CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 25 GIUGNO 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Nel procedimento pregiudiziale odierno si tratta essenzialmente di determinare il contenuto, la portata dell'art. 2 della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/362/CEE (GU n. L 167 del 30 giugno 1975), concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. Tale norma ha il seguente tenore:

«Ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'articolo 1 della direttiva 75/363/CEE ed enunciati all'articolo 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività non salariate del medico ed al loro esercizio».

Il ricorrente nella causa principale, dott. Broekmeulen, cittadino olandese, dopo aver frequentato la facoltà di medicina presso l'Università cattolica di Lovanio in Belgio, conseguiva in data 30 giugno 1979 il «wettelijk diploma von doctor in de genees-, heel- en verloskunde» (diploma legale di laurea di dottore in medicina, chirurgia e ostetricia), di cui all'art. 3, lett. b), della suddetta direttiva, che lo abilita ad esercitare la professione di medico generico in Belgio.

In forza dell'art. 2 della «Wet regelende de uitoefening der geneeskunst» (legge olandese relativa all'esercizio della professione medica) egli otteneva, con decreto 18 settembre 1979 del ministro della sanità e della tutela dell'ambiente, l'autorizzazione ad esercitare la professione di medico in Olanda, e il 19 ottobre 1979 prestava il relativo giuramento.

Con lettera 14 novembre 1979 il dott. Broekmeulen chiedeva l'iscrizione nel registro dei medici generici abilitati. A questo punto bisogna tener presente che in Olanda la tenuta di questo registro, i requisiti per l'iscrizione e la formazione del medico generico (huisarts) sono disciplinati dallo statuto, dal regolamento interno e dai decreti — su quest'ultimo basati — della reale associazione olandese per lo sviluppo della medicina (Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bervodering der Geneeskunst — in prosieguo: KNMG), che è un'associazione di carattere privato.

Senza tale iscrizione è praticamente impossibile in Olanda esercitare la professione di medico generico; infatti il regio decreto 4 gennaio 1966 (Verstrekkingenbesluit, Staatsblad n. 3), che disciplina le prestazioni per gli iscritti alle casse malattie, nel testo modificato dal regio decreto 15 agosto 1973 (Staatsblad n. 428), precisa che per «medico generico» deve intendersi «un medico che è iscritto nel registro dei medici generici tenuto dalla reale associazione olandese per lo sviluppo della medicina.» Perciò, in caso di mancata iscrizione, non sussiste alcuna possibilità di esercitare la professione di medico mutualistico. Inoltre anche l'esercizio della libera professione viene notevolmente ostacolato, se non addirittura reso impossibile, per tutti i medici generici, indipendentemente dal fatto che essi siano o meno membri della KNMG, poiché anche una gran parte degli assicuratori privati definiscono nelle polizze d'assicurazione la nozione di medico generico negli stessi termini sopra esposti.

Competente per le domande di iscrizione al registro è la commissione per la registrazione dei medici generici (Huisarts Registratie Commissie: in prosieguo HRC). Questa commissione respingeva definitivamente, con lettera 18 marzo 1980, la domanda del dott. Broekmeulen, sulla quale si era già pronunziata in senso negativo la commissione per il riconoscimento dei medici generici (Commissie van Uitvoering Huisartsenerkenning).

Motivo del rigetto era che l'iscrizione nel suddetto registro ai sensi del decreto (Besluit) n. 1-1977 del collegio competente in materia di medicina generica (College voor Huisartsgeneeskunde: in prosieguo CHG) non era possibile finché l'interessato non avesse completato il periodo di formazione di un anno come medico generico contemplato dal decreto n. 1-1974 del CHG.

Il preambolo e l'art. 1 del decreto n. 1-1977, in quel tempo ancora vigente, hanno il seguente tenore:

«Il College voor Huisartsgeneeskunde, nella seduta plenaria del 21 gennaio 1977,

visti gli artt. 2-2c della legge 1o giugno 1865, Staatsblad 60 (Wet uitoefening geneeskunst: legge olandese sull'esercizio della medicina), e l'ordinanza 27 agosto 1965, Staatsblad 436 (relativa all'abilitazione dei medici di nazionalità estera); attesa l'entrata in vigore, il 20 dicembre 1976, delle direttive comunitarie nn. 75/362 e 75/363, relative al diritto di stabilimento dei medici nella Comunità;

considerando che è auspicabile pervenire da una parte ad una disciplina unitaria dell'ammissione e dell'iscrizione nell'albo dei medici privi della nazionalità o dei titoli olandesi, e dall'altra ad una normativa da applicarsi ai cittadini comunitari titolari di una laurea in medicina riconosciuta dalle direttive comunitarie;

