CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PRIIT PIKAMÄE

presentate il 23 aprile 2020 ( 1 )

Cause riunite C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

contro

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szeged, Ungheria)]

«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale – Direttiva 2013/32/UE – Domanda di protezione internazionale – Articolo 33, paragrafo 2 – Motivi di inammissibilità – Normativa nazionale che prevede l’inammissibilità della domanda se il richiedente è giunto nello Stato membro interessato attraverso un paese in cui egli non è esposto a persecuzioni o al rischio di danno grave o se tale paese conferisce una protezione sufficiente – Articoli 35, 38, paragrafo 4, articoli 40 e 43 – Direttiva 2013/33/UE – Articolo 2, lettera h), articoli 8 e 9 – Procedura d’asilo – Provvedimento di rimpatrio – Modalità procedurali – Trattenimento – Durata del trattenimento – Legittimità del trattenimento – Esame – Ricorso – Diritto a un ricorso effettivo – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»

1. Le due cause riunite C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU offrono alla Corte l’occasione di soffermarsi nuovamente sulla situazione giuridica dei richiedenti protezione internazionale che soggiornano nella zona di transito di Röszke, alla frontiera serbo‑ungherese. Le numerose questioni pregiudiziali rivolte alla Corte interessano diverse problematiche concernenti l’interpretazione della direttiva 2013/32/UE ( 2 ) e della direttiva 2013/33/UE ( 3 ), in particolare per quanto riguarda le conseguenze di una mancata riammissione da parte di un paese terzo di migranti la cui domanda di protezione internazionale sia stata dichiarata inammissibile, la qualificazione del collocamento di questi ultimi nella zona di transito alla luce delle disposizioni del diritto dell’Unione che disciplinano il trattenimento e il loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, in particolare, tramite l’adozione di provvedimenti provvisori da parte del giudice nazionale.

2. L’attualità dei movimenti migratori e la recente sentenza Ilias e Ahmed c. Ungheria ( 4 ) della Grande Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo, concernente appunto la situazione di cittadini di paesi terzi che hanno soggiornato nella zona di transito di Röszke, conferiscono ai presenti procedimenti pregiudiziali un carattere delicato, poiché le future risposte della Corte rivestono un interesse indiscusso tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto il profilo umanitario.

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. La direttiva 2013/32

3. L’articolo 6 della direttiva 2013/32, intitolato «Accesso alla procedura», prevede quanto segue: «1. Quando chiunque presenti una domanda di protezione internazionale a un’autorità competente a norma del diritto nazionale a registrare tali domande, la registrazione è effettuata entro tre giorni lavorativi dopo la presentazione della domanda. (...) 2. Gli Stati membri provvedono affinché chiunque abbia presentato una domanda di protezione internazionale abbia un’effettiva possibilità di inoltrarla quanto prima. Qualora il richiedente non presenti la propria domanda, gli Stati membri possono applicare di conseguenza l’articolo 28. 3. Fatto salvo il paragrafo 2, gli Stati membri possono esigere che le domande di protezione internazionale siano introdotte personalmente e/o in un luogo designato. (...) 5. Qualora le domande simultanee di protezione internazionale da parte di un numero elevato di cittadini di paesi terzi o apolidi rendano molto difficile all’atto pratico rispettare il termine di cui al paragrafo 1, gli Stati membri possono stabilire che tale termine sia prorogato di dieci giorni lavorativi».

4. L’articolo 26 di tale direttiva, intitolato «Trattenimento», dispone quanto segue: «1. Gli Stati membri non trattengono una persona per il solo motivo che si tratta di un richiedente. I motivi e le condizioni del trattenimento e le garanzie per i richiedenti trattenuti sono conformi alla direttiva [2013/33]. 2. Qualora un richiedente sia trattenuto, gli Stati membri provvedono affinché sia possibile un rapido controllo giurisdizionale a norma della direttiva [2013/33]».

5. L’articolo 33 della stessa direttiva, intitolato «Domande inammissibili», prevede quanto segue: «1. Oltre ai casi in cui una domanda non è esaminata a norma del regolamento (UE) n. 604/2013 [ ( 5 )], gli Stati membri non sono tenuti ad esaminare se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95/UE [ ( 6 )], qualora la domanda sia giudicata inammissibile a norma del presente articolo. 2. Gli Stati membri possono giudicare una domanda di protezione internazionale inammissibile soltanto se: a) un altro Stato membro ha concesso la protezione internazionale; b) un paese che non è uno Stato membro è considerato paese di primo asilo del richiedente a norma dell’articolo 35; c) un paese che non è uno Stato membro è considerato paese terzo sicuro per il richiedente a norma dell’articolo 38; d) la domanda è una domanda reiterata, qualora non siano emersi o non siano stati presentati dal richiedente elementi o risultanze nuovi ai fini dell’esame volto ad accertare se al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva [2011/95]; o e) una persona a carico del richiedente presenta una domanda, dopo aver acconsentito, a norma dell’articolo 7, paragrafo 2, a che il suo caso faccia parte di una domanda presentata a suo nome e non vi siano elementi relativi alla situazione della persona a carico che giustifichino una domanda separata».

6. L’articolo 35 della direttiva 2013/32, intitolato «Concetto di paese di primo asilo», così recita: «Un paese può essere considerato paese di primo asilo di un particolare richiedente, qualora: a) quest’ultimo sia stato riconosciuto in detto paese quale rifugiato e possa ancora avvalersi di tale protezione; ovvero b) goda altrimenti di protezione sufficiente in detto paese, tra cui il fatto di beneficiare del principio di “non-refoulement”, purché sia riammesso nel paese stesso. Nell’applicare il concetto di paese di primo asilo alle circostanze particolari di un richiedente gli Stati membri possono tener conto dell’articolo 38, paragrafo 1. Il richiedente è autorizzato a impugnare l’applicazione del concetto di paese di primo asilo relativamente alle sue condizioni specifiche».

7. L’articolo 38 di tale direttiva, intitolato «Concetto di paese terzo sicuro», prevede quanto segue al suo paragrafo 4: «Se il paese terzo non concede al richiedente l’ingresso nel suo territorio, gli Stati membri assicurano il ricorso a una procedura in conformità dei principi e delle garanzie fondamentali descritti al capo II».

8. L’articolo 43 della stessa direttiva, intitolato «Procedure di frontiera», così dispone: «1. Gli Stati membri possono prevedere procedure, conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, per decidere alla frontiera o nelle zone di transito dello Stato membro: a) sull’ammissibilità di una domanda, ai sensi dell’articolo 33, ivi presentata; e/o b) sul merito di una domanda nell’ambito di una procedura a norma dell’articolo 31, paragrafo 8. 2. Gli Stati membri provvedono affinché la decisione nell’ambito delle procedure di cui al paragrafo 1 sia presa entro un termine ragionevole. Se la decisione non è stata presa entro un termine di quattro settimane, il richiedente è ammesso nel territorio dello Stato membro, affinché la sua domanda sia esaminata conformemente alle altre disposizioni della presente direttiva. 3. Nel caso in cui gli arrivi in cui è coinvolto un gran numero di cittadini di paesi terzi o di apolidi che presentano domande di protezione internazionale alla frontiera o in una zona di transito, rendano all’atto pratico impossibile applicare ivi le disposizioni di cui al paragrafo 1, dette procedure si possono applicare anche nei luoghi e per il periodo in cui i cittadini di paesi terzi o gli apolidi in questione sono normalmente accolti nelle immediate vicinanze della frontiera o della zona di transito».

2. La direttiva 2013/33

9. L’articolo 8 della direttiva 2013/33, intitolato «Trattenimento», così recita: «1. Gli Stati membri non trattengono una persona per il solo fatto di essere un richiedente ai sensi della [direttiva 2013/32]. 2. Ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, gli Stati membri possono trattenere il richiedente, salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive. 3. Un richiedente può essere trattenuto soltanto: a) per determinarne o verificarne l’identità o la cittadinanza; b) per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente; c) per decidere, nel contesto di un procedimento, sul diritto del richiedente di entrare nel territorio; d) quando la persona è trattenuta nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della [direttiva 2008/115/CE ( 7 )], al fine di preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento e lo Stato membro interessato può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio; e) quando lo impongono motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico; f) conformemente all’articolo 28 del regolamento [n. 604/2013]. I motivi di trattenimento sono specificati nel diritto nazionale. 4. Gli Stati membri provvedono affinché il diritto nazionale contempli le disposizioni alternative al trattenimento, come l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria o l’obbligo di dimorare in un luogo assegnato».

10. L’articolo 9 della stessa direttiva, intitolato «Garanzie per i richiedenti trattenuti», così recita: «1. Un richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3. Gli adempimenti amministrativi inerenti ai motivi di trattenimento di cui all’articolo 8, paragrafo 3, sono espletati con la debita diligenza. I ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento del trattenimento. 2. Il trattenimento dei richiedenti è disposto per iscritto dall’autorità giurisdizionale o amministrativa. Il provvedimento di trattenimento precisa le motivazioni di fatto e di diritto sulle quasi si basa. 3. Se il trattenimento è disposto dall’autorità amministrativa, gli Stati membri assicurano una rapida verifica in sede giudiziaria, d’ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento. Se effettuata d’ufficio, tale verifica è disposta il più rapidamente possibile a partire dall’inizio del trattenimento stesso. Se effettuata su domanda del richiedente, è disposta il più rapidamente possibile dopo l’avvio del relativo procedimento. A tal fine, gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria d’ufficio e/o su domanda del richiedente. Se in seguito a una verifica in sede giudiziaria il trattenimento è ritenuto illegittimo, il richiedente interessato è rilasciato immediatamente. 4. I richiedenti trattenuti sono informati immediatamente per iscritto, in una lingua che essi comprendono o che ragionevolmente si suppone che comprendano, delle ragioni del trattenimento e delle procedure previste dal diritto nazionale per contestare il provvedimento di trattenimento, nonché della possibilità di accesso gratuito all’assistenza e/o alla rappresentanza legali. 5. Il provvedimento di trattenimento è riesaminato da un’autorità giurisdizionale a intervalli ragionevoli, d’ufficio e/o su richiesta del richiedente in questione, in particolare nel caso di periodi di trattenimento prolungati, qualora si verifichino circostanze o emergano nuove informazioni che possano mettere in discussione la legittimità del trattenimento. (...)».

