CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

P. LÉGER

presentate il 27 novembre 2003

Causa C-181/02 P



Commissione delle Comunità europee

contro

Kvaerner Warnow Werft GmbH





«Ricorso contro una sentenza del Tribunale di primo grado – Aiuti di Stato – Costruzione navale – Decisione della Commissione che autorizza il versamento di aiuti di Stato – Requisiti – Rispetto di un “limite di capacità” – Nozione»

e) le altre categorie di aiuti, determinate con precisione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione».

«91 È utile ricordare, in via preliminare, che la direttiva 90/684, come modificata dalla direttiva 92/68, non contiene alcuna definizione della nozione di “capacità” e che, di conseguenza, la Commissione dispone di un certo margine discrezionale nell’interpretazione di tale nozione (...). Cionondimeno, occorre anche rilevare di primo acchito che la ricorrente, piuttosto che contestare l’interpretazione fatta dalla Commissione nell’ambito del suo margine di discrezionalità, addebita principalmente alla Commissione di non aver tenuto conto, nelle decisioni impugnate, della nozione di “capacità” da essa in precedenza imposta nelle decisioni di autorizzazione (...).

92 Di conseguenza, all’atto della verifica, nel caso di specie, dell’insussistenza di un errore manifesto di valutazione nelle decisioni impugnate, il Tribunale deve tener conto del principio secondo cui le istituzioni comunitarie devono rispettare l’intangibilità degli atti che hanno emanato, al fine di garantire la certezza del diritto dei soggetti giuridici lesi da tali atti (...). Non può infatti ammettersi che la Commissione infligga la sanzione della restituzione di aiuti a detrimento di un beneficiario che ha osservato le condizioni degli aiuti imposte dalla Commissione nelle decisioni di approvazione.

93 Occorre, quindi, anzitutto, esaminare il contesto normativo nel quale rientrano le decisioni di autorizzazione, e successivamente analizzare tali decisioni di autorizzazione al fine di accertare se la Commissione non abbia applicato nelle decisioni impugnate un’interpretazione della condizione di limite di capacità diversa e più restrittiva di quella seguita nelle decisioni di approvazione.

94 Per quanto riguarda, anzitutto, il contesto normativo nel quale rientrano le decisioni di approvazione, occorre rilevare che lo scopo della riduzione della capacità definita dall’art. 10 bis, n. 2, lett. c), della direttiva 90/684 (“il governo tedesco accett[a] di effettuare (...) un’effettiva e irreversibile riduzione della capacità pari al 40% netto della capacità che esisteva il 1° luglio 1990, che era di 545 000 [tlc]”), in cui rientra il limite di capacità di 85 000 tlc l’anno imposto alla ricorrente (...), è quello di ripristinare una situazione di mercato normale nel settore della costruzione navale e la competitività dei cantieri della ex Repubblica democratica tedesca, riducendo le eccedenze di capacità.

95 Infatti, ai fini di motivare l’inserzione del nuovo art. 10 bis nella direttiva 90/684, il Consiglio ha rilevato, nel terzo ‘considerando’ della direttiva 92/68, che, “per tutelare la concorrenza, il settore della costruzione navale dei territori [dell’ex Repubblica democratica tedesca] deve contribuire in misura significativa alla riduzione delle capacità eccedentarie che, su scala mondiale, continuano ad impedire un rapido ripristino delle normali condizioni di mercato per il settore della costruzione navale”.

96 Il testo della direttiva 90/684 evidenzia altresì lo scopo consistente nell’eliminare la sovraccapacità strutturale dei cantieri nella Comunità europea al fine di renderli più efficaci e competitivi. Tale scopo è desumibile, in particolare, dall’art. 6 della stessa direttiva 90/684 (...), nonché dal terzo, dal sesto, dall’ottavo e dal nono ‘considerando’ di questa. Secondo il terzo ‘considerando’, “nonostante gli importanti miglioramenti intervenuti nel mercato mondiale della costruzione navale a partire dal 1989, non è stato ancora raggiunto un equilibrio soddisfacente tra domanda e offerta e (...) gli aumenti registrati nei prezzi sono ancora insufficienti, globalmente, per ristabilire normali condizioni di mercato nel settore (...)”. Secondo il sesto ‘considerando’ “[un accordo tra le più importanti nazioni del mondo dedite alla cantieristica] deve garantire una leale concorrenza tra cantieri a livello internazionale grazie all’eliminazione equilibrata ed equa di tutti gli ostacoli esistenti nei confronti delle normali condizioni di concorrenza (...)”. Secondo l’ottavo ‘considerando’, “per la Comunità è indispensabile un’industria della costruzione navale competitiva (...)”. Infine, secondo il nono ‘considerando’, dovrebbe essere proseguita “una politica di aiuti rigorosa e selettiva per sostenere l’attuale tendenza a produrre navi tecnologicamente avanzate e per garantire condizioni imparziali e uniformi di concorrenza all’interno della Comunità”.

