CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 27 SETTEMBRE 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

il presente procedimento è iniziato con domanda di pronunzia pregiudiziale proposta a questa Corte dal Tribunal d'instance di Lilla.

Attrice nella causa dinanzi a questo pendente è la SA Roquette Frères, con sede in Lilla, la cui attività consiste fra l'altro nella fabbricazione ed esportazione di prodotti amilacei derivati dal granoturco. Questa non è certo la prima volta che l'attrice si rivolge a questa Corte: vedasi causa 34/74 Roquette/Francia, Racc. 1974, pag. 1217 (che in prosieguo indicherò come «la prima sentenza Roquette») e causa 26/74 Roquette/Commissione, Racc. 1976, pag. 677.

Convenuto è la Stato francese, e per esso l'«Amministrazione delle dogane».

Nel presente procedimento l'attrice contesta l' imposizione, a partire dal 25 marzo 1976, d'importi compensativi monetari sulle proprie esportazioni di prodotti amilacei dalla Francia. Tali importi compensativi erano stati istituiti con regolamento CEE della Commissione 24 marzo 1976, n. 652. L'attrice sostiene che detto regolamento, almeno nella parte in cui impone importi compensativi sulle esportazioni dalla Francia di prodotti derivati dal granoturco, è invalido. Nel procedimento avanti il Tribunal d'instance, l'attrice chiede che si dichiari che l'Amministrazione delle dogane non poteva esigere tali importi compensativi e che le somme da lei pagate a questo titolo dovevano esserle restituite. L'Amministrazione delle dogane sostiene, in termini concisi, di non aver fatto altro che applicare la legislazione comunitaria vigente in materia.

Il Tribunal d'instance sottoponeva quindi a questa Corte varie questioni vertenti sulla validità del regolamento n. 652/76. Esse riflettono, in sostanza, gli argomenti fatti valere dall'attrice, dinanzi al giudice a quo a riprova dell'invalidità del regolamento.

Non è necessario ricordarvi che gli importi compensativi monetari sono stati istituiti con regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 e che il regime instaurato da questo regolamento ha subito da allora molte modifiche. Dal marzo 1976 i punti essenziali di detto regime sono i seguenti.

Col regolamento (CEE) del Consiglio 27 febbraio 1975, n. 475 (successivamente sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 15 marzo 1976, n. 557, nella versione emendata dal regolamento (CEE) del Consiglio 24 marzo 1976, n. 650) si fissava per la moneta di ciascuno Stato membro un tasso di cambio «rappresentativo» rispetto all'unità di conto (ch'è tuttora, in forza del regolamento del Consiglio 23 ottobre 1962, n. 129, pari a 0,88867088 grammi di oro fino). Il regolamento n. 475/75 stabiliva che tali tassi «rappresentativi», meglio conosciuti come tassi «verdi», da allora in poi sarebbero stati usati «quando le operazioni da effettuare in applicazione degli atti concernenti la politica agricola comune» esigessero che la moneta di ogni Stato membro fosse espressa in un'altra moneta od in unità di conto. Da allora i tassi rappresentativi delle monete degli Stati membri hanno subito di quando in quando modifiche in forza di ulteriori regolamenti del Consiglio.

L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 974/71, nelle versioni successivamente emendate dai regolamenti (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746 e 22 febbraio 1973, n. 509, stabiliva, per quanto qui interessa, che qualora per la moneta di uno Stato membro la media dei tassi di cambio in contanti rilevati sul mercato durante un periodo determinato si scostasse almeno dell'1 % dal «tasso di cambio utilizzato» (in realtà il tasso rappresentativo), tale Stato membro avrebbe dovuto:

a) nel caso in cui la propria moneta si apprezzasse, riscuotere importi compensativi sulle importazioni ed accordarli sulle esportazioni,

b) nel caso in cui la propria moneta si deprezzasse riscuotere importi compensativi sulle esportazioni ed accordarli sulle importazioni.

