SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)

14 settembre 2011

Causa T-236/02

Luigi Marcuccio

contro

Commissione europea

«Rinvio al Tribunale a seguito di annullamento – Funzione pubblica – Funzionari – Impiego in un paese terzo – Riassegnazione del posto e del suo titolare – Diritti della difesa – Ricorso per risarcimento danni – Competenza a conoscere della legittimità e del merito»

Oggetto: Ricorso avente ad oggetto, da un lato, la domanda di annullamento della decisione della Commissione europea del 18 marzo 2002 con cui è stata disposta la riassegnazione del ricorrente dalla direzione generale «Sviluppo», delegazione della Commissione a Luanda (Angola), alla stessa direzione generale a Bruxelles (Belgio), di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale, in particolare di quelli inerenti all’eventuale reclutamento di un altro funzionario per ricoprire la sua posizione, nonché delle note della Commissione del 13 e 14 novembre 2001 e del parere, ovvero dei pareri, del comitato di direzione del servizio estero e, dall’altro, la domanda diretta alla concessione delle indennità connesse alle sue funzioni in Angola nonché di un risarcimento per il danno subito.

Decisione: La decisione della Commissione europea del 18 marzo 2002, con cui è stata disposta la riassegnazione del sig. Luigi Marcuccio dalla direzione generale «Sviluppo», delegazione della Commissione a Luanda (Angola), alla stessa direzione generale a Bruxelles (Belgio), è annullata. Il ricorso è respinto quanto al resto. La Commissione sopporterà le proprie spese nonché le spese sostenute dal sig. Marcuccio.

Massime

1. Procedura – Sentenza della Corte che vincola il Tribunale – Presupposti – Rinvio conseguente a una pronuncia resa su impugnazione – Punti di diritto definitivamente decisi dalla Corte nella pronuncia resa su impugnazione – Autorità di cosa giudicata – Portata

(Statuto della Corte di giustizia, art. 61, secondo comma; regolamento di procedura del Tribunale, art. 117)

2. Procedura – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Applicazione al procedimento su rinvio conseguente a una pronuncia resa su impugnazione – Soluzione analoga per le conclusioni nuove

(Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 48, n. 2, e 120)

3. Funzionari – Ricorso – Motivo relativo ad un’irregolarità procedurale – Motivo inconferente per l’impossibilità di pervenire a un risultato diverso in un procedimento regolare

4. Funzionari – Organizzazione degli uffici – Assegnazione del personale – Riassegnazione nell’interesse del servizio – Presupposti – Diritto dell’interessato al contraddittorio

5. Funzionari – Ricorso – Atto lesivo – Nozione – Atto preparatorio – Note e pareri interni che precedono l’adozione di una decisione – Esclusione

(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)

6. Funzionari – Ricorso – Competenza estesa al merito – Controversie di carattere pecuniario ai sensi dell’art. 91, n. 1, dello Statuto – Nozione

(Statuto dei funzionari, art. 91, n. 1)

7. Funzionari – Ricorso – Sentenza di annullamento – Effetti – Ripristino della situazione giuridica anteriore dell’interessato

(Statuto dei funzionari, allegato X)

8. Funzionari – Retribuzione – Regime pecuniario applicabile ai funzionari in servizio in un paese terzo – Indennità correlata alle condizioni di vita – Presupposti per la concessione

(Statuto dei funzionari, allegato X, art. 10)

9. Funzionari – Rimborso delle spese – Regime pecuniario applicabile ai funzionari in servizio in un paese terzo – Affitto dell’alloggio di servizio – Presupposti per il rimborso

(Statuto dei funzionari, allegato X, artt. 5, 18 e 23)

10. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Spese mediche – Regime di rimborso complementare applicabile ai funzionari in servizio in un paese terzo

(Statuto dei funzionari, allegato X, art. 24)

11. Funzionari – Congedi – Congedo ordinario – Funzionari in servizio in un paese terzo – Presupposti per la concessione

(Statuto dei funzionari, allegato X, artt. 6 e 8)

12. Funzionari – Ricorso – Ricorso per risarcimento danni – Annullamento dell’atto illegittimo impugnato che non realizza l’adeguato risarcimento del danno morale

(Statuto dei funzionari, art. 91)

13. Funzionari – Organizzazione degli uffici – Assegnazione del personale – Trasferimento da una sede di lavoro ad un’altra – Potere discrezionale dell’amministrazione

14. Funzionari – Organizzazione degli uffici – Assegnazione del personale –Riassegnazione di un funzionario nell’interesse del servizio a causa di difficoltà relazionali – Insussistenza di danno morale

15. Funzionari – Organizzazione degli uffici – Assegnazione del personale – Riassegnazione – Decisione adottata durante il congedo di malattia del funzionario

1. A seguito dell’annullamento da parte della Corte e del rinvio della causa dinanzi al Tribunale, quest’ultimo, in applicazione dell’art. 117 del regolamento di procedura, è investito della causa con la sentenza della Corte, in applicazione dell’art. 117 del regolamento di procedura, e deve pronunciarsi nuovamente su tutti i motivi di annullamento dedotti dal ricorrente, ad esclusione degli elementi del dispositivo non annullati dalla Corte nonché delle considerazioni che costituiscono il necessario fondamento di detti elementi, essendo questi ultimi passati in giudicato.

Tuttavia nulla osta, in linea di principio, a che il giudice di rinvio esprima lo stesso giudizio del giudice di primo grado in merito alle conclusioni ed ai motivi non esaminati nella motivazione della sentenza della Corte. In tale ipotesi, infatti, non vi sono punti di diritto della decisione emessa dalla Corte, ai sensi dell’art. 61, secondo comma, dello Statuto della Corte, che vincolino il giudice di rinvio.

(v. punti 83 e 86)

Riferimento: Tribunale di primo grado 8 dicembre 2005, causa T-237/00, Reynolds/Parlamento (Racc. PI pagg. I-A-385 e II-1731, punto 46)

2. Secondo l’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, applicabile in forza dell’art. 120 dello stesso regolamento, quando il Tribunale viene adito su sentenza di rinvio della Corte, la deduzione di motivi nuovi in corso di causa è vietata, a meno che tali motivi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Ne deriva che, in seguito alla sentenza di rinvio della Corte, le parti non possono, in linea di principio, invocare motivi di ricorso che non siano stati sollevati nel corso del procedimento sfociato nella sentenza del Tribunale annullata dalla Corte. Tale regola si applica, a fortiori, alle nuove conclusioni, volte a modificare l’oggetto della controversia.

(v. punto 88)

Riferimento: Corte 1° luglio 2008, cause riunite C-341/06 P e C-342/06 P, Chronopost e La Poste/UFEX e a. (Racc. pag. I-4777, punto 71), e Tribunale di primo grado 21 marzo 1996, causa T-10/95, Chehab/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-135 e II-419, punto 66)

3. Un’irregolarità procedurale può giustificare l’annullamento di una decisione solamente nel caso in cui il procedimento amministrativo abbia potuto determinare un esito diverso in assenza della suddetta irregolarità.

(v. punto 111)

Riferimento: Corte 10 luglio 1980, causa 30/78, Distillers Company/Commissione (Racc. pag. 2229, punto 26); 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione (Racc. pag. I-307, punto 31), 12 novembre 1996, causa C-294/95 P, Ojha/Commissione (Racc. pag. I-5863, punto 67)

4. Una decisione di riassegnazione di un funzionario che comporta, contro la sua volontà, il suo trasferimento in un’altra sede di servizio dev’essere adottata con la diligenza necessaria e con una cura particolare, segnatamente prendendo in considerazione l’interesse personale del funzionario di cui trattasi. Una siffatta decisione implica quindi una vera e propria valutazione che può dar luogo a contestazione. Pertanto, nel caso in cui l’interessato non sia stato sentito a proposito del progetto di decisione, non può escludersi che la valutazione dell’istituzione avrebbe potuto essere diversa se essa avesse posto il ricorrente in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista e che, pertanto, il rispetto dei diritti della difesa avrebbe potuto incidere sul tenore della decisione. Ritenere, in tali circostanze, che l’istituzione avrebbe certamente adottato una decisione identica, anche dopo aver sentito l’interessato, equivarrebbe a negare l’esistenza di un vero diritto di essere sentito per quest’ultimo, dato che l’essenza stessa di tale diritto implica che l’interessato abbia la possibilità di influire sul processo decisionale in parola.

Inoltre il diritto di essere sentito riconosciuto al funzionario non si riduce alla mera possibilità di manifestare la propria opposizione, in quanto tale, alla riassegnazione, ma implica la possibilità di presentare osservazioni in grado di influire sul contenuto dell’adottanda decisione.

(v. punti 113-116)

Riferimento: Corte 7 marzo 1990, cause riunite C-116/88 e C-149/88, Hecq/Commissione (Racc. pag. I-599, punti 11 e 23 e giurisprudenza ivi citata); Ojha/Commissione, cit. (punto 47); 2 dicembre 2009, causa C-89/08 P, Commissione/Irlanda e a. (Racc. pag. I-11245, punto 61), e 17 dicembre 2009, causa C-197/09 RX-II, Riesame M/EMEA (Racc. pag. I-12033, punti 53 e 54)

5. La ricevibilità di domande di annullamento, che trovano origine nel rapporto di impiego che lega un funzionario alla sua istituzione, deve essere esaminata alla luce delle disposizioni degli artt. 90 e 91 dello Statuto. A tale riguardo, l’esistenza di un atto che arreca pregiudizio ai sensi dell’art. 90, n. 2, e dell’art. 91, n. 1, dello Statuto è una condizione indispensabile per la ricevibilità di qualunque ricorso di annullamento proposto dai funzionari contro l’istituzione cui appartengono. Costituiscono atti che arrecano pregiudizio, ai sensi delle suddette disposizioni, esclusivamente i provvedimenti che producono effetti giuridici obbligatori tali da ledere direttamente e immediatamente gli interessi del funzionario, modificando in modo grave la situazione giuridica di quest’ultimo.

Di conseguenza, gli atti preparatori di una decisione, quali le note interne scambiate in seno all’amministrazione o i pareri dei comitati interni all’amministrazione, non arrecano pregiudizio ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto e non possono essere contestati se non in via incidentale in occasione di un ricorso contro gli atti annullabili.

(v. punti 125, 126, 128, 129 e 133)

Riferimento: Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punti 8 e segg.); 10 gennaio 2006, causa C-373/04 P, Commissione/Alvarez Moreno (non pubblicata nella Raccolta, punto 42 e giurisprudenza ivi citata); Tribunale di primo grado 3 aprile 1990, causa T-135/89, Pfloeschner/Commissione (Racc. pag. II-153, punto 11); 15 giugno 1994, causa T-6/93, Pérez Jiménez/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-155 e II-497, punto 34); 22 marzo 1995, causa T-586/93, Kotzonis/CES (Racc. pag. II-665, punto 29); 6 giugno 1996, causa T-391/94, Baiwir/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-269 e II-787, punto 34); 18 giugno 1996, causa T-293/94, Vela Palacios/CES (Racc. PI pagg. I-A-305 e II-893, punto 22), e 29 giugno 2004, causa T-188/03, Hivonnet/Consiglio (Racc. PI pagg. I-A-139 e II-889, punto 16)

6. Nelle controversie di carattere pecuniario il Tribunale dispone di una competenza anche di merito, conformemente all’art. 91, n. 1, seconda frase, dello Statuto, che gli conferisce l’incarico di risolvere esaustivamente le controversie sottoposte, ossia di pronunciarsi su tutti i diritti e gli obblighi del dipendente, salva la possibilità di un rinvio all’istituzione interessata, sotto il controllo del suddetto Tribunale, per l’esecuzione di talune parti della sentenza alle precise condizioni da esso stabilite. A questo proposito, costituiscono controversie di carattere pecuniario ai sensi di tale disposizione non solo i ricorsi per responsabilità avviati da un dipendente contro un’istituzione, ma anche tutti quelli che mirano ad ottenere da un’istituzione il pagamento ad un dipendente di un importo che quest’ultimo ritiene essergli dovuto in forza dello Statuto o di un altro atto che disciplina il loro rapporto di lavoro. Spetta pertanto al giudice dell’Unione pronunciare, se del caso, la condanna di un’istituzione al pagamento di un importo al quale l’interessato ha diritto in forza dello Statuto o di un altro atto giuridico ovvero riconoscere l’esistenza di un diritto al beneficio di indennità.

(v. punti 164 e 165)

Riferimento: Corte: 18 dicembre 2007, causa C-135/06 P, Weißenfels/Parlamento (Racc. pag. I-12041, punti 65, 67 e 68); 20 maggio 2010, causa C-583/08 P, Gogos/Commissione (Racc. pag. I-4469, punto 49), e Tribunale di primo grado 19 giugno 2007, causa T-473/04, Asturias Cuerno/Commissione (FP Racc. pagg. I-A-2-139 e II-A-2-963, punto 23 e giurisprudenza ivi citata)

7. Anche se l’annullamento di un atto da parte del giudice dell’Unione opera ex tunc e produce quindi l’effetto di eliminare retroattivamente l’atto annullato dall’ordinamento giuridico, nel caso dell’annullamento di una decisione di riassegnazione di un funzionario precedentemente in servizio in un paese terzo, il ripristino della sua situazione giuridica precedente a tale decisione non implica necessariamente che questi abbia diritto a percepire gli arretrati dei vantaggi previsti dall’allegato X dello Statuto.

Ciò si verifica quando il funzionario non doveva subire gli inconvenienti propri dei funzionari con sede di servizio in paesi terzi in quanto, alla data della decisione, risiedeva in maniera permanente nell’Unione europea, in congedo di malattia. Infatti, le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo, di cui all’allegato X dello Statuto, sono state stabilite tenuto conto delle condizioni di vita particolari di detti funzionari. Pertanto, i vari vantaggi riconosciuti a siffatti funzionari sono destinati a compensare inconvenienti che sono loro propri e che i funzionari con sede di servizio nell’Unione non devono subire.

(v. punti 171, 172 e 176)

Riferimento: Corte 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione (Racc. pag. 2181, punto 30), e Tribunale di primo grado 23 aprile 2002, causa T-372/00, Campolargo/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-49 e II-223, punto 109)

8. L’indennità correlata alle condizioni di vita, prevista dall’art. 10 dell’allegato X dello Statuto, mira a compesare gli inconvenienti legati al fatto di esercitare le proprie funzioni e di risiedere in un ambiente difficile. Pertanto, un funzionario che non sia presente nel luogo della sede di servizio e che, pertanto, non subisca gli inconvenienti che tale indennità mira a compensare non può pretendere il versamento della suddetta indennità.

(v. punti 177 e 180)

9. Conformemente all’art. 5, n. 1, dell’allegato X dello Statuto, quando l’istituzione mette a disposizione del funzionario un alloggio corrispondente alla composizione della famiglia a suo carico, il funzionario è tenuto a risiedervi. Secondo l’art. 23 dell’allegato X dello Statuto, nei casi in cui il funzionario con sede di servizio in un paese terzo non benefici di un alloggio di servizio messo a disposizione dall’istituzione, gli viene rimborsato l’importo dell’affitto. Tali disposizioni, così come quelle dell’art. 18 dell’allegato X dello Statuto, mirano a sopperire ai bisogni concreti ed oggettivi dei funzionari interessati in termini di alloggio, a causa delle condizioni di vita particolari nei paesi terzi in cui prestano servizio, al fine di facilitare il loro trasferimento e l’esercizio delle loro funzioni in detti paesi.

Tuttavia, nel caso in cui una decisione di riassegnazione del funzionario nell’Unione abbia l’effetto di porre fine alla convenzione di alloggio firmata dalla sua istituzione, che paga l’affitto, l’annullamento della decisione non può far sorgere un credito in favore del funzionario correlato all’alloggio di servizio in questione. Infatti, da un lato, egli, non avendo pagato alcun canone d’affitto per detto alloggio, non può pretendere alcun rimborso a tale titolo. Dall’altro, il ripristino della sua situazione giuridica precedente alla detta decisione di riassegnazione non può implicare alcun diritto, ancorché ipotetico, alla messa a disposizione retroattiva dell’alloggio di servizio, dato che il funzionario non si trova, de facto, in una situazione che giustifichi la messa a disposizione di un alloggio di servizio in un paese terzo.

(v. punti 182, 183 e 186)

Riferimento: Tribunale di primo grado 15 dicembre 1992, causa T-75/91, Scaramuzza/Commissione (Racc. pag. II-2557, punto 35), e 19 luglio 1999, causa T-20/98, Q/Consiglio (Racc. PI pagg. I-A-147 e II-A-779, punto 50)

10. Il rimborso complementare previsto dall’art. 24 dell’allegato X dello Statuto deve applicarsi esclusivamente nei confronti di persone residenti in un paese terzo, vale a dire il funzionario con sede di servizio in tale paese e le persone a suo carico anch’esse ivi residenti. Tuttavia, alla luce della duplice ratio legis del detto articolo, vale a dire il costo molto elevato delle cure mediche in taluni paesi terzi ed i rischi supplementari ai quali i funzionari e le rispettive famiglie sono esposti, il fatto che un funzionario sostenga le sue spese mediche nell’Unione non consente di per sé di negargli il beneficio dell’assicurazione complementare.

Peraltro, le disposizioni generali di esecuzione dell’art. 24 adottate dalla Commissione prevedono che l’assicurazione complementare si applica alle persone assicurate tramite il funzionario che presta servizio in un paese terzo, che non risiedono in permanenza nel luogo della sede di servizio di detto funzionario, nei periodi in cui soggiornano nel luogo della sede di servizio nonché, sentito il parere del medico di fiducia, quando la causa delle spese mediche sia da mettere unicamente in relazione con la sede di servizio dell’iscritto. Si deve necessariamente constatare che un funzionario che non risieda più in maniera permanente nel luogo della sua sede di servizio nel paese terzo, ma le cui spese mediche possano tuttavia ancora trovare la loro origine in tale paese terzo, si trova in una situazione analoga.

Tuttavia, l’esistenza di un diritto al versamento delle somme reclamate a titolo dell’assicurazione complementare dipende dalla verifica, da parte dell’autorità competente, in applicazione mutatis mutandis delle dette disposizioni generali di esecuzione, che le spese mediche, di cui il funzionario chiede il rimborso integrale, siano da mettere unicamente in relazione con la sua sede di servizio nel paese terzo. Una simile verifica potrebbe rivelarsi superflua qualora le spese mediche in questione siano già state rimborsate integralmente in base ad un’altra disposizione dello Statuto.

(v. punti 190, 196-199)

Riferimento: Tribunale di primo grado 7 marzo 1996, causa T-362/94, De Rijk/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-117 e II-365, punto 34)

11. A norma degli artt. 6 e 8 dell’allegato X dello Statuto, i funzionari con sede di servizio in paesi terzi beneficiano di norme più vantaggiose in materia di congedo annuale rispetto ai funzionari che prestano servizio nell’Unione. Tuttavia, queste norme mirano manifestamente a compensare gli inconvenienti legati alle condizioni di vita particolari, o addirittura particolarmente disagiate, della sede di servizio. Di conseguenza, un funzionario che non ha dovuto subire simili inconvenienti non può pretendere di beneficiare delle menzionate disposizioni speciali in materia di congedo.

(v. punti 201 e 202)

12. L’annullamento di un atto illegittimo può costituire di per sé un risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente di qualsiasi danno morale che detto atto possa aver cagionato, a meno che la parte ricorrente non dimostri di aver subito un danno morale che non era connesso all’illegittimità che ha fondato l’annullamento e di cui con quest’ultimo non può essere ottenuta integrale riparazione. Ai fini della valutazione di un eventuale danno morale, occorre prendere in considerazione le circostanze aggravanti che caratterizzano la situazione specifica del funzionario interessato.

Per quanto riguarda una decisione di riassegnazione adottata contro la volontà del funzionario interessato, essa ha normalmente per effetto che la carriera di detto funzionario non progredisce alle condizioni che egli avrebbe desiderato, il che, qualora tale decisione risulti illegittima, può costituire un danno morale che non è adeguatamente risarcito dall’annullamento di una simile decisione, dato che quest’ultimo non può eliminare il danno retroattivamente.

(v. punti 234 e 237)

Riferimento: Corte 9 luglio 1987, cause riunite 44/85, 77/85, 294/85 e 295/85, Hochbaum e Rawes/Commissione (Racc. pag. 3259, punto 22); 7 febbraio 1990, causa C-343/87, Culin/Commissione (Racc. pag. I-225, punto 26); 14 maggio 1998, causa C-259/96 P, Consiglio/de Nil e Impens (Racc. pag. I-2915, punto 25); Tribunale di primo grado 10 giugno 2004, causa T-307/01, François/Commissione (Racc. pag. II-1669, punto 110), e 6 giugno 2006, causa T-10/02, Girardot/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-2-129 e II-A-2-609, punto 131)

13. Il cambiamento della sede di servizio, benché possa provocare all’interessato inconvenienti familiari e disagi economici, non costituisce un avvenimento anormale e imprevedibile nella carriera del funzionario, dato che le sedi di lavoro cui egli può essere assegnato sono distribuite in vari Stati e l’autorità che ha il potere di nomina può trovarsi, per esigenze di servizio, nella necessità di disporre detto trasferimento. Tali considerazioni sono particolarmente valide con riferimento alla situazione dei funzionari con sede di servizio in paesi terzi, i quali sono soggetti ad una procedura di mobilità periodica e non possono quindi attendersi, in linea di principio, un’assegnazione permanente in un determinato paese terzo.

(v. punto 248)

Riferimento: Corte : 14 luglio 1977, causa 61/76, Geist/Commissione (Racc. pag. 1419, punto 34), e 14 luglio 1988, cause riunite 23/87 e 24/87, Aldinger e Virgili/Parlamento (Racc. pag. 4395, punto 17)

14. Quando siano causa di tensioni nocive al buon funzionamento del servizio, le difficoltà nelle relazioni interne possono giustificare il trasferimento di un dipendente nell’interesse del servizio. Un provvedimento del genere può persino essere adottato a prescindere dalla questione della responsabilità degli incidenti intervenuti. Pertanto, supponendo che una decisione di riassegnazione sia stata motivata dall’esistenza di relazioni conflittuali tra il funzionario riassegnato ed il suo ex superiore, una simile valutazione non determina di per sé un danno morale per il funzionario.

(v. punto 251)

Riferimento: Corte 12 luglio 1979, causa 124/78, List/Commissione (Racc. pag. 2499); Ojha/Commissione, cit. (punto 41), e Tribunale di primo grado 28 maggio 1998, cause riunite T-78/96 e T-170/96, W/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-239 e II-745, punto 88)

15. Il fatto che una decisione di riassegnazione di un funzionario sia stata adottata mentre il funzionario interessato si trova in congedo di malattia non costituisce di per sé una circostanza idonea a dimostrare una lesione della reputazione o della dignità del funzionario.

(v. punto 252)

Riferimento: Tribunale di primo grado 28 ottobre 2004, causa T-76/03, Meister/UAMI (Racc. PI pagg. I-A-325 e II-1477, punti 205-207), e 7 febbraio 2007, causa T-339/03, Clotuche/Commissione (Racc. FP pagg. I-A-2-29 e II-A-2-179, punto 219)