SENTENZA DELLA CORTE (QUINTA SEZIONE) DEL 29 APRILE 1993. - FORAFRIQUE BURKINABE SA CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - RICORSO D'ANNULLAMENTO - RICORSO DI DANNI - CONVENZIONE DI LOME - PIGNORAMENTO. - CAUSA C-182/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-02161



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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1. Privilegi e immunità delle Comunità europee ° Sequestro conservativo presso un' istituzione ° Necessità vuoi di una revoca dell' immunità da parte della Corte, vuoi di una rinuncia da parte dell' istituzione interessata

(Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, art. 1)

2. Responsabilità extracontrattuale ° Presupposti ° Inosservanza di un sequestro conservativo di diritto nazionale ° Mancanza di una revoca dell' immunità da parte della Corte o di una rinuncia a quest' ultima ° Esclusione

(Trattato CEE, art. 215, secondo comma; protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, art. 1)

3. Accordi internazionali ° Prima convenzione ACP-CEE di Lomé ° Disposizioni relative alla cooperazione finanziaria e tecnica ° Procedura di stipulazione degli appalti pubblici di lavori e di forniture ° Ruoli rispettivi dello Stato ACP e della Commissione ° Competenza dello Stato ACP in materia di conclusione dei contratti ° Responsabilità della Comunità in ragione del versamento, alle condizioni previste, dei fondi allo Stato ACP interessato ° Esclusione

(Trattato CEE, art. 215, secondo comma; prima convenzione ACP-CEE di Lomé del 28 febbraio 1975)

Massima

1. In forza dell' art. 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, i beni e averi delle Comunità non possono formare oggetto di provvedimenti di coercizione amministrativa o giudiziaria senza l' autorizzazione della Corte. Ne consegue che l' immunità spetta di diritto e osta, in mancanza di autorizzazione da parte della Corte, all' esecuzione di qualsiasi provvedimento di coercizione nei confronti delle Comunità senza che l' istituzione comunitaria interessata debba far valere espressamente a suo favore la norma citata, in particolare con un atto rivolto al sequestrante. Spetta a quest' ultimo chiedere alla Corte di autorizzare la revoca dell' immunità, a meno che l' istituzione interessata non dichiari di non avere obiezioni nei confronti del provvedimento di coercizione.

Ne consegue che la possibilità di praticare il sequestro conservativo a norma del diritto nazionale resta in sospeso finché l' immunità delle Comunità non sia stata revocata, vuoi a seguito di rinuncia da parte dell' istituzione di cui trattasi, vuoi eventualmente a seguito di autorizzazione della Corte, e ciò indipendentemente da un termine fissato dalla legge nazionale.

2. Nell' ambito della responsabilità extracontrattuale della Comunità, un' istituzione non può vedersi contestare il fatto di non essersi conformata ad un sequestro conservativo di diritto nazionale finché non abbia espressamente rinunciato alla sua immunità o finché tale immunità non sia stata revocata dalla Corte. Infatti, l' immunità di cui essa si avvale osta proprio all' esecuzione del sequestro conservativo.

3. Secondo la procedura di stipulazione dei contratti pubblici di lavori e di forniture istituita nell' ambito della cooperazione finanziaria e tecnica istituita dalla prima convenzione ACP-CEE, i contratti pubblici che beneficiano di un finanziamento del Fondo europeo di sviluppo restano contratti nazionali, di modo che le imprese offerenti o aggiudicatarie dei contratti intrattengono rapporti giuridici solo con lo Stato responsabile del contratto. Poiché gli interventi della Commissione tendono unicamente ad accertare che ricorrano o meno i presupposti per il finanziamento comunitario, il versamento di fondi da parte della Commissione allo Stato interessato, in conformità delle condizioni previste, non può costituire un comportamento illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità.

