CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentate il 14 febbraio 2006 1( )

Causa C-84/04

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica portoghese

«Inadempimento – FEAOG, sezione Orientamento – Principio del pagamento integrale delle somme versate dalla Comunità – Pagamento di una tassa di natura retributiva all’autorità nazionale nei procedimenti di concessione degli aiuti »

I – Introduzione

1. La Commissione ha presentato un ricorso in forza dell’art. 226 CE, con il quale chiede alla Corte di giustizia di dichiarare che il Portogallo è venuto meno ai suoi obblighi comunitari, obbligando i beneficiari delle somme concesse dal Fondo europeo agricolo di Orientamento e di Garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»), sezione Orientamento, a versare all’Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Istituto di finanziamento e di aiuto allo sviluppo dell’agricoltura e della pesca, in prosieguo: l’«IFADAP») alcune tasse fissate con riferimento al bilancio totale del progetto che beneficia del sostegno, il che comporta la diminuzione dell’apporto del FEAOG.

2. L’esame degli addebiti e del controricorso evidenzia che la discussione riguarda tre aspetti: il principio del pagamento integrale degli aiuti del FEAOG, sezione Orientamento; l’insussistenza nel summenzionato paese di una riduzione degli aiuti come conseguenza del versamento della tassa; e la natura di quest’ultima.

3. L’interesse maggiore della causa in esame risiede nel fatto che, per la prima volta, la Corte di giustizia ha la possibilità di pronunciarsi sulla summenzionata sezione, mentre frequentemente essa si è pronunciata sull’altra sezione, vale a dire, sulla sezione Garanzia.

II – Ambito giuridico

4. La soluzione adeguata dei problemi sollevati richiede un’esposizione dettagliata della normativa, che evidenzi le peculiarità delle due ripartizioni del FEAOG, per valutare l’applicabilità alla sezione Orientamento della giurisprudenza relativa alla sezione Garanzia. Del pari, occorre esaminare la regolamentazione dell’IFADAP e della tassa nazionale.

A – La normativa comunitaria

1. I fondi agricoli

a) Origine e sviluppo iniziale

5. Il conseguimento degli obiettivi della Comunità comporta, ai sensi dell’art. 3, lett. d), del Trattato CE (attualmente, in seguito a modifica, art. 3 CE) «una politica comune nei settori dell’agricoltura».

6. Per raggiungere gli obiettivi di detta politica, l’art. 40 del Trattato CE (attualmente, in seguito a modifica, art. 34 CE) ha previsto la creazione di un’organizzazione comune dei mercati, permettendo di istituire «uno o più fondi agricoli di orientamento e di garanzia ».

7. La Commissione, sin dalle sue proposte iniziali, ritenne utile la creazione di due fondi, uno per i mercati, con suddivisioni autonome per gruppi di prodotti, e l’altro per il miglioramento delle strutture ( ).

8. Tale suggerimento non fu accolto dal Consiglio che, mediante il regolamento 4 aprile 1962, n. 25, relativo al finanziamento della politica agricola comune ( ), ha istituito un unico strumento, vale a dire il FEAOG, con le sezioni Garanzia e Orientamento.

9. Va sottolineato che, nonostante la sua denominazione, non si tratta di un «fondo» nel senso stretto del termine, poiché esso non dispone di risorse proprie che delimitino il volume delle spese, né gode di autonomia finanziaria ( ). Esso fa parte del bilancio comunitario ( ), e gli si applicano i regolamenti finanziari, fatte salve alcune peculiarità.

b) Le sezioni del FEAOG

10. Benché le due ripartizioni considerate sostengano economicamente la politica agricola, le differenze sono evidenti quando si esaminano i loro ambiti di applicazione.

i) La sezione Garanzia

11. Essa finanzia le spese risultanti dall’applicazione delle organizzazioni comuni di mercato e della politica dei prezzi. Sin dalla riforma della politica agricola del 1993, finanzia anche, in tutto o in parte, altre attività come l’abbandono delle colture, gli aiuti ai redditi o la tutela dell’ambiente.

12. Quanto alla natura delle misure concesse, dispone restituzioni all’esportazione, interventi sui prezzi e aiuti diretti ( ), categoria quest’ultima che quantitativamente supera notevolmente le altre due ( ).

13. Si tratta di spese obbligatorie e difficili da prevedere, il che comporta, nel corso di ciascun esercizio, adeguamenti delle stime alle necessità reali.

14. La sezione Garanzia è risultata la sezione più significativa, avendo dato luogo ad una copiosa giurisprudenza.

ii) La sezione Orientamento

15. Unitamente al Fondo sociale europeo, al Fondo europeo di sviluppo regionale e allo Strumento finanziario di orientamento della pesca, essa fa parte dei Fondi strutturali dell’Unione, incaricati di sostenere le iniziative degli Stati membri volte ad realizzare la coesione economica e sociale ( ), il cui potenziamento mediante l’Atto unico europeo ( ) ha richiesto una nuova regolamentazione di detti fondi, effettuata con il regolamento (CEE) del Consiglio n. 2052/88 ( ), modificato con regolamento (CEE) del Consiglio n. 2081/93 ( ) (in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88, come modificato»).

