CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 6 settembre 2011 ( )

Causa C‑434/10

Petar Aladzhov

contro

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria)]

«Restrizione all’esercizio del diritto alla libera circolazione di un cittadino dell’Unione – Divieto per il rappresentante di una società di lasciare il territorio nazionale per il mancato recupero di crediti dello Stato – Nozione d’ordine pubblico – Proporzionalità»

1. La problematica essenziale sollevata dal presente rinvio pregiudiziale è quella di stabilire se, e in che misura, uno Stato membro possa invocare, a giustificazione dell’imposizione di una misura che deroga alla libera circolazione dei suoi cittadini, l’ordine pubblico, per il fatto che detti cittadini non hanno adempiuto ai loro obblighi fiscali. La Corte è dunque chiamata a soffermarsi sull’interpretazione dell’art. 27 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( ).

I – Contesto normativo

A – Il diritto dell’Unione

1. La direttiva 2004/38

2. Il trentunesimo ‘considerando’ della direttiva 2004/38 afferma che «[l]a presente direttiva rispetta i diritti e le libertà fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».

3. Ai sensi del suo art. 1, la direttiva 2004/38 concerne:

«a) le modalità d’esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri da parte dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari;

b) il diritto di soggiorno permanente nel territorio degli Stati membri dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari;

c) le limitazioni dei suddetti diritti per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica».

4. L’art. 4, n. 1, della direttiva 2004/38 dispone che «[s]enza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità [ha] il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membro».

5. L’art. 27 della direttiva 2004/38 è contenuto nel Capo VI, dedicato alle limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.

6. L’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva 2004/38 enuncia:

«1. Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.

2. I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.

Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione».

B – Il diritto nazionale

1. Legge sui documenti d’identità bulgari

7. L’art. 23, n. 2, della legge sui documenti d’identità bulgari (Zakon za balgarskite lichni dokumenti; in prosieguo: la «ZBLD») ( ) prevede che «[o]gni cittadino bulgaro ha il diritto di lasciare il territorio del paese con una carta d’identità e di farvi ritorno con essa attraverso le frontiere interne della Repubblica di Bulgaria con gli Stati membri dell’Unione europea nonché, all’occorrenza, attraverso quelle previste dai trattati internazionali».

8. Il n. 3 prosegue precisando che «[i]l diritto di cui al n. 2 può essere assoggettato solamente a restrizioni previste dalla legge e necessarie alla sicurezza nazionale, all’ordine pubblico, alla protezione della salute o dei diritti e libertà di altri cittadini».

9. Ai sensi dell’art. 75, n. 5, della ZBLD, non possono lasciare il paese «le persone nei cui confronti sia stato richiesto un divieto ai sensi degli artt. 182, secondo comma, n. 2, lett. a) e 221, sesto comma, n. 1, lett. a) e b) del [codice di procedura fiscale e assicurativo]».

2. Codice di procedura fiscale e assicurativo

10. L’art. 182, secondo comma, n. 2, lett. a), del codice di procedura fiscale e assicurativo (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks; in prosieguo: il «DOPK») ( ) prevede che, «insieme alla lettera di messa in mora prevista al primo comma o a seguito di quest’ultima, l’autorità di cui al primo comma, se l’ammontare del debito supera i [BGN 5 000] e in mancanza di garanzia per un importo uguale al debito principale aumentato degli interessi (per “garanzia” si deve intendere una “provvigione” o una “cauzione” che copre o garantisce l’importo principale e gli interessi), può chiedere alle autorità del ministero dell’Interno di non autorizzare il debitore o i membri dei suoi organi direttivi a lasciare il paese, ma anche di ritirare o di non rilasciare loro il passaporto o un altro documento analogo necessario per attraversare le frontiere nazionali».

11. L’art. 182, quarto comma, del DOPK precisa che «[l]e misure di cui al secondo comma possono essere prese simultaneamente o separatamente, a discrezione dell’autorità competente, tenuto conto dell’ammontare del debito o del comportamento del debitore, sino all’estinzione definitiva del debito stesso».

12. L’art. 221, sesto comma, del DOPK dispone che «[n]el caso in cui le misure previste al secondo comma, n. 2, o al quarto comma dell’art. 182 non siano adottate dall’autorità competente, il funzionario responsabile per l’esecuzione può, se l’importo del debito supera i [BGN 5 000] e in mancanza di garanzia per un importo pari o superiore all’importo principale, aumentato degli interessi:

richiedere all’ufficio del Ministero dell’Interno:

a) di vietare al debitore o ai membri degli organi direttivi di tale società di lasciare il Paese;





b) di ritirare o di non rilasciare loro il passaporto o i documenti sostitutivi necessari per attraversare il confine di Stato».

13. L’art. 269 ter, n. 4, del DOPK dispone che «se l’importo complessivo del credito o dei crediti è inferiore al controvalore di [EUR 1 500] in BGN, non viene presentata domanda di reciproca assistenza».