Parti

Nella causa C-182/91,

Forafrique Burkinabe SA, avente sede sociale in Ouagadougou (Burkina Faso), con gli avv.ti Ambroise Arnaud, del foro di Marsiglia e Jacques Buekenhoudt, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio dell' avv. Eric Birden, 5, rue de la Reine,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Hans Peter Hartvig, consigliere giuridico, e dal signor Sean van Raepenbusch, membro del servizio giuridico della Commissione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Nicola Annecchino, membro del servizio giuridico della Commissione, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda di annullamento, fondata sull' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE, e una domanda di risarcimento danni, fondata sugli artt. 178 e 215, secondo comma, di tale Trattato, relative alla riscossione di somme dovute alla ricorrente dall' Office national des puits et forages (Burkina Faso) a seguito di lavori di subappalto da essa eseguiti per conto di tale organismo nell' ambito dei programmi del Fondo europeo di sviluppo,

LA CORTE (Quinta Sezione),

composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente di sezione, R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse e D.A.O. Edward, giudici,

avvocato generale: C.O. Lenz

cancelliere: H. von Holstein

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 3 dicembre 1992,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 26 gennaio 1993,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 12 luglio 1991, la Forafrique Burkinabe SA, a norma dell' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento della decisione della Commissione 14 giugno 1991 con cui si rifiutava di dar seguito al sequestro conservativo praticato presso quest' ultima il 6 marzo 1991 e, a norma degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato, la condanna della stessa istituzione a risarcire il preteso danno da essa subito per il fatto che l' istituzione di cui trattasi aveva continuato a procedere a pagamenti provenienti dal Fondo europeo di sviluppo a favore dello Stato del Burkina Faso dopo la notifica di tale sequestro conservativo e dopo essere stata informata del fatto che tale Stato avrebbe commesso una distrazione di fondi.

2 Risulta dagli atti che la Comunità, il 25 novembre 1987, ha deciso, in applicazione della prima convenzione ACP-CEE, firmata a Lomé il 28 febbraio 1975 (GU 1976, L 25, pag. 1, in prosieguo: la "Convenzione di Lomé"), di finanziare, in base alle risorse del quarto Fondo europeo di svilupo (in prosieguo: il "FES"), la realizzazione di un progetto, presentato dal Burkina Faso, diretto a mettere a disposizione delle popolazioni rurali della provincia della Comoe 240 punti di rifornimento idrico (in prosieguo: il "progetto").

3 Il 18 dicembre 1987 è stata adottata, a norma dell' art. 40 della Convenzione di Lomé, una convenzione di finanziamento del progetto tra la Comunità, rappresentata dalla Commissione, e lo Stato del Burkina Faso.

4 Nell' ambito di questo progetto, nel giugno 1988, veniva indetta, da parte dello Stato del Burkina Faso, una gara d' appalto per la realizzazione di 210 perforazioni. Nell' agosto 1989, tale appalto veniva affidato all' Office national des puits et forages (in prosieguo: l' "ONPF"). Il 15 dicembre successivo, l' ONPF concludeva un contratto di subappalto con la ricorrente per la realizzazione di 60 sondaggi di cui 50 perforazioni effettive nell' ambito del progetto. L' importo complessivo dell' appalto attribuito alla ricorrente veniva stimato in 88 837 300 FCFA. E' pacifico che una somma pari al 10% del valore dell' appalto era stata versata dall' ONPF alla ricorrente a titolo di acconto.

5 E' altresì pacifico che i lavori sono stati eseguiti dalla ricorrente con soddisfazione dello Stato del Burkina Faso e della Commissione. Tuttavia, secondo la ricorrente, l' ONPF, al termine del presente procedimento dinanzi alla Corte, non aveva ancora versato le somme dovute, e cioè un importo di 85 112 000 FCFA, malgrado la messa in mora che la ricorrente aveva indirizzato al direttore generale dell' ONPF il 9 ottobre 1990. Né quest' ultimo né il ministro delle Acque del Burkina Faso hanno contestato l' esistenza del credito della ricorrente; essi hanno invece formulato promesse di pagamento che ° come risulta pacificamente ° non sono state finora rispettate.

6 Il 9 ottobre 1990, la ricorrente ha altresì inviato una lettera al delegato della Comunità europea a Ouagadougou. In questa lettera, la ricorrente ha informato il delegato del fatto che le somme dovute in base al contratto di subappalto restavano non liquidate e ha chiesto alla Commissione di tener conto di tale situazione nell' autorizzare i pagamenti all' ONPF.

7 Il 6 marzo 1991, la ricorrente, in esecuzione dell' art. 1445 del codice di procedura civile belga, ha fatto procedere, a garanzia del proprio credito, ad un sequestro conservativo presso la Commissione su tutte le somme da quest' ultima dovute allo Stato del Burkina Faso, entro i limiti dell' importo principale di 85 112 000 FCFA, oltre agli interessi compensativi nonché alle spese di sequestro. L' 11 marzo 1991, tale provvedimento è stato notificato per il tramite del ministero degli Affari esteri belga alla Commissione che ne accusava ricevuta con lettera del 17 aprile 1991 senza formulare obiezioni.

8 E' pacifico che dopo l' emanazione del sequestro conservativo la Commissione ha effettuato nel Burkina Faso taluni pagamenti relativi al mercato per la realizzazione di 210 perforazioni, nel cui ambito la ricorrente aveva un contratto di subappalto con l' ONPF. Inoltre, la Commissione ha proceduto a pagamenti relativi ad altri progetti a favore del Burkina Faso nell' ambito dei quali erano stati attribuiti appalti all' ONPF. Inoltre, la Commissione ha proceduto a pagamenti relativi ad altri progetti a favore del Burkina Faso nell' ambito dei quali all' ONPF erano stati attribuiti contratti d' appalto.

9 Con lettera del 14 giugno 1991, la Commissione ha informato la ricorrente che essa non intendeva dare alcun seguito al sequestro conservativo. Tale diniego era basato sull' art. 1, terza frase, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee (in prosieguo: il "Protocollo") ai sensi del quale:

"I beni e gli averi delle Comunità non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di giustizia".

Secondo la Commissione, il sequestro conservativo di cui trattasi è tale da ostacolare il funzionamento nonché l' indipendenza delle Comunità. Essa ha precisato che spettava alla ricorrente, se del caso, alla luce dell' art. 1 del Protocollo, sollecitare l' autorizzazione della Corte di giustizia. E' pacifico che nessun procedimento del genere è stato avviato dinanzi alla Corte.

La domanda di annullamento

10 Con il suo ricorso, la ricorrente chiede l' annullamento della decisione della Commissione, comunicata il 14 giugno 1991, con la quale tale istituzione ha rifiutato di dar seguito al sequestro conservativo praticato presso di essa. A questo proposito, la ricorrente fa sostanzialmente valere che, nelle circostanze del caso di specie, un' autorizzazione della Corte a praticare il sequestro non era necessaria.

11 Tale argomento dev' essere respinto.

12 Infatti, in forza dell' art. 1 del Protocollo, i beni e averi delle Comunità non possono formare oggetto di provvedimenti di coercizione amministrativa o giudiziaria senza un' autorizzazione della Corte. Dalla formulazione di tale norma risulta che l' immunità spetta di diritto e osta, in mancanza di autorizzazione da parte della Corte, all' esecuzione di qualsiasi provvedimento di coercizione nei confronti delle Comunità, senza che l' istituzione comunitaria interessata debba far valere espressamente a suo favore l' art. 1 del Protocollo, in particolare con un atto rivolto al sequestrante. Di conseguenza, spetta a quest' ultimo chiedere alla Corte di autorizzare la revoca dell' immunità. Tuttavia, se l' istituzione interessata dichiara di non avere obiezioni nei confronti del provvedimento di coercizione, la domanda di autorizzazione diventa priva d' oggetto e non dev' essere esaminata dalla Corte (v. ordinanza della Corte 17 giugno 1987, causa 1/87 SA, Universe Tankship/Commissione, Racc. pag. 2807).

13 Occorre altresì ricordare che, poiché l' autorizzazione della Corte a procedere a provvedimenti di coercizione amministrativa o giudiziaria era richiesta solo al fine di salvaguardare l' esistenza dei privilegi e delle immunità delle Comunità europee, la competenza della Corte nel caso di sequestri conservativi deve limitarsi all' esame della questione se tale provvedimento, alla luce degli effetti che esso comporta in base alla legge nazionale applicabile, possa apportare ostacoli al buon funzionamento e all' indipendenza delle Comunità europee. Il procedimento del sequestro conservativo, per il resto, rimane interamente disciplinato dalla legge nazionale applicabile (ordinanza Universe Tankship, citata).

14 Da quanto precede discende che la possibilità di praticare il sequestro conservativo a norma della legge nazionale resta in sospeso finché l' immunità delle Comunità non sia stata revocata, vuoi a seguito di rinuncia da parte dell' istituzione di cui trattasi, vuoi eventualmente a seguito di autorizzazione della Corte, e ciò indipendentemente da un termine fissato dalla legge nazionale.

