CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 12 settembre 2013 ( 1 )

Causa C‑63/12

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento — Statuto dei funzionari — Articoli 64 e 65 — Articoli 1, 3 e 10 dell’allegato XI — Adeguamento annuale delle retribuzioni, delle pensioni e dei coefficienti correttori — Proposta di regolamento recante un adeguamento secondo il metodo “normale” — Decisione del Consiglio di non adottare la proposta — Nozione di “atto impugnabile” — Condizioni di applicazione della clausola di eccezione»

Causa C‑66/12

Consiglio dell’Unione europea

contro

Commissione europea

«Ricorso di annullamento — Ricorso per carenza — Statuto dei funzionari — Articoli 64 e 65 — Articoli 1, 3 e 10 dell’allegato XI — Adeguamento annuale delle retribuzioni, delle pensioni e dei coefficienti correttori — Proposta di regolamento recante un adeguamento secondo il metodo “normale” — Ricorso del Consiglio — Decisione di adire la Corte — Regola della maggioranza applicabile»

e

Causa C‑196/12

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso per carenza — Statuto dei funzionari — Articoli 64 e 65 — Articoli 1, 3 e 10 dell’allegato XI — Adeguamento annuale delle retribuzioni e delle pensioni e dei coefficienti correttori — Proposta di regolamento recante un adeguamento secondo il metodo “normale” — Decisione del Consiglio di non adottare la proposta — Astensione»

Indice

I – Introduzione II – Le disposizioni pertinenti dello Statuto III – Il procedimento dinanzi alla Corte A – La causa C‑63/12 B – La causa C‑66/12 C – La causa C‑196/12 IV – I ricorsi nelle cause C‑63/12 e C‑196/12 A – Sulla ricevibilità dei ricorsi 1. Le osservazioni delle parti principali e delle parti intervenienti 2. Valutazione a) Il controllo giurisdizionale dei comportamenti di rifiuto opposti da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione i) Il ricorso di annullamento di cui all’articolo 263 TFUE sanziona l’azione illegittima dell’istituzione ii) Il ricorso per carenza di cui all’articolo 265 TFUE sanziona l’inerzia dell’istituzione iii) Il rifiuto di adottare un atto dev’essere impugnato mediante ricorso di annullamento b) La valutazione del comportamento del Consiglio B – Sulla fondatezza del ricorso nella causa C‑63/12 1. Le osservazioni delle parti principali e delle parti intervenienti a) Osservazioni preliminari b) Gli argomenti contenuti nel ricorso i) La Commissione – Il rifiuto di adeguare le retribuzioni e le pensioni – Il rifiuto di adeguare i coefficienti correttori ii) Il Parlamento c) Le tesi difensive i) Il Consiglio – Il rifiuto di adeguare le retribuzioni e le pensioni – Il rifiuto di adeguare i coefficienti correttori ii) Gli Stati membri – La Repubblica ceca – Il Regno di Danimarca – La Repubblica federale di Germania – Il Regno di Spagna – Il Regno dei Paesi Bassi – Il Regno Unito 2. Valutazione a) La giurisprudenza della Corte relativa al ruolo e ai poteri rispettivi della Commissione e del Consiglio nell’ambito del procedimento di adeguamento delle retribuzioni b) La risoluzione del conflitto tra la Commissione e il Consiglio sull’esistenza di un «deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale constatato all’interno dell’Unione» i) L’analisi delle condizioni di avvio del procedimento previsto all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto ii) La valutazione della fondatezza dei motivi di annullamento – Sul motivo vertente sullo sviamento di potere – Sul motivo vertente sulla violazione della regola di diritto da parte del Consiglio, che non avrebbe potuto ritenersi autorizzato a non adottare la proposta di regolamento – Sul motivo vertente sulla violazione delle condizioni di applicazione della clausola di eccezione a causa di una motivazione insufficiente ed errata V – Il ricorso nella causa C‑66/12 A – La fondatezza del ricorso 1. Le osservazioni delle parti principali e delle parti intervenienti a) L’Irlanda b) La Repubblica francese 2. Valutazione B – La ricevibilità del ricorso 1. Le osservazioni delle parti principali e delle parti intervenienti 2. Valutazione VI – Sulle spese VII – Conclusione

I – Introduzione

1. La questione dell’adeguamento annuale delle retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione europea, che forma oggetto comune delle cause C‑63/12, C‑66/12 e C‑196/12, è già stata esaminata di recente dalla Corte e ha dato luogo alla sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio ( 2 ), con la quale la Corte ha annullato in parte il regolamento (UE, Euratom) n. 1296/2009 del Consiglio, del 23 dicembre 2009 ( 3 ), che aveva fissato una percentuale di adeguamento delle retribuzioni inferiore a quella proposta dalla Commissione europea.

2. Le questioni sollevate dai tre ricorsi in esame presentano tuttavia una diversa configurazione, che richiede un approfondimento dell’analisi precedente. Vengono inoltre sollevati nuovi e delicati problemi attinenti alla ricevibilità dei ricorsi.

3. Lo Statuto dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione europea è stabilito dal regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 259/68 del Consiglio, del 29 febbraio 1968, che definisce lo Statuto dei funzionari delle Comunità europee nonché il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità, ed istituisce speciali misure applicabili temporaneamente ai funzionari della Commissione ( 4 ), come modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 723/2004 del Consiglio, del 22 marzo 2004 ( 5 ), e dal regolamento (UE, Euratom) n. 1080/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010 ( 6 ).

4. Gli articoli 1 e 3 dell’allegato XI dello Statuto fissavano, sino al 31 dicembre 2012, le condizioni alle quali le retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti in parola venivano automaticamente riviste ogni anno dal Consiglio dell’Unione europea su proposta della Commissione.

5. L’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, introduceva tuttavia una «clausola di eccezione» che consentiva di derogare a tale criterio di adeguamento «[q]ualora si [fosse verificato] un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione». In tale ipotesi, spettava alla Commissione presentare «adeguate proposte» al Consiglio, che deliberava secondo la procedura legislativa ordinaria.

6. Il 17 dicembre 2010, il Consiglio, constatando che «la recente crisi economica e finanziaria verificatasi nell’[Unione], che ha reso necessari adeguamenti di bilancio sostanziali e determinato una maggiore precarizzazione del lavoro in vari Stati membri, ha dato luogo a un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’[Unione]», ha chiesto alla Commissione, conformemente all’articolo 241 TFUE, di presentargli, in base all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto e alla luce dei dati obiettivi forniti dalla Commissione, adeguate proposte in tempo perché possano essere esaminate e adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio entro la fine del 2011 ( 7 ).

7. Dopo che la Commissione ha adottato, il 13 luglio 2011, una relazione su tale clausola di eccezione ( 8 ), in cui si concludeva per l’assenza di deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione, il Consiglio ha contestato tale conclusione e ha deliberato, il 28 ottobre 2011, con una maggioranza «stragrande» di delegazioni, di rivolgere una nuova domanda alla Commissione sul fondamento dell’articolo 241 TFUE. Dichiarandosi «convinto che la crisi economica e finanziaria attualmente in corso nell’[Unione], che ha reso necessari adeguamenti di bilancio sostanziali nella maggior parte degli Stati membri, costituisca un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’[Unione]», il Consiglio, «[i]n tale contesto particolare ed eccezionale e alla luce di dati oggettivi che rispecchiano la situazione economica e sociale nell’autunno 2011», ha chiesto alla Commissione di applicare l’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto e di presentare un’appropriata proposta di adeguamento delle retribuzioni ( 9 ).

8. La Commissione ha quindi presentato, il 24 novembre 2011, una comunicazione che forniva informazioni supplementari ( 10 ), nella quale essa sosteneva che le condizioni di applicazione della clausola non erano soddisfatte, e ha sottoposto lo stesso giorno al Consiglio una proposta di adeguamento conformemente all’esame annuale 2011 ( 11 ), al fine, da un lato, di procedere ad un aumento delle retribuzioni e delle pensioni dell’1,7%, tasso risultante dall’applicazione puramente meccanica del metodo di calcolo previsto nello Statuto e, dall’altro, di adeguare i coefficienti correttori.

9. Considerando che il rifiuto della Commissione di presentare una proposta ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto era fondato su motivi insufficienti ed errati, il Consiglio, con una «decisione» del 19 dicembre 2011 ( 12 ), ha deciso di non adottare la proposta di regolamento.

10. La Commissione ha proposto, il 3 febbraio 2012, un ricorso di annullamento avverso tale atto, registrato con il numero C‑63/12.

11. Parallelamente alla presentazione di tale ricorso di annullamento, la Commissione, che il 25 gennaio 2012 aveva notificato al Consiglio una lettera di diffida, nell’eventualità che il comportamento di quest’ultimo fosse inteso come un comportamento omissivo costituente una carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE, ha proposto, il 26 aprile 2012, un ricorso per carenza, registrato con il numero C‑196/12.

12. Dal canto suo, il Consiglio, il 3 febbraio 2012, ha proposto un ricorso di annullamento e, in subordine, per carenza, sia avverso la comunicazione che avverso la proposta di regolamento, registrato con il numero C‑66/12.

13. La Commissione, sostenuta dal Parlamento, ritiene che il Consiglio, nell’ambito del procedimento previsto dallo Statuto per l’adeguamento delle retribuzioni, fosse tenuto a conformarsi alla sua proposta di regolamento. Secondo la Commissione e il Parlamento, il Consiglio avrebbe potuto escludere l’applicazione automatica del metodo di calcolo, previsto dallo Statuto per tener conto della crisi economica e sociale, solo sulla base di una proposta formulata in tal senso dalla Commissione.

14. La Commissione chiede così in via principale l’annullamento della decisione controversa, chiedendo in subordine alla Corte, con il ricorso per carenza, di dichiarare che, non adottando la proposta di regolamento, il Consiglio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dello Statuto.

15. Il Consiglio, sostenuto da vari Stati membri ( 13 ), contesta tale domanda nonché l’argomentazione che ne costituisce il fondamento. Secondo la stessa istituzione e gli Stati membri in parola, lo Statuto le conferisce il potere di negare l’adeguamento delle retribuzioni qualora ritenga che le condizioni di applicazione della clausola di eccezione siano soddisfatte.

16. Il Consiglio chiede, con il sostegno dei medesimi Stati membri, ai quali si aggiungono altri tre Stati ( 14 ), l’annullamento della comunicazione in quanto la Commissione vi manifesta il suo rifiuto definitivo di presentare proposte adeguate in base all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto nonché l’annullamento della successiva proposta di regolamento. In subordine, esso chiede alla Corte di constatare, ai sensi dell’articolo 265 TFUE, la violazione dei Trattati a causa dell’astensione della Commissione.

17. Sebbene le tre cause non siano state formalmente riunite, la compenetrazione dei ricorsi in esame e il carattere comune dei motivi dedotti nel merito giustificano la presentazione di conclusioni uniche.

18. Nelle presenti conclusioni sosterrò che la decisione controversa costituisce un atto impugnabile, il che mi porterà a proporre alla Corte di dichiarare, da un lato, la ricevibilità del ricorso di annullamento presentato dalla Commissione e, dall’altro e di conseguenza, l’irricevibilità del ricorso per carenza presentato parallelamente da tale istituzione.

19. Affermerò altresì che la sussistenza di un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione costituisce una condizione di applicazione del procedimento previsto all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, cosicché il Consiglio può respingere la proposta di regolamento fondata sul metodo «normale» solo se e unicamente se tale condizione è soddisfatta.

