ORDINANZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)

25 febbraio 2016 ( )

«Rinvio pregiudiziale – Regolamento di procedura della Corte – Articolo 53, paragrafo 2 – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 47, secondo comma, e 54 – Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – Articolo 6, paragrafo 1 – Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica italiana – Opposizione al ricorso proposta da una parte del procedimento – Trasposizione in sede giurisdizionale del suddetto ricorso straordinario – Attuazione del diritto dell’Unione – Insussistenza – Manifesta incompetenza della Corte»

Nella causa C‑520/15,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con decisione del 15 luglio 2015, pervenuta in cancelleria il 28 settembre 2015, nel procedimento

Associazione Italiana delle Unità Dedicate Autonome Private di Day Surgery e dei Centri di Chirurgia Ambulatoriale (Aiudapds)

contro

Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA),

Ministero della Salute,

nei confronti di:

Roche Italia SpA,

Novartis Farma SpA,

Regione Marche,

LA CORTE (Ottava Sezione),

composta da D. Šváby, presidente di sezione, M. Safjan (relatore) e M. Vilaras, giudici,

avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,

ha emesso la seguente

Ordinanza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 47, secondo comma, e 54 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sottoscritta a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia pendente tra, da un lato, l’Associazione Italiana delle Unità Dedicate Autonome Private di Day Surgery e dei Centri di Chirurgia Ambulatoriale (Aiudapds) (in prosieguo: l’«Aiudapds») e, dall’altro, l’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) (in prosieguo: l’«AIFA») e il Ministero della Salute, nei confronti di Roche Italia SpA, Novartis Farma SpA e Regione Marche, in merito alla decisione dell’AIFA di limitare l’impiego di un farmaco antitumorale ai soli centri ospedalieri pubblici e privati.

Diritto italiano

3 Il decreto del Presidente della Repubblica del 24 novembre 1971, n. 1199, relativo alla semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi (GURI n. 13 del 17 gennaio 1972, in prosieguo: il «decreto n. 1199»), ha istituito un ricorso contenzioso amministrativo denominato «ricorso straordinario al Presidente della Repubblica», il quale costituisce l’oggetto degli articoli da 8 a 15 di tale decreto.

4 L’autorità giurisdizionale competente a statuire su un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è il Consiglio di Stato.

5 L’articolo 10 del decreto n. 1199, intitolato «Opposizione dei controinteressati», stabilisce quanto segue:

«I controinteressati, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al ricorrente e all’organo che ha emanato l’atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale. In tal caso, il ricorrente, qualora intenda insistere nel ricorso, deve depositare nella segreteria del giudice amministrativo competente, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto di opposizione, l’atto di costituzione in giudizio, dandone avviso mediante notificazione all’organo che ha emanato l’atto impugnato ed ai controinteressati e il giudizio segue in sede giurisdizionale secondo le norme del titolo III del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e del regolamento di procedura, approvato con regio decreto 17 agosto 1907, n. 642.

Il collegio giudicante, qualora riconosca che il ricorso è inammissibile in sede giurisdizionale, ma può essere deciso in sede straordinaria dispone la rimessione degli atti al Ministero competente per l’istruzione dell’affare.

Il mancato esercizio della facoltà di scelta, prevista dal primo comma del presente articolo, preclude ai controinteressati, ai quali sia stato notificato il ricorso straordinario, l’impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale della decisione di accoglimento del Presidente della Repubblica, salvo che per vizi di forma o di procedimento propri del medesimo».

6 Il codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo del 2 luglio 2010, n. 104, relativo all’attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo (GURI, supplemento ordinario n. 156, del 7 luglio 2010, in prosieguo: il «codice del processo amministrativo»), al suo articolo 48, paragrafo 1, dispone quanto segue:

«Qualora la parte nei cui confronti sia stato proposto ricorso straordinario ai sensi degli articoli 8 e seguenti del decreto (...) n. 1199, proponga opposizione, il giudizio segue dinanzi al tribunale amministrativo regionale se il ricorrente, entro il termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto di opposizione, deposita nella relativa segreteria l’atto di costituzione in giudizio, dandone avviso mediante notificazione alle altre parti».

Procedimento principale e questione pregiudiziale

7 Dalla decisione di rinvio risulta che, con decisione del 30 gennaio 2015, l’AIFA ha limitato l’impiego del farmaco Bevacizumab-Avastin, un antitumorale indicato per il trattamento di patologie oculari, ai soli centri ospedalieri pubblici e privati, escludendo pertanto le strutture di chirurgia ambulatoriale autorizzate.

8 Contro tale decisione l’Aiudapds ha proposto dinanzi al Consiglio di Stato un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, denunciando gravi comportamenti anticoncorrenziali da parte di alcune case farmaceutiche nonché rilevanti omissioni dell’AIFA. Quest’ultima avrebbe adottato la suddetta decisione nonostante l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, adita dall’Aiudapds, avesse adottato una decisione che sanzionava tali case farmaceutiche per violazione delle regole di concorrenza sul fondamento dell’articolo 101 TFUE.

9 Con note difensive depositate in data 1° e 3 luglio 2015 la Novartis Farma SpA, che commercializza il farmaco Lucentis, anch’esso indicato per il trattamento delle patologie oculari, ha presentato opposizione a tale procedimento e ha chiesto che il ricorso dell’Aiudapds fosse esaminato dal Tribunale amministrativo regionale, in applicazione dell’articolo 10 del decreto n. 1199.