16. Tale regolamentazione è stata completata con il regolamento (CEE) del Consiglio n. 4253/88 ( ), benché nel caso di specie occorra tener conto della versione di cui al regolamento (CEE) del Consiglio n. 2082/93 ( ) (in prosieguo: il «regolamento nº4253/88, come modificato»).

17. L’ambito normativo sopra descritto mostra che la sezione Orientamento del FEAOG finanzia le azioni messe in atto per conseguire gli obiettivi di cui all’art. 39, n. 1, lett. a), del Trattato CE (attualmente art. 33 CE) e contribuisce al conseguimento degli obiettivi prioritari n. 1, «promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo », e n. 5, «promuovere lo sviluppo rurale: a) accelerando l’adeguamento delle strutture agrarie, nell’ambito della riforma della politica agricola comune, b) agevolando lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle zone rurali» ( ).

18. In particolare, le incombe potenziare e riorganizzare le precitate strutture, compensare gli effetti negativi degli svantaggi naturali, garantire la riconversione delle produzioni agricole e promuovere lo sviluppo di attività complementari per gli agricoltori, cui deve garantire un equo tenore di vita. Del pari deve contribuire allo sviluppo del tessuto sociale delle zone rurali, alla protezione dell’ambiente e al mantenimento dello spazio rurale. Contribuisce altresì ad azioni di assistenza tecnica e d’informazione, sostiene studi ed esperienze pilota relativi all’adeguamento delle strutture agrarie e promuove lo sviluppo rurale nella Comunità ( ).

19. La sezione Orientamento dispone di mezzi molto più modesti di quelli della sezione Garanzia ( ), per quanto ciò che rileva non consista nella sua limitata partecipazione al bilancio, bensì nello stabilire se i mezzi che utilizza siano sufficienti per i problemi che intende risolvere ( ).

2. Il funzionamento del FEAOG, sezione Orientamento

20. L’attività della sezione Orientamento «è complementare alle azioni nazionali corrispondenti» ( ), senza sostituire «le spese strutturali pubbliche o assimilabili a finalità strutturale dello Stato membro» ( ), e si effettua «mediante stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti (…) designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro», ed è «operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni», nel pieno rispetto «delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner» ( ). Pertanto, la cooperazione tra i vari intervenienti costituisce un elemento fondamentale del sistema in esame ( ).

21. La distribuzione delle risorse comunitarie avviene mediante mezzi diretti e indiretti. I primi, meno recenti, implicano la concessione di crediti a progetti di investimento nazionali o regionali promossi dagli Stati e previamente approvati dalla Commissione. I secondi, molto eterogenei, abbracciano molteplici ipotesi, costituendo un meccanismo ideale in caso di numerose domande di scarsa rilevanza economica, e la loro autorizzazione incombe allo stesso Stato membro.

22. La distribuzione si effettua mediante un procedimento di programmazione pluriennale che comincia con la presentazione da parte degli Stati, per ciascuno degli obiettivi prioritari determinati dalla Commissione, di piani di sviluppo ( ). che servono da base perché la Commissione, di concerto con le persone designate dall’amministrazione nazionale, elabori il «Quadro comunitario di sostegno», fissando gli obiettivi, le forme d’intervento e il piano di finanziamento indicativo ( ). A tenore di quest’ultimo documento, l’interlocutore di ciascun paese espone le proposte dei programmi operativi, in base ad una serie di direttrici di intervento, che i progetti devono rispettare per ricevere la sovvenzione comunitaria ( ), il cui importo dipende dalla regione e dall’azione considerata ( ).

23. Ottenuta la conformità, l’organismo nazionale, regionale o locale procede al pagamento del contributo finanziario, che può assumere la forma di anticipo o la forma di pagamento definitivo ( ), con l’avvertenza che «i pagamenti ai beneficiari finali devono essere effettuati senza alcuna detrazione o trattenuta che possa ridurre l’importo dell’aiuto finanziario al quale essi hanno diritto» ( ).

24. Il ruolo degli Stati membri acquista quindi un’importanza vitale sotto vari profili. Da un lato, lo Stato membro ha tante più possibilità di beneficiare del FEOAG quanto più fa prova di efficienza amministrativa ( ). In questo senso, «l’organismo responsabile dell’attuazione di un’azione che beneficia di un contributo finanziario della Comunità vigila affinché essa costituisca oggetto di una pubblicità adeguata, in modo da sensibilizzare i potenziali beneficiari e le organizzazioni professionali alle possibilità offerte dall’azione» ( ).

