Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 21 ottobre 1987. - REGNO UNITO DI GRAN BRETAGNA E D'IRLANDA DEL NORD. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE. - ORGANIZZAZIONE COMUNE DEI MERCATI DELLE CARNI OVINI E CAPRINE - " CLAWBACK ". - CAUSA 61/86.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 00431



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

A - Gli antefatti

1 . La questione centrale che si pone nella lite dalla quale mi occupo oggi è se le esportazioni di carne ovina dalla Gran Bretagna negli altri paesi della Comunità possano dar luogo alla riscossione di un importo compensativo del premio variabile alla macellazione (" clawback ") anche qualora la carne esportata non abbia fruito di detto premio variabile, contemplato dall' art . 9 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1980, n . 1837, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine ( 1 ).

2 . Sui particolari mi soffermerò via via . Per il resto, rinvio alla relazione d' udienza .

B - Discussione

1 . Competenza della convenuta ad adottare i regolamenti controversi

3 . Per l' esame della questione se l' art . 9, n . 3, del regolamento n . 1837/80, nella versione del regolamento n . 871/84 del Consiglio costituisca una sufficiente base giuridica per i regolamenti controversi, ritengo utile ricordare tale disposizione :

"In caso di pagamento del premio di cui al paragrafo 1 nella regione 5, la Commissione adotta le misure necessarie per poter prelevare su tutti i prodotti di cui all' art . 1, lett . a ) e c ), al momento dell' uscita dalla regione in causa, un importo pari a quello del premio effettivamente concesso ( 2 ) ".

4 . Le parti in causa si basano anzitutto sull' interpretazione letterale di detta disposizione ma, giacché non danno la stessa importanza a diversi passi di essa, pervengono a risultati opposti .

5 . Il ricorrente pone l' accento sull' espressione "un importo pari a quello del premio effettivamente concesso", mentre la convenuta si basa sulle parole "tutti i prodotti di cui (...)".

6 . Prima facie potrebbe quindi trattarsi di una formula che contenga una contraddizione interna; detta formula è del resto identica alla proposta della Commissione da questa sottoposta al Consiglio durante l' iter legislativo .

7 . L' interpretazione della convenuta, secondo la quale, in caso di concessione del premio variabile alla macellazione degli ovini, il "clawback" andrebbe riscosso su tutti i prodotti di cui all' art . 1, lett . a ) e c ) del regolamento, potrebbe già dar adito a riserve qualora si seguisse fino in fondo il ragionamento della convenuta : il "clawback" dovrebbe in tal caso essere riscosso, ad esempio, nell' ipotesi di corresponsione del premio per la carne ovina, anche sulle capre e sulla carne caprina, ciò che nemmeno la convenuta sostiene .

8 . Queste riserve sarebbero ancora maggiori se si paragonasse la versione iniziale dell' art . 9 del regolamento n . 1837/80 a quella da applicare nel caso di specie . Infatti, a detta disposizione è stata in primo luogo aggiunta la riscossione del "clawback" sui preparati di carne di cui all' art . 1, punto c ); inoltre, vi è una nuova definizione dell' entità del "clawback ": mentre nella precedente versione si doveva riscuotere un "importo equivalente a quello di detto premio", ora si deve riscuotere un "importo pari a quello del premio effettivamente concesso ". Si deve perlomeno desumere da questa precisazione che si può riscuotere il "clawback" su tutti i prodotti di cui all' art . 1, lett . a ) e c ), ma solo per un importo equivalente a quello del premio effettivamente concesso .

9 . Occorre inoltre osservare che secondo la disciplina iniziale del regolamento n . 1837/80, il premio variabile alla macellazione poteva essere versato senza limitazione per i tipi di ovini più diversi, ad esempio per le pecore e per gli arieti, il che era d' altronde conforme, almeno per quanto riguarda le pecore, alla prassi precedente del ricorrente secondo il sistema dei cosiddetti certificati speciali per l' esportazione ( Special export certification : SEC ). Solo adottando, in forza all' art . 9, n . 4, del regolamento n . 1837/80, il regolamento n . 3451/85 della Commissione, del 6 dicembre 1985, la convenuta ha tolto al ricorrente, con la nuova versione dell' art . 1 del regolamento n . 1633/84, la possibilità di versare il premio variabile per tutti gli ovini, disponendo che per gli arieti e per le pecore, o per le loro carcasse, non poteva essere corrisposto il premio .