L'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71 indicava i prodotti sui quali gli importi compensativi andavano versati o riscossi e cioè, per quanto qui interessa:

a) «prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione dei mercati agricoli»; e

b) «prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti di cui alla lett. a) e che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati …»

Il granoturco, come vi è noto, è un prodotto per il quale sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato cerealicolo. I prodotti da esso derivati, esportati dall'attrice, rientrano sub b). È pacifico per l'attrice e la Commissione che, sebbene per il granoturco siano previste misure d intervento, il fatto che la Comunità non ne coltiva a sufficienza per le proprie necessità, e si basa quindi sulle importazioni, sta a significare che il prezzo di mercato del granoturco nell'ambito della Comunità si avvicina al prezzo d'entrata e che tali misure d'intervento non sono mai state operanti.

L'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, nella versione di cui al regolamento n. 2746/72, stabiliva in realtà che l'art. 1, n. 1, andava applicato soltanto nel caso in cui la situazione monetaria «dovesse provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli». (La versione inglese del regolamento n. 2746/72, così come pubblicata nella Gazzetta ufficiale, è sbagliata. Essa menziona erroneamente il n. 1 al posto del n. 3, e presenta un «not» invece di «only» Cfr. i testi nelle altre lingue ufficiali). L'art. 1, n. 3, è rilevante in questa causa, in quanto costituisce uno dei cardini su cui si basa la tesi dell'attrice.

L'art. 2, n. 1, del regolamento n. 974/71, nella versione emendata dai regolamenti (CEE) del Consiglio 30 aprile 1973, n. 1112, e 475/75 (di cui ho già parlato) stabiliva il metodo di calcolo degli importi compensativi relativamente ai prodotti per i quali erano previste misure d'intervento, e cioè quelli di cui alla lett. a) dell'art. 1, n. 2. Tale metodo differiva a secondo che si trattasse degli Stati membri le cui monete erano «nel serpente», o di quelli le cui monete erano escluse da questo a voi ben noto sistema istituito nel marzo 1973, secondo cui la maggior parte delle monete degli Stati membri fluttuano insieme rispetto alla altre monete, mantenendo tra di loro uno scarto istantaneo massimo del 2,25 %. Non ritengo necessario, ai fini della presente causa, esporre nei particolari i due metodi di calcolo. È sufficiente dire che essi si basavano sui «tassi centrali» delle monete comprese nel «serpente» (anziché sul dollaro statunitense, che era stato il valore di base fino al 1973) e che, nel caso di uno Stato membro la cui moneta non rientrasse nel «serpente», gli importi compensativi dovevano essere pari a quelli ottenuti applicando ai prezzi in questione la media delle differenze percentuali tra il rapporto tasso «rappresentativo» della moneta di tale Stato membro «tasso centrale» delle monete nel «serpente» da un canto e, dall'altro i corsi di cambio in contanti per la moneta di tale Stato rispetto alle monete nel «serpente». Ciò valeva ad una condizione, stabilita dall'art. 5 del regolamento n. 475/75 nella versione emendata dall'art. 4 del regolamento n. 557/76, in forza della quale tale media andava «diminuita di 1,50 punti per gli Stati membri la cui moneta è deprezzata». Sembra che lo scopo di tale clausola fosse quello di moderare l'incidenza degli importi compensativi in tali Stati membri.

L'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71 contempla il metodo di calcolo degli importi compensativi per i prodotti di cui all'art. 1, n. 2, lett. b), e cioè prodotti i cui prezzi dipendono da quelli dei prodotti per i quali sono previste misure d'intervento. L'art. 2, n. 2, disponeva che, per tali prodotti, «gli importi di compensazione sono pari all'incidenza, sui prezzi del prodotto in questione, dell'applicazione dell'importo di compensazione ai prezzi del prodotto previsto al § 1, da cui dipendono».

Devo infine richiamare l'art. 6 del regolamento n. 974/71, il quale stabilisce che le modalità d'applicazione di tale regolamento, ivi compresa, in particolare, la fissazione degli importi compensativi, vengono adottate seguendo il procedimento «del comitato di gestione».

