Ordinanza del presidente della Corte del 24 settembre 1996. - Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord contro Commissione delle Comunità europee. - Procedimento sommario - Politica sociale - Azioni comunitarie a favore degli anziani - Azioni comunitarie di lotta contro la povertà e l'esclusione sociale. - Cause riunite C-239/96 R e C-240/96 R.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-04475



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Dispositivo



Parole chiave

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1. Procedimento sommario ° Presupposti di ricevibilità della domanda di provvedimenti provvisori ° Ricevibilità del ricorso principale ° Non pertinenza ° Limiti

(Trattato CE, artt. 185 e 186; regolamento di procedura della Corte, art. 83, n. 1)

2. Procedimento sommario ° Sospensione dell' esecuzione ° Provvedimenti provvisori ° Presupposti ° Danno grave e irreparabile ° Danno che può essere invocato da uno Stato membro ° Danno derivante dall' effettuazione di spese in violazione delle norme sulla ripartizione delle competenze tra le diverse istituzioni comunitarie

(Trattato CE, artt. 185 e 186; regolamento di procedura della Corte, art. 83, n. 2)

3. Procedimento sommario ° Provvedimenti provvisori ° Presupposti ° Ponderazione degli interessi in causa ° Interessi da prendere in considerazione

(Trattato CE, art. 186; regolamento di procedura della Corte, art. 83, n. 2)

Massima

1. La questione della ricevibilità del ricorso principale non dev' essere esaminata, in via di principio, nell' ambito del procedimento sommario, se non si vuole pregiudicare il merito della causa. Tuttavia, quando venga dedotta l' irricevibilità manifesta del ricorso, spetta al giudice dell' urgenza accertare la sussistenza di determinati elementi che consentano di concludere, prima facie, per la ricevibilità del ricorso.

2. Il fatto che la Commissione utilizzi fondi comunitari per azioni prive di regolare fondamento giuridico, non essendo state autorizzate dal Consiglio, è idoneo, in considerazione tanto del ruolo essenziale da riconoscersi, nell' ordinamento giuridico comunitario, alle norme di natura istituzionale che disciplinano la ripartizione delle competenze tra le diverse istituzioni della Comunità, quanto del ruolo che gli Stati membri svolgono in seno alla Comunità, partecipando all' esercizio di poteri sia normativi sia di bilancio e contribuendo al bilancio comunitario, a cagionare allo Stato membro un danno grave e irreparabile, che giustifichi l' intervento del giudice dell' urgenza.

3. Allorché, nell' ambito di una domanda di provvedimenti provvisori, il giudice dell' urgenza deve contemperare l' interesse del richiedente ad evitare il proseguimento dei procedimenti avviati con le decisioni di cui chiede l' annullamento con l' interesse del resistente a che gli stessi procedimenti si svolgano il più velocemente possibile, egli deve accertare se l' eventuale annullamento delle decisioni controverse da parte del giudice di merito consenta di capovolgere la situazione e, inversamente, in che misura ciascuno dei vari provvedimenti provvisori prospettabili sia atto a ostacolare gli obiettivi perseguiti dalle decisioni controverse nel caso in cui il ricorso principale venga respinto.

Parti

Nei procedimenti riuniti C-239/96 R e C-240/96 R,

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dai signori John Collins, del Treasury Solicitor' s Department, in qualità di agente, e Derrick Wyatt, QC, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,

richiedente,

sostenuto da

Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori Ernst Roeder, Ministerialrat presso il ministero federale dell' Economia, e Bernd Kloke, Oberregierungsrat presso lo stesso ministero, in qualità di agenti, D-53107 Bonn,

interveniente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Peter Oliver e dalla signora Maria Patakia, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

resistente,

avente ad oggetto la domanda di sospensione dell' esecuzione delle decisioni contenute o previste

