CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 1O GIUGNO 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La presente controversia verte su un ricorso, presentato dalla Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, volto a far dichiarare che la Repubblica francese ha violato l'art. 37, n. 1, del Trattato e l'art. 2 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1977, n. 77/504/CEE (GU L 206, 12. 8. 1977, pag. 8) sotto un duplice profilo. Innanzitutto viene sostenuto che la Repubblica francese ha riservato l'accesso all'importazione di materiale seminale destinato alla fecondazione artificiale ad una categoria limitata di operatori e, in secondo luogo, che essa ha consentito ai centri di fecondazione di attuare pratiche discriminatorie in ordine al materiale seminale importato.

Per quanto riguarda l'art. 37, viene asserito, più in particolare, a) che si configura un monopolio nazionale a carattere commerciale, consistente in un ente tramite il quale la Repubblica francese, di fatto (anche se non di diritto) «controlla, dirige o influenza sensibilmente, direttamente o indirettamente», le importazioni dagli Stati membri in Francia, ovvero in enti non statali a cui viene delegato il monopolio; b) che si verifica una discriminazione in ordine alle condizioni a cui è sottoposta la fornitura e la messa in commercio di prodotti provenienti da altri Stati membri.

Relativamente alla direttiva, si afferma che la Repubblica francese non ha provveduto, in conformità all'art. 2, a che «non siano vietati, limitati o ostacolati, per motivi zootecnici», «gli scambi intracomunitari di sperma ... proveniente da bovini riproduttori di razza pura».

Dall'epoca immediatamente successiva alla seconda guerra mondiale, quando la fecondazione artificiale dei bovini venne sviluppandosi su scala commerciale, il Governo francese ha imposto controlli su tale pratica. Detti controlli sono stati aggiornati periodicamente. Le caratteristiche salienti delle norme vigenti in materia ai fini della presente controversia sembrano essere le seguenti.

A norma degli artt. 4 e 5 della legge 28 dicembre 1966, n. 66-1005, che si proponeva lo scopo, fra l'altro, del miglioramento genetico del patrimonio zootecnico, le operazioni di raccolta del materiale seminale e di inseminazione possono essere eseguite solo dai titolari di licenza di capo di un centro di fecondazione o sotto il controllo degli stessi. Un centro del genere può eseguire entrambe le operazioni o solo una di esse. Il ministro dell'agricoltura rilascia un'autorizzazione tenuto conto, fra gli altri fattori, delle possibilità già esistenti. Ciascuna autorizzazione delimita una determinata zona nell'ambito della quale il centro dispone di un monopolio nella somministrazione del materiale seminale, ma l'allevatore può richiedere a detto centro di procurargli il materiale seminale presso altri centri di produzione autorizzati, restando a loro carico le spese derivanti da tale scelta. Quando una cooperativa ottiene un'autorizzazione, essa è tenuta a rifornire altri allevatori della zona ad essa non iscritti.

Ulteriori particolari del regime di controllo sono stati stabiliti dal decreto 22 marzo 1969, n. 69-258, e da un decreto del ministro dell'agricoltura del 17 aprile 1969. A norma dell'art. 1 di quest'ultimo provvedimento, in mancanza di accordi di reciprocità con taluni altri paesi, il titolare dell'autorizzazione deve essere un cittadino francese o una persona giuridica a maggioranza francese. A norma dell'art. 10, le attività dei centri di produzione si estendono normalmente alle zone dei centri d'inseminazione coi quali essi sono legati da contratti; a norma dell'art. 12, i centri d'inseminazione devono stipulare contratti con uno o più centri di produzione che assicurino regolari e sufficienti forniture di materiale seminale; a norma dell'art. 13, i centri d'inseminazione, pur essendo normalmente riforniti dai centri di produzione coi quali hanno stipulato contratti, possono, su domanda scritta di un allevatore, rifornirsi di materiale seminale presso «altri centri». Il materiale seminale conservato presso un centro d'inseminazione è normalmente destinato ad essere utilizzato nella zona indicata nell'autorizzazione e, se non utilizzato, può solo essere restituito al centro di produzione da cui è stato fornito. Per giunta, ai sensi dello stesso decreto, il ministro può limitare o vietare temporaneamente il prelievo di materiale seminale da un singolo animale e i centri di produzione possono delegare taluni compiti a centri di inseminazione coi quali siano legati da contratto.

