3.

Nella sentenza impugnata, i fatti all’origine della controversia in esame sono stati esposti come segue: «2. All’inizio del 1994, nell’ambito del programma comunitario d’assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti (TACIS), veniva stipulato un contratto, contrassegnato dal numero di riferimento MO.94.01/01.01/B002, tra la Commissione, rappresentata dal direttore generale aggiunto della direzione generale (DG) “Relazioni economiche esterne” e la Helmico SA, rappresentata dal suo amministratore delegato. Tale contratto (in prosieguo: il “contratto moldavo”) era denominato “Assistenza all’organizzazione di un’associazione privata di imprenditori agricoli” e rientrava nel contesto del progetto contrassegnato dal numero di riferimento TACIS/FD MOL 9401 (in prosieguo: il “progetto moldavo”). 3. Nell’aprile 1996 la Helmico e la ricorrente stipulavano un contratto mediante il quale la Helmico subappaltava a quest’ultima la fornitura di alcuni dei servizi previsti dal contratto moldavo. 4. Il 27 settembre 1996 veniva stipulato un contratto TACIS, contrassegnato dal numero di riferimento RU 96-5276-00, tra la Commissione, rappresentata dal direttore generale aggiunto della DG “Relazioni economiche esterne”, e la Helmico, rappresentata dal suo amministratore delegato. In forza di tale contratto (in prosieguo: il “contratto russo”), la Helmico si impegnava a fornire servizi in Russia nell’ambito di un progetto denominato “sistema federale di certificazione e di controllo delle sementi” e contrassegnato dal numero di riferimento FD RUS 9502 (in prosieguo: il “progetto russo”). 5. Nel dicembre 1996 la Helmico e la ricorrente concludevano un contratto di subappalto per il progetto russo, molto simile a quello concluso nell’aprile 1996 riguardo al progetto moldavo. 6. Verso la fine del 1997 la ricorrente esprimeva la sua preoccupazione per i ritardi di pagamento della Helmico. Quest’ultima adduceva come scusa il fatto che tali ritardi erano imputabili alla Commissione. La ricorrente contattava i servizi della Commissione apprendendo che essa, a tale data, aveva pagato tutte le fatture della Helmico. Ricerche più approfondite consentivano alla ricorrente di scoprire che la Helmico l’aveva informata in ritardo o in modo inesatto dei pagamenti ricevuti dalla Commissione (…). 7. Il 2 ottobre 1998 si teneva una riunione tra un amministratore della Masdar e alcuni rappresentanti della Commissione. 8. Il 5 ottobre 1998 i servizi della Commissione inviavano una lettera via telefax alla Helmico. In tale lettera, la Commissione esprimeva la propria preoccupazione per il fatto che fossero sorte talune divergenze di valutazione tra i membri del consorzio Helmico le quali rischiavano di compromettere la realizzazione del progetto russo. La Commissione sottolineava l’importanza che per essa rivestivano l’osservanza dei termini del contratto russo ed il successo del relativo progetto. Essa richiedeva alla Helmico garanzie sotto forma di una dichiarazione sottoscritta congiuntamente dalla Helmico e dalla ricorrente che stabilisse che queste ultime erano in perfetto accordo in merito al rispetto dei termini del contratto russo e che il progetto russo sarebbe stato concluso entro i tempi stabiliti. La lettera precisava che, in caso di mancato ricevimento di tale garanzia prima di lunedì 12 ottobre 1998, la Commissione intendeva ricorrere ad altri mezzi per garantire la realizzazione del detto progetto, conformemente ai termini del contratto russo. 9. Con telefax del 6 ottobre 1998, la Helmico rispondeva ai servizi della Commissione che le divergenze tra i membri del consorzio erano state risolte e che la realizzazione del progetto russo non era affatto compromessa. In tale risposta si precisava inoltre che i membri del consorzio avevano convenuto che tutti i futuri pagamenti, compresi quelli delle fatture relative al progetto russo il cui trattamento era ancora in corso, sarebbero stati effettuati su un conto bancario designato dalla ricorrente e non sul conto bancario della Helmico. La detta risposta recitava inoltre quanto segue: “Si conviene altresì che la gestione dei contratti sia trasferita, a partire da oggi, al sig. S, presidente della Masdar. Vi preghiamo di contattarci al più presto per confermare l’accettazione di queste modifiche”. 10. Tale lettera era firmata dal sig. T, in qualità di amministratore delegato della Helmico, e recava la seguente menzione manoscritta: “approvato, sig. S, Masdar, 6 ottobre 1998”. 