Purtroppo il giudice di Milano non ha precisato a che titolo l'imputata si trovasse in Italia, ospite dell'imputato italiano. In mancanza di tale precisazione, la Corte non può fare altro che basarsi su delle ipotesi. Se, come ha affermato davanti a questa Corte il difensore dei due imputati, la signorina in questione si fosse trovata ospite «alla pari», con il compito di assistere la famiglia del coimputato per quanto riguarda la sorveglianza dei figli, essa rientrerebbe indubbiamente in una delle categorie di persone a cui il trattato conferisce il diritto di circolare liberamente nella Comunità. Trattandosi infatti di un'attività prestata dietro corrispettivo (vitto e alloggio), essa potrà farsi rientrare nell'ambito di un rapporto di lavoro subordinato, ovvero, se ciò dovesse essere escluso, essa sarebbe quantomeno ricompresa nella figura residua della prestazione di servizi.

Ma, nell'ipotesi in cui il pretore di Milano dovesse invece constatare che l'imputata si trovava in Italia come semplice turista, si pone la questione dell'applicabilità ad essa della protezione conferita dal trattato in materia di libera circolazione delle persone.

Ricordiamo che, in relazione alla libera circolazione delle persone fisiche, il trattato considera due grandi categorie di soggetti: i lavoratori subordinati e i prestatori di servizi. Questi ultimi sono considerati sia nel caso in cui vogliono prestare stabilmente la loro attività indipendente in un altro Stato membro — e nell'ipotesi si applicano loro le norme sul diritto di stabilimento —, sia in relazione a un esercizio occasionale in uno Stato di un'attività indipendente da parte di persone stabilite in altro Stato membro, e nell'ipotesi esse sono considerate appositamente dal capo relativo alla liberalizzazione della prestazione dei servizi. L'articolo 59 del trattato stabilisce l'abolizione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione. Il trattato CEE, in relazione alla libertà di circolazione delle persone, considera solo i prestatori di servizi, mentre tace sui destinatari di tali prestazioni. Esso menziona il turismo solo nell'allegato III, in relazione alla circolazione dei capitali, classificandolo fra le «transazioni invisibili», dei cui relativi pagamenti l'articolo 106, paragrafo 3, prevede la liberalizzazione.

Indubbiamente i turisti usufruiranno normalmente di servizi nei luoghi che si troveranno a visitare. La Commissione ritiene che essi, nella loro qualità di destinatari di una prestazione di servizi, devono essere protetti dalle norme del trattato relative alle libera circolazione delle persone in funzione della prestazione di servizi. Pur nel silenzio del trattato, la Commissione ha sempre considerato il turismo come un'attività suscettibile di beneficiare delle norme sulla libera circolazione delle persone. Ciò risulta anzitutto dal commento da essa effettuato sul programma generale della liberalizzazione dei servizi in data 28 luglio 1960. Questo documento, nel distinguere le prestazioni di servizi in tre categorie, secondo che esse comportino lo spostamento del prestatore verso il destinatario, oppure lo spostamento del destinatario verso il prestatore, o infine che non comportino alcuno spostamento di questi soggetti, ascrive alla seconda categoria le prestazioni di servizi che sono eseguite in relazione al turista.

Non va neppure trascurata l'importanza del fatto che fin dall'inizio anche il Consiglio e il Parlamento europeo sembrano aver considerato il turismo come una delle attività da liberalizzare non solo per quanto riguarda i movimenti di capitali afferenti a tale attività economica, ma anche sul piano dei servizi. Ciò risulta in particolare dal programma generale adottato dal Consiglio il 18 dicembre 1961, il quale, al titolo V, nel prevedere l'eliminazione delle restrizioni ai pagamenti attinenti ai servizi da liberalizzare, menziona espressamente il turismo. Benché si tratti di una liberalizzazione in materia di circolazione dei capitali, appare chiaramente dal contesto che ciò è previsto in relazione alla liberalizzazione dei servizi.

La larga concezione della portata delle norme del trattato relative alla liberalizzazione della prestazione dei servizi pare dunque essere stata accolta dal Consiglio, il quale nella direttiva 64/220 del 25 febbraio 1964 e successivamente nella direttiva 73/148 del 21 maggio 1973, adottate nel quadro del menzionato programma generale e relative l'una e l'altra alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi, ha imposto agli Stati di sopprimere le restrizioni al trasferimento e al soggiorno fra l'altro «dei cittadini degli Stati membri che desiderino recarsi in un altro Stato membro in qualità di destinatari di una prestazione di servizi».

