CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GERARD HOGAN

presentate il 12 maggio 2021 ( 1 )

Causa C‑124/20

Bank Melli Iran, Aktiengesellschaft nach iranischem Recht

contro

Telekom Deutschland GmbH

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunale superiore anseatico del Land, Amburgo, Germania)]

«Rinvio pregiudiziale – Politica commerciale – Regolamento (CE) n. 2271/96 – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Sanzioni secondarie adottate dagli Stati Uniti – Divieto di rispettare tale normativa – Esercizio del diritto ordinario di risolvere un contratto»

I. Introduzione

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame verte sull’interpretazione del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio, del 22 novembre 1996, relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni su di essa basate o da essa derivanti (in prosieguo: il «regolamento di blocco dell’Unione») ( 2 ), come modificato, da ultimo, dal regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno 2018 ( 3 ). Essa discende direttamente dalla decisione del maggio 2018 dell’allora presidente degli Stati Uniti d’America, Donald Trump, di ritirarsi, a nome degli Stati Uniti, dallo strumento comunemente conosciuto come l’accordo sulle armi nucleari iraniane, precedentemente concluso nel luglio 2015. Tale decisione ha avuto l’effetto di determinare la reviviscenza di talune sanzioni statunitensi nei confronti di società e di altre entità iraniane, la cui applicazione era stata in precedenza sospesa nel 2015.

2. Per ragioni di politica estera e di sicurezza nazionale, in particolare nell’ambito della lotta contro il terrorismo, gli Stati Uniti d’America hanno imposto vari tipi di sanzioni economiche nei confronti di Stati e di individui o entità giuridiche. Alcune di queste sanzioni sono di lunga data, come l’embargo contro Cuba, autorizzato dal Foreign Assistance Act (legge sull’assistenza estera) del 1961 e codificato, nel 1996, dal Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act (legge per la libertà e la solidarietà democratica a Cuba, o legge Libertad). Dall’11 settembre 2001, con l’intensificarsi della lotta contro il terrorismo, il programma statunitense di sanzioni economiche è stato ampliato.

3. Sebbene dette sanzioni si applichino principalmente a soggetti statunitensi e non statunitensi sottoposti alla giurisdizione degli Stati Uniti che effettuino scambi commerciali o investimenti nei paesi interessati (sanzioni primarie), talune disposizioni riguardano anche attività svolte al di fuori della giurisdizione degli Stati Uniti, condotte principalmente da società straniere (sanzioni secondarie). Infatti, gran parte della legislazione statunitense che attua tali sanzioni mira a sanzionare entità di Stati terzi che effettuino scambi commerciali con lo Stato interessato oppure a vietare a tali entità, a loro volta, di commerciare con gli Stati Uniti ( 4 ).

4. Questi tentativi di esercitare una giurisdizione extraterritoriale statunitense sono stati tradizionalmente criticati a livello dell’Unione ( 5 ), poiché costituiscono, tipicamente, una forma di giurisdizione sproporzionata, che taluni ritengono difficilmente conciliabile con i principi generali del diritto internazionale pubblico ( 6 ). In questa sede, si può osservare che l’articolo 21, paragrafo 1, e l’articolo 21, paragrafo 2, lettera h), TUE impone all’Unione di proteggere e promuovere tale sistema di diritto internazionale. Inoltre, la comunità imprenditoriale europea si è opposta a questo tipo di normativa, a motivo del fatto che, nella prassi, essa colpisce quasi esclusivamente società straniere ( 7 ).

5. Per tutte queste ragioni, l’esistenza di siffatte normative dotate di effetti extraterritoriali potenzialmente notevoli non è passata inosservata. Nel 1996, l’Unione ha adottato il regolamento di blocco, il cui articolo 5, primo comma, vieta alle società europee di rispettare le misure statunitensi ( 8 ). Tuttavia, le tensioni tra i due regimi giuridici al centro della domanda di rinvio pregiudiziale in esame presentano potenziali problemi geopolitici, non soltanto in termini di conflitto di sovranità, ma anche per quanto concerne le barriere normative concorrenti nei mercati dell’Unione e degli Stati Uniti. Come emerge in modo esplicito dai fatti della presente causa, il funzionamento del regolamento di blocco dell’Unione è fonte di una serie di problemi giuridici tuttora irrisolti e di una varietà di problemi prettamente pratici, non da ultimo il fatto che le società europee sono poste di fronte a dilemmi di impossibile soluzione, e del tutto iniqui, provocati dall’applicazione di due regimi giuridici diversi e direttamente contrastanti ( 9 ). Non posso evitare di rilevare che la natura di tali dilemmi, combinata con l’assenza di indicazioni chiare su questioni giuridiche importanti che discendono direttamente dall’applicazione del regolamento di blocco dell’Unione, è tale per cui il legislatore dell’Unione potrebbe trarre vantaggio dalla revisione delle attuali modalità di funzionamento di tale regolamento.

6. In particolare, molte di tali difficoltà sono ritornate bruscamente al centro dell’attenzione a seguito della decisione dell’allora presidente degli Stati Uniti, Donald Trump, nel maggio 2018, di ritirarsi dall’accordo sul nucleare iraniano (ufficialmente noto come «piano d’azione congiunto globale») concluso dalla Repubblica islamica dell’Iran e dai cosiddetti P5 + 1 a Vienna, nel luglio 2015 ( 10 ). Non risulta che tale accordo costituisca un trattato formale in senso stretto, bensì, piuttosto, un accordo politico tra i cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza (gli Stati Uniti d’America, la Federazione russa, la Repubblica popolare cinese, il Regno Unito e la Repubblica francese) unitamente alla Repubblica federale di Germania e all’Unione europea, da un lato, e alla Repubblica islamica dell’Iran, dall’altro. Tale accordo prevedeva, in particolare, che la Repubblica islamica dell’Iran avrebbe ridotto le sue riserve di uranio arricchito e le sue centrifughe e avrebbe accettato un programma di ispezioni di routine come contropartita della progressiva revoca di talune sanzioni economiche. L’oggetto complessivo di tale accordo consisteva nell’evitare che la Repubblica islamica dell’Iran concretizzasse la sua eventuale ambizione di raggiungere la capacità di fabbricare e produrre armi nucleari.

7. La decisione del presidente Trump di recedere da tale accordo ha determinato, a sua volta, l’istituzione di nuove sanzioni statunitensi. Ciò ha creato notevoli difficoltà a talune grandi società europee ( 11 ). Pertanto, al fine di prevenire gli effetti della riattivazione delle sanzioni statunitensi nei confronti di entità iraniane in seguito al ritiro degli Stati Uniti d’America dal piano d’azione congiunto globale, l’Unione ha aggiunto la normativa statunitense concernente il programma di sanzioni all’Iran all’elenco delle normative estere ricadenti nel regolamento di blocco dell’Unione.

