CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 17 MARZO 1982 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Con ricorso proposto dinanzi alla Prima Sezione del Tribunale civile di Roma, quattro imprese italiane avevano chiesto la condanna del Ministero del commercio con l'estero alla liberazione delle garanzie da esse prestate in applicazione dell'art. 1 della legge 20 luglio 1952, n. 1126 (GURI n. 206, del 5 settembre 1952), e del decreto ministeriale di attuazione. Ho già avuto occasione di esaminare la portata e gli effetti di queste disposizioni nelle conclusioni da me presentate nella causa 95/81 (Commissione ci Italia), alla quale mi permetto di rinviare per evitare ripetizioni.

Le imprese attrici nelle prime due cause avevano effettuato l'importazione di merci in Italia da paesi non appartenenti alla Comunità economica europea, vale a dire Cipro e Argentina, mentre le altre due imprese attrici avevano importato in Italia merci in libera pratica in Olanda e nella Repubblica federale di Germania. In tutte queste ipotesi, le merci importate erano prodotti agricoli (carrube, granturco, caffè o farina di cotone). In ciascun caso, l'attrice aveva stipulato il pagamento anticipato al venditore in dollari USA. Le imprese di cui trattasi avevano pertanto ottenuto una garanzia bancaria a favore dell'Ufficio italiano dei cambi per una somma pari al 5 % dell'importo in lire di tali pagamenti, come richiesto dalla legislazione italiana. In ciascun caso, le merci coperte dalla garanzia erano pervenute in territorio italiano entro il periodo stabilito dalla legge italiana, periodo che era, al momento dei fatti, di 30 giorni dalla data del pagamento anticipato (cfr. decreto ministeriale 7 agosto 1978, GURI n. 220, dell'8 agosto 1978). In ciascun caso, comunque, la dichiarazione in dogana delle merci (oppure della sostituzione delle merci) aveva avuto luogo in ritardo: lo sdoganamento veniva effettuato solo dopo la scadenza del termine previsto dalla legge. Il Ministero italiano del commercio estero disponeva quindi, in tutti questi casi, l'incameramento della cauzione per i quantitativi di merce dichiarati in dogana oltre il termine di 30 giorni a far data dal pagamento anticipato.

Le imprese ricorrenti sostenevano l'illegittimità dell'incameramento delle cauzioni da parte del Ministero in quanto la normativa italiana, se correttamente interpretata, stabilirebbe l'incameramento della cauzione solo per il caso in cui siano trascorsi più di trenta giorni fra l'effettuazione del pagamento anticipato e l'arrivo delle merci in territorio italiano, indipendentemente dalla data della loro dichiarazione in dogana. In subordine, esse sostenevano che, qualora il termine di legge andasse calcolato dalla data del pagamento anticipato a quella della dichiarazione delle merci alla dogana in Italia, la norma italiana sarebbe in contrasto con talune disposizioni della Costituzione di questo paese o del diritto comunitario.

In considerazione di ciò, il Tribunale di Roma disponeva il rinvio a questa Corte di due questioni pregiudiziali ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE. Con la prima questione, il Tribunale chiede, in sostanza, se l'applicazione della legislazione italiana in esame costituisca una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative degli scambi fra gli Stati membri, o una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, vietate dagli artt. 9, 10, 13 e 30-36 del Trattato CEE, o comporti una discriminazione incompatibile con l'art. 7 dello stesso, oppure una violazione dell'obbligo, sancito dall'art. 106, di autorizzare i pagamenti, nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore, relativi agli scambi di merci, oppure, infine, un'infrazione di quella parte del regolamento 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1967, pag. 2269), in cui viene sancito il divieto d'imporre, negli scambi intracomunitari, dazi doganali o restrizioni quantitative, nonché tasse o misure di effetto equivalente. Con la seconda questione, si chiede, in sostanza, se l'applicazione della normativa italiana costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione nella Comunità dai paesi terzi, o una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale su tali importazioni, vietate dagli artt. 9, 10, 13 e 30-36 del Trattato CEE, in relazione agli artt. 13, 15 e 18 del regolamento n. 120/67, o si risolva in un'arbitraria maggiorazione dei prelievi stabiliti con tale regolamento, oppure comporti una discriminazione incompatibile con l'art. 7 del Trattato CEE.

