CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate l’11 dicembre 2014 ( 1 )

Causa C‑596/13 P

Commissione europea

contro

Moravia Gas Storage a.s.

«Impugnazione — Mercato interno del gas naturale — Direttiva 2003/55/CE e direttiva 2009/73/CE — Delimitazione dell’ambito di applicazione temporale delle due direttive — Principio di irretroattività — Situazioni già consolidatesi e procedimenti ancora in corso — Applicazione immediata di nuove disposizioni procedurali ai procedimenti in corso — Impianto di stoccaggio sotterraneo di gas naturale — Deroga temporanea all’obbligo in capo alle imprese del settore del gas naturale di rendere le nuove importanti infrastrutture del sistema del gas accessibili ai terzi — Decisione della Commissione con cui viene ordinato a un’autorità nazionale di revocare la sua concessione in deroga»

I – Introduzione

1. La presente impugnazione offre alla Corte l’occasione di precisare la propria giurisprudenza in materia di applicazione ratione temporis delle nuove disposizioni di legge.

2. Quali disposizioni si applicano quando, nel corso di un procedimento amministrativo pendente dinanzi alla Commissione europea, la direttiva sino a quel momento applicabile è sostituita da un’altra direttiva e il contesto normativo è pertanto modificato in relazione ad alcuni punti? Occorre fare immediatamente riferimento alla nuova direttiva o si deve ritenere che il procedimento amministrativo pendente debba essere definito ancora in base alle disposizioni della direttiva previgente?

3. Tali questioni emergono, nel caso di specie, con riferimento alla normativa dell’Unione riguardante il mercato interno del gas naturale. Nel 2011 le autorità ceche si sono avvalse della possibilità di concedere a un imprenditore che voleva realizzare un nuovo impianto di stoccaggio sotterraneo di gas naturale una concessione in deroga a determinate disposizioni che, di norma, devono essere rispettate sul mercato interno del gas naturale. Come prescritto dalla normativa dell’Unione, esse hanno sottoposto la concessione in deroga all’esame della Commissione. Poco dopo l’avvio del procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione, la direttiva 2003/55/CE ( 2 ) (in prosieguo anche: la «seconda direttiva sul gas») è stata sostituita dalla direttiva 2009/73/CE ( 3 ) (in prosieguo anche: la «terza direttiva sul gas») con la conseguenza di alcune modifiche alle disposizioni procedurali applicabili.

4. La Commissione applicava quindi, nel caso di specie, immediatamente la nuova direttiva. Con sentenza del 6 settembre 2013 ( 4 ) il Tribunale decideva invece, in primo grado, che il procedimento amministrativo avrebbe dovuto continuare e concludersi sulla base della direttiva previgente. Stabilire quale delle due posizioni debba essere privilegiata assume una rilevanza pratica decisiva per i più vari ambiti del diritto dell’Unione, al di là della fattispecie concreta in esame.

II – Contesto normativo

5. La direttiva 2003/55 è stata abrogata con effetto dal 3 marzo 2011 ed è stata sostituita dalla direttiva 2009/73. Entro la medesima data gli Stati membri erano tenuti a recepire la direttiva 2009/73 nel loro diritto nazionale ( 5 ).

6. In linea di principio, sia in base alla direttiva 2003/55 che alla direttiva 2009/73, le nuove infrastrutture del sistema del gas – compresi gli impianti di stoccaggio – devono essere rese accessibili, a pagamento, ai terzi ( 6 ). Tale accesso deve essere garantito secondo criteri obiettivi, trasparenti e non discriminatori ( 7 ).

7. Tuttavia, al fine di non rendere diseconomici gli investimenti necessari, è possibile rifiutare a terzi – a determinate condizioni e per un periodo limitato di tempo – l’accesso a nuove importanti infrastrutture del sistema del gas, compresi gli impianti di stoccaggio ( 8 ).

8. La concessione in deroga necessaria per l’esclusione di terzi è rilasciata dalle autorità nazionali. Una tale autorizzazione deve essere comunicata immediatamente alla Commissione ( 9 ), la quale verifica se la concessione in deroga interessata sia in linea con le disposizioni del diritto dell’Unione e può chiedere alle autorità nazionali, entro un termine stabilito dalla rispettiva direttiva, di modificare o revocare l’autorizzazione ( 10 ).

9. La parte del procedimento diretta dalla Commissione era inizialmente disciplinata nell’articolo 22, paragrafo 4, della direttiva 2003/55 come segue: «La decisione di deroga è notificata senza indugio dall’autorità competente alla Commissione, unitamente a tutte le informazioni pertinenti alla decisione. (…) (…) Entro due mesi dal ricevimento della notifica la Commissione può chiedere all’autorità di regolamentazione o allo Stato membro interessato di modificare o di ritirare la decisione di concessione della deroga. Il periodo di due mesi può essere prorogato di un ulteriore mese, ove la Commissione richieda informazioni supplementari. Se l’autorità di regolamentazione o lo Stato membro interessato non dà seguito ad una richiesta entro quattro settimane, una decisione definitiva è adottata secondo la procedura di cui all’articolo 30, paragrafo 2. La Commissione garantisce la riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili».

