CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ATHANASIOS RANTOS

presentate il 27 gennaio 2021 ( 1 )

Causa C‑591/19 P

Commissione europea

contro

Fernando De Esteban Alonso

«Impugnazione – Ex funzionario della Commissione europea – Indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali di informazioni relative a fatti penalmente perseguibili – Articolo 4 della decisione 1999/396/CE,CECA, Euratom – Obbligo di informare e sentire l’interessato – Articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999 – Diritto della Commissione di presentare una denuncia e di costituirsi parte civile dinanzi alle autorità giudiziarie nazionali – Asseriti danni subiti a causa del comportamento dell’OLAF e della Commissione nel corso del procedimento – Ricorso per risarcimento – Nesso di causalità»

I. Introduzione

1. Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’11 giugno 2019, De Esteban Alonso/Commissione (T‑138/18; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2019:398), con la quale quest’ultimo ha condannato la Commissione a versare al sig. Fernando De Esteban Alonso (in prosieguo: il «ricorrente») la somma di EUR 62000 a titolo di risarcimento del danno morale subito a causa dei comportamenti illegittimi dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e della Commissione, nell’ambito di una trasmissione di informazioni ad autorità giudiziarie nazionali e di un procedimento penale nazionale avviato nei suoi confronti.

2. La presente impugnazione offre alla Corte l’occasione di pronunciarsi per la prima volta, da un lato, sulla portata dell’articolo 4 della decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom ( 2 ) per quanto riguarda la trasmissione, da parte dell’OLAF, di informazioni rientranti in un’indagine alle autorità giudiziarie nazionali prima della chiusura di tale indagine e, dall’altro, sulla portata dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999/CE ( 3 ) per quanto riguarda il coinvolgimento della Commissione in un procedimento penale prima della chiusura di detta indagine dell’OLAF ( 4 ).

II. Contesto normativo

3. L’OLAF, istituito dalla decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999 ( 5 ), ha il compito, in particolare, ai sensi dell’articolo 2 di tale decisione, di svolgere, all’interno delle istituzioni, indagini amministrative volte a lottare contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione europea e a ricercare i fatti gravi, connessi con l’esercizio di attività professionali, che possano costituire inadempimento degli obblighi dei funzionari ed agenti dell’Unione perseguibile in sede disciplinare o penale.

A. Il regolamento n. 1073/1999

4. Il regolamento n. 1073/1999 disciplina i controlli, le verifiche e le operazioni che gli agenti dell’OLAF svolgono nell’esercizio delle loro funzioni. Le indagini effettuate dall’OLAF consistono in indagini «esterne» (all’esterno delle istituzioni dell’Unione), e in indagini «interne» (all’interno di tali istituzioni). Tale regolamento, applicabile ratione temporis ai fatti del caso di specie, è stato abrogato dal regolamento n. 883/2013.

5. Il considerando 10 del regolamento n. 1073/1999 prevedeva quanto segue: «considerando che tali indagini devono essere condotte in base al trattato, e in particolare al protocollo [(n. 7)] sui privilegi e sulle immunità [dell’Unione europea ( 6 )], nel rispetto dello statuto dei funzionari [dell’Unione europea ( 7 )] e del regime applicabile agli altri agenti (…) nonché nel pieno rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in particolare del principio dell’equità, del diritto della persona coinvolta a esprimersi sui fatti che la riguardano e del diritto a che la conclusione dell’indagine si fondi unicamente su elementi aventi valore probatorio; che a tal fine le istituzioni, organi e organismi dovranno determinare le condizioni e le modalità secondo le quali devono svolgersi le indagini interne; che di conseguenza occorrerà modificare lo statuto al fine di definire i diritti e gli obblighi dei funzionari e degli altri agenti nell’ambito delle indagini interne».

6. L’articolo 4, paragrafi 1 e 5, di tale regolamento, intitolato «Indagini interne», così recitava: «1. Nei settori di cui all’articolo 1, l’[OLAF] svolge le indagini amministrative all’interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi. (…) Tali indagini interne sono condotte nel rispetto delle norme dei trattati, in particolare del protocollo [(n. 7)] sui privilegi e sulle immunità, nonché dello statuto, alle condizioni e secondo le modalità stabilite dal presente regolamento nonché dalle decisioni adottate da ciascuna istituzione, organo od organismo. Le istituzioni si concertano sulla disciplina da istituire con tali decisioni. (…) 5. Qualora dalle indagini emerga la possibilità di un coinvolgimento individuale di un membro, di un dirigente, di un funzionario od agente, l’istituzione, l’organo o l’organismo di appartenenza ne è informato. Nei casi che richiedano che sia mantenuto il segreto assoluto ai fini dell’indagine o che esigano il ricorso a mezzi d’investigazione di competenza di un’autorità giudiziaria nazionale, questa informazione può essere differita».

7. L’articolo 9 di detto regolamento, intitolato «Relazione sulle indagini e provvedimenti conseguenti alle indagini», disponeva quanto segue: «1. Al termine di un’indagine, l’[OLAF] redige sotto l’autorità del direttore una relazione che contiene in particolare i fatti accertati, l’eventuale indicazione del danno finanziario e le conclusioni dell’indagine, incluse le raccomandazioni del direttore dell’[OLAF] sui provvedimenti da prendere. 2. Queste relazioni sono redatte tenendo conto delle prescrizioni di procedura previste nella legislazione nazionale dello Stato membro interessato. Le relazioni così elaborate costituiscono elementi di prova nei procedimenti amministrativi o giudiziari dello Stato membro nel quale risulti necessario avvalersene al medesimo titolo e alle medesime condizioni delle relazioni amministrative redatte dagli ispettori amministrativi nazionali. Le relazioni sono soggette alle medesime regole di valutazione riguardanti le relazioni amministrative nazionali e hanno valore identico ad esse. 3. La relazione redatta in seguito a un’indagine esterna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi alle autorità competenti degli Stati membri interessati in base alla regolamentazione relativa alle indagini esterne. 4. La relazione redatta in seguito a un’indagine interna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato. Le istituzioni, gli organi e gli organismi danno alle indagini interne il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario, e ne informano il direttore dell’[OLAF] entro la scadenza fissata da quest’ultimo nelle conclusioni della sua relazione».

8. L’articolo 10 dello stesso regolamento, intitolato «Trasmissione di informazioni da parte dell’[OLAF]», enunciava quanto segue: «1. Fatti salvi gli articoli 8, 9 e 11 del presente regolamento e le disposizioni del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 [ ( 8 )], l’[OLAF] può trasmettere in qualsiasi momento alle autorità competenti degli Stati membri interessati le informazioni ottenute nel corso delle indagini esterne. 2. Fatti salvi gli articoli 8, 9 e 11 del presente regolamento, il direttore dell’[OLAF] trasmette alle autorità giudiziarie dello Stato membro interessato le informazioni raccolte dall’[OLAF] in occasione di indagini interne su fatti penalmente perseguibili. Fatte salve le esigenze di indagine, ne informa simultaneamente lo Stato membro interessato. 3. Fatti salvi gli articoli 8 e 9 del presente regolamento, l’[OLAF] può trasmettere in qualsiasi momento all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato le informazioni ottenute nel corso delle indagini interne».

