Conclusioni dell'avvocato generale Elmer del 14 novembre 1996. - Recep Tetik contro Land Berlin. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bundesverwaltungsgericht - Germania. - Accordo d'associazione CEE-Turchia - Decisione del consiglio d'associazione - Libera circolazione dei lavoratori - Proroga del permesso di soggiorno - Recesso dal contratto di lavoro. - Causa C-171/95.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-00329



Conclusioni dell avvocato generale

1 Se un lavoratore turco abbia il diritto di ottenere un permesso di soggiorno in uno Stato membro ai sensi delle disposizioni contenute nella decisione n. 1/80 del Consiglio d'associazione CEE/Turchia qualora sia receduto dal suo rapporto di lavoro e dopo la cessazione di quest'ultimo intenda cercare un lavoro nello Stato membro interessato. Questa è in sintesi la questione su cui la Corte deve pronunciarsi nel presente procedimento pregiudiziale.

Le norme comunitarie rilevanti

2 L'accordo di associazione concluso fra la Comunità economica europea e la Turchia (1) ha lo scopo, ai sensi dell'art. 2, n. 1, «di promuovere un rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le Parti, tenendo pienamente conto della necessità di assicurare un più rapido sviluppo dell'economia turca ed il miglioramento del livello dell'occupazione e del tenore di vita del popolo turco».

Ai sensi dell'art. 12 dell'accordo le parti convengono «di ispirarsi agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».

3 Ai sensi dell'art. 36 del Protocollo addizionale all'accordo di associazione 23 novembre 1970 (2) il Consiglio d'associazione stabilisce le modalità necessarie per la graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori fra gli Stati membri della Comunità e la Turchia conformemente ai principi enunciati all'art. 12 dell'accordo di associazione.

4 In applicazione di tali disposizioni il Consiglio di associazione ha emanato la decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, entrata in vigore il 1_ luglio 1980 (3). L'art. 6, nn. 1 e 2, della decisione recita:

«1. (...) il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:

(...)

- libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego.

2. Le ferie annuali e le assenze per maternità, infortunio sul lavoro o malattia di breve durata sono assimilate ai periodi di regolare impiego. I periodi di involontaria disoccupazione, debitamente constatati dalle autorità competenti, e le assenze provocate da malattie di lunga durata, pur senza essere assimilate a periodi di regolare impiego, non pregiudicano i diritti acquisiti in virtù del periodo di impiego anteriore».

L'art. 13 della decisione n. 1/80 dispone che:

«Gli Stati membri della Comunità e la Turchia non possono introdurre nuove restrizioni sulle condizioni d'accesso all'occupazione dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno e all'occupazione».

Fatti

5 Il signor Recep Tetik, nato nel 1958, è un cittadino turco che lavorava dall'autunno 1980 come marittimo su varie imbarcazioni tedesche. In tale contesto otteneva dalle autorità tedesche, conformemente alla normativa tedesca sugli stranieri, permessi di soggiorno a tempo determinato (da ultimo sino al 4 agosto 1988) che gli conferivano il diritto di svolgere un'attività lavorativa nel settore della navigazione marittima. I permessi di soggiorno contenevano le seguenti clausole: «non è autorizzato a stabilire la propria residenza a terra» e «il permesso di soggiorno scade al termine dell'attività lavorativa del titolare nella navigazione marittima tedesca». Il signor Tetik si licenziava il 20 luglio 1988 ritrovandosi in stato di disoccupazione.

6 Stando alle informazioni fornite dal signor Tetik, il 1_ agosto 1988 egli si recava a Berlino e in pari data presentava domanda di permesso di soggiorno a tempo indeterminato al fine di cercare un lavoro, non meglio precisato. Egli dichiarava in tale contesto di aver l'intenzione di soggiornare in Germania sino al 2020 circa. Con provvedimento 19 gennaio 1989 l'Ufficio degli stranieri del Land di Berlino respingeva la domanda di permesso di soggiorno presentata dal signor Tetik motivando che lo scopo del suo soggiorno in Germania era venuto meno e che non poteva essergli rilasciato un permesso di soggiorno per l'espletamento di un'attività lavorativa al di fuori del settore della navigazione marittima.

Il signor Tetik impugnava il provvedimento. Con decisione 12 ottobre 1989 il reclamo veniva respinto perché in forza di una consuetudine risalente a diversi anni prima, che era stata espressamente sancita con circolare inviata ai funzionari dell'Ufficio degli stranieri nel marzo 1989, i marittimi stranieri non sono autorizzati, dopo la cessazione del rapporto di lavoro nella navigazione marittima tedesca, a svolgere un'attività lavorativa a terra. Tale regime è volto ad evitare l'arrivo sul mercato del lavoro di manodopera straniera per il tramite di un'occupazione temporanea nella navigazione marittima dopo l'istituzione nel settembre 1973 di un blocco generale delle assunzioni della manodopera straniera.

