CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

del 26 giugno 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

I — Gli antefatti

Nella presente causa vi trovate di fronte ad un'azione di danni a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE, esperita dalla Meggle Milchindustrie GmbH & Co. La Meggle esercisce nella Repubblica federale di Germania una latteria ed un'azienda per la lavorazione del latte. Fra l'altro essa ottiene dal latte magro caseina e caseinati che vende nella Repubblica federale di Germania, in altri Stati membri ed in paesi terzi. Lo smercio di questi prodotti corrisponde a circa il 10% delle sue vendite.

Secondo la Meggle le disposizioni relative all'organizzazione comune dei mercati per i latticini in concomitanza con i provvedimenti monetari nel settore agricolo hanno causato la discriminazione dei produttori di caseina e di caseinati negli Stati membri con valuta forte, in particolare i produttori tedeschi fra i quali essa occupa il primo posto, rispetto ai produttori di queste merci di paesi con moneta debole, in particolare la Francia. La Meggle ha chiesto inutilmente tanto alle competenti autorità tedesche, quanto al Consiglio ed alla Commissione, che queste norme fossero modificate. Essa si è quindi rivolta a voi. In questa causa il governo francese è intervenuto a sostegno delle conclusioni del Consiglio e della Commissione.

Prima di trattare dell'azione, ritengo opportuno fare alcune osservazioni sui prodotti caseina e caseinati e sulla loro posizione nel mercato comune, dato che da ciò otterremo dei chiarimenti sull'azione stessa.

1.1. I prodotti caseina e caseinati

Un utile sguardo generale sul mercato della caseina e dei caseinati e sulle relative sovvenzioni è contenuto nella relazione speciale della Corte dei conti riguardante l'attribuzione di aiuti per la trasformazione del latte magro in caseina e caseinati (GU 1984, C 41).

La caseina viene ottenuta dal latte magro mediante coagulazione in ambiente acido oppure usando il caglio. Quello che resta è un prodotto insolubile che viene lavato ed essiccato. I caseinati si ottengono dalla caseina aggiungendo sali, dal che deriva un prodotto solubile. Entrambi questi prodotti proteinic! concentrati di alto valore vengono usati, a seconda della loro qualità, per la produzione di alimenti, di prodotti farmaceutici, fibre tessili e colla.

In passato il mercato internazionale di questi prodotti era dominato dalla Nuova Zelanda. Dopo l'istituzione di un regime di sovvenzioni per la loro fabbricazione, però, la produzione CEE ha continuato ad aumentare, cosicché nel 1980, con una quota del 40% della produzione mondiale, è divenuta il maggior produttore.

1.2. La posizione della caseina e dei caseinati nel diritto comunitario

Per quanto riguarda la posizione della caseina e dei caseinati nel diritto comunitario, va detto anzitutto che entrambi non figurano nell'elenco dei prodotti agricoli contenuto nell'allegato II del trattato. Essi esulano quindi dagli artt. da 38 a 46 del trattato, relativi all'agricoltura. Benché il regolamento del Consiglio 11 novembre 1980, n. 3033/80, che stabilisce le norme commerciali da applicarsi a determinate merci ottenute dalla lavorazione di prodotti agricoli (GU 1980, L 323, pag. 1) si riferisca alla caseina ed ai caseinati, l'art. 16 di questo regolamento ne sospende l'applicazione fino ad un provvedimento in proposito del Consiglio. I tributi all'importazione contemplati da questo regolamento per la protezione dei prodotti nazionali non si applicano quindi alla caseina ed ai caseinati. Ciò è importante giacché, a causa di questa esclusione, tali prodotti non rientrano nel novero delle merci per le quali, a norma del regolamento del Consiglio n. 974/71 (GU 1971, L 106, pag. 1), devono essere istituiti importi compensativi monetari nelle ipotesi ivi contemplate. La caseina e i caseinati rientrano perciò nella TDC (voce 35.01). I dazi doganali relativamente moderati e consolidati in sede GATT fanno quindi sì che il prezzo sul mercato comunitario di questi prodotti sia determinato in ampia misura da quello del mercato mondiale.

