Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 20 settembre 2001. - DaimlerChrysler AG contro Land Baden-Württemberg. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bundesverwaltungsgericht - Germania. - Ambiente - Rifiuti - Regolamento (CEE) n. 259/93 relativo alle spedizioni di rifiuti - Presupposti che giustificano divieti o restrizioni all'esportazione dei rifiuti - Normativa nazionale che prevede l'obbligo di denunciare i rifiuti ad un organismo riconosciuto. - Causa C-324/99.



raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-09897



Conclusioni dell avvocato generale

1. Con la presente domanda, il Bundesverwaltungsgericht (Germania) invita la Corte ad interpretare alcune disposizioni del regolamento (CEE) n. 259/93 al fine di consentirgli di verificare la conformità al diritto comunitario del regolamento del governo e del Ministro dell'Ambiente e dei Trasporti del Land Baden-Württemberg, relativo allo smaltimento di rifiuti che necessitano particolare sorveglianza e all'agenzia per i rifiuti speciali , del 12 settembre 1996 .

2. Tale regolamento istituisce un meccanismo obbligatorio in materia di trattamento di determinati rifiuti destinati allo smaltimento. In sostanza, esso obbliga i produttori e i detentori di rifiuti pericolosi stabiliti nel Land Baden-Württemberg ad indirizzarli, ai fini del loro incenerimento, ad un impianto di smaltimento dipendente dallo stesso Land. Tali operatori sono dunque privati della possibilità d'esportare questo tipo di rifiuti in un altro Stato membro perché essi siano ivi trattati.

3. Ritenendo di non essere in grado di affermare in modo categorico che il controverso regolamento sui rifiuti speciali è pienamente conforme al diritto comunitario e, in particolare, all'art. 29 CE, il giudice del rinvio interpella la Corte sulla compatibilità con il diritto comunitario del divieto previsto dal regolamento tedesco.

I Contesto giuridico

A Disposizioni comunitarie

Direttiva 75/442/CEE

4. La direttiva è diretta ad armonizzare le legislazioni nazionali per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti. Essa è stata adottata sul fondamento degli artt. 100 e 235 del Trattato CE (divenuti artt. 94 CE e 308 CE). Le disposizioni di questa direttiva sono state modificate, in particolare, dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE , fondata sull'art. 130 S del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 175 CE).

5. Ai sensi degli artt. 3, 4 e 5, la direttiva mira, in primo luogo, a prevenire, ridurre, ricuperare e riutilizzare i rifiuti; in secondo luogo a proteggere la salute dell'uomo e l'integrità dell'ambiente nel trattamento dei rifiuti, siano essi destinati allo smaltimento o al ricupero, e, infine, a creare, a livello comunitario e, se possibile, a livello nazionale, una rete integrata di smaltimento dei rifiuti.

6. L'art. 5 della direttiva dispone:

«1. Gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario e opportuno, adottano le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l'autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.

2. Tale rete deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all'utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica».

7. L'art. 7 della direttiva obbliga gli Stati membri a elaborare piani di gestione dei rifiuti per realizzare gli obiettivi previsti agli artt. 3, 4 e 5 e permettere loro di prendere provvedimenti per impedire movimenti di rifiuti non conformi ai detti piani.

Il regolamento

8. Il regolamento organizza la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità. Adottato sulla base dell'art. 130 S del Trattato CE, esso abroga e sostituisce la direttiva 84/631/CEE .

9. Il titolo II del regolamento, intitolato «Spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità», comporta un capitolo A relativo alla procedura applicabile alle spedizioni dei rifiuti destinati allo smaltimento. L'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), che figura nel capitolo A, stabilisce quanto segue:

«Al fine di attuare i principi della vicinanza, della priorità al recupero e dell'autosufficienza a livello comunitario e nazionale in conformità della direttiva 75/442/CEE, gli Stati membri possono, nel rispetto del trattato, adottare misure per vietare del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti o per sollevare sistematicamente obiezioni nei loro confronti. Tali misure sono immediatamente notificate alla Commissione che informa gli altri Stati membri».

B Disposizioni nazionali

Disposizioni legislative pertinenti

10. L'art. 41, n. 1, della legge federale del 27 settembre 1994 , definisce i rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza come i «rifiuti delle imprese industriali o di altri settori economici oppure di impianti pubblici che, per la loro natura, qualità o quantità, costituiscono un rischio rilevante per la salute, l'aria o le acque, sono particolarmente esplosivi o infiammabili oppure possono contenere o generare agenti contaminanti».

11. L'art. 9, n. 1, prima frase, del Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz ), nella versione 15 ottobre 1996 , modificata da ultimo dall'art. 4 della legge del 16 luglio 1998 , prevede che le autorità del Land Baden-Württemberg creino, con i produttori e con i detentori di rifiuti, impianti centrali per lo smaltimento di rifiuti da eliminare che necessitano particolare sorveglianza.

