CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentate il 28 aprile 2005 ( )

Cause riunite C-346/03 e C-529/03

Francesco Atzori, Giuseppe Atzeni e Giuseppe Ignazio Boi

e

Marco Scalas e Renato Lilliu

contro

Regione Autonoma della Sardegna

[domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunale di Cagliari]

«Aiuti di Stato – Decisione che dichiara illegali e incompatibili aiuti concessi dalla Regione Sardegna ad aziende agricole – Ricevibilità delle questioni pregiudiziali – Applicazione delle regole di concorrenza al settore agricolo – Principio del legittimo affidamento – Vizi processuali – Motivazione – Compatibilità degli aiuti»

Indice

I – Introduzione

II – Contesto normativo comunitario

A – Il regime generale degli aiuti di Stato

B – Gli aiuti di Stato nel settore agricolo

III – Fatti delle cause principali

A – Concessione di aiuti da parte della Giunta regionale della Sardegna

1. Legge regionale 44/1988

2. Applicazione della legge regionale 44/1988

a) Delibera 30 dicembre 1988

b) Delibera 27 giugno 1990

c) Delibera 20 novembre 1990

d) Delibera 26 giugno 1992

3. Legge regionale 17/1992

B – Il procedimento seguito dalla Commissione

C – Decisione 97/612

1. Preambolo

2. Dispositivo

D – Recupero degli aiuti

E – Le controversie dinanzi al Tribunale di Cagliari

IV – I ricorsi di annullamento

V – Le questioni pregiudiziali e il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

VI – Ricevibilità delle questioni pregiudiziali

A – Impostazione

B – Considerazioni generali

C – Ricorso di annullamento e rinvio pregiudiziale di validità

1. Ricorso di annullamento

a) Configurazione ordinaria

b) Legittimazione dei singoli

i) Atti impugnabili

ii) Incidenza diretta e individuale

2. Rinvio pregiudiziale di validità

3. Relazione tra il ricorso di annullamento e il rinvio pregiudiziale di validità

a) Complementarietà

b) Coesistenza

D – Contenuto e possibilità di impugnare la decisione

1. Contenuto

2. Impugnabilità

VII – Esame della validità della decisione

A – Fondamento normativo

1. Relazioni tra la politica agricola e quella della concorrenza

a) Introduzione

b) Applicazione delle norme sugli aiuti di Stato all’agricoltura

c) Diritto derivato

2. Fondamento normativo della decisione

a) Il sistema di aiuti della legge regionale 44/1988

b) Aiuti concessi con le delibere della Giunta regionale

i) Coltivazioni in serra

ii) Aziende forestali

iii) Cunicoltori

iv) Aziende agricole indebitate

c) Riflessione finale

B – Violazione del principio del legittimo affidamento

1. Configurazione del principio

2. Il legittimo affidamento nell’ambito degli aiuti di Stato

3. Applicazione al caso di specie

a) L’illegalità

b) L’incompatibilità

i) Indagine preliminare

ii) Procedimento formale

c) Valutazione complessiva

C – Altri vizi

1. Irregolarità nel procedimento

2. Motivazione

3. Compatibilità degli aiuti

a) Art. 87, n. 2, lett. b), CE

b) Art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE

VIII – Conseguenze della validità

IX – Conclusione

I – Introduzione

1. Due giudici istruttori della sezione civile del Tribunale di Cagliari chiedono alla Corte di giustizia di pronunciarsi in merito alla validità della decisione 16 aprile 1997, 97/612/CE (in prosieguo: la «decisione») ( ), con cui la Commissione dichiara illegali e incompatibili con il mercato comune, ai sensi di quanto disposto dall’art. 87, n. 1, CE, gli aiuti concessi dalla Giunta della Sardegna nel settore agricolo, ai sensi della legge regionale 44/1988.

2. Fatti salvi i vari motivi sollevati in merito all’illegittimità di tale decisione, la Corte di giustizia deve pronunciarsi su tre punti fondamentali: la ricevibilità delle questioni pregiudiziali, l’applicazione nel settore agricolo delle regole di concorrenza di carattere generale contenute nel Trattato e la considerazione del principio del legittimo affidamento come motivo di nullità.

3. In primo luogo, va rilevata la peculiarità del nesso esistente tra il ricorso di annullamento e il rinvio pregiudiziale, che rimanda, in parte, alla controversia in merito all’accesso dei privati alla giustizia comunitaria, in quanto dinanzi al Tribunale di primo grado è stato impugnato l’atto sulla cui validità, ora, nutrono dubbi i giudici italiani.

4. In secondo luogo, occorre menzionare il fondamento normativo della decisione adottata, nucleo essenziale delle perplessità dei giudici del rinvio, i quali ritengono che le regole di concorrenza su cui essa si basa non siano applicabili.

5. Occorre inoltre considerare l’incidenza del principio del legittimo affidamento sugli incentivi pubblici, non tanto quale presupposto della responsabilità patrimoniale dello Stato che viene meno agli obblighi che ad esso incombono nei confronti della Comunità, ma quale motivo di annullamento degli atti di una delle istituzioni di quest’ultima.

6. Infine, occorre riflettere sulle altre cause di nullità fatte valere, che si riferiscono alla procedura di adozione della disposizione, alla sua motivazione e alla compatibilità degli aiuti.

II – Contesto normativo comunitario

A – Il regime generale degli aiuti di Stato

7. Secondo Milton e Rose Friedman, «l’intervento di un governo a favore delle imprese del suo paese fa sì che le imprese degli altri paesi ricevano l’aiuto dai propri governi per compensare le misure adottate» ( ) dal primo. Senza voler affrontare la polemica relativa alla sopravvivenza delle sovvenzioni – oggetto del più ampio dibattito sull’intervento pubblico nella vita economica −, tale azione statale giustifica la preoccupazione della Comunità per i detti temi, data l’incidenza degli aiuti pubblici sulla realizzazione del mercato interno, la cui istituzione implica un’accentuazione della competitività tra gli operatori economici, sussistendo il rischio che non resti neutrale ( ).

8. Il Trattato CE dedica a tale materia tre disposizioni, inserite tra le regole di concorrenza, che hanno dimostrato di possedere una straordinaria vitalità giuridica ( ):

1) Art. 87 CE:

– Il n. 1 dichiara l’incompatibilità degli aiuti che, incidendo sugli scambi tra gli Stati membri, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, favorendo talune imprese o talune produzioni.

Tale regola generale prevede due eccezioni, contenute nei paragrafi seguenti.

– Il n. 2 riconosce la compatibilità, in ogni caso – «sono» –, di determinati aiuti a carattere sociale, di quelli derivati da eventi straordinari e di quelli diretti a favorire alcune regioni tedesche.

– Il n. 3 accetta di considerare compatibili – «possono» – altri casi destinati a promuovere lo sviluppo economico di regioni con un tenore di vita anormalmente basso o in cui si abbia una grave forma di sottoccupazione, e le altre possibilità espressamente previste.

2) Art. 88 CE ( ):

– Il n. 1 obbliga la Commissione a procedere all’esame dei regimi di aiuti degli Stati membri.

– Ai sensi del n. 2, quando la detta istituzione constata che uno di tali aiuti non è compatibile con il mercato comune, deve richiedere allo Stato di sopprimerlo o di modificarlo – potendo adire direttamente la Corte di giustizia –; in circostanze eccezionali, può accadere che il Consiglio decida diversamente.

– Il n. 3 obbliga gli Stati a comunicare alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare aiuti, affinché, qualora essi pregiudichino il mercato comune, si inizi la procedura di cui al paragrafo precedente.

3) Art. 89 CE:

– Consente al Consiglio di stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell’applicazione degli artt. 87 e 88 CE, nonché di determinare in particolare le condizioni per l’applicazione dell’art. 88, n. 3, CE e le categorie di aiuti dispensate.

9. Il tenore di tali disposizioni rivela che il controllo sugli aiuti statali si realizza in tre fasi: nella prima, gli Stati devono notificarle tutte le proposte di concessione di aiuti; nella seconda, la Commissione esamina i progetti ed esercita un controllo permanente su quelli esistenti; nell’ultima, si procede alla restituzione dei benefici ottenuti illegalmente o che risultino incompatibili con il mercato comune. In ogni caso, l’efficacia del sistema dipende dalla collaborazione tra gli Stati membri e la detta istituzione, a cui è stato riservato un ruolo esclusivo per garantire un regime di concorrenza non falsata.

B – Gli aiuti di Stato nel settore agricolo

10. Le norme precedenti riguardano qualsiasi beneficio pubblico concesso a imprese o produzioni concrete, indipendentemente dall’attività economica svolta. Tuttavia, tali disposizioni prevedono alcune deroghe nel settore dei trasporti (artt. 73, 76 e 78 CE), nonché in materia di sicurezza nazionale (art. 296, n. 1, lett. b), CE).

11. Anche nel settore agricolo è prevista una disposizione particolare all’art. 36 CE, che dispone quanto segue:

«Le disposizioni del capo relativo alle regole di concorrenza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio, nel quadro delle disposizioni e conformemente alla procedura di cui all’articolo 37, paragrafi 2 e 3, avuto riguardo agli obiettivi enunciati nell’articolo 33.

Il Consiglio può in particolare autorizzare la concessione di aiuti:

a) per la protezione delle aziende sfavorite da condizioni strutturali o naturali,

b) nel quadro dei programmi di sviluppo economico».

12. Così, a differenza di quanto si verifica in altri ambiti, l’autorità della Commissione in materia di controllo e vigilanza sulle sovvenzioni in tale settore non deriva direttamente dal Trattato, ma dalla normativa adottata dal Consiglio, con le eventuali restrizioni stabilite da quest’ultimo ( ).

13. Tuttavia, tutti i regolamenti con cui si istituiscono organizzazioni comuni di mercato prevedono l’applicazione nel loro ambito delle regole di concorrenza. Solo ai beni per cui non esistono ancora siffatti regimi generali, come le patate non di fecola, la carne di cavallo, il miele, il caffè, l’alcool di origine agricola e gli aceti di alcool, nonché il sughero, si applica l’art. 4 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 26, relativo all’applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli ( ), ai cui sensi:

«Le disposizioni del paragrafo 1 e del primo periodo del paragrafo 3 dell’articolo [88] del Trattato si applicano agli aiuti concessi alla produzione o al commercio dei prodotti elencati nell’[allegato I] del Trattato».

III – Fatti delle cause principali

A – Concessione di aiuti da parte della Giunta regionale della Sardegna

1. Legge regionale 44/1988

14. Il 13 dicembre 1988 la Regione Autonoma della Sardegna approvava la legge n. 44 ( ), costituendo un fondo di garanzia per l’agricoltura.

15. L’art. 5 concede aiuti a favore delle imprese agricole la cui situazione finanziaria abbia subito un pregiudizio per effetto di circostanze avverse. Per ricostituire la liquidità delle imprese, esso autorizza a concedere mutui a tasso agevolato di durata massima quindicennale – comprensiva di un preammortamento di tre anni –, da destinare al consolidamento delle passività a breve termine.

16. Ai sensi dello stesso art. 5, n. 4, i detti mutui sono regolati, oltre che dalla norma che li prevede, dalla legge 5 luglio 1928, n. 1760, concernente provvedimenti per l’ordinamento del credito agrario ( ).

