CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 3 LUGLIO 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La causa pregiudiziale di cui mi occupo oggi verte sull'interpretazione del regolamento n. 3, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti, in particolare degli artt. 20, n. 1 e 23, nn. 1 e 3.

L'art. 20, n. 1 stabilisce:

«I familiari di un lavoratore subordinato o assimilato che:

(i) sia iscritto a un'istituzione di uno degli Stati membri, o

(ii) abbia diritto a prestazioni da parte di un'istituzione di uno degli Stati membri, o

(iii) avrebbe diritto a prestazioni da parte di un'istituzione di uno Stato membro, se risiedesse nel territorio in cui si trova detta istituzione,

beneficiano delle prestazioni in natura allorché risiedono nel territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui si trova l'istituzione competente, come se il lavoratore fosse iscritto all'istituzione del luogo di residenza o come se egli avesse diritto a prestazioni da parte di tale istituzione. L'estensione, la durata e le modalità della corresponsione di tali prestazioni sono determinate secondo le disposizioni della legislazione applicata da dette istituzioni.»

L'art. 23 recita:

«(1) Le prestazioni in natura corrisposte in virtù delle disposizioni ... del paragrafo (dell'art. 20) ... del presente regolamento formano oggetto di rimborso alle istituzioni che le hanno corrisposte.

...

(3) Per quanto riguarda le prestazioni in natura corrisposte ai familiari previsti al paragrafo 1 dell'art. 20 ..., l'istituzione competente è tenuta a rimborsare importi equivalenti ai 3/4 delle spese relative a dette prestazioni.»

Il sig. Giovanni Marasco, cittadino italiano, dal 16 giugno 1961 al 7 marzo 1969 lavorava nella Repubblica federale di Germania e vi era iscritto alla previdenza sociale. Contro la malattia egli era assicurato presso la Allgemeinen Ortskrankenkasse Mittelfranken, ricorrente nella causa principale, e per il resto presso l'assicurazione pensioni per gli operai. Suo figlio, nato il 31 luglio 1961 e che ha sempre risieduto in Italia, dal 3 agosto al 22 ottobre 1964 veniva ricoverato a causa della tubercolosi in una clinica pediatrica italiana e il 26 ottobre 1964 veniva ricoverato per lo stesso motivo in un istituto di prevenzione italiano. Dato che il padre era assicurato in Germania, la ricorrente nella causa principale dichiarava all'ente previdenziale italiano di essere disposta ad accollarsi in via provvisoria le spese per le cure dal 1o agosto al 12 dicembre 1964, nonché per ulteriori 70 settimane, ed a quanto pare agiva in questo senso.

La ricorrente ritiene tuttavia che le spese devono gravare in ultima analisi sul Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, resistente nella causa principale, e ciò in forza del § 1244 a della Reichsversicherungsordnung, a norma del quale gli assicurati e i pensionati, in caso di tubercolosi attiva che richieda delle cure e che abbia colpito loro stessi, il coniuge o i figli, hanno diritto alle prestazioni contemplate dalla Reichsversicherungsordnung stessa. Il Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken rifiutava cionondimeno di accollarsi le spese. Nemmeno l'azione esperita dinanzi al Sozialgericht Nürnberg e riguardante le spese sostenute negli anni 1964 e 1965 consentiva alla ricorrente di raggiungere lo scopo. Nella sentenza 21 marzo 1978 con cui respingeva la domanda, il tribunale si richiamava al § 1244 a, n. 9 della Reichsversicherungsordnung, a termini del quale «il diritto alle prestazioni sopra contemplate ... [sussiste] unicamente qualora gli interessati possano essere curati o assistiti sul piano professionale e dell'occupazione nel territorio in cui vige la presente legge ovvero possano ricevere direttamente le provvidenze susseguenti».

Dopodiché la causa veniva portata direttamente davanti al Bundessozialgericht. La ricorrente si richiamava alla sentenza 14/72 (Helmut Heinze e/Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz, 16 novembre 1972, Race. 1972, pagg. 1105 e segg.) secondo la quale le prestazioni a norma del § 1244 a della Reichsversicherungsordnung rientrano nel campo previdenziale e vanno considerate come prestazioni di malattia ai sensi dell'art. 2, n. 1, leu. a, del regolamento n. 3. Ciò premesso, si dovrebbe ritenere che l'art. 20 del regolamento n. 3, che ho citato all'inizio, prevalga sul § 1244 a, n. 9 della Reichsversicherungsordnung.