B. La decisione 1999/396

9. La decisione 1999/396, al suo articolo 4, prevede le modalità di informazione dell’interessato nell’ambito delle indagini interne dell’OLAF nei seguenti termini: «Qualora si manifesti la possibilità di coinvolgimento personale di un membro, di un funzionario o di un agente della Commissione, l’interessato viene prontamente informato, se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine. In ogni caso non si può trarre alcuna conclusione, al termine dell’indagine, riguardante personalmente un membro, un funzionario o un agente della Commissione senza aver dato modo all’interessato di esprimersi su tutti i fatti che lo concernono. Nei casi in cui ai fini dell’indagine sia necessaria la massima segretezza e si debba ricorrere ai mezzi investigativi di competenza di un’autorità giudiziaria nazionale, l’esecuzione dell’obbligo di invitare il membro, il funzionario o l’agente della Commissione ad esprimersi, può essere differita con il consenso del presidente della Commissione o del segretario generale della medesima».

III. Fatti

10. Il ricorrente è un ex funzionario della Commissione che ha esercitato in particolare le funzioni di direttore della direzione «Informatica, pubblicazioni e relazioni esterne» presso l’Ufficio statistico dell’Unione europea (in prosieguo: «Eurostat»), dal 1o gennaio 1993 al 31 gennaio 1997, prima di essere assegnato ad altre funzioni all’interno della Commissione.

11. Per assicurare la diffusione dei dati statistici, Eurostat si avvaleva dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea (OPOCE). Tale ufficio aveva creato nel corso del 1996 una rete di punti vendita chiamati «datashop». I rapporti tra Eurostat, l’OPOCE e ciascun datashop erano organizzati sulla base di accordi finanziari. Dopo che un procedimento di audit interno di Eurostat realizzato nel settembre del 1999 aveva attestato irregolarità nella gestione finanziaria e aveva fatto supporre distrazioni di fondi, il 17 marzo 2000 l’OLAF è stato adito e ha avviato diverse indagini.

12. Nell’ambito di una di tali indagini, concernente la causa «Eurostat-Datashop-Planistat», il direttore generale dell’OLAF ha trasmesso alle autorità giudiziarie francesi, in una nota del 19 marzo 2003, informazioni relative a fatti di eventuale rilievo penale (in prosieguo: la «nota del 19 marzo 2003»). Tale nota menzionava personalmente il sig. Franchet, direttore generale di Eurostat all’epoca dei fatti in questione e alla data della citata nota, e il sig. Byk, capo unità di Eurostat all’epoca di tali fatti, divenuto direttore dello stesso alla data della medesima nota. Il ricorrente non veniva nominato in detta nota.

13. Il 4 aprile 2003, il procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procuratore della Repubblica del Tribunale di primo grado di Parigi, Francia) ha aperto un fascicolo istruttorio per fatti di ricettazione e concorso in appropriazione indebita. Il 3 aprile 2003, il direttore generale dell’OLAF ha inviato un documento di sintesi all’attenzione del segretario generale della Commissione, concernente le indagini in corso sull’Eurostat. Il 10 luglio 2003, la Commissione ha presentato una denuncia contro X e si è costituita parte civile.

14. Il 25 settembre 2003, l’OLAF ha redatto la sua relazione finale nella causa «Eurostat-Datashop-Planistat», la quale è stata trasmessa alle autorità giudiziarie francesi. Neanche ivi il ricorrente era nominato.

15. Il 29 gennaio 2004, in risposta ad una richiesta della procura francese, la Commissione ha autorizzato la revoca dell’immunità del ricorrente conformemente all’articolo 17, paragrafo 2, secondo comma, del protocollo sui privilegi e sulle immunità. Quest’ultimo non ne è stato informato. Successivamente, la Commissione ha avviato un procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente.

16. Il 9 settembre 2008, al termine della sua audizione, alla quale egli è stato convocato in qualità di testimone dalla polizia giudiziaria francese, il ricorrente è stato sottoposto a fermo di polizia e, l’indomani, formalmente sottoposto ad indagini per appropriazione indebita.

17. Il 9 settembre 2013, il juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (giudice istruttore del Tribunale di primo grado di Parigi, Francia) ha emesso un’ordinanza di archiviazione (in prosieguo: l’«ordinanza di archiviazione») nei confronti di tutte le persone formalmente sottoposte ad indagini, fra cui il ricorrente. La Commissione, in qualità di parte civile, ha interposto appello avverso tale ordinanza, respinto dalla cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi, Francia) con sentenza del 23 giugno 2014, ed ha poi impugnato in cassazione quest’ultima sentenza; la Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia) ha respinto tale impugnazione con sentenza del 15 giugno 2016.

18. Il 15 settembre 2008, e successivamente il 12 dicembre 2013, il ricorrente ha presentato domande di assistenza, fondate sull’articolo 24 dello Statuto, alle quali la Commissione ha opposto un diniego. Avverso il secondo diniego, il ricorrente ha proposto in un primo momento un reclamo, respinto dall’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN»), e successivamente un ricorso, respinto dal Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea con ordinanza del 15 luglio 2015 ( 9 ), confermata dal Tribunale a seguito di impugnazione con sentenza del 9 settembre 2016 ( 10 ).

19. Il 22 dicembre 2016, il ricorrente ha proposto una domanda di risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento dell’OLAF e della Commissione, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto. Dopo che l’APN aveva respinto tale domanda in quanto infondata, il ricorrente ha proposto un reclamo avverso la decisione di rigetto. Con decisione del 29 novembre 2017, l’APN ha respinto tale reclamo in quanto infondato.

IV. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

20. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 febbraio 2018, il ricorrente ha proposto un ricorso fondato sull’articolo 270 TFUE e volto ad ottenere il risarcimento dei danni morali, fisici e materiali che egli asserisce di aver subito a causa degli illeciti commessi dall’OLAF e dalla Commissione, per il fatto, da un lato, che egli non era stato sentito prima della trasmissione alle autorità francesi degli elementi considerati a suo carico e, d’altro lato, che la Commissione ha proseguito i procedimenti penali nei suoi confronti in maniera ingiustificata. Tali danni erano pari, secondo il ricorrente, a EUR 1102291,68, ai quali doveva essere aggiunta la somma di EUR 3000 a titolo di spese non ripetibili e di spese.

21. Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che le tre condizioni sulle quali si basa la responsabilità dell’Unione, ossia l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, l’effettiva esistenza del danno e l’esistenza di un nesso causale fra il comportamento e il danno asserito, erano soddisfatte. Esso ha dunque accolto parzialmente la domanda del ricorrente e ha condannato la Commissione a versargli la somma di EUR 62000 in risarcimento del danno morale subito ad opera dei comportamenti illegittimi di tale istituzione e dell’OLAF.

22. Per quanto riguarda, in particolare, l’illegittimità del comportamento dell’OLAF e della Commissione, in via preliminare, il Tribunale ha precisato che, allorché agisce in qualità di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una maggiore responsabilità, che si manifesta con l’obbligo di risarcire i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illegittimo commesso nella sua qualità di datore di lavoro ( 11 ). In primo luogo, il Tribunale ha concluso che l’OLAF ha violato l’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 e i diritti della difesa del ricorrente nel trasmettere il fascicolo «Eurostat-Datashop-Planistat» alle autorità giudiziarie francesi ( 12 ) o, quantomeno, non ha adempiuto il proprio obbligo di informare il ricorrente in conformità a tale disposizione ( 13 ). Infatti, date le funzioni che esercitava all’epoca dei fatti, il ricorrente avrebbe dovuto essere «assimilato» ai soggetti «personalmente interessati» dalle conclusioni tratte al termine dell’indagine condotta dall’OLAF, ai sensi dell’articolo 4, primo comma, seconda frase, di detta decisione ( 14 ), oppure, in ogni caso, avrebbe dovuto essere ritenuto personalmente coinvolto nei fatti all’origine di tale indagine e, perciò, prontamente informato, ai sensi dell’articolo 4, primo comma, prima frase, della stessa decisione ( 15 ). In secondo luogo, il Tribunale ha concluso che la Commissione ha violato l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, costituendosi parte civile e depositando denunce dinanzi ai giudici francesi prima che la relazione finale dell’OLAF fosse stata consegnata, senza disporre di elementi di prova sufficienti e concludenti a difesa del ricorrente ( 16 ).