II – La causa principale e le questioni pregiudiziali

14. Il ricorrente nel procedimento principale, sig. Aladzhov, cittadino bulgaro, è uno dei tre amministratori della società commerciale il cui debito fiscale nei confronti dello Stato bulgaro ammonta a più di BGN 5 000. Egli riveste peraltro anche la funzione di direttore delle vendite di un’altra società, funzione che implica numerosi viaggi all’estero.

15. Il debito fiscale di cui trattasi sembra risalire al 10 ottobre 1995, data dell’avviso di imposta relativo al credito dello Stato per l’imposta sul valore aggiunto e per dazi doganali. Un ordine di recupero è stato emesso il 20 agosto 1999, seguito da una messa in mora in data 10 aprile 2000, notificata il 26 settembre 2001. Nel 2002 è stata avviata senza successo una procedura esecutiva. Il 17 giugno 2010 le autorità tributarie bulgare indicavano per lettera, nell’ambito di un procedimento giurisdizionale, che il debito fiscale complessivo della società commerciale ammontava a BGN 44 449, ovvero BGN 7 721 di imposta iniziale e BGN 38 728 a titolo di interessi. Esse indicavano inoltre che, nell’ambito della procedura di esecuzione forzata, i pignoramenti dei conti bancari della società commerciale debitrice si erano rivelati infruttuosi, in quanto detti conti non erano approvvigionati. Allo stesso modo non si è potuto procedere al pignoramento dei veicoli della società, che si trovavano in un luogo sconosciuto.

16. Con lettera in data 30 luglio 2009, il funzionario responsabile per l’esecuzione dell’Agenzia nazionale delle Entrate, nell’esercizio dei suoi poteri ai sensi del diritto nazionale, chiedeva allo Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (direttore aggiunto della direzione dell’Interno della capitale presso il Ministero dell’Interno) di infliggere al ricorrente nella causa principale, in qualità di amministratore della società commerciale fiscalmente debitrice, una misura amministrativa coercitiva comportante il divieto di lasciare il territorio bulgaro sino al pagamento o alla completa garanzia del credito dello Stato.

17. Il presente rinvio pregiudiziale sorge dunque da un ricorso di annullamento, presentato dinanzi al giudice del rinvio dal sig. Aladzhov, avverso la decisione controversa.

18. Considerata l’esistenza di difficoltà legate all’interpretazione del diritto dell’Unione, l’Administrativen Sad Sofia-grad ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione di rinvio 6 settembre 2010, di sottoporre alla Corte, a norma dell’art. 267 TFUE, le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se il divieto di lasciare il territorio di uno Stato membro dell’Unione europea, inflitto a un cittadino di tale Stato in qualità di amministratore di una società commerciale registrata secondo il diritto di detto Stato, a causa del mancato pagamento di un debito di natura pubblica di tale società, rientri nel motivo della tutela dell’“ordine pubblico”, previsto dall’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38 (…), nelle circostanze della causa principale e, al contempo, in presenza delle seguenti ulteriori circostanze:

− nella Costituzione di tale Stato membro non è prevista alcuna restrizione della libertà di circolazione delle persone fisiche a fini di tutela dell’“ordine pubblico”;

− il motivo dell’“ordine pubblico”, quale fondamento per l’applicazione del menzionato divieto, è contenuto in una legge nazionale che è stata emanata per trasporre un altro atto giuridico dell’Unione (…);

− il motivo dell’“ordine pubblico” a norma della citata disposizione della direttiva, comprende anche il motivo della “tutela dei diritti di altri cittadini”, quando viene adottata una misura a garanzia delle entrate di bilancio dello Stato membro mediante il pagamento di debiti di natura pubblica.

2) Se, dalle limitazioni e condizioni per l’esercizio della libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione (…), nonché dalle misure emanate ai fini della loro attuazione in forza del diritto dell’Unione (…), in presenza delle circostanze della causa principale, si evinca che è ammissibile una disciplina normativa nazionale secondo la quale lo Stato membro infligge ad uno dei suoi cittadini, in qualità di amministratore di una società commerciale registrata secondo il diritto dello Stato membro coinvolto, a causa del mancato pagamento di debiti di natura pubblica nei confronti di tale Stato considerati secondo la sua normativa “ingenti”, la misura amministrativa coercitiva del “divieto di lasciare il Paese”, allorché, per il pagamento di tale debito, sia ammissibile l’applicazione del procedimento della reciproca assistenza tra Stati membri, ai sensi della direttiva [2008/55/CE] e del regolamento [(CE) n. 1179/2008].

