CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 4 MARZO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Queste tre domande di pronunzia pregiudiziale sono state proposte dal Kantongerecht di Apeldoorn, nei Paesi Bassi. Esse riguardano, a quanto si dice, le prime imputazioni ai sensi del regio decreto olandese 8 settembre 1961 (il Mestkalverenbesluit, Staatsblad, pag. 296) relativo all'attuazione dell'art. 1 della legge sulla protezione degli animali (la Wet op de Dierenbescherming). Agli imputati, i sigg. Gerrit Holdijk e Lubbartus Mulder, nonché una società a responsabilità limitata che chiamerò «Ai-puro», veniva fatto carico di aver tenuto vitelli da ingrasso in box non conformi all'art. 2, lett. b) del decreto. Questo dispone che i box devono essere di dimensioni sufficienti perché l'animale possa liberamente giacere su entrambi i fianchi, stare comodamente ritto sulle zampe e in questa posizione muovere liberamente la testa.

Secondo le osservazioni scritte presentate nell'interesse della Alpuro, una recente indagine nei Paesi Bassi ha dimostrato che oltre l'83 % dei vitelli da macellare sono tenuti in box larghi da cm 55 a cm 64. Questa sembra essere la larghezza normale, ma un certo numero di box inferiori a cm 55 di larghezza viene usato per i vitelli che sono venduti quando raggiungono un peso di circa kg 60. In generale, i vitelli sono venduti quando hanno circa cinque mesi e pesano kg 200. Risulta dal fascicolo del Kantongerecht che l'imputazione del Holdijk deriva dall'accertamento, nei locali del Mulder, di vitelli di peso tra i kg 200 e i kg 220 tenuti in box larghi cm 60 e lunghi cm 150/160.

In una relazione prodotta dinanzi al Kantongerecht è detto che i vitelli da ingrasso giacciono generalmente sul fianco, cioè con le quattro zampe stese fuori lateralmente, per non più di sei periodi di 5 minuti ogni 24 ore. Lasciare un vitello di kg 200 comportarsi in tal modo richiederebbe un box largo cm 100. D'altra parte, asserisce la relazione, il decreto va interpretato nel senso che richiede che i box siano abbastanza larghi perché l'animale giaccia disteso con le zampe anteriori piegate sotto il torace e le zampe posteriori ripiegate all'esterno lateralmente e in avanti. Su questa base il box dovrebbe essere largo solo cm 70 per vitelli di kg 180/200. Il Kantongerecht non ha indicato nelle sentenze di rinvio quale ritenga essere lo spirito del decreto.

Per sostituire quello del 1961 è stato predisposto un progetto di decreto che pre-vede-che i vitelli inferiori a kg 100 vanno tenuti in box di almeno cm 60 di larghezza e cm 160 di lunghezza, mentre quelli il cui peso supera kg 100 vanno tenuti in box larghi cm 70 e lunghi cm 170.

Il Kantongerecht era del parere che «ai fini dell'istruttoria è decisiva la questione se il detto decreto 8 settembre 1961, per quanto riguarda la tenuta di vitelli da ingrasso, sia o meno in contrasto o incompatibile col Trattato CEE e, in caso affermativo, se ciò valga pure qualora una precisa normativa, che attualmente fa ancora difetto, circa i locali in cui un vitello viene tenuto, sia contenuta in un decreto all'uopo emendato» e sottoponeva la questione alla Corte in via pregiudiziale. La «precisa normativa che attualmente fa ancora difetto» di cui parla il Kantongerecht non è da esso specificata, ma si presume sia un'allusione al progetto di decreto.

