CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MELCHIOR WATHELET

presentate il 31 maggio 2016 ( 1 )

Causa C‑72/15

Rosneft Oil Company OJSC

contro

Her Majesty’s Treasury,

Secretary of State for Business, Innovation and Skills,

The Financial Conduct Authority

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Alta Corte di giustizia [Inghilterra e Galles], divisione del Queen’s Bench [Sezione d’appello], Regno Unito)]

«Rinvio pregiudiziale — Politica estera e di sicurezza comune — Validità di taluni articoli della decisione 2014/512/PESC e del regolamento (UE) n. 833/2014 — Misure restrittive in considerazione delle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina»

I – Introduzione

1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità e sull’interpretazione della decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina ( 2 ) (in prosieguo: la «decisione 2014/512») e del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina ( 3 ) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014»).

2. Tale domanda è particolarmente importante, in quanto indurrà la Corte a statuire sulla sua competenza riguardo al controllo della validità e riguardo all’interpretazione, in via pregiudiziale, degli atti adottati dall’Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC), mentre gli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275 TFUE sembrano escludere tale possibilità.

3. La presente causa offre quindi alla Corte l’opportunità di individuare gli atti che, ai sensi del punto 252 del suo parere 2/13 (EU:C:2014:2454), «allo stato attuale del diritto dell’Unione (…) sfuggono al controllo giurisdizionale della Corte».

II – Contesto normativo

A – Il Trattato UE

4. L’articolo 19, paragrafo 1, sotto il titolo III, rubricato «Disposizioni relative alle istituzioni», del Trattato UE così dispone: «La Corte di giustizia dell’Unione europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati. Assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati. Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione».

5. Sotto il titolo V del Trattato UE, rubricato «Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune», l’articolo 21, paragrafo 1, primo comma, al capo 1, rubricato «Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione», prevede quanto segue: «L’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale».

6. Il capo 2, intitolato «Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune», contenuto anch’esso nel medesimo titolo di detto Trattato, così dispone: «Sezione 1 Disposizioni comuni Articolo 23 L’azione dell’Unione sulla scena internazionale, ai sensi del presente capo, si fonda sui principi, persegue gli obiettivi ed è condotta in conformità delle disposizioni generali di cui al capo 1. Articolo 24 1. La competenza dell’Unione in materia di [PESC] riguarda tutti i settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre a una difesa comune. La [PESC] è soggetta a norme e procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. È esclusa l’adozione di atti legislativi. La politica estera e di sicurezza comune è messa in atto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e dagli Stati membri in conformità dei trattati. Il ruolo specifico del Parlamento europeo e della Commissione in questo settore è definito dai trattati. La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente riguardo a tali disposizioni, ad eccezione della competenza a controllare il rispetto dell’articolo 40 del presente trattato e la legittimità di talune decisioni, come previsto dall’articolo 275, secondo comma del trattato [FUE]. (…) 3. Gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza dell’Unione in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca e rispettano l’azione dell’Unione in questo settore. Gli Stati membri operano congiuntamente per rafforzare e sviluppare la loro reciproca solidarietà politica. Essi si astengono da qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione o tale da nuocere alla sua efficacia come elemento di coesione nelle relazioni internazionali. (…) Articolo 29 Il Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione. (…) Articolo 40 L’attuazione della politica estera e di sicurezza comune lascia impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione di cui agli articoli da 3 a 6 del trattato [FUE]. L’attuazione delle politiche previste in tali articoli lascia parimenti impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo del presente capo. (…)»

B – Il Trattato FUE

7. Il titolo I, rubricato «Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione», della parte quinta del trattato FUE, rubricata «L’azione esterna dell’Unione», prevede quanto segue: «Articolo 205 L’azione dell’Unione sulla scena internazionale, ai sensi della presente parte, si fonda sui principi, persegue gli obiettivi ed è condotta in conformità delle disposizioni generali di cui al capo 1 del titolo V del trattato [UE]».

8. Il titolo IV, rubricato «Misure restrittive», della medesima parte del Trattato FUE, così dispone: «Articolo 215 1. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato [UE] prevede l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso ne informa il Parlamento europeo. 2. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato [UE] lo prevede, il Consiglio può adottare, secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali. 3. Gli atti di cui al presente articolo contengono le necessarie disposizioni sulle garanzie giuridiche».

9. L’articolo 275, alla sezione 5, rubricata «La Corte di giustizia dell’Unione europea», del capo 1, rubricato «Le istituzioni», del titolo I, rubricato «Disposizioni istituzionali», della parte sesta del Trattato FUE, rubricata «Disposizioni istituzionali e finanziarie», prevede quanto segue: «La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla [PESC], né per quanto riguarda gli atti adottati in base a dette disposizioni. Tuttavia, la Corte è competente a controllare il rispetto dell’articolo 40 del trattato [UE] e a pronunciarsi sui ricorsi, proposti secondo le condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma del presente trattato, riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2 del trattato [UE]».

C – L’accordo di partenariato e di cooperazione

10. L’accordo di partenariato e di cooperazione che istituisce un partenariato tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Federazione russa, dall’altra, firmato a Corfù il 24 giugno 1994 ( 4 ) (in prosieguo: l’«accordo di partenariato») sotto il titolo III, rubricato «Scambi di merci», dispone quanto segue: «Articolo 10 1. Le parti si concedono reciprocamente il trattamento generale della nazione più favorita di cui all’articolo I, paragrafo 1 del GATT. 2. Le disposizioni del paragrafo 1 non si applicano: a) ai vantaggi concessi ai paesi limitrofi per agevolare il traffico frontaliero; b) ai vantaggi concessi al fine di creare un’unione doganale o una zona di libero scambio oppure in seguito alla creazione di detta unione o di detta zona. Il significato dei termini «unione doganale» e «zona di libero scambio» è quello indicato al paragrafo 8 dell’articolo XXIV del GATT o definito secondo la procedura di cui al paragrafo 10 del medesimo articolo del GATT; c) ai vantaggi concessi a paesi particolari conformemente al GATT e ad altre intese internazionali a favore dei paesi in via di sviluppo. (…) Articolo 12 1. Le parti convengono che la libertà di transito è fondamentale per conseguire gli obiettivi del presente accordo. A tale riguardo, ciascuna delle parti consente il libero transito attraverso il suo territorio per le merci originarie del territorio doganale o destinate al territorio doganale dell’altra parte. 2. Le norme di cui all’articolo V, paragrafi 2, 3, 4 e 5 del GATT sono applicabili fra le parti. (…) Articolo 19 Il presente accordo lascia impregiudicati i divieti o le restrizioni all’importazione, all’esportazione o al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, dalla tutela della vita e della salute delle persone, degli animali o delle piante, dalla tutela delle risorse naturali, dalla protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, dalla tutela della proprietà intellettuale, industriale o commerciale oppure da norme relative all’oro e all’argento. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra le parti».

11. Al capitolo III, rubricato «Servizi transfrontalieri», contenuto nel titolo IV, rubricato «Disposizioni relative alle attività delle imprese e agli investimenti» di tale accordo, l’articolo 36 così dispone: «Per i settori elencati nell’allegato 5 del presente accordo, le parti si concedono reciprocamente un trattamento non meno favorevole di quello concesso a qualsiasi altro paese per i servizi transfrontalieri prestati da società della Comunità o della Russia sul territorio, rispettivamente, della Russia o della Comunità, in conformità delle legislazioni e normative in vigore in ciascuna delle parti».

12. Sotto il titolo V di detto accordo, rubricato «Pagamenti e capitale», l’articolo 52 così dispone: (…) 2. È garantita la libera circolazione dei capitali tra residenti della Comunità e della Russia sotto forma di investimenti diretti effettuati per società costituite in conformità delle leggi del paese ospitante e di investimenti diretti effettuati in conformità del capitolo II del titolo IV, nonché il trasferimento all’estero di detti investimenti compresi i pagamenti compensativi derivanti da espropri, nazionalizzazioni o misure di effetto equivalente, e di tutti gli utili che ne derivano. (…) 5. Fatti salvi i paragrafi 6 e 7, dopo un periodo transitorio di cinque anni dall’entrata in vigore del presente accordo le parti evitano di introdurre nuove restrizioni alla circolazione dei capitali e ai relativi pagamenti correnti tra residenti della Comunità e della Russia né rendono più restrittive le intese esistenti. Nondimeno, l’introduzione di restrizioni durante il periodo transitorio di cui alla prima frase del presente paragrafo non pregiudica i diritti e gli obblighi delle parti di cui ai paragrafi 2, 3, 4 e 9 del presente articolo. (…) 9. Le parti si concedono reciprocamente il trattamento della nazione più favorita per quanto riguarda la libertà dei pagamenti correnti e dei movimenti di capitale nonché le condizioni di pagamento».

13. L’articolo 99, sotto il titolo XI, rubricato «Disposizioni istituzionali, generali e finali», del medesimo accordo, prevede quanto segue: «Nessun elemento del presente accordo impedisce a una delle parti di prendere le misure: 1) che ritiene necessarie per tutelare i suoi interessi fondamentali in materia di sicurezza: (…) d) in caso di gravi disordini interni tali da compromettere il mantenimento della legge e dell’ordine, in tempo di guerra o in occasione di gravi tensioni internazionali che possano sfociare in una guerra o per rispettare obblighi assunti al fine di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, (…)».