3) Se il principio della proporzionalità e [le condizioni di limitazione dell’esercizio] della libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione (…), nonché le misure emanate per la sua attuazione ai sensi del diritto dell’Unione (…), e in particolare i criteri stabiliti dall’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva 2004/38 (…), alle condizioni presenti nella causa principale, debbano essere interpretati nel senso che, in presenza di un debito di natura pubblica di una società commerciale registrata secondo il diritto di uno Stato membro, debito che in base a tale diritto è considerato “debito ingente”, consentono che ad una persona fisica, amministratore di detta società, venga vietato di lasciare tale Stato membro, qualora al contempo sussistano le seguenti condizioni:

− la presenza di un “ingente” debito di natura pubblica viene considerata alla stregua di un pericolo effettivo, presente e grave, che incide su un interesse fondamentale della società, valutazione cui il legislatore ha proceduto istituendo la concreta misura del “divieto di lasciare il Paese”;

− non è prevista alcuna valutazione delle circostanze relative al comportamento personale dell’amministratore e alla violazione dei suoi diritti fondamentali, come ad esempio il suo diritto ad esercitare un’attività lavorativa che implica viaggi all’estero nel contesto di un altro rapporto di lavoro;

− le conseguenze per l’attività commerciale della società debitrice e [l]a possibilità del pagamento del debito di natura pubblica non sono valutate dopo l’applicazione del divieto;

− il divieto è stato applicato a seguito di un’istanza che possiede carattere vincolante quando in essa è dichiarato che si tratta di un “ingente” debito di natura pubblica di una precisa società commerciale, che il debito non è stato garantito nei limiti dell’importo principale e degli interessi e che la persona a carico della quale è richiesta l’applicazione del divieto rappresenta l’organo direttivo di tale società commerciale;

− il divieto vige fino al completo pagamento o alla completa garanzia del debito di natura pubblica, senza che sia stata prevista una revisione di tale divieto su domanda dell’interessato presentata all’autorità che lo ha applicato e senza che sia stato preso in considerazione il termine di prescrizione previsto per il rimborso del debito».

III – Procedimento dinanzi alla Corte

19. Solo il ricorrente nel procedimento principale e la Commissione europea hanno depositato osservazioni scritte dinanzi alla Corte.

IV – Analisi

A – Osservazioni preliminari

20. In via preliminare, occorre ricordare che la Corte è già stata chiamata ad interpretare l’art. 27 della direttiva 2004/38 in occasione della sentenza Jipa ( ). In tale causa, il ricorrente nel procedimento principale era stato oggetto di una misura restrittiva comportante il divieto di uscita dal territorio nazionale adottata dalle autorità del suo Stato membro per il fatto che egli si era trovato in una situazione irregolare sul territorio di un altro Stato membro, il che aveva determinato il suo rimpatrio nello Stato d’origine. Sebbene la citata sentenza Jipa di per sé non sia sufficiente a risolvere le questioni pregiudiziali sollevate nell’ambito del presente rinvio, è giocoforza constatare che la Corte, in quel contesto, ha adottato alcune posizioni che è senz’altro utile richiamare prima di affrontare l’analisi della presente causa.

21. In detta sentenza, la Corte ha ribadito che lo status di cittadino dell’Unione, conferito ai cittadini degli Stati membri dal diritto dell’Unione, permette loro di avvalersi del diritto alla libera circolazione, che implica il diritto di lasciare il territorio del loro Stato di origine ( ), come del resto discende esplicitamente dall’art. 4, n. 1, della direttiva 2004/38 ( ). Pertanto, la situazione di un cittadino dell’Unione che si vede impedire da una misura nazionale di lasciare il territorio del suo Stato d’origine rientra di per sé nel diritto alla libera circolazione e al libero soggiorno dei cittadini dell’Unione negli Stati membri ( ). Tuttavia, la Corte ha subito riconosciuto che «il diritto alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione non è incondizionato e può essere subordinato alle limitazioni e alle condizioni previste dal Trattato nonché dalle relative disposizioni di attuazione» ( ). Dette limitazioni e condizioni discendono, in particolare, dall’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38, disposizione che «consente agli Stati membri di limitare la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione (…) per motivi, tra l’altro, di ordine pubblico o di pubblica sicurezza» ( ). Tenuto conto del parallelo stabilito dalla Corte tra il diritto ad entrare e il diritto a uscire, occorre evidentemente considerare che l’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38 è il fondamento sul quale gli Stati membri possono limitare, a determinate condizioni, la libertà dei cittadini dell’Unione di lasciare il loro territorio nazionale.

22. Sempre in occasione della citata sentenza Jipa, la Corte ha ricordato che, «se è vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da un’epoca all’altra – le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, resta il fatto che, nel contesto comunitario, specie in quanto autorizzino una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle persone, tali esigenze devono essere intese in senso restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni dell’[Unione]» ( ).

