III —

Passo ora a considerazioni più strettamente giuridiche. Il problema sottopostovi è quello di accertare se l'art. 60, n. 2, dell'Atto relativo alle condizioni d'adesione ed agli adeguamenti dei Trattati, comunemente detto «Atto di adesione», allegato al Trattato di Bruxelles 22 gennaio 1972, implichi che le norme del Trattato CEE in materia di libera circolazione delle merci possono esser fatte valere nei nuovi Stati membri dopo il 31 dicembre 1977, trattandosi di prodotti agricoli non sottoposti ad un'organizzazione comune di mercato e provenienti dagli Stati membri originari della Comunità, laddove gli stessi prodotti agricoli costituiscano oggetto di un'organizzazione nazionale nei nuovi Stati membri. Per quanto riguarda i prodotti industriali (Parte quarta, Titolo I, «Merci»), l'Atto di adesione dispone, all'art. 42, 1o comma, che le restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione tra la Comunità nella sua composizione originaria e i nuovi Stati membri sono abolite dal momento dell'adesione. A termini del 2o comma dello stesso articolo, «le misure di effetto equivalente a dette restrizioni sono abolite al più tardi al 1o gennaio 1975». Per i prodotti agricoli (Parte quarta, Titolo II dell'Atto), l'applicazione pura e semplice, con effetto immediato, di tutto il diritto comunitario ai nuovi Stati membri era ancor più inconcepibile. È questo il motivo per cui un certo numero di disposizioni generali (capitolo I) o relative a talune organizzazioni comuni di mercato (capitolo II) apportano adattamenti nei settori in cui essi appaiano indispensabili. L'art. 52 dispone che i prezzi vigenti in ciascuno dei nuovi Stati membri per i prodotti agricoli sottoposti ad un'organizzazione comune dei mercati saranno ravvicinati ai prezzi comuni in sei tappe, di cui l'ultima termina il 31 dicembre 1977: «i prezzi comuni (recita il n. 4) si applicano nei nuovi Stati membri al più tardi al 1o gennaio 1978». Parallelamente l'art. 59 contempla la graduale riduzione dei dazi doganali all'importazione tra la Comunità nella sua composizione originaria ed i nuovi Stati membri, riduzione che deve portare all'abolizione completa dei dazi entro il 1o gennaio 1978, data in cui i nuovi Stati membri devono applicare integralmente la tariffa doganale comune. All'art. 60, l'Atto distingue cionondimeno, sia per i dazi doganali e le tasse d'effetto equivalente, sia per le restrizioni quantitative e misure d'effetto equivalente, tra «i prodotti che al momento dell'adesione sono soggetti all'organizzazione comune dei mercati» e quelli che, nella stessa data, non vi sono soggetti. Per i primi, in materia di dazi doganali e tasse d'effetto equivalente, il regime è, a decorrere dal 1o febbraio 1973, quello da applicarsi nella Comunità nella sua composizione originaria, fatti salvi gli ara. 55 e 59 che trattano essenzialmente degli importi compensativi «adesione», cioè degli importi riscossi o corrisposti allo scopo di consentire gli scambi tra i nuovi Stati membri e quelli originari, in concomitanza col graduale allineamento dei regimi dei prezzi. L'art. 60, n. 1, ammette, per le misure d'effetto equivalente, una deroga al regime generale dell'art. 36 dell'Atto. La data del 1o febbraio 1973 è quella prevista dall'art. 151 dell'Atto per l'applicazione, ai nuovi Stati membri, della normativa comunitaria in materia agricola. Per quanto riguarda le restrizioni quantitative e le misure d'effetto equivalente, l'art. 60 deroga del pari alle norme generali dell'art. 42 e prescrive la loro completa abolizione per il 1o febbraio 1973. Per contro, per i prodotti che, al momento dall'adesione, non erano soggetti ad una organizzazione comune dei mercati, l'art. 60, n. 2, dispone: «… le disposizioni del titolo I concernenti la progressiva abolizione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente non si applicano a tali tasse, restrizioni e misure se esse fanno parte di una organizzazione nazionale di mercato al momento dell'adesione. Tale disposizione è applicabile soltanto nella misura necessaria per assicurare il mantenimento dell'organizzazione nazionale e fino all'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati per tali prodotti.» Nel contesto dell'art. 60, n. 2, la disposizione secondo cui, per i prodotti che al momento dell'adesione non sono soggetti all'organizzazione comune dei mercati, non si applicano le disposizioni del Titolo I, relative alla graduale abolizione delle tasse d'effetto equivalente a