CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 3 OTTOBRE 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Introduzione

La presente è una causa intentata contro la Commissione, in base all'art. 173 del Trattato CEE, da due società tedesche, la Kommanditgesellschaft in Firma Hans-Otto Wagner GmbH, Agrarhandel (che chiamerò «Wagner») e la Kommanditgesellschaft in Firma Schlüter & Maack GmbH & Co. (che chiamerò «Schlüter»).

Questa azione giudiziale fa seguito alla causa 108/77, Wagner c/ HZA Hamburg-Jonas (Racc. 1978, pag. 1187), di cui, come Lor signori ricorderanno, questa Corte venne investita mediante rinvio pregiudiziale del Finanzgericht di Amburgo. La Wagner è attrice nella causa, apparentemente ancora pendente, dinanzi al Finanzgericht, da cui trae origine detto rinvio pregiudiziale.

Con la presente azione la Wagner e la Schlüter contestano la validità del regolamento della Commissione 13 luglio 1978, n. 1837, terzo di una serie di quattro regolamenti adottati dalla Commissione in seguito alla sentenza della Corte in causa 108/77. Le ricorrenti chiedono che la Corte dichiari l'invalidità parziale dell'art. 1 di detto regolamento.

Lor signori ricorderanno che nella causa 108/77 si trattava dell'applicabilità dell'art. 4, n. 3, del regolamento della Commissione n. 1380/75 a restituzioni all'esportazione di zucchero dalla Comunità aggiudicate mediante gara. L'art. 4, n. 3, stabiliva, per quanto ora pertinente, che gl'importi delle restituzioni «fissati in unità di conto» dovessero essere moltiplicati per un coefficiente derivato dalla percentuale utilizzata per il calcolo degli importi compensativi monetari. La Corte (divergendo dalle mie conclusioni) ha interpretato la legislazione allora in vigore relativa alla determinazione mediante gara di restituzioni all'esportazione di zucchero (principalmente il regolamento n. 2101/75) nel senso che dette restituzioni dovessero essere fissate non in unità di conto, bensì in moneta nazionale, ritenendo, di conseguenza, l'art. 4, n. 3, ad esse non applicabile. La sentenza fu resa il 24 maggio 1978.

Vista la sentenza, la Commissione riteneva necessaria un'immendiata modificazione della legislazione. Pare tuttavia ci sia stata, da parte della Commissione, incertezza sui passi appropriati da compiere.

Il 31 maggio 1978 la Commissione adottava il regolamento n. 1182/78 (GU n. L 145 del 1o giugno 1978, pag. 46), che aveva espressamente lo scopo di completare i regolamenti n. 1634/77 e n. 1790/77. Erano questi i regolamenti allora in vigore in materia di gare permanenti per la determinazione delle restituzioni all'esportazione di zucchero bianco e di zucchero greggio di barbabietole, rispettivamente.

Significativa è la motivazione del regolamento n. 1182/78. Vi si legge quanto segue:

«considerando che la Corte di giustizia della Comunità Europea, nelle causa 108/77, ha dichiarato che l'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 1380/75 nella sua versione attuale, congiuntamente con il regolamento (CEE) n. 2101/75, deve essere interpretato nel senso che alla restituzione all'esportazione nel settore dello zucchero, fissata in moneta nazionale sulla base di una gara, non deve essere applicato il coefficiente monetario fissato dalla Commissione, coefficiente che è derivato dalla percentuale che è servita di base per il calcolo della compensazione monetaria;

considerando che l'applicazione economicamente soddisfacente del sistema degli importi compensativi monetari esige che il coefficiente monetario sia applicato ugualmente nel caso in cui, nell'ambito di una gara relativa agli scambi con i paesi terzi, gli importi che figurano nella dichiarazione di aggiudicazione per un dato offerente siano fissati in moneta nazionale; che per questa ragione si deve prendere rapidamente una misura nel settore dello zucchero tale che non pregiudichi la soluzione che sarà adottata in maniera generale e completare il regolamento (CEE) n. 1634/77, del 19 luglio 1977, relativo ad una gara permanente per la determinazione di restituzioni alla esportazione di zucchero bianco e il regolamento (CEE) n. 1790/77, del 2 agosto 1977, relativo ad una gara permanente per la determinazione di restituzioni all'esportazione di zucchero greggio di barbabietole;