B. La normativa ungherese

1. La legge sul diritto di asilo

11. L’articolo 5, paragrafo 1, dell’A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (legge n. LXXX del 2007 sul diritto di asilo; in prosieguo: la «legge sul diritto di asilo») dispone quanto segue: «Il richiedente asilo è legittimato a) in conformità alle condizioni previste dalla presente legge, a soggiornare nel territorio ungherese e, in conformità alla normativa specifica, ad ottenere un permesso di soggiorno nel territorio ungherese; (…)».

12. L’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, come modificata il 1o luglio 2018, prevede un motivo di inammissibilità nuovo, definito come segue: «La domanda è inammissibile qualora il richiedente sia arrivato in Ungheria attraversando un paese in cui egli non è esposto a persecuzioni ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, o al rischio di danno grave, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione».

13. L’articolo 71/A della legge sul diritto di asilo disciplina la procedura di frontiera, e i suoi paragrafi da 1 a 7 così recitano: «(1) Se il cittadino straniero presenta la sua domanda in una zona di transito a) prima di essere stato autorizzato ad entrare nel territorio dell’Ungheria, oppure b) dopo essere stato fermato nel territorio dell’Ungheria all’interno di una striscia di otto chilometri a partire dal tracciato della frontiera esterna, come definita all’articolo 2, punto 2, del regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) [GU 2016, L 77, pag. 1] o dai segni di demarcazione della frontiera, e accompagnato fino all’ingresso di una struttura per la protezione dell’ordine alla frontiera, come prevista dall’az államhatárról szóló törvény (legge sulle frontiere dello Stato); le disposizioni del presente capo si applicano fatte salve le deroghe previste dal presente articolo. (2) Nell’ambito di una procedura di frontiera, il richiedente non beneficia dei diritti previsti all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a) e c). (3) L’autorità competente in materia di asilo statuisce in via prioritaria sull’ammissibilità della domanda, al più tardi entro otto giorni a partire dalla sua presentazione. L’autorità competente in materia di asilo adotta senza indugio le misure necessarie alla notifica della decisione emessa nel corso della procedura. (4) Se sono decorse quattro settimane dalla presentazione della domanda, l’autorità competente in materia di polizia degli stranieri autorizza l’ingresso, in conformità alla norma di diritto applicabile. (5) Se la domanda non è inammissibile, l’autorità competente in materia di polizia degli stranieri autorizza l’ingresso, in conformità alla norma di diritto applicabile. (6) Se il richiedente è autorizzato ad entrare nel territorio ungherese, l’autorità competente in materia di asilo svolge la procedura in conformità alle norme generali. (7) Le norme che governano la procedura di frontiera non si applicano alle persone che necessitano di un trattamento speciale».

14. Il capo IX/A. della legge sul diritto di asilo contiene disposizioni relative alla situazione di crisi generata da un’immigrazione di massa, fra le quali si trovano l’articolo 80/I, lettera i), e l’articolo 80/J, paragrafo 4, i quali escludono l’applicazione dell’articolo 71/A e dell’articolo 5, paragrafo 1, lettere a) e c).

2. La legge sulle frontiere dello Stato

15. L’articolo 15/A. dell’Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (legge n. LXXXIX del 2007 sulle frontiere dello Stato; in prosieguo: la «legge sulle frontiere dello Stato») prevede quanto segue in relazione alle regole concernenti l’attuazione di una zona di transito: «(...) (2) Un richiedente asilo che si trovi in una zona di transito può entrare nel territorio ungherese: a) se l’autorità competente in materia di asilo adotta una decisione di riconoscimento della protezione internazionale; b) se sono soddisfatte le condizioni per lo svolgimento di una procedura di asilo, in conformità alle norme generali, o c) se occorre applicare le disposizioni di cui all’articolo 71/A, paragrafi 4 e 5, della legge [sul] diritto di asilo. (2 bis) In una situazione di crisi causata da un’immigrazione di massa, l’ingresso nel territorio ungherese di un richiedente asilo che si trovi in una zona di transito può essere autorizzato nei casi di cui al paragrafo 2, lettere a) e b). (…)».

3. La legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi

16. L’articolo 62 dell’A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (legge del 2007 sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi; in prosieguo: la «legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi») prevede quanto segue in relazione all’assegnazione di un luogo di residenza determinato: «(1) L’autorità competente in materia di polizia migratoria può ordinare ad un cittadino di un paese terzo di risiedere in un luogo determinato allorché: (…) f) detto cittadino di un paese terzo è stato oggetto di una decisione di rimpatrio e non dispone né dei mezzi materiali necessari al suo sostentamento né di un alloggio (…) (3) Al cittadino di un paese terzo può essere assegnato un luogo di residenza obbligatorio in una struttura di alloggio collettivo o in un centro di accoglienza qualora lo stesso non sia in grado di sovvenire alle proprie necessità, non disponga né di un alloggio adatto, né di mezzi materiali o di un reddito adeguati, né di un invito da parte di una persona tenuta ad assicurarne la presa in carico, e neppure di familiari che possono essere obbligati a provvedere al suo mantenimento. (3 bis) In una situazione di crisi causata da un’immigrazione di massa, una zona di transito può essere parimenti designata come luogo di residenza obbligatorio».

II. Fatti, procedimenti principali e questioni pregiudiziali

A. Causa C‑924/19 PPU

17. I ricorrenti nel procedimento principale, una coppia sposata, sono cittadini afghani, maggiorenni, i quali sono giunti attraverso la Serbia in Ungheria, nella zona di transito di Röszke.

18. Il 5 febbraio 2019 gli stessi hanno presentato una domanda di asilo dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, nella zona di transito.

19. A sostegno della loro domanda, i ricorrenti nel procedimento principale hanno dichiarato di aver lasciato circa tre anni prima, per motivi politici, l’Afghanistan per dirigersi verso la Turchia, muniti di un visto valido di un mese, e che tale visto era stato prorogato per sei mesi dalle autorità turche. Essi hanno parimenti fatto valere di essere passati per la Bulgaria e per la Serbia, prima di entrare, per la prima volta, in Ungheria; di non aver presentato alcuna domanda di asilo in un altro paese e di non avere subito ivi alcun maltrattamento o danno.

20. Lo stesso giorno l’autorità competente in materia di asilo ha designato la zona di transito di Röszke come luogo di collocamento per i ricorrenti nel procedimento principale. Attualmente, essi si trovano ancora in tale luogo.

21. Con decisione amministrativa del 25 aprile 2019, l’autorità competente in materia di asilo ha respinto la domanda di asilo dei ricorrenti nel procedimento principale in quanto inammissibile, senza esame nel merito, e ha constatato che il principio di non respingimento non si applicava nel loro caso, in relazione alla Repubblica islamica dell’Afghanistan. Essa ha disposto l’allontanamento dei ricorrenti nel procedimento principale, a mezzo di una decisione che imponeva un divieto di ingresso e di soggiorno della durata di un anno, nonché dalla segnalazione, nel sistema d’informazione Schengen, relativa al rifiuto di ingresso e di soggiorno.

22. La domanda di asilo dei ricorrenti nel procedimento principale è stata dichiarata inammissibile sulla base dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, con la motivazione che i ricorrenti nel procedimento principale sono giunti in Ungheria attraversando un paese in cui non erano esposti a persecuzioni che giustificassero il riconoscimento dello status di rifugiato né al rischio di un danno grave che giustificasse la concessione della protezione sussidiaria, o che, nel paese dal quale gli stessi sono transitati per giungere in Ungheria, era garantita loro una protezione adeguata (concetto di «paese di transito sicuro»).

23. I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso avverso la decisione dell’autorità competente in materia di asilo, il quale è stato respinto dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest‑Capitale, Ungheria) con decisione del 14 maggio 2019, senza che tale giudice si sia pronunciato sul merito della loro domanda di asilo. Quest’ultimo ha indicato inoltre che le conseguenze di un’eventuale assenza di riammissione delle parti ricorrenti da parte della Repubblica di Serbia dovevano essere tratte nell’ambito della procedura di polizia degli stranieri.

24. Successivamente, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado, con decisione del 17 maggio 2019, ha imposto ai ricorrenti nel procedimento principale di soggiornare nel settore degli stranieri della zona di transito di Röszke, a partire dalla data di detta decisione, in applicazione dell’articolo 62, paragrafo 3 bis, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi. Stando al giudice del rinvio, i motivi che giustificano una siffatta decisione non sono ivi menzionati e il diritto di impugnare tale decisione dinanzi ad un giudice è limitato, poiché solo l’inosservanza dell’obbligo di fornire informazioni, imposto a detta autorità di polizia dalla normativa, può essere contestata dinanzi al giudice ordinario sotto forma di eccezione.

25. Lo stesso giorno, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha contattato l’organo di polizia competente per il rinvio in Serbia affinché intraprendesse le operazioni necessarie alla riammissione in Serbia dei ricorrenti nel procedimento principale.

26. Il 23 maggio 2019 l’organo di polizia competente ha indicato che la Repubblica di Serbia non aveva riammesso nel proprio territorio i ricorrenti nel procedimento principale, dal momento che, non essendo gli stessi entrati illegalmente nel territorio ungherese in provenienza dal territorio della Serbia, i requisiti di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo di riammissione concluso fra l’Unione europea e la Repubblica di Serbia non erano soddisfatti.

27. L’autorità competente in materia di asilo non ha effettuato un esame nel merito della domanda di asilo dei ricorrenti, nonostante il fatto che la Repubblica di Serbia non li avesse riammessi, adducendo che tale autorità procede ad un siffatto esame, ai sensi dell’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo, solo se il motivo di inammissibilità è fondato sulla nozione di «paese di origine sicuro» o di «paese terzo sicuro», mentre la decisione che aveva respinto la domanda di asilo dei ricorrenti in quanto inammissibile era fondata su un altro motivo di inammissibilità, ossia quello di «paese di transito sicuro», come definito all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della stessa legge.

28. Con decisioni del 3 e del 6 giugno 2019 l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha modificato le decisioni di rimpatrio adottate dall’autorità competente in materia di asilo, nella parte che riguarda il paese di destinazione, e ha disposto l’allontanamento sotto scorta dei ricorrenti nel procedimento principale verso l’Afghanistan.

29. I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto opposizione avverso tali decisioni dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, operante in qualità di autorità di polizia degli stranieri. Con ordinanze del 28 giugno 2019, la loro opposizione è stata tuttavia respinta. Ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 3 ter, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, non è previsto alcun ricorso avverso la decisione che statuisce sull’opposizione.

