CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JÁN MAZÁK

presentate il 16 dicembre 2010 ( )

Causa C‑407/09

Commissione europea

contro

Repubblica ellenica

«Mancata esecuzione di una sentenza della Corte – Sanzioni pecuniarie – Imposizione di una somma forfettaria»

1. Il presente ricorso è stato presentato dalla Commissione delle Comunità europee nei confronti della Repubblica ellenica ai sensi dell’art. 288 CE in ragione dell’asserita mancata esecuzione della sentenza pronunciata dalla Corte il 18 luglio 2007 nella causa Commissione/Grecia ( ) (in prosieguo: la «sentenza del 2007»). In detta sentenza la Corte ha affermato che la Repubblica ellenica, non avendo adottato, entro il termine prescritto, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/80/CE, relativa all’indennizzo delle vittime di reato ( ), era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di detta direttiva.

2. La Commissione chiede alla Corte di dichiarare l’inadempimento degli obblighi ai sensi dell’art. 228, n. 1, CE, e di condannare la convenuta a versare una somma forfettaria ( ). La Repubblica ellenica ritiene che il ricorso debba essere respinto.

Fase precontenziosa del procedimento

3. Sette mesi dopo la pronuncia della sentenza del 2007, ossia il 29 febbraio 2008, la Commissione ha inviato alla Repubblica ellenica una lettera di diffida, chiedendole di comunicare, entro un termine di due mesi, le misure adottate per dare esecuzione alla summenzionata sentenza.

4. Rispondendo con lettera del 10 settembre 2008, la Repubblica ellenica non ha rispettato il termine stabilito dalla Commissione. Nella sua risposta, segnalava che il progetto di legge volto a porre fine all’inadempimento accertato dalla sentenza del 2007 era in fase di elaborazione finale ( ).

5. Il 23 settembre 2008 la Commissione ha notificato alla Repubblica ellenica un parere motivato, invitandola ad adottare, entro un termine di due mesi, i provvedimenti necessari per conformarsi alla sentenza del 2007.

6. La Repubblica ellenica non ha di nuovo rispettato il termine stabilito dalla Commissione. Ha risposto solo il 22 giugno 2009, comunicando che il progetto di legge di trasposizione della direttiva 2004/80 sarebbe stato depositato nel corso di una sessione estiva del Parlamento.

7. Il 25 giugno 2009 la Commissione ha deciso di proporre alla Corte un ricorso contro la Repubblica ellenica. Tale ricorso è stato infine presentato il 20 ottobre 2009, chiedendo alla Corte di dichiarare l’inadempimento e di condannare la Repubblica ellenica al pagamento di una penalità e di una somma forfettaria.

8. Nel corso del periodo compreso tra la decisione della Commissione di proporre un ricorso e la presentazione dello stesso, la Repubblica ellenica ha inviato alla Commissione due lettere contenenti informazioni sullo stato di avanzamento dell’iter legislativo relativo alla legge di trasposizione della direttiva 2004/80. Infine, con lettera 10 settembre 2009, la Repubblica ellenica ha informato la Commissione dell’interruzione dell’iter legislativo a causa della convocazione di elezioni legislative anticipate.

Sviluppi intervenuti nel corso del presente procedimento

9. La Repubblica ellenica ha recepito la direttiva 2004/80 con legge n. 3811/2009, pubblicata il 18 dicembre 2009 nella Gazzetta ufficiale della Repubblica ellenica (FEK A’ 231).

10. La Commissione è stata informata della suddetta legge con lettera 22 dicembre 2009. Nonostante tale comunicazione, basandosi sulla propria comunicazione del 13 dicembre 2005 relativa all’applicazione dell’art. 228 CE ( ) (in prosieguo: la «comunicazione del 2005»), la Commissione ha deciso di non rinunciare agli atti. Nella sua replica, la Commissione ha precisato che essa non domandava più la condanna al pagamento di una penalità, ma manteneva la sua richiesta di condanna al versamento di una somma forfettaria.

Sull’inadempimento

11. Nella presente causa emerge senza alcun dubbio che la Repubblica ellenica, non avendo adottato le misure necessarie ai fini dell’esecuzione della sentenza del 2007, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza dell’art. 260, n. 1, TFUE. Al riguardo, poco importa che lo Stato membro in questione abbia infine adottato i provvedimenti richiesti successivamente all’introduzione del ricorso.

12. Tale constatazione s’impone in base alla giurisprudenza costante secondo la quale l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, cosicché la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi ( ).

13. Nel caso di specie l’esecuzione della sentenza del 2007 comportava che la Repubblica ellenica adottasse i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva 2004/80/CE. È incontestabile che la Repubblica ellenica abbia adottato i suddetti provvedimenti solo nel mese di dicembre 2009, con l’approvazione della legge n. 3811/2009, mentre il parere motivato che stabiliva un termine di due mesi per conformasi alla sentenza del 2007 era datato 23 settembre 2008.

14. La summenzionata giurisprudenza nega altresì l’ammissione dell’argomento della Repubblica ellenica secondo cui il ricorso dovrebbe essere respinto in considerazione della sua stretta e continua collaborazione con la Commissione durante tutta la fase precontenziosa del procedimento, oltre che del fatto che la sentenza del 2007 è stata eseguita prima della pronuncia della sentenza nella presente causa.

15. Ritengo che tali circostanze possano, se del caso, essere prese in considerazione nell’ambito della valutazione della necessità d’imporre delle sanzioni pecuniarie, nonché del loro importo, ma non nella determinazione della sussistenza dell’asserito inadempimento.

16. In proposito vorrei aggiungere che è possibile parlare di una «stretta e continua collaborazione» con la Commissione da parte della Repubblica ellenica solo successivamente alla decisione della Commissione di proporre il presente ricorso. A mio parere, le risposte tardive delle autorità greche sia alla lettera di diffida, che al parere motivato, non rappresentano certo la prova di tale genere di collaborazione.

Sulla sanzione pecuniaria

Argomenti delle parti

17. Inizialmente la Commissione ha chiesto alla Corte di infliggere alla Repubblica ellenica contemporaneamente una penalità e una somma forfettaria. Come ricordato al paragrafo 10 delle presenti conclusioni, la Commissione ha rinunciato al capo della domanda relativo alla penalità in conseguenza dell’esecuzione della sentenza 2007 successivamente alla proposizione del presente ricorso, pur mantenendo la propria domanda di condanna al pagamento di una somma forfettaria.

18. La Commissione ritiene che l’applicazione di una somma forfettaria sia giustificata, nel caso di specie, dalla durata dell’infrazione, ossia 29 mesi, e dalle sue conseguenze sugli interessi privati e pubblici, che sarebbero estremamente gravi, dato che il mancato recepimento della direttiva 2004/80/CE nell’ordinamento giuridico greco avrebbe impedito l’attuazione dell’obiettivo fondamentale della libera circolazione delle persone in uno spazio unitario di libertà, di sicurezza e di giustizia.

19. La Commissione richiama altresì l’attenzione sulle circostanze aggravanti dell’asserito inadempimento, quali, in primo luogo, la chiarezza della sentenza del 2007 e delle disposizioni della direttiva 2004/80/CE che, conseguentemente, non suscitano alcuna difficoltà d’interpretazione, in secondo luogo, l’assenza di particolari difficoltà legate al procedimento di trasposizione della direttiva 2004/80/CE, e, in terzo luogo, la risposta tardiva delle autorità greche al parere motivato.

20. Per quanto riguarda l’importo della somma forfettaria, la Commissione ha proposto di prendere in considerazione un importo forfettario giornaliero di EUR 10 512 per ogni giorno di ritardo a decorrere dalla data di emanazione della sentenza del 2007, sino alla data di emanazione della sentenza nella presente causa, ovvero sino alla data di adozione delle misure necessarie per eseguire la sentenza del 2007, qualora questa intervenisse prima ( ).

21. Conformemente alla comunicazione del 2005, tale importo forfettario giornaliero discende dalla moltiplicazione di un importo forfettario di base, pari a EUR 200, per un coefficiente di gravità, in questo caso fissato a 12 in una scala da 1 a 20, oltre che per un fattore fisso per ciascun paese (in prosieguo: il fattore «n») che tiene conto sia della capacità finanziaria dello Stato membro considerato rappresentata dal suo prodotto interno lordo, sia del numero di voti di cui dispone in seno al Consiglio dell’Unione europea, e che nel caso della Repubblica ellenica sarebbe pari a 4,38.

22. In udienza la Commissione ha ridotto a EUR 10 248 l’importo forfettario giornaliero inizialmente proposto, in ragione della modifica del fattore «n» effettuata dalla comunicazione della Commissione del 14 settembre 2010 relativa all’attuazione dell’art. 260 TFUE e all’aggiornamento dei dati utilizzati per il calcolo delle somme forfettarie e delle penalità che la Commissione proporrà alla Corte di giustizia nell’ambito dei procedimenti di infrazione ( ) (in prosieguo: la «comunicazione del 2010»). Tale modifica è stata effettuata sulla base dei dati economici disponibili per l’anno 2008. Per la Repubblica ellenica il fattore «n» è stato fissato a 4,27 anziché 4,38 ( ).

23. La Repubblica ellenica ha insistito sulla non imposizione della somma forfettaria, e ciò per svariate ragioni.

24. In primo luogo, la Repubblica ellenica si sarebbe conformata alla sentenza del 2007 prima della pronuncia della sentenza ai sensi dell’art. 260 TFUE e, in ogni caso, entro un termine ragionevole, tenuto conto delle difficoltà economiche con cui sarebbe stata e sarebbe tuttora messa a confronto.

25. In secondo luogo, non sussisterebbe alcun rischio di recidiva. Infine, in terzo luogo, l’inadempimento contestato non potrebbe essere ritenuto particolarmente grave, dato che la legislazione greca prevedrebbe, oltre alle disposizioni specifiche adottate nel mese di dicembre 2009, l’indennizzo dei soggetti lesi in generale e che la direttiva si applicherebbe ad un numero limitato di casi, di modo che le conseguenze della mancata esecuzione della sentenza del 2007 sugli interessi pubblici e privati non sarebbero dirette e sarebbero in ogni caso eventuali.

26. La Repubblica ellenica ha posto l’accento sul fatto che il ritardo nel recepimento della direttiva 2004/80/CE e, di conseguenza, nell’esecuzione della sentenza del 2007 si spiegherebbe principalmente e oggettivamente con l’esigenza di reperire le necessarie risorse finanziarie.

27. In via subordinata, nel caso in cui la Corte decidesse di imporle il pagamento di una somma forfettaria, la Repubblica ellenica ha proposto di ridurre la suddetta somma alla somma forfettaria minima prevista nei suoi confronti dalla comunicazione del 2005, ossia a EUR 2 190 000. In udienza ha aggiunto altresì la richiesta di beneficiare di un pagamento rateizzato, senza interessi.

28. Secondo la Repubblica ellenica, al fine di decidere in merito all’importo della somma forfettaria da versare, la Corte deve prendere in considerazione l’insieme delle circostanze del caso di specie e, in particolare, la sua capacità finanziaria, tenuto conto altresì della sua situazione attuale.

29. Al riguardo, la Repubblica ellenica contesta principalmente il fattore «n» che è utilizzato dalla Commissione per esprimere la capacità finanziaria degli Stati membri e che è basato sul prodotto interno lordo e sul numero di voti di cui dispone lo Stato membro in seno al Consiglio. Anche se, nella comunicazione del 2010, tale fattore è stato ridotto per la Repubblica ellenica, tenuto conto dei dati economici dell’anno 2008, esso non corrisponderebbe alla realtà economica attuale, dato che il prodotto interno lordo relativo agli anni 2009 e 2010 sarebbe ancora diverso.

30. Inoltre, elementi quali il prodotto interno lordo e il numero dei voti in seno al Consiglio non sarebbero sufficienti a determinare da soli la capacità finanziaria di uno Stato membro. Si dovrebbero prendere altresì in considerazione ulteriori fattori, quali, ad esempio, il disavanzo pubblico, il debito pubblico o l’inflazione.

Giudizio della Corte

31. Come ho già avuto occasione di chiarire nelle mie conclusioni nella causa che ha dato luogo alla sentenza 10 gennaio 2008, Commissione/Portogallo ( ), ritengo che, affinché possa essere applicata correttamente, la procedura di esecuzione di cui all’art. 260 TFUE vada intesa come strumento per realizzare pienamente lo scopo del ricorso ex art. 258 TFUE, che è di far cessare le infrazioni al diritto dell’Unione, e allo stesso tempo, dissuadere gli Stati membri dal non conformarsi alle sentenze della Corte che accertano una violazione del diritto comunitario ai sensi dell’art. 258 TFUE.

32. La peculiarità del sistema di sanzioni pecuniarie che, ai sensi dell’art. 60, n. 2, TFUE, servono al raggiungimento dei suddetti obiettivi, si evince dalla giurisprudenza della Corte. Mentre una penalità sembra particolarmente adatta per indurre uno Stato membro a porre fine, quanto prima, ad un inadempimento che, in mancanza di una misura siffatta, tenderebbe a persistere, l’imposizione di una somma forfettaria si basa maggiormente sulla valutazione delle conseguenze della mancata esecuzione degli obblighi dello Stato membro interessato sugli interessi privati e pubblici, in particolare qualora l’inadempimento sia continuato per un lungo periodo dopo la sentenza che lo ha inizialmente accertato ( ).

33. Nella presente causa, la Commissione ha giustamente rinunciato alla sua domanda di imposizione di una penalità, tenuto conto della funzione della penalità precedentemente descritta e dell’esecuzione della sentenza del 2007 da parte della Repubblica ellenica. Ciò è altresì confermato dalla giurisprudenza della Corte, secondo la quale l’eventuale imposizione di una penalità in forza dell’art. 260 TFUE si giustifica in linea di principio soltanto se perdura l’inadempimento relativo alla mancata esecuzione di una precedente sentenza della Corte ( ).

34. Per quanto concerne l’imposizione di una somma forfettaria, ribadisco l’opinione espressa nelle mie conclusioni nella causa che ha dato luogo alla sentenza 9 dicembre 2008, Commissione/Francia ( ), secondo la quale tale imposizione non può avere carattere automatico in tutti i casi in cui è stato accertato l’inadempimento degli obblighi derivanti dall’art. 260, n. 1, TFUE.

35. La Corte ha seguito tale approccio nel dichiarare che detta disposizione la investe di un ampio potere discrezionale al fine di decidere se si debba o meno imporre una siffatta sanzione ( ) in base all’insieme degli elementi pertinenti che si riferiscono sia alle caratteristiche dell’inadempimento constatato che al comportamento proprio dello Stato membro interessato ( ).

36. Ritengo che, nel caso di specie, tre fatti depongano a favore dell’imposizione di una somma forfettaria.

37. In primo luogo, si tratta del comportamento della Repubblica ellenica. Come ho già avuto occasione di sottolineare al paragrafo 16 delle presenti conclusioni, sebbene la Repubblica ellenica abbia citato la propria «stretta e continua collaborazione» con la Commissione, le risposte tardive delle autorità greche sia alla lettera di diffida, che al parere motivato, non rappresentano certo la dimostrazione di tale genere di collaborazione nel corso della fase precontenziosa del procedimento. Il cambiamento di atteggiamento delle autorità greche si è verificato soltanto dopo l’assunzione della decisione da parte della Commissione di proporre il presente ricorso.

38. In secondo luogo, si tratta della durata dell’inadempimento. A mio parere, il periodo di 29 mesi, che si estende dalla data della pronuncia della sentenza del 2007 fino alla data dell’adozione della legge che attua la direttiva 2004/80/CE nell’ordinamento giuridico greco, può essere considerato come un lasso di tempo significativo, in considerazione, in particolare, delle circostanze messe altresì in evidenza dalla Commissione, ossia la chiarezza della sentenza del 2007 e della direttiva 2004/80/CE che, pertanto, non suscitano alcuna difficoltà di interpretazione, nonché l’assenza di difficoltà particolari connesse al procedimento di trasposizione della direttiva 2004/80/CE.

39. Gli argomenti addotti dalla Repubblica ellenica per giustificare la durata dell’inadempimento con i problemi relativi all’esigenza di reperire le risorse finanziarie necessarie per attuare la direttiva 2004/80/CE o attinenti allo svolgimento delle elezioni, non possono essere accolti. Infatti, la Corte ha precisato chiaramente che uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione ( ).

40. In terzo luogo, la gravità dell’inadempimento depone altresì a favore dell’imposizione di una somma forfettaria. Infatti, si deve tenere conto del fatto che la Repubblica ellenica è l’ultimo Stato membro ad aver attuato la direttiva 2004/80/CE e ciò quasi quattro anni dopo la scadenza del termine di recepimento della suddetta direttiva ( ).

41. Eppure il settimo ‘considerando’ della direttiva 2004/80/CE dispone che:

«La presente direttiva stabilisce un sistema di cooperazione volto a facilitare alle vittime di reato l’accesso all’indennizzo nelle situazioni transfrontaliere, che dovrebbe operare sulla base dei sistemi degli Stati membri in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori. Dovrebbe essere pertanto istituito in tutti gli Stati membri un meccanismo di indennizzo( )».

42. Ne discende che, con la sua inattività rispetto alla direttiva 2004/80/CE, la Repubblica ellenica ha, in una certa misura, altresì pregiudicato le misure adottate dagli altri Stati membri e ha indebolito l’efficacia dei loro meccanismi di indennizzo.

43. Per di più, come ha giustamente rilevato la Commissione, la mancata trasposizione della direttiva 2004/80/CE nell’ordinamento giuridico greco ha impedito la realizzazione dell’obiettivo fondamentale della libera circolazione delle persone in uno spazio unitario di libertà, di sicurezza e di giustizia. Tale constatazione è sorretta dal secondo ‘considerando’ della direttiva 2004/80/CE che recita quanto segue:

«La Corte di giustizia ha statuito nella causa Cowan [...] che, allorché il diritto comunitario garantisce alle persone fisiche la libertà di recarsi in un altro Stato membro, la tutela della loro integrità personale in detto Stato membro alla stessa stregua dei cittadini e dei soggetti che vi risiedano costituisce il corollario della libertà di circolazione. Dovrebbero concorrere alla realizzazione di tale obiettivo misure volte a facilitare l’indennizzo delle vittime di reato».

44. Tenuto conto del comportamento della Repubblica ellenica, della durata dell’inadempimento, nonché della gravità dell’infrazione come risulta dalle circostanze precedentemente menzionate, ritengo che la Repubblica ellenica debba essere condannata al pagamento di una somma forfettaria.

45. Per quanto riguarda l’importo della suddetta somma forfettaria, si deve ricordare immediatamente che la Corte non è vincolata dalla proposta della Commissione e che la determinazione dell’importo della somma forfettaria rientra nell’ambito del suo potere discrezionale ( ).

46. Sulla base delle sentenze in cui la Corte ha condannato gli Stati membri al pagamento di una somma forfettaria ( ), posso constatare che, a differenza che per la determinazione di una penalità, la Corte non si è identificata con il metodo di calcolo di una somma forfettaria proposto dalla Commissione nella comunicazione del 2005.

47. Per questo motivo, ritengo che non sia né utile né necessario esaminare l’esattezza del calcolo del fattore «n», contestata dalla Repubblica ellenica, né cercare la risposta alla questione se il detto fattore basato sul prodotto interno lordo e il numero di voti in seno al Consiglio sia sufficiente, da solo, a determinare la capacità finanziaria di uno Stato membro ( ).

48. Dalla giurisprudenza risulta che, nell’ambito della valutazione da effettuare per determinare l’importo della somma forfettaria, la Corte deve prestare attenzione affinché tale sanzione sia, da una parte, adeguata alle circostanze e, dall’altra, commisurata all’inadempimento constatato, nonché alla capacità finanziaria dello Stato membro di cui trattasi. Tra i fattori pertinenti sotto questo profilo figurano in particolare elementi come la durata della persistenza dell’inadempimento dopo la sentenza che lo ha constatato nonché gli interessi pubblici e privati in causa ( ).

49. Nel caso di specie, oltre alle osservazioni esposte ai paragrafi 37-43 delle presenti conclusioni, occorre tenere conto del fatto che la Repubblica ellenica ha proceduto ad eseguire la sentenza del 2007 nel corso della presente causa.

50. Sulla scorta dell’insieme delle osservazioni che precedono, un importo di due milioni di euro mi sembra adeguato alle circostanze nel caso di specie.

Conclusione

51. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di:

– dichiarare che la Repubblica ellenica, non avendo adottato, alla scadenza fissata a tale effetto dalla Commissione europea nel parere motivato, le misure necessarie ai fini dell’esecuzione della sentenza 18 luglio 2007 (causa C‑26/07) Commissione/Grecia, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombevano in forza dell’art. 260, n. 1, TFUE;

– condannare la Repubblica ellenica a versare alla Commissione europea, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una somma forfettaria di due milioni di euro;

– condannare la Repubblica ellenica alle spese.