Conclusioni riunite dell'avocato generale Jacobs del 27 febbraio 1997. - Haahr Petroleum Ltd contro Åbenrå Havn e altri. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Østre Landsret - Danimarca. - Causa C-90/94. - Texaco A/S contro Middelfart Havn e altri e Olieselskabet Danmark amba contro Trafikministeriet e altri. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Østre Landsret - Danimarca. - Cause riunite C-114/95 e C-115/95. - GT-Link A/S contro De Danske Statsbaner (DSB). - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Østre Landsret - Danimarca. - Causa C-242/95. - Trasporti marittimi - Tasse portuali sulle navi e sulle merci - Maggiorazione all'importazione - Abuso di posizione dominante.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-04085



Conclusioni dell avvocato generale

1 L'Østre Landsret ha sottoposto alla Corte varie questioni che riguardano la compatibilità con il diritto comunitario di una maggiorazione precedentemente imposta dalla Danimarca sui prodotti importati dall'estero in alcuni porti marittimi, nonché del regime delle imposte portuali in generale.

2 Sebbene né la causa C-90/94 (Haahr Petroleum) né la causa C-242/95 (GT-Link) siano state riunite alle cause C-114/95 e C-115/95 (Texaco e Olieselskabet), già riunite fra loro, è ravvisabile una sostanziale coincidenza tra le questioni sollevate. Ritengo pertanto di poter presentare conclusioni congiunte.

3 Le ricorrenti nelle cause Haahr Petroleum e Texaco e Olieselskabet importano in Danimarca, attraverso i porti convenuti, petrolio greggio, prodotti petroliferi e combustibili solidi. La ricorrente nella causa GT-Link svolge servizio traghetti tra il porto danese di Gedser, appartenente alla convenuta, ed i porti tedeschi di Travemünde e di Rostock.

Lo sfondo delle cause e la legislazione nazionale

4 Tutte le cause riguardano la legittimità di talune imposte portuali riscosse in Danimarca. Allo scopo di comprendere il regime delle imposte portuali, può essere utile acquisire qualche nozione in merito al sistema generale di regolamentazione dei porti.

5 A causa della sua conformazione geografica, la Danimarca presenta un numero di porti e di impianti portuali particolarmente elevato rispetto alle dimensioni del paese, e le importazioni ed esportazioni avvengono per lo più via mare (nella causa Haahr Petroleum il ministero dei Trasporti indica una cifra pari al 70% delle merci importate). I porti utilizzati per il trasporto di merci, veicoli e persone (che ammontano a 73) sono classificati, a scopi regolamentari, come porti commerciali. L'autorizzazione all'insediamento di un porto commerciale viene rilasciata dal ministro dei Trasporti. La maggior parte dei porti autorizzati ad effettuare operazioni commerciali sono enti autonomi soggetti ad amministrazione comunale; alcuni sono porti statali e dipendono dal ministero dei Trasporti o dalle Ferrovie dello Stato danesi; vi è anche un certo numero di imprese private autorizzate all'insediamento di porti commerciali, che esse gestiscono in conformità alle condizioni cui è subordinata l'autorizzazione. Il porto di Copenaghen ha uno status speciale, che prevede un regime fiscale autonomo.

6 I porti convenuti nelle cause Haahr Petroleum e Texaco e Olieselskabet sono porti commerciali, per lo più gestiti dalle amministrazioni comunali, ma alcuni sono porti statali o privati. Nei periodi considerati nelle tre cause, i porti commerciali erano regolati dalla legge 12 maggio 1976, n. 239, relativa ai porti commerciali (in prosieguo: la «legge del 1976») (1). Il porto di cui trattasi nella causa GT-Link appartiene alla Danske Statsbaner (la compagnia delle Ferrovie dello Stato danesi; in prosieguo: la «DSB»). Sebbene il ministro dei Lavori pubblici avesse esentato i porti della DSB dall'applicazione delle disposizioni della legge del 1976, essi formavano oggetto di una regolamentazione parallela, che fissava le imposte portuali alle medesime aliquote stabilite per i porti commerciali provinciali soggetti alla legge del 1976. La DSB gestisce anche un servizio traghetti con partenza dal porto di Gedser, in concorrenza con la ricorrente nella causa GT-Link.

7 In Danimarca per l'uso dei porti commerciali pubblici e di taluni porti privati (compreso il convenuto nella causa Haahr Petroleum) viene richiesto il pagamento di imposte. Imposte sulle navi e sulle merci vengono corrisposte anche per l'attracco, nonché per l'imbarco e sbarco di merci, veicoli e persone. Imposte speciali vengono riscosse per l'uso delle gru, dei magazzini, delle piazzuole, ecc. Le imposte sono versate direttamente alle amministrazioni dei porti o, nel caso dei porti commerciali pubblici, ad imprese che noleggiano le superfici portuali. In quest'ultimo caso, il locatario garantisce, ai sensi del contratto di locazione tipo elaborato dal ministero, che l'attività svolta sulla superficie noleggiata procuri annualmente al porto imposte sulle navi e sulle merci per un ammontare predeterminato. Se il volume d'affari risulta inferiore a quello garantito il locatario deve corrispondere una compensazione integrativa.

8 Ai sensi della legge del 1976, le imposte sulle navi e sulle merci erano fissate in modo centralizzato dal ministro dei Lavori pubblici (ora ministro dei Trasporti), in seguito a trattative con le amministrazioni dei porti commerciali. Le imposte venivano riportate nel regolamento interno di ciascun porto, elaborato in conformità al regolamento comune in tal modo predisposto. Secondo la prassi del ministero, le aliquote dell'imposta venivano commisurate alla necessità di coprire le spese di gestione e di manutenzione dei porti, nonché di garantire un livello ragionevole di autofinanziamento dei necessari ampliamenti ed ammodernamenti. La determinazione delle aliquote era effettuata con riferimento alle condizioni economiche dei 22 porti commerciali provinciali più significativi in termini di volume dei traffici. Pertanto, nei periodi in esame le imposte sulle navi e sulle merci erano identiche nei porti convenuti e nel porto della DSB, salvo poche eccezioni.

9 Le imposte sulle navi vengono corrisposte da tutte le navi o imbarcazioni e da tutte le installazioni galleggianti per il diritto di ormeggio nel porto o nei canali d'accesso al porto. L'imposta viene calcolata in base ad un importo fisso per tonnellata di stazza lorda o tonnellata lorda, per ogni scalo o come imposta mensile. Sono esentate, tra l'altro, le navi al di sotto delle 100 tonnellate lorde. Nel porto di Gedser il regolamento imponeva agli operatori dei traghetti di corrispondere un'imposta mensile per ciascuna nave, calcolata su di un importo fisso per tonnellata di stazza lorda o tonnellata lorda, che conferiva il diritto illimitato all'attracco per l'intero mese.

10 L'imposta sulle merci è stata riscossa a partire almeno dal 1930. La disposizione base relativa all'imposta sulle merci, contenuta nel regolamento applicato in tutti i porti convenuti e nel porto della DSB, era così formulata nel periodo 1984 - 31 marzo 1990:

«II. Imposta sulle merci

Disposizioni generali

Per il calcolo dell'imposta sulle merci valgono le norme della presente sezione. Per le merci importate dall'estero viene riscossa una maggiorazione del 40%».

11 L'imposta viene riscossa su tutte le merci scaricate o caricate, ovvero in altro modo imbarcate o sbarcate nel porto o nei suoi canali di accesso, e viene calcolata a un tanto per tonnellata. I regolamenti dispongono che l'imposta debba essere corrisposta in primo luogo dalla nave o dal suo agente locale prima della partenza, ma è dovuta infine dal destinatario delle merci, ovvero dallo speditore, e la nave ha diritto di rivalsa nei confronti del destinatario o dello speditore; all'udienza, tuttavia, si è affermato che nella maggior parte dei porti le amministrazioni fatturano l'imposta direttamente al destinatario delle merci. L'imposta viene riscossa all'atto del passaggio delle merci sui moli. Per determinate categorie di merci, sono previste esenzioni ed aliquote speciali, ma nessuna di queste riguarda i casi in esame. Il gettito della maggiorazione all'importazione confluisce nel complesso delle entrate del porto derivanti dalle imposte.

12 L'imposta di base viene applicata alle merci trasportate nel porto via mare, sia in arrivo che in partenza. Nei periodi considerati nei porti commerciali veniva corrisposta una maggiorazione del 40% per le merci importate via mare dall'estero, a prescindere dal paese d'origine delle merci stesse. Tutte le cause vertono su tale maggiorazione; nella causa GT-Link si discute anche sull'aliquota principale dell'imposta sulle merci.

13 La maggiorazione è stata aggiunta all'imposta a partire dal 1956 ed è stata abolita il 31 marzo 1990, nel contesto di una modifica del sistema delle tariffe nei porti provinciali. Essa era stata introdotta nell'ambito di un adeguamento generale del livello delle tariffe dei porti, effettuato alla luce di una relazione elaborata dalla Commissione delle tariffe dei porti e dei ponti, istituita nel 1954 dal ministero dei Lavori pubblici. La relazione conteneva fra l'altro le seguenti considerazioni in merito all'incremento dell'imposta sulle merci di importazione:

«B. Proposta di aumento delle tariffe

Il necessario aumento delle tariffe dovrebbe, a parere della commissione, riguardare le imposte sulle navi e quelle sulle merci, ma l'aumento deve essere effettuato in modo tale che la sua finalità, cioè l'aumento delle entrate dei porti, non abbia come conseguenza che tutto o parte del traffico venga dirottato dai porti e che quindi il trasporto delle merci venga effettuato su strada o ferrovia. Qualcosa del genere si verificherebbe senz'altro in ampia misura qualora, per quel che riguarda i trasporti interni, venisse ad esempio effettuato un aumento indifferenziato delle maggiorazioni generali dell'imposta sulle navi e sulle merci.

L'aumento delle imposte deve pertanto gravare sulle categorie di trasporti che possono essere considerate meno sensibili agli aumenti e che procurano inoltre ai porti entrate così rilevanti da produrre il gettito supplementare perseguito anche con aumenti minimi che non incidono notevolmente sul livello dei prezzi.

(...) Per quanto riguarda le imposte sulle merci l'attuazione di detto principio implica che ci si debba concentrare sul commercio con l'estero, in quanto la maggior parte delle merci importate o esportate viene di norma trasportata via mare e il rischio che il volume d'affari dei porti venga ridotto solo a causa dell'aumento dell'imposta sulle merci può perciò essere considerato relativamente irrilevante.

Sebbene le imposte sulle merci possano costituire soltanto un'esigua percentuale del prezzo delle merci, si dovrebbe per quanto possibile far sì che l'aumento sia strutturato in modo tale da limitare il più possibile un'eventuale riduzione della competitività delle imprese. Si può pertanto ritenere corretto che la parte di maggiore introito che deve provenire dall'imposta sulle merci derivi unicamente dall'aumento dell'imposta sulle merci importate. Un aumento in questa forma colpirà senz'altro in una certa misura le attività destinate all'esportazione, ad esempio l'agricoltura (a causa dell'importazione di fertilizzanti e foraggi), nonché l'industria (a causa della importazione di materie prime). Poiché l'imposta su queste merci è però notevolmente inferiore al valore dei beni con esse prodotti, le conseguenze dell'aumento dell'imposta all'importazione sarebbero notevolmente più limitate per le imprese del settore rispetto alle conseguenze dell'aumento dell'imposta all'esportazione».

14 La commissione suggeriva anche un leggero aumento dell'imposta sulle navi; non è chiaro se tale aumento sia stato effettuato o meno.

15 Sembra che l'imposta sulle merci venga riscossa in base alla tariffa base nel porto di Copenaghen, ma non la maggiorazione all'importazione. Ciò non è direttamente rilevante in merito alle questioni sollevate nei procedimenti in esame, ma le parti vi fanno riferimento nel contesto di diversi argomenti. Risulta che la normativa viene applicata in modo tale che, qualora le merci vengono formalmente importate via mare dall'estero nel porto di Copenaghen (senza essere sbarcate), e da qui trasportate via mare e scaricate in un altro porto danese, in tale porto di destinazione finale non viene riscossa la maggiorazione.

