Sentenza della Corte (Sesta Sezione) dell'11 novembre 1999. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica federale di Germania. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva del Consiglio 76/464/CEE - Inquinamento idrico - Mancata attuazione. - Causa C-184/97.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-07837



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1 Ambiente - Inquinamento idrico - Direttiva 76/464 - Obbligo di stabilire programmi specifici al fine di ridurre l'inquinamento causato da talune sostanze pericolose - Portata - Necessità di stabilire programmi e obiettivi di qualità

(Direttiva del Consiglio 76/464/CEE, artt. 6 e 7 ed allegati, elenchi I e II)

2 Ambiente - Inquinamento idrico - Direttiva 76/464 - Obbligo di stabilire programmi specifici al fine di ridurre l'inquinamento causato da talune sostanze pericolose - Nozione di programma

(Direttiva del Consiglio 76/464, art. 7)

3 Ambiente - Inquinamento idrico - Direttiva 76/464 - Obbligo di stabilire programmi specifici al fine di ridurre l'inquinamento causato da talune sostanze pericolose - Acque interessate - Nozione

(Direttiva del Consiglio 76/464, art. 7, n. 1)

Massima

1 Le sostanze rientranti nell'elenco I della direttiva 76/464, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, per le quali il Consiglio non ha ancora stabilito valori limite di emissione, come previsto dall'art. 6 della direttiva, debbono essere trattate provvisoriamente come sostanze rientranti nell'elenco II, il cui regime è disciplinato dall'art. 7 della direttiva. Tale disposizione impone in particolare agli Stati membri, da un lato, di stabilire programmi contenenti obiettivi di qualità per le acque e, dall'altro, di assoggettare qualsiasi scarico di sostanze rientranti nell'elenco II ad un'autorizzazione preventiva che fissi norme di emissione calcolate in funzione dei suddetti obiettivi di qualità.

Di conseguenza, il fatto che uno Stato membro fissi valori limite di emissione per le sostanze rientranti nell'elenco II non basta, di per sé, a dispensare tale Stato membro dall'adozione dei programmi previsti all'art. 7 della direttiva.

La mancata adozione di tali programmi da parte di uno Stato membro può compromettere l'esame comparativo dei vari regimi di protezione delle acque negli Stati membri ai fini della loro armonizzazione e può, pertanto, ostacolare la piena applicazione della direttiva.

Quanto alla necessità di rispettare obiettivi di qualità, se l'art. 6, n. 2, della direttiva impone al Consiglio di fissare obiettivi di qualità per le sostanze rientranti nell'elenco I, l'art. 7, n. 3, della stessa prescrive il medesimo obbligo agli Stati membri per le sostanze rientranti nell'elenco II. Il legislatore comunitario attribuisce quindi un'importanza particolare alla fissazione di obiettivi di qualità per tutte le sostanze considerate dalla direttiva.

Pertanto, considerata la necessità di stabilire programmi e obiettivi di qualità, il fatto che il risultato cui mira la direttiva sia eventualmente raggiunto attraverso il miglioramento della qualità delle acque non esime gli Stati membri dall'obbligo ad essi incombente di adottare le misure prescritte dall'art. 7 della direttiva.

2 I programmi che gli Stati membri devono stabilire in osservanza dell'art. 7 della direttiva 76/464 devono essere specifici, vale a dire devono rappresentare un approccio globale e coerente, che abbia il carattere di una pianificazione concreta ed articolata che riguardi l'insieme del territorio nazionale e miri alla riduzione dell'inquinamento causato da tutte le sostanze dell'elenco II che siano rilevanti nel contesto nazionale di ciascuno Stato membro, in rapporto con gli obiettivi di qualità delle acque di ricevimento fissati in questi stessi programmi.

Di conseguenza, non si possono considerare come programmi ai sensi dell'art. 7 della direttiva né una regolamentazione generale, né misure specifiche prese da uno Stato membro, le quali, pur comportando una vasta serie di norme volte alla tutela delle acque, non fissano tuttavia obiettivi di qualità relativi a questo o a quel corso o specchio d'acqua.

