Causa T‑576/08

Repubblica federale di Germania

contro

Commissione europea

«Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Esecuzione di forniture di derrate alimentari provenienti da scorte di intervento a favore degli indigenti — Regolamento (CE) n. 983/2008 — Piano d’attribuzione agli Stati membri di risorse da imputarsi all’esercizio 2009 per il programma di fornitura — Mobilizzazioni sul mercato — Ricorso di annullamento»

Massime della sentenza

1. Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Meccanismi comuni a varie organizzazioni comuni — Distribuzione di derrate alimentari agli indigenti della Comunità — Acquisto di prodotti sul mercato ai fini di tale distribuzione

(Regolamento del Consiglio n. 1234/2007, art. 27; regolamento della Commissione n. 983/2008)

2. Ricorso di annullamento — Sentenza di annullamento — Effetti — Limitazione da parte della Corte

(Regolamento della Commissione n. 983/2008)

1. Dall’art. 27, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1234/2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli, risulta che, nel contesto della distribuzione di derrate alimentari agli indigenti della Comunità, è soltanto nel caso in cui l’indisponibilità temporanea di un prodotto nelle scorte di intervento si verifichi durante l’attuazione del piano annuale che tale prodotto può essere acquistato sul mercato.

In proposito, se è proprio al momento dell’adozione del piano che incombe alla Commissione la responsabilità di adattare il volume del medesimo ai volumi delle scorte di intervento, e se, in tal contesto, essa dispone, certo, di un margine di manovra, concessole da detta disposizione, ciò non deve tuttavia condurre a trascurare l’eccezionalità di quest’ultima. Infatti, poiché le scorte di intervento devono essere considerate nel senso che costituiscono un istituto permanente, del quale cambia soltanto il volume secondo le fluttuazioni del mercato e gli interventi pubblici, l’espressione «temporaneamente indisponibile» che figura nella predetta disposizione non può essere interpretata nel senso che fa riferimento ad un numero di mesi o di anni, ma nel senso che designa un’eccezione alla regola della distribuzione dei prodotti delle scorte di intervento, prevista dall’art. 27, n. 1, del regolamento n. 1234/2007. Le proporzioni del volume degli acquisti supplementari devono quindi riflettere l’eccezionalità di tale misura rispetto ai volumi totali del piano annuale, dove quest’ultima avrebbe per obiettivo soltanto quello di supplire alle insufficienze che, secondo lo stato delle scorte, dovessero presentarsi durante l’esecuzione del piano. In caso contrario, ne deriverebbe un’inversione tra la regola e l’eccezione.

Dato che l’obiettivo principale del piano annuale contemplato non consiste nello smercio delle scorte di intervento, bensì nella copertura del fabbisogno dichiarato dagli Stati membri partecipanti al piano, il regolamento n. 983/2008, che approva il piano di ripartizione tra gli Stati membri delle risorse da imputare all’esercizio finanziario 2009 per l’esecuzione delle forniture di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento a favore degli indigenti nella Comunità, è stato adottato in violazione dell’art. 27 del regolamento n. 1234/2007.

(v. punti 119, 121, 125, 128, 137)

2. Per evitare che l’effetto retroattivo del parziale annullamento del regolamento n. 983/2008, che approva il piano di ripartizione tra gli Stati membri delle risorse da imputare all’esercizio finanziario 2009 per l’esecuzione delle forniture di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento a favore degli indigenti nella Comunità, annullamento che riguarda soltanto l’art. 2, e l’allegato II di detto regolamento, uniche disposizioni che prevedono il pagamento di stanziamenti agli Stati membri per l’acquisto di prodotti sul mercato, determini un obbligo di rimborso per gli Stati membri che abbiano beneficiato di detti stanziamenti, occorre decidere che detto annullamento parziale non pregiudica la validità degli stanziamenti già effettuati.

(v. punti 141-143)

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)

13 aprile 2011 ( )

«Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Esecuzione di forniture di derrate alimentari provenienti da scorte di intervento a favore degli indigenti – Regolamento (CE) n. 983/2008 – Piano d’attribuzione agli Stati membri di risorse da imputarsi all’esercizio 2009 per il programma di fornitura – Mobilizzazioni sul mercato – Ricorso di annullamento»

Nella causa T‑576/08,

Repubblica federale di Germania, rappresentata inizialmente dai sigg. M. Lumma e B. Klein, successivamente dai sigg. Lumma, Klein, T. Henze e N. Graf Vitzthum, in qualità di agenti,

ricorrente,

sostenuta da

Regno di Svezia, rappresentato dalle sig.re A. Falk, K. Petkovska, S. Johannesson e dal sig. A. Engman, in qualità di agenti,

interveniente,

contro

Commissione europea, rappresentata dal sig. F. Erlbacher e dalla sig.ra A. Szmytkowska, in qualità di agenti,

convenuta,

sostenuta da

Regno di Spagna, rappresentato dalla sig.ra B. Plaza Cruz, in qualità di agente,

dalla

Repubblica francese, rappresentata dai sigg. G. de Bergues e B. Cabouat, in qualità di agenti,

dalla

Repubblica italiana, rappresentata inizialmente dalla sig.ra I. Bruni, in qualità di agente, successivamente dal sig. P. Gentili, avvocato dello Stato,

e dalla

Repubblica di Polonia, rappresentata inizialmente dal sig. M. Dowgielewicz, successivamente dal sig. M. Szpunar, e infine dai sigg. Szpunar, B. Majczyna e M. Drwiecki, in qualità di agenti,

intervenienti

avente ad oggetto la domanda di annullamento parziale del regolamento (CE) della Commissione 3 ottobre 2008, n. 983, che approva il piano di ripartizione tra gli Stati membri delle risorse da imputare all’esercizio finanziario 2009 per l’esecuzione delle forniture di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento a favore degli indigenti nella Comunità (GU L 268, pag. 3),

IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),

composto dai sigg. M. Prek (relatore), facente funzione di presidente, S. Soldevila Fragoso e S. Frimodt Nielsen, giudici,

cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 settembre 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Contesto normativo

1 Il decimo ‘considerando’ del regolamento (CE) del Consiglio 22 ottobre 2007, n. 1234, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (il «regolamento unico OCM») (GU L 299, pag. 1) così recita:

«Al fine di stabilizzare i mercati e assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola, (…) è stato messo a punto un sistema differenziato di sostegno dei prezzi per i vari settori (…). Tali misure di sostegno consistono nell’intervento pubblico o nell’erogazione di aiuti per l’ammasso privato di prodotti dei settori dei cereali, del riso, dello zucchero, dell’olio di oliva e delle olive da tavola, delle carni bovine, del latte e dei prodotti lattiero-caseari, delle carni suine, nonché delle carni ovine e caprine. Considerati gli obiettivi del presente regolamento, occorre pertanto mantenere in vigore le misure di sostegno dei prezzi previste dagli strumenti adottati in passato, senza modificare sostanzialmente la disciplina giuridica preesistente».

2 Il successivo diciottesimo ‘considerando’ afferma quanto segue:

«Grazie alle sue scorte d’intervento di prodotti agricoli, la Comunità possiede i mezzi potenziali per contribuire in misura determinante al benessere dei propri cittadini più indigenti. È nell’interesse della Comunità sfruttare questo potenziale in modo duraturo finché le scorte siano ridiscese a livelli normali, adottando idonei provvedimenti. Alla luce di tali considerazioni, il regolamento (CEE) n. 3730/87 del Consiglio, del 10 dicembre 1987, che stabilisce le norme generali per la fornitura a taluni organismi di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento e destinate ad essere distribuite agli indigenti nella Comunità, ha consentito finora la distribuzione di alimenti da parte di enti caritativi. Questa importante misura sociale, che può essere di grande giovamento per gli indigenti, dovrebbe essere mantenuta e inserita nel quadro istituito dal presente regolamento».

3 La Sottosezione IV, intitolata «Smercio dei prodotti acquistati all’intervento», della Sezione II del Capo I del Titolo I della Parte II del regolamento unico OCM ricomprende gli artt. 25‑27.

4 Secondo l’art. 25 del regolamento unico OCM, «[l]o smercio dei prodotti acquistati all’intervento si svolge in modo da evitare qualsiasi turbativa del mercato, da assicurare un accesso non discriminatorio alle merci e la parità di trattamento degli acquirenti».

5 L’art. 27 dello stesso regolamento, intitolato «Distribuzione agli indigenti nella Comunità», così dispone:

«1. I prodotti giacenti all’intervento sono messi a disposizione di taluni organismi designati ai fini della distribuzione di derrate alimentari alle persone indigenti nella Comunità secondo un piano annuale.

La distribuzione viene effettuata:

a) gratuitamente; oppure

b) ad un prezzo in nessun caso superiore a quello giustificato dai costi sostenuti dagli organismi designati per realizzare l’operazione.

2. Un prodotto può essere prelevato sul mercato comunitario se:

a) è temporaneamente indisponibile nelle scorte di intervento della Comunità durante l’attuazione del piano annuale di cui al paragrafo 1, nella misura necessaria a consentire l’attuazione del piano stesso in uno o più Stati membri, e a condizione che i costi non siano superiori a quelli previsti nel bilancio della Comunità a tale scopo; oppure

b) l’attuazione del piano implica il trasferimento da uno Stato membro all’altro di quantitativi limitati di prodotti giacenti all’intervento in uno Stato membro diverso da quello o da quelli in cui è richiesto il prodotto.

3. Gli Stati membri interessati designano gli organismi di cui al paragrafo 1 e comunicano annualmente alla Commissione, in tempo utile, se intendono avvalersi del regime di cui al presente articolo.

4. I prodotti di cui ai paragrafi 1 e 2 sono consegnati gratuitamente agli organismi designati. Il loro valore contabile è pari al prezzo di intervento, a cui si applicano eventuali coefficienti per tener conto delle differenze qualitative.

5. Fatto salvo l’articolo 190, i prodotti forniti ai sensi dei paragrafi 1 e 2 del presente articolo sono finanziati con gli stanziamenti della corrispondente voce di bilancio del FEAGA all’interno del bilancio delle Comunità europee (…)».

