CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 28 GENNAIO 1982 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

Il 12 luglio 1965 la sig.ra Camera veniva dichiarata inabile al lavoro, nel Belgio. Il 9 novembre dello stesso anno essa veniva autorizzata dal consulente medico del suo istituto assicurativo, Union nationale des mutualités socialistes (UNMS), a soggiornare in Italia nel periodo* 15 novembre - 14 dicembre; tuttavia, dopo questo soggiorno, non ritornava nel Belgio. Invitata a presentarsi ad una visita medica in questo paese, essa non ottemperava all'invito e si sottoponeva invece agli accertamenti disposti dall'ente previdenziale italiano nell'ambito di un accordo amministrativo bilaterale concluso fra il Belgio e l'Italia nel 1950. In base a tali accertamenti la sig.ra Camera veniva ; dichiarata, il 5 gennaio 1966, nuovamente abile al lavoro; contemporaneamente venivano sospese le sue indennità. Il 31 gennaio 1966 essa presentava, tramite il competente organo italiano, una domanda intesa ad ottenere una pensione d'invalidità all'Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI). Questa domanda veniva manifestamente presentata per ignoranza delle possibilità di impugnare la precedente decisione di sospendere il pagamento delle indennità. Il 26 novembre 1966 essa otteneva, in Italia, una dichiarazione d'invalidità. Il 31 maggio 1968 la sua domanda di pensione d'invalidità diretta all'INAMI veniva respinta, ma — come è emerso successivamente — in base ad un fascicolo incompleto. Il 12 maggio 1969 la domanda veniva nuovamente respinta, questa volta per il motivo che l'interessata non aveva chiesto, né percepito, prestazioni in denaro per malattia. La legge belga del 1963 prevede la corresponsione di prestazioni d'invalidità soltanto qualora l'interessato abbia fruito per un anno di prestazioni di malattia. In sede giurisdizionale, la domanda, giunta in appello dinanzi alla Cour du travail di Bruxelles, veniva respinta il 24 novembre 1977. Nell'ambito del procedimento per cassazione, la Cour de Cassation vi ha sottoposto, il 6 aprile 1981, varie questioni pregiudiziali.

2. Le questioni pregiudiziale ed il loro contesto

Le questioni formulate dal giudice di rinvio hanno il seguente tenore:

«1) Nel caso in cui un lavoratore, avente diritto alle prestazioni in denaro dell'assicurazione malattia-invalidità in uno Stato membro della Comunità europea, sia stato autorizzato a soggiornare in un altro Stato membro per sottoporsi a cure sanitarie e sia rimasto in questo Stato membro dopo la scadenza del termine stabilito e in condizioni irregolari sotto il profilo della normativa dello Stato d'origine e di un accordo amministrativo stipulato fra i due Stati, rimasto vigente in forza dei regolamenti CEE, nn. 3 e 4, relativi alla previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti, se l'art. 83 del regolamento n. 4 vada interpretato nel senso che detta disposizione non solo stabilisce la data in cui le dichiarazioni o i ricorsi si considerano presentati all'autorità, all'istituzione o all'ente competente a conoscerne, ma riconosce inoltre la regolarità della domanda qualora questa sia stata presentata ad un'autorità, istituzione od ente di uno Stato membro diverso da quello di appartenenza dell'autorità, dell'istituzione o dell'ente competente a conoscerne.

2) Qualora la prima questione venga risolta affermativamente, se detta disposizione vada interpretata nel senso che si deve considerare valida una domanda presentata come esposto in precedenza, mentre, secondo la normativa dello Stato dell'autorità competente, il richiedente risiedeva irregolarmente nell'altro Stato.

3) Nello stesso caso, se l'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3, relativo alla previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti, osti a che l'ente previdenziale dello Stato d'origine applichi il principio della territorialità delle prestazioni contemplato dalla normativa nazionale, nella fattispecie la legge belga 9 agosto 1963 e il suo art. 70, n. 1».

