Conclusioni dell'avvocato generale Alber del 10 ottobre 2002. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese. - Inadempimento di uno Stato membro - Sesta direttiva IVA - Art.12, n.3, lett.a) e b) - Forniture di gas e di energia elettrica tramite le reti pubbliche - Abbonamento alle reti di distribuzione - Aliquota ridotta. - Causa C-384/01.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-04395



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Nel 1998 la Repubblica francese modificava la disciplina dell'imposta sul valore aggiunto delle forniture di elettricità e di gas naturale, applicando un'aliquota ridotta di IVA al cosiddetto abbonamento (in prosieguo: l'«allaccio»), vale a dire all'importo fisso da corrispondere, per un determinato periodo, per l'allaccio alle relative reti di fornitura e per gli altri costi fissi. L'ulteriore corrispettivo variabile in funzione del consumo rimaneva assoggettato all'aliquota normale. Da un canto, la Commissione proponeva il presente ricorso per inadempimento nei confronti della Francia poiché quest'ultima non aveva provveduto ad informarla, regolarmente e compiutamente, anteriormente alla modifica, come previsto dalla sesta direttiva sull'imposta sul valore aggiunto . D'altro canto, la Commissione riteneva incompatibile con la direttiva l'applicazione di aliquote IVA differenziate alle due componenti della prestazione.

II - Contesto normativo

2. L'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva così recita:

«L'aliquota normale dell'imposta sul valore aggiunto è fissata da ciascuno Stato membro in una percentuale della base imponibile che è identica per le cessioni di beni e per le prestazioni di servizi (...).

Gli Stati membri possono anche applicare una o due aliquote ridotte. Le aliquote sono fissate in una percentuale della base imponibile che non può essere inferiore al 5% e sono applicate unicamente alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi delle categorie di cui all'allegato H».

3. L'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva prevede inoltre:

«Gli Stati membri possono applicare un'aliquota ridotta alle forniture di gas naturale e di elettricità, purché non sussistano rischi di distorsioni della concorrenza. Lo Stato membro che intende applicare siffatta aliquota ne informa preventivamente la Commissione. La Commissione si pronuncia sull'esistenza di un rischio di distorsione della concorrenza. Se la Commissione non si pronuncia nei tre mesi successivi al ricevimento dell'informazione, si considera che non esiste alcun rischio di distorsione della concorrenza».

4. L'art. 29 della Loi de finance (legge tributaria) francese 98-1266 per il 1999 dispone, tra l'altro, che agli allacci per la fornitura di elettricità e di gas naturale ripartiti sulla rete pubblica si applica un'aliquota IVA ridotta del 5,5%. L'ulteriore corrispettivo variabile in relazione al consumo soggiace invece, a termini dell'art. 278 del code général des impôts, all'aliquota normale del 19,60%.

III - Esposizione dei fatti e procedimento

5. Con lettera 8 luglio 1998 il Ministro francese per l'Economia, le Finanze e l'Industria informava la Commissione circa l'intento di applicare l'aliquota ridotta al canone di base per l'allaccio alle reti di distribuzione del gas e dell'elettricità (l'abonnement aux réseaux de distribution de gaz et d'életricité), a termini dell'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva, al fine di incentivare il consumo e di incrementare, in particolare, il potere di acquisto delle famiglie socialmente meno agiate.

6. La Commissione intendeva tale comunicazione quale informazione preventiva ai sensi dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva e, con lettera 31 luglio 1998, invitava le autorità francesi a fornire informazioni più precise in merito alle modalità di esecuzione di tale provvedimento.

7. Il Ministero rispondeva con lettera 7 settembre 1998 con cui faceva presente che il canone di base per l'allaccio costituirebbe parte del corrispettivo per la fornitura di gas ed elettricità. Considerato che l'aliquota ridotta si applicherebbe, in pari misura, a tutte le imprese fornitrici di servizi, una distorsione della concorrenza resterebbe esclusa.

8. Con successiva lettera 7 dicembre 1998 la Commissione esprimeva dubbi in ordine alla tesi sostenuta dalla Francia, in quanto il canone di base non costituirebbe in realtà un corrispettivo per il consumo di energia, invitando le autorità francesi a fornire chiarimenti in merito, invito al quale queste ultime non davano peraltro seguito.

9. In data 30 dicembre 1998 il Parlamento francese approvava la detta legge, che veniva pubblicata il giorno successivo ed entrava in vigore il 2 gennaio 1999 .

10. In data 22 ottobre 1999 la Commissione inviava alla Francia una lettera di diffida ai sensi dell'art. 226 CE. Non avendo ricevuto risposta, in data 13 giugno 2000 notificava alla Repubblica francese un parere motivato. La Commissione, non ritenendo convincente la replica delle autorità francesi del 7 agosto 2000, proponeva ricorso, in data 5 ottobre 2001, ai sensi dell'art. 226 CE.

11. La Commissione conclude che la Corte voglia:

- dichiarare che la Repubblica francese, applicando un'aliquota ridotta di IVA alla parte fissa dei prezzi delle forniture di gas e di elettricità effettuate tramite le reti pubbliche, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 12, n. 3, lett. a) e b), della direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme;

- condannare la Repubblica francese alle spese di causa.

12. La Repubblica francese conclude che la Corte voglia:

- respingere il ricorso;

- condannare la Commissione alle spese di causa.