23. Richiamando gli stessi termini dell’art. 27 della direttiva 2004/38, la Corte ha proseguito precisando che, ai sensi della sua giurisprudenza, «la nozione di ordine pubblico presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società» ( ). Inoltre, in considerazione dell’interpretazione restrittiva che deve essere data ad ogni deroga alla libertà di circolazione, siffatta restrizione sarà tollerata soltanto se è fondata «esclusivamente sul comportamento personale della persona nei riguardi della quale [viene applicata], mentre giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non possono essere prese in considerazione» ( ), di modo che «un provvedimento che limiti l’esercizio del diritto alla libera circolazione deve essere adottato alla luce di considerazioni afferenti alla tutela dell’ordine pubblico (…) dello Stato membro che prende tale provvedimento» ( ).

24. Alla luce dei principi così formulati dalla Corte, occorre adesso valutare la situazione all’origine del presente rinvio pregiudiziale.

25. Dal fascicolo non emerge chiaramente se il sig. Aladzhov si sia in precedenza avvalso del suo diritto alla libera circolazione, anche se si può ragionevolmente supporre che l’attività che esercita in quanto direttore delle vendite di una società che, a suo dire, lo porta in linea di massima a recarsi all’estero, l’abbia già indotto ad avvalersene. In ogni caso, nell’ipotesi del diritto a lasciare il paese come garantito dal diritto dell’Unione, l’esercizio precedente della libertà di circolazione non può essere determinante per due motivi principali. Da una parte, l’art. 4, n. 1, della direttiva 2004/38 garantisce siffatto diritto di uscita senza esigere il previo esercizio della libertà di circolazione ( ). Dall’altra parte, la logica impone di considerare che la libertà di circolazione sarebbe assurdamente svuotata della sua sostanza se i cittadini dell’Unione potessero avvalersi di un diritto di lasciare il loro Stato d’origine solo se avessero già lasciato, per poi ritornarvi, il territorio di detto Stato. Atteso che la fattispecie della citata sentenza Jipa era proprio questa ( ), e tenuto conto delle osservazioni che precedono, suggerisco che le affermazioni contenute in detta sentenza siano estese alla situazione di un cittadino che non si sia ancora spostato in seno all’Unione. Questo giudizio è del resto confermato dall’art. 3 della direttiva 2004/38, che prevede che quest’ultima «si applica a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza». La situazione del sig. Aladzhov rientra dunque innegabilmente nel diritto alla libera circolazione e al libero soggiorno dei cittadini dell’Unione negli Stati membri, come garantito dalla direttiva 2004/38.

26. Il problema essenziale sollevato da questa causa è dunque diverso. La Corte è qui chiamata a stabilire se la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione possa essere limitata, in conformità con la direttiva 2004/38, per motivi attinenti al recupero di crediti pubblici sotto forma, nella fattispecie, di debiti fiscali. In altri termini, la questione è se, e in che misura, uno Stato membro possa invocare l’ordine pubblico per giustificare una misura comportante il divieto di uscita dal territorio nazionale inflitta ad uno dei suoi cittadini per il motivo che quest’ultimo è debitore di un debito giudicato di ammontare significativo nei confronti dello Stato. Per valutare se una tale misura sia conforme ai dettami dell’art. 27 della direttiva 2004/38, il ragionamento da seguire comporta due fasi, a mio avviso ben distinte tra loro. Innanzitutto, occorre determinare se la causa giustificativa possa rientrare tra quelle menzionate dall’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38; quindi occorrerà verificare il carattere proporzionato di detto provvedimento, applicando i criteri menzionati all’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, verifica che sarà effettuata nell’ambito dell’analisi della seconda e della terza questione pregiudiziale, che devono essere esaminate congiuntamente.

B – Sulla prima questione

27. Prima di affrontare dettagliatamente l’analisi di questa prima fase, occorre constatare che il governo bulgaro non è intervenuto nel presente procedimento pregiudiziale. La Corte si trova dunque sprovvista degli specifici chiarimenti che avrebbero potuto essere forniti da detto governo in merito agli obiettivi perseguiti dalla sua normativa in causa nel procedimento principale; tenuto conto dello stato del fascicolo, questa circostanza mi induce a considerare che sarebbe rischioso per la Corte dare una valutazione definitiva riguardo a detti obiettivi, che sarebbe fondata soltanto su supposizioni, in quanto la valutazione finale deve essere lasciata, in larga misura, al giudice del rinvio.