D – La decisione 2014/512

14. Le seguenti disposizioni della decisione 2014/512 formano oggetto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale: «Articolo 1 (…) 2. L’acquisto o la vendita diretti o indiretti, la prestazione diretta o indiretta di servizi di investimento, o l’assistenza all’emissione, ovvero qualunque altra negoziazione relativi a obbligazioni, capitale o strumenti finanziari analoghi con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da: (…) b) entità con sede in Russia che sono a controllo pubblico o di proprietà pubblica per oltre il 50% che hanno attività totali stimate di oltre mille miliardi di rubli russi e le cui entrate stimate provengono per almeno il 50% dalla vendita o dal trasporto di petrolio greggio o prodotti petroliferi al 12 settembre 2014, di cui all’allegato III; [ossia, la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft]; c) qualsiasi persona giuridica, entità o organismo stabiliti al di fuori dell’Unione di proprietà per oltre il 50% di un’entità di cui [alla lettera] (…) b); oppure d) qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto, o sotto la direzione, di un’entità all’interno di una categoria di cui alla lettera c) o elencata nell’allegato (…) III [ossia, la Rosneft, la Transneft e la Gazprom Neft] sono vietati. 3. È vietato a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo di cui al paragrafo 1 o 2 concludere o partecipare, direttamente o indirettamente, a qualsiasi accordo per l’erogazione di nuovi prestiti o crediti con scadenza superiore a 30 giorni successivamente al 12 settembre 2014, fatta eccezione per i prestiti o i crediti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti a importazioni o esportazioni, dirette o indirette, di beni e servizi non finanziari fra l’Unione e la Russia o qualsiasi altro Stato terzo non soggette a divieti, o per i prestiti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti di emergenza atti a soddisfare criteri di solvibilità e di liquidità per persone giuridiche stabilite nell’Unione, i cui diritti di proprietà sono detenuti per oltre il 50% da un’entità elencata nell’allegato I [ossia, la Sberbank, la VTB Bank, la Gazprombank, la Vnesheconombank e la Rosselkhozbank]. (…) Articolo 4 1. La vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione diretti o indiretti, da parte di cittadini degli Stati membri, o in provenienza dal territorio degli Stati membri ovvero mediante navi o aeromobili sotto la giurisdizione degli stessi, di determinate attrezzature adatte alle seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione in Russia, incluse la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, sono soggetti all’autorizzazione preventiva da parte dell’autorità competente dello Stato membro esportatore: a) prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri; b) prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico; c) progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio. L’Unione adotta le misure necessarie per determinare i prodotti coperti dal presente paragrafo. 2. La fornitura di: a) assistenza tecnica o altri servizi connessi alle attrezzature di cui al paragrafo 1; b) finanziamenti o assistenza finanziaria per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione delle attrezzature di cui al paragrafo 1, o per la prestazione di assistenza tecnica o di formazione correlate, è anch’essa soggetta all’autorizzazione preventiva da parte dell’autorità competente dello Stato membro esportatore. 3. Le autorità competenti degli Stati membri non rilasciano autorizzazioni per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione delle attrezzature o per la prestazione dei servizi, di cui ai paragrafi 1 e 2, se risulta loro che la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione in questione ovvero la prestazione del servizio in questione sono destinati a una delle categorie di prospezione e produzione di cui al paragrafo 1. 4. Il paragrafo 3 non pregiudica l’esecuzione di contratti conclusi prima del 1o agosto 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti. 5. Un’autorizzazione può essere concessa qualora la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei prodotti o la prestazione dei servizi, di cui ai paragrafi 1 e 2, siano necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente. In casi di emergenza debitamente giustificati, si può procedere alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione o alla prestazione dei servizi, di cui ai paragrafi 1 e 2, senza autorizzazione preventiva, purché l’esportatore informi l’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla data della vendita, della fornitura, del trasferimento o dell’esportazione o della prestazione dei servizi, precisando i motivi per i quali la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione o la prestazione dei servizi sono avvenuti senza autorizzazione preventiva. Articolo 4 bis 1. È vietata la fornitura diretta o indiretta, da parte di cittadini degli Stati membri, o in provenienza dal territorio degli Stati membri ovvero mediante navi o aeromobili sotto la giurisdizione degli stessi, di servizi associati necessari alle seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione in Russia, incluse la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale: a) prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri; b) prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico; c) progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio. 2. Il divieto di cui al paragrafo 1 non pregiudica l’esecuzione di contratti o accordi quadro conclusi anteriormente al 12 settembre 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti. 3. Il divieto di cui al paragrafo 1 non si applica se i servizi in questione sono necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere un impatto grave e rilevante sulla salute e la sicurezza umana o sull’ambiente. (…) Articolo 7 1. Non è concesso alcun diritto in relazione a contratti o transazioni sulla cui esecuzione abbiano inciso, direttamente o indirettamente, integralmente o in parte, le misure istituite ai sensi della presente decisione, anche a fini di indennizzo o diritto analogo, ad esempio un diritto di compensazione o un diritto coperto da garanzia, segnatamente una proroga o il pagamento di una garanzia o di una controgaranzia, in particolare finanziaria, indipendentemente dalla sua forma, se la richiesta è presentata da: a) le entità di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettere b) o c) e all’articolo 1, paragrafo 2, lettera c) o d), o elencate nell’allegato (…) III (…); b) qualsiasi altra persona, entità o organismo russo; o c) qualsiasi persona, entità o organismo che agisca per tramite o per conto di una delle persone, delle entità o degli organismi di cui alle lettere a) o b) del presente paragrafo. 2. In ogni procedura volta all’esercizio di un diritto, l’onere della prova che l’esercizio del diritto non è vietato dal paragrafo 1 incombe alla persona che intende esercitare il diritto. 3. Il presente articolo lascia impregiudicato il diritto delle persone, delle entità e degli organismi di cui al paragrafo 1 al controllo giurisdizionale dell’inadempimento degli obblighi contrattuali a norma della presente decisione. (…)»

E – Il regolamento n. 833/2014

15. Le seguenti disposizioni del regolamento n. 833/2014 formano oggetto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale: «Articolo 3 1. Occorre un’autorizzazione preventiva per vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, i prodotti elencati nell’allegato II, anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, o in qualsiasi altro Stato, se tali prodotti sono destinati a un uso in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale. 2. Per ogni vendita, fornitura, trasferimento o esportazione per cui è richiesta un’autorizzazione ai sensi del presente articolo, tale autorizzazione è concessa dalle autorità competenti dello Stato membro in cui è stabilito l’esportatore conformemente alle norme dettagliate di cui all’articolo 11 del regolamento (CE) n. 428/2009. L’autorizzazione è valida in tutto il territorio dell’Unione. 3. L’allegato II comprende determinati prodotti adatti alle seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione petrolifere in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale: a) prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri; b) prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico; o c) progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio. 4. Gli esportatori forniscono alle autorità competenti tutte le pertinenti informazioni necessarie per la loro domanda di autorizzazione di esportazione. 5. Le autorità competenti non concedono autorizzazioni di esportazione per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei prodotti di cui all’allegato II se hanno fondati motivi per ritenere che la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di tali prodotti siano destinati ad una delle categorie di progetti di prospezione e produzione di cui al paragrafo 3. Le autorità competenti possono tuttavia concedere un’autorizzazione qualora la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione riguardino l’esecuzione di un obbligo derivante da un contratto concluso anteriormente al 1o agosto 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tale contratto. Le autorità competenti possono altresì concedere un’autorizzazione qualora la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei prodotti siano necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente. In casi di emergenza debitamente giustificati, si può procedere senza autorizzazione preventiva alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione, purché l’esportatore informi l’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla data della vendita, della fornitura, del trasferimento o dell’esportazione, precisando i motivi per i quali la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono avvenuti senza autorizzazione preventiva. 6. Conformemente alle condizioni di cui al paragrafo 5, le autorità competenti possono annullare, sospendere, modificare o revocare un’autorizzazione all’esportazione da esse già concessa. 7. Qualora un’autorità competente rifiuti di concedere un’autorizzazione o annulli, sospenda, limiti sostanzialmente o revochi un’autorizzazione a norma dei paragrafi 5 o 6, lo Stato membro interessato ne informa gli altri Stati membri e la Commissione e comunica loro le informazioni pertinenti, nel rispetto delle disposizioni sulla riservatezza delle informazioni di cui al regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio. 8. Prima che uno Stato membro conceda un’autorizzazione a norma del paragrafo 5 per una transazione sostanzialmente identica a una transazione che è oggetto di un diniego ancora valido emesso da un altro Stato membro o da altri Stati membri a norma dei paragrafi 6 e 7, esso consulta lo Stato membro o gli Stati membri che avevano emesso il diniego. Se, a seguito di tale consultazione, lo Stato membro interessato decide di concedere l’autorizzazione, esso ne informa gli altri Stati membri e la Commissione, fornendo tutte le informazioni pertinenti per giustificare la sua decisione. Articolo 3 bis 1. È vietato fornire, direttamente o indirettamente, servizi associati necessari per le seguenti categorie di progetti di prospezione e produzione petrolifere in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale: a) prospezione e produzione petrolifere in acque di profondità superiore a 150 metri; b) prospezione e produzione petrolifere nella zona in mare aperto a nord del circolo polare artico; o c) progetti che hanno il potenziale di produrre petrolio da risorse situate in formazioni di scisto mediante fratturazione idraulica; non si applica alla prospezione e alla produzione attraverso formazioni di scisto allo scopo di individuare giacimenti non di scisto o estrarne petrolio. Ai fini del presente paragrafo, per servizi associati si intende: i) trivellazione; ii) prove pozzi; iii) servizi di carotaggio e completamento; iv) fornitura di strutture galleggianti specializzate. 2. I divieti di cui al paragrafo 1 lasciano impregiudicata l’esecuzione di obblighi derivanti da contratti o accordi quadro conclusi anteriormente al 12 settembre 2014 o di contratti accessori necessari per l’esecuzione di tali contratti. 3. Il divieto di cui al paragrafo 1 non si applica se i servizi in questione sono necessari per la prevenzione o la mitigazione urgenti di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente. Il prestatore del servizio informa, entro cinque giorni lavorativi, l’autorità competente di qualsiasi attività intrapresa a norma del presente paragrafo, fornendo particolari sulla giustificazione della vendita, della fornitura, del trasferimento o dell’esportazione. Articolo 4 (…) 3. È soggetta ad autorizzazione da parte dell’autorità competente interessata la fornitura di: a) assistenza tecnica o servizi di intermediazione connessi ai prodotti elencati nell’allegato II, nonché alla fornitura, alla fabbricazione, alla manutenzione e all’uso di detti prodotti, direttamente o indirettamente, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, oppure, se tale assistenza riguarda prodotti destinati a un uso in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, a qualsiasi persona, entità o organismo in qualsiasi altro Stato; b) finanziamenti o assistenza finanziaria connessi ai prodotti di cui all’allegato II, compresi in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione dei crediti all’esportazione, per la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di tali prodotti, o per la prestazione della relativa assistenza tecnica, direttamente o indirettamente, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, oppure, se tale assistenza riguarda prodotti destinati a un uso in Russia, comprese la sua zona economica esclusiva e la sua piattaforma continentale, a qualsiasi persona, entità o organismo in qualsiasi altro Stato. In casi di emergenza debitamente giustificati di cui all’articolo 3, paragrafo 5, si può procedere senza autorizzazione preventiva alla fornitura dei servizi di cui al presente paragrafo, purché il fornitore informi l’autorità competente entro cinque giorni lavorativi dalla fornitura dei servizi. 4. Ove sia richiesta un’autorizzazione a norma del paragrafo 3 del presente articolo si applica, mutatis mutandis, l’articolo 3, in particolare i paragrafi 2 e 5. Articolo 5 (…) 2. Sono vietati l’acquisto, la vendita, la prestazione di servizi d’investimento e l’assistenza all’emissione, diretti o indiretti, o qualunque altra negoziazione su valori mobiliari e strumenti del mercato monetario con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da: (…) b) una persona giuridica, un’entità o un organismo stabiliti in Russia, sotto controllo pubblico o di proprietà pubblica per oltre il 50%, aventi attività totali stimate di oltre mille miliardi di rubli russi e i cui introiti stimati provengono per almeno il 50% dalla vendita o dal trasporto di petrolio greggio o prodotti petroliferi, di cui all’allegato VI [ossia, la Rosneft, la Transneft, la Gazprom Neft]; c) una persona giuridica, un’entità o un organismo stabiliti fuori dall’Unione i cui diritti di proprietà sono detenuti direttamente o indirettamente per oltre il 50% da un’entità elencata alla lettera a) o b) del presente paragrafo, o d) una persona giuridica, entità o organismo che agiscono per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alla lettera a), b) o c) del presente paragrafo. 3. È vietato concludere o partecipare, direttamente o indirettamente, ad accordi destinati a erogare nuovi prestiti o crediti con scadenza superiore a 30 giorni a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo di cui ai paragrafi 1 o 2 successivamente al 12 settembre 2014. Il divieto non si applica: a) ai prestiti o ai crediti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti per le importazioni o le esportazioni di beni e servizi non finanziari non soggette a divieti tra l’Unione e qualsiasi Stato terzo, comprese le spese per beni e servizi provenienti da un altro Stato terzo necessarie per l’esecuzione dei contratti di esportazione o di importazione; o b) ai prestiti che hanno l’obiettivo specifico e documentato di fornire finanziamenti di emergenza atti a soddisfare criteri di solvibilità e di liquidità per persone giuridiche stabilite nell’Unione, i cui diritti di proprietà sono detenuti per oltre il 50% da un’entità di cui all’allegato III [ossia, la Sberbank, la VTB Bank, la Gazprombank, la Vnesheconombank e la Rosselkhozbank]. (…) Articolo 8 1. Gli Stati membri stabiliscono norme sulle sanzioni applicabili alle violazioni delle disposizioni del presente regolamento e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l’attuazione. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. 2. Gli Stati membri notificano alla Commissione le norme di cui al paragrafo 1 subito dopo l’entrata in vigore del presente regolamento e la informano di ogni successiva modifica. (…) Articolo 11 1. Non è concesso alcun diritto in relazione a contratti o transazioni sulla cui esecuzione abbiano inciso, direttamente o indirettamente, integralmente o in parte, le misure istituite ai sensi del presente regolamento, anche a fini di indennizzo o diritto analogo, ad esempio un diritto di compensazione o un diritto coperto da garanzia, segnatamente una proroga o il pagamento di una garanzia o di una controgaranzia, in particolare finanziaria, indipendentemente dalla sua forma, se la richiesta è presentata da: a) entità di cui alle lettere b) e c) dell’articolo 5, paragrafo 1, e alle lettere c) e d) dell’articolo 5, paragrafo 2, o elencate [nell’allegato] VI [ossia, la Rosneft, la Transneft, la Gazprom Neft]; b) qualsiasi altra persona, entità o organismo russo; c) qualsiasi persona, entità o organismo che agisca per tramite o per conto di una delle persone, delle entità o degli organismi di cui alle lettere a) o b) del presente paragrafo. 2. In ogni procedura volta all’esercizio di un diritto, l’onere della prova che l’esercizio del diritto non è vietato dal paragrafo 1 incombe alla persona che intende esercitare il diritto. 3. Il presente articolo lascia impregiudicato il diritto delle persone, delle entità e degli organismi di cui al paragrafo 1 al controllo giurisdizionale dell’inadempimento degli obblighi contrattuali a norma del presente regolamento».

