CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 5 FEBBRAIO 1975 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

I fatti

Assunto dalla Commissione dell'Euratom il 1o marzo 1961 nel grado B 2, il Van Reenen veniva promosso al grado B 1 il 1o novembre 1963.

Nell'ottobre 1964 egli veniva trasferito alla sede di Petten come capo dell'ufficio degli affari locali. Il 1o luglio 1969 il Van Reenen era nominato capo dell'ufficio «amministrazione interna ed affari del personale» che dipende dal servizio dell'amministrazione e del personale.

Tale servizio era allora diretto dal sig. Van Westen, dipendente di grado A 4.

Qualche mese più tardi, nel febbraio 1970, il Van Westen veniva promosso capo della divisione «amministrazione, finanze e servizi tecnici generali» senza venir sostituito da un altro dipendente di categoria A.

Parte del lavoro del capo servizio veniva allora svolto dal Van Reenen, che d'altronde non aveva rifiutato tali mansioni.

Egli, tuttavia, non veniva incaricato ufficialmente di sostituire ad interim il suo ex capo servizio, giacché, a norma dell' art. 7 dello statuto, un dipendente non può svolgere ad interim un'attività che fa parte di un impiego di una categoria superiore.

Nella fattispecie, il ricorrente era inquadrato nella categoria B: l'amministrazione non poteva quindi affidargli l'interim di un posto di categoria A.

Comunque, dato il protrarsi della situazione — in effetti tale stato di cose è durato fino alla promozione del presente procedimento — il ricorrente riteneva logica la sua promozione alla categoria A, giacché egli esercitava di fatto determinate mansioni e possedeva i titoli di studio richiesti.

Nel 1962 e nel 1963 egli sollecitava, invano, la sua promozione presso il direttore generale dell'amministrazione e del personale.

Nell'aprile del 1966 il ricorrente tornava alla carica, stavolta presso il direttore della sede di Petten, dichiarandosi disposto, ove fosse necessario, a presentarsi ad un concorso interno.

Infatti, a norma dell'art. 45, n. 2, dello statuto, il passaggio di un dipendente ad una categoria superiore può avvenire solo previo superamento di un concorso.

Trascorsi alcuni anni, durante i quali egli aveva continuato ad espletare mansioni proprie della categoria A, il Van Reenen si presentava a due concorsi interni: il concorso COM/A/264, bandito nel novembre 1971, ed il concorso COM/576/70, organizzato per l'attribuzione di un posto di amministratore di grado A 7/A 6 presso il Centro comune di ricerche di Ispra.

Purtroppo, egli non veniva ammesso alle prove orali del primo concorso, mentre la Commissione del secondo, giudicando la sua preparazione insufficiente, lo dichiarava non idoneo.

Nonostante tali insuccessi, il ricorrente non si dava per vinto e il 4 ottobre 1972 rinnovava la domanda di promozione in categoria A.

Poiché anche questa domanda restava senza risposta, egli presentava un reclamo amministrativo, sul quale avremo occasione di tornare più oltre. Dopo circa un anno, con decisione 10 settembre 1973, la Commissione respingeva esplicitamente la domanda del ricorrente.

Il 14 dicembre successivo il Van Reenen proponeva il presente ricorso, avente una duplice finalità: egli, cioè, chiede che la Corte voglia:

— da una parte, annullare la reiezione della sua domanda e, di conseguenza, riconoscere il suo diritto ad essere promosso alla categoria A;

— dall'altra, condannare la Commissione a risarcirgli il danno morale e materiale dal quale l'interessato si ritiene leso per il mancato inquadramento in categoria A con effetto almeno dal 1o febbraio 1970.

Tale danno sarebbe conseguenza di un illecito commesso dalla Commissione, che sarebbe tenuta al risarcimento, in quanto la omissione di cui le si fa carico impegna la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Riservandosi di definire in seguito l'entità del danno subito, egli stima, nell'istanza introduttiva, che il risarcimento provvisoriamente dovutogli ammonti a 200000 FB.

Sulla ricevibilità del ricorso

La Commissione ha anzitutto eccepito l'irricevibilità a norma degli artt. 90 e 91 dello statuto del personale, modificati dal regolamento n. 1473/72, che disciplinano le domande ed i reclami presentati dopo il 30 giugno 1972.