L'assenza nelle sentenze di rinvio di elementi di fatto e dell'indicazione del motivo che ha indotto il Kantongerecht a proporre la questione pregiudiziale come prure del richiamo a precisi articoli del Trattato o di norme secondarie che poteva aver avuto in mente, non facilita per la Corte la soluzione della questione. Tuttavia non è secondo me necessario rimettere la causa al Kantongerecht per chiarimenti, come sembra suggerire implicitamente la critica fatta dal Governo danese, nelle osservazioni scritte, alla forma del provvedimento di rinvio. Gli imputati e la Commissione sono tuttavia d'accordo sul fatto che la questione del Kantongerecht va riformulata, poiché non spetta alla Corte, nei procedimenti ai sensi dell'art. 177, pronunciarsi sulla compatibilità della normativa nazionale col diritto comunitario. Un modo migliore di formulare la questione sembra essere il seguente: «Se divieti contenuti nel Trattato CEE o in leggi derivate o altri principi di diritto comunitario ostino attualmente a disposizioni nazionali relative al modo in cui devono essere tenuti i vitelli da ingrasso». Posta in questi termini, la questione elimina il problema, sottolineato dalla Commissione, se la Corte possa validamente pronunciarsi in queste cause su una normativa che non è ancora stata emanata.

Le osservazioni scritte ed orali presentate nell'interesse dell'Alpuro, del Governo olandese e della Commissione si sono richiamate agli (1) artt. 30 e 36 del Trattato e al (2) regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805 (GU n. L 148, pag. 24) relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine.

L'industria olandese dei vitelli da ingrasso è collegata all'esportazione: secondo l'Alpuro, più del 90 % della produzione complessiva olandese viene esportata, specialmente in Germania, in Francia ed in Italia. Poiché la larghezza normale dei box usati dagli allevatori nei Paesi Bassi è compresa tra cm 55 e cm 64, mentre il decreto del 1961 richiederebbe, imponendone l'apposita costruzione, box larghi tra i cm 70 e i cm 100, tutti i box attualmente in uso dovrebbero essere allargati e la perdita di capitale, a quanto si dice, sarebbe di oltre 720 milioni di fiorini olandesi. Non è chiaro in che modo si è raggiunta tale cifra. Non sono state fornite informazioni dettagliate alla Corte in merito alla possibilità di utilizzare o di trasformare i box esistenti o sul costo di tali operazioni. Si è tuttavia insistito molto sul fatto che le conseguenze economiche dell'applicazione del decreto del 1961 sono tali che i produttori sarebbero probabilmente costretti a lasciare i Paesi Bassi ed a stabilirsi in altri Stati membri dove, si dice, le condizioni sono meno rigorose o non vi sono disposizioni in merito e dove i box sono più o meno della stessa misura di quelli usati nei locali del Mulder.

Le parti sembrano d'accordo sul fatto che il decreto olandese riguarda i vitelli, e quindi la carne di vitello, destinata indifferentemente al mercato interno ed all'esportazione, ma non incide affatto sulla carne di vittello importata, neppure indirettamente o potenzialmente. In tali circostanze, la questione è se la disposizione de qua costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa delle esportazioni, vietata dall'art. 34 del Trattato, e all'udienza il difensore dell'Alpuro ha giustamente rinunciato al richiamo all'art. 30, che era in primo piano nelle osservazioni scritte della Commissione. È sufficiente rifarsi a due sentenze molto recenti, la 15/79, Groenveld c/ Produktschap voor Vee en Vlees (Race. 1979, pag. 3409) e la 155/80, Oebel (Racc. 1981, pag. 1993). Le due cause riguardavano restrizioni della produzione di merci. Nella causa Groenveld la normativa nazionale vietava ai fabbricanti di salumi di detenere scorte e di lavorare la carne equina e i prodotti contenenti proteine derivanti da tale carne. La causa era nata dal tentativo di un commerciante all'ingrosso di carne di cavallo di produrre salumi con tale carne. Scopo della normativa era la protezione dell'esportazione di salumi negli altri Stati membri e nei paesi terzi dove vi sono obiezioni al consumo di carne di cavallo o anche divieti di importarla. Nella causa Oebel la normativa nazionale vietava la panificazione prima delle ore 4 antimeridiane.

Circa l'argomento, addotto nelle due cause, che la normativa nazionale ostacolava le importazioni ed era quindi vietata dall'art. 34, la Corte affermava quanto segue (cito dal punto 15 della motivazione della sentenza Oebel):«L'art. 34 riguarda i provvedimenti nazionali che hanno per oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione e di costituire in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione, così da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello Stato interessato». Nella sentenza Groenveld la Corte aggiungeva a questa massima «a detrimento della produzione o del commercio di altri Stati membri» e proseguiva: «Tale non è il caso di un divieto come quello di specie, che si applica oggettivamente alla produzione di merci di un determinato genere, senza distinguere fra quelle destinate al mercato interno e quelle destinate all'esportazione» (punto 7 della motivazione).