3 Poiché i programmi di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva 76/464 mirano alla riduzione dell'inquinamento idrico, l'obbligo di adottare siffatti programmi si estende alle acque interessate da scarichi di sostanze o di energia compresi nella definizione del termine «inquinamento» di cui all'art. 1, n. 2, lett. e), della direttiva.

Di conseguenza, la direttiva subordina l'obbligo degli Stati membri di adottare programmi comprendenti obiettivi di qualità non all'accertamento di un inquinamento effettivo delle acque provocato dalle sostanze rientranti nell'elenco II, il cui regime è disciplinato dall'art. 7 della direttiva, bensì all'esistenza di scarichi di tali sostanze nell'ambiente idrico.

Parti

Nella causa C-184/97,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor G. zur Hausen, consigliere giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo, presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori E. Röder, Ministerialrat presso il Ministero federale dell'Economia, e C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor presso lo stesso Ministero, in qualità di agenti, Postfach 13 08, D - 53003 Bonn,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato, ai sensi dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), programmi comprendenti obiettivi di qualità per ridurre l'inquinamento provocato dalle sostanze di cui all'elenco II dell'allegato alla suddetta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CE,

LA CORTE

(Sesta Sezione),

composta dai signori R. Schintgen, presidente della Seconda Sezione, facente funzione di presidente della Sesta Sezione (relatore), G. Hirsch e H. Ragnemalm, giudici,

avvocato generale: J. Mischo

cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale

vista la relazione d'udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 6 maggio 1998,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 10 giugno 1999,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 9 maggio 1997, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato, ai sensi dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), programmi comprendenti obiettivi di qualità per ridurre l'inquinamento provocato dalle sostanze di cui all'elenco II dell'allegato alla suddetta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CE.

La direttiva

2 In base al primo 'considerando', la direttiva mira a proteggere l'ambiente idrico della Comunità contro l'inquinamento, in particolare quello provocato da certe sostanze persistenti, tossiche e bioaccumulabili, elencate nell'allegato per famiglie e gruppi di famiglie.

3 A tal fine la direttiva effettua una distinzione tra due categorie di sostanze pericolose, menzionate rispettivamente nell'elenco I e nell'elenco II del suddetto allegato.

4 L'elenco I comprende talune sostanze singole, scelte principalmente in base alla loro tossicità, persistenza o bioaccumulazione, facenti parte di famiglie e gruppi di sostanze elencati nel suddetto allegato.

5 Dagli artt. 2 e 3 della direttiva si ricava che il regime delle sostanze di cui all'elenco I mira all'eliminazione dell'inquinamento idrico provocato da tali sostanze, i cui scarichi debbono essere soggetti ad un'autorizzazione preventiva che stabilisce, qualora sia necessario, norme di emissione ed è rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato.

6 Per queste stesse sostanze l'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva prevede che i valori limite che le norme di emissione non devono superare, nonché gli obiettivi di qualità fissati principalmente in funzione della tossicità, persistenza ed accumulazione delle suddette sostanze negli organismi viventi e nei sedimenti, sono fissati dal Consiglio su proposta della Commissione.

7 L'elenco II comprende, nel primo trattino, le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali, però, il Consiglio non abbia ancora determinato i valori limite di emissione di cui all'art. 6 della direttiva. Attualmente, fanno parte dell'elenco II, primo trattino, 99 sostanze rientranti nell'elenco I.

8 L'elenco II comprende inoltre, ai sensi del secondo trattino, sostanze il cui effetto nocivo sull'ambiente idrico può essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione.

9 Ai sensi dell'art. 2 della direttiva, il regime delle sostanze rientranti nell'elenco II mira a ridurre l'inquinamento delle acque provocato da tali sostanze per mezzo di misure idonee che gli Stati membri devono adottare.

10 Tali misure sono precisate nell'art. 7 della direttiva, che stabilisce:

«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.

2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3.

3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.

4. I programmi potranno anche contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti; essi tengono conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili.