Nel marzo 1976, come sapete, e precisamente il 15 di tale mese, il franco francese usciva dal «serpente», con la conseguenza che immediatamente esso fluttuava, in ribasso. Non ritengo necessario insistere sui particolari dei contemporanei avvenimenti relativi al tasso rappresentativo per il franco francese. I fatti sostanziali sono che, finché il franco francese è rimasto nel «serpente», l'applicazione delle clausole dell art. 2 del regolamento n. 974/71 produceva l'effetto che la Francia non fosse tenuta né a riscuotere né a concedere importi compensativi sulle proprie importazioni od esportazioni, mentre la caduta dei corsi di cambio in contanti per tale moneta dopo la sua uscita dal «serpente», implicava la necessità che la Francia riscuotesse importi compensativi all'esportazione e li versasse all'importazione.

Il regolamento n. 652/76, di cui l'attrice contesta la validità, veniva adottato dalla Commissione in conformità «al parere dei comitati di gestione interessati» (cito dall'ultimo considerando), allo scopo di fissare gli importi compensativi che dovevano essere riscossi e concessi dalla Francia a partire dal 25 marzo 1976. Sta di fatto che il preambolo di tale regolamento non contiene alcun riferimento a perturbazioni negli scambi che potessero verificarsi in mancanza di tali importi compensativi.

Dall'atto di citazione che è all'origine del procedimento avanti il Tribunal d'instance di Lilla, risulta che l'attrice si basava su tre argomenti principali.

In primo luogo, veniva sottolineata la mancanza, nel preambolo del regolamento, di qualsiasi riferimento al rischio di perturbazioni negli scambi, benché l'esistenza di un siffatto rischio costituisse il motivo fondamentale per l'istituzione degli importi compensativi. Probabilmente si intendeva alludere all'art. 190 del trattato CEE, il quale dispone che i regolamenti della Commissione siano motivati.

In secondo luogo, l'attrice sosteneva che il regolamento n. 652/76, il quale aveva istituito gli importi compensativi di cui trattasi era illegittimo in quanto le misure d'intervento per il granoturco, per i motivi già menzionati, non erano state mai operanti, cosicché non erano da temersi perturbazioni nell'applicazione di tali misure, né erano comunque da temersi altre perturbazioni di sorta negli scambi; tali importi compensativi non erano perciò necessari. Onde dar risalto alla loro inopportunità, l'attrice sottolineava il fatto ch'essi venivano riscossi sulle esportazioni francesi nei paesi della zona del franco, nei quali, a suo dire, le vicissitudini del franco francese non potevano ripercuotersi sugli scambi.

In terzo luogo, l'attrice sosteneva che, l'istituzione degli importi compensativi di cui trattasi era incompatibile con l'art. 39 del trattato CEE, dato che, ai sensi di tale articolo (n. 1, lett. b)), una delle finalità della politica agricola comune è quella di «assicurare … un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura», mentre l'effetto dell'imposizione di tali importi compensativi era quello di ridurre le entrate degli agricoltori francesi, i cui costi di produzione erano in aumento. Da quanto risulta dall'ordinanza di rinvio ritengo si debba desumere che, con riferimento a tale argomento, l'attrice menzionava una proposta presentata dalla Commissione in data 5 novembre 1976 per un regolamento del Consiglio «relativo alla fissazione dei tassi di conversione rappresentativi nel settore agricolo» (GU n. C 274 19. 11. 1976, pag. 3). La Commissione proponeva che tale regolamento dovesse contenere, nel preambolo, una formula del seguente tenore:

«Considerando che l'evoluzione della moneta di alcuni Stati membri ha più volte determinato degli importi compensativi monetari che sviano il regime dai suoi obiettivi iniziali; che, in realtà tali importi sono stati istituiti per impedire che le variazioni a breve termine dei tassi di cambio si ripercuotano immediatamente sui prezzi agricoli espressi in moneta nazionale; che, tuttavia, il loro permanente impiego è all'origine di perturbazioni dell unicità del mercato agricolo e provoca distorsioni della concorrenza».

(Ancora una volta il testo inglese, nella versione pubblicata nella Gazzetta ufficiale, è sbagliato. Cfr. i testi nelle altre lingue ufficiali. Nel fare la citazione ho corretto gli errori).