10 . Per il fatto che il numero degli animali che possono fruire del premio variabile è stato ristretto dalla convenuta, l' espressione "tutti" i prodotti di cui all' art . 1, lett . a ) e c ) del regolamento 1837/80, nella versione del regolamento n . 871/74, del 31 marzo 1984, , invocata così insistentemente dalla convenuta, ha perso una parte della sua rilevanza, giacché ormai tutti i prodotti non potevano più fruire del premio alla macellazione .

11 . Le considerazioni che precedono possono far pensare che, a mio parere, i controversi regolamenti della convenuta non rientrano nell' art . 9, n . 3, del regolamento n . 1837/80 . Non mi pronuncio cionondimeno in questo senso, a causa della giurisprudenza della Corte, la quale attribuisce alla Commissione delle Comunità europee, anche per l' adozione di provvedimenti di esecuzione, un' ampia autonomia .

12 . Così, ad esempio, la Corte ha affermato nella sentenza 30 ottobre 1975 ( causa 23/75 ) ( 4 ) che, quando l' art . 155 del trattato stabilisce che la Commissione esercita i poteri che le sono conferiti dal Consiglio per l' attuazione delle norme da esso stabilite, dal contesto del trattato, nel quale l' articolo va posto, nonché dalle esigenze concrete, emerge che la nozione di "attuazione" va interpretata in senso lato . Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente e attentamente l' andamento del mercato agricolo e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore della politica agricola comune, ad attribuire alla Commissione ampi poteri di valutazione e d' azione . Inoltre, l' art . 155 consente al Consiglio di determinare i presupposti dell' esercizio, da parte della Commissione, dei poteri a questa attribuiti . Qualora i poteri attribuiti alla Commissione dall' art . 37, n . 2, del regolamento di base vadano esercitati secondo il procedimento detto "del comitato di gestione", ciò consente al Consiglio di attribuire alla Commissione poteri di attuazione notevolmente estesi, pur riservandosi, se del caso, di avocare a sé la decisione . Qualora il Consiglio abbia in questo modo attribuito ampi poteri alla Commissione, i limiti della competenza di questa devono essere stabiliti alla luce degli scopi generali dell' organizzazione di mercato, non già con riferimento alla lettera dell' autorizzazione .

13 . Proprio ai principi appena menzionati la Corte si richiama nella sentenza 11 marzo 1987 ( cause riunite 279/84 e altre ) ( 5 ), in cui ha ammesso un nesso soltanto indiretto fra il regolamento d' attuazione adottato dalla Commissione e il regolamento base del Consiglio ( 6 ).

14 . Tenendo conto di questa giurisprudenza, che concede un' ampia autonomia alla convenuta per l' attuazione dei regolamenti del Consiglio, non si può considerare illegittimo il fatto che la convenuta, per conseguire uno degli scopi contemplati dall' art . 39 del trattato CEE ( precisamente quello di stabilizzare i mercati ), si basi su passi isolati di un regolamento del Consiglio non del tutto esente da contraddizioni, per desumerne il potere di agire . Infine la precisazione del regolamento n . 1837/80 ad opera del regolamento n . 871/84 del Consiglio non ha portato ad una chiarificazione totale . Qualora la riscossione di un importo "equivalente a quello del premio effettivamente concesso" fosse autorizzata, la possibilità di riscuotere tale importo sarebbe nel contempo estesa a "tutti" i prodotti contemplati nella disposizione di cui trattasi . Tenuto conto dell' ampia libertà di valutazione conferitele per adottare decisioni in fatto di politica economica, la convenuta poteva quindi basarsi sul passo della norma di delega che essa voleva invocare per il raggiungimento dei suoi scopi .

15 . Alla luce del ripetuto ampio margine discrezionale della convenuta in fatto di politica economica, si deve valutare pure l' assunto secondo il quale la riscossione del "clawback" dovrebbe compensare gli effetti del versamento del premio variabile alla macellazione, i quali si fanno sentire pure per le merci per le quali i produttori di carne ovina non hanno fruito del premio . Sarebbe ingenuo supporre che il premio, il quale viene concesso per gran parte della produzione di carne ovina del Regno Unito ( circa l' 85 %), non influisca sui prezzi della carne ovina per la quale esso non viene corrisposto .

16 . Non è risultato in corso di causa che detto assunto fosse del tutto errato . Anche se sarebbe stato auspicabile che la convenuta fornisse prove controllabili della sua tesi, che si potrebbero forse ottenere da analisi economiche dei costi dei produttori di carne ovina in Gran Bretagna, non è comunque da escludere che la concessione di un premio variabile alla macellazione dia effettivamente vantaggi concorrenziali ai produttori britannici di carne ovina .