considerando che, in attesa dell'accordo sull'applicazione delle menzionate direttive relative al documento che abilita ad esercitare la professione medica, occorre adottare, con validità provvisoria, il presente decreto;

sentita la Huisarts Registratie Commissie

visti gli artt. 1107 e 1109 del regolamento interno della Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst;

delibera quanto segue:

l'iscrizione nel registro dei medici generici dei titolari di un diploma di laurea estero i quali abbiano ottenuto l'abilitazione ad esercitare la professione medica nei Paesi Bassi avrà luogo secondo le seguenti disposizioni:

art. 1

I cittadini degli altri Stati membri della Comunità europea, titolari di una laurea in medicina riconosciuta ai sensi delle direttive CEE 75/362 e 75/363 rilasciata da un altro Stato membro, i quali siano in grado di dimostrare alla Huisarts Registratie Commissie di avere ottenuto l'autorizzazione ad esercitare la professione medica nei Paesi Bassi, vengono iscritti, a loro domanda, nel registro dei medici generici abilitati».

Con lettera 10 giugno 1980 il dott. Broekmeulen proponeva tempestivamente ricorso contro tale decisione di rigetto del HRC dinanzi alla «Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde» (commissione dei ricorsi per la medicina generica), competente ai sensi del regolamento interno del KNMG.

In riferimento al preambolo del suddetto regolamento, egli sosteneva che l'art. 1 dello stesso vale anche per i cittadini olandesi che hanno conseguito il diploma di laurea in medicina in uno Stato membro della CEE diverso dai Paesi Bassi; per il caso in cui la «Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde» non avesse accolto questa tesi, egli deduceva, in subordine, che il regolamento non poteva essere applicato nei suoi confronti in quanto incompatibile con le direttive CEE nn. 75/362 e 75/363; tali direttive gli attribuivano direttamente il diritto di esigere l'iscrizione nel registro dei medici generici senza aver compiuto nei Paesi Bassi il periodo di formazione di medico generico di un anno. A suo avviso, infine, occorreva tener conto dell'art. 1119 del regolamento interno della KNMG, a norma del quale il medico che non abbia compiuto detto periodo di formazione può ugualmente essere iscritto nel registro qualora, a giudizio della HRC, possegga particolari qualificazioni teoriche e pratiche. Il ricorrente sosteneva di possedere questi requisiti.

La «Commissie van Beroep», la quale, insieme alla convenuta HRC, è dell'opinione che la richiesta iscrizione non possa essere effettuata in base alla disposizione ultimamente menzionata e che non sia esatta l'interpretazione, proposta dall'attore, dell'art. 1 del regolamento in questione, con decisione interlocutoria 21 ottobre 1980 ha sospeso il procedimento ed ha chiesto alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, una decisione pregiudiziale sulla seguente questione:

«Se in forza delle direttive nn. 75/362 e 75/363 (GU 30 giugno 1975, n. L 167), ai cittadini olandesi che abbiano conseguito in Belgio il “diploma di laurea legale di dottore in medicina, chirurgia ed ostetricia” e che pertanto siano abilitati in Belgio ad esercitare la professione di medici generici, spetti, in caso di stabilimento nei Paesi Bassi, il diritto d'iscrizione nel registro dei medici generici riconosciuti tenuto dalla Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst, senza che essi siano tenuti a compiere previamente nei Paesi Bassi il periodo di preparazione di medico generico. A proposito di tale questione, occorre tenere presente che, in base alle disposizioni vigenti in linea generale nei Paesi Bassi, l'iscrizione in detto registro è possibile solamente dopo aver compiuto tale periodo e che, in tale paese, i medici possono esercitare la professione di medico generico solamente dopo l'avvenuta iscrizione in tale registro».

I — Sulla ricevibilità

Prima di esporre il mio punto di vista circa tale questione, devo innanzittuto affrontare, nell'ambito dell'esame della ricevibilità, il problema se la «Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde» sia legittimata ad effettuare un rinvio pregiudiziale.

Essa si considera la suprema istanza giudiziaria nazionale avente il compito, tra l'altro, di decidere chi nei Paesi Bassi può essere iscritto nel registro dei medici generici e si ritiene perciò obbligata, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, a sottoporre alla Corte di giustizia questioni sull'interpretazione del diritto comunitario, quando ciò sia rilevante ai fini della sua decisione. Anche le parti della causa principale, così come il governo olandese e la Commissione, che hanno presentato osservazioni nell'ambito del presente procedimento vorrebbero, sia pure per motivi diversi, che l'organo proponente fosse considerato come «giurisdizione», ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, legittimata al proponimento della domanda.

Questa tesi, sostenuta dal collegio giudicante di rinvio e dai partecipanti al processo, dev'essere a mio avviso accolta, sulla base dello spirito dell'art. 177 del Trattato CEE, anche indipendentemente dal se detto collegio vada considerato un giudice ai sensi della costituzione olandese.

