Causa T‑320/09

Planet AE

contro

Commissione europea

«Ricorso di annullamento — Tutela degli interessi finanziari dell’Unione — Sistema di Allarme Rapido (SAR) che permette di individuare il livello di rischio associato ad un soggetto giuridico — Inchiesta dell’OLAF sull’esecuzione di un appalto pubblico relativo ad un progetto di modernizzazione istituzionale in Siria — Decisioni relative alla richiesta di registrazione degli avvisi W1a e W1b — Oggetto della lite — Atti impugnabili — Ricevibilità»

Massime dell’ordinanza

1. Procedura — Atto introduttivo del giudizio — Requisiti di forma — Individuazione dell’oggetto della controversia

(Statuto della Corte di giustizia, art. 21; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44)

2. Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Nozione — Atti che producono effetti giuridici vincolanti — Trattamento di dati, da parte dell’amministrazione, a fini puramente interni — Ricevibilità — Presupposti

(Art. 230 CE; decisione della Commissione 2008/969)

3. Ricorso di annullamento — Motivi di ricorso — Incompetenza dell’istituzione da cui promana l’atto impugnato — Motivo di ordine pubblico

(Art. 230 CE)

4. Ricorso di annullamento — Persone fisiche o giuridiche — Atti che producono effetti giuridici vincolanti — Atti che modificano la situazione giuridica del ricorrente — Avviso nel sistema di allarme rapido ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive — Ricorso di un soggetto giuridico che è stato oggetto di un avviso siffatto — Ricevibilità

(Art. 230 CE; decisione della Commissione 2008/969)

1. Ai sensi dell’art. 21 dello Statuto della Corte nonché dell’art. 44 del regolamento di procedura del Tribunale, l’atto introduttivo del ricorso deve in particolare indicare l’oggetto della lite e contenere le conclusioni della parte ricorrente. Inoltre, le conclusioni devono essere esposte in modo preciso e non equivoco, poiché, altrimenti, il Tribunale rischierebbe di decidere infra o ultra petita e i diritti della parte convenuta rischierebbero di essere disattesi. Tuttavia, l’individuazione dell’atto impugnato può risultare implicitamente dai passi citati nel ricorso e dall’insieme delle argomentazioni in esso esposte. Un ricorso formalmente diretto contro un atto facente parte di un insieme di atti costituenti un’unità può essere considerato, per quanto necessario, come diretto anche contro gli altri atti.

(v. punti 22-23)

2. Il ricorso di annullamento è esperibile avverso qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura o dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici. In particolare sono considerati impugnabili, ai sensi dell’art. 230 CE, tutti i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica. Al contrario, sono irricevibili i ricorsi diretti contro atti che costituiscono soltanto misure d’ordine interno all’amministrazione e che non creano di conseguenza effetti all’esterno di questa.

A tale riguardo va sottolineato che il fatto che l’amministrazione effettui un trattamento dei dati a fini puramente interni, segnatamente raccogliendo, gestendo e utilizzando tali dati, non esclude in alcun modo che tali operazioni possano ledere gli interessi degli amministrati. Il verificarsi di una siffatta lesione dipende in effetti da diversi fattori, segnatamente dalla natura dei dati trattati, dalla finalità specifica del suddetto trattamento, dalle conseguenze esatte che tale trattamento può avere e dalla conformità tra, da un lato, la finalità e le conseguenze del trattamento in questione e, dall’altro, le disposizioni applicabili che delimitano le competenze dell’amministrazione.

(v. punti 37-39)

3. L’incompetenza dell’autore degli atti controversi costituisce una questione di ordine pubblico che, come tale, dev’essere sollevata d’ufficio.

(v. punto 41)

4. Tenuto conto dell’obiettivo intrinseco alla decisione 2008/969, sul sistema di allarme rapido ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive, vale a dire quello di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione nell’ambito dell’esecuzione di misure di bilancio, l’impatto della segnalazione di un soggetto nel Sistema di Allarme Rapido (SAR), pur se nella categoria W1, non può essere circoscritto all’interno di istituzioni, organi e organismi dell’Unione ed una siffatta segnalazione incide necessariamente sulle relazioni tra gli ordinatori interessati e il soggetto in questione. Dalla formulazione dell’art. 16 e dalla struttura della decisione emerge che la constatazione di un avviso W1 comporta in realtà il dovere per l’ordinatore interessato di prendere misure di vigilanza rafforzate.

Un avviso nel SAR incide quindi sui soggetti che chiedono l’impegno di risorse finanziarie dell’Unione, in quanto essi, per poter perseguire i loro interessi finanziari, sono obbligati ad adattarsi alle condizioni o alle misure di maggior precauzione, specifiche per loro, imposte dagli ordinatori interessati. Siffatte condizioni e misure precauzionali possono assumere la forma di nuovi obblighi contrattuali e di oneri economici imprevisti o ancora di ripercussioni sull’organizzazione interna di un consorzio di cui tali soggetti fanno parte.

Non sarebbe pertanto compatibile con un’Unione di diritto negare ad un ricorrente la possibilità di beneficiare di un controllo giurisdizionale relativo alla fondatezza degli elementi alla base degli atti di cui trattasi. Ciò è tanto più vero se si tiene conto del fatto che la decisione 2008/969 non prevede alcun diritto per le persone fisiche e giuridiche di essere informate, e ancor meno di essere sentite, prima della loro registrazione nel SAR mediante l’attivazione degli avvisi W1, W2, W3, W4 e W5b.

Detti atti non solo presentano le caratteristiche giuridiche degli atti impugnabili, ma costituiscono altresì il momento conclusivo di una procedura speciale, vale a dire la registrazione di un soggetto giuridico in un elenco di «allarme» senza che esso venga sentito sulle cause di detta registrazione, e distinta dalle decisioni con le quali viene data attuazione ai diversi requisiti specifici previsti dalla decisione 2008/969.

(v. punti 44-45, 48, 51-53)

ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione)

13 aprile 2011 ( )

«Ricorso di annullamento – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Sistema di Allarme Rapido (SAR) che permette di individuare il livello di rischio associato ad un soggetto giuridico – Inchiesta dell’OLAF sull’esecuzione di un appalto pubblico relativo ad un progetto di modernizzazione istituzionale in Siria – Decisioni relative alla richiesta di registrazione degli avvisi W1a e W1b – Oggetto della lite – Atti impugnabili – Ricevibilità»

Nella causa T‑320/09,

Planet AE, con sede in Atene (Grecia), rappresentata dall’avv. V. Christianos,

ricorrente,

contro

Commissione europea, rappresentata dai sigg. D. Triantafyllou e F. Dintilhac, in qualità di agenti,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda di annullamento delle decisioni dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) con cui è stata chiesta la registrazione della ricorrente al Sistema di Allarme Rapido (SAR) tramite attivazione, rispettivamente, dell’avviso W1a e, in seguito, dell’avviso W1b,

IL TRIBUNALE (Sesta Sezione),

composto dai sigg. E. Moavero Milanesi, presidente, N. Wahl (relatore) e S. Soldevila Fragoso, giudici,

cancelliere: sig. E. Coulon

ha emesso la seguente

Ordinanza

Contesto normativo

1 Al fine di lottare contro la frode e qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità, la Commissione delle Comunità europee ha emanato, il 16 dicembre 2008, la decisione 2008/969/CE, Euratom della Commissione sul sistema di allarme rapido ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive (GU L 344, pag. 125). L’obiettivo del sistema di allarme rapido (SAR) è garantire la circolazione all’interno della Commissione e delle sue agenzie esecutive di informazioni riservate relative a terzi che potrebbero rappresentare una minaccia per gli interessi finanziari e la reputazione delle Comunità o per altri fondi amministrati dalle Comunità (quarto ‘considerando’ della decisione 2008/969).

2 Il SAR si basa su avvisi che permettono di individuare il livello di rischio associato ad un soggetto giuridico in base a categorie che vanno da W1, corrispondente al livello di rischio più basso, a W5, corrispondente al livello di rischio più elevato (art. 9 della decisione 2008/969).

3 L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), che ha accesso al SAR nell’ambito dell’esercizio delle proprie funzioni per quanto riguarda la realizzazione di investigazioni e la raccolta di informazioni dirette alla prevenzione delle frodi, è responsabile, unitamente agli ordinatori competenti ed ai servizi di audit interno, della richiesta di inserimento, modifica o eliminazione degli avvisi SAR, la cui gestione è garantita dal contabile della Commissione o dagli agenti posti sotto la sua responsabilità gerarchica (‘considerando’ quinto, sesto e settimo e artt. 4‑6 della decisione 2008/969).

4 L’art. 4, n. 1, della decisione 2008/969 dispone che «il contabile inserisce, modifica o elimina gli avvisi SAR su richiesta dell’ordinatore delegato competente, [del]l’OLAF e [del] Servizio di audit interno (IAS).» L’art. 6, n. 2, stabilisce che, «nel caso di procedure di aggiudicazione di contratti e di sovvenzioni, l’ordinatore delegato competente o gli agenti posti sotto la sua responsabilità gerarchica verificano l’esistenza di un avviso nel SAR al più tardi entro la decisione di aggiudicazione».

5 L’art. 10, n. 1, della decisione 2008/969 dispone che l’OLAF «richiede la registrazione di un avviso W1a se nella fase iniziale di un’indagine emergono motivi sufficienti per ritenere che possano essere introdotte nel SAR constatazioni di frodi o errori amministrativi gravi in relazione a terzi, in particolare a terzi che beneficiano o hanno beneficiato di fondi comunitari».

6 L’art. 10, n. 2, della decisione 2008/969 prevede, in particolare, che l’OLAF richieda l’attivazione di un avviso W1b se da un’indagine emergono motivi sufficienti per ritenere che possano essere introdotte nel SAR constatazioni definitive di frodi o errori amministrativi gravi in relazione a terzi, in particolare a terzi che beneficiano o hanno beneficiato di fondi comunitari.

7 L’art. 16 della decisione 2008/969 precisa che l’avviso W1 «viene registrato soltanto a titolo informativo e non comporta alcuna conseguenza diversa dal rafforzamento delle misure di vigilanza».

Fatti

8 La ricorrente, Planet AE, è una società greca fornitrice di servizi di consulenza nel settore dell’amministrazione delle imprese. Dal 2006 essa partecipa, in quanto membro di tre consorzi, a tre progetti finanziati dalla Commissione in Siria. Dal 16 ottobre 2007 essa è oggetto di un’inchiesta dell’OLAF relativa a sospette irregolarità nell’ambito dei tre progetti summenzionati.

9 A seguito di una procedura di gara di appalto avviata nell’ambito del settimo programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico, la ricorrente veniva invitata dalla Commissione, con lettera del 18 aprile 2008, ad avviare trattative finalizzate a stabilire i termini definitivi di una convenzione di sovvenzione relativa alla sua proposta di assumere il ruolo di coordinatrice di un consorzio riguardante il progetto «Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe» (in prosieguo: il «progetto AEGIS»). La lettera della Commissione rendeva noto che l’eventuale sovvenzione da parte della Comunità non avrebbe potuto eccedere EUR 3 300 000 e che le trattative avrebbero dovuto essere concluse entro il 30 giugno 2008.

10 Lo svolgimento dell’inchiesta di cui al punto 8 portava l’OLAF a chiedere a due riprese la registrazione della ricorrente nel SAR. Il 26 febbraio 2009 chiedeva la registrazione dell’avviso W1a e il 19 maggio 2009 la registrazione dell’avviso W1b. Le registrazioni venivano effettuate il 10 marzo e il 25 maggio 2009.

11 Il 27 febbraio 2009 la Commissione inviava alla ricorrente la convenzione di sovvenzione negoziata (in prosieguo: la «Convenzione»), perché venisse sottoscritta dalla ricorrente nonché dagli altri membri del consorzio di cui essa fa parte. L’11 marzo 2009 quest’ultima rinviava la Convenzione sottoscritta alla Commissione, perché questa a sua volta la sottoscrivesse.

12 Il 4 giugno 2009 la Commissione informava la ricorrente, tramite un messaggio di posta elettronica, che il processo di sottoscrizione della Convenzione era stato sospeso fino al verificarsi di una condizione supplementare, vale a dire l’apertura da parte della ricorrente di un conto bancario bloccato, per mezzo del quale essa avrebbe potuto disporre soltanto della parte spettantele dell’anticipo di cui alla Convenzione, mentre il restante anticipo sarebbe stato versato direttamente dalla banca agli altri membri del consorzio. Il messaggio di posta elettronica rendeva noto che la richiesta di tale nuova condizione era dovuta ad un evento inatteso, vale a dire la registrazione della ricorrente nel SAR rispettivamente tramite attivazione dell’avviso W1a e successivamente dell’avviso W1b.

13 Avendo la ricorrente concordato con la sua banca che quest’ultima, una volta ricevuto l’anticipo che doveva essere versato dalla Commissione, s’impegnava a trasferire a ciascun membro del consorzio l’importo ad esso spettante, il 3 luglio 2009 la Commissione sottoscriveva la Convenzione.

Procedimento e conclusioni delle parti

14 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 agosto 2009, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.

15 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 novembre 2009, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale.

16 Il 5 gennaio 2010 la ricorrente ha depositato le sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità.

17 Nell’atto introduttivo del ricorso la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:

– annullare le due decisioni dell’OLAF del 26 febbraio e del 19 maggio 2009, delle quali essa è venuta a conoscenza il 4 giugno 2009, con cui è stata chiesta la sua registrazione al SAR, rispettivamente tramite attivazione dell’avviso W1a e, successivamente, dell’avviso W1b;

– condannare la Commissione alle spese.

18 Nell’eccezione di irricevibilità la Commissione chiede che il Tribunale voglia:

– dichiarare irricevibile il ricorso;

– condannare la ricorrente alle spese.

19 Nelle sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità la ricorrente conclude che il Tribunale voglia respingere l’eccezione di irricevibilità e dichiarare ricevibile il ricorso.

In diritto

20 Ai sensi dell’art. 114, nn. 1 e 4, del regolamento di procedura, su richiesta di una parte, il Tribunale può statuire sull’eccezione di irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito. Il procedimento sulla domanda incidentale, conformemente al n. 3 dello stesso articolo, prosegue oralmente, salvo contraria decisione del Tribunale, il quale, nella specie, ritiene di essere sufficientemente edotto dagli atti di causa e che non occorra, quindi, avviare la fase orale.

Sull’oggetto della controversia

21 In via preliminare occorre constatare che, sebbene la ricorrente, nelle sue conclusioni, abbia chiesto formalmente l’annullamento delle decisioni dell’OLAF del 26 febbraio e del 19 maggio 2009, con le quali è stata chiesta la sua registrazione nel SAR, dal contenuto del ricorso emerge chiaramente che esso comprende altresì le decisioni di attivazione degli avvisi W1a e W1b.

22 A tale proposito va ricordato che, ai sensi dell’art. 21 dello Statuto della Corte nonché dell’art. 44 del regolamento di procedura, l’atto introduttivo del ricorso deve in particolare indicare l’oggetto della lite e contenere le conclusioni della parte ricorrente. Inoltre, secondo la giurisprudenza, le conclusioni devono essere esposte in modo preciso e non equivoco, poiché, altrimenti, il Tribunale rischierebbe di decidere infra o ultra petita e i diritti della parte convenuta rischierebbero di essere disattesi (v., per analogia, sentenza della Corte 14 dicembre 1962, cause riunite 46/59 e 47/59, Meroni/Alta Autorità, Racc. pag. 763, 780).

23 Tuttavia, l’individuazione dell’atto impugnato può risultare implicitamente dai passi citati nel ricorso e dall’insieme delle argomentazioni in esso esposte (v., in tal senso, ordinanza della Corte 7 febbraio 1994, causa C‑388/93, PIA HiFi/Commissione, Racc. pag. I‑387, punto 10). È stato altresì statuito che un ricorso, formalmente diretto contro un atto facente parte di un insieme di atti costituenti un’unità, possa essere considerato, per quanto necessario, come diretto anche contro gli altri atti (v., in questo senso, sentenza della Corte 2 marzo 1967, cause riunite 25/65 e 26/65, Simet e Feram/Alta Autorità, Racc. pag. 35, 48).

24 Nel caso di specie, dagli artt. 4 e 5 della decisione 2008/969 emerge, da un lato, che nel SAR la distinzione effettuata tra la richiesta di attivazione di un avviso e la sua attivazione è di natura puramente amministrativa e mira a centralizzare e a standardizzare la gestione tecnica del detto sistema e, dall’altro lato, che in tale sistema le richieste di attivazione di avviso sono seguite da effettivi avvisi senza che venga eseguito un esame di merito.

25 In effetti, se le funzioni di gestione del SAR, come l’inserimento, la modifica o l’eliminazione degli avvisi, sono assegnate ad un unico servizio interno alla Commissione, vale a dire il contabile della Commissione o gli agenti posti sotto la sua responsabilità gerarchica, nella decisione 2008/969 è previsto che le condizioni che fanno scattare tali misure vengono osservate ed analizzate all’interno dei diversi servizi della Commissione (l’ordinatore delegato competente, il direttore generale o un direttore dell’OLAF o del servizio di audit interno), i quali sono tenuti a comunicare al contabile le loro conclusioni sulla necessità di una misura. Il contabile a sua volta è obbligato ad attuare la misura richiesta. Ne consegue che, dal punto di vista di un’entità registrata nel detto sistema, la richiesta tesa all’attivazione di un avviso e l’effettivo avviso rappresentano un insieme di atti costituenti un’unità.

26 Inoltre, nell’eccezione di irricevibilità, la Commissione muove dalla premessa che, nonostante le conclusioni formali della ricorrente riguardino le richieste dell’OLAF di registrarla nel SAR, sono le decisioni di attivazione degli avvisi W1a e W1b ad essere impugnate e a costituire l’oggetto della lite. In effetti, in detta eccezione, essa deduce soltanto argomenti tesi a dimostrare che tali decisioni non costituiscono atti impugnabili. Ne consegue che la Commissione non ha commesso un errore relativamente all’intenzione della ricorrente di chiedere l’annullamento delle decisioni di attivazione di detti avvisi e che i diritti della difesa della ricorrente non saranno violati per il fatto che le dette decisioni costituiscono altresì l’oggetto della lite.

27 Di conseguenza, avuto riguardo alla giurisprudenza citata ai punti 22 e 23 supra e tenendo conto dei fatti specifici all’origine della presente lite, occorre considerare che il ricorso, formalmente diretto contro le decisioni dell’OLAF del 26 febbraio e 19 maggio 2009 con cui è stata chiesta la registrazione della ricorrente nel SAR, deve essere considerato come diretto altresì, per quanto necessario, contro le decisioni di attivazione degli avvisi W1a e W1b (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi»).

Sull’eccezione di irricevibilità

Argomenti delle parti

28 La ricorrente ha sostenuto, tanto nell’atto introduttivo del ricorso quanto nelle sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, che gli atti controversi hanno avuto effetti giuridici vincolanti e hanno leso i suoi interessi, modificando la sua situazione materiale e giuridica.

29 La ricorrente sostiene innanzitutto che gli atti controversi hanno ritardato notevolmente la sottoscrizione della Convenzione. Ciò le avrebbe causato costi supplementari, dal momento che essa sarebbe stata obbligata a modificare il piano temporale di esecuzione della Convenzione e a ricorrere ad un prestito per far fronte agli obblighi dovuti al mancato versamento dell’anticipo promesso dalla Commissione. Essa afferma altresì di aver iniziato a prestare i suoi servizi a partire dal 1° gennaio 2009, come previsto nelle trattative ed approvato dalla Commissione, e di avere quindi sopportato obblighi di natura finanziaria.

30 Secondo la ricorrente, gli atti controversi hanno altresì dato luogo all’imposizione della condizione di un conto bancario bloccato, cosa che non era stata prevista all’epoca delle trattative che erano state condotte e concluse prima dell’adozione degli atti in questione.

31 La ricorrente sostiene inoltre che gli atti controversi sono impugnabili in quanto hanno modificato la sua situazione materiale. A tale riguardo, essa afferma che il ritardo nella sottoscrizione della Convenzione, nonché la restrizione imposta relativamente alla distribuzione dell’anticipo versato sul suo conto, hanno leso la sua reputazione, mettendola in una situazione imbarazzante nei confronti degli altri membri del consorzio di cui faceva parte, ai quali essa ha dovuto dare spiegazioni circa il comportamento della Commissione. Secondo la ricorrente, gli atti controversi hanno altresì inciso sulla posizione che essa occupava prima della loro adozione, vale a dire sia quella di «aggiudicataria» del progetto sia quella di coordinatrice del consorzio, riducendo tale posizione ad un ruolo di «aggiudicataria» del progetto e di coordinatrice del consorzio sotto condizioni.

32 A sostegno dell’eccezione di irricevibilità, la Commissione sostiene che gli atti controversi sono per loro natura non impugnabili nell’ambito di un ricorso di annullamento, dal momento che si tratta di semplici misure di informazione interna e di cautela. A tale riguardo, essa fa riferimento alla giurisprudenza della Corte ai sensi della quale le misure d’ordine interno che non producono effetti giuridici al di fuori della sfera dell’amministrazione comunitaria non sarebbero oggetto di un sindacato di legittimità ai sensi dell’art. 230 CE. Essa fa inoltre osservare che gli atti controversi sono semplicemente una manifestazione del comportamento prudente che essa deve seguire prima di impegnare contrattualmente risorse finanziarie dell’Unione.

33 Secondo la Commissione, se è vero che la registrazione della ricorrente nel SAR ha generato per gli ordinatori competenti maggiori obblighi di sorveglianza, la ricorrente non ha dimostrato che gli atti controversi abbiano prodotto effetti giuridici nei suoi confronti, violando i suoi diritti o imponendole nuovi obblighi. A tale riguardo, essa respinge la tesi secondo cui il ritardo nella sottoscrizione della Convenzione avrebbe prodotto un effetto giuridico. Secondo la convenuta, un ritardo del genere è frequente nel mondo degli affari, in cui le parti avvertono la necessità di tutelare i loro rispettivi interessi, e si è, peraltro, già verificato, nel presente caso, nell’ambito del regolamento di altre questioni. Tale ritardo non avrebbe quindi creato obblighi per la ricorrente né violato i suoi diritti ai sensi della giurisprudenza relativa agli atti che possono essere oggetto di un ricorso ex art. 230 CE.

34 La Commissione sostiene altresì che non vi è un nesso di causalità diretta tra, da un lato, gli atti controversi e, dall’altro lato, il fatto che la ricorrente è ricorsa ad un prestito bancario e la sua difficoltà a procedere al pagamento dell’anticipo agli altri membri del consorzio. Secondo la convenuta, l’aver fatto ricorso ad un prestito bancario da parte della ricorrente è stato dovuto piuttosto alla fretta di quest’ultima di affrontare talune spese ben prima che la Convenzione venisse sottoscritta e non è una conseguenza degli atti controversi. Allo stesso modo, la soluzione alla fine concordata di versare l’anticipo agli altri membri del consorzio sarebbe il risultato di «consultazioni-deliberazioni» tra essa, la ricorrente e le sue banche, e non avrebbe costituito un «effetto automatico» degli atti controversi.

35 La Commissione sostiene inoltre che il requisito secondo cui la ricorrente non poteva amministrare il versamento dell’anticipo agli altri membri del consorzio sollevava quest’ultima da un obbligo e non può pertanto essere considerato un danno.

36 La Commissione è infine del parere che le domande poste alla ricorrente dagli altri membri del consorzio circa il ritardo della sottoscrizione della Convenzione e le risposte date a tali domande non producano effetti giuridici per la ricorrente.

Giudizio del Tribunale

37 Si deve ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il ricorso di annullamento è esperibile avverso qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura o dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici. In particolare sono considerati impugnabili, ai sensi dell’art. 230 CE, tutti i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenze della Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9, e 17 luglio 2008, causa C‑521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissione, Racc. pag. I‑5829, punto 29).

38 Al contrario, sono irricevibili i ricorsi diretti contro atti che costituiscono soltanto misure d’ordine interno all’amministrazione e che non creano di conseguenza effetti all’esterno di questa (v. ordinanza della Corte 4 giugno 1986, causa 78/85, Gruppo delle destre europee/Parlamento, Racc. pag. 1753, punti 10 e 11, e sentenza della Corte 9 ottobre 1990, causa C‑366/88, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑3571, punto 9, e la giurisprudenza ivi citata). A sostegno dell’eccezione di irricevibilità, la Commissione si fonda su quest’ultima giurisprudenza e sostiene che gli atti controversi non sono impugnabili, poiché costituiscono semplici misure di informazione di ordine interno.

39 A tale riguardo va sottolineato che il fatto che l’amministrazione effettui un trattamento dei dati a fini puramente interni, segnatamente raccogliendo, gestendo e utilizzando tali dati, non esclude in alcun modo che tali operazioni possano ledere gli interessi degli amministrati ai sensi della giurisprudenza citata al punto 37 supra. Il verificarsi di una siffatta lesione dipende in effetti da diversi fattori, segnatamente dalla natura dei dati trattati, dalla finalità specifica del suddetto trattamento, dalle conseguenze esatte che tale trattamento può avere e dalla conformità tra, da un lato, la finalità e le conseguenze del trattamento in questione e, dall’altro, le disposizioni applicabili che delimitano le competenze dell’amministrazione.

40 Per quanto concerne quest’ultimo elemento, il Tribunale constata che la decisione 2008/969, sulla quale gli atti impugnati si basano, non fa riferimento ad alcuna disposizione del diritto primario o derivato che attribuisca esplicitamente alla Commissione la competenza di creare, di implementare e di gestire una banca dati relativa alle persone fisiche o giuridiche sospettate di rappresentare un rischio per gli interessi finanziari dell’Unione. Pur se il terzo ‘considerando’ della decisione 2008/969 fa riferimento al regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 25 giugno 2002, n. 1605, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»), si deve necessariamente constatare che l’art. 95 del detto regolamento, nella versione applicabile ai fatti della causa, prevede soltanto l’implementazione di una banca dati centrale che elenchi le persone fisiche o giuridiche escluse dal beneficio dei finanziamenti dell’Unione perché insolventi, condannate per grave colpa professionale o per un reato che leda gli interessi finanziari dell’Unione.

41 Sebbene la ricorrente non abbia dedotto motivi a tale riguardo, l’incompetenza dell’autore degli atti controversi costituisce una questione di ordine pubblico che, come tale, dev’essere sollevata d’ufficio (v., in questo senso, sentenze del Tribunale 28 gennaio 2003, causa T‑147/00, Laboratoires Servier/Commissione, Racc. pag. II‑85, punto 45, e 8 luglio 2010, causa T‑160/08 P, Commissione/Putterie-De-Beukelaer, Racc. pag. II‑3751, punto 61).

42 Al fine di esaminare se gli atti controversi siano viziati da incompetenza ratione materiae, occorre quindi, già per questa ragione, esaminarne il contenuto (v., in tal senso, sentenze della Corte 13 novembre 1991, causa C‑303/90, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑5315, punto 10, e 20 marzo 1997, causa C‑57/95, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑1627, punto 9).

43 Nondimeno, al fine di statuire sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e supponendo in questa fase che la Commissione sia legittimata ad effettuare i trattamenti di dati che rappresentano gli atti controversi, occorre verificare se la segnalazione di un soggetto giuridico nel SAR, in particolare nella categoria W1, sia un’operazione che riguarda soltanto i rapporti tra un superiore gerarchico e gli agenti posti sotto la sua responsabilità e i cui effetti si esauriscono nella sfera interna delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione.

44 A tale riguardo, dall’art. 6 della decisione 2008/969 risulta che, sia nell’ambito di impegni di bilancio sia nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di contratti e di sovvenzioni, gli ordinatori competenti all’interno della Commissione sono tenuti a verificare l’esistenza nel SAR di un avviso relativo ai soggetti che si sono candidati. In tal caso, gli artt. 15‑17 e 19‑22 della decisione 2008/969 autorizzano ed impongono che il contabile o gli ordinatori interessati adottino misure specifiche nei confronti di tale soggetto o del progetto di cui trattasi. Quindi, tenuto conto dell’obiettivo intrinseco alla decisione 2008/969, vale a dire quello di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione nell’ambito dell’esecuzione di misure di bilancio, l’impatto della segnalazione di un soggetto nel SAR, pur se nella categoria W1, non può essere circoscritto all’interno di istituzioni, organi e organismi dell’Unione ed una siffatta segnalazione incide necessariamente sulle relazioni tra gli ordinatori interessati e il soggetto in questione.

45 Sebbene l’art. 16 della decisione 2008/969, ai sensi del quale «[u]n avviso W1 viene registrato soltanto a titolo informativo e non comporta alcuna conseguenza diversa dal rafforzamento delle misure di vigilanza», sia meno vincolante rispetto agli artt. 15, 17 e 19‑22 della stessa decisione, dalla formulazione dell’art. 16 e dalla struttura della decisione emerge che la constatazione di un avviso W1 comporta in realtà il dovere per l’ordinatore interessato di prendere misure di vigilanza rafforzate, fatto peraltro riconosciuto dalla Commissione nell’eccezione di irricevibilità. In effetti, un avviso W1 perderebbe qualsiasi utilità se l’ordinatore interessato, che è informato dell’esistenza di sospetti di frodi o errori amministrativi gravi (v. art. 10 della decisione 2008/969), non fosse obbligato ad assicurare il rafforzamento delle misure di vigilanza.

46 In particolare, l’obbligo risultante dagli atti controversi per l’ordinatore interessato di adottare misure nei confronti della ricorrente può essere chiaramente dedotto dal contenuto del messaggio di posta elettronica inviato a quest’ultima dalla Commissione il 4 giugno 2009. In detto messaggio, l’agente incaricato del fascicolo relativo all’attribuzione del progetto AEGIS ha informato la ricorrente che il fatto che la sottoscrizione della Convenzione fosse stata sospesa e che fosse stata imposta una condizione supplementare era dovuto all’avviso che la riguardava e che il suo servizio non aveva nulla a che fare con ciò.

