CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PRIIT PIKAMÄE

presentate il 9 settembre 2021 ( 1 )

Causa C‑213/19

Commissione europea

contro

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord

«Inadempimento di uno Stato – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Articolo 310, paragrafo 6, e articolo 325 TFUE – Lotta contro la frode – Requisito di effettività – Obbligo di mettere a disposizione del bilancio dell’Unione le risorse proprie – Responsabilità finanziaria degli Stati membri – Unione doganale – Regolamento (CEE) n. 2913/92 – Codice doganale comunitario – Regolamento (UE) n. 952/2013 – Codice doganale dell’Unione – Dazi doganali – Importazioni di prodotti tessili e di calzature provenienti dalla Cina – Frode ampia e sistematica – Criminalità organizzata – Importatori inadempienti – Valore in dogana – Sottovalutazione – Controlli doganali basati sull’analisi dei rischi – Controlli precedenti allo svincolo – Costituzione di garanzie – Assenza di controlli – Articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Risorse proprie dell’Unione europea – Decisioni 2007/436/CE e 2014/335/UE – Regolamenti (CE, Euratom) nn. 1150/2000 e 609/2014 – Constatazione di un’obbligazione doganale – Obbligo di messa a disposizione dell’Unione europea – Stima della perdita delle risorse proprie tradizionali – Metodo statistico basato sul prezzo medio rettificato e sul prezzo minimo accettabile – Imposta sul valore aggiunto (IVA) – Direttiva 2006/112/CE – Base imponibile dell’IVA – Risorse proprie provenienti dall’IVA»

Indice

I. Introduzione II. Contesto normativo A. Diritto in materia di risorse proprie tradizionali 1. Decisioni relative al sistema delle risorse proprie 2. Regolamenti relativi alle modalità e alla procedura di messa a disposizione delle risorse proprie 3. Regolamento (UE, Euratom) n. 608/2014 4. Regolamento n. 1553/89 B. Diritto doganale 1. Codice doganale comunitario 2. Codice doganale dell’Unione 3. Regolamento di applicazione 4. Regolamento di esecuzione C. Normativa in materia di IVA III. Fatti e procedimento precontenzioso A. Fatti B. Procedimento precontenzioso IV. Procedimento dinanzi alla Corte V. Conclusioni delle parti VI. Sul ricorso A. Sulla ricevibilità 1. Sull’eccezione di irricevibilità vertente su una presunta violazione dei diritti della difesa del Regno Unito nel corso del procedimento precontenzioso e del procedimento dinanzi alla Corte a) Sulla comunicazione dei dati relativi ai calcoli concernenti il prezzo medio rettificato, il prezzo minimo accettabile e le perdite stimate di risorse proprie b) Sulle informazioni relative ai calcoli effettuati per gli anni dal 2011 al 2014 sulla base degli avvisi di pagamento C18 Snake c) Sulla presa di conoscenza delle prassi degli altri Stati membri per quanto riguarda l’utilizzo del metodo OLAF d) Sulla richiesta di prove quanto alla natura delle merci sottovalutate e quanto al loro Stato membro di destinazione 2. Sull’eccezione di irricevibilità vertente sull’irregolarità del procedimento precontenzioso e del ricorso per quanto riguarda in particolare il regime doganale 42 3. Sull’eccezione di irricevibilità vertente sulla violazione da parte della Commissione dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto, dell’estoppel e della leale cooperazione 4. Sull’eccezione di irricevibilità vertente sull’impossibilità di ordinare la messa a disposizione degli importi ai sensi dell’articolo 258 TFUE B. Sull’inadempimento degli obblighi in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione e di lotta contro la frode nonché degli obblighi derivanti dalla normativa doganale dell’Unione 1. Sugli obblighi degli Stati membri di combattere contro le attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione 2. Sulle misure da adottare in forza della normativa doganale per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione nella situazione di frode di cui trattasi a) Sulle caratteristiche della frode perpetrata dagli importatori di cui trattasi e sulla presa di conoscenza di tale frode da parte delle autorità del Regno Unito b) Sull’obbligo di istituire un’analisi dei rischi, di effettuare controlli precedenti allo svincolo, e sulla necessità di costituire garanzie 1) Osservazioni preliminari 2) Sull’obbligo di ricorrere all’analisi dei rischi 3) Sull’obbligo di effettuare controlli prima dello svincolo 4) Sull’obbligo di costituire garanzie 3. Sintesi degli elementi assunti a carico del Regno Unito 4. Sull’obbligo per gli Stati membri di determinare gli importi dei dazi doganali e di contabilizzare gli importi corrispondenti C. Sull’inosservanza della normativa dell’Unione relativa alle risorse proprie e alla stima di perdite di risorse proprie tradizionali costituite dai dazi doganali 1. Sul regime giuridico della contabilizzazione degli importi dovuti e della messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali 2. Sulla violazione dell’obbligo del Regno Unito di mettere a disposizione della Commissione gli importi corrispondenti ai dazi doganali accertati nell’ambito dell’operazione Snake 3. Sulla valutazione delle perdite delle risorse proprie tradizionali a) Osservazioni preliminari 1) Sulla competenza della Commissione a procedere alla valutazione delle perdite di risorse proprie tradizionali e su quella della Corte a statuire su tale questione 2) Sul presunto obbligo di dimostrare il danno e il nesso di causalità, nonché sullo scenario controfattuale b) Nel merito 1) Panoramica del metodo OLAF e sua applicazione come strumento per il calcolo delle perdite di risorse proprie tradizionali 2) Sull’applicazione della sentenza Commissione/Portogallo 3) Sull’ammissione di principio dell’approccio proposto dalla Commissione per valutare le perdite di risorse proprie tradizionali 4) Sull’utilizzo del metodo fondato su dati statistici nel caso di specie i) Sulla determinazione del volume delle importazioni sottovalutate – Sul periodo compreso tra il novembre 2011 e il novembre 2014 – Sul periodo compreso tra il 1o gennaio 2015 e l’11 ottobre 2017 ii) Sul valore di riferimento per determinare gli importi delle perdite di risorse proprie 5) Sintesi relativa alla valutazione delle risorse proprie tradizionali 4. Sugli interessi di mora D. Sulla violazione del principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE E. Sull’inadempimento degli obblighi derivanti dalla normativa in materia di IVA e di risorse proprie provenienti dall’IVA 1. Sul regime giuridico della messa a disposizione del bilancio dell’Unione delle risorse provenienti dall’IVA 2. Sulla censura relativa alla perdita di risorse proprie provenienti dall’IVA nell’ambito del regime doganale 40 3. Sulla censura relativa alla perdita delle risorse proprie provenienti dall’IVA nell’ambito del regime doganale 42 VII. Sulle spese VIII. Conclusione

I. Introduzione

1. Nella presente causa la Commissione europea ha proposto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE contro il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord per il motivo che, durante il periodo compreso tra il novembre 2011 e l’11 ottobre 2017 incluso (in prosieguo: il «periodo d’infrazione»), quest’ultimo, da un lato, non ha tenuto conto degli importi corretti dei dazi doganali e non ha messo a disposizione l’importo corretto delle risorse proprie tradizionali e di quelle fondate sull’imposta sul valore aggiunto (IVA), relative a talune importazioni di prodotti tessili e di calzature originari della Cina e, dall’altro, non ha comunicato tutte le informazioni richieste dalla Commissione ai fini della determinazione dell’importo delle perdite di risorse proprie tradizionali ( 2 ).

2. Secondo la Commissione, tale Stato è quindi venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, che prevede il principio di leale cooperazione, dell’articolo 310, paragrafo 6, e dell’articolo 325 TFUE, nonché in forza di tutta una serie di disposizioni di diritto derivato relative alla legislazione doganale dell’Unione, nonché alle risorse proprie tradizionali e all’IVA.

3. Pertanto, la presente causa invita la Corte a sviluppare la propria giurisprudenza relativa alla portata degli obblighi in materia di lotta contro la frode e di tutela degli interessi finanziari dell’Unione imposti dalle disposizioni citate al punto precedente, in un contesto in cui la Commissione afferma che lo Stato membro in questione non ha correttamente determinato il valore in dogana delle merci importate, poiché queste ultime sono state sottostimate al momento della loro importazione a causa della mancanza di misure di controllo effettive. Tale causa solleva questioni fondamentali, come la possibilità per la Commissione di valutare l’importo della sua domanda relativa alle perdite di risorse proprie, in una situazione in cui, in mancanza di una stima corretta del valore delle merci da parte dello Stato membro di cui trattasi, la Commissione si basa su un metodo statistico, ossia i prezzi medi rettificati relativi alle merci importate a livello dell’Unione. Infine, la Corte è chiamata a risolvere la questione se lo Stato membro di importazione delle merci sia debitore delle perdite di risorse proprie provenienti dall’IVA nell’ambito di un regime doganale per il quale i dazi doganali sono pagati all’atto dell’importazione, ma in cui l’IVA deve essere pagata successivamente nello Stato membro di destinazione.

II. Contesto normativo

A. Diritto in materia di risorse proprie tradizionali

1. Decisioni relative al sistema delle risorse proprie

4. Conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e b), della decisione 2014/335/UE, Euratom ( 3 ), applicabile a decorrere dal 1o gennaio 2014, il cui tenore letterale è sostanzialmente identico a quello dell’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2007/436/CE, Euratom, del Consiglio, del 7 giugno 2007, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee ( 4 ), costituiscono risorse proprie iscritte nel bilancio dell’Unione le entrate provenienti, rispettivamente, «dalle risorse proprie tradizionali costituite da (...) dazi della tariffa doganale comune e altri dazi fissati o da fissare da parte delle istituzioni dell’Unione sugli scambi con i paesi terzi» e «dall’applicazione di un’aliquota uniforme, valida per tutti gli Stati membri, agli imponibili IVA armonizzati, determinati secondo le regole dell’Unione».

5. L’articolo 8, paragrafo 1, di dette decisioni enuncia, al primo comma, che i dazi della tariffa doganale comune, in quanto risorse proprie dell’Unione, sono riscossi dagli Stati membri conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, eventualmente adattate alle esigenze della normativa dell’Unione. L’articolo 8, paragrafo 1, terzo comma, della decisione 2007/436 e l’articolo 8, paragrafo 2, della decisione 2014/335 prevedono che gli Stati membri mettano a disposizione della Commissione le risorse di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettere da a) a c), delle medesime decisioni.

2. Regolamenti relativi alle modalità e alla procedura di messa a disposizione delle risorse proprie

6. Il regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728 ( 5 ), applicabile alla prima parte del periodo di infrazione, è stato sostituito, il 1o gennaio 2014, dal regolamento (UE, Euratom) n. 609/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, concernente le modalità e la procedura di messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali e delle risorse proprie basate sull’IVA e sull’RNL [ ( 6 )], nonché le misure per far fronte al fabbisogno di tesoreria ( 7 ). L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 609/2014, il cui contenuto corrisponde, in sostanza, a quello dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1150/2000, è così formulato: «Ai fini dell’applicazione del presente regolamento, un diritto dell’Unione sulle risorse proprie tradizionali di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/335 (...) è accertato non appena ricorrono le condizioni previste dalla normativa doganale per quanto riguarda la registrazione dell’importo del diritto e la comunicazione del medesimo al soggetto passivo».