In sostanza, la tesi sostenuta dinanzi alla Corte dalla Alpuro è che il semplice fatto che le norme applicate in uno Stato membro, in merito alle condizioni in cui sono tenuti gli animali, sono diverse da, o più severe di, quelle eventualmente applicate in un altro porta alla conclusione che le prime sono vietate dall'art. 34 se — come nel nostro caso — lo scopo è di limitare la produzione e, di conseguenza, le esportazioni. Alla Corte è stato ricordato un certo numero di sentenze (causa 173/73, Italia e/ Commissione, Race. 1974, pag. 709, punto 19 della motivazione; causa 147/77, Commissione e/ Italia, Race. 1978, pag. 1307, punto 2 della motivazione, e cause 15-16/76, Francia c/Commissione, Race. 1979, pag. 321, punto 31 della motivazione) a sostegno di tale tesi. Io non sono convinto che alcuna di esse possa essere intesa in questo senso.

Dalle sentenze Groenveld e Oebel consegue che la disparità di trattamento tra la produzione nazionale e quella originaria di un altro Stato membro non è un criterio determinante per l'applicazione dell'art. 34. È solo quando il diverso trattamento è riservato ai prodotti nazionali destinati al mercato interno rispetto a quelli destinati all'esportazione che si applica il divieto di cui all'art. 34. Nella presente fattispecie ciò non avviene. Il fatto che oltre il 90 % della carne di vitello prodotta nei Paesi Bassi sia esportata non costituisce di per sé la prova che la normativa olandese abbia le caratteristiche descritte dalla Corte. Non è stata fornita alla Corte altra prova che tale regime si risolva in una disparità di trattamento tra la carne di vitello prodotta per il consumo interno e quella prodotta per l'esportazione, o conceda un particolare vantaggio alla prima.

Di conseguenza mi sembra, in base alle sentenze Groenveld e Oebel, che l'art. 34 non si applichi ad una normativa nazionale del tipo in esame. Non è quindi necessario accertare se essa possa servire ad uno scopo «d'interesse generale atto a prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci» (v. causa 120/78, Rewe c/ Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Racc. 1979, pag. 649, punto 14 della motivazione), né se il principio si applichi nel contesto dell'art. 34, anziché dell'art. 30, indicato all'inizio della causa, né se la normativa rientri nell'art. 36. Vorrei tuttavia aggiungere che, se fossi giunto alla conclusione opposta sul punto se una normativa della natura di quella in questione sia vietata dall'art. 34, non potrei accettare la tesi secondo cui vi sarebbe una chiara dicotomia tra la «salute» ed il «benessere» dell'animale. Salute e benessere sono concetti diversi ed il secondo può comprendere cose irrilevanti per il primo; ma vi è chiaramente, secondo me, una zona in cui essi coincidono o sono interdipendenti. Di conseguenza, anche se si può dire che le disposizioni del genere qui in esame si riferiscono al «benessere», resta da accertare se siano divieti giustificati dalla protezione della salute degli animali ai sensi dell'art. 36 del Trattato.

La Alpuro sostiene altresì che tutte le disposizioni nazionali atte ad incidere sul movimento delle merci o ad influire sui prezzi sono incompatibili con un'organizzazione comune di mercato. Gli Stati membri non possono adottare provvedimenti che compromettano la parità di trattamento nell'intera Comunità o alterino la concorrenza quando esiste una organizzazione comune e, ai sensi dell'art. 40, n. 3 e 43 del Trattato, l'organizzazione di mercato deve escludere qualsiasi discriminazione e applicare condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale. Sembrano esservi due possibili basi per tale tesi. La prima è la lettera dell'art 22, n. 1, del regolamento n. 805/68; la seconda la struttura generale di detto regolamento piuttosto che una specifica disposizione dello stesso. L'art. 22, n. 1, del regolamento n. 805/68 dispone, tra l'altro «negli scambi intracomunitari sono vietati... l'applicazione di restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente».

Lo scopo di questo tipo di disposizione e il suo rapporto con l'art. 34 del Trattato CEE sono trattati in molte cause che sono state richiamate dalle parti in questa causa. Da un punto di vista, le disposizioni di questo tipo hanno portata più ampia dell'art. 34 (causa 190/73, causa penale Van Haaster, Racc. 1974, pag. 1123, conclusioni dell'avvocato generale Mayras, pag. 1139); da un altro punto di vista tali disposizioni sono decadute dopo la fine del periodo transitorio (causa 251/78, Denkavit Futtermittel c/Ministero dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste, Racc. 1979, pag. 3369; causa 53/80, Officier van Justitie c/ Kaasfabriek Eyssen, Race. 1981, pag. 409, ν. pag. 427 conclusioni avvocato generale Warner). È stato affermato che con riguardo a un regolamento che non conteneva disposizioni simili a quelle degli artt. 30 e 34 del Trattato, questi vanno considerati come «parte integrante dell'organizzazione comune dei mercati» (causa 83/78, Pigs Marketing Board ci Redmond, Race. 1978, pag. 2347, punto 55 della motivazione); d'altra parte, dove tali disposizioni simili sono contenute nei relativi regolamenti, diviene «priva di oggetto» l'interpretazione degli artt. 30 e 37 del Trattato (causa 111/76, Officier van Justitie e/ Van den Hazel, Racc. 1977, pag. 901, punti 27 e 28 della motivazione). Il Governo dei Paesi Bassi ha rilevato che l'art. 34 può essere interpretato a) in senso stretto, come divieto di discriminazione solo tra commercio interno ed esportazioni (causa Groenveld, supra), oppure b) in senso lato, quando vi è un'organizzazione comune di mercato, come divieto di misure che possono ostacolare direttamente od indirettamente, in atto o in potenza, il commercio nell'ambito della Comunità (sentenza Van Haaster, supra; causa 94/79, Vriend, Racc. 1980, pag. 327). È stato pure richiamato il fatto che, in un certo numero di cause che si occupano largamente dei provvedimenti nazionali di controllo dei prezzi, la Corte ha affermato che, una volta che la Comunità abbia istituito con legge una organizzazione comune di mercato in un dato settore, agli Stati membri è precluso l'adottare provvedimenti che possano indebolire o creare eccezioni alla organizzazione comune o mettere in pericolo i suoi scopi o il suo funzionamento (v. ad esempio, tra le molte, la sentenza 31/74, Galli, Racc. 1975, pag. 47, punti 27-30 della motivazione; sentenza 36 e 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association c/ Irlanda, Racc. 1981, pag. 735, punto 15 della motivazione).

Il Governo olandese sostiene, dopo aver esaminato le cause, che sono vietati i provvedimenti che concernono i settori compresi nell'organizzazione comune di mercato. In merito a detti settori, la normativa nazionale deve cedere il passo; le disposizioni nazionali che regolano altri settori, anche afferenti agli animali o ai prodotti soggetti ad una organizzazione comune di mercato, non rientrano necessariamente nella disciplina comunitaria. Sostanzialmente io posso accettare questa tesi.

Nella presente causa è chiara una cosa. Non vi è nulla nel regolamento n. 805/68 che espressamente stabilisca le condizioni in cui vanno tenuti gli animali soggetti all'organizzazione comune del mercato. L'art 23 riguarda soltanto l'effetto sulla libera circolazione di provvedimenti per combattere la diffusione di malattie e prevede l'adozione dei provvedimenti necessari per sostenere il mercato. Ciò é completamente diverso dal tipo di disposizione contenuta nel decreto olandese. Le norme relative alla salute o al benessere degli animali non sono connesse al sistema di prezzi pilota, di misure d'intervento, di tributi sulle importazioni e restituzioni alle esportazioni di cui si tratta nel regolamento. Al punto 20 della motivazione della sentenza Irish Creamery la Corte, a proposito dell'organizzazione comune istituita dal regolamento de quo, ha dichiarato: «I congegni delle organizzazioni comuni di cui trattasi hanno essenzialmente lo scopo di ottenere un livello di prezzi, agli stadi della produzione e del commercio all'ingrosso, che tenga conto tanto degli interessi del complesso della produzione comunitaria nel settore considerato, quanto di quelli dei consumatori, e che garantisca gli approvvigionamenti, senza incitare ad un eccesso di produzione. Questi scopi potrebbero essere compromessi da provvedimenti nazionali, adottati unilateralmente, che influiscano in modo rilevante, sia pure involontariamente, sul livello dei prezzi del mercato nazionale negli stessi stadi ovvero sull'approvvigionamento di questo mercato».