13. La fase orale del procedimento non ha avuto luogo.

IV - Argomenti delle parti.

A - La Commissione

14. Come emerge dai motivi di ricorso, la Commissione addebita alla Repubblica francese due violazioni della sesta direttiva. Da un canto, ritiene che la Francia abbia introdotto l'aliquota di IVA ridotta senza correttamente eseguire la procedura di informazione preventiva prevista dall'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva. D'altro canto, a parere della Commissione la disciplina dell'IVA sarebbe strutturata, sotto il profilo sostanziale, in modo incompatibile con l'art. 12, n. 3, lett. a) e b), della sesta direttiva.

15. Secondo la Commissione, il termine di cui all'art. 12, n. 3, lett. b), quarta frase, della sesta direttiva, sarebbe stato nuovamente interrotto, prima della sua scadenza, per effetto della richiesta di informazioni formulata dalla Commissione stessa il 7 dicembre 1998. La Francia non avrebbe pertanto potuto presumere un'approvazione tacita di tale provvedimento da parte della Commissione e darvi quindi esecuzione.

16. La seconda richiesta di informazione non sarebbe stata operata artificiosamente né sarebbe stata diretta a fini dilatori del procedimento. La Commissione avrebbe piuttosto necessitato di ulteriori informazioni al fine di poter valutare l'incidenza del provvedimento sulla concorrenza intracomunitaria e quindi adottare una decisione motivata, conformemente al dettato dell'art. 253 CE.

17. La Commissione fonda la censura relativa alla violazione sostanziale su tesi alternative.

18. Qualora il canone di base costituisca il corrispettivo di un servizio distinto dalla fornitura di energia, l'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva - che prevede la possibilità di un'aliquota ridotta per la fornitura di energia - non potrebbe trovare applicazione. Né sussisterebbe alcuna altra fattispecie di applicazione di aliquota ridotta ai sensi del combinato disposto dell'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva, e dell'allegato H della medesima.

19. Qualora, invece, si consideri il canone di base quale parte integrante del corrispettivo per la fornitura di energia, il provvedimento si porrebbe in contrasto con il principio sancito dall'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva, secondo cui a prestazioni uguali deve essere applicata un'aliquota identica. Si tratterebbe, in definitiva, dell'elaborazione del principio della neutralità fiscale.

20. Tale disciplina determinerebbe un trattamento discriminatorio nei confronti dei diversi gruppi di consumatori. Nel caso in cui un consumatore opti per una formula tariffaria che preveda un canone base più elevato ma un prezzo per il consumo più ridotto, risulterebbe applicata un'aliquota fiscale mediamente minore rispetto ad una formula con un canone base inferiore ed un prezzo per il consumo superiore.

B - Il governo francese

21. Il governo francese ritiene di aver fornito alla Commissione tutte le necessarie informazioni già a seguito della sua prima richiesta. Per le tesi alternative dedotte dalla Commissione a fondamento della violazione della direttiva non sarebbero stati necessari ulteriori chiarimenti. Non si riuscirebbe a comprendere il motivo per il quale le informazioni sarebbero state sufficienti per avviare un procedimento per inadempimento, ma non per poter emanare una decisione ai sensi dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva.

22. La circostanza che le autorità francesi non abbiano risposto alla seconda richiesta di informazioni della Commissione del 7 dicembre 1998 - a loro avviso inutile - non integrerebbe una violazione dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva. Tale richiesta non avrebbe interrotto il termine entro il quale la Commissione avrebbe potuto contestare l'introduzione dell'aliquota ridotta . Di conseguenza, il termine sarebbe scaduto il 7 dicembre 1998, tre mesi dopo la ricezione della lettera da parte del governo francese, e il provvedimento dovrebbe pertanto ritenersi tacitamente approvato.

23. Il governo francese contesta solo in subordine l'accusa di violazione sostanziale della direttiva, sostenendo di aver sempre ribadito che il canone di base per l'allaccio costituirebbe un corrispettivo per la fornitura di gas naturale e di elettricità, e non una prestazione di servizi distinta.

24. Né sarebbe stato violato il principio dell'unitarietà dell'aliquota per prestazioni eguali. La fornitura di energia attraverso la rete pubblica di distribuzione comprenderebbe infatti diverse prestazioni, alle quali potrebbero applicarsi aliquote differenziate. Da un canto, verrebbe apprestato l'allaccio per l'utente, offrendogli così la possibilità di ricevere gas o elettricità. D'altro canto, verrebbe fornita una determinata quantità di energia, il cui costo verrebbe addebitato in relazione al consumo.

25. Il governo francese ritiene inammissibile la censura di una discriminazione tra i diversi gruppi di utenti, poiché non sarebbe stata dedotta nel parere motivato. Le società Gas de France (GdF) e Électricité de France differenziavano il canone di allaccio in relazione alla prestazione erogata o alla tensione ed in relazione ai gruppi di utenti (utenti privati o commerciali, piccole industrie e industrie), nonché nell'ambito di un gruppo di utenti, in relazione alle opzioni tariffarie prescelte dall'utente. L'esempio addotto dalla Commissione non potrebbe pertanto giustificare alcuna discriminazione.

