Sentenza della Corte del 27 settembre 2001. - The Queen contro Secretary of State for the Home Department, ex parte Julius Barkoci e Marcel Malik. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) - Regno Unito. - Relazioni esterne - Accordo di associazione CEE/Repubblica ceca - Libertà di stabilimento - Cittadini cechi che intendano stabilirsi in uno Stato membro in qualità di lavoratori autonomi. - Causa C-257/99.



raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-06557



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1. Accordi internazionali - Accordi della Comunità - Effetto diretto - Presupposti - Art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione CE/Repubblica ceca

(Accordo di associazione CE/Repubblica ceca, artt. 45, n. 3, e 59, n. 1)

2. Accordi internazionali - Accordo di associazione CE/Repubblica ceca - Diritto di stabilimento - Diritto che implica un diritto di ingresso e di soggiorno - Limiti all'esercizio di tali diritti

(Accordo di associazione CE/Repubblica ceca, artt. 45, n. 3, e 59, n. 1)

3. Accordi internazionali - Accordo di associazione CE/Repubblica ceca - Diritto di stabilimento - Diritto che implica un diritto di ingresso e di soggiorno - Limiti all'esercizio di tali diritti - Sistema nazionale di controllo previo che subordina il rilascio del permesso di ingresso a requisiti sostanziali - Ammissibilità

(Accordo di associazione CE/Repubblica ceca, artt. 45, n. 3, e 59, n. 1)

4. Accordi internazionali - Accordo di associazione CE/Repubblica ceca - Diritto di stabilimento - Diritto che implica un diritto di ingresso e di soggiorno - Limiti all'esercizio di tali diritti - Obbligo di ottenere nel paese di residenza, anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante, un'autorizzazione all'ingresso - Ammissibilità - Presupposti

(Accordo di associazione CE/Repubblica ceca, artt. 45, n. 3, e 59, n. 1)

Massima

1. L'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione CE/Repubblica ceca, che prevede, in materia di stabilimento, il divieto per gli Stati membri di assoggettare i cittadini cechi a trattamento discriminatorio in base alla loro cittadinanza, deve essere interpretato nel senso che sancisce, nella sfera di applicazione dell'accordo stesso, un principio preciso e incondizionato sufficientemente operativo per essere applicato dal giudice nazionale ed è pertanto idoneo a disciplinare la posizione giuridica dei singoli. L'effetto diretto che deve essere quindi riconosciuto a tale disposizione implica che i cittadini cechi che intendano avvalersene possono legittimamente invocarla dinanzi ai giudici dello Stato membro ospitante, fermo restando che le autorità di quest'ultimo conservano il potere di applicare ai detti cittadini le leggi nazionali in materia di ammissione, soggiorno e stabilimento, ai termini dell'art. 59, n. 1, del summenzionato accordo.

( v. punti 33, 39, dispositivo 1 )

2. Il diritto di stabilimento, nel senso definito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione CE/Repubblica ceca, implica il riconoscimento del diritto di ingresso e del diritto di soggiorno, a titolo di corollario del diritto di stabilimento, ai cittadini cechi che intendano svolgere attività di carattere industriale, commerciale, artigianale o libere professioni in uno Stato membro. Tuttavia, dall'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo emerge che il diritto di ingresso ed il diritto di soggiorno non costituiscono prerogative assolute, potendo il loro esercizio essere eventualmente limitato dalle norme dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento dei cittadini cechi.

( v. punto 83, dispositivo 2 )

3. Il combinato disposto degli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo di associazione CE/Repubblica ceca - i quali prevedono, rispettivamente, il divieto per gli Stati membri, in materia di stabilimento, di assoggettare i cittadini cechi a trattamento discriminatorio in base alla loro cittadinanza e la competenza delle autorità dello Stato membro ospitante ad applicare le norme nazionali in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento, a condizione di non rendere impossibile o eccessivamente difficile per i cittadini cechi l'esercizio dei diritti ad essi conferiti dall'art. 45, n. 3 - non osta, in linea di principio, ad un sistema nazionale di controllo preventivo che subordini il rilascio del permesso di ingresso da parte delle autorità competenti in materia di immigrazione alla condizione che il richiedente provi la sua effettiva intenzione di avviare un'attività di lavoro autonomo, senza svolgere simultaneamente alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici, nonché la disponibilità, sin dall'inizio, di mezzi economici sufficienti e ragionevoli probabilità di successo.

( v. punti 59, 83, dispositivo 3 )

4. La condizione contenuta nella prima frase, ultima parte, dell'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione CE/Repubblica ceca deve essere interpretata nel senso che l'obbligo - imposto ai cittadini cechi dalla normativa nazionale in materia di immigrazione dello Stato membro ospitante - di ottenere nel paese di residenza, anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante, un permesso di ingresso, il cui rilascio è subordinato alla verifica di taluni requisiti sostanziali, non ha come oggetto né per effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio da parte dei detti cittadini cechi dei diritti loro conferiti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, sempreché le competenti autorità dello Stato membro ospitante facciano uso del proprio potere discrezionale nell'esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base al detto accordo all'arrivo nello Stato membro medesimo, con modalità tali che il permesso di ingresso possa essere concesso ad un cittadino ceco privo di tale permesso, in base a disposizioni diverse dalle norme nazionali in materia di immigrazione che prevedono un sistema di controllo preventivo, qualora la domanda di tale cittadino risponda in termini chiari e manifesti agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta nella Repubblica ceca del permesso di ingresso.

( v. punto 83, dispositivo 4 )

Parti

Nel procedimento C-257/99,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 234 CE, dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Regno Unito), nella causa dinanzi ad essa pendente tra

The Queen

e

Secretary of State for the Home Department,

ex parte:

Julius Barkoci e Marcel Malik,

domanda vertente sull'interpretazione degli artt. 45 e 59 dell'accordo europeo che istituisce un'associazione tra le Comunità europee ed i loro Stati membri, da un lato, e la Repubblica ceca, dall'altro, accordo concluso ed approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio e della Commissione 19 dicembre 1994, 94/910/CE, CECA, Euratom (GU L 360, pag. 1),

LA CORTE,

composta dai sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, A. La Pergola (relatore), M. Wathelet e V. Skouris, presidenti di sezione, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón, R. Schintgen e dalla sig.ra F. Macken, giudici,

avvocato generale: J. Mischo

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore

viste le osservazioni scritte presentate:

- per il sig. Barkoci, dai sigg. N. Blake, QC, e T. Eicke, barrister, e per il sig. Malik, dal sig. N. Blake e dalla sig.ra L. Fransman, barrister, mandatari del sig. B. Sheldrick, solicitor;

- per il governo del Regno Unito, dalla sig.ra M. Ewing, in qualità di agente, assistita dalla sig.ra E. Sharpston, QC;

- per il governo belga, dal sig. P. Rietjens, in qualità di agente;

- per il governo tedesco, dai sigg. W.-D. Plessing e C.-D. Quassowski, in qualità di agenti;

- per il governo francese, dalla sig.ra K. Rispal-Bellanger e dal sig. A. Lercher, in qualità di agenti;

- per il governo italiano, dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dalla sig.ra F. Quadri, avvocato dello Stato;

- per il governo dei Paesi Bassi, dal sig. M.A. Fierstra, in qualità di agente;

- per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. F. Benyon e dalle sig.re M.-J. Jonczy e N. Yerrell, in qualità di agenti,

vista la relazione d'udienza,

sentite le osservazioni orali dei sigg. Barkoci e Malik, rappresentati dai sigg. N. Blake e T. Eicke, del governo del Regno Unito, rappresentato dalla sig.ra G. Amodeo, in qualità di agente, assistita dalla sig.ra E. Sharpston, del governo irlandese, rappresentato dalla sig.ra E. Barrington, BL, del governo italiano, rappresentato dalla sig.ra F. Quadri, del governo olandese, rappresentato dal sig. M.A. Fierstra, e della Commissione, rappresentata dal sig. F. Benyon e dalle sig.re M.-J. Jonczy e N. Yerrell, all'udienza dell'11 luglio 2000,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 26 settembre 2000,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con ordinanza 29 marzo 1999, pervenuta alla Corte il 9 luglio seguente, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 234 CE, sette questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 45 e 59 dell'accordo europeo che istituisce un'associazione tra le Comunità europee ed i loro Stati membri, da un lato, e la Repubblica ceca, dall'altro, accordo concluso ed approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio e della Commissione 19 dicembre 1994, 94/910/CE, CECA, Euratom (GU L 360, pag. 1; in prosieguo: l'«accordo di associazione»).

