Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 20 giugno 1995. - The Queen contro Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Regno Unito. - Libera circolazione delle merci - Protezione degli animali - Direttiva d'armonizzazione - Art. 36 del Trattato CE - Responsabilità extracontrattuale di uno Stato membro per violazione del diritto comunitario. - Causa C-5/94.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-02553



Conclusioni dell avvocato generale

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Fatti e procedimento

1 Il fatto che esista una direttiva di armonizzazione consente ad uno Stato membro di avvalersi dell'art. 36 del Trattato CE per giustificare provvedimenti restrittivi delle esportazioni? Lo Stato membro che neghi, in condizioni in contrasto con l'art. 34 del Trattato CE, il rilascio di una licenza di esportazione, fa sorgere la propria responsabilità? Quali sono i presupposti di una tale azione di risarcimento?

2 Sono questi i principali quesiti sollevati dalla High Court in un procedimento il cui contesto fattuale e giuridico è illustrato nel seguito.

3 La direttiva del Consiglio 18 novembre 1974, 74/577/CEE, relativa allo stordimento degli animali prima della macellazione (1), fondata sugli artt. 43 e 100 del Trattato CEE, ha lo scopo di eliminare le disparità delle normative nazionali relative alla protezione degli animali e impone agli Stati membri di provvedere «... affinché per la macellazione degli animali della specie bovina, ovina, suina e caprina e i solipedi vengano adottate misure atte ad assicurare che lo stordimento abbia luogo immediatamente prima della macellazione secondo procedimenti appropriati» (2). La direttiva non armonizza le procedure di controllo dell'osservanza delle sue disposizioni.

4 Il Regno di Spagna avrebbe dovuto conformarsi alla direttiva 74/577 a decorrere dalla data della sua adesione alla Comunità, vale a dire dal 1_ gennaio 1986.

5 La direttiva è stata recepita in Spagna con regio decreto 18 dicembre 1987 (3) che riproduce, in particolare, il disposto del suo art. 1. Il decreto non commina sanzioni per il caso di inosservanza delle sue disposizioni.

6 Ritenendo che gli animali esportati vivi in Spagna subissero, nei mattatoi di tale Stato membro, un trattamento contrario alla direttiva, il ministero dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione del Regno Unito, nel periodo compreso tra l'aprile 1990 e il 1_ gennaio 1993, ha sistematicamente negato il rilascio di licenze per l'esportazione di animali da macello vivi destinati a tale paese.

7 Così, la società Hedley Lomas (Ireland) Ltd (in prosieguo: la «Hedley Lomas»), che aveva chiesto il 7 ottobre 1992 una licenza di esportazione di ovini vivi destinati ad un mattatoio spagnolo, non ne ha ottenuto il rilascio.

8 Ritenendo che il mattatoio interessato, approvato dal 1986, fosse conforme alle direttive comunitarie e che le autorità britanniche non disponessero di alcuna prova del contrario, la Hedley Lomas ricorreva in «judicial review» dinanzi alla High Court contro la decisione tacita di diniego. Essa chiedeva inoltre il risarcimento dei danni.

9 Il ministero britannico, pur non contestando che il diniego di rilascio di una licenza di esportazione configuri una restrizione quantitativa alle esportazioni, fa valere l'art. 36 del Trattato.

10 La High Court ha sottoposto a codesta Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l'esistenza di una direttiva di armonizzazione (direttiva 74/577/CEE), che non prevede alcuna sanzione o norma per il caso di inosservanza delle sue disposizioni, impedisca ad uno Stato membro (Stato membro A) di invocare l'art. 36 del Trattato CEE per giustificare provvedimenti restrittivi dell'esportazione nei casi in cui un interesse precisato in tale articolo sia minacciato dall'incapacità pratica di un altro Stato membro (Stato membro B) di garantire il risultato voluto dalla direttiva.

In caso di soluzione negativa della prima questione,

2) Se, nelle circostanze descritte nella questione sub 1), l'art. 36 dia facoltà ad uno Stato membro A di vietare l'esportazione di ovini vivi destinati alla macellazione nello Stato membro B

i) in generale;

ovvero

ii) nel caso in cui la destinazione indicata degli ovini sia un mattatoio dello Stato membro B e lo Stato membro A non disponga di prove che dimostrino che in tale mattatoio non vengono osservate le disposizioni della direttiva.

In caso di soluzione affermativa della questione sub 1), o di soluzione negativa della questione sub 2) e nelle circostanze del caso di specie,

3) Se il diritto comunitario imponga allo Stato membro A l'obbligo di risarcire un operatore commerciale dei danni eventualmente subiti a causa del mancato rilascio di una licenza di esportazione, in violazione dell'art. 34 e, in tal caso, in che condizioni insorga siffatto obbligo e come vada calcolato il detto risarcimento».

Sulla prima questione

11 Tratteremo successivamente due punti. In primo luogo, se uno Stato membro possa far valere l'art. 36 del Trattato quando una direttiva di armonizzazione non si pronuncia sulle procedure di controllo delle misure da essa istituite. (I) In secondo luogo, nel caso di una direttiva di armonizzazione posta a tutela di un interesse precisato dall'art. 36 del Trattato (protezione della salute e della vita degli animali), se uno Stato membro possa far leva su tale articolo per limitare le esportazioni in direzione di uno Stato membro che non osservi, nel proprio territorio, il dettato della direttiva. (II)

I- Se uno Stato membro possa far valere l'art. 36 del Trattato quando una direttiva di armonizzazione non si pronuncia sulle procedure di controllo delle misure da essa istituite.

12 Il fatto che il rifiuto da parte delle autorità britanniche di rilasciare licenze di esportazione costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione non viene discusso.

13 Può il governo del Regno Unito far leva sull'art. 36 del Trattato per giustificare un provvedimento del genere, mentre esiste una direttiva di armonizzazione fondata sull'art. 100 del Trattato che disciplina la materia?

14 Qualora sia stata emanata una direttiva d'armonizzazione, gli Stati membri non possono più imporre requisiti diversi da quelli previsti dalla direttiva stessa, sempre che l'armonizzazione raggiunta sia completa.

15 Qualora l'armonizzazione sia soltanto parziale o conferisca agli Stati membri una competenza nazionale per la sua attuazione o per la istituzione di misure di controllo, gli artt. 36 e 100 del Trattato possono trovare applicazione simultanea.

16 Così, secondo la sentenza di codesta Corte 30 novembre 1983, Van Bennekom (4):

«Solo quando, a norma dell'art. 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongono l'armonizzazione completa di tutti i provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana e contemplano procedure comunitarie per il controllo della loro osservanza il ricorso all'art. 36 cessa di essere legittimo. Ora, è pacifico che ciò non avviene nel caso delle direttive sui medicinali. Occorre quindi esaminare se provvedimenti che limitano la vendita di vitamine possano essere giustificati dall'art. 36 del Trattato» (5).

17 Ne deriva che fintantoché, nel settore della protezione degli animali, per quanto riguarda la loro esportazione negli altri Stati membri, non sia intervenuta un'armonizzazione completa, spetta agli Stati membri adottare i provvedimenti di controllo necessari nell'ambito dell'art. 36 del Trattato.

18 Proprio questo è il caso della direttiva 74/577, sottoposta alla vostra attenzione.

19 Ai sensi del suo art. 1, «Gli Stati membri provvedono affinché (...) vengano adottate misure (...)» Ai sensi dell'art. 2, «L'autorità competente, secondo la legislazione nazionale, accerta che lo stordimento venga praticato con un apparecchio approvato (...)» Infine, secondo l'art. 5, «Gli Stati membri applicano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della presente direttiva (...)».

20 Quest'ultima non prevede dunque alcuna procedura comunitaria per il controllo della sua osservanza. Essa non delinea il quadro appropriato in cui vadano effettuati tali controlli, diversamente da quanto fanno, ad esempio, la direttiva 73/173/CEE (6), oggetto della sentenza 5 aprile 1979, Ratti (7), o la direttiva 74/63/CEE (8), oggetto della sentenza Tedeschi (9).

21 Gli Stati membri erano pertanto tenuti, in conformità alla direttiva, ad adottare le misure necessarie a far osservare nel rispettivo territorio l'obbligo di stordimento degli animali prima della macellazione, a procedere a controlli nei mattatoi interessati dalla direttiva e ad adottare ogni disposizione utile, ad esempio sottoponendo i mattatoi ad una procedura di approvazione.

II- Se uno Stato membro possa far leva sull'art. 36 del Trattato per limitare le esportazioni in direzione di uno Stato membro che non osservi, nel proprio territorio, il dettato della direttiva

22 Può uno Stato membro far leva sull'art. 36 del Trattato per decidere misure atte a proteggere gli animali contro eventuali violazioni della direttiva nel territorio di altri Stati membri? Può l'art. 36 del Trattato essere oggetto di un'applicazione extraterritoriale?

23 E' chiaro che il Regno Unito non invoca qui l'art. 36 del Trattato - paralizzando la libera circolazione degli animali di cui trattasi - per evitare loro trattamenti crudeli nel proprio territorio, per migliorarne la tutela o per tener conto di una situazione specifica che interessa il territorio nazionale. Il Regno Unito, in questo caso, prende in considerazione l'interesse comunitario e agisce in conseguenza di una presunta violazione del dettato della direttiva da parte di un altro Stato membro. Il Regno Unito è legittimato ad avvalersi dell'art. 36 del Trattato?

24 Rileviamo, in primo luogo, che non è certo che il Regno di Spagna abbia violato gli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva. Ad ogni modo ciò non è dimostrato dal Regno Unito. La detta violazione è contestata sia dal ricorrente nel procedimento principale (10), sia dalla Commissione (11) che d'altro canto non ha ritenuto opportuno avviare un procedimento per inadempimento nei confronti del Regno di Spagna.

25 Questo rilievo, a mio parere, sarebbe sufficiente affinché codesta Corte negasse al Regno Unito la legittimazione ad avvalersi dell'art. 36 del Trattato in tali circostanze.

26 In secondo luogo, i principi fondamentali del diritto comunitario vietano una siffatta applicazione dell'art. 36 del Trattato.

27 Infatti, nulla è più estraneo al diritto comunitario della nozione di misura di ritorsione o di reciprocità propria al diritto internazionale pubblico classico. Uno Stato membro paralizza la libera circolazione delle merci asserendo che l'interesse superiore della protezione degli animali è violato in un altro Stato membro. In altre parole, il primo Stato membro reagisce ad una presunta violazione del Trattato (la protezione degli animali non sarebbe garantita in Spagna) con un altra violazione del Trattato (gli ovini originari della Gran Bretagna non vengono più esportati in Spagna). Orbene, «(...) all'infuori dei casi espressamente previsti, il sistema del Trattato implica (...) il divieto per gli Stati membri di farsi giustizia da sé» (12). Il diritto comunitario non consente di invocare il principio di reciprocità per garantire l'osservanza delle obbligazioni derivanti dal Trattato. Uno Stato membro non può agire unilateralmente contro gli inadempimenti di altri Stati membri. Il Trattato di Roma ha istituito un ordinamento giuridico originale nel quale sono rigidamente disciplinate le procedure da seguire per far constatare e sanzionare un'eventuale violazione delle sue disposizioni. E' attraverso il ricorso per inadempimento, promosso vuoi da uno Stato membro, vuoi dalla Commissione, che può essere constatata un'infrazione al diritto comunitario. La giurisprudenza della Corte su questo punto è consolidata:

«... un Stato membro non può, in alcun caso, appellarsi al principio della reciprocità ed invocare l'eventuale inosservanza del Trattato da parte di un altro Stato membro per giustificare il proprio inadempimento» (13).

