CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MELCHIOR WATHELET

presentate il 13 settembre 2016 ( 1 )

Causa C‑104/16 P

Consiglio dell’Unione europea

contro

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro

(Front Polisario)

«Impugnazione — Accordo in forma di scambio di lettere tra l’Unione europea e il Regno del Marocco — Liberalizzazione reciproca in materia di prodotti agricoli, di prodotti agricoli trasformati, di pesce e di prodotti della pesca»

Indice

I – Introduzione II – Fatti III – Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata IV – Procedimento dinanzi alla Corte V – Sulla ricevibilità dell’impugnazione A – Argomenti delle parti B – Valutazione VI – Sul merito dell’impugnazione A – In via principale 1. Sulla prima parte del secondo motivo di impugnazione, nella parte in cui verte sull’applicazione dell’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale a) Argomenti delle parti b) Valutazione i) Status del Sahara occidentale, come determinato dall’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite, e sue conseguenze ii) Assenza di riconoscimento, da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri, della sovranità del Regno del Marocco sul Sahara occidentale iii) Qual è la sorte di un’applicazione de facto al territorio del Sahara occidentale che ne farebbe «una prassi successivamente seguita»? iv) Effetto relativo dei trattati (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – In subordine 1. Sul primo motivo, concernente errori di diritto relativi alla capacità del Front Polisario di stare in giudizio dinanzi ai giudici dell’Unione a) Argomenti delle parti b) Valutazione 2. Sul secondo motivo, relativo ad errori di diritto concernenti la legittimazione ad agire del Front Polisario a) Sulla prima parte, nella parte che attiene alla natura della decisione controversa i) Argomenti delle parti ii) Valutazione b) Sulla seconda parte, relativa all’incidenza diretta nei confronti del Front Polisario i) Argomenti delle parti ii) Valutazione – Sulla questione se ricorrenti non privilegiati possano essere «direttamente interessati» da decisioni del Consiglio relative alla conclusione di accordi internazionali – Sulle nozioni di incidenza diretta e di effetto diretto c) Sulla terza parte, relativa all’incidenza individuale nei confronti del Front Polisario i) Argomenti delle parti ii) Valutazione C – In ulteriore subordine 1. Sul terzo motivo, attinente ad un errore di diritto relativo al controllo, da parte del Tribunale, del potere discrezionale di cui gode il Consiglio nel settore delle relazioni economiche esterne a) Argomenti delle parti b) Valutazione 2. Sul quarto motivo, relativo al fatto che il Tribunale ha statuito ultra petita a) Argomenti delle parti b) Valutazione 3. Sul quinto motivo, attinente ad errori di diritto relativi all’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e del principio di sovranità permanente sulle risorse naturali a) Sulla prima parte, relativa all’obbligo di esaminare la questione del rispetto dei diritti fondamentali i) Argomenti delle parti ii) Valutazione – Sulla ricevibilità del motivo del ricorso di annullamento del Front Polisario relativo alla violazione dei diritti fondamentali – Sulla censura relativa ad un’interpretazione e ad un’applicazione erronee della Carta dei diritti fondamentali b) Sulla seconda parte, relativa all’obbligo di esaminare la questione della conformità dell’accordo di liberalizzazione all’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite e al principio di sovranità permanente sulle risorse naturali i) Argomenti delle parti ii) Valutazione 4. Sul sesto motivo, relativo ad un errore di diritto concernente la portata dell’annullamento della decisione controversa a) Argomenti delle parti b) Valutazione VII – Sulle spese A – In via principale e in subordine B – In ulteriore subordine VIII – Conclusione

I – Introduzione

1. Con la sua impugnazione, il Consiglio dell’Unione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 10 dicembre 2015, Fronte Polisario/Consiglio (T‑512/12, EU:T:2015:953; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha parzialmente annullato la decisione 2012/497/UE del Consiglio dell’8 marzo 2012, relativa alla conclusione dell’accordo in forma di scambio di lettere tra l’Unione europea e il Regno del Marocco in merito a misure di liberalizzazione reciproche per i prodotti agricoli, i prodotti agricoli trasformati, il pesce e i prodotti della pesca, alla sostituzione dei protocolli nn. 1, 2 e 3 e dei relativi allegati e a modifiche dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra ( 2 ) (in prosieguo: la «decisione controversa»), «nella parte in cui approva l’applicazione di detto accordo al Sahara occidentale».

2. La presente causa riveste un’importanza significativa, in quanto solleva diverse questioni spinose. In primo luogo, la Corte avrà l’occasione di precisare se un’organizzazione, come il Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario), disponga della capacità, dell’interesse e della legittimazione ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. In tale contesto, la Corte dovrà risolvere la questione se il Sahara occidentale rientri nell’ambito di applicazione territoriale dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra, firmato a Bruxelles il 26 febbraio 1996 e approvato a nome di dette Comunità tramite la decisione 2000/204/CE, CECA del Consiglio e della Commissione, del 24 gennaio 2000 ( 3 ) (in prosieguo: l’«accordo di associazione»), e dell’accordo in forma di scambio di lettere tra l’Unione europea e il Regno del Marocco in merito a misure di liberalizzazione reciproche per i prodotti agricoli, i prodotti agricoli trasformati, il pesce e i prodotti della pesca, alla sostituzione dei protocolli nn. 1, 2 e 3 e dei relativi allegati e a modifiche dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra, firmato a Bruxelles il 13 dicembre 2010 ( 4 ) (in prosieguo: l’«accordo di liberalizzazione»).

3. In secondo luogo, la Corte potrebbe essere indotta a chiarire la portata del controllo giurisdizionale esercitato dai giudici dell’Unione in settori come quello delle relazioni economiche esterne, in cui il Consiglio gode di un ampio potere discrezionale, nonché a prendere posizione sugli elementi che il Consiglio dovrebbe prendere in considerazione prima di approvare un accordo internazionale concluso con un paese terzo. In tale contesto, la Corte dovrebbe esaminare questioni complesse di diritto internazionale pubblico concernenti lo status del Sahara occidentale e il diritto del suo popolo all’autodeterminazione.

4. Non si deve trascurare neanche l’importanza rivestita dalla presente causa per la comunità internazionale e per il futuro degli investimenti marocchini ed altri nel Sahara occidentale. Infatti, il Segretario generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), il sig. Ban Ki-moon, ne ha fatto menzione nella sezione intitolata «Diritti dell’uomo» della sua relazione del 19 aprile 2016 sulla situazione del Sahara occidentale ( 5 ).

II – Fatti

5. Il Front Polisario è, secondo l’articolo 1 del suo statuto, «un movimento di liberazione nazionale, frutto della lunga resistenza saharawi contro le varie forme di occupazione straniera», costituito il 10 maggio 1973.

6. Il contesto storico e internazionale nel quale è esso stato creato e la successiva evoluzione della situazione del Sahara occidentale vengono illustrati ai punti da 1 a 16 della sentenza impugnata.

7. Come risulta da tali punti, il Sahara occidentale è un territorio dell’Africa nord-occidentale, che è stato colonizzato dal Regno di Spagna nel XIX secolo prima di divenire una provincia spagnola ed essere poi inserito nell’elenco dei territori non autonomi ai sensi dell’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite, ove compare a tutt’oggi ( 6 ).

8. Il 20 dicembre 1966, l’Assemblea generale dell’ONU ha adottato la risoluzione 2229 (XXI) sulla questione dell’Ifni e del Sahara spagnolo, ribadendo il «diritto inalienabile de[l] popol[o] (…) del Sahara spagnolo all’autodeterminazione». Essa ha chiesto al Regno di Spagna, nella sua veste di potenza amministratrice, di «definire quanto prima, conformemente alle aspirazioni della popolazione autoctona del Sahara spagnolo e in consultazione con i governi marocchino e mauritano nonché con ogni altra parte interessata, le modalità dell’organizzazione di un referendum da svolgersi sotto l’egida dell’[ONU] per consentire alla popolazione autoctona del territorio di esercitare liberamente il proprio diritto all’autodeterminazione».

9. Il 20 agosto 1974, il Regno di Spagna ha informato l’ONU che si proponeva di organizzare, sotto l’egida di quest’ultima, un referendum nel Sahara occidentale.

10. Il 16 ottobre 1975, a seguito di una domanda in tal senso dell’Assemblea generale dell’ONU, la Corte internazionale di giustizia ha rilasciato il suo parere consultivo relativo al Sahara occidentale (CIJ, Recueil 1975, pag. 12), al punto 162 del quale essa ha concluso quanto segue:

11. Il 14 novembre 1975, il Regno di Spagna, il Regno del Marocco e la Repubblica islamica di Mauritania hanno sottoscritto una dichiarazione che prevedeva il trasferimento dei poteri e delle responsabilità del Regno di Spagna, in veste di potenza amministratrice del Sahara occidentale, a un’amministrazione tripartita temporanea.

12. Nel corso dell’autunno del 1975, la situazione nel Sahara occidentale si è deteriorata. In un discorso pronunciato il giorno stesso della pubblicazione del citato parere della Corte internazionale di giustizia, il re Hassan II del Marocco, ritenendo che «tutti» avessero riconosciuto che il Sahara occidentale apparteneva al Regno del Marocco e che ai marocchini non restasse altro che «occupare il [loro] territorio», ha fatto appello all’organizzazione di una «marcia pacifica» verso il Sahara occidentale, con la partecipazione di 350000 persone.

13. Il Consiglio di sicurezza dell’ONU (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza») ha esortato le parti coinvolte e interessate a dar prova di cautela e moderazione. Esso ha espresso inoltre la propria preoccupazione con riferimento alla grave situazione nella regione mediante tre risoluzioni sul Sahara occidentale, vale a dire le risoluzioni 377 (1975), 379 (1975) e 380 (1975). Nell’ultima di queste risoluzioni, esso ha deplorato lo svolgimento della marcia annunciata dal re del Marocco e ha chiesto al Regno del Marocco l’immediato ritiro dal territorio del Sahara occidentale di tutti i partecipanti alla marcia stessa.

14. Il 26 febbraio 1976, il Regno di Spagna ha informato il Segretario generale dell’ONU che, a partire da tale data, esso poneva fine alla propria presenza nel Sahara occidentale e che si riteneva ormai svincolato da qualsiasi responsabilità di carattere internazionale relativa all’amministrazione di tale territorio.

15. Nel frattempo, era esploso un conflitto armato tra il Regno del Marocco, la Repubblica islamica di Mauritania e il Front Polisario.

16. Il 10 agosto 1979, a seguito di un accordo concluso con il Front Polisario, la Repubblica islamica di Mauritania ha rinunciato a qualsiasi rivendicazione territoriale sul Sahara occidentale.

17. Nella sua risoluzione 34/37 del 21 novembre 1979, sulla questione del Sahara occidentale, l’Assemblea generale dell’ONU ha riaffermato «il diritto inalienabile del popolo del Sahara occidentale all’autodeterminazione e all’indipendenza» e si è felicitata per l’accordo mauritano‑saharawi firmato ad Algeri il 10 agosto 1979 tra la Repubblica islamica di Mauritania e il Front Polisario. Essa ha inoltre vivamente deplorato «l’aggravarsi della situazione derivante dalla persistenza dell’occupazione del Sahara occidentale da parte del Marocco e dall’estensione dell’occupazione stessa al territorio recentemente evacuato dalla Mauritania». Essa ha chiesto al Regno del Marocco di impegnarsi a sua volta nel processo di pace ed ha raccomandato a tal fine che il Front Polisario, «rappresentante del popolo del Sahara occidentale, partecip[asse] pienamente ad ogni ricerca di una soluzione politica equa, duratura e definitiva della questione del Sahara occidentale».