2 Tali questioni sono sorte nell'ambito di una controversia tra i sigg. Barkoci e Malik, cittadini cechi, ed il Secretary of State for the Home Department (in prosieguo: il «Secretary of State») in ordine alle due decisioni di quest'ultimo di negare ai due detti cittadini cechi il permesso di soggiorno nel Regno Unito.

L'accordo di associazione

3 L'accordo di associazione è stato sottoscritto a Lussemburgo in data 4 ottobre 1993 ed è entrato in vigore, a termini dell'art. 123, secondo comma, il 1° febbraio 1995.

4 Ai sensi dell'art. 1, n. 2, l'accordo di associazione è diretto, in particolare, a costituire un ambito adeguato per il dialogo politico tra le parti al fine di consentire lo sviluppo di strette relazioni politiche tra le parti medesime, di promuovere l'espansione degli scambi nonché relazioni economiche armoniose, allo scopo di favorire uno sviluppo economico dinamico e la prosperità della Repubblica ceca, nonché di costituire un contesto adeguato per la graduale integrazione di tale paese nella Comunità, considerato che, a termini del diciottesimo considerando dell'accordo di associazione, l'obiettivo ultimo della Repubblica ceca consiste nell'adesione alle Comunità.

5 Per quanto riguarda la causa principale, le pertinenti disposizioni dell'accordo di associazione si trovano nel titolo IV dell'accordo stesso, intitolato «Circolazione dei lavoratori, stabilimento, fornitura di servizi».

6 L'art. 38, n. 1, dell'accordo di associazione, collocato nel titolo IV, capitolo I, intitolato «Circolazione dei lavoratori», così recita:

«1. Nel rispetto delle condizioni e modalità applicabili in ciascuno Stato membro:

- il trattamento accordato ai lavoratori di nazionalità della Repubblica ceca legalmente occupati nel territorio di uno Stato membro è esente da qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità, per quanto riguarda le condizioni di lavoro, di retribuzione o di licenziamento, rispetto ai cittadini di quello Stato membro;

- il coniuge e i figli legalmente residenti di un lavoratore legalmente occupato nel territorio di uno Stato membro, fatta eccezione per i lavoratori stagionali e per i lavoratori oggetto di accordi bilaterali nell'accezione dell'articolo 42, salvo diverse disposizioni di tali accordi, hanno accesso al mercato del lavoro di quello Stato membro nel periodo di soggiorno di lavoro autorizzato di quel lavoratore».

7 A termini dell'art. 45, nn. 3 e 4, dell'accordo di associazione, che figura nel titolo IV, capitolo II, intitolato «Stabilimento»:

«3. A partire dall'entrata in vigore del presente accordo, ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini per lo stabilimento di società e cittadini della Repubblica ceca e concede alle attività delle società e dei cittadini cechi stabiliti sul suo territorio un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini.

4. Ai fini del presente accordo,

a) per "stabilimento" si intende:

i) per quanto riguarda i cittadini, il diritto di intraprendere e svolgere attività economiche in qualità di lavoratori autonomi e di avviare e gestire imprese, in particolare società, che controllano di fatto. I termini lavoro autonomo e imprese non comprendono la ricerca o l'assunzione sul mercato del lavoro di un'altra Parte.

Le disposizioni del presente capitolo non si applicano alle persone che non sono unicamente lavoratori autonomi; (...)

(...)

c) le "attività economiche" comprendono in particolare le attività di tipo industriale, commerciale, artigianale e professionale».

8 L'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione, collocato nel titolo IV, capitolo IV, intitolato «Disposizioni generali», dispone quanto segue:

«Ai fini del titolo IV del presente accordo, l'accordo non impedisce in alcun modo alle Parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, condizioni di lavoro e stabilimento delle persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi, a condizione che, così facendo, esse non le applichino in modo da vanificare o compromettere i benefici spettanti all'una o all'altra ai sensi di una specifica disposizione dell'accordo stesso (...)».

La normativa nazionale

9 L'art. 11, primo comma, dell'Immigration Act 1971 (legge in materia di immigrazione; in prosieguo: l'«Immigration Act») definisce l'«ingresso nel Regno Unito» nei termini seguenti:

«Chi giunga nel Regno Unito per via marittima o aerea non vi avrà fatto ingresso fino al momento dello sbarco, e, anche a tale momento, si considererà non avervi fatto ingresso fino a quando si manterrà nell'area portuale, o aeroportuale di arrivo (qualora esistente), a tal fine definita dall'autorità preposta all'Immigrazione; chi non sia giunto in altra maniera nel Regno Unito si considererà non esservi entrato per tutto il tempo in cui vi sarà soggetto a detenzione, ammissione temporanea o remissione in libertà in seguito a detenzione (...)».

10 Con riguardo alla causa principale, le altre pertinenti disposizioni nazionali sono essenzialmente costituite dalle United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395) (disposizioni relative all'immigrazione emanate dal Parlamento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nel 1994; in prosieguo: le «Immigration Rules»), nel testo in vigore alla data dei fatti della causa principale, che disciplinano l'ingresso ed il soggiorno nel Regno Unito.

11 Le Immigration Rules hanno ad oggetto l'adeguamento del sistema giuridico del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord alle disposizioni in materia di stabilimento contenute nell'accordo di associazione nonché negli altri accordi europei di associazione conclusi tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da un lato, ed i Paesi dell'Europa centrale ed orientale, dall'altro.

12 I punti 24-26 delle Immigration Rules istituiscono un regime generale che impone, a talune categorie di persone che richiedano il permesso di ingresso («leave to enter»), il previo ottenimento di un'autorizzazione all'ingresso («entry clearance») con automatico diniego del permesso in caso di mancato ottenimento della detta previa autorizzazione. Tali disposizioni così recitano:

«24. I cittadini dei paesi per i quali è previsto un visto di ingresso nel Regno Unito, nonché chiunque altro intenda fare ingresso nel Regno Unito per uno scopo per il quale le presenti disposizioni prevedono previa autorizzazione, deve esibire, all'arrivo nel Regno Unito, alla competente autorità preposta all'immigrazione un passaporto valido o altro documento di identità munito di un visto di ingresso nel Regno Unito rilasciato per lo scopo per il quale egli desidera ottenere l'ingresso medesimo. In mancanza di tale visto, l'autorizzazione all'ingresso verrà negata (...).

25. L'autorizzazione all'ingresso è concessa in forma di visto (per i cittadini provenienti da paesi per i quali esso è previsto ) o di certificato di ingresso (per cittadini provenienti da paesi per i quali il visto non è previsto). I suddetti documenti forniranno la prova della legittimazione dell'interessato a fare ingresso nel Regno Unito, e saranno considerati come "autorizzazioni all'ingresso" ai sensi del disposto dell'Immigration Act 1971.

26. La domanda di autorizzazione all'ingresso verrà valutata sulla base di quanto previsto nelle presenti disposizioni in tema di concessione o diniego della suddetta autorizzazione (...)».

13 Il punto 28 delle Immigration Rules dispone che la persona che faccia domanda di autorizzazione all'ingresso debba trovarsi, al momento della domanda stessa, al di fuori del Regno Unito e che la domanda debba essere presentata presso la competente autorità del paese di residenza.

14 Ai sensi dell'allegato delle Immigration Rules, i cittadini cechi non necessitano di visto ai fini dell'ingresso nel Regno Unito, ragion per cui, l'autorizzazione all'ingresso imposta dal punto 24 delle Immigration Rules viene rilasciata sotto forma di certificato di ingresso.

