Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 26 gennaio 1989. - KURT DREWES CONTRO BEZIRKSREGIERUNG LUENEBURG. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DAL BUNDESVERWALTUNGSGERICHT. - PREMI DI NON COMMERCIALIZZAZIONE DEL LATTE. - CAUSA 358/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 00891



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . Il sig . Drewes, titolare di una piccola azienda agricola in Bassa Sassonia, ha chiesto, il 1° marzo 1978, un premio di non commercializzazione in base al regolamento ( CEE ) n . 1078/77 del Consiglio che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero ( GU 1977, L 131, pag . 1 ). Nella domanda egli indicava che il numero di bovini presenti nella sua azienda ammontava a dieci capi di cui sette vacche lattifere . Il 4 aprile 1978 la Bezirksregierung Lueneburg ( amministrazione del distretto di Lueneburg ), responsabile della gestione del regime di premi a livello locale, ha accolto la domanda . Poiché il sig . Drewes aveva precisato che avrebbe cessato di vendere latte e prodotti lattiero-caseari a decorrere dal 1° settembre 1978, l' amministrazione del distretto ha disposto, il 12 ottobre 1978, il versamento in suo favore di una somma pari a 4 663,63 DM, che costituiva la prima rata del premio, il cui saldo sarebbe stato pagato in due successive rate al termine rispettivamente del terzo e del quinto anno di partecipazione al sistema .

2 . Risulta dagli atti che il sig . Drewes aveva fatto contrassegnare e registrare, come previsto dalla legislazione comunitaria, le sette vacche da latte e che le aveva poi vendute come bestie da macello e sostituite con altri animali . Durante il terzo anno di partecipazione al sistema, il sig . Drewes è stato invitato, in vista del pagamento della seconda rata del premio, a dichiarare per iscritto che si era conformato alle prescrizioni del sistema . E' emerso dalla dichiarazione, firmata il 6 novembre 1980, che il numero di vacche da latte appartenenti in quel momento all' interessato era di cinque unità, delle quali solo due erano state regolarmente contrassegnate .

3 . Ciò era dovuto, come precisa l' ordinanza di rinvio, al fatto che quando i funzionari della Landwirtschaftskammer ( camera dell' agricoltura ) si presentarono per marcare gli animali, non fu possibile catturare tre capi e fissare alle loro orecchie la targhetta d' identificazione . Si giunse all' intesa che gli animali sarebbero stati marcati prima della loro vendita, ma in realtà essi non erano ancora marcati quando furono venduti come bestie da macello nel gennaio e nel febbraio 1981 .

4 . Il 30 ottobre 1981 l' amministrazione del distretto di Lueneburg ha revocato le sue precedenti decisioni del 4 aprile e del 12 ottobre 1978 ed ha ingiunto al sig . Drewes di rimborsare per intero la prima rata del premio, posto che non aveva rispettato le regole del sistema ai sensi delle quali avrebbe dovuto contrassegnare tutte le vacche lattifere da lui possedute durante il periodo del suo assoggettamento al regime dei premi . In prima istanza, il Verwaltungsgericht ( tribunale amministrativo ) di Stade ha annullato la decisione dell' amministrazione distrettuale rilevando che l' obbligo della marcatura non costituisce uno degli obblighi fondamentali del sistema, la cui inosservanza giustifichi il recupero totale delle somme versate, ma deve piuttosto essere considerato come una modalità per controllare il rispetto degli obblighi derivanti dal sistema, la cui parziale inosservanza può solo comportare una riduzione proporzionale del premio . In grado d' appello, l' Oberverwaltungsgericht ( corte d' appello amministrativa ) della Bassa Sassonia e dello Schleswig-Holstein ha accolto la tesi contraria secondo cui la marcatura è uno degli obblighi fondamentali del sistema e la sua inosservanza implica perciò il rimborso dell' intero premio versato .

5 . In sede di ricorso per cassazione, il Bundesverwaltungsgericht ( tribunale amministrativo federale ) ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :

"1 ) Se la nozione 'impegni' " di cui all' art . 11, n . 1, primo comma, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 17 maggio 1977, n . 1078, la cui inosservanza implica il recupero dei premi già versati, nel caso di un premio per la non commercializzazione,

a ) vada interpretata nel senso che si riferisce solo agli impegni ( condizioni ) necessari per la concessione del premio di non commercializzazione menzionati agli artt . 1 e 2 di tale regolamento,

b ) oppure, al contrario, vada interpretata nel senso che si riferisce altresì alle modalità per il controllo del rispetto di tali impegni, fissate in conformità all' art . 7, lett . e ), del citato regolamento, che risultano dal combinato disposto dell' art . 7 e dell' art . 2, n . 2, lett . b ), del regolamento ( CEE ) della Commissione 15 giugno 1977, n . 1307, quali, in particolare, la marcatura e la registrazione delle vacche da latte nonché il rilascio di una scheda segnaletica .