Il Governo italiano esprime fondate riserve sulla formulazione data alle questioni pregiudiziali, rilevando che, nell'ambito del procedimento pregiudiziale ai sensi dell'art. 177 del Trattato, la Corte non ha competenza a pronunziarsi in ordine alla compatibilità della normativa nazionale con le disposizioni del Trattato o con gli atti delle istituzioni comunitarie, bensì solo sulla validità e sull'interpretazione in astratto di tali disposizioni. È comunque pacifico che, in un caso del genere, questa Corte può desumere dalla formulazione del provvedimento di rinvio le questioni riguardanti l'interpretazione in via pregiudiziale del Trattato o degli atti delle istituzioni. Questo principio è stato applicato, per esempio, nella causa 20/64 (Albatros c/ Sopeco, Race. 1965, pag. 34) nonché in una serie di altre sentenze, menzionate nelle conclusioni da me presentate, nella causa 244/80, Foglia e/Novello, il 9 luglio 1981. In effetti, le questioni sollevate nella presente causa possono essere riformulate in termini astratti. In sostanza si chiede alla Corte se le disposizioni di diritto comunitario indicate dal giudice nazionale, se correttamente interpretate, ostino a che gli Stati membri impongano agli importatori di merci provenienti in primo luogo da altri Stati membri ed in secondo luogo da paesi terzi, i quali effettuino il pagamento anticipato di queste merci in valuta estera', di prestare una cauzione che può venire incamerata qualora l'importazione non abbia luogo entro un determinato periodo dall'effettuazione del pagamento anticipato.

Mi occuperò anzitutto della prima questione, vale a dire se tale divieto sussista nell'ipotesi di scambi fra Stati membri, come quella di due dei casi in esame.

Le imprese ricorrenti hanno tenuto a precisare che l'argomento basato sul diritto comunitario e da esse dedotto contro i provvedimenti italiani impugnati è pertinente soltanto qualora la legislazione italiana, correttamente interpretata, contempli l'incameramento della cauzione nel caso in cui le merci non siano state dichiarate in dogana entro trenta giorni dall'effettuazione del pagamento anticipato. Qualora, invece, il periodo stabilito dalla legge venga calcolato dalla data del pagamento a quella dell'arrivo delle merci importate in territorio nazionale, non sorgerebbero contestazioni dal punto di vista del diritto comunitario. Il Governo italiano sostiene che è necessario che il termine legale decorra fino alla data della dichiarazione in dogana della merce, in quanto qualora la cauzione fosse svincolata al momento dell'arrivo delle merci in territorio italiano, gli operatori sarebbero liberi di deviarle verso un altro Stato, evadendo in tal modo le restrizioni di carattere valutario imposte alle importazioni. Dissipare le ambiguità che eventualmente caratterizzano, nell'ambito della disciplina italiana, il termine «importazione», contenuto nella legge 29 luglio 1952, n. 1126, non rientra nelle competenze di questa Corte, anche se, così facendo, sarebbe possibile pervenire ad un'interpretazione del diritto comunitario che permetta al giudice italiano di interpretare in modo conforme il proprio diritto nazionale. Non mi sembra però corretto circoscrivere la questione, come vorrebbero le quattro ricorrenti, al caso in cui la legge nazionale impone l'incameramento della cauzione degli operatori i cui prodotti, acquistati all'estero, siano stati trattenuti nel porto di arrivo, per un periodo di una certa durata, dalle autorità doganali. La formulazione data alla questione in esame dal giudice nazionale non è così restrittiva, ed è perfettamente possibile immaginare casi in cui l'operatore corre il rischio di perdere la cauzione a causa di un ritardo superiore ai trenta giorni fra l'effettuazione del pagamento anticipato e l'arrivo delle merci nel porto. In ambo i casi, il ritardo può essere imputabile o no ad elementi che sfuggono all'operatore.