8. Prima di affrontare tali questioni, occorre anzitutto descrivere le disposizioni pertinenti.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Regolamento di blocco dell’Unione

9. I considerando dal primo al settimo del regolamento di blocco dell’Unione prevedono quanto segue: «considerando che fra gli obiettivi della Comunità europea vi è anche quello di contribuire allo sviluppo armonioso del commercio mondiale e alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali; considerando che la Comunità si sforza di conseguire, nella maggiore misura possibile, l’obiettivo della libera circolazione di capitali tra Stati membri e paesi terzi e l’eliminazione delle restrizioni agli investimenti diretti, inclusi gli investimenti in proprietà immobiliari, allo stabilimento, alla prestazione di servizi finanziari o all’ammissione di valori mobiliari nei mercati finanziari; considerando che un paese terzo ha approvato talune leggi, regolamenti e altri strumenti legislativi con l’intento di disciplinare l’attività di persone fisiche e giuridiche poste sotto la giurisdizione degli Stati membri; considerando che per i loro effetti extraterritoriali tali leggi, regolamenti e altri strumenti legislativi violano il diritto internazionale e ostacolano il conseguimento degli obiettivi sopra menzionati; considerando che tali atti normativi, ivi compresi regolamenti e altri strumenti legislativi, e le azioni su di essi basate o da essi derivanti, incidono o potrebbero incidere sull’ordinamento giuridico costituito e avere effetti negativi sugli interessi della Comunità e sugli interessi delle persone fisiche e giuridiche che esercitano i loro diritti conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea; considerando che, in presenza di tali circostanze eccezionali, è necessario avviare un’azione a livello comunitario per proteggere l’ordinamento giuridico costituito, gli interessi della Comunità e di dette persone, in particolare eliminando, neutralizzando, bloccando o altrimenti contrastando gli effetti della normativa estera interessata; considerando che la richiesta di fornire informazioni in virtù del presente regolamento non impedisce ad uno Stato membro di chiedere informazioni della stessa natura da comunicare alle autorità di tale Stato».

10. L’articolo 1, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione prevede quanto segue: «Il presente regolamento fornisce protezione e neutralizza gli effetti dell’applicazione extraterritoriale degli atti normativi indicati nell’allegato del presente regolamento, compresi i regolamenti e gli altri strumenti legislativi e delle azioni su di essi basate o da essi derivanti, qualora tale applicazione leda gli interessi delle persone di cui all’articolo 11 che effettuano scambi internazionali e/o movimenti di capitali e attività commerciali connesse tra la Comunità e i paesi terzi».

11. L’articolo 4 del regolamento di blocco dell’Unione così dispone: «Nessuna sentenza di un tribunale e nessuna decisione di un’autorità amministrativa esterna alla Comunità che, direttamente o indirettamente, renda operative gli atti normativi indicati nell’allegato o azioni su di essi basate o da essi derivanti, è accettata o eseguita in alcun modo».

12. L’articolo 5 del regolamento di blocco dell’Unione prevede quanto segue: «Nessuna delle persone di cui all’articolo 11 deve rispettare, direttamente o attraverso una consociata o altro intermediario, attivamente o per omissione deliberata, richieste o divieti, comprese le richieste di tribunali stranieri, basate o derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi indicati nell’allegato o da azioni su di essi basate o da essi derivanti. Conformemente alle procedure di cui agli articoli 7 e 8, si può essere autorizzati a rispettare, completamente o in parte, le norme contestate se la loro inosservanza può danneggiare seriamente i propri interessi o quelli della Comunità. I criteri di applicazione della presente disposizione sono fissati secondo la procedura di cui all’articolo 8. Qualora sussistano prove sufficienti che l’inosservanza causerebbe gravi danni ad una persona fisica o giuridica, la Commissione sottopone senza indugio al comitato di cui all’articolo 8 un progetto delle misure adeguate da adottare a norma del presente regolamento».

13. L’articolo 6 del regolamento di blocco dell’Unione così dispone: «Qualsiasi persona di cui all’articolo 11, impegnata in un’attività di cui all’articolo 1 ha diritto al risarcimento dei danni, comprese le spese giudiziali, ad essa causati dall’applicazione degli atti normativi indicati nell’allegato o da azioni su di essi basate o da essi derivanti. Tale risarcimento può essere ottenuto dalla persona fisica o giuridica o da qualsiasi altra entità che ha causato danni o da qualsiasi persona che agisca per suo conto o altro intermediario. (…)».

14. L’articolo 7 del regolamento di blocco dell’Unione prevede quanto segue: «Per l’attuazione del presente regolamento la Commissione: (…) b) concede autorizzazioni alle condizioni stabilite nell’articolo 5, e, nello stabilire il termine entro il quale il comitato deve esprimere il suo parere, tiene interamente conto del termine che le persone soggette ad autorizzazione devono rispettare; (…)».

15. L’articolo 8 del regolamento di blocco dell’Unione così dispone: «1. Nell’attuazione del disposto dell’articolo 7, lettera b), la Commissione è assistita dal comitato della legislazione extraterritoriale. Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura d’esame di cui al paragrafo 2 del presente articolo. Esso è un comitato ai sensi del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio [ ( 12 )]. 2. Nei casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applica l’articolo 5 del regolamento (UE) n. 182/2011».

16. L’articolo 9 del regolamento di blocco dell’Unione recita: «Ciascuno Stato membro decide le sanzioni da imporre in caso di violazione delle pertinenti disposizioni del presente regolamento. Tali sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive».

17. L’articolo 11 del regolamento di blocco dell’Unione così dispone: «Il presente regolamento si applica a: 1) qualsiasi persona fisica residente nella Comunità (...) e che ha la cittadinanza di uno Stato membro, 2) qualsiasi persona giuridica registrata nella Comunità, 3) qualsiasi persona fisica o giuridica di cui all’articolo 1, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 4055/86 [ ( 13 )], 4) qualsiasi altra persona fisica residente nella Comunità, fatto salvo il caso in cui tale persona si trovi nel paese di cui ha la cittadinanza, 5) qualsiasi altra persona fisica nel territorio della Comunità, compresi le sue acque territoriali e il suo spazio aereo, e a bordo di qualsiasi aeromobile o nave soggetti alla giurisdizione o al controllo di uno Stato membro, nell’esercizio della sua attività professionale».