97 Si deve constatare, poi, che la riduzione di eccedenze di capacità, con l’istituzione di un limite di capacità, viene sostanzialmente assicurata con la fissazione di limitazioni tecniche, chiamate comunemente “strozzature tecniche”. Ciò risulta chiaramente dalle decisioni di approvazione (v. punto 5, supra).

98 Anzitutto, nella lettera 3 marzo 1993, che contiene la prima decisione di approvazione, la Commissione ha sostenuto che, “[b]enché la perizia indipendente disposta dalla Commissione abbia mostrato che la capacità [del cantiere navale Warnow Werft] in materia di costruzione non supererà affatto 85 000 tlc – ossia la quota parte concessa al cantiere navale dal governo tedesco su 327 000 tlc in totale concessi ai cantieri navali della Germania orientale – una sorveglianza nel corso del programma d’investimento sembra indicata al fine di garantire che le capacità saranno effettivamente ridotte. Tale riduzione è subordinata a che gli investimenti siano realizzati secondo i piani e progetti sottoposti alla società di consulenza. La Kvaerner ha confermato che il cantiere navale dovrebbe essere modificato con le seguenti restrizioni:

– Il nuovo capannone di taglio dell’acciaio non sarà modificato, con riserva di una nuova macchina di preparazione dei bordi (mechanical edge preparation machine, del tipo fresatrice).

– Il numero di posti sulla catena di montaggio degli elementi piatti di grandi dimensioni e sulla catena di montaggio per i doppifondi deve – in conformità ai progetti contenuti nella relazione della società di consulenza EECI:0001A – essere fissato in otto e, rispettivamente, sei.

– Tali catene di montaggio possono essere allungate solo se la superficie corrispondente è detratta dal capannone per le grandi unità di 600 tonnellate (superunitshop). L’inverso può anche essere vero: in altre parole, in caso di riduzione delle capacità della catena di montaggio per gli elementi piatti di grande dimensione o per i doppifondi, e quindi della superficie che essa occupa, la superficie del capannone per le grandi unità potrebbe essere ingrandita nelle stesse proporzioni.

– I posti sulla catena di montaggio degli elementi profilati (curved panel line, sezioni profilate) devono essere limitati al numero di sei, come indicato nei progetti della relazione EECI:0001A della società di consulenza.

– Il numero dei posti sulla catena di montaggio per elementi piatti di piccola dimensione (small panel line) deve essere fissato in tre al massimo, come indicato nella relazione EECI:0001A della società di consulenza.

– Una sola gru di una capacità di 600 tonnellate potrà essere eretta al disopra del dock. Le gru di binario (previste in numero di due) sono del tipo jib con una capacità di sollevamento di 50 tonnellate”.

99 Da tale testo risulta che la finalità che esso persegue, e cioè la effettiva riduzione delle capacità, dovrebbe essenzialmente realizzarsi mediante l’osservanza di varie limitazioni tecniche vertenti su impianti di produzione del cantiere.

100 La lettera della Commissione 17 gennaio 1994, che contiene la seconda decisione di approvazione, va nello stesso senso. La Commissione vi espone che “il limite di capacità dipende dagli investimenti effettuati in conformità ai piani e ai progetti, sottoposti al consulente, in particolare per quanto riguarda il non superamento della produzione massima di acciaio di 73 000 tlc, nonché in conformità alle limitazioni previste nella relazione del consulente”. Il fatto che il limite di capacità di 85 000 tlc l’anno si basava su un complesso di precise limitazioni tecniche è suffragato inoltre dalla spiegazione, nella medesima lettera, secondo la quale “in caso di inosservanza dei limiti di capacità, la Commissione sarà costretta ad esigere il rimborso della totalità dell’aiuto” e in particolare dall’impiego del plurale (“limiti delle capacità”) nella stessa frase.