Le questioni sottoposte in. via pregiudizale a questa Corte dal Tribunal d'instance sono le seguenti:

«A — Se, per l'istituzione o la conservazione degl'importi compensativi monetari l'art. 1, 3o comma, del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 a) obblighi la Commissione a riferirsi al rischio di perturbazioni degli scambi; b) e/o, in mancanza di detto rischio, le vieti di fissare degl'importi compensativi.

B — In cosa debbano consistere le perturbazioni di cui sopra.

C — Se il rischio di perturbazioni vada valutato al livello dei prodotti base (di cui all'art. 1, n. 2 a) oppure al livello dei prodotti trasformati interessati (di cui all'art. 1, n. 2 b, del regolamento n. 974/71)

D — Se il regolamento della Commissione 24 marzo 1976, n. 652 ed i regolamento successivi vadano considerati validi alla luce della normativa comunitaria di base in quanto istituiscono degl'importi compensativi monetari, sul granoturco (10.05 B) e i prodotti di cui all'art. 1, n. 2 b) del regolamento n. 974/71 che ne dipendono, pari all'incidenza monetaria complessiva sul prezzo del prodotto base, semplicemente corretta di una riduzione a forfè, senza considerare se detta misura globale sia strettamente necessaria.

E — Se l'istituzione e la conservazione degl'importi compensativi monetari da parte del regolamento della Commissione 652/76 e dei testi successivi, siano conformi all'art. 39 del trattato di Roma, dal momento che, istituiti allo scopo di evitare che i mutamenti a breve termine dei tassi di cambio si ripercuotano immediatamente sui prezzi agricoli in moneta nazionale, provocano secondo la Commissione (proposta di regolamento del 5 novembre 1976) effetti perturbatori per l'unicità del mercato agricolo e distorsioni di concorrenza, e dal momento che, secondo la SA Roquette, diminuiscono il reddito reale degli agricoltori francesi».

La Commissione reputa, ed a mio avviso giustamente, che la riduzione forfettaria di cui si parla nella questione D sia la riduzione percentuale di 1,50 punti in forza della clausola introdotta dal regolamento n. 475/75.

Ritengo sia bene affrontare le questioni proposte dal giudice a quo in un ordine leggermente diverso da quello in cui sono state formulate.

È indubbio, a mio avviso, che lo scopo fondamentale del regime degli importi compensativi monetari è quello d'impedire che improvvisi mutamenti nei corsi dei cambi incidano sui prezzi agricoli espressi in moneta nazionale, in modo tale da perturbare il funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato. In realtà, risulta chiaramente dal preambolo dello stesso regolamento n. 974/71, ed è stato più di una volta affermato dalla Corte — ved. ad esempio sentenze 5/73, «prima sentenza Balkan», Racc. 1973, pag. 1091 (in particolare nn. 13 e 14 della motivazione); 9/73, Schlüter/Hauptzollamt Lorrach, ibidem, pag. 1135 (in particolare nn. 14 e 33 della motivazione); 10/73, Rewe-Zentral/Hauptzollamt Kehl, ibidem, pag. 1175 (in particolare nn. 14 e 20 della motivazione) e più di recente sentenza 8 giugno 1977, causa 97/76, Merkur/Commissione, non ancora pubblicata (in particolare nn. 16 e 17 della motivazione).

Questi precedenti ed altri, come ad esempio la sentenza 55/75 «seconda sentenza Balkan», Racc. 1976, pag. 19 (in particolare n. 10 della motivazione), provano che, com'è stato sostenuto dalla Commissione, tali perturbazioni degli scambi nel settore dei prodotti agricoli possono, in genere, essere di due tipi. Rientra nel primo tipo l'immediata perturbazione delle misure di intervento. Un esempio significativo se ne è avuto dinanzi a questa Corte, nella serie di cause di cui l'ultima è stata la causa 2/75, EVSt für Getreide und Futtermittel/Mackprang, Racc. 1975, pag. 607. Tali cause riguardavano, come vi è noto, le conseguenze della svalutazione del franco francese intervenuta nel 1969, che aveva spinto i commercianti tedeschi ad acquistare cereali in Francia per rivenderli con profitto agli enti d'intervento tedeschi, e ciò in tal misura da minacciare di esaurire la capienza di magazzino di tali enti. Il secondo tipo di perturbazione consiste nella deviazione degli scambi tra la Comunità ed i paesi terzi, in particolare deviazione delle importazioni attraverso Stati membri con monete deboli, nel tentativo di ridurre i prelievi, e deviazione delle esportazioni attraverso Stati membri aventi una moneta forte, nel tentativo di ottenere più elevate restituzioni.