12. L'art. 9, n. 2, seconda frase, del LAbfG autorizza il governo del Land a disporre con regolamento che i produttori e i detentori di questo tipo di rifiuti devono denunciarli ai responsabili degli impianti centrali ovvero all'agenzia, in conformità dell'art. 28 bis, n. 1, della suddetta legge.

13. Ai sensi dell'art. 9, n. 2, terza frase, del LAbfG, i rifiuti che non possono essere smaltiti negli impianti centrali sono assegnati al centro di smaltimento dei rifiuti proposto dal produttore o dal detentore dei rifiuti.

Disposizioni pertinenti del regolamento tedesco

14. Conformemente all'art. 9, n. 2, seconda frase, del LAbfG, il governo del Land Baden-Württemberg ha adottato il regolamento sui rifiuti speciali così come modificato dal regolamento del 26 gennaio 1998 .

15. L'art. 1, n. 1, del regolamento tedesco precisa che gestore degli impianti centrali per lo smaltimento dei rifiuti da eliminare che necessitano di particolare sorveglianza è la società SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH , costituita nel 1973 e sostanzialmente controllata dal Land.

16. In assenza di impianti di incenerimento per i rifiuti speciali nel Land Baden-Württemberg è stata messa in atto una collaborazione fra questo Land e il Land di Amburgo.

17. Ai sensi dell'art. 1, n. 2, del regolamento tedesco, gli impianti centrali sono, per i rifiuti destinati al deposito in discarica, la discarica per rifiuti speciali di Billigheim e, per i rifiuti destinati all'incenerimento, l'inceneritore di rifiuti della società Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH di Amburgo , «nell'ambito dei vigenti obblighi di fornitura» .

18. In forza dell'art. 3, n. 1, prima frase, del regolamento tedesco, i produttori e i detentori di rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza, prodotti nel Land Baden-Württemberg o che vi debbano essere trattati, immagazzinati o scaricati, sono tenuti a denunciarli all'agenzia, la quale li assegna ad un impianto di smaltimento, in conformità all'art. 4, n. 1, del suddetto decreto.

19. L'art. 3, n. 1, seconda frase, del regolamento tedesco prevede tuttavia alcune eccezioni a questo obbligo, in particolare qualora la quantità di rifiuti da smaltire risulti inferiore a determinate soglie o qualora i rifiuti siano smaltiti a certe condizioni negli impianti dei produttori o dei detentori di rifiuti.

20. L'art. 4, n. 1, del regolamento tedesco stabilisce quanto segue:

«L'agenzia per i rifiuti speciali assegna i rifiuti che le sono stati denunciati alla [società SBW] perché questa provveda al loro smaltimento negli impianti centrali ai sensi dell'art. 1, n. 2, in quanto i suddetti rifiuti possano essere smaltiti in tali impianti e, ove si tratti dell'impianto d'incenerimento per rifiuti speciali della [società AVG] di Amburgo, in quanto debba essere adempiuto l'obbligo di fornitura di 20 000 tonnellate l'anno. La [società AVG] smaltisce i rifiuti assegnati a norma della prima frase negli impianti centrali».

21. L'art. 4, n. 3, del regolamento tedesco prevede che i rifiuti denunciati che non vengono assegnati ad uno dei due impianti sopra menzionati, conformemente all'art. 4, n. 1, siano assegnati dall'agenzia all'impianto indicato dal produttore o dal detentore, purché possano esservi correttamente trattati secondo la normativa tedesca in materia ambientale.

22. L'obbligo di fornitura menzionato agli artt. 1, n. 2, e 4, n. 1, del regolamento tedesco, relativo a un volume annuale di 20 000 tonnellate a favore dell'impianto d'incenerimento per rifiuti speciali di Amburgo, deriva dal contratto concluso il 5 maggio 1994, per una durata di quindici anni, tra le società SBW e AVG .

Il contratto

23. Secondo il preambolo del contratto, il Land di Amburgo mette a disposizione, nell'ambito della cooperazione con il Land Baden-Württemberg, una parte delle sue capacità d'incenerimento a vantaggio dei rifiuti speciali denunciati dalla società SBW, al prezzo di 1.200 DM per tonnellata di rifiuti inceneriti. L'incenerimento è effettuato presso l'impianto di smaltimento della società AVG ad Amburgo.