16 In uno sporadico scambio di corrispondenza tra la Commissione e la Danimarca, iniziato nel 1973 poco dopo l'adesione di quest'ultima alla Comunità, la Commissione comunicava alla Danimarca di ritenere la maggiorazione incompatibile con l'art. 95 del Trattato. La corrispondenza si esauriva nel 1977, senza che nessuna delle parti avesse preso alcun provvedimento in merito. La questione veniva nuovamente sollevata nel 1988, allorché la ricorrente nella causa Haahr Petroleum scriveva alla Commissione, chiedendole di accertare se la maggiorazione all'importazione fosse stata autorizzata. Nel 1989 la Commissione scriveva al governo danese, ribadendo la propria opinione secondo cui la maggiorazione era in contrasto con l'art. 95.

17 In forza di quella lettera, il governo danese decideva di attuare una riforma generale delle imposte portuali, nel contesto della quale veniva abolita la maggiorazione, con effetto dal 1_ aprile 1990. Allo scopo di assicurare che i porti ottenessero proventi di pari livello malgrado la soppressione della maggiorazione, veniva aumentata la tariffa base dell'imposta sulle merci, applicabile alle merci a prescindere dalla loro provenienza. Da allora la regolamentazione delle tasse portuali è stata progressivamente liberalizzata; attualmente i porti commerciali sono liberi di fissare le proprie tariffe.

La causa C-90/94, Haahr Petroleum

18 La ricorrente nella causa Haahr Petroleum importa dal 1984 petrolio greggio e benzina in Danimarca da altri Stati membri e da paesi terzi, per la raffinazione e la rivendita, attraverso i porti commerciali di Åbenrå, Ålborg, Horsens, Kastrup, Næstved, Odense, Struer e Vejle. Tutti i suddetti porti sono soggetti ad amministrazione comunale, ad eccezione del porto di Kastrup, che è un porto privato. Con domanda 5 novembre 1991, la ricorrente ha chiesto all'Østre Landsret che i porti convenuti vengano condannati a rimborsare tutte le maggiorazioni all'importazione imposte nel periodo 1_ gennaio 1984 - 31 marzo 1990, per un importo complessivo di circa 9,6 milioni di DKR. L'Østre Landsret ha disposto la sospensione del procedimento e con ordinanza 8 marzo 1994 ha chiesto alla Corte una pronuncia pregiudiziale sulle seguenti questioni:

«1) Se la maggiorazione speciale all'importazione del 40% della tassa generale sulle merci ricada sotto le norme del Trattato CEE sull'Unione doganale, in particolare gli artt. 9 e 13 ovvero l'art. 95.

2) Se le norme del Trattato CEE sull'Unione doganale, in particolare gli artt. 9-13 ovvero l'art. 95, vadano interpretati nel senso che è incompatibile con dette disposizioni la riscossione di una maggiorazione speciale all'importazione del 40% della tassa generale sulle merci qualora la maggiorazione venga riscossa solo sulle merci provenienti dall'estero.

3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2, come possa essere legittimata una tassa del genere partendo da considerazioni inerenti alla sua funzione di corrispettivo di un servizio o alla politica dei trasporti, ai sensi dell'art. 84, n. 2 (2).

4) Se l'eventuale incompatibilità con il Trattato CEE riguardi la totalità della detta maggiorazione in quanto tale, riscossa dopo l'adesione della Danimarca al Trattato CEE, ovvero unicamente l'aumento di detta maggiorazione, avvenuto dopo quel momento.

5) Qualora risulti che la maggiorazione all'importazione è incompatibile con il diritto comunitario, se l'eventuale domanda di ripetizione dell'indebito possa essere prescritta in forza del diritto nazionale con la conseguenza che non è possibile ottenerne il rimborso totale o parziale».

19 L'Østre Landsret ha successivamente comunicato di voler chiedere alla Corte una pronuncia pregiudiziale in relazione ad altri due procedimenti (Texaco e Olieselskabet), che sollevano questioni simili, e di non voler decidere in merito al procedimento Haahr Petroleum prima che la Corte abbia emesso una pronuncia pregiudiziale per tutte le cause.

Le cause riunite C-114/95 e C-115/95, Texaco e Olieselskabet

20 Le ricorrenti in queste cause importano in Danimarca prodotti petroliferi raffinati, quali gasolio, benzina e (nel caso della Texaco) combustibili solidi da altri Stati membri, da paesi con i quali la Comunità ha stipulato accordi di libero scambio e da paesi terzi che non hanno stipulato tali accordi con la Comunità.

21 I convenuti nella causa Texaco sono i porti commerciali di Middelfart, Århus, Struer, Esbjerg, Ålborg, Skagen, Fredericia, Nørre Sundby, Hobro, Randers, Åbenrå e Thyborøn. I convenuti nella causa Olieselskabet sono il ministero dei Trasporti ed i porti commerciali di Fredericia, Køge, Odense, Holstebro-Struer, Vejle, Åbenrå, Ålborg, Århus, Frederiskhavn ed Esbjerg. Tutti i porti citati sono soggetti ad amministrazione comunale, ad eccezione dei porti statali di Esbjerg, Skagen, Thyborøn e Frederikshavn.

22 Nel procedimento principale pendente avanti all'Østre Landsret, di cui alla causa C-114/95, la Texaco chiede che i porti convenuti siano condannati al rimborso di tutte le maggiorazioni all'importazione percepite nel periodo 1_ maggio 1988 - 31 marzo 1990, per un ammontare pari a circa 3,2 milioni di DKR. Nel procedimento principale di cui alla causa C-115/95, la Olieselskabet chiede che i porti convenuti siano condannati, in solido col ministero dei Trasporti, al rimborso della maggiorazione percepita nel periodo 1_ gennaio 1988 - 1_ aprile 1990, per un totale pari a circa 2,5 milioni di DKR, nonché al rimborso della maggiorazione riscossa nel periodo 1_ luglio 1977 - 31 dicembre 1987. Al momento della pronuncia dell'ordinanza di rinvio non era stato possibile quantificare l'importo richiesto relativamente a quest'ultimo periodo.

23 Il giudice nazionale ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni (le questioni 1-4, con lievi differenze nelle formulazioni, sono comuni alle due cause; le questioni 5-7 sono state sollevate solo nella causa C-115/95):

«1) Se la compatibilità con il diritto comunitario di una maggiorazione del 40% di una tassa generale sulle merci che viene riscossa da uno Stato membro all'atto dell'importazione di merci per nave da un altro Stato membro vada esaminata

A: - alla luce degli artt. 9-13 del Trattato, se del caso in collegamento con gli artt. 18-29, nonché del regolamento n. 2658/87 (3), adottato dal Consiglio sulla base dei predetti articoli oppure

- alla luce dell'art. 95 del Trattato;

oppure, ove si ritenga essere in presenza di servizi, per i quali si paga un corrispettivo (4),

B: - alla luce dell'art. 84 del Trattato e del regolamento del Consiglio n. 4055/86 sulla libera prestazione dei servizi (5) oppure

- alla luce degli artt. 90 e 86 del Trattato, relativi all'abuso di posizione dominante, nel qual contesto si chiede se il regolamento del Consiglio n. 4056/86 sia rilevante per valutare la compatibilità della maggiorazione con il diritto comunitario.

2) Se la riscossione di una maggiorazione del 40% di una tassa generale sulle merci all'atto dell'importazione di merci per nave da un altro Stato membro sia compatibile con la(le) disposizione(i) comunitaria(e) risultante(i) dalla soluzione della questione n. 1.

3) Se la soluzione della questione n. 2 rimanga invariata, qualora le merci siano importate per nave in uno Stato membro da un paese terzo con cui la Comunità economica europea abbia stipulato un accordo contenente disposizioni come quelle di cui agli artt. 6 e 18 dell'accordo fra il Regno di Svezia e la Comunità economica europea e se l'esame (di cui sopra) vada effettuato sulla base di tale accordo (accordo di libero scambio).

4) Se la soluzione della questione n. 2 rimanga invariata, qualora le merci siano importate in uno Stato membro direttamente da un paese terzo con il quale la Comunità economica europea non abbia stipulato alcun accordo (accordo di libero scambio).

5) Se, in base al diritto comunitario, uno Stato membro, che abbia istituito o approvato una tassa incompatibile con le norme comunitarie, sia tenuto a rimborsarla anche qualora il gettito della stessa sia andato a beneficio di enti autonomi gestiti dai comuni.

6) Considerato che, in base alla giurisprudenza consolidata della Corte, il rimborso di tasse riscosse in violazione del diritto comunitario deve avvenire nel rispetto delle condizioni sostanziali e formali fissate dalla normativa nazionale e che, come risulta dal punto 12 della sentenza nella causa 199/82, San Giorgio, il diritto di ottenere il rimborso di tributi riscossi da uno Stato membro in contrasto con le norme di diritto comunitario è la conseguenza ed il complemento dei diritti riconosciuti ai singoli dalle norme comunitarie che vietano le tasse d'effetto equivalente a dazi doganali o, secondo i casi, l'applicazione discriminatoria di imposte interne, si domanda se la giurisprudenza della Corte debba essere intesa nel senso che dal diritto comunitario si ricava certo l'esistenza di un obbligo incondizionato di rimborsare le tasse che, sulla base delle soluzioni fornite alle questioni da 1 a 4, risultino in contrasto con il diritto comunitario, ma che le condizioni più dettagliate per il trattamento stesso della pretesa di rimborso dipendono dalla pertinente legislazione nazionale nell'ambito di certi limiti fissati dalla giurisprudenza della Corte.

7) Qualora si accerti che la maggiorazione del 40% della tassa generale sulle merci è incompatibile con il diritto comunitario, termine con cui si intendono anche gli accordi (di libero scambio) stipulati dalla Comunità, se sia compatibile con tale diritto il fatto che un termine di decadenza fissato dalla normativa nazionale con riferimento all'azione di rimborso decorra da una data anteriore alla data in cui lo Stato membro interessato ha abrogato la tassa contraria alle norme comunitarie».

La causa C-242/95, GT-Link

24 La ricorrente GT-Link A/S ha gestito un servizio traghetti tra Gedser (Danimarca) e Travemünde (ex Germania occidentale) dal 1987, ed un altro tra Gedser e Rostock (ex Germania orientale) dal 1990. I traghetti vengono utilizzati principalmente per il trasporto di automezzi pesanti. La convenuta Danske Statsbaner (DSB), la compagnia delle Ferrovie dello Stato danesi, è un'impresa statale. Le sue principali attività consistono nella gestione delle ferrovie e di collegamenti marittimi per traghetti; essa è proprietaria, tra l'altro, del porto di Gedser, dal quale svolge servizi traghetto in concorrenza con la GT-Link.

25 Il regolamento applicato nel porto di Gedser disponeva quanto segue: i) nel caso in cui le merci fossero trasportate da autoveicoli imbarcati sui traghetti della GT-Link di linea tra Gedser e Travemünde, l'imposta sulle merci veniva riscossa dal porto di Gedser e versata alla DSB sulla base di un rendiconto che la GT-Link A/S doveva presentare settimanalmente; ii) le navi della DSB, incluse quelle noleggiate, erano esentate dalle imposte portuali, indipendentemente dal fatto che venissero impiegate come navi faro o navi di segnalazione o altrimenti, e iii) le navi appartenenti alle Ferrovie dello Stato tedesche erano esentate dal pagamento delle imposte portuali (sia quelle sulle navi stesse che quelle sulle merci trasportate nelle navi) allo stesso modo in cui la DSB ne era esentata nei porti appartenenti alle Ferrovie dello Stato tedesche.

