CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GEELHOED

presentate il 20 ottobre 2005 1( )

Causa C-88/03

Repubblica portoghese

contro

Commissione delle Comunità europee

(Riduzioni delle aliquote dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e giuridiche residenti nella regione delle Azzorre)

I – Introduzione

1. Con il presente ricorso, proposto a norma dell’art. 230 CE, la Repubblica portoghese chiede l’annullamento della decisione della Commissione 11 dicembre 2002, 2003/442/CE (in prosieguo: «la decisione») ( ), in quanto questa considera aiuti di Stato le riduzioni d’imposta a favore dei residenti nella Regione autonoma delle Azzorre (in prosieguo: «le Azzorre»), previsti dal regime che adegua il sistema fiscale nazionale del Portogallo alle specificità delle Azzorre. In subordine, la Repubblica portoghese chiede l’annullamento parziale della decisione impugnata nella parte in cui dichiara incompatibile con il mercato comune gli sgravi fiscali applicabili alle imprese che svolgono operazioni finanziarie ed attività di servizi intragruppo.

2. Il caso in esame solleva una questione interessante riguardo alla portata dell’art. 87, n. 1, CE: in particolare, ci si chiede in quali circostanze variazioni dell’aliquota d’imposta sul reddito ,applicabili unicamente ad un’area geografica designata all’interno di uno Stato membro, ricadano nella definizione di aiuti di Stato. Tale interrogativo acquista particolare importanza nel contesto degli attuali movimenti che rivendicano una devoluzione dei poteri, incluso quello tributario, a favore di talune regioni all’interno degli Stati membri, e solleva ancora una volta il problema del limite tra la normativa sugli aiuti di Stato e la competenza – in via di principio esclusiva – degli Stati membri in materia di fiscalità diretta.

II – Ambito normativo

A – Diritto comunitario

3. L’art. 87, n. 1, CE così dispone:

«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza»

4. L’art. 87, n. 3, CE individua cinque casi in cui gli aiuti concessi dagli Stati possono, in deroga al divieto di cui al n. 1, essere considerati compatibili con il mercato comune. Per quanto qui rileva, tali casi sono:

– gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di disoccupazione [art. 87, n. 3, lett. a)],

e

– gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse [art. 87, n. 3, lett. c)].

5. La Commissione ha emanato due discipline rilevanti per il caso in esame: la Comunicazione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (in prosieguo: la «comunicazione sulle misure di tassazione diretta»), che è stata adottata nel 1998 nell’ambito del dibattito sulla necessità di un’azione coordinata a livello comunitario per lottare contro la concorrenza fiscale dannosa ( ), e gli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (in prosieguo: gli «orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale»), che stabiliscono regole di valutazione della compatibilità con il diritto comunitario degli aiuti concessi alle regioni ( ).

B – Le norme comunitarie per le regioni ultraperiferiche

6. A termini dell’art. 299, n. 2, CE:

«Le disposizioni del presente trattato si applicano ai dipartimenti francesi d’oltremare, alle Azzorre, a Madera e alle isole Canarie.

Tuttavia, tenuto conto della situazione socioeconomica strutturale dei dipartimenti francesi d’oltremare, delle Azzorre, di Madera e delle isole Canarie, aggravata dalla loro grande distanza, dall’insularità, dalla superficie ridotta, dalla topografia e dal clima difficili, dalla dipendenza economica da alcuni prodotti, fattori la cui persistenza e il cui cumulo recano grave danno al loro sviluppo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, adotta misure specifiche volte, in particolare, a stabilire le condizioni di applicazione del presente trattato a tali regioni, ivi comprese politiche comuni.

Il Consiglio, all’atto dell’adozione delle pertinenti misure di cui al secondo comma, prende in considerazione settori quali politiche doganali e commerciali, politica fiscale, zone franche, politiche in materia di agricoltura e di pesca, condizioni di fornitura delle materia prime e di beni di consumo primari, aiuti di Stato e condizioni di accesso ai fondi strutturali e ai programmi orizzontali della Comunità.

Il Consiglio adotta le misure di cui al secondo comma tenendo conto delle caratteristiche e dei vincoli specifici delle regioni ultraperiferiche senza compromettere l’integrità e la coerenza dell’ordinamento giuridico comunitario, ivi compresi il mercato interno e le politiche comunitarie»

C – Il diritto portoghese

7. La Costituzione della Repubblica portoghese del 2 aprile 1976, come modificata (in prosieguo: la «Costituzione»), dichiara, all’art. 6, n. 2, che gli arcipelaghi delle Azzorre e Madera costituiscono regioni autonome e sono dotati di un proprio statuto politico-amministrativo e di organi di governo autonomi. Il titolo VII della terza parte della Costituzione contiene una serie di disposizioni che disciplinano i poteri di tali regioni autonome e il funzionamento dei loro organi politici ed amministrativi ( ). I primi includono determinati poteri legislativi ( ), regolamentari ( ), politici ( ), amministrativi e finanziari ( ).

8. L’art. 227, n. 1, lett. j) della Costituzione prevede che le regioni autonome dispongano sia di entrate fiscali proprie sia di una parte delle entrate fiscali dello Stato, come stabilito in base al principio della solidarietà nazionale. Ai sensi dell’art. 227, n. 1, lett. i), le regioni autonome hanno il diritto di esercitare la propria competenza tributaria, alle condizioni stabilite dalla legge, nonché il diritto di adeguare le misure nazionali in materia fiscale alle specificità regionali, nel rispetto delle condizioni da stabilirsi con legge quadro dell’ Assembleia da Republica.

9. In attuazione di tali disposizioni, con legge 24 febbraio 1998, n. 13 (in prosieguo: la «legge 13/98»), la Repubblica portoghese ha adottato il regime e i principi generali che disciplinano l’autonomia fiscale regionale, le entrate fiscali regionali, il debito pubblico delle regioni e l’adeguamento del sistema fiscale nazionale alle specificità regionali. L’art. 4, n. 1, della citata legge sancisce il principio della solidarietà nazionale che si applica all’intero territorio nazionale con l’obiettivo di assicurare, su base paritaria, un livello appropriato di servizi pubblici e di attività gestite da privati. L’art. 5 della medesima legge enuncia il principio di cooperazione tra lo Stato e le regioni autonome. Ai sensi dell’art. 10 le regioni autonome hanno diritto a ricevere parte delle entrate fiscali dello Stato. L’art. 33, n. 1 della legge 13/98 attribuisce alle amministrazioni regionali alcune competenze in materia fiscale, il cui esercizio spetta all’assemblea legislativa regionale, compresa la facoltà di istituire e di disciplinare imposte in vigore solo nelle regioni autonome in conformità della legge 13/98; tali organi hanno altresì la facoltà di adeguare le imposte nazionali alle specificità regionali entro i limiti imposti dalla legge ed in conformità delle restanti disposizioni della legge 13/98. L’art. 37, n. 4, di tale provvedimento prevede inoltre che le assemblee legislative regionali possano, alle condizioni stabilite dalla legge, ridurre le aliquote dell’imposta sulle società, sui redditi e sul valore aggiunto fino ad un ammontare del 30%, nonché alcune imposte speciali sui consumi, in conformità delle disposizioni di legge.

10. Con il decreto legislativo regionale 20 gennaio 1999, n 2/99/A, e successive modifiche (in prosieguo: il «decreto 2/99/A»), l’assemblea legislativa regionale delle Azzorre ha approvato, per l’omonimo territorio, la disciplina dell’esercizio delle competenze fiscali a livello regionale e del potere di adeguare le imposte statali alle specificità regionali, come stabilito dalla legge 13/98. Gli artt. 4 e 5 di tale decreto prevedono aliquote ridotte per le imposte sul reddito e sulle società applicabili a tutti gli operatori economici, persone fisiche o giuridiche, che siano soggetti a tali imposte. Le dette riduzioni sono state fissate, rispettivamente, al 15% per l’anno 1999, al 20%, a partire dal 1 gennaio 2000, per le imposte sui redditi e al 30% per l’imposta sulle società.