2. Regolamento di esecuzione (UE) 2018/1101 della Commissione

18. L’articolo 4 del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1101 della Commissione, del 3 agosto 2018, che stabilisce i criteri di applicazione dell’articolo 5, secondo comma, del [regolamento di blocco dell’Unione] ( 14 ) prevede quanto segue: «Per valutare se possa insorgere un grave danno agli interessi protetti ai sensi dell’articolo 5, secondo comma, del [regolamento di blocco dell’Unione], la Commissione considera, tra l’altro, e ove appropriato, i seguenti criteri non cumulativi: a) se è probabile che l’interesse protetto sia specificamente a rischio, tenendo conto del contesto, della natura e dell’origine del danno all’interesse protetto; b) l’esistenza di indagini in corso, di natura amministrativa o giudiziaria, nei confronti del richiedente nel paese terzo all’origine dell’atto normativo extraterritoriale elencato, o l’esistenza di un accordo transattivo con detto paese; c) l’esistenza di un legame effettivo con il paese terzo all’origine dell’atto normativo extraterritoriale elencato o delle azioni successive, ad esempio se il richiedente include imprese madri o imprese figlie o la partecipazione di persone fisiche o giuridiche soggette alla giurisdizione primaria del paese terzo che è all’origine dell’atto normativo extraterritoriale elencato o delle azioni successive; d) se il richiedente possa ragionevolmente adottare misure per evitare o mitigare il danno; e) l’effetto negativo sulle attività economiche, in particolare se il richiedente possa subire perdite economiche rilevanti, tali, ad esempio, da comprometterne la sostenibilità economica o da comportare un serio rischio di fallimento; f) se l’attività del richiedente sia resa eccessivamente difficile, a causa della perdita di mezzi di produzione o di risorse essenziali che non possono essere ragionevolmente sostituiti; g) se il godimento dei diritti individuali del richiedente sia ostacolato in maniera rilevante; h) se vi sia una minaccia alla sicurezza, alla protezione della vita umana e della salute e alla tutela dell’ambiente; i) se vi sia una minaccia alla capacità dell’Unione di attuare le sue politiche in materia di aiuto umanitario, di sviluppo o di commercio o gli aspetti esterni delle sue politiche interne; j) la sicurezza dell’approvvigionamento di beni e servizi strategici all’interno o verso l’Unione o uno Stato membro e l’impatto di eventuali carenze o perturbazioni al riguardo; k) le conseguenze per il mercato interno in termini di libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, nonché per la stabilità finanziaria ed economica o per le infrastrutture essenziali dell’Unione; l) le implicazioni sistemiche del danno, in particolare per quanto riguarda gli effetti di ricaduta su altri settori; m) l’impatto sul mercato del lavoro di uno o più Stati membri e le conseguenze transfrontaliere nell’Unione; n) ogni altro fattore rilevante».

B. Diritto statunitense

1. Misure concernenti l’Iran

19. Gli Stati Uniti hanno adottato normative che prevedono la sanzione delle violazioni dei loro embarghi nei confronti di altri paesi. Inizialmente, tuttavia, il regolamento di blocco dell’Unione menzionava, nel suo allegato, soltanto tre atti legislativi, ossia il «National Defense Authorisation Act for Fiscal Year 1993» (legge di autorizzazione della difesa nazionale relativa all’esercizio 1993), le cui prescrizioni sono consolidate nel titolo I del «Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act 1996» (legge per la libertà e la solidarietà democratica a Cuba del 1996), nonché l’«Iran and Libya Sanctions Act 1996» (legge sulle sanzioni contro l’Iran e la Libia del 1996).

20. Il Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act 1996 (comunemente noto come la «legge Helms – Burton») è stato adottato al fine di mantenere e rafforzare l’embargo degli Stati Uniti nei confronti di Cuba. Esso vieta di esportare negli Stati Uniti beni o servizi di origine cubana o contenenti materiali o beni provenienti da Cuba, direttamente o attraverso paesi terzi, di trattare merci che si trovano o si trovavano precedentemente a Cuba o che sono trasportate da o attraverso Cuba, di riesportare negli Stati Uniti zucchero originario di Cuba senza notifica dell’autorità nazionale competente dell’esportatore e di importare negli Stati Uniti prodotti a base di zucchero senza assicurarsi che non siano prodotti cubani. Inoltre, tale atto congela i beni cubani e le operazioni finanziarie con la Repubblica di Cuba.

21. In particolare, le disposizioni del titolo III di tale legge prevedono sia un mezzo per disincentivare gli investimenti nella Repubblica di Cuba, sia un rimedio per coloro i cui beni sono stati oggetto di espropriazione. In particolare, tale legge prevede un rimedio per i cittadini statunitensi vittime delle pratiche di espropriazione di Cuba, garantendo loro il diritto di agire dinanzi ai giudici statunitensi nei confronti di qualsiasi cittadino straniero che effettui «operazioni» con beni «confiscati» dal governo cubano a partire dal 1o gennaio 1959. La legge Helms-Burton definisce la nozione di «operazioni» in modo ampio, includendovi un’estesa gamma di attività connesse ai beni espropriati, compresa la vendita o la gestione di questi ultimi, nonché l’ottenimento di vantaggi derivanti dalle operazioni compiute da un’altra persona ( 15 ).

22. La legge sulle sanzioni contro l’Iran e la Libia del 1996 (denominata anche «legge D’Amato-Kennedy») prevede che gli operatori economici interessati dall’embargo nei confronti dell’Iran o della Libia non possono investire in nessuno dei due paesi un importo superiore a 40 milioni di dollari USA (USD) durante un periodo di dodici mesi «che contribuisca in modo diretto e significativo ad accrescere la capacità dell’Iran o della Libia di sviluppare le rispettive risorse petrolifere». La nozione di «investimento» comprende la conclusione di un contratto per detto sviluppo, la fornitura di garanzie, l’ottenimento di un profitto da esso o l’acquisto di parte della relativa proprietà.

23. In risposta all’adozione di tali normative, oltre alla formulazione di censure politiche e all’adozione del regolamento di blocco, l’Unione europea ha presentato una denuncia nell’ambito del meccanismo di risoluzione delle controversie dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, diretta a far dichiarare l’illegittimità di una legge statunitense ai sensi dell’articolo XXI dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio ( 16 ). La denuncia è stata successivamente ritirata dopo che l’Unione, l’11 aprile 1997, ha raggiunto un’intesa con gli Stati Uniti d’America sulla legislazione extraterritoriale statunitense.

24. Come ho già osservato, nel maggio 2018 gli Stati Uniti d’America si sono ritirati dal piano d’azione congiunto globale (noto anche come l’«accordo con l’Iran»), firmato a Vienna il 14 luglio 2015. Il piano d’azione congiunto globale mirava a controllare il programma nucleare dell’Iran e a rimuovere le sanzioni economiche nei confronti di tale paese. Ciò ha condotto alla reviviscenza delle sanzioni previste dall’Iran Transactions and Sanctions Regulations (regolamento in materia di operazioni con l’Iran e di sanzioni nei suoi confronti; in prosieguo: l’«ITSR»). In risposta a tali nuove misure, nel 2018, l’allegato del regolamento di blocco dell’Unione è stato modificato ( 17 ) al fine di includervi altre normative statunitensi, principalmente la legislazione diretta ad attuare sanzioni nei confronti dell’Iran. La domanda di pronuncia pregiudiziale precisa che la ricorrente è stata iscritta nella Specially Designated Nationals and Blocked Person List (elenco delle persone specificamente designate e delle persone i cui attivi sono congelati; in prosieguo: l’«elenco SDN»), tenuto dall’Office of Foreign Assets Control (Ufficio di controllo dei beni stranieri; in prosieguo: l’«OFAC»), a cui vari atti normativi menzionati nell’allegato del regolamento di blocco dell’Unione fanno riferimento.

