Cause riunite T‑60/06 RENV II e T‑62/06 RENV II

Repubblica italiana e Eurallumina SpA

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato — Direttiva 92/81/CEE — Accise sugli oli minerali — Oli minerali utilizzati come combustibile per la produzione di allumina — Esenzione dall’accisa — Carattere selettivo del provvedimento — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune — Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente — Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998 — Legittimo affidamento — Certezza del diritto — Principio lex specialis derogat legi generali — Principio della presunzione di legittimità e dell’effetto utile degli atti delle istituzioni — Principio di buon andamento dell’amministrazione — Obbligo di motivazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 22 aprile 2016

Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione di avviare un procedimento d’indagine formale su una misura statale – Obbligo di adottare una decisione entro un termine ragionevole – Assenza di impatto in caso di aiuto non regolarmente notificato alla Commissione – Violazione – Assenza di ostacoli quanto al recupero dell’aiuto – Limiti – Violazione dei diritti della difesa

Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle norme procedurali dell’articolo 88 CE – Eventuale affidamento legittimo dei beneficiari degli aiuti – Presupposti e limiti – Cessazione del legittimo affidamento a partire dalla pubblicazione della decisione di avviare il procedimento di indagine formale anche in caso di circostanze eccezionali

Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle norme procedurali dell’articolo 88 CE – Eventuale affidamento legittimo dei beneficiari degli aiuti – Presupposti e limiti – Inerzia della Commissione – Non configurabilità di un legittimo affidamento – Circostanze eccezionali – Insussistenza

Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti esistenti e aiuti nuovi – Qualificazione come aiuto esistente – Decisione del Consiglio che autorizza uno Stato membro, conformemente alle direttive 92/81 e 2003/96, a introdurre un’esenzione dall’accisa – Decisione che non può essere qualificata come decisione di autorizzazione di un regime di aiuti – Esenzione che non può essere qualificata come aiuto esistente

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione in base alla situazione oggettiva, indipendentemente dal comportamento delle istituzioni – Decisione del Consiglio che autorizza uno Stato membro, conformemente alla direttiva 92/81, a introdurre un’esenzione dall’accisa – Valutazione della Commissione circa l’assenza, in tale ambito, di distorsioni della concorrenza e di ostacolo al buon funzionamento del mercato interno – Assenza di impatto sul potere discrezionale della Commissione in materia di aiuti di Stato – Insussistenza di una violazione dei principi della certezza del diritto e dell’effetto utile nonché dell’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione in base alla situazione oggettiva, indipendentemente dal comportamento delle istituzioni – Decisione del Consiglio che autorizza uno Stato membro, conformemente alla direttiva 92/81, a introdurre un’esenzione dall’accisa – Valutazione della Commissione circa l’assenza, in tale ambito, di distorsioni della concorrenza e di ostacolo al buon funzionamento del mercato interno – Assenza di impatto sul potere discrezionale della Commissione in materia di aiuti di Stato – Assenza di effetti sulla ripartizione, da parte del Trattato, delle suddette competenze – Insussistenza di un eccesso di potere e di una violazione dell’articolo 18 della direttiva 2003/96

V. il testo della decisione. (v. punto 43)

V. il testo della decisione. (v. punti 45, 46)

Il principio della certezza del diritto costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che mira a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nel diritto dell’Unione. A tal fine, è essenziale che le istituzioni rispettino l’intangibilità degli atti che esse hanno adottato e che incidono sulla situazione giuridica e sostanziale dei soggetti di diritto, sicché esse potranno modificare tali atti solo nel rispetto delle norme di competenza e di procedura. Il rispetto del principio della certezza del diritto richiede altresì che le istituzioni evitino, per principio, le incoerenze che possano sorgere nell’applicazione delle varie disposizioni del diritto dell’Unione, e ciò in particolar modo qualora tali disposizioni perseguano uno stesso obiettivo, come quello di una concorrenza non falsata nel mercato comune. A tal riguardo, in materia di aiuti di Stato, il principio della certezza del diritto impone che, qualora la Commissione abbia creato, in violazione del dovere di diligenza ad essa incombente, una situazione equivoca a causa dell’introduzione di elementi di incertezza e di una mancanza di chiarezza nella normativa applicabile, unitamente alla prolungata assenza di una sua reazione malgrado fosse a conoscenza degli aiuti in questione, le spetta chiarire detta situazione prima di poter pretendere di dare avvio a qualsiasi azione volta ad ordinare la restituzione degli aiuti già versati. (v. punti 63, 183)

