CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. POIARES MADURO

presentate il 18 luglio 2007 ( 1 )

Causa C-55/06

Arcor AG & Co. KG

contro

Repubblica federale di Germania

«Telecomunicazioni — Regolamento (CE) n. 2887/2000 — Accesso alla rete locale — Principio di orientamento delle tariffe ai costi — Costi — Interessi afferenti al capitale investito — Ammortamenti delle immobilizzazioni attive — Valutazione delle infrastrutture locali di telecomunicazione — Costi correnti e costi storici — Base di calcolo — Costi reali — Costi già sostenuti e costi preventivi — Documentazione dei costi — Modello analitico di tipo ascendente e discendente — Disciplina nazionale dettagliata — Ambito discrezionale delle autorità nazionali di regolamentazione — Sindacato giurisdizionale — Autonomia procedurale degli Stati membri — Principi di equivalenza e di effettività — Impugnazione in sede giurisdizionale delle decisioni di autorizzazione dei prezzi dell’operatore notificato ad opera dei beneficiari — Onere della prova — Procedura di vigilanza e procedura giurisdizionale»

1. I fatti da cui scaturisce la presente domanda di pronuncia pregiudiziale del Verwaltungsgericht Köln (Germania) possono essere riassunti come segue: un operatore che ha beneficiato in passato di un monopolio su una rete di telefonia fissa è obbligato, secondo il diritto comunitario e nazionale, a permettere agli operatori concorrenti di utilizzare la propria rete locale; tuttavia, egli chiede un prezzo che un operatore concorrente avente accesso alla rete afferma essere troppo elevato. È questa situazione che ha fornito al Verwaltungsgericht Köln l’occasione di porre alla Corte un’ampia e analitica serie di domande che riguardano direttamente e indirettamente l’interpretazione di una nozione chiave nell’ambito della liberalizzazione della fornitura di servizi di telecomunicazioni in Europa, vale a dire che i prezzi richiesti per l’accesso disaggregato alla rete locale (ossia i doppini di rame che collegano gli abbonati ai permutatori principali più vicini), siano orientate «ai costi». È in questo contesto che la Corte è chiamata ad occuparsi, per la prima volta, dell’interpretazione del regolamento (CE) del Parlamento europeo 18 dicembre 2000, n. 2887, relativo all’accesso disaggregato alla rete locale ( 2 ).

I — Fatti, ambito normativo e questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

2. La Deutsche Telekom AG (in prosieguo: la «Deutsche Telekom») è l’operatore notificato ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento. Secondo tale articolo, si tratta infatti di un «operatore della rete telefonica pubblica fissa che è stato notificato dalla propria autorità nazionale di regolamentazione come avente un rilevante potere di mercato nell’ambito della fornitura di reti telefoniche pubbliche fisse».

3. La Arcor AG & Co. KG, (in prosieguo: la «Arcor») è un beneficiario ai sensi dell’art. 2, lett. b), del regolamento. Secondo tale disposizione si considera beneficiario il «terzo debitamente autorizzato (…) o abilitato a fornire servizi di comunicazioni in virtù della legislazione nazionale e che ha titolo all’accesso disaggregato ad una rete locale». La nozione di «rete locale» è definita dall’art. 2, lett. c) del regolamento come il «circuito fisico a coppia elicoidale metallica che collega il punto terminale della rete nella sede dell’abbonato al ripartitore principale, o ad altro dispositivo locale equivalente della rete telefonica pubblica fissa».

4. La Arcor fornisce connessioni telefoniche ISDN a clienti finali; tali connessioni, tuttavia, possono essere utilizzate solo a condizione che la Arcor abbia accesso alla rete locale corrispondente sulla rete di telecomunicazioni della Deutsche Telekom.

5. L’art. 1 del regolamento, intitolato «Scopo e ambito di applicazione», recita come segue: «1. Il presente regolamento mira ad intensificare la concorrenza e a stimolare l’innovazione tecnologica nel mercato dell’accesso locale, stabilendo condizioni armonizzate per l’accesso disaggregato alla rete locale, al fine di promuovere la fornitura concorrenziale di un’ampia gamma di servizi di comunicazioni elettroniche. 2. Il presente regolamento disciplina l’accesso disaggregato alla rete locale e alle risorse connesse degli operatori notificati di cui all’articolo 2, lettera a). 3. L’applicazione del presente regolamento non pregiudica gli obblighi posti a carico degli operatori notificati, secondo la normativa comunitaria, di osservare il principio di non discriminazione quando utilizzano la rete telefonica pubblica fissa per fornire a terzi i medesimi servizi di trasmissione e di accesso ad alta velocità che forniscono ai servizi propri e alle loro società consociate. 4. Il presente regolamento non pregiudica il diritto degli Stati membri di mantenere o introdurre misure, secondo la normativa comunitaria, contenenti disposizioni più dettagliate rispetto a quelle del presente regolamento o estranee al suo ambito di applicazione, tra l’altro in relazione ad altri tipi di accesso ad infrastrutture locali».

6. L’art. 3 del regolamento, intitolato «Fornitura dell’accesso disaggregato», prevede che: «1. Gli operatori notificati pubblicano, a partire dal 31 dicembre 2000, e tengono aggiornata un’offerta di riferimento relativa all’accesso disaggregato alle rispettive reti locali e alle risorse connesse, comprendente almeno gli elementi riportati nell’allegato. L’offerta deve essere sufficientemente disaggregata affinché il beneficiario non debba pagare per elementi o opzioni della rete che non sono necessari alla fornitura dei suoi servizi e contenere una descrizione degli elementi dell’offerta e delle condizioni e modalità ad essa apparentati, compresi i prezzi. 2. Gli operatori notificati accolgono a partire dal 31 dicembre 2000, a condizioni trasparenti, eque e non discriminatorie, le richieste ragionevoli di accesso disaggregato alle loro reti locali e alle risorse connesse presentate dai beneficiari. Le richieste possono essere respinte soltanto in base a criteri obiettivi riguardanti la fattibilità tecnica o la necessità di preservare l’integrità della rete. Qualora venga rifiutato l’accesso, la parte lesa può sottoporre il caso alla procedura per la risoluzione di controversie di cui all’articolo 4, paragrafo 5. Gli operatori notificati forniscono ai beneficiari risorse equivalenti a quelle che forniscono ai servizi propri o alle loro società consociate, alle medesime condizioni e negli stessi termini. 3. Fatto salvo l’articolo 4, paragrafo 4, gli operatori notificati esigono per l’accesso disaggregato alla rete locale e alle risorse connesse prezzi stabiliti in base all’orientamento ai costi».

7. Secondo il diritto tedesco, in particolare ai sensi dell’art. 24, primo e secondo comma della legge sulle telecomunicazioni del 25 luglio 1996 (Telekommunikationsgesetz) ( 3 ), i prezzi devono orientarsi ai costi di un’efficiente fornitura di servizi ed essere conformi ai requisiti di cui al secondo comma. Ai sensi di tale disposizione, i prezzi non possono, salvo che non siano dimostrabili motivi oggettivamente fondati al riguardo: 1) contenere supplementi applicabili unicamente in forza della posizione dominante di un fornitore sul mercato delle telecomunicazioni in questione ai sensi dell’art. 19 della legge contro le limitazioni della concorrenza; 2) contenere riduzioni che circoscrivano le possibilità di concorrenza di altre imprese su un mercato delle telecomunicazioni; o 3) attribuire a taluni operatori vantaggi rispetto ad altri operatori che ricorrono a servizi di telecomunicazioni equivalenti o analoghi sul mercato delle telecomunicazioni di cui trattasi.

8. In data 30 settembre 1998, la Arcor concludeva con la Deutsche Telekom un contratto relativo all’accesso alle reti locali di quest’ultima e tale contratto veniva successivamente rinnovato con efficacia a decorrere dal 1o aprile 2001. In tale contratto si reputavano stabiliti di comune accordo i prezzi approvati dall’autorità di regolamentazione.

9. Secondo l’art. 4 del regolamento, che riguarda la «[v]igilanza da parte dell’autorità di regolamentazione nazionale»: «1. L’autorità di regolamentazione nazionale vigila affinché la fissazione dei prezzi per l’accesso disaggregato alla rete locale promuova una concorrenza leale e sostenibile. 2. L’autorità di regolamentazione nazionale ha la facoltà di: a) imporre modifiche all’offerta di riferimento per l’accesso disaggregato alla rete locale e alle risorse connesse, compresi i prezzi, sempre che tali modifiche siano giustificate; b) chiedere agli operatori notificati di fornire informazioni pertinenti all’applicazione del presente regolamento. 3. L’autorità nazionale di regolamentazione può, qualora sia giustificato, intervenire di propria iniziativa per stabilire condizioni intese ad assicurare la non discriminazione, una concorrenza leale, l’efficienza economica e il massimo vantaggio per gli utenti. 4. Quando l’autorità nazionale di regolamentazione determina che il livello di concorrenza nel mercato dell’accesso locale è sufficiente, essa libera gli operatori notificati dall’obbligo di cui all’articolo 3, paragrafo 3, di stabilire i prezzi in base all’orientamento ai costi. (…)».

10. Dal punto di vista del diritto interno tedesco, ai sensi dell’art. 27, primo comma del TKG 1996, l’autorità di regolamentazione autorizza i prezzi sulla base dei costi di una prestazione di servizi efficiente in ragione di ciascuna prestazione, oppure sulla base del livello, fissato dall’autorità medesima, dei tassi tendenziali medi dei prezzi da pagare per un paniere di servizi. Il quarto comma del medesimo articolo autorizza il governo federale a precisare, mediante regolamenti, il regime delle tipologie di autorizzazione, oltre a fissare le condizioni secondo le quali l’autorità di regolamentazione deve decidere quale procedura applicare tra quelle enunciate al primo comma.

11. Il regolamento in materia di regolamentazione tariffaria nel settore delle telecomunicazioni del 1o ottobre 1996 (Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung) ( 4 ) prevede, all’art. 2, primo comma, che l’impresa che ha presentato domanda di autorizzazione dei prezzi di cui all’art. 27, primo comma, del TKG 1996, sia tenuta a fornire, ai fini della prestazione di cui trattasi, la seguente documentazione: 1) una descrizione dettagliata della prestazione, compresi i dati afferenti alla sua qualità, oltre a un progetto delle condizioni generali; 2) i dati sul fatturato realizzato nel corso degli ultimi cinque anni, oltre che i dati su quello previsto per l’anno della domanda e per i quattro anni successivi; 3) i dati sulle quote di mercato e, se possibile, sull’elasticità dei prezzi della domanda per il periodo di cui al punto 2; 4) i dati sull’evoluzione dei vari costi di cui al secondo comma (documentazione dei costi) e l’andamento dei margini sui costi variabili per il periodo di cui al punto 2; 5) i dati relativi all’impatto finanziario per i clienti, per quanto concerne, in particolare, la struttura della domanda dei clienti privati e commerciali, nonché per i concorrenti che ricevono la prestazione quale prestazione preventiva; e 6) in caso di differenziazione dei prezzi, i dati sulle conseguenze per i gruppi di utilizzatori interessati dalla differenziazione, oltre a una giustificazione obiettiva della differenziazione prevista.

