CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 1O FEBBRAIO 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La Rewe-Zentrale importa in Germania prodotti ortofrutticoli provenienti da altri Stati membri. Il 29 marzo 1982, la Rewe chiedeva al direttore dell'amministrazione responsabile dei controlli sanitari per il territorio del Land Renania di impegnarsi ad eseguire tali controlli soltanto entro un limite massimo di tre ventesimi delle partite importate da altri Stati membri. Il direttore rispondeva negativamente in base al regolamento tedesco sul controllo dei vegetali che ha applicato la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/93/CEE «concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali» (GU L 26, 1977, pag. 20).

Gli artt. 3, 4 e 5 di tale direttiva obbligavano o autorizzavano gli Stati membri a vietare l'introduzione nel loro territorio di taluni organismi nocivi e ad imporre condizioni per l'importazione di taluni vegetali e prodotti vegetali. Nei confronti di determinati prodotti la direttiva prescriveva il rilascio di certificati fitosanitari a seguito di un controllo dei prodotti interessati.

L'art. 11, n. 1, consentiva agli Stati membri di prescrivere che, all'atto della loro importazione, i vegetali e i prodotti vegetali fossero sottoposti ad un controllo circa l'osservanza dei divieti e delle restrizioni di cui agli artt. 3, 4 e 5. Tuttavia gli Stati membri dovevano altresì assicurare che i vegetali e i prodotti vegetali, la cui introduzione non fosse vietata a norma dei tre articoli suddetti, non fossero assoggettati a divieti o restrizioni in relazione con misure fitosanitarie salvo i casi specificati. Una di tali eccezioni si verificava nel caso in cui non venissero esibiti i certificati fitosanitari prescritti.

L'art. 11, n. 3, stabiliva particolari disposizioni per gli ortofrutticoli e le patate, ad eccezione dei tuberi-seme, che designerò col termine sintetico di «frutta». Agli Stati membri era consentito imporre un controllo ufficiale sull'identità ed eseguire i controlli autorizzati dal n. 1 dello stesso articolo ma era loro vietato eseguire controlli sistematici sul rispetto delle disposizioni adottate in base agli artt. 3 e 5 a meno che non esistesse un serio motivo che facesse ritenere non rispettata una di queste disposizioni o qualora la frutta fosse originaria di un paese terzo e non fosse stata oggetto di un esame in un altro Stato membro. Esso proseguiva :

«In tutti gli altri casi i controlli ufficiali degli ortofrutticoli e delle patate, ad eccezione dei tuberi-seme, sono effettuati soltanto occasionalmente per sondaggio. I controlli si considerano occasionali quando sono effettuati su non più di un terzo delle partite introdotte in provenienza da un determinato Stato membro e sono distribuiti il più armoniosamente possibile nel tempo e sull'insieme dei prodotti».

La norma suddetta doveva essere attuata entro quattro anni dalla sua notifica.

Non è contestato il fatto che il direttore non ha di fatto eseguito ispezioni fino al limite di un terzo: nel 1982 è stato ispezionato il 19 % delle partite nel trimestre aprile-giugno e il 14 °/o nel trimestre successivo; molte di esse inoltre sono state semplicemente soggette a controlli sulla identità delle partite in riferimento ai certificati fitosanitari di accompagnamento. Non si sostiene che le importazioni effettuate dalla Rewe siano state assoggettate ad un controllo su un terzo. La Rewe ha tuttavia fatto valere, nel corso del procedimento dinanzi al Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) di Colonia che la regola del limite di un terzo era incompatibile con l'art. 30 del Trattato: il direttore non aveva diritto di eseguire controlli sulle importazioni per più del 15 % delle partite. È stata altresì sostenuta l'invalidità dell'art. 11, n. 3, ultima frase in quanto, in contrasto con l'art. 190 del Trattato, non è stata fornita una sufficiente motivazione alla regola del limite di un terzo alla luce del preambolo della direttiva e del divieto di controlli che non siano semplicemente «occasionali».

