CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JOSEPH GAND

DEL 25 GIUGNO 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

I tre ricorsi pendenti dinanzi a voi con i nn. 60, 61 e 62/69, proposti dai signori Chuffart, Jaeger e Janssen e di cui avete disposto la riunione con ordinanza del 19 marzo u.s., sono connessi alla riorganizzazione dei servizi cui ha dato luogo il trattato di fusione dell'8 aprile 1965.

I

I ricorrenti, di nazionalità belga, venivano assunti nel 1953 o nel 1954 dall'Alta Autorità e svolgevano la loro attività a Lussemburgo. Ammessi allo statuto del personale CECA del 1956 (vecchio statuto), percepivano l'indennità di separazione contemplata da esso e dal regolamento generale a favore dei dipendenti che, prima dell'assunzione, risiedevano in una località distante più di 25 km dalla sede di servizio. Al momento dell'entrata in vigore (1o gennaio 1962) dello statuto del personale della CECA (nuovo statuto), essi ottenevano l'indennità di dislocazione, che si sostituì alla precedente e richiedeva requisiti diversi da quelli occorrenti per l'indennità di separazione: al criterio «geografico» o della distanza, veniva sostituito quello della «nazionalità». A norma dell'articolo 4 dell'allegato VII, l'indennità di dislocazione spetta al dipendente che non ha mai avuto la nazionalità dello Stato sul cui territorio europeo è situata la sede di servizio e che, durante un certo periodo, prima dell'entrata in servizio, non ha abitato o svolto la sua attività professionale principale sul territorio europeo di detto Stato. Aggiungo per completezza che, in forza del regolamento del Consiglio 29 febbraio 1968, n. 259/68 — entrato in vigore il 5 marzo 1968 — i ricorrenti sono passati sotto il regime dello statuto del personale delle Comunità europee il quale, salvo qualche modifica, corrisponde allo statuto del personale CEE del 1962; tuttavia, ai sensi dell'articolo 2, ultimo comma, di detto regolamento, si applicano tuttora nei loro confronti gli articoli 93-105 dello statuto CECA 1962, tra i quali si trova l'articolo 97 che ha dato origine alla presente controversia.

Contemporaneamente all entrata in vigore del nuovo statuto, la Commissione iniziava le operazioni rese necessarie dalla fusione. Essa portava a conoscenza dei dipendenti, mediante il Corriere del personale, l'elenco degli uffici che si sarebbero sistemati a Bruxelles e, rispettivamente, a Lussemburgo. Essa rilevava inoltre che, a norma dell'articolo 4 dell'allegato VII dello statuto (che è identico nel nuovo statuto CECA e nello statuto CEE 1962, divenuto statuto comune), i dipendenti belgi trasferiti da Lussemburgo a Bruxelles e i dipendenti lussemburghesi trasferiti a Lussemburgo avrebbero perso il diritto all'indennità di dislocazione; tuttavia, quanti fra essi erano già in servizio prima dell'entrata in vigore dello statuto 1962 potevano fruire delle disposizioni transitorie di cui agli articoli 106 dello statuto CEE e 97 dello statuto CECA, se possedevano ancora i requisiti necessari per la vecchia indennità di separazione.

I ricorrenti facevano parte dei dipendenti coinvolti nella riorganizzazione degli uffici. Essi venivano successivamente informati che la loro sede di servizio sarebbe divenuta Bruxelles, il che, a norma dell'articolo 97, 4o comma, dello statuto CECA, avrebbe implicato la perdita del diritto all'indennità di dislocazione; questa cessava infatti di essere corrisposta, dal 1o agosto 1968 allo Chuffart e allo Jaeger e dal 1o novembre allo Janssen.

Lo Janssen e lo Jaeger contestavano senza successo, presso il direttore generale del personale, l'interpretazione data dall'amministrazione all'articolo 97, 4o comma. Indi i tre ricorrenti, con una lettera comune del 17 giugno 1969 inviata al presidente della Commissione, sostenevano che la soppressione dell'indennità costituiva, a loro avviso, un'errata applicazione dello statuto e, invocando l'articolo 106 dello statuto del personale «attualmente in vigore», chiedevano che fosse loro corrisposta l'indennità di separazione loro spettante dal 1o gennaio 1962.