30. I ricorrenti nel procedimento principale hanno investito il giudice del rinvio, da un lato, di un ricorso con cui essi hanno chiesto a tale giudice di annullare le ordinanze di rigetto dell’opposizione all’esecuzione delle decisioni di modifica del paese di rimpatrio e di obbligare l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado a instaurare una nuova procedura, facendo valere, in primo luogo, che dette ordinanze costituiscono decisioni di rimpatrio che devono poter essere oggetto di un ricorso giurisdizionale che consenta un esame nel merito nel rispetto del principio di non respingimento e, in secondo luogo, che le decisioni di rimpatrio non sono legali. Infatti, a loro avviso, l’autorità competente in materia di asilo avrebbe dovuto esaminare il merito della loro domanda di asilo, poiché non erano stati riammessi dalla Repubblica di Serbia e l’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo è contrario al diritto dell’Unione.

31. Dall’altro lato, i ricorrenti nel procedimento principale hanno presentato dinanzi al giudice del rinvio un ricorso giurisdizionale amministrativo per carenza nei confronti dell’autorità competente in materia di asilo, volto a far accertare che tale autorità è venuta meno ai suoi obblighi non avendo assegnato loro un luogo di collocamento ubicato al di fuori della zona di transito.

32. Il giudice del rinvio ha riunito i due ricorsi.

33. Tale giudice rileva che la zona di transito di Röszke, nella quale i ricorrenti nel procedimento principale si trovano fin dalla presentazione della loro domanda di asilo, è situata alla frontiera fra l’Ungheria e la Serbia.

34. Per quanto riguarda la domanda di asilo presentata dai ricorrenti nel procedimento principale, il giudice del rinvio rileva che l’autorità competente in materia di asilo non ha esaminato il merito di tale domanda, poiché un siffatto esame non sarebbe previsto qualora la domanda di asilo sia stata respinta sulla base del motivo di inammissibilità relativo al paese di transito sicuro. Esso rileva parimenti che né l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado né il giudice che ha statuito in primo grado sul ricorso proposto dai ricorrenti nel procedimento principale avverso il rigetto della loro domanda di asilo hanno esaminato il merito di detta domanda.

35. Il giudice del rinvio rileva che il motivo di inammissibilità sul quale è basato il rigetto della domanda di asilo presentata dai ricorrenti nel procedimento principale, relativo al concetto di «paese di transito sicuro», ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, non figura nell’elenco dei motivi enumerati, in maniera esaustiva, dalla direttiva 2013/32. Esso ritiene, pertanto, che tale motivo sia contrario al diritto dell’Unione e fa riferimento, a tal riguardo, alle conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Secondo il giudice del rinvio, non esisterebbe, nel caso dei ricorrenti nel procedimento principale, alcuna norma giuridica che esiga espressamente che sia ripreso l’esame della loro domanda di asilo. Infatti, l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32, così come l’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo, che lo traspone nell’ordinamento giuridico ungherese, riguarderebbero unicamente il caso in cui non sia possibile rinviare il richiedente in un paese d’origine sicuro o in un paese terzo sicuro, e non qualora sia impossibile inviare il richiedente in «un paese di transito sicuro».

37. Esso rileva inoltre che il diniego di presa in carico dei ricorrenti nel procedimento principale da parte della Repubblica di Serbia ha fatto decadere il motivo di inammissibilità previsto all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, il che dovrebbe avere come conseguenza quella di obbligare l’autorità competente in materia di asilo a riesaminare la loro domanda di asilo.

38. Il giudice del rinvio sottolinea che, nel corso di questo nuovo esame, tale autorità può invocare un motivo di inammissibilità previsto all’articolo 33, paragrafo 1, e paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva 2013/32. Tuttavia, tenuto conto degli articoli 35 e 38 di tale direttiva, interpretati alla luce dell’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), esso ritiene che una domanda possa essere dichiarata inammissibile su tale base solo a condizione che la persona interessata sia riammessa dal paese terzo. Ne conseguirebbe che, qualora sia certo che il paese verso il quale la persona deve essere allontanata non riammetterà il richiedente, l’autorità competente in materia di asilo non può dichiarare inammissibile la sua domanda. In un caso del genere, il giudice del rinvio ritiene che una siffatta domanda non possa essere considerata una domanda reiterata, ai sensi dell’articolo 40 della direttiva 2013/32.

39. Alla luce delle considerazioni che precedono, il giudice del rinvio ritiene che, attualmente, i ricorrenti nel procedimento principale continuino a rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/32. Esso si chiede pertanto se i ricorrenti nel procedimento principale debbano essere considerati trattenuti, ai sensi di tale direttiva, e, in caso affermativo, se tale trattenimento sia legittimo, poiché nella specie il termine di quattro settimane di cui all’articolo 43, paragrafo 2, di detta direttiva è scaduto.

40. Tuttavia, anche nel caso in cui ai ricorrenti nel procedimento principale non dovesse essere riconosciuto il diritto a che la loro domanda di asilo venga nuovamente esaminata, il giudice del rinvio si chiede se questi ultimi debbano essere considerati trattenuti ai sensi della direttiva 2008/115 e se, in caso di risposta affermativa, tale trattenimento sia compatibile con l’articolo 15 di detta direttiva.

41. A tal riguardo, il giudice del rinvio ritiene che la situazione dei ricorrenti nel procedimento principale si distingua da quella che ha dato luogo alla sentenza Ilias e Ahmed c. Ungheria, emessa il 21 novembre 2019 dalla Grande Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo ( 8 ).

42. Il giudice del rinvio è dunque incline a ritenere che il trattenimento dei ricorrenti nel procedimento principale nel settore della zona di transito riservata ai cittadini di paesi terzi la cui domanda di asilo sia stata respinta costituisca un trattenimento che non è conforme ai requisiti imposti dal diritto dell’Unione. Detto giudice è pertanto dell’avviso che, ai sensi dell’articolo 47 della Carta, lo stesso, con un provvedimento provvisorio, dovrebbe poter obbligare l’autorità nazionale competente ad assegnare ai ricorrenti nel procedimento principale un luogo di residenza situato al di fuori della zona di transito, il quale non sia un luogo di trattenimento, fino alla chiusura del procedimento giurisdizionale amministrativo.

43. Infine, il giudice del rinvio si interroga sull’effettività del mezzo di ricorso avverso la decisione con la quale l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha modificato la decisione di rimpatrio di cui sono oggetto i ricorrenti nel procedimento principale, con riferimento al paese di destinazione, e che tale giudice considera una nuova decisione di rimpatrio, in applicazione dell’articolo 3, punto 4, e dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.

44. Infatti, l’opposizione a tale decisione viene esaminata dall’autorità competente in materia di asilo sebbene quest’ultima non presenti le garanzie di imparzialità e di indipendenza richieste dal diritto dell’Unione, poiché la stessa rientrerebbe dell’amministrazione centrale, sarebbe posta sotto l’autorità del ministro responsabile della polizia e farebbe pertanto parte del potere esecutivo. Inoltre, la normativa ungherese rilevante non consentirebbe al giudice del rinvio di controllare la decisione amministrativa emessa sull’opposizione all’esecuzione della decisione di modifica della decisione di rimpatrio.

45. Tale situazione comporterebbe che la decisione che modifica il paese di rimpatrio potrebbe, in definitiva, essere mantenuta sebbene, nel caso in cui dovesse essere svolta una nuova procedura di asilo nei loro confronti, i ricorrenti nel procedimento principale non rientrerebbero più nell’ambito di applicazione della direttiva 2008/115, bensì in quello della direttiva 2013/32.

46. In tali circostanze, lo Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szeged, Ungheria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) [nuova eccezione di inammissibilità] Se le disposizioni relative alle domande inammissibili contenute all’articolo 33 della [direttiva 2013/32] possano essere interpretate nel senso che non ostano alla normativa di uno Stato membro in forza della quale una domanda è inammissibile nell’ambito della procedura di asilo qualora il richiedente sia arrivato in tale Stato membro, l’Ungheria, attraversando un paese in cui non è esposto a persecuzioni o al rischio di danno grave, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione. 2) [prosecuzione della procedura di asilo] a) Se l’articolo 6 e l’articolo 38, paragrafo 4, della [direttiva 2013/32], così come il suo considerando 34, che impone l’obbligo di procedere a un esame rigoroso delle domande di protezione internazionale, in combinato disposto con l’articolo 18 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che l’autorità competente in materia di asilo di uno Stato membro deve garantire al richiedente la possibilità di instaurare la procedura di asilo nel caso in cui la stessa non abbia effettuato un esame nel merito della domanda di asilo facendo valere il motivo di inammissibilità menzionato nella questione 1 e abbia disposto in seguito il rimpatrio del richiedente in un paese terzo, che tuttavia si sia rifiutato di accoglierlo. b) In caso di risposta affermativa alla questione 2, lettera a), ci si interroga su quale sia l’esatto contenuto di tale obbligo. Se consenta la presentazione di una nuova domanda di asilo, escludendo quindi le conseguenze negative delle domande successive a cui fanno riferimento l’articolo 33, paragrafo 2), lettera d), e l’articolo 40 della [direttiva 2013/32], oppure se detto obbligo implichi l’introduzione o la prosecuzione d’ufficio della procedura di asilo. c) Se lo Stato membro, in caso di risposta affermativa alla questione 2, lettera a), tenuto conto altresì dell’articolo 38, paragrafo 4, della [direttiva 2013/32], possa, senza che risulti modificata la situazione di fatto, esaminare nuovamente l’inammissibilità della domanda nell’ambito di tale nuova procedura (cosicché sarebbe possibile applicare qualsiasi tipo di procedura prevista nel capo III, ad esempio, applicando nuovamente un motivo di inammissibilità) o se sia tenuto a esaminare nel merito la domanda di asilo in relazione al paese di origine. d) Se dall’articolo 33, paragrafi 1 e 2, lettere b) e c), e dagli articoli 35 e 38 della [direttiva 2013/32], in combinato disposto con l’articolo 18 della Carta, discenda che la ripresa in carico da parte di un paese terzo è una condizione cumulativa ai fini dell’applicazione di un motivo di inammissibilità, vale a dire per l’adozione di una decisione basata su tale motivo, o se sia sufficiente verificare la sussistenza di detta condizione al momento dell’esecuzione di tale decisione. 3) [zona di transito come luogo di trattenimento nell’ambito della procedura di asilo] Tali questioni sono pertinenti se, conformemente alla risposta alla seconda questione pregiudiziale, si deve instaurare una procedura di asilo. a) Se l’articolo 43 della [direttiva 2013/32] debba essere interpretato nel senso che osta ad una normativa di uno Stato membro che consente il trattenimento del richiedente in una zona di transito per oltre quattro settimane. b) Se si debba interpretare l’articolo 2, lettera h), della [direttiva 2013/33], applicabile in forza dell’articolo 26 della [direttiva 2013/32], in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, nel senso che costituisce un trattenimento il collocamento in una zona di transito in circostanze come quelle di cui alla controversia principale (zona che non si può abbandonare legalmente di propria iniziativa per dirigersi in una qualsivoglia direzione) per un periodo superiore alle quattro settimane, previsto all’articolo 43 della [direttiva 2013/32]. c) Se sia conforme all’articolo 8 della [direttiva 2013/33], applicabile in forza dell’articolo 26 della [direttiva 2013/32], il fatto che si procede al trattenimento del richiedente per un periodo superiore alle quattro settimane, previsto all’articolo 43 della [direttiva 2013/32], solo perché lo stesso non può soddisfare le proprie necessità (in termini di vitto e di alloggio) in mancanza dei mezzi di sussistenza a tal fine. d) Se sia compatibile con gli articoli 8 e 9 della [direttiva 2013/33], applicabili in forza dell’articolo 26 della [direttiva 2013/32], il fatto che il collocamento costituente un trattenimento de facto per un periodo superiore alle quattro settimane, previsto all’articolo 43 della [direttiva 2013/32], non è stato disposto mediante un provvedimento di trattenimento, non è garantito un ricorso al fine di impugnare la legittimità del trattenimento e del mantenimento del medesimo, il trattenimento de facto è effettuato senza un esame della relativa necessità e proporzionalità, o di possibili alternative allo stesso, e la durata esatta del trattenimento non è definita, ivi compresa la sua scadenza. e) Se l’articolo 47 della Carta possa essere interpretato nel senso che quando un giudice di uno Stato membro ravvisa un evidente trattenimento illegittimo può, con un provvedimento provvisorio, imporre all’autorità, fino alla conclusione del procedimento giurisdizionale amministrativo, di stabilire a favore del cittadino di uno Stato terzo un luogo di soggiorno ubicato fuori dal territorio di transito, che non sia un luogo di trattenimento. 4) [zona di transito quale luogo di trattenimento nell’ambito di competenza della polizia degli stranieri] Tali questioni sono pertinenti se, sulla base della risposta alla seconda questione pregiudiziale, non si deve instaurare una procedura di asilo ma una procedura di competenza dell’autorità di polizia degli stranieri. a) Se si debbano interpretare i considerando 17 e 24, come altresì l’articolo 16 della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, nel senso che il collocamento in una zona di transito in circostanze come quelle di cui alla controversia principale (zona che non si può abbandonare legalmente di propria iniziativa per dirigersi in una qualsivoglia direzione) rappresenta una privazione della libertà nel senso di tali disposizioni. b) Se sia compatibile con il considerando 16 e con l’articolo 15, paragrafo 1, della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, il fatto che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo sia effettuato unicamente in quanto è oggetto di un provvedimento di rimpatrio e non dispone di mezzi di sussistenza per soddisfare le proprie necessità (in termini di vitto e di alloggio). c) Se sia compatibile con il considerando 16 e con l’articolo 15, paragrafo 2, della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con l’articolo 6, l’articolo 47 e l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, il fatto che il collocamento costituente un trattenimento de facto non è stato disposto mediante un provvedimento di trattenimento, non è garantito un ricorso al fine di impugnare la legittimità del trattenimento e del mantenimento del medesimo, il trattenimento de facto è effettuato senza un esame della relativa necessità e proporzionalità, né sono contemplate possibili alternative allo stesso. d) Se l’articolo 15, paragrafi 1, 4, 5 e 6, e il considerando 16 della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con gli articoli 1, 4, 6 e 47 della Carta, possano essere interpretati nel senso che ostano a che il trattenimento sia effettuato senza che ne sia stata determinata la sua durata esatta, ivi compresa la sua scadenza. e) Se il diritto dell’Unione possa essere interpretato nel senso che quando un giudice di uno Stato membro ravvisa un evidente trattenimento illegittimo può, con un provvedimento provvisorio, imporre all’autorità, fino alla conclusione del procedimento giurisdizionale amministrativo, di stabilire a favore del cittadino di uno Stato terzo un luogo di soggiorno ubicato fuori dal territorio di transito, che non sia un luogo di trattenimento. 5) [tutela giurisdizionale effettiva per quanto riguarda la decisione di modifica del paese di destinazione] Se l’articolo 13 della [direttiva 2008/115], ai sensi del quale al cittadino di un paese terzo interessato sono concessi mezzi di ricorso effettivo avverso le “decisioni connesse al rimpatrio”, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, debba essere interpretato nel senso che, quando il ricorso previsto dalla normativa nazionale non può essere considerato effettivo, occorre che un organo giurisdizionale controlli almeno una volta un ricorso presentato avverso il provvedimento con cui si modifica il paese di rimpatrio».

B. Causa C‑925/19 PPU

47. I ricorrenti nel procedimento principale sono un padre e il figlio minorenne, cittadini iraniani, i quali sono giunti, attraverso la Serbia, in Ungheria, nella zona di transito di Röszke.

48. Il 5 dicembre 2018 hanno presentato una domanda di asilo dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, nella zona di transito.

49. A sostegno della loro domanda, il padre ha fatto valere di aver lasciato l’Iran due anni e mezzo prima in quanto aveva divorziato dalla moglie, di essersi avvicinato alla religione cristiana, senza tuttavia essere battezzato, e di essere stato vittima, durante la sua infanzia, di violenze sessuali da parte di suoi familiari. Egli ha parimenti precisato che le ragioni che lo hanno costretto a lasciare il suo paese d’origine non sono politiche né legate ad un’eventuale appartenenza ad una comunità etnica o religione minoritaria, e che era giunto in Ungheria attraversando la Turchia, la Bulgaria e la Serbia.

50. Il padre ha dichiarato inoltre che, dopo aver lasciato l’Iran per la Turchia e avere trascorso ivi dieci giorni, senza chiedere l’asilo in tale Stato, egli aveva soggiornato per circa tre mesi in Bulgaria. Egli ha parimenti sostenuto che, dopo essere stato informato che sarebbe stato rimandato in Iran se non avesse presentato, in tale Stato membro, una domanda di protezione internazionale, lo stesso aveva ivi proposto, contro la sua volontà, una domanda di asilo. Ha inoltre affermato di avere soggiornato anche in Serbia per più di due anni, senza presentare ivi una domanda di asilo.

51. Il 5 dicembre 2018 l’autorità competente in materia di asilo ha designato la zona di transito di Röszke come luogo di collocamento per i ricorrenti nel procedimento principale. Attualmente, essi si trovano ancora in tale zona.

52. Con decisione amministrativa del 12 febbraio 2019, l’autorità competente in materia di asilo, in forza dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sull’asilo, ha respinto in quanto inammissibile la domanda di asilo dei ricorrenti nel procedimento principale, senza esame nel merito, e ha constatato che il principio di non respingimento non si applicava nel loro caso. Essa ha ordinato l’allontanamento dei ricorrenti nel procedimento principale dal territorio dell’Unione verso la Serbia, rilevando che gli stessi non erano esposti ad un rischio di danno grave o a persecuzioni in Turchia, in Bulgaria e in Serbia e che un adeguato livello di protezione era loro ivi assicurato. Tale decisione è stata accompagnata da un divieto di ingresso e di soggiorno della durata di un anno.

53. I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso avverso la decisione dell’autorità competente in materia di asilo, il quale è stato respinto dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest‑Capitale) con decisione del 5 marzo 2019, senza che tale giudice si sia pronunciato nel merito della loro domanda di asilo. Quest’ultimo ha indicato inoltre che le conseguenze di un’eventuale mancata riammissione delle parti ricorrenti da parte della Repubblica di Serbia dovevano essere tratte nell’ambito del procedimento di polizia degli stranieri.

54. Successivamente l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado, con decisione del 27 marzo 2019, ha imposto ai ricorrenti nel procedimento principale di soggiornare nel settore degli stranieri della zona di transito di Röszke, a partire dalla data di detta decisione ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 3 bis, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi. Secondo il giudice del rinvio, i motivi che giustificano una siffatta decisione non sono ivi menzionati e il diritto di impugnare in sede giurisdizionale tale decisione è limitato, poiché solo l’inosservanza dell’obbligo di fornire informazioni, imposto a detta autorità di polizia dalla normativa, può essere censurata dinanzi al giudice ordinario sotto forma di eccezione.

55. Lo stesso giorno, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha contattato l’organo di polizia competente per il rinvio in Serbia affinché questi intraprendesse le operazioni necessarie alla riammissione in Serbia dei ricorrenti nel procedimento principale.

56. Il 1o aprile 2019 l’organo di polizia competente ha indicato che la Repubblica di Serbia non aveva riammesso nel proprio territorio i ricorrenti nel procedimento principale, dal momento che, poiché essi non erano entrati illegalmente nel territorio ungherese in provenienza dal territorio della Serbia, i requisiti di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo di riammissione concluso fra l’Unione europea e la Repubblica di Serbia non erano soddisfatti.

57. L’autorità competente in materia di asilo non ha effettuato un esame nel merito della domanda di asilo dei ricorrenti, nonostante il fatto che la Repubblica di Serbia non li avesse riammessi, adducendo che tale autorità procede ad un siffatto esame, ai sensi dell’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo, solo se il motivo di inammissibilità è fondato sulla nozione di «paese d’origine sicuro» o di «paese terzo sicuro», mentre la decisione di rigetto della domanda di asilo dei ricorrenti in quanto inammissibile era fondata su un altro motivo di inammissibilità, ossia quello del «paese di transito sicuro», come definito all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della stessa legge.

58. Con decisione del 17 aprile 2019, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha modificato la decisione di espulsione contenuta nella decisione dell’autorità competente in materia di asilo del 12 febbraio 2019, nella parte che riguarda il paese di destinazione, e ha ordinato l’allontanamento sotto scorta verso l’Iran dei ricorrenti nel procedimento principale.

59. I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto opposizione nei confronti di tale decisione dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, operante in qualità di autorità di polizia degli stranieri. Con ordinanza del 17 maggio 2019, la loro opposizione è stata respinta. Ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 3 ter, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, non è previsto alcun ricorso avverso la decisione che statuisce sull’opposizione, la quale, in quanto tale, non può essere oggetto di un controllo giurisdizionale.