considerando che, per ragioni analoghe e tenendo conto della pratica costantemente seguita in tale settore, è appropriato applicare tale regola retroattivamente salvo per le offerte accettate successivamente alla decisione della Corte e anteriormente all'entrata in vigore del presente regolamento».

L'esigenza, ivi menzionata, che i coefficienti monetari si applichino alle restituzioni fissate mediante gara era dovuta al fatto che, per le ragioni spiegateci dalla Commissione nella causa 108/77 e nuovamente nella presente causa (e da me richiamate nelle conclusioni in causa 108/77), se così non si facesse, ne risulterebbe un trattamento ineguale di operatori economici di diversi Stati membri, fra loro concorrenti nelle gare. Il riferimento alla «pratica costantemente seguita» nel settore dello zucchero alludeva al fatto che, tranne, pare, in Belgio, a dette restituzioni erano sempre stati applicati, da parte delle competenti autorità nazionali, i coefficienti monetari.

L'art. 1 del regolamento n. 1182/78 disponeva l'aggiunta a ciascuno dei due regolamenti relativi alle gare permanenti di un nuovo articolo 7 bis, del seguente tenore:

«Il coefficiente di cui all'art. 4, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 1380/75 si applica ugualmente alle restituzioni aggiudicate in moneta nazionale nell'ambito della presente gara».

L'art. 2 disponeva che il regolamento entrasse in vigore il 1o giugno 1978 e si applicasse a tutte le restituzioni aggiudicate ai sensi dei regolamenti n. 1634/77 e n. 1790/77 «escluse le restituzioni per le quali le offerte sono state accettate successivamente al 24 maggio 1978 e anteriormente al 1o giugno 1978».

Il regolamento doveva quindi chiaramente avere effetto retroattivo, con la sola eccezione dei commercianti che avessero partecipato a gare, fidando nella sentenza in causa 108/77, prima dell'entrata in vigore del regolamento.

Il 23 giugno 1978 la Commissione adottava il regolamento n. 1392/78 (GU n. L 167 del 24 giugno 1978, pag. 53), che aggiungeva il seguente nuovo paragrafo all'art. 4 del regolamento n. 1380/75:

«5. Il coefficiente di cui al paragrafo 3 si applica anche alle restituzioni e ai prelievi aggiudicati in moneta nazionale nel quadro di una gara».

L'art. 2, n. 1, disponeva l'entrata in vigore del regolamento il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, avvenuta il 24 giugno 1978. L'art. 2, n. 2, stabiliva:

«L'art. 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1380/75 si applica alle operazioni per le quali sono state espletate le formalità doganali a decorrere dalla entrata in vigore del presente regolamento, fatte salve le disposizioni esistenti nel settore dello zucchero e le disposizioni che verranno adottate prima del 1o agosto 1978».

Lor signori vedono che, in base alla regola generale ivi stabilita, il nuovo paragrafo 5 rendeva possibile l'applicazione di coefficienti monetari a restituzioni all'esportazione fissate prima della data di entrata in vigore del regolamento n. 1392/78, purché le formalità doganali fossero espletate soltanto a decorrere da tale data, con espressa riserva del grado di retroattività, nel caso di esportazione di zucchero, risultante dall'art. 2 del regolamento n. 1182/78.

Il terzo provvedimento della serie è il regolamento 31 luglio 1978, n. 1837, la cui validità è contestata nella fattispecie. Secondo la sua intestazione, esso «definisce il campo d'applicazione dell'art. 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1380/75». In effetti, come la Commissione ci ha detto, esso è il prodotto di ulteriori considerazioni sul grado di retroattività attribuito ai due primi provvedimenti relativamente al settore dello zucchero.