25. Tra tali atti figura l’Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act 2012 (legge sul contenimento della minaccia iraniana e sui diritti umani in Siria del 2012). L’articolo 220, lettera c), di tale legge prevede che, qualora una persona, consapevolmente, continui a prestare direttamente servizi specializzati di messaggistica finanziaria, oppure a consentire o agevolare l’accesso diretto o indiretto a tali servizi, per la Banca centrale dell’Iran o un ente finanziario, il Presidente degli Stati Uniti può imporre sanzioni.

26. L’ITSR è l’altro atto normativo rilevante aggiunto all’allegato del regolamento di blocco dell’Unione.

27. L’articolo 560.211 dell’ITSR, rubricato «Operazioni vietate relative a beni oggetto di congelamento», così dispone: «a) Tutti i beni e i diritti su beni del governo iraniano, compresa la Banca centrale dell’Iran, situati negli Stati Uniti, che si vengano successivamente a trovare negli Stati Uniti o dei quali un soggetto statunitense, ivi comprese le succursali estere, entri in possesso o assuma il controllo, sono congelati e non possono essere trasferiti, pagati, esportati, prelevati o altrimenti negoziati. b) Tutti i beni e i diritti su beni di qualsiasi istituzione finanziaria iraniana, compresa la Banca centrale dell’Iran, situati negli Stati Uniti, che si vengano successivamente a trovare negli Stati Uniti o dei quali un soggetto statunitense, ivi comprese le succursali estere, entri in possesso o assuma il controllo, sono congelati e non possono essere trasferiti, pagati, esportati, prelevati o altrimenti negoziati. c) 1) Tutti i beni e i diritti su beni di una delle persone di seguito indicate, situati negli Stati Uniti, che si vengano successivamente a trovare negli Stati Uniti o dei quali un soggetto statunitense, ivi comprese le succursali estere, entri in possesso o assuma il controllo, sono congelati e non possono essere trasferiti, pagati, esportati, prelevati o altrimenti negoziati: i) Qualsiasi persona che, per determinazione del segretario del Tesoro, di concerto con il segretario di Stato, è detenuta o controllata da una persona i cui beni e diritti su beni siano congelati a norma delle lettere da a) a c), numero 1), punto i) della presente sezione o abbia agito o inteso agire, direttamente o indirettamente, in nome o per conto di detta persona (...). (…) d) I divieti di cui alle lettere da a) a c) della presente sezione includono, tra l’altro, il divieto di porre in essere le seguenti operazioni: 1) erogare qualsiasi contributo o fornire fondi, beni o servizi per conto di una persona i cui beni e diritti su beni siano congelati ai sensi delle lettere da a) a c) della presente sezione, a detta persona o a suo beneficio; e 2) ricevere qualsiasi contributo, fondi, beni o servizi da una persona i cui beni e diritti su beni siano congelati ai sensi delle lettere da a) a c) della presente sezione».

28. L’articolo 560.325 dell’ITSR, rubricato «Beni; diritti su beni», così recita: «Per beni e diritti su beni si intende, tra l’altro, denaro, assegni, tratte, lingotti, depositi bancari, conti di risparmio, debiti, indebitamenti, obblighi, pagherò, garanzie, obbligazioni, azioni, cedole e qualsiasi altro strumento finanziario, accettazioni bancarie, ipoteche, pegni o altri diritti nella forma di titoli, ricevute di deposito, polizze di carico, ricevute fiduciarie, atti di cessione e qualsiasi altra prova di diritti o titoli di credito, lettere di credito e qualsiasi documento concernente i relativi diritti e obblighi, procure, prodotti, merci, mercanzie, beni mobili, scorte di magazzino, navi, merci su navi, ipoteche immobiliari, contratti fiduciari, contratti di alienazione, accordi su terreni, locazioni, canoni, immobili e qualsiasi diritto ad essi relativo, opzioni, strumenti negoziabili, accettazioni commerciali, royalties, risultanze di scritture contabili, debiti commerciali, sentenze, brevetti, marchi o diritti di autore, polizze assicurative, cassette di sicurezza e loro contenuto, rendite, contratti di pooling, servizi e contratti di qualsiasi natura nonché qualsiasi altro bene mobile o immobile, materiale o immateriale e qualsiasi diritto su di esso, presente, futuro o incerto».

29. L’articolo 560.410 dell’ITSR, rubricato «Prestazione di servizi», prevede quanto segue: «(…) c) I divieti di operazioni relative a beni congelati di cui all’articolo 560.211 si applicano alle prestazioni di servizi effettuate negli Stati Uniti o da soggetti statunitensi, indipendentemente dal luogo in cui sono situati, ivi comprese le succursali estere di un’entità situata negli Stati Uniti: (…) 2) Per quanto riguarda i diritti su beni del governo iraniano, di un ente finanziario iraniano o di qualsiasi altra persona i cui beni e diritti su beni sono congelati in forza dell’articolo 560.211. (…)».

30. Nella causa in esame, né il giudice del rinvio nella sua decisione di rinvio, né le parti nelle loro osservazioni hanno precisato con esattezza quali atti normativi e disposizioni potrebbero applicarsi alla Deutsche Telekom GmbH se tale società non risolvesse i suoi contratti con la Bank Melli Iran. A mio avviso, i due testi legislativi statunitensi summenzionati sembrano essere gli unici idonei a produrre tale effetto, sebbene ciò dipenda dalle circostanze del caso di specie.

31. Per quanto riguarda le sanzioni pecuniarie, sia la legge D’Amato-Kennedy sia l’ITSR rinviano all’articolo 206 dell’International Emergency Economic Powers Act (legge sui poteri economici in caso di emergenza internazionale) (50 U.S.C. 1705). Detta legge prevede che la sanzione civile per la violazione delle sue disposizioni (e, quindi, per le violazioni delle disposizioni degli altri due atti citati) è pari a un importo non superiore a USD 250000 o a un importo corrispondente al doppio del valore dell’operazione all’origine della violazione oggetto di sanzione. L’International Emergency Economic Powers Act prevede altresì, in materia di sanzioni penali, che a una persona condannata per la violazione delle pertinenti disposizioni di tale atto (e, quindi, delle disposizioni pertinenti della legge D’Amato-Kennedy e dell’ITSR) è inflitta, in caso di condanna, una sanzione di importo massimo pari a USD 1000000 o, qualora si tratti di una persona fisica, la pena della reclusione per un periodo massimo di 20 anni, o entrambe ( 18 ).

2. Sulla dottrina della «Foreign Sovereign Compulsion» (soggezione alla sovranità straniera) nel diritto statunitense

32. La dottrina della «Foreign Sovereign Compulsion» (soggezione alla sovranità straniera) è un mezzo di difesa riconosciuto dalla Corte suprema degli Stati Uniti nel 1958, nella causa Société internationale c. Rogers, 357 U.S. 197 (1958) ( 19 ). Tale teoria affonda le sue origini nel principio del giusto processo, nonché nella dottrina della cortesia internazionale, vale a dire del rispetto dell’ordinamento giuridico di un altro Stato sovrano ( 20 ). Secondo tale dottrina, che ha trovato applicazione soprattutto in materia di normativa antitrust ( 21 ), all’amministrazione statale o federale è fatto divieto di esigere che un soggetto: i) compia, in un altro Stato, atti vietati dalla legge dello Stato di cui è cittadino; o ii) si astenga dal compiere, in un altro Stato, un atto che è tenuto a compiere in forza della legge di tale Stato o dello Stato di cui è cittadino.