V - Analisi

A - Violazione della procedura di informazione

26. L'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva offre agli Stati membri la possibilità di applicare un'aliquota ridotta alle forniture di gas naturale e di elettricità se non sussistono rischi di distorsioni di concorrenza.

27. Anteriormente all'adozione del provvedimento di riduzione lo Stato membro deve informare la Commissione. La Commissione può adottare con una decisione esplicita ovvero lasciar trascorrere un termine di tre mesi senza pronunciarsi. Nel secondo caso, si considera che non esiste alcun rischio di distorsione della concorrenza.

28. L'art. 12, n. 3, lett b) della sesta direttiva non contiene altre norme procedurali. La norma non vieta espressamente - a differenza della disciplina analoga per gli aiuti di Stato di cui all'art. 88, n. 3, terza frase - di dare esecuzione al provvedimento di riduzione prima della decisione della Commissione, ovvero prima del decorso del termine di tre mesi.

29. Una interpretazione di tale disposizione sotto il profilo dell'effet utile consente peraltro di leggervi un tale divieto di esecuzione. Se lo Stato membro potesse applicare l'aliquota ridotta anteriormente alla decisione della Commissione, le distorsioni della concorrenza eventualmente accertate successivamente dalla Commissione si sarebbero già verificate. Inoltre, il legislatore nazionale nell'ipotesi di reclamo della Commissione dovrebbe subito rimuovere la disposizione appena adottata. Tali modifiche a breve termine comporterebbero un dispendio inutile per i soggetti passivi e le amministrazioni tributarie e cagionerebbero una considerevole incertezza giuridica.

30. Nel senso della detta interpretazione depone anche la circostanza che il provvedimento, decorsi tre mesi dalla comunicazione, è considerato privo di rischi di distorsione della concorrenza, qualora la Commissione non si pronunci. Tale fictio o approvazione tacita della Commissione garantisce che quest'ultima non lasci lo Stato membro nell'incertezza circa la propria valutazione per un periodo eccessivamente lungo. Appare lecito poter chiedere allo Stato membro di attendere, per l'introduzione dell'aliquota ridotta, i detti tre mesi, periodo di durata massima della procedura di verifica in circostanze normali.

31. Tale interpretazione resta valida anche se si consideri la circostanza che la modifica dell'aliquota IVA per le forniture di energia, a causa del numero dei soggetti passivi che ne sono interessati e delle considerevoli ripercussioni sul bilancio dello Stato, costituisce una decisione politica di ampia portata.

32. Conseguentemente, la Repubblica francese avrebbe dovuto introdurre l'aliquota IVA ridotta sulle forniture di gas naturale e di elettricità a termini dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva solo in seguito all'accertamento da parte della Commissione che in tal modo non si verificasse alcun rischio di distorsione della concorrenza, ovvero trascorsi tre mesi dalla comunicazione alla Commissione senza che quest'ultima si fosse pronunciata. Dal momento che la Commissione non ha emanato una decisione positiva, la modifica dell'aliquota IVA avrebbe potuto essere introdotta senza errori di procedura solo al verificarsi della seconda ipotesi.

33. Si devono pertanto verificare il dies a quo e il dies ad quem del termine di tre mesi.

34. La Commissione sembra presupporre che, sebbene il termine abbia iniziato a decorrere dalla prima comunicazione, la sua decorrenza sia stata peraltro interrotta ogni volta da entrambe le sue richieste di informazioni del 31 luglio 1998 e del 7 dicembre 1998, e che abbia nuovamente cominciato a decorrere. Pertanto, il termine non era decorso al momento dell'entrata in vigore della legge tributaria.

35. La sesta direttiva non contiene disposizioni precise circa le indicazioni che gli Stati membri devono fornire nella comunicazione e circa gli effetti che si producono sul decorso del termine quando tali indicazioni siano incomplete e la Commissione debba pertanto richiedere ulteriori informazioni. Devono pertanto svilupparsi - in considerazione del significato e dello scopo della disposizione - le norme da osservare nella procedura di informazione preventiva di cui all'art. 12, n. 3, lett. b).

36. Tali norme devono tener conto del principio in virtù del quale agli Stati membri e alle istituzioni della Comunità incombono obblighi reciproci di leale cooperazione, ciò che è sotteso, segnatamente, all'art. 10 CE . Potrebbero essere inoltre operati paralleli con il procedimento di notifica degli aiuti di Stato. La composizione degli interessi degli Stati membri e della Commissione è simile nei due procedimenti. Relativamente alla normativa in materia di aiuti di Stato prima la giurisprudenza e, successivamente, anche il legislatore hanno messo a fuoco le conseguenze concrete, sul decorso del termine per l'accertamento, derivanti da indicazioni incomplete nella notifica.

37. In tal senso, già precedentemente all'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'art. 93 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 88 CE; in prosieguo: il «regolamento n. 659/1999») si riconosceva che solo una notifica completa fa decorrere il termine elaborato nella sentenza Lorenz per l'inizio del procedimento formale . Con l'art. 4, n. 4, seconda frase, del regolamento n. 659/1999, tale condizione trovava frattanto la sua formulazione di diritto positivo.

38. Inoltre l'art. 4, n. 5, terza frase, del regolamento n. 659/1999, prevede che una notifica sia ritenuta completa se, entro due mesi dalla sua effettuazione, la Commissione non richieda ulteriori informazioni.

