Conclusioni dell'avvocato generale La Pergola del 20 marzo 1997. - Parlamento europeo contro Consiglio dell'Unione europea. - Annullamento della decisione del Consiglio 95/184/CE - Prerogative del Parlamento. - Causa C-259/95.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-05303



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con il presente ricorso, il Parlamento chiede l'annullamento della decisione del Consiglio 22 maggio 1995, 95/184/CE, che modifica la decisione 3092/94/CE relativa all'istituzione di un sistema comunitario d'informazione sugli incidenti domestici e durante il tempo libero (1). La censura concerne il procedimento di formazione di tale decisione, adottata dal Consiglio, senza partecipazione del Parlamento, sulla base dell'art. 169 dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (2). Ad avviso dell'istituzione ricorrente, il provvedimento censurato avrebbe invece dovuto essere adottato secondo la procedura detta di codecisione, prevista all'art. 189 B del Trattato CE.

Il Consiglio resiste in giudizio, sostenuto nelle sue tesi dalla Commissione e dal Regno di Svezia, intervenuti nella procedura.

2 Prima di analizzare gli argomenti svolti dalle parti, è opportuno far cenno alle vicende sottostanti all'introduzione del ricorso.

Con il provvedimento impugnato il Consiglio ha modificato la decisione 3092/94/CE, relativa all'istituzione di un sistema comunitario d'informazione sugli incidenti domestici e durante il tempo libero (3). Tale sistema, fra l'altro, designava 54 ospedali, ripartiti fra i diversi Stati membri, ai fini di una raccolta dati, e prevedeva un contributo finanziario da parte della Comunità, suddiviso fra gli stessi Stati. A seguito dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, occorreva apportare alla predetta decisione gli adattamenti necessari al fine di consentire la sua applicazione anche ai nuovi Stati membri. A tal fine, è stata emanata la decisione 95/184/CE: il numero complessivo degli ospedali è stato portato a 65 ed il contributo finanziario comunitario è stato elevato di conseguenza a 2 808 milioni di ECU.

All'atto dell'adozione del provvedimento impugnato, il Consiglio ha ritenuto di avvalersi della procedura semplificata prevista all'art. 169 dell'Atto di adesione, così testualmente formulato:

«1. Quando gli atti delle istituzioni precedenti all'adesione richiedono adattamenti in conseguenza dell'adesione e gli adattamenti necessari non sono contemplati nel presente Atto o nei suoi allegati, detti adattamenti sono effettuati secondo la procedura di cui al paragrafo 2. Essi entrano in vigore dal momento dell'adesione.

2. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, o la Commissione, a seconda che gli atti iniziali siano stati adottati dall'una o dall'altra di queste due istituzioni, redigono i testi a tal fine necessari».

Il Parlamento ritiene tuttavia che non fossero soddisfatte le condizioni per avvalersi di tale procedura. La decisione da modificare era stata fondata sull'art. 129 A del Trattato, esso dice, ed adottata secondo la procedura di codecisione. La medesima procedura avrebbe quindi dovuto essere seguita anche per l'adozione del provvedimento censurato.

3 Va detto, in via preliminare, che la corretta individuazione della procedura da seguire, nel caso di specie, incide in misura sostanziale sulle prerogative istituzionali dell'istituzione ricorrente: l'art. 169 dell'Atto di adesione, infatti, dispone che l'atto modificativo sia formato esclusivamente dal Consiglio, a maggioranza qualificata, mentre l'art. 189 B del Trattato prevede una incisiva partecipazione del Parlamento nel processo decisionale. Sicché l'eventuale accertamento dell'erroneità della procedura prescelta non si esaurirebbe nel dichiarare un vizio di pura forma, ma concernerebbe la violazione di forme sostanziali, da cui la legittimità dell'atto risulta inficiata.

Il ricorso soddisfa quindi le condizioni di ricevibilità poste dall'art. 173, terzo comma, del Trattato, poiché è presentato dal Parlamento al fine di tutelare le proprie prerogative istituzionali e si fonda su asserite violazioni delle medesime.