12. Ai sensi dell’art. 2, secondo comma, del TEntgV, «[n]ella documentazione dei costi ai sensi del primo comma, n. 4, rientrano quei costi direttamente imputabili alla prestazione (costi specifici) nonché quei costi non direttamente imputabili alla prestazione medesima (costi generali). Quanto alla documentazione dei costi generali, occorre indicare ed illustrare in quali termini essi siano imputati alle varie prestazioni. Nell’imputazione dei costi, l’impresa richiedente dovrà tener conto dei criteri stabiliti dalle direttive del Consiglio adottate ai sensi dell’art. 6 della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/387/CEE, sull’istituzione del mercato interno per i servizi delle telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una rete aperta di telecomunicazioni (GU L 192, pag. 1). Nell’ambito della documentazione dei costi ai sensi del primo periodo di tale disposizione occorre inoltre indicare: 1) il metodo di valutazione dei costi, 2) l’entità dei costi di personale, degli ammortamenti, degli oneri finanziari afferenti al capitale investito, dei costi materiali, 3) il grado di sfruttamento della capacità prevista e realizzata nel periodo di cui trattasi, nonché 4) i quantitativi utilizzati ai fini della prestazione e considerati nel computo dei costi, ivi compresi i relativi prezzi, in particolare le parti della rete pubblica di telecomunicazioni (…), nonché i costi relativi all’utilizzazione di tali parti». Ai sensi dell’art. 2, terzo comma, del TEntgV, «[l]’autorità di regolamentazione può respingere una domanda di autorizzazione dei prezzi se l’impresa non presenta tutta la documentazione di cui al primo e secondo comma».

13. Infine, l’art. 3, primo comma, del TEntgV dispone che l’autorità di regolamentazione è tenuta a esaminare la documentazione presentata dall’impresa richiedente al fine di determinare se e in qual misura i prezzi richiesti siano orientati ai costi di un’efficiente prestazione di servizi. Ai sensi del secondo comma del medesimo articolo, tali costi risultano dai costi supplementari a lungo termine della realizzazione della prestazione e da un adeguato supplemento per costi generali indipendenti dal quantum della prestazione, ivi compreso, in entrambi i casi, un rendimento ragionevole del capitale investito, laddove tali costi risultino necessari per la realizzazione della prestazione. Secondo il terzo comma del medesimo articolo, nell’ambito della verifica della documentazione dei costi l’autorità di regolamentazione dovrà anche utilizzare come termine di raffronto, segnatamente, i prezzi e i costi di quelle imprese che offrano analoghe prestazioni su mercati comparabili. In tale contesto dovranno essere tenute presenti le specificità dei mercati posti a raffronto. Infine, il quarto comma del medesimo articolo prevede che, laddove i costi documentati ai sensi dell’art. 2, secondo comma, superino i costi di un’efficiente realizzazione della prestazione, essi saranno considerati spese non necessarie ai fini di un’efficiente realizzazione della prestazione. Lo stesso articolo prevede, altresì, che tali spese, nonché altre spese neutrali, dovranno essere prese in considerazione ai fini dell’approvazione dei prezzi solamente laddove — e solo se — la legge lo imponga ovvero l’impresa richiedente fornisca al riguardo un’altra giustificazione oggettiva.

14. L’autorità di regolamentazione tedesca, con decisione 30 marzo 2001, rettificata il 17 aprile dello stesso anno, approvava parzialmente i prezzi della Deutsche Telekom per l’accesso alla rete locale (abbonamento mensile per l’utilizzo della linea, tariffe una tantum per l’attivazione del servizio e per la risoluzione del contratto) con efficacia a decorrere dal 1o aprile 2001, per una serie di varianti di accesso con importi differenziati. Secondo il giudice del rinvio, l’approvazione scadeva il 31 marzo 2003, con riferimento all’abbonamento mensile, ed entro il 31 marzo 2002 quanto al resto.

15. In data 30 aprile 2001 la Arcor proponeva un ricorso con cui chiedeva, in particolare, l’annullamento giudiziale della suddetta decisione di approvazione, sostenendo, in sostanza, che le tariffe approvate fossero troppo elevate. Secondo la Arcor, siffatte tariffe sarebbero state determinate sulla base di una valutazione errata del valore di investimento della rete locale. Gli oneri finanziari e il periodo di ammortamento sarebbero stati calcolati esclusivamente sulla base dei costi correnti di realizzazione di una rete locale moderna ed efficiente, così che le tariffe supererebbero gli oneri finanziari effettivi della Deutsche Telekom. In sostanza, le tariffe violerebbero il principio di orientamento ai costi di cui all’art. 3, n. 3, del regolamento.

16. In tali circostanze, il Verwaltungsgericht Köln ha deciso di sospendere il procedimento e di porre alla Corte una lunga serie di questioni pregiudiziali, che potrebbero essere riformulate per consentire la semplificazione delle risposte che la Corte è tenuta a fornire. Tali questioni riguardano in maniera assai esaustiva e trasversale tutta una serie di problematiche introdotte, nell’ambito preciso della causa in esame, con riferimento alla nozione di orientamento dei prezzi ai costi.

17. Le questioni pregiudiziali sono essenzialmente sette. La prima consiste sostanzialmente nel sapere in che misura l’art. 1, n. 4, del regolamento autorizzi gli Stati membri, nell’adottare una legge nazionale che precisa la nozione di orientamento ai costi, a discostarsi — in senso sfavorevole per i beneficiari — dalla nozione di orientamento ai costi come prevista dall’art. 3, n. 3 del regolamento.

18. Con la seconda questione si chiede se, secondo l’art. 3, n. 3 del regolamento, il requisito secondo il quale i prezzi richiesti per l’accesso alla rete locale debbano essere orientati ai costi comprenda anche gli interessi e gli ammortamenti contabili. Il giudice del rinvio si interroga poi in merito alla base di calcolo di tali ammortamenti e interessi, e vuole chiarire se tale base di calcolo debba essere costituita esclusivamente dal valore attuale di sostituzione, espresso in termini di prezzi correnti alla data della valutazione, o se da tale valore di sostituzione dei cespiti vadano dedotti gli ammortamenti già effettuati prima della data di valutazione.

19. Con la quarta questione si chiede, in sostanza, se occorra sempre operare sulla base di una documentazione completa dei costi dell’operatore notificato o se sia consentito ricorrere a modelli analitici di costi e, se del caso, a quali requisiti attenersi.

20. La quinta questione riguarda la delimitazione del margine di discrezionalità delle autorità di regolamentazione nazionali al momento della verifica dell’orientamento dei prezzi ai costi e la delimitazione del sindacato giurisdizionale al quale devono essere sottoposte tali decisioni.

21. Con la sesta questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se i concorrenti beneficiari dell’accesso alla rete locale dell’operatore notificato, benché non siano i destinatari di una decisione di autorizzazione dei prezzi assunta da un’autorità di regolamentazione nazionale, possano ricorrere avverso una tale decisione se ritengono che i prezzi non siano orientati ai costi.

22. L’ultima questione consiste essenzialmente nel sapere su chi gravi l’onere della prova riguardo all’orientamento dei prezzi ai costi, sia nell’ambito della procedura amministrativa che precede la decisione di autorizzazione dei prezzi, sia nell’ambito di un ricorso presentato da un concorrente interessato contro tale decisione dell’autorità di regolamentazione nazionale.

II — Valutazione

23. Esprimerò, innanzitutto, alcune osservazioni introduttive sul regolamento, che riguardano la sua adozione nell’ambito del precedente quadro normativo comunitario per le telecomunicazioni, nonché i punti e gli obiettivi fondamentali del regolamento stesso e il contesto nel quale esso ricorre alla nozione di orientamento ai costi. Passerò poi all’analisi delle questioni poste dal giudice del rinvio.

A — Osservazioni preliminari sul regolamento

24. Il regolamento è stato adottato al fine di integrare il precedente quadro normativo per le telecomunicazioni, e in particolare le direttive 97/33/CE ( 5 ) e 98/10/CE ( 6 ), secondo quanto disposto al suo quindicesimo ‘considerando’. Il regolamento, con il suo art. 4, n. 5, rinvia proprio espressamente alla prima di queste direttive ( 7 ). Pur rientrando nel precedente quadro normativo comunitario per le telecomunicazioni, il regolamento è rimasto in vigore anche dopo il 25 luglio 2003 ( 8 ).

25. La decisione di autorizzazione dei prezzi contestata nel procedimento principale è datata 30 marzo 2001 e ha approvato le tariffe della Deutsche Telekom per l’accesso alla sua rete locale per il periodo compreso tra il 1o aprile 2001 e il 31 marzo 2003, per quanto riguarda l’abbonamento mensile, e fino al 31 marzo 2002, al più tardi, quanto al resto. Le disposizioni del nuovo quadro normativo, ai sensi dell’art. 28, n. 1 della direttiva quadro, sono divenute invece applicabili solo a partire dal 25 luglio 2003 ( 9 ). L’interpretazione delle disposizioni del regolamento dev’essere contestualizzata e riferita agli strumenti legislativi che costituiscono il precedente quadro normativo per le telecomunicazioni ( 10 ).

26. È facile comprendere la genesi del regolamento nell’ambito del precedente quadro normativo. Le conclusioni del Consiglio europeo tenutosi a Lisbona nel marzo 2000 hanno stabilito, quale obiettivo da raggiungere, lo sviluppo di un’economia digitale basata sulla conoscenza, favorendo l’accesso a un’infrastruttura di comunicazione di qualità in Europa, con particolare riferimento a internet, a prezzi moderati ( 11 ). Il legislatore comunitario era consapevole del fatto che la rete locale fosse, all’epoca, uno dei segmenti meno concorrenziali del mercato delle telecomunicazioni liberalizzato ( 12 ), il che impediva il rapido sviluppo dell’economia digitale in Europa. Pertanto, la disaggregazione della rete locale è stata considerata una priorità assoluta dal Consiglio europeo tenutosi a Santa Maria da Feira nel giugno 2000. Il regolamento è dunque lo strumento giuridico che realizza l’accesso disaggregato alla rete locale in maniera uniforme in tutti gli Stati membri. Siffatto accesso disaggregato dovrebbe portare a un incremento della competitività, alla garanzia di efficienza economica e all’apporto del massimo beneficio agli utenti ( 13 ). Esso è stato realizzato con una rapidità difficilmente ottenibile mediante l’adozione di una direttiva. Il regolamento, datato 18 dicembre 2000, impone agli operatori notificati l’obbligo di facilitare agli operatori concorrenti l’accesso alle proprie reti locali a partire dal 2 gennaio 2001.

27. L’apertura agli operatori concorrenti della rete locale dei precedenti operatori in regime di monopolio appariva necessaria tanto più che, come rileva il sesto ‘considerando’ del regolamento ( 14 ), non sarebbe conveniente, nel 2001, per i nuovi operatori che entrano sul mercato duplicare l’infrastruttura di accesso alla rete locale in doppino di rame degli operatori esistenti e che le infrastrutture alternative (reti via cavo, satellite, rete di accesso locale via etere) non offrono la medesima funzionalità e capillarità. Inoltre, è altresì opportuno sottolineare che le infrastrutture di rete locale presenti in Europa sono state in larga misura costruite grazie alle entrate derivanti dai prezzi di monopolio che i clienti hanno dovuto pagare nel corso degli anni, durante i quali i monopoli nazionali hanno potuto godere di diritti esclusivi conferiti dagli Stati membri ( 15 ).

28. È in tale contesto che il regolamento mira a realizzare il proprio obiettivo fondamentale: obbligare gli operatori notificati a fornire l’accesso disaggregato alla rete locale ai nuovi operatori che entrano sul mercato al fine di introdurre rapidamente, a livello della rete locale, una competitività all’epoca inesistente o assai esigua. Il legislatore comunitario, tuttavia, ha giustamente voluto evitare il rischio che l’imposizione di un obbligo di tal genere potesse condurre a una sorta di espropriazione senza indennizzo degli operatori notificati. Ai sensi dell’art. 3, n. 3 del regolamento, un operatore notificato avrà dunque il diritto di percepire corrispettivi che gli consentano di coprire i costi afferenti alla fornitura dell’accesso alla sua rete locale, traendo inoltre dall’operazione descritta un ragionevole profitto ( 16 ). È proprio la nozione di orientamento dei prezzi ai costi ad essere al centro della causa in esame.

B — Sulla prima questione

29. Si tratta, in sostanza, di sapere in quale misura l’art. 1, n. 4, del regolamento autorizzi gli Stati membri, nell’adottare una legge nazionale che precisa la nozione di orientamento ai costi mediante, in particolare, una definizione più specifica di costi di una prestazione di servizi efficaci, a discostarsi — in senso sfavorevole per i beneficiari —, dalla nozione di orientamento ai costi prevista dall’art. 3, n. 3 del regolamento.