101 In tale contesto occorre aggiungere che, se la Commissione avesse effettivamente voluto imporre alla ricorrente, al momento dell’autorizzazione degli aiuti, un limite annuo alla produzione effettiva, le sarebbe stato sufficiente formularlo in termini di “limite di produzione” o precisare che il limite di capacità rinviava, nel caso di specie, alla produzione massima in condizioni ottimali. In mancanza di siffatte precisazioni, non può essere addebitato alla ricorrente di aver disatteso il limite di capacità di 85 000 tlc l’anno, dato che è pacifico tra le parti che essa ha osservato, in tutto il periodo esaminato, tutte le limitazioni tecniche.

102 Ora, una precisazione del tipo di cui sopra non compare nelle decisioni di approvazione. In particolare, l’interpretazione del limite di capacità espresso in termini di tlc l’anno come un limite all’effettiva produzione non può essere desunta dalle frasi seguenti, che figurano nelle lettere del 20 febbraio, del 18 ottobre e, rispettivamente, dell’11 dicembre 1995 (terza, quarta e, rispettivamente, quinta decisione di approvazione): “Inoltre, la prima relazione di sorveglianza della produzione trasmessa alla Commissione mostra che si deve anche controllare l’osservanza dei limiti di capacità all’atto della pianificazione della produzione e della produzione medesima (...)”; “Alla luce delle due relazioni di controllo di produzione trasmesse alla Commissione fino a questo momento, una sorveglianza resta manifestamente necessaria per garantire l’osservanza della capacità massima autorizzata nell’ambito della produzione progettata come [della] produzione effettiva (...)”; “Secondo le relazioni di controllo di produzione trasmesse alla Commissione fino a questo momento, una sorveglianza resta necessaria al fine di garantire l’osservanza della capacità massima nell’ambito della produzione effettiva come della produzione progettata”. Tali frasi stanno a significare soltanto che la ricorrente, nelle fasi della pianificazione e dell’effettiva produzione, deve osservare le limitazioni tecniche di capacità. Nel caso, ad esempio, in cui la ricorrente ricevesse due ordini che la indurrebbero a produrre oltre 85 000 tlc in un solo anno, essa potrebbe accettare ed eseguire detti ordini entro tale anno, qualora ciò le sia possibile osservando tutte le limitazioni tecniche di capacità imposte (come quelle elencate sopra, nel punto 98, relative in particolare al numero di posti ammessi sulla catena di montaggio degli elementi profilati e alla presenza di una sola gru di una capacità di 600 tonnellate al disopra del dock).

103 Peraltro, nelle stesse lettere, talune frasi indicano chiaramente che l’osservanza del limite di capacità di 85 000 tlc l’anno viene equiparata all’osservanza delle limitazioni tecniche agli impianti. Così, nella lettera 20 febbraio 1995 (terza decisione di approvazione), la Commissione spiega che “nel proseguimento del piano di investimento, sembra indicato sorvegliare l’osservanza della limitazione di capacità applicabile alla costruzione navale. Tale osservanza viene garantita solo se il piano di investimento sottoposto alla società di consulenza venga scrupolosamente osservato; ciò vale in particolare per quanto riguarda la produzione massima ammissibile di 73 000 tonnellate di acciaio, l’impianto di montaggio in doppia cocca e i due impianti di fabbricazione di elementi piatti. Il governo tedesco ha garantito che il cantiere navale avrebbe osservato il limite di capacità”. Nelle lettere 18 ottobre e 11 dicembre 1995 (quarta e, rispettivamente, quinta decisione di approvazione), la Commissione osserva, in termini quasi identici, che l’impianto di montaggio a doppia cocca e l’impianto di fabbricazione di elementi piatti di grandi dimensioni limitano la capacità di trasformazione dell’acciaio del cantiere navale e restringono per ciò stesso la capacità di produzione di tale cantiere a 85 000 tlc l’anno. La Commissione aggiunge in queste due lettere che, per la durata di tale limitazione di capacità, è indispensabile che non venga modificata la sistemazione del cantiere e che le attrezzature “opzionali” che non sono state ancora installate rispondano alle specificazioni che il cantiere ha sottoposto per parere al consulente tecnico.