Il Verwaltungsgericht riteneva necessario sottoporre alla Corte due questioni pregiudiziali a norma dell'art. 177 del Trattato. La prima consiste nello stabilire se le due ultime frasi dell'art. 11, n. 3, siano compatibili con l'art. 190 e con l'art. 30. Con la seconda questione si chiede entro quali limiti, nell'attuale fase di sviluppo del diritto comunitario nel settore della tutela dei vegetali, a parte le eccezioni contemplate, siano «giustificati, ai sensi dell'art. 36, 1° comma, del Trattato CEE», i controlli fitosanitari eseguiti all'importazione di frutta «qualora la partita sia accompagnata da un certificato sanitario rilasciato da un'autorità di uno Stato membro».

È stato sostenuto sia dinanzi a questa Corte che dinanzi al giudice nazionale che la stessa azione intentata presso quest'ultimo era invalida o irricevibile data la natura della domanda ed il fatto che la Rewe non era stata sottoposta al controllo su un terzo. Tuttavia il predetto giudice ha maturato il convincimento che l'azione fosse ricevibile nel diritto tedesco. La Rewe importa frutta da altri Stati membri ed è interessata ad ottenere che il numero dei controlli effettuati non superi la percentuale legale. Non mi pare che siano stati addotti motivi per respingere questa domanda di pronunzia pregiudiziale ai sensi dell'art. 177.

Per quanto la prima questione si riferisca alla validità delle ultime due frasi dell'art. 11, n. 3, il punto essenziale è più limitato. La penultima frase enuncia il vero e proprio principio che la Rewe cerca di sostenere e nessun dubbio è stato espresso in ordine alla sua validità. Non è neppure in discussione l'ultima parte dell'ultima frase. Né ľuna né l'altra è stata presentata come in qualche modo di per sé invalida.

Viene in realtà sostenuta l'esistenza di un contrasto fra l'obbligo di eseguire solo controlli «occasionali» e la disposizione in base alla quale «i controlli si considerano occasionali quando sono effettuati su non più di un terzo delle partite introdotte». Si sostiene altresì che una proporzione così elevata è incompatibile con gli scopi enunciati nella motivazione, in particolare con la soppressione graduale degli ostacoli e dei controlli negli scambi intracomunitari e col fatto che, allo scadere del periodo di quattro anni, i controlli effettuati sulla frutta dovevano essere consentiti solo per particolari motivi, o in misura limitata, ad eccezione di taluni controlli formali. La limitazione di cui trattasi consiste nel fatto che i controlli possono essere soltanto «occasionali».

La Rewe ha inizialmente sostenuto, sulla base dell'ordinanza d'urgenza in causa 42/82 R, Commissione/Francia (Racc. 1982, pag. 841), che i controlli non potevano legittimamente superare il 15 % del totale. Tale tesi è stata giustamente abbandonata in sede di udienza. L'ordinanza d'urgenza mirava soltanto a salvaguardare la situazione nelle more della decisione finale della controversia e il divieto veniva fissato al limite del 15 % tenuto conto del fatto che la Francia considerava che, normalmente, fosse accettabile un controllo del 10 %. Tale pronunzia provvisoria non enunciava alcuna regola generale in ordine alla percentuale ammissibile per i controlli successivi negli scambi intracomunitari.

«Occasionale» non è un termine scientificamente preciso. Ciò che può costituire un atto occasionale varia necessariamente a seconda delle circostanze e, in una situazione quale quella in esame, a seconda degli scopi perseguiti dalla direttiva. Per quanto riguarda la frutta, esiste evidentemente il rischio che organismi nocivi, che possono propagarsi rapidamente, provochino danni rilevanti se vengono introdotti in uno Stato membro. Risulta chiaramente dalla motivazione della direttiva che i controlli esistenti o il diritto di imporre controlli potrebbero essere soppressi solo qualora gli Stati membri nutrissero fiducia nell'efficacia dei controlli reciproci. La gradualità era inevitabile.