Le suddette questioni vanno esaminate nel contesto della sentenza della Cour du travail di Bruxelles, nella quale si ritiene che l'interessata, il 31 gennaio 1966, data della presentazione della domanda di pensione d'invalidità, era ancora soggetta all'assicurazione belga. Secondo la legislazione belga, il diritto ad una siffatta pensione dipende, come già detto, dal se il richiedente abbia diritto a prestazioni di malattia. Ora, se si considera la domanda di pensione d'invalidità come un ricorso avverso la dichiarazione di abilità al lavoro del 5 gennaio 1966, assume rilavanza l'art. 83 del regolamento n. 4 del Consiglio (GU 1958, n. 30, pag. 597), che, per quanto interessa nella fatispecie, dispone: «la data in cui sono state presentate le ... o i ricorsi presso un'autorità ... di un altro Stato membro è considerata come data di presentazione all'autorità ... competente». Lo stesso vale qualora si consideri la richiesta della ricorrente nella causa principale come una vera e propria domanda di pensione d'invalidità.

L'applicazione del suddetto articolo, qualora la richiesta dell'interessata venga qualificata come un ricorso, implicherebbe il rispetto del termine d'impugnazione di 30 giorni stabilito dalla legge belga. Tuttavia, l'INAMI sostiene che detta norma si applica soltanto a domande regolari. Poiché, a suo avviso, la domanda della sig.ra Camera era inficiata da irregolarità, a causa del soggiorno non autorizzato in Italia, l'art. 83 non dovrebbe trovare applicazione. Ciò si risolverebbe in pratica nella irricevibilità della domanda di pensione d'invalidità concepita come ricorso, con la conseguenza che non esisterebbe il presupposto del diritto alle prestazioni in danaro per malattia. La Cour de Cassation ha articolato tale problema in due punti: essa chiede

1) se l'art. 83 si riferisca unicamente alla data di presentazione della domanda ovvero riguardi anche la regolarità o meno di questa;

2) se, in questo secondo caso, una domanda come quella presentata dalla sig.ra Camera debba considerarsi regolare.

La terza questione si riferisce ad un altro ostacolo all'attribuzione della pensione d'invalidità. L'art. 70, n. 1, della legge belga stabilisce fra l'altro che la possibilità di ottenere una siffatta prestazione è subordinata alla circostanza che l'interessato si trovi in territorio belga.

3. Sulla prima questione

La prima questione della Cour de cassation solleva il problema del se l'art. 83 del regolamento n. 4 e il connesso articolo 47 del regolamento n. 3 vadano interpretati nel senso che le domande di prestazioni previdenziali ivi contemplate possono essere soggette anche a condizioni sostanziali. Nella sentenza da voi emessa nella causa 40/74 (Belgio, Henri Costers e Marie Vounckx e/Berufsgenossenschaft der Feinmechanik, Race. 1974, pagg. 1323 e segg.), avete dichiarato che le suddette disposizioni sono in primo luogo dirette a tutelare gli interessati contro le conseguenze della diversità dei sistemi nazionali di previdenza sociale e delle competenze all'interno di tali sistemi, cosicché vanno interpretate «tenendo conto delle difficoltà specifiche riscontrate dai lavoratori residenti in un altro Stato membro e che possono non essere informati circa le norme di tali competenze» (cfr. pag. 1329). Se dalla motivazione di questa sentenza si può già desumere che le disposizioni di cui trattasi hanno unicamente carattere amministrativo, ancora più chiaramente vi siete espressi nella sentenza emessa nella causa 108/75 (Balsamo e/INAMI, Race. 1976, pagg. 375 e segg.) In tale occasione avete ritenuto che, qualora la domanda sia stata regolarmente presentata secondo le modalità stabilite dalla legislazione del paese di residenza, sono soddisfatte tutte le condizioni relative alla presentazione della domanda. L'art. 83 è perciò una norma che riguarda unicamente l'equivalenza di una data.

Conseguentemente, propongo che la prima questione della Cour de cassation venga risolta come segue :

«L'art. 83 del regolamento n. 4/58 riguarda unicamente la data in cui le domande o i ricorsi menzionati in detto articolo si considerano presentati alle autorità dell'altro Stato membro».

