Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 30 gennaio 2002. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica ellenica. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 92/43/CEE - Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della fauna e della flora selvatiche - Protezione delle specie. - Causa C-103/00.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-01147



Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1. Ricorso per inadempimento Esame della fondatezza da parte della Corte Situazione da prendere in considerazione Situazione esistente alla scadenza del termine fissato dal parere motivato

(Art. 226 CE)

2. Ambiente Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della fauna e della flora selvatiche Direttiva 92/43 Rigorosa tutela delle specie animali di cui all'allegato IV, punto a) Provvedimenti necessari per istituire un sistema di tutela

[Direttiva del Consiglio 92/43/CEE, n. 1, lett. b) e d), e allegato IV, punto a)]

Parti

Nella causa C-103/00,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. R. Wainwright e P. Panayotopoulos, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica ellenica, rappresentata dalle sig.re A. Samoni-Rantou e P. Skandalou, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica ellenica, non avendo adottato e, in subordine, non avendo comunicato alla Commissione entro il termine prescritto i provvedimenti necessari per istituire ed attuare un sistema efficace di rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta a Zante (Grecia), al fine di evitare qualsiasi perturbazione della specie nel periodo di riproduzione nonché qualsiasi attività tale da deteriorare o distruggere i suoi siti di riproduzione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato CE e dell'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7),

LA CORTE (Sesta Sezione),

composta dalla sig.ra F. Macken, presidente di sezione, dai sigg. C. Gulmann (relatore), J.-P. Puissochet, R. Schintgen e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,

avvocato generale: P. Léger

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore

vista la relazione d'udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 12 luglio 2001,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 25 ottobre 2001,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 17 marzo 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica ellenica, non avendo adottato e, in subordine, non avendole comunicato entro il termine prescritto i provvedimenti necessari per istituire ed attuare un sistema efficace di rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta a Zante (Grecia), al fine di evitare qualsiasi perturbazione della specie nel periodo di riproduzione nonché qualsiasi attività tale da deteriorare o distruggere i suoi siti di riproduzione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato CE e dell'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva»).

Contesto normativo

2 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, della direttiva, scopo della stessa è contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato.

3 La direttiva precisa, all'art. 2, n. 2, che le misure adottate a norma della medesima sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario.

4 L'art. 12, n. 1, della direttiva così dispone:

«Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari atti ad istituire un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui all'allegato IV, lettera a), nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di:

a) qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell'ambiente naturale;

b) perturbare deliberatamente tali specie, segnatamente durante il periodo di riproduzione, di allevamento, di ibernazione e di migrazione;

c) distruggere o raccogliere deliberatamente le uova nell'ambiente naturale;

d) deterioramento o distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo».

5 La tartaruga marina Caretta caretta fa parte delle specie ricomprese nell'allegato IV, lett. a), della direttiva.

6 Ai sensi dell'art. 23, n. 1, della direttiva, gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro due anni a decorrere dalla sua notifica e ne informano immediatamente la Commissione. Poiché la direttiva è stata notificata nel giugno 1992, il detto termine è scaduto nel giugno 1994.

Procedimento precontenzioso

7 Alcune organizzazioni non governative hanno denunciato il deterioramento delle condizioni di conservazione della tartaruga marina Caretta caretta a Zante, denominata, in greco, «Zákynthos». Pertanto, con lettera 3 luglio 1998, la Commissione ha chiesto alle autorità elleniche una serie d'informazioni inerenti alle misure di protezione della detta specie in vigore in tale isola.

8 Il 16 e il 17 luglio 1998 i servizi della Commissione hanno effettuato una missione a Zante al fine di verificare se fossero stati effettivamente attuati provvedimenti di tutela della tartaruga marina Caretta caretta. Nel corso di tale missione, i rappresentanti della Commissione hanno visitato le spiagge di Laganas, di Kalamaki, di Sekania, di Daphni e di Gerakas, che costituiscono i luoghi in cui la specie depone le uova. Essi hanno accertato l'insufficienza dei provvedimenti di protezione in vigore in tutti i luoghi visitati, in particolare:

l'assenza di sorveglianza e di segnalazione delle spiagge;

la presenza di pedalò e di imbarcazioni nella zona marittima in cui la loro circolazione è vietata;

la presenza di un numero rilevante di ombrelloni e di sedie a sdraio su varie spiagge (Kalamaki, Gerakas, Daphni);

la presenza di costruzioni abusive e di nuove opere sulla spiaggia di Daphni.