5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione.

6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica.

7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri [un] confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia».

11 In base all'art. 10 della direttiva, «uno o più Stati membri possono, ove occorra, stabilire individualmente o congiuntamente disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva».

12 L'art. 12 della direttiva dispone quanto segue:

«1. Il Consiglio, deliberando all'unanimità, si pronuncia entro nove mesi su ogni proposta della Commissione presentata in applicazione dell'articolo 6 (...).

(...)

2. La Commissione trasmette, se possibile entro ventisette mesi dalla notifica della presente direttiva, le prime proposte presentate in applicazione dell'articolo 7, paragrafo 7. Il Consiglio, deliberando all'unanimità, si pronuncia entro nove mesi».

Il procedimento precontenzioso

13 La Commissione sostiene di aver domandato al governo tedesco, con lettera 4 aprile 1990, di trasmetterle informazioni concernenti le sostanze scaricate nell'ambiente idrico, gli obiettivi di qualità fissati nelle autorizzazioni di scarico e, all'occorrenza, le ragioni della mancanza di obiettivi di qualità nonché un calendario per la fissazione degli stessi.

14 Il 21 settembre 1990 le autorità tedesche rispondevano di aver adottato, ai sensi dell'art. 10 della direttiva, misure più severe di quelle previste dall'art. 7 in quanto, in forza del Wasserhaushaltsgesetz (legge sul regime delle acque; in prosieguo: il «WHG»), tutti gli scarichi d'acqua utilizzati nell'ambiente idrico sono soggetti ad autorizzazione amministrativa. Inoltre, le disposizioni amministrative adottate a tal fine fissavano condizioni minime in funzione dello stato della tecnica, senza distinguere tra le sostanze rientranti nell'elenco I e quelle rientranti nell'elenco II e indipendentemente dalla situazione dell'ambiente idrico. Le autorità tedesche, peraltro, avevano adottato normative settoriali e applicavano parametri basati essenzialmente sui gruppi di sostanze elencati nella direttiva.

15 Considerando questa risposta insufficiente rispetto ai requisiti della direttiva, la Commissione, con lettera 4 febbraio 1992, conformemente alla procedura prevista dall'art. 169 del Trattato, intimava al governo tedesco di presentarle, entro due mesi, le proprie osservazioni sull'elaborazione e l'attuazione dei programmi nonché sulla fissazione degli obiettivi di qualità di cui all'art. 7 della direttiva.

16 Nella sua risposta del 25 agosto 1992 il governo tedesco sosteneva che non era necessario adottare programmi e fissare obiettivi di qualità, ribadendo che il WHG prescriveva requisiti più severi rispetto a quelli della direttiva: in primo luogo, i parametri utilizzati per fissare i requisiti minimi riguardavano la totalità delle sostanze; in secondo luogo, le analisi idriche avevano dimostrato l'assenza di inquinamento dell'ambiente idrico in Germania; infine, le autorità competenti dei Länder, in base ai piani di gestione, o il governo federale, in forza delle disposizioni amministrative adottate in base all'art. 7 a del WHG, potevano fissare requisiti superiori allo stato della tecnica, come limitazioni alla produzione o divieti di scarico.

17 Non ritenendo convincenti le spiegazioni delle autorità tedesche la Commissione, il 22 giugno 1994, inviava al governo tedesco un parere motivato in cui sosteneva che la Repubblica federale di Germania non aveva attuato l'art. 7 della direttiva, invitando di conseguenza tale Stato ad adottare, entro due mesi, le misure necessarie per conformarsi agli obblighi derivanti dalla direttiva.

18 Non avendo ritenuto soddisfacente la risposta del governo tedesco al parere motivato, inviata il 28 ottobre 1994, la Commissione ha presentato il presente ricorso.

Sulla ricevibilità

19 Il governo tedesco ha sollevato un'eccezione di irricevibilità sostenendo che la Commissione avrebbe violato il principio di collegialità tanto nell'adozione del parere motivato quanto nella presentazione del ricorso.

20 Tuttavia, tenuto conto della sentenza della Corte 29 settembre 1998, causa C-191/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I-5449, punti 27-51), il governo tedesco ha ritirato in udienza l'eccezione di irricevibilità, che non vi è dunque motivo di esaminare.

Nel merito

21 In via preliminare, va osservato che in udienza la Commissione ha precisato che il ricorso ha ad oggetto solo le 99 sostanze che attualmente rientrano nel primo trattino dell'elenco I dell'allegato alla direttiva (in prosieguo: le «sostanze controverse»). Di conseguenza, l'inadempimento contestato va inteso unicamente con riferimento a queste sostanze e non a quelle indicate nel secondo trattino del suddetto elenco.

22 La Commissione accusa il governo tedesco di non aver adottato, ai sensi dell'art. 7 della direttiva, programmi contenenti obiettivi di qualità allo scopo di ridurre l'inquinamento idrico provocato dalle sostanze controverse. Secondo la Commissione, le misure di cui parla il governo tedesco, come i parametri utilizzati, i piani di gestione e le altre disposizioni amministrative adottate, non costituiscono programmi ai sensi dell'art. 7 della direttiva. Essa aggiunge che, comunque, tali misure non sono in grado di ridurre l'inquinamento idrico provocato da sostanze provenienti da fonti diffuse.

23 Per contestare la fondatezza del ricorso il governo tedesco deduce tre motivi attinenti, rispettivamente, alla possibilità per gli Stati membri di adottare, ai sensi dell'art. 10 della direttiva, misure più severe; all'asserita carenza della Commissione, che non avrebbe proposto al Consiglio valori limite di emissione per le sostanze controverse, e, in subordine, al fatto che la normativa tedesca per la protezione delle acque, presentando quanto meno le medesime caratteristiche dei programmi previsti dall'art. 7 della direttiva, garantirebbe l'effettiva attuazione di tale articolo, così che il WHG costituirebbe sostanzialmente un programma conforme ai requisiti dell'art. 7 della direttiva.

Sul primo mezzo difensivo

24 Invocando l'art. 10 della direttiva, che permette agli Stati membri l'adozione di misure più severe di quelle previste dalla stessa, il governo tedesco sostiene di aver effettivamente adottato misure di questo tipo fissando, in base all'art. 7 a del WHG, valori limite di emissione applicabili in modo uniforme per tutte le sostanze degli elenchi I e II. Infatti, l'autorizzazione amministrativa richiesta in Germania per tutti gli scarichi in acqua delle suddette sostanze, sia dell'uno che dell'altro elenco, può essere concessa solo se tali scarichi vengono mantenuti ad un basso livello, conforme ai valori limite di emissione.

25 Occorre precisare, al riguardo, che non si contesta il fatto che il governo tedesco abbia previsto un sistema di autorizzazioni preventive per gli scarichi delle sostanze controverse, fissando norme di emissione consistenti in valori limite. Le posizioni della Commissione e del governo tedesco divergono quindi soltanto in merito alla necessità di stabilire programmi e obiettivi di qualità, nonostante le misure già adottate dalle autorità tedesche.

26 In primo luogo, secondo il governo tedesco, dal sistema della direttiva emerge che, essendo già stabiliti valori limite di emissione, basterebbe vigilare sul loro rispetto in modo da garantire la piena applicazione della direttiva, che non imporrebbe più, in tal caso, l'adozione di programmi e la fissazione degli obiettivi di qualità di cui all'art. 7.

27 Quanto alla necessità di elaborare programmi per le sostanze controverse va ricordato che, sebbene esse rientrino nell'elenco I, il Consiglio non ha ancora stabilito valori limite di emissione, come previsto dall'art. 6 della direttiva. Tali sostanze pertanto debbono essere ancora trattate provvisoriamente come sostanze rientranti nell'elenco II, il cui regime è disciplinato dall'art. 7 della direttiva (v., in particolare, sentenza 21 gennaio 1999, causa C-207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-275, punti 34 e 35).