30. Alcune nozioni giuridiche promettono molto e sembrano essere di notevole utilità, ma possono rivelarsi semplici epiteti in gran parte privi di significato ed efficacia. La nozione di orientamento ai costi, di cui all’art. 3, n. 3 del regolamento, rischia di essere una nozione di questo tipo.

31. Tale nozione non comporta alcun rinvio al diritto degli Stati membri per determinarne il significato e lo scopo ( 17 ). Dalle esigenze connesse all’applicazione uniforme del diritto comunitario e dal principio di uguaglianza risulta, pertanto, che si tratta di una nozione autonoma di diritto comunitario che dev’essere interpretata in maniera uniforme ( 18 ). Siffatta interpretazione autonoma e uniforme dev’essere effettuata tenendo conto non soltanto della formulazione della stessa, ma anche del contesto della disposizione a cui appartiene e dello scopo perseguito dalla normativa ( 19 ).

32. Il fatto che la nozione di orientamento dei prezzi ai costi sia una nozione di diritto comunitario dotata di significato e scopo propri trova anzitutto conferma in due sentenze della Corte, in cui quest’ultima ha avuto modo di considerarne l’interpretazione anche nell’ambito delle telecomunicazioni ( 20 ). La prima è la sentenza 25 novembre 2004, causa KPN Telecom ( 21 ). In essa la Corte ha sostenuto che i costi di raccolta o di gestione dei dati di base relativi agli abbonati devono, in ogni caso, essere sostenuti dal gestore di un servizio di telefonia vocale e sono già inclusi nei costi e ricavi di un siffatto servizio. Pertanto, il fatto di ripercuotere i costi relativi alla raccolta o alla gestione dei dati sulle persone che chiedono di accedere a questi ultimi determinerebbe una sovracompensazione ingiustificata dei costi in parola e ciò sarebbe dunque incompatibile con l’orientamento ai costi. Secondo la sentenza KPN Telecom, è implicito nella nozione di orientamento ai costi il divieto per una parte, i cui prezzi devono essere orientati ai costi, di percepire più volte la remunerazione di una sola e medesima prestazione.

33. L’altra sentenza in cui la Corte si è pronunciata sull’interpretazione della nozione di orientamento ai costi è la sentenza 13 luglio 2006, causa Mobistar ( 22 ). In questa sentenza la Corte afferma, in merito alle tariffe richieste per garantire la portabilità dei numeri di telefono, che «la direttiva (2002/22/CE) non osta all’adozione di un provvedimento nazionale, come quello oggetto della causa principale, che fissi ex ante e in base ad un modello teorico di costi l’importo massimo dei prezzi che l’operatore cedente può richiedere all’operatore cessionario a titolo di costi di attivazione, quando le tariffe siano orientate ai costi in modo tale da non dissuadere i consumatori dall’uso dell’agevolazione della portabilità» ( 23 ). Tuttavia, la Corte rammenta che è in ogni caso necessario che «i nuovi operatori abbiano la possibilità effettiva di contestare l’applicazione dei prezzi massimi da parte degli operatori già presenti sul mercato, dimostrando che tali prezzi sono troppo elevati rispetto alla struttura dei costi dei detti operatori» ( 24 ).

34. Per quanto riguarda la determinazione del significato e dello scopo preciso della nozione di orientamento ai costi, come prevista dall’art. 3, n. 3 del regolamento, questa non risulta chiara, come peraltro emerge chiaramente nella causa in esame. Il regolamento evoca la nozione di costi senza andare oltre quanto alla definizione degli stessi e tale nozione non è univoca, giacché vi sono diversi costi, metodi e modelli di calcolo di costi possibili.

35. Poiché il legislatore comunitario non ha fornito indicazioni precise quanto agli elementi, ai metodi e ai modelli di costi da utilizzare, ritengo, così come essenzialmente ritenuto dalle parti intervenienti nella presente controversia, che il regolamento lasci un inevitabile spazio di manovra agli Stati membri quando si trovino ad applicare tale nozione. Questa libertà consentirà, a priori, ai legislatori nazionali di determinare elementi dei costi particolari del fornitore della rete locale di cui tenere conto — e, segnatamente, di precisare i costi dell’operatore notificato quali quelli limitati ai costi di un’efficiente prestazione di servizi —, come anche di definire il metodo e i modelli di calcolo dei costi relativi alla fornitura della rete locale di cui servirsi. Del resto, è l’art. 1, n. 4 del regolamento che dispone espressamente che gli Stati membri hanno diritto a «mantenere o introdurre misure (…) contenenti disposizioni più dettagliate rispetto a quelle del presente regolamento».

36. Tuttavia, come altresì rilevato da questa stessa disposizione, è vero che tale margine d’intervento legislativo deve essere esercitato «nel rispetto del diritto comunitario» ( 25 ). Lo spazio di manovra di cui dispongono gli Stati membri per introdurre disposizioni più dettagliate al fine di concretizzare gli elementi, i metodi e i modelli di costi da adottare dovrà essere necessariamente circoscritto entro i limiti risultanti dall’interpretazione della nozione comunitaria di orientamento ai costi.

37. Al di là dei limiti intrinseci alla nozione generale di orientamento ai costi, rilevati, in particolar modo, dalle citate sentenze KPN Telecom e Mobistar, nonché del limite evidente in forza del quale tale nozione vieta l’applicazione di prezzi fondati su elementi diversi dai costi ( 26 ), vi sono altri limiti derivanti dall’interpretazione di tale nozione nell’ambito specifico del regolamento. L’economia globale e le finalità del regolamento, già ricordate, indicano tali limiti, evidenziando, in tal modo, la strumentalità del principio di orientamento ai costi quanto alla realizzazione dell’obiettivo principale considerato dal legislatore comunitario e consistente nel garantire un accesso disaggregato effettivo e immediato alla rete locale e, dunque, l’introduzione e l’intensificazione della concorrenza sul mercato dell’accesso locale ( 27 ). Il principio dell’orientamento ai costi mira appunto a impedire prezzi eccessivi che, in mancanza di tale strumento limitativo, gli operatori notificati tenderebbero naturalmente a chiedere per garantire la conservazione della loro posizione privilegiata ( 28 ). Di conseguenza, tale nozione impedisce che, con una richiesta di tariffe elevate, possa essere messo in discussione il raggiungimento dell’obiettivo principale del regolamento, ossia promuovere la concorrenza a livello della rete locale ( 29 ).

38. Dall’interpretazione di tale nozione di diritto comunitario emerge in tal modo l’imposizione di un criterio sostanziale di limitazione dei prezzi chiesti dall’operatore notificato, criterio dal quale uno Stato membro non può discostarsi a discapito dei concorrenti beneficiari dell’accesso.

39. Perciò, sono del parere che la Corte debba risolvere tale prima questione stabilendo che gli artt. 1, n. 4, e 3, n. 3, del regolamento devono essere interpretati nel senso che la nozione di orientamento dei prezzi ai costi rappresenta un’esigenza di limitazione dei prezzi richiesti dall’operatore notificato per l’accesso alla sua rete locale, dalla quale, nonostante il margine che essa offre quanto alla sua concreta attuazione a livello nazionale, non è possibile discostarsi a svantaggio dei beneficiari dell’accesso alla rete locale.

C — Sulla seconda questione

40. Con la seconda questione si chiede se, ai sensi dell’art. 3, n. 3 del regolamento, il requisito secondo il quale i prezzi richiesti per l’accesso alla rete locale debbano essere orientati ai costi comprenda anche gli interessi e gli ammortamenti contabili. Le parti intervenienti nella presente controversia concordano sul fatto che l’applicazione del principio dell’orientamento ai costi comprende anche gli ammortamenti e gli interessi dei capitali investiti, che fanno dunque parte dei costi dell’operatore notificato.

41. In questo caso si tratta di costi del capitale che svolgono un ruolo centrale nell’ambito delle reti telefoniche, che sono, chiaramente, impianti a forte intensità di capitale. Verosimilmente, gli ammortamenti dei cespiti utilizzati e gli interessi del capitale investito rappresentano addirittura la parte più importante dei costi relativi alla prestazione dei servizi di telecomunicazione.

42. Per quanto riguarda gli ammortamenti, essi rivelano un’imputazione in conto capitale dei costi delle immobilizzazioni attive soggette a usura nel corso del tempo (costi che sono sostenuti, in linea di principio, nella forma di una somma complessiva iniziale) per la durata economica di tali poste attive. Questa imputazione, espressa in importi annuali indicati come “ammortamenti”, permette di accompagnare il conseguimento di profitti che interverrà, chiaramente, non nella forma di una somma complessiva iniziale, bensì nel corso della durata delle immobilizzazioni attive utilizzate per la fornitura del servizio di cui trattasi. Per quanto riguarda gli interessi, se il passivo di un operatore notificato richiede un finanziamento in forma di prestito, utilizzato, ad esempio, per investire nella rete locale, gli interessi dovuti al creditore costituiranno, ovviamente, parte dei costi dell’operatore notificato.

43. È fuor di dubbio che gli ammortamenti e gli interessi dei capitali investiti sono spese che riguardano il normale andamento di un’impresa e che costituiscono, quindi, elementi di costo di quest’ultima ( 30 ). Essi potranno pertanto essere imputati e recuperati dall’operatore notificato attraverso i prezzi chiesti agli operatori concorrenti per l’accesso alla sua rete locale.

44. Propongo, quindi, alla Corte di rispondere alla seconda questione posta dal giudice di rinvio nel senso che l’art. 3, n. 3 del regolamento, laddove prevede il requisito secondo il quale i prezzi richiesti per l’accesso alla rete locale debbano essere orientati ai costi, comprende anche gli interessi e gli ammortamenti contabili.

D — Sulla terza questione

45. Con tale questione si affronta il punto cruciale della causa in esame. Quale dev’essere la base di calcolo degli ammortamenti e degli interessi contabili? Unicamente il valore attuale di sostituzione dei cespiti, espresso in termini di prezzi correnti alla data della valutazione, o da tale valore di sostituzione occorrerà dedurre gli ammortamenti già effettuati prima della data di valutazione?

46. Il testo del regolamento nulla prevede con riferimento al metodo di calcolo dei costi da adottare per uniformarsi al principio dell’orientamento dei prezzi ai costi e non ci si può quindi sorprendere della notevole disparità di opinioni delle parti intervenienti nella presente causa in merito alla risposta da dare a tale questione.

47. Malgrado il regolamento non contenga indicazioni esplicite quanto al metodo di calcolo dei costi, la direttiva 97/33, parte integrante del quadro normativo che il regolamento mirava a completare, sembra ammettere, nell’allegato V — relativo ai sistemi di contabilità dei costi per l’interconnessione — che potranno essere utilizzati al momento del controllo dei prezzi i costi di sostituzione effettivi (ossia quelli che sono «basati sui costi previsti per la sostituzione di apparecchiature e sistemi») o i costi «fondati sulla spesa realmente sostenuta per le apparecchiature e i sistemi».