15 La parte 6 delle Immigration Rules, intitolata «Persone che intendano fare ingresso e soggiornare nel Regno Unito in qualità di uomini d'affari, di lavoratori autonomi, di investitori, di autori, di compositori o di artisti», contiene talune disposizioni attinenti al disbrigo delle domande di permesso all'ingresso presentate da «persone che intendano svolgere un'attività ai sensi delle disposizioni di un accordo di associazione concluso dalla Comunità». I punti 211, 212 e 214-216 contenuti in tale parte, così recitano:

«211. Ai sensi dei punti 212-223, il termine "attività" indica un'impresa esercitata da:

- imprenditore singolo; o

- associazione professionale; o

- società registrata nel Regno Unito.

212. Colui che intenda ottenere il permesso di ingresso nel Regno Unito ai fini dell'esercizio di un'attività deve rispondere ai seguenti requisiti:

i) essere in possesso dei requisiti (...) di cui al punto 214;

ii) poter pienamente disporre di risorse economiche sufficienti ai fini dell'esercizio della propria attività nel Regno Unito; e

iii) nell'attesa di trarre i primi utili dalla propria attività imprenditoriale, disporre di riserve economiche sufficienti per far fronte ai propri bisogni ed a quelli delle persone a proprio carico, senza dover svolgere lavoro subordinato (ad esclusione del lavoro prestato nell'ambito della propria attività) né a sussidi pubblici; e

iv) trarre dalla propria attività utili sufficienti per poter far fronte ai propri bisogni ed a quelli delle persone a proprio carico, senza dover svolgere lavoro subordinato (ad esclusione del lavoro prestato nell'ambito della propria attività) né a sussidi pubblici; e

v) non voler integrare i propri redditi ricercando altra attività di lavoro dipendente nel Regno Unito; e

vi) essere in possesso di un'autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito valida a tal fine.

(...)

214. Colui che intenda stabilirsi nel Regno Unito in qualità di lavoratore autonomo o in associazione professionale dovrà, in aggiunta ai requisiti di cui al punto 212, fornire prova

i) di essere cittadino (...) della Repubblica ceca; e

ii) di partecipare attivamente, nel Regno Unito, ad un'attività di commercio o di servizi a titolo autonomo ovvero nell'ambito di un'associazione professionale; e

iii) di essere titolare, da solo o unitamente ai propri soci, dell'impresa; (...)

(...)

215. Colui che intenda ottenere un permesso di ingresso nel Regno Unito al fine di potervi svolgere un'attività può ottenere il permesso di ingresso per un periodo non eccedente i dodici mesi, subordinatamente a condizione limitativa della libertà di ricercare lavoro dipendente, sempre che sia in grado di presentare all'arrivo, all'agente del servizio di immigrazione, un'autorizzazione all'ingresso valida a tal fine.

(...)

216. Il permesso di ingresso nel Regno Unito a colui che intenda svolgervi un'attività dev'essere negato se questi non sia in grado di presentare all'arrivo, all'agente del servizio di immigrazione, un'autorizzazione all'ingresso valida a tal fine».

16 Ai sensi del punto 321 delle Immigration Rules, a colui che possieda un'autorizzazione all'ingresso regolarmente rilasciata ed in corso di validità, l'ingresso può essere negato unicamente nel caso in cui l'agente del servizio di immigrazione ritenga che questi abbia dichiarato il falso ovvero abbia taciuto fatti essenziali, sia per iscritto sia oralmente, al fine di ottenere l'autorizzazione stessa ovvero nel caso in cui, successivamente al rilascio della detta autorizzazione, siano sopravvenuti mutamenti che abbiano privato di fondamento la richiesta di ingresso dell'interessato.

La causa principale

17 Dall'ordinanza di rinvio risulta che il signor Barkoci giungeva nel Regno Unito il 14 ottobre 1997 e chiedeva un permesso di ingresso per un periodo di tempo indeterminato al fine di poter svolgere attività lavorativa con contestuale richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato politico. Egli dichiarava di voler stabilirsi nel Regno Unito in quanto, essendo egli nomade, non trovava lavoro nella Repubblica ceca, da cui proveniva. Egli veniva posto in detenzione nell'attesa che il caso venisse esaminato ai sensi delle pertinenti disposizioni dell'Immigration Act.

18 Avendo il Secretary of State respinto, in data 11 novembre 1997, la richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato politico presentata dal sig. Barkoci, quest'ultimo proponeva ricorso avverso la detta decisione di diniego, dichiarando di non voler chiedere un permesso di ingresso nel Regno Unito in base a diversa disposizione delle Immigration Rules. Il 3 dicembre 1997 il sig. Barkoci veniva rimesso in libertà sotto cauzione sino all'esito del ricorso.

19 A seguito del rigetto del ricorso, il sig. Barkoci veniva informato in merito al fatto che erano state date istruzioni affinché venisse ricondotto alla frontiera. Tuttavia, considerato che, in data 9 marzo 1998, aveva presentato domanda di permesso di soggiorno in base all'accordo di associazione al fine di stabilirsi nel Regno Unito in qualità di giardiniere autonomo, le disposizioni adottate dal Secretary of State in merito alla sua espulsione venivano annullate.

20 Risulta parimenti dall'ordinanza di rinvio che il sig. Malik, anch'egli nomade, giungeva nel Regno Unito proveniente dalla Repubblica ceca il 18 ottobre 1997 chiedendo di poter beneficiare dello status di rifugiato politico. Egli veniva parimenti posto in detenzione nell'attesa che il caso venisse esaminato. La domanda veniva respinta dal Secretary of State con decisione 17 novembre 1997. Il successivo ricorso proposto dal sig. Malik avverso tale decisione veniva respinto dallo Special Adjudicator in data 23 gennaio 1998.

21 Il 22 gennaio 1998 il sig. Malik presentava, in base all'accordo di associazione, domanda di stabilimento nel Regno Unito al fine di poter prestare servizi di pulizie nel campo domestico e commerciale. Le autorità competenti in materia di immigrazione gli concedevano quindi un permesso di ingresso temporaneo.

22 I sigg. Barkoci e Malik, non avendo ottenuto alcun permesso di ingresso nel Regno Unito, né sotto forma di autorizzazione all'ingresso preventiva, né sotto forma di certificato di ingresso, venivano considerati, a termini dell'art. 11, primo comma, dell'Immigration Act, come persone che non avevano fatto ingresso nel territorio nazionale. Conseguentemente, le loro domande dirette all'ottenimento del permesso di soggiorno venivano considerate quali domande di ingresso iniziale nel Regno Unito ai sensi dell'accordo di associazione.

23 Ciò premesso, l'agente del servizio di immigrazione che esaminava le domande presentate dai sigg. Barkoci e Malik si limitava a verificare che queste rispondessero in termini chiari e precisi agli altri requisiti indicati al punto 212 delle Immigration Rules, in modo che l'autorizzazione all'ingresso obbligatoria, ai sensi del menzionato punto 212, sub vi), potesse essere esclusa mediante atto amministrativo rientrante nel proprio potere discrezionale e che, conseguentemente, il permesso di ingresso dovesse essere concesso al di fuori delle Immigration Rules.

24 Tuttavia, in considerazione dei progetti di stabilimento esposti dai sigg. Barkoci e Malik al servizio di immigrazione nonché delle risposte dai medesimi fornite nel corso dei relativi colloqui, gli agenti competenti dichiaravano di non essere convinti della consistenza economica né del carattere autonomo delle attività lavorative che essi intendevano svolgere. In particolare, il sig. Malik dichiarava espressamente che avrebbe continuato a vivere grazie a sussidi sociali sino al momento in cui la propria attività gli avesse procurato un reddito sufficiente.

25 Conseguentemente, con decisioni 9 e 6 marzo 1998, i competenti agenti del servizio di immigrazione negavano ai sigg. Barkoci e Malik il permesso di ingresso nel Regno Unito, ai sensi del punto 216 delle Immigration Rules, in base al rilievo che non disponevano dell'autorizzazione all'ingresso obbligatoriamente prevista dal precedente punto 212, sub vi).

