Causa T-390/08

Bank Melli Iran

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran al fine di impedire la proliferazione nucleare — Congelamento dei capitali — Ricorso di annullamento — Sindacato giurisdizionale — Sviamento di potere — Parità di trattamento — Proporzionalità — Diritto di proprietà — Diritti della difesa — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva — Obbligo di motivazione — Competenza della Comunità»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) 14 ottobre 2009 II ‐ 3974

Massime della sentenza

Per quanto riguarda l’intensità del sindacato giurisdizionale, nell’ambito del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran ed inteso ad esercitare pressioni su quest’ultimo per impedire la proliferazione nucleare, occorre distinguere due tipi di elementi. Da un lato, i suoi articoli prevedono le norme generali che definiscono le modalità di attuazione delle misure restrittive ivi previste. Dall’altro, il suo allegato V, che elenca le entità interessate dalle misure di congelamento dei capitali adottate ai sensi del suo art. 7, n. 2, contiene una serie di provvedimenti di applicazione delle suddette norme generali a specifiche entità. Per quanto riguarda le norme generali che definiscono le modalità di attuazione delle misure restrittive, il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare sanzioni economiche e finanziarie sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, conformemente ad una posizione comune adottata in base alla politica estera e di sicurezza comune. Dal momento che il giudice comunitario non può, in particolare, sostituire la sua valutazione delle prove, dei fatti e delle circostanze che giustificano l’adozione di tali misure a quella svolta dal Consiglio, il suo controllo dev’essere limitato alla verifica del rispetto delle regole del procedimento e della motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza di un manifesto errore di valutazione dei fatti e di sviamento di potere. Tale controllo ristretto si applica, in particolare, alla valutazione delle considerazioni di opportunità sulle quali si fondano decisioni siffatte. Quanto al controllo di legittimità della decisione con cui un’entità viene iscritta nell’elenco dell’allegato V del regolamento n. 423/2007 ai sensi dell’art. 7, n. 2, di quest’ultimo, spetta al giudice comunitario verificare, tenuto conto dei motivi di annullamento dedotti dall’entità interessata o rilevati d’ufficio, in particolare, che il caso di specie corrisponda a una delle quattro ipotesi previste al citato art. 7, n. 2, lett. a) - d). Ciò comporta che il controllo giurisdizionale sulla legittimità della decisione di cui trattasi si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarla, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. Il giudice comunitario deve anche accertarsi del rispetto dei diritti della difesa e dell’obbligo di motivazione al riguardo, nonché, eventualmente, della fondatezza delle ragioni imperative eccezionalmente fatte valere dal Consiglio per sottrarvisi. (v. punti 35-37)

Gli artt. 60 CE e 301 CE hanno ad oggetto l’adozione di misure nei confronti di paesi terzi, e questa nozione può includere i dirigenti di un tale paese e le persone ed entità associate a tali dirigenti o da essi direttamente o indirettamente controllate. I citati articoli del Trattato CE hanno la peculiarità di costituire un collegamento tra le azioni della Comunità che comportano misure economiche e gli obiettivi del Trattato UE in materia di relazioni esterne, tra cui figura la politica estera e di sicurezza comune. Infatti, tali disposizioni prevedono espressamente che un’azione della Comunità possa risultare necessaria al fine di realizzare uno degli obiettivi specificamente assegnati all’Unione dall’art. 2 UE, ossia l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune. Tuttavia, tale circostanza non pregiudica la coesistenza dell’Unione e della Comunità quali ordinamenti giuridici integrati ma distinti, nonché l’architettura costituzionale dei pilastri, volute dagli autori dei trattati attualmente in vigore. Di conseguenza, benché l’azione della Comunità nell’ambito degli artt. 60 CE e 301 CE metta in atto uno degli obiettivi dell’Unione, essa è nondimeno adottata sulla base del pilastro comunitario. Pertanto, la legittimità degli atti adottati in tale settore, come il regolamento n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e degli atti che vi danno attuazione, dev’essere valutata con riferimento alle condizioni stabilite dalle regole di questo stesso pilastro, anche per quel che riguarda la regola di voto appropriata. La posizione comune 2007/140, che fa parte del secondo pilastro dell’Unione, non costituisce quindi un fondamento normativo del regolamento n. 423/2007 e degli atti che vi danno attuazione, il che implica che la regola di voto applicabile all’adozione della suddetta posizione comune e alla sua modifica è priva di rilievo. (v. punti 44-47)

