CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 20 settembre 2018 ( 1 )

Causa C‑313/17 P

George Haswani

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Impugnazione – Articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale – Ricevibilità – Procedura di adattamento del ricorso – Necessità di adattare motivi e argomenti – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Elenco delle persone alle quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Inserimento del nome del ricorrente»

I. Introduzione

1. Qual è il margine di discrezionalità di cui dispone il Tribunale dell’Unione europea per stabilire se un ricorrente debba presentare motivi e argomenti adattati allorché, nell’ambito di un ricorso diretto, detto ricorrente abbia esteso le sue conclusioni di annullamento iniziali ad un atto avente lo stesso oggetto e adottato in corso di causa?

2. Tale è, in sostanza, la questione sollevata dalla presente impugnazione proposta dal sig. Haswani avverso la sentenza del Tribunale del 22 marzo 2017, Haswani/Consiglio (T‑231/15, non pubblicata, EU:T:2017:200) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), nella parte in cui ha respinto in quanto irricevibile la sua domanda di annullamento della decisione (PESC) 2016/850 ( 2 ) del Consiglio, del 27 maggio 2016, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria, e del regolamento di esecuzione (UE) 2016/840 ( 3 ) del Consiglio, del 27 maggio 2016, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (in prosieguo: gli «atti del 27 maggio 2016»).

3. In linea di principio, la produzione di conclusioni e motivi nuovi è vietata. La certezza del diritto e la buona amministrazione della giustizia esigono che la domanda del ricorrente dinanzi ai giudici dell’Unione sia formulata in modo chiaro e preciso ( 4 ). Tuttavia, accade regolarmente, in particolare nel settore delle misure restrittive dell’Unione, che l’atto impugnato inizialmente venga sostituito in corso di causa. Un simile evento può consentire alle parti di modificare le loro domande adattando le conclusioni e, se del caso, i motivi e gli argomenti.

4. La presente causa fornisce alla Corte l’occasione di pronunciarsi sul modus operandi adottato dal Tribunale allorché viene adito con una domanda di adattamento delle conclusioni, senza adattamento dei motivi e degli argomenti. L’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale ( 5 ), la cui interpretazione è al centro della controversia in esame, indica che la memoria di adattamento contiene, oltre alle conclusioni adattate, tra l’altro, «ove occorra, i motivi e gli argomenti adattati». Occorre pertanto stabilire la portata della parte di frase «ove occorra».

5. La presente causa evidenzia la possibile tensione tra, da un lato, il parallelismo delle forme che collega le norme relative all’adattamento delle conclusioni e dei motivi e degli argomenti a quelle relative alla presentazione dell’atto introduttivo e, dall’altro, le esigenze di economia processuale volte ad evitare che il ricorrente debba proporre un nuovo ricorso per ogni atto di proroga o di modifica di un precedente provvedimento assunto nei suoi confronti.

6. Al fine di rispondere alla questione sollevata nella presente causa, la Corte sarà chiamata a trovare il giusto equilibrio tra le suddette norme ed esigenze, bilanciando i diversi principi coinvolti.

II. Atti controversi, procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

7. Il ricorrente è un imprenditore di nazionalità siriana, ingegnere di formazione, fondatore della società HESCO, specializzata nel settore petrolifero e del gas.

8. Il ricorrente è stato oggetto di misure restrittive nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC). Il suo nome è stato incluso nell’elenco di cui all’allegato I della decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria ( 6 ), dalla decisione di esecuzione (PESC) 2015/383 del Consiglio, del 6 marzo 2015 ( 7 ), e nell’elenco di cui all’allegato II del regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 ( 8 ), dal regolamento di esecuzione (UE) 2015/375 ( 9 ) (in prosieguo: gli «atti del 6 marzo 2015»). In particolare, l’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255 prevede il congelamento di tutti i fondi e di tutte le risorse economiche delle persone che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono.

9. Con gli atti del 6 marzo 2015, i beni del ricorrente sono stati congelati per i seguenti motivi: «Imprenditore siriano di spicco, comproprietario della HESCO Engineering and Construction Company, una grande impresa siriana di costruzioni ed engineering. È strettamente legato al regime siriano. George Haswani sostiene il regime siriano e ne trae vantaggio mediante il suo ruolo di intermediario in operazioni di acquisto di petrolio dall’ISIL da parte del regime siriano. Trae altresì vantaggio dal regime mediante trattamenti di favore, tra cui l’aggiudicazione di un appalto (come subappaltatore) con Stroytransgaz, una grande società petrolifera russa».

10. Il 5 maggio 2015 il ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale per ottenere l’annullamento degli atti del 6 marzo 2015.

11. Il 28 maggio 2015 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2015/837, che modifica la decisione 2013/255 ( 10 ), che proroga detta decisione fino al 1o giugno 2016 e ne modifica l’allegato I. In pari data il Consiglio ha inoltre adottato il regolamento di esecuzione (UE) 2015/828, che attua il regolamento n. 36/2012 ( 11 ), il quale ha modificato l’allegato II di detto regolamento (in prosieguo: gli «atti del 28 maggio 2015»).

12. Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 23 giugno 2015 il ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ottenere anche l’annullamento degli atti del 28 maggio 2015 (in prosieguo: la «prima memoria di adattamento»).

13. Il 12 ottobre 2015 il Consiglio ha adottato, da un lato, la decisione (PESC) 2015/1836, che modifica la decisione 2013/255 ( 12 ), e, dall’altro, il regolamento di esecuzione (UE) 2015/1828, che modifica il regolamento n. 36/2012 ( 13 ) (in prosieguo: gli «atti del 12 ottobre 2015»). In particolare, la decisione 2015/1836 aggiunge un paragrafo 2 all’articolo 28 della decisione 2013/255, con cui viene precisato che sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti alle persone rientranti, in particolare, nella categoria degli «imprenditori di spicco che operano in Siria».