III – Procedimento principale e questioni pregiudiziali

16. Il 6 marzo 2014 i capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’Unione hanno condannato fermamente la «violazione ingiustificata della sovranità e dell’integrità territoriale ucraine da parte della Federazione russa» ( 5 ). Essi hanno esortato la Federazione russa a ritirare immediatamente le sue forze armate nelle zone in cui sono stazionate in permanenza, in conformità degli accordi applicabili. Essi hanno altresì deciso di sospendere i colloqui bilaterali con la Federazione russa concernenti i visti e i colloqui concernenti il nuovo accordo globale che doveva sostituire l’accordo di partenariato. Tuttavia, essi hanno sottolineato che una soluzione alla crisi doveva essere raggiunta tramite negoziati fra il governo dell’Ucraina e quello della Federazione russa.

17. I capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’Unione hanno aggiunto che, se tali negoziati non avessero portato a risultati in un arco di tempo limitato, sarebbero stati imposti restrizioni di viaggio e congelamento di beni nei confronti dei responsabili di azioni che avessero compromesso o minacciato l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

18. Ai fini dell’attuazione di tale dichiarazione, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 269/2014, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( 6 ), regolamento che ha imposto le misure citate a talune persone, elencate nell’allegato I.

19. Il 31 luglio 2014, considerato che la Federazione russa non aveva ottemperato alle richieste dell’Unione e considerata la prosecuzione delle violazioni all’integrità territoriale, alla sovranità e all’indipendenza dell’Ucraina, il Consiglio ha adottato una serie di nuove misure restrittive sostanziali, ossia la decisione 2014/512 e il regolamento n. 833/2014, riguardanti, tra le altre imprese russe, la Rosneft Oil Company OJSC (in prosieguo: la «Rosneft»), le cui attività comprendono la prospezione, la produzione, la raffinazione di idrocarburi nonché la commercializzazione del petrolio greggio e del gas in Russia e all’estero.

20. La Rosneft svolge le sue attività di prospezione e di produzione nelle province russe ricche di idrocarburi e nella piattaforma continentale russa. Le sue attività di prospezione includono operazioni in acque di profondità superiore a 150 metri e in formazioni di scisto.

21. La quota di maggioranza della Rosneft (69,5%) è di proprietà dalla Rosneftegaz OJSC, una società per azioni interamente controllata dalla Federazione russa. La quota di minoranza (19,75%) è di proprietà della BP Russian Investments Ltd., una società controllata della compagnia petrolifera britannica BP plc. Il restante 10,75% del capitale sociale emesso è quotato in borsa.

22. Her Majesty’s Treasury (il Tesoro di Sua Maestà) e il Secretary of State for Business, Innovation and Skills (Ministero delle Imprese, dell’Innovazione e delle Competenze) rappresentano le autorità responsabili, nel Regno Unito, dell’attuazione della normativa dell’Unione che infligge misure restrittive in risposta alle azioni della Federazione russa in Ucraina.

23. La Financial Conduct Authority (Autorità garante della condotta finanziaria; in prosieguo: la «FCA»), è anch’essa soggetta alla decisione 2014/512 e al regolamento n. 833/2014 e deve esaminare gli effetti di tali atti sui propri obblighi e obiettivi giuridici. Pertanto, se risultasse che potevano essere emessi titoli vietati e che ciò rischiava di compromettere l’integrità dei mercati regolamentati dalla FCA o la tutela del consumatore, la FCA sarebbe tenuta a esaminare quali azioni dovrebbe eventualmente intraprendere per anticipare o evitare tale rischio.

24. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 ottobre 2014, la Rosneft ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione 2014/512 e il regolamento n. 833/2014 in base all’articolo 263, quarto comma, TFUE ( 7 ).

25. Con il suo ricorso giurisdizionale, proposto dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (Sezione d’appello), Regno Unito] il 20 novembre 2014, la Rosneft contesta la legittimità della decisione 2014/512 e del regolamento n. 833/2014 nonché di talune misure adottate dalle autorità del Regno Unito per dare attuazione ad alcuni aspetti del regolamento n. 833/2014, e in particolare delle sanzioni penali previste in caso di violazione di tale regolamento ( 8 ), talune interpretazioni della FCA sulla nozione di «assistenza finanziaria» e l’interpretazione e l’applicazione del regolamento, da parte della FCA, a taluni valori mobiliari ( 9 ).

26. Con la sentenza del 9 febbraio 2015 ( 10 ), la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (Sezione d’appello), Regno Unito] ha considerato che, per definire la controversia pendente dinanzi ad essa, doveva stabilire se talune disposizioni della decisione 2014/512 e del regolamento n. 833/2014 fossero invalide, accertamento che non poteva essere effettuato senza presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte conformemente alla sentenza Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. Inoltre, a suo avviso, anche se tali disposizioni fossero valide, non è sicuro che altri giudici degli Stati membri giungerebbero alle stesse conclusioni riguardo alla loro interpretazione e applicazione. Essa ha del resto rilevato, su alcuni punti essenziali, notevoli divergenze interpretative tra le autorità competenti dei diversi Stati membri.

28. In tale contesto, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (Sezione d’appello), Regno Unito] ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, con particolare riguardo agli articoli 19, paragrafo 1, 24 e 40 TUE, all’articolo 47 [della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»)] e all’articolo 275, secondo comma, TFUE, la Corte di giustizia sia competente a pronunciarsi in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, sulla validità dell’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, degli articoli 4, 4 bis e 7 nonché dell’allegato III della decisione [2014/512]. 2) a) Se una o più delle seguenti disposizioni (in prosieguo: le “misure rilevanti») del regolamento e, qualora la Corte sia competente, della decisione siano invalide: i) gli articoli 4 e 4 bis della decisione [2014/512]; ii) gli articoli 3, 3 bis, 4, paragrafi 3 e 4, nonché l’allegato II del regolamento [n. 833/2014]; (in prosieguo, considerate congiuntamente: le “disposizioni relative al settore petrolifero”); iii) l’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d) e 3, nonché l’allegato III della decisione [2014/512]; iv) l’articolo 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché l’allegato VI del regolamento [n. 833/2014]; (in prosieguo, considerate congiuntamente: le “disposizioni relative ai valori mobiliari e all’attività creditizia”); v) l’articolo 7 della decisione [2014/512]; e vi) l’articolo 11 del regolamento [n. 833/2014]. 2) b) Qualora le misure rilevanti siano valide, se sia contrario ai principi della certezza del diritto e della determinatezza della legge applicabile (nulla poena sine lege certa) che uno Stato membro imponga sanzioni penali, ai sensi dell’articolo 8 del regolamento [n. 833/2014], prima che l’ambito di applicazione delle infrazioni di cui trattasi sia stato sufficientemente chiarito dalla Corte di giustizia. 3) Qualora i divieti o le restrizioni rilevanti di cui alla seconda questione, lettera a) siano validi: a) Se il termine “assistenza finanziaria” di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento [n. 833/2014] comprenda l’esecuzione di un pagamento da parte di una banca o di un altro ente finanziario. b) Se l’articolo 5 del regolamento vieti l’emissione di [GDR] o qualsiasi altra operazione relativa agli stessi, emessi il 12 settembre 2014 o dopo tale data in forza di un contratto di deposito con una delle entità elencate nell’allegato VI, in relazione ad azioni di una di tali entità emesse prima del 12 settembre 2014. c) Qualora la Corte ritenga di poter porre rimedio alla mancanza di chiarezza fornendo ulteriori indicazioni, quale sia la corretta interpretazione delle espressioni “scisto” e “acque di profondità superiore a 150 metri” di cui all’articolo 4 della decisione e agli articoli 3 e 3 bis del regolamento. In particolare, qualora la Corte lo ritenga necessario e opportuno, se possa fornire un’interpretazione geologica del termine “scisto” da utilizzare per dare attuazione al regolamento e chiarire se la misurazione delle “acque di profondità superiore a 150 metri” debba essere fatta dal punto di trivellazione o altrove».

