Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 12 febbraio 1998. - Commissione delle Comunità europee contro Regno di Spagna. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 76/160/CEE - Qualità delle acque di balneazione. - Causa C-92/96.



raccolta della giurisprudenza 1998 pagina I-00505



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

Ravvicinamento delle legislazioni - Qualità delle acque di balneazione - Direttiva 76/160 - Attuazione da parte degli Stati membri - Obbligo di risultato - Deroghe - Portata

(Direttiva del Consiglio 76/160/CEE, art. 4, n. 1, e art. 5, n. 2)

Massima

La direttiva 76/160, concernente la qualità delle acque di balneazione, la quale, nell'art. 4, n. 1, sancisce l'obbligo degli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per conformare le loro acque ai parametri fisico-chimici e microbiologici da essa stabiliti entro dieci anni dalla sua notifica, impone agli Stati membri di far sì che i risultati prescritti siano raggiunti senza che si possano invocare, prescidendo dalle deroghe espressamente previste dalla direttiva medesima, circostanze particolari per giustificare l'inosservanza di tale obbligo.

Anche se, ai sensi dell'art. 5, n. 2, della direttiva, il superamento di detti parametri non è preso in considerazione qualora sia determinato da condizioni meteorologiche eccezionali e anche se si può ammettere che un periodo di straordinaria siccità possa costituire una condizione meteorologica eccezionale in tal senso qualora renda impossibile un miglioramento della qualità delle acque di balneazione, la predetta disposizione costituisce però un'eccezione all'obbligo di conseguire il risultato prescritto dalla direttiva e quindi dev'essere interpretata restrittivamente. In particolare, la condizione meteorologica invocata deve avere carattere eccezionale e il superamento dei valori dev'esserne la conseguenza.

Parti

Nella causa C-92/96,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Richard Wainwright, consigliere giuridico principale, e Fernando Castillo de la Torre, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Regno di Spagna, rappresentato dalla signora Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard E. Servais,

convenuto,

avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo emanato le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione interne nel territorio spagnolo conforme ai valori limite fissati dall'art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU 1976, L 31, pag. 1), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 4 della direttiva medesima e degli artt. 5 e 189 del Trattato CE,

LA CORTE

(Quinta Sezione),

composta dai signori C. Gulmann, presidente di sezione, M. Wathelet, J.C. Moitinho de Almeida (relatore), P. Jann e L. Sevón, giudici,

avvocato generale: C.O. Lenz

cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale

vista la relazione d'udienza,

sentite le difese orali delle parti all'udienza del 3 luglio 1997, nel corso della quale la Commissione era rappresentata dal signor Fernando Castillo de la Torre e il Regno di Spagna dalla signora Paloma Plaza García, abogado del Estado, in qualità di agente,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 2 ottobre 1997,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 22 marzo 1996, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, un ricorso diretto a far dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo emanato le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione interne nel territorio spagnolo conforme ai valori limite fissati dall'art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU 1976, L 31, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva»), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 4 della direttiva medesima e degli artt. 5 e 189 del Trattato CE.

2 Secondo il primo considerando della direttiva, questa mira a proteggere l'ambiente e la sanità mediante la riduzione dell'inquinamento delle acque di balneazione e la preservazione di tali acque da un ulteriore degradamento.

3 A tenore dell'art. 1, n. 1, la direttiva riguarda la qualità delle acque di balneazione, ad eccezione delle acque destinate ad usi terapeutici e delle acque di piscina.

4 L'art. 1, n. 2, lett. a) e b), della direttiva recita:

«Ai sensi della presente direttiva si intendono per:

a) "acque di balneazione" le acque, o parte di esse, dolci, correnti o stagnanti, e l'acqua di mare, nelle quali la balneazione:

- è espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri

oppure

- non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti;

b) "zona di balneazione" il luogo in cui si trovano le acque di balneazione».

5 La direttiva impone agli Stati membri di fissare i valori applicabili alle acque di balneazione per ciò che concerne i parametri fisico-chimici e microbiologici indicati nell'allegato della direttiva medesima, valori che non possono essere meno rigorosi di quelli indicati nella colonna I dell'allegato (artt. 2 e 3).

6 A norma dell'art. 4, n. 1, della direttiva, la qualità delle acque di balneazione dev'essere resa conforme ai valori limite fissati ai sensi dell'art. 3 entro dieci anni dalla notifica della direttiva medesima.