60. I ricorrenti nel procedimento principale hanno investito il giudice del rinvio, da un lato, di un ricorso con cui hanno chiesto a tale giudice di annullare le ordinanze di rigetto dell’opposizione all’esecuzione delle decisioni di modifica del paese di rimpatrio e di obbligare l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado a instaurare un nuovo procedimento, facendo valere, in primo luogo, che dette ordinanze costituiscono decisioni di rimpatrio che devono poter essere oggetto di un ricorso giurisdizionale volto a consentire un esame nel merito alla luce del principio di non respingimento e, in secondo luogo, che le decisioni di rimpatrio non sono legali. Infatti, a loro avviso, l’autorità competente in materia di asilo avrebbe dovuto esaminare il merito della loro domanda di asilo poiché essi non erano stati riammessi dalla Repubblica di Serbia e l’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo è contrario al diritto dell’Unione.

61. Dall’altro lato, i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto dinanzi al giudice del rinvio un ricorso giurisdizionale amministrativo per carenza nei confronti dell’autorità competente in materia di asilo volto a far constatare che tale autorità è venuta meno ai suoi obblighi non avendo assegnato loro un luogo di collocamento ubicato al di fuori della zona di transito.

62. Il giudice del rinvio ha riunito i due ricorsi e, per ragioni identiche a quelle espresse ai paragrafi da 33 a 45 delle presenti conclusioni, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le stesse questioni pregiudiziali che le aveva deferito nella causa C‑924/19 PPU.

III. Procedimento dinanzi alla Corte

63. Il giudice del rinvio chiede che, nelle due cause riunite, il rinvio pregiudiziale sia sottoposto al procedimento pregiudiziale d’urgenza previsto dall’articolo 107 del regolamento di procedura della Corte.

64. Con decisione del 22 gennaio 2020, la Corte ha deciso di accogliere tale domanda.

65. Hanno presentato osservazioni scritte le parti ricorrenti nei procedimenti principali, il governo ungherese e la Commissione europea. Queste stesse parti e la Commissione hanno presentato anche difese orali all’udienza del 13 marzo 2020.

IV. Analisi

A. Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali

66. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione fra la Corte ed i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che sono loro necessari per la soluzione delle controversie che sono chiamati a dirimere. Una domanda di pronuncia pregiudiziale si giustifica non con la formulazione di pareri a carattere consultivo su questioni generali o teoriche, bensì con la necessità di dirimere concretamente una controversia vertente sul diritto dell’Unione ( 9 ).

67. Nella specie, occorre sottolineare che il giudice del rinvio è stato investito da tutti i ricorrenti nei procedimenti principali di due ricorsi distinti nel loro oggetto, i quali hanno tuttavia dato luogo ad una decisione procedurale di riunione, ossia: – un ricorso volto a far annullare l’ordinanza di rigetto dell’opposizione diretta avverso la decisione di modifica del paese di destinazione e, successivamente, a imporre all’autorità nazionale competente l’avvio di una nuova procedura di asilo, – un ricorso per carenza diretto a far constatare che l’autorità nazionale competente in materia di asilo è venuta meno ai suoi obblighi non avendo stabilito un luogo di collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali al di fuori della zona di transito.

68. È in tale specifico contesto, così definito, che occorre valutare la rilevanza delle questioni sollevate, in modo indistinto, dal giudice del rinvio ai fini della decisione delle controversie principali.

69. Mi sembra pacifico che presenti una siffatta rilevanza, con riferimento al summenzionato ricorso di annullamento, la quinta questione, con la quale il giudice del rinvio interpella la Corte sull’effettività del rimedio esperito avverso la decisione di modifica, il cui esame è conferito, secondo il diritto interno, all’autorità amministrativa che ha adottato tale decisione, senza possibilità di controllo giurisdizionale dell’eventuale rigetto di detto rimedio, su sola iniziativa del destinatario di detta decisione ( 10 ).

70. Nell’ipotesi di una risposta affermativa alla quinta questione, è possibile ritenere che le questioni rientranti nella prima e nella seconda categoria siano parimenti rilevanti alla luce del tenore dell’argomentazione dei ricorrenti nei procedimenti principali concernente la legittimità della decisione di modifica. Questi ultimi fanno valere che tale decisione è stata adottata sulla base di una dichiarazione di inammissibilità della loro domanda di asilo per il motivo, contrario al diritto dell’Unione, relativo al concetto di «paese di transito sicuro» ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo ( 11 ).

71. Nell’ambito della valutazione di ciò che sembra costituire un’eccezione di illegittimità della summenzionata disposizione e del correlativo obbligo per l’autorità nazionale competente di instaurare nuovamente una procedura di asilo, le risposte della Corte concernenti la problematica della summenzionata compatibilità del motivo di inammissibilità con il diritto dell’Unione e delle conseguenze di un’incompatibilità per quanto attiene allo svolgimento della procedura di asilo, come evocata nella prima e nella seconda categoria di questioni pregiudiziali, sono idonee ad essere prese in considerazione dal giudice del rinvio.

72. È vero che le domande di pronuncia pregiudiziale non sono affatto precise per quanto riguarda le disposizioni del diritto procedurale ungherese applicabili in un siffatto contesto. Si deve tuttavia ricordare che, secondo costante giurisprudenza della Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione poste dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli definisce sotto la propria responsabilità, e di cui non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza ( 12 ).

73. Per quanto riguarda le questioni raggruppate nella terza e nella quarta categoria, esposte in maniera alternativa, esse mirano a stabilire se il collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali nel settore della zona di transito costituisca un trattenimento che soddisfa le condizioni previste dalle disposizioni pertinenti delle direttive 2013/32 e 2013/33 o della direttiva 2008/115, a seconda che la situazione di detti ricorrenti rientri nell’ambito di applicazione delle prime due normative o dell’ultima.

74. Tali questioni presentano manifestamente un nesso con la soluzione delle controversie principali concernenti l’eventuale carenza dell’autorità nazionale competente nella fissazione del luogo di collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali. Inoltre, la risoluzione di tali questioni, e pertanto di dette controversie, mi sembra implicare la previa determinazione dello status giuridico dei ricorrenti nei procedimenti principali, come illustrata al paragrafo precedente, il che porta alla conclusione della rilevanza delle questioni raggruppate nella prima e nella seconda categoria ai fini dell’esito delle controversie principali, prese in considerazione sotto l’aspetto del ricorso per motivi di carenza di cui è parimenti investito il giudice del rinvio.

75. Ne consegue che occorre statuire su tutte le questioni sollevate ( 13 ), iniziando dalla quinta, poiché la risposta che dovrà essere fornita alla medesima determinerà la competenza del giudice del rinvio a conoscere del ricorso di annullamento avverso la decisione di modifica del paese di destinazione.

B. Sul diritto ad un ricorso effettivo nei confronti della decisione di modifica del paese di rimpatrio

76. Con la sua quinta questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale che, pur prevedendo un ricorso avverso la decisione dell’autorità amministrativa competente recante modifica del paese di destinazione indicato nella decisione di rimpatrio, conferisce la valutazione di detto ricorso a questa stessa autorità, senza possibilità di un controllo giurisdizionale su sola iniziativa del destinatario di detta decisione.

77. Si deve ricordare che, con atto del 12 febbraio 2019, l’autorità nazionale competente ha respinto la domanda di asilo dei ricorrenti nei procedimenti principali di cittadinanza iraniana in quanto inammissibile, ha ordinato l’allontanamento di questi ultimi verso la Serbia sotto scorta fino alla frontiera serbo‑ungherese e ha pronunciato un divieto di ingresso della durata di un anno. Un atto identico nel suo tenore è stato adottato il 25 aprile 2019 nei confronti dei ricorrenti nei procedimenti principali di cittadinanza afghana. Si tratta, in entrambi i casi, di un atto amministrativo unico e complesso che combina il rigetto della domanda di protezione internazionale e una decisione di rimpatrio e di allontanamento accompagnata da un divieto di ingresso, il che è conforme, a priori, alle prescrizioni dell’articolo 6 della direttiva 2008/115.

78. A seguito della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte della Repubblica di Serbia, i due atti in questione sono stati oggetto di una modifica concernente il paese di destinazione; l’indicazione del summenzionato paese è stata sostituita da quella dell’Iran o dell’Afghanistan, in funzione della cittadinanza degli interessati. Il provvedimento di allontanamento è stato adeguato nello stesso senso. Si deve ritenere, a mio avviso, che ciascuna decisione di modifica costituisca una nuova decisione di rimpatrio e di allontanamento nei confronti della quale i ricorrenti nei procedimenti principali devono disporre di un mezzo di ricorso effettivo, in conformità al combinato disposto dell’articolo 12, paragrafo 1, e dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.

79. Nell’ipotesi in cui il cittadino di un paese terzo sia destinatario di una decisione che gli impone un obbligo di rimpatrio e un allontanamento forzato, nella specie un trasferimento sotto scorta fino alla frontiera serbo‑ungherese, la designazione del paese di destinazione ne costituisce un elemento essenziale e imperativo. È infatti alla luce di tale indicazione che viene effettuata la valutazione del rispetto del principio di non respingimento che si impone agli Stati membri in sede di attuazione della direttiva 2008/115 in conformità all’articolo 5 della medesima. Avuto riguardo a tale obbligo, l’allontanamento (trasporto fisico fuori dallo Stato membro) non può essere effettuato verso una destinazione indeterminata, bensì unicamente verso un paese di rimpatrio definito. Modificando il paese di destinazione indicato nella decisione di rimpatrio e di allontanamento, l’autorità nazionale competente ha adottato una nuova decisione che arreca pregiudizio al loro destinatario e deve, pertanto, poter essere contestata ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2008/115.

80. È giocoforza constatare che tale contestazione è effettivamente prevista dal diritto interno, nella specie dall’articolo 65, paragrafo 3 ter, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, sotto forma di un’opposizione che deve essere proposta entro le ventiquattro ore successive alla notifica della decisione di modifica presso l’autorità amministrativa che ne è l’autore, fermo restando che, ai sensi di detto articolo, «la decisione che statuisce sull’opposizione all’esecuzione non è impugnabile» ( 14 ).

81. Si pone la questione se sia possibile considerare tale opposizione un mezzo di ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. Tale disposizione enuncia, infatti, che «[a]l cittadino di un paese terzo interessato sono concessi mezzi di ricorso effettivo avverso [una decisione di rimpatrio adottata nei suoi confronti] per chiederne la revisione dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza».

82. La formulazione della summenzionata disposizione può sollevare degli interrogativi, nel senso che è possibile chiedersi se la condizione dell’effettività del ricorso sia soddisfatta dal semplice fatto di poter impugnare una decisione di rimpatrio e/o di allontanamento dinanzi all’autorità amministrativa competente, considerato che la precisazione concernente il requisito di imparzialità e di indipendenza è riferita unicamente ai membri dell’«organo competente», terza ed ultima entità prevista in detta disposizione ( 15 ).