7. L’articolo 6, paragrafo 1 e paragrafo 3, primo e secondo comma, del regolamento n. 609/2014, che riprende, in sostanza, l’articolo 6, paragrafo 1 e paragrafo 3, lettere a) e b), del regolamento n. 1150/2000, è così formulato: «1. Presso il Tesoro di ogni Stato membro o l’organismo designato da quest’ultimo viene tenuta una contabilità delle risorse proprie, ripartita secondo la natura delle risorse. (...) 3. Con riserva del secondo comma del presente paragrafo, i diritti accertati conformemente all’articolo 2 sono riportati nella contabilità [comunemente indicata come “contabilità A”] al più tardi il primo giorno feriale dopo il diciannovesimo giorno del secondo mese successivo a quello nel corso del quale ha avuto luogo l’accertamento. I diritti accertati e non riportati nella contabilità di cui al primo comma, poiché non sono stati ancora riscossi e non è stata fornita alcuna garanzia, sono iscritti in una contabilità separata [comunemente indicata come “contabilità B”] entro il termine previsto al primo comma. Gli Stati membri possono procedere nello stesso modo allorché i diritti accertati e coperti da garanzie formano oggetto di contestazione e possono subire variazioni in seguito alle controversie sorte. (...)».

8. Conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 609/2014, il cui testo corrisponde a quello dell’articolo 9, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 1150/2000: «Secondo le modalità definite dall’articolo 10, le risorse proprie vengono accreditate da ogni Stato membro sul conto aperto a tale scopo a nome della Commissione presso il Tesoro o l’organismo da esso designato».

9. A decorrere dal 1o ottobre 2016, tale disposizione è stata modificata dall’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (UE, Euratom) 2016/804 del Consiglio ( 8 ), che è così formulato: «Secondo le modalità definite dagli articoli 10, 10 bis e 10 ter, le risorse proprie vengono accreditate da ogni Stato membro sul conto aperto a tale scopo a nome della Commissione presso il Tesoro o la banca centrale nazionale. Fatta salva l’applicazione degli interessi negativi di cui al terzo comma, possono essere operati addebiti su tale conto soltanto dietro istruzione della Commissione».

10. L’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 609/2014, il cui contenuto corrisponde, in sostanza, a quello dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1150/2000, è così formulato: «Dopo la deduzione delle spese di riscossione in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 3 e dell’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2014/335 (...), l’iscrizione delle risorse proprie tradizionali di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della summenzionata decisione ha luogo entro il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello in cui il diritto è stato accertato a norma dell’articolo 2 del presente regolamento. Tuttavia, per i diritti contemplati nella contabilità separata conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, secondo comma del presente regolamento, l’iscrizione deve aver luogo entro il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello della riscossione dei diritti. (...)».

11. Nella sua versione iniziale, l’articolo 12, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 609/2014, il cui contenuto era sostanzialmente identico a quello dell’articolo 11, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1150/2000, così recitava: «1. Ogni ritardo nelle iscrizioni sul conto di cui all’articolo 9, paragrafo 1, dà luogo al pagamento, da parte dello Stato membro in questione, di interessi di mora. (...) 3. Per gli Stati membri che non partecipano all’Unione economica e monetaria, il tasso è pari al tasso applicato il primo giorno del mese in questione dalle rispettive banche centrali alle loro operazioni principali di rifinanziamento, maggiorato di due punti percentuali o, per gli Stati membri per i quali il tasso della banca centrale non è disponibile, il tasso più equivalente applicato il primo giorno del mese in questione sui mercati monetari dei singoli Stati membri, maggiorato di due punti percentuali. Tale tasso è aumentato di 0,25 punti per ogni mese di ritardo. Il tasso maggiorato si applica all’intero periodo di mora».

12. A decorrere dal 1o ottobre 2016, a seguito dell’entrata in vigore del regolamento 2016/804, l’articolo 12, paragrafo 3, del regolamento n. 609/2014 è stato sostituito dall’articolo 12, paragrafo 5, che è così formulato: «Per gli Stati membri che non partecipano all’Unione economica e monetaria il tasso di interesse è pari al tasso del primo giorno del mese in questione applicato dalle banche centrali alle loro operazioni principali di rifinanziamento o allo zero per cento, a seconda del tasso più elevato, maggiorato di 2,5 punti percentuali. Per gli Stati membri per i quali il tasso della banca centrale non è disponibile, il tasso di interesse è pari al tasso più equivalente applicato il primo giorno del mese in questione sui mercati monetari dei singoli Stati membri o allo zero per cento, a seconda del tasso più elevato, maggiorato di 2,5 punti percentuali. Tale tasso è aumentato di 0,25 punti percentuali per ogni mese di ritardo. La maggiorazione totale a norma del primo e secondo comma non supera 16 punti percentuali. Il tasso maggiorato si applica all’intero periodo di mora».

13. L’articolo 13, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 609/2014, che riprende, in sostanza, l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1150/2000, prevede quanto segue: «1. Gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure necessarie affinché gli importi corrispondenti ai diritti accertati in conformità dell’articolo 2 siano messi a disposizione della Commissione alle condizioni previste dal presente regolamento. 2. Gli Stati membri sono dispensati dall’obbligo di mettere a disposizione della Commissione gli importi corrispondenti ai diritti accertati a norma dell’articolo 2 che risultano irrecuperabili per uno dei seguenti motivi: a) per cause di forza maggiore; b) per altri motivi che non sono loro imputabili. Gli importi di diritti accertati sono dichiarati irrecuperabili con decisione dell’autorità amministrativa competente che constata l’impossibilità del recupero. Gli importi di diritti accertati sono considerati irrecuperabili al più tardi dopo un periodo di cinque anni dalla data alla quale l’importo è stato accertato a norma dell’articolo 2 oppure, in caso di ricorso amministrativo o giudiziario, dalla pronuncia dalla notifica o dalla pubblicazione della decisione definitiva. (...)».

3. Regolamento (UE, Euratom) n. 608/2014

14. Per quanto riguarda il periodo successivo al 1o gennaio 2014, l’articolo 2 del regolamento (UE, Euratom) n. 608/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, che stabilisce misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie dell’Unione europea ( 9 ), intitolato «Misure di controllo e di supervisione», dispone quanto segue: «1. Le risorse proprie di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/335(...) sono controllate alle condizioni previste dal presente regolamento, fatt[o] salv[o] il regolamento [n. 1553/89 ( 10 )] (...) 2. Gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie affinché siano messe a disposizione della Commissione le risorse proprie di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/335(...). 3. Ove le misure di controllo e di supervisione riguardino le risorse proprie tradizionali di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a) della decisione 2014/335(...): a) gli Stati membri effettuano i controlli e le indagini riguardanti l’accertamento e la messa a disposizione di dette risorse proprie; (...) c) gli Stati membri associano la Commissione, se questa lo chiede, ai controlli che essi effettuano. Ove la Commissione sia associata a un controllo, essa ha accesso, nella misura necessaria ai fini dell’applicazione del presente regolamento, ai documenti giustificativi riguardanti l’accertamento e la messa a disposizione delle risorse proprie e ad ogni altro documento correlato ai documenti suddetti; d) la Commissione può effettuare essa stessa controlli in loco. Gli agenti delegati dalla Commissione a effettuare tali controlli hanno accesso ai documenti come stabilito per i controlli di cui alla lettera c). Gli Stati membri agevolano tali controlli; (...)».

15. L’articolo 5 del regolamento n. 608/2014, intitolato «Segnalazione di frodi e irregolarità a danno dei diritti alle risorse proprie tradizionali», prevede, al paragrafo 1, quanto segue: «Nei due mesi successivi alla fine di ciascun trimestre gli Stati membri inviano alla Commissione la descrizione dei casi di frodi e irregolarità constatati, a danno di diritti d’importo superiore a 10000 [euro], riguardanti le risorse proprie tradizionali di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/335(...). Entro il periodo di cui al primo comma, ciascuno Stato membro fornisce particolari sulla situazione dei casi di frodi e irregolarità già segnalati alla Commissione, riguardo ai quali esso non abbia già comunicato il recupero, l’annullamento o il non avvenuto recupero».

4. Regolamento n. 1553/89

16. L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1553/89 prevede quanto segue: «La base delle risorse IVA è determinata prendendo in considerazione le operazioni imponibili di cui all’articolo 2 della [sesta direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d’affari – Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme (GU 1977, L 145, pag. 1)] (...)».

17. Ai sensi dell’articolo 3, primo comma, di detto regolamento: «Per un dato anno civile e fatti salvi gli articoli 5 e 6, la base delle risorse IVA è calcolata dividendo il totale delle entrate nette di IVA incassate dallo Stato membro nel corso di detto anno per l’aliquota secondo la quale l’IVA è riscossa durante il medesimo anno».

B. Diritto doganale

1. Codice doganale comunitario

18. L’articolo 13 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario ( 11 ), quale modificato dal regolamento (CE) n. 648/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 aprile 2005 ( 12 ) (in prosieguo: il «codice doganale comunitario») disponeva quanto segue: «1. L’autorità doganale può, alle condizioni stabilite dalle disposizioni in vigore, effettuare tutti i controlli ritenuti necessari per garantire la corretta applicazione della legislazione doganale e di altre legislazioni che disciplinano l’entrata, l’uscita, il transito, il trasferimento e l’utilizzazione finale di merci in circolazione tra la Comunità e i paesi terzi e la presenza di merci non aventi posizione comunitaria. Controlli doganali ai fini della corretta applicazione della legislazione comunitaria possono essere effettuati in un paese terzo qualora un accordo internazionale lo preveda. 2. I controlli doganali, diversi dai controlli a campione, si fondano sull’analisi dei rischi, utilizzando procedimenti informatici, al fine di identificare e quantificare i rischi e di sviluppare le misure necessarie per effettuare una valutazione degli stessi, sulla base di criteri elaborati a livello nazionale, comunitario e, se disponibili, internazionale. Si ricorre alla procedura del comitato per definire un quadro comune in materia di gestione dei rischi e per stabilire criteri comuni e settori di controllo prioritari. Gli Stati membri, in cooperazione con la Commissione, instaurano un sistema elettronico per l’attuazione della gestione dei rischi. 3. Se espletati da autorità diverse dalle autorità doganali, i controlli sono effettuati in stretto coordinamento con queste ultime, se possibile nel medesimo luogo e nel medesimo momento. (...)».

19. Il titolo II del codice doganale comunitario conteneva un capitolo 3 intitolato «Valore in dogana delle merci», composto dagli articoli da 28 a 36.

20. L’articolo 29 di detto codice prevedeva quanto segue: «1. Il valore in dogana delle merci importate è il valore di transazione, cioè il prezzo effettivamente pagato o da pagare per le merci quando siano vendute per l’esportazione a destinazione del territorio doganale della Comunità, previa eventuale rettifica effettuata conformemente agli articoli 32 e 33 (...): (...) 2. a) Per stabilire se il valore di transazione sia accettabile ai fini dell’applicazione del paragrafo 1, il fatto che il compratore e il venditore siano legati non costituisce di per sé motivo sufficiente per considerare inaccettabile detto valore. Se necessario, le circostanze proprie della vendita sono esaminate e il valore di transazione ammesso, purché tali legami non abbiano influito sul prezzo. (...) (...) 3. a) Il prezzo effettivamente pagato o da pagare è il pagamento totale effettuato o da effettuare da parte del compratore al venditore, o a beneficio di quest’ultimo, per le merci importate e comprende la totalità dei pagamenti eseguiti o da eseguire, come condizione della vendita delle merci importate, dal compratore al venditore, o dal compratore a una terza persona, per soddisfare un obbligo del venditore. (...) (...)».

21. Ai sensi dell’articolo 30 di detto codice: «1. Quando il valore in dogana non può essere determinato ai sensi dell’articolo 29 si ha riguardo, nell’ordine, alle lettere a), b), c) e d) del paragrafo 2 fino alla prima di queste lettere che consenta di determinarlo (...) 2. I valori in dogana determinati ai sensi del presente articolo sono i seguenti: a) valore di transazione di merci identiche, vendute per l’esportazione a destinazione della Comunità ed esportate nello stesso momento o pressappoco nello stesso momento delle merci da valutare; b) valore di transazione di merci similari, vendute per l’esportazione a destinazione della Comunità ed esportate nello stesso momento o pressappoco nello stesso momento delle merci da valutare; c) valore fondato sul prezzo unitario corrispondente alle vendite nella Comunità delle merci importate o di merci identiche o similari importate nel quantitativo complessivo maggiore, effettuate a persone non legate ai venditori; d) valore calcolato (...) (...)».