Pure in sede di esame della questione se un tale collegio vada considerato come «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, si deve infatti seguire la regola generale secondo cui le nozioni contenute nel diritto comunitario, in caso di dubbio, cioè se manca un espresso rinvio al diritto nazionale o se l'applicabilità di questo deriva dalla natura della causa, sono da attribuire all'ordinamento giuridico autonomo della Comunità e quindi da interpretare secondo il suo sistema, le sue esigenze e i suoi scopi. L'art. 177, come la Corte di giustizia ha già messo in rilievo nella sua costante giurisprudenza, mira a garantire l'uniforme interpretazione del diritto comunitario attraverso la collaborazione della Corte di giustizia con i giudici degli Stati membri. Di conseguenza, l'espressione adoperata nell'art. 177, «Gericht eines Mitgliedstaates» (nella versione francese del Trattato «juridiction d'un des Etats membres», in quella italiana «giurisdizione di uno degli Stati membri», in quella inglese «any court or tribunal of a member State», in quella olandese «rechterliche Instantie van een der Lid-Staten») deve anzitutto impedire di escludere dalla possibilità di rivolgersi alla Corte, in base a tale norma, non solo i giudici di Stati terzi o le Corti di giustizia internazionali, ma anche le parti di un processo pendente davanti ad un giudice nazionale nonché gli Stati membri, le loro autorità o le istituzioni della Comunità.

Tuttavia, ciò non significa che l'espressione in questione rinvìi agli ordinamenti giuridici nazionali nel senso che legittimati a proporre domanda di pronunzia pregiudiziale sono solo i collegi giudicanti riconosciuti come giudici dal diritto degli Stati membri. Non si può infatti dimenticare che, come già l'avvocato generale Gand ha sottolineato nelle conclusioni del 30 giugno 1966 per la causa 61/65 (sig.ra G. Göbbels, vedova Vaassen, contro Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, Race. 1966, pagg. 431 e segg.), l'organizzazione giudiziaria ed amministrativa degli Stati membri, pur essendo in generale ispirata a principi comuni, ha subito l'influsso di contingenze storiche e di concezioni giuridiche diverse. Pertanto, ai fini dell'uniforme interpretazione ed applicazione del diritto comunitario, le caratteristiche essenziali di una «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE devono essere definite uniformemente; a tale proposito si deve stabilire unicamente se gli organi che si rivolgono alla Corte di giustizia possiedano, in base ai principi generali in vigore nell'ordinamento giudiziario degli Stati membri, le caratteristiche degli organi che devono decidere controversie applicando norme giuridiche.

Se invece si vedesse nell'espressione in questione un rinvio al diritto nazionale, gli Stati membri potrebbero, organizzando il loro sistema giudiziario, privare del potere, o escludere dal dovere, di rinvio determinati collegi giudicanti che devono applicare il diritto comunitario, il che in definitiva porterebbe ad una frammentazione del diritto che per l'appunto si è voluto evitare con lo strumento della pronuncia pregiudiziale. Pertanto il diritto degli Stati membri può essere determinante unicamente nel caso in cui esso consenta di risolvere la questione se nel caso specifico siano effettivamente presenti le caratteristiche minime richieste dal diritto comunitario.

In tale contesto può, a mio parere, rimanere insoluta la questione, non definitivamente chiarita nel presente processo, se la «Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde» decida in ultima istanza ovvero gli interessati possano adire ulteriormente un giudice ordinario contro una decisione di rigetto della HRC. Anche se dovesse infatti sussistere un tale controllo giudiziario, questo non escluderebbe che il collegio giudicante sottoposto a questo controllo sia esso stesso un giudice, ma significherebbe solo che non si tratta di un giudice di ultima istanza tenuto al rinvio, questione che non deve essere risolta in questa sede.

Quali caratteristiche minime generali debbano per contro esistere, affinché si possa parlare di una «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177, lo si deduce dalla sentenza in causa 61/65 (sig.ra G. Göbbels, vedova Vaassen, contro Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, pagg. 407 e segg.), causa nella quale la Corte di giustizia dovette del pari pronunziarsi sulla qualità di «giurisdizione» dell'organo proponente. La Corte dichiarò in quell'occasione che l'organo olandese proponente, lo «Scheidsgerecht van het Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf» (tribunale arbitrale della cassa degli.impiegati delle miniere) andava considerato come giudice in base ai seguenti motivi, che vorrei ricordare brevemente:

— Lo «Scheidsgerecht» è regolarmente costituito ai sensi della legge olandese ed è contemplato dallo statuto della cassa degli impiegati delle miniere, il quale, unitamente ad eventuali modifiche, dev'essere approvato da due ministri;

— il ministro competente deve nominare i membri ed il presidente e deve stabilire il regolamento di procedura;

— lo Scheidsgerecht è un organo permanente incaricato di dirimere le controversie indicate, in via generale, nello Statuto;

— il procedimento contenzioso è sottoposto a norme che corrispondono a quelle che valgono per i tribunali ordinari, le persone contemplate dallo Statuto sono obbligatoriamente membri del Beambtenfonds, in base ad un regolamento adottato da un ente di diritto pubblico, e sono tenute ad adire, in caso di controversia tra esse e l'ente assicurativo, lo Scheidsgerecht, il quale deve applicare le norme giuridiche.