dazi doganali e delle restrizioni quantitative e misure d'effetto equivalente può contemplare solo le restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente che, tra gli Stati membri originari ed i nuovi, dovevano essere abolite secondo le modalità di cui al 2o comma dello stesso n. 2. Risulta quindi che l'art. 42 dell'Atto non ha alcuna influenza sui divieti d'importazione necessari onde garantire il mantenimento in vigore di un'organizzazione nazionale di mercato. Questa materia è soggetta al principio inerente al Trattato ed all'Atto, secondo cui le disposizioni dei Trattati che istituiscono le Comunità europee, relative alla libera circolazione delle merci, e, in particolare, l'art. 30 del Trattato CEE, vanno applicate dal momento dell'adesione ai nuovi Stati membri, salvo il caso di espressa deroga. Tuttavia, il mantenimento in vigore di dette tasse, restrizioni e misure, benché legittimo fino all'attuazione dell'organizzazione comune dei mercati, lo è solo nella misura necessaria per garantire il mantenimento in vigore dell'organizzazione nazionale, il che viene chiaramente sottolineato, come giustamente osserva il Governo britannico, nella versione tedesca di detto testo, che ha letteralmente il seguente tenore: «Il 1o comma è applicabile all'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati per tali prodotti e» — restrizione a questa proposizione incondizionata — «soltanto nella misura necessaria per assicurare il mantenimento dell'organizzazione nazionale». Il n. 2 dell'art. 60 non precisa chi è competente a valutare in qual misura il mantenimento in vigore, in tutto od in parte, delle tasse, restrizioni e misure di cui trattasi sia necessario. Si può ritenere che spetti alle autorità nazionali decidere su questo punto, con riserva del potere di controllo delle istituzioni comunitarie. Dette disposizioni sono di grande rilevanza. Infatti, il testo riconosce espressamente che esistevano, al momento in cui l'adesione è divenuta effettiva (1o gennaio 1973), prodotti ancora soggetti ad un'organizzazione nazionale di mercato, il che era d'altronde evidente (cfr. pure il n. 2 del protocollo n. 19 concernente le bevande alcoliche ottenute da cereali). Esso «legalizza» in un certo senso questa situazione, riconoscendole efficacia giuridica, anche dopo il 1o gennaio 1970, data di scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 8, n. 7, del Trattato CEE. Ora, sorge una prima questione: la data del 31 dicembre 1977, di cui agli artt. 52 e 59 dell'Atto, va considerata come la fine di un periodo transitorio, nel senso che, a partire da tale data, deve essere ammessa ipso jure l'applicazione integrale delle norme del Trattato, anche se il 1o gennaio 1978 l'organizzazione nazionale non sia stata sostituita da un'organizzazione comune? In generale, l'intentò dei negoziatori era quello di evitare che, fatte salve circostanze eccezionali, i provvedimenti transitori potessero essere applicati per un periodo superiore a 5 anni. È quanto viene espresso nell'art. 9 dell'Atto, il cui n. 2 dispone: «Senza pregiudizio delle date, dei termini e delle disposizioni particolari previste dal presente atto, l'applicazione delle misure transitorie termina alla fine del 1977». Come dice Puissochet, nella sua opera su «L'élargissement des Communautés Européennes» (pag. 201 e segg.), l'«art. 9 risponde al principio ammesso durante la trattativa, secondo cui le difficoltà che potrebbe comportare l'adesione pura e semplice dei nuovi Stati membri devono trovare la loro soluzione non già in modifiche definitive del diritto derivato, bensì in semplici deroghe transitorie a tale diritto. Esso svolge, quindi, una duplice funzione: riduce temporaneamente la portata degli artt. 2, 3 e 4 dell'Atto riconoscendo l'esistenza di disposizioni derogatorie, afferma che dette disposizioni possono avere solo carattere transitorio e che la loro applicazione deve, in linea di principio, cessare alla fine del 1977 … Anche qualora nessuna data precisa venga fissata per la scadenza di talune misure derogatorie, il riconoscimento del carattere “transitorio” della misura di cui trattasi ha l'effetto di lasciare intendere che un giorno vi si dovrà porre fine. Esso costituisce quindi una indicazione politica, anzi un impegno da parte delle competenti istituzioni comunitarie a non consentire una proroga all'infinito, ammesso che non valga la data limite di cui all'art. 9, n. 2». Quest'articolo, corrisponde, in un certo senso, all'art. 