Data la loro qualità di prodotti non agricoli, la caseina ed i caseinati non rientrano nel regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, che istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei latticini (GU 1968, L 148, pag. 13). L'art. 11 di questo regolamento contempla, come provvedimento inteso ad ampliare lo smercio, un regime di sovvenzioni per la trasformazione del latte magro in caseina e caseinati. Questo regime di aiuti è contenuto nel regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 987/68 (GU 1968, L 169, pag. 6) e nel regolamento di esecuzione della Commissione n. 756/70 (GU 1970, L 91, pag. 28), sostituito dal regolamento n. 1331/82 (GU 1982, L 150, pag. 75). La sovvenzione varia a seconda che dal latte magro si ottenga caseina ovvero caseinati e a seconda della qualità del prodotto finale. La sovvenzione è stabilita in modo che il reddito del latte usato in questo modo corrisponda a quello del latte magro trasformato in polvere. Lo scopo del regime di aiuti è quello di creare per i produttori di latte magro un canale di smercio alternativo. È assodato che la sovvenzione ha fatto aumentare considerevolmente la produzione comunitaria di caseina e di caseinati, sia quantitativamente sia qualitativamente.

1.3. La causa

Visto quanto sopra è pacifico che il prezzo della caseina e dei caseinati è strettamente connesso al prezzo d'intervento per il latte magro in polvere. Dato che i produttori di latte magro hanno l'alternativa fra trasformarlo in polvere di latte ed offrirlo all'intervento, il produttore di caseina dovrà pagare per il latte magro un prezzo prossimo a questo, meno le spese di lavorazione per il latte magro in polvere. Anche se, come il. Consiglio e la Commissione sostengono, il prezzo effettivo per il latte magro in polvere non corrisponde sempre a quello d'intervento, soprattutto nei periodi in cui l'offerta è concentrata, è assodato il sussistere di una chiara tendenza in questo senso. Il prezzo d'intervento per il latte magro in polvere viene convertito in moneta nazionale ai cambi rappresentativi o verdi che ben conoscete, che sono stati determinati nel 1983 del regolamento n. 1223/83 (GU 1983, L 132, pag. 33). Dato che questi cambi si discostano da quelli effettivi, il costo del latte magro in polvere nella Repubblica federale di Germania, che è un paese con valuta forte, è superiore a quello della Francia che è un paese con valuta debole. In linea di principio, il Consiglio e la Commissione ammettono il sussistere di questi svantaggi. Secondo la Meggle questa differenza nella situazione concorrenziale è la causa del fatto che le esportazioni francesi di caseina nella Repubblica federale di Germania siano fortemente aumentate, mentre essa non può prender piede sul mercato francese o può farlo solo con molte difficoltà. Dagli abbondanti dati statistici che la ricorrente ha prodotto si traggono a suo parere tre importanti conclusioni. La prima è che la Francia e l'Irlanda, che sono paesi con valuta debole, hanno aumentato eccessivamente la loro quota della produzione CEE e delle esportazioni nei paesi terzi, mentre i Paesi Bassi e la Repubblica federale di Germania, che sono paesi con valuta forte, sono rimasti comparativamente indietro. In secondo luogo, la forte diminuzione delle importazioni da paesi terzi a causa dell'aumentata produzione nei paesi con valuta debole. In terzo luogo, l'aumento delle esportazioni francesi nella Repubblica federale di Germania dovuto al sopramenzionato vantaggio concorrenziale dell'industria francese e le conseguenti riduzioni di prezzo, al quale fa riscontro la diminuzione delle esportazioni tedesche in Francia. La Meggle ha valutato il danno recatole dalle minori possibilità di vendita sul mercato francese, calcolato tanto in astratto quanto in concreto, in circa 20 milioni di DM. Questo danno le sarebbe stato causato dall'illegittimo comportamento della Comunità, cioè dalle discriminazioni fra produttori di caseina e caseinati francesi e tedeschi dovute all'applicazione dèi cambi rappresentativi al prezzo d'intervento per il latte magro in polvere, senza che la Comunità adottasse provvedimenti intesi a compensare detti svantaggi.

II — Valutazione della causa

II.1. Presupposti

Per la valutazione della presente causa sono assodati due fatti giuridicamente rilevanti. In primo luogo che il sistema dei cambi rappresentativi nel settore agricolo può dare occasione a mutamenti della concorrenza sul mercato comune dei prodotti agricoli. Ciò è stato ammesso anche da codesta Corte. A proposito del prelievo di corresponsabilità nel settore dei latticini, il quale prelievo, espresso in ECU, viene convertito in moneta nazionale ai cambi rappresentativi, nella sentenza 138/78 (Stölting, Race. 1979, pag. 713, punto 10) avete affermato che:

« anche se in talune operazioni l'applicazione di tali tassi di cambio può eventualmente comportare vantaggi o svantaggi che possono apparire come discriminazioni, ciò non toglie che, in generale, detta applicazione serve ad ovviare a situazioni monetarie che, in mancanza di un provvedimento come il regolamento n. 878/77, si risolverebbero in discriminazioni molto più gravi, patenti e generali;

l'adozione del sistema dei tassi di cambio verdi, anche se non è privo d'inconvenienti, è quindi giustificata dal divieto di discriminazioni e dalle esigenze della politica agricola comune. »

In secondo luogo, per quanto riguarda la caseina ed i caseinati, la Comunità non ha adottato alcun provvedimento inteso a compensare, in tutto o in parte, gli eventuali svantaggi dell'applicazione dei cambi rappresentativi al prezzo d'intervento per il latte magro in polvere. Come ho già rilevato, la Comunità non potrebbe nemmeno farlo per quanto riguarda l'istituzione di importi compensativi monetari per gli scambi di caseina e caseinati, dato che le norme in vigore non la contemplano, mentre inoltre obblighi assunti in sede GATT vi ostano. Una plausibile alternativa sarebbe l'istituzione di sovvenzioni variabili a seconda dello Stato membro. Come la Commissione ha giustamente sostenuto, l'istituzione, auspicata dalla Meggle, di importi variabili come nell'organizzazione di mercato per i semi di colza, di ravizzone e di girasole, non può aver luogo per analogia, dato che la caseina ed i caseinati non sono un prodotto agricolo e quindi manca la compentenza in proposito, almeno per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 43 del trattato CEE.

Il problema è quindi se la Comunità fosse obbligata ad adottare provvedimenti nel periodo cui la Meggle si riferisce. Dalla sopra citata sentenza 138/78 emerge che ciò non è senz'altro vero. Anche se si verificano determinati inconvenienti, la Comunità non è automaticamente obbligata ad agire. Questi inconvenienti fanno parte del rischio dell'imprenditore che l'operatore corre su un mercato sul quale viene applicato un sistema di cambi molteplici. L'operatore non può pretendere in assoluto che gli svantaggi recatigli dal sistema dei cambi rappresentativi, né i vantaggi che ne trae, siano compensati d'ufficio dalla Comunità. Questa è obbligata ad agire solo se le conseguenze dei cambi rappresentativi sono tali da ostacolare il buon funzionamento del mercato o dell'organizzazione di mercato. Ciò si desume dal complesso del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974/71, riguardante determinati provvedimenti di politica congiunturale da adottarsi nel settore agricolo in occasione dell'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri (GU 1971, L 106, pag. 1). A norma di questo regolamento devono essere istituiti importi compensativi monetari per i prodotti che rientrano nel campo di applicazione del regolamento stesso, qualora ricorra il presupposto essenziale, nominato nell'art. 1, n. 3, cioè una perturbazione o una minaccia di perturbazione degli scambi dei prodotti di cui trattasi. Rilevo che questa disposizione è tassativa. Se questo presupposto non sussiste o non sussiste più, gli importi compensativi monetari non devono essere istituiti o, rispettivamente, devono essere aboliti. Mi richiamo in proposito alla sentenza nelle cause riunite 67 e 85/75 (Lesieur, Race. 1976, pag. 391, punto 17).

Il fatto che nel presente caso non potessero essere istituiti importi compensativi monetari è irrilevante. Come ho già detto, ciò non deriva dal regolamento n. 974/71, bensì dal fatto che il regolamento n. 3033/80 per il momento non vale per la caseina e per i caseinati. Quello che conta è che il diritto comunitario pone un criterio che obbliga la Comunità ad agire qualora i cambi rappresentativi producano conseguenze tali per il commercio che si possa parlare di « perturbazioni» in atto o in potenza. Appunto se in tal caso la Comunità non interviene, l'applicazione di questi cambi è illegittima e sussiste una discriminazione. Del pari in questa luce, nella sentenza 138/78 che ho citato, codesta Corte ha parlato di « svantaggi » anziché di discriminazioni. La vostra giurisprudenza sugli importi compensativi monetari contiene varie utili precisazioni a proposito di questo criterio della perturbazione. La lettera della norma rende già chiaro che la Commissione possiede un ampio potere discrezionale nel valutare se sussista una perturbazione o un rischio di perturbazione. Lo avete già deciso nella sentenza 74/77 (CNTA, Race. 1975, pag. 533) affermando che non solo devono avere un peso fattori monetari, ma anche si deve tener conto della situazione del mercato come tale. La sentenza 95/80 (Delahais e altri, Race. 1981, pag. 317) rende evidente che si tratta di valutare il mercato comunitario di un determinato prodotto. Dalla sentenza che ho già menzionato nelle cause riunite 67 e 85/75, come pure da quella 29/77 (Roquette, Race. 1977, pag. 1835) emerge che non spetta alla Commissione dimostrare che sussiste il rischio di perturbazioni, ma che l'amministrato deve farlo (rispettivamente punti 28 e 14). In generale la vostra giurisprudenza in proposito rende manifesto che la cosa più importante non è tutelare l'operatore contro gli svantaggi del sistema di cambi in vigore, bensì garantire il buon funzionamento del mercato o dell'organizzazione dei mercati attraverso il quale l'operatore è indirettamente tutelato contro la discriminazione derivante dalla perturbazione.