Nelle conclusioni da me presentate nella causa 95/81 (Commissione c/Italia) avevo espresso il parere che l'applicazione della legge 20 luglio 1952, n. 1126 (come modificata) e di taluni testi adottati per l'attuazione di questa costituiva una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative negli scambi intracomunitari, nei limiti in cui riguardava autentiche operazioni commerciali (vale a dire importazioni correnti), in quanto tale legge e tali norme di attuazione poterano esporre gli operatori al rischio dell'incameramento delle cauzioni depositate o prestate sotto forma di fideiussione e a costi aggiuntivi, sotto forma di spese bancarie o di perdita degli interessi sulle somme depositate. Avevo esposto la convinzione che non sussiste una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative qualora gli effetti della legge o della prassi nazionale ricadano solamente su coloro che esercitano il commercio a puri fini speculativi, in quanto, in tal caso, lo «scambio di merci» non costituisce commercio ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE. Lo stesso vale anche per l'art. 9 del Trattato.

Gli antefatti della causa allora in esame differiscono da quelli del presente procedimento sotto un solo profilo degno di rilievo: nella causa 95/81, il decreto ministeriale in vigore al momento dei fatti stabiliva in quattro mesi, a far data dall'effettuazione del pagamento anticipato, il termine concesso all'operatore per effettuare l'importazione della merce, prima che intervenga l'incameramento della cauzione; nelle quattro cause attuali, il termine è invece di trenta giorni. Non vi è motivo perché la soluzione adottata nella causa 95/81 debba essere modificata, a favore di un provvedimento nazionale, quando il termine specificato in tale provvedimento è più breve; sarebbe semmai logico il contrario. Ritengo, di conseguenza, che la parte della prima delle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunale di Roma relativa all'interpretazione delle disposizioni del Trattato CEE in materia di abolizione delle misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative vada risolta seguendo la via già tracciata nelle conclusioni da me presentate nella causa 95/81.

La soluzione da me proposta per questa parte della prima questione sollevata dal Tribunale di Roma incide, senza dubbio, sulle altre questioni, relative alle compatibilità della legislazione controversa con le disposizioni comunitarie in materia di tasse di effetto equivalente a dazi doganali. Vorrei ribadire qui la mia opinione secondo cui un singolo testo normativo o una singola situazione possono far sorgere problemi distinti, da esaminarsi in base a due o più disposizioni comunitarie; tali disposizioni, a loro volta, «possono essere di varia natura, donde la necessità di distinguere la sfera di applicazione di ciascuna norma» (causa 74/76, Iannelli e/ Meroni, Race. 1977, pag. 557, e in particolare pagg. 573 e 574; cfr. anche causa 91/78, Hansen c/ Hauptzollamt Flensburg, Race. 1979, pag. 935, e in particolare pag. 953). La possibilità che disposizioni come quelle cui si fa riferimento nella presente causa costituiscano tasse di effetto equivalente deriva dal fatto che esse tendono a fare ostacolo alle importazioni, aggravando gli oneri degli operatori. Ritengo che tali disposizioni vadano qualificate più esattamente come misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative, anziché come tasse di effetto equivalente a dazi doganali, in quanto l'onere che esse possono addossare agli operatori non è propriamente un «diritto imposto unilateralmente, sia all'atto dell'importazione, sia in un momento successivo», secondo l'espressione usata dalla Corte nelle «cause del pan pepato» (cause riunite 2 e 3/62, Commissione ci Lussemburgo e Belgio, Race. 1962, pag. 789, ed in particolare a pag. 805; cfr. anche F Woolridge e R. Plender, Charges having an Effect Equivalent to Custom Duties, E. L. Rev. 101, 1978, pagg. 105-115).