25. D’altro lato, nell’ambito della valutazione ex post, gli Stati membri sono tenuti ad adottare le misure necessarie per «verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente», per poter « prevenire e sanzionare le irregolarità» e per «recuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza» ( ). Rimane salvo il fatto che i funzionari e gli agenti della Commissione possano effettuare ispezioni «in loco, in particolare mediante sondaggio» ( ). In ogni caso, lo Stato membro interessato e la Commissione si scambiano senza indugio «tutte le opportune informazioni relative all’esito dei controlli effettuati» ( ).

3. Avvertenza finale

26. Il regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui fondi strutturali ( ), ha abrogato, a partire dal 1° gennaio 2000, i regolamenti nn. 2052/88 e 4253/88 ( ).

27. Pertanto:

– I regolamenti nn. 2052/88 e 4253/88, nella loro versione iniziale, disciplinano il periodo di programmazione 1989/1993.

– Per il periodo di programmazione 1994/1999 – quello che interessa nella lite in esame – si deve osservare quanto stabilito dai regolamenti nn. 2052/88 e 4253/88, come modificati.

– Infine, il periodo di programmazione 2000/2006 è disciplinato dal regolamento n. 1260/1999.

28. Lo sviluppo del FEAOG ha inoltre evidenziato che era utile dotare le due ripartizioni di propria autonomia, come la Commissione aveva inizialmente proposto.

29. Il regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 2005, n. 1290, relativo al finanziamento della politica agricola comune ( ), abroga il regolamento n. 25, il regolamento (CE) n. 723/97 ( ) e il regolamento (CE) n. 1258/1999 ( ), e sostituisce il FEAOG con il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e con il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), destinati a finanziare rispettivamente le misure di mercato e i programmi di sviluppo ( ).

30. A tenore dell’art. 11 del nuovo regolamento, applicabile ai due fondi, «salvo disposizione contraria prevista dalla normativa comunitaria, i pagamenti relativi ai finanziamenti previsti dal presente regolamento o agli importi corrispondenti alla partecipazione finanziaria pubblica ai programmi di sviluppo rurale sono versati integralmente ai beneficiari».

B – La legislazione portoghese

1. L’IFADAP

31. Il decreto legge 23 dicembre n. 414/93 ( ) dota questo ente di uno Statuto con norme su denominazione, natura, regime e sede (capo I), attribuzioni (capo II), organi (capo III), gestione patrimoniale e finanziaria (capo IV) e personale (capo V).

32. Nella motivazione si afferma che esso è stato creato nel 1977 per gestire linee di credito a favore dell’agricoltura, della silvicoltura, dell’allevamento e della pesca, e che esso costituisce l’interlocutore esclusivo del FEAOG, sezione orientamento.

33. Essendo un organismo di diritto pubblico, gode di personalità giuridica, di autonomia amministrativa e di bilancio, così come di un proprio patrimonio ( ), e agisce sotto la tutela del Ministro dell’Agricoltura ( ).

34. Fatti salvi i suoi rapporti con i terzi, in cui esso è soggetto al diritto privato, purché non agisca «nell'esercizio di prerogative pubbliche», esso è disciplinato dallo Statuto precitato e, sussidiariamente, dalla regolamentazione relativa alle imprese pubbliche ( ).

35. Detto organismo è tenuto a promuovere l’agricoltura e la pesca, mediante regimi di sostegno economico, diretto o indiretto ( ). In particolare deve:

– garantire il funzionamento dei sistema di sostegno e di aiuti comunitari o nazionali all’agricoltura e alla pesca, collaborando nella concezione e nell’esecuzione dei piani approvati, agendo come unico interlocutore dinanzi al FEAOG, sezione Orientamento, e dinanzi agli altri istituti finanziari europei, specialmente per quanto riguarda le domande di anticipi, di rimborsi, di regolarizzazioni e di regolamento di conti ( ).

– effettuare il versamento degli aiuti, nazionali e comunitari, destinati a finanziare programmi e progetti o a bonificare interessi dei prestiti dei contratti a tale scopo ( ), garantendo la presentazione, la fiscalizzazione e il controllo di detti programmi o progetti ( ).

– intervenire nella valutazione delle azioni prese nell’ambito del FEAOG, sezione Orientamento, e di altri strumenti comunitari, fornendo un’informazione quantitativa e qualitativa sull’efficacia di tali azioni ( ).

36. Una delle sue fonti di introito è costituita dal ricavato della vendita di beni e di servizi ( ).

2. La tassa

37. Il Ministro delle Finanze e il Ministro dell’Agricoltura, dello Sviluppo rurale e della Pesca portoghesi hanno firmato un decreto congiunto il 20 maggio 1996 ( ), con il quale, in base all’art. 5, n. 2, lett. a), in combinato disposto con l’art. 20, n. 1, lett. b), dello Statuto, si è consentito all’IFADAP di riscuotere una «tassa remunerativa» non superiore allo 0,9% dell’importo complessivo dei progetti ad esso presentati, o allo 0,45% se detti progetti non comportano attività di analisi e di decisione.