II.2. L'andamento del mercato

Vi è stato sottoposto molto materiale statistico fra il quale secondo me hanno rilievo i seguenti dati.

Coi dati forniti dalla Commissione e non contestati dalla Meggle si può compilare la seguente tabella delle quote di mercato dei quattro paesi principali produttori di caseina e di caseinati:

in % 1973 1978 1983 Repubblica federale di Germania 25,2 22,6 17,1 Francia 39,0 34,9 31,0 Paesi Bassi 18,0 24,2 19,0 Irlanda 13,0 16,6 19,0

Se ne desume invero la diminuzione della quota di mercato tedesca sulla quale la Meggle ha insistito, ma contemporaneamente la diminuzione della quota francese, quasi uguale dal 1973 al 1983. La debolezza della moneta di questo paese non ha quindi provocato l'aumento della quota di mercato. Del pari i Paesi Bassi, che sono un paese con moneta forte, non hanno subito una diminuzione della loro quota di mercato. Il nesso, sostenuto dalla Meggle, fra moneta debole e miglior situazione concorrenziale, da un lato, e moneta forte e peggior situazione concorrenziale, dall'altro, non trova quindi riscontro in questi dati.

Sempre coi dati esposti dalla Commissione nelle memorie e non contestati dalla Meggle si possono calcolare le percentuali di aumento della produzione, dell'importazione e dell'esportazione nell'ambito della CEE e degli scambi coi paesi terzi, nel periodo 1973-1983:

in % CEE REG Francia Produzione 218 234 232 Importazioni da Stati membri 278 396 218 Importazioni da paesi terzi 146 -44 -52 Esportazioni in Stati membri 202 143 263 Esportazioni in paesi terzi 577 493 137

Anche questi dati dimostrano che l'aumento relativo della produzione della Repubblica federale di Germania non è stato inferiore a quello medio della CEE, né a quello della Francia. I mutamenti avvenuti riguardano il forte aumento delle esportazioni della Francia negli altri Stati membri, mentre le esportazioni tedesche sono aumentate soprattutto nei paesi terzi. Del pari la maggior percentuale di aumento delle esportazioni tedesche nei paesi terzi ed il dato francese inferiore non si possono spiegare con le differenze fra monete forti e deboli. Qui hanno piuttosto peso le differenze di qualità, e le esportazioni tedesche sul mercato mondiale sono certo aumentate a causa della miglior qualità della caseina e dei caseinati ivi prodotti, fatto che anche il governo francese intervenuto ha rilevato. L'aumento della quota francese nell'ambito della CEE va spiegato soprattutto col fatto che questo paese produce caseina e caseinati destinati ad essere rilavorati.

Vi sono state perturbazioni su questo mercato? Penso di no. Dai dati sopra forniti circa l'andamento delle quote di mercato e le percentuali di aumento della produzione, dell'importazione e dell'esportazione nell'ambito della CEE e dell'importazione e dell'esportazione nei paesi terzi, non si desume che sul mercato della caseina e dei caseinati vi siano stati mutamenti rapidi e sproporzionati, ovvero sviamenti di traffico di grande entità. Secondo me, non si può parlare di « perturbazione » del mercato.

III — Conclusioni

Dato quindi che non è stato assodato che il Consiglio e la Commissione abbiano agito illegittimamente astenendosi dall'istituire un correttivo per la caseina ed i caseinati nell'applicare il sistema dei cambi rappresentativi nel settore dei latticini, non sussiste il primo presupposto per l'applicazione dell'art. 215, 2o comma. È perciò superfluo esaminare i due altri presupposti, cioè il nesso causale fra il comportamento criticato ed il danno asserito, nonché il calcolo del danno stesso.

Concludo quindi per la reiezione del ricorso e per la condanna della ricorrente alle spese, eccettuate quelle dell'interveniente.

( *1 ) Traduzione dall'olandese.