29. Con ordinanza del 26 marzo 2015, il presidente del Tribunale ha sospeso il ricorso di annullamento nella causa NK Rosneft e a./Consiglio (T‑715/14) sino alla pronuncia della sentenza della Corte nella causa in esame, conformemente all’articolo 54, terzo comma, dello Statuto de la Cour di giustizia dell’Unione europea.

IV – Il procedimento dinanzi alla Corte

30. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è stata depositata dinanzi alla Corte il 18 febbraio 2015. Hanno depositato osservazioni scritte la Rosneft, la FCA, i governi del Regno Unito, ceco, tedesco, estone e francese nonché il Consiglio e la Commissione.

31. Il 23 febbraio 2016 si è svolta un’udienza alla quale hanno presentato osservazioni orali la Rosneft, la FCA, i governi del Regno Unito, ceco, tedesco, estone, francese e polacco nonché il Consiglio e la Commissione.

V – Analisi

A – Sulla prima questione

32. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede chiarimenti alla Corte sulla sua competenza a statuire, in via pregiudiziale, sulla validità dell’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, degli articoli 4, 4 bis e 7 nonché dell’allegato III della decisione 2014/512, tenuto conto degli articoli 19, 24 e 40 TUE, dell’articolo 275 TFUE e dell’articolo 47 della Carta.

1. Sulla ricevibilità

33. Il governo estone e il Consiglio contestano la ricevibilità della prima questione, in quanto una risposta a tale questione non sarebbe necessaria per consentire al giudice del rinvio di definire la controversia nel procedimento principale.

34. Propongo alla Corte di respingere tale eccezione di irricevibilità in quanto la competenza della Corte a rispondere alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale è chiaramente un presupposto per l’analisi delle altre questioni sollevate dal giudice del rinvio (di cui nessuno contesta la pertinenza). Inoltre, tale questione è, secondo una giurisprudenza costante, «di ordine pubblico [e] può essere esaminata in qualsiasi momento dalla Corte, anche d’ufficio» ( 11 ).

35. Inoltre, il giudice del rinvio deve ottenere delucidazioni in merito alla competenza della Corte per sapere se sia o meno vincolato dal monopolio della Corte in materia di controllo della validità degli atti del diritto derivato dell’Unione ( 12 ).

2. Sulla competenza della Corte a statuire in via pregiudiziale sulla validità e sull’interpretazione degli atti PESC

a) La regola generale: sindacato giurisdizionale (articoli 19 TUE, 263 TFUE, 277 TFUE e 267 TFUE)

36. Al punto 23 della celebre sentenza Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166), la Corte ha dichiarato che «[l’Unione] è [un’unione] di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformita dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal trattato [FUE]». La Corte ha quindi ammesso che un ricorso di annullamento sia diretto contro atti del Parlamento europeo, anche se quest’ultimo non era espressamente citato quale istituzione i cui atti avrebbero potuto essere oggetto di un controllo di legittimità ai sensi del primo comma del precedente articolo 173 CEE (ora articolo 263 TFUE) ( 13 ).

37. L’articolo 19 TUE assegna ai giudici dell’Unione il compito di «[a]ssicura[re] il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati» e impone agli Stati membri l’obbligo di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.

38. Infatti, secondo una giurisprudenza costante «mediante gli articoli 263 e 277, da un lato, e l’articolo 267, dall’altro, il Trattato FUE ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti dell’Unione, affidandolo al giudice dell’Unione» ( 14 ).

b) «Carve out»: l’immunità giurisdizionale di taluni atti adottati nell’ambito della PESC (articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, primo comma, TFUE)

39. Prima facie, la competenza della Corte in materia di PESC sembra essere esclusa dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, primo comma, TFUE.

40. Prima di esaminare tali disposizioni, occorre rilevare che, sebbene, nelle sentenze Parlamento/Consiglio (C‑130/10, EU:C:2012:472), Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:2025), nonché Gbagbo e a./Consiglio (da C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258), la Corte abbia avuto l’opportunità di esaminare questioni relative alla sua competenza in materia di PESC, essa ha dichiarato, al punto 251 del parere 2/13 (EU:C:2014:2454), che «[essa] non [aveva] ancora avuto l’opportunità di precisare la portata delle limitazioni della propria competenza risultanti, in materia di PESC, [dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275 TFUE]». La Corte ha quindi dichiarato al punto 252 del suo parere che «[era] sufficiente constatare che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, taluni atti adottati nell’ambito della PESC sfuggono al controllo giurisdizionale della Corte», senza tuttavia precisare quali fossero tali atti ( 15 ).

41. Peraltro, sebbene il controllo della legittimità degli atti dell’Unione sia la regola (articoli 19 TUE, 263 TFUE, 277 TFUE e 267 TFUE), gli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, primo comma, TFUE che introducono una clausola di «carve‑out» relativamente alla competenza dei giudici dell’Unione, o in altri termini «una deroga alla regola della competenza generale che l’articolo 19 TUE conferisce alla Corte (…), devono dunque essere interpretati restrittivamente» ( 16 ).

42. Occorre inoltre rilevare una differenza di formulazione tra gli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, primo comma, TFUE.

43. Secondo l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TFUE, «[l]a Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente riguardo a tali disposizioni» ( 17 ) mentre l’articolo 275, primo comma, TFUE prevede che «[l]a Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla [PESC], né per quanto riguarda gli atti adottati in base a dette disposizioni» ( 18 ).

44. L’utilizzo all’articolo 275, primo comma, TFUE dei termini «disposizioni relative alla [PESC]» potrebbe creare la falsa impressione che i giudici dell’Unione non abbiano alcuna competenza su qualsiasi disposizione del Trattato FUE che, pur non rientrando nella PESC, possa riguardare quest’ultima.

45. La Corte non ha mai adottato tale interpretazione, piuttosto ampia, dell’articolo 275, primo comma, TFUE. Per contro, essa ha dichiarato che un atto fondato sugli articoli 37 TUE, rientrante nelle disposizioni PESC del Trattato UE, e 218, paragrafi 5 e 6, TFUE, non è sottratto al controllo giurisdizionale, in quanto l’articolo 218 TFUE, disposizione che riguarda manifestamente la PESC, «ha una portata generale ed è dunque destinata ad applicarsi, in linea di principio, a tutti gli accordi internazionali negoziati e conclusi dall’Unione in tutti i settori d’azione di quest’ultima, ivi compresa la PESC» ( 19 ).

46. Poiché l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE esclude la competenza della Corte solo «riguardo a tali disposizioni» ( 20 ), ritengo che, come sostiene la Commissione al punto 40 delle sue osservazioni scritte, il riferimento sia quindi fatto al capo 2 del titolo V del Trattato UE, rubricato «Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune» e di cui fa parte detto articolo.

47. Pertanto, la clausola di «carve-out» degli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, primo comma, TFUE riguarda solo gli articoli da 23 TUE a 46 TUE e gli atti dell’Unione adottati in base a tali articoli ( 21 ).

48. Sono sottratti, pertanto, a detta clausola di «carve‑out» i regolamenti adottati dal Consiglio in base all’articolo 215 TFUE. Le parti del procedimento principale e tutti gli intervenienti nella causa in esame concordano nell’affermare che i regolamenti adottati dal Consiglio sul fondamento dell’articolo 215 TFUE, come nella fattispecie il regolamento n. 833/2014, rientrano nella competenza generale dei giudici dell’Unione a controllare la loro legittimità, conformemente all’articolo 19 TUE, mentre il dibattito si limita al grado di tale controllo e al potere discrezionale da riconoscere al Consiglio. Inoltre, la Corte ha già statuito in via pregiudiziale sull’interpretazione del regolamento (CE) n. 765/2006 del Consiglio, del 18 maggio 2006, relativo a misure restrittive nei confronti del presidente Lukashenko e di determinati funzionari della Bielorussia ( 22 ), la cui base giuridica era parimenti l’ex articolo 301 CE, divenuto articolo 215 TFUE ( 23 ).

49. Inoltre, affinché un atto PESC possa beneficiare dell’immunità giurisdizionale di cui agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, primo comma, TFUE, non solo la sua base giuridica deve collocarsi tra gli articoli da 23 TUE a 46 TUE, ma la sua sostanza deve rientrare nell’esercizio della PESC.

50. Pertanto, nell’ambito di un ricorso di annullamento contro misure adottate dalla missione intrapresa in base all’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, relativa alla missione dell’Unione europea sullo Stato di diritto in Kosovo (EULEX KOSOVO) ( 24 ), come modificata dalla decisione 2011/752/PESC del Consiglio, del 24 novembre 2011, che modifica l’azione comune 2008/124/PESC relativa alla missione dell’Unione europea sullo stato di diritto in Kosovo, EULEX KOSOVO ( 25 ), la Corte ha dichiarato ai punti 48 e 49 della sentenza Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753) che «(…) i provvedimenti controversi di cui si è chiesto l’annullamento a causa di una violazione delle norme applicabili agli appalti pubblici dell’Unione riguardavano l’aggiudicazione di un appalto pubblico che [aveva] generato spese a carico del bilancio dell’Unione. Ne consegu[iva] che l’appalto in questione rientra[va] nell’ambito di applicazione delle disposizioni del regolamento finanziario» e che «[t]enuto conto delle circostanze del caso di specie, non si può considerare che la portata della limitazione a carattere derogatorio della competenza della Corte, prevista dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e dall’articolo 275 TFUE, primo comma, si estenda fino ad escludere che la Corte sia competente a interpretare ed applicare le disposizioni del regolamento finanziario in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici».

c) «Claw‑back»: il controllo giurisdizionale limitato degli atti PESC (articoli 24, paragrafi 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE)

i) Portata

51. Se e solo se un atto PESC risponde ai due requisiti enunciati ai paragrafi 47 e 49 delle presenti conclusioni, si deve ancora esaminare se, tuttavia, in base alla clausola di «claw‑back» introdotta dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE, esso non rientri nella competenza generale che l’articolo 19, paragrafo 1, TUE attribuisce ai giudici dell’Unione.