2 ) Se la nozione di 'condizioni' di cui all' art . 8, n . 1, del regolamento ( CEE ) della Commissione 15 giugno 1977, n . 1307, la cui inosservanza importa il recupero degli importi del premio già versati, vada interpretata nel senso che, nel caso di un premio per la non commercializzazione, riguarda esclusivamente gli impegni ( condizioni ) contemplati dall' art . 2 del regolamento ( CEE ) n . 1078/77 .

3 ) Se la disposizione di cui all' art . 8, n . 3, del regolamento ( CEE ) della Commissione 15 giugno 1977, n . 1307, dettata nell' ipotesi in cui 'la regolamentare utilizzazione degli animali non sia provata in modo soddisfacente ai sensi dell' art . 7' , vada interpretata nel senso che si applica anche nei casi di omissione della marcatura, della registrazione e del rilascio della scheda segnaletica per ogni singolo animale .

4 ) In caso di soluzione affermativa della questione n . 1, lett . b ), e negativa della questione n . 3 :

se sia compatibile col principio giuridico comunitario della proporzionalità il disposto dell' art . 11, n . 1, primo comma, del regolamento ( CEE ) n . 1078/77, in quanto determina la perdita dell' intero premio anche nell' ipotesi di omissione puramente fortuita della marcatura e della registrazione di una sola femmina, acquistata dopo la concessione del premio come bovino da ingrasso, senza esigere che si accerti se è provato in altro modo che gli impegni ( condizioni ) menzionati all' art . 2 del regolamento sono stati rispettati ".

6 . Allo scopo di ridurre le eccedenze sul mercato comunitario, il regolamento n . 1078/77 del Consiglio ( in prosieguo : "il regolamento del Consiglio ") ha instaurato un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero verso la produzione di carne . L' art . 2 del regolamento concerne il premio di non commercializzazione, l' art . 3 il premio di riconversione . In forza dell' art . 2, n . 2, la concessione del premio di non commercializzazione è subordinata all' impegno scritto del produttore di non cedere, né a titolo oneroso né a titolo gratuito, durante un quinquennio, latte o prodotti lattiero-caseari provenienti dalla sua azienda . Inoltre il produttore deve impegnarsi a non consentire che la sua azienda sia utilizzata da altri per l' allevamento di animali da latte, a non affittare i suoi animali da latte ed a non cederli se non per la macellazione o per l' esportazione .

7 . L' art . 11, n . 1, obbliga gli Stati membri a prendere "in caso di inosservanza degli impegni assunti le misure necessarie per recuperare i premi già versati ". L' art . 7 dello stesso regolamento dispone che siano stabilite, secondo la procedura del comitato di gestione, in particolare "modalità di controllo del rispetto degli impegni inerenti alla concessione del premio" (( lett . e ) )).

8 . Il regolamento ( CEE ) n . 1307/77 della Commissione ( GU 1977, L 150, pag . 22, che sarà indicato in prosieguo come il "regolamento della Commissione ") concerne le modalità d' applicazione del regime di premi . Il suo art . 2, n . 2, lett . b ), dispone fra l' altro che l' organismo competente "contrassegna e registra tutte le vacche da latte presenti nell' azienda e rilascia la scheda segnaletica di cui all' art . 7 (...)". L' art . 5, n . 1, lett . b ), definisce il "bestiame da latte" come "l' insieme degli animali femmine della specie bovina domestica di almeno sei mesi che siano atti alla produzione di latte destinato alla commercializzazione ".

9 . L' art . 7 stabilisce i dettagli relativi alle schede segnaletiche . Il suo primo paragrafo dispone quanto segue :

"Per rendere possibile il controllo del rispetto degli obblighi derivanti dal regime dei premi, è compilata, in almeno un originale e una copia, una scheda segnaletica per ogni animale contrassegnato e registrato conformemente all' art . 2, paragrafo 2, lett . b ). L' originale è destinato ad accompagnare il bovino durante tutto il periodo di non commercializzazione o di riconversione, eventualmente fino alla macellazione o all' esportazione dell' animale ; la copia è conservata dall' organismo competente ".