33. Tuttavia, per quanto riguarda la sua applicazione nell’ambito dei regolamenti di blocco adottati dal Canada, dal Regno Unito e dall’Unione europea, l’US District Court for the Eastern District of Pennsylvania (Tribunale distrettuale statunitense del distretto orientale della Pennsylvania, Stati Uniti) ha deciso, nella causa Stati Uniti c. Brodie, 174 F. Supp. 2d 294 (E.D. Pa. 2001) che gli imputati in tale causa, i quali avevano effettuato operazioni vietate dal diritto statunitense con la Repubblica di Cuba, non potevano invocare, a loro difesa, la dottrina della soggezione alla sovranità straniera, per due motivi ( 22 ). In primo luogo, se la logica di tale dottrina è il rispetto dovuto agli atti di uno Stato straniero, essa non trova spazio nei procedimenti penali, poiché la violazione dell’ordine pubblico statunitense sovrasta qualsiasi considerazione concernente la cortesia internazionale. In secondo luogo, pur non affermando che tale dottrina non avrebbe mai potuto sollevare problemi in termini di giusto processo in ambito penale, il Tribunale distrettuale statunitense ha statuito che, in tale causa, non si ponevano questioni inerenti al giusto processo, a motivo del fatto che i vari regolamenti di blocco nazionali all’epoca in vigore in Canada, nel Regno Unito e nell’Unione non imponevano, in capo alle società, l’obbligo di effettuare scambi commerciali con la Repubblica di Cuba. Infatti, in casi precedenti in cui tale dottrina era stata giudicata applicabile, i giudici stranieri avevano emanato provvedimenti particolari nei confronti degli imputati, aventi a oggetto specifici obblighi di fare. In assenza di tali provvedimenti, non vi era il rischio di essere sottoposti a un procedimento penale. Nella causa Stati Uniti c. Brodie non erano stati adottati provvedimenti di questo tipo. L’aspetto più importante, probabilmente, consiste nel fatto che, in tale causa, non erano state dedotte prove a sostegno del fatto che i regolamenti di blocco in questione avevano obbligato gli imputati a vendere i loro prodotti alla Repubblica di Cuba. Pertanto, l’elemento coercitivo richiesto dalla dottrina della soggezione alla sovranità straniera era assente.

C. Diritto tedesco

34. Secondo il governo tedesco, nel caso di contratti di servizi a tempo indeterminato (nei quali rientrano i contratti di fornitura di servizi di telecomunicazioni), qualora tali contratti siano conclusi per un periodo indefinito, ciascuna parte dispone, in forza dell’articolo 620, paragrafo 2, del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile tedesco; in prosieguo: il «BGB»), di un diritto di disdetta ordinaria, che si concretizza nella possibilità di porre fine al contratto senza dover addurre un motivo specifico. Il periodo di preavviso applicabile e i termini sono definiti dall’articolo 621 del BGB, che prevede periodi diversi a seconda del termine in cui è dovuto il pagamento (giornalmente, settimanalmente, mensilmente, trimestralmente o altro). Di converso, per i contratti di servizio conclusi a tempo determinato, la legge non prevede alcun diritto di disdetta «ordinaria». Tali contratti terminano alla data pattuita, conformemente all’articolo 620, paragrafo 1. Poiché tali norme costituiscono disposizioni di base, le parti possono derogarvi. Inoltre, tutti i contratti a esecuzione continuata, in cui rientrano molti contratti di servizio, possono essere risolti per gravi motivi in qualsiasi momento, conformemente all’articolo 314 del BGB.

35. L’articolo 134 del BGB così dispone: «Qualsiasi negozio giuridico contrario a un divieto disposto per legge è nullo, salvo che la legge disponga diversamente» ( 23 ).

36. La violazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione può essere perseguita, in Germania, come illecito amministrativo ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 4, prima frase, numero 1), dell’Außenwirtschaftsgesetz (legge sul commercio estero; in prosieguo: l’«AWG»), in combinato disposto con l’articolo 82, paragrafo 2, dell’Außenwirtschtsverordnung (regolamento sul commercio estero) ed è punibile con un’ammenda fino a EUR 500000 (articolo 19, paragrafo 6, dell’AWG) ( 24 ).

III. Fatti della causa principale e rinvio pregiudiziale

37. La Bank Melli Iran, ricorrente, è una banca iraniana costituita in forma di società per azioni secondo il diritto di tale paese. Essa possiede una succursale ad Amburgo (Germania) e la sua attività principale è la gestione del commercio estero con l’Iran. La Telekom Deutschland, resistente, è una controllata della Deutsche Telekom AG, uno dei principali operatori tedeschi di servizi di telecomunicazioni. Il gruppo dispone di più di 270000 dipendenti in tutto il mondo, di cui più di 50000 negli Stati Uniti, dove realizza circa il 50% del suo fatturato.

38. La ricorrente e la resistente hanno concluso un accordo quadro che consente alla ricorrente di riunire in un singolo contratto tutte le connessioni della propria impresa nei diversi siti in Germania. Nell’ambito di tale rapporto contrattuale, la ricorrente ha richiesto diversi servizi, che la resistente ha fornito e fatturato mensilmente per un importo di circa EUR 2000, somma che è stata sempre pagata senza ritardo. I servizi disciplinati da tali contratti rappresentano la base esclusiva delle strutture di comunicazione interne ed esterne della ricorrente in Germania e sono dunque, come ritenuto dal giudice del rinvio, indispensabili ai fini delle sue attività commerciali.

39. A seguito della decisione del presidente Trump, nel maggio 2018, con la quale gli Stati Uniti si sono ritirati dal piano d’azione congiunto globale, l’ITSR ha trovato nuovamente applicazione. In particolare, a seguito dell’adozione dell’Executive Order 13846 of 6 August 2018 Reimposing Certain Sanctions With Respect to Iran (ordine esecutivo 13846, del 6 agosto 2018, che ripristina talune sanzioni nei confronti dell’Iran), la Bank Melli Iran è stata nuovamente inserita in un elenco di sanzioni predisposto dall’OFAC: l’elenco SDN. La Bank Melli Iran era già stata inserita in tale elenco dal 2007, dopo essere stata designata dall’OFAC come entità i cui beni erano oggetto di congelamento in forza dell’Executive Order 13382 of 28 June 2005, Blocking Property of Weapons of Mass Destruction Proliferators and Their Supporters ( 25 ) (ordine di esecuzione 13382, del 28 giugno 2005, che impone il congelamento dei beni dei proliferatori di armi di distruzione di massa e dei loro sostenitori), prima che tali sanzioni fossero revocate nel contesto del piano d’azione congiunto globale. Tali nuove sanzioni sono entrate in vigore il 5 novembre 2018.