Non avendo ottenuto alcuna risposta, proponevano a questa Corte tre ricorsi praticamente identici, registrati il 16 ottobre 1969. Invocando gli. stessi articoli dello statuto, vi chiedono di annullare il silenzio-rifiuto opposto al loro reclamo, di statuire ch'essi hanno diritto ad un importo corrispondente all'indennità di separazione e di assegnare loro un'indennità, di cui voi dovete determinare l'importo, a causa del comportamento della Commissione.

Voi dovete pronunziarvi su tre punti che esaminerò uno dopo l'altro: la ricevibilità dei ricorsi; la fondatezza delle conclusioni relative all'importo corrispondente all'indennità di separazione; le conclusioni relative al risarcimento dovuto a causa dell'illecito che sarebbe stato commesso dalla Commissione.

II

La Commissione, pur rimettendosi al vostro prudente apprezzamento, si chiede se i ricorsi non siano tardivi. Questi sono stati presentati entro il termine stabilito dall'articolo 91, n. 2, dello statuto per impugnare il silenzio-rifiuto; secondo la vostra giurisprudenza però, il reclamo interrompe il termine d'impugnazione soltanto se è proposto entro il termine stesso, e qui sta il problema. Secondo la convenuta gli interessati, avvertiti dalle comunicazioni pubblicate nel Corriere del personale, come pure dalle notifiche individuali loro inviate l'11 giugno o il 5 luglio 1968, avrebbero dovuto proporre il reclamo al più tardi entro il terzo mese successivo al pagamento della rimunerazione ridotta, tanto più che la riduzione era indicata chiaramente nella specifica mensile dello stipendio che non recava più alcuna somma nella casella intitolata «Indennità di dislocazione o indennità — articolo 97».

Il termine d'impugnazione decorrerebbe quindi dal pagamento dello stipendio il cui ammontare è precisato dalla specifica mensile. Questa tesi mi sembra molto discutibile. Il versamento della rimunerazione non costituisce di per sé una decisione, un atto giuridico, e una specifica dello stipendio non è che una semplice informazione. Nel nostro caso, dato ch'essa non menziona più l'indennità di dislocazione, essa può effettivamente fare ritenere che questa sia stata soppressa; si tratta però di un'indicazione giuridicamente irrilevante e che può essere ingannevole. Supponiamo che una specifica mensile indichi per errore i dati del mese precedente, mentre lo stipendio base o un'indennità avrebbe dovuto essere aumentato. Si potrà forse dire al dipendente che si è fidato di questi dati inesatti che il termine d'impugnazione decorreva dal pagamento dello stipendio? In queste operazioni materiali, sempre più effettuate a macchina, vi sono troppi incerti perché si possa senza inconvenienti ragionare in modo così rigido.

Per contro, ci si può chiedere se la notifica individuale, fatta ai ricorrenti l'11 giugno o il 5 luglio 1968, che il mutamento della sede di servizio avrebbe implicato la soppressione dell'indennità di dislocazione ad una data determinata, non fosse già un atto contro il quale gl'interessati avrebbero dovuto proporre reclamo entro il termine d'impugnazione. Si potrebbe infatti ravvisare in questa notifica, che contiene una presa di posizione precisa e senza condizioni, la manifestazione di un atto definitivo (si veda per analogia, per una decisione che classifica un posto, 34-65, Mosthaf c/ Commissione CEE, Raccolta XII-1966, pag. 706). Questa decisione tuttavia si basa sull'articolo 97, 4o comma, del nuovo statuto CECA, mentre i ricorrenti invocano dinanzi a voi l'articolo 97, 1o comma, e si pongono quindi su un terreno diverso da quello della Commissione. Ritengo, d'accordo del resto con la convenuta, che, almeno sotto questo aspetto, i ricorsi sono ricevibili.