6 L’art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 29 ottobre 1992, n. 3149, recante modalità d’esecuzione delle forniture di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento a favore degli indigenti nella Comunità (GU L 313, pag. 50), così dispone:

«1. Gli Stati membri che intendono attuare l’azione, istituita dal regolamento (…) n. 3730/87, a favore degli indigenti nella Comunità, ne informano ogni anno la Commissione, al più tardi il 1° febbraio precedente il periodo d’esecuzione del piano annuale di cui all’articolo 2.

2. Gli Stati membri interessati comunicano alla Commissione entro il 31 maggio:

a) i quantitativi di ciascun prodotto (…) necessari per eseguire il piano sul loro territorio nell’esercizio in questione;

(…)».

7 Secondo l’art. 2 dello stesso regolamento:

«1. Entro il 1° ottobre di ogni anno la Commissione adotta un piano annuale di distribuzione, per Stato membro, dei prodotti alimentari destinati agli indigenti. Per la ripartizione delle risorse tra gli Stati membri la Commissione tiene conto delle stime più attendibili circa il numero degli indigenti negli Stati membri in questione. Essa tiene altresì conto dell’esecuzione e dell’utilizzazione nel corso degli esercizi precedenti (…).

2. Prima di redigere il piano annuale, la Commissione consulta le principali organizzazioni che conoscono i problemi degli indigenti nella Comunità.

3. Il piano prevede in particolare:

1) per ogni Stato membro che partecipa all’azione, i seguenti elementi:

a) l’importo finanziario massimo messo a disposizione per l’attuazione della sua parte di piano;

b) il quantitativo di ciascun prodotto che può essere ritirato dalle scorte degli organismi d’intervento;

c) lo stanziamento, ripartito per prodotto, messo a sua disposizione per poter acquistare sul mercato comunitario i prodotti che, al momento dell’adozione del piano annuale, risultino temporaneamente indisponibili nelle scorte degli organismi d’intervento.

Lo stanziamento viene stabilito per ciascun prodotto tenendo conto del quantitativo che figura nella comunicazione degli Stati membri a norma dell’articolo 1, paragrafo 2, dei quantitativi mancanti nelle scorte d’intervento, dei prodotti richiesti e assegnati nel corso degli esercizi precedenti e della loro utilizzazione effettiva.

(…)».

8 L’art. 3 del regolamento medesimo dispone che il periodo di esecuzione del piano inizia il 1° ottobre e termina il 31 dicembre dell’anno successivo.

9 A termini del successivo art. 4, n. 1 bis, quarto comma:

«La mobilitazione di un determinato prodotto sul mercato può avvenire solamente dopo che siano state attribuite tutte le forniture previste, relative a tutti i quantitativi del prodotto dello stesso gruppo che devono essere ritirati dalle scorte d’intervento in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 3, punto 1, lettera b), compresi i quantitativi da trasferire in applicazione dell’articolo 7. L’autorità nazionale competente informa la Commissione dell’avvio delle procedure di mobilitazione sul mercato».

Il regolamento impugnato

10 Il piano annuale di attribuzione agli Stati membri di risorse per la fornitura di derrate alimentari provenienti da scorte di intervento a beneficio degli indigenti della Comunità, per l’esercizio 2009, è stato fissato dal regolamento (CE) della Commissione 3 ottobre 2008, n. 983 (GU L 268, pag. 3; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).

11 Il quarto ‘considerando’ del regolamento impugnato così recita:

«L’articolo 2, paragrafo 3, punto 1), lettera c), del regolamento (…) n. 3149/92 prevede che siano messi a disposizione stanziamenti per poter acquistare sul mercato comunitario i prodotti che risultino temporaneamente indisponibili nelle scorte degli organismi d’intervento. Le scorte di cereali adatte al consumo umano attualmente detenute dagli organismi di intervento sono molto scarse e sono già state prese misure per la loro vendita sul mercato. Inoltre, attualmente gli organismi di intervento non detengono scorte di riso e di latte scremato in polvere e non sono previste offerte all’intervento di queste derrate per il 2008. È pertanto necessario stabilire gli stanziamenti che consentano di acquistare sul mercato i quantitativi di cereali, latte scremato in polvere e riso necessari per l’esecuzione del piano relativo all’esercizio 2009».

12 L’art. 1 del regolamento impugnato così dispone:

«Per il 2009 la distribuzione di derrate alimentari alle persone indigenti nella Comunità, prevista all’articolo 27 del regolamento [unico OCM], si svolgerà in conformità al piano di distribuzione annuale di cui all’allegato I del presente regolamento».

13 Secondo l’art. 2 del regolamento impugnato, «[g]li stanziamenti messi a disposizione degli Stati membri per l’acquisto sul mercato di cereali, di latte scremato in polvere e di riso necessari per l’esecuzione del piano di cui all’articolo 1, sono stabiliti nell’allegato II» dello stesso regolamento.

14 L’allegato I, lett. a), del regolamento impugnato fissa i mezzi finanziari messi a disposizione per dare esecuzione al piano in ciascuno Stato membro ad un importo complessivo di EUR 496 milioni.

15 L’allegato II del regolamento impugnato fissa gli stanziamenti destinati agli Stati membri per l’acquisto di prodotti sul mercato comunitario nel limite delle somme fissate all’allegato I, lett. a), dello stesso regolamento, ad un importo totale di EUR 431 420 891.

16 Il bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2009 è stato adottato il 18 dicembre 2008 (GU 2009, L 69, pag. 1). Quest’ultimo prevedeva stanziamenti per un importo di EUR 500 milioni, destinati a programmi alimentari a favore degli indigenti della Comunità europea.

Procedimento e conclusioni delle parti

17 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 dicembre 2008, la Repubblica federale di Germania ha proposto il presente ricorso.

18 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 aprile 2009, la Repubblica italiana ha chiesto di essere ammessa ad intervenire nella presente causa a sostegno della Commissione delle Comunità europee.

19 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale l’8 aprile 2009, la Repubblica francese ha chiesto di essere ammessa ad intervenire nella presente causa a sostegno della Commissione.

20 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 14 aprile 2009, il Regno di Svezia ha chiesto di essere ammesso ad intervenire nella presente causa a sostegno della Repubblica federale di Germania.

21 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 16 aprile 2009, la Repubblica di Polonia ha chiesto di essere ammessa ad intervenire nella presente causa a sostegno della Commissione.

22 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 27 maggio 2009, il Regno di Spagna ha chiesto di essere ammesso ad intervenire a sostegno della Commissione.

23 Con ordinanza del 3 giugno 2009, il presidente della Quinta Sezione del Tribunale ha ammesso gli interventi della Repubblica francese, della Repubblica italiana, della Repubblica di Polonia e del Regno di Svezia. Gli intervenienti hanno depositato le loro memorie nei termini all’uopo impartiti.

24 Poiché la domanda di intervento del Regno di Spagna è stata presentata successivamente alla scadenza del termine di sei settimane di cui all’art. 115, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, con ordinanza del presidente della Quinta Sezione 8 settembre 2009, il Regno di Spagna è stato ammesso all’intervento a sostegno della Commissione ed a presentare proprie osservazioni nella fase orale del procedimento.

25 Con decisione del presidente del Tribunale, la composizione della Quinta Sezione del Tribunale è stata modificata ai fini del presente procedimento.

26 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento.

27 Le parti hanno svolto le proprie difese e risposte ai quesiti orali posti dal Tribunale all’udienza del 9 settembre 2010.

28 La Repubblica federale di Germania conclude che il Tribunale voglia:

– annullare il regolamento impugnato;

– limitare gli effetti dell’annullamento all’art. 2 e all’allegato II del regolamento impugnato e «sospenderli»;

– condannare la Commissione alle spese.

29 Il Regno di Svezia chiede che il Tribunale voglia:

– accogliere il ricorso proposto dalla Repubblica federale di Germania;

– «mantenere in vigore» gli effetti del regolamento annullato.

30 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

– «prescindere» da tutti i riferimenti operati al parere del servizio giuridico del Consiglio del 17 ottobre 2008;

– respingere il ricorso in quanto infondato;

– in subordine, limitare e «sospendere» gli effetti dell’annullamento del regolamento impugnato;

– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.

31 La Repubblica francese conclude che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.

32 La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia:

– dichiarare il ricorso irricevibile;

– in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;

– in caso di annullamento del regolamento impugnato, dichiarare che tutti gli effetti di quest’ultimo devono essere considerati definitivi;

– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.

33 Il Regno di Spagna e la Repubblica di Polonia chiedono che il Tribunale voglia respingere il ricorso.

In diritto

Sulle eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Repubblica italiana e dalla Repubblica di Polonia

Argomenti delle parti

34 La Repubblica italiana e la Repubblica di Polonia sostengono l’irricevibilità del ricorso.

35 In particolare, la Repubblica italiana deduce che la Repubblica federale di Germania avrebbe dovuto contestare il bilancio comunitario per il 2009 nella parte in cui concerne gli stanziamenti destinati agli acquisti sui mercati agricoli. Poiché il regolamento impugnato si limiterebbe a ripartire tali disponibilità, il ricorso diretto contro di esso risulterebbe tardivo e, quindi, irricevibile.

36 La Repubblica di Polonia, quanto ad essa, sostiene che il presente ricorso sia, in effetti, diretto a porre nuovamente in discussione le regole fondamentali del meccanismo di distribuzione contenute nel regolamento unico OCM, sulla cui base il regolamento impugnato è stato adottato e, inoltre, la procedura di elaborazione dei piani annuali di distribuzione, come definita dal regolamento n. 3149/92.

37 La Repubblica federale di Germania fa valere l’irricevibilità dell’eccezione di dette due intervenienti, considerato che, secondo la giurisprudenza, le intervenienti non possono sollevare un’eccezione di irricevibilità del ricorso allorché la parte principale non l’abbia fatto.

Giudizio del Tribunale

38 Il Tribunale rileva che la Commissione non ha dedotto l’irricevibilità del ricorso e si è limitata a chiedere che il ricorso sia respinto nel merito. Orbene, va ricordato che, secondo l’art. 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale in forza dell’art. 53, primo comma, di tale Statuto, le conclusioni dell’istanza d’intervento possono avere come oggetto soltanto l’adesione alle conclusioni di una delle parti. Inoltre, secondo l’art. 116, n. 3, del regolamento di procedura, l’interveniente accetta il procedimento nello stato in cui questo si trova all’atto del suo intervento.