48. Il tredicesimo ‘considerando’ del regolamento rinvia, inoltre, espressamente alla raccomandazione della Commissione 2000/417 e alla comunicazione della Commissione 26 aprile 2000 ( 31 ), affermando che queste forniscono linee guida dettagliate per coadiuvare le autorità nazionali di regolamentazione nel disciplinare l’accesso alla rete locale. Tale riferimento può, giustamente, essere considerato come un’indicazione proposta dal legislatore comunitario per interpretare una nozione fondamentale come quella dell’orientamento dei prezzi ai costi, secondo la quale occorreva tener conto della posizione a tal fine definita dalla Commissione nei due atti sopra citati. Orbene, al punto 6 della raccomandazione 2000/417, riguardante la fissazione dei prezzi, si legge, con particolare riferimento ai costi di capitale, che «un approccio prospettivo basato sui costi correnti (…) promuoverà una concorrenza leale e sostenibile e incentiverà gli investimenti alternativi. Tuttavia, qualora ciò sia suscettibile di provocare distorsioni della concorrenza a breve termine — ad esempio, nel caso in cui vi sia disequilibrio tra le tariffe (…) praticate dall’operatore notificato e i costi correnti — si raccomanda che le autorità di regolamentazione nazionali (…) specifichino il periodo di tempo ragionevole necessario per il graduale adeguamento ai costi correnti del prezzo degli anelli locali». La stessa raccomandazione descrive i costi correnti come quelli che «comporta, oggi, la costruzione di un’infrastruttura efficiente e moderna» ( 32 ).

49. La comunicazione della Commissione 26 aprile 2000, indica, da parte sua, al punto 6, che le autorità di regolamentazione nazionali devono rispettare una serie di principi per quanto riguarda i prezzi e i costi. In primo luogo, le regole relative al calcolo dei costi e dei prezzi devono essere trasparenti e fondate su basi obiettive. In secondo luogo, le regole per la determinazione delle tariffe devono garantire all’operatore storico la copertura dei costi pertinenti più un margine di utile ragionevole e devono altresì essere compatibili con l’obiettivo di promuovere una concorrenza leale e sostenibile e creare efficaci incentivi agli investimenti in infrastrutture. Nella stessa comunicazione la Commissione sostiene inoltre a tal riguardo che, in linea di massima, questo obiettivo potrà realizzarsi adottando un sistema di tariffazione basato sui costi correnti. Questa comunicazione si uniforma alla stessa nozione di costi correnti di cui alla raccomandazione 2000/417. Infine, le regole per la determinazione delle tariffe devono garantire che non vi siano distorsioni del mercato e, in particolare, che non vi siano compressioni dei margini di utile tra tariffe all’ingrosso e tariffe al dettaglio per i servizi offerti dall’operatore storico. Successivamente, la Commissione sottolinea che tali principi possono, in determinate circostanze, essere contraddittori e, in tal caso, le autorità di regolamentazione nazionali potrebbero essere indotte a considerare provvedimenti transitori idonei ad evitare distorsioni della concorrenza a breve termine.

50. Gli elementi appena illustrati indicano che le autorità di regolamentazione nazionali dispongono di un ampio margine di discrezionalità quanto alla scelta e all’applicazione, a seconda dei casi specifici per ciascuno Stato membro all’atto della verifica dei prezzi, del metodo di calcolo dei costi dell’operatore notificato che esse ritengono più appropriato. Tuttavia, questi stessi elementi e, innanzitutto, il regolamento considerato alla luce della sua ratio e dei suoi obiettivi mettono altresì in rilievo il fatto che la nozione di orientamento ai costi pone taluni limiti che vanno in ogni caso rispettati.

51. In sostanza, si deve osservare che una decisione come quella del caso di specie, che fissa i corrispettivi di accesso alla rete locale dell’operatore notificato, deve essere il risultato di una ponderazione equilibrata tra due principi contrapposti: da un lato, l’obiettivo principale del regolamento di garantire un accesso disaggregato effettivo e immediato alla rete locale e la conseguente promozione della concorrenza sul mercato dell’accesso locale; dall’altro, i prezzi autorizzati non devono essere a un livello tale da vanificare l’investimento nelle infrastrutture. La nozione di orientamento ai costi prevista dal regolamento, debitamente interpretata, impone, quindi, quale limite, che una decisione di autorizzazione dei prezzi di accesso basati sui costi debba essere il risultato di una valutazione equilibrata e proporzionale di questi due principi ( 33 ).

52. L’adozione di un metodo di calcolo dei costi rappresentati dagli ammortamenti e dagli interessi basato esclusivamente sul valore di sostituzione in termini di prezzi correnti della rete locale con un’altra rete efficiente e moderna — vale a dire sui costi lordi di sostituzione dei cespiti — può rispettare il necessario equilibrio tra tali due principi. Si pensi, in particolare, alla situazione in cui la rete esistente, per quanto interamente ammortizzata, fosse, al momento dell’imposizione dell’obbligo di disaggregare l’accesso alla rete locale, assai prossima alla fine del proprio ciclo di vita utile e, quindi, dotata di un valore di eliminazione assai basso. In tali circostanze, il fatto che un’autorità di regolamentazione nazionale privilegi un modello basato sui costi lordi di sostituzione può essere pienamente giustificato e proporzionale, a condizione che l’obiettivo di incentivazione all’investimento nella costruzione di nuove infrastrutture sia realmente preminente.

53. Tuttavia, quando si tratta, come sembra essere nel caso di specie, di una rete locale utilizzabile e in pratica utilizzata con un valore di eliminazione ancora rilevante e già ammortizzato (per lo meno in parte), l’utilizzo del metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione attribuisce, prima facie, un’importanza sproporzionata all’incentivazione all’investimento. La nozione comunitaria di orientamento ai costi comporta infatti che entrambi i principi richiamati siano garantiti in maniera equilibrata.

54. L’adozione di detto metodo è tale da ridurre il margine dei nuovi operatori concorrenti che entrano sul mercato per offrire ai consumatori una diminuzione significativa dei prezzi idonea a convincerli a cambiare fornitore di servizi di telecomunicazione. A tal fine, è opportuno sottolineare che la Commissione ha osservato, nella sua decisione 2003/707/CE, che i prezzi contestati nella presente causa, fissati con decisione 30 marzo 2001 dall’ente tedesco di regolamentazione, hanno prodotto una compressione dei margini, in violazione dell’art. 82 CE, commessa dalla Deutsche Telekom fino a maggio 2003 ( 34 ). Tale decisione della Commissione è attualmente oggetto di ricorso dinanzi al Tribunale ( 35 ). Senza entrare nel merito della fondatezza di questa decisione, essa può legittimamente sollevare alcuni dubbi quanto al fatto che la decisione di autorizzazione dei prezzi contestata garantisca l’investimento in infrastrutture in maniera equilibrata e proporzionale rispetto all’obiettivo principale del regolamento di promuovere la concorrenza sul mercato dell’accesso alla rete locale metallica.

55. Se, nell’ambito dell’accesso a una rete locale esistente e utilizzabile come quella della Deutsche Telekom, un’autorità di regolamentazione nazionale si basa sui costi lordi di sostituzione per determinare gli interessi e gli ammortamenti che i prezzi devono coprire, la decisione di autorizzazione dei prezzi in esame non può lasciar dubbi quanto al rispetto dell’equilibrio tra incentivazione all’investimento (che l’adozione di un tale metodo mira chiaramente a garantire) e promozione della concorrenza sul mercato dell’accesso alla rete locale. L’assenza di concorrenza a livello di rete locale in Europa, al 1o gennaio 2001, era in effetti il motivo alla base dell’adozione del regolamento e tutto dimostra che in Germania, alla data dell’autorizzazione dei prezzi in oggetto, ossia alla data del 30 marzo 2001, la concorrenza sul mercato della rete locale era assai debole.

56. È giocoforza rilevare che l’adozione di un metodo di calcolo basato esclusivamente sui costi correnti di sostituzione implica che gli operatori concorrenti sono tenuti a pagare, per accedere alla rete esistente, lo stesso importo necessario a costruire una nuova rete dello stesso tipo.

57. Orbene, se un operatore concorrente decide di investire in una nuova infrastruttura, egli dovrà inizialmente sostenere spese relative a tale costruzione prima che l’infrastruttura divenga operativa. Nel frattempo, per beneficiare dell’accesso disaggregato alla rete locale previsto dal regolamento, egli dovrà corrispondere un importo equivalente in larga misura al costo di investimento in una nuova infrastruttura. L’operatore concorrente dovrà, quindi, sostenere le spese per la costruzione della propria rete e, contemporaneamente, effettuare pagamenti in favore dell’operatore notificato perché questi investa in una nuova infrastruttura.

58. Per evitare tali costi «doppi», un operatore concorrente avrà due possibilità: avviare, come prima cosa, la costruzione della propria rete e rinunciare a chiedere l’accesso alla rete locale dell’operatore notificato. Un’opzione di tal genere consentirebbe all’operatore notificato di conservare la propria posizione dominante a livello della rete di accesso locale, il che è esattamente il contrario di quello che il regolamento si prefigge. In alternativa, l’operatore concorrente potrà rinunciare a costruire la propria rete e chiedere l’accesso. In quest’ultima ipotesi, egli sarà tenuto a pagare all’operatore notificato una tariffa che, in quanto basata sui costi lordi di sostituzione, ha lo scopo di consentire all’operatore notificato di costruire una nuova rete. È chiaro tuttavia che quest’ultimo non è obbligato a farlo e che rimane libero di usare le tariffe percepite per qualsiasi altra finalità.

59. Le presenti osservazioni evidenziano che, salvo che l’autorizzazione dei prezzi non riveli con chiarezza che i due principi sopra citati sono stati debitamente considerati in maniera equilibrata, l’adozione di un metodo basato sui costi lordi di sostituzione, quando la rete locale dell’operatore notificato è ancora operativa e utilizzabile, è incompatibile col principio dell’orientamento ai costi e con gli obiettivi previsti dal regolamento.

60. Tuttavia, a questa conclusione si oppone l’argomentazione sviluppata dalla Deutsche Telekom e dalla Repubblica federale di Germania, secondo la quale l’autorizzazione di prezzi sulla base di un valore inferiore al costo corrente di sostituzione, segnatamente deducendo gli ammortamenti già effettuati, comporterebbe una rinuncia all’obiettivo del regolamento di incentivazione all’investimento nelle infrastrutture.

61. L’analisi di tale argomentazione presuppone una distinzione tra l’incentivazione a investire nelle costruzioni di nuove reti locali metalliche parallele a quella della Deutsche Telekom e l’incentivazione a investire in infrastrutture alternative, quali la televisione via cavo o altre ancora.

62. Per quanto riguarda il primo tipo di investimento, l’adozione di un metodo di calcolo degli oneri finanziari basato sui costi lordi di sostituzione della rete locale dell’operatore notificato potrebbe senz’altro dare luogo a un simile incentivo. Tuttavia, il fatto di duplicare una rete locale esistente quando questa è ancora utilizzabile ( 36 ) appare essere non redditizio e inefficace, per non dire un’aberrazione in termini di risparmio di risorse e dal punto di vista dell’obiettivo di assicurare prezzi più bassi per i clienti. Se questa era la situazione alla data dell’autorizzazione dei prezzi in Germania, il che dovrà essere verificato dal giudice nazionale, risulta priva di fondamento l’argomentazione in forza della quale è corretto adottare un metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione per incentivare l’investimento in nuove infrastrutture in rame parallele a quella della Deutsche Telekom.

63. Per quanto riguarda l’incentivo all’investimento in infrastrutture alternative, occorre segnalare che la fissazione dei prezzi per l’accesso alla rete locale esistente, sulla base dei costi correnti di sostituzione con una nuova rete locale equivalente, non riflette necessariamente i costi necessari alla costruzione di tali infrastrutture alternative. Invero, la decisione di costruire una rete televisiva via cavo, una rete locale wireless o altro richiederà necessariamente di tener conto — oltre al fatto che la tecnologia in oggetto dev’essere effettivamente disponibile — da un lato di un valore d’investimento diverso rispetto a quello necessario per costruire una nuova rete locale in rame, dall’altro del fatto che le funzionalità e le potenzialità economiche relative alle infrastrutture alternative sono diverse rispetto alle funzionalità offerte dalla rete locale in rame ( 37 ). Pertanto, il fatto di stabilire tariffe inferiori rispetto a quelle che deriverebbero dall’applicazione di un metodo esclusivo di costi correnti di sostituzione della rete locale potrebbe non essere tale da dissuadere in maniera decisiva l’investimento in tali infrastrutture alternative.