Con decreto 12 novembre 1969, il precedente requisito della cittadinanza francese per i titolari di autorizzazione è stato esteso a ricomprendere i cittadini di altri Stati membri.

Speciali disposizioni vigono in merito all'importazione di materiale seminale da altri paesi, in particolare quelle contenute nel decreto 22 ottobre 1949 (JORF del 20. 10. 1949, pag. 10800) e nel decreto 16 febbraio 1970, n. 70-137 (JORF del 19. 2. 1970, pag. 1766) e in vari avvisi notificati agli importatori. In sostanza, da tali disposizioni consegue che ogni importazione di materiale seminale richiede una distinta autorizzazione da parte del ministro dell'agricoltura. Al fine di ottenere una licenza, l'interessato deve produrre vari documenti da cui risulti non solo il quantitativo di dosi da importare, ma anche una certificazione rilasciata da un laboratorio autorizzato nel paese di origine. Vengono concesse licenze solo per razze approvate e per animali che rispondano ai requisiti di valore stabiliti dal ministro dell'agricoltura francese.

L'assunto fondamentale della Commissione è che l'accesso alle importazioni può essere ottenuto soltanto da (o per conto di) un ente autorizzato dalla legge francese all'uso del materiale seminale e che gli operatori o gli allevatori che non facciano parte del sistema non possono direttamente procurarsi materiale seminale da altri Stati membri. La Commissione fonda in parte la sua tesi sul fatto che nel decreto del 1949 si fa riferimento a cooperative o altri enti riconosciuti dal ministro dell'agricoltura quali potenziali importatori. Inoltre essa sostiene che i centri si limitano a rifornirsi di materiale seminale altrove solo su domanda scritta di un allevatore e non possono procurarlo di propria iniziativa o detenerlo come scorta. Il tutto viene gestito in modo da tutelare la fornitura e l'uso di materiale seminale proveniente da bestiame francese, ciò che configura di per sé una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del Trattato. La Commissione ammette che il materiale seminale, una volta ottenuto, possa essere usato soltanto da un inseminatore autorizzato in conformità alla legge francese, ma sostiene che le limitazioni imposte, ivi comprese le difficoltà che insorgono dalla necessità di farsi rilasciare licenze che comportano lungaggini e spese, rende impossibile al singolo allevatore importare materiale seminale per proprio uso. Tralasciando le questioni se il regime francese di licenze di importazione in quanto tale, se i requisiti imposti dalle norme francesi da applicare nel settore zootecnico e se la limitazione in materia di razze violino il diritto comunitario, la Commissione asserisce che la posizione in precedenza descritta contrasta con l'art. 37 del Trattato e con l'art. 2 della direttiva.

Il Governo francese ribatte che l'importazione di materiale seminale è libera, non soggetta a restrizioni quantitative e che non esistono limitazioni in ordine alle persone che hanno accesso alle importazioni. Pur riconoscendo l'esistenza di un monopolio relativo all'attività d'inseminazione — una prestazione di servizi e non di beni — esso sostiene: a) che il sistema di licenze instaurato garantisce semplicemente il rispetto dei requisiti qualitativi francesi e, b) che il requisito dell'esistenza di contratti fra il fornitore e l'inseminatore è accessorio rispetto alla buona gestione del sistema e al miglioramento genetico del patrimonio zootecnico. In primo luogo un allevatore può ottenere un'autorizzazione temporanea ad operare la fecondazione. In secondo luogo, i centri di produzione non dispongono di particolari diritti che si risolvano in un monopolio e sono indipendenti nei confronti dello Stato. Essi possono gestirsi in forma autonoma. Nessuna disposizione di legge vieta ad un allevatore di richiedere ad un centro straniero il materiale seminale che gli è necessario anche se esso ne deve disporre in conformità alla normativa vigente. Una volta soddisfatti i requisiti zootecnici e sanitari, la licenza è rilasciata automaticamente.

Sul piano dei fatti non vi è dubbio che i centri di inseminazione hanno un virtuale monopolio nelle zone loro assegnate e, anche se vengono concesse autorizzazioni «speciali e temporanee» ad altre persone, la loro validità è limitata all'inseminazione del bestiame di proprietà di queste ultime, esse richiedono l'accordo del centro di fecondazione della zona interessata e si risolvono in un esteso controllo da parte del centro stesso (art. 10 del decreto. 22 marzo 1969, n. 69-258). Sembrano essere controverse le modalità con cui vengono espletate le attività sia di produzione che di inseminazione da parte di molti centri. Ciò non mi pare venga in rilievo in quanto i centri che operano l'inseminazione debbono di norma approvvigionarsi da centri di produzione in base a contratti permanenti. D'altro canto il divieto, nei confronti dei centri di fecondazione, di approvvigiornarsi presso fornitori diversi da quelli abituali, tranne che su richiesta scritta di un allevatore, e le condizioni stabilite prima dell'autorizzazione delle importazioni possono meritare un'ulteriore indagine ma non richiedono un esame nell'ambito della presente controversia.

Non mi sembra provata dinanzi alla Corte l'affermazione della Commissione secondo cui sussiste una violazione dell'art. 37 a) nella limitazione del diritto ad importare materiale seminale ad una particolare categoria di operatori commerciali da parte della Francia o b) nel fatto che la categoria autorizzata costituisce comunque un monopolio nazionale.

Le statistiche presentate alla Corte dal Governo francese mostrano che negli anni 1980 e 1981 sono state concesse licenze per l'importazione di 101392 e 91895 dosi di materiale seminale. Una percentuale variabile fra il 2 % e il 3 % di queste è stata rilasciata a singoli centri d'inseminazione; oltre il 70 % all'Union nationale des coopératives d'élevage et d'insémination artificielle (UNCEIA) — o ad una sua consociata — ossia all'associazione nazionale di cui fanno parte molte delle cooperative agricole autorizzate ad eseguire l'inseminazione; circa il 25 % è stato rilasciato ad una ditta nota come Bovec, a quanto pare una consociata di una società americana, che riceve materiale seminale principalmente, se non esclusivamente, dagli Stati Uniti e lo vende ai centri o ad allevatori per l'utilizzazione presso centri in Francia.

Anche se la Bovec deve effettuare ed effettua scambi esclusivamente coi centri o con allevatori che debbono portare il materiale seminale ai centri di fecondazione, non riesco a vedere come, in base ai documenti agli atti, tale società possa essere considerata parte di un monopolio nazionale.

Inoltre, malgrado gli stretti legami fra l'UNCEIA ed il ministero dell'agricoltura, e malgrado il controllo di qualità esercitato da quest'ultimo e da un comitato di controllo delle qualità col quale l'UNCEIA è collegata, nonché dalla legge, non sono convinto, sulla base delle prove addotte dalla Commissione, che l'UNCEIA e le cooperative costituiscano da sole un monopolio nazionale ai sensi dell'art. 37 anche per le importazioni di materiale seminale non proveniente dagli Stati Uniti. Quali che siano i diritti dei centri entro le rispettive zone, questi ultimi, in base agli atti, possono apparentemente gestire in forma autonoma le loro imprese sotto il profilo economico, purché soddisfino ai requisiti tecnici stabiliti dal ministero. Non sono convinto che essi acquistino il materiale seminale di importazione tramite l'UNCEIA in quanto a ciò obbligati ovvero in quanto facenti parte di un monopolio nazionale: tale comportamento si spiega in quanto è per essi conveniente sotto il profilo economico ed amministrativo. Tale conclusione non si risolve assolutamente nella diversa questione se la regolamentazione interna dell'UNCEIA quale esposta alla Corte violi altre norme del Trattato CEE.

È sorprendente come la percentuale annua di dosi importate sia così esigua: circa 100000 dosi, contro 12 milioni disponibili in Francia, provengono dall'estero ed è non meno sorprendente che gli scambi fra altri Stati membri, eccetto forse fra i Paesi Bassi e la Germania, siano così modesti.

Tuttavia, in base ai documenti prodotti, ed anche se in realtà sussiste un monopolio in ordine al servizio di somministrazione del materiale seminale, non ritengo provato da parte della Commissione il fatto che la Repubblica francese abbia violato l'art. 37 per aver istituito, de facto, un sistema con cui vengono rilasciate licenze solo ad una ristretta categoria di operatori che formino un monopolio nazionale.