L'ente resistente sostiene invece che nella sentenza di cui sopra la Corte di giustizia europea non ha preso in considerazione il § 1244 a, n. 9. Esso rileva che le prestazioni relative alla cura della tubercolosi poste a carico dell'assicurazione pensioni hanno carattere intrastatale; la limitazione al territorio federale delle cure antitubercolari contemplate per l'ente pensioni non sminuirebbe affatto in modo inammissibile la previdenza sociale dei lavoratori migranti.

Per il Bundessozialgericht sorge quindi la questione della compatibilità del § 1244 a, n. 9 della Reichsversicherungsordnung col regolamento n. 3, cioè il problema se, dato che detto paragrafo fa dell'ente pensioni il primo obbligato a fornire le prestazioni antitubercolari, nonostante la limitazione di tali spettanze al trattamento nel territorio nazionale, limitazione disposta dal n. 9 di detta disposizione, in forza degli artt. 20 e 23 del regolamento n. 3, si possa ritenere che il diritto sussita anche in caso di trattamento in altri Stati membri, con la conseguenza che l'ente pensioni deve rifondere le spese all'ente dello Stato di residenza. Con ordinanza 25 ottobre 1979 il Bundessozialgericht ha quindi sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali :

«1. Se gli artt. 23, n. 1 e n. 3, e 20, n. 1, lett. i), del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 25 settembre 1958, n. 3, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti — in forza dei quali i familiari di un lavoratore assicurato presso un ente di uno Stato membro, anche qualora risiedano nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di cui sopra, in caso di malattia fruiscono di prestazioni in natura come se il lavoratore fosse assicurato presso l'ente dello Stato in cui risiedono, ed in forza dei quali, inoltre, l'ente previdenziale presso il quale il lavoratore è assicurato deve rimborsare all'ente che ha fornito le prestazioni tre quarti delle spese relative alle prestazioni stesse — tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia europea 16 novembre 1972 (n. 14/72), si applichino anche al lavoratore assicurato secondo la disciplina tedesca sulle pensioni, al quale spetta assistenza per la tubercolosi a favore del proprio figlio (§ 1244 a, n. 1, RVO), da prestarsi da parte dell'ente previdenziale tedesco pensioni, solo nel caso in cui detto figlio venga curato nel territorio in cui vige il regolamento tedesco (§ 1244 a, n. 9, RVO).

2. In caso di soluzione affermativa della questione n. 1 :

Se l'assistenza per la tubercolosi sia quindi circoscritta al territorio in cui vige il regolamento tedesco sulle assicurazioni (RVO) (§1244 a, n. 9, RVO), qualora il lavoratore assicurato per la pensione sia contemporaneamente assicurato secondo il regime obbligatorio tedesco di assicurazione contro le malattie e l'ente previdenziale tedesco contro le malattie sia tenuto a fornire un trattamento terapeutico a favore del figlio (§ 205 RVO), indipendentemente dal luogo in cui vengono prestate le cure».

Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, è detto in proposito quanto segue:

Le cure antitubercolari, in quanto prestazioni di malattia, vanno di per sé fornite dall'ente competente a norma del diritto nazionale, cioè dall'ente che si occupa dell'assicurazione malattia. Con la legge sull'assistenza antitubercolare del 23 luglio 1959 e con la legge sull'assistenza sociale federale del 30 giugno 1961, per un'efficace lotta contro la tubercolosi è stato istituito un sistema di prestazioni che vanno oltre quelle garantite dall'assicurazione malattia obbligatoria. Queste prestazioni spettano a chiunque si ammali nella Repubblica federale di Germania, anche se non è cittadino tedesco. Per l'attuazione dell'assistenza antitubercolare non è stato però istituito alcun ente apposito, bensì ne sono stati incaricati i vari enti già esistenti. Chi sia iscritto nel territorio federale all'assicurazione malattia obbligatoria riceve le prestazioni dalla competente cassa malattia. Se la tubercolosi deriva da un infortunio sul lavoro oppure è una malattia professionale, le prestazioni vengono fornite dall'ente che si occupa dell'assicurazione infortuni obbligatoria. Se la tubercolosi dipende da un evento dannoso ai sensi della legge sull'assistenza federale alle vittime della guerra, ovvero di un'altra legge che ad essa si richiami, le cure necessarie vanno fornite come prestazioni alle vittime della guerra. Ai dipendenti pubblici l'assistenza antitubercolare spetta a norma del § 127 sull'assistenza sociale federale. Le prestazioni di tutti questi enti non vengono limitate dalla legge al territorio federale, bensì possono in linea di massima venir fornite anche in ogni altro Stato membro della CEE. Se l'ammalato non ha diritto alle prestazioni di alcuno degli enti soprammenzionati, sono competenti gli enti assistenziali a norma della legge sull'assistenza sociale federale.