III – Gli antefatti e il procedimento precontenzioso

38. Durante alcuni controlli effettuati nel 1993, la Commissione ha accertato che i beneficiari del finanziamento del FEAOG, sezione Orientamento, erano tenuti per contratto a versare all’IFADAP l’1,5% dell’importo finanziato.

39. La Commissione ha quindi informato le autorità portoghesi che detti versamenti erano in contrasto con la legislazione comunitaria e le ha invitate a sospenderli e a restituire le somme indebitamente riscosse.

40. Con lettera 20 gennaio 1999, lo Stato convenuto ha riconosciuto, per il periodo compreso tra il 3 agosto 1993 e il 31 dicembre 1994, le irregolarità dei pagamenti effettuati e ha deciso di rimborsare le somme riscosse.

41. A partire dall’ultima data indicata ha cominciato ad applicare un sistema di versamento integrale delle sovvenzioni, mediante un procedimento previsto nel suddetto decreto congiunto del 1996, riscuotendo però a favore dell’IFADAP alcuni diritti come retribuzione per i suoi servizi.

42. La riscossione di detti diritti è terminata nel 1999, data che è coincisa con la fine del programma nazionale di aiuto alla modernizzazione dell’agricoltura e del patrimonio boschivo e con l’entrata in vigore del regolamento n. 1260/1999.

43. La Commissione ha espresso le sue riserve sulla compatibilità del regime vigente tra il 1995 e il 1999 e ha effettuato una missione di controllo in Portogallo dal 9 al 17 marzo 2000. Dai dati raccolti ha dedotto che, con il contratto di aggiudicazione, l’interessato riceveva un formulario perché esso accettasse un addebito sul suo conto per la quantità corrispondente alla tassa, come «servizio prestato dall’IFADAP nell’ambito del summenzionato contratto». Il carattere volontario e facoltativo del versamento si poteva constatare, a quanto pare, durante le riunioni dell’organismo in questione con i singoli.

44. Il 25 luglio 2001 la Commissione ha inviato una lettera di messa in mora, esponendo che il sistema entrato in vigore il 1° gennaio 1995 implicava alcune pratiche che comportavano il versamento di tasse obbligatorie non retributive di attività fornite agli aggiudicatari, simili alle tasse precedentemente applicabili.

45. La risposta ricevuta non è stata giudicata soddisfacente dalla Commissione che, il 13 novembre 2002, ha emesso un parere motivato prima di adire la Corte di giustizia, con ricorso per inadempimento, ex art. 226 CE.

IV – Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

46. Nel ricorso, depositato presso la cancelleria della Corte di giustizia il 20 febbraio 2004, si chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica portoghese ha violato gli obblighi cui essa è tenuta in forza del regolamento n. 4253/88 e dell’art. 10 CE, consentendo all’IFADAP di creare e mantenere in vigore un sistema per la concessione di contributi finanziari dei Fondi strutturali comunitari, con norme sostanziali relative al pagamento di diritti, non volontari né facoltativi, che non retribuiscono servizi, bensì compiti di regola assegnati allo Stato. Nel ricorso si chiede del pari che il convenuto sia condannato alle spese.

47. Nel controricorso, pervenuto il 30 aprile dello stesso anno, si chiede di dichiarare il ricorso infondato e di condannare la Commissione alle spese.

48. Dopo il deposito della replica e della controreplica si è chiusa la fase scritta del procedimento.

49. Il 12 gennaio 2006 si è svolta, su richiesta della Repubblica portoghese, l'udienza, alla quale hanno partecipato entrambe le parti.

V – Analisi del ricorso per inadempimento

A – Esposizione

50. La Commissione sostiene che la Repubblica portoghese viola il diritto comunitario, in quanto riduce sistematicamente gli aiuti concessi dal FEAOG, sezione Orientamento, esigendo che i beneficiari versino alcune somme all’organismo responsabile della gestione delle linee di credito. Tale prassi costituirebbe una violazione del principio del pagamento integrale, che figura in tutti i testi che disciplinano le procedure dei Fondi strutturali e si ricava dall’art. 21, n. 3, del regolamento n. 4253/88, come modificato, nonché una violazione del principio di leale collaborazione di cui all’art. 10 CE.

51. La Repubblica portoghese ritiene compatibile con le norme europee la tassa riscossa dall’IFADAP per i servizi svolti, la considera adeguata e proporzionata e senza incidenza sui contributi della Comunità. Dissente dalla ricorrente quanto alla giurisprudenza invocata, rimproverandole la violazione del principio di sussidiarietà ex art. 5 CE, secondo comma, in relazione con il principio di concertazione di cui all’art. 4 del regolamento n. 2052/88, come modificato.

52. I termini nei quali il ricorso è redatto evidenziano che la Commissione pone in discussione il sistema di esecuzione da parte dello Stato membro convenuto di alcuni aiuti concessi nell’ambito della politica agricola comune nel periodo 1995/1999.