14. Con lettera del 29 aprile 2016 il Consiglio ha comunicato al ricorrente che intendeva mantenerlo negli elenchi di cui trattasi e che la motivazione applicata nei suoi confronti era stata modificata. Il ricorrente, tramite il suo avvocato, ha risposto al Consiglio con lettera del 12 maggio 2016.

15. Con gli atti del 27 maggio 2016 il Consiglio ha inserito il nome del ricorrente negli allegati dei medesimi per i seguenti motivi: «Imprenditore di spicco che opera in Siria con interessi e/o attività nei settori dell’engineering, delle costruzioni e del petrolio e del gas. Ha interessi e/o un’influenza significativa in varie società ed entità in Siria, in particolare la HESCO Engineering and Construction Company, una grande impresa siriana di costruzioni ed engineering. George Haswani è strettamente legato al regime siriano. Sostiene il regime e ne trae vantaggio mediante il suo ruolo di intermediario in operazioni di acquisto di petrolio dall’ISIL da parte del regime siriano. Trae altresì vantaggio dal regime mediante trattamenti di favore, tra cui l’aggiudicazione di un appalto (come subappaltatore) con Stroytransgaz, una grande società petrolifera russa».

16. Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 7 luglio 2016, il ricorrente ha adattato il ricorso in primo grado al fine di ottenere anche l’annullamento degli atti del 27 maggio 2016 (in prosieguo: la «seconda memoria di adattamento» o la «seconda domanda di adattamento»).

17. Con lettera del 22 luglio 2016, il Consiglio ha presentato le proprie osservazioni su tale memoria.

18. Nella sentenza impugnata il Tribunale ha, anzitutto, respinto in quanto irricevibile la seconda domanda di adattamento del ricorso a motivo che quest’ultima avrebbe dovuto indicare i motivi e gli argomenti adattati a sostegno delle conclusioni di annullamento, in applicazione dell’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale.

19. Più precisamente, il Tribunale ha dichiarato in sostanza, ai punti da 41 a 47 della sentenza impugnata, che, essendo mutati il contesto normativo delle misure restrittive e/o i criteri di inserimento negli elenchi, spettava al ricorrente adattare i suoi motivi e argomenti per tenerne conto. Orbene, secondo il Tribunale, tale requisito non era stato rispettato, in quanto la domanda di adattamento in questione si limitava a chiedere l’estensione delle conclusioni del ricorso, senza fornire ulteriori spiegazioni o elementi di fatto e di diritto nuovi, che tenessero conto dell’evoluzione del contesto normativo applicabile, in particolare dell’introduzione di nuovi criteri di inserimento.

20. Il Tribunale ha inoltre respinto in quanto infondata la domanda di risarcimento dei danni proposta dal ricorrente, in quanto non è stata dimostrata l’esistenza di un danno.

21. Il Tribunale ha poi accolto il terzo motivo di ricorso fondato su un errore di valutazione del Consiglio e ha annullato gli atti del 6 marzo 2015 e gli atti del 28 maggio 2015. Secondo il Tribunale, gli elementi addotti dal Consiglio nel caso di specie non costituivano un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentisse di dimostrare adeguatamente la fondatezza dei motivi applicati nei confronti del ricorrente, e il Consiglio non ha fornito elementi di prova atti a dimostrare l’esistenza di un nesso tra il ricorrente e il regime siriano.

III. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

22. Con la sua impugnazione, il ricorrente chiede che la Corte voglia: – annullare la sentenza impugnata nella parte in cui dichiara irricevibile la domanda di annullamento degli atti del 27 maggio 2016, respinge la domanda di risarcimento dei danni e condanna il ricorrente a sopportare, oltre alle spese relative alle proprie domande, due terzi delle spese sostenute dal Consiglio; – statuire nel merito, disporre la cancellazione del nome del ricorrente dagli allegati degli atti summenzionati, avocare a sé la causa e annullare gli atti del 12 ottobre 2015; – condannare il Consiglio al pagamento di EUR 700000 a titolo di risarcimento di ogni danno causato; – condannare il Consiglio alle spese dinanzi alla Corte e alla totalità delle spese dinanzi al Tribunale.

23. Il Consiglio chiede che la Corte voglia: – respingere l’impugnazione in quanto manifestamente irricevibile e/o manifestamente infondata; – condannare il ricorrente alle spese.

24. In applicazione dell’articolo 172 del regolamento di procedura della Corte, la Commissione europea, interveniente in primo grado, ha presentato una comparsa di risposta nella quale aderisce alle conclusioni del Consiglio e chiede alla Corte di respingere integralmente l’impugnazione nonché di condannare il ricorrente alle spese.

IV. Analisi

25. A sostegno della sua impugnazione, vertente sui punti da 39 a 47 della sentenza impugnata, il ricorrente deduce cinque motivi. In sostanza, tre di tali motivi riguardano il primo punto del dispositivo della sentenza impugnata e addebitano al Tribunale di avere violato l’articolo 86, paragrafi 4 e 5, del suo regolamento di procedura respingendo in quanto irricevibile la sua seconda memoria di adattamento. Con il quarto motivo si chiede di annullare gli atti del 12 ottobre 2015 e di riconoscere il risarcimento reclamato in primo grado, mentre il quinto motivo riguarda il quarto e il quinto punto del dispositivo della sentenza impugnata, nella parte in cui il Tribunale ha condannato il ricorrente a sopportare una parte delle proprie spese e una parte delle spese sostenute dal Consiglio.