28. D’altro canto, osservo che il giudice del rinvio, sia nella domanda di pronuncia pregiudiziale, sia nello stesso testo della prima questione, constata una divergenza tra la Costituzione bulgara – che non prevede una causa di giustificazione derivante dall’ordine pubblico – e la legge nazionale, in virtù della quale la decisione controversa è stata applicata al ricorrente nel procedimento principale, che, invece, prevede una siffatta causa. Sottolineo tuttavia che la misura inflitta al sig. Aladzhov è stata adottata in forza del combinato disposto della ZBLD e del DOPK. Chiarire se la mancata introduzione nel disposto del relativo articolo della Costituzione bulgara di un riferimento all’ordine pubblico corrisponda ad una volontà consapevole del potere costituente di limitare, più di quanto non faccia la direttiva stessa, il campo delle restrizioni alla libertà di circolazione è una questione che rientra in una discussione che deve essere risolta dalle autorità politiche e/o giurisdizionali bulgare e che esula dunque, di conseguenza, dalla competenza della Corte, proprio come quella della conformità della legge alle disposizioni costituzionali bulgare. Questo è il motivo per il quale, nelle considerazioni che seguono, cercherò di appurare soltanto se il divieto di lasciare il territorio di uno Stato membro dell’Unione, imposto ad un cittadino del detto Stato, nella sua qualità di amministratore di una società commerciale registrata secondo il diritto dello Stato membro medesimo, a causa di un debito insoluto di questa società nei confronti della pubblica amministrazione, possa in linea di principio rientrare nel motivo relativo alla tutela dell’ordine pubblico, ai sensi dell’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38, e ripreso nella normativa nazionale su cui si fonda detto divieto.

29. Ciò precisato, arriviamo adesso al nucleo di questa prima questione.

30. Comincio relativizzando, nell’ambito della presente causa, l’incidenza della sentenza Riener/Bulgaria, emessa dalla Corte europea per i diritti dell’Uomo ( ). In tale sentenza, la Corte europea dei diritti dell’uomo aveva dovuto pronunciarsi sulla compatibilità con l’art. 2 del 4° Protocollo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU») ( ) di una misura di divieto di uscita dal territorio bulgaro adottata nei confronti di una cittadina austro-bulgara per il fatto che ella era debitrice di un debito pubblico di ammontare assai rilevante ( ). La Corte europea dei diritti dell’uomo ha in tale occasione dichiarato che lo scopo perseguito dalla normativa bulgara era quello di garantire il pagamento dell’imposta ( ) e che la misura adottata perseguiva dunque l’obiettivo di mantenere l’ordine pubblico e i diritti e le libertà altrui, ai sensi della CEDU ( ). Se la Corte europea dei diritti dell’uomo ha potuto statuire in questo modo, è perché il diritto della CEDU e dei suoi protocolli consente di invocare l’ordine pubblico, anche a fini economici ( ), e non prevede dunque alcuna restrizione simile a quella di cui all’art. 27, n. 1, parte finale, della direttiva 2004/38. L’ordinamento giuridico dell’Unione consente dunque in casi molto più limitati le restrizioni alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione ed offre un livello di protezione più elevato di quello offerto dal sistema della CEDU.

31. L’art. 27 della direttiva 2004/38 esige che le motivazioni sottese all’appello all’ordine pubblico mirino a preservare «un interesse fondamentale della società» ( ), escludendo che esso possa essere invocato «a fini economici» ( ). Si pone dunque il problema di chiarire quale sia l’obiettivo effettivamente perseguito dalla normativa nazionale. A questo riguardo, le sole indicazioni disponibili sono state fornite dal giudice del rinvio, che ha fatto osservare, senza fornire ulteriori precisazioni, che la Repubblica di Bulgaria «adotta misure per far pagare i debiti nei confronti della pubblica amministrazione al fine di garantire le entrate di bilancio, atteso che il fatto di garantire questi mezzi è una questione d’interesse generale» ( ). La formulazione della questione pregiudiziale si limita a ricordare che la misura è stata adottata allo scopo di assicurare le entrate di bilancio dello Stato membro, ma menziona anche che il recupero dei crediti pubblici persegue, in diritto nazionale, l’obiettivo della «protezione dei diritti degli altri cittadini». L’esistenza del debito fiscale della società debitrice è del resto presentata come una minaccia «che incide su un interesse fondamentale della società» senza però determinarlo.

32. Di fronte a questa fattispecie, sono due le interpretazioni possibili.

33. Si può considerare che il recupero dei debiti fiscali ha il solo effetto di costringere un debitore al rispetto del suo debito. Si tratta dunque di adottare una concezione che tende ad assimilare lo Stato a qualsiasi operatore economico, che cerchi di recuperare un debito nei suoi confronti. Lo Stato perseguirebbe essenzialmente, se non esclusivamente, uno scopo economico. Se l’unico obiettivo perseguito è quello di garantire le entrate dello Stato, non sarebbe evidentemente consentita una giustificazione relativa all’ordine pubblico, sul fondamento dell’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38 ( ).

