Conclusioni dell'avvocato generale La Pergola del 2 aprile 1998. - Repubblica federale di Germania contro Commissione delle Comunità europee. - Liquidazione dei conti - FEAOG - Mancato riconoscimento delle spese - Esercizio 1991. - Causa C-54/95.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-00035



Conclusioni dell avvocato generale

I - Oggetto del ricorso

1 L'odierno ricorso proposto dalla Repubblica federale di Germania ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE ha ad oggetto la decisione della Commissione 21 dicembre 1994, 94/871/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1991 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (1) (in prosieguo: la «decisione»), limitatamente alla mancata imputazione al FEAOG dell'ammontare complessivo di 116 633 582,10 DM.

Il governo tedesco ha sollevato, con altrettanti distinti mezzi di ricorso, sei profili di censura della decisione, i quali sono qui di seguito discussi nello stesso ordine in cui sono stati dedotti negli atti processuali.

II - Il primo mezzo di ricorso: assenza di base giuridica della maggiorazione del 10% (pari a 1 031 451,17 DM) applicata dalla Commissione alla correzione relativa alle spese per le restituzioni alla produzione per l'utilizzazione di prodotti a base di amido e di zucchero

2 Il 6 ottobre 1993 la Commissione ha invitato le autorità tedesche a emendare le procedure di controllo nazionali relative alla concessione di restituzioni alla produzione per l'utilizzazione di prodotti a base di amido e di zucchero, per renderle conformi alle norme comunitarie in materia, quali interpretate, in particolare, dalla Corte nella sentenza resa il 22 giugno 1993 nella causa C-54/91, Germania/Commissione (2). Nella stessa occasione, la Commissione ha richiesto che i servizi del FEAOG venissero prontamente informati delle modifiche introdotte a tal fine nell'ordinamento tedesco e della relativa entrata in vigore. Con successiva decisione del 21 gennaio 1994 (doc. VI/4480/93), la Commissione, in applicazione dell'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1723/72 (3), ha fissato al 31 gennaio 1994 il termine per la trasmissione di indicazioni complementari nella quadro della liquidazione dei conti per l'esercizio finanziario 1991 (16 ottobre 1990-15 ottobre 1991).

3 Le informazioni richieste, relative alle misure modificative delle procedure di controllo adottate, sono state trasmesse dalle autorità tedesche alla Commissione solo nel luglio 1994. L'istituzione resistente ha, pertanto, deciso - a causa dell'insufficienza delle misure di controllo applicate durante l'esercizio finanziario 1991 - di non porre a carico del FEAOG, nella misura del 5,5%, le spese per le restituzioni in questione sostenute dai servizi e organismi delegati nazionali in quell'esercizio. Il tasso di imputazione applicato corrispondeva a quello (5%) già applicato - per lo stesso motivo - per gli esercizi finanziari 1988-1990, con una maggiorazione del 10% (cioè nella misura dello 0,5% delle spese in questione) in ragione del carattere tardivo della comunicazione dei provvedimenti di rimedio adottati.

4 Nel suo ricorso il governo tedesco - sulla base del riferimento testuale ad un «aumento del 10% a causa del ritardo nella modifica delle procedure», contenuto nel testo della relazione di sintesi - ha qualificato tale maggiorazione come «supplemento di penalità» per negligenza e ha lamentato che la Commissione lo abbia irrogato senza averne il potere. L'istituzione resistente, infatti, sarebbe competente solamente ad esigere la conformità sostanziale delle misure previste e regolate dalle legislazioni nazionali al diritto comunitario, ma non a sanzionare l'eventuale comunicazione tardiva delle misure interne adottate. Inoltre, poiché le nuove procedure di controllo sarebbero state applicate sin dal novembre 1993, nessuna rilevanza potrebbe rivestire il ritardo con cui le autorità tedesche ne abbiano dato comunicazione alla Commissione.

5 Infine, nessuna maggiorazione del tipo di quella dedotta nell'odierno giudizio sarebbe prevista dalle guidelines della Commissione sul calcolo delle conseguenze finanziarie in sede di preparazione della decisione concernente la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (in prosieguo: le «guidelines») (4), applicabili a partire dall'elaborazione della relazione di sintesi relativa alla liquidazione dei conti per il 1990. Le guidelines stabiliscono, anzi, che il criterio in base al quale la Commissione può ritenere opportuna una correzione finanziaria e stabilirne il tasso deve essere quello della «valutazione del grado di rischio di perdite a carico dei fondi comunitari causate dalle insufficienze dei controlli». Ora, a giudizio del governo tedesco, le vicende relative alla modifica delle procedure interne (intervenute nel 1993) e alla comunicazione di essa alla Commissione (effettuata nel 1994) non avrebbero potuto in alcun modo ripercuotersi retroattivamente sulla regolarità dei controlli applicati nel 1991.

6 La Commissione ribatte che all'imputazione delle spese controverse alla Germania è estraneo qualsiasi carattere sanzionatorio. L'applicazione del tasso di imputazione controverso sarebbe stata conforme alla prassi dell'istituzione resistente in sede di liquidazione dei conti FEAOG. Tale prassi favorisce gli Stati membri, tenendo conto con effetto retroattivo delle modifiche da questi apportate ai rispettivi sistemi di controllo, dichiarati irregolari, nell'intervallo di tempo (triennale, nel caso di specie) tra la fine dell'esercizio finanziario rilevante e l'adozione della decisione di liquidazione. Semmai tale tasso ridotto sarebbe di gran lunga inferiore a quello che la Commissione avrebbe legittimamente potuto applicare, pari addirittura al 100%. In effetti, dal 22 giugno 1993 (data della richiamata sentenza della Corte; v. supra, paragrafo 2) sarebbero venute meno le circostanze attenuanti (pendenza di una controversia sul punto) che avevano fino ad allora giustificato la limitazione del tasso di correzione al 5%. D'altra parte, alla data del 31 gennaio 1994 la Commissione, in assenza di informazioni in senso contrario da parte delle autorità tedesche, era legittimata a presumere che queste non avevano ancora posto fine alla violazione delle norme comunitarie, constatata anche per il 1991, in esecuzione della sentenza della Corte.

7 Ritengo, anzitutto, opportuno sgomberare il campo dell'analisi dall'equivoco terminologico in cui è caduto lo Stato membro ricorrente, evocando l'imposizione a suo carico di una «penalità supplementare per negligenza». La Commissione non gode in subiecta materia di alcun potere sanzionatorio nei confronti degli Stati membri: vero è, invece, che essa tenuta - quando individua l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie nei versamenti effettuati da un paese membro - ad effettuare la rettifica dei conti presentati da quest'ultimo. Infatti, il finanziamento da parte del FEAOG delle spese effettuate dalle autorità tedesche nell'esercizio 1991 - è quasi superfluo ricordarlo - è retto dal principio secondo cui solo le spese effettuate conformemente alle norme comunitarie sono imputabili al bilancio comunitario.

8 Convengo, poi, con la Commissione che le spese per restituzioni pagate sulla base della prassi amministrativa vigente in Germania nel 1991 avrebbero ben potuto essere oggetto di correzione finanziaria nella misura del 100% (5): e ciò a maggior ragione, in quanto l'insufficienza dei controlli applicati nel settore in questione nell'esercizio finanziario indicato (e in quelli precedenti) è stata riconosciuta dalla menzionata decisione della Corte. Né alla Commissione sarebbe stato precluso, in base al principio della certezza del diritto o del legittimo affidamento, di imputare alla Germania la totalità (o comunque una parte superiore al 5,5%) delle spese dedotte in giudizio per il semplice fatto che in occasione delle liquidazioni dei conti degli esercizi dal 1988 al 1990 l'istituzione resistente, in circostanze analoghe, si era limitata ad applicare un tasso di imputazione del 5%. Secondo la vostra giurisprudenza, infatti, uno Stato membro che per motivi di equità abbia ricevuto un trattamento di favore durante un esercizio finanziario non vanta alcuna legittima pretesa a che la Commissione si astenga dal rettificare i conti da esso presentati - come essa è tenuta a fare in caso di accertata violazione delle norme comunitarie - anche in sede di liquidazione dei conti relativi agli anni successivi (6).

9 A ben guardare, però, la Germania non contesta che la Commissione - quando apporta una correzione finanziaria alle spese dichiarate da uno Stato membro, ma risultate non conformi alle norme comunitarie relative al settore agricolo in questione - possa ridurre l'ammontare di tale correzione rispetto al massimo applicabile. Lo Stato membro ricorrente non avrebbe, naturalmente, alcun interesse a muovere tale contestazione perché esso, pur non vantando alcuna pretesa all'abbattimento della correzione, trae da questo un indubbio vantaggio.

La censura sollevata dal governo tedesco concerne piuttosto il potere della Commissione di determinare discrezionalmente la misura di tale abbattimento: l'istituzione resistente - sostiene il governo tedesco - avrebbe potuto effettuare un abbattimento forfettario di tale correzione fino al 5%, ma non imporre l'ulteriore maggiorazione del 10%.

10 Tale asserzione è, però, a mio avviso, priva di fondamento. Anzitutto, alla Germania sembra sfuggire che, per la via dell'abbattimento delle correzioni finanziarie in sede di liquidazione, la Commissione perviene abitualmente a quello stesso risultato che oggi viene invece denunciato come illegittimo e inaccettabile: sulla valutazione della regolarità delle misure nazionali di controllo, quali applicate nell'esercizio finanziario oggetto di decisione, vengono a ripercuotersi retroattivamente - in senso favorevole per lo Stato membro interessato - le vicende relative alla successiva modifica di tali misure in senso conforme alle previsioni comunitarie. E ciò nonostante tale modifica sia, per definizione, del tutto ininfluente sul rischio di perdite a carico dei fondi comunitari, causate dalle insufficienze dei controlli durante l'esercizio finanziario considerato. Cuius commoda, eius et incommoda: agli Stati membri non può essere consentito dolersi che la descritta prassi amministrativa della Commissione possa in singoli casi, come in quello di specie, avere conseguenze finanziarie sfavorevoli (o, più esattamente, meno favorevoli di quelle che lo Stato interessato possa attendersi in astratto). Pertanto, a prescindere dalla questione della natura giuridica delle guidelines e del loro eventuale effetto vincolante (7), è privo di pregio l'argomento che il governo tedesco pretende di fondare su tale documento (v. supra, paragrafo 5).

11 Inoltre, va anche escluso che nel caso di specie l'istituzione resistente abbia ecceduto i limiti del suo potere discrezionale. La Commissione si era, infatti, prefissa di incentivare la rimozione da parte delle autorità tedesche delle constatate violazioni del diritto comunitario. E mi sembra pacifico che - se la comunicazione delle intervenute modifiche della normativa nazionale le fosse pervenuta entro il 31 gennaio 1994 - la correzione controversa sarebbe stata non del 5,5% ma, conformemente alla prassi, del 5%. In assenza di circostanze eccezionali giustificative della notifica tardiva da parte delle autorità tedesche, queste non possono imputare che a se stesse la maggiorazione del 10% della correzione. D'altra parte, mi sembra logico che la Commissione abbia ritenuto di voler riservare allo Stato membro che non rispetta la data limite per la trasmissione delle informazioni supplementari necessarie alla liquidazione dei conti un trattamento deteriore - seppure in misura non eccessiva né sproporzionata - rispetto a quello applicato allo Stato adempiente. Se è vero che la puntuale osservanza di tale data limite riveste grande importanza affinché la Commissione possa procedere ad un esame quanto più spedito dei conti nazionali (8), occorre concludere che - ove non avesse applicato alla Germania alcuna maggiorazione nel caso di specie - la Commissione avrebbe trasmesso agli Stati membri un messaggio di segno esattamente opposto.