III – Fatti

11. Con lettera 5 gennaio 2000 le autorità portoghesi hanno notificato alla Commissione un regime recante adeguamento del sistema fiscale nazionale alle caratteristiche peculiari delle Azzorre. Poiché tale regime sarebbe entrato in vigore prima di ottenere l’autorizzazione della Commissione, e in quanto la notifica era stata effettuata tardivamente in risposta ad una richiesta di informazioni della Commissione, il detto regime è stato iscritto nel registro degli aiuti non notificati.

12. Dopo aver inoltrato varie richieste di informazione, la Commissione, nell’aprile 2000, comunicava al governo portoghese che, mentre non sollevava alcuna obiezione in merito alla parte del regime riguardante le riduzioni della base imponibile e dei crediti d’imposta sul reddito, aveva invece deciso di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE per la parte relativa alle riduzioni delle aliquote d’imposta sul reddito e sulle società. La Commissione ha ricevuto osservazioni relative a tale decisione da parte del governo portoghese, nonché da parte del governo regionale delle isole Åland, in Finlandia, che si è espresso a sostegno della posizione della Repubblica portoghese.

IV – La decisione impugnata e il procedimento dinanzi alla Corte

A – La decisione impugnata

13. Nel considerare le riduzioni dell’aliquota d’imposta applicate nelle isole Azzorre equivalenti ad un «aiuto» ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, la Commissione ha ricordato che una riduzione totale o parziale degli oneri fiscali di un’impresa conferisce a quest’ultima un «vantaggio» ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, in quanto ne alleggerisce gli oneri normalmente gravanti sul bilancio ( ). Tale vantaggio è concesso mediante «risorse statali», poiché la concessione di riduzioni d’imposta implica una perdita di gettito fiscale ( ). La Commissione ha inoltre rilevato che, tenuto conto dell’ambito di applicazione settoriale delle misure contestate e in quanto almeno una parte delle imprese interessate svolgeva un’attività che è oggetto di scambi tra Stati membri, le riduzioni d’imposta in esame incidevano sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

14. In particolare, la Commissione ha citato la sua comunicazione sulle misure di tassazione diretta, in cui si legge che «la prassi decisionale ha finora dimostrato che solo le misure il cui ambito si estende a tutto il territorio dello Stato non soddisfano il criterio di specificità di cui all’articolo 87, paragrafo 1 – e che – il trattato stesso definisce come configuranti aiuti le misure volte a promuovere lo sviluppo di una regione» ( ). Poiché le riduzioni d’imposta in oggetto si applicavano esclusivamente ad imprese aventi domicilio fiscale nelle Azzorre e non alle imprese economicamente attive in altre aree del Portogallo, la Commissione ha concluso che tali misure «favorivano» di fatto queste imprese ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

15. A sostegno di tale conclusione, la Commissione ha prodotto il ragionamento che segue.

16. In primo luogo, poiché l’elemento di selettività riposa su un confronto tra due gruppi di imprese (rispettivamente, le imprese che ricevono un trattamento vantaggioso e quelle che non lo ricevono), il detto criterio diventa applicabile solo dopo che sia stato definito un livello di tassazione cosiddetto «normale». Secondo la Commissione:

«In linea di principio si evince simultaneamente dall’economia del trattato, che contempla gli aiuti concessi dallo Stato o mediante risorse statali, e dal ruolo fondamentale che svolgono nella definizione dell’ambiente politico ed economico in cui operano le imprese le autorità centrali, grazie alle misure che adottano, ai servizi che prestano ed, eventualmente, ai trasferimenti finanziari che operano, che l’ambito in cui si deve effettuare detto confronto è lo spazio economico dello Stato membro. A tale riguardo, il testo stesso del trattato, che classifica come aiuti di Stato che possono essere dichiarati compatibili le misure volte “a promuovere lo sviluppo economico di una regione” [articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c)], indica che i benefici la cui portata si limita a una parte del territorio dello Stato soggetto alla disciplina degli aiuti possono costituire benefici selettivi (...). La prassi costante della Commissione, confermata dalla Corte di giustizia, consiste invece nel qualificare come aiuti i regimi fiscali che sono applicabili in determinate regioni o territori e che sono favorevoli rispetto al regime generale di uno Stato membro» ( ).

17. In secondo luogo, la Commissione ha affermato che, per poter dare una definizione di «aiuto» agli effetti del caso di specie, una distinzione basata unicamente sull’ente che decide la misura – che si tratti cioè di un’autorità regionale oppure centrale – sarebbe insufficiente. La Commissione ritiene che siffatta distinzione avrebbe l’effetto di pregiudicare l’oggettività del concetto di aiuto, che si applica ad ogni misura che riduce gli oneri normalmente gravanti sui bilanci di una o più imprese, a prescindere dal suo scopo, giustificazione, obiettivo o dallo status dell’autorità pubblica che la decide o dall’impresa gravata dall’onere che viene alleggerito. La Commissione ha poi aggiunto: «[o]ccorre inoltre notare che la presente decisione non riguarda un meccanismo che consenta al complesso delle collettività locali di un determinato livello (regioni, comuni o altre) di istituire e riscuotere imposte locali, senza alcun rapporto con il regime fiscale nazionale. Al contrario si tratta, nel caso specifico, di una riduzione, applicabile unicamente nelle Azzorre, dell’aliquota d’imposta fissata dalla legislazione nazionale e applicabile nella parte continentale del Portogallo. In queste circostanze, è evidente che la misura adottata dalle autorità regionali costituisce una deroga al regime fiscale nazionale» ( ).

18. In terzo luogo, in quanto tali riduzioni non derivavano dall’applicazione di principi come la proporzionalità o la progressività fiscale, ma piuttosto favorivano imprese ubicate in una regione specifica, indipendentemente dalla loro situazione finanziaria, esse non potevano essere giustificate come misure inerenti al sistema fiscale generale portoghese.

19. Avendo perciò concluso nel senso che le riduzioni d’imposta in oggetto costituivano provvedimenti di aiuto, e che tali aiuti erano stati concessi illegalmente, in violazione di quanto disposto dall’art. 88, n. 3, CE, la Commissione è passata ad esaminare se tale forma di aiuto potesse ricadere in una delle deroghe previste dal Trattato. In proposito, poiché si trattava di un aiuto a carattere continuativo avente l’obiettivo di superare gli svantaggi strutturali permanenti dovuti alla posizione geografica delle Azzorre, la Commissione ha ritenuto che si trattasse di aiuti al funzionamento. Di conseguenza, tali aiuti potevano essere giustificati solo qualora fossero destinati a ridurre i sovraccosti dell’esercizio dell’attività economica inerenti agli svantaggi enunciati all’art. 299, n. 2, CE, in conformità degli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale.

20. A tal riguardo, la Commissione ha anzitutto riconosciuto che, tenuto conto delle esigue possibilità per le imprese di ottenere economie di scala, e dei sovraccosti derivanti dalla posizione geografica della regione delle Azzorre, quest’ultima figurava «effettivamente tra le regioni meno sviluppate dell’Unione europea» ( ). Tuttavia, secondo la Commissione, su questo punto occorreva operare una distinzione tra il settore finanziario e gli altri settori.

21. Rispetto alle imprese operanti al di fuori del settore finanziario, alla luce dello studio che le era stato trasmesso dalle autorità portoghesi, la Commissione ha osservato che una riduzione dell’imposta sulle società doveva consentire alle imprese beneficiarie di migliorare la loro situazione finanziaria e quindi di contribuire allo sviluppo regionale ( ). Di conseguenza, nei limiti in cui le riduzioni d’imposta in oggetto si applicavano a imprese di questo tipo, gli aiuti in questione risultavano compatibili con il mercato comune in virtù della deroga di cui all’art. 87, n. 3, lett. a) ( ).

22. Riguardo alle imprese operanti nel settore finanziario, la Commissione ha constatato che le riduzioni dell’imposta sul reddito e sulle società non si «giustificano in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e che il loro ammontare non è proporzionale agli svantaggi che intendono compensare» ( ). Non essendo in possesso di elementi quantificati che le consentissero di calcolare «oggettivamente l’ammontare dei sovraccosti in cui incorrono le società finanziarie assoggettate ad imposta nella Regione delle Azzorre», la Commissione ha ritenuto che, per le imprese operanti nel settore finanziario ( ), gli sgravi fiscali in parola non si qualificassero come aiuti di Stato a finalità regionale ammessi ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE, e che non potessero ricadere in alcuna delle deroghe previste dal Trattato. In particolare, data la loro natura di aiuti al funzionamento, le misure in questione non potevano rientrare nella deroga di cui all’art. 87, n. 3, lett. c), CE. Secondo la Commissione, tale valutazione si applicava anche alle attività del tipo «servizi intragruppo» ( ), in quanto non contribuivano in misura sufficiente allo sviluppo regionale, non potendo perciò ricadere nel campo di applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE.

23. Con l’art. 3, n. 1, della decisione, è stato intimato al Portogallo di adottare tutte le misure necessarie per recuperare dalle imprese che esercitavano attività finanziare o di servizi intragruppo gli aiuti concessi mediante le riduzioni dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e giuridiche adottate con gli artt. 4 e 5 del decreto 2/99/A ( ).

B – Procedimento dinanzi alla Corte

24. Il 24 febbraio 2003 la Repubblica portoghese ha depositato il presente ricorso di annullamento. Il Regno Unito ha successivamente presentato un’istanza di intervento, conformemente all’art. 93 del regolamento di procedura. Si è tenuta un’udienza il 6 settembre 2005, nella quale sono state svolte osservazioni orali dalla Repubblica portoghese, dalla Commissione, dal Regno Unito e, in virtù dell’art. 93, n. 7, del regolamento di procedura, dal Regno di Spagna.

V – Argomenti delle parti

A – Repubblica portoghese

25. La Repubblica portoghese deduce tre motivi a sostegno del suo ricorso.

26. Anzitutto, essa sostiene che la decisione controversa è stata basata su un errore di diritto nell’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, sotto un duplice profilo: in primo luogo, nell’applicazione dell’elemento della selettività e, in secondo luogo, nell’avere ignorato che le riduzioni d’imposta in questione erano giustificate dalla natura e dall’economia generale del sistema fiscale portoghese.

27. Per quanto riguarda la selettività, la Repubblica portoghese ritiene che la Commissione abbia erroneamente assunto come contesto di riferimento la totalità del territorio portoghese. Le riduzioni d’imposta in oggetto derivano dall’esercizio delle competenze dell’assemblea legislativa della Regione delle Azzorre e si applicano a tutti gli operatori economici con domicilio fiscale nella regione. Pertanto, tali misure non hanno l’effetto di «[favorire] talune imprese o talune produzioni».

28. Inoltre, le suddette riduzioni sono un corollario dei principi che si collegano alla logica della ridistribuzione enunciati nella Costituzione portoghese, i quali mirano a correggere i dislivelli dello sviluppo economico derivanti dall’isolamento di una regione, tra i quali si annovera, in particolare, il principio della solidarietà nazionale, contenuto nell’art. 4, n. 1, della legge 13/98. Le dette riduzioni pertanto derivano dall’esercizio di un potere sovrano garantito dalla Costituzione e la loro adozione è giustificata proprio in base ai fattori elencati nell’art. 299, n. 2, CE, ossia, la posizione geografica isolata, il clima difficile e la dipendenza economica delle Azzorre da alcuni prodotti. Il governo portoghese invita la Corte a servirsi di tale occasione per indicare la corretta impostazione delle questioni relative alla selettività in rapporto a misure di sgravio fiscale approvate sul piano regionale, allo scopo di eliminare l’attuale incertezza in cui versa quest’area.

29. Quanto alla natura ed all’economia del sistema fiscale portoghese, la ricorrente evidenzia che le riduzioni d’imposta in oggetto hanno il loro fondamento normativo nella legge 13/98 e nell’insieme del testo costituzionale, che si riferisce più volte all’obiettivo della ridistribuzione e dell’eguaglianza tra il territorio continentale del Portogallo e le isole Azzorre ( ). Per di più, l’argomento della Commissione secondo cui i detti sgravi fiscali non sarebbero giustificati da «differenze oggettive tra i contribuenti» è erroneo: al contrario, tutte le imprese operanti nelle Azzorre subiscono gli stessi svantaggi, e ciò richiede la concessione di sgravi fiscali generali, a beneficio di tutti i settori economici presenti nel territorio delle Azzorre.

30. Con il secondo motivo di ricorso la Repubblica portoghese deduce che la decisione impugnata ha violato l’art. 253 CE, poiché non appare sufficientemente motivata nella parte in cui conclude che le dette riduzioni d’imposta potrebbero creare gravi distorsioni della concorrenza e incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Inoltre, la Commissione non avrebbe individuato adeguatamente i beneficiari potenziali di tali riduzioni, ragione per cui non sarebbe possibile valutare adeguatamente gli effetti di tali misure sugli scambi intracomunitari.

31. In terzo luogo, la Repubblica portoghese sostiene che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione, avendo considerato le riduzioni fiscali applicabili alle attività finanziarie e di servizi intragruppo incompatibili con il mercato comune. Le imprese che operano nel settore finanziario come ad esempio le banche, che tendono ad avere dimensioni maggiori rispetto alle altre imprese operanti nelle Azzorre, dovranno sopportare, ad esempio, costi addizionali di energia, e far fronte alla scarsità di personale tecnico qualificato. Poiché la Commissione ha ritenuto soddisfacente una valutazione in astratto, e non definita per settori, dei sovraccosti derivanti dalla realtà specifica delle Azzorre che incidono sull’attività delle imprese non operanti nel settore finanziario, essa avrebbe dovuto estendere lo stesso ragionamento alle imprese del settore finanziario. Non avendolo fatto, la Commissione ha violato i principi di buona amministrazione, non discriminazione e proporzionalità.

B – Commissione

32. I principali argomenti difensivi della Commissione sono i seguenti.

33. In primo luogo, per quanto riguarda l’asserito errore di diritto nell’applicazione dell’elemento di selettività, la Commissione rinvia ai punti 24‑33 della decisione impugnata. In particolare, essa fa valere che la scelta di prendere un ambito di riferimento nazionale per determinare se una misura sia o meno selettiva è stata sostanzialmente approvata dall’avvocato generale Saggio nelle sue conclusioni relative alla causa Juntas Generales de Guipúzcoa ( ). Secondo la Commissione, poiché le riduzioni fiscali contestate favoriscono le imprese assoggettate ad imposta nelle Azzorre, rispetto a tutte le altre imprese portoghesi, questo elemento è sufficiente a qualificare le dette riduzioni come selettive agli effetti dell’art. 87, n. 1, CE. La Commissione sostiene che tale interpretazione s’impone in virtù dello stesso sistema del Trattato. Di conseguenza, è irrilevante il fatto che le dette riduzioni siano state adottate da un organismo diverso dallo Stato portoghese in quanto tale: solo gli effetti di una misura e non la forma in cui essa è stata adottata possono venire presi in considerazione in sede di valutazione degli aiuti di Stato.

34. Inoltre, la Commissione ritiene che la natura dell’autonomia concessa alle Azzorre sia, di fatto, limitata: le autorità centrali portoghesi continuano a svolgere un ruolo fondamentale nella definizione del contesto economico in cui operano le imprese. Per esempio, le imprese operanti nelle Azzorre, nondimeno, usufruiscono di infrastrutture finanziate dal governo centrale e di un sistema previdenziale gestito dallo Stato. Perciò, in realtà, i vantaggi fiscali accordati alle Azzorre determinano un minor gettito fiscale all’interno di tale regione, che, a sua volta, viene compensato dallo Stato in base al principio della solidarietà nazionale. La Commissione evidenzia che, come specificato nella decisione, il caso in cui tutti gli enti territoriali di uno stesso livello all’interno di uno Stato membro dispongano ugualmente del potere di istituire e fissare l’aliquota di determinate imposte, non corrisponde ad una concessione selettiva di vantaggi ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Su questo punto, e in replica all’intervento del Regno Unito, la Commissione osserva che il caso in esame si distingue dalle situazioni presenti in Scozia – dove il potere del Parlamento scozzese di variare le aliquote d’imposta è limitato alle imposte sul reddito delle persone fisiche, non estendendosi all’imposta sulle società – e nell’Irlanda del Nord.

35. Quanto all’argomento secondo cui le riduzioni in oggetto sarebbero giustificate dalla natura e dall’economia del sistema tributario portoghese, la Commissione rileva che tale giustificazione sarebbe dimostrata solo nel caso in cui i vantaggi fiscali di cui trattasi venissero accordati a fronte di disparità oggettive fra i contribuenti. Tuttavia, nella fattispecie, tali riduzioni venivano giustificate in base alle caratteristiche della regione, il che costituiva un fattore esterno al sistema fiscale. La Commissione aggiunge che, a suo parere, qualora una misura di uno Stato membro soddisfi le altre condizioni per essere qualificata come aiuto di Stato, è compito dello Stato membro dimostrare che la stessa si giustifica in base alla natura ed all’economia del sistema.

36. In secondo luogo, la Commissione contesta la censura secondo cui essa avrebbe motivato in maniera insufficiente la sua conclusione rispetto al fatto che le misure in esame sarebbero state capaci di incidere sugli scambi intracomunitari e di falsare la concorrenza, e richiama, in particolare, la giurisprudenza della Corte in cui si afferma che, nelle sue decisioni, la Commissione non è tenuta a entrare in dettaglio su tali punti ( ). Infatti, è sufficiente dimostrare che nel caso di almeno un determinato numero di beneficiari la misura in questione incide sugli scambi.

37. Infine, per quanto concerne l’asserito errore manifesto di valutazione e la presunta violazione dei principi di buona amministrazione, parità di trattamento e proporzionalità, la Commissione ricorda che essa gode di un ampio potere discrezionale nel valutare la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, in ragione delle valutazioni di carattere economico e sociale che si rendono necessarie per compiere tale tipo di verifica. Inoltre, l’analisi del Centre for European Policy Studies cui si riferisce la Repubblica portoghese non ha quantificato l’impatto dei sovraccosti su ciascun settore economico considerato ( ). La Commissione sottolinea che, nell’accertare l’eventuale compatibilità di un aiuto con il mercato comune sulla base delle specificità regionali, è compito dello Stato membro interessato calcolare l’ammontare dei costi addizionali e altresì dimostrare l’esistenza di un nesso con i fattori elencati all’art. 299, n. 2, CE, nonché il fatto che l’aiuto proposto è proporzionale a tali costi.

C – Il Regno Unito ed il Regno di Spagna

38. Nel suo intervento a sostegno della Repubblica portoghese, il Regno Unito si concentra sulla questione della selettività. Respingendo l’argomento della Commissione secondo cui il criterio della selettività di cui all’art. 87, n. 1, CE sarebbe automaticamente soddisfatto qualora un’imposta non si applichi all’intero territorio di uno Stato membro, il Regno Unito sostiene che, al contrario, nel caso in cui autorità decentrate o regioni autonome introducano aliquote d’imposta ridotte che siano applicabili in tutto il territorio di loro competenza, e che non siano destinate ad un settore specifico, il detto criterio non è automaticamente soddisfatto. Secondo il Regno Unito, la caratterizzazione di un regime fiscale regionale, ai fini della qualificazione degli aiuti di Stato, solleva questioni di più ampia portata concernenti l’autonomia regionale, che hanno importanti risvolti costituzionali. Se venissero accolti gli argomenti della Commissione, secondo il detto Stato membro, questo approccio rischierebbe di compromettere il suo assetto costituzionale «asimmetrico», in particolare per quanto riguarda l’ordinamento della Scozia (il cui Parlamento ha la facoltà di variare, per i contribuenti residenti in Scozia, l’aliquota di base applicata nel Regno Unito all’imposta sul reddito fino ad un ammontare di 3 pence la sterlina, senza che siano previsti recuperi compensativi o sovvenzioni da parte del governo centrale) ( ), e dell’Irlanda del Nord (la cui assemblea ha il potere di istituire imposte che non hanno sostanzialmente la stessa natura di quelle applicabili nell’insieme del Regno Unito) ( ).

39. Il Regno Unito suggerisce che, quando ha esaminato se le aliquote d’imposta stabilite dalle autorità regionali in una percentuale più bassa rispetto all’aliquota nazionale costituissero aiuti di Stato, la Commissione avrebbe dovuto tenere conto del grado di autonomia dell’autorità decentrata che ha adottato la misura in oggetto, e avrebbe dovuto prendere in considerazione anche altri elementi, compresa l’opportunità di accertare se la decisione di concedere sgravi fiscali fosse stata presa da un organo elettivo o comunque responsabile, in base ai principi democratici, dinanzi agli abitanti della regione interessata; e altresì se le conseguenze finanziarie della decisione di ridurre le aliquote d’imposta gravassero sulla regione, senza la prospettiva di ricevere eventuali sovvenzioni compensative o contributi da altre regioni o dal governo centrale.

40. Il Regno di Spagna, anch’esso intervenuto a sostegno della Repubblica portoghese, evidenzia che il decentramento dei poteri, laddove è previsto, forma parte dell’impianto costituzionale degli Stati membri. Accogliere gli argomenti della Commissione significherebbe non tener conto di tale struttura costituzionale, considerato, in particolare, che la politica fiscale in materia di imposte dirette rientra nella competenza esclusiva degli Stati membri.

VI – Analisi

A – Se le riduzioni d’imposta controverse costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE

41. Gli argomenti avanzati dalle parti si sono prevalentemente, e con ragione, incentrati sul primo motivo di ricorso dedotto dalla Repubblica portoghese; cioè sulla questione se le riduzioni d’imposta in oggetto ricadessero nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE.

42. Più in generale, a sua volta tale questione fa sorgere un interrogativo, la cui importanza trascende il caso in esame: ossia, quali principi devono applicarsi per stabilire se variazioni delle aliquote fiscali nazionali, adottate esclusivamente per una determinata area geografica all’interno di uno Stato membro, ricadano nell’ambito di applicazione delle norme comunitarie relative agli aiuti di Stato.

43. Fino ad oggi, la giurisprudenza della Corte non ha dato una risposta a tale interrogativo ( ). Eppure, secondo me, la formulazione di «criteri di verifica» o di principi di valutazione si rende indispensabile nel presente caso. Tale esigenza deriva, in primo luogo e soprattutto, dal diritto degli Stati membri alla certezza del diritto riguardo alla programmazione dei loro regimi fiscali. In particolare, in assenza di criteri precisi che definiscano in quali circostanze differenziazioni del regime fiscale limitate a determinate aree geografiche rientrino nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, gli Stati membri non sono in grado di prevedere quando scatti l’obbligo, conformemente all’art. 88, n. 3, CE, di comunicare alla Commissione le variazioni fiscali in programma, prima della loro applicazione. Vorrei ricordare, in proposito, che la violazione dell’obbligo di comunicazione comporta che la misura in questione riceva il trattamento previsto dal regime apposito per gli «aiuti illegali», istituito dal regolamento del Consiglio (CE) 659/1999 ( ). Le esigenze di salvaguardare la certezza del diritto e, indubbiamente, l’effettività delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato, richiedono pertanto che gli Stati membri siano messi in grado di conoscere in anticipo la portata del suddetto obbligo, attraverso la predisposizione di principi certi di valutazione ( ).

1. Quando variazioni dell’aliquota d’imposta nazionale limitate ad una determinata area geografica configurino un aiuto di Stato

a) Principi generali

44. Per essere definita «aiuto», una misura fiscale deve soddisfare i quattro criteri enunciati all’art. 87, n. 1, CE, e in particolare:

– essa deve «conferire ai beneficiari un vantaggio che alleggerisca gli oneri normalmente gravanti sul loro bilancio» ( ). Tale condizione ricorre chiaramente quando un’impresa è assoggettata ad un’aliquota d’imposta ridotta rispetto a quella normalmente applicata;

– tali vantaggi sono concessi «dagli Stati ovvero mediante risorse statali». Come ha stabilito la Corte nella sentenza Germania/Commissione, tale criterio è soddisfatto allorché la concessione di sgravi fiscali decisa dalle amministrazioni regionali provochi un minor gettito fiscale per lo Stato ( );

– la misura favorisce «talune imprese o talune produzioni»; in altre parole, dev’essere selettiva. Una misura potrà eludere la qualifica di «selettiva» qualora lo Stato membro dimostri che essa è giustificata «dalla natura o dalla struttura del sistema» ( );

– la misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri.

45. Nell’atto di definire in che misura l’art. 87, n. 1 si estenda alle variazioni dell’aliquota d’imposta nazionale limitate ad un’area geografica determinata, la maggiore difficoltà è legata al concetto di selettività. Il motivo è evidente. Per definizione, tali variazioni vengono accordate unicamente ad imprese che operano in una determinata parte del territorio di uno Stato membro. Qualora, seguendo la posizione della Commissione, dovessimo in ogni caso prendere come ambito di riferimento l’intero territorio nazionale, è evidente che tutte le variazioni d’imposta la cui applicazione fosse limitata ad una porzione geografica del territorio di uno Stato membro si qualificherebbero come «geograficamente» selettive (distinguendosi dal concetto di selettività «materiale», che corrisponde a misure che favoriscono imprese appartenenti ad un determinato ramo dell’industria o settore economico). In tale caso, le norme sugli aiuti di Stato possono essere applicate con l’obiettivo di ridurre le distorsioni della concorrenza.

46. Tuttavia, se, in taluni casi, dovessimo prendere a riferimento l’area geografica in cui si applicano le variazioni in oggetto, queste ultime, allora, non sarebbero «selettive», poiché si applicano a tutte le imprese operanti in quell’area determinata. In questa seconda ipotesi, gli unici strumenti predisposti dal Trattato allo scopo di ridurre le distorsioni della concorrenza sono contenuti nell’art. 94 CE, che permette di armonizzare, con delibera del Consiglio all’unanimità, le disposizioni degli Stati membri che abbiano un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune ( ), e nelle disposizioni (raramente applicate) di cui agli artt. 96 CE e 97 CE, i quali prevedono che la Commissione consulti gli Stati membri interessati e che il Consiglio possa prendere misure atte a eliminare le distorsioni delle condizioni di concorrenza nel mercato comune, derivanti dalle disposizioni degli Stati membri.

47. La domanda fondamentale consiste pertanto nel chiedersi quale dovrebbe essere il termine di paragone per stabilire se una variazione dell’aliquota d’imposta nazionale la cui applicazione sia limitata ad una determinata area geografica «[favorisca] talune imprese o talune produzioni» ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

b) In quali casi variazioni dell’aliquota d’imposta nazionale limitate ad un’area geografica determinata sono considerate selettive

48. Per affrontare tale questione, occorre anzitutto distinguere l’ipotesi in cui l’aliquota d’imposta nazionale venga aumentata in rapporto ad un’area geografica definita, all’interno di uno Stato membro, dall’ipotesi in cui la stessa aliquota venga, invece, ridotta.

49. Nel caso in cui l’aliquota d’imposta nazionale venga rialzata relativamente ad una determinata area geografica, sul presupposto che tale area copra una superficie minore dell’intero territorio dello Stato membro interessato, e secondo la definizione che ho usato nelle mie conclusioni relative alla causa GIL Insurance, tale misura costituisce piuttosto l’imposizione di «un onere specifico» all’interno di tale area, che non una concessione di aiuti ai contribuenti che, rimanendo assoggettati al regime fiscale generale, beneficiano di un’aliquota fiscale «minore» ( ). Di conseguenza, per i motivi che ho esposto nelle citate conclusioni, tale situazione non rientra nell’ambito di applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato.

50. Riguardo alle riduzioni dell’aliquota d’imposta nazionale a favore di una determinata area geografica, tuttavia, occorre distinguere tre situazioni diverse.

51. La prima situazione si verifica quando il governo centrale di uno Stato membro decide unilateralmente che l’aliquota d’imposta nazionale debba venire ridotta riguardo ad un’area geografica designata. Tale misura è chiaramente selettiva, in quanto è presa da un unico ente e si applica esclusivamente ad una porzione geografica del territorio di sua competenza.

52. La seconda situazione riguarda il caso in cui tutti gli enti territoriali di un particolare livello (regioni, comuni o altro), possono autonomamente stabilire l’aliquota d’imposta per il territorio di loro competenza, con riferimento o meno all’aliquota d’imposta «nazionale».

53. Come riconosce la Commissione nella decisione impugnata e nelle sue allegazioni, le misure adottate da un ente locale nell’esercizio di tali poteri, che siano generalmente applicabili all’interno del suo circondario, non sono selettive ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE – anche qualora un ente adotti aliquote d’imposta più basse rispetto a tutti gli altri. In tale caso, se è vero che ciascun ente locale è libero di fissare l’aliquota d’imposta applicabile nel suo territorio indipendentemente dal governo centrale, non ha senso prendere l’intero territorio dello Stato membro come contesto di riferimento ai fini dell’accertamento della selettività. Per cominciare, sarebbe artificioso individuare un’«aliquota media nazionale» cui comparare l’aliquota particolare applicabile all’interno di una regione, poiché quest’ultima cambierebbe probabilmente da regione a regione. Tuttavia, l’essenza dell’elemento di selettività nel contesto delle imposte dirette consiste nel fatto che la misura fiscale dovrebbe costituire un’eccezione o una deroga al sistema tributario generale ( ). L’idea di «eccezione» o di «deroga» ha senso, dal punto di vista concettuale, solo qualora si possa stabilire una «regola» di portata nazionale – cosa che risulta impossibile in una situazione in cui ciascuna amministrazione locale dispone del potere di fissare autonomamente le proprie aliquote d’imposta ( ).

54. Quanto precede ci porta a considerare la terza situazione, caratterizzata da un’aliquota d’imposta ridotta rispetto a quella nazionale, decisa da un ente territoriale ed applicabile unicamente all’interno dell’area di sua competenza. In tal caso è di fondamentale importanza stabilire se la detta riduzione sia stata decisa da un ente territoriale che gode di autonomia effettiva rispetto al governo centrale dello Stato membro. È importante precisare, che per «autonomia effettiva», nel presente contesto, intendo la situazione in cui l’ente interessato goda di autonomia sotto il profilo istituzionale, procedurale e finanziario, e precisamente:

– autonomia istituzionale: la decisione è presa da un ente territoriale dotato di un proprio statuto costituzionale, politico e amministrativo, indipendente dall’autorità centrale;

– autonomia procedurale: la decisione è presa da un ente territoriale conformemente ad una procedura all’interno della quale l’autorità centrale non ha alcun potere di intervenire direttamente rispetto alla determinazione dell’aliquota d’imposta, e in assenza di qualsiasi obbligo per l’ente territoriale di tenere conto degli interessi dell’autorità centrale all’atto di determinare la detta aliquota;

– autonomia finanziaria: l’aliquota d’imposta ridotta applicabile nella regione interessata non deve essere compensata da sovvenzioni o contributi elargiti dal governo centrale, in modo tale che le conseguenze economiche di tali riduzioni ricadano esclusivamente sulla regione stessa ( ). In tali circostanze, le decisioni relative al modo ed all’ammontare dell’imposizione cui sottoporre i soggetti passivi rientrano fra le prerogative fondamentali della politica del governo regionale. Tali decisioni incideranno direttamente sulle voci del bilancio regionale destinate, per esempio, al finanziamento del trasporto pubblico o delle infrastrutture. Il governo regionale potrebbe, in particolare, optare per un approccio del tipo «più imposte – più spesa pubblica», decidendo quindi di aumentare il gettito fiscale e di destinare maggiori investimenti ai servizi pubblici, oppure potrebbe scegliere di ridurre le imposte e mantenere un settore pubblico ridotto. Se i tagli delle imposte non vengono controbilanciati con sovvenzioni statali, la detta decisione di politica economica locale a sua volta inciderà sul settore delle infrastrutture e sull’ambiente economico in cui operano le imprese situate nella regione. Tali imprese e quelle ubicate all’esterno della regione considerata si trovano quindi ad operare in condizioni giuridiche ed economiche diverse e tra loro incomparabili.

55. Qualora siano presenti tutti questi aspetti dell’autonomia, allorché un ente territoriale decide di istituire un’aliquota d’imposta inferiore a quella nazionale, la sua decisione non potrà essere considerata «selettiva» ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. In tali casi, il fondamento stesso della tesi sostenuta dalla Commissione – basata sul «ruolo fondamentale» che svolgerebbero le autorità centrali degli Stati membri «nella definizione dell’ambiente politico ed economico in cui operano le imprese» ( ) – viene meno.

56. Tuttavia, qualora manchi uno dei suddetti aspetti dell’autonomia, la riduzione dell’aliquota d’imposta dovrebbe, a mio parere, essere qualificata come selettiva ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

57. La precedente esposizione descrive gli elementi che io considero necessari per stabilire se l’adozione di sgravi fiscali a livello regionale si qualifichi come provvedimento di «aiuto». Tuttavia, ad abundantiam, è utile esaminare brevemente tre argomenti sollevati dalla Commissione nel corso del presente procedimento.

58. Il primo argomento riguarda l’asserzione secondo cui il fatto che una riduzione fiscale approvata a livello regionale abbia o possa avere l’effetto di falsare la concorrenza nella Comunità, sarebbe sufficiente, di per sé, a soddisfare l’elemento di selettività ( ). Tuttavia, come ho già ricordato, le norme sugli aiuti di Stato costituiscono solo uno degli strumenti previsti dal Trattato per consentire alla Comunità di prendere le misure necessarie per eliminare le distorsioni della concorrenza conformemente all’art. 3, lett. g), CE. Mentre le norme sugli aiuti di Stato colpiscono i provvedimenti di aiuto selettivi, gli artt. 94 CE, 96 CE e 97 CE possono essere utilmente applicati allo scopo di ridurre le distorsioni della concorrenza derivanti da misure di natura fiscale diverse da quelle contemplate dalle norme sugli aiuti di Stato, come ho precedentemente discusso nelle mie conclusioni relative alla causa GIL Insurance ( ) e Streekgewest ( ). L’argomento della Commissione secondo cui occorre concentrarsi unicamente sulla questione se uno sgravio fiscale di carattere regionale abbia o meno l’effetto di falsare la concorrenza, non riesce a cogliere la distinzione tra questi strumenti concettualmente diversi ( ).

59. In secondo luogo, la Commissione sostiene che, il fatto di ammettere che taluni sgravi fiscali accordati dalle autorità regionali rimangano esclusi dall’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, potrebbe indurre gli Stati membri ad evitare, in parte del loro territorio, l’applicazione delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato, approntando modifiche alla ripartizione interna delle competenze in materia fiscale ( ). Dovrebbe risultare chiaro, tuttavia, da quanto ho esposto in precedenza, che un’abilitazione meramente formale degli enti territoriali rispetto alla facoltà di adottare misure in materia fiscale alle condizioni stabilite dall’autorità centrale, senza che agli stessi enti corrisponda un potere effettivo di decidere autonomamente nei termini descritti poc’anzi, non sarebbe sufficiente a sottrarre la misura in oggetto dal campo di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. L’idea secondo la quale occorre andare oltre l’aspetto meramente formale è confortata dalla stessa espressione «sotto qualsiasi forma» contenuta nell’art. 87, n. 1, CE ed è stata confermata dalla Corte, per esempio, nella citata sentenza Italia/Commissione ( ), nonché, più recentemente, dall’avvocato generale Saggio, in occasione della ricordata causa Juntas Generales de Guipúzcoa ( ).

60. D’altra parte, nel caso in cui un ente territoriale prenda le decisioni in condizioni di effettiva autonomia (nel senso indicato poc’anzi) dall’autorità centrale, non esiste un motivo logico o teorico per cui si dovrebbe distinguere tra un decentramento «simmetrico» dei poteri in materia tributaria – la seconda situazione descritta nei precedenti paragrafi, in cui tutti gli enti territoriali godono in uguale misura di autonomia impositiva – e un decentramento «asimmetrico» dei detti poteri – terza situazione sopra descritta, dove alcuni ma non tutti gli enti territoriali godono di tale autonomia in materia tributaria. Come osserva il Regno Unito, la decisione in merito a se e quali regioni all’interno di uno Stato membro debbano disporre di poteri impositivi decentrati costituisce evidentemente una scelta di politica costituzionale, legata in larga misura alle peculiari circostanze di carattere storico ed economico della regione interessata. Nei limiti in cui la decisione sull’aliquota d’imposta viene presa in completa autonomia, essa deve essere considerata ricadere al di fuori delle norme sugli aiuti di Stato.

61. L’ultimo argomento avanzato dalla Commissione per contrastare la possibilità di adottare, a livello regionale, sgravi fiscali che, in taluni casi, esulino dal campo di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, riguarda la certezza del diritto. La Commissione sottolinea che, in quanto l’art. 87, n. 1, CE delimita le misure che devono essere comunicate dagli Stati membri alla Commissione perché questa possa procedere ad esaminarle, gli Stati membri devono conoscere in anticipo la portata precisa del loro obbligo di comunicazione.

62. Su questo punto, vorrei osservare che, sebbene quello di assicurare la certezza del diritto costituisca indubbiamente un obiettivo valido, esso non può tuttavia giustificare l’estensione del campo di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE oltre gli scopi che gli sono propri, come ho descritto in precedenza. Invero, la nozione di aiuto implica già un concetto che è (sinora) rimasto indefinito, che si riferisce alla giustificazione della misura di cui trattasi in base alla «natura ed all’economia generale del sistema».

63. Dopo aver delineato i principi che, a mio parere, permettono di applicare il criterio di selettività agli sgravi fiscali concessi a livello regionale, mi volgo adesso ad applicare tali principi al caso in esame.