° nella circolare della Commissione 2 maggio 1996, che invita a presentare domande per il finanziamento da parte della Commissione di azioni a favore degli anziani,

e

° nella circolare della Commissione pervenuta alle autorità britanniche il 15 maggio 1996, che invita a presentare domande per il finanziamento da parte della Commissione di azioni di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale,

ovvero di provvedimenti provvisori,

IL PRESIDENTE DELLA CORTE

ha emesso la seguente

Ordinanza

Motivazione della sentenza

1 Con due ricorsi depositati presso la cancelleria della Corte il 10 luglio 1996, il Regno Unito, in forza dell' art. 173 del Trattato CE, ha chiesto l' annullamento delle decisioni contenute o previste nella circolare della Commissione 2 maggio 1996, che invita a presentare domande per il finanziamento da parte della Commissione di azioni a favore degli anziani, e nella circolare della Commissione pervenuta alle autorità britanniche il 15 maggio 1996, che invita a presentare domande per il finanziamento da parte della Commissione di azioni di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale.

2 Con separate istanze depositate presso la cancelleria della Corte in pari data, il Regno Unito, in forza degli artt. 185 e 186 del Trattato CE e dell' art. 83 del regolamento di procedura, ha chiesto che sia sospesa l' esecuzione delle decisioni citate e che la Corte ingiunga alla Commissione di revocare gli inviti contenuti nelle circolari controverse, avvertendone tempestivamente i terzi interessati, oppure che la Commissione sia autorizzata a concludere l' esame delle domande di finanziamento e ad assumere impegni nei confronti dei terzi purché precisi con chiarezza che il pagamento degli aiuti sarà subordinato alla conferma da parte della Corte, in sede di ricorso principale, della validità di tali pagamenti, o che sia adottato qualunque altro provvedimento che la Corte reputi necessario.

3 In risposta a un quesito della Corte, la Commissione ha confermato, con lettera depositata in cancelleria il 17 luglio 1996, che non assumerà alcun impegno, né effettuerà alcun pagamento supplementare nell' ambito delle procedure di cui trattasi prima del 30 settembre 1996.

4 La Commissione ha presentato osservazioni scritte sulle domande di provvedimenti provvisori il 5 agosto 1996.

5 Con istanze depositate presso la cancelleria della Corte il 19 agosto 1996, la Repubblica federale di Germania ha chiesto di intervenire nei procedimenti d' annullamento e sommari a sostegno delle conclusioni del Regno Unito. Ai sensi dell' art. 37, primo e quarto comma, dello statuto CE della Corte e dell' art. 93, nn. 1 e 2, del suo regolamento di procedura, l' istanza d' intervento nei procedimenti sommari deve essere accolta.

6 La Repubblica federale di Germania ha presentato le sue memorie d' intervento il 28 agosto 1996.

7 Le osservazioni orali delle parti sono state sentite il 9 settembre 1996.

8 Considerata la connessione dei due procedimenti, se ne deve disporre la riunione ai fini dell' ordinanza, conformemente all' art. 43 del regolamento di procedura.

Fatti

9 Come risulta dagli atti, in passato la Commissione ha promosso, o sostenuto finanziariamente, una serie di progetti in favore degli anziani nonché di lotta contro l' esclusione sociale e la povertà, sulla scorta di programmi pluriennali stabiliti con decisioni del Consiglio fondate sull' art. 235 del Trattato.

10 Il finanziamento di progetti a favore degli anziani è iniziato nel 1991.

11 Un programma triennale è stato infatti predisposto con decisione del Consiglio 26 novembre 1990, 91/49/CEE, relativa ad azioni comunitarie a favore degli anziani (GU L 28, pag. 29). Il programma, che copriva gli anni 1991-1993, era volto ad incoraggiare il trasferimento fra Stati membri delle conoscenze, delle idee e delle esperienze in materia di invecchiamento.

12 Successivamente, la decisione del Consiglio 24 giugno 1992, 92/440/CEE, relativa all' organizzazione dell' anno europeo degli anziani e della solidarietà fra le generazioni (1993) (GU L 245, pag. 43), ha previsto, in particolare, il finanziamento comunitario di una rete di progetti pilota di enti pubblici o privati atti a incoraggiare nuovi approcci in materia sia di utilizzazione del potenziale degli anziani sia di promozione del loro contributo e dell' assunzione a carico degli anziani dipendenti [art. 1, n. 2, lett. c), iv)].