18. Il conflitto armato è proseguito tra il Front Polisario e il Regno del Marocco fino a che, il 30 agosto 1988, entrambe le parti hanno in via di principio accettato talune proposte di accordo formulate, segnatamente, dal Segretario generale dell’ONU e che prevedevano, in particolare, la proclamazione di un cessate il fuoco, nonché l’organizzazione di un referendum di autodeterminazione sotto il controllo dell’ONU.

19. Ad oggi, tale referendum non ha ancora avuto luogo.

20. Attualmente, la maggior parte del territorio del Sahara occidentale è controllata dal Regno del Marocco, il quale si considera il sovrano del Sahara occidentale, mentre il Front Polisario controlla una parte di minore estensione e assai poco abitata, nella parte orientale di tale territorio. Il territorio controllato dal Front Polisario è separato dal territorio controllato dal Regno del Marocco da un muro di sabbia costruito da quest’ultimo e sorvegliato dall’esercito marocchino. Un rilevante numero di rifugiati originari del Sahara occidentale vive in campi amministrati dal Front Polisario, situati in territorio algerino, nei pressi del Sahara occidentale.

III – Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

21. Con atto di ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 novembre 2012, il Front Polisario ha proposto un ricorso inteso all’annullamento della decisione controversa e alla condanna del Consiglio alle spese.

22. A sostegno delle sue conclusioni, il Front Polisario ha dedotto undici motivi, relativi, il primo, alla violazione dell’obbligo di motivazione; il secondo, all’inosservanza del «principio di consultazione»; il terzo, alla violazione dei diritti fondamentali; il quarto, alla «violazione del principio di coerenza della politica dell’Unione»; il quinto, alla «violazione dei valori fondanti dell’Unione e dei principi che disciplinano la sua azione esterna»; il sesto, al «mancato perseguimento dell’obiettivo dello sviluppo sostenibile»; il settimo, alla «violazione dei principi e degli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione nell’ambito della cooperazione allo sviluppo»; l’ottavo, alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento; il nono, alla «contrarietà della decisione impugnata a vari accordi stipulati dall’Unione»; il decimo, alla contrarietà al diritto internazionale generale, e, l’undicesimo, alla violazione del «diritto della responsabilità internazionale dell’Unione».

23. A sua difesa, il Consiglio ha chiesto il rigetto del ricorso per irricevibilità ovvero, in mancanza, per infondatezza, nonché la condanna del Front Polisario alle spese.

24. Con ordinanza del presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale del 6 novembre 2013, la Commissione europea è stata autorizzata a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

25. Nella sentenza impugnata, il Tribunale, in primo luogo, ha esaminato gli argomenti del Consiglio e della Commissione secondo i quali il ricorso doveva essere respinto in quanto irricevibile poiché, da un lato, il Front Polisario non aveva dimostrato di essere munito di personalità giuridica e nemmeno della capacità di agire in giudizio e, dall’altro, la decisione controversa non lo riguardava né direttamente né individualmente. Esso ha respinto rispettivamente questi due motivi di irricevibilità ai punti da 34 a 60 e da 61 a 114 della sentenza impugnata.

26. In secondo luogo, il Tribunale ha analizzato i motivi di annullamento dedotti dal Front Polisario a sostegno delle proprie conclusioni, indicando, anzitutto, che, in sostanza, esso «lamenta[va] un’illegittimità della decisione [controversa] in quanto essa [avrebbe] viol[ato] il diritto dell’Unione nonché il diritto internazionale» ( 7 ). Il Tribunale aggiunge che «tutti i motivi di ricorso sollevano in realtà la questione dell’esistenza o meno di un divieto assoluto di stipulare, a nome dell’Unione, un accordo internazionale che possa applicarsi a un territorio di fatto controllato da uno Stato terzo, senza tuttavia che la sovranità di tale Stato sul territorio in questione sia riconosciuta dall’Unione e dai suoi Stati membri o, più in generale, da tutti gli altri Stati (in prosieguo: un “territorio conteso”), nonché, eventualmente, la questione dell’esistenza di un potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione a tal proposito, dei limiti di tale potere e delle sue condizioni di esercizio» ( 8 ).

27. Il Tribunale ha poi esaminato ciascuno degli undici motivi di annullamento dedotti dal Front Polisario e ha respinto ciascuno di essi in quanto infondato o, in un caso, in quanto irricevibile, ai punti 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 e 214 della sentenza impugnata.

28. Nell’ambito di tale esame, esso ha considerato, segnatamente, che nessuno degli argomenti fatti valere dal Front Polisario consentiva «di concludere che sia assolutamente preclusa dal diritto dell’Unione o dal diritto internazionale la stipulazione con uno Stato terzo di un accordo potenzialmente applicabile a un territorio conteso» ( 9 ).

29. Allo stesso tempo, il Tribunale si è riservato di esaminare una serie di argomenti invocati dal Front Polisario a sostegno del primo, del terzo, del quinto, del sesto, del nono e del decimo motivo, relativi in sostanza, a suo avviso, alla questione sussidiaria delle condizioni alle quali le istituzioni dell’Unione potevano approvare la conclusione di un accordo applicabile ad un territorio conteso ( 10 ).

30. Infine, il Tribunale ha proceduto all’analisi di tale questione ai punti da 223 a 247 della sentenza impugnata. A tal riguardo, esso ha ritenuto, in sostanza, che il Consiglio, pur beneficiando di un ampio potere discrezionale nell’ambito della conduzione delle relazioni esterne dell’Unione, avesse l’obbligo, quando intendeva approvare un accordo internazionale applicabile ad un territorio conteso e inteso a favorire l’esportazione verso l’Unione di prodotti originari di tale territorio, di esaminare in via preliminare tutti gli elementi rilevanti della fattispecie ed assicurarsi, in particolare, che lo sfruttamento di tali prodotti non avvenisse a danno della popolazione di detto territorio e non implicasse la violazione dei suoi diritti fondamentali. Il Tribunale ha parimenti rilevato che, nella specie, il Consiglio era venuto meno a tale obbligo.

31. Tali considerazioni hanno indotto il Tribunale a concludere, al punto 247 della sentenza impugnata, che il «Consiglio e[ra] venuto meno al proprio obbligo di esaminare tutti gli elementi della fattispecie preliminarmente all’adozione della decisione [controversa]» e, di conseguenza, ad annullare quest’ultima «nella parte in cui approva l’applicazione al Sahara occidentale dell’accordo [di liberalizzazione]».

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

32. Con la sua impugnazione, depositata presso la Corte il 19 febbraio 2016, il Consiglio chiede che la Corte voglia: — annullare la sentenza impugnata; — statuire sulla causa, respingendo il ricorso, e — condannare il Front Polisario a rifondere le spese sostenute dal Consiglio in primo grado e nell’ambito del giudizio di impugnazione.

33. Con la sua comparsa di risposta, depositata presso la Corte il 9 maggio 2016, il Front Polisario chiede che la Corte voglia: — in via principale, dichiarare l’impugnazione irricevibile; — in subordine, dichiarare l’impugnazione infondata; — in ulteriore subordine, nel caso in cui la Corte dovesse accogliere le conclusioni del Consiglio, nella parte in cui sono intese all’annullamento della sentenza impugnata, statuire sulla causa annullando la decisione controversa sulla base dei motivi respinti dal Tribunale, e — condannare il Consiglio alle spese sostenute dal Front Polisario in primo grado e nell’ambito del giudizio di impugnazione.

34. Con la sua comparsa di risposta, depositata presso la Corte il 3 maggio 2016, la Commissione chiede alla Corte di accogliere l’impugnazione.

35. Con atto separato presentato presso la cancelleria della Corte al momento del deposito della sua impugnazione, il Consiglio ha chiesto di sottoporre la causa alla procedura accelerata prevista all’articolo 133 del regolamento di procedura della Corte.

36. Con ordinanza del 7 aprile 2016, il presidente della Corte ha accolto tale domanda.

37. Con decisioni del presidente della Corte del 2, del 13, del 18 e del 24 maggio 2016, il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, la Repubblica francese e la Repubblica portoghese sono stati ammessi ad intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Tuttavia, la Repubblica federale di Germania non ha depositato né una memoria di intervento né ha partecipato all’udienza.

38. Con ordinanza del presidente della Corte del 9 giugno 2016, la Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Confederazione marocchina dell’agricoltura e dello sviluppo rurale) (Comader) è stata ammessa ad intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

39. Il 19 luglio 2016, è stata organizzata un’udienza, in occasione della quale il Consiglio, la Comader, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica portoghese, il Front Polisario e la Commissione hanno presentato osservazioni orali.

V – Sulla ricevibilità dell’impugnazione

A – Argomenti delle parti

40. Il Front Polisario contesta la ricevibilità dell’impugnazione, facendo valere che il Consiglio non dispone di un interesse a proporre la medesima. A tal riguardo, esso rileva, in primo luogo, che la sentenza impugnata ha annullato la decisione controversa solo «nella parte in cui approva l’applicazione al Sahara occidentale [dell’]accordo [di liberalizzazione]». In secondo luogo, esso sostiene che né il Regno del Marocco né l’Unione sono competenti a concludere un accordo applicabile al Sahara occidentale. Esso ne conclude che il Consiglio non può trarre alcun beneficio da un’eventuale reintegrazione del Sahara occidentale nell’ambito di applicazione dell’accordo di liberalizzazione.

41. Il Consiglio e la Commissione contestano la fondatezza di tale argomento, affermando, in via principale, che le istituzioni dell’Unione possono proporre un’impugnazione senza dover dimostrare un interesse ad agire e, in subordine, che tale condizione è soddisfatta nella specie. Inoltre, il Consiglio afferma che l’argomento del Front Polisario relativo all’irricevibilità dell’impugnazione è esso stesso irricevibile, dal momento che si risolve nel chiedere la modifica del punto 220 della sentenza impugnata e che, ai sensi dell’articolo 174 del regolamento di procedura della Corte, esso è fuori luogo in una comparsa di risposta.

B – Valutazione

42. Ai sensi dell’articolo 56, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, «[l]’impugnazione può essere proposta da qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni».

43. Ciò avviene manifestamente nel caso del Consiglio, che dinanzi al Tribunale ha sostenuto che il ricorso del Front Polisario era irricevibile o, in ogni caso, infondato.

44. Poiché il Tribunale ha respinto gli argomenti del Consiglio sulla ricevibilità del ricorso del Front Polisario e ha annullato parzialmente la decisione controversa, il Consiglio è risultato parzialmente soccombente. Esso è pertanto legittimato ad impugnare la sentenza controversa.

45. In ogni modo, come statuito dalla Corte nell’ambito di controversie diverse da quelle fra l’Unione e i suoi agenti, le istituzioni dell’Unione non devono dimostrare un interesse per poter impugnare una sentenza del Tribunale ( 11 ), ad eccezione dei casi in cui esse chiedono una sostituzione dei motivi ( 12 ).

46. È vero che la Corte ha dichiarato, al punto 46 della sentenza del 19 luglio 2012, Consiglio/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), che «[essa poteva] dichiarare un’impugnazione irricevibile qualora un fatto successivo alla sentenza del Tribunale a[vesse] privato quest’ultima dei suoi effetti pregiudizievoli per la parte impugnante[, nella specie il Consiglio]».

47. Tuttavia, il Front Polisario non indica alcun fatto successivo alla sentenza impugnata che avrebbe privato quest’ultima dei suoi effetti pregiudizievoli. Esso sembra limitarsi ad affermare che il dispositivo della sentenza impugnata, secondo il quale la decisione controversa è annullata «nella parte in cui approva l’applicazione al Sahara occidentale [dell’]accordo [di liberalizzazione]», non contraddice la sua tesi secondo la quale né le istituzioni dell’Unione né il Regno del Marocco sono competenti a concludere un accordo applicabile al Sahara occidentale ( 13 ).