26 Il diritto di utilizzare il porto di Gedser era stato conferito alla GT-Link in base a un accordo tra quest'ultima e la DSB. Tale accordo disponeva che la GT-Link corrispondesse al porto le imposte sulle navi e sulle merci (vale a dire sulle merci trasportate su automezzi registrati sulle sue navi) in conformità al regolamento, cosa che essa ha debitamente fatto dal febbraio 1987, allorché ha assunto la gestione della linea Gedser-Travemünde. Nel settembre del 1989 la GT-Link ha inoltrato ricorso all'Østre Landsret, chiedendo la condanna della DSB al rimborso delle imposte riscosse dal febbraio 1987 al dicembre 1989, per complessive 30 396 000 DKR o, in subordine, al rimborso della maggiorazione all'importazione dell'imposta sulle merci corrisposta dalla ricorrente nel suddetto periodo, per un totale di 6 016 000 DKR.

27 L'Østre Landsret ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:

«1) Se la maggiorazione speciale del 40% di una tassa generale sulle merci, come quella descritta nell'ordinanza di rinvio, riscossa per l'uso dei porti che il ministro dei Trasporti abbia autorizzato ad operare quali porti commerciali, debba considerarsi soggetta alle disposizioni del Trattato CEE concernenti l'Unione doganale, fra cui gli artt. 9-13, ovvero all'art. 95.

2) Se le norme del Trattato CEE sull'Unione doganale, in particolare gli artt. 9-13 ovvero l'art. 95, vadano interpretati nel senso che è incompatibile con dette disposizioni la riscossione di una maggiorazione speciale all'importazione del 40% della tassa generale sulle merci qualora la maggiorazione venga riscossa solo sulle merci provenienti dall'estero.

3) In caso di soluzione affermativa della questione n. 2, come possa essere legittimata un'imposta del genere partendo da considerazioni inerenti alla sua funzione di corrispettivo di un servizio o alla politica dei trasporti, ai sensi del titolo del Trattato CEE relativo ai trasporti (6).

4) Se l'eventuale incompatibilità con il Trattato CEE riguardi la totalità della detta maggiorazione, riscossa dopo l'adesione della Danimarca al Trattato CEE, ovvero unicamente l'aumento di detta maggiorazione, avvenuto dopo quel momento.

5) Se il diritto comunitario influenzi in modo speciale le norme nazionali relative all'onere della prova quando occorre accertare se siano soddisfatte le condizioni poste dall'art. 86 del Trattato CEE.

6) Qualora si ritenga che un'impresa pubblica, avente la proprietà o la gestione di un porto commerciale, goda di una posizione dominante, se possa costituire abuso di posizione dominante, in contrasto con l'art. 86 del Trattato, la riscossione ad opera del porto commerciale delle summenzionate tasse, fissate dal ministro dei Trasporti per l'uso di porti commerciali pubblici e privati.

7) In caso di soluzione affermativa della questione n. 6, se le persone o imprese costrette a pagare la tassa in questione abbiano, in forza delle norme comunitarie, il diritto di chiedere la restituzione di ciò che hanno pagato o un risarcimento.

8) Qualora si ritenga che un'impresa pubblica, avente la proprietà o la gestione di un porto commerciale, goda di una posizione dominante, se costituisca abuso di posizione dominante, in contrasto con l'art. 86 del Trattato, l'omissione del porto commerciale di riscuotere per i suoi propri servizi di traghetto o per quelli gestiti dal suo "partner" sulla stessa rotta le tasse portuali descritte nell'ordinanza di rinvio.

9) In caso di soluzione affermativa delle questioni nn. 1, 2, 4, 6 e/o 8, se le missioni e i compiti specifici, affidati al convenuto, implichino che la situazione è comunque conforme al diritto comunitario in forza dell'art. 90, n. 2».

28 Nella causa Haahr Petroleum hanno presentato osservazioni scritte la Haahr Petroleum, i porti convenuti, il ministero dei Trasporti interveniente, il Regno Unito e la Commissione. Nelle cause Texaco e Olieselskabet hanno presentato osservazioni scritte la Texaco, la Olieselskabet, il ministero dei Trasporti congiuntamente ai porti statali convenuti, le amministrazioni dei porti comunali convenuti e la Commissione. Nella causa GT-Link hanno presentato osservazioni scritte la GT-Link, la DSB e la Commissione.

29 All'udienza comune erano rappresentate la Haahr Petroleum, la Texaco, la Olieselskabet, la GT-Link, le amministrazioni dei porti comunali, il ministero dei Trasporti congiuntamente ai porti statali convenuti e la Commissione. Prima dell'udienza la DSB ha comunicato alla Corte che essa non sarebbe stata rappresentata, avendo nel frattempo ceduto il porto di Gedser alla società madre della GT-Link.

30 Ritengo di poter esaminare le diverse questioni sollevate nell'ordine che segue.

31 Innanzi tutto prenderò in esame la questione se la maggiorazione all'importazione dell'imposta sulle merci costituisca un dazio doganale o una tassa di effetto equivalente a dazi doganali ai sensi degli artt. 9-13 del Trattato, ovvero un'imposizione interna, rientrante nel campo di applicazione dell'art. 95 del Trattato (questione sub 1 nelle cause Haahr Petroleum e GT-Link; questione sub 1 A nelle cause Texaco e Olieselskabet). Tale analisi comprenderà: i) le questioni relative alla legittimità della maggiorazione in quanto corrispettivo per la prestazione di servizi o in quanto conforme alla politica dei trasporti (questione sub 3 nelle cause Haahr Petroleum e GT-Link; questione sub 1 B nelle cause Texaco e Olieselskabet); ii) le questioni volte a stabilire se l'eventuale incompatibilità con il diritto comunitario riguardi la totalità della maggiorazione, riscossa dopo l'adesione della Danimarca alla Comunità, ovvero unicamente l'aumento di detta maggiorazione, avvenuto dopo tale momento (questione sub 4 nelle cause Haahr Petroleum e GT-Link), e iii) la legittimità dell'applicazione della maggiorazione a prodotti provenienti sia da altri Stati membri (questione sub 2 in tutte le cause) sia da paesi terzi con i quali la Comunità ha stipulato o meno accordi di libero scambio (questioni sub 3 e 4 nelle cause Texaco e Olieselskabet).

32 In secondo luogo, considererò se la maggiorazione in particolare (questione sub 1 B nelle cause Texaco e Olieselskabet) o il sistema delle imposte portuali in generale, quale è applicato nel porto di Gedser (questioni sub 6, sub 8 e sub 9 nella causa GT-Link), sia in contrasto con gli artt. 86 e 90 del Trattato. Nell'ambito di questa analisi considererò la questione della legittimità di una norma nazionale concernente l'onere della prova (questione sub 5 nella causa GT-Link).

33 Infine, prenderò in esame le seguenti questioni, relative al rimborso della maggiorazione e delle imposte portuali: i) l'incidenza a) in generale, delle condizioni di procedura stabilite dal diritto nazionale (questione sub 6 nella causa Olieselskabet), b) più specificamente, di un termine di prescrizione di diritto nazionale per l'esercizio delle azioni di ripetizione dell'indebito (questione sub 5 nella causa Haahr Petroleum) e c) ancor più specificamente, della legittimità del fatto che il termine di prescrizione sia cominciato a decorrere prima che lo Stato membro in questione avesse abolito la maggiorazione (questione sub 7 nella causa Olieselskabet); ii) l'incidenza sull'obbligo del rimborso del fatto che il gettito dell'imposta sia stato devoluto ad enti autonomi gestiti dai comuni (questione sub 5 nella causa Olieselskabet), e iii) il diritto al rimborso di persone o imprese che hanno corrisposto l'imposta, qualora risulti che essa è stata riscossa in contrasto con l'art. 86 del Trattato (questione sub 7 nella causa GT-Link).

Natura della maggiorazione

34 In tutti i procedimenti in esame il giudice nazionale chiede se la maggiorazione all'importazione dell'imposta sulle merci rientri nel campo di applicazione delle norme del Trattato relative all'Unione doganale, in particolare gli artt. 9-13, o in quello dell'art. 95 del Trattato.

35 Gli artt. 9, 12 e 13 del Trattato, per quanto rileva ai fini dei procedimenti in esame, dispongono quanto segue:

«Articolo 9

1. La Comunità è fondata sopra un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente (...)

Articolo 12

Gli Stati membri si astengono dall'introdurre tra loro nuovi dazi doganali all'importazione e all'esportazione o tasse di effetto equivalente e dall'aumentare quelli che si applicano nei loro rapporti commerciali reciproci.

Articolo 13

(...)

2. Le tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all'importazione, in vigore tra gli Stati membri, sono progressivamente abolite ad opera di questi, durante il periodo transitorio (...)».

36 Nelle cause Texaco e Olieselskabet il giudice nazionale fa riferimento anche agli artt. 18-29 del Trattato, che riguardano la fissazione della tariffa doganale comune, ed al regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2658, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (7).

37 L'art. 95 del Trattato dispone:

«Nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari.

Inoltre, nessuno Stato membro applica ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne intese a proteggere indirettamente altre produzioni.

Gli Stati membri aboliscono o modificano, non oltre l'inizio della seconda tappa, le disposizioni esistenti al momento dell'entrata in vigore del presente Trattato che siano contrarie alle norme che precedono».

38 Lo scopo di tali disposizioni è quello di conseguire la neutralità tra merci importate e merci nazionali degli Stati membri, allo scopo di favorire la libera circolazione delle merci e l'instaurazione del mercato unico. Gli artt. 9-13 impongono un divieto assoluto di istituzione di dazi doganali e di tasse di effetto equivalente; posto che detto divieto risulterebbe inefficace qualora potesse essere aggirato mediante l'applicazione alle merci importate di un'imposizione interna più gravosa, esso viene integrato dall'art. 95, che vieta le tassazioni indirette discriminatorie. Come ci si potrebbe attendere, data l'identità dello scopo e la natura complementare dell'art. 95, la linea di demarcazione tra i concetti paralleli di dazi doganali e tasse di effetto equivalente, da una parte, e di imposizioni interne incompatibili con l'art. 95, dall'altra, è molto sottile; ciò si riflette nei vigorosi argomenti avanzati in subordine da tutte le ricorrenti.

39 In linea di principio, la differenza potrebbe consistere nel fatto che una tassa sarebbe illegittima in toto, un'imposizione interna solo in parte, e precisamente in quella parte che eccede il carico impositivo (effettivo o potenziale) sui prodotti nazionali. Ovviamente, nei casi in esame la maggiorazione sarebbe comunque illegittima in toto. Nei presenti procedimenti ricorre però un'ulteriore, significativa differenza: buona parte della maggiorazione controversa è stata riscossa sulle merci importate dai paesi terzi e, come si vedrà nel contesto al riguardo (8), la legittimità della maggiorazione dipende dalla sua qualificazione come tassa di effetto equivalente ai dazi doganali o piuttosto come imposizione interna discriminatoria.

40 Per quanto sottile possa essere, in determinati casi, la differenza tra i due concetti, è chiaro che una medesima imposta non può costituire al contempo una tassa di effetto equivalente ai sensi degli artt. 9-13 ed un'imposizione interna ai sensi dell'art. 95 (9). La tesi secondo cui queste due disposizioni si escludono a vicenda, ormai consacrata per essere stata costantemente reiterata, è fondata non solo su differenze concettuali - ad esempio, le tasse di effetto equivalente e le imposizioni interne sono regolate da sistemi differenti (10), gli artt. 9-13 mirano ad evitare qualsiasi impedimento frapposto agli scambi intracomunitari, mentre l'art. 95 riguarda soltanto i provvedimenti adottati per favorire i prodotti nazionali (11), le tasse di effetto equivalente vanno «puramente e semplicemente» abolite, mentre l'art. 95 dispone solamente di escludere qualsiasi forma di discriminazione tra prodotti importati e prodotti nazionali (12) -, ma anche sulla più pratica ragione che i termini per l'adeguamento alle disposizioni in questione erano diversi per i vari Stati membri (13). La Corte ha fornito alcuni criteri per la distinzione dei due concetti.