28 Citiamo la formulazione ancor più netta della sentenza 25 settembre 1979, Commissione/Francia (14):

«Uno Stato membro non può comunque autorizzarsi ad adottare unilateralmente dei provvedimenti correttivi o di difesa, destinati ad ovviare all'eventuale trasgressione, da parte di un altro Stato membro, delle norme del Trattato».

29 Del pari, avete dichiarato che

«... l'eventuale ritardo con cui altri Stati membri hanno adempiuto gli obblighi imposti da una direttiva non può essere invocato da uno Stato membro per giustificare l'inadempimento, sia pure temporaneo, dei suoi propri obblighi» (15).

30 Il Regno Unito aveva quindi la possibilità vuoi di promuovere un'azione ai sensi dell'art. 170 del Trattato CE, vuoi di presentare denuncia alla Commissione affinché questa, nella sua veste di custode dei Trattati, tentasse di far cessare l'infrazione e, eventualmente, valutasse l'opportunità di un ricorso per inadempimento. Nell'ambito di un procedimento per inadempimento a carico del Regno di Spagna, il Regno Unito avrebbe potuto farsi autorizzare, in forza dell'art. 186 del Trattato CE, a sospendere in via temporanea il rilascio delle licenze d'esportazione di animali vivi destinati alla Spagna (16).

31 In terzo luogo, ritengo che uno Stato membro possa far valere l'art. 36 del Trattato solo per garantire la salvaguardia di un interesse protetto da tale articolo nel suo territorio nazionale.

32 Come sottolineava l'avvocato generale Trabucchi nelle conclusioni per la sentenza Dassonville (17): «... gli Stati possono apportare dette deroghe (contemplate nell'art. 36) soltanto in funzione della tutela di interessi loro propri, e non già in funzione della tutela di interessi di altri Stati... L'art. 36 consente a ciascuno Stato di tutelare esclusivamente i propri interessi nazionali. Così, dunque, per la tutela della proprietà industriale e commerciale ciascuno Stato può apportare limitazioni alla libertà di circolazione delle merci soltanto in funzione della tutela di diritti soggettivi e di interessi economici compresi nella sua sfera di rispetto».

33 Questa delimitazione della sfera di applicazione dell'art. 36 del Trattato si spiega alla luce delle considerazioni che sto per esporre.

1) Il principio dell'interpretazione restrittiva del detto articolo, ricordato dalla Corte al punto 20 della sentenza 4 ottobre 1991, Richardt et «Les Accessoires Scientifiques» (18):

«Come la Corte ha più volte dichiarato (v. sentenza Campus Oil, già citata, relativa alle restrizioni all'importazione, punto 37 della motivazione), l'art. 36, in quanto costituisce un'eccezione a un principio fondamentale stabilito dal Trattato, dev'essere interpretato in modo da non spiegare i suoi effetti al di là di quanto è necessario per la protezione degli interessi che esso mira a tutelare. Pertanto, i provvedimenti adottati in forza dell'art. 36 possono essere giustificati solo se siano idonei a soddisfare l'interesse tutelato da questa norma e non compromettano gli scambi intracomunitari più di quanto non sia indispensabile» (19).

2) Il principio della reciproca fiducia, che disciplina i rapporti tra gli Stati membri nell'attuazione delle direttive comunitarie nel rispettivo diritto interno, vieta ad uno di essi di adottare unilateralmente un provvedimento basato sull'art. 36 del Trattato allo scopo di garantire la protezione degli animali nel territorio di un altro Stato membro (20).

3) Lo Stato membro nel territorio del quale dev'essere adottato il provvedimento protettivo è il solo in grado di accertare se tale provvedimento sia strettamente necessario e di verificare che venga osservato.

4) L'esame della giurisprudenza di codesta Corte citata a sostegno dell'applicazione extraterritoriale dell'art. 36 del Trattato non consente di accreditare la tesi secondo cui l'art. 36 può essere invocato da uno Stato membro per garantire, in un altro Stato membro, la protezione di un interesse garantito da tale testo di legge.

34 Allorché il Granducato di Lussemburgo si è avvalso dell'art. 36 del Trattato per giustificare un provvedimento restrittivo (autorizzazione speciale, sanzionata dalla confisca del materiale) del transito di merci definite come materiale strategico, ha inteso garantire la salvaguardia della pubblica sicurezza nel proprio territorio, anche se le merci di cui trattavasi, provenienti dalla Francia e dirette in Unione sovietica, si limitavano ad attraversarlo (21).

35 Nella sentenza Bauhuis (22), avete definito compatibili con l'art. 36 del Trattato i controlli sanitari effettuati negli Stati di spedizione di bestiame vivo destinato all'esportazione, nei limiti in cui si sostituivano a quelli effettuati dallo Stato importatore all'atto dell'attraversamento della frontiera (23). I controlli effettuati nell'interesse dello Stato importatore sono semplicemente stati trasferiti nel territorio dello Stato esportatore.

36 Del pari, avete osservato che i controlli fitosanitari all'esportazione, contemplati da una convenzione internazionale avente lo scopo di favorire la libera importazione dei vegetali nel paese di destinazione mediante l'istituzione di un sistema di controlli effettuati nello Stato di spedizione, reciprocamente riconosciuti e organizzati su basi identiche, non costituiscono misure unilaterali che ostacolano gli scambi. Al contrario, tali controlli consentono di neutralizzare gli ostacoli che possono derivare, per la libera circolazione delle merci, da controlli all'importazione vietati dall'art. 36 del Trattato (24).

37 Come pure non è possibile trovare una giustificazione all'applicazione extraterritoriale dell'art. 36 del Trattato nella sentenza Van den Burg (25). La direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/49/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (26), autorizza gli Stati membri a emanare misure di protezione più rigorose di quelle previste dalla direttiva soltanto per quel che riguarda le specie che vivono nel loro territorio. Codesta Corte ha giudicato che un divieto di importazione e di smercio fondato sull'art. 36 del Trattato non è giustificato per quanto riguarda una specie di uccelli che non si trova nel territorio dello Stato membro legiferante, ma vive in un altro Stato membro nel quale le disposizioni della direttiva e la normativa nazionale ne autorizzano la caccia, e che non è né migratrice né minacciata ai sensi della direttiva.

38 Infine, il governo del Regno Unito si richiama, in maniera non convincente, alla sentenza 10 luglio 1984, Campus Oil e a. (27), che esamina l'ipotesi in cui l'art. 36 del Trattato viene invocato da uno Stato membro malgrado una normativa comunitaria in vigore preveda le misure necessarie a garantire la protezione degli interessi elencati in tale articolo. Codesta Corte ha riconosciuto che, anche in presenza di una normativa comunitaria, uno Stato membro può ricorrere all'art. 36 del Trattato per adottare misure complementari adeguate a livello nazionale, allorché sono in gioco la pubblica sicurezza e il rifornimento minimo in prodotti petroliferi dello Stato di cui trattasi.

39 Ebbene, come abbiamo visto, in questo caso l'armonizzazione è imperfetta, e il controllo della corretta applicazione della direttiva deve tradursi in una procedura adottata a livello nazionale.

40 Esamineremo quindi soltanto in subordine la seconda questione, con la la Corte è invitata a verificare la proporzionalità del diniego delle licenze di esportazione in relazione all'art. 36 del Trattato.

Sulla seconda questione

41 Le misure emanate nell'ambito dell'art. 36 del Trattato sono giustificate «... soltanto a condizione che esista un rapporto ragionevole tra i mezzi utilizzati e lo scopo perseguito, e che la salute non possa essere tutelata in modo altrettanto efficace con provvedimenti che abbiano effetti meno restrittivi sugli scambi intracomunitari» (28).

42 Per riprendere la formulazione impiegata nelle vostre sentenza Campus Oil e a. (29) o Mirepoix (30), i provvedimenti nazionali adottati sulla base dell'art. 36 del Trattato possono essere giustificati soltanto se tengono conto delle esigenze della libera circolazione delle merci indicata dal Trattato e in particolare dall'ultimo inciso di detto articolo.

43 L'obiettivo della protezione degli animali destinati ad essere esportati in Spagna poteva essere raggiunto con misure meno restrittive, ma altrettanto efficaci?

44 Negando il rilascio di qualsiasi licenza di esportazione, il Regno Unito ha vietato completamente le esportazioni di ovini vivi verso i mattatoi spagnoli ed ha quindi adottato il provvedimento maggiormente restrittivo degli scambi. Un simile divieto è considerato in genere sproporzionato (31).

45 Conformemente alla giurisprudenza consolidata di codesta Corte (32), spetta alla parte che invoca l'applicazione dell'art. 36 del Trattato dimostrare l'esistenza di una minaccia per la salute degli animali. Orbene, il Regno Unito non ha dimostrato che la direttiva 74/577 fosse disattesa in tutto il territorio spagnolo, cosa che avrebbe giustificato un divieto assoluto di esportazione in direzione di tale Stato, né che fosse sistematicamente violata dall'uno o dall'altro mattatoio precisamente individuato.

46 Secondo me ciò dimostra che l'art. 36 del Trattato non può essere fatto valere da uno Stato membro a difesa di interessi siti nel territorio di un altro Stato membro. Come può esso riunire le prove della necessità del ricorso all'art. 36 del Trattato in un territorio nel quale non esercita la propria sovranità (e nel quale, di conseguenza, non ha poteri di indagine)?

47 Rilevo infine che, come ha giustamente fatto valere la società ricorrente nella causa principale (33), il Regno Unito, nell'ipotesi in cui sussistessero indicazioni in merito all'inosservanza della direttiva da parte di taluni mattatoi, avrebbe potuto imporre all'esportatore misure maggiormente rispettose della libera circolazione delle merci, quale ad esempio la produzione di un attestato di conformità del mattatoio di destinazione.

48 Ne concludo che l'art. 36 del Trattato non consente a uno Stato membro A di vietare le esportazioni di ovini destinati alla macellazione in uno Stato membro B, in via generale o quando non risulti dimostrata l'inosservanza del disposto della direttiva da parte del mattatoio di destinazione nello Stato membro B.

Sulla terza questione

49 Può un operatore promuovere contro il proprio Stato di appartenenza un'azione per il risarcimento dei danni causatigli dal diniego - incompatibile con il diritto comunitario - di una licenza di esportazione? In caso di risposta positiva, quali sono i presupposti dell'intervento di tale responsabilità dello Stato?

50 In altre parole, esiste nel diritto comunitario un principio generale in base al quale lo Stato è responsabile degli atti della propria amministrazione contrari al diritto comunitario?

51 Vi si pone qui una questione fondamentale del diritto comunitario. Si tratta di definire la portata e tutte le conseguenze del principio generale di responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario, da voi sancito al punto 35 della sentenza 19 novembre 1991, Francovich e a. (34) (in prosieguo: la «sentenza Francovich»), e da voi applicato, nella medesima pronuncia, soltanto all'ipotesi ben precisa dell'omessa trasposizione di una direttiva le cui disposizioni non erano dotate di efficacia diretta.

