Conclusioni dell'avvocato generale Tizzano del 17 marzo 2005. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica d'Austria. - Inadempimento di uno Stato - Direttive 78/686/CEE e 78/687/CEE - Dentisti. - Causa C-437/03.



raccolta della giurisprudenza 2005 pagina 00000



Conclusioni dell avvocato generale

1. Nella presente causa la Commissione delle Comunità europee contesta alla Repubblica d'Austria di aver violato le disposizioni delle direttive 78/686/CEE e 78/687/CEE che riservano l'esercizio dell'attività di dentista ai professionisti con una specifica formazione odontoiatrica e quelle che stabiliscono quando e a quali condizioni detta attività può essere eccezionalmente praticata dai professionisti con una formazione medica.

I - Quadro giuridico

Normativa comunitaria

2. Nel corso degli anni, allo scopo di agevolare la libera circolazione dei professionisti, il Consiglio ha proceduto per alcune attività all'adozione di due direttive parallele: una per coordinare i requisiti di formazione richiesti nei singoli Stati membri per l'accesso e l'esercizio dell'attività considerata, l'altra per disciplinare il reciproco riconoscimento dei diplomi rilasciati in esito a tale formazione.

3. Per quanto qui interessa, vanno in particolare richiamate le due direttive relative all'attività di dentista, ovverosia: la direttiva 78/686/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1978, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (in prosieguo: la «direttiva riconoscimento») (2) , e la direttiva 78/687/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1978, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per le attività di dentista (in prosieguo: la «direttiva coordinamento») (3) , come modificate dall'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia.

La direttiva coordinamento

4. Ai sensi dell'art. 1 della direttiva coordinamento:

«1. Gli Stati membri subordinano l'accesso alle attività di dentista esercitate con i titoli di cui all'articolo 1 della direttiva [riconoscimento] e l'esercizio di dette attività al possesso di un diploma, certificato o altro titolo di cui allegato A della stessa direttiva, comprovante che l'interessato ha acquisito nel corso dell'intero ciclo di formazione [specifiche conoscenze].

(...)

Tale formazione deve conferire le conoscenze necessarie per esercitare tutte le attività inerenti alla prevenzione, alla diagnosi e alla cura delle anomalie e delle malattie dei denti, della bocca, delle mascelle e dei relativi tessuti.

2. Questo tipo di formazione odontoiatrica comprende nel suo intero ciclo almeno cinque anni di studi teorici e pratici a tempo pieno, dedicati alle materie riportate nell'allegato, effettuati in un'università, in un istituto superiore riconosciuto di livello equivalente, o sotto il controllo di un'università».

5. L'art. 2, n. 1, ribadisce poi che:

«Gli Stati membri vigilano affinché la formazione che permette il conseguimento di un diploma, certificato o altro titolo di dentista specialista risponda almeno alle seguenti condizioni:

a) (...) il compimento con successo di cinque anni di studi teorici e pratici a tempo pieno nell'ambito del ciclo di formazione di cui all'articolo 1 (...)».

6. Infine, l'art. 6, primo comma, così dispone:

«Si presume che soddisfino le condizioni previste all'articolo 2, paragrafo 1, lettera a), i beneficiari degli articoli 19, 19 bis e 19 ter della direttiva [riconoscimento]».

La direttiva riconoscimento

7. L'art. 1 della direttiva riconoscimento dispone che:

«La presente direttiva si applica alle attività di dentista quali sono definite all'articolo 5 della direttiva [coordinamento] esercitate con i seguenti titoli:

(...)

- in Austria: l'Austria notificherà agli Stati membri ed alla Commissione il titolo entro il 31 dicembre 1998;

(...)».

8. L'art. 2 prevede inoltre che:

«Ogni Stato membro riconosce i diplomi, certificati ed altri titoli di dentista rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'articolo 1 della direttiva [coordinamento] ed enunciati nell'allegato A della presente direttiva, attribuendo loro, nel proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività di dentista ed al loro esercizio».

9. Ai sensi dell'art. 19 ter, che qui più interessa:

«A decorrere dalla data in cui l'Austria prende le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva, gli Stati membri riconoscono, ai fini dell'esercizio delle attività di cui all'articolo 1 della presente direttiva, i diplomi, certificati ed altri titoli di medico rilasciati in Austria a persone che hanno iniziato la loro formazione universitaria di medico prima del 1° gennaio 1994, accompagnati da un'attestazione rilasciata dalle competenti autorità austriache da cui risulti che queste persone si sono dedicate in Austria effettivamente, lecitamente e a titolo principale alle attività di cui all'articolo 5 della direttiva [coordinamento] durante un periodo di almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni precedenti il rilascio dell'attestazione e che queste persone sono abilitate ad esercitare le attività in questione alle stesse condizioni cui sono soggetti i titolari di diplomi, certificati o altri titoli di cui allegato A.

Sono dispensate dalla condizione della pratica triennale effettiva di cui al primo comma le persone che hanno compiuto con successo studi di almeno tre anni, la cui equivalenza alla formazione di cui all'articolo 1 della direttiva [coordinamento] sia attestata dalle autorità competenti».

10. L'allegato A elenca, infine, le denominazioni dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista rilasciati dagli Stati membri.

Normativa nazionale

11. Prima della sua adesione all'Unione europea, in Austria l'attività di dentista poteva essere esercitata da due categorie di professionisti, entrambe prive di una formazione odontoiatrica di livello universitario:

- i «Dentisten» (dentisti), i quali seguivano una formazione della durata di tre anni presso un istituto non universitario (dal 31 dicembre 1975 tale formazione non è più attivata);

- e i «Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde» (medici specialisti in odontoiatria; in prosieguo: i «Fachärzte»), che dispongono di una formazione universitaria in medicina completata da una specializzazione in odontoiatria.

12. Dopo l'adesione, allo scopo di conformarsi alle direttive coordinamento e riconoscimento l'Austria ha adottato tre provvedimenti (l'Ärztegesetz 1998 (4) , la Novelle zum Dentistengesetz (5) e la EWRÄrzteQualifikationsnachweisverordnung (6) ), che procedono ad un riordino complessivo della legislazione in materia.

13. In particolare, con questi è stata introdotta la figura professionale dello «Zahnarzt» (odontoiatra) che, come richiesto dall'art. 1 della direttiva coordinamento, accede ed esercita la professione dopo aver svolto una formazione universitaria nel settore specifico dell'odontoiatria.

14. Inoltre, con riguardo alle figure già esistenti è stato previsto quanto segue:

- i «Dentisten» ancora in attività possono ottenere dal loro ordine professionale il rilascio dell'attestazione prevista dall'art. 19 ter della direttiva riconoscimento e continuare così ad esercitare, utilizzando però la denominazione di «Zahnarzt» o di «Zahnarzt (Dentist)» (artt. 4, n. 3, e 6 della Novelle zum Dentistengesetz);

- i «Fachärzte» invece continuano ad operare con la loro denominazione (artt. 17 e 23 dell'Ärztegesetz).

15. Conformemente al mutato quadro normativo, il 29 luglio 1999 l'Austria ha notificato alla Commissione, ai sensi dell'art. 1 della direttiva riconoscimento, che i titoli con cui l'attività di dentista è esercitata sul proprio territorio sono quelli di: «Zahnarzt», «Zahnarzt (Dentist)» e «Facharzt».

16. Successivamente a tale notifica, l'Austria ha nuovamente modificato la legislazione in materia prevedendo che i Fachärzte possono scegliere se operare con questa denominazione oppure con quella di «Zahnarzt» (art. 43, n. 7, dell'Ärztegesetz come modificato dall'Ärztegesetz-Novelle (7) ).

II - Fatti e procedura

17. Dopo aver esaminato i predetti provvedimenti, la Commissione ha espresso dubbi sulla loro compatibilità con le direttive riconoscimento e coordinamento e, conseguentemente, il 24 luglio 2000 ha inviato all'Austria una lettera di messa in mora.

18. A tale lettera seguiva in data 18 luglio 2001 un parere motivato che invitava detto Stato a conformarsi entro due mesi agli obblighi derivanti dalle citate direttive.

19. Insoddisfatta dei chiarimenti e delle risposte fornite, con ricorso depositato il 16 ottobre 2003 la Commissione ha quindi chiesto alla Corte di dichiarare che:

«1) Avendo consentito ai dentisti austriaci (Dentisten), considerati agli artt. 6 e 4, n. 3, del Dentistengesetz (legge sui dentisti), di esercitare le loro attività con la denominazione di "Zahnarzt" (odontoiatri) o di "Zahnarzt (Dentist)" (odontoiatri/dentisti) e d'invocare la disciplina derogatoria prevista all'art. 19 ter della direttiva [riconoscimento], benché essi non soddisfino le condizioni minime previste all'art. 1 della direttiva [coordinamento] per rientrare nel campo d'applicazione delle direttive [riconoscimento] e [coordinamento],

la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù degli artt. 1, 2 e 19 ter della direttiva [riconoscimento] e dell'art. 1 della direttiva [coordinamento].