41 Sebbene nel corso dei decenni ne siano leggermente mutati i contorni, sussiste comunque una definizione base di tassa di effetto equivalente che la Corte ha formulato per la prima volta in una serie di procedimenti degli anni '60 che hanno fatto scuola. Tale definizione, elaborata nel 1969 (14) con l'impiego di elementi formulati in cause precedenti (15), continua ad essere citata nei casi più recenti, in quanto contiene i criteri essenziali per la distinzione dei due concetti (16). Nelle sentenze del 1969 la Corte ha stabilito che:

«(...) un onere pecuniario, sia pur minimo, imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura e che colpisce le merci nazionali o estere in ragione del fatto che esse varcano la frontiera, se non è un dazio doganale propriamente detto, costituisce una tassa di effetto equivalente ai sensi degli articoli 9, 12, 13 e 16 del Trattato, anche se non sia riscosso a profitto dello Stato, non abbia alcun effetto discriminatorio o protezionistico ed il prodotto colpito non sia in concorrenza con un prodotto nazionale.

(...)

(...) dagli articoli 95 e seguenti si desume che la nozione di tassa d'effetto equivalente non comprende i tributi che colpiscono nello stesso modo, all'interno dello Stato, i prodotti nazionali similari o comparabili, o che quanto meno, in mancanza di prodotti del genere, rientrano nell'ambito di un tributo interno generale (...)».

42 Il riferimento a «merci nazionali o estere» riflette il fatto che tale definizione è stata applicata in termini identici in entrambe le sentenze del 1969, delle quali una concerneva un'imposta sui prodotti importati e l'altra un'imposta gravante sia sulle merci importate che su quelle esportate. In molte cause successive (17) la definizione è stata riformulata in modo da essere riferita alle sole merci importate; l'importanza dell'origine dei prodotti tassati è stata posta in evidenza in una serie di sentenze successive, iniziata con la sentenza Steinike und Weinlig/Germania (18), in cui la Corte ha aggiunto alla sopracitata definizione (o alle sue varianti):

«La caratteristica sostanziale di una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale, quella che la distingue da una imposizione interna, è che la prima grava esclusivamente sul prodotto importato, mentre la seconda grava sui prodotti importati e nel contempo su quelli nazionali».

43 Tale caratteristica essenziale viene invocata a sostegno di argomenti avanzati sia a favore che contro la definizione della maggiorazione all'importazione quale tassa di effetto equivalente. Ciò conduce a quella che considero la questione centrale nei casi in esame, e cioè se la maggiorazione sia separabile dall'imposta cui si riferisce: se la si considera un'imposta separata e distinta, allora è chiaro che essa si applica solamente ai prodotti importati ed è a priori incompatibile con gli artt. 9-13; se invece la si considera un elemento particolare dell'imposta sulle merci, essa costituisce un aspetto di un'imposta più ampia applicata sia ai prodotti importati che ai prodotti nazionali, e rientra quindi nel campo di applicazione dell'art. 95, con il quale si pone in contrasto nella misura in cui abbia un effetto discriminatorio. In questo contesto è importante non confondere il fatto che l'imposta viene riscossa al momento dell'importazione con la questione della sua esclusiva applicazione ai prodotti importati: le due questioni sono concettualmente separate. Il fatto che l'importazione costituisca l'evento determinante ai fini dell'imposizione di una determinata tassa non risulta decisivo ai fini della qualificazione ai sensi degli artt. 9-13, da un lato, e 95, dall'altro: ad esempio, l'evento imponibile dell'imposta sul valore aggiunto sulle importazioni ha luogo quando le merci vengono importate, ma ciò evidentemente non significa che la suddetta imposta costituisca una tassa sui prodotti importati.

44 Si può osservare che un onere o un tributo non può essere sottratto alla sfera di applicazione dell'art. 95 per il fatto di essere riscosso da un ente di diritto pubblico diverso dallo Stato, o a suo vantaggio, e di costituire una tassa speciale o avente una specifica destinazione (19).

45 Un'analisi della struttura dell'imposta sulle merci e della maggiorazione corrobora l'opinione secondo cui quest'ultima fa parte di un regime di imposizione interna e deve quindi essere valutata in conformità all'art. 95. L'imposta colpisce sia i prodotti nazionali che quelli importati, essendo parte di un sistema generale di tributi interni corrisposti per l'utilizzo dei porti commerciali e dei relativi servizi. Essa grava su tutte le merci che vengono scaricate nel porto, che provengano sia dall'estero sia da un altro porto commerciale danese. La tariffa varia però a seconda della categoria merceologica, essendo composta di un'aliquota principale e di un supplemento calcolato in base a una percentuale; tale regime è stato in vigore sin dal 1937. Dalla storia legislativa della maggiorazione emerge che essa era stata introdotta quale aumento dell'aliquota in base alla quale la preesistente imposta sulle merci veniva riscossa sui prodotti importati, e non come una nuova imposta distinta. La riscossione dell'imposta di base e quella della maggiorazione avevano lo stesso fondamento normativo, vale a dire il regolamento dei porti convenuti emanato dal ministro dei Trasporti in conformità alla legge del 1976. Infine, le esenzioni e le aliquote speciali d'imposta previste per determinate categorie di merci si applicano in egual modo alla maggiorazione.

46 Le modalità di riscossione della maggiorazione avvalorano ulteriormente l'argomento secondo cui essa costituisce parte integrante dell'imposta generale sulle merci. La riscossione della maggiorazione non implica formalità amministrative particolari. Sia l'aliquota base che la maggiorazione vengono riscosse nello stesso momento dalla medesima amministrazione e sono calcolate in funzione del peso delle merci nonché, allo scopo di determinare l'applicabilità di un'esenzione o di un'aliquota speciale, del tipo merceologico. Il fatto generatore (cioè lo sbarco delle merci) è il medesimo in entrambi i casi, ed il gettito affluisce indistintamente nelle entrate del porto. La provenienza delle merci e quindi l'aliquota d'imposta applicabile viene accertata solo al momento dell'effettuazione del calcolo definitivo.

47 La Olieselskabet, nel contesto del proprio argomento principale secondo cui la maggiorazione costituisce una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, afferma che la maggiorazione, nonostante l'apparenza di tributo interno, è una tassa di effetto equivalente, in quanto viene indirettamente applicata per favorire il commercio dei prodotti nazionali. A sostegno della propria tesi, la Olieseskabet si richiama alla sentenza Capolongo/Maya (20).

48 Nella suddetta causa la Corte ha stabilito che un tributo che rientri in un regime generale di tributi interni, gravanti tanto sui prodotti nazionali quanto su quelli importati, secondo gli stessi criteri, può cionondimeno essere una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione qualora sia esclusivamente destinato a finanziare delle attività che giovano in modo specifico al prodotto nazionale tassato (21). La Olieselskabet sostiene che, posto che la maggiorazione all'importazione giova a ciascun porto e in tal modo contribuisce a rendere possibile il trasporto delle merci nazionali, sia all'interno che per l'esportazione, a prezzi inferiori in quanto dette merci sono soggette all'applicazione dell'imposta senza maggiorazione all'importazione, quest'ultima rientra nel campo di applicazione dell'eccezione affermata nella sentenza Capolongo, e costituisce quindi una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale.

49 A mio avviso, tale argomento è errato. L'eccezione Capolongo si applica allorché il gettito di un'imposta gravante indistintamente sui beni nazionali e su quelli importati giovi esclusivamente ai prodotti nazionali (22). Nei procedimenti in esame il gettito dell'imposta sulle merci in quanto tale, che viene devoluto al porto in questione e finanzia la manutenzione dei relativi impianti, giova a tutti i prodotti caricati o scaricati in quel porto, siano essi nazionali o importati.

50 A mio parere, quindi, la maggiorazione all'importazione dell'imposta sulle merci rientra in un regime generale di tributi interni e, in quanto tale, la sua compatibilità con il diritto comunitario deve essere valutata ai sensi dell'art. 95 del Trattato.

Corrispettivo di servizi?

51 Alcune delle parti ritengono che la maggiorazione rappresenti il corrispettivo per la prestazione di servizi e che, in quanto tale, non costituisca una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale. Poiché, in ogni caso, io non credo che la maggiorazione rientri nella definizione di tassa di effetto equivalente, tale argomento risulta, a mio avviso, irrilevante. Tuttavia dedicherò ad esso qualche considerazione, nel caso si ritenesse il contrario. Nella causa Haahr Petroleum il ministero dei Trasporti solleva la questione nel contesto delle osservazioni in merito all'art. 95 ed afferma che la maggiorazione non è discriminatoria ai sensi di detto articolo, in quanto costituisce effettivamente il corrispettivo di servizi particolari prestati ai prodotti importati i quali, in siffatte circostanze, non possono essere equiparati a quelli nazionali.

52 La Corte ha ammesso, sebbene con riluttanza, che «non si può escludere che, in determinate ipotesi, un servizio ben individuato, effettivamente reso, possa dar luogo ad una controprestazione ad esso proporzionata» (23). In tal caso, l'onere pecuniario in questione non andrà qualificato come tassa di effetto equivalente e si potrà ritenere lecito. Tuttavia, per poter rientrare in tale definizione l'onere pecuniario deve soddisfare requisiti precisi: il servizio prestato deve rappresentare un beneficio specifico e ben individuato, effettivamente ed individualmente conferito (24), e deve esistere un nesso diretto tra la somma corrisposta ed il beneficio attribuito (25).

53 A mio parere, la tesi secondo cui nei procedimenti in esame la maggiorazione costituisce semplicemente un corrispettivo per servizi prestati a beneficio dell'importatore non è convincente, per le ragioni che seguono.

54 Si afferma che la maggiorazione viene corrisposta per l'uso sia degli impianti del porto in generale che degli impianti specificatamente necessari per i prodotti importati.

55 Come rileva la Olieselskabet, l'uso degli impianti del porto in generale risulta a prima vista coperto da oneri a parte, vale a dire l'imposta sulle navi e altre specifiche imposte citate nell'ordinanza di rinvio. Inoltre, non si deve dimenticare che la maggiorazione rappresenta solo una parte dell'imposta complessiva sulle merci riscossa da un determinato porto: l'imposta riscossa all'aliquota base su tutte le merci importate ed esportate è probabilmente intesa anche quale corrispettivo di determinati servizi portuali. Si può forse affermare che le suddette imposte costituiscono effettivamente il corrispettivo di servizi, ma se così fosse è evidente che la maggiorazione non può costituire il corrispettivo di quei medesimi servizi. In ogni caso, l'argomento pare contraddetto tanto dal fatto che la tariffa dell'imposta sulle merci e di quella sulle navi viene fissata a livello centrale, e risulta quindi unica per tutti i porti, a dispetto di presunte differenze tra i servizi prestati, quanto dal fatto che la maggiorazione è pari al 40% in tutti i porti. Infine, come osserva la Haahr Petroleum (e, mutatis mutandis, la GT-Link), una nave che trasporta prodotti importati riceve di fatto gli stessi servizi prestati ad una nave corrispondente recante prodotti nazionali.

56 I porti convenuti ed il ministero dei Trasporti sostengono che le merci importate dall'estero sono trasportate di regola con navi più grandi, che necessitano di impianti appositi, di canali più profondi, ecc., e che quindi la maggiorazione rappresenta un corrispettivo per i servizi specificatamente necessari per le merci di importazione. Sia la Texaco che la Olieselskabet contestano la premessa di tale argomento, e la Texaco aggiunge che la distanza tra i porti danesi e numerosi porti stranieri non è maggiore della distanza tra i medesimi porti danesi. Si può peraltro ritenere che l'argomento in questione abbia scarsa incidenza nel caso di navi traghetto che trasportano automezzi pesanti che viaggiano in entrambe le direzioni, come nella causa GT-Link. In ogni caso, l'argomento è viziato sotto diversi profili.