Ove risponda al vero l'inesistenza di un monopolio nazionale commerciale in ordine al materiale seminale importato, le pretese discriminazioni non vengono in considerazione ai sensi dell'art. 37 né in relazione all'importazione di materiale seminale né in relazione agli scambi di materiale seminale importato.

Il mezzo relativo alla direttiva (che è limitata ai bovini) solleva diverse considerazioni.

Le disposizioni in materia, dettate dagli artt. 2 e 3, sono le seguenti:

«Articolo 2

Gli Stati membri provvedono affinché non siano vietati, limitati o ostacolati, per motivi zootecnici,

— gli scambi intracomunitari dei bovini riproduttori di razza pura,

— gli scambi intracomunitari di sperma e di ovuli fecondati, provenienti da bovini riproduttori di razza pura,

— fatto salvo l'articolo 3, gli scambi intracomunitari dei tori, destinati alla fecondazione artificiale.

Articolo 3

Il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, adotterà, anteriormente al 1° luglio 1980, le norme comunitarie in materia di ammissione alla riproduzione dei bovini riproduttori di razza pura.

Fino all'entrata in vigore di tali disposizioni, l'ammissione alla riproduzione dei bovini riproduttori di razza pura, nonché la selezione di tori destinati alla fecondazione artificiale e l'uso del loro sperma e degli ovuli fecondati restano soggetti alle legislazioni nazionali, fermo restando che queste non potranno essere più restrittive di quelle previste per i bovini riproduttori di razza pura, lo sperma e gli ovuli fecondati nello Stato membro di destinazione.»

Il Consiglio non ha ancora adottato tali provvedimenti.

La portata di questi due articoli non è immediatamente chiara. In primo luogo si afferma che l'obbligo di cui all'art. 2 ha efficacia immediata salvo riguardo agli scambi intracomunitari dei tori destinati alla fecondazione artificiale, cosicché, solo nei confronti di questi ultimi, in forza dell'art. 3, ci si può fondare sulle norme nazionali purché non siano applicate più restrittivamente di quelle stabilite per i bovini riproduttori di razza pura nello Stato membro di destinazione. In secondo luogo si sostiene che fino all'entrata in vigore delle norme comunitarie «l'uso dello sperma» ... resta soggetto «alle legislazioni nazionali» purché tali norme non siano più restrittive di quelle stabilite per il materiale seminale nello Stato membro di destinazione. Ad una lettura congiunta delle due norme, mi pare che, malgrado il limitato riferimento all'art. 3 contenuto all'art. 2, la corretta interpretazione sia che uno Stato membro deve garantire che l'importazione di materiale seminale non sia vietata, limitata o ostacolata per motivi zootecnici fatta salva, nelle more dell'adozione di provvedimenti comunitari, la possibilità, da parte degli Stati membri, di applicare la legge nazionale in materia di uso di materiale seminale purché le norme relative non siano più restrittive di quelle vigenti nello Stato membro di destinazione.

Ad una interpretazione letterale, il termine «uso» può sembrare riferito semplicemente alle operazioni di detenzione e di somministrazione del materiale seminale ottenuto piuttosto che comprensivo delle operazioni di importazione. Io non lo interpreterei in questo modo: A mio parere, l'«uso dello sperma» dovrebbe intendersi comprensivo dell'acquisto e dell'importazione di materiale seminale cosicché le norme nazionali possono applicarsi purché non siano più restrittive di quelle vigenti per il materiale seminale in Francia. Se così non fosse, sembrerebbe non potersi fare assegnamento su alcuna garanzia da parte dello Stato importatore, neppure su quelle applicate alla produzione nazionale dello stesso Stato.

Ove tale sia la corretta interpretazione del termine «uso», non ritengo provato, nella presente controversia, che la normativa vigente sia «più restrittiva» nei confronti del materiale seminale bovino importato rispetto a quello nazionale e la tesi della Commissione viene a cadere.

Ove tale interpretazione sia errata e le importazioni non siano ricomprese nella nozione di «uso» di cui all'art. 3, si pone la questione se il commercio intracomunitário di materiale seminale di bovini riproduttori di razza pura sia vietato, limitato o ostacolato «per motivi zootecnici».

Le autorità francesi, in una lettera del 12 dicembre 1977 al sig. Lancien, affermavano che sarebbe stata concessa una licenza, per l'importazione di materiale seminale dagli Stati Uniti, soltanto all'UN-CEIA e che non era possibile autorizzare privati che intendessero importare prodotti per i quali il trasporto, la conservazione e l'uso comportavano difficili condizioni. Si asseriva che questo era un principio che non ammetteva eccezioni. Inoltre, in risposta alla lettera della Commissione con cui la Francia era invitata a presentare osservazioni ai sensi dell'art. 169 del Trattato, veniva fatta presente la disponibilità del Governo francese a consentire importazioni da parte degli allevatori in possesso di «speciali» autorizzazioni quali inseminatori e ad adottare i provvedimenti all'uopo necessari. Il Governo stesso inoltre affermava nella lettera di essere disponibile ad emanare provvedimenti onde consentire agli allevatori di importare materiale seminale per la fecondazione del proprio bestiame bovino da parte di centri di inseminazione. Tuttavia, esso dichiarava che quest'ultima disposizione sarebbe stata applicata solo a condizione: 1) di reciprocità da parte di tutti gli altri Stati e 2) di abolizione di tutti i monopoli o «quasi monopoli» nel settore dell'esportazione di materiale seminale da parte di tutti gli altri Stati membri.

Successivamente veniva dichiarato che l'ultima condizione era stata erroneamente aggiunta aggiungendosi che tutti gli allevatori avevano la possibilità di richiedere una licenza e che quest'ultima sarebbe stata rilasciata automaticamente a patto che fossero osservati i requisiti qualitativi francesi e che il materiale seminale venisse consegnato ad un centro di inseminazione autorizzato.

Anche accettando la ritrattazione della lettera alla Commissione da parte del Governo francese, la precedente lettera del 1977 solleva rilevanti dubbi quanto alla pratica francese basata su motivi zootecnici. Tuttavia, in considerazione della data di questa, anche se immediatamente successiva a quella della direttiva del Consiglio, e della mancanza di prove concrete di rifiuti in data posteriore, dal canto mio non accoglierei la domanda in quanto mancano prove sufficienti della pretesa pratica nel periodo che viene in rilievo. A mio modo di vedere, ciò non impedirebbe alla Commissione di iniziare ulteriori procedure in base ad altre e più recenti prove.

Altri argomenti addotti mi sembrano comprovare chiaramente restrizioni nei confronti dei centri di inseminazione. Così, a mio parere, ad essi è impedito detenere scorte di materiale seminale importato (art. 5, 5° comma, della legge n. 66/1005 e art. 13, 1° comma, del decreto 17 aprile 1969) malgrado l'argomento, addotto dal Governo francese, secondo cui le disposizioni di cui trattasi si limitano ad imporre ai centri di acquistare materiale seminale su domanda scritta di un allevatore, e, in ogni caso, tale fornitura non è necessaria se non viene specificamente richiesta.

Tale divieto sembra verosimilmente diretto a scoraggiare gli allevatori dal procurarsi materiale seminale importato dato che quello di produzione nazionale è sempre immediatamente disponibile, mentre il materiale seminale importato deve essere specificamente ordinato con tutti gli inconvenienti, le lungaggini ed i costi che ciò comporta.

Inoltre l'art. 5, 5° comma, della legge n. 66/1005 impone un'ulteriore restrizione in quanto dispone che le spese ulteriori derivanti dalla fornitura di materiale seminale importato sono a carico dell'allevatore. Di conseguenza, viene impedito ai centri di inseminazione di assorbire essi stessi tali spese ulteriori così come hanno normalmente diritto di fare gli operatori commerciali. Le vendite di materiale seminale importato agli allevatori possono così essere rese più costose di quanto avverrebbe altrimenti.

Tuttavia, per quanto il Governo francese cerchi di giustificare tali restrizioni, esso si fonda su argomenti di natura economica e non zootecnica cosicché, a mio parere, dette restrizioni non rientrano nell'art. 2 della direttiva dato che quest'ultima norma si applica soltanto a restrizioni basate su motivi zootecnici.

Di conseguenza, a mio modo di vedere, la domanda della Commissione di far dichiarare la violazione, da parte della Francia, dell'art. 37 del Trattato CEE e dell'art. 2 della direttiva del Consiglio n. 77/504 dovrebbe essere rigettata e la Commissione dovrebbe essere condannata alle spese.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.