9 In risposta alla lettera della Commissione del 3 luglio 1998, le autorità elleniche, con lettera del 22 luglio 1998, hanno menzionato in particolare alcuni regolamenti portuari adottati nella prima metà degli anni '90, nonché l'attuazione di programmi di sorveglianza delle tartarughe marine e di campagne d'informazione e di sensibilizzazione del pubblico.

10 La Commissione, ritenendo che la Repubblica ellenica non avesse adottato i provvedimenti necessari per istituire un sistema efficace di tutela della tartaruga marina Caretta caretta a Zante e che avesse, di conseguenza, violato gli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva, con lettera di diffida del 2 dicembre 1998 ha intimato al governo ellenico di presentare le sue osservazioni in proposito.

11 Con lettera del 17 marzo 1999 le autorità elleniche hanno risposto che era stato trasmesso al Consiglio di Stato ellenico, ai fini dell'approvazione, un progetto di decreto presidenziale relativo alla creazione del parco marino di Zante. Hanno inoltre segnalato alla Commissione che avevano costituito un comitato incaricato di redigere un progetto di decreto presidenziale specifico, a carattere generale, contenente disposizioni finanziarie per tutte le regioni naturali protette di Grecia. Esse hanno annunciato peraltro la loro intenzione di redigere un terzo decreto presidenziale relativo alle misure compensative per il parco marino di Zante. Nella stessa lettera le autorità elleniche hanno inoltre annunciato una serie di provvedimenti, quali, in particolare, la demolizione di tutte le costruzioni abusive sulle spiagge, l'elaborazione di un catasto nazionale, il divieto di accesso dei veicoli alle spiagge, la sostituzione dell'illuminazione esistente, che arreca disturbo alle tartarughe marine, e la rimozione delle sedie a sdraio e degli ombrelloni. Hanno annunciato inoltre la sottoscrizione di un contratto per la costruzione di una motovedetta rapida destinata alla polizia portuaria di Zante, destinata a garantire il rispetto dei provvedimenti di protezione previsti.

12 La Commissione, ritenendo che le autorità elleniche non avessero ancora adottato i provvedimenti necessari per istituire un sistema efficace di tutela della tartaruga marina Caretta caretta a Zante creando il quadro istituzionale necessario a tal fine ed adottando misure sul campo per proteggere la detta specie, con lettera 15 giugno 1999 ha inviato alla Repubblica ellenica un parere motivato nel quale reiterava le censure contenute nella lettera di diffida e invitava tale Stato membro a conformarsi al parere motivato entro due mesi dalla sua notifica.

13 Il 24 e 25 agosto 1999 i servizi della Commissione hanno effettuato una seconda missione a Zante, nel corso della quale hanno nuovamente ispezionato le principali spiagge di riproduzione della tartaruga marina Caretta caretta. Essi hanno rilevato un certo progresso rispetto alla situazione vigente al momento della loro missione precedente, in particolare la presenza di guardiani e di cartelli segnaletici sulle spiagge, la pubblicazione e la distribuzione di opuscoli informativi e l'istituzione di un servizio di motovedetta rapida. Per contro, hanno constatato:

la presenza di pedalò e di piccole imbarcazioni nella zona marittima A a Gerakas e a Daphni;

l'ormeggio di pedalò e di piccole imbarcazioni nella zona marittima B a Kalamaki;

la presenza di ombrelloni e di sedie a sdraio su varie spiagge (Gerakas, Daphni, Kalamaki, Laganas), in quantità nettamente superiore a quella consentita dal progetto di decreto presidenziale relativo alla creazione del parco marino di Zante;

l'aumento del numero di costruzioni abusive sulla spiaggia di Daphni;

la circolazione di ciclomotori sulla spiaggia di sabbia ad est di Laganas;

l'insufficienza delle misure di sorveglianza su alcune spiagge.