7 Ai sensi dell'art. 5, n. 1, della direttiva, per l'applicazione dell'art. 4 le acque di balneazione si considerano conformi ai parametri che ad esse si riferiscono quando i campioni, prelevati secondo le condizioni previste nell'allegato in uno stesso luogo di prelievo, indicano che esse sono conformi ai valori dei parametri concernenti la qualità delle acque in questione per una determinata percentuale di tali campioni, precisata dalla stessa disposizione.

8 In base all'art. 6 della direttiva le autorità competenti degli Stati membri effettuano i campionamenti, la cui frequenza minima è fissata nell'allegato.

9 L'art. 12, n. 1, della direttiva dispone che gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva stessa entro due anni dalla sua notifica.

10 Ai sensi dell'art. 13 della direttiva gli Stati membri comunicano alla Commissione regolarmente, e per la prima volta quattro anni dopo la notifica della direttiva, una relazione sintetica sulle acque di balneazione e sulle loro caratteristiche più significative. Tale relazione deve avere cadenza annuale dal 1_ gennaio 1993, data la modifica di detta disposizione ad opera della direttiva del Consiglio 23 dicembre 1991, 91/692/CEE, per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di talune direttive concernenti l'ambiente (GU L 377, pag. 48).

11 Infine, vi sono talune disposizioni che consentono deroghe agli obblighi posti dalla direttiva:

- A norma dell'art. 4, n. 3, della direttiva, in casi eccezionali gli Stati membri possono concedere deroghe per quanto concerne il termine di dieci anni entro il quale le acque di balneazione vanno rese conformi ai parametri di cui all'allegato. Le giustificazioni di questa deroga, basate su un piano di gestione delle acque all'interno della zona interessata, devono essere notificate alla Commissione al massimo entro sei anni dalla notifica della direttiva.

- A norma dell'art. 5, n. 2, il superamento dei valori di cui all'art. 3 non viene preso in considerazione nel calcolare le percentuali dei campioni che devono essere conformi a detti valori qualora esso sia determinato da inondazioni, da catastrofi naturali o da condizioni meteorologiche eccezionali.

- L'art. 8 prevede deroghe per alcuni parametri indicati nell'allegato, in ragione di condizioni meteorologiche o geografiche eccezionali o qualora le acque di balneazione si arricchiscano naturalmente di talune sostanze, con superamento dei limiti fissati nell'allegato. In caso di deroga, lo Stato membro deve informarne immediatamente la Commissione, indicando i motivi ed i limiti di tempo.

12 Poiché l'art. 395 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati (GU 1985, L 302, pag. 23) non prevede, a favore del Regno di Spagna, alcuna deroga per quanto riguarda la direttiva, la qualità delle acque di balneazione spagnole doveva essere conforme ai valori fissati dalla direttiva dal 1_ gennaio 1986.

13 Conformemente all'art. 12 della direttiva le autorità spagnole comunicavano alla Commissione, il 7 settembre 1988, il testo delle norme essenziali di diritto interno che recepivano la direttiva, ossia il regio decreto 1_ luglio 1988, n. 734, relativo alle norme di qualità delle acque di balneazione (BOE n. 167 del 13 luglio 1988 e corrigenda in BOE n. 169 del 15 luglio 1988). Ai sensi dell'art. 13 della direttiva le autorità doganali comunicavano inoltre alla Commissione, il 2 giugno e il 3 novembre 1988, le relazioni concernenti le acque di balneazione per il 1986 e il 1997.

14 Dopo aver esaminato le relazioni, la Commissione considerava che il modo in cui il Regno di Spagna aveva attuato la direttiva non era conforme agli artt. 3, 4, 5, 6 e 13 della stessa e, con lettera 13 ottobre 1989, ingiungeva al Regno di Spagna di presentarle le sue osservazioni sulle infrazioni rilevate entro due mesi, secondo il procedimento previsto dall'art. 169 del Trattato.

15 Con lettera 13 novembre 1989, le autorità spagnole facevano presente principalmente l'eccessivo onere di lavoro che la simultanea redazione del decreto di recepimento e delle relazioni concernenti il 1986 e il 1987 aveva comportato nel 1988 e si impegnavano ad evitare in futuro le lacune che dette relazioni contenevano a motivo dell'urgenza con cui erano state redatte.

16 Ritenendo tali spiegazioni non idonee a modificare il suo punto di vista sugli inadempimenti rilevati, la Commissione inviava al Regno di Spagna, il 27 novembre 1990, un parere motivato in cui lo invitava ad adottare tutti i provvedimenti necessari per conformarsi entro un mese agli artt. 3, 4, 5, 6 e 13 della direttiva.