28 Tale disposizione impone in particolare agli Stati membri, da un lato, di stabilire programmi contenenti obiettivi di qualità per le acque e, dall'altro, di assoggettare qualsiasi scarico di sostanze rientranti nell'elenco II ad un'autorizzazione preventiva che fissi norme di emissione calcolate in funzione dei suddetti obiettivi di qualità.

29 Di conseguenza, il fatto che uno Stato membro fissi valori limite di emissione per le sostanze rientranti nell'elenco II non basta, di per sé, a dispensare tale Stato membro dall'adozione dei programmi previsti nell'art. 7 della direttiva.

30 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal governo tedesco, tali programmi sono necessari perché, nel caso in cui il Consiglio non abbia fissato valori limite di emissione per le sostanze dell'elenco I, essi costituiscono l'unico strumento per verificare che gli Stati membri abbiano adottato misure contro l'inquinamento idrico in attuazione della direttiva.

31 Infatti, una volta che, ai sensi dell'art. 7, n. 6, della direttiva, tali programmi e i risultati della loro applicazione siano stati comunicati in forma sintetica alla Commissione, quest'ultima, in base all'art. 7, n. 7, organizza regolarmente con gli Stati membri un confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata e, qualora lo ritenga necessario, per presentare al Consiglio proposte sulle quali quest'ultimo si pronuncia in forza dell'art. 12, n. 2, della direttiva.

32 Di conseguenza, la mancata adozione di programmi da parte di uno Stato membro può compromettere l'esame comparativo dei vari regimi di protezione delle acque negli Stati membri ai fini della loro armonizzazione e può, pertanto, ostacolare la piena applicazione degli artt. 7, n. 7, e 12, n. 2, della direttiva.

33 Per quanto riguarda, più in particolare, la necessità di rispettare gli obiettivi di qualità, il governo tedesco sostiene che l'attuazione di un sistema di tutela corrispondente a quello previsto dall'art. 6 della direttiva, tramite la fissazione di valori limite di emissione, lo esime dalla fissazione di tali obiettivi.

34 Questo argomento non può essere accolto. Se l'art. 6, n. 2, della direttiva impone al Consiglio di fissare obiettivi di qualità per le sostanze rientranti nell'elenco I, l'art. 7, n. 3, della stessa prescrive il medesimo obbligo agli Stati membri per le sostanze rientranti nell'elenco II. Il legislatore comunitario attribuisce quindi un'importanza particolare alla fissazione di obiettivi di qualità per tutte le sostanze considerate dalla direttiva.

35 L'importanza riconosciuta agli obiettivi di qualità è rafforzata inoltre dall'art. 6, n. 3, della direttiva, il quale dispone: «I valori limite fissati conformemente al paragrafo 1 si applicano salvo i casi in cui uno Stato membro possa dimostrare alla Commissione, secondo una procedura di controllo stabilita dal Consiglio che delibera su proposta della Commissione, che gli obiettivi di qualità fissati conformemente al paragrafo 2, oppure obiettivi di qualità più severi fissati dalla Comunità, vengono raggiunti e costantemente mantenuti in tutta la regione geografica eventualmente interessata dagli scarichi, grazie all'azione intrapresa da tale Stato membro». Infatti, come rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 41 delle sue conclusioni, da tale articolo risulta che è possibile derogare al rispetto dei valori limite ma non al rispetto degli obiettivi di qualità.

36 Occorre aggiungere, come la Commissione giustamente fa notare, che i programmi che contengono obiettivi di qualità sono necessari anche per coprire i casi di inquinamento da sostanze emesse da fonti diffuse.

37 In secondo luogo, il governo tedesco ritiene che l'art. 7 della direttiva non trovi applicazione nel caso di specie, in quanto il metodo per fissare i valori limite di emissione applicati dalle autorità tedesche costituisce, per sua stessa natura, una misura più severa in confronto all'adozione di programmi e al rispetto di obiettivi di qualità. Al riguardo esso sostiene che la stessa direttiva prevede la determinazione dei valori limite di emissione per eliminare l'inquinamento provocato dalle sostanze rientranti nell'elenco I, che essa ritiene più pericolose; invece, quanto alle sostanze rientranti nell'elenco II, ritenute meno pericolose, la direttiva prescrive non l'eliminazione dell'inquinamento da esse provocato, bensì la sua riduzione attraverso l'adozione di programmi contenenti obiettivi di qualità. In questo modo, fissando valori limite di emissione per tutte le sostanze, il governo tedesco avrebbe adottato misure più severe di quelle previste dalla direttiva.