26 Tuttavia, nelle more dell'esecuzione del provvedimento di espulsione, ai sigg. Barkoci e Malik veniva concesso un permesso di ingresso temporaneo. Il permesso concesso al sig. Barkoci, in data 9 marzo 1998, faceva, per la prima volta, divieto al medesimo di accettare qualsivoglia lavoro subordinato e/o di stabilirsi nel Regno Unito in qualità di lavoratore autonomo.

27 Per contro, il permesso di ingresso temporaneo concesso al sig. Malik il 22 gennaio 1998, vale a dire ad una data anteriore a quella di diniego dell'ingresso, non prevedeva tale divieto.

28 In data 24 luglio 1998 veniva dichiarato ammissibile il ricorso per motivi di legittimità («judicial review») da parte dei sigg. Barkoci e Malik avverso le due decisioni del Secretary of State con cui era stato loro negato il permesso di ingresso. In considerazione di tale nuovo procedimento, il provvedimento di espulsione dei medesimi veniva conseguentemente differito.

Le questioni pregiudiziali

29 Ciò premesso, considerato che la soluzione della controversia appariva subordinata all'interpretazione dell'accordo di associazione, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti sette questioni pregiudiziali:

«Effetto diretto e interpretazione dell'Accordo

1) Se l'art. 45 dell'Accordo di associazione possieda efficacia diretta negli ordinamenti giuridici degli Stati membri nonostante le disposizioni dell'art. 59 dell'Accordo medesimo.

2) In caso di soluzione affermativa della prima questione, come debba essere interpretata la riserva enunciata nel primo periodo, in fine, dell'art. 59, n. 1, dell'Accordo (e segnatamente le parole "benefici spettanti all'una o all'altra [parte] ai sensi di una specifica disposizione dell'Accordo stesso"). In via più generale, in qual misura uno Stato membro resti libero di applicare, nei confronti di coloro che invochino l'art. 45 dell'Accordo di associazione, le proprie leggi e disposizioni in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento delle persone fisiche, senza violare la menzionata riserva.

3) In caso di soluzione negativa della prima questione, se un cittadino della Repubblica ceca, persona fisica, sia legittimato, nell'ambito di un procedimento nazionale volto ad impugnare la decisione delle competenti autorità nazionali di diniego di ingresso nel paese ai fini dello stabilimento ai sensi dell'Accordo di associazione, ad invocare l'art. 45 dell'Accordo medesimo al fine di contestare la legittimità delle leggi e delle disposizioni di uno Stato membro in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento di persone fisiche, e, in caso affermativo, su quale fondamento normativo.

Il requisito dell'ottenimento di una previa autorizzazione all'ingresso

4) In caso di soluzione affermativa della prima o della terza questione, se gli artt. 45 e/o 49 dell'accordo consentano ad uno Stato membro di obbligare chi intenda fare ingresso nello Stato medesimo unicamente per stabilirvisi in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di associazione, a richiedere ed ottenere un'"autorizzazione all'ingresso" ("entry clearence") (vale a dire, una previa autorizzazione a fare ingresso in detto Stato per quello specifico scopo).

5) In caso di soluzione affermativa della quarta questione,

a) se uno Stato membro possa legittimamente subordinare la concessione di tale previa autorizzazione all'ingresso all'adempimento di requisiti sostanziali in tema di stabilimento, come quelli di cui all'art. 212 dell'HC 395; e

b) se uno Stato membro possa negare l'ingresso nel proprio territorio ad una persona che intenda stabilirvisi in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di concessione unicamente in base al rilievo del mancato ottenimento di tale previa autorizzazione all'ingresso.

6) Nell'ipotesi in cui tale persona non abbia ottenuto in base ad altro titolo il permesso di ingresso nel territorio dello Stato membro, se sulla soluzione della quinta questione incidano (e, eventualmente, in quale misura) i seguenti elementi:

a) la circostanza che, all'arrivo alla frontiera dello Stato membro, la persona non abbia richiesto il permesso di ingresso ai sensi dell'accordo di associazione, bensì in base ad altro fondamento normativo, in seguito respinto;

b) il lasso di tempo intercorso tra il suo arrivo alla frontiera dello Stato membro e la data della sua successiva domanda di stabilimento in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di associazione;

c) l'entità delle eventuali restrizioni, imposte al richiedente dalle autorità nazionali per il suddetto periodo, in base ai poteri loro attribuiti dalla normativa nazionale in materia di immigrazione, con particolare riguardo al libero esercizio di attività lavorativa dipendente o di attività professionale;

d) la circostanza che il richiedente avesse accesso al sistema previdenziale dello Stato membro essendone dipendente al momento dell'avvio della propria attività di lavoratore autonomo.

7) Qualora uno Stato membro non sia legittimato a negare l'ingresso ad una persona, che intenda stabilirvisi ai sensi dell'accordo di associazione, unicamente a motivo del mancato ottenimento di una previa autorizzazione all'ingresso, se le competenti autorità nazionali possano concedere a tale persona il permesso di ingresso solo quando la relativa domanda soddisfi, in termini chiari e manifesti, gli stessi requisiti sostanziali applicabili nel caso in cui la persona medesima avesse richiesto tale previa autorizzazione».

Sulla prima questione

30 Con la prima questione il giudice di rinvio chiede sostanzialmente se l'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione possa essere invocato da un singolo dinanzi ai giudici nazionali dello Stato membro ospitante, nonostante il fatto che le autorità del medesimo conservino il potere di applicare al cittadino ceco che invochi tale disposizione la normativa nazionale in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento, ai sensi dell'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo.

31 Si deve ricordare, in limine, che secondo costante giurisprudenza, una disposizione di un accordo stipulato dalla Comunità con paesi terzi va considerata direttamente efficace qualora, tenuto conto del suo tenore letterale nonché dello scopo e della natura dell'accordo, implichi un obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione ed i cui effetti non siano subordinati all'adozione di alcun atto ulteriore (v., in particolare, sentenza 4 maggio 1999, causa C-262/96, Sürül, Racc. pag. I-2685, punto 60).

32 Al fine di verificare se l'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione risponda a tali criteri, occorre procedere anzitutto all'esame del tenore di tale disposizione.

33 Si deve rilevare al riguardo che tale disposizione detta, in termini chiari, precisi e incondizionati, il divieto per gli Stati membri di assoggettare a trattamento discriminatorio, in base alla loro cittadinanza, segnatamente i cittadini cechi che intendano svolgere nel territorio degli Stati medesimi attività economiche in qualità di lavoratori autonomi ed ivi creare e dirigere società dai medesimi effettivamente controllate.

34 Tale norma di parità di trattamento detta un obbligo di risultato preciso e, per sua stessa natura, può esser fatta valere da un amministrato dinanzi all'autorità giudiziaria nazionale affinché questa disapplichi le disposizioni discriminatorie di una normativa di uno Stato membro che assoggetti la concessione del diritto di stabilimento ad un cittadino ceco ad una condizione non imposta nei confronti dei cittadini nazionali, senza che risulti necessaria a tal fine l'adozione di misure di applicazione integrative (v., in tal senso, la menzionata sentenza Sürül, punto 63).

35 L'affermazione che il principio di non discriminazione sancito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione è atto a disciplinare direttamente la posizione dei singoli non si pone peraltro in contrasto con l'esame dell'oggetto e della natura dell'accordo che figura nella disposizione medesima.

36 Infatti, l'accordo di associazione, a termini del diciottesimo considerando nonché dell'art. 1, n. 2, mira ad istituire un'associazione diretta a promuovere l'espansione di scambi e relazioni economiche armoniose tra le parti, allo scopo di incentivare uno sviluppo economico dinamico e la prosperità della Repubblica ceca, al fine di facilitarne l'adesione alla Comunità.