52 La risonanza di tale sentenza - mai una decisione della Corte era stata tanto commentata - dà la misura del passo in avanti che oggi vi viene chiesto. La questione è ancora più delicata in quanto è stata posta senza ottenere soluzione ai negoziatori del Trattato di Maastricht (35). Nonostante il silenzio del legislatore comunitario, la responsabilità dello Stato membro che infrange il diritto comunitario dovrebbe poter sorgere analogamente a quella della Comunità per i danni causati dalla sue istituzioni e dagli agenti di queste nell'esercizio delle loro funzioni.

53 Questa questione eccezionale comporta sviluppi sostanziali, che illustrerò secondo lo schema seguente:

I - L'effettiva tutela giurisdizionale del singolo che si avvale del diritto comunitario comporta il riconoscimento di un diritto al risarcimento

II - La sentenza Francovich non è soltanto un rimedio limitato ai casi di efficacia diretta imperfetta

III- Il fondamento della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario

IV - Le esigenze del diritto comunitario in materia di azione di risarcimento a carico dello Stato per violazione del diritto comunitario non variano a seconda dell'organo dello Stato cui il danno è ascrivibile

V - La diversità di forme della disciplina dell'art. 215 del Trattato

VI - La disciplina dell'art. 215 del Trattato non può essere estesa alla responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario:

l'esempio della causa Bourgoin

VII- La definizione di esigenze minime in ordine all'insorgere della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario

A- L'evento generatore del danno: la violazione del diritto comunitario

B- Se la sentenza declaratoria dell'inadempimento sia una condizione dell'azione di risarcimento a carico dello Stato per violazione del diritto comunitario

C- Il danno D- Il nesso di casualità E- L'eccezione di ricorso parallelo VIII- Conclusioni

I - L'effettiva tutela giurisdizionale del singolo che si avvale del diritto comunitario comporta il riconoscimento di un diritto al risarcimento

54 E' noto che codesta Corte non si è limitata a sancire i principi dell'efficacia diretta e del primato, ma vigila anche sulla loro applicazione effettiva. Ne consegue che il controllo dell'osservanza e della corretta applicazione del diritto comunitario non è affidato in esclusiva alla Commissione, che dispone dell'arma dell'inadempimento, ma risiede anche nelle mani del singolo, a termini della famosa frase della sentenza 5 febbraio 1963, Van Gend en Loos (36) secondo cui: «... la vigilanza dei singoli, interessati alla salvaguardia dei loro diritti, costituisce (...) un efficace controllo che si aggiunge a quello che gli artt. 169 e 170 affidano alla diligenza della Commissione e degli Stati membri» (37). Secondo il principio della collaborazione, enunciato all'art. 5 del Trattato, è ai giudici nazionali che è affidato il compito di garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi efficacia diretta (38). A termini della sentenza 9 marzo 1978, Simmenthal (39),

«considerato sotto questo profilo, l'applicabilità diretta va intesa nel senso che le norme di diritto comunitario devono esplicare la pienezza dei loro effetti in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, a partire dalla loro entrata in vigore e per tutta la durata della loro validità;

... (l'applicabilità diretta) riguarda anche tutti i giudici che, aditi nell'ambito della loro competenza, hanno il compito, in quanto organi di uno Stato membro, di tutelare i diritti attribuiti ai singoli dal diritto comunitario» (40).

55 Come garantire la tutela giurisdizionale effettiva del singolo che si avvale del diritto comunitario in un quadro di «autonomia processuale degli Stati membri» nel quale, in mancanza di un'armonizzazione delle regole di procedura, spetta a ciascuno Stato membro designare il giudice competente e stabilire le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta (41)? Come conciliare il rispetto dell'autonomia processuale con l'applicazione uniforme delle norme comunitarie dotate di efficacia diretta?

56 Ancora di recente avete ribadito che spetta al diritto nazionale definire le modalità di procedura appropriate per garantire i diritti della difesa, «con la riserva del rispetto del diritto comunitario ed in particolare dei suoi principi fondamentali ...» (42). Sulla base del principio di cooperazione sancito dall'art. 5 del Trattato, avete elaborato uno standard minimo di tutela giurisdizionale del singolo che si avvale del diritto comunitario attraverso una giurisprudenza sempre più ricca nel corso del tempo e nella quale F. Grévisse e J.C. Bonichot hanno scorto le «premesse di una vera e propria etica giurisdizionale comunitaria» (43). Già nel 1981, nella sentenza 7 luglio 1981, Rewe (44), avete evocato un «sistema di tutela giurisdizionale» in grado di garantire l'efficacia del diritto comunitario.

57 In materia di ripetizione dell'indebito, pur ricordando le competenze degli Stati membri in materia processuale, avete posto delle condizioni imponendo il principio di equivalenza (o di non discriminazione) (45) (le norme procedurali interne non devono porre il singolo che si avvale del diritto comunitario in una posizione più difficile di quella in cui si troverebbe avvalendosi del diritto interno) e il principio di effettività (46) (le norme procedurali interne non devono rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento comunitario), principi di cui esigete l'osservanza ogniqualvolta il diritto comunitario è invocato dinanzi a un tribunale nazionale. Dal secondo principio menzionato deriva che la «...la tutela giurisdizionale, quando si tratta di diritti conferiti ai singoli da disposizioni comunitarie, deve comunque raggiungere un livello adeguato, il cui controllo compete alla Corte» (47).

58 Come hanno sottolineato F. Grévisse e J.C. Bonichot, «...la ricerca dell'"effetto utile dell'efficacia diretta" del diritto comunitario comporta l'esigenza che i giudici nazionali siano in grado di garantire ai cittadini l'effettivo rispetto dei diritti conferiti loro dal diritto comunitario. Ciò porta la Corte, un caso dopo l'altro, a mettere in luce le lacune o le carenze delle norme interne destinate a garantire la tutela dei cittadini» (48). Codesta Corte ha dunque avuto molteplici occasioni per affermare o consacrare un certo numero di principi senza i quali non vi è alcuna tutela giurisdizionale effettiva del singolo che si avvale del diritto comunitario.

59 Essi formano oggi una casistica folta e ricca.

60 Il diritto comunitario è direttamente applicabile, senza che sia necessario attendere l'esito dei ricorsi interni, anche di grado costituzionale (49). Il singolo che si avvale del diritto comunitario deve poter fruire di un rimedio giurisdizionale effettivo. Avete individuato nel «diritto al giudice» (50) un principio generale del diritto che si trova alla base delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, e che è stato sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (51).

61 Allo stesso modo avete considerato che il giudice nazionale deve avere il potere di garantire la tutela provvisoria necessaria ai diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario, anche se tale potere non gli è attribuito dal proprio diritto nazionale:

«... la piena efficacia del diritto comunitario sarebbe ... ridotta se una norma di diritto nazionale potesse impedire al giudice chiamato a dirimere una controversia disciplinata dal diritto comunitario di concedere provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale sull'esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario» (52).

62 Nella sentenza 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik Suederdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (53), avete dichiarato che l'art. 189 del Trattato non osta a che i giudici nazionali concedano la sospensione dell'esecuzione di un provvedimento amministrativo adottato in forza di un regolamento comunitario la cui validità sia contestata dinanzi a codesta Corte. La tutela giurisdizionale del singolo che si avvale del diritto comunitario, dunque, è tanto estesa da consentire al giudice nazionale di sospendere in via provvisoria l'applicazione del diritto comunitario (54). La detta sentenza «... places the protection of the individual in the foreground, even in front of the question of priority [... pone la tutela dell'individuo al primo posto, anche rispetto alla questione del primato]» (55). Inoltre, possiamo scorgere in questa causa un richiamo al principio della legittimazione del singolo che si avvale del diritto comunitario a proporre l'azione di risarcimento. Infatti, vi è possibilità di sospensione dell'esecuzione del provvedimento nazionale soltanto se il ricorrente, fra le altre condizioni, rischi di subire un danno grave e irreparabile (56). Non costituisce già questo una prova del fatto che gli è concessa, in secondo luogo, un'azione di risarcimento? Sottolineo che la possibilità di disporre provvedimenti provvisori non rende priva d'oggetto l'azione di risarcimento: «Vi saranno spesso casi - per esempio di normative che entreranno in vigore entro breve termine e con efficacia immediata - nei quali il più attivo degli attori dinanzi al più cooperativo dei tribunali non sarà in grado di ottenere provvedimenti provvisori prima di aver subito perdite di una certa entità» (57).

63 In base alla stessa logica, avete dichiarato che il diritto comunitario osta a che le autorità competenti di uno Stato membro facciano valere norme processuali interne in materia di termini di ricorso nell'ambito di un'azione avviata nei loro confronti, dinanzi ai giudici nazionali, dal singolo che si avvale di disposizioni di una direttiva che lo Stato membro di cui trattasi non ha ancora trasposto correttamente nel suo ordinamento giuridico interno (58).

64 Si potrebbe aggiungere all'arsenale di questi diritti che voi avete sancito recentemente il principio dell'effetto verticale diretto delle disposizioni chiare, precise e incondizionate delle direttive non ancora trasposte (59), quello dell'obbligo incombente su tutte le autorità degli Stati membri, ivi comprese le autorità giurisdizionali, di adottare tutti i provvedimenti atti a garantire il conseguimento del risultato previsto dalle direttive, in particolare interpretando il diritto interno alla luce della lettera e dello scopo delle direttive stesse (60), indipendentemente dalla scadenza o meno del termine previsto per l'attuazione (61), e dal fatto che le loro disposizioni siano o meno dotate di efficacia diretta (62).

65 In materia di responsabilità civile a carico di un datore di lavoro per violazione del principio di non discriminazione in base al sesso tra uomini e donne, codesta Corte vigila affinché una tale azione garantisca alla vittima una «tutela giurisdizionale effettiva ed efficace». Così, avete rilevato che la direttiva 76/207 (63) «... non subordina affatto il coinvolgimento della responsabilità dell'autore di una discriminazione alla prova della colpa oppure all'assenza di cause esimenti» (64). Ne avete dedotto che «... qualsiasi infrazione al divieto di discriminazione è sufficiente per coinvolgere da sola la responsabilità totale dell'autore dell'atto...» (65).

66 Infine, nella sentenza 2 agosto 1993, Marshall II (66) - sulla quale torneremo nel seguito -, avete fissato i criteri minimi che consentono di evitare che il diritto al risarcimento riconosciuto da una direttiva comunitaria possa essere sottoposto a restrizioni tali da privare di ogni effetto il principio dell'obbligo di risarcimento.

67 E' in questo movimento giurisprudenziale che pone le basi di una tutela giurisdizionale «effettiva ed efficace» (67) che si iscrive il diritto del singolo che si avvale del diritto comunitario di agire per il risarcimento dei danni contro lo Stato che lo abbia violato.

68 Il principio del primato del diritto comunitario, così come impone di disapplicare una normativa nazionale contraria al diritto comunitario, impone che il singolo possa ottenere riparazione del danno causatogli dall'applicazione pregressa di tale normativa.