52. Rilevo che la limitazione della competenza della Corte in materia di PESC operata dalla clausola di «carve‑out» è motivata dal fatto che, in via di principio, si ritiene che gli atti PESC siano soltanto espressione di decisioni di natura puramente politica connesse all’esercizio della PESC, riguardo alle quali un controllo giurisdizionale è difficilmente conciliabile con la separazione dei poteri ( 26 ).

53. Tuttavia, la clausola di «claw‑back» priva un atto PESC di tale immunità giurisdizionale quando tale atto eccede i limiti della PESC, il che avviene nel caso delle decisioni PESC che, pur essendo adottate sul fondamento del titolo V, capo 2, del Trattato UE, invadono le competenze attribuite all’Unione dal Trattato FUE nonché delle decisioni PESC che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.

54. Infatti, già nel 1998, la Corte ha dichiarato ai punti da 14 a 18 della sentenza Commissione/Consiglio (C‑170/96, EU:C:1998:219) di essere competente, sul fondamento dell’articolo M del Trattato UE (la norma che ha preceduto l’articolo 40 TUE), a «vigilare affinché gli atti che il Consiglio considera rientrare nell’ambito dell’art. K.3, n. 2, del Trattato sull’Unione europea non invadano le competenze che le disposizioni del Trattato CE attribuiscono alla Comunità» ( 27 ).

55. Parimenti, secondo una giurisprudenza costante della Corte relativa al controllo di legittimità delle misure restrittive nei confronti delle persone fisiche o giuridiche contenute in atti precedenti l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, «una posizione comune che, in forza del suo contenuto, abbia una portata che supera quella attribuita dal Trattato UE a questo genere di atti deve poter essere sottoposta al sindacato della Corte» ( 28 ) in quanto «[l]a possibilità di adire la Corte in via pregiudiziale deve (…) essere concessa riguardo a tutte le disposizioni adottate dal Consiglio che siano dirette a produrre effetti nei confronti dei terzi, a prescindere dalla loro natura o dalla loro forma» ( 29 ).

56. La clausola di «claw‑back» prevista agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE non ha sostanzialmente modificato la situazione esistente prima dell’adozione del Trattato di Lisbona.

57. Constato, come nel caso della clausola di «carve‑out», che esiste una differenza di formulazione tra le disposizioni pertinenti, ma questa volta è l’articolo 275 TFUE a utilizzare termini più restrittivi di quelli utilizzati dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE.

58. L’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE prevede, infatti, che i giudici dell’Unione siano competenti «a controllare il rispetto dell’articolo 40 [TUE] e la legittimità di talune decisioni, come previsto dall’articolo 275, secondo comma, [TFUE]» ( 30 ).

59. Per contro, l’articolo 275, secondo comma, TFUE prevede che i giudici dell’Unione siano competenti «a controllare il rispetto dell’articolo 40 [TUE] e a pronunciarsi sui ricorsi, proposti secondo le condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma [TFUE], riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2 [TUE]».

60. Per quanto riguarda il controllo del rispetto dell’articolo 40 TUE, le due disposizioni sono identiche. Qualsiasi atto PESC che rientri nella clausola di «carve‑out» può essere oggetto di controllo da parte dei giudici dell’Unione per garantire il rispetto dell’articolo 40 TUE. Tale aspetto della clausola di «claw‑back» copre quindi, tra l’altro, gli atti adottati sul fondamento dell’articolo 215, paragrafi 1 e 2, TFUE, che contengono, al contempo, misure che prevedono l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi e misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.

61. Tuttavia, esiste una differenza significativa nella formulazione delle due disposizioni in questione in quanto l’articolo 275, secondo comma, TFUE limita il controllo di legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche ai ricorsi di annullamento proposti da tali persone conformemente all’articolo 263, quarto comma, TFUE, mentre l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE ristabilisce la competenza della Corte a controllare, in generale, la legittimità di «talune decisioni, come previsto dall’articolo 275, secondo comma, [TFUE]», ossia delle «decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2, [TUE]».

62. Orbene, dalla giurisprudenza della Corte citata al paragrafo 38 delle presenti conclusioni emerge che il «controllo di legittimità», al quale fa riferimento l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, include non solo i ricorsi di annullamento proposti sul fondamento dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, ma anche e in particolare il meccanismo del rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE.

63. Infatti, secondo una giurisprudenza risalente e costante della Corte, «il rinvio a titolo pregiudiziale per l’accertamento di validità costituisce, al pari del ricorso d’annullamento, uno strumento del controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni [dell’Unione]» ( 31 ). Come ha dichiarato la Corte al punto 15 della sentenza Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452), «le competenze attribuite alla Corte [dall’articolo 267 TFUE] hanno essenzialmente lo scopo di garantire l’uniforme applicazione del diritto [dell’Unione] da parte dei giudici nazionali [in quanto] l’esistenza di divergenze fra i giudici degli Stati membri sulla validità degli atti [dell’Unione] potrebbe compromettere la stessa unità dell’ordinamento giuridico [dell’Unione] ed attentare alla fondamentale esigenza della certezza del diritto» ( 32 ).

64. Inoltre, poiché, secondo la giurisprudenza della Corte ( 33 ), la clausola di «carve‑out» introdotta dall’articolo 275, primo comma, TFUE, come ogni eccezione, deve essere interpretata in senso restrittivo e la portata di una clausola di «claw‑back» non può essere più ampia di quella di una clausola di «carve‑out» ( 34 ), la clausola di «claw‑back» di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE che riconduce alla regola di base deve essere interpretata in senso ampio tenuto conto della formulazione più estensiva dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE.

65. Ritengo quindi che la clausola di «claw‑back» di cui agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE consenta ai giudici dell’Unione di controllare il rispetto dell’articolo 40 TUE da parte di tutti gli atti PESC (o attraverso un ricorso di annullamento o in via pregiudiziale) ( 35 ) nonché di controllare la legittimità delle decisioni PESC che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio sul fondamento del titolo V, capo 2, TUE (o mediante ricorso di annullamento o in via pregiudiziale) ( 36 ).

66. La tesi opposta, espressa dall’avvocato generale Kokott nella sua presa di posizione relativa al parere 2/13 (EU:C:2014:2475) e sostenuta nell’ambito della causa in esame dai governi del Regno Unito, ceco, tedesco, estone, francese e polacco nonché dal Consiglio, secondo la quale «i Trattati (…) non prevedono nel settore della PESC (…) alcuna competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale» ( 37 ), sarebbe, a mio parere, difficilmente conciliabile con l’articolo 23 TUE secondo il quale«[l]’azione dell’Unione sulla scena internazionale (…) si fonda sui principi (…) di cui al capo 1 (…)», tra i quali lo Stato di diritto nonché l’universalità e l’indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ( 38 ), che includono indubbiamente il diritto di accesso alla giustizia e una tutela giurisdizionale effettiva.

ii) La clausola di «claw‑back» e le decisioni del Consiglio adottate in base al titolo V, capo 2, del Trattato UE, che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche

67. Constato che, se la clausola di «carve‑out» introdotta dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, primo comma, TFUE comprende tutti gli atti PESC, la clausola di «claw‑back» introdotta dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE si riferisce soltanto al rispetto dell’articolo 40 TUE e al controllo di legittimità delle decisioni che prevedono misure nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio sul fondamento del titolo V, capo 2, TUE.

68. Quanto al rispetto dell’articolo 40 TUE, è evidente che la clausola di «claw‑back» comprende qualsiasi atto PESC già rientrante nella clausola di «carve‑out».

69. Per contro, per quanto attiene al controllo di legittimità, gli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE, nonché l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE si riferiscono alle decisioni che prevedono misure nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio sul fondamento del titolo V, capo 2, TUE, il che non consente di includere, a mio avviso, i regolamenti, come nella fattispecie il regolamento n. 833/2014, adottati dal Consiglio sul fondamento dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE.

70. Ciò avvalora la tesi, da me espressa ai paragrafi 47 e 48 delle presenti conclusioni, secondo la quale la clausola di «carve‑out» comprende soltanto gli atti PESC la cui base giuridica sia compresa tra gli articoli da 23 TUE a 46 TUE e, pertanto, non riguarda gli atti adottati dal Consiglio in base all’articolo 215 TFUE.

71. In caso contrario, si giungerebbe alla situazione paradossale in cui la Corte sarebbe competente a controllare le decisioni PESC che prevedono misure nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio sul fondamento del titolo V, capo 2, TUE, ma non i regolamenti adottati in base a tali decisioni.

72. Inoltre, contrariamente al caso di misure restrittive che prevedono l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi ( 39 ), l’adozione di un regolamento in base all’articolo 215, paragrafo 2, TFUE non è obbligatoria per quanto riguarda le misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche. Infatti, secondo tale disposizione, «[q]uando una decisione [PESC] lo prevede, il Consiglio può adottare [simili misure]» ( 40 ). È quindi possibile adottare misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche solo mediante una decisione PESC. È proprio per questo genere di decisioni che gli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE prevedono la clausola di «claw‑back».

iii) Cosa si può dire riguardo al potere di interpretazione?

73. Poiché la clausola di «claw‑back» introdotta dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, secondo comma, TFUE limita la competenza della Corte a un controllo di legittimità delle decisioni PESC che prevedono misure nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio sul fondamento del titolo V, capo 2, TUE, il potere di interpretazione attribuito alla Corte dall’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE, sembra essere escluso dalla competenza della Corte per tali atti.

74. Orbene, in un contesto normativo analogo, in cui l’articolo 41 del Trattato CECA consentiva alla Corte di «giudicare, a titolo pregiudiziale, della validità delle deliberazioni dell’Alta Autorità e del Consiglio» ( 41 ), la Corte ha dichiarato che «il sindacato di validità di un atto implica necessariamente la sua previa interpretazione» ( 42 ). Su tale presupposto essa ha dichiarato che «[s]arebbe (…) contrario allo scopo e alla coerenza sistematica dei trattati che nel caso di disposizioni fondate sui trattati CEE e CEEA la determinazione del loro significato e del loro ambito di applicazione spettasse in ultima istanza alla Corte di giustizia ‑ come con uguale formulazione prevedono gli artt.177 del trattato CEE [ora articolo 267 TFUE] e 150 del trattato CEEA [ora abrogato]‑, assicurando così l’uniformità della loro applicazione, mentre nel caso di norme relative al Trattato CECA questa competenza spetterebbe unicamente alle molteplici giurisdizioni nazionali, con possibili divergenze d’interpretazione e senza che la Corte di giustizia fosse abilitata a garantire l’uniforme interpretazione di tali norme». ( 43 ).

75. Per tali motivi, ritengo che se i giudici dell’Unione possono fare di più, ossia controllare la legittimità di una decisione che prevede misure nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio sul fondamento del titolo V, capo 2, TUE, essi possono fare sicuramente di meno, ossia interpretare i termini di tali decisioni, in particolare per evitare che la Corte annulli o dichiari invalido un atto relativo alla PESC che essa potrebbe preservare imponendo un’altra interpretazione.

76. Ciò è tanto più vero in quanto, come precisa il giudice del rinvio ai punti da 30 a 34 della sua domanda di pronuncia pregiudiziale, esistono già divergenze di opinione su taluni punti essenziali tra le autorità competenti dei diversi Stati membri, in particolare per quanto riguarda l’interpretazione della nozione di assistenza finanziaria contenuta negli articoli 4, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2014/512 e 4, paragrafo 3, del regolamento n. 833/2014, come emerge dalle osservazioni scritte depositate dai governi del Regno Unito, tedesco, estone e francese.

3. La decisione 2014/512 alla luce degli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275 TFUE

77. La decisione 2014/512 beneficia, prima facie, dell’immunità giurisdizionale prevista dalla clausola di «carve‑out» introdotta dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, primo comma, TFUE, in quanto risponde ai due requisiti enunciati ai paragrafi 47 e 49 delle presenti conclusioni.

78. Infatti, la base giuridica della decisione 2014/512 è l’articolo 29 TUE che fa parte del titolo V, capo 2, del Trattato UE rubricato «Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune» e nel suo nucleo essenziale rientra manifestamente nella PESC, dato che, con tale decisione, il Consiglio ha introdotto misure restrittive «in considerazione delle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina» ( 44 ).

79. In applicazione della clausola di «claw‑back» introdotta dagli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, secondo comma, TFUE, ritengo che la Corte sia competente a statuire in via pregiudiziale sulla compatibilità della decisione 2014/512 con l’articolo 40 TUE, in quanto, ai punti 21 e 22 delle sue osservazioni scritte, la Rosneft contesta la legittimità della decisione 2014/512 relativamente a tale disposizione.

80. Affinché la Corte sia altresì competente a controllare la legittimità della decisione 2014/512 riguardo a qualsiasi altra illegittimità diversa dalla violazione dell’articolo 40 TUE, è necessario verificare se tale decisione costituisca una «decision[e] che preved[e] misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2, [TUE]» ai sensi degli articoli 24, paragrafi 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, comma, TFUE.

81. Al riguardo, i governi del Regno Unito, francese ed estone nonché il Consiglio e la Commissione contestano il fatto che la decisione 2014/512 contenga misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, in quanto, a loro avviso, le misure contenute in tale decisione si applicherebbero a situazioni determinate oggettivamente e a una categoria di persone definite in modo generico.

82. Infatti, gli articoli 4 e 4 bis ( 45 ) della decisione 2014/512 non si riferiscono alla Rosneft, diversamente dagli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3 ( 46 ), e 7 ( 47 ) il cui ambito di applicazione riguarda tre società russe, tra le quali la Rosneft (v. allegato III di detta decisione).

83. Al riguardo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, le misure restrittive «si riconducono ad atti di portata generale, in quanto vietano ad una categoria di destinatari determinati in termini generali ed astratti, in particolare, di mettere capitali e risorse economiche a disposizione delle persone e degli enti i cui nomi si trovano negli elenchi contenuti nei loro allegati e, al contempo, si riconducono a un insieme di decisioni individuali nei confronti di tali persone ed enti» ( 48 ). Secondo la Corte, «è la natura individuale degli atti che dà accesso (…) ai giudici dell’Unione» ( 49 ).

84. In tal senso, il ricorso di annullamento oggetto della sentenza Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Consiglio (T‑509/10, EU:T:2012:201) è stato respinto per difetto di competenza alla luce dell’articolo 275 TFUE in quanto faceva riferimento all’articolo 4 della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC ( 50 ) (in prosieguo: la «decisione 2010/413»), che non riguardava in modo specifico il ricorrente ( 51 ). Al punto 99 della sentenza Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), la Corte ha confermato il rigetto per gli stessi motivi.

85. Poiché la formulazione degli articoli 4 e 4 bis della decisione 2014/512 è alquanto simile a quella dell’articolo 4 della decisione 2010/413 ( 52 ), condivido il parere della Commissione secondo il quale dette disposizioni non contengono misure restrittive nei confronti della Rosneft. Pertanto, la Corte non ha competenza a controllare la loro legittimità (e a interpretarle), e la clausola di «claw‑back» di cui agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e 275, secondo comma, TFUE non è applicabile.

86. Tuttavia, non condivido la posizione dei governi del Regno Unito, ceco, francese, estone e polacco nonché del Consiglio e della Commissione secondo la quale gli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 7, della decisione 2014/512, che, mediante l’allegato III, fanno espressamente riferimento alla Rosneft, non prevedrebbero misure restrittive nei confronti di quest’ultima, in quanto le misure ivi contenute si applicherebbero a situazioni determinate oggettivamente e a una categoria di persone definite in modo generico, e l’allegato III in cui è riportato il nome della Rosneft è di natura puramente dichiarativa.

87. Al riguardo, la Commissione si fonda sui punti 39 della sentenza Sina Bank/Consiglio (T‑67/12, EU:T:2014:348) e 32 della sentenza Hemmati/Consiglio (T‑68/12, EU:T:2014:349) in cui il Tribunale ha dichiarato, con riferimento all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, che «la “decisione che prevede misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche”, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, si rinviene nell’atto con il quale l’iscrizione del nome della ricorrente è stata mantenuta, previo riesame, nell’allegato II della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, a decorrere dal 1o dicembre 2011», e non nel fatto che il nome della ricorrente figurava nello stesso allegato II della versione originale della decisione 2010/413. Per tale motivo, il Tribunale aveva declinato la propria competenza, dichiarando che l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 non introduceva misure restrittive nei confronti di persone bensì misure di portata generale.

88. Inoltre, ai punti 42 della sentenza Sina Bank/Consiglio (T‑67/12, EU:T:2014:348) e 35 della sentenza Hemmati/Consiglio (T‑68/12, EU:T:2014:349), il Tribunale ha interpretato il criterio dell’essere «individualmente» interessati dall’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento adottato dal Consiglio sul fondamento della decisione 2010/413 ( 53 ) e riprendendo come misure di portata generale le stesse misure di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, allo stesso modo della nozione di «decisione che prevede misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche». Su tali presupposti, il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso di annullamento di detto articolo 16, paragrafo 2, proposto dalla ricorrente.

89. A mio avviso, tale giurisprudenza del Tribunale non è conforme alla giurisprudenza della Corte risultante dal punto 99 della sentenza Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). Infatti, come ha dichiarato un’altra sezione del Tribunale al punto 36 della sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio (T‑578/12, EU:T:2014:678), confermata dalla Corte nella sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), «l’articolo 263, quarto comma, TFUE conferisce a qualsiasi persona fisica o giuridica la legittimazione ad agire contro gli atti delle istituzioni dell’Unione, quando sussistono le condizioni definite da tale disposizione, come avviene nella fattispecie [in quanto detti atti dell’Unione la inseriscono negli elenchi delle misure in questione]».

90. Inoltre, secondo il medesimo punto della sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio (T‑578/12, EU:T:2014:678), la tesi del Tribunale nelle sentenze Sina Bank/Consiglio (T‑67/12, EU:T:2014:348) e Hemmati/Consiglio (T‑68/12, EU:T:2014:349), che in realtà identifica la nozione di misura restrittiva nei confronti di persone con il criterio dell’essere individualmente interessati dalla misura in questione, «violerebbe le disposizioni dell’articolo 263 e dell’articolo 275, secondo comma, TFUE e sarebbe quindi contraria al sistema di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato FUE, nonché al diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta».

91. Ciò detto, ad abundantiam, un’interpretazione così severa avrebbe come effetto di rendere assai spesso illusoria la clausola di «claw‑back», qualora, contrariamente a quanto propongo supra, le disposizioni delle decisioni PESC che, come gli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 7, della decisione 2014/512, si riferiscono espressamente a persone fisiche o giuridiche, non costituissero «misure restrittive nei confronti di persone» ai sensi della clausola di «claw‑back» con la conseguenza che tale clausola non includerebbe la possibilità di una questione pregiudiziale di validità.

92. Propongo quindi alla Corte di rispondere alla prima questione dichiarando che, conformemente agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275 TFUE, la Corte è competente a statuire in via pregiudiziale, in forza dell’articolo 267 TFUE, sulla validità della decisione 2014/512 alla luce dell’articolo 40 TUE nonché a interpretare e controllare la legittimità degli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 7, di tale decisione nonché del suo allegato III.

93. Desidero tuttavia precisare che, sebbene le misure restrittive introdotte dagli articoli 4 e 4 bis della decisione 2014/512 rientrino nell’ambito di applicazione della clausola di «carve‑out» e non in quello della clausola di «claw‑back», la tutela giurisdizionale non viene meno, in quanto il regolamento n. 833/2014, come ho chiarito ai paragrafi 47, 49, 69 e 70 delle presenti conclusioni, rientra pienamente nella competenza della Corte e riprende quasi parola per parola la formulazione letterale di tali disposizioni ai suoi articoli 3, 3 bis e 4, paragrafi 3 e 4. Nel caso in cui la Corte sia indotta ad annullare tali disposizioni del regolamento n. 833/2014, il Consiglio dovrebbe adottare le misure necessarie per rendere le disposizioni equivalenti della decisione 2014/512 compatibili con la sentenza della Corte, e ciò, come ha ammesso il Consiglio in udienza, conformemente all’articolo 266 TFUE.