40. Con lettera del 16 novembre 2018, la resistente procedeva alla risoluzione di tutti i contratti con la ricorrente, con effetto immediato. Essa inviava ad almeno altri quattro clienti con un collegamento con l’Iran e sede in Germania comunicazioni di risoluzione, in pari data e dal contenuto identico. La ricorrente ha avviato un procedimento nei confronti della resistente, lamentando una violazione del regolamento di blocco dell’Unione e, il 28 novembre 2018, il tribunale di primo grado, il Landgericht Hamburg (Tribunale del Land, Amburgo, Germania) emetteva un provvedimento d’urgenza con cui ordinava alla resistente di adempiere i contratti in corso sino alla scadenza del termine ordinario di disdetta.

41. Con lettera dell’11 dicembre 2018, la resistente ha inviato una nuova dichiarazione di risoluzione. Detta lettera ha, per estratto, il seguente tenore: «(...) con lettera del 16 novembre 2018 abbiamo provveduto alla risoluzione, con effetto immediato, con riguardo a tutte le prestazioni qui di seguito indicate. A titolo meramente precauzionale, comunichiamo con la presente anche la disdetta in via ordinaria con effetto dalla prima data utile».

42. I termini ordinari di disdetta dei contratti scadevano rispettivamente il 25 gennaio 2019, 10 febbraio 2019, il 13 marzo 2019, il 10 e il 25 settembre 2019, il 30 gennaio 2020, il 22 agosto 2020 e il 7 gennaio 2021. In risposta, la ricorrente ha chiesto al Landgericht Hamburg (Tribunale del Land, Amburgo) di ordinare alla resistente di mantenere attive tutte le linee contrattualmente previste.

43. Il giudice di primo grado ha condannato la resistente ad adempiere i contratti sino alla scadenza del rispettivo termine ordinario di disdetta. Esso ha statuito che la disdetta ordinaria dei contratti controversi da parte della resistente era valida e, in particolare, non violava l’articolo 5 del regolamento di blocco dell’Unione. Tale giudice ha respinto il ricorso quanto al resto.

44. La ricorrente ha impugnato la decisione del Landgericht Hamburg (Tribunale del Land, Amburgo) dinanzi al giudice del rinvio, l’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunale superiore anseatico del Land, Amburgo, Germania), sostenendo che la disdetta ordinaria comunicata dalla resistente violava l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione e doveva, quindi, essere considerata inefficace, poiché era motivata unicamente dalla volontà della resistente di conformarsi a uno degli atti normativi elencati nell’allegato di tale regolamento. La resistente, basandosi sulla nota di orientamento della Commissione, sostiene che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione non incide sul suo diritto di risolvere il contratto, che non dipende dall’esistenza di un motivo, dal momento che tale articolo le consente di porre fine al suo rapporto commerciale con la ricorrente in qualsiasi momento, senza che i relativi motivi assumano rilevanza.

45. In tale contesto, il giudice del rinvio ha rilevato, in primo luogo, che la ricorrente non ha dimostrato che la disdetta dei contratti era stata preceduta da provvedimenti amministrativi o giudiziali diretti o indiretti da parte degli Stati Uniti d’America. Un altro giudice d’appello tedesco, l’Oberlandesgericht Köln (Tribunale superiore del Land, Colonia, Germania) ha ritenuto, in una sentenza del 7 febbraio 2020, che in una situazione del genere l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione non sarebbe applicabile. Dal canto suo, il giudice del rinvio ritiene che la mera esistenza di sanzioni secondarie sia sufficiente ai fini dell’accertamento di una violazione dell’articolo 5, primo comma del regolamento di blocco dell’Unione, poiché questo sarebbe l’unico modo per attuare efficacemente l’obbligo ivi sancito.

46. In secondo luogo, il giudice del rinvio osserva che la disdetta (ordinaria) di un rapporto contrattuale dettata essenzialmente dall’intento di conformarsi alle sanzioni statunitensi contrasterebbe con l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione. Tuttavia, la disdetta ordinaria di un contratto non violerebbe l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione qualora sia motivata da ragioni puramente economiche prive di un nesso concreto con le sanzioni statunitensi. Di conseguenza, il giudice del rinvio dovrebbe decidere se, per garantire l’effetto utile di tale articolo, non sia opportuno ritenere che la resistente debba eccezionalmente indicare i motivi alla base della disdetta o, persino, se del caso, dimostrare che la decisione di porre fine al contratto non è stata adottata in ragione del timore di ripercussioni negative sul mercato statunitense.

47. In terzo luogo, il giudice del rinvio considera che, in forza dell’articolo 134 del BGB, la disdetta di un contratto che violi l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione è priva di effetti giuridici. Ciò premesso, tale giudice chiede se, tenuto conto del rischio di danno economico per la resistente, che realizza il 50% del suo fatturato sul mercato statunitense, possa essere considerato contrario al principio di proporzionalità delle sanzioni previsto all’articolo 9 del regolamento di blocco dell’Unione esigere che la resistente prosegua il rapporto contrattuale con la ricorrente, in aggiunta all’irrogazione di un’ammenda.

48. In quarto luogo, il giudice del rinvio sottolinea che, ai sensi del suo preambolo, il regolamento di blocco dell’Unione mira a tutelare gli operatori economici. Tuttavia, tale giudice ritiene che detto obiettivo non sia realizzabile, poiché il rischio di pregiudizio economico sul mercato statunitense derivante dall’applicazione dell’articolo 5, primo comma, di tale regolamento non è sufficientemente compensato dalla previsione del risarcimento del danno di cui all’articolo 6 del regolamento di blocco, nonché dalla possibilità, prevista dall’articolo 5, secondo comma, di tale regolamento, di ottenere un’esenzione straordinaria, poiché il mero rischio di danni economici potrebbe non costituire, di per sé, un motivo sufficiente per la concessione di un’esenzione. In tali circostanze, il giudice del rinvio chiede se una disposizione che vieta a un’impresa di separarsi da un partner commerciale sia compatibile con la libertà di impresa tutelata dall’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e con il principio di proporzionalità sancito all’articolo 52 della stessa.