8, n. 7, del Trattato CEE. La data del 31 dicembre 1977 costituisce infatti, in linea di principio, il termine finale del periodo per il quale misure transitorie, purché limitate nel tempo, sono contemplate, e non riguarda soltanto gli artt. 52 e 59. Cionondimeno, fra questi due testi possono rilevarsi notevoli differenze di redazione. L'art. 8 del Trattato CEE, che contempla la graduale instaurazione del mercato comune nel corso di un periodo transitorio di 12 anni (con la possibilità, di cui non si è fatto uso, di estendere tale periodo a 15 anni), al n. 7 dispone quanto segue: «Fatte salve le eccezioni o deroghe previste dal presente Trattato, la fine del periodo transitorio costituisce il termine ultimo per l'entrata in vigore del complesso di norme previste e per l'attuazione dell'insieme delle realizzazioni richieste dall'istituzione del mercato comune». Com'è noto, il Governo francese si è basato per l'appunto su questa disposizione per chiedere ed ottenere che la politica agricola comune venisse attuata entro il 1o gennaio 1970. Orbene, l'art. 9, n. 2, dell'Atto, che è la disposizione corrispondente, veniva messo a punto in un contesto diverso: all'epoca delle trattative, e le Alte Parti Contraenti evidentemente non l'ignoravano, l'instaurazione completa del mercato comune era lungi dall'essere realizzata, in particolare per il fatto che un buon numero di regolamenti o direttive necessari a tal fine non erano ancora stati adottati (diritto di stabilimento, imposta sul valore aggiunto, ecc. …). Anche in materia agricola, alcuni settori non erano ancora stati «organizzati». L'art. 9, n. 2, dell'Atto usa le espressioni «senza pregiudizio delle date, dei termini e delle disposizioni particolari previste dal presente Atto …». La formula «disposizioni particolari» deve indubbiamente prestarsi ad interpretazioni più elastiche. Lo stesso deve dirsi per quanto riguarda l'espressione «l'applicazione delle misure transitorie termina alla fine del 1977», se si raffrontano col testo dell'art. 8, n. 7, del Trattato CEE: «… la fine del periodo transitorio costituisce il termine ultimo per l'entrata in vigore del complesso di norme previste…». I Governi inglese e francese insistono fermanente su questo aspetto delle cose, come faceva già Puissochet nell'opera summenzionata (pag. 47 e segg.): nell'Atto, «trattasi di misure transitorie», non già di un vero «periodo transitorio» di durata unitaria come quello che è stato possibile prevedere nei Trattati originari … Né l'art. 9, né alcun'altra disposizione dell'Atto usa il termine «periodo transitorio». Il sistema adottato non è, infatti, quello di un periodo transitorio analogo, ad esempio, a quello vigente nella CEE in forza dell'art. 8 del Trattato di Roma. Certamente, i vari provvedimenti transitori sono lungi dall'essere privi di collegamenti reciproci. Fra l'altro, i negoziatori hanno avuto cura di istituire un parallelismo definito «adeguato» tra il ritmo e l'ordine da seguire nell'abolizione dei dazi tra gli Stati membri della Comunità e nel ravvicinamento nel senso della tariffa doganale comune, da una parte, ed il ritmo della realizzazione, da parte dei nuovi Stati membri, di tutti gli aspetti della politica agricola comune, ed in particolare dei prezzi che la caratterizzano, dall'altra. Nel caso dell'adesione, però, ci si trova in presenza di una serie di provvedimenti transitori in settori diversi, la cui durata può non essere la stessa. Benché i più importanti di questi provvedimenti abbiano la durata di circa 5 anni, ve ne sono di sottoposti a termini più brevi (ad esempio, in materia di liberalizzazione dei movimenti di capitali, artt. 121-126), ma soprattutto di più lunghi. Vanno menzionate in proposito certe disposizioni finanziarie (l'art. 131 contempla la possibilità di prorogare fino al31 dicembre 1979 l'applicazione di provvedimenti transitori mediante l'introduzione di speciali correttivi, definiti nel corso delle trattative «correttivi post-transitori»), i provvedimenti relativi al regime della pesca (artt. 100-103, che prevedono un regime derogatorio per almeno 10 anni) ed il protocollo n. 18, relativo ai prodotti lattiero-caseari provenienti dalla Nuova Zelanda. Del resto, va ancora sottolineato, con Puissochet (pag. 201), che buona parte dei provvedimenti transitori e la quasi totalità di quelli in materia d'agricoltura hanno lo scopo di garantire la graduale applicazione non già delle disposizioni del Trattato stesso, bensì delle