37 Inoltre, la circostanza che l'accordo miri essenzialmente a favorire lo sviluppo economico della Repubblica ceca ed implichi, quindi, uno squilibrio negli obblighi assunti dalla Comunità nei confronti del paese terzo de quo non è tale da impedire il riconoscimento da parte della Comunità stessa degli effetti diretti di talune disposizioni dell'accordo stesso (v., in tal senso, la menzionata sentenza Sürül, punto 72).

38 L'affermazione che l'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione è direttamente efficace non si pone nemmeno in contrasto con l'esame del tenore dell'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo. Da tale disposizione emerge infatti solamente che le autorità degli Stati membri conservano il potere di applicare, nel rispetto dei limiti fissati dall'accordo di associazione, le rispettive leggi nazionali in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento. Il detto art. 59, n. 1, non riguarda pertanto l'attuazione da parte degli Stati membri delle disposizioni dell'accordo di associazione in materia di stabilimento e non è diretto a subordinare l'esecuzione o gli effetti dell'obbligo di parità di trattamento sancito dall'art. 45, n. 3, all'emanazione di misure nazionali complementari.

39 Alla luce delle suesposte considerazioni, la prima questione deve essere risolta nel senso che l'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione deve essere interpretato nel senso che sancisce, nella sfera di applicazione dell'accordo stesso, un principio preciso e incondizionato sufficientemente operativo per essere applicato dal giudice nazionale ed è pertanto idoneo a disciplinare la posizione giuridica dei singoli. L'effetto diretto che deve essere quindi riconosciuto a tale disposizione implica che i cittadini cechi che intendano avvalersi di tale disposizione possono legittimamente invocarla dinanzi ai giudici dello Stato membro ospitante, fermo restando che le autorità di quest'ultimo conservino il potere di applicare ai detti cittadini le leggi nazionali in materia di ammissione, soggiorno e stabilimento, a termini dell'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo.

Sulla seconda, quarta, quinta e settima questione

40 Con la seconda, quarta, quinta e settima questione, che appare opportuno esaminare congiuntamente, il giudice di rinvio chiede sostanzialmente se, alla luce dell'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione, il precedente art. 45, n. 3, sia atto ad attribuire ad un cittadino ceco il diritto di ingresso nello Stato membro in cui intende stabilirsi in qualità di lavoratore autonomo in base all'accordo medesimo.

41 Il giudice a quo chiede, in particolare, se le disposizioni dell'accordo di associazione richiamate al punto precedente non ostino a disposizioni nazionali che:

- impongano al cittadino ceco di ottenere, anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante, un permesso di ingresso il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules, e

- stabiliscano che le competenti autorità del detto Stato, munite di potere discrezionale con riguardo all'esame delle domande di ingresso a fini di stabilimento, presentate in base al detto accordo all'arrivo nello Stato medesimo da cittadini cechi sprovvisti del permesso di ingresso, possano rilasciare tale permesso in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules solo nel caso in cui la domanda risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali applicabili alla domanda diretta all'ottenimento dell'autorizzazione all'ingresso.

42 Al fine di poter utilmente rispondere a tali questioni così riformulate, si deve anzitutto esaminare in qual misura lo Stato membro ospitante possa applicare, senza violare in tal modo la condizione enunciata nella prima frase, ultima parte dell'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione, la propria normativa in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento a cittadini cechi che intendano avvalersi dell'art. 45, n. 3, dell'accordo medesimo.

43 Si deve rilevare, al riguardo che, a termini dell'art. 45, n. 4, lett. a) e c), dell'accordo di associazione, il principio di non discriminazione enunciato al precedente n. 3 riguarda il diritto di accesso ad attività di carattere industriale, commerciale o artigianale nonché alle libere professioni e di svolgerle a titolo di lavoro autonomo, oltre al diritto di creare e gestire società.

44 Il diritto di accesso di un cittadino ceco all'esercizio di attività economiche non rientranti nel mercato del lavoro dipendente presuppone il riconoscimento a suo favore del diritto di ingresso e di soggiorno nello Stato membro ospitante. Alla luce di tale premessa, occorre individuare la portata dell'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione.

Sulla portata dell'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione e sull'eventuale estensione a tale disposizione dell'interpretazione dell'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE)

45 I sigg. Barkoci e Malik sostengono che il diritto da loro fatto valere sulla base dell'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione equivale al diritto di stabilimento disciplinato dall'art. 52 del Trattato, deducendo, a tal riguardo, che l'assenza, nel testo del detto art. 52, di qualsiasi menzione del diritto di soggiorno non avrebbe impedito alla Corte di affermare che tale disposizione attribuisce direttamente ai cittadini di uno Stato membro il diritto di entrare nel territorio di un altro Stato membro e di soggiornarvi, indipendentemente dal rilascio di un documento di soggiorno da parte dello Stato membro ospitante (v. sentenza 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer, Racc. pag. 497, punti 31 e 32).

46 A parere dei sigg. Barkoci e Malik, al fine di poter beneficiare dei diritti di stabilimento e di soggiorno direttamente attribuiti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, sarebbe sufficiente che le attività del cittadino ceco interessato siano effettive e vere, senza che possano essergli imposti requisiti specifici relativi a redditi minimi. Orbene, dalle decisioni del Secretary of State, impugnate rispettivamente dai sigg. Barkoci e Malik, emergerebbe che le attività lavorative dai medesimi svolte, quando nessuna restrizione era stata imposta al loro diritto di impresa, sarebbero lungi dall'essere puramente marginali o accessorie.

47 I sigg. Barkoci e Malik riconoscono che i diritti di cui trattasi nella specie sono soggetti alla limitazione prevista dall'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione. Tuttavia, disposizioni in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento di persone fisiche potrebbero essere emanate dagli Stati membri solo subordinatamente alla condizione di non restringere tali diritti in modo eccessivo ed irragionevole. Infatti, l'interpretazione secondo cui l'esercizio del diritto di stabilirsi in uno Stato membro senza essere esposti a discriminazioni resterebbe soggetto ad un potere discrezionale ed assoluto delle autorità competenti dello Stato medesimo significherebbe svuotare di ogni significato il capitolo dell'accordo relativo allo stabilimento.

48 Pertanto, secondo i sigg. Barkoci e Malik, l'applicazione da parte delle autorità competenti dello Stato membro ospitante di norme nazionali in materia di immigrazione che esigano l'ottenimento da parte dei cittadini cechi di un permesso di ingresso e di soggiorno sarebbe, di per sé, idonea a privare di ogni effetto i diritti riconosciuti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione.

49 Il governo del Regno Unito, gli altri governi che hanno presentato osservazioni alla Corte e la Commissione sostengono, al contrario, che la finalità nonché la ratio dell'accordo di associazione impongono di interpretare congiuntamente gli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1. A tal riguardo, i detti governi deducono, in particolare, che, avendo l'art. 38 dell'accordo di associazione escluso qualsiasi diritto di accesso al mercato del lavoro dipendente dello Stato membro ospitante, risulterebbe necessario un sistema nazionale di controllo basato sull'obbligo di richiesta di autorizzazione preliminare di ingresso e di soggiorno al fine di garantire che le disposizioni in materia di stabilimento dell'accordo medesimo non vengano invocate da cittadini cechi che intendano, in realtà, accedere in tal modo al mercato del lavoro in qualità di lavoratori subordinati.

50 Si deve anzitutto ricordare che, conformemente alla giurisprudenza affermata nell'ambito dell'interpretazione sia delle disposizioni del Trattato sia di quelle dell'accordo istitutivo di un'associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia (GU 1964, n. 217, pag. 3687), il diritto al trattamento nazionale per quanto attiene allo stabilimento, nel senso definito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, in termini paragonabili o analoghi a quelli dell'art. 52 del Trattato, implica certamente l'attribuzione di un diritto di ingresso e di un diritto di soggiorno, quale corollario del diritto di stabilimento, ai cittadini cechi che intendano svolgere attività di carattere industriale, commerciale, artigianale o attività di lavoro autonomo in uno Stato membro (v. sentenze Royer, citata supra, punti 31 e 32, e 11 maggio 2000, causa C-37/98, Savas, Racc. pag. I-2927, punti 60 e 63).