23. Per quanto riguarda il danno morale subito dal ricorrente, e il nesso di causalità fra le violazioni accertate e tale danno, in primo luogo, il Tribunale ha concluso che il fatto che la Commissione si fosse costituita parte civile e avesse presentato una denuncia dinanzi ai giudici francesi prima che l’indagine condotta dall’OLAF fosse stata chiusa aveva causato al ricorrente una lesione del suo onore e della sua reputazione professionale, e che detto danno discendeva direttamente dal comportamento della Commissione ( 17 ). In secondo luogo, il Tribunale ha concluso che il fatto che l’OLAF avesse trasmesso alle autorità giudiziarie francesi la nota del 19 marzo 2003, che coinvolge il ricorrente, senza averlo sentito o, perlomeno, informato, gli aveva causato un danno morale per non aver quest’ultimo potuto né esprimersi né difendersi riguardo ai fatti che avevano motivato le azioni nei suoi confronti e che tale danno risultava dal comportamento illecito dell’OLAF ( 18 ).

V. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

24. Il 1o agosto 2019, la Commissione ha presentato un’impugnazione avverso la sentenza impugnata. Essa chiede che la Corte voglia annullare la sentenza impugnata e respingere il ricorso presentato in primo grado, nonché condannare il ricorrente alle spese dei due gradi di giudizio.

25. Il ricorrente chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione e, in subordine, accogliere in toto la sua domanda presentata dinanzi al Tribunale ( 19 ), nonché condannare la Commissione alle spese dei due gradi di giudizio.

VI. Analisi

26. A sostegno della sua impugnazione, la Commissione deduce tre motivi di annullamento: il primo verte su una qualificazione giuridica erronea dei fatti con riferimento all’articolo 4 della decisione 1999/396, il secondo è relativo ad un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, e il terzo, presentato in subordine, concerne l’assenza di un nesso di causalità fra il comportamento e il danno lamentato.

27. In via preliminare, occorre rilevare che, secondo una costante giurisprudenza, la responsabilità dell’Unione richiede la compresenza di un insieme di condizioni, riguardanti l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento e il danno lamentato ( 20 ). Il carattere cumulativo di dette condizioni implica che, nel caso in cui una di esse non sia soddisfatta, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione non potrebbe sorgere ( 21 ).

28. Per quanto riguarda specificamente la condizione relativa al comportamento illegittimo contestato all’istituzione o all’organo interessato, nella sentenza impugnata, il Tribunale ha precisato, correttamente, che, in conformità ad una giurisprudenza costante del Tribunale ( 22 ), allorché agisce in qualità di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una maggiore responsabilità, che si manifesta con l’obbligo di risarcire i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illegittimo commesso nella sua qualità di datore di lavoro ( 23 ), e ciò senza che occorra chiedersi se si tratti di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica avente ad oggetto il conferimento di diritti ai singoli ( 24 ). Tale precisazione non è stata contestata nella specie.

29. La condizione relativa al nesso di causalità concerne, da parte sua, l’esistenza di un rapporto di causa-effetto sufficientemente diretto tra il comportamento delle istituzioni dell’Unione e il danno, nesso di cui spetta al ricorrente fornire la prova, di modo che il comportamento addebitato deve essere la causa determinante del danno ( 25 ).

30. È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare i tre motivi di ricorso, concernenti, il primo, l’illegittimità del comportamento dell’OLAF con riferimento all’articolo 4 della decisione 1999/396, il secondo, l’illegittimità del comportamento della Commissione con riferimento all’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 e, il terzo, il nesso di causalità fra tale comportamento e il danno morale riconosciuto dal Tribunale.

A. Sul primo motivo, vertente su una qualificazione giuridica erronea dei fatti con riferimento all’articolo 4 della decisione 1999/396

31. Con il suo primo motivo, la Commissione addebita al Tribunale di avere commesso un errore di diritto nel considerare il ricorrente «personalmente coinvolto» o «personalmente interessato», ai sensi dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396. Il ricorrente replica che, se non era «personalmente interessato» dalle conclusioni della relazione dell’OLAF, egli risultava «personalmente coinvolto» nella nota del 19 marzo 2003, poiché è a seguito della trasmissione di tale nota, la quale conteneva un riferimento implicito al medesimo, e a partire dalle informazioni ivi contenute, che il procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procuratore della Repubblica del Tribunale di primo grado di Parigi) aveva aperto il fascicolo istruttorio che lo riguardava personalmente.

32. Al fine di esaminare tale motivo, occorre dedicarsi, in via preliminare, all’interpretazione dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 e, successivamente, esaminare le conclusioni del Tribunale secondo le quali il ricorrente, da un lato, doveva essere assimilato ad un soggetto «personalmente interessato» dalle «conclusioni tratte al termine dell’indagine» dell’OLAF, ai sensi della seconda frase di tale disposizione e, dall’altro, era, in ogni caso, «coinvolto personalmente» nei fatti all’origine dell’indagine dell’OLAF e avrebbe dovuto, per tale motivo, essere «prontamente informato» ai sensi della prima frase di detta disposizione.

1. Sull’interpretazione dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396

33. L’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396, il quale sancisce le modalità di informazione delle persone interessate nelle indagini interne dell’OLAF, prevede segnatamente, da un lato, che, qualora, nel corso di un’indagine, si manifesti la possibilità di «coinvolgimento personale» di un funzionario della Commissione, l’interessato venga prontamente informato, se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine, e, dall’altro, che non si può trarre alcuna conclusione, al termine dell’indagine, «riguardante personalmente» un funzionario della Commissione senza aver dato modo all’interessato di esprimersi su tutti i fatti che lo concernono.

34. Tale disposizione disciplina pertanto due fattispecie distinte, alle quali sono collegate conseguenze diverse. La prima fattispecie prende segnatamente in considerazione la situazione in cui, nel corso di un’indagine, si manifesti la possibilità di un «coinvolgimento personale» di un funzionario, mentre la seconda riguarda segnatamente la situazione in cui le conclusioni tratte al termine dell’indagine «riguardino personalmente» un funzionario. Se l’applicazione della prima nozione richiede una valutazione, di natura sostanziale, delle circostanze del caso di specie, al fine di verificare l’esistenza di elementi che possano dimostrare un coinvolgimento della persona interessata, l’applicazione della seconda nozione richiede una verifica, di natura più formale, del fatto che una persona sia menzionata o meno nelle conclusioni tratte al termine dell’indagine ( 26 ).