48. Anche se tale linea argomentativa non mira affatto a contestare il punto 220 della sentenza impugnata ( 14 ) (il che sarebbe peraltro impossibile al di fuori di un’impugnazione incidentale), essa non è in grado di fondare l’eccezione di irricevibilità del Front Polisario. L’eccezione di irricevibilità del Front Polisario deve pertanto essere respinta.

VI – Sul merito dell’impugnazione

A – In via principale

49. Poiché il cuore del problema è costituito dalla questione se si applichi o meno l’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale, esaminerò in primo luogo la prima parte del secondo motivo di impugnazione, nella parte in cui verte sull’applicazione di detto accordo. Infatti, qualora la risposta a tale questione sia negativa, occorrerà annullare la sentenza del Tribunale, il quale, fondandosi sull’ipotesi inversa, avrà commesso un errore di diritto, e dichiarare irricevibile il ricorso del Front Polisario per mancanza di interesse e di legittimazione ad agire.

1. Sulla prima parte del secondo motivo di impugnazione, nella parte in cui verte sull’applicazione dell’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale

a) Argomenti delle parti

50. Il Consiglio rileva che, per pronunciarsi sulla legittimazione ad agire del Front Polisario, il Tribunale ha esaminato, in via preliminare, ai punti da 73 a 103 della sentenza impugnata, la questione dell’eventuale applicazione dell’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale. Esso ritiene che, al punto 73 della sentenza impugnata, il Tribunale abbia proceduto a tale esame fondandosi su una presunzione secondo la quale una risposta affermativa ad una siffatta questione aveva come conseguenza automatica che il Front Polisario poteva risultare direttamente e individualmente interessato dalla decisione controversa. Esso aggiunge che tale presunzione è erronea in diritto, in quanto la decisione controversa non può creare diritti ed obblighi la cui portata ecceda l’ambito di applicazione territoriale dei Trattati, ed è dunque priva di qualsiasi effetto giuridico nel territorio del Sahara occidentale.

51. Da parte sua, la Commissione considera, da un lato, che la circostanza che l’accordo di liberalizzazione venga applicato de facto al Sahara occidentale ( 15 ) non consente di ritenere che esista una «prassi successivamente seguita», ai sensi dell’articolo 31 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, del 23 maggio 1969 ( 16 ) (in prosieguo: la «convenzione di Vienna»), che giustifichi un’interpretazione dell’articolo 94 dell’accordo di associazione nel senso che esso rende tale accordo, nonché l’accordo di liberalizzazione, applicabili al territorio del Sahara occidentale.

52. Dall’altro, secondo la Commissione, sarebbe contrario al principio dell’effetto relativo dei trattati (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) codificato all’articolo 34 della convenzione di Vienna, al diritto del popolo del Sahara occidentale all’autodeterminazione e all’assenza di un’estensione espressa di detti accordi al Sahara occidentale ritenere che essi siano applicabili a quest’ultimo.

53. Il Front Polisario risponde osservando che il Tribunale ha esaminato la questione dell’applicazione dell’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale al fine non di trarne una qualsivoglia presunzione quanto alla ricevibilità del ricorso, bensì al fine di determinare il contesto di fatto e di diritto nel quale la sua legittimazione ad agire doveva essere intesa. Infatti, il Consiglio e la Commissione avrebbero a lungo sostenuto che tale accordo non era applicabile a detto territorio, prima di riconoscere che esso veniva effettivamente applicato ai prodotti originari del medesimo. Orbene, tale elemento sarebbe proprio uno di quelli che distinguono detto accordo dai due accordi comparabili conclusi dal Regno del Marocco con gli Stati Uniti d’America, da un lato, e con gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA), dall’altro.

b) Valutazione

54. La questione dell’ambito di applicazione territoriale dell’accordo di liberalizzazione (il quale dipende dall’ambito di applicazione territoriale dell’accordo di associazione che esso ha modificato) riveste un’importanza fondamentale nella presente causa, in quanto essa impregna l’intero ricorso di annullamento del Front Polisario, incluse le questioni di merito ( 17 ), oltre a quella della sua legittimazione (e del suo interesse) ad agire.

55. A tal riguardo, il Consiglio afferma che il Tribunale, decidendo, al punto 73 della sentenza impugnata, di verificare se il Front Polisario potesse risultare direttamente e individualmente interessato dalla decisione controversa in funzione dell’applicazione o meno dell’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale, «[ha fatto] dell’applicazione dell’accordo concluso in forza della decisione [controversa] nella specie ad un territorio al di fuori dell’Unione una condizione preliminare affinché il [Front Polisario] sia interessato individualmente e direttamente da detta decisione» ( 18 ). Secondo il Consiglio, ciò sarebbe contrario ai punti 90, 91 e 94 dell’ordinanza del 3 luglio 2007, Commune de Champagne e a./Consiglio e Commissione (T‑212/02, EU:T:2007:194), in cui esso aveva statuito che la decisione di approvazione di un accordo internazionale poteva esplicare effetti solo sul territorio dell’Unione.

56. A mio avviso, tale argomento deve essere respinto per la semplice ragione che, nella causa sfociata nell’ordinanza del 3 luglio 2007, Commune de Champagne e a./Consiglio e Commissione (T‑212/02, EU:T:2007:194), la portata dell’ambito di applicazione territoriale dell’accordo oggetto di tale causa era pacifica. Il Tribunale si è dunque limitato a verificare se la decisione di approvazione di tale accordo comportasse «effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questi» ( 19 ).

57. Anche se, statuendo in tal modo, il Tribunale sembra accorpare le nozioni di atto impugnabile e di legittimazione ad agire, ciò non toglie che, nella presente causa, il Tribunale non avrebbe potuto pronunciarsi sull’incidenza diretta e individuale nei confronti del Front Polisario senza prima decidere se il Sahara occidentale facesse o meno parte dell’ambito di applicazione territoriale degli accordi di associazione e di liberalizzazione. È evidente che, se il Sahara occidentale non rientrasse nell’ambito di applicazione territoriale di detti accordi, l’incidenza diretta e individuale nei confronti del Front Polisario sarebbe esclusa, nella misura in cui tutti i suoi argomenti si basano, nella specie, su tale applicazione.

58. Occorre dunque esaminare gli argomenti della Commissione secondo i quali la decisione controversa non ha manifestamente modificato la situazione giuridica del Front Polisario, poiché l’accordo di associazione e, pertanto, l’accordo di liberalizzazione, non erano applicabili al Sahara occidentale. Essa ritiene in tal senso che, ai punti da 88 a 104 della sentenza impugnata, il Tribunale abbia interpretato erroneamente l’articolo 94 dell’accordo di associazione ( 20 ).

59. Occorre precisare, anzitutto, che non è necessario prendere posizione sulla questione se il Regno del Marocco possa concludere, senza violare il diritto internazionale, un accordo internazionale applicabile al Sahara occidentale; ciò non è, a mio avviso, dimostrato in modo chiaro ( 21 ) ed è peraltro fortemente contestato dal Front Polisario.

60. Infatti, ai fini della presente causa, è sufficiente risolvere la questione distinta relativa a se gli accordi di cui trattasi siano applicabili al Sahara occidentale in forza dell’articolo 94 dell’accordo di associazione, il quale dispone che «[l’accordo di associazione] si applica, da un lato, [al territorio dell’Unione] e, dall’altro, al territorio del Regno del Marocco» ( 22 ).

61. Rilevo, a tal riguardo, che i termini «territorio del Regno del Marocco» non vengono definiti negli accordi di cui trattasi.

62. A tal riguardo, l’articolo 29 della convenzione di Vienna dispone che, «[a] meno che un’intenzione diversa non si ricavi dal trattato o non risulti per altra via, un trattato vincola ciascuna delle parti rispetto all’intero suo territorio» ( 23 ).

63. Esistono due posizioni differenti in merito a tale aspetto.

64. Da un lato, malgrado le loro differenti motivazioni, il Front Polisario e la Commissione ritengono che il Sahara occidentale sia un territorio non autonomo ai sensi dell’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite e che, in quanto tale, esso non possa fare parte del territorio del Regno del Marocco ai sensi dell’articolo 94 dell’accordo di associazione. Nessuno di essi riconosce la sovranità di quest’ultimo sul Sahara occidentale.

65. Sebbene la Commissione riconosca che gli accordi di associazione e di liberalizzazione sono stati applicati a prodotti provenienti dal Sahara occidentale, essa ha sottolineato in udienza che si trattava unicamente di una mera tolleranza che la stessa non aveva contestato, pur avendo potuto farlo sulla base dell’articolo 86 dell’accordo di associazione, aggiungendo che il fatto che essa non fosse ricorsa a tale disposizione non era una prova della sua accettazione.

66. Dall’altro lato, il Consiglio e il Regno del Marocco ritengono che l’accordo di liberalizzazione sia applicabile al Sahara occidentale, ma per ragioni diverse. Come affermato dal Tribunale al punto 100 della sentenza impugnata, secondo «il Regno del Marocco (…), il Sahara occidentale fa parte integrante del suo territorio».

67. Quanto al Consiglio, lo stesso, durante l’intero procedimento dinanzi alla Corte e in udienza, ha sostenuto tesi divergenti o addirittura contraddittorie. Cito qui l’ultima versione della sua interpretazione dell’ambito di applicazione degli accordi di cui trattasi, fornita dal Consiglio nella sua replica in udienza. Secondo tale tesi, «il Consiglio non ha accettato tacitamente l’interpretazione del [Regno del] Marocco, secondo la quale l’accordo [di liberalizzazione] si applicherebbe al Sahara occidentale quale parte del suo territorio, il che potrebbe costituire un indizio di riconoscimento indiretto [della sua sovranità]. Esso ha tacitamente accettato che l’accordo [di liberalizzazione] si applica parimenti (…) ad un territorio non autonomo che il Regno del Marocco amministra, il che non implica né riconoscimento né acquiescenza né accettazione. Il Regno del Marocco e l’Unione sono consapevoli di avere un’interpretazione diversa. They agree to disagree. Essi hanno un’intesa reciproca secondo la quale l’Unione ammette l’applicazione dell’accordo sul territorio del Sahara occidentale e il [Regno del] Marocco non ne trae un argomento a sostegno della rivendicazione della sua sovranità». La sua tesi può essere brevemente riassunta come quella di un’«applicazione senza riconoscimento»; il Consiglio aggiunge che «quando l’accordo è stato concluso (…), era pacifico fra i [suoi] membri (…) il fatto che [il Regno del Marocco considerava il Sahara occidentale parte del suo territorio]». Tuttavia, secondo il Consiglio, aspettarsi che l’accordo in questione sia applicato al Sahara occidentale non implica, da parte sua, che esso prenda posizione sulla questione di sovranità sul territorio del Sahara occidentale.

68. A mio avviso, ragionando sulla sola base dell’articolo 94 dell’accordo di associazione, il Sahara occidentale non fa parte del territorio del Regno del Marocco ai sensi di tale articolo, e ciò per le seguenti ragioni.

i) Status del Sahara occidentale, come determinato dall’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite, e sue conseguenze

69. È vero che, come statuito dalla Corte al punto 46 della sentenza del 5 luglio 1994, Anastasiou e a. (C‑432/92, EU:C:1994:277), in relazione all’accordo di associazione fra l’Unione e la Repubblica di Cipro ( 24 ), «per la [sua] interpretazione ed attuazione [l’Unione] deve tenere in particolare considerazione la controparte».

70. Ciò non implica, tuttavia, che l’Unione debba accettare qualsiasi posizione della sua controparte sull’interpretazione e l’applicazione dell’accordo di associazione, soprattutto allorché detta controparte difenda posizioni che la comunità internazionale e l’Unione non hanno mai accettato.

71. Orbene, poiché il Sahara occidentale è inserito dall’ONU, dal 1963, nel suo elenco dei territori non autonomi ai sensi dell’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite ( 25 ), ne consegue che, in tale qualità, esso ricade nell’ambito di applicazione della risoluzione 1514 (XV) concernente l’esercizio del diritto all’autodeterminazione da parte dei popoli coloniali ( 26 ), come statuito dalla Corte internazionale di giustizia al punto 162 del suo parere consultivo del 16 ottobre 1975 sul Sahara occidentale ( 27 ).

72. In tal senso, non condivido il punto di vista del Tribunale espresso al punto 56 della sentenza impugnata, e ripreso dal Consiglio in udienza, secondo il quale «il Sahara occidentale è un territorio il cui status internazionale risulta ad oggi indeterminato» ( 28 ). Ciò che attualmente è indeterminato non è il suo status, bensì il suo futuro.

73. Non condivido neanche la qualificazione del Sahara occidentale come «territorio conteso» effettuata dal Tribunale ai punti 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 e 227 della sentenza impugnata.

74. Contrariamente alla causa sfociata nella sentenza del 6 luglio 1995, Odigitria/Consiglio e Commissione (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), in cui figuravano i termini «zone litigieuse» in francese ma «zone in dispute» in inglese (il che potrebbe spiegare i termini utilizzati dal Tribunale nella presente causa), non siamo in presenza, nella specie, di un conflitto di delimitazione di frontiere, bensì si tratta di determinare le conseguenze che devono essere tratte dallo status del Sahara occidentale quale territorio non autonomo ai sensi dell’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite ( 30 ).

75. In tale qualità, il Sahara occidentale possiede, in forza di detta Carta, «uno status separato e distinto da quello dello Stato che l’amministra (…) fintanto che il popolo (…) del territorio non autonomo non eserciti il suo diritto all’autodeterminazione conformemente alla Carta e, più in particolare, ai suoi scopi e principi» ( 31 ).

76. Di conseguenza, come sostenuto dalla Commissione dinanzi al Tribunale ( 32 ), l’ambito di applicazione territoriale degli accordi in questione non può includere il Sahara occidentale senza estensione espressa, inesistente nella specie ( 33 ).

77. A tal riguardo, la prassi degli Stati che hanno assunto o assumono la responsabilità di amministrare territori non autonomi riveste un’importanza particolare, in quanto essi sono gli unici Stati a poter elaborare una prassi in proposito ( 34 ).

78. In tale contesto, la prassi degli Stati Uniti d’America, della Nuova Zelanda, della Repubblica francese e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord riveste un’importanza particolare, in quanto si tratta dei quattro Stati ( 35 ) che figurano nell’elenco delle potenze amministratrici tenuto dall’ONU ( 36 ) e che amministrano sedici dei diciassette territori non autonomi figuranti nell’elenco allegato a detta relazione del Segretario generale dell’ONU ( 37 ).

79. Secondo la prassi degli Stati Uniti d’America, della Nuova Zelanda e del Regno Unito ( 38 ), che costituiscono la maggioranza delle potenze amministratrici e che amministrano la maggioranza dei territori non autonomi, ogni applicazione di trattati o di accordi ai territori non autonomi è subordinata ad un’estensione espressa al momento della loro ratifica ( 39 ).

80. Orbene, tenuto conto del fatto che l’Unione considera il Sahara occidentale un territorio non autonomo, nessuna estensione espressa degli accordi di associazione e di liberalizzazione nei suoi confronti è stata prevista né da tali accordi né al momento della loro ratifica da parte del Regno del Marocco.

81. Inoltre, la mia tesi è rafforzata dalla posizione degli Stati Uniti d’America, della Repubblica di Islanda, del Regno di Norvegia e della Confederazione svizzera, che ritengono parimenti che il Sahara occidentale non rientri nell’ambito di applicazione territoriale degli accordi di libero scambio conclusi con il Regno del Marocco ( 40 ), anche se tali accordi, come l’accordo di associazione, non escludono esplicitamente il Sahara occidentale dal loro ambito di applicazione territoriale ( 41 ).

82. Deduco da quanto precede che il Sahara occidentale non può far parte del territorio del Regno del Marocco ai sensi dell’articolo 94 dell’accordo di associazione. Di conseguenza, gli accordi di associazione e di liberalizzazione non sono ad esso applicabili.

ii) Assenza di riconoscimento, da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri, della sovranità del Regno del Marocco sul Sahara occidentale

83. Come il Consiglio e la Commissione hanno sostenuto dinanzi al Tribunale ( 42 ) e sostengono dinanzi alla Corte, l’Unione e i suoi Stati membri non hanno mai riconosciuto che il Sahara occidentale facesse parte del territorio del Regno del Marocco o rientrasse nella sua sovranità.

84. Peraltro, il Consiglio non spiega affatto come sia possibile, dal punto di vista giuridico, applicare su un territorio determinato un accordo concluso con un paese senza riconoscere una qualsivoglia competenza o autorità giuridica di tale paese su detto territorio, il tutto senza neanche invocare gli articoli da 34 a 36 della convenzione di Vienna, né dimostrare la loro applicazione al caso concreto.

85. Al contrario, a mio avviso, l’applicabilità implica, necessariamente e inevitabilmente, il riconoscimento.

86. Inoltre, non mi è possibile accettare la tesi dell’«applicazione senza riconoscimento» del Consiglio, la quale tenta di conciliare applicabilità o applicazione degli accordi in questione al Sahara occidentale e volontà di non prendere posizione su un qualunque riconoscimento, da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri, dell’appartenenza del Sahara occidentale al Regno del Marocco. Tale assenza di riconoscimento esclude in maniera certa e definitiva la possibilità che, negoziando gli accordi di associazione e di liberalizzazione, l’Unione abbia avuto l’intenzione di rendere tali accordi applicabili al Sahara occidentale.

iii) Qual è la sorte di un’applicazione de facto al territorio del Sahara occidentale che ne farebbe «una prassi successivamente seguita»?

87. Nel procedimento dinanzi al Tribunale, il Front Polisario ha invocato l’esistenza di una prassi secondo la quale gli accordi di associazione e di liberalizzazione erano applicati de facto al territorio del Sahara occidentale, circostanza che il Consiglio e la Commissione hanno confermato nell’udienza dinanzi al Tribunale ( 43 ) e ribadito dinanzi alla Corte ( 44 ).

88. Tale circostanza non mi sembra idonea ad estendere l’ambito di applicazione di detti accordi al Sahara occidentale, come riconosciuto dal Tribunale al punto 103 della sentenza impugnata.

89. È vero che, sebbene una «prassi successivamente seguita» ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna ( 45 ) possa essere presa in considerazione quale indizio supplementare del significato da attribuire al testo di un accordo alla luce del suo oggetto e del suo scopo, tale prassi non è, di per sé, decisiva ( 46 ).

90. Come sostenuto dalla Commissione, gli elementi relativi alla prassi seguita dall’Unione e dal Regno del Marocco in relazione all’applicazione degli accordi in questione al Sahara occidentale, esaminati dal Tribunale ai punti da 78 a 87 della sentenza impugnata, non ne fanno una «prassi successivamente seguita» ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna ( 47 ).

91. A tal riguardo, non condivido l’interpretazione del diritto internazionale data dalla Corte nella sentenza dell’11 marzo 2015, Oberto e O’Leary (C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163), in cui essa ha dichiarato che «come emerge dalla giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia, la prassi successivamente seguita nell’applicazione di un trattato può prevalere sui termini chiari di tale Trattato se detta prassi traduce l’accordo delle parti [CIG, causa del tempio di Preah Vihear (Cambogia c. Tailandia), sentenza del 15 giugno 1962, Racc. 1962, pag. 6]» ( 48 ).

92. Rilevo anzitutto che la sentenza della Corte internazionale di giustizia nella causa del tempio Préah Vihéar è anteriore alla convenzione di Vienna, firmata nel 1969. Essa non poteva pertanto riguardare direttamente l’interpretazione dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), di tale convenzione, disposizione che all’epoca non esisteva.

93. Inoltre, non rilevo alcuna indicazione in tale sentenza della circostanza che la Corte internazionale di giustizia abbia detto, espressamente o meno, che la prassi successivamente seguita nell’applicazione di un trattato poteva prevalere sui termini chiari di tale trattato.

94. Infine, nei limiti in cui tale disposizione riflette una norma di diritto internazionale consuetudinario, occorre osservare che la Corte internazionale di giustizia non affermava che una prassi successivamente seguita poteva prevalere sui termini chiari di un trattato se tale prassi traduceva l’accordo delle parti.

95. Al contrario, detta sentenza è una delle sentenze principali della Corte internazionale di giustizia sulla nozione di estoppel o di acquiescenza nel diritto internazionale ( 49 ), le quali sono nozioni del tutto distinte da quella di «prassi successivamente seguita».

96. A mio avviso, pare impossibile che una «prassi successivamente seguita» contraria al senso ordinario dei termini di un accordo possa prevalere su tali termini, salvo che essa costituisca una prassi, nota e accettata dalle parti, sufficientemente diffusa e dalla durata sufficientemente lunga da costituire di per sé un nuovo accordo. Orbene, gli elementi contenuti nel fascicolo della presente causa ed esaminati dal Tribunale ai punti da 78 a 87 della sentenza impugnata non sono sufficienti a dimostrare una siffatta prassi.

97. In primo luogo, la risposta fornita dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e vicepresidente della Commissione, sig.ra Catherine Ashton, a nome della Commissione, ai quesiti parlamentari recanti i riferimenti E‑001004/11, P‑001023/11 et E‑002315/11 (GU 2011, C 286 E, pag. 1), citata al punto 78 della sentenza impugnata, non costituisce, quale dichiarazione, una prassi nel senso di un’attuazione degli accordi di associazione e di liberalizzazione. Inoltre, in udienza, il Consiglio non ha sostenuto la tesi espressa in tale risposta, secondo la quale il Regno del Marocco era la potenza amministrativa de facto del Sahara occidentale.

98. In secondo luogo, neanche le visite effettuate dall’Ufficio alimentare e veterinario (UAV) della Commissione nel Sahara occidentale, alle quali il Tribunale fa riferimento al punto 79 della sentenza impugnata, costituiscono un’attuazione degli accordi in questione, in quanto esse non sono ivi previste e non possono essere prese in considerazione, secondo la Commissione, come un indizio interpretativo, poiché riguardano tutti i prodotti che entrano nel territorio dell’Unione a prescindere dal regime doganale loro applicabile.

99. In terzo luogo, neanche la circostanza che 140 degli esportatori marocchini autorizzati dalla Commissione in base all’accordo di associazione siano stabiliti nel Sahara occidentale, richiamata dal Tribunale al punto 80 della sentenza impugnata, costituisce un’attuazione degli accordi in questione, e ciò a maggior ragione in quanto tali esportatori sono parimenti stabiliti in Marocco, come riconosciuto dall’Unione e dai suoi Stati membri, e hanno il diritto di beneficiare di detti accordi a tale titolo.

100. Infine, anche se il Consiglio e la Commissione hanno indicato, come osservato dal Tribunale al punto 87 della sentenza impugnata, che l’accordo di liberalizzazione era stato de facto applicato al Sahara occidentale, la portata e la durata di tale applicazione restano sconosciute. Orbene, affinché ricorra una «prassi successivamente seguita» ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna, «è necessario che sussista una concordanza indubbia fra le posizioni delle parti e che tali posizioni abbiano potuto determinare il senso di una disposizione del trattato» ( 50 ). Nella specie, una concordanza del genere non esiste in quanto, come rilevato dal Tribunale al punto 100 della sentenza impugnata, «il Regno del Marocco ha una concezione totalmente diversa dei fatti» da quella dell’Unione ( 51 ).

iv) Effetto relativo dei trattati (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. In assenza di un’estensione espressa, l’applicazione al Sahara occidentale degli accordi di cui trattasi sarebbe parimenti contraria al principio generale di diritto internazionale dell’effetto relativo dei trattati (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) il quale, come dichiarato dalla Corte nella sentenza del 25 febbraio 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ), trova specifica espressione nell’articolo 34 della convenzione di Vienna.

102. Al pari dell’articolo 94 dell’accordo di associazione di cui alla presente causa, l’articolo 83 dell’accordo di associazione UE-Israele dispone che «[esso] si applica [al territorio dell’Unione] da una parte, e al territorio dello Stato di Israele, dall’altra».

103. Ricordo che, come nella presente causa e malgrado il diverso parere dello Stato d’Israele a tal riguardo, l’Unione i suoi Stati membri non riconoscono né la sovranità dello Stato di Israele sul territorio della Cisgiordania e della Striscia di Gaza né la sua capacità a rappresentarlo internazionalmente e a concludere accordi per conto e in nome del medesimo, nella sua qualità di potenza occupante di tali territori ( 53 ).

104. In tale contesto, la Corte ha dichiarato che i prodotti originari della Cisgiordania non rientravano nell’ambito di applicazione dell’accordo di associazione UE-Israele «prendendo in considerazione, per un verso, il principio di diritto internazionale generale dell’effetto relativo dei trattati (…) (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) (…) e, per altro verso, il fatto che l’Unione aveva altresì concluso un accordo di associazione con l’Organizzazione per la liberazione della Palestina (OLP), che agiva per conto dell’Autorità palestinese della Cisgiordania e della Striscia di Gaza, accordo, quest’ultimo, segnatamente applicabile, secondo i suoi stessi termini, al territorio della Cisgiordania» ( 54 ).

105. Poiché il Sahara occidentale è un territorio non autonomo ai sensi dell’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite, esso costituisce un terzo (tertius) rispetto all’Unione e al Regno del Marocco.

106. È vero che il principio pacta tertiis nec nocent nec prosunt conosce parimenti delle eccezioni, segnatamente quelle codificate agli articoli 35 e 36 della convenzione di Vienna, relative ai trattati che prevedono obblighi o diritti per Stati terzi.

107. Nella specie, supponendo che l’accordo di liberalizzazione sia applicabile al Sahara occidentale, esso gli conferirebbe non un obbligo, bensì un diritto consistente nel poter esportare verso l’Unione, in un regime doganale preferenziale instaurato da tale accordo, i prodotti originari del suo territorio coperti da detto accordo.

108. Orbene, secondo l’articolo 36 della convenzione di Vienna, concernente i trattati che prevedono diritti per terzi, un diritto sorge per un terzo solo se questi vi consente, e tale consenso e' presunto fintanto che non vi sia un’indicazione contraria da parte sua. Inoltre, è necessario che esso possa esprimerlo, ma poiché il Sahara occidentale è un territorio non autonomo e il Regno del Marocco non si considera vincolato dall’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite, il suo consenso non può essere presunto senza consultazione preliminare del suo popolo o dei suoi rappresentanti, la quale non ha avuto luogo.

109. Si evince da quanto precede che l’eccezione al principio generale di diritto internazionale dell’effetto relativo dei trattati prevista all’articolo 36 della convenzione di Vienna non è applicabile al caso in esame.

110. Di conseguenza, dichiarando, al punto 97 della sentenza impugnata, che «[l]e circostanze della presente causa sono diverse, poiché, nella specie, l’Unione non ha concluso alcun accordo di associazione vertente sui prodotti originari del Sahara occidentale né con il Fronte Polisario, né con un altro Stato o un’altra entità», il Tribunale ha operato una distinzione fra la presente causa e quella sfociata nella sentenza del 25 febbraio 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), ma non ne ha tratto la conclusione che l’applicazione degli accordi in questione al Sahara occidentale sarebbe contraria al principio generale dell’effetto relativo dei trattati.

111. Orbene, sulla base dell’articolo 94 dell’accordo di associazione e del principio dell’effetto relativo dei trattati, il Tribunale non poteva fondarsi sul fatto che «l’accordo di associazione (…) non include alcuna clausola interpretativa né alcun’altra disposizione da cui risulti l’esclusione del territorio del Sahara occidentale dal suo ambito applicativo» ( 55 ). Esso non poteva neanche dichiarare che il fatto che le istituzioni dell’Unione non avessero insistito sull’inclusione, «nel testo dell’accordo approvato dalla decisione [controversa], [di] una clausola che escludesse una tale applicazione (…) dimostra che esse accettano (…) l’interpretazione dell’accordo di associazione (…) secondo cui tali accordi trovano applicazione altresì alla parte del Sahara occidentale controllata dal Regno del Marocco» ( 56 ).

112. Ritengo pertanto che la prima parte del secondo motivo di impugnazione debba essere accolta nella parte in cui riguarda l’applicazione dell’accordo di liberalizzazione al Sahara occidentale.

113. Infatti, concludendo, al punto 103 della sentenza impugnata, che «l’accordo [di liberalizzazione], ricondotto al suo contesto (…), si applica altresì al territorio del Sahara occidentale ovvero, più precisamente, alla maggior parte del territorio stesso, controllata dal Regno del Marocco» ( 57 ), il Tribunale ha commesso un errore di diritto che, a mio avviso, comporta l’annullamento della sentenza impugnata.

114. In tale ipotesi, poiché lo stato degli atti lo consente, ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, il ricorso di annullamento del Front Polisario deve essere dichiarato irricevibile per difetto di interesse e di legittimazione ad agire, dal momento che, se l’accordo di liberalizzazione non è applicabile al Sahara occidentale, l’annullamento della decisione controversa non potrebbe procurargli un qualsivoglia beneficio né riguardarlo direttamente e individualmente.

115. Per il caso in cui la Corte non aderisca alla mia conclusione secondo la quale il Tribunale, dichiarando che gli accordi di associazione e di liberalizzazione sono applicabili al Sahara occidentale, ha commesso un errore di diritto, analizzerò di seguito gli altri motivi di impugnazione.

B – In subordine

1. Sul primo motivo, concernente errori di diritto relativi alla capacità del Front Polisario di stare in giudizio dinanzi ai giudici dell’Unione

a) Argomenti delle parti

116. Il Consiglio e la Commissione sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto concludendo, secondo il ragionamento illustrato ai punti da 34 a 60 della sentenza impugnata, che il Front Polisario doveva essere considerato una persona giuridica munita della capacità di chiedere al giudice dell’Unione l’annullamento della decisione controversa.

117. A tal riguardo, essi sottolineano in sostanza, anzitutto, che il Front Polisario non è munito di personalità giuridica in forza del diritto di uno Stato membro o di un paese terzo. Essi fanno poi valere che esso non può neanche essere considerato un soggetto di diritto internazionale.

118. Infine, essi affermano che, sebbene la giurisprudenza ( 58 ) sulla quale si è basato il Tribunale per concludere, ai punti da 48 a 52 della sentenza impugnata, nel senso della capacità di agire del Front Polisario concede, in via eccezionale, l’accesso al giudice dell’Unione ad entità che non sono munite di personalità giuridica, essa subordina la ricevibilità della loro azione al rispetto di due condizioni cumulative, la seconda delle quali non è soddisfatta dal Front Polisario, ossia essere stato trattato dall’Unione e dalle sue istituzioni come un soggetto distinto, capace di detenere diritti propri o essere sottoposto a obblighi o a restrizioni (v. punti 52, da 55 a 59 della sentenza impugnata) ( 59 ).

119. Secondo il Consiglio e la Commissione, il Tribunale avrebbe dovuto constatare che la seconda condizione non risultava soddisfatta, dal momento che il Front Polisario non era stato né interessato da atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, né «[riconosciuto] come interlocutor[e] in occasione di trattative» ( 60 ) da queste ultime.

120. In tali circostanze, esso avrebbe poi commesso un errore di diritto fondandosi, ai punti da 56 a 59 della sentenza impugnata, sulla qualità di rappresentante del popolo del Sahara occidentale riconosciuta al Front Polisario dall’Assemblea generale dell’ONU e sulla partecipazione di tale entità alle trattative relative allo status definitivo del Sahara occidentale condotte sotto l’egida dell’ONU, per concludere nel senso della ricevibilità del ricorso.

121. In risposta, il Front Polisario fa valere, in primo luogo, che esso costituisce un soggetto di diritto internazionale, alla luce del suo status di movimento di liberazione nazionale.

122. In secondo luogo, esso contesta che la conclusione del Tribunale relativa alla sua capacità di agire in giudizio sia viziata da un errore di diritto. A tal riguardo, esso osserva, in primo luogo, che il Consiglio non contesta la constatazione del Tribunale secondo la quale esso dispone, in forza del suo statuto, di una struttura interna tale da garantirgli l’autonomia necessaria per agire come entità responsabile nell’ambito dei rapporti giuridici.

123. In secondo luogo, esso ritiene, in sostanza, che il Tribunale abbia potuto concludere nel senso che tale capacità giuridica gli consentiva, nella specie, di rivolgersi al giudice dell’Unione, dal momento che il Consiglio e la Commissione riconoscevano essi stessi la sua qualità di rappresentante del popolo del Sahara occidentale, di partecipante alle trattative dell’ONU relative al futuro di tale territorio, nonché di interlocutore legittimo dell’Unione a tal riguardo.

b) Valutazione

124. Osservo che il Consiglio e la Commissione contestano unicamente la parte del ragionamento sulla quale il Tribunale si è fondato per statuire che il Front Polisario aveva la capacità di agire in giudizio, sebbene privo di personalità giuridica. In tal senso, essi non contestano il fatto che lo statuto del Front Polisario gli consenta di agire come un’entità responsabilità nell’ambito dei rapporti giuridici.

125. Ricordo che, in taluni casi, il diritto dell’Unione riconosce la capacità di agire ad entità prive di personalità giuridica. Come dichiarato dalla Corte al punto 114 della sentenza del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), «[l]e disposizioni dello Statuto della Corte di giustizia, in particolare il suo art[icolo] 21, del regolamento di procedura della Corte, in particolare il suo art[icolo 120], e del regolamento di procedura del Tribunale, in particolare il suo art[icolo 76], non sono state concepite in funzione della proposizione di ricorsi da parte di organizzazioni prive di personalità giuridica (…) In [una] situazione eccezionale le regole di procedura che disciplinano la ricevibilità di un ricorso di annullamento devono essere applicate adattandole, nella misura necessaria, alle circostanze del caso di specie».

126. Non condivido, a tal riguardo, la posizione del Consiglio espressa al punto 17 della sua impugnazione e fondata sull’ordinanza del 3 aprile 2008, Landtag Schleswig-Holstein/Commissione (T‑236/06, EU:T:2008:91), secondo la quale «la capacità di agire può essere attribuita dal diritto dell’Unione in modo autonomo soltanto quando la situazione giuridica del ricorrente è esclusivamente disciplinata dal diritto dell’Unione» ( 61 ).

127. Contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio, al punto 22 di tale ordinanza, confermata dall’ordinanza del 24 novembre 2009, Landtag Schleswig‑Holstein/Commissione (C‑281/08 P, non pubblicata, EU:C:2009:728), il Tribunale si è limitato a dichiarare che, «in caso di ricorsi presentati da enti territoriali substatali, il Tribunale valuta l’esistenza della personalità giuridica del ricorrente a norma del diritto pubblico nazionale».

128. Orbene, il Front Polisario non è un ente substatale al quale potrebbe essere applicata tale giurisprudenza, ed esso non fonda peraltro la sua capacità di stare in giudizio su un diritto nazionale.

129. Anche se il fatto che il Front Polisario disponga di uno statuto e di una struttura interna tali da garantirgli l’autonomia necessaria per agire come entità responsabile nell’ambito dei rapporti giuridici non è realmente contestata dalle parti, la questione è se l’Unione e le sue istituzioni abbiano trattato il Front Polisario come un soggetto distinto, capace di detenere diritti propri o essere sottoposto a obblighi o a restrizioni ai sensi della giurisprudenza citata al punto 52 della sentenza impugnata ( 62 ).

130. Occorre anzitutto osservare che la questione della capacità di stare in giudizio di un’organizzazione riconosciuta dall’ONU come rappresentante del popolo di un territorio non autonomo non è ancora stata sollevata nella giurisprudenza della Corte relativa alla capacità di stare in giudizio delle entità prive di personalità giuridica. È dunque normale che, in una certa misura, il caso del Front Polisario non ricada strettamente nei casi contemplati in tale giurisprudenza.

131. Rilevo, a tal riguardo, che la causa sfociata nella sentenza del 28 ottobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissione (135/81, EU:C:1982:371), riguardava una società a responsabilità limitata lussemburghese in via di costituzione, la cui capacità di stare in giudizio era contestata dalla Commissione. Al punto 9 della sua sentenza, la Corte ha dichiarato che «[la Commissione] non [poteva] (…) contestare la capacita processuale di un ente che essa [aveva] ammesso a partecipare a una gara e alla quale [aveva] indirizzato una decisione negativa dopo l’esame comparativo del complesso degli offerenti».

132. Nella presente causa, il Consiglio non ha mai ammesso il Front Polisario a partecipare alla procedura di negoziazione dell’accordo di liberalizzazione.

133. Analogamente, la causa sfociata nella sentenza del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), riguardava, segnatamente, il «Kurdistan Workers’ Party (PKK)», la cui esistenza stessa era contestata, ma che era stato oggetto di misure restrittive adottate dall’Unione.

134. La Corte ha dichiarato che, «se (…) il legislatore [dell’Unione] ha ritenuto che il PKK continui ad avere un’esistenza sufficiente per essere oggetto delle misure restrittive previste dal regolamento (…), la coerenza e la giustizia impongono di riconoscere che detta entità continua a godere di un’esistenza sufficiente per contestare tale provvedimento. Ogni altra conclusione avrebbe la conseguenza che un’organizzazione potrebbe essere inclusa nell’elenco controverso senza poter proporre un ricorso contro tale inclusione» ( 63 ).

135. Nella presente causa, il Front Polisario non è interessato dalla decisione controversa, la quale approva un accordo internazionale concluso fra l’Unione e il Regno del Marocco.

136. Se è vero che il caso del Front Polisario non si iscrive nelle ipotesi previste dalle sentenze del 28 ottobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissione (135/81, EU:C:1982:371), e del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), esso mi sembra per contro più vicino a quello trattato dalla sentenza dell’8 ottobre 1974, Union syndicale – Service public européen e a./Consiglio (175/73, EU:C:1974:95).

137. Al punto 12 di tale sentenza, che riguardava un ricorso di annullamento proposto da un sindacato senza personalità giuridica nei confronti delle nomine di taluni funzionari, la Corte ha elencato un certo numero di elementi da prendere in considerazione in occasione del controllo della capacità ad agire, fra cui figurava il fatto che «le istituzioni [dell’Unione] [avevano] riconosciuto il sindacato come proprio interlocutore nel corso di trattative concernenti problemi di interesse collettivo del personale», ossia su un problema diverso (e più ampio) di quello preso in considerazione dal ricorso.

138. Analogamente, anche se il ricorso di annullamento del Front Polisario dinanzi al Tribunale riguarda unicamente la decisione del Consiglio relativa alla conclusione dell’accordo di liberalizzazione, il Front Polisario è uno dei due interlocutori riconosciuti dall’ONU, e dunque da tutti gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione ( 64 ), ai fini della determinazione del futuro del Sahara occidentale.

139. Inoltre, nel suo ricorso di annullamento, il Front Polisario mira, quale rappresentante del popolo del Sahara occidentale riconosciuto dall’ONU, a tutelare i diritti che questi trae dal diritto internazionale, ossia il suo diritto all’autodeterminazione e alla sua sovranità permanente sulle risorse naturali ( 65 ) del Sahara occidentale ( 66 ).

140. Da tali sentenze emerge che la Corte ha voluto adeguare la sua giurisprudenza a circostanze estremamente diverse, visto che la realtà è sempre più ricca dell’immaginazione dei legislatori, escludendo un approccio troppo formalista o troppo rigido.

141. Tale interpretazione della giurisprudenza della Corte non viene messa in discussione dagli argomenti del Consiglio e della Commissione secondo i quali il carattere politico delle questioni sollevate dalla presente causa porterebbe la Corte ad effettuare analisi politiche piuttosto che giuridiche.

142. Condivido in tal senso la risposta della Corte internazionale di giustizia a questo tipo di argomento presentato in un caso analogo: «la Corte ritiene che il fatto che una questione giuridica presenti parimenti aspetti politici, “come è il caso, per natura delle cose, di un buon numero di questioni che vengono a porsi nella vita internazionale”, non basti a privarla del suo carattere di “questione giuridica” e a “privare la Corte di una competenza espressamente conferitale dal suo Statuto (…)”. A prescindere dagli aspetti politici della questione sollevata, la Corte non può negare un carattere giuridico ad una questione che l’invita ad espletare una funzione essenzialmente giudiziaria (…)» ( 67 ).

143. Per tali motivi, il Front Polisario ha la capacità di stare in giudizio dinanzi ai giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

144. Non è pertanto necessario verificare se il Front Polisario abbia la capacità di agire quale movimento nazionale di liberazione munito di personalità e di capacità giuridica di diritto internazionale.

145. Occorre tuttavia sottolineare che il fatto che il Front Polisario non benefici dello status particolare di movimento nazionale di liberazione in seno all’Assemblea generale dell’ONU, come avveniva nel caso dell’OLP, non implica necessariamente ed automaticamente, come affermato dal Consiglio e dalla Commissione, che il Front Polisario sia privo di personalità giuridica di diritto internazionale.

146. Al contrario, il suo riconoscimento quale movimento nazionale di liberazione da parte di diversi Stati ( 68 ), di rappresentante del popolo del Sahara occidentale da parte dell’Assemblea generale dell’ONU ( 69 ), la sua adesione come membro all’organizzazione internazionale «Unione africana», la conclusione di accordi con la Repubblica islamica di Mauritania e il Regno del Marocco ( 70 ) e il suo impegno a rispettare le convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 per la protezione delle vittime di guerra, assunto in conformità all’articolo 96, paragrafo 3, del protocollo aggiuntivo relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali dell’8 giugno 1977, militano piuttosto a favore del riconoscimento della personalità giuridica concessa dal diritto internazionale ai movimenti di liberazione nazionali.

147. Il primo motivo deve, quindi, essere respinto.

2. Sul secondo motivo, relativo ad errori di diritto concernenti la legittimazione ad agire del Front Polisario

148. Tale motivo consta di tre parti distinte, delle quali ho esaminato parzialmente la prima. Il mio ragionamento in subordine presuppone che la Corte abbia respinto la mia conclusione.

a) Sulla prima parte, nella parte che attiene alla natura della decisione controversa

i) Argomenti delle parti

149. Il Consiglio rileva che il Tribunale, dichiarando, ai punti 70 e 71 della sentenza impugnata, che la decisione controversa era un atto legislativo, ha commesso un errore di diritto. Il Consiglio ritiene che la decisione controversa non sia un atto legislativo, in quanto la sua base giuridica, ossia l’articolo 207, paragrafo 4, primo comma, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE, non fa esplicitamente riferimento ad una procedura legislativa. A suo avviso, essa non è neanche un atto regolamentare, in quanto non è di applicazione generale. Di conseguenza, essa non può riguardare una persona fisica e giuridica direttamente e individualmente.

150. In risposta, il Front Polisario respinge l’argomento del Consiglio ritenendo che l’obiettivo di quest’ultimo sia sottrarre la decisione controversa alle garanzie conferite dall’ordinamento giuridico dell’Unione. A suo avviso, se la decisione controversa non fosse un atto legislativo, essa sarebbe certamente un atto regolamentare, quale atto di portata generale.

ii) Valutazione

151. Come osservato dal Consiglio, l’articolo 207, paragrafo 4, e l’articolo 108, paragrafo 6, lettera a), TFUE, i quali formano le basi giuridiche della decisione controversa, non richiamano esplicitamente una procedura legislativa, ordinaria o speciale, come fatto peraltro dagli articoli 203, 349 e 352 TFUE.

152. Tuttavia, tale constatazione non è sufficiente a dimostrare che la decisione controversa, la quale ha come effetto di introdurre norme di portata generale nell’ordinamento giuridico dell’Unione, non è un atto legislativo.

153. L’articolo 289, paragrafo 3, TFUE, definisce gli atti legislativi come «[g]li atti giuridici adottati mediante procedura legislativa», ossia la procedura legislativa ordinaria o la procedura legislativa speciale.

154. Secondo l’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, la procedura legislativa speciale consiste nell’«adozione di (…) una decisione da parte del [Consiglio] con la partecipazione del Parlamento europeo».

155. L’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), i), TFUE, dispone che «il Consiglio adotta la decisione di conclusione dell’accordo (…) previa approvazione del Parlamento europeo [nel] cas[o] [degli] accordi di associazione».

156. Non vedo come il requisito della previa approvazione del Parlamento non possa essere considerato una partecipazione del Parlamento alla procedura.

157. Il fatto che l’articolo 289, paragrafo 2, TFUE impieghi i termini «[n]i casi specifici previsti dai trattati» non implica necessariamente che ciascuna disposizione del Trattato FUE che prevede la procedura legislativa speciale debba annunciarlo esplicitamente. È sufficiente che la definizione data da tale disposizione sia rispettata.

158. Ciò è tanto più vero in quanto, come dichiarato dalla Corte al punto 55 della sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:2025), «il Trattato di Lisbona ha imposto l’approvazione del Parlamento in riferimento alla conclusione di un accordo internazionale proprio per gli accordi attinenti a settori ai quali, sul piano interno, si applica la procedura legislativa ordinaria, prevista dall’articolo 294 TFUE, o la procedura legislativa speciale, ma solo quando questa esiga l’approvazione del Parlamento».

159. In ogni caso, e contrariamente a quanto asserito dal Consiglio, se la decisione controversa non fosse un atto legislativo, è indubbio che essa dovrebbe essere necessariamente un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, come interpretato dalla Corte ai punti 58 e 61 della sentenza del 3 ottobre 2003, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), essendo, in tal caso, un atto di portata generale (nella misura in cui fa rientrare un accordo internazionale nell’ordinamento giuridico dell’Unione) ( 71 ) che non è un atto legislativo.

160. Ciò non potrebbe aiutare il Consiglio, in quanto il Front Polisario potrebbe essere dispensato dall’obbligo di dimostrare l’incidenza individuale nei suoi confronti qualora fosse ammesso che la decisione controversa non comporta misure di esecuzione.

161. Di conseguenza, il Tribunale, dichiarando, ai punti 70 e 71 della sentenza impugnata, che la decisione controversa costituisce un atto legislativo adottato tramite una procedura legislativa speciale, non è incorso in un errore di diritto.

b) Sulla seconda parte, relativa all’incidenza diretta nei confronti del Front Polisario

i) Argomenti delle parti

162. Il Consiglio e la Commissione fanno valere che il Tribunale ha commesso diversi errori di diritto ritenendo, ai punti da 106 a 110 della sentenza impugnata, che il Front Polisario fosse direttamente interessato dalla decisione controversa, per il fatto che l’accordo di liberalizzazione conteneva esso stesso un insieme di clausole che producevano effetti diretti sulla situazione giuridica del Sahara occidentale e che riguardavano il Front Polisario quale interlocutore del Regno del Marocco nell’ambito delle trattative da condurre fra i medesimi sotto l’egida dell’ONU al fine di risolvere la disputa relativa a tale territorio.

