CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 15 MARZO 1978 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

nel 1975 si è avuto sul mercato francese un eccezionale afflusso di vino italiano, afflusso dovuto, com'è noto, almeno principalmente, in primo luogo alla circostanza che negli anni 1973 e 1974 le condizioni metereologiche avevano permesso di realizzare abbondanti raccolti tanto in Francia quanto in Italia e, in secondo luogo, al continuo deprezzamento della lira italiana. Il Governo francese ha sostenuto che un'altra causa va individuata nel fatto che le autorità italiane non hanno stabilito e debitamente attuato la disciplina amministrativa necessaria per la gestione del mercato vitivinicolo, come previsto dal regolamento (CEE) del Consiglio 28 aprile 1970, n. 816, «relativo a disposizioni complementari in materia di organizzazione comune del mercato vitivinicolo» (GU n. L 99, del 5 maggio 1970).

Allo scopo di limitare il suddetto afflusso, il Governo francese istituiva, con un decreto dell'11 settembre 1975 (n. 75-846), un'imposta sui vini da pasto e sui vini atti a diventare vini da pasto, di origine italiana, importati in recipienti di capacità superiore a 2 litri. L'imposta era commisurata al volume e alla gradazione alcolica dei vini e l'aliquota era fissata in 1,13 FF per grado/ettolitro. È pacifico che tale imposta aveva effetto equivalente a un dazio doganale.

Come risulta dal testo stesso del decreto, il Governo francese si basava, nell'istituire detto onere, sull'art. 31 del regolamento n. 816/70. Al n. 1 di questo articolo era sancito, per quanto ora ci interessa, il divieto di riscuotere, nel commercio intracomunitario, qualsiasi tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale. In realtà, questa norma era manifestamente superflua: poiché il regolamento era stato adottato dopo la fine del periodo transitorio, il divieto vigeva già in ragione dell'efficacia diretta degli artt. 9 e 12 del Trattato. L'art. 31, n. 2, era redatto nei seguenti termini:

«In deroga alle disposizioni del paragrafo 1, finché non sarà applicato l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo, fatta eccezione fino al 31 dicembre 1971 per il catasto viticolo, gli Stati membri produttori sono autorizzati, per evitare una perturbazione dei rispettivi mercati, ad adottare misure di carattere limitativo all'importazione in provenienza da un altro Stato membro.

Tali misure vengono notificate alla Commissione, che decide senza indugio se debbano essere mantenute, modificate o soppresse.»

Lo stesso giorno in cui emanava il decreto, il Governo francese ne informava per telex la Commissione.

Il 15 settembre 1975, quest'ultima scriveva al suddetto Governo esprimendo il parere ch'esso non poteva basarsi sull'art. 31, n. 2, poiché tale norma aveva nel frattempo cessato di produrre effetti: la disciplina amministrativa necessaria per la gestione del mercato vitivinicolo era infatti ormai applicata in tutti gli Stati membri. Stando così le cose, diceva la Commissione, non sarebbe stato opportuno adottare una decisione ai sensi dell'art. 31, n. 2, 2o comma; essa chiedeva al Governo francese di abrogare il decreto in questione.

In seguito al rifiuto oppostole, la Commissione intentava contro la Repubblica francese un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato e, in definitiva, la citava dinanzi a questa Corte a norma dello stesso articolo (causa 117/75). Prima della trattazione orale, tuttavia, il Governo francese (con decreto 31 marzo 1976, n. 76-287) abrogava il decreto 11 settembre 1975, con effetto dal 1o aprile 1976. La causa veniva quindi cancellata dal ruolo.

Con regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1976, n. 1160, atto che apportava numerose modifiche di maggiore o minore importanza al regolamento n. 816/70, l'art. 31, n. 2, veniva espressamente abrogato.

Attualmente, ci è stato detto, vi sono circa 40 procedimenti pendenti dinanzi a vari giudici francesi, procedimenti in cui gli importatori di vino italiano in Francia, i quali durante il periodo di vigenza del decreto 11 settembre 1975 erano stati costretti a pagare l'imposta da questo istituita, pretendono dalle dogane francesi il rimborso delle somme da essi pagate a detto titolo. Le presenti cause sono giunte dinanzi a questa Corte in seguito a rinvio pregiudiziale effettuato dal Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse in due dei suddetti procedimenti. Esse possono, quindi, essere considerate come cause-tipo.

Le questioni pregiudiziali sottopostevi dal Tribunal d'instance sono le seguenti:

«1) Se l'art. 31, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 816/70 sia conforme al Trattato CEE, tenuto conto del fatto che detta disposizione autorizza provvedimenti in contrasto con le norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci da applicarsi dopo la fine del periodo transitorio.

2) In caso di soluzione affermativa della questione che precede, se le disposizioni dell'art. 31, n. 2, dello stesso regolamento fossero ancora applicabili l'11 settembre 1975, tenuto conto dell'eventuale messa in atto del complesso degli strumenti amministrativi necessari alla gestione del mercato vitivinicolo.»

Relativamente alla prima questione, si hanno quattro tesi contrastanti.

Le attrici nelle cause principali sostengono che, ai sensi del Trattato, il Consiglio non aveva la facoltà, dopo la fine del periodo transitorio, di dettar norme per autorizzare gli Stati membri ad imporre tasse d'effetto equivalente a dazi doganali nel commercio intracomunitario.