24. Il contratto precisa che il quantitativo di rifiuti speciali denunciati dalla società SBW ai fini del loro incenerimento ad opera della società AVG è limitato a 30 000 tonnellate l'anno . La società SBW s'impegna a fornire il quantitativo minimo di 20 000 tonnellate l'anno. Il contratto precisa, inoltre, che i quantitativi non forniti sono ugualmente fatturati in base alla stessa tariffa. E' comunque previsto che si possa esigere il pagamento dell'importo corrispondente al prezzo dello smaltimento del quantitativo minimo garantito . Per la copertura delle sue perdite, il Land Baden-Württemberg deve costituire una cauzione pari a DEM 180 milioni.

II Fatti e procedimento

25. La società DaimlerChrysler AG ha contestato la legittimità del regolamento tedesco e ne ha domandato l'annullamento dinanzi al Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Germania) mediante ricorso proposto il 4 dicembre 1996.

26. Essa ha sostenuto, dinanzi a tale giudice, che l'obbligo di denunciare i rifiuti speciali prodotti dalle sue fabbriche del Land Baden-Württemberg ad un impianto d'incenerimento situato ad Amburgo la priva della possibilità di esportare tali rifiuti, perché vengano inceneriti ad un costo inferiore, in Belgio. A questo proposito, essa ha precisato che il trasporto dei rifiuti fino all'impianto di Amburgo, ossia su una distanza compresa generalmente tra 600 ed 800 km, le comporterebbe ogni anno una spesa supplementare di DEM 2,2 milioni.

27. A fondamento delle sue pretese, la DaimlerChrysler ha sostenuto che l'obbligo di denunciare i rifiuti all'impianto d'incenerimento della società AVG di Amburgo equivarrebbe ad una restrizione quantitativa alle esportazioni vietata dall'art. 34 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 29 CE) nonché dalle disposizioni della direttiva e del regolamento.

28. Il Verwaltungsgerichtshof ha considerato infondato il ricorso di annullamento e lo ha respinto con sentenza 24 novembre 1997.

29. Adito su ricorso della società DaimlerChrysler, il Bundesverwaltungsgerichtshof ha autorizzato, con decisione del 14 maggio 1998, il giudizio di cassazione in ragione dell'interesse giuridico della causa.

30. Nutrendo dubbi circa la compatibilità del regolamento tedesco con il diritto comunitario, il Bundesverwaltungsgerichtshof ha deciso, con sentenza del 24 giugno 1999, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l'espressione "nel rispetto del Trattato", contenuta nell'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento (CEE) n. 259/93, vada intesa nel senso che, nel caso di un divieto generale di esportazione di rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza giustificato dai principi della vicinanza, della priorità al ricupero e dell'autosufficienza, si deve inoltre accertare se detto divieto di esportazione sia compatibile con il diritto primario dell'Unione e, in particolare, con il divieto di restrizioni quantitative agli scambi tra gli Stati membri previsto negli artt. 28 e ss. del Trattato CE come modificato dal Trattato di Amsterdam.

2) Qualora la questione precedente venga risolta positivamente, se basti, nel caso di un divieto di esportazione disposto in via legislativa e quantitativamente limitato, un controllo di compatibilità con il diritto comunitario delle norme di legge in quanto tali, oppure se detto controllo debba essere effettuato in ciascun caso concreto in cui una progettata esportazione venga vietata in applicazione delle norme di legge. Se in questo contesto si possa, per mezzo di obblighi di denuncia riguardanti un impianto sito nello Stato membro interessato, imporre per 15 anni un divieto di esportazione di rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza, tenuto conto del fatto che, nel momento in cui i suddetti obblighi sono stati introdotti, la ricercata sicurezza in materia di smaltimento dei rifiuti poteva essere conseguita solo tramite un vincolo contrattuale di corrispondente durata con il gestore di detto impianto.

3) Se l'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 259/93 consenta agli Stati membri di adottare una normativa che, nell'ambito di obblighi di denuncia, subordina la spedizione in altri Stati membri di rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza alla condizione che il progettato smaltimento soddisfi i requisiti del diritto ambientale dello Stato di spedizione.

4) Se sia compatibile con la disciplina degli artt. 3 e ss. del regolamento (CEE) n. 259/93 la condotta di uno Stato membro che, nel caso di una progettata spedizione transfrontaliera di rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza, antepone al procedimento di notifica un autonomo procedimento di denuncia e di assegnazione di tali rifiuti».

III Sulla prima questione pregiudiziale

Osservazioni preliminari

31. Prima di risolvere la prima questione, ritengo utile evidenziare, per non dovervi più tornare, gli elementi di fatto e di diritto forniti dal giudice del rinvio che vincolano la Corte e sui quali poggerà il mio ragionamento. In seguito, preciserò la natura delle preoccupazioni del giudice nazionale, nonché quella dei problemi giuridici sui quali egli desidera ricevere chiarimenti.

