4.

Sul piano dei principi generali è stata spesso evocata, nella discussione del nostro problema, la teoria dell'atto chiaro, la quale si può sinteticamente tradurre nell'affermazione che, quando una norma è chiara, non vi è bisogno di interpretarla. Questa teoria è sorta nell'ambito dell'ordinamento francese, che affida l'interpretazione dei Trattati internazionali in via esclusiva all'esecutivo (precisamente al Ministero degli affari esteri) e riserva al giudice soltanto la loro applicazione. In questo quadro i giudici, per contenere il ruolo dell'Esecutivo e limitarne l'interferenza nello svolgimento dell'attività giudiziaria, elaborarono la teoria anzidetta, riservandosi con essa il controllo dell'esistenza o meno di reali difficoltà di interpretazione, e quindi ricuperando una larga zona di discrezionalità. In seguito, il Consiglio di Stato francese — e in misura assai minore la Corte di cassazione — hanno creduto di potere utilizzare quella teoria per circoscrivere la portata dell'obbligo stabilito nel terzo comma dell'articolo 177 del Trattato CEE. Un'eco della medesima teoria si ritrova nelle conclusioni Lagrange relative alle cause 28 e 30/62, Da Costa en Schaake, pronunziate il 13 marzo 1963 (Raccolta 1963, p. 88-89): vi si affermava, tra l'altro, che «se il testo è perfettamente chiaro, non si tratta più di interpretazione bensì di applicazione, il che rientra nella competenza del giudice (nazionale) la cui funzione è appunto quella di applicare la legge». Tuttavia si avrebbe torto a considerare questa espressione, avulsa dal suo contesto, come un argomento a sostegno della tesi che attribuisce al giudice nazionale il potere di delibare la fondatezza di una questione pregiudiziale sollevata dalle parti. In realtà, dal contesto delle citate conclusioni Lagrange risulta che l'unico intento del mio illustre predecessore stava nel dimostrare la superfluità di una nuova interpretazione da parte della Corte di giustizia quando la stessa questione fosse stata, nella giurisprudenza della Corte, già affrontata e risolta in precedenza. E su questa linea — cioè sulla linea della «autorità dell'interpretazione» fornita dalla nostra Corte — si pose egualmente la sentenza Da Costa del 27 marzo 1963 (Raccolta 1963, p. 75), della quale in seguito avrò occasione di riparlare. A mio avviso, la teoria dell'atto chiaro non è di alcun aiuto per la soluzione del problema qui esaminato. Se si guarda alla sua origine e alla sua funzione, è facile constatare che essa è servita da correttivo a una situazione propria di un determinato Stato membro, situazione i cui termini non si prestano ad una analogia con quella che stiamo discutendo. In effetti, la separazione, per quanto concerne le norme dei trattati internazionali, fra il momento dell'applicazione, spettante al giudice, e quello dell'interpretazione, riservata al Ministero degli affari esteri, si verifica in Francia ma non in altri Stati membri; d'altra parte, la rivendicazione di maggiore spazio per il potere giudiziario rispetto a certe prerogative del potere esecutivo è cosa ben diversa dalla precisazione dei confini fra i compiti interpretativi attribuiti rispettivamente ai giudici nazionali di ultima istanza e alla Corte di giustizia comunitaria. In secondo luogo, se si considera il concetto basilare della teoria dell'atto chiaro, esso appare inesatto. L'applicazione di una norma a un determinato caso richiede sempre, logicamente e praticamente, l'identificazione del significato e della portata di quella norma, senza la quale non si giunge a stabilire che essa è adatta al caso di specie, né a trarre dal suo contenuto tutte le conseguenze riferibili al caso. Si può forse dire che, quando si applica una norma, interpretazione e applicazione si intrecciano e si fondono, ma non è certo concepibile che una norma sia applicata senza bisogno di interpretarla, a meno che non si travisi il significato della parola «interpretazione», attribuendole necessariamente un carattere di difficoltà. In ultima analisi, la massima latina spesso ripetuta: «in claris non fit interpretatio» meriterebbe di essere dimenticata: è l'interprete che, svolgendo il suo compito, accerta se una norma sia chiara od oscura. Queste considerazioni valgono ancora di più in un sistema nel quale le norme presentano tutte la difficoltà tecnica di essere redatte in più lingue, e quella sistematica di influire su di una realtà già governata da dieci ordinamenti statali. Infine, non va trascurata la testimonianza dei fatti: essi dimostrano che la teoria dell'atto chiaro, messa in pratica con riferimento all'articolo 177, ha avuto un'applicazione che non esito a definire aberrante. Il Consiglio di Stato francese, che di quella teoria rimane il principale utilizzatore, si spinse già nel 1967 fino ad affermare che la nozione di misure di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione, ai sensi dell'articolo 30 del Trattato CEE — una delle nozioni più tormentate di questo Trattato, come la giurisprudenza della nostra Corte dimostra — non richiedeva alcuna interpretazione (decisione 27. 1. 1967, Syndicat national des importateurs français en produits laitiers, Recueil Lebon, 1967, p. 41). Successivamente lo stesso Consiglio ha interpretato senza esitazioni gli articoli 7 e 37 del Trattato CEE (decisione 27. 7. 1979, Syndicat national des fabricants de spiritueux consommés à l'eau, Recueil Lebon, 1979, p. 335), l'articolo 113 dello stesso Trattato e la decisione del Consiglio 72/455 (decisione 12. 10. 1979, Syndicat des importateurs de vêtements et produits artisanaux, Recueil Lebon, 1979, p. 373), i regolamenti 950/68 del Consiglio, 3321/75 e 1541/76 della Commissione (decisione 2. 10. 1981, Groupement d'intérêt économique Vipal, Recueil Dalloz-Sirey, 1982, Jurisprudence, p. 209), gli articoli 34 e 37 del Trattato Euratom (decisione 23. 12. 1981, Commune de Thionville, Recueil Lebon, 1981, p. 484). Una particolare menzione merita, inoltre, la decisione del 22 dicembre 1978, relativa al caso Cohn-Bendit (Recueil Lebon, 1978, p. 524), dato che in essa il Consiglio di Stato francese, interpretando l'articolo 189 del Trattato CEE, ha negato ogni possibilità di effetti diretti delle direttive (nel caso di specie, era in gioco la possibilità che un privato invocasse una direttiva in materia di circolazione delle persone), in netto contrasto con la ben nota giurisprudenza della nostra Corte. Tutto ciò dimostra, io credo, che la teoria dell'atto chiaro porta lontano: porta in sostanza a svuotare di significato il terzo comma dell'articolo 177. Non è dunque partendo da questa teoria — infondata ed ambigua — che si può sperare di rispondere correttamente al quesito proposto dalla Corte di cassazione italiana.