20. Aggiungerò che, in caso di disaccordo tra la Commissione e il Consiglio sulla sussistenza di siffatto deterioramento, spetta alla Corte garantire il rispetto dell’equilibrio istituzionale, esercitando il suo controllo sulla valutazione effettuata dalla Commissione, limitato alla ricerca dell’errore manifesto di valutazione.

21. Inoltre, sosterrò che la Commissione non è incorsa in alcun errore manifesto di valutazione considerando, alla luce di dati obiettivi, che la crisi economica che gli Stati membri hanno affrontato nel 2010 non costituiva una circostanza che autorizzasse l’avvio del procedimento eccezionale di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto.

22. Ne dedurrò che il ricorso di annullamento della Commissione dev’essere accolto e che la decisione controversa dev’essere annullata.

23. Poiché la fondatezza del ricorso di annullamento della Commissione comporta, di conseguenza, l’infondatezza del ricorso del Consiglio, proporrò alla Corte, ai fini di una buona amministrazione della giustizia e dell’economia processuale, di non pronunciarsi sulla ricevibilità di quest’ultimo ricorso e di respingerlo nel merito.

24. Concluderò, in subordine, per l’irricevibilità del ricorso del Consiglio sostenendo che la decisione di adire la Corte doveva essere adottata con la maggioranza qualificata di cui all’articolo 16, paragrafo 3, TUE e che l’irregolarità di cui è viziata la decisione, che la Commissione ha diritto di far valere, comporta l’irricevibilità del ricorso.

II – Le disposizioni pertinenti dello Statuto

25. Le disposizioni pertinenti sono gli articoli 64, 65 e 65 bis dello Statuto nonché gli articoli 1, 3, 10 e 15 del suo allegato XI, intitolato «Modalità d’applicazione degli articoli 64 e 65 dello Statuto».

26. L’articolo 64 dello Statuto prevede quanto segue: «Alla retribuzione del funzionario espressa in euro, viene attribuito, previa deduzione delle ritenute obbligatorie previste dal presente Statuto o dai regolamenti adottati per la sua applicazione, un coefficiente correttore superiore, inferiore o pari al 100% in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio. Detti coefficienti sono fissati dal Consiglio che delibera su proposta della Commissione [a] maggioranza qualificata (…)».

27. L’articolo 65 dello Statuto così recita: «1. Il Consiglio procede ogni anno ad un esame del livello delle retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione. Tale esame ha luogo in settembre sulla base di una relazione comune presentata dalla Commissione e fondata sulla situazione, al primo luglio e in ogni paese dell’Unione, di un indice comune calcolato dall’Istituto statistico dell’Unione europea [Eurostat] d’intesa con i servizi statistici nazionali degli Stati membri. Nel corso di tale esame, il Consiglio valuta se, nel quadro della politica economica e sociale dell’Unione, sia opportuno procedere ad un adeguamento delle retribuzioni. Si tiene conto in particolare dell’eventuale aumento degli stipendi del settore pubblico e delle necessità di assunzione. 2. In caso di variazione sensibile del costo della vita, il Consiglio decide, nel termine massimo di due mesi, sulle misure di adeguamento dei coefficienti correttori ed eventualmente sulla loro retroattività. 3. Ai fini dell’applicazione del presente articolo, il Consiglio delibera su proposta della Commissione, [a] maggioranza qualificata (...)».

28. L’articolo 65 bis dello Statuto dispone che le modalità d’applicazione degli articoli 64 e 65 di tale Statuto sono definite nell’allegato XI dello Statuto.

29. L’articolo 1, paragrafo 1, dell’allegato XI dello Statuto dispone che, «[a]i fini dell’esame previsto all’articolo 65, paragrafo 1, dello [S]tatuto, Eurostat compila ogni anno prima della fine del mese di ottobre una relazione sull’andamento del costo della vita a Bruxelles, sulle parità economiche fra Bruxelles ed alcune sedi di servizio negli Stati membri e sull’andamento del potere d’acquisto delle retribuzioni dei funzionari nazionali delle amministrazioni centrali».

30. L’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto prevede quanto segue: «1. In conformità all’articolo 65, paragrafo 3, dello [S]tatuto, il Consiglio decide prima della fine di ogni anno in merito all’adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni proposto dalla Commissione e basato sugli elementi previsti alla sezione 1 del presente allegato, con effetto al 1o luglio. 2. Il valore dell’adeguamento è pari al prodotto dell’indicatore specifico e dell’indice internazionale di Bruxelles. L’adeguamento è fissato in termini netti in percentuale uguale per tutti. (...) 6. Le istituzioni procedono, con effetto retroattivo fra la data d’effetto e la data di entrata in vigore della decisione sul nuovo adeguamento, al corrispondente adeguamento positivo o negativo delle retribuzioni dei funzionari e delle pensioni corrisposte agli ex funzionari ed altri aventi diritto. (...)».

31. Gli elementi necessari per il calcolo dell’adeguamento annuale, elencati nella sezione 1 dell’allegato XI dello Statuto, sono l’andamento del costo della vita a Bruxelles, le parità economiche fra Bruxelles ed alcune sedi di servizio negli Stati membri e, infine, l’andamento del potere d’acquisto delle retribuzioni dei funzionari nazionali delle amministrazioni centrali negli otto Stati membri elencati all’articolo 1, paragrafo 4, lettera a), ultimo comma, del suddetto allegato ( 15 ).

32. L’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, che costituisce l’unico articolo del capitolo V del suddetto allegato, intitolato «Clausola di eccezione», dispone quanto segue: «Qualora si verifichi un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione, valutato alla luce dei dati obiettivi forniti in merito dalla Commissione, quest’ultima presenta adeguate proposte al Parlamento europeo e al Consiglio che deliberano secondo la procedura prevista all’articolo 336 [TFUE]».

33. Infine, l’articolo 15 dell’allegato XI dello Statuto, contenuto nel capitolo 7 del suddetto allegato intitolato «Disposizione finale e clausola di revisione», così prevede: «1. Le disposizioni del presente allegato sono applicabili per il periodo dal 1o luglio 2004 al 31 dicembre 2012. 2. Alla fine del quarto anno avrà luogo una valutazione, che terrà conto in particolare delle implicazioni di bilancio delle disposizioni suddette. A tal fine, la Commissione presenterà una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, accompagnata se del caso da una proposta di modifica del presente allegato ai sensi dell’articolo 336 [TFUE]».

III – Il procedimento dinanzi alla Corte

A – La causa C‑63/12

34. La Commissione ha proposto alla Corte la sua domanda di annullamento con ricorso del 7 febbraio 2012. Il Consiglio ha depositato il suo controricorso il 2 aprile 2012, la Commissione la sua replica l’11 maggio 2012 e il Consiglio la sua controreplica il 2 luglio 2012.

35. Con ordinanza del presidente della Corte, del 25 aprile 2012, il Parlamento è stato autorizzato a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tale istituzione ha depositato la sua memoria d’intervento l’11 giugno 2012. Il Consiglio ha depositato le sue osservazioni su tale memoria il 27 luglio 2012.

36. La Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno Unito sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio con ordinanza del presidente della Corte del 6 luglio 2012.

37. Tali Stati membri hanno depositato la loro memoria d’intervento nelle seguenti date: la Repubblica ceca il 19 settembre 2012, il Regno di Spagna il 20 settembre 2012, il Regno Unito il 24 settembre 2012 e gli altri Stati membri il 21 settembre 2012.

38. La Commissione ha depositato le sue osservazioni su tali memorie d’intervento il 4 gennaio 2013.

39. La Commissione chiede alla Corte: — di annullare la decisione controversa, e — di condannare il Consiglio alle spese.

40. Il Parlamento conclude per l’accoglimento delle conclusioni della Commissione.

41. Il Consiglio chiede che la Corte voglia: — respingere il ricorso di annullamento in quanto irricevibile; — in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato; e — condannare la Commissione alle spese.

42. La Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno Unito chiedono alla Corte di accogliere le conclusioni del Consiglio.

B – La causa C‑66/12

43. Il Consiglio ha proposto alla Corte la sua domanda di annullamento con ricorso del 9 febbraio 2012. La Commissione ha depositato il suo controricorso il 23 marzo 2012, il Consiglio la sua replica l’11 maggio 2012 e la Commissione la sua controreplica il 22 giugno 2012.

44. Con ordinanza del presidente della Corte del 20 aprile 2012, il Parlamento è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Esso ha depositato la sua memoria d’intervento l’11 giugno 2012. Il Consiglio ha depositato le sue osservazioni su tale memoria il 27 luglio 2012.

45. La Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lettonia, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno Unito sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio con ordinanza del presidente della Corte del 6 luglio 2012.

46. Fatta eccezione per la Repubblica di Lettonia, che non ha depositato alcuna memoria, tali Stati membri hanno depositato la propria memoria d’intervento nelle seguenti date: la Repubblica ceca il 19 settembre 2012, il Regno di Spagna il 20 settembre 2012, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania nonché il Regno dei Paesi Bassi il 21 settembre 2012, l’Irlanda il 24 settembre 2012 e la Repubblica francese il 25 settembre 2012.

47. La Commissione ha depositato le sue osservazioni su tali memorie d’intervento il 4 gennaio 2013.

48. Il Consiglio chiede che la Corte voglia: — in via principale, annullare la comunicazione e la proposta di regolamento; — in subordine, constatare la violazione dei Trattati dovuta al fatto che la Commissione si è astenuta dal presentare proposte adeguate al Parlamento e al Consiglio in base all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, e — condannare la Commissione alle spese.

49. La Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lettonia, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno Unito chiedono che siano accolte le conclusioni del Consiglio.

50. La Commissione chiede che la Corte voglia: — respingere il ricorso, e — condannare il Consiglio alle spese.

51. Il Parlamento chiede che siano accolte le conclusioni della Commissione.

C – La causa C‑196/12

52. La Commissione ha proposto alla Corte il suo ricorso per carenza con atto introduttivo del 26 aprile 2012. Il Consiglio ha depositato il suo controricorso il 18 giugno 2012, la Commissione la sua replica il 30 luglio 2012 e il Consiglio la sua controreplica il 17 settembre 2012.

53. Con ordinanza del presidente della Corte del 4 settembre 2012, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno Unito sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio, mentre il Parlamento è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.

54. La memoria d’intervento della Repubblica federale di Germania è stata depositata il 16 ottobre 2012, quella del Regno di Spagna il 24 ottobre 2012, quella del Regno Unito il 14 novembre 2012 e quelle del Regno dei Paesi Bassi nonché del Parlamento il 16 novembre 2012.

55. La Commissione e il Consiglio hanno depositato le loro osservazioni su tali memorie d’intervento rispettivamente il 16 gennaio 2013 e il 21 gennaio 2013.

56. La Commissione chiede che la Corte voglia: — dichiarare che, omettendo di adottare la proposta di regolamento, il Consiglio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dello Statuto, e — condannare il Consiglio alle spese.

57. Il Parlamento conclude per l’accoglimento delle conclusioni della Commissione.

58. Il Consiglio chiede che la Corte voglia: — respingere il ricorso, e — condannare la Commissione alle spese.

59. La Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno Unito chiedono alla Corte di accogliere le conclusioni del Consiglio.