13 Al fine di proseguire queste attività, il 3 marzo 1995 la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio in merito al sostegno comunitario di azioni a favore degli anziani (GU C 115, pag. 14). Tale proposta, fondata anch' essa sull' art. 235 del Trattato, mirava a stabilire un programma per il periodo 1 settembre 1995 - 31 dicembre 1999. Il programma prevedeva il finanziamento di tre tipi di misure, vale a dire di progetti specifici, di studi comparativi e di iniziative transnazionali intese a realizzare scambi di informazioni, nonché di un "osservatorio" europeo (art. 3). Le attività progettate dovevano essere innovative o sperimentali, mirare alla promozione di prassi ottimali, coinvolgere organizzazioni e persone riconosciute come soggetti di punta, comprendere disposizioni in merito all' informazione degli interessati non partecipanti sui risultati ed avere portata transnazionale (allegato, sezione III). La proposta non specificava la durata di queste attività. A tutt' oggi, essa non è ancora stata adottata dal Consiglio.

14 L' azione comunitaria di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale risale invece al 1975.

15 Il 22 luglio 1975 il Consiglio ha emanato la decisione 75/458/CEE, relativa al programma di progetti pilota e di studi pilota per la lotta contro la povertà (GU L 199, pag. 34), fondata sull' art. 235 del Trattato e modificata, da ultimo, con decisione del Consiglio 22 dicembre 1980, 80/1270/CEE (GU L 375, pag. 78). Questo programma copriva il periodo dicembre 1975 - novembre 1981.

16 Successivamente, il 19 dicembre 1984, il Consiglio ha adottato la decisione 85/8/CEE, relativa a un' azione specifica comunitaria di lotta contro la povertà (GU 1985, L 2, pag. 24). Anch' essa fondata sull' art. 235 del Trattato, essa ha coperto il periodo gennaio 1985 - 31 dicembre 1988.

17 Infine, un terzo programma è stato predisposto con decisione del Consiglio 18 luglio 1989, 89/457/CEE, che istituisce un programma di azione a medio termine della Comunità per l' integrazione economica e sociale delle categorie di persone economicamente e socialmente disagiate (GU L 224, pag. 10), per il periodo 1 luglio 1989 - 30 giugno 1994 (in prosieguo: il "programma 'Povertà 3' ").

18 Per dar seguito a tale azione, la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio recante adozione di un programma di azione a medio termine per combattere l' esclusione e promuovere la solidarietà: un nuovo programma per sostenere e stimolare l' innovazione 1994-1999 [COM(93) 435 def. del 22 settembre 1993, non pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee; in prosieguo: la "proposta 'Povertà 4' "]. Fondata sull' art. 235 del Trattato, tale proposta prevedeva un programma da attuare dal 1 luglio 1994 al 31 dicembre 1999. Il programma aveva lo scopo di contribuire all' effettiva partecipazione delle persone disagiate alla vita economica e sociale (art. 1). I provvedimenti previsti comprendevano la realizzazione di azioni modello a livello locale, regionale e nazionale in collaborazione con i settori pubblico e privato, nonché l' assistenza per la creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti (art. 4). Le azioni modello da finanziare dovevano, in particolare, essere multidimensionali, migliorare la partecipazione della popolazione ed essere innovatrici e sperimentali (allegato 1). La proposta non è stata adottata dal Consiglio.

19 Le azioni comunitarie previste dalle decisioni del Consiglio innanzi ricordate hanno quindi avuto termine il 1 gennaio 1994, per quanto riguarda i provvedimenti in favore degli anziani, e il 1 luglio 1994, per quanto riguarda la lotta contro la povertà e l' esclusione sociale.

20 Dopo di allora, su iniziativa della Commissione sono state impegnate spese nell' ambito dei capitoli di bilancio B3-4103 (Azioni di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale) e B3-4104 (Azioni a favore degli anziani).

21 Secondo la Commissione, azioni di sostegno a favore degli anziani sono state quindi finanziate per tutto il periodo 1994-1995.

22 Analogamente, nel 1995 la Commissione ha impegnato spese per 86 progetti di lotta contro la povertà. Questa decisione è attualmente oggetto di un ricorso d' annullamento proposto dal Regno Unito (causa C-106/96).