7 Il 27 luglio 1989 il signor Tetik presentava un ricorso contro il Land di Berlino dinanzi al Verwaltungsgericht, che veniva però respinto con sentenza 10 dicembre 1991. Il signor Tetik interponeva appello, che veniva però respinto con sentenza 24 marzo 1992 dell'Oberverwaltungsgericht. Nella motivazione risulta fra l'altro che il signor Tetik non era legittimato ad ottenere un permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio d'associazione.

8 Su autorizzazione del Bundesverwaltungsgericht, il signor Tetik presentava ricorso in cassazione (Revision) avverso la sentenza dell'Oberverwaltungsgericht. Egli sosteneva in proposito che il Tribunale aveva interpretato erroneamente le condizioni per il rilascio di un permesso di soggiorno di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80.

Questioni pregiudiziali

9 Con ordinanza 11 aprile 1995 il Bundesverwaltungsgericht ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se un marittimo turco, che ha svolto attività lavorativa dal 1980 al 1988 su navi di uno Stato membro, fosse inserito nel regolare mercato del lavoro di tale Stato membro ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio d'associazione CEE/Turchia sullo sviluppo dell'associazione e se egli fosse ivi regolarmente occupato, nel caso in cui il suo rapporto di lavoro fosse soggetto al diritto nazionale, egli pagasse nello Stato membro l'imposta sul reddito da lavoro dipendente e fosse iscritto alle assicurazioni sociali, ma il permesso di soggiorno concessogli fosse limitato all'utilizzazione professionale nella navigazione marittima e non autorizzasse la fissazione di una residenza sulla terraferma.

Se rilevi al riguardo il fatto che tale attività in base alla legge tedesca non sia soggetta all'obbligo di un permesso di lavoro e che in materia di lavoro e di assicurazioni sociali vigano per i marittimi discipline di legge in parte speciali.

2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):

Se un marittimo turco perda il proprio diritto al rilascio di un permesso di soggiorno qualora egli metta termine volontariamente, e non ad esempio per ragioni di salute, al suo rapporto di lavoro, e, 11 giorni più tardi, dopo la scadenza del suo permesso di soggiorno, chieda un permesso di soggiorno per un'attività a terra e dopo il rifiuto di quest'ultimo resti disoccupato».

10 La prima questione riguarda l'interpretazione della nozione di «inserito nel regolare mercato del lavoro» di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio d'associazione. Nella sentenza 6 giugno 1995, causa C-434/93, Bozkurt (4), la Corte ha già avuto l'occasione di pronunciarsi su una questione analoga. Pertanto con nota 26 giugno 1995 il cancelliere della Corte ha inviato tale sentenza al Bundesverwaltungsgericht domandandogli se intendesse mantenere le questioni. Con ordinanza 30 agosto 1995, il Bundesverwaltungsgericht ha ritirato la prima questione.

Parere

11 Viene quindi unicamente chiesta una pronuncia sulla seconda delle questioni pregiudiziali sollevate in origine. Tale questione è sollevata sul presupposto di una soluzione affermativa della prima questione. Per risolverla occorre quindi ritenere accertato che il signor Tetik è stato inserito nel regolare mercato del lavoro in Germania nel periodo 1980-1988 fruendo quindi, ai sensi dell'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80, del libero accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta. Emerge inoltre dall'ordinanza di rinvio che il giudice nazionale considera accertato che il signor Tetik ha cessato volontariamente la sua attività lavorativa come marittimo e non per motivi di salute o altre cause.

12 Pertanto il giudice a quo chiede sostanzialmente alla Corte di stabilire se un lavoratore turco che fruisce del libero accesso a qualunque attività lavorativa subordinata di sua scelta ai sensi dell'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 abbia diritto ad un permesso di soggiorno per cercare un lavoro qualora abbia volontariamente abbandonato il posto di lavoro e sia quindi disoccupato.

13 Il signor Tetik ha sostenuto che, poiché ha svolto regolarmente un'attività lavorativa durante otto anni circa in uno Stato membro, egli fruisce del libero accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta conformemente all'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80. Un periodo di disoccupazione non può privarlo di tale diritto. Analogamente ai cittadini comunitari egli dovrebbe inoltre avere diritto ad un permesso di soggiorno per un determinato periodo al fine di cercare un nuovo impiego.