26. Nel prosieguo mi concentrerò sull’esame dei primi tre motivi di impugnazione, che ritengo debbano essere accolti. Per contro, il quarto motivo, con cui il ricorrente chiede l’annullamento degli atti del 12 ottobre 2015, mi sembra manifestamente irricevibile, dal momento che i due atti di cui trattasi non sono stati impugnati in primo grado. L’esito del quinto motivo dipenderà invece essenzialmente dalla questione se il ricorso dinanzi al Tribunale possa essere o meno avocato dalla Corte. Indico fin da subito che non mi sembra che lo stato degli atti consenta di statuire sulla causa. Di conseguenza, ritengo che essa debba essere rinviata al Tribunale e che le spese debbano essere riservate ( 14 ).

A. Sui primi tre motivi di impugnazione, concernenti la violazione dell’articolo 86, paragrafi 4 e 5, del regolamento di procedura del Tribunale

1. Sintesi degli argomenti delle parti

27. Il ricorrente espone che l’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale non consentirebbe a quest’ultimo di dichiarare l’irricevibilità della seconda memoria di adattamento. A differenza dell’articolo 86, paragrafo 5, di detto regolamento, il paragrafo 4 del medesimo articolo non disporrebbe affatto che gli elementi attesi di una memoria di adattamento siano imposti a pena di irricevibilità. Il ricorrente sostiene che il Tribunale non può respingere le conclusioni di una memoria di adattamento senza nemmeno esaminare se il ricorrente avesse ricevuto o meno dal cancelliere una richiesta di regolarizzazione. Per giungere a tale conclusione, il ricorrente estende all’articolo 86, paragrafo 4, l’obbligo esplicito di cui al paragrafo 5 del medesimo articolo, secondo cui il cancelliere deve chiedere di sanare la mancata presentazione dell’atto che giustifica l’adattamento prima che il Tribunale possa dichiarare, se del caso, l’irricevibilità della memoria di adattamento. Inoltre, il ricorrente sostiene che l’espressione «ove occorra», contenuta nell’articolo 86, paragrafo 4, lettera b), del regolamento di procedura del Tribunale, implica che la memoria di adattamento debba contenere motivi e argomenti adattati soltanto qualora essi risultino necessari, vale a dire unicamente quando le decisioni impugnate siano sostanzialmente diverse, al di là di mere differenze di formulazione. Tale circostanza non sarebbe però riscontrabile nel caso di specie. Infatti, a parere del ricorrente, la modifica dei motivi dell’inserimento, sopravvenuta con gli atti del 27 maggio 2016, non avrebbe richiesto un adattamento dei motivi e degli argomenti esposti nell’ambito del ricorso in primo grado, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale.

28. In via preliminare, il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, sostiene che il ricorrente non preciserebbe in misura sufficiente le disposizioni di diritto dell’Unione di cui addebita la violazione al Tribunale, il che comporterebbe l’irricevibilità dei primi tre motivi di impugnazione. La Commissione aggiunge che, sostenendo che i motivi di inserimento non sono cambiati, il ricorrente mira a rimettere in discussione la valutazione di fatto operata dal Tribunale, il che sarebbe inammissibile nel procedimento di impugnazione.

29. Nel merito, il Consiglio afferma che il problema della regolarizzazione prevista dall’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale si sarebbe posto soltanto se la seconda memoria di adattamento fosse stata effettivamente corredata degli atti che giustificavano l’adattamento del ricorso e che, pertanto, non fosse necessaria un’eventuale regolarizzazione. Inoltre, dall’articolo 86, paragrafo 4, di tale regolamento risulterebbe che incombe all’interessato l’obbligo di presentare i motivi e gli argomenti adattati «ove occorra». Tale obbligo deve essere applicato caso per caso, il che richiederebbe una valutazione di merito, da parte del Tribunale, in ordine alla necessità di presentare motivi e argomenti adattati. A tale proposito, il Consiglio ritiene che, dal momento che il Tribunale ha dichiarato che i criteri e i motivi di inserimento applicabili al ricorrente erano stati modificati con l’adozione degli atti menzionati nella seconda memoria di adattamento del ricorrente, spettasse a quest’ultimo presentare i motivi e gli argomenti adattati a una modifica del contesto normativo applicabile. Di conseguenza, il ricorrente avrebbe dovuto esporre nella seconda memoria di adattamento argomenti idonei a suscitare una discussione nel merito relativamente alla legittimità degli atti del 27 maggio 2016 e consentire al Consiglio di preparare la propria difesa.

30. La Commissione aderisce alla posizione del Consiglio e aggiunge che il ricorrente, nella seconda memoria di adattamento, è venuto meno al dovere di diligenza che gli incombeva, presentando una memoria particolarmente lacunosa, che non soddisfaceva affatto i requisiti prescritti.

2. Valutazione

31. In via preliminare, occorre subito respingere le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Consiglio e dalla Commissione. Per quanto riguarda quella esposta dal Consiglio, non vi è alcun dubbio che, con i primi tre motivi di impugnazione, il ricorrente addebiti al Tribunale la violazione dell’articolo 86, paragrafi 4 e 5, del suo regolamento di procedura, laddove quest’ultimo ha concluso, ai punti da 39 a 47 della sentenza impugnata, che la seconda domanda di adattamento doveva essere considerata irricevibile in quanto non conteneva motivi e argomenti adattati.