11. Una lettera redatta negli stessi termini, con la stessa data e controfirmata dal presidente della Masdar, veniva inviata dalla Helmico alla Commissione in merito alle somme da pagare nell’ambito del contratto moldavo. 12. Il 7 ottobre 1998 la Helmico spediva alla Commissione altre due lettere firmate dal sig. T e controfirmate dal sig. S in nome della Masdar (…). 13. L’8 ottobre 1998 la Helmico scriveva due lettere ai gestori dei progetti in questione del servizio “contratti” della Commissione, chiedendo loro di effettuare tutti i successivi pagamenti nell’ambito dei contratti russo e moldavo su un conto diverso intestato alla Helmico ad Atene. Tali lettere si concludevano con la seguente dichiarazione: “Le presenti istruzioni non possono essere revocate dalla Helmico senza l’approvazione scritta del presidente della Masdar, sig. S. Vi preghiamo di voler cortesemente informare la Masdar sullo stato di avanzamento della procedura di pagamento e sulla data in cui saranno effettuati i pagamenti”. 14. L’8 ottobre 1998 la Helmico e la ricorrente sottoscrivevano una convenzione che conferiva al presidente della Masdar una procura al fine di trasferire fondi dai due conti menzionati nelle lettere del 7 e dell’8 ottobre 1998 inviate alla Commissione. 15. Il 10 novembre 1998 la Commissione adottava la sua relazione di fine progetto relativa al progetto russo. Delle sei voci sottoposte a valutazione, quattro ricevevano il giudizio “eccellente”, una “bene” e un’altra “complessivamente sufficiente”. Il 26 febbraio 1999 la Commissione emetteva la sua relazione di fine progetto relativa al progetto moldavo, per il quale due voci soggette a valutazione ricevevano il giudizio “bene” e altre quattro “complessivamente sufficiente”. 16. Nel febbraio 1999 i funzionari della Commissione svolgevano una verifica contabile dei progetti moldavo e russo. La verifica contabile del progetto russo è stata terminata nell’aprile del 1999, quella del progetto moldavo non era terminata nel luglio 1999. 17. Il 29 luglio 1999 i servizi della Commissione inviavano alla ricorrente una lettera in cui spiegavano che la Commissione, informata dell’esistenza di irregolarità finanziarie tra la Helmico e la ricorrente relative all’esecuzione dei contratti russo e moldavo, aveva sospeso tutti i pagamenti non ancora effettuati ed aveva disposto una verifica contabile completa per determinare se, nell’ambito dell’esecuzione dei contratti russo e moldavo, fossero stati sottratti fondi comunitari. Consapevole delle difficoltà finanziarie della ricorrente, la Commissione le comunicava che avrebbe versato, nell’ambito del progetto russo, un acconto di EUR 200000 sul conto della Helmico menzionato nelle istruzioni che tale società aveva comunicato l’8 ottobre 1998. 18. La somma di EUR 200000 veniva versata nell’agosto 1999 su tale conto e, in seguito, veniva bonificata sul conto della ricorrente. 19. Tra il dicembre 1999 ed il marzo 2000 il presidente della Masdar scriveva a vari funzionari della Commissione, nonché al membro della Commissione incaricato delle relazioni esterne, il sig. Patten. Tra le varie quest[ioni] sollevate figurava quella del pagamento dei servizi forniti dalla Masdar. 20. Il 22 marzo 2000 il direttore generale del Servizio comune per le Relazioni esterne della Commissione scriveva al presidente della Masdar per informarlo di quanto segue: “Dopo intense consultazioni (nelle quali sono state considerate diverse possibilità, compresa la liquidazione finale dei contratti mediante pagamenti aggiuntivi a favore della Masdar, calcolati in funzione dei lavori effettuati e delle spese da voi sostenute), i servizi della Commissione hanno infine deciso di procedere al recupero dei fondi versati in precedenza al contraente, ossia la Helmico. Sul piano giuridico, ogni pagamento effettuato direttamente alla Masdar (anche mediante il conto bancario della Helmico, per il quale disponete di una procura) in caso di insolvibilità della Helmico sarebbe considerato, da parte degli amministratori o dei creditori della Helmico, come un atto di collusione; inoltre non è certo che in caso di controversia tra la Helmico e la Masdar i fondi versati dalla Commissione europea resterebbero definitivamente alla Masdar, come vorrebbe la Commissione”. 21. Il 23 marzo 2000 la Commissione ha scritto alla Helmico per comunicarle il proprio rifiuto di pagare le fatture in sospeso e per domandarle il rimborso di un importo totale di EUR 2091168,07. La Commissione ha preso tale iniziativa dopo avere scoperto che la Helmico aveva agito in modo fraudolento nell’ambito dell’esecuzione dei contratti moldavo e russo. 