Elementi di fatto e di diritto forniti dal giudice del rinvio

32. In primo luogo, occorre constatare che la decisione di rinvio non indica il tipo esatto di rifiuti prodotti dalla DaimlerChrysler e che sono oggetto della presente causa. Viene solo precisato che si tratta di «rifiuti da smaltire che necessitano particolare sorveglianza». Ai sensi dell'art. 41, n. 1, della legge federale del 27 settembre 1994, sono definiti come tali «i rifiuti delle imprese industriali o di altri settori economici oppure di impianti pubblici che, per la loro natura, qualità o quantità, costituiscono un rischio rilevante per la salute, l'aria o le acque, sono particolarmente esplosivi o infiammabili oppure possono contenere o generare agenti contaminanti». Questi rifiuti, dunque, devono essere considerati come rifiuti pericolosi da smaltire, ai sensi della direttiva 78/319/CEE, modificata, relativa ai rifiuti tossici e nocivi , il che, del resto, non è contestato.

33. In secondo luogo, secondo il giudice del rinvio, è in discussione il principio del divieto di esportare questi rifiuti verso Stati membri o paesi terzi ai fini del loro smaltimento. L'art. 9 del LAbfG impone infatti ai produttori e ai detentori di rifiuti stabiliti nel Land Baden-Württemberg di smaltire detti rifiuti pericolosi nel territorio del Land. A questo proposito, l'ordinanza di rinvio precisa che, in applicazione di detta disposizione del LAbfG, il governo del Land Baden-Württemberg ha adottato il regolamento sui rifiuti speciali. Il tenore letterale stesso del regolamento tedesco nonché l'obiettivo di questo, confermato dal contesto storico, sono privi di ambiguità. Secondo il giudice del rinvio, l'obbligo di smaltire i rifiuti pericolosi prodotti nel Land nei centri di smaltimento situati in Germania mira a «impedire o quantomeno limitare il ricorso all'incenerimento in impianti stranieri» .

34. In terzo luogo, il giudice del rinvio considera che l'obiettivo perseguito tramite il divieto formulato tanto nel regolamento tedesco quanto nel contratto è essenzialmente di carattere ambientale.

Nell'ordinanza di rinvio, infatti, il giudice a quo constata che il regolamento tedesco mira ad attuare i principi di cui all'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento . Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il giudice del rinvio precisa che le misure adottate mediante il regolamento tedesco non solo sono giustificate da considerazioni di carattere ecologico, ma sono altresì proporzionate .

Allo stesso modo, il giudice del rinvio precisa che la stipula del contratto è diretta «da una parte, a facilitare la soluzione del problema sempre più pressante del regolare smaltimento dei rifiuti prodotti nel Land» e, dall'altra, ad ovviare al contesto economico dell'epoca, che non permetteva di creare in tutti i Länder nuovi impianti di smaltimento e d'incenerimento in condizioni ecologicamente sane ed economicamente sostenibili .

35. La valutazione e la qualificazione dei fatti , da un lato, e l'applicazione della norma di diritto comunitario al caso di specie , dall'altro, rientrano nella competenza esclusiva del giudice del rinvio. Considererò pertanto tali elementi come acquisiti.

Significato e portata della questione pregiudiziale

36. Il Bundesverwaltungsgericht ritiene che il divieto d'esportare i rifiuti pericolosi da smaltire, introdotto dal controverso regolamento tedesco, debba essere considerato come un'«esigenza imperativa attinente alla protezione dell'ambiente», ai sensi della giurisprudenza della Corte . Il detto giudice ne deduce che esso non è in contrasto con gli artt. 28 CE e seguenti.

37. Tuttavia, il Bundesverwaltungsgericht ritiene di non essere in grado di affermarlo in modo categorico . Esso considera, infatti, che resta un dubbio in quanto le misure che gli Stati membri sono tenuti ad adottare, ai sensi dell'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, devono esserlo «nel rispetto del trattato». Il giudice del rinvio si chiede quindi appunto quali siano il significato e la portata dell'espressione «nel rispetto del trattato» contenuta nel citato articolo del regolamento. Esso si chiede se tale espressione significhi che una misura giustificata dai principi della vicinanza, della priorità al ricupero e dell'autosufficienza debba inoltre essere compatibile con il divieto di restrizioni quantitative fra gli Stati membri previsto dagli artt. 28 CE e seguenti . In altri termini, il giudice del rinvio si chiede se, dopo aver controllato la compatibilità del controverso regolamento tedesco con i principi del diritto comunitario in materia di ambiente, in conformità all'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, nonché il carattere proporzionato di tale misura, esso debba inoltre verificare che le disposizioni degli artt. 28 CE e seguenti siano state effettivamente rispettate.