2) Avendo consentito, in base agli artt. 17 e 23 dell'Ärztegesetz (legge sui medici), ai "Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde" (medici specialisti in odontoiatria) austriaci di continuare, in violazione dell'art. 19 ter della direttiva [riconoscimento], ad esercitare le loro attività con questa denominazione, e avendo proceduto ad un'assimilazione incompleta agli odontoiatri di questi medici specialisti, i quali hanno il diritto di svolgere la loro attività alle stesse condizioni dei titolari dei diplomi, certificati o altri titoli previsti nell'allegato A (odontoiatri),

la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù degli artt. 1 e 19 ter della direttiva [riconoscimento]» (8) .

III - Analisi giuridica

Premessa

20. Prima di esaminare le due censure rivolte all'Austria dalla Commissione, mi sembra necessario chiarire la portata degli obblighi derivanti agli Stati membri dalle direttive in esame, in particolare per quanto concerne la limitazione a determinati professionisti dell'attività di dentista.

21. Ai sensi dell'art. 1 della direttiva coordinamento, gli Stati membri sono obbligati a riservare detta attività soltanto a coloro che siano in possesso di un titolo conseguito dopo una formazione odontoiatrica di livello universitario conforme alle prescrizioni minime previste dalla stessa direttiva.

22. Poiché prima dell'adozione delle direttive (o prima dell'adesione all'Unione) in alcuni Stati membri l'attività di dentista era svolta da medici che non disponevano di tale formazione specifica, il legislatore comunitario ha introdotto agli artt. 19, 19 bis e 19 ter della direttiva riconoscimento (richiamati dall'art. 6, n. 1, della direttiva coordinamento) apposite misure derogatorie a favore di quei medici . In particolare, misure di questo tipo sono state previste per l'Italia, la Spagna e appunto l'Austria (9) .

23. Grazie a tali disposizioni, i medici che già esercitavano l'attività di dentista sono stati equiparati ai professionisti in possesso della nuova formazione, con la conseguenza che, alle condizioni stabilite nella direttiva, essi possono continuare a svolgere la propria attività nello Stato d'origine e far riconoscere il loro titolo negli altri Stati membri.

24. Si tratta dunque, com'è chiaro, di una disciplina in deroga alle disposizioni generali sui requisiti di formazione previsti dalla direttiva coordinamento. Come tale, secondo i consolidati principi in materia, essa deve essere interpretata in senso restrittivo (10) .

25. Ciò significa, per quanto qui interessa, che non possono essere ammessi ad esercitare l'attività di dentista professionisti diversi da quelli indicati nelle direttive comunitarie, in particolare nell'art. 1 della direttiva coordinamento e nelle apposite disposizioni espressamente derogatorie dello stesso.

26. Proprio in aderenza a tali principi, del resto, la Corte ha avuto occasione di chiarire, nella sentenza Commissione/Italia del 1° giugno 1995 (11) , che la disciplina in questione non può essere estesa ad altre categorie di soggetti al fine di autorizzarli all'esercizio dell'attività considerata, neppure quando tale esercizio sia limitato al territorio nazionale . All'Italia che pretendeva per l'appunto di estendere la deroga a quest'ultimo caso (12) , la Corte ha infatti replicato che non spetta agli Stati membri «creare una categoria di dentisti che non corrispond[e] ad alcuna delle categorie previste dalle direttive in materia» e che quindi non può essere ricondotta al sistema da queste voluto (13) .

27. Chiarito questo punto, che poteva forse suscitare qualche dubbio, il presente giudizio non presenta più alcun aspetto di reale dissenso tra le parti, perché in effetti la stessa Austria riconosce, come subito vedremo, la fondatezza delle contestazioni della Commissione.