4. Sulla seconda questione

Benché sia stata formulata unicamente nell'ipotesi di una soluzione affermativa della prima questione, la seconda resta in pratica importante anche nel caso di una soluzione come quella sopra proposta, se nell'esame delle norme nazionali rilevanti in materia alla luce del diritto comunitario si tiene conto anche di altre disposizioni oltre che dell'art. 83 del regolamento n. 4/58. In sostanza il giudice di rinvio vuole sapere quali siano le esigenze del diritto comunitario relativamente alla regolarità di una domanda o di un ricorso come quelli suddetti.

Come si riscontra anche nel contesto del successivo regolamento n. 1408/71, il sistema dei regolamenti nn. 3 e 4 implica che, a meno che non sia disposto altrimenti, la disciplina da essi instaurata si sostituisce a quella prevista da precedenti accordi bilaterali e multilaterali in materia di previdenza sociale. Per quanto riguarda le disposizioni di attuazione, l'art. 6 del regolamento n. 4 stabilisce che restano in vigore soltanto quelle elencate nell'allegato 6. Quest'ultimo menziona l'accordo italo-belga del 1950 soltanto per quanto riguarda i lavoratori agricoli. Poiché non risulta che la ricorrente abbia avuto questa qualifica, la questione della legittimità del suo prolungato soggiorno in Italia dev'essere valutata esclusivamente alla luce dei regolamenti nn. 3 e 4. Con la Commissione sono del parere che l'unica norma rilevante nella fattispecie è forse l'art. 19, n. 2, del primo dei suddetti regolamenti. Questa disposizione ha il seguente tenore:

«2) Il lavoratore subordinato o assimilato ammesso al beneficio delle prestazioni a carico di un'istituzione di uno Stato membro e residente nel territorio di detto Stato conserva tale beneficio se trasferisce la propria residenza nel territorio di un altro Stato membro; tuttavia, prima del trasferimento, il lavoratore deve ottenere l'autorizzazione dell'istitut-zione comptetente, che tiene debito conto dei motivi di tale trasferimento».

Vorrei tuttavia sottolineare che ciò non implica affatto che l'art. 19 n. 2, debba effettivamente applicarsi al caso in esame. La decisione in proposito spetta al giudice nazionale. L'applicabilità della suddetta norma dipenderà in particolare dal fatto che l'interessata sia stata ammessa al beneficio delle prestazioni a carico dell'INAMI. Questo ente contesta tale fatto in quanto la sig.ra Camera, il 5 gennaio, era stata dichiarata nuovamente abile al lavoro. La Commissione, secondo quanto risulta dalla sua memoria e dalle osservazioni orali, parte dal principio che nella fattispecie si tratta di una domanda di prestazioni in danaro per malattia, ovvero di un ricorso contro il rifiuto di attribuire o di continuare a versare tali prestazioni e, di conseguenza, giunge ad una conclusione diversa.

D'altra parte, il fatto che l'eventuale applicazione dell'art. 19, n. 2, è riservata al giudice nazionale non significa, come è stato sostenuto dall'INAMI durante la trattazione orale, che questa Corte non possa assolutamente pronunziarsi in merito a detta disposizione, poiché la Cour de cassation non ha formulato alcuna questione in proposito. È vero che la libertà della Corte sotto questo profilo non è affatto illimitata. Come è stato detto dell'avvocato generale Warner nelle sue conclusioni ai fini della sentenza Greenwich Film Production e/SACEM (causa 22/79, Racc. 1979, pagg. 3275, 3295), la Corte non può statuire su questioni che non le siano state sottoposte. Ciò non vuol dire, però, che la Corte non possa riferirsi ad una disposizione di diritto comunitario che, considerati i fatti, risulti chiaramente pertinente. Già nella sentenza Schwarze (causa 16/65, Race. 1965, pag. 910) avete ammesso che il compito della Corte è quello di fornire direttamente elementi di valutazione «senza imporre al giudice proponente un formalismo puramente dilatorio, incompatibile con la natura dei meccanismi istituiti dall'art. 177».

Nell'ipotesi che l'art. 19, n. 2, venga considerato pertinente dal giudice nazionale, non condivido l'interpretazione che di questa norma viene data dalla Commissione.

La Commissione sostiene, riferendosi alla vostra sentenza nella causa 117/77 (Algemeen Ziekenfonds Drenthe Platteland c/Pierik, Race. 1978, pag. 825), che il rifiuto di riconoscere, nella fattispecie, l'estensione del diritto, risulta essere di dubbia legittimità, in ragione di quanto precisato al punto 17 della motivazione di tale sentenza. A mio parere, tuttavia, non si può senz'altro ignorare l'ultima frase dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 3. Stando a quanto risulta dal fascicolo, l'interessata aveva chiesto ed ottenuto l'autorizzazione soltanto per un temporaneo soggiorno in Italia in conformità all'art. 19, n. 1. Essa non ha invece chiesto l'autorizzazione per il trasferimento della sua residenza in Italia, autorizzazione necessaria ai sensi dell'art. 19, n. 2. Questa circostanza, e cioè il fatto che nel caso in esame, a quanto risulta dal fascicolo, non era stata chiesta tale autorizzazione, costituisce una sostanziale differenza tra questa causa e quella cui si riferisce la Commissione, perché in quel caso l'autorizzazione era stata richiesta. Il ragionamento della Commissione limita, per gli Stati membri, la possibilità di imporre la suddetta condizione, in quanto non è più l'organo competente, bensì lo stesso interessato a valutare l'opportunità di conservare i diritti quesiti dopo il suo trasferimento in un altro Stato membro. Il diritto comunitario non stabilisce quali siano le conseguenze giuridiche dell'inosservanza della condizione relativa alla richiesta di autorizzazione per il trasferimento di residenza.

Ritengo quindi che le seconda questione vada risolta nel senso che, qualora siano soddisfatte le suddette condizioni per l'applicazione dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 3, il giudice nazionale dovrà stabilire quali siano, secondo il diritto interno, le conseguenza giuridiche della mancata richiesta di autorizzazione al trasferimento di residenza, di cui all'art. 19, n. 2, del regolamento n. 3, ai fini dell'attribuzione, in forza dello stesso diritto, delle prestazioni di malattia.

5. Sulla terza questione

Anche la terza questione è stata formulata per il caso che la soluzione della prima sia affermativa. Data la soluzione proposta per la prima questione, la terza è quindi divenuta priva di oggetto. Cionondimeno, ritengo che, anche se all'art. 83 del regolamento n. 4 deve attriburirsi semplice carattere amministrativo, è pur sempre rilevante la questione se l'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3 osti a che l'istituto assicurativo dello Stato di origine applichi il principio della territorialità, qual è stabilito nella legislazione di cui trattasi.

Ancora una volta vorrei sottolineare che le regolarità o meno del soggiorno dell'interessata in Italia è irrilevante ai fini della soluzione di tale questione, così riformulata. Si tratta, qui, di un secondo impedimento all'attribuzione di una pensione d'invalidità, nell'ipostesi che la domanda venga effettivamente qualificata come una domanda intesa ad ottenere una pensione d'invalidità.

L'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3, riguarda la corresponsione di «pensioni o rendite e ... assegni in caso di morte».