39. Tali principi elaborati dalla normativa in materia di aiuti di Stato possono applicarsi anche all'informazione di cui all'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva. Il termine di tre mesi inizia a decorrere solo quando la Commissione disponga effettivamente di tutte le informazioni necessarie per valutare se la prevista introduzione di un'aliquota ridotta comporti un rischio di distorsione della concorrenza.

40. Come correttamente osservato dall'avvocato generale Jacobs nelle proprie conclusioni relative alla causa C-99/98 con riguardo alla normativa in materia di aiuti di Stato, la Commissione, laddove invii una richiesta di informazioni ad uno Stato membro, rileva implicitamente l'incompletezza della notificazione . Nel caso in cui la notificazione non sia stata effettivamente completa - questione soggetta al sindacato della Corte di giustizia - il termine non avrà mai iniziato a decorrere e non potrà essere conseguentemente interrotto dalla richiesta di informazioni. Qualora la Commissione non richieda ulteriori informazioni entro il termine di tre mesi, l'informazione dovrà ritenersi parimenti completa ai sensi dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva.

41. Occorre quindi verificare se l'informazione sia stata ovvero possa essere considerata completa in modo da dare inizio al decorso del termine.

42. La prima comunicazione del governo francese dell'8 luglio 1998 non ha costituito un'informazione completa. Solamente nell'ultima parte della medesima, riguardante principalmente altre questioni relative alla disciplina dell'IVA, il governo francese faceva brevemente presente di voler assoggettare il canone di base per l'allaccio alle forniture di gas e di elettricità all'aliquota di IVA ridotta, al fine di incentivare i consumi e di incrementare il potere di acquisto delle famiglie.

43. La comunicazione faceva inoltre riferimento all'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva, e non alle pertinenti disposizioni della lett. b). Tale errore ben poteva provocare equivoci. La Commissione avrebbe potuto supporre che l'allaccio non dovesse essere considerato come fornitura di energia, ma come una prestazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 12, n. 3, lett a), e dell'allegato H della sesta direttiva.

44. L'informazione può non ritenersi completa anche perché la Commissione il 31 luglio 1998 ha richiesto ulteriori informazioni.

45. Il 7 settembre 1998 il governo francese integrava le proprie informazioni. In seguito a ciò la Commissione si rivolgeva nuovamente alla Repubblica francese con lettera 7 dicembre 1998. E' dubbio se tale lettera debba considerarsi come richiesta di ulteriori informazioni.

46. E' pur vero che la Commissione sottolinea, da un canto, che la lettera interromperebbe nuovamente il decorso del termine. La Commissione attribuisce così alla sua stessa lettera l'effetto di una richiesta di informazioni. D'altro canto, non pone alcun quesito concreto e non richiede informazioni determinate, ma si limita ad esprimere il dubbio che l'allaccio possa essere considerato quale fornitura di energia, poiché il semplice allaccio non comporterebbe di per sé alcun consumo effettivo di energia. La Commissione sostiene inoltre che l'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva deve parimenti essere preso in considerazione.

47. Dalla sentenza della Corte nella causa C-99/98 si evince che una lettera con cui la Commissione non richieda determinate informazioni in merito ad un progetto di aiuti non è idonea a posporre la decorrenza del termine.

48. Nell'ambito dell'esame di tale lettera occorre anche tener presente che la comunicazione deve contenere principalmente informazioni effettive in ordine al provvedimento nazionale previsto nonché dati relativi alle condizioni di mercato in cui dovrà collocarsi la prestazione da assoggettare ad aliquota fiscale ridotta. Per contro, lo Stato membro non è obbligato a svolgere considerazioni di ordine giuridico in merito alla qualificazione del provvedimento, in quanto la valutazione giuridica della fattispecie compete alla Commissione.

49. La lettera 7 dicembre 1998 non deve essere pertanto considerata quale invito a fornire ulteriori informazioni, poiché la Commissione non ha richiesto dati in ordine alla disciplina nazionale prevista né in merito alla fattispecie. Essa ha piuttosto sollecitato il governo francese ad esprimersi in ordine alla collocazione, sotto il profilo giuridico, dell'allaccio inteso quale componente della fornitura di energia. Lo stesso richiamo all'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva non è diretto ad ottenere informazioni effettive, bensì esprime - ed in termini comunque del tutto vaghi - considerazioni giuridiche della Commissione.

50. E' pur vero che sussistono notevoli dubbi su se il governo francese avesse effettivamente fornito alla Commissione tutte le informazioni necessarie per la valutazione del provvedimento. Mancavano infatti, ad esempio, informazioni attinenti alla situazione dei mercati interessati. Né sono stati indicati dati precisi quanto alle tariffe applicate in Francia per le forniture di gas ed energia elettrica, ad esempio con riguardo all'incidenza, sul prezzo complessivo della fornitura di energia, del canone di base e del corrispettivo dipendente dal consumo.

51. L'argomento del governo francese, secondo cui le informazioni dovrebbero considerarsi sufficienti ai fini della sesta direttiva, in quanto tali informazioni avrebbero consentito alla Commissione di avviare un procedimento per inadempimento al Trattato, non persuade. I due procedimenti hanno finalità diverse. Inoltre, l'onere probatorio della Commissione nel procedimento per inadempimento potrebbe risultare minore nel caso in cui lo Stato membro non abbia cooperato nell'accertamento dei fatti.

