2.

Si deve ora stabilire inoltre se gli Stati membri, nel periodo successivo al 31 dicembre 1978, non avessero alcuna facoltà di emanare provvedimenti di tutela, dal momento che il Consiglio, non essendo giunto ad un accordo, non ha assolto gli obblighi che gli impone l'art. 102 dell'Atto d'adesione. Ritenendo giustamente che l'efficacia dell'allegato VI della Risoluzione dell'Aia fosse limitata al periodo transitorio, il 19 dicembre 1978 il Consiglio ha adottato una decisione, entrata in vigore il 1o gennaio 1979, più volte rinnovata, e che al n. 2 stabilisce che «per quanto riguarda le misure tecniche per la conservazione ed il controllo delle risorse ittiche, gli Stati membri applicano le medesime disposizioni già messe in atto il 3 novembre 1976, nonché altre misure adottate conformemente alle procedure e ai criteri fissati nell'allegato VI della risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976». In base all'interpretazione di questa norma si potrà determinare se il Regno Unito, emanando i provvedimenti litigiosi dopo la scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto d'adesione, abbia agito nell'ambito della sua competenza o meno. Il Governo britannico, che nell'art. 102 dell'Atto d'adesione ravvisa soltanto un obbligo imposto al Consiglio di intervenire nel settore della conservazione del patrimonio biologico marino, parte dal presupposto che anche dopo la scadenza del periodo stabilito in detta disposizione gli Stati membri sono rimasti competenti ad emanare provvedimenti di conservazione in questo settore. Esso quindi ravvisa nelle decisioni provvisorie di cui sopra emanate dal Consiglio soltanto un rinvio all'allegato VI della Risoluzione dell'Aia e alla risoluzione del Consiglio del 31 gennaio 1978. Secondo questo modo di vedere, gli Stati membri, in caso di inerzia del Consiglio, anche dopo la scadenza del termine stabilito dall'art. 102 dell'Atto d'adesione avrebbero conservato la competenza ad emanare provvedimenti unilaterali per la conservazione del patrimonio ittico e l'unica condizione sarebbe stata quella di emanarli rispettando i criteri esposti in dette risoluzioni. Sotto l'aspetto procedurale gli Stati membri avrebbero quindi dovuto soltanto preoccuparsi di ottenere l'autorizzazione della Commissione, che doveva venire sempre consultata. Questo orientamento trova però un primo ostacolo nella lettera e nello scopo dell'art. 102 dell'Atto d'adesione che, come ho detto, consisteva nel conferire agli Stati membri la competenza ad emanare provvedimenti in materia di pesca solo durante un periodo transitorio ben definito. Trascorso detto periodo, gli Stati membri hanno comunque perso la loro competenza autonoma ad emanare detti provvedimenti, come giustamente rilevano la Commissione e il Governo francese, indipendentemente dal fatto che la Comunità, dopo la scadenza del periodo transitorio, si sia avvalsa o meno della propria competenza. In base a queste considerazioni, il Governo francese, dopo essersi rifiutato di ravvisare nelle decisioni provvisorie l'intenzione della Comunità di restituire agli Stati membri la loro competenza, giunge dunque alla conclusione che l'unico scopo di queste decisioni poteva essere quello di confermare i provvedimenti di conservazione adottati prima della scadenza del periodo transitorio al fine di evitare una soluzione di continuità nella disciplina. Ciò si desumerebbe dal fatto che è espresso chiaramente l'obbligo degli Stati membri, posteriormente al 1o gennaio 1979, di applicare se del caso solo i provvedimenti in vigore il 3 novembre 1976, data d'adozione dell'allegato VI della Risoluzione dell'Aia oppure i provvedimenti che sono stati adottati a norma di detto allegato. Quest'ultima categoria di provvedimenti potrebbe quindi essere solo composta da provvedimenti adottati prima del 31 dicembre 1978, poiché da un lato la norma si riferirebbe espressamente a provvedimenti adottati, cioè provvedimenti che risalgono ad un periodo precedente, e d'altro canto l'allegato VI avrebbe perso la sua efficacia alla scadenza del periodo transitorio. Nel valutare questo argomento, a mio avviso, bisogna riconoscere con il Governo francese che nelle decisioni in questione non si può ravvisare una completa restituzione agli Stati membri delle competenze che questi avevano già devoluto alla Comunità, nel senso che gli Stati membri in forza di questi atti avrebbero riacquistato una competenza autonoma nel settore della politica della pesca. Anzi si deve ritenere fondamentalmente che, come la Corte ha affermato nella causa Commissione e/Repubblica francese (causa 7/71, sentenza 14 dicembre 1971, Race. 1971, pag. 1003), i poteri sovrani derivanti da una limitazione della competenza degli Stati membri o da un trasferimento di attribuzioni alla Comunità possono venire a questa sottratti nuovamente solo mediante un'espressa disposizione