22. L’articolo 31 del codice doganale comunitario così recitava: «1. Se il valore in dogana delle merci non può essere determinato ai sensi degli articoli 29 e 30, esso viene stabilito, sulla base dei dati disponibili nella Comunità, ricorrendo a mezzi ragionevoli compatibili con i principi e con le disposizioni generali: – dell’accordo relativo all’attuazione dell’articolo VII dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio del 1994; – dell’articolo VII dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio del 1994 e – delle disposizioni del presente capitolo. 2. Il valore in dogana ai sensi del paragrafo 1 non si basa: a) sul prezzo di vendita, nella Comunità, di merci prodotte nella Comunità, b) sul sistema che prevede l’accettazione, ai fini doganali, del più elevato dei due valori possibili, c) sul prezzo di merci sul mercato interno del paese di esportazione, d) sul costo di produzione, diverso dai valori calcolati che sono stati determinati per merci identiche o similari conformemente all’articolo 30, paragrafo 2, lettera d), e) su prezzi per l’esportazione a destinazione di un paese non compreso nel territorio doganale della Comunità, f) su valori in dogana minimi, oppure g) su valori arbitrari o fittizi. (...)».

23. L’articolo 68 del medesimo codice disponeva quanto segue: «Per controllare le dichiarazioni da essa accettate, l’autorità doganale può procedere: a) ad una verifica documentale riguardante, nella fattispecie, la dichiarazione e i documenti ad essa allegati. L’autorità doganale può chiedere al dichiarante di presentarle altri documenti per controllare l’esattezza delle indicazioni figuranti nella dichiarazione. b) alla visita delle merci e, ove occorra, ad un prelievo di campioni per analisi o per un controllo approfondito. (...)».

24. L’articolo 71 di detto codice era così formulato: «1. I risultati della verifica della dichiarazione servono di base per l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale al quale le merci sono vincolate. 2. Quando non si proceda alla verifica della dichiarazione, l’applicazione delle disposizioni di cui al paragrafo 1 viene effettuata in base alle indicazioni figuranti nella dichiarazione».

25. L’articolo 217 del codice doganale comunitario prevedeva quanto segue: «1. Ogni importo di dazi all’importazione o di dazi all’esportazione risultante da un’obbligazione doganale (...) deve essere calcolato dall’autorità doganale non appena disponga degli elementi necessari e da questa iscritto nei registri contabili o in qualsiasi altro supporto che ne faccia le veci (contabilizzazione). (...) 2. Le modalità pratiche di contabilizzazione degli importi dei dazi sono stabilit[e] dagli Stati membri. Queste modalità possono essere diverse a seconda che l’autorità doganale, tenuto conto delle condizioni in cui è sorta l’obbligazione doganale, sia certa o meno del pagamento dei predetti importi».

26. A termini dell’articolo 218, paragrafo 1, del medesimo codice: «Quando un’obbligazione doganale sorge al momento dell’accettazione della dichiarazione di una merce per un regime doganale diverso dall’ammissione temporanea in esonero parziale dai dazi all’importazione o da qualsiasi altro atto che abbia gli stessi effetti giuridici di tale accettazione, la contabilizzazione dell’importo corrispondente a questa obbligazione deve intervenire non appena esso sia stato calcolato e, al più tardi, due giorni dopo lo svincolo della merce».

27. L’articolo 220, paragrafo 1, di detto codice disponeva quanto segue: «Quando l’importo dei dazi risultante da un’obbligazione doganale non sia stato contabilizzato ai sensi degli articoli 218 e 219 o sia stato contabilizzato ad un livello inferiore all’importo legalmente dovuto, la contabilizzazione dei dazi da riscuotere o che rimangono da riscuotere deve avvenire entro due giorni dalla data in cui l’autorità doganale si è resa conto della situazione in atto ed è in grado di calcolare l’importo legalmente dovuto e di determinarne il debitore (contabilizzazione a posteriori). Questo termine può essere prorogato conformemente all’articolo 219».

28. L’articolo 221 dello stesso codice così stabiliva: «1. L’importo dei dazi deve essere comunicato al debitore secondo modalità appropriate, non appena sia stato contabilizzato. (...) 3. La comunicazione al debitore non può più essere effettuata tre anni dopo la data in cui è sorta l’obbligazione doganale. Detto termine è sospeso a partire dal momento in cui è presentato un ricorso a norma dell’articolo 243 e per la durata del relativo procedimento. 4. Qualora l’obbligazione doganale sorga a seguito di un atto che era nel momento in cui è stato commesso perseguibile penalmente, la comunicazione al debitore può essere effettuata, alle condizioni previste dalle disposizioni vigenti, dopo la scadenza del termine di cui al paragrafo 3».

2. Codice doganale dell’Unione

29. L’articolo 3 del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione ( 13 ) (in prosieguo: il «codice doganale dell’Unione») dispone quanto segue: «Le autorità doganali hanno la responsabilità primaria della supervisione degli scambi internazionali dell’Unione in modo da contribuire al commercio leale e libero, all’attuazione degli aspetti esterni del mercato interno, della politica commerciale comune e delle altre politiche dell’Unione comuni riguardanti il commercio e alla sicurezza dell’intera catena logistica. Le autorità doganali mettono in atto misure intese in particolare ai seguenti obiettivi: a) tutelare gli interessi finanziari dell’Unione e dei suoi Stati membri; b) tutelare l’Unione dal commercio sleale e illegale sostenendo nel contempo le attività commerciali legittime; c) garantire la sicurezza dell’Unione e dei suoi residenti nonché la tutela dell’ambiente, ove necessario in stretta cooperazione con altre autorità, e d) mantenere un equilibrio adeguato fra i controlli doganali e l’agevolazione degli scambi legittimi».

30. Ai sensi dell’articolo 46 del codice doganale dell’Unione, intitolato «Gestione del rischio e controlli doganali»: «1. Le autorità doganali possono effettuare qualsiasi controllo doganale che ritengono necessario. Tali controlli doganali possono consistere, in particolare, nella visita delle merci, nel prelievo di campioni, nella verifica dell’accuratezza e della completezza delle informazioni fornite in dichiarazioni o notifiche e dell’esistenza, dell’autenticità, dell’accuratezza e della validità di documenti, nell’esame della contabilità degli operatori economici e di altre scritture, nel controllo dei mezzi di trasporto, nonché nel controllo del bagaglio e di altre merci che le persone portano con sé o su di sé e nello svolgimento di indagini ufficiali e altri atti simili. 2. I controlli doganali diversi dai controlli casuali si basano principalmente sull’analisi dei rischi effettuata mediante procedimenti informatici al fine di identificare e valutare i rischi e di mettere a punto le contromisure necessarie, sulla base di criteri elaborati a livello nazionale, unionale e, se del caso, internazionale. 3. I controlli doganali sono effettuati nell’ambito di un quadro comune in materia di gestione del rischio, basato sullo scambio di informazioni attinenti ai rischi e dei risultati dell’analisi dei rischi tra le amministrazioni doganali, che stabilisce criteri e norme comuni per la valutazione del rischio, misure di controllo e settori di controllo prioritari. I controlli basati su tali informazioni e criteri sono effettuati senza pregiudizio degli altri controlli effettuati conformemente al paragrafo 1 o alle altre disposizioni in vigore. 4. Le autorità doganali applicano una gestione del rischio intesa a differenziare i livelli di rischio connessi alle merci oggetto di controllo o di vigilanza doganale e a stabilire se sia necessario sottoporre tali merci a controlli doganali specifici e, in caso affermativo, in quale luogo. La gestione del rischio comprende attività quali raccolta di dati e informazioni, analisi e valutazione dei rischi, prescrizione e adozione di misure e regolare monitoraggio ed esame di tale processo e dei suoi risultati, sulla base di fonti e strategie internazionali, unionali e nazionali; 5. Le autorità doganali si scambiano informazioni attinenti ai rischi e gli esiti delle analisi dei rischi se: a) l’autorità doganale giudica che i rischi siano significativi e che richiedano un controllo doganale e i risultati del controllo indicano che l’evento che determina il rischio si è verificato; oppure b) i risultati del controllo non indicano che l’evento che determina il rischio si è verificato, ma le autorità doganali ritengono che la minaccia costituisca un rischio elevato altrove nell’Unione. 6. Per stabilire i criteri e le norme comuni di rischio, le misure di controllo e i settori di controllo prioritari di cui al paragrafo 3 si tiene conto di tutti i fattori seguenti: a) la proporzionalità rispetto al rischio; b) l’urgenza della necessaria applicazione dei controlli; c) la probabile incidenza sul flusso di scambi, sui singoli Stati membri e sulle risorse destinate ai controlli. 7. I criteri e le norme comuni di rischio di cui al paragrafo 3 comprendono tutti gli elementi seguenti: a) una descrizione dei rischi; b) i fattori o gli indicatori di rischio da utilizzare per scegliere le merci o gli operatori economici da sottoporre a controllo doganale; c) la natura dei controlli doganali che devono essere effettuati dalle autorità doganali; d) la durata dell’applicazione dei controlli doganali di cui alla lettera c). 8. I settori di controllo prioritari comprendono regimi doganali particolari, tipi di merci, percorsi delle merci, modi di trasporto o operatori economici che sono oggetto di livelli accresciuti di analisi del rischio e di controlli doganali per un determinato periodo, fatti salvi gli altri controlli abitualmente eseguiti dalle autorità doganali».

31. L’articolo 53 del codice doganale dell’Unione, intitolato «Conversione valutaria», al paragrafo 1 così dispone: «Le autorità competenti pubblicano e/o rendono disponibile su Internet il tasso di cambio applicabile quando la conversione valutaria è necessaria per una delle seguenti ragioni: a) in quanto i fattori usati per determinare il valore in dogana delle merci sono espressi in una valuta diversa da quella dello Stato membro in cui viene determinato il valore in dogana; b) in quanto il valore dell’euro è richiesto nelle valute nazionali al fine di determinare la classificazione tariffaria delle merci e l’importo del dazio all’importazione e all’esportazione, comprese le soglie di valore nella tariffa doganale comune».

32. Gli articoli 70 e 74 di tale codice contengono norme relative al valore in dogana delle merci che corrispondono, in sostanza, a quelle contenute negli articoli da 29 a 31 del codice doganale comunitario.

33. Conformemente all’articolo 101, paragrafo 1, del codice doganale dell’Unione, le autorità doganali competenti per il luogo in cui è sorta, o si ritiene che sia sorta, l’obbligazione doganale a norma dell’articolo 87 di tale codice determinano l’importo dei dazi dovuti all’importazione o all’esportazione non appena dispongono delle informazioni necessarie.

34. L’articolo 103 di detto codice, intitolato «Prescrizione dell’obbligazione doganale», ai paragrafi 1 e 2 così dispone: «1. Nessuna obbligazione doganale può essere notificata al debitore dopo la scadenza di un termine di tre anni dalla data in cui è sorta l’obbligazione doganale. 2. Quando l’obbligazione doganale sorge in seguito a un atto che nel momento in cui è stato commesso era perseguibile penalmente, il termine di tre anni di cui al paragrafo 1 è esteso a minimo cinque anni e massimo dieci anni conformemente al diritto nazionale».

35. L’articolo 105 del codice doganale dell’Unione, intitolato «Termine per la contabilizzazione», al paragrafo 3 enuncia quanto segue: «Quando l’obbligazione doganale sorge in circostanze diverse da quelle di cui al paragrafo 1, l’importo dei dazi all’importazione o all’esportazione dovuti è contabilizzato entro quattordici giorni dalla data in cui le autorità doganali sono in grado di determinare l’importo dei dazi all’importazione o all’esportazione in questione e di prendere una decisione».

