1.

In base alle norme comunitarie di cui il giudice proponente sollecita l'interpretazione si possono formulare due ipotesi: la situazione dell'interessato può essere disciplinata dal capitolo del trattato relativo ai lavoratori subordinati, ed in particolare dall'art. 48, che ha trovato attuazione nel regolamento del Consiglio n. 1612/68 e nella direttiva del Consiglio nr. 68/360, oppure dai capitoli relativi al diritto di stabilimento ed alle prestazioni di servizi, ed in particolare dagli artt. 52, 53, 56, 62 e 66, che hanno trovato attuazione nella direttiva del Consiglio n. 73/148. In entrambe le ipotesi, è anzitutto necessario stabilire su che cosa si fondi il diritto di soggiorno in uno Stato membro spettante ai cittadini di altri Stati membri, titolari del diritto di libera circolazione o di stabilimento. Deriva il suddetto diritto immediatamente dal trattato e, se del caso, dalle norme comunitarie d'attuazione oppure è conferito soltanto dal documento di soggiorno che rilasciano le autorità dello Stato ospite? La risposta a questo primo quesito è obbligata, se si conosce la vostra giurisprudenza. Voi avete infatti affermato, in particolare nelle sentenze 4 dicembre 1974, Van Duyn, e 4 luglio 1974, Reyners, che alla scadenza del periodo transitorio tanto l'art. 48 quanto l'art. 52 sono divenuti direttamente efficaci. Essi creano dei diritti soggettivi che i singoli possono far valere in giudizio e che i giudici nazionali devono tutelare. Il primo dei suddetti articoli attribuisce espressamente ai lavoratori subordinati il diritto di spostarsi liberamente nel territorio degli Stati membri e di prendervi dimora al fine d'esercitarvi un attività di lavoro. Il diritto di stabilimento, che consente l'accesso alle attività indipendenti e ne permette l'esercizio alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato interessato, implica senza dubbio, anche se ciò non è detto espressamente, il diritto di ingresso e di soggiorno in tale Stato. Nell'un caso come nell'altro, l'esistenza di questi diritti trova conferma nelle direttive emanate dal Consiglio, a norma degli artt. 49, 54 e 63, per la soppressione delle restrizioni all'ingresso ed al soggiorno, sia che si tratti di lavoratori subordinati, sia che si tratti di lavoratori indipendenti. L'art. 10 del regolamento n. 1612/68, l'art. 1 della direttiva n. 68/360 e l'art. 1 della direttiva n. 73/148 estendono, in termini praticamente identici, l'applicazione delle norme comunitarie in materia di ingresso e di soggiorno negli Stati membri ai coniugi di tutti coloro cui si applica detta normativa. I testi summenzionati precisano che gli Stati membri riconoscono agli interessati il diritto di entrare nel loro territorio dietro semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto validi; essi riconoscono pure un diritto di soggiorno permanente comprovato dal rilascio d'un documento amministrativo. Così l'art. 1 del regolamento n. 1612/68 dispone che ogni cittadino d'uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di residenza, ha «il diritto di accedere ad un'attività subordinata e di esercirtarla sul territorio di un altro Stato membro», mentre l'art. 10 estende il «diritto di stabilirsi» ai membri della sua famiglia. L'art. 4 della direttiva n. 68/360 dispone che gli Stati membri riconoscono alle persone cui tale direttiva si riferisce «il diritto di soggiorno sul loro territorio», diritto comprovato dal rilascio d'uno speciale documento di soggiorno. Nel preambolo della direttiva n. 73/148 si constata che la libertà di stabilimento può essere pienamente realizzata soltanto «se ai beneficiari è riconosciuto un diritto di soggiorno permanente» e che la libera prestazione di servizi implica che al prestatore e al destinatario sia garantito «un diritto di soggiorno corrispondente alla durata della prestazione». Ne consegue che il diritto di soggiorno, attribuito dalle norme stesse del trattato, è un diritto soggettivo, collegato alla persona del cittadino comunitario, lavoratore subordinato o indipendente. Tale diritto non è in alcun modo condizionato al rilascio, da parte delle autorità nazionali, d'un documento di soggiorno, che serve esclusivamente a comprovare un diritto preesistente e non ha rispetto a quest'ultimo alcun effetto costitutivo. La riserva dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza, contemplata dagli artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, non rappresenta una condizione da cui dipenda l'acquisto del diritto d'entrata e di soggiorno, ma consente invece di limitare, in singoli casi e per ben determinati motivi, l'esercizio d'un diritto che trova la sua fonte nel trattato stesso. Ciò premesso, le norme nazionali non possono, quando debbano venire applicate ai cittadini comunitari, proporsi altro scopo che quello di controllare la presenza nel territorio dello Stato della suddetta categoria di stranieri privilegiati e di