14 Il 29 ottobre 1999 le autorità elleniche hanno risposto al parere motivato informando la Commissione che era stato approvato un bilancio di 30 milioni di GRD, per l'estate 1999, per un programma di informazione del pubblico nonché per la sorveglianza, la pulizia e la protezione delle spiagge di sabbia del biotopo del golfo di Laganas, a Zante. Le stesse autorità hanno inoltre indicato che gli ombrelloni erano stati rimossi dalla spiaggia di Daphni e che il loro numero era stato considerevolmente ridotto sulla spiaggia di Gerakas, in modo da non eccedere il limite fissato per tale spiaggia dal progetto di decreto presidenziale relativo alla creazione del parco marino di Zante.

15 Non avendo ricevuto alcun'altra informazione che le consentisse di concludere che la Repubblica ellenica si era conformata ai propri obblighi, come risultanti dalla direttiva, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

Nel merito

16 La Commissione indica che la tartaruga marina Caretta caretta depone le proprie uova soltanto ogni 2 o 3 anni. In Grecia, il periodo di deposizione delle uova inizierebbe alla fine del mese di maggio e si concluderebbe alla fine del mese di agosto. La tartaruga uscirebbe dal mare durante la notte per dirigersi verso il luogo più asciutto della spiaggia, dove scaverebbe un buco di 40-60 centimetri per deporvi, in media, 120 uova. La Commissione spiega che, 2 mesi più tardi, le uova si schiudono e che le tartarughe neonate escono allora dalla sabbia per correre verso il mare. Si tratterebbe di animali vulnerabili, dei quali una gran parte morirebbe.

17 La Commissione evidenzia il fatto che il golfo di Laganas, a Zante, è una regione essenziale, se non la più importante del Mediterraneo, per la riproduzione della tartaruga marina Caretta caretta. In considerazione dell'interesse del golfo di Laganas, le autorità elleniche avrebbero proposto di classificare tale regione tra i siti d'importanza comunitaria ai fini della rete Natura 2000.

18 In via principale, la Commissione contesta alla Repubblica ellenica di aver violato gli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato e dell'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva, da una parte, non avendo istituito un contesto normativo atto ad assicurare una rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta contro ogni perturbazione deliberata durante il periodo di riproduzione nonché contro ogni deterioramento o distruzione dei suoi siti di riproduzione e, d'altra parte, non avendo adottato misure concrete per evitare tali fattori di disturbo.

Sul contesto normativo di tutela della specie Caretta caretta

19 Secondo la Commissione, il governo ellenico non ha adottato entro il termine richiesto un contesto istituzionale sufficiente a garantire una tutela efficace e di lungo termine della tartaruga marina Caretta caretta.

20 Il governo ellenico sostiene che, con l'adozione, il 22 dicembre 1999, di un decreto presidenziale che qualifica come parco marino nazionale le regioni terrestri e marine del golfo di Laganas e le isole di Strofada, e come parco regionale la zona costiera dei Comuni di Zante e di Laganas (FEK D'906/22.12.1999; in prosieguo: il «decreto del 1999»), ha adottato un regime di rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta.

21 Il governo convenuto sostiene che, nel corso degli ultimi 20 anni, è stata progressivamente adottata una serie di provvedimenti volti a garantire la protezione di questa specie animale nell'isola di Zante. Cita vari testi legislativi, regolamentari ed amministrativi adottati a tal fine dal 1980. Il decreto del 1999 costituirebbe soltanto il risultato più recente del processo di progressiva attuazione di un regime di rigorosa tutela di tale specie.

22 L'infondatezza dell'azione della Commissione risulterebbe inoltre dai dati disponibili sulla nidificazione della tartaruga marina Caretta caretta nel golfo di Laganas negli ultimi 15 anni. Non sarebbe infatti dimostrato che il numero di nidi vi sia diminuito.

23 Occorre ricordare che, per giurisprudenza costante, l'esistenza di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (v., in particolare, sentenze 18 marzo 1999, causa C-166/97, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1719, punto 18, e 11 settembre 2001, causa C-220/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-0000, punto 33).