È vero che il sesto ‘considerando’ del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, impone al Consiglio di esercitare il potere ad esso conferito dall’art. 7, n. 2, del medesimo regolamento tenuto conto degli obiettivi [della risoluzione] 1737(2006) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Tuttavia, l’obbligo di perseguire tali obiettivi non implica affatto che l’art. 7, n. 2, possa essere applicato soltanto nei confronti delle entità interessate da misure restrittive adottate dal Consiglio di sicurezza in forza della stessa risoluzione. Infatti, negli artt. 60 CE e 301 CE nulla permette di considerare che la competenza conferita alla Comunità da tali disposizioni sia limitata all’attuazione delle misure decise dal Consiglio di sicurezza. Pertanto, il Consiglio era competente ad adottare non solo l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 423/2007, che attua la citata risoluzione ordinando il congelamento dei capitali delle entità in essa designate, ma anche l’art. 7, n. 2, del medesimo regolamento, che permette l’adozione di misure di congelamento dei capitali di altre entità che, secondo il Consiglio, partecipano, sono direttamente associate o danno sostegno alla proliferazione nucleare. La mancanza di misure adottate dal Consiglio di sicurezza o una presa di posizione specifica da parte di quest’ultimo possono, tutt’al più, essere prese in considerazione, assieme ad altri elementi rilevanti, nel quadro della valutazione volta a stabilire se le condizioni poste dall’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 siano o meno soddisfatte. (v. punti 51-52)

Il criterio determinante per l’attuazione dell’art. 7, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran — e quindi il criterio di paragone applicabile per stabilire l’eventuale esistenza di una violazione del principio di parità di trattamento — è quello di accertare se l’entità in questione partecipi, sia direttamente associata o fornisca un sostegno alla proliferazione nucleare. Allorché in una decisione d’attuazione del detto art. 7, n. 2, una banca iraniana è riconosciuta come un’entità che ha fornito un sostegno alla proliferazione nucleare e allorché essa non deduce, nell’ambito del suo ricorso avverso tale decisione, alcun motivo ricevibile che metta in discussione la fondatezza di tale accertamento, anche volendo supporre che il Consiglio abbia effettivamente omesso di adottare misure di congelamento dei capitali nei confronti di alcune altre banche iraniane che avevano partecipato, erano direttamente associate o fornivano un sostegno alla proliferazione nucleare, tale circostanza non può essere validamente invocata dall’entità in questione, dal momento che il principio della parità di trattamento deve conciliarsi con il principio di legalità secondo cui nessuno può far valere, a proprio vantaggio, un illecito commesso a favore di altri. (v. punti 57-59)

A meno che ragioni imperative riguardanti la sicurezza della Comunità o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali non ostino alla comunicazione di taluni elementi, il Consiglio è tenuto, ai sensi dell’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, a portare a conoscenza dell’entità interessata le ragioni specifiche e concrete per le quali è stata adottata una decisione di congelamento dei capitali. Esso deve quindi menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica della decisione e le considerazioni che l’hanno indotto ad adottarla. In tutta la misura del possibile, detta motivazione dev’essere comunicata contemporaneamente all’adozione della misura di cui trattasi o, appena possibile, successivamente alla stessa. L’attuazione dell’art. 7, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 423/2007 postula che l’entità interessata partecipi, sia direttamente associata o fornisca un sostegno alla proliferazione nucleare. Di conseguenza, oltre all’indicazione del fondamento normativo della misura adottata, l’obbligo di motivazione cui il Consiglio è tenuto verte proprio su tale circostanza. Tuttavia, la motivazione dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti. (v. punti 81-83)