Caratteristiche analoghe, dalla cui contestuale esistenza la Corte di giustizia ha dedotto la legittimazione al rinvio, si possono constatare anche nel caso dell'attuale proponente «Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde». È vero che la sua composizione, i suoi compiti e il suo funzionamento si evincono, come abbiamo sentito, dallo Statuto, dal regolamento interno e dai decreti, basati su quest'ultimo, del KNMG, che è un'associazione di carattere privato. Tuttavia, è decisivo il fatto che, ai sensi dell'art. 26, 2° comma, dello Statuto, sul quale si basa il regolamento interno, le disposizioni di detto regolamento interno che si riferiscono al riconoscimento, all'iscrizione nel registro ecc. dei medici generici, possono essere modificate solo d'intesa con i ministri competenti in materia di insegnamento universitario e di sanità pubblica. In questo modo è garantito il controllo dello Stato sulla composizione, sui compiti e sul funzionamento della Commissie van Beroep. Inoltre si deve considerare che, in base al già citato regio decreto — Verstrekkingenbesluit — le prestazioni agli assicurati e gli onorari dei medici vengono in definitiva fatti dipendenre dall'iscrizione nel registro dei medici generici.

Ai sensi del regolamento interno i suddetti ministri devono inoltre nominare due membri della «Commissie» e il suo presidente, il quale deve essere «preferibilmente un giudice di grado elevato». Una certa indipendenza della «Commissie» è del resto garantita anche dalla sua ulteriore composizione, essendo tre membri nominati dalle facoltà di medicina olandesi e tre membri dalla KNMG stessa.

Infine, in base al regolamento interno, la «Commissie» deve dirimere come organo permanente le controversie sottopostele, le quali sono definite in via generale nel detto regolamento interno.

Anche la relativa procedura è disciplinata, pur se solo sommariamente, dal regolamento interno, in quanto, per esempio, è stabilito che le parti, se lo desiderano, devono essere sentite e che in caso di ricorso contro la HRC il ricorrente può farsi rappresentare da un avvocato.

La «Commissie» statuisce inoltre in merito ai provvedimenti impugnati, basandosi sulle disposizioni del regolamento interno concernenti l'iscrizione nel registro dei medici generici nonché su quanto prescrivono i decreti, e quindi non secondo equità.

È anche importante il fatto che queste norme, sottoposte a controllo statale, in base alle quali la «Commissie» esamina i ricorsi dinanzi a lei proposti, vincolano non solo i membri della KNMG — che costituiscono pur sempre circa il 93 % dei medici generici —, ma valgono per tutti. Questo si deduce dall'importanza che il menzionato «Vestrekkingenbe-sluit» ha conferito al registro dei medici generici.

Tenuto conto di queste caratteristiche, bisogna quindi concludere che la «Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde» è da considerare come un collegio giudicante permanente, che si rifa ai pubblici poteri, e che dirime controversie in contraddittorio, in base a valutazioni giuridiche e secondo determinate norme procedurali. D'accordo con tutti i partecipanti al presente procedimento, le ritengo sufficienti per considerare la «Commissie» come una «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177, legittimata a proporre domande di pronunzia pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Questo vale tanto più in quanto questo collegio giudicante occupa, se non di diritto certamente di fatto, il posto dei giudici statali e per lo meno, come abbiamo sentito, rappresenta di fatto l'ultimo grado di decisione. Lo scopo dell'art. 177 del Trattato CEE, che consiste nel garantire che il diritto comunitario abbia in tutti gli Stati membri la medesima efficacia, non verrebbe raggiunto se venisse esclusa la legittimazione dell'organo di cui trattasi ad effettuare il rinvio.

