Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 5 marzo 1996. - Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. - Inadempimento di uno Stato - Libera circolazione delle persone - Posti nella pubblica amministrazione. - Causa C-173/94.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-03265



Conclusioni dell avvocato generale

++++

1 Nel suo ricorso per inadempimento presentato il 22 giugno 1994, la Commissione vi invita a

- dichiarare che il Regno del Belgio, mantenendo in vigore il requisito della cittadinanza nei confronti dei lavoratori cittadini degli altri Stati membri per l'accesso ai posti di pubblico dipendente o impiegato nelle aziende pubbliche di distribuzione dell'acqua, del gas e dell'elettricità (quali, ad esempio, la Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux - in prosieguo: la «CIBE» -, la Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening -in prosieguo: la «VMW» -, la Unerg, la Sibelgaz e a.), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 48 del Trattato CEE (1) e degli artt. 1 e 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (2);

- condannare il Regno del Belgio alle spese.

2 Il ricorso dev'essere considerato unitamente ai due altri dei quali siete chiamati a conoscere (3).

3 I tre ricorsi pongono sostanzialmente il problema dell'estensione della deroga alla libera circolazione dei lavoratori, ammessa dall'art. 48, n. 4, del Trattato per quanto riguarda gli «impieghi nella pubblica amministrazione».

4 Negli altri due procedimenti, le convenute si oppongono alla dichiarazione di inadempimento, sostenendo in particolare che, ai fini dell'applicazione dell'art. 48, n. 4, del Trattato, deve escludersi un'analisi per settori complessivi di attività, e procedersi invece a un'analisi per singolo posto.

5 Il Regno del Belgio accoglie invece implicitamente l'analisi per settori operata dalla Commissione, quale logico sviluppo della vostra attuale giurisprudenza.

6 La sua posizione sul merito mi permette di essere sintetico nella descrizione del contesto normativo della controversia (I), e nella valutazione che darò della fondatezza del ricorso per inadempimento (II). Per sviluppi più ampi e riferimenti dettagliati, farò riferimento alle mie conclusioni presentate in data odierna negli altri due procedimenti citati (4).

I - Contesto normativo della controversia

7 Dopo aver richiamato le disposizioni comunitarie fatte valere dalla Commissione, (A), riassumerò brevemente la vostra giurisprudenza in materia (B). Descriverò poi la situazione giuridica nazionale di cui è causa (C).

A - Le disposizioni comunitarie

8 L'art. 48, nn. 1-3, del Trattato, afferma il principio della libera circolazione dei lavoratori e il suo corollario, l'abolizione di ogni discriminazione, fondata sulla cittadinanza, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.

9 L'art. 48, n. 4, recita:

«Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione».

10 L'art. 1 del regolamento n. 1612/68 così dispone per quanto riguarda l'accesso all'attività lavorativa:

«1. Ogni cittadino di uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di residenza, ha il diritto di accedere ad un'attività subordinata e di esercitarla sul territorio di un altro Stato membro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che disciplinano l'occupazione dei lavoratori nazionali di detto Stato.

2. Egli gode in particolare, sul territorio di un altro Stato membro, della stessa precedenza riservata ai cittadini di detto Stato, per l'accesso agli impieghi disponibili».

11 L'art. 7, nn. 1 e 2, dello stesso regolamento, relativo all'esercizio dell'attività lavorativa e alla parità di trattamento, dispone:

«1. Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.

2. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali».

B - La giurisprudenza comunitaria

12 Secondo la vostra giurisprudenza, la nozione di pubblica amministrazione dipende dal diritto comunitario e dev'essere interpretata in senso rigoroso.

13 E' esclusa una definizione semplicemente organica di tale nozione.

14 Avete stabilito una definizione funzionale dei posti nella pubblica amministrazione, ritenendo che si tratta di un'insieme di posti che implicano la partecipazione, diretta o indiretta, all'esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche.

15 Di conseguenza, i posti che non soddisfano i requisiti della vostra definizione devono essere resi accessibili ai cittadini degli altri Stati membri.

C - Il diritto nazionale controverso

16 Descriverò in primo luogo la situazione normativa alla data del parere motivato (1), prima di segnalare modifiche regolamentari successive (2).

1) Situazione alla data del parere motivato

17 La distribuzione dell'acqua, del gas e dell'elettricità è garantita da alcuni enti di diritto pubblico: enti intercomunali (a), o società di distribuzione soggette al controllo dei pubblici poteri (b), ma anche società private (c).

a) Gli enti intercomunali

18 Gli enti intercomunali sono associazioni di comuni che esercitano attività a carattere commerciale.

19 Si distingue tra enti intercomunali puri (associazioni costituite da enti pubblici decentrati) ed enti intercomunali misti (associazioni di enti pubblici decentrati e di società a capitali privati).

20 Il personale degli enti intercomunali è soggetto a uno statuto ricalcato, di fatto, su quello dei dipendenti dello Stato federale, che prevede ancora il requisito della cittadinanza belga.

21 Il controllo degli enti intercomunali incombe ai governi regionali.

22 Nel caso particolare della CIBE, gli artt. 6 e 11 dello statuto del personale subordinano l'assunzione al requisito della cittadinanza belga.

b) Società di distribuzione soggette ai pubblici poteri

23 Queste società sono quelle riportate alla categoria B della legge 16 marzo 1954 sul controllo di alcuni organismi di interesse pubblico;

24 In forza dell'art. 11, primo comma, di questa legge, i governi regionali stabiliscono lo statuto e l'inquadramento del loro personale.

25 La VMW è soggetta a questo regime, ai sensi dell'art. 17 del decreto 28 giugno 1983 che istituisce questo organismo.

26 Il requisito della cittadinanza belga è richiesto per l'accesso al lavoro al suo interno, poiché lo statuto del personale è modellato sullo statuto dei dipendenti dello Stato.

c) Società di distribuzione private

27 In alcuni casi, la distribuzione è garantita da società di diritto privato che operano sia in maniera autonoma, sia in associazione con intercomunali miste. In questa seconda ipotesi, esse mettono il proprio personale a disposizione delle intercomunali.

2) Modifiche regolamentari successive

28 Due regi decreti 26 settembre 1994 sono stati pubblicati il 1_ ottobre 1994 (5); il primo è relativo alla riforma di diverse disposizioni regolamentari applicabili ai dipendenti dello Stato; il secondo fissa i principi generali del regime amministrativo e retributivo dei dipendenti dello Stato, applicabili al personale dei servizi dei governi di Comunità e Regioni, dei Collegi della Commissione comunitaria comune e della Commissione comunitaria francese, nonché agli enti di diritto pubblico che ne dipendono.

29 Entrambi gli atti recano l'abolizione del requisito della cittadinanza belga per l'accesso ai posti che non implicano una partecipazione, diretta o indiretta, all'esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato, della Comunità o della Regione (6).

30 Secondo il governo belga (7), il secondo decreto non si applica agli enti intercomunali, poiché questi non rispondono al criterio della dipendenza organica considerato da tale provvedimento.

31 Tuttavia, lo Stato convenuto ricorda che lo statuto del personale degli enti intercomunali è sempre ricalcato, di fatto, su quello che disciplina il personale dello Stato federale (primo regio decreto 26 settembre 1994), che non prevede più il requisito della cittadinanza.

32 Per quanto riguarda le società di distribuzione dell'acqua menzionate alla categoria B della legge 16 marzo 1954, come la VMW, il governo belga rammenta che esse rientrano nella sfera di applicazione del secondo regio decreto 26 settembre 1994 , in quanto dipendenti dai governi regionali. Esse non devono quindi più subordinare l'accesso al lavoro al requisito della cittadinanza belga.

II - Sull'esistenza di un inadempimento

33 Nell'ambito delle altre due cause sopra citate (8), ho esposto in modo dettagliato le ragioni per le quali ritengo che, ai fini dell'applicazione dell'art. 48, n. 4, del Trattato, si possa procedere a un'analisi per settori complessivi di attività dello Stato, delle collettività pubbliche o degli enti di diritto pubblico.

34 Il Regno del Belgio, come ho già rilevato, non si oppone a un'analisi di questo tipo.

35 Come la Commissione, ritengo che attività come la distribuzione dell'acqua, del gas e dell'elettricità non rientrino tra le attività specifiche della pubblica amministrazione.

36 Si deve quindi considerare che la maggior parte dei posti nei settori corrispondenti non soddisfano i requisiti della definizione comunitaria di pubblica amministrazione. Di conseguenza, questi settori rientrano a priori nell'art. 48, nn. 1-3, del Trattato. Il Regno del Belgio doveva di conseguenza consentire l'accesso ai posti in questione ai lavoratori comunitari, con la sola riserva di eccezioni formulate positivamente con riferimento alla definizione comunitaria della pubblica amministrazione.

37 Lo Stato convenuto non ha contestato (9) che, alla data di scadenza del termine di quattro mesi impartito dal parere motivato del 6 agosto 1992, il requisito della cittadinanza belga continuava ad essere richiesto per l'assunzione del personale degli enti intercomunali, come la CIBE, e delle società di distribuzione menzionate alla categoria B della legge 16 marzo 1954, come la VMW.

38 Con lettera 19 gennaio 1996 lo Stato belga ha esibito una decisione del consiglio di amministrazione della CIBE del 20 dicembre 1995, che recava l'abolizione, nello statuto del personale di tale compagnia, del requisito della cittadinanza belga.

39 Nel corso della fase orale del procedimento, lo Stato belga ha ammesso che questa decisione doveva ancora essere pubblicata.

40 Peraltro, per quanto riguarda la Regione fiamminga, esso ha precisato che la VMW aveva sottoposto al governo fiammingo un progetto di statuto del proprio personale conforme all'art. 48 del trattato, e che l'approvazione di questo progetto sarebbe dovuta intervenire alla fine di febbraio del 1996. Per quanto riguarda le società intercomunali pure o miste della stessa regione, lo Stato belga ha riconosciuto che gli statuti del personale delle due società contenevano ancora un requisito discriminatorio di cittadinanza.

41 Infine, descrivendo la situazione della Regione vallone, il Regno del Belgio ha ammesso nel corso dell'udienza che gli statuti di una quindicina di enti intercomunali contengono ancora un requisito di cittadinanza.

42 I due regi decreti 26 settembre 1994, pubblicati quasi 22 mesi dopo la scadenza del termine impartito dal parere motivato, non rilevano ai fini della valutazione della data di esistenza dell'inadempimento. Inoltre, in base alle indicazioni della stessa convenuta, essi non hanno consentito, fino ad oggi, la soppressione generalizzata del requisito di nazionalità controverso.

43 L'inadempimento contestato dalla Commissione dev'essere quindi constatato, a causa del requisito della cittadinanza belga opposto ai cittadini degli altri Stati membri per l'accesso ai posti all'interno del personale proprio degli enti di diritto pubblico incaricati della distribuzione dell'acqua, del gas e dell'elettricità, in quanto soggetti ai pubblici poteri.

44 Per contro, lo stesso non può affermarsi per le altre società considerate dalla Commissione.

45 A questo proposito, il Regno del Belgio afferma che:

- la società anonima Powerfin (ex-Unerg) è una società puramente privata sulla quale i pubblici poteri non esercitano alcuna autorità organica;

- la Sibelgaz è un'intercomunale mista, il cui personale è messo a disposizione da società private sulle quali, allo stesso modo, i pubblici poteri non esercitano alcuna autorità;

- non esiste alcuna norma nazionale, regionale o locale che imponga a società private di prescrivere il requisito della cittadinanza belga.

46 Mentre le incombe l'onere della prova su questo punto, la Commissione non ha dimostrato, da un lato, che la Powerfin sia un ente di diritto pubblico o una società di diritto privato alla quale i pubblici poteri impongono di adottare il requisito della cittadinanza; dall'altro, che la Sibelgaz impieghi il proprio personale a condizioni discriminatorie per quanto riguarda la cittadinanza, o imponga il requisito della cittadinanza alle società private che le mettono personale a disposizione. Essa non dimostra altresì l'esistenza di una norma nazionale, regionale o locale che imponga alle società private l'adozione del requisito della cittadinanza belga.

47 Allo stato degli atti, l'inadempimento non può essere dichiarato in relazione ad enti pubblici quali la Powerfin e la Sibelgaz.

Conclusioni

48 Concludo quindi che la Corte voglia dichiarare e statuire quanto segue:

«1) Non limitando il requisito della cittadinanza belga, nei confronti dei lavoratori provenienti dagli altri Stati membri, all'accesso ai soli posti che, all'interno degli enti di diritto pubblico incaricati della distribuzione dell'acqua, del gas e dell'elettricità, implicano la partecipazione, diretta o indiretta, all'esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 48 del Trattato CEE e dell'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità.

2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese».

(1) - Il ricorso considera giustamente l'art. 48 del Trattato CEE e non CE, in quanto i pareri motivati sono anteriori al 1_ novembre 1993, data di entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, e l'esistenza di un inadempimento agli obblighi discendenti dall'art. 48 deve in via di principio riferirsi all'epoca di detti pareri motivati. La differenza di formulazione è qui soltanto formale, poiché l'art. 48 non è stato modificato. Una tale differenza potrebbe per contro comportare conseguenze nel merito se il testo considerato dal ricorso fosse stato modificato.

(2) - GU L 257, pag. 2.

(3) - V. le mie conclusioni separate presentate in data odierna nelle cause C-473/93, Commissione/Lussemburgo, e C-290/94, Commissione/Grecia.

(4) - V. nota 3.

(5) - Moniteur belge, risp. pag. 25027 e 24948.

(6) - V., rispettivamente, art. 5, lett. a), punto 1, e 1, terzo comma, punto 1, dei due decreti in questione.

(7) - Controreplica, pag. 2.

(8) - V. nota 3.

(9) - Controricorso, pag. 1