39 Ne deriva che la Repubblica italiana e la Repubblica di Polonia non sono legittimate ad eccepire l’irricevibilità del ricorso e che il Tribunale, pertanto, non è tenuto a procedere all’esame dei motivi da esse dedotti (v., in tal senso, sentenza della Corte 24 marzo 1993, causa C‑313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I‑1125, punti 20‑22, e sentenza del Tribunale 27 novembre 1997, causa T‑290/94, Kaysersberg/Commissione, Racc. pag. II‑2137, punto 76). Occorre, pertanto, respingere le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Repubblica italiana e dalla Repubblica di Polonia.

Sulla domanda della Commissione di non prendere in considerazione i riferimenti, effettuati nel ricorso, al parere del servizio giuridico del Consiglio dell’Unione europea del 17 ottobre 2008

40 La Commissione fa valere che la produzione del parere di cui trattasi, riguardante la proposta della Commissione di una modifica del regolamento unico OCM, non è stata autorizzata dal Consiglio né disposta dal Tribunale. Conseguentemente, nessuno dei riferimenti ad essa contenuti nel ricorso dovrebbe, secondo costante giurisprudenza, essere preso in considerazione dal Tribunale.

41 La Republica federale di Germania precisa che tale parere, privo di importanza fondamentale per la soluzione della presente controversia, era già stato oggetto di una relazione ufficiale e che, nel ricorso, esso è stato menzionato in modo del tutto generico.

42 Occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, sarebbe contrario al pubblico interesse, che impone che le istituzioni possano beneficiare dei pareri del loro servizio giuridico, forniti con la massima indipendenza, ammettere che documenti interni di tal genere possano essere divulgati, in una controversia dinanzi al Tribunale, da soggetti diversi dai servizi su richiesta dei quali sono stati redatti senza che la loro divulgazione sia stata autorizzata dall’istituzione interessata o ordinata dal giudice (ordinanza della Corte 23 ottobre 2002, causa C‑445/00, Austria/Consiglio, Racc. pag. I‑9151, punto 12; sentenza del Tribunale 8 novembre 2000, causa T‑44/97, Ghignone e a./Consiglio, Racc. PI pagg. I‑A‑223 e II‑1023, punto 48, nonché ordinanza del Tribunale 10 gennaio 2005, causa T‑357/03, Gollnisch e a./Parlamento, Racc. pag. II‑1, punto 34).

43 Occorre, pertanto, accogliere la richiesta della Commissione di non tenere conto dei riferimenti, effettuati nel ricorso, al parere del servizio giuridico del Consiglio 17 ottobre 2008.

Nel merito

Argomenti delle parti

44 La Repubblica federale di Germania, sostenuta dal Regno di Svezia, deduce un motivo di ricorso unico, secondo cui il regolamento impugnato è stato adottato in violazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM, letto alla luce del suo diciottesimo ‘considerando’ che afferma l’interesse della Comunità a gestire durevolmente i prodotti agricoli fino alla riduzione delle scorte ad un livello normale, nonché degli artt. 33 CE e 37 CE. Il regolamento impugnato avrebbe «perduto ogni nesso» con la politica agricola comune (PAC) e costituirebbe, in realtà, un elemento della politica sociale.

45 In primo luogo, l’art. 27 del regolamento unico OCM, collocato nella Sottosezione IV, intitolata «Smercio dei prodotti acquistati all’intervento», della Sezione II del Capo I del Titolo I della Parte II del regolamento unico OCM, autorizzerebbe l’acquisto supplementare sui mercati di derrate alimentari esclusivamente nel caso in cui un prodotto sia temporaneamente indisponibile nelle scorte di intervento all’atto dell’esecuzione del piano annuale, nella misura necessaria a consentire la realizzazione di detto piano in uno o più Stati membri.

46 Orbene, in primo luogo, il regolamento impugnato non riguarderebbe l’acquisto di prodotti che siano soltanto «temporaneamente indisponibili nelle scorte degli organismi d’intervento». Infatti, mentre detta condizione richiederebbe che le scorte d’intervento esistenti siano distribuite per prime e che gli acquisti supplementari siano di natura provvisoria ed eccezionale, il rapporto tra le derrate provenienti dalle scorte di intervento e quelle acquistate in aggiunta si sarebbe capovolto, in quanto la proporzione di queste ultime rispetto al volume totale del piano sarebbe passata dal 18,06% nel 2006 all’85,35% nel 2008 ed all’86,98% nel 2009. Inoltre, secondo le previsioni della Commissione sull’evoluzione delle scorte d’intervento, tale situazione dovrebbe essere considerata nel lungo periodo.

47 Quanto alla quota di bilancio stanziata per la realizzazione del piano nel 2009, essa sarebbe stata aumentata ad EUR 500 milioni, senza che tale aumento rispetto agli anni precedenti risulti giustificato dall’aumento dei prezzi dei prodotti coperti dal piano. La Repubblica federale di Germania pone anche in dubbio la conformità della procedura di adozione del piano con il regolamento n. 3149/92, asserendo che la Commissione, sulla base dell’aumento annunciato della quota di bilancio stanziata per il piano, aveva invitato gli Stati membri, successivamente alla data limite a tal fine prevista, a riconsiderare le loro domande di prodotti necessarie per eseguire il piano.

48 In secondo luogo, l’indisponibilità dei prodotti nelle scorte d’intervento dovrebbe manifestarsi «all’atto della stesura del piano annuale». Secondo la Repubblica federale di Germania, tale condizione dovrebbe essere interpretata nel senso che un acquisto potrebbe essere previsto in caso di prodotti mancanti nel corso dell’esercizio annuale del piano o anche qualora si sia constatato, all’atto della redazione del piano annuale, che le scorte d’intervento esistenti non saranno, probabilmente o sicuramente, sufficienti. Orbene, il regolamento impugnato avrebbe stanziato fondi per l’acquisto dei prodotti per i quali, a partire dalla redazione del piano, non sarebbe stata prevista, nel corso di tale anno, alcuna scorta di intervento.

49 In terzo luogo, il piano fissato non sarebbe fondato sul volume delle scorte di intervento esistenti o previste, ma esclusivamente sui bisogni dichiarati dagli Stati membri partecipanti e non corrisponderebbe, conseguentemente, a quanto «necessario» per la sua realizzazione. Secondo la Repubblica federale di Germania, il volume del piano deve essere collegato alle scorte di intervento. Quindi, l’art. 43, lett. g), del regolamento unico OCM legittimerebbe la Commissione ad elaborare un piano annuale esclusivamente in conformità al suo art. 27, n. 1, che prevede la distribuzione dei prodotti delle scorte assegnate agli organismi di intervento.

50 In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania sostiene che il piano adottato dal regolamento impugnato non persegue nessuno degli obiettivi di cui all’art. 33 CE. Essa ricorda la giurisprudenza della Corte, secondo cui la scelta del fondamento normativo di un atto dev’essere basata su circostanze obiettive assoggettabili a controllo giurisdizionale, tra cui figurano, segnatamente, lo scopo e il contenuto dell’atto di cui trattasi. A suo avviso, la disciplina in esame non riguarda la produzione e la commercializzazione dei prodotti agricoli e non è un provvedimento adottato nel contesto della PAC.

51 Infatti, in contrasto con la posizione della Commissione, il piano interessato avrebbe «perduto qualsiasi nesso» con la PAC e, segnatamente, con l’obiettivo di stabilizzazione dei mercati ai sensi dell’art. 33, n. 1, lett. c), CE. Essendo sopraggiunta una diminuzione talmente forte delle scorte assegnate agli organismi di intervento ed essendo il piano fondato, principalmente, sull’acquisto di derrate, detta misura non farebbe più parte del mercato agricolo, ma si situerebbe a valle di esso. Il piano controverso sarebbe interessato dagli artt. 33 CE e 37 CE soltanto come elemento accessorio del meccanismo di intervento, in quanto il suo obiettivo primario è di carattere sociale. Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte, l’ambito di applicazione della PAC è limitato quando un atto giuridico produca taluni effetti sull’agricoltura, soltanto accessori rispetto all’obiettivo principale.

52 Allo stesso modo, in contrasto con l’affermazione della Commissione, il programma di aiuto alimentare comunitario non contribuirebbe neppure a garantire prezzi ragionevoli nelle forniture ai consumatori ai sensi dell’art. 33, n. 1, lett. e), CE. Infatti, poiché le derrate alimentari sarebbero offerte agli indigenti, l’obiettivo di un prezzo ragionevole non sarebbe assolutamente realizzabile. Secondo la giurisprudenza della Corte, la ragionevolezza del prezzo non può essere identificata con il criterio del prezzo più basso possibile.

53 La Repubblica federale di Germania ritiene che la propria domanda risulti confermata dal progetto della Commissione del 17 settembre 2008, di modifica del regolamento unico OCM, il quale prevederebbe, in particolare, di sopprimere la limitazione degli acquisti alle situazioni di indisponibilità temporanea delle scorte di intervento. Detta modifica risponderebbe, come confermato dalla Commissione, ad una necessità di adattamento del diritto derivato alla realtà.

54 Quanto al regolamento n. 3149/92, quest’ultimo non sarebbe, di per sé, contrario al diritto dell’Unione, ma dovrebbe essere letto alla luce delle norme superiori di diritto, cui non potrebbe in nessun caso derogare.

55 Per quanto riguarda il Regno di Svezia, in primo luogo, esso aggiunge che il regolamento unico OCM prevede, in linea di principio, esclusivamente l’utilizzazione delle scorte di intervento e che il rilevante acquisto di prodotti sul mercato comunitario rappresenta un’«elusione» di detto regolamento. Le condizioni per l’acquisto dei prodotti fissate all’art. 27, n. 2, di tale regolamento, trattandosi di eccezioni, dovrebbero essere interpretate in modo restrittivo.

56 Per quanto riguarda il momento in cui è possibile procedere agli acquisti, il Regno di Svezia si richiama all’eventualità di una certa differenza di formulazione tra le varie versioni linguistiche dell’art. 27 del regolamento unico OCM. Secondo la versione svedese, l’indisponibilità di un prodotto dovrebbe sopraggiungere nel corso dell’attuazione del piano e, in tal caso, sarebbe sufficiente adottare emendamenti al piano annuale. Detta interpretazione risulterebbe avvalorata dal contesto e dalla finalità di tale disposizione, che sarebbe quella di utilizzare utilmente le scorte di intervento e non, anzitutto, di aiutare le persone indigenti. Inoltre, secondo l’art. 4 del regolamento n. 3149/92, si potrebbe procedere all’acquisto sul mercato di un dato prodotto soltanto se gli alimenti di prima necessità che devono essere forniti siano già stati distribuiti a partire dalle scorte di intervento e mediante trasferimenti intracomunitari.

57 Il legislatore dell’Unione non avrebbe mai inteso istituire un programma permanente di aiuto. Al contrario, alla luce del diciottesimo ‘considerando’ del regolamento unico OCM, il calo delle scorte di intervento comporterebbe una diminuzione dell’estensione del piano. Per contro, gli obiettivi di politica sociale risulterebbero chiaramente dagli artt. 1 e 2 del regolamento n. 3149/92.

58 In secondo luogo, il Regno di Svezia sostiene che l’art. 27 del regolamento unico OCM non sia diretto a garantire prezzi ragionevoli nelle forniture ai consumatori, come previsto dall’art. 33, n. 1, CE. Quanto all’obiettivo di stabilizzazione dei mercati, esso ricorda che, secondo costante giurisprudenza, detto obiettivo implica parimenti la volontà di ridurre le eccedenze nella Comunità. Orbene, la ripartizione dei prodotti fissata dal regolamento impugnato non presenterebbe il necessario collegamento con gli acquisti di intervento nel contesto di tale obiettivo. Un’interpretazione contraria potrebbe dar luogo al ricorso all’art. 37 CE come fondamento normativo di tutta la legislazione destinata a sovvenzionare l’acquisto di derrate alimentari.

59 Inoltre, conformemente a consolidata giurisprudenza, se l’esame di un atto comunitario dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente, e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, l’atto deve essere considerato fondato su quest’ultima. Il Regno di Svezia ritiene che un atto quale il regolamento impugnato possa essere adottato sulla base dell’art. 308 CE.

60 Sostenuta dal Regno di Spagna, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica italiana e dalla Repubblica di Polonia, la Commissione afferma che il regolamento impugnato è conforme al regolamento unico OCM, nonché al regolamento n. 3149/92.

61 In primo luogo, la Commissione deduce che l’argomento della Repubblica federale di Germania relativo all’interpretazione dell’art. 33 CE è privo di pertinenza. Tuttavia, per replicare alla censura secondo cui il regolamento impugnato non perseguirebbe gli obiettivi di detto articolo, la Commissione ricorda la giurisprudenza secondo cui una normativa deve essere collegata al settore dell’agricoltura e, quindi, all’art. 37 CE, allorché i prodotti interessati da tale disciplina siano elencati all’Allegato I del Trattato CE e qualora la disciplina di cui trattasi contribuisca alla realizzazione di uno o più obiettivi della PAC, come accadrebbe per i prodotti interessati dall’art. 27 del regolamento unico OCM.

62 Infatti, l’art. 33 CE sarebbe volto a stabilizzare i mercati con lo smercio e l’acquisto temporaneo di prodotti sul mercato comunitario e diretto a garantire prezzi ragionevoli nelle forniture ai consumatori, tra cui le persone più indigenti, offrendo loro prodotti agricoli a prezzi abbordabili. La Commissione aggiunge che l’obiettivo sociale del piano di distribuzione era sempre stato chiaramente evidenziato dalle disposizioni di base nonché dagli artt. 2 CE e 3 CE, alla luce dei quali la PAC dovrebbe essere interpretata. Detto piano avrebbe conservato il suo collegamento con la PAC.

63 In secondo luogo, per quanto riguarda l’asserita violazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM, la Commissione sostiene che la condizione dell’indisponibilità delle scorte «durante l’attuazione del piano annuale» ricorre qualora le scorte di intervento non siano disponibili nel corso della realizzazione del piano annuale. Inoltre, dal regolamento n. 3149/92 nonché dal contesto e dalla finalità dell’art. 27 del regolamento unico OCM deriverebbe che la disponibilità delle scorte dovrebbe essere verificata al momento dell’adozione del piano annuale. Conformemente al regolamento n. 3149/92, la programmazione della distribuzione dovrebbe essere effettuata a partire dal mese di maggio dell’anno precedente (comunicazione da parte degli Stati membri dei loro bisogni) ai fini dell’adozione del piano prima del 1° ottobre, data in cui l’esecuzione dello stesso avrebbe inizio. In effetti, secondo l’art. 2, n. 3, punto 1, lett. c), di detto regolamento, lo stanziamento sarebbe messo a disposizione degli Stati membri per il caso di una indisponibilità temporanea di un prodotto, constatata nel corso dell’adozione del piano annuale. Peraltro, gli argomenti esposti dalla Repubblica federale di Germania al riguardo nella replica sembrerebbero andare nel senso di tale tesi.

64 Per quanto riguarda l’«indisponibilità temporanea» delle scorte d’intervento, la Commissione condivide il punto di vista della Repubblica federale di Germania per quanto riguarda la sussidiarietà degli acquisti rispetto alle scorte. Tuttavia, essa fa valere che, in assenza di una precisazione di detta condizione, quest’ultima dovrebbe essere interpretata alla luce della finalità del regolamento unico OCM, tenendo conto del fatto che gli interventi pubblici sul mercato costituiscono uno strumento permanente nel contesto della PAC, il quale ha bisogno di possibilità di smercio adeguate, cosa che non sarebbe contestata dalla Repubblica federale di Germania. Per mantenere tali possibilità, gli acquisti interessati non sarebbero soltanto ammissibili, ma indispensabili. Quindi, considerato che la costituzione di scorte d’intervento di taluni prodotti è giuridicamente possibile e, in effetti, sufficientemente probabile, la Commissione avrebbe l’obbligo di prevedere l’acquisto supplementare di tali prodotti.

65 Inoltre, la nozione di «indisponibilità temporanea» dovrebbe essere compresa nel contesto di un esame globale effettuato su diversi anni. Quindi, ai sensi dell’art. 2 del regolamento n. 3149/92, la Commissione, al momento dell’adozione del piano, avrebbe l’obbligo di tenere conto dell’uso delle risorse effettuato negli esercizi precedenti. Infatti, alla luce dell’ampio potere discrezionale di cui la Commissione disporrebbe in materia, gli acquisti interessati sarebbero vietati soltanto nel caso di una soppressione o anche di una sospensione a lungo termine del meccanismo di intervento per un prodotto.

66 Orbene, ciò non si sarebbe verificato nel caso del regolamento impugnato. Infatti, per soddisfare il requisito di cui all’art. 27 del regolamento unico OCM, la Commissione sarebbe tenuta ad effettuare il controllo di disponibilità per ciascun prodotto separatamente e non per tutte le scorte di intervento. Orbene, in primo luogo, in forza di tale regolamento, i prodotti considerati dal piano potrebbero essere destinati agli acquisti supplementari a fini d’intervento. In secondo luogo, i livelli delle scorte d’intervento dei diversi prodotti non sarebbero costanti, ma si diversificherebbero nel corso degli anni. In terzo luogo, i prodotti che dovevano essere mobilizzati per il 2009 sarebbero stati indisponibili soltanto per breve tempo. Inoltre, le nuove scorte di intervento che sarebbero in corso di costituzione potrebbero coprire gran parte del piano annuale per l’esercizio 2010. Ne conseguirebbe che la Commissione avrebbe considerato giustamente che l’indisponibilità di queste scorte era soltanto temporanea e che essa poteva disporre la mobilitazione di tali prodotti sul mercato comunitario.

67 La Commissione ritiene che il ragionamento svolto della Repubblica federale di Germania in merito sia contraddittorio e non risponda alla questione relativa all’individuazione della soglia di scorte d’intervento esistenti a partire dalla quale essa possa ordinare acquisti supplementari. L’elemento quantitativo proposto dalla Repubblica federale di Germania non risulterebbe dalla disposizione di cui trattasi del regolamento unico OCM. Esso sarebbe inoltre in contrasto con la finalità dello stesso e darebbe luogo ad incertezza giuridica all’atto della sua applicazione. In ogni caso, i suoi argomenti non sarebbero idonei a confutare l’interpretazione di tale disposizione fornita dalla Commissione o a mettere in discussione la legittimità del regolamento impugnato, fondato su detta interpretazione. Il documento semestrale prodotto dalla Repubblica federale di Germania riguarderebbe previsioni a lungo termine che non potrebbero considerarsi idonee a servire da fondamento alla decisione della Commissione relativa all’esecuzione dei piani annuali. In ogni caso, ai fini della valutazione della legittimità del regolamento impugnato sarebbe pertinente soltanto la situazione giuridica esistente al momento della sua adozione.

68 Quanto alla condizione della necessità, la Commissione ricorda che il piano annuale per l’esercizio 2009 si limita alle spese previste a tal fine nel bilancio dell’Unione, come sarebbe sancito dall’art. 27, n. 2, lett. a), del regolamento unico OCM. Ai sensi di tale disposizione, la necessità non dovrebbe essere valutata sulla base del rapporto tra il volume del piano e le scorte di intervento, bensì sulla base delle mobilizzazioni necessarie per garantire l’esecuzione del piano negli Stati membri partecipanti. Così, l’istituzione sostiene che il piano, nel corso degli esercizi in cui il volume delle scorte d’intervento era molto rilevante, aveva esaurito soltanto una piccola parte di tali scorte. Infatti, il piano annuale avrebbe l’obiettivo di coprire – nell’ambito delle risorse di bilancio assegnate – i bisogni dichiarati dagli Stati membri, tenendo conto delle loro migliori stime per quanto riguarda il numero di persone indigenti.

69 Al riguardo, la Commissione contesta l’argomento della Repubblica federale di Germania concernente l’aumento di bilancio e sostiene che quest’ultimo non è fissato su base astratta, ma sulla base dei costi per l’acquisto di un certo quantitativo di prodotti ai prezzi di mercato, che sarebbero fortemente aumentati nel 2008 e sarebbero stati nettamente superiori ai prezzi d’intervento.

70 Secondo la Commissione, una riduzione o una soppressione a breve termine del piano a causa di una diminuzione temporanea delle scorte di intervento in generale e dell’indisponibilità di taluni prodotti in particolare sarebbe contraria alla sua finalità. Infatti, ciò produrrebbe l’effetto di far ritirare la partecipazione a tale piano degli organismi caritativi che ne dipendono, nonché la soppressione dell’infrastruttura collegata allo strumento di collocazione delle scorte nel corso degli anni successivi, le quali sarebbero caratterizzate da un aumento delle medesime. Ciò porrebbe in discussione gli obiettivi di stabilizzazione del mercato e di garanzia di un livello di protezione sociale elevato perseguito dal piano.

71 Infine, la Commissione fa valere che la sua proposta di modifica del regolamento unico OCM non produce alcun effetto giuridico obbligatorio e non può, quindi, costituire oggetto di ricorso.

72 Nelle sue osservazioni sulle memorie d’intervento del Regno di Svezia, la Commissione contesta l’interpretazione secondo cui acquisti supplementari sarebbero possibili soltanto allorché l’indisponibilità dei prodotti nelle scorte di intervento sia sopraggiunta durante la realizzazione del piano. La grande maggioranza delle versioni linguistiche dell’art. 27 del regolamento unico OCM andrebbe piuttosto nel senso dell’interpretazione fornita dalla Commissione. Quest’ultima, inoltre, sostiene che dal diciottesimo ‘considerando’ di tale regolamento non risulta minimamente che il legislatore avesse previsto una diminuzione dell’estensione del piano nel caso di un abbassamento del volume delle scorte di intervento disponibili.

73 La Repubblica italiana ritiene, inoltre, che la sentenza 4 aprile 2000, causa C‑269/97, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑2257), nella quale la Corte avrebbe affermato che gli artt. 33 CE e 37 CE potevano servire da fondamento normativo per l’adozione di un provvedimento avente per scopo anche e, forse, principalmente la tutela della sanità, sia applicabile al caso di specie. Dalle disposizioni di cui agli artt. 2 CE, 136 CE e 137 CE risulterebbe anche che gli artt. 33 CE e 37 CE possono costituire il fondamento normativo esclusivo per l’adozione di provvedimenti aventi parimenti una finalità sociale, anche predominante, a condizione di utilizzare dispositivi collegati alla disciplina e all’intervento sui mercati agricoli, il che accadrebbe con riferimento al regolamento impugnato.

74 La Repubblica italiana ricorda che il regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 2005, n. 1290, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209, pag. 1) prevede che il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) finanzi la stabilizzazione dei mercati agricoli. Poiché l’art. 27 del regolamento unico OCM attribuisce al FEAGA il compito di finanziare gli acquisti di cui trattasi, questi ultimi costituirebbero del pari spese di stabilizzazione dei mercati agricoli, ai sensi dell’art. 4 del regolamento (CEE) del Consiglio 10 dicembre 1987, n. 3730, che stabilisce le norme generali per la fornitura a taluni organismi di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento e destinate ad essere distribuite agli indigenti nella Comunità (GU L 352, pag. 1), nei limiti delle spese ammissibili a questo titolo da parte delle autorità di bilancio.

75 Dal primo ‘considerando’ del regolamento (CE) del Consiglio 24 ottobre 1995, n. 2535, recante modifica del regolamento n. 3730/87 (GU L 260, pag. 3), emergerebbe che, malgrado la riduzione progressiva del regime delle scorte di intervento, il legislatore dell’Unione ha voluto mantenere il piano di cui trattasi, prevedendo l’acquisto sul mercato come «misura appoggio», cioè equivalente e non sussidiaria né accessoria rispetto allo smercio dei prodotti acquistati all’intervento, che sarebbe sempre conforme agli obiettivi della PAC. A fronte della constatazione dell’indisponibilità di un prodotto, la libertà di manovra tra lo smercio dei prodotti e gli acquisti sul mercato sarebbe dunque limitata esclusivamente dall’obbligo di utilizzare i primi prima di procedere ai secondi. Detta conclusione risulterebbe confermata dal secondo ‘considerando’ del regolamento n. 3730/87, dal terzo ‘considerando’ e dall’art. 4 del regolamento n. 3149/92, dal terzo e dal quarto ‘considerando’ del regolamento (CE) della Commissione 13 febbraio 1996, n. 267, che modifica il regolamento n. 3149/92 (GU L 36, pag. 2), nonché dal quinto ‘considerando’ del regolamento (CE) della Commissione 28 settembre 2007, n. 1127, recante modifica del regolamento n. 3149/92 (GU L 255, pag. 18).

76 La Repubblica italiana qualifica come necessari tutti gli acquisti destinati a coprire i bisogni considerati nel piano che non possano essere soddisfatti mediante previo utilizzo delle scorte di intervento. Tale condizione non sarebbe tuttavia collegata all’esistenza di un minimo di scorte utilizzabili e ancor meno al fatto che questo minimo sia superiore a quello acquistato sul mercato.

77 Per quanto riguarda l’indisponibilità di un prodotto all’attuazione del piano, la Repubblica italiana sostiene che l’art. 27 del regolamento unico OCM è così formulato perché sarebbe soltanto in questo momento che devono essere effettuati gli acquisti necessari sul mercato, il che sarebbe del pari conforme all’art. 3 del regolamento n. 3149/92. Gli acquisti sarebbero quindi effettuati esclusivamente nel caso in cui l’indisponibilità delle scorte risulti confermata nel corso dell’attuazione del piano. Detto riferimento al periodo di attuazione del piano non impedirebbe di valutare previamente l’insufficienza delle scorte, poiché ciò sarebbe indispensabile per determinare lo stanziamento di bilancio destinato agli acquisti. Ciò sarebbe confermato dal primo ‘considerando’ del regolamento n. 267/96.

78 La Repubblica francese, dal canto suo, insiste sull’obiettivo del regolamento impugnato che consisterebbe nel garantire prezzi ragionevoli ai consumatori, cosa che viene contestata dalla Repubblica federale di Germania. Infatti, a prescindere dal fatto che ciò avvenga dietro versamento di una somma di denaro o gratuitamente, detto regolamento sarebbe appunto diretto ad assicurare il solo prezzo che può essere considerato ragionevole per le persone indigenti, in particolare qualora quest’ultimo venisse considerato globalmente con i prezzi pagati da queste ultime per le derrate acquistate nel normale circuito di distribuzione.

79 Essa aggiunge che la PAC rientra tra le azioni della Comunità elencate all’art. 3, n. 1, CE la cui attuazione deve consentire, in particolare, conformemente all’art. 2 CE, di promuovere nell’intera Comunità un livello di protezione sociale elevato. La Corte avrebbe affermato che il perseguimento degli obiettivi della PAC, segnatamente nel contesto delle organizzazioni comuni di mercato, non può prescindere da esigenze di interesse generale quali la tutela dei consumatori o della salute e della vita delle persone e degli animali. L’aiuto alle persone indigenti costituirebbe anch’esso un’esigenza di interesse generale.

80 Per quanto riguarda la temporaneità dell’indisponibilità delle scorte d’intervento, la Repubblica francese sostiene che la diminuzione del ricorso a tali scorte è stata particolarmente rilevante soltanto sugli ultimi due anni, ossia a partire dal 2008.

81 La Repubblica di Polonia fa valere che, considerato che le espressioni contenute nell’art. 27 del regolamento unico OCM hanno carattere vago e del tutto generico, la Commissione gode di un margine discrezionale importante per quanto riguarda le condizioni d’acquisto delle derrate sul mercato. In ogni caso, l’unica interpretazione corretta di tale articolo sarebbe quella datane dal regolamento n. 3149/92. Per contro, qualora l’argomentazione della Repubblica federale di Germania relativa alla parte di acquisti sul mercato fissata dal regolamento impugnato dovesse essere accolta, ciò introdurrebbe una nuova condizione nel meccanismo di distribuzione che il regolamento unico OCM finora non prevederebbe. Inoltre, nell’ambito dell’ampio potere discrezionale della Commissione in materia di PAC, soltanto il carattere manifestamente inappropriato di una misura emanata in tale settore potrebbe comprometterne la legittimità.

82 Per quanto riguarda, più in particolare, la condizione di indisponibilità temporanea dei prodotti, quest’ultima non riguarderebbe il passato della misura di cui trattasi, bensì il suo «avvenire prevedibile». Così, tale condizione ricorrerebbe qualora manchi la certezza che le scorte non si costituiscano in un «avvenire prevedibile».

83 Quanto agli obiettivi della PAC, la Repubblica di Polonia sostiene che, secondo la giurisprudenza della Corte, la loro interpretazione debba essere effettuata tenendo conto degli obiettivi sociali ed economici generali dell’Unione, come definiti all’art. 2 CE, nonché della situazione economica e sociale attuale e delle circostanze in perpetua evoluzione. Orbene, l’interpretazione proposta dalla Repubblica federale di Germania non risponderebbe a tali criteri. In particolare, quest’ultima non terrebbe conto del cambiamento fondamentale della situazione dell’agricoltura successivamente agli ultimi ampliamenti dell’Unione.

84 Secondo la Repubblica di Polonia, gli obiettivi della PAC, elencati all’art. 33, n. 1, CE, possono essere suddivisi in due gruppi equivalenti, il primo diretto a garantire lo sviluppo dell’agricoltura e il mantenimento di un livello di vita adeguato alla popolazione agricola e il secondo diretto a garantire la certezza degli approvvigionamenti e ad assicurare prezzi ragionevoli, essendo rivolto principalmente ai consumatori di derrate alimentari. Sotto tale profilo, essa ritiene che la Repubblica federale di Germania assimili erroneamente la nozione di prezzo ragionevole a quella di prezzo di mercato, laddove la prima dovrebbe essere interpretata tenendo conto delle circostanze specifiche del caso di specie e non sarebbe quindi sempre equivalente alla seconda. Inoltre, la Repubblica federale di Germania avrebbe erroneamente interpretato la giurisprudenza della Corte relativa alla nozione di prezzo ragionevole, poiché quest’ultima non riguarderebbe la categoria specifica di consumatori costituita dalle persone indigenti.

85 Infine, la Repubblica di Polonia sostiene che, a prescindere dalla loro provenienza, i prodotti agricoli utilizzati nell’ambito dei meccanismi di distribuzione riducano l’eccedenza di prodotti presenti sul mercato, il che contribuirebbe alla sua stabilizzazione e al miglioramento dei redditi delle persone che lavorano nel settore agricolo.

86 All’udienza, il Regno di Spagna ha insistito sull’esigenza di stabilità della misura di distribuzione delle derrate alle persone più indigenti, sottolineando che gli acquisti supplementari erano indispensabili per il mantenimento e il buon funzionamento di tale misura su diversi anni. Infatti, l’impiego di risorse materiali e umane per l’applicazione del piano esclusivamente negli anni caratterizzati da scorte eccedentarie sarebbe di gran lunga troppo pesante dal punto di vista finanziario e funzionale. Tale misura, inoltre, non avrebbe soltanto un carattere sociale, in quanto non opererebbe soltanto a beneficio delle persone indigenti, bensì anche del mercato agroalimentare nel suo complesso.

87 La Repubblica federale di Germania ritiene che, diversamente rispetto alla causa sfociata nella sentenza Commissione/Consiglio, citata supra al punto 73, cui si richiama la Repubblica italiana, nella specie, il regolamento impugnato non abbia per obiettivo la produzione e la commercializzazione di prodotti agricoli, ma riguarda, al 90%, acquisti di prodotti agricoli che vengono effettuati in modo assolutamente indipendente rispetto agli strumenti della PAC. Essa contesta l’argomento della Repubblica italiana secondo cui l’aiuto alimentare sarebbe divenuto un obiettivo stabile della PAC, in quanto ciò sarebbe incompatibile con le regole di delimitazione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri. Sarebbe, inoltre, impossibile giustificare la qualificazione della misura nel senso in cui rientra nella PAC, sostenendo che essa derivi de jure dall’imputazione delle risorse corrispondenti al FEAGA.

88 La Repubblica federale di Germania sottolinea inoltre che il regolamento n. 2535/95 non è pertinente nella specie e che la conclusione della Repubblica italiana non riguarda l’ultima parte del primo ‘considerando’ del medesimo. Quanto al regolamento n. 1127/2007, esso non potrebbe influire sull’interpretazione delle norme di diritto di rango superiore. Infine, il regolamento n. 3730/87 non dovrebbe essere interpretato come se prevedesse già un ampliamento delle misure nell’ambito del programma alimentare.

89 Per quanto riguarda gli argomenti della Repubblica francese relativi al perseguimento degli obiettivi della PAC nel regolamento impugnato, la Repubblica federale di Germania sottolinea che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’obiettivo di stabilizzazione del mercato corrisponde alla realizzazione di un equilibrio del mercato tra l’offerta e la domanda, ragion per cui i provvedimenti di cui trattasi devono contribuire al funzionamento del mercato comune, cosa che non avverrebbe nel caso degli acquisti previsti dal regolamento impugnato. Inoltre, il prezzo massimo che può essere preteso per la fornitura delle derrate alimentari verrebbe calcolato esclusivamente in funzione dei costi sopportati e non potrebbe, pertanto, tantomeno perseguire l’obiettivo diretto a garantire prezzi ragionevoli. Peraltro, detto obiettivo non sarebbe menzionato né esplicitamente né implicitamente in nessuno degli atti che costituiscono il fondamento normativo del regolamento impugnato.

90 La Repubblica federale di Germania contesta parimenti l’analisi che la Repubblica francese effettua in merito al carattere temporaneo dell’indisponibilità delle scorte e sostiene che una parte del 20‑30% degli acquisti sul mercato dovrebbe già essere considerata importante e che, conseguentemente, esisterebbero difficoltà di approvvigionamento da almeno quattro anni.

91 Quanto all’ampio potere discrezionale della Commissione che risulterebbe dalla giurisprudenza cui si richiama la Repubblica di Polonia, esso non riguarderebbe, secondo la Repubblica federale di Germania, l’interpretazione degli obiettivi di un provvedimento e, di conseguenza, la causa in esame.

92 Per quanto riguarda il criterio dell’indisponibilità temporanea dei prodotti, la Repubblica federale di Germania ritiene che esista un nesso tra tale indisponibilità e il valore degli acquisti supplementari, poiché un programma di tal genere non può essere basato su acquisti in aumento durante un periodo abbastanza lungo costituendo la quasi totalità delle forniture degli ultimi due anni. All’atto della valutazione di tale carattere risulterebbe del tutto adeguato tenere conto del passato.

93 La Repubblica federale di Germania si richiama alla relazione speciale della Corte dei conti dell’Unione Europea n. 6/2009, intitolata «Aiuto alimentare dell’Unione europea a favore degli indigenti: valutazione degli obiettivi, dei mezzi e dei metodi impiegati», nel quale quest’ultima avrebbe osservato che un programma di aiuti alimentari era di certo politicamente auspicabile come provvedimento di natura sociale, ma che non era compatibile con le disposizioni della PAC e con il suo finanziamento. La Corte dei conti avrebbe anche sollevato dubbi in merito al contributo fornito da detto programma alla regolamentazione del mercato.

Giudizio del Tribunale

94 Occorre precisare, in limine, quali sono i collegamenti esistenti tra il regolamento unico OCM, il regolamento n. 3149/92 e il regolamento impugnato.

95 In primo luogo, dai «visto» del regolamento impugnato risulta che esso è stato adottato sulla base del regolamento unico OCM e, in particolare, del suo art. 43, lett. g), in combinato disposto con l’art. 4 dello stesso regolamento, in quanto detti due articoli fanno riferimento all’adozione da parte della Commissione delle modalità di applicazione per la redazione del piano annuale previsto all’art. 27, n. 1, del regolamento unico OCM, nonché alla procedura che essa deve seguire.

96 Inoltre, dall’art. 1 del regolamento impugnato risulta che la distribuzione di derrate alimentari alle persone indigenti della Comunità, in applicazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM, è realizzata conformemente al piano annuale.

97 In secondo luogo, per quanto riguarda il collegamento tra il regolamento impugnato e il regolamento n. 3149/92, occorre sottolineare che, con quest’ultimo, la Commissione ha fissato un certo numero di regole alla propria condotta cui è subordinato l’esercizio dei poteri attribuitile dal regolamento unico OCM.

98 Quindi, all’atto dell’adozione del piano annuale, la Commissione era parimenti tenuta a rispettare il regolamento n. 3149/92. Al riguardo, va ricordato che il primo ‘considerando’ del regolamento impugnato così recita:

«Conformemente all’articolo 2 del regolamento (…) n. 3149/92 (…), la Commissione è tenuta ad adottare un piano di distribuzione da finanziarsi con le risorse disponibili per l’esercizio 2009. Il piano deve definire in particolare, per ogni Stato membro che partecipa all’azione, l’importo finanziario massimo messo a disposizione per l’esecuzione della parte rispettiva di piano e il quantitativo di ciascun prodotto che può essere ritirato dalle scorte degli organismi d’intervento».

99 Ne consegue che la legittimità del regolamento impugnato deve essere valutata, da una parte, alla luce del regolamento unico OCM che costituisce il suo fondamento normativo e, dall’altra, alla luce del regolamento n. 3149/92.

100 Nell’eventualità di un conflitto tra le disposizioni di questi ultimi due regolamenti, si deve ricordare che, in forza del principio del rispetto della gerarchia delle norme, un regolamento di esecuzione non può derogare alle regole contenute nell’atto cui esso dà esecuzione (v. sentenza del Tribunale 3 maggio 2007, causa T‑219/04, Spagna/Commissione, Racc. pag. II‑1323, punto 66, e giurisprudenza ivi citata).

101 Va tuttavia osservato che, nella specie, le parti non sostengono che esista una qualsivoglia incompatibilità tra il regolamento unico OCM e il regolamento n. 3149/92, ma ciascuna di esse sostiene un’interpretazione diversa dell’art. 27 del regolamento unico OCM.

102 L’esito del presente ricorso dipende, dunque, dall’interpretazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM cui dare preferenza.

103 Secondo costante giurisprudenza, quando una norma di diritto comunitario derivato necessiti di un’interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che, nella misura del possibile, rende la norma stessa conforme al Trattato. Anche un regolamento di attuazione deve formare oggetto, se possibile, di un’interpretazione conforme alle disposizioni del regolamento di base (sentenze della Corte 24 giugno 1993, causa C‑90/92, Dr. Tretter, Racc. pag. I‑3569, punto 11, nonché 10 settembre 1996, causa C‑61/94, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3989, punto 52).

104 Occorre, pertanto, interpretare il regolamento unico OCM nel senso conforme alle disposizioni pertinenti del Trattato, riguardanti la PAC, nella quale si inserisce.

105 Va rammentata, al riguardo, la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v. sentenza della Corte 7 giugno 2005, causa C‑17/03, VEMW e a., Racc. pag. I‑4983, punto 41, e giurisprudenza citata).

106 D’altra parte, dal momento che la genesi del regolamento e la sua interpretazione letterale, in particolare quelle di una delle sue disposizioni, non consentono di coglierne la portata esatta, la disciplina in esame va interpretata sulla scorta della sua finalità e della sua economia generale (v., in tal senso, sentenza della Corte 31 marzo 1998, cause riunite C‑68/94 e C‑30/95, Francia e a./Commissione, Racc. pag. I‑1375, punto 168, e sentenza del Tribunale 25 marzo 1999, causa T‑102/96, Gencor/Commissione, Racc. pag. II‑753, punto 148).

107 È alla luce di tali principi che occorre esaminare la legittimità del regolamento impugnato.