10. La disciplina subentrata alle suddette disposizioni procedurali si rinviene nell’articolo 36, paragrafi 8 e 9, della direttiva 2009/73: «8. Non appena riceve una domanda di deroga, l’autorità di regolamentazione la trasmette senza indugio alla Commissione. L’autorità competente notifica senza indugio la decisione alla Commissione, unitamente a tutte le informazioni rilevanti ai fini della decisione stessa. (…) (…) 9. Entro un periodo di due mesi a decorrere dal giorno successivo alla ricezione di una notifica, la Commissione può adottare una decisione che impone all’autorità di regolamentazione di rettificare o revocare la decisione di concedere una deroga. Detto periodo di due mesi può essere prorogato di un periodo aggiuntivo di due mesi qualora la Commissione richieda ulteriori informazioni. Il termine aggiuntivo decorre dal giorno successivo a quello di ricezione delle informazioni complete. Il periodo iniziale di due mesi può inoltre essere prorogato con il consenso sia della Commissione sia dell’autorità di regolamentazione. La notifica è considerata ritirata se le informazioni richieste non sono fornite entro il termine stabilito, a meno che, prima della scadenza, il termine non sia stato prorogato con il consenso della Commissione e dell’autorità di regolamentazione ovvero a meno che l’autorità di regolamentazione non abbia informato la Commissione, con comunicazione debitamente motivata, di considerare la notifica completa. L’autorità di regolamentazione ottempera alla decisione della Commissione che le impone di rettificare o revocare la decisione di deroga entro un mese e ne informa la Commissione. La Commissione garantisce la riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili. (…)».

III – Fatti all’origine della controversia e procedimento dinanzi al Tribunale

11. Il 14 aprile 2009 l’impresa Globula, che nel frattempo ha modificato la propria denominazione in Moravia Gas Storage (MGS) ( 11 ), chiedeva al Ministero ceco per l’industria e il commercio ( 12 ) l’autorizzazione a costruire un impianto di stoccaggio sotterraneo di gas a Dambořice (Repubblica ceca). In tale contesto l’impresa chiedeva una deroga temporanea, relativa a tutta la nuova capacità dell’impianto di stoccaggio sotterraneo di gas, dall’obbligo di fornire a terzi un accesso negoziato a detto impianto.

12. Con decisione del 26 ottobre 2010 il Ministero autorizzava la costruzione dell’impianto di stoccaggio sotterraneo di gas e concedeva alla MGS, per il 90% della nuova capacità di stoccaggio, una deroga temporanea dall’obbligo di fornire a terzi un accesso negoziato. La deroga doveva valere per un periodo di 15 anni a partire dalla data di efficacia dell’autorizzazione d’uso.

13. La concessione in deroga in parola era trasmessa alla Commissione con lettera del Ministero dell’11 febbraio 2011, pervenuta il 18 febbraio 2011.

14. Il 15 aprile 2011 la Commissione chiedeva informazioni aggiuntive al Ministero, indicando che, se essa avesse dovuto chiedergli di modificare o revocare la concessione in deroga, lo avrebbe fatto prima del 18 giugno 2011. Il Ministero ha risposto il 29 aprile 2011, nel termine fissato dalla Commissione.

15. Il 13 maggio 2011 la Commissione ha rivolto al Ministero una seconda richiesta di informazioni aggiuntive, indicando nuovamente che, se essa avesse dovuto chiedergli di modificare o revocare la concessione in deroga, lo avrebbe fatto prima del 18 giugno 2011. Il Ministero ha risposto il 20 maggio 2011, nel termine fissato dalla Commissione.

16. Con lettera del 23 giugno 2011, firmata dal membro della Commissione competente per le questioni energetiche, quest’ultima ha informato il Ministero che essa avrebbe adottato una decisione formale prima del 29 giugno 2011.

17. Il 27 giugno 2011 la Commissione emanava la decisione controversa, fondata sulla direttiva 2009/73, con cui ordinava alla Repubblica ceca di revocare la concessione in deroga entro un mese. La decisione controversa è stata trasmessa alla Repubblica ceca il 28 giugno 2011.

18. Con ricorso del 26 agosto 2011 la MGS ( 13 ) ha proposto dinanzi al Tribunale ricorso di annullamento contro la decisione controversa. Nel corso del procedimento di primo grado è stato ammesso l’intervento della Repubblica ceca a sostegno della ricorrente.

19. Nella sua sentenza del 6 settembre 2013 il Tribunale ha affrontato soltanto il primo dei tre motivi su cui la MGS aveva fondato il suo ricorso. Il Tribunale accoglieva il suddetto motivo, con cui venivano contestati errori nell’individuazione della normativa applicabile ( 14 ), e annullava la decisione controversa in quanto, a suo avviso, essa avrebbe dovuto essere fondata, non sulla direttiva 2009/73, ma sulla direttiva 2003/55 ( 15 ). Nel motivare tale decisione, il Tribunale affermava essenzialmente che le modifiche procedurali e sostanziali introdotte dall’articolo 36 della direttiva 2009/73 formavano un «tutt’unico inscindibile», cui «non può riconoscersi efficacia retroattiva» ( 16 ).

IV – Impugnazione e richieste delle parti

20. Con atto del 21 novembre 2013 la Commissione ha proposto l’impugnazione in esame avverso la sentenza del Tribunale. Essa chiede di: — annullare la sentenza del Tribunale; — dichiarare che il primo motivo di ricorso dedotto nel procedimento di primo grado è infondato e rinviare la causa al Tribunale affinché decida in primo grado sui motivi di ricorso secondo e terzo; e — riservare la decisione sulle spese relative a entrambi i gradi di giudizio.

21. La MGS chiede invece di: — respingere integralmente l’impugnazione; e — condannare la Commissione al rimborso delle spese sostenute della MGS nel procedimento di impugnazione.

22. Il governo ceco chiede, per la parte di sua competenza, alla Corte di: — respingere l’impugnazione in quanto infondata; e — condannare la Commissione alle spese sia del procedimento di impugnazione che di quello di primo grado.

23. Dinanzi alla Corte l’impugnazione della Commissione è stata discussa con procedimento scritto. Posto che la Corte ha ritenuto di essere sufficientemente edotta già su tale base, non è stata fissata alcuna udienza di discussione ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura.

V – Valutazione dell’impugnazione

24. Con la sua impugnazione, fondata su un unico motivo, la Commissione contesta in sostanza che il Tribunale, nel caso di specie, avrebbe ritenuto erroneamente applicabile l’articolo 22 della direttiva 2003/55 in luogo dell’articolo 36 della direttiva 2009/73.

25. Perché la Commissione si richiami, a questo riguardo, agli articoli 288 TFUE e 297, paragrafo 1, TFUE non è chiaro e non viene spiegato in nessun passaggio dell’atto di impugnazione. In definitiva, si può tuttavia rinunciare a esaminare quale rilevanza assumano, nel caso di specie, le suddette due disposizioni del Trattato ( 17 ). La Commissione contesta infatti in realtà al Tribunale di non aver tenuto conto dei principi generali di diritto dell’Unione in materia di applicabilità ratione temporis di nuove disposizioni normative alle cause pendenti. Nel prosieguo analizzerò tale censura, illustrando anzitutto brevemente i suddetti principi (v., qui di seguito, la sezione A) e occupandomi poi della loro applicazione nel caso di specie (v. infra sezione B).

A – I principi sull’applicazione ratione temporis delle nuove disposizioni di legge

26. I principi in materia di applicazione ratione temporis di nuove disposizioni normative rientrano tra i principi generali del diritto dell’Unione e possono essere ricondotti in definitiva alle tradizioni giuridiche comuni degli Stati membri.

27. Tradizionalmente si distingue, a tal proposito, tra disposizioni procedurali e disposizioni materiali.

28. Le nuove disposizioni procedurali si ritengono generalmente subito applicabili a tutti i procedimenti pendenti al momento in cui entrano in vigore ( 18 ). Per contro, le nuove disposizioni materiali sono solitamente interpretate come applicabili a situazioni verificatesi anteriormente alla loro entrata in vigore solo qualora dalla loro formulazione, dalla loro finalità o dalla loro struttura sistematica risulti chiaramente che deve essere loro attribuita tale efficacia ( 19 ).

29. Rispetto alle nuove disposizioni sostanziali è tuttavia noto anche il principio secondo cui la norma nuova si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente ( 20 ).

30. Riassumendo, dai succitati principi, riconosciuti da una giurisprudenza consolidata, si può desumere che le nuove disposizioni di legge non devono trovare applicazione a situazioni consolidatesi salvo che in via eccezionale non sia previsto diversamente. Di contro, le situazioni non consolidatesi, in cui le situazioni giuridiche non sono ancora sorte e divenute definitive in vigenza della vecchia normativa, devono essere decise in base alla nuova normativa non appena questa entra in vigore ( 21 ).

31. Ciò vale, allo stesso modo, per le questioni procedurali o di diritto sostanziale.

32. L’applicazione immediata delle nuove disposizioni a situazioni non ancora consolidatesi dovrebbe contribuire a far sì che le valutazioni del legislatore, di volta in volta attuali, possano far breccia nel modo il più possibile veloce e completo, nonché alla migliore realizzazione degli obiettivi dei Trattati.

33. Solo eccezionalmente le vecchie disposizioni possono trovare ancora applicazione anche alle situazioni non consolidatesi. Da un lato, dalle specificità della materia disciplinata può risultare che le nuove disposizioni – in particolare quando si tratta di una nuova complessa procedura o di un radicale cambio di sistema – debbano valere soltanto per le situazioni verificatesi dopo la sua entrata in vigore o a partire da una determinata data di riferimento ( 22 ). Dall’altro, la tutela del legittimo affidamento può eventualmente richiedere l’applicazione delle vecchie disposizioni a determinate situazioni che hanno avuto avvio in passato ( 23 ).

B – Applicazione dei principi al caso in esame

34. La direttiva 2003/55 è stata sostituita dalla direttiva 2009/73 il 3 marzo 2011, vale a dire pochi giorni dopo che alla Commissione era stato richiesto di esaminare, nel caso di specie, la concessione in deroga ceca.

35. È pacifico che i requisiti materiali per una concessione in deroga da parte delle autorità nazionali e per un esame della concessione in deroga da parte della Commissione non sono diversi sotto il profilo contenutistico nell’articolo 22 della direttiva 2003/55 rispetto all’articolo 36 della direttiva 2009/73 e presentano tutt’al più differenze di formulazione minori e non significative. Si discute soltanto della questione se la Commissione, nell’esaminare la concessione in deroga ceca di cui trattasi, si dovesse attenere alle disposizione procedurali della più vecchia o della più recente di queste due direttive. Questo aspetto assume rilievo in particolare ai fini dei poteri di decisione e dei termini per l’adozione della decisione riconosciuti alla Commissione.

36. Contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale ( 24 ), non si dibatte qui tanto dell’efficacia retroattiva delle nuove disposizioni procedurali quanto piuttosto dell’ultrattività delle vecchie. Occorre chiarire se un procedimento amministrativo della Commissione, avviato ai sensi dell’articolo 22 della direttiva 2003/55, avrebbe dovuto essere concluso in base a questa stessa disposizione benché, al momento dell’adozione della decisione controversa, la direttiva 2003/55 fosse già stata abrogata e fosse in vigore la successiva disciplina della direttiva 2009/73.

37. Se si fa riferimento al principio da me citato supra ( 25 ), secondo cui le nuove disposizioni di procedura si ritengono generalmente applicabili a tutti i procedimenti pendenti al momento in cui entrano in vigore, si supporta indubbiamente la tesi della Commissione, ossia che essa doveva emanare la propria decisione controversa sulla base delle nuove disposizioni procedurali.

38. La posizione contraria – confermata nella sentenza impugnata – della MGS e della Repubblica ceca, secondo cui nel caso di specie occorreva far riferimento ancora alle vecchie disposizioni procedurali, può invece affermarsi soltanto se le peculiarità della materia disciplinata (v., a questo proposito, la seguente sezione 1) o esigenze imperative di tutela dell’affidamento (v. al proposito, infra, sezione 2) impongono qui un’ultrattività della direttiva 2003/55.

39. In caso contrario, occorre continuare ad attenersi al principio secondo cui una decisione della Commissione non può essere fondata su una base normativa che non era già più in vigore nel momento in cui detta decisione è stata emanata ( 26 ).

1. Assenza di peculiarità della materia disciplinata idonee a giustificare una deroga al principio dell’immediata applicazione di nuove disposizioni procedurali

40. Nella sentenza impugnata il Tribunale si è fondato in maniera determinante sulle peculiarità della materia disciplinata per sostenere che, nel caso di specie, doveva trovare applicazione ancora l’articolo 22 della direttiva 2003/55 e non già l’articolo 36 della direttiva 2009/73. Verificherò pertanto in prosieguo se tali peculiarità sussistano realmente nel caso di specie. Nel farlo mi occuperò anzitutto dell’«eccezione Salumi» citata dal Tribunale [v., a seguire, sezione a)], prima di dedicarmi all’idea della previsione di una data limite avanzata dalla MGS [v. infra, sezione b)] e al principio di parità di trattamento chiamato in causa dal governo ceco [v. infra, sezione c)].

a) «Eccezione “Salumi”»: se le disposizioni procedurali e sostanziali della terza direttiva sul gas costituiscano un tutt’unico

41. In linea con la sentenza Salumi ( 27 ), il Tribunale ha sostenuto nel caso di specie che le modifiche procedurali e sostanziali introdotte dall’articolo 36 della direttiva 2009/73 formerebbero «un tutt’unico inscindibile», con la conseguenza che, nel caso di specie, ad esse «non può riconoscersi efficacia retroattiva» ( 28 ).

42. Tale affermazione è errata in diritto sotto due profili.

43. Da un lato, occorre ricordare che, rispetto all’applicazione dell’articolo 36 della direttiva 2009/73 a un procedimento pendente della Commissione come quello qui considerato, volto all’esame della concessione in deroga ceca, non si può parlare di «efficacia retroattiva» in senso proprio ( 29 ). Si tratterebbe invece piuttosto soltanto di un’applicazione immediata di nuove disposizioni a un procedimento pendente introdotto sulla base del diritto previgente, quindi tutt’al più di una «efficacia retroattiva impropria».

44. Dall’altro, il Tribunale si fonda su una lettura errata della sentenza Salumi. Dalla sentenza citata non si può infatti in alcun modo dedurre che una nuova disciplina debba sempre restare disapplicata quando acquisisce efficacia nel corso di un procedimento amministrativo pendente e le disposizioni procedurali e materiali in essa contenute costituiscono un tutt’unico.

45. In realtà, l’eccezione riconosciuta nella sentenza Salumi ha una portata molto più ridotta rispetto all’applicazione immediata delle nuove disposizioni. Essa riguarda in particolare il caso di un radicale cambio di regime, nell’ambito del quale discipline nazionali divergenti sono state sostituite da una disciplina comunitaria uniforme, fermo restando che le nuove disposizioni procedurali e sostanziali contenute nella suddetta disciplina comunitaria costituivano un tutt’unico – una «disciplina globale» – e non potevano essere considerate isolatamente in ordine alla loro efficacia nel tempo ( 30 ).

46. Il passaggio dalla seconda alla terza direttiva sul gas non ha comportato un tale cambio radicale del regime. Nel caso della direttiva 2009/73 si tratta piuttosto di un’evoluzione di un sistema preesistente di disposizioni comuni per il mercato interno del gas naturale. La Corte ha già stabilito ( 31 ) che l’eccezione Salumi non vale nel caso in cui si riprenda una normativa di diritto dell’Unione preesistente modificandone taluni aspetti.

47. Nel caso di specie si aggiunge poi che, nell’articolo 36 della direttiva 2009/73, è stata soltanto modificata in alcuni punti la procedura che la Commissione è chiamata a seguire, mentre le disposizioni sostanziali sono rimaste invariate nel contenuto rispetto all’articolo 22 della direttiva 2003/55. Anche tale circostanza depone contro il riconoscimento di un radicale cambio di regime, come rinvenibile nel caso Salumi.

48. Peraltro, il fatto che le disposizioni procedurali siano mutate in alcuni punti, magari anche in modo rilevante, non chiarisce di per sé in alcun modo se le disposizioni procedurali e sostanziali di cui all’articolo 36 della direttiva 2009/73 siano tra loro tanto inscindibili da costituire un tutt’unico à la Salumi.

49. Da ultimo, tale inscindibilità delle disposizioni procedurali e sostanziali viene semplicemente affermata nella sentenza impugnata, senza che il Tribunale fornisca un qualche elemento concreto in tal senso. Il Tribunale si perde invece nella descrizione di alcune modifiche del procedimento ( 32 ) che indubbiamente sono state determinate dalla direttiva 2009/73 e potrebbero anche essere abbastanza significative, ma che non hanno nessuna rilevanza ai fini del caso di specie ( 33 ).

50. Il Tribunale si è quindi erroneamente richiamato, nel caso di specie, all’«eccezione Salumi» per sostenere che l’articolo 36 della direttiva 2009/73 non poteva essere ritenuto validamente applicabile, ma avrebbe dovuto invece trovare ancora applicazione l’articolo 22 della direttiva 2003/55.

b) Assenza della previsione di una data limite dipendente dall’avvio del procedimento

51. La direttiva 2009/73 non contiene una disciplina transitoria per i procedimenti amministrativi pendenti. In mancanza di una tale disciplina non si può presumere l’esistenza di una norma che stabilisce una data limite per la transizione dalla direttiva 2003/55 alla direttiva 2009/73, secondo la quale tutti i procedimenti introdotti prima del 3 marzo 2011 sarebbero ancora soggetti soltanto alle vecchie disposizioni normative.

52. Nel diritto dell’Unione non è neppure rinvenibile un principio generale di diritto secondo cui un caso dovrebbe essere sempre deciso in base alle disposizioni procedurali vigenti nel momento in cui è stato avviato il procedimento. Al contrario, come sopra menzionato, le nuove disposizioni procedurali devono essere di norma subito applicate anche ai procedimenti già pendenti ( 34 ). In tal senso si è comportata, ad esempio, la stessa Corte dopo l’entrata in vigore di modifiche procedurali ( 35 ).

53. È vero che la Corte, con riferimento alle disposizioni di diritto dell’Unione in materia di valutazione dell’impatto ambientale, ha statuito che esse devono essere applicate soltanto a quelle domande che sono state presentate formalmente dopo la scadenza del termine di recepimento nel rispettivo Stato membro ( 36 ).

54. Tuttavia, la Corte ha presunto l’esistenza di una siffatta norma che prevede una data limite solo rispetto alla questione, di diritto sostanziale, se sussista l’obbligo effettivo di assoggettare i progetti a una valutazione d’impatto ambientale. Di contro, le modifiche puntuali alle disposizioni di diritto dell’Unione riguardanti la procedura di valutazione dell’impatto ambientale devono trovare immediata applicazione anche nei procedimenti già pendenti ( 37 ).

55. La suddetta norma di previsione della data limite è peraltro dovuta, in materia di valutazione dell’impatto ambientale, in maniera determinante, alla rilevante complessità della procedura considerata ( 38 ). Anche per questo essa non può essere automaticamente trasposta ad altre materie che non presentano una complessità analoga.

56. Ove si trasferiscano le considerazioni che precedono al caso di specie, si deve rilevare che l’articolo 36 della direttiva 2009/73 non ha comportato un cambio radicale di regime, ma soltanto modifiche puntuali alle disposizioni procedurali che la Commissione era chiamata ad applicare. Da tali modifiche non deriverebbero oneri aggiuntivi o ritardi nell’esame delle concessioni in deroga degli enti nazionali, ma al contrario risulterebbe una maggiore efficacia della procedura. Ora, infatti, la Commissione non è più tenuta a inviare allo Stato membro, prima della decisione conclusiva del procedimento, una richiesta informale di modificare o revocare la concessione in deroga (così però richiedeva ancora l’articolo 22, paragrafo 4, terzo comma, della direttiva 2003/55). Nell’articolo 36 della direttiva 2009/73 si rinuncia a tale scritto interlocutorio, il che contribuisce a una maggiore efficienza nello svolgimento dei procedimenti.

57. Date le circostanze, un’applicazione immediata dell’articolo 36 della direttiva 2009/73 al procedimento amministrativo della Commissione qui in esame sarebbe opportuna anche ove ci si volesse ispirare alla giurisprudenza in materia di valutazione dell’impatto ambientale.

58. Non condivido la preoccupazione del governo ceco, secondo cui il procedimento amministrativo potrebbe deragliare come un treno se, a metà strada, si passasse dalla base giuridica rappresentata dall’articolo 22 della direttiva 2003/55 a quella nuova costituita dall’articolo 36 della direttiva 2009/73. Poiché, avendo la Commissione applicato immediatamente le nuove disposizioni procedurali, il treno, malgrado le contenute variazioni subite dell’orario durante il viaggio, ha raggiunto la destinazione prevista. Continuare a seguire la strada tracciata dalla direttiva 2003/55 avrebbe invece, a mio avviso, portato su un binario morto.

c) Principio della parità di trattamento

59. Il governo ceco chiama in causa inoltre i «principi di uguaglianza e giustizia». A suo avviso, se la scelta delle disposizioni normative applicabili fosse rimessa alla discrezionalità della Commissione e dipendesse – per procedimenti amministrativi avviati contemporaneamente – soltanto dal momento in cui l’istituzione in parola adotta la decisione, avrebbe luogo un’ingiustificata disparità di trattamento.

60. Anche tale argomentazione deve essere respinta.

61. Non rientra nella discrezionalità della Commissione la scelta del momento in cui essa deciderà della compatibilità di una concessione in deroga nazionale con le disposizioni relative al mercato interno del gas naturale. In base al principio di buona amministrazione (v. anche articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali) la Commissione deve invece trattare ogni caso in modo accurato e imparziale ed entro un termine ragionevole.

62. Il fatto che la Commissione possa essersi pronunciata sulla compatibilità di determinate concessioni in deroga nazionali prima del 3 marzo 2011, e quindi ancora in base al diritto previgente, mentre invece essa deve esprimersi sulla compatibilità di altre concessioni in deroga nazionali solo dopo tale data, e quindi nella vigenza delle nuove disposizioni, non rappresenta per ciò stesso una violazione del principio di parità di trattamento o di generali considerazioni di giustizia. La data di decorrenza dell’efficacia della direttiva 2009/73, fissata dal legislatore dell’Unione al 3 marzo 2011 costituisce piuttosto un criterio oggettivo di distinzione.

63. Solo se dovesse risultare che la Commissione, nell’ambito dello svolgimento di determinati procedimenti di esame delle concessioni in deroga nazionali, abbia arbitrariamente talvolta rallentato, talvolta accelerato le sue decisioni conclusive del procedimento, per emanarne alcune prima e altre dopo la data di decorrenza dell’efficacia della direttiva 2009/73, potrebbe parlarsi di una violazione dei principi di buona amministrazione e di parità di trattamento e, in definita, di uno sviamento di potere ( 39 ). Nel caso di specie, però, non vi sono indizi a sostegno di tale ipotesi. Al contrario, dagli accertamenti compiuti dal Tribunale risulta che il procedimento amministrativo aveva avuto inizio soltanto da pochi giorni quando, il 3 marzo 2011, il contesto normativo è cambiato con il passaggio alla direttiva 2009/73.

2. Nessun legittimo affidamento nell’ultrattività delle precedenti disposizioni

64. Resta da discutere, da ultimo, se esigenze imperative di tutela dell’affidamento rendessero necessaria, nel caso di specie, un’ultrattività della direttiva 2003/55.

65. A tali esigenze si è richiamata in particolare la MGS, ma anche il governo ceco nel procedimento d’impugnazione dinanzi alla Corte.

66. La loro argomentazione si fonda però sulla errata premessa, secondo cui dall’avvenuto rilascio della concessione in deroga da parte delle autorità ceche ci si troverebbe dinanzi a una situazione consolidatasi che non può più essere messa in discussione con l’applicazione di nuove disposizioni emanate successivamente, come l’articolo 36 della direttiva 2009/73.

67. Come tuttavia già stabilito dalla Corte, il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere esteso al punto di impedire, in modo assoluto, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della norma antecedente ( 40 ).

68. Ciò vale tanto più nel caso di un contesto procedurale, quale, quello qui in esame. Il procedimento per la concessione di deroghe alle disposizioni sul mercato interno del gas naturale di cui all’articolo 22 della direttiva 2003/55 costituisce infatti, come ai sensi della disciplina successiva di cui all’articolo 36 della direttiva 2009/73, una procedura unica anche se ha luogo in due fasi, di cui una viene svolta a livello nazionale e una a livello di Unione.

69. Nella sentenza impugnata il Tribunale ha in effetti correttamente considerato che sussista un procedimento unico ( 41 ), senza tuttavia trarne le necessarie conclusioni ai fini della controversia pendente dinanzi ad esso.

70. Dalla presenza di un procedimento unico – suddiviso in due fasi – il Tribunale avrebbe dovuto correttamente concludere che sulla sola base di una concessione in deroga rilasciata dalle autorità nazionali non può mai costituirsi alcuna situazione giuridica definitivamente acquisita ( 42 ). Da un lato, infatti, con il rilascio della concessione in deroga ceca si era conclusa solo la prima delle due fasi dell’unico procedimento amministrativo. Dall’altro, la procedura per il rilascio di deroghe ai sensi delle direttive 2003/55 e 2009/73, a differenza di altri tipi di procedure – ad esempio quella per l’aggiudicazione di appalti pubblici ( 43 ) chiamato in causa dalla MGS –, è intesa proprio a far sì che la decisione adottata in una prima fase possa essere rimessa nuovamente in discussione nell’ambito della seconda fase.

71. Può accadere che la concessione in deroga di un’autorità nazionale possa trovare applicazione in via provvisoria fintantoché la Commissione non si è pronunciata sulla sua compatibilità con le disposizioni sul mercato interno del gas naturale. Tuttavia, sino all’adozione della decisione della Commissione conclusiva del procedimento nessuno può far valere un legittimo affidamento sul mantenimento delle deroghe concesse dall’autorità nazionale ( 44 ).

72. In effetti, come ha sottolineato la MGS, può certamente accadere che la Commissione in uno specifico caso non pretenda dalle autorità nazionali nessuna modifica e neppure una revoca della loro concessione in deroga. Si tratta però tutt’al più di una possibilità su cui le imprese interessate non possono in alcun modo fare affidamento. Esse devono invece considerare che la Commissione può ancora richiedere modifiche o addirittura la revoca della suddetta concessione in deroga e ciò sulla base della direttiva 2003/55 così come in applicazione della direttiva 2009/73.

73. Date le circostanze, non sussiste alcuna esigenza imperativa di tutela dell’affidamento che impedisca l’applicazione delle disposizioni della direttiva 2009/73 alla fattispecie in esame.

C – Sintesi

74. In conclusione, il Tribunale ha quindi disatteso i principi generali del diritto dell’Unione in materia di applicazione ratione temporis delle norme giuridiche. La sentenza impugnata presenta quindi un vizio che ne determina l’annullamento (articolo 61, primo comma, primo periodo, dello Statuto della Corte).

D – Osservazioni integrative sulla problematica dei termini

75. Nel procedimento dinanzi alla Corte la MGS ha sostenuto che la Commissione non disporrebbe del potere di emanare una decisione come quella controversa, in quanto essa avrebbe superato il termine a sua disposizione.

76. Tale argomento si fonda sulla premessa secondo cui nell’ambito del procedimento in esame dovrebbe trovare applicazione la vecchia normativa di cui alla direttiva 2003/55. Tuttavia, come sopra indicato, al processo decisionale nel caso di specie, si applica il nuovo contesto giuridico ai sensi della direttiva 2009/73 ed è pacifico che la Commissione abbia rispettato i termini ivi indicati. L’affermazione della MGS, secondo cui la decisione controversa sarebbe stata emanata oltre il termine applicabile sarebbe quindi superata.

77. Anche ammettendo che nel caso di specie continui a trovare applicazione il precedente contesto normativo di cui alla direttiva 2003/55, non si dovrebbe comunque necessariamente ritenere che il potere decisionale della Commissione venga meno per superamento dei termini. È vero che nell’ambito del diritto dell’Unione vi sono settori nei quali il silenzio della Commissione protratto per un certo periodo è considerato in via presuntiva come autorizzazione e viene negato alla Commissione il potere di intervenire ( 45 ). Si tratta tuttavia di casi rari fondati di norma su una disposizione esplicita del legislatore dell’Unione ( 46 ), non rinvenibile però né nella direttiva 2003/55 né nella direttiva 2009/73.

78. Nel caso di specie non si deve quindi necessariamente ritenere che si verifichi un «effetto ghigliottina», in base al quale la Commissione verrebbe privata, con il decorso del termine, del potere di emanare una decisione ( 47 ). Tuttavia, un superamento dei termini da parte della Commissione nell’ambito dell’articolo 22 della direttiva 2003/55 o dell’articolo 36 della direttiva 2009/73 potrebbe fondare, in mancanza di un valido motivo, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione ove siano soddisfatte le condizioni dell’articolo 340, secondo comma, TFUE.

VI – Annullamento della sentenza impugnata e rinvio al Tribunale

79. La Corte, quando annulla la sentenza del Tribunale, può statuire essa stessa definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta (articolo 61, primo comma, secondo periodo, prima alternativa, dello Statuto della Corte di giustizia).

80. Nel caso di specie, lo stato degli atti consente di statuire sulla controversia solo in parte.

81. Come sopra indicato, il Tribunale ha errato nel considerare che, nel caso di specie, trovi applicazione la direttiva 2003/55. In realtà la Commissione ha del tutto correttamente fondato la decisione controversa sulla direttiva 2009/73. Il primo motivo su cui la MGS aveva basato il suo ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale è quindi del tutto infondato. Su questo punto la Corte può pronunciarsi in modo definitivo.

82. Il secondo e, in particolare, il terzo motivo su cui la MGS ha inoltre fondato il suo ricorso di annullamento, non sono stati invece esaminati dal Tribunale nella sentenza impugnata. Le memorie presentate dalle parti in primo grado contengono in effetti numerose osservazioni al riguardo. Dubito tuttavia che la Corte disponga, su tale sola base, di informazioni sufficienti per decidere in modo definitivo dell’esito del ricorso di annullamento presentato dinanzi al Tribunale.

83. Alla luce delle circostanze illustrate è opportuno rinviare la causa al Tribunale affinché questi si pronunci sul secondo e sul terzo dei motivi di ricorso dedotti dalla MGS (articolo 61, primo comma, secondo periodo, seconda alternativa, dello Statuto della Corte di giustizia).

VII – Spese

84. Quando l’impugnazione è accolta e la Corte rinvia – come da me proposto nel caso di specie – la causa al Tribunale, la decisione sulle spese resta riservata (conclusione a contrario dall’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura).

VIII – Conclusione

85. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue: 1) La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 6 settembre 2013, Globula/Commissione (T‑465/11, EU:T:2013:406), è annullata. 2) La causa è rinviata al Tribunale affinché decida sul secondo e sul terzo motivo del ricorso di annullamento contro la decisione C(2011) 4509 della Commissione europea del 27 giugno 2011. 3) La decisione sulle spese è riservata.

( 1 ) Lingua originale: il tedesco.

( 2 ) Direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE (GU L 176, pag. 57).

( 3 ) Direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (GU L 211, pag. 94).

( 4 ) Sentenza Globula/Commissione (T‑465/11, EU:T:2013:406), in prosieguo: la «sentenza impugnata» oppure la «sentenza del Tribunale».

( 5 ) V. a proposito gli articoli 53 e 54, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.

( 6 ) Articoli 18 e 19 della direttiva 2003/55 e articoli 32 e 33 della direttiva 2009/73.

( 7 ) Articolo 19, paragrafo 1, secondo periodo, della direttiva 2003/55 e articolo 33, paragrafo 1, secondo periodo, della direttiva 2009/73.

( 8 ) Articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 2003/55 e articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2009/73. La distinzione nella versione tedesca del testo delle due disposizioni tra «großen neuen Erdgasinfrastrukturen» (articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 2003/55 [nella versione italiana: «Nuove importanti infrastrutture»]) e «größeren neuen Erdgasinfrastrukturen» (articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2003/55 [nella versione italiana: «Nuove importanti infrastrutture»; in italiano, letteralmente: «nuove più importanti infrastrutture»]) non si rinviene nella maggior parte delle altre versioni linguistiche, in particolare in quella francese e in quella inglese.

( 9 ) Articolo 22, paragrafo 4, primo e secondo comma, della direttiva 2003/55 e articolo 36, paragrafo 8, della direttiva 2009/73.

( 10 ) Articolo 22, paragrafo 4, terzo e quarto comma, della direttiva 2003/55 e articolo 36, paragrafo 9, della direttiva 2009/73.

( 11 ) La società Globula a.s., in base alle informazioni da essa stessa fornite, ha modificato la propria denominazione in Moravia Gas Storage a.s. (in prosieguo; la «MGS») con effetto dal 5 agosto 2013. In prosieguo parlerò per semplicità sempre di MGS.

( 12 ) In prosieguo: il «Ministero».

( 13 ) Da parte sua la MGS si firmava ancora come Globula.

( 14 ) Con il secondo motivo di ricorso la MGS eccepiva una violazione del principio del legittimo affidamento e con il terzo un errore manifesto di valutazione dei fatti.

( 15 ) Punti da 24 a 39 della sentenza impugnata.

( 16 ) Punto 36 in combinato disposto con il punto 25 della sentenza impugnata.

( 17 ) La prima delle due disposizioni definisce gli atti giuridici che le istituzioni adottano nell’esercizio delle competenze dell’Unione e descrive in particolare gli elementi caratterizzanti una direttiva. La seconda contiene disposizioni sulla redazione, pubblicazione ed entrata in vigore degli atti legislativi.

( 18 ) Sentenze Meridionale Industria Salumi e a. (da 212/80 a 217/80, EU:C:1981:270, punto 9); Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, punto 49); Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, punto 31), e Commissione/Spagna (C‑610/10, EU:C:2012:781, punto 45); v. anche le mie conclusioni nella causa Gruber (C‑570/13, EU:C:2014:2374, paragrafo 17).

( 19 ) Sentenze Meridionale Industria Salumi e a. (EU:C:1981:270, punto 9); Pokrzeptowicz‑Meyer (EU:C:2002:57, punto 49); Molenbergnatie (EU:C:2006:136, punto 31), e Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, punto 24).

( 20 ) Sentenze Brock (68/69, EU:C:1970:24, punto 6); Licata/WSA (270/84, EU:C:1986:304, punto 31); Pokrzeptowicz‑Meyer (EU:C:2002:57, punto 50); Monsanto Technology (C‑428/08, EU:C:2010:402, punto 66), e Kuso (EU:C:2013:544, punto 25).

( 21 ) Sentenza Gemeinde Altrip e a. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punto 22).

( 22 ) V., in questo senso, sentenze Meridionale Industria Salumi e a. (EU:C:1981:270, punti 11 e 12), e Gemeinde Altrip e a. (EU:C:2013:712, punti 25 e 26).

( 23 ) In tal senso, sentenze Meridionale Industria Salumi e a. (EU:C:1981:270, punti 10 e 14); Pokrzeptowicz‑Meyer (EU:C:2002:57, punto 49), e Kuso (EU:C:2013:544, punto 24).

( 24 ) La posizione del Tribunale è chiarita in particolare al punto 36 della sentenza impugnata.

( 25 ) V. supra, paragrafo 28 delle presenti conclusioni.

( 26 ) Ordinanza Cantiere navale De Poli/Commissione (C‑167/11 P, EU:C:2012:164, punto 53); v. anche sentenze ArcelorMittal Luxembourg/Commissione e Commissione/ArcelorMittal Luxembourg e a. (C‑201/09 P e C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punto 75), e ThyssenKrupp Nirosta/Commissione (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, punto 88).

( 27 ) Sentenza Meridionale Industria Salumi e a. (EU:C:1981:270).

( 28 ) Punto 36 in combinato disposto con il punto 25 della sentenza impugnata.

( 29 ) V., a questo riguardo, supra il paragrafo 36 delle presenti conclusioni.

( 30 ) Sentenze Meridionale Industria Salumi e a. (EU:C:1981:270, punti 11 e 12), e Molenbergnatie (EU:C:2006:136, punto 32).

( 31 ) Sentenza Molenbergnatie (EU:C:2006:136, in particolare, punto 33).

( 32 ) V. a tal proposito i punti da 28 a 34 della sentenza impugnata.

( 33 ) Ciò risulta particolarmente evidente nel caso dei poteri dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER), del cui intervento nel caso di specie non si discute affatto. Come riconosce lo stesso Tribunale infatti, la causa in esame non riguarda un’infrastruttura situata sul territorio di più Stati membri (v. punto 34 della sentenza impugnata).

( 34 ) V. supra, paragrafo 28 delle presenti conclusioni.

( 35 ) Sul venir meno del limite al diritto dei giudici nazionali di proporre il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 68 CE durante un procedimento pregiudiziale in corso, v. sentenza Weryński (C‑283/09, EU:C:2011:85, punti da 27 a 32); sull’applicazione del regolamento di procedura del 2012 alle cause avviate prima della sua entrata in vigore, v., tra le tante, sentenza Commissione/Stichting Administratiekantoor Portielje (C‑440/11 P, EU:C:2013:514, punto 123).

( 36 ) Sentenze Commissione/Germania (C‑431/92, EU:C:1995:260, punti 29 e 32); Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punto 23); Križan e a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punto 94), e Gemeinde Altrip e a. (EU:C:2013:712, punto 25).

( 37 ) In questo senso sentenza Gemeinde Altrip e a. (EU:C:2013:712, punti da 27 a 30).

( 38 ) Sentenze Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (EU:C:1998:305, punto 24); Križan e a. (EU:C:2013:8, punto 95), e Gemeinde Altrip e a. (EU:C:2013:712, punto 26).

( 39 ) In questo senso, sentenza Commissione/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punto 89).

( 40 ) Sentenze Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, punto 21); Commissione/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punto 43), e Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, punto 46).

( 41 ) Punto 32 della sentenza impugnata.

( 42 ) V. a questo riguardo, ancora una volta, la sentenza Gemeinde Altrip e a. (EU:C:2013:712, punto 22).

( 43 ) MGS si richiama a questo proposito alla sentenza Commissione/Francia (C‑337/98, EU:C:2000:543, punti da 35 a 42).

( 44 ) Nello stesso senso, sentenze Centre d’exportation du livre français (C‑199/06, EU:C:2008:79, punti 66 e 67), e Commissione/Freistaat Sachsen (EU:C:2008:709, punto 53), riferite a problematiche analoghe del settore degli aiuti di Stato.

( 45 ) Per alcuni esempi di disposizioni del diritto dell’Unione in cui il silenzio di un organo è presuntivamente considerato come assenso o rigetto, v. le mie conclusioni nella causa Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, punto 35).

( 46 ) Un caso eccezionale in cui la Corte ha desunto dal mero superamento dei termini da parte della Commissione il venir meno dei poteri decisionali di quest’ultima si ravvisa con riferimento al fondo di coesione (sentenze Spagna/Commissione, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punto 103, e Spagna/Commissione, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, punto 34). Lo stesso vale per l’esame dei piani nazionali di assegnazione di quote di emissione dei gas a effetto serra nell’ambito della politica dell’Unione in materia di clima (sentenza Commissione/Lettonia, C‑267/11 P, EU:C:2013:624, punti 46 e 58).

( 47 ) Si osserva, solo a margine, che neppure l’articolo 36 della direttiva 2009/73 contiene una disciplina in tal senso. Si può invece dedurre a contrario dal paragrafo 9, secondo comma, della disposizione in parola che un mancato rispetto dei termini da parte della Commissione continua a non dover essere sanzionato con il venir meno del potere decisionale.