14 A parere della Commissione, dall'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 deriva necessariamente che i lavoratori turchi ricompresi nell'ambito d'applicazione di tale disposizione possono liberamente recedere dal rapporto di lavoro per iniziare una nuova attività lavorativa. Per salvaguardare l'effetto utile di tale disposizione deve altresì essere consentito al lavoratore turco di recedere liberamente da un rapporto di lavoro al fine di cercare una nuova attività. Ciò deve valere in particolare qualora, come nel caso di specie, si tratti di un marittimo che avrà verosimilmente difficoltà pratiche particolari per trovare un posto di lavoro a terra. Il lavoratore turco deve quindi aver diritto al permesso di soggiorno per un periodo adeguato al fine di cercare un lavoro.

15 Il Land di Berlino, il governo del Regno Unito nonché i governi francese e tedesco hanno ribattuto che la decisione n. 1/80 non è volta ad attuare pienamente la libera circolazione dei lavoratori turchi e che il diritto di soggiorno loro conferito in forza della decisione n. 1/80 costituisce unicamente un diritto derivato dal rapporto di lavoro. Il lavoratore turco che fruisce, ai sensi dell'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80, del libero accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta perde il diritto di soggiorno, che consegue naturalmente dal diritto al lavoro, qualora venga meno il rapporto di lavoro.

16 Vorrei sottolineare anzitutto che dall'art. 13 della decisione n. 1/80 emerge che dopo l'entrata in vigore della detta decisione non possono essere introdotte nuove restrizioni delle condizioni d'accesso all'occupazione dei lavoratori che hanno ottenuto un permesso di soggiorno e un permesso di lavoro conformemente alle norme vigenti. In tale contesto il governo tedesco ha chiarito che la prassi dell'Ufficio degli stranieri consistente nel negare ai marittimi stranieri il rilascio di un permesso di soggiorno e di un permesso di lavoro per l'espletamento di un'attività lavorativa a terra dopo la cessazione delle loro attività nella navigazione marittima tedesca risale all'attuazione dell'Auslaendergesetz del 28 aprile 1965. Non si tratterebbe quindi, dopo l'entrata in vigore, il 1_ luglio 1980, della decisione n. 1/80 di nuove restrizioni delle condizioni di accesso al lavoro per i lavoratori che hanno già ottenuto un permesso di soggiorno e di lavoro.

17 Le disposizioni di immediata efficacia contenute nell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 (5) riguardano, stando al loro tenore letterale, solo il diritto dei lavoratori turchi alla prosecuzione di un'attività lavorativa qualora abbiano svolto regolarmente un'attività lavorativa nel corso del periodo preso in considerazione. Il diritto alla prosecuzione di un'attività lavorativa deve necessariamente comportare che il lavoratore in possesso dei detti requisiti fruisce altresì del diritto di soggiorno durante l'espletamento della sua attività lavorativa.

18 Tale disposizione non disciplina invece la questione del diritto al lavoro e al soggiorno negli Stati membri per i lavoratori turchi che non soddisfano i requisiti temporali da essa previsti. Compete quindi alla normativa degli Stati membri stabilire se, ed eventualmente a quali condizioni, i cittadini turchi abbiano il diritto di ingresso e di soggiorno nel loro territorio e di svolgimento di un'attività lavorativa nel medesimo.

In tal senso la Corte di giustizia ha dichiarato nella sentenza 20 settembre 1990 (6) che le disposizioni dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80:

«(...) si limitano a disciplinare la situazione del lavoratore turco sotto il profilo dell'occupazione, restando escluso qualsiasi riferimento al diritto di soggiornare.

Ciò non toglie, però, che questi due aspetti della situazione personale del lavoratore turco siano intimamente collegati e che le suddette disposizioni, riconoscendo a tale lavoratore, dopo un determinato periodo di occupazione regolare nello Stato membro, l'accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta, implichino necessariamente, a meno di non rendere totalmente ineffettivo il diritto che esse gli attribuiscono, l'esistenza, a quel momento almeno, di un diritto di soggiorno in capo all'interessato».

Ne consegue che il signor Tetik, il quale nel luglio del 1988 aveva il diritto di cercare qualunque forma di lavoro retribuito in Germania, sia nel settore della navigazione marittima sia a terra, dopo aver accettato un'offerta di un lavoro diverso da quello che svolgeva in quel momento come marittimo, avrebbe potuto risolvere il contratto di lavoro esistente e iniziare un nuovo lavoro chiedendo pertanto un permesso di soggiorno per lo svolgimento della detta attività lavorativa. La fattispecie verte però sulla questione se il signor Tetik potesse recedere dal contratto di lavoro esistente, ritrovandosi volontariamente disoccupato, e quindi chiedere un permesso di soggiorno senza aver trovato un nuovo lavoro.

19 La Corte ha già avuto varie occasioni di pronunciarsi sull'interpretazione della decisione n. 1/80 ed ha pertanto dichiarato, in via generale, per quanto riguarda le disposizioni della detta decisione in materia di libera circolazione della manodopera, ad esempio nella citata causa Bozkurt:

«(...) con le disposizioni sociali della decisione n. 1/80 il Consiglio d'associazione perseguiva lo scopo di superare una nuova tappa nella realizzazione della libera circolazione dei lavoratori ispirandosi agli artt. 48, 49 e 50 del Trattato» (punto 19).

Se ne deve pertanto concludere che la decisione n. 1/80 non è volta ad attuare la completa libertà di circolazione dei lavoratori turchi, come prevista dagli artt. 48 e seguenti del Trattato per i cittadini comunitari, ma ha invece finalità molto più limitate. Non corrisponde quindi allo scopo dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 l'equiparazione al lavoratore comunitario del lavoratore turco dopo quattro anni di regolare occupazione. Non si può per tale motivo ritenere che solo perché i cittadini comunitari che hanno diritto a soggiornare in uno Stato membro per un determinato periodo allo scopo di cercare un lavoro, i lavoratori turchi debbano avere lo stesso diritto.

20 La Corte ha inoltre dichiarato, nella citata sentenza Sevince, che il diritto di soggiorno costituisce un diritto derivato dal diritto al lavoro. Dedurne un diritto di soggiorno senza attività lavorativa allo scopo di cercare un lavoro sembra, pertanto, prima facie, in contrasto con l'attuale giurisprudenza della Corte in tema di diritto di soggiorno collegato all'accesso al lavoro ai sensi dell'art. 6 della decisione n. 1/80, atteso che il diritto derivato di soggiorno diverrebbe un diritto autonomo di soggiorno svincolato, in contrasto con le finalità della decisione n. 1/80, dall'espletamento di un'attività lavorativa.

21 Inoltre l'art. 6, n. 2, della decisione n. 1/80 disciplina i casi di assenza nel periodo in cui viene soddisfatto il requisito, ad esempio di quattro anni di attività lavorativa. Nelle mie conclusioni nella causa Bozkurt, che riguardava fra l'altro la questione se un lavoratore turco che abbia svolto regolarmente un'attività lavorativa in uno Stato membro avesse il diritto di soggiornare nel territorio del detto Stato dopo aver subito un infortunio sul lavoro in conseguenza del quale era rimasto inabile, ho dichiarato in ordine all'art. 6, n. 2, seconda frase:

«L'art. 6, n. 2, seconda frase, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione prevede che i periodi di disoccupazione involontaria e le assenze per malattia di lunga durata non sono equiparabili a periodi di occupazione regolare. Pertanto, per il computo dei vari periodi di cui all'art. 6, n. 1, non si terrà conto dei periodi di disoccupazione involontaria né delle assenze per malattia di lunga durata. Questa parte dell'art. 6, n. 2, seconda frase, analogamente all'art. 6, n. 2, prima frase, serve a precisare il contenuto dei presupposti temporali dei diritti sanciti dall'art. 6, n. 1, ma non precisa il contenuto del diritto come descritto al n. 1.

Il disposto dell'art. 6, n. 2, seconda frase, prevede tuttavia contestualmente che i periodi di disoccupazione involontaria e le assenze per malattia di lunga durata non pregiudicano i diritti acquisiti in forza del periodo precedente di occupazione. Quindi il lavoratore turco non perde i diritti acquisiti ex art. 6, n. 1, ad esempio a causa di una malattia di lunga durata. Del resto, a mio parere, non vi è motivo di ritenere che l'espressione "assenze provocate da malattia di lunga durata" comprenda l'inabilità permanente (...).

Però, a prescindere dalle situazioni che si possono ritenere disciplinate dall'art. 6, n. 2, seconda frase, si deve sottolineare che questa parte della disposizione non precisa neppure la descrizione di cui all'art. 6, n. 1, del contenuto del diritto. Il diritto che il lavoratore turco non perde per malattia di lunga durata, dopo aver avuto un'occupazione regolare durante quattro anni in uno Stato membro, continua a essere unicamente il "libero accesso a qualsiasi attività salariata di suo gradimento" e il corrispondente diritto di soggiorno durante lo svolgimento di tale attività lavorativa» (7).

22 La Corte ha dichiarato in tal senso, nella causa Bozkurt:

«(...) l'art. 6 della decisione n. 1/80 riguarda la situazione di lavoratori turchi in attività o provvisoriamente inabili al lavoro. Esso non riguarda invece la situazione del cittadino turco che abbia definitivamente abbandonato il mercato del lavoro in uno Stato membro perché, ad esempio, ha raggiunto l'età del collocamento a riposo o (...) è colpito da inabilità totale e permanente al lavoro.

Di conseguenza, in mancanza di una disposizione specifica che attribuisca ai lavoratori turchi il diritto di rimanere nel territorio di uno Stato membro dopo avervi svolto un'attività lavorativa, il diritto di soggiorno del cittadino turco quale è garantito, implicitamente ma necessariamente, dall'art. 6 della decisione n. 1/80, come conseguenza di un'occupazione regolare, viene meno qualora l'interessato sia colpito da inabilità totale e permanente al lavoro».

23 La Corte ha inoltre espressamente dichiarato al punto 40 della sentenza Bozkurt, in ordine alla situazione in cui un lavoratore turco abbia dovuto abbandonare involontariamente il mercato del lavoro in questo Stato membro, che l'art. 6 non contiene una norma che conferisca ai lavoratori turchi il diritto di rimanere nel territorio di uno Stato membro «dopo avervi svolto un'attività lavorativa». Ciò vale a maggior ragione in una situazione come quella di cui trattasi, in cui il lavoratore turco ha liberamente lasciato il mercato del lavoro nello Stato membro interessato. Il diritto al soggiorno in uno Stato membro in forza dell'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 deve ritenersi, in quanto diritto derivato, sussistente solo finché il lavoratore turco sia completamente inserito nel mercato del lavoro dello Stato membro interessato. A causa delle dimissioni volontarie del signor Tetik avvenute il 20 luglio 1988 e della conseguente disoccupazione volontaria è pertanto venuto meno il suo collegamento con il mercato del lavoro tedesco e pertanto anche il diritto di soggiorno in Germania.

24 Come ho già ricordato, la Commissione ha sostenuto che deve esservi un diritto di soggiorno dopo la cessazione della precedente attività lavorativa al fine di consentire la ricerca di una nuova occupazione, in particolare qualora si tratti di un marittimo che si presuppone abbia particolari difficoltà pratiche nel rinvenire un posto di lavoro a terra. Mi sia consentito osservare in proposito che, a prescindere dalla ragionevolezza di una norma del genere, non si rinviene nella decisione del Consiglio d'associazione nessun sostegno per affermare che debba esistere un diritto del genere. Qualsiasi lavoratore deve cercare un nuovo lavoro nel suo tempo libero e qualora in tale contesto debba presentarsi ad un colloquio nel corso dell'orario di lavoro dovrà ottenere un permesso nell'ambito dell'attività lavorativa attualmente svolta. Il signor Tetik non era pertanto tenuto a licenziarsi per cercare un nuovo lavoro. Egli aveva la possibilità di farlo durante le ferie e, in tale contesto, di presentarsi a colloqui anche se, a differenza dei suoi precedenti rapporti di lavoro, intendeva trovare un lavoro a terra.

25 Pertanto le questioni sollevate dovrebbero a mio parere essere risolte dichiarando che l'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che un lavoratore turco, pur avendo acquisito il diritto al libero accesso al lavoro in uno Stato membro, non ha diritto al permesso di soggiorno nel detto Stato membro al fine di cercarvi un nuovo lavoro qualora abbia volontariamente cessato la sua attività lavorativa e sia pertanto disoccupato.

Conclusione

26 Propongo pertanto alla Corte di risolvere nel modo seguente la questione sollevata:

«L'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, del Consiglio d'associazione istituito dall'accordo di associazione fra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 ed approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE, va interpretato nel senso che un lavoratore turco, benché abbia acquisito il diritto al libero accesso al lavoro in uno Stato membro, non ha diritto al permesso di soggiorno nel detto Stato membro al fine di cercarvi un nuovo lavoro qualora abbia volontariamente cessato la sua attività lavorativa e sia pertanto disoccupato».

(1) - Accordo che crea un'associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3685).

(2) - GU L 293 del 29.12.1972.

(3) - Decisione non pubblicata.

(4) - Racc. pag. I-1475.

(5) - V. sentenza 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I-3461).

(6) - V. nota 5. V. anche le sentenze 16 dicembre 1992, causa C-237/91, Kus (Racc. pag. I-6781) e Bozkurt, citata.

(7) - Paragrafi 30 e 31 delle conclusioni.