69 L'azione di risarcimento contro lo Stato per violazione del diritto comunitario è il complemento indispensabile del principio posto dalla sentenza Simmenthal, già citata, dell'inapplicabilità della norma nazionale contraria al diritto comunitario. Riparare le conseguenze dell'applicazione pregressa di detta legge, equivale ad annullare gli effetti di tale applicazione e, di conseguenza, a rendere tale legge inapplicabile nel passato, ovvero a trarre le conseguenze di tale inapplicabilità nel passato.

70 Così come il singolo è tutelato grazie alla facoltà del giudice o dell'amministrazione di disapplicare la legge, analogamente esso dev'essere tutelato mediante il risarcimento del danno causatogli dall'applicazione della legge che avrebbe dovuto rimanere lettera morta.

71 Già da tempo codesta Corte ha ammesso che «(...) la sentenza pronunciata dalla Corte in forza degli artt. 169 e 171 del Trattato può avere pratica rilevanza come fondamento della responsabilità eventualmente incombente allo Stato membro - a causa dell'inadempimento - nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o dei singoli (68)», il che rende ricevibile il ricorso per inadempimento anche qualora lo Stato membro convenuto abbia adottato, nel periodo trascorso fra il parere motivato e la proposizione del ricorso, le misure necessarie per porre fine all'inadempimento stesso (69).

72 Nella sentenza 22 gennaio 1976, Russo (70), avete affermato, senza precisare il fondamento di tale obbligo, che, nel caso in cui un produttore agricolo abbia subito un danno a causa di una violazione del diritto comunitario, lo Stato responsabile deve «... risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni di diritto interno relative alla responsabilità della pubblica amministrazione» (71). In quel caso la norma violata era il regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, che istituisce un'organizzazione comune di mercato nel settore dei cereali (72), direttamente applicabile.

73 Già nella sentenza 16 dicembre 1960, Humblet (73), avete fatto discendere dall'art. 86 del Trattato CECA, analogo all'art. 5 del Trattato CEE, l'obbligo «... tanto di revocare l'atto di cui trattasi quanto di riparare gli illeciti effetti che ne possono essere derivati».

74 Proprio sulla duplice base giuridica dell'art. 5 del Trattato (74), da un lato, e, dall'altro, dell'obbligo per i tribunali nazionali di garantire, in forza dell'efficacia diretta e del primato del diritto comunitario, la piena efficacia delle norme comunitarie, in conformità ai principi definiti nelle sentenze Simmenthal, già citata, e Factortame e a. I (75), codesta Corte ha enunciato, nella sentenza Francovich, il principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario. Questo «... diritto ad ottenere un risarcimento ... trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario» (76). Evitiamo di scorgere in questa espressione un diritto automatico al risarcimento, indipendentemente dalla gravità della violazione del diritto comunitario. Vediamoci piuttosto il riconoscimento del diritto di promuovere l'azione di risarcimento (77).

II - La sentenza Francovich non è soltanto un rimedio limitato ai casi di efficacia diretta imperfetta

75 Avete già più volte constatato che: «... la facoltà degli amministrati di far valere dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni del Trattato direttamente efficaci costituisce solo una garanzia minima e non è di per sé sufficiente ad assicurare la piena applicazione del Trattato» (78). La sentenza Francovich illustra tale principio.

76 La pronuncia menzionata consente al singolo di promuovere un'azione di risarcimento nei confronti dello Stato membro nel caso in cui, a causa della natura insufficientemente precisa e incondizionata delle disposizioni della direttiva, egli non possa far valere direttamente quest'ultima dinanzi ad un tribunale nazionale. L'omessa trasposizione e l'assenza di efficacia diretta delle disposizioni della direttiva non trasposta impediscono al singolo di vedersi riconoscere in via giudiziale il diritto attribuitogli dalla direttiva.

77 L'azione di risarcimento nei confronti dello Stato appare quindi come un rimedio per i casi di efficacia diretta imperfetta. Riconoscendo al singolo il diritto al risarcimento la Corte conferisce, in un certo senso, efficacia diretta alle disposizioni controverse, nei limiti in cui il singolo può far valere la loro omessa trasposizione per ottenere riparazione (79). Il creditore non può promuovere un'azione esecutiva nei confronti del debitore del diritto sorto a causa della direttiva, in quanto tale soggetto è indeterminato. In quanto vittima di un danno, il singolo dispone dell'azione di risarcimento nei confronti dello Stato, che trova il suo fondamento nell'omessa trasposizione. E' evidente, l'azione di risarcimento supplisce all'omessa trasposizione e all'assenza di efficacia diretta.

Come ha rilevato G. Wivenes (80), «Erigendo l'omessa adozione da parte dello Stato membro delle misure nazionali di trasposizione della direttiva in atto all'origine del danno subito dal destinatario dei diritti che l'ordinamento giuridico comunitario intendeva con essa conferire, la Corte sostituisce lo Stato, nella sua veste di debitore di una `prestazione per equivalente', al singolo che, in caso di trasposizione della direttiva nel diritto nazionale, sarebbe stato debitore di una `esecuzione in forma specifica'».

78 Dunque, il sorgere della responsabilità dello Stato membro nel caso preciso di omessa trasposizione della direttiva non va analizzato soltanto come una sanzione efficace o un mezzo di pressione o di incitazione ad operare la trasposizione. Esso consente al destinatario del diritto conferito dalla direttiva di fruire subito, indirettamente, di tale diritto, nonostante l'omessa trasposizione. L'effettiva attuazione dei diritti riconosciuti ai singoli da una direttiva non dipende più interamente dalla trasposizione.

79 In assenza di trasposizione, il singolo non ha altro mezzo per far valere i diritti che gli derivano dalla direttiva se non quello di sollecitare l'interpretazione del suo diritto nazionale conformemente a quest'ultima - nella misura in cui ciò sia possibile (81) - mentre, negli Stati membri in cui è stata recepita, la direttiva costituisce, per il tramite dell'atto nazionale di trasposizione, una norma dotata di efficacia diretta che può essere direttamente fatta valere dai singoli. Nella sentenza 14 luglio 1994, Faccini Dori (82), la Corte ha sottolineato che l'azione di risarcimento concessa grazie alla sentenza Francovich vale proprio «Nel caso in cui il risultato prescritto dalla direttiva non possa essere conseguito mediante interpretazione...» (83). L'effetto di sostituzione dell'azione di risarcimento - che sopperisce all'assenza di efficacia diretta della direttiva o all'impossibilità di far valere quest'ultima nell'ambito dell'interpretazione - è particolarmente chiaro quando, come nella causa Francovich, il diritto riconosciuto dalla direttiva riguarda una somma di denaro. La riparazione del danno può coincidere esattamente con i diritti sorti dalla regolare trasposizione della direttiva.

80 Quest'analisi mostra come «The principles of direct and indirect effects were simply expedients designed to secure the enforcement of Community law precisely because States had failed to fulfill their obligations [I principi dell'effetto diretto e indiretto erano semplici espedienti cui si ricorreva per garantire l'applicazione del diritto comunitario, proprio perché gli Stati non avevano adempiuto le loro obbligazioni]» (84) e come la sentenza Francovich si iscrive nel movimento giurisprudenziale che mira all'applicazione effettiva delle direttive affinché, quando esse istituiscono diritti a favore dei singoli, questi siano in grado di conoscerli e di avvalersene.

81 Già nella sentenza 25 luglio 1991, Emmott (85), la Corte aveva sottolineato che uno Stato membro non può paralizzare la piena efficacia di una direttiva non trasposta entro i termini, adducendo termini di prescrizione nazionali.

82 E' chiaro di conseguenza che la sentenza Francovich colma una lacuna nella tutela dei singoli che intendono avvalersi delle disposizioni della direttiva non trasposta.

83 Se ne deve forse perciò dedurre che il principio della responsabilità si applica soltanto alla violazione di disposizioni non direttamente applicabili, in quanto in questo caso si tratta dell'unico mezzo per conseguire il risultato voluto dalla direttiva che lo Stato si rifiuta di recepire, e quindi di un'integrazione della giurisprudenza della Corte sulla diretta applicabilità delle disposizioni del diritto comunitario, come hanno sostenuto nelle loro osservazioni scritte la Repubblica di Germania (86), l'Irlanda (87) e il Regno dei Paesi Bassi (88)? Per le disposizioni direttamente applicabili non vi è alcuna «esigenza» di un diritto al risarcimento, come sostiene il governo tedesco?

84 In presenza di una norma comunitaria dotata di efficacia diretta, il singolo disporrebbe già di una tale tutela giurisdizionale, di rimedi giurisdizionali tali da rendere superflua l'azione di risarcimento? Se le disposizioni della direttiva avessero avuto efficacia diretta, il signor Francovich non avrebbe dunque potuto promuovere un'azione esecutiva in qualità di creditore dello Stato italiano, con conseguente inutilità dell'azione di risarcimento?

85 Ho già insistito su questo punto: l'efficacia diretta è soltanto una garanzia minima, che non assicura necessariamente la tutela completa del singolo che si avvale del diritto comunitario (89).

86 Se il principio della responsabilità dello Stato vale per un diritto sprovvisto di efficacia diretta conferito da una direttiva, a maggior ragione deve valere per un diritto soggettivo conferito da disposizioni dotate di efficacia diretta (90). Ciò è talmente vero che, ben prima della sentenza Francovich, giudici nazionali hanno condannato il loro Stato membro per violazione di una disposizione comunitaria dotata di efficacia diretta. Menzioniamo l'illecito amministrativo contestato allo Stato francese a causa di ritardi anomali nell'esecuzione di controlli doganali effettuati in condizioni contrarie all'art. 30 del Trattato (91).

87 L'azione di risarcimento promossa da un singolo o da un'impresa contro un altro singolo o un'altra impresa per violazione di una norma comunitaria dotata di efficacia diretta orizzontale è peraltro largamente ammessa. Nella sentenza della House of Lords, Garden Cottage Food Ltd/Milk Marketing Board (92), si è dichiarato che una violazione dell'art. 86 del Trattato CEE poteva essere qualificata, nel diritto inglese, alla stregua di una violazione di uno «statutory duty», e dar luogo ad un risarcimento. Del pari, la prova dell'esistenza di un'intesa contraria all'art. 85 del Trattato CEE può bastare per coinvolgere le responsabilità dei suoi autori sulla base della responsabilità aquiliana (93).

88 Il singolo che promuove contro lo Stato un'azione di risarcimento fondata sulla violazione di una norma comunitaria dotata di efficacia diretta può, per definizione, giustificare l'attribuzione di diritti a suo vantaggio e la natura identificabile del contenuto dei diritti di cui trattasi. Ciò facendo soddisfa le prime due condizioni per l'insorgere della responsabilità, quali enunciate nella sentenza Francovich (94). L'azione di risarcimento è un corollario della stessa efficacia diretta.

89 D'altro canto, nella sentenza 12 luglio 1990, Foster e a. (95), la Corte ha già ammesso che un singolo possa agire per ottenere il risarcimento dei danni nei confronti di uno Stato membro che abbia violato una disposizione dotata di efficacia diretta di una direttiva.

90 In secondo luogo, è significativo che, per fondare l'obbligo al risarcimento dello Stato che infrange il diritto comunitario, abbiate menzionato sentenze in cui è stato applicato il principio secondo il quale il giudice nazionale ha l'obbligo di garantire l'effettiva tutela dei diritti direttamente applicabili conferiti al singolo dal diritto comunitario (fatta eccezione per la sentenza Factortame e a. I, già citata) (96).