Per ottenere un sistema coerente non sarebbe stato quindi assolutamente necessario includervi gli enti che si occupano dell'assicurazione pensioni obbligatoria.

Se questi vi sono stati cionondimeno compresi dal § 1244 a della Reichsversicherungsordnung, lo si deve al fatto che essi dispongono già da decenni di attrezzature collaudate (sanatori) e si sono sempre occupati, anche nei casi di tubercolosi, della riabilitazione sanitaria e professionale intesa ad evitare l'inabilità al lavoro. Questa attribuzione di competenza possiede tuttavia delle particolarità, che ne pongono in rilievo il carattere eccezionale. La cerchia dei beneficiari è stata limitata; le prestazioni spettano unicamente agli assicurati, ai pensionati e relativi coniuge e figli. L'assicurato deve aver maturato un determinato periodo di assicurazione pensioni obbligatoria. Oltre a ciò, a norma del § 1244 a, n. 3, l'assistenza antitubercolare può consistere solo in cure ospedaliere e, a norma del già menzionato n. 9 di detta disposizione, può essere prestata solo nel territorio nazionale.

Data questa situazione, si deve accertare se il diritto nazionale possa ripartire le competenze fra i vari enti previdenziali nel senso che l'ente pensioni fornisce prestazioni unicamente nel territorio nazionale, mentre rimane intatto l'obbligo di prestazione all'estero delle casse malattia. In proposito vale in definitiva solo la condizione che la previdenza sociale dei lavoratori migranti non venga sminuita rispetto a quella dei lavoratori nazionali, il che tuttavia non pare possa accadere in un caso come quello in esame, giacché sussiste comunque il diritto nei confronti dell'ente che si occupa dell'assicurazione malattia obbligatoria, e ciò in forza dei §§ 205 e segg. della Reichsversicherungsordnung in relazione all'art. 20 del regolamento n. 3.

Ecco il mio punto di vista sui vari problemi sollevati dal Bundessozialgericht.

1. Anzitutto va detto che è logico che sia stata chiesta l'interpretazione del regolamento n. 3 e degli artt. 20 e 23 di questo. Il regolamento n. 3 — e non quello n. 1408/71 che gli ha fatto seguito — va preso in considerazione, giacché le cure che hanno dato origine alla presente causa hanno avuto luogo già nell'anno 1964. Anche per il rimborso ci si deve quindi rifare alla situazione giuridica esistente in tale epoca. Ci si basi giustamente sul capitolo 1 del titolo III del regolamento n. 3 (riguardante la malattia e la maternità), giacché a proposito del § 1244 a della Reichsversicherungsordnung, la cui compatibilità col diritto comunitario — per quanto riguarda il n. 9 — è attualmente in discussione, nelle sopra menzionate pronunzie (cause 14/72 — Heinze, 15/72 — Land Niedersachsen c/Landesversicherungsanstalt Hannover, sentenza 16 novembre 1972, Race. 1972, pag. 1127 — e 16/72 — Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg c/Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein, sentenza 16 novembre 1972, Racc. 1972, pag. 1141) è già stato affermato che le cure antitubercolari a carico dell'assicurazione pensioni sono prestazioni di malattia e i diritti relativi ricadono quindi sotto l'art. 2, n. 1, lett. a, del regolamento n. 3.