36. Conformemente all’articolo 188 di tale codice, intitolato «Verifica della dichiarazione in dogana»: «Per verificare l’esattezza delle indicazioni contenute in una dichiarazione in dogana che è stata accettata, le autorità doganali possono: a) esaminare la dichiarazione e i documenti di accompagnamento; b) chiedere al dichiarante di fornire altri documenti; c) procedere alla visita delle merci; d) prelevare campioni per l’analisi o per un controllo approfondito delle merci».

37. L’articolo 191 di detto codice, intitolato «Risultati della verifica», così dispone: «1. I risultati della verifica della dichiarazione in dogana sono utilizzati per l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale al quale le merci sono vincolate. 2. Quando non si procede alla verifica della dichiarazione in dogana, il paragrafo 1 si applica in base alle indicazioni figuranti in tale dichiarazione. 3. I risultati della verifica effettuata dalle autorità doganali hanno la stessa forza probante in tutto il territorio doganale dell’Unione».

3. Regolamento di applicazione

38. Ai sensi dell’articolo 181 bis del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento n. 2913/92 ( 14 ), come modificato dal regolamento (CE) n. 1335/2003 della Commissione, del 25 luglio 2003 ( 15 ) (in prosieguo: il «regolamento di applicazione»): «1. Le autorità doganali non sono tenute a determinare il valore in dogana delle merci importate in base al metodo del valore di transazione se, in esito alla procedura di cui al paragrafo 2, hanno fondati dubbi che il valore dichiarato rappresenti l’importo totale pagato o da pagare ai sensi dell’articolo 29 del codice doganale. 2. Le autorità doganali, in presenza dei dubbi di cui al paragrafo 1, possono richiedere che siano fornite delle informazioni complementari tenuto conto di quanto stabilito all’articolo 178, paragrafo 4. Se tali dubbi dovessero persistere, le autorità doganali, prima di adottare una decisione definitiva, sono tenute ad informare la persona interessata, per iscritto a sua richiesta, dei motivi sui quali questi dubbi sono fondati, concedendole una ragionevole possibilità di rispondere adeguatamente. La decisione definitiva con la relativa motivazione è comunicata alla persona interessata per iscritto».

39. L’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento di applicazione dispone quanto segue: «La concessione dello svincolo dà luogo alla contabilizzazione dei dazi all’importazione determinati sulla base degli elementi della dichiarazione. Quando l’autorità doganale ritenga che i controlli intrapresi possono condurre alla determinazione di un importo di dazi superiore a quello risultante dagli elementi della dichiarazione, essa esige anche la costituzione di una garanzia sufficiente a coprire la differenza tra l’importo risultante dagli elementi della dichiarazione e quello di cui le merci possono in definitiva essere passibili. Tuttavia, il dichiarante ha la facoltà, invece di costituire una garanzia, di richiedere la contabilizzazione immediata dell’importo dei dazi cui possono in definitiva essere soggette le merci».

4. Regolamento di esecuzione

40. L’articolo 48 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione, del 24 novembre 2015, recante modalità di applicazione di talune disposizioni del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell’Unione ( 16 ) (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»), intitolato «Disposizioni relative al tasso di cambio dei contingenti tariffari», prevede, al paragrafo 1, quanto segue: «Il valore dell’euro, ove richiesto in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 1, lettera b), del codice, è fissato una volta al mese. Il tasso di cambio da utilizzare è l’ultimo tasso di cambio fissato dalla Banca centrale europea prima del penultimo giorno del mese e si applica per tutto il mese successivo. Tuttavia, se il tasso applicabile all’inizio del mese differisce di oltre il 5% dal tasso fissato dalla Banca centrale europea prima del 15 dello stesso mese, quest’ultimo tasso si applica a decorrere dal 15 e fino alla fine del mese in questione».

41. L’articolo 140 del regolamento di esecuzione, intitolato «Mancata accettazione dei valori di transazione dichiarati», volto ad attuare l’articolo 70, paragrafo 1, del codice doganale dell’Unione, così dispone: «1. Nei casi in cui le autorità doganali abbiano fondati dubbi sul fatto che il valore di transazione dichiarato rappresenti l’importo totale pagato o da pagare di cui all’articolo 70, paragrafo 1, del codice, esse possono chiedere al dichiarante di fornire informazioni supplementari. 2. Se i dubbi non sono dissipati, le autorità doganali possono decidere che il valore delle merci non può essere determinato a norma dell’articolo 70, paragrafo 1, del codice».

42. Ai sensi dell’articolo 144 del regolamento di esecuzione, intitolato «Valore determinato sulla base dei dati disponibili (metodo “fall‑back”)», volto ad attuare l’articolo 74, paragrafo 3, del codice doganale dell’Unione: «1. Per determinare il valore in dogana ai sensi dell’articolo 74, paragrafo 3, del codice, può essere utilizzata una ragionevole flessibilità nell’applicazione dei metodi previsti agli articoli 70 e 74, paragrafo 2, del codice. Il valore così determinato si basa, nella maggior misura possibile, su valori in dogana determinati in precedenza. 2. Quando il valore in dogana non può essere determinato a norma del paragrafo 1, vengono utilizzati altri metodi appropriati. In tal caso, il valore in dogana non viene determinato sulla base di uno dei seguenti elementi: a) il prezzo di vendita, all’interno del territorio doganale dell’Unione, di merci prodotte nel territorio doganale dell’Unione; b) un sistema in base al quale il più elevato dei due valori possibili è utilizzato per la determinazione del valore in dogana; c) il prezzo di merci sul mercato interno del paese di esportazione; d) il costo di produzione, diverso dai valori calcolati che sono stati determinati per merci identiche o similari a norma dell’articolo 74, paragrafo 2, lettera d), del codice; e) i prezzi all’esportazione verso un paese terzo; f) i valori in dogana minimi; g) valori arbitrari o fittizi».

43. L’articolo 244 del regolamento di esecuzione, intitolato «Costituzione di una garanzia», disposizione volta ad attuare l’articolo 191 del codice doganale dell’Unione, prevede quanto segue: «Qualora le autorità doganali ritengano che la verifica della dichiarazione in dogana possa comportare l’esigibilità di un importo di dazi all’importazione o all’esportazione o di altri oneri più elevato rispetto a quello risultante dagli elementi della dichiarazione, lo svincolo delle merci è subordinato alla costituzione di una garanzia sufficiente a coprire la differenza tra l’importo risultante dagli elementi della dichiarazione e quello di cui le merci possono in definitiva essere passibili. Tuttavia, il dichiarante ha la facoltà, invece di costituire una garanzia, di richiedere la notifica immediata del debito doganale a cui possono in definitiva essere soggette le merci».

C. Normativa in materia di IVA

44. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto ( 17 ), come modificata dalla direttiva 2009/69/CE del Consiglio, del 25 giugno 2009 ( 18 ) (in prosieguo la «direttiva 2006/112»): «Sono soggette all’IVA le operazioni seguenti: (...) b) gli acquisti intracomunitari di beni effettuati a titolo oneroso nel territorio di uno Stato membro: i) da un soggetto passivo che agisce in quanto tale o da un ente non soggetto passivo, quando il venditore è un soggetto passivo che agisce in quanto tale (...) (...) d) le importazioni di beni».

45. Conformemente all’articolo 73 di tale direttiva, «la base imponibile comprende tutto ciò che costituisce il corrispettivo versato o da versare al fornitore o al prestatore per tali operazioni da parte dell’acquirente, del destinatario o di un terzo».

46. Ai sensi dell’articolo 83 di detta direttiva: «Per gli acquisti intracomunitari di beni la base imponibile è costituita dagli stessi elementi stabiliti per determinare, conformemente al capo 2, la base imponibile della cessione degli stessi beni nel territorio dello Stato membro. In particolare, per le operazioni assimilate agli acquisti intracomunitari di beni di cui agli articoli 21 e 22, la base imponibile è costituita dal prezzo di acquisto dei beni o di beni simili, o, in mancanza del prezzo di acquisto, dal prezzo di costo, determinati nel momento in cui si effettuano tali operazioni».

47. L’articolo 85 della direttiva 2006/112 così recita: «Per le importazioni di beni, la base imponibile è costituita dal valore definito come valore in dogana dalle disposizioni comunitarie in vigore».

48. L’articolo 86, paragrafo 1, della citata direttiva così recita: «Devono essere compresi nella base imponibile, ove non vi siano già compresi, gli elementi seguenti: a) le imposte, i dazi, i prelievi e le altre tasse dovuti fuori dello Stato membro d’importazione, nonché quelli dovuti per l’importazione, ad eccezione dell’IVA da riscuotere; b) le spese accessorie quali le spese di commissione, di imballaggio, di trasporto e di assicurazione, che sopravvengono fino al primo luogo di destinazione dei beni nel territorio dello Stato membro d’importazione, nonché quelle risultanti dal trasporto verso un altro luogo di destinazione situato nella Comunità, qualora quest’ultimo sia noto nel momento in cui si verifica il fatto generatore dell’imposta».

49. L’articolo 87 della direttiva 2006/112 dispone quanto segue: «Non sono compresi nella base imponibile gli elementi seguenti: a) gli sconti sul prezzo per pagamento anticipato; b) i ribassi e le riduzioni di prezzo concessi all’acquirente ed acquisiti nel momento in cui si effettua l’importazione».

50. Conformemente all’articolo 138 di detta direttiva: «1. Gli Stati membri esentano le cessioni di beni spediti o trasportati, fuori del loro rispettivo territorio ma nella Comunità, dal venditore, dall’acquirente o per loro conto, effettuate nei confronti di un altro soggetto passivo, o di un ente non soggetto passivo, che agisce in quanto tale in uno Stato membro diverso dallo Stato membro di partenza della spedizione o del trasporto dei beni. 2. Oltre alle cessioni di cui al paragrafo 1, gli Stati membri esentano le operazioni seguenti: (...) c) le cessioni di beni consistenti in trasferimenti a destinazione di un altro Stato membro, che beneficerebbero delle esenzioni di cui al paragrafo 1 e alle lettere a) e b) se fossero effettuate nei confronti di un altro soggetto passivo».

51. L’articolo 143 della citata direttiva stabilisce quanto segue: «1. Gli Stati membri esentano le operazioni seguenti: (...) d) le importazioni di beni spediti o trasportati a partire da un territorio terzo o da un paese terzo in uno Stato membro diverso da quello d’arrivo della spedizione o del trasporto, se la cessione dei beni, effettuata dall’importatore designato o riconosciuto come debitore dell’imposta in virtù dell’articolo 201, è esente conformemente all’articolo 138; (...) 2. L’esenzione prevista al paragrafo 1, lettera d), si applica nei casi in cui le importazioni di beni siano seguite da cessioni di beni esenti a norma dell’articolo 138, paragrafo 1, e paragrafo 2, lettera c), solo se al momento dell’importazione l’importatore ha fornito alle autorità competenti dello Stato membro di importazione almeno le seguenti informazioni: a) il numero di identificazione IVA che gli è stato attribuito nello Stato membro di importazione o il numero di identificazione IVA attribuito al suo rappresentante fiscale debitore dell’imposta nello Stato membro di importazione; b) il numero di identificazione IVA dell’acquirente cui i beni sono ceduti a norma dell’articolo 138, paragrafo 1, attribuitogli in un altro Stato membro o il numero di identificazione IVA che gli è stato attribuito nello Stato membro di arrivo della spedizione o del trasporto quando i beni sono soggetti a un trasferimento a norma dell’articolo 138, paragrafo 2, lettera c); c) la prova che i beni importati sono destinati ad essere spediti o trasportati a partire dallo Stato membro di importazione verso un altro Stato membro. Gli Stati membri possono tuttavia prevedere che la prova di cui alla lettera c) sia comunicata alle autorità competenti solo su richiesta».

III. Fatti e procedimento precontenzioso

A. Fatti

52. A decorrere dal 1o gennaio 2005, l’Unione europea ha abolito tutti i contingenti applicabili alle importazioni di prodotti tessili e di abbigliamento originari di paesi membri dell’Organizzazione mondiale del commercio, compresa la Cina.

53. Il 20 aprile 2007 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha inviato agli Stati membri un messaggio di assistenza reciproca 2007/015 al fine di informare questi ultimi del rischio di sottovalutazione di prodotti tessili e di calzature importati dalla Cina.

54. Con tale messaggio, l’OLAF invitava tutti gli Stati membri, da un lato, ad analizzare le importazioni di prodotti tessili e di calzature provenienti, in particolare, dalla Cina, per individuare eventuali indizi di importazioni sottovalutate e, dall’altro, a procedere a controlli adeguati nel corso degli sdoganamenti effettuati per tali importazioni.

55. Successivamente, al fine di aiutare gli Stati membri a individuare le spedizioni sottovalutate di prodotti tessili e di calzature, l’OLAF, in cooperazione con il Centro comune di ricerca della Commissione (in prosieguo: il «JRC»), ha messo a punto uno strumento di valutazione dei rischi basato su dati a livello dell’Unione (in prosieguo: il «metodo OLAF»). Tale strumento consiste, anzitutto, nel calcolare un prezzo medio rettificato per qualsiasi prodotto tessile e calzatura importati dalla Cina e rientranti nei capitoli da 61 a 64 della nomenclatura combinata della tariffa doganale ( 19 ). I prezzi medi rettificati sono calcolati sulla base dei prezzi mensili all’importazione dei prodotti considerati, provenienti dalla Cina, estratti dalla banca dati statistici Comext, una banca dati di riferimento per il commercio internazionale gestita da Eurostat, per un periodo di 48 mesi. Tali prezzi esprimono un valore per chilogrammo per ciascuno dei 495 codici di prodotto a otto cifre della nomenclatura combinata di cui trattasi, precisando il paese d’origine e il paese di destinazione nell’Unione. Viene poi calcolata una media per tutta l’Unione (i prezzi medi rettificati per l’Unione‑28) in base alla media aritmetica (media non ponderata) dei prezzi medi rettificati dei 28 Stati membri ( 20 ). Per il calcolo di tali medie, i valori estremi, vale a dire i valori anormalmente elevati o bassi, sono esclusi, ragion per cui il prezzo medio è denominato «rettificato». Infine, viene calcolato un valore corrispondente al 50% del prezzo medio rettificato, che costituisce il «prezzo minimo accettabile», anch’esso espresso in prezzo al chilogrammo, utilizzato come soglia che consente alle autorità doganali degli Stati membri di individuare i valori particolarmente bassi dichiarati all’importazione e quindi le importazioni ad alto rischio.

56. Il messaggio di assistenza reciproca AM/2009/001, inviato dall’OLAF il 23 gennaio 2009, si riferiva all’operazione «Argus», un’operazione della durata di sei mesi nell’ambito della quale l’OLAF aveva proceduto a sorvegliare il traffico di prodotti tessili e di calzature provenienti da diversi paesi terzi, ma principalmente dall’Asia, e a trasmettere ogni mese agli Stati membri un elenco delle importazioni del mese precedente identificate come a rischio in termini di valore in dogana. Con tale messaggio, l’OLAF chiedeva agli Stati membri di comunicargli, entro quattro mesi, la creazione di filtri di rischio, di individuare le spedizioni ad alto rischio e di effettuare verifiche dopo lo sdoganamento in base alle sue comunicazioni.

57. Nel 2011, nel corso dell’azione di controllo prioritario denominata «Discount» (in prosieguo: l’«ACP Discount»), coordinata dalla Direzione generale della fiscalità e dell’unione doganale della Commissione e alla quale hanno partecipato tutti gli Stati membri, tra cui il Regno Unito, sono stati applicati i prezzi minimi accettabili al fine di individuare e controllare le importazioni di prodotti tessili e di calzature provenienti dalla Cina aventi un valore in dogana talmente basso da rendere queste ultime sospette.

58. Nel 2014 l’OLAF ha coordinato l’operazione doganale congiunta denominata «Snake» la cui fase operativa si è svolta dal 17 febbraio al 17 marzo 2014 e alla quale hanno partecipato tutti gli Stati membri nonché le autorità doganali cinesi. Il coinvolgimento di queste ultime mirava ad ottenere dichiarazioni all’esportazione che consentissero di verificare il valore dichiarato all’importazione nell’Unione dei prodotti considerati. Nella relazione finale dell’operazione Snake gli Stati membri erano invitati a proseguire nell’uso dei profili di rischio basati sui prezzi minimi accettabili come applicati nel corso di tale operazione.

59. In seguito ai controlli effettuati dalle autorità del Regno Unito nell’ambito di tale operazione in base ai suddetti profili di rischio, queste ultime hanno accertato dazi doganali supplementari per 24 operatori relativamente alle loro importazioni nel corso di un periodo di tre anni compreso tra il novembre 2011 e il novembre 2014.

60. Nel corso della missione ispettiva 14‑11‑1, effettuata nel Regno Unito dal 27 al 31 ottobre 2014, la Commissione ha esaminato alcuni moduli di informazione sul rischio, talune notifiche di assistenza reciproca e 24 operazioni di importazione selezionate a caso, di cui 23 erano iscritte nella contabilità B.

61. Tra il novembre 2014 e il febbraio 2015 le autorità del Regno Unito hanno comunicato gli avvisi di pagamento di detti importi agli operatori interessati mediante l’emissione di 24 ordini di riscossione a posteriori, denominati «avvisi di pagamento C18» (in prosieguo: gli «avvisi di pagamento C18 Snake»), che sono stati successivamente annullati.

62. Il 16 gennaio 2015 l’OLAF ha avviato un’indagine avente come obiettivo specifico taluni Stati membri, tra cui il Regno Unito, e riguardante un periodo iniziato nel 2013.

63. Tra il 2013 e il 2016 l’Her Majesty’s Revenue and Customs (amministrazione tributaria e doganale del Regno Unito; in prosieguo: l’«HMRC») e la polizia di frontiera del Regno Unito hanno condotto l’operazione «Badminton». Tale operazione, che riguardava principalmente l’evasione dell’IVA, è stata il contesto di un’indagine penale iniziale concernente quattro principali importatori dei prodotti considerati, originari della Cina, nell’ambito del «regime doganale 42», vale a dire il regime nel quale i dazi doganali sono pagati all’atto dell’importazione ma in cui l’IVA deve essere pagata successivamente nello Stato membro di destinazione (in prosieguo: il «regime doganale 42») ( 21 ).

64. Tra il febbraio 2015 e il luglio 2016 il Regno Unito ha partecipato a dieci riunioni organizzate dall’OLAF, dedicate alla sottovalutazione di prodotti tessili e di calzature provenienti dalla Cina.

65. Il 19 e il 20 febbraio 2015 l’OLAF ha organizzato una prima riunione bilaterale con l’HMRC per discutere del seguito dell’operazione Snake e dell’utilizzo dei prezzi medi rettificati quali indicatori di rischio di sottovalutazione doganale. Nel corso di tale riunione, l’OLAF ha rilevato che il volume delle importazioni che potevano essere fraudolentemente sottovalutate non era diminuito e che dalle statistiche risultava che il Regno Unito attirava più traffico fraudolento a causa delle misure adottate da altri Stati membri. Dal canto suo, l’HMRC ha dichiarato che intendeva inviare ordini di riscossione dell’IVA e dei dazi doganali evasi alle imprese che erano state censite al momento dell’operazione Snake e a seguito di proprie analisi, per un importo totale superiore a 800 milioni di lire sterline (GBP).

66. Il Regno Unito ha ribadito la sua intenzione di procedere a detta riscossione nel corso della riunione ad hoc del 25 e 26 febbraio 2015 sulla «frode da sottovalutazione», riunione organizzata dall’OLAF e alla quale hanno partecipato le autorità degli Stati membri. Nel corso di tale riunione l’OLAF ha «fortemente raccomandato», in particolare, che gli Stati membri utilizzassero filtri di rischio adeguati per individuare le spedizioni potenzialmente sottovalutate, che richiedessero garanzie per le spedizioni individuate come sospette e svolgessero indagini al fine di accertare il valore in dogana. L’OLAF ha anche descritto le potenziali perdite di risorse proprie tradizionali a livello dell’Unione a causa delle importazioni che potevano essere sottovalutate, in particolare per quanto riguarda le importazioni nel Regno Unito ( 22 ).

67. Il 16 giugno 2015 l’OLAF ha trasmesso il messaggio di assistenza reciproca 2015/013 con il quale chiedeva agli Stati membri di adottare tutte le misure precauzionali necessarie per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione di fronte al rischio di importazioni sottovalutate di prodotti tessili e di calzature provenienti dalla Cina.

68. Nel maggio 2015 il Regno Unito lanciava l’operazione denominata «Breach» per la lotta contro la frode da sottovalutazione. Uno degli scopi di tale operazione è stato, secondo il Regno Unito, quello di determinare, a seguito dell’annullamento dei 24 avvisi di pagamento C18 Snake, il valore in dogana delle merci sottovalutate individuate nel corso dell’operazione Snake e di reclamare gli importi evasi delle risorse proprie tradizionali. Tale operazione implicherebbe, in particolare, controlli preventivi e visite a posteriori connessi alle spedizioni sospette, analisi documentali, audit e ispezioni, l’esame del carattere commerciale delle vendite di cui trattasi e l’esame dei legami tra l’importatore, gli spedizionieri e altre imprese, nonché attività di sensibilizzazione rivolta agli importatori, destinate a individuare le attività fraudolente. Sarebbe stata altresì effettuata una trentina di ispezioni preliminari e sarebbero stati prelevati alcuni campioni. Sarebbero stati emessi diversi avvisi di pagamento C18. All’udienza, il Regno Unito ha affermato che le misure adottate nell’ambito di tale operazione erano ancora in corso.

69. Il 28 luglio 2015 l’OLAF ha organizzato una seconda riunione bilaterale con l’HMRC. Quest’ultima ha dichiarato, in particolare, che continuava portare avanti la procedura di riscossione di oltre GBP 800 milioni, eventualmente per via giudiziaria, e che aveva costituito un gruppo d’azione multidisciplinare nell’ambito dell’operazione Breach avente lo scopo di esaminare la situazione degli importatori coinvolti nel traffico fraudolento. Tuttavia, secondo l’HMRC, l’utilizzo di indicatori di rischio basati su prezzi medi sarebbe controproducente e sproporzionato tenuto conto del volume delle importazioni destinate al Regno Unito.

70. Il 3 febbraio 2016 l’OLAF ha organizzato una terza riunione bilaterale con l’HMRC, la quale ha dichiarato che il Regno Unito aveva controllato le sedici imprese considerate nell’ambito dell’operazione Snake. L’OLAF ha nuovamente raccomandato che l’HMRC ricorresse agli indicatori di rischio a livello dell’Unione basati sul prezzo minimo accettabile. Esso ha sottolineato l’elevata percentuale di importazioni destinate al Regno Unito considerate sottovalutate e all’origine di perdite rilevanti in materia di dazi doganali.

71. Il 22 e il 23 marzo 2016 l’OLAF ha organizzato una quarta riunione bilaterale con l’HMRC. Esso ha ribadito l’utilità di attuare gli indicatori di rischio a livello dell’Unione quale misura preventiva all’importazione e ha proposto mezzi pratici per la loro graduale attuazione da parte delle autorità del Regno Unito. L’OLAF ha nuovamente fatto il punto sulla situazione dell’epoca, dimostrando in tal modo che le perdite di risorse proprie tradizionali nel Regno Unito si intensificavano, principalmente a causa del ricorso abusivo al regime doganale 42.

72. Nel luglio 2016, in occasione di una riunione bilaterale, l’OLAF ha presentato una relazione da cui risultava che le perdite di risorse proprie tradizionali aumentavano nel Regno Unito.

73. Il 18 e il 19 settembre 2016, in occasione di una riunione multilaterale, le autorità francesi hanno presentato i risultati dell’operazione denominata «Octopus», un’operazione condotta da tali autorità con la partecipazione di dieci Stati membri (tra cui il Regno Unito) e il sostegno dell’OLAF. Dalla relazione finale su tale operazione risulta che alcune reti criminali organizzate erano all’origine delle frodi da sottovalutazione. Il destinatario iscritto nelle dichiarazioni doganali di importazione era quasi sempre un operatore inadempiente o un’impresa «fenice». Esse hanno altresì concluso che la maggior parte delle merci trasportate, controllate in Francia in base a criteri predefiniti, presentavano valori sottostimati, dichiarati in modo fraudolento nel Regno Unito nell’ambito del regime doganale 42.

74. Nell’ottobre 2016 le autorità del Regno Unito hanno svolto un’operazione sperimentale, denominata «Samurai», che aveva come obiettivo le importazioni di due operatori, i quali hanno cessato le loro attività immediatamente dopo che l’HMRC ha contestato le loro dichiarazioni in dogana.

75. Il 1o marzo 2017 l’OLAF ha chiuso l’indagine relativa alla sottovalutazione delle importazioni nel Regno Unito e ha presentato la sua relazione (in prosieguo: la «relazione OLAF») in base alla quale alcuni importatori nel Regno Unito hanno evaso importi elevati di dazi doganali presentando all’importazione false fatture, fatture fittizie e dichiarazioni di valore in dogana errate. L’OLAF ha rivelato un grave aumento della portata del meccanismo della frode da sottovalutazione che transitava per il Regno Unito tra il 2013 e il 2016. Tale periodo coincideva con l’attuazione, da parte di altri Stati membri, di profili di rischio basati sullo strumento di valutazione dei rischi fondato sui prezzi medi rettificati, come raccomandato dall’OLAF.

76. Secondo tale relazione, nel corso di detto periodo, le importazioni fraudolente che transitavano per il Regno Unito sono aumentate in modo significativo, a causa dell’inadeguatezza dei controlli. Nel 2016 più del 50% dei prodotti tessili e delle calzature provenienti dalla Cina, importati nel Regno Unito, è stato dichiarato al di sotto dei prezzi minimi accettabili, mentre circa l’80% delle perdite complessive di risorse proprie tradizionali era imputabile alla sottovalutazione di prodotti tessili e di calzature importati nel Regno Unito.

77. La relazione OLAF precisava, inoltre, che erano all’origine di tale frode gruppi criminali organizzati operanti in tutta l’Unione. La maggior parte delle importazioni verso il Regno Unito riguardavano forniture destinate al mercato nero di tessuti e calzature in altri Stati membri. La maggior parte di tali importazioni è stata effettuata ricorrendo abusivamente al regime doganale 42 ( 23 ). Pertanto, l’OLAF ha ritenuto che l’evasione dell’IVA dovuta negli Stati membri di destinazione finale delle merci, in particolare la Germania, la Spagna, la Francia e l’Italia, fosse anch’essa sostanziale. L’OLAF ha sottolineato che il Regno Unito non aveva applicato profili di rischio basati sui prezzi minimi accettabili, come raccomandatogli, e non aveva effettuato adeguati controlli doganali all’importazione, se non nel corso di un mese durante l’operazione Snake ( 24 ).

78. Di conseguenza, secondo tale relazione, il Regno Unito ha immesso in libera pratica, senza procedere a controlli doganali, prodotti tessili e calzature sottovalutati provenienti dalla Cina, cosicché una parte sostanziale dei dazi doganali non è stata riscossa né messa a disposizione del bilancio dell’Unione. Pertanto, l’OLAF ha calcolato, nella sua relazione, le perdite di risorse proprie tradizionali per il periodo compreso tra il 2013 e 2016 che ne sarebbero derivate ( 25 ). Più in particolare, esso ha determinato, per il codice nomenclatura combinata di ciascun prodotto considerato, la quantità (in kg) delle merci sottovalutate (considerate come merci dichiarate a un valore al di sotto del prezzo minimo accettabile di cui trattasi) e la differenza tra il valore dichiarato e il prezzo medio rettificato di cui trattasi (prezzo medio rettificato per l’Unione‑28) del prodotto in questione, e ha poi applicato l’aliquota del dazio doganale in vigore alla differenza di cui trattasi. In tale contesto, l’OLAF ha raccomandato all’HMRC di adottare tutte le misure adeguate al fine di recuperare detto importo e di applicare indicatori di rischio.

79. Tra il novembre 2016 e l’ottobre 2018, in forza delle disposizioni del regolamento n. 608/2014 relative al controllo e alla supervisione delle risorse proprie tradizionali, alcuni agenti incaricati della Commissione hanno effettuato cinque ispezioni vertenti, in particolare, sulla sottovalutazione.

80. In occasione della missione ispettiva 16‑11‑1, avvenuta tra il 14 e il 18 novembre 2016, la Commissione, dopo aver constatato che gli importi dei dazi doganali che erano stati annullati nella contabilità B corrispondevano alle obbligazioni supplementari inizialmente reclamate mediante l’emissione dei 24 avvisi di pagamento C18 Snake riguardanti le importazioni sottovalutate rilevate nell’ambito dell’operazione Snake ma successivamente revocate, ha invitato le autorità del Regno Unito a determinare il valore in dogana di tutte le dichiarazioni di importazione in questione, a ricalcolare i dazi aggiuntivi dovuti su tali valori, a inserire le obbligazioni corrispondenti nella contabilità B e a recuperare gli importi considerati nel più breve tempo possibile.

81. Essa ha altresì chiesto a dette autorità se applicassero lo strumento dei prezzi medi rettificati messo a punto dall’OLAF al fine di individuare le importazioni sottovalutate, se effettuassero controlli fisici al momento dello sdoganamento e se chiedessero sistematicamente il versamento di una garanzia a copertura dei dazi eventualmente dovuti conformemente all’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento di applicazione.

82. Nel corso della missione ispettiva 17‑11‑1, effettuata dall’8 al 12 maggio 2017, la Commissione ha selezionato dodici dichiarazioni di importazione presentate nel corso del primo trimestre 2017 e contenenti valori particolarmente bassi, ai fini di una verifica in loco. L’esame ha confermato che le dodici partite oggetto di tali dichiarazioni erano state immesse in libera pratica nell’Unione senza controllo e senza costituzione di garanzia. Le autorità del Regno Unito hanno confermato di non aver adottato le misure richieste dall’OLAF a seguito dell’operazione Snake nel 2014 e poi nuovamente nella relazione ispettiva 16‑11‑1. Esse hanno spiegato che ciò era dovuto principalmente alla valutazione dei loro consulenti legali secondo la quale non era disponibile alcun metodo di valutazione accettabile. Tuttavia, le importazioni di cui trattasi sarebbero state esaminate dal gruppo d’azione istituito nell’ambito dell’operazione Breach.

83. Nel corso della missione ispettiva 17‑11‑2, svoltasi tra il 13 e il 17 novembre 2017, cinque dichiarazioni di importazione con valori particolarmente bassi e riguardanti importatori già individuati nell’ambito dell’operazione Snake come potenziali frodatori sono state esaminate dagli agenti della Commissione sulla base di uno dei 24 avvisi di pagamento C18 Snake derivanti da tale operazione e riguardanti un importo totale di GBP 62003024,23. Tuttavia, è risultato impossibile ritrovare le obbligazioni corrispondenti alle varie dichiarazioni di importazione, il che, secondo l’HMRC, giustificava la cancellazione di tali obbligazioni.

84. Nel corso di detta missione, le autorità del Regno Unito hanno informato gli agenti della Commissione del lancio da parte dell’HMRC, a partire dal 12 ottobre 2017, dell’operazione denominata «Swift Arrow». Il Regno Unito ha spiegato che i profili di rischio utilizzati nell’ambito di tale operazione erano basati non già sulle soglie stabilite dall’OLAF, bensì su soglie o profili di rischio nazionali fissati dall’HMRC sulla base delle sole importazioni nel Regno Unito. Tali profili erano tuttavia applicati soltanto a taluni operatori previamente individuati come operanti nel commercio fraudolento. I container individuati da detti profili di rischio sono sottoposti a controlli fisici da parte delle autorità del Regno Unito al momento dello sdoganamento. Se queste ultime ritengono che il valore dichiarato non sia giustificato, esse esigono un pagamento a titolo di garanzia prima dello svincolo delle merci.

85. Nel corso della missione ispettiva 18‑11‑1, effettuata tra il 16 e il 20 aprile 2018, gli agenti della Commissione hanno ispezionato 25 dichiarazioni di importazione relative al periodo compreso tra il 12 ottobre 2017, data di inizio dell’operazione denominata «Swift Arrow», e il 31 dicembre 2017. È stato constatato che solo sette dei 25 documenti di trasporto che presentavano un valore estremamente basso erano stati individuati dal profilo di rischio messo a punto dall’HMRC e che gli altri 18 container erano stati immessi in libera circolazione senza che fosse contestato il valore in dogana. Le autorità del Regno Unito hanno dichiarato che, a partire dal lancio dell’operazione Swift Arrow, il profilo di rischio era stato adeguato al fine di includere un numero maggiore di operatori, di codici di nomenclatura combinata (NC) e di punti di entrata, cosicché, se le importazioni in questione avessero avuto luogo nell’aprile 2018, il profilo avrebbe individuato undici documenti di trasporto supplementari.

86. Inoltre, secondo tali autorità, diversi operatori selezionati hanno interrotto le loro importazioni non appena sono stati inclusi nei profili di rischio, sono stati sottoposti a controlli prima dello svincolo e sono stati invitati a pagare garanzie prima della concessione dello svincolo delle merci.

87. Tali autorità hanno tuttavia rifiutato di divulgare i dettagli del metodo di calcolo utilizzato dall’HMRC per determinare le garanzie richieste nell’ambito dell’operazione Swift Arrow e per redigere gli ordini di riscossione a posteriori, ossia gli avvisi di pagamento C18 Snake.

88. Nel maggio 2018, nell’ambito dell’operazione Breach, il Regno Unito ha emesso taluni avvisi di pagamento C18 (in prosieguo: gli «avvisi di pagamento C18 Breach») per un importo totale di GBP 25 milioni per un periodo risalente al 2015.

89. Nel corso della missione ispettiva 18‑11‑2, svoltasi tra l’8 e il 12 ottobre 2018, le autorità del Regno Unito hanno ribadito tale rifiuto. Per contro, esse hanno confermato di aver constatato, nell’aprile 2018, dazi aggiuntivi per sette operatori, di cui numerosi già individuati durante l’operazione Snake, per un importo totale di GBP 19434197,73.

B. Procedimento precontenzioso

90. Con lettere del 24 marzo 2017 e del 28 luglio 2017, la Commissione si è informata presso il Regno Unito del seguito riservato alla relazione OLAF. Essa ha dichiarato di non aver ricevuto informazioni supplementari concrete da parte del Regno Unito e che nulla induceva a ritenere che tale Stato avesse adottato le misure adeguate per prevenire la frode da sottovalutazione constatata in tale relazione. In mancanza di informazioni contrarie, la Commissione ha dichiarato di essere obbligata a chiedere al Regno Unito di mettere a disposizione un importo di risorse proprie tradizionali corrispondente alle perdite determinate dall’OLAF (previa deduzione delle spese di riscossione).

91. In una delle tre lettere del 28 luglio 2017 essa ha altresì chiesto di essere informata del seguito riservato dalle autorità del Regno Unito alla relazione della missione ispettiva 16‑11‑1, reiterando al riguardo la sua richiesta di poter disporre della valutazione giuridica che ha condotto all’annullamento dei 24 avvisi di pagamento C18 Snake nonché dell’elenco dei documenti di trasporto relativi a ciascuna delle 24 pratiche, compresi i calcoli effettuati per accertare le obbligazioni doganali.