2. Applicazione della legge regionale 44/1988

17. Spetta alla Giunta regionale determinare, con un’apposita delibera per ciascun caso, le modalità di concessione dei mutui e, in particolare, le circostanze che giustificano l’intervento, il o i settori di intervento previsti, l’importo dell’aiuto rispetto all’indebitamento e la durata dello stesso. La detta Giunta ne ha fatto uso in quattro occasioni.

a) Delibera 30 dicembre 1988 ( )

18. La circostanza avversa che ha determinato la situazione di crisi è costituita dal tracollo dei prezzi dei prodotti coltivati in serra, che ha impedito di coprire i costi.

19. Per concedere i mutui era necessario che l’indebitamento a breve termine dell’azienda beneficiaria fosse pari ad almeno il 75% del valore della sua produzione lorda nell’anno considerato. La durata per le operazioni di finanziamento è stata fissata nel massimo previsto dalla legge di riferimento – quindici anni –.

b) Delibera 27 giugno 1990 ( )

20. Di fronte alla situazione delle imprese di forestazione produttiva, è stato deciso di concedere gli aiuti previsti dall’art. 5 della legge regionale 44/1988 alle aziende proprietarie di superfici non ancora in grado di offrire un taglio redditizio, al fine di sanare o consolidare i debiti, scadenti entro il 30 giugno 1990, contratti per la realizzazione di investimenti e per la gestione degli impianti, gli scoperti bancari esistenti a questa data e i debiti esigibili da parte dei dipendenti – per il pagamento delle retribuzioni –, dei proprietari dei terreni – per i canoni d’affitto – e dei fornitori –per il pagamento delle merci –.

21. Come nel caso precedente, veniva richiesto solo che l’ammontare complessivo dei debiti a breve termine fosse pari o superiore al 75% della produzione lorda, anche se la durata dei crediti veniva fissata a tredici anni – con tre anni di preammortamento –.

c) Delibera 20 novembre 1990 ( )

22. In conseguenza di un’epizoozia che aveva imperversato nella regione nella primavera del 1990, gli allevatori di conigli avevano subito una perdita del rendimento dei capi.

23. Coloro che avevano perduto almeno il 20% dei capi erano stati agevolati doppiamente: a) mediante mutui a tasso agevolato di durata quindicennale – con tre anni di preammortamento –, che potevano coprire fino a due annualità – o quattro semestri – di quelli a lungo termine già contratti, e b) con un importo pari al fabbisogno finanziario annuo delle aziende.

d) Delibera 26 giugno 1992 ( )

24. In tale caso, l’aiuto è stato concesso a tutti gli operatori agricoli per il graduale deterioramento delle condizioni di mercato e per il peggioramento delle circostanze climatiche.

25. Veniva richiesto che l’indebitamento a breve termine dell’azienda fosse almeno pari al 51% della produzione lorda del 1991. Il finanziamento, concesso per quindici anni – di cui tre di preammortamento –, poteva essere utilizzato per coprire i mutui di gestione a tasso agevolato, i debiti relativi a prestiti a medio termine – esclusi quelli contratti per l’acquisto di macchinari agricoli – e le rate non ancora pagate di mutui pluriennali concessi in seguito a danni subiti per calamità naturali.

3. Legge regionale 17/1992

26. La legge regionale 27 agosto 1992, n. 17 ( ), contiene le disposizioni tecniche di esecuzione delle operazioni finanziarie effettuate sulla base dell’art. 5 della legge regionale 44/1988.

B – Il procedimento seguito dalla Commissione

27. Il 1° settembre 1992 l’Italia notificava alla Commissione la legge regionale 17/1992, atto che non aveva compiuto con riguardo alla legge regionale 44/1988 e alle altre disposizioni approvate sulla base di quest’ultima.

28. Tale comunicazione riceveva il numero N 557/93 e dava origine a due lettere dell’istituzione, una datata 29 ottobre 1992 e l’altra 27 maggio 1993, con cui si chiedevano maggiori informazioni alle autorità nazionali, che le fornivano il 24 marzo 1993, il 2 aprile 1993 e il 3 dicembre 1993. Il 28 febbraio 1994 si chiedevano dati ulteriori, forniti il 25 aprile successivo.

29. Il 1° agosto 1994 veniva approvata una decisione con cui si avviava contro lo Stato in questione il procedimento di cui all’art 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88 CE) nei confronti, da un lato, degli aiuti previsti all’art. 5 della legge regionale 404/1988, in quanto, «(...) essendo [tale articolo] formulato in termini troppo generici, non garantisce il rispetto dei criteri comunitari in materia di aiuti alle aziende agricole in difficoltà» e, dall’altro lato, delle delibere della Giunta della Sardegna, poiché, secondo le informazioni di cui disponeva la Commissione, esse risultavano incompatibili con i detti criteri comunitari.

30. Con una comunicazione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee ( ), in cui era riportata la lettera inviata, si invitavano a presentare osservazioni il paese in questione, gli altri Stati membri e i terzi interessati.

31. Il governo italiano presentava le sue osservazioni con lettere 30 gennaio, 25 agosto e 1° dicembre 1995.

32. Tuttavia, nel contesto di un altro procedimento, la Commissione veniva a conoscenza della legge regionale 5 dicembre 1995, n. 33 ( ), il cui art. 36, n. 4, prevedeva che gli aiuti di cui all’art. 5 della legge regionale 44/1988 fossero concessi a favore delle aziende agricole in difficoltà, nel rispetto dei «criteri adottati in materia dalla Unione Europea». Tale circostanza dava adito in data 21 dicembre 1995 alla richiesta di informazioni complementari pervenuta il 22 febbraio dell’anno successivo.

33. I chiarimenti forniti non convincevano l’istituzione che, nella decisione 25 luglio 1996, indicava che la modifica operata nel 1995 sarebbe stata esaminata insieme all’intero sistema. Ciononostante, adducendo che non era stato fornito alcun dettaglio riguardo all’applicazione della riforma menzionata, veniva notificato allo Stato interessato che le informazioni a disposizione non consentivano di pronunciarsi in merito a tale innovazione.

C – Decisione 97/612

34. Tale decisione, emanata il 16 aprile 1997, poneva fine al procedimento avviato il 1° agosto 1994. Essa costituisce oggetto delle questioni pregiudiziali sottoposte, per cui occorre esporne sommariamente il contenuto, in cui si distinguono nettamente due parti: la prima contiene l’iter logico che giustifica quanto disposto dalla seconda.

1. Preambolo

35. Nel preambolo si espongono i dettagli della legge regionale 44/1988 e delle delibere della Giunta della Sardegna che concedono le sovvenzioni, i dubbi in merito alla compatibilità con il mercato comune, le osservazioni presentate dall’Italia, nonché la valutazione secondo cui le misure sono illegali e incompatibili con la libera concorrenza.

36. Si adduce che la mancanza di notifica preliminare del provvedimento adottato e la sua esecuzione senza che la Commissione potesse pronunciarsi «danno luogo ad una situazione particolarmente grave», tenuto conto del fatto che lo Stato non aveva contestato l’applicabilità della prassi per gli aiuti alle aziende agricole in difficoltà né aveva chiesto che venissero applicati i criteri degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà ( ). Riguardo a tali orientamenti si fa valere che, sebbene essi siano entrati in vigore dopo l’avvio del procedimento, le sovvenzioni concesse non sono considerate come aiuti per il salvataggio, dato il tipo di mutuo contratto, né come aiuti alla ristrutturazione, a fronte della mancanza di un piano diretto a ripristinare la redditività delle imprese, senza alterare le condizioni di concorrenza, la cui funzione non è sostituita dall’analisi effettuata dalle banche sulla solvibilità finanziaria dei mutuatari.

37. Inoltre, si indicano le ragioni per cui non si condivide l’argomentazione del governo italiano in merito alle cause che hanno provocato l’indebitamento eccessivo delle aziende beneficiarie: i fattori climatici – la siccità – rientrano nei normali rischi dell’agricoltura, le crisi dei mercati sono subite da tutti gli imprenditori, la mancanza di organizzazione nella commercializzazione non costituisce un elemento esterno all’azienda e i tassi di interesse elevati giustificherebbero unicamente sovvenzioni limitate allo stretto necessario per coprire la differenza tra il tasso convenuto e quello attuale.

38. In concreto, per quanto riguarda le aziende forestali, viene dissipata la discrepanza tra le nozioni che costituiscono le spese d’investimento, dato che gli incentivi erano destinati a coprire debiti relativi alla normale gestione dell’azienda e a far fronte ad oneri sociali, a retribuzioni o a forniture. Per quanto riguarda i cunicoltori, non sono garantite neanche l’approvazione di un programma di eradicazione dell’epizoozia né la riduzione del mutuo ad un ammontare inferiore alla perdita. In ogni caso, in nessuna di tali occasioni sarebbe stato provato che fossero soddisfatti i criteri che disciplinano gli aiuti.

39. Alla luce di quanto sopra, va osservato che il regime esaminato produce un effetto diretto sui costi, in quanto ai beneficiari è stato conferito un vantaggio rispetto ad altri produttori, alterando i parametri di svolgimento degli scambi intracomunitari, da cui si deduce la sua incompatibilità con il mercato comune, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, senza che siano applicabili le eccezioni di cui ai nn. 2 e 3.

40. Le deroghe previste all’art. 87, n. 2, lett. a) e c), CE risultano manifestamente inapplicabili, mentre non è stato fornito alcun elemento d’informazione che consenta di applicare l’eccezione di cui alla lett. b).

41. Le deroghe di cui al n. 3 dimostrano che è necessario l’intervento pubblico per raggiungere uno degli obiettivi citati dalla stessa disposizione, operazione che non può essere realizzata, in quanto «l’Italia (…) non ha fornito, né la Commissione ha rilevato, alcuna giustificazione» pertinente. In particolare, per quanto riguarda le eccezioni previste alle lett. a) e c), l’istituzione «ritiene, alla luce dell’analisi che precede e delle norme comunitarie applicabili, che, per la loro natura di aiuti al funzionamento, i provvedimenti di cui trattasi non sono idonei a produrre un miglioramento duraturo delle condizioni del settore e della regione di cui trattasi».

42. Nelle ultime riflessioni del preambolo si afferma la necessità di recuperare i vantaggi finanziari indebitamente percepiti, consistenti nella differenza tra il costo di mercato relativo a mutui bancari di consolidamento delle passività e quello sostenuto dai beneficiari.

2. Dispositivo

43. Gli articoli della decisione costituiscono il corollario di quanto esposto sopra:

– Gli aiuti concessi dalla Regione Sardegna sulla base dell’art. 5 della legge regionale n. 44/88, nonché delle delibere della Giunta regionale 30 dicembre 1988, 27 giugno 1990, 20 novembre 1990 e 26 giugno 1992, sono dichiarati illegali e incompatibili con il mercato comune (art. 1).

– L’Italia è tenuta, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della decisione, ad abolire gli aiuti e, entro il termine di sei mesi, ad adottare le misure necessarie al fine di recuperarli, tramite rimborso (art. 2).

– Lo Stato in questione è tenuto ad informare l’istituzione comunitaria delle disposizioni adottate per conformarsi a quanto stabilito e per consentire la verifica di tale adempimento (art. 3).

– Destinataria della decisione è la «Repubblica italiana» (art. 4).

D – Recupero degli aiuti

44. La Regione Autonoma della Sardegna attuava la decisione con i seguenti provvedimenti:

– Sospendeva i trasferimenti alle banche della sua quota di interessi a decorrere dal primo semestre 1997.

– Abrogava l’art. 5 della legge regionale 44/1988.

– Revocava gli aiuti concessi ai sensi dei decreti dell’Assessorato all´Agricoltura 18 dicembre 1997.

45. Questi ultimi provvedimenti, ai sensi di quanto esposto nella prima ordinanza di rinvio, venivano notificati agli interessati il 16 novembre 2001.

E – Le controversie dinanzi al Tribunale di Cagliari

46. Giuseppe Atzeni e altre 51 persone hanno convenuto dinanzi al Tribunale di Cagliari la Regione Autonoma della Sardegna con un’azione civile, iscritta con il numero 3/2003. Lo stesso hanno fatto Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu e altri 389 interessati, con un atto di citazione iscritto presso il detto Tribunale con il numero 5777/2003.

47. Nella prima causa i ricorrenti chiedono la disapplicazione delle disposizioni regionali che revocano le sovvenzioni e la condanna della convenuta al pagamento delle somme residue. In subordine, essi chiedono l’accertamento della violazione della normativa comunitaria e il risarcimento dei danni.

48. I ricorrenti nel secondo procedimento chiedono che sia dichiarata nei loro confronti l’inesistenza dell’obbligo di rimborso e che la Regione corrisponda agli istituti mutuanti il suo contributo sugli interessi. Essi chiedono inoltre, per il caso in cui il provvedimento impugnato sia dichiarato valido, il riconoscimento della responsabilità dell’amministrazione e il risarcimento dei danni subiti.

49. In entrambi i procedimenti si chiede ai rispettivi giudici di sottoporre alla Corte di giustizia la questione relativa alla validità della decisione della Commissione.

IV – I ricorsi di annullamento

50. Oltre a chiedere la tutela dei giudici nazionali, il sig. Atzeni e altri agricoltori hanno adito il Tribunale di primo grado proponendo un ricorso di annullamento contro la decisione della Commissione ( ) – cosa che, secondo quanto è stato affermato in udienza, non hanno fatto i sigg. Scalas e Lilliu –.

51. Durante la trattazione della causa, l’istituzione menzionata eccepiva l’irricevibilità del ricorso per due motivi: perché quest’ultimo era stato proposto dopo la scadenza del termine e perché i ricorrenti non erano interessati individualmente dal provvedimento impugnato.

52. Il Tribunale di primo grado, con ordinanza 29 maggio 2002 ( ), accoglieva la prima di tali eccezioni e non affrontava l’altra. Esso sosteneva che, poiché la decisione impugnata era stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale l’11 settembre 1997 e il giudice comunitario non era stato adito fino al 25 gennaio 2002, il ricorso era tardivo e, pertanto, irricevibile.

53. Altri ricorsi analoghi hanno avuto lo stesso esito ( ).

V – Le questioni pregiudiziali e il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

54. I giudici istruttori della sezione civile del Tribunale di Cagliari hanno sospeso i due procedimenti e chiesto alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla validità della decisione.

55. Nell’ordinanza 29 aprile 2003, che è all’origine della causa C-346/03, si espongono i seguenti vizi:

«a) incompetenza della Commissione ad emettere la decisione impugnata per violazione del combinato disposto degli artt. 32, 33, 34, 35, 36, 37 e 38 CE.

b) violazione delle norme che disciplinano il procedimento ai sensi dell’art. 88, n. 1, CE.

c) violazione delle norme che disciplinano il procedimento ai sensi dell’art. 88, nn. 2 e 3, CE.

d) difetto di motivazione della decisione ai sensi del combinato disposto degli artt. 253, 88, n. 3, e 87, n. 1, CE.

e) violazione e falsa applicazione del regolamento del Consiglio n. 797/85, relativo al miglioramento dell’efficienza delle strutture agrarie.

f) violazione ed inosservanza delle «prassi previste per gli aiuti alle aziende agricole in difficoltà» e degli «orientamenti comunitari sugli aiuti di stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà».

56. Da parte sua, l’ordinanza 20 ottobre 2003, che è all’origine della causa C-529/03, oltre a richiamare le osservazioni contenute nella precedente ordinanza di rinvio, segnala l’esistenza di ulteriori motivi di invalidità. A tale proposito, viene menzionato il principio del legittimo affidamento, dato il periodo trascorso tra la pubblicazione della legge regionale 44/1988, l’apertura del procedimento di infrazione, l’adozione della decisione e la richiesta di rimborso ai singoli agricoltori. Inoltre, si ribadisce la carenza di motivazione del provvedimento comunitario, precisandola sotto altri punti di vista.

57. I sigg. Scalas e Lilliu, attori nella controversia principale all’origine della causa C-529/03, e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte dinanzi alla Corte di giustizia entro il termine indicato dall’art. 20 dello Statuto.

58. Con ordinanza 6 maggio 2004 è stata disposta la riunione dei due procedimenti ai fini della fase orale, della presentazione delle conclusioni e della sentenza.

59. All’udienza, svoltasi il 16 febbraio 2005, sono comparsi per esporre oralmente le proprie osservazioni i rappresentanti dei sigg. Atzeni e a. e dei sigg. Scalas e Lilliu, nonché quello della Commissione.

60. Occorre parimenti segnalare una terza questione pregiudiziale sottoposta dallo stesso Tribunale di Cagliari. Essa ha dato origine alla causa C-285/04, Medda, la cui trattazione è sospesa in attesa della soluzione delle due cause in esame.

VI – Ricevibilità delle questioni pregiudiziali

A – Impostazione

61. Nelle sue osservazioni, la Commissione solleva un problema interessante, quello degli effetti processuali che si verificano quando uno stesso provvedimento viene impugnato direttamente e indirettamente. Tale questione non è futile, in quanto può comportare l’irricevibilità delle questioni sottoposte dai giudici italiani, e dev’essere esaminata d’ufficio, poiché costituisce un requisito indispensabile per lo svolgimento del procedimento.

62. La situazione, a prima vista, sembra semplice: una decisione che dichiara l’illegalità di alcuni aiuti di Stato e la loro incompatibilità con il mercato comune, diretta ad uno Stato membro, è impugnata dai singoli: da un lato, mediante un ricorso di annullamento proposto dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee; dall’altro, mediante l’impugnazione dei provvedimenti adottati dal proprio paese per attuare il provvedimento comunitario, la cui validità è contestata nei procedimenti in corso dinanzi ai giudici nazionali.

63. Tuttavia, il panorama è più complesso, a causa dell’esistenza di altri fattori: il suddetto Tribunale di primo grado non si è pronunciato in merito alla legittimazione dei ricorrenti; la decisione non si limita all’analisi degli aiuti concessi, ma esamina anche il regime su cui essi si basano, e, sostanzialmente, la disciplina delle possibilità di reazione dei singoli contenuta nel Trattato CE appare insoddisfacente.

B – Considerazioni generali

64. In ogni ordinamento giuridico coesistono strumenti normativi di natura diversa, strutturati secondo il principio gerarchico. La Costituzione occupa il vertice, seguita, ai livelli inferiori, dalle leggi e dai regolamenti. Fatta salva la prima, in cui il popolo sovrano si erige ad architetto del sistema, si tratta di disposizioni di portata generale emanate dai poteri costituiti, sia dai rappresentanti dei cittadini, sia dall’amministrazione.

65. Oltre a questi, vi sono altri provvedimenti di significato differente, in genere emanati dall’amministrazione, la cui distinzione rispetto ai primi non risulta semplice, sebbene un metodo efficace a tal fine consista nel verificare se essi si esauriscano con la loro applicazione o se innovino il diritto, prima che nel constatare se essi siano diretti ad una pluralità di soggetti o ad un singolo destinatario.

66. Tale prospettiva fa sorgere due importanti riflessioni. In primo luogo, occorre restringere la legittimazione individuale per opporsi direttamente alle disposizioni generali di più alto grado, ossia, in concreto, alle leggi, in quanto esse sono approvate dai delegati del popolo e la critica è esercitata nelle elezioni; tuttavia, fermo restando che l’incompatibilità con la Costituzione si combatte con altri strumenti, la giustificazione non opera quando le disposizioni non derivano dagli organi legislativi. In secondo luogo, i cittadini devono impugnare le disposizioni entro i termini espressamente previsti, salvaguardando il principio della certezza del diritto, ma, in talune occasioni, le esigenze del principio di legalità consentono di ammettere la loro impugnazione indiretta, attraverso i provvedimenti di attuazione delle stesse.

67. Il trasferimento delle idee suesposte all’ambito comunitario incontra serie difficoltà a causa delle peculiarità del contesto giuridico vigente – che è stato definito «caos normativo» – ( ) e delle restrizioni imposte alle persone fisiche e giuridiche per contrastare i provvedimenti emanati dalle Istituzioni, sebbene il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa ( ) semplifichi il panorama, operando una netta distinzione, agli artt. I-33 e segg., tra gli atti legislativi (leggi e leggi quadro) e gli atti non legislativi (regolamenti e decisioni) ( ), nonché definendo le ipotesi in cui i privati possono adire la Corte di giustizia ( ).

C – Ricorso di annullamento e rinvio pregiudiziale di validità

1. Ricorso di annullamento ( )

a) Configurazione ordinaria

68. Il ricorso di annullamento è stato istituito con una duplice finalità: vigilare sul rispetto del diritto comunitario da parte delle istituzioni e tutelare i diritti dei ricorrenti (persone fisiche e giuridiche, Stati membri e istituzioni) ( ).

69. Il suo oggetto è limitato agli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché a quelli del Parlamento europeo «destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi» (art. 230, primo comma, CE). Inoltre, è consentito proporre ricorsi di annullamento contro le deliberazioni del consiglio dei governatori e del consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti (art. 237, lett. b) e c), CE) ( ).

70. I motivi per proporre il ricorso sono circoscritti all’incompetenza, alla violazione delle forme sostanziali, alla violazione del Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione e allo sviamento di potere (art 230, secondo comma, CE). I primi due si riferiscono alla legittimità esterna, e possono essere sollevati d’ufficio ( ), gli ultimi due riguardano la legittimità interna e devono essere fatti valere dagli interessati.

71. La restrizione della legittimazione per proporre tale ricorso costituisce una delle sue caratteristiche principali. A differenza dei ricorrenti privilegiati – gli Stati membri, il Parlamento europeo, la Commissione e il Consiglio –, alla Corte dei conti e alla Banca centrale europea tale rimedio è concesso solo per salvaguardare le proprie prerogative e alle persone fisiche o giuridiche è consentito impugnare solo le decisioni prese nei loro confronti o che, pure apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, le riguardano direttamente ed individualmente (art 230, terzo e quarto comma, CE) ( ).

b) Legittimazione dei singoli

72. Da quanto esposto sopra si deduce che il diritto dei singoli di adire la Corte di giustizia viene ristretto in due modi: limitando gli atti contro cui si può proporre un ricorso e richiedendo alcuni requisiti personali a tal fine.

i) Atti impugnabili

73. La prima restrizione esclude l’impugnazione diretta delle disposizioni di portata generale, in quanto viene consentita solo nei confronti delle decisioni. Pertanto, essa non può essere esercitata contro i regolamenti, a meno che essi non celino una decisione, poiché in tal caso, ai sensi della giurisprudenza, la scelta della forma dell’atto non ne modifica la natura ( ).

74. Ciononostante, risulta complicato delimitare i presupposti affinché un atto sia impugnabile. Occorre ricordare che, ai sensi della sentenza Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e a./Consiglio ( ), il criterio distintivo fondamentale consiste nell’ambito di applicazione, in quanto la decisione riguarda un numero limitato di destinatari, mentre il regolamento è diretto a categorie considerate astrattamente e nel loro complesso. Ebbene, la portata generale e, quindi, la natura normativa di un atto non sono è inficiata dalla possibilità di determinare con maggiore o minore precisione il numero o addirittura l’identità dei soggetti di diritto a cui esso si applica in un momento determinato, purché sia certo che tale applicazione venga effettuata in forza di una situazione oggettiva di fatto o di diritto definita dall’atto in relazione allo scopo dello stesso ( ).

75. Dall’altro lato, non si può ignorare che, di fatto, le decisioni dirette agli Stati membri hanno in genere natura normativa, in quanto sono formulate in maniera generale e astratta per situazioni delimitate sulla base di parametri neutri.

ii) Incidenza diretta e individuale

76. Affinché una persona sia legittimata a proporre un ricorso comunitario di annullamento non è sufficiente che essa contesti una disposizione impugnabile, ma, come ho indicato nelle conclusioni presentate nella causa Comité de empresa de la Société Française de Production e a./Commissione ( ), «solo il duplice requisito che il soggetto non destinatario della decisione sia direttamente ed individualmente interessato potrà attribuirgli il diritto di agire in giudizio» (paragrafo 15).

77. Per quanto riguarda l’incidenza diretta, essa sussiste, in linea di principio, quando è ravvisabile un nesso di causalità tra il provvedimento e la modifica della posizione giuridica soggettiva dell’interessato, sebbene in talune occasioni siano necessarie misure di esecuzione adottate dalle autorità nazionali ( ).

78. Per quanto riguarda l’altra condizione ( ), la sua rilevanza è indicata dalla teoria esposta per la prima volta nella sentenza Plaumann/Commissione ( ), confermata più volte ( ), secondo cui l’atto comunitario non riguarda individualmente i soggetti diversi dai destinatari dello stesso a meno che «li concerna a causa di determinate qualità particolari o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e li distingue in modo analogo ai destinatari».

79. Sulla stessa linea, la sentenza Van der Kooy e a./Commissione ( ) ha dichiarato che un’impresa non può, in via di principio, impugnare una decisione della Commissione che vieti alcuni incentivi settoriali, qualora essi le spettino solo a causa della sua appartenenza al settore di cui trattasi e della sua qualità di beneficiario potenziale di tale regime, dato che essi costituiscono provvedimenti di portata generale, previsti per situazioni oggettivamente determinate, che comportano effetti giuridici nei confronti di una categoria di soggetti considerati in modo generale e astratto (punto 15). Al contrario, come si afferma nella citata sentenza Italia e Sardegna Lines/Commissione, il requisito di essere direttamente interessati è soddisfatto se si possiede la qualità di beneficiario degli aiuti (punti 34-36) ( ).

2. Rinvio pregiudiziale di validità

80. Il Trattato ha istituito un sistema completo di rimedi giuridici inteso ad affidare alla Corte di giustizia il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni ( ). Ne consegue che le restrizioni inerenti al ricorso di annullamento sono compensate da altri meccanismi, tra cui occupa un ruolo particolare il rinvio pregiudiziale di validità ( ), che è diretto allo stesso fine.

81. In tali casi, l’interessato impugna dinanzi al giudice nazionale un atto delle autorità del suo Stato, facendo valere l’illegittimità di una disposizione comunitaria su cui tale atto si basa.

82. Fatti salvi i requisiti imposti dagli ordinamenti processuali di ciascuno Stato membro, tale strumento normativo ha effetti sugli inconvenienti che derivano dai termini e dalla ridotta legittimazione prevista per adire i giudici comunitari.

3. Relazione tra il ricorso di annullamento e il rinvio pregiudiziale di validità

83. I punti precedenti accreditano la tesi secondo cui i due rimedi processuali suddetti siano complementari e possano coesistere.

a) Complementarietà

84. A differenza di quanto si verifica con il ricorso di annullamento, il rinvio di validità ha ad oggetto, oltre alle decisioni e ad altri atti di natura analoga, qualsiasi disposizione di portata generale. Come si rileva nella citata sentenza Les Verts/Parlamento, le persone fisiche e le persone giuridiche sono tutelate contro gli atti di portata generale che esse non possono impugnare direttamente. Quando spetti alle istituzioni comunitarie applicare tali atti sul piano amministrativo, le dette persone possono ricorrere direttamente dinanzi alla Corte di giustizia contro i provvedimenti di attuazione di cui esse siano destinatarie o che le riguardino direttamente e individualmente, e dedurre, a sostegno del ricorso, l’illegittimità dell’atto generale di base. Quando la loro attuazione spetti alle autorità nazionali, esse possono far valere l’invalidità degli atti di portata generale dinanzi ai giudici nazionali e indurre questi ultimi a chiedere alla Corte di giustizia, mediante la proposizione di un rinvio pregiudiziale, di pronunciarsi a tale proposito (punto 23).

85. Di conseguenza, è consentito avvalersi del rinvio pregiudiziale solo quando non vi sia possibilità di proporre il ricorso di annullamento ( ) e sia stata adottata una misura nazionale di attuazione. Inoltre, qualora non intervenga una misura statale, risulta evidente l’impossibilità di effettuare un rinvio pregiudiziale. Tuttavia, se in quest’ultima ipotesi non si può neanche proporre un ricorso diretto, rimane in discussione la completezza del sistema di ricorsi ( ).

b) Coesistenza

86. Già la sentenza Rau e a. ( ) ha sottolineato tale peculiarità, affermando che la possibilità di impugnare con un ricorso diretto la decisione di un’istituzione comunitaria «non esclude quella di esperire dinanzi al giudice nazionale un’azione contro l’atto di un organo nazionale che dia esecuzione a tale decisione, facendone valere l’illegittimità» (punto 12).

87. Tuttavia, consentendo in maniera assoluta di proporre un rinvio pregiudiziale in merito ad un provvedimento che non sia stato impugnato al momento opportuno, pur essendo possibile farlo, si eluderebbero l’effetto preclusivo dei termini e le altre conseguenze che esso implica ( ). Per tale ragione, la sentenza Deggendorf ( ) ha applicato ai singoli la teoria che la stessa Corte di giustizia aveva elaborato rispetto agli Stati membri, al fine di dichiarare che le esigenze della certezza del diritto impediscono al beneficiario di un aiuto oggetto di una decisione della Commissione, il quale avrebbe potuto impugnarla ma abbia lasciato decorrere il termine imperativo prescritto dal Trattato, di contestare la legittimità di tale atto dinanzi ai giudici nazionali nell’ambito di un ricorso proposto avverso i provvedimenti nazionali di esecuzione (punto 17) anche quando, secondo quanto risulta dalle sentenze Accrington Beef ( ) e Wiljo, ( ) destinatario dell’atto sia uno Stato, sempre che le sue autorità lo abbiano notificato all’interessato in tempo utile per impugnarlo ( ).

88. La sentenza Deggendorf è molto discutibile ( ) e qualche volta la Corte di giustizia dovrebbe decidersi ad elaborarla in maniera più precisa o a renderla superata, in quanto suscita rilevanti obiezioni:

a) si basa sulla certezza del diritto, ma tale principio non stabilisce una gerarchia tra i due rimedi processuali e, inoltre, non prevale sempre su quello di legalità, in quanto occorre rilevare che lo stesso diritto comunitario disciplina alcuni casi in cui tale priorità non vige, poiché l’eccezione d’illegittimità di cui all’art. 241 CE consente di mettere in discussione un regolamento, sebbene sia scaduto il termine previsto per impugnarlo direttamente. In nome della certezza del diritto si possono limitare gli effetti della sentenza nel tempo, ma non è consentito diminuire il controllo giurisdizionale sull’azione comunitaria.

b) non distingue tra disposizioni a portata generale e provvedimenti di attuazione, proponendo sempre la stessa soluzione. Esso obbliga gli amministrati a proporre il ricorso di annullamento, anche sotto forma di domanda di provvedimenti cautelari, senza garantire loro con certezza la ricevibilità del ricorso, date le restrizioni imposte alla legittimazione dalla giurisprudenza.

c) contraddice le sentenze Foto-Frost, Binder e Behn Verpackungsbedarf ( ), nelle quali è stato pacificamente ammesso il rinvio, nonostante i richiedenti nel procedimento principale potessero proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia contro le decisioni della Commissione, la cui validità veniva contestata dinanzi al giudice nazionale. Inoltre, la sentenza Universität Hamburg ( ) ha riconosciuto che il rigetto della domanda da parte di un’autorità dello Stato membro costituisce il solo atto diretto al singolo, «del quale esso abbia necessariamente avuto conoscenza in tempo utile e che esso possa impugnare in giudizio senza incontrare alcuna difficoltà nel provare il proprio interesse ad agire», per cui «deve avere la possibilità, nell’ambito del ricorso proposto in base al diritto nazionale (…), di eccepire l’illegittimità della decisione della Commissione sulla quale è basato il provvedimento nazionale adottato nei suoi confronti» (punto 10).

d) richiede al giudice nazionale di verificare la legittimazione dell’interessato a proporre il ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia e di verificare che quest’ultimo lo abbia fatto; tuttavia, nella citata sentenza Rau e a. si nega la necessità di stabilire «se l’attore nella causa principale possa o meno impugnare direttamente la decisione dinanzi alla Corte» (punto 11). Inoltre, se permanessero dubbi in merito a tale possibilità, occorrerebbe formulare una questione di interpretazione, dal cui esito dipenderebbe la presentazione di quella di validità. Si crea, così, un sistema eccessivamente complicato ed artificioso, che genera più inconvenienti che vantaggi.

e) infine, disconosce il fondamento e la natura del procedimento di cui all’art. 234 CE come strumento di cooperazione giudiziale, poiché, quando l’interessato non trova un ha motivo per avvalersi del ricorso di annullamento, il giudice nazionale non può avviare il dialogo con la Corte di giustizia, pur considerando illegittimo l’atto comunitario di base, o ritenendo che la sua attuazione presenti vizi inizialmente ignorati. In altri termini, se il rinvio è subordinato al comportamento delle parti, si sminuisce la collaborazione tra giudici istituita dal Trattato ( ) in quanto, allo stesso modo, potrebbe essere dichiarata irricevibile una questione in cui si contesti la validità per cause diverse da quelle fatte valere nel ricorso di annullamento.

89. Occorre rilevare, da ultimo, che, nel caso in cui un giudice nazionale nutra dubbi in merito alla validità quando un ricorso di annullamento sia pendente dinanzi alla Corte di giustizia, la sentenza Masterfoods e HB ( ) attribuisce al detto giudice la scelta se sospendere il procedimento fino alla pronuncia di una sentenza definitiva del giudice comunitario ai sensi dell’art. 230 CE o effettuare un rinvio pregiudiziale.