17 . A parte ciò si deve ritenere che la disciplina può essere altresì giustificata dall' art . 9, n . 4, del regolamento n . 1837/80 . Secondo questa disposizione, la convenuta può adottare le disposizioni di applicazione dell' art . 9, fra cui in particolare i provvedimenti necessari per evitare perturbazioni degli scambi dovute all' applicazione del premio variabile alla macellazione . La convenuta ravvisa perturbazioni del genere nell' aumento della percentuale di pecore nel complesso delle esportazioni di carni ovine dalla Gran Bretagna in Francia . La convenuta, anche se non ha fornito dati assolutamente certi circa le cause di tale mutamento nella composizione delle correnti commerciali, ha cionondimeno parlato di rilevamenti effettuati sui mercati francesi . E del resto difficile stabilire cosa si debba intendere per scambi normali nell' ambito dell' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine . Mi riferisco alle vicende di questo settore, in particolare alla "guerra del montone" fra il Regno Unito e la Francia, che ha portato alla sentenza causa 232/78 ( 7 ) e, più tardi, alla graduale creazione di un' organizzazione comune dei mercati la cui fase finale non è stata ancora raggiunta . Proprio tenuto conto del fatto che la suddetta organizzazione dei mercati è tutt' ora una "organizzazione in fieri", la quale dispone ancora di sistemi d' intervento diversi a seconda delle regioni, ( 8 ) non si può dimostrare che la convenuta abbia adottato un provvedimento manifestamente erroneo .

18 . Non si può quindi validamente contestare che i due regolamenti impugnati possiedano, nell' art . 9 del regolamento n . 1837/80 ( nella versione del 1984 ), un fondamento giuridico adeguato nello stato - che solo c' interessa qui - in cui si trovava allora il diritto comunitario .

2 . Lo sviamento di potere

19 . Il ricorrente fa carico alla convenuta di essersi valsa dei poteri attribuitile dall' art . 9 del regolamento n . 1837/80 allo scopo di mantenere le esportazioni dei vari tipi di carne ovina dalla Gran Bretagna in Francia in un determinato rapporto mutuo, non già per compensare le eventuali distorsioni di concorrenza che potevano derivare dalla concessione del premio variabile alla macellazione . La convenuta contesta questo assunto .

20 . Benché le dichiarazioni fatte dalla convenuta nell' ambito del comitato di gestione non riguardassero direttamente l' atto giuridico impugnato, si deve cionondimeno desumere la tendenza della convenuta a mantenere entro certi limiti le correnti commerciali di carne ovina, in particolare di carne di pecora ( 9 ).

21 . Dinanzi alla Corte la convenuta ha dedotto che, di fronte a due esigenze contraddittorie - quella di non riscuotere il "clawback", come chiedeva il ricorrente, ovvero quella di fissare un "clawback" del 100%, come riteneva giusto l' interveniente - essa aveva dovuto cercare una via di mezzo .

22 . Giacché a norma dell' art . 9, n . 4, del regolamento n . 1837/80 ( nella versione del 1984 ), i provvedimenti da adottare da parte della convenuta comprendono in particolare le misure necessarie per evitare perturbazioni degli scambi dovute all' applicazione del premio variabile alla macellazione, quindi per stabilizzare i mercati ancora distinti a norma dell' art . 39 del trattato CEE, si deve tenere per fermo che la convenuta è rimasta in proposito, tenuto conto delle circostanze sopra descritte ( 10 ) ancora entro i limiti degli scopi dell' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine nonché del trattato CEE . Non sussiste quindi sviamento di potere .

3 . Trasgressioni del principio della libera circolazione delle merci

23 . Il ricorrente ravvisa nella riscossione del "clawback" un dazio doganale all' esportazione vietato dall' art . 9 del trattato CEE ed una trasgressione del divieto d' istituire restrizioni quantitative all' esportazione tra gli Stati membri .

24 . La convenuta, da parte sua, rinvia alla sentenza della Corte 15 settembe 1982 ( causa 106/81 ) ( 11 ) nella quale è stato affermato che gli effetti del versamento del premio variabile alla macellazione potevano essere compensati e che i pagamenti compensativi a tal uopo non dovevano essere considerati dei dazi doganali all' esportazione .

25 . In proposito, va in primo luogo posto in rilievo che la suddetta sentenza 15 settembre 1982 riguardava lo stato dell' organizzazione dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine . La versione iniziale del regolamento n . 1837/80, che risale al 1980, distingueva il prezzo uniforme per la carne ovina nella Comunità da diversi prezzi di riferimento per le varie regioni della Comunità . Nel 1980, il prezzo base uniforme era di 345 ecu il quintale, mentre i prezzi di riferimento regionali andavano da 293 ecu il quintale per il Regno Unito a 345 ecu per la Francia e a 375 ecu/quintale per l' Italia . Si è quindi tenuto conto, all' atto dell' entrata in vigore dell' organizzazione comune dei mercati, delle differenze esistenti nella Comunità tra i prezzi di mercato . Questi venivano unificati nel 1984 : i prezzi di riferimento erano soppressi e veniva fissato il prezzo base uniforme di 428 ecu il quintale ( 12 ) Abbiamo quindi oggi un' altra situazione di partenza, cui non si può applicare senz' altro un ragionamento relativo al 1982 .

26 . Giacché, secondo la versione iniziale del regolamento n . 1837/80, il premio destinato a compensare la perdita di reddito a norma dell' art . 5 doveva essere calcolato in base alla differenza fra il prezzo di riferimento e il prezzo di mercato, mentre il premio variabile alla macellazione a norma all' art . 9 doveva esserlo in base alla differenza fra il prezzo di mercato e il prezzo base, e il prezzo di riferimento per la regione 5 ( allora : il Regno Unito; attualmente : la Gran Bretagna ) era nettamente inferiore al prezzo base, si poteva effettivamente ammettere, al momento della pronuncia della sentenza 15 settembre 1982, l' esistenza di un rilevante vantaggio concorrenziale per i produttori di carne ovina della regione 5 ( Regno Unito ). Solo con l' adozione del regolamento n . 871 del Consiglio, del 31 marzo 1984, la distinzione tra il prezzo di riferimento e il prezzo di base è stata abbandonata ed è stato quindi stabilito nella Comunità un prezzo base uniforme, il quale serve sia per determinare il premio destinato a compensare la perdita di reddito, sia per determinare l' importo del premio variabile alla macellazione . Quindi, i diversi sistemi di premio vigenti nelle varie regioni della Comunità non si distinguono più se non per il momento del versamento del premio, non già per la sua entità .

27 . Tenuto conto delle differenze, effettivamente notevoli, agli inizi dell' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine, nella struttura del regime d' intervento e tenuto conto della scarsa precisione dell' art . 9, n . 3, del regolamento n . 1837/80, la Corte, nella ripetuta sentenza 15 settembre 1982 ( causa 106/81 ) afferma anzitutto che la riscossione di un tributo all' esportazione, a norma dall' art . 9, n . 3, del regolamento n . 1837/80 era, in linea di principio, indissociabile dal regime d' intervento . Questo tributo non era quindi una tassa d' effetto equivalente ad un dazio doganale ma, in realtà, serviva a compensare esattamente gli effetti del premio alla macellazione ed a consentire così, per i prodotti provenienti dagli Stati o dalle regioni in cui questo premio era concesso, l' esportazione negli altri Stati membri senza perturbare i loro mercati . Qualora infatti, il "clawback" non fosse stato riscosso, la carne di uno Stato che concedeva il premio alla macellazione avrebbe potuto essere offerta sui mercati degli Stati membri a prezzi molto inferiori ( 13 )

28 . Le parti invocano entrambe questo passo della sentenza 15 settembre 1982, per trarne, qui ancora, conclusioni opposte, ponendo l' accento su punti diversi di queste considerazioni . Il ricorrente sostiene che la riscossione del "clawback" è possibile solo qualora serva a compensare esattamente gli effetti del premio alla macellazione, mentre la convenuta ritiene che sia possibile compensare esattamente gli effetti del premio alla macellazione .

29 . In questo contesto va anzitutto rilevato che la causa 106/81 verteva sulla riscossione del "clawback" per l' esportazione di carni ovine che avevano effettivamente fruito del premio alla macellazione . La Corte non aveva quindi alcun motivo di esaminare gli effetti della concessione del premio variabile alla macellazione per le merci che non ne avevano fruito . Credo quindi che ben poco si possa ricavare per la presente causa dal passo citato della sentenza 15 settembre 1982, e ciò tanto per la tesi del ricorrente quanto per quella della convenuta .

30 . Se tuttavia, nell' ambito del sistema d' intervento, a norma dell' art . 9, nn . 3 e 4 del regolamento n . 1837/80 ( nella versione del 1984 ), è possibile riscuotere il "clawback" anche sulle merci che non hanno fruito del premio variabile alla macellazione, deve valere come per il passato, malgrado i progressi dell' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine, quanto la Corte ha affermato nella sentenza 15 settembre 1982 ( 14 ) la riscossione di un importo del genere fa parte del regime d' intervento : non vi si può quindi ravvisare una trasgressione dei principi della libera circolazione delle merci .

4 . Inosservanza dell' obbligo di motivare ( art . 190 del trattato CEE )

31 . Il ricorrente fa carico alla convenuta di aver fatto, nelle motivazioni dei due regolamenti impugnati, asserzioni che non trovano riscontro nei fatti .

32 . Queste censure di forma sono connesse alle censure di merito di cui ho già trattato . Ne è emerso che le valutazioni delle circostanze economiche effettuate dalla convenuta rientrano in un campo nel quale questa dispone di un ampio margine di discrezionalità politico-economica, giacché si tratta di valutare fatti economici complessi . Nel sindacare l' uso di detto margine di discrezionalità, la Corte si è, finora costantemente limitata ad accertare se l' autorità da cui emana l' atto non abbia commesso un errore manifesto o uno sviamento di potere ovvero non abbia manifestamente varcato i limiti del margine di discrezionalità .

33 . Giacché siffatti errori manifesti non hanno potuto essere accertati nelle motivazioni dei regolamenti impugnati e le considerazioni su cui si basa la decisione della convenuta sono ravvisabili - ciò che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, è sufficiente, proprio per quanto riguarda gli atti di applicazione generale ( 15 )- non sussiste nemmeno trasgressione dell' art . 190 del trattato CEE .

C - Conclusioni finali

34 . Alla luce di tutto quanto premesso, proporrei di respingere il ricorso e di condannare il ricorrente alle spese, comprese quelle sostenute dalla interveniente .

(*) Traduzione dal tedesco .

( 1 ) GU 1980, L 183, pag . 1 .

( 2 ) Il corsivo è mio .

( 4 ) Sentenza 30 ottobre 1975 nella causa 23/75, Rey Soda / Cassa conguaglio zucchero, Racc . 1975, pag . 1279, in particolare pag . 1301 .

( 5 ) Sentenza 11 marzo 1987 nelle cause riunite 279, 280, 285 e 286/84, Rau Lebensmittelwerke e altri / CEE ( rappresentata dalla Commissione delle CE ), Racc . pag . 1609 .

( 6 ) Così, per approvare l' azione "burro di Natale" della Commissione, la Corte ha in definitiva ritenuto sufficiente che la suddetta operazione rispondesse agli scopi degli artt . 6 e 12 del regolamento 24 giugno 1968, n . 804, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( GU 1968, L 148, pag . 13 ) ed a quelli dei regolamenti d' attuazione del Consiglio, relativi a scopi diversi dall' operazione "burro di Natale", mentre le varie fasi procedurali degli artt . e 12 del regolamento n . 804/68 non si erano svolte per intero .

( 7 ) Sentenza 25 settembre 1979 nella causa 232/78, Commissione delle Comunità europee / Repubblica francese, Racc . 1979, pag . 2729 .

( 8 ) In proposito, la convenuta si trova qui in una posizione migliore che nelle cause 279, 280, 285, 286/84 nelle quali si trattava, contrariamente a quanto avviene nel presente caso, non già di un' organizzazione in fieri bensì di un' organizzazione dei mercati completa, munita di un sistema d' intervento uniforme su scala comunitaria .

( 9 ) Cfr ., in particolare, il verbale dell' udienza del 4 novembre 1985, nel quale la convenuta ha parlato di una modifica dell' entità del "clawback" nel caso in cui la percentuale di pecore sul complesso delle esportazioni di carne ovina in Francia si collochi al di fuori di una forcella compresa fra il 19,5 e il 24,4 %.

( 10 ) Vedasi sopra, punto 17 .

( 11 ) Sentenza 15 settembre 1982 nella causa 106/81, Julius Kind KG / CEE, Racc . 1982, pag . 2885 .

( 12 ) Regolamento del Consiglio n . 873, del 31 marzo 1984 ( GU L 90, pag . 42 ).

( 13 ) Cfr . punto 21 della motivazione della sentenza .

( 14 ) In particolare punto 21 della motivazione .

( 15 ) Cfr . ad esempio sentenza 12 luglio 1979 nella causa 166/78, Italia / Consiglio, Racc . 1979, pag . 2575, in particolare pag . 2597 .