38 Il governo tedesco ritiene che la maggiore severità delle misure adottate sia dimostrata dal costante miglioramento della qualità delle acque sul territorio tedesco. A suo giudizio, infatti, il problema della maggiore severità, ai sensi dell'art. 10 della direttiva, di una misura nazionale, dovrebbe essere valutato avendo riguardo al miglioramento della qualità delle acque concretamente ottenuto. Orbene, per 72 delle sostanze controverse gli obiettivi di qualità proposti tanto da un gruppo di periti della Commissione quanto da un comitato di esperti tedeschi sarebbero sin d'ora rispettati. Per le 27 sostanze rimanenti, il governo tedesco sostiene di non avere a disposizione dati concernenti le misurazioni per ragioni obiettive attinenti sia al fatto che tali sostanze non hanno rilievo, sia al fatto che certi pesticidi sono vietati in Germania, sia ancora al fatto che non è possibile verificare analiticamente gli obiettivi di qualità dei miscugli tecnici. Inoltre, le mappe qualitative delle acque redatte ogni cinque anni dimostrerebbero il miglioramento costante della qualità delle acque sul territorio tedesco.

39 In proposito bisogna osservare che, se è vero che la fissazione di valori limite di emissione da parte del Consiglio ha lo scopo di eliminare l'inquinamento idrico provocato dalle sostanze rientranti nell'elenco I, è anche vero che tale eliminazione non può derivare dalla semplice fissazione di questi valori limite perché questa, in definitiva, come osservato dall'avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, dipende in tutto e per tutto dal livello dei valori considerati.

40 Pertanto, l'argomento del governo tedesco secondo cui dalla stessa direttiva risulterebbe che il metodo dei valori limite di emissione costituisce, di per sé, una misura più severa rispetto ai programmi previsti dall'art. 7 dev'essere respinto.

41 Per quanto riguarda l'argomento del governo tedesco basato sul miglioramento della qualità delle acque in Germania, esso non consente di concludere nel senso che il metodo scelto dal suddetto governo sia più rigoroso rispetto ai programmi di cui all'art. 7 della direttiva. Infatti, come sottolineato dall'avvocato generale al paragrafo 50 delle sue conclusioni, anche supponendo che la qualità delle acque sia migliorata in Germania, il risultato cui le autorità tedesche sostengono di essere giunte non è altro che lo stesso che esse avrebbero dovuto ottenere adottando i programmi previsti dall'art. 7 della direttiva.

42 Orbene, considerata la necessità, accertata ai punti 27-36 della presente sentenza, di stabilire programmi e obiettivi di qualità, il fatto che il risultato cui mira la direttiva sia eventualmente raggiunto attraverso il miglioramento della qualità delle acque non esime il governo tedesco dall'obbligo ad esso incombente di adottare le misure prescritte dall'art. 7 della direttiva.

43 Pertanto, il primo mezzo difensivo del governo tedesco dev'essere respinto.

Sul secondo mezzo difensivo

44 Secondo il governo tedesco, l'inadempimento che gli viene addebitato è dovuto ad una carenza da parte della stessa Commissione. Infatti, per quanto riguarda le sostanze controverse, rientranti nell'elenco I, la Commissione, per adempiere l'obbligo ad essa incombente in forza dell'art. 6 della direttiva, avrebbe dovuto proporre al Consiglio l'adozione di valori limite di emissione uniformi a livello comunitario. Se tali proposte fossero state avanzate, l'inadempimento contestato alla Repubblica federale di Germania sarebbe privo di oggetto in quanto l'art. 7 della direttiva non si potrebbe più applicare alle sostanze controverse. Di conseguenza, nel caso di specie il ricorso della Commissione contro il governo tedesco per un inadempimento dovuto ad una carenza della stessa sarebbe contrario al principio generale della buona fede.