32. Non è convincente neppure l’obiezione, sollevata dalla Commissione, secondo cui il ricorrente si limiterebbe a rimettere in discussione la constatazione di fatto del Tribunale ai sensi della quale il contesto normativo e i motivi individuali dell’inserimento del ricorrente negli elenchi sarebbero stati «modificati». A tale proposito, occorre rilevare che il ricorrente critica, in sostanza, le conseguenze giuridiche che il Tribunale ha tratto dall’introduzione di nuovi criteri di inserimento e dalla modifica dei motivi di inserimento del suo nome negli elenchi ai fini dell’interpretazione dell’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale. In altri termini, il ricorrente sostiene che la constatazione di una modifica del contesto normativo pertinente e dei motivi di inserimento individuali non è sufficiente per respingere una memoria di adattamento di un ricorso che non contiene motivi e argomenti adattati, in applicazione dell’articolo 86, paragrafo 4, di tale regolamento. Siffatto aspetto è certamente una questione di diritto, che rientra nella competenza della Corte in sede di impugnazione.

33. Premesse queste osservazioni preliminari, passo alla questione centrale della controversia sottoposta alla Corte.

34. Si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, le conclusioni delle parti sono caratterizzate, in linea di principio, dalla loro immutabilità ( 15 ).

35. La Corte ha tuttavia ammesso almeno un’eccezione a tale principio, vale a dire la possibilità per le parti di adattare le loro conclusioni e i loro motivi nel caso in cui l’atto impugnato venga sostituito o modificato, in corso di causa, con un nuovo atto avente lo stesso oggetto ( 16 ).

36. Tale eccezione è giustificata ai fini della sana amministrazione della giustizia e dell’economia processuale, in quanto evita che il ricorrente debba presentare un nuovo ricorso. Inoltre, detta eccezione si fonda sulla circostanza che sarebbe ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro un atto, potesse adeguare l’atto impugnato o sostituirlo con un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’atto successivo o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di esso ( 17 ).

37. Come la Corte ha già osservato, l’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale costituisce la codificazione della succitata giurisprudenza concernente tale eccezione al principio di invariabilità ( 18 ).

38. L’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale enuncia infatti che, quando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale o prima della decisione del Tribunale di statuire senza fase orale, può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo.

39. Tale articolo precisa, al paragrafo 4, che la memoria di adattamento contiene non soltanto le conclusioni adattate, ma altresì «ove occorra, i motivi e gli argomenti adattati» ( 19 ).

40. Inoltre, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale, la memoria di adattamento è corredata dell’atto che giustifica l’adattamento del ricorso. Se quest’atto non è prodotto, il cancelliere assegna al ricorrente un termine adeguato ai fini della sua produzione. In difetto di detta regolarizzazione alla scadenza del termine impartito, il Tribunale decide se l’inosservanza di tale obbligo comporti l’irricevibilità della memoria di adattamento del ricorso.

41. Infine, a termini del paragrafo 6 del medesimo articolo, il presidente assegna un termine al convenuto per rispondere alla memoria di adattamento, senza che ciò influisca sulla futura decisione del Tribunale in merito alla ricevibilità della memoria di adattamento del ricorso.

42. Con il primo e il secondo motivo di impugnazione, il ricorrente sostiene, in riferimento all’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale, che quest’ultimo non poteva dichiarare irricevibile la seconda memoria di adattamento del ricorso, in quanto la mancata presentazione di motivi e argomenti adattati non è espressamente sanzionata con l’irricevibilità. In subordine, il ricorrente afferma che, supponendo che il Tribunale potesse dichiarare l’irricevibilità della seconda domanda di adattamento in ragione della mancanza di motivi e argomenti adattati, esso avrebbe comunque dovuto invitare prima il ricorrente a procedere alla regolarizzazione di detta domanda, in applicazione dell’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale.

43. Tale tesi non mi convince.

44. In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento svolto in via principale, ritengo che il ricorrente fornisca un’interpretazione parziale dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale. Infatti, il paragrafo 6 di tale articolo consente al Tribunale di dichiarare l’irricevibilità della memoria di adattamento del ricorso, anche quando detta memoria sia stata notificata al convenuto, per qualsiasi motivo diverso da quello, previsto all’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale, della mancata produzione dell’atto che giustifica l’adattamento del ricorso. In altri termini, indicando che il Tribunale invita il convenuto a rispondere alla memoria di adattamento«[s]enza che ciò influisca sulla futura decisione del Tribunale in merito alla ricevibilità della memoria di adattamento del ricorso», l’articolo 86, paragrafo 6, del regolamento di procedura del Tribunale si riferisce necessariamente a tutte le ipotesi diverse da quella specificamente disciplinata dal paragrafo 5 di detto articolo.

45. Limitare, come pretende il ricorrente, il potere del Tribunale di dichiarare irricevibile la memoria di adattamento del ricorso alla sola ipotesi prevista dall’articolo 86, paragrafo 5, del suo regolamento di procedura significherebbe, ad esempio, che esso non potrebbe dichiarare irricevibile una tale memoria presentata oltre il termine di cui all’articolo 263, sesto comma, TFUE, richiamato all’articolo 86, paragrafo 2, di detto regolamento di procedura.

46. Non posso pensare che fosse questo l’intento perseguito dal Consiglio con l’adozione del regolamento di procedura del Tribunale ( 20 ).

47. L’articolo 86, paragrafo 6, del regolamento di procedura del Tribunale deve essere interpretato, a mio parere, nel senso che consente al Tribunale di statuire sulla ricevibilità della memoria di adattamento del ricorso per qualsiasi violazione dei requisiti previsti da tale articolo.

48. In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento sviluppato dal ricorrente in via subordinata, contrariamente a quanto sostenuto da quest’ultimo, non ritengo che si possano trarre argomenti dall’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale al fine di imporre a quest’ultimo di invitare il ricorrente, prima di dichiarare irricevibile una memoria di adattamento, a regolarizzare o rettificare la sua memoria.