All'estremo opposto, il Governo francese sostiene doversi ritenere che la disciplina stabilita dal Trattato per l'agricoltura, e in particolare le speciali disposizioni relative a questo settore, contenute nella parte seconda, titolo II, del Trattato stesso, indicano (tenuto conto delle evidenti caratteristiche che contraddistinguono l'agricoltura rispetto ad altre attività economiche, come la sua sensibilità alle stranezze del tempo) che gli autori del Trattato consideravano eccezionale questa materia, per la quale il Consiglio dovrebbe disporre di un potere generale di deroga alle norme che, altrimenti, andrebbero applicate in forza del Trattato stesso. Il Governo francese richiama particolarmente l'attenzione sull'art. 38, n. 2, di quest'ultimo, secondo cui «le norme previste per l'instaurazione del mercato comune» si applicano ai prodotti agricoli «salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi», nonché sull'art. 39, n. 2, il quale dispone che «Nell'elaborazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si dovrà considerare», fra l'altro, «il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole».

Il Consiglio e la Commissione propugnano tesi intermedie, ma non coincidenti fra loro.

Il Consiglio sostiene che, nella creazione di un'organizzazione comune di mercato per ciascun prodotto o gruppo di prodotti agricoli, esso dispone di un limitato potere di deroga alle norme generali del Trattato, potere limitato nel senso ch'esso non gli consente di andare oltre l'adozione di provvedimenti aventi carattere accessorio e temporaneo (esso usa l'espressione «mesures temporaires d'accompagnement»).

La tesi della Commissione è più restrittiva. A suo avviso, il Consiglio aveva il potere, nel creare un'organizzazione comune di mercato alla fine o verso la fine del periodo transitorio, di stabilire disposizioni transitorie da applicare fino alla scadenza della stagione commerciale allora in corso. Perciò, sostiene la Commissione, l'art. 31, n. 2, avrebbe potuto esser considerato legittimo soltanto se i suoi effetti fossero stati limitati al periodo che scadeva il 1o settembre 1970, data d'inizio della nuova «annata vitivinicola» dopo l'emanazione del regolamento n. 816/70.

Nel corso del procedimento sono state richiamate, a sostegno dell'una o dell'altra tesi, numerose sentenze di questa Corte. Mi sembra opportuno prenderle in considerazione, eccettuato un solo caso, secondo il loro ordine cronologico.

La sentenza 17/67 (Neumann/HZA Hof, Racc. 1967, pag. 521), cui hanno fatto riferimento il Governo francese e il Consiglio, non serve a corroborare in alcun modo, a mio avviso, le rispettive tesi. Si trattava allora di accertare la legittimità di prelievi sulle importazioni da paesi terzi, prelievi istituiti con regolamenti del Consiglio relativi ad una data organizzazione di mercato (settore del pollame). Un importatore sosteneva che detti prelievi erano illegittimi, in quanto incompatibili con gli articoli del Trattato riguardanti la tariffa doganale comune. La Corte respingeva questo argomento, affermando che i prelievi in questione rientravano nella sfera dell'art. 40, n. 3, del Trattato in quanto «misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi … regolamentazioni dei prezzi,… meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione o all'esportazione». Ad essi si applicava, quindi, la clausola di salvaguardia di cui all'art. 38, n. 2. Perciò, per applicare nella presente fattispecie il principio affermato nella suddetta sentenza, sarebbe necessario trovare, negli artt. 39-46, una disposizione che espressamente o anche implicitamente, ma senza possibilità di equivoci, ammetta che vengano istituite, nell'ambito di una organizzazione comune di mercato, tasse d'effetto equivalente a dazi doganali negli scambi fra Stati membri. Da parte mia non ne vedo alcuna, e né il Governo francese né il Consiglio hanno tentato d'indicarne alcuna. Certamente una siffatta disposizione non può essere ravvisata nell'art. 40, n. 3, il quale stabilisce che l'organizzazione comune «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità».

È stata poi ripetutamente richiamata, fra l'altro dalla Commissione, la sentenza 82/71 (SAIL, Racc. 1972, pag. 119). Questa pronunzia è considerata dalla Commissione come un precedente a sostegno della sua tesi secondo cui il Consiglio aveva un potere di deroga limitato — per il «superamento» della fine del periodo transitorio («un dépassement technique») — al resto della stagione commerciale in corso. Ad una attenta lettura della sentenza appare chiaro, tuttavia, che la Corte vi si limitava ad affermare, nell'ambito dell'interpretazione dei regolamenti del Consiglio che autorizzavano l'Italia a mantenere temporaneamente in vigore il suo sistema di «centrali del latte», che tale autorizzazione era scaduta al momento da prendere in considerazione in quella causa. La Corte non trattava la questione della legittimità di tale autorizzazione, ragione per cui tale sentenza mi sembra irrilevante nel caso ora in esame.

Alle tre sentenze in materia d'importi compensativi monetari emesse il 24 ottobre 1973 (e cioè quelle nelle cause 5/73, prima causa Balkan, Racc. 1973, pag. 1091; 9/73 Schlüter/HZA Lörrach, ibid. pag. 1135; e 10/73, Rewe-Zentral/HZA Kehl, ibid. pag. 1175) ho avuto recentemente occasione di accennare nelle mie conclusioni relative alla causa 29/77, terza causa Roquette (Racc. 1977, pag. 1845), in cui sottolineavo come le suddette sentenze, ed altre ancora, confermino che lo scopo fondamentale del regime degli importi compensativi monetari è quello d'impedire che improvvisi mutamenti nei corsi dei cambi incidano sui prezzi agricoli espressi in moneta nazionale, in modo tale da perturbare il funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato. Le perturbazioni degli scambi potrebbero essere di due tipi. Il primo tipo, dicevo, è l'immediata ripercussione sulle misure d'intervento, come quella avutasi in seguito alla svalutazione del franco francese nel 1969, che aveva spinto i commercianti tedeschi ad acquistare cereali in Francia per rivenderli con profitto agli enti d'intervento tedeschi, e ciò in tal misura da minacciare di esaurire la capienza di magazzino di tali enti. Il secondo tipo di perturbazione, aggiungevo, consiste nella deviazione degli scambi fra la Comunità e i paesi terzi, in particolare deviazione delle importazioni attraverso Stati membri con monete deboli, nel tentativo di pagare prelievi più bassi, e deviazione delle esportazioni attraverso Stati membri aventi una moneta forte, nel tentativo di ottenere più elevate restituzioni.

