CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 13 GENNAIO 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

Il presente procedimento verte sul monopolio statale dei tabacchi in Italia. Detto monopolio è attribuito ad un organismo chiamato «Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato» (AAMS). Esso fu instaurato con la legge 17 luglio 1942, n. 907, che conferiva all'AAMS il diritto esclusivo di lavorare, confezionare, importare e vendere tabacchi in Italia. Il principale problema che vi si chiede di risolvere è quello concernente la misura in cui l'esclusiva d'importazione dell'AAMS è ora compatibile col diritto comunitario.

La domanda di pronunzia pregiudiziale è stata sottoposta alla Corte dal giudice istruttore presso il tribunale civile e penale di Como. I fatti della causa sono abbastanza semplici. La signora Flavia Manghera ed altre persone sono state rinviate a giudizio sotto l'imputazione d'avere, nell'agosto 1973, introdotto in Italia sigarette di contrabbando, evadendo il pagamento dei relativi tributi e violando il monopolio dell'AAMS. Le pene che, secondo la legge italiana, possono essere inflitte agli imputati per la violazione del monopolio sono più gravi di quelle previste per il mancato pagamento dei tributi. Esse vengono inoltre determinate secondo un criterio diverso, cioè in base al peso della merce importata, mentre le pene per l'evasione delle imposte sono calcolate con riferimento all'ammontare dell'imposta non pagata. Il diritto comunitario entra in gioco nel presente caso per il fatto che alcune delle sigarette contrabbandate erano state prodotte in altri Stati membri. L'ordinanza di rinvio non precisa quali fossero questi Stati, benché la cosa possa essere importante.

La questione sottoposta alla Corte riguarda l'interpretazione dell'art. 37, n. 1, del trattato CEE, nonché l'efficacia da attribuire alla risoluzione del Consiglio 21 aprile 1970«sui monopoli nazionali a carattere commerciale dei tabacchi manifatturati», risoluzione addottata dal Consiglio il giorno stesso in cui esso emanava, insieme con altri provvedimenti, il regolamento (CEE) n. 727/70, istitutivo della organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio.

L'art. 37, n. 1, dispone, nella parte che ci interessa, quanto segue:

«Gli Stati membri procedono a un progressivo riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi.

Le disposizioni del presente articolo si applicano a qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato membro, de jure o de facto, controlla, dirige o influenza sensibilmente, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri …».

L'art. 44, n. 1, dell'atto annesso al trattato d'adesione recita:

«I nuovi Stati membri procedono ad un progressivo riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, ai sensi dell'articolo 37, paragrafo 1, del trattato CEE, in modo che venga esclusa, anteriormente al 31 dicembre 1977, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi.

Gli Stati membri originari assumono obblighi equivalenti nei confronti dei nuovi Stati membri.»

Così, mentre ne rapporti fra gli Stati membri originari il riordinamento dei monopoli statali avrebbe dovuto essere effettuato entro la fine del periodo transitorio, cioè entro il 31 dicembre 1969, nei rapporti fra i predetti Stati ed i nuovi Stati membri è previsto che tale riordinamento debba venire effettuato entro il 31 dicembre 1977. È questa la ragione per cui può essere importante identificare gli Stati membri da cui provenivano le sigarette d'origine comunitaria. Infatti, anche risolvendo la questione principale nel senso che l'art. 37, n. 1, del trattato CEE obbligava l'Italia a privare l'AAMS del diritto esclusivo d'importare tabacco da altri Stati membri, un simile obbligo non potrebbe considerarsi esteso ad importazioni effettuate nel 1973 dalla Danimarca, dall'Irlanda o dal Regno Unito.

La risoluzione del Consiglio richiamata nell'ordinanza di rinvio, risoluzione che, come ricorderete, si riferiva nella sua intestazione «ai monopoli nazionali a carattere commerciale dei tabacchi manifatturati», era del seguente tenore:

«Il Consiglio delle Comunità europee conviene quanto segue:

1. governi francese e italiano si impegnano ad adottare le misure necessarie per eliminare le discriminazioni derivanti dai monopoli nazionali a carattere commerciale.

2. La soppressione dei diritti esclusivi relativi all'importazione e alla commercializzazione all'ingrosso dev'essere effettata al più tardi il 1o gennaio 1976.» (GU n. C 50 del 28. 4. 1970).

In udienza il rappresentante del governo italiano ha comunicato, ed il rappresentante della Commissione ha confermato, che era stato presentato al parlamento italiano un progetto di legge inteso ad attuare l'impegno assunto dall'Italia con l'art. 2 della citata risoluzione. Probabilmente, tenuto conto del termine fissato nella risoluzione stessa, il progetto di legge è già stato approvato.

Le questioni sottoposte alla Corte dal giudice proponente sono quattro.

Con la prima e più importante si chiede se l'art. 37, n. 1, del trattato vada interpretato nel senso che, a partire dal 31 dicembre 1969, i monopoli statali a carattere commerciale dovessero essere riorganizzati in modo tale da eliminare qualsiasi diritto di importazione esclusiva dagli altri Stati membri.

Con la seconda si chiede se l'art. 37, n. 1, sia direttamente efficace negli Stati membri e faccia sorgere in capo ai singoli diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare.

Con la terza, che presuppone una soluzione affermativa delle due questioni precedenti, si chiede se «di conseguenza», i singoli potessero, a partire dal 1o gennaio 1970, importare liberamente, previo pagamento delle imposte gravanti su tali generi di prodotti, anche prodotti fino a quel momento sottoposti al regime di monopolio.

Con la quarta ed ultima si chiede, in sostanza, se la risoluzione del Consiglio 21 aprile 1970 potesse modificare la portata dell'art. 37, n. 1, del trattato.

Ritengo opportuno cominciare dalla seconda e dalla quarta questione, che mi sembrano le più facili da risolvere.

Circa la seconda questione, mi pare indiscutibile che l'art. 37, n. 1, ha acquisito, sin dalla scadenza del periodo transitorio, efficacia diretta negli Stati membri originari. Questa mia opinione si fonda su quanto affermato dall'avvocato generale Roemer nella causa 82-71 (SALL, Racc. 1972, pag. 154) e dall'avvocato generale Reischl nella causa 45-75 (Rewe Zentrale c. Hauptzollamt Landau) ancora pendente. Con la sentenza pronunziata nella causa 6-64 (Costa c. ENEL, Racc. 1964, pag. 1127), la Corte ha, già da lungo tempo, stabilito che l'art. 37, n. 2, in base al quale «gli Stati membri si astengono da qualsiasi nuova misura contraria ai principi enunciati nel paragrafo 1», era ed è direttamente efficace. Ne deriva che, alla fine del periodo transitorio, anche il n. 1 ha acquisito la stessa efficacia, considerato che, da quel momento in poi, il suddetto paragrafo vietava necessariamente agli Stati membri di mantenere in vigore norme contrarie ai principi in esso enunciati. È interessante osservare che nessuno di coloro che hanno presentato osservazioni alla Corte ha sostenuto una tesi diversa.

Farò forse bene ad aggiungere che non ho trascurato le specifiche considerazioni svolte nella causa Rewe Zentrale dall'avvocato generale Reischl con riferimento all'art. 37, n. 4. Esse non sono tuttavia rilevanti nel presente caso, se non altro perché nessuno ha sostenuto che il monopolio italiano dei tabacchi si proponga o si sia mai proposto, anche solo in parte, di agevolare i coltivatori italiani di tabacco. Per di più, come voi ben sapete, esiste fin dal 1970 un'organizzazione comune di mercato nel settore del tabacco greggio.

La soluzione della quarta questione è ancora più evidente: una semplice risoluzione del Consiglio non può, senza alcun dubbio, modificare il trattato. Il Consiglio potrebbe giungere ad un simile risultato soltanto seguendo la procedura contemplata dall'art. 235 o dall'art. 236 del trattato. La risoluzione di cui si discute costituiva — e, di nuovo, nessuno lo ha contestato — un atto essenzialmente politico, adottato in un periodo nel quale era opinione generale non potersi affermare con sicurezza che l'art. 37, n. 1, imponesse la soppressione dei diritti esclusivi d'importazione attribuiti ai monopoli statali. Il problema è tuttora irrisolto e rappresenta ovviamente il più importante dei punti su cui la Corte dovrà pronunziarsi nel presente procedimento.

Prima di affrontarlo, devo ancora trattare un argomento avanzato dal governo italiano. Quest'ultimo ha sostenuto che il monopolio italiano dei tabacchi non è già un monopolio commerciale, bensì un monopolio fiscale, cui si applica l'art. 90, n. 2, del trattato. Se ho ben capito, il governo italiano ritiene che esista una distinzione fra il monopolio commerciale, cui si applica l'art. 37, ed il monopolio fiscale, cui si applica l'art. 90, n. 2, e per il quale è esclusa la validità dell'art. 37. Il primo tipo di monopolio andrebbe perciò visto come uno strumento di politica economica, il secondo come uno strumento di politica fiscale.

Non so proprio, signori Giudici, se possa esistere, nella realtà, una così netta distinzione, né se gli autori del trattato abbiano mai potuto ritenere ch'essa esista. È invece facile immaginare un monopolio con duplice finalità od un monopolio nel quale ad uno scopo principale si affianchi uno scopo secondario. Inoltre, mi pare che l'art. 90, n. 2, sia una norma con obiettivi assai limitati. Esso, semplicemente, esenta determinate imprese — fra cui anche, ma non esclusivamente, i monopoli fiscali — dall'osservanza delle norme del trattato, ed in particolare delle regole di concorrenza, «nei limiti in cui l'applicazione di tali norme … osti all' adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata».

Circa la distinzione sopra citata s'è sviluppato sulle riviste specializzate un vivace dibattito, in cui sono intervenuti anche autori italiani. Si può notare che vi è disaccordo non solo sull'esistenza della distinzione stessa, ma altresì sull'appartenenza del monopolio italiano dei tabacchi all'uno o all'altro tipo di monopoli. Da parte mia, mi chiedo se, indipendentemente dal valore dei diversi argomenti avanzati dagli studiosi, l'Italia, dopo essersi impegnata con la risoluzione del Consiglio 21 aprile 1970, possa ancora sostenere che il suo monopolio dei tabacchi non ha «carattere commerciale».

Ad ogni modo è chiaro — come il rappresentante del governo italiano ha cortesemente riconosciuto — che il giudice istruttore presso il tribunale di Como non ha sottoposto a questa Corte alcuna questione circa l'art. 90, n. 2, del trattato, Ciò mi esime dal discuterne più oltre e mi consente di giungere alla questione principale.

La suddetta questione è stata oggetto di dibattito, si può dire fin dal primo momento di vita del mercato comune. Riguardo ad essa anche il pensiero della Commissione ha subito, a quanto sembra, una certa evoluzione.

Da una parte si sostiene — ed è ovviamente l'opinione fatta propria dal governo italiano in questo procedimento — che l'art. 37, n. 1, nel suo tenore letterale, impone soltanto un «riordinamento», e non già la soppressione dei monopoli statali. Di conseguenza, non si può esigere in base al suddetto articolo, un «riordinamento» che tolga al monopolio i suoi caratteri essenziali. In conclusione, l'art. 37, n. 1, non può essere interpretato nel senso che si debba togliere ai monopoli statali l'esclusiva dell'importazione.

A mio parere, tale ragionamento contiene una contraddizione. La lettera dell'art. 37, n. 1, non richiede effettivamente l'abolizione dei monopoli statali, ma neppure ne impone il mantenimento. Essi devono infatti venire «riordinati» in modo tale da escludere fra «i cittadini degli Stati membri» qualsiasi «discriminazione per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento ed agli sbocchi». Ritengo perciò, a rigor di logica, che un (ipotetico) monopolio di Stato, il cui scopo ed effetto consistessero unicamente nel garantire tale discriminazione, avrebbe dovuto, a norma dell'art. 37, n. 1, essere sottoposto, entro la fine del periodo transitorio, ad un «riordinamento» non diverso dall'abolizione. Viceversa, un (ipotetico) monopolio, che non implicasse alcuna simile discriminazione, non avrebbe avuto bisogno di alcun «riordinamento». Così, in ogni caso, il problema fondamentale è sempre uno solo: se il diritto esclusivo d'importazione dei monopoli statali implichi una discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento delle merci ed agli sbocchi commerciali.

Vorrei aggiungere che, nel caso di un organismo come quello di cui ora si discute, il quale possiede l'esclusiva della produzione, non si può evidentemente sostenere che la soppressione dell'esclusiva d'importazione equivarrebbe alla soppressione del monopolio.

Per l'unica questione realmente importante il governo italiano propone una soluzione negativa, in quanto — a suo avviso — il monopolio non opera una discriminazione fra i cittadini italiani e i cittadini degli altri Stati membri.

Questo argomento mi sembra inconferente. L'art. 37 non riguarda le discriminazioni fra i cittadini degli Stati membri in quanto persone. La sua collocazione nel capitolo del trattato relativo all'abolizione delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri dimostra che le discriminazioni, cui esso fa riferimento, sono le discriminazioni a danno di prodotti fabbricati o messi in commercio da cittadini di altri Stati membri. Ciò mi sembra sottolineato nel secondo comma dell'art. 37, n. 1, laddove si accenna alla possibilità che uno Stato membro controlli, diriga o influenzi, per mezzo del monopolio «le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri».

Su questa base, concordo con la Commissione nell'affermare la presenza d'una discriminazione del tipo testé illustrato quando un determinato organismo, cui spetti l'esclusiva della produzione in uno Stato membro, sia libero di vendere in altri Stati membri e possieda, nel contempo, il diritto esclusivo di importare nel proprio Stato.

Quanto sopra esposto sarebbe di per sé sufficiente a risolvere la questione, ma ritengo necessario menzionare un altro argomento addotto nel corso del procedimento, argomento che — a mio avviso — giustificherebbe la stessa conclusione anche nell'ipotesi d'un monopolio non esteso alla produzione della merce.

Il predetto argomento si basa sull'affermazione che l'art. 37 riguarda non solo le discriminazioni effettive, ma altresì quelle potenziali. Esso è adombrato nella formulazione che il giudice istruttore presso il tribunale di Como ha dato alla prima delle questioni sottoposte alla Corte. Egli domanda infatti se il monopolio di Stato dovesse essere riorganizzato «in modo tale da eliminare la possibilità stessa di operare discriminazioni nei confronti degli esportatori comunitari, con il conseguente venir meno dei diritti di importazione esclusiva nei confronti degli altri Stati membri, a partire dal 1o gennaio 1970».

Come la Commissione ha efficacemente spiegato nelle sue osservazioni, un monopolio statale, cui spetti l'esclusiva dell'importazione, può, in pratica, recare pregiudizio alle merci provenienti da altri paesi, non solo con provvedimenti di chiara natura discriminatoria, ma anche, più larvatamente, indirizzando al predetto fine le normali decisioni in tema di prezzi, di pubblicità, di forniture, etc. Tali forme di discriminazione sono difficili da scoprire e da prevenire e la Commissione, dopo molti anni di controllo volto ad assicurare il rispetto dell'art. 37, ha dovuto constatare che un risultato soddisfacente può essere ottenuto soltanto abolendo le esclusive d'importazione.

Nella causa 20-64 SARL Albatros c. Sopeco, Racc. 1965, pag. 11) l'avvocato generale Gand ha mostrato come l'art. 37 completi i precedenti articoli relativi all'eliminazione delle restrizioni quantitative nel commercio fra gli Stati membri. Nella causa 8-74 (Procureur du Roi c. Dassonville, Racc. 1974, pag. 852) la Corte ha fissato il seguente principio di portata generale:

«Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative».

Sarebbe — credo — sorprendente che, mentre gli articoli dal 30 al 36 vietano potenziali restrizioni al commercio fra gli Stati membri, l'art. 37, invece, non le vietasse. In realtà — io ne sono convinto — esso le vieta, come è provato dall'uso, nel suo primo paragrafo, del termine «garantire» ( 2 ) («soit assurée» nella versione francese). Ora, non si può «garantire» la soppressione di un dato fenomeno, se si lascia sussistere la possibilità che esso si ripresenti. Anche in ciò la mia opinione concorda con quella espressa dall'avvocato generale Roemer nella causa SAIL (Racc. 1972, pag. 146).

In quell'occasione, la Corte non ha ritenuto di dover affrontare il problema. Essa ha però precisato che l'esclusiva di vendita (che non si incontra mai disgiunta dall'esclusiva d'importazione) è incompatibile con quella parte dell art. 40, n. 3, del trattato CEE, che vieta «qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità».

In definitiva, ritengo che le questioni sottoposte alla Corte dal giudice istruttore presso il tribunale di Como vadano risolte come segue:

1. L'art. 37, n. 1, del trattato CEE va interpretato nel senso che, entro il 31 dicembre 1969, ogni monopolio statale a carattere commerciale avrebbe dovuto essere riordinato in modo tale da eliminare qualsiasi diritto esclusivo di effettuare importazioni dagli altri Stati membri originari.

2. L'art. 37, n. 1, è direttamente efficace negli Stati membri originari ed attribuisce ai singoli diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare.

3. I cittadini dei predetti Stati erano perciò liberi, a partire dal 1o gennaio 1970, di importare da ciascuno degli altri Stati membri, previo pagamento dei tributi gravanti su tali prodotti, anche prodotti fino a quel momento sottoposti al regime di monopolio.

4. La risoluzione del Consiglio 21 aprile 1970 non poteva influire e non ha influito sull'efficacia dell'art. 37, n. 1.

( 1 ) Traduzione dall'inglese

( 2 ) Nel testo inglese dell'art. 37 è usata l'espressione «so as to ensure that». Nella versione italiana dell'art. 37 lo stesso concetto è reso con l'espressione «in modo che». (N. d. tr.)