92. Con lettere dell’8 agosto 2017 e del 12 ottobre 2017, il Regno Unito ha risposto a tali richieste. Per quanto riguarda, anzitutto, la relazione OLAF, il Regno Unito ha rilevato che sarebbero stati adottati provvedimenti per affrontare il problema della sottovalutazione quale il lancio dell’operazione Breach. Il diritto dell’Unione non imporrebbe del resto un modello particolare di controllo, cosicché spetterebbe a ciascuno Stato membro decidere quale sia il modo migliore per applicare la legge. Inoltre, misure di controllo precedenti allo svincolo, ivi compresa l’assunzione di garanzie, non sarebbero per loro natura più efficaci delle misure a posteriori come quelle sviluppate dal Regno Unito. Il metodo OLAF, in quanto basato sull’applicazione di dati stabiliti a livello dell’Unione, non sarebbe né valido né adeguato per il Regno Unito. Tale modello sarebbe censurabile, ragion per cui il Regno Unito avrebbe sviluppato il proprio approccio che non presenterebbe le carenze del metodo OLAF. Inoltre, quanto al seguito della relazione della missione ispettiva 16‑11‑1, il Regno Unito ha dichiarato che la ragione dell’annullamento dei 24 avvisi di pagamento C18 Snake e della cancellazione degli importi corrispondenti dalla contabilità B era la loro incapacità di provare l’importo dei valori reali delle merci importate, ma che un gruppo di esperti avrebbe posto rimedio a tale problema nell’ambito dell’operazione Breach. Infine, il Regno Unito ha ribadito di non poter accogliere la richiesta di messa a disposizione della valutazione giuridica dell’HMRC che ha condotto all’annullamento degli avvisi di pagamento C18 Snake, invocando al riguardo motivi di riservatezza e di tutela del segreto professionale tra un avvocato e il suo cliente.

93. Il 9 marzo 2018 la Commissione ha inviato al Regno Unito una lettera di diffida.

94. Il Regno Unito ha risposto a tale lettera il 22 giugno 2018. In allegato a quest’ultima lettera, detto Stato chiedeva che gli fosse trasmessa una versione completa della relazione OLAF, in quanto disponeva solo di una versione incompleta di tale relazione, e che la Commissione gli fornisse risposte a quesiti dettagliati sul metodo utilizzato per calcolare gli importi richiesti di risorse proprie tradizionali.

95. Il 24 settembre 2018 la Commissione ha inviato al Regno Unito un parere motivato nel quale ha risposto in particolare alle richieste formulate da tale Stato in allegato alla sua lettera del 22 giugno 2018 e ha fissato il termine per la risposta in due mesi.

96. Il 19 dicembre 2018 la Commissione, non avendo ricevuto dal Regno Unito alcuna risposta al parere motivato entro il termine impartito, ha deciso di proporre il ricorso per inadempimento di cui trattasi dinanzi alla Corte, dopo aver informato il Regno Unito, il 18 dicembre 2018, che avrebbe adottato tale decisione il giorno successivo.

97. Il 9 gennaio 2019 si è tenuta una riunione tecnica tra le autorità del Regno Unito e la Commissione, nel corso della quale una società di consulenza ha presentato le proprie conclusioni, contenute in una relazione commissionata dal Regno Unito.

98. L’11 febbraio 2019 il Regno Unito ha trasmesso alla Commissione la sua risposta al parere motivato, consistente in una nota di copertura e in un allegato contenente la relazione di una società di consulenza.

IV. Procedimento dinanzi alla Corte

99. Il 7 marzo 2019, ritenendo che gli argomenti presentati dal Regno Unito non consentissero di confutare le censure formulate nel parere motivato, la Commissione ha proposto il ricorso di cui trattasi.

100. Il Regno del Belgio, la Repubblica di Estonia, la Repubblica ellenica, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica portoghese e la Repubblica slovacca (in prosieguo, congiuntamente: gli «intervenienti») hanno presentato memorie di intervento a sostegno del Regno Unito nella presente causa.

101. Con lettera del 6 giugno 2020, il Regno Unito ha presentato una domanda di mezzi istruttori o di organizzazione del procedimento, volta a richiedere alla Corte di ingiungere alla Commissione di rispondere a una serie di quesiti, alcuni dei quali erano già stati posti nelle richieste di informazioni inviate dal Regno Unito alla Commissione il 22 giugno 2018 e il 22 marzo 2019. Con lettera dell’11 aprile 2019, il Regno Unito ha chiesto alla Corte di imporre alla Commissione di rispondere ai quesiti posti nella richiesta del 22 marzo 2019 (in prosieguo: la «richiesta di informazioni ridefinita») ( 26 ).

102. Con lettera del 14 ottobre 2020, la Corte ha rivolto alla Commissione e al Regno Unito alcuni quesiti con richiesta di risposta scritta. Con atti scritti del 16 novembre 2020, le parti hanno risposto a tali quesiti.

103. L’8 dicembre 2020 si è tenuta un’udienza nel corso della quale hanno presentato osservazioni orali, da un lato, il Regno Unito, a sostegno del quale sono intervenute la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica portoghese, nonché, dall’altro, la Commissione. Tali parti sono state invitate a concentrare le loro difese sul contenuto delle risposte menzionate al paragrafo precedente delle presenti conclusioni.

V. Conclusioni delle parti

104. Con il suo ricorso, la Commissione chiede alla Corte di constatare che, – non avendo tenuto conto degli importi corretti dei dazi doganali e non avendo messo a disposizione l’importo corretto delle risorse proprie tradizionali e delle risorse proprie [basate sull’IVA] relative a talune importazioni di prodotti tessili e di calzature provenienti dalla Cina, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi a esso incombenti in forza degli articoli 2 e 8 della decisione 2014/335, degli articoli 2 e 8 della decisione 2007/436, degli articoli 2, 6, 9, 10, 12 e 13 del regolamento n. 609/2014, degli articoli 2, 6, 9, 10, 11 e 17 del regolamento n. 1150/2000, dell’articolo 2 del regolamento n. 1553/89, nonché dell’articolo 105, paragrafo 3, del codice doganale dell’Unione e dell’articolo 220, paragrafo 1, del codice doganale comunitario; – come conseguenza dell’inadempimento degli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, dell’articolo 325 e dell’articolo 310, paragrafo 6, TFUE, degli articoli 3 e 46 del codice doganale dell’Unione, dell’articolo 13 del codice doganale comunitario, dell’articolo 248, paragrafo 1, del regolamento di applicazione, dell’articolo 244 del regolamento di esecuzione nonché dell’articolo 2, paragrafo 1, lettere b) e d), degli articoli 83, 85, 86 e 87, e dell’articolo 143, paragrafo 1, lettera d), e paragrafo 2, della direttiva 2006/112; – [Le perdite di risorse proprie tradizionali corrispondenti, [che devono essere messe] a disposizione del bilancio dell’Unione (meno le spese di riscossione) ammontano a: – EUR 496025324,30 nel 2017 (fino all’11 ottobre 2017 incluso); – EUR 646809443,80 nel 2016; – EUR 535290329,16 nel 2015; – EUR 480098912,45 nel 2014; – EUR 325230822,55 nel 2013; – EUR 173 404.943,81 nel 2012; – EUR 22777312,79 nel 2011] ( 27 ). – non comunicando alla Commissione tutte le informazioni necessarie al fine di stabilire l’importo delle perdite di risorse proprie tradizionali e non fornendo, come richiesto, il contenuto della valutazione giuridica dell’ufficio legale dell’HMRC o la motivazione della decisione che ha portato alla cancellazione delle obbligazioni doganali accertate, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 3. TUE e dell’articolo 2, paragrafo 2 e paragrafo 3, lettera d), del regolamento n. 608/2014; e – condannare il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord alle spese.

105. Il Regno Unito chiede che la Corte voglia: – dichiarare il ricorso totalmente o parzialmente irricevibile; – in subordine, constatare che – il Regno Unito non è venuto meno all’obbligo di combattere la frode, a titolo di risorse proprie tradizionali o di leale cooperazione; – le misure adottate dal Regno Unito non hanno avuto conseguenze per il bilancio dell’Unione, ragion per cui esso non può essere tenuto a risarcire all’Unione il benché minimo importo; – in subordine, qualora la Corte constati che un particolare inadempimento ha comportato una perdita per l’Unione, consentire al Regno Unito di valutare e di dichiarare le risorse proprie tradizionali supplementari derivanti dall’accertamento della responsabilità, senza determinare essa stessa l’importo delle perdite di tali risorse; – in estremo subordine, nel caso in cui la Corte decidesse di pronunciarsi sulla domanda relativa alle perdite di risorse proprie tradizionali, esaminare la valutazione di queste ultime effettuata dal Regno Unito; – in estremo subordine, nel caso in cui la Corte non approvi le scelte metodologiche del Regno Unito, «riconoscere che la Commissione deve, nella sua valutazione delle perdite di risorse proprie tradizionali, soddisfare la norma probatoria applicabile nelle azioni di risarcimento danni contro uno Stato membro, cosa che non ha fatto»; – respingere il reclamo relativo alle risorse proprie provenienti dall’IVA, per mancanza di base giuridica e di quantificazione, e – condannare la Commissione alle spese.

106. Tutti gli Stati membri intervenienti chiedono, in sostanza, il rigetto del ricorso. La Repubblica slovacca e la Repubblica portoghese chiedono inoltre la condanna della Commissione alla totalità delle spese.

VI. Sul ricorso

107. Prima di esaminare i motivi dedotti dalla Commissione a sostegno del suo ricorso, occorre esaminare le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Regno Unito nel suo controricorso (sezione A). Nel merito, tale ricorso si articola, in sostanza, intorno a quattro motivi. In primo luogo, la Commissione fa valere che, durante il periodo di infrazione, il Regno Unito non ha adottato misure volte a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, e tale mancanza costituisce un inadempimento sia degli obblighi generali in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione e di lotta contro la frode, sia dell’obbligo per le autorità doganali di adottare misure dirette a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, di effettuare controlli sulla base di un’analisi dei rischi e di esigere il versamento di garanzie (sezione B). In secondo luogo, la Commissione sostiene che il Regno Unito ha violato disposizioni della normativa in materia di risorse proprie, in quanto i dazi doganali delle merci importate non sono stati calcolati correttamente e gli importi delle risorse proprie afferenti a tali dazi non sono stati accertati né messi a disposizione del bilancio dell’Unione nel momento in cui essi avrebbero dovuto esserlo (sezione C). In terzo luogo, occorre esaminare l’argomento vertente sulla violazione dell’obbligo di leale cooperazione quale sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE (sezione D). In quarto luogo, la Commissione fa valere, in sostanza, che, non avendo determinato correttamente il valore in dogana delle merci sottovalutate al momento della loro importazione a causa della mancanza di misure di controllo effettive, il Regno Unito ha violato la normativa in materia di IVA e non ha messo a disposizione del bilancio dell’Unione tutte le risorse proprie provenienti dall’IVA (sezione E).

A. Sulla ricevibilità

108. Nel suo controricorso il Regno Unito deduce cinque categorie di eccezioni di irricevibilità vertenti, in primo luogo, sulla violazione dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento precontenzioso e del procedimento dinanzi alla Corte, in secondo luogo, sull’irregolarità del procedimento precontenzioso e del ricorso per quanto riguarda la presa in considerazione dell’IVA in forza del regime doganale 42 ( 28 ), in terzo luogo, sulla violazione, da parte della Commissione, dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto, dell’estoppel e della leale cooperazione, in quarto luogo, sull’impossibilità di ordinare la messa a disposizione degli importi ai sensi dell’articolo 258 TFUE, e, in quinto luogo, sul carattere prematuro del ricorso per quanto riguarda il periodo compreso tra il 1o maggio 2015 e l’11 ottobre 2017.