Si può quindi affermare che, nelle suddette sentenze, la Corte ammetteva l'esistenza del potere del Consiglio di autorizzare l'istituzione, negli scambi fra Stati membri, di tasse d'effetto equivalente a dazi doganali qualora ciò fosse indispensabile per garantire il buon funzionamento di certe organizzazioni comuni di mercato.

La sentenza 153/73 (Holtz & Willemsen/Consiglio e Commissione, Racc. 1974, pag. 675) è a mio parere la più pertinente fra quelle che sono state richiamate. Si trattava di un'azione di danni esperita in forza dell'art. 215, 2o comma, del Trattato, dal gestore di un oleificio tedesco che, basandosi sull'art. 7 dello stesso Trattato e sul divieto di discriminazioni da questo sancito all'art. 40, n. 3, contestava la legittimità di una speciale sovvenzione avente carattere temporaneo, istituita dal Consiglio a favore degli oleifici italiani nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato nel settore degli oli e dei grassi. La Corte confermava la legittimità della suddetta sovvenzione per l'unico motivo che, agli inizi, un'organizzazione comune di mercato può presentare delle lacune implicanti difficoltà cui il Consiglio è autorizzato a porre rimedio con provvedimenti provvisori. Da notare, in primo luogo, che si trattava di un caso-limite, in quanto veniva ritenuto che la giustificazione fornita dai convenuti «non soddisfa[ceva] sotto tutti gli aspetti» e, in secondo luogo, che la Corte considerava che il Consiglio aveva «rispettato», limitando l'efficacia del provvedimento alla stagione 1973/1974, «il carattere provvisorio» dello stesso.

La ragione per cui considero questa sentenza particolarmente pertinente sta nel fatto che, al momento dell'emanazione del regolamento n. 816/70, la disciplina amministrativa necessaria per la gestione del mercato vitivinicolo esisteva già in taluni Stati membri, come la Francia (ove detto mercato era stato fino ad allora sottoposto ad un'organizzazione nazionale), ma non esisteva in altri Stati membri, come l'Italia. Il Consiglio era quindi posto di fronte ad un'alternativa. Esso avrebbe potuto attendere, per stabilire l'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato, fino a quando detta disciplina amministrativa non fosse stata istituita in tutti gli Stati membri; ovvero avrebbe potuto metterla in vigore subito, prevedendo una clausola di salvaguardia per ovviare a deprecabili disfunzioni del sistema fino a quando la disciplina in questione non fosse divenuta operante in tutti gli Stati membri. Esso sceglieva la seconda soluzione. Che questa fosse la genesi dell'art. 31, n. 2, si può desumere in parte dal secondo paragrafo del parere motivato che la Commissione comunicava, il 29 ottobre 1975, al Governo francese nel procedimento ai sensi dell'art. 169, in parte dalle osservazioni presentate dal Consiglio nell'attuale procedimento (la stessa conclusione risulta forse ancor più chiaramente dal ricorso della Commissione nella causa 117/75, ma esiterei a riferirmi a tale documento in quanto esso non fa parte, a rigor di termini, del fascicolo delle presenti cause). Ciò posto, mi sembra potersi riconoscere, in base al principio affermato nella sentenza Holtz & Willemsen, l'originaria legittimità dell'art. 31, n. 2: è accertato che l'organizzazione istituita col regolamento n. 816/70 implicava una lacuna, dato che la disciplina necessaria per il suo funzionamento non esisteva in taluni Stati membri; il Consiglio aveva quindi la facoltà di limitare gli inconvenienti eventualmente derivanti da tale lacuna, mediante provvedimenti transitori. Ciò equivale press'a poco ad accogliere la tesi sostenuta dal Consiglio nel presente procedimento, ma non è esattamente la stessa cosa.

Si è molto discusso della sentenza 48/74 (Charmasson, Racc. 1974, pag. 1383). A mio avviso, essa va presa in considerazione principalmente perché, in questa pronunzia, la Corte motivava, e non per la prima volta, l'interpretazione da darsi all'art. 38, n. 2, del Trattato, affermando che risulta da tale disposizione, «correlata in particolare con l'art. 42», che i prodotti agricoli, se non è altrimenti disposto, sono «soggetti alle norme relative all'instaurazione del mercato comune». Come ricorderete, l'art. 42 riguarda l'applicazione «alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli», del capo del Trattato «relativo alle regole di concorrenza». Esso stabilisce che le disposizioni di questo si applicano, in tali settori, «soltanto nella misura determinata dal Consiglio». L'illazione che può trarsi dalla suddetta sentenza è perciò, ancora una volta, quella secondo cui, per poter affermare che il Consiglio aveva il potere discrezionale di derogare, sotto un determinato profilo, a dette disposizioni, dev'essere dimostrata l'esistenza, negli artt. 39-46 del Trattato, di una norma che gli attribuisse tale potere. Questa sentenza costituisce perciò un precedente contro la tesi del Governo francese.

