Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 20 giugno 1996. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica ellenica. - Inadempimento - Mancata trasposizione della direttiva 89/665/CEE entro il termine prescritto - Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori. - Causa C-236/95.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-04459



Conclusioni dell avvocato generale

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1 In questa causa, la Commissione vi chiede di dichiarare che, omettendo di adottare e/o di comunicarle, entro il termine prescritto, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi, nel settore dell'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (in prosieguo: la «direttiva») (1), la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi del Trattato CE e della suddetta direttiva. Essa chiede altresì la condanna della Repubblica ellenica alle spese.

2 A termini dell'art. 5 della direttiva, gli Stati membri erano tenuti a mettere in vigore le misure necessarie per conformarsi a tale direttiva anteriormente al 21 dicembre 1991. Gli Stati membri dovevano inoltre comunicare alla Commissione «(...) il testo delle disposizioni essenziali di diritto interno, di carattere legislativo, regolamentare e amministrativo che adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva».

3 Non avendo ricevuto alcuna comunicazione in tal senso da parte del governo ellenico, la Commissione, seguendo la procedura di cui all'art. 169 del Trattato, con lettera 20 maggio 1992 gli ha intimato di presentare le sue osservazioni entro il termine di due mesi.

4 Nella risposta, datata 17 giugno 1993, il governo ellenico comunicava alla Commissione che le misure di trasposizione della direttiva nell'ordinamento giuridico interno erano state adottate parzialmente, per quanto riguarda gli appalti pubblici di lavori, mediante decreto presidenziale 15 gennaio 1993, n. 23; per contro, nessun provvedimento era stato adottato nel settore gli appalti pubblici di forniture.

5 Poiché non le pervenivano ulteriori informazioni sul recepimento della direttiva in questo settore, il 4 luglio 1994 la Commissione inviava alla Repubblica ellenica un parere motivato nel quale la invitava ad adottare le misure necessarie entro il termine di due mesi.

6 Il 18 agosto 1994 il governo ellenico informava la Commissione del fatto che era in corso di elaborazione un decreto presidenziale al fine di provvedere al recepimento della direttiva nel settore degli appalti pubblici di forniture.

7 Non essendosi la Repubblica ellenica ancora conformata agli obblighi incombentile in forza della direttiva nel settore controverso, la Commissione ha proposto il presente ricorso per inadempimento, registrato nella cancelleria della Corte il 6 luglio 1995.

8 Come la Commissione ha precisato nel corso dell'udienza, l'inadempimento addebitato verte solo sulle procedure di ricorso in materia di appalti pubblici di forniture. La formulazione dell'atto introduttivo del ricorso differisce leggermente da quella del parere motivato [in quest'ultimo, l'inadempimento veniva addebitato «per quanto riguarda le forniture», mentre nel ricorso si fa carico alla Repubblica ellenica di non essersi conformata «pienamente» alla direttiva, «(...) in particolare (...) nel settore degli appalti pubblici di forniture (...)»], ma questo elemento non può considerarsi, a mio avviso, come una modifica dell'oggetto del ricorso. D'altronde le parti non hanno discusso questo punto.

9 La convenuta non contesta di non aver adottato le misure necessarie per il recepimento formale della direttiva, nel settore degli appalti pubblici di forniture, entro il termine impartito, ma chiede, cionondimeno, il rigetto del ricorso.

10 Essa ritiene anzitutto che la vigente normativa ellenica relativa agli appalti pubblici di lavori e di forniture, combinata con le disposizioni del codice di procedura civile e amministrativo e dello statuto del Consiglio di Stato (2), offra già un'adeguata tutela giurisdizionale con riguardo alle prescrizioni della direttiva, tutela ulteriormente rafforzata dai recenti sviluppi della giurisprudenza del Consiglio di Stato.

11 Essa fa presente, d'altronde, di aver adottato misure complementari per conformarsi pienamente alla direttiva. Così, con decisione ministeriale 15 marzo 1993, P1/481 sarebbe stato costituito un comitato ad hoc per la redazione delle leggi con il compito di proporre eventualmente misure integrative. Inoltre, un progetto di decreto presidenziale, redatto nell'agosto 1993 e notificato alla Commissione il 22 luglio 1994, sarebbe in attesa delle firme finali.

12 La Repubblica ellenica giustifica i ritardi nell'adozione di tali provvedimenti con motivi formali e procedurali, come il loro esame congiunto da parte delle competenti autorità (ministero dell'Industria e ministero dei Lavori pubblici), ma, soprattutto, con i recenti sviluppi della giurisprudenza della sezione del contenzioso del Consiglio di Stato. Infatti, quest'organo supremo avrebbe appena pronunciato varie sentenze relative agli appalti pubblici di forniture dello Stato e di lavori pubblici (3) che fanno espresso riferimento alla direttiva. In considerazione di questi recenti sviluppi, la Repubblica ellenica starebbe riesaminando nel suo complesso la tutela giurisdizionale offerta e la questione se sia o meno necessario far anticipare l'adozione del progetto di decreto presidenziale di cui trattasi, il quale, a seguito di talune osservazioni della Commissione, è stato emendato.

13 Quest'argomentazione non è convincente.

14 Anzitutto, non si può utilmente sostenere che l'art. 52 del decreto presidenziale n. 18/89, norma di carattere generale relativa alla procedura di sospensione dell'esecuzione di un atto amministrativo impugnato con un'azione d'annullamento, possa già garantire una trasposizione completa e corretta della direttiva (4).

15 Senza procedere a uno specifico esame comparativo del contenuto di tale disposizione e di quello della direttiva, è sufficiente rilevare, come ha fatto la Commissione nel corso dell'udienza, che non tutte le misure previste dalla direttiva figurano nella normativa nazionale richiamata. A mo' d'esempio, osservo che l'art. 52 riguarda le sole procedure di sospensione dell'esecuzione, mentre la direttiva fa più ampiamente riferimento, nell'art. 2, lett. a), a tutti i «provvedimenti provvisori», «compresi i provvedimenti intesi a sospendere o far sospendere la procedura di aggiudicazione pubblica di un appalto». Peraltro, l'applicazione dell'art. 52 in diritto ellenico presuppone l'esistenza di un ricorso principale (azione d'annullamento contro un atto amministrativo), mentre, i provvedimenti provvisori previsti dalla direttiva prescindono da qualsiasi azione previa. Aggiungasi che la direttiva, a termini dell'art. 1, n. 3, invita gli Stati membri a rendere i ricorsi accessibili «(...) per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l'aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture o di lavori e che sia stato o rischi di essere leso, a causa di una violazione denunciata», mentre la norma ellenica legittima a proporre ricorso solo a chi agisce per annullamento.

16 Rilevo d'altra parte che, dicendo esso stesso che i provvedimenti necessari per il completo recepimento della direttiva nell'ordinamento giuridico interno sono in preparazione e che il progetto di decreto presidenziale di cui trattasi è stato emendato per tener conto delle osservazioni della Commissione, il governo ellenico ammette, implicitamente ma necessariamente, che la normativa nazionale vigente non soddisfa appieno le prescrizioni della direttiva e che il recepimento di questa non è intervenuto entro il termine impartito.

17 Nemmeno le giustificazioni fornite per i ritardi nell'adozione di tali provvedimenti, e in particolare del menzionato progetto di decreto presidenziale, possono essere accolte.

18 Anzitutto, le difficoltà formali e procedurali incontrate nell'iter normativo, quale l'esame congiunto da parte dei ministeri competenti, sono prive di incidenza: l'argomento relativo alle esigenze da soddisfare a norma del diritto interno è stato sempre ritenuto irricevibile dalla Corte, la quale considera che «(...) uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini prescritti da una direttiva» (5).

19 Relativamente poi alla giurisprudenza del Consiglio di Stato, cui fa riferimento la convenuta e, che, interpretando le disposizioni nazionali vigenti in conformità alla direttiva, garantirebbe un'attuazione se non formale, almeno sostanziale di questa, si deve osservare in primo luogo, che la maggior parte delle citate sentenze sono state pronunciate nel 1995 e che comunque esse non possono essere utilmente invocate a questo titolo dalla Repubblica ellenica, dato che «(...) l'esistenza o meno di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi» (6). Secondo me, non occorre quindi attardarsi ad analizzare il contenuto di tali sentenze, malgrado il ruolo che esse possano aver avuto nelle argomentazioni delle parti nel corso del procedimento.

20 Solo la sentenza n. 39/1991, pronunziata prima della fine del procedimento precontenzioso, potrebbe eventualmente essere invocata. Con tale decisione, la commissione per i provvedimenti urgenti del Consiglio di Stato, a richiesta di una associazione per la protezione della natura, ha sospeso provvisoriamente, in conformità al citato art. 52, l'esecuzione di talune decisioni relative ad una procedura di appalti pubblici di lavori.

21 Tuttavia, il richiama a questa sentenza mi sembra inconferente; infatti, va rilevato in primo luogo che essa verte sul settore degli appalti pubblici di lavoro, mentre l'oggetto del ricorso è limitato agli appalti pubblici di forniture.

22 Per di più, senza che occorra accertare la conformità dell'interpretazione della normativa nazionale da parte del Consiglio di Stato alle prescrizioni della direttiva, è sufficiente ricordare che la vostra giurisprudenza ritiene che «(...) la conformità di una prassi alle norme imperative di tutela dettate da una direttiva non dispensa dall'obbligo di recepire la direttiva stessa nell'ordinamento interno mediante disposizioni atte a delineare situazioni abbastanza precise, chiare e trasparenti per consentire ai singoli di conoscere i propri diritti e di avvalersene. Come dichiarato dalla Corte (...) al fine di garantire la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto, gli Stati membri devono stabilire un preciso ambito normativo nel settore di cui trattasi» (7).

23 Rilevo ad abundantiam - anche se la Repubblica ellenica si guarda dal sostenere questa tesi (8) - come l'ammettere che la giurisprudenza invocata possa giustificare ritardi nell'adozione dei provvedimenti di recepimento rischierebbe di risolversi nella conclusione che una giurisprudenza può essere idonea a garantire un corretto recepimento della direttiva.

24 Orbene, ciò sarebbe contrario alle esigenze fondamentali che le misure di recepimento devono soddisfare: quelle della certezza del diritto e dell'adeguata pubblicità (9). La Corte ha più volte precisato che le disposizioni di una direttiva devono essere attuate «con efficacia cogente incontestabile (...) con la specificità, precisione e chiarezza necessarie (...) per garantire pienamente la certezza del diritto» (10) e di guisa che «(...) qualora la direttiva miri a attribuire dei diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali» (11).

25 D'altronde, proprio in considerazione di queste esigenze di certezza del diritto e di adeguata pubblicità, l'art. 5 della direttiva controversa, menzionando le «misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva» che devono adottare gli Stati membri, fa espressamente riferimento al «testo delle disposizioni essenziali di diritto interno, d'ordine legislativo, regolamentare e amministrativo» (12).

26 Una giurisprudenza nazionale che interpreti disposizioni di diritto interno in un senso ritenuto conforme alle prescrizioni di una direttiva non può essere sufficiente a conferire a tali disposizioni la qualità di provvedimenti di recepimento della direttiva stessa.

27 Dato che la trasposizione della direttiva non è stata realizzata entro il termine fissato, si deve ritenere fondato il ricorso proposto dalla Commissione per fare accertare tale inadempimento.

28 Quindi, vi propongo di dichiarare che, non non avendo emanato entro il termine prescritto, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi, nel settore dell'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell'art. 5 della stessa direttiva. Propongo inoltre che la Repubblica ellenica sia condannata alle spese, in conformità all'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.

(1) - GU L 395, pag. 33.

(2) - Si tratta in concreto dell'art. 52 del decreto presidenziale n. 18/89, «Testo unico delle disposizioni legislative relative al Consiglio di Stato», che riguarda più in particolare la «procedura di sospensione dell'esecuzione di un atto amministrativo impugnato con un'azione d'annullamento».

(3) - Sentenze nn. 39/1991, 355/1995, 470/1995, 471/1995, 473/1995 e 559/1995.

(4) - Peraltro, anche ammettendo che tale disposizione possa costituire una misura di corretta trasposizione della direttiva, sussisterebbe comunque l'inadempimento per mancata comunicazione alla Commissione entro il termine impartito dato che essa è stata invocata dalla Repubblica ellenica solo dopo la scadenza della fase precontenziosa, per la prima volta nella controreplica.

(5) - Ad esempio, sentenza 2 maggio 1996, causa C-253/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I-0000, punto 12).

(6) - Sentenza 2 maggio 1996, causa C-133/94, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-0000, punto 17).

(7) - Sentenza 30 maggio 1991, causa C-59/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I-2607, punto 28).

(8) - Punto 1, primo capoverso, della controreplica.

(9) - V. pure, in tal senso, l'opinione dell'avvocato generale Tesauro nelle conclusioni presentate il 28 novembre 1995 nelle cause C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94, Dillenkofer e a. (Racc. pag. I-0000, paragrafo 24).

(10) - Sentenza 30 maggio 1991, Commissione/Germania, già citata (punto 24).

(11) - Sentenza 9 aprile 1987, causa 363/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 1733, punto 7).

(12) - Il corsivo è mio.