57 Innanzi tutto, come rilevano la Haahr Petroleum, l'Olieselskabet e la Commissione, la dimensione delle navi si riflette già nel livello di imposta sulle merci corrisposto, essendo questa determinata in base alla stazza lorda della nave. Infatti, si può ritenere che il dislocamento e quindi le dimensioni di una nave adibita all'importazione si riflettano indirettamente nella tariffa base dell'imposta sulle merci, in quanto essa viene calcolata in funzione del peso delle merci. Il ministero dei Trasporti e la DSB fanno propria questa osservazione, affermando che l'imposta sulle merci viene applicata in funzione del peso proprio perché i costi di scarico, di occupazione delle superfici portuali, ecc., dipendono dal peso delle merci.

58 In secondo luogo, come osservano la Olieselskabet e la GT-Link, se lo scopo della maggiorazione all'importazione era quello di coprire le spese di gestione degli impianti speciali necessari per le navi di maggiori dimensioni, tale scopo avrebbe potuto essere raggiunto in modo più equo strutturando adeguatamente la maggiorazione, ad esempio esentando le navi più piccole (per quanto, se la maggiorazione gravasse ugualmente sui soli prodotti importati sarebbe non di meno in evidente contrasto con il diritto comunitario, allo stesso modo in cui lo è la controversa maggiorazione).

59 Inoltre, come rilevano la Haahr Petroleum, l'Olieselskabet e la Commissione, le navi che trasportano merci d'esportazione sfruttano presumibilmente i medesimi impianti speciali utilizzati dalle navi che trasportano merci importate, e allo stesso modo, eppure sulle merci d'esportazione non grava una corrispondente maggiorazione. La GT-Link sostiene la medesima tesi, invertendone i termini, vale a dire che i prodotti importati non beneficiano di servizi speciali ulteriori rispetto a quelli prestati ai prodotti destinati all'esportazione.

60 Infine, una nave che importi prodotti dall'estero via Copenaghen, nel cui porto non viene riscossa alcuna maggiorazione, e poi prosegua verso un altro porto commerciale, in cui scarica le merci, necessita degli impianti esattamente come succederebbe qualora importasse le merci direttamente in quel porto commerciale; risulta però che in tali circostanze non venga riscossa alcuna maggiorazione (26); il ministero dei Trasporti ed i porti statali convenuti nelle cause Texaco e Olieselskabet affermano che lo stesso accade allorché una nave passi attraverso un altro porto danese senza effettuarvi operazioni di scarico. Mi pare che anche queste considerazioni inficino qualunque argomento secondo cui la maggiorazione costituisce un corrispettivo per i servizi consistenti nel mettere a disposizione impianti portuali speciali.

61 Inoltre, l'origine storica della maggiorazione, come descritta dall'ordinanza di rinvio (27), indica chiaramente che la decisione di applicare una maggiorazione speciale sui prodotti importati, anziché un aumento generale delle tariffe delle imposte sulle navi e sulle merci, era stata adottata allo scopo di evitare che il traffico nazionale fosse dirottato su strada o ferrovia, piuttosto che per compensare il maggior uso degli impianti portuali da parte delle navi adibite alle importazioni. Come rileva la Olieselskabet, la relazione della commissione delle tariffe dei porti e dei ponti non include le dimensioni delle navi tra i fattori che consigliano l'imposizione di una maggiorazione all'importazione.

62 I porti convenuti nella causa Haahr Petroleum e le amministrazioni dei porti comunali convenuti nelle cause Texaco e Olieselskabet sostengono che, non essendo l'uso dei porti obbligatorio, la maggiorazione costituisce una forma di corrispettivo. Nell'argomento vi è un evidente errore di fondo: dal fatto che la Corte abbia stabilito che le tasse riscosse per un servizio obbligatorio, ad esempio un controllo sanitario, debbano normalmente essere considerate tasse di effetto equivalente ai dazi doganali (28) non consegue necessariamente che le tasse riscosse per un servizio non obbligatorio esulino dalla definizione di tasse di effetto equivalente.

63 L'argomento non può comunque essere condiviso, salvo che il servizio in questione sia realmente facoltativo, il che difficilmente varrà per servizi prestati da un'impresa in posizione di monopolio o quasi monopolio. Eppure i porti convenuti cercano di dimostrare proprio questo, affermando che, poiché risulta che nel porto di Copenaghen all'aliquota principale dell'imposta sulle merci non venga applicata alcuna maggiorazione all'importazione, la ricorrente avrebbe potuto evitare quest'ultima scaricando le merci in quel porto e trasportandole poi su ferrovia, su strada o con navi più piccole. Tuttavia, tale argomento suggerisce, al massimo, che la maggiorazione non è semplicemente un corrispettivo per l'uso degli impianti portuali, perché diversamente sarebbe contraddittorio non riscuoterla nel porto di Copenaghen, che è di gran lunga il porto più importante. In ogni caso, non si può operare un raffronto soddisfacente con la situazione del porto di Copenaghen senza disporre di ulteriori informazioni circa il regime impositivo in esso vigente, ma i documenti presentati alla Corte si limitano ad indicare che esso ha un proprio regime fiscale.

64 Infine, riguardo alla tesi secondo cui la maggiorazione costituisce un corrispettivo di servizi, i porti convenuti ed il ministero dei Trasporti nella causa Haahr Petroleum, le amministrazioni dei porti comunali nelle cause Texaco e Olieselskabet e la DSB fanno riferimento alla sentenza SIOT/Ministero delle Finanze (29), in cui la Corte ha affermato che per stabilire se determinati diritti od oneri siano rappresentativi delle spese di trasporto, o di altri servizi connessi al transito, si devono prendere in considerazione non solo le prestazioni direttamente e specificatamente connesse al movimento delle merci, ma anche i vantaggi di carattere più generale che risultano dall'utilizzazione delle acque o degli impianti portuali la cui navigabilità e la cui manutenzione sono a carico della pubblica amministrazione (30). La sentenza viene citata allo scopo di confutare la tesi secondo cui un corrispettivo identico per tutti i porti non può essere considerato proporzionato o direttamente collegato al servizio che si ritiene serva a remunerare. Mi pare tuttavia che l'argomento trascuri la questione centrale, cioè che tutti gli utenti degli impianti del porto dovrebbero pagare per i vantaggi più generali indicati nella sentenza SIOT, in quanto detti vantaggi sono disponibili ed effettivamente goduti da tutti gli utenti, non solo dagli importatori, mentre solo questi ultimi sono tenuti al versamento della maggiorazione in discussione.

65 Nella causa Haahr Petroleum i convenuti fanno riferimento anche ad una proposta della Commissione relativa agli aeroporti (31), che essi ritengono rifletta, mutatis mutandis, l'approccio adottato dalla Corte nella causa SIOT nei confronti dei diritti portuali. Il preambolo della proposta recita:

«Considerando che gli utenti degli aeroporti devono pagare non soltanto per i servizi e le infrastrutture che utilizzano, indipendentemente dall'origine del traffico nella Comunità, ma assumersi una congrua parte dei costi necessari a fornire i servizi e le infrastrutture aeroportuali ritenuti indispensabili per un sicuro ed efficiente funzionamento dell'aeroporto senza pregiudizio per l'ambiente» (32).

66 La proposta non ha ovviamente alcun valore giuridico. In ogni caso, il `considerando' sopra citato deve essere interpretato alla luce dell'art. 12, n. 1, della proposta, che esige che le tariffe siano, tra l'altro, non discriminatorie. Nel memorandum la Commissione afferma che nella maggior parte degli Stati membri esistono differenze tra le tariffe applicabili al traffico aereo interno e quelle applicabili al traffico aereo intracomunitario ed invita le autorità aeroportuali ad eliminare le differenze non giustificate da differenze di costo (33).

L'articolo 84 ed il regolamento n. 4055/86

67 Il ministero dei Trasporti danese, i porti statali convenuti e la DSB sostengono che l'imposta sulle merci e la maggiorazione non rientrano né nel campo di applicazione degli artt. 9-13, né in quello dell'art. 95 del Trattato; sarebbero invece comprese nell'ambito delle norme del Trattato relative ai trasporti (artt. 74-84, in particolare l'art. 84, n. 2) e del regolamento n. 4055/86, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi (34).

68 L'art. 84, n. 2, base giuridica del regolamento n. 4055/86, prevede che il Consiglio potrà decidere, con deliberazione a maggioranza qualificata, se, in quale misura e con quale procedura possano essere prese opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea, e dispone l'applicabilità di alcune disposizioni di procedura. L'analisi di detto regolamento, che, come suggerisce il titolo, mira all'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi, non risulta necessaria ai fini della valutazione dell'argomento in esame.

69 Il ministro dei Trasporti danese, i porti statali convenuti e la DSB affermano che l'imposta viene riscossa per il perseguimento di legittimi obiettivi di politica dei trasporti, vale a dire il finanziamento dei porti commerciali ed una più gravosa tassazione dei traffici marittimi di lunga distanza rispetto a quella dei traffici di breve distanza. Essi ritengono che dalla sentenza Corsica Ferries France (35) derivi che le imposte che perseguono obiettivi di politica dei trasporti debbano essere valutate ai sensi delle norme del Trattato relative ai trasporti, in particolare l'art. 84, n. 2, e del regolamento n. 4055/86. Nel periodo antecedente all'entrata in vigore del suddetto regolamento (cioè il 1_ gennaio 1987), la Danimarca era libera di applicare norme analoghe a quelle qui in discussione.

70 La causa Corsica Ferries France concerneva delle tasse corrisposte alla direzione generale delle dogane francesi dai traghetti di linea tra la Corsica e l'Italia. Il tributo veniva riscosso su tutti i passeggeri provenienti da un porto europeo o diretti verso quest'ultimo, e quindi veniva applicato a tutti i passeggeri sbarcati, imbarcati o trasbordati in porti corsi. Al contrario, le navi di linea tra la Corsica e la Francia continentale erano soggette al tributo solo sui passeggeri diretti verso la Corsica. Si riteneva che il tributo si ponesse in contrasto con l'art. 59 del Trattato.

71 La Corte ha osservato che, ex art. 61, n. 1, del Trattato, la libera circolazione dei servizi in materia di trasporti è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti e che gli atti necessari alla realizzazione della libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti marittimi fra Stati membri sono stati emanati dal Consiglio solo con il regolamento n. 4055/86, ed ha concluso che nel periodo in discussione in quella causa, cioè gli anni 1981 e 1982, la libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti marittimi non era ancora stata attuata e che gli Stati membri erano pertanto legittimati a riscuotere tasse come quella di cui trattavasi (36).

72 L'analogia con la causa Corsica Ferries France mi pare inconsistente, e la tesi fondata su di essa non è persuasiva. Come rilevano la Texaco e l'Olieselskabet, l'onere controverso in quella causa costituiva una tassa corrisposta dagli armatori sui passeggeri sbarcati, imbarcati o trasbordati in alcuni porti marittimi, e come tale poteva ovviamente incidere sulla libertà di prestare servizi di trasporti marittimi, oggetto del regolamento n. 4055/86. D'altro canto, è più naturale ritenere che una tassa all'importazione gravante sul destinatario delle merci, o sullo speditore, possa ostacolare la libera circolazione delle merci e che, in quanto misura di natura fiscale, essa debba essere valutata ai sensi dell'art. 95. In ogni caso, come osserva la Olieselskabet, dalla sentenza Corsica Ferries Italia (37) risulta chiaramente che il regolamento n. 4055/86 non prevede alcuna deroga per gli atti discriminatori che rientrino nel suo campo di applicazione: in detta causa si è ritenuto che il regolamento vieti agli Stati membri di applicare tariffe diverse per servizi di pilotaggio identici laddove le tariffe discriminino indirettamente gli operatori economici in base alla loro nazionalità.

73 In ogni caso, come ha rilevato la Olieselskabet, dalla giurisprudenza della Corte emerge che il semplice fatto che un'imposta venga riscossa in conformità ad una determinata politica dei trasporti non esclude l'applicabilità dell'art. 95 (38).