Soluzione

38. La soluzione di questa prima questione dipende dal fatto di sapere se il regolamento introduce un sistema armonizzato di trasferimento dei rifiuti sul piano comunitario. Infatti, la finalità dell'attività normativa comunitaria consistente nel ravvicinamento delle legislazioni nazionali è appunto quella di assicurare l'instaurazione e il funzionamento del mercato comune. Pertanto, conformemente alla giurisprudenza di codesta Corte, se un'armonizzazione è stata realizzata mediante un atto di diritto derivato, la questione della conformità di una disposizione nazionale adottata in applicazione di tale atto di diritto derivato con l'art. 28 CE non si pone più.

39. Così, nella sentenza 12 ottobre 1993, causa C-37/92, Vanacker e Lesage , si trattava di esaminare la questione se la conformità con il diritto comunitario di una misura francese, adottata in applicazione della direttiva 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati , dovesse essere valutata alla luce delle sole disposizioni di detta direttiva o se occorresse, in aggiunta, valutarla alla luce delle disposizioni del Trattato relative al principio della libera circolazione delle merci.

40. La Corte ha dichiarato che «dato che il problema della raccolta degli oli usati è regolato a livello comunitario dalla direttiva in base ai criteri di armonizzazione, qualunque provvedimento nazionale in materia deve essere valutato in base alle disposizioni di tale direttiva e non degli artt. 30-36 del Trattato» .

41. La questione se il regolamento introduca un sistema armonizzato delle spedizioni di rifiuti a livello comunitario è stata risolta dalla sentenza del 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento/Consiglio .

42. In tale causa, la Corte era invitata a pronunciarsi sulla scelta del fondamento giuridico effettuata dal Consiglio. Il Parlamento sosteneva che l'oggetto e lo scopo del regolamento riguardavano la circolazione dei rifiuti all'interno della Comunità e il commercio esterno dei rifiuti tra la Comunità e i paesi terzi. Pertanto, il regolamento avrebbe dovuto essere adottato sul fondamento degli art. 100 A e 113 del Trattato CEE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 95 CE e 133 CE) e non su quello dell'art. 130 S del Trattato.

43. A conclusione di un'analisi completa del contenuto del regolamento e dei suoi obiettivi, codesta Corte ha dichiarato che quest'ultimo prescrive in modo esaustivo le condizioni alle quali sono assoggettate le spedizioni di rifiuti fra Stati membri e i procedimenti da seguire per la loro autorizzazione nello scrupolo di garantire la protezione dell'ambiente e in considerazione degli obiettivi di politica ambientale . La scelta dell'art. 130 S del Trattato era pertanto legittima.

Secondo la Corte, il regolamento intende infatti fornire «un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei rifiuti, al fine di garantire la tutela dell'ambiente» .

44. Da quanto precede risulta che il controverso regolamento tedesco deve essere valutato alla luce delle sole disposizioni del regolamento e non di quelle degli artt. 28 CE e seguenti.

45. L'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento autorizza gli Stati membri a vietare le spedizioni di rifiuti al fine di applicare i principi della vicinanza e dell'autosufficienza.

46. L'espressione «nel rispetto del trattato» che compare all'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, dev'essere interpretata, a mio avviso, nel senso che con essa si intende «senza che si possa contestare agli Stati membri, che abbiano esercitato la facoltà di limitare la libera circolazione delle merci loro concessa, di aver violato il Trattato».

47. I rifiuti destinati allo smaltimento sono infatti merci . Pertanto essi devono, in linea di principio, circolare liberamente. Tuttavia, in quanto motivate dall'applicazione dei principi sanciti dall'art. 174, n. 2, CE, misure che limitino o vietino la loro circolazione possono essere giustificate .

48. I principi di autosufficienza e di vicinanza sono per definizione principi difficilmente conciliabili con quello della libera circolazione delle merci. Il contenuto di tali principi è stato definito in questi termini dalla Corte nella citata sentenza Commissione/Belgio: «il principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente, principio stabilito per l'azione della Comunità in materia ambientale all'art. 130 R, n. 2, del Trattato, implica che spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale adottare le misure adeguate al fine di garantire l'accoglimento, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti [principio di autosufficienza]; questi devono quindi essere smaltiti nei limiti del possibile nel luogo della loro produzione, al fine di limitare il loro trasporto per quanto si possa fare [principio di vicinanza]» .

49. Imporre agli Stati membri di rispettare il principio della libera circolazione delle merci allorché adottano misure in applicazione di atti normativi di diritto derivato fondati su quei principi non ha perciò alcun senso, qualora tali misure rispettino il principio di proporzionalità.

50. Con la formulazione dell'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, e la scelta dell'espressione «nel rispetto del trattato», il legislatore comunitario manifesta la sua volontà di privilegiare la protezione dell'ambiente , qualificata dalla Corte come «esigenza imperativa attinente alla protezione dell'ambiente», in eccezione al principio della libera circolazione delle merci .