2. A norma dell'art. 23 del regolamento n. 3, ai fini dell'obbligo di rimborso che sussiste nei confronti dell'ente che ha fornito la prestazione — cioè quello dello Stato membro in cui risiedono i familiari del lavoratore occupato in un altro Stato membro — si deve aver riguardo a quale sia l'ente competente dello Stato membro in cui il lavoratore è occupato ed assicurato. In proposito l'art. 1, leu. f), punto (i), dichiara che il termine «istituzione competente» indica, «se si tratta di un'assicurazione sociale, l'istituzione designata dall'autorità competente dello Stato membro interessato ovvero l'istituzione alla quale l'assicurato è iscritto al momento della richiesta di prestazione, o verso la quale egli ha o continuerebbe ad avere diritto alle prestazioni se risiedesse nel territorio dello Stato membro dov'era occupato ultimamente». Sotto questo aspetto è emerso in corso di causa che la designazione dell'ente competente di cui all'allegato II del regolamento n. 4 nel presente caso non è di alcun ausilio, giacché a proposito dell'assicurazione malattia tedesca se ne è fatto uso solo per l'art. 22, n. 3 del regolamento n. 3, il quale esula completamente dalla presente controversia. Quello che conta è quindi il sussistere di un rapporto assicurativo e di un diritto alle prestazioni. Da questo punto di vista, nel nostro caso è pure manifesto che il lavoratore di cui trattasi era iscritto tanto all'assicurazione malattia quanto a quella pensioni e che in entrambi i rami possedeva i requisiti personali occorrenti, cioè in particolare un periodo minimo d'iscrizione all'assicurazione pensioni. Si potrebbe perciò propendere — come fa manifestamente il Bundessozialgericht — a presupporre un diritto unitario alle cure antitubercolari ed a ritenere che il § 1244 a, n. 9 della Reichsversicherungsordnung determini una ripartizione di competenze interna, contro la quale dal punto di vista del diritto comunitario non vi è nulla da obiettare, giacché esso non ha alcun particolare interesse ad una determinata ripartizione delle competenze nell'ambito di uno Stato membro.

3. La Commissione ha però giustamente rilevato che non appare accoglibile la tesi secondo cui il § 1244 a, n. 9 della Reichsversicherungsordnung definirebbe un requisito negativo il quale sarebbe vincolante per il diritto comunitario in quanto si tratterebbe di prestazioni in natura fornite in cliniche dell'assicurazione pensioni le quali esistono solo nel territorio in cui vige la Reichsversicherungsordnung. In proposito, non solo si può osservare — senza sconfinare necessariamente nell'interpretazione del diritto nazionale, che ci è preclusa — che in senso contrario milita la lettera del sopra menzionato n. 9, che non è stata modificata nemmeno in occasione degli emendamenti effettuati negli anni 1974-1977, cioè dopo la pronunzia delle sentenze 14-16/72; ma si può anche porre in rilievo che gli enti pensioni non si servono unicamente delle loro cliniche, ma anche degli ospedali ordinari, e che, come si desume dai §§ 1237, 1237 a e 1237 b della Reichsversicherungsordnung, a questo ramo assicurativo non è affatto estraneo il rimborso delle spese. A parte ciò, non è privo di rilievo il fatto che nel regolamento n. 3 non vi è una riserva in questo senso, analoga a quella che si può ad esempio desumere in un altro campo dall'art. 10, n. 2, in relazione all'allegato E.