64. Spetterà dunque al giudice nazionale verificare se il provvedimento di autorizzazione contestato nella fattispecie contenga elementi che giustifichino l’adozione del metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione e, quindi, se dalla decisione contestata emerga che entrambi i principi summenzionati sono stati considerati in maniera equilibrata e proporzionale. In difetto di tali elementi, sarebbe contrario al regolamento calcolare gli ammortamenti e gli interessi che i prezzi devono coprire sulla base di un metodo di calcolo dei costi lordi di sostituzione.

65. Riassumendo, vi sono due ordini di giustificazioni possibili. In primo luogo, come sopra ricordato, ( 38 ) è possibile che l’età avanzata della rete giustifichi il ricorso a un metodo basato sui costi lordi di sostituzione. In secondo luogo, è possibile che, come evidenziato al paragrafo 63, date le peculiari condizioni esistenti in Germania al momento dell’autorizzazione dei prezzi, l’investimento in tecnologie alternative disponibili all’epoca e con funzionalità equivalenti all’infrastruttura locale in rame della Deutsche Telekom sarebbe stato fortemente disincentivato qualora i prezzi fossero stati fissati a un livello inferiore rispetto a quello risultante dall’applicazione di un metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione della rete.

66. In mancanza di una di queste due giustificazioni è doveroso concludere che sarebbe contrario alla nozione di orientamento ai costi assumere in via esclusiva, quale base di calcolo dei costi, il valore attuale di sostituzione dei cespiti, espresso in termini di prezzi correnti alla data della valutazione.

67. Qualora il giudice del rinvio concluda, alla luce delle precedenti osservazioni, nel senso che l’applicazione, da parte dell’autorità di regolamentazione, di un metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione è incompatibile con il principio di orientamento ai costi, si porrebbe, in seguito, il problema di sapere se tale nozione di orientamento ai costi preveda la deduzione degli ammortamenti già effettuati.

68. Qualora il giudice del rinvio pervenga a siffatta conclusione, ciò comporterebbe che le tariffe autorizzate avrebbero dovuto essere state fissate a un livello inferiore rispetto al valore risultante dall’applicazione del metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione dei cespiti. L’interpretazione della nozione di orientamento ai costi non consente, tuttavia, di individuare gli elementi specifici di costo che occorrerà dedurre per realizzare il passaggio da un metodo di calcolo basato sui costi lordi di sostituzione dei cespiti a un metodo basato sui costi netti di sostituzione. Una deduzione degli ammortamenti già effettuati condurrà, senz’altro, all’utilizzo di un metodo di calcolo legittimo, fondato su costi netti di sostituzione. Tuttavia, non escluderei l’ammissibilità di altre nozioni di costi netti di sostituzione e mi riferisco, ad esempio, alla nozione di costo netto di sostituzione inteso come prezzo da corrispondere per sostituire il cespite con un altro cespite avente età e caratteristiche analoghe. Il valore in termini di costi correnti del cespite dell’operatore notificato che servirebbe come base di calcolo degli interessi e degli ammortamenti potrebbe pertanto essere stabilito secondo tali costi netti di sostituzione ovvero secondo il valore di eliminazione attuale della rete, a seconda di quale dei due sia meno elevato ( 39 ).

69. Riepilogando, ritengo che se i prezzi calcolati sulla base dei costi attuali di sostituzione non risultano equilibrati, alla luce delle circostanze in essere al momento dell’autorizzazione dei prezzi, occorrerà fissare i prezzi a un importo inferiore, attraverso la deduzione degli ammortamenti già effettuati o con altro mezzo consentito da definire a livello nazionale, che consenta di fissare i prezzi dell’accesso alla rete locale a un livello inferiore rispetto a quello che deriva esclusivamente dal metodo dei costi attuali di sostituzione.

70. La Deutsche Telekom si oppone alla determinazione dei prezzi a un livello inferiore e afferma, in proposito che, poiché la rete esistente è già ampiamente ammortizzata, il fatto di dedurre gli ammortamenti precedenti rischierebbe di procurare agli operatori concorrenti un accesso gratuito o quasi alla sua rete locale, il che le impedirebbe, illegittimamente, di ricavare un qualsivoglia profitto dalla sua proprietà. Non condivido tale punto di vista.

71. Non vi è dubbio che il regolamento riconosca all’operatore notificato il diritto a trarre un ragionevole profitto dall’operazione di fornitura della rete locale agli operatori concorrenti ( 40 ). Anche se la rete locale della Deutsche Telekom fosse, eventualmente, totalmente ammortizzata, il regolamento osterebbe ad una determinazione dei prezzi pari a zero o prossima alla gratuità.

72. Tuttavia, contrariamente a quanto sostanzialmente sostenuto dalla Deutsche Telekom, il regolamento non prevede che solo i corrispettivi approvati con l’applicazione di un metodo di calcolo basato sui costi attuali lordi di sostituzione della rete siano idonei a garantire un ragionevole profitto all’operatore notificato. Vi sono vari prezzi inferiori che, date le circostanze esistenti nella Repubblica federale di Germania alla data dell’autorizzazione dei prezzi, potrebbero essere idonei a promuovere la concorrenza a livello della rete locale senza scoraggiare in modo decisivo l’investimento in infrastrutture alternative e che, nel contempo, potrebbero garantire un ragionevole profitto all’operatore notificato, in conformità al regolamento. Il diritto della Deutsche Telekom ad ottenere un ragionevole profitto è semplicemente un limite inferiore che le autorità di regolamentazione sono tenute a rispettare quando emettono una decisione di autorizzazione dei prezzi. Esso non consente di considerare i prezzi stabiliti in base a costi lordi di sostituzione dei cespiti come le uniche tariffe in grado di garantire un ragionevole profitto all’operatore notificato. In altre parole, la tariffa che fornisce maggiori incentivi all’investimento in infrastrutture non è la sola ad assicurare un ragionevole profitto all’operatore notificato; vi sono altre tariffe di valore inferiore che possono garantire un tale profitto.

73. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, propongo alla Corte di risolvere la terza questione nei seguenti termini: la nozione di orientamento ai costi, prevista dall’art. 3, n. 3, del regolamento, dev’essere interpretata nel senso che essa richiede che una decisione di autorizzazione dei prezzi, come quella del caso di specie, debba effettuare una ponderazione equilibrata e proporzionale, sulla base delle circostanze in essere al momento di tale autorizzazione, tra l’obiettivo principale del regolamento di promuovere la concorrenza sul mercato dell’accesso alla rete locale e la necessità di garantire il necessario livello di investimento in infrastrutture. Spetta al giudice nazionale verificare, alla luce di tali considerazioni, se la decisione di autorizzazione dei prezzi contestata contenga adeguati elementi che giustifichino l’adozione del metodo di calcolo degli ammortamenti e degli interessi che i prezzi devono coprire basato esclusivamente sul valore corrente di sostituzione dei cespiti, espresso in termini di prezzi correnti alla data della valutazione. In mancanza di siffatti elementi giustificativi, la nozione comunitaria dell’orientamento dei prezzi ai costi impone che i prezzi d’accesso vengano fissati ad un importo inferiore a quello che risulta dall’applicazione di un tale metodo di calcolo degli oneri finanziari, segnatamente facendo ricorso alla deduzione degli ammortamenti già effettuati alla data della valutazione.

E — Sulla quarta questione

74. Il Verwaltungsgericht Köln chiede, in sostanza, se il diritto comunitario imponga alle autorità di regolamentazione nazionali di lavorare sulla base di una documentazione completa dei costi dell’operatore notificato, oppure se sia consentito ricorrere a modelli analitici di costi e, se del caso, quali siano i requisiti da rispettare.

75. L’autorità di regolamentazione tedesca, come ricordato dal giudice del rinvio, ha ritenuto che la documentazione dei costi presentata dalla Deutsche Telekom fosse incompleta e non sufficientemente probante. In difetto di tale documentazione, l’autorità di regolamentazione ha pertanto fatto ricorso a un modello analitico di tipo ascendente o «bottom up» per calcolare i costi rilevanti dell’operatore notificato e, in particolare, gli ammortamenti e gli interessi contabili. Si tratta, sostanzialmente, di un modello economico teorico che permette di determinare il valore dell’investimento attualmente necessario per costruire una rete locale in rame moderna, efficiente e uguale a quella esistente. Tale modello si basa dunque sui costi che un operatore efficiente avrebbe sostenuto per acquistare e far funzionare la rete ( 41 ) e si distingue dal modello di tipo discendente «top down», che si basa piuttosto sui costi reali dell’operatore notificato. Benché questi costi siano controllati dal punto di vista dell’efficacia, segnatamente mediante l’uso di un approccio prospettico come quello dei costi incrementali di lungo periodo, sono in ogni caso i costi dell’operatore notificato a rimanere sostanzialmente determinanti.

76. Ritengo che né il testo del regolamento, né la sua ratio, come neppure la giurisprudenza della Corte sulla nozione di orientamento ai costi impediscano alle autorità di regolamentazione di servirsi di modelli teorici di costi e, segnatamente, di modelli di tipo ascendente.

77. Tali modelli possono servire, in particolare, a limitare, secondo un criterio di efficienza, prezzi che, in base ai costi reali fatti valere dall’operatore notificato, sarebbero più elevati. La raccomandazione 98/322 ( 42 ) afferma appunto che l’applicazione di un modello economico di tipo ascendente può fornire informazioni su inefficienze che deriverebbero dall’applicazione di un modello che consideri cespiti eccessivi rispetto alle necessità. Un siffatto utilizzo di un modello teorico di tipo ascendente dei costi riflette espressamente un’applicazione coordinata o ibrida del modello analitico di tipo ascendente in combinazione con un modello discendente basato sui dati relativi ai costi dell’operatore notificato ( 43 ).

78. Anche la citata sentenza Mobistar è orientata nel senso di un utilizzo analogo di un modello analitico. In questa sentenza, la Corte accetta, con riferimento alle tariffe richieste per garantire la portabilità dei numeri di telefono, la determinazione ex ante e in base ad un modello teorico di costi dell’importo massimo dei prezzi che l’operatore può richiedere, quando le tariffe sono orientate ai costi, in modo tale da non dissuadere i consumatori dall’uso dell’agevolazione della portabilità. La Corte sottolinea, inoltre, che non è del tutto escluso che tali importi massimi possano rivelarsi «troppo elevati» rispetto alla struttura dei costi degli operatori ( 44 ). In tal caso, occorrerà, evidentemente, che i prezzi vengano fissati, secondo i costi reali dell’operatore, al di sotto del valore che risulta dall’applicazione del modello teorico di costi di tipo ascendente.

79. Tuttavia, il problema che si pone nel caso di specie non è sapere se il diritto comunitario permette alle autorità di regolamentazione di fare uso di tali modelli. Ciò di cui si discute è sapere se, quando un’autorità di regolamentazione nazionale verifica che la documentazione fornita dall’operatore, relativa ai costi addotti come base di calcolo degli interessi e degli ammortamenti contabili, è incompleta e non sufficientemente probante, essa possa autorizzare prezzi sulla base alternativa dei costi «utili» risultanti dall’applicazione di un modello teorico di tipo ascendente fondato sul valore d’investimento nella costruzione di una nuova rete locale. Pertanto, si tratta di stabilire se il diritto comunitario imponga limiti alla sostituzione della documentazione relativa a costi reali dell’operatore notificato mediante l’utilizzo di un modello teorico di costi di un operatore efficiente e, all’occorrenza, quali siano questi limiti.