83. Un’interpretazione letterale dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 nella sua versione in lingua francese, che riferisca detta precisazione a ciascuno degli organi di ricorso citati o soltanto agli ultimi due, è possibile grazie all’impiego della congiunzione coordinativa «ou» («o» in italiano), la quale serve a collegare elementi aventi la stessa funzione, non nel senso di un’addizione ma di una scelta. Nella specie, tale congiunzione serve a collegare la menzione di tre organi di ricorso, in forma alternativa, aventi ciascuno la capacità di trattare i ricorsi di cui trattasi, il che consente di ritenere che la locuzione che inizia con il termine «composée» possa riferirsi a ciascuna autorità o a ciascun organo menzionati, considerati singolarmente ( 16 ).

84. Mentre le versioni dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 in lingua spagnola («ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») e inglese («before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence») sono simili a quella in lingua francese, le versioni in lingua estone («pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud») e italiana («dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza») sembrano esprimere, per contro, un collegamento del requisito di imparzialità e di indipendenza ai soli membri del terzo organo di ricorso citato. Risulta pertanto che un’interpretazione letterale dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 non è idonea ad offrire una risposta univoca alla questione sollevata dal giudice del rinvio, fermo restando che una versione linguistica divergente non può prevalere da sola su tutte le altre versioni linguistiche ( 17 ). Occorre pertanto fare riferimento all’impianto generale del testo in cui si inserisce la disposizione interessata, nonché alla finalità perseguita dal legislatore dell’Unione ( 18 ).

85. Per quanto riguarda l’interpretazione contestuale, occorre sottolineare che la direttiva 2008/115 intende tenere conto dei «[v]enti orientamenti sul rimpatrio forzato» del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa richiamati nel suo considerando 3. L’orientamento 5, intitolato «Ricorso avverso una decisione di allontanamento», stabilisce, al suo paragrafo 1, che «[n]ella decisione di allontanamento o in occasione del procedimento che sfocia nella decisione di allontanamento, la possibilità di un ricorso effettivo dinanzi ad un’autorità competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza deve essere offerta alla persona interessata» ( 19 ).

86. Inoltre, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 6, della direttiva 2008/115, gli Stati membri sono tenuti non solo a fare in modo che ogni decisione di rimpatrio rispetti le garanzie procedurali previste dal capo III di tale atto, ma anche le «altre pertinenti disposizioni del diritto [dell’Unione]», il che, a mio avviso, include necessariamente le disposizioni della Carta e più specificamente l’articolo 47 della stessa, relativo al diritto ad un ricorso effettivo menzionato nelle presenti conclusioni. Tale obbligo è espressamente previsto nel caso in cui la decisione di rimpatrio venga adottata contemporaneamente con il rigetto in primo grado della domanda di protezione internazionale da parte dell’autorità nazionale competente. Esso trova parimenti applicazione in una fattispecie, come quella oggetto del procedimento principale, corrispondente all’adozione, in un atto di natura amministrativa distinto e da parte della stessa autorità, di una decisione di rimpatrio modificativa ( 20 ).

87. Per quanto riguarda l’interpretazione teleologica, occorre rilevare che, a norma dell’articolo 79, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo principale della direttiva 2008/115 consiste, come emerge dai suoi considerando 2 e 11, nell’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio, basata su norme e garanzie giuridiche comuni, affinché le persone interessate siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità ( 21 ).

88. Per quanto riguarda, più in particolare, i mezzi di ricorso previsti all’articolo 13 della direttiva 2008/115 contro le decisioni attinenti al rimpatrio, le loro caratteristiche devono essere determinate conformemente all’articolo 47 della Carta, il cui primo comma prevede che ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice, nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo medesimo ( 22 ).

89. A sua volta, l’articolo 47, secondo comma, della Carta enuncia che ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata da un giudice indipendente e imparziale. Il rispetto di tale diritto presuppone che la decisione di un’autorità amministrativa che, di per sé, non soddisfa i requisiti di indipendenza e di imparzialità sia sottoposta a un successivo controllo da parte di un organo giurisdizionale che deve, segnatamente, essere competente ad approfondire tutte le questioni pertinenti. La nozione di «indipendenza», intrinseca alla funzione giurisdizionale, implica innanzitutto che l’organo interessato si trovi in posizione di terzietà rispetto all’autorità che ha adottato la decisione oggetto del ricorso ( 23 ). Tale qualità difetta manifestamente nella specie, poiché l’esame del ricorso esperito nei confronti della decisione di modifica del paese di destinazione rientra nelle attribuzioni dell’autorità amministrativa che ha adottato detta decisione.

90. Tale interpretazione è corroborata dalle spiegazioni relative all’articolo 47 della Carta, secondo le quali il primo comma di tale articolo è fondato sull’articolo 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), il quale garantisce il diritto ad un «ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale» ( 24 ). Infatti, la Corte europea dei diritti dell’uomo, la cui giurisprudenza deve essere presa in considerazione, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, ha dichiarato, nella sentenza de Souza Ribeiro c. Francia ( 25 ), che qualora esista una censura plausibile secondo la quale un’espulsione rischia di arrecare pregiudizio al diritto dello straniero al rispetto della sua vita privata e familiare, l’articolo 13, in combinato disposto con l’articolo 8 della CEDU, esige che lo Stato fornisca alla persona interessata una possibilità effettiva di contestare la decisione di espulsione o di diniego di un permesso di soggiorno e di ottenere un esame sufficientemente approfondito e che offra garanzie procedurali adeguate delle questioni rilevanti da parte di un organo interno competente che fornisca garanzie sufficienti di indipendenza e imparzialità.

91. Occorre rilevare che, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, una possibilità di controllo giurisdizionale è effettivamente prevista nel diritto interno nei confronti della decisione dell’autorità amministrativa che statuisce sull’opposizione proposta avverso la decisione recante modifica del paese di destinazione. È precisato, in tal senso, che l’ufficio del Pubblico Ministero controlla la legittimità delle decisioni o delle misure amministrative individuali definitive o esecutive adottate dalle autorità amministrative o da altri organi non giurisdizionali incaricati dell’applicazione del diritto, che non sono state oggetto di un controllo giurisdizionale. Un rappresentante dell’ufficio del Pubblico Ministero, nel caso di una violazione della legge che incida nel merito di una decisione amministrativa, può invitare l’autorità nazionale competente in materia di polizia degli stranieri a porre fine a tale violazione e, se non vi è dato seguito, ad impugnare la decisione definitiva emessa nella causa, ma non è autorizzato a riesaminare la decisione dell’autorità nazionale competente in materia di polizia degli stranieri.

92. Si deve sottolineare, tuttavia, che l’articolo 47 della Carta, relativo al diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, il quale è sufficiente di per sé e non deve essere precisato mediante disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale, conferisce ai singoli un diritto invocabile in quanto tale ( 26 ). Alla luce di tale diritto soggettivo riconosciuto alla persona interessata, si deve ritenere, a mio avviso, che una normativa nazionale che conferisce l’attuazione del controllo giurisdizionale della decisione di un’autorità amministrativa recante modifica del paese di destinazione non al destinatario della medesima bensì ad un organo terzo non soddisfi i requisiti dell’effettività del mezzo di ricorso di cui all’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta.

93. In tale contesto, viene proposto di considerare, al fine di rispettare l’univocità del testo dell’articolo 13 della direttiva 2008/115 per quanto riguarda l’elencazione degli organi di ricorso, che l’effettività del mezzo di ricorso previsto da tale disposizione, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, è assicurata, anche nell’ipotesi di un’azione esercitata dinanzi ad un organo non giurisdizionale, a condizione che quest’ultimo sia composto da membri che presentano garanzie di indipendenza e di imparzialità ( 27 ).

94. Giunto a questa fase delle mie riflessioni, mi sembra necessario attirare l’attenzione della Corte su una difficoltà proveniente dal rapporto fra la soluzione suggerita supra e quella adottata in recenti sentenze relative all’interpretazione del combinato disposto dell’articolo 46 della direttiva 2013/32 e dell’articolo 13 della direttiva 2008/115, letti alla luce degli articoli 18 e 19, paragrafo 2, nonché dell’articolo 47 della Carta, ai fini della determinazione della portata del diritto ad un ricorso effettivo nell’ipotesi, da un lato, di un ricorso esperito nei confronti di una decisione di rimpatrio, adottata immediatamente dopo il rigetto della domanda di protezione internazionale, in un atto di natura amministrativa distinto ( 28 ) e, dall’altro, di un appello contro le sentenze di primo grado confermative di decisioni che respingono domande di protezione internazionale e impongono un obbligo di rimpatrio ( 29 ).

95. In tali sentenze, la Corte ritiene che la tutela giurisdizionale effettiva conferita dai summenzionati testi ad un richiedente protezione internazionale nei confronti di una decisione che respinge la sua domanda e gli impone un obbligo di rimpatrio ricomprenda necessariamente un mezzo di ricorso giurisdizionale ( 30 ), dotato, se del caso, di effetto sospensivo automatico nel caso in cui l’interessato si trovi esposto ad un rischio di trattamento inumano o contrario alla sua dignità, escludendo l’introduzione obbligatoria di un doppio grado di giudizio e di un procedimento di appello avente effetto sospensivo automatico.

96. Risulta da tale giurisprudenza che «l’essenziale è unicamente che sia possibile esperire un ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale», idoneo a soddisfare il requisito dell’effettività del ricorso sancito all’articolo 47 della Carta, il che mi sembra difficilmente conciliarsi con il testo dell’articolo 13 della direttiva 2008/115, esplicito quantomeno per quanto riguarda la designazione di un’autorità amministrativa o di un organo competente in quanto organo di ricorso, e suscita interrogativi, in siffatte circostanze, sulla validità stessa di tale disposizione di diritto derivato.

97. In tali circostanze, mi sembra che una conciliazione dei due approcci sia possibile tramite la mera aggiunta di una precisazione alla giurisprudenza recente della Corte, menzionata in precedenza, indicando che la tutela conferita dall’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, ad un richiedente protezione internazionale nei confronti di una decisione che respinge la sua domanda e gli impone, nello stesso atto amministrativo oppure successivamente in un atto amministrativo distinto, un obbligo di rimpatrio, ricomprende quantomeno un mezzo di ricorso giurisdizionale, nel caso in cui l’autorità amministrativa o l’organo competente chiamato in diritto interno a conoscere di detto ricorso non sia composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza ( 31 ).