Ritengo che la soluzione da me indicata sia conforme ai principi stabiliti dalla vostra decisione nella causa C-413/92 (9). Questa sentenza chiarisce che, qualora nel corso del procedimento di liquidazione la Commissione inviti uno Stato membro - dopo la scadenza del termine impartitogli per la presentazione delle informazioni supplementari - a fornire ulteriori informazioni, senza imporre una scadenza, essa non può successivamente negare l'imputazione degli importi controversi al FEAOG in ragione della tardività dei chiarimenti forniti dalle autorità nazionali dopo la scadenza del termine inizialmente impartito. La pronuncia richiamata mi sembra far salvo nel modo più chiaro il potere della Commissione di negare l'imputazione al FEAOG allegando il mancato rispetto della data limite, ove questa non sia da essa successivamente riaperta o disapplicata. Il primo mezzo di ricorso proposto dalla Germania va, pertanto, respinto.

III - Il secondo mezzo di ricorso: illegittimità della correzione di 54 275 090,69 DM per irregolarità in sede di esportazione di bestiame in piedi in Polonia

12 Le inchieste condotte dal FEAOG [ai sensi dell'art. 9 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune; in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»] (10), in coordinamento con i competenti servizi tedeschi e olandesi, nei mesi di novembre 1991 e aprile 1992 avrebbero fatto emergere l'esistenza in questi due Stati di correnti artificiali di esportazione di bovini, fraudolentemente dichiarati riproduttori di razza pura, in Polonia, dove gli animali sarebbero stati in realtà abbattuti. Per quanto riguarda la Germania, tali esportazioni, iniziate nel 1991, sarebbero gradualmente cessate solo per effetto del rafforzamento delle procedure nazionali di controllo, con effetto dal mese di ottobre dello stesso anno (11). Fino a quella data, gli organismi tedeschi delegati al pagamento avrebbero corrisposto agli esportatori le restituzioni senza disporre delle necessarie prove di importazione (rectius, di utilizzazione) nel paese terzo che sarebbero richieste dall'art. 5, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (in prosieguo: il «regolamento n. 3665») (12), e senza procedere al controllo della qualità sana, leale e mercantile degli animali (la sussistenza della quale è condizione per la concessione delle restituzioni ex art. 13 dello stesso regolamento). Tale ultimo controllo avrebbe dovuto avere ad oggetto il valore genetico degli animali e le loro prestazioni d'allevamento, come imposto - a giudizio della Commissione - dall'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 24 luglio 1979, n. 1544, relativo alla concessione di restituzioni all'esportazione per i bovini riproduttori di razza pura (in prosieguo: il «regolamento n. 1544/79») (13), in combinato disposto con gli artt. 1, lett. a), e 6 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1977, 77/504/CEE, relativa agli animali della specie bovina riproduttori di razza pura (in prosieguo: «la direttiva 77/504») (14). Le autorità tedesche si sarebbero, invece, accontentate della semplice presentazione degli esemplari di controllo T5 e delle attestazioni rese dalle associazioni di allevatori a titolo di certificati genealogici e di riproduzione, nelle quali tuttavia non sarebbero stati riportati i dati concernenti le prestazioni e la valutazione del valore genetico degli animali, né quelli relativi agli ascendenti (salvo, talvolta, quelli relativi ai soli genitori).

13 La constatazione che gli animali esportati in Polonia erano destinati alla macellazione anziché alla riproduzione sarebbe, poi, stata confermata dalla circostanza che essi erano affetti da leucosi enzootica bovina (in prosieguo: «LEB»). Il diritto alle restituzioni andrebbe, dunque, escluso anche a causa dell'assenza di qualità sana del prodotto.

i) Illegittima inclusione nella liquidazione dei conti per l'esercizio 1991 di importi relativi all'esercizio 1992

14 Nella sua replica il governo tedesco ha censurato l'inclusione nella correzione finanziaria per l'esercizio 1991 di una componente (pari a 15 037 768,01 DM) relativa alle restituzioni all'esportazione pagate nel 1992. Se la Commissione intendeva apportare una correzione alle spese in questione dichiarate per l'esercizio 1992, essa avrebbe dovuto farlo in sede di liquidazione dei conti ad esso relativi.

15 Pur rilevando in primo luogo l'irricevibilità del presente capo - non sollevato in sede di ricorso e, come tale, tardivo - del secondo mezzo di ricorso, la Commissione precisa che l'inclusione nella liquidazione dei conti per l'anno 1991 di importi relativi all'esercizio successivo si spiega col fatto che ad entrambi gli anni si riferivano i controlli effettuati dalla Commissione. L'inclusione in un'unica procedura di liquidazione di conti e spese concernenti vari anni, in relazione ad un unico sistema di controllo, sarebbe del resto tutt'altro che infrequente.

ii) Contenuto e adempimento degli obblighi facenti carico alle autorità nazionali, in sede di concessione delle restituzioni dedotte in giudizio, ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 3665/87

16 Il governo tedesco sostiene che i bovini esportati soddisfacevano le condizioni previste per la loro qualificazione come riproduttori di razza pura e sono stati realmente messi in libera pratica e commercializzati nel mercato polacco. L'affermazione della Commissione secondo cui la maggior parte di tali animali sarebbero stati abbattuti al loro arrivo in Polonia, essendo in realtà animali destinati alla macellazione, non sarebbe sorretta da dubbi gravi e ragionevoli, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte affinché possa dirsi soddisfatto l'onere della prova secondo lo standard legale. Quanto, poi, all'asserita assenza di qualità sana dei bovini esportati (presenza di LEB: v. supra, paragrafo 13), il governo tedesco afferma che in Polonia le importazioni di bovini riproduttori di razza pura erano soggette a controlli sanitari assai rigorosi, inclusa la produzione di un certificato rilasciato da un veterinario autorizzato. In assenza di prove contrarie da parte della Commissione, non vi sarebbe ragione di dubitare che tali controlli siano stati regolarmente effettuati nel caso delle operazioni dedotte in giudizio.

17 Secondo il governo tedesco, inoltre, nel 1991 il diritto comunitario non prescriveva - ai fini della concessione delle restituzioni all'esportazione - le formalità di prova e controllo dell'attitudine e del valore genetico dei bovini riproduttori (vedi infra, paragrafo 28). La Commissione, pertanto, non potrebbe censurare le autorità tedesche per avere - fino all'insorgere dei dubbi sull'esistenza di irregolarità - riconosciuto valore di prova della qualità di animale riproduttore (e quindi della qualità leale e mercantile dei prodotti esportati) ai certificati genealogici nazionali, e per avere corrisposto le restituzioni richieste, come imposto dalla normativa vigente. Priva di rilevanza sarebbe anche la circostanza che, in singoli casi, gli esportatori abbiano presentato certificati genealogici non risalenti fino ai nonni. D'altra parte, poiché ai sensi dell'art. 1 della direttiva 77/504 non è necessario che un animale sia iscritto in un libro genealogico perché esso possa rientrare nella nozione di «bovino riproduttore di razza pura» - essendo sufficiente la mera idoneità ad esservi iscritto -, ai fini del riconoscimento di tale qualifica sarebbe stata sufficiente anche la redazione o presentazione a posteriori di certificati genealogici.

18 La Commissione rigetta, anzitutto, l'asserzione del governo tedesco secondo cui nel 1991 mancava nell'ordinamento comunitario una regolamentazione dei controlli sulla qualità leale e mercantile dei bovini riproduttori di razza pura destinati all'esportazione, sulla base dei valori genealogici degli animali e delle loro prestazioni di allevamento. Anziché limitarsi al controllo dei dati riportati sugli esemplari di controllo T5, le autorità tedesche avrebbero, pertanto, dovuto esigere, al momento dell'esportazione, anche la presentazione di appropriati certificati recanti l'indicazione che i bovini erano destinati alla riproduzione.

Alle autorità tedesche sembrerebbe sfuggire che la procedura di esame relativa alla qualità leale e mercantile del prodotto esportato si svolge in due fasi successive. La circostanza che l'art. 1 della direttiva 77/504 si limiti a richiedere l'idoneità dell'animale ad essere iscritto nel libro genealogico rileverebbe solo ai fini della constatazione dell'identità fra la merce indicata nella dichiarazione di esportazione e la merce effettivamente esportata (prima fase di esame). Diversamente, una volta stabilita tale identità, la verifica che i bovini riproduttori di razza pura esportati siano di qualità leale e mercantile (seconda fase di esame) non potrebbe prescindere dal controllo dell'attitudine e delle informazioni relative al loro valore genetico. In effetti, il valore di utilizzo degli animali ai fini della riproduzione - che ne determina il maggior valore commerciale - non potrebbe stabilirsi che sulla base di tali elementi. Ciò risulterebbe, per altro verso, dall'art. 3, n. 4, del regolamento n. 3665/87, secondo cui - ai fini del diritto alla restituzione - la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato devono essere stabilite il giorno di esportazione, cioè «il giorno in cui il servizio doganale accetta la dichiarazione d'esportazione nella quale è indicato che verrà richiesta una restituzione» (v. art. 3, n. 1). Oltretutto, l'obbligo di procedere ai controlli in questione si ricaverebbe in via interpretativa dalla stessa nomenclatura di cui alla classificazione tariffaria, la quale determina il tasso della restituzione per ciascun prodotto. Ora, la designazione prescelta di «bovino riproduttore di razza pura» - alla quale corrispondeva un tasso di restituzione di 98 ECU/100 kg, ben più elevato di quello applicabile agli altri bovini vivi (55,5 ECU/100 kg) - farebbe necessariamente riferimento allo specifico utilizzo dell'animale a fini riproduttivi: fra tale utilizzo e l'obiettivo economico legato alla concessione delle restituzioni all'esportazione sussisterebbe, pertanto, un rapporto indissolubile.

19 Infine, la Commissione ribadisce che i controlli sanitari del tipo di quelli previsti dalla legge polacca per le importazioni di animali riproduttori non sono stati effettuati nel caso delle operazioni controverse. Che l'omissione di tali controlli non sia stata di ostacolo alle operazioni dedotte in giudizio si spiegherebbe in quanto gli animali esportati dalla Germania sono stati considerati bovini da macellazione. Ciò sarebbe provato dal fatto che il costo di rilascio dei documenti di accompagnamento (certificati genealogici e sanitari) degli animali esportati sarebbe stato di 20 DM a capo, e quindi insufficiente a coprire il costo (40 DM a capo) della sola analisi del sangue necessaria alla rilevazione della LEB.

iii) Illegittimità del rifiuto della Commissione di porre a carico del FEAOG, in via subordinata, le spese controverse in base al tasso previsto per le restituzioni all'esportazione di animali da macellazione

20 In subordine, il governo tedesco censura la posizione della Commissione, secondo la quale - poiché le risultanze statistiche comproverebbero che le esportazioni dedotte in giudizio sarebbero state realizzate esclusivamente «a fini speculativi», cioè non in vista della soddisfazione di una effettiva domanda del prodotto rilevante esistente nel mercato del paese terzo, bensì al solo fine di lucrare le restituzioni, fissate a un livello più elevato che per gli animali da macellazione - gli esportatori non avrebbero avuto diritto a ricevere la restituzione neanche in base a tale ultimo tasso ridotto. In particolare, sarebbe inesatto che ex art. 78 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (in prosieguo: il «regolamento n. 2913») (15), si rendeva a tal fine necessaria l'elaborazione di una nuova dichiarazione doganale. Dal n. 3 della norma in questione discenderebbe solamente l'obbligo dell'autorità doganale - allorché dai controlli a posteriori delle dichiarazioni in dogana risulti che le disposizioni concernenti il regime doganale considerato sono state applicate in base ad elementi inesatti o incompleti - di adottare i provvedimenti necessari a regolarizzare la situazione. Le autorità tedesche negano di essersi nei fatti conformate all'interpretazione che della normativa comunitaria dà la Commissione. Contrariamente a quanto afferma l'istituzione resistente, l'organismo tedesco delegato al pagamento avrebbe richiesto agli esportatori la restituzione per intero delle somme versate non per la totalità delle operazioni in questione, ma solo nei casi in cui l'esportatore non aveva tempestivamente prodotto le prove richieste (documenti di trasporto e documenti doganali emessi all'importazione dalle autorità polacche). Negli altri casi, sarebbero state pagate le restituzioni al tasso ridotto applicabile all'esportazione di animali da macellazione.