104 Risulta quindi in modo coerente dalle direttive 90/684 e 92/68 e dalle decisioni di approvazione che, in conformità della prassi amministrativa della Commissione quale risulta da un’altra causa richiamata dalla ricorrente (sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione, citata, punto 177), il limite di capacità fissato in tali decisioni di approvazione corrispondeva alla produzione realizzabile in buone condizioni normali, in considerazione degli impianti disponibili. La ricorrente doveva quindi, al momento dell’accettazione e dell’esecuzione degli ordinativi di costruzione di navi, rispettare le limitazioni tecniche ai suoi impianti, limitazioni che erano state calcolate e definite in modo che, in buone condizioni normali, essa avrebbe prodotto non più di 85 000 tlc l’anno. Le decisioni di approvazione non vietavano tuttavia alla ricorrente di produrre, in condizioni eccezionalmente buone, come quelle che possono risultare dalla ricezione di ordinativi suscettibili di un’esecuzione più rapida di quella abituale, oltre 85 000 tlc l’anno, ma si limitavano ad imporre l’osservanza delle limitazioni tecniche menzionate in particolare nelle decisioni di approvazione, come quelle secondo le quali i posti sulla catena di montaggio degli elementi profilati devono essere limitati al numero di sei e i posti sulla catena di montaggio per gli elementi piatti di piccola taglia devono essere limitati a tre.

105 È stato peraltro già rilevato dalla Corte e dal Tribunale che, anche se la capacità di costruzione – nel caso di specie 85 000 tlc l’anno – costituisce per sua natura una capacità ai fini di produrre, tale nozione non è di per sé identica alla nozione di “produzione effettiva” (sentenza Alpha Steel/Commissione, citata, punto 22; sentenza della Corte 11 marzo 1983, cause riunite 311/81 e 30/82, Klöckner-Werke/Commissione, Racc. pag. 1549, punto 23, e sentenza del Tribunale 12 maggio 1999, cause riunite da T-164/94 a T-167/96, T-122/97 e T/130/97, Moccia Irme e a./Commissione, Racc. pag. II-1477, punto 138) o alla nozione di “produzione massima in condizioni ottimali” (sentenza Skibsværftsforeningen e a./Commissione, citata, punto 174).

106 Da tale giurisprudenza risulta che un limite di capacità, come risulta nel caso di specie dal testo delle decisioni di approvazione, può vertere sulla “produzione realizzabile in buone condizioni normali, in considerazione degli impianti disponibili”, e non esprimere una produzione effettiva massima che non può essere superata nemmeno in caso di condizioni eccezionalmente buone. In proposito, l’argomento della Commissione secondo il quale il limite di capacità imposto alla ricorrente, anche se verte sulla “produzione realizzabile in condizioni normali, in considerazione degli impianti disponibili” indica cionondimeno l’effettiva produzione massima che non può in nessun caso essere superata (v. punto 87, supra), non è convincente. Infatti, pur se il limite di capacità rispecchia la produzione realizzabile in buone condizioni normali, ciò implica di per sé che la cifra indicata da tale limite può essere superata in periodi di condizioni ottimali. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, tale conclusione non è incompatibile con lo scopo della direttiva 90/684. Infatti, tale scopo, e cioè la riduzione di eccedenze di capacità, viene raggiunto con la limitazione della capacità della ricorrente a livello degli impianti di questa, limitazione che garantisce che, in condizioni normali, non saranno superati 85 000 tlc l’anno.

107 Occorre aggiungere, infine, che diversi documenti prodotti dalla ricorrente attestano che il limite della capacità ad essa imposta verte sulla produzione realizzabile in buone condizioni normali, in considerazione degli impianti disponibili.