34. Oppure, si può affrontare il problema in modo diverso, alla luce della natura del tutto particolare del creditore nella fattispecie, e della destinazione dell’imposta. Non è possibile escludere che considerazioni non economiche stiano a fondamento della normativa bulgara in quanto, adempiendo ai suoi obblighi tributari, ogni contribuente prende coscienza della sua appartenenza ad una collettività nei confronti della quale testimonia così la propria solidarietà. Senza dubbio il pagamento dell’imposta serve essenzialmente al finanziamento di un certo numero di attività caratteristiche dello Stato o di infrastrutture, e, se ci si limitasse a ciò, sarebbe facile concludere che il pagamento dell’imposta persegue una finalità economica. Siffatta attitudine mi sembra tuttavia riduttiva, in quanto non si tratta del finanziamento di qualsiasi attività o di qualsiasi infrastruttura. Oltre alla riscossione dell’imposta, è – o almeno può essere – in gioco anche il mantenimento delle funzioni essenziali dello Stato, insieme ai fondamenti della solidarietà sociale e della volontà di vivere insieme della comunità considerata. È forse in questo senso che occorre interpretare l’idea espressa dal giudice del rinvio, secondo il quale l’obiettivo perseguito dalla misura di cui trattasi nel procedimento principale è anche quello della «protezione dei diritti degli altri cittadini». In ogni caso, l’idea – tutto sommato corrente – secondo la quale la funzione dell’imposta è quella di procurare risorse allo Stato al fine della loro ridistribuzione per assicurare un minimo di coesione sociale, mi sembra molto lontana da una logica puramente economica caratterizzata dalla ricerca del profitto personale ad ogni costo.

35. Pertanto, e a mio avviso, gli interessi collettivi fondamentali difesi allorché lo Stato vuole imporre l’imposta o riscuoterla non possono essere ridotti sistematicamente e automaticamente alla loro sola dimensione economica, atteso che la Corte ha anche ammesso che il fatto che una normativa possa consentire di raggiungere, oltre agli scopi che rientrano in un motivo di deroga, altri fini di indole economica eventualmente perseguiti non escludeva tuttavia di per sé che si facesse valere detto motivo di deroga ( ) .

36. Spetta in tutti i casi allo Stato membro la cui legislazione o regolamentazione è in causa esplicitare e spiegare in modo particolarmente circostanziato i motivi per i quali esso considera che il mancato recupero dei debiti fiscali metterebbe effettivamente in pericolo il suo ordine pubblico. A questo riguardo, senza essere contrario al riconoscimento di un possibile nesso tra il recupero di debiti fiscali e il mantenimento dell’ordine pubblico, penso tuttavia che sia possibile invocare l’ordine pubblico solo in circostanze del tutto eccezionali, che richiedono una dimostrazione particolarmente precisa e un’esposizione, da parte dello Stato membro, delle ragioni per le quali quest’ultimo ritiene che il suo ordine pubblico sia minacciato dal mancato recupero di un debito fiscale, a maggior ragione nel caso in cui l’ammontare del debito a partire dal quale può essere applicata una misura che deroga alla libera circolazione, anche se considerato come ingente in diritto nazionale, non mi sembra, a prima vista, atto a rimettere in causa gli interessi fondamentali che ho menzionato.

37. Da quanto precede si possono trarre due serie di conclusioni. Da una parte, a mio avviso non è possibile escludere a priori ed in ogni circostanza l’ipotesi secondo la quale il recupero dei debiti fiscali, a certe condizioni, può rientrare nella deroga legata all’ordine pubblico. Dall’altra parte, statuire sulla questione se l’ordine pubblico possa essere invocato nella fattispecie principale come giustificazione per una misura che deroga alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione richiede che il giudice del rinvio si interroghi sulla filosofia generale del suo sistema tributario e sul contesto particolare nel quale è intervenuta la misura di cui trattasi. Infine, mi permetto di ricordare che la valutazione della compatibilità della misura in questione nel procedimento principale con il diritto dell’Unione non si ferma alla determinazione della causa di giustificazione invocata, ma deve rispondere anche ad altri criteri fissati dall’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, il che costituirà proprio l’obiettivo di un’analisi nell’ambito della discussione della seconda e terza questione.

38. Ciò premesso, e in considerazione delle carenze del fascicolo, suggerisco di risolvere la prima questione presentata dal giudice del rinvio nel senso che una misura che infligge un divieto di uscita dal territorio di uno Stato membro dell’Unione ad un cittadino di detto Stato, in qualità di amministratore di una società commerciale, registrata ai sensi del diritto di detto Stato membro, a motivo di un debito insoluto di questa società nei confronti dello Stato, può, in linea di principio, rientrare nel motivo di deroga relativo all’ordine pubblico, ai sensi dell’art. 27, n. 1, della direttiva 2004/38, a condizione che il recupero di detto debito persegua interessi superiori, diversi da quelli economici ed effettivamente pregiudicati dal mancato recupero, circostanza che deve essere verificata dal giudice nazionale specificando i motivi che sottendono la normativa nazionale su cui si fonda detta misura, nonché le circostanze particolari che hanno accompagnato l’adozione di quest’ultima.

C – Sulla seconda e la terza questione

39. Con la seconda e la terza questione pregiudiziale, che occorre esaminare insieme, il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se la misura di divieto di uscita dal territorio inflitta al ricorrente nel procedimento principale soddisfi le condizioni previste all’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38. Ai sensi di questo paragrafo, non basta che l’obiettivo perseguito da una misura che limita la libertà di circolazione di un cittadino dell’Unione rientri nelle cause di giustificazione, come definite all’art. 27, n. 1, della direttiva stessa. Un siffatto provvedimento deve anche superare l’esame di proporzionalità ed essere fondato sul comportamento personale della persona interessata, comportamento che deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per l’interesse fondamentale della società che la misura intende salvaguardare.