IV – I ricorsi nelle cause C‑63/12 e C‑196/12

A – Sulla ricevibilità dei ricorsi

1. Le osservazioni delle parti principali e delle parti intervenienti

60. Il Consiglio sostiene che il ricorso di annullamento è irricevibile, in quanto la decisione controversa non sarebbe un atto produttivo di effetti giuridici autonomi, poiché, adottandola, esso non avrebbe né modificato né respinto definitivamente la proposta di regolamento, ma si sarebbe limitato, per esigenze di trasparenza, ad esporre i motivi per cui non era in grado di adottarla.

61. La Commissione contesta tale analisi e propone di operare una distinzione tra i due aspetti della proposta di regolamento che il Consiglio ha rifiutato di adottare.

62. Per quanto riguarda, in primo luogo, l’adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione, la Commissione afferma che il ricorso di annullamento è ricevibile, in quanto il carattere decisionale dell’atto impugnato risulta sia dallo strumento giuridico utilizzato che dal suo contenuto.

63. Per quanto attiene alla forma, la Commissione osserva che la decisione controversa rientra fra gli atti giuridici dell’Unione menzionati all’articolo 288 TFUE, è stata pubblicata nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, dedicata alla legislazione dell’Unione, e menziona come fondamento giuridico lo Statuto, segnatamente l’articolo 65 e gli allegati VII, XI e XIII, nonché l’articolo 20 del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione.

64. Riguardo alla sostanza dell’atto impugnato, quest’ultimo produrrebbe effetti giuridici autonomi incontestabili, poiché il risultato della decisione controversa è il mancato adeguamento annuale delle retribuzioni e delle pensioni, che vengono, di conseguenza, congelate. La Commissione, che si chiede come il Consiglio possa adottare la proposta senza abrogare preliminarmente la decisione di non adottarla, ritiene che la distinzione che il Consiglio cerca di stabilire tra una «decisione di non adozione» e «una decisione di rigetto» non sia fondata su alcuna tipologia definita.

65. Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’adozione dei coefficienti correttori applicati alle retribuzioni e alle pensioni, la Commissione, constatando che la decisione controversa non contiene alcuna motivazione su tale punto, ne deduce che occorre considerare in via principale che, sebbene, formalmente, il Consiglio abbia adottato una decisione di rigetto, il suo comportamento dev’essere considerato come un comportamento omissivo illecito che può essere contestato con il ricorso di annullamento.

66. Il Consiglio, che fa riferimento alla giurisprudenza della Corte secondo la quale, per stabilire se i provvedimenti impugnati si configurino come atti, occorre considerare la loro sostanza ( 16 ), replica che la tesi secondo cui la decisione controversa comporterebbe il congelamento delle retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione si fonda sulla premessa errata che il solo fatto che la Commissione abbia presentato una proposta in base all’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto sarebbe sufficiente per far sorgere, su tale base, un obbligo incondizionato di agire in capo al Consiglio. Esso aggiunge che l’esistenza di un diritto dei funzionari all’adeguamento proposto dalla Commissione è soggetto alla condizione che il Consiglio decida sull’adeguamento, il che presuppone una scelta tra due fondamenti giuridici che si escludono reciprocamente, ossia l’articolo 3 dello Statuto e l’articolo 10 dell’allegato XI del medesimo.

67. Il Consiglio osserva infine che la decisione controversa non è definitiva e non ha effetti sull’esistenza giuridica della proposta di regolamento, che esso potrebbe adottare in qualsiasi momento senza abrogare l’atto precedente, per effetto della regola lex posterior derogat priori.

68. Il Parlamento fa proprio l’argomento della Commissione. Esso fa valere che la distinzione operata dal Consiglio tra una decisione di non adozione e una decisione di rigetto dev’essere considerata artificiale e che è importante tener conto, nel valutare la natura della decisione, del fatto che essa costituisce la risposta del Consiglio ad un obbligo di adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni «prima della fine di ogni anno» e alla proposta presentata dalla Commissione in tale ambito.

69. Gli Stati membri intervenienti sostengono la posizione del Consiglio, rinviando agli argomenti elaborati da quest’ultimo. La Repubblica federale di Germania aggiunge che la decisione controversa non produce effetti giuridici poiché non è conclusiva di alcun procedimento né rende la proposta di regolamento priva di oggetto. Tale decisione rappresenterebbe soltanto una fase intermedia nel procedimento avviato dalla Commissione allo scopo di stabilire l’adeguamento annuale delle retribuzioni, procedimento che si concluderà solo quando il Consiglio avrà adottato un regolamento che adegui le retribuzioni con effetto retroattivo al 1o luglio 2011.

2. Valutazione

70. Come dimostrerò, avverso la decisione controversa, nei suoi due aspetti, dev’essere proposto un ricorso di annullamento e non un ricorso per carenza.

71. Il ricorso di annullamento e il ricorso per carenza proposti dalla Commissione hanno, in realtà, un unico oggetto, in quanto sono diretti a far sanzionare il comportamento del Consiglio che si è opposto all’adozione della proposta di regolamento invocando il meccanismo della clausola di eccezione. Poiché risulta, prima facie, che tale comportamento può essere inteso, in positivo, come costituente una decisione pur rivelando, in negativo, l’eventuale carenza del Consiglio nel procedere all’adeguamento annuale delle retribuzioni e nel fissare i coefficienti correttori, la Commissione ha impugnato tale atto sotto due diversi profili, proponendo al contempo un ricorso di annullamento e un ricorso per carenza, ai quali il Consiglio ha risposto proponendo un ricorso di annullamento e, in subordine, un ricorso per carenza.

72. I dubbi della Commissione e del Consiglio sul mezzo di ricorso da utilizzare sono rivelatori dell’incertezza giuridica circa la determinazione dei rispettivi ambiti del ricorso di annullamento e del ricorso per carenza, in particolare quando il comportamento contestato è un comportamento di diniego. Sebbene tale incertezza attenga alla complessità del collegamento teorico tra questi due mezzi di ricorso e ad alcuni sviluppi testuali, essa trova altresì giustificazione in alcuni sviluppi giurisprudenziali che hanno lasciato intravvedere qualche incertezza. In ogni caso, il fatto che possano essere espressi dubbi quanto alla linea di demarcazione tra i due ricorsi, per di più da due istituzioni dell’Unione, mi sembra particolarmente preoccupante, dal momento che si presuppone che il sistema giurisdizionale di controllo della legittimità degli atti dell’Unione obbedisca a un principio di completezza ( 17 ) e di coerenza al fine di garantire il rispetto del principio della tutela giurisdizionale effettiva.

73. Quest’ultimo principio, sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e riaffermato all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, implica che qualsiasi atto illegittimo di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione possa essere contestato qualora produca effetti giuridici lesivi.

74. Nella prospettiva di garantire una tutela giurisdizionale quanto più ampia possibile, si potrebbe sostenere che occorre in primo luogo evitare qualsiasi lacuna nel controllo della legittimità e, pertanto, fare in modo che una decisione negativa da parte di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione, dato che produce effetti giuridici vincolanti, possa essere considerata dalla Corte, garante della legalità, indipendentemente dal fatto che tale controllo sia previsto mediante un ricorso di annullamento o un ricorso per carenza.

75. Si dovrebbe quindi ammettere l’esistenza di due mezzi di ricorso concorrenti, accettando, se necessario, di conferire un diritto di opzione ai ricorrenti che potrebbero scegliere liberamente il mezzo di ricorso con il quale intendono impugnare una decisione negativa.

76. In linea con tale soluzione, occorre ricordare che i due mezzi di ricorso perseguono una finalità comune, che si traduce, nelle decisioni della Corte, con la formula secondo cui essi «sono l’espressione di uno stesso rimedio giuridico» ( 18 ) o con l’enunciato del principio secondo cui «il sistema delle impugnazioni istituite dal trattato implica [una] stretta connessione [tra le stesse]» ( 19 ).

77. Tuttavia, nonostante la loro finalità comune, questi due mezzi di ricorso rimangono diversi quanto alla loro natura ( 20 ), alle loro condizioni di ricevibilità e di esercizio nonché, in minor misura, agli effetti che essi possono produrre ( 21 ). Sono pertanto convinto che non risponda né all’interesse dei ricorrenti né a quello di una buona amministrazione della giustizia consentire sovrapposizioni. È invece indispensabile tracciare una netta linea di demarcazione tra questi due mezzi di ricorso, attribuendo loro la caratteristica di escludersi a vicenda e garantendone la coesistenza armoniosa fondata su una concezione «sistematica» ( 22 ). Detta questione non è solo teorica, in quanto richiede un’analisi del rapporto di complementarietà o di concorrenza tra i due ricorsi nonché un’analisi del loro grado di autonomia o di dipendenza ( 23 ). Essa implica anche un’importante questione pratica, poiché dalla soluzione che viene ad essa fornita dipende la possibilità per i ricorrenti di esercitare il mezzo di ricorso migliore, in grado di sanzionare l’illegittimità commessa, in una prospettiva volta a privilegiare l’effetto utile del controllo di legittimità.

78. Così, prima di valutare più precisamente il comportamento del Consiglio e il mezzo di ricorso che occorre esercitare per contestarne la legittimità, inizierò dalla formulazione delle norme che disciplinano il controllo giurisdizionale dei comportamenti «negativi», vale a dire i comportamenti mediante i quali un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione esprime un rifiuto, come quelli che mi sembrano emergere dallo stato attuale della giurisprudenza della Corte.

a) Il controllo giurisdizionale dei comportamenti di rifiuto opposti da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione

79. Ritengo di poter considerare certa la seguente proposizione. Dato che il ricorso di annullamento dell’articolo 263 TFUE sanziona l’azione illegittima dell’istituzione (i), mentre il ricorso per carenza di cui all’articolo 265 TFUE sanziona la sua inerzia (ii), il rifiuto di adottare un atto dev’essere impugnato mediante ricorso di annullamento (iii).

i) Il ricorso di annullamento di cui all’articolo 263 TFUE sanziona l’azione illegittima dell’istituzione

80. Ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la Corte controlla la legittimità degli atti delle istituzioni, in particolare di quelli del Consiglio, diversi dalle raccomandazioni o dai pareri.

81. Affinché un atto possa essere oggetto di un ricorso di annullamento, devono sussistere due presupposti.

82. In primo luogo, è necessario che un atto giuridico, un «provvedimento», sia stato materialmente adottato da un’istituzione dell’Unione.

83. In secondo luogo, risulta da una giurisprudenza costante, sviluppata nell’ambito di ricorsi di annullamento proposti da Stati membri o da istituzioni, che sono considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE «tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni e intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti» ( 24 ). Qualora il ricorso di annullamento sia proposto da una persona fisica o giuridica avverso un atto di cui sia destinataria, gli effetti giuridici vincolanti prodotti dall’atto devono essere idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica ( 25 ).

84. Il criterio dell’effetto giuridico vincolante assume un’importanza particolare quando si tratta di valutare l’impugnabilità o meno di un atto intermedio che si inserisce in un procedimento amministrativo comprendente più fasi. In via di principio, per essere impugnabile, l’atto deve presentare un carattere definitivo. Secondo l’espressione utilizzata dalla Corte, esso deve costituire «la manifestazione definitiva della (...) volontà [dell’istituzione]» ( 26 ), cosicché non possono essere considerati come atti impugnabili gli atti intermedi il cui obiettivo consiste nel preparare la decisione finale, come quelli che esprimono un’opinione provvisoria dell’istituzione ( 27 ).

85. È stato così dichiarato che una proposta di regolamento sottoposta dalla Commissione al Consiglio non può essere considerata un atto impugnabile, poiché essa costituisce solo un atto intermedio il cui obiettivo è unicamente di preparare l’adozione di un atto finale senza fissare definitivamente la posizione che adotterà il Consiglio ( 28 ).

86. Per contro, l’atto intermedio che produce «effetti giuridici autonomi» deve poter essere oggetto di un ricorso di annullamento ( 29 ).

87. Preciso infine che, benché il provvedimento intermedio privo del carattere decisorio non sia impugnabile in quanto tale con un’azione di annullamento, i suoi eventuali vizi possono essere fatti valere nel ricorso diretto contro l’atto definitivo, della cui elaborazione l’atto costituisce un momento preparatorio ( 30 ).

ii) Il ricorso per carenza di cui all’articolo 265 TFUE sanziona l’inerzia dell’istituzione

88. L’articolo 265 TFUE dispone che qualora, in violazione dei Trattati, il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione o la Banca centrale europea si astengano dal pronunciarsi, gli Stati membri e le altre istituzioni dell’Unione possono adire la Corte per far constatare tale violazione.

89. Il ricorso per carenza può essere anche esercitato da qualsiasi persona fisica o giuridica che contesti ad un’istituzione, ad un organo o ad un organismo dell’Unione di avere omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere.

90. Il ricorso è ricevibile soltanto quando all’istituzione, all’organo o all’organismo in causa sia stato preventivamente richiesto di agire e se, allo scadere di un termine di due mesi da tale richiesta, l’istituzione, l’organo o l’organismo non ha «preso posizione».

91. Secondo una giurisprudenza costante, il rimedio del ricorso per carenza «è basato sul principio che l’illegittima inerzia [dell’istituzione in questione] consente (…) di adire la Corte affinché questa dichiari che il comportamento omissivo è in contrasto col Trattato, in quanto l’istituzione interessata non vi abbia posto rimedio» ( 31 ).

92. Il confronto di tale norma con l’oggetto del ricorso di annullamento consente di tracciare la linea di demarcazione tra i due rimedi giuridici intesi a garantire il controllo diretto della legittimità del comportamento delle istituzioni dell’Unione. Mentre il ricorso di annullamento sanziona la manifestazione di volontà che assume la forma di un atto giuridico produttivo di effetti giuridici vincolanti, il ricorso per carenza sanziona, invece, l’inerzia illegittima dell’istituzione. In altri termini, il controllo della legittimità si effettua mediante ricorso di annullamento quando è contestata l’azione dell’istituzione e mediante ricorso per carenza quando ne è contestata l’inerzia.

93. Da questa summa divisio si evince la risposta alla questione consistente nello stabilire quale ricorso debba essere esercitato avverso una decisione di rifiuto.

iii) Il rifiuto di adottare un atto dev’essere impugnato mediante ricorso di annullamento

94. Sebbene l’evidente chiarezza della distinzione tra il ricorso di annullamento e il ricorso per carenza sia stata offuscata dalle differenze concettuali tra la definizione del ricorso per carenza contenuta nel Trattato CECA e la definizione del ricorso per carenza contenuta nel Trattato CEE ( 32 ), l’esame della questione del mezzo di ricorso che può essere impiegato per denunciare l’illegittimità riguardante una decisione negativa mi sembra faccia tuttavia emergere chiaramente che il rifiuto è un atto che può formare oggetto di un ricorso di annullamento.

95. Infatti, il rifiuto di prendere una decisione vale come decisione poiché esprime una manifestazione di volontà, benché negativa, e la decisione di rifiuto obbedisce alle stesse regole di competenza e di forma della decisione positiva.

96. La giurisprudenza si inserisce chiaramente in questa logica di assimilazione e sono numerose le sentenze che dichiarano ricevibile il ricorso di annullamento avverso decisioni di rifiuto ( 33 ).

97. Tuttavia, in un obiter dictum inserito nella sentenza del 27 settembre 1988, Parlamento/Consiglio ( 34 ), la Corte ha ammesso che la mancata presentazione di un progetto di bilancio da parte del Consiglio poteva essere oggetto di un ricorso per carenza da parte del Parlamento, affermando che «un rifiuto di agire, pur essendo esplicito, può essere deferito alla Corte a norma dell’articolo 175 in quanto non fa venir meno la carenza» ( 35 ). Tale formulazione, che la dottrina ha potuto qualificare come «misteriosa» ( 36 ), è giustificata più da considerazioni riguardanti la legittimazione attiva del Parlamento che dalla volontà di ampliare l’ambito di applicazione del ricorso per carenza. La giurisprudenza successiva è del resto ritornata a una posizione più ortodossa ( 37 ).

98. Inoltre, per stabilire se una decisione di rifiuto costituisca o meno un atto impugnabile, la giurisprudenza distingue a seconda che l’atto rifiutato potesse produrre o meno effetti giuridici definitivi. La Corte ha in tal senso ripetutamente dichiarato che, quando un atto è negativo, tale decisione va considerata in funzione dell’oggetto della domanda cui risponde ( 38 ). Tale formula, in apparenza un po’ sibillina e soggetta ad alcune varianti redazionali ( 39 ), interpreta, in realtà, per le decisioni negative, la seguente proposizione. Il rifiuto di adottare un atto può essere oggetto di un ricorso di annullamento in quanto siffatto ricorso avrebbe potuto essere proposto avverso l’atto che l’istituzione ha rifiutato di adottare. Pertanto, se l’atto rifiutato può produrre effetti giuridici definitivi, il rifiuto può essere oggetto di ricorso. Al contrario, se l’atto di cui è stata rifiutata l’adozione non produce tali effetti, il rifiuto di adottarlo non può essere deferito alla Corte mediante ricorso di annullamento.

99. Il rifiuto di agire dev’essere quindi contestato mediante ricorso di annullamento, a prescindere dalla forma in cui esso viene espresso.

100. Ciò vale, in primo luogo, in caso di rifiuto esplicito. Quando l’istituzione risponde con una decisione espressa di rigetto, il rimedio del ricorso per carenza non va utilizzato, poiché il ricorrente dispone, entro il termine fissato dal Trattato FUE, del diritto di esperire il ricorso di annullamento che gli consente di far constatare l’illegittimità dell’atto adottato dall’istituzione.

101. Il rifiuto esplicito può manifestarsi in due diverse forme.

102. Può trattarsi, innanzi tutto, del rifiuto puro e semplice di adottare la decisione richiesta ( 40 ).

103. Può trattarsi poi dell’adozione di un atto contrario a quello richiesto. In tal caso, la decisione adottata non può essere impugnata mediante ricorso per carenza, poiché, secondo la spiegazione fornita da varie sentenze, tale ricorso «denota l’omissione di statuire o di prendere posizione, non già l’adozione di un atto diverso da quello che il richiedente avrebbe desiderato o ritenuto necessario» ( 41 ).

104. La Corte ha persino considerato, in una sentenza del 23 gennaio 1992, Commissione/Consiglio ( 42 ), pronunciata a seguito di un ricorso di annullamento proposto dalla Commissione avverso un regolamento del Consiglio che rettificava le retribuzioni e le pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità e adeguava i coefficienti correttori relativi a tali retribuzioni e pensioni, che l’adozione di un atto che ometteva illegittimamente di integrare una proposta della Commissione poteva essere contestata mediante ricorso di annullamento. Nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, constatando che la proposta della Commissione verteva, in particolare, sull’introduzione di un coefficiente correttore specifico per Monaco di Baviera (Germania) e che il regolamento adottato dal Consiglio in base a tale proposta non conteneva disposizioni in tal senso, la Corte ne ha dedotto che la Commissione poteva proporre ricorso di annullamento contro tale regolamento, se riteneva che, con tale omissione, il Consiglio avesse violato un obbligo imposto dal Trattato CEE ( 43 ). In tal senso, qualora un’istituzione abbia agito, ma omettendo di adottare una parte del provvedimento proposto, l’illegittimità che ne deriva può, secondo tale decisione, essere sanzionata mediante ricorso di annullamento ( 44 ).

105. Ciò vale, in secondo luogo, in caso di decisione di rifiuto implicita, ma con la precisazione fondamentale che la decisione implicita può risultare dal silenzio o dall’inerzia di un’istituzione solo a condizione che una disposizione del diritto dell’Unione lo preveda espressamente. Emerge infatti da una giurisprudenza consolidata che, «in mancanza di (…) disposizioni espresse, che fissano un termine alla scadenza del quale si ritiene adottata una decisione implicita e definiscono il contenuto di tale decisione, l’inerzia di un’istituzione non può essere equiparata ad una decisione, salvo voler mettere in discussione il sistema dei mezzi di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato» ( 45 ). Tuttavia, «in talune circostanze specifiche, (…) si [può] eccezionalmente ritenere che il silenzio o la mancata azione da parte dell’istituzione possa avere valore di decisione implicita di rifiuto» ( 46 ).

106. Ecco sintetizzati i principi guida che regolano i ricorsi avverso le decisioni negative.

107. Si devono ancora aggiungere le due precisazioni seguenti.

108. In primo luogo, va osservato che l’assenza di decisione per mancato raggiungimento della maggioranza richiesta non equivale a un rifiuto di decidere.

109. La sentenza del 13 luglio 2004, Commissione/Consiglio ( 47 ), pronunciata in una causa riguardante l’attuazione del patto di stabilità e crescita, illustra tale distinzione. Investita dalla Commissione di un ricorso di annullamento contro «la mancata adozione», da parte del Consiglio, dei provvedimenti formali contenuti nelle raccomandazioni dalla stessa formulate ai sensi dell’articolo 104, paragrafi 8 e 9, CE ( 48 ) al fine di costringere la Repubblica federale di Germania e la Repubblica francese a ridurre il loro deficit pubblico, la Corte ha considerato che il ricorso era irricevibile in quanto la mancata adozione denunciata risultava dall’assenza della maggioranza necessaria per adottare una decisione in proposito. La Corte ha rilevato, inoltre, che nessuna norma del diritto dell’Unione stabiliva un termine alla scadenza del quale si sarebbe considerata intervenuta una decisione implicita, che definisse il contenuto di tale decisione ( 49 ).

110. Aggiungerò che la sentenza del 30 settembre 2003, Eurocoton e a./Consiglio ( 50 ), con la quale la Corte ha dichiarato che la mancata adozione da parte del Consiglio di una proposta di regolamento che imponeva dazi antidumping definitivi costituiva un atto impugnabile, non mi sembra possa esser fatta valere in senso contrario. Sebbene possa suscitare dubbi in quanto lascia intendere che il mero fatto di votare costituisca una «presa di posizione», benché la maggioranza necessaria all’adozione del regolamento non sia raggiunta ( 51 ), tale sentenza, che tiene conto delle peculiarità della procedura antidumping, mi sembra trovare principalmente una spiegazione nell’esistenza, nell’ambito di tale procedura, di un termine al di là del quale il Consiglio non può più adottare la proposta della Commissione, cosicché la mancata adozione della proposta nel termine prescritto ha potuto essere considerata costitutiva di un rigetto implicito ( 52 ).

111. In secondo luogo, come riconosciuto dalla Commissione e dal Consiglio, risulta da una costante giurisprudenza relativa alla ricevibilità dei ricorsi di annullamento che occorre riferirsi alla sostanza stessa degli atti impugnati nonché all’intenzione dei loro autori per qualificare gli atti medesimi ( 53 ).

112. È proprio alla luce dei principi sopra richiamati che stabilirò quale sia il mezzo di ricorso da esercitare contro il comportamento del Consiglio, verificando se tale comportamento costituisca o meno una decisione impugnabile.

b) La valutazione del comportamento del Consiglio

113. La «decisione» controversa, con la quale il Consiglio ha deciso di non adottare la proposta di regolamento, presentata in base all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, costituisce una decisione impugnabile mediante ricorso di annullamento?

114. A mio parere tale questione richiede indubbiamente una risposta affermativa.

115. Rileverò innanzi tutto che il Consiglio, affermando che esso non sarebbe intervenuto sulla proposta di regolamento, che non lo avrebbe né modificato né respinto definitivamente, ma si sarebbe limitato ad esporre i motivi per cui non era in grado di adottarlo, snatura la propria decisione. Lungi dal contenere una mera spiegazione, la decisione controversa contiene una parte dispositiva conformemente alla quale il Consiglio «decide di non adottare la proposta della Commissione».

116. L’atto adottato dal Consiglio ha quindi natura decisionale.

117. Tale atto è inoltre definitivo, in quanto pone fine al processo di adeguamento, secondo il metodo «normale», delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione nonché dei coefficienti correttori relativi a tali retribuzioni e pensioni per il 2011, fermo restando che l’articolo 3, paragrafo 1, dell’allegato XI dello Statuto prevede che il regolamento del Consiglio debba essere adottato «prima della fine di ogni anno». Al riguardo, occorre rilevare che l’argomento del Consiglio secondo cui si tratterebbe di una risposta interlocutoria, di carattere provvisorio, è totalmente in contrasto sia con i motivi della decisione controversa che con la posizione difesa da tale istituzione nel presente procedimento. Come emerge dal considerando 14 della decisione controversa, il Consiglio ha ritenuto che, per tener conto della crisi economica, potesse essere applicato solo il procedimento di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto. Secondo il Consiglio, non si tratta affatto di un’eventuale ripresa del procedimento, nel caso, segnatamente, in cui la Commissione riuscisse a convincerlo dell’impossibilità di applicare la clausola di eccezione. Il Consiglio ha quindi chiaramente manifestato la sua volontà di abbandonare definitivamente il procedimento del metodo «normale» di cui all’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto a vantaggio del procedimento specifico, previsto all’articolo 10 del suddetto allegato, in caso di crisi economica grave.

118. L’argomento della Repubblica federale di Germania, secondo cui la decisione controversa rappresenterebbe semplicemente una fase intermedia nel procedimento avviato dalla Commissione al fine di stabilire l’adeguamento annuale delle retribuzioni, mi sembra fondato su una confusione tra i due tipi di procedimento che, come rilevato giustamente dal Regno dei Paesi Bassi, si escludono a vicenda.

119. Dato che il Consiglio trae argomenti dai termini in cui è redatta la decisione controversa, occorre aggiungere che la distinzione proposta tra la decisione «di non adottare» e la decisione «di respingere» mi sembra più capziosa che astuta. Il Consiglio non si è astenuto dal prendere posizione sulla proposta di regolamento per non aver ottenuto, ad esempio, la maggioranza richiesta, ma ha adottato una decisione che equivale a un rigetto puro e semplice della proposta di regolamento.

120. Occorre inoltre osservare che l’atto di cui è stata rifiutata l’adozione da parte del Consiglio è un regolamento che, se fosse stato adottato, avrebbe chiaramente prodotto effetti giuridicamente vincolanti nei confronti sia delle istituzioni dell’Unione che dei funzionari e degli altri agenti, i quali, dal 1o luglio 2011, sono privati dell’aumento cui avrebbero avuto diritto se il Consiglio avesse adottato la proposta di regolamento.

121. Infine, l’argomento della Commissione secondo il quale si dovrebbero distinguere i due aspetti della proposta di regolamento, in quanto il rifiuto relativo all’adeguamento dei coefficienti correttori dev’essere inteso, in mancanza di motivazione, come un comportamento omissivo illecito, deriva, a mio parere, da una confusione tra il difetto di motivazione di una decisione e l’assenza di decisione.

122. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, il ricorso di annullamento dev’essere dichiarato ricevibile mentre il ricorso per carenza dev’essere dichiarato irricevibile.

B – Sulla fondatezza del ricorso nella causa C‑63/12

1. Le osservazioni delle parti principali e delle parti intervenienti

a) Osservazioni preliminari

123. Il ricorso di annullamento della Commissione (causa C‑63/12) e il ricorso del Consiglio (causa C‑66/12) non hanno lo stesso oggetto, poiché il primo è proposto avverso la decisione controversa, mentre il secondo impugna due dei tre atti preparatori della Commissione ( 54 ).

124. Tuttavia, è pacifico e non contestato dalle parti che le censure formulate nel merito dal Consiglio, nell’ambito del ricorso dallo stesso proposto, sono identiche ai motivi dedotti nel merito da tale istituzione in risposta al ricorso di annullamento della Commissione.

125. Come ha indicato il Consiglio nel suo controricorso nella causa C‑63/12, la questione sostanziale posta nelle due cause è di stabilire se le condizioni di applicazione della clausola di eccezione fossero o meno soddisfatte. D’altro canto, gli atti introduttivi e le memorie presentati dalle parti in tale causa rinviano spesso agli argomenti elaborati nella causa C‑66/12.

126. Sebbene tale modalità di presentazione dei motivi, mediante rinvio parziale a documenti allegati, non mi sembri rimettere in discussione la loro ricevibilità, essa autorizza e rende persino necessario, a mio avviso, un esame globale di tutti questi argomenti.

127. Pertanto, la trattazione seguente, benché dedicata all’esame della fondatezza del ricorso nella causa C‑63/12, terrà altresì conto degli argomenti elaborati dalle parti nell’ambito del ricorso nella causa C‑66/12.

b) Gli argomenti contenuti nel ricorso

i) La Commissione

128. La Commissione addebita al Consiglio di aver rifiutato di adeguare, da un lato, le retribuzioni e le pensioni e, dall’altro, i coefficienti correttori.

– Il rifiuto di adeguare le retribuzioni e le pensioni

129. In via principale, la Commissione fa valere un motivo suddiviso in due parti relative, la prima, ad uno sviamento di potere e, la seconda, alla violazione dei limiti di competenza del Consiglio ( 55 ).

130. Essa sostiene, nella prima parte di questo motivo, relativa alla violazione degli articoli 3 e 10 dell’allegato XI dello Statuto, che il Consiglio ha commesso uno sviamento di procedura e ha violato il principio dell’equilibrio istituzionale considerando che le condizioni di cui all’articolo 10 del suddetto allegato fossero soddisfatte e, pertanto, rifiutando di adottare la proposta di adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni, mentre essa non gli aveva presentato una proposta sulla base di tale articolo e la misura eccezionale prevista da tale disposizione dev’essere adottata congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio.

131. La Commissione aggiunge, nella seconda parte del suddetto motivo, che il Consiglio, che non disponeva di alcun margine di discrezionalità, ha violato l’articolo 65 dello Statuto rifiutando di adottare la proposta di regolamento e che, se riteneva che essa avesse indebitamente omesso di presentare una proposta ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, poteva adire la Corte chiedendo, se del caso, la concessione di misure provvisorie. Inoltre, discostandosi dalla proposta di regolamento, il Consiglio avrebbe violato il principio patere legem quam ipse fecisti.

132. In subordine, la Commissione sostiene che il Consiglio ha commesso un errore di diritto violando le condizioni di applicazione della clausola di eccezione. Essa considera che la decisione controversa è viziata da una motivazione «insufficiente ed errata», in quanto le condizioni di applicazione della clausola di eccezione non sono soddisfatte.

133. Ricordando che, secondo una giurisprudenza consolidata, essa gode di un ampio potere discrezionale nei settori in cui è necessaria una valutazione economica o sociale complessa ( 56 ), la Commissione dichiara di aver considerato quindici indicatori economici comunemente ammessi, in particolare dagli stessi Stati membri, e che la scelta del periodo compreso tra il 1o luglio 2010 e l’inizio del novembre 2011 per effettuare la sua valutazione è giustificata, dato che un deterioramento improvviso della situazione viene constatato necessariamente in relazione a un periodo assai breve.

134. Essa aggiunge che l’applicazione del metodo farebbe ricadere sui funzionari dell’Unione la perdita di potere d’acquisto subita da taluni funzionari nazionali e ritiene di aver effettuato l’analisi del deterioramento delle finanze pubbliche, fatto valere dal Consiglio, il quale non potrebbe essere qualificato come «improvviso», in quanto risalirebbe a un periodo precedente al netto declino dell’attività economica negli anni 2008 e 2009.

135. La Commissione sostiene altresì di aver incluso la revisione al ribasso delle previsioni di crescita, che si rifletteva nelle decisioni degli Stati membri in materia di retribuzioni pubbliche nazionali, e di aver analizzato la crisi del credito, esistente almeno dal 2008, se non addirittura dal 2007. Quanto al calo del prezzo dei beni, essa considera che il Consiglio avrebbe dovuto spiegare la pertinenza di tale elemento che farebbe parte del ciclo economico normale e sarebbe estremamente volatile. A suo avviso, neppure le fluttuazioni del tasso di disoccupazione, nel corso del 2011, potrebbero dimostrare un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale.

– Il rifiuto di adeguare i coefficienti correttori

136. Secondo la Commissione, l’adeguamento dei coefficienti correttori differisce dall’adeguamento delle retribuzioni, in quanto il secondo, effettuato in base all’articolo 65 dello Statuto, riguarda l’adeguamento del livello generale delle retribuzioni rispetto a Bruxelles (Belgio) («variazione nel tempo»), mentre il primo, effettuato in base all’articolo 64 dello Statuto, è diretto a mantenere la parità di trattamento sostanziale tra funzionari e pensionati indipendentemente dalla loro sede di servizio o dal loro luogo di residenza all’interno dell’Unione («variazione nello spazio»).

137. La Commissione contesta al Consiglio il fatto che, rifiutando di adeguare i coefficienti correttori, esso ha violato ancora una volta gli articoli 1 e 3 dell’allegato XI dello Statuto nonché l’articolo 64 del medesimo, e ha omesso di motivare la sua decisione, in quanto i motivi di quest’ultima riguardano esclusivamente l’adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni e viene indicato come fondamento giuridico l’articolo 65 dello Statuto, senza menzionare l’articolo 64 dello stesso.

ii) Il Parlamento

138. Il Parlamento condivide l’analisi della Commissione. Esso ritiene, in particolare, che il Consiglio abbia violato le sue prerogative quale colegislatore poiché, adottando la decisione controversa, ha in realtà applicato l’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, mentre l’applicazione della clausola di eccezione presuppone il ricorso alla procedura legislativa ordinaria.

139. Esso intende evidenziare le conseguenze nefaste per l’equilibrio interistituzionale, che derivano da un eccesso di competenza come quello commesso dal Consiglio che, discostandosi dal metodo «normale» stabilito dallo Statuto, ha invertito la scelta politica effettuata al momento dell’adozione di tale Statuto. Secondo il Parlamento, che richiama il disposto dell’articolo 13 TUE, ai sensi del quale ogni istituzione deve esercitare le proprie attribuzioni nel rispetto di quelle delle altre istituzioni, se il Consiglio, per ragioni politiche connesse alla crisi finanziaria, avesse voluto cambiare il metodo, avrebbe dovuto seguire la procedura legislativa ordinaria in cui la scelta politica viene effettuata dai due colegislatori, su proposta della Commissione e previa consultazione delle altre istituzioni interessate.

c) Le tesi difensive

i) Il Consiglio

– Il rifiuto di adeguare le retribuzioni e le pensioni

140. Il Consiglio contesta, anzitutto, i motivi vertenti sullo sviamento di potere e sulla violazione dei limiti di competenza.