35. A mio avviso, la distinzione fra queste due fattispecie è particolarmente importante alla luce delle diverse conseguenze giuridiche ricollegate alle medesime: da un lato, l’obbligo di informare prontamente il soggetto che risulta essere personalmente coinvolto e, dall’altro, quello di consentire al soggetto personalmente interessato di essere sentito. Inoltre, le due fattispecie si distinguono parimenti con riferimento al momento in cui i summenzionati obblighi si applicano: la prima frase dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 enuncia un obbligo, molto generico, di informare «prontamente» la persona coinvolta, mentre la seconda frase di tale disposizione stabilisce che la persona interessata debba essere sentita prima che vengano tratte le conclusioni al termine dell’indagine e si riferisce necessariamente alle conclusioni contenute in una relazione redatta sotto l’autorità del direttore dell’OLAF ( 27 ).

36. Nella specie, il Tribunale ha concluso, da un lato, che il ricorrente avrebbe dovuto essere assimilato ad un soggetto «personalmente interessato», e dunque avrebbe dovuto essere sentito ai sensi della seconda frase dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 ( 28 ), e, dall’altro, che, perlomeno, tale soggetto avrebbe dovuto essere ritenuto personalmente coinvolto, ed essere dunque prontamente informato, ai sensi della prima frase di tale disposizione ( 29 ). Occorre pertanto esaminare queste due conclusioni del Tribunale, le quali sono oggetto delle censure della Commissione, alla luce della summenzionata interpretazione dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396.

2. Sulla conclusione del Tribunale secondo la quale il ricorrente doveva essere assimilato ad un soggetto «personalmente interessato» dalle «conclusioni tratte al termine dell’indagine» dell’OLAF

37. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso, in via principale, che, date le funzioni che esercitava all’epoca dei fatti, il ricorrente avrebbe dovuto essere «assimilato» ai soggetti personalmente interessati dalle conclusioni dell’OLAF ( 30 ). Il Tribunale ha basato tale conclusione sui due seguenti elementi.

38. Da un lato, la nota del 19 marzo 2003 metteva in evidenza il fatto che la posizione gerarchica del ricorrente era fra il suo capo, il sig. Franchet, direttore generale di Eurostat, e il suo subordinato, il sig. Byk, capo di unità. Pertanto, sebbene egli non fosse personalmente interessato dalla relazione finale dell’indagine dell’OLAF, le autorità penali francesi sarebbero state necessariamente indotte a supporre il coinvolgimento del ricorrente nei fatti ivi descritti ( 31 ). Dall’altro, la nota del 19 marzo 2003 sottolineava che una parte dei fatturati dei datashop distratti a vantaggio di Eurostat alimentava un «fondo nero», il cui utilizzo era subordinato all’autorizzazione di un funzionario dell’Eurostat che la nota non nominava ma che l’ordinanza di archiviazione consentiva di identificare, poiché non sussisteva alcun possibile dubbio riguardo all’identità delle persone coinvolte nei fatti descritti in tale nota ( 32 ).

39. Il Tribunale ha dunque fondato l’«assimilazione» del ricorrente ad un soggetto «personalmente interessato» sia sulle funzioni esercitate dal medesimo, ossia il suo ruolo di persona che si trova gerarchicamente fra i due soggetti personalmente interessati dall’indagine dell’OLAF, sia sui poteri che tali funzioni gli conferivano, segnatamente il potere di dare l’autorizzazione per l’utilizzazione del «fondo nero» che era oggetto di tale indagine.

40. Orbene, in primo luogo, mi sembra che, procedendo in tal modo, il Tribunale abbia confuso le due fattispecie oggetto dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396. Infatti, esso ha applicato, ai fini dell’esame della nozione di «soggetto “personalmente interessato”», la stessa valutazione fattuale delle circostanze di quella richiesta dall’esame della nozione di «individuo “personalmente coinvolto”». In altri termini, il Tribunale ha interpretato in un senso estremamente ampio la nozione di «soggetto “personalmente interessato”», in modo da allinearla, in sostanza, a quella di «individuo “personalmente coinvolto”» ( 33 ).

41. A mio avviso, tale interpretazione finisce col privare di qualsivoglia utilità la distinzione fra le due fattispecie previste all’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 e a confondere l’obbligo di informare prontamente dei fatti contestati un funzionario personalmente coinvolto nel corso dell’indagine e quello di sentire un soggetto personalmente interessato prima dell’adozione della relazione finale. Mi sembra dunque che detta interpretazione sia contraria al testo stesso della disposizione interpretata.

42. In secondo luogo, il Tribunale ha parimenti confuso i momenti in cui occorre valutare l’esistenza delle due summenzionate situazioni. Infatti, come constatato dal Tribunale, il 4 aprile 2003, il procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procuratore della Repubblica del Tribunale di primo grado di Parigi) ha aperto un fascicolo istruttorio a seguito della trasmissione della nota del 19 marzo 2003 ( 34 ). Orbene, tale nota, la quale, secondo il ricorrente, è l’atto lesivo nei suoi confronti ( 35 ), non contiene conclusioni tratte «al termine dell’indagine», fermo restando che la relazione finale è stata adottata soltanto il 25 settembre 2003.

43. Tuttavia, il Tribunale non ha tenuto conto di tale circostanza e, nella sua valutazione ( 36 ), si fonda indistintamente su constatazioni effettuate nella relazione finale e nella nota del 19 marzo 2003 ( 37 ), constatazioni che, peraltro, erano «confermate», secondo il Tribunale, dall’ordinanza di archiviazione, la quale è stata adottata il 21 gennaio 2013, vale a dire circa dieci anni dopo l’adozione della nota del 19 febbraio 2003, al termine dell’indagine delle autorità giudiziarie francesi ( 38 ). Pertanto, l’interpretazione del Tribunale non tiene conto della distinzione, la quale emerge in maniera evidente dall’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396, fra, da un lato, l’adozione della relazione finale, la quale fa sorgere l’obbligo dell’OLAF di sentire in via preliminare le persone interessate, e, dall’altro, l’adozione di ogni altro atto adottato previamente nell’ambito dell’indagine dell’OLAF, come la nota del 19 marzo 2003, la quale fa sorgere meramente l’obbligo di informare prontamente i soggetti coinvolti ( 39 ).

44. Ritengo pertanto che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396.

3. Sulla conclusione del Tribunale secondo la quale il ricorrente era, in ogni caso, «personalmente coinvolto» nei fatti all’origine dell’indagine dell’OLAF e avrebbe dovuto essere, perciò, «prontamente informato»

45. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso, in subordine, che il ricorrente avrebbe dovuto, perlomeno, essere ritenuto «personalmente coinvolto» nei fatti all’origine dell’indagine dell’OLAF e, perciò, prontamente informato, nella misura in cui non era stato dimostrato che ciò avrebbe rischiato di pregiudicare tale indagine ( 40 ).

46. A tal riguardo, da un lato, ricordo che la prima frase dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 prevede, segnatamente, che un funzionario in relazione al quale si manifesti la possibilità di un coinvolgimento personale, venga «prontamente informato» se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine. Dall’altro, rilevo che l’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 1073/1999 definisce specificamente la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie e prevede che il direttore dell’OLAF trasmetta alle autorità giudiziarie dello Stato membro interessato le informazioni raccolte dall’OLAF in occasione di indagini interne su fatti penalmente perseguibili. Tale disposizione non prevede alcun termine o condizione per la trasmissione di tali informazioni. A mio avviso, detta disposizione costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 per quanto attiene alla trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie.