45 In proposito, è sufficiente rilevare che la stessa direttiva prevede in modo vincolante le misure che gli Stati membri debbono adottare nel caso in cui il Consiglio non abbia fissato valori limite di emissione per le sostanze rientranti nell'elenco I. Di conseguenza, la direttiva non esonera lo Stato membro dal rispetto degli obblighi che essa impone nell'attesa che il Consiglio adotti misure sulla base dell'art. 6.

46 Va aggiunto che, comunque, l'eventuale carenza della Commissione, che può costituire oggetto di un'autonoma impugnativa, non può in alcun modo influire sul ricorso per violazione del Trattato (v., in tal senso, sentenza 14 dicembre 1962, causa 2/62, Commissione/Lussemburgo e Belgio, Racc. pag. 793, in particolare pag. 803).

47 Pertanto, il secondo mezzo difensivo del governo tedesco dev'essere respinto.

Sul terzo mezzo difensivo

48 Il governo tedesco sostiene che l'effettiva trasposizione dell'art. 7 della direttiva è garantita dalla normativa tedesca. A suo giudizio, il WHG risponde ai requisiti posti da questo articolo in quanto costituisce, in sostanza, un programma ai sensi del n. 1 di tale disposizione. Secondo il governo tedesco, per verificare se il WHG risponda alle esigenze della direttiva in tema di programmi occorre tener conto della natura giuridica di questi ultimi, del loro contenuto, della loro forza vincolante e dei termini per la loro attuazione.

49 Per quanto riguarda la natura giuridica dei programmi previsti dall'art. 7 della direttiva, il governo tedesco ritiene che essa rientri nella competenza degli Stati membri, i quali sono liberi di scegliere la forma e gli strumenti da utilizzare.

50 Quanto al contenuto dei programmi, l'art. 7 della direttiva impone il requisito di un'autorizzazione preventiva, requisito che il governo tedesco avrebbe rispettato. In merito, invece, agli obiettivi di qualità, tale governo ritiene che i programmi di cui all'art. 7 della direttiva abbiano lo scopo di ridurre l'inquinamento idrico. Pertanto, non essendovi inquinamento, non sarebbe necessaria la fissazione di obiettivi di qualità.

51 Per quanto riguarda la forza vincolante dei programmi, il governo tedesco sostiene che gli obiettivi di qualità, contrariamente alle norme di emissione poste nelle autorizzazioni allo scarico, non possono avere forza vincolante, essendo espressione semplicemente di una situazione ideale per l'ambiente, e non possono, di per sé, condizionare il comportamento dei singoli. Gli obiettivi di qualità producono effetti obbligatori solo qualora il rispetto delle norme vincolanti dirette ai singoli venga valutato in base ad essi.

52 Infine, quanto al termine che, secondo l'art. 7, n. 5, della direttiva, i programmi debbono fissare per la loro attuazione, il governo tedesco sostiene che tale termine si impone solo per gli obiettivi di qualità di cui all'art. 7, n. 3, della direttiva.

53 Il governo tedesco aggiunge di aver adottato, oltre alle misure previste dal WHG e da altre disposizioni relative alla composizione e all'impiego di sostanze o gruppi di sostanze, anche diversi programmi di azioni transfrontaliere, in collaborazione con gli Stati rivieraschi, volti a ridurre l'inquinamento delle acque nonché misure prese nell'ambito delle raccomandazioni adottate nel corso di varie conferenze internazionali.

54 In merito a quest'ultimo mezzo, bisogna osservare che né il WHG né le altre misure adottate dal governo tedesco si possono considerare come un'attuazione corretta della direttiva la quale, come rilevato al punto 28 della presente sentenza, esige l'adozione di programmi contenenti obiettivi di qualità fissati da questi ultimi.