del Trattato onde ricollocarli nella sfera di competenza esclusiva degli Stati membri. Inoltre, come la Corte ha affermato tra l'altro nelle cause 80 e 81/77 (Société les Commissionnaires réunis c/Esattore della dogana e Sari les Fils de Henri Ramel c/Esattore della dogana, sentenza 20 aprile 1978, Race. 1978, pag. 927), qualsiasi deroga ad un principio fondamentale del mercato comune deve essere prevista espressamente e inequivocabilmente. Come osserva giustamente il Governo francese, le decisioni provvisorie di cui trattasi non presentano questi presupposti. Se invece nei provvedimenti litigiosi si ravvisa solo una restituzione parziale di facoltà e detta restituzione parziale si ritiene fondamentalmente ammissibile, dev'essere almeno garantito — come la Corte ha ripetutamente affermato (cfr. in merito le cause 80 e 81/77, Ramel, Race. 1978, pag. 927; 52/76, Luigi Benedetti ci Munari, sentenza 3 febbraio 1977, Race. 1977, pag. 163; 60/75, Carmine Antonio Russo e/Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo, sentenza 22 gennaio 1976, Race. 1976, pag. 45; 65/75, Riccardo Tasca, sentenza 26 febbraio 1976, Race. 1976, pag. 291) — che i principi fondamentali del Trattato non vengano violati. Orbene, tra questi principi fondamentali si annovera quello secondo cui la Commissione, dopo la scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, deve partecipare al processo legislativo comunitario nel settore agricolo e in particolare della pesca. Ne consegue che il Consiglio, ammesso che disponesse di una facoltà di delegazione parziale, non poteva, trasferendo la competenza agli Stati membri, privare la Commissione del suo diritto a partecipare all'azione legislativa. Detta partecipazione, prevista onde salvaguardare gli interessi comunitari, sarebbe stata garantita solo se la restituzione di competenza fosse stata effettuata su proposta della Commissione, il che notoriamente non è avvenuto, oppure se la Commissione fosse stata chiamata a partecipare al procedimento legislativo degli Stati membri. Poiché però la Commissione non dispone di alcun diritto d'iniziativa nei confronti degli Stati membri, la sua effettiva partecipazione può essere garantita solo prescrivendo agli Stati l'obbligo di ottenere il suo consenso. Le decisioni provvisorie litigiose, volendole considerare come parziale trasferimento di competenza, non violerebbero il diritto comunitario soltanto se, in via d'interpretazione, la facoltà d'azione degli Stati membri venisse subordinata al consenso della Commissione. Se quindi, per i motivi summenzionati si dovesse anche escludere che le decisioni provvisorie litigiose contengano un trasferimento di competenza, non ne conseguirebbe — come giustamente osserva la Commissione, e contrariamente a quanto sostiene il Governo francese — che gli Stati membri dopo la scadenza del periodo transitorio non avevano più assolutamente alcuna competenza ad emanare nuovi provvedimenti di conservazione nel settore della pesca in mare. È innegabile che anche la soluzione proposta dal Governo francese, cioè una semplice conferma dei provvedimenti adottati durante il periodo transitorio non provoca, dopo la scadenza del periodo transitorio stesso, un vuoto giuridico, che è opportuno evitare, però questa interpretazione presenta in linea di principio lo svantaggio di cristallizzare la situazione normativa e, finché il Consiglio non prende l'iniziativa, non consente alcun adattamento dei provvedimenti adottati alle effettive esigenze della situazione. Per di più, anche per altri motivi, non è detto che le decisioni in questione intendessero confermare soltanto i provvedimenti adottati nel periodo transitorio. Ad esempio, in particolare, l'interpretazione grammaticale della formula «misure adottate» non porta a concludere inevitabilmente che si siano voluti intendere i provvedimenti emanati nel passato. Inoltre, non appare nemmeno convincente l'argomento secondo cui l'allegato VI della Risoluzione dell'Aia ha perso la sua efficacia al più tardi il 31 dicembre 1978 e quindi le decisioni provvisorie potevano riferirsi solo ai provvedimenti adottati in questo arco di tempo; infatti si fa richiamo soltanto ai provvedimenti adottati «conformemente alle procedure e ai criteri fissati nell'allegato VI». Contro la tesi secondo cui, dopo la scadenza del periodo transitorio, in caso di inerzia della Comunità, gli Stati membri non potevano prendere iniziative nel settore della conservazione del patrimonio biologico del mare, e quindi le decisioni provvisorie servivano solo a confermare i provvedimenti adottati anteriormente al 31 dicembre 1978, milita del pari la giurisprudenza della Corte. Ad esempio già nella causa Van Dam (185-204/78), quanto ai provvedimenti di tutela adottati dagli Stati membri nel periodo transitorio, la Corte ha dichiarato che, onde evitare un vuoto legislativo, «nel corso