disposizioni del diritto derivato vigente all'epoca dell'adesione; detti provvedimenti costituiscono deroghe temporanee al principio dell'applicazione immediata e generale del diritto derivato nei nuovi Stati membri. Il 2o comma dell'art. 9 riflette nondimeno l'esitazione dei negoziatori nell'abbandonare completamente la nozione di «periodo transitorio». Se ne trova traccia, come abbiamo visto, nella formulazione di questa norma. Tale comma dispone che l'applicazione dei provvedimenti transitori deve terminare alla fine del 1977, con il che si deve intendere il 31 dicembre 1977, cioè 5 anni dopo l'adesione. Tuttavia, detta disposizione non costituisce una norma atta ad avere esecuzione immediata. Infatti, il termine della fine del 1977 è fissato «senza pregiudizio delle date, dei termini, e delle disposizioni particolari» di cui all'Atto. Il riferimento alle date e ai termini è chiaro. L'espressione «disposizioni particolari» è molto più vaga. Essa sembra poter designare solo le disposizioni che figurano in alcune parti dell'Atto e con le quali i negoziatori hanno concluso alcune delle discussioni più difficili usando formule volutamente imprecise. Ciò vale per la determinazione del regime che si applica in materia di pesca dopo il 31 dicembre 1982, ed anche, a mio avviso, per l'art. 60, n. 2. L'art. 9, che figura nella Parte prima dell'Atto («principi»), come del resto l'art. 60, che figura nella Parte quarta («misure transitorie»), Titolo II («agricoltura»), si basano quindi su una concezione selettiva di date, termini e disposizioni che dovevano, nel loro insieme, venir osservate od attuate, al più tardi, alla fine del 1977, ma senza pregiudizio delle disposizioni espresse dell'Atto stesso. Esiste non già un periodo transitorio, ma dei provvedimenti selettivi transitori. Qualora la tesi della Commissione, sostenuta dal Governo olandese, fosse esatta, il 2o comma dell'art. 60, n. 2, avrebbe dovuto essere redatto come segue : «Tale disposizione è applicabile soltanto nella misura necessaria per assicurare il mantenimento dell'organizzazione nazionale e, al più tardi, fino al 31 dicembre 1977». La frase «e fino all'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati per tali prodotti» sarebbe stata del tutto superflua o, come diceva l'avvocato generale J.-P. Warner nelle conclusioni presentate nella causa Charmasson (Racc. 1974, pag. 1401): «… l'art. 60, n. 2, di tale Atto, … sarebbe assurdo sotto qualunque altro punto di vista». Anche a mio avviso, l'effettiva formulazione della norma corrisponde molto meglio alla concezione che — la Commissione lo riconosce — prevaleva all'epoca delle trattative che non all'interpretazione che la Commissione sostiene desumersi «a posteriori» dalla sentenza Charmasson. A questo punto, constato che l'art. 60, n. 2, vuol dire due cose: 1) anteriormente al 31 dicembre 1977, le restrizioni quantitative restano lecite in quanto siano necessarie, ad avviso del nuovo Stato membro interessato, a garantire il mantenimento in vigore della sua organizzazione nazionale di mercato; 2) dopo il 31 dicembre 1977, dette restrizioni restano lecite finché, ad avviso del Consiglio che statuisce a maggioranza qualificata, l'organizzazione comune non offra garanzie equivalenti per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati e finché il «legislatore» non abbia quindi, sostituito un'organizzazione comune alle organizzazioni nazionali, ma soltanto nella misura necessaria per garantire il perseguimento di detto obiettivo. Per quanto riguarda l'Atto, si può logicamente sostenere che l'applicazione della «disposizione particolare» costituita, ai sensi dell'art. 9, n. 2, dall'art. 60, è subordinata alla realizzazione delle condizioni che questo definisce, e cioè, secondo gli espressi termini dell'art. 60, n. 2, 2o comma, all' «instaurazione di una organizzazione comune dei mercati» e alla necessità di «assicurare il mantenimento dell'organizzazione nazionale» per i prodotti di cui trattasi. Il nesso giuridico così stabilito tra la scomparsa dell'organizzazione nazionale e la sua sostituzione con un'organizzazione comune è talmente chiaro da consentire senz'altro, e persino rendere necessario, il mantenimento in vigore dell'organizzazione nazionale oltre il 1o gennaio 1978, qualora, in contrasto col Trattato CEE, ma come si doveva temere fin dal 1o gennaio 1973, l'organizzazione comune non sia stata creata entro la suddetta data. Si distrugge solo quello che si sostituisce.