– Sul motivo unico vertente sull’asserita adozione del regolamento impugnato in violazione del regolamento unico OCM e, in particolare, del suo art. 27

108 Come risulta dal decimo ‘considerando’ del regolamento unico OCM, gli acquisti d’intervento costituiscono uno strumento della PAC di stabilizzazione dei mercati agricoli e di garanzia di un equo livello di vita della popolazione agricola. L’intervento pubblico è attualmente disciplinato dalle disposizioni contenute nel Capo I, del Titolo I della Parte II del regolamento unico OCM. Uno dei mezzi di smercio delle scorte d’intervento così costituite è, ai sensi dell’art. 27 dello stesso regolamento, la loro distribuzione alle persone indigenti.

109 A tal riguardo, occorre ricordare il contesto storico in cui tale disposizione si inserisce.

110 La misura di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti della Comunità è stata istituita dal regolamento n. 3730/87. Dal terzo ‘considerando’ del medesimo risultava, in particolare, che «la Comunità possiede, con le sue scorte d’intervento di vari prodotti agricoli, i mezzi potenziali per contribuire in modo determinante al benessere dei propri cittadini più indigenti» e che «è nell’interesse della Comunità e consono con gli obiettivi della PAC sfruttare tale potenziale in modo continuato, fino a che le scorte saranno ridotte ad un livello normale mediante adeguate misure».

111 In seguito ad un susseguirsi di riforme della PAC le scorte di intervento sono state progressivamente ridotte e si sono quindi moltiplicati i periodi nel corso dei quali tali scorte erano deboli o inesistenti. Inoltre, il regolamento n. 3730/87 è stato modificato dal regolamento n. 2535/95. Tale regolamento ha introdotto la possibilità di mobilizzare taluni prodotti sul mercato a determinate condizioni.

112 Il primo ‘considerando’ del regolamento n. 2535/95 così recita:

«considerando che il regime istituito dal regolamento (…) n. 3730/87 (…) è fondato sull’esistenza di scorte pubbliche disponibili a seguito di misure di acquisto da parte degli organismi d’intervento (…); che l’adozione e l’esecuzione del piano annuale di fornitura di derrate alimentari può essere reso difficile dalla temporanea indisponibilità di alcuni prodotti di base nelle scorte di intervento nel corso dell’anno; che questo rischio potrebbe aumentare, tenuto conto dei provvedimenti adottati per migliorare il controllo dei mercati e l’adeguamento della produzione al fabbisogno; che è opportuno, a titolo di misura alternativa in tali circostanze e per non compromettere l’adozione e la realizzazione dei programmi di fornitura, prevedere la possibilità di mobilitare i prodotti di cui trattasi sul mercato comunitario, senza tuttavia mettere in questione né il principio della fornitura di prodotti provenienti dalle scorte d’intervento, né il quadro degli stanziamenti iscritti a tal fine nel bilancio comunitario».

113 La disposizione risultante dai regolamenti nn. 3730/87 e 2535/95 è stata ripresa dall’art. 27 del regolamento unico OCM, il cui diciottesimo ‘considerando’ ricorda che «[g]razie alle sue scorte d’intervento di prodotti agricoli, la Comunità possiede i mezzi potenziali per contribuire in misura determinante al benessere dei propri cittadini più indigenti», precisando che «[è] nell’interesse della Comunità sfruttare questo potenziale in modo duraturo finché le scorte siano ridiscese a livelli normali, adottando idonei provvedimenti». Dallo stesso ‘considerando’ risulta che, in questo spirito, il regolamento n. 3730/87 aveva istituito la «misura sociale» della distribuzione del cibo agli indigenti della Comunità e che occorreva mantenerla e inserirla nel regolamento unico OCM.

114 Come già ricordato al precedente punto 3, l’art. 27 del regolamento unico OCM si colloca nella Sottosezione IV, intitolata «Smercio dei prodotti acquistati all’intervento», della Sezione II del Capo I del Titolo I della Parte II di detto regolamento. Tale articolo, intitolato «Distribuzione agli indigenti nella Comunità», dispone, al suo n. 1, che i prodotti delle scorte di intervento sono messi a disposizione di taluni organismi designati secondo un piano annuale. Il n. 2, lett. a), dello stesso articolo prevede che un prodotto possa essere mobilizzato sul mercato comunitario in particolare nel caso in cui «è temporaneamente indisponibile nelle scorte di intervento della Comunità durante l’attuazione del piano annuale di cui al paragrafo 1, nella misura necessaria a consentire l’attuazione del piano stesso in uno o più Stati membri, e a condizione che i costi non siano superiori a quelli previsti nel bilancio della Comunità a tale scopo».

115 Occorre conseguentemente interpretare tale disposizione nel senso che essa prevede un provvedimento di gestione utile delle scorte di intervento.

116 Va rilevato che la presente controversia si inserisce nel contesto dell’applicazione di una disciplina che si articola su due fasi. La principale, quella dell’intervento pubblico sul mercato persegue con chiarezza gli obiettivi della PAC precisati all’art. 33, n. 1, CE e segnatamente quello di stabilizzazione dei mercati. La fase susseguente è quella dello smercio delle scorte di intervento così costituite, una delle cui modalità è costituita dalla distribuzione di prodotti agli indigenti. Tale distribuzione persegue un obiettivo sociale che può soltanto essere secondario e, in un certo qual modo, accessorio rispetto agli obiettivi primari della PAC e può quindi, in linea di principio, essere effettuata esclusivamente nei limiti delle scorte eccedentarie e tenuto conto che è «consono agli obiettivi della [PAC] sfruttare tale potenziale in modo continuato, fino a che le scorte saranno ridotte ad un livello normale».

117 Per quanto riguarda la possibilità degli acquisti supplementari, dal primo ‘considerando’ del regolamento n. 2535/95 risulta che tale misura era stata adottata considerato che «l’adozione e l’esecuzione del piano annuale di fornitura di derrate alimentari [poteva] essere reso difficile dalla temporanea indisponibilità di alcuni prodotti di base delle scorte di intervento nel corso dell’anno» e che occorreva «a titolo di misura alternativa in tali circostanze e per non compromettere l’adozione e la realizzazione dei programmi di fornitura, prevedere la possibilità di mobilitare i prodotti di cui trattasi sul mercato comunitario». Per contro, lo stesso ‘considerando’ precisa che ciò deve essere effettuato «senza tuttavia mettere in questione né il principio della fornitura di prodotti provenienti dalle scorte di intervento, nel quadro degli stanziamenti iscritti a tal fine nel bilancio comunitario».

118 Dalle suesposte considerazioni emerge quindi chiaramente che tale misura trova la sua ragion d’essere nell’esistenza delle scorte di intervento e nel piano annuale per la loro distribuzione agli indigenti. Conseguentemente, non è possibile, come afferma la Commissione, che l’obiettivo del piano annuale e degli acquisti supplementari ivi stabiliti sia quello di soddisfare i bisogni dichiarati dagli Stati membri che partecipano al piano, bensì quello di distribuire agli indigenti i volumi delle scorte di intervento esistenti.

119 In tal senso, l’art. 27, n. 1, del regolamento unico OCM dispone che sono messi a disposizione i «prodotti giacenti all’intervento», mentre, secondo il suo n. 2, lett. a), un prodotto può essere mobilizzato sul mercato nel caso in cui esso sia «temporaneamente indisponibile nelle scorte di intervento durante l’attuazione del piano». Ciò indica che l’acquisto supplementare di tali prodotti è previsto come deroga alla regola, che è quella della distribuzione dei prodotti delle scorte di intervento. Tale misura, in quanto deroga, deve pertanto essere oggetto di interpretazione restrittiva. Essa non può comunque essere elevata al rango di regola.

120 L’interpretazione restrittiva della nozione di «temporaneamente indisponibile (…) durante l’attuazione del piano annuale» è parimenti imposta dalla precisazione supplementare che figura all’art. 27, n. 2, lett. a), del regolamento unico OCM, secondo cui un prodotto può essere mobilizzato sul mercato soltanto «nella misura necessaria a consentire l’attuazione del (…) piano [annuale] e a condizione che i costi non siano superiori a quelli previsti nel bilancio della Comunità a tale scopo».

121 Da tale disposizione risulta che è soltanto nel caso in cui l’indisponibilità temporanea di un prodotto si verifichi durante l’attuazione del piano annuale che tale prodotto può essere acquistato sul mercato. Essa presuppone anche che un piano annuale nonché il bilancio previsto per la sua esecuzione siano stati adottati prima dell’eventuale mobilizzazione.

122 Certamente, come afferma la Commissione, è pur vero che, per ragioni pratiche, applicative e, proprio allo scopo di poter adottare il piano e il bilancio previsto per la sua esecuzione, la Commissione deve essere in grado di conoscere i volumi di prodotti da acquistarsi in aggiunta, perché indisponibili nelle scorte di intervento al momento dell’adozione del piano. Tale modus procedendi è, in effetti, l’unico possibile e conforme alle pertinenti disposizioni del regolamento n. 3149/92.

123 Secondo l’art. 1 del regolamento n. 3149/92, gli Stati membri partecipanti comunicano le loro esigenze alla Commissione entro il 31 maggio precedente il periodo di esecuzione del piano. Secondo l’art. 2 delle stesso regolamento, la Commissione adotta il piano annuale, il quale determina segnatamente «lo stanziamento, ripartito dal prodotto, messo a sua disposizione [degli Stati membri] per poter acquistare sul mercato comunitario i prodotti che, al momento dell’adozione del piano annuale, risultino temporaneamente indisponibili nelle scorte degli organismi di intervento» entro il 1° ottobre dello stesso anno.

124 Dette disposizioni, tuttavia, non possono in nessun modo essere intese nel senso che conferiscano alla Commissione il potere di stabilire il piano indipendentemente dal volume delle scorte di intervento esistenti e/o stimate per l’anno di cui trattasi. Quindi, se essa deve tenere conto, ai fini della determinazione degli stanziamenti, dei quantitativi richiesti dagli Stati membri, dei quantitativi di prodotti richiesti indisponibili nelle scorte d’intervento, nonché dei prodotti richiesti, attribuiti e effettivamente utilizzati nel corso degli esercizi precedenti [art. 2, n. 3, lett. c), secondo comma, del regolamento n. 3149/92], essa non può, tuttavia, superare i limiti fissati dalla norma superiore di diritto, costituita dal regolamento unico OCM.

125 Infatti, è proprio al momento dell’adozione del piano che incombe alla Commissione la responsabilità di adattare il volume del medesimo ai volumi delle scorte di intervento. In tal contesto, essa dispone, certo, di un margine di manovra, concessole dall’art. 27, n. 2, del regolamento unico OCM, ma ciò non deve condurre a trascurare l’eccezionalità di tale disposizione. Infatti, poiché le scorte di intervento devono essere considerate nel senso che costituiscono un istituto permanente, del quale cambia soltanto il volume secondo le fluttuazioni del mercato e gli interventi pubblici, l’espressione «temporaneamente indisponibile» non può essere interpretata nel senso che fa riferimento ad un numero di mesi o di anni, ma nel senso che designa un’eccezione alla regola della distribuzione dei prodotti delle scorte di intervento. Le proporzioni del volume degli acquisti supplementari devono quindi riflettere l’eccezionalità di tale misura rispetto ai volumi totali del piano annuale, dove quest’ultima avrebbe per obiettivo soltanto quello di supplire alle insufficienze che, secondo lo stato delle scorte, dovrebbero presentarsi durante l’esecuzione del piano. In caso contrario, ne deriverebbe un’inversione tra la regola e l’eccezione.

126 Tale conclusione non urta contro nessuna delle disposizioni del regolamento n. 3149/92. Peraltro, essa è conforme al testo del primo ‘considerando’ del regolamento n. 2535/95 che ha introdotto la possibilità degli acquisti supplementari, secondo il quale occorrerà prevedere tale possibilità per non compromettere l’adozione e la realizzazione dei programmi di fornitura.

127 Nella specie, con il regolamento impugnato, la Commissione ha fissato il piano annuale di distribuzione di derrate alimentari destinate agli indigenti per l’esercizio 2009 e, nel suo contesto, ha previsto, all’allegato II, gli stanziamenti destinati agli Stati membri per l’acquisto di prodotti sul mercato per un importo totale di EUR 431 420 891, vale a dire approssimativamente l’89,98% del volume totale del piano che era di EUR 496 milioni [allegato I, lett. a), del regolamento impugnato].

128 Si deve quindi rilevare che l’obiettivo principale del piano annuale contemplato dal regolamento impugnato non consisteva nello smercio delle scorte di intervento, bensì nella copertura del fabbisogno dichiarato dagli Stati membri partecipanti al piano.

129 Peraltro, dagli allegati alla replica risulta che, in seguito alla dichiarazione del presidente della Commissione relativa all’aumento di due terzi del bilancio previsto per il programma di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti, la Commissione ha invitato gli Stati partecipanti a rivedere i fabbisogni dichiarati per l’esercizio 2009 ed a comunicarglieli prima della fine del mese di agosto 2008, ossia dopo la data limite prevista all’art. 1, n. 2, del regolamento n. 3149/92.

130 Ciò premesso, il piano annuale per l’esercizio 2009 non può essere considerato conforme all’art. 27 del regolamento unico OCM, come intepretato supra.

131 Detta conclusione non può essere rimessa in discussione da alcuno degli argomenti dedotti dalla Commissione, dal Regno di Spagna, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica italiana o dalla Repubblica di Polonia.

132 La Commissione, il Regno di Spagna, la Repubblica francese e la Repubblica di Polonia asseriscono, in particolare, che una riduzione o una soppressione a breve termine del piano in ragione di una diminuzione temporanea o dell’indisponibilità di taluni prodotti nelle scorte di intervento contrasterebbe con la sua finalità poiché ciò produrrebbe l’effetto di far ritirare dalla partecipazione al piano gli organismi caritativi che da esso dipendono e la soppressione dell’infrastruttura collegata allo strumento di smercio delle scorte nel corso degli anni successivi, i quali sarebbero caratterizzati da un aumento delle stesse. Ciò risulterebbe in contrasto con gli obiettivi della PAC e renderebbe impossibile il contributo del programma all’obiettivo consistente nel garantire un elevato livello di protezione sociale.

133 Tale argomento non può trovare accoglimento. In primo luogo, va osservato che l’istituto stesso del piano annuale di distribuzione delle derrate alimentari agli indigenti non viene posto in discussione nell’ambito del presente ricorso. Orbene, a termini dell’art. 27 del regolamento unico OCM, l’obiettivo principale di detto piano consiste nella distribuzione dei prodotti delle scorte di intervento e non nella stabilità della copertura del fabbisogno delle organizzazioni caritative partecipanti al programma. In secondo luogo, dagli atti e dalle considerazioni che precedono risulta che il piano per l’esercizio 2009 fissato dal regolamento impugnato non è stato soltanto scollegato dai volumi delle scorte di intervento disponibili, ma ha previsto stanziamenti per gli acquisti supplementari nel contesto di un bilancio di gran lunga più importante di quello dei tre anni precedenti. Ciò premesso, è impossibile ritenere che il regolamento impugnato perseguisse lo scopo di garantire la stabilità del programma de quo.

134 Gli argomenti della Commissione, della Repubblica francese, della Repubblica italiana e della Repubblica di Polonia, secondo cui l’art. 27 del regolamento unico OCM nonché il regolamento impugnato perseguirebbero i diversi obiettivi della PAC, come definiti all’art. 33, n. 1, CE, anche a volerli considerare esatti, non sono idonei ad inficiare la conclusione secondo cui il regolamento impugnato, come risulta dalle considerazioni suesposte, viola l’art. 27 del regolamento unico OCM, articolo la cui legittimità non è comunque posta in discussione nell’ambito del presente ricorso.

135 In tal contesto, non è pertinente, nella specie, la giurisprudenza invocata dalla Commissione, dalla Repubblica italiana, dalla Repubblica di Polonia, nonché dalla Repubblica federale di Germania, per quanto riguarda la determinazione del corretto fondamento normativo di un provvedimento rispetto agli obiettivi da esso perseguiti. La causa in esame, infatti, non riguarda la questione della scelta del fondamento normativo di un atto.

136 Infine, quanto ai diversi passi dei ‘considerando’ dei regolamenti che non sono stati presi in considerazione ai fini dell’interpretazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM svolta supra, vale a dire dei regolamenti nn. 267/96 e 1127/2007, recanti modifica del regolamento n. 3149/92 ai quali si richiama la Repubblica italiana, in base al rilievo che da essi risulterebbe che l’acquisto supplementare è subordinato esclusivamente alla condizione dell’indisponibilità del prodotto nelle scorte di intervento il cui volume sia in diminuzione, va rilevato che essi non sono idonei a rimettere in discussione l’interpretazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM accolta dal Tribunale. Infatti, l’interpretazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM non può essere determinata dalle disposizioni dei regolamenti di rango inferiore adottati ai fini della sua applicazione.

137 Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve dichiarare che il regolamento impugnato è stato adottato in violazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM.

– Sulle conseguenze della violazione dell’art. 27 del regolamento unico OCM

138 Nell’ipotesi in cui il ricorso venisse accolto, la Repubblica federale di Germania, sostenuta dal Regno di Svezia, chiede che il Tribunale si avvalga del proprio potere decisionale limitando gli effetti dell’annullamento all’art. 2 e all’allegato II del regolamento impugnato e «sospendendoli» per evitare che detto annullamento possa compromettere l’attuazione del piano a favore di organismi caritativi durante l’esercizio 2009 o – nel caso in cui il Tribunale statuisse dopo la fine dell’esercizio – a posteriori.

139 La stessa domanda è stata formulata dalla Commissione, sostenuta dalla Repubblica italiana e dalla Repubblica di Polonia.

140 In primo luogo, si deve rilevare che, con tale formulazione, la Repubblica federale di Germania, sostenuta dal Regno di Svezia, chiede, in realtà, il parziale annullamento del regolamento impugnato, vale a dire dell’art. 2 e dell’allegato II del medesimo.

141 Si deve rammentare, infatti, che, nella specie, non è la legittimità dello stesso meccanismo d’attribuzione delle risorse a beneficio degli indigenti ad essere posta in discussione, ma il fatto che il piano per l’esercizio 2009, emanato con il regolamento impugnato, sia principalmente basato su acquisti supplementari di prodotti sul mercato. Alla luce della conclusione esposta supra al punto 137, occorre conseguentemente annullare soltanto le disposizioni che prevedono gli stanziamenti per i detti acquisti, ossia l’art. 2 e l’allegato II del regolamento impugnato.

142 In secondo luogo, va precisato che il parziale annullamento del regolamento impugnato interviene in un momento in cui tutti gli stanziamenti sono stati, in linea di principio, già versati. Ciò premesso e per evitare che l’effetto retroattivo dell’annullamento determini un obbligo di rimborso per gli Stati membri che hanno beneficiato di tali stanziamenti, occorre che il Tribunale si avvalga del proprio potere di indicare quali sono gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi.

143 Alla luce delle circostanze specifiche della specie occorre quindi annullare l’art. 2 e l’allegato II del regolamento impugnato e decidere che detto annullamento parziale non pregiudica la validità degli stanziamenti già effettuati.

Sulle spese

144 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, va condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Repubblica federale di Germania, in conformità alle conclusioni di quest’ultima.

145 Peraltro, ai sensi dell’art. 87, n. 4, dello stesso regolamento, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Polonia e il Regno di Svezia sopporteranno, pertanto, le proprie spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) L’art. 2 e l’allegato II del regolamento (CE) della Commissione 3 ottobre 2008, n. 983, che approva il piano di ripartizione tra gli Stati membri delle risorse da imputare all’esercizio finanziario 2009 per l’esecuzione delle forniture di derrate alimentari provenienti dalle scorte d’intervento a favore degli indigenti nella Comunità, sono annullati.

2) L’annullamento dell’art. 2 e dell’allegato II del regolamento n. 983/2008 non pregiudica la validità degli stanziamenti già effettuati.

3) La Commissione europea è condannata alle proprie spese nonché a quelle sostenute dalla Repubblica federale di Germania.

4) Il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Polonia e il Regno di Svezia sosterranno le proprie spese.

Prek Soldevila Fragoso Frimodt Nielsen

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 aprile 2011.

Firme