51 Si deve tuttavia parimenti ricordare che, secondo costante giurisprudenza, una semplice analogia nel tenore di una delle disposizioni di uno dei trattati istitutivi delle Comunità e di un accordo internazionale tra la Comunità ed un paese terzo non è sufficiente ad attribuire ai termini di tale accordo lo stesso significato che a tali termini deve essere attribuito nell'ambito dei trattati (v. sentenze 9 febbraio 1982, causa 270/80, Polydor e RSO, Racc. pag. 329, punti 14-21; 26 ottobre 1982, causa 104/81, Kupferberg, Racc. pag. 3641, punti 29-31, e 1° luglio 1993, causa C-312/91, Metalsa, Racc. pag. I-3751, punti 11-20).

52 Secondo tale giurisprudenza, l'estensione dell'interpretazione di una disposizione del Trattato ad una disposizione, redatta in termini analoghi, simili o addirittura identici, figurante in un accordo concluso dalla Comunità con un paese terzo, dipende in particolare dallo scopo perseguito da ciascuna di queste disposizioni nel suo ambito specifico. Assume al riguardo notevole importanza il raffronto tra gli obiettivi e il contesto dell'accordo, da un lato, e quelli del Trattato, dall'altro (v. menzionata sentenza Metalsa, punto 11).

53 Orbene, l'accordo di associazione mira semplicemente a costituire un ambito adeguato in vista della progressiva integrazione della Repubblica ceca nella Comunità, ai fini della sua eventuale adesione a quest'ultima, mentre l'obiettivo del Trattato consiste nella creazione di un mercato interno la cui realizzazione implica l'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali fra gli Stati membri [v. art. 3, lett. c), del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. c), CE)].

54 Inoltre, dal tenore stesso dell'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione emerge che il diritto di ingresso ed il diritto di soggiorno riconosciuti ai cittadini cechi, quale corollario del diritto di stabilimento, non costituiscono prerogative assolute, potendo il loro esercizio essere eventualmente limitato dalle norme dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento dei cittadini cechi.

55 Dalle suesposte considerazioni deriva che l'interpretazione dell'art. 52 del Trattato, risultante dalla giurisprudenza della Corte, non può essere estesa all'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione.

56 Conseguentemente, non può essere accolta la tesi dei sigg. Barkoci e Malik, secondo cui l'applicazione, da parte delle competenti autorità di uno Stato membro, della normativa nazionale in materia di immigrazione che esiga l'autorizzazione all'ingresso dei cittadini cechi sarebbe di per sé idonea a svuotare di ogni effetto i diritti riconosciuti a questi ultimi dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione.

57 E' tuttavia vero che, come emerge dall'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione, il potere dello Stato membro ospitante di applicare la propria normativa nazionale in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento delle persone fisiche alle domande provenienti da cittadini cechi resta espressamente soggetto alla condizione di non vanificare né pregiudicare i vantaggi derivanti alla Repubblica ceca dal detto accordo.

58 Sorge quindi la questione se le restrizioni apportate dalla normativa dello Stato membro ospitante in materia di immigrazione al diritto di stabilimento, diritto attribuito direttamente ai cittadini cechi dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, nonché al diritto di ingresso e di soggiorno che ne costituiscono il corollario, siano compatibili con la condizione espressa enunciata all'art. 59, n. 1, del detto accordo.

Sulla compatibilità con la condizione enunciata all'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione delle restrizioni apportate al diritto di stabilimento dalla normativa in materia di immigrazione dello Stato membro ospitante

59 A tal riguardo, occorre esaminare se le norme in materia di immigrazione applicate dalle competenti autorità nazionali - che impongono al cittadino ceco di ottenere, anteriormente alla partenza verso lo Stato ospitante, un permesso di ingresso il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules - siano idonee a realizzare l'obiettivo previsto e se non costituiscano, rispetto al medesimo, un intervento che possa pregiudicare la sostanza stessa dei diritti riconosciuti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione ai cittadini cechi, rendendo l'esercizio di tali diritti impossibile o eccessivamente difficile.

60 I sigg. Barkoci e Malik, nonché la Commissione, sostengono che il diniego di ingresso ad un cittadino ceco che intenda stabilirsi in uno Stato membro basato sul rilievo puramente formale che, anteriormente alla partenza verso lo Stato medesimo, questi non abbia ottenuto l'autorizzazione all'ingresso eccede manifestamente i limiti imposti dall'accordo di associazione alle competenti autorità dello Stato medesimo in considerazione dell'obiettivo voluto, qualora il cittadino medesimo risponda agli altri requisiti sostanziali imposti dalle norme nazionali in materia di immigrazione relative al carattere esclusivo ed alla redditività dell'attività di lavoro autonomo prevista.

61 Al fine di potersi pronunciare sulla fondatezza di tale tesi, si deve anzitutto rilevare che, essendo l'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione applicabile unicamente alle persone che svolgano esclusivamente attività di lavoro autonomo, a termini del successivo n. 4, lett. a), sub i), ultimo periodo, del medesimo articolo, occorre accertare se l'attività che i beneficiari intendono svolgere nello Stato membro ospitante costituisca un'attività di lavoro dipendente o autonomo.

62 A tal riguardo, l'applicazione di un sistema nazionale di controllo preventivo della natura esatta dell'attività che il richiedente intenda svolgere persegue un obiettivo legittimo laddove consente di limitare l'esercizio del diritto di ingresso e del diritto di soggiorno da parte dei cittadini cechi che si avvalgano dell'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione ai soli beneficiari indicati da tale disposizione.

63 Per quanto attiene, in particolare, ai requisiti sostanziali, come quelli previsti al detto punto 212 delle Immigration Rules, si deve rilevare, come fatto valere dal governo del Regno Unito e dalla Commissione, che essi perseguono l'obiettivo di consentire alle autorità competenti di verificare che un cittadino ceco che intenda stabilirsi nel Regno Unito intenda effettivamente avviare un'attività di lavoro autonomo, senza svolgere al tempo stesso alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici e che disponga, sin dall'inizio, di mezzi economici sufficienti e possieda ragionevoli possibilità di successo. Inoltre, requisiti sostanziali come quelli previsti al detto punto 212 sono idonei a garantire la realizzazione di tale obiettivo.

64 Nell'ambito di un siffatto sistema di controllo preventivo, ove risulti che un cittadino ceco che abbia presentato nelle forme all'uopo previste regolare domanda di permesso di soggiorno preventiva ai fini dello stabilimento risponda ai requisiti sostanziali stabiliti a tal fine dalla normativa dello Stato membro ospitante in materia di immigrazione, il rispetto della condizione espressa enunciata all'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione impone alle competenti autorità nazionali di riconoscere al cittadino medesimo il diritto di stabilirsi come lavoratore autonomo e, a tal fine, di concedergli il permesso di ingresso e di soggiorno.

65 Tuttavia, un siffatto sistema di controllo implica il compimento di indagini dettagliate che, particolarmente per ragioni linguistiche, potrebbero essere difficilmente effettuate dall'agente del servizio immigrazione all'arrivo nel Regno Unito. Pertanto, l'obbligo secondo cui la verifica dei requisiti sostanziali deve essere effettuata nella Repubblica ceca consente un accesso più agevole alle informazioni relative alla situazione dei cittadini cechi che intendano stabilirsi nel Regno Unito.

66 Dalle suesposte considerazioni emerge che disposizioni nazionali che impongano al cittadino ceco di ottenere, anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante, un'autorizzazione all'ingresso il cui rilascio sia subordinato alla verifica dei requisiti sostanziali, come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules, devono essere considerate compatibili con l'accordo di associazione.