98. Risulta dalle considerazioni che precedono che l’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri l’obbligo di prevedere un mezzo di ricorso nei confronti della decisione di modifica del paese di destinazione figurante in una decisione di rimpatrio quantomeno dinanzi ad un organo giurisdizionale, allorché l’autorità amministrativa o l’organo competente chiamati a conoscere di detto ricorso non siano composti da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza.

99. Spetterà al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nell’ambito della sua competenza, le disposizioni del diritto dell’Unione e di garantirne la piena efficacia, verificare se la legislazione nazionale di cui ai procedimenti principali possa essere interpretata in conformità a tali requisiti del diritto dell’Unione o disapplicare ogni disposizione della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, segnatamente l’articolo 65, paragrafo 3 ter, contraria allo scopo dalla direttiva 2008/115, esaminando il ricorso esperito dai ricorrenti nei procedimenti principali.

C. Sul motivo di inammissibilità fondato sul paese di transito sicuro

100. È pacifico che le domande di protezione internazionale di tutti i ricorrenti nei procedimenti principali sono state dichiarate inammissibili dall’autorità nazionale competente in applicazione dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, entrato in vigore il 1o luglio 2018, il quale così recita: «La domanda è inammissibile qualora il richiedente sia arrivato in Ungheria attraversando un paese in cui egli non è esposto a persecuzioni ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, o al rischio di danno grave, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione».

101. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio interpella la Corte sulla compatibilità di tale disposizione con il diritto dell’Unione, questione già sottopostale da un altro giudice ungherese nell’ambito della causa LH (Tompa) (C‑564/18), con la precisazione che, nelle sue osservazioni relative al presente giudizio, il governo ungherese indica che lo stesso intende semplicemente confermare il suo punto di vista espresso nella summenzionata causa.

102. In una sentenza del 19 marzo 2020, aderendo sul punto alle conclusioni dell’avvocato generale Bobek ( 32 ), la Corte ha dichiarato che l’articolo 33 della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, nella specie l’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, che consente di respingere in quanto inammissibile una domanda di protezione internazionale con la motivazione che il richiedente è arrivato nel territorio dello Stato membro interessato attraverso uno Stato in cui non è esposto a persecuzioni o a un rischio di danno grave, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione. Dopo aver ricordato che l’elenco dei motivi di inammissibilità enunciati all’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 è esaustivo, la Corte ha affermato che non è possibile ritenere che la summenzionata normativa nazionale attui uno di detti motivi. Tale conclusione si impone nell’ambito del presente giudizio.

D. Sullo status giuridico dei ricorrenti

1. Sulla portata della seconda questione pregiudiziale

103. La seconda questione sollevata dal giudice del rinvio è intesa a stabilire, in sostanza, la sorte procedurale dei ricorrenti nei procedimenti principali rispetto ad una situazione caratterizzata dal rigetto delle domande di protezione internazionale sulla base del motivo di inammissibilità relativo al «paese di transito sicuro» e dal conseguente rifiuto delle autorità competenti di detto paese di riammettere tali ricorrenti nel loro territorio.

104. Il giudice del rinvio chiede se, in tale contesto e in conformità all’articolo 6 e all’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 18 della Carta, l’autorità nazionale competente sia soggetta ad un obbligo di instaurare una procedura di asilo [(seconda questione, lettera a)], e, in caso di risposta affermativa, se tale obbligo significhi che detta autorità sia tenuta meramente ad assicurare ai ricorrenti nei procedimenti principali la possibilità di presentare una nuova domanda di asilo, la quale non può essere considerata una domanda reiterata, oppure ad avviare d’ufficio una nuova procedura di asilo [(seconda questione, lettera b)], e se, in tale contesto, essa possa applicare altri motivi di inammissibilità o debba esaminare nel merito la domanda di protezione internazionale [(seconda questione, lettera c)]. La Corte è parimenti invitata a precisare il regime giuridico della condizione, menzionata negli articoli 35 e 38 della direttiva 2012/32, relativa alla riammissione o all’ammissione da parte del paese terzo interessato [(seconda questione, lettera d)].

105. Alla luce della formulazione delle summenzionate questioni pregiudiziali, e in particolare degli articoli della direttiva 2013/32 presi in considerazione nelle medesime, letti alla luce delle spiegazioni del giudice del rinvio relative a tali questioni, non mi sembra che la Corte tramite le stesse sia stata interpellata in merito alle conseguenze di un eventuale annullamento della decisione di modifica del paese di destinazione, a seguito del riconoscimento della fondatezza della summenzionata eccezione di illegittimità. In altre parole, a mio avviso, la Corte è unicamente tenuta a precisare gli effetti della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte delle autorità serbe sulla sorte procedurale della loro domanda di protezione internazionale, alla luce delle disposizioni rilevanti della direttiva 2013/32, e ciò a prescindere dalla constatazione di un’illegittimità del motivo di inammissibilità figurante all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo e delle relative conseguenze.

106. Rilevo che, nelle sue osservazioni, il governo ungherese si limita ad affermare che un mancato allontanamento a causa di una mancata riammissione da parte del paese terzo interessato non può far sorgere un obbligo di instaurare una procedura di asilo, definitivamente chiusa a seguito della decisione giurisdizionale nazionale che conferma l’inammissibilità delle domande di protezione internazionale. Tale mera allegazione è intesa unicamente, a mio avviso, ad eludere il dibattito giuridico sulle conseguenze della mancata riammissione, la quale, per definizione, può avvenire solo a seguito di una sollecitazione espressa in tal senso, una volta che la dichiarazione di inammissibilità delle domande di protezione internazionale sia divenuta definitiva ( 33 ).

2. Sulle conseguenze della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte della Repubblica di Serbia

107. Osservo che, come viene constatato nella decisione di rinvio, la condizione della riammissione o dell’ammissione figura agli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32. È sulla base di un ragionamento per analogia con quest’ultima disposizione che il giudice del rinvio afferma che la mancata riammissione da parte della Repubblica di Serbia dovrebbe ripristinare l’obbligo dell’autorità ungherese competente di svolgere una procedura di esame della domanda di protezione internazionale.

108. Al fine di verificare se ciò sia possibile, occorre formulare alcune osservazioni preliminari in relazione al contesto nel quale si inserisce la condizione della riammissione, iniziando dalla collocazione e dal tenore degli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32.

109. Inserite nella sezione III del capo III della direttiva 2013/32 («Procedure di primo grado»), tali disposizioni definiscono i concetti di «paese di primo asilo» e di «paese terzo sicuro» ai fini dell’applicazione dei motivi di inammissibilità della domanda di protezione internazionale previsti all’articolo 33, paragrafo 2, lettere b) e c), di tale direttiva.

110. L’articolo 35 della direttiva 2013/32 stabilisce che il motivo del «paese di primo asilo» si applica qualora il richiedente sia già stato riconosciuto in detto paese quale rifugiato e possa ancora avvalersi di tale protezione, ovvero goda altrimenti di protezione sufficiente in detto paese, tra cui il fatto di beneficiare del principio di «non-refoulement», purché sia riammesso nel paese stesso. L’articolo 38 della direttiva 2013/32 dispone che il motivo del «paese terzo sicuro» si applica, in sostanza, qualora gli Stati membri possano ragionevolmente attendersi che il richiedente, per un legame sufficiente con un paese terzo definito nel diritto nazionale, chieda protezione in detto paese terzo, fermo restando che il richiedente deve trovarsi ivi al sicuro. Nel caso in cui il «paese terzo sicuro» non conceda al richiedente l’ingresso nel suo territorio, gli Stati membri assicurano il ricorso a una nuova procedura di esame della sua domanda di protezione internazionale.

111. Il presupposto di una riammissione accertata è dunque una delle condizioni cumulative di adozione di una decisione fondata sul motivo del «paese di primo asilo», mentre l’ammissione o la riammissione da parte del «paese terzo sicuro» devono essere verificate solo al momento dell’esecuzione nel caso di una decisione fondata sul motivo omonimo, come emerge dai termini univoci dei considerando 43 e 44 della direttiva 2013/32. In ogni caso, ritengo che la condizione di ammissione o di riammissione svolga un ruolo essenziale nella realizzazione della funzione tanto del motivo relativo al «paese di primo asilo» quanto di quello relativo al «paese terzo sicuro».

112. Infatti, i concetti di «paese di primo asilo» e di «paese terzo sicuro» hanno la funzione, mi sembra, di consentire alle autorità degli Stati membri che hanno ricevuto una domanda di protezione internazionale di trasferire la responsabilità dell’esame delle esigenze di protezione internazionale ad un altro paese. Orbene, il correlativo obbligo incombente alle autorità competenti di tale paese di esaminare siffatta domanda nel merito mi sembra avere come corollario la nascita, a favore delle persone interessate, di un diritto soggettivo a che la loro domanda di protezione internazionale venga esaminata nel merito nel corso della relativa procedura. In altri termini, tale diritto implica che un esame nel merito della domanda «abbia luogo, abbia avuto luogo o possa avere luogo in una qualche sede» ( 34 ).

113. È esattamente la necessità di garantire che tale diritto venga rispettato che giustifica, a mio avviso, l’inclusione negli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32 della condizione che impone che il richiedente sia riammesso nel territorio del «paese di primo asilo» o possa entrare nel «paese terzo sicuro». Orbene, ritengo, al pari della posizione espressa dal giudice del rinvio, che, poiché il concetto di «paese di transito sicuro» è simile, benché non possa essere qualificato come equivalente, a quello di «paese terzo sicuro» ( 35 ), gli effetti giuridici della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte delle autorità serbe debbano essere considerati contemplati dall’articolo 38 della direttiva 2013/32.

114. Per quanto riguarda un’esatta individuazione di tali effetti, rilevo che, contrariamente all’articolo 35 di tale direttiva, l’assenza di certezza quanto alla riammissione non osta all’applicazione del motivo di inammissibilità ivi figurante, come dimostra il testo del considerando 44 di detta direttiva e, più specificamente, l’impiego dell’espressione relativa all’esistenza di un «motivo di ritenere che il richiedente sarà ammesso o riammesso» nel paese terzo sicuro ( 36 ). Tuttavia, se, una volta applicato il motivo di inammissibilità del «paese terzo sicuro», le autorità competenti di tale paese negano al richiedente l’ingresso nel loro territorio, l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 pone a carico delle autorità competenti dello Stato membro presso il quale la domanda è stata presentata l’obbligo di garantire la possibilità di avviare una nuova procedura di esame della domanda di protezione internazionale.

115. Ritengo pertanto che l’autorità competente in materia di asilo sia tenuta, nella specie, a conformarsi ad un obbligo di contenuto identico a quello prescritto da tale disposizione.

116. Alla luce della questione se un siffatto obbligo implichi che le autorità nazionali competenti siano tenute a garantire semplicemente al richiedente la possibilità di presentare una nuova domanda oppure a riprendere la procedura d’ufficio, ritengo che un’interpretazione letterale dell’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 non consenta di pervenire ad una risposta univoca. Infatti, mentre la versione in lingua francese può far pensare che l’avvio di una procedura sia subordinato alla presentazione di una nuova domanda da parte della persona interessata [«les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure (...)»], le versioni in lingua spagnola [«los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento (...)»], estone [«tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt (...)»], inglese [«Member States shall ensure that access to a procedure is given (...)»], e portoghese [«os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento (...)»] potrebbero essere intese, per contro, nel senso che incombe alle autorità nazionali competenti riprendere l’esame delle domande di protezione internazionale di cui trattasi.

117. Orbene, come è pacifico nella giurisprudenza della Corte, qualora l’interpretazione letterale non consenta di trarre alcuna conclusione univoca, la portata della disposizione in questione deve essere determinata tramite un approccio sistematico e teleologico.

118. Per quanto riguarda il contesto nel quale l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 si inserisce, non vedo come la prima interpretazione prospettata supra, fondata sulla premessa secondo la quale una persona perde la sua qualità di richiedente protezione internazionale non appena la sua domanda sia stata respinta in quanto inammissibile, potrebbe essere considerata compatibile con la definizione stessa di «richiedente», come sancita all’articolo 2, lettera c), della direttiva 2013/32. Tale disposizione, infatti, qualifica il richiedente come «il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva ( 37 )», fermo restando che la nozione di «decisione definitiva» deve essere intesa, in conformità all’articolo 2, lettera e), della stessa direttiva, nel senso che essa si riferisce a «una decisione che stabilisce se a un cittadino di un paese terzo o a un apolide è concesso lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria a norma della [direttiva 2011/95]». Ne discende che un migrante perde la sua qualità di richiedente protezione internazionale solo al momento dell’adozione di una decisione che esclude il riconoscimento dello status di rifugiato o di persona che necessita di una protezione sussidiaria o, in altre parole, di una decisione che rigetta la domanda nel merito ( 38 ). Poiché le decisioni di rigetto delle domande presentate dai ricorrenti nei procedimenti principali sono, per contro, decisioni di inammissibilità, e non decisioni concernenti il merito della domanda, esse non comportano la perdita della qualità di richiedenti asilo in capo a tali ricorrenti.

119. Analogamente, la prima interpretazione prospettata non mi sembra conciliabile con la finalità della condizione di ammissione o di riammissione, come da me qualificata al paragrafo 112 delle presenti conclusioni, ossia quella di garantire che la responsabilità dell’esame delle esigenze di protezione internazionale sia effettivamente trasferita alle autorità competenti di un altro paese e assicurare in tal modo il rispetto del diritto soggettivo delle persone interessate a che la loro domanda venga esaminata nel merito nel corso della relativa procedura. Infatti, qualora una siffatta interpretazione fosse confermata dalla Corte, la procedura di esame di ogni domanda di protezione internazionale verrebbe chiusa, in caso di mancata ammissione o riammissione, senza che la fondatezza della domanda inizialmente presentata sia stata oggetto di una valutazione da parte dell’autorità nazionale competente.

120. Un approccio teleologico della disposizione in questione mi sembra parimenti deporre nel senso di un rigetto della prima interpretazione. Infatti, dal momento che essa implicherebbe un avvio ex nihilo della procedura di protezione internazionale, tale interpretazione non mi sembra in linea con il requisito che impone che le domande di protezione internazionale siano trattate in maniera rapida, requisito che discende espressamente dal considerando 18 della direttiva 2013/32 («[è] nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale (...)») ( 39 ), e che è parimenti sotteso ad un numero considerevole di altre disposizioni della medesima. Osservo, a tal riguardo, che anche le disposizioni che non impongono alle autorità nazionali competenti termini rigorosi per il compimento di atti procedurali prevedono di norma che questi ultimi debbano essere realizzati «quanto prima possibile». Un esempio indicativo ne è l’articolo 31, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, secondo il quale «[g]li Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata quanto prima possibile».

121. Infine, mi sembra che imporre all’autorità nazionale competente di riprendere l’esame della domanda iniziale sarebbe idoneo a garantire una migliore efficacia delle procedure nazionali, per quanto riguarda l’applicazione del motivo di inammissibilità relativo al «paese terzo sicuro». Tale obbligo sarebbe idoneo a responsabilizzare maggiormente tale autorità nell’ambito di siffatta applicazione, tramite una valutazione rigorosa dell’esistenza di ragioni per ritenere che il richiedente sarà ammesso o riammesso nel paese terzo in questione. Trovo significativo, a tal riguardo, che la Corte abbia recentemente precisato nella sentenza Ibrahim e a. che, qualora uno Stato membro che ha concesso la protezione sussidiaria rifiuti sistematicamente, senza un esame effettivo, il riconoscimento dello status di rifugiati a richiedenti ai quali tale status sia tuttavia attribuibile e tali richiedenti presentino successivamente una nuova domanda di asilo in un altro Stato membro, quest’ultimo può respingere la domanda sulla base dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2013/32, ma incombe al primo Stato membro riprendere la procedura intesa all’ottenimento dello status di rifugiato ( 40 ).

122. Pertanto, sarei incline a privilegiare un’interpretazione dell’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 secondo la quale, nel caso di mancata ammissione o di riammissione, le autorità nazionali competenti sono tenute a riprendere il fascicolo relativo alla domanda di protezione internazionale già presentata dalla persona interessata ( 41 ). Tale domanda dovrebbe pertanto essere considerata come già presentata ai sensi dell’articolo 6 di detta direttiva, e dovrebbero esserle applicati i principi e le garanzie figuranti al capo II della citata direttiva.

123. A tal riguardo, preciso che, nel caso di un nuovo esame della domanda, la decisione dell’autorità nazionale competente potrà fondarsi, di nuovo, su un motivo di inammissibilità, sempreché non si tratti di quello risultante dall’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, contrario al diritto dell’Unione. Tale precisazione non è evidentemente in contrasto con la finalità dell’obbligo di ammissione o di riammissione figurante all’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32, poiché un’eventuale nuova decisione fondata su un altro dei motivi di inammissibilità enumerati nell’elenco contenuto all’articolo 33, paragrafo 2, della stessa direttiva, incluso quello enunciato alla lettera b), non avrebbe come effetto di escludere un esame nel merito della domanda proposta dai ricorrenti nei procedimenti principali, semplicemente differito in tale caso e già effettuato, per ipotesi, nelle altre fattispecie.

124. In ogni caso, anche qualora la Corte ritenesse, nella sua emananda sentenza, che l’applicazione dell’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 debba condurre alla presentazione di una nuova domanda di protezione internazionale da parte delle persone interessate, quest’ultima non potrebbe essere qualificata come «domanda reiterata», ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, con conseguente eventuale dichiarazione di inammissibilità della stessa ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), di tale direttiva ( 42 ). Emerge infatti dalla definizione di «domanda reiterata», prevista all’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, che il motivo di inammissibilità fondato su tale nozione è applicabile solo se la prima domanda presentata sia stata oggetto di una «decisione definitiva» ( 43 ), fermo restando che quest’ultima nozione è sinonimo, come è già stato osservato supra, di«decisione nel merito». Qualora la prima domanda sia stata respinta, come nella specie, con una decisione di inammissibilità, la nuova domanda presentata in conformità all’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 non potrà essere qualificata come «domanda reiterata» ai fini dell’applicazione di detto motivo di inammissibilità.

125. Tale conclusione è suffragata segnatamente dal testo dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, secondo il quale, per decidere dell’ammissibilità di una «domanda reiterata» ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), di tale direttiva, l’autorità nazionale competente deve verificare, nell’ambito di un esame preliminare, se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi «rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95]». Tale formulazione lascia intendere che, affinché una siffatta qualificazione sia giustificata, la domanda iniziale delle persone interessate debba già essere stata esaminata e respinta nel merito ( 44 ).

126. Pertanto, suggerisco alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che, in una situazione in cui la domanda di protezione internazionale sia stata respinta sulla base del motivo di inammissibilità relativo al «paese di transito sicuro» e quest’ultimo neghi l’ingresso nel suo territorio ai richiedenti, l’autorità nazionale competente, indipendentemente dall’illegittimità di tale motivo e dalle relative conseguenze, è tenuta a riprendere d’ufficio la procedura di esame della domanda di asilo e può, in tale contesto, applicare uno dei motivi di inammissibilità previsti all’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32.

127. Inoltre, mentre l’esistenza di una riammissione accertata è una delle condizioni cumulative per l’adozione di una decisione fondata sul motivo del «paese di primo asilo», figurante all’articolo 33, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2013/32, l’ammissione o la riammissione da parte del «paese terzo sicuro» deve essere verificata solo al momento dell’esecuzione di una decisione fondata sul motivo omonimo, contenuto all’articolo 33, paragrafo 2, lettera c), della stessa direttiva.

E. Sul trattenimento

128. Dal momento che l’analisi della seconda categoria di questioni pregiudiziali è sfociata nella conclusione che i ricorrenti nei procedimenti principali dovevano essere considerati richiedenti protezione internazionale, rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/32, occorre procedere ad un esame della terza categoria di questioni pregiudiziali, le quali vertono tutte sulla problematica del trattenimento e con le quali, quanto alle prime quattro, il giudice del rinvio interpella, in sostanza, la Corte, in merito alla compatibilità della normativa nazionale di cui ai procedimenti principali con l’articolo 26, in combinato disposto con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, e con l’articolo 43 della direttiva 2013/32, nonché con gli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33, nella parte in cui detta normativa consente il trattenimento illegittimo di un richiedente protezione internazionale ( 45 ). Orbene, dalle osservazioni del governo ungherese emerge in maniera chiara che quest’ultimo contesta l’applicabilità nella specie dell’articolo 43 della direttiva 2013/32, circostanza che occorre necessariamente verificare in via preliminare.

1. Sull’applicabilità dell’articolo 43 della direttiva 2013/32

129. Dopo aver correttamente sottolineato che molte domande di protezione internazionale sono presentate alla frontiera o nelle zone di transito di uno Stato membro prima che sia presa una decisione sull’ammissione del richiedente, il considerando 38 della direttiva 2013/32 enuncia che gli Stati membri dovrebbero essere in grado di prevedere procedure per l’esame dell’ammissibilità o del merito, che consentano di decidere delle domande sul posto in circo