109. La quinta eccezione di irricevibilità è intrinsecamente legata all’esame degli argomenti di merito del secondo motivo, vertenti sulla mancata constatazione e messa a disposizione del bilancio dell’Unione, entro il termine impartito, degli importi delle risorse proprie corrispondenti ai dazi doganali. Pertanto, l’argomento del Regno Unito relativo al carattere prematuro del ricorso precoce per quanto riguarda il periodo compreso tra il 1o maggio 2015 e l’11 ottobre 2017 presentato nell’ambito di tale eccezione di irricevibilità mira, in realtà, a rimettere in discussione l’inadempimento contestato nell’ambito del secondo motivo e a ridurre l’entità delle perdite delle risorse proprie tradizionali di cui la Commissione chiede l’accertamento. Propongo quindi che la quinta categoria di eccezioni di irricevibilità venga analizzata nell’ambito dell’esame nel merito di tale motivo.

110. Pertanto, occorre esaminare, in via preliminare, le prime quattro categorie di eccezioni di irricevibilità per stabilire se il ricorso per inadempimento di cui trattasi proposto dalla Commissione sia ricevibile.

1. Sull’eccezione di irricevibilità vertente su una presunta violazione dei diritti della difesa del Regno Unito nel corso del procedimento precontenzioso e del procedimento dinanzi alla Corte

111. Il Regno Unito sostiene, in sostanza, che il ricorso di cui trattasi è irricevibile, sulla base del rilievo che i suoi diritti della difesa non sono stati rispettati né nell’ambito del procedimento precontenzioso né nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte.

112. In via preliminare, da un lato, occorre ricordare che, per quanto riguarda il procedimento precontenzioso, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che quest’ultimo ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto dell’Unione e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione ( 29 ). La regolarità di tale procedimento costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato FUE, non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita ( 30 ).

113. Inoltre, mentre il parere motivato deve contenere un’esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono ai sensi del Trattato, la lettera di diffida non deve soddisfare requisiti di esaustività così rigidi come quelli che deve soddisfare il parere motivato, dato che, necessariamente, può consistere solo in un primo e succinto riassunto degli addebiti. Nulla impedisce dunque alla Commissione di precisare, nel parere motivato, gli addebiti da essa già esposti in maniera più generale nella lettera di diffida ( 31 ).

114. D’altro lato, riguardo al procedimento contenzioso, secondo una giurisprudenza costante, in relazione a un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 258 TFUE, esso deve esporre le censure in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato membro e alla Corte di comprendere esattamente la portata della violazione del diritto dell’Unione contestata, presupposto necessario affinché il suddetto Stato possa far valere utilmente i suoi motivi di difesa e affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto ( 32 ). In particolare, il ricorso della Commissione deve contenere un’esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che l’hanno condotta al convincimento che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi impostigli dai Trattati ( 33 ).

115. È alla luce di tale giurisprudenza che occorre stabilire se la Commissione abbia garantito il rispetto dei diritti della difesa nei confronti del Regno Unito durante il procedimento precontenzioso e nell’ambito del presente procedimento.

116. In primo luogo, il Regno Unito sostiene che i suoi diritti della difesa sono stati violati, in quanto la Commissione non ha dato sufficiente seguito né alla sua prima richiesta di informazioni ( 34 ), né alla richiesta di informazioni ridefinita, per quanto riguarda soprattutto informazioni che sarebbero necessarie affinché tale Stato potesse ricostruire l’importo delle risorse proprie tradizionali richieste dalla Commissione nel suo ricorso.

117. Nella sua controreplica il Regno Unito sostiene che le informazioni tecniche dettagliate fornite dalla Commissione nella sua replica non gli consentono ancora di ricostruire tale importo. Sussisterebbero notevoli incertezze, in particolare per quanto riguarda il metodo utilizzato dalla Commissione per rettificare i dati o per quanto riguarda la questione se i dati non aggregati di cui dispone il Regno Unito corrispondano ai dati aggregati giornalieri utilizzati dalla Commissione nei suoi calcoli delle perdite di risorse proprie tradizionali, vale a dire i dati Surveillance 2.

118. Il Regno Unito ritiene che la Commissione abbia violato i suoi diritti della difesa e il principio di leale cooperazione comunicandogli tardivamente, vale a dire in fase di replica, una parte delle informazioni richieste. Esso contesta altresì il rifiuto della Commissione di fornirgli informazioni sulle misure adottate dagli altri Stati membri al fine di combattere la frode da sottovalutazione di cui trattasi. Orbene, tali informazioni gli sarebbero state necessarie per difendersi dalle affermazioni formulate dalla Commissione secondo cui sarebbero state adottate misure adeguate in altri Stati membri, le quali avrebbero prodotto risultati nella lotta contro le importazioni sottovalutate. Esse sarebbero altresì pertinenti per stabilire se le misure adottate dal Regno Unito rientrino nel suo potere discrezionale e costituiscano un approccio ragionevole per combattere la frode di cui trattasi e formulare argomenti sul nesso di causalità tra il comportamento errato delle autorità del Regno Unito e la mancata presa in considerazione delle risorse proprie tradizionali.

119. In secondo luogo, il Regno Unito contesta alla Commissione di aver compromesso la sua capacità di accedere a tutti i dati necessari alla sua difesa, dal momento che essa non ha fornito a tale Stato le informazioni richieste per quanto riguarda i suoi calcoli relativi alle risorse proprie tradizionali per il periodo dal 2011 al 2014.

120. A mio avviso, tali argomenti devono essere respinti.

121. A tal proposito, per quanto riguarda l’eccezione di irricevibilità relativa alla mancata risposta alla richiesta di informazioni, allegata alla risposta alla lettera di diffida del 22 giugno 2018, si deve constatare che, nel suo parere motivato del 23 settembre 2018 ( 35 ), la Commissione ha espressamente riscontrato tale richiesta.

122. Più in particolare, nella sua risposta alla lettera di diffida, tale Stato membro aveva contestato alla Commissione il fatto che l’allegato 2 della relazione OLAF del 1o marzo 2017 non era completo e che mancavano diverse pagine. A tal riguardo, nel parere motivato di cui trattasi, la Commissione ha spiegato che detto allegato era stato sostituito dall’allegato 7 della relazione OLAF del 1o marzo 2017, che conteneva tutte le informazioni relative al metodo utilizzato dall’OLAF. Essa ha aggiunto che l’allegato 2 aveva come base i documenti distribuiti a tale Stato durante la riunione del 28 luglio 2015 tra l’OLAF e il Regno Unito. Pertanto, il metodo OLAF è stato illustrato dalla Commissione nel suo parere motivato sotto forma di due documenti acclusi all’allegato 7 della relazione OLAF ( 36 ), documenti che del resto sono stati allegati al ricorso dinanzi alla Corte.

123. Ne consegue che il parere motivato contiene spiegazioni complete in merito a tale sostituzione, che non è, a mio avviso, tale da rendere incomprensibili le affermazioni formulate nei confronti del Regno Unito nel parere motivato. Pertanto, non si può ritenere che sia stato pregiudicato l’esercizio, da parte di tale Stato, dei suoi diritti della difesa.

124. Inoltre, il Regno Unito sostiene che i suoi diritti della difesa sono stati violati in quanto la Commissione non ha risposto alla sua richiesta di informazioni ridefinita, inviata alla Commissione dopo la presentazione del ricorso di cui trattasi, vale a dire il 7 marzo 2019. Tale affermazione si articola, in sostanza, in quattro censure.

a) Sulla comunicazione dei dati relativi ai calcoli concernenti il prezzo medio rettificato, il prezzo minimo accettabile e le perdite stimate di risorse proprie

125. Con tale prima censura, il Regno Unito contesta alla Commissione di non avergli fornito i dati utilizzati per i calcoli concernenti il prezzo medio rettificato, il prezzo minimo accettabile e le perdite stimate di risorse proprie, né i mezzi per comprendere come essa abbia utilizzato tali dati.

126. A tal riguardo, occorre constatare che, nella sua replica, la Commissione fornisce una risposta ai quesiti contenuti nella richiesta di informazioni ridefinita, vertenti sul calcolo del prezzo medio rettificato e sui prezzi minimi accettabili nonché su stime di perdite di risorse proprie tradizionali. Essa spiega in tale atto, in particolare, che il Regno Unito ha sempre avuto pieno accesso ai dati utilizzati, segnatamente il download «DL 53», al fine di costituire il prezzo medio rettificato per l’Unione‑28 e le stime di perdite di risorse proprie tradizionali mediante il sito Internet Theseus del JRC ( 37 ), in quanto tale Stato membro dispone di un accesso integrale a detto sito dal 2010, quando ha effettuato alcune simulazioni in base a tali dati ( 38 ). In particolare, le relazioni contenute nell’allegato 7 della relazione OLAF ( 39 ), in primo luogo, spiegavano il metodo di calcolo del prezzo medio rettificato e del prezzo minimo accettabile, e, in particolare, della «pulizia» dei dati, nonché la stima delle perdite (ossia la differenza di prezzo tra il prezzo dichiarato e il prezzo medio rettificato), in secondo luogo, fornivano l’elenco di prezzi medi rettificati utilizzati per ogni categoria di prodotti, in terzo luogo, offrivano una panoramica dell’iter da seguire per accedere al prezzo medio rettificato per l’Unione‑28 sul sito Internet Theseus, e, in quarto luogo, esponevano le ragioni sottese alla scelta di fissare il prezzo minimo accettabile a livello del 50% rispetto al prezzo medio rettificato. L’allegato 7 della relazione OLAF era inoltre accluso all’allegato 35 del ricorso ( 40 ) e la Commissione vi ha fatto riferimento nel parere motivato. Di conseguenza, risulta che tali dati e tali documenti erano noti al Regno Unito e potevano consentirgli, se necessario, di riprodurre i calcoli effettuati dalla Commissione. Inoltre, per quanto riguarda i volumi di merci ai fini della stima delle perdite di risorse proprie tradizionali, il Regno Unito ha chiesto una copia dell’intera banca dati Surveillance 2 utilizzata per poter calcolare esso stesso dette perdite. A tal riguardo, la Commissione ha chiarito che si tratta di una banca dati elaborata da detta istituzione, che raggruppa i dati riguardanti, in particolare, il volume fornito dagli stessi Stati membri. Così, nella sua replica, la Commissione ha spiegato che tali dati erano basati esclusivamente sui dati all’importazione trasmessi dal Regno Unito ai servizi della Commissione e semplicemente registrati nella menzionata banca dati ( 41 ).

127. Nella sua controreplica, il Regno Unito ammette che le informazioni fornite dalla Commissione nella replica hanno consentito di soddisfare le due richieste di informazioni. Tuttavia, esso ne critica la comunicazione tardiva. A tal riguardo, tenuto conto delle spiegazioni esposte al paragrafo precedente, occorre constatare che le modalità con cui la Commissione ha proceduto ai calcoli del prezzo medio rettificato e del prezzo minimo accettabile nonché quelle utilizzate per stimare le perdite di risorse proprie tradizionali sono state trasmesse al Regno Unito (e, quindi, erano ad esso note), come risulta dalle spiegazioni contenute nell’allegato 7 della relazione OLAF. Pertanto, non si può ritenere che le informazioni relative alla replica costituiscano nuove informazioni.

128. Di conseguenza, poiché i dati utilizzati dalla Commissione erano documenti accessibili nel Regno Unito, avendo quest’ultima spiegato, prima e durante la presente causa, il modo in cui tale Stato membro poteva avere accesso a tali dati e ricostruire i calcoli da essa effettuati, si deve considerare che tutte le informazioni richieste dal Regno Unito nella sua richiesta di informazioni ridefinita in merito ai prezzi medi rettificati per l’Unione‑28, ai prezzi minimi accettabili e a perdite di risorse proprie erano già ad esso accessibili.

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