Né vi è dubbio che, non fosse altro che in forza dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, alla Commissione è vietato fissare importi compensativi, o mantenerli in vigore, salvo nel caso in cui essa reputi che, senza di essi, sussista il rischio che tali perturbazioni si verifichino. Ciò è stato pure affermato più volte da questa Corte — ved. in particolare sentenza 43/72 Merkur/Commissione, Racc. 1973, pag. 1055, in prosieguo «prima sentenza Merkur» (nn. 12 e 16 della motivazione, in cui si fa riferimento all'ultimo capoverso dell'art. 1, n. 2, del regolamento, disposizione corrispondente all'art. 1, n. 3, prima dell'emendamento apportato dal regolamento n. 2746/72) e sentenza 74/74, CNTA/Commissione, Racc. 1975, pag. 533 (nn. 19 e 20 della motivazione). Tuttavia da ciò non consegue affatto che, in un procedimento per il controllo giurisdizionale sul modo in cui la Commissione si è valsa del suo potere discrezionale, sull'istituzione interessata gravi l'onere di provare, relativamente agli scambi di un dato prodotto da parte di un singolo Stato membro, l'esistenza di un rischio di perturbazioni. In merito a ciò le pronunzie di questa Corte stabiliscono tre punti.

Il primo è che, tenuto conto della rapidità con cui la Commissione deve agire dopo un rilevante «evento monetario», come nel caso di svalutazione o rivalutazione di una moneta, o la sua uscita dal «serpente», nonché del gran numero e della varietà di prodotti, e di base e derivati, che rientrano nelle organizzazioni comuni dei mercati agricoli,-è in pratica impossibile per la Commissione, almeno nella fase iniziale, considerare ciascun tipo di prodotto separatamente. Essa deve necessariamente agire per approssimazione (ved., in proposito, prima sentenza Merkur (n. 24 della motivazione), prima sentenza Balkan (nn. 20 — 22 della motivazione), sentenza Schlüter (nn. 20 — 22 della motivazione) e seconda sentenza Balkan (n. 9 della motivazione).

Come risulta da quest'ultimo precedente, il secondo punto è intimamente connesso al primo, in quanto, anche dopo il primo trambusto che segue un improvviso evento monetario, la Commissione non è tenuta a considerare i singoli prodotti separatamente, ma può considerarli in gruppi. Un gruppo può, in particolare, essere composto di prodotti compresi sotto la stessa voce doganale e soggetti al medesimo regime di prelievi. Questo problema non era nuovo nella seconda sentenza Balkan: esso era stato posto già nella prima (ved. n. 41 della motivazione della relativa sentenza). Va comunque osservato che la presente causa riguarda un siffatto gruppo di prodotti.

Il terzo e, a mio avviso, di gran lunga il più importante punto chiarito da questa Corte è che, nel decidere se gli importi compensativi siano necessari per evitare il rischio di perturbazioni degli scambi in un singolo settore, la Commissione, ed i comitati di gestione, dispongono di un ampio potere discrezionale. Posto che l'esercizio di tale potere comporta la valutazione di una situazione economica complessa, il giudice, nel vagliarne la legittimità,«deve perciò limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale» — ved. seconda sentenza Balkan (n. 8 della motivazione). Precedenti pronunzie che giungono alla medesima conclusione sono la prima sentenza Merkur (n. 23 della motivazione), la prima Balkan, la Schlùter e la Rewe-Zentral (n. 6 della rispettiva motivazione), e la sentenza CNTA (n. 21 della motivazione).