B – Sulla seconda questione, letttera a)

94. Con la seconda questione, lettera a), il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità degli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, 4, 4 bis e 7 e dell’allegato III della decisione 2014/512 nonché degli articoli 3, 3 bis, 4, paragrafi 3 e 4, 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 11 nonché degli allegati II e VI del regolamento n. 833/2014.

95. Considerata la mia risposta alla prima questione, esaminerò il rispetto dell’articolo 40 TUE da parte della decisione 2014/512 e del regolamento n. 833/2014 nonché la validità degli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 7 nonché dell’allegato III, della decisione 2014/512, al pari della validità degli articoli 3, 3 bis, 4, paragrafi 3 e 4, 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 11 nonché degli allegati II e VI, del regolamento n. 833/2014.

1. Sul rispetto dell’articolo 40 TUE da parte della decisione 2014/512 e del regolamento n. 833/2014

96. Secondo la Rosneft, adottando una decisione PESC, avente, in sostanza, natura legislativa, il Consiglio ha ecceduto i suoi poteri. Ai sensi dell’articolo 29 TUE, il ruolo del Consiglio consisterebbe nel definire «la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica». Per contro, l’adozione di atti legislativi nell’ambito della PESC sarebbe esclusa in forza dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE. Pertanto, adottando le disposizioni assai dettagliate della decisione 2014/512, riprodotte essenzialmente in termini identici nel regolamento n. 833/2014, il Consiglio avrebbe violato la clausola di non interferenza di cui all’articolo 40 TUE e avrebbe sconfinato nel potere di proposta congiunto della Commissione e dell’alto rappresentante di cui all’articolo 215 TFUE.

97. A mio avviso, la decisione 2014/512 e il regolamento n. 833/2014 non costituiscono atti legislativi.

98. Anche se, per «atto legislativo» si intendono, in generale, misure di portata generale applicabili a situazioni determinate oggettivamente e a una categoria di persone definite in modo generale ed astratto, è solo all’articolo 289, paragrafo 3, TFUE che si rinviene la definizione di tali termini, utilizzati dall’articolo 24 TUE. Orbene, tale articolo definisce tale categoria come «[g]li atti giuridici adottati mediante procedura legislativa», ossia la procedura legislativa ordinaria di cui all’articolo 289, paragrafo 1, TFUE o la procedura legislativa speciale di cui all’articolo 289, paragrafo 2, TFUE.

99. Vietando quindi l’adozione degli atti legislativi, gli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, terza frase, e 31, paragrafo 1, TUE determinano l’esclusione del ruolo più ampio che l’articolo 289, paragrafi 1 e 2, TFUE assegna al Parlamento e alla Commissione ( 55 ).

100. D’altronde, la procedura di cui all’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE seguita per l’adozione della decisione 2014/512 e quella di cui all’articolo 215 TFUE seguita per l’adozione del regolamento n. 833/2014 differiscono da quelle previste all’articolo 289 TFUE per qualificare un atto come legislativo.

101. Poiché la Rosneft non afferma che la decisione 2014/512 e il regolamento n. 833/2014 dovevano essere adottati su una base giuridica diversa, rispettivamente, dagli articoli 29 TUE e 215 TFUE, gli argomenti della Rosneft dovrebbero essere respinti.

2. Sulla validità degli articoli 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 7 nonché dell’allegato III, della decisione 2014/512, e degli articoli 3, 3 bis, 4, paragrafi 3 e 4, 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, e 11 nonché degli allegati II e VI, del regolamento n. 833/2014

a) Sulla portata del controllo

102. Ai punti 64, 108 e 115 delle sue osservazioni, il Consiglio sostiene che la Corte non è competente a controllare la legittimità delle disposizioni in questione del regolamento n. 833/2014 in quanto i motivi di nullità dedotti dalla Rosneft cercano essenzialmente di contestare le decisioni di principio, rientranti pienamente nel settore della PESC, adottate dal Consiglio con la decisione 2014/512.

103. Non condivido tale posizione in quanto, a mio avviso, l’adozione sul fondamento dell’articolo 215 TFUE di un regolamento, anche se quest’ultimo riprende parola per parola o completa o specifica le misure previste da una decisione relativa alla PESC, come avviene nel caso di specie per la decisione 2014/512 e il regolamento n. 833/2014, implica la perdita dell’immunità giurisdizionale di cui tali misure possono beneficiare in base agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e 275, primo comma, TFUE ( 56 ).

104. La soluzione opposta avrebbe come effetto di fornire un’interpretazione estensiva all’esclusione della competenza della Corte in tale settore, mentre tale esclusione costituisce l’eccezione e non la regola.

105. Ciò detto, ritengo che, in tale settore, che rientra nella diplomazia e nella politica estera e di sicurezza, il Consiglio goda di un ampio potere discrezionale ( 57 ).

b) Sul motivo di invalidità vertente sull’asserita violazione dell’accordo di partenariato

106. Secondo la Rosneft, l’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché l’allegato III della decisione 2014/512 al pari degli articoli 3, paragrafi 1, 3 e 5, 3 bis, paragrafo 1, 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché gli allegati II e VI, del regolamento n. 833/2014 violano gli articoli 10, paragrafo 1 (clausola del trattamento della nazione più favorita relativa al commercio delle merci), 12 (libertà di transito delle merci), 36 (clausola del trattamento non meno favorevole relativa alla prestazione transfrontaliera di servizi) e 52, paragrafi 2, 5 e 9 (libera circolazione dei capitali) dell’accordo di partenariato.

107. I governi del Regno Unito, estone e francese nonché il Consiglio e la Commissione rilevano che le misure in questione sono giustificate in quanto sono «necessarie per tutelare [gli] interessi fondamentali in materia di sicurezza [delle parti] in tempo di guerra o di gravi tensioni internazionali che possano sfociare in una guerra», conformemente all’articolo 99, paragrafo 1, lettera d), dell’accordo di partenariato, e che in ogni caso le disposizioni di tale accordo, fatte valere dalla Rosneft, non hanno un effetto diretto.

108. Poiché l’articolo 99 dell’accordo di partenariato presuppone l’esistenza di una misura contraria alle disposizioni sostanziali di detto accordo, occorre anzitutto esaminare se l’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché l’allegato III della decisione 2014/512 al pari degli articoli 3, paragrafi 1, 3 e 5, 3 bis, paragrafo 1, 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché gli allegati II e VI, del regolamento n. 833/2014 violino gli articoli 10, paragrafo 1, 12, 36 e 52, paragrafi 2, 5 e 9 di detto accordo.

i) Sull’effetto diretto degli articoli 10, paragrafo 1, 12, 36 e 52, paragrafi 2, 5 e 9 dell’accordo di partenariato

109. Occorre al riguardo ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, un accordo concluso tra l’Unione e uno o più Stati terzi, costituisce, per quanto riguarda l’Unione, un atto adottato da una delle sue istituzioni, ai sensi dell’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE, che le disposizioni di siffatto accordo costituiscono parte integrante, a decorrere dall’entrata in vigore dello stesso, dell’ordinamento giuridico dell’Unione e che, nell’ambito di tale ordinamento giuridico, la Corte è competente a statuire in via pregiudiziale sull’interpretazione di detto accordo ( 58 ).

110. Inoltre, al punto 37 della sentenza Commissione/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494), la Corte ha dichiarato che «le disposizioni di un accordo internazionale di cui l’Unione sia parte possono essere invocate a sostegno (…) di un’eccezione di illegittimità di [un] atto solo qualora, da una parte, la natura e l’economia generale dell’accordo in questione non vi ostino e, dall’altra, tali disposizioni appaiano, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise (…). Pertanto, dette disposizioni potranno essere fatte valere dinanzi al giudice dell’Unione come criterio di valutazione della legittimità di un atto dell’Unione solo quando entrambe le condizioni sopracitate sono cumulativamente soddisfatte» ( 59 ).

111. Poiché gli articoli 10, paragrafo 1, e 12, dell’accordo di partenariato fanno riferimento alle disposizioni specifiche del GATT, il Consiglio e la Commissione si fondano sulla giurisprudenza costante della Corte in materia di accordi dell’Organizzazione mondiale del commercio, secondo la quale «tenuto conto della loro natura e della loro economia, essi non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali può essere controllata la legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione» ( 60 ).

112. Orbene, l’accordo di partenariato non è un accordo riguardante unicamente il commercio delle merci, al quale potrebbe essere applicata tale giurisprudenza ( 61 ).

113. Infatti, come ha dichiarato la Corte riguardo all’accordo di partenariato al punto 27 della sentenza Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213), tale accordo «ha l’obiettivo di istituire un partenariato tra le parti volto a promuovere, in particolare, lo sviluppo di strette relazioni politiche tra le parti, di scambi e di armoniose relazioni economiche tra di loro, della libertà in materia politica ed economica, nonché la realizzazione della progressiva integrazione tra la Federazione russa e una più ampia zona di cooperazione in Europa».

114. Inoltre, al punto 28 di tale sentenza, la Corte ha aggiunto che «[i]l fatto che l’accordo si limiti in questo modo all’istituzione di un partenariato tra le parti, senza prevedere un’associazione o una futura adesione della Federazione russa [all’Unione], non è tale da impedire l’effetto diretto di alcune delle sue disposizioni. Risulta infatti dalla giurisprudenza della Corte che, quando un accordo istituisce una cooperazione tra le parti, talune disposizioni in esso contenute possono disciplinare direttamente, [quando, avuto riguardo alla sua lettera, nonché all’oggetto e alla natura dell’accordo, esse stabiliscono obblighi chiari e precisi che non sono subordinati, nel loro adempimento o nei loro effetti, all’intervento di alcun atto ulteriore], la situazione giuridica dei privati».

115. La Corte aveva quindi riconosciuto, al punto 22 di detta sentenza, l’effetto diretto dell’articolo 23, paragrafo 1, di tale accordo relativo alle condizioni di lavoro.

116. Contrariamente a quanto eccepiscono i governi del Regno Unito e francese nonché il Consiglio e la Commissione, non vedo in che modo il tenore letterale delle disposizioni in questione dell’accordo di partenariato di cui trattasi nella presente causa non soddisfino i criteri dell’effetto diretto quali enunciati al punto 21 della sentenza Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) e ripresi al punto 37 della sentenza Commissione /Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494).