55 Conformemente alla giurisprudenza della Corte, i programmi da stabilire in osservanza dell'art. 7 della direttiva devono essere specifici (v., in particolare, sentenza Commissione/Belgio, citata, punto 39).

56 La Corte ha altresì dichiarato che il carattere specifico dei programmi di cui trattasi consiste nel fatto che essi devono rappresentare un approccio globale e coerente, che abbia il carattere di una pianificazione concreta ed articolata che riguardi l'insieme del territorio nazionale e miri alla riduzione dell'inquinamento causato da tutte le sostanze dell'elenco II che siano rilevanti nel contesto nazionale di ciascuno Stato membro, in rapporto con gli obiettivi di qualità delle acque di ricevimento fissati in questi stessi programmi. Essi sono pertanto diversi sia da un programma generale di risanamento sia da un insieme di misure specifiche miranti alla riduzione dell'inquinamento idrico (v. sentenza Commissione/Belgio, citata, punto 40).

57 La Corte aggiunge che le norme di emissione fissate nelle autorizzazioni preventive devono essere calcolate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti nei programmi di cui trattasi, in base all'esame delle acque di ricevimento (v. sentenza Commissione/Belgio, citata, punto 41).

58 Di conseguenza, non si possono considerare come programmi ai sensi dell'art. 7 della direttiva né una regolamentazione generale, né misure specifiche prese da uno Stato membro le quali, pur comportando una vasta serie di norme volte alla tutela delle acque, non fissano tuttavia obiettivi di qualità relativi a questo o a quel corso o specchio d'acqua.

59 Per quanto riguarda l'argomento del governo tedesco secondo il quale, non essendovi inquinamento delle acque, non vi sarebbe bisogno di fissare obiettivi di qualità, occorre ricordare che i programmi di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva mirano alla riduzione dell'inquinamento idrico. Il termine «inquinamento» comprende, secondo la definizione dell'art. 1, n. 2, lett. e), della direttiva, «lo scarico effettuato direttamente o indirettamente dall'uomo nell'ambiente idrico di sostanze o di energia le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e al sistema ecologico idrico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi delle acque». L'obbligo di adottare programmi ai sensi dell'art. 7, n. 1, si estende pertanto alle acque interessate da scarichi di questo tipo.

60 Come rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 76 delle sue conclusioni, tutti gli scarichi delle sostanze controverse portano necessariamente, prima o poi, all'inquinamento dell'ambiente idrico che ne è interessato.

61 Di conseguenza, la direttiva subordina l'obbligo degli Stati membri di adottare programmi comprendenti obiettivi di qualità non all'accertamento di un inquinamento effettivo delle acque provocato dalle sostanze rientranti nell'elenco II, il cui regime è disciplinato dall'art. 7 della direttiva, bensì all'esistenza di scarichi di tali sostanze nell'ambiente idrico.

62 Pertanto, anche il terzo mezzo difensivo del governo tedesco dev'essere respinto.

63 Da quanto precede risulta che il governo tedesco, pur essendovi tenuto, non ha attuato l'art. 7 della direttiva nell'ordinamento giuridico interno.

64 Di conseguenza, occorre dichiarare che, non avendo adottato, ai sensi dell'art. 7 della direttiva, programmi comprendenti obiettivi di qualità allo scopo di ridurre l'inquinamento provocato da 99 sostanze rientranti nell'elenco I dell'allegato alla suddetta direttiva le quali, secondo il primo trattino dell'elenco II, devono essere trattate come sostanze dell'elenco II, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva stessa.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

65 A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese, se ne è stata fatta domanda. La Repubblica federale di Germania, essendo rimasta soccombente, e avendone la Commissione fatto domanda, va condannata alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

(Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Non avendo adottato, ai sensi dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, programmi comprendenti obiettivi di qualità allo scopo di ridurre l'inquinamento provocato da 99 sostanze rientranti nell'elenco I dell'allegato alla suddetta direttiva, sostanze che, secondo il primo trattino dell'elenco II, devono essere trattate come sostanze dell'elenco II, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva stessa.

2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.