Considerazioni di altro genere vanno invece fatte a proposito della parte delle questioni pregiudiziali che si riferisce all'art. 106 del Trattato CEE, in quanto l'obiezione sollevata, in base a questo articolo, contro gli impugnati provvedimenti della Repubblica italiana non è che il modo in cui questi vengono configurati o, applicati, espone gli importatori a rischi od a costi che impediscono gli scambi, ma piuttosto che tali provvedimenti sono intrinsecamente incompatibili con lo specifico obbligo sancito dall'art 106, di

«autorizzare che vengano effettuati, nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore o il beneficiario, i pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali, come anche i trasferimenti di capitali e di salari, nella misura in cui la circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone è liberalizzata tra gli Stati membri in applicazione del presente Trattato».

La Corte ha definito in termini assai ampi l'oggetto dell'art. 106, nella causa 7/78 (Regina e/ Thompson, Race. 1978, pag. 2247, punto 24 della motivazione, a pag. 2273), affermando:

«tale norma intende garantire i trasferimenti di valuta necessari tanto per la liberalizzazione dei movimenti di capitali quanto per la libera circolazione delle merci, dei servizi e delle persone».

Nella sentenza 11 novembre 1981 (causa 203/80, Casati, punto 20 della motivazione), la Corte ha ripetuto, in sostanza, questa affermazione. Tuttavia, in queste due cause, essa non si trovava direttamente di fronte al problema che è al centro della presente causa, vale a dire l'uso di una valuta che non potrebbe, comunque si voglia interpretare la cosa, essere considerata come quella dello Stato membro in cui risiede il creditore o il beneficiario. Per questo motivo, ritengo che queste due sentenze non siano rilevanti al fine di stabilire se l'art. 106 comporti l'obbligo di eliminare le restrizioni ai pagamenti in valuta diversa da quelle degli Stati membri.

Non bisogna, a mio avviso, perdere di vista la formula all'inizio dell'art. 106: si tratta dell'obbligo di «autorizzare ... nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore o il beneficiario». Non sono persuaso che costituisca violazione dell'obbligo di «autorizzare che vengano effettuati ... i pagamenti» la norma che impone il deposito di una cauzione e la prestazione di una fideiussione. Quand'anche ciò fosse, non vi è stata comunque violazione dell'obbligo di autorizzare il pagamento nella valuta di cui trattasi. A proposito della rilevanza di questa limitazione, cfr. C.-D. Ehlermann, in Groeben-Boeckh- Thiesing, EWG-Vertrag Kommentar 1974, Vol. I, pag. 1383. La sola valuta cui facevano riferimento i contratti era il dollaro USA, il quale non rientra, a mio avviso, nell'ambito di applicazione dell'art. 106, n. 1.

Neppure ritengo si applichino i numeri successivi dell'art. 106. Quanto al n. 2, esso non va interpretato isolatamente. Il n. 1 prevede, in termini generali, l'abolizione delle restrizioni ai pagamenti nei campi in cui la circolazione delle merci è già stata liberalizzata a norma del Trattato. Il n. 2 contempla una deroga per i casi in cui gli scambi di merci sono limitati unicamente da restrizioni sui relativi pagamenti, mentre non è soggetta a restrizioni l'operazione de base. Le restrizioni ai «relativi pagamenti» non vanno abolite immediatamente, bensì progressivamente, facendo applicazione degli articoli del capitolo relativo all'abolizione delle restrizioni quantitative (per esempio, artt. 32 e 33, n. 7, in materia di contingenti). Si veda, a questo proposito, Ehlermann, op. cit., pag. 1386 e, anche, Megret e altri. Le droit de la Communauté économique européenne, Vol. 6, Tomo 1, pag. 18).