163. A tal riguardo, il Consiglio sostiene in sostanza che, anche ammesso che sia dimostrato, l’effetto diretto di talune clausole dell’accordo di liberalizzazione che precisano le condizioni di importazione nell’Unione di prodotti originari del territorio al quale tale accordo è applicabile non consente di ritenere che la decisione controversa riguardi direttamente la situazione giuridica del Front Polisario, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e ciò a maggior ragione in quanto il Tribunale ha sottolineato nella specie, al punto 203 della sentenza impugnata, che detto accordo non vincolava tale entità. Infatti, le nozioni di «effetto diretto» e di «incidenza diretta» sarebbero distinte e la prima sarebbe irrilevante, o in ogni caso non decisiva, nell’ambito di un esame in funzione della seconda.

164. Inoltre, secondo la Commissione, l’accordo di liberalizzazione non avrebbe effetti diretti nell’Unione, in quanto è stato necessario adottare il regolamento di esecuzione (UE) n. 812/2012 della Commissione del 12 settembre 2012, recante modifica del regolamento (CE) n. 747/2001 del Consiglio per quanto riguarda i contingenti tariffari dell’Unione per determinati prodotti agricoli e prodotti agricoli trasformati originari del Marocco ( 72 ), al fine di attuarlo.

165. Infine, effetti giuridici su territori non assoggettati al diritto dell’Unione sarebbero irrilevanti nell’ambito dell’esame richiesto dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.

166. In ogni caso, la sentenza impugnata si limiterebbe a menzionare un vincolo indiretto fra gli asseriti effetti giuridici delle clausole dell’accordo di liberalizzazione sul territorio del Sahara occidentale, sui prodotti che ne sono originari, nonché sui loro esportatori o importatori, da un lato, e la partecipazione del Front Polisario a negoziati politici intesi a risolvere una disputa relativa a tale territorio, dall’altro. In realtà, il Tribunale avrebbe dovuto concludere nel senso che la decisione controversa non era idonea, alla luce del suo oggetto e della sua natura, a riguardare direttamente il Front Polisario e, più in generale, ogni altro ricorrente non privilegiato, pur trattandosi di un’entità che rivendica il territorio al quale l’accordo internazionale approvato tramite una siffatta decisione è destinato ad essere applicato.

167. In risposta, il Front Polisario ritiene che, alla luce del fatto che l’accordo di liberalizzazione si applica ai prodotti originari del Sahara occidentale, il Tribunale abbia giustamente concluso che la decisione controversa lo riguardava direttamente. A tal riguardo, esso sottolinea, in particolare, che tale decisione è intesa a produrre effetti giuridici e non può pertanto essere considerata inidonea, per sua natura, ad essere impugnata. Esso espone poi che detta decisione ha approvato l’accordo di liberalizzazione e che ha dunque prodotto, per il solo fatto della sua adozione, effetti giuridici sulle condizioni di esportazione verso l’Unione dei prodotti originari del Sahara occidentale. Esso afferma infine, in sostanza, che, dal momento che l’Assemblea generale dell’ONU gli ha riconosciuto la qualità di rappresentante del popolo del Sahara occidentale, che le trattative dell’ONU relative al Sahara occidentale sono intese a consentire l’esercizio del diritto all’autodeterminazione di tale popolo, e che il controllo delle risorse naturali costituisce un elemento fondamentale di tale diritto, il Tribunale ha potuto validamente considerare che la decisione controversa incideva direttamente sulla sua situazione giuridica.

ii) Valutazione

– Sulla questione se ricorrenti non privilegiati possano essere «direttamente interessati» da decisioni del Consiglio relative alla conclusione di accordi internazionali

168. Non posso condividere la tesi del Consiglio secondo la quale le decisioni relative alla conclusione di un accordo internazionale adottate sulla base giuridica dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE non possono, per la loro stessa natura, essere impugnate da ricorrenti non privilegiati, come il Front Polisario.

169. Il Consiglio, sostenendo che, per loro natura, tali decisioni non possono avere effetti diretti e che, di conseguenza, solo i ricorrenti privilegiati che non sono tenuti a dimostrare il loro interesse ad agire possono introdurre un ricorso di annullamento nei loro confronti, sembra confondere le nozioni di atto impugnabile e di interesse ad agire.

170. Ricordo che «[p]er costante giurisprudenza, sono considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni dell’Unione ed intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti» ( 73 ).

171. Il fatto che le decisioni relative alla conclusione di accordi internazionali producano simili effetti è consolidato da tempo nella giurisprudenza della Corte ( 74 ), altrimenti «l’esercizio delle competenze devolute alle istituzioni [dell’Unione] nel campo internazionale [si sottrarrebbe] al controllo giurisdizionale di legittimità previsto dall’art[icolo263 TFUE]» ( 75 ).

172. L’impugnabilità della decisione controversa mi sembra dunque pacifica.

173. Lo stesso vale per l’interesse ad agire del Front Polisario.

174. Come dichiarato dalla Corte al punto 25 della sentenza del 17 aprile 2008, Flaherty e a./Commissione (C‑373/06 P, C‑379/06 P e C‑382/06 P, EU:C:2008:230), «[s]econdo una costante giurisprudenza, l’interesse ad agire di un ricorrente deve sussistere, relativamente all’oggetto del ricorso, nella fase della presentazione dello stesso pena l’irricevibilità. Tale oggetto della controversia deve perdurare, così come l’interesse ad agire, fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire, il che presuppone che il ricorso possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto».

175. Nella misura in cui gli accordi di associazione e di liberalizzazione siano applicabili al Sahara occidentale, è evidente che il ricorso di annullamento è idoneo a procurare un beneficio al Front Polisario, il quale ritiene che l’applicazione di tali accordi al Sahara occidentale sia contraria al diritto del suo popolo all’autodeterminazione, al principio di sovranità permanente sulle risorse naturali e all’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite.

– Sulle nozioni di incidenza diretta e di effetto diretto

176. Come dichiarato dal Tribunale al punto 105 della sentenza impugnata, «risulta da una costante giurisprudenza che la condizione secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere “direttamente interessata” dall’atto che costituisce oggetto del ricorso richiede la compresenza di due criteri cumulativi, vale a dire che il provvedimento contestato, in primo luogo, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del soggetto interessato e, in secondo luogo, non lasci ai propri destinatari alcun potere discrezionale quanto alla sua applicazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie».

177. Sebbene il Consiglio e la Commissione non neghino una certa connessione fra il secondo criterio della nozione di incidenza diretta e la nozione di effetto diretto ( 76 ), il Consiglio contesta che il primo criterio sia soddisfatto nella presente causa, mentre la Commissione contesta che sia soddisfatto il secondo.

178. Per quanto attiene al primo criterio, secondo il quale la misura contestata deve produrre direttamente effetti sulla situazione giuridica del soggetto interessato, il Consiglio sostiene che il criterio dell’incidenza diretta deve essere esaminato rispetto al soggetto interessato e non rispetto al territorio interessato. Esso si basa dunque sul presupposto secondo il quale la posizione giuridica di un territorio non può essere pregiudicata dalle disposizioni di un accordo internazionale, anche qualora siano munite di un effetto diretto; ciò implicherebbe, a suo avviso, la necessità di valutare gli effetti sulla posizione giuridica del soggetto interessato e non su quella del territorio interessato.

179. Non condivido il presupposto di partenza sul quale si fonda la posizione del Consiglio.

180. Anzitutto, il fatto che la situazione giuridica di taluni territori possa certamente essere pregiudicata dalle disposizioni di un accordo internazionale, e ciò a prescindere dalla questione se tali disposizioni producano un effetto diretto, è dimostrato in particolare, nella specie, dal parere consultivo della Corte internazionale di giustizia del 16 ottobre 1975 sul Sahara occidentale ( 77 ), nell’ambito del quale il Regno del Marocco ha presentato, come prova dell’esercizio della sua sovranità sul Sahara occidentale, taluni atti internazionali che costituivano, a suo avviso, il riconoscimento da parte di altri Stati di tale sovranità, in quanto essi riguardavano il Sahara occidentale ( 78 ).

181. Come si evince dal punto 108 di tale parere, la Corte internazionale di giustizia ha esaminato la questione «se la sua analisi della situazione giuridica quale risulta[va] dallo studio degli atti interni invocati dal [Regno del] Marocco [era] significativamente pregiudicata dagli atti internazionali che, a suo avviso, dimostrerebbero che la sovranità del Sultano era direttamente o indirettamente riconosciuta estendersi al [Sahara occidentale]» ( 79 ). Tali atti comprendevano diversi accordi internazionali conclusi dallo Stato sharif (ex denominazione del Regno del Marocco) ( 80 ), nonché la corrispondenza diplomatica sull’interpretazione di una disposizione di un trattato ( 81 ).

182. Di conseguenza, come ammesso dalla Commissione al punto 30 del suo controricorso, l’applicazione degli accordi di associazione e di liberalizzazione al Sahara occidentale potrebbe essere interpretata come una violazione del diritto di autodeterminazione ( 82 ) del suo popolo e pregiudicare dunque la situazione giuridica di tale territorio, in quanto conferisce una certa legittimità alla rivendicazione di sovranità del Regno del Marocco ( 83 ).

183. Ciò premesso, occorre esaminare anche l’argomento del Consiglio presentato in udienza, consistente nel contestare il nesso fra l’incidenza diretta nei confronti del territorio del Sahara occidentale (ammesso che essa sia dimostrata) e quella del Front Polisario. Tale nesso è stato accertato dal Tribunale, al punto 110 della sentenza impugnata, sulla base della partecipazione del Front Polisario, insieme al Regno del Marocco, alla procedura negoziale, sotto l’egida dell’ONU, sul futuro del Sahara occidentale.

184. A tal riguardo, il Consiglio ritiene che «il Tribunale postuli in maniera arbitraria un’identità assoluta fra il territorio e un soggetto (…) che avanza rivendicazioni riguardo al medesimo». A suo avviso, «la sequenza del Tribunale avrebbe senso solo se il Front Polisario avesse come obiettivo intrinseco la difesa degli interessi commerciali del Sahara occidentale, il che presupporrebbe che esso ne sia l’emanazione istituzionale riconosciuta, in diritto internazionale, o almeno nella prassi internazionale».

185. Condivido tale critica del Consiglio nel senso che il Front Polisario è riconosciuto dall’ONU soltanto come il rappresentante del popolo del Sahara occidentale nel processo politico ( 84 ) destinato a risolvere la questione dell’autodeterminazione del popolo di tale territorio. È in tale contesto politico che esso è il rappresentante del popolo del Sahara occidentale, mentre il Regno del Marocco è l’altra parte della contesa e il Regno di Spagna si considera svincolato dal 26 febbraio 1976 da qualsiasi responsabilità di carattere internazionale relativa all’amministrazione del Sahara occidentale.

186. Orbene, la controversia in esame non fa parte del processo politico nel quale il Front Polisario esercita la missione di rappresentante del popolo del Sahara occidentale riconosciutagli dall’ONU.

187. Il Consiglio contesta peraltro la qualità del Front Polisario quale rappresentante esclusivo del popolo del Sahara occidentale. Anche il Front Polisario ritiene di non essere la sola entità munita della capacità di rappresentare il popolo del Sahara occidentale in quanto, a suo avviso, il Regno di Spagna resta la potenza amministratrice del Sahara occidentale ( 85 ).