Secondo la convenuta, alla domanda del 4 ottobre presentata dal ricorrente è stato opposto un silenzio-rifiuto, inequivocabile dopo la scadenza dei 4 mesi dalla data del reclamo, cioè dalla mezzanotte del 5 febbraio 1973.

In conformità all'art. 90 (nuova versione) dello statuto, il ricorrente avrebbe dovuto presentare reclamo contro il suddetto silenzio-rifiuto all'autorità avente il potere di nomina entro tre mesi a decorrere dal 6 febbraio 1973, quindi non oltre il 6 maggio.

Il Van Reenen ha presentato un siffatto reclamo, ma, come egli stesso ammette, lo ha consegnato al suo superiore gerarchico solo il 9 maggio 1973, cioè tre giorni dopo la scadenza del termine prescritto dall'art. 90.

Non è il caso di soffermarsi in questa sede sulla disputa sorta fra le parti a proposito della veridicità di tale circostanza.

A mio parere, il sistema complicato e formalistico dei reclami amministrativi istituito dall'art. 90 dello statuto, che può implicare l'irricevibilità del ricorso giurisdizionale, come contemplato dall' art. 91 in caso di inosservanza della prassi precontenziosa, costituisce un notevole intralcio in ogni controversia fra dipendenti ed amministrazione.

La Commissione sostiene che il termine a quo è costituito dalla data di inoltro del reclamo da parte del dipendente; si potrebbe anche assumere come termine iniziale la data in cui l'istanza (ed il successivo reclamo) è pervenuta all'autorità competente, in ogni caso, però, il presente ricorso andrebbe respinto come tardivo.

Tuttavia non è questa la soluzione che vi propongo: infatti ho ritenuto più conforme alle esigenze di una buona amministrazione della giustizia esaminare il merito della causa.

Poiché tale esame mi ha convinto che il ricorso è infondato, vi propongo di rinunciare alla comoda pronuncia di irricevibilità e di mettere invece ben in luce quanto il ricorso sia carente nel merito.

Del resto anche la Commissione auspica una sentenza in questo senso, e lo ha lasciato intendere il suo rappresentante allorché in udienza ha dichiarato di rimettersi alla prudenza della Corte per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso.

Nel merito

Mi sembra superfluo richiamare l'attenzione di questa Corte sul primo mezzo fatto valere dal ricorrente, fondato sulla presunta assenza di motivazione nella decisione impugnata.

A questo proposito sono possibili, a rigor di logica, due interpretazioni:

— Se egli intende riferirsi al silenzio-rifiuto opposto in un primo momento alla sua domanda dall'amministrazione, è chiaro che un siffatto mezzo è incongruente, giacché una decisione implicita di rigetto è caratterizzata dall'assenza di motivazione. L'atto introduttivo, tuttavia, non contiene alcuna esplicita domanda di annullamento del suddetto silenzio-rifiuto;

— se, invece, — e questa, a mio parere, è l'unica interpretazione possibile — il ricorrente si riferisce alla decisione esplicita emanata dalla Commissione il 10 settembre 1973, egli è in errore, giacché tale decisione è debitamente motivata: infatti, ricordando al ricorrente che l'esito negativo da lui riportato nel concorso non consente di promuoverlo nella categoria A, la Commissione si richiama manifestamente alle precise disposizioni dell' art. 45, n. 2, dello statuto.

Del resto, lo stesso ricorrente, nella replica lo ammette, quando riconosce di non poter pretendere di essere promosso nella categoria superiore sulla base dei risultati del concorso COM/576/70, essendo sprovvisto delle nozioni di legislazione italiana richieste per occupare un posto di amministratore ad Ispra.

Pertanto se ne deve concludere non solo che la decisione impugnata è motivata, ma che tale motivazione è per di più corretta sotto il profilo giuridico. Comunque, dall'ammissione fatta dal ricorrente si può desumere che egli ha rinunciato al mezzo invocato nell'atto introduttivo.

Nella replica il Van Reenen invoca per la prima volta un mezzo sul cui fondamento giuridico è lecito fare ampie riserve: egli, infatti, sostiene che la decisione 10 settembre 1973 della Commissione è «inesistente», in quanto la convenuta ha palesemente ignorato talune considerazioni o argomenti da lui esposti nella domanda presentata nel 1972.

Signori, è inutile ricordarvi che la nozione di inesistenza di una decisione amministrativa — pur ammettendo che sia ancora accettabile sul piano della dottrina moderna — può, al limite, concernere atti viziati da manifesta e radicale illegittimità, ad esempio, da incompetenza assoluta.

Essa non può, comunque, venir invocata a proposito di una decisione di cui si vuole contestare la legittimità, ricorrendo però a mezzi che non sono atti a mettere in forse l'esistenza del provvedimento in quanto atto giuridico;

In ogni caso, ritengo che l'argomentazione del ricorrente sia inconferente: non può negarsi, infatti, che la sua domanda di promozione nella categoria A abbia ricevuto risposta, anche se negativa.

L'amministrazione, come si è visto, ha motivato tale rifiuto, ma non era certo tenuta a rispondere punto per punto alle asserzioni ed alle considerazioni del ricorrente. Il rigetto della domanda costituisce di per sé una decisione: il ricorrente ha certo il diritto di contestarne la legittimità, ma non può ragionevolmente metterne in dubbio l'esistenza.

Non va poi dimenticato che, a norma dello statuto del personale, il silenzio-rifiuto opposto dall'amministrazione ad un'istanza costituisce senza alcun dubbio una decisione impugnabile mediante ricorso giurisdizionale, quindi eventualmente annullabile, ma non certo inesistente.

Del resto, il ricorrente non ha chiesto l'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alla sua domanda del 1972. Pertanto, tale decisione implicita è divenuta esecutiva e, come tale, non è più impugnabile. In sostanza, la presente controversia verte unicamente sul diritto del Van Reenen alla promozione pura e semplice e senza concorso alla categoria A.

Questa Corte si è già pronunziata più volte su questioni analoghe, ed il suo orientamento è sempre stato chiaro e costante.

Come ho già avuto occasione di chiarire nella causa 28-72, Tontodonati (Sentenza 12. 7. 1973, Racc. 1973, pag. 779), occorre distinguere due problemi:

— In primo luogo, ciascuna istituzione ha il potere di organizzare i propri servizi, di adeguarli alle nuove necessità ed alle modifiche che possono intervenire nelle proprie competenze, tenendo conto dell'evoluzione della tecnica e della gestione amministrativa. Nell'esercizio di tale potere l'istituzione può, attenendosi alla procedura all'uopo prevista, modificare la classificazione di taluni impieghi quando, in conseguenza di cambiamenti apportati all'organizzazione del servizio, le mansioni ad essi inerenti risultino a loro volta modificate.

— Il secondo problema verte sui diritti soggettivi che lo statuto attribuisce ai dipendenti.

Lo statuto conferisce incontestabilmente a ciascun dipendente «il diritto di esigere che le mansioni affidategli siano, nel loro complesso, conformi all'impiego corrispondente al suo grado» (sentenza 11. 7.1968 nella causa 16-67, Labeyrie, Racc. 1968, pag. 445).

Il principio della corrispondenza fra funzioni e grado ha, quindi, lo scopo essenziale di garantire la parità di trattamento fra i dipendenti (sentenza 17.12. 1964 nella causa 102-63, Boursin, Racc. 1964, pag. 1360).

Tuttavia, la circostanza che un dipendente svolga, anche per un lungo periodo di tempo, mansioni proprie di un posto di una categoria superiore non gli attribuisce alcun diritto assoluto ad essere inquadrato in tale categoria.

Difatti, l'art. 45, n. 2, dello statuto subordina l'accesso ad una categoria superiore al superamento di un concorso.

Del resto, lo stesso ricorrente ne è perfettamente consapevole, giacché ha tentato per due volte di accedere ad un posto nella categoria A tramite concorso. Ed è davvero increscioso che il risultato degli esami sia stato negativo. Tuttavia, il sistema dei concorsi, nonostante comporti non pochi inconvenienti ed un margine di alea, costituisce in molte amministrazioni nazionali e comunque, come possiamo constatare, in quella comunitaria, il mezzo di selezione senza dubbio più sicuro ed imparziale.

