Cause riunite T-427/04 e T-17/05

Repubblica francese e France Télécom SA

contro

Commissione delle Comunità europee

«Aiuti di Stato — Regime d’assoggettamento della France Télécom alla tassa professionale per gli anni 1994-2002 — Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina il recupero — Vantaggio — Prescrizione — Legittimo affidamento — Certezza del diritto — Violazione delle forme sostanziali — Collegialità — Diritti della difesa e diritti procedurali dei terzi interessati»

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) 30 novembre 2009 II ‐ 4322

Massime della sentenza

In base all’art. 219 CE, le deliberazioni della Commissione sono prese a maggioranza del numero dei suoi membri. Il principio di collegialità così stabilito si fonda sull’eguaglianza dei membri della Commissione nella partecipazione all’adozione di una decisione e, in particolare, implica, da un lato, che le decisioni sono deliberate in comune e, dall’altro, che tutti i membri del collegio sono collettivamente responsabili, sul piano politico, delle decisioni adottate. Benché la Commissione possa, senza per questo violare il principio di collegialità, delegare uno dei suoi membri ad adottare determinate categorie di atti di amministrazione e di gestione, le decisioni con cui la Commissione si pronuncia sull’esistenza di un aiuto di Stato, sulla sua compatibilità con il mercato comune e sulla necessità di ordinarne il recupero presuppongono l’esame di questioni di fatto e di diritto complesse e non possono, in linea di principio, essere qualificate come atti di amministrazione e di gestione. Di conseguenza, posto che il dispositivo e la motivazione di decisioni di questo tipo — le quali devono essere motivate ai sensi dell’art. 253 CE — costituiscono un tutto indivisibile, spetta soltanto al collegio, in forza del principio di collegialità, adottare al tempo stesso l’uno e l’altra. Spetta quindi, in linea di principio, al collegio dei membri della Commissione adottare la versione definitiva delle decisioni che statuiscono in merito all’esistenza di aiuti di Stato e sulla loro compatibilità con il mercato comune. A seguito di detta adozione, soltanto correzioni meramente ortografiche o grammaticali possono ancora essere apportate al testo della decisione, mentre qualsiasi altra modifica spetta esclusivamente al collegio. Non si può escludere, tuttavia, che il collegio dei membri della Commissione incarichi uno o più dei suoi membri di adottare il testo definitivo di una decisione il cui contenuto sostanziale sia stato già definito in riunione. Allorché il collegio fa uso della facoltà di cui trattasi, spetta al giudice comunitario, investito della questione della regolarità dell’esercizio di tale delega, verificare se il collegio possa considerarsi aver adottato la decisione in questione in tutti gli elementi di fatto e di diritto. (v. punti 116-119)

Il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento avviato nei confronti di una persona e tale da sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale di diritto comunitario. Tale principio esige che la persona a carico della quale la Commissione ha avviato un procedimento amministrativo sia posta in grado, durante detto procedimento, di manifestare efficacemente il proprio punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze addebitatile e sui documenti di cui si è servita la Commissione per suffragare le proprie asserzioni circa l’esistenza di una trasgressione del diritto comunitario. In materia di aiuti di Stato, la Commissione non può essere tenuta a presentare un’analisi compiuta rispetto alla misura di cui trattasi nella sua comunicazione relativa all’apertura del procedimento d’indagine formale. Per contro, è necessario che la Commissione definisca sufficientemente il quadro del suo esame al fine di consentire allo Stato membro nei confronti del quale è stato avviato il procedimento di pronunciarsi su tutti gli elementi di diritto e di fatto che costituiscono la motivazione della decisione finale con cui la Commissione statuisce in merito alla compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato comune. Pertanto, la sola circostanza che, nella decisione impugnata, la Commissione abbia modificato la sua analisi circa la natura del provvedimento statale in questione sarebbe tale da comportare la violazione dei diritti della difesa dello Stato membro interessato solo se le indicazioni contenute nella decisione di avvio o, in seguito, fornite in occasione del contraddittorio durante il procedimento amministrativo, non avessero consentito alle autorità nazionali di dibattere efficacemente tutti gli elementi di fatto e di diritto presi in considerazione nella decisione impugnata. Per contro, le differenze tra la decisione impugnata e la decisione di avvio che risultano dal fatto che la Commissione ha fatto propri, in tutto o in parte, gli argomenti invocati dal detto Stato membro non possono comportare una violazione dei diritti della difesa di quest’ultimo. (v. punti 136-138)