II — Nel merito

La «Commissie van Beroep» deve decidere, in relazione all'argomento svolto in subordine dal ricorrente nella causa principale, se l'art. 1 del regolamento n. I-1977 sia incompatibile con le direttive del Consiglio 16 giugno 1975 nn. 75/362 e 75/363, concernenti il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico (GU n. L 167 del 30 giugno 1975, pag. 14). Da detta norma risulta infatti, secondo il collegio proponente, che solo i medici non olandesi, ma che siano cittadini di un altro Stato membro ed abbiano conseguito in un qualunque Stato membro una laurea in medicina diversa da quella olandese, vengono iscritti, su domanda, nel registro dei medici generici — senza dover compiere il periodo di formazione di un anno previsto nei Paesi Bassi per i medici generici —, qualora forniscano alla HRC la prova, contemplata dalla legge, di aver ricevuto l'autorizzazione ad esercitare la professione medica nei Paesi Bassi, ai sensi dell'art. 2 della legge olandese sull'esercizio della professione medica. Per contro, sempre secondo la «Commissie», a un cittadino olandese che abbia conseguito in un altro Stato membro una laurea in medicina, la quale gli consente colà di esercitare l'attività di medico generico, dovrebbe essere vietato di esercitare tale attività nei Paesi Bassi, a meno che egli non venga iscritto in detto registro, per la qualcosa è necessario l'aver compiuto il periodo di formazione di un anno. Per poter decidere se l'articolo di cui trattasi, così interpretato, sia compatibile col diritto comunitario, il collegio proponente sottopone alla Corte di giustizia la questione d'interpretazione delle citate direttive, la quale solleva parecchie questioni accessorie.

1. A questo proposito si deve innanzitutto rilevare che, tenuto conto della giurisprudenza della Corte, il disposto chiaro e senza riserve dell'art. 2 della direttiva n. 75/362, che non lascia nessun potere discrezionale agli Stati membri, ha efficacia diretta nel senso che i singoli possono invocarlo direttamente davanti ai giudici o alle autorità nazionali. La preminenza del diritto comunitario, poi, fa sì che il diritto nazionale dei giudici o delle autorità degli Stati membri, con esso contrastante, non può essere applicato. In questo contesto è inoltre importante che, come la Corte di giustizia ha già affermato, tra l'altro nelle cause 36/74 (BNO Walrave, IJN Koch contro Association union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wieiren Unie e Federación Española Ciclismo, sentenza 12 dicembre 1974, Race. 1974, pag. 1405) e 13/76 (Gaetano Dona c/Mario Mantero, sentenza 14 giugno 1976, Race. 1976, pag. 1333), il diritto comunitario, dal momento in cui serve all'attuazione del divieto di discriminazioni fondato sulla cittadinanza, esercita la sua efficacia anche verso quei rapporti, ai quali lo Stato non partecipa, o in ogni caso non direttamente, come per esempio, nel caso delle norme destinate a disciplinare collettivamente il lavoro subordinato e la prestazione di servizi.

2. Si pone pertanto l'ulteriore questione se un cittadino di uno Stato membro possa richiamarsi nel suo Stato alle norme del Trattato CEE sulla libera circolazione delle persone e alla direttiva n. 75/362 emanata per la loro attuazione, per far valere abilitazioni professionali ottenute in un altro Stato membro. A tale questione, che riguarda il campo di applicazione personale della direttiva, si deve dare soluzione affermativa già in base alla lettera dell'art. 2. Infatti questa stabilisce che «ogni Stato membro riconosce i diplomi ... rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'articolo 1 della direttiva n. 75/363/CEE ed enunciati all'articolo 3 ...» senza che i propri cittadini vengano espressamente esclusi da questa disposizione. Questa interpretazione viene del resto confermata in pieno, come giustamente la Commissione ha messo in evidenza, da una dichiarazione concernente la definizione dei beneficiari delle direttive, iscritta nel processo verbale della sessione del Consiglio nel corso della quale sono state adottate le direttive stesse. In tale documento il Consiglio sottolinea che la libertà di stabilimento, in particolare per i titolari di diplomi ottenuti in altri paesi della Comunità, deve essere beninteso assicurata alle stesse condizioni per i cittadini degli altri Stati membri e per i cittadini dello Stato membro in questione, come d'altronde avviene per le altre direttive. Che i cittadini di tutti gli Stati membri che soddisfino le condizioni di applicazione stabilite nella direttiva debbano poter invocare le disposizioni della direttiva stessa, anche nei confronti dello Stato del quale hanno la cittadinanza, lo si desume anche dalle norme del Trattato volte a garantire la libera circolazione delle persone che sono alla base della suddetta direttiva e che dal canto loro costituiscono espressione del generale divieto di discriminazioni fondate sulla cittadinanza, così come dai programmi generali del 18 dicembre 1961 per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di stabilimento (GU 1962, n. 2, del 15 gennaio 1962, pagg. 32 e 36). Queste disposizioni, che sono da considerare come pilastri del Mercato comune, hanno lo scopo di garantire la mobilità dei lavoratori all'interno di questo mercato e di accordare a tutti i cittadini degli Stati membri la possibilità di esercitare le loro attività economiche nella forma dello stabilimento e della prestazione di servizi in tutto il territorio della Comunità senza alcuna discriminazione fondata sulla cittadinanza. Perciò, anche nella causa 115/78 (J. Knoors e/Segretario di Stato per gli affari economici, sentenza 7 febbraio 1979, Racc. 1979, pag. 399), la Corte di giustizia ha affermato in un analogo caso, in relazione ad un'altra direttiva di liberalizzazione, che i cittadini di tutti gli Stati membri che si trovino obiettivamente in una delle situazioni contemplate dalla direttiva, devono poter fruire dei provvedimenti di liberalizzazione da essa contemplati, senza che sia possibile riservare loro un trattamento diverso a seconda della residenza o della cittadinanza. Anche nel caso presente deve applicarsi l'idea espressa in questa sentenza e affiorante anche nella sentenza pronunziata il 7 febbraio 1979 nella causa 136/78 (Pubblico Ministero e/Vincent Auer, Race. 1979, pag. 437), secondo cui nel campo di applicazione del Trattato anche il fatto che uno Stato favorisca i cittadini stranieri nei confronti dei propri cittadini stride con il divieto di discriminazioni stabilito dal diritto comunitario. Come abbiamo visto, il ricorrente nella causa principale si trovava e si trova obiettivamente nella stessa situazione di un cittadino belga che possieda la stessa laurea. Se, solo a causa della sua cittadinanza olandese, egli fosse trattato diversamente da un cittadino belga o da un cittadino di un altro Stato membro che si trovino nella stessa situazione, ciò costituirebbe un'illecita discriminazione nei suoi confronti operata esclusivamente in base alla sua cittadinanza, il che non è compatibile con i fini della libera circolazione delle persone garantita dal diritto comunitario. Pertanto bisogna affermare, d'accordo con l'attore, la convenuta, il governo olandese e la Commissione, che il campo d'applicazione personale della direttiva n. 75/362 comprende anche i cittadini dello Stato ospitante, che si trovino obiettivamente in una delle situazioni contemplate dalla direttiva.

3. Bisogna ancora occuparsi della sfera d'applicazione ratione materiae della direttiva, giacché occorre stabilire se l'«huisaarts» rientri nell'ambito da questa disciplinato e, in caso affermativo, quali conseguenze giuridiche derivino in proposito dalla direttiva stessa. A questo proposito la convenuta nella causa principale deduce in definitiva che l'«huisarts», figura creata nel 1973 nei Paesi Bassi, non ricade sotto il disposto delle direttive nn. 75/362 e 75/363, poiché oltre a possedere il certificato universitario di medico, di cui all'art. 3, lett. h) della direttiva n. 75/362, egli deve compiere un periodo di formazione ad hoc di un anno e perciò non va considerato come «medico» ai sensi del capitolo II di questa direttiva. D'altro canto l'«huisarts» non figura neanche fra i medici specialisti di cui ai capitoli III e IV della direttiva. Pertanto all'«huisarts» si può applicare analogicamente solo l'art. 8 della direttiva n. 75/362, a norma del quale lo Stato ospitante può esigere che i cittadini degli Stati membri che desiderino ottenere uno dei diplomi, certificati o altri titoli di formazione di medico specialista, non figuranti nei suddetti capitoli, soddisfino le condizioni di preparazione a tal fine prescritte dalle sue disposizioni legislative ed amministrative. Questa opinione non può tuttavia essere accolta, come dimostrano la genesi, il sistema e lo spirito della direttiva in questione. Come abbiamo sentito, alla fine degli anni sessanta ed al principio degli anni settanta si manifestava in alcuni Stati membri una tendenza verso un più ampio tirocinio anche per il medico generico. In particolare nei Paesi Bassi con la modifica del «Verstrekkingenbesluit» e col decreto n. 1-1974 veniva creato l'«huisarts» nella sua forma attuale. Già nel 1973, il governo olandese, come ci ha comunicato, informava il Consiglio, nel corso dell'elaborazione di entrambe le direttive, di questo sviluppo della legislazione nazionale, assicurando contemporaneamente, per non ritardare l'emanazione della direttiva, che tale tirocinio supplementare non sarebbe stato richiesto ai titolari di diplomi non olandesi elencati all'art. 3 della direttiva n. 75/362, qualora costoro avessero voluto stabilirsi nei Paesi Bassi. Come giustamente hanno sostenuto il governo olandese e la Commissione, va considerata sotto questo punto di vista la dichiarazione espressa del Consiglio contenuta nel processo verbale dei negoziati, nella quale si constatava che in un certo numero di Stati membri si delineava la tendenza generale ad accordare grande importanza alla funzione e quindi alla preparazione del medico generico. Il Consiglio ha perciò espressamente incaricato la Commissione di elaborare uno studio sui problemi comuni a questo sviluppo e di presentargli le relative proposte. Da questa dichiarazione però, non si può affatto concludere, come sostiene la convenuta, che il Consiglio abbia voluto escludere l'«huisarts» dal campo di applicazione delle direttive entrate in vigore dopo la relativa modifica della legislazione olandese. Se si considera il sistema delle direttive, intese a facilitare, per i medici, l'effettivo esercizio del diritto di stabilimento e del diritto di libera prestazione di servizi, appare chiaro che il Consiglio ha invece voluto distinguere tra i medici specialisti di cui ai capitoli III e IV della direttiva n. 75/362 e i medici non specialisti compresi nel capitolo II della stessa. Questa differenza si trova anche nella direttiva n. 75/363, emanata in connessione con la precedente e concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico, nella quale è prescritta, tra l'altro, una durata minima del periodo di specializzazione da tre a cinque anni per i diversi medici specialisti. Ricorrendo gli altri presupposti di preparazione elencati nella direttiva, i diplomi di medico specialista indicati nella direttiva n. 75/362 vengono riconosciuti da tutti gli Stati membri con la