108 Così, nel verbale della riunione tenutasi il 1° giugno 1993 sulla privatizzazione dei cantieri nell’ex Repubblica democratica tedesca, è stato dichiarato quanto segue:

“The Danish, Italian and UK delegates were expressing their worry that the actual production would exceed the assigned capacity after the investments would be implemented. The Commission was confident that future production would not exceed the agreed capacity limits because of the technical bottlenecks in the investment plans, because of the present and future monitoring of the investment plans together with the contractual capacity limits in the privatisation contracts, because of the German Government’s undertaking to respect the limits and because all aid payments are conditional on respect of the capacity limits” (“[i] delegati danesi, italiani e britannici esprimevano la loro preoccupazione che la produzione effettiva non superasse la capacità assegnata una volta realizzati gli investimenti. Richiamando le strozzature tecniche nei piani di investimenti, il controllo presente e futuro dei suddetti piani unito alla limitazione delle capacità nei contratti di privatizzazione nonché l’impegno assunto dal governo tedesco di osservare tali limiti e il fatto che qualsiasi versamento di aiuto è subordinato alla suddetta osservanza, la Commissione si dichiarava convinta che la futura produzione non avrebbe superato i limiti di capacità convenuti”).

Si deve rilevare che tale discussione tra le delegazioni danese, italiana e britannica da un parte, e la Commissione dall’altra, non avrebbe senso se il limite di capacità di 85 000 tlc l’anno dovesse essere inteso come un limite assoluto della produzione effettiva. Infatti, in un caso del genere sarebbe bastato alla Commissione spiegare che il limite di 85 000 tlc l’anno costituiva un limite di produzione effettivo e che era quindi semplicemente vietato alla ricorrente di produrre oltre tale limite. La posizione adottata dalla Commissione in tale riunione indica, invece, che l’affidamento di questa in una futura produzione inferiore o pari a 85 000 tlc l’anno si basava solo sul calcolo secondo il quale le limitazioni tecniche agli impianti della ricorrente avrebbero normalmente dovuto impedirle di produrre più di tale tonnellaggio all’anno.

109 Analogamente, nella relazione della Commissione relativa alla sorveglianza della privatizzazione dei cantieri nella ex Repubblica democratica tedesca, che è allegata alla lettera 6 maggio 1993 indirizzata alla rappresentanza permanente della Repubblica federale di Germania, si dichiara che, per la Commissione, la limitazione di capacità era costituita dall’insieme delle limitazioni tecniche imposte “(...) le rilevanti restrizioni tecniche che i piani di investimento implicano garantiscono i limiti di capacità fissati per ciascun cantiere navale, sebbene sembri necessario mantenere una sorveglianza specifica all’atto della realizzazione degli investimenti. Le principali strozzature tecniche e condizioni garantiscono la limitazione di capacità (...)”.

110 Da tutto quanto precede risulta che la ricorrente ha debitamente dimostrato che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione equiparando, nelle decisioni impugnate e contrariamente a quanto aveva fatto nelle decisioni di approvazione, la nozione di limite di capacità ad un limite di produzione effettiva. Dato che la Commissione ha basato le decisioni impugnate sulla sola circostanza che la produzione effettiva della ricorrente, nel 1997 indi nel 1998, è stata superiore a 85 000 tlc (...), i dispositivi delle suddette decisioni sono, nella loro integralità, inficiati dall’errore di valutazione sopra accertato.

111 In proposito, occorre rilevare che il semplice fatto che la produzione effettiva abbia superato 85 000 tlc l’anno costituisce l’unico fondamento delle decisioni impugnate. La Commissione non ha esaminato, né sostenuto che i superamenti negli anni di cui trattasi risultino dalla mancata osservanza delle condizioni limitative imposte dalle decisioni di approvazione».

– la violazione dell’art. 10 bis, n. 2, lett c), della direttiva 90/684;

– la violazione delle decisioni di autorizzazione, e

– un errore di diritto nella valutazione della giurisprudenza e dei documenti richiamati ai punti 105-109 della sentenza impugnata.

1) annullare la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 28 febbraio 2002, cause riunite T-227/99 e T-134/00, Kvaerner Warnow Werft/Commissione;

2) rinviare la causa al Tribunale di primo grado, e

3) riservare le spese.

– Lingua originale: il francese.