80. Vi è ampio consenso tra le parti intervenienti nella presente causa quanto al fatto che non sarebbe accettabile il rigetto di qualsiasi domanda di autorizzazione dei prezzi qualora la stessa non risultasse comprovata al cento per cento da una documentazione dei costi dell’operatore notificato. Tuttavia, un numero minimo di prove documentali dei costi reali dell’operatore notificato sarà, evidentemente, indispensabile affinché l’autorità di regolamentazione nazionale possa verificare se le tariffe rispettano il requisito dell’orientamento ai costi. Le autorità di regolamentazione nazionale dispongono, pertanto, di un margine di discrezionalità per determinare quali siano i documenti relativi ai costi reali dell’operatore la cui produzione sia facoltativa e che siano sostituibili con l’utilizzo di un modello analitico di costi di tipo ascendente. Tuttavia, siffatto potere di discrezionalità ha dei limiti che sorgono dal regolamento. Oltre ai requisiti di trasparenza, di non discriminazione e di obiettività, l’esercizio di tale margine di discrezionalità deve rispettare anche i limiti derivanti dall’interpretazione della nozione di orientamento dei prezzi ai costi, congiuntamente alla sua valenza autonoma e ai suoi obiettivi già individuati.

81. Ai sensi dell’art. 4, n. 2, lett. b) del regolamento, un’autorità di regolamentazione nazionale ha facoltà di «chiedere agli operatori notificati di fornire informazioni pertinenti all’applicazione del presente regolamento». Tali informazioni includono, chiaramente, le informazioni che risultano necessarie, nell’ambito di un procedimento di autorizzazione di prezzi per l’accesso alla rete locale, ad attestare la conformità dei prezzi al principio dell’orientamento ai costi di cui all’art. 3, n. 3, del regolamento. Il regolamento non contiene disposizioni più precise in merito alla documentazione dei costi necessaria a determinare i costi relativi alla fornitura dell’accesso alla rete locale, ai quali i prezzi debbono orientarsi.

82. Tuttavia, l’art. 7, n. 2, della direttiva 97/33 sostiene espressamente che l’operatore notificato «deve dimostrare che le tariffe applicate sono basate su costi effettivi incluso un margine di profitto ragionevole sugli investimenti». Gli Stati membri, secondo l’art. 7, n. 5, seconda frase, della medesima direttiva, sono inoltre tenuti a provvedere all’adozione di sistemi di contabilità dei costi che siano adeguati ai fini dell’attuazione, in particolar modo, dei requisiti di orientamento ai costi e che si basino su documenti sufficientemente dettagliati, come definiti nell’allegato V. Tale allegato V prevede, in particolare, gli elementi che devono essere presenti nelle informazioni pubblicate, al fine di garantire la trasparenza del calcolo delle tariffe d’interconnessione.

83. La contabilità dei costi degli operatori svolge, pertanto, un ruolo importante nell’ambito normativo delle telecomunicazioni ( 45 ), compreso, ovviamente, il regime giuridico della disaggregazione dell’accesso alla rete locale stabilita dal regolamento. I costi afferenti alla fornitura della rete locale sostenuti dall’operatore notificato, vale a dire i costi da esso sostenuti ed identificabili nell’ambito dei suoi strumenti contabili, divengono fondamentali al momento della verifica dell’orientamento dei prezzi ai costi di accesso alla rete locale ( 46 ). A tal riguardo, condivido l’opinione della Arcor, secondo la quale la preoccupazione del legislatore comunitario di garantire l’adozione di sistemi di contabilità di costi fondati su documenti sufficientemente dettagliati sarebbe inutile se, qualora l’operatore notificato si limitasse a fornire prove incomplete in merito alla propria struttura dei costi e, in particolare, in merito agli ammortamenti e agli interessi relativi alla propria rete locale, l’autorità di regolamentazione nazionale usasse semplicemente un modello teorico virtuale dei costi di un operatore efficiente per definire tali ammortamenti e interessi.

84. Il principio dell’orientamento ai costi si riferisce innanzitutto ai costi dell’operatore notificato, vale a dire ai costi reali «attinenti» alla sua fornitura di accesso a una rete locale esistente, che è la propria ( 47 ). Orbene, per verificare la compatibilità dei prezzi con i costi dell’operatore notificato, non si può fare a meno di considerare la documentazione contabile dell’operatore notificato come punto di partenza per stabilire i costi stessi. Sarebbe scorretto, dal punto di vista metodologico, considerare quale base fondamentale per definire i costi dell’operatore notificato afferenti alla fornitura dell’accesso alla propria rete non tanto la documentazione contabile, bensì un modello analitico di tipo ascendente che precisi i costi relativi alla fornitura di una rete locale moderna ed efficiente da costruirsi ex novo da parte di un operatore efficiente virtuale. Infatti, i costi reali relativi a una rete locale esistente possono essere di molto inferiori rispetto ai costi calcolati sulla base di un tale metodo teorico di tipo ascendente.

85. Quando la rete locale esistente è già in larga misura ammortizzata, pur conservando ancora un valore di eliminazione elevato, il fatto di considerare come base di calcolo per gli interessi e gli ammortamenti contabili un modello teorico di tipo ascendente, piuttosto che la documentazione dei costi reali, produrrebbe effetti contrari agli obiettivi del criterio dell’orientamento ai costi. Le tariffe autorizzate sulla base di un tale modello risulterebbero maggiori rispetto a quelle derivanti dall’analisi della struttura degli oneri finanziari reali dell’operatore notificato.

86. L’uso di un modello analitico di tipo ascendente in tali circostanze non permetterebbe, quindi, di apportare correzioni secondo criteri di efficienza al momento del calcolo degli ammortamenti e degli interessi derivanti dall’analisi della struttura dei costi effettivi dell’operatore notificato. L’uso di un tale metodo non servirebbe nemmeno a stabilire il valore degli ammortamenti e degli interessi effettivamente sostenuti dall’operatore notificato e relativi alla propria rete esistente già ammortizzata (almeno in parte) e ancora utilizzabile.

87. Desidero altresì sottolineare che se un’autorità di regolamentazione nazionale utilizzasse un modello teorico di tipo ascendente al posto della documentazione inerente agli ammortamenti e agli interessi che l’operatore notificato deve sostenere relativamente alla propria rete locale in gran parte ammortizzata e ancora utilizzabile, ciò condurrebbe alla scelta strategica, da parte di quest’ultimo, delle prove documentali dei costi da presentare alla suddetta autorità, così che le tariffe risulterebbero infine autorizzate sulla base dei costi reali o dei costi utili, a seconda di quali tra i due risultino i più elevati. L’operatore notificato può, da parte sua, omettere la presentazione di determinate prove relative alla propria struttura dei costi quando l’applicazione di un modello di costi analitico «bottom up» possa indicare costi di capitale più elevati e, dunque, anche tariffe d’accesso più elevate.

88. L’autorità di regolamentazione nazionale dispone senz’altro, come già sostenuto, di un margine di discrezionalità per quanto riguarda le prove che non ritiene indispensabili. L’esercizio di tale discrezionalità non deve, tuttavia, facilitare l’adozione di condotte strategiche da parte degli operatori notificati al momento del calcolo degli oneri finanziari indicativi degli ammortamenti e degli interessi relativi alla rete locale effettiva dell’operatore notificato medesimo.

89. Ritengo, infine, che la risposta alla presente questione dipenda necessariamente dall’analisi che il giudice del rinvio è tenuto a compiere con riferimento alla precedente questione. Se, infatti, la decisione di autorizzazione dei prezzi dimostra in maniera adeguata, alla luce delle osservazioni da me esposte nel rispondere alla precedente questione, l’adozione di un metodo di calcolo degli ammortamenti e degli interessi fondato sui costi lordi di sostituzione dei cespiti, anche il ricorso a un modello analitico dei costi di tipo ascendente, da parte della stessa autorità di regolamentazione, mi pare, in linea di principio, giustificato ( 48 ).

90. Per contro, se non è giustificata l’adozione di un metodo di calcolo degli ammortamenti e degli interessi fondato sui costi lordi di sostituzione dei cespiti, la sostituzione, da parte dell’autorità di regolamentazione nazionale, della documentazione incompleta dei costi dell’operatore notificato con l’uso di un modello teorico dei costi di tipo ascendente per calcolare gli ammortamenti e gli interessi dell’operatore notificato dev’essere ritenuta incompatibile col principio dell’orientamento ai costi dei prezzi di accesso alla rete locale dell’operatore notificato qualora la sua rete locale ancora funzionante sia già in larga misura ammortizzata. Questa è, in sostanza, la soluzione che propongo alla Corte di fornire alla quarta questione.

F — Sulla quinta questione

91. Tale questione riguarda la delimitazione del margine di discrezionalità delle autorità di regolamentazione nazionali al momento della verifica del principio dell’orientamento dei prezzi ai costi, nonché la delimitazione del controllo giurisdizionale al quale sono soggette tali decisioni.

92. L’art. 4, n. 1, del regolamento dispone che le autorità di regolamentazione nazionali vigilino affinché la fissazione dei prezzi per l’accesso disaggregato alla rete locale promuova una concorrenza leale e sostenibile. Tale articolo stabilisce, quindi, al n. 2, che esse hanno la facoltà di imporre modifiche, in particolare, ai prezzi richiesti dagli operatori notificati per l’accesso disaggregato alla rete locale. ( 49 ) Siffatta modifica delle tariffe di accesso richieste dall’operatore notificato potrà naturalmente risultare giustificata qualora l’autorità di regolamentazione nazionale accerti che le tariffe non sono conformi al principio dell’orientamento ai costi di cui all’art. 3, n. 3 del regolamento.

93. La risposta alla presente questione mostra uno stretto legame con l’analisi svolta con riferimento alle questioni precedenti, che ha rivelato che le autorità di regolamentazione nazionali dispongono di un’innegabile libertà all’atto dell’applicazione del principio di orientamento ai costi sia per quanto riguarda la determinazione degli elementi dei costi particolari del fornitore della rete locale di cui tener conto, sia con riferimento alla definizione del metodo da seguire per calcolare i costi afferenti alla rete locale. Alla luce delle osservazioni già espresse nel corso dell’analisi delle questioni precedenti, non vi è motivo per non estendere tale libertà alla determinazione degli interessi contabili e alla fissazione di periodi di ammortamento ragionevoli. Per quanto riguarda questi ultimi, come sostenuto dalla Arcor nelle proprie osservazioni, il fatto che un periodo di ammortamento sia fondato su una stima della durata dell’utilizzo futuro del cespite implica, di per sé, un giudizio previsionale e, quindi, il ricorso a un margine di discrezionalità.

94. Siffatto potere discrezionale delle autorità di regolamentazione nazionali deve, in ogni caso, rispettare i già menzionati requisiti di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, nonché i limiti derivanti dall’interpretazione della nozione di diritto comunitario di orientamento ai costi con il significato e lo scopo che la caratterizzano nell’ambito del regolamento. In particolare, occorre che la decisione di autorizzazione dei prezzi rispetti una ponderazione equilibrata tra lo scopo fondamentale di promuovere la concorrenza nel mercato dell’accesso alla rete locale e quello di garantire il livello necessario di investimento in infrastrutture.

95. A questo punto, si pone il problema di stabilire quale debba essere il controllo svolto dai giudici nazionali sulle decisioni delle autorità di regolamentazione nazionali adottate nell’esercizio di tale margine discrezionale.

96. Né il regolamento, né le direttive rilevanti appartenenti al precedente quadro normativo prevedono un’armonizzazione dei sistemi nazionali relativi ai procedimenti giurisdizionali e, più precisamente, la determinazione della portata e dell’intensità del controllo giurisdizionale delle decisioni delle autorità di regolamentazione nazionali, in particolare quando queste ultime implicano l’esercizio di un margine di discrezionalità. La risposta a tale questione dipende pertanto, innanzitutto, dall’ambito della competenza dei sistemi processuali nazionali.

97. In generale, le norme di diritto processuale nazionale che definiscono l’intensità e la portata del controllo giurisdizionale delle decisioni delle autorità di regolamentazione nazionali devono rispettare i principi di equivalenza e di effettività e tali norme, quando tutelano diritti derivanti dal diritto comunitario, non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario ( 50 ).