III

Dobbiamo ora accertare se siano fondati. La controversia si spiega col fatto che, in meno di 15 anni, sono stati successivamente applicati ai ricorrenti tre statuti, ciascuno dei quali differisce in maggiore o minor misura dal precedente e contiene disposizioni transitorie a favore dei dipendenti che si trovavano già in servizio al momento della sua entrata in vigore.

I ricorrenti invocano appunto le disposizioni transitorie. Essi deducono un unico mezzo, relativo alla violazione dell'articolo 97 dello statuto del personale CECA (1962) — mantenuto in vigore dall'articolo 2, ultimo comma, del regolamento 259/68 del Consiglio (statuto del personale delle Comunità europee) — e dell'articolo 106 di quest'ultimo statuto.

1. Dirò subito che l'articolo 106, benché possa forse servire per interpretare l'articolo 97 CECA, non si può comunque applicare direttamente al caso in esame. I ricorrenti infatti, ammessi allo statuto CECA del 1956, sono stati in seguito assoggettati al nuovo statuto CECA (1962). L'articolo 106 dello statuto CEE non li riguardava quando è entrato in vigore, giacché stabiliva le norme transitorie da applicarsi ai dipendenti soggetti allo statuto CEE; nemmeno li riguarda da quando il regolamento 259/68 ne ha fatto lo statuto comune del personale delle Comunità giacché, come ho detto, gli articoli 93-105 dello statuto CECA 1962 hanno continuato ad applicarsi ai dipendenti già soggetti a quest'ultimo statuto. I ricorrenti possono quindi eventualmente invocare solo l'articolo 97 dello statuto CECA. Ricordo qui il tenore di quest'articolo 97, il quale comprende fra l'altro due commi, l'interpretazione dei quali è controversa. Il 1o comma, invocato dai ricorrenti recita : «Al funzionario che godeva dell'indennità di separazione prima dell'applicazione del presente statuto e che non risponda alle condizioni fissate dall'articolo 4 dell'allegato VII per la concessione dell'indennità di dislocazione, viene concesso quanto avrebbe percepito a titolo d'indennità di separazione in applicazione del regime di retribuzione previsto nello statuto del personale e nel regolamento generale della CECA. Detto importo non può essere modificato in avvenire per nessun motivo, salvo nel caso in cui il funzionario venga a trovarsi nelle condizioni che gli danno diritto al beneficio dell'indennità di dislocazione». Quanto al 4o comma, sul quale si basa la Commissione, esso è redatto nei seguenti termini : «uve, in seguito a modincazione della sede di servizio, il funzionario integrato in applicazione dell'articolo 93 cessi di soddisfare alle condizioni previste per l'ammissione al beneficio dell'indennità di dislocazione nell'articolo 4 dell'allegato VII, ne conserva nondimeno il godimento se l'applicazione dello statuto del personale della CECA faceva sorgere a suo favore il diritto all'indennità di separazione».

2. La Commissione sostiene che soltanto quest'ultima disposizione andava applicata ai ricorrenti. Questi infatti possedevano, quando sono stati ammessi allo statuto CECA del 1962, i requisiti contemplati dall'allegato VII per l'attribuzione dell'indennità di dislocazione (non avevano la nazionalità del paese in cui prestavano servizio — il Lussemburgo — e non vi avevano precedentemente abitato, né esercitato la loro attività principale). Essi hanno cessato di possederli quando sono stati destinati a Bruxelles, ma nemmeno soddisfacevano le condizioni poste dallo statuto del 1956 per l'attribuzione dell'indennità di separazione, giacché la nuova sede di servizio coincideva con il luogo d'origine. A norma dell'articolo 9 b del regolamento generale del 1956, il diritto a quest'indennità viene infatti meno qualora, in seguito a mutamento di sede, il dipendente stabilisca la propria residenza in un luogo distante meno di 25 km da quello in cui risiedeva prima dell'entrata in servizio.