I primi due articoli del regolamento n. 1837/78 recitano:

«Art. 1

L'articolo 4, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1380/75 si applica alle operazioni per le quali le formalità doganali sono state espletate:

a) a partire dal 1o giugno 1978, per quanto concerne il settore dello zucchero;

b) a partire dal 24 giugno 1978, per quanto concerne gli altri settori;

c) prima delle suddette date nel caso in cui la sua applicazione porti alla diminuzione dell'onere dell'importo compensativo monetario percepito o da percepire.

Art. 2

Il paragrafo 2 dell'articolo 2 del regolamento (CEE) n. 1392/78 è abrogato.

L'articolo 7 bis dei regolamenti (CEE) n. 1634/77 e (CEE) n. 1790/77, nonché il regolamento (CEE) n. 1182/78, sono abrogati».

L'art. 3 stabilisce che il regolamento entri in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, avvenuta il 1o agosto 1978.

Le disposizioni citate hanno prodotto nel settore dello zucchero il seguente cambiamento: anziché a tutte le restituzioni attribuite in base ai regolamenti n. 1634/77 e n. 1790/77, l'art. 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1380/75 si applica solo alle operazioni per le quali le formalità doganali sono state espletate a decorrere dal 1o giugno 1978. Questa è, naturalmente, la data di entrata in vigore del regolamento n. 1182/78. La Commissione ha spiegato che l'eccezione di cui all'art. 2 del regolamento n. 1182/78, relativa alle offerte accettate fra il 24 maggio e il 1o giugno 1978, non fu mantenuta, perché non c'erano state, in effetti, offerte del genere.

La situazione stabilita dal regolamento n. 1392/78 rimaneva immutata per operazioni in altri settori agricoli.

Il quarto ed ultimo regolamento della serie è il regolamento 7 agosto 1978, n. 907 (GU n. L 217 dell'8 agosto 1978, pag. 13). Esso ha modificato l'art. 1, lett. c), del regolamento n. 1837/78, in modo e per ragioni qui non rilevanti.

La Wagner e la Schlüter detenevano entrambe un certo numero di licenze d'esportazione, rilasciate loro in seguito all'accettazione di offerte presentate in risposta a bandi di gara pubblicati a norma del regolamento n. 1634/77 prima del 1o giugno 1978 e rimaste inutilizzate od utilizzate solo parzialmente fino a quella data. Esemplari di dette licenze sono allegati all'istanza introduttiva (allegati 1, 4, 5, 6, 7, 10, 12, 17, 18 e 19). Gli avvisi di concessione di restituzioni, anch'essi allegati all'istanza introduttiva (allegati 2, 8, 9, 11, 13, 14, 15 e 16) indicano che, per le esportazioni effettuate in base alle licenze, lo Hauptzollamt competente applicava un coefficiente monetario di 0,925. Si afferma che vennero proposti ricorsi amministrativi allo Hauptzollamt in tutti i casi in cui le restituzioni all'esportazione fissate in base al regolamento n. 1634/77 erano state in tal modo ridotte.

La presente causa, intentata il 28 luglio 1978, aveva inizialmente di mira i regolamenti n. 1182/78 e n. 1392/78. Tuttavia, in seguito all'adozione da parte della Commissione, il 31 luglio 1978, del regolamento n. 1837/78, le ricorrenti modificavano il ricorso impugnando questo regolamento. In effetti, esse ora chiedono che l'art. 1 del regolamento n. 1837/78 sia dichiarato nullo in quanto preveda che l'art. 4, n. 5, del regolamento n. 1380/75 si applichi nel senso di ridurre le restituzioni all'esportazione fissate in moneta nazionale in seguito a gara

(i) quando la restituzione è stata fissata prima del 1o agosto 1978;

(ii) in subordine, quando la restituzione è stata fissata prima del 24 giugno 1978;

(iii) in ulteriore subordine, per quanto riguarda il settore dello zucchero, quando la restituzione è stata fissata prima del 1o giugno 1978;

(iv) in estremo subordine, per quanto riguarda il settore dello zucchero, quando la restituzione è stata fissata prima del 1o giugno 1978 e le relative formalità doganali sono state espletate prima del 24 giugno 1978.

Il 1o agosto 1978 è, naturalmente, la data di entrata in vigore del regolamento n. 1837/78, mentre il 1o giugno 1978 e il 24 giugno 1978 sono le date, specificate dall'art. 1 di detto regolamento, prima delle quali debbono essere state espletate le formalità doganali, per quanto riguarda, rispettivamente, le operazioni nel settore dello zucchero e le operazioni negli altri settori, per evitare l'applicazione del coefficiente monetario.

La Commissione ha sostenuto che, dei quattro punti delle conclusioni delle ricorrenti, soltanto il terzo potrebbe eventualmente aver successo. Sono d'accordo. Il primo, secondo e quarto punto sono da escludere perché i fatti dedotti dalle ricorrenti riguardano soltanto il settore dello zucchero e, in detto settore, il regolamento n. 1837/78 non ha fatto nulla più che conservare parzialmente la situazione giuridica creata dal regolamento n. 1182/78, entrato in vigore il 1o giugno 1978, cosicché l'applicazione di coefficienti monetari a restituzioni fissate mediante gara dopo tale data non presenta alcun carattere di retroattività. Mi limiterò quindi a trattare il terzo punto delle conclusioni delle ricorrenti.

L'argomento sostanziale dedotto dalle ricorrenti è che, disponendo l'applicazione di coefficienti monetari a restituzioni fissate prima del 1o giugno 1978, l'art. 1, leu. a), del regolamento n. 1837/78 tocca retroattivamente diritti quesiti, in modo non consentito dal diritto comunitario.

Prima di prendere in considerazione la sostanza del ricorso, debbo trattare la questione della sua ricevibilità, sollevata dalla Commissione.

Ritengo di poterlo fare piuttosto in breve.

Ricevibilità

Le ricorrenti sono parte di una categoria limitata ed identificabile, costituita da quegli operatori commerciali che, al 1o giugno 1978, non avevano ancora utilizzato del tutto titoli di esportazione implicanti restituzioni all'esportazione prefissate, aggiudicate in seguito ad offerte presentate fra il 22 luglio 1977, data di entrata in vigore del regolamento n. 1634/77, e il 1o giugno 1978, in risposta a bandi di gara emessi a norma di detto regolamento. Non vedo alcuna differenza di fondo fra la loro posizione e quella dei detentori di titoli di esportazione con restituzione prefissata, i cui ricorsi furono ritenuti ricevibili nelle cause 100/74, CAM c/ Commissione (Racc. 1975, pag. 1393), e nella causa 88/76, Société pour l'Exportation des Sucres c/ Commissione (Racc. 1977, pag. 709).

Non mi pare rilevi il fatto che il testo dell'art. 1, lett. a), del regolamento n. 1837/78 non distingue espressamente fra gli operatori commerciali che ottennero la fissazione delle restituzioni prima del 1o giugno 1978 e gli altri operatori cui si applica la disposizione. Se ciò fosse rilevante, atti che hanno natura di decisione potrebbero essere convertiti in regolamenti mettendo insieme, sotto una formula sufficientemente ampia, le varie categorie di persone che essi riguardano. Invero la sentenza della Corte nelle cause 113 e 118-121/77, NTN Toyo Bearing Co. Ltd ed altri c/ Consiglio e Commissione (29 marzo 1979, non ancora pubblicata nella raccolta) indica che un atto, costituente, per altri riguardi, un regolamento applicabile generalmente, può, in quanto riguardi determinate persone, rappresentare una decisione che le concerne direttamente ed individualmente.

A mio avviso, quindi, il ricorso è ricevibile.

La questione è se sia fondato.

Sostanza

La Commissione ammette che la fissazione di una restituzione all'esportazione in seguito ad una gara attribuisce all'operatore commerciale interessato il diritto a ricevere la restituzione, dopo aver effettuato l'esportazione nel modo prescritto. Essa sostiene, tuttavia, che il diritto non è pregiudicato dall'applicazione del coefficiente monetario, che in realtà, rappresenta la riduzione di un i.c.m. che altrimenti sarebbe stato troppo elevato.

La Commissione si richiama alle precedenti sentenze di questa Corte, dalle quali risulta che gli operatori commerciali non hanno alcun diritto al mantenimento in vigore di un particolare sistema, o di determinate aliquote di i.c.m., e che il diritto all'i.c.m. non sorge fino a che le merci non siano state effettivamente esportate (causa 74/74, CNTA c/ Commissione, Racc. 1975, pag. 533; cause 95-98/74, 15 e 100/75, Union Nationale des Coopératives Agricoles de Céréales e altri c/ Commissione e Consiglio, Racc. 1975, pag. 1615, e causa 96/77, Bauche c/ Amministrazione francese delle dogane, Racc. 1978, pag. 383). La Commissione sostiene, infine, che non si può considerare che l'art. 1, leu. a), del regolamento n. 1837/78 abbia avuto effetto retroattivo, poiché detto articolo ha semplicemente modificato un elemento del sistema degli i.c.m., in riguardo ad operazioni per le quali le formalità doganali furono espletate dopo il 1o giugno 1978.

Dopo qualche esitazione, sono pervenuto alla conclusione che la Commissione abbia ragione.

È vero, naturalmente, che, se si guarda soltanto al tenore letterale dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75, l'applicazione del coefficiente monetario sembra avere lo scopo di ridurre la restituzione in quanto tale; bisogna però tener conto del contesto.

Ai termini della sua intestazione, il regolamento n. 1380/75 reca «modalità di applicazione degli importi compensativi monetari». Il regolamento fu adottato dalla Commissione in base al potere di stabilire tali modalità, ad essa attribuito dall'art. 6 del regolamento del Consiglio n. 974/71, che istituiva gli i.c.m. L'art. 4 è compreso nel titolo: «Calcolo degli importi compensativi monetari», e il numero 3 di detto articolo comincia con la parola «Tuttavia»; ciò indica che esso ha il valore di un'eccezione alle precedenti disposizioni di detto articolo, le quali suonano:

«1. Per ciascuno Stato membro e per ciascun prodotto per i quali ricorrono le condizioni di applicazione degli importi compensativi monetari è fissato un importo compensativo monetario. Tale importo è calcolato sulla base del prezzo comune, eventualmente diminuito a norma delle disposizioni dell'atto di adesione.

2. L'importo fissato in conformità del paragrafo precedente si applica negli scambi fra gli Stati membri e fra questi ultimi e i paesi terzi».

Pertanto, scopo dell'art. 4, n. 3, è di ridurre l'i.c.m. L'applicazione del coefficiente alla restituzione costituisce semplicemente il metodo per conseguire tale scopo e un operatore commerciale non può avere il diritto di impedire l'attuazione di detto scopo. Come ho illustrato nelle mie conclusioni in causa 108/77, e come la Commissione ha nuovamente spiegato nelle sue osservazioni nella presente causa, la riduzione è necessaria per evitare che un esportatore di uno Stato membro con moneta rivalutata riceva due volte più, o un esportatore di uno Stato membro con moneta svalutata paghi due volte più, dell'importo risultante dall'applicazione alla restituzione della percentuale utilizzata per il calcolo dell'i.c.m.

Conclusione

Sono, quindi, dell'avviso che l'art. 1, lett. a), del regolamento n. 1837/78, correttamente analizzato, non avesse effetto retroattivo e che il ricorso debba pertanto essere respinto, con condanna alle spese.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.