47. Orbene, né dall’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396, applicato per analogia dal Tribunale al caso di specie, né dall’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 1073/1999, il quale stabilisce specificamente la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie, si evince che l’informazione del funzionario personalmente coinvolto debba necessariamente avvenire prima della trasmissione, da parte del direttore dell’OLAF, delle informazioni alle autorità giudiziarie. Inoltre, né dalla sentenza impugnata né dal fascicolo della causa risulta che la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nella specie abbia arrecato pregiudizio ai diritti della difesa del ricorrente, nel corso dell’indagine dell’OLAF oppure nel corso dell’indagine giudiziaria delle autorità francesi, né che il comportamento dell’OLAF abbia violato altre disposizioni o principi generali ( 41 ).

48. Pertanto, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nell’interpretare l’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 nel senso che, qualora si manifesti il coinvolgimento personale di un funzionario, quest’ultimo deve esserne informato prima della trasmissione di informazioni ad autorità giudiziarie ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 1073/1999.

49. Ritengo, pertanto, che il primo motivo di impugnazione debba essere accolto.

B. Sul secondo motivo, vertente su un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999

50. Con il secondo motivo, la Commissione addebita al Tribunale di avere commesso un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, nella misura in cui avrebbe desunto a contrario da tale disposizione un divieto per la Commissione di costituirsi parte civile e di depositare una denuncia dinanzi ad un giudice nazionale prima della chiusura di un’eventuale indagine dell’OLAF. Essa sostiene che non esiste alcuna ragione valida per limitare in tal modo la facoltà della Commissione di costituirsi parte civile o di presentare una denuncia dinanzi ai giudici nazionali. Il ricorrente replica che è sulla base della nota del 19 marzo 2003, inviata alle autorità giudiziarie francesi, adottata nell’ambito di un’indagine interna dell’OLAF, che lo stesso è stato convocato nell’ambito dell’indagine penale nazionale e, pertanto, che avrebbe dovuto essere informato e sentito a proposito dei fatti che lo concernevano prima della trasmissione di tale nota alle autorità in questione, in conformità al rispetto del principio dei diritti della difesa e della presunzione di innocenza.

51. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso, in sostanza, che la Commissione non avrebbe dovuto costituirsi parte civile e presentare una denuncia dinanzi ai giudici francesi prima della chiusura dell’indagine dell’OLAF, avente ad oggetto i medesimi fatti, al fine di tutelare i funzionari interessati, tenuto conto del fatto che, in assenza delle conclusioni dell’indagine dell’OLAF, la Commissione non sarebbe stata in grado di adottare una decisione informata ( 42 ). Il Tribunale è pervenuto a tale conclusione applicando ai procedimenti giudiziari nazionali, per analogia, il «ragionamento» secondo il quale la Commissione non può avviare un procedimento disciplinare prima della chiusura dell’indagine dell’OLAF, ragionamento fondato, secondo il Tribunale, sull’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, come interpretato dalla sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione ( 43 ).

52. Orbene, a mio avviso, il ragionamento effettuato per analogia dal Tribunale è inficiato da un errore di diritto. Infatti, si deve constatare che l’articolo 9, paragrafo 4, seconda frase, del regolamento n. 1073/1999 si limita a stabilire che «[l]e istituzioni, gli organi e gli organismi danno alle indagini interne il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario». Inoltre, come risulta dal titolo dell’articolo 9 di tale regolamento, la disposizione in questione disciplina segnatamente i «provvedimenti conseguenti alle indagini» effettuate dall’OLAF, fermo restando che detto regolamento riguarda peraltro soltanto le indagini effettuate dal medesimo. Pertanto, alla luce di un’interpretazione letterale e sistematica, l’articolo 9, paragrafo 4, seconda frase, del regolamento n. 1073/1999 non è intesa né a disciplinare né a limitare i poteri e il margine di manovra della Commissione per quanto attiene alla possibilità di avviare procedimenti giudiziari o di partecipare, segnatamente come parte civile, ad un procedimento giudiziario, e ciò indipendentemente dai poteri o dai doveri della stessa per quanto riguarda i provvedimenti conseguenti alle indagini dell’OLAF.

53. Lo stesso Tribunale riconosce che nessuna norma espressa vieta alla Commissione di costituirsi parte civile o di denunciare penalmente un funzionario finché l’OLAF non abbia consegnato la propria relazione di indagine definitiva. Tuttavia, esso ritiene che il ragionamento svolto nell’ambito dei procedimenti disciplinari sia applicabile per analogia anche ai procedimenti giudiziari nazionali, il che sarebbe conforme alla ratio e alla formulazione letterale del regolamento n. 1073/1999 ( 44 ).

54. A tal riguardo, rilevo che il Tribunale non spiega quali siano le basi giuridiche che giustificano, nella specie, tale analogia. Il ragionamento al quale esso fa riferimento si limita, in primo luogo, a riprendere la conclusione alla quale era pervenuto nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione ( 45 ); in secondo luogo, ad evocare l’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto ( 46 ) e, in terzo luogo, a richiamare il dettato dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 ( 47 ).

55. Orbene, per quanto riguarda, in primo luogo, la sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione ( 48 ), è giocoforza constatare che, in tale sentenza, il Tribunale ha concluso che la Commissione aveva violato le norme che vietavano l’avvio del procedimento disciplinare prima della chiusura delle indagini dell’OLAF ( 49 ), fondando la sua conclusione principalmente sull’applicazione dell’articolo 5, paragrafi 2 e 7, della decisione C(2002) 540 della Commissione, del 19 febbraio 2002, concernente le indagini amministrative e i procedimenti disciplinari ( 50 ), e limitandosi a menzionare, ad abundantiam, l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 ( 51 ), senza trarre alcuna conclusione particolare da quest’ultima disposizione.

56. In ogni caso, ammesso che l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 possa fondare, da solo, il divieto della Commissione di avviare un procedimento disciplinare prima della chiusura di un’indagine dell’OLAF, ciò non è sufficiente a giustificare, senza ulteriore spiegazione, l’applicazione per analogia di tale divieto ai procedimenti giudiziari nazionali, come fatto dal Tribunale ( 52 ). Infatti, a mio avviso, le due fattispecie sono radicalmente diverse: da un lato, il procedimento disciplinare, gestito dalla Commissione in qualità di inquirente e di autorità investita del potere decisionale, e il cui obiettivo specifico consiste nell’accertare l’eventuale responsabilità di un funzionario alla luce dei suoi obblighi disciplinari; dall’altro, un procedimento giudiziario, avviato su iniziativa delle autorità giudiziarie nazionali e gestito da queste ultime, il quale ha un obiettivo diverso, ossia accertare l’eventuale commissione di illeciti penali, procedimento sul quale la Commissione non ha alcun controllo.

57. Se, nella prima fattispecie, è giustificato prevedere che la Commissione attenda la chiusura dell’indagine dell’OLAF prima di avviare un procedimento disciplinare, nella seconda fattispecie, per contro, può essere opportuno, qualora esistano elementi che inducono a supporre l’esistenza di illeciti penali, adire immediatamente l’autorità giudiziaria nazionale, per consentire a quest’ultima di impegnarsi, senza alcun indugio, a perseguire i presunti responsabili, indipendentemente dall’avvio, parallelamente, di un procedimento disciplinare da parte della Commissione.