verificare, in occasione del periodico rinnovo del documento di soggiorno, la loro qualità di cittadini d'un altro Stato membro. In che posizione si trova, da questo punto di vista, la legislazione belga in tema di polizia degli stranieri? Consideriamo innanzitutto le norme relative all'ingresso ed al soggiorno degli stranieri in territorio belga. Il testo fondamentale è rappresentato al riguardo dalla legge 28 marzo 1952, con le novelle del 30 aprile 1964 e del 1o aprile 1969. Nell'art. 2, paragrafo A, essa enuncia il principio secondo cui un cittadino straniero può entrare e soggiornare nel Belgio soltanto se vi è stato autorizzato dal ministro della giustizia, nelle forme previste da un decreto reale, o se possiede certi requisiti fissati specialmente da convenzioni internazionali. Allo stesso modo, in forza del paragrafo C, nessuno straniero può stabilirsi nel Regno senza la prescritta autorizzazione del ministro della giustizia. Siamo quindi in presenza d'un sistema di previa autorizzazione. Occorre però ricordare che il regio decreto 21 dicembre 1965 modificato nel 1969, contiene, al capitolo III, disposizioni speciali concernenti i cittadini degli altri Stati membri della Comunità e che queste disposizioni tengono conto del diritto comunitario. In effetti, a norma dell'art. 33 del succitato decreto, i cittadini comunitari possono entrare nel Belgio dietro semplice presentazione d'un passaporto o d'una carta d'identità rilasciati dalle autorità del loro Stato d'appartenenza. Circa lo stabilimento nel Belgio, l'art. 39 riconosce ai cittadini comunitari un diritto ad ottenere il «permesso di stabilimento» contemplato dalla legge 28 marzo 1952, con la conseguenza che il rilascio del suddetto documento serve soltanto a comprovare il preesistente diritto di soggiorno, già attribuito dalle norme comunitarie. L'art. 38 dispone, innegabilmente, che un certificato di registrazione venga rilasciato ai cittadini comunitari per i primi tre mesi del loro soggiorno nel Belgio, purché essi siano entrati legalmente nel paese. Il certificato viene rilasciato dall'amministrazione comunale al momento della dichiarazione d'arrivo e può essere rinnovato una sola volta per altri tre mesi. Benché non previsto dalle direttive comunitarie, l'obbligo di richiedere detto documento non appare inconciliabile con ciò che esse dispongono. Esso trova giustificazione nella necessità pratica di disciplinare il lasso di tempo necessario per il rilascio del permesso di soggiorno, ma non subordina ad alcuna condizione preliminare l'esercizio del diritto di soggiorno attribuito dall'ordinamento comunitario ai cittadini di un altro Stato membro che si stabiliscano nel Belgio per esercitarvi una delle attività di cui agli artt. 48 o 52 del trattato. Ogni straniero deve farsi iscrivere sui registri della popolazione del comune di soggiorno entro otto giorni dal suo ingresso nel Belgio, se egli intende rimanere più a lungo nel paese. Detto obbligo, contemplato dall'art. 15 del già ricordato decreto, trova il suo fondamento nella legge 2 giugno 1856 sui censimenti e sui registri della popolazione. Esso non costituisce, nei confronti dei cittadini comunitari, una condizione da cui dipenda il diritto di soggiorno. Per di più l'inosservanza della predetta legge è punita semplicemente con le pene previste per le contravvenzioni. Sulla base di quanto s'è detto, il fatto che un cittadino comunitario abbia trascurato di ottemperare a quest'obbligo o non possieda, vuoi il certificato di registrazione, vuoi il permesso di stabilimento, non basta a privarlo del diritto soggettivo di soggiorno che gli è attribuito del trattato stesso. Il diritto comunitario non vieta certo agli Stati membri di garantire, mediante adeguate sanzioni in caso d'inosservanza, il rispetto delle norme sulla polizia degli stranieri. Tuttavia, se si tiene conto del principio di non discriminazione enunciato dagli artt. 7 e 48 del trattato, tali sanzioni non dovrebbero essere più gravi di quelle comminate ai cittadini dello Stato interessato che non rispettino le formalità amministrative connesse ad un cambio di residenza. In particolare, provvedimenti come l'arresto, la detenzione in attesa d'espulsione e l'espulsione dal territorio nazionale appaiono sproporzionati ad una mancanza così lieve; con essi non si può legittimamente colpire una persona che, se da una parte ha trascurato di ottemperare alle formalità concernenti il controllo degli stranieri, dall'altra non ha fatto che entrare e soggiornare nel territorio d'uno Stato membro in base ad un preciso diritto attribuitole dal trattato CEE. Benché la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, non sia un testo comunitario e non sia quindi direttamente applicabile dai giudici nazionali, sotto il vostro controllo, si può ricordarde che il suo art. 5, n. 1, lett. f), rafforzerebbe, se ce ne fosse bisogno, le conclusioni cui riteniamo di dover giungere.