4. La Commissione ha inoltre sostenuto in modo convincente che, in primo luogo, per la soluzione del problema sottopostoci non appare plausibile riferirsi al caso singolo, cioè considerare se si debba temere uno svantaggio per l'interessato in relazione alla sua posizione nei confronti dell'assicurazione malattia; in secondo luogo essa ha efficacemente confutato la tesi secondo cui si dovrebbe parlare di un diritto unitario al trattamento ospedaliero della tubercolosi e partire dal principio che la ripartizione interna di competenze per l'adempimento di questo diritto sia irrilevante per il diritto comunitario. In proposito essa ha giustamente sottolineato che il rapporto fra il § 1244 a e l'art. 20 del regolamento n. 3 va determinato in via generale; per motivi di certezza del diritto, l'applicazione dell'art. 20, cioè la sfera di validità del diritto comunitario, non può essere fatta dipendere dal caso singolo. D'altro canto — benché il Bundessozialgericht presupponga la coerenza del sistema — non si può manifestamente affermare con certezza che il § 205 della Reichsversicherungsordnung, il quale contempla i diritti nei confronti della cassa malattia, costituisca una garanzia generale per i diritti i quali, dato quanto dispone il § 1244 a, n. 9, non si possono far valere nei confronti dell'assicurazione pensioni. Vi sono cioè casi di lavoratori migranti che non sono iscritti all'assicurazione malattia obbligatoria e non possono quindi far valere alcun diritto nei confronti di questa. Non si deve forse pensare agli impiegati ben retribuiti ed alle donne che smettono di lavorare in seguito al matrimonio, giacché sono direttamente responsabili del danno che subiscono rinunziando deliberatamente all'assicurazione volontaria. È però manifesto che restano escluse dall'assicurazione malattia anche le persone le quali, dopo aver smesso di lavorare, si valgono del diritto di soggiorno garantito loro dall'art, n. 2 del regolamento n. 1251/70. In questa prospettiva, la tutela dei lavoratori migranti potrebbe quindi essere effettivamente più limitata rispetto a quella offerta ai lavoratori nazionali, qualora l'art. 20 non venisse applicato anche nei confronti del § 1244 a della Reichsversicherungsordnung, col conseguente obbligo di fornire prestazioni all'estero.

5. Perciò, anche qualora si debba ritenere — e in proposito spetta al Bundessozialgericht interpretare il diritto nazionale — che la clausola limitativa di cui al § 1244 a, a differenza del § 205 che riguarda l'assicurazione malattia, non discende unicamente dal principio di territorialità, ma si spiega soprattutto con l'esistenza di attrezzature ospedaliere nazionali di proprietà dell'assicurazione pensioni, si deve cionondimeno tener per fermo — come la Commissione ha giustamente rilevato — in primo luogo in vista della sopra menzionata incertezza e in secondo luogo in considerazione del fatto che il principio dell'esportazione delle prestazioni, per cui non può mai venir negato il diritto alle prestazioni all'estero, costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario il quale trova espressione già nell'art. 51 del Trattato CEE, che il presupposto negativo di cui a § 1244 a, n. 9, va disapplicato nei confronti dei lavoratori migranti a causa dell'art. 20 del regolamento n. 3. Dal punto di vista del diritto comunitario ciò significa quindi che per i diritti derivanti dal § 1244 a è competente nei rapporti con l'estero l'assicurazione pensioni. Si può certo aggiungere — e anche in questo concordo con la Commissione — che, dato che il coordinamento sul piano interno spetta ai singoli Stati membri e sotto questo aspetto non sono in gioco interessi comunitari, il giudice nazionale è perfettamente libero di considerare la clausola di cui al § 1244 a, n. 9 — ammesso che sia questo il suo vero scopo — come una disposizione attinente alla ripartizione delle competenze sul piano nazionale. La ripartizione definitiva degli oneri andrebbe effettuata in base ad essa — cosa che, dal punto di vista del diritto comunitario, non dà luogo ad alcuna obiezione — cioè, ai fini del rimborso sul piano nazionale, si dovrebbe accertare quale ente sia in linea di principio competente per le prestazioni all'estero e quale sia il primo obbligato a fornire prestazioni in natura soltanto nel territorio nazionale.

6. Le questioni sollevate dal Bundessozialgericht possono quindi essere risolte, come è stato proposto dalla Commissione, nel modo seguente: a) Gli artt. 20, n. 1 e 23, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3 valgono anche per le norme nazionali secondo le quali l'ente che si occupa dell'assicurazione pensioni è tenuto a fornire l'assistenza antitubercolare al figlio di un assicurato solo qualora venga curato nel territorio nazionale. b) Gli artt. di cui sopra si applicano al diritto all'assistenza antitubercolare nei confronti dell'ente che si occupa dell'assicurazione pensioni anche qualora il lavoratore iscritto all'assicurazione pensioni sia nel contempo iscritto all'assicurazione malattia ed abbia nei confronti di questa il diritto di far curare il figlio indipendentemente dal luogo del trattamento. La competenza interstatale dell'ente che si occupa dell'assicurazione pensioni, competenza che trova fondamento nel diritto comunitario, non osta a che il diritto nazionale attribuisca sul piano interno la competenza definitiva all'assicurazione malattia.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.