Conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn del 3 febbraio 1987. - ASSOCIATION NATIONALE DES TRAVAILLEURS INDEPENDANTS DE LA BATELLERIE (ANTIB) CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - CONCORRENZA - DISCRIMINAZIONE NEL SETTORE DEL TRASPORTO FLUVIALE IN FRANCIA. - CAUSA 272/85.



raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 02201



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

l' art . 2 del regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 1017/68 ( GU 1968, L 175, pag . 1 ), relativo all' applicazione delle norme sulla concorrenza ai settori dei trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili, vieta, in quanto incompatibili con il mercato comune, tra l' altro, gli accordi tra imprese che possono pregiudicare il commercio tra gli Stati membri e che abbiano l' oggetto o l' effetto di impedire, restringere o alterare il gioco della concorrenza all' interno del mercato comune, ed in particolare quelli consistenti nel :

"a ) fissare direttamente o indirettamente i prezzi e le condizioni di trasporto o altre condizioni di transazione,

b ) limitare o controllare l' offerta di trasporto, gli sbocchi, (...),

(...)

d ) applicare condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza,

(...)"

Non è sancito obbligo di notifica per tali accordi ma, a norma dell' art . 5, il divieto può dichiararsi inapplicabile, con effetto retroattivo, agli accordi che contribuiscano, per esempio, a migliorare la qualità dei servizi di trasporto o ad accrescerne la continuità o la stabilità, nel caso fossero soggetti ad oscillazioni nel tempo, e che allo stesso tempo prendano in giusta considerazione gli interessi degli utenti dei trasporti senza imporre restrizioni non indispensabili od eliminare la concorrenza .

Con decisione 85/383 del 10 luglio 1985 ( GU 1985, L 219, pag . 35 ), la Commissione dichiarava costituire trasgressione dell' art . 2 del regolamento l' accordo concluso il 13 giugno 1983 dalla Association nationale des travailleurs indépendants de la batellerie ( in prosieguo : "Antib ") con la Chambre Syndicale Nationale des Courtiers de Fret fluvial, nella parte in cui alterava il normale gioco della concorrenza; la Commissione rifiutava di concedere l' esenzione a norma dell' art . 5 .

L' Antib chiede alla Corte di annullare detta decisione .

Gli antefatti della lite sono in sostanza questi . I trasporti di merci per vie navigabili sono effettuati, in Francia, o da battellieri proprietari, che in genere possiedono un solo natante, o da gestori di flottiglie più o meno numerose . Le merci in generale sono trasportate, nella maggior parte dei casi, con contratti a viaggio, benché i battellieri proprietari possano, ma il caso è raro, stipulare contratti a tempo . Per carichi più importanti vengono conclusi contratti a quantità dalle flottiglie o da gruppi di battellieri-proprietari . I contratti a viaggio ( salvo per i viaggi che iniziano in Francia e che passano per il Reno e la Mosella ) sono conclusi in borse ufficiali dello Stato con l' intervento di sensali; i carichi ed i natanti disponibili sono iscritti in un elenco e vi è un sistema a turno per cui il primo natante dell' elenco ha la precedenza nella scelta del carico . I natanti non immatricolati in Francia possono partecipare al turno al termine di un viaggio d' importazione in Francia, ma solo per trasportare merci per vie interne fuori del territorio francese o sino al confine di questo .

Pare che, prima degli eventi che davano luogo a questa causa, i vettori per vie interne avessero perso dei clienti a favore dei vettori ferroviari e su strada .

L' Antib è un' associazione di categoria costituita nel 1978 in attesa dell' istituzione di una camera nazionale dei battelieri, i cui membri versano un contributo, oltre ad una percentuale dello 0,5% sui noli .

Dell' Antib possono far parte le imprese artigianali e le persone fisiche che dispongano di uno o più battelli immatricolati in Francia ed effettuino trasporto di merci per vie interne; altrettanto vale per i piccoli battellieri che non siano cittadini francesi, ma corrispondano alla definizione data; essi però non hanno diritto di voto .

La costituzione di questa camera nazionale (( detta Chambre nationale de la batellerie artisanale ( in prosieguo : "CNBA ") )) era disposta dalla legge 30 dicembre 1982, n . 1153, benché l' idea della sua creazione fosse stata ventilata già anni prima . Le modalità operative di essa venivano stabilite col decreto 14 maggio 1984, n . 365 . Nonostante l' intenzione originaria fosse quella di sopprimere l' Antib al momento della nascita della CNBA, pare che ciò non sia ancora avvenuto .

Una relazione governativa propone inoltre di istituire una cooperativa di battellieri . Ciò veniva disposto con legge 20 luglo 1983, n . 756, la quale stabiliva che le cooperative nel settore del trasporto per vie interne sarebbero state costituite da vettori del trasporto fluviale iscritti alla CNBA - disposizione che la Commissione interpretava nel senso che i proprietari di natanti non immatricolati in Francia non potevano divenire soci della cooperativa, chiamata Entreprise artisanale de transport par eau (" EATE "). Tale limitazione ai natanti immatricolati in Francia era espressamente disposta dal citato decreto 14 maggio 1984, n . 365, il quale nell' art . 3, stabilisce che le imprese per il trasporto di merci per vie interne, se i natanti sono immatricolati in Francia, debbono essere iscritte nel registro della CNBA, ma nulla dispone per l' iscrizione dei vettori stranieri .

L' accordo del 13 giugno 1983 fra l' Antib e l' associazione dei sensali, oggetto della presente causa, istituiva, a partire da quella data, una nuova organizzazione del "Transport fluvial artisanal ". Venivano fissate tariffe distinte per i trasporti interni e per quelli d' esportazione per vie navigabili interne . Le seconde includevano una "cotisation EATE", fissata al 10% del nolo risultante dal funzionamento del sistema a turno . Il contributo EATE doveva dedursi in primo luogo dal nolo lordo . Previa detrazione dei diritti legali e consuetudinari, cioè di una commissione sul nolo del 7,5%, di una provvigione del credere dello 0,5% e di un contributo dello 0,5% a favore dell' Antib ( destinate alla CNBA ), la parte del contributo EATE che non era restituita ai membri della stessa doveva essere usata per le spese di esercizio dell' EATE e per fini commerciali a favore della categoria, da decidersi da un comitato composto da rappresentanti dell' EATE e dell' associazione dei sensali . Al fondo regolatore spettava il 5% della commissione dei sensali . In aggiunta a ciò, un contributo cospicuo veniva dato dal governo francese . Poiché l' EATE non esisteva ancora, il contributo doveva essere riscosso dal BASC, organo commerciale dell' Antib .

I vettori belgi ed olandesi elevavano immediate proteste contro il nuovo regime, a parere loro sleale e sfavorevole per le loro possibilità concorrenziali . In seguito ad indagini, la Commissione riteneva che l' accordo fra categorie fosse discriminatorio, fosse atto a pregiudicare il commercio fra Stati membri e distorcesse effettivamente la concorrenza . In primo luogo, il contributo veniva riscosso solo sui trasporti d' esportazione, che, nel caso del traffico dalla Francia al Belgio ed ai Paesi Bassi ( il cosiddetto traffico Nord-Sud ), si sarebbero ripartiti più o meno egualmente fra vettori francesi e vettori belgi od olandesi ( punto 19 della decisione ) e che, rispetto al traffico internazionale complessivo, sarebbero stati effettuati per circa il 50% da battellieri stranieri ( punto 48 ). Solo i vettori francesi fruivano della restituzione, cosicché i vettori stranieri si trovavano in situazione di svantaggio concorrenziale . Inoltre, della maggior parte dei nuovi carichi, ottenuti dall' EATE con i fondi così raccolti, fruivano i vettori francesi nel traffico interno, da cui erano esclusi, in ampia misura, i vettori stranieri . I vettori francesi attivi su percorsi puramente interni, non soggetti a contributo, profittavano dei nuovi contratti e del migliorato sistema operativo, mentre i vettori stranieri, soggetti a contributo, non godevano di analoghi vantaggi sui percorsi interni . I vantaggi loro derivanti dall' accresciuto traffico d' esportazione non compensavano né superavano gli svantaggi derivanti dal modo discriminatorio di raccolta e di restituzione dei contributi . Né detti vantaggi erano proporzionati all' ammontare dei loro contributi . Inoltre, non sussistevano i presupposti per l' esenzione .

L' esazione del contributo aveva luogo per circa quattro mesi, dal giugno all' ottobre del 1983, e cessava prima dell' adozione della decisione . L' Antib non tratta di questo aspetto e fa bene . Nella sentenza 7/82, "GVL / Commissione", Racc . 1983, pag . 483, la Corte ha deciso che la Commissione può avere un interesse legittimo ad adottare una decisione sanzionante l' illegittimità di un comportamento già cessato . Un' ammenda può ancora rivelarsi opportuna; ciò che più conta, può essere opportuno adottare una decisione del genere onde chiarire la situazione giuridica o prevenire ulteriori trasgressioni .

E' pure chiaro che in quei quattro mesi sono passate di mano somme rilevanti e circa 5 milioni di franchi francesi sono stati riscossi come contributo, di cui 2,21 milioni da vettori stranieri .

A mio giudizio, il contributo era, al di là di ogni dubbio, discriminatorio a favore dei vettori francesi che avevano manifestato l' intenzione di associarsi all' EATE ( in particolare quelli che effettuavano trasporti nazionali ), a danno di quelli che non li effettuavano o non potevano effettuarli, in particolare i vettori i cui natanti non erano immatricolati in Francia, la cui attività era sostanzialmente limitata al traffico d' esportazione o di confine, e che pagavano il contributo senza ricevere restituzione .

L' Antib sostiene che il contributo, anche se era discriminatorio, non aveva l' oggetto o l' effetto d' impedire, restringere o alterare la concorrenza nel mercato comune . In primo luogo, il reale vantaggio consisteva nella crescita del traffico interno e nel miglioramento delle sue condizioni . Qui non vi era concorrenza, dato che i proprietari stranieri erano molto rari . Dunque, non vi era uno svantaggio concorrenziale per i vettori stranieri . Questo argomento non mi pare realistico . E' vero che i proprietari stranieri non partecipavano alla concorrenza sul mercato interno . La decisione della Commissione è tuttavia chiaramente diretta al mercato estero . Il fatto è che i proprietari stranieri versavano il contributo e non lo ricevevano di ritorno . I battellieri francesi, presenti su quel mercato, pagavano il contributo e, effettuate le detrazioni, ne ricevevano di ritorno una parte . Dal momento che, per il traffico estero, non vi erano tariffe minime per i noli - pur se le tariffe potevano essere influenzate dalle tariffe minime per il traffico interno -, sussisteva una possibilità di concorrenza in fatto di tariffe . Il fatto che un gruppo di operatori incassi il 90% del nolo pattuito e l' altro gruppo incassi la stessa somma più un rimborso ( il cui ammontare non è stato dichiarato irrilevante dall' Antib ) non può non svantaggiare la posizione concorrenziale del primo gruppo . Inoltre, i vettori francesi che versavano il contributo fruivano di vantaggi collaterali per il fatto di partecipare al traffico interno - più carichi, pagamento dei viaggi a vuoto e dei tempi di attesa, migliore posizione commerciale - da cui i battellieri stranieri erano per lo più esclusi . Sotto entrambi i profili - rimborsi e vantaggi collaterali - la posizione concorrenziale dei battellieri francesi sul mercato estero era, o poteva essere, rafforzata . Non solo essi ricevevano un rimborso ma, con l' aumentare dei vantaggi sul mercato interno, erano sempre più in grado di offrire tariffe e servizi competitivi sul mercato d' esportazione . Perciò, sotto questi due aspetti, secondo me, la concorrenza sul mercato d' esportazione era distorta ed inoltre, ai sensi dell' art . 2, lett . d ) del regolamento, l' accordo applicava "condizioni dissimili per prestazioni equivalenti ".

L' Antib sostiene cionondimeno l' erroneità di questo modo di vedere . I vantaggi goduti dai battellieri francesi non erano dovuti all' effetto o all' oggetto dell' accordo, bensì alla normativa francese, che rendeva il mercato interno quasi inaccessibile ai battellieri stranieri . Considerata la sentenza della Corte nelle cause riunite da 40 a 48, 50, da 54 a 56, 111, 113 e 114/74, ( Suiker Unie ed altri / Commissione, Racc . 1975, pag . 1663 ), non vi può quindi essere trasgressione delle norme sulla concorrenza . La Commissione ha quindi commesso un errore di diritto .

Questa tesi secondo me è infondata . La normativa francese si riferisce principalmente al traffico interno e, in mancanza di provvedimenti appropriati del Consiglio per liberalizzare la fornitura di servizi di trasporto tra gli Stati membri, non se ne è sostenuta l' incompatibilità col diritto comunitario . La decisione, d' altro canto, considera la posizione concorrenziale sul mercato d' esportazione per vie navigabili interne . Nulla, nella normativa francese, imponeva di limitare il rimborso del contributo ai vettori francesi, né di usare il contributo sul traffico d' esportazione soprattutto per migliorare la posizione commerciale dei battellieri francesi sul mercato interno . Essa non prescriveva affatto che i vettori stranieri, che avevano pagato il contributo, ricevessero come contropartita dei vantaggi troppo esigui . Tutto ciò era dovuto all' accordo e solo ad esso . Le parti erano perfettamente libere, secondo il diritto francese, di studiare un sistema che non producesse questi effetti distorti, e si noti che le norme adottate dopo la cessazione del contributo, ai sensi dell' accordo hanno imposto un contributo parafiscale sui trasporti tanto interni, quanto internazionali, a quanto pare senza la restituzione limitata ai soli vettori francesi ( decreto 9 aprile 1984, n . 282 e legge finanziaria del 1985 ).

Col secondo mezzo, la ricorrente sostiene che le critiche della Commissione circa il modo in cui il contributo era rimborsato sono infondate . Mentre il presupposto per poter ottenere il rimborso del contributo EATE era la manifestazione dell' intento di associarsi a questa, la Commissione parte dal principio che i vettori stranieri non potessero associarsi all' EATE . Questo, e secondo la ricorrente, non vale nel periodo in cui veniva riscosso il contributo .

La ricorrente sottolinea che lo statuto dell' EATE, già in vigore nel periodo considerato, non poneva restrizioni basate sulla cittadinanza . Esso stabiliva invece ( per quanto qui c' interessa ) che ogni "battelliere artigiano" poteva divenire membro in attesa della costituzione della Chambre nationale de la battellerie artisanale ( CNBA ); dopo questo periodo transitorio i membri dell' EATE dovevano essere membri pure della CNBA . Se è vero che il diritto francese limitava la possibilità di associarsi alla CNBA ai soli battellieri immatricolati in Francia, il decreto in questione non veniva emanato prima del 14 maggio 1984, vale a dire oltre 7 mesi dopo la cessazione dell' esazione del contributo ( 17 ottobre 1983 ). La ricorrente fa carico alla Commissione di attribuire all' Antib una "stupefacente preveggenza", quando dichiara che questa era al corrente del contenuto della normativa tanto tempo prima della sua adozione . L' Antib assume quindi che il sistema di restituzione del contributo non era discriminatorio, giacché la sola ragione per cui i battellieri stranieri, nel periodo considerato, non avevano potuto fruire dei rimborsi consisteva nel fatto che essi non avevano manifestato l' intenzione di associarsi .

La Commissione ribatte che l' Antib, alla data della stipulazione dell' accordo fra categorie, doveva sapere che solo i battellieri immatricolati in Francia avrebbero fruito dei rimborsi . Il tenore della legge che limitava l' accesso all' EATE ai membri della CNBA era noto alla data della firma dell' accordo anche se la legge sarebbe stata adottata solo il mese seguente . Dal momento che la CNBA doveva essere un' organizzazione per la tutela degli interessi dei battellieri francesi, l' Antib doveva sapere o prevedere che solo i vettori immatricolati in Francia avrebbero potuto divenire membri, previsione che avrebbe trovato conferma al momento dell' adozione del decreto 14 maggio 1984 . Inoltre, se realmente fosse stata data ai battellieri stranieri la possibilità di ottenere il rimborso, i vettori belgi ed olandesi non avrebbero elevato tante proteste . In ogni caso la Commissione, come si dichiara nella decisione, avrebbe avuto da obiettare sugli effetti anticoncorrenziali dell' accordo fra categorie anche se i battellieri stranieri avessero potuto diventare membri dell' EATE : i vantaggi di cui essi fruivano non erano comunque in proporzione ragionevole col contributo versato .

L' assunto dell' Antib mi pare alquanto sorprendente . Nonostante le sue smentite, tutto fa supporre che l' Antib sapesse dell' impossibilità per i battellieri stranieri di ottenere il rimborso . L' accordo fra categorie e l' Antib stessa era destinato a durare solo fino alla costituzione dell' EATE e della CNBA . E' difficile credere che l' Antib non fosse informata dei provvedimenti legislativi in elaborazione, soprattutto se si considera che da anni era allo studio la riorganizzazione del settore .

Questo punto di vista trova precisa conferma nelle proteste dei battellieri olandesi e belgi . Colpisce il fatto che, nel rispondere alle lagnanze esposte in un telex del 13 giugno 1983, l' Antib, nel telex del 14 giugno 1983 ( vale a dire, del giorno seguente della firma dell' accordo ), non abbia affatto indicato che i battellieri belgi ed olandesi potevano acquistare il diritto al rimborso manifestando l' intenzione d' associarsi all' EATE . A parte ciò, pare chiaro che, se veramente i battellieri stranieri avessero potuto aver diritto al rimborso del contributo EATE, come sostiene l' Antib, l' intero fondo regolatore sarebbe stato rimborsato, e poco e niente sarebbe rimasto per favorire gli interessi dei soci dell' Antib o dell' EATE . Il fatto è che nessun rimborso, di qualunque ammontare, è stato mai effettuato ad un battelliere straniero . Mi pare, alla luce di tutti gli elementi di cui la Corte dispone, che la Commissione avesse pienamente ragione nel concludere che il sistema del prelievo era discriminatorio, tanto nelle intenzioni, quanto di fatto .

I due assunti seguenti dell' Antib sono connessi . La Commissione non avrebbe valutato i vantaggi derivanti dall' accordo per i battellieri stranieri; in subordine, la motivazione sarebbe insufficiente per giustificare il rifiuto di esenzione a norma dell' art . 5 del regolamento .

La Commissione non ha negato che i battellieri stranieri potevano trarre qualche vantaggio . La sua tesi è che questi erano sproporzionati rispetto ai contributi e che, in ogni caso, non si ottempera al dettato dell' art . 5 se solo alcuni vettori fruiscono dei rimborsi, mentre gli altri vengono ricompensati con adeguati vantaggi collaterali .

Per quanto riguarda il traffico interno, pare, stando alle statistiche prodotte dalla ricorrente ed elaborate dall' Office national de la navigation, ufficio del Ministero dei trasporti, che il traffico interno sia diminuito da 40 377 842 tonnellate nel 1982 a 36 535 238 tonnellate nel 1983, e a 33 619 153 tonnellate nel 1984 . Queste cifre non fanno comunque distinzione fra il traffico "a turno" e l' altro traffico . Sembra ad ogni modo, come è pacifico fra le parti, che, seppure il traffico complessivo diminuiva nel 1983, si potevano ottenere contratti cospicui grazie alla nuova organizzazione, e che veniva posto termine alla diminuzione del traffico per vie navigabili rispetto ai trasporti su strada e per ferrovia .

Per quanto riguarda il traffico d' esportazione per vie navigabili interne, i dati elaborati dall' ONN mostrano quanto segue ( le cifre sono arrotondate al centinaio di migliaia ):

1 ) 5,6 milioni di tonnellate nel 1982, delle quali il 45% trasportato da battellieri francesi, il 55% da tutti i battellieri stranieri, da belgi ed olandesi per il 42%;

2 ) 5,7 milioni di tonnellate nel 1983, delle quali il 42% da battellieri francesi, il 58% da tutti gli stranieri, da belgi ed olandesi per il 41%;

3 ) 5,7 milioni di tonnellate nel 1984, delle quali quasi il 42% trasportato dai francesi, poco oltre il 58% da battellieri stranieri, da belgi ed olandesi per il 42 %.

L' aumento complessivo del tonnellaggio dei traffici d' esportazione per vie navigabili interne dal 1982 al 1983 era di 104 000 tonnellate, vale a dir meno del 2% del tonnellaggio complessivo d' esportazione per il 1983 . Il tonnellaggio trasportato dai battellieri stranieri è aumentato di 242 228 tonnellate, sebbene il tonnellaggio belga-olandese diminuisse e fosse, dal punto di vista percentuale, inferiore a quello complessivo francese . L' aumento del 1983 andava in sostanza ai vettori tedeschi e svizzeri .

E' quindi giusto sostenere, come ha fatto la Commissione, che i vettori francesi e quelli belgi ed olandesi disponevano di proporzioni più o meno eguali di traffico nel 1982 e nel 1983 ( benché la quota dei secondi fosse leggermente inferiore ), ma che, complessivamente, i vettori stranieri uniti avevano trasportato, in ciascuno dei due anni, più dei vettori francesi .

Il sistema ha funzionato per un periodo così breve che è ovviamente impossibile precisare gli effetti dell' accordo su questi dati . Altri fatti potrebbero avere influito . I dati vanno quindi trattati con una certa cautela fra l' altro perché non è noto in quale periodo dell' anno l' aumento abbia avuto luogo .

Anche ammettendo, tuttavia, che l' aumento sia dovuto all' accordo nel secondo semestre del 1983, non mi pare che i dati suffraghino la tesi, sostenuta all' udienza, secondo cui, in seguito all' accordo, i vettori stranieri avrebbero aumentato la loro quota "considerevolmente", "spettacolosamente" o in modo tale da acquistare una "quota infinitamente superiore del mercato d' esportazione ".

Dunque, pur ammettendo - come la Commissione - che i vettori stranieri abbiano ottenuto qualche vantaggio, mi pare che essa avesse pienamente ragione nel giudicare l' aumento insufficiente per compensare il contributo del 10% pagato dai vettori stranieri e loro non restituito . Si tratta qui ampiamente di una valutazione di carattere economico, e mi pare che non possano ravvisarsi nella decisione della Commissione errori di diritto o di indirizzo, né assurdità . A parte ciò, pur se gli argomenti svolti in corso di causa hanno precisato certi dettagli non rintracciabili nella motivazione della decisione, mi pare che, in particolare nei punti 14, da 47 a 50 e 56, la Commissione abbia adeguatamente indicato le premesse del suo ragionamento e dei suoi calcoli, in modo da permettere all' Antib di conoscere la sua impostazione della questione ed alla Corte di sindacarne la legittimità . E' sempre possibile, col senno di poi, trovare delle lacune nella redazione di un testo; ma, pur ammettendo, contrariamente all' opinione della Commissione, che il difetto di motivazione sia stato già dedotto nel ricorso e non solo nella replica, mi pare che nella fattispecie l' assunto non è stato provato .

Pertanto, ritengo che il ricorso vada respinto e che la ricorrente vada condannata alle spese sostenute dalla Commissione .

(*) Traduzione dall' inglese .