21 La Commissione ribatte che la procedura di liquidazione dei conti ha ad oggetto unicamente il controllo della puntuale applicazione del diritto comunitario. Ad essa sarebbe, invece, totalmente estraneo un calcolo dei profitti e delle perdite, quale quello che il governo tedesco invoca al fine di ottenere la presa in conto delle restituzioni corrispondenti alle operazioni realmente effettuate. Nel caso di specie, la mancata corrispondenza fra prodotto indicato nella dichiarazione in dogana (bovini riproduttori di razza pura) e prodotto effettivamente esportato (bovini da macellazione) comporterebbe che il tasso di restituzione applicabile sia uguale a zero. La messa a carico del FEAOG delle restituzioni all'esportazione di «animali da macellazione» sarebbe stata possibile solo ove l'avvenuta esportazione di tale prodotto avesse costituito oggetto di attestazione, se del caso a posteriori. Il riferimento all'art. 78 del regolamento n. 2913/92 indicherebbe, per l'appunto, la via che le autorità tedesche avrebbero dovuto seguire in vista della rettifica del contenuto della dichiarazione doganale di esportazione nel senso precisato.

22 Osservo, innanzitutto, che l'inclusione nell'oggetto della decisione di importi relativi all'esercizio 1992 (v. supra, paragrafi 15 e 16) risultava già dalla relazione di sintesi; tuttavia, il governo ricorrente ha dedotto il motivo relativo all'illegittimità di tale inclusione per la prima volta in sede di replica. Pertanto, a prescindere dalla questione di quale sarebbe stata la corretta allocazione della correzione controversa fra i due esercizi suindicati, l'art. 42, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura non consente di prendere in considerazione tale nuovo motivo.

23 Posto ciò, il secondo mezzo di ricorso del governo tedesco mi sembra rivolto, in buona sostanza, a contestare che la Commissione abbia assolto l'onere della prova della violazione constatata. La diversità di posizioni fra le parti pare rispecchiare una visione contrastante, a monte, della ripartizione dell'onere probatorio fra la Commissione e gli Stati membri.

Appare, dunque, opportuno richiamare la vostra giurisprudenza in materia, dalla quale risulta che la prova dell'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli incombe in primo luogo alla Commissione (16). Tuttavia, tale onere probatorio si presenta alquanto attenuato, per le ragioni che codesto Collegio ha illustrato nei seguenti termini:

«La gestione del finanziamento del FEAOG compete principalmente alle amministrazioni nazionali, incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie. Tale sistema, fondato sulla fiducia, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione; controllo, che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere (...). Solo lo Stato membro è infatti in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l'elaborazione dei conti FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno.

La Commissione opera dunque sulla scorta di dati che le sono comunicati dagli Stati membri; dati, che essa può verificare, nell'ambito di inchieste, allo scopo di poterne eventualmente confermare o smentire l'esattezza.

(...) [N]ei casi in cui la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione (...).

La Commissione è infatti obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che (...) è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione» (17).

24 Trasponendo al caso di specie i principi qui richiamati, ritengo che possa ravvisarsi in favore della Commissione un fumus boni iuris, al quale consegue l'inversione dell'onere probatorio, nei termini sopra chiariti (18). I dubbi espressi dalla Commissione a proposito dei dati comunicati dalle autorità tedesche mi sembrano, infatti, seri e ragionevoli. Come si spiega, in particolare, l'aumento spettacolare registratosi nel 1991 nelle esportazioni tedesche di bovini dichiarati riproduttori di razza pura in Polonia, di numero pari addirittura a 345 volte quelle dell'anno precedente? (19) Si pensi, ancora, alle inequivocabili dichiarazioni rese dal ministro federale dell'Alimentazione, Agricoltura e Foreste (20), secondo cui «gli esportatori hanno insistito sull'assenza di qualsiasi indicazione relativa alla qualità da macellazione degli animali nei certificati veterinari richiesti. Di fatto, poiché gli animali non erano esenti da LEB, essi soddisfacevano unicamente le condizioni veterinarie relative agli animali da macellazione, e non le esigenze più severe imposte agli animali da riproduzione. Non è escluso che l'intenzione degli esportatori sia stata quella di impedire, mediante il possesso di un certificato veterinario redatto in termini "neutri", che gli uffici doganali potessero dubitare della qualità di bovini riproduttori di razza pura di questi animali, in sede di eventuale esame dei relativi documenti veterinari. (...) Vi è ragione di supporre che la condizione della qualità sana, leale e mercantile richiesta ai fini della restituzione non fosse soddisfatta da gran parte degli animali esportati in Polonia prima dell'entrata in vigore della comunicazione del 14 ottobre 1991». Tali affermazioni risultano, per di più, corroborate da quelle rese dal direttore dei servizi veterinari polacchi (21): dalla primavera 1991 non sarebbe stato importato in Polonia alcun bovino riproduttore, fatta eccezione per alcuni capi muniti di certificato di ascendenza, mentre il 90% dei 91 221 bovini in piedi importati dalla Germania nel 1991 era costituito da bovini da macellazione, abbattuti nelle 72 ore successive all'ingresso nel territorio polacco. Le risultanze appena menzionate costituiscono, a mio avviso, quanto meno nel loro insieme, indizi gravi, precisi e concordanti del fatto che gli animali esportati erano in realtà privi delle caratteristiche zootecniche e genealogiche proprie dei bovini riproduttori, e che quindi l'organismo delegato tedesco ha versato agli esportatori le relative restituzioni differenziate senza osservare le necessarie formalità di prova e controllo.

25 Il governo tedesco, dal canto suo, non è stato in grado - né nel corso della fase preliminare del procedimento amministrativo, né nella presente procedura - di smentire il contenuto dei due documenti sopra menzionati (22). La stessa possibilità, ipotizzata dalla Germania (v. infra, paragrafo 27), che gli operatori economici polacchi abbiano destinato alla macellazione preziosi animali riproduttori di razza pura appare tutt'altro che verosimile. Lo Stato membro ricorrente, inoltre, ha omesso di fornire dati quantitativi precisi a sostegno della sua affermazione che l'aumento delle esportazioni in questione è stato causato dalla dissoluzione di numerose cooperative agricole, che ha avuto luogo nel 1991 nell'ex-Repubblica democratica tedesca per effetto della riunificazione. La stessa esistenza in Polonia di sbocchi di mercato per circa 57 000 bovini riproduttori di razza pura, nonostante le gravi difficoltà in cui versava l'agricoltura polacca nel periodo dedotto in giudizio, non appare corroborata da alcun elemento di fatto.

26 Tuttavia, la censura delle autorità tedesche ha ad oggetto lo stesso presupposto giuridico sul quale la correzione controversa appare fondata: la corresponsione delle restituzioni dedotte in giudizio - esse sostengono - non sarebbe stata subordinata dalla legislazione comunitaria all'osservanza delle formalità di prova documentale (controllo dell'attitudine e valutazione del valore genetico) indicate dalla Commissione. Contrariamente a quanto deciso dalla Commissione, nel 1991 - anno nel quale le autorità tedesche, nel mese di ottobre, avrebbero rilevato per la prima volta l'esistenza di irregolarità nel settore delle esportazioni in Polonia di bestiame in piedi - non sarebbe esistita nell'ordinamento comunitario alcuna normativa che imponesse, nel quadro delle procedure nazionali di controllo della qualità degli animali esportati, la produzione dei documenti in questione. In effetti, a giudizio del governo tedesco, le restituzioni controverse avrebbero avuto la sola funzione di creare sbocchi al mercato comunitario dei bovini riproduttori di razza pura, particolarmente necessari nella situazione economica conseguita alla riunificazione, e perciò avrebbero dovuto essere pagate quale che fosse la effettiva destinazione finale degli animali. Pertanto, quand'anche i bovini riproduttori esportati fossero stati abbattuti anziché utilizzati a fini riproduttivi, tale circostanza di fatto non avrebbe potuto rivestire alcuna rilevanza nel sistema delle restituzioni, al quale sarebbe del tutto estranea l'indagine sul carattere speculativo dell'esportazione.

27 In particolare, la Commissione avrebbe errato nel basare la propria constatazione dell'infrazione in questione sulla «clausola anti-frode» di cui all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87, in combinato disposto con l'art. 13 dello stesso regolamento, l'art. 1 del regolamento n. 1544/79 e gli artt. 1 e 6 della direttiva 77/504 (v. supra, paragrafo 12). Il citato art. 5, n. 1, sarebbe stato inapplicabile al contesto fattuale all'origine di questo aspetto della controversia, non ricorrendo alcuna delle situazioni tassativamente determinate dalla norma in esame (23).

28 L'obbligo di produzione del certificato genealogico, recante i risultati dei controlli dell'attitudine e della valutazione del valore genetico dell'animale, è stato introdotto - rileva ancora il governo tedesco - solo con il regolamento (CEE) n. 2342/92, e dunque in epoca successiva a quella dei fatti dedotti in giudizio (24). Tale regolamento - entrato in vigore il 17 agosto 1992 ed abrogativo della normativa precedente - avrebbe sostanzialmente riprodotto le disposizioni di legge nel frattempo introdotte in Germania: la Commissione avrebbe così dimostrato nel modo più chiaro di ritenere adeguata la reazione tedesca al rilevato aumento delle esportazioni di bovini riproduttori. Alla Commissione, però, sarebbe stato precluso, in sede di adozione del provvedimento impugnato, di trasporre le esigenze avute di mira dal regolamento citato al periodo precedente la sua entrata in vigore.

29 L'interpretazione della menzionata «clausola anti-frode», avanzata dalla Germania al fine di negarne l'applicabilità al caso di specie, appare a prima vista plausibile. L'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87 sembra, in effetti, esprimere - almeno nel suo tenore letterale - solamente la preoccupazione di evitare che restituzioni differenziate siano abusivamente pagate in caso di difformità fra la destinazione territoriale dichiarata (paese terzo per il quale la restituzione è più elevata) e quella effettiva (paese terzo per il quale la restituzione è più bassa). Una volta soddisfatta tale condizione, potrebbe sostenersi - come ha fatto il governo tedesco - che poco importa come il prodotto esportato venga utilizzato: e ciò anche se, come nel caso di specie, il prezzo di esso (così come il relativo tasso di restituzione, calcolato per ridurre il prezzo comunitario al livello del prezzo di mercato nel paese terzo importatore) sia determinato in base alle caratteristiche qualitative della sua utilizzazione.