40. Quanto al rispetto del principio di proporzionalità da parte della misura in causa nel procedimento principale e a proposito del quale la Corte è esplicitamente invitata a pronunciarsi dal giudice del rinvio, occorre assicurarsi, secondo la giurisprudenza costante della Corte, che una limitazione imposta al diritto di uscita da una misura nazionale sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo che persegue e non ecceda quanto necessario per conseguire tale obiettivo ( ). In altri termini, per soddisfare le condizioni enunciate all’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, la misura applicata al ricorrente nel procedimento principale deve essere appropriata e necessaria per l’attuazione dello scopo perseguito ( ). Inoltre, anche il carattere coerente e sistematico della normativa che serve da fondamento alla misura restrittiva deve essere preso in considerazione ai fini della valutazione del suo carattere proporzionato ( ).

41. Si osserva dunque che la misura in questione è stata inflitta soltanto al ricorrente nel procedimento principale in qualità di amministratore della società debitrice, mentre detta società conta in totale tre amministratori, che, secondo quanto si ricava dalle affermazioni del giudice del rinvio e del ricorrente nel procedimento principale, hanno i medesimi poteri per rappresentare la società «congiuntamente e solidalmente». Sempre a giudizio del giudice del rinvio, l’applicazione della misura controversa proprio al sig. Aladzhov è «soggettiva e priva di criteri concreti». Inoltre, il fatto di privare il ricorrente nel procedimento principale del suo diritto di uscita, allorché i redditi che potrebbe ricavare dalla sua attività professionale dipendono appunto dall’esercizio di siffatto diritto, sembra, in qualche modo, in contraddizione con l’obiettivo stesso del recupero dei debiti fiscali. In questo contesto, è lecito quantomeno dubitare del carattere sistematico e coerente della normativa nazionale.

42. Come ho già osservato, è del pari necessario interrogarsi sul carattere effettivamente ingente del debito da recuperare. A questo riguardo, ricordo che la soglia a partire dalla quale il diritto bulgaro autorizza le autorità tributarie a richiedere alle autorità del Ministero dell’Interno l’adozione di una misura recante divieto di uscita dal territorio è di BGN 5 000, circa l’equivalente di EUR 2 500. Orbene, anche qui, dubito che tutti i debiti di siffatto ammontare contratti nei confronti dello Stato siano davvero di natura tale da compromettere gli interessi fondamentali diversi da quelli economici che ho ricordato nell’ambito della prima questione, fatte salve situazioni del tutto eccezionali che il giudice del rinvio dovrà, ancora una volta, valutare in modo particolarmente circostanziato.

43. Infine, è difficile sostenere che non esistono misure alternative che presentino lo stesso livello di efficacia, pur essendo meno lesive della libertà di circolazione. La misura inflitta al ricorrente nel procedimento principale non è limitata quanto alla durata e non sembra poter costituire oggetto di un riesame sino a quando il debito non sia stato recuperato o non siano state fornite garanzie pari al suo ammontare. Le possibilità sia di riesame della decisione sia di ricorso avverso la medesima, a giudizio del giudice del rinvio, sembrano relativamente limitate, per non dire inesistenti. Inoltre, qualsiasi ingerenza nella libertà di circolazione comporta una potenziale ingerenza in una serie di diritti fondamentali il cui godimento è condizionato dalla libertà di spostarsi. La misura che ha colpito il ricorrente nel procedimento principale è dunque particolarmente coercitiva, pur dispiegando un’efficacia tutto sommato relativa, se produce l’effetto, come sembra avvenire per il sig. Aladzhov, di impedirgli l’esercizio della sua attività professionale. Quest’ultimo sottolinea, a buon diritto, che si potrebbe prendere in considerazione un pignoramento del suo stipendio. Inoltre, occorre anche tenere conto di tutti i mezzi alternativi offerti dal diritto dell’Unione. A questo titolo, occorre evidentemente prendere in considerazione, come giustamente menzionato dal giudice del rinvio, la possibilità di attivare il procedimento di assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti relativi, segnatamente, all’imposta sul valore aggiunto e ai dazi doganali ( ) – imposta e dazi che costituiscono appunto l’oggetto del debito contratto dalla società debitrice di cui il sig. Aladzhov è uno degli amministratori. Detto procedimento garantisce infatti allo Stato bulgaro che, anche nell’ipotesi in cui il sig. Aladzhov si avvalesse del suo diritto di uscita per stabilirsi durevolmente sul territorio di un altro Stato membro, egli, ad onta di questo trasferimento, non possa sottrarsi ai suoi obblighi fiscali sorti nei confronti della pubblica amministrazione bulgara.