141. Il Consiglio ritiene, in primo luogo, che la decisione da esso adottata non sia fondata sull’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, ma rifletta la sua posizione in ordine all’applicazione del metodo «normale».

142. Ritenendo che la constatazione di un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale non spetti esclusivamente alla Commissione, ma di disporre, insieme al Parlamento, di un potere discrezionale proprio al riguardo, il Consiglio fa valere che, se, nell’esercizio del suo potere discrezionale, esso conclude che le condizioni di applicazione di tale articolo sono soddisfatte oppure se, anche supponendo che non abbia siffatto potere discrezionale, esso ritiene che l’analisi della Commissione sia viziata da un errore manifesto di valutazione, in tal caso, non ha altra scelta che astenersi dall’adottare la proposta di adeguamento e proporre al contempo un ricorso al fine di far constatare che la conclusione della Commissione è infondata in diritto. Di fronte al rifiuto della Commissione di presentare una proposta in base alla clausola di eccezione, esso avrebbe deciso, in modo trasparente e coerente, di non adottare la proposta di regolamento, pur decidendo parallelamente di adire la Corte al fine di far verificare se il rifiuto della Commissione di applicare la clausola di eccezione fosse fondato. A suo avviso, la tesi della Commissione lo costringerebbe ad adottare un regolamento in attuazione del metodo «normale», che esso considera tuttavia illegittimo, e quindi a seguire un criterio contradditorio.

143. Il Consiglio afferma, in secondo luogo, che il procedimento di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto si suddivide in tre fasi distinte, ossia, anzitutto, la valutazione, alla luce dei dati obiettivi forniti dalla Commissione, della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione ed eventualmente la constatazione di un suo deterioramento grave e improvviso, in quanto il Consiglio e il Parlamento dispongono di un potere discrezionale proprio a tal fine; poi, la presentazione di proposte su iniziativa della Commissione, la quale, tuttavia, esercita una competenza vincolata quando le condizioni di applicazione della clausola di eccezione sono soddisfatte e, infine, l’adozione da parte del Parlamento e del Consiglio, delle misure proposte dalla Commissione.

144. Esso sostiene che la decisione controversa si colloca chiaramente nella prima fase del procedimento e che, in mancanza di proposte della Commissione, non poteva agire sulla base dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto. A fini di trasparenza e allo scopo di preservare la sua posizione in attesa di una sentenza della Corte che definisse la questione se le condizioni di applicazione della clausola di eccezione fossero o meno soddisfatte, il Consiglio si sarebbe limitato ad esporre i motivi per cui riteneva di non poter adottare la proposta di regolamento.

145. Il Consiglio spiega poi le ragioni per cui il motivo vertente sulla violazione delle condizioni di applicazione della clausola di eccezione, dedotto in subordine dalla Commissione, non gli pare fondato.

146. Il Consiglio fa valere che, pur ammettendo che la Commissione goda di un ampio margine di discrezionalità per l’analisi della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione e di un suo eventuale deterioramento grave e improvviso, esso dispone del medesimo potere discrezionale.

147. Richiamando la giurisprudenza della Corte relativa all’obbligo di motivazione derivante dall’articolo 296 TFUE ( 57 ), il Consiglio fa valere che la decisione controversa non è un atto giuridico e che, anche supponendo che sia comunque considerata produttiva di effetti giuridici, tale decisione contiene sedici considerando che consentono di conoscere i motivi della posizione sostenuta da questa istituzione, cosicché non può esserle addebitata un’insufficienza di motivazione.

148. Esso considera inoltre che non si può contestare alla suddetta decisione di essere viziata da una motivazione manifestamente errata. Pur essendo d’accordo con la Commissione quanto ai criteri generali da prendere in considerazione per verificare se le condizioni di applicazione dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto sono soddisfatte, il Consiglio ritiene tuttavia che la Commissione abbia applicato tali criteri e abbia qualificato i fatti in maniera errata, traendo conclusioni inesatte dai dati che essa ha preso in considerazione.

149. Senza contestare il fatto che un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale dev’essere constatato in relazione a un periodo assai breve, il Consiglio sostiene, anzitutto, che il periodo di riferimento non dev’essere quello coperto dal metodo «normale».

150. In primo luogo, siffatta limitazione violerebbe la realtà economica e condurrebbe a risultati che vanificherebbero de facto l’effetto utile della clausola di eccezione, in quanto una crisi si verificherà più spesso a cavallo tra due periodi di riferimento. Il Consiglio contesta, al riguardo, all’approccio della Commissione di comportare la scissione artificiale di un solo accadimento, ossia un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale nell’Unione, in più «minicrisi». Prendendo come esempio una crisi di otto mesi che iniziasse a manifestarsi nel marzo dell’anno n, ossia quattro mesi prima della fine del periodo di riferimento, esso rileva che, ai fini dell’esercizio dell’adeguamento annuale relativo al periodo compreso tra il 1o luglio dell’anno n e il 30 giugno dell’anno n + 1, la Commissione terrebbe conto unicamente degli ultimi quattro mesi della crisi, le cui ripercussioni sui dati economici e sociali sarebbero così livellate per effetto della media di un anno.

151. Pertanto, secondo il Consiglio, l’approccio seguito dalla Commissione rende l’applicazione della clausola di eccezione estremamente difficile, se non addirittura impossibile, e non tiene conto dello scopo di tale clausola, consistente nel permettere una reazione rapida in una situazione di crisi. La suddetta clausola potrebbe quindi trovare applicazione non solo alla fine dell’anno, in luogo dell’adeguamento annuale secondo il metodo «normale», ma anche nel corso dell’anno, qualora sopraggiunga un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale.

152. In secondo luogo, la questione se, in caso di crisi grave e improvvisa, le retribuzioni dei funzionari non siano adeguate con sufficiente rapidità, dovrebbe essere valutata non già in astratto, bensì tenendo conto delle circostanze concrete del caso di specie e della necessità di una reazione rapida, senza attendere che le misure di austerità adottate dagli Stati membri influiscano sulle retribuzioni dei loro funzionari con un impatto, di conseguenza, ritardato sulle retribuzioni dei funzionari dell’Unione.

153. In terzo luogo, l’approccio della Commissione non terrebbe conto del fatto che, dopo la fine di una crisi, i contatori non vengono semplicemente azzerati, poiché occorre tempo per consolidare le finanze pubbliche e le riserve di capitale delle imprese.

154. Il Consiglio ne trae la conclusione che la circostanza che la Commissione non abbia preso sufficientemente in considerazione i fatti che si sono verificati prima dell’inizio del periodo di riferimento e che hanno avuto ripercussioni rilevanti sulla situazione economica e sociale durante il periodo compreso tra il 1o luglio 2010 e l’inizio del novembre 2011 nonché l’interpretazione errata e troppo restrittiva dei criteri per l’applicazione della clausola di eccezione hanno distorto in maniera significativa le conclusioni della Commissione, come da esso constatato al considerando 7 della decisione controversa.

155. Il Consiglio fa poi valere che la creatività degli Stati membri per quanto riguarda le misure di austerità e di risanamento dei bilanci non si riflette in nessuno degli indicatori utilizzati dalla Commissione, che non ha chiesto informazioni su tali misure e si è limitata a prendere in considerazione la riduzione del potere d’acquisto dei funzionari nazionali negli otto Stati membri di riferimento, che si riflette nel risultato del metodo «normale», mentre tale indicatore, assai semplificato, non è rappresentativo né della situazione economica e sociale nell’intera Unione né delle misure di austerità, in materia di bilancio, che incidono sulla funzione pubblica in numerosi Stati membri.

156. Il Consiglio rammenta, al riguardo, che alla fine del 2011 solo quattro Stati membri non erano soggetti alla procedura per disavanzo eccessivo e che l’aumento del debito pubblico all’interno dell’Unione, già assai elevato dopo la crisi degli anni 2008 e 2009, ha subito una nuova accelerazione a seguito del deterioramento economico del secondo semestre del 2011.

157. A titolo illustrativo delle misure di risanamento dei bilanci decise dai governi degli Stati membri, il Consiglio indica che il governo spagnolo, dopo aver adottato, nell’aprile 2011, un programma di stabilità che prevedeva uno sforzo di bilancio superiore all’1,5% del PIL sino al 2013, ha adottato d’urgenza, il 30 dicembre 2011, misure supplementari. Esso aggiunge che il governo italiano ha messo in atto, a metà agosto 2011, misure supplementari che raggiungevano un importo netto cumulato di EUR 59,8 miliardi, ossia circa il 3,5% del PIL, prima di adottare una nuova serie di misure costituenti l’1,3% del PIL, al fine di raggiungere l’equilibrio di bilancio nel 2013.

158. Il Consiglio rinvia inoltre alla descrizione delle misure di risanamento dei bilanci effettuata nelle previsioni d’autunno del 2011 della direzione generale (DG) «Affari economici e finanziari» della Commissione, meravigliandosi del fatto che, in siffatto contesto, tale istituzione non abbia preso in considerazione siffatte misure, mentre queste costituivano un indice attendibile della gravità e della subitaneità della crisi economica e sociale.

159. Secondo il Consiglio, la Commissione avrebbe peraltro omesso di prendere in considerazione l’andamento del potere d’acquisto dei funzionari all’interno degli Stati membri che non fanno parte del campione di otto Stati membri elencati all’articolo 1, paragrafo 4, dell’allegato XI dello Statuto, benché tale dato fosse significativo ( 58 ).

160. Esso ritiene, per di più, che la Commissione abbia ignorato le numerose altre misure di risanamento degli Stati membri che incidevano sui loro servizi pubblici nazionali nonché le misure adottate a livello dell’Unione, quali il meccanismo europeo di stabilità (MES), la riforma del patto di stabilità e crescita, il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria o le due proposte della Commissione del 23 novembre 2011 ( 59 ) dirette a istituire un sistema, a livello dell’Unione, atto a rafforzare la sorveglianza di bilancio negli Stati membri della zona euro.

161. Per il Consiglio, la Commissione non tiene assolutamente conto del fatto che la crisi, che ha interessato inizialmente solo alcuni Stati membri, è divenuta una grave crisi di fiducia per tutta l’Unione, in particolare per gli Stati membri della zona euro, e che il livello assai elevato del debito pubblico negli Stati membri costituisce un elemento aggravante di tale crisi. Il Consiglio non comprende quindi come, nonostante il forte deterioramento della crescita economica, da essa stessa rilevato, la Commissione possa concludere che le condizioni economiche e sociali non possono essere qualificate come «straordinarie».

162. Il Consiglio addebita altresì alla Commissione di aver fortemente semplificato la presentazione della crisi del credito, di aver omesso di prendere in considerazione il calo del prezzo dei beni e di non aver tenuto sufficientemente conto della situazione del mercato del lavoro, caratterizzata da un tasso di disoccupazione assai elevato.

163. In termini più generali, esso contesta alla Commissione di aver deciso che un elemento di analisi, che già si riflette nei risultati del metodo «normale», non poteva essere preso in considerazione ai fini dell’applicazione della clausola di eccezione, mentre sarebbe necessario distinguere due fasi nel processo di valutazione della situazione economica e sociale. Si dovrebbe anzitutto esaminare la situazione tenendo conto di tutti gli elementi pertinenti e solo in un secondo momento, in caso di constatazione di un deterioramento grave e improvviso della situazione, occorrerebbe esaminare se tale deterioramento si ripercuote, con sufficiente rapidità, sull’adeguamento delle retribuzioni in attuazione del metodo «normale». Secondo il Consiglio, l’immagine della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione è necessariamente incompleta o falsata qualora si escludano prima di tutto gli elementi pertinenti.