23 Nel maggio 1996 la Commissione ha elaborato e diffuso negli Stati membri le due circolari controverse, invitando le organizzazioni interessate a sollecitare un contributo finanziario rispettivamente per progetti a favore degli anziani e per progetti di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale.

24 Per quanto riguarda i provvedimenti a favore degli anziani, la circolare 2 maggio 1996 riguarda il finanziamento di azioni aventi ad oggetto la promozione di prassi ottimali, volte a migliorare la situazione degli anziani con modalità innovative; queste azioni, da svilupparsi a livello europeo, devono essere transnazionali, prevedere l' informazione degli interessati non partecipanti e, ove possibile, essere gestite dagli anziani stessi.

25 La circolare relativa ai provvedimenti contro la povertà e l' esclusione sociale prospetta, dal canto suo, il finanziamento di progetti multidimensionali, che presentino un evidente valore aggiunto europeo, cerchino modi nuovi per migliorare la condizione degli esclusi e applichino metodologie nuove, idonee a fungere da modelli innovativi di prassi ottimali e di eccellenza nel loro settore.

26 L' importo degli stanziamenti autorizzati per il 1996 ai capitoli di bilancio B3-4103 (Azioni di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale) e B3-4104 (Azioni a favore degli anziani) ammonta rispettivamente a 9 milioni e a 6,5 milioni di ECU (GU 1996, L 22, pag. 968).

27 Secondo le indicazioni fornite dalla Commissione, a tutt' oggi nessuna spesa è stata impegnata nell' ambito delle procedure avviate con tali circolari.

Giudizio della Corte

28 Il Regno Unito chiede la sospensione dell' esecuzione dei provvedimenti impugnati, oppure l' adozione di provvedimenti provvisori in attesa della sentenza della Corte nelle cause principali.

29 Ai sensi degli artt. 185 e 186 del Trattato, la Corte può, quando reputi che le circostanze lo richiedono, ordinare la sospensione dell' esecuzione dell' atto impugnato o disporre i provvedimenti provvisori necessari nelle cause che le sono sottoposte.

30 L' art. 83, n. 2, del regolamento di procedura dispone che le domande di provvedimenti provvisori devono precisare l' oggetto della causa, i motivi di urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l' adozione del provvedimento richiesto.

31 Per giurisprudenza costante, la sospensione dell' esecuzione e gli altri provvedimenti provvisori possono essere concessi dal giudice dell' urgenza qualora risulti che la loro adozione è giustificata prima facie in fatto e in diritto (fumus boni juris) e che sono urgenti, nel senso che è necessario ° per evitare il prodursi di un pregiudizio grave e irreparabile agli interessi del ricorrente ° che essi vengano adottati e producano i loro effetti prima della decisione nella causa principale. Il giudice dell' urgenza procede inoltre, se del caso, ad una valutazione comparativa degli interessi dedotti in giudizio.

Sulla ricevibilità

32 La Commissione deduce preliminarmente che le domande di provvedimenti provvisori devono essere respinte, in quanto le domande di annullamento nella causa principale sarebbero manifestamente irricevibili.

33 Secondo la Commissione, le circolari di cui si chiede l' annullamento con i ricorsi principali sono atti meramente preliminari o preparatori, adottati nell' ambito di un procedimento amministrativo, e non possono pertanto essere impugnate con ricorso d' annullamento ai sensi dell' art. 173 del Trattato.

34 A sostegno di questo argomento, la Commissione afferma che nulla, nelle circolari controverse, la obbliga a concedere finanziamenti, e che non si tratta pertanto di decisioni irrevocabili di impegno di spesa. Soltanto le decisioni definitive potrebbero essere impugnate con ricorso d' annullamento. La Commissione fa riferimento, in particolare, alla sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639), in cui la Corte ha dichiarato irricevibile un ricorso proposto ai sensi dell' art. 173 del Trattato avverso la decisione di avviare un procedimento in materia di concorrenza nonché avverso la comunicazione degli addebiti.