52. In ultima analisi appare però anche del tutto irrilevante la questione se le informazioni fornite dal governo francese alla Commissione fossero effettivamente sufficienti per consentire a quest'ultima di procedere alle valutazioni ai sensi dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva. Infatti, la Commissione in ogni caso non ha formulato al governo francese domande concrete dalle quali si potesse evincere che essa necessitasse di ulteriori informazioni in ordine alla fattispecie e che ritenesse pertanto incomplete le informazioni ricevute, come avrebbe invece imposto il principio di leale cooperazione.

53. La sola circostanza che la Commissione afferma nella propria lettera che la lettera stessa interromperebbe il decorso del termine nulla cambia di tale giudizio. Se la Commissione potesse in tal modo influire sulla decorrenza del termine di esame, verrebbe svuotata di contenuto la norma che, decorsi tre mesi, fa sorgere la presunzione, a titolo di fictio, della conformità con la normativa in materia di concorrenza. Ciò si porrebbe in contrasto con la ratio di tale norma, volta ad evitare che gli Stati membri permangano nell'incertezza per un periodo di tempo eccessivamente lungo in ordine alla valutazione del provvedimento previsto.

54. Conseguentemente, la comunicazione del governo francese deve considerarsi completa a seguito delle informazioni integrative trasmesse con lettera 7 settembre 1998. Decorsi tre mesi dalla ricezione di tale lettera da parte della Commissione si doveva presumere che non sussistesse il pericolo di una distorsione della concorrenza.

55. La Repubblica francese era pertanto libera di applicare l'aliquota fiscale ridotta alle forniture di energia. Non può esserle quindi addebitata la violazione della procedura di comunicazione prevista dall'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva.

B - Violazione dei requisiti sostanziali di cui all'art. 12, n. 3, lett. a) e b), della sesta direttiva

1. Ammissibilità di una motivazione alternativa

56. La Commissione fonda la censura della violazione sostanziale su una motivazione alternativa. Nella prima alternativa la violazione consisterebbe nella circostanza che l'art. 12, n. 3, lett. a), nel combinato disposto con l'allegato H o un'altra disposizione della sesta direttiva non prevedono l'applicazione di un'aliquota ridotta alla prestazione «allaccio alla rete di fornitura per il gas naturale e l'energia elettrica», da distinguersi rispetto all'effettiva fornitura di energia.

57. Nella seconda alternativa si censura la violazione del principio dell'unitarietà dell'aliquota d'imposta. Nonostante la Commissione tragga il detto principio parimenti dall'art. 12. n. 3, lett. a), della sesta direttiva, con la seconda alternativa contesta tuttavia una violazione affatto diversa.

58. La Commissione fa dipendere la scelta dell'alternativa che sia in ultima analisi pertinente dalla soluzione alla questione preliminare, se il canone di base per l'allaccio debba catalogarsi quale controprestazione per la fornitura di energia ovvero quale compenso per una prestazione di altro genere. Ancorché il governo francese nel corso della fase precontenziosa abbia fornito dati che a suo avviso supportano la tesi della classificazione dell'allaccio quale componente della fornitura di energia, la Commissione nel suo ricorso non si è occupata di tali dati e non si è vincolata a nessuna delle due ipotesi alternative. Solo nella replica la Commissione ha sostenuto, alla fine, che offrire la disponibilità della rete di distribuzione costituisce una prestazione sui generis e non una componente della fornitura di energia.

59. E' dubbio se tale forma di censura di inadempimento sia sufficientemente determinata e non pregiudichi il diritto di difesa della Repubblica francese. Ancorché il governo francese non abbia sollevato alcuna eccezione in tal senso, la Corte potrebbe sollevare d'ufficio tale questione, che concerne l'ammissibilità.

60. E' pur vero che la Commissione non ha collocato esplicitamente entrambe le alternative in un rapporto di subordinazione. Dal contesto complessivo della sua esposizione dei fatti si evince, tuttavia, che essa sostiene, in primo luogo, che l'offerta di disponibilità della rete di distribuzione non debba considerarsi quale fornitura di gas e di elettricità. La violazione del principio di unitarietà dell'aliquota acquista pertanto rilevanza solo nel caso in cui la Corte non dovesse considerare l'offerta della disponibilità della rete di distribuzione quale prestazione sui generis, ma quale componente della fornitura di energia. Conseguentemente, la seconda alternativa deve essere ritenuta quale motivazione in subordine.

61. E' ammissibile che l'inadempimento sia sorretto da una motivazione principale e da una in subordine. In tal modo, l'addebito della Commissione è delimitato con sufficiente chiarezza. Conseguentemente, il diritto di difesa del Governo francese non viene limitato.

2. Ammissibilità della verifica della violazione sostanziale

62. Dal momento che il termine di tre mesi è trascorso senza che la Commissione si pronunciasse in merito al rischio di distorsione della concorrenza, a termini dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva deve ritenersi che non sussista alcun rischio di distorsione della concorrenza. Il governo francese ritiene che la Commissione, in considerazione dell'approvazione tacita del provvedimento, verificatasi per il decorso del termine, non possa contestare il medesimo provvedimento nell'ambito del procedimento per inadempimento.