Nel contesto del procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato le imprese beneficiarie degli aiuti sono considerate solo come «interessate» in tale procedimento. Ne consegue che l’impresa beneficiaria di un aiuto, lungi dal potersi valere dei diritti della difesa spettanti a coloro nei cui confronti è aperto un procedimento, dispone soltanto del diritto di essere associata al procedimento amministrativo in misura adeguata, tenuto conto delle circostanze del caso di specie. Peraltro, se pure la Commissione non può essere tenuta a presentare un’analisi compiuta rispetto all’aiuto controverso nella sua comunicazione relativa all’avvio del procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, è necessario, per contro, che essa definisca sufficientemente il quadro del suo esame al fine di non svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni. Tuttavia, il diritto degli interessati ad essere informati non va oltre il diritto ad essere ascoltati dalla Commissione. In particolare, non può estendersi al generale diritto di esprimersi in merito a tutti i punti potenzialmente importanti sollevati nel corso del procedimento d’indagine formale. (v. punti 146-149)

La nozione di vantaggio ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, si estende a qualsiasi misura che esenti un’impresa da un onere che essa avrebbe altrimenti dovuto sopportare. La nozione di aiuto è, infatti, più generale di quella di sovvenzione, dato che essa non designa soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti. Pertanto, una misura mediante la quale le pubbliche autorità accordino a determinate imprese un’esenzione fiscale che, pur non implicando un trasferimento di risorse da parte dello Stato, collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più favorevole di quella degli altri contribuenti costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. La Commissione, quando esamina una misura che potrebbe costituire un aiuto di Stato, è tenuta a prendere in considerazione tutti i suoi effetti per il potenziale beneficiario e, in particolare, a dedurre, se del caso, gli specifici oneri gravanti su un vantaggio. Per contro, la sola circostanza che una determinata misura di esenzione sia compensata, dal punto di vista del beneficiario, dall’aggravamento di un onere specifico distinto e senza alcun rapporto con la prima non sottrae la prima alla qualificazione come aiuto di Stato. Pertanto, per determinare se un surplus d’imposizione versato da un’impresa in un certo periodo, a causa di un prelievo forfetario, compensi la differenza d’imposizione favorevole di cui essa avrebbe beneficiato in un altro periodo, occorre procedere all’analisi delle caratteristiche obiettive di tale prelievo forfetario e verificare se esso possa essere o meno considerato come un onere inerente al vantaggio che risulta per l’impresa interessata, eventualmente, dal suo assoggettamento al regime speciale d’imposizione. (v. punti 195-196, 206-208)

La legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato si valuta alla luce delle informazioni di cui la Commissione poteva disporre quando l’ha adottata. Conseguentemente, l’impresa beneficiaria di un aiuto non può lamentare dinanzi al giudice che i dati di cui si è servita la Commissione nella decisione impugnata non avevano alcuna relazione con la realtà, qualora quest’ultima si sia basata su dati che le sono stati forniti dallo Stato membro nel corso del procedimento amministrativo. (v. punti 219, 224)