67 Inoltre, per quanto attiene al potere delle competenti autorità dello Stato membro ospitante di negare il permesso di ingresso richiesto da un cittadino ceco al momento dell'arrivo nel territorio dello Stato medesimo unicamente in base al rilievo che questi non abbia ottenuto nel proprio paese di residenza un'autorizzazione all'ingresso ai fini dello stabilimento, si deve ricordare che, come rilevato ai precedenti punti 22 e 23 della presente sentenza, benché i sigg. Barkoci e Malik non avessero mai fatto domanda di autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito, le autorità nazionali competenti in materia di immigrazione hanno potuto nondimeno compiere, in base al loro potere discrezionale, un esame individuale delle domande di ingresso presentate, rispettivamente, cinque mesi e tre mesi successivamente all'ingresso fisico dei cittadini medesimi nel territorio nazionale, al fine di verificare se il permesso di ingresso potesse essere loro accordato sulla base di disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules, atteso che gli altri requisiti indicati al punto 212 delle medesime risultavano chiaramente ed evidentemente soddisfatti.

68 Un siffatto esame della situazione individuale di cittadini cechi sprovvisti di autorizzazione all'ingresso, del genere effettuato nella specie della causa principale, appare conforme alla prassi flessibile seguita in materia dalle autorità britanniche. Infatti, all'udienza il Regno Unito ha fatto presente che il Secretary of State fa uso, di regola, del proprio potere discrezionale nell'esame delle domande di ingresso ai fini di stabilimento presentate, all'arrivo nel Regno Unito, ai sensi dell'accordo di associazione.

69 Ciò premesso, senza che sia necessario affrontare la questione se l'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione consenta alle competenti autorità dello Stato membro ospitante di negare l'ingresso nel proprio territorio ad un cittadino ceco sprovvisto di autorizzazione all'ingresso, è sufficiente esaminare se l'applicazione, da parte delle autorità britanniche, della normativa nazionale in materia di immigrazione complessivamente intesa, ivi compreso l'esercizio del potere discrezionale da parte del Secretary of State al fine di accertare se, in singoli casi, il requisito relativo al possesso di un'autorizzazione all'ingresso possa essere escluso, appaia conforme alla condizione enunciata nella prima frase, ultima parte, del menzionato art. 59, n. 1.

Sulla compatibilità delle modalità di esercizio del potere discrezionale del Secretary of State con la condizione enunciata all'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione

70 A tal riguardo, occorre anzitutto rammentare che, come già rilevato ai punti 62-66 della presente sentenza, un sistema di controllo preventivo, come quello istituito dalle Immigration Rules, con cui lo Stato membro ospitante subordini il rilascio di una previa autorizzazione all'ingresso e, successivamente, di un permesso di ingresso alla verifica, da parte delle autorità competenti in materia di immigrazione, che il richiedente intenda effettivamente esercitare in tale Stato, a titolo esclusivo, un'attività di lavoro autonoma e redditizia, è compatibile, in linea di principio, con il combinato disposto degli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo di associazione.

71 Peraltro, per effetto dell'attuazione del dispositivo di prevenzione costituito dall'esame della situazione individuale del cittadino ceco sprovvisto di autorizzazione all'ingresso, il permesso di ingresso può essere rilasciato al cittadino medesimo in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules nel caso in cui, ove i requisiti sostanziali ai fini dello stabilimento imposti dalla normativa in materia di immigrazione dello Stato membro ospitante risultino chiaramente e manifestamente soddisfatti, il rigetto della domanda unicamente in base al rilievo del mancato ottenimento da parte del cittadino stesso della previa autorizzazione all'ingresso risulterebbe dettato da esigenze puramente formalistiche.

72 Orbene, laddove le autorità competenti in materia di immigrazione dello Stato membro ospitante seguano una politica consistente nell'escludere l'obbligo imperativo del possesso di un'autorizzazione all'ingresso, appare coerente con la logica del sistema di controllo preventivo nonché legittimo con riguardo all'accordo di associazione che tali autorità possano effettuare, nel valutare in base al proprio potere discrezionale la situazione individuale del richiedente, un esame della fondatezza delle domande di stabilimento presentate, ai sensi del detto accordo, all'arrivo nello Stato membro medesimo più sommario rispetto a quello effettuato nel caso di una domanda di autorizzazione all'ingresso presentata dal cittadino ceco nel proprio paese di residenza.

73 Conseguentemente, la necessità per i cittadini cechi di provare la manifesta fondatezza della propria intenzione di stabilirsi nello Stato membro ospitante in base all'accordo di associazione, non rende - salvo restando il sindacato giurisdizionale sulla legittimità della decisione adottata al riguardo dalle autorità nazionali competenti in materia di immigrazione - impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio, da parte dei detti cittadini, dei diritti loro conferiti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione.

74 Dalle suesposte considerazioni emerge che gli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo di associazione non ostano a che le autorità competenti in materia di immigrazione dello Stato membro ospitante impongano al cittadino ceco di ottenere, anteriormente alla partenza verso lo Stato medesimo, un permesso di ingresso il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali ai fini dello stabilimento, come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules, sempreché le dette autorità facciano uso del proprio potere discrezionale nell'esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base al detto accordo all'arrivo nello Stato membro medesimo, con modalità tali che il permesso di ingresso possa essere concesso ad un cittadino ceco, in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules, qualora la domanda del medesimo risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta nella Repubblica ceca del permesso di ingresso.

Sulla compatibilità dell'obbligo di presentazione di nuova regolare domanda di stabilimento nelle forme all'uopo previste con il principio di parità di trattamento sancito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione

75 I sigg. Barkoci e Malik sostengono, inoltre, che il provvedimento di «espulsione» dal territorio dello Stato membro ospitante, incombente nei loro confronti nonostante la loro presenza effettiva nel Regno Unito, possa incidere gravemente sulla loro possibilità di gestire un'impresa già istituita, a differenza di qualsiasi altro provvedimento che potrebbe essere disposto nei confronti di un cittadino britannico che gestisca un'impresa analoga.

76 Occorre conseguentemente esaminare se l'obbligo di presentazione, da parte di un cittadino ceco che non abbia ottenuto né un'autorizzazione all'ingresso anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante né, all'arrivo nel medesimo, il permesso di ingresso in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules, di nuova regolare domanda di stabilimento, nelle forme all'uopo previste, nel proprio Stato di origine o, eventualmente, in altro paese, sia compatibile con il principio di parità di trattamento sancito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, laddove tale obbligo non può essere applicato nei confronti dei cittadini dello Stato membro ospitante.

77 Si deve ricordare che, come già rilevato al punto 22 della presente sentenza, i sigg. Barkoci e Malik sono stati considerati, ai sensi dell'art. 11, primo comma, dell'Immigration Act, come persone che non hanno fatto ingresso nel territorio del Regno Unito e che, conseguentemente, le loro richieste di permesso di soggiorno sono state considerate quali domande di ingresso iniziale. Si deve rilevare al riguardo che, contrariamente a quanto preteso dai sigg. Barkoci e Malik, nell'ambito di un sistema nazionale basato su idonee misure di controllo, anteriori alla partenza di un cittadino ceco verso lo Stato membro ospitante, l'eventuale ingresso fisico, a titolo temporaneo, del medesimo qualora sia sprovvisto di autorizzazione all'ingresso nel territorio dello Stato stesso non equivale minimamente ad un vero e proprio permesso di ingresso in tale Stato.

78 Infatti, sull'esame della compatibilità con l'accordo di associazione di un sistema nazionale di controllo dell'immigrazione basato sull'obbligo di richiesta di previa autorizzazione all'ingresso non può incidere la circostanza che - nelle more dell'esito del ricorso avverso una precedente decisione che abbia negato al cittadino ceco, in base a diverso fondamento normativo, l'ingresso nel territorio dello Stato membro interessato - il detto cittadino sia stato autorizzato a fare temporaneamente ingresso nello Stato medesimo anteriormente alla presentazione di domanda di stabilimento, e a lavorare o a beneficiare di sussidi pubblici, in considerazione di esigenze di solidarietà e di rispetto della dignità umana (v., in tale senso, sentenze 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince, Racc. pag. I-3461, punto 31, e 16 dicembre 1992, causa C-237/91, Kus, Racc. pag. I-6781, punti 12-17).