Nel regolamento de quo il congegno posto in essere, per quanto riguarda il commercio all'interno della Coumunità, consiste in un sistema di prezzi, non già nel controllo diretto della produzione o delle compra-vendite. Di conseguenza, mi sembra che non vi sia contrasto diretto tra le espresse disposizioni del regolamento ed il tipo di disposizioni che si trovano nel decreto olandese. Esse trattano aspetti diversi. Prima facie, perciò, il regolamento non vieta disposizioni relative alle condizioni in cui sono tenuti gli animali. Neppure lo stesso art. 22 contiene tale divieto o perché a) ne è cessata la validità, o perché b) va interpretato alla luce della sentenza Groenveld come riferito solo alla discriminazione tra operazioni interne ed esportazioni e di conseguenza non viene qui trasgredito.

La Alpuro sembra ritenere che, alla mancata inserzione nel regolamento n. 80/68 di norme di controllo della produzione della carne di vitello — la quale ha reso possibile l'applicazione di disposizioni nazionali disparate — si possa ovviare grazie al divieto di discriminazioni fra produttori o consumatori di cui all'att. 40, n. 3, del Trattato. Questa tesi è basata su un errore. La prima parte dell'art. 40, n. 3, dispone che l'organizzazione comune «può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all'art. 39». Il divieto di discriminazioni stabilito dal 2° comma si riferisce alle disposizioni che rientrano nell'organizzazione comune. Non può essere interpretato, in deroga al 1o comma, come rimedio per il fatto che alcune disposizioni non vi sono comprese. Né può essere interpretato come se prescrivesse l'adozione di tutte le disposizioni necessarie per eliminare ogni concepibile differenza di trattamento fra produttori o consumatori nella Comunità. È stato altresì sostenuto che l'organizzazione comune deve garantire condizioni di scambio «analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale» (art. 43, n. 3, lett. b). Anzitutto ciò vale quando l'organizzazione comune sostituisce un'organizzazione di mercato nazionale. Non è dimostrato che ciò avvenga nella presente fattispecie. In secondo luogo, la critica della Alpuro non è che «le condizioni di scambio» sono diverse da quelle esistenti in un mercato nazionale, ma che le condizioni di produzione variano da uno Stato membro all'altro. In terzo luogo, la sola discriminazione addotta deriva dal fatto che il decreto olandese è, a quanto pare, più rigoroso delle condizioni in altri Stati membri. Ciò, di per sé, non è in contrasto col principio di non discriminazione (v. causa OebeĻ punto 9 della motivazione).

Di conseguenza propongo di risolvere la questione sollevata nel senso che non vi è attualmente una norma di diritto comunitario che vieti disposizioni nazionali sulle condizioni in cui vanno tenuti i viteli da ingrasso.

Se invece la Corte giunge alla conclusione che la normativa nazionale relativa alle condizioni in cui vanno tenuti i vitelli da ingrasso è atta a mettere in pericolo l'organizzazione comune di mercato o ad ostacolare gli scambi nell'ambito della Comunità, spetta al giudice nazionale l'accertare se lo specifico decreto olandese in vigore metta in pericolo o sia atto a mettere in pericolo «in misura rilevante» gli scopi del congegno dei prezzi istituito dal regolamento n. 805/68. Nel farlo prenderà in considerazione i relativi fattori economici e senza dubbio si convincerà anche che il decreto del 1961 era in vigore prima che venisse adottato il regolamento e che è sempre stato obbligatorio per chi svolgeva questa attività osservare la legge.

Secondo me, comunque, la questione va risolta nel senso che non vi è attualmente una norma di diritto comunitario che vieti disposizioni nazionali sulle condizioni in cui vanno tenuti i vitelli da ingrasso, qualora tali norme si applichino senza distinzione ai vitelli destinati a rifornire il mercato interno e a quelli destinati all'esportazione.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.