CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DELL' 11 LUGLIO 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

1.1. Oggetto del ricorso

In sostanza, nella causa 323/82 della quale devo occuparmi oggi, la Corte è posta di fronte al problema della valutazione da darsi, con riguardo all'art. 92 del trattato CEE, alle partecipazioni statali ad imprese. Benché la ricorrente e le imprese intervenute a sostegno delle sue conclusioni abbiano chiesto senz'altro l'annullamento della decisione della Commissione 22 luglio 1982, n. 82/670/CEE, relativa agli aiuti del governo belga a favore di un'impresa del settore cartario (GU L 280, 1982, pag. 30), il ricorso è in realtà soltanto contro il 2° comma dell'art. 1 di tale decisione, in cui gli aiuti sotto forma di partecipazione da parte del governo belga all'impresa interessata sono dichiarati imcompatibili con il mercato comune ai sensi dell'art. 92 del trattato CEE, nonché contro l'art. 2 della stessa decisione, che ha il seguente tenore: «Il Regno del Belgio informa la Commissione, nel termine di tre mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione, delle disposizioni che adotta per evitare che gli aiuti di cui all'art. 1, ultimo capoverso, continuino ad avere in futuro effetti distorsivi della concorrenza». Sugli altri punti della decisione tornerò trattando i vari mezzi dedotti a sostegno del ricorso.

Il problema della valutazione delle partecipazioni statali ad imprese, nell'ambito dell'art. 92, non è stato ancora affrontato, per quanto ho potuto appurare, nella vostra giurisprudenza. Esso è stato, tuttavia, ampiamente approfondito dall'avvocato generale Sir Gordon Slynn, nelle conclusioni da lui presentate il 25 gennaio 1984 per la causa 84/82 (Repubblica federale di Germania /Commissione, Race. 1984, pag. 1492.

Stranamente, anche in recenti commentari sull'art. 92 del trattato CEE, non è molto ciò che si può rinvenire in merito a questo argomento che pure è di grande importanza ( 2 ). La Commissione, tuttavia, a cominciare dalle abbastanza ampie considerazioni da essa svolte su questo problema nella seconda relazione politica della concorrenza (relazione per il 1972, pagg. 120-125), ha riferito regolarmente in merito alla propria politica in questo campo nelle relazioni annuali sulla politica della concorrenza. Al riguardo, rimando in particolare alla settima relazione (per il 1977, pagg. 143-212), all'ottava relazione (per il 1979, pagg. 117-186) e, per quanto riguarda la decisione di cui è causa, alla dodicesima relazione (per il 1982, pagg. 115 e segg.).

Nella tredicesima relazione, recentemente pubblicata, la Commissione ha annunciato (pag. 149) ch'essa invierà una lettera agli stati membri «per chiarire la vigente normativa comunitaria ed assicurarne la piena applicazione in questo particolare settore». Da queste relazioni risulta che aiuti sotto forma di partecipazione al capitale — eventualmente limitata nel tempo — vengono concessi in particolare nel Belgio, in Francia, in Italia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito. Inoltre, da queste relazioni si possono ricavare anche taluni orientamenti della politica della Commissione. Secondo l'ottavo punto della motivazione della decisione impugnata, la politica seguita nella fattispecie dalla Commissione sarebbe espressamente condivisa dai governi di tre stati membri.

1.2. Sulla ricevibilità del ricorso

Benché, senza alcun dubbio, la decisione riguardi direttamente e individualmente la ricorrente, esistono tuttavia problemi di ricevibilità del ricorso. La decisione verte infatti su aiuti a favore di una determinata impresa del settore cartario (cfr. 1o e 3° punto del preambolo). La ricorrente sostiene di essere, manifestamente, l'impresa cui si fa riferimento. I mezzi da essa dedotti a sostegno del ricorso riguardano però, in sostanza, la partecipazione della Regione valiona al capitale di tre imprese, che, secondo la ricorrente, sono completamente indipendenti e in nessun caso potrebbero essere considerate sue affiliate. Se ciò fosse esatto, il ricorso dovrebbe certamente essere dichiarato irricevibile per quanto riguarda gli aiuti concessi alle tre imprese suddette. Poiché queste non hanno autonomamente proposto alcun ricorso, ma sono semplicemente intervenute per sostenere le conclusioni della ricorrente, l'eventuale irricevibilità non potrebbe neppure essere sanata con l'intervento.

Durante la trattazione orale, il giudice relatore è riuscito a mettere in luce l'intrinseca fragilità della tesi della ricorrente, facendosi confermare da questa che la regione valiona controlla ormai, mediante una partecipazione maggioritaria al capitale, non soltanto le imprese intervenienti, ma anche la stessa ricorrente. In ragione di tale partecipazione, tutte le imprese interessate devono perciò essere condiderate come un gruppo, ovvero come una sola impresa ai sensi della decisione. Questo è il punto di vista sostenuto anche dalla Commissione. Non vedo perciò alcuna obiezione decisiva al fatto di riconoscere la legittimazione della ricorrente ad agire per l'intero gruppo. Su questo punto potrebbero sorgere dubbi a causa dell'affermazione della stessa ricorrente, secondo cui essa non avrebbe alcuna influenza sulle imprese intervenienti. Tuttavia questa affermazione è smentita da quanto indicato a pag. 60 delle osservazioni della regione valiona, prodotte in causa dalla Commissione, ove si legge che la ricorrente avrebbe determinato la politica industriale e commerciale dell'intero gruppo ed avrebbe avuto diritto di intervenire nell'attività di ciascuna delle imprese affiliate. Qualora si ammetta la ricevibilità della domanda della ricorrente, si dovranno contemporaneamente respingere, per motivi di logica, tutti i suoi argomenti basati, per l'appunto, sulla completa indipendenza delle altre unità di produzione del gruppo. Non possono essere accolti mezzi di carattere sostanziale che dovrebbero necessariamente portare a concludere per l'irricevibilità del ricorso. Tornerò ancora su questo problema nel trattare i vari mezzi dedotti dalla ricorrente e dalle intervenienti.

1.3. Sui mezzi dedotti

I sette mezzi della ricorrente e i sette mezzi (in gran parte, ma non completamente, a questi corrispondenti) delle intervenienti possono, a mio avviso, essere esposti secondo lo schema che segue. In questa schematizzazione ho cercato, per quanto riguarda i mezzi di carattere sostanziale, di attenermi il più strettamente possiblile al sistema dell'art. 92 e al correlativo sistema della decisióne.

Nel paragrafo 2 delle presenti conclusioni tratterò i primi tre mezzi (formali) della ricorrente e i corrispondenti primi due mezzi delle intervenienti. Questi mezzi, con i quali si fa valere una duplice violazione dell'art. 93, n. 2, nonché la violazione dell'art. 6 della convenzione europea dei diritti dell'uomo, hanno tutti carattere formale.

Nel paragrafo 3 prenderò in esame i primi tre punti della motivazione della decisione, relativi ai fatti, nonché le considerazioni della ricorrente e delle intervenienti che ad essi si riferiscono (fra l'altro il settimo mezzo delle intervenienti, di cui non è fatta separatamente menzione nella relazione d'udienza).

Nel paragrafo 4 esaminerò i mezzi con i quali si fa valere l'insufficienza di motivazione relativamente ai vari presupposti per l'applicazione dell'art. 92, n. 1, del trattato CEE, prendendo in considerazione (punto 4.1) la nozione di «aiuti» (cui si riferiscono in particolare il sesto mezzo della ricorrente e il quarto ed il quinto mezzo delle intervenienti) e (punto 4.2) il criterio della incidenza negativa degli aiuti sugli scambi fra stati membri (quinto mezzo della ricorrente).

Nel paragrafo 5 mi occuperò dei mezzi più importanti ai fini della presente causa, con i quali si fa carico alla Commissione di non aver sufficientemente motivato i propri provvedementi di applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c) (quarto e settimo mezzo della ricorrente, terzo e sesto mezzo delle intervenienti).

Nel paragrafo 6 esporrò infine il risultato finale della mia indagine.

1.4. Raffronto con gli atti processuali

Per un controllo dello schema da me seguito nell'esporre i mezzi delle interessate rispetto al diverso ordine in cui essi sono stati dedotti dalla ricorrente e dalle intervenienti, si può effettuare un raffronto con la relazione d'udienza, nella quale viene rispettato l'ordine originario. La funzione di garanzia processuale della relazione d'udienza e della «parte in fatto» della sentenza, su di essa tradizionalmente basata, assume naturalmente particolare importanza qualora i mezzi dedotti nel ricorso vengano trattati, nelle conclusioni o nella sentenza, in ordine diverso o riassuntivamente. Nella fattispecie, durante la fase orale, si è avuta ancora un'altra successione secondo cui i mezzi dedotti sono stati trattati, il che ha reso ancor più necessario un riordinamento sistematico.

2. I tre mezzi formali

2.1. Sul primo mezzo

Col suo primo mezzo, e sostenuta su questo punto dalle intervenienti, la ricorrente fa carico alla Commissione di aver violato la sostanziale prescrizione di forma di cui all'art. 93, n. 2, per non averle la Commissione intimato individualmente di presentare le sue osservazioni, prima ch'essa adottasse la decisione impugnata. Questo mezzo dev'essere disatteso. Secondo la propria prassi, ormai da anni consolidata, anche nel presente caso la Commissione, mediante una comunicazione pubblicata nella Gazzetta ufficiale (GU C 61, 1981, pag. 3), ha posto gli interessati ai sensi dell'art. 93, n. 2 (ad eccezione degli stati membri), senza alcuna distinzione, in grado di presentare le loro osservazioni. Fra tali interessati rientrano non soltanto le imprese favorite dagli aiuti considerati, ma altresì le imprese eventualmente danneggiate dagli stessi nelle loro possibilità di concorrenza, nonché gli acquirenti, i fornitori, i lavoratori e le organizzazioni professionali. Per la Commissione, in pratica, non è possibile, né ciò è imposto dalla lettera dell'art. 93, n. 2, intimare individualmente a tutti questi potenziali interessati di presentare le loro osservazioni. Inoltre, un trattamento privilegiato delle imprese favorite dagli aiuti considerati, qualora esse siano già note alla Commissione, sarebbe in contrasto col principio della parità di trattamento di tutti gli interessati. Perciò, giustamente la Commissione osserva nelle memorie che, per tali motivi, la pubblicazione di una comunicazione nella Gazzetta ufficiale costituisce una soddisfacente garanzia formale per tutti gli interessati. Di solito, soltanto gli stati membri, e certamente anche in relazione all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti prescritto dall'art. 93, n. 1, vengono invitati individualmente a presentare le loro osservazioni.

2.2. Sul secondo mezzo

Col secondo mezzo, e sempre col sostegno delle intervenienti, la ricorrente fa poi carico alla Commissione di aver violato la stessa norma, come pure un principio generale di sana amministrazione, per aver già constatato nella suddetta comunicazione l'infrazione ad essa imputata. Certamente sarebbe stato meglio se la Commissione, nel suddetto testo, avesse espresso — in conformità alla lettera dell'art. 93, n. 3, seconda frase — soltanto la sua opinione nel senso che si trattava di un aiuto incompatibile col mercato comune. Dal testo della comunicazione, ed in particolare dall'espresso rinvio che questa fa all'art. 93, n. 2, prima frase, risulta tuttavia chiaramente che in realtà si trattava soltanto di un punto di vista provvisorio, che precedeva non soltanto la decisione, ma anche l'esame da effettuarsi congiuntamente con gli stati membri, ai sensi del n. 1 dello stesso articolo. La chiara formulazione di questo punto di vista provvisorio e la succinta motivazione dello stesso sembrano inoltre aver ampliato, piuttosto che limitato, le possibilità di opposizione da parte dell'impresa beneficiaria degli aiuti. Infine, non si deve dimenticare che nello stesso capoverso della comunicazione viene fatta la constatazione — non contestata — che gli aiuti di cui trattasi non erano stati tempestivamente notificati. Secondo la vostra giurisprudenza (cause riunite 120-122/73 e 141/73, Lorenz e a., Race. 1973, pag. 1471), la loro concessione costituiva perciò, in ogni caso, un'infrazione del diritto comunitario. Considerando come aiuti esistenti gli aiuti non tempestivamente notificati, la Commissione ha certamente dato adito ad eventuali impugnazioni della propria valutazione negativa dei prowedementi di cui trattasi, senza esservi in alcun modo obbligata. Perciò, a mio avviso, anche il secondo mezzo della ricorrente, nonostante il lieve difetto — da me riconosciuto — della comunicazione, dev'essere disatteso.

2.3. Sul terzo mezzo

Col terzo mezzo, la ricorrente — sostenuta dalle intervenienti — fa carico alla Commissione di aver violato l'art. 6 della convenzione europea dei diritti dell'uomo ( 3 ) per avere imposto al Regno del Belgio, nell'art. 2 della decisione impugnata, l'obbligo di addottare disposizioni «per evitare che gli aiuti di cui all'art. 1, ultimo capoverso, continuino ad avere in futuro effetti distorsivi della concorrenza». Gli aiuti di cui trattasi sono costituiti dalla partecipazione dello stato belga all'impresa interessata. Il mezzo in esame manca, anzitutto, di una base di fatto. La tesi della ricorrente, secondo cui l'art. 2 della decisione implicherebbe che essa ricorrente dovrebbe restituire la quota di partecipazione dello stato belga, pari a 1,500 miliardi di franchi belgi, non trova manifestamente alcun sostegno nel testo sopra citato. In primo luogo, il suddetto articolo non impone alcun obbligo alla ricorrente, bensì esclusivamente al governo belga; in secondo luogo, detto governo resta libero di stabilire esso stesso in qual modo porre fine agli effetti distorsivi della concorrenza della decisione di cui trattasi. Come è stato osservato dalla Commissione, in proposito si potrebbe pensar fra l'altro ad una trasformazione della partecipazione statale in un prestito produttivo d'interessi. Il mezzo in esame manca inoltre di una base giuridica. Anche ammesso che la Comunità debba considerarsi vincolata dal suddetto articolo della convenzione, la tesi della ricorrente è manifestamente basata sul duplice presupposto che gli interventi giuridico-amministrativi nei rapporti in materia di obbligazioni o di diritti reali debbano sempre essere valutati alla luce dell'art. 6 della suddetta convenzione e che una giurisprudenza amministrativa la quale ammetta unicamente un controllo di legittimità di siffatti interventi — che si presentano in tutti gli stati membri — sia in contrasto con detto articolo 6. Tuttavia, né nella lettera di questo articolo, né nella giurisprudenza richiamata dalla ricorrente a sostegno del proprio punto di vista, ho potuto trovare elementi a favore di questa duplice presunzione ( 4 ). Anche questo mezzo deve perciò essere disatteso.

3. I fatti controversi ed i relativi mezzi

Come risulta dai primi tre punti del preambolo della decisione, la Commissione parte dal presupposto che il regime di aiuti di cui trattasi sia costituito dai seguenti elementi:

a) «un prestito con abbuoni di interessi per un importo di 1,076 miliardi di BFR, destinato al finanziamento di un programma di investimenti per un importo di 1,314 miliardi di BFR, e ... due anticipi recuperabili per un importo totale di 510 milioni di BFR». Tali aiuti riguardavano, come risulta dal seconodo punto del preambolo, «più particolarmente la realizzazione di operazioni di ristrutturazione con chiusura di due dei cinque impianti produttivi e cessazione della produzione di carta di massa per favorire un incremento della fabbricazione di carte speciali»;

b) «una assunzione di partecipazione da parte dell'esecutivo della Regione vai-Iona, per un importo di 2,35 miliardi di BFR, che comportano principalmente il salvataggio della società da una situazione finanziaria di estrema gravità» (terzo punto del preambolo).

Le intervenienti contestano, col loro settimo mezzo, l'esposizione dei fatti sub b). Dell'importo ivi indicato, la partecipazione al capitale della ricorrente ammonta, a loro avviso, a soli 1,5 miliardi di BFR. I restanti 850 milioni di BFR costituirebbero in realtà la partecipazione della regione valiona al capitale delle intervenienti. Perciò, in realtà le imprese intervenienti sarebbero state create, secondo le loro stesse allegazioni, dalla regione valiona. Il terzo ed il quarto mezzo della ricorrente sono manifestamente basati sullo stesso presupposto, anche se la ricorrente non ha dedotto in proposito uno specifico mezzo ( 5 ). Nella parte introduttiva delle presenti conclusioni, ho già accennato al fatto che questo mezzo (con tutti i relativi argomenti della ricorrente e delle intervenienti), anche qualora risultasse sostanzialmente fondato, dovrebbe essere ritenuto inammissibile. Tuttavia, ho detto pure che la decisione, quando parla di una impresa, manifestamente non si riferisce alla ricorrente bensì all'intero gruppo di imprese controllate, mediante la partecipazione al capitale, dalla regione valiona. Il mezzo in esame deve quindi essere disatteso.

Soprattutto durante la fase orale del procedimento, la ricorrente e le imprese intervenute a sostegno delle sue conclusioni hanno contestato anche sotto altri aspetti i tre suddetti punti del preambolo della decisione, relativi ai fatti.

Nella misura in cui queste contestazioni si ricollegano al malinteso cui ho testè accennato, secondo cui nella decisione si intenderebbe, per una impresa esclusivamente l'impresa ricorrente e non l'intero gruppo di imprese, ritengo che non sia necessario approfondire quanto ho poco fa osservato. Tuttavia, durante la trattazione orale, è stato contestato anche il fatto, accertato nel terzo punto del preambolo, che la partecipazione della regione valiona per un importo di 2,35 miliardi di BFR comporti «principalmente il salvataggio della società da una situazione finanziaria di estrema gravità».

A detta della ricorrente e delle intervenienti, le partecipazioni di cui si parla nel terzo punto del preambolo della decisione non potrebbero, sul piano giuridico e contabile, essere distinte in tal modo dai prestiti menzionati nel primo punto del preambolo. Tanto i fondi provenienti da prestiti quanto i conferimenti di capitale sarebbero venuti a far parte del patrimonio della ricorrente e delle intervenienti. Gli uni e gli altri sarebbero stati destinati, senza distinzione, alla operazione di ristrutturazione nel suo complesso, e quindi ad investimenti, alla chiusura di due impianti su un totale di cinque, alla cessazione della produzione di carte di massa a vantaggio della produzione di carte speciali, nonché alla copertura di debiti e perdite. Questa separata illustrazione del substrato di fatto del quarto, quinto, sesto e settimo mezzo della ricorrente, di cui dobbiamo ancora occuparci, č tuttavia inconciliabile con l'esposizione dei fatti che si trova nelle osservazioni prodotte in causa dalla regione valiona. Da questo circostanziato documento (pag. 62) risulta incontestabilmente che i prestiti concessi possono essere considerati esclusivamente crediti per investimenti e che gli anticipi corrisposti servono esclusivamente a far fronte alle conseguenze sociali delle operazioni di ristrutturazione. È quindi evidente che la copertura dei debiti e delle perdite del gruppo poteva essere finanziata esclusivamente mediante le partecipazioni al capitale. Una volta dedotte le spese d'investimento indicate dalla stessa ricorrente in udienza (400 milioni di BFR) e le spese per la chiusura d'impianti (510 milioni di BFR), i debiti e le perdite assorbono la maggior parte della partecipazione statale. A ciò deve aggiungersi che la ricorrente e le intervenienti hanno ammesso, in udienza, che le due unità di produzione ancora in attività continuano a lavorare in perdita. Anche queste perdite, che — pur essendo di entità decrescente, secondo la ricorrente — perdurano dopo la concessione degli aiuti, possono essere finanziate soltanto mediante la partecipazione al capitale. Giustamente, perciò, nel terzo punto del preambolo della decisione, la Commissione ha constatato che tale partecipazione comporta «principalmente il salvataggio della società da una situazione finanziaria di estrema gravità». Ciò è vero, in particolare, per quanto riguarda la partecipazione al capitale dell'impresa ricorrente; ma è altrettanto vero, secondo i dati prodotti in udienza dalla stessa ricorrente, anche per una buona metà della partecipazione al capitale delle imprese intervenienti.

Esaminerò ora i vari aspetti giuridici degli ulteriori mezzi della ricorrente.

4. Sull'applicazione dell'art. 92, n. 1

4.1. La nozione di aiuti

L'applicazione dell'art. 92 è condizionata in primo luogo dal fatto che si tratti di «aiuti concessi dagli stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». A questa condizione fondamentale posta dall'art. 92, n. 1, si riferiscono il sesto mezzo della ricorrente ed il quarto e quinto mezzo delle intervenienti.

Col sesto mezzo della ricorrente e col quarto mezzo delle intervenienti vengono criticati, in tale contesto, in particolare i punti 26 e 27 della motivazione della decisione impugnata, nella parte in cui vi si constata che, per quanto riguarda la partecipazione al capitale, «si tratta di un aiuto di salvataggio destinato a consentire all'impresa di far fronte ai propri impegni finanziari» e che tale aiuto, «destinato a consentire il mantenimento in attività di capacità di produzione, può pregiudicare in modo particolarmente grave le condizioni di concorrenza, in quanto il libero gioco delle forze di mercato imporrebbe normalmente la chiusura dell'impresa consentendo ai concorrenti più competitivi di svilupparsi». Le intervenienti contestano queste constatazioni in particolare con riguardo alla partecipazione al loro capitale. Ho già detto tuttavia, ed ho spiegato perché, questa scissione delle constatazioni della Commissione deve ritenersi inammissibile, come pure che le intervenienti, qualora dovessero essere considerate come imprese indipendenti (quod non), non hanno proposto ricorsi separati, ma sono semplicemente intervenute a sostegno della ricorrente. Perciò non possono essere considerate ricevibili neppure autonome pretese delle stesse in relazione con la decisione. Il loro quarto mezzo può quindi essere preso in esame soltanto in quanto dedotto a sostegno delle conclusioni della ricorrente e, sotto questo profilo, non se ne ricava alcun elemento nuovo.

Maggiore importanza del sesto mezzo della ricorrente ha il quinto mezzo delle intervenienti. Con esso si fa valere che è stato violato l'art. 222 del trattato CEE, in quanto la decisione si risolve nel vietare ad uno stato o ad uno degli enti che dipendono dalla sua autorità il diritto di creare nuove imprese, mentre l'art. 222 del trattato CEE stabilisce che: «Il presente trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli stati membri». Benché, a causa della formulazione di questo mezzo, la questione dell'ammissibilità di una partecipazione della regione valiona venga limitata in modo inammissibile alla partecipazione al capitale delle imprese intervenienti, tuttavia con questo mezzo si chiede per la prima volta espressamente alla Corte di pronunciarsi sull'applicabilità dell'art. 92 in caso di partecipazioni statali.

Si è in presenza di «aiuti concessi dagli stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza» fra l'altro quando gli aiuti riducono artificialmente le spese d'investimento, o i costi di produzione o di smercio delle imprese interessate, ovvero qualora lo stato, sotto qualsiasi forma, si accolli le perdite di dette imprese. Dalla mia analisi dei fatti e dalle considerazioni svolte in proposito dalla ricorrente e riportate nel paragrafo 3 delle presenti conclusioni risulta già che le partecipazioni della regione valiona hanno principalmente lo scopo, nella fattispecie, di coprire le perdite del gruppo Intermills. La tesi contraria della ricorrente è in parte basata sulla sua tesi, da me già (nel paragrafo 3) ritenuta insostenibile, secondo cui i prestiti, gli anticipi e le partecipazioni costituirebbero un tutto unico, destinato nel suo complesso ad un'unica, inscindibile operazione di ristrutturazione. Inoltre essa è basata sulla tesi, che ho parimenti ritenuto insostenibile (punto 1.2) e che metterebbe in forse la ricevibilità del ricorso, secondo cui in realtà non si tratterebbe di aiuti ad una sola ‘impresa, bensì di aiuti a varie imprese indipendenti (la ricorrente e le tre intervenienti). Ho già osservato, del resto, che anche la partecipazione al capitale delle imprese intervenienti è servito in gran parte alla copertura di perdite. Il sesto mezzo dev'essere perciò disatteso.

Resta quindi da esaminare l'importante quinto mezzo delle intervenienti, che riguarda i rapporti fra l'art. 92 e l'art. 222 del trattato. Il fatto che la Commissione, nel 1963, nella risposta citata dalla ricorrente ad una interrogazione parlamentare, non abbia espressamente menzionato le partecipazioni al capitale nell'elenco di esempi di possibili forme di aiuti non può certo escludere che la stessa Commissione, in base a successive esperienze, giunga a concludere che, a determinate condizioni, anche la partecipazione statale ad un'impresa costituisca un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1. Nelle già ricordate conclusioni presentate il 25 gennaio 1984 nella causa 84/82 (Repubblica federale di Germania/Commissione), l'avvocato generale Sir Gordon Slynn giunge a ritenere che anche una partecipazione al capitale in via di principio limitata nel tempo, in imprese efficienti e che abbiano la possibilità di pagare i dividendi, costituisce un aiuto qualora avvenga su una scala normalmente irraggiungibile sul mercato dei capitali. Il caso in esame non rappresenta un siffatto caso limite.

Nella presente fattispecie si tratta chiaramente di una partecipazione al capitale di un'impresa in difficoltà, che la Commissione, anche con riferimento alla causa 84/82, considerava già un aiuto ai sensi dell'art. 92. Come ho sottolineato in precedenza, detta partecipazione al capitale delle imprese del gruppo Intermills era inoltre principalmente destinata alla copertura di perdite. Mi sembra indubbio che anche un intervento del genere, sotto forma di amplissima copertura delle perdite, per mantenere artificialmente in vita un'impresa, debba essere considerato un aiuto ai sensi dell'art. 92. Tanto più che dal carattere non temporaneo di questa partecipazione al capitale, come pure dalla circostanza che a quattro anni di distanza dalla concessione dell'aiuto non è stata ancora ripristinata la redditività degli impianti produttivi ancora in funzione, si deve desumere che i relativi fondi non avrebbero potuto essere reperiti sul mercato privato dei capitali. Ciò si desume anche dal piano di riconversione presentato dalla regione valiona. È certo, poi, che tanto meno ciò sarebbe stato possibile per quanto riguarda il conferimento di capitale di 1,5 miliardi di BFR a favore della stessa ricorrente, dal momento che questa, in udienza, ha insistito sul fatto che la sua impresa non esercita più alcuna attività industriale. Una siffatta forma di copertura delle perdite, mediante la quale un gruppo di imprese (come già osservato, reciprocamente collegate) viene artificialmente mantenuto in vita, altera con sicurezza la concorrenza con altre imprese del settore considerato. Secondo il nono punto di preambolo della decisione, due organizzazioni professionali ed un'impresa concorrente ritenevano che ciò si verificasse specialmente perchè nel settore considerato la capacità produttiva era eccedentaria.

L'art. 222 non può modificare in alcun modo questi risultati. Nella sua giurisprudenza in materia di diritti di proprietà industriale e commerciale, nell'ambito dell'art. 26 del trattato, la Corte ha già ripetutamente dichiarato che il riconoscimento dell'esistenza di siffatti diritti di proprietà non implica automaticamente che debba essere ammesso anche qualsiasi esercizio di tali diritti. Una diversa interpretazione dell'art. 222 porterebbe necessariamente all'assurdo che il diritto comunitario, originario o derivato, non potrebbe in nessun caso influire su convenzioni contrattuali o altri atti giuridici riguardanti il trasferimento o l'uso del dirimo di proprietà su beni mobili o immobili, corporali o incorporali (nella fattispecie, la sottoscrizione di capitale azionario). Già dall'art. 85 del trattato risulta chiaramente che una siffatta concezione è insostenibile. Per quanto riguarda il caso concreto, mi sembra evidente che l'art. 222 non osti al divieto di destinare nuovi conferimenti di capitale alla copertura di ingenti debiti e perdite di gestione. Anche il quinto mezzo delle intervenienti, in quanto sia ammissibile, deve perciò essere disatteso.

4.2. Il criterio del pregiudizio per gli scambi

Col quinto mezzo, la ricorrente fa valere che il punto di vista della Commissione, secondo cui l'aiuto di cui trattasi può pregiudicare gli scambi fra stati membri, non è stato sufficientemente motivato ed è sostanzialmente inesatto. Riferendosi alla sentenza della Corte nella causa Philip Morris (causa 730/79, Racc. 1980, pag. 2671), la ricorrente osserva, nell'atto introduttivo, che un siffatto pregiudizio può esistere soltanto «allorché un aiuto finanziario concesso dallo stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari» (punto 11 della motivazione, prima frase), e cioè «[contribuisce] all'accrescimento della sua capacità di alimentare le correnti di scambio, comprese quelle esistenti fra stati membri» (punto 11 della motivazione, terza frase). A proposito di questo argomento si deve subito osservare ch'esso fa ritenere, a torto, che la terza frase del punto della motivazione di cui trattasi contenga una precisazione limitativa della prima frase, formulata in termini più generali. In realtà, questa terza frase era intesa unicamente ad una valutazione del caso concreto della Philip Morris alla luce della prima frase.

Nel presente contesto può restare in sospeso la questione del se la Corte, nella prima frase del suddetto punto della motivazione, abbia effettivamente inteso dare una definizione esauriente dell'oggettivo criterio di applicazione dell'art. 92, n. 1. Se si esamina l'aiuto in questione alla luce della prima frase, emerge infatti chiaramente che anche questo aiuto rientra nella descrizione considerata. Rendendo possibile, mediante la partecipazione al capitale, l'estinzione dei debiti e la copertura delle perdite correnti, la regione valiona ha certamente rafforzato la posizione del gruppo Intermills (che giustamente, come è stato già dimostrato, viene qualificato nella decisione come una sola impresa) negli scambi intracomunitari.

La Commissione ha anzi giustamente osservato, nel controricorso, che senza questo aiuto (al quale si aggiunge un rilevante aiuto per gli investimenti sotto forma di prestiti agevolati) l'impresa interessata avrebbe certamente dovuto sospendere la propria attività. Inoltre, la partecipazione al capitale ha consentito ad alcune parti dell'impresa (le aziende delle intervenienti) di produrre a prezzi non remunerativi.

Alla luce della sentenza emessa nella causa Philip Morris, e previo raffronto con la decisione impugnata in detta causa, i punti 8-10 del preambolo della decisione ora in esame possono ritenersi, anche in considerazione del fatto che il destinatario di questa e la ricorrente conoscevano naturalmente la posizione del gruppo nel commercio internazionale, una sufficiente motivazione del fatto che si considerava soddisfatta la condizione del pregiudizio per gli scambi fra stati membri. Si deve ammettere, tuttavia, che l'effetto dissuasivo della decisione per le imprese di altri settori economici e le possibilità di valutazione della decisione stessa da parte di altri terzi interessati sarebbero stati di maggiore ampiezza, se nella decisione fossero stati espressamente indicati i fatti già noti ai diretti interessati.

5. Applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c)

Nei punti 14-29 del preambolo della decisione si considerano le ragioni per cui non si ritengono applicabili le deroghe di cui all'art. 92, n. 3, in forza delle quali un aiuto che ricade sotto l'art. 92, n. 1, può essere considerato compatibile con il mercato comune. Particolarmente importante, a riguardo, è l'art. 92, n. 3, lett. c), il quale dispone che possono considerarsi compatibili col mercato comune «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».

Con il quarto ed il settimo mezzo della ricorrente, e coi corrispondenti terzo e sesto mezzo delle intervenienti, si fa valere la contraddittorietà e la conseguente insufficienza della motivazione della decisione, nonché la violazione della suddetta norma, con riguardo al rifiuto di applicare la relativa deroga. Il carattere contraddittorio della motivazione viene ravvisato nel fatto che nella decisione si constata, da una parte, che «gli aiuti concessi sotto forma di prestiti agevolati ed anticipi rimborsabili sono legati» alla ristrutturazione e «non sono tali da alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune» (osservo, in proposito, che queste citazioni sono tratte dai punti 22-24 del preambolo della decisione e devono essere valutate alla luce del testo completo del preambolo), mentre, dall'altra, l'aiuto sotto forma di partecipazione al capitale dell'impresa beneficiaria viene ritenuto non direttamente connesso alla ristrutturazione dell'impresa (rimando, in proposito, ai punti 26 e 27 del preambolo della decisione, in cui tale affermazione è chiarita nei seguenti termini: «si tratta di un aiuto di salvataggio destinato a consentire all'impresa di far fronte ai propri impegni finanziari; ... tale aiuto, destinato a consentire il mantenimento in attività di capacità di produzione, può pregiudicare in modo particolarmente grave le condizioni di concorrenza, in quanto il libero gioco delle forze di mercato imporrebbe normalmente la chiusura dell'impresa consentendo ai concorrenti più competitivi di svilupparsi».

La ricorrente e le intervenienti sostengono invece che gli aiuti sotto forma di prestiti e di anticipi, giustamente considerati ammissibili dalla Commissione, hanno esattamente lo stesso scopo e lo stesso effetto degli aiuti da essa condannati. Si tratterebbe di un'unica, inscindibile operazione globale, consitente nella chiusura di unità produttive non redditizie, nella creazione di tre nuove imprese che subentravano nella gestione delle unità di produzione redditizie della ricorrente, nella trasformazione dell'impresa ricorrente in una «société immobilière» e nella copertura, da parte della ricorrente, delle perdite derivanti dal cattivo rendimento dell'unità di produzione di Saint Gervais e dai costi relativi alla chiusura di questo stabilimento, mediante gli anticipi rimborsabili, da un lato, e la partecipazione al proprio capitale, dall'altro.

Col settimo mezzo, la ricorrente fa valere che la Commissione ha violato l'art. 92, n. 3, leu. e), per aver rifiutato di applicare questa norma in base alla considerazione che l'interesse della Comunità consiste nella riduzione della produzione di carte di massa e nell'orientamento verso la produzione di carte speciali. Ciò sarebbe inconciliabile, in primo luogo, col fatto che la disposizione violata ammette «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività.. economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» e, in secondo luogo, con la circostanza che l'aiuto criticato ha per l'appunto lo scopo di limitare la produzione di carte di massa e di incrementare lo sviluppo della produzione di carte speciali.

Ritengo opportuno trattare congiuntamente i suddetti mezzi. Poiché la concezione, espressa nel settimo mezzo, secondo cui l'art. 92, n. 3, lett. c), conterrebbe una autorizzazione legislativa di determinati aiuti, è manifestamente incompatibile con la frase introduttiva dell'art. 92, n. 3, tale mezzo ha unicamente una funzione integrativa rispetto al quarto mezzo. Nella replica, a chiarimento di questo mezzo, la ricorrente ha osservato che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione, la partecipazione al capitale non riguarda una sola impresa, bensì più imprese, e cioè la stessa ricorrente e le intervenienti. L'unica questione che, secondo la ricorrente, la Corte dovrebbe risolvere è se la partecipazione al capitale della ricorrente sia legata all'operazione di riorganizzazione alla stessa stregua degli altri aiuti. Da una parte, a suo avviso, la creazione delle imprese intervenienti, e conseguentemente il relativo finanziamento, costituiscono uno dei pilastri del piano di riorganizzazione. Dall'altra, sarebbe impossibile distinguere fra la destinazione della partecipazione al capitale della ricorrente e la destinazione dei prestiti ad essa concessi per la copertura delle perdite. Senza questa copertura, il piano di riorganizzazione sarebbe stato gravemente compromesso.

Come la Commissione ha giustamente osservato in un diverso contesto, e precisamente in relazione al quinto mezzo delle intervenienti (cfr. relazione d'udienza), anche la tesi della ricorrente contiene una contraddizione interna, poiché, da una parte, essa parla di creazione di nuove ed autonome imprese con partecipazione al capitale da parte della Regione valiona e, dall'altra, si riferisce ad un'unica operazione di riorganizzazione, che sarebbe stata favorita mediante tutti gli aiuti di cui è causa. Ho già trattato, nel punto 1.2 delle presenti conclusioni, le questioni che tale contraddizione interna fa sorgere per quanto riguarda la ricevibilità delle domande delle varie imprese interessate. Come ho già spiegato, tale ricevibilità può essere ammessa soltanto qualora non si tenga conto degli argomenti basati sull'autonomia della ricorrente, da un lato, e delle intervenienti, dall'altro. Ho altresì dimostrato, nel paragrafo 3 delle presenti conclusioni, che il considerare come un unico inscindibile aiuto i prestiti, gli anticipi e le partecipazioni di capitale sarebbe in contrasto con i fatti, quali risultano chiaramente dal fascicolo. Le partecipazioni al capitale, tanto dell'impresa ricorrente, quanto delle imprese intervenienti, erano manifestamente destinate, per la maggior parte, alla copertura delle perdite e vengono chiaramente usate a tale scopo. Deve quindi essere disattesa anche quella parte importante dell'argomentazione, che è connessa e viene a cadere con la tesi dimostratasi insostenibile, secondo cui non si potrebbe distinguere fra prestiti, anticipi e partecipazioni al capitale e questi elementi avrebbero tutti una medesima destinazione.

Ciò che resta ancora da esaminare è la questione se la copertura delle perdite mediante la suddetta ingente partecipazione al capitale non debba essere considerata come un presupposto indispensabile per la riorganizazione dell'impresa nel suo complesso. Messi da parte, fra gli argomenti che la ricorrente ha addotto a favore di una soluzione affermativa di tale questione, quelli che si sono dimostrati insostenibili, non resta praticamente nulla che possa deporre nel senso favorevole a tale soluzione, Perciò, a mio avviso, la questione dev'essere risolta in senso negativo. In proposito, del resto, anche secondo l'art. 2 della decisione e secondo le spiegazioni fornite a riguardo dalla Commissione, ciò che importa è — come ho messo in rilievo — la forma di questo aiuto destinato alla copertura delle perdite. Se questa fosse avvenuta, ad esempio, mediante prestiti al normale interesse di mercato, o se fosse stata prevista, dopo un determinato periodo transitorio, la distribuzione di dividendi, o se le partecipazioni al capitale avessero avuto carattere temporaneo (in proposito, cfr. anche pag. 137 della Seconda Relazione sulla politica della concorrenza), la Commissione avrebbe dato, come si desume dal suddetto articolo della decisione e dalla relativa motivazione, una diversa valutazione di tali partecipazioni al capitale. L'accertata incompatibilità col mercato comune può d'altra parte essere sanata mediante una trasformazione a posteriori delle partecipazioni al capitale in una delle suddette forme di aiuto. In proposito, non ritengo del tutto privo di significato il fatto che lo stato belga, che pure è destinatario della decisione, non la abbia impugnata, né sia intervenuto in causa a favore della ricorrente. Perciò, a mio avviso, anche il quarto mezzo dedotto dalla ricorrente, col sostegno delle intervenienti, dev'essere disatteso.

Lo stesso deve dirsi per il settimo mezzo della ricorrente, in quanto la Commissione, nell'ambito del potere discrezionale attribuitole dall'art. 92, n. 3, poteva senz'altro ritenere (ed ha motivato la sua opinione in tal senso nei punti 26, 27, 28 e 29 della motivazione della decisione) che questa forma di concessione degli aiuti, anche in ragione della mancanza di una contropartita sul piano comunitario ( 6 ), alterasse le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La Commissione fa giustamente valere, in proposito, nel controricorso, che deve esistere un rapporto diretto fra l'entità e l'intensità degli aiuti concessi, da un lato, e la suddetta contropartita, dall'altro. Non si può fare a meno di osservare che, nel settimo mezzo, non viene fatto alcun tentativo di dimostrare che fossero soddisfatte anche queste condizioni negative per l'applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), e che quindi la Commissione non poteva ragionevolmente ritenere che tali condizioni di applicazione non fossero soddisfatte.

6. Considerazioni conclusive

Riassumendo, concludo nel senso che tutti i mezzi della ricorrente, nonché quelli dedotti dalle intervenienti a sostegno delle sue conclusioni, devono essere disattesi e conseguentemente il ricorso dev'essere respinto e la ricorrente dev'essere condannata, in conformità al regolamento di procedura, alle spese processuali. Quanto alla domanda supplementare formulata dalla ricorrente nella replica, nel senso che in ogni caso le venga dato atto del fatto che la Commissione non pretenderà né dalla ricorrente, né dalle intervenienti, la restituzione dell'aiuto concesso sotto forma di partecipazione al capitale, ne ho già parlato nelle presenti conclusioni. Non vedo in qual modo tale domanda supplementare possa essere presa in considerazione nella sentenza, se non mediante un accenno nella motivazione.

A mo' di epilogo, vorrei aggiungere alle presenti conclusioni alcune brevi osservazioni sul modo in cui la decisione impugnata si colloca nell'ambito della politica generale seguita dalla Commissione in materia di concessione di aiuti. Rispetto all'orientamento che la Commissione, secondo le sue relazioni sulla politica di concorrenza, cominciava a seguire per gli aiuti «di crisi», dopo il manifetarsi, nel 1973, della prima crisi del petrolio, la decisione di cui è causa segue forse una linea relativamente dura ( 7 ).

La Commissione non accetta più così facilmente come negli anni 1975-1978 «operazioni di salvataggio» come quella di cui trattasi nel caso di specie. La linea più dura seguita in questo caso — ed espressamente condivisa da tre stati membri, secondo il punto 8 della motivazione della decisione — viene spiegata nel punto 18 della stessa motivazione. Da questo, come dai succesivi punti 19 e 20, risulta che la Commissione considera ormai la crisi del settore cartario come una crisi strutturale, piuttosto che congiunturale. Per analoghi motivi di politica strutturale, la Commissione segue attualmente, come è noto, un orientamento abbastanza rigoroso per quanto riguarda fra l'altro gli aiuti nel settore siderurgico. Su un piano più generale, l'irrigidimento della politica della Commissione in materia di aiuti è ben illustrato nella tabella a pag. 151 della Tredicesima Relazione sulla politica di concorrenza. Da questa tabella risulta che dal 1978 il numero di procedimenti instaurati in materia è notevolmente aumentato, raggiungendo, nel 1982, il massimo di 129 procedimenti instaurati. Dai nn. 222-227 della stessa relazione risulta infine che la Commissione considera in particolare la presente causa e la causa 318/82 (Leeuwarder Papierfabriek) come «casi test» riguardo all'attuazione della sua politica in materia di partecipazioni statali al capitale di imprese, partecipazioni costituenti una forma di aiuto che negli ultimi anni ha assunto sempre maggiore importanza.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.

( 2 ) Il volume «Droit commercial européen» (4a edizione, Parigi 1983, pagg. 1057-1058) di Goldman e Lyon-Caen, ed i. grandi commentari di Van Smit & Herzog sul trattato CEE (parte 3, pag. 392) e di Van der Groe-ben-Boeckh-Thiesing-Ehlermann (3a edizione, pag. 1590) sono molto succinti al riguardo. Nella recente IH edizione della «Disciplina della concorrenza nella CEE», di Frignani-Waelbroeck, il problema non viene affatto trattato. J. A. Winter è l'unico autore che dice in proposito qualcosa di più, in «Nationale steunmaatregelen en het gemeenschapsrecht» (paragrafi 76, 77 , 89, 181 e seguenti, 208, 397, 413 e 485 di questo pregevole lavoro), ma egli si riferisce soprattutto all'art. 90 del trattato, che non è pertinente nella fattispecie.

( 3 ) Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, come modificata in forza del terzo e del quinto protocollo, entrati in vigore il 21 settembre 1970 e, rispettivamente, il 20 dicembre 1971.

( 4 ) In proposito, rimando anche alla dettagliata perizia redatta da P. van Dijk nel 1983 per l'associazione dei giuristi olandesi, e in particolare alle pagg. 71-80 della stessa, contenente ulteriori rinvìi alla dottrina e alla giurisprudenza di Strasburgo. Secondo questo autore, la Corte di Strasburgo considera anzitutto decisiva la questione se un procedimento porti all'«accertamento di un diritto civile o di una obbligazione civile di entrambe o di una delle parti». Inoltre, nella valutazione dei relativi atti amministrativi, viene considerata sufficiente a soddisfare le esigenze dell'art. 6 una marginale competenza (controllo di legittimità) di un giudice amministrativo (loc. cit., pagg. 79-80).

( 5 ) Nel terzo mezzo si parla espressamente della restituzione da parte della ricorrente della partecipazione della regione valiona al suo capitale per un importo di 1,5 miliardi di BFR. Nel quarto mezzo, gli argomenti intesi a contestare i fatti accertati nella decisione sono collegati con le altre considerazioni.

( 6 ) Cfr. per tale nozione,’ oltre alle memorie della Commissione e il riassunto delle stesse contenuto nella relazione d'udienza, anche i punti 14-16 della motivazione della decisione, nonché la Decima Relazione sulla politica dì concorrenza, n. 213 (pag. 152 e segg.).

( 7 ) Una accurata illustrazione della politica seguita in quegli anni dalla Commissione in materia di «aiuti di crisi» si trova in J. A. Winter, Nationale steunmaatregelen en het gemeenschapsrecht, pagg. 372-378.