D – Contenuto e possibilità di impugnare la decisione

1. Contenuto

90. L’art. 1 della decisione sancisce l’illegalità e l’incompatibilità con il mercato comune degli aiuti concessi dalla Regione Sardegna in applicazione dell’art. 5 della legge regionale n. 44/88 e delle quattro delibere della Giunta regionale menzionate sopra. Di conseguenza, esso interessa due sfere: il regime di aiuti propriamente detto e le sue concrete manifestazioni.

91. Il primo ambito di detta disposizione ha natura generale e astratta, poiché si riferisce a situazioni oggettivamente definite, ma imprecisate; implica, inoltre, la soppressione di una normativa interna; da ultimo, si rivolge ad una pluralità indeterminata di soggetti. Alla luce di ciò, i singoli, non essendo direttamente e individualmente interessati dall’atto, non sono legittimati ad impugnarlo direttamente.

92. Tuttavia, la decisione della Commissione riguarda anche le delibere che hanno concesso incentivi a soggetti individuabili, che sono interessati nel modo indicato, poiché li obbliga a restituire i detti incentivi. Pertanto, va riconosciuta a questi soggetti la legittimazione a chiedere l’annullamento dei punti relativi a tali misure.

2. Impugnabilità

93. La duplice ottica descritta incide sulle possibilità di impugnare la decisione.

94. Se si considera il fatto che gli interessati avrebbero potuto impugnarla validamente in modo diretto, le questioni pregiudiziali devono essere dichiarate irricevibili. In caso contrario, non è possibile opporre alcuna obiezione di questo tipo.

95. Nei presenti procedimenti, sebbene processualmente risulti più corretto esaminare in primo luogo la legittimazione attiva dei richiedenti e, sulla base dei risultati di tale esame, verificare se essi abbiano rispettato il termine stabilito, il Tribunale di primo grado si è limitato a dichiarare che non erano stati rispettati i termini per la presentazione del ricorso di annullamento, basandosi solo sulla data di pubblicazione dell’atto nella Gazzetta Ufficiale e su quella di presentazione dei ricorsi.

96. La detta tesi conduce ad imputare ai ricorrenti tutti i pregiudizi derivati dal ritardo nell’adire il giudice comunitario.

97. Tale soluzione, però, non è applicabile al caso di specie, alla luce delle circostanze concorrenti e delle considerazioni che ho esposto ai punti precedenti.

98. Destinatari della decisione non erano i beneficiari degli aiuti, bensì lo Stato italiano; nonostante il fatto che essa li riguardasse direttamente e individualmente in alcuni dei suoi punti, né il detto Stato né la Commissione l’avevano notificata agli stessi. A tale mancanza di informazione personale si rimedia con altri mezzi, ma prima bisogna cercare di farlo, e al riguardo si trovano nella situazione migliore coloro che possiedono le corrispondenti registrazioni delle concessioni degli aiuti ( ). Per evitare tali problemi, appare utile prevedere un sistema efficace per notificare sia l’avvio sia la chiusura di un procedimento di illegittimità o di incompatibilità degli aiuti di Stato o, perlomeno, effettuare il computo del termine per proporre il ricorso di annullamento secondo la teoria della actio nata, vale a dire dal momento in cui il ricorso poteva essere proposto. Qualsiasi altra soluzione sarebbe errata e comporterebbe una diminuzione del diritto di difesa delle persone fisiche e giuridiche ( ).

99. Inoltre, poiché la decisione ha un duplice contenuto, non è irragionevole pensare che, in parte, a tali cittadini sia impedito l’accesso diretto al giudice comunitario e che essi abbiano la facoltà di contestarne la legittimità solo indirettamente.

100. Tutte le ragioni sopra esposte portano a suggerire che la Corte di giustizia, qualora permangano dubbi in proposito, dichiari ricevibili le questioni pregiudiziali.

VII – Esame della validità della decisione

101. I giudici nazionali ritengono che la decisione comporti varie violazioni, che occorre suddividere in tre gruppi: la mancanza di fondamento normativo, la violazione del principio del legittimo affidamento e altri vizi, di carattere sia formale – irregolarità del procedimento e carenza di motivazione –, sia sostanziale – compatibilità degli aiuti con il mercato comune –.

A – Fondamento normativo

102. Il primo motivo di invalidità fatto valere si riferisce all’osservanza nel settore agricolo delle disposizioni sulle sovvenzioni contenute nel Trattato. Si adduce che, ai sensi dell’art. 36 CE, in tale settore non è applicabile l’art. 87 CE, su cui si basa la decisione, in quanto il Consiglio non lo ha incluso nel regolamento n. 26.

103. Tali argomenti giustificano l’esame della connessione tra il settore agricolo e il libero mercato e quello della sua incidenza nel caso di specie.

1. Relazioni tra la politica agricola e quella della concorrenza

a) Introduzione

104. La politica agricola comune costituisce uno dei mezzi di integrazione per raggiungere gli obiettivi economici della Comunità. Tale idea spiega il fatto che la prima delle disposizioni dedicate all’«agricoltura», l’art. 32 CE, prevede che «il mercato comune comprende l’agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli», includendo tra questi ultimi quelli del suolo, dell’allevamento e della pesca.

105. L’importanza acquisita a partire da un principio non nasconde che, come in altri ambiti, il consolidamento si ottenga anche in maniera negativa, mediante la sostituzione degli interventi statali con l’esercizio delle libertà economiche nel mercato comune ( ).

106. Tale opzione, come rivela l’art. 2 CE e confermano altre disposizioni del Trattato, non implica un divieto assoluto di ogni ingerenza pubblica. Sono ammesse varie eccezioni, sebbene subordinate al superiore interesse comunitario.

107. In tal senso, gli obiettivi enunciati nell’art. 33 CE, hanno natura economica, anche se alcuni di essi presentano quell’accento sociale di cui sono impregnati taluni aspetti nel trattato istitutivo. Di conseguenza, l’art. 34 CE prevede la creazione di «un’organizzazione comune dei mercati agricoli» che, a seconda dei prodotti, assume forme diverse che spaziano dalla previsione di misure di regolamentazione dei prezzi, di sovvenzioni alla produzione e alla distribuzione, di sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto, nonché di meccanismi comuni di stabilizzazione all’importazione o all’esportazione fino a un rinvio puro e semplice alle regole comuni in materia di concorrenza ( ).

108. I benefici concessi dagli Stati all’agricoltura hanno una marcata natura settoriale e costituiscono mezzi di intervento economico soggetti ai criteri della pianificazione generale, sebbene presentino particolarità a causa delle circostanze del settore in cui vengono utilizzati o del contesto ambientale, sanitario o sociale che, in molte occasioni, li riguarda.

109. Risulta poi contestabile opporsi, indiscriminatamente, a qualsiasi aiuto nazionale, poiché spesso le ingerenze servono a favorire la concorrenza, riportando gli operatori alla situazione di uguaglianza che era stata modificata. Vi sono momenti in cui, in presenza di una giustificazione sufficiente e nel rispetto dei principi fondamentali dell’attività di sovvenzione, essi contribuiscono al libero gioco della concorrenza.

b) Applicazione delle norme sugli aiuti di Stato all’agricoltura

110. Nonostante siano già trascorsi molti anni dall’entrata in vigore del Trattato, i rapporti tra la politica agricola comune e quella di concorrenza non sono chiaramente definiti ( ), in quanto la disciplina è stata affidata al diritto derivato. Non vi è dubbio che la situazione del settore agricolo europeo impedisse di applicare senz’altro le regole che garantiscono la libera concorrenza, ma al giorno d’oggi tali ostacoli sono svaniti, sebbene sia necessario aggiungere alcune precisazioni ( ). Un’altra opzione, non trascurabile, dato che è contenuta anche nel Trattato, richiederebbe di prevedere un’apposita normativa al riguardo.

111. A favore della prima alternativa depone l’art. 32, n. 2, CE, il quale prevede che, «salvo contrarie disposizioni degli articoli da 33 a 38 inclusi, le norme previste per l’instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli» ed assoggetta così il settore alla normativa generale del mercato comune, pur proteggendo le sue esigenze particolari.

112. Da parte sua, l’art. 36 CE subordina l’uso delle regole di concorrenza a quanto determina il Consiglio, «avuto riguardo agli obiettivi enunciati nell’articolo 33» ( ). Da tale espressione si deduce l’esistenza di una gerarchia in cui la politica agricola occupa una posizione privilegiata, come è stato affermato nella sentenza McCarren ( ) e, con maggiore chiarezza, nella sentenza Maizena/Consiglio ( ), sebbene tale disciplina implichi la salvaguardia di un substrato di libera concorrenza, il cui mancato rispetto snaturerebbe il mercato comune ( ).

113. Le disposizioni che il Trattato dedica all’agricoltura non configurano un quadro chiuso e indipendente in cui non vi è posto per le norme che disciplinano la concorrenza. Queste ultime, tuttavia, costituiscono un elemento di un insieme ( ), cosa che non dev’essere ignorata ( ).

114. In tale contesto si situa il citato regolamento n. 26, che, di fatto, consente l’elaborazione di una politica di concorrenza propria del settore agricolo, sebbene essa non sia stata ancora attuata ( ). Al contrario, come ho indicato precedentemente, le istituzioni, mediante il diritto derivato, hanno fatto in modo che gli artt. 87-89 CE siano utilizzati in tutti gli ambiti di quel settore.

c) Diritto derivato

115. Il rinvio effettuato dall’art. 36 CE alla volontà del Consiglio ha incontrato una celere risposta nel regolamento n. 26, applicabile al commercio e alla produzione dei prodotti elencati nell’allegato I del Trattato, con esclusione dei prodotti ausiliari impiegati nella fabbricazione – come il presame ( ), i fertilizzanti e i pesticidi – ( ).

116. Tale normativa, di natura orizzontale, ha decretato l’inapplicabilità degli artt. 87, 88, n. 2, e 89 CE al settore indicato, ma l’iniziale giustificazione di tali deroghe, data l’incipiente politica comune in materia, viene meno con l’istituzione delle organizzazioni di mercato, di modo che, anche quando vi siano state proposte dirette a sopprimere le restrizioni ( ), per applicare le suddette disposizioni alla politica agricola occorreva raggiungere un accordo per ciascuna disciplina parziale, come è stato fatto in maniera generalizzata, con le corrispondenti dichiarazioni di osservanza del Trattato in materia di aiuti di Stato, sempre che nei rispettivi testi normativi non fossero previste deroghe esplicite.

117. Risulta diverso il caso dei beni non soggetti alle discipline comuni, che, in mancanza di disposizioni specifiche e ai sensi del suddetto regolamento, resterebbero soggetti solo a quanto disposto dall’art. 88, nn. 1 e 3, prima frase, CE, per cui il potere della Commissione sarebbe limitato alla formulazione di raccomandazioni sugli aiuti di Stato, come è stato dichiarato nelle sentenze St. Nikolaus Brennerei ( ) e Société d´iniciatives et de coopération agricoles/Commissione ( ).