35 Il Regno Unito ritiene, per contro, che le circolari controverse, contenendo inviti a sottoporre proposte nonché istruzioni per la presentazione delle stesse, abbiano conseguenze giuridiche, tanto quanto le decisioni del Consiglio che, in passato, fungevano da base per i finanziamenti concessi dalla Commissione. Il Regno Unito fa riferimento, in proposito, alle sentenze 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione (Racc. pag. 777, in particolare punti 38 e 40, a proposito di un bando di gara), e 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1339, in particolare punti 28 e 36, in merito a una decisione di ripartizione di stanziamenti).

36 In udienza, la Repubblica federale di Germania ha sostenuto inoltre la ricevibilità delle azioni, rammentando l' interpretazione estensiva della nozione di atto impugnabile accolta dalla giurisprudenza della Corte e, in particolare, dalla sentenza 16 giugno 1966, causa 54/65, Compagnie des forges de Châtillon, Commentry e Neuves-Maisons/Alta Autorità (Racc. pag. 382).

37 Occorre rilevare che, per giurisprudenza consolidata, in via di principio la questione della ricevibilità del ricorso principale non dev' essere esaminata nell' ambito del procedimento sommario, se non si vuole pregiudicare il merito della causa. Tuttavia, quando venga dedotta l' irricevibilità manifesta del ricorso, spetta al giudice dell' urgenza accertare la sussistenza di determinati elementi che consentano di concludere, prima facie, per la ricevibilità del ricorso (v., in particolare, ordinanze 13 luglio 1988, causa 160/88 R, Fedesa e a./Consiglio, Racc. pag. 4121, punto 22, e 27 giugno 1991, causa C-117/91 R, Bosman/Commissione, Racc. pag. I-3353, punto 7).

38 Nel caso di specie, non risulta allo stato attuale che le domande d' annullamento presentino quel carattere manifestamente irricevibile loro attributo dalla Commissione. In proposito basti rilevare che, nelle sue osservazioni scritte, la Commissione stessa ha riconosciuto che le circolari controverse, essendo equivalenti a una gara d' appalto, definivano l' ambito complessivo della procedura di selezione e, come tali, producevano conseguenze giuridiche.

39 La domanda di provvedimenti provvisori non può pertanto essere respinta per tale motivo.

40 Occorre quindi esaminare se ricorrano i presupposti per la concessione di provvedimenti provvisori.

Sul fumus boni juris

41 Per quanto riguarda il fumus boni juris, si deve rilevare come le parti concordino sul fatto che, in conformità dell' art. 22 del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1, in prosieguo: il "regolamento finanziario"), modificato da ultimo con regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio 18 settembre 1995, n. 2335 (GU L 240, pag. 12), azioni nuove significative non possono essere finanziate dal bilancio comunitario in assenza di un atto di diritto derivato che preveda il principio della spesa e fissi le modalità secondo le quali essa dev' essere effettuata (atto di base).

42 Le valutazioni delle parti divergono, per contro, quanto all' applicazione di tale norma alle azioni contemplate dalle due circolari controverse.

43 Il Regno Unito ritiene che, in mancanza di una decisione del Consiglio, la Commissione non fosse competente ad adottare le dette decisioni.

44 In proposito, il Regno Unito ricorda anzitutto che azioni nuove significative non possono essere intraprese dalla Commissione in base alla sua competenza di esecuzione del bilancio comunitario, ma che occorre un atto di base, conformemente alla ripartizione dei poteri sancita dalle diverse disposizioni del Trattato, nonché all' art. 22, n. 1, secondo comma, del regolamento finanziario e alla parte IV, n. 3, lett. c), della dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione 30 giugno 1982, concernente varie disposizioni volte a migliorare la procedura di bilancio (GU C 194, pag. 1).

45 Orbene, secondo il Regno Unito i progetti di cui alle due circolari controverse costituiscono appunto nuove azioni significative. Questa qualificazione risulterebbe, in particolare, dall' analogia esistente tra le azioni cui si riferiscono gli inviti a presentare proposte, contestati, e quelle finanziate in esecuzione delle precedenti decisioni del Consiglio, descritte supra, ai punti 11, 12 e 15-17, o previste nelle proposte di decisione del Consiglio del settembre 1993 e marzo 1995, descritte supra, ai punti 18 e 13, che avrebbero dovuto essere applicate nel 1996.

46 Il Regno Unito sostiene inoltre che le due decisioni non sono sufficientemente motivate, in particolare poiché, in violazione del punto II, parte A, 1, a), della comunicazione della Commissione all' autorità di bilancio 6 luglio 1994, sulle basi giuridiche e gli importi massimi [SEC(94) 1106 def., non pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee; in prosieguo: la "comunicazione 6 luglio 1994"], la Commissione non ha dimostrato chiaramente che i provvedimenti previsti costituissero progetti pilota o azioni preparatorie e non azioni significative.

47 La Commissione, dal canto suo, afferma che i progetti previsti costituiscono azioni preparatorie ai sensi della comunicazione 6 luglio 1994. Si tratterrebbe infatti di attività innovative, della durata massima di un anno, volte a produrre effetti moltiplicatori.

48 Secondo la Commissione, i progetti a favore degli anziani previsti nella circolare 2 maggio 1996 si iscrivono nell' ambito della preparazione del programma cui si riferisce la proposta di decisione del Consiglio depositata dalla Commissione nel marzo 1995. Essi rientrerebbero, inoltre, nel periodo di due anni per il quale la Commissione si ritiene autorizzata a condurre azioni preparatorie in mancanza di un atto di base, qualora tale atto di base sia stato oggetto di una proposta da parte sua entro la fine del secondo anno successivo all' avvio dell' azione preparatoria [punto II, parte A, 1, b), della comunicazione 6 luglio 1994].

49 Quanto ai progetti di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale, costituirebbero anch' essi azioni preparatorie che, in caso di successo, potrebbero, in futuro, essere finanziati da altri fondi comunitari.

50 Secondo la Commissione, questi ultimi progetti si distinguerebbero tanto dai progetti finanziati dal programma "Povertà 3" quanto da quelli contemplati nella proposta "Povertà 4" del settembre 1993. La circolare controversa verterebbe infatti su progetti a breve termine, senza particolare coordinamento, fatta eccezione per un controllo della Commissione, e di importo esiguo, mentre i progetti di cui alla proposta "Povertà 4" dovevano essere pluriennali, dotati di un' infrastruttura di coordinamento complessa e finanziariamente più rilevanti.

51 Nell' ambito della valutazione del fumus boni juris di una domanda, non spetta al giudice dell' urgenza pronunciarsi in via definitiva sull' interpretazione dell' art. 22 del regolamento finanziario né sulla natura dei progetti previsti da ciascuna delle due circolari controverse.

52 Ciò premesso, occorre nondimeno rilevare che appaiono seri gli argomenti dedotti dal Regno Unito a sostegno dell' affermazione secondo la quale le procedure avviate con l' adozione delle due circolari in parola non potevano essere effettuate dalla Commissione in mancanza di una decisione del Consiglio.

53 I dubbi sollevati in proposito dal contenuto delle due circolari, rafforzati dal contesto in cui esse sono state adottate, in questa fase del procedimento non possono dirsi dissipati dalle osservazioni della Commissione.

54 Per quanto riguarda le azioni in favore degli anziani, esistono infatti innegabili analogie tra i progetti descritti nella circolare 2 maggio 1996 e quelli che, da una parte, sono stati finanziati in forza della decisione 91/49 e, d' altra parte, erano previsti nella proposta di decisione presentata dalla Commissione il 3 marzo 1995. In particolare, come rileva il Regno Unito, appaiono simili tanto gli obiettivi perseguiti quanto i destinatari.

55 La circolare 2 maggio 1996, peraltro, non menziona il carattere preparatorio dei provvedimenti, dichiarando semplicemente che la Commissione intende "continuare" a promuovere azioni a livello europeo in favore degli anziani e della solidarietà tra le generazioni.

56 La situazione è in gran parte identica per quanto riguarda la circolare relativa ai provvedimenti di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale. Al punto 1, infatti, vi si prevede che i progetti devono presentare tre caratteristiche di base (devono essere multidimensionali; devono essere innovativi ed implicare la partnership di altri attori; devono, infine, applicare metodologie nuove, idonee a fungere da modelli innovativi di prassi ottimali e di eccellenza) puntualmente corrispondenti alla descrizione che la Commissione ha fatto del programma "Povertà 3" nella sua proposta "Povertà 4" (pag. 9), nonché ai tre "principi di base" della proposta "Povertà 4" stessa (pagg. 11 e 12).