Una decisione, quale la decisione 2008/475 che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, che adotta una versione modificata dell’allegato V di tale regolamento, dispiega effetti erga omnes, poiché si rivolge ad un complesso di destinatari, determinato in modo generale e astratto, che sono tenuti a congelare i capitali delle entità incluse nell’elenco del suddetto allegato. Tuttavia, una tale decisione non ha natura esclusivamente generale, dal momento che il congelamento dei capitali riguarda entità nominativamente indicate, che sono interessate direttamente e individualmente dalle misure restrittive individuali decise nei loro confronti. Per di più, il congelamento dei capitali ha notevoli conseguenze per le entità interessate, essendo idoneo a limitare l’esercizio dei loro diritti fondamentali. Di conseguenza, considerata la necessità di assicurare il rispetto di tali diritti, tanto sostanziali quanto processuali, il Consiglio è tenuto, in tutta la misura del possibile, a portare le misure di congelamento dei capitali a conoscenza delle entità interessate mediante una notifica individuale. Tuttavia, qualora l’entità interessata da tale misura, benché il Consiglio non abbia rispettato l’obbligo di portare i motivi della decisione di congelamento dei capitali a sua conoscenza e non abbia proceduto alla notifica individuale della stessa, sia informata in tempo utile e da fonte ufficiale circa l’adozione della detta decisione nonché circa la possibilità di consultarne la motivazione nella Gazzetta ufficiale, l’omissione del Consiglio non ha la conseguenza di privare detta entità della possibilità di conoscere, in tempo utile, la motivazione della decisione e di valutare la fondatezza della misura di congelamento dei capitali adottata nei suoi confronti. Peraltro, dato che la decisione iniziale di congelamento dei capitali di un’entità, come la decisione 2008/475 per quanto concerne la ricorrente, deve poter beneficiare di un effetto sorpresa, non è richiesto, prima dell’adozione della decisione di cui trattasi, che gli elementi a carico siano comunicati all’entità interessata e che questa sia ascoltata. (v. punti 86, 88-90, 93)

Nell’ambito di una decisione di congelamento dei capitali — quale la decisione 2008/475, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran — quando sono state comunicate informazioni sufficientemente precise, che permettano all’entità interessata di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi ritenuti a suo carico da parte del Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica che quest’ultimo sia obbligato a concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a consentire l’accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi. Lo stesso può dirsi per quanto riguarda il diritto all’audizione. Infatti, l’entità interessata da una decisione iniziale di congelamento dei capitali ha il diritto di essere ascoltata dal Consiglio dopo l’adozione della decisione di cui trattasi. Tuttavia, quest’ultimo non è tenuto a procedere a un’audizione d’ufficio, tenuto conto della possibilità che hanno anche le entità interessate di introdurre immediatamente ricorso dinanzi al Tribunale. (v. punti 97-98)

Nell’ambito di un procedimento dinanzi al Tribunale inteso ad ottenere l’annullamento di una decisione di congelamento dei capitali adottata in base all’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, avviato da un’entità interessata dalla decisione stessa, la presentazione ad opera del Consiglio di elementi probatori a sostegno dei motivi indicati nella decisione impugnata è necessaria solo qualora la ricorrente faccia valere un motivo ricevibile che rimetta in discussione la fondatezza della constatazione secondo cui essa fornisce sostegno alla proliferazione nucleare. In circostanze siffatte, senza che la ricorrente debba fornire alcuna prova negativa, il Consiglio è tenuto a presentare gli elementi di prova e di informazione su cui si è basata la sua valutazione per la loro verifica da parte del giudice comunitario. Tuttavia, qualora un tale motivo non sia stato dedotto dalla ricorrente, la mancanza di presentazione di elementi probatori da parte del Consiglio non è idonea a rivelare una violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. (v. punto 107)