Il n . 4 obbliga il beneficiario a richiedere una scheda segnaletica per ogni bovino di cui all' art . 5, n . 1, lett . a ) e b ), da lui detenuto durante il periodo di validità degli obblighi derivanti dal regime di premi . In caso di cessione del bovino, i dati relativi al nuovo proprietario devono essere riportati sulla scheda per tutto il periodo di validità degli obblighi derivanti dal regime dei premi ( n . 5 ). Se il bovino è esportato, le autorità doganali devono vistare la scheda e provvedere affinché sia restituita al beneficiario ( n . 7 ). In caso di macellazione o di morte del bovino durante il periodo in questione la scheda, su cui è stata riportata la data della macellazione o della morte, è rispedita al produttore per il tramite dell' organismo competente ( n . 8 ). Ai sensi dell' art . 7, n . 9, "la prova dell' avvenuta macellazione o morte o esportazione si considera addotta soltanto al momento in cui il beneficiario consegna l' originale della scheda segnaletica, completata a norma del paragrafo 7 od 8 ".

10 . L' art . 8 del regolamento della Commissione si riferisce all' inosservanza delle prescrizioni del sistema ed al rimborso dei premi . Il suo n . 1 dispone quanto segue :

"Qualora il beneficiario non dimostri in modo soddisfacente all' organismo competente di aver rispettato le condizioni di cui all' art . 2 o 3 del regolamento ( CEE ) n . 1078/77, gli Stati membri adottano gli idonei provvedimenti per il recupero dei premi già versati ".

In base al n . 3 dello stesso articolo

"qualora la regolamentare utilizzazione degli animali non sia provata in modo soddisfacente ai sensi dell' art . 7, il diritto al premio è soggetto a decadenza per gli animali per i quali tale prova non è stata fornita ".

11 . Le disposizioni di cui sopra non indicano epressamente le conseguenze giuridiche legate ad un' osservanza parziale dell' obbligo di marcare le vacche come previsto dal sistema . In mancanza di una norma espressa, il giudice nazionale domanda se l' omissione della marcatura costituisca inosservanza di un "impegno" ai sensi dell' art . 11, n . 1, del regolamento del Consiglio o di una "condizione" ai sensi dell' art . 8, n . 1, del regolamento della Commissione, inosservanza che implica in entrambi i casi la perdita dell' intero premio ( prima e seconda questione ). A titolo alternativo, il giudice nazionale domanda se la mancata marcatura debba essere considerata come assenza di prova, conforme all' art . 8, n . 3, del regolamento della Commissione, circa l' utilizzazione degli animali, ipotesi che comporta unicamente una perdita del premio in proporzione alla portata della mancanza ( terza questione ).

12 . L' art . 11, n . 1, del regolamento del Consiglio dispone che, "in caso di inosservanza degli impegni assunti", gli Stati membri recuperino i premi già versati . Il problema cruciale consiste qui nell' accertare se l' espressione "impegni assunti" si riferisca soltanto agli impegni presi dal titolare di un' azienda come condizione per la concessione del premio, ai sensi dell' art . 2 o dell' art . 3 del regolamento del Consiglio, oppure includa altresì tutti gli altri obblighi risultanti dalle disposizioni d' esecuzione emanate dalla Commissione, ed in particolare "le modalità di controllo del rispetto degli impegni inerenti alla concessione del premio" stabilite in forza dell' art . 7, lett . e ), di detto regolamento .

13 . Mi sembra che il testo dell' art . 11, n . 1, militi in favore di un' interpretazione restrittiva dell' espressione in esame . Il riferimento ad "impegni" evoca manifestamente i richiami ad un "impegno scritto" ( art . 2, n . 2 ), ad un "impegno" ( art . 3, n . 2 ) e ad "impegni" ( art . 4, n . 1 ), che si ritrovano in altri punti dello stesso regolamento . Inoltre, perlomeno i termini usati nel testo francese (" engagements prévus ") e nel testo inglese (" undertakings provided for ") indicano che gli obblighi in causa sono già stati previsti e non debbono più essere istituiti nell' ambito di ulteriori disposizioni di esecuzione .

14 . L' interpretazione restrittiva dell' art . 11, n . 1, è del pari conforme al sistema della disciplina comunitaria, considerata nel suo complesso, ed al principio di proporzionalità elaborato dalla Corte nella sua giurisprudenza . Come è stato sottolineato nelle osservazioni scritte presentate dal Consiglio, dalla Commissione e dai governi francese e tedesco, la normativa comunitaria di cui ci stiamo occupando si fonda sulla classica distinzione fra obblighi principali - il cui rispetto è indispensabile per conseguire gli obiettivi della legislazione - ed obblighi secondari, di natura essenzialmente amministrativa, la cui inosservanza non minaccia le fondamenta stesse della legislazione . Sotto questo aspetto, gli obblighi principali sono manifestamente quelli che formano oggetto degli impegni assunti dal titolare dell' azienda in base all' art . 2 o all' art . 3 del regolamento del Consiglio, mentre l' obbligo della marcatura, che non è menzionato in questo regolamento, dev' essere considerato come un obbligo secondario la cui funzione sostanziale consiste nel permettere di controllare che gli obblighi principali del sistema siano rispettati . Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, quale appare nelle recenti sentenze nella causa 181/84, E.D . & F . Man ( Sugar ) Ltd / Intervention Board for Agricultural Produce ( Racc . 1985, pag . 2889 ) e nella causa 21/85 Maas / Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( Racc . 1986, pag . 3537 ), quando una regolamentazione comunitaria stabilisce una distinzione fra obblighi principali e obblighi secondari, essa non può, senza misconoscere il principio di proporzionalità, sanzionare con la stessa severità l' inosservanza di un obbligo secondario e quella di un obbligo principale . Ora, ove si ammettesse che l' inosservanza dell' obbligo di marcatura è coperta dall' art . 11, n . 1, si giungerebbe per l' appunto a questo risultato .

15 . La nostra analisi della portata dell' art . 11, n . 1, trova d' altronde conforto nella sentenza che la Corte ha pronunciato il 22 settembre 1988 nella causa 199/87 Jensen / Landbrugsministeriet ( Racc . 1988, pag . ...), nell' ambito della quale la Corte, pronunciandosi fra l' altro sull' interpretazione dell' art . 11, n . 1, ha dichiarato che l' impegno, previsto all' art . 2 del regolamento del Consiglio, di non immettere in commercio latte o prodotti lattiero-caseari durante un quinquennio deve essere considerato come la base giuridica sostanziale della concessione del premio con la conseguenza che un inadempimento, anche parziale, di detto obbligo implica il recupero dell' intero premio versato ( punti 30 e 31 della motivazione ).

16 . Ritengo pertanto che la prima questione debba essere risolta nel senso della prima interpretazione proposta .

17 . Considerazioni analoghe suggeriscono di risolvere negativamente la seconda questione . Ai sensi dell' art . 8, n . 1, del regolamento della Commissione gli importi già versati devono essere recuperati qualora il beneficiario non dimostri di aver rispettato "le condizioni di cui all' art . 2 o 3 del regolamento ( CEE ) n . 1078/77 ". Tale disposizione si riferisce unicamente agli artt . 2 e 3 del regolamento del Consiglio senza menzionare alcun' altra condizione da stabilire in conformità all' art . 7 del regolamento né, a più forte ragione, alcuna disposizione specifica del regolamento della Commissione . Inoltre, ove si ammettesse che pure l' inosservanza dell' obbligo di marcatura è coperta dall' art . 8, n . 1, si ritornerebbe, anche qui, a sanzionare il mancato rispetto di un obbligo secondario con la stessa severità con cui si colpisce la violazione di un obbligo principale .

18 . Solo l' art . 8, n . 3, del regolamento della Commissione può dunque fornire una base al recupero in caso di inosservanza dell' obbligo di marcatura . Sono possibili due diverse valutazioni della portata di questa norma a seconda del modo in cui si interpreta l' espressione "la regolamentare utilizzazione degli animali (...) sia provata" contenuta nell' art . 8, n . 3 . Secondo il primo approccio, restrittivo, questi termini rinviano all' art . 7, n . 9, del regolamento della Commissione e di conseguenza vi sarà un rimborso proporzionale del premio soltanto quando il beneficiario non sia in grado di provare, consegnando l' originale della scheda segnaletica debitamente completato, che una vacca è stata macellata o esportata in conformità alle regole del sistema . Il secondo approccio, più ampio, considera che la "regolamentare utilizzazione" non significa soltanto esportazione o macellazione, ma, in maniera più generale, utilizzazione conforme alle prescrizioni del sistema; poiché le diverse prescrizioni in materia di identificazione ( marcatura, registrazione e compilazione di schede segnaletiche ) hanno tutte per oggetto la prova del rispetto degli obblighi intesi in questo senso generale, l' inosservanza parziale di una di esse dovrebbe comportare soltanto un rimborso proporzionale come previsto dall' art . 8, n . 3 . Vorrei aggiungere che la sentenza Jensen non ci fornisce argomenti diretti per il nostro caso, perché essa si riferisce ad una controversia che, nella parte in cui ci interessa, riguardava le conseguenze della violazione di un obbligo principale del sistema e precisamente dell' obbligo stesso di non commercializzazione .

19 . Considerati isolatamente, i testi dell' art . 8, n . 3, e dell' art . 7 sembrano a prima vista confortare l' interpretazione restrittiva . Sebbene l' art . 8, n . 3, faccia rinvio all' art . 7 in generale e non soltanto all' art . 7, n . 9, le uniche utilizzazioni cui gli animali sono destinati nell' ambito dell' art . 7 sono in effetti la macellazione o l' esportazione menzionate al n . 9 . Inoltre, l' art . 8, n . 3, prevede la perdita del premio per gli animali per i quali la "prova non è stata fornita ": l' unico riferimento alla produzione di una prova contenuto nell' art . 7 si trova, di nuovo, al n . 9 di detto articolo . Ancora, il testo dell' art . 7, n . 1, secondo cui sono compilate schede segnaletiche "per ogni animale contrassegnato e registrato conformemente all' art . 2, paragrafo 2, lett . b )", sembra indicare che la marcatura e la registrazione vanno effettuate ancor prima che entri in gioco l' art . 7 . In quest' ottica l' inosservanza dell' obbligo di marcatura non può dunque essere considerata come assenza di una prova addotta "ai sensi dell' art . 7 ".

20 . Tuttavia, se si esamina l' art . 8, n . 3, nel contesto dell' intera regolamentazione, risulta evidente che esso non può essere interpretato in modo così restrittivo .

21 . Come emerge dagli artt . 2 e 3 del regolamento del Consiglio, l' esportazione o la macellazione non sono le uniche utilizzazioni cui gli animali sono destinati nell' ambito della regolamentazione . In realtà, tutti gli obblighi fondamentali del sistema contenuti in queste disposizioni - quali l' obbligo di non affittare gli animali da latte e di non consentire che l' azienda sia utilizzata per l' allevamento di animali da latte - riguardano l' utilizzazione delle vacche e le restrizioni che vi sono apportate .

22 . Si ricava altresì dalla regolamentazione che le diverse prescrizioni in materia di identificazione - marcatura, registrazione e compilazione di schede segnaletiche - sono legate l' una all' altra così strettamente che non possono essere oggetto, tra di loro, di una distinzione logica per quanto attiene agli effetti della loro violazione . Il secondo considerando del regolamento della Commissione precisa che tali prescrizioni hanno una funzione comune (" conoscere il numero degli animali ...") ed una finalità comune (" garantire per tutto il periodo il controllo degli obblighi "). Inoltre risulta con chiarezza dal testo dell' art . 7 che la marcatura e la registrazione sono condizioni preliminari alla compilazione della scheda segnaletica che, inevitabilmente, non potrà essere rilasciata se l' animale non è stato prima contrassegnato e registrato . Tenuto conto di questo collegamento stretto e dell' identità di scopo, sarebbe illogico che la legislazione prevedesse il rimborso proporzionale ove manchi la prova dell' esportazione o della macellazione senza disporre nulla di analogo per l' inosservanza di altre prescrizioni relative all' identificazione .

23 . Ritengo pertanto che la terza questione debba essere risolta in senso affermativo .

24 . Viste le soluzioni proposte per la prima e la terza questione, appare superfluo esaminare la quarta .

25 . Di conseguenza, le questioni sottoposte alla Corte dal Bundesverwaltungsgericht vanno, a mio avviso, risolte come segue :

"1 ) La nozione di 'impegni' , di cui all' art . 11, n . 1, del regolamento ( CEE ) n . 1078/77 del Consiglio, deve intendersi riferita, per quanto riguarda i premi di non commercializzazione, unicamente agli impegni ( condizioni ) relativi al premio di non commercializzazione menzionati negli artt . 1 e 2 di detto regolamento .

2 ) La nozione di 'condizioni' , di cui all' art . 8, n . 1, del regolamento ( CEE ) n . 1307/77 della Commissione, deve intendersi riferita, per quanto riguarda i premi di non commercializzazione, unicamente agli impegni ( condizioni ) menzionati nell' art . 2 del regolamento ( CEE ) n . 1078/77 .

3 ) L' art . 8, n . 3, del regolamento ( CEE ) n . 1307/77 della Commissione dev' essere interpretato nel senso che esso concerne pure i casi in cui alcuni animali non sono stati né contrassegnati né registrati e non è stata per essi rilasciata alcuna scheda segnaletica ."

(*) Lingua originale : l' inglese .