Il procedimento previsto dall’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, che attribuiva al Consiglio, deliberante all’unanimità su proposta della Commissione, il potere di autorizzare uno Stato membro a introdurre esenzioni o riduzioni dell’aliquota dell’accisa diverse da quelle previste dalla direttiva in parola, in base a considerazioni politiche specifiche, ha una finalità e un ambito di applicazione diversi da quelli del regime istituito dall’articolo 88 CE. Pertanto, una decisione del Consiglio che autorizza uno Stato membro, conformemente all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva citata, a introdurre un’esenzione dalle accise non può produrre l’effetto di impedire alla Commissione di esercitare le competenze ad essa assegnate dal Trattato e, di conseguenza, di attuare il procedimento previsto dall’articolo 88 CE al fine di esaminare se tale esenzione costituisce un aiuto di Stato e di adottare, ove necessario, in esito a tale procedimento, una decisione che accerta l’esistenza di un siffatto aiuto. Peraltro, la circostanza che le decisioni di autorizzazione del Consiglio concedano esenzioni totali dalle accise fissando condizioni di ordine geografico e temporale precise e che queste ultime siano rigorosamente rispettate dagli Stati membri non incide sulla ripartizione delle competenze tra il Consiglio e la Commissione e non può dunque privare la Commissione dell’esercizio delle proprie. Ne consegue che, dando attuazione al procedimento previsto dall’articolo 88 CE, senza avviare preventivamente il procedimento previsto dall’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81, al fine di esaminare se un’esenzione dall’accisa costituisca un aiuto di Stato ed adottando, in esito a detto procedimento, una decisione che accerta l’esistenza di un siffatto aiuto, sebbene l’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2001/224, relativa alle riduzioni delle aliquote d’accisa e alle esenzioni dall’accisa su determinati oli minerali utilizzati per fini specifici, autorizzasse espressamente lo Stato membro interessato a continuare ad applicare tale esenzione, la Commissione non viola i principi della certezza del diritto e dell’effetto utile degli atti delle istituzioni e neppure l’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81. Infatti, le decisioni di autorizzazione del Consiglio, adottate su proposta della Commissione, possono produrre effetti solo nell’ambito coperto dalle norme in materia di armonizzazione delle legislazioni relative alle accise e lasciano impregiudicati gli effetti di un’eventuale decisione che la Commissione può adottare nell’esercizio delle proprie competenze in materia di aiuti di Stato. (v. punti 65‑67, 69, 72)

La nozione di aiuto di Stato corrisponde a una situazione oggettiva e non dipende dal comportamento o dalle dichiarazioni delle istituzioni. Di conseguenza, il fatto che la Commissione avesse ritenuto, al momento dell’adozione di decisioni del Consiglio in forza dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, che le esenzioni dall’accisa sugli oli minerali utilizzati come combustibile per la produzione di allumina non comportassero distorsioni della concorrenza e non ostacolassero il buon funzionamento del mercato comune non può ostare alla qualificazione delle esenzioni di cui trattasi come aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, se ricorrono i presupposti per l’esistenza di un aiuto di Stato. Ne discende, a fortiori, che la Commissione non è vincolata, ai fini della qualificazione delle esenzioni dall’accisa come aiuti di Stato, alle valutazioni espresse dal Consiglio nelle sue decisioni in materia di armonizzazione delle legislazioni relative alle accise, secondo cui dette esenzioni non comportano distorsioni della concorrenza e non ostacolano il buon funzionamento del mercato comune. Ne consegue che, dando attuazione al procedimento previsto dall’articolo 88 CE al fine di esaminare se l’esenzione controversa costituisca un aiuto di Stato ed adottando, in esito a detto procedimento, la decisione che accerta un aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina il recupero, la Commissione si è limitata ad esercitare le competenze conferitele dal Trattato CE in materia di aiuti di Stato e, così facendo, non ha violato né il principio della certezza del diritto e il principio lex specialis derogat legi generali, né la presunzione di legittimità e dell’effetto utile degli atti delle istituzioni. (v. punti 72‑74, 77, 81‑84)

V. il testo della decisione. (v. punti 89‑91)

V. il testo della decisione. (v. punti 97‑99, 101)

V. il testo della decisione. (v. punto 108)

V. il testo della decisione. (v. punti 110, 111)

V. il testo della decisione. (v. punti 127, 128, 147)

V. il testo della decisione. (v. punto 132)

V. il testo della decisione. (v. punti 143, 152, 157)

V. il testo della decisione. (v. punti 174‑176, 187,188, 192)

Uno Stato membro, le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’articolo 88 CE può invocare il legittimo affidamento dell’impresa beneficiaria per contestare dinanzi al giudice dell’Unione la validità di una decisione della Commissione che gli ordina di recuperare l’aiuto, ma non per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini della sua esecuzione. Tuttavia, tenuto conto del ruolo fondamentale svolto dall’obbligo di notifica per consentire l’effettiva esecuzione del controllo degli aiuti di Stato da parte della Commissione, che riveste carattere imperativo, i beneficiari di un aiuto possono nutrire, in linea di principio, un legittimo affidamento nella legittimità di detto aiuto solo se quest’ultimo è stato concesso nel rispetto della procedura prevista dall’articolo 88 CE, e un operatore economico diligente dev’essere normalmente in grado di assicurarsi che detta procedura sia stata osservata. Ciò premesso, il ritardo della Commissione nel decidere che un aiuto è illegittimo e che dev’essere eliminato e recuperato da uno Stato membro può, in talune circostanze, giustificare per i beneficiari di detto aiuto un legittimo affidamento tale da impedire alla Commissione di intimare al suddetto Stato membro di ordinare la restituzione di tale aiuto. Tuttavia, alla luce degli obblighi derivanti dai principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, siffatta situazione equivoca creata da decisioni del Consiglio, adottate su proposta della Commissione, di autorizzare uno Stato membro a introdurre esenzioni o riduzioni dell’aliquota dell’accisa in forza della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, osta solo al recupero dell’aiuto concesso sul fondamento dell’esenzione controversa sino alla data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione di avvio del procedimento di indagine formale. Per contro, a decorrere da detta pubblicazione, il beneficiario dell’aiuto deve essere al corrente del fatto che, se costituisce un aiuto di Stato, l’esenzione controversa deve essere autorizzata dalla Commissione, conformemente all’articolo 88 CE. Ne consegue che la pubblicazione della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale pone effettivamente fine al legittimo affidamento che il beneficiario dell’aiuto poteva avere in precedenza nella legittimità di una siffatta esenzione. Infatti, tale pubblicazione è in grado di eliminare ogni incertezza dovuta alla formulazione delle decisioni di autorizzazione del Consiglio, quanto al fatto che le misure in questione, se costituiscono aiuti di Stato, devono avere l’autorizzazione della Commissione conformemente all’articolo 88 CE. Per quanto riguarda infine le circostanze eccezionali che potrebbero aver legittimamente fondato l’affidamento del beneficiario di un aiuto illegittimo nella regolarità di quest’ultimo, qualsiasi apparente inerzia della Commissione è priva di significato nel caso in cui un regime di aiuti non le fosse stato notificato. Una siffatta soluzione si impone anche nel caso in cui a un regime di aiuti sia stata data esecuzione senza rispettare il preavviso di esecuzione richiesto nella sentenza dell’11 dicembre 1973, Lorenz, 120/73, e, di conseguenza, senza seguire integralmente il procedimento previsto dall’articolo 88 CE. (v. punti 179‑181, 188‑190, 217)

La mera circostanza che il regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, ad eccezione di un termine di prescrizione di durata decennale, decorrente dalla concessione dell’aiuto, alla scadenza del quale il recupero dell’aiuto non può più essere ordinato, non preveda alcun termine, nemmeno indicativo, per l’esame da parte della Commissione di un aiuto illegittimo, conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, del suddetto regolamento che dispone che la Commissione non è vincolata al termine fissato dall’articolo 7, paragrafo 6, dello stesso regolamento, non osta a che il giudice dell’Unione verifichi se tale istituzione non abbia osservato un termine ragionevole o abbia agito in maniera eccessivamente tardiva. Infatti, a norma dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999, il termine di riferimento per concludere un procedimento di indagine formale nell’ambito degli aiuti di Stato notificati è di 18 mesi. Tale termine, pur non essendo applicabile agli aiuti illegittimi, conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, fornisce un punto di riferimento utile per valutare la durata ragionevole di un procedimento di indagine formale avente ad oggetto una misura attuata illegittimamente. A tal riguardo, un termine di poco più di 49 mesi tra l’adozione della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale e l’adozione di una decisione che accerta l’esistenza di un aiuto di Stato e ne ordina il recupero, che è poco più del doppio di quello previsto dall’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999 per concludere un procedimento d’indagine formale nell’ambito degli aiuti di Stato notificati, risulta irragionevole. Un siffatto termine non è neppure giustificato riguardo a fascicoli che non presentano alcuna difficoltà manifesta e sui quali la Commissione ha potuto formarsi un’opinione ben prima dell’avvio del procedimento di indagine formale. Tuttavia, l’inosservanza di un termine ragionevole giustifica l’annullamento della decisione adottata alla scadenza di tale termine solo qualora comporti altresì una violazione dei diritti della difesa delle imprese interessate. (v. punti 182, 196, 199‑201, 210)

V. il testo della decisione. (v. punto 234)