74 Ciò non significa ovviamente che la maggiorazione non possa avere anche, come ritiene la Commissione, un effetto restrittivo della libertà di prestare servizi di trasporto marittimo, così da risultare in contrasto quanto meno con il regolamento n. 4055/86, a partire dalla data della sua entrata in vigore. Sebbene nella causa Corsica Ferries France la Corte avesse stabilito che, non essendo ancora stata ancora attuata la libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti marittimi, le misure che restringevano la libertà di prestare servizi fossero legittime fino al momento di detta attuazione, da tale principio non derivava necessariamente che fossero legittime le misure esplicitamente discriminatorie. A mio avviso, tuttavia, ai fini dei procedimenti in esame non è necessario risolvere tale questione, la quale, peraltro, non è stata trattata da tutte le parti in causa.

75 Nella causa Haahr Petroleum il ministero dei Trasporti, a sostegno della propria tesi secondo cui le ragioni di politica dei trasporti potrebbero giustificare imposizioni differenziate negli aeroporti e, per analogia, nei porti, si richiama alla proposta della Commissione relativa agli aeroporti (39). Tale proposta offre però scarso sostegno all'argomento avanzato; essa esige che i diritti riscossi per servizi ed infrastrutture aeronautici si basino su tariffe non discriminatorie e siano in equo rapporto con i costi delle infrastrutture e dei servizi forniti, con la possibilità di applicare tariffe ridotte solo nel caso di regioni isolate, tariffe che, in quanto aiuto statale, devono essere notificate.

76 Nella causa Haahr Petroleum il ministero dei Trasporti e la DSB affermano, con un argomento leggermente diverso ma sempre incentrato sulla forma di trasporto, che non vi sia ragione di ritenere che la maggiorazione, o anche, nonostante il nome, l'imposta sulle merci, costituiscano una tassa sulle merci: si tratterebbe piuttosto di un onere gravante su una particolare forma di trasporto. La tesi è che la maggiorazione, non gravando sui prodotti, non rientri nel campo di applicazione dell'art. 95.

77 La struttura e la storia dell'imposta sulle merci in generale e della maggiorazione in particolare dimostrano l'infondatezza di tale interpretazione. Come rilevato dalla Commissione, l'imposta viene calcolata in funzione del peso delle merci ed è dovuta dal destinatario delle medesime. Tuttavia, quand'anche nel caso in esame la maggiorazione fosse stata applicata alla forma di trasporto, piuttosto che alle merci trasportate, ciò non sarebbe comunque sufficiente a sottrarla all'applicazione dell'art. 95: come rileva la Olieselskabet, nella sentenza Schöttle (40) la Corte ha stabilito che, tenuto conto della struttura generale e degli obiettivi dell'art. 95, la nozione di tributo gravante su un prodotto deve essere interpretata in senso lato, e che in tale nozione rientrava un'imposta riscossa sui trasporti internazionali stradali di merci in funzione della distanza percorsa nel territorio nazionale e del peso della merce trasportata (41).

78 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla DSB, il fatto che le merci importate in altro modo, ad esempio via Copenaghen o su strada o per via aerea, non siano soggette all'applicazione dell'imposta, non esclude che si possa trattare di un'imposta sulle merci, più di quanto non lo escluda il fatto che determinate merci ne sono esentate: ciò che rileva ai fini della qualificazione del tributo sono i prodotti colpiti da detta imposta, non quelli che ne sono esenti.

Compatibilità della maggiorazione con l'articolo 95

79 Rimango quindi del parere che la maggiorazione all'importazione dell'imposta sulle merci, facendo parte di un regime generale di tributi interni, rientri nel campo di applicazione dell'art. 95 del Trattato. In quanto chiaramente discriminatoria, la maggiorazione è illegittima.

80 Nella causa Haahr Petroleum i convenuti sostengono che una differenziazione impositiva possa non di meno essere compatibile con l'art. 95, in quanto la Corte ha ritenuto lecite le imposizioni interne diversificate sulla base di criteri obiettivi. Nelle cause Texaco e Olieselskabet le amministrazioni dei porti comunali e la DSB sostengono anche che le dimensioni delle navi adibite alle importazioni costituiscono un criterio obiettivo, che giustifica la maggiorazione. Tali argomenti sono basati su un'erronea commistione di due questioni distinte.

81 È' vero che la Corte ha stabilito, in una delle prime fasi di sviluppo del diritto comunitario, che oneri pecuniari facenti parte di un sistema impositivo interno, riscossi secondo criteri identici sia sui prodotti nazionali che su quelli importati, rientrano nel campo di applicazione dell'art. 95, piuttosto che in quello degli artt. 9-13. Il riferimento ai criteri identici, ripreso in numerose sentenze successive, deriva dal fatto che nella causa Marimex, in cui tale principio è stato formulato per la prima volta (42), il giudice nazionale aveva specificatamente chiesto alla Corte se, ai fini della qualificazione della tassa controversa (un tributo per l'ispezione sanitaria di bestiame vivo e di carni di vitello e di manzo al passaggio della frontiera), fosse rilevante che i corrispondenti animali e carni di produzione nazionale fossero soggetti all'applicazione di un tributo «quantificato secondo criteri di calcolo non comparabili con i criteri di quantificazione dell'onere pecuniario che grava sui bovini vivi e sulle carni bovine importate». Da tale premessa risulta evidente come la Corte avesse formulato il principio ai fini della classificazione del tributo: l'onere in discussione nella causa Marimex, in cui la corrispondente imposta sui prodotti nazionali veniva calcolata sulla base di criteri non equiparabili, costituiva una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale; al contrario, un'imposta applicata con i medesimi criteri ai prodotti importati e a quelli nazionali deve essere valutata ai sensi dell'art. 95, piuttosto che degli artt. 9-13, con la conseguenza però che detta imposta, qualora abbia un effetto discriminatorio, risulterà in contrasto con l'art. 95.

82 Così, ad esempio, nella causa Chemial Farmaceutici/DAF (43), richiamata dai convenuti nella causa Haahr Petroleum a quanto sembra a sostegno della propria tesi, la Corte ha considerato la legittimità ai sensi dell'art. 95 dell'applicazione di aliquote d'imposta diverse per l'alcool di fermentazione e per l'alcool sintetico. Essa ha affermato che una differenziazione basata su criteri obiettivi, quali la natura delle materie prime impiegate o i procedimenti di fabbricazione seguiti, è compatibile con il diritto comunitario, purché, tra l'altro, le modalità di detta differenziazione siano tali da evitare qualsiasi forma di discriminazione, diretta o indiretta, nei confronti dei prodotti importati dagli altri Stati membri (44).

83 Sono numerosi i casi nei quali la Corte ha considerato se aliquote d'imposta differenziate sulla base di criteri oggettivi avessero ugualmente un effetto discriminatorio nei confronti dei prodotti importati, in contrasto con l'art. 95 (45). Non ritengo tuttavia che essi abbiano rilevanza in relazione ai procedimenti in esame, nei quali l'imposta è stata applicata alle merci importate da altri Stati membri ad un'aliquota esplicitamente superiore.

84 Inoltre, la nozione di aliquote differenziate sulla base di criteri obiettivi presuppone un nesso diretto tra la differenziazione ed i criteri. È' chiaro che nei procedimenti in esame non è ravvisabile un nesso del genere, in quanto l'applicazione della maggiorazione non è direttamente collegata alle dimensioni delle navi adibite all'importazione.

85 Infine, ai fini della determinazione della legittimità della maggiorazione, considererò la rilevanza dell'esistenza di una produzione nazionale delle merci in discussione. Sebbene tale questione non sia stata in alcun modo trattata nelle osservazioni scritte, essa è stata tuttavia sollevata all'udienza.

86 A mio avviso, l'art. 95 sarebbe applicabile ai casi in esame anche qualora non esistesse una produzione nazionale delle merci considerate. Il semplice fatto che in un dato momento paia non vi sia produzione nazionale di un determinato prodotto non significa che gli Stati membri possano emanare norme fiscali che espressamente dispongano un'imposizione sul prodotto importato superiore a quella che sarebbe applicata al prodotto nazionale identico, qualora questo esistesse. Il primo comma dell'art. 95 si applica alle norme che stabiliscano espressamente imposizioni superiori, in atto o in potenza, a quelle applicate ai prodotti nazionali similari. È' vero che dove non vi sia produzione nazionale l'imposta non protegge direttamente altre produzioni. Tuttavia, uno Stato membro che imponga oneri più gravosi sul prodotto importato favorisce potenzialmente la produzione nazionale ed induce gli imprenditori a trasferire la produzione sul proprio territorio.

87 Quanto sia difficile sostenere il contrario diviene particolarmente evidente nel caso di un'imposizione generale, quale è quella in discussione nei presenti procedimenti. Sarebbe impossibile ritenere che la legittimità della maggiorazione generale all'importazione possa variare di giorno in giorno, a seconda che esista o meno una produzione nazionale di determinati tipi merceologici, e che l'importatore di una data partita di merce possa recuperare la maggiorazione solo per quella parte della partita medesima che egli sia in grado di indicare come oggetto di produzione nazionale al momento della riscossione dell'imposta.

88 Inoltre, si formerebbe una lacuna nel Trattato qualora una maggiorazione applicata esclusivamente ai prodotti importati, pur risultando, in quanto parte integrante di un regime di tributi interni, soggetta all'applicazione dell'art. 95 piuttosto che degli art. 9-13, fosse ritenuta compatibile con l'art. 95 in ragione della mancanza di produzione nazionale al momento dell'applicazione dell'imposta. I casi qui in esame sono completamente diversi da quelli, sottoposti alla Corte con maggior frequenza, che sollevano la questione della similarità o intercambiabilità dei prodotti importati con quelli nazionali soggetti all'applicazione di imposte o di aliquote d'imposta diverse. In casi del genere è ovviamente necessario effettuare una comparazione tra i prodotti nazionali e quelli importati.

89 E' vero che nella sentenza Commissione/Danimarca (46) la Corte ha dichiarato che «l'art. 95 non può essere invocato nei confronti di tributi interni che colpiscono prodotti importati in mancanza di produzione nazionale similare o concorrente». Tuttavia, il tributo in discussione in quel procedimento, vale a dire una tassa d'immatricolazione gravante sugli autoveicoli nuovi, veniva applicato indistintamente ai prodotti importati e a quelli nazionali. La tassa non induceva i fabbricanti a spostare la produzione in Danimarca. La questione in discussione era se la tassa fosse ugualmente in contrasto con l'art. 95, in quanto, in assenza di produzione nazionale, essa veniva applicata in pratica ai soli prodotti importati e veniva riscossa ad un'aliquota particolarmente elevata. La Corte avrebbe potuto ravvisare una discriminazione solo presupponendo che la Danimarca avrebbe applicato un'aliquota inferiore, qualora fosse esistita una produzione nazionale significativa. La decisione sarebbe stata diversa, credo, se - analogamente ai procedimenti in esame - le norme danesi avessero espressamente prescritto l'imposizione di una specifica maggiorazione sulle autovetture importate in aggiunta alla normale aliquota d'imposta comune ai prodotti nazionali e a quelli importati.

90 Nella causa GT-Link il giudice nazionale chiede se, qualora la Corte ritenga che la maggiorazione all'importazione risulta, a prima vista, in contrasto con gli artt. 9-13, ovvero con l'art. 95, detta maggiorazione possa nondimeno risultare legittima in virtù dell'art. 90, n. 2, del Trattato. Analizzerò tale disposizione più avanti (47), nell'ambito di una possibile giustificazione della pronuncia che dichiari la riscossione di imposte portuali in contrasto con le norme del Trattato relative alla concorrenza; rinvio alle considerazioni espresse in quel contesto, che valgono, mutatis mutandis, anche in questa sede.

91 L'ultima questione sollevata dal giudice nazionale in relazione alla compatibilità della maggiorazione con gli artt. 9-13, ovvero con l'art. 95, è se l'eventuale incompatibilità con il Trattato riguardi la maggiorazione in quanto tale, riscossa dopo l'adesione della Danimarca alla Comunità, ovvero unicamente l'aumento di detta maggiorazione, avvenuto dopo quel momento.