24 Orbene, è giocoforza rilevare che il decreto del 1999, cui il governo ellenico ha dedicato una parte significativa delle sue memorie, è stato adottato dopo la scadenza del termine di due mesi impartito nel parere motivato.

25 Non occorre, pertanto, esaminare se il regime di tutela della tartaruga marina Caretta caretta previsto dal detto decreto soddisfi le esigenze di protezione definite dall'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva.

26 Quanto agli altri provvedimenti che, secondo il governo ellenico, sarebbero diretti ad istituire un regime efficace di tutela di tale specie, giova ricordare l'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva impone l'adozione dei provvedimenti necessari per instaurare un regime di rigorosa tutela delle specie animali ricomprese nell'allegato IV, lett. a), di tale direttiva, nella loro area di ripartizione naturale, vietando, da una parte, che tali specie siano deliberatamente perturbate, segnatamente durante il periodo di riproduzione, di allevamento, di ibernazione e di migrazione, e, dall'altra, il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo.

27 In proposito, in primo luogo, è pacifico che il golfo di Laganas è una regione essenziale per la riproduzione della specie protetta Caretta caretta.

28 In secondo luogo, in base agli accertamenti svolti dal Consiglio di Stato ellenico in una relazione del 1999 allegata al progetto di decreto presidenziale recante creazione del parco marino di Zante, le disposizioni vigenti all'epoca non permettevano di garantire, nella misura necessaria, la protezione efficace delle zone marittime e terrestri del golfo di Laganas. In particolare, tenuto conto delle pressioni e dell'erosione che le spiagge di riproduzione di Daphni, di Gerakas e di Kalamaki subivano a causa della costruzione di vie d'accesso, e tenuto conto altresì del rumore dovuto alle attività umane, il Consiglio di Stato auspicava il divieto non solo dell'apertura di nuove vie d'accesso a tali spiagge, ma altresì della creazione di infrastrutture come chioschi, tende o aree di parcheggio. Il governo ellenico non contesta tali considerazioni.

29 Occorre rilevare, in terzo luogo, che, nel corso della fase precontenziosa, il governo ellenico ha particolarmente insistito sul fatto che l'adozione di un decreto recante creazione di un parco marino a Zante avrebbe comportato l'istituzione di un regime di rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta. Nel controricorso, tale governo ha sostenuto, con riferimento alla detta specie, che il decreto del 1999 realizzava gli obiettivi di tutela definiti dall'art. 12 della direttiva. Nella controreplica, il governo ellenico ha sostenuto per la prima volta che i provvedimenti necessari per istituire un regime di rigorosa tutela di tale specie, conformemente all'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva, erano stati adottati prima del 14 agosto 1999, data di scadenza del termine assegnato dalla Commissione nel parere motivato. In udienza, il governo convenuto ha tuttavia riconosciuto che il decreto del 1999 aveva istituito un regime che garantiva una tutela più rigorosa di quella risultante dal sistema di protezione precedentemente in vigore. Occorre rilevare inoltre che il governo ellenico, invitato dalla Corte a precisare, riportandone il testo, le disposizioni specifiche del proprio ordinamento giuridico vigenti al 14 agosto 1999 che riteneva idonee a soddisfare le esigenze imposte dall'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva, si è limitato ad elencare una serie di atti legislativi, regolamentari ed amministrativi, senza indicare alcuna specifica disposizione idonea a soddisfare le dette esigenze.

30 Tenuto conto di quanto precede, è giocoforza rilevare che la Repubblica ellenica non ha adottato, entro il termine impartitole, un contesto normativo idoneo a garantire una rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta contro ogni perturbazione deliberata durante il periodo di riproduzione nonché contro ogni deterioramento o distruzione dei suoi siti di riproduzione. Il ricorso della Commissione deve pertanto essere accolto su tale punto.

31 La circostanza che non risulti una diminuzione del numero di nidi di tale specie nel corso degli ultimi 15 anni non è atta, di per sé, ad inficiare tale constatazione.