57 La circolare, d' altronde, non menziona nemmeno il carattere preparatorio dei provvedimenti, ma enuncia semplicemente che, come l' anno precedente, sono disponibili fondi per il cofinanziamento di progetti pilota contro l' esclusione sociale e in favore della solidarietà.

58 Quanto agli argomenti della Commissione secondo i quali i progetti coperti dalle circolari in parola si distinguono per la loro breve durata, nonché per il loro carattere di innovazione e di dimostrazione, essi non paiono, allo stato attuale, pienamente convincenti.

59 Gli aspetti innovativi e dimostrativi sono infatti caratteristiche rinvenibili anche nei programmi adottati o proposti precedentemente.

60 Né risulta chiaramente che i progetti previsti dalle due circolari di cui trattasi siano effettivamente ° per loro natura ° di breve durata. Al contrario, la circolare relativa a progetti contro la povertà e l' esclusione sociale dispone che la preferenza sarà attribuita a progetti prevedibilmente a lungo termine [punto 3, lett. b)]. Vero è che, secondo la circolare, la Commissione può finanziare le attività soltanto per un periodo di dodici mesi, ma ciò pare prima facie derivare più dal fatto che la circolare si fonda esclusivamente sul bilancio che non sulla natura dei progetti di cui trattasi.

61 In conclusione, dagli elementi innanzi descritti risulta che non si può allo stato attuale respingere l' affermazione del richiedente secondo la quale le circolari controverse non avevano ad oggetto il finanziamento di azioni preparatorie in vista dell' avvio di programmi più ambiziosi, bensì piuttosto intendevano supplire alla mancata adozione da parte del Consiglio delle proposte di decisione che la Commissione gli aveva presentato, proseguendo, in tal modo, le attività avviate in esecuzione delle precedenti decisioni del Consiglio.

Sull' urgenza e sul contemperamento degli interessi

62 Per valutare l' urgenza dei provvedimenti sollecitati, occorre esaminare se essi siano necessari per evitare un danno grave, cui non si potrebbe rimediare nemmeno in caso di successo dei ricorsi principali.

63 In proposito, risulta che il proseguimento delle procedure di selezione di cui trattasi fino alla loro conclusione creerebbe una situazione di fatto irreversibile, a causa dell' attribuzione e, eventualmente, dell' uso dei fondi di cui trattasi da parte dei destinatari, cui la sentenza nella causa principale non potrebbe più rimediare.

64 Il Regno Unito afferma che tale spesa illegittima si tradurrebbe in una violazione irreparabile delle norme che disciplinano la ripartizione delle competenze tra le istituzioni comunitarie e in un danno irreparabile per la Comunità e gli Stati membri, a livello tanto finanziario quanto istituzionale.

65 Secondo la Commissione, il richiedente non potrebbe atteggiarsi a guardiano dell' interesse pubblico né avrebbe, d' altronde, dimostrato che subirebbe un grave danno.

66 In proposito va rilevato tuttavia che, data la posizione del Regno Unito in seno alla Comunità in quanto Stato membro ° la quale implica una partecipazione all' esercizio di poteri tanto normativi quanto di bilancio, nonché un contributo al bilancio comunitario °, non gli si può negare la possibilità di far valere il danno che si produrrebbe nel caso in cui fossero effettuate spese in violazione delle norme che disciplinano le competenze della Comunità e delle sue istituzioni.

67 Per valutare se il richiedente abbia dimostrato la necessità dell' adozione dei provvedimenti provvisori richiesti, si deve esaminare il danno asserito alla luce del complesso degli interessi in gioco (ordinanza 29 giugno 1993, causa C-280/93 R, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-3667, punto 29).