3. A questa tesi i ricorrenti ne oppongono un'altra: chiedono l'applicazione, non già dell'articolo 97, 4o comma, bensì dell'articolo 97, 1o comma, che attribuisce loro il diritto all'importo che avrebbero riscosso quale indennità di separazione. Gli autori dello statuto, nell'istituire quest'indennità — come del resto quella di dislocazione — hanno inteso tener conto del mutamento intervenuto nelle condizioni di vita dei dipendenti, ed hanno sempre avuto cura di salvaguardare lo statu quo nel passaggio da uno statuto all'altro. Per aver diritto ai vantaggi di cui all'articolo 97, 1o comma del nuovo statuto CECA, è quindi sufficiente l'aver fruito dell'indennità di separazione prima dell'entrata in vigore di detto statuto e il non possedere i requisiti contemplati dall'articolo 4 dell'allegato VII. Del tutto arbitrariamente la convenuta esige inoltre che gl'interessati soddisfino le condizioni poste dallo statuto del 1956 per l'attribuzione di quest'indennità, giacché l'articolo 97, 1o comma non intende attribuire l'indennità stessa, ma unicamente un importo compensativo pari, fissato una volta per tutte. Inoltre, la disposizione invocata è uguale all'articolo 106 CEE e va quindi interpretata nello stesso modo: orbene, è fuori dubbio che i ricorrenti possiedono i requisiti necessari perché sia loro applicato l'articolo 106.

4. Quest'argomentazione non è convincente. In primo luogo le due disposizioni transitorie dell'articolo 97 non possono essere considerate separatamente; per interpretare correttamente il 1o comma si deve tener conto del 4o comma, Questo riguarda, testualmente, il dipendente che, in seguito a modificazione della sede di servizio, non possiede più i requisiti per fruire dell'indennità di dislocazione; questo farebbe ritenere che il 1o comma riguardi al contrario colui che è rimasto nella stessa sede di servizio. Rilevo poi che queste due disposizioni usano espressioni diverse: il 1o comma, «non risponda», il 4o comma, «cessi di soddisfare», il che starebbe ad indicare che il 1o comma riguarda le situazioni che si creano all'atto dell'entrata in vigore del nuovo statuto e il 4o comma quella che si determina, in seguito, con la modifica della sede di servizio. Stando così le cose, è inutile paragonare l'articolo 97, 1o comma all'articolo 106 dello statuto CEE, giacché quest'ultimo, in mancanza di una disposizione analoga a quella del 4o comma, può essere interpretato in senso più ampio e si applica pure ai dipendenti trasferiti, posteriormente al 1o gennaio 1962, nel paese di cui sono cittadini. Ai ricorrenti si potrebbe dunque applicare solo l'articolo 97, 4o comma, come ha fatto la Commissione nelle decisioni impugnate. Anche volendo ammettere che, come pretendono i ricorrenti, l'articolo 97, 1o comma riguardi i dipendenti che hanno cambiato sede di servizio dopo il 1962, sarebbe necessario che la nuova sede disti almeno 25 km dal luogo d'origine. La convenuta ha esposto le ragioni che le paiono rendere necessaria quest'interpretazione. A me sembra però molto più importante la considerazione che una disposizione transitoria, adottata in occasione del passaggio a un regime meno liberale, non ha normalmente lo scopo di conferire ai dipendenti dei diritti più ampi di quelli loro attribuiti dal regime abrogato. Orbene, è noto che i dipendenti i quali, sotto il vecchio statuto CECA, fruivano dell'indennità di separazione, la perdevano qualora, in seguito ad una nuova destinazione, stabilissero la loro residenza in un luogo distante meno di 25 km da quello in cui risiedevano prima di entrare in servizio. È possibile che questa disposizione non sia mai stata applicata dall'Alta Autorità, giacché, questa ha sempre avuto, se non la sede, almeno il luogo di lavoro a Lussemburgo. Ciò però non ha importanza: la disposizione esisteva e si poteva applicare nel caso che degli uffici fossero stati trasferiti altrove. La conservazione dell'indennità non era quindi affatto garantita ai dipendenti sotto l'impero del vecchio statuto; non si vede perché una disposizione transitoria avrebbe dovuto attribuire loro dei diritti più ampi sotto il nuovo statuto. Giacché i ricorrenti si sono richiamati ad una nota del servizio giuridico del Consiglio, ricordo qui con la convenuta il punto di vista espresso da questo ufficio : «caratteristica di queste disposizioni transitorie è infatti la conservazione, entro i limiti determinati dal loro tenore, delle norme in atto prima dell'entrata in vigore del nuovo statuto». L'importo dell'indennità di separazione può quindi essere corrisposto soltanto se sono soddisfatte le condizioni cui era subordinata la conservazione di questa indennità sotto lo statuto precedente. Infine, benché, come sostengono i ricorrenti, scopo dell'indennità di questo tipo sia il tener conto dei mutamenti subiti dalle condizioni di vita dei dipendenti, si deve precisare che si tratta di mutamenti rispetto alle condizioni del luogo d'origine. A partire dal momento in cui essi si trasferiscono in questo luogo, l'indennità perde ogni ragion d'essere. Perciò, anche volendo ammettere che lo si possa applicare in caso di trasferimento effettuato nel 1969, l'articolo 97, 1o comma non attribuirebbe ai ricorrenti alcun diritto di percepire l'importo corrispondente all'indennità di separazione, giacché la loro nuova destinazione ha fatto loro stabilire la residenza in un luogo distante meno di 25 km da quello in cui risiedevano prima di entrare in servizio il che, a norma dell'articolo 9 b del regolamento generale del 1956, sarebbe stato sufficiente, sotto l'impero del vecchio statuto CECA, a far perdere loro l'indennità di separazione. Aggiungo che, contrariamente a quanto ritengono, la situazione sarebbe stata certamente la stessa se, all'atto del trasferimento a Bruxelles, fossero andati ad abitare a più di 25 km' da questa città giacché, tenuto conto dell'articolo 20 dello statuto, l'amministrazione avrebbe avuto il diritto di non prendere in considerazione un'iniziativa suggerita da considerazioni personali incompatibili con le esigenze di servizio. Vi propongo quindi di respingere il primo capo della domanda.