118. Si può anche intendere che le restrizioni previste nel regolamento n. 26 avevano natura provvisoria, di modo che, in armonia con il sistema del Trattato, alla scadenza del periodo transitorio gli artt. 87 e 88 CE sarebbero stati applicati integralmente al settore agricolo ( ).

119. Da quanto esposto sopra si deduce che, per esaminare il fondamento normativo di un’azione della Commissione in tale materia, occorre verificare, in primo luogo, se essa sia giustificata da un regolamento che conferisce un’espressa legittimazione. In seguito, qualora essa sussista e non esista un’organizzazione comune di mercato, va valutata l’incidenza del regolamento n. 26. Infine, qualora ciò non si verifichi, si prospetta l’applicazione diretta delle regole sulla concorrenza nei termini suggeriti, fatte salve le misure specifiche concesse.

2. Fondamento normativo della decisione

120. La decisione si basa sull’art. 88, n. 2, CE ( sebbene menzioni anche il n. 3), nonché sull’art. 87, n. 3, CE. Tuttavia, i giudici nazionali nutrono dubbi sul fatto che la Commissione sia legittimata ad avvalersi di tali disposizioni, ai sensi di quanto stabilito nel regolamento n. 26, in quanto esso consente solo di applicare le norme sugli aiuti di Stato che menziona, tra cui non figurano le dette disposizioni.

121. Pertanto, occorre attribuire carattere prioritario alle disposizioni particolari, considerando un duplice ambito: quello generale, previsto nella legge regionale 44/1988, e quelli speciali, determinati dalle delibere emanate ai sensi della stessa, ai fini di trarne una riflessione generale.

a) Il sistema di aiuti della legge regionale 44/1988

122. Con tale strumento normativo si crea un fondo di garanzia per l’agricoltura. In particolare, l’art. 5 disciplina un regime di aiuti a favore delle imprese la cui situazione economica risulti compromessa a causa di circostanze avverse.

123. In tale situazione, l’applicazione delle norme del Trattato sugli interventi pubblici avviene con il regolamento (CEE) del Consiglio 12 marzo 1985, n. 797, relativo al miglioramento dell’efficienza delle strutture agrarie ( ), modificato ripetutamente, codificato e abrogato dal regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1991, n. 2328, che ha lo stesso titolo ( ).

124. L’art. 1 del regolamento n. 797/85 istituisce un’azione comune per migliorare l’efficienza delle aziende agricole e contribuire alla loro evoluzione. Da parte sua, l’art. 1 del regolamento n. 2328/91 comprende tra gli obiettivi di tale azione, da un lato, quello di contribuire al progresso delle aziende mediante il rafforzamento e la riorganizzazione delle loro strutture, nonché la promozione di attività complementari [art. 1, n. 1, sub ii)] e, dall’altro, quello di mantenere in essere una comunità agricola vitale per contribuire allo sviluppo del tessuto sociale delle zone rurali, assicurando un tenore di vita equo per gli agricoltori e compensando gli svantaggi naturali nelle zone di montagna e nelle zone svantaggiate [art. 1, n. 1, sub iii)].

125. Pertanto, la legge regionale 44/1988, alla luce della sua finalità, è interessata dai detti regolamenti ( ).

126. Inoltre, poiché il regolamento n. 797/85 richiede di rispettare gli artt. 87‑89 CE (art. 31) – così come il regolamento n. 2328/91 (artt. 12, n. 1, e 35) –, le misure nazionali sono soggette alle disposizioni comunitarie sugli aiuti di Stato, senza che, invece, sia applicabile il regolamento n. 26.

127. In ogni caso, se permanessero dubbi a tale proposito, si invocherebbe l’argomento esposto precedentemente in merito all’applicazione diretta nel settore agricolo delle regole di concorrenza contenute nel Trattato.

b) Aiuti concessi con le delibere della Giunta regionale

128. Se il contesto di base delineato dalla normativa italiana, che tutela la concessione degli incentivi, risulta soggetto alla normativa sugli aiuti di Stato, appare logico dedurre che lo siano anche le sue manifestazioni concrete. Tuttavia, la detta circostanza non osta all’analisi della copertura comunitaria della decisione della Commissione rispetto agli aiuti concessi dalla Regione Autonoma della Sardegna, fermo restando che non spetta alla Corte di giustizia pronunciarsi sulla legge regionale ( ).

i) Coltivazioni in serra

129. La delibera 30 dicembre 1988 accordava mutui come conseguenza del tracollo dei prezzi dei prodotti coltivati in serra ( ).

130. Secondo le considerazioni svolte sopra, tale azione rientra nella sfera del regolamento n. 797/85, che legittima la Commissione ad applicare tutte le disposizioni del Trattato sugli aiuti di Stato.

ii) Aziende forestali

131. La delibera 27 giugno 1990 favoriva le aziende forestali le cui piantagioni non erano ancora pronte per un taglio redditizio.

132. Orbene, benché la nozione di «agricoltura» a cui si riferisce il Trattato presenti contorni molto ampi, dato che comprende anche l’allevamento e la pesca, essa non include le aziende forestali, né i loro prodotti sono considerati «agricoli» ai sensi dell’allegato I, sebbene non si neghi il nesso tra i detti ambiti ( ).

133. In tal senso, risulta pertinente il riferimento della Commissione alla sentenza 25 febbraio 1999 ( ), ai cui sensi «non si può considerare che l’allegato [I] si applichi in generale agli alberi e ai prodotti dell’attività forestale, anche se taluni di questi prodotti, considerati isolatamente, possono rientrare nella sfera di applicazione [degli] articoli [32-38 del Trattato]».

134. Di conseguenza, se non si tiene conto delle particolarità di cui all’art. 36 CE, gli interventi nazionali sono disciplinati, senz’altro, dalle disposizioni comunitarie di carattere generale.

iii) Cunicoltori

135. I conigli hanno sofferto di un’epizoozia che aveva imperversato nella regione nella primavera del 1990. I loro allevatori avevano beneficiato dei vantaggi concessi dalla delibera 20 novembre dello stesso anno.

136. Si tratta di un settore che, a differenza di quello precedente, presenta analogie con quello agricolo e, di conseguenza, è soggetto al regolamento n. 797/85, ma beneficia di una regolamentazione specifica, ossia il regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 827, relativo all’organizzazione comune dei mercati per taluni prodotti elencati nell’allegato I del Trattato ( ).

137. Ai sensi dell’art. 5 di tale regolamento, gli artt. 87-89 CE «sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti di cui all’allegato», tra cui figurano «altri animali vivi» (punto 01.06).

iv) Aziende agricole indebitate

138. Le condizioni di mercato e il peggioramento delle circostanze climatiche hanno fatto sì che la delibera 26 giugno 1992 prevedesse che aiuti per gli operatori economici che soddisfacevano determinati requisiti.

139. Nei presenti procedimenti, alla luce delle date prese in considerazione, occorre tener conto del regolamento n. 2328/91, nel cui ambito di applicazione sostanziale rientrerebbe il provvedimento regionale, con la conseguenza che occorre applicare tutte le disposizioni del Trattato sulla concorrenza.

c) Riflessione finale

140. I punti precedenti giustificano l’applicazione degli artt. 87-89 CE alla legge regionale 44/1988 e alle sue quattro attuazioni pratiche. Vi sono disposizioni di diritto derivato che consentono ciò, alcune, come quelle dirette agli allevatori di conigli, con carattere specifico. Tuttavia, anche se così non fosse, alla Corte di giustizia è offerta una buona opportunità per affermare che la copertura della decisione si trova nel Trattato, ponderando il tenore e lo spirito delle sue disposizioni.

B – Violazione del principio del legittimo affidamento

141. Nelle ordinanze di rinvio si accorda grande rilievo al lungo periodo trascorso tra la pubblicazione della normativa regionale, l’avvio del procedimento di inadempimento contro l’Italia, l’adozione della decisione della Commissione e la richiesta di rimborso degli importi indebitamente percepiti, ponendo tali fatti in relazione al principio del legittimo affidamento, di cui si fa valere la violazione per non aver verificato prontamente la compatibilità degli aiuti con il mercato comune.

1. Configurazione del principio

142. Il legittimo affidamento è strettamente connesso con la certezza del diritto, di cui costituisce una manifestazione specifica, ma è privo del carattere nettamente oggettivo di quest’ultima, in quanto è diretto alla tutela di situazioni individuali. Tale carattere soggettivo far sì che il suo effetto di tutela dipenda in gran parte dalle circostanze di ogni singolo caso ( ).

143. Sancito da tempo dalla Corte di giustizia ( ), il suo riconoscimento ha richiesto un processo lungo e progressivo, tenendo conto dello sviluppo del diritto comunitario, il che ha reso più difficile il raggiungimento di una chiara e valida definizione ( ).

144. Alla luce dello sviluppo della giurisprudenza ( ), affinché il principio acquisti valore, occorre che siano soddisfatti vari requisiti ( ): un provvedimento delle autorità comunitarie che giustifichi le legittime aspettative degli interessati – dato che, come indica la sentenza Kühn ( ), esso può essere fatto valere solo se la Commissione stessa ha precedentemente creato una situazione idonea a provocarlo –; determinate probabilità che la persona mantenga la sua posizione, che possano essere riconosciute e considerate da un osservatore esterno, e dispongano di un fondamento e di una portata oggettiva, in modo da trasformarsi in «fondate aspettative» non contrarie all’ordinamento giuridico dell’Unione, e la prevalenza dell’interesse dei soggetti colpiti rispetto all’interesse pubblico esistente.

145. Il problema consiste nell’individuare il «fondamento dell’affidamento», in quanto la situazione del cittadino merita tutela solo qualora esso sia dimostrato ( ).

2. Il legittimo affidamento nell’ambito degli aiuti di Stato

146. Il recupero degli incentivi illegali e incompatibili viene effettuato in tutti i casi, a meno che sia in contrasto con un principio generale del diritto ( ). Fra tali eccezioni riveste un’importanza particolare il legittimo affidamento dei soggetti, aspetto analizzato spesso dalla giurisprudenza, che è diverso a seconda che sia invocato per sottrarsi all’obbligo derivante dall’atto comunitario o per contestarne in giudizio la validità ( ).

147. La Corte di giustizia ha dichiarato che, tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza operata dalla Commissione, i beneficiari devono «fare legittimo affidamento (…) sulla regolarità dell’aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura», aggiungendo, inoltre, che «un operatore economico diligente deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata» ( ). In concreto, quando una sovvenzione è concessa senza previa notifica, l’interessato non può riporre, a quel punto, alcun legittimo affidamento nella regolarità della concessione della stessa ( ). Inoltre, fino a quando non sia stata approvata e, addirittura, fino a quando il termine stabilito per proporre ricorso avverso la decisione corrispondente non sia scaduto, non vi è alcuna certezza in ordine alla regolarità dell’aiuto ( ). Di conseguenza, il detto principio non dev’essere invocato senza prima sincerarsi del fatto che lo Stato concedente abbia effettuato la previa notifica obbligatoria ( ), dato che è difficile giustificare l’inosservanza del sistema di controllo comunitario degli aiuti di Stato ( ).