98. Più specificamente, il diritto comunitario prevede espressamente che gli Stati membri siano tenuti a stabilire mezzi di ricorso contro le decisioni delle autorità di regolamentazione nell’ambito delle telecomunicazioni. Siffatto obbligo era già previsto dal precedente quadro normativo. Infatti, l’art. 5 bis, n. 3, della direttiva 90/387, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 6 ottobre 1997, 97/51/CE ( 51 ), prevedeva che «[g]li Stati membri provvedono affinché vi siano opportuni meccanismi a livello nazionale mediante i quali gli interessati abbiano il diritto di ricorrere davanti ad un organo indipendente dalle parti in causa contro le decisioni dell’autorità nazionale di regolamentazione» ( 52 ). Si tratta di una manifestazione del principio generale del diritto comunitario secondo il quale gli Stati membri sono tenuti a garantire la tutela effettiva dei diritti scaturenti dall’ordinamento comunitario ( 53 ).

99. Non si può pretendere, tuttavia, che il controllo giurisdizionale che il diritto comunitario impone ai giudici nazionali per garantire una tutela effettiva dei diritti scaturenti dall’ordinamento comunitario sia più esteso del controllo giurisdizionale effettuato dai giudici comunitari in casi analoghi. A tal fine, la Corte rammenta che, quando si parla di controllo giurisdizionale di decisioni di autorità comunitarie che compiono valutazioni complesse, tali autorità dispongono di un ampio potere discrezionale il cui esercizio è solitamente assoggettato ad un controllo giurisdizionale limitato ( 54 ). Tale controllo giurisdizionale limitato è giustificato da motivi di ordine pratico attinenti alla complessità economica o tecnica delle valutazioni effettuate in determinati ambiti sovente suscettibili di rapida evoluzione ( 55 ). In ogni caso, il fatto che il diritto processuale interno applicabile diminuisca l’intensità del controllo giurisdizionale non può avere ad effetto che le decisioni delle autorità di regolamentazione sfuggano a un sindacato giurisdizionale effettivo. La Corte sottolinea, a tal proposito, che ogni procedura nazionale di controllo giurisdizionale di una decisione di autorità di regolamentazione deve sempre consentire al giudice adito con un ricorso «di fare effettiva applicazione, nell’ambito del controllo della legittimità di quest’ultima, dei principi e delle norme pertinenti del diritto comunitario» ( 56 ).

100. In occasione dell’analisi di un ricorso contro una decisione di autorizzazione di prezzi, come quella del caso di specie, gli organi giurisdizionali nazionali competenti devono quindi avere la possibilità di controllare che l’esercizio del potere di discrezionalità di cui dispone l’autorità di regolamentazione nazionale abbia rispettato i limiti scaturenti dall’interpretazione della nozione di diritto comunitario di orientamento ai costi e che la decisione di autorizzazione dei prezzi si sia uniformata ai criteri e agli obiettivi del regolamento. A tal proposito, occorre distinguere tra l’esercizio di un potere discrezionale e l’interpretazione dei criteri giuridici rilevanti, che determina con precisione i limiti di siffatto potere discrezionale. Gli organi giurisdizionali nazionali competenti devono, pertanto, esercitare un controllo giurisdizionale che consenta loro di verificare se una decisione di autorizzazione dei prezzi emessa da un’autorità di regolamentazione nazionale abbia eseguito una ponderazione equilibrata, sulla base delle circostanze specifiche nazionali esistenti, al momento di tale autorizzazione, tra l’obiettivo fondamentale di promuovere la concorrenza nella rete locale e quello di garantire il necessario livello di investimento in infrastrutture.

101. Pertanto, propongo alla Corte di rispondere al giudice del rinvio nel senso che, all’atto della verifica dell’orientamento dei prezzi ai costi, l’autorità di regolamentazione nazionale dispone di un margine di discrezionalità che riguarda, in particolare, il metodo di calcolo dei costi e le questioni relative alla determinazione degli interessi contabili e dei periodi di ammortamento ragionevoli. Un controllo giurisdizionale effettivo di una decisione di autorizzazione dei prezzi deve permettere di verificare se la decisione di autorizzazione di cui trattasi non violi gli obiettivi indicati dal regolamento nonché i criteri di non discriminazione e di parità di trattamento. Detto controllo deve altresì permettere di verificare se i limiti scaturenti dall’interpretazione della nozione di diritto comunitario di orientamento ai costi siano stati rispettati e, in particolare, se dalla decisione emerga che è stata effettuata una ponderazione equilibrata tra l’obiettivo fondamentale di promuovere la concorrenza nella rete locale e quello di garantire il necessario livello di investimento in infrastrutture.

G — Sulla sesta questione

102. Con questa questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i concorrenti beneficiari dell’accesso alla rete locale dell’operatore notificato, benché non siano destinatari di una decisione di autorizzazione dei prezzi assunta da un’autorità di regolamentazione nazionale, siano titolari del diritto di ricorso avverso una tale decisione qualora ritengano che le tariffe non siano orientate ai costi.

103. Nelle mie conclusioni del 15 febbraio 2007, presentate nella causa Tele2 UTA Telecommunication ( 57 ), ho esaminato un problema, nell’ambito della procedura relativa all’analisi del mercato nel nuovo ambito normativo, in larga misura analogo a quello che è oggetto della presente questione. Per ulteriori dettagli, rimando quindi alle mie conclusioni in merito alla citata causa Tele2 UTA Telecommunication ( 58 ).

104. Nelle presenti conclusioni ho già sottolineato che, ai sensi dell’art. 5 bis della direttiva 90/387 appartenente al precedente quadro normativo delle telecomunicazioni che il regolamento è destinato a completare, gli Stati membri devono provvedere affinché «vi siano opportuni meccanismi a livello nazionale mediante i quali gli interessati abbiano il diritto di ricorrere davanti ad un organo indipendente dalle parti in causa contro le decisioni dell’autorità nazionale di regolamentazione» ( 59 ). Nella citata sentenza Connect Austria, la Corte, occupandosi di quest’ultima disposizione, ha rilevato che gli Stati membri sono tenuti, in ogni caso, a garantire una tutela effettiva dei «diritti soggettivi scaturenti dall’ordinamento comunitario» ( 60 ) e che l’art. 5 bis, n. 3, della direttiva 90/387 obbliga «gli Stati membri a provvedere affinché vi siano opportuni meccanismi a livello nazionale mediante i quali gli interessati abbiano il diritto di ricorrere davanti ad un organo indipendente dalle parti in causa contro le decisioni dell’autorità nazionale di regolamentazione». La Corte ha poi concluso che «le esigenze di un’interpretazione del diritto nazionale conforme alla direttiva 90/387 e di un’effettiva tutela dei diritti dei singoli impongono ai giudici nazionali di verificare se le norme pertinenti del loro diritto nazionale consentano di riconoscere ai singoli un diritto di ricorso contro le decisioni dell’autorità di regolamentazione nazionale che soddisfi i criteri di cui all’art. 5 bis, n. 3, della direttiva 90/387» ( 61 ).

105. L’art. 5 bis, come peraltro l’art. 4, n. 1 della direttiva quadro, rappresenta un’espressione del principio generale del diritto comunitario secondo il quale gli Stati membri sono tenuti a garantire una tutela effettiva dei diritti dei singoli scaturenti dall’ordinamento comunitario ( 62 ). Orbene, una decisione di un’autorità di regolamentazione nazionale, come quella di cui alla causa principale, che fissa i corrispettivi che l’operatore notificato ha il diritto di percepire dagli operatori concorrenti beneficiari, è una decisione che, secondo il diritto comunitario, deve poter essere impugnata dinanzi a un organo giurisdizionale indipendente. La questione che si pone nel caso di specie è, tuttavia, più specifica e mira a sapere se i concorrenti beneficiari dell’accesso, come la Arcor, benché non siano i destinatari della suddetta decisione, debbano essere legittimati ad impugnare in sede giurisdizionale le tariffe per l’accesso sulla base del fatto che esse non sono orientate ai costi, in violazione dell’art. 3, n. 3 del regolamento.

106. Occorre innanzitutto rilevare che la Deutsche Telekom e la Arcor erano legate da un vincolo contrattuale alla data dell’autorizzazione dei prezzi del 30 marzo 2001. Secondo il giudice del rinvio, le tariffe autorizzate dall’autorità di regolamentazione nazionale nella presente causa sono state considerate come concordate tra la Deutsche Telekom e la Arcor all’interno del loro rapporto contrattuale. Conseguentemente, quando la decisione dell’autorità di regolamentazione nazionale fissa i prezzi secondo il regolamento, questa stabilisce effettivamente il prezzo che la Arcor deve corrispondere per accedere alla rete locale della Deutsche Telekom. Il prezzo più o meno elevato che la Arcor deve pagare alla Deutsche Telekom non è il risultato dell’attività negoziale tra la Deutsche Telekom e la Arcor, bensì è la conseguenza della decisione dell’autorità di regolamentazione nazionale, che è tenuta a rispettare il requisito di orientamento ai costi imposto dall’art. 3, n. 3, del regolamento.

107. Contrariamente a quanto affermato dalla Deutsche Telekom, dal governo tedesco e dalla Repubblica federale di Germania in quanto parti nella causa dinanzi al giudice del rinvio, ritengo che il diritto comunitario attribuisca ai concorrenti beneficiari dell’accesso alla rete locale, come la Arcor nel caso di specie, il diritto di impugnare in sede giurisdizionale prezzi che non siano orientati ai costi.

108. L’art. 3, n. 3 del regolamento, nel prevedere che i prezzi di accesso siano orientati ai costi, intende tutelare non solo gli interessi dell’operatore notificato, garantendogli la copertura dei costi, ma anche gli interessi dei concorrenti beneficiari dell’accesso alla rete locale dell’operatore notificato ( 63 ).

109. Sia la Deutsche Telekom che la Arcor sono parti di un rapporto contrattuale sul quale incide la decisione dell’autorità di regolamentazione che stabilisce i prezzi ( 64 ). Entrambe debbono disporre del diritto di ricorrere avverso tale decisione laddove quest’ultima autorizzi prezzi che non rispettano il requisito dell’orientamento ai costi, di cui all’art. 3, n. 3 del regolamento.

110. Obiettivo del regolamento è promuovere la concorrenza sul mercato dell’accesso locale. Il requisito dell’orientamento ai costi è strumentale alla realizzazione di tale obiettivo e, come espressamente stabilito dall’art. 4, n. 1 del regolamento, le autorità di regolamentazione nazionali sono tenute a vigilare affinché la fissazione dei prezzi per l’accesso disaggregato alla rete locale promuova una concorrenza leale e sostenibile. Alla luce di tali obiettivi, sarebbe inaccettabile che l’operatore notificato avesse il diritto di impugnare in sede giurisdizionale i prezzi, in quanto non compatibili con l’orientamento ai costi e che invece gli operatori concorrenti che entrano sul mercato, che sono obbligati a corrispondere le tariffe stabilite dall’autorità di regolamentazione, non disponessero del medesimo diritto ( 65 ). Da ciò deriva che, se un operatore concorrente intrattiene rapporti contrattuali con un operatore notificato ai fini dell’accesso alla rete locale di quest’ultimo, con prezzi stabiliti da una decisione di autorizzazione dell’autorità di regolamentazione nazionale, all’operatore beneficiario dell’accesso deve riconoscersi il diritto di presentare ricorso avverso tale decisione per contestare la non conformità dei prezzi fissati al requisito dell’orientamento ai costi imposto dal regolamento.

111. Ritengo altresì che, tenuto conto degli obiettivi di promozione della concorrenza definiti dal regolamento e dal ruolo strumentale svolto, a tal proposito, dal requisito dell’orientamento dei corrispettivi ai costi, anche gli operatori concorrenti dell’operatore notificato che non abbiano rapporti contrattuali con quest’ultimo devono poter disporre di un’effettiva facoltà di impugnare giudizialmente tariffe di accesso non orientate ai costi. Anche tali operatori concorrenti, che non hanno ancora rapporti contrattuali con l’operatore notificato sono destinatari diretti delle disposizioni del regolamento volte a promuovere la concorrenza in quel segmento del mercato delle telecomunicazioni rappresentato dalla rete di accesso locale ( 66 ). In altre parole, per essere considerati «beneficiari» dell’accesso disaggregato alla rete locale secondo le disposizioni del regolamento non è necessario avere alcun rapporto contrattuale con l’operatore notificato ( 67 ).

112. Orbene, qualora una decisione di autorizzazione imponesse prezzi non orientati in funzione dei costi, essa colpirebbe negativamente anche gli operatori concorrenti che potrebbero voler accedere alla rete locale dell’operatore notificato. Invero, se un concorrente è interessato da una decisione di autorizzazione dei prezzi che gli rende più difficile stabilire un rapporto contrattuale con l’operatore notificato, questi deve poter ugualmente beneficiare della facoltà di ricorrere contro un eventuale difetto di orientamento ai costi di tali prezzi. Pertanto, siffatti operatori concorrenti devono anch’essi avere il diritto di presentare ricorso, esattamente come quegli operatori che già intrattenevano rapporti contrattuali con l’operatore notificato.

113. Pertanto, propongo alla Corte di rispondere al giudice del rinvio nel senso che il diritto comunitario impone che i concorrenti beneficiari di un diritto d’accesso alla rete locale dell’operatore notificato dispongano del diritto di impugnare in sede giurisdizionale i prezzi di accesso autorizzati dalla decisione di un’autorità di regolamentazione nazionale qualora non siano orientati ai costi.

H — Sulla settima questione

114. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, su chi gravi l’onere della prova dell’orientamento dei prezzi ai costi, sia nell’ambito del procedimento amministrativo che precede la decisione di autorizzazione dei prezzi, sia nell’ambito del ricorso proposto da un concorrente colpito da tale decisione dell’autorità di regolamentazione nazionale.

115. Il regolamento non contiene alcuna disposizione che precisi su chi gravi l’onere della prova dei costi ai quali i prezzi devono essere orientati. All’art. 7, n. 2 della direttiva 97/33, appartenente al quadro normativo delle telecomunicazioni che il regolamento si prefigge di completare, viene espressamente stabilito che «[l]’organismo che garantisce l’interconnessione alle proprie strutture deve dimostrare che le tariffe applicate sono basate su costi effettivi incluso un margine di profitto ragionevole sugli investimenti» ( 68 ).

116. Considerato che la nozione di orientamento ai costi riguarda i costi dell’operatore notificato, ossia i costi «attinenti» all’accesso a una rete locale esistente, che è la sua, è chiaro che l’operatore notificato è il soggetto più indicato a fornire le informazioni riguardanti i propri costi e che spetta dunque a quest’ultimo, nel corso della procedura di controllo dei prezzi, ai sensi dell’art. 4 del regolamento, da eseguirsi a cura dell’autorità di regolamentazione nazionale, fornire la prova dei costi riguardanti la fornitura di accesso alla sua rete locale, ai quali le tariffe richieste ai concorrenti devono essere orientate.

117. Quanto al problema di stabilire su chi gravi l’onere della prova dell’orientamento dei prezzi ai costi nell’ambito di un procedimento giudiziale avviato con la proposizione di un ricorso avverso una decisione di autorizzazione dei prezzi, né il regolamento, né altri atti giuridici del precedente quadro normativo forniscono indicazioni al riguardo. Il diritto comunitario non prevede, quindi, che la norma in forza della quale spetta all’operatore notificato dimostrare i costi ai quali le tariffe di accesso da egli stesso richieste devono essere orientate al momento della fase amministrativa che precede la decisione di approvazione dei corrispettivi dell’autorità di regolamentazione nazionale si applichi anche in occasione di un’eventuale ulteriore fase giurisdizionale. Spetterà alle disposizioni del diritto processuale nazionale rilevante stabilire le modalità di prova applicabili, ivi compresa la ripartizione dell’onere della prova tra l’autorità di regolamentazione nazionale che ha emanato la decisione di autorizzazione dei prezzi e la parte interessata da tale decisione, che contesta in giudizio l’orientamento dei prezzi autorizzati ai costi dell’operatore notificato.

118. Il diritto nazionale, nella ripartizione dell’onus probandi, dovrà, in ogni caso, rispettare i principi comunitari di effettività e di equivalenza. Gli Stati membri devono accertarsi che le modalità di prova e, segnatamente, le norme sulla ripartizione dell’onere della prova applicabili ai ricorsi su controversie relative a una violazione del diritto comunitario non siano, in primo luogo, meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né, in secondo luogo, rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario ( 69 ).

119. Pertanto, propongo alla Corte di rispondere alla settima questione stabilendo che il regolamento dev’essere interpretato nel senso che, in caso di procedura di vigilanza sulla fissazione dei prezzi condotta da un’autorità di regolamentazione nazionale ai sensi dell’art. 4 del regolamento, spetta all’operatore notificato dimostrare i propri costi afferenti alla fornitura dell’accesso alla sua rete locale, ai quali devono orientarsi i prezzi che egli richiede ai concorrenti. Spetta al diritto processuale nazionale stabilire, nel rispetto dei principi comunitari di effettività e di equivalenza della tutela giuridica, il regime di ripartizione dell’onere della prova qualora sia contestato giudizialmente l’orientamento dei prezzi ai costi di accesso fissati con decisione di un’autorità di regolamentazione nazionale.

III — Conclusione

120. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni poste dal Verwaltungsgericht Köln: 1) Gli artt. 1, n. 4, e 3, n. 3, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2000, n. 2887, relativo all’accesso disaggregato alla rete locale, devono essere interpretati nel senso che la nozione di orientamento dei prezzi ai costi rappresenta un’esigenza di limitazione dei prezzi richiesti dall’operatore notificato per l’accesso alla sua rete locale, dalla quale, nonostante il margine che essa offre quanto alla sua concreta attuazione a livello nazionale, non è possibile discostarsi a svantaggio dei beneficiari dell’accesso alla rete locale. 2) L’art. 3, n. 3 del regolamento n. 2887/2000, laddove prevede il requisito dell’orientamento ai costi dei prezzi richiesti per l’accesso alla rete locale, dev’essere interpretato nel senso che la nozione di costi comprende anche gli interessi e gli ammortamenti contabili. 3) La nozione di orientamento ai costi, prevista dall’art. 3, n. 3 del regolamento n. 2887/2000, dev’essere interpretata nel senso che essa richiede che una decisione di autorizzazione dei prezzi, come quella del caso di specie, debba effettuare una ponderazione equilibrata e proporzionale, sulla base delle circostanze in essere al momento di tale autorizzazione, tra l’obiettivo principale del regolamento di promuovere la concorrenza sul mercato dell’accesso alla rete locale e la necessità di garantire il necessario livello di investimento in infrastrutture. Spetta al giudice nazionale verificare, alla luce di quanto sopra, se la decisione di autorizzazione dei prezzi contestata contenga adeguati elementi che giustifichino l’adozione del metodo di calcolo degli ammortamenti e degli interessi che i prezzi devono coprire, basato esclusivamente sul valore corrente di sostituzione dei cespiti, espresso in termini di prezzi correnti alla data della valutazione. In mancanza di siffatti elementi giustificativi, la nozione comunitaria dell’orientamento dei prezzi ai costi impone che i prezzi d’accesso vengano fissati ad un importo inferiore a quello che risulta dall’applicazione di un tale metodo di calcolo degli oneri finanziari, segnatamente facendo ricorso alla deduzione degli ammortamenti già effettuati alla data della valutazione. 4) Qualora il giudice nazionale ritenga, alla luce della risposta fornita alla questione precedente, che l’adozione di un metodo di calcolo degli ammortamenti e degli interessi fondato sui costi lordi di sostituzione dei cespiti non sia giustificata, la sostituzione, da parte dell’autorità di regolamentazione nazionale, della documentazione incompleta dei costi dell’operatore notificato con l’uso di un modello teorico di costi di tipo ascendente per calcolare gli ammortamenti e gli interessi dell’operatore medesimo dev’essere ritenuta incompatibile col principio dell’orientamento ai costi dei prezzi di accesso alla rete locale dell’operatore notificato qualora la sua rete locale ancora funzionante sia già in larga misura ammortizzata. 5) All’atto della verifica dell’orientamento dei prezzi ai costi, l’autorità di regolamentazione nazionale dispone di un margine di discrezionalità che riguarda in particolare il metodo di calcolo dei costi e le questioni relative alla determinazione di interessi contabili e di periodi di ammortamento ragionevoli. Un controllo giurisdizionale effettivo di una decisione di autorizzazione dei prezzi deve permettere di verificare se la decisione di autorizzazione di cui trattasi non violi gli obiettivi indicati dal regolamento n. 2887/2000, nonché i criteri di non discriminazione e di parità di trattamento. Detto controllo deve altresì permettere di verificare se i limiti scaturenti dall’interpretazione della nozione di diritto comunitario di orientamento ai costi siano stati rispettati e, in particolare, se dalla decisione emerga che è stata effettuata una ponderazione equilibrata tra l’obiettivo fondamentale di promuovere la concorrenza nella rete locale e quello di garantire il necessario livello di investimento in infrastrutture. 6) I concorrenti beneficiari di un diritto d’accesso alla rete locale dell’operatore notificato dispongono del diritto di impugnare in sede giurisdizionale i prezzi di accesso autorizzati con decisione di un’autorità di regolamentazione nazionale qualora non siano orientati ai costi. 7) Il regolamento n. 2887/2000 dev’essere interpretato nel senso che, nel caso di una procedura di vigilanza sulla fissazione dei prezzi condotta da un’autorità di regolamentazione nazionale ai sensi dell’art. 4 del regolamento, spetta all’operatore notificato dimostrare i propri costi afferenti alla fornitura dell’accesso alla sua rete locale, ai quali devono orientarsi i prezzi che egli richiede ai concorrenti. Spetta tuttavia al diritto processuale nazionale stabilire, nel rispetto dei principi comunitari di effettività e di equivalenza della tutela giuridica, il regime di ripartizione dell’onere della prova qualora sia contestato in sede giurisdizionale l’orientamento dei prezzi ai costi di accesso fissati con decisione di un’autorità di regolamentazione nazionale.

( 1 ) Lingua originale: il portoghese.

( 2 ) GU L 336, pag. 4, in prosieguo: il «regolamento».

( 3 ) BGBl. 1996 I, pag. 1120, in prosieguo: il «TKG 1996».

( 4 ) BGBl. 1996 I, pag. 1492, in prosieguo: il «TEntgV».

( 5 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997 sull’interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l’interoperabilità attraverso l’applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (GU L 199, pag. 32).

( 6 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998 sull’applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale (GU L 101, pag. 24).

( 7 ) Tale articolo dispone infatti che «[l]e controversie sorte fra imprese in relazione agli aspetti disciplinati dal presente regolamento formano oggetto delle procedure nazionali per la risoluzione di controversie stabilite ai sensi della direttiva 97/33/CE e debbono essere trattate in modo rapido, equo e trasparente».

( 8 ) Secondo l’art. 27 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108, pag. 33, in prosieguo: la «direttiva quadro»), «[g]li operatori di reti telefoniche pubbliche fisse designati dalle rispettive autorità nazionali di regolamentazione come operatori che detengono una quota di mercato significativa nell’ambito della fornitura di reti telefoniche pubbliche fisse e di servizi (…) continuano ad essere considerati “operatori notificati” ai fini del regolamento (…) fino a che non sia stata espletata la procedura relativa all’analisi di mercato di cui all’articolo 16. Successivamente cessano di essere considerati “operatori notificati” ai fini del suddetto regolamento». Il quarantatreesimo ‘considerando’ della direttiva quadro precisa inoltre che la Commissione può presentare, in qualsiasi momento, una proposta che abroga il regolamento. Gli obblighi di cui al regolamento rimangono pertanto in vigore