CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 15 MAGGIO 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Nella causa 30-59 (De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, Racc. 1961, pag. 74) l'avvocato generale Lagrange ha affermato: «non vi può essere un mercato comune a vari paesi, nel settore di una determinata industria, se uno di essi sovvenziona i propri produttori».

È noto che gli artt. 92-94 del trattato CEE contengono disposizioni miranti ad evitare che gli aiuti versati dagli Stati membri ai produttori provochino distori sioni della concorrenza sul mercato comune.

Il n. 1 dell'art. 92 recita:

«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

I nn. 2 e 3 dello stesso articolo elencano alcune categorie di sovvenzioni che sono o che possono essere considerate compatibili con il sistema comunitario. Ancora una volta mi richiamo alle conclusioni dell'avvocato generale Lagrange (Costa/ Enel, Racc. 1964, pag. 1169) — corroborate dal principio implicitamente affermato dalla Corte in varie sentenze — secondo il quale spetta alla Commissione decidere, almeno in primo grado, se qualche deroga contenuta in detti capoversi sia applicabile ad una determinata fattispecie.

L'art. 93, n. 1, impone alla Commissione — di conserva con gli Stati membri — di «procedere all'esame permanente» di tutti i regimi di sovvenzioni vigenti in detti Stati, nonché di proporre a questi ultimi «le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune».

L'art. 93 n. 2 recita:

«Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.

Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia, in deroga agli articoli 169 e 170».

Seguono disposizioni che autorizzano il Consiglio, in casi eccezionali, a dispensare uno Stato membro dall'osservanza dei vincoli imposti dall'art. 92.

L'art. 93 n. 3 recita:

«Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

Infine l'art. 94 conferisce al Consiglio la facoltà di emanare regolamenti relativi all'applicazione degli artt. 92 e 93.

Alcune espressioni già di per sé chiare sono ulteriormente chiarite dalle vostre sentenze.

Anzitutto, la nozione di «aiuto» è più ampia di quella di «sovvenzione»: essa comprende non solo una fattiva assistenza finanziaria o materiale, ma anche ogni provvedimento che sgrava un'impresa da oneri che altrimenti graverebbero su di essa e quindi ha lo stesso effetto di una sovvenzione: vedasi la sentenza della Corte 30-59 (Racc. 1961, pag. 38). Esempi dell'ultimo tipo di aiuti sono offerti dalle sentenze 6 e 11-69 (Commissione/ Repubblica francese, Race. 1969, pag. 523) con cui vi siete pronunciati su un risconto preferenziale sui crediti all' esportazione concesso dalla Banca di Francia; 70-72 (Commissione/Repubblica federale di Germania, Racc. 1973, pag. 813), causa vertente sulla circostanza che le ditte tedesche che avevano effettuato un certo tipo di investimenti potevano fruire di una riduzione pari al 10 % della somma investita sugli importi dovuti al fisco per imposte sul reddito o imposte sulla società.

In secondo luogo è opportuno ricordare la distinzione fatta nell'art. 93 tra aiuti «istituiti o da istituirsi». Tale distinzione ha assunto importanza dapprima nella causa 6-64 (vedasi Racc. 1964, pagg. 1146-47) ed è stata poi sottolineata nella causa 70-72 dall'avvocato generale Mayras (Race. 1973, pagg. 834-836) nonché nelle cause 120-122 e 141/73, (Lorenz ed altri/Repubblica federale tedesca), sia nelle conclusioni dell'avvocato generale Reischl che nella sentenza della Corte.

Un aiuto «istituito» è quello già prestato al momento dell'entrata in vigore del trattato o adottato in seguito con il consenso (implicito o esplicito) della Commissione. Nell'ipotesi di aiuti di tal fatta, la Commissione gode delle facoltà e soggiace agli obblighi che le derivano dai nn. 1 e 2 dell'art. 93. Si deve osservare in particolare che la facoltà della Commissione di imporre allo Stato di cui trattasi di sopprimere o di modificare un aiuto «istituito» può venir esercitato solo con effetto ex nunc. È escluso ogni effetto retroattivo o declaratorio. Per di più l'esercizio di tale facoltà implica che la Commissione stabilisca un «termine» per la soppressione o la modifica dell'aiuto, pur se l'avvocato generale Mayras, nella causa 70-72 (Racc. 1973, pag. 841/43) ha sostenuto che, in determinate circostanze, la Commissione adempie al proprio obbligo prescrivendo che la soppressione o la modifica deve effettuarsi «senza indugio».

In forza del n. 3 dell'art. 93, uno Stato membro non può istituire un nuovo aiuto (o modificarne uno già esistente) senza darne previo avviso alla Commissione ed informarla con congruo anticipo circa le modalità del progetto onde consentirle di valutare se — in linea di massima — tale aiuto sia o meno compatibile con il sistema comunitario sotto il profilo dell'art. 92. Se, dopo questa prima analisi, la Commissione giudica che l'aiuto (o la modifica) non risulta essere in palese contrasto con il sistema comunitario, lo Stato membro è autorizzato ad introdurlo nel proprio ordinamento (d'altro canto tale facoltà si ritiene acquisita se la Commissione non si pronuncia entro un termine ragionevole). Se per contro la Commissione assume un atteggiamento negativo, deve promuovere il procedimento di cui al n. 2 dell' art. 93, cioè deve interpellare le parti interessate, specie gli altri Stati membri. In questo caso il divieto di istituire (o modificare) l'aiuto persiste finché il procedimento non si è concluso con una decisione che autorizzi l'introduzione (o la modifica) dell'aiuto — con o senza condizioni — oppure la vieti.

Salvo in tre casi, i provvedimenti degli artt. 92 e 93 non hanno efficacia immediata nell'ordinamento degli Stati membri. Nel primo caso, una decisione della Commissione, a norma dell'art. 93 n. 2 conferisce efficacia immediata all'art. 92 n. 1 per quanto riguarda la materia su cui verte tale decisione. In secondo luogo, lo stesso risultato può venir conseguito mediante un regolamento adottato a norma dell'art. 94. (Circa le due deroghe vedasi la sentenza Capolongo/Azienda agricola Maya, Racc. 1973, pagg. 621/22). Nella terza ipotesi, il divieto, di cui all'art. 93 n. 3, di istituire nuovi aiuti senza darne previa notifica alla Commissione e senza ottenerne il consenso, ha efficacia immediata (vedi sentenza 6-64, Racc. 1964, pag. 1127 e sentenze 120-122 e 141-73). Nella sentenza 120-73 si afferma che:

«L'efficacia immediata di tale divieto … investe qualsiasi regime di aiuti posto in essere senza preventiva notifica alla Commissione e, in caso di avvenuta notifica, tale efficacia esercita i suoi effetti durante la fase preliminare e, se la Commissione promuove il procedimento contraddittorio, non viene meno finché non sia emanata la decisione finale».

La Corte non è stata finora chiamata a stabilire quale procedimento debba adottare la Commissione nell'ipotesi in cui uno Stato membro, violando l'art. 93 n. 3, istituisca un nuovo aiuto (o ne modifichi uno già in vigore) senza informarne preventivamente la Commissione o senza attendere il parere della Commissione circa il relativo progetto. Nella causa 6-64, l'avvocato generale Lagrange suggeriva però che le linea di condotta più logica da parte della Commissione è quella di attenersi alle disposizioni dell' art. 169. Condivido tale punto di vista.

Mi pare che in una situazione del genere il procedimento di cui all'art. 93 n. 2 non possa venir promosso. Secondo il chiaro tenore dell'art. 93, questo procedimento è previsto soltanto per tre casi:

1. Se si deve determinare la compatibilità con il sistema comunitario, alla luce dell'art. 92, di un aiuto «già istituito»;

2. Se si deve stabilire l'eventuale «abuso» di un aiuto «già istituito»;

3. Se si deve decidere circa la compatibilità o meno con il sistema comunitario sotto il profilo dell'art. 92 di un sistema d'aiuti (nuovo o modificato), il cui progetto è stato notificato alla Commissione, la quale nel proprio parere si è espressa negativamente.

Non vedo motivo di sostenere che l'art. 93 ammette implicitamente che il procedimento può venir instaurato anche nel caso in cui si debba stabilire se uno Stato membro ha istituito o modificato un aiuto contravvenendo al divieto di cui al n. 3. In simili casi l'esito eventuale del procedimento si limita all'accertamento circa l'indole sostanziale di aiuto dei provvedimenti adottati dallo Stato membro, senza stabilire (problema molto più complesso) se tale aiuto è compatibile con il sistema comunitario ai sensi dell'art. 92. Non è possibile sostenere che la procedura di cui all'art. 93 n. 2 sia più rapida o più snella di quella prevista dall'art. 169. In realtà essa è più macchinosa, poiché, ai termini dell'art. 93 n. 2, la Commissione deve interpellare tutte le parti interessate prima di adottare una decisione, mentre, a norma dell'art. 169, essa deve ascoltare soltanto le osservazioni dello Stato membro in questione prima di pronunciarsi. Per di più la Commissione dispone degli stessi mezzi di intervento sia in virtù dell'art. 93 n. 2, che dell'art. 169; vedasi sentenza 70-72 (Racc. 1973, pag. 829).

Veniamo ai fatti.

Il 24 aprile 1969, conformemente al primo capoverso dell'art. 93 n. 3, il Governo italiano trasmetteva alla Commissione il testo di un progetto di legge sulla «ristrutturazione, riorganizzazione e conversione» dell'industria tessile italiana. Il 3 dicembre 1969, la Commissione promuoveva il procedimento di cui all'art. 93 n. 2 prendendo in esame la legge nel suo complesso. Il 27 maggio 1970, ritenendo di non disporre di sufficienti informazioni per potersi pronunciare su tutto il progetto di legge di cui sopra, la Commissione adottava una decisione parziale, con cui si imponevano alcuni emendamenti, su alcuni punti giudicati incompatibili con il sistema comunitario. L'Italia ottemperava all'invito, ma — allorché il progetto di legge fu approvato (legge 1101 del 1o dicembre 1971) l'art. 20 comprendeva una disposizione che non figurava nel progetto sottoposto alla Commissione e che era stata aggiunta senza informarne l'istituzione comunitaria. Tale disposizione concedeva alle industrie tessili, per un periodo di 3 anni, una riduzione, variante dal 15 al 10 % sulle aliquote contributive dovute per gli assegni familiari. L'entità di tale riduzione venne allora valutata pari allo 0,8 % del giro d'affari di un'impresa. Il 25 luglio 1973 la Commissione, presumibilmente in applicazione dell'art. 93 n. 2, emanava una decisione con cui richiedeva al Governo italiano di «abolire la temporanea e parziale riduzione degli oneri sociali relativi agli assegni familiari contemplati all'art. 20» (GU n. 254 dell' 11. 9. 1973, pag. 14). Tale decisione è impugnata per annullamento in questa sede, in base agli artt. 173 e 174 del trattato.

Non vi è dubbio che, se lo sgravio concesso all'industria tessile italiana dall'art. 20 era un «aiuto» ai sensi degli artt. 92 e 93 (fatto che il Governo italiano contesta), l'iniziativa risulta in contrasto con il divieto di cui all'art. 93 n. 3, cosicché, se non è errato quanto ho esposto in precedenza, sarebbe stato giusto che la Commissione procedesse a norma dell'art. 169, mentre invece non aveva alcuna facoltà di emanare decisioni a norma dell' art. 93 n. 2.

Ricorderete che all'udienza ho posto la questione al rappresentante della Commissione. Egli ha risposto in sostanza che, in questo caso, il procedimento a norma dell'art. 93 n. 2 era già stato promosso nei confronti del progetto di legge nel suo complesso, cosicché pareva più logico portare a termine il procedimento in corso e concluderlo con una decisione sul problema sostanziale del se lo sgravio concesso dall'art. 20 fosse compatibile con il sistema comunitario piuttosto che occuparsi della questione più formale della regolarità dell'iter seguito nella sua adozione. L'agente ha dichiarato che su questo punto la Commissione aveva un'alternativa, però a mio avviso questa possibilità di scelta non sussisteva. In primo luogo non era mai stata iniziata validamente una procedura ai sensi dell' art. 93 n. 2 relativamente allo sgravio di cui trattasi: nella fattispecie poi non era nemmeno possibile. In secondo luogo, se si accogliesse il punto di vista della Commissione, si accetterebbe implicitamente la possibilità che uno Stato membro scavalchi la Commissione: in altre parole si concederebbe allo Stato di eludere le condizioni poste dall'art. 93 n. 3 e di far sì che il problema della compatibilità degli aiuti con il sistema comunitario venga esaminato dopo l'adozione degli aiuti. In sostanza, così facendo, si avvantaggerebbe lo Stato che calpesta l'art. 93 n. 3 rispetto a quello che vi si attiene scrupolosamente. D'altro canto, insistere sulla promozione del procedimento di cui all'art. 169 in tali frangenti significa che lo Stato membro in posizione irregolare può venir invitato ad abolire il nuovo aiuto per la semplice ragione che è stato istituito in modo irregolare e, qualora lo Stato interessato desiderasse reistituire l'aiuto, dovrebbe farlo nella più scrupolosa osservanza dell'art. 93 n. 3.

Penso quindi che si debba annullare la decisione della Commissione. Giungo a questa conclusione con minor apprensione del previsto in quanto dalle risposte scritte fornite dal Governo italiano alle domande della Corte — atteggiamento ribadito in udienza — emerge che l'art. 20 non è più in vigore dallo scorso 1o gennaio. Da questa data si applicano infatti nuove aliquote contributive per il fondo assegni familiari in forza di una nuova legge, aliquote che vanno dal 3,5 % per alcuni datori di lavoro del settore agricolo al 7,5 % per la maggioranza delle imprese industriali; aliquote intermedie sono previste per altre determinate categorie di datori di lavoro. La legge ha previsto un'aliquota speciale del 4,85 % per il settore dell'industria tessile, applicabile fino alla scadenza del triennio contemplato dall'art. 20. Spetta ora alla Commissione vagliare se, essendo mutata la situazione, sie necessario un suo nuovo intervento.

Tenuto conto delle conclusioni cui sono giunto, esaminerò brevemente gli argomenti svolti dal Governo italiano. Un primo gruppo comprende tre argomenti di carattere formale, un secondo gruppo di argomenti tende a dimostrare che lo sgravio in questione non costituiva un aiuto ai sensi dell'art. 92 n. 1.

Il primo argomento di carattere formale è quello secondo cui la decisione della Commissione avrebbe dovuto venir formulata in modo da imporre un vincolo all'Italia, però — stando al tenore — essa mirava invece ad avere efficacia immediata nell'ordinamento italiano.

A mio avviso l'argomento è mal impostato. Come ho ricordato, una decisione presa dalla Commissione a norma dell' art. 93 n. 2 può conferire efficacia immediata all'art. 92 n. 1 per quanto concerne l'aiuto (istituito o da istituire); ed in ogni caso la decisione, mi pare, aveva la finalità di imporre un vincolo all'Italia. L'art. 1 stabiliva che la Repubblica italiana «sopprime» la temporanea e parziale riduzione degli oneri sociali contemplata dall'art. 20 e l'art. 2 indica la Repubblica italiana come destinataria della decisione. All'udienza, il rappresentante della Repubblica italiana ha ammesso che il presente indicativo — nel linguaggio legislativo — può aver lo scopo di imporre un obbligo.

La decisione, pur se mirante a paralizzare le disposizioni della legge italiana (nell'ipotesi in cui fosse stata valida), non poteva contemporaneamente abrogarla: era quindi evidente che doveva limitarsi ad invitare il Governo italiano a prendere l'iniziativa.

In secondo luogo, la Repubblica italiana assume che la decisione è annullabile perché non ha fissato il termine entro il quale essa doveva venir posta in atto, come prescrive il primo capoverso dell'art. 93 n. 2. Ritengo che questo presupposto, per la sua stessa natura, valga solo per una decisione in cui si dispone l'abolizione o la modifica di un aiuto regolarmente istituito. Poiché lo sgravio fiscale non costituiva un aiuto in questo senso, non solo non si poteva qualificare come aiuto ai sensi dell'art. 92 n. 1, ma per di più il procedimento con cui è stato adottato non era regolare, quindi l'aiuto risultava illegittimo ab initio, e non si poneva il problema del termine per l'abrogazione.

Aggiungo che, a mio avviso, non è il caso di discutere di termini nel caso di una decisione della Commissione che vieta l'istituzione di un nuovo aiuto in progetto, oppure vieta l'adozione di una proposta di emendamento per gli aiuti già istituiti, regolarmente notificata a norma dell'art. 93 n. 3.

Il terzo motivo d'impugnazione del Governo italiano è fondato sul fatto che il procedimento di cui all'art. 93 n. 2 non si è svolto regolarmente. Nelle memorie però non si forniscono ulteriori delucidazioni in materia.

Nelle risposte scritte alle domande rivolte dalla Corte, è stata formulata la richiesta che la Corte disponga la produzione dei commenti inviati alla Commissione dagli altri Stati membri e dalle altre parti interessate. La richiesta è stata ribadita in udienza e solo allora è risultato che la richiesta scaturiva dal dubbio che non fossero state consultate tutte le associazioni italiane di categoria interessate. La Commissione confermò che tutte le associazioni erano state interpellate. In ogni caso è mia convinzione che, a norma del regolamento di procedura della Corte, qualunque produzione di documenti da parte dell'avversario deve essere richiesta dalla parte interessata nelle memorie scritte, comunque non può più essere formulata dopo il passaggio alla fase orale. Eccezionalmente la richiesta può essere formulata nella risposta alle domande rivolte dalla Corte, ma solo se connessa con le domande stesse, situazione che attualmente non si verifica.

Gli altri argomenti svolti dal Governo italiano riguardano il merito della decisione della Commissione.

Anzitutto si afferma che l'art. 20 è stato elaborato in quanto l'industria tessile italiana era stata posta ingiustamente in una posizione di svantaggio a seguito dell'incidenza degli oneri previdenziali. Non si era tenuto conto delle caratteristiche del settore; cioè dell'alta percentuale di manodopera, femminile, con il risultato che l'onere rappresentato dai contributi previdenziali era superioe ai ventaggi offerti al personale. L'art. 20 intendeva controbilanciare l'onere gravante sull'industria tessile rispetto a quello gravante sugli altri settori dell'industria.

Da questa considerazione sono stati tratti due argomenti.

L'art. 20 rappresenta un emendamento del sistema fiscale italiano, imposto dall' esperienza. Come tale esso esula dalla finalità degli artt. 92-94 del trattato e rientra invece nella sfera d'applicazione degli artt. 95-99, concernenti le disposizioni fiscali. L'argomento si fonda sul fatto che, prescindendo da tali disposizioni, gli Stati membri hanno piena facoltà di organizzare il loro sistema fiscale come meglio credono. Il Governo italiano ammette che un aiuto conserva la sua indole anche se rappresenta uno sgravio fiscale. Ciò risulta chiaramente dal tenore dell'art. 92 n. 1 che si richiama a «gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma» ed è esaurientemente illustrato nella causa 70-72, cui mi sono già richiamato. Secondo la tesi italiana, è necessario distinguere tra un provvedimento selettivo di esenzione o di sgravio da uno o dall' altro onere ed un provvedimento che ha funzione di integrare e costituire parte integrante del sistema fiscale generale di uno Stato membro.

In secondo luogo, il Governo italiano assume che l'art. 20 esula dalle finalità dell'art. 92 in quanto non ha favorito imprese o produzioni determinate come contemplato dall'art. 92, n. 1. Esso non rappresentava un vantaggio per l'industria tessile, ma sopprimeva parzialmente uno svantaggio particolare da cui l'industria era colpita, ripristinando parzialmente una sana atmosfera di concorrenza.

Come ha rilevato la Commissione, molte industrie, in vari Stati membri, sono svantaggiate in un modo o nell'altro. Se i provvedimenti adottati per sormontare tali svantaggi non devono venir considerati aiuti, l'art. 92 sarà presto lettera morra. Una riforma generale del sistema previdenziale in uno Stato membro, che tra l'altro riduca le aliquote contributive gravanti sui datori di lavoro, potrebbe in quanto tale esulare dalla finalità di detto articolo. Però il provvedimento di cui trattasi ora non costituiva una riforma in questo senso e nemmeno rientrava in un piano di riforme. Esso mirava a far fronte alla situazione di un settore industriale specifico. Era stato adottato per un triennio, come parte integrante di una legge per la «ristrutturazione, riorganizzazione e conversione» di detta industria. D'altronde esso non era fondato su criteri generali che tenessero conto della percentuale di manodopera femminile nelle varie industrie. In udienza il Governo italiano ha affermato che altri settori, in particolare l'industria elettronica, hanno un'alta percentuale di manodopera femminile, però non vi sono disposizioni specifiche in merito. La selettività del provvedimento, a mio giudizio, dimostra chiaramente che esso rappresentava — anche nelle intenzioni di chi lo ha emanato — un aiuto.

Nel controricorso, il Governo italiano ha aggiunto un nuovo argomento: la riduzione dei contributi concernenti gli assegni familiari, nel caso in esame, non rappresentava un «aiuto concesso da uno Stato membro o tramite risorse statali» ai sensi dell'art. 92 n. 1, in quanto l'onere era trasferito sul fondo previdenziale contro la disoccupazione, cui contribuiscono solo i datori di lavoro. Certo l'espressione «risorse statali» contenuta nell'art. 92 n. 1 comprende tutti i fondi pubblici, qualsiasi sia il loro cespite o la loro destinazione.

Infine il Governo italiano impugna la decisione della Commissione sostenendo che essa non dimostrava in modo sufficiente che il provvedimento di cui trattasi (ammesso che fosse un aiuto ai sensi dell'art. 92 n. 1), avesse ripercussioni sugli scambi tra Stati membri e falsasse o minacciasse di falsare la concorrenza.

Su questo punto la decisione della Commissione recitava «considerando che questo aiuto può incidere direttamente sulla concorrenza e sugli cambi in quanto si riflette direttamente sul costo e pertanto sulla competitività delle imprese e che la vivacissima concorrenza e l'entità di scambi nella Comunità, così come la difficoltà di adattamento che l'industria tessile incontra in tutta la Comunità, non consentono di tollerare aiuti di tale tipo».

Il Governo italiano sostiene che in ipotesi analoghe la Commissione non deve solo tener conto della natura di un aiuto e delle sue possibili conseguenze in abstracto. La Commissione, in base a prove inconfutabili, deve stabilire che vi è un' effettiva, specifica ripercussione sulla concorrenza negli scambi tra gli Stati membri.

Giudico quindi la decisione della Commissione sufficientemente fondata. Ci traviano in un settore in cui le difficoltà di fornire la prova inconfutabile sono spesso insormontabili. Allorché è evidente che la conseguenza naturale della concessione di un aiuto ad un'industria in uno Stato membro dev'essere quella di aumentare la competitività di detta industria rispetto alle imprese concorrenti negli altri Stati membri, credo che si possa trarre la conclusione che l'aiuto falsa (o falserebbe eventualmente) la concorrenza ed ostacola gli scambi tra gli Stati membri.

Così stando le cose, ritengo che, nonostante l'annullamento della decisione della Commissione, dovreste astenervi da ogni pronuncia sulle spese.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.