30 Tuttavia, avuto riguardo allo spirito delle pertinenti disposizioni del regolamento n. 3665/87, mi sembra priva di logica la premessa implicita nel ragionamento dello Stato membro ricorrente: che, cioè, eventuali abusi concernenti la destinazione funzionale del prodotto esportato presenterebbero sempre una minore gravità e andrebbero pertanto tollerati. Ritengo, invece, che il sistema istituito dal regolamento n. 3665/87 prescriva il perseguimento dell'obiettivo di assicurare che le restituzioni vengano corrisposte solo a chi vanta un diritto genuino e reale a riceverle, anche con il richiedere la coincidenza fra l'utilizzazione dichiarata e quella effettiva del prodotto esportato. Ritengo, pertanto, che la Commissione abbia invocato a giusto titolo la previsione dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87: interpretando la nozione di «destinazione effettiva» in senso non solo geografico, ma anche funzionale. Non può, dunque, esservi alcun dubbio che nel caso di specie addirittura entrambe le condizioni alternative previste dalla norma citata potevano dirsi soddisfatte. La «sussistenza di seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto» [lett. a)] non poteva negarsi se non altro alla luce dell'aumento folgorante delle esportazioni di bovini (dichiarati) riproduttori di razza pura nel 1991 (25). Esisteva, inoltre, un rischio di reimportazione del prodotto nella Comunità [lett. b)]: e ciò alla luce della differenza tra l'importo della restituzione all'esportazione applicabile ai bovini riproduttori di razza pura nel 1991 (pari a 98 ECU/100 kg) e quello dei dazi all'importazione allora applicabili allo stesso prodotto (pari a zero). Il pericolo di tale reintroduzione - da valutarsi a livello potenziale - non era scongiurato neanche dalla particolare severità ed efficacia delle misure di controllo applicabili in Germania ai fini della franchigia dai dazi all'importazione nel caso di operazioni concernenti bovini riproduttori.

31 Dal combinato disposto degli artt. 3, n. 4, 5, n. 1, e 13 del regolamento n. 3665/87 deduco, pertanto, che il versamento di una restituzione differenziata, il cui tasso sia determinato in riferimento alle caratteristiche del bene in oggetto e alla sua specifica utilizzazione, è soggetto a una duplice condizione: non solo il prodotto deve essere importato nel paese terzo indicato nella dichiarazione d'esportazione, ma deve anche essere effettivamente immesso nel mercato di quel paese conformemente all'utilizzazione normalmente consentita dalla sua natura e dalle sue caratteristiche. Nel caso di specie, pertanto, la prova della qualità sana, leale e mercantile dei bovini riproduttori di razza pura esportati si traduceva necessariamente nella prova del possesso di determinate qualità genetiche e di un dato valore zootecnico, tali da distinguere gli animali riproduttori dagli altri bovini vivi.

32 E' ciò sufficiente perché possa concludersi che la constatazione, contenuta nella decisione, dell'omessa applicazione da parte delle autorità tedesche delle formalità di prova e controllo prescritte dal diritto comunitario all'epoca dei fatti litigiosi, è legittima e corretta? Ritengo di no, occorrendo prima esaminare quale peso vada riconosciuto ad un'altra circostanza invocata dal governo tedesco. Questo ha sottolineato come l'indicazione dei risultati della valutazione del valore genetico sul certificato genealogico all'atto dell'esportazione sarebbe stata espressamente prescritta solamente dall'art. 3 del successivo regolamento n. 2342/92 (v. supra, paragrafo 28). La Commissione sostiene che tale circostanza è irrilevante: con l'adozione del citato provvedimento, essa si sarebbe proposta semplicemente, a fini di certezza del diritto, di chiarificare la situazione giuridica già esistente sulla base del regolamento n. 1544/79 e della direttiva 77/504.

33 Mi sia consentito, incidentalmente, di esprimere almeno un dubbio su quanto affermato dal governo tedesco: l'art. 3 del regolamento n. 2342/92 ha, in effetti, semplicemente trasposto alla materia delle formalità probatorie prescritte ai fini della concessione di restituzioni all'esportazione il contenuto della citata decisione 29 luglio 1986 (26) - basata sugli artt. 5 e 6, n. 1, della direttiva 77/504 -, con cui la Commissione aveva introdotto il modello di certificato genealogico dei bovini riproduttori di razza pura per l'utilizzazione negli scambi fra Stati membri e stabilito le indicazioni che vi devono figurare (ivi inclusi, in particolare, «i risultati dei controlli dell'attitudine ed i risultati, con la loro origine, della valutazione del valore genetico, effettuati sull'animale stesso nonché sui genitori e nonni»; v. art. 2) (27). Dubito, quindi, che possa seriamente sostenersi che la decisione 29 luglio 1986 non offriva alle autorità tedesche indicazioni sufficienti sulle precise formalità di prova documentale che esse avrebbero dovuto adottare per l'accertamento che gli animali esportati in Polonia fossero davvero destinati alla riproduzione.

34 Tuttavia, tale questione ha un'importanza relativa. Alla Germania, infatti, non sarebbe comunque consentito invocare le asserite lacune o imprecisioni della normativa comunitaria sui controlli all'epoca dei fatti dedotti in giudizio, dal momento che gli obblighi in materia degli Stati membri sono indipendenti dai poteri della Commissione. Alla luce dell'obbligo di collaborazione leale con la Commissione sancito dall'art. 5 del Trattato, in particolare per quanto riguarda un corretto uso delle risorse comunitarie, spetta, in effetti, agli Stati membri garantire nel loro territorio l'attuazione della normativa comunitaria nell'ambito della politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») (28), ivi inclusa l'istituzione di un sistema di controlli tale da garantire che i requisiti materiali e formali per la concessione delle restituzioni alle esportazioni vengano correttamente rispettati (29). Come la Corte ha ripetutamente affermato, negli atti specifici che implicano l'adozione di misure di attuazione della PAC e l'uso di risorse del FEAOG,

«il legislatore comunitario di norma non adotta disposizioni che disciplinino in modo particolareggiato i procedimenti di controllo, lasciando agli Stati membri la facoltà di stabilire le modalità di controllo in armonia col proprio ordinamento giuridico e sotto la loro responsabilità, scegliendo la soluzione più opportuna. Questa ripartizione di competenze corrisponde, secondo la giurisprudenza della Corte, ai principi generali che informano l'organizzazione comune dei mercati agricoli.

(...) [L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 (30)], che, in questo particolare settore, costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato, definisce, secondo la giurisprudenza della Corte, i principi in base ai quali la Comunità e gli Stati membri debbono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie di intervento nel settore agricolo finanziate dal FEAOG, nonché alla lotta alle frodi e alle irregolarità connesse con tali operazioni.

Detto articolo impone così agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire questa o quella misura di controllo» (31).

La Commissione, dal canto suo, esercita solo una funzione complementare nel quadro dei controlli approfonditi sulle spese della Comunità nel settore del finanziamento della PAC (v. art. 8, n. 1, e ottavo `considerando' del regolamento n. 729/70) (32).

35 Dai principi stabiliti dalla Corte deduco, pertanto, che la Germania era tenuta - pure in assenza di richieste in tal senso da parte della Commissione - ad adottare tutte le modalità di controllo necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle esportazioni dedotte in giudizio, ivi incluse quelle misure non esplicitamente prescritte dalla normativa comunitaria in materia in vigore nel 1991 (33). Del resto, i fatti dimostrano che le autorità tedesche non hanno avuto bisogno di attendere l'adozione del regolamento n. 2342/92 per emanare norme più rigorose sui controlli, contenute nella comunicazione datata 14 ottobre 1991. In base alla vostra giurisprudenza, pertanto, le restituzioni controverse - corrisposte in violazione dell'obbligo di predisporre adeguati controlli sull'attitudine e sul valore genetico dei bovini riproduttori di razza pura - non sono conformi al diritto comunitario e la relativa spesa non può essere posta a carico del FEAOG (34).

36 Peraltro, le autorità tedesche hanno argomentato in via subordinata che la correzione finanziaria decisa dalla Commissione per le restituzioni dedotte in giudizio è stata di gran lunga superiore a quella che l'istituzione resistente poteva legittimamente applicare. Le spese dichiarate dalla Germania avrebbero dovuto essere poste a carico del FEAOG quanto meno in base al tasso di restituzione, meno elevato, applicabile agli animali da macellazione (v. supra, paragrafi 18 e 20) (35). A tale riguardo, osservo che - sulla base dei gravi e ragionevoli sospetti di irregolarità sollevati dalla Commissione, e in assenza di elementi probatori in senso contrario prodotti dalle autorità tedesche (v. supra, paragrafo 25) - appare legittima e corretta la conclusione che le esportazioni controverse hanno avuto carattere speculativo (nel senso sopra chiarito; v. paragrafo 19). Di conseguenza, in sede di liquidazione dei conti, la preoccupazione della Commissione non poteva essere semplicemente quella di evitare l'arricchimento senza causa conseguito dagli operatori economici tedeschi, come l'istituzione resistente sarebbe stata tenuta a fare nel caso in cui la diversità fra prodotto menzionato nella dichiarazione in dogana e prodotto effettivamente esportato fosse stata determinata da motivi non imputabili agli esportatori (36).

Altro è il caso di specie: gli esportatori qui hanno scientemente ricevuto somme di denaro a titolo di restituzione in relazione ad operazioni aventi ad oggetto bovini fraudolentemente dichiarati riproduttori di razza pura, ma in realtà privi della promessa «qualità sana, leale e mercantile», essendo risultati in seguito semplici animali da macellazione. Oltretutto, in assenza di rettifica a posteriori delle dichiarazioni in dogana per adeguarne il contenuto alla situazione reale - rettifica che sarebbe stata possibile ove, ad esempio, le autorità tedesche avessero proceduto ai controlli delle dichiarazioni previsti dall'art. 78 del regolamento n. 2913/92 (v. supra, paragrafo 20) -, l'eventuale accoglimento delle pretese della Germania avrebbe determinato l'anomala situazione della messa a carico del FEAOG, in relazione ad esportazioni (formalmente) di bovini riproduttori, delle somme che in base alle norme vigenti avrebbero dovuto essere pagate a titolo di restituzione all'esportazione di bovini vivi da macello. Ritengo, quindi, che le restituzioni dedotte in giudizio siano state corrisposte in difformità - tanto sul piano formale quanto su quello sostanziale - dalle norme emanate dai regolamenti nn. 1544/79 e 3665/87. Pertanto, ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 729/70, esse non potevano beneficiare del finanziamento del FEAOG e andavano lasciate interamente a carico della Germania (37). Ritengo, quindi, che neanche il secondo mezzo di ricorso proposto dal governo tedesco possa essere accolto.

IV - Il terzo mezzo di ricorso: illegittimità della correzione di 56 692 508,70 DM per irregolarità (falsificazione delle prove di arrivo a destinazione e manipolazioni quantitative) commesse dalla società IMEX negli anni 1981-1987 in operazioni di esportazione di bestiame in piedi in Vicino e Medio Oriente

i) Correzione di 22 011 281,10 DM per il tardivo esperimento da parte delle autorità tedesche di seri controlli sulla regolarità delle operazioni effettuate da IMEX dopo il 1º gennaio 1986: infondatezza nel merito e insufficiente motivazione della constatazione della Commissione

37 Il governo ricorrente nega di avere adottato con notevole ritardo le misure necessarie a salvaguardare gli interessi del FEAOG, in violazione dei propri doveri di leale cooperazione, e censura la Commissione per non essere stata in grado di citare in concreto e con adeguata motivazione le pretese infrazioni commesse dalle autorità tedesche. Dai servizi di investigazione doganale non avrebbe potuto esigersi un'azione diversa perché la raccolta di prove sufficienti a consentire l'incriminazione della società IMEX doveva aver luogo in modo da non sollevare sospetti che potessero spingerla a dissimulare la propria condotta criminale, implicante raffinati procedimenti di falsificazione. Ciò spiegherebbe perché, nonostante misure di indagine fossero state adottate già dal mese di dicembre 1985, è stato possibile porre fine alle manipolazioni quantitative commesse da IMEX solo successivamente alla comunicazione, nell'ottobre 1987, da parte dei servizi di polizia di Monaco, delle risultanze istruttorie concernenti la falsificazione dei timbri doganali utilizzati. Il rifiuto della Commissione di porre l'importo litigioso a carico del FEAOG, ex art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 (38), in conseguenza delle negligenze nella prevenzione e repressione delle irregolarità imputabili alle autorità tedesche, sarebbe pertanto illegittimo.

ii) Omessa imputazione al FEAOG delle restituzioni pagate dal 1981 al 1987 a causa delle manipolazioni quantitative commesse da alcuni ausiliari in dogana: illegittimità della correzione (25 024 493 DM) nella misura di quanto eccede le constatazioni del giudice penale

38 Il governo tedesco sostiene che la Commissione, in sede di calcolo delle spese per restituzioni illegittimamente versate, da imputare alla Germania, era vincolata dalla constatazione dei fatti operata dal Landgericht di Monaco (125 casi di falsificazione quantitativa a carico dell'ausiliare signor H., presso il luogo di caricamento di Amburgo, per un pregiudizio totale di 11 745 714 DM). Nessuna correzione finanziaria avrebbe potuto essere apportata sulla base di altre irregolarità semplicemente presunte.

39 La Commissione osserva come, ai fini della constatazione della conformità o meno al diritto comunitario delle spese effettuate dagli Stati membri nel settore del finanziamento della PAC - alla quale è finalizzata la procedura di liquidazione dei conti -, non v'è ragione di riconoscere carattere decisivo alle constatazioni fatte da un'istanza giurisdizionale nazionale. Poiché l'imputazione allo Stato membro delle spese effettuate in violazione delle norme comunitarie non necessiterebbe che l'infrazione sia accertata e sanzionata in sede penale, la Commissione si sarebbe rifatta a buon diritto alle risultanze dell'istruttoria condotta dai servizi di investigazione doganale di Monaco (284 casi di manipolazione quantitativa, per un pregiudizio totale di 25 024 493 DM), che non risulta essere stata posta in questione o confutata.

iii) Illegittimità dell'imputazione alla Germania dell'ammontare di 9 656 734,74 DM, pari al 10% dei pagamenti effettuati dopo il 1º gennaio 1986, in ragione della ritardata trasmissione di informazioni complementari da parte delle autorità nazionali

40 Il governo tedesco censura la decisione anche nella parte in cui essa ha limitato al 90% degli importi rilevanti la riduzione dell'imputazione a carico della Germania. Tale limitazione - motivata dal ritardo con cui le autorità tedesche hanno trasmesso alla Commissione le informazioni complementari sullo stato e sul prevedibile esito delle procedure di recupero delle restituzioni pagate dopo il 1º gennaio 1986 per esportazioni viziate da manipolazioni quantitative effettuate da ausiliari di dogana - costituirebbe una penalità supplementare e sarebbe illegittima perché priva di base giuridica. In effetti, la comunicazione inviata dalle autorità tedesche alla Commissione il 27 maggio 1994 non andrebbe ricondotta alla disposizione dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72, concernente la trasmissione da parte degli Stati membri di informazioni supplementari necessarie per la liquidazione (39). La comunicazione in questione si inquadrerebbe, piuttosto, nel sistema di scambio di informazioni istituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1991, n. 595, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della [PAC] nonché all'instaurazione di un sistema di informazione in questo settore e che abroga il regolamento (CEE) n. 283/72 (in prosieguo: il «regolamento n. 595/91»), e in particolare nella previsione dell'art. 5, n. 2, di esso (40). La rilevanza di tale distinzione risiederebbe nel fatto che nel contesto dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 595/91 l'iniziativa di effettuare la comunicazione è eventualmente adottata, in via discrezionale, dagli Stati membri, e pertanto la Commissione non dispone del potere di fissare una data limite (e tanto meno di sanzionare eventuali comunicazioni «tardive»). In effetti, solo lo Stato membro interessato è in grado di esprimere una valutazione definitiva sulle reali opportunità di recupero delle somme indebitamente pagate, alla luce dello stato di avanzamento e dell'andamento delle procedure di ripetizione possibili o già intraprese.

D'altra parte, la fissazione di una data limite da parte della Commissione per la trasmissione di informazioni supplementari ai sensi dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72 non potrebbe riguardare che i dati che il diritto comunitario impone di ricomprendere nella liquidazione dei conti di ciascun esercizio finanziario. Ora, è solo successivamente alla comunicazione ex citato art. 5, n. 2, che i dati trasmessi alla Commissione potrebbero essere ricompresi nella procedura di liquidazione dei conti per un determinato anno. Pertanto, la Commissione avrebbe di fatto invertito l'ordine della procedura prevista dalla norma indicata, procedendo essa stessa all'apprezzamento della situazione (nel senso dell'impossibilità del recupero delle somme dedotte in giudizio) e decidendo che le restituzioni indebitamente pagate ad IMEX dovessero essere tenute in conto in sede di liquidazione dei conti per l'anno 1991. Tuttavia, la conclusione della violazione da parte della Germania degli obblighi discendenti dal regolamento n. 595/91 - che la Commissione avrebbe tratto dalla constatazione del mancato rispetto del termine del 31 gennaio 1994 (fissato ai fini della comunicazione di informazioni supplementari riguardanti l'esercizio 1991) - sarebbe stata illegittima. Se intendeva fare valere tale (asserito) inadempimento, la Commissione avrebbe, comunque, dovuto utilizzare la procedura prevista dall'art. 169 del Trattato.

41 La Commissione ribatte che la richiesta trasmissione dei dati relativi allo stato ed al prevedibile esito delle procedure di recupero va tenuta distinta dall'istituto della comunicazione speciale previsto dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 595/91, invocato a sproposito dal governo tedesco. In ogni caso, se è vero che tale comunicazione speciale non è soggetta a termini, è altrettanto vero che di essa gli Stati non potrebbero servirsi per ritardare indebitamente lo svolgimento della procedura di liquidazione dei conti, come sarebbe avvenuto nel caso di specie. La Commissione si sarebbe, invece, avvalsa dei poteri ad essa riconosciuti dal regolamento n. 1723/72, richiedendo alla Germania (e agli altri Stati membri), con decisione del 21 gennaio 1994, di comunicarle entro 10 giorni tutte le informazioni supplementari necessarie alla procedura di liquidazione per l'esercizio finanziario suindicato (v. supra, paragrafo 2). Nell'interesse della buona amministrazione, sarebbe stato del tutto legittimo fissare un termine ragionevole per la comunicazione dei dati relativi alle procedure di recupero delle restituzioni corrisposte dopo il 1º gennaio 1986, che la Commissione - condizionatamente al ricorrere dei presupposti legali - si era dichiarata disponibile a porre a carico del FEAOG. Anche alla luce delle numerose richieste dei dati suindicati, che la Commissione aveva rivolto alle autorità tedesche anteriormente all'ottobre 1993, la fissazione del medesimo termine fissato (con la decisione del 21 gennaio 1994) per la comunicazione di informazioni supplementari sarebbe stata appropriata. Alla scadenza di tale termine, peraltro, la Commissione avrebbe ben potuto procedere alla liquidazione sulla base dei dati a sua disposizione in quel momento: ciò che, nel caso delle spese controverse, avrebbe condotto alla loro imputazione alla Germania nella misura del 100%. La decisione non avrebbe inflitto alla Germania alcuna sanzione supplementare e sarebbe conforme alla prassi amministrativa pregressa della Commissione, consistente nel limitare al 90% degli importi rilevanti la messa a carico del FEAOG che si renda necessaria alla luce di nuove informazioni trasmesse tardivamente dallo Stato membro interessato.

42 In relazione al preteso difetto di motivazione della decisione - nella parte in cui essa ha imputato alla Germania il tardivo esperimento di controlli adeguati sulla regolarità delle operazioni effettuate da IMEX dopo il 1º gennaio 1986 (v. supra, paragrafo 37) -, ritengo che la censura del governo tedesco non possa essere accolta. Indipendentemente dal tenore testuale della relazione di sintesi, la Germania doveva essere perfettamente al corrente dell'esatta portata dell'infrazione constatata con questo capo del provvedimento impugnato, quanto meno per effetto degli scambi di corrispondenza con i servizi della Commissione durante la procedura preliminare alla decisione. Come discende dalla vostra giurisprudenza consolidata, del resto, la decisione di liquidazione dei conti con cui la Commissione neghi la messa a carico del FEAOG di una parte delle spese dichiarate dallo Stato membro in questione non richiede una motivazione particolareggiata ove risulti che il governo interessato è stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di essa, ed è quindi in grado di conoscere le ragioni di tale diniego (41).

43 Parimenti, non sono persuaso dal motivo concernente l'infondatezza nel merito della constatazione relativa alla ritardata adozione delle misure di controllo necessarie a proteggere gli interessi finanziari della Comunità. Si ricordi quanto è stato sopra osservato a proposito della ripartizione di competenze fra la Commissione e gli Stati membri, disegnata dal legislatore comunitario in materia di adozione delle misure idonee a garantire la regolarità delle spese (v. paragrafo 34). Ha la Germania, nel caso di specie, adottato misure siffatte, come le imponevano l'art. 5 del Trattato e l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70? La lettura del fascicolo processuale lascia pensare di no: è vero che le competenti autorità nazionali non sono rimaste proprio con le mani in mano, ma la loro azione non ha neanche brillato per efficacia. Osservo che la pratica IMEX è stata oggetto di un iniziale e ripetuto «palleggiamento» da un servizio di investigazione doganale all'altro per asserite ragioni di competenza territoriale. Inoltre, la verifica amministrativa «a monte», svolta dai servizi di Amburgo presso gli allevatori di riproduttori di razza pura dai quali IMEX si riforniva, è stata congegnata in modo tale da non presentare alcun'utilità, avendo ad oggetto il peso (peraltro semplicemente stimato e non accertato) dei bovini acquistati dall'esportatore anziché il numero dei capi, cioè il dato rilevante in sede di esportazione. D'altra parte, l'amministrazione tedesca non ha ritenuto opportuno predisporre un sistema di pesatura affidabile o effettuare controlli fisici su vasta scala. Tali ultimi controlli, pur apparendo opportuni in ragione dell'esiguo numero di esportatori sospettati di pratiche fraudolente (le società IMEX e Südfleisch) - come ha ricordato la Commissione -, sono stati tentati solamente in due occasioni, di cui una (controllo su un'esportazione per via aerea) destinata sin dall'inizio all'insuccesso (la pesatura obbligatoria degli animali prima del caricamento sull'aeromobile rendendo estremamente agevole la constatazione di eventuali manipolazioni quantitative). Ora, la libertà degli Stati membri - invocata dal governo ricorrente - di scegliere discrezionalmente le misure più appropriate per la protezione degli interessi finanziari della Comunità e la portata di esse, da commisurarsi alla gravità della condotta oggetto di inchiesta, non può e non deve in alcun modo tradursi in una sorta di autorizzazione ad attenuare lo standard di tempestività e severità dei controlli diretti a prevenire eventuali irregolarità nelle operazioni finanziate dal FEAOG. Come codesto Collegio ha avuto modo di sottolineare, nell'adottare misure di controllo a livello nazionale ai fini dell'attuazione delle norme comunitarie in materia di gestione finanziaria della PAC, le autorità nazionali debbono procedere con la stessa diligenza che spiegano per l'attuazione pratica delle corrispondenti normative nazionali, in modo da evitare qualsiasi menomazione dell'efficacia del diritto comunitario (42).

44 Mi sembra, oltretutto - e questo rilievo vale anche per la censura di illegittimità della correzione effettuata a causa delle manipolazioni quantitative commesse da ausiliari in dogana, nella misura di quanto eccede le irregolarità constatate dal giudice penale (v. supra, paragrafo 38) -, che l'azione di controllo delle autorità tedesche sia risultata confusa e poco incisiva perché essa ha risentito di un'indebita sovrapposizione tra il piano del perseguimento delle irregolarità in questione sul piano penale e quello della prevenzione, sul piano finanziario, di un indebito depauperamento del bilancio comunitario. Si consideri, a tale riguardo, che testimonianze di un certo peso sono rimaste senza seguito perché ritenute troppo poco dettagliate per consentire iniziative istruttorie di carattere penale. D'altra parte, la cessazione dell'illecito versamento dei finanziamenti comunitari, seguita addirittura dalla messa in liquidazione di IMEX, si è verificata a seguito dell'inchiesta avviata dai servizi tedeschi il 28 ottobre 1987, cioè appena otto giorni dopo la testimonianza incriminante resa alla polizia di Monaco dalla persona che aveva fornito all'esportatore i timbri falsificati (43). Ora, la pretesa dello Stato membro ricorrente - secondo cui, in materia di gestione del finanziamento del FEAOG, l'applicazione piena ed uniforme del diritto comunitario, attraverso i controlli sulla regolarità e realtà delle operazioni oggetto di finanziamento, rimarrebbe soggetta alle condizioni per l'applicazione delle norme penali di diritto interno - appare in insanabile contrasto con i principi affermati dalla Corte nella sua giurisprudenza relativa al primato della norma comunitaria e al dovere di leale cooperazione degli Stati membri (44). Ritengo, invece, contrariamente alla concezione del governo tedesco, che la prevenzione degli effetti finanziari negativi per il bilancio comunitario rappresenti un obiettivo coesistente, ma ben distinto, da quello dell'accertamento e della repressione penale. Ed in sede di liquidazione dei conti è solo il primo a rilevare.

45 Per la stessa ragione, la mancata coincidenza fra il novero delle violazioni rispettivamente accertate dai servizi di investigazione doganale e, in sede penale, dal Landgericht di Monaco (v. supra, paragrafo 38) non consente affatto di sostenere che la correzione effettuata dalla Commissione è stata eccessiva. In questo caso, peraltro, a ben vedere non sussiste neanche contestazione sull'esattezza e sulla veridicità dei dati comunicati dall'amministrazione nazionale: le cifre su cui la decisione è basata risultano, infatti, proprio dalla relazione finale dei servizi di investigazione doganale di Monaco, datata 23 giugno 1989, sulla procedura di inchiesta avviata contro la società IMEX. La Germania invoca, invece, un principio generale di diritto secondo cui solo le irregolarità accertate in sede penale potrebbero ritenersi provate e dare luogo a correzioni delle spese relative. Tale principio, peraltro, è del tutto estraneo alla logica - oltre che alla lettera - del sistema di controllo istituito dal regolamento n. 729/70. Non a caso, non se ne trova traccia neanche nel successivo regolamento n. 595/91, sopra menzionato (v. paragrafo 40), il quale equipara chiaramente l'accertamento delle irregolarità effettuato in sede amministrativa e in sede giudiziaria, limitandosi a disporre, all'art. 1, terzo comma, che «[i]l presente regolamento non pregiudica l'applicazione nei singoli Stati membri delle norme relative alla procedura penale o alla collaborazione giudiziaria tra Stati membri in materia penale». Ritengo, pertanto, che la Germania non sia riuscita a provare la sussistenza dei presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla decisione, sotto il particolare profilo sopra discusso.

46 Rimane da analizzare, infine, il motivo relativo all'imputazione alla Germania di un ammontare pari al 10% dei pagamenti effettuati dopo il 1º gennaio 1986, in ragione della ritardata trasmissione di informazioni complementari sullo stato e sul prevedibile esito delle procedure di recupero intraprese dalle autorità nazionali. Gli argomenti sollevati su questo punto dalla Germania mi sembrano formalistici e non privi di contraddizioni: la comunicazione del 27 maggio 1994 - sostiene il governo ricorrente - sarebbe stata effettuata ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 595/91, e quindi rientrerebbe nel novero di quelle «comunicazioni speciali» che gli Stati membri adottano di loro iniziativa e senza essere soggetti a termini. Tuttavia, è lecito dubitare che tale fosse il carattere della comunicazione in questione: le autorità tedesche sembrano trascurare che i dati in oggetto erano stati loro più volte richiesti, anche in precedenza alla decisione del 21 gennaio 1994. In particolare, con lettera datata 10 ottobre 1993 la Commissione le aveva informate - a distanza di 6 anni dall'esercizio finanziario nel quale le irregolarità erano state commesse, e di 4 anni dall'adozione della relazione finale dei servizi di investigazione doganale di Monaco - della propria intenzione di chiudere la pratica relativa ad IMEX nel quadro della procedura di liquidazione dei conti per il 1991, alla luce della constatata infruttuosità delle procedure di recupero intraprese.

47 Al di là delle disquisizioni sulla base giuridica dell'azione della Commissione, la questione al «cuore» del motivo di ricorso ora in esame mi sembra essere, in definitiva, se in pendenza di procedure di recupero competa alla Commissione o agli Stati membri stabilire in via definitiva che un dato recupero non può essere effettuato (in tutto o in parte) ed a quale esercizio finanziario vanno attribuiti gli importi indebitamente pagati, ai fini della liquidazione dei conti. Ritengo che la soluzione oggi invocata dalla Germania non sia sorretta dal dato normativo. L'art. 5, n. 2, del regolamento n. 595/91 consente certamente agli Stati membri di notificare alla Commissione le procedure nazionali che essi ritengano infruttuose, affinché l'istituzione resistente possa decidere dell'imputazione (al FEAOG o allo Stato interessato) delle relative conseguenze finanziarie. La stessa norma, tuttavia, non esclude affatto - come pretende il governo tedesco - il potere della Commissione di «provocare», per così dire, una presa di posizione da parte dello Stato membro, eventualmente avvalendosi dei poteri previsti dall'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72. Come sarebbe possibile negare la sussistenza di un siffatto potere, in particolare, allorché le autorità nazionali, pur in presenza di indici obiettivi della infruttuosità della procedura, omettano di prendere l'iniziativa della comunicazione speciale, in violazione del dovere di diligenza imposto dall'art. 5 del Trattato e dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70?

48 D'altra parte, è imperativo che la Commissione - anche nel richiedere la trasmissione dei dati relativi alle procedure di recupero in corso, necessari per la liquidazione dei conti di un dato esercizio finanziario - non disattenda i canoni di buona amministrazione, quale quello della certezza e prevedibilità dei rapporti finanziari tra la Commissione e gli Stati membri. Il rispetto di tale principio implica, in linea di massima, che l'istituzione resistente indichi chiaramente alle autorità nazionali le conseguenze finanziarie che essa intenda eventualmente trarre, dopo la scadenza di un termine ragionevole, dalla loro inerzia o carenza nell'adempimento di obblighi comunitari precisamente individuati (45). Nel caso di specie, a mio avviso, non può addebitarsi alla Commissione di avere posto in non cale le richiamate esigenze di buona amministrazione: poiché essa aveva da tempo informato le autorità tedesche della propria intenzione di definire la pratica relativa ad IMEX in sede di liquidazione dei conti per il 1991, tali autorità - al momento della notifica della decisione del 21 gennaio 1994 - non potevano ignorare che i dati supplementari richiesti nel quadro della procedura suindicata includevano proprio le informazioni relative alle possibilità di successo delle procedure nazionali di recupero intentate. Per tale ragione, una volta scaduto il termine di 10 giorni - certo breve, ma, ritengo, ragionevole e non arbitrario -, la Commissione avrebbe potuto imputare alla Germania addirittura il 100% degli importi irrecuperabili (v. supra, paragrafi 8-11).

49 Il governo tedesco ha anche sostenuto che, in caso di ritenuta violazione degli obblighi discendenti dal regolamento n. 595/91, la Commissione non potrebbe avvalersi del potere di fissare una data limite ex art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72, ma sarebbe tenuta ad iniziare una procedura per inadempimento. Senonché, tale argomento non regge. Il procedimento previsto dall'art. 169 del Trattato e quello di liquidazione dei conti nazionali per le spese finanziate dal FEAOG, seppur rispondenti ad esigenze e a logiche differenti, sono ritenuti equivalenti da codesto Collegio: entrambi possiedono una natura contraddittoria atta a garantire il rispetto dei diritti di difesa e consentono di adire la Corte (46). Ritengo che anche il terzo mezzo di ricorso proposto dalla Germania vada, pertanto, respinto.

V - Il quarto mezzo di ricorso: illegittimità della correzione di 997 814 DM per irregolarità commesse dalla società Südfleisch nel 1991 in sede di esportazione di carne bovina in Libano

50 Il quarto mezzo di ricorso proposto dal governo tedesco riguarda il caso della società Südfleisch. Dopo avere esportato circa 628,75 tonnellate di carne bovina nel marzo 1991, Südfleisch aveva fornito alle autorità tedesche il 1º luglio successivo - a chiusura definitiva della procedura di prefinanziamento, rimasta in sospeso - un certificato di sdoganamento della merce negli Emirati arabi uniti (in prosieguo: gli «EAU»). Tale documento - che Südfleisch aveva ricevuto dall'impresa Al Fatha Goldstore, con sede a Doha (Qatar), con la quale essa aveva già in precedenza intrattenuto rapporti di collaborazione commerciale - si era successivamente rivelato falso. La società esportatrice era poi pervenuta a fornire entro il termine annuale una prova della messa in consumo in Libano di 364,185 tonnellate di prodotto. Per le rimanenti 282,565 tonnellate, tuttavia, tale prova era stata prodotta solo il 1º luglio 1992, dopo che il termine in questione era stato più volte prorogato dall'ufficio principale. A Südfleisch erano così state pagate le restituzioni applicabili all'epoca per l'esportazione di carne bovina in Libano (pari a 294,27 DM/100 kg di peso netto del prodotto esportato), peraltro assai inferiori a quelle applicabili per l'esportazione negli EAU (pari a 423,75 DM/100 kg).

La Commissione ha censurato per l'appunto l'esercizio abusivo da parte delle autorità tedesche dei poteri di valutazione ad esse attribuiti dall'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87. Tale norma prevede, ai fini del versamento della restituzione, la concessione di termini supplementari per la presentazione dei documenti di prova dell'espletamento delle formalità doganali di immissione in consumo nel paese terzo interessato. Dell'estensione del termine può beneficiare l'esportatore che, pur rendendosi parte diligente, ometta di produrre i documenti suindicati all'amministrazione nei 12 mesi successivi alla data di accettazione della dichiarazione di esportazione.

i) Sussistenza dei requisiti per la concessione della proroga del termine

51 Secondo il governo tedesco, il principio di uguaglianza sancito dalla Costituzione tedesca imponeva all'ufficio principale, nel decidere in base ai dati disponibili se ricorrevano i requisiti previsti dall'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 per la proroga del termine richiesta da Südfleisch, di partire dalla presunzione che la società esportatrice aveva fatto tutti gli sforzi possibili per procurarsi le prove di arrivo a destinazione della merce. In effetti, i primi tentativi di ottenere tali prove risalirebbero già al mese di maggio 1991, allorché Südfleisch aveva incaricato l'agente di assicurazione Hoffmann di indagare circa i movimenti della nave che trasportava la merce, e di verificare in particolare se essa avesse scaricato a Beirut la totalità del proprio carico. Niente consentirebbe di escludere, poi, che Südfleisch sia stata tratta in errore proprio da Al Fatha Goldstore sulla effettiva destinazione finale della carne. Oltretutto, la concessione di una proroga del termine non avrebbe potuto essere di ostacolo a un eventuale successivo rifiuto di pagamento delle restituzioni, ove fosse in seguito emersa l'assenza di alcuna delle condizioni di tale proroga.

52 La Commissione osserva che l'affidamento da parte di Südfleisch a un agente assicurativo di un'inchiesta sulla regolarità del trasporto della merce appena due mesi dopo la spedizione, nonché l'invio negli EAU di tre dipendenti per una missione di controllo nel giugno 1991 (v. infra), rivelano i dubbi nutriti quasi subito dall'esportatore sulla destinazione effettiva del prodotto esportato. Alla luce di tale circostanza, l'istituzione resistente insiste sul carattere doloso o almeno gravemente colposo della produzione nel luglio 1991 della falsa prova di arrivo della merce negli EAU. Pur sospettando che il proprio prodotto fosse stato immesso in commercio in un paese diverso da quello al quale era destinato, l'esportatore avrebbe deciso di trasmettere comunque i documenti in suo possesso. La richiesta di proroga del termine ex art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 sarebbe stata, invece, inoltrata il 24 settembre 1991, solo dopo la scoperta della falsificazione da parte delle autorità tedesche, e di fronte alla prospettiva di dover restituire la totalità delle restituzioni già incassate. D'altra parte, l'asserzione del governo ricorrente secondo cui Südfleisch si è fatta parte diligente per ottenere le prove richieste nei 12 mesi successivi alla data di accettazione della dichiarazione di esportazione sarebbe smentita anche dalla scarsa serietà della missione di controllo effettuata dai tre dipendenti della società presso il porto di Ajman. Secondo quanto constatato dalle autorità tedesche, i tre incaricati non hanno potuto essere presenti all'effettivo sdoganamento della merce in vista della messa in libera pratica negli EAU perché il giorno del controllo programmato era una festività religiosa. Essi si sono quindi accontentati di constatare che le cale della nave utilizzata per il trasporto erano quasi piene di imballaggi di Südfleisch con i sigilli intatti.

ii) Esercizio da parte delle autorità nazionali del potere discrezionale ad esse attribuito dall'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87

53 Secondo il governo tedesco, la buona o mala fede dell'esportatore - la quale è priva di rilevanza ai fini del diritto alle restituzioni (purché i documenti probatori richiesti siano prodotti nel termine annuale) - resterebbe del tutto estranea anche al processo logico-decisionale avente ad oggetto la proroga di tale termine. Di tale proroga potrebbe, pertanto, beneficiare anche l'esportatore che abbia, dolosamente o per colpa grave, presentato alle autorità nazionali competenti certificati di sdoganamento falsificati, salvo che la causa del ritardo nella ricerca delle prove sia stata proprio la sua iniziale condotta fraudolenta o negligente. Nella misura in cui il diritto comunitario accorda alle autorità nazionali un potere di valutazione, la Commissione non potrebbe - senza determinare una grave incertezza giuridica a danno degli Stati membri e di tutti gli operatori economici interessati - imporre la propria concezione del modo in cui tale potere va esercitato.

Ad ogni modo, quand'anche fosse corretto che le autorità tedesche dovevano tenere conto dell'elemento soggettivo della condotta di Südfleisch nella loro decisione sulla richiesta di proroga del termine, l'ufficio principale non avrebbe comunque potuto negare tale proroga, non essendo in grado di sapere se l'esportatore aveva agito deliberatamente o in modo gravemente negligente. Le istruttorie condotte in sede penale e dai servizi doganali di investigazione non erano, infatti, pervenute a stabilire la responsabilità dei rappresentanti di Südfleisch per la falsificazione del documento o per l'utilizzo fraudolento di esso.

54 La Commissione nega di avere preteso di sostituire le proprie decisioni a quelle adottate dalle autorità nazionali in base ai loro poteri di valutazione. Tali poteri sarebbero, tuttavia, soggetti a limiti che discendono direttamente dal diritto comunitario ed andrebbero esercitati tenendo conto dello spirito e degli obiettivi di tale legislazione. Ora, l'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 - disposizione di carattere derogatorio, che come tale va interpretata restrittivamente - consentirebbe agli Stati membri di concedere termini supplementari solo nel caso in cui la produzione tempestiva dei documenti necessari sia stata impedita da circostanze obiettive indipendenti dalla condotta dell'esportatore. Non rispettando i criteri indicati, nel caso di specie l'ufficio principale avrebbe chiaramente oltrepassato i limiti dei propri poteri.

55 La Commissione ricorda, inoltre, come un funzionario dei servizi doganali di investigazione tedeschi abbia partecipato alla missione - della quale essa ha informato direttamente il ministero federale delle Finanze - effettuata dai servizi della Commissione a Beirut nel giugno 1991. Nel corso di tale missione è emerso l'illecito pagamento di restituzioni in relazione a circa 2 500 tonnellate di carne bovina, destinate agli EAU ma stornate in Libano. Pertanto, nonostante la necessità - asserita dal governo tedesco - di indagini supplementari successive al completamento della missione, al momento della concessione della proroga l'ufficio principale non poteva ancora ignorare che il certificato di sdoganamento della merce negli EAU, presentato dalla società quasi tre mesi prima, era stato falsificato e che Südfleisch era al corrente (o comunque sospettava) della non autenticità del documento. Oltretutto, la Commissione ritiene assai sorprendente che la proroga sia stata autorizzata con largo anticipo (sei mesi) rispetto alla scadenza dell'originario termine annuale e con inusuale rapidità (il giorno stesso della richiesta di Südfleisch, cioè il 24 settembre 1991). La circostanza che tale autorizzazione abbia, poi, preceduto di un solo giorno la trasmissione alle autorità tedesche dei risultati ufficiali della missione di controllo di Beirut costituisce anch'essa quanto meno una singolare coincidenza.

56 Infine, la Commissione sostiene che, contrariamente a quanto asserisce il governo tedesco, alla verifica dei requisiti previsti dall'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 è del tutto estraneo l'accertamento di eventuali responsabilità penali. Nell'oggetto di tale verifica, invece, rientrerebbe certamente la conformità alla norma citata di una proroga con la quale si consenta ad un esportatore - in circostanze quali quelle del caso di specie e dopo la scoperta di manipolazioni quantitative - di attivarsi in via ulteriore per la ricerca dei «documenti buoni».

57 A mio avviso, nel quadro dell'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 la determinazione se l'esportatore si sia reso parte diligente, ed abbia come tale diritto alla concessione di termini di presentazione supplementari, va ancorata al concetto normativo di forza maggiore. Un implicito rinvio alla nozione di forza maggiore può, del resto, ricavarsi dal ventiquattresimo `considerando' del regolamento in questione, alla luce del quale il citato art. 47, n. 4, va interpretato (47). La sussistenza di un caso di forza maggiore, pur non sollevando l'esportatore dall'onere di presentare entro i termini legali la pratica relativa al versamento della restituzione, comprendente i documenti probatori richiesti, può consentire ad esso di proseguire l'attività di acquisizione e presentazione delle prove e, quindi, di ottenere un'erogazione di importi altrimenti impossibile. Mi sembra, pertanto, opportuno indagare se la mancata produzione da parte di Südfleisch dei documenti di prova anteriormente alla proroga sia stata dovuta, appunto, a un caso di forza maggiore (tralascio per il momento di discutere l'evidente anomalia, segnalata dalla Commissione, di un termine prorogato sei mesi prima della sua scadenza e senza attendere i risultati di un'inchiesta in corso).

58 In base alla vostra consolidata giurisprudenza, la nozione di forza maggiore non ha identico contenuto nei vari settori del diritto e va definita in funzione dello specifico contesto giuridico nel quale essa è destinata a produrre effetti (48). Il contesto giuridico che ho sopra descritto (v. paragrafi 50-57) mi sembra non dissimile nella sostanza da quelli sottoposti al sindacato della Corte nelle citate cause 109/86 (49) e C-334/87 (50), in cui codesto Collegio ha affermato che «sebbene la nozione di forza maggiore non postuli un'impossibilità assoluta, cionondimeno essa esige che il mancato verificarsi dell'evento in causa sia imputabile a circostanze estranee a chi le fa valere, straordinarie ed imprevedibili e le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate malgrado tutta la diligenza impiegata».

Ora, mi sembra di tutto rilievo la circostanza che la Germania non sia stata in grado di invocare, a giustificazione della proroga del termine accordata a Südfleisch, alcun preciso evento esterno, anomalo, imprevedibile ed inevitabile malgrado tutta la diligenza spiegata dall'esportatore per procurarsi in tempo utile i documenti di prova. Semmai, a ben guardare, è proprio l'asserzione che la società avrebbe agito secondo normali criteri di diligenza e prudenza a risultare, a mio avviso, contraddetta dai fatti constatati dalla Commissione (v. supra, paragrafo 53), e ciò anche a prescindere dalla questione se a Südfleisch possano imputarsi responsabilità per la falsificazione del certificato di sdoganamento negli EAU o per il suo doloso utilizzo (51).

Con quali argomenti, allora, il governo ricorrente ha spiegato le difficoltà incontrate da Südfleisch nel procurarsi le prove dell'esportazione? Tutto quello che può rinvenirsi negli atti processuali sono velate quanto vaghe accuse di violazione degli obblighi contrattualmente assunti da parte del trasportatore della merce e di Al Fatha Goldstore (la cui veste nello schema del contratto di vendita in questione non è peraltro chiara). E' solamente all'uno o all'altro di tali operatori (ovvero a entrambi), ma in nessun caso a Südfleisch, che andrebbe attribuita l'iniziativa della riesportazione della carne in Libano. Ebbene, anche a voler convenire col governo tedesco che Südfleisch ha agito con la massima diligenza, e quand'anche le accuse mosse alle controparti negoziali della società esportatrice fossero sorrette e sostanziate da precisi elementi di fatto, gli inadempimenti contrattuali denunciati non potrebbero in alcun modo farsi rientrare nella nozione di forza maggiore. Come la Corte ha affermato, sempre nelle citate cause 109/86 e C-334/87, se tale turbativa nell'esecuzione di un contratto può essere qualificata come una circostanza indipendente dall'esportatore, essa non è però né straordinaria né imprevedibile. Un simile evento costituisce infatti un rischio normale nell'ambito delle transazioni commerciali: l'eventuale buona fede dell'esportatore non assume, quindi, alcuna rilevanza. Spetta, invece, a quest'ultimo - d'altronde perfettamente libero di scegliere con chi entrare in rapporti commerciali in ragione del proprio interesse - l'adozione di precauzioni adeguate, sia includendo nei relativi contratti clausole idonee, sia stipulando uno specifico contratto di assicurazione. Principi analoghi sono applicabili in riferimento ad eventuali pratiche fraudolente di reimportazione nella Comunità delle merci per le quali l'esportatore abbia fruito di una restituzione (52).

59 Infine, la giurisprudenza che ho qui richiamato ha anche chiarito che gli Stati membri rimangono soggetti al controllo della Commissione sul modo in cui essi facciano uso della facoltà di riconoscere determinate circostanze come cause di forza maggiore, che consentono la proroga della durata della validità di un titolo di esportazione o di un termine per l'esportazione. Secondo la Corte, siffatto potere di controllo della Commissione è necessario al fine di garantire la corretta applicazione del diritto comunitario (53); non vedo ragioni perché, mutatis mutandis, tale potere vada escluso con riferimento alla concessione discrezionale, da parte delle autorità nazionali, di una proroga del termine per la presentazione dei documenti di prova ex art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87. Anche l'ulteriore argomento sollevato dal governo tedesco, secondo cui la Commissione non potrebbe imporre agli Stati membri la propria concezione del modo in cui il potere di valutazione in questione va esercitato, appare pertanto privo di pregio. La Commissione ha, invece, correttamente deciso che l'ufficio principale avrebbe quanto meno dovuto attendere l'imminente comunicazione dei risultati della missione di controllo prima di adottare la propria decisione, e che solamente alla scadenza dell'originario termine annuale (nel marzo 1992) le autorità tedesche avrebbero potuto valutare pienamente la diligenza di Südfleisch, sulla base di tutte le circostanze prodottesi successivamente alla data di accettazione della dichiarazione di esportazione. Analogamente, è a buon titolo che la Commissione - a prescindere dall'inesistenza di un caso di forza maggiore - ha preso in considerazione anche le conseguenze economiche della decisione di concessione della proroga: questa, infatti, deve essere finalizzata solamente a consentire il superamento delle difficoltà che gli esportatori possano eventualmente incontrare nell'acquisizione dei documenti di prova richiesti, e non può in alcun caso consentire agli interessati di limitare gli effetti economici pregiudizievoli derivanti dal loro comportamento colposo, se non di sottrarvisi del tutto, come sembra essere avvenuto nel caso di specie. Concludo, pertanto, nel senso del rigetto del quarto mezzo di ricorso: l'illegittimità della proroga del termine annuale accordata a Südfleisch, sotto il duplice profilo del difetto del requisito della forza maggiore e dell'esercizio abusivo da parte dell'amministrazione dei propri poteri discrezionali, ha reso tardiva la presentazione delle prove da parte della società. In queste circostanze, la spesa relativa alla restituzione dedotta in giudizio non poteva essere posta a carico del FEAOG (54).

VI - Il quinto mezzo di ricorso: illegittimità della correzione di 518 181 DM per irregolarità in sede di esportazione di carne bovina in Zimbabwe commesse dalla società Barfuß negli anni 1986 e 1987

60 Durante una missione effettuata in Zimbabwe nel febbraio e marzo 1990, i servizi di investigazione dell'amministrazione doganale tedesca hanno rinvenuto dei certificati di salubrità tedeschi, concernenti (fra le altre) partite di carne bovina che la società Barfuß aveva dichiarato di aver esportato nella Repubblica sudafricana, e per le quali aveva percepito le relative restituzioni all'esportazione. Nessuna restituzione era prevista all'epoca per l'esportazione del prodotto rilevante in Zimbabwe. Le autorità tedesche avrebbero proceduto al recupero delle restituzioni pagate a Barfuß in maniera assai incerta: in particolare, la relativa procedura sarebbe stata iniziata dall'ufficio principale solo nel luglio 1991, un anno dopo aver ricevuto comunicazione dei risultati della missione sopra menzionata. Dopo avere accolto la richiesta di rinvio alla liquidazione dei conti dell'esercizio successivo, che le autorità tedesche le avevano rivolto per tentare nel frattempo di ottenere la ripetizione dell'indebito, nel 1994 la Commissione ha deciso, sulla base dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 (55), di effettuare la correzione litigiosa per le irregolarità constatate (esportazione del prodotto nella Repubblica sudafricana e successiva riesportazione in Zimbabwe, alla quale avrebbe fatto seguito la reimportazione nella Comunità in regime di esenzione doganale a norma della terza Convenzione di Lomé).

61 A giudizio del governo tedesco, la constatazione dell'illiceità dei pagamenti dedotti in giudizio da parte della Commissione è arbitraria e infondata. In effetti, i certificati di salubrità tedeschi rinvenuti in Zimbabwe consentirebbero di constatare solamente la qualità sana delle merci esportate da Barfuß, ma non l'itinerario da esse seguito. Tali documenti non sarebbero comunque tali da privare di ogni efficacia probatoria i documenti di sdoganamento nella Repubblica sudafricana e di accompagnamento della carne. Non potrebbe escludersi, in particolare, che i prodotti esportati da Barfuß siano stati immessi in consumo in Sudafrica e che i certificati in questione - rilasciati in Germania e muniti di un timbro in Zimbabwe - siano stati fraudolentemente attribuiti ad altre partite di carne, nel corso di successive operazioni commerciali, proprio dopo l'importazione del prodotto in Africa. Il ritardato avvio della procedura di recupero, pertanto, è stato dovuto proprio ai dubbi sulla sua regolarità e fruttuosità, dal momento che i documenti presentati dai servizi di investigazione doganale - sui quali tale procedura doveva fondarsi - erano ritenuti privi di forza probante. Analogamente, all'origine della chiusura della procedura vi sarebbe stato il convincimento dell'ufficio principale che il provvedimento di restituzione delle somme illegalmente percepite non avrebbe resistito all'eventuale impugnativa in sede giurisdizionale.

62 Tale argomentazione è ritenuta inaccettabile dalla Commissione, secondo la quale essa condurrebbe a ritenere che - contrariamente a quanto risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte - le procedure di recupero siano possibili solo qualora l'immissione per il consumo delle merci esportate in un mercato diverso da quello del paese di destinazione risulti provata con assoluta certezza. Nel caso di specie, secondo la Commissione, spettava semmai a Barfuß fornire la prova incontrovertibile della messa in libera pratica delle merci nel paese di destinazione dichiarato (il Sudafrica), mediante la produzione di documenti diversi dai certificati di sdoganamento, il cui valore probatorio sarebbe stato rimesso in questione dal ritrovamento in Zimbabwe dei certificati di salubrità relativi alle stesse partite di carne bovina. In assenza di tale prova, doveva necessariamente procedersi al recupero delle restituzioni già pagate.

63 Alla luce degli elementi interpretativi chiaramente desumibili dalla precedente giurisprudenza della Corte (e in particolare dalla sentenza Dimex) (56), sarebbe poi stato del tutto inutile il prolungamento della sospensione della procedura di recupero - decisa dall'ufficio principale nell'agosto 1991 su opposizione di Barfuß - al fine di attendere la pronuncia pregiudiziale richiesta a codesto Collegio nella causa C-27/92 dal Finanzgericht di Amburgo (57). Le autorità tedesche avrebbero, infine, rinunciato senza validi motivi all'esecuzione della decisione di recupero adottata il 1º luglio 1991, chiudendo la relativa procedura con provvedimento del 7 giugno 1994. Secondo la Commissione, quand'anche l'ufficio principale fosse stato genuinamente convinto dell'illegittimità dell'ordine di restituzione delle somme illegalmente percepite, adottato nei confronti di Barfuß, tale convincimento sarebbe stato privo di fondamento alla luce delle vostre pronunce sopra richiamate. La vera ragione della chiusura infruttuosa della procedura sarebbe stata, invece, la perdita degli originali dei certificati di salubrità da parte dell'ufficio principale, al quale tali documenti erano stati consegnati in allegato al rapporto di missione dei servizi di investigazione doganale datato 5 giugno 1990. Contrariamente a quanto afferma il governo ricorrente, i certificati originali non avrebbero potuto essere validamente sostituiti con le fotocopie non autenticate di tali documenti, che il menzionato ufficio principale si era procurato presso i servizi della Commissione CE, perché le stesse erano prive di valore probatorio nel sistema processuale tedesco.

64 Ex art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70, l'imputazione a uno Stato membro delle restituzioni corrisposte a un esportatore e non recuperate può dirsi legittima qualora risulti che le autorità nazionali - dopo aver proceduto al pagamento dei relativi importi in maniera negligente o irregolare - hanno anche omesso di adottare prontamente i provvedimenti destinati a rimediare a tali irregolarità. A giustificazione dell'andamento esitante e «a singhiozzo» della procedura di recupero, il governo ricorrente ha invocato i dubbi dell'amministrazione tedesca sulla irregolarità dei pagamenti a Barfuß, asserita dalla Commissione. Tali dubbi sarebbero stati fondati sulle norme di diritto interno (e sulla giurisprudenza del Bundesfinanzhof) relative all'onere della prova (v. supra, paragrafo 61), alle quali l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 rinvia (58). Tuttavia, mi sembra pacifico che delle norme nazionali è possibile valersi solo nella misura necessaria per l'attuazione del diritto comunitario, e sempre che l'applicazione di esse non menomi la portata e l'efficacia delle pertinenti disposizioni comunitarie, rendendo possibili operazioni speculative che queste ultime intendono invece combattere (59).

65 Ora, conformemente ai principi stabiliti da codesto Collegio nelle richiamate cause Dimex e Möllmann-Fleisch (v. note 56 e 57), il rinvenimento in Zimbabwe di certificati di salubrità concernenti partite di carne che Barfuß aveva dichiarato di esportare in Sudafrica era tale da sollevare dubbi ragionevoli e motivati sull'effettivo conseguimento dello scopo delle restituzioni differenziate all'esportazione (60). Le autorità tedesche avrebbero, pertanto, potuto e dovuto richiedere a Barfuß di provare, mediante la presentazione di uno o più dei documenti indicati dall'art. 20, n. 4, del regolamento della Commissione 29 novembre 1979, n. 2730, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (61), applicabile all'epoca dei fatti, che la carne era stata effettivamente commercializzata nel territorio del paese indicato nel certificato di sdoganamento e nei documenti di accompagnamento. In assenza di tale prova, deve ritenersi che Barfuß ha indebitamente percepito le restituzioni dedotte in giudizio e che le autorità tedesche dovevano tempestivamente attivarsi per il recupero delle stesse.

66 Come codesto Collegio ha da tempo chiarito, a differenza dei rapporti tra gli enti nazionali di intervento e gli operatori economici - i quali sono disciplinati dal diritto nazionale, nei limiti imposti dal rispetto del diritto comunitario, ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 (62) -, i rapporti tra gli Stati membri e la Commissione, e quindi la responsabilità per eventuali negligenze, sono ex n. 2 del citato art. 8 regolati dal diritto comunitario (63). Dal generale obbligo di diligenza sancito dall'art. 5 del Trattato - del quale l'art. 8 del regolamento n. 729/70, costituisce l'espressione nel particolare settore del finanziamento della PAC (64) - discende, da un lato, che alle autorità nazionali non è consentito giustificare l'inadempimento dei loro obblighi di rettificare con celerità le irregolarità commesse facendo valere «lungaggini delle procedure amministrative o giudiziarie avviate dall'operatore economico» (65); e, dall'altro lato, che gli Stati membri sono tenuti ad adottare prontamente i provvedimenti destinati a rimediare alle irregolarità, in quanto, «dopo un certo periodo di tempo, il recupero delle somme indebitamente versate può essere complicato o divenire impossibile a causa di talune circostanze quali, in particolare, la cessazione delle attività o lo smarrimento di documenti contabili» (66).

Il governo ricorrente asserisce di avere agito con la diligenza necessaria, ma - a mio avviso - i fatti di causa lo smentiscono: la procedura di ripetizione dell'indebito è stata avviata dall'ufficio principale con un anno di ritardo dall'accertamento dell'irregolarità, e subito sospesa; in particolare, essa è rimasta in sospeso ancora per oltre un anno onde attendere l'adozione della vostra sentenza Möllmann-Fleisch. Infine, lo smarrimento degli originali dei certificati di salubrità ha definitivamente impedito l'esecuzione dell'ordine di recupero (v. supra, paragrafi 60 e 63).

67 D'altra parte, a mio avviso non può addebitarsi alla Commissione di avere disatteso nel caso di specie l'imperativo della certezza e prevedibilità dei rapporti finanziari con gli Stati membri, che ho già richiamato (67). A parte il fatto che le autorità te