63. Tale tesi non può essere accolta. Resta inoltre incerto, se, decorso il termine, subentri una fictio iuris ovvero - come fa il Governo francese - si attribuisca al silenzio della Commissione il significato di una decisione tacita.

64. Infatti, la fictio ovvero la decisione tacita si riferiscono solo al rischio di distorsione della concorrenza. Esse non comprendono gli altri presupposti della fattispecie di cui all'art. 12, n. 3, lett. b), ed altre disposizioni della sesta direttiva. Pertanto, la prestazione che si intende assoggettare ad un'aliquota ridotta non può considerarsi quale fornitura di gas naturale ed elettricità, ancorché la Commissione non si sia pronunciata definitivamente tre mesi dopo l'informazione preventiva. E' dunque in ogni caso ammissibile l'addebito dedotto in via principale dalla Commissione, secondo il quale la Repubblica francese avrebbe erroneamente classificato la prestazione quale fornitura di energia, con la conseguenza che l'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva non potrebbe esser fatto valere quale presupposto per l'introduzione dell'aliquota ridotta.

65. La Commissione può far valere nel presente procedimento anche l'addebito, dedotto in subordine, della violazione del principio dell'unitarietà dell'aliquota. E' pur vero che sussiste un certo rapporto tra una possibile violazione del detto principio e le conseguenze del provvedimento sulla concorrenza, come si dimostrerà nel prosieguo . La Commissione fa valere peraltro, in primo luogo, una violazione dell'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva. Dovrà eventualmente prendersi in considerazione nell'ambito dell'esame sostanziale sino a che punto la Commissione sia vincolata alla propria valutazione del rischio di una distorsione della concorrenza assunta a fondamento della propria decisione tacita ovvero della fictio di assenza di pericolo per la concorrenza.

66. Deve infine tenersi presente che la Commissione aveva già espresso i propri dubbi circa l'inquadramento giuridico dell'allaccio quale fornitura di gas naturale ed elettricità nelle proprie lettere 31 luglio 1998 e 7 dicembre 1998. Nella lettera 7 dicembre 1998 la Commissione esprimeva inoltre dubbi in ordine all'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva. Anche se la Commissione ha omesso di pronunciarsi in tempo utile sulla questione della distorsione della concorrenza, non può esserle addebitata alcuna condotta contraddittoria con riguardo alle censure dedotte nel procedimento per inadempimento.

3. In ordine all'addebito principale: qualificazione della messa a disposizione della rete di fornitura di energia quale prestazione sui generis

67. L'accoglimento dell'addebito principale dedotto dalla Commissione è subordinato alla qualificazione dell'allaccio non come elemento componente della fornitura di gas ed energia elettrica, bensì come prestazione di genere diverso. A termini dell'art. 12, n. 3, lett. a), terzo capoverso, della sesta direttiva, l'aliquota ridotta può essere applicata solamente alle prestazioni delle categorie indicate nell'allegato H. Considerato che l'allaccio alle reti di distribuzione di energia ovvero la messa a disposizione delle relative reti di fornitura non rientra in alcuna delle categorie di cui all'allegato H, l'applicazione dell'aliquota ridotta sarebbe, nel caso in esame, inammissibile.

68. Occorre rilevare, in limine, che nel ricorso la Commissione non ha ulteriormente motivato la tesi secondo cui l'allaccio costituirebbe una prestazione sui generis, per quanto il governo francese l'avesse respinta espressamente già nella propria lettera 7 settembre 1998.

69. Solamente nella replica la Commissione afferma che la nozione di «fornitura» di cui all'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva escluderebbe che possa ricomprendere anche l'allaccio. La possibilità in tal modo concessa di attingere energia dalla rete costituirebbe piuttosto una prestazione sui generis, prodromica alla fornitura.

70. La questione se, con tale motivazione in parte superficiale e dedotta solo nella replica, la Commissione sia venuta meno all'obbligo di motivazione ad essa incombente nel procedimento per inadempimento potrà peraltro rimanere aperta qualora la tesi sostenuta dalla Commissione nel merito dovesse rivelarsi errata.

71. L'allaccio potrà essere considerato quale prestazione sui generis solamente nel caso in cui costituisca una prestazione separata dall'effettiva fornitura di gas e di energia elettrica. In tale contesto occorre tener conto di due fattori. Per la separabilità deporrebbe, da un canto, la possibilità di stipulare l'allaccio senza che ad esso sia necessariamente congiunta la fornitura di gas ed energia elettrica in senso stretto. Ciò significa che il gas e l'energia elettrica potrebbero essere acquistati anche presso un terzo. L'allaccio si ridurrebbe quindi praticamente alla sola utilizzazione della rete di distribuzione. D'altro canto, il prezzo per l'allaccio dovrebbe porsi in un rapporto reale con determinati costi fissi, ad esempio quelli relativi alla gestione della rete.

72. Ai fini della soluzione della questione relativa alla separabilità tra allaccio/utilizzazione della rete e fornitura di determinati quantitativi di energia assume rilevanza il contesto normativo dei relativi mercati.

73. Nel settore dell'energia elettrica occorre far riferimento alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 19 dicembre 1996, 96/92/CE, concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica , che doveva essere trasposta entro il 19 febbraio 1999. L'art. 19 di tale direttiva prevede la graduale apertura del mercato; allo stato attuale, peraltro, la possibilità di libera scelta del fornitore è riservata unicamente agli utenti di grandi dimensioni.