51. L'interpretazione da me suggerita dell'espressione «nel rispetto del trattato», che compare all'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, è confermata dalla giurisprudenza della Corte .

52. Nell'esercizio delle sue competenze, il giudice del rinvio ha valutato il contenuto della misura nazionale, il contesto nel quale essa è stata adottata, gli obiettivi che persegue, i mezzi impiegati per raggiungere tali obiettivi. Esso ha concluso che il controverso regolamento tedesco, fissando il principio dello smaltimento dei rifiuti pericolosi sul territorio nazionale, ha incorporato nell'ordinamento giuridico interno le prescrizioni del regolamento. Esso ha inoltre considerato che il regolamento tedesco controverso rispetta il principio di proporzionalità . Essendo già stato effettuato l'esame della compatibilità della misura nazionale con il regolamento, quello sulla sua compatibilità con gli artt. 28 CE e seguenti non ha quindi alcuna ragion d'essere.

53. Dalle considerazioni che precedono risulta che uno Stato membro che adotta una misura nazionale, in forza della quale viene vietata l'esportazione di rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento al fine di applicare, in conformità del disposto dell'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, i principi di autosufficienza e di vicinanza, rimane entro i limiti dei poteri che il regolamento gli riconosce.

54. Alcune parti si sono poste la questione della compatibilità del decreto controverso con l'art. 176 CE.

55. Infatti, l'art. 176 CE autorizza gli Stati membri ad adottare provvedimenti che proteggono l'ambiente in misura maggiore rispetto a quelli previsti dal diritto comunitario. Nella sentenza 25 giugno 1998, causa C-203/96, Dusseldorp e a. , la Corte ha tuttavia precisato che, nell'avvalersi della facoltà accordata dall'art. 176 CE, gli Stati membri devono vegliare al rispetto delle disposizioni degli artt. 28 CE e seguenti.

56. Nella fattispecie, poiché le competenti autorità tedesche si sono limitate ad esercitare un diritto loro riconosciuto dall'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, il controverso regolamento tedesco non può quindi essere considerato alla stregua di un provvedimento per una protezione ancora maggiore ai sensi dall'art. 176 CE. L'esame della compatibilità del controverso regolamento tedesco con l'art. 176 CE è pertanto senza oggetto.

57. In conclusione, propongo a codesta Corte di risolvere la prima questione proposta dal giudice del rinvio nel senso che la legittimità di un provvedimento nazionale adottato sulla base dell'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento deve essere valutata alla luce delle sole disposizioni del regolamento e non di quelle degli artt. 28 CE e seguenti. L'espressione «nel rispetto del trattato» di cui al suddetto art. 4 dev'essere interpretata nel senso che autorizza espressamente, e in modo compatibile con le disposizioni del Trattato relative alle restrizioni alla libera circolazione delle merci, i provvedimenti nazionali basati sui principi di vicinanza e di autosufficienza, principi inerenti alla protezione dell'ambiente.

IV Sulla seconda questione pregiudiziale

58. La seconda questione è posta in via subordinata, nell'ipotesi di soluzione affermativa della prima questione. Tenuto conto della soluzione data alla prima questione, la seconda questione diviene senza oggetto.

V Sulla terza questione pregiudiziale

Osservazioni preliminari

59. Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se l'art. 4, n. 3, del regolamento debba essere interpretato nel senso che autorizza gli Stati membri ad adottare provvedimenti nazionali che subordinano la spedizione di rifiuti pericolosi da smaltire verso altri Stati membri alla condizione che lo smaltimento previsto nello Stato membro di destinazione rispetti i criteri dello Stato membro di spedizione in materia di tutela ambientale.

60. Il giudice del rinvio precisa che la legislazione nazionale controversa autorizza l'agenzia a vietare la spedizione di rifiuti verso un impianto di smaltimento situato in un altro Stato membro anche qualora

detto impianto soddisfi i criteri fissati dal diritto nazionale in materia di ambiente dello Stato membro di destinazione e, eventualmente, quelli stabiliti dal diritto comunitario in materia di ambiente, e

l'agenzia non sia in grado di inviare questi rifiuti ad uno degli impianti situati in Germania,

nel caso in cui i criteri osservati dallo Stato membro di destinazione relativamente al trattamento di detti rifiuti non siano quelli dello Stato tedesco.

61. Al fine di fornire una soluzione utile al giudice del rinvio, esaminerò la questione alla luce del contesto sopra descritto.

Soluzione

62. Come si è visto, le condizioni e i procedimenti che permettono agli Stati membri di limitare o vietare la spedizione di rifiuti all'interno della Comunità sono armonizzati. Di conseguenza, le spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità possono essere vietate o limitate solo per i motivi espressamente previsti dal regolamento.

63. Conformemente all'art. 4, n. 2, lett. b) e c), del regolamento, le obiezioni alla spedizione prevista si basano sul n. 3 di detto articolo.

64. Ai sensi dell'art. 4, n. 3, del regolamento, le autorità competenti dello Stato membro di spedizione possono opporsi alla spedizione prevista:

al fine di attuare i principi della vicinanza, della priorità al ricupero e dell'autosufficienza ;

qualora l'impianto debba smaltire rifiuti provenienti da una fonte più vicina e l'autorità competente abbia dato la precedenza a tali rifiuti ;

allo scopo di garantire che le spedizioni siano conformi ai piani di gestione dei rifiuti ;

se la spedizione prevista non è conforme alle leggi ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell'ambiente, all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pubblica , o se essa è in contrasto con obblighi risultanti da convenzioni internazionali concluse dallo Stato membro o dagli Stati membri interessati ;

se il notificatore o il destinatario si sia reso colpevole, in passato, di spedizioni illegali; in tal caso, l'autorità competente di spedizione può rifiutare tutte le spedizioni in cui detta persona sia parte in causa conformemente alla legislazione nazionale .

65. Tanto dall'interpretazione letterale quanto dall'interpretazione sistematica e teleologica delle pertinenti disposizioni del regolamento, risulta che le obiezioni alla spedizione di rifiuti all'interno della Comunità mirano essenzialmente a consentire agli Stati membri di garantire che il trasporto e lo smaltimento dei rifiuti avvenga in modo sano e sicuro per l'uomo e per l'ambiente .

66. Dai motivi del divieto delle spedizioni previste, quali quelli stabiliti dal controverso regolamento tedesco, risulta che tali condizioni non sono rispettate. Detto provvedimento nazionale vieta la spedizione prevista anche se il trasporto o le condizioni di smaltimento dei rifiuti sono conformi alle disposizioni comunitarie in materia. Il provvedimento nazionale controverso autorizza altresì l'agenzia ad opporsi alla spedizione qualora essa si trovi nell'impossibilità di indirizzare i rifiuti di cui trattasi ad uno degli impianti di smaltimento situati sul territorio tedesco e non si contesti all'impianto dello Stato membro di destinazione il fatto di effettuare lo smaltimento dei rifiuti pericolosi in modo tale da presentare un pericolo per la salute dell'uomo o da arrecare pregiudizio all'ambiente.

67. Inoltre, mi sembra impossibile vedere in questa disposizione nazionale una disposizione per una protezione ancora maggiore ai sensi dell'art. 176 CE . Il governo del Land Baden-Württemberg potrebbe avvalersi della facoltà riconosciutagli da tale articolo solo rispettando le disposizioni dallo stesso stabilite. Ciò presuppone, come si è già visto , che le disposizioni degli artt. 28 CE e seguenti e il principio di proporzionalità siano rispettati. Nella fattispecie, è palese che ciò non è avvenuto, poiché il controverso regolamento tedesco proibisce in linea di principio l'esportazione dei rifiuti, ai fini del loro smaltimento, verso gli Stati membri.

68. In conclusione, tenuto conto delle considerazioni in precedenza svolte, propongo alla Corte di risolvere la terza questione nei seguenti termini: l'art. 4, n. 3, del regolamento dev'essere interpretato nel senso che osta ad un provvedimento nazionale che subordini la spedizione di rifiuti verso altri Stati membri alla condizione che il loro smaltimento sia effettuato conformemente ai criteri dello Stato di spedizione in materia di protezione dell'ambiente, qualora i criteri previsti in materia dalla legislazione degli Stati membri di destinazione non comportino un pericolo per la salute dell'uomo o per l'ambiente.

VI Sulla quarta questione pregiudiziale

Osservazioni preliminari

69. Con tale questione, il giudice del rinvio interpella la Corte sull'interpretazione da dare agli artt. 3 e seguenti del regolamento. Più precisamente, esso chiede alla Corte di stabilire se detti articoli autorizzano uno Stato membro ad applicare, prima della procedura di notifica prevista per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti da smaltire, una propria procedura per la denuncia e l'assegnazione dei rifiuti.

70. Secondo il giudice del rinvio, la procedura istituita dal regolamento tedesco non s'inserisce nello svolgimento della procedura comunitaria di notifica. A suo parere, tale normativa introduce un procedimento che obbliga l'operatore economico che desideri trasferire i rifiuti in un altro Stato membro ai fini del loro smaltimento a seguire il procedimento nazionale prescritto dal regolamento tedesco. Solo in mancanza di assegnazione ad uno degli impianti nazionali all'uopo previsti, l'interessato è autorizzato a seguire il procedimento comunitario di notifica previsto dagli artt. 3 e seguenti del regolamento.