58. Per quanto attiene, in secondo luogo, all’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto, menzionato dal Tribunale, è sufficiente constatare che tale disposizione è del tutto irrilevante nella specie. Infatti, da tale disposizione risulta che «[q]uando il funzionario sia sottoposto a procedimento penale per gli stessi fatti, la sua posizione sarà definitivamente regolata soltanto dopo il passaggio in giudicato della sentenza dell’autorità giudiziaria». In altre parole, detta disposizione prevede la sospensione del procedimento disciplinare nella pendenza di un procedimento penale e non, viceversa, la sospensione di qualsiasi azione penale nella pendenza di un procedimento disciplinare. Al limite, l’esistenza di questa stessa disposizione dimostra che, contrariamente all’approccio seguito dal Tribunale, un’azione penale è prioritaria rispetto ad ogni procedimento disciplinare condotto dalla Commissione.

59. In terzo luogo, se, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, l’istituzione interessata «deve» dare il seguito giudiziario richiesto dalla relazione di indagine dell’OLAF, nei limiti in cui tale relazione costituisce un elemento di prova necessario ai fini di detto procedimento ( 53 ), da tale disposizione non risulta a contrario che la Commissione non «può», prima della fine dell’indagine dell’OLAF, adire tempestivamente l’autorità giudiziaria, qualora ritenga di disporre di informazioni o di elementi che potrebbero dar luogo ad un’indagine giudiziaria o costituire elementi di prova utili a tale indagine.

60. Inoltre, ritengo che neanche gli altri elementi fattuali evocati dal Tribunale ad abundantiam possano rimettere in discussione tale conclusione. Infatti, la circostanza che la Commissione fosse consapevole del fatto che le informazioni a sua disposizione non consentivano in questa fase di trarre conclusioni sui funzionari interessati ( 54 ) e che occorreva vigilare sul rispetto del principio della presunzione di innocenza nell’ambito del caso in esame ( 55 ), non impediva, ma piuttosto giustificava il deposito, da parte della Commissione, di una denuncia contro X, la quale non riguardava il ricorrente, e non impediva neppure alla Commissione di costituirsi parte civile ( 56 ). Ciò vale a maggior ragione in quanto tale istituzione si costituiva parte civile in un procedimento già aperto a seguito dell’adizione dell’OLAF ( 57 ) ed essa aveva ricevuto una relazione circostanziata da parte del direttore dell’OLAF, nella quale quest’ultimo indicava di aver ricevuto informazioni da parte dei giudici francesi in forza delle quali riteneva necessario che la Commissione depositasse una denuncia «affinché la richiesta finanziaria non si limiti ai soli fatti di ricettazione commessi in Francia e per poter così chiedere anche il risarcimento per l’intero danno subito a Lussemburgo e a Bruxelles» ( 58 ), nonostante il fatto che, ai sensi dell’articolo 87 del codice di procedura penale francese, la costituzione di parte civile possa aver luogo in qualsiasi momento nel corso dell’istruzione ( 59 ).

61. Pertanto, benché non si possa escludere che, in determinate circostanze, l’applicazione di altre norme o principi generali del diritto dell’Unione, come in particolare i diritti della difesa o il principio della presunzione di innocenza, potrebbero rendere opportuno o necessario che la Commissione attenda i risultati di un’indagine dell’OLAF prima di perseguire in giudizio un funzionario, non vi è alcun elemento nel fascicolo dal quale emergerebbe che siffatti principi potevano essere applicati o, perlomeno, che essi sono stati violati, nel caso di specie.

62. In conclusione, ritengo che le circostanze evocate dal Tribunale non giustificassero un’applicazione per analogia dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 al caso di specie, nel senso di limitare la possibilità per la Commissione di presentare una denuncia contro X o di costituirsi parte civile in un procedimento giudiziario aperto come a seguito dell’adizione dell’OLAF ( 60 ).

63. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo di accogliere il secondo motivo di impugnazione.

C. Sul terzo motivo, relativo all’assenza di un nesso di causalità

64. Con il terzo motivo, dedotto in subordine, la Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’accogliere il ricorso malgrado l’assenza di un nesso di causalità fra, da un lato, la trasmissione della nota del 19 marzo 2003 e la decisione della Commissione di presentare una denuncia contro X, senza avere informato il ricorrente, e, dall’altro, il danno lamentato da quest’ultimo, poiché tale danno non è che il risultato delle iniziative delle autorità giudiziarie francesi sulle quali né la Commissione né l’OLAF avevano alcun controllo. Il ricorrente replica di essere stato oggetto, nella sua qualità di alto funzionario europeo, di accuse particolarmente gravi e infondate, nel corso di un procedimento che ha lasciato pensare ai suoi ex colleghi e ai suoi conoscenti che egli avesse commesso fatti censurabili e che fosse coinvolto in uno scandalo finanziario europeo. Egli avrebbe dunque subito un danno morale relativo ad un pregiudizio alla sua reputazione e al suo onore.

65. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso, da un lato, che il fatto che la Commissione si fosse costituita parte civile e avesse presentato una denuncia dinanzi ai giudici francesi prima che l’indagine dell’OLAF fosse stata chiusa aveva causato al ricorrente una lesione del suo onore e della sua reputazione professionale, e che tale danno discendeva direttamente dal comportamento della Commissione ( 61 ), e, dall’altro, che il fatto che l’OLAF avesse trasmesso alle autorità giudiziarie francesi la nota del 19 marzo 2003, che coinvolge il ricorrente, senza averlo sentito o, perlomeno, informato, gli aveva causato un danno morale per non aver quest’ultimo potuto né esprimersi né difendersi riguardo ai fatti che avevano motivato le azioni nei suoi confronti, e che tale danno risultava dal comportamento illecito dell’OLAF ( 62 ).

66. A mio avviso, tale ragionamento del Tribunale non può essere confermato.

67. Anzitutto, mi sembra evidente che i danni presi in considerazione dal Tribunale, segnatamente il pregiudizio all’onore e alla reputazione professionale del ricorrente ( 63 ), nonché il sentimento di ingiustizia, di impotenza e di frustrazione ( 64 ), sono stati la conseguenza diretta della formale sottoposizione ad indagini del ricorrente da parte delle autorità giudiziarie francesi e non risultano dal comportamento, rispettivamente, dell’OLAF e della Commissione, a maggior ragione in quanto egli non era interessato né dalla nota del 19 marzo 2003, né dalla denuncia contro X della Commissione, e la costituzione di parte civile di quest’ultima si è collocata nell’ambito di un procedimento giudiziario già aperto dalle autorità giudiziarie francesi.

68. Inoltre, è giocoforza constatare che, contrariamente a quanto fatto valere dal ricorrente, secondo il quale egli era stato oggetto di «accuse particolarmente gravi e infondate» ( 65 ), né la nota del 19 marzo 2003, né la denuncia contro X e la costituzione di parte civile della Commissione possono essere assimilate ad «accuse». Infatti, la Commissione si è limitata ad informare le autorità giudiziarie francesi di fatti che potevano costituire illeciti penali, senza neanche menzionare il ricorrente come possibile responsabile di tali illeciti, mentre incombe a dette autorità, a seguito di una prima istruzione della causa, decidere in merito alla formale sottoposizione ad indagini e dunque all’«imputazione» delle persone asseritamente responsabili di tali illeciti ( 66 ).