74. Come risulta dalla prima relazione della Commissione di benchmarking sulla realizzazione del mercato unico del gas naturale e dell'energia elettrica del 3 dicembre 2001 , a tale data - vale a dire ben oltre la scadenza del termine indicato nel parere motivato - l'apertura del mercato in Francia era attuata solo al 30%; la possibilità di libera scelta del fornitore era riservata unicamente agli utenti di grandi dimensioni con consumo annuo superiore a 16 GWh . Gli utenti privati, maggiormente interessati dalla disciplina relativa alla tassazione dell'allaccio, potevano quindi acquistare l'energia elettrica - nel periodo rilevante nella specie - solamente dall'impresa EdF, operante sino a quel momento in regime di monopolio, che provvedeva parimenti all'allaccio.

75. La liberalizzazione della fornitura di gas è disciplinata dalla direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/30/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale . La trasposizione di tale direttiva avrebbe dovuto essere effettuata entro il 10 agosto 2000, cosa che in Francia non è tempestivamente avvenuta . Anche in tale settore, del resto, la possibilità di scelta viene riservata inizialmente solamente agli utenti di grandi dimensioni .

76. Apparentemente, quindi, gli utenti privati, oltre a molti utenti commerciali, potevano acquistare l'energia elettrica ed il gas solamente presso le imprese EdF e GdF, che provvedevano parimenti ai relativi allacci, il che depone in senso contrario alla qualificazione dell'allaccio quale prestazione separata.

77. Anche il secondo criterio evidenzia l'unicità della prestazione. Non risulta, infatti, che il prezzo dell'allaccio si ponga effettivamente in rapporto diretto con determinati costi fissi. E' pur vero che le tariffe per l'allaccio variano in funzione della quantità di energia fornita e della tensione ovvero della categoria di utenza, ragion per cui si potrebbe presumere un nesso tra l'intensità di utilizzazione dell'infrastruttura ed il prezzo per l'allaccio. Nella lettera 7 settembre 1998 indirizzata alla Commissione il governo francese ha tuttavia fatto presente che i ricavi derivanti dai canoni di base per l'allaccio coprivano solamente il 27% circa dei costi generali delle imprese di distribuzione, sebbene i costi fissi incidessero sui costi generali in misura superiore alla metà. Parte dei costi fissi verrebbe quindi coperta mediante le entrate derivanti dai corrispettivi calcolati in funzione del consumo.

78. Ciò premesso, la suddivisione del corrispettivo per la fornitura di gas ed energia elettrica in una parte fissa ed in una variabile appare un provvedimento ricompreso nella facoltà delle imprese di distribuzione di energia di strutturare liberamente i propri prezzi al fine di offrire prestazioni integrate . Non si tratta, quindi, di corrispettivi diversi relativi a due prestazioni separabili l'una dall'altra.

79. Tale considerazione costituisce parimenti il fondamento della direttiva del Consiglio del 29 giugno 1990, 90/377/CEE, concernente una procedura comunitaria sulla trasparenza dei prezzi al consumatore finale industriale di gas e di energia elettrica . A termini dell'allegato I, paragrafo 9 (concernente il gas) ovvero dell'allegato II, paragrafo 8 (concernente l'energia elettrica) deve essere stabilito un prezzo unitario in considerazione del corrispettivo fisso e di quello in funzione del consumo.

80. L'introduzione di un'aliquota ridotta sulla base dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva, non era quindi esclusa già per il solo fatto che l'allaccio non costituisce una «fornitura di gas naturale e di elettricità» ai sensi di tale disposizione. L'addebito principale della Commissione deve essere pertanto respinto.

81. Tale rilievo si riferisce peraltro solo al momento rilevante ai fini dell'inadempimento, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato. Nel corso dell'ulteriore liberalizzazione la situazione può essere nel frattempo mutata.

4. In ordine all'addebito dedotto in subordine: violazione del principio dell'unitarietà dell'aliquota fiscale

82. Nell'ipotesi in cui l'allaccio dovesse essere considerato quale «fornitura di gas naturale ed elettricità», la Commissione fa valere la violazione del principio secondo cui prestazioni di egual genere devono essere assoggettate ad una medesima aliquota.

83. Secondo la Commissione, tale principio discenderebbe dall'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva ai sensi del quale «l'aliquota normale dell'imposta sul valore aggiunto è fissata da ciascuno Stato membro in una percentuale della base imponibile che è identica per le cessioni di beni e per le prestazioni di servizi (...)». Tale principio insito nella disciplina dell'IVA sarebbe diretto ad evitare discriminazioni tra soggetti che acquistino gli stessi beni o servizi.

84. Il tenore di tale disposizione non consente tuttavia di trarne il detto principio. La menzionata disposizione si limita piuttosto ad affermare che l'aliquota normale è identica per beni e servizi. Dalla disposizione stessa non emerge che servizi di egual genere e beni di egual genere debbano essere assoggettati alla stessa aliquota.