Ma, intendendosi tale disposizione in senso lato, comprensiva cioè di tutti coloro che siano suscettibili di essere destinatari di una prestazione di servizi (che, come si sa, è una nozione residua comprendente ogni attività indipendente del settore terziario), si viene praticamente ad ampliare il diritto di libera circolazione a tutti i cittadini degli Stati membri, dato che ogni persona è attualmente o potenzialmente destinataria di servizi. Ciò non è conforme al testo dell'articolo 59 e non corrisponde allo stesso sistema del trattato che prevede la libertà di circolazione in riferimento a categorie determinate di operatori economici. Nell'ambito di una interpretazione larga, ma non novativa, si potrà tutt'al più considerare la libera circolazione anche dei destinatari solo in quanto essa si presenti come un aspetto indissolubilmente legato con la possibilità di movimento di chi tali servizi deve prestare.

Mentre il riconoscimento del diritto di circolare liberamente anche ai lavoratori che non siano già precedentemente destinatari di un'offerta di lavoro in altro Stato membro, quale risulta dagli articoli 1 e 5 del regolamento del Consiglio n. 1612/68, mi pare possibile mediante un'interpretazione ampia dell'articolo 48, nonostante il tenore delle lettere a) e b) del suo paragrafo 3 (giacché qui si tratta solo di definire la portata di un diritto che il trattato conferisce espressamente alla categoria di soggetti considerati e di assicurare la sua realizzazione concreta), l'estensione del diritto di libera circolazione che è previsto specificamente per i soli prestatori di servizi a tutti i cittadini degli Stati membri, indipendentemente quindi dalla loro qualità di prestatori di servizi, non può trovare una valida base giuridica in una pur ampia interpretazione delle norme relative alla liberalizzazione della prestazione di servizi. Tenuto conto della sua portata, essa finirebbe anzi per rendere del tutto inconsistente la determinazione effettuata dal trattato delle categorie di soggetti che possono beneficiare del diritto di libera circolazione che esso garantisce.

Non vogliamo con ciò escludere a priori la possibilità per il legislatore comunitario di estendere i benefici della libera circolazione anche a categorie di persone non previste dal trattato, quando ciò rientri nella previsione dell'articolo 235 del trattato stesso. Ma, a questo scopo, il Consiglio deve agire basandosi su questa disposizione, conformemente alla procedura da questa stabilita. Ciò non è avvenuto per quanto riguarda le due direttive 64/220 e 73/148 sopra menzionate.

Questo è il risultato cui si perviene sulla base del testo del trattato. In ogni caso, per ammettere la possibilità di un'evoluzione spontanea del sistema comunitario, tale da ampliare la stessa sfera d'applicazione soggettiva delle norme del trattato, anche indipendentemente dal ricorso alla procedura dell'articolo 235, occorrerebbe che il mutamento corrispondesse a esigenze funzionali del sistema, s'inquadrasse quindi nell'ambito delle finalità del trattato, e, soprattutto, poggiasse sul consenso generale.

Nel nostro caso si deve considerare che, fin dalle prime fasi d'applicazione del trattato, le tre istituzioni comunitarie che partecipano all'attività normativa ed esecutiva hanno espressamente considerato il turista come un soggetto che in tale qualità è protetto nella sua libertà di movimento da norme del trattato ormai direttamente applicabili. Nessuno Stato né altri soggetti comunitari hanno mai contestato tale posizione, quantomeno fino al presente procedimento nel quale però gli unici due Stati intervenuti hanno invece espressamente assunto una posizione contraria. È vero che il riconoscimento del diritto di libero ingresso in ogni Stato membro dei cittadini di altri Stati membri che siano in cerca di un posto di lavoro può condurre in pratica ad applicare lo stesso regime a tutti i cittadini comunitari, ma a noi interessa decidere la questione se vi corrisponda un loro diritto.

Si potrà inferire che in tal modo si è instaurato nell'ordinamento comunitario una norma consuetudinaria in base alla quale i turisti possono far valere un loro diritto consistente nel poter pretendere lo stesso trattamento che gli Stati sono obbligati a fare ai prestatori di servizi? Se si potesse constatare che tutti gli Stati avevano dato piena esecuzione alla disposizione delle due direttive suddette relativa ai destinatari di servizi anche riguardo ai turisti (ciò che noi ignoriamo) potrebbe non essere difficile ammettere quella deduzione.

Spetta alla Corte decidere se si deve ravvisare lo stato attuale del diritto comunitario a questo riguardo in aderenza al testo del trattato quale noi l'interpretiamo, ovvero se si possano ravvisare elementi sufficienti a creare un nuovo diritto, eventualmente procedendo a raccogliere preliminarmente ulteriori informazioni sull'effettiva esecuzione delle menzionate direttive. In ogni caso, sarà buona regola evitare la finzione di ricondurre al testo stesso del trattato l'estensione a tutti i cittadini della Comunità di un diritto di libera circolazione che il trattato aveva invece voluto riconoscere in favore di categorie ben determinate di soggetti.

La Corte, che ha sempre adempiuto, pur nell'aperta sensibilità alle esigenze di progresso, il suo compito di tutrice del diritto, saprà certamente dare una risposta che tenga nel dovuto conto tutti gli elementi per la determinazione dei limiti delle competenze comunitarie nell'ambito delle attribuzioni fissate, direttamente o indirettamente, dal trattato.