Giacché l'art. 106, n. 1, non si applica, a mio avviso, nella presente causa per il motivo da me indicato, risulta del pari inapplicabile la deroga contemplata dall'art. 106, n. 2. Nutro dubbi, in ogni caso, quanto al se l'art. 106, n. 2, vada interpretato nel senso ch'esso si riferisce unicamente ai casi in cui gli scambi di merci sono stati liberalizzati (fatte salve le restrizioni in materia di pagamenti) al momento dell'entrata in vigore dei Trattati, come pure al se le restrizioni dei pagamenti vietate dall'art. 30 rientrino nell'ambito di applicazione dell'art. 106, n. 2; tuttavia, non giova soffermarsi su questi dubbi, giacché, nella situazione in esame, a mio avviso si applica l'art. 30, ma non — per altre ragioni — l'art. 106.

Alla luce delle precedenti considerazioni, è possibile proporre una formula relativamente semplice quale soluzione della seconda questione sottopostavi dal Tribunale di Roma, riguardante le importazioni da paesi terzi. In base all'art. 18, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 120/67,

«Salvo contrarie disposizioni del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio ... sono vietate:

— la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa di effetto equivalente;

— l'applicazione di restrizioni quantitative o di misure di effetto equivalente ...».

Nessuno ha sostenuto che la principale norma di questo articolo sia soggetta, nel caso di specie, a deroghe decise dal Consiglio o contemplate da altre norme del regolamento. Inoltre, come la Corte ha osservato nella causa 34/73 (Variola c/Amministrazione Italiana delle Finanze, Race. 1973, pag. 981, e in particolare a pag. 989):

«Nulla consente d'interpretare la nozione di “tassa di effetto equivalente” in modo diverso degli artt. 9 e seguenti del Trattato e, rispettivamente, negli artt. 18 ... del regolamento n. 120/67».

Queste osservazioni sembra possano valere anche per la nozione di «misure di effetto equivalente» quale è configurata dal Trattato e dal regolamento.

Di conseguenza, le considerazioni da me svolte in ordine alla qualificazione delle disposizioni nazionali come misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative valgono anche per i provvedimenti che si applicano alle importazioni nella Comunità, da paesi terzi, di cereali rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 120/67, così come per i provvedimenti che si applicano alle importazioni dagli altri Stati membri. Parimenti, la qualificazione di tali provvedimenti come misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative (anziché come tasse di effetto equivalente) esclude la possibilità di considerarli come maggiorazioni dissimulate dei prelievi stabiliti col regolamento n. 120/67. Infine, l'esame dell'art. 7 del Trattato CEE non apporta, a mio avviso, alcun ulteriore elemento di un qualche rilievo, in quanto nessuno ha sostenuto che le disposizioni nazionali alle quali la questione pregiudiziale si riferisce implichino discriminazioni fra gli importatori in base alla nazionalità, né aspetti discriminatori basati sull'origine delle importazioni, salvo quelli impliciti in qualsiasi genere di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative.

Sono pertanto dell'avviso che le questioni sollevate dal giudice nazionale vadano risolte come segue:

1. Il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative negli scambi tra Stati membri della Comunità economica europea, sancito dall'art. 30 del Trattato CEE, si applica ad un provvedimento nazionale che subordini il pagamento anticipato, da parte degli importatori, delle merci provenienti da tali Stati, alla prestazione di una cauzione che viene incamerata in caso di mancata importazione alla scadenza di un certo termine dalla data del pagamento, qualora tali provvedimenti si applichino ad importazioni effettive, conformi alla consueta prassi commerciale, e che, quindi, non costituiscano speculazioni valutarie nel senso di scambi' di merci usati come semplice strumento per un'operazione speculativa. Un siffatto provvedimento non rientra nell'ambito di applicazione del divieto di tasse di effetto equivalente, sancito dagli artt. 9, 10 e 13 del Trattato CEE, né in quello dell'art. 106 dello stesso Trattato.

2. In forza dell'art. 18 del regolamento del Consiglio n. 120/67, il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative si applica alle importazioni da paesi terzi, negli Stati membri della Comunità, di prodotti rientranti nell'ambito di applicazione di tale regolamento, così come agli scambi fra Stati membri.

( *1 ) Traduzione dall'inglese.