Dalla lettera di tale disposizione risulta senza possibilità di equivoco che questa non riguarda le prestazioni di malattia. Anche nell'ambito del regolamento n. 1408/71 la Corte ha ammesso, al punto 16 della motivazione della sentenza 41/77 (Regina e/National Insurance Commissioner, ex parte Warry, Racc. 1977, pag. 2093), l'applicazione di condizioni relative alla residenza ai fini dell'attribuzione e del versamento di prestazioni di malattia. Si possono invece nutrire dubbi in proposito, per quanto riguarda le prestazioni d'invalidità. È vero che l'art. 10, n. 1, parla di «pensioni o rendite» e che la parola «pensioni» viene aggiunta all'espressione «vecchiaia e morte» all'inizio del capitolo 3 del regolamento n. 3, di guisa che la questione relativa all'applicazione del divieto di subordinare a condizioni di residenza il versamento di prestazioni d'invalidità o di pensioni potrebbe essere risolta in senso negativo, come sostiene d'altronde 1ΊΝΑΜΙ. D'altra parte, dall'art. 26 del regolamento n. 3 risulta che le prestazioni per il caso d'invalidità e quelle per vecchiaia e morte sono ampiamente assimilate. Altrimenti che nel caso delle prestazioni di malattia, una siffatta assimilazione sembra risultare dalla natura delle prestazioni previdenziali di cui trattasi. Anche l'art. 10, n. 1, del regolamento n. 1408/71 giunge a questa conclusione, dichiarando espressamente — a differenza della corrispondente disposizione del regolamento n. 3 — che le prestazioni d'invalidità non possono essere subordinate a condizioni di residenza. La Corte ha considerato legittima questa disposizione, nella sentenza relativa alla causa 51/73 (Sociale Verzekeringsbank c/Śmieja, Race. 1973, pag. 1213), dichiarando che lo scopo della stessa è quello di garantire all'interessato il diritto di fruire delle prestazioni anche se trasferisce la propria residenza in un altro Stato membro, ad esempio nel suo paese d'origine. Stando così le cose, sembra giustificato considerare che il divieto d'imporre condizioni di residenza ai sensi dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3, si applica anche alle pensioni d'invalidità. Anche la Commissione, a quanto risulta dalla sua memoria, sembra non escludere questa interpretazione. A differenza della Commissione, ritengo tuttavia che il problema dell'applicazione dell'art. 10, n. 1, alle prestazioni d'invalidità è rilevante per il fatto stesso che la soluzione da me proposta per la seconda questione della Cour de Cassation non esclude senz'altro che nella fattispecie sussista effettivamente un diritto a prestazioni in danaro per malattia e che sia così soddisfatta la condizione posta dal diritto belga per l'attribuzione di una pensione d'invalidità. Inoltre, la questione è rilevante per il caso che la domanda, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, non vada considerata come un ricorso per la conservazione di prestazioni di malattia, bensì unicamente come una domanda di attribuzione di una pensione d'invalidità. In tale contesto mi sembra opportuno ricordare ancora una volta la vostra summenzionata sentenza nella causa Warry, nella quale avete affermato, al punto 29 della motivazione, che sarebbe contrario alle finalità e al sistema del regolamento n. 1408/71 il fatto di opporre ad una domanda di prestazioni d'invalidità l'eccezione che non sia stata in precedenza presentata una domanda di prestazioni di malattia Se quest'ultima domanda non è stata presentata in quanto non era soddisfatta una condizione relativa alla residenza, è sufficiente — come risulta dal punto 30 della motivazione della stessa sentenza — che la domanda di prestazioni d'invalidità sia stata regolarmente presentata secondo le norme d'attuazione, tramite l'istitutzione competente dello Stato membro di residenza. Ciò posto, anche nel caso in esame il rifiuto di corrispondere una prestazione d'invalidità non potrà essere giustificato dal fatto che, per mancanza di un requisito relativo alla residenza, non era soddisfatta la condizione del diritto a prestazioni in danaro per malattia, cui è subordinata la prestazione d'invalidità.

Propongo perciò di risolvere come segue la terza questione della Cour de Cassation: «L'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3/58 va interpretato nel senso che questa disposizione si applica anche a prestazioni d'invalidità. La circostanza che non sia soddisfatta, a causa della mancanza di un requisito relativo alla residenza, la condizione della titolarità di un diritto a prestazioni in danaro per malattia, posta dalla legislazione di uno Stato membro per l'attribuzione di una prestazione d'invalidità, non giustifica il rifiuto di attribuire quest'ultima prestazione».

( *1 ) Traduzione dall'olandese.