49. È vero che il Tribunale non è tenuto a formulare tale invito soltanto nell’ipotesi dell’omessa produzione dell’atto che giustifica l’adattamento del ricorso, espressamente prevista all’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale.

50. Infatti, nella sentenza del 9 novembre 2017, HX/Consiglio, (C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punti da 22 a 27), la Corte ha annullato una sentenza con cui il Tribunale aveva dichiarato irricevibile una domanda di adattamento del ricorso in quanto non era stata proposta con atto separato conformemente all’articolo 86, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale. La Corte ha così dichiarato che, anche se il Tribunale riteneva che una domanda di adattamento del ricorso presentata oralmente dinanzi ad esso non rispettasse le forme previste dal suo regolamento di procedura, gli spettava «quantomeno segnalare al ricorrente l’errore commesso e metterlo in grado di rettificarlo».

51. La Corte, pur senza escludere la possibilità che il Tribunale sanzioni l’inosservanza di un simile requisito di forma, previsto dal suo regolamento di procedura, con una dichiarazione di irricevibilità della memoria di adattamento del ricorso, ha tuttavia subordinato tale facoltà all’obbligo per il Tribunale di invitare prima il ricorrente a procedere alla regolarizzazione o alla rettifica della sua domanda.

52. Tuttavia, ciò che vale per un’estensione a requisiti di forma diversi da quello di cui all’articolo 86, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale non può, a mio avviso, essere trasposto al contenuto della memoria di adattamento.

53. Infatti, così come il Tribunale non può invitare un ricorrente ad estendere la portata delle sue conclusioni ad un nuovo atto, qualora abbia omesso di adattarle ( 21 ), e quindi di impugnare l’atto in questione, esso non può nemmeno sollecitare tale ricorrente a procedere all’adattamento dei suoi motivi e dei suoi argomenti qualora il medesimo abbia omesso, deliberatamente o meno, di adattarli.

54. Tale approccio scaturisce dal ruolo svolto dal giudice dell’Unione nel sistema del contenzioso relativo alla legittimità degli atti dell’Unione. Rammento che detto sistema è caratterizzato dal principio dispositivo, secondo cui sono le parti che hanno l’iniziativa del processo e che circoscrivono l’oggetto della controversia, mentre il giudice deve, di conseguenza, pronunciarsi su tutto ciò che gli viene chiesto e soltanto su ciò che gli viene chiesto ( 22 ).

55. Il principio dispositivo trova espressione proprio in varie disposizioni relative al procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione, e segnatamente nell’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, nell’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura della Corte e nell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura del Tribunale, ai sensi dei quali i giudici dell’Unione sono aditi con un ricorso che deve indicare, tra l’altro, l’oggetto della controversia, le conclusioni e un’esposizione sommaria dei motivi dedotti ( 23 ).

56. È evidente, a mio avviso, che tale principio trovi espressione anche nell’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale, che elenca gli elementi contenuti nella memoria di adattamento, analogamente all’articolo 76 di detto regolamento per quanto riguarda la proposizione del ricorso. Ciò implica che il Tribunale non possa, salvo disconoscere l’autonomia delle parti e il principio dell’equilibrio istituzionale, invitare il ricorrente a regolarizzare la sua memoria di adattamento del ricorso affinché adatti i suoi motivi e i suoi argomenti, anche nel caso in cui lo stesso ricorrente abbia inizialmente considerato che ciò non fosse necessario. In definitiva, la questione se e in quale misura un ricorrente faccia valere i propri diritti dinanzi al giudice dipende in larga parte dalla sua stessa volontà e non spetta al giudice dell’Unione sostituirsi ad esso.

57. Pertanto, la competenza del Tribunale a dichiarare irricevibile una memoria di adattamento del ricorso che non contenga motivi e argomenti adattati non è subordinata ad un previo invito al ricorrente a regolarizzare detta memoria.

58. Tuttavia, tale competenza non implica che il Tribunale possa respingere immediatamente qualsiasi memoria di adattamento del ricorso che non contenga motivi e argomenti adattati.

59. Infatti, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 4, lettera b), del regolamento di procedura del Tribunale, detta competenza è subordinata all’accertamento da parte di quest’ultimo in merito a un’effettiva necessità che siano esposti tali motivi e argomenti adattati.

60. Come hanno sostenuto tanto il ricorrente con il terzo motivo di impugnazione quanto il Consiglio, l’espressione «ove occorra», contenuta nell’articolo 86, paragrafo 4, lettera b), del regolamento di procedura del Tribunale, implica che si debba valutare, in ogni caso di specie, la necessità che il ricorrente proceda a siffatto adattamento ( 24 ).

61. Tale criterio della «necessità» si comprende alla luce delle finalità dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale. Sarebbe infatti contrario alla buona amministrazione della giustizia e all’economia processuale esigere che il ricorrente, dopo avere adattato le sue conclusioni, riproduca nella memoria di adattamento del ricorso motivi e argomenti identici a quelli svolti avverso l’atto impugnato inizialmente.

62. In quest’ottica, la presentazione di motivi e argomenti adattati si impone allorché l’atto che giustifica l’adattamento del ricorso, pur avendo il medesimo oggetto ( 25 ), presenti differenze sostanziali rispetto all’atto impugnato inizialmente e non differenze puramente formali ( 26 ). Infatti, se l’atto successivo contiene solo differenze puramente formali rispetto all’atto impugnato inizialmente, è sufficiente l’estensione implicita dei motivi e degli argomenti dedotti contro quest’ultimo, la quale risulta dall’adattamento esplicito delle conclusioni.