Anche se in altri contesti il limite di un terzo può eccedere la nozione di «occasionale», e risultare forse troppo elevato, a mio parere nel presente contesto, alla luce dei fattori summenzionati, il Consiglio poteva fissare in un terzo il limite dei controlli «occasionali» nel senso corrente di quest'ultimo termine.

Alla luce di quanto sopra non vi è contraddizione fra la motivazione e le due frasi della direttiva né fra queste ultime fra loro. I motivi dei controlli occasionali mi sembrano sufficientemente espressi nella direttiva: in termini generali, armonizzare le norme relative all'introduzione di organismi nocivi negli Stati membri e rimuovere gli ostacoli agli scambi intracomunitari; una volta presenti talune garanzie, abolire i controlli sistematici permettendo però, dopo il periodo transitorio, controlli occasionali necessari ad assicurare che siano stati adottati adeguati provvedimenti di protezione. A mio parere, in ciò non si configura alcuna violazione dell'art. 190 del Trattato.

Contrariamente a quanto sostiene il Governo irlandese, ritengo che il problema della compatibilità di questa direttiva con l'art. 30 vada esaminato per i motivi esposti dalla Commissione.

È evidente che la normativa comunitaria è soggetta al principio della libera circolazione delle merci — sia direttamente in base agli artt. 30 e 36 sia in base ad un analogo principio desumibile dall'art. 3, lett. a), per il fatto che l'eliminazione delle restrizioni quantitative alle importazioni e delle misure di effetto equivalente è una delle «attività della Comunità» (sentenza Ramel/Receveur des douanes, causa 80-81/77, Race. 1978, pag. 927 e sentenza 13 dicembre 1983, Commissione/Consiglio, causa 218/82, punto 13 della motivazione, Race. 1983, pag. 4063).

Per quanto riguarda gli Stati membri, la Corte ha dichiarato che, quando è stata emanata una direttiva intesa ad armonizzare le normative nazionali che stabiliscono procedure da seguire, ed in particolare per le garanzie veterinarie e di salute pubblica da riconoscere, anche se i controlli sanitari sistematici alle frontiere non sono più necessari né giustificati ai sensi dell'art. 36, non sono esclusi controlli occasionali a condizione che essi non si moltiplichino fino a costituire una restrizione dissimulata del commercio fra Stati membri (sentenza Simmentbal/Mini-stero delle finanze italiano, causa 35/76, Race. 1976, pag. 1871). «I controlli all'importazione sono compatibili col Trattato quando sono giustificati dalle esigenze di tutela della salute pubblica, a condizione, però, che l'applicazione di detti controlli non costituisca una discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata a danno dei prodotti importati. Un controllo sanitario che soddisfi tali condizioni non trova ostacoli nell'art. 30 del Trattato» (sentenza NV United Foods and Van Den Abeele/Stato belga, causa 132/80, Race. 1981, pag 995). Spetta normalmente al giudice nazionale decidere se provvedimenti nazionali del genere costituiscano una restrizione più ampia di quanto non sia giustificato dall'interesse della salute pubblica.

Quando il Consiglio o la Commissione, agendo nell'interesse della Comunità, impongono controlli occasionali diretti alla tutela della salute e della vita e che non si rivelano essere un mezzo di discriminazione arbitraria e una restrizione dissimulata al commercio fra Stati membri, i controlli stessi rientrano altrettanto chiaramente nell'art. 36 e non sono pertanto impediti dall'art. 30 (o da un analogo principio). Per i motivi espressi nella motivazione, a mio parere i controlli occasionali consentiti dall'art. 11, n. 3, non sono impediti dall'art. 30 in quanto sono giustificati a norma dell'art. 36 o di un analogo principio che si applica alla Comunità.