44. Alla luce delle considerazioni che precedono, a mio avviso si deve concludere che si configura un’ingerenza sproporzionata nell’esercizio del diritto di uscita dell’interessato. Si può dunque sin d’ora pensare che, supponendo che si possa invocare l’ordine pubblico come causa di giustificazione di una misura che deroga alla libera circolazione di un cittadino dell’Unione, come prevista dalla direttiva 2004/38, l’art. 27, n. 2, della medesima direttiva osta a siffatta misura per il solo motivo che essa viola il principio di proporzionalità.

45. Inoltre, se, malgrado questa conclusione, la Corte decidesse di proseguire l’esame dei criteri stabiliti dall’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, è anche giocoforza constatare che la misura controversa non è fondata sul comportamento strettamente personale del ricorrente nel procedimento principale, né è stata adottata in considerazione del fatto che egli costituisce una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società bulgara. Infatti, dallo stato del diritto nazionale discende che, sin dal momento in cui l’autorità responsabile dell’esecuzione chiede alle autorità competenti del Ministero dell’Interno di infliggere una misura d’interdizione di uscita dal territorio, queste ultime sono tenute a farlo. Si tratta dunque di un caso di competenza vincolata. Orbene, all’autorità responsabile dell’esecuzione basta menzionare, nella sua domanda, l’esistenza di un debito fiscale superiore a BGN 5 000, l’inizio di una procedura esecutiva e l’identificazione della società debitrice e dell’amministratore destinatario del divieto di uscita. Non è dunque il comportamento personale del sig. Aladzhov a essere posto a fondamento della domanda dell’autorità di esecuzione. Quest’ultima non ha dunque stabilito che egli costituisce una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave. Non si può neppure sostenere che è il solo fatto di essere debitore di un debito fiscale superiore a BGN 5000 che costituisce una minaccia di tal genere, atteso che l’art. 27, n. 2, secondo comma, della direttiva 2004/38 prescrive in modo del tutto chiaro che è il comportamento personale, e non uno stato di fatto, che deve configurare siffatta minaccia. Discende inoltre dal fascicolo che la decisione controversa è priva di qualsiasi riferimento ad elementi soggettivi ed attuali relativi al comportamento personale dell’interessato (come, ad esempio, una situazione di recidiva di frode di grande portata o l’organizzazione fraudolenta della sua insolvibilità) eventualmente atto a giustificare che lui solo ne costituisca l’oggetto.

46. In questo contesto, s’impone la conclusione che l’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38 osta ad una normativa nazionale che prevede l’adozione, ad opera di uno Stato membro, di una misura amministrativa coercitiva di «divieto di lasciare il paese» nei confronti di uno dei suoi cittadini, in qualità di amministratore di una società commerciale, registrata ai sensi del diritto di detto Stato membro, a causa di un debito insoluto di detta società nei confronti della pubblica amministrazione dello Stato medesimo, allorché emerga chiaramente dal fascicolo che, da un lato, la decisione si rivela contraria al principio di proporzionalità e che, dall’altro lato, detta misura non si fonda su una valutazione del comportamento personale dell’interessato in base alla quale esso configura una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave.

V – Conclusione

47. Alla luce di tutte le considerazioni svolte propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni pregiudiziali proposte dall’Administrativen sad Sofia-grad:

«1) Una misura avente per oggetto il divieto di lasciare il territorio di uno Stato membro dell’Unione, inflitta a un cittadino di tale Stato in qualità di amministratore di una società commerciale registrata secondo il diritto di detto Stato membro, a causa del mancato pagamento di un debito di natura pubblica di tale società, può, in linea di principio, essere conforme al motivo di deroga relativo all’ordine pubblico, previsto dall’art. 27, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, sempre che il recupero di detto debito persegua interessi superiori, diversi da quelli economici, effettivamente pregiudicati dalla mancata riscossione, circostanza che deve essere verificata dal giudice nazionale specificando i motivi che ispirano la normativa nazionale su cui si fonda detta misura, nonché le circostanze particolari che hanno accompagnato l’adozione di quest’ultima.

2) L’art. 27, n. 2, della direttiva 2004/38 osta ad una normativa nazionale che prevede l’adozione, ad opera di uno Stato membro, di una misura amministrativa coercitiva di “divieto di lasciare il paese” inflitta ad uno dei suoi cittadini, in qualità di amministratore di una società commerciale registrata secondo il diritto dello Stato membro coinvolto, a causa del mancato pagamento di debiti di natura pubblica di detta società nei confronti di tale Stato considerati ingenti secondo la sua normativa nazionale, allorché emerga chiaramente dal fascicolo che, da una parte, la decisione si rivela contraria al principio di proporzionalità e che, dall’altra parte, detta misura non si fonda su una valutazione del comportamento personale dell’interessato in base alla quale esso configura una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave».