CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 20 GIUGNO 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Con questo ricorso, promosso dalla Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE nei confronti della Repubblica federale di Germania, la ricorrente chiede che si dichiari che la Repubblica federale ha trasgredito gli artt. 30 e 36 del Trattato, in quanto ha vietato l'importazione da altri Stati membri di prodotti a base di carne confezionati in uno di detti Stati con carne proveniente da uno Stato membro diverso (persino con carne proveniente dalla stessa Repubblica federale).

Il § 12 della legge tedesca sul controllo delle carni (Fleischbeschaugesetz; in prosieguo: FIG) subordina l'importazione nella Repubblica federale di qualsiasi prodotto a base di carne alla condizione che detto prodotto sia stato confezionato in uno stabilimento (omologato dal Ministro federale competente) ubicato nel paese nel quale è stato macellato il bestiame con cui il prodotto stesso è stato confezionato. Questa disposizione, unitamente ad altre norme contenute nella disciplina accessoria in materia (Mindestanforderungen-Verordnung), prescrive che ogni partita di prodotti a base di carne importata nella Repubblica federale sia accompagnata da un attestato ufficiale che consenta di accertare l'osservanza della condizione di cui sopra.

Le parti concordano sul punto che una siffatta condizione costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa delle importazioni, in via generale vietata dall'art. 30 del Trattato. Tuttavia la Repubblica federale sostiene che si tratta di una restrizione giustificata da motivi di «tutela della salute e della vita delle persone» e che quindi va esente dal divieto di cui all'art. 30 in forza delle deroghe stabilite dall'art. 36 del Trattato. La Commissione contesta questo assunto, e sostiene inoltre che detta restrizione costituisce «un mezzo di arbitraria discriminazione o una restrizione dissimulata degli scambi tra gli Stati membri».

A titolo di cronaca, dirò che questa controversia pare abbia avuto origine da un reclamo presentato alla Commissione da un fabbricante olandese di salumi a base di lingua di maiale, che usava, tra gli altri ingredienti, lingue di suini importate dagli USA. Traendo spunto da questo fatto, la Repubblica federale, negli argomenti svolti dinanzi a noi, ha sottolineato in primo luogo la necessità di tutelare il consumatore contro il rischio di nutrirsi di prodotti a base di carne che possano risultare nocivi alla salute in quanto contengono carne di provenienza extracomunitaria (ad esempio, il Governo tedesco ha ricordato che negli USA le lingue di suino sono considerate materiale di scarto e come tali non sono soggette ad alcun controllo sanitario da parte delle autorità locali) e, in secondo luogo, ha ricordato la particolare pericolosità della carne suina, a causa della possibile presenza della trichina.

Tuttavia la Commissione ha specificato che, indipendentemente dai motivi che possono aver provocato le sue indagini circa gli effetti del § 12c della FIG,

1) l'ambito della presente controversia è limitato al problema della compatibilità col Trattato del § 12c, in quanto esso riguarda prodotti a base di carne confezionati con carne di animali macellati nella Comunità (vale a dire che la Commissione, esperendo questa azione, non intende ottenere una declaratoria che si riferisca anche agli effetti del § 12c sugli scambi tra Stati membri di prodotti a base di carne contenenti esclusivamente o in parte carne importata da paesi terzi — problema sul quale la Commissione, come ha dichiarato, non si è ancora definitivamente pronunciata);

2) l'ambito della presente controversia non si limita ai prodotti a base di carne suina: esso si estende a tutti i prodotti a base di carne il cui commercio può essere leso dal § 12c.

In corso di causa si è fatta menzione di varie direttive del Consiglio.

La prima era la direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, n. 64/433/CEE «relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche». Questa direttiva è stata ripetutamente emendata e la nostra attenzione è stata attirata su un utile, pur se non vincolante, versione codificata di essa e dei suoi emendamenti pubblicata dalla Commissione (GU n. C 189, pag. 31, del 20. 8. 1975).

La Commissione ha ricordato in particolare gli ara. 3 e 4 di detta direttiva i quali, tra l'altro, contemplano il riconoscimento e il controllo, da parte della competente autorità centrale di ciascuno Stato membro, degli impianti di macellazione e dei laboratori di sezionamento ubicati nel rispettivo territorio; prescrivono che ciascun Stato membro controlli che solo carni provenienti da detti macelli e laboratori di sezionamento, riconosciuti e controllati, siano spedite dal suo territorio a quello di un altro Stato membro; stabiliscono nei particolari, con richiami ai vari capitoli dell'allegato I della direttiva, le norme da seguire nei macelli e nei laboratori di sezionamento riconosciuti, nonché nel magazzinaggio, nell'imballaggio e nel trasporto della carne; ed analogamente disciplinano nei particolari il sistema di timbratura della carne e il modulo del certificato sanitario che deve accompagnarla durante il trasporto da uno Stato all'altro.

Il Governo della Repubblica federale, dal canto suo, ha ricordato l'art. 6, il quale stabilisce che «la presente direttiva fa salve le disposizioni degli Stati membri relative [tra l'altro] all'accertamento della presenza di trichine nelle carni suine fresche».

La seconda direttiva cui si è fatto richiamo è quella del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 72/462 /CEE, «relativa a problemi sanitari e di polizia sanitaria all'importazione di animali della specie bovina e suina e di carni fresche da paesi terzi». Il Governo della Repubblica federale ha ricordato a questo proposito che detta direttiva è stata esaminata dalla Corte di giustizia nella causa 70/77 (Simmenthal c/ Amministrazione delle Finanze dello Stato, sentenza 28 giugno 1978, Racc. 1978, pag. 1453) in cui la Corte ha affermato che, non avendo le autorità comunitarie adottato i provvedimenti necessari per la sua attuazione, essa è rimasta in gran parte lettera morta. La Corte è giunta alla stessa conclusione nelle cause 137/77 (Frankfurt zi Neumann, Racc. 1978, pag. 1623) e 138/77(Ludwig c/ Hamburg, ibidem, pag. 1645). La Commissione non ha dato in alcun modo ad intendere che da allora la situazione sia migliorata.

La terza direttiva cui si è fatto richiamo è la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/96/CEE, «concernente la ricerca delle trichine (trichinella spiralis) all'importazione dai paesi terzi di carni fresche provenienti da animali domestici della specie suina». Questa direttiva doveva entrare in vigore il 1o gennaio 1979, ma la Commissione ci ha informato che, tra tutti gli Stati membri, solo la Repubblica federale aveva finora comunicato alla Commissione di aver adottato le disposizioni necessarie in merito. Da parte della Repubblica federale è stato sostenuto che, comunque, dal momento che le disposizioni della direttiva n. 77/96 erano in buona parte connesse a quelle della direttiva n. 72/462, l'inefficacia di quest'ultima doveva implicare l'inefficacia della prima.

Poichè la direttiva n. 72/462 e la direttiva n. 77/96 riguardano entrambe solo le importazioni da paesi terzi, si potrebbe pensare che nulla hanno a che fare con la causa in esame. Tuttavia il Governo della Repubblica federale vi ha fatto richiamo per corroborare argomenti sui quali dovrò soffermarmi.

Infine si è fatto richiamo alla direttiva del Consiglio n. 77/99/CEE, «relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di prodotti a base di carne». La direttiva entrerà in vigore all'inizio del mese prossimo e ci è stato riferito in modo piuttosto particolareggiato quanto sta facendo la Repubblica federale per conformarvisi. Pare che, allorché tutti i provvedimenti ad hoc saranno in vigore, sarà abrogato il § 12c della FIG, al quale la Commissione ha mosso critiche, in ossequio a detta direttiva (specie all'art. 3 (1), n. 3, lettere a) ed i)). La Commissione ad ogni buon conto sottolinea che la presente controversia verte sugli effetti passati e presenti del § 12c e non sulle sue eventuali conseguenze future.

Nel controricorso e nella controreplica, la Repubblica federale ha svolto, onde giustificare il § 12c della FIG, vari argomenti che si sono rivelati di carattere subordinato. Nella risposta scritta ad una domanda rivoltale dalla Corte alla fine della fase scritta, essa ha introdotto, ed all'udienza ha esposto con vigore, quello che pare sia il suo argomento principale.

Detto argomento, se ho ben compreso, è che, data la carenza di armonizzazione, in un settore determinato, delle norme degli Stati membri in materia di tutela della salute dei consumatori di carni o di prodotti a base di carne, ciascuno Stato membro ha facoltà di mantenere in vigore la disciplina nazionale vigente in materia, qualunque essa sia. Esso può giungere a vietare, addirittura, le importazioni da altri Stati membri. Quindi, o quanto meno è quello che ha sostenuto la Repubblica federale, il § 12c della FIG era più magnanimo del necessario, giacché consentiva le importazioni di prodotti a base di carne da un altro Stato membro, a condizione che la carne fosse di bestiame macellato nello stesso Stato membro. Proprio per corroborare questo argomento la Repubblica federale si è richiamata particolarmente all'art. 6 della direttiva n. 64/433.

A mio parere l'argomento è del tutto inconferente. Il fatto che le leggi nazionali in materia non siano state ancora armonizzate implica che la situazione è giuridicamente disciplinata sotto ogni aspetto dagli artt. 30 e 36 del Trattato. La disciplina contenuta in questi due articoli non può venir scavalcata né dalla mancanza di una direttiva né da eventuali condizioni poste da una direttiva. L'art. 30, come la Repubblica federale ha correttamente ammesso, vieta in linea generale i provvedimenti del genere di quello in esame. Unica possibilità di deroga è che il provvedimento sia «giustificato» dall'art. 36.

Come la Corte ha affermato nella causa 35/76, Simmenthal c/ Ministero delle finanze italiano (Racc. 1976, pag. 1884-1885):

«Le restrizioni ammesse dall'art. 36, in deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle merci, sono conformi al Trattato solo in quanto esse siano giustificate, ossia necessarie per raggiungere gli obiettivi contemplati dallo stesso articolo, come, fra l'altro, per garantire la tutela della salute e della vita delle persone.

…

L'art. 36 non ha lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri ma ammette che le norme interne deroghino al principio della libera circolazione, nella misura in cui ciò sia e continui ad essere giustificato per conseguire gli obiettivi contemplati da quest'articolo.» (nn. 19 e 24 della motivazione)

Lo stesso indirizzo si ritrova nelle sentenze 5/77 (Tedeschi c/ Denkavit, Racc. 1977, pag. 1576, n. 34) e 13/78 (Eggers c/ Freie Hansestadt Bremen, Racc. 1978, pag. 1956, n. 30).

Quindi l'unico problema da risolvere è se il § 12c della FIG sia «necessario» per la tutela della salute o della vita delle persone nella Repubblica federale. Premetterò che, a mio giudizio, la Repubblica federale non lo ha dimostrato.

Gli argomenti con cui la Repubblica federale ha tentato di dimostrare detta «necessità» sono i seguenti.

Anzitutto è stato detto che la disposizione era necessaria onde ridurre il rischio che fossero importati nella Repubblica federale prodotti contenenti carne di animali macellati fuori della Comunità. Come ha rilevato la Commissione, tuttavia, questo rischio (semprechè esista) non diminuisce se viene richiesto l'attestato che la carne di cui si compone un prodotto proviene da animali macellati nello Stato membro in cui il prodotto è stato confezionato invece dell'attestato che la carne proviene da animali macellati nella Comunità. Il solo fatto che la carne, prima della lavorazione, abbia varcato la frontiera tra due Stati membri non aumenta il rischio che essa possa essere di provenienza extracomunitaria. Il modulo per l'attestato prescritto per la carne esportata da uno Stato membro all'altro indica il macello e gli eventuali laboratori di sezionamento da cui la carne proviene (vedi allegato II alla direttiva n. 64/433).

In secondo luogo, la Repubblica federale ha sostenuto che il fatto che la carne attraversi una frontiera aumenta il rischio che essa non sia sana. Confesso che mi è stato difficile seguire la maggior parte delle considerazioni su cui si fonda questo argomento. Alcune di esse mi pare non siano altro che asserzioni generiche circa l'inadeguatezza con cui si applica la legge in alcuni Stati membri. Già in precedenza ho avuto modo di esporre che, a mio avviso, questo genere di argomento non è atto a giustificare l'adozione, da parte di uno Stato membro, di misure aventi effetto equivalente a restrizioni quantitative dell'interscambio comunitario (vedi cause 80 e 81/77, Commissionaires Réunis c/ Receveur des Douanes, Racc. 1978, pagg. 960-1).

Posso capire, d'altro canto, che più la carne è maneggiata e trasportata, più è esposta al pericolo di contaminazione. Tuttavia, anche qui non vedo perchè il rischio dovrebbe aumentare per il solo fatto che essa valichi una frontiera. Se la carne di suini macellati nell'Irlanda del Nord viene trasportata su strada, battello e ferrovia nell'Inghilterra del sud-est, per esser ivi trasformata in pasticcio di carne di maiale, questo può venir importato nella Repubblica federale senza violare il § 12c. Viceversa i salami confezionati nel Belgio con carne di maiali macellati nelle vicinanze, ad esempio in Olanda, nel Lussemburgo o addirittura in Germania, non possono venir importati. Si potrebbero citare molti altri di questi esempi assurdi: il trasporto di carne dalla Sardegna alla terraferma in Italia, per farne salami, è ineccepibile sotto il punto di vista del § 12c, mentre non lo è il trasporto dalla Corsica e così via. Questi esempi dimostrano che il § 12c non solo non è giustificabile, ma costituisce pure un pa tente caso di «discriminazione arbitraria» ai sensi dell'art. 36 del Trattato CEE.

È stato poi sostenuto che la disposizione presentava il vantaggio di poter concentrare la responsabilità sulle autorità di un solo Stato membro qualora i prodotti a base di carne importati nella Repubblica federale fossero risultati non sani. Questo argomento, come ha rilevato la Commissione, riecheggia un argomento disatteso dalla Corte nella causa Eggers c/ Freie Hansestadt Bremen (già citata). È evidente che, in questo modo, risulta facilitato il compito dell'amministrazione, ma non per questo si può sostenere che la norma è necessaria per la tutela dei consumatori.

Infine la Repubblica federale ha sottolineato che, fino ad ora, nulla si è fatto per armonizzare le discipline e le prassi dei vari Stati mebri relative al controllo anti trichina delle carni suine. Si è sostenuto che, secondo la Repubblica federale, solo l'esame sistematico della carcassa di ogni suino macellato poteva costituire una misura idonea; che in Danimarca, in Italia e nella stessa Repubblica federale questi esami venivano eseguiti, ma che la prassi in altri Stati membri — e si menzionavano Belgio, Francia, Olanda e Regno Unito — non era adeguata al rigore richiesto per questo controllo. Ammettendo con la Repubblica federale, che ciò sia vero (pur in mancanza di prove) sono scettico circa la protezione offerta al consumatore tedesco dal fatto che ai fabbricanti belgi, francesi, olandesi e britannici sia prescritto di impiegare carne suina prove niente dai macelli del loro Stato, ove per definizione i controlli sanitari sono carenti.

In definitiva vi propongo di

1) dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno ad uno degli obblighi impostile dal Trattato, avendo essa vietato l'importazione da altri Stati membri di prodotti confezionati in uno degli Stati membri con carne proveniente da uno Stato membro diverso e

b) porre le spese processuali a carico della Repubblica federale di Germania.

( 1 ) Traduzione dall'inglese