10 Il Consiglio di Stato afferma, in sostanza, che inizialmente il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non era completamente assimilabile a un procedimento giurisdizionale, dal momento che il governo, con delibera del Consiglio dei ministri, poteva disattendere il parere emesso dal Consiglio di Stato nell’ambito di tale ricorso e adottare un atto di alta amministrazione che si sostituiva a tale parere. In tale contesto, il diritto alla trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, ripetendo la ratio del principio del «favor juridictionis», sarebbe stato giustificato.

11 Tuttavia, non sarebbe più così a partire dall’adozione della legge n. 69, contenente disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile, del 18 giugno 2009 (GURI, supplemento ordinario n. 140, del 19 giugno 2009). Infatti, a seguito dell’adozione della suddetta legge, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sarebbe divenuto a pieno titolo un rimedio giurisdizionale.

12 Pertanto, l’esercizio del diritto di privare il Consiglio di Stato della competenza a esaminare un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica a favore del Tribunale amministrativo regionale, come previsto agli articoli 10 del decreto n. 1199 e 48 del codice del processo amministrativo, equivarrebbe a una alterazione del giudice naturale e comporterebbe una violazione del diritto a un processo equo, soltanto per effetto di una richiesta avanzata unilateralmente da una delle parti del procedimento, anche senza una valida ed apprezzabile giustificazione. L’esercizio di tale diritto determinerebbe, inoltre, un significativo ed ingiustificato svantaggio per le parti più deboli.

13 Il Consiglio di Stato chiede inoltre l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 105 del regolamento di procedura della Corte sul procedimento accelerato.

14 Alla luce di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’articolo 47, secondo comma, della Carta ove prescrive che ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge e sancisce il diritto al giusto processo, ed il successivo articolo 54 là dove previene l’abuso del diritto, nonché l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, là dove vi si prevede che ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, ostino ad una normativa nazionale che, ai sensi dell’articolo 10 del decreto n. 1199 e dell’articolo 48 del [codice del processo amministrativo], permette ad una sola delle parti del giudizio straordinario in unico grado dinanzi al Consiglio di Stato di ottenerne la trasposizione in primo grado dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, senza il consenso od il concorso del ricorrente o di qualunque altra parte dello stesso giudizio».

Sulla competenza della Corte

15 Ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando è manifestamente incompetente a conoscere di un ricorso, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.

16 La Corte ritiene che tale ipotesi ricorra nella causa in esame e che, tenuto conto dell’adozione della presente ordinanza, non occorra statuire sulla domanda di procedimento accelerato presentata dal giudice del rinvio (v., in tal senso, ordinanze Merck Canada, C‑555/13, EU:C:2014:92, punto 27, nonché Striani e a., C‑299/15, EU:C:2015:519, punto 20).

17 Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 47, secondo comma, e 54 della Carta nonché l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale in base alla quale, a seguito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, per il quale è competente il Consiglio di Stato, una delle parti del procedimento principale può ottenere, senza il consenso od il concorso delle altre parti dello stesso procedimento, il trasferimento della competenza di tale autorità giurisdizionale a favore del Tribunale amministrativo regionale.

18 Secondo costante giurisprudenza della Corte, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, la Corte può interpretare il diritto dell’Unione unicamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite (ordinanza Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C‑258/13, EU:C:2013:810, punto 16; sentenza Torralbo Marcos, C‑265/13, EU:C:2014:187, punto 27, e ordinanza Petrus, C‑451/14, EU:C:2015:71, punto 14).

19 Relativamente alla Carta, l’articolo 51, paragrafo 1, della stessa prevede che le disposizioni della medesima si applichino agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. L’articolo 6, paragrafo 1, TUE nonché l’articolo 51, paragrafo 2, della Carta precisano che le disposizioni di quest’ultima non estendono l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione europea quali definite nei Trattati.

20 Da una giurisprudenza costante della Corte risulta che, ove una situazione giuridica non rientri nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, la Corte non è competente in merito e le disposizioni della Carta eventualmente richiamate non possono giustificare, di per sé, tale competenza (v. sentenza Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 22; ordinanze Nagy e a., da C‑488/12 a C‑491/12 e C‑526/12, EU:C:2013:703, punto 17, nonché Pondiche, C‑608/14, EU:C:2015:313, punto 21).

21 Orbene, nel caso di specie, si deve rilevare che nella decisione di rinvio non si riscontrano elementi che consentano di ritenere che il procedimento principale, relativo alla decisione dell’AIFA di limitare l’impiego di un farmaco ai soli centri ospedalieri pubblici e privati, riguardi l’interpretazione o l’applicazione di una norma di diritto dell’Unione diversa da quelle presenti nella Carta. La menzionata decisione, peraltro, non dimostra affatto che il procedimento principale verta su di una normativa nazionale di attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (v., in tal senso, ordinanza Burzio, C‑497/14, EU:C:2015:251, punto 29).

22 Riguardo all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, occorre ricordare che, in forza dell’articolo 267 TFUE, la Corte è incompetente a pronunciarsi in materia di interpretazione di norme di diritto internazionale che vincolano gli Stati membri, ma esulano dalla sfera del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Vandeweghe e a., 130/73, EU:C:1973:131, punto 2; ordinanze Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑134/12, EU:C:2012:288, punto 14, nonché Petrus, C‑451/14, EU:C:2015:71, punto 15).

23 Ciò considerato, si deve constatare, sulla base dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, che quest’ultima è manifestamente incompetente a rispondere alla questione posta dal Consiglio di Stato.

Sulle spese

24 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) così provvede:

La Corte di giustizia dell’Unione europea è manifestamente incompetente a rispondere alla questione posta dal Consiglio di Stato (Italia), con decisione del 15 luglio 2015 (causa C‑520/15).

Firme