Ai fini dell’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, occorre determinare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia idoneo a favorire talune imprese o talune produzioni rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione di fatto e di diritto analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dal provvedimento interessato. Tuttavia, la nozione di aiuto di Stato non riguarda i provvedimenti statali che stabiliscono una differenziazione tra imprese e, pertanto, selettivi a priori, qualora tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono. L’onere della prova relativamente all’esistenza di una giustificazione attinente alla natura e struttura del detto sistema grava in linea di principio sullo Stato membro. Ne consegue che l’impresa beneficiaria di un provvedimento statale non può, nell’ambito di un ricorso di annullamento, invocare, a sostegno della sua tesi, elementi di fatto che non erano noti alla Commissione quando ha adottato la decisione impugnata. (v. punti 228-229, 232)

Dal principio della tutela del legittimo affidamento, applicabile specificamente in materia di controllo degli aiuti di Stato ai sensi dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, discende che è possibile invocare la tutela del legittimo affidamento del beneficiario di un aiuto di Stato, a condizione che quest’ultimo disponga di assicurazioni sufficientemente precise, risultanti da un intervento attivo della Commissione, che gli consentano di ritenere che una misura non costituisce un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. In mancanza di una presa di posizione esplicita da parte della Commissione in merito ad una misura ad essa notificata, per contro, il silenzio serbato dall’istituzione non può, sul fondamento del principio della tutela del legittimo affidamento dell’impresa beneficiaria di un aiuto, ostare al recupero dello stesso. Tuttavia, tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti di Stato svolta dalla Commissione ai sensi dell’art. 88 CE, le imprese beneficiarie di un aiuto possono fare, in linea di principio, legittimo affidamento nella regolarità dell’aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal summenzionato articolo. Infatti, un operatore economico diligente deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata. Di conseguenza uno Stato membro le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’art. 88 CE, del pari, non può invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione di una decisione della Commissione con cui quest’ultima gli ordini di recuperare l’aiuto. Non si può però escludere che il beneficiario di un aiuto illegale possa invocare circostanze eccezionali, che possono aver legittimamente suscitato il suo affidamento nella regolarità di tale aiuto, e opporsi, conseguentemente, alla sua ripetizione, ammesso che ne dimostri l’esistenza. Peraltro, la notificazione di una misura statale idonea a procurare un vantaggio ad un’impresa è il mezzo, previsto dal Trattato, che consente agli Stati membri di assicurarsi che essi non concedano un aiuto illegale e alle imprese che esse non beneficino di un siffatto aiuto. Orbene, nei limiti in cui un regime speciale d’imposizione costituisca una modalità di assoggettamento alla tassa professionale derogatoria al diritto comune e relativa a due imprese, non si può escludere a priori che si tratti di un aiuto di Stato. A tal riguardo, in assenza di circostanze eccezionali, quando ad un aiuto è stata data attuazione senza previa notifica alla Commissione, ed è pertanto illegale in forza dell’art. 88, n. 3, CE, il beneficiario dell’aiuto non può riporre, a quel punto, alcun legittimo affidamento nella regolarità della concessione dello stesso. (v. punti 261-263, 270, 276)

La Commissione non è tenuta ad indicare, in una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato illegale, l’importo preciso dell’aiuto da restituire. Infatti, le prescrizioni del diritto comunitario in materia sono limitate a che, da un lato, il recupero degli aiuti illegittimamente concessi porti al ripristino dello status quo ante e, dall’altro, tale restituzione venga effettuata secondo le modalità previste dal diritto nazionale, senza che l’applicazione delle disposizioni di quest’ultimo possa pregiudicare la portata e l’efficacia del diritto comunitario. È quindi sufficiente che il calcolo dell’importo dell’aiuto da recuperare possa essere effettuato, alla luce delle indicazioni che figurano nella decisione, senza difficoltà eccessive. La Commissione può pertanto limitarsi a constatare l’obbligo di restituzione dell’aiuto in questione e lasciare alle autorità nazionali il compito di calcolare l’ammontare preciso dell’aiuto da restituire, in particolare nel caso in cui per tale calcolo sia necessario valutare regimi tributari o previdenziali articolati secondo modalità stabilite dalla normativa nazionale applicabile. (v. punti 297-299)