92 Dalla formulazione della questione non pare chiaro quale sia esattamente la domanda del giudice nazionale. A prima vista, sembra che da essa risulti che l'aliquota della maggiorazione è stata aumentata a partire dall'adesione della Danimarca alla Comunità, e pare quindi che si voglia chiedere se l'illegittimità riguardi la maggiorazione in quanto tale, applicata a partire dal 1973, o soltanto il successivo aumento di questa. L'aliquota della maggiorazione è tuttavia rimasta la stessa sin dalla sua introduzione, avvenuta nel 1954, e il quesito non può avere pertanto il significato indicato.

93 È' però possibile interpretare il quesito in maniera diversa. Sebbene l'aliquota della maggiorazione, quale percentuale dell'imposta sulle merci, non sia cambiata dopo l'adesione della Danimarca, è tuttavia aumentata l'aliquota dell'imposta sulle merci ed è quindi aumentato l'importo riscosso applicando la maggiorazione ad un determinato carico di merci importate: secondo l'ordinanza di rinvio nella causa Haahr Petroleum, la maggiorazione per ciascuna tonnellata di petrolio greggio è costantemente aumentata dai 308 centesimi del 1984 ai 388 centesimi del 1990, riflettendo un aumento dell'imposta generale sulle merci, nello stesso periodo, da 770 a 970 centesimi. Secondo i porti convenuti nella causa Haahr Petroleum, nel 1973 la maggiorazione per i prodotti petroliferi era pari a 186 centesimi. È quindi probabile che il giudice nazionale intenda domandare se la maggiorazione all'importazione sia illegittima in toto o solo nella misura dell'aumento accumulato a partire dal 1973.

94 Se è corretto, come credo, ritenere che la maggiorazione rientri nel campo di applicazione dell'art. 95, la suddetta questione diviene irrilevante: la maggiorazione è illegittima in toto. Se tuttavia la Corte ritenesse che la maggiorazione costituiva una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, la questione non sarebbe comunque rilevante in relazione ai prodotti importati da altri Stati membri: sebbene gli aumenti siano stati effettuati in violazione dell'obbligo di «standstill», imposto dall'art. 36 dell'Atto di adesione (48), che prescriveva l'abolizione progressiva di tali tasse, tutte le tasse di effetto equivalente avrebbero dovuto essere abolite, in conformità al calendario stabilito dalla medesima disposizione, prima dei periodi in discussione nei presenti procedimenti.

95 Tuttavia, riguardo ai prodotti importati da paesi terzi con i quali la Comunità non aveva stipulato nei periodi considerati accordi di libero scambio, si potrebbe sostenere che qualunque aumento posteriore al 1973 fosse incompatibile con la tariffa doganale comune, e quindi illegittimo. Tratterò tale argomento più avanti, nel contesto delle considerazioni generali circa la legittimità della maggiorazione in siffatte circostanze.

Legittimità dell'applicazione della maggiorazione a prodotti provenienti da un paese terzo con il quale la Comunità ha stipulato un accordo di libero scambio

96 L'art. 95 vieta imposizioni discriminatorie sui prodotti di altri Stati membri. Nelle cause Texaco e Olieselskabet il giudice nazionale ha anche chiesto se la maggiorazione sia legittima nella misura in cui sia stata applicata a merci provenienti da un paese terzo con il quale la Comunità economica europea aveva stipulato un accordo recante disposizioni corrispondenti agli artt. 6 e 18 dell'accordo di libero scambio vigente nel periodo considerato tra la Comunità e la Svezia (49). Tale questione si pone in quanto parte della maggiorazione di cui la Texaco e la Olieselskabet chiedono il rimborso è stata riscossa su prodotti petroliferi e su combustibili solidi importatati dalla Norvegia e dalla Svezia. Le pertinenti disposizioni dell'accordo di libero scambio tra la Comunità e la Norvegia (50) vigente all'epoca dei fatti sono identiche a quelle di seguito citate.

97 L'art. 6 dell'accordo tra la Comunità e la Svezia vieta l'imposizione di tasse di effetto equivalente a dazi doganali all'importazione. Il primo comma dell'art. 18 dispone:

«Le Parti contraenti si astengono da ogni misura o pratica di carattere fiscale interno che stabilisca, direttamente o indirettamente, una discriminazione tra i prodotti di una Parte contraente ed i prodotti similari originari dell'altra Parte contraente».

98 Per le ragioni che ho indicato in precedenza, trattando dell'applicazione della maggiorazione ai prodotti importati da altri Stati membri, non ritengo che la maggiorazione possegga le caratteristiche di una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale. Sono però dell'avviso che essa costituisca chiaramente una «misura (...) di carattere fiscale interno che stabilisce (...) una discriminazione tra [prodotti importati e prodotti nazionali]» ai sensi dell'art. 18 dell'accordo di libero scambio con la Svezia.

99 Nella sentenza Kupferberg (51) la Corte ha preso in considerazione anche una disposizione, formulata in termini identici, contenuta nell'accordo, ora non più in vigore, tra la Comunità ed il Portogallo. La Corte ha affermato che tale disposizione ha efficacia diretta ed è atta ad attribuire ai vari operatori economici diritti che i giudici devono tutelare (52). Va detto che nelle cause Kupferberg e Metalsa (53) la Corte ha affermato che le interpretazioni che erano state date all'art. 95 del Trattato non potevano essere trasposte, per semplice analogia, nell'ambito dell'accordo di libero scambio in discussione (che nel secondo caso era quello stipulato tra la Comunità e l'Austria); essa ha concluso, tuttavia, che il pertinente articolo dell'accordo di libero scambio andava interpretato in funzione della sua lettera e tenuto conto dello scopo che esso perseguiva nell'ambito del regime di libero scambio istituito dall'accordo stesso.

100 Nei casi in esame la maggiorazione si pone in contrasto sia con la lettera che con gli obiettivi dell'accordo di libero scambio in questione, fra i quali figurano la creazione di condizioni eque di concorrenza negli scambi tra le Parti contraenti e l'eliminazione degli ostacoli agli scambi (54). A mio avviso, quindi, l'imposizione della maggiorazione sui prodotti originari della Svezia è in contrasto con l'art. 18 dell'accordo di libero scambio tra la Comunità e la Svezia e quindi, mutatis mutandis, con le corrispondenti disposizioni di altri accordi analoghi. Vorrei segnalare che non sono persuaso dall'argomento proposto dalle amministrazioni dei porti comunali nelle cause Texaco e Olieselskabet, secondo cui la maggiorazione, che esse ritengono rientri nel campo di applicazione dell'art. 95, non sarebbe soggetta all'applicazione dell'art. 18 dell'accordo di libero scambio, in quanto collegata alla forma di trasporto. Le suddette amministrazioni sostengono che l'affermazione fatta della Corte nella causa Schöttle (55), secondo cui ai fini dell'applicazione dell'art. 95 la nozione di tributo gravante su un prodotto va interpretata in senso lato, non debba essere estesa all'art. 18. A mio avviso tale tesi, anche se valida, non è pertinente ai casi in esame, in quanto è del tutto evidente che la maggiorazione costituisce un'imposta sulle merci.

101 Ritengo, per le ragioni sopra indicate (56), che l'art. 18 sia applicabile nei procedimenti in esame anche in assenza di produzione nazionale delle merci in discussione.

102 Si può osservare, come rilevano il ministero dei Trasporti ed i porti statali nelle cause Texaco e Olieselskabet, che nella causa Legros (57) la Corte ha stabilito che l'espressione «tassa di effetto equivalente» di cui all'art. 6 dell'accordo di libero scambio tra la Comunità e la Svezia non doveva essere interpretata diversamente dalla corrispondente nozione contenuta nel Trattato (58).

Legittimità dell'applicazione della maggiorazione a prodotti provenienti da un paese terzo con il quale la Comunità non ha stipulato un accordo di libero scambio

103 Nelle cause Texaco e Olieselskabet il giudice nazionale ha chiesto inoltre se la maggiorazione all'importazione sia legittima nella misura in cui sia stata riscossa sulle merci importate da un paese terzo con il quale la Comunità economica europea non aveva stipulato, nel periodo di cui è causa, un accordo di libero scambio. La questione sorge perché parte della maggiorazione contestata dalla Texaco e dalla Olieselskabet è stata riscossa su prodotti petroliferi e su combustibili solidi importati dalla Polonia e dall'ex Germania orientale. I motivi addotti dalla Texaco, secondo cui tale parte della maggiorazione sarebbe illegittima, si fondano sull'assunto che la maggiorazione costituisca una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, nonostante che l'argomento avanzato in via principale della stessa Texaco in merito alla legittimità della maggiorazione sia incentrato proprio sul fatto che essa non costituirebbe una tassa di effetto equivalente e dovrebbe pertanto essere valutata ai sensi dell'art. 95 del Trattato.

104 La Corte ha affermato (59) che un tributo che, nella misura in cui viene riscosso sui prodotti provenienti da altri Stati membri, rientra nel campo di applicazione dell'art. 95, non è soggetto all'applicazione del suddetto articolo laddove gravi sui prodotti importati direttamente da paesi terzi (60).

105 Pertanto, in assenza di accordi specifici con i paesi terzi, la maggiorazione non è illegittima, ai sensi del diritto comunitario, laddove venga applicata alle merci importate da detti paesi.

106 Le merci originarie di paesi terzi già liberamente circolanti nella Comunità prima dell'importazione in Danimarca sarebbero tuttavia comprese nell'ambito applicativo dell'art. 95: si veda la sentenza Co-Frutta/Amministrazione delle Finanze dello Stato (61).

107 La situazione sarebbe invece diversa qualora la maggiorazione risultasse essere una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale. Sebbene non ritenga, per le ragioni sopra esposte, che la maggiorazione debba essere considerata una tassa di effetto equivalente, credo sia opportuno analizzare brevemente la questione, in quanto l'argomento è stato avanzato, con una certa insistenza, sia nelle osservazioni scritte che all'udienza. La questione non è soltanto accademica, in quanto in tutte le cause le ricorrenti hanno importato parte dei prodotti di cui trattasi da paesi terzi con i quali la Comunità non aveva contratto, all'epoca dei fatti, accordi di libero scambio.

108 Nella seconda sentenza Diamantarbeiders (62) la Corte ha svolto un'analisi piuttosto approfondita della questione se, in assenza di un accordo di libero scambio, uno Stato membro sia libero di riscuotere tasse di effetto equivalente a dazi doganali sui prodotti importati da un paese terzo.

109 La Corte ha fatto riferimento alla tariffa doganale comune stabilita in conformità agli artt. 18-29 del Trattato ed introdotta con il regolamento del Consiglio n. 950/68 (63), successivamente sostituito dal regolamento n. 2658/87 (64). La Corte ha considerato quanto segue:

«A partire dall'attuazione della tariffa doganale comune, gli Stati membri non possono introdurre unilateralmente nuove tasse sulle merci importate direttamente da paesi terzi, né aumentare quelle in atto a tale data.

La riduzione o l'abolizione delle tasse in vigore riscosse sulle merci importate direttamente da paesi terzi spettano alle istituzioni della Comunità» (65).

110 La Corte ha anche affermato che tasse già in vigore al momento dell'adesione alla Comunità possono essere considerate incompatibili con il diritto comunitario solo per effetto di disposizioni adottate dalla Comunità (66). In quella causa alcune società importatrici di diamanti da paesi terzi contestavano l'applicazione di una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale alle importazioni; il destinatario del tributo (un fondo sociale per gli operai del ramo diamantifero) si opponeva sostenendo che i cittadini degli Stati membri non potevano sostenere l'eventuale incompatibilità del tributo con il Trattato, a meno che la Commissione, esercitando le facoltà conferitele dagli artt. 155 e 169 del Trattato stesso, avesse constatato che gravi ostacoli si frapponevano al funzionamento dell'Unione doganale e all'applicazione della tariffa doganale comune e fosse intervenuta per abolire il tributo. La Corte, aderendo alle conclusioni dell'avvocato generale Warner, ha accolto tale argomento.

111 Lo stesso principio potrebbe applicarsi, mutatis mutandis, alla maggiorazione in discussione nei presenti procedimenti qualora la Corte affermasse che, contrariamente a quanto da me ritenuto, essa costituiva una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale.

Questioni relative alla concorrenza

La causa GT-Link

112 Il giudice nazionale chiede se, supponendo che un'impresa pubblica che gestisce un porto commerciale di sua proprietà occupi una posizione dominante, possa costituire sfruttamento abusivo di detta posizione, in contrasto con l'art. 86 del Trattato: i) il fatto che il porto commerciale riscuota le imposte sulle merci e sulle navi fissate dal ministro dei Trasporti per l'utilizzo dei porti commerciali pubblici e privati (questione sub 6) o ii) il fatto che il porto commerciale non riscuota le imposte sulle navi e sulle merci sui propri traghetti di linea o su quelli del proprio «partner» commerciale (questione sub 8) e se, in caso di soluzione affermativa della questione sub 6 o della questione sub 8, la situazione sia ugualmente lecita in virtù della particolare natura delle imposte e dei compiti assegnati alla DSB, ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato (questione sub 9). Il giudice nazionale chiede inoltre alla Corte se il diritto comunitario preveda dei requisiti speciali per le norme nazionali relative all'onere della prova quando occorre accertare se siano soddisfatte le condizioni poste dall'art. 86 del Trattato CEE (quesito sub 5).

113 L'art. 86, che vieta, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di questo, dispone che tali pratiche abusive possono consistere in particolare:

«a) nell'imporre direttamente o indirettamente prezzi d'acquisto, di vendita o altre condizioni di transazione non eque,

(...)

c) nell'applicare nei rapporti commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, determinando così per questi ultimi uno svantaggio per la concorrenza,

(...).»

114 L'art. 90 dispone, per quel che rileva nel caso in esame:

«1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente Trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 6 e da 85 a 94 inclusi.

2. Le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata (...)».

115 La DSB, compagnia delle Ferrovie dello Stato danesi, costituisce chiaramente un'impresa ai sensi dell'art. 86, nonché un'impresa pubblica ai sensi dell'art. 90, n. 1; ciò è comunque presupposto dai quesiti sollevati al riguardo.

L'onere della prova

116 Prima di rivolgere l'attenzione alle questioni sostanziali relative alla concorrenza, prenderò in esame la quinta questione sollevata dal giudice nazionale.

117 Essa riguarda una procedura danese, la «provokation», secondo la quale una parte può invitare l'altra a fornire determinate informazioni. Se la parte cui la domanda è rivolta non ottempera a tale invito, il giudice, qualora ritenga che essa effettivamente possiede le informazioni richieste, può porre a suo carico l'onere della prova (67).

118 La questione si pone in quanto nel procedimento principale la GT-Link, a sostegno della propria asserzione secondo cui le imposte portuali sarebbero in contrasto con l'art. 86 del Trattato, ha chiesto alla DSB di produrre i bilanci del porto di Gedser per gli anni 1988 e 1989, allo scopo di verificare l'entità dei profitti. Risulta che la DSB non abbia prodotto i rendiconti richiesti. La GT-Link ha allora chiesto ai servizi amministrativi di predisporre le stime dei bilanci del porto di Gedser sulla base dei bilanci di gestione relativi all'anno 1991 prodotti dalla DSB, nonché sulla base di linee guida applicabili alle imprese statali danesi; la GT-Link intende fare riferimento alle cifre così ottenute, salvo che la DSB ne dimostri l'inesattezza.

119 A mio parere, non vi sono elementi che facciano supporre che tale norma nazionale dia luogo a contestazioni. E' chiaro che «sarebbero incompatibili col diritto comunitario le condizioni di prova che abbiano l'effetto di rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il rimborso dei tributi riscossi in contrasto col diritto comunitario» (68); tale non è, tuttavia, l'effetto della norma procedurale considerata. Posto il suddetto limite, il rimborso può essere chiesto solo alle condizioni, di merito e di forma, stabilite dalle varie legislazioni nazionali (69).

120 Lo stesso principio si applica, mutatis mutandis, alle norme nazionali che riguardano la prova o la procedura e che regolano le azioni volte ad assicurare la protezione dei diritti che il diritto comunitario conferisce direttamente ai singoli, comprese le norme nazionali che attribuiscono l'onere di dimostrare che le condizioni per l'applicazione dell'art. 86 sono state soddisfatte. Al riguardo si può osservare che l'art. 86 attribuisce ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare (70).

121 Tratterò ora le questioni sostanziali relative alla concorrenza sollevate dal giudice nazionale nella causa GT-Link.

L'articolo 86

122 Le questioni sub 6 e 8 sono formulate partendo dal presupposto che colui che sia allo stesso tempo gestore e proprietario di un porto occupi una posizione dominante. La GT-Link, evidentemente preoccupata circa la riluttanza della Corte a rispondere a domande ipotetiche, si sforza di dimostrare che la DSB occupava effettivamente una posizione dominante. A mio avviso, si tratta di un timore infondato. Il fatto che, al fine di risolvere la controversia, il giudice nazionale chieda alla Corte di presumere l'esistenza di una certa situazione di fatto che, in definitiva, dovrà egli stesso valutare, non esclude la competenza della Corte a risolvere le questioni sottopostele.

123 Qualora la Corte risolva le due questioni in senso affermativo, il giudice nazionale dovrà ovviamente valutare se la DSB occupasse effettivamente una posizione dominante ai sensi dell'art. 86, prima di poter stabilire se detta norma sia stata violata.

124 Riguardo alla questione sub 6, la GT-Link sostiene che un'impresa in posizione dominante che fissi tariffe irragionevolmente elevate per l'utilizzo dei propri impianti sfrutta abusivamente detta posizione e produce svariati conteggi a sostegno della propria affermazione secondo cui le imposte sarebbero irragionevolmente gravose. Gli argomenti della DSB fanno perno sul fatto che le imposte erano fissate a livello centrale, essendo i porti considerati come un unico complesso autofinanziato; la DSB ritiene che la riscossione delle imposte fissate in tal modo non costituisca uno sfruttamento abusivo di posizione dominante.

125 A mio parere, questi argomenti non sono pertinenti per la questione sollevata. È' vero che le imposte, qualora risultassero irragionevolmente gravose, potrebbero costituire condizioni di transazione non eque, ai sensi dell'art. 86, lett. a): lo stabilire se ciò avvenga è tuttavia di competenza del giudice nazionale. Con la questione sub 6, come da me interpretata, il giudice nazionale non chiede se le imposte in quanto tali siano inique ai sensi dell'art. 86, bensì se un comportamento altrimenti abusivo, posto in essere da un'impresa pubblica in posizione dominante, possa essere esentato dall'applicazione della suddetta norma in virtù del fatto che l'imposizione avveniva in conformità ad una prescrizione o ad un'autorizzazione rilasciata dalla pubblica autorità.

126 Come ha osservato la Corte, il concetto di sfruttamento abusivo è una nozione obiettiva (71): può pertanto aversi sfruttamento abusivo, ad esempio, indipendentemente da qualsiasi elemento di colpa imputabile all'impresa in posizione dominante (72). Allo stesso modo, la volontà non rappresenta un elemento necessario; la Corte ha affermato che il fatto che lo sfruttamento abusivo d'una posizione dominante sia favorito da una norma di diritto nazionale non esclude l'applicabilità dell'art. 86 (73); analogamente, il fatto che il diritto nazionale prescriva che un'impresa sfrutti abusivamente la propria posizione non impedisce che tale comportamento risulti illegittimo ed inapplicabile, anche se la suddetta circostanza potrebbe assumere rilevanza qualora in un procedimento dinanzi alla Commissione si discutesse dell'applicabilità di una sanzione.

127 Inoltre, come osserva la Commissione, la normativa nazionale che imponga ad un'impresa pubblica, ovvero ad un'impresa alla quale lo Stato membro ha conferito un diritto speciale o esclusivo, di agire in contrasto con l'art. 86, è incompatibile con il diritto comunitario. Sebbene l'art. 86 sia rivolto alle imprese, il Trattato impone agli Stati membri di non emanare né mantenere in vigore misure che potrebbero privare di efficacia la suddetta disposizione. L'obbligo deriva sia, in generale, dall'art. 5, che impone agli Stati membri di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato, sia, più specificatamente, dall'art. 90, n. 1, che dispone che gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura in contrasto con le norme del Trattato, specialmente con quelle contemplate dagli articoli 85-94 (74). In questo contesto è possibile ravvisare un'analogia con l'approccio adottato dalla Corte quanto all'art. 85 del Trattato, che vieta tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d'imprese e tutte le pratiche concordate anticoncorrenziali: la Corte ha stabilito che lo Stato membro che imponga o favorisca la conclusione di intese in contrasto con l'art. 85, o ne rafforzi gli effetti, viene meno all'obbligo di astenersi dall'emanare o mantenere in vigore provvedimenti che possano privare di efficacia la suddetta disposizione (75).

128 Con riguardo alla questione sub 8, si ricorderà che: i) la DSB era effettivamente esentata dal pagamento dell'imposta sulle merci per i prodotti trasportati con autoveicoli imbarcati sui propri traghetti, mentre la GT-Link doveva corrisponderla; ii) le navi della DSB erano esentate dal pagamento delle imposte sulle navi, e iii) nel porto di Gedser le navi appartenenti alle Ferrovie dello Stato tedesche erano esentate dal pagamento delle imposte (sia quelle sulle navi che quelle sulle merci), così come la DSB ne era esentata nei porti appartenenti alle Ferrovie dello Stato tedesche. Questi includevano presumibilmente i due porti tedeschi serviti dalla GT-Link e dalla DSB sulla linea con partenza da Gedser, vale a dire Rostock e Travemünde. Per semplicità denominerò le Ferrovie dello Stato tedesche col termine DB, poiché sembra che vi sia qualche confusione circa l'esatta identificazione degli enti precisi coinvolti. Secondo l'ordinanza di rinvio, e secondo la DSB, sono esentate dalle imposte le navi che appartenevano alla Deutsche Bahn e che sono state in seguito trasferite ad una sua società controllata, vale a dire la Deutsche Fähregesellschaft Ostsee GmbH; risulta che i porti tedeschi in questione appartengano alla Deutsche Bahn. Secondo la GT-Link, l'esenzione si applica alle navi appartenenti alla Deutsche Bundesbahn ed alle navi appartenenti (presumibilmente in precedenza) alla Deutsche Reichsbahn.

129 La GT-Link sostiene che i servizi prestati dalla DSB alla GT-Link ed alla DB erano identici, cioè consistevano nel mettere gli impianti del porto a disposizione delle navi traghetto. Non potrebbe dunque contestarsi che venissero applicate condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, in contrasto con l'art. 86, sub c), del Trattato.

130 La DSB formula al riguardo varie osservazioni. Innanzi tutto, afferma che è evidente che il fatto che essa non versasse le imposte per l'uso degli impianti dei propri porti non costituisce uno sfruttamento abusivo. In secondo luogo, afferma che l'esentare se stessa dalle imposte non può essere discriminatorio, in quanto è la DSB stessa a sostenere gli oneri connessi alla gestione del porto. Sulla base di queste due osservazioni, la DSB esclude di trovarsi in una posizione economicamente più favorevole per il fatto di essere esentata dal pagamento delle imposte. Infine, ritiene che la pretesa che essa corrisponda le imposte si risolverebbe in un'operazione meramente formale, mediante la quale la DSB pagherebbe, in ultima analisi, a se stessa.

131 Riguardo all'esenzione della DB dal pagamento dell'imposta, la DSB afferma che essa non deriva dall'applicazione di condizioni dissimili per prestazioni equivalenti: l'esenzione sarebbe attribuibile al fatto che la DSB è a sua volta esentata dalle imposte portuali per l'uso dei corrispondenti porti tedeschi. Ancora una volta, osserva che la pretesa di una reciproca imposizione si risolverebbe in una mera formalità.

132 La Commissione ritiene che il fatto che un'impresa, che gestisce sia il porto che un proprio serviz