2. Se le riduzioni d’imposta di cui è causa costituiscano aiuti di Stato

64. La Repubblica portoghese limita i suoi argomenti sull’errore di diritto nell’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE alle questioni della selettività e della giustificazione in base alla natura e alla struttura del sistema fiscale. Pertanto non è necessario discutere in questa sede se gli sgravi fiscali costituiscano o meno un vantaggio concesso mediante risorse dello Stato, capace di falsare la concorrenza.

65. Verificherò anzitutto se le riduzioni delle aliquote fiscali in oggetto soddisfino il criterio della selettività secondo l’analisi svolta poc’anzi.

66. A mio parere, la soluzione dovrebbe essere affermativa.

67. È pur vero che le Azzorre sono denominate come «Regione autonoma» nella Costituzione portoghese, essendo dotate di un proprio statuto politico-amministrativo e di organi di governo. Inoltre, tali organi hanno il potere di esercitare le proprie competenze in materia tributaria nonché il diritto di adeguare le disposizioni fiscali nazionali alle specificità regionali, poteri che possono essere esercitati alle condizioni stabilite dalla legge 13/98 e dal decreto 2/99/A. Di conseguenza, si potrebbe sostenere che la decisione con cui sono state adottate le riduzioni d’imposta in parola è stata presa in un contesto istituzionale completamente autonomo.

68. Tuttavia, ritengo che la detta decisione non sia stata effettivamente presa in circostanze di reale autonomia, dal punto di vista procedurale e finanziario, nel senso indicato in precedenza.

69. Per quanto riguarda l’autonomia procedurale, la Repubblica portoghese sottolinea, nelle sue conclusioni, che le riduzioni in questione costituiscono un’applicazione dei principi di ridistribuzione enunciati nella Costituzione portoghese e, in particolare, del principio di solidarietà nazionale contenuto nell’art. 4, n. 1, della legge 13/98 – ossia, un principio di reciprocità che si estende all’intero territorio nazionale con l’obiettivo di assicurare un livello adeguato di servizi pubblici e privati, al fine di eliminare le condizioni di ineguaglianza. L’art. 5 di tale legge definisce i principi della cooperazione tra lo Stato e le regioni autonome con il fine di realizzare l’obiettivo della solidarietà nazionale.

70. Secondo me, il fatto che le riduzioni controverse siano state decise sulla base del detto principio della solidarietà nazionale, nega, di per sé, il concetto di un’autonomia procedurale effettiva, nel senso che ho indicato in precedenza. La stessa ratio di tale principio suggerisce, piuttosto, che l’autorità centrale e le autorità regionali debbano cooperare al fine di promuovere la causa della ridistribuzione sull’intero territorio portoghese.

71. Analogamente, per quanto concerne l’autonomia finanziaria, l’art. 5 della legge 13/98 stabilisce chiaramente che, nella sfera finanziaria, il principio della solidarietà nazionale implica trasferimenti di bilancio ( ) e impone che lo Stato si adoperi con le autorità competenti delle regioni autonome al fine di promuovere lo sviluppo economico e di correggere le disparità. Tali principi ricevono, a loro volta, ulteriore attuazione attraverso l’art. 10 della legge 13/98, il quale conferisce alle regioni autonome il diritto di ricevere talune entrate statali. Inoltre, la Repubblica portoghese non ha dimostrato (né ha tentato di dimostrare) che la regione delle Azzorre non riceve contributi compensativi dalle finanze dello Stato per controbilanciare un minor gettito fiscale derivante dalla concessione di riduzioni d’imposta. Invero, la detta misura sarebbe addirittura contraria alla ragion d’essere degli sgravi fiscali, che consiste nella correzione degli squilibri nello sviluppo economico dovuti all’isolamento geografico delle Azzorre: il perseguimento di tale obiettivo verrebbe facilmente compromesso, e non già favorito, da un abbattimento del 30% dell’imposta sulle società in assenza di misure compensative attuate dal governo portoghese.

72. Perciò, a mio parere, la decisione con cui l’Assemblea regionale delle Azzorre ha adottato le riduzioni controverse non è stata presa in condizioni di reale autonomia dal governo portoghese, agli effetti dell’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. Di conseguenza tali riduzioni devono essere considerate selettive, e quindi potrebbero essere giustificate per motivi attinenti alla natura e alla struttura del sistema fiscale.

73. Su questo punto, la Repubblica portoghese sostiene che le riduzioni fiscali in parola sono giustificate dalla natura e dalla struttura del sistema tributario generale poiché costituiscono un corollario degli obiettivi di ridistribuzione enunciati dalla Costituzione portoghese ed hanno lo scopo di contrastare i gravi problemi strutturali cui sono sottoposte le imprese operanti nelle Azzorre.

74. A tal riguardo, sebbene i limiti della giustificazione basata sulla «natura e la struttura generale» del sistema d’imposizione fiscale non siano stati precisati in modo esauriente né dalla Corte, né attraverso la prassi della Commissione, i punti che seguono sono, tuttavia, chiari.

75. Anzitutto, l’onere di fornire tale giustificazione spetta allo Stato membro ( ).

76. In secondo luogo, l’essenza di tale giustificazione consiste nel fatto che le eccezioni all’applicazione del sistema tributario generale devono discendere «direttamente dai principi informatori o basilari del sistema tributario dello Stato membro interessato» ( ). In proposito, la Commissione ha operato una distinzione tra gli obiettivi «esterni» ad un determinato regime fiscale – in particolare, obiettivi sociali o regionali – che non rientrano nell’ambito della giustificazione, e gli obiettivi «inerenti al sistema tributario stesso» – per esempio, l’efficienza nel recupero delle imposte e la progressività dell’imposta ( ). Perciò, è evidente che l’applicazione di tali criteri di verifica darà risultati diversi a seconda degli obiettivi specifici del singolo sistema fiscale considerato.

77. Secondo me, la Repubblica portoghese non ha dimostrato la sussistenza di tale motivo di giustificazione, nella fattispecie. Anche se, come nel caso delle imposte progressive, le riduzioni d’imposta applicate nelle Azzorre hanno lo scopo di operare una ridistribuzione del reddito dalle regioni più ricche a quelle più povere, la misura utilizzata a tal fine consiste piuttosto in un’eccezione, sul piano regionale, al sistema tributario generale altrimenti applicabile in Portogallo, che non in un utilizzo specifico delle norme generali applicabili all’interno del sistema tributario nazionale. Mi riferisco, per analogia, alla sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Diputación Foral de Álava, che riguardava aiuti fiscali concessi sotto forma di riduzioni della base imponibile dell’imposta sulle società per imprese situate in talune province della Spagna ( ). Respingendo l’argomento del ricorrente basato sul fatto che il sistema tributario provinciale in questione si fondava direttamente sulla Costituzione spagnola ed era necessario per raggiungere gli obiettivi della promozione degli investimenti e della creazione di posti di lavoro, il Tribunale ha osservato che «il fatto che alle autorità basche siano state conferite dalla Costituzione spagnola competenze in materia tributaria non permette di considerare che qualsiasi vantaggio fiscale accordato dalle medesime sarebbe giustificato dalla natura o dalla struttura del sistema tributario» ( ). In particolare, «un obiettivo di ordine economico perseguito da una misura non è sufficiente a sottrarla alla qualificazione come aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (...)» ( ).

78. Analogamente, nel caso in esame, secondo le dichiarazioni della stessa Repubblica portoghese, le riduzioni in oggetto hanno sostanzialmente lo scopo di compensare le imprese degli svantaggi economici sofferti a causa dei problemi strutturali della regione delle Azzorre. Se è vero che tale obiettivo può essere validamente preso in considerazione al fine di valutare se l’aiuto possa ricadere nelle eccezioni di cui all’art. 87, n. 3, CE, esso tuttavia non costituisce una valida giustificazione basata sulla natura e sulla struttura del sistema tributario portoghese.