63. Orbene, nel caso di specie, in primo luogo, senza che sia contestato che tutti gli atti in questione hanno lo stesso oggetto, dalla sentenza impugnata risulta che il Tribunale si è limitato a rilevare o a constatare che i motivi di inserimento del ricorrente erano stati modificati, senza spiegare perché, da un lato, gli atti del 6 marzo 2015 (gli atti impugnati inizialmente) e quelli del 28 maggio 2015 (che sono stati oggetto della prima domanda di adattamento) e, dall’altro, gli atti del 27 maggio 2016 (che sono stati oggetto della seconda domanda di adattamento) fossero sostanzialmente diversi così da rendere necessaria la produzione di motivi e argomenti adattati.

64. Infatti, al punto 42 della medesima sentenza, il Tribunale ha «rilevato» che «i motivi di inserimento e di mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi in questione sono cambiati», limitandosi a citare per esteso in detto punto, nonché al punto 43 della sentenza impugnata, le due versioni dei motivi individuali applicati nei confronti del ricorrente che giustificavano il suo inserimento negli elenchi.

65. Il Tribunale non ha però evidenziato alcuna differenza sostanziale tra i motivi individuali applicati nei confronti del ricorrente, da un lato, negli atti del 6 marzo e del 28 maggio 2015 e, dall’altro, in quelli del 27 maggio 2016. Peraltro, in base alla semplice lettura dei motivi citati, riprodotti ai paragrafi 9 e 15 delle presenti conclusioni, non può essere constatata alcuna differenza sostanziale tra detti motivi.

66. Evidenziare una siffatta differenza sostanziale dei motivi individuali di inserimento del ricorrente era ancora più importante, a mio avviso, in quanto il Tribunale ha considerato che il Consiglio non aveva dimostrato il ruolo di intermediario del ricorrente nelle operazioni relative all’acquisto di petrolio, né l’esistenza di un nesso tra il ricorrente e il regime siriano, né tanto meno aveva fornito precisazioni sufficienti riguardo al contratto di appalto stipulato con la società Stroytransgaz, motivi che sono incontestabilmente indicati tanto negli atti del 6 marzo e del 28 maggio 2015 annullati dal Tribunale quanto in quelli del 27 maggio 2016 che hanno giustificato la seconda domanda di adattamento.

67. In secondo luogo, se ben intendo il ragionamento del Tribunale, sembra che una semplice modifica del contesto normativo, successivamente al deposito del ricorso, possa essere sufficiente per esigere che il ricorrente adatti i suoi motivi e i suoi argomenti.

68. Infatti, al punto 41 della sentenza impugnata, il Tribunale ha anzitutto «constatato che il contesto normativo delle misure restrittive è stato modificato» dagli atti del 12 ottobre 2015. Più avanti, al punto 44 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato nuovamente e ha rammentato che «i motivi applicati inizialmente (…) sono stati modificati e sostituiti con i motivi menzionati negli allegati» degli atti del 27 maggio 2016, osservando che tali atti «tengono conto in particolare dei criteri di inserimento aggiunti» dagli atti del 12 ottobre 2015, «segnatamente quello (…) secondo cui sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti agli imprenditori di spicco che operano in Siria (…)». Il Tribunale ne deduce, al punto 45 della sentenza impugnata, che, «[a]tteso che gli [atti del 12 ottobre 2015] sono stati adottati (…) successivamente al deposito del ricorso, il ricorrente non poteva tenere conto nello stesso dei criteri di inserimento introdotti da tali atti per contestare i motivi applicati nei suoi confronti [negli atti del 27 maggio 2016]. Pertanto, per soddisfare i dettami dell’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura, il ricorrente avrebbe dovuto adeguare i suoi motivi e argomenti al fine di tenere conto di tali criteri di inserimento».

69. Orbene, in nessun passo della sentenza impugnata il Tribunale spiega né, a fortiori, dimostra che la modifica dei criteri di inserimento abbia comportato una differenza sostanziale dei motivi di inserimento e di mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi.

70. In particolare, il Tribunale non spiega affatto l’articolazione tra l’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, il quale indica che sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a «persone (…) che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono», e l’articolo 28, paragrafo 2, di detta decisione, aggiunto dalla decisione 2015/1836 del 12 ottobre 2015, il quale precisa che sono congelati in particolare tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti agli «imprenditori di spicco che operano in Siria».

71. Tale spiegazione sarebbe stata, a mio avviso, particolarmente necessaria, dato che, da un lato, il Tribunale ha annullato gli atti del 6 marzo 2015 e del 28 maggio 2015 in quanto il Consiglio non aveva fornito alcun elemento di prova idoneo a dimostrare o a confermare l’esistenza di un nesso tra il ricorrente e il regime siriano, vale a dire, in definitiva, a motivo della violazione dell’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255 e, dall’altro, che la circostanza che si trattasse di imprenditori «di spicco», indicata all’articolo 28, paragrafo 2, di detta decisione potrebbe costituire soltanto una mera precisazione del nesso richiesto tra la persona interessata e il regime siriano, menzionato al paragrafo 1 del medesimo articolo.

72. Non era quindi sufficiente, affinché il ricorrente dovesse adattare i suoi motivi e i suoi argomenti, che i criteri di inserimento fossero stati modificati dopo il deposito del ricorso. Giudicare diversamente, come ha fatto il Tribunale, implicherebbe che qualsiasi memoria di adattamento ‐ che, per definizione, viene presentata in seguito all’adozione di un atto sopravvenuto dopo il deposito del ricorso ‐ debba contenere motivi e argomenti adattati, ciò che sarebbe palesemente in contrasto con il tenore letterale («ove occorra») e le finalità dell’articolo 86, paragrafo 4, del regolamento di procedura del Tribunale.