91 Nella sentenza Zuckerfabrik Suederdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, già citata, la Corte ha dichiarato che una decisione nazionale fondata su un regolamento comunitario la cui validità era contestata dinanzi ad essa doveva poter essere provvisoriamente sospesa qualora la sua esecuzione immediata rischiasse di causare un danno irreparabile o difficilmente riparabile.

92 Inoltre, è stato rilevato (97) che, sulla scorta dell'efficacia diretta dell'art. 93, n. 3, del Trattato CEE, codesta Corte impone ai tribunali nazionali di riparare il danno subito dai concorrenti del beneficiario di aiuti concessi prematuramente, se necessario coinvolgendo la responsabilità dello Stato.

93 Infine, il sistema completo di rimedi di cui dispone il singolo che si avvale del diritto comunitario comprende l'azione di risarcimento nei confronti delle istituzioni comunitarie in forza dell'art. 215 del Trattato CE. Non vedo come una tale azione di risarcimento possa essere negata al singolo che si avvale del diritto comunitario soltanto perché l'autore del danno è uno Stato membro. A. Barav ha sottolineato a proposito della Comunità che «un sistema di rimedi giurisdizionali sarebbe lacunoso e incompleto se non prevedesse un'azione di risarcimento dei danni causati dall'attività amministrativa» (98). In una Comunità fondata sul principio dell'amministrazione indiretta da parte degli Stati membri, nella quale le competenze sono così strettamente intrecciate tra questi ultimi e la Comunità, che a volte è difficile sapere a chi imputare il danno (99), è forse possibile esonerare gli Stati membri da ogni responsabilità? La risposta a questo quesito è ancora più chiara se ci si riferisce alle ipotesi in cui la Comunità e uno Stato membro abbiano concorso alla produzione del danno, e nelle quali avete ammesso un'azione di risarcimento a carico dello Stato membro dinanzi ai tribunali nazionali (100).

191 La causa Brasserie du Pêcheur (202), anch'essa peraltro pendente dinanzi alla Corte, mostra quanto sia importante la questione della interruzione del nesso di causalità per un comportamento della vittima, nell'ipotesi di responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario.

192 Mi limiterò in questa sede a quattro constatazioni:

- la valutazione del nesso di causalità spetta al giudice nazionale;

- è vero, codesta Corte ha individuato, nella sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione (203): «... un principio generale comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri secondo il quale la persona lesa, per evitare di doversi accollare il pregiudizio, deve dimostrare di aver agito con ragionevole diligenza onde limitare l'entità del danno» (204). In via assai generale, la negligenza o il comportamento omissivo della vittima, sono puniti con la prescrizione del suo diritto all'azione. Finché agisce entro il termine di prescrizione, il suo diritto deve avere un oggetto. L'esercizio di un'azione di risarcimento entro il detto termine va considerata una «diligenza ragionevole»;

- la negligenza della vittima può avere l'effetto di esonerare parzialmente o totalmente il legislatore dalla responsabilità dell'autore, ma il fatto che la vittima non abbia promosso un'azione di risarcimento, quand'essa non sia ancora prescritta, costituisce negligenza?

- non è esatto secondo me sostenere che, con la sua inerzia, la vittima abbia concorso alla produzione del danno. Quest'ultimo sussiste prima della negligenza della vittima. E' sorto indipendentemente dall'azione (o dal comportamento omissivo) di quest'ultima.

E - L'eccezione di ricorso parallelo

193 La questione decisiva, di contro, è se sia possibile che il diritto comunitario osti a che un diritto nazionale imponga l'esaurimento degli altri rimedi giurisdizionali prima di ammettere l'esercizio di un'azione di risarcimento, come sembra suggerire la sentenza Wagner Miret, già citata.

194 Allorché, vuoi deliberatamente, vuoi per negligenza, la parte lesa abbia omesso di far cessare il danno avvalendosi dei rimedi giurisdizionali disponibili, può ancora invocare la responsabilità dello Stato? L'azione di risarcimento è subordinata ai ricorsi che consentono di far cessare gli effetti dannosi dell'atto?

195 Le norme applicabili al diritto comune della responsabilità in Germania (205) e in Danimarca (206) vanno, a quanto sembra, in questa direzione.

196 Esaminerò anzitutto la teoria dell'esaurimento dei rimedi nell'ipotesi di ricorso diretto dinanzi a codesta Corte.

197 Rispetto agli altri tipi di ricorso che si possono proporre direttamente dinanzi alla Corte, l'autonomia dell'azione di risarcimento è praticamente totale, salvo un'eccezione di cui è necessario definire i contorni.

198 Emerge dalla sentenza 26 febbraio 1986, Krohn/Commissione (207), che un'eccezione di ricorso parallelo può essere solo straordinaria. Il ricorso per danni è irricevibile nel caso estremamente preciso in cui «... è diretto alla corresponsione di una somma di importo pari a quello dei dazi pagati dalla ricorrente in esecuzione di una decisione individuale in cui, di conseguenza, la domanda di risarcimento mira in realtà alla revoca di tale decisione individuale» (208).

199 Dal momento in cui l'atto impugnato ha carattere generale ed impersonale, l'eccezione di ricorso parallelo cessa di essere opponibile.

200 Quanto all'articolazione tra le azioni promosse dinanzi ai tribunali nazionali e quella di risarcimento promossa dinanzi a voi, quest'ultima è irricevibile solo se il soggetto aveva la possibilità di ottenere dinanzi ai giudici nazionali una riparazione completa del danno subito (209).

201 La questione se uno Stato membro possa opporre all'esercizio di un'azione di risarcimento promossa nei suoi confronti un'eccezione di ricorso parallelo, è una questione di mero diritto nazionale cui non tocca alla Corte rispondere. Il diritto comunitario osta a che un diritto nazionale esiga l'esaurimento degli altri mezzi di ricorso prima di promuovere un'azione di risarcimento solo nella misura in cui tale principio abbia l'effetto di rendere impossibile o pressoché impossibile l'esercizio dell'azione di risarcimento. Infine, nessun principio del diritto comunitario impone, a mio avviso, che questa eccezione di ricorso parallelo sia imposta agli Stati membri. Non si trova in tale ordinamento nessuna base giuridica per l'istituzione di una gerarchia tra i ricorsi di diritto nazionale.

VIII - Conclusioni

202 Nella decisione Factortame e a. II (210), la House of Lords ha definito l'adozione dello European Communities Act del 1972 come «l'accettazione volontaria da parte del Parlamento dei limiti imposti alla sua sovranità legislativa dal principio della preminenza del diritto comunitario».

203 Dopo tale pronuncia, i tribunali britannici tendono a riesaminare le condizioni del sorgere della responsabilità dello Stato quando gli viene contestata una violazione del diritto comunitario.

204 Nella sentenza 25 giugno 1992, Kinklees MBL/Wickes (211), pronunciata a proposito del «Sunday trading», la House of Lords sembra non escludere la possibilità di ammettere la responsabilità del legislatore: tenuto conto della formulazione generale dei punti 33-37 della sentenza Francovich «... it is in my opinion right that in the present case your Lordships should proceed on the basis that if ... the court should hold that section 47 of the Shops Act 1950 is invalid as being in conflict with article 30 of the Treaty, the United Kingdom may be obliged to make good damage caused to individuals by the breach of article 30 for which it is responsible [... è giusto a mio parere che nel presente caso i giudici procedano sulla base del fatto che se ... il tribunale dovesse ritenere l'art. 47 dello Shops Act del 1950 invalido in quanto in contrasto con l'art. 30 del Trattato, il Regno Unito potrebbe vedersi obbligato a risarcire tutti i danni causati ai singoli dalla violazione dell'art. 30 ad esso imputabile]» (212).

205 Un simile sviluppo dovrebbe necessariamente avere delle conseguenze sulla responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario nella causa presente.

206 Se, in linea con la citata sentenza Bourgoin della Court of Appeal, il giudice nazionale dovesse considerare 1) che una semplice violazione del diritto comunitario da parte dell'amministrazione nazionale può costituire oggetto soltanto di una pronuncia declaratoria nell'ambito del procedimento di «judicial review»; 2) che un ricorso per danni è possibile soltanto in caso venga dimostrato un eccesso di potere (abuse of power) nell'applicazione del diritto nazionale, esso dovrebbe raffrontare tale posizione con le norme e i principi comunitari seguenti:

1) l'art. 34 del Trattato ha effetto diretto in forza della sentenza 13 dicembre 1983, Apple and Pear Development Council (213);

2) una tutela giurisdizionale effettiva, ai sensi del diritto comunitario, delle ricorrente non è garantita da una sentenza declaratoria nell'ambito di un «judicial review» (214);

3) spetta al giudice nazionale verificare che la prova di tali requisiti non sia fuori dalla portata della vittima. Soltanto una concezione estensiva della nozione di «misfeasance in public office» consentirebbe di assicurare alla vittima una tutela effettiva dei suoi diritti.

207 Inoltre, limitare la responsabilità dell'amministrazione a ipotesi del genere, equivale a renderla straordinaria. Il raffronto con i regimi della ripetizione dell'indebito - che la sentenza Francovich definisce «analoga» (215) a quella della responsabilità - o della sospensione dell'esecuzione nei quali la constatazione della illiceità del regime istituito dall'amministrazione nazionale è sufficiente perché sia consentito di porre fine all'illecito con il rimborso o con la sospensione provvisoria dell'atto illegittimo - senza che si pretenda la prova di un elemento di intenzionalità - dimostra a mio avviso che l'azione di risarcimento non può ridursi a ipotesi così rare.

208 Farò un ultima osservazione. Limitare nel tempo gli effetti della vostra sentenza non mi pare giustificato. Essendo stato informato dalla Commissione del fatto che il diniego delle licenze di esportazione era contrario al diritto comunitario, il governo del Regno Unito non poteva ignorare che, persistendo nel proprio rifiuto, si poteva esporre ad un'azione di risarcimento. Aggiungo che codesta Corte non procede mai d'ufficio a una tale limitazione.

209 Non vi sfuggirà l'importanza dello sviluppo che vi viene proposto in questa sede: «This sort of decentralized enforcement in the national courts, coupled with a European standard of remediation, has all the force of an invisible hand. It will support and advance the integration of Europe regardless of the uncertainties of European politics [Questa sorta di esecuzione decentrata nei tribunali nazionali, associata ad uno standard europeo in materia di risarcimento, ha tutta la forza di una mano invisibile. Sosterrà e farà progredire l'integrazione europea indipendentemente dalle incertezze della politica europea» (216).

210 Vi invito di conseguenza a dichiarare che:

«1) a) Quando un direttiva d'armonizzazione incompleta tace sulle procedure di controllo delle misure che essa istituisce, uno Stato membro può avvalersi dell'art. 36 del Trattato CE

b) Uno Stato membro non può far leva sull'art. 36 del Trattato per limitare le esportazioni di animali vivi in un altro Stato membro che non rispetta, nel proprio territorio, i dettami della direttiva del Consiglio 18 novembre 1974, 74/577/CEE, relativa allo stordimento degli animali prima della macellazione.

2) In via subordinata, l'art. 36 del Trattato non consente ad uno Stato membro A di emanare un provvedimento di divieto generale ed assoluto delle esportazioni di ovini in uno Stato membro B per la loro macellazione, quando non risulta dimostrato che il mattatoio di destinazione nello Stato membro B non osserva le disposizioni della direttiva.

3) Uno Stato membro è tenuto a riparare il danno causato ad un operatore commerciale dall'omesso rilascio di una licenza di esportazione in violazione dell'art. 34 del Trattato CE. Le modalità della proposizione dell'azione di risarcimento sono definite dal diritto nazionale, purché si osservino il principio di non discriminazione e il principio di effettività. In particolare, l'azione di risarcimento non può essere sottoposta a condizioni probatorie che la rendano impossibile. L'importo del risarcimento deve essere fissato dal giudice nazionale. Non può essere inferiore al lucro cessante subito dalla ricorrente a causa del negato rilascio delle licenze di esportazione».

(1) - GU L 316, pag. 10.

(2) - Art. 1.

(3) - Boletin Oficial del Estado, n. 312 del 30 dicembre 1987.

(4) - Causa 227/82 (Racc. pag. 3883).

(5) - Punto 35, corsivo mio. V. anche punto 35 della sentenza 5 ottobre 1977, causa 5/77, Tedeschi (Racc. pag. 1555); punto 13 della sentenza 27 marzo 1985, causa 73/84, Denkavit Futtermittel (Racc. pag. 1013); punto 19 della sentenza 20 giugno 1991, causa C-39/90, Denkavit Futtermittel (Racc. pag. I-3069), e punto 25 della sentenza 14 luglio 1994, causa C-17/93, Van der Veldt (Racc. pag. I-3537). V. anche punto 35 della sentenza 5 ottobre 1994, causa C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle (Racc. pag. I-5077).

(6) - Direttiva del Consiglio 4 giugno 1973 concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura dei preparati pericolosi (solventi) (GU L 189, pag. 7).

(7) - Causa 148/78 (Racc. pag. 1629).

(8) - Direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973, relativa alla fissazione di quantità massime per le sostanze e per i prodotti indesiderabili negli alimenti per gli animali (GU 1974, L 38, pag. 31).

(9) - Già citata in nota 5.

(10) - Punto 29, parte finale, delle sue osservazioni.

(11) - Punto, 7.6 delle sue osservazioni.

(12) - Sentenza 13 novembre 1964, cause riunite 90/63 e 91/63, Commissione/Lussemburgo e Belgio (Racc. pagg. 1199, 1213).

(13) - Sentenza 14 febbraio 1984, causa 325/82, Commissione/Germania (Racc. pag. 777, punto 11).

(14) - Causa 232/78 (Racc. pag. 2729, punto 9).

(15) - Sentenza 26 febbraio 1976, causa 52/75, Commissione/Italia (Racc. pag. 277, punto 11). V. anche sentenza 11 gennaio 1990, causa C-38/89, Blanguernon (Racc. pag. I-83).

(16) - Il ricorso per inadempimento a norma dell'art. 170 del Trattato è, pare, l'unico mezzo a disposizione di uno Stato membro per aggirare un rifiuto della Commissione di avviare un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE: il potere discrezionale di cui dispone la Commissione in materia e l'eccezione di ricorso parallelo non consentono a uno Stato membro di agire in carenza contro di questa.

(17) - Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74 (Racc. pagg. 837, 859). V. anche conclusioni per la sentenza 14 luglio 1976, cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76, Kramer e a. (Racc. pagg. 1279, 1328).

(18) - Causa C-367/89 (Racc. pag. I-4621), corsivo mio.

(19) - V. anche sentenza 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis (Racc. pag. 5, punto 12).

(20) - V., in questo senso, punto 7 delle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven per la sentenza 23 maggio 1990, causa C-169/89, Van den Burg (Racc. pag. I-2143).

(21) - V. sentenza Richardt et «Les Accessoires Scientifiques», già citata.

(22) - Già citata in nota 19.

(23) - Punto 46 della sentenza.

(24) - Sentenza 12 luglio 1977, causa 89/76, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 1355).

(25) - Già citata in nota 20.

(26) - GU L 103, pag. 1.

(27) - Causa 72/83 (Racc. pag. 2727).

(28) - Punto 14, sentenza 27 marzo 1985, Denkavit Futtermittel, già citata in nota 5. V. anche sentenze 15 dicembre 1976, causa 35/76, Simmenthal (Racc. pag. 1871); Bauhuis, già citata in nota 19; 20 giugno 1991, Denkavit Futtermittel, già citata in nota 5, e 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 203).

(29) - Già citata, punto 44.

(30) - Sentenza 13 marzo 1986, causa 54/85 (Racc. pag. 1067, punto 13).

(31) - Sentenze 4 febbraio 1988, causa 261/85, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 547, punto 15); 14 luglio 1988, causa 407/85, 3 Glocken et Krintzinger (Racc. pag. 4233, punto 14) e 5 luglio 1990, causa C-304/88, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-2801, punto 14).

(32) - Sentenze 14 luglio 1983, causa 174/82, Sandoz (Racc. pag. 2445, punto 22), e Van Bennekom, già citata, punto 40.

(33) - Punto 29 delle sue osservazioni.

(34) - Cause riunite C-6/90 e C-9/90 (Racc. pag. I-5357).

(35) - V. Teske, H.: «Die Sanktion von Vertrasgsverstoessenn im Gemeinschaftsrecht», Europarecht, 3-1992, pag. 265, 285; osservazioni del governo tedesco, punto 4, e osservazioni del governo olandese, punto 12 (le osservazioni menzionate nell'ambito della terza questione sono quelle presentate nelle cause riunite, tuttora pendenti C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pêcheur et Factortame e a., cui le parti del procedimento principale han fatto rinvio).

(36) - Causa 26/62 (Racc. pag. 1).

(37) - Pag. 24.

(38) - Sentenze 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe (Racc. pag. 1989, punto 5), e causa 45/76, Comet (Racc. pag. 2043, punto 12).

(39) - Causa 106/77 (Racc. pag. 629). V. anche punto 5 della sentenza 10 luglio 1980, causa 811/79, Ariete (Racc. pag. 2545).

(40) - Punti 14 e 16.

(41) - Sentenze Rewe e Comet, già citate in nota 38, rispettivamente punto 5 e punto 13. In taluni settori precisi è stata realizzata un'armonizzazione delle norme procedurali. Citiamo la direttiva del Consiglio 9 febbraio 1976, 76/207/CEE, relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro (GU L 39, pag. 40); il regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione (GU L 175, pag. 1); il regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al recupero a posteriori dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuare il pagamento (GU L 197, pag. 1); la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33) - che in particolare prescrive la possibilità di un'azione di risarcimento in favore dei soggetti lesi da una violazione; la direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente (GU L 158, pag. 56), o la direttiva del Consiglio 25 febbraio 1992, 92/13/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle norme comunitarie in materia di procedura di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 76, pag. 14).

(42) - Sentenza 10 novembre 1993, causa C-60/92, Otto (Racc. pag. I-5683, punto 14).

(43) - «Les incidences du droit communautaire sur l'organisation et l'exercice de la fonction juridictionnelle dans les États membres», Mélanges Boulouis, 1991, pag. 297.

(44) - Causa 158/80 (Racc. pag. 1805, punto 44).

(45) - Punto 12 della sentenza 12 giugno 1980, causa 130/79, Express Dairy Foods (Racc. pag. 1887). V. anche le sentenze 7 luglio 1981, Rewe, già citata, punto 44; 10 aprile 1984, causa 14/83, Von Colson e Kamann (Racc. pag. 1891), e causa 79/83, Harz (Racc. pag. 1921). Il detto principio è denominato anche «requirement of `comparability'»: Tash, A.P.: «Remedies for European Community Law Claims in Member State Courts: Toward a European Standard», Columbia Journal of Transnational Law, 1993, volume 1, 31, pag. 377, 387.

(46) - V., segnatamente, sentenza 5 marzo 1980, causa 265/78, Ferwerda (Racc. pag. 617, punto 10).

(47) - Tesauro, G.: «La sanction des infractions au droit communautaire», Rapports pour le XV Congrès FIDE, Lisbona 1992, Rapport général, pag. 423, 455.

(48) - Op. cit., pag. 301.

(49) - Sentenze Simmenthal, già citata, e 27 giugno 1991, causa C-348/89, Mecanarte (Racc. pag. I-3277).

(50) - V. punto 3 delle conclusioni dell'avvocato generale Darmon per la sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651).

(51) - Sentenza Johnston, ibidem, punto 18.

(52) - Punto 21 della sentenza 19 giugno 1990, causa C-213/89, Factortame e a. I (Racc. pag. I-2433). Citiamo in questa sede l'osservazione di Tash A.P., op. cit., pag. 397: «...la causa Factortame va ben oltre la causa Van Colson in quanto la Corte, di fatto, ha specificato quali sono i nuovi rimedi che i tribunali nazionali sono tenuti a concedere».

(53) - Cause riunite C-143/88 e C-92/89 (Racc. pag. I-415).

(54) - V. Schermers, H.G., Common Market Law Review, 1992, volume 29, pag. 133, 136.

(55) - Ibidem, pag. 137.

(56) - Punto 33 della sentenza.

(57) - Osservazione delle ricorrenti nn. 1-36 e 38-97 nella causa C-48/93, già citata in nota 36 (punto 6.6).

(58) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-208/90, Emmott (Racc. pag. I-4269).

(59) - Sentenze 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker (Racc. pag. 53), e 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall I (Racc. pag. 723).

(60) - Sentenze Von Colson e Kamman, già citata in nota 45; 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen (Racc. pag. 3969, punto 12); 4 febbraio 1988, causa 157/86, Murphy e a. (Racc. pag. 673), e 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing (Racc. pag. I-4135, punto 8).

(61) - Sentenza Kolpinghuis Nijmegen, già citata in nota precedente, punto 15.

(62) - V., su questo punto, il punto 15 delle conclusioni dell'avvocato generale Darmon per la sentenza 8 novembre 1990, causa C-177/88, Dekker (Racc. pag. I-3941).

(63) - Già citata in nota 41.

(64) - Punto 22 della sentenza Dekker, già citata in nota 62.

(65) - Ibidem, punto 25.

(66) - Causa C-271/91 (Racc. pag. I-4367).

(67) - Ibidem, punto 24.

(68) - Sentenza 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Racc. pag. 101, punto 11, corsivo mio. V. anche sentenze 20 febbraio 1976, causa 309/84, Commissione/Italia (Racc. pag. 599, punto 18); 5 giugno 1986, causa 103/84, Commissione/Italia (Racc. pag. 1759); 17 giugno 1987, causa 154/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 2717); 24 marzo 1988, causa 240/86, Commissione/Grecia (Racc. pag. 1835); 18 gennaio 1990, causa C-287/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-125); 19 marzo 1991, causa C-249/88, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1275), e 30 maggio 1991, causa C-361/88, Commissione/Germania (Racc. pag. I-2567, punto 31).

(69) - Si noterà che menzionando la Comunità la Corte sembra ammettere la possibilità che questa agisca per i danni nei confronti di uno Stato membro autore di un'infrazione al Trattato.

(70) - Causa 60/75 (Racc. pagg. 45, 56).

(71) - Punto 9. V. anche sentenza 9 luglio 1985, causa 179/84, Bozzetti (Racc. pag. 2301, punto 17): «... spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere controversie vertenti sui diritti soggettivi, scaturenti dall'ordinamento giuridico comunitario... gli Stati membri sono tenuti a garantire, in ogni caso, la tutela effettiva di detti diritti».

(72) - GU 1967, 117, pag. 2269.

(73) - Causa 6/60 (Racc. pagg. 1093, 1113).

(74) - Punto 36 della sentenza Francovich.

(75) - Già citata in nota 52, punto 31.

(76) - Punto 41 della sentenza Francovich.

(77) - V., su questo punto, Barav, A.: «Omnipotent courts», in Mélanges Schermers, 1994, volume 2, pagg. 265, 288.

(78) - Sentenza 26 febbraio 1991, causa C-120/88, Commissione/Italia (Racc. pag. I-621, punto 10). V. anche sentenze 15 ottobre 1986, causa 168/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 2945, punto 11); 26 febbraio 1991, causa C-119/89, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-641, punto 9), e causa C-159/89, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-691, punto 10). V. anche il punto 44 delle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven per la sentenza 13 aprile 1994, causa C-128/92, Banks (Racc. pag. I-1209).

(79) - V. in questo senso Van Gerven, W.: «Non-contractual Liability of Member States, Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a View to a Common Law for Europe», Maastricht Journal, 1, 1994, pagg. 6, 21.

(80) - Relazione lussemburghese per il XV Congresso FIDE, Lisbona 1992, «La sanction des infractions au droit communautaire», pagg. 277, 296.

(81) - V. sentenze Marleasing e Dekker, già citate alle note 60 e 62.

(82) - Causa C-91/92 (Racc. pag. I-3325).

(83) - Punto 27.

(84) - Steiner, J.: «From direct effects to Francovich: shifting means of enforcement of Community Law», (18) ELR, febbraio 1993, pagg. 3, 10.

(85) - Già citata in nota 58.

(86) - Punti 2 e 3. «Il diritto al risarcimento ha di conseguenza soltanto un ruolo subordinato rispetto ai diritti di difesa e di azione».

(87) - Punto 7.

(88) - Punto 8.

(89) - V. supra, punto 75.

(90) - V. punto 43 delle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven per la sentenza Banks, già citata in nota 78.

(91) - Sentenza 15 aprile 1986 del tribunale amministrativo di Digione, Société vinicole Berard, Recueil Lebon, pag. 311.

(92) - House of Lords (1983) 2 All England Reports 770, 3, CMLR, 1983, 43. V. anche Pecnard, C. e Ruiz, E.: «Les sanctions civiles du droit communautaire de la concurrence par le juge national: les exemples anglais et français», RDAI, n. 5, 1993, pag. 637.

(93) - V. sentenza della corte d'appello di Parigi 19 maggio 1993, Labinal/Mors et Westland Aerospace, Journal du droit international, 1993, pag. 957.

(94) - Punto 40.

(95) - Causa C-188/89 (Racc. pag. I-3313, punto 22).

(96) - V. Curtin,D.: «State liability under Community Law: A New Remedy for Private Parties», (1992) ILJ, volume 21, pagg. 74, 78.

(97) - Van Gerven W., op. cit. in nota 79, pag. 23.

(98) - «`Injustice normative' et fondement de la responsabilité extracontractuelle del Communauté économique européenne», CDE, 1977, n. 1, pag. 439.

(99) - V. Huglo, J.G.: «Cour de justice, responsabilité extracontractuelle», Jurisclasseur Europe, fasc. 370, punti 82-90.

(100) - Sentenza 14 luglio 1967, cause riunite 5, 7, 13-24/66, Kampffmeyer e a./Commissione (Racc. pag. 317).

(101) - Punto 40 della sentenza Francovich. Quando, nella causa Enichem Base e a., era stata sollevata dinanzi a codesta Corte la questione della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario, non avete dovuto rispondere in quanto le norme comunitarie di cui trattavasi non avevano attribuito ai singoli alcun diritto (sentenza 13 luglio 1989, causa 380/87, Racc. pag. 2491).

(102) - Sentenza 25 maggio 1978, cause riunite 83 e 94/76, 5, 15 e 40/77, HNL e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. 1209, punto 5).

(103) - Ibidem, punto 2, pag. 1228 delle conclusioni dell'avvocato generale Capotorti.

(104) - V. anche la citazione del professor E. Laferrière riprodotta dal commissario del governo signor Laroque nelle sue conclusioni nelle cause Société Rothmans International France e Société Arizona Tobacco Products (AJDA 1992, pag. 210): «La legge è un atto di sovranità ed è proprio della sovranità imporsi a tutti senza che si possa reclamare alcuna compensazione. Solo il legislatore può valutare, secondo la natura e la gravità del danno, secondo le esigenze e le risorse dello Stato, se deve accordare tale compensazione. I tribunali non possono attribuirla al suo posto».

(105) - Già citata in nota 102.

(106) - Punto 5.

(107) - V. sentenza 12 marzo 1987 del BGH, Juristen Zeitung, 1987, pag. 1024. V. anche BGHZ 100, pag. 136, e BGHZ 102, pag. 350. In forza della "Schutznormtheorie", la responsabilità dello Stato presuppone la violazione di un obbligo di servizio verso persone o gruppi di persone determinati. Un tale obbligo non incombe al legislatore, che opera nell'interesse generale.

(108) - «Fino ad oggi in Belgio la responsabilità dei poteri pubblici nell'esercizio della loro funzione legislativa rimane nell'ambito, soprattutto, dell'analisi teorica e dottrinale». Tuttavia, dalla creazione della Cour d'arbitrage, «esistono già da oggi nella legislazione punti di appoggio sufficienti per costruire, per via giurisprudenziale, un regime specifico di responsabilità per atti normativi»; Leroy, M.: «La responsabilité des pouvoirs publics», Atti del convegno interuniversitario organizzato il 14 e il 15 marzo 1991 dalla facoltà di diritto dell'università cattolica di Lovanio e dalla facoltà di diritto dell'università libera di Bruxelles, pagg. 300, 334. V. sentenza del tribunal de première instance di Bruxelles 9 febbraio 1990, Michel e a./Office national des pensions de l'État (R.G. 54 636, inedito).

(109) - Schockweiler, Wivenes e Godard: «Le régime de la responsabilité extracontractuelle du fait d'actes juridiques dans la Communauté européenne», RTDE, gennaio-marzo 1990, pagg. 27, 41.

(110) - Sentenza della Cour d'appel 1_ aprile 1987, Poos/Grand-Duché, Pasicrisie luxemburgeoise, n. L/1987, pag. 68, in cui si legge: «L'idea che l'atto legislativo sia per eccellenza un'emanazione dello Stato potenza sovrana, e dunque non sia idoneo a far sorgere il diritto al risarcimento dei danni, che la caratteristica specifica della sovranità, assoluta per natura, sia l'essere discrezionale e irresponsabile, non sembra essere sul punto di essere seriamente messo in discussione nella pratica dei tribunali», pag. 69.

(111) - Il coinvolgimento della responsabilità dello Stato presuppone la prova di «misfeasance in public office», cosa inconcepibile nel caso del legislatore.

(112) - V. gli artt. 9, n. 3 e 106, n. 2, della Costituzione 27 dicembre 1976; la legge 16 dicembre 1992, n. 30 sul regime giuridico delle amministrazioni pubbliche e del procedimento amministrativo (art. 139, n. 1), nonché le sentenze della Corte suprema 15 luglio 1987, 25 settembre 1987 e 19 novembre 1987.

(113) - A partire dalla sentenza del Conseil d'État 14 gennaio 1938, Société anonyme des produits laitiers «La Fleurette», Recueil Lebon, pag. 25, D. 1938.3.41.

(114) - Art. 105 della legge introduttiva al codice civile.

(115) - Osservazioni del governo danese, punto 3.

(116) - Art. 21, n. 1, della Costituzione 2 aprile 1976 (art. 22 dopo la revisione del 30 settembre 1982).

(117) - V. la sentenza dello Hoge Raad 11 ottobre 1992, Van Hilten, NJ/AB 1992, 62, e la pronuncia del tribunale circondariale dell'Aia 18 luglio 1984, Roussel Laboratoria e a./Stato olandese (Minidoc n. QP/01013-P1).

(118) - Sentenza Simmenthal, già citata, punto 17.

(119) - Cour administrative d'appel di Parigi, 1.7.1992, Dangeville, AJDA, 1992, pag. 768.

(120) - V., ad esempio, la sentenza del Conseil d'État francese del 29 novmebre 1968, Tallagrand, Recueil Lebon, pag. 607.

(121) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-221/89 (Racc. pag. I-3905).

(122) - «If the supremacy within the European Community of Community law over the national law of member states was not always inherent in the EEC Treaty ... it was certainly well established in the jurisprudence of the European Court of Justice long before the United Kingdom joined the Community. Thus, whatever limitation of its sovereignty Parliament accepted when it enacted the European Communities Act 1972 was entirely voluntary. Under the terms of the Act of 1972 it has always been clear that it was the duty of a United Kingdom court, when delivering final judgment, to override any rule of national law found to be in conflict with any directly enforceable rule of Community law. Similarly, when decisions of the European Court of Justice have exposed areas of United Kingdom statute law which failed to implement Council directives, Parliament has always loyally accepted the obligation to make appropriate and prompt amendments. Thus there is nothing in any way novel in according supremacy to rules of Community law in those areas to which they apply and to insist that, in the protection of rights under Community law, national courts must not be inhibited by rules of national law from granting interim relief in appropriate cases is no more than a logical recognition of that supremacy [Se il primato nella Comunità europea del diritto comunitario rispetto al diritto interno degli Stati membri non è sempre stato insito nel Trattato CEE ... esso era sicuramente ben consolidato nella giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee molto prima dell'adesione del Regno Unito alle Comunità. Pertanto, ogni limitazione della propria sovranità sia stata accettata dal Parlamento all'atto dell'adozione dell'European Communities Act del 1972, è stata interamente volontaria. A termini dell'Act del 1972 è sempre stato chiaro che è dovere dei tribunali del Regno Unito, nel pronunciare la sentenza definitiva, disapplicare ogni norma di diritto nazionale che si trovi in conflitto con qualsiasi norma comunitaria dotata di efficacia diretta. Analogamente, nei casi in cui sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee abbiano messo in luce settori del diritto sostanziale del Regno Unito in cui non erano state attuate le direttive del Consiglio, il Parlamento ha sempre lealmente riconosciuto l'obbligo di procedere ad adeguate e immediate modifiche. Come pure non c'è comunque nulla di nuovo nel riconoscere la preminenza delle norme del diritto comunitario nei settori da questo disciplinati, e il ribadire che, nella tutela dei diritti originati dal diritto comunitario, norme di diritto interno non debbono impedire ai tribunali nazionali di concedere provvedimenti provvisori nei casi in cui ciò sia necessario, non è altro che un logico riconoscimento di tale preminenza]» (The Weekly Law Reports, 2 Novembre 1990, pagg. 857 e 858).

(123) - Punto 15 della sentenza 15 maggio 1970, causa 77/69, Commissione/Belgio (Racc. pag. 237). V. anche sentenza 26 febbraio 1976, causa 52/75, Commissione/Italia (Racc. pag. 277, punto 14).

(124) - La responsabilità dello Stato per una giurisprudenza interna contraria al diritto comunitario non mancherà di sollevare delicati problemi di ordine costituzionale. V. Szyszczak, E.: «European Community Law: New Remedies, New Directions?» (1992) MLR, n. 55, pagg. 690, 696.

(125) - Punto 26 della sentenza Zuckerfabrik Suederdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, già citata.

(126) - Già nel 1960 constatavate, nella sentenza Humblet, già citata, che «... ove in una sua sentenza la Corte accerti che un atto legislativo o amministrativo degli organi di uno Stato membro contrasta col diritto comunitario, l'art. 86 del Trattato CECA impone a tale Stato tanto di revocare l'atto di cui trattasi quanto di riparare gli illeciti effetti che ne possono essere derivati» (Racc. pag. 1113, corsivo mio).

(127) - V. supra, nota 104.

(128) - Droit fiscal, 1992, n. 1665, pag. 1420.

(129) - V., su questo punto, l'osservazione del commissario del governo Bernault nelle sue conclusioni per la detta sentenza Dangeville: «Mi sembra che l'atteggiamento dello Stato legislatore, con il suo comportamento omissivo, l'atteggiamento dello Stato amministratore, che si è rifiutato di applicare la direttiva ... l'atteggiamento, infine, dello Stato giudice tributario, che ha non ha accettato la deduzione della direttiva perché inoperante, costituiscano un unico evento che discende dall'omessa trasposizione della direttiva stessa...», Droit fiscal, 1992, n. 1665, pagg. 1420, 1431.

(130) - Sentenza del Conseil d'État 11 gennaio 1838, Duchâtelet, Recueil Lebon, pag. 7.

(131) - Cause riunite 19, 20, 25 e 30/69 (Racc. pag. 325, punto 38).

(132) - Sentenza 25 maggio 1993, causa C-370/89, SGEEM e Etroy/BEI (Racc. pag. I-2583).

(133) - Sentenza 7 novembre 1985, causa 145/83, Adams/Commissione (Racc. pag. 3539, punto 44).

(134) - Cause riunite 116/77 e 124/77 (Racc. pag. 3497, punto 19). V., tuttavia, sentenza 18 maggio 1993, causa C-220/91 P, Commissione/Stahlwerke Peine-Salzgitter (Racc. pag. I-2393, punto 51).

(135) - Punto 13.

(136) - Causa 5/71 (Racc. pag. 975).

(137) - Sentenza 19 maggio 1992, cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e.a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-3061, punto 12). V., da ultimo, sentenza del Tribunale di primo grado 21 febbraio 1995, causa T-472/93, Campo Ebro e.a./Consiglio (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 41-43).

(138) - Punto 15 delle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven relative alla sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione, già citata alla nota precedente.

(139) - V. Van Gerven W., op. cit. in nota 79, pag. 27.

(140) - Punto 39 delle prime conclusioni dell'avvocato generale Darmon per la sentenza 8 aprile 1992, causa C-55/90, Cato/Commissione (Racc. pag. I-2533).

(141) - Sentenza 26 giugno 1990, causa C-152/88 (Racc. pag. I-2477).

(142) - Contentieux communautaire, 1977, pag. 336.

(143) - Causa C-282/90 (Racc. pag. I-1937, punto 51 delle conclusioni).

(144) - V. segnatamente (1986) 1 CMLR, pag. 303, punto 101.

(145) - (1986) 1 QB 716, (1986) 1 CMLR, pagg. 267, 303.

(146) - Bourgoin, 29 luglio 1985, (1986) 1 CMLR, pagg. 267, 308, punto 115.

(147) - Causa 199/82 (Racc. pag. 3595).

(148) - Punto 14. V. anche il punto 7 della sentenza 24 marzo 1988, causa 104/86, Commissione/Italia (Racc. pag. 1799).

(149) - «Abuse of power».

(150) - Simon, D. e Barav, A.: «La responsabilié de l'administration nationale en cas de violation du droit communautaire», RMC, n. 305, marzo 1987, pagg. 165, 172.

(151) - Barav A., op. cit. in nota 77, pag. 297.

(152) - V. Daenzer-Vanotti, W.: «Der Gerichtshof der Europaeischen Gemeinschaften beschraenkt vorlaeufigen Rechtsschutz», BB 15, 30.5.1991, pag. 1015.

(153) - V., ad esempio, Green, N. e Barav, A.: «National Damages for Breach in the National Courts of Community Law», (1986) YEL 6, pagg. 55, 117.

(154) - Punto 172.

(155) - Sentenza citata in nota 62.

(156) - Punto 42 della sentenza Francovich.

(157) - Punto 35.

(158) - Punto 37.

(159) - Punto 42.

(160) - Si osservi che, già nel 1980, codesta Corte metteva in guardia i giudici nazionali contro l'applicazione a controversie interne di norme procedurali attinenti all'art. 215 del Trattato (il termine di prescrizione dell'art. 43 dello Statuto della Corte) (sentenza 12 giugno 1980, cause riunite 119 e 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft e Westfaelische Central-Genossenschaft, Racc. pag. 1863, punto 9).

(161) - Sentenza Francovich, punto 42.

(162) - Op. cit. in nota 150, pag. 174.

(163) - «New Legal Effects Resulting from the Failure of States to Fulfill Obligations under European Community Law: The Francovich Judgment», Fordham International Law Journal, 1992-1993, n. 16-1, pagg. 1, 18.

(164) - Ibidem.

(165) - Punto 17 della sentenza 16 dicembre 1993, causa C-334/92, Wagner Miret (Racc. pag. I-6911).

(166) - Direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980 concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro (GU L 283, pag. 23).

(167) - Punto 26 della sentenza Francovich.

(168) - Già citata in nota 165.

(169) - Nelle sue conclusioni per la sentenza Francovich, l'avvocato generale Mischo ha così potuto scrivere che, nel caso di omessa trasposizione di una direttiva, ci si trova in una situazione analoga a quella dell'amministrazione incaricata dell'attuazione di una legge (punto 47).

(170) - GU L 210, pag. 29.

(171) - Sentenza 2 febbraio 1989, causa 22/87, Commissione/Italia (Racc. pag. 143).

(172) - V., su questo punto, il punto 18 della sentenza 27 settembre 1988, cause riunite 106-120/87, Asteris e a. (Racc. pag. 5515).

(173) - Sentenza 11 aprile 1978, causa 95/77, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 863, punto 13).

(174) - Punto 7 della decisione di rinvio. Sembra inoltre che la British Meat and Livestock Commission avesse ricevuto assicurazioni in merito al fatto che il mattatoio interessato era approvato e si conformava alla direttiva comunitaria.

(175) - Risulta dai dibattiti in udienza che la Commissione ha reso nota la propria posizione al governo del Regno Unito fin dal mese di luglio del 1992.

(176) - Sentenza del Conseil d'État francese del 20 gennaio 1988, Aubin, Recueil Lebon, pag. 20.

(177) - Regolamento del Consiglio 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU L 149, pag. 2).

(178) - V. punto 38 della sentenza Francovich.

(179) - Sentenza n. 419 P della sezione commerciale, United Distillers, John Walker e Tanqueray Gordon/Agent judiciaire du trésor public et ministère de la Justice 21 febbraio 1995, Le Quotidien juridique, 1995, n. 27, pag. 6.

(180) - Sentenze 27 febbraio 1980, causa 168/78, Commissione/Francia (Racc. pag. 347), e 10 luglio 1980, causa 152/78, Commissione/Francia (Racc. pag. 2299).

(181) - Già citata.

(182) - Joliet, R.: Le contentieux des Communautés européennes, 1981, pag. 270.

(183) - Punto 24 della sentenza 30 gennaio 1992, cause riunite C-363/88 e C-364/88, Finsider e a./Commissione (Racc. pag. I-359).

(184) - Punto 43.

(185) - A proposito delle sentenze per l'accertamento della validità, v. il punto 13 della sentenza 13 maggio 1981, causa 66/80, International Chemical Corporation (Racc. pag. 1191).

(186) - Non pubblicata, citata da Simon, D. e Barav, A., op. cit. in nota 150, pag. 172.

(187) - Cause riunite 314/81, 315/81, 316/81 e 83/82 (Racc. pag. 4337).

(188) - Punto 15.

(189) - V. la giurisprudenza già menzionata alla nota 68.

(190) - V. nota 60, Van Gerven W., op. cit. in nota 79.

(191) - V. la nozione di «Sonderopfer» nel diritto tedesco (sentenze del Bundesgerichtshof del 10.6.1953, BGHZ 6, pag. 270, e del 25.4.1960, BGHZ 32, pag. 208) e quella del danno «anormal et spécial» figurante nella sentenza del Conseil d'État francese, Société anonyme des produits laitiers «La Fleurette», già citata in nota 113.

(192) - Già citata in nota 137, punto 16.

(193) - Cause riunite 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79 (Racc. pag. 3091).

(194) - Punto 11.

(195) - Kampffmeyer e a./Commissione, già citata in nota 100, pag. 343.

(196) - Punto 34.

(197) - Punto 4 delle conclusioni.

(198) - Punto 34 della sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione, già citata in nota 137.

(199) - Sentenza 4 febbraio 1975, causa 169/73 (Racc. pag. 117).

(200) - Pagg. 150 e 151, corsivo mio. V. anche punto 38 delle conclusioni dell'avocato generale Van Gerven per la sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione, già citata in nota 137.

(201) - Punti 28 e 32.

(202) - Già citata in nota 35.

(203) - Già citata in nota 137.

(204) - Punto 33.

(205) - Art. 839, terzo comma, del Buergerliches Gesetzbuch da cui risulta che la vittima decade dalla propria azione di risarcimento quando disponeva di una via legale per porre fine al danno, o per attenuarlo, e non ne ha fatto uso, per esempio di un ricorso d'annullamento che consente di fare eliminare l'atto generatore del danno.

(206) - Osservazioni del governo danese, punto 3.

(207) - Causa 175/84 (Racc. pag. 753).

(208) - Punto 33.

(209) - V. punto 11 della sentenza 12 aprile 1984, causa 281/82, Unifrex/Commissione e Consiglio (Racc. pag. 1969), punto 14 delle conclusioni dell'avvocato generale Darmon relative alla sentenza Cato/Commission, già citata in nota 140, e punto 15 della sentenza 30 maggio 1989, causa 20/88, Roquette frères/Commissione (Racc. pag. 1553). V. anche il punto 14 della sentenza Amylum e Tunnel Refineries/Consiglio e Commissione, già citata.

(210) - (1990) 3 WLR, pag. 818.

(211) - (1992) 3 WLR, pag. 170.

(212) - (1992) 3 WLR, pag. 189, A e B.

(213) - Causa 222/82 (Racc. pag. 4083, punto 37).

(214) - V., su questo punto, il punto 44 delle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven per la sentenza Banks, già citata in nota 78. V. anche l'opinione dissidente del giudice Oliver nella sentenza Bourgoin, già citata, segnatamente i punti 55 e 65.

(215) - Punto 43.

(216) - Tash A. P., op. cit. in nota 45, pag. 401.