4 Quanto al merito della causa, il ricorrente sostiene che il Consiglio non poteva adottare il provvedimento impugnato sulla base dell'art. 169 dell'Atto di adesione. A sostegno di questa tesi, esso avanza un duplice argomento: anzitutto, il ricorso alla procedura prevista da tale disposizione sarebbe stato possibile solo anteriormente all'entrata in vigore del Trattato di adesione. Inoltre, la stessa procedura sarebbe consentita esclusivamente per l'adattamento degli atti del Consiglio e della Commissione, laddove, nel caso in esame, l'atto da adattare sarebbe riferibile congiuntamente al Consiglio e al Parlamento, e non ricadrebbe dunque nell'ambito della previsione del riferito art. 169. Soffermiamoci ad esaminare in maggiore dettaglio la tesi del ricorrente, sotto entrambi gli indicati profili.

5 Un primo profilo della censura svolta dal Parlamento concerne, come ho sopra accennato, l'incompetenza del Consiglio a far ricorso alla procedura di cui all'art. 169 dell'Atto di adesione una volta entrato in vigore il Trattato di adesione. Questa ricostruzione si fonda essenzialmente sul testuale disposto della versione francese del menzionato art. 169, ai sensi del quale «lorsque les actes des institutions doivent, avant l'adhésion, être adaptés du fait de l'adhésion et que les adaptations nécessaires n'ont pas été prévues dans le présent acte ou ses annexes, ces adaptations sont effectuées selon la procédure prévue au paragraphe 2. (...)». Ad avviso del ricorrente, l'inciso «avant l'adhésion» introduce un preciso limite temporale per il ricorso a questa procedura semplificata di adattamento, la quale dovrebbe appunto intervenire prima dell'adesione e non, come è invece accaduto nel caso di specie, successivamente ad essa. Tale conclusione, sempre secondo il Parlamento, sarebbe poi avvalorata dall'art. 2 dello stesso Trattato di adesione, il quale, stabilito che il Trattato entra in vigore il 1º gennaio 1995, prevede, nel terzo comma, che «in deroga al paragrafo 2, le istituzioni dell'Unione possono adottare prima dell'adesione le misure di cui agli articoli (...) 169 dell'atto di adesione (...)». Dall'esame di queste disposizioni l'istituzione ricorrente conclude che la ratio dell'art. 169 è quella di consentire un adattamento in forma semplificata degli atti comunitari esistenti nel periodo compreso tra la firma del Trattato di adesione e la sua entrata in vigore. Decorso tale termine, gli adeguamenti che si rendessero necessari a seguito dell'ingresso di nuovi Stati membri andrebbero apportati secondo le ordinarie procedure previste nel Trattato.

Questa tesi, tuttavia, non mi persuade. Come hanno giustamente osservato il Consiglio, la Commissione ed il Regno di Svezia, l'argomento testuale sul quale fa affidamento la tesi del Parlamento si ritrova esclusivamente nella versione francese dell'art. 169 dell'Atto di adesione. Tutte le altre versioni linguistiche, invece, depongono concordemente in altro senso. Così, in quella italiana, si legge che «quando gli atti delle istituzioni precedenti all'adesione richiedono adattamenti (...)», questi «sono effettuati secondo la procedura di cui al paragrafo 2». Analogamente, nella versione inglese, è detto che «where acts of the institutions prior to accession require adaptation by reason of accession, and the necessary adaptations have not been provided for in this Act or its Annexes, those adaptations shall be made in accordance with the procedure laid down by paragraph 2» (4).

A fronte di questa discordanza tra le diverse versioni, è bene ricordare che la Corte, in altra occasione, ha escluso «la possibilità di considerare isolatamente una delle versioni» e ha invece precisato che l'attività interpretativa va basata «sulla reale volontà del legislatore e sullo scopo da questi perseguito, alla luce di tutte le versioni linguistiche» (5). Tenuto conto di ciò, ritengo decisivo che, ad eccezione di quella francese, in tutte le altre versioni il limite cronologico dell'adesione ha riguardo, non alla possibilità di far ricorso all'art. 169, quanto piuttosto agli atti da modificare: occorre, cioè, che gli atti per i quali è necessario un adattamento siano anteriori all'adesione. E mi parrebbe ingiustificato assicurare prevalenza all'unica versione linguistica che si distingue da tutte le altre.

Questa soluzione, del resto, è la sola che sia conforme alla finalità dell'art. 169. Tale disposizione, infatti, è applicabile, in via residuale, quando siano necessari adattamenti e questi non siano stati altrimenti previsti nel Trattato o nell'Atto di adesione. Le Parti contraenti hanno quindi inteso mettere a disposizione delle istituzioni comunitarie una procedura agile e rapida per procedere a quegli adattamenti che sono «sfuggiti» all'attenzione in sede di negoziato, ma sono nondimeno essenziali per permettere l'applicazione di un atto comunitario ai nuovi Stati aderenti. Ora, questa situazione può evidentemente manifestarsi anche successivamente all'entrata in vigore del Trattato di adesione. Ebbene, in tal caso, si è ritenuto preferibile procedere all'adattamento secondo le forme semplificate dell'art. 169, anziché seguire le ordinarie procedure previste nel Trattato per la modifica dell'atto in questione. Questa scelta, che si ispira a criteri di economia procedurale, consente così di assicurare immediatamente, senza indugio, l'applicazione uniforme degli atti comunitari in tutti gli Stati membri. D'altra parte, è bene osservare che la procedura semplificata in esame non può essere invocata in relazione ad una qualsiasi modifica di un provvedimento preesistente; essa concerne bensì i meri adattamenti di carattere tecnico e non incide, in senso derogatorio, sulla portata normativa dell'atto. Il che ridimensiona, a mio avviso, i timori del Parlamento circa la pretesa violazione delle sue prerogative istituzionali.

6 Parimenti fuori luogo, poi, è il richiamo all'art. 2 del Trattato di adesione, dal quale il Parlamento pretende di desumere un limite all'utilizzazione della procedura di cui all'art. 169 successivamente all'entrata in vigore dello stesso Trattato di adesione. La disposizione invocata dall'istituzione ricorrente, come osservano giustamente il Consiglio e le altre parti intervenute in giudizio, risponde a tutt'altra logica. Il Trattato, infatti, entra in vigore il 1º gennaio 1995; tuttavia, in deroga a questa previsione, è previsto che le «istituzioni possono adottare prima dell'adesione le misure di cui agli articoli (...) 169 dell'Atto di adesione (...)». Il disposto della norma è chiaro: le istituzioni possono, e non debbono, far ricorso all'art. 169 prima dell'adesione. Si tratta di una mera abilitazione, dalla quale non discende alcuna preclusione ad utilizzare tale procedura successivamente all'adesione. Del resto, la ratio del riferito art. 2 si comprende agevolmente: il Trattato entra in vigore il 1º gennaio 1995, ma si voleva consentire alle istituzioni comunitarie la possibilità di procedere, anche anteriormente a quella data, agli adattamenti necessari. Era, dunque, necessario prevedere un apposito regime di deroga per consentire il ricorso «anticipato» alla procedura semplificata di cui all'art. 169; ricorso che sarebbe stato altrimenti impossibile, atteso che le istituzioni non potevano certo avvalersi di una procedura contemplata in una disposizione non ancora entrata in vigore.

Pertanto, né dal citato art. 2, né dalla testuale formulazione dell'art. 169 (6), è lecito dedurre limiti, sotto il profilo temporale, all'uso che il Consiglio ha fatto della procedura semplificata di adattamento. Ci si potrebbe chiedere se la procedura prevista dall'art. 169 possa essere utilizzata dopo l'entrata in vigore del Trattato di adesione senza alcun limite temporale, ovvero se il ricorso a tale disposizione sia lecito solo se interviene entro un breve termine. Il punto, ai fini della presente controversia, è irrilevante, poiché la decisione 95/184/CE è stata adottata il 22 maggio 1995, vale a dire entro un lasso di tempo ragionevole dall'entrata in vigore del Trattato di adesione. In ogni caso, tenuto conto della finalità dell'art. 169 e del fatto che la sua portata è esclusivamente limitata ai meri adattamenti di natura, per così dire, tecnica, ritengo che la sua eventuale applicazione anche in epoca successiva non avrebbe comunque giustificato la censura del Parlamento.

7 Il Parlamento osserva, tuttavia, che la possibilità di applicare la procedura di cui all'art. 169 successivamente all'entrata in vigore del Trattato di adesione sarebbe contraria al principio secondo cui gli Stati membri accettano, all'atto del loro ingresso nella Comunità l'acquis comunitario quale esso è al momento dell'adesione. Secondo questa prospettazione, non si potrebbero cioè modificare indefinitamente gli atti comunitari esistenti senza violare quel fondamentale principio. Neppure tale argomento, tuttavia, mi sembra decisivo. Non vi è dubbio che gli Stati aderenti all'Unione debbano accettare l'insieme degli atti comunitari già emanati (7). Senonché, tale risultato non è pregiudicato, nel nostro caso, dall'eventuale ricorso alla procedura semplificata di adattamento dopo che sia entrato in vigore il Trattato di adesione. Direi anzi il contrario: è proprio una siffatta possibilità a permettere la piena applicazione dell'acquis agli Stati di nuova adesione, soprattutto allorché - ed è il caso che qui interessa - gli atti preesistenti richiedono adattamenti appunto in vista della loro applicabilità anche a quegli Stati.

Un'ultima osservazione. La decisione contestata è stata adottata il 22 maggio 1995 ma i suoi effetti, conformemente al disposto dell'art. 169, sono stati fatti retroagire al 1º gennaio 1995, vale a dire al momento dell'entrata in vigore del Trattato di adesione. Ebbene, in linea con quanto osservato dalla Commissione, non ritengo che ciò sia contrario al principio di certezza del diritto. La Corte ha infatti affermato che tale principio osta, in via generale, «a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario abbia inizio ad una data anteriore alla sua pubblicazione»; ma la stessa Corte ha precisato che «è lecito non tenerne conto in via eccezionale, qualora lo scopo da conseguire lo esiga e purché sia fatto salvo il legittimo affidamento degli interessati» (8). Queste condizioni, a mio avviso, sono soddisfatte nella specie. Da un canto, non è dedotta alcuna lesione dell'affidamento degli interessati; dall'altro, lo scopo da raggiungere era quello di assicurare, a partire dall'adesione, l'applicazione uniforme dell'acquis comunitario in tutto il territorio dell'Unione. Ecco perché l'art. 169 non esclude un adattamento successivo degli atti delle istituzioni, ma prevede, al tempo stesso, che esso retroagisca al momento dell'entrata in vigore del Trattato di adesione.

8 Il Parlamento censura poi la decisione 95/184/CE sotto un ulteriore profilo. A suo avviso, la procedura semplificata prevista all'art. 169 poteva essere invocata esclusivamente per adattare gli atti della Commissione o del Consiglio, mentre il provvedimento impugnato modificava un atto, la decisione 3092/94/CE, che era stato adottato a suo tempo dal Consiglio e dal Parlamento. Questa tesi si fonda esclusivamente sul testuale disposto dell'art. 169, che non contemplerebbe, e dunque escluderebbe, la possibilità di adattare, in forma semplificata, gli atti adottati congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento secondo la procedura di codecisione.

E' un argomento che mi lascia perplesso. Come hanno concordemente osservato il Consiglio, la Commissione ed il governo svedese, l'art. 169 prevede la possibilità di adattare qualsiasi atto «delle istituzioni» alle esigenze che discendono dall'adesione di nuovi Stati. Certo, può essere poco appropriata la scelta terminologica delle Parti contraenti, là dove esse hanno previsto, nel secondo comma della disposizione in parola, che gli adattamenti vengano apportati rispettivamente dal Consiglio e dalla Commissione, a seconda di chi fosse l'autore dell'atto da modificare. E ciò in quanto, a rigori, una decisione adottata in base all'art. 189 B del Trattato potrebbe essere considerata un atto del Parlamento e del Consiglio (9). Tuttavia, non risulta né dalla lettera né dalla ratio dell'art. 169 che le Parti contraenti abbiano inteso escludere dal campo di applicazione di tale norma gli atti emanati secondo la procedura sopra richiamata; atti, peraltro, che sono adottati congiuntamente dalle due istituzioni, ma che lo stesso Trattato CE riferisce, in più occasioni, al solo Consiglio (10). Il che lascia supporre che il secondo comma dell'art. 169, nel menzionare gli atti del Consiglio, abbia in realtà inteso riferirsi anche a quelli che tale istituzione adotta in codecisione con il Parlamento. La finalità della norma in questione, infatti, consiste nel predisporre una procedura rapida di adattamento per consentire la piena ed uniforme applicazione degli atti comunitari anche ai nuovi Stati aderenti; e tale fondamentale esigenza sussiste evidentemente anche con riguardo agli atti emanati in codecisione.

9 In definitiva, a me pare che il ricorso alla procedura semplificata in questione sia subordinato a tre condizioni. La prima è che gli atti per i quali si richiede l'adattamento siano anteriori all'adesione; la seconda è che gli adattamenti necessari non siano contemplati nell'Atto di adesione o nei suoi allegati; la terza, infine, è che la procedura in questione sia volta ad assicurare l'adeguamento dell'atto al fine di consentirne l'applicazione anche ai nuovi Stati aderenti. Occorre, cioè, che si tratti, come ho sopra spiegato, non di una sostanziale modifica incidente sul contenuto dell'atto, ma, più limitatamente, di un mero e conseguenziale adattamento dello stesso per rispondere alle esigenze che si manifestano a seguito delle nuove adesioni.

L'insieme di queste condizioni, io credo, era soddisfatto nella specie. La decisione contestata, infatti, era volta ad adattare un atto comunitario precedente all'adesione; nessuna previsione in tal senso era stata disposta dall'Atto di adesione o dai suoi allegati; il contenuto dell'atto impugnato, poi, era esclusivamente limitato agli adattamenti necessari per consentire la sua pratica applicazione ai nuovi Stati membri. Del resto, quest'ultimo profilo, che a me sembra di essenziale rilievo, non è contestato dal Parlamento con argomenti concludenti. All'udienza, esso si è limitato ad osservare che il Consiglio, nell'adottare la decisione controversa, disponeva di un margine discrezionale nella scelta dei criteri attraverso i quali procedere all'adattamento della decisione 3092/94/CE; sicché sarebbe stato doveroso che nella scelta di tali criteri intervenisse anche il Parlamento, seguendo la procedura di codecisione. Così non è, tuttavia. L'esigenza di applicare la decisione da ultimo richiamata anche ai nuovi Stati aderenti ha comportato la necessità di un suo adattamento esclusivamente sotto due aspetti: da un lato, il numero degli ospedali impegnati nella raccolta dati è stato portato da 54 a 65; dall'altro, l'importo del contributo comunitario è stato elevato di conseguenza a 2 808 milioni di ECU. Come ha osservato la Commissione, nell'operare l'adattamento censurato, il Consiglio si è attenuto ai criteri seguiti nella decisione 3092/94/CE, stabilendo il numero degli ospedali per i nuovi Stati in funzione della popolazione ed adeguando proporzionalmente il contributo finanziario; criteri questi, peraltro, approvati dallo stesso Parlamento, poiché la decisione 3092/94/CE era stata a suo tempo adottata in codecisione. Pertanto, non mi sembra seriamente sostenibile che il provvedimento qui censurato si discosti da un mero adattamento, ai sensi dell'art. 169, e comporti, invece, scelte discrezionali che, per il loro contenuto innovativo, debbano comportare il ricorso alla procedura di codecisione. Ritengo quindi che il Consiglio, nell'avvalersi della procedura prevista all'art. 169, si sia mantenuto nei limiti sostanziali tracciati da tale disposizione.

10 Il Consiglio, la Commissione ed il Regno di Svezia chiedono poi che la Corte, in caso di annullamento della decisione impugnata, faccia comunque salvi gli effetti di eventuali decisioni adottate dalla Commissione in virtù dell'art. 7 della decisione 3092/94 relativamente al contributo finanziario a favore degli ospedali dei nuovi Stati membri. Al riguardo, al di là delle difficoltà di ordine pratico che sarebbero causate da una pronuncia di annullamento con effetto retroattivo, viene fatto valere che sulla base della decisione contestata sono già state erogate somme di danaro a quattro ospedali svedesi e a tre finlandesi.

Il Parlamento, dal canto suo, si «rimette alla saggezza della Corte», pur manifestando, in via di principio, la propria contrarietà avverso la richiesta di applicazione dell'art. 174.

Sono per parte mia dell'avviso che la domanda delle parti debba essere accolta. Ritengo, infatti, che l'annullamento ex tunc della decisione in esame pregiudicherebbe seriamente le azioni già intraprese dalla Commissione con riguardo ai nuovi Stati membri; azioni, peraltro, che sono volte essenzialmente a tutelare i consumatori. Propongo quindi alla Corte di decidere, ex art. 174, secondo comma, che gli effetti delle decisioni adottate dalla Commissione sulla base dell'art. 7 della decisione 3092/94/CE, modificata dalla decisione qui censurata, siano considerati definitivi.

Conclusioni

In considerazione di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di:

- respingere il ricorso del Parlamento;

- in caso di eventuale annullamento della decisione 95/184/CE, dichiarare definitivi gli effetti delle decisioni adottate dalla Commissione sulla base dell'art. 7 della decisione 3092/94/CE;

- condannare il Parlamento alle spese di giudizio, ad eccezione di quelle sostenute dalla Commissione e dal Regno di Svezia.

(1) - GU L 120 del 31.5.1995, pag. 36.

(2) - GU C 241 del 29.8.1994, pag. 21.

(3) - GU L 331 del 21.12.1994, pag. 1.

(4) - Nello stesso senso, a titolo esemplificativo, si veda la versione spagnola: «1. En caso de que los actos de las instituciones previos a la adhesión requieran una adaptación como consecuencia de ésta y no se hayan previsto en la presente Acta o en sus Anexos las necesarias adaptaciones, dichas adaptaciones se harán con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2. (...)»; nonché quella portoghese: «1. Quando os actos das Instituições, anteriores à adesão, devam ser adaptados em virtude da adesão, e as adaptações necessárias não estiverem previstas no presente Acto ou nos Anexos, estas serão efectuadas nos termos do procedimento previsto no n.o 2. (...)».

(5) - V. sentenza 7 luglio 1988, causa 55/87, Moksel (Racc. pag. 3845, punto 15).

(6) - Potrebbe dirsi, anzi, che il letterale disposto dell'art. 169 depone in senso contrario alla ricostruzione esegetica prospettata dal Parlamento. La norma, infatti, prevede la possibilità di apportare gli adattamenti «in conseguenza dell'adesione», e non «in vista» della stessa. Ora, l'espressione utilizzata lascia supporre evidentemente che l'adesione abbia avuto già luogo, e dunque che il relativo Trattato sia già entrato in vigore. In altri termini, nell'economia della disposizione, è prevista la possibilità che gli adattamenti siano, appunto, una conseguenza dell'adesione, e pertanto che la relativa procedura sia successiva ad essa.

(7) - Questo principio è stato chiaramente affermato dalla Corte nel caso Halyvourgiki/Commissione (sentenza 16 febbraio 1982, cause riunite 39, 43, 85 e 88/81, Racc. pag. 593, punto 12): «(...) lo Stato che aderisce accetta il complesso degli atti delle istituzioni emanati fino al momento in cui la sua adesione prende effetto (...)». Tuttavia, come ha correttamente rilevato la Commissione, il principio posto dalla Corte in quel giudizio si riferisce evidentemente all'ipotesi in cui le condizioni per la concreta applicazione dell'atto in questione già risultano con sufficiente precisione dall'atto stesso. Questa giurisprudenza non tocca invece in alcun modo il problema che qui interessa: vale a dire la possibilità di adattare gli atti esistenti anche successivamente all'entrata in vigore del Trattato di adesione.

(8) - V. sentenza 30 novembre 1983, causa 235/82, Ferriere San Carlo/Commissione (Racc. pag. 3949, punto 9).

(9) - V., ad esempio, la formulazione dell'art. 173, primo comma: «La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti adottati congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi».

(10) - V., ad esempio, artt. 129 A, n. 2; 54, n. 2; 56, n. 2, e 100 A del Trattato CE.