148. Ad ogni modo, la verifica della Commissione richiede tempo, come è stato affermato nella sentenza 29 aprile 2004, Italia/Commissione ( ), nell’esaminare la censura secondo cui il fatto che fosse trascorso un lungo periodo tra la concessione delle sovvenzioni e l’adozione del provvedimento di recupero aveva fatto sorgere la convinzione della regolarità degli aiuti. In primo luogo, è stato richiesto, affinché vi sia un termine di prescrizione del diritto a recuperare l’importo versato, che esso sia preordinato, il che, così come nel presente procedimento, non si verificava alla data dell’atto ivi impugnato (punto 89) ( ). Tuttavia, in secondo luogo, basandosi su altre sentenze ( ), si affermava che la certezza del diritto osta a che l’istituzione comunitaria possa ritardare indefinitamente l’esercizio dei suoi poteri (punto 90), anche se, in mancanza di notifica, il ritardo può esserle addebitato solo a decorrere dal momento in cui essa ha avuto conoscenza dell’esistenza degli aiuti (punto 91).

149. Precisamente, il ritardo nell’adozione della decisione costituisce la ragione dell’unico caso in cui non è stato chiesto il rimborso. Ciò è stato segnalato nella sentenza RSV/Commissione ( ), a causa delle peculiarità eccezionali della causa ( ), in cui era stata impugnata una decisione che, ventisei mesi dopo la notifica, aveva dichiarato l’incompatibilità e stabilito la soppressione di un aiuto diretto ad un settore che beneficiava di altri incentivi autorizzati e chiedeva di coprire le ulteriori spese di un’operazione che a sua volta aveva ricevuto un aiuto autorizzato.

3. Applicazione al caso di specie

150. L’esame della decisione da un punto di vista sostanziale rivela una duplice circostanza: in primo luogo, la mancanza di notifica degli aiuti, che determina la loro illegalità; in secondo luogo, il mancato adeguamento alla libera concorrenza, che ne causa l’incompatibilità con il mercato comune. Tale duplice conseguenza richiede un esame congiunto.

a) L’illegalità

151. La decisione della Commissione comincia affermando l’illiceità dei benefici concessi ai sensi dell’art. 5 della legge regionale 44/1988, in quanto non è stata informata di tale norma né delle delibere emanate sulla base della stessa.

152. La mancata notifica è un fatto facilmente dimostrabile che, in linea di principio, non è compatibile con un ritardo come quello delle cause in esame.

153. In via preliminare, occorre qualificare gli aiuti concessi ai fini dell’applicazione degli artt. 87-89 CE. In alcuni casi, il detto compito non risulta semplice.

154. Inoltre, le violazioni del diritto comunitario rilevate non riguardano solo gli aspetti formali, ma si estendono alla sostanza stessa degli aiuti in questione. In tal senso, riveste importanza la sentenza Boussac ( ), ai cui sensi non si deve chiedere la restituzione di un incentivo statale per il solo fatto che esso non è stato notificato ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, vale a dire in ragione della sua illegalità – formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit –, ma è necessaria una pronuncia in merito alla sua incompatibilità con il mercato comune – materielle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit –.

155. Non si tratta, dunque, di compartimenti stagni, poiché essi risultano strettamente connessi, il che induce a considerare il secondo aspetto della decisione.

b) L’incompatibilità

156. Per valutare il periodo trascorso, occorre esaminare i dati forniti nell’esposizione dei fatti delle cause principali, sia per quanto riguarda la concessione dei benefici da parte della Giunta regionale della Sardegna, sia in merito alle pratiche svolte dalla Commissione.

157. Un’analisi dettagliata conduce a sottolineare le indicazioni secondo cui, sebbene la legge regionale sia stata emanata nel 1988, il procedimento è stato avviato nel 1994, la decisione è stata adottata nel 1997 e il rimborso degli importi indebitamente percepiti è stato richiesto nel 2001.

158. Nel discutere circa la validità di un atto comunitario, occorre valutare la diligenza osservata dalle istituzioni. Il comportamento dello Stato membro influisce sulla sfera interna dei suoi rapporti con i cittadini, ma non può provocare l’annullamento della decisione. Di conseguenza, i termini controversi iniziano a decorrere dal momento in cui la Commissione ha avuto conoscenza per la prima volta di elementi tali da far presumere l’esistenza degli aiuti, il che è avvenuto il 1° settembre 1992, quando le è stata notificata la legge regionale 17/1992. Il dies ad quem è costituito dal momento in cui è stata notificata la decisione dell’istituzione.

159. Fra i due momenti si distinguono due fasi: una di accertamenti preliminari e l’altra di verifica formale.

i) Indagine preliminare

160. Dato che non erano state notificate né la legge regionale 44/1988 né le delibere della Giunta regionale, la detta fase risponde alla necessità di accertare i punti rilevanti, in particolare la natura e la portata dei benefici e i loro effetti nel mercato comune ( ).

161. Essa si estende dal settembre 1992 all’agosto 1994, periodo in cui vi sono state varie richieste di informazioni al governo italiano datate 29 ottobre 1992 e 27 maggio 1993, a cui è stata data risposta il 24 marzo, il 2 aprile e il 3 dicembre 1993, e un’ultima datata 28 febbraio 1994, soddisfatta il 25 aprile successivo.

162. Tali provvedimenti dimostrano che non vi è stata un’inerzia rilevante di fronte all’asserita della decisione. Fermo restando che non è stato evidenziato il loro contenuto nella fase precontenziosa del procedimento, è evidente il ritardo delle autorità nazionali nel soddisfare alcune delle richieste, in quanto quella datata 27 maggio 1993 è stata soddisfatta sei mesi dopo.

ii) Procedimento formale

163. Questo secondo lasso temporale si estende dall’avvio del procedimento formale, nell’agosto 1994, all’emissione del parere, nell’aprile 1997.

164. Riveste particolare importanza la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della citata comunicazione della Commissione, diretta, ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, agli Stati membri e ai terzi affinché, entro il termine di un mese, essi «presentino le loro osservazioni in merito agli aiuti» in questione. Nella sentenza Intermills/Commissione è stato affermato che tale disposizione «non impone una intimazione individuale a singoli interessati», dato che «il suo unico scopo è quello di obbligare (…) a far sì che tutte le persone potenzialmente interessate siano informate e abbiano la possibilità di far valere il proprio punto di vista», aggiungendo che «la pubblicazione di una comunicazione nella Gazzetta ufficiale risulta essere un mezzo adeguato allo scopo di informare tutti gli interessati dell’avvio di un procedimento» ( ).

165. In questi trentadue mesi sono accaduti vari eventi, come la presentazione delle osservazioni dell’Italia il 30 gennaio, il 25 agosto e il 1° dicembre 1995. Inoltre, nell’ultimo trimestre del 1995 è stata modificata la normativa, con la richiesta di nuovi chiarimenti nel dicembre dello stesso anno, forniti il 22 febbraio 1996. Risulta poi rilevante che, alla luce delle circostanze del caso, la Commissione abbia deciso di esaminare la modifica del 1995 insieme a tutta la regolamentazione degli aiuti, il che è stato comunicato allo Stato con una decisione datata 25 luglio 1996, sebbene ciò non potesse essere portato a termine a causa della mancanza di informazioni sugli effetti della riforma.

166. Nonostante l’esistenza di alcuni ritardi difficilmente giustificabili, non vi è alcuna rinuncia alle proprie funzioni da parte della Commissione.

c) Valutazione complessiva

167. Alla luce di quanto esposto, del duplice contenuto della decisione e dei provvedimenti ad essa precedenti, occorre rilevare che non è stato violato il legittimo affidamento dei beneficiari, poiché, da un lato, sono state accertate la mancata notifica della legge regionale 44/1988 e delle delibere di attuazione della stessa, nonché la pubblicazione dell’avvio del procedimento; dall’altro lato, il periodo trascorso fino all’adozione dell’atto comunitario non è sufficientemente lungo.

C – Altri vizi

168. Con carattere preliminare a qualsiasi altra riflessione occorre insistere sul fatto che la decisione dichiara gli aiuti illegali e incompatibili con il mercato comune. La prima pronuncia si basa sulla loro concessione senza che la Commissione avesse potuto esaminarli al momento in cui erano stati progettati. La seconda si fonda sull’art. 87, n. 1, CE, in quanto non sono soddisfatte le condizioni richieste per avvalersi delle deroghe di cui ai nn. 2 e 3 della stessa disposizione.

169. Tale duplice affermazione risponde ai requisiti imposti dalla Corte di giustizia, che ha operato una distinzione, sin dalle citate sentenze Boussac e Tubemeuse, tra l’incompatibilità relativa al merito, da un lato, e l’illegalità sul piano processuale, dall’altro, di modo che la mancanza di una notifica formale non si ripercuote sulla libera concorrenza.

170. Nel caso in esame, non è in discussione l’omissione della notifica, che implica l’illiceità degli aiuti, ma il suo adattamento al mercato comune e le pratiche svolte.

171. Occorre analizzare, nell’ordine, i vizi del procedimento, la carenza di motivazione e la compatibilità degli aiuti.

1. Irregolarità nel procedimento

172. Sino all’adozione del citato regolamento n. 659/1999, la Commissione non aveva a disposizione norme che stabilissero la prassi da seguire qualora gli aiuti di Stato fossero già stati adottati o fossero divenuti operativi. In precedenza, essa si è attenuta a quanto disposto dalla Corte di giustizia che, sin dalla sentenza 2 luglio 1974, Italia/Commissione ( ), aveva previsto un procedimento di controllo particolare, basato sulle disposizioni previste per il momento in cui sarebbe stata effettuata la notifica.

173. Nella citata sentenza Boussac sono state illustrate le seguenti azioni:

– Qualora rilevi che un aiuto è stato concesso o modificato senza esserle stato notificato, la Commissione, dopo aver invitato lo Stato membro interessato a formulare le sue osservazioni, può ingiungergli di sospenderne immediatamente il versamento e, se del caso, l’esecuzione, nonché richiedere tutti i documenti, le informazioni e i dati necessari al riguardo.

– Una volta ottenuti tali elementi, la Commissione verifica la compatibilità della misura con il mercato comune. Nel caso in cui il paese di cui trattasi ometta di fornire spiegazioni, essa può porre fine al procedimento ed emanare la decisione pertinente, esigendo, se del caso, il recupero degli aiuti.

– Se lo Stato non sospende il versamento dell’aiuto, la Commissione, pur proseguendo l’esame quanto al merito, ha il diritto di adire direttamente la Corte di giustizia allo scopo di far dichiarare la violazione del Trattato.

174. Nel caso di specie, dopo che si è avuta conoscenza dei presunti aiuti, è stata svolta un’indagine preliminare che è sfociata nell’avvio formale del procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE, durante il quale l’Italia ha presentato osservazioni in vari momenti, procedimento che è terminato con l’adozione della decisione controversa.

175. In tale successione fattuale, non si rileva alcuna violazione sostanziale che comporti la nullità dell’atto definitivo.

176. Inoltre, occorre tener conto delle seguenti considerazioni:

a) La disciplina della legge regionale 44/1988 – completata dalla legge regionale 17/1992 − prevedeva, ai sensi dell’art. 5, la concessione di mutui a tasso agevolato, disciplinati, ai sensi del n. 4 di tale disposizione, oltre che dalla norma in cui sono contemplati, da una legge del 1928, concernente provvedimenti per l’ordinamento del credito agrario, che, pertanto, non disciplina gli aiuti, ma solo il mezzo con cui essi vengono attuati, e non nel loro complesso.

