Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 18 novembre 1992. - VERONICA OMROEP ORGANISATIE CONTRO COMMISSARIAAT VOOR DE MEDIA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: RAAD VAN STATE - PAESI BASSI. - LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI - LIBERA CIRCOLAZIONE DEI CAPITALI - NORMATIVA NAZIONALE INTESA A PRESERVARE UNA RETE DI RADIODIFFUSIONE PLURALISTA E NON COMMERCIALE. - CAUSA C-148/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-00487

edizione speciale svedese pagina I-00017

edizione speciale finlandese pagina I-00017



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. I quesiti pregiudiziali posti dal Raad van State vertono sull' interpretazione degli artt. 59 e 67 del Trattato, nonché della prima direttiva del Consiglio 11 maggio 1960, per l' applicazione dell' art. 67 del Trattato CEE (1) (nel prosieguo: la "prima direttiva") e della direttiva del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l' attuazione dell' art. 67 del Trattato CEE (2) (nel prosieguo: la "seconda direttiva").

Tali quesiti, in effetti, investono la conformità con il diritto comunitario dell' art. 57, primo comma, della legge olandese 21 aprile 1987, recante norme sulla trasmissione dei programmi radiofonici e televisivi, sulla partecipazione alla radiodiffusione e sull' aiuto agli organi di stampa (3) (nel prosieguo: la "Mediawet"). La disposizione in questione prevede che "oltre alla realizzazione dei loro programmi, gli enti che hanno ottenuto un tempo di antenna non possono esercitare altre attività al di fuori di quelle previste dalla presente legge o autorizzate dal Commissariaat voor de Media".

2. Rinviando alla relazione d' udienza per i dettagli, ricordo che le principali norme in cui si articola il sistema messo in atto dalla Mediawet, sistema peraltro non proprio sconosciuto a questa Corte (4), sono dettate dall' intento di salvaguardare un sistema radiotelevisivo pluralistico e non commerciale. Ed è appunto in funzione di tale obiettivo che il tempo di emissione a livello nazionale è suddiviso per la maggior parte tra le "omroepverenigingen" (enti di radiodiffusione), associazioni di ascoltatori o telespettatori aventi personalità giuridica e composte da almeno 150 000 membri, sicché la programmazione riflette le varie componenti politiche, sociali e religiose della società olandese. Inoltre tali enti, il cui finanziamento è assicurato dallo Stato al 100%, sono tenuti al rispetto di tutta una serie di condizioni relative sia alla loro stessa struttura che al contenuto dei programmi. La Veronica Omroep Organisatie (nel prosieguo: la "Veronica"), attrice nella causa principale, è, per l' appunto, un ente di radiodiffusione ai sensi della Mediawet.

E veniamo ai fatti che hanno originato il presente rinvio. In data 4 luglio 1990, il Commissariaat voor de Media emetteva nei confronti della Veronica, per violazione del citato art. 57 della Mediawet, un provvedimento con cui le ritirava il tempo di antenna per una durata di tredici settimane e le infliggeva un' ammenda dell' importo di 50 000 HFL. Le attività contestate a Veronica, in quanto vietate da tale norma, consisterebbero, in sostanza, nell' aver utilizzato taluni fondi pubblici per contribuire ad installare in Lussemburgo un' emittente commerciale destinata a raggiungere, in particolare, i Paesi Bassi.

Tre i fatti su cui è basata una tale valutazione del Commissariaat voor de Media: il Presidente del Consiglio di amministrazione della Veronica ed il segretario dello stesso Consiglio hanno, rispettivamente, elaborato un piano (businessplan) e fornito consulenza giuridica in vista della creazione di una società di capitali di diritto lussemburghese, denominata RTL-Véronique, destinata a gestire una stazione televisiva nel Lussemburgo; inoltre, la Veronica ha fornito, a proprio rischio, una garanzia bancaria a titolo di garanzia di credito a favore della RTL-Véronique e, infine, essa ha assunto, tramite una terza società, una partecipazione minoritaria nel capitale di tale emittente.

3. Contro il provvedimento del Commissariaat voor de Media, la Veronica ha proposto ricorso dinanzi al Raad van State, che, allo scopo di stabilire se il divieto di effettuare operazioni del tipo in questione sia compatibile con le conferenti norme di diritto comunitario, in particolare gli artt. 59 e 67 del Trattato, ha operato un rinvio pregiudiziale a questa Corte.

Prima di passare all' esame dei singoli quesiti è opportuno sottolineare che, come precisato nell' ordinanza di rinvio, dai lavori preparatori della Mediawet emerge che la disposizione litigiosa va interpretata nel senso che gli enti di radiodiffusione possono liberamente svolgere, oltre alle attività inerenti alla realizzazione dei loro programmi, solo quelle attività collaterali direttamente autorizzate dalla Mediawet (pubblicazione di riviste in cui è indicata la programmazione, produzione e distribuzione di materiale ausiliario per le emissioni a scopo educativo, sfruttamento dei diritti d' autore), oppure espressamente autorizzate dal Commissariaat voor de Media, che ha al riguardo una certa discrezionalità, purché rispetti l' obiettivo fondamentale della legge, vale a dire il mantenimento di un sistema audiovisivo pluralistico e non commerciale. In definitiva, sono considerate illecite tutte quelle attività collaterali che non possono essere considerate come normali attività economiche finalizzate all' esercizio dell' attività principale (realizzazione dei programmi).

4. Con i primi tre quesiti, il giudice nazionale chiede se il divieto di esercitare attività quali la partecipazione, da parte di un ente di radiodiffusione, al capitale di un' emittente radiotelevisiva creata o da creare in un altro Stato membro, nonché la prestazione di una garanzia bancaria da parte dello stesso ente di radiodiffusione a favore di un' emittente televisiva stabilita in un altro Stato membro, comporti una limitazione della libera circolazione dei capitali (primo quesito) o, invece, della libera prestazione dei servizi (secondo quesito). E se il divieto, imposto allo stesso ente di radiodiffusione, di elaborare un "businessplan" e di fornire consulenza giuridica a favore di un' emittente televisiva da creare in un altro Stato membro, comporti una limitazione della libera prestazione dei servizi (terzo quesito).

Ora, è certo incontestabile che operazioni quali la partecipazione al capitale di un' impresa e la prestazione di una garanzia a titolo di credito rientrano tra i movimenti di capitali liberalizzati. Si tratta, infatti, di operazioni già figuranti nell' elenco A dell' allegato I della prima direttiva, quale modificato dalla direttiva 86/566/CEE (5), che appunto elenca i movimenti di capitali rispetto ai quali gli Stati membri devono aver soppresso ogni restrizione. Tali operazioni sono state poi riprese ed ulteriormente specificate nell' allegato I della seconda direttiva, che prevede espressamente, tra le operazioni completamente liberalizzate, la "partecipazione a imprese nuove o esistenti al fine di stabilire o mantenere legami economici durevoli", sotto il titolo I "Investimenti diretti", nonché, sotto il titolo IX, le cauzioni, altre garanzie e titoli di pegno "concessi da residenti a non residenti".

Del pari, è indubbio che attività di consulenza giuridica e/o relative all' elaborazione di un "businessplan", attività oggetto del terzo quesito, sono da qualificare come prestazioni di servizi ai sensi dell' art. 59. La circostanza che nella fattispecie si tratti di un caso di "esportazione" di servizi, forniti cioè in uno Stato membro (Paesi Bassi) a destinatari stabiliti in un altro Stato membro (Lussemburgo), è irrilevante: è infatti sufficiente, affinché una prestazione di servizi sia soggetta all' art. 59, il carattere transfrontaliero del servizio in questione.

5. Ciò premesso, occorre stabilire se il divieto di cui all' art. 57 della Mediawet, che non è discriminatorio ed è imposto ai soli enti nazionali di radiodiffusione, comporti una limitazione alla circolazione dei capitali ed alla prestazione dei servizi vietata dagli artt. 67 e 59.

Al riguardo, va innanzitutto ricordato che l' art. 57, primo comma, della Mediawet non è certo diretto ° in quanto tale ° ad impedire la prestazione di servizi, né tantomeno ad impedire il movimento di capitali, ma soltanto a vietare l' esercizio di quelle attività di natura commerciale che siano estranee ai compiti assegnati per legge a tali enti. In altre parole, i movimenti di capitali e la prestazione di servizi sono limitati solo in quanto conseguenti all' esercizio di attività considerate illecite dalla Mediawet, mentre non subiscono alcuna restrizione in relazione a quelle attività economiche che gli enti di radiodiffusione possono lecitamente svolgere.

Ne deriva, a mio avviso, che i termini del problema che ci occupa vanno spostati. Mi spiego: ciò che occorre preliminarmente stabilire è se il diritto comunitario vieti ad uno Stato membro di imporre agli enti di radiodiffusione nazionali, enti che non sopportano alcun rischio commerciale in quanto integralmente finanziati dallo stesso Stato, un vincolo per quanto riguarda la destinazione dei fondi e, al contempo, la condizione di non perseguire uno scopo di lucro. E ciò, beninteso, in vista dell' obiettivo che tale Stato intende perseguire: salvaguardia di un sistema audiovisivo pluralistico e non commerciale, obiettivo che rischierebbe di essere compromesso qualora, ad esempio, i fondi in questione fossero stornati per lo svolgimento di altre attività (commerciali).

6. Invero, il diritto comunitario rilevante al riguardo non prevede alcuna limitazione. Basti qui ricordare che nel tredicesimo 'considerando' della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri concernenti l' esercizio delle attività televisive (6), è espressamente affermato che la direttiva stessa "non intacca le competenze degli Stati membri e delle loro autorità quanto all' organizzazione (compresi i sistemi di concessione, autorizzazione amministrativa e tassazione) e al finanziamento delle emissioni televisive, nonché al contenuto dei programmi; che restano così impregiudicate l' indipendenza dell' evoluzione culturale di ogni singolo Stato membro e la diversità culturale della Comunità".

Peraltro, nelle sentenze 25 luglio 1991 (7), in cui erano appunto in discussione talune condizioni imposte dalla Mediawet agli enti di radiodiffusione, la Corte ha affermato che "per garantire il mantenimento del pluralismo il governo olandese ben potrebbe limitarsi a predisporre adeguatamente lo statuto dei propri enti". Ed è appunto ciò che il governo olandese ha fatto.

Ora, nella misura in cui si ammette che gli Stati membri sono i soli competenti quanto all' organizzazione ed al finanziamento delle proprie emittenti televisive ed uno Stato opta, per motivi di interesse pubblico (nel caso di specie, mantenimento del pluralismo), per un sistema non commerciale, non vedo poi come si possa contestare la legittimità di un divieto quale quello che ci occupa. E' evidente infatti che l' unico modo per garantire il carattere non commerciale del sistema è proprio quello di proibire agli enti di radiodiffusione l' esercizio di attività economiche estranee ai compiti che sono loro assegnati; l' importante, dal punto di vista che qui rileva, è che le attività che tali enti sono tenuti a svolgere (o comunque autorizzati a svolgere) siano esercitate nel rispetto delle libertà garantite dal Trattato.

Non è poi inutile sottolineare che restrizioni quali quelle lamentate dalla Veronica sono connaturate, ad esempio, alla maggior parte degli enti pubblici, nella misura in cui questi sono tenuti al rispetto dei compiti e degli obiettivi loro assegnati statutariamente. In quest' ottica, è altresì opportuno aggiungere che le libertà garantite dal Trattato non possono essere invocate per sfuggire o comunque aggirare l' applicazione di norme nazionali compatibili con il diritto comunitario.

In definitiva, ritengo che una normativa quale quella qui in discussione sia del tutto legittima dal punto di vista del diritto comunitario, nella misura in cui non è discriminatoria e si limita a vietare agli enti di radiodiffusione, integralmente finanziati con fondi pubblici, l' esercizio di ogni attività estranea o addirittura in contrasto con i compiti che sono stati loro assegnati.

7. La conclusione cui siamo pervenuti rende in effetti superflua, ai fini della soluzione del caso di specie, una risposta agli ultimi due quesiti. Tuttavia, per completezza e nell' ipotesi che la Corte consideri invece che le restrizioni invocate dalla Veronica siano in principio contrarie agli artt. 59 e 67, ritengo doveroso esaminare se il divieto in questione possa essere giustificato da motivi di interesse generale (quarto quesito) e se il mantenimento di un sistema pluralistico e non commerciale possa costituire una siffatta giustificazione (quinto quesito).

La risposta è molto semplice per quanto riguarda la prestazione dei servizi. La Corte ha infatti espressamente riconosciuto, in particolare nelle già citate sentenze 25 luglio 1991, che eventuali limitazioni derivanti da misure indistintamente applicabili "rientrano nel divieto di cui all' art. 59 qualora l' applicazione ai prestatori stranieri non sia giustificata da esigenze imperative connesse all' interesse generale" (8). Non vi è motivo, infatti, per ritenere che una tale statuizione non si applichi anche al caso in cui i prestatori siano nazionali ed è il servizio a (...) spostarsi all' estero.

8. Più delicato si rivela il discorso per quanto riguarda la libera circolazione dei capitali. Pur condividendo la tesi della Commissione secondo cui, per motivi di uniformità, sarebbe opportuno applicare le stesse regole che si applicano alle merci ed ai servizi, dirò subito che non ritengo che la possibilità di giustificare misure altrimenti incompatibili con l' art. 67 possa essere dedotta dal testo dell' art. 4 della seconda direttiva, in base al quale gli Stati membri conservano la possibilità di "adottare le misure indispensabili per impedire le infrazioni alle leggi e ai regolamenti interni, specialmente in materia fiscale o ai fini di una sorveglianza cautelare degli istituti finanziari, o di stabilire procedure di dichiarazione dei movimenti di capitale a scopo di informazione amministrativa o statistica". Una tale facoltà degli Stati membri, tuttavia, "non può avere l' effetto di ostacolare i movimenti di capitali operati conformemente alle disposizioni del diritto comunitario". L' art. 4 concerne infatti, a mio avviso, unicamente infrazioni a leggi o regolamenti interni riguardanti in modo espresso operazioni di capitali e non anche, come sembra invece ritenere la Commissione, la possibilità di vietare movimenti di capitali in principio leciti.

A ben vedere, però, l' assenza di uniformità è solo apparente. Ricordo infatti che, lo stesso art. 67 prevede che la soppressione delle restrizioni ai movimenti di capitali sia effettuata "nella misura necessaria al buon funzionamento del mercato comune", il che implica che la liberalizzazione dei capitali è funzionale all' esercizio delle altre libertà (persone, merci, servizi): può dunque subire delle restrizioni allorché queste ultime siano diretta conseguenza di limitazioni legittime inerenti alle altre libertà garantite dal Trattato. In questo senso, peraltro, si è recentemente espressa la Corte nella sentenza Bachmann (9), in cui ha affermato che "l' article 67 n' interdit pas les restrictions qui ne visent pas les transferts de capitaux, mais qui résultent indirectement de restrictions aux autres libertés fondamentales".

Ora, nella misura in cui i movimenti di capitali ben possono subire limitazioni in ragione delle restrizioni (legittime) inerenti alla libertà cui sono collegati, a maggior ragione, a mio avviso, debbono poter subire delle restrizioni, ove giustificate da motivi di interesse generale o, se si preferisce, da esigenze imperative.

9. Ciò precisato, non resta che accertare se il divieto di cui all' art. 57, primo comma, della Mediawet possa essere giustificato dall' esigenza di salvaguardare un sistema audiovisivo pluralistico e non commerciale e sia proporzionato rispetto all' obiettivo da perseguire.

Nel corso della procedura, sia la Commissione che il governo olandese sono partiti dal presupposto che il carattere non commerciale costituisce un' esigenza imperativa, come la stessa Corte avrebbe riconosciuto nelle già citate sentenze 25 luglio 1991, e pertanto si sono limitati all' esame della proporzionalità della misura in questione. Al riguardo, ritengo opportuno fare una precisazione: in tali sentenze la Corte si è espressamente riferita al solo pluralismo, affermando, in particolare, che "la preservazione del pluralismo che questa politica olandese intende garantire è infatti connessa alla libertà di espressione, tutelata dall' art. 10 della convenzione sulla salvaguardia dei diritti dell' uomo e delle libertà fondamentali e fa parte dei diritti fondamentali garantiti dall' ordinamento giuridico comunitario" (10).

E ciò, a mio avviso, non a caso. Il carattere non commerciale di un sistema radiotelevisivo non può infatti essere considerato - di per sé - come un obiettivo degno di tutela a livello comunitario, tanto da poter giustificare eventuali restrizioni alla prestazione di servizi e/o alla circolazione di capitali: è invece uno strumento per garantire, come nel caso di specie, una finalità di politica culturale. Ne deriva che il carattere non commerciale del sistema olandese può giustificare delle restrizioni solo nella misura in cui si riveli necessario per garantire il pluralismo.

Ora, non può certo affermarsi, in generale, che tutte le prestazioni di servizi o tutti i movimenti di capitali effettuati da un ente di radiodiffusione siano di per sé tali da poter compromettere il pluralismo che il sistema olandese intende salvaguardare; è evidente invece che le attività in questione possono essere tali da non incidere affatto sulla realizzazione dell' obiettivo in questione (ad esempio, in che misura potrebbe incidere su tale obiettivo la partecipazione al capitale di un' impresa di costruzioni?). Ne deriva che il divieto di esercitare attività commerciali avrà ragione di essere, come evidenziato nella stessa ordinanza di rinvio, solo relativamente a quelle attività che rischiano di compromettere l' obiettivo in parola. Per quanto qui rileva, il problema va pertanto circoscritto al tipo di attività, complessivamente considerate, esercitate dalla Veronica.

10. Al riguardo, rilevo anzitutto che la circostanza che un ente di radiodiffusione nazionale contribuisca alla creazione e mantenga interessi (significativi) in una società televisiva installata all' estero, ma che trasmette principalmente verso i Paesi Bassi, non può essere considerata priva di incidenza sull' equilibrio creato dalla Mediawet tra i diversi enti di radiodiffusione. Ed infatti, una tale situazione comporta che l' ente di radiodiffusione in questione avrà di fatto un tempo di antenna superiore a quello assegnatogli, che è concesso in funzione del numero dei membri di ogni ente ed in modo da garantire che tutte le componenti sociali siano rappresentate; inoltre, vengono ad essere svantaggiati gli altri enti in relazione allo stesso finanziamento, per la parte derivante dai proventi pubblicitari: ed è questa una circostanza che non mi sembra ammissibile tenuto conto delle particolari modalità di finanziamento di un sistema avente le caratteristiche di quello olandese. Le attività svolte dalla Veronica, complessivamente considerate, sono pertanto effettivamente tali da compromettere il pluralismo che la legge in questione ha inteso salvaguardare.

In quest' ottica, viene poi in rilievo la giurisprudenza della Corte, inaugurata con la sentenza Van Binsbergen (11), in base alla quale è "giusto riconoscere ad uno Stato membro di provvedere affinché un prestatore di servizi, la cui attività si svolga per intero o principalmente sul territorio di detto Stato, non possa utilizzare la libertà garantita dall' art. 59 allo scopo di sottrarsi alle norme sull' esercizio della sua professione la cui osservanza gli sarebbe imposta ove egli si stabilisse nello Stato in questione". Del pari, deve a mio avviso riconoscersi ad uno Stato membro, che abbia imposto agli enti di radiodiffusione il rispetto di talune condizioni volte a garantire la salvaguardia del pluralismo, la possibilità di adottare delle norme tese ad evitare che tali enti possano pregiudicare il mantenimento dell' obiettivo di cui trattasi attraverso l' insediamento in un altro Stato membro o anche una partecipazione significativa in un' emittente stabilita in un altro Stato membro ma destinata a raggiungere, in particolare, lo Stato in questione.

In definitiva, il divieto di esercitare attività del tipo qui in discussione è non solo necessario allo scopo di salvaguardare il pluralismo del sistema radioteleviso, ma anche proporzionato rispetto allo scopo perseguito, non essendo dimostrato che un tale risultato possa essere conseguito mediante regole meno restrittive.

11. Alla luce delle considerazioni che precedono, concludo pertanto suggerendo alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dal Raad van State:

"Le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei capitali e alla libera prestazione dei servizi, in particolare gli artt. 59 e 67 del Trattato, debbono essere interpretate nel senso che non ostano ad una normativa di uno Stato membro che vieti, in modo non discriminatorio, agli enti di radiodiffusione nazionale, finanziati con fondi pubblici e non aventi scopo lucrativo, l' esercizio di attività economiche estranee o addirittura in contrasto con i compiti loro assegnati statutariamente."

In subordine, suggerisco di rispondere come segue:

"Le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi ed alla libera circolazione dei capitali, in particolare gli artt. 59 e 67, debbono essere interpretate nel senso che non ostano ad una normativa di uno Stato membro la quale vieti ad un ente di radiodiffusione stabilito in detto Stato di assumere una partecipazione nel capitale di una società televisiva commerciale, stabilita o da creare in un altro Stato membro, di prestare una garanzia a favore di tale emittente e di esercitare attività quali consulenze commerciali e giuridiche, sempre in vista della creazione di tale emittente commerciale, allorché un tale fascio di attività sia diretto a creare un' emittente commerciale destinata a raggiungere, in particolare, il territorio del primo Stato in questione ed a condizione che il divieto di cui trattasi sia necessario per garantire il carattere pluralistico e non commerciale del sistema, nonché proporzionato rispetto a tale obiettivo".

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) - GU 1960, n. 43, pag. 921.

(2) - GU L 178, pag. 5.

(3) - Staatsblad 1987, pag. 249.

(4) - La Corte si è infatti pronunciata in più occasioni sulla disciplina olandese relativa alla produzione e alla diffusione di programmi radiofonici e televisivi: v. sentenze 25 luglio 1991, Commissione/Paesi Bassi (causa C-353/89, Racc. pag. I - 4069) e Collectieve Antennevoorziening Gouda (causa C-288/89, Racc. pag. I - 4007); v. inoltre sentenza 26 aprile 1988, Bond Van Adverteerders (causa 352/85, Racc. pag. 2085).

(5) - Direttiva del Consiglio 17 novembre 1986, che modifica la prima direttiva per l' applicazione dell' art. 67 (GU L 332, pag. 22).

(6) - GU L 298, pag. 23.

(7) - Sentenza Collectieve Antennevoorziening Gouda, causa C-288/89 (Racc. pag. I - 4007, punto 24 della motivazione), nonché sentenza Commissione/Paesi Bassi, causa C-353/89 (Racc. pag. I - 4069, punto 42 della motivazione).

(8) - Sentenza Commissione/Paesi Bassi, citata, punto 17 della motivazione, e sentenza Gouda, citata, punto 13 della motivazione.

(9) - Sentenza 28 gennaio 1992, causa C-204/90 (Racc. pag. I-249, punto 34 della motivazione).

(10) - Sentenza Gouda, citata, punto 23 della motivazione.

(11) - Sentenza 3 dicembre 1974, causa 33/74 (Racc. pag. 1299, punto 13 della motivazione). Nello stesso senso v. sentenza 7 febbraio 1979, causa 115/78, Knoors (Racc. pag. 399); sentenza 4 dicembre 1986, causa 204/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 3755, punto 22 della motivazione) e sentenza 27 settembre 1989, causa 130/88, Van de Bijl (Racc. pag. 3039, punto 26 della motivazione).