del 1978 gli Stati membri avevano il diritto ed il dovere di adottare, nell'ambito delle rispettive giurisdizioni, tutti i provvedimenti compatibili con il diritto comunitario atti a proteggere le risorse biologiche del mare ...». La necessità di evitare un siffatto vuoto legislativo, qualora la Comunità, che in definitiva è l'unica competente, non sia in grado di adottare ulteriori provvedimenti di tutela, è sottolineata chiaramente nella sentenza, sostanzialmente imperniata sugli stessi problemi, emanata nella causa Commissione e/Regno Unito (32/79). In quell'occasione il Consiglio aveva esercitato già nel 1977 le sue competenze relativamente alle zone di mare litigiose e non era riuscito a formulare una decisione soltanto per quanto riguardava la proroga di questi provvedimenti per il restante del periodo transitorio. Questo fatto però, come ha sottolineato la Corte nella sua sentenza, non ha avuto l'effetto di privare la Comunità della sua competenza in materia e di restituire così agli Stati membri un potere discrezionale nel settore in questione. Partendo dal presupposto che la Comunità è in via di principio competente in questo settore, ma solo per i motivi summenzionati non era riuscita ad esercitare la sua competenza, la Corte ha stabilito che «in una situazione del genere spettava agli Stati membri, per quanto riguarda le zone marittime soggette alla loro giurisdizione, adottare i provvedimenti di conservazione necessari nell' interesse comune ed osservando le norme tanto sostanziali quanto procedurali che si desumono dal diritto comunitario». Come viene ulteriormente specificato nella stessa sentenza, l'obbligo di emanare provvedimenti, per far fronte alle immediate esigenze di conservazione, nell'interesse della Comunità, insorge nei confronti degli Stati membri qualora gli stessi provvedimenti non possano venire tempestivamente adottati in sede comunitaria, in virtù di tutti gli atti giuridici vigenti fino al 31 dicembre 1978, delle finalità che detti atti perseguono e degli obblighi generali di cui all'art. 5 del Trattato. A questo proposito si fa anche espressa menzione della risoluzione di cui all'allegato VI alla Risoluzione dell'Aia la quale, come ha sottolineato la Corte nella causa Repubblica francese e/Regno Unito (141/78) «dà una forma concreta nel particolare settore cui essa si applica all'obbligo di collaborazione degli Stati membri che hanno assunto a norma dell'art. 5 del Trattato CEE aderendo alla Comunità». L'importanza di questo obbligo di collaborazione, derivante dall'art. 5 del Trattato nell'interesse della Comunità, viene ancora sottolineata nella stessa sentenza allorché la Corte specifica che «l'adempimento di tale obbligo è particolarmente necessario in una situazione in cui è risultato impossibile, a causa di divergenze di interessi non ancora risolte, istituire una politica comune, e in un settore, come quello della conservazione delle risorse biologiche del mare, nel quale è possibile conseguire risultati utili solo grazie alla collaborazione di tutti gli Stati membri». È superfluo addurre ulteriori ragioni per dimostrare che siffatto obbligo degli Stati membri, loro derivante dall'art. 5 del Trattato, come ho già specificato nelle mie conclusioni del 21 maggio 1980, nella causa Commissione e/Regno Unito (32/79) con ampi richiami alla giurisprudenza, deve valere anche per il periodo posteriore al 31 dicembre 1978, poiché il Consiglio è sempre ancora nell'impossibilità di adottare i relativi provvedimenti di conservazione. Mentre però durante il periodo transitorio — allorché sia la Comunità che gli Stati membri erano parallelamente competenti ad emanare provvedimenti di conservazione, era sufficiente che lo Stato membro interessato, prima di adottare detti provvedimenti, cercasse di ottenere l'approvazione della Commissione — come si desume dall'allegato VI della Risoluzione dell'Aia — la situazione è cambiata dopo il termine del periodo transitorio in quanto, come abbiamo visto, la Comunità ora è esclusivamente competente ad adottare siffatti provvedimenti. Da questa competenza esclusiva scaturisce però, a mio parere, inevitabilmente che la tutela dell'interesse comunitario è garantita soltanto allorché i provvedimenti adottati dagli Stati membri in veste di mandatari della Comunità, diversamente a quanto succedeva in precedenza, vengano emanati solo con il consenso della Comunità stessa. Del resto, solo così si potrebbe spiegare il fatto che nelle decisioni provvisorie, che alla pari dell'allegato VI della Risoluzione dell'Aia si limitano a dare forma concreta all'obbbligo di collaborazione che gli Stati membri si sono assunti, in virtù dell'art. 5 del Trattato CEE, esprimendo la loro adesione alla Comunità, si parla soltanto di provvedimenti introdotti secondo i procedimenti ed i criteri di cui all'allegato VI della risoluzione del Consiglio.