Di conseguenza, è infondato ritenere che gli aiuti fossero previsti precedentemente al Trattato – circostanza che implica l’osservanza dell’art. 88, n. 1, CE, che obbliga la Commissione e gli Stati membri a procedere ad un esame permanente degli aiuti «esistenti» –,non sussistendo alcun dubbio sul fatto che essi siano nuovi ( ).

b) Non sembra si possa accogliere neanche l’argomento secondo cui, dopo la notifica della legge regionale 17/1992, non ne è stata verificata la compatibilità, dato che tale notifica presupponeva l’avvio di un’indagine preliminare e di una serie di pratiche, già menzionate.

Pertanto, anche se la decisione verifica la compatibilità degli aiuti con il mercato comune, la durata di tale azione non incide sulla regolarità processuale, bensì su un altro ambito distinto – quello del principio del legittimo affidamento –, già affrontato.

2. Motivazione

177. Nelle conclusioni nella causa decisa con sentenza 11 novembre 2004, Portogallo/Commissione ( ), ho affermato che la motivazione di un atto «costituisce un elemento essenziale» ( ) e che il corrispondente obbligo è prescritto sia nell’interesse dei ricorrenti sia per fornire alla Corte di giustizia gli elementi necessari che le consentano di esercitare in pieno il suo controllo ( ). La giurisprudenza ha inoltre insistito sul fatto che il Trattato richiede di far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico dell’istituzione da cui emana la decisione impugnata, onde consentire agli interessati di prendere conoscenza delle ragioni del provvedimento adottato e al giudice di esercitare il proprio compito; tuttavia, esso non ha richiesto che siano specificati tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, ogni volta che occorre tener conto non solo del tenore letterale, ma anche del contesto, nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione ( ).

178. La natura economicamente complessa dei regimi di aiuti fa sì che, in tali questioni, rivesta grande importanza la motivazione delle decisioni. Già nella sentenza 12 luglio 1973, Commissione/Germania ( ), è stato affermato che occorreva che la decisione fosse sufficientemente precisa e, a causa dell’insufficienza della motivazione, nelle sentenze Intermills/Commissione, citata, e Paesi Bassi e Leeuwardeer Papierwarenfabrik/Commissione ( ) è stato annullato il provvedimento impugnato. Ciononostante, nella citata sentenza Boussac è stato dichiarato che, dal momento in cui uno Stato membro concede una sovvenzione senza averla previamente notificata, la decisione che ne dichiara l’incompatibilità non deve dimostrare l’influenza effettiva sulla concorrenza e sugli scambi, poiché in caso contrario verrebbero favoriti gli inadempienti a detrimento di coloro che notificano gli aiuti in fase di progetto (in particolare, punti 32 e 33).

179. Nel caso di specie, nella motivazione della decisione della Commissione sono esposti i dettagli del procedimento seguito per adottarla e quelli delle disposizioni nazionali. Inoltre, si indicano le ragioni per cui la mancata notifica risulta particolarmente grave, quelle della mancata applicazione degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, nonché quelle per cui non viene condiviso l’argomento relativo alle cause che hanno provocato l’eccessivo indebitamento delle aziende. Inoltre, si sottolineano gli effetti degli aiuti e l’inapplicabilità delle deroghe previste all’art. 87, n. 2, lett. a) e c), CE. Infine, si sostiene la fondatezza del recupero degli importi percepiti.

180. Da quanto esposto sopra si deduce l’esistenza di una motivazione sufficiente. Si può dissentire circa la portata o il contenuto delle spiegazioni offerte, ma si conoscono le giustificazioni di quanto è stato deciso.

3. Compatibilità degli aiuti

181. Gli aiuti di Stato devono essere valutati, al pari delle altre restrizioni della concorrenza, tenendo conto dell’economia di mercato e dell’integrazione europea ( ), poiché la loro concessione interrompe artificialmente la parità di mezzi e altera le opportunità delle imprese, anche se essi possono contribuire, almeno temporaneamente, ad adattarsi alle nuove situazioni, a contrastare la disoccupazione o allo sviluppo regionale armonico.

182. Tale conflitto di interessi si rileva nell’art. 87 CE, che vieta gli interventi nazionali (n. 1), ma prevede un elenco di casi di compatibilità e di ipotesi in cui la Commissione si erige ad arbitro (rispettivamente nn. 2 e 3).

183. Come è stato rilevato molto presto nella sentenza 14 dicembre 1962, Commissione/Lussemburgo e Belgio ( ), le eccezioni alla regola generale devono essere interpretate in senso restrittivo, precisando nella sentenza Syndicat national des céréales e a. ( ) i limiti delle deroghe nel settore agricolo. Come è stato indicato recentemente nella sentenza 11 novembre 2004, Spagna/Commissione ( ), «l’incidenza sugli scambi tra Stati membri dipende dall’esistenza di una concorrenza effettiva tra le imprese stabilite nei detti Stati nell’ambito in questione» (punto 29), idea a che va collegata a quanto esposto nella sentenza 29 aprile 2004, Grecia/Commissione ( ), in cui si afferma, rinviando a molti precedenti, che «la consistenza relativamente esigua di un aiuto ( ) o la dimensione relativamente modesta dell’impresa beneficiaria non escludono a priori l’eventualità che si abbiano ripercussioni sugli scambi (…) o che ne risulti falsata la concorrenza» (punto 69), dato che un ruolo determinante per valutare i suoi effetti è svolto da altri elementi,quali «il carattere cumulativo dell’aiuto nonché la circostanza che le imprese beneficiarie oper[i]no in un settore particolarmente esposto alla concorrenza» (punto 70) come quello agricolo ( ).

184. A sostegno della regolarità degli aiuti è stato fatto valere l’art. 87, n. 2, lett. b), e n. 3, lett. a) e c), CE.

a) Art. 87, n. 2, lett. b), CE

185. Tale disposizione prevede la conformità con il mercato comune degli «aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali».

186. La citata sentenza 11 novembre 2004, Spagna/Commissione, esige in proposito «un rapporto diretto tra i danni causati dall’evento eccezionale e l’aiuto di Stato», richiedendo «una valutazione precisa dei danni subiti da parte dei produttori colpiti» (punto 37).

187. Nel caso in esame non è stata addotta alcuna calamità né fenomeno eccezionale che richiedano mezzi economici speciali per ristabilire l’equilibrio, in quanto non soddisfano tale condizione la siccità – per quanto prolungata –, la crisi dei mercati, i tassi di interesse elevati o la mancanza di organizzazione nella fase di commercializzazione. Inoltre, manca una stima, seppure indicativa, dei danni provocati ai destinatari. Da ultimo, non sono state neanche confutate le ragioni esposte nella decisione a tale proposito.

b) Art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE

188. Tali disposizioni legittimano la Commissione a considerare compatibili gli aiuti «destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione», nonché quelli che abbiano lo scopo di «agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».

189. Secondo una giurisprudenza consolidata, nell’analisi delle ipotesi previste all’art. 87, n. 3, CE, «la Commissione fruisce (…) di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di ordine economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario»; da parte sua, «la Corte, nell’effettuare il sindacato di legittimità sull’esercizio di tale libertà, non può sostituire la propria valutazione in materia a quella dell’autorità competente, ma deve limitarsi a stabilire se quest’ultima non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere» ( ).

190. Né dai provvedimenti rilevanti nella causa in esame né dal tenore delle spiegazioni contenute nella decisione si rileva alcun errore nella valutazione effettuata. Neppure se ne deduce che la Commissione abbia esercitato i suoi poteri per scopi distinti da quelli previsti nell’ordinamento giuridico.

191. Inoltre, nella stessa decisione si svolgono considerazioni sui citati orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, fatti valere dall’Italia nella fase amministrativa del procedimento. Si ritiene che essi non siano applicabili, poiché, al momento della loro entrata in vigore, era già stato avviato il procedimento in questione; tuttavia, anche se fossero stati presi in considerazione, in nessuno dei casi di cui trattasi sono soddisfatte le condizioni in essi stabilite.

VIII – Conseguenze della validità

192. Ai sensi della citata sentenza Tubemeuse, la conformità della decisione all’ordinamento giuridico implica, come conseguenza logica dell’infrazione causata dal regime, la restituzione degli importi percepiti.

193. La Corte di giustizia ha dichiarato che, di fronte all’inesistenza nel diritto comunitario di un procedimento di recupero degli aiuti – almeno sino al citato regolamento n. 659/1999 –, occorre avvalersi della normativa interna ( ), dato che lo Stato ha il dovere di collaborare in buona fede per superare le difficoltà che si presentino ( ). In tal senso, la sentenza 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio ( ), segnala che l’obbligo per i paesi membri di sopprimere un aiuto incompatibile con il mercato comune «mira (…) al ripristino dello status quo ante», che è raggiunto una volta effettuata la restituzione di tali aiuti, maggiorati degli interessi di mora corrispondenti, dato che, per effetto di tale restituzione, il beneficiario è «privato del vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti» (punto 42).

194. Da quanto esposto sopra risulta chiaramente che lo Stato membro non ha comunicato alla Commissione le misure adottate, che esso non ha neanche notificato agli interessati l’avvio del procedimento e che, al momento della notifica a questi ultimi della decisione definitiva, erano trascorsi quasi quattro anni dalla sua adozione, fermo restando che essi avrebbero potuto venirne a conoscenza precedentemente con altri mezzi.

195. Nei procedimenti all’origine delle questioni pregiudiziali sono state esposte le dette circostanze, su cui si basano i ricorrenti per chiedere il risarcimento dei danni subiti. Anche se non è richiesta una pronuncia della Corte di giustizia a tale proposito, ciò non toglie che vengano fornite al giudice nazionale alcune indicazioni utili per la soluzione di tale questione.

196. La polemica è incentrata sulla possibile responsabilità dello Stato per la violazione del diritto comunitario ( ), specialmente per aver violato l’obbligo di informare previamente la Commissione, poiché l’altro aspetto sottolineato dev’essere valutato alla luce del diritto interno, come anche l’eventuale violazione da parte dell’Italia del legittimo affidamento degli interessati.

197. Orbene, qualora i beneficiari degli aiuti annullati a causa della violazione delle norme processuali esercitino azioni di risarcimento ( ), è molto importante determinare se sussista una violazione «sufficientemente caratterizzata» ( ) per far sorgere l’obbligo di risarcimento, nel senso espresso dalla sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame ( ).

198. Tale accertamento spetta al giudice nazionale, il quale, se nutre dubbi, può rivolgersi nuovamente alla Corte di giustizia con una questione pregiudiziale di interpretazione. In ogni caso, occorre rilevare che, se si riconosce il diritto a un risarcimento, il danno non può essere equiparabile all’importo delle somme che devono essere restituite, in quanto ciò presupporrebbe una concessione indiretta degli aiuti illegali e incompatibili con il mercato comune.

IX – Conclusione

199. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di giustizia di risolvere la questione sottoposta dal Tribunale di Cagliari nei termini seguenti:

«Dall’esame delle questioni sollevate non è emerso alcun elemento che possa pregiudicare la validità della decisione della Commissione 16 aprile 1997, 97/612/CE, relativa ad aiuti concessi dalla Regione Sardegna (Italia) nel settore agricolo».