79. Per tali ragioni la Corte dovrebbe respingere il motivo di ricorso della Repubblica portoghese che contesta la qualifica, ad opera della Commissione, delle riduzioni delle aliquote d’imposta controverse come aiuti di Stato.

B – Obbligo di motivazione

80. Con il secondo motivo di ricorso, la Repubblica portoghese sostiene che la Commissione non ha motivato adeguatamente la propria conclusione, esposta al punto 24, sub 3, della decisione, secondo cui l’asserito provvedimento di aiuto falserebbe o potrebbe falsare la concorrenza all’interno della Comunità.

81. Non trovo convincente tale argomento. È vero, come ha affermato la Corte, che «può risultare dalle circostanze stesse in cui l’aiuto è stato concesso che esso è atto ad incidere sugli scambi fra Stati membri e ad alterare o a minacciare di alterare la concorrenza. Spetta tuttavia alla Commissione indicare queste circostanze nella motivazione della sua decisione» ( ). Tuttavia, a mio parere, la Commissione ha rispettato tale obbligo nella sua decisione. Quando, all’interno di tale documento, descrive nei particolari la natura e la portata degli sgravi fiscali ( ), nonché le condizioni di ordine geografico, economico e le altre condizioni presenti nelle Azzorre ( ), la Commissione delinea in maniera sufficientemente chiara le circostanze che l’hanno portata a concludere che le riduzioni in oggetto potevano falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri. In particolare, alla luce dell’ampia portata settoriale dei detti sgravi fiscali (che riguardavano tutti gli operatori economici, persone fisiche o giuridiche, assoggettati a imposta nelle Azzorre), ed in considerazione dell’entità dello sgravio in questione (il 30% per l’imposta sulle società), non ritengo che la Commissione abbia abusato dei suoi poteri quando, in base a tali circostanze, ha concluso che almeno alcune tra le imprese interessate dal provvedimento di sgravio fiscale esercitavano attività che implicavano scambi tra gli Stati membri e che pertanto potevano esserci ripercussioni sugli scambi commerciali intracomunitari ( ).

82. Vorrei aggiungere che la superficie geografica relativamente ridotta delle Azzorre non è un elemento determinante in proposito. Come la Corte ha ripetutamente affermato «[l]’importanza relativamente debole di un aiuto o la dimensione relativamente modesta dell’impresa beneficiaria non escludono a priori l’eventualità che gli scambi tra Stati membri siano interessati» ( ).

83. Sono perciò del parere che il secondo motivo di ricorso della Repubblica portoghese debba essere respinto.

C – Errore manifesto di valutazione nell’applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. a) alle attività finanziarie e di servizi intragruppo

84. Con l’ultimo motivo, la Repubblica portoghese sostiene che, avendo concluso che le riduzioni delle aliquote fiscali in oggetto non presentavano i requisiti per rientrare nella deroga prevista dall’art. 87, n. 3, lett. a), nei limiti in cui riguardavano le imprese operanti nei settori finanziario e dei servizi intragruppo, la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione e ha violato i principi di buona amministrazione, parità di trattamento e proporzionalità, in contrasto con l’art. 299, n. 2, CE. Secondo la ricorrente, le imprese finanziarie sono potenzialmente esposte agli stessi sovraccosti derivanti dalla posizione geografica delle Azzorre, e dovrebbero pertanto ricevere lo stesso trattamento accordato alle imprese di altri settori.

85. Per poter esaminare tale argomento, vorrei anzitutto ricordare che, ai fini dell’esame diretto ad accertare se una misura ricada o meno in una delle deroghe previste dall’art. 87, n. 1, CE, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, a motivo della complessità delle valutazioni di carattere economico e sociale inerenti alla emananda decisione. Nell’ambito del controllo di legittimità che le è proprio, la Corte deve quindi limitarsi ad esaminare se la Commissione non abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale a seguito di un travisamento o di un manifesto errore di valutazione dei fatti, oppure a causa di uno sviamento di potere o di procedura ( ).

86. Richiamato tale principio, passo adesso ad esaminare i criteri per l’applicazione delle deroghe di cui all’art. 87, n. 3, lett. a). Come indica la Commissione negli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale, gli aiuti al funzionamento – cioè gli aiuti destinati a ridurre le spese correnti dell’impresa, che, evidentemente, comprendono gli sgravi fiscali – sono di norma vietati. In via eccezionale, però, aiuti di questo tipo possono essere concessi nelle regioni che beneficiano della deroga di cui all’art. 87, n. 3, lett. a), CE «purché essi siano giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e della loro natura e purché il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che intendono compensare» ( ). Gli orientamenti precisano inoltre che, nelle regioni ultraperiferiche che beneficiano della deroga di cui all’art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE, «possono essere autorizzati degli aiuti intesi a compensare, in parte, i sovraccosti di trasporto, purché siano rispettate alcune condizioni particolari» ( ). Spetta allo Stato membro dimostrare l’esistenza di tali sovraccosti e valutarne l’entità.

87. Nel caso che ci occupa, la Commissione è giunta alla conclusione di dover escludere dalla citata deroga i settori finanziario e dei servizi intragruppo dopo aver riconosciuto che, nel contesto dell’art. 299, n. 2, CE, l’esiguità dei mercati regionali e la posizione geografica delle Azzorre limitavano sensibilmente le possibilità delle imprese regionali di raggiungere economie di scala, costringendole a sopportare sovraccosti ingenti in termini di produzioni e accesso ai mercati ( ). Un’accurata analisi basata su tali fattori ha portato inevitabilmente la Commissione a concludere che le imprese non appartenenti al settore finanziario ricadevano nel campo di applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE.

88. È vero che, come rileva la Repubblica portoghese, quando ha preso la decisione controversa la Commissione è stata disposta ad accettare la prova dell’esistenza di costi supplementari per le imprese operanti nel sistema economico in generale, senza richiedere la scomposizione dei costi per ciascun settore, mentre, riguardo al settore finanziario, tale istituzione ha insistito sulla mancanza di «elementi quantificati che consentissero di calcolare obiettivamente l’ammontare dei sovraccosti in cui incorrerebbero le società finanziarie soggette ad imposta nella Regione delle Azzorre» – dati che la Repubblica portoghese non era in grado di fornire.

89. Non ritengo, tuttavia, che tale posizione dimostri un errore manifesto di valutazione da parte della Commissione. Come ho ricordato poc’anzi, spetta agli Stati membri dimostrare che l’aiuto controverso è giustificato e proporzionato rispetto ai costi addizionali che le imprese regionali devono sopportare. Ammesso che la Commissione possa aver deciso di accettare cifre globali riguardanti i costi intersettoriali sostenuti da imprese non legate ad attività finanziarie, in via di principio essa aveva comunque il diritto di richiedere separatamente la prova concreta di tali costi con riferimento al settore finanziario – in particolare, visto che lo studio econometrico prodotto dal Portogallo per fornire prova dei detti costi non contemplava il settore finanziario. La Repubblica portoghese non nega peraltro il fatto di non aver fornito, nel corso dell’indagine condotta dalla Commissione ( ), la prova separata dei costi relativi a tale settore.

90. Per le suesposte ragioni, la Corte dovrebbe respingere anche il terzo motivo di ricorso dedotto dalla Repubblica portoghese.

VII – Conclusione

91. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo quindi alla Corte di:

1) respingere in toto il ricorso diretto all’annullamento della decisione della Commissione 11 dicembre 2002, relativa alla parte del regime recante adeguamento del sistema fiscale nazionale alle specificità della Regione autonoma delle Azzorre che riguarda le riduzioni delle aliquote dell’imposta sul reddito;

2) statuire che la Repubblica portoghese sopporti le spese della Commissione;

3) statuire che gli intervenienti sopportino le proprie spese.