49. In tali circostanze, l’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunale superiore anseatico del Land, Amburgo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’articolo 5, primo comma, del regolamento [di blocco dell’Unione] trovi applicazione solo nl caso in cui l’operatore economico dell’UE ai sensi dell’articolo 11 del regolamento medesimo sia stato destinatario, direttamente o indirettamente, di provvedimenti amministrativi o giudiziali da parte degli Stati Uniti d’America o se sia sufficiente che, anche in assenza di provvedimenti del genere, la condotta dell’operatore sia diretta ad ottemperare a sanzioni secondarie. 2) Ove la Corte risponda alla prima questione nel senso della seconda alternativa: se l’articolo 5, primo comma, del regolamento [di blocco dell’Unione] osti a un’interpretazione del diritto nazionale nel senso che la parte che proceda alla risoluzione possa parimenti risolvere qualsiasi rapporto obbligatorio di durata indeterminata nei confronti della controparte contrattuale inserita dall’[OFAC] statunitense nell’elenco [SDN] – procedendo quindi ad una risoluzione volta ad ottemperare al rispetto delle sanzioni disposte dagli USA – senza che sia a tal fine necessario indicare un motivo di risoluzione e, pertanto, senza dover dichiarare e provare in sede giudiziale civile che il motivo di risoluzione non risiederebbe, in ogni caso, nell’ottemperanza alle sanzioni USA. 3) Ove la Corte risponda in senso affermativo alla seconda questione: se una disdetta ordinaria in violazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento [di blocco dell’Unione], debba necessariamente essere considerata come inefficace o se la ratio del regolamento sia soddisfatta mediante l’imposizione di sanzioni differenti quali, ad esempio, l’imposizione di un’ammenda. 4) Ove la Corte risponda alla terza questione nel senso della prima alternativa: se, alla luce degli articoli 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, da un lato, e della possibilità di concedere deroghe straordinarie a norma dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento [di blocco dell’Unione], dall’altro, ciò valga anche quando il mantenimento del rapporto negoziale con la controparte contrattuale inserita nell’elenco implichi per l’operatore economico dell’UE il rischio di considerevoli perdite economiche sul mercato statunitense (nella specie: 50% del fatturato di gruppo)».

IV. Analisi

50. A titolo di osservazione preliminare, vorrei sottolineare che, sebbene talune parti abbiano fatto riferimento alla nota di orientamento Domande e risposte: adozione dell’aggiornamento del regolamento di blocco, della Commissione, del 7 agosto 2018, tale documento non ha valore normativo vincolante ( 26 ), poiché non è stato adottato ai sensi di una procedura prevista dai Trattati, né può avere valore interpretativo vincolante, poiché i Trattati hanno attribuito in via esclusiva alla Corte la competenza a interpretare gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, quale il regolamento di blocco dell’Unione ( 27 ). In tali circostanze, ritengo che tale documento non possa essere preso in considerazione nell’ambito dell’esame delle questioni proposte.

51. Analogamente, poiché il regolamento di esecuzione 2018/1101 è una normativa di rango inferiore, le sue disposizioni non possono essere prese in considerazione ai fini dell’interpretazione delle disposizioni del regolamento di blocco dell’Unione ( 28 ).

52. Di conseguenza, le questioni proposte dal giudice del rinvio devono essere esaminate esclusivamente alla luce del regolamento di blocco dell’Unione e del diritto primario.

A. Sulla prima questione

53. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione debba essere interpretato nel senso che si applica soltanto nel caso in cui un’autorità amministrativa o giudiziaria di un paese i cui atti legislativi e regolamentari sono elencati nell’allegato di tale regolamento abbia impartito istruzioni, direttamente o indirettamente, a una persona di cui all’articolo 11 del medesimo regolamento, o se sia sufficiente, ai fini dell’applicazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, che l’operatore economico situato nel territorio dell’Unione si conformi spontaneamente a detta legislazione straniera con effetti extraterritoriali per evitarne l’eventuale applicazione.

54. A tal riguardo, occorre ricordare che, a norma dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione «[n]essuna delle persone di cui all’articolo 11 deve rispettare, direttamente o attraverso una consociata o altro intermediario, attivamente o per omissione deliberata, richieste o divieti, comprese le richieste di tribunali stranieri, basate o derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi indicati nell’allegato o da azioni su di essi basate o da essi derivanti».

55. Come risulta da tale formulazione, l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione menziona le «richieste di tribunali stranieri» semplicemente come un esempio delle molteplici «richieste e divieti» previsti dagli atti normativi elencati nel suo allegato e ai quali le persone di cui all’articolo 11 di tale regolamento sono tenute a non conformarsi ( 29 ). Ciò implica, quanto meno, che l’articolo 5 del regolamento di blocco dell’Unione non si applica soltanto quando un’autorità giudiziaria abbia, di fatto, emesso una richiesta o impartito istruzioni. Si potrebbe osservare altresì che tale articolo vieta il rispetto di qualsiasi «richiesta» prevista in una delle leggi specificate nell’allegato del regolamento di blocco dell’Unione, poiché il termine «richiesta» fa riferimento, in termini giuridici, a un obbligo imposto da qualsiasi atto giuridico, indipendentemente dal fatto che si tratti di un trattato, di una convenzione, di una legge, di un regolamento o di una decisione giudiziaria. Alla luce di questi due elementi, è chiaro che la formulazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione conferma l’interpretazione secondo cui tale disposizione si applica anche in assenza di istruzioni o di richieste provenienti da un’autorità amministrativa o giudiziaria ( 30 ).

56. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione si deve tener conto anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ( 31 ).

57. Per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, si può osservare che, ogniqualvolta tale regolamento preveda una disposizione che richiede l’esistenza di una decisione amministrativa o giudiziaria ai fini della sua applicazione, esso si riferisce espressamente a tale tipo di atti, e non a nozioni più generali quali quelle di «richiesta» o «divieto». Pertanto, poiché, sulla base di un confronto, l’articolo 5 del regolamento è formulato in modo ampio, ritengo che tale disposizione non si applichi soltanto quando un’autorità amministrativa o giudiziaria di un paese i cui atti normativi e regolamentari sono elencati nell’allegato del regolamento di blocco dell’Unione abbia impartito istruzioni, direttamente o indirettamente, a una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento. Inoltre, poiché l’articolo 4 del regolamento di blocco dell’Unione esclude la possibilità che istruzioni impartite da un’autorità amministrativa o giudiziaria situata al di fuori dell’Unione possano produrre effetti al suo interno, l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione sarebbe privo di portata autonoma se tale disposizione richiedesse, per far scattare l’applicazione di tale disposizione, che siano state impartite istruzioni alle persone di cui all’articolo 11 di tale regolamento ( 32 ).

58. L’obiettivo perseguito dal regolamento di blocco dell’Unione tende altresì a confermare l’ampio campo di applicazione che deve essere riconosciuto al suo articolo 5.

59. In primo luogo, dai considerando dal quarto al sesto del regolamento di blocco dell’Unione risulta che esso è stato adottato in reazione agli effetti prodotti dagli atti normativi specificati nel suo allegato. In particolare, dal quinto considerando di tale regolamento si può dedurre che tali atti, e non solo le azioni intraprese sulla base di essi, sono di per sé idonei ad incidere sull’ordinamento giuridico internazionale costituito, la cui difesa rappresenta un compito che l’Unione si è attribuita, e ad avere effetti negativi sugli interessi dell’Unione e delle persone fisiche e giuridiche che esercitano i loro diritti ai sensi del diritto dell’Unione.

60. In secondo luogo, dal settimo considerando discende che il regolamento di blocco dell’Unione mira a proteggere le persone fisiche e giuridiche i cui interessi sono lesi dai suddetti atti normativi e che tale protezione dovrebbe essere attuata, ai sensi del sesto considerando, «eliminando, neutralizzando, bloccando o altrimenti contrastando gli effetti della normativa estera interessata» ( 33 ). Da quest’ultimo considerando risulta quindi che l’obiettivo è quello di neutralizzare gli effetti della normativa straniera stessa e non, semplicemente, gli effetti delle decisioni attuative degli obblighi previsti da tale normativa.

