Conclusioni dell'avvocato generale Vilaça del 10 novembre 1987. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - COMUNICAZIONI DI DATI STATISTICI NEL SETTORE DELLE UOVA E DEL POLLAME. - CAUSA 113/86.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 00607



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

I - L' oggetto del ricorso e l' ambito normativo

2 . B - L' art . 9 del regolamento del Consiglio n . 2782/75 stabilisce che ogni incubatoio deve comunicare mensilmente all' autorità competente del rispettivo Stato membro il numero di uova da cova messe in incubazione, il numero dei pulcini usciti dal guscio ed il numero dei pulcini destinati ad essere effettivamente utilizzati .

3 . A norma dell' art . 10 dello stesso regolamento, ogni mese gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione, dopo il ricevimento e lo spoglio, un elenco riassuntivo di detti dati, relativo al mese precedente, che deve indicare anche il numero dei pulcini importati ed esportati nello stesso periodo .

4 . Dal canto suo, il regolamento della Commissione n . 1868/77 precisa ( art . 4, n . 1, seconda frase ) che "gli Stati membri trasmettono la tabella riassuntiva alla Commissione, per ogni mese dell' anno civile, al più tardi quattro settimane dopo il mese considerato ". Inoltre, l' art . 6 dello stesso regolamento stabilisce che, "prima del 30 gennaio di ogni anno, gli Stati membri trasmettono alla Commissione un quadro statistico della struttura ed attività degli incubatoi ".

5 . Il sistema statistico che ho descritto mira a fornire alla Commissione le informazioni necessarie per l' elaborazione di previsioni sull' andamento della produzione e per l' adozione degli opportuni provvedimenti di gestione dell' organizzazione comune di mercato nel settore .

6 . C - Nel parere motivato emesso il 24 aprile 1985, la Commissione rilevava di aver ricevuto, dall' agosto 1983, soltanto i dati mensili completi relativi ai mesi di gennaio e febbraio 1983, nonché taluni dati relativi ai mesi di febbraio, marzo e aprile 1984; l' ultimo quadro statistico annuale ricevuto si riferiva al 1982 .

7 . Nel ricorso ( 12 maggio 1986 ) la Commissione dichiara di aver ricevuto, nel giugno 1985, i dati annuali del 1983 nonché i dati mensili fino a tutto dicembre 1984, comunque dopo la scadenza del termine di un mese stabilito nel parere motivato . Successivamente, altri dati mensili sarebbero stati comunicati in ritardo rispetto ai termini imposti e integrati, nel marzo 1986, con i dati mensili relativi al commercio estero per il periodo da febbraio 1983 a giugno 1984 .

8 . Sempre nel ricorso, la Commissione sostiene di non aver ricevuto, alla data dello stesso, comunicazione dei quadri statistici annuali relativi al 1984 e al 1985 ( che avrebbero dovuto esserle trasmessi rispettivamente entro il 30 gennaio 1985 e il 30 gennaio 1986 ). La Commissione deplora anche che i dati mensili continuino ad esserle sistematicamente trasmessi con un ritardo di circa due mesi rispetto al termine prescritto dall' art . 4, n . 1, del regolamento n . 1868/77 .

II - I quadri statistici annuali

9 . Secondo quanto emerge dal procedimento, non è controverso che i quadri annuali relativi agli anni 1983, 1984 e 1985 sono stati inviati alla Commissione con notevoli ritardi rispetto ai termini prescritti .

10 . Sorprendentemente, però, come è stato affermato dal governo italiano nel controricorso e come è stato confermato dalla Commissione nella replica, i quadri relativi al 1984 e al 1985 erano stati già ricevuti dagli uffici della ricorrente rispettivamente il 28 giugno 1985 e il 4 aprile 1986, prima, pertanto, della proposizione del ricorso .

11 . All' udienza, il rappresentante della Commissione ha attribuito il disguido ad una mancanza di comunicazione di dati che già erano stati elaborati dagli uffici competenti e comunicati agli Stati membri .

12 . Pur ammettendo espressamente l' "adempimento (...) tardivo" dell' obbligo imposto dal regolamento, il governo italiano ha sostenuto che l' invio di detti quadri per il 1984 e il 1985 prima della proposizione del ricorso rende questo, di fatto, irricevibile .

13 . Non sono d' accordo .

14 . L' inadempimento addebitato alla Repubblica italiana consiste nel mancato rispetto dei termini prescritti dal regolamento; ciò è ben chiarito nei punti 3 e 7 del ricorso ed emergeva già dal parere motivato, poiché la Commissione, rilevando che, dal 10 agosto 1983, aveva ricevuto solo alcuni dei dati statistici che avrebbero dovuto essere inviati, rendeva manifesto che mancavano tutti gli altri fino alla stessa data .

15 . L' inadempimento contestato non sarebbe quindi sanato dall' invio successivo degli elementi mancanti : "l' adempimento tardivo" è sempre inadempimento e, pertanto, non potrebbe non essere dichiarato dalla Corte .

16 . Del resto, come la Corte ha dichiarato più volte ( 1 ) , pure nel caso in cui l' inadempimento sia stato sanato dopo la scadenza del termine stabilito a norma del 2° comma dell' art . 169 del trattato, sussiste l' interesse alla prosecuzione del giudizio .

17 . Tuttavia, come emerge dalla giurisprudenza della Corte, l' oggetto di un ricorso ai sensi dell' art . 169 del trattato è delimitato nel corso del procedimento amministrativo precontenzioso e definito nel parere motivato, e non può essere ampliato nella fase contenziosa ( 2 ) .

18 . Orbene, alla data del parere motivato il 1985 era ancora in corso, per cui la Repubblica italiana non poteva essere inadempiente quanto all' invio dei dati annuali relativi a detto anno . Sembrerebbe dunque che, per motivi processuali, connessi alle prerogative della difesa, la Corte debba astenersi dal dichiarare l' inadempimento su questo punto .

19 . Tuttavia, non credo che essa debba necessariamente decidere in questo senso . Trattasi invero di fatti che, pur avvenuti successivamente al parere motivato, hanno esattamente la stessa natura di quelli che già erano considerati in detto parere e che rientrano in uno stesso comportamento, senza che esistano circostanze particolari ad essi legate tali da modificare la posizione processuale dello Stato convenuto .

20 . Ritengo pertanto che la Corte, come ha fatto nella sentenza 22 marzo 1983 nella causa 42/82 ( Commissione / Francia, Racc . 1983, pag . 1013, in particolare pag . 1O40, punto 20 della motivazione ), possa dichiarare l' inadempimento della Repubblica italiana per quanto attiene al ritardo nell' invio dei dati statistici annuali per gli anni 1983, 1984 e 1985 .

21 . A ciò non osta il fatto, dedotto dalla Repubblica italiana in risposta al parere motivato, che è in atto un processo radicale di ristrutturazione nel settore di cui trattasi, essendo necessario un adeguamento delle strutture amministrative interne .

22 . Secondo la costante giurisprudenza della Corte, relativa a casi analoghi, uno Stato membro non può richiamarsi a "difficoltà interne d' ordine amministrativo per giustificare l' inosservanza degli obblighi e dei termini prescritti dal diritto comunitario" ( 3 ) . In particolare, la Corte ha precisato ( 4 ) che "le difficoltà di ordine pratico rivelatesi in sede d' attuazione di un atto comunitario non consentono allo Stato membro di dispensarsi unilateralmente dall' osservanza dei propri obblighi"; la struttura istituzionale delle Comunità offre allo Stato membro interessato "i mezzi per ottenere che si tengano nel debito conto gli inconvenienti da esso lamentati, senza intaccare i principi del mercato comune" ; "le eventuali difficoltà d' attuazione fatte valere" dallo Stato membro "non possono quindi servire da giustificazione ". Ciò vale soprattutto qualora, come nel caso presente, si tratti di dare applicazione ad un regolamento in vigore da oltre 10 anni .

23 . Questa considerazione vale anche per il punto seguente, in cui esaminerò il problema dei ritardi nell' invio dei quadri ricapitolativi mensili .

III - Quadri ricapitolativi mensili

24 . A - Quanto a detti quadri, il governo italiano non nega che essi sono stati comunicati con sistematico ritardo di circa 2 mesi rispetto al termine di quattro settimane di cui all' art . 4 del regolamento della Commissione n . 1868/77 .

25 . Nega però che, a causa di detto ritardo, si verifichi qualsiasi situazione di inadempimento . A suo avviso, detto termine di quattro settimane non può essere considerato un termine imperativo e tassativo, ma piuttosto una semplice "valutazione tipica del tempo mediamente necessario per restare nella prescrizione dell' art . 10 del regolamento n . 2782/75" del Consiglio, in cui nessun termine tassativo sarebbe stabilito . Secondo il governo italiano, i ritardi verificatisi rimangono entro limiti ragionevoli .

26 . Sempre secondo il governo italiano, il rispetto del termine di cui trattasi implica che le unità di incubatoi adempiano l' obbligo stabilito dall' art . 9 del regolamento n . 2784/75 tramite la comunicazione tempestiva dei loro dati, non potendosi ammettere l' interpretazione dell' art . 4 del regolamento n . 1868/77 secondo la quale lo Stato membro è responsabile del ritardo con cui, come nel caso di specie, gli incubatoi gli comunichino i rispettivi dati .

27 . B - L' argomento svolto dal governo italiano non mi sembra fondato .

28 . Innanzitutto, dalla lettera dell' art . 4 del regolamento n . 1868/77 emerge che si tratta di un termine tassativo e non di un termine meramente indicativo .

29 . Orbene, come è stabilito dall' art . 189 del trattato, il regolamento "è obbligatorio in tutti i suoi elementi", e non si può ammettere che "uno Stato membro applichi in modo incompleto o selettivo" le sue disposizioni ( 5 ).

30 . Inoltre, detto termine è perfettamente compatibile con quanto stabilito dall' art . 10 del regolamento del Consiglio n . 2785/75 . In verità, secondo questa disposizione, le comunicazioni mensili si riferiscono ai dati statistici del mese precedente . Il regolamento del Consiglio non indica con precisione quale sia il termine per provvedere a tali comunicazioni né quale sia il dies a quo di detto termine; né, in realtà, sarebbe tenuto ad indicarlo trattandosi di un regolamento base . A questo provvede, naturalmente, il regolamento d' attuazione della Commissione, il quale dispone che le comunicazioni devono essere effettuate entro il termine di quattro settimane e fissa come dies a quo per la decorrenza di detto termine la fine del mese precedente .

31 . Si deve peraltro rilevare che la lettera stessa dell' art . 10 del regolamento del Consiglio depone già a favore dell' interpretazione che è stata concretizzata nel regolamento d' attuazione della Commissione . Infatti, è difficile ritenere che comunicare mensilmente alla Commissione un quadro elaborato in base ai dati del mese precedente non sia lo stesso che comunicare i dati relativi ad ogni mese nelle quattro settimane che seguono detto mese . L' art . 10 si riferisce, peraltro, a "dati per il mese precedente", e non a "dati inviati all' autorità nazionale nel mese precedente ". Come è stato sostenuto dal rappresentante della Commissione all' udienza, una soluzione di quest' ultimo tipo avrebbe conseguenze inaccettabili, perché priverebbe i dati statistici di pertinenza e renderebbe il trattamento degli stessi estremamente aleatorio; nemmeno la Repubblica italiana ha mostrato di propendere per tale tesi . Di conseguenza, mi sembra lecito affermare che, anche in mancanza del regolamento di attuazione, un' interpretazione razionale dell' art . 10 del regolamento del Consiglio ci condurrebbe alla stessa conclusione che si impone, senza margine per dubbi, alla luce del testo dell' art . 4 del regolamento della Commissione .

32 . Secondo la Commissione, l' imposizione di detto termine è giustificata dalla considerazione che l' osservazione del mercato, dato il breve periodo di smercio dei volatili, dev' essere effettuata con rapidità e con la maggiore precisione possibile, onde porre a disposizione degli operatori economici i dati che consentano loro di adeguarsi tempestivamente all' andamento del mercato e rendere quindi effettivo il funzionamento dell' organizzazione comune che si basa su detto adeguamento .

33 . Sempre secondo la Commissione, l' osservanza del termine da parte degli altri Stati membri non ha posto problemi, il che depone a favore dell' adeguatezza dello stesso e, in ogni caso, dimostra che non è un termine impossibile da rispettare .

34 . C - Che dire, però, dell' argomento relativo al fatto che l' osservanza del termine stabilito nell' art . 4 del regolamento della Commissione dipende dall' adempimento, da parte delle unità di incubazione, dell' obbligo di comunicazione che è loro imposto dall' art . 9, n . 1, del regolamento del Consiglio?

35 . Il governo italiano sostiene che, poiché l' imperativo di cui all' art . 9, n . 1, è diretto agli operatori economici, lo Stato membro cui essi appartengono non può essere tenuto a rispondere dell' inosservanza del termine loro imposto .

36 . Non ritengo che sia questo il modo migliore di impostare il problema .

37 . L' obbligo di comunicazione che scaturisce, per gli Stati membri, dagli artt . 10, n . 1, del regolamento n . 2782/75 e 4, n . 1, del regolamento n . 1868/77 è tassativo e preciso, e impone loro di adottare i provvedimenti idonei per l' adempimento di dette norme .

38 . Poiché la comunicazione previa dei dati di cui trattasi nell' art . 9 costituisce un obbligo strumentale a carico degli incubatoi, spetta agli Stati membri far sì che gli incubatoi adempiano detto obbligo tempestivamente .

39 . A questo proposito la Commissione ha attirato l' attenzione della Corte sull' art . 16 del regolamento n . 2782/75, a tenore del quale il controllo dell' osservanza dello stesso regolamento è effettuato dalle autorità designate da ciascuno Stato membro, e sull' art . 5 del regolamento n . 1868/77, che prescrive agli Stati membri di adottare le "misure necessarie per reprimere le infrazioni alle norme dei regolamenti riguardanti la produzione e la commercializzazione delle uova da cova e dei pulcini di volatili da cortile", in particolare quelle dei due regolamenti la cui interpretazione è controversa .

40 . Comunque, l' art . 5 del trattato impone agli Stati membri di adottare "tutte le misure a carattere generale o particolare atte ad assicurare l' esecuzione degli obblighi (...) determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità", facendo loro obbligo di facilitare "quest' ultima nell' adempimento dei propri compiti ".

41 . La Commissione ha chiarito, peraltro, all' udienza che, poiché il sistema persegue scopi statistici e non finanziari o fiscali, essa ha sempre interpretato l' obbligo di comunicazione in modo ragionevole, non considerando irregolari le comunicazioni alle quali mancassero alcuni dati per il fatto che, episodicamente, i produttori non li avessero forniti in tempo utile al rispettivo Stato membro .

42 . Non sembra pertanto che l' esistenza di un obbligo imposto direttamente agli operatori economici scalfisca la tassatività dell' obbligo, incombente agli Stati membri, di osservare i meccanismi e i termini contemplati dall' art . 10 del regolamento n . 2782/75 e dall' art . 4 del regolamento n . 1868/77 .

43 . D - All' udienza, lo Stato convenuto ha rilevato che in tal modo l' oggetto del ricorso è stato inammissibilmente modificato poiché la Commissione aveva addebitato alla Repubblica italiana solo l' infrazione dell' art . 10 del regolamento n . 2782/85 e degli artt . 4, n . 1, e 6 del regolamento n . 1868/77, e non l' inadempimento degli obblighi di vigilanza e di controllo impostile dall' art . 9 del regolamento del Consiglio n . 2782/75 e dall' art . 5 del regolamento della Commissione n . 1868/77 .

44 . Non ritengo che il rilievo sia fondato . L' inadempimento imputato alla Repubblica italiana è, infatti, l' inosservanza dei termini prescritti dal combinato disposto dagli artt . 10 del regolamento n . 2782/75 e 4 e 6 del regolamento n . 1868/77 . E stato il governo italiano a fare riferimento a sua difesa, già nel controricorso, ai ritardi delle unità di incubazione, che, a suo avviso, non possono essere imputati alle autorità italiane . La Commissione, richiamandosi agli obblighi di controllo incombenti agli Stati membri, non fa nulla di più che adoperarsi a dimostrare l' infondatezza della difesa dello Stato convenuto, senza che i diritti processuali di quest' ultimo rimangano in alcun modo pregiudicati . Si deve comunque rilevare che detti obblighi di controllo derivano naturalmente dalla necessità di adempiere l' obbligo principale, per cui non è strano che l' inadempimento dei primi possa essere alla base dell' inadempimento di quest' ultimo .

45 . Comunque sia, in questo procedimento si tratta di dichiarare l' eventuale inosservanza non dell' art . 16 del regolamento n . 2782/75 o dell' art . 5 del regolamento n . 1868/77 o addirittura dell' art . 5 del trattato, ma soltanto dei termini stabiliti da altre norme, e a questo scopo è irrilevante che gli atti normativi citati contengano o no disposizioni espresse sugli obblighi di controllo incombenti agli Stati membri .

IV - Conclusione

46 . In base alle considerazioni sopra svolte, concludo suggerendovi di dichiarare che la Repubblica italiana, per non aver comunicato nei termini prescritti i dati statistici contemplati dall' art . 10, n . 1, del regolamento del Consiglio n . 2782/75, nonché dagli artt . 4, n . 1, e 6 del regolamento della Commissione n . 1868/77, è venuta meno agli obblighi impostile da dette disposizioni .

47 . Di conseguenza, le spese del procedimento devono essere poste a carico della Repubblica italiana, conformemente a quanto stabilito dall' art . 69, § 2, del regolamento di procedura .

(*) Traduzione dal portoghese .

( 1 ) Vedasi sentenza 5 giugno 1986, causa 103/84, Commissione / Repubblica italiana, Racc . pag . 1759, punto 8 della motivazione .

( 2 ) Vedansi, ad esempio, sentenza 15 gennaio 1986, causa 121/84, Commissione / Italia, Racc . pag . 107, punto 8 della motivazione; sentenza 20 febbraio 1986, causa 309/84, Commissione / Italia, Racc . pag . 599, punto 14 della motivazione; sentenza 17 giugno 1987, causa 154/85, Commissione / Italia, Racc . pag . 0000, punto 16 della motivazione .

( 3 ) Sentenza 17 giugno 1987, causa 394/85, Commissione / Italia, citata, punto 12 della motivazione; vedansi anche sentenza 20 febbraio 1986, causa 309/84, Commissione / Italia, citata, punto 17 della motivazione; sentenza 12 febbraio 1987, causa 69/86, Commissione / Italia, Racc . pag . 773, punto 7 della motivazione .

( 4 ) Sentenza 7 febbraio 1979, causa 128/78, Commissione / Regno Unito, Racc . 1979, pag . 419, in particolare pag . 429, punti 10 e 11 della motivazione .

( 5 ) Sentenza 7 febbraio 1979, Commissione / Regno Unito, citata, Racc . 1979, punto 9 della motivazione .