Su di essa si sono basate, però, le ricorrenti e la Commissione, per sostenere che, dopo la fine del periodo transitorio, neppure le istituzioni comunitarie potevano in alcun modo stabilire deroghe alle norme generali del Trattato, eccettuate quelle relative alla concorrenza, nonché (secondo la Commissione) quelle che non vadano oltre il «dépassement technique» cui ho testé fatto cenno. Questa tesi mi sembra eccessiva. Come ho voluto sottolineare nella causa 29/75 (Kaufhof/Commissione, Racc. 1976, pag. 449), si deve tener presente che le circostanze che avevano dato origine alla causa Charmasson si erano verificate durante il periodo transitorio e che la questione allora sottoposta alla Corte (per quanto attualmente ci interessa) era quella della misura in cui l'esistenza in uno Stato membro, durante tale periodo, di un'organizzazione nazionale di mercato per un dato prodotto impediva l'applicazione, in tale Stato, dell'art. 33 del Trattato, il quale dispone la progressiva abolizione, tra gli Stati membri, durante detto periodo, dei contingenti d'importazione. Nel trattare tale questione, la Corte prendeva in considerazione la situazione che sarebbe esistita dopo la fine del periodo transitorio. In proposito, tuttavia, a prescindere dalle considerazioni di carattere generale sull'interprefazione dell'art. 38, n. 2, alle quali ho già accennato, la Corte null'altro diceva se non che uno Stato membro non avrebbe più potuto fare affidamento sulla mancanza «de facto» di un'organizzazione comune di mercato onde giustificare il mantenimento in vigore di restrizioni sulle importazioni da altri Stati membri, restrizioni stabilite dalla propria organizzazione di mercato.

Mi discosterò ora leggermente dal criterio dell'ordine cronologico, per prendere congiuntamente in esame la sentenza 46/76 (Bauhuis/Paesi Bassi, Racc. 1977, pag. 5) e la sentenza 89/76 (Commissione/Paesi Bassi, Racc. 1977, pag. 1355). Senza offesa per coloro che hanno fatto riferimento a queste pronunzie, devo dire che il richiamo mi sembra chiaramente non pertinente. Le relative cause vertevano su oneri fiscali intesi a compensare le spese dei controlli contemplati, nel primo caso, dalla direttiva del Consiglio n. 64/432/CEE (GU n. L 121, del 29 luglio 1964), «relativa a taluni problemi di polizia sanitaria in materia di scambi intracomunitari di animali delle specie bovina e suina» e, nel secondo caso, dalla convenzione internazionale per la protezione delle piante. Nelle conclusioni da me recentemente presentate nella causa 70/77 (Simmenthal/Amministrazione delle finanze, in cui la Corte non si è ancora pronunziata) ho avuto occasione di indicare che il motivo sottostante alle due suddette pronunzie della Corte è che, in entrambi i casi, il sistema dei controlli in questione aveva lo scopo e l'effetto di agevolare gli scambi fra gli Stati cui esso si applicava. Non si poteva quindi ritenere che i diritti riscossi per coprire il costo di siffatti controlli avessero effetto equivalente a quello di dazi doganali. Nella presente fattispecie, d'altra parte, è ed è stato sempre pacifico che l'onere fiscale imposto dal Governo francese — in conformità, a suo dire, all'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 — aveva effetto equivalente a quello di un dazio doganale. L'art. 31, n. 2, invero, si riferiva unicamente ad oneri del genere.

Infine, è stata richiamata la sentenza 68/76 (Commissione/Francia, Racc. 1977, pag. 515) nella quale, al punto 21 della motivazione, dopo aver accennato a quanto disposto dall'art. 38, nn. 1 e 2, del Trattato, la Corte dichiara:

«Dopo la fine del periodo transitorio, le disposizioni degli artt. 39-46 non possono quindi esser fatte valere onde giustificare una deroga unilaterale alle condizioni imposte dall'art. 34 del Trattato, neppure per un prodotto agricolo per cui non sia stata ancora attuata un'organizzazione comune dei mercati.»

Il Governo francese e il Consiglio hanno sostenuto che, dall'uso della parola «unilaterale» nel suddetto contesto, si poteva desumere che la Corte non avrebbe considerato illegittima una siffatta deroga, se stabilita in conformità ad un provvedimento adottato dalla Comunità. A mio avviso, tuttavia, l'unica illazione esatta è che, allora, oggetto della pronunzia della Corte erano soltanto le deroghe unilaterali. Di grande rilievo mi pare, in quella causa, la considerazione fatta dall'avvocato generale Capotorti, secondo cui «Se … è vero che le organizzazioni comuni di mercato danno luogo ad interventi pubblici sul mercato agricolo in una misura che non sarebbe ammissibile in campo industriale, resta pur sempre valido anche per esse il principio fondamentale della libertà degli scambi nell'area comunitaria» (Racc. 1977, pag. 538).

Prima di fare il bilancio di quelli che mi sembrano essere i risultati dell'esame di tali precedenti, dovrei forse ricordare che il Governo francese ha citato quattro casi in cui il Consiglio aveva adottato disposizioni in deroga al principio generale della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità, lasciando intendere, se ho ben capito, che il Consiglio doveva quindi necessariamente avere il potere di farlo. Il primo caso è quello della sovvenzione di cui si trattava nella causa Holtz & Willemsen. Gli altri tre (in relazione ai quali non è stata richiamata alcuna pronunzia della Corte) s'inserivano rispettivamente nel contesto dell'organizzazione comune del mercato dei prodotti ortofrutticoli, di quella del mercato dello zucchero, e della normativa riguardante la pesca. La Commissione ha fatto presente che, in realtà, in nessuno dei tre casi suddetti si trattava propriamente di una deroga al principio della libera circolazione delle merci. Non intendo affrontare la questione del se ciò sia o non sia esatto. A mio parere, la Corte non potrebbe trarre alcuno spunto, per definire secondo una corretta interpretazione del Trattato la portata dei poteri del Consiglio, dal fatto di sapere che cosa il Consiglio stesso ritenesse essere di sua competenza in determinati casi singoli.

Ritengo che le conclusioni derivanti dai precedenti giurisprudenziali di cui sopra si possano riassumere come segue.

Essi non forniscono alcun elemento a sostegno della tesi del Governo francese, bensì, invece, qualche argomento ad essa contrario. Ciò non stupisce, dal momento che si tratta di una tesi in aperta contraddizione con l'art. 38, n. 2, del Trattato. La clausola di salvaguardia contemplata da questa norma riguarda le «disposizioni degli articoli da 39 a 46», non già qualsivoglia provvedimento adottato dal Consiglio. La tesi in questione va perciò, a mio avviso, respinta.

Vi sono poi elementi inconciliabili con l'altra tesi estrema, quella delle ricorrenti, e precisamente nelle pronunzie relative agli importi compensativi monetari e nella sentenza Holtz & Willemsen. Conseguentemente, respingerei anche questa tesi.

Nessuno spunto può trarsi, dalla suddetta giurisprudenza, a sostegno della tesi della Commissione, tesi a sua volta incompatibile, inoltre, coi principi affermati nelle cause vertenti sugli importi compensativi monetari e nella Holtz & Willemsen. Per di più questa tesi, che non è fondata su alcuna espressa disposizione del Trattato, né su alcun consolidato canone interpretativo, porterebbe a risultati arbitrari. Ritengo che anch'essa vada quindi respinta.

Qualche sostegno trova, nei precedenti sopra richiamati, la tesi del Consiglio, anche se non in tutta la sua portata. Per giustificare il fatto che il Consiglio inserisca in una disciplina riguardante l'organizzazione comune di un mercato agricolo disposizioni in deroga alle norme generali del Trattato, in circostanze non espressamente contemplate negli artt. 39-46, dev'essere provato non solo il carattere accessorio e temporaneo di tali disposizioni derogatorie, ma altresì che queste si rendono necessarie in considerazione di una particolare situazione di fatto e non vanno oltre quanto necessario per ovviare ad eventuali disfunzioni di una siffatta organizzazione. È questa la conclusione cui si perviene in base alle sentenze relative agli importi compensativi monetari ed alla sentenza Holtz & Willemsen, conclusione che dovrebbe essere esatta poiché il potere di legiferare in deroga alle norme del Trattato in dette circostanze è solo implicitamente attribuito al Consiglio dall'art. 43 del Trattato, e non può quindi avere portata più vasta di quella necessaria per il conseguimento degli scopi per i quali lo stesso articolo conferisce espressamente all'istituzione determinati poteri (ved. punto I, n. 3, della motivazione del parere emesso dalla Corte il 26 aprile 1977, a norma dell'art. 228, n. 1, del Trattato, quanto al progettato «Accordo relativo all'istituzione di un Fondo europeo d'immobilizzazione della navigazione interna», Racc. 1977, pag. 755).

Vorrei aggiungere — anche se, forse, la considerazione è ovvia — che, pure qualora fosse provato che una disposizione in deroga alle norme generali del Trattato è necessaria per garantire temporaneamente il buon funzionamento di un'organizzazione comune di mercato, il potere del Consiglio quanto all'emanazione di una siffatta disposizione non comprende, a mio avviso, la facoltà di delegare ampi poteri discrezionali agli Stati membri. Gli effetti di tale disposizione devono rimanere sotto il diretto controllo della Comunità.

Per le ragioni già esposte, ritengo che, nel momento in cui veniva adottato il regolamento n. 816/70, la situazione fosse tale da giustificare l'inserimento, nel testo dello stesso, dell'art. 31, n. 2. Per di più, il 2o comma di tale disposizione mirava a garantire che gli effetti di questa rimanessero sotto il controllo della Commissione. Sono perciò del parere che, originariamente, l'art. 31, n. 2 fosse legittimo, ed è in tal senso che dovreste pronunciarvi risolvendo la prima questione sottopostavi dal Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse.

Passo ora alla seconda questione.

In proposito il Governo francese sostiene anzitutto che l'art. 31, n. 2, era necessariamente ancora in vigore nel settembre 1975, non essendo stato abrogato fino al maggio 1976. Esso assume che questa norma, contenuta in un regolamento del Consiglio, non poteva essere privata della sua efficacia se non mediante un atto della stessa istituzione. A sostegno di questa tesi, il Governo francese si richiama al fatto che, nel verbale della sessione tenuta dal Consiglio nei giorni 27 e 28 aprile 1970, durante la quale veniva adottato il regolamento n. 816/70, è riportata una dichiarazione secondo cui «all'inizio della prossima campagna viticola, la Commissione esaminerà se in ogni Stato membro l'insieme degli strumenti necessari per la gestione del mercato vitivinicolo da prevedere nell'ambito dell'organizzazione comune di questo mercato sia applicato in modo da assicurare l'applicazione ordinata di tali strumenti. Essa trasmetterà al Consiglio una relazione sulle sue constatazioni». Il Governo francese fa inoltre riferimento al punto di vista espresso, in successive sessioni, da taluni membri del Consiglio.

A mio avviso, questa tesi va respinta. Secondo il suo stesso testo, l'art. 31, n. 2, doveva avere efficacia soltanto «finché non [fosse stato] applicato l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo». Senza questa limitazione, invero, penso che l'art. 31, n. 2, sarebbe stato — tenuto conto delle ragioni che ne giustificavano l'inserimento nel regolamento n. 816/70 — illegittimo, perché eccedente i limiti posti alla competenza del Consiglio. Le difficoltà sorgono dal fatto che il regolamento non specificava da chi ed in qual modo dovesse essere accertato se la condizione risolutiva espressa in tale limitazione fosse o meno realizzata. Da ciò non può tuttavia desumersi che tale accertamento fosse di competenza del Consiglio. Secondo quanto disposto dall'art. 145 e, rispettivamente, dall'art. 155 del Trattato, è alla Commissione, non già al Consiglio, che spetta il compito di vigilare sull'applicazione delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza del Trattato.

Esistono vari motivi per i quali la dichiarazione contenuta nel verbale della sessione del Consiglio non può avere il significato attribuitole dal Governo francese. In primo luogo, e com'è senz'altro evidente, una siffatta dichiarazione non è un atto avente forza normativa e, anche se ciò fosse, non potrebbe modificare le disposizioni del Trattato in merito alle rispettive competenze del Consiglio e della Commissione. Il Governo francese ha sostenuto che la dichiarazione potrebbe essere richiamata, in quanto facente parte dei «lavori preparatori», come strumento ausiliario per l'interpretazione del regolamento n. 816/70. Tuttavia, per quanto prezioso, questo strumento non potrebbe mai autorizzare un'interpretazione del regolamento che si riveli incompatibile col Trattato. Inoltre, quale che possa essere in generale il valore dei «lavori preparatori» nell'interpretazione di regolamento del Consiglio — e, come voi sapete, io metto in dubbio tale valore —, il richiamo a detti lavori è certamente impossibile se i relativi documenti non sono stati pubblicati (a questo proposito vorrei rimandare a quanto ho avuto occasione di dire nella causa. 28/76, Milac/HZA Freiburg, Racc. 1976, pag. 1664, e nella causa 109/76, Blottner/Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, Racc. 1977, pag. 1153). Da parte del Governo francese è stato inoltre sostenuto (in udienza) che la dichiarazione di cui trattasi potrebbe ritenersi produttiva di effetti giuridici, in conformità al principio affermato nella causa 81/72 (Commissione/Consiglio, Racc. 1973, pag. 575). Ora, questo principio consiste unicamente nella possibilità che una dichiarazione del Consiglio faccia sorgere, in determinate circostanze, legittime aspettative che saranno giuridicamente tutelate. Ed è difficile vedere come la dichiarazione di cui ci stiamo occupando possa avere dato luogo ad una qualsiasi legittima aspettativa. Il Governo francese, comunque, non ne ha indicato alcuna. Infine, la dichiarazione ha in sostanza portata limitata. Essa impegna la Commissione ad esaminare una questione che sarebbe stato comunque suo dovere prendere in considerazione ed a trasmettere «al Consiglio una relazione sulle sue costatazioni». Nulla era precisato circa lo scopo di tale relazione, che avrebbe potuto avere fini semplicemente informativi. Inoltre, la dichiarazione impegnava la Commissione ad esaminare tale questione una sola volta, e cioè all'inizio della successiva stagione vitivinicola. Non era stabilito quali sarebbero state le conseguenze, se la Commissione avesse accertato (come in definitiva è avvenuto) che, a quell'epoca, la disciplina amministrativa ih questione non era stata pienamente messa in atto in tutti gli Stati membri.

Resta quindi in sospeso il problema del se, in realtà, fosse «applicato» l'insieme degli strumenti amministrativi necessari per la gestione del mercato vitivinicolo. Se tale applicazione avesse avuto luogo prima del maggio 1976, l'abrogazione dell'art. 31, n. 2, non avrebbe avuto altro significato che quello di eliminazione di una inutile zavorra, mediante un procedimento seguito abbastanza spesso.

Il Governo francese ha sostenuto che la soluzione di un siffatto problema non rientra nella competenza di questa Corte, in un procedimento ai sensi dell'art. 177 del Trattato. Esso ha fatto riferimento a due sentenze emesse, rispettivamente, il 29 aprile 1977 dal Tribunal d'instance di Marsiglia e il 29 giugno 1977 dal Tribunal d'instance di Sète, in altre due cause comprese nella quarantina di cui ho già fatto menzione, sentenze nelle quali detti giudici (a differenza del Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse) adottavano il suddetto punto di vista e disponevano delle perizie in merito al problema del se la disciplina amministrativa di cui trattasi fosse stata attuata in Italia alla data dell'11 settembre 1975.

Anche su questo punto sono giunto a concludere che la tesi del Governo francese va respinta, con la conseguenza che le pronunzie del Tribunal d'instance di Marsiglia e del Tribunal d'instance di Sète erano errate.

Se non mi sbaglio nel ritenere che, a norma dell'art. 155 del Trattato, spettava in primo luogo alla Commissione, e solo ad essa, stabilire se detta disciplina amministrativa fosse stata definita e posta in atto, la circostanza che la Commissione avesse o meno, in realtà, adottato formali decisioni in proposito non poteva influire in alcun modo sui diritti di chicchesia. Nell'ipotesi che la Commissione avesse adottato una siffatta decisione, questa avrebbe potuto essere impugnata dal Consiglio o da qualsiasi Stato membro in forza dell'art. 173 del Trattato, ovvero la sua validità avrebbe potuto essere accertata a norma dell'art. 177 in seguito a domanda di pronunzia pregiudiziale proposta dai giudici di qualsiasi Stato membro. In entrambi i casi sarebbe spettato a questa Corte decidere, in base alle prove addotte, in merito alla validità della decisione della Commissione.

Come ho sottolineato nelle cause riunite 51, 86 e 96/75 (EMI/CBS, Racc. 1976, pag. 854), la Corte ha la facoltà, in un procedimento a norma dell'art. 177, vertente sulla validità di atti delle istituzioni comunitarie, di assumere prove su qualsiasi questione di fatto che possa apparire rilevante in proposito.

La mancata adozione da parte della Commissione (quanto meno prima del 15 settembre 1975) di una decisione del genere potrebbe, in teoria, essere attribuita ad uno dei tre motivi seguenti (dico «quanto meno prima del 15 settembre 1975», perché la lettera inviata in tale data dalla Commissione al Governo francese può essere considerata come la manifestazione concreta di una siffatta decisione). Il primo motivo potrebbe consistere nel fatto che la Commissione non abbia tenuto conto degli obblighi impostile dal Trattato. Il secondo, nel fatto ch'essa non si sia ritenuta obbligata ad adottare formalmente alcuna decisione fino a quando non si fossero verificate in pratica circostanze tali da rendere necessaria una decisione del genere. Il terzo, nel fatto che alla Commissione non sia risultato, fino al maggio 1976, che la necessaria disciplina amministrativa fosse stata posta in atto. Abbiamo appreso dalla Commissione stessa che quest'ultima ipotesi non corrisponde alla realtà. Il motivo della sua omissione dev'essere quindi uno dei primi due. Né l'uno né l'altro potrebbero avere l'effetto di trasferire da questa Corte ai giudici degli Stati membri la competenza a decidere in ultima istanza sulla questione essenziale. Com'è stato sottolineato dalla Commissione nel corso del procedimento, benché questo riguardi piuttosto la durata della validità di una norma comunitaria che non la sua originaria legittimità, trattasi pur sempre di una questione di validità, non già di una questione di applicazione del diritto comunitario alle circostanze di un caso concreto, la quale sarebbe, nell'ambito dell'art. 177, di esclusiva competenza dei giudici nazionali. Con ciò non intendo certo perdere di vista il fatto che il giudice nazionale il quale non si pronunci in ultima istanza ha il potere discrezionale di risolvere esso stesso, senza rinvio a questa Corte, problemi relativi alla validità di disposizioni contenute in regolamenti comunitari. Tuttavia, qualora la sua pronunzia venisse impugnata dinanzi ad un organo giurisdizionale «avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno», il rinvio pregiudiziale diverrebbe necessario. L'ultima parola su un problema del genere spetta quindi a questa Corte.

Passiamo perciò a considerare le prove.

Nel procedimento instaurato in forza dell'art. 169 (causa 117/75), il Governo francese aveva ripetutamente affermato che, nel settembre 1975, la disciplina necessaria per la gestione del mercato vitivinicolo non era ancora stata completamente definita in Italia o, in ogni caso, non era quivi debitamente applicata. La Corte chiedeva al Governo francese se non intendesse produrre prove a sostegno di tali affermazioni. Rispondendo a tale invito, il Governo francese produceva in causa una serie di documenti, fra i quali dispacci dell'ambasciata francese a Roma, ritagli di giornali italiani ed estratti della Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Nelle osservazioni scritte presentate nelle cause attuali, il Governo francese ha ripetuto in gran parte le stesse affermazioni, ancora una volta senza addurre prove. Invitato a dichiarare se i documenti da esso prodotti nella causa 117/75 potessero essere versati agli atti delle presenti cause, detto Governo ha espresso il proprio assenso. Tuttavia, esso non si è riferito a tali documenti nel corso del procedimento. Dopo averli esaminati, da parte mia sono giunto alla conclusione che il loro valore probatorio è trascurabile.

Le altre prove consistono in documenti prodotti dalla Commissione e dal Consiglio.

Fra quelli rilevanti nella fattispecie il primo è la relazione presentata dalla Commissione al Consiglio in conformità alla dichiarazione contenuta nel verbale della sessione da questo tenuta nei giorni 27 e 28 aprile 1970. Tale relazione, che reca la data del 27 luglio 1971, esponeva nei seguenti termini i risultati cui aveva portato l'esame effettuato dalla Commissione:

«— Les instruments nécessaires à la gestion du marché viti-vinicole semblent, pour la plus grande partie, être mis en place par les États membres.

— Les dates à partir desquelles les instruments nécessaires ont été mis en place diffèrent d'un État membre à l'autre. Pour des raisons d'ordre administratif, il a été relativement plus facile de procéder à une mise en place rapide de ces instruments dans certains États membres qui, avant l'entrée en vigueur de l'organisation commune du marché viti-vinicole possédaient déjà, dans le cadre national, les instruments correspondants.»

In altre parole, la Commissione non aveva potuto accertare, a quella data, che la disciplina amministrativa in questione fosse stata pienamente attuata in tutti gli Stati membri, né, in particolare, in Italia.

La relazione della Commissione costituiva successivamente oggetto di esame da parte del gruppo di lavoro «vini» esistente presso il Consiglio, nonché del comitato speciale «agricoltura», i quali, in note datate 14 febbraio 1972 e, rispettivamente, 23 febbraio 1972, concludevano entrambi, alla luce di ulteriori informazioni ricevute dopo la relazione della Commissione, che gli strumenti necessari alla gestione del mercato vitivinicolo erano stati messi in atto dagli Stati membri alla data del 31 dicembre 1971.

Il Governo francese ha sostenuto che non si dovrebbe tener conto di queste note, in quanto il gruppo di lavoro «vini» e il comitato speciale «agricoltura» sono semplici organi interni aventi funzioni esecutive, i quali non potevano emettere dichiarazioni vincolanti per l'istituzione cui appartengono e cioè per il Consiglio. Tuttavia, se è esatto il mio punto di vista secondo cui la competenza del Consiglio non comprendeva la facoltà di decidere in merito al se, ad un dato momento, si fosse o meno verificata la condizione risolutiva di cui all'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70, l'argomento di cui sopra non è pertinente. Dette note sono importanti perché, essendo state redatte da organi specializzati (esiterei ad usare l'aggettivo «tecnici»), nei quali erano rappresentati tutti gli Stati membri e la Commissione, costituiscono la prova (e la prova evidente, direi) del fatto che la condizione di cui trattasi era soddisfatta al momento della loro redazione. Ed è incontestato che le note stesse riflettevano una posizione di unanimità.

Il Governo francese si richiama anche a quanto avvenuto in due successive sessioni del Consiglio.

La prima di queste sessioni è quella tenutasi il 29 e il 30 maggio 1972 e in cui venivano esaminate la relazione della Commissione e la nota del comitato speciale «agricoltura». Il relativo verbale è stato prodotto in causa. Formalmente, il Consiglio si limitava a prendere atto della relazione della Commissione. Durante la discussione, tuttavia, il ministro francese dell'agricoltura aveva detto di non poter credere che tutti gli strumenti in questione fossero stati posti in atto, in quanto l'esperienza di ogni giorno dimostrava che sussistevano ancora delle difficoltà sul mercato vitivinicolo. Era per lui «politicamente» impossibile accettare che il Consiglio dichiarasse ormai caduco l'art. 31, n. 2. In risposta ad una domanda del presidente, egli ribadiva di aver inteso dire che, se pure erano stati definiti, tali strumenti non funzionavano tuttavia in modo soddisfacente. Il membro della Commissione presente alla riunione dichiarava che le disposizioni del regolamento n. 816/70 erano state applicate. Diverso era il problema del se dette disposizioni richiedessero modifiche o miglioramenti.

La seconda sessione del Consiglio cui si riferisce il Governo francese è quella del 9 settembre 1975, tenuta immediatamente prima che lo stesso Governo adottasse il decreto di cui ora trattasi. Anche il verbale di questa riunione fa parte del fascicolo delle presenti cause. All'inizio della sessione, il ministro francese dell'agricoltura richiamava l'attenzione sulle perturbazioni registratesi sul mercato vitivinicolo francese in conseguenza del deprezzamento della lira italiana. Egli proponeva che venissero ripristinati gli importi compensativi monetari. Questa proposta veniva però respinta. La delegazione francese avanzava allora la proposta di far valere l'art. 31, n. 2, in base al fatto che il Consiglio non aveva ancora adottato i provvedimenti necessari a migliorare l'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, nonostante che, mediante una risoluzione del 21 aprile 1975 (GU n. C 90, del 23 aprile 1975), esso si fosse impegnato a farlo entro il 1o agosto 1975. Il Governo francese insiste particolarmente sulla circostanza che non soltanto alcuni degli altri membri del Consiglio, ma anche il membro della Commissione responsabile del settore in questione (sig. Lardinois), presente alla riunione, avevano ammesso la possibilità di una siffatta soluzione. Bisogna riconoscere, tuttavia, che tale possibilità veniva ammessa a malincuore e solo in vista di un «compromesso politico», la cui fattibilità avrebbe dovuto essere esaminata dalla Commissione, sussistendo dubbi circa la sua pratica attuazione e la sua legittimità. Alla fine, tale soluzione veniva esclusa, in quanto gli altri membri del Consiglio vi si opponevano per motivi sia politici sia giuridici. Incidentalmente, va osservato che alcuni di loro esprimevano il punto di vista, coincidente col mio, secondo cui spettava alla Commissione accertare se la condizione risolutiva di cui all'art. 31, n. 2, si fosse realizzata.

Vi è infine un altro elemento di prova cui vorrei accennare.

Il 15 settembre 1975, il sig. Lardinois teneva una conferenza-stampa a Bruxelles, in cui rendeva noto il parere motivato della Commissione. In tale occasione, egli metteva in rilievo i provvedimenti che la Commissione stessa aveva emanato per rendere meno pesante la situazione sul mercato vitivinicolo. Uno di questi provvedimenti era stato l'invio al Governo italiano di una lettera in cui si chiedeva di accelerare il pagamento delle somme dovute ai produttori e ai commercianti in forza dell'organizzazione comune del mercato in questione (ad esempio, restituzioni, sovvenzioni per il magazzinaggio, premi di distillazione, ecc.). Egli affermava che detti pagamenti, normalmente effettuati dagli Stati membri nel giro di due mesi, avevano richiesto quasi un anno per essere effettuati in Italia, il che aveva ripercussioni negative sul mercato. Ciò convalida, in un certo senso, la tesi del Governo francese secondo cui alcuni degli strumenti amministrativi di cui trattasi non funzionavano in modo soddisfacente in Italia.

Temo tuttavia che l'inefficienza burocratica, benché deprecabile, sia più o meno endemica in tutti i nostri paesi. Essa determina spesso iniquità, a volte gravi. I rimedi che vi si possono opporre variano da paese a paese: ombudsmen, giudici, stampa, interrogazioni parlamentari … Sul piano comunitario, facciamo particolare affidamento sull'art. 169 del Trattato. Ma non si può, a mio avviso, ritenere che una disposizione avente carattere temporaneo, contenuta in un regolamento del Consiglio che istituisce l'organizzazione comune di mercato per un dato prodotto agricolo, la quale deroghi, al fine di far fronte ad una particolare situazione di fatto, alle norme generali del Trattato — qual era, se non erro, l'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 — possa essere ancora fatta valere, cinque anni dopo l'entrata in vigore del regolamento, semplicemente onde rimediare ad inefficienze amministrative.

Concludo perciò nel senso che, risolvendo la seconda questione sottopostavi dal Tribunal d'instance di Bourg- en-Bresse, dovreste dichiarare che le disposizioni dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 816/70 non erano più applicabili l'11 settembre 1975.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.