85. Il principio richiamato dalla Commissione rappresenta peraltro un aspetto parziale del principio della neutralità fiscale, riconosciuto quale principio fondamentale della disciplina dell'IVA nella Comunità. In tal senso, la Corte di giustizia ha affermato, nella sentenza nella causa C-481/98, quanto segue:

«Ne consegue che l'introduzione e il mantenimento di un'aliquota del 2,1% per i medicinali rimborsabili, mentre la cessione dei medicinali non rimborsabili è gravata da un'aliquota del 5,5%, sono ammissibili solo se non violano il principio di neutralità fiscale inerente al sistema comune dell'IVA, nel rispetto del quale gli Stati membri devono trasporre la sesta direttiva (...).

Il detto principio osta in particolare a che merci di uno stesso tipo, che si trovano quindi in concorrenza le une con le altre, siano trattate in maniera diversa sotto il profilo dell'IVA. (...) Pertanto, il principio di neutralità fiscale ingloba anche gli altri due principi (...), e cioè quelli dell'uniformità dell'IVA e dell'eliminazione delle distorsioni della concorrenza» .

86. Ci si chiede se l'addebito della Commissione debba essere respinto, essendo basato sull'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva e non sul principio generale della neutralità fiscale.

87. In senso contrario depone, da un canto, il fatto che il principio dell'unitarietà dell'aliquota fiscale, espressamente richiamato dalla Commissione, rappresenta, in ultima analisi, un aspetto parziale del principio della neutralità fiscale. D'altro canto, la Commissione ha esposto il contenuto del principio contestato con sufficiente chiarezza già nella lettera di diffida, ragion per cui il governo francese era in grado di comprendere quale fosse la violazione effettivamente addebitatagli dalla Commissione. La circostanza che la Commissione abbia erroneamente indicato l'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva quale fondamento del principio dell'unitarietà dell'aliquota fiscale non comporta che tale censura debba essere, per tal motivo, respinta.

88. Il principio della neutralità fiscale risulterebbe violato se, per effetto della disciplina fiscale francese, prestazioni dello stesso tipo, in concorrenza l'una con l'altra, risultassero assoggettate ad un diverso trattamento con riguardo all'IVA.

89. Come già precedentemente osservato, l'allaccio e la fornitura di gas e di energia elettrica costituiscono, per la stragrande maggioranza degli utenti finali, non prestazioni distinte, bensì una prestazione integrata, comprendente la prestazione di servizi e la cessione di beni . Solamente il prezzo per la prestazione viene diviso in due elementi, ossia il canone di base e il corrispettivo in funzione del consumo.

90. L'applicazione ai detti due componenti del corrispettivo di aliquote differenti fa sì che la prestazione complessiva risulti in realtà assoggettata ad un'aliquota di IVA corrispondente alla media ponderata delle aliquote relative ai singoli componenti. In tal modo, la fornitura di gas e di energia elettrica viene ad essere assoggettata, in effetti, a varie aliquote, la cui entità dipende dall'incidenza, sul prezzo complessivo, del canone base e del corrispettivo in funzione del consumo.

91. Ciò costituisce violazione dell'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva, atteso che tale disposizione consente solo l'applicazione, accanto all'aliquota normale, di non più di due aliquote ridotte. Tale violazione, non essendo stata peraltro contestata dalla Commissione, non può essere presa in considerazione nella specie.

92. Tuttavia, la disciplina fiscale in esame potrebbe risultare al contempo in contrasto con il principio della neutralità fiscale. Prestazioni di egual genere vengono, infatti, assoggettate ad aliquote fiscali differenti.

93. Irrilevante resta, al riguardo, l'osservazione del governo francese, secondo cui il canone base per l'allaccio varierebbe anche in funzione della prestazione e della categoria di clientela. E' pur vero che, ad esempio, la fornitura di elettricità di media e di bassa tensione potrebbero rappresentare prestazioni differenti. Tuttavia, nell'ambito delle stesse singole categorie di tensione finirebbero per essere nuovamente applicate, in realtà, aliquote fiscali diverse, a seconda dell'energia elettrica effettivamente consumata e, quindi, dell'entità della parte componente del corrispettivo soggetta all'aliquota normale.

94. Tuttavia, il principio della neutralità fiscale deve parimenti escludere che «merci di uno stesso tipo, che si trovano quindi in concorrenza le une con le altre, siano trattate in maniera diversa sotto il profilo dell'IVA», come affermato dalla Corte . Si tratta, in particolare, di non distorcere la concorrenza tra gli offerenti delle singole merci.

95. E' pur vero che, al momento rilevante ai fini della decisione della presente causa, le imprese EdF e GdF disponevano in Francia di vari modelli tariffari, ragion per cui la disciplina fiscale di cui trattasi può aver inciso sulle singole categorie di clienti in misura diversa. La Commissione non ha peraltro fornito alcuna indicazione quanto alla sussistenza, già allora, di concorrenza sui mercati francesi di fornitura di gas naturale ed energia elettrica e, conseguentemente, quanto al pericolo che la detta disciplina fiscale producesse una distorsione della concorrenza tra i singoli operatori.

96. La Commissione non ha pertanto provato un presupposto essenziale ai fini della sussistenza di una violazione del principio della neutralità fiscale. Anche questa censura deve essere pertanto respinta.

VI - Sulle spese

97. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda . La Commissione, essendo rimasta soccombente, deve essere pertanto condannata alle spese, conformemente alla richiesta della Repubblica francese.

VII - Conclusione

98. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di dichiarare quanto segue:

1) Il ricorso è respinto.

2) La Commissione è condannata alle spese.