Come questa Corte ha affermato nella sentenza 13 luglio 1973, «benché l'amministrazione non possa esigere dal dipendente che questi svolga compiti di livello superiore al suo grado, il fatto che questi accetti di svolgerli non attribuisce all'interessato il diritto al reinquadramento».

Vi invito pertanto ad attenervi una volta di più a tale soluzione, che costituisce un'applicazione precisa e, d'altronde, necessaria dello statuto attualmente in vigore.

Comunque, ritengo ancora opportuno confutare alcune conclusioni presentate — peraltro in via subordinata — nella replica.

Il ricorrente, in effetti, vi chiede di ingiungere alla Commissione di organizzare un concorso strutturato in funzione delle sue capacità, per rispettare gli impegni in certo qual modo assunti all'atto della pubblicazione dell'avviso di posto vacante COM/534/73.

È chiaro che siamo di fronte non già ad un nuovo mezzo, bensì ad una domanda nuova, manifestamente tardiva e pertanto irricevibile.

In ogni caso una domanda siffatta, alla luce dei principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, sarebbe votata all'insuccesso. Infatti, nella sentenza pronunciata nella causa 11-65, Morina (Racc. 1965, pag. 1220), si afferma testualmente quanto segue: «Posto che l'apprezzamento circa l'opportunità o la necessità di organizzare un concorso è di competenza esclusiva dell'autorità che ha il potere di nomina, la Corte non può disporre che venga bandito o rinnovato un concorso senza sconfinare nella competenza dell'autorità amministrativa».

Terminerò con alcune brevissime considerazioni a proposito della domanda di risarcimento presentata nell'istanza introduttiva e fondata, come si è visto, sull' illecito che la Commissione avrebbe commesso rifiutandosi od omettendo di provvedere al reinquadramento del ricorrente con effetto dal 1o febbraio 1970.

Il problema del risarcimento, sollevato per la prima volta nell'ambito del ricorso giuridizionale, non è mai stato sollevato in sede amministrativa. Tale domanda, pertanto, secondo la Commissione, sarebbe irricevibile a norma degli artt. 90 e 91 dello statuto. Anch'io sarei portato a condividere il punto di vista della Commissione; tuttavia, non ritengo di dover concludere in tal senso.

A mio avviso, infatti, la censura del ricorrente, il quale rimprovera alla Commissione di non aver provveduto al suo reinquadramento diretto senza concorso, è infondata. Come ho già ricordato sopra, un reinquadramento siffatto può essere legittimamente disposto, a norma dell'art. 45, n. 2, dello statuto, solo previo superamento di un concorso.

Ne consegue che l'amministrazione non solo non ha commesso illeciti in quanto non aveva alcun obbligo di promuovere sic et simpliciter e senza concorso il ricorrente, ma, nel caso vi avesse provveduto, il provvedimento sarebbe stato illecito e la sua decisione in tal senso avrebbe potuto essere impugnata da altri dipendenti, in particolare da quelli che avessero avuto i requisiti necessari per occupare il posto di categoria A assegnato al Van Reenen.

Pertanto il rifiuto opposto al ricorrente non costituisce un provvedimento lesivo, impugnabile dal ricorrente.

Alla stessa conclusione si perverrebbe se il ricorrente intendesse giustificare ulteriormente la sua domanda col fatto che la Commissione ha omesso di organizzare un concorso individuale: infatti, nemmeno a tale riguardo, come si evince dalla giurisprudenza della Corte che ho già rammentato, l'amministrazione è vincolata da obblighi di sorta. Al contrario essa valuta l'opportunità di organizzare un siffatto concorso secondo il proprio potere discrezionale.

Così stando le cose, mi sembra ozioso cavillare sulla realtà del presunto danno, giacché è da escludersi qualsiasi responsabilità da parte dell'amministrazione.

Propongo quindi:

— che il ricorso sia respinto;

— e che, a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura, ciascuna delle parti sopporti le spese da essa incontrate.

( 1 ) Traduzione dal francese.