È ciò, a mio avviso, che rende non pertinente gran parte dell'argomentazione svolta dall'attrice avanti a questa Corte nella presente causa. Essa ha cercato di convincerci che, in realtà, l'imposizione degli importi compensativi sulle esportazioni francesi di prodotti derivati dal granoturco non era in realtà necessaria al fine di impedire perturbazioni negli scambi. L'ultima speranza per la tesi sostenuta in proposito dall'attrice era naturalmente riposta nel fatto che mai un ente d'intervento aveva dovuto acquistare granoturco. Ciò dava adito alla Commissione di osservare che il granoturco era in una certa misura intercambiabile con l'orzo, in particolare come alimento per animali, e per certi usi nella fabbricazione della birra, e l'orzo era certamente un prodotto riguardo al quale vi era stato intervento, cosicché l'imposizione di importi compensativi sul granoturco e sui prodotti derivati era necessaria a tutelare le misure d'intervento per l'orzo. Ciò ha dato luogo ad un dibattito fra l'attrice e la Commissione in merito alla misura in cui il granoturco e l'orzo fossero intercam biabili. Tuttavia, signori, non spetta a questa Corte decidere, mai comunque in questo tipo di procedimento, in quale misura il granoturco possa essere considerato un surrogato dell orzo. Il nocciolo della questione consiste nel fatto che l'attrice neanche lontanamente è riuscita a provare che, sotto tale aspetto, la Commissione ed il comitato di gestione per i cereali, avessero commesso un errore manifesto, ovvero che, imponendo gli importi compensativi in questione, essi avessero chiaramente ecceduto i limiti del loro potere discrezionale. Molto giustamente, non si è parlato di sviamento di potere.

Le stesse considerazioni, a mio avviso, rendono non pertinente la questione posta dal Tribunal d'instance relativamente al se il rischio di perturbazioni vada valutato a livello dei prodotti base oppure a livello dei prodotti derivati di cui trattasi. La risposta è che esso può essere valutato all'uno o all'altro livello, o anche ad entrambi i livelli. La Commissione ed il comitato di gestione interessato, devono considerare quali rischi di perturbazioni ricorrano negli scambi dei prodotti base, o in quelli dei prodotti derivati, ovvero in entrambi. Tutto quello che si può dire è che, mentre è loro consentito di fissare gli importi compensativi per i prodotti base senza fissarli per i prodotti derivati (ved. prima sentenza Merkur), non è ammissibile il contrario (ved. prima sentenza Roquette).

La Commissione ha interpretato la questione D posta dal Tribunal d'instance nel senso che essa contesta la validità non solo dell'imposizione degli importi compensativi nel caso di specie, ma anche del modo in cui essi sono stati calcolati; essa sostiene che in effetti non vi è stata deviazione, nel calcolo di essi, dal metodo imposto dall'art. 2 del regolamento n. 974/71 (nella versione emendata). Personalmente non intendo in tal senso la questione D, né riscontro negli argomenti sostenuti dall'attrice alcuna critica specifica del metodo di calcolo di tali importi compensativi. Devo tuttavia soffermarmi, sia pure brevemente, su due questioni secondarie sollevate dall'attrice.

In primo luogo l'attrice risolleva dinanzi a noi la stessa questione già sollevata avanti il Tribunal d'instance circa le esportazioni dalla Francia nei paesi della zona del franco. Tale questione è a mio avviso mal impostata, in quanto lo scopo dell'applicazione degli importi compensativi in Francia è quello di disciplinare i livelli dei prezzi ai quali avvengono gli scambi francesi di prodotti agricoli. A tal fine è irrilevante, nel caso degli scambi con paesi terzi, quali siano le loro monete.

In secondo luogo, l'attrice allega alle proprie osservazioni scritte un prospetto diretto a dimostrare che, come risultato degli importi compensativi, il granoturco era più a buon mercato in Germania e nei Paesi Bassi che in Francia. All'udienza, il patrono della Commissione ha dimostrato, a mio avviso in maniera convincente, che tale prospetto è fondato su basi erronee. Non ritengo necessario aggiungere altro in proposito.

Passo quindi alla questione del se il regolamento n. 652/76 sia invalido in quanto nel suo preambolo non si fa menzione del rischio di perturbazioni negli scambi.