188. È vero che il Regno di Spagna si considera svincolato dal 26 febbraio 1976 da qualsiasi responsabilità di carattere internazionale relativa alla sua amministrazione del Sahara occidentale. Tuttavia, non può essere categoricamente escluso che, nonostante la sua rinuncia, il Regno di Spagna abbia conservato in diritto internazionale la sua qualità di potenza amministratrice e che, in tale qualità, esso sia l’unica entità ad avere la capacità, o addirittura l’obbligo, di proteggere, anche sul piano giuridico, i diritti del popolo del Sahara occidentale, e segnatamente il suo diritto all’autodeterminazione e la sua sovranità sulle risorse naturali di tale territorio.

189. Infatti, e senza che sia necessario esaminare tale aspetto nella presente causa, i termini dell’obbligo imposto alle potenze amministratrici dall’articolo 73, lettere a) e b), della Carta delle Nazioni Unite ( 86 ), mi fanno dubitare che esse possano svincolarsi da tale missione senza averla portata a termine tenendo conto degli interessi e delle esigenze del popolo del territorio non autonomo interessato.

190. Tale dubbio è rafforzato dal fatto che l’ONU continua a ritenere che l’obbligo di comunicazione al Segretario generale dell’ONU delle informazioni sul Sahara occidentale previsto all’articolo 73, lettera e), della Carta delle Nazioni Unite gravi sul Regno di Spagna ( 87 ).

191. Inoltre, il Ministerio Fiscal (pubblico ministero) del Regno di Spagna, nonché l’Audiencia Nacional (Corte centrale, Spagna) riconoscono la qualità del Regno di Spagna quale potenza amministratrice del Sahara occidentale, che «in quanto tale, conserva, fino alla fine del periodo di decolonizzazione, gli obblighi risultanti dagli articoli 73 e 74 della Carta delle Nazioni Unite, fra cui figura la protezione, anche giurisdizionale, dei suoi cittadini a fronte di qualsiasi abuso» ( 88 ). Su tale base, il Regno di Spagna ha esteso la propria competenza internazionale in materia penale sui crimini commessi nel Sahara occidentale ( 89 ).

192. Rilevo che, in udienza, il governo spagnolo si è astenuto dal commentare la posizione degli organi giudiziari spagnoli, limitandosi ad indicare che esso rispettava le decisioni dei giudici spagnoli.

193. Concludendo su tale punto, il nesso fra la decisione controversa e il Front Polisario mi sembra eccessivamente indiretto per fondare l’incidenza diretta nei confronti di quest’ultimo.

194. Di conseguenza, ritengo che il punto 110 della sentenza impugnata sia viziato da un errore di diritto nella parte in cui esso riconosce l’incidenza diretta nei confronti del Front Polisario.

195. Alla luce di tale conclusione, è solo a titolo di completezza che analizzerò il secondo criterio di incidenza diretta, ossia che la decisione controversa non deve lasciare ai propri destinatari alcun potere discrezionale quanto alla sua applicazione. A tal riguardo, non condivido il parere della Commissione, secondo il quale esso non sarebbe soddisfatto nella presente causa, a causa del regolamento di esecuzione n. 812/2012 che essa ha dovuto adottare al fine di attuare l’accordo di liberalizzazione.

196. A mio avviso, l’atto impugnato ha sicuramente un «carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie» ( 90 ). La sua entrata in vigore consente l’esercizio dei diritti e l’esecuzione degli obblighi previsti dall’accordo di liberalizzazione.

197. Il regolamento di esecuzione n. 812/2012 si limita ad aggiornare il regolamento (CE) n. 747/2001 del Consiglio del 9 aprile 2001, che fissa le modalità di gestione dei contingenti tariffari e dei quantitativi di riferimento comunitari per i prodotti che possono beneficiare di preferenze in virtù di accordi con taluni paesi mediterranei e che abroga i regolamenti (CE) n. 1981/94 e (CE) n. 934/95 ( 91 ), presentando in maniera sintetica (un’unica disposizione accompagnata da una tabella riassuntiva) alcune delle riforme essenziali introdotte dall’accordo di liberalizzazione.

198. Infatti, come si evince dall’articolo 2 del protocollo n. 1, figurante all’allegato 1 dell’accordo di liberalizzazione, quest’ultimo ha ad oggetto l’importazione nell’Unione «di prodotti agricoli, prodotti trasformati, pesce e prodotti della pesca originari del Regno del Marocco» mentre il regolamento di esecuzione n. 812/2012 sembra riguardare solo alcuni di tali prodotti che vengono importati nell’Unione soggetti a contingenti tariffari ( 92 ). L’assenza di un regolamento di esecuzione non avrebbe affatto impedito l’applicazione dell’accordo tanto a tali prodotti quanto agli altri.

199. In udienza, la Commissione non ha spiegato come il regolamento di esecuzione n. 812/2012 attui l’accordo di liberalizzazione in relazione a tutti gli altri prodotti.

200. In ogni modo, anche nel caso dei prodotti di cui al regolamento di esecuzione n. 812/2012 (ad esempio, i pomodori) per i quali esiste un contingente tariffario le cui modalità sono disciplinate da tale regolamento, occorre osservare che il Front Polisario non sostiene, come farebbe un importatore, di essere direttamente interessato dal contingente tariffario previsto dall’accordo di liberalizzazione. La sua censura è relativa all’applicazione stessa di tale accordo al Sahara occidentale, questione del tutto slegata dall’eventuale attuazione di quest’ultimo da parte di detto regolamento.

201. Di conseguenza, ritengo che il secondo criterio di incidenza diretta enunciato al punto 105 della sentenza impugnata sia soddisfatto nella presente causa.

c) Sulla terza parte, relativa all’incidenza individuale nei confronti del Front Polisario

202. Analizzo questa terza parte solo per il caso in cui la Corte dovesse concludere nel senso che il Front Polisario è direttamente interessato dalla decisione controversa.

i) Argomenti delle parti

203. Il Consiglio e la Commissione sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ritenendo, ai punti 111 e 113 della sentenza impugnata, che il Front Polisario fosse individualmente interessato dalla decisione controversa per il fatto che partecipava a negoziati internazionali intesi a risolvere la controversia relativa al Sahara occidentale e che si trovava, per questo motivo, in una situazione che lo contraddistingueva rispetto a chiunque altro. Infatti, anche ammettendo l’esistenza di una siffatta situazione, il ragionamento del Tribunale non dimostrerebbe in che modo, alla luce del suo oggetto, la decisione controversa pregiudicherebbe in una qualsivoglia maniera il Front Polisario ai sensi della giurisprudenza. Al contrario, la partecipazione del medesimo ai negoziati condotti sotto l’egida dell’ONU dimostrerebbe un mero interesse generale di ordine politico, privo di qualsiasi nesso sostanziale e procedurale con la decisione controversa e con l’accordo di liberalizzazione, accordo il quale ha esclusivamente ad oggetto questioni di ordine commerciale e doganale.

204. Al contrario, il Front Polisario fa valere che i punti 111 e 113 della sentenza impugnata indicano correttamente che la decisione controversa lo riguarda individualmente. A tal riguardo, esso osserva innanzitutto che è pacifico e non contestato che esso ha la qualità di rappresentante del popolo del Sahara occidentale e che è a tale titolo che esso costituisce l’unico interlocutore del Regno del Marocco nell’ambito dei negoziati condotti sotto l’egida dell’ONU. Esso espone poi che tali negoziati mirano non a trovare una mera soluzione politica ad una contesa territoriale, come esposto dal Consiglio e dalla Commissione, bensì a consentire l’esercizio del diritto all’autodeterminazione del popolo del Sahara occidentale. Infine, esso sottolinea che l’accordo di liberalizzazione si applica al Sahara occidentale e alle sue risorse naturali, il cui controllo fa parte di detto diritto.

ii) Valutazione

205. Anche se la presente causa non rientra nella giurisprudenza della Corte citata dalla Commissione e relativa alla legittimazione ad agire nei confronti di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato di soggetti diversi dallo Stato membro destinatario di tale decisione ( 93 ), nulla esclude, in linea di principio, che il Front Polisario possa soddisfare il criterio dell’incidenza individuale, anche se, a causa delle circostanze particolari che lo caratterizzano, il suo caso non rientra in nessun precedente che la Corte ha già avuto l’occasione di esaminare.

206. In tale contesto, non condivido il parere della Commissione secondo il quale il punto 113 della sentenza impugnata contrasta con la sentenza del 10 aprile 2003, Commissione/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ), in quanto la posizione del Front Polisario non è affatto paragonabile a quella delle Antille olandesi.

207. Infatti, ai punti da 66 a 67 di tale sentenza, la Corte ha dichiarato che, anche se la maggior parte delle importazioni nell’Unione di riso originario degli PTOM proveniva dalle Antille olandesi, non solo tale settore rappresentava soltanto lo 0,9% del prodotto nazionale lordo delle Antille olandesi, ma, inoltre, queste ultime non erano il solo PTOM produttore di riso interessato dai regolamenti in questione.

208. Su tale fondamento, la Corte ha dichiarato, al punto 68 di detta sentenza, che i regolamenti in questione non avevano provocato gravi ripercussioni in un settore importante dell’economia delle Antille olandesi, a differenza di ogni altro PTOM, né che esse erano state pregiudicate dalle disposizioni in questione a motivo di qualità che le distinguevano rispetto ad altri PTOM, ai quali, ugualmente, si applicavano i suddetti regolamenti.

209. Il Front Polisario è lungi dal trovarsi in una situazione analoga a quella delle Antille olandesi. Sebbene la Corte abbia statuito, al punto 69 di detta sentenza, che «l’interesse generale che un PTOM può nutrire, in quanto soggetto competente sul suo territorio per le questioni di indole economica e sociale, al fine di ottenere un risultato favorevole alla prosperità economica del suo territorio non è, di per sé, sufficiente per considerarlo (…) come soggetto individualmente interessato», la missione del Front Polisario non riguarda affatto questioni di ordine economico e sociale.

210. Infatti, la sua missione, quale risulta dall’articolo 8 del suo statuto, è molto più generale e consiste, in sostanza, nel condurre il popolo del Sahara occidentale, del quale esso è il rappresentante riconosciuto dall’ONU ( 95 ), ad esercitare il suo diritto all’autodeterminazione.

211. Tuttavia, per le stesse ragioni fornite ai paragrafi da 185 a 194 delle presenti conclusioni, ritengo che gli elementi che precedono non consentano di ritenere sussistente l’incidenza individuale nei confronti del Front Polisario.

212. Di conseguenza, dichiarando, al punto 113 della sentenza impugnata, che il Front Polisario è individualmente interessato dalla decisione controversa, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.

213. Occorre pertanto annullare i punti da 110 a 114 della sentenza impugnata, il che, a mio avviso, comporta l’annullamento di tale sentenza.

214. In tale ipotesi, poiché lo stato degli atti lo consente, ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, il ricorso di annullamento del Front Polisario deve essere respinto in quanto irricevibile, in assenza di incidenza diretta ed individuale.

215. Per il caso in cui la Corte non dovesse essere dell’avviso che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto statuendo che il Front Polisario era direttamente e individualmente interessato dalla decisione controversa, esaminerò nel prosieguo gli altri motivi dell’impugnazione.

C – In ulteriore subordine

1. Sul terzo motivo, attinente ad un errore di diritto relativo al controllo, da parte del Tribunale, del potere discrezionale di cui gode il Consiglio nel settore delle relazioni economiche esterne

a) Argomenti delle parti

216. Il Consiglio e la Commissione affermano che il Tribunale ha commesso un errore di diritto considerando, al punto 225 della sentenza impugnata, che l’ampio potere discrezionale riconosciuto al Consiglio ai fini della conclusione di accordi economici con paesi terzi aveva come contropartita un obbligo preliminare di esa