47 Quindi, dal momento che si è stabilito che gli atti controversi hanno effettivamente prodotto effetti al di fuori della sfera interna alla Commissione, occorre esaminare se essi possano essere considerati come effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi della ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica.

48 A tale riguardo, occorre rilevare che un avviso nel SAR incide sui soggetti che chiedono l’impegno di risorse finanziarie dell’Unione, in quanto essi, per poter perseguire i loro interessi finanziari, sono obbligati ad adattarsi alle condizioni o alle misure di maggior precauzione, specifiche per loro, imposte dagli ordinatori interessati. Siffatte condizioni e misure precauzionali possono assumere la forma di nuovi obblighi contrattuali e di oneri economici imprevisti o ancora, come nel caso di specie, di ripercussioni sull’organizzazione interna di un consorzio di cui tali soggetti fanno parte.

49 In particolare, a partire dalla sua registrazione nel SAR tramite l’attivazione dell’avviso W1a, la ricorrente si è trovata in una situazione meno favorevole rispetto a quella in cui si trovava prima dell’adozione degli atti controversi, giacché la Commissione, come constatato al punto 45 supra, era tenuta ad imporre condizioni di sorveglianza rafforzata. Tale modifica della situazione giuridica della ricorrente è dimostrata dal messaggio di posta elettronica della Commissione in data 4 giugno 2009 e dalla successiva corrispondenza, dalla quale emerge che, per poter concludere il contratto relativo al progetto AEGIS, la ricorrente era obbligata a rinunciare alla gestione della ripartizione degli anticipi tra i membri del consorzio di cui faceva parte.

50 Più precisamente, nel suo messaggio di posta elettronica del 4 giugno 2009, la Commissione ha comunicato che un problema imprevisto, vale a dire la segnalazione della ricorrente nel SAR, aveva portato a sospendere la sottoscrizione della Convenzione e ha descritto dettagliatamente le misure che la ricorrente avrebbe dovuto adottare per soddisfare la nuova condizione impostale affinché la Convenzione venisse sottoscritta.

51 Da quanto precede risulta che gli atti controversi hanno inciso sul margine di trattativa della ricorrente, sull’organizzazione interna al suo consorzio e, quindi, sulla sua attitudine a concludere effettivamente il progetto AEGIS. Non sarebbe compatibile con un’Unione di diritto negare alla ricorrente la possibilità di beneficiare di un controllo giurisdizionale relativo alla fondatezza degli elementi alla base degli atti controversi.

52 Ciò è tanto più vero se si tiene conto del fatto che la decisione 2008/969 non prevede alcun diritto per le persone fisiche e giuridiche di essere informate, e ancor meno di essere sentite, prima della loro registrazione nel SAR mediante l’attivazione degli avvisi W1, W2, W3, W4 e W5b. Certamente una persona che, per un motivo o per l’altro, è informata della sua registrazione nel detto sistema può, ai sensi dell’art. 8, n. 2, lett. b), della decisione 2008/969, chiedere la rettifica dei dati che la riguardano. Tuttavia, la decisione di procedere ad una siffatta rettifica è lasciata interamente alla discrezione dell’amministrazione, vale a dire al servizio che ha chiesto la registrazione di tale persona nel sistema.

53 Occorre infine sottolineare che gli atti controversi non possono essere considerati come atti intermedi e preparatori non impugnabili. In effetti, non solo essi presentano le caratteristiche giuridiche degli atti impugnabili (v. punti 44‑48 supra), ma costituiscono altresì il momento conclusivo di una procedura speciale – vale a dire la registrazione di un soggetto giuridico in un elenco di «allarme» senza che esso venga sentito sulle cause di detta registrazione – e distinta dalle decisioni con le quali viene data attuazione ai diversi requisiti specifici previsti dalla decisione 2008/969 (v., in tal senso, sentenza IBM/Commissione, già citata, punto 11).

54 Da tutto quel che precede consegue che la Commissione non può fondatamente sostenere che il ricorso sia irricevibile.

55 Di conseguenza, va respinta l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.

Sulle spese

56 Ai sensi dell’art. 87, n. 1, del regolamento di procedura, si provvede sulle spese con la sentenza o l’ordinanza che pone fine alla causa.

57 In questa fase del giudizio le spese devono quindi essere riservate.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)

così provvede:

1) L’eccezione di irricevibilità è respinta.

2) Le spese sono riservate.

Lussemburgo, 13 aprile 2011

Il cancelliere Il presidente