Chiaramente la Commissione non era tenuta a specificare in tale preambolo, riguardo a ciascun prodotto o gruppo di prodotti per i quali gl'importi compensativi sono stati istituiti da detto regolamento, i motivi per cui in mancanza di tali importi compensativi si dovessero temere perturbazioni negli scambi. Non solo un obbligo della Commissione in tal senso sarebbe stato incompatibile col punto di vista complessivo che, secondo la giurisprudenza, essa poteva adottare, ma, di nuovo, la rapidità con cui la Commissione doveva agire ed il numero e la varietà dei prodotti di cui essa doveva occuparsi le avrebbero reso il compito impossibile. Basta dare un'occhiata agli allegati al regolamento ed osservare il volume e la loro complessità per rendersene conto. La posizione al riguardo è analoga a quella esistente nella sentenza 5/67 Beus/Hauptzollamt München, Racc. 1968, pag. 113, pagg. 128-130.

Quindi la questione può essere solo quella del se la Commissione fosse tenuta a dichiarare, in via generale, che senza gli importi compensativi stabiliti dal regolamento vi sarebbe stato un rischio di perturbazione negli scambi, ovvero, più esattamente, se la mancanza di una dichiarazione del genere costituisca una «violazione delle forme sostanziali» (ai sensi dell'art. 173 del trattato CEE) che invalida il regolamento.

A mio avviso la risposta è negativa.

Vi risparmierò la rassegna della giurisprudenza di questa Corte relativa all'interpretazione dell'art. 190. (Una rassegna del genere è stata di recente fatta da uno studioso: ved. «La motivatioti des actes des institutions communautaires» a cura di Christian Hen, Cahiers de Droit europée, 1977, n. 1, pag. 49). Tale giurisprudenza mostra che il requisito, di cui all'art. 190, che i regolamenti, le direttive e le decisioni del Consiglio e della Commissione siano motivati non costituisce una semplice formalità. I suoi scopi principali sono di consentire agli interessati d'impugnare, se del caso, detti motivi, e di consentire a questa Corte di esercitare il controllo giurisdizionale. C'è qualche precedente (ved. ad esempio causa 24/62 Germania/Commissione, Race. 1963, pag. 127, pagg. 140, 141) secondo cui uno scopo ulteriore è quello di tenere al corrente gli altri interessati, in particolare gli Stati membri, delle circostanze in cui un'istituzione comunitaria ha esercitato i propri poteri.

Ora, chiaramente, l'inserimento da parte della Commissione, in un regolamento che istituiva importi compensativi monetari, di un semplice considerando nel senso che, in loro mancanza, erano da temersi perturbazioni negli scambi, sarebbe stata una pura formalità. Esso non avrebbe minimamente agevolato chi (come l'attrice in questa causa) intendesse contestare la validità di tali importi compensativi, né questa Corte nell'esercizio delle sue funzioni. L'aver omesso un siffato considerando non costituisce quindi violazione delle forme sostanziali. La Commissione, se ho ben compreso, va oltre e sostiene che l'inserzione del considerando sarebbe stata fuori luogo, in quanto sussiste una presunzione. Non appena risulti che esiste una situazione monetaria la quale, in forza del regolamento del Consiglio n. 974/71 (nella versione emendata), richiede prima facie l'applicazione d'importi compensativi, nasce la presunzione — sostiene la Commissione — che in mancanza di detti importi, si verificherebbero sfavorevoli perturbazioni negli scambi. Trovo tale argomento seducente, in quanto coerente con la necessità per la Commissione di adottare un punto di vista complessivo nel fissare gli importi compensativi. Forse esso implica che la Commissione è tenuta a dichiarare i suoi motivi solo nel caso in cui, tenuto conto dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, essa sia persuasa, che malgrado la situazione monetaria, gli importi compensativi vanno aboliti. Anche se, come ho detto, trovo l'argomento seducente, non ritengo necessario esprimere un parere definitivo su di esso.

Passo infine alla questione E posta dal Tribunal d'instance.

In merito ad essa la Commissione ha sostenuto in limine che qualsiasi critica alla validità del regolamento n. 652/76 basata sulla sua incompatibilità con l'art. 39 del trattato CEE (ovvero con l'art. 40, che è stato pure invocato dall'attrice all'udienza) è priva di fondamento, perché tra il regolamento n. 652/76 ed il trattato, c'è la legislazione del Consiglio, ed in particolare il regolamento n. 974/71. Il regolamento n. 652/76 non ha fatto altro — sostiene la Commissione — che attuare la legislazione del Consiglio. Se il risultato è incompatibile col trattato, il vizio deve trovarsi nella legislazione del Consiglio.