22. Il 31 marzo 2000 la ricorrente ha presentato un ricorso contro la Helmico dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [Magistrato di secondo grado d’Inghilterra e del Galles per le questioni di diritto civile, commerciale e della navigazione], chiedendo il pagamento dei servizi effettuati in subappalto nell’ambito dell’esecuzione dei contratti moldavo e russo per un importo totale di EUR 453000. 23. Il 4 aprile 2000 la Commissione ha emanato due ordini di riscossione ufficiali nei confronti della Helmico ai sensi dell’art. 28, n. 2, del regolamento finanziario [del 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 1977, L 356, pag. )]. Il contenuto di tali documenti è stato comunicato agli avvocati della ricorrente il 1o febbraio 2002 (v. infra, punto 36). 24. Il 15 giugno 2000 il presidente della Masdar ha inviato un telefax al membro della Commissione incaricato delle relazioni esterne, nel quale ha dichiarato: “18 mesi fa abbiamo avvertito la Commissione europea delle difficoltà incontrate con i nostri partner Helmico riguardo ai due suddetti progetti. Abbiamo ricevuto assicurazioni nel senso che, se avessimo continuato i progetti, la Commissione europea avrebbe garantito il compenso per i nostri servizi. Abbiamo continuato a finanziare e a dare esecuzione ai due progetti a nome vostro e al prezzo di notevoli sovraccosti, nonostante ci fossimo già resi conto che la Helmico aveva truffato la Masdar e che tali fondi sarebbero probabilmente rimasti irrecuperabili”. 25. La risposta del membro della Commissione, contenuta in una lettera del 25 luglio 2000, conferma la posizione della Commissione espressa nella lettera del 22 marzo 2000. 26. Il 5 febbraio 2001 il presidente della Masdar inviava nuovamente un telefax al membro della Commissione incaricato delle relazioni esterne, facendo valere due argomenti: da un lato, il fatto che la ricorrente era parte dei contratti russo e moldavo stipulati con la Commissione e, dall’altro, che in occasione della riunione del 2 ottobre 1998, la Commissione aveva assicurato che, in caso di prosecuzione dei progetti russo e moldavo, la ricorrente sarebbe stata pagata. 27. Nell’aprile 2001 la ricorrente contattava la Commissione per esaminare l’eventualità di farsi pagare direttamente da quest’ultima per i lavori effettuati e fatturati alla Helmico. 28. Con lettera dell’8 maggio 2001, il membro della Commissione incaricato delle relazioni esterne ribadiva la posizione della Commissione secondo cui la ricorrente non era una contraente dei contratti russo e moldavo. 29. Il 21 maggio 2001 si teneva una riunione tra gli avvocati della ricorrente ed i servizi della Commissione per esaminare la possibilità di retribuire direttamente la ricorrente per i servizi forniti. 30. Il 1o agosto 2001 gli avvocati della ricorrente reiteravano la domanda diretta ad ottenere un pagamento a titolo grazioso da parte della Commissione. La ricorrente richiedeva il pagamento di EUR 448947,78 o, in subordine, di EUR 249314. La prima somma corrispondeva all’importo complessivo fatturato dalla Helmico alla Commissione che era rimasto non pagato, mentre la seconda cifra era relativa all’importo dei lavori effettuati dopo la scoperta della frode. 31. Il 28 agosto 2001 si svolgeva una riunione tra gli avvocati della ricorrente ed i servizi della Commissione per esaminare la possibilità di retribuire direttamente la ricorrente per i servizi forniti. 32. Il 10 ottobre 2001 gli avvocati della ricorrente trasmettevano ai servizi della Commissione copia di una relazione risalente al 1998. Tale documento era inteso ad aiutare i servizi della Commissione a rintracciare gli amministratori della Helmico. 33. Il 16 ottobre 2001 i servizi della Commissione rispondevano che le informazioni erano state inviate ai competenti servizi della DG “Bilancio”, all’Ufficio europeo per la lotta antifrode e all’unità finanza e contratti competente per i programmi TACIS. Essi affermavano che i servizi della Commissione avrebbero compiuto gli atti necessari per rintracciare gli amministratori della Helmico. 