Sulle misure concrete di tutela della specie Caretta caretta

32 La Commissione ricorda che, nel corso di una visita effettuata alla fine di agosto del 1999 delle spiagge di riproduzione delle tartarughe marine Caretta caretta situate sull'isola di Zante, i suoi servizi hanno in particolare rilevato la circolazione di ciclomotori sulla spiaggia di sabbia ad est di Laganas, la presenza di pedalò e di piccole imbarcazioni nella zona marittima di Gerakas e di Daphni nonché la presenza di costruzioni abusive sulla spiaggia di Daphni.

33 Il governo ellenico non contesta l'esattezza di tali accertamenti.

34 E' pacifico, anzitutto, che la circolazione di ciclomotori su una spiaggia di riproduzione della tartaruga Caretta caretta è, in particolare a causa delle emissioni sonore nocive, atta a perturbare tale specie durante il periodo di deposizione, incubazione e schiusa delle uova, nonché al momento del trasferimento verso il mare delle tartarughe neonate. Inoltre, è accertato che la presenza di imbarcazioni in prossimità delle spiagge di riproduzione costituisce una fonte di pericolo per la vita e l'integrità fisica degli esemplari.

35 Come risulta dagli atti, all'epoca dei fatti constatati dai servizi della Commissione la circolazione di ciclomotori sulle spiagge di riproduzione era vietata ed erano stati collocati su tali spiagge cartelli segnaletici indicanti la presenza di nidi di tartaruga. Quanto alla zona marittima di Gerakas e di Daphni, essa era stata classificata come zona di tutela assoluta, oggetto di una segnaletica specifica.

36 Ne consegue che la circolazione di ciclomotori sulla spiaggia di sabbia ad est di Laganas e la presenza di pedalò e di piccole imbarcazioni nella zona marittima di Gerakas e di Daphni costituiscono atti che perturbano deliberatamente la specie di cui trattasi durante il periodo di riproduzione, ai sensi dell'art. 12, n. 1, lett. b), della direttiva.

37 Si tratta, per giunta, di atti non isolati. Infatti, quanto alla circolazione di ciclomotori sulle spiagge di riproduzione ciò risulta dall'affermazione del governo ellenico secondo la quale la sorveglianza notturna della parte orientale della spiaggia di Laganas era, all'epoca dei fatti, particolarmente difficile da assicurare, tenuto conto della sua estensione, del gran numero di punti di accesso e dell'esiguo numero di guardiani. Quanto alla presenza di imbarcazioni nella zona marittima interessata, va rilevato che essa è stata constatata in occasione di entrambe le visite effettuate a Zante dai servizi della Commissione, come esposto ai punti 8 e 13 della presente sentenza.

38 E' fuor di dubbio, infine, che la presenza di costruzioni su una spiaggia di riproduzione come quella di Daphni è atta a determinare un deterioramento o una distruzione del sito di riproduzione ai sensi dell'art. 12, n. 1, lett. d), della direttiva.

39 Si deve pertanto rilevare che la Repubblica ellenica non ha adottato entro il termine prescritto tutti i provvedimenti concreti necessari ad evitare, da una parte, che la tartaruga marina Caretta caretta sia deliberatamente perturbata durante il periodo di riproduzione e, dall'altra, il deterioramento o la distruzione dei suoi siti di riproduzione. Pertanto, il ricorso della Commissione dev'essere accolto anche sotto questo profilo.

40 Alla luce di quanto precede, occorre rilevare che la Repubblica ellenica, non avendo adottato entro il termine prescritto i provvedimenti necessari per istituire ed attuare un regime efficace di rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta a Zante, al fine di evitare qualsiasi perturbazione deliberata della specie durante il periodo di riproduzione nonché qualsiasi attività tale da danneggiarne o distruggerne i siti di riproduzione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

41 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica ellenica, rimasta soccombente, va condannata alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE (Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) La Repubblica ellenica, non avendo adottato entro il termine prescritto i provvedimenti necessari per istituire ed attuare un regime efficace di rigorosa tutela della tartaruga marina Caretta caretta a Zante, al fine di evitare qualsiasi perturbazione deliberata della specie durante il periodo di riproduzione nonché qualsiasi attività tale da danneggiarne o distruggerne i siti di riproduzione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 12, n. 1, lett. b) e d), della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese.