Causa T‑357/02

Freistaat Sachsen

contro

Commissione delle Comunità europee

«Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti concessi dalle autorità del Land di Sassonia — Regime di aiuti a favore delle piccole e medie imprese — Procedura di approvazione accelerata — Applicazione nel tempo della disciplina comunitaria e del regolamento d’esenzione relativo agli aiuti a favore delle piccole e medie imprese — Progetto d’aiuti notificato prima dell’entrata in vigore del regolamento d’esenzione — Legittimo affidamento — Certezza del diritto — Notifica completa»

Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) 3 maggio 2007

Massime della sentenza

1. Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Esame da parte della Commissione — Procedura di approvazione accelerata prevista dalla comunicazione della Commissione 92/C 213/03

(Regolamento del Consiglio n. 659/1999; regolamento della Commissione n. 794/2004; comunicazioni della Commissione 92/C 213/03 e 2004/C 115/01)

2. Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Esame da parte della Commissione — Procedura di approvazione accelerata prevista dalla comunicazione della Commissione 92/C 213/03

(Comunicazione della Commissione 92/C 213/03)

3. Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Esame da parte della Commissione

(Regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 4, n. 1)

4. Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Esame da parte della Commissione

(Regolamento della Commissione n. 70/2001)

5. Ricorso di annullamento — Motivi — Ricorso contro una decisione della Commissione con cui si constata l’incompatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune

6. Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Esame da parte della Commissione

(Art. 88, n. 2, CE)

1. Solo dal 30 aprile 2004, data di pubblicazione della comunicazione sui testi obsoleti e del regolamento n. 794/2004, relativo all’applicazione del regolamento n. 659/1999 recante modalità di applicazione dell’art. 88 CE, la comunicazione della Commissione 2 luglio 1992 relativa alla procedura di applicazione accelerata per i regimi di aiuto alle piccole e medie imprese e per le modifiche di regimi esistenti non è più applicabile.

(v. punti 52, 54)

2. Anche nel caso in cui un progetto di regime di aiuti soddisfi tutte le condizioni alle quali la comunicazione della Commissione sulla procedura di approvazione accelerata subordina il beneficio di un esame entro un termine di venti giorni lavorativi a decorrere dalla sua notifica, la Commissione si impegna solo «in linea di principio» a non opporre obiezioni una volta scaduto tale termine, conservando pertanto interamente la facoltà di «decidere».

I criteri che i regimi di aiuto notificati devono soddisfare per evitare che la Commissione opponga, in linea di principio, obiezioni nei loro confronti e si pronunci entro un termine di venti giorni lavorativi devono essere interpretati restrittivamente, dato che la procedura di approvazione accelerata presenta carattere derogatorio rispetto alla normale procedura di esame delle notifiche. In caso di dubbio circa il soddisfacimento delle condizioni previste dalla comunicazione, la Commissione è legittimata a non applicare la procedura di approvazione accelerata.

(v. punti 56‑57, 68)

3. L’applicazione, per valutare la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, dei criteri fissati da una normativa entrata in vigore successivamente alla notifica dell’aiuto in questione comporta necessariamente la produzione, da parte di tale normativa, di un effetto retroattivo. In tale caso infatti il punto di partenza degli effetti della nuova normativa è inevitabilmente fissato in una data precedente alla sua entrata in vigore, ossia quella del ricevimento della notifica da parte della Commissione. Ammettere che l’esame della compatibilità possa essere effettuato alla luce di una normativa entrata in vigore dopo la notifica equivarrebbe ad autorizzare la Commissione a determinare la legge applicabile in funzione del momento da essa scelto per intraprendere tale esame, il che sarebbe non solo difficilmente conciliabile con la circostanza che l’art. 4, n. 1, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’art. 88 CE, prevede obbligatoriamente che la Commissione proceda all’esame della notifica «non appena questa è pervenuta», ma anche con i requisiti di trasparenza e di prevedibilità dei criteri in base ai quali la Commissione valuta la compatibilità degli aiuti, che costituiscono la ragion d’essere dei testi che essa pubblica in materia di aiuti di Stato.

L’applicazione di una nuova regola relativa alla compatibilità degli aiuti di Stato ad un aiuto notificato prima della sua entrata in vigore è quindi ammissibile solo se risulta dalla formulazione, dalle finalità o dall’impianto sistematico della nuova normativa che essa è tale da trovare applicazione retroattiva e se il legittimo affidamento degli interessati è debitamente rispettato.

(v. punti 102, 107‑108)

4. Il regolamento della Commissione n. 70/2001, relativo all’applicazione degli artt. 87 e 88 del Trattato CE a favore delle piccole e medie imprese, non poteva essere applicato dalla Commissione per valutare la compatibilità con il mercato comune di un progetto di aiuti notificato prima della sua entrata in vigore. Da un lato, nulla nella sua formulazione autorizza né implicitamente né esplicitamente una tale applicazione. D’altra parte, gli Stati membri non erano in grado di prevedere né il suo contenuto definitivo né la sua data di entrata in vigore. Peraltro, una tale applicazione sarebbe incompatibile con la prevedibilità che mira ad assicurare la pubblicazione da parte della Commissione dei testi relativi ai criteri che essa intende attuare in occasione della valutazione della compatibilità degli aiuti. Infine, l’applicazione di questo regolamento ad aiuti già notificati, mentre, trattandosi degli aiuti attuati senza che sia stato rispettato l’obbligo di notifica, la valutazione avviene in considerazione delle regole vigenti al momento in cui essi sono stati versati, potrebbe avere per effetto di incentivare gli Stati membri a non ottemperare all’obbligo di notifica, poiché, così facendo, essi non subirebbero rischi e sanzioni maggiori di quanto avverrebbe in caso di notifica.

(v. punti 112, 116‑117, 119‑120)

5. La possibilità di presentare un ricorso di annullamento contro la decisione della Commissione di avviare il procedimento formale di esame nei confronti di un progetto degli aiuti di Stato non può avere come conseguenza di ridurre i diritti procedurali degli interessati impedendo loro di domandare l’annullamento della decisione finale e di dedurre a sostegno del loro ricorso i vizi relativi a tutte le fasi del procedimento che ha condotto a tale decisione. Infatti, la decisione di avviare il procedimento di indagine formale, anche se ha effetti giuridici propri ed autonomi, presenta un carattere preparatorio rispetto alla decisione finale che fisserà definitivamente la posizione della Commissione in cui quest’ultima può rivedere le valutazioni svolte nella decisione di avvio del procedimento.

(v. punto 127)

6. Affinché, ai fini della fase preliminare di indagine, la notifica di un progetto di aiuto di Stato sia completa, è sufficiente che essa contenga, fin dall’inizio o a seguito delle risposte dello Stato membro ai quesiti posti dalla Commissione, le informazioni necessarie a quest’ultima per formarsi una prima opinione sulla compatibilità della misura notificata con il mercato comune e decidere, in caso di dubbio in proposito, di avviare il procedimento di indagine formale.

(v. punti 133, 139)

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)

3 maggio 2007 ( )

«Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti concessi dalle autorità del Land di Sassonia – Regime di aiuti a favore delle piccole e medie imprese – Procedura di approvazione accelerata – Applicazione nel tempo della disciplina comunitaria e del regolamento d’esenzione relativo agli aiuti a favore delle piccole e medie imprese – Progetto d’aiuti notificato prima dell’entrata in vigore del regolamento d’esenzione – Legittimo affidamento – Certezza del diritto – Notifica completa»

Nella causa T‑357/02,

Freistaat Sachsen, rappresentato dall’avv. T. Lübbig,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. V. Kreuschitz e J. Flett, in qualità di agenti,

convenuta,

avente ad oggetto l’annullamento dell’art. 2, secondo comma, e degli artt. 3 e 4 della decisione della Commissione 24 settembre 2002, 2003/226/CE, relativa al previsto regime di aiuti della Germania «Direttive relative alla promozione delle PMI - Sviluppo delle capacità imprenditoriali in Sassonia» – Sottoprogrammi 1 (Coaching), 4 (Partecipazioni a fiere), 5 (Cooperazione) e 7 (Promozione-design) (GU 2003, L 91, pag. 13),

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quinta Sezione ampliata),

composto dal sig. M. Vilaras, presidente, dalla sig.ra M.E. Martins Ribeiro, dai sigg. F. Dehousse, D. Šváby e dalla sig.ra K. Jürimäe, giudici,

cancelliere: sig.ra C. Kristensen, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 21 marzo 2006,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Contesto normativo

1 L’art. 87, n. 1, CE, dispone quanto segue:

«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

2 L’art. 87, n. 3, CE così recita:

«Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:

a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione;

(…)

c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;

(…)».

3 La comunicazione della Commissione 2 luglio 2002, relativa alla procedura di approvazione accelerata per i regimi di aiuto alle PMI e per la modificazione di regimi esistenti (GU C 213, pag. 10; in prosieguo: «la comunicazione alla procedura di approvazione accelerata»), stabilisce quanto segue:

«(…)

In linea di principio la Commissione non opporrà obiezioni a regimi di aiuto nuovi o a modificazioni di regimi esistenti, notificati ai sensi dell’articolo [88], paragrafo 3 [CE], che rispondano ai seguenti criteri.

1) Nuovi regimi di aiuti, ad esclusione dei settori industriali oggetto di discipline specifiche della Comunità (…) e degli aiuti nel settore agricolo, della pesca, dei trasporti e del carbone, purché i regimi di aiuto siano limitati esclusivamente alle piccole e medie imprese (…)

I regimi di aiuto debbono, inoltre, rispondere a uno dei seguenti criteri:

(…)

Sono esclusi dalla procedura tutti gli aiuti [all’esportazione nel commercio intracomunitario, nonché] al funzionamento;

2) Modificazioni di regimi di aiuto esistenti, previamente approvati dalla Commissione, ad eccezione dei casi specifici in cui l’autorizzazione sia stata strettamente limitata ad un arco temporale o agli stanziamenti o alle condizioni oggetto della notifica, in caso di:

– proroga nel tempo senza aumento delle dotazioni di bilancio;

– aumenti del bilancio disponibile fino al 20% dell’importo originario, ma senza proroga;

– proroga nel tempo con aumenti di bilancio fino al 20% dell’importo originario;

– modifiche intese a rendere più ristrettivi i criteri di erogazione.

(…)

La Commissione deciderà in merito alle proposte entro 20 giorni lavorativi».

4 Gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (GU 1998, C 74, pag. 9, modificati nel modo indicato nella GU 2000, C 258, pag. 5; in prosieguo: gli «orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale») prevedono, al punto 2, intitolato «Campo d’applicazione», che la Commissione li applichi agli aiuti regionali concessi in tutti i settori di attività, ad esclusione di quelli concernenti la produzione, la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli di cui all’allegato II del Trattato, nonché la pesca e l’industria carbonifera.

5 Per quanto riguarda gli aiuti al funzionamento, gli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale dispongono, tra l’altro, quanto segue:

«4.15. Gli aiuti regionali destinati a ridurre le spese correnti dell’impresa (aiuti al funzionamento) sono di norma vietati. In via eccezionale, possono tuttavia essere concessi aiuti di questo tipo nelle regioni che beneficiano della deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera a) (…) [CE], purché essi siano giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e della loro natura e purché il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che intendono compensare (…). Spetta allo Stato membro dimostrare l’esistenza degli svantaggi e quantificarne l’importanza. Gli aiuti al funzionamento devono essere limitati nel tempo e di importo decrescente.

(…)

4.17. Sono inoltre esclusi gli aiuti al funzionamento destinati ad incoraggiare le esportazioni (…) tra Stati membri».

6 Il regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del trattato CE (GU L 83, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di procedura sugli aiuti di Stato»), definisce le procedure applicabili all’esercizio, da parte della Commissione, del potere, conferitole dall’art. 88 CE, di pronunciarsi sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune.

7 L’art. 2, n. 2, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, vertente sulla notifica di nuovi aiuti, enuncia quanto segue:

«Nella notifica lo Stato membro interessato fornisce tutte le informazioni atte a consentire alla Commissione di adottare una decisione a norma degli articoli 4 e 7 (in seguito denominata “notifica completa”)».

8 L’art. 4 del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato prevede che la Commissione proceda all’esame delle notifiche di un aiuto nuovo non appena queste le sono pervenute e adotta, dopo un esame preliminare, una decisione che constata che la misura notificata non costituisce aiuto (art. 4, n. 2, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato), o una decisione che constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata (art. 4, n. 3, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato), ovvero la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale della misura notificata (art. 4, n. 4, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato). Dette decisioni «devono essere adottate entro due mesi. Tale termine inizia a decorrere dal giorno successivo a quello di ricezione di una notifica completa. La notifica è ritenuta completa se entro 2 mesi dalla sua ricezione, o dalla ricezione di ogni informazione supplementare richiesta, la Commissione non richiede ulteriori informazioni (…)» (art. 4, n. 5, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato).

9 L’art. 4, n. 6, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato stabilisce quanto segue:

«Se la Commissione non provvede ad adottare una decisione ai sensi dei paragrafi 2, 3 o 4 [dell’art. 4 del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato] entro il termine stabilito al paragrafo 5 [dell’art. 4 del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato], si ritiene che l’aiuto sia stato autorizzato dalla Commissione. Lo Stato membro interessato, dopo averne informato la Commissione, può quindi attuare le misure in questione, a meno che la Commissione non adotti una decisione a norma del presente articolo entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della notifica».

10 L’art. 5, n. 3, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato così dispone:

«La notifica è considerata ritirata se le informazioni richieste non sono fornite entro il termine stabilito, a meno che, prima della scadenza, tale termine non sia stato prorogato con il consenso della Commissione e dello Stato membro interessato, ovvero lo Stato membro interessato non informi la Commissione, con una comunicazione debitamente motivata, di considerare la notifica completa, in quanto le informazioni supplementari richieste non sono disponibili o sono già state fornite. In tal caso, il termine di cui all’articolo 4, paragrafo 5, decorre dal giorno successivo alla ricezione della comunicazione (…)».

11 Il regolamento (CE) del Consiglio 7 maggio 1998, n. 994, sull’applicazione degli articoli [87] e [88] del trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali (GU L 142, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di abilitazione»), conferisce alla Commissione, all’art. 1, n. 1, lett. a), punto i), il potere di dichiarare, a norma dell’art. 87 CE, che, a talune condizioni, gli aiuti alle piccole e medie imprese sono compatibili con il mercato comune e non soggetti all’obbligo di notifica di cui all’art. 88, n. 3, CE.

12 Il regolamento (CE) della Commissione 12 gennaio 2001, n. 70, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (GU L 10, pag. 33; in prosieguo: il «regolamento d’esenzione PMI»), definisce i criteri che devono essere rispettati dai singoli aiuti e dai regimi d’aiuti a favore delle piccole e medie imprese per essere compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, CE, ed esenta gli aiuti che rispettano tali criteri dall’obbligo di notificazione di cui all’art. 88, n. 3, CE.

13 Il detto regolamento, tuttavia, al quarto ‘considerando’ recita quanto segue:

«Il presente regolamento si applica fatta salva la possibilità degli Stati membri di notificare gli aiuti alle piccole e medie imprese. Le notificazioni saranno valutate dalla Commissione, in particolare, alla luce dei criteri stabiliti nel presente regolamento. L’applicazione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese deve cessare a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, che ne sostituisce le disposizioni».

Fatti all’origine della controversia

1. Procedimento amministrativo

14 Nel contesto del programma del Ministero dell’Economia e del Lavoro del Freistaat Sachsen a favore delle piccole e medie imprese, diretto allo sviluppo delle capacità imprenditoriali (in prosieguo: il «programma»), adottato per la prima volta nel 1992, il Freistaat Sachsen concede, su domanda, ai liberi professionisti e alle piccole e medie imprese industriali o commerciali aventi sede o uno stabilimento nel suo territorio sovvenzioni a fondo perduto per progetti di sviluppo economico. Il programma è stato notificato per la prima volta alla Commissione, ai sensi dell’art. 93, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 3, CE), con lettera della rappresentanza permanente della Repubblica federale di Germania del 3 luglio 1992. Esso è stato autorizzato con lettera della Commissione del 30 settembre 1992.

15 La durata del programma è stata prolungata a più riprese. Ogni proroga ha dato luogo alla modifica e all’aggiornamento del programma. Le modifiche apportate sono state notificate alla scadenza di ciascun periodo di validità, in conformità alla comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata. Le notifiche successive del 26 febbraio 1996 e del 6 ottobre 1998 sono state così rispettivamente approvate dalla Commissione con lettere del 3 aprile 1996 e del 12 novembre 1998. L’aiuto notificato il 6 ottobre 1998 ed approvato il 12 novembre 1998 è terminato il 31 dicembre 2000 (Bollettino ufficiale del Freistaat Sachsen 8 aprile 1999, n. 14, pag. 289).

16 Con lettera del 29 dicembre 2000, pervenuta alla Commissione il 3 gennaio 2001, la Repubblica federale di Germania, ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, ha notificato sei sottoprogrammi rientranti nell’ambito di una nuova versione del programma. La notifica era diretta ad ottenere una nuova proroga della validità del programma per un periodo di cinque anni, dal 1° gennaio 2001 fino al 31 dicembre 2005. Essa è stata effettuata mediante il modulo previsto dalla Commissione per la procedura accelerata, come per le precedenti modifiche.

17 Il 12 gennaio 2001 la Commissione ha adottato il regolamento di esenzione PMI, che era stato discusso, in fase di progetto, in seno al comitato consultivo in materia di aiuti di Stato, composto di rappresentanti degli Stati membri ed istituito in forza dell’art. 7 del regolamento di abilitazione. In conformità al suo art. 10, il regolamento di esenzione PMI è entrato in vigore il ventesimo giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, vale a dire il 2 febbraio 2001, ossia due giorni dopo la scadenza del termine di 20 giorni lavorativi previsto dalla comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata.

18 Con lettera del 5 febbraio 2001, la Commissione ha comunicato di non potere autorizzare il regime di aiuti nel contesto della procedura di approvazione accelerata. La Commissione ha richiesto alla Repubblica federale di Germania di indicarle «se le attività assistite “soft aid” [fossero] compatibili con il [regolamento di esenzione PMI], ossia se il volume dell’aiuto previsto nella notifica in questione [potesse] essere ridotto a quello previsto dal regolamento di esenzione (…)» ed ha precisato che «[q]ualora ciò non [fosse stato] possibile, [sarebbe stata] necessaria una motivazione precisa (necessità e compatibilità in termini di politica economica)».

19 Con lettera del 12 marzo 2001, la Repubblica federale di Germania ha formulato le sue osservazioni, in cui ha esposto gli argomenti che, a suo avviso, giustificavano l’autorizzazione del regime di aiuti. Essa si è nuovamente rivolta alla Commissione con lettera del 13 marzo 2001.

20 Con lettera del 1° giugno 2001, il Ministero dell’Economia e del Lavoro del Freistaat Sachsen ha preso parte al procedimento, trasmettendo alla Commissione le sue osservazioni a sostegno degli argomenti fatti valere dalla Repubblica federale di Germania in occasione della procedura di notifica.

21 Il 14 giugno 2001 si è svolto un incontro a Berlino tra rappresentanti della Repubblica federale di Germania e della Commissione.

22 Con comunicazione del 2 agosto 2001, fondata sull’art. 9, n. 1, del regolamento di esenzione PMI, la Repubblica federale di Germania ha informato la Commissione della sua decisione di dare attuazione ai sei sottoprogrammi che costituiscono il regime di aiuti notificato, fino al 31 dicembre 2008 o fino alla data della decisione che autorizza il progetto d’aiuti come notificato, nei limiti della loro conformità alle disposizioni del regolamento di esenzione PMI.

23 Il 5 settembre 2001 la Commissione ha inviato una nuova domanda di informazioni alla Repubblica federale di Germania per sapere se essa teneva ferma la notifica iniziale. Con lettera del 9 ottobre 2001 la Repubblica federale di Germania ha risposto affermativamente a tale domanda.

24 Con lettera del 16 novembre 2001, la Commissione ha informato la Repubblica federale di Germania che la misura «consorzi di vendita», oggetto del distinto procedimento CP 92/01 – Germania, era riunita al procedimento (C 89/01) relativo al regime di aiuti in questione, quale elemento costitutivo del quarto sottoprogramma, intitolato «Cooperazione».

25 Con lettera dell’11 dicembre 2001, la Commissione ha notificato alla Repubblica federale di Germania la sua decisione di avviare la procedura prevista dall’art. 88, n. 2, CE (in prosieguo: la «decisione di avviare il procedimento d’indagine formale») nei confronti dei sottoprogrammi «Coaching», «Partecipazioni a fiere», «Cooperazione» e «Promozione-design» (in prosieguo: il «regime di aiuti in esame»). La Commissione non ha invece sollevato alcuna obiezione nei confronti dei sottoprogrammi «Consulenze in materia di scambi con l’estero» e «Gestione ambientale».

26 Nella decisione di avviare il procedimento d’indagine formale, la Commissione ha ricordato alla Repubblica federale di Germania l’effetto sospensivo dell’art. 88, n. 3, CE ed ha sottolineato che gli aiuti individuali che rispettano tutte le condizioni del regolamento di esenzione PMI sono compatibili con il mercato comune, in conformità all’art. 3, n. 1, del detto regolamento.

27 Con lettera del 21 gennaio 2002, la Repubblica federale di Germania ha preso posizione in merito all’avvio del procedimento. Successivamente si sono svolte altre due riunioni tra rappresentanti della Repubblica federale di Germania e della Commissione, il 19 febbraio 2002 a Bruxelles ed il 10 giugno 2002 a Berlino.

28 Il 7 febbraio 2002 la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale (GU C 34, pag. 2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentarle le loro osservazioni sul regime di aiuti in questione, ma non ha ricevuto alcuna osservazione.

2. La decisione impugnata

29 Il 24 settembre 2002 la Commissione ha adottato la decisione 2003/226/CE, relativa al previsto regime di aiuti della Germania «Direttive relative alla promozione delle PMI - Sviluppo delle capacità imprenditoriali in Sassonia» - Sottoprogrammi 1 (Coaching), 4 (Partecipazioni a fiere), 5 (Cooperazione) e 7 (Promozione-design) (GU 2003, L 91, pag. 13; in prosieguo: la «decisione impugnata»).

30 Il dispositivo della decisione impugnata è formulato nei seguenti termini:

«Articolo 1

I quattro sottoprogrammi “Coaching”, “Partecipazioni a fiere”, “Cooperazione” e “Promozione-design” delle Richtlinien zur Mittelstandsförderung - Verbesserung der unternehmerischen Leistungsfähigkeit (…) rappresentano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 (…) CE.

Articolo 2

Nella misura in cui i quattro sottoprogrammi non esulano dal campo di applicazione del regolamento (…) n. 70/2001 e non superano le intensità di aiuto previste da tale regolamento, possono essere considerati compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) (…) CE.

Nella misura in cui i quattro sottoprogrammi prevedono aiuti che esulano dal campo di applicazione del regolamento (…) n. 70/2001 e superano le intensità di aiuto previste da tale regolamento, sono incompatibili con il mercato comune.

Articolo 3

Nella misura in cui il sottoprogramma “Cooperazione” di cui all’articolo 1 prevede aiuti al funzionamento, è incompatibile con il mercato comune.

Articolo 4

La Germania può attuare i quattro [sotto]programmi di cui all’articolo 1 soltanto se verranno allineati alla presente decisione.

Articolo 5

Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione la Germania informa la Commissione circa i provvedimenti adottati per conformarvisi.

Articolo 6

La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione».

Procedimento e conclusioni delle parti

31 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 dicembre 2002, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.

32 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione ampliata) ha deciso, da una parte, d’adottare talune misure di organizzazione del procedimento, invitando le parti a rispondere per iscritto ad alcuni quesiti e a produrre taluni documenti e, dall’altra, di passare alla fase orale. Le parti hanno ottemperato alla domanda del Tribunale entro il termine previsto.

33 Le parti hanno esposto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 21 marzo 2006.

34 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

– annullare l’art. 2, secondo comma, e gli artt. 3 e 4 della decisione impugnata;

– condannare la Commissione alle spese.

35 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso in quanto infondato;

– condannare il ricorrente alle spese.

In diritto

36 A sostegno del suo ricorso, il ricorrente fa valere cinque motivi. Il primo verte sull’illegittimità formale della decisione impugnata a causa della mancata applicazione, da parte della Commissione, della procedura di approvazione accelerata al regime di aiuti in questione. Il secondo motivo deduce l’illegittimità sostanziale della decisione impugnata, dovuta al fatto che il regolamento di esenzione PMI non era applicabile nel caso di specie. Il terzo motivo attiene al fatto che il regime di aiuti in questione poteva essere autorizzato in forza della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese (GU 1996, C 213, pag. 4, in prosieguo: la «disciplina comunitaria PMI del 1996»). Il quarto motivo riguarda il mancato esercizio, da parte della Commissione, del suo potere discrezionale in sede di esame del regime di aiuti in questione, nonché la violazione dell’obbligo di motivazione che ne risulterebbe. Con il quinto motivo si afferma che la Commissione non ha dimostrato che il regime di aiuti in questione falsava effettivamente o potenzialmente la concorrenza e si lamenta la violazione dell’obbligo di motivazione che ne deriverebbe.

1. Sul motivo vertente sull’illegittimità formale della decisione impugnata a causa della mancata applicazione, da parte della Commissione, della procedura di approvazione accelerata

Argomenti delle parti

37 Il ricorrente afferma, in primo luogo, che la Repubblica federale di Germania ha notificato il regime di aiuti in conformità alla comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata e che la Commissione, invece di conformarsi all’obbligo che le incombeva di pronunciarsi entro il termine di 20 giorni lavorativi, ha atteso l’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI per pronunciarsi.

38 In risposta all’argomento della Commissione secondo cui la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata, risalente al 1992, non è vincolante, dato che non è stata adottata in conformità alle disposizioni del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, il ricorrente afferma che il detto regolamento è entrato in vigore sette anni dopo l’adozione della suddetta comunicazione e che, pertanto, quest’ultima non può essere valutata alla luce di tale regolamento. Inoltre, sebbene il regolamento di procedura sugli aiuti di Stato sia successivo alla comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata e non contenga alcuna disposizione ad essa relativa, la Commissione avrebbe regolarmente fatto riferimento a tale procedura nella sua prassi successiva all’entrata in vigore del detto regolamento.

39 In secondo luogo, il ricorrente contesta la conclusione della Commissione, che compare nella decisione impugnata, secondo cui la procedura di approvazione accelerata non era applicabile poiché il regime di aiuti in questione non era un «regime esistente». Il punto 2 della comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata prevedrebbe, tra l’altro, che tale procedura è applicabile in caso di modifiche di regimi di aiuto esistenti autorizzati dalla Commissione se la modifica verte su una «proroga nel tempo con aumenti di bilancio fino al 20% dell’importo originario» o se essa implica «modifiche intese a rendere più ristrettivi i criteri di erogazione».

40 Ebbene, non solo le condizioni per l’applicazione del regime di aiuti in questione sarebbero state rese più restrittive, ma la Commissione avrebbe già autorizzato il programma due volte. Secondo il ricorrente, una lieve modifica del contenuto del regime di aiuti, che vada oltre la mera proroga e l’aumento del bilancio, non osterebbe, di per sé, all’impiego della procedura di approvazione accelerata, come peraltro la Commissione avrebbe ammesso fino ad allora autorizzando, nel quadro di tale procedura, nel 1996 e nel 1998, i programmi che prolungavano il programma inizialmente notificato nel 1992. Già alla luce di questa sola circostanza la Commissione non avrebbe dovuto rifiutarsi di utilizzare la procedura di approvazione accelerata, in virtù del principio secondo cui non ci si deve contraddire a danno degli altri.

41 In terzo luogo, il ricorrente afferma che, anche se il regime di aiuti in questione dovesse essere considerato un nuovo regime, la Commissione avrebbe dovuto procedere al suo esame e pronunciarsi seguendo la procedura di approvazione accelerata entro 20 giorni, dato che tale termine si applica sia ai regimi esistenti, sia alle nuove misure. A differenza della Commissione, inoltre, il ricorrente ritiene che il regime di aiuti in questione non contenga aiuti all’esportazione.

42 In quarto luogo, il ricorrente sostiene che, anche se il regime di aiuti in questione avesse contenuto aiuti all’esportazione, la Commissione avrebbe potuto esaminare questa parte del regime fuori dell’ambito della procedura di approvazione accelerata, mentre il resto del detto regime, considerato prima facie compatibile con il mercato comune, avrebbe dovuto essere esaminato ed autorizzato secondo la detta procedura.

43 La Commissione asserisce, innanzitutto, che la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata non conferisce alcun diritto in forza del quale sarebbe tenuta a pronunciarsi entro 20 giorni lavorativi. A suo dire, tale termine sarebbe applicabile solo alle decisioni favorevoli per taluni casi semplici in cui le condizioni sono soddisfatte.

44 La Commissione ritiene poi che l’osservanza della comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata non possa formare oggetto di un ricorso, dato che tale comunicazione è stata adottata prima dell’entrata in vigore del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, nel quale la questione dei termini applicabili sarebbe stata disciplinata in via definitiva. L’oggetto della domanda di trattamento secondo la procedura accelerata sarebbe stato soppresso dal regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, poiché l’art. 4 di quest’ultimo avrebbe introdotto una disposizione in materia di termini e non prevedrebbe il mantenimento di tale procedura. Ebbene, in virtù del principio secondo cui una norma successiva, di rango pari o superiore, annulla o abroga le disposizioni precedenti contrarie che disciplinano gli stessi elementi di fatto e riguardano lo stesso oggetto, la procedura di approvazione accelerata sarebbe divenuta «obsoleta» e quindi non potrebbe essere vincolante. Sebbene la Commissione continui, de facto, a rispettare orientamenti o altre comunicazioni non più vigenti o divenute «obsolete», essa non sarebbe più vincolata da tali orientamenti e comunicazioni.

45 Infine, la Commissione respinge gli argomenti del ricorrente secondo cui il regime di aiuti in questione soddisfa le condizioni poste dalla comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata per poter beneficiare dell’autorizzazione concessa in base a tale procedura.

Giudizio del Tribunale

46 La comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata prevede, rispettivamente al secondo e all’ultimo comma, che, in linea di principio, la Commissione non opporrà obiezioni a regimi di aiuto nuovi o a modificazioni di regimi esistenti notificati ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE che rispondano a determinati criteri definiti nella detta comunicazione e che deciderà in merito alle proposte entro 20 giorni lavorativi.

47 Nella decisione impugnata, la Commissione ha rilevato, al ‘considerando’ 54, che, contrariamente a quanto sosteneva la Repubblica federale di Germania, il regime di aiuti in questione non doveva essere valutato con procedura di approvazione accelerata poiché le norme di procedura applicabili, nel caso di specie, erano quelle del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato.

48 Occorre innanzitutto rilevare che la Commissione, precisando che erano applicabili le disposizioni del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato e non quelle della comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata, implicitamente sostiene che la detta comunicazione è divenuta priva di oggetto fin dall’entrata in vigore del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato. Tale posizione è esplicita nelle sue memorie, in cui sostiene, tra l’altro, che la detta comunicazione è divenuta «obsoleta» a causa della sua incompatibilità con il regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, in quanto l’art. 4 di quest’ultimo introduce una disposizione in materia di termini e non prevede il mantenimento della procedura di approvazione accelerata.

49 La Commissione, tuttavia, al ‘considerando’ 54, punto 1, della decisione impugnata, si sforza di dimostrare non tanto che la comunicazione sulla procedura accelerata era divenuta «obsoleta», bensì che non era applicabile poiché i criteri che essa prevede, nel caso di specie, non erano soddisfatti.

50 Infine, dagli atti risulta che la Commissione non contesta l’affermazione del ricorrente secondo cui essa ha continuato a fare riferimento alla procedura accelerata dopo l’entrata in vigore del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, ma si limita a sottolineare di non essere vincolata da comunicazioni o orientamenti che non sono più vigenti, anche quando continua, de facto, a rispettarli.

51 Per quanto riguarda, in primo luogo, la questione se l’adozione del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato abbia reso «obsoleta» la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata, occorre rilevare che, oltre al fatto che tale regolamento non contiene alcuna indicazione in proposito, solamente il 30 aprile 2004, ossia cinque anni dopo la sua entrata in vigore, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale una comunicazione relativa a taluni documenti in materia di aiuti di Stato divenuti obsoleti (GU 2004, C 115, pag. 1; in prosieguo: la «comunicazione sui testi obsoleti»), che annovera tra questi la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata. Il terzo comma di tale comunicazione recita infatti che «a decorrere dalla data di pubblicazione della presente comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, la Commissione non intende più applicare i seguenti documenti, indipendentemente dal loro status giuridico e dalla materia trattata: (…) 13) [comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata]».

52 Occorre inoltre osservare che la comunicazione sui testi obsoleti precisa, al secondo comma, che è stato a seguito dell’adozione del regolamento (CE) della Commissione 21 aprile 2004, n. 794, relativo all’applicazione del regolamento n. 659/1999 (GU L 140, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di esecuzione del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato»), adottato sul fondamento dell’art. 27 del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, che svariati testi concernenti questioni procedurali sono diventati obsoleti, «compresa la procedura accelerata». La comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata, secondo la motivazione stessa della comunicazione sui testi obsoleti, è pertanto diventata «obsoleta» solo a causa ed in seguito all’adozione del regolamento di esecuzione del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato. Tale circostanza si spiega con il fatto che quest’ultimo istituisce, all’art. 4, una procedura di notifica semplificata per talune modifiche ad aiuti esistenti, procedura che riprende, per la parte essenziale, gli stessi criteri previsti dal punto 2 della comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata (aumento del 20% del bilancio del regime di aiuti già autorizzati, proroga del detto regime con o senza aumenti di bilancio e irrigidimento dei criteri di applicazione del regime di aiuti autorizzato) e che prevede inoltre un termine più breve di quello stabilito dall’art. 4 del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, ossia un mese, entro il quale la Commissione si adopera per adottare una decisione nell’ambito della detta procedura.

53 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nelle sue memorie, non è riscontrabile alcuna incompatibilità tra il regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, che stabilisce, in conformità alla giurisprudenza derivante dalla sentenza della Corte 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471, punto 4), un termine massimo di due mesi per la fase preliminare dell’esame degli aiuti notificati nell’ambito della procedura normale di notifica applicabile in via generale, da una parte, e la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata, che prevede un termine di 20 giorni solamente nell’ambito di una procedura di notifica semplificata in casi specifici, dall’altra.

54 È giocoforza constatare che solo dal 30 aprile 2004, data di pubblicazione della comunicazione sui testi obsoleti e del regolamento di esecuzione del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata non è più applicabile.

55 Pertanto occorre esaminare, in secondo luogo, se sia legittima l’affermazione della Commissione, contenuta nel ‘considerando’ 54 della decisione impugnata, secondo cui la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata non era applicabile nel caso di specie in quanto il regime di aiuti controverso non costituiva né un nuovo regime né la modifica di un regime esistente ai sensi della detta comunicazione.

56 In primo luogo, come il Tribunale ha già statuito, dal tenore letterale del secondo e dell’ultimo comma della comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata risulta infatti che, anche nel caso in cui un progetto di regime di aiuti soddisfi tutte le condizioni cui è soggetto il beneficio del termine di 20 giorni lavorativi, la Commissione si impegna solo «in linea di principio» a non opporre obiezioni una volta scaduto tale termine, conservando pertanto interamente la facoltà di «decidere», ossia, se del caso, di adottare una decisione di avviare il procedimento d’indagine formale e, al termine di tale procedimento, una decisione definitiva positiva, condizionale o negativa (sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, causa T‑171/02, Regione autonoma della Sardegna/Commissione, Racc. pag. II‑2123, punto 34).

57 In secondo luogo, va rilevato che i criteri che i regimi di aiuto notificati devono soddisfare per evitare che la Commissione opponga, in linea di principio, obiezioni nei loro confronti entro 20 giorni lavorativi, devono essere interpretati restrittivamente, dato che la procedura di approvazione accelerata presenta carattere derogatorio rispetto alla normale procedura di esame delle notifiche.

58 Occorre inoltre ricordare che, in conformità al punto 2 della suddetta comunicazione, la modifica di un regime di aiuti esistente che usufruisca della procedura di approvazione accelerata può intervenire in caso di proroga nel tempo senza aumento delle dotazioni di bilancio, o di aumenti del bilancio disponibile fino al 20% dell’importo originario, ma senza proroga, o di proroga nel tempo con aumenti di bilancio fino al 20% dell’importo originario oppure, ancora, di modifiche intese a rendere più restrittivi i criteri di applicazione. Se ne desume che qualsiasi altra modifica di un regime di aiuti esistente, in particolare intesa a rendere più flessibili le condizioni per la concessione degli aiuti o aumentarne l’intensità, esclude che la sua notifica possa formare oggetto di una procedura di approvazione accelerata.

59 Nel caso di specie, occorre constatare che il 29 dicembre 2000 il regime di aiuti in questione è stato notificato alla Commissione ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE e ai fini della procedura di approvazione accelerata, in qualità di «modifica e proroga» di un regime di aiuti approvato in precedenza, che era ancora vigente ma la cui validità sarebbe terminata il 31 dicembre 2000. Pertanto, è pacifico che la Repubblica federale di Germania intendeva avvalersi del beneficio della procedura di approvazione accelerata.

60 Orbene, per quel che riguarda, da una parte, il sottoprogramma «coaching», e specificamente le nuove imprese, l’importo massimo dell’aiuto giornaliero, in valore assoluto, è stato portato a EUR 500, mentre ammontava ad 800 DEM (marchi tedeschi) (pari a EUR 409,03) nel regime precedentemente approvato.

61 Per quanto riguarda, dall’altra parte, i sottoprogrammi «Partecipazioni a fiere», «Cooperazione» e «Promozione-design» e, in particolare, taluni progetti specifici, specialmente quelli realizzati in aree definite «aree con particolari difficoltà», le intensità di aiuto massime previste dal regime di aiuti in questione sono state aumentate rispetto a quelle che caratterizzavano il regime di aiuti approvato in precedenza.

62 Per quanto concerne il sottoprogramma «Partecipazioni a fiere», ad esempio, l’intensità massima dell’aiuto è stata portata dal 50% del regime di aiuti approvato in precedenza al 60% del regime di aiuti in questione per le piccole imprese stabilite in aree con particolari difficoltà.

63 Per quanto attiene al sottoprogramma «Cooperazione», nonostante la massima intensità di aiuto applicabile in generale sia stata abbassata dal 70% al 65%, l’intensità d’aiuto massima prevedibile è stata portata all’80% limitatamente al finanziamento di studi di fattibilità e progetti svolti nell’ambito dell’iniziativa comunitaria Interreg III che coinvolgano almeno cinque piccole e medie imprese, nonché progetti proposti da piccole imprese.

64 Infine, quanto al sottoprogramma «Promozione-design», l’intensità massima d’aiuto è stata portata dal 50% del regime di aiuti approvato precedentemente al 70% del regime di aiuti in questione per le piccole imprese stabilite in aree con particolari difficoltà.

65 Da quanto precede risulta che le modifiche apportate al regime di aiuti esistente erano tali da spingersi oltre quelle che consentono il trattamento della notifica secondo la procedura di approvazione accelerata. Ciascuno dei sottoprogrammi che costituiscono il regime di aiuti in questione, infatti, è caratterizzato da un aumento, per lo meno per quel che riguarda alcuni beneficiari, dell’intensità massima possibile dell’aiuto. Ebbene, come risulta dal precedente punto 58, la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata ammette che ci si possa avvalere di tale procedura unicamente se le modifiche in questione contengono o una proroga del regime di aiuti, o un aumento entro il 20%, con o senza proroga, della dotazione complessiva di bilancio, o, ancora, un irrigidimento dei criteri di applicazione. Nel caso di specie, le modifiche apportate, mediante, tra l’altro, l’aumento dell’intensità dell’aiuto, sono quindi escluse dal beneficio della detta procedura, in quanto costituiscono un’attenuazione del regime di aiuti in questione.

66 Relativamente all’argomento del ricorrente secondo cui, anche se il regime di aiuti avesse dovuto essere considerato un nuovo regime, la Commissione avrebbe comunque dovuto procedere al suo esame nel contesto della procedura accelerata, occorre constatare che la misura di aiuto contenuta nel sottoprogramma «Cooperazione» riguarda la creazione, da parte di almeno tre piccole e medie imprese, di consorzi di vendita per la comune ricerca di sbocchi commerciali all’estero (gemeinsamen Erschliessung ausländischer Märkte). Ebbene, il punto 1, ultimo comma, della comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata, recita che «[s]ono esclusi dalla procedura tutti gli aiuti al funzionamento [e all’esportazione nel commercio intracomunitario]».

67 Pertanto, la Commissione ha potuto giustamente considerare, come ha indicato al punto 1 del ‘considerando’ 54 della decisione impugnata, che il regime in questione prevedeva un aiuto all’esportazione nel commercio intracomunitario e non poteva formare oggetto di un’autorizzazione mediante procedura accelerata dato che, per questo motivo, non poteva essere considerato un nuovo regime di aiuti.

68 A tale riguardo occorre aggiungere che anche se da un’analisi approfondita risultasse che la misura in questione non costituiva un «aiuto all’esportazione nel commercio intracomunitario», la Commissione sarebbe comunque stata legittimata a non utilizzare la procedura di approvazione accelerata dato che, prima facie, poteva sussistere un dubbio in proposito. Come sostiene la Commissione nelle sue memorie, infatti, questa procedura è diretta a consentire l’approvazione accelerata di regimi di aiuti che non sollevano alcun dubbio in merito alla loro compatibilità con le disposizioni applicabili in materia di aiuti di Stato e che sono quindi idonei, a prima vista, a ricevere una valutazione positiva. Per di più, come ricordato sopra, al punto 56, la Commissione si impegna a non opporre obiezioni una volta passato il termine dei 20 giorni lavorativi solo «in linea di principio».

69 Occorre respingere l’argomento del ricorrente secondo cui, dato che la Commissione riteneva che il regime di aiuti notificato contenesse aiuti all’esportazione, i provvedimenti in questione avrebbero potuto essere dissociati dal resto del regime di aiuti, che avrebbe potuto formare oggetto di un’autorizzazione mediante la procedura accelerata. Non solo, infatti, la comunicazione sulla procedura di approvazione accelerata non prevede la possibilità di concedere una siffatta autorizzazione parziale, ma da quanto precede risulta inoltre che, alla luce delle modifiche apportate, non erano presenti le condizioni richieste per potere beneficiare della procedura di approvazione accelerata.

70 Occorre pertanto concludere che la Commissione ha giustamente affermato, al ‘considerando’ 54 della decisione impugnata, che la notifica del regime di aiuti in questione non poteva formare oggetto di una procedura di autorizzazione accelerata, in quanto il regime di aiuti notificato non costituiva né un nuovo regime né la modifica di un regime esistente ai sensi della detta comunicazione.

71 Di conseguenza, il primo motivo deve essere respinto.

2. Sul motivo vertente sull’illegittimità sostanziale della decisione impugnata, dovuta al fatto che il regolamento di esenzione PMI non era applicabile

Argomenti delle parti

72 Il ricorrente fa valere, in primo luogo, che la decisione impugnata è illegittima in quanto la Commissione avrebbe dovuto esaminare il regime di aiuti in questione con riguardo alla normativa vigente nel momento in cui la Commissione ha ricevuto la notifica, ossia alla luce della disciplina comunitaria PMI del 1996, applicabile il 3 gennaio 2001, non con riguardo al regolamento di esenzione PMI, entrato in vigore il 2 febbraio 2001. Pertanto la decisione impugnata sarebbe priva di fondamento giuridico, il che basterebbe a giustificare il suo annullamento. Secondo il ricorrente, inoltre, l’analisi della Commissione contenuta al ‘considerando’ 55 della decisione impugnata, fondata sull’assenza di norme transitorie e sull’abrogazione della disciplina comunitaria PMI del 1996 alla data d’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI, conduce alla sostituzione delle condizioni di valutazione e, nella fattispecie, al loro rafforzamento nel corso della procedura, il che sarebbe illegittimo.

73 La giurisprudenza invocata dalla Commissione a sostegno dell’argomento secondo cui essa era tenuta ad applicare il regolamento di esenzione PMI, poiché una norma nuova si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente (sentenza della Corte 29 gennaio 2002, causa C‑162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, Racc. pag. I‑1049, punti 49‑55) non sarebbe pertinente. Nel caso di specie, non si tratterebbe di effetti futuri di determinati provvedimenti, bensì del criterio di valutazione applicabile entro un termine chiaramente delimitato. Per il ricorrente, quindi, la Commissione non può far valere il fatto che il provvedimento d’aiuto abbia prodotto i suoi effetti dopo l’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI, il che, nel caso di specie, sarebbe una caratteristica di tutti gli altri aiuti esistenti autorizzati.

74 In secondo luogo, il ricorrente osserva che il principio secondo cui un regime di aiuti è assoggettato alla normativa vigente al momento della notifica corrisponde alla prassi decisionale della Commissione. Proprio quest’ultima si avvarrebbe di tale criterio, come emerge dal punto 6.1 degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, dai punti 98 e 100 degli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (GU 1999, C 288, pag. 2), dal punto 2.6 della Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato all’industria automobilistica (GU 1997, C 279, pag. 1) e dai punti 39 e seguenti della Disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento (GU 2002, C 70, pag. 8).

75 Pertanto, la Commissione non potrebbe modificare implicitamente il suddetto principio mediante una decisione individuale, come la Corte ha chiaramente stabilito nella sua sentenza 24 marzo 1993, causa C‑313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I‑1125, punto 44). Tuttavia la Commissione, nel caso di specie, avrebbe fatto proprio questo, violando inoltre la giurisprudenza in forza della quale essa è giuridicamente vincolata dalla sua prassi amministrativa (sentenza CIRFS e a./Commissione, cit., punti 34 e 36; sentenza del Tribunale 12 dicembre 1996, causa T‑380/94, AIUFFASS e AKT/Commissione, Racc. pag. II‑2169, punto 57), da cui deriverebbe che l’istituzione deve controllare la decisione impugnata alla luce delle norme che essa si è data (sentenza del Tribunale 5 novembre 1997, causa, T‑149/95, Ducros/Commissione, Racc. pag. II‑2031, punto 61). Ne conseguirebbe che la Commissione, per contestare il principio secondo cui gli aiuti devono essere valutati alla luce dei criteri applicabili al momento della notifica, non potrebbe sostenere che gli esempi citati sopra, al punto 74, riguardano casi in cui il legislatore ha esplicitamente definito una norma divergente dalla norma di origine giurisprudenziale. Infatti, oltre alla circostanza che la stessa Commissione sarebbe il legislatore, siffatto argomento le consentirebbe di svincolarsi da qualsiasi obbligo di garantire la continuità della sua prassi decisionale.

76 Sarebbe privo di pertinenza anche l’argomento della Commissione secondo cui essa era tenuta ad applicare il regolamento di esenzione PMI perché aveva esaminato diversi programmi di aiuti notificati prima dell’entrata in vigore del detto regolamento facendo riferimento a quest’ultimo, tanto più che si tratterebbe, per la maggior parte, di casi riguardanti aiuti alla formazione e all’investimento. Inoltre, gli aiuti che gli Stati membri hanno notificato prima dell’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI e che erano conformi ad esso avrebbero con tutta evidenza potuto essere autorizzati anche in forza di tale testo.

77 Il ricorrente sostiene inoltre che solo l’esame di un regime di aiuti alla luce della normativa vigente al momento della notifica consentirebbe agli Stati membri di valutare in modo affidabile la questione della sua compatibilità con il mercato comune. L’approccio della Commissione, al contrario, obbligherebbe gli Stati membri a definire l’attuazione di un provvedimento di aiuti in funzione di un’evoluzione futura e incerta del diritto, il che sarebbe incompatibile con i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Gli Stati membri non potrebbero conoscere in anticipo la data di entrata in vigore ed il tenore dei regolamenti, degli orientamenti o delle discipline comunitarie ancora in discussione. L’invito a presentare osservazioni relative al progetto di regolamento di esenzione PMI sarebbe stato pubblicato circa due anni prima della sua entrata in vigore, il che dimostrerebbe che era impossibile prevedere la data di entrata in vigore del nuovo regolamento o addirittura la sua stessa entrata in vigore.

78 In terzo luogo, la tesi sostenuta dalla Commissione produrrebbe risultati assurdi. Per costante giurisprudenza, infatti, la Commissione sarebbe legittimata ad esigere il recupero di un aiuto concesso nonostante il divieto della sua esecuzione solo se il regime di aiuti è anche incompatibile con il mercato comune nel merito (sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C‑301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑307, punti 20 e seguenti). La compatibilità con il mercato comune dovrebbe essere vagliata al momento dell’esecuzione, irregolare nella forma, del regime, il che, del resto, sarebbe stato espressamente previsto dalla Commissione al punto 82 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente (GU 2001, C 37, pag. 3, in prosieguo: la «disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente»). Secondo il ricorrente, ne deriverebbe che, se egli avesse dato esecuzione al regime di aiuti in questione invece di notificarlo alla Commissione in conformità al diritto comunitario, sarebbe stata applicabile la disciplina comunitaria PMI del 1996. Gli sarebbe quindi vietato di dare esecuzione al detto regime perché ha rispettato il diritto.

79 In quarto luogo, il ricorrente afferma che la notifica iniziale era completa. A suo avviso, la Commissione non può fondatamente sostenere che il regolamento di esenzione PMI era applicabile per il fatto che le informazioni che aveva domandato le erano pervenute solo dopo l’entrata in vigore del detto regolamento, dato che non si può considerare una notifica incompleta per il solo motivo che la Commissione richiede informazioni complementari. La questione della completezza di una notifica non sarebbe lasciata alla libera valutazione della Commissione poiché, in caso contrario, essa potrebbe arbitrariamente ed indefinitamente prolungare la durata dell’esame.

80 Il ricorrente ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, una notifica è completa se contiene, fin dall’inizio o a seguito delle risposte dello Stato membro ai quesiti posti dalla Commissione, le informazioni necessarie per consentire a quest’ultima di formarsi una prima opinione sulla compatibilità dell’aiuto con il Trattato (sentenze della Corte Lorenz, punto 53 sopra, e 15 febbraio 2001, causa C‑99/98, Austria/Commissione, Racc. pag. I‑1101, punti 54 e 56). Uno Stato membro potrebbe far valere che una notifica è completa, anche se sceglie di non dare attuazione all’aiuto e quindi di non avvalersi, in conformità all’art. 4, n. 6, e all’art. 5, n. 3, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, del carattere inizialmente completo della notifica. A tale proposito, il ricorrente aggiunge che non si deve interpretare la collaborazione di uno Stato membro con la Commissione, nell’ambito di una procedura preliminare di esame, come una rinuncia a qualsiasi successiva obiezione.

81 Le domande contenute nella lettera inviata dalla Commissione all’amministrazione tedesca il 5 febbraio 2001, relative, da una parte, alla valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune e, dall’altra, alla possibilità di rendere, mediante una modifica, il regime di aiuti in questione conforme al regolamento di esenzione PMI, entrato in vigore solo tre giorni prima, testimonierebbe il fatto che la Commissione si era già formata una prima opinione in merito al regime di aiuti in questione, il che contrasterebbe con l’affermazione secondo cui essa non era in grado di esaminare la notifica in mancanza delle informazioni richieste. La Commissione non potrebbe neppure sostenere che taluni aspetti del sottoprogramma «Cooperazione» non erano stati espressamente illustrati nella notifica e che era necessario richiedere informazioni riguardo ad essi nell’ambito della procedura CP 92/01, collegata alla presente procedura di notifica (v. sopra, punto 24). Tali questioni avrebbero riguardato un aspetto accessorio della notifica, di modo che la risposta ad esse non era necessaria alla Commissione per formarsi un’opinione.

82 Procedendo come ha fatto in questa fattispecie, la Commissione avrebbe quindi agito in contrasto con i principi che stanno alla base della sua prassi amministrativa. Dopo aver lasciato trascorrere, con cognizione di causa, il termine d’esame di 20 giorni fissato nell’ambito della procedura di approvazione accelerata ed avere atteso l’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI, rivolgendo una domanda alla Repubblica federale di Germania essa avrebbe tentato di suggerire che la notifica era incompleta. Questo modo di agire rappresenterebbe una violazione dell’obbligo, previsto all’art. 4, n. 1, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, di esaminare la notifica «non appena questa le è pervenuta».

83 In via preliminare, la Commissione afferma che i regolamenti di esenzione svolgono la duplice funzione di esentare taluni aiuti dall’obbligo di notifica e dalla procedura di approvazione da parte della Commissione e di sostituirsi ai precedenti orientamenti o alle precedenti discipline comunitarie. Essi entrerebbero in vigore in una data scelta dalla Commissione, sarebbero generalmente applicabili per cinque anni e disporrebbero che, una volta terminata la durata della loro validità, i regimi di aiuto esentati in forza di loro disposizioni restino tali nel corso di un periodo di adeguamento di sei mesi.

84 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’argomento del ricorrente relativo all’applicazione nel tempo di disposizioni di legge, la Commissione rinvia alla giurisprudenza della Corte secondo cui l’applicabilità immediata di una norma di merito agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente costituisce un principio di diritto comunitario applicabile senza limitazioni (sentenze della Corte 10 luglio 1986, causa 270/84, Licata/CES, Racc. pag. 2305, punto 31; 2 ottobre 1997, causa C‑122/96, Saldanha e MTS, Racc. pag. I‑5325, punti 12‑14, e Pokrzeptowicz-Meyer, punto 73 sopra, punti 49‑55). Di conseguenza, nel caso di specie la Commissione avrebbe dovuto applicare il regolamento di esenzione PMI poiché, sebbene la notifica abbia effettivamente avuto luogo quando erano in vigore le norme precedenti, ciò non toglie che fosse opportuno valutare i futuri effetti dei provvedimenti notificati durante il loro periodo di validità.

85 In secondo luogo, la Commissione afferma che tutti gli esempi di continuità della sua prassi decisionale addotti dal ricorrente (v. sopra, punto 74) riguarderebbero casi in cui il legislatore ha espressamente previsto l’applicabilità della normativa in vigore al momento della notifica (sentenza Saldanha e MTS, punto 84 sopra, punto 14), mentre il regolamento di esenzione PMI non contiene nessuna disposizione in proposito. Inoltre, l’argomento secondo cui la Commissione non potrebbe discostarsi dalla sua prassi produrrebbe l’assurda conseguenza di conferire ad una determinata prassi un valore superiore a quello di una disposizione di legge vincolante e debitamente pubblicata, il che equivarrebbe alla totale negazione della capacità della Commissione di stabilire regole.

86 Secondo la Commissione, il regime di aiuti in questione, intenzionalmente notificato proprio prima della scadenza della disciplina comunitaria PMI del 1996, non corrispondeva alla sua nuova politica in materia di aiuti alle PMI. Inoltre, avvalora la coerenza della sua prassi in materia di autorizzazioni citando numerosi esempi in cui regimi di aiuto notificati prima dell’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI sono stati esaminati alla luce di quest’ultimo. Aggiunge che il regime di aiuti in questione, in caso di autorizzazione fondata sulla disciplina comunitaria PMI del 1996, sarebbe rimasto in vigore per tutta la durata di validità del regolamento di esenzione PMI.

87 Per quanto attiene, in terzo luogo, all’argomento del ricorrente secondo cui sarebbe risultato più vantaggioso dare esecuzione al programma senza notificarlo, la Commissione asserisce che, in tale caso, avrebbe dovuto avviare il procedimento d’indagine formale e applicare la normativa in vigore alla data della decisione, ossia il regolamento di esenzione PMI, perlomeno per il periodo successivo alla sua entrata in vigore, con il noto risultato. Il riferimento del ricorrente alla disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela dell’ambiente sarebbe completamente privo di rilevanza poiché, da una parte, la disposizione della detta disciplina riguarda aiuti non notificati, mentre nel caso di specie il regime di aiuti è stato notificato, e, dall’altra, la Commissione, quanto all’ambito di applicazione del regolamento di esenzione PMI, non può essere vincolata dalla disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela dell’ambiente.

88 In quarto luogo, quanto all’argomento del ricorrente secondo cui la notifica era completa, la Commissione fa valere che le informazioni richieste erano necessarie e che è inesatto affermare che la Repubblica federale di Germania non ha più presentato fatti nuovi. Nella comunicazione allegata alla lettera del 12 marzo 2001, infatti, essa avrebbe indicato le intensità di aiuto per la parte «servizi di consulenza intensiva/coaching», rispetto alle quali nella notifica non figurava nessuna indicazione. Inoltre, solo nella detta comunicazione è stata illustrata dettagliatamente la questione delle «aree con particolari difficoltà». In aggiunta, la suddetta lettera ed i suoi allegati, trasmessi successivamente, il 20 marzo 2001, conterrebbero numerose nuove informazioni relative ai fatti ed al loro contesto.

89 Secondo la Commissione, il ricorrente equivoca in tal modo il senso delle disposizioni previste all’art. 4, n. 6, e all’art. 5, n. 3, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, che derogano alla giurisprudenza derivante dalla sentenza Lorenz, citata sopra, al punto 53 (punto 4) (v. anche la sentenza Austria/Commissione, punto 80 sopra, punto 29, e le conclusioni dell’avvocato generale Jacobs in tale sentenza, Racc. pag. I‑1105, punti 24-28). Da tali disposizioni risulterebbe infatti che l’inosservanza dei termini previsti dall’art. 4 del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato non è vietata sic et simpliciter, tuttavia il loro superamento può avere gravi conseguenze dal punto di vista della Commissione.

90 A tale riguardo, la Commissione aggiunge che uno Stato membro deve fornire la massima collaborazione alla Commissione, pur conservando la possibilità, se quest’ultima non adempie ai suoi obblighi, di tutelare immediatamente i suoi diritti. Nel caso di specie, la Repubblica federale di Germania avrebbe dovuto informare la Commissione, con una dichiarazione debitamente motivata, che riteneva completa la notifica in forza dell’art. 5, n. 3, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato. Il Freistaat Sachsen, dopo averne informato la Commissione e in assenza di reazione entro 15 giorni lavorativi, avrebbe potuto dare esecuzione ai provvedimenti notificati, in conformità all’art. 4, n. 6, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato.

91 Non avvalendosi di siffatta facoltà, offertale dal regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, la Repubblica federale di Germania avrebbe rinunciato alla relativa tutela giuridica. Ad ogni modo, la Repubblica federale di Germania ed il Freistaat Sachsen non si sarebbero opposti all’avvio del procedimento formale d’esame, riconoscendo così la legittimità del detto procedimento e la necessità di reperire informazioni complementari (sentenze della Corte Austria/Commissione, punto 80 sopra, e 18 giugno 2002, causa C‑398/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑5643).

92 Inoltre, alla luce delle disposizioni del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, sarebbe poco importante che le informazioni richieste con la lettera del 5 febbraio 2001 fossero effettivamente necessarie. Anche se il Tribunale dovesse risolvere negativamente tale questione, non ne deriverebbe la nullità della decisione impugnata, dato che la Repubblica federale di Germania avrebbe avuto la possibilità di opporsi all’avvio o alla prosecuzione del procedimento d’indagine formale. Il ricorrente non può far valere a posteriori, al termine del procedimento d’indagine formale e dopo l’adozione della decisione finale, riserve che avrebbe dovuto formulare in una fase precedente del procedimento. Per questa ragione, il motivo tratto dall’esaustività della notifica iniziale sarebbe irricevibile.

Giudizio del Tribunale

93 È necessario stabilire se, come sostiene il ricorrente, la Commissione avrebbe dovuto esaminare il regime di aiuti in questione alla luce della disciplina comunitaria PMI del 1996, vigente alla data della notifica, o se la Commissione abbia agito legittimamente esaminando il detto regime, come ha fatto, con riguardo al regolamento di esenzione PMI, entrato in vigore dopo la data della notifica, in quanto sarebbe necessario valutare i futuri effetti delle misure notificate durante il loro periodo di validità. A tale proposito, occorre chiarire se il detto regolamento sia tale da trovare applicazione alle notifiche pendenti alla data della sua entrata in vigore.

Sull’applicabilità del regolamento di esenzione PMI alle notifiche pendenti alla data della sua entrata in vigore

94 Per costante giurisprudenza, sebbene le norme di procedura siano generalmente considerate applicabili anche alle situazioni giuridiche sorte anteriormente alla loro entrata in vigore (sentenza della Corte 12 novembre 1981, cause riunite da 212/80 a 217/80, Salumi e a., Racc. pag. 2735, punto 9 e sentenza del Tribunale 28 gennaio 2004, cause riunite T‑142/01 e T‑283/01, OPTUC/Commissione, Racc. pag. II‑329, punto 60), lo stesso non può dirsi per le norme sostanziali. Per una giurisprudenza altrettanto costante, infatti, le norme comunitarie di diritto sostanziale devono essere interpretate, per garantire l’osservanza dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, salvo che emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalle loro finalità o dal loro impianto sistematico che si deve ad esse attribuire tale effetto (sentenze della Corte Salumi e a., citata, punto 9; 10 febbraio 1982, causa 21/81, Bout, Racc. pag. 381, punto 13; 15 luglio 1993, causa C‑34/92, GruSa Fleisch, Racc. pag. I‑4147, punto 22, e 24 settembre 2002, cause riunite C‑74/00 P e C‑75/00 P, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, Racc. pag. I‑7869, punto 119; sentenze del Tribunale 19 febbraio 1998, causa T‑42/96, Eyckeler & Malt/Commissione, Racc. pag. II‑401, punto 55, e 28 gennaio 2004, causa T‑180/01, Euroagri/Commissione, Racc. pag. II‑369, punto 36).

95 In questa ottica, la Corte ha sottolineato che, benché, in linea di massima, il principio della certezza del diritto osti a che l’efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo scopo da raggiungere lo esiga e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato (sentenze della Corte 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke, Racc. pag. 69, punto 20, e Salumi e a., punto 94 sopra, punto 10). La Corte ha precisato che tale giurisprudenza si applica anche nel caso in cui la retroattività non sia espressamente stabilita dall’atto stesso, ma risulti dal suo contenuto (sentenze della Corte 11 luglio 1991, causa C‑368/89, Crispoltoni, Racc. pag. I‑3695, punto 17; 29 aprile 2004, cause riunite C‑487/01 e C‑7/02, Gemeente Leusden e Holin Groep, Racc. pag. I‑5337, punto 59, e 26 aprile 2005, causa C‑376/02, Goed Wonen, Racc. pag. I‑3445, punto 33).

96 Tuttavia, la Commissione sostiene che questa giurisprudenza non è applicabile nel caso di specie, dato che l’applicazione immediata di una norma sostanziale agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente costituirebbe un principio di diritto comunitario applicabile senza limitazioni.

97 Secondo una giurisprudenza consolidata, infatti, una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l’impero della norma anteriore (sentenze Licata/CES, punto 84 sopra, punto 31; Saldanha e MTS, punto 84 sopra, punto 14, e Pokrzeptowicz-Meyer, punto 73 sopra, punto 50). A tale proposito, la Corte ha precisato inoltre che la sfera di applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento non può essere estesa fino ad impedire, in generale, l’applicazione della nuova norma (sentenze della Corte 20 settembre 1988, causa 203/86, Spagna/Commissione, Racc. pag. 4563, punto 19; 29 giugno 1999, causa C‑60/98, Butterfly Music, Racc. pag. I‑3939, punto 25, e Pokrzeptowicz-Meyer, punto 73 sopra, punto 55).

98 Occorre rilevare come dalla giurisprudenza summenzionata emerga che, da una parte, le disposizioni comunitarie non hanno effetto retroattivo a meno che, eccezionalmente, sia chiaro dai loro termini o schema generale che il legislatore ha voluto un simile effetto, che lo scopo da raggiungere lo richiede e che il legittimo affidamento dei destinatari è debitamente rispettato (v. la giurisprudenza citata sopra, ai punti 94 e 95). In questo caso, l’eccezione è rappresentata dall’applicazione retroattiva della nuova normativa. Dall’altra, la legislazione comunitaria generalmente si applica agli effetti futuri di situazioni che sono sorte sotto l’impero della legge anteriore, salvo il caso in cui l’immediata applicazione di una particolare norma sia contraria alla tutela del legittimo affidamento degli interessati (v. la giurisprudenza citata sopra, al punto 97). In questo caso, l’eccezione è rappresentata dalla mancata applicazione della nuova normativa ad un rapporto giuridico in corso. La giurisprudenza relativa a questa seconda ipotesi non implica affatto un’applicazione retroattiva della legge, dato che la nuova normativa di cui si tratta è applicata a partire dalla sua entrata in vigore alla parte ancora in corso di un contratto (sentenze Saldanha e MTS, punto 84 sopra, e Pokrzeptowicz-Meyer, punto 73 sopra, punto 52), di un mandato (sentenza Licata/CES, punto 84 sopra, punto 31), o di un altro rapporto giuridico (sentenza Butterfly Music, punto 97 sopra), che continua a produrre i suoi effetti, quindi solamente per il futuro.

99 Alla luce di tale giurisprudenza, è necessario stabilire, in primo luogo, se la valutazione della compatibilità del regime di aiuti in questione effettuata con riguardo ai criteri stabiliti dal regolamento di esenzione PMI, entrato in vigore successivamente alla notifica del detto regime, scaturisca da un’applicazione retroattiva del detto regolamento oppure se, come afferma la Commissione, si tratta semplicemente dell’applicazione immediata di una nuova normativa, nel caso di specie il regolamento di esenzione PMI, agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la disciplina comunitaria PMI del 1996, ma ancora in corso alla data d’entrata in vigore del detto regolamento.

100 A tale riguardo, si deve osservare che, rispetto alla decisione finale della Commissione, che autorizza o dichiara incompatibile l’aiuto notificato, la situazione in cui si trovano lo Stato membro ed il beneficiario dell’aiuto è evidentemente in corso e provvisoria, nel senso che la notifica non implica alcun diritto all’autorizzazione. Tuttavia, quanto alla determinazione dei criteri in base ai quali dev’essere effettuata la valutazione della compatibilità di tale aiuto, occorre tener conto del momento della notifica, in considerazione dell’importanza del suo ruolo e dei suoi effetti giuridici nel contesto della procedura d’esame degli aiuti di Stato.

101 Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato, infatti, la Commissione deve procedere all’esame di una notifica «non appena questa le è pervenuta», ossia alla luce della normativa vigente a tale data. Inoltre, è a partire da tale momento che comincia a decorrere il termine di due mesi entro cui deve concludersi la fase preliminare di indagine e il cui superamento può comportare significative conseguenze giuridiche per la Commissione e per lo Stato membro interessato, come la possibilità, per quest’ultimo, di dare esecuzione all’aiuto notificato e di trasformarlo, in tal modo, in aiuto esistente, in conformità alle disposizioni dell’art. 4, n. 6, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato.

102 L’applicazione, per valutare la compatibilità di un aiuto, dei criteri fissati da una normativa entrata in vigore successivamente alla notifica dell’aiuto in questione, comporta necessariamente la produzione, da parte di tale normativa, di un effetto retroattivo. In tale caso, infatti, il punto di partenza degli effetti della nuova normativa è inevitabilmente fissato in una data precedente alla sua entrata in vigore, ossia quella del ricevimento della notifica da parte della Commissione. Considerare possibile l’esame della compatibilità di un aiuto alla luce di una normativa entrata in vigore dopo la notifica dell’aiuto equivarrebbe ad ammettere che la Commissione può determinare la legge applicabile in funzione del momento da essa scelto per intraprendere tale esame. Ebbene, una posizione del genere non solo sarebbe difficilmente conciliabile con la circostanza che l’art. 4, n. 1, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato prevede obbligatoriamente che la Commissione proceda all’esame della notifica «non appena questa è pervenuta», ma anche con i requisiti di trasparenza e di prevedibilità dei criteri in base ai quali la Commissione valuta la compatibilità degli aiuti, che, come essa stessa ha sottolineato nel corso del procedimento, costituiscono la ragione d’essere dei testi che essa pubblica in materia di aiuti di Stato.

103 Il cambiamento dei criteri di valutazione della compatibilità di un aiuto notificato nel corso della procedura, dovuto all’entrata in vigore di una nuova normativa, non può quindi essere considerato un’applicazione della giurisprudenza secondo cui la nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente. Tale giurisprudenza, infatti, prescrive l’applicazione della nuova norma unicamente per il futuro mentre, nel caso di un aiuto notificato prima della sua entrata in vigore, l’applicazione della nuova norma consiste nel farla retroagire al momento della notifica, poiché la valutazione della compatibilità si effettua nel contesto di un unico esame, anche se la decisione finale costituisce un atto la cui elaborazione avviene in più fasi.

104 Occorre inoltre osservare che, per quanto riguarda gli aiuti rientranti nel Trattato CA ed erogati senza essere stati preventivamente notificati, la Corte ha dichiarato che l’applicazione delle regole del codice vigente al momento in cui la Commissione prende una decisione relativa alla compatibilità di aiuti concessi in vigenza di un codice precedente conduce effettivamente ad un’applicazione retroattiva di una normativa comunitaria (sentenza Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, punto 94 sopra, punto 118). La Corte ha giudicato che nessuna disposizione del codice vigente alla data dell’adozione della decisione della Commissione stabiliva che esso potesse essere applicato retroattivamente e che dall’economia e dalle finalità dei successivi codici degli aiuti risulterebbe che essi sono stati adottati in funzione delle esigenze esistenti in un dato periodo, successivo a quello nel corso del quale gli aiuti erano stati erogati (sentenza Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, punto 94 sopra, punto 120).

105 Allo stesso modo, per quanto riguarda aiuti regolarmente notificati prima dell’entrata in vigore della nuova normativa, il Tribunale ha considerato che la Commissione aveva legittimamente esaminato un regime di aiuti alla luce delle norme derivanti dalla sua prassi precedente e non della nuova normativa entrata in vigore nel frattempo, dato che quest’ultima si applicava solo agli aiuti entrati o rimasti in vigore dopo una certa data, successiva al periodo a cui si riferiscono gli aiuti controversi (sentenza del Tribunale 27 novembre 2003, causa T‑190/00, Regione Siciliana/Commissione, Racc. pag. II‑5015, punti 94-96).

106 In compenso, tenuto conto del fatto che la nuova disciplina in materia di tutela dell’ambiente, entrata in vigore dopo la notifica dell’aiuto in questione, prevedeva espressamente, al suo punto 82, che la Commissione doveva applicarne le disposizioni «a tutti i progetti di aiuto notificati sui quali essa [avesse deciso] dopo la pubblicazione della disciplina nella Gazzetta ufficiale, anche qualora i progetti [fossero] stati notificati prima della pubblicazione», il Tribunale ha statuito che la Commissione aveva legittimamente applicato quest’ultima disciplina e non quella vigente al momento della notifica (sentenza del Tribunale 18 novembre 2004, causa T‑176/01, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. II‑3931, punto 137).

107 Le suddette sentenze confermano che applicare criteri stabiliti in una normativa entrata in vigore dopo la data in cui gli aiuti in questione sono stati erogati o notificati, per valutare la loro compatibilità con il mercato comune, equivale a conferire effetto retroattivo a tale normativa. In conformità alla giurisprudenza citata sopra, ai punti 94 e 95, siffatta applicazione è ammissibile solo se dalla formulazione, dalle finalità e dall’impianto sistematico della nuova normativa di cui si tratta emerge che questa è tale da trovare applicazione retroattiva.

108 Considerata la conclusione che precede, occorre quindi verificare, in secondo luogo, se il regolamento di esenzione PMI era tale da trovare applicazione retroattiva. A tal fine, è necessario basarsi non solo sulla sua formulazione, ma anche sul suo contenuto e in particolare sull’obiettivo che esso persegue, nonché verificare, all’occorrenza, se sia stato debitamente rispettato il legittimo affidamento degli interessati.

109 In questa fattispecie non si può non constatare, in primo luogo, che il regolamento di esenzione PMI non contiene nessuna disposizione transitoria relativa alla sua eventuale applicazione a regimi di aiuti notificati prima della sua entrata in vigore.

110 Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, l’assenza di disposizioni transitorie non può essere interpretata nel senso che il regolamento di esenzione PMI era applicabile alle notifiche oggetto di esame al momento della sua entrata in vigore. Infatti, la circostanza che l’esame di un regime di aiuti alla luce della normativa vigente al momento della notifica sia esplicitamente previsto da disposizioni di taluni testi, come quelle del punto 6.1 degli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale; dei punti 98 e 100 degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà; del punto 2.6 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato all’industria automobilistica; dei punti 39 e 40 della disciplina multisettoriale e dell’art. 9 bis del regolamento di esenzione, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 25 febbraio 2004, n. 364, recante modifica del regolamento [d’esenzione PMI] per quanto concerne l’estensione del suo campo d’applicazione agli aiuti alla ricerca e sviluppo (GU L 63, pag. 22), non consente affatto di giungere alla conclusione che la normativa vigente alla data della notifica si applica solo quando tali disposizioni sono espressamente previste dalla normativa successiva.

111 A tale riguardo, occorre rilevare che in altri testi la Commissione ha inserito disposizioni che prevedono espressamente l’applicabilità di nuovi criteri agli aiuti notificati prima della loro entrata in vigore, quali le disposizioni del punto 82 della disciplina comunitaria degli aiuti per la tutela dell’ambiente e quelle dell’art. 11, n. 2, del regolamento (CE) della Commissione 12 dicembre 2002, n. 2204, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell’occupazione (GU L 337, pag. 3). D’altra parte, se nulla impedisce alla Commissione di prevedere, in testi che precisano i criteri di cui essa intende avvalersi nell’esame della compatibilità di un aiuto o di un regime di aiuti, provvedimenti che disciplinano specificamente l’applicazione nel tempo delle disposizioni che precisano i detti criteri, l’esistenza di siffatta possibilità non può rimettere in discussione il principio derivante dalla giurisprudenza citata sopra, ai punti 94 e 95, secondo la quale, in mancanza di tali provvedimenti, le disposizioni che precisano i nuovi criteri non sono suscettibili di applicazione agli aiuti notificati prima della loro entrata in vigore.

112 In secondo luogo, il regolamento di esenzione PMI non contiene indicazioni, neppure implicite, che consentano di considerarlo tale da trovare applicazione retroattiva.

113 La finalità del regolamento di esenzione PMI consiste infatti, da un lato, nel dare esecuzione al regolamento di abilitazione prevedendo, per la categoria degli aiuti alle piccole e medie imprese, le condizioni che tali aiuti devono soddisfare affinché gli Stati membri siano esentati dall’obbligo di notificarli, con lo scopo, in particolare, di semplificare la gestione amministrativa senza indebolire il controllo, nonché di aumentare la trasparenza e la certezza del diritto. Alla luce di tale obiettivo, e in particolare dell’obiettivo di consentire agli Stati membri di verificare da sé se un progetto di aiuti sia conforme ai criteri fissati dal regolamento di esenzione PMI e quindi esente dall’obbligo di notifica previsto dall’art. 88, n. 3, CE, è evidente che il detto regolamento poteva applicarsi solo per il futuro e non poteva quindi essere stato inteso nel senso di trovare applicazione alle notifiche già effettuate.

114 Dall’altro lato, la Commissione ha spiegato che il regolamento di esecuzione ha anche l’obiettivo di sostituire i criteri stabiliti dalla disciplina comunitaria PMI del 1996, come risulterebbe dalla formulazione del suo quarto ‘considerando’, ai sensi del quale l’applicazione della detta disciplina «deve cessare a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, che ne sostituisce le disposizioni». Poiché si pone la questione dell’applicabilità dei nuovi criteri alle notifiche pendenti, è necessario ricordare che, nello stesso ‘considerando’, si afferma che il regolamento «si applica fatta salva la possibilità degli Stati membri di notificare gli aiuti alle piccole e medie imprese» e che, in tale caso, «[l]e notificazioni saranno valutate dalla Commissione, in particolare, alla luce dei criteri stabiliti nel presente regolamento». La formulazione del suddetto ‘considerando’, disponendo che gli Stati membri mantengono la possibilità di notificare aiuti rientranti nella categoria considerata dal regolamento di esenzione PMI, può pertanto riferirsi solo a notifiche – che sarebbero effettuate in via eccezionale – successive all’entrata in vigore del detto regolamento.

115 È vero che la sostituzione della disciplina comunitaria PMI del 1996 con il regolamento di esenzione PMI, come annunciata nel suddetto quarto ‘considerando’, potrebbe implicitamente significare che la Commissione intendeva adottare una politica più rigida in materia di aiuti di Stato alle piccole e medie imprese anche per quanto riguarda gli aiuti notificati, tuttavia questa sola circostanza non può essere considerata sufficiente per giungere alla conclusione che il regolamento di esenzione PMI fosse inteso a trovare applicazione retroattiva, tanto più che lo stesso ‘considerando’ dispone, per quanto attiene agli aiuti che saranno notificati in futuro, che essi saranno esaminati «in particolare» - ossia non esclusivamente – alla luce dei criteri stabiliti dal detto regolamento. Ebbene, se un regime di aiuti regolarmente notificato dopo l’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI non deve essere valutato unicamente alla luce dei criteri fissati da quest’ultimo, non si può sostenere che lo scopo che tale regolamento persegue richieda che gli sia attribuito, in via eccezionale, effetto retroattivo.

116 Inoltre, l’applicazione retroattiva del regolamento di esenzione PMI potrebbe essere ammessa solo se il legittimo affidamento degli interessati è stato debitamente rispettato. A tale riguardo, occorre evidenziare che la circostanza, fatta valere dalla Commissione, che la Repubblica federale di Germania fosse a conoscenza della futura evoluzione dei criteri di esame del regime di aiuti in questione alla data della notifica del detto regime non modifica affatto tale affermazione. Infatti, se è vero che gli Stati membri hanno partecipato al procedimento legislativo sfociato nell’adozione del regolamento di esenzione PMI, tuttavia resta il fatto che, da una parte, gli Stati membri non sono in grado di prevedere né il tenore definitivo del testo che sarà infine adottato né la data della sua entrata in vigore e, dall’altra, che il detto regolamento mira a stabilire le condizioni alle quali è subordinata l’esenzione dall’obbligo di notifica di cui all’art. 88, n. 3, CE, non l’autorizzazione di un aiuto notificato. Peraltro, il progetto di regolamento di esenzione, nella versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 28 marzo 2000 (GU C 89, pag. 15), non conteneva né il ‘considerando’ menzionato sopra, al punto 114, né altre indicazioni sul fatto che la disciplina comunitaria PMI del 1996 sarebbe stata abrogata e sostituita dal detto regolamento. Di conseguenza, l’applicazione retroattiva del regolamento non soddisfarebbe né la condizione del rispetto del legittimo affidamento degli interessati né quella del rispetto del principio di certezza del diritto.

117 Inoltre, il fatto che i testi che la Commissione pubblica in materia di aiuti di Stato, come essa stessa ha sottolineato, hanno il fine di garantire la trasparenza e la prevedibilità della sua prassi in materia di autorizzazioni, osta, in linea di principio, a che la Commissione valuti la compatibilità di un aiuto sulla base di una normativa entrata in vigore quando la notifica è già stata effettuata e l’esame della compatibilità dell’aiuto è già iniziato. È evidente che questo modo di procedere riduce, o addirittura elimina, la prevedibilità della prassi della Commissione in materia di autorizzazioni e pone gli Stati membri in una situazione di incertezza giuridica nel senso che non possono fare alcun affidamento sul fatto che un progetto di aiuti da essi redatto alla luce dei criteri fissati dalla normativa vigente al momento della notifica sia esaminato dalla Commissione sulla scorta di questi stessi criteri.

118 A tale proposito occorre osservare che la Commissione, con una comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (GU 2002, C 119, pag. 22), a fini di trasparenza e di certezza del diritto, ha informato gli Stati membri e i terzi che avrebbe valutato sempre la compatibilità con il mercato comune degli aiuti di Stato non notificati in base ai criteri oggettivi indicati negli strumenti normativi in vigore all’epoca in cui è stato concesso l’aiuto. Orbene, non si può ammettere che, al fine di determinare la normativa applicabile per valutare la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, si debba considerare una situazione come «creatasi» quando si tratta di aiuti concessi in violazione dell’obbligo di notificare, nel senso che tali aiuti devono essere esaminati alla luce dei criteri vigenti al momento in cui essi sono stati versati, in conformità alla detta comunicazione e alla sentenza Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, punto 94 sopra (punto 118), e come «provvisori» quando si tratta di aiuti regolarmente notificati, per i quali i criteri di esame potrebbero legittimamente cambiare fino al giorno prima della decisione finale quando tutta la procedura sarebbe stata condotta alla luce dei criteri fissati dalla normativa vigente in precedenza.

119 L’applicazione pratica di siffatta tesi sarebbe una fonte di incertezza giuridica per gli Stati membri e potrebbe produrre effetti negativi dato che, in previsione di un irrigidimento della normativa applicabile, essi potrebbero essere indotti a dare esecuzione ad un aiuto piuttosto che notificarlo alla Commissione. Inoltre, tale risultato contrasterebbe con la giurisprudenza secondo cui è necessario evitare qualsiasi interpretazione che conduca a favorire l’inosservanza, da parte dello Stato membro interessato, dell’art. 88, n. 3. CE (v., in questo senso, sentenze della Corte 21 novembre 1991, causa C‑354/90, Fédération nationale du commerce extérieur, Racc. pag. I‑5505, punto 16, e 21 ottobre 2003, cause riunite C‑261/01 e C‑262/01, Van Calster e a., Racc. pag. I‑12249, punto 63). Infatti, qualora, per un determinato regime di aiuti, compatibile o meno con il mercato comune, l’inosservanza dell’art. 88, n. 3, CE non comportasse rischi o svantaggi superiori rispetto alla sua osservanza, l’incentivo per gli Stati membri a procedere alla notifica e attendere la decisione sulla compatibilità sarebbe fortemente ridotto (conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella sentenza della Corte 5 ottobre 2006, causa C‑368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich e a., Racc. pag. I‑9957, punto 50).

120 Per concludere, sia dalla formulazione, sia dalla finalità del regolamento di esenzione PMI, nonché dagli obblighi derivanti dall’osservanza dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, risulta che tale regolamento non era inteso a trovare applicazione retroattiva.

121 Tale conclusione non può essere invalidata dal fatto che, come spiegato sopra, al punto 86, la Commissione avrebbe autorizzato numerosi regimi di aiuti notificati prima dell’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI sulla base di quest’ultimo, dato che non si era pronunciata in ordine a tali regimi prima dell’entrata in vigore del detto regolamento. A tale proposito, è sufficiente rilevare che una prassi della Commissione contraria ai principi sviluppati dalla giurisprudenza non può prevalere su questi ultimi. Inoltre, come il ricorrente ha affermato senza essere smentito dalla Commissione, si trattava di provvedimenti di aiuto relativi agli investimenti o alla formazione, per i quali i criteri di valutazione, in particolare quello dell’intensità dell’aiuto ammesso, erano rimasti immutati rispetto alla normativa precedente (v. sopra, punto 76), con la conseguenza che il legittimo affidamento degli interessati, in ogni caso, non poteva essere pregiudicato.

122 Occorre tuttavia osservare che se la Commissione è tenuta ad avviare l’esame della compatibilità di un aiuto fin dal momento del ricevimento della notifica – e quindi alla luce dei criteri stabiliti dalla normativa vigente in tale data – siffatto esame, verosimilmente, potrà essere iniziato solo dopo che sono state trasmesse tutte le necessarie informazioni, ossia a partire dal momento in cui la notifica è completa. In quest’ottica, ma anche per evitare che la notifica sia effettuata in una fase in cui non contiene tutti gli elementi necessari per il suo esame e per evitare che la data della notifica possa essere scelta in funzione ed in previsione di un cambiamento dei criteri in forza dei quali deve essere valutata la compatibilità dell’aiuto, occorre considerare che la normativa applicabile è quella vigente al momento in cui la notifica è completa.

123 Si deve pertanto verificare se, come sostiene il ricorrente, nel caso di specie la notifica iniziale era completa, di modo che la Commissione non poteva eccepire, come ha fatto al punto 56 della decisione impugnata, che la notifica era divenuta completa solo dopo l’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI, affermando così che quest’ultimo era applicabile.

Sul motivo vertente sull’esaustività della notifica iniziale

– Sulla ricevibilità del motivo

124 La Commissione eccepisce l’irricevibilità del motivo sollevato dal ricorrente relativo alla completezza della notifica iniziale in quanto, da una parte, tale motivo non sarebbe stato sollevato nel corso del procedimento di indagine formale e, dall’altra, la Repubblica federale di Germania ed il ricorrente non si sarebbero opposti né all’avvio né alla prosecuzione del detto procedimento, riconoscendone in tal modo la legittimità, nonché la necessità delle informazioni richieste. Il ricorrente, quindi, non potrebbe contestare la decisione finale opponendo riserve che avrebbe dovuto formulare in una fase precedente del procedimento. Nella controreplica, la Commissione ha precisato che l’irricevibilità di tale motivo era strettamente legata al fatto che la Repubblica federale di Germania non si era avvalsa della facoltà offertale dall’art. 4, n. 6, del regolamento di procedura sugli aiuti di Stato e che il ricorrente, pertanto, non aveva alcun interesse giuridico a proporre un ricorso su tale punto.

125 L’eccezione di irricevibilità di questo motivo non può essere accolta.

126 In primo luogo occorre rilevare che il ricorrente, sostenendo che la notifica iniziale era completa, mira a dimostrare che il regime di aiuti in questione non avrebbe dovuto essere valutato alla luce del regolamento di esenzione PMI, entrato in vigore dopo la detta notifica. Contrariamente a quanto afferma in proposito la Commissione, si tratta di una posizione che la Repubblica federale di Germania ha espresso in particolare nelle sue osservazioni sull’avvio del procedimento d’indagine formale, in cui essa afferma che «[l]e autorità tedesche non condividono la tesi della Commissione secondo cui l’esame del regime di aiuti non era possibile sulla base dei documenti trasmessi il 3 gennaio 2001 e mantengono, quindi, l’opinione che il regime di aiuti deve essere valutato sulla base della [disciplina comunitaria PMI del 1996] che era vigente al momento della notifica».

127 In secondo luogo, occorre sottolineare che, come risulta dalla giurisprudenza, la possibilità di contestare una decisione di avvio del procedimento di indagine formale non può avere la conseguenza di ridurre i diritti procedurali degli interessati impedendo loro di domandare l’annullamento della decisione finale e di dedurre a sostegno del loro ricorso i vizi relativi a tutte le fasi del procedimento che ha condotto a tale decisione. Non si può infatti negare che, anche se ha effetti giuridici propri ed autonomi, la decisione di avviare il procedimento di indagine formale presenta un carattere preparatorio rispetto alla decisione finale che fisserà definitivamente la posizione della Commissione e in cui quest’ultima può ritornare sulle valutazioni svolte nella decisione di avvio del procedimento. Ammettere la tesi della Commissione, inoltre, avrebbe la conseguenza di anticipare l’esame nel merito e di confondere le diverse fasi dei procedimenti amministrativo e giudiziario, svuotando di significato l’obiettivo essenziale del procedimento di indagine formale, che è quello di consentire alle parti interessate di presentare le loro osservazioni su tutti gli aspetti controversi della pratica e alla Commissione di adottare la decisione definitiva alla luce di queste osservazioni (v., in questo senso, sentenza Regione Siciliana/Commissione, punto 105 sopra, punti 47, 48 e 51).

128 È sufficiente, nella fattispecie, constatare che la decisione impugnata è la decisione finale che conclude il procedimento e che essa produce effetti giuridici obbligatori e definitivi nei confronti degli interessati, anche per quanto riguarda la determinazione della normativa applicabile. Pertanto, il ricorrente deve poter ricorrere contro tutta la decisione, compresa la parte in cui stabilisce che la notifica iniziale è divenuta completa in una data successiva all’entrata in vigore del regolamento di esenzione PMI (v., in questo senso, sentenza Regione Siciliana/Commissione, punto 105 sopra, punto 49).

129 Quanto all’argomento della Commissione secondo cui il ricorrente non avrebbe alcun interesse giuridico a proporre un ricorso relativo alla presunta esaustività della notifica iniziale, dato che non si è avvalso della facoltà,