68 In proposito occorre rilevare anzitutto, quanto al comportamento del richiedente, che il Regno Unito si è attivato al fine di prevenire il verificarsi del danno asserito. Infatti, come indica la Commissione stessa nelle sue osservazioni scritte, la proposta "Povertà 4" non è stata adottata proprio per l' opposizione manifestata, in seno al Consiglio, dal Regno Unito e dalla Repubblica federale di Germania. Il Regno Unito ha proposto altresì un ricorso d' annullamento avverso gli impegni finanziari assunti dalla Commissione nel 1995 per azioni di lotta contro la povertà. Infine, ha dichiarato in udienza di avere, dal gennaio 1996, sollevato obiezioni sulle spese effettuate dalla Commissione per azioni in favore degli anziani.

69 Si deve inoltre riconoscere che le norme di natura istituzionale che disciplinano la ripartizione delle competenze tra le diverse istituzioni della Comunità svolgono un ruolo essenziale nell' ordinamento giuridico comunitario (v. sentenza 22 maggio 1990, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2041) e che una violazione grave di siffatte norme essenziali potrebbe, di per sé, dar luogo all' applicazione dell' art. 186 del Trattato (ordinanza 21 maggio 1977, cause riunite 31/77 R e 53/77 R, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. 921, punti 17 e 20).

70 Vero è che nessuna violazione manifesta del genere è stata accertata allo stato attuale della lite; nondimeno, non può essere trascurata la forza dei motivi dedotti dal richiedente, connessa alla rilevanza delle norme di cui si allega la violazione.

71 Pertanto, il Regno Unito ha dimostrato a sufficienza il rischio di danno irreparabile ove non venissero adottati provvedimenti provvisori.

72 Per decidere se occorra adottare provvedimenti del genere e per determinarne, se del caso, la natura, occorre raffrontare l' interesse del richiedente ad evitare che le procedure controverse proseguano fino ad un punto irreversibile con l' opposto interesse della resistente a che le stesse procedure si svolgano il più velocemente possibile. In sede di tale esame, va accertato se l' eventuale annullamento delle decisioni in parola da parte del giudice di merito consentirebbe di capovolgere la situazione e, inversamente, in che misura ciascuno dei vari provvedimenti provvisori prospettabili potrebbe ostacolare gli obiettivi perseguiti dalle decisioni controverse nel caso in cui il ricorso principale venisse respinto [ordinanze 19 luglio 1995, causa C-149/95 P(R), Commissione/Atlantic Container Line e a., Racc. I-2165, punto 50, e 12 luglio 1996, causa C-180/96 R, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I-0000, punto 89].

73 In proposito, se è vero che l' elusione, da parte della Commissione, della volontà del legislatore comunitario integrerebbe gli estremi di un grave attentato alla legalità comunitaria, cui la sentenza nella causa principale non potrebbe più porre rimedio, una sospensione pura e semplice dei procedimenti controversi creerebbe tuttavia una situazione irreversibile e potrebbe determinare gravi conseguenze, in quanto i fondi iscritti a bilancio non potrebbero più essere utilizzati in favore degli obiettivi sociali cui erano destinati, anche in caso di rigetto dei ricorsi principali.

74 L' urgenza invocata dal Regno Unito non giustifica quindi un provvedimento del genere, che non è d' altronde necessario per prevenire il danno temuto.

75 Alla luce di quanto sopra, si deve, pur autorizzando la Commissione ad impegnare le spese previste nell' ambito delle procedure controverse, ingiungerle di indicare chiaramente che tali impegni sono subordinati all' esito della sentenza nella causa principale e di non effettuare alcun pagamento prima della pronuncia della detta sentenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

IL PRESIDENTE DELLA CORTE

così provvede:

1) Allorché procederà ad impegnare spese in attuazione della sua circolare 2 maggio 1996, che invita a presentare domande per il finanziamento da parte della Commissione di azioni a favore degli anziani, nonché della sua circolare pervenuta alle autorità britanniche il 15 maggio 1996, che invita a presentare domande per il finanziamento da parte della Commissione di azioni di lotta contro la povertà e l' esclusione sociale, la Commissione indicherà chiaramente che tali impegni sono subordinati alla sentenza della Corte nella causa principale e che essa non effettuerà alcun pagamento prima della pronuncia della detta sentenza.

2) Le spese sono riservate.

Lussemburgo, 24 settembre 1996.