conseguenza che i loro titolari possono stabilirsi dappertutto all'interno della Comunità, senza dover soddisfare ulteriori condizioni in materia di preparazione professionale. Orbene, lo stesso deve valere anche per i «medici» di cui al capitolo II della direttiva n. 75/362, termine che, secondo la manifesta intenzione del Consiglio, designa il medico generico in possesso di uno dei titoli elencati all'art. 3 della stessa direttiva e privo di ulteriore specializzazione. Per garantire che questi diplomi, certificati o altri titoli di medico siano considerati equivalenti, l'art. 1 della direttiva di coordinamento n. 75/363 prescrive che l'interessato abbia acquisito le cognizioni e le esperienze ivi specificate, tra cui in particolare, ai sensi del 1o comma, lett. d), anche un'adeguata esperienza clinica acquisita sotto opportuno controllo in ospedale. La presentazione di un tale diploma, conseguito in uno Stato membro e riconosciuto equivalente, deve autorizzare, così come gli specialisti, anche i medici generici all'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e del diritto di libera prestazione dei servizi. Se, come sostiene la convenuta nella causa principale, si ritenesse lecito l'esigere dai titolari di diplomi non olandesi un'ulteriore preparazione ai fini dello stabilimento come «huisarts» ciò avrebbe la conseguenza che i titolari di diplomi conseguiti in altri Stati membri, i quali in alcuni casi vengono concessi solo al termine di un periodo di preparazione più lungo o, come in Danimarca, presuppongono una preparazione pratica, non potrebbero, senza un ulteriore tirocinio, svolgere affatto l'attività di medico generico nei Paesi Bassi. D'altro canto, i titolari del certificato universitario olandese di medico menzionato all'art. 3, lett. h), i quali non abbiano compiuto un ulteriore periodo di preparazione di un anno come «huisarts», avrebbero la possibilità di stabilirsi in tutti gli altri Stati membri. È superfluo sottolineare particolarmente che tale disparità di trattamento non poteva essere nelle intenzioni degli autori della direttiva concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante provvedimenti atti ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi. Lo spirito di questa direttiva, basata sugli artt. 49, 57, 66 e 235 del Trattato CEE è piuttosto, come risulta già dal suo titolo ma anche dal suo preambolo, quello di consentire effettivamente, attraverso il riconosicmento di titoli equivalenti, «l'accesso all'attività di medico», al fine di realizzare la libertà di circolazione delle persone, contemplato dal Trattato CEE, per i lavoratori dipendenti e per quelli autonomi. Nei Paesi Bassi, in base alle particolari disposizioni ivi vigenti, l'attività di medico generico può essere esercitata solo se l'interessato è iscritto nel registro dei medici generici e le sue prestazioni sono riconosciute dagli enti previdenziali e dalle compagnie di assicurazione. La pura e semplice equiparazione tra di loro dei titoli di cui all'art. 3 della direttiva n. 75/362 sarebbe per contro, come giustamente sostiene la Commissione, insufficiente per il raggiungimento degli scopi perseguiti con le norme sulla libera circolazione.delle persone, giacché in tal modo si avrebbe solo un riconoscimento accademico dei titoli senza alcuna rilevante utilità pratica. Conseguentemente, l'art. 2 della direttiva n. 75/362 — ai sensi del quale ogni Stato membro attribuisce ai titoli indicati all'art. 3 della stessa direttiva «lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati pe quanto concerne l'accesso alle attività non salariate del medico ed al loro esercizio» — può essere interpretato, contrariamente alla tesi della convenuta nella causa principale, solo nel senso che i titolari dei diplomi di cui trattasi possono stabilirsi effettivamente in ogni Stato membro per esercitarvi la professione di «medico» ai sensi della direttiva senza ulteriori condizioni di tirocinio.