117. Infatti, l’articolo 10, paragrafo 1, dell’accordo di partenariato prevede che «[l]e parti si concedono reciprocamente il trattamento generale della nazione più favorita definito all’articolo I, paragrafo 1, del GATT» ( 62 ). L’articolo 12, paragrafo 1, secondo comma, prevede che «ciascuna delle parti consente il libero transito attraverso il suo territorio per le merci originarie del territorio doganale o destinate al territorio doganale dell’altra parte». L’articolo 36 dispone che «le parti si concedono reciprocamente un trattamento non meno favorevole di quello concesso a qualsiasi altro paese per i servizi transfrontalieri». Infine, secondo l’articolo 52, le parti dell’accordo di partenariato garantiscono «la libera circolazione dei capitali tra residenti [dell’Unione] e della Russia sotto forma di investimenti diretti» (paragrafo 2), evitano di introdurre nuove restrizioni dopo un periodo di transizione di cinque anni a decorrere dall’entrata in vigore di detto accordo (paragrafo 5) e «si concedono reciprocamente il trattamento della nazione più favorita per quanto riguarda la libertà dei pagamenti correnti e dei movimenti di capitale nonché le condizioni di pagamento» (paragraphe 9).

118. A mio avviso, il tenore letterale di tali disposizioni non differisce affatto, quanto al suo carattere incondizionato, da quello dell’articolo 23, paragrafo 1, di detto accordo, che la Corte ha già dichiarato direttamente efficace ( 63 ). Esso costituisce quindi più di «un accordo ad accordarsi (“an agreement to agree”)» ( 64 ).

ii) Sull’esistenza di restrizioni ai diritti conferiti dagli articoli 10, paragrafo 1, 12, 36 e 52, paragrafi 2, 5 e 9 dell’accordo di partenariato

119. Occorre quindi esaminare se le misure introdotte dall’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché l’allegato III della decisione 2014/512 al pari degli articoli 3, paragrafi 1, 3 e 5, 3 bis, paragrafo 1, 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché gli allegati II e VI, del regolamento n. 833/2014 contengano restrizioni agli articoli 10, paragrafo 1, 12, 36 e 52, paragrafi 2, 5 e 9 dell’accordo di partenariato.

– Articoli 10, paragrafo 1, e 12 dell’accordo di partenariato (scambi di merci)

120. Per quanto riguarda l’affermazione della violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, dell’accordo di partenariato da parte degli articoli 3, paragrafi 1, 3 e 5, e 3 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, occorre sottolineare che l’articolo 10, paragrafo 1, dell’accordo di partenariato non aveva soltanto come effetto di estendere l’applicazione dell’articolo I, paragrafo 1, del GATT alle relazioni tra l’Unione e la Federazione russa, in un’epoca in cui quest’ultima non faceva parte dell’Organizzazione mondiale del commercio.

121. L’articolo I, paragrafo 1, del GATT limita tuttavia la sua portata ai «dazi doganali e [al]le imposizioni di qualsiasi genere percepiti all’importazione o all’esportazione, o in occasione dell’importazione o dell’esportazione, come pure quelli che gravino sui trasferimenti internazionali di fondi effettuati in pagamento delle importazioni o delle esportazioni, il metodo di esazione di tali dazi ed imposizioni, tutta la regolamentazione e tutte le formalità relative alle importazioni o alle esportazioni, nonché tutte le questioni oggetto dei paragrafi 2 e 4 dell’articolo III».

122. Poiché l’articolo 3, paragrafi 1, 3 e 5, del regolamento n. 833/2014 non riguarda affatto le tariffe doganali applicabili all’esportazione delle merci oggetto di tali disposizioni, ma assoggetta la loro esportazione verso la Federazione russa a un’autorizzazione preventiva e precisa le condizioni alle quali gli Stati membri devono negare tale autorizzazione, è evidente che tali disposizioni non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 10, paragrafo 1, dell’accordo di partenariato.

123. A fortiori, non rientra nell’articolo 10, paragrafo 1, dell’accordo di partenariato neppure l’articolo 3 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, che vieta la prestazione dei servizi connessi necessari per talune categorie di progetti di prospezione e di produzione in Russia.

124. L’articolo 12, paragrafo 1, secondo comma, dell’accordo di partenariato obbliga l’Unione e i suoi Stati membri a garantire il libero transito ( 65 ) attraverso il territorio dell’Unione delle merci originarie del territorio doganale o destinate al territorio doganale della Federazione russa.

125. L’Unione e i suoi Stati membri sono quindi tenuti a garantire, attraverso il loro territorio, il libero passaggio di merci originarie della Federazione russa o ivi destinate.

126. L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 assoggetta le vendite, le forniture, i trasferimenti o le esportazioni dei prodotti elencati nell’allegato II, anche non originari dell’Unione, a un’autorizzazione preventiva, se tali prodotti sono destinati a un uso in Russia. Inoltre, l’articolo 3, paragrafo 5, di tale regolamento vieta la concessione di tale autorizzazione quando le vendite, le forniture, i trasferimenti o le esportazioni in questione riguardano prodotti destinati ad una delle categorie di progetti di prospezione e produzione di cui al paragrafo 3 di tale articolo.

127. A mio avviso, tali disposizioni non hanno alcuna incidenza sulla libertà di transito garantita dall’articolo 12, paragrafo 1, secondo comma, dell’accordo di partenariato.

128. Sebbene l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 si riferisca, tra l’altro, al trasferimento dei prodotti elencati nell’allegato II «anche non originari dell’Unione», resta pur sempre il fatto che i paragrafi 2 e 4 di tale articolo si riferiscono soltanto all’esportazione.

129. In tal senso, «[p]er ogni vendita, fornitura, trasferimento o esportazione per cui è richiesta un’autorizzazione (…) tale autorizzazione è concessa dalle autorità competenti dello Stato membro in cui è stabilito l’esportatore» ( 66 ). Parimenti, «[g]li esportatori forniscono alle autorità competenti tutte le pertinenti informazioni necessarie per la loro domanda di autorizzazione di esportazione» ( 67 ).

130. Mi sembra quindi evidente che tali disposizioni del regolamento n. 833/2014 riguardano non già il transito dei prodotti di cui all’allegato II, bensì i casi di vendita, di fornitura, di trasferimento o di esportazione in provenienza dal territorio degli Stati membri.

131. In tal senso, la libertà di transito dei prodotti in questione in provenienza dai paesi terzi e destinati alla Federazione russa non è affatto pregiudicata.

132. In ogni caso, anche se la Corte accertasse l’esistenza di una restrizione agli articoli 10, paragrafo 1, e 12, paragrafo 1, secondo comma, dell’accordo di partenariato, tale restrizione sarebbe, come eccepisce la Commissione, giustificata da ragioni di ordine pubblico e di sicurezza pubblica, conformemente all’articolo 19 di tale accordo.

– Articolo 36 dell’accordo di partenariato (servizi transfrontalieri)

133. Secondo l’articolo 36 dell’accordo di partenariato, l’Unione e i suoi Stati membri sono tenuti a concedere un trattamento non meno favorevole di quello concesso a un paese terzo per i servizi transfrontalieri prestati da società dell’Unione sul territorio della Federazione russa in conformità delle legislazioni e normative in vigore in quest’ultima.

134. Secondo l’allegato 5 dell’accordo in parola, i servizi di cui all’articolo 36 includono i servizi di ingegneria (CPC 8672) ( 68 ) e i servizi di sperimentazione e di analisi tecnica (CPC 8676) ( 69 ).

135. Orbene, contrariamente a quanto afferma la Rosneft, nessuno dei servizi indicati ai numeri CPC 8672 e CPC 8676 riguarda i servizi di trivellazione, di prove pozzi, di carottaggio e di completamento o la fornitura di unità galleggianti, previsti dall’articolo 3 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 ( 70 ).

– Articolo 52, paragrafi 2, 5 e 9 dell’accordo di partenariato (libera circolazione dei capitali)

136. Il paragrafo 2 di tale disposizione garantisce la libera circolazione dei capitali tra l’Unione e la Federazione russa «sotto forma di investimenti diretti effettuati per società costituite in conformità delle leggi del paese ospitante».

137. Inoltre, ai sensi del paragrafo 9 del medesimo articolo, l’Unione deve concedere alla Federazione russa «il trattamento della nazione più favorita per quanto riguarda la libertà (…) dei movimenti di capitale».

138. Secondo la Dichiarazione comune relativa all’articolo 52 (Definizioni), il termine «investimenti diretti» è così definito: «(…) gli investimenti realizzati al fine di istaurare relazioni economiche durevoli con un’impresa, come gli investimenti che consentono ai non residenti nel paese interessato o ai residenti all’estero di influire concretamente sulla gestione di tale impresa mediante: (…) 2) l’acquisto di partecipazioni in un’impresa nuova o esistente; 3) un prestito di durata pari o superiore a cinque anni».

139. Da tali disposizioni emerge assai chiaramente che l’acquisto, la vendita e la prestazione, diretti o indiretti, di servizi di investimento o di assistenza all’emissione, di obbligazioni, di azioni o di strumenti finanziari simili ( 71 ) possono costituire un investimento diretto solo se finalizzati all’acquisto di partecipazioni in un’impresa al fine di instaurare relazioni economiche durevoli.

140. Da tali disposizioni emerge altresì che concludere un accordo o parteciparvi, per concedere alla Rosneft, dopo il 12 settembre 2014, nuovi prestiti o crediti con scadenza superiore a 30 giorni ( 72 ) può costituire un investimento diretto solo se si tratta di un prestito o di un credito di durata non inferiore a cinque anni concesso al fine di instaurare relazioni economiche durevoli.

141. Ne deriva che l’articolo 1, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché l’allegato III della decisione 2014/512 al pari degli articoli 5, paragrafi 2, lettere da b) a d), e 3, nonché l’allegato VI del regolamento n. 833/2014 costituiscono una restrizione alla libera circolazione dei capitali tutelata dall’articolo 52, paragrafi 2, 5 e 9 dell’accordo di partenariato, solo nei limiti in cui essi vietino gli investimenti diretti menzionati ai paragrafi 139 e 140 delle presenti conclusioni.

iii) Sulla giustificazione

142. Contrariamente al commercio di merci per il quale l’articolo 19 dell’accordo di partenariato prevede la possibilità di giustificare restrizioni in termini quasi identici a quelli dell’articolo 36 TFUE, detto accordo non prevede alcuna possibilità di giustificare una restrizione alla libera circolazione dei capitali.

143. Per le stesse motivazioni da me fornite ai paragrafi da 123 a 125 delle mie conclusioni nella causa SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ), ritengo che sia possibile giustificare con motivi imperativi di interesse generale restri