– Decisioni della Commissione 8 luglio 1999, 99/675/CE, sull’aiuto di Stato concesso dalla Germania a favore di Kvaerner Warnow Werft GmbH (GU L 274, pag. 23), e 15 febbraio 2000, 00/336/CE, relativa all’aiuto di Stato al quale la Repubblica federale di Germania ha dato esecuzione in favore di Kvaerner Warnow Werft GmbH (GU L 120, pag. 12) (in prosieguo indicate congiuntamente come «decisioni di recupero» ovvero «decisioni controverse»).

– Sentenza 28 febbraio 2002, cause T-227/99 e T-134/00, Kvaerner Warnow Werft/Commissione (Racc. pag. II‑1205; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).

– GU L 380, pag. 27.

– Direttiva del Consiglio 20 luglio 1992, 92/68/CEE, che modifica la direttiva 90/684/CEE (GU L 219, pag. 54).

– Punti 4-14.

– In prosieguo: la «direttiva 90/684».

– Si tratta delle lettere 3 marzo 1993, SG (93) D/3421, relativa all’aiuto di Stato n. N 692/D/91; 17 gennaio 1994, SG (94) D/567, relativa all’aiuto di Stato n. N 692/J/91; 20 febbraio 1995, SG (95) D/1818, relativa all’aiuto di Stato n. N 1/95; 18 ottobre 1995, SG (95) D/12821, relativa all’aiuto di Stato n. N 637/95, e 11 dicembre 1995, SG (95) D/15969, relativa all’aiuto di Stato n. N 797/95 (allegati K2 del ricorso nella causa T-134/00, in prosieguo, indicate congiuntamente, come «decisioni di autorizzazione» e, rispettivamente, la prima, seconda, terza, quarta e quinta decisione di autorizzazione).

– Si noterà che la Commissione ha calcolato l’ammontare degli aiuti da recuperare in base ad una «combinazione dell’impostazione puramente proporzionale e di una parte supplementare che affronta l’aggravamento della distorsione di concorrenza provocata dal notevole superamento del limite annuo di capacità» (punto 103 della motivazione della decisione 1999/675). Tale impostazione è parimenti oggetto di contestazione nell’ambito del presente procedimento (paragrafi 71 e 72 di queste conclusioni).

– GU L 156, pag. 39.

– Art. 1.

– Ad eccezione del primo motivo, relativo all’esistenza di irregolarità nella composizione della Commissione (punti 61-77 della sentenza impugnata).

– Ricorso (punti 6-11).

– Ibidem (punti 35-44).

– V., in particolare, sentenze 18 marzo 1993, causa C-35/92 P, Parlamento/Frederiksen (Racc. pag. I‑991, punti 25 e 26); 22 dicembre 1993, causa C-244/91 P, Pincherle/Commission (Racc. pag. I‑6965, punto 31); 2 giugno 1994, causa C-326/91 P, De Compte/Parlamento (Racc. pag. I‑2091, punto 94); 16 giugno 1994, causa C-39/93 P, SFEI e a./Commissione (Racc. pag. I‑2681, punto 23); 11 marzo 1997, C-264/95 P, Commissione/UIC (Racc. pag. I‑1287, punti 48-51); 16 settembre 1997, causa C-362/95 P, Blackspur DIY e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. I- 4775, punto 23), e 8 maggio 2003, C‑122/01 P, T. Port/Commissione (Racc. pag. I- 0000, punti 16,17 e 30-33), nonché ordinanze 25 marzo 1996, causa C‑137/95 P, SPO e a./Commissione (Racc. pag. I-1611, punti 47-49); 12 dicembre 1996, causa C‑49/96 P, Progoulis/Commissione (Racc. pag. I-6803, punto 27), e 18 ottobre 2001, causa C‑241/00, Kish Glass/Commissione (Racc. pag. I-7759, punto 42).

– Sentenza impugnata (punto 104).

– Ibidem (punto 106).

– Ibidem (punto 107).

– Ibidem (punto 92).

– Ibidem (punto 110).

– Ricorso (punti 16-24).

– Ibidem (punti 25-34).

– Ibidem (punto 25).

– Il corsivo è mio.

– Il corsivo è mio.

– Il corsivo è mio.

– Ricorso (punto 28).

– Terzo ‘considerando’ della direttiva 92/68.

– V. ricorsi nelle cause T-227/99 (punto 267) e T-134/00 (punto 381).