2.

Con la terza questione, che in pratica è la sola rilevante ai fini della decisione, il giudice a quo chiede se il divieto di cumulo stabilito dal diritto comunitario coli'art. 10, n. 1, lett. a), del regolamento n. 574/72, comprenda anche le disposizioni di integrazione contenute al § 8, 2o comma, BKGG, tanto nella presente versione, quanto in quella previgente, o se queste possano continuare ad applicarsi nonostante l'esistenza di una disposizione comunitaria anticumulo. Come abbiamo visto, l'attore nella causa principale soddisfa le condizioni richieste per avere diritto agli assegni familiari ai sensi dell'art. 73 della legge federale sugli assegni stessi, mentre alla moglie spetta un diritto originario in Danimarca all'assegno per figli a carico (børnetilskud), concesso indipendentemente dal reddito o dall'attività lavorativa dell'avente diritto. Per l'ipotesi di coesistenza di due prestazioni comparabili per lo stesso figlio abbiamo due diverse disposizioni anticumulo. Ai sensi del § 8, 1o comma, n. 2, BKGG, tali assegni non vengono concessi per il figlio per il quale vengano corrisposte prestazioni comparabili agli assegni familiari al di fuori dell'ambito di applicazione del BKGG. Accanto a questa disposizione, il diritto comunitario ha posto, anche per il caso della coesistenza di prestazioni familiari analoghe in due Stati membri, una propria autonoma normativa anticumulo. Al cumulo del diritto a prestazioni per assegni familiari nel paese di occupazione con diritti ad assegni familiari comparabili nello Stato di residenza dei figli si applicano l'art. 76 del regolamento n. 1408/71 e l'art. 10, 1o comma, lett. a), del regolamento n. 574/72. L'art. 76 del regolamento n. 1408/71, che riguarda i diritti nel paese di residenza del figlio, colà acquisiti in ragione di un rapporto di lavoro subordinato, prevede che «il diritto alle prestazioni o agli assegni familiari dovuti a norma degli articoli 73 e 74 [è] sospeso se, per l'esercizio di un'attività professionale, le prestazioni o gli assegni familiari sono dovuti anche a norma della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiedono i familiari». Al contrario, l'art. 10 del regolamento n. 574/72 fa riferimento ai diritti nel paese di residenza del figlio, concessi in ragione del semplice fatto della residenza. Ai sensi del 1o comma, 1a frase, di tale disposizione, qualora nel paese di residenza del figlio spettino diritti indipendentemente dalle condizioni di assicurazione o di occupazione, ed il coniuge del lavoratore non eserciti un'attività professionale nel territorio di questo Stato, i diritti nel paese di residenza vengono sospesi. Se invece, il coniuge esercita un'attività professionale, vengono sospesi, ai sensi del 2o comma di tale disposizione, i diritti di cui all'art. 73 del regolamento n. 1408/71, vale a dire i diritti nel paese di occupazione del lavoratore migrante. In questo modo, nell'ipotesi di coesistenza di prestazioni familiari dello stesso tipo, hanno sempre la prevalenza i diritti nello Stato di residenza del figlio, a condizione che il coniuge ivi residente eserciti un'attività professionale. Giacché gli assegni danesi per figli a carico vengono concessi indipendentemente dal reddito o dall'occupazione del titolare, la coesistenza di essi con gli assegni familiari tedeschi concreta, come giustamente ritenuto dal giudice a quo, nonché dal convenuto nella causa principale e dalla Commissione, la fattispecie contemplata dall'art. 10, 1o comma, leu. a), del regolamento n. 574/72. Giacché, inoltre, la moglie dell'attore esercita un'attività professionale nel paese di residenza dei figli, deve di conseguenza venire sospeso il diritto ad assegni familiari tedeschi, spettanti in base al combinato disposto dell'art. 73 del regolamento n. 1408/71 e delle disposizioni tedesche in materia di assegni familiari. Contrariamente a quanto affermato dal Bundessozialgericht nella sentenza 25 ottobre 1977, citata dal giudice a quo, l'applicazione di questo divieto di cumulo comunitario non trova ostacolo neppure sul fatto che il diritto agli assegni familiari è escluso già dalla disposizione di diritto nazionale contenuta nel § 8, 1o comma, n. 2, della legge tedesca sugli assegni familiari. Da un lato, una disposizione nazionale può unicamente avere l'effetto di escludere un diritto acquisito in forza del solo diritto nazionale, non già un diritto ottenuto grazie al diritto comunitario; d'altro lato, anche qui, nella misura in cui ambedue le disposizioni perseguano lo stesso fine, prevale il diritto comunitario. Infine, il giudice a quo, il convenuto e la Commissione partono giustamente dal presupposto che la coesistenza di prestazioni dello stesso tipo sia disciplinata esclusivamente dalla normativa anticumulo dell'art. 10, n. 1, leu. a), del regolamento n. 574/72. Di conseguenza, dipende solamente dall'ambito di applicazione di questa disposizione se vada sospeso anche il regime di integrazione ovvero di assegni familiari ridotti di cui al § 8, n. 2 BKGG. I partecipanti alla presente controversia hanno fornito risposte diverse a tale quesito. Ad avviso del convenuto, nel caso della disposizione controversa si tratta di una disciplina di carattere cogente ed esaustivo, che non lascia adito all'integrazione, da parte del paese di occupazione del lavoratore migrante, delle prestazioni familiari spettanti nel paese di residenza dei figli. Ciò risulta in particolare dall'ultima frase della lettera a), secondo la quale «sono corrisposte soltanto le prestazioni o assegni familiari dello Stato membro sul cui territorio risiede il familiare ed a carico di detto Stato membro». Al contrario, secondo la tesi del Governo della Repubblica italiana, il diritto agli assegni familiari ridotti non dovrebbe venire compromesso dalle disposizioni comunitarie. L'art. 76 del regolamento n. 1408/71 e le disposizioni di attuazione dell'art. 10, n. 1, leu. a), del regolamento n. 574/72 vanno viste, cioè, in relazione alle disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione, che si applicano anche ai familiari del lavoratore. Di conseguenza, secondo la giurisprudenza della Corte, ribadita soprattutto colla sentenza 6 marzo 1979, nella causa Rossi, (causa 100/78, Claudino Rossi e/Caisse de compensation pour allocations familiales des régions de Charleroi et Namur, Race. 1979, pag. 831), le disposizioni controverse, come le altre disposizioni «anticumulo» parallele vanno applicate in modo che esse non neghino al lavoratore migrante o ai suoi aventi diritto una parte delle prestazioni ad essi spettanti in forza della legislazione di uno Stato membro. La Commissione sostiene una concezione ancora diversa. A suo avviso, nell'applicare il regime comunitario anticumulo, occorre distinguere a seconda che si prenda in considerazione la situazione giuridica anteriore o quella posteriore al 1o gennaio 1980. Secondo la versione del BKGG vigente fino al 31 dicembre 1978, la quale poteva venire applicata, grazie ad una disposizione transitoria, fino al 31 dicembre 1979, era stato cioè possibile che il lavoratore frontaliero soddisfacesse le condizioni per aver diritto agli assegni familiari per i figli che abitassero in un altro Stato membro, senza che fosse necessario far ricorso alle disposizioni comunitarie. La questione del se il lavoratore frontaliero avesse la residenza nell'ambito territoriale di applicazione dell diritto tedesco ai sensi del § 1, n. 1, della legge federale sugli assegni familiari era stata risolta in senso affermativo nella pronunzia summenzionata del Bundessozialgericht. Inoltre, nella precedente stesura della legge federale sugli assegni familiari, in vigore fino al 31 dicembre 1979, si era rinunziato, in base al § 2, 5o comma, n. 1, lett. a), a esigere la residenza o la dimora dei figli nel territorio nazionale allorquando il lavoratore frontaliero avesse avuto per almeno 15 anni la residenza o la dimora nel territorio nazionale. Qualora ciò si fosse verificato nel caso dell'attore nella causa principale, questi, secondo le disposizioni transitorie, avrebbe avuto diritto, già in base al diritto interno tedesco, agli assegni familiari fino al dicembre del 1979 compreso. In tal caso, si sarebbe dovuto ritenere che, applicando la «giurisprudenza Rossi», in base a cui l'applicazione del divieto di cumulo sancito dal diritto comunitario non può avere per effetto di privare del diritto alle prestazioni familiari che trovino il loro fondamento esclusivamente nel diritto nazionale, il divieto di cumulo, sancito dal diritto comunitario, deve rimanere circoscritto all'importo corrispondente alle prestazioni danesi, con la conseguenza che debbono rimanere salvi i vantaggi della disciplina del cumulo tedesca, sulla quale tale divieto prevale. Diversa sarebbe invece la situazione successiva al 1o gennaio 1980. Infatti, il § 2, 5o comma, della legge federale sugli assegni familiari, nella versione attuale, esclude il diritto agli assegni familiari per i figli residenti all'estero. Ciò significa che, per l'attore nella causa principale, si può assumere come fondamento del diritto agli assegni familiari in Germania solamente il diritto comunitario. Da quella data, la normativa anticumulo comunitaria non ha più l'effetto di escludere diritti fondati esclusivamente sul diritto interno. Perciò, il diritto comunitario deve poter disciplinare anche il cumulo in modo tale da poter far luogo alla sospensione totale del diritto, spettante in Germania, agli assegni familiari. Nel valutare questa tesi, è opportuno ricordare, come ha fatto la Commissione, che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, l'art. 51 del Trattato CEE non autorizza il Consiglio ad adottare provvedimenti che privino il lavoratore migrante di diritti ad esso spettanti in base al solo diritto di uno Stato membro. Ciò è stato messo chiaramente in rilievo dalla Corte fra l'altro nella causa Rossi, la quale verteva sul cumulo di prestazioni familiari dovute ad un lavoratore migrante inabile da vari enti previdenziali. Il principio summenzionato veniva poi riaffermato nella sentenza Laterza (causa 733/79, Caisse de compensation des allocations familiales des régions de Charleroi et de Namur e/Cosimo Laterza, sentenza 12 giugno 1980), in cui si trattava di assegni per i figli a carico di un lavoratore titolare della pensione di invalidità, e, in ultimo, nella causa Gravina (sentenza 9 luglio 1980, causa 807/79, Giacomo Gravina e altri e/Landesversicherungsanstalt Schwaben), avente ad oggetto le prestazioni per gli orfani. La Corte di giustizia ha affermato in queste sentenze che le disposizioni destinate ad escludere il cumulo delle prestazioni familiari si applicano solamente nella misura in cui esse non privino senza ragione gli interessati di una parte delle prestazioni ad essi spetanti in base al solo diritto di uno Stato membro. Le disposizioni anticumulo corrispondenti vanno perciò applicate solo parzialmente e la differenza va corrisposta a titolo di integrazione, qualora l'importo delle prestazioni, il cui pagamento sia stato sospeso, risulti superiore a quello delle prestazioni da corrispondersi. Per quanto le controversie che sono all'origine delle sentenze summenzionate presentino elementi di differenzazione rispetto al caso di cui trattasi (nei casi summenzionati sussistevano, già in base al diritto nazionale, diritti a prestazioni, mentre, nel caso di specie, secondo la normativa tedesca vigente al momento dei fatti, il diritto agli assegni familiari in Germania sorge solamente in base al diritto comunitario) a mio avviso il principio che è alla base di tali sentenze non può essere disatteso neppure in sede di interpretazione dell'art. 10, n. 1, lett. a), del regolamento n. 574/72. Anche se il tenore letterale di questa disposizione indurrebbe a prima vista a ritenere che vada escluso totalmente un diritto nei confronti dell'ente previdenziale dello Stato dell'occupazione, non è tuttavia pacifico che esso precluda una diversa interpretazione, più conforme alla ratio delle disposizioni e ai principi generali della disciplina comunitaria. A questo proposito, occorre accennare al fatto che, come è affermato al punto settimo del preambolo del regolamento n. 1408/71, «le norme di coordinamento adottate per l'applicazione dell'articolo 51 del Trattato devono assicurare ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità i diritti e i vantaggi acquisiti, senza che queste norme possano comportare cumuli ingiustificati». Nell'ambito del mantenimento più ampio possibile dei vantaggi acquisiti in base al diritto nazionale, va evitato unicamente l'arricchimento senza causa del lavoratore grazie alla coesistenza di diversi ordinamenti giuridici. Questa ratio va tenuta presente anche nell'interpretare l'art. 10, n. 1, leu. a). Tale norma mira ad evitare che il lavoratore, che esercita il diritto di libera circolazione, venga a fruire del diritto a prestazioni di importo pieno nei confronti di più enti previdenziali. Anche l'ultima frase della disposizione controversa sembra ispirata a tale ratio, là dove essa stabilisce ancora, quasi come norma di rinvio, che sono corrisposte soltanto le prestazioni dello Stato membro nel cui territorio risiede il familiare ed a carico di detto Stato. Tale frase non significa, però, che un regime di integrazione contemplato dal diritto nazionale, vale a dire disposizioni di carattere positivo che fondino un diritto alle prestazioni familiari, pure in presenza di altre prestazioni, debba restare inapplicato, né può essere interpretata, a mio avviso, in tal senso. Perciò, anche il Bundessozialgericht ha giustamente ritenuto, nella pronunzia citata dall'attore, che l'art. 10, 1o comma, lett. a), del regolamento n. 574/72, non lascia alcuno spazio alla sospensione di questo ulteriore pagamento, concepito come integrazione delle prestazioni estere, ai sensi dell'art. 10, n. 1, lett. a), del regolamento n. 574/72, in quanto tale disposizione presuppone una situazione di concorso di più prestazioni comparabili. Orbene, come è affermato più oltre in questa sentenza, secondo il diritto tedesco i versamenti effettuati in forza del § 8, 2o comma, della legge federale sugli assegni familiari non concorrono colle prestazioni danesi, bensì ne sono un necessario presupposto, giacché solo in presenza di esse è concepibile, una qualche «integrazione». Accogliendo tale impostazione, dobbiamo ritenere per certo che la ratio dell'art. 51 del Trattato CEE, vale a dire di rendere possibili i provvedimenti necessari nel settore della previdenza sociale per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, non verrebbe realizzata qualora i lavoratori, in conseguenza dell'esercizio del diritto alla libera circolazione, dovessero perdere vantaggi previdenziali ad essi garantiti in ogni caso dalle disposizione di un singolo Stato membro. Lo stesso vale, nel caso di specie, anche per le prestazioni spettanti ai lavoratori in base al combinato disposto del diritto comunitario e delle disposizioni nazionali. Se, infatti, si accettasse l'idea che l'art. 10, n. 1, lett. a), del regolamento n. 574/72 si riferisce anche alle disposizioni di integrazione della legge federale sugli assegni familiari, l'attore, che lavora nelle Repubblica federale di Germania, verrebbe privato di una parte dei diritti agli assegni familiari spettantigli in Germania in forza dell'art. 73 del regolamento n. 1408/71, qualora la moglie, valendosi del diritto di libera circolazione, intraprendesse un'attività professionale in un altro Stato membro, dove la famiglia ha la residenza. In questo caso, all'attore spetterebbe solo il più ridotto diritto danese, mentre, qualora la consorte non lavorasse in Danimarca, gli spetterebbe il pieno importo degli assegni familiari tedeschi. Il fatto che un coniuge si valga del diritto di libera circolazione, garantito dal Trattato, comporterebbe una riduzione di quanto spetterebbe all'altro coniuge in base al combinato disposto del diritto comunitario e delle disposizioni tedesche in materia di assegni familiari. Tale conseguenza, incompatibile con la ratio dell'art. 51 del Trattato CEE, può essere evitata unicamente grazie ad un'interpretazione conforme al Trattato della normativa comunitaria anticumulo.