Il problema della scelta delle quotazioni sulle quali doveva essere basato il prezzo franco frontiera. Va osservato, preliminarmente, che nel periodo che c'interessa il mercato italiano era frazionato (il granoturco importato era cioè quotato ad un livello inferiore a quello del granoturco prodotto in Italia). Va inoltre tenuto presente che tale situazione non era determinata da eventuali differenze qualitative (come sostiene l'attrice nella causa principale e come sarebbe concepibile), nel qual caso, effettuando il calcolo in base alla qualità standard italiana, si sarebbe giunti ad un livello di prezzo uniforme. In corso di causa abbiamo infatti appreso dalla Commissione che, anche tenuto conto di talune differenze qualitative effettivamente esistenti, restava sempre una differenza di prezzo dell'ordine di 3000 Lit. circa (sulla piazza di Padova) fra il granoturco importato e quello italiano. In realtà, il suddetto fenomeno del frazionamento del mercato non è stato pienamente chiarito durante il procedimento. Probabilmente — è stato detto — la forte domanda di granoturco italiano (che non copre il fabbisogno del mercato interno) era determinata da motivi psicologici, come pure dalla circostanza che il prodotto veniva messo in commercio in piccoli quantitativi e attraverso un'ampia rete di distribuzione. Inoltre, è forse rilevante che, secondo il regime di prelievi allora vigente (e sul quale avrò occasione di ritornare), il prelievo intracomunitario, riscosso sui cereali di produzione interna, veniva ridotto di un importo forfettario: la domanda di granoturco prodotto in Italia, da parte degli importatori degli altri Stati membri, superava perciò quella di granoturco originario dei paesi terzi, che si poteva importare a prezzo conveniente, dato il livello alquanto basso del prezzo di entrata italiano. La questione, in fin dei conti, può restare aperta. Ciò che conta è il fatto che in Italia le quotazioni del granoturco indigeno e di quello importato erano senz'altro divergenti.

Stando così le cose, la Commissione cerca — com'è noto — di giustificare il fatto di essersi basata sulle quotazioni del granoturco importato per la fissazione dei prezzi franco frontiera, facendo principalmente riferimento alla sentenza 16-65 (Racc. 1965, pag. 910). Come certamente ricordate, anche in quella causa si trattava della validità del prezzo franco frontiera, e la questione da risolvere verteva anche allora sul se questo prezzo potesse essere legittimamente basato sulle quotazioni relative a cereali raccolti al di fuori degli Stati membri, e che si trovassero in libera pratica nello Stato membro esportatore. Come sapete, la Corte si è pronunciata in senso positivo, motivando la sua decisione nel senso che il regolamento n. 19 non ha inteso far distinzione tra i prodotti raccolti nello Stato membro esportatore e quelli che vi si trovano in libera pratica. Questo principio, valido per le esportazioni di orzo dai Paesi Bassi, deve applicarsi — ad avviso della Commissione — anche nell'attuale procedimento, per quanto riguarda le esportazioni di granoturco dall'Italia. Questa tesi a prima vista suggestiva può tuttavia dar adito ad alcune obiezioni, che riguardano, in particolare, differenze nella situazione di fatto. Se non erro, nella causa 16-65 la Commissione ha provato che non esistevano differenze di prezzo fra cereali indigeni e cerali importati: nei Paesi Bassi, secondo il principio per cui merci uguali sono intercambiabili ed influiscono reciprocamente sulla formazione dei rispettivi prezzi, si era determinato un prezzo di mercato uniforme. Questo fatto è stato richiamato nelle conclusioni dell'avvocato generale, e si può certo ritenere che anche la Corte ne abbia tenuto conto nella sua pronuncia. Nella fattispecie, però, la situazione è diversa. Come abbiamo accennato, in Italia si è avuta a suo tempo — in contrasto con taluni principi economici — la formazione di due mercati distinti, uno per il granoturco indigeno e l'altro per quello importato. Si può dire, quindi, che nella causa 16-65 non esisteva una problematica come quella che dobbiamo ora affrontare, e ci si dovrebbe perciò guardare dal risolvere il presente caso con un semplice rinvio alla sentenza 16-65, cioè affermando — come allora — che la validità delle decisioni con cui vengono fissati i prezzi franco frontiera non è inficiata dalla circostanza che detti prezzi siano stati calcolati in base a quotazioni relative al prodotto importato.

A mio avviso, la soluzione va cercata ora nell'interpretazione sistematica del regime dei prelievi, quale risulta dai vari regolamenti comunitari in materia. È chiaro che non va presa in considerazione isolatamente la norma contenuta nel regolamento n. 89, secondo cui il prezzo franco frontiera dev'essere fissato in base al prezzo più favorevole per lo Stato membro importatore (prezzo che, all' epoca considerata, era effettivamente quello del granoturco importato). A ciò osta infatti la circostanza essenziale che, col contemporaneo regolamento n. 86, venivano espressamente istituiti, per gli scambi intracomunitari, due sistemi diversi, a seconda che si trattasse di merci importate da paesi terzi ovvero di prodotti raccolti in uno Stato membro. In quest'ultimo caso si applicava il prelievo intracomunitario, pari alla differenza tra il prezzo franco frontiera e il prezzo d'entrata, diminuita di un importo forfettario a titolo di preferenza intracomunitaria. Trattandosi invece di cereali non raccolti nello Stato membro esportatore doveva essere applicato il più elevato prelievo «paesi terzi». A garanzia dell'osservanza di questa disciplina differenziata era espressamente prescritto che si doveva fornire la prova (mediante presentazione del certificato di circolazione delle merci, modello DD 4) del fatto che i cereali erano stati raccolti nello Stato membro esportatore, come pure che le autorità competenti di questo Stato dovevano attestare, dopo la verifica, l'esattezza della dichiarazione dell'esportatore, al fine di evitare ogni possibilità di frode. Ora, non sembra conforme all'economia di queste norme il fatto che, per il calcolo di un elemento essenziale nella determinazione del prelievo intracomunitario riservato ai cereali indigeni (cioè del prezzo franco frontiera), sia stato scelto come base il prezzo dei cereali importati, sottosposti ad una specifica disciplina. A ciò aggiungasi che il metodo adottato dalla Commissione (calcolo in base ai prezzi dei cereali importati) avrebbe potuto avere la conseguenza di rendere molto più difficili o addirittura di impedire gli scambi intracomunitari di cereali indigeni. L'attrice nella causa principale ha cercato di dimostrare quanto reale fosse questo pericolo, facendo riferimento, in primo luogo, al forte divario esistente fra il prezzo del prodotto importa to e quello del prodotto indigeno (divario superiore al summenzionato importo forfettario) e, in secondo luogo, alla notevole riduzione dell'utile dell'esportatore di cui si tiene conto nel fissare il prezzo franco frontiera. Il fatto che venga in tal modo ostacolato il commercio intracomunitario di cereali indigeni è certamente in contrasto con lo scopo dichiarato del regolamento n. 19, che è quello di favorire lo sviluppo degli scambi all' interno della Comunità. L'interpretazione sistematica del regime dei prelievi porta quindi a considerare legittimo esclusivamente il metodo secondo il quale, verificandosi l'ipotesi di un mercato frazionato, i prezzi franco frontiera devono essere basati sui prezzi vigenti per i cereali raccolti nello Stato membro esportatore.

A ciò la Commissione contrappone tuttavia un argomento al quale non si può negare un certo peso. Essa fa presente che, all'epoca in cui il prezzo franco frontiera del granoturco veniva ancora calcolato, in Italia, in base alle più elevate quotazioni del granoturco italiano, si erano avute numerose frodi. Gli importatori avevano falsificato i certificati di circolazione delle merci oppure, in base a false dichiarazioni, erano riusciti ad importare in Germania granoturco originario dei paesi terzi, pagando il prelievo intracomunitario. In pratica, quindi, non era stata affatto applicata la disciplina stabilita dal regolamento n. 86 (GU 1962, pag. 1864); si dovrebbe perciò ammettere che la Commissione era legittimata a basarsi, nel fissare i prezzi franco frontiera, sui prezzi effettivamente pagati dagli importatori tedeschi. Ci dobbiamo chiedere dunque se, almeno in una situazione eccezionale come quella descritta, possano essere ammesse deroghe al sistema precedentemente definito, e se si possa giustificare il metodo seguito dalla Commissione nel fissare i prezzi franco frontiera.

In proposito ritengo si debba osservare quanto segue:

Anzittuto, non mi sembra risulti chiaramente dal dibattito in qual misura gli importatori abbiano violato il regolamento n. 86. La tesi della Commissione, secondo cui si sarebbero avute numerose frodi, è manifestamente fondata su due indizi: il notevole aumento delle importazioni di granoturco dall'Italia e il livello dei prezzi d'offerta, franco Kufstein, praticati nel momento considerato. Vi sono tuttavia buoni motivi di dubitare che tali fatti siano sufficienti a giustificare l'assunto della Commissione.

Non senza ragione l'attrice nella causa principale sostiene che, prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali nel 1962, il regime d'importazione tedesco — secondo il quale i prelievi sui prodotti importati da paesi terzi erano basati sui prezzi del mercato mondiale — aveva praticamente impedito qualsiasi importazione dall'Italia. Anche se questo paese è di per sé dificitario di granoturco, non sembra strano che, con l'istituzione dell' organizzazione comune di mercato, avente lo scopo d'incrementare il commercio intracomunitario, si sia sviluppata del tutto naturalmente un'importante corrente di scambi, per il granoturco, tra l'Italia settentrionale e la Germania meridionale.

Va osservato, d'altra parte, per quanto riguarda la formazione dei prezzi d'offerta franco Kufstein, che i valori indicati (50000 Lit.) — tenuto conto di un margine di profitto di 1025 Lit., nonché del fatto che il costo del trasporto fino a Kufstein (circa 6000 Lit.) è notevolmente inferiore a quello del trasporto fino ad Emmerich — non obbligano ad escludere ch'essi risultino dai prezzi vigenti per il granoturco italiano (circa 45000 Lit.). In relazione a ciò, il minimo che si possa dire è che la situazione in esame manca della chiarezza necessaria per approvare senz'altro le conseguenze che ne ha tratto la Commissione.

Così pure, con l'attrice nella causa prin cipale, si può osservare che, qualora effettivamente si siano verificati numerosi casi di frode, in primo luogo si sarebbe dovuto cercare di combattere le frodi, prima di adottare provvedimenti che avrebbero gravemente ostacolato il commercio intracomunitario di granoturco italiano. Non risulta che siano stati fatti tentativi del genere, né si può ammettere senz'altro ch'essi apparissero inutili: le norme sull'origine dei prodotti, che avrebbero dovuto essere applicate, hanno importanza fondamentale per l'organizzazione dei mercati; inoltre, come si desume dalle divergenti quotazioni del granoturco in Italia, gli operatori interessati erano, a quanto pare, senz'altro in grado di tenere separati i due tipi di prodotto. Un'altra considerazione essenziale mi sembra infine la seguente: qualora effettivamente avesse avuto ragione di ritenere che il sistema del regolamento n. 86 non veniva applicato, la Commissione non avrebbe dovuto limitarsi ad abrogarlo tacitamente, modificando il metodo di calcolo dei prezzi franco frontiera. Il regolamento n. 86 era stato infatti adottato, a norma dell'art. 15, n. 4, del regolamento n. 19, secondo il procedimento detto «del comitato di gestione», cioè con la partecipazione dei rappresentanti degli Stati membri. Stando così le cose, e ammesso che la situazione corrispondesse effettivamente a quella descritta dalla Commissione, il problema poteva essere legittimamente risolto solo mediante l'abrogazione espressa della disciplina inadeguata, secondo il procedimento appositamente previsto, ovvero mediante l'adozione di speciali misure di salvaguardia (qualora la valutazione di tutte le circostanze avesse indotto a ritenere che una limitata deviazione delle correnti commerciali, non avente le caratteristiche di una vera e propria perturbazione del mercato, era preferibile al fatto di rendere più difficili o addirittura impedire gli scambi intracomunitari di granoturco italiano). Ma finché il regolamento n. 86 rimaneva in vigore, e non essendo stato provato ch'era assolutamente impossibile applicarlo, alla Com missione non restava in realtà scelta che attenersi al regolamento n. 89.

Se concludiamo dunque che, tenuto conto del sistema dei prelievi, la fissazione dei prezzi franco frontiera ai fini della determinazione del prelievo intracomunitario poteva avvenire, in un mercato frazionato esclusivamente in base alle quotazioni correnti per il granoturco italiano, è al tempo stesso accertata l'illegittimità delle decisioni con cui la Commissione fissava per il granoturco italiano, con effetto dal 10 dicembre 1965, prezzi franco frontiera basati sulle quotazioni del granoturco importato.