15 Nella presente controversia, è pacifico che la ricorrente non ha mai adito la Corte onde ottenere l' autorizzazione a praticare il sequestro conservativo. Neppure la presente domanda di annullamento può essere interpretata in tale senso.

16 Si deve tuttavia esaminare se il comportamento della Commissione nel periodo compreso tra la ricezione della comunicazione del sequestro conservativo e l' invio della lettera del 14 giugno 1991, con cui si informava la ricorrente che essa non intendeva dare alcun seguito a tale sequestro conservativo, equivalga ad una rinuncia all' immunità contemplata dal Protocollo.

17 Al riguardo, occorre anzitutto rilevare che la lettera della Commissione 17 aprile 1991 contiene solo un avviso di ricevimento della comunicazione del sequestro conservativo e non costituisce quindi una rinuncia del genere che dev' essere espressa.

18 In secondo luogo, per quanto incresciosa sia la lentezza con cui la Commissione ha reagito ad un provvedimento debitamente comunicatole dal ministero degli Affari esteri del paese ospitante, tale comportamento non può essere interpretato come equivalente ad un' esplicita rinuncia all' immunità prevista dal Protocollo. Esso non può quindi impedire alla Commissione di avvalersi di quest' ultima in una fase successiva.

19 Ne consegue che la domanda di annullamento dev' essere respinta.

La domanda di risarcimento danni

20 Con la sua domanda di risarcimento danni, la ricorrente fa valere che il comportamento illegittimo della Commissione le ha causato un danno. Secondo la ricorrente, la Commissione si è comportata in maniera illegittima, da un lato, non conformandosi al sequestro conservativo, dall' altro, e indipendentemente dall' esistenza di tale sequestro conservativo, proseguendo i pagamenti del FES a favore dello Stato del Burkina Faso senza preoccuparsi dell' utilizzazione regolare delle somme di cui trattasi e dopo essere stata informata del fatto che la ricorrente non era stata pagata, per lavori che essa aveva fatto effettuare nell' ambito del progetto, a seguito della distrazione dei fondi commessa da tale Stato.

21 In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte (v., in particolare, sentenza 8 aprile 1992, causa C-55/90, Cato/Commissione, Racc. pag. I-2533, punto 18 della motivazione), dall' art. 215, secondo comma, del Trattato, risulta che la responsabilità extracontrattuale della Comunità e il diritto al risarcimento del danno subito presuppongono che siano soddisfatte varie condizioni, vale a dire l' illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni comunitarie, il carattere effettivo del danno e l' esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento stesso e il danno lamentato.

22 Per quanto riguarda la prima causa di danno lamentata, e cioè il fatto, per la Commissione, di non essersi conformata al sequestro conservativo, basta rilevare che, finché essa non abbia espressamente rinunciato alla sua immunità o finché tale immunità non sia stata revocata dalla Corte, non può contestarsi alla Commissione il fatto di non conformarsi ad un sequestro conservativo, dato che l' immunità di cui essa si avvale osta proprio all' esecuzione di tale sequestro conservativo.

23 Per quanto riguarda la seconda causa di pregiudizio fatta valere, ossia il proseguimento dei pagamenti del FES a favore del Burkina Faso, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte (v., in particolare, sentenze 10 luglio 1984, causa 126/83, STS Consorzio per sistemi di telecomunicazione via satellite/Commissione, Racc. pag. 2769, e 14 gennaio 1993, causa C-257/90, Italsolar/Commissione, Racc. pag. I-9), i contratti di lavori pubblici che beneficiano di un finanziamento del FES restano contratti nazionali, che solo le autorità degli Stati ACP hanno la responsabilità di elaborare, negoziare e stipulare, che gli interventi dei rappresentanti della Commissione tendono unicamente ad accertare che ricorrano o meno i presupposti per il finanziamento comunitario e, infine, che le imprese offerenti o aggiudicatarie dei contratti intrattengono rapporti giuridici solo con lo Stato ACP responsabile del contratto.

24 Pertanto, nessun comportamento illecito può essere imputato alla Commissione se essa versa fondi ad uno Stato ACP in conformità delle condizioni di finanziamento previste, il che, nella fattispecie, non viene contestato dalla società ricorrente.

25 Alla luce di quanto sopra, la domanda di risarcimento danni dev' essere respinta.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

26 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La ricorrente è rimasta soccombente e pertanto dev' essere condannata alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE (Quinta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) La ricorrente è condannata alle spese.