Questa tesi mi sembra manifestamente giusta, ma non ritengo che sia necessario insistere su di essa in quanto non ritengo provato che i risultati prodotti dal regolamento n. 652/76 siano incompatibili col trattato.

Indubbiamente risponde al vero che uno di questi risultati sia consistito nel ridurre i redditi degli agricoltori francesi, nel senso di rendere tali redditi minori di quanto essi sarebbero stati in mancanza degli importi compensativi. Inevitabilmente, anzi assiomaticamente, l'applicazione degli importi compensativi in uno Stato membro con moneta che si deprezza rende i prezzi dei prodotti agricoli in tale Stato più bassi di quanto essi sarebbero altrimenti. Non ne consegue tuttatvia che la loro applicazione costituisca violazione degli artt. 39 — 40 del trattato. In primo luogo, si deve tener presente che le varie finalità della politica agricola comune enunciate dall'art. 39 sono inseparabili. La compatibilità con esse di un singolo provvedimento adottato in forza di tale politica non può essere valutata con riguardo ad una sola di esse. Come la Corte ha affermato nella prima sentenza Balkan (n. 24 della motivazione), nel perseguire tali finalità le istituzioni comunitarie devono sempre cercare di conciliare le loro intrinseche contraddizioni.

In secondo luogo, dato e non concesso che si tenesse presente la sola finalità b), non sarebbe tuttavia consentito considerare isolatamente, con riferimento a tale finalità, un singolo provvedimento adottato per l'attuazione della politica agricola comune, come il fissare gli importi compensativi.

Cio che si dovrebbe prendere in considerazione sarebbe l'intero complesso di provvedimenti, adottati per l'attuazione di tale politica, ivi compresi quelli il cui effetto è di accrescere i redditi degli agricoltori, non ultimi i prelievi all'importazione e le restituzione all'esportazione. Quando l'art. 39, n. 1, lett. b) parla di «miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura», esso può solo intendere l'aumento di tale reddito rispetto a quello che si avrebbe in mancanza del trattato. Esso non può significare il suo aumento rispetto a quello che si avrebbe, tenuto conto di tutto ciò che deriva dal trattato, tranne gli importi compensativi. E tale numero, quando parla di «un tenore di vita equo alla popolazione agricola», fa riferimento ad un concetto politico la cui portata dev'essere valutata dal Consiglio, non già ad un concetto giuridico che (in mancanza, comunque, di manifesta iniquità) possa esser posto alla base di una sentenza di questa Corte. Né ritengo che il richiamo alla proposta della Commissione 5 novembre 1976 possa tornare utile all'attrice. Come la stessa Commissione ci ha detto, e come invero risulta palese dal testo medesimo della proposta, la preoccupazione della Commissione nel presentarla era che il regime degli importi compensativi potesse essere distolto dal suo scopo originario, e costituire quindi una fonte di perturbazioni nel funzionamento del mercato comune, a causa della conservazione di tassi rappresentativi inadeguati per le monete di taluni Stati membri. È possibile che questa Corte debba un giorno prendere in esame le conseguenze giuridiche di una siffatta situazione. Nella presente causa, però, non vi è stato il minimo cenno nel senso che il tasso rappresentativo per il franco francese sia mai stato ad un livello inadeguato a partire del 25 marzo 1976.

In conclusione, sono del parere che in nessuna delle questioni sollevate nella presente causa si riscontri alcun elemento atto a far dubitare della validità del regolamento n. 652/76.

Se Lorsignori condividono il mio punto di vista in proposito, potranno optare tra due soluzioni: o rispondere dettagliatamente alle questioni sottoposte a questa Corte dal Tribunal d'instance o, basandosi sui precedenti stabiliti da questa Corte in situazioni analoghe (nelle due sentenze Balkan) — e questa è la soluzione per la quale propendo — dichiarare semplicemente che la disamina di tali questioni non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la validità di detto regolamento.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.