Soluzione

71. Come già accennato, il contesto del caso di specie è quello di una richiesta di spedizione di rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento in un altro Stato membro.

72. Ricorderò inoltre che il regolamento disciplina in modo esaustivo il procedimento applicabile alle spedizioni intracomunitarie di rifiuti.

73. Gli artt. 3-5 del regolamento precisano le diverse formalità che il richiedente e le autorità competenti debbono espletare ai fini di una spedizione di rifiuti da smaltire verso uno Stato membro.

74. Ai sensi dell'art. 3 del regolamento, il notificatore deve innanzi tutto rivolgersi all'autorità dello Stato di destinazione e informarne l'autorità dello Stato di spedizione; deve fornire una serie di informazioni sulla natura dei rifiuti, sul tragitto seguito dai rifiuti, sul trasporto in sé, sul destinatario dei rifiuti, sulle operazioni di smaltimento e sul contratto stipulato fra lui e il destinatario .

75. L'art. 4 del regolamento disciplina il procedimento e le condizioni che permettono alle autorità competenti dello Stato di destinazione o dello Stato di spedizione di opporsi alla spedizione prevista.

76. Infine, l'art. 5, n. 1, del regolamento precisa che «la spedizione può essere effettuata solo dopo che il notificatore ha ricevuto l'autorizzazione rilasciata dall'autorità competente di destinazione».

77. Dalla formulazione di queste disposizioni risulta che il legislatore comunitario ha introdotto un regime completo e armonizzato per quanto riguarda tanto le condizioni da soddisfare quanto il procedimento da seguire per la spedizione di rifiuti verso gli Stati membri. La sua intenzione è dunque quella di evitare che le autorità competenti degli Stati di spedizione e di destinazione istituiscano procedimenti paralleli o impongano condizioni aggiuntive.

78. Tanto il sistema quanto la lettera di queste disposizioni mostrano inoltre che il legislatore comunitario ha inteso porre il principio del diritto alla spedizione associato al rispetto di un certo numero di condizioni. L'opposizione alla spedizione è concepita come un'eccezione a questa regola.

79. Ora, il decreto controverso instaura un meccanismo inverso. Infatti, ai sensi di tali disposizioni, l'operatore che voglia spedire in un altro Stato membro i rifiuti da lui prodotti al fine di smaltirli, deve preliminarmente rivolgersi ad un'autorità dello Stato di spedizione per l'assegnazione di tali rifiuti ad un impianto nazionale. Solo qualora si veda rifiutare detta assegnazione l'interessato potrà esercitare il suo diritto alla spedizione.

80. Un meccanismo del genere è perciò manifestamente incompatibile con la procedura comunitaria armonizzata.

81. Di conseguenza, propongo alla Corte di risolvere la quarta questione dichiarando che gli artt. 3 e seguenti del regolamento devono essere interpretati nel senso che ostano ad un provvedimento nazionale che subordini il procedimento di notifica previsto dal regolamento, relativo alle spedizioni di rifiuti verso gli Stati membri, ad un proprio procedimento nazionale preliminare riguardante l'offerta e l'assegnazione dei rifiuti destinati allo smaltimento.

Conclusione

82. Di conseguenza, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni sollevate dal Bundesverwaltungsgericht:

«1) La legittimità di un provvedimento nazionale adottato sulla base dell'art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, dev'essere valutata alla luce delle sole disposizioni del detto regolamento e non di quelle degli artt. 28 CE e seguenti. L'espressione "nel rispetto del trattato" di cui al suddetto art. 4 dev'essere interpretata nel senso che autorizza espressamente, e in modo compatibile con le disposizioni del Trattato relative alle restrizioni alla libera circolazione delle merci, i provvedimenti nazionali basati sui principi di vicinanza e di autosufficienza.

2) L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 259/93 dev'essere interpretato nel senso che osta a un provvedimento nazionale che subordini la spedizione di rifiuti verso altri Stati membri alla condizione che il loro smaltimento sia effettuato conformemente ai criteri dello Stato di spedizione in materia di protezione dell'ambiente, qualora i criteri previsti in materia dalla legislazione degli Stati membri di destinazione non comportino un pericolo per la salute dell'uomo o per l'ambiente.

3) Gli artt. 3 e seguenti del regolamento n. 259/93 devono essere interpretati nel senso che ostano a un provvedimento nazionale che subordini il procedimento di notifica previsto dal regolamento, relativo alle spedizioni di rifiuti verso gli Stati membri, ad un proprio procedimento nazionale preliminare riguardante l'offerta e l'assegnazione dei rifiuti destinati allo smaltimento».