17 Con lettera 15 marzo 1991, le autorità spagnole sottolineavano gli sforzi compiuti per migliorare la qualità delle acque e per conformarsi alla direttiva. Come nuovo Stato membro, il Regno di Spagna chiedeva di poter fruire, come gli altri Stati membri, di un lungo spazio di tempo per adeguarsi alla direttiva. Senza contestare le affermazioni della Commissione, le autorità spagnole sostenevano che la relazione concernente il 1990, allegata a detta lettera, mostrava come fosse stata posta fine alle infrazioni censurate dalla Commissione. In una riunione tenutasi a Madrid il 13 e il 14 ottobre 1992 le autorità spagnole si impegnavano inoltre a fornire alla Commissione informazioni sulla variazione del numero di designazioni come acque di balneazione ed a trasmetterle i progetti di bonifica previsti per le acque di balneazione considerate non conformi ai requisiti prescritti dalla direttiva. Con lettere 16 dicembre 1992, 1_ giugno 1993 e 17 maggio 1994, le autorità spagnole informavano la Commissione dei motivi della variazione del numero di designazioni come acque di balneazione interne e delle azioni in corso o previste per migliorare la qualità delle acque in Spagna.

18 Ritenendo tali informazioni insufficienti, la Commissione ricordava più volte alle autorità spagnole la necessità di comunicarle i programmi di bonifica specifici per le acque di balneazione interne non conformi.

19 Con telecopia 7 gennaio 1996, le autorità spagnole trasmettevano alla Commissione talune informazioni sulle iniziative in corso e, il 27 febbraio 1996, redigevano una relazione sulle acque di balneazione interne non conformi, che veniva comunicata alla Commissione il 16 aprile successivo.

20 Pur considerando tuttora perduranti gli inadempimenti addebitati, la Commissione ha deciso di limitare il ricorso proposto dinanzi alla Corte all'inadempimento, da parte del Regno di Spagna, dell'obbligo - previsto dall'art. 4 della direttiva - di emanare le disposizioni necessarie affinché la qualità delle acque di balneazione interne nel territorio spagnolo sia resa conforme ai valori limite stabiliti ai sensi dell'art. 3 della direttiva medesima.

21 Si deve rilevare anzitutto che, secondo le affermazioni della Commissione non contestate dal governo spagnolo, i valori limite fissati dalla direttiva non sono stati rispettati in un gran numero di zone di balneazione in acqua dolce nel territorio spagnolo.

22 Il governo spagnolo espone quattro ordini di considerazioni per giustificare tale difformità dai valori limite fissati ai sensi dell'art. 3 della direttiva.

23 In primo luogo il governo spagnolo fa notare anzitutto come l'eccezionale siccità patita dalla Spagna da cinque anni abbia reso impossibile il miglioramento qualitativo delle acque di balneazione. Tale periodo di siccità perdurante costituirebbe una «condizione meteorologica eccezionale» ai sensi dell'art. 5, n. 2, della direttiva e, quindi, il conseguente superamento dei valori limite menzionati nell'art. 3 non dovrebbe essere preso in considerazione.

24 In secondo luogo il governo spagnolo sostiene che, come emerge dalla comunicazione della Commissione 21 febbraio 1996, intitolata «La politica comunitaria nel settore dell'acqua» [COM(96) 59 definitiva], parte della normativa comunitaria in materia di acque è superata e che gli scopi perseguiti potrebbero essere raggiunti altrettanto bene, se non meglio, se si integrassero le varie norme sulle risorse idriche in una direttiva quadro. Il governo spagnolo rileva inoltre che il 16 febbraio 1994 la Commissione ha adottato una proposta di nuova direttiva del Consiglio concernente la qualità delle acque di balneazione (GU C 112, pag. 3), che semplifica e adegua al progresso tecnico e scientifico la direttiva de qua.

25 In terzo luogo il governo spagnolo evidenzia gli strettissimi legami esistenti fra la direttiva di cui trattasi e la direttiva del Consiglio 21 maggio 1991, 91/271/CEE, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135, pag. 40), che, fra l'altro, impone agli Stati membri di provvedere affinché gli agglomerati di determinate dimensioni siano dotati di reti fognarie per le acque reflue urbane e affinché queste acque siano depurate prima di essere scaricate. Il governo spagnolo sottolinea, in particolare, che le acque reflue costituiscono la principale causa dell'inquinamento delle zone di balneazione. Orbene, gli Stati membri avrebbero tempo fino al 31 dicembre 2005 per ottemperare a talune disposizioni della direttiva 91/271. Pertanto, nell'esaminare la conformità della qualità delle acque di balneazione alle prescrizioni della direttiva di cui qui si discute si dovrebbe tener conto del tempo concesso dalla direttiva 91/271 agli Stati membri per provvedere alla depurazione delle acque reflue urbane.

26 In quarto luogo il governo spagnolo fa valere che molte delle zone balneari esaminate non sono più utilizzate a seguito di un cambiamento degli usi sociali. Quindi, le acque di dette zone non dovrebbero più essere considerate acque di balneazione ai sensi della direttiva. Tuttavia, secondo il governo spagnolo, sono possibili confusioni quanto al mantenimento di tali acque nella categoria delle «acque di balneazione» giacché l'art. 1, n. 2, lett. a), della direttiva definisce le acque di balneazione come le acque «nelle quali la balneazione è espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri oppure non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti», ma non precisa la nozione «congruo numero di bagnanti» né i criteri concreti che devono determinare un divieto permanente o temporaneo di balneazione nelle acque di balneazione.

27 Occorre anzitutto rilevare che, a tenore dell'art. 4, n. 1, della direttiva, gli Stati membri hanno l'obbligo di adottare le misure necessarie affinché la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme ai valori limite fissati ai sensi dell'art. 3 della direttiva medesima.

28 Va poi sottolineato che le uniche deroghe all'obbligo sancito dall'art. 4, n. 1, della direttiva sono quelle contemplate dagli artt. 4, n. 3, 5, n. 2, e 8 della stessa, il cui tenore è stato precedentemente ricordato. Ne consegue che la direttiva impone agli Stati membri di far sì che taluni obiettivi siano raggiunti senza che essi, al di fuori di dette deroghe, possano invocare circostanze particolari onde giustificare l'inosservanza di tale obbligo (v., in questo senso, sentenza 14 luglio 1993, causa C-56/90, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I-4109, punto 43).

29 A questo proposito va osservato che né il fatto che siano previste modifiche della normativa vigente, né il maggior tempo lasciato agli Stati membri per conformarsi a talune disposizioni della direttiva 91/271, alla quale la direttiva de qua sarebbe strettamente legata, né la modifica degli usi sociali, che avrebbe comportato l'abbandono di numerose zone di balneazione da parte dei loro utenti, rientrano tra le deroghe contemplate dalla direttiva, per cui siffatte considerazioni non possono essere validamente invocate per giustificare l'inadempimento dell'obbligo imposto dalla direttiva agli Stati membri per quanto riguarda la qualità delle acque di balneazione.

30 Per contro, l'art. 5, n. 2, della direttiva dispone espressamente che il superamento dei valori di cui all'art. 3 non è preso in considerazione qualora sia determinato da condizioni meteorologiche eccezionali. Ora, un periodo di eccezionale siccità potrebbe costituire condizione meteorologica eccezionale ai sensi di detta disposizione se rendesse impossibile un miglioramento della qualità delle acque di balneazione.

31 L'art. 5, n. 2, della direttiva costituisce però un'eccezione all'obbligo di conseguire il risultato stabilito dalla direttiva e quindi, come ha giustamente osservato la Commissione, dev'essere interpretato restrittivamente. In particolare, la condizione meteorologica invocata deve avere carattere eccezionale e il superamento di valori dev'essere conseguenza di tale condizione.

32 Orbene, nel caso di specie il governo spagnolo non ha fornito dati precisi comprovanti, per ciascuna regione considerata, da un lato il carattere eccezionale della siccità richiamata e dall'altro la conseguente impossibilità, per le autorità, anche prodigando ulteriori sforzi, di ottenere la qualità minima delle acque di balneazione imposta dalla direttiva. In proposito basta rilevare che una gran parte delle acque di balneazione non conformi alle prescrizioni della direttiva è situata, come ha osservato l'avvocato generale nel paragrafo 28 delle sue conclusioni, nel nord della Spagna, che - secondo le affermazioni non contraddette della Commissione - è stato interessato in minor misura dalla siccità.

33 Si deve pertanto constatare che il governo spagnolo non ha provato che la non conformità delle acque di balneazione di cui trattasi sia imputabile interamente o prevalentemente a una «condizione meteorologica eccezionale» ai sensi dell'art. 5, n. 2, della direttiva.

34 Di conseguenza, si deve dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo emanato le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione interne nel territorio spagnolo conforme ai valori limite fissati a norma dell'art. 3 della direttiva, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 4 della direttiva medesima.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

35 A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Il Regno di Spagna è rimasto soccombente e quindi va condannato alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

(Quinta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Il Regno di Spagna, non avendo emanato le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione interne nel territorio spagnolo conforme ai valori limite fissati a norma dell'art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 4 della direttiva medesima.

2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.