A mio modo di vedere, nell'adottare una normativa del genere deve comunque sussistere un margine di discrezionalità maggiore per le istituzioni comunitarie che per gli Stati membri, in particolare quando i controlli autorizzati sono minori di quelli in vigore al momento dell'adozione della normativa da parte della Comunità. Di conseguenza, anche se fossi pervenuto alla conclusione che il Consiglio avesse impiegato il termine «occasionale» in un senso particolare — cioè quello di un terzo, il che va oltre il senso corrente del termine — riterrei ancora non dimostrata l'incompatibilità col Trattato di questa disposizione. Il risultato sarebbe identico se fosse stato omesso il termine «occasionale» e se fosse stato fissato senz'altro il limite di un terzo per i controlli. La necessità di armonizzare e di eliminare gradualmente i controlli man mano che aumentava la fiducia nelle garanzie fornite mi sembra giustificare l'adozione della regola del limite di un terzo. Insistere su una cifra inferiore all'epoca in cui la direttiva fu adottata, avrebbe potuto ben avere la conseguenza di non consentire un accordo su alcuna riduzione. In ogni caso, dubito che un controllo nel limite di un terzo possa essere qualificato sistematico. Non può esservi una precisa percentuale di controlli che sia necessaria e giustificata in assoluto e, in una fattispecie quale quella in esame, sarei propenso ad ammettere che la regola del limite di un terzo può rientrare nel potere discrezionale del Consiglio di decidere ciò che è adeguato e giustificato. Stabilire se in futuro questa percentuale di controlli continuerà ad essere giustificata è un problema diverso che forse dovrà un giorno essere considerato. Pertanto, anche partendo dal presupposto che sia stato dato un senso particolare a questo termine, a mio parere non si è in presenza di una discriminazione arbitraria né, allo stato attuale del riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri, sussiste una restrizione dissimulata degli scambi come pure non è stato dimostrato che questa percentuale di controlli fosse ingiustificata o non necessaria.

Ho interpretato le due questioni sollevate come parti di una questione composita: quale sia la situazione in base all'art. 30 (questione 1) visto alla luce dell'art. 36 (questione 2).

Se ciò fosse errato e se la prima questione consistesse effettivamente nello stabilire se l'art. 30 (visto alla luce dell'art. 36) renda invalida la disposizione di cui trattasi, la mia risposta sarebbe che non è stato per nulla dimostrato che tale disposizione sia invalida a norma dei due predetti articoli. Sotto questo profilo, la seconda questione non si pone. Contrariamente all'opinione del Consiglio e della Commissione, ritengo che se essa si fosse posta, la Corte sarebbe stata competente a risolverla sotto forma di un chiarimento della situazione giuridica degli Stati membri sulla base dell'invalidità di questa parte della direttiva.

Ciò solleva un difficile problema. Se sia esatto che, come sembrano sostenere Consiglio e Commissione, qualora questa parte della direttiva sia annullata, gli Stati membri avrebbero piena libertà di agire in conformità alla Convenzione internazionale sulla protezione dei vegetali del 1951, ovvero se l'efficacia di tale convenzione sia infirmata dagli obblighi imposti agli Stati membri dagli artt. 30 e 36. Sembra che la sentenza della Corte in causa 89/76, Commissione/Paesi Bassi (Racc. 1977, pag. 1355) sia attinente a tale questione. Tuttavia, dato che quest'ultima a mio parere non si pone e non è stata pienamente formulata, mi sembra superfluo e inopportuno trattarla.

Stando così le cose, concludo nel senso che dall'esame delle questioni sollevate non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità dell'ultima parte dell'art. 11, n. 3, della direttiva n. 77/93.

La decisione sulle spese delle parti nella causa principale dovrebbe spettare al giudice nazionale. La Commissione, il Consiglio e il Governo irlandese dovrebbero sopportare le rispettive spese.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.