53. Ciononostante, un esame approfondito richiede una delimitazione del nucleo della discussione sotto due profili.

54. Da un lato, i regolamenti del Consiglio disciplinano la prassi delle sovvenzioni da parte della Comunità, prevedendo la concertazione tra tre soggetti: la Commissione, lo Stato e le autorità o organismi designati da detto Stato.

55. Vale a dire, non si deve porre in discussione il regime giuridico, le competenze, l’organizzazione o il funzionamento dell’IFADAP, eccetto quando riguardano i contributi della Comunità.

56. D’altro lato, tra le due sezioni del FEAOG vi sono notorie differenze, poiché esse riguardano ambiti diversi: quello dei mercati o quello delle strutture agricole. Tuttavia le peculiarità dell’una o dell’altra sezione sono di carattere secondario di fronte alla loro caratteristica comune: entrambe attingono al bilancio comunitario, ciò che consente loro di finanziare a loro volta gli interventi inerenti alla loro competenza.

57. Pertanto, occorre esaminare vari aspetti: se il contributo del FEAOG, sezione Orientamento, in generale, debba essere versato totalmente agli interessati; quale fosse il sistema in Portogallo quando vigeva la tassa pagata all’IFADAP; e, qualora sia stata constatata una riduzione indebita, se vi sia una giustificazione.

B – Il principio del pagamento integrale dei contributi comunitari

58. L’analisi delle peculiarità degli aiuti, della legislazione e della giurisprudenza conferma che, salvo indicazioni espresse in senso contrario, i pagamenti effettuati dal FEAOG, sezione Orientamento, devono essere percepiti «integralmente».

1. Gli obiettivi e le caratteristiche delle sovvenzioni

59. Le procedure comunitarie completano quelle degli Stati membri, che devono continuare a eseguire le azioni che, per natura, loro incombono. In questo senso, convengo con il governo portoghese sul fatto che il finanziamento comunitario ha una natura «accessoria» rispetto a quanto fornito dallo Stato stesso. Tuttavia, a mio avviso, detta circostanza non esclude il versamento completo della sovvenzione. Entrambe le circostanze vanno nello stesso senso, senza che vi siano contraddizioni tra di esse, poiché le stesse sono diverse.

60. Se si tollerasse che, direttamente o indirettamente, le autorità nazionali incidessero sull’ammontare finale della copertura fornita dalla Comunità, il sistema sarebbe posto in pericolo, cessando di essere uniforme, poiché qualsiasi paese sarebbe in condizione di riscuotere una tassa in funzione di una percentuale fissata a suo piacimento, la quale non sempre coinciderebbe.

61. Del pari vi sarebbero discriminazioni. In primo luogo, tra gli stessi Stati, poiché gli Stati che presentassero un maggior numero di progetti sovvenzionati otterrebbero trasversalmente più risorse della Comunità attraverso un canale ideato per rispondere ad altre esigenze, e si creerebbero disuguaglianze a seconda del tasso utilizzato ( ). In secondo luogo, tra i beneficiari, poiché la disparità della tassa si rifletterebbe nella quantità assegnata, di modo che, in condizioni identiche, alcuni conseguirebbero un maggior sostegno, tanto nello stesso paese, come negli altri paesi, il che sarebbe ammissibile solamente se, giustificatamente, vi fosse un permesso specifico al riguardo.

62. Anche l’origine degli aiuti offre argomenti a favore di tale ragionamento. Così, l’art. 2 del regolamento finanziario del 1977 ( ) prescriveva l’impiego dei crediti conformemente al principio di buona gestione, il che rinvia ai principi di economia e di efficacia. Proprio quest’ultimo principio richiede il miglior rapporto possibile tra i mezzi e i risultati ( ), che si ottiene quando gli aggiudicatari possono disporre integralmente dell’importo concesso, senza distrarne una parte per il finanziamento di altre spese, a meno che, ancora una volta, ciò non sia consentito espressamente dal legislatore.

2. La normativa

63. L’art. 21, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, come modificato, impone di effettuare i versamenti, «senza alcuna detrazione o trattenuta».

64. Non allude ad un versamento «integrale», come fa il regolamento n. 1290/2005 ( ); però da tale omissione non si deve dedurre che si tratta di concetti antonimi, poiché i termini impiegati esprimono la stessa idea.

65. Il comportamento dello Stato membro convenuto avalla tale tesi, poiché esso non ha chiesto il pagamento della tassa, nel periodo di programmazione 2000/2006, quando era in vigore il regolamento n. 1260/1999, il cui art. 32, n. 1, ultima frase, era di un tenore simile a quello summenzionato ( ).

66. Altri riferimenti all’«integrità» appaiono nelle norme sul FEAOG, sezione Garanzia, come anche in alcune norme anteriori al regolamento n. 4253/88, come modificato ( ).

67. Benché le due sezioni del FEAOG siano perfettamente diverse, esse hanno la medesima fonte: il bilancio comunitario. La coincidenza nell’origine delle risorse impone un regime simile per quanto riguarda i pagamenti, come il principio della corrispondenza fra l’importo concesso e l’importo ricevuto.

3. La giurisprudenza

68. La Corte di giustizia ha esaminato più volte la questione dell’«integrità» dei contributi del FEAOG, sezione Garanzia, formulando alcuni argomenti che, quanto all’origine comune dei crediti, si applicano agevolmente alla sezione Orientamento, sulla quale essa non si è pronunciata.

69. La sentenza Jensen e Korn-og Foderstofkompagniet ( ) esaminò un caso nel quale le autorità danesi compensarono aiuti comunitari con crediti tributari nazionali ( ), ma detta compensazione non diminuiva gli aiuti ( ). Occorre sottolineare, inoltre, che, pur avendo riconosciuto un ampio grado di autonomia interna per la gestione delle somme versate dalla Comunità, la Corte ha precisato che la detta gestione aveva come limite, «l’esigenza di uniforme applicazione del diritto comunitario, al fine di evitare una disparità di trattamento tra gli operatori economici» ( ).

70. La Corte ha insistito su questo punto nella sua sentenza Kellinghusen e Ketelsen ( ), concernente i regolamenti nn. 805/68 e 1765/92 ( ), anche se i problemi in quella causa riguardavano le spese amministrative ( ). Nel presente ricorso per inadempimento occorre sottolineare vari aspetti della pronuncia giurisprudenziale. In primo luogo, il fatto che, a tenore della finalità perseguita dal regolamento, se si consentisse agli Stati membri di ridurre l’importo dei versamenti per far fronte a spese amministrative, verrebbero create disparità di trattamento fra gli agricoltori dello stesso paese e quelli di altri paesi, pregiudicando l’uniforme applicazione del diritto europeo ( ). In secondo luogo, la Corte in tale pronuncia si è discostata dalla sua sentenza Denkavit Futtermittel ( ), basata sul regolamento n. 1725/79 ( ), le cui disposizioni, al pari di quanto avvenuto nei summenzionati regolamenti, non menzionavano il versamento integrale degli aiuti e non impedivano di reclamare il rimborso delle spese relative ai controlli ( ). Infine, va segnalata la riflessione della Corte quanto al fatto che non si possono interpretare alcune disposizioni che prevedono il pagamento integrale degli aiuti alla luce di altre disposizioni che non si basano su tale regola ( ).

71. Le dette tre affermazioni della Corte furono inserite nella sentenza Grecia/Commissione ( ), nella quale la Corte ha esteso il rifiuto della giurisprudenza Denkavit Futtermittel alla sentenza Bussone ( ), dove si era ammessa la possibilità che gli Stati membri subordinassero i finanziamenti a talune contropartite, ma soltanto in mancanza di disposizioni sul sistema di finanziamento delle spese relative ai controlli ( ).

72. Inoltre, è priva di rilevanza la sentenza Samvirkende Danske Landboforeninger ( ), invocata, congiuntamente alle ultime due sentenze, dal governo portoghese a sostegno della sua tesi, poiché essa riguarda un’ipotesi diversa da quella esaminata nel ricorso in esame. Vi si tratta infatti dell’incidenza sulla politica agricola comune dell’incremento nel tempo, in Danimarca, dell’imposta fondiaria, incompatibile con il Trattato CE, in quanto, per la sua incidenza sulla formazione dei prezzi, o per il fatto di modificare la struttura delle aziende agricole, essa ostacolava il funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato.

C – La riduzione in Portogallo dell’importo del contributo comunitario

1. L’esistenza di una diminuzione

73. Ai sensi dell’art. 21, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, come modificato, gli aiuti comunitari devono essere versati integralmente ai beneficiari, il che implica che le deduzioni sono vietate all’atto del versamento. Il divieto di diminuzione deve estendersi a tutti gli oneri che abbiano un rapporto diretto e intrinseco con le somme versate ( ).

74. Alla luce di tale premessa occorre esaminare la situazione in Portogallo.

75. Secondo il governo convenuto, poiché il contributo FEAOG, sezione Orientamento, finanzia in generale, dal 75% all’85% dell’importo del progetto, mentre il resto, fra il 15% e il 25%, viene fornito dallo Stato, il fatto che la tassa si calcoli in base all’importo totale non significa che l’interessato la versi con crediti europei, che egli percepisce integralmente, e non vi sarebbe pertanto violazione dell’articolo citato.

76. Tale argomento dev’essere respinto, poiché non si può imputare tutta la tassa a una delle due fonti di finanziamento ( ).

77. Se l’importo delle tasse dell’IFADAP si determina in funzione del costo finale, esso riguarda proporzionalmente le somme destinate a coprirlo, senza alcuna esclusione. Ad esempio, in una procedura del valore di 100 unità, se lo Stato apporta 20 e la Comunità 80, la prova del nove dimostra che, quanto allo 0,9 chiesto, il primo contribuisce con lo 0,18 e la seconda con lo 0,72, e la sua partecipazione finanziaria è ridotta nella stessa misura.

78. Di conseguenza, è errata l’affermazione secondo cui il singolo percepisce tutto il versamento promesso, poiché da esso si deve dedurre il suddetto onere, il che ci porta ad esaminare il funzionamento di tale regime.

2. Il funzionamento del sistema

79. Secondo la Commissione, dopo lo svolgimento delle formalità richieste, il richiedente riceve il contratto di concessione della sovvenzione, accompagnato da un formulario, che deve rinviare entro sessanta giorni, autorizzando l’IFADAP ad addebitare sul suo conto l’importo fatturato dei servizi forniti. Non si definiscono però le prestazioni, né si avverte l'interessato dell’asserito carattere volontario del pagamento. Detti elementi sarebbero stati accertati durante il controllo svoltosi dal 9 al 13 marzo 2000 ad opera dei funzionari della Commissione, in collaborazione con il menzionato organismo.

80. Il governo portoghese ricorre al principio dell’onere della prova per contestare le tesi della ricorrente, qualificandole come supposizioni, e per respingere le conclusioni tratte dal controllo effettuato.

81. Secondo una giurisprudenza consolidata, per provare l’inadempimento del diritto comunitario, si deve dimostrare l’inadempimento, apportando alla Corte di giustizia tutti gli elementi pertinenti, senza che siano sufficienti mere presunzioni ( ).

82. Orbene, il principio summenzionato, rifuggendo da concezioni semplicistiche, ha ammesso che, mediante un ragionamento conforme ai principi del discernimento umano, fondato sulla logica razionale, il senso comune e l’esperienza, si ritengano comprovati alcuni fatti a partire da alcuni dati frammentari.

83. Nella causa in esame, sebbene nessuna delle parti abbia prodotto una copia dei documenti inviati agli aggiudicatari e la relazione della missione sia stata solamente allegata alla replica – questione di cui mi occuperò più avanti –, vi sono indizi sufficienti per non dubitare della veridicità del comportamento descritto dalla ricorrente.

84. La relazione dettaglia le condizioni, il metodo e le attività dell’ispezione. Individua i beneficiari controllati – sedici –, come i progetti autorizzati –trentadue –, compresi, oltre ai loro numeri di registrazione e alla loro data di approvazione, gli importi dell’aiuto, le quote finanziate dallo Stato o dalla Comunità e l’importo della tassa corrispondente ( ).

85. La relazione riproduce del pari le dichiarazioni degli aggiudicatari sulle prestazioni dell’IFADAP, prima del contributo e dopo, o sul carattere volontario e facoltativo della tassa. A questo proposito, i beneficiari controllati concordano sostanzialmente nel fornire una descrizione del comportamento dell’organismo nazionale identica a quella che figura nel ricorso, tanto che si deve considerare come certo il funzionamento del sistema nei termini impiegati dalla ricorrente.

86. La versione portoghese dei fatti, che insiste sulla natura facoltativa della tassa, difetta di qualsiasi supporto fattuale.

87. Si può criticare, fondatamente, il fatto che la relazione sia stata prodotta in giudizio soltanto con la replica e che, a causa della sua mancata produzione, non fosse conosciuta nei dettagli nonché il fatto che si sia omesso di riferirne il contenuto allo Stato interessato. Però tali circostanze non ledono il diritto della difesa, poiché nel ricorso figurano le conclusioni di detto documento ( ), che sono state utilmente contestate ( ). Del pari va segnalato l’intervento dello stesso IFADAP alla riunione preparatoria di Lisbona del 9 marzo 2000 e ai sopralluoghi ( ).

88. Quanto all’altra censura della convenuta, non appare criticabile il numero limitato di sopralluoghi effettuati. Un controllo più assiduo avrebbe comportato grandi difficoltà pratiche; inoltre, il regolamento n. 4253/88, come modificato, impiega il termine «sondaggi» ( ).

89. La denominazione «tassa» allude all’obbligatorietà e la disciplina del decreto congiunto del 1996 non fa pensare che, una volta fissata, il suo versamento sia facoltativo ( ).

90. Infine, vi sono certe contraddizioni tra l'asserita volontarietà e la finalità retributiva dei servizi svolti dall’IFADAP, poiché, se si ammettesse tale caratteristica, il costo delle prestazioni fornite a tutti si ripercuoterebbe unicamente su coloro che pagano. Inoltre, se si considerasse la tassa come una controprestazione – come «tassa retributiva»–, il suo importo dovrebbe essere calcolato in funzione dell’aiuto fornito, e non utilizzando due percentuali fisse che si basano soltanto sull’importo del progetto ( ).

D – Sull’esistenza della giustificazione

91. Il sistema instaurato dalla Repubblica portoghese, in forza del quale i fondi strutturali comunitari non sono versati integralmente ai beneficiari, è in contrasto con l’art. 21, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 4253/88, come modificato. Occorre però esaminare se non vi sia alcuna giustificazione per tale violazione.

92. Anzitutto, devo ricordare che, come ho già osservato, la giurisprudenza ha stabilito che le eccezioni alla regola del pagamento integrale devono essere indicate espressamente nelle disposizioni da applicare ( ).

93. Il contesto giuridico comunitario nel caso in esame non prevede alcuna deroga. Tuttavia, lo Stato convenuto giustifica la tassa affermando che essa servirebbe a retribuire l’IFADAP per i compiti svolti, che espone in dettaglio, distinguendo secondo che l’attività abbia luogo prima o dopo la concessione della sovvenzione. Sottolinea del pari l’importanza di dette prestazioni ( ) che, essendo effettuate come lo farebbe qualsiasi altro operatore del settore, sono disciplinate dal diritto privato ( ).

94. Tale argomentazione è artificiale e contraddittoria. In primo luogo, non sono in discussione nel caso di specie le funzioni dell’IFADAP. Non si devono nemmeno delimitare le funzioni che esso esercita in quanto interlocutore del FEAOG, sezione Orientamento, né quelle che essa esercita come privato, poiché, se gli interessati non ricevono tutto l’aiuto concesso dalla Comunità, è irrilevante che l’importo dedotto compensi le spese amministrative o retribuisca l’assistenza tecnica.

95. In secondo luogo, mi sono già espresso sull’incoerenza di configurare la tassa come retributiva e come volontaria, allo stesso tempo, poiché la possibilità di eludere il pagamento difficilmente si concilia con la finalità di costituire la controprestazione dell’assistenza fornita in un regime di libera concorrenza.

96. In ogni caso, l’obiettivo dei fondi strutturali giustifica l’interesse delle autorità nazionali a che i loro cittadini ottengano il maggior numero possibile di aiuti, poiché tali aiuti favoriscono il paese ( ). Tale circostanza e la complementarietà degli apporti comunitari implica uno sforzo che gli Stati devono effettuare loro stessi, di modo che, ordinariamente, una maggiore efficienza amministrativa comporterà in via di principio un aumento delle spese, che, salvo disposizione in senso contrario, non devono essere ripercosse su chi versa l’altra parte degli aiuti.

E – Il principio di leale collaborazione

97. La Commissione, a sostengo delle sue tesi, adduce il principio di leale collaborazione, mentre il governo portoghese rafforza le sue tesi con il principio di sussidiarietà.

1. La leale collaborazione

98. L’art. 10 CE enuncia il principio di leale collaborazione, obbligando gli Stati membri ad adottare «tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente Trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni (…)».

99. La ripercussione della tassa sul contributo della Comunità infrange detto obbligo, impedendo ai beneficiari di riscuotere il contributo senza detrazione né trattenuta, a differenza di quanto prescritto dal regolamento n. 4253/88, come modificato, e la violazione di detto obbligo dispensa dal menzionare espressamente la violazione più generale del principio citato.

2. La sussidiarietà

100. L’art. 5 CE, secondo comma, ha sancito nel diritto scritto questo principio, circoscrivendolo agli ambiti non attribuiti esclusivamente alla Comunità ( ).

101. Lo Stato convenuto lo invoca unitamente all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88, come modificato, che esige il «partenariato» fra la Commissione, lo Stato membro e le autorità o organismi competenti, dato che le azioni comunitarie coesistono con quelle nazionali. In questo senso, sostiene che non sono criticabili i servizi svolti dall’IFADAP né la loro controprestazione, poiché con gli uni e con l'altra tale istituto coopera nel modo più corretto ed efficace all’accesso ai programmi del FEAOG, sezione Orientamento.

102. Ciononostante, appare evidente che i regolamenti nn. 2052/88 e 4253/88, nonché le loro modifiche, sono stati adottati nel rispetto dei limiti delle competenze della Comunità, essendo impossibile raggiungere l’obiettivo perseguito, vale a dire quello di garantire l’uniformità del sistema di aiuti strutturali, con misure interne come quelle disposte nel caso in esame, che comportano un disparità di trattamento.

103. Inoltre, il principio del pagamento completo riguarda il contributo di uno dei partner chiamati a cooperare, che gode di piena libertà di subordinare il suo apporto ad alcune condizioni.

104. Si deve aggiungere, infine, che il principio di sussidiarietà non comporta alcun effetto quanto alla ripartizione dei compiti prevista nell’ambito degli interventi strutturali e, di conseguenza, quanto all’attività dell’organismo nazionale.

VI – Sulle spese

105. A tenore dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché si deve accogliere il ricorso della Commissione, ed è stata chiesta la condanna della Repubblica portoghese alle spese, quest’ultima dev’essere condannata.

VII – Conclusione

106. Conformemente alle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di giustizia di:

1) dichiarare che la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi impostile dall’art. 21, n. 3, secondo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88, per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi di vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, nella versione di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082, avendo e creato e mantenuto in vigore un procedimento di concessione degli aiuti del Fondo europeo di garanzia agricola, sezione Orientamento, che implica il versamento di diritti che diminuiscono ingiustificatamente il contributo comunitario.

2) condannare la Repubblica portoghese alle spese.