34. Il 16 ottobre 2001 gli avvocati della ricorrente scrivevano alla Commissione che tra i servizi di quest’ultima e la ricorrente esisteva un accordo tacito in base al quale la Commissione avrebbe retribuito la ricorrente a decorrere dall’8 ottobre 1998, a condizione che quest’ultima si adoperasse per condurre a buon fine il progetto russo e il progetto moldavo. Gli argomenti principali fatti valere in tale lettera erano diretti a dimostrare che la Commissione aveva ammesso che la ricorrente era divenuta il contraente principale del progetto russo a partire dal 1998. Tale lettera si concludeva con la seguente dichiarazione: “Vi prego di comunicarmi cortesemente se i servizi della Commissione accolgono l’argomento esposto in questa lettera e, all’occorrenza, se sono disponibili a versare alla Masdar Ltd un anticipo di EUR 279711,85 in attesa della fine della procedura di recupero avviata nei confronti della Helmico”. 35. Gli argomenti sollevati dagli avvocati della ricorrente venivano respinti dai servizi della Commissione con una lettera del 13 novembre 2001. La lettera si concludeva con la seguente dichiarazione: “La Commissione, in forza dell’ordine di riscossione, procederà a recuperare presso i rappresentanti della Helmico le somme percepite da tale società. Secondo l’esito di tale procedura potranno essere adottate nuove disposizioni in merito all’utilizzo delle somme recuperate”. 36. Il 1o febbraio 2002, in una risposta scritta ad una domanda formulata dagli avvocati della ricorrente, i servizi della Commissione spiegavano che nei confronti della Helmico erano stati emanati due ordini di riscossione ufficiali il 4 aprile 2000, uno relativo al contratto moldavo, per un importo di EUR 1236200,91, l’altro riguardante il contratto russo, per un importo di EUR 854967,16, per una somma complessiva pari a EUR 2091168,07. 37. In una lettera del 27 febbraio 2002, inviata ai servizi della Commissione, gli avvocati della ricorrente constatavano che gli importi dei due ordini di riscossione ufficiali corrispondevano approssimativamente alle somme figuranti negli estratti degli importi pagati dalla Commissione alla Helmico. Ne deducevano che la Commissione non aveva ritenuto necessario emettere ordini di riscossione relativi agli importi fatturati dalla Helmico alla Commissione ma non pagati da quest’ultima. 38. L’11 marzo 2002 i servizi della Commissione scrivevano agli avvocati della ricorrente per confermare che i due ordini di riscossione ufficiali emessi dai servizi della Commissione il 4 aprile 2000 nei confronti della Helmico non comprendevano gli importi fatturati dalla Helmico alla Commissione ma non pagati da quest’ultima. 39. Il 17 dicembre 2002 il servizio giuridico della Commissione trasmetteva agli avvocati della ricorrente l’estratto degli importi fatturati dalla Helmico alla Commissione, nonché le date, gli importi dei pagamenti e gli importi dei pagamenti non effettuati. 40. Il 18 febbraio 2003 si svolgeva una riunione tra gli avvocati della ricorrente ed i servizi della Commissione. 41. Il 23 aprile 2003 gli avvocati della ricorrente inviavano ai servizi della Commissione una lettera raccomandata che si concludeva con la seguente dichiarazione: “(…) salvo il caso in cui i servizi della Commissione avanzino, entro il 15 marzo 2003, una concreta proposta di pagamento della mia cliente per i servizi da essa forniti, presenteremo un ricorso per risarcimento danni contro la Commissione dinanzi al Tribunale di primo grado in forza degli artt. 235 CE e 288 CE (ex articoli 178 e 215 del Trattato CE)”. 42. Con telefax del 15 maggio 2003, la Commissione proponeva per iscritto agli avvocati della ricorrente di tenere una riunione per discutere di un’eventuale composizione amichevole della vertenza in base alla quale la Commissione avrebbe versato alla ricorrente la somma di EUR 249314,35 per i lavori effettuati dopo la scoperta della frode della Helmico nell’ipotesi in cui la ricorrente avesse fornito la prova di un accordo secondo cui essa sarebbe stata pagata direttamente dalla Commissione se avesse portato a termine i progetti russo e moldavo. 43. Con lettera raccomandata del 23 giugno 2003, gli avvocati della ricorrente comunicavano ai servizi del Commissione il loro rifiuto di proseguire le trattative sulla base proposta dalla Commissione, esponendo i dettagli della domanda della ricorrente nonché i termini e le condizioni ai quali essa avrebbe acconsentito di partecipare ad una riunione. 44. Tale lettera raccomandata veniva seguita da una telefax del 3 luglio 2003, nel quale gli avvocati della ricorrente sollecitavano una risposta da parte della Commissione sulla possibilità di organizzare, prima del 15 luglio 2003, una riunione alle condizioni da essi proposte e spiegavano che, in mancanza di siffatta riunione, la ricorrente avrebbe adito il Tribunale di primo grado. 45. Con lettera del 22 luglio 2003, i servizi della Commissione rispondevano di non poter accogliere la richiesta di pagamento della ricorrente».