69. Inoltre, anche ammesso che il comportamento asseritamente illegittimo dell’OLAF o della Commissione abbia costituito una condizione necessaria (conditio sine qua non) del verificarsi dei danni lamentati, nel senso che le informazioni fornite alle autorità giudiziarie francesi sono state decisive per l’avvio del procedimento da parte delle medesime, ciò non sarebbe sufficiente a dimostrare un nesso di causalità sufficientemente diretto. Infatti, come ricordato al paragrafo precedente, è l’apertura dell’indagine giudiziaria, alla quale è ricollegato il danno asseritamente subito dal ricorrente, il quale rientra nella competenza esclusiva delle autorità giudiziarie francesi, che costituisce la causa determinante di tale danno, ai sensi della giurisprudenza costante della Corte ( 67 ).

70. Propongo pertanto di accogliere il terzo motivo di impugnazione.

VII. Sul ricorso dinanzi al Tribunale

71. Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.

72. Nella specie, come è stato constatato nell’ambito dell’esame dei tre motivi di impugnazione, il Tribunale ha commesso taluni errori di diritto in relazione alla valutazione della prima e della terza delle condizioni necessarie al fine di far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, condizioni che sono state oggetto di contraddittorio dinanzi al Tribunale e il cui esame non richiede l’adozione di ulteriori misure di organizzazione del procedimento o di istruzione del fascicolo.

73. Orbene, sulla base dell’analisi effettuata nelle presenti conclusioni, si deve constatare che il rigetto del ricorso presentato dal ricorrente dinanzi al Tribunale si impone vuoi in quanto la condizione dell’illegittimità del comportamento addebitato all’OLAF e alla Commissione non è soddisfatta, vuoi, in subordine, a causa dell’assenza di un nesso di causalità fra tale comportamento e il danno lamentato.

VIII. Sulle spese

74. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese.

75. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente è rimasto soccombente, propongo di condannarlo a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dalla Commissione, relative, conformemente alle conclusioni di quest’ultima, sia al procedimento di primo grado che a quello di impugnazione.

IX. Conclusione

76. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire nei seguenti termini: 1) La sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’11 giugno 2019, De Esteban Alonso/Commissione (T‑138/18, EU:T:2019:398), è annullata. 2) Il ricorso nella causa T‑138/18 è respinto. 3) Il sig. Fernando De Esteban Alonso è condannato alle spese dei due gradi di giudizio.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Decisione della Commissione del 2 giugno 1999, riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità (GU 1999, L 149, pag. 57).

( 3 ) Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU 1999, L 136, pag. 1).

( 4 ) Tale disposizione è stata sostituita dall’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU 2013, L 248, pag. 1). Per quanto attiene al caso di specie, la nuova disposizione è, in sostanza, identica alla precedente.

( 5 ) GU 1999, L 136, pag. 20.

( 6 ) GU 2016, C 202, pag. 266; in prosieguo: il «protocollo sui privilegi e sulle immunità».

( 7 ) Statuto stabilito dal regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 259/68 del Consiglio, del 29 febbraio 1968, che definisce lo Statuto dei funzionari delle Comunità europee nonché il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità, ed istituisce speciali misure applicabili temporaneamente ai funzionari della Commissione (GU 1968, L 56, pag. 1) (in prosieguo: lo «Statuto»).

( 8 ) Regolamento del Consiglio dell’11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (GU 1996, L 292, pag. 2).

( 9 ) F‑35/15, EU:F:2015:87.

( 10 ) T‑557/15 P, non pubblicata, EU:T:2016:456.

( 11 ) V. sentenza impugnata, punto 46.

( 12 ) V. sentenza impugnata, punto 82.

( 13 ) V. sentenza impugnata, punto 85.

( 14 ) V. sentenza impugnata, punto 77.

( 15 ) V. sentenza impugnata, punto 83.

( 16 ) V. sentenza impugnata, punto 109.

( 17 ) V. sentenza impugnata, punto 130.

( 18 ) V. sentenza impugnata, punto 131.

( 19 ) Poiché il ricorrente non ha proposto un’impugnazione incidentale, ritengo che il secondo capo della domanda sia irricevibile.

( 20 ) V. sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 32 e la giurisprudenza ivi citata).

( 21 ) Sentenza del 9 settembre 1999, Lucaccioni/Commissione (C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punto 63), nonché ordinanza del 12 marzo 2020, EMB Consulting e a./BCE (C‑571/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:208, punto 29).

( 22 ) V., segnatamente, sentenza del Tribunale del 2 aprile 2020, UG/Commissione (T‑571/17, non pubblicata, oggetto di impugnazione, EU:T:2020:141, punto 83 e la giurisprudenza ivi citata).

( 23 ) V. sentenza impugnata, punto 46.

( 24 ) V. sentenza del Tribunale del 14 giugno 2018, Spagnolli e a./Commissione (T‑568/16 e T‑599/16, EU:T:2018:347, punto 196 e la giurisprudenza ivi citata).

( 25 ) V. ordinanza del 31 marzo 2011, Mauerhofer/Commissione (C‑433/10 P, non pubblicata, EU:C:2011:204, punto 127 e la giurisprudenza ivi citata).

( 26 ) È vero che, al fine di garantire in maniera efficace il diritto di essere sentito, previsto nella seconda fattispecie, è necessario non limitarsi ad un’interpretazione puramente formalistica della nozione di «soggetto “personalmente interessato”», il che consentirebbe all’OLAF di sottrarsi ai suoi obblighi evitando di menzionare il soggetto interessato. Tuttavia, a mio avviso, la possibilità di applicare tale nozione al di là della situazione in cui la persona venga esplicitamente menzionata nelle conclusioni è limitata alle ipotesi di applicazione abusiva di tale disposizione, segnatamente a situazioni in cui risulta chiaramente che le conclusioni tratte al termine dell’indagine non possono che riguardare, quale responsabile dei fatti all’origine dell’indagine, una persona immediatamente identificabile (ad esempio, tramite un riferimento alle sue funzioni) e che, tuttavia, non è menzionata in tali conclusioni.

( 27 ) V. ordinanza del presidente della Corte dell’8 aprile 2003, Gómez-Reino/Commissione [C‑471/02 P(R), EU:C:2003:210, punto 68].

( 28 ) V. sentenza impugnata, punto 77.

( 29 ) V. sentenza impugnata, punto 83.

( 30 ) V. sentenza impugnata, punto 77.

( 31 ) V. sentenza impugnata, punto 75. Secondo il Tribunale, tale conclusione era «confermata» dall’ordinanza di archiviazione, nella quale risultava che il ricorrente, dal 1994, era il superiore gerarchico del sig. Byk.

( 32 ) V. sentenza impugnata, punto 76. Per pervenire a tale conclusione, il Tribunale si basa parimenti sull’ordinanza di archiviazione, nella quale risultava che il ricorrente, insieme ad altre persone che rappresentavano Eurostat, era stato sollecitato da un partner commerciale al fine di ottenere l’autorizzazione al pagamento delle fatture trasmesse; che soltanto cinque persone, fra cui il ricorrente, potevano concedere tale autorizzazione, e che i movimenti effettuati sulla riserva finanziaria creata nei conti dell’Eurostat erano realizzati sotto il controllo, fino al 1998, del ricorrente, direttore del sig. Byk.