28. Queste, come si è visto, ruotano sull'interpretazione di una delle clausole derogatorie della direttiva, di cui ho detto poc'anzi, e segnatamente dell'art. 19 ter, che così dispone:

«A decorrere dalla data in cui l'Austria prende le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva, gli Stati membri riconoscono, ai fini dell'esercizio delle attività di cui all'articolo 1 della presente direttiva, i diplomi, certificati ed altri titoli di medico rilasciati in Austria a persone che hanno iniziato la loro formazione universitaria di medico prima del 1° gennaio 1994, accompagnati da un' attestazione rilasciata dalle competenti autorità austriache da cui risulti che queste persone si sono dedicate in Austria effettivamente, lecitamente e a titolo principale alle attività di cui all'articolo 5 della direttiva [coordinamento] durante un periodo di almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni precedenti il rilascio dell'attestazione e che queste persone sono abilitate ad esercitare le attività in questione alle stesse condizioni cui sono soggetti i titolari di diplomi, certificati o altri titoli di cui allegato A.

Sono dispensate dalla condizione della pratica triennale effettiva di cui al primo comma le persone che hanno compiuto con successo studi di almeno tre anni, la cui equivalenza alla formazione di cui all'articolo 1 della direttiva [coordinamento] sia attestata dalle autorità competenti» (14) .

Sulla prima censura relativa ai «Dentisten»

29. Con la prima censura, la Commissione contesta all'Austria di aver illegittimamente consentito ai «Dentisten» di continuare ad esercitare l'attività di dentista con la denominazione di «Zahnarzt» o di «Zahnarzt (Dentist)».

30. A tal riguardo, la Commissione ha giustamente osservato che i «Dentisten» ancora in attività non hanno svolto corsi di livello universitario e non soddisfano quindi i requisiti minimi di formazione previsti dall'art. 1 della direttiva coordinamento; d'altra parte, essi non possiedono un diploma di medico e non possono pertanto invocare la disciplina derogatoria di cui all'art. 19 ter della direttiva riconoscimento.

31. Consentendo ai «Dentisten» di continuare la loro attività, l'Austria ha quindi mantenuto nel proprio ordinamento «una categoria di dentisti che non corrispond[e] ad alcuna delle categorie previste dalle direttive in materia» ed è pertanto con esse incompatibile.

32. L'Austria ha riconosciuto la fondatezza di tali argomenti.

33. Per tali motivi, e visto quanto detto ai paragrafi 25 e 26, a mio avviso, la prima censura della Commissione deve essere accolta.

Sulla seconda censura relativa ai «Fachärzte»

34. Con la seconda censura, la Commissione contesta all'Austria di aver illegittimamente autorizzato i «Fachärzte» (medici specialisti in odontoiatria), che rientrano nella clausola derogatoria dell'art. 19 ter, di continuare ad esercitare l'attività di dentista con la loro denominazione, anziché con quella di «Zahnarzt».

35. Come la Commissione ha osservato e la stessa Austria riconosce, ritengo anch'io che la fondatezza di tale censura emerga da un'interpretazione letterale e teleologica dell'art. 19 ter.

36. Quanto alla lettera della disposizione, ricordo che, ai sensi di quest'ultima, per consentire ai «Fachärzte» di esercitare l'attività di dentista e di ottenere il riconoscimento del loro titolo negli altri Stati membri, l'Austria deve rilasciare agli stessi un'attestazione da cui risulti, tra l'altro, che essi «sono abilitati ad esercitare le attività in questione alle stesse condizioni cui sono soggetti i titolari di diplomi, certificati o altri titoli di cui allegato A», cioè i titolari di quei diplomi che attestano lo svolgimento della formazione odontoiatrica prevista dalla direttiva coordinamento (quindi, gli «Zahnärzte»).

37. Ora, per poter assicurare il rispetto di tale adempimento e rilasciare quindi un'attestazione che corrisponda al vero, la legislazione austriaca deve imporre ai «Fachärzte» e agli «Zahnärzte» le «stesse condizioni» di esercizio dell'attività di dentista, tra cui indubbiamente rientra anche la denominazione con cui tale attività viene praticata.

38. D'altra parte, come ha osservato la Commissione, oltre a discendere dal testo dell'art. 19 ter, l'imposizione di un'unica denominazione è altresì coerente con la finalità, perseguita dalle direttive in esame, di instaurare «una separazione netta delle professioni di dentista e di medico» (15) .

39. In tal modo, infatti, tutti i professionisti austriaci che praticano l'odontoiatria dovranno farlo con un'unica denominazione (quella di «Zahnarzt»-odontoiatra), la quale a differenza dell'espressione «Facharzt» (medico specialista in odontoiatria) non contiene alcun riferimento alla pratica medica e consente quindi una più chiara ed immediata distinzione rispetto a chi svolge quest'ultima attività.

40. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, ritengo che anche la seconda censura della Commissione debba essere accolta.

IV - Sulle spese

41. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna dell'Austria, che è risultata soccombente, quest'ultima va condannata alle spese.

V - Conclusioni

42. Alla luce delle considerazioni che precedono propongo perciò alla Corte di dichiarare che:

«1) Avendo consentito ai dentisti austriaci (Dentisten), considerati agli artt. 6 e 4, n. 3, del Dentistengesetz (legge sui dentisti), di esercitare le loro attività con la denominazione di "Zahnarzt" (odontoiatri) o di "Zahnarzt (Dentist)" (odontoiatri/dentisti) e d'invocare la disciplina derogatoria prevista all'art. 19 ter della direttiva 78/686/CEE del Consiglio, benché essi non soddisfino le condizioni minime previste all'art. 1 della direttiva 78/687/CEE del Consiglio per rientrare nel campo d'applicazione delle direttive 78/686/CEE e 78/687/CEE del Consiglio, la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù degli artt. 1 e 19 ter della direttiva 78/686/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1978, e dell'art. 1 della direttiva 78/687/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1978.

2) Avendo consentito, in base agli artt. 17 e 23 dell'Ärztegesetz (legge sui medici), ai "Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde" (medici specialisti in odontoiatria) austriaci di continuare ad esercitare le loro attività con questa denominazione, e avendo proceduto ad un'assimilazione incompleta agli odontoiatri di questi medici specialisti, i quali hanno il diritto di svolgere la loro attività alle stesse condizioni dei titolari dei diplomi, certificati o altri titoli previsti nell'allegato A (odontoiatri), la Repubblica d'Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù dell'art. 19 ter della direttiva 78/686/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1978.

3) La Repubblica d'Austria è condannata alle spese».

(1) .

(2) - GU L 233, pag. 1. La direttiva riconoscimento è stata modificata da: direttiva 89/594/CEE del Consiglio, del 30 ottobre 1989, che modifica le direttive 75/362/CEE, 77/452/CEE, 78/686/CEE, 78/1026/CEE e 80/154/CEE concernenti il riconoscimento reciproco dei diplomi, certificati ed altri titoli rispettivamente di medico, infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario ed ostetrica, nonché le direttive 75/363/CEE, 78/1027/CEE e 80/155/CEE concernenti il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per le attività rispettivamente di medico, veterinario ed ostetrica (GU L 341, pag. 19); direttiva 90/658/CEE del Consiglio, del 4 dicembre 1990, che prevede adeguamenti, a seguito dell'unificazione tedesca, di talune direttive concernenti il reciproco riconoscimento dei diplomi (GU L 353, pag. 73); direttiva 2001/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2001, che modifica le direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE del Consiglio relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali e le direttive 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE e 93/16/CEE del Consiglio concernenti le professioni di infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico (GU L 206, pag. 1); e dagli atti di adesione della Grecia (GU 1979, L 291, pag. 17), della Spagna e del Portogallo (GU 1985, L 302, pag. 23) e dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU 1994, C 241, pag. 21).

(3) - GU L 233, pag. 10. La direttiva formazione è stata a sua volta modificata dalla direttiva 2001/19 e dall'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia.

(4) - BGBl. I n. 169/1998.

(5) - BGBl. I n. 45/1999.

(6) - BGB1. II n. 57/1999.

(7) - BGBl. n. 110/2001

(8) - Traduzione non ufficiale.

(9) - A seguito dell'allargamento, analoghe misure sono state introdotte anche per la Repubblica Ceca e la Slovacchia (nuovi artt. 19 quater e 19 quinquies della direttiva riconoscimento).

(10) - Sentenze 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore (Racc. pag. 297); 23 marzo 1983, causa 77/82, Peskeloglou (Racc. pag. 1085); e 14 dicembre 1989, causa C3/87, Agegate (Racc. pag. 4459).

(11) - Sentenza 1° giugno 1995, causa C-40/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I1319).

(12) - V. sentenza Commissione/Italia, cit., punto 18.

(13) - Sentenza Commissione/Italia, cit., punto 24. V. anche ordinanze 5 novembre 2002, causa C204/01, Klett (Racc. pag. I-10007, punto 33); e 17 ottobre 2003, causa C35/02, Vogel (Racc. pag. I-12229, punto 28).

(14) - Il corsivo è mio.

(15) - Sentenza 29 novembre 2001, causa C-202/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I9319, punto 51). V. anche ordinanza Vogel, cit., punto 33. Il corsivo è mio.