IV

Le conclusioni relative al risarcimento non sono meno infondate. Esse si basano in primo luogo sull'argomento che i ricorrenti sarebbero stati posti brutalmente e senza essere avvertiti in situazione morale e pecuniaria difficile, ed inoltre sull'illecito concretatosi nel modo in cui la Commissione avrebbe adottato la decisione impugnata. Essi sarebbero stati tardivamente informati della loro sorte e per di più in modo inesatto, giacché le lettere dell'11 giugno o del 5 luglio 1968 hanno omesso di precisare ch'essi potevano conservare l'indennità di dislocazione stabilendosi a più di 25 km da Bruxelles. Lo Chuffart e lo Jaeger si dolgono del fatto che sia stata loro trattenuta in una sola volta, il 15 ottobre 1968, una somma pari a tre mesi d'indennità di dislocazione.

Quanto ho detto all'inizio è a mio avviso sufficiente a dimostrare che i ricorrenti sono stati avvertiti, in via generale, nel mese di marzo 1968 e in modo personale nel mese di giugno, di quello che poteva loro accadere. Non sono stati quindi informati tardivamente né in modo inesatto; gli interessati infatti, come abbiamo visto, s'ingannano circa la possibilità che avrebbero avuto di conservare l'indennità andando a stabilirsi a più di 25 km dalla nuova sede di servizio. Quanto alla trattenuta, il 15 ottobre, di tre mesi d'indennità di dislocazione, essa è dovuta al fatto che gl'interessati hanno traslocato prima della data fissata per il cambiamento di destinazione; erano stati debitamente avvertiti che in tal caso l'indennità sarebbe stata soppressa a far data dal trasloco. Non ravviso quindi, nel comportamento dell'amministrazione, alcun illecito, il che mi dispensa dall'accertare che gl'interessati abbiano subito un danno. Le conclusioni relative al risarcimento dei danni vanno quindi disattese.

Concludo :

— Per il rigetto dei ricorsi dello Chuffart, dello Jaeger e dello Janssen.

— Per la ripartizione delle spese secondo quanto dispone l'articolo 70 del regolamento di procedura.

( 1 ) Traduzione dal francese.