( 33 ) Inoltre, anche effettuando un’interpretazione non formalista della nozione di «soggetto “personalmente interessato”», come quella proposta alla nota 26 delle presenti conclusioni, le circostanze messe in evidenza dal Tribunale non dimostrano, a mio avviso, che i fatti contestati nelle conclusioni dell’OLAF potevano riguardare solo il ricorrente, a maggior ragione in quanto, da un lato, vi erano altri soggetti, quelli «personalmente interessati», sui quali si basavano i sospetti dell’OLAF, e, dall’altro, il potere di dare l’autorizzazione per l’utilizzazione del «fondo nero», il quale costituiva l’oggetto dell’indagine, era condiviso con altre quattro persone, di cui una interessata personalmente dalla nota del 19 marzo 2003. Inoltre, il fatto che il ricorrente sia stato inizialmente convocato dalle autorità giudiziarie francesi soltanto in qualità di testimone e il fatto che l’ordinanza di archiviazione, adottata al termine dell’indagine giudiziaria, l’abbia scagionato, confermano, indirettamente e a posteriori, che il fatto che l’OLAF non avesse riguardato personalmente il ricorrente era oggettivamente giustificato dall’incertezza concernente la partecipazione del medesimo ai fatti contestati.

( 34 ) V., segnatamente, sentenza impugnata, punti 15 e 71.

( 35 ) V. sentenza impugnata, punto 53.

( 36 ) V. sentenza impugnata, punti 75 e 76.

( 37 ) Osservo che, sul punto in questione, l’approccio adottato dal Tribunale nella sentenza impugnata è conforme a quello seguito nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257), la quale verteva sulla stessa indagine dell’OLAF e sull’applicazione della stessa disposizione, ma che non è stata oggetto di impugnazione. In tale sentenza, il Tribunale, pur riconoscendo che l’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 si riferisce alle conclusioni contenute in una relazione redatta sotto l’autorità del direttore dell’OLAF (punto 131), ha ritenuto che si dovesse cionondimeno esaminare se occorreva ritenere che le informazioni trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali, qualora non esistesse alcuna relazione (punto 132), contenessero conclusioni riguardanti personalmente i ricorrenti (punto 133), senza fornire spiegazioni al riguardo.

( 38 ) Inoltre, pur se, come rilevato dal Tribunale ai punti 75 e 76 della sentenza impugnata, l’ordinanza di archiviazione menziona taluni fatti concernenti il richiedente, è giocoforza constatare che tali elementi non hanno impedito alle autorità giudiziarie di scagionare completamente il ricorrente, il che, contrariamente alla conclusione del Tribunale, sembrerebbe piuttosto giustificare, a posteriori, il fatto che l’OLAF non aveva preso in considerazione personalmente il ricorrente (v. parimenti nota 33 delle presenti conclusioni).

( 39 ) Inoltre, contrariamente all’obbligo di sentire i soggetti personalmente interessati, il quale deve precedere la relazione finale, l’obbligo di «informare prontamente» gli individui coinvolti non può che riferirsi, a mio avviso, ad un’informazione posteriore al momento in cui si manifestava il coinvolgimento personale dell’individuo in questione, il che non osta necessariamente a che tale informazione venga effettuata parallelamente o successivamente alla trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie.

( 40 ) V. sentenza impugnata, punto 83.

( 41 ) Inoltre, tenendo al contempo conto dei limiti della competenza del giudice dell’impugnazione nella valutazione dei fatti, mi sembra utile constatare che il Tribunale ha tratto la conclusione secondo la quale il ricorrente era «personalmente coinvolto» esclusivamente sulla base delle funzioni che egli esercitava e dei poteri derivanti da tali funzioni (v. paragrafi 38 e 39 delle presenti conclusioni), senza tenere conto del fatto che l’OLAF aveva indicato per nome altre due persone quali soggetti coinvolti nei fatti all’origine dell’indagine. Il Tribunale ha dunque sostituito la propria analisi, per quanto attiene alla valutazione dei fatti e del coinvolgimento delle persone interessate da tali fatti, a quella effettuata dall’OLAF nell’ambito delle competenze risultanti dalla decisione 1999/352 e dal regolamento n. 1073/1999, senza spiegare in che senso l’analisi effettuata da quest’ultimo fosse erronea.

( 42 ) V. sentenza impugnata, punto 108.

( 43 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, punto 351. V. sentenza impugnata, punti da 98 a 102.

( 44 ) V. sentenza impugnata, punto 100.

( 45 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, punto 351. V. sentenza impugnata, punto 98.

( 46 ) V. sentenza impugnata, punto 99.

( 47 ) V. sentenza impugnata, punti 101 e 102.

( 48 ) T‑48/05, EU:T:2008:257.

( 49 ) V. sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257, punti 350 e 351).

( 50 ) V. sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257, punti da 346 a 348).

( 51 ) V. sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257, punto 349).

( 52 ) V. punto 100 della sentenza impugnata.

( 53 ) V. sentenza impugnata, punto 102.

( 54 ) V. sentenza impugnata, punto 103.

( 55 ) V. sentenza impugnata, punto 104.

( 56 ) V. sentenza impugnata, punto 105.

( 57 ) V. sentenza impugnata, punto 103. Inoltre, la conclusione enunciata al punto 108 della sentenza impugnata, secondo la quale la Commissione non avrebbe dovuto costituirsi parte civile e presentare una denuncia dinanzi ai giudici francesi prima della chiusura dell’indagine dell’OLAF, è difficilmente conciliabile con il ragionamento, figurante ai punti da 111 a 115 della sentenza impugnata, con il quale il Tribunale ha respinto la censura relativa alla violazione del diritto alla buona amministrazione e del dovere di sollecitudine per il fatto di aver protratto i procedimenti giudiziari senza aver prodotto sufficienti elementi di prova. A tal riguardo, il Tribunale ha segnatamente rilevato che il fatto di poter far valere i propri diritti per via giudiziaria è espressione di un principio generale del diritto che si trova alla base delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è anche sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e che, poiché l’accesso al giudice è un diritto fondamentale e un principio generale che garantisce il rispetto del diritto, è solo in circostanze del tutto eccezionali che il fatto, per un’istituzione, d’intentare un’azione giudiziaria è idoneo a costituire un illecito amministrativo (sentenza impugnata, punto 111).

( 58 ) V. sentenza impugnata, punto 106.

( 59 ) V. sentenza impugnata, punto 107.

( 60 ) Inoltre, tale possibilità è garantita dall’articolo 335 TFUE, secondo il quale, in ciascuno degli Stati membri, l’Unione ha la più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali e, a tal fine, essa è rappresentata dalla Commissione. Orbene, non vi è alcun elemento nel fascicolo della causa da cui emergerebbe che la legislazione francese limitava, nella specie, la possibilità per la Commissione di agire in giudizio.

( 61 ) V. sentenza impugnata, punto 130.

( 62 ) V. sentenza impugnata, punto 131.

( 63 ) V. sentenza impugnata, punto 130.

( 64 ) V. sentenza impugnata, punto 131.

( 65 ) V. paragrafo 64 delle presenti conclusioni.

( 66 ) Peraltro, nelle sue memorie, il ricorrente ricollega i danni lamentati segnatamente alla «sua formale sottoposizione ad indagini» oppure alla «decisione di avviare un procedimento giudiziario nei suoi confronti». Orbene, si tratta, evidentemente, di atti che non possono che essere attribuiti alla responsabilità delle autorità giudiziarie francesi. Inoltre, né il ricorrente né il Tribunale hanno dimostrato se – e in che misura – le informazioni contenute negli atti dell’OLAF e della Commissione che esso contesta, le quali dovrebbero essere, per loro natura, riservate, sarebbero divenute di dominio pubblico, cosicché esse avrebbero arrecato pregiudizio all’onore e alla reputazione del ricorrente.

( 67 ) V. segnatamente la giurisprudenza citata al paragrafo 29 delle presenti conclusioni.