164. La Commissione replica che la clausola di eccezione è applicabile solo in caso di sviluppi estremi all’interno dell’Unione e unicamente qualora il metodo «normale» non sia in grado di quantificarli. A suo avviso, gli effetti a medio termine di una crisi sono presi in considerazione con tale metodo, cosicché il ricorso alla clausola di eccezione non sarebbe giustificato.

165. La Commissione contesta altresì al Consiglio di astenenrsi dal precisare il periodo di riferimento che occorrerebbe considerare e i criteri che andrebbero scelti per poter ottenere dati obiettivi.

– Il rifiuto di adeguare i coefficienti correttori

166. In primo luogo, il Consiglio, pur concordando con la Commissione sul fatto che l’adeguamento dei coefficienti correttori ha un obiettivo distinto dalla determinazione annua del livello delle retribuzioni, fa tuttavia valere che nessuna disposizione dell’allegato XI dello Statuto prevede che esso debba decidere prima della fine dell’anno riguardo a siffatto adeguamento e che le differenze tra i coefficienti correttori applicabili dal 1o luglio 2010 e quelli proposti dalla Commissione rimangono nell’insieme entro un margine che garantisce una corrispondenza sostanziale e razionale di trattamento.

167. In secondo luogo, il Consiglio sostiene che non era soggetto all’obbligo di motivazione, in quanto la sua decisione non costituisce un atto giuridico e, in ogni caso, l’adeguamento dei coefficienti costitusce un aspetto secondario che, per tale motivo, non dev’essere oggetto di una motivazione specifica.

ii) Gli Stati membri

– La Repubblica ceca

168. La Repubblica ceca si associa alle osservazioni presentate dal Consiglio. In particolare, essa contesta alla Commissione di aver limitato nel tempo la valutazione della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione al periodo di riferimento utilizzato per l’applicazione del metodo «normale», di aver tenuto conto solo di taluni indicatori, isolatamente, senza procedere ad un’osservazione permanente degli sviluppi, e di aver erroneamente valutato le misure di austerità, in materia di bilancio, adottate o notificate dagli Stati membri. Secondo tale Stato membro, la Commissione, che ha applicato il metodo «normale», benché quest’ultimo tenga conto soltanto dell’andamento del potere d’acquisto dei funzionari in otto Stati membri, non ha preso in considerazione la situazione nell’intera Unione. Inoltre, la Commissione si contraddirebbe rifiutandosi di tener conto della situazione in Ungheria, col pretesto che tale Stato membro non faceva parte degli Stati la cui situazione viene presa in considerazione ai fini dell’applicazione del metodo «normale», pur rifiutando di prendere in considerazione le situazioni, rispettivamente, del Regno di Spagna, della Repubblica francese e della Repubblica italiana, in quanto le medesime già si rifletterebbero nell’applicazione del metodo «normale».

– Il Regno di Danimarca

169. Il Regno di Danimarca considera che la citata sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, non esclude che il Consiglio condivida la questione di stabilire se le condizioni di applicazione dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto siano o meno soddisfatte. A suo avviso, presentando una proposta di adeguamento delle retribuzioni secondo il metodo «normale», benché le condizioni di applicazione di tale metodo non fossero soddisfatte, la Commissione ha violato il suo dovere di leale cooperazione. Ritenendo che sia estremamamente importante, in caso di crisi, adottare rapidamente misure efficaci, salvo aggravamento della situazione, tale Stato membro afferma che, avendo assistito a un calo del PIL di quasi quattro punti tra il 2008 e il 2011, a seguito della crisi economica mondiale, esso ha ridotto le spese di funzionamento dei ministeri, ha rivisto gli scaglioni di imposta sul redditto e ha congelato le retribuzioni dei funzionari.

– La Repubblica federale di Germania

170. La Repubblica federale di Germania sottolinea che la Commissione non detiene un monopolio ai fini della valutazione dell’esistenza di un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione, ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto e che, pertanto, il Consiglio non è tenuto ad aderire «ciecamente» a qualsiasi proposta presentata dalla Commissione. A suo avviso, sebbene la Commissione disponga di un potere di iniziativa, il Consiglio e il Parlamento, che sono responsabili dell’approvazione del bilancio dell’Unione, dispongono, nondimeno, in forza del principio dell’equilibrio istituzionale, del potere di verificare se le condizioni di applicazione della clausola di eccezione di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto siano soddisfatte.

171. Tale Stato membro aggiunge che il Consiglio non aveva altra scelta se non quella di non approvare la proposta di regolamento e che la decisione controversa non mette in discussione l’efficacia vincolante dell’allegato XI dello Statuto, ma garantisce la possibilità di un ricorso del Consiglio nei confronti della Commissione per mancata applicazione della clausola di eccezione.

172. Inoltre, la Repubblica federale di Germania ritiene che le relazioni della Commissione del 13 luglio e del 25 novembre 2011 siano inesatte e che i dati obiettivi comunicati non consentano di trarre altra conclusione se non quella dell’esistenza di un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale. Essa contesta l’esistenza di un principio di parallelismo tra l’andamento delle retribuzioni dei funzionari dell’Unione e l’andamento delle retribuzioni dei funzionari nazionali.

– Il Regno di Spagna

173. Il Regno di Spagna considera che la questione che la Corte dovrà decidere è fondamentalmente un problema di fatto, poiché si tratta di stabilire se le circostanze economiche sussistenti all’interno dell’Unione nel dicembre 2011 richiedessero l’applicazione dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto.

174. Esso ritiene che, nel momento in cui la Commissione ha presentato la sua proposta di regolamento, sussistessero dati sufficienti che attestavano l’esistenza di una crisi grave, eccezionale e generalizzata i cui effetti non si riflettevano nel metodo «normale», e che in seguito si è addirittura ulteriormente aggravata. A suo avviso, le previsioni economiche dell’autunno del 2011, pubblicate il 10 novembre 2011 dalla Commissione, non coincidono con la posizione che la medesima sostiene nell’ambito del ricorso in esame, in quanto esse dimostrano che si è passati da una previsione di aumento del PIL dell’1,8% nel 2011 e dell’1,9% nel 2012 a una previsione, rispettivamente, dell’1,6% e dello 0,6%.

– Il Regno dei Paesi Bassi

175. Il Regno dei Paesi Bassi ritiene che fosse legittimo, dato che il Consiglio era del parere che l’Unione si trovasse di fronte a una grave crisi economica, che il medesimo respingesse la proposta di regolamento, in quanto il procedimento di adeguamento secondo il metodo «normale» e il procedimento eccezionale di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto si escludono a vicenda. Esso insiste sul fatto che, pur fornendo i dati obiettivi per la valutazione della situazione economica e sociale, la Commissione non abbia una competenza esclusiva per procedere a tale valutazione. Il Consiglio avrebbe, nell’ambito della clausola di eccezione, una competenza discrezionale per procedere alla suddetta valutazione.

176. Inoltre, il Regno dei Paesi Bassi fa valere che non si può fare alcuna differenza tra la nozione di crisi economica generale e la nozione di deterioramento della situazione cui fa riferimento la clausola di eccezione, la quale non può essere limitata a una situazione di crisi causata da «eventi esterni». Esso aggiunge che la Commissione è incorsa in un errore di valutazione omettendo di distinguere rigorosamente tra il procedimento di cui all’articolo 65, paragrafo 1, dello Statuto e la clausola di eccezione e, in particolare, restringendo l’analisi dei dati a quelli utilizzati nell’ambito del metodo «normale», senza prendere in considerazione le cifre valide per l’Unione considerata nel suo insieme ed escludendo taluni dati, quale il prezzo dei beni o la crisi di fiducia dei mercati nei confronti dei debiti pubblici. Tale errore di valutazione avrebbe la conseguenza di privare la clausola di eccezione di qualsiasi effetto utile. Infine, esso contesta l’applicazione, nell’ambito della clausola di eccezione, della regola del parallelismo tra l’andamento delle retribuzioni nella funzione pubblica dell’Unione e nelle funzioni pubbliche degli Stati membri.

– Il Regno Unito

177. Secondo il Regno Unito, il Consiglio, alla luce dei dati obiettivi forniti dalla Commissione, può constatare che si è verificato un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale e, in tal caso, decidere di non accogliere la proposta della Commissione presentata in applicazione dell’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto.

178. Esso ritiene peraltro che la Commissione abbia fondato la sua analisi sulla premessa errata del mantenimento del principio del parallelismo, mentre l’applicazione dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto presuppone unicamente la constatazione obiettiva di un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale.

179. Il Regno Unito aggiunge che l’approccio della Commissione non è assolutamente conforme all’obiettivo della clausola di eccezione e considera che la gravità della crisi non può essere seriamente messa in dubbio, quando la sua subitaneità si manifesta nelle misure urgenti che gli Stati membri e le istituzioni stesse hanno dovuto adottare.

2. Valutazione

180. Le questioni al centro delle presenti controversie tra la Commissione e il Consiglio riguardano il ruolo e i poteri rispettivi delle istituzioni interessate in caso di valutazioni divergenti sulla situazione economica e sociale.

181. I conflitti «meramente orizzontali» ( 60 ) tra la Commissione e il Consiglio, riguardo alla determinazione del livello delle retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione, hanno sempre costituito una questione fondamentale ai fini del rispetto dell’equilibrio istituzionale ( 61 ). Le sentenze pronunciate dalla Corte nell’ambito dei suddetti conflitti forniscono elementi di risposta preziosi, che occorre richiamare prima di esaminare più in dettaglio i motivi invocati dalla Commissione alla luce di tali insegnamenti e delle particolari circostanze di questo nuovo conflitto.

a) La giurisprudenza della Corte relativa al ruolo e ai poteri rispettivi della Commissione e del Consiglio nell’ambito del procedimento di adeguamento delle retribuzioni

182. La Corte ha pronunciato quattro sentenze relativamente al procedimento di adeguamento annuale delle retribuzioni e delle pensioni, che hanno sancito un’autolimitazione dei poteri del Consiglio in base al metodo «normale» e un dovere di iniziativa della Commissione in base alla clausola di eccezione.

183. Senza che sia necessario ripercorrere nei dettagli la genesi e gli sviluppi storici del metodo di adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione ( 62 ), ricorderò che le disposizioni contenute nell’allegato XI dello Statuto, intitolato «Modalità d’applicazione degli articoli 64 e 65 dello Statuto», sono state adottate al fine di evitare i conflitti tra le istituzioni dell’Unione e i loro funzionari e altri agenti per quanto riguarda l’adeguamento delle retribuzioni.

184. Tenendo conto di tali obiettivi, la Corte ha constatato che il Consiglio aveva fissato esso stesso limiti al potere discrezionale risultante dall’articolo 65 dello Statuto e lo ha obbligato a rispettare tali limiti.