73. Di conseguenza, ritengo che il Tribunale non abbia adeguatamente motivato l’affermazione, contenuta nel punto 46 della sentenza impugnata, secondo cui il ricorrente avrebbe dovuto fornire, in relazione ai motivi di annullamento a sostegno del ricorso, spiegazioni ed elementi di diritto e di fatto nuovi «che tenessero conto dell’evoluzione del contesto normativo applicabile, in particolare dell’introduzione di nuovi criteri di inserimento e della modifica dei motivi applicati nei suoi confronti».

74. Pertanto, propongo di annullare il punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata in quanto dichiara irricevibile la seconda domanda di adattamento del ricorso proposta dal ricorrente in primo grado.

B. Sul quarto motivo d’impugnazione

75. Nel contesto del quarto motivo di impugnazione, il ricorrente chiede, in primo luogo, che sia constatata l’illegittimità degli atti del 12 ottobre 2015 che dispongono il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti agli «imprenditori di spicco che operano in Siria», a motivo che una definizione così ampia e vaga, che ricomprende un così elevato numero di persone, sarebbe palesemente in contrasto con il capo VI della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In secondo luogo, chiede che gli sia riconosciuto un risarcimento pari a EUR 700000 a titolo di riparazione di ogni danno causato.

76. Tali domande, a mio avviso, sono chiaramente irricevibili.

77. Per quanto riguarda la prima, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, l’impugnazione non può modificare l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale.

78. Pertanto, secondo una giurisprudenza consolidata, in sede di impugnazione, la competenza della Corte è limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi ai giudici di primo grado. Di conseguenza, una parte non può sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che non aveva sollevato dinanzi al Tribunale, dato che ciò equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in sede di impugnazione è limitata, una controversia più ampia di quella su cui il Tribunale è stato chiamato a pronunciarsi ( 27 ).

79. Si deve constatare, come correttamente fatto valere dal Consiglio, che l’annullamento degli atti del 12 ottobre 2015 non è stato chiesto in primo grado. Pertanto, tale censura contenuta nel quarto motivo di impugnazione è irricevibile.

80. Ritengo che si debba giungere alla stessa conclusione per quanto riguarda la domanda di risarcimento dei danni. Infatti, la ricorrente non ha minimamente contestato i motivi per i quali il Tribunale ha respinto, al punto 89 della sentenza impugnata, la sua domanda di risarcimento degli asseriti danni proposta in primo grado. Inoltre, il ricorrente non deduce alcun argomento a sostegno del capo delle sue conclusioni diretto a ottenere che la Corte gli riconosca il risarcimento richiesto.

C. Sul ricorso dinanzi al Tribunale

81. Come già indicato ai paragrafi 73 e 74 delle presenti conclusioni, propongo alla Corte di annullare il punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata, in quanto il Tribunale non ha motivato sufficientemente la propria decisione di dichiarare irricevibile la seconda domanda di adattamento del ricorso.

82. Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, del suo Statuto, la Corte può statuire essa stessa definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.

83. Non ritengo sia questo il caso. Infatti, il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile la seconda memoria di adattamento del ricorso, senza aver sentito le parti in merito al carattere sostanziale delle differenze esistenti tra, da un lato, gli atti del 6 marzo 2015 (impugnati inizialmente) e del 28 maggio 2015 (che sono stati oggetto della prima domanda di adattamento) e, dall’altro, gli atti del 27 maggio 2016 (che sono stati oggetto della seconda domanda di adattamento), alla luce degli atti del 12 ottobre 2015 (che hanno modificato i criteri di inserimento). Ad esso spetterà quindi sentire le parti su tale questione e trarne tutte le conseguenze di diritto. Pertanto, occorre rinviare la causa dinanzi al Tribunale.

V. Conclusione

84. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue: 1) Il punto 1 del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 22 marzo 2017, Haswani/Consiglio (T‑231/15, non pubblicata, EU:T:2017:200), è annullato. 2) La causa è rinviata al Tribunale dell’Unione europea per quanto riguarda la parte relativa alla ricevibilità e, se del caso, la fondatezza della seconda domanda di adattamento del ricorso proposta in primo grado dal ricorrente. 3) Le spese sono riservate.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) GU 2016, L 141, pag. 125.

( 3 ) GU 2016, L 141, pag. 30.

( 4 ) L’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea prevede, tra l’altro, che il ricorso deve contenere «le conclusioni ed un’esposizione sommaria dei motivi invocati».

( 5 ) Regolamento di procedura del Tribunale del 4 marzo 2015 (GU 2015, L 105, pag. 1). L’articolo 1, punto 7, delle modifiche di tale regolamento, del 13 luglio 2016 (GU 2016, L 217, pag. 73), entrate in vigore il 1o settembre 2016, ha modificato la numerazione dell’articolo 86, paragrafi da 3 a 6. Tali paragrafi sono divenuti i paragrafi da 4 a 7 di detto articolo. Sebbene la sentenza impugnata abbia fatto riferimento alla nuova numerazione dell’articolo 86, mi preme rilevare che le memorie delle parti del procedimento di impugnazione hanno talora citato erroneamente la precedente numerazione, il che potrebbe creare confusione.

( 6 ) GU 2013, L 147, pag. 14.

( 7 ) GU 2015, L 64, pag. 41.

( 8 ) GU 2011, L 16, pag. 1.

( 9 ) GU 2015, L 64, pag. 10.

( 10 ) GU 2015, L 132, pag. 82.

( 11 ) GU 2015, L 132, pag. 3.