79 Conseguentemente, i sigg. Barkoci e Malik non possono utilmente richiamarsi alla sola circostanza che era stato loro consentito l'ingresso temporaneo nel Regno Unito per sostenere di avere acquisito il diritto di stabilirsi in qualità di lavoratori autonomi nel territorio di detto Stato membro, diritto che può essere assoggettato all'obbligo di presentazione di nuova regolare domanda di permesso di ingresso, nelle forme all'uopo previste, nel rispettivo Stato di origine o, eventualmente, in un altro paese.

80 Si deve parimenti ricordare, in ogni caso, che, per quanto riguarda la libera circolazione dei lavoratori, la Corte ha affermato che la riserva contenuta nell'art. 48, n. 3, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39, n. 3, CE) consente agli Stati membri di adottare, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri, per i motivi che detta disposizione contempla, fra cui in particolare quelli di ordine pubblico, provvedimenti che essi non possono disporre nei confronti dei propri cittadini, nel senso che ad essi manca il potere di allontanare questi ultimi dal territorio nazionale o di vietare loro di accedervi (v., in proposito, sentenze 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn, Racc. pag. 1337, punto 22; 18 maggio 1982, cause riunite 115/81 e 116/81, Adoui e Cornuaille, Racc. pag. 1665, punto 7; 7 luglio 1992, causa C-370/90, Singh, Racc. pag. I-4265, punto 22; 17 giugno 1997, cause riunite C-65/95 e C-111/95, Shingara e Radiom, Racc. pag. I-3343, punto 28, e 16 luglio 1998, causa C-171/96, Pereira Roque, Racc. pag. I-4607, punto 37).

81 Questa disparità di trattamento tra cittadini nazionali e cittadini degli altri Stati membri scaturisce da un principio di diritto internazionale che impedisce ai singoli Stati di negare ai propri cittadini l'ingresso e il soggiorno nel proprio territorio, principio che non può ritenersi che il Trattato ignori nei rapporti tra gli Stati membri (v. menzionate sentenze Van Duyn, punto 22 e Pereira Roque, punto 38).

82 Per gli stessi motivi, una siffatta differenza di trattamento a favore dei cittadini dello Stato membro ospitante non può essere considerata incompatibile con l'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione.

83 Da tutte le suesposte considerazioni emerge che la seconda, quarta, quinta e settima questione devono essere risolte nel senso che:

- Il diritto di stabilimento, nel senso definito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, implica il riconoscimento del diritto di ingresso e del diritto di soggiorno, a titolo di corollario del diritto di stabilimento, ai cittadini cechi che intendano svolgere attività di carattere industriale, commerciale, artigianale o libere professioni in uno Stato membro. Tuttavia, dall'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo emerge che il diritto di ingresso ed il diritto di soggiorno non costituiscono prerogative assolute, potendo il loro esercizio essere eventualmente limitato dalle norme dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento dei cittadini cechi.

- Il combinato disposto degli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo di associazione non osta, in linea di principio, ad un sistema di controllo preventivo che subordini il rilascio del permesso di ingresso da parte delle competenti autorità in materia di immigrazione alla condizione che il richiedente provi la sua effettiva intenzione di avviare un'attività di lavoro autonomo, senza svolgere simultaneamente alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici nonché la disponibilità, sin dall'inizio, di mezzi economici sufficienti e ragionevoli probabilità di successo. Requisiti sostanziali, del genere di quelli previsti ai punto 212 delle Immigration Rules, mirano proprio a consentire alle autorità competenti di procedere a tale verifica e sono idonei a garantire il conseguimento di tale obiettivo.

- La condizione contenuta nella prima frase, ultima parte, dell'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione deve essere interpretata nel senso che l'obbligo di ottenere nel paese di residenza, anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante, un permesso di ingresso, il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali, come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules, non ha come oggetto né per effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio da parte dei cittadini cechi dei diritti loro conferiti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, sempreché le competenti autorità dello Stato membro ospitante facciano uso del proprio potere discrezionale nell'esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base al detto accordo all'arrivo nello Stato membro medesimo, con modalità tali che il permesso di ingresso possa essere concesso ad un cittadino ceco privo di tale permesso, in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules, qualora la domanda del medesimo risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta nella Repubblica ceca del permesso di ingresso.

Sulla terza e sesta questione

84 Alla luce delle soluzioni fornite alla prima, seconda, quarta, quinta e settima questione, non appare necessario risolvere la terza e la sesta questione. Il giudice di rinvio ha infatti posto la terza questione solamente nell'ipotesi di soluzione negativa alla prima questione e la sesta questione è stata sollevata solamente con riguardo all'ipotesi - che non ricorre nella specie - in cui il permesso di ingresso nel territorio di uno Stato membro venga negato al cittadino ceco che intenda ivi stabilirsi in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di associazione, in base a motivo diverso dalla mancanza di previa autorizzazione all'ingresso del cittadino medesimo.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

85 Le spese sostenute dai governi del Regno Unito, belga, tedesco, francese, irlandese, italiano e olandese, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE,

pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), con ordinanza 29 marzo 1999, dichiara:

1) L'art. 45, n. 3, dell'accordo europeo che istituisce un'associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da un lato, e la Repubblica ceca, dall'altro, concluso e approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio e della Commissione 19 dicembre 1994, 94/910/CE, CECA, Euratom, deve essere interpretato nel senso che sancisce, nella sfera di applicazione dell'accordo stesso, un principio preciso e incondizionato sufficientemente operativo per essere applicato dal giudice nazionale ed è pertanto idoneo a disciplinare la posizione giuridica dei singoli. L'effetto diretto che deve essere quindi riconosciuto a tale disposizione implica che i cittadini cechi che intendano avvalersi di tale disposizione possono legittimamente invocarla dinanzi ai giudici dello Stato membro ospitante, fermo restando che le autorità di quest'ultimo conservano il potere di applicare ai detti cittadini le leggi nazionali in materia di ammissione, soggiorno e stabilimento, a termini dell'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo.

2) Il diritto di stabilimento, nel senso definito dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, implica il riconoscimento del diritto di ingresso e del diritto di soggiorno, a titolo di corollario del diritto di stabilimento, ai cittadini cechi che intendano svolgere attività di carattere industriale, commerciale, artigianale o libere professioni in uno Stato membro. Tuttavia, dall'art. 59, n. 1, dell'accordo medesimo emerge che il diritto di ingresso ed il diritto di soggiorno non costituiscono prerogative assolute, potendo il loro esercizio essere eventualmente limitato dalle norme dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento dei cittadini cechi.

3) Il combinato disposto degli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo di associazione non osta, in linea di principio, ad un sistema di controllo preventivo che subordini il rilascio del permesso di ingresso da parte delle competenti autorità in materia di immigrazione alla condizione che il richiedente provi la sua effettiva intenzione di avviare un'attività di lavoro autonomo, senza svolgere simultaneamente alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici nonché la disponibilità, sin dall'inizio, di mezzi economici sufficienti e ragionevoli probabilità di successo. Requisiti sostanziali del genere di quelli previsti ai punto 212 delle Immigration Rules mirano proprio a consentire alle autorità competenti di procedere a tale verifica e sono idonei a garantire il conseguimento di tale obiettivo.

4) La condizione contenuta nella prima frase, ultima parte, dell'art. 59, n. 1, dell'accordo di associazione deve essere interpretata nel senso che l'obbligo di ottenere nel paese di residenza, anteriormente alla partenza verso lo Stato membro ospitante, un permesso di ingresso, il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali, come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules, non ha ad oggetto né per effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio da parte dei cittadini cechi dei diritti loro conferiti dall'art. 45, n. 3, dell'accordo di associazione, sempreché le competenti autorità dello Stato membro ospitante facciano uso del proprio potere discrezionale nell'esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base al detto accordo all'arrivo nello Stato membro medesimo, con modalità tali che il permesso di ingresso possa essere concesso ad un cittadino ceco privo di tale permesso, in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules, qualora la domanda del medesimo risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta nella Repubblica ceca del permesso di ingresso.