4. A favore dell'esattezza di questa interpretazione depone infine — per citare un ultimo argomento — anche l'art. 21 della direttiva, a norma del quale gli Stati membri che esigano dai loro cittadini il compimento di un periodo di tirocinio per poter essere convenzionati in qualità di medici di una cassa assicurazione-malattia, possono imporre gli stessi obblighi ai cittadini degli altri Stati nembri per un periodo di cinque anni a decorrere dalla notifica della direttiva; in tal caso la durata del tirocinio non può superare i sei mesi. Anche se dal testo di questa norma si desume, sia pure indirettamente, che essa — come asserisce la Commissione — concerne la situazione giuridica esistente nella Repubblica federale di Germania, se ne può tuttavia dedurre che dopo la scadenza del periodo di cinque anni dalla notifica della direttiva, il compimento di un tirocinio non può più essere preteso e che durante tale periodo poteva essere richiesto solo un tirocinio di sei mesi.

5. Va inoltre osservato che questa interpretazione della direttiva corrisponde anche alla prassi giuridica ed amministrativa seguita nei Paesi Bassi, per quanto concerne l'iscrizione nel registro di medici non olandesi muniti di titoli conseguiti in altri Stati membri. Infatti, i cittadini belgi muniti di un diploma belga di laurea in medicina, chirurgia ed ostetricia, che autorizza ad esercitare la professione di medico generico in Belgio, sono stati finora iscritti, su domanda, nel registro in questione senza ulteriori incombenze, dopo aver ottenuto l'autorizzazione ad esercitare la professione medica, ai sensi dell'art. 2 della legge olandese sull'esercizio della professione di medico. Degno di rilievo è inoltre il fatto che il decreto n. 4-1980 della CHG, il quale disponeva che tutti i titolari di diplomi di medico rilasciati all'estero dovevano, per poter essere iscritti nel registro di cui trattasi, soddisfare le stesse condizioni stabilite per i titolari di diplomi di medico rilasciati nei Paesi Bassi, non ha ricevuto l'approvazione dei ministri olandesi competenti perché non conforme alle direttive nn. 75/362 e 75/363 e pertanto non è entrato in vigore. Orbene, se non si può esigere che il titolare non olandese di uno dei diplomi di cui all'art. 3 della direttiva n. 75/362, conseguito in un altro Stato membro effettui un ulteriore tirocinio, lo stesso deve valere — come abbiamo visto — avuto riguardo alle considerazioni svolte nelle sentenze Knoors (causa 115/78) e Auer (causa 136/78), anche per un cittadino olandese che sia in possesso di un diploma ai sensi del suddetto articolo 3, conseguito in un altro Stato membro.

6. Dalla situazione di fatto e di diritto del presente caso si deduce che non sussiste il rischio — cui si accenna nella sentenza Knoors (causa 115/78) — che alcuni cittadini di uno Stato membro, grazie alle possibilità offerte dal Trattato, possano sottrarsi abusivamente all'impero delle leggi nazionali in materia di preparazione professionale. Un siffatto rischio di abusi è innanzitutto escluso dalla direttiva n. 75/363, che coordina la preparazione professionale dei medici in quanto fissa, tra l'altro, la durata minima del ciclo di studi. In secondo luogo, va poi sottolineato, per quanto concerne il presente caso, che nei Paesi Bassi il periodo di preparazione del dottore in medicina fino alla conclusione degli studi universitari corrisponde semplicemente al ciclo minimo di sei anni stabilito dalla direttiva n. 75/363, mentre in Belgio il corrispondente diploma può essere conseguito solo dopo un ciclo di studi di sette anni. Di conseguenza, gli studenti che, a causa del «numerus clausus» vigente nei Paesi Bassi, si iscrivono alle università belghe, devono affrontare un ciclo di studi addirittura più lungo.

III — Concludendo, progongo di risolvere come segue le questioni sollevate:

In forza dell'art. 2 della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/362, il cittadino olandese che abbia conseguito in Belgio il «wettilijk diploma van doctor in de geneesheel- en verloskunde» (diploma legale di laurea di dottore in medicina, chirurgia ed ostetricia), menzionato all'art. 3 della stessa direttiva, ha diritto; dopo essere stato autorizzato ad esercitare la professione di medico nei Paesi Bassi, ad essere iscritto nel registro dei medici generici abilitati tenuto dalla «Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst» (reale associazione olandese per lo sviluppo della medicina), senza aver precedentemente compiuto nei Paesi Bassi il periodo di preparazione di «huisarts».

( 1 ) Traduzione dal tedesco.