Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 2 maggio 1990. - G. SPRONK CONTRO MINISTER VAN LANDBOUW EN VISSERIJ. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - PAESI BASSI. - AGRICOLTURA - PRELIEVO SUPPLEMENTARE SUL LATTE. - CAUSA C-16/89.



raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-03185



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . Il College van Beroep voor het Bedrijfsleven dell' Aia ha chiesto alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sull' interpretazione da dare all' art . 3, n . 1, del regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 857/84 ( 1 ). Questa disposizione è così formulata :

"Ai fini della determinazione dei quantitativi di riferimento di cui all' art . 2 e nel quadro dell' applicazione delle formule A e B, sono prese in considerazione alcune situazioni particolari alle seguenti condizioni :

1 ) I produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo della produzione lattiera ai sensi della direttiva 72/159/CEE ( 2 ), depositato anteriormente al 1° marzo 1984, possono ottenere, secondo la decisione dello Stato membro :

- se il piano è in corso di esecuzione, un quantitativo specifico di riferimento che tenga conto dei quantitativi di latte e di prodotti lattiero-caseari previsti dal piano di sviluppo;

- se il piano è stato eseguito dopo il 1° gennaio 1981, un quantitativo specifico di riferimento che tenga conto dei quantitativi di latte e di prodotti lattiero-caseari consegnati durante l' anno in cui è stato ultimato il piano .

Qualora lo Stato membro disponga di sufficienti informazioni, possono inoltre essere presi in considerazione gli investimenti effettuati senza piano di sviluppo ".

2 . Nelle sue osservazioni il governo dei Paesi Bassi ha sottolineato l' importanza della causa . Su un totale di 33 000 domande di attribuzione di un quantitativo di riferimento supplementare, 6 600 ( 20 %) erano basate sull' art . 11 della Beschikking superheffing ( decreto di attuazione del prelievo supplementare ) ( 3 ), che ha dato esecuzione nei Paesi Bassi alla disposizione sopra citata .

3 . Nel frattempo, la Corte ha già fornito un' interpretazione dell' art . 3, n . 1, del regolamento n . 857/84 nella sentenza da lei pronunciata in data 11 luglio 1989 nella causa Cornée ( 4 ). La situazione sulla quale verteva detta causa non era tuttavia del tutto identica a quella che oggi stiamo esaminando . Nella causa Cornée, si trattava di produttori il cui piano di sviluppo era ancora in corso di esecuzione durante il 1983, che è l' anno di riferimento scelto dalla Francia . A detto piano si applicava quindi l' art . 3, n . 1, primo comma, primo trattino, del regolamento n . 857/84 . Nel caso del sig . Spronk, si tratta di un produttore il cui piano di sviluppo è stato eseguito nel corso del 1983, anno di riferimento scelto dai Paesi Bassi . Dall' ordinanza di rinvio emerge infatti che la stalla costruita dal sig . Spronk è stata effettivamente posta in servizio prima della fine dell' esercizio 1983 ( 5 ). La situazione sulla quale verte la causa principale richiede pertanto una pronuncia sulla base del secondo trattino della precitata disposizione .

4 . Per quanto riguarda i fatti relativi alla causa principale, il contesto normativo e le osservazioni presentate alla Corte si fa rinvio alla relazione d' udienza .

Facoltà od obbligo?

5 . Con la prima questione, il giudice a quo vuol sapere in primo luogo se l' art . 3, n . 1, del regolamento n . 857/84 si limiti a creare per gli Stati membri la facoltà di attribuire un quantitativo specifico di riferimento ai produttori che anteriormente al 1° marzo 1984 hanno sottoscritto un piano di sviluppo della produzione lattiera ai sensi della direttiva 72/159/CEE .

6 . Nella citata sentenza Cornée, la Corte ha già risolto tale questione . Al punto 13 della motivazione, essa ha infatti dichiarato, con riferimento all' art . 3, n . 1, primo comma, primo trattino, del regolamento n . 857/84 ( cioè con riferimento all' ipotesi di un piano di sviluppo ancora in corso ), quanto segue :

"La stessa lettera della disposizione summenzionata mette in luce che essa attribuisce agli Stati membri un potere discrezionale per predisporre o meno l' assegnazione di quantitativi specifici di riferimento ai produttori contemplati da questa disposizione e per fissare eventualmente l' entità di questa assegnazione"

( il corsivo è mio ).

Tale interpretazione, a mio avviso, vale anche per l' art . 3, n . 1, primo comma, secondo trattino ( cioè nell' ipotesi, di cui si tratta nella causa principale, di un piano di sviluppo eseguito dopo il 1° gennaio 1981 ).

Limiti del potere discrezionale di valutazione

7 . Con la prima e la seconda questione, il giudice a quo vuol sapere inoltre entro quali limiti gli Stati membri debbono tenersi quando decidono, conformemente al potere discrezionale loro conferito, di attribuire un quantitativo specifico di riferimento ai produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo .

8 . Per risolvere tale questione, occorre partire dalla considerazione che il prelievo supplementare istituito nel settore lattiero aveva come scopo principale quello di controllare la crescita della produzione lattiera ( 6 ). Conformemente a questo scopo, l' art . 5 del regolamento n . 857/84 impone agli Stati membri, quando essi attribuiscono dei quantitativi di riferimento supplementari alle varie categorie di produttori prioritari contemplati negli artt . 3 e 4 del regolamento, di tenersi entro i limiti del quantitativo totale garantito per ciascun Stato membro di cui all' art . 5 quater del regolamento n . 804/68 . Detti quantitativi supplementari sono prelevati su una riserva costituita dallo Stato membro nell' ambito del suddetto quantitativo garantito . Il volume di questa riserva dipende principalmente dalla percentuale di riduzione applicata dallo Stato membro ai quantitativi di riferimento da attribuire ai produttori non prioritari conformemente all' art . 2, n . 3, del regolamento n . 857/84 ( 7 ). Dall' insieme di queste disposizioni emerge che l' attribuzione di quantitativi supplementari ad una categoria di produttori viene effettuata per forze di cose con pregiudizio dei quantitativi che possono essere concessi alle altre categorie . Gli Stati membri debbono pertanto procedere ad una doppia valutazione degli interessi in gioco : anzitutto tra i produttori prioritari e i produttori non prioritari e, poi, all' interno dello stesso gruppo dei produttori prioritari .

9 . Fra i produttori prioritari, quelli che hanno sottoscritto un piano di sviluppo costituiscono una categoria importante . Nella sentenza Cornée, tuttavia, la Corte ha precisato che la realizzazione di un piano di sviluppo non conferisce ai produttori interessati il diritto ad un quantitativo di riferimento corrispondente all' obiettivo del piano ( punto 26 della motivazione ) e che tali produttori non possono invocare alcun legittimo affidamento per opporsi ad eventuali riduzioni dei loro quantitativi di riferimento qualora questa riduzione sia consentita, come nel caso di specie, dalla normativa comunitaria e non riguardi specificamente i quantitativi di riferimento di questa categoria di operatori ( punto 27 della motivazione ).

10 . Dalle osservazioni che precedono è possibile dedurre che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda l' attribuzione dei quantitativi di riferimento ai produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo . Ciò non significa tuttavia che qualora, dopo avere esaminato gli interessi in gioco, gli Stati membri decidano di attribuire un quantitativo specifico a questa categoria di produttori, essi possano determinare detto quantitativo specifico nonché le relative condizioni di attribuzione in completa libertà . Essi debbono infatti conformarsi all' obiettivo perseguito dall' art . 3, n . 1, del regolamento n . 857/84 consistente nel mettere in grado i produttori che hanno realizzato investimenti nella loro impresa di godere del frutto di detti investimenti ( v . punto 12 della motivazione della sentenza Cornée ).

Conformemente a questo obiettivo, l' art . 3, n . 1, primo comma, del regolamento n . 857/84 dispone che gli Stati membri che concedono un quantitativo specifico ai produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo debbono concedere loro un quantitativo "che tenga conto" sia della produzione prevista dal piano di sviluppo, se il piano è ancora in corso di esecuzione ( primo trattino ), sia della produzione dell' anno in cui il piano è stato ultimato ( secondo trattino ).

11 . Per quanto riguarda il primo trattino, la Corte, nella sentenza Cornée, ha precisato che l' espressione "che tenga conto" deve essere interpretata nel senso che il quantitativo attribuito deve essere in relazione con l' obiettivo di produzione contemplato dal piano di sviluppo ( punto 14 della motivazione ). La Corte ne ha dedotto che la concessione di un quantitativo forfettario identico per tutti i produttori è incompatibile con il regolamento ( punto 15 della motivazione ). Ma, prosegue la Corte, gli Stati membri non sono neppure tenuti a rispettare un rapporto di stretta proporzionalità tra l' obiettivo perseguito dal piano di sviluppo e i quantitativi da assegnare . In altre parole, per quanto questo obiettivo sia il criterio principale di riferimento, gli Stati membri possono anche prendere in considerazione altri criteri obiettivi ( punto 16 della motivazione ).

12 . Secondo il testo del secondo trattino, gli Stati membri debbono attribuire un quantitativo specifico di riferimento "che tenga conto" dei quantitativi di latte e di prodotti lattiero-caseari consegnati dai produttori durante l' anno in cui il piano è stato ultimato .

Al punto 20 delle conclusioni presentate nella causa Cornée ho già osservato che questa disposizione è priva di oggetto per quanto riguarda i produttori di uno Stato membro che, conformemente all' art . 2, n . 2, del regolamento n . 857/84, ha scelto l' anno civile 1983 come anno di riferimento quando questi produttori hanno completamente ultimato il loro piano di sviluppo nel 1981 o nel 1982 . In simile caso, infatti, il quantitativo di riferimento dell' anno 1983 tiene per forza conto di una produzione annuale che è stata interamente ottenuta grazie alle istallazioni oggetto dell' investimento .

Che ne è nel caso in cui il piano sia stato ultimato durante l' anno di riferimento scelto dallo Stato membro? La produzione lattiero-casearia ottenuta durante l' anno di ultimazione del piano deve in questa ipotesi costituire il principale criterio di collegamento, per il calcolo del quantitativo specifico di riferimento? La risposta affermativa a questo interrogativo non sarebbe in linea con l' obiettivo della disposizione che è quello di mettere a frutto gli investimenti realizzati, come da me precedentemente ricordato ( punto 10 ). Quindi, la produzione lattiera raggiunta dal sig . Spronk nel corso del 1983 non è rappresentativa della cresciuta capacità di produzione di cui egli dispone dopo l' entrata in funzione della nuova stalla nel novembre del 1983 . L' attribuzione di un quantitativo di riferimento che tenga conto soltanto della produzione effettivamente ottenuta durante tutto l' anno 1983 non si collocherebbe assolutamente nella linea dell' obiettivo menzionato .

In un simile caso, mi sembrerebbe più conforme all' obiettivo della normativa interpretare il testo del secondo trattino nel senso che il quantitativo da attribuire deve tener conto della capacità produttiva effettivamente raggiunta dopo l' ultimazione del piano . Spetta pertanto agli Stati membri fissare, calcolando per estrapolazione rispetto a tutto l' anno civile la produzione ( aumentata ) ottenuta dopo l' ultimazione del piano ovvero applicando altri criteri obiettivi, un rapporto tra il quantitativo specifico da attribuire, da un lato, e la capacità di produzione in parte calcolata e in parte ottenuta nel corso dell' anno di riferimento, dall' altro lato .

13 . Nelle sue osservazioni la Commissione ha ricordato che gli Stati membri devono esercitare il potere discrezionale loro attribuito dall' art . 3, n . 1, del regolamento n . 857/84, rispettando i principi generali del diritto comunitario ed in particolare i principi di parità e di non discriminazione, il principio del legittimo affidamento ed il principio che vieta qualsiasi eccesso di potere . Questo è intuitivo e non credo che occorra precisarlo nel fornire al giudice a quo la soluzione della questione pregiudiziale .

Il potere discrezionale in concreto

14 . Con la terza questione, il giudice a quo vuol sapere se l' art . 3, n . 1, del regolamento n . 857/84 consente agli Stati membri di adottare, per produttori che hanno sottoscritto obblighi di investimento, una normativa quale quella posta in essere dall' art . 11 della Beschikking superheffing .

15 . Una prima caratteristica dell' art . 11 della Beschikking superheffing sta nel fatto che la normativa da esso istituita si applica tanto ai produttori che hanno effettuato investimenti nel contesto di un piano di sviluppo approvato ( è questo il caso del sig . Spronk ) quanto a produttori-investitori che non hanno sottoscritto un siffatto piano .

La possibilità di prendere in considerazione produttori che hanno effettuato investimenti senza aver sottoscritto un piano di sviluppo è espressamente enunciata nell' art . 3, n . 1, secondo comma, del regolamento n . 857/84 . Questa possibilità è soggetta alla condizione che lo Stato disponga di sufficienti informazioni . Bisogna evidentemente valutare produttore per produttore, anzi investimento per investimento, se tale condizione sia soddisfatta . A mio avviso, essa non è di ostacolo ad una normativa nazionale di carattere generale che tratti allo stesso modo i produttori-investitori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo e quelli che non lo hanno sottoscritto, purché nell' applicare questa normativa le autorità nazionali abbiano cura che l' attribuzione dei quantitativi di riferimento a questi ultimi sia basata su sufficienti dati specifici .

16 . La normativa dei Paesi Bassi si caratterizza inoltre per il fatto che il quantitativo specifico da attribuire è calcolato sulla base della produzione lattiera ottenuta nel corso di un periodo di circa un anno civile prima dell' assunzione degli impegni di investimento ( 8 ). A questo quantitativo viene aggiunto un quantitativo particolare calcolato secondo la seguente formula : un quantitativo forfettario di latte ( 5 500 kg ) è attribuito per ogni posta costruita in più ( 9 ); a questo quantitativo addizionale vengono tuttavia applicati tre riduzioni proporzionali : in primo luogo, una riduzione del 20% applicabile a tutti i produttori-investitori, con l' eccezione dei produttori che hanno iniziato la produzione di latte per i quali la riduzione applicabile è del 10%; in secondo luogo, una riduzione di un terzo per i produttori che, come il sig . Spronk, hanno effettivamente messo in funzione nuove poste nel corso del 1983 ( la riduzione raggiunge i due terzi per i produttori che hanno messo in funzione le nuove poste dopo il 1983, ma anteriormente al 1° aprile 1985 ); in terzo luogo, una riduzione dell' 8,65%, corrispondente alla percentuale di riduzione da applicare a tutti i produttori . Il quantitativo da attribuire non può tuttavia mai essere inferiore a quello risultante dall' applicazione del regime applicabile ai produttori in generale .

17 . I produttori che, come il sig . Spronk, hanno effettivamente messo in funzione le loro nuove strutture nel 1983 e il cui piano di sviluppo è di conseguenza ultimato, possono pertanto rivendicare un quantitativo specifico la cui entità è collegata al numero delle poste costruite in più . Questo mi sembra un criterio obiettivo, che ricollega il quantitativo da attribuire alla capacità di produzione disponibile a investimenti ultimati e che è pertanto conforme all' art . 3, n . 1, primo comma, secondo trattino, del regolamento n . 857/84, secondo l' interpretazione da me in precedenza fornita ( al punto 12 ). E' vero che la normativa dei Paesi Bassi prevede l' attribuzione di un quantitativo forfettario di latte di 5 500 kg per ogni posta in più . Questo quantitativo forfettario - in merito al quale il governo dei Paesi Bassi precisa che corrisponde alla produzione nazionale media del 1983 e che è inoltre identico a quello preso in considerazione nel piano di sviluppo del sig . Spronk - svolge qui la funzione di unità di conto che consente di calcolare i quantitativi di riferimento senza dover attendere le cifre della produzione effettiva per posta . Non si giunge così al risultato di attribuire a ciascun produttore un medesimo quantitativo forfettario di riferimento . Applicando questo criterio, i Paesi Bassi non hanno pertanto ecceduto il loro potere discrezionale .

18 . Come da me già in precedenza affermato, l' art . 11 della Beschikking superheffing dispone che, ai fini del calcolo del quantitativo da attribuire ai produttori diversi dai produttori che hanno iniziato la loro produzione, il numero delle poste supplementari costruite è ridotto del 20 %. Secondo il governo dei Paesi Bassi questa riduzione è stata adottata in funzione della necessità di congelare la produzione al livello del 1983, tenendo conto del volume necessariamente limitato della riserva nazionale nell' ambito della quota nazionale globale . Questi fattori hanno obbligato le autorità dei Paesi Bassi ad adottare una politica restrittiva nell' attribuzione dei quantitativi supplementari, tanto più che esse hanno rinunciato a maggiorare la percentuale di riduzione generale, poiché una siffatta maggiorazione avrebbe colpito gli altri produttori in modo sproporzionato .

La percentuale di questa riduzione è pertanto il risultato di una valutazione degli interessi delle diverse categorie di produttori, valutazione che ciascun Stato membro deve effettuare nel procedere alla ripartizione del quantitativo globale garantito . Ritengo che anche l' applicazione di questa riduzione rientri nei limiti del potere discrezionale che il Consiglio ha lasciato agli Stati membri .

19 . Un' altra limitazione contemplata dalla normativa dei Paesi Bassi riguarda la riduzione di un terzo oppure di due terzi del quantitativo calcolato in funzione del numero delle poste supplementari costruite, a seconda del momento in cui esse sono state effettivamente messe in funzione .

Il rappresentante del governo dei Paesi Bassi ha precisato nel corso della fase orale del procedimento che questo scaglionamento nel tempo non risulta soltanto dal volume limitato dei quantitativi da attribuire, ma anche dalla scelta operata dai Paesi Bassi di ridurre il quantitativo specifico da attribuire via via che l' introduzione del prelievo supplementare diventava sempre più prevedibile . Anche questa scelta mi pare rientri nei limiti del potere discrezionale lasciato agli Stati membri .

20 . Il giudice a quo rileva che, in conseguenza delle limitazioni inerenti alla normativa dei Paesi Bassi, a dei produttori, che hanno sottoscritto un piano di sviluppo, può non essere attribuito alcun quantitativo specifico ( questo non è tuttavia il caso del sig . Spronk ), o quanto meno essere attribuito un quantitativo che è ( ampiamente ) inferiore all' obiettivo di produzione contemplato nel piano .

Una normativa nazionale che comporta simili conseguenze non è tuttavia, soltanto per questa ragione, incompatibile con le disposizioni comunitarie interessate . Come da me in precedenza rilevato ( punto 9 ), la Corte ha affermato, nella sentenza Cornée, che i produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo non possono avvalersi né della direttiva 72/159/CEE, né del principio del legittimo affidamento per opporsi ad una normativa comunitaria che limita la produzione e che non li riguarda in modo specifico .

21 . L' ordinanza di rinvio enumera ancora alcune condizioni alle quali l' art . 11 della Beschikking superheffing subordina l' attribuzione di quantitativi specifici : gli impegni di investimento assunti prima del 1° settembre 1981 non sono presi in considerazione; gli investimenti autorizzati per la costruzione di poste per vacche da latte e vacche da allevamento debbono raggiungere determinati importi minimi; l' incremento del numero delle poste per vacche da latte e vacche da allevamento deve raggiungere una determinata percentuale minima . Poiché dall' ordinanza del giudice a quo appare che il sig . Spronk soddisfaceva tutte dette condizioni, non occorre procedere qui al loro esame .

Conclusione

22 . Considerate le osservazioni che precedono, suggerisco di risolvere le questioni sollevate nel seguente modo :

"1 ) L' art . 3, n . 1, primo comma, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 31 marzo 1984, n . 857, lascia agli Stati membri la facoltà di decidere se si debba attribuire un quantitativo specifico di riferimento ai produttori che anteriormente al 1° marzo 1984 hanno depositato un piano di sviluppo della produzione lattiero-casearia nel contesto della direttiva 72/159/CEE .

2 ) Per essere conforme alla citata disposizione, il quantitativo specifico di riferimento che uno Stato membro decide di attribuire a produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo deve, se questo piano è ancora in corso di esecuzione durante l' anno di riferimento, tener conto in modo appropriato dell' obiettivo di produzione previsto dal piano o deve, se il piano è stato ultimato durante l' anno di riferimento, tener conto in modo adeguato della capacità di produzione che gli investimenti hanno consentito di raggiungere .

3 ) L' art . 3, n . 1, primo comma, del regolamento ( CEE ) n . 857/84 non osta all' adozione di normative nazionali di attuazione in base alle quali dei produttori che hanno sottoscritto degli obblighi di investimento con ( o senza ) piano di sviluppo possono aver diritto ad un quantitativo specifico di riferimento che è calcolato aggiungendo, alla produzione dell' anno precedente alla sottoscrizione dell' obbligo di investimento, un quantitativo che è obiettivamente in relazione con la capacità di produzione acquisita a seguito della costruzione di poste supplementari, anche se la normativa così adottata ha per conseguenza che nessun quantitativo specifico di riferimento è attribuito a taluni produttori che hanno sottoscritto un piano di sviluppo o quanto meno che il quantitativo specifico di riferimento che è loro attribuito è notevolmente inferiore all' obiettivo di produzione indicato nel piano ".

(*) Lingua originale : l' olandese .

( 1 ) Regolamento ( CEE ) del Consiglio 31 marzo 1984, n . 857, che fissa le norme generali per l' applicazione del prelievo di cui all' art . 5 quater del regolamento ( CEE ) n . 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( GU L 90, pag . 13 ).

( 2 ) Direttiva del Consiglio 17 aprile 1972, 72/159/CEE, relativa all' ammodernamento delle aziende agricole ( GU L 96, pag . 1 ).

( 3 ) Beschikking superheffing ( decreto di attuazione del prelievo supplementare ) del ministro dell' Agricoltura e della Pesca del 18 aprile 1984 ( Stcrt . 1984, pag . 79 ).

( 4 ) V . sentenza 11 luglio 1989, Cornée, cause riunite 196/88-198/88 Racc . pag . 2309 ). V . altresì le conclusioni da me presentate in dette cause riunite .

( 5 ) Così nell' ordinanza di rinvio è dato di leggere che la stalla è stata messa in funzione nel novembre 1983 . Dall' ordinanza emerge inoltre che il quantitativo di riferimento attribuito al sig . Spronk è stato calcolato in applicazione dell' art . 11, n . 4, lett . a ), della Beschikking superheffing, il quale parte dal presupposto che le poste sono effettivamente entrate in funzione nel 1983 .

( 6 ) V . art . 5 quater, n . 1, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 27 giugno 1968, n . 804, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( GU L 148, pag . 13 ), nella versione modificata dal regolamento ( CEE ) del Consiglio 31 marzo 1984, n . 856 ( GU L 90, pag . 10 ).

( 7 ) Per il primo anno tale percentuale di riduzione era per i Paesi Bassi già dell' 8,65 %.

( 8 ) Così, nel caso del sig . Spronk, la base di calcolo è stata il quantitativo di latte consegnato nel 1982 .

( 9 ) Qualora il numero delle vacche presenti nell' azienda durante l' anno precedente la sottoscrizione dell' obbligo di investimento sia superiore al numero delle poste disponibili prima dell' ampliamento, il regime applicabile è leggermente diverso .