185. Nella citata sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, la Corte, dopo aver rilevato che la versione in vigore dell’allegato XI dello Statuto era «il risultato di una continua evoluzione (…) caratterizzata da un inquadramento sempre più preciso e rigoroso del metodo di adeguamento annuale delle retribuzioni» ( 63 ), ha dichiarato che il Consiglio, con l’adozione di tale allegato, aveva emanato disposizioni dirette all’attuazione di tale articolo e, con tale «inquadramento», aveva limitato il proprio potere discrezionale derivante da detto articolo. Secondo la Corte, «il Consiglio ha deciso in via autonoma, nell’esercizio del proprio potere discrezionale derivante dall’articolo 65 dello Statuto, di sottoporsi all’obbligo di rispettare, per la durata di validità del[l’]allegato [XI dello Statuto], i criteri specificati tassativamente all’articolo 3 dello stesso» ( 64 ), circostanza da cui essa ha dedotto che il Consiglio non potesse far valere, nell’ambito di tale articolo 3, un margine di discrezionalità eccedente i criteri determinati dal suddetto articolo 3.

186. La citata sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, che riprende e conferma la soluzione già formulata dalla Corte nelle sentenze del 5 giugno 1973, Commissione/Consiglio ( 65 ), e del 26 giugno 1975, Commissione/Consiglio ( 66 ), obbliga quindi il Consiglio a rispettare i limiti dallo stesso imposti al proprio potere decisionale, il che significa che esso è tenuto a rispettare il metodo «normale», salvo ricorrerre al procedimento di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto.

187. Tale sentenza apporta, inoltre, varie precisazioni relative all’applicazione del procedimento della clausola di eccezione e alla possibilità di tener conto di una crisi economica grave.

188. Tale procedimento autorizza, «in una situazione straordinaria, [a] discostarsi puntualmente dal metodo previsto all’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto, senza tuttavia modificarlo o abrogarlo per gli anni successivi» ( 67 ), «[consentendo] alle istituzioni di poter far fronte ad avvenimenti improvvisi che necessitano più una reazione specifica che la modifica completa del metodo “normale”» ( 68 ).

189. Essa costituisce, secondo la Corte, «l’unica» possibilità di tener conto di una crisi economica nell’ambito dell’adeguamento delle retribuzioni e di evitare, di conseguenza, l’applicazione dei criteri stabiliti all’articolo 3, paragrafo 2, dell’allegato XI dello Statuto ( 69 ).

190. La Corte ha aggiunto che l’esercizio della competenza conferita alla Commissione dall’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto non costituiva una semplice facoltà per la Commissione, circostanza da cui si deve dedurre che il potere di iniziativa riconosciuto alla Commissione nel procedimento legislativo di diritto comune, nell’ambito del procedimento particolare di cui all’articolo 10, si trasforma in un dovere di iniziativa ( 70 ).

191. Essa ha infine precisato che, in forza dell’articolo 241 TFUE, il Consiglio può chiedere alla Commissione di sottoporgli una proposta adeguata ( 71 ).

192. Da tale decisione derivano due precetti fondamentali.

193. Il primo attiene al rapporto che intercorre tra le due procedure previste, rispettivamente, agli articoli 3 e 10 dell’allegato XI dello Statuto. Queste due procedure, che si escludono a vicenda, sono organizzate, a detta della Corte, secondo un rapporto regola-eccezione. Il procedimento del metodo «normale» dev’essere applicato, in via di principio, fintanto che l’allegato XI dello Statuto è in vigore, mentre il procedimento «specifico», che consente di tener conto di una crisi economica grave, può essere utilizzato solo in via eccezionale. La formulazione della citata sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, pone chiaramente l’accento sul carattere inusitato del procedimento di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, qualificando come «straordinaria» la situazione che autorizza il ricorso a siffatto strumento, il quale consente di far fronte ad avvenimenti «improvvisi» che necessitano di una reazione «specifica», allorché, applicando il metodo «normale», le retribuzioni dei funzionari non sarebbero adeguate con sufficiente rapidità.

194. Il secondo precetto attiene al processo decisionale per la determinazione del livello delle retribuzioni e delle pensioni. Tale processo subisce una duplice trasformazione rispetto al sistema decisionale ordinario, ossia, da un lato, il potere discrezionale del Consiglio si trasforma in obbligo di applicare il metodo «normale», salvo applicazione della clausola di eccezione, e, dall’altro, il potere di iniziativa della Commissione diviene un dovere di ricorrere alla clausola di eccezione qualora le condizioni siano soddisfatte.

195. Resta da stabilire su quale base debba porsi l’equilibrio istituzionale qualora la Commissione e il Consiglio dissentano sulla valutazione dell’esistenza di una crisi economica grave e improvvisa che giustifichi il ricorso alla clausola di eccezione.

b) La risoluzione del conflitto tra la Commissione e il Consiglio sull’esistenza di un «deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale constatato all’interno dell’Unione»

196. Nel corso dell’udienza, il dibattito si è concentrato soprattutto, su iniziativa della Corte, sulle condizioni di applicazione della clausola di eccezione qualora il Consiglio e la Commissione dissentano sull’esistenza di una crisi economica grave. Tale questione sembra determinare la possibilità per il Consiglio di rifiutare o meno la proposta della Commissione fondata sull’applicazione del metodo «normale». Qualora il procedimento della clausola di eccezione sia avviato soltanto attraverso il «dialogo» tra il Consiglio e la Commissione, l’avvio di tale procedimento dovrebbe rendere illegittima la proposta di regolamento presentata dalla Commissione sul fondamento del metodo «normale» e autorizzare, di conseguenza, il Consiglio a rifiutarsi di adottarla.

197. Mi concentrerò quindi, in un primo tempo, su tale difficoltà, prima di esaminare, in un secondo tempo, i vari motivi dedotti dalla Commissione a sostegno del suo ricorso di annullamento.

i) L’analisi delle condizioni di avvio del procedimento previsto all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto

198. L’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto non precisa su quale istituzione gravi l’obbligo di effettuare, alla luce dei dati «obiettivi forniti (…) dalla Commissione», la valutazione necessaria per stabilire se la clausola di eccezione sia o meno applicabile. La formulazione di tale disposizione rende anche difficoltosa la determinazione delle rispettive responsabilità in quanto cumula l’uso della voce passiva, con la parola «valutato» e un indicativo presente, segno di un’azione che dev’essere intrapresa dalla Commissione, che «presenta» proposte adeguate. Sebbene tale formulazione non consenta di stabilire con chiarezza se spetti alla Commissione, e ad essa soltanto, valutare la situazione oppure se il Consiglio possa effettuare la propria valutazione, in realtà, ritengo che la questione consista non già nello stabilire se ciascuna delle due istituzioni possa effettuare la propria valutazione, alla luce dei dati «obiettivi» che, come sappiamo, devono essere forniti dalla Commisssione, bensì nello stabilire come debba essere risolto, in caso di valutazioni contrastanti, questo dissenso interistituzionale.

199. Alla questione se il Consiglio possa rifiutarsi di adottare la proposta di adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni secondo il metodo «normale», in quanto ritiene sussistente una crisi economica grave che giustifica il ricorso al procedimento della clausola di eccezione, le parti hanno risposto con proposte antitetiche, ossia o che la richiesta presentata dal Consiglio in forza dell’articolo 241 TFUE dia avvio, di per sé, al procedimento della clausola di eccezione, o, al contrario, che tale procedimento possa essere avviato solo su iniziativa della Commissione, cosicché il Consiglio non ha altra possibilità, in caso di rifiuto della Commissione, se non quella di far constatare dalla Corte che la Commissione ha ecceduto i limiti del suo potere discrezionale al momento della valutazione della situazione economica e sociale.

200. La prima proposta, che attribuisce un effetto costruttivo al dialogo tra la Commissione e il Consiglio oppure, per utilizzare un termine meno eufemistico, al dissenso tra le due istituzioni ( 72 ), dal quale avrebbe origine il procedimento della clausola di eccezione, mi sembra risolva la questione dell’avvio di tale procedimento mediante preterizione. Senza affermarlo, questa tesi presuppone che la richiesta del Consiglio, fondata sull’articolo 241 TFUE, obblighi la Commissione a presentare una proposta di regolamento fondata sull’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto e che, se la Commissione, nonostante ciò, formula in risposta una proposta di regolamento fondata sull’articolo 3 del suddetto allegato, tale proposta si trasformi, a causa del dissenso del Consiglio, in «proposta adeguata» secondo la clausola di eccezione.

201. La seconda proposta è più classica. Essa subordina l’avvio del procedimento della clausola di eccezione ad una condizione sostanziale, l’esistenza di una crisi economica e sociale grave e improvvisa, e ad una condizione procedurale, la formulazione di una proposta adeguata da parte della Commissione.

202. Per quanto mi riguarda, non posso aderire alla prima proposta e propongo senza esitazione alla Corte di accogliere la seconda, a favore della quale mi convincono più argomenti.

203. Il primo argomento è di carattere testuale e si suddivide in due parti.

204. Da un lato, si deve rilevare che l’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto è formulato in termini che fanno assurgere chiaramente l’esistenza di un «deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale constatata all’interno dell’Unione» a condizione di avvio del procedimento della clausola di eccezione. Con l’espressione «[q]ualora si verifichi», tale articolo rinvia all’esistenza obiettiva di siffatto deterioramento. Se il legislatore dell’Unione avesse inteso configurare la volontà del Consiglio come fattore scatenante dell’avvio di tale procedimento, avrebbe utilizzato un’altra espressione in tal senso ( 73 ). L’esclusione del metodo «normale» e l’applicazione concomitante del procedimento «specifico» sono quindi chiaramente determinate dall’esistenza di una crisi rispondente ai criteri della gravità e della subitaneità richieste da tale disposizione.

205. Dall’altro, l’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto prevede che la Commissione «present[i] adeguate proposte» al Parlamento e al Consiglio. Orbene, in una situazione di dialogo conflittuale come quella che contrappone il Consiglio alla Commissione, riguardo all’adeguamento delle retribuzioni a decorrere dal 1o luglio 2011, solo a costo di operare un duplice snaturamento del contenuto della proposta della Commissione, presentata sul fondamento del metodo «normale» ed avente come unico destinatario il Consiglio, si potrebbe ritenere che essa valga come proposta presentata al Parlamento e al Consiglio sul fondamento dell’articolo 10 in parola.

206. Il secondo argomento verte sulla giurisprudenza esistente della Corte relativa all’applicazione della clausola di eccezione.

207. Mi sembra che la mera osservanza della citata sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, e della logica di tale giurisprudenza escluda un’interpretazione che conferirebbe al Consiglio il potere di iniziativa per l’avvio del procedimento previsto all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto. Per la Corte, l’applicazione di tale articolo «dipende» da una proposta della Commissione ( 74 ), cosicché farla dipendere da un’iniziativa del Consiglio segnerebbe una rottura con questa soluzione. L’idea secondo cui la proposta della Commissione, fondata sul metodo «normale», avvierebbe il procedimento della clausola di eccezione qualora si scontrasse con l’opposizione del Consiglio, costituisce, a mio avviso, un artificio che presuppone lo snaturamento della proposta della Commissione.

208. La Corte ha inoltre dichiarato che il Consiglio non disponeva, nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, di un potere diverso da quello che esso detiene, secondo il diritto comune, in forza dell’articolo 241 TFUE. Orbene, quest’ultimo articolo conferisce al Consiglio solo un potere di «stimolo», consentendogli di chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso. Pertanto, sebbene l’esercizio della competenza conferita alla Commissione dall’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto non costituisca una mera facoltà per tale istituzione ( 75 ), resta il fatto che il Consiglio non dispone di un potere di iniziativa concorrente che gli consenta di sostituirsi a tale istituzione in caso di carenza e di avviare il procedimento della clausola di eccezione in luogo della Commissione.

209. Il terzo argom