( 12 ) GU 2015, L 266, pag. 75.

( 13 ) GU 2015, L 266, pag. 1.

( 14 ) Preciso che tale proposta riguarda le spese afferenti alla parte del procedimento relativa alla seconda memoria di adattamento del ricorso, che sono state oggetto del punto 5 del dispositivo della sentenza impugnata. Va rilevato che, nel quarto capo delle sue conclusioni, il ricorrente chiede altresì l’annullamento del punto 4 del dispositivo della sentenza impugnata nella parte in cui pone a suo carico due terzi delle sue spese afferenti alla parte del procedimento relativa agli atti del 6 marzo 2015 e del 28 maggio 2015. Orbene, conformemente all’articolo 58, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, dal momento che gli atti di cui sopra sono stati annullati dal Tribunale, il ricorrente non può, a pena di irricevibilità, limitarsi a criticare, in sede di impugnazione, la decisione del Tribunale relativa all’onere e all’importo delle spese afferenti alla parte del procedimento relativa alla legittimità di tali atti. Non tornerò su questo punto nel prosieguo delle presenti conclusioni.

( 15 ) V. sentenza del 9 novembre 2017, HX/Consiglio (C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punto 18 e giurisprudenza citata).

( 16 ) V., in tal senso, sentenza del 10 aprile 2003, Hendrickx/Cedefop (C‑217/01 P, EU:C:2003:226, punto 29 e giurisprudenza citata).

( 17 ) V., in tal senso, sentenze del 3 marzo 1982, Alpha Steel/Commissione (14/81, EU:C:1982:76, punto 8), e del 14 luglio 1988, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Commissione (103/85, EU:C:1988:398, punti 11 e 12). V. altresì sentenza del 25 gennaio 2017, Almaz‑Antey Air and Space Defence/Consiglio (T‑255/15, non pubblicata, EU:T:2017:25, punto 36 e giurisprudenza citata).

( 18 ) V., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2017, HX/Consiglio (C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punto 18).

( 19 ) Il corsivo è mio.

( 20 ) Del resto, se fosse stato questo l’intento del Consiglio, dal momento che le disposizioni che disciplinano i termini dei ricorsi giurisdizionali sono di ordine pubblico e le parti non possono disporne, il regolamento di procedura del Tribunale potrebbe allora essere considerato incompatibile con l’articolo 263, sesto comma, TFUE.

( 21 ) A tale proposito, non condivido l’obiter dictum risultante dal punto 42 della sentenza del 31 maggio 2017, DEI/Commissione (C‑228/16 P, EU:C:2017:409), nel quale la Corte, in riferimento all’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale, ha indicato che quest’ultimo «avrebbe potuto» chiedere alla ricorrente in detta causa se, a seguito dell’emanazione di una decisione confermativa, «essa intendesse adeguare la propria domanda» di annullamento di una decisione precedente rivolgendola anche avverso la decisione confermativa. Infatti, da un lato, come risulta chiaramente dalla sentenza della Corte, nel contesto particolare di detta causa, il Tribunale era stato adito con due ricorsi distinti, uno contro la prima decisione (causa T‑639/14, che è stata oggetto dell’impugnazione nella causa C‑228/16 P) e l’altro contro la decisione confermativa (causa T‑352/15). Orbene, una volta che il Tribunale sia stato adito con due ricorsi distinti diretti contro atti aventi il medesimo oggetto, non si discute più di un’applicazione dell’articolo 86 del suo regolamento di procedura, bensì di un’eventuale riunione dei due ricorsi. Dall’altro lato, il Tribunale non può presentare conclusioni di annullamento a sé stesso. In altri termini, il Tribunale rileva l’esistenza di un atto modificativo o sostitutivo di un atto precedente, avente lo stesso oggetto, soltanto se dinanzi ad esso sono già state presentate conclusioni di annullamento nell’ambito di un ricorso autonomo, in applicazione dell’articolo 76 del suo regolamento di procedura, oppure conclusioni di adattamento, in applicazione dell’articolo 86 di detto regolamento. Di conseguenza, nella prima ipotesi, come indicato in precedenza, la controversia non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale e non occorre invitare il ricorrente ad adattare le sue conclusioni. Del pari, nella seconda ipotesi non vi è alcuna necessità di invitare il ricorrente ad adattare le sue conclusioni, in quanto la domanda di adattamento è già stata proposta.

( 22 ) V. paragrafo 84 delle mie conclusioni nella causa British Airways/Commissione (C‑122/16 P, EU:C:2017:406), richiamato dalla Corte al punto 87 della sentenza del 14 novembre 2017, British Airways/Commissione (C‑122/16 P, EU:C:2017:861).

( 23 ) V. le mie conclusioni nella causa British Airways/Commissione (C‑122/16 P, EU:C:2017:406, nota 39) nonché, nello stesso senso, sentenza del 14 novembre 2017, British Airways/Commissione (C‑122/16 P, EU:C:2017:861, punto 86).

( 24 ) V. anche, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa HX/Consiglio (C‑423/16 P, EU:C:2017:493, paragrafo 34).

( 25 ) Naturalmente, se l’atto successivo non ha il medesimo oggetto dell’atto impugnato inizialmente, dovrà essere presentato un nuovo atto introduttivo del procedimento alle condizioni previste dall’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura del Tribunale.

( 26 ) V., in tal senso, il ragionamento svolto dal Tribunale ai punti da 61 a 73 della sentenza del 28 gennaio 2016, Klyuyev/Consiglio (T‑341/14, EU:T:2016:47).

( 27 ) Sentenza del 13 luglio 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Commissione (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punto 50 e giurisprudenza citata).