61. In terzo luogo, l’articolo 1 del regolamento di blocco dell’Unione, che riassume gli obiettivi perseguiti da tale regolamento, indica fra tali obiettivi anche quello di fornire protezione agli operatori europei e di neutralizzare gli effetti degli atti normativi indicati nell’allegato, e non soltanto della loro applicazione quando un’autorità amministrativa o giudiziaria abbia impartito istruzioni, come sostenuto dalla resistente. Siffatti obiettivi non potrebbero essere conseguiti se detto regolamento e, in particolare, il suo articolo 5, primo comma, fossero interpretati nel senso che riguardano soltanto la situazione in cui un giudice o un’autorità amministrativa abbiano impartito istruzioni a un operatore economico ( 34 ). Infatti, poiché gli operatori economici sono generalmente considerati avversi al rischio, quelli diligenti tenderanno a conformarsi spontaneamente a qualsiasi vincolo giuridico derivante dal loro ambiente giuridico ( 35 ). In caso contrario, sussisterebbe un rischio reale che, anche in assenza di un ordine formale di cessazione di determinate attività, gli enti possano invocare la potenziale applicazione della normativa statunitense in materia di sanzioni per giustificare l’inadempimento o il recesso dai propri obblighi contrattuali. In tali circostanze, i soggetti in tal modo lesi sarebbero lasciati privi di rimedi ai sensi del regolamento di blocco dell’Unione, per il solo fatto che essi non potrebbero basarsi, a tal fine, su un provvedimento formale, anche nel caso in cui le preoccupazioni concernenti l’eventuale applicazione delle sanzioni siano fittizie.

62. In ogni caso, poiché l’articolo 4 del regolamento di blocco dell’Unione si applica, chiaramente, per impedire l’esecuzione di qualsiasi decisione emessa da un organo giudiziario o amministrativo sulla base dell’esistenza d una normativa in materia di sanzioni, anche in mancanza di istruzioni in tal senso da parte di un organo straniero, l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione sarebbe privato di qualsiasi portata autonoma se la sua applicazione dipendesse dalla condizione che le persone di cui all’articolo 11 di detto regolamento abbiano ricevuto siffatte istruzioni.

63. Inoltre, gli atti normativi elencati nell’allegato non obbligano le autorità amministrative o giudiziarie preposte all’applicazione di tali atti ad ordinare alle imprese passibili di sanzioni di trasmettere dichiarazioni di risoluzione ai loro partner commerciali, al fine di conformarsi a tali atti normativi, prima di poter infliggere loro una sanzione. Pertanto, tali atti normativi generano un rischio giuridico per le persone di cui all’articolo 11 del regolamento di blocco dell’Unione a partire dal momento in cui diventano pienamente applicabili. È quindi a partire da tale momento che gli operatori sono tenuti a decidere se tentare di evitare tale rischio sganciandosi dai mercati interessati (o evitandoli – strategia dell’elusione) o se tentare di ridurre detto rischio rispettando tale normativa con mezzi adeguati, il che, in pratica, esigerà che dette società, quantomeno, vigilino sulle loro operazioni (strategie di riduzione) ( 36 ).

64. In pratica, numerose grandi società hanno già istituito dipartimenti di compliance per garantire che le loro azioni siano conformi a tali vincoli ( 37 ). Di conseguenza, tali società, quando operano nei paesi potenzialmente interessati dalla normativa indicata nell’allegato del regolamento di blocco dell’Unione, tenderanno a conformarvisi anche in assenza di qualsiasi istruzione in tal senso. Così, per neutralizzare gli effetti di una siffatta normativa e al fine di proteggere le società europee, è necessario che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione si applichi anche quando le autorità amministrative o giudiziarie dello Stato terzo non hanno impartito ordini di cessazione di determinate attività. È vero che, come sottolinea la resistente, l’articolo 1 del regolamento di blocco dell’Unione riassume i suoi obiettivi dichiarando che esso «fornisce protezione e neutralizza gli effetti dell’applicazione extraterritoriale degli atti normativi indicati nell’allegato». Tuttavia, non ritengo che il termine «applicazione» utilizzato all’articolo 1 debba essere inteso, nel contesto del regolamento di blocco dell’Unione, nel senso che tale regolamento richiede, ai fini della sua applicazione, una concretizzazione degli obblighi previsti dagli atti normativi elencati nell’allegato sotto forma di provvedimenti giudiziari o amministrativi di uno Stato straniero. Infatti, tale disposizione precisa altresì che la protezione che tale regolamento mira a predisporre si applica anche alle azioni basate o derivanti da tali atti normativi, il che implica, a fortiori, che tale protezione debba operare, in primo luogo, rispetto alle disposizioni di tali atti normativi. Pertanto, ritengo piuttosto che tale termine sia utilizzato in riferimento a ciò che, per il legislatore dell’Unione, sembra essere un problema, ossia, come risulta dal terzo e dal quarto considerando del regolamento, non il principio alla base dei divieti che tali atti sanciscono, bensì il loro ambito di applicazione extraterritoriale.

65. Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione deve essere interpretato nel senso che non trova applicazione soltanto nel caso in cui un’autorità amministrativa o giudiziaria di un paese i cui atti normativi e regolamentari sono elencati nell’allegato di tale regolamento abbia impartito, direttamente o indirettamente, determinate istruzioni a una persona di cui all’articolo 11 di quest’ultimo. Il divieto contenuto in tale disposizione si applica, di conseguenza, anche qualora un operatore si conformi a siffatta normativa senza esservi stato previamente sollecitato da un organo amministrativo o giudiziario straniero.

B. Sulla seconda questione

66. Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione debba essere interpretato nel senso che osta a un’interpretazione del diritto nazionale ai sensi della quale una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento può porre fine a un rapporto contrattuale in essere con una controparte inserita nell’elenco SDN tenuto dall’OFAC, senza dover motivare tale decisione.

67. Se è pacifico che il diritto tedesco dei contratti (al pari dei sistemi giuridici di numerosi Stati membri) consente generalmente agli operatori commerciali di porre fine ai rapporti contrattuali con qualsiasi altro operatore economico senza dover motivare tale decisione, l’argomento qui sostenuto è che, salvo che la decisione di porre fine al rapporto contrattuale con la Bank Melli Iran possa essere giustificata dalla Telekom Deutschland, il giudice del rinvio non può accertare se tale società abbia risolto tali rapporti per un motivo che non costituisce una violazione del regolamento di blocco dell’Unione.

68. Prima di esaminare la questione se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione debba essere interpretato nel senso che impone in capo alle persone fisiche o giuridiche di cui all’articolo 11 dello stesso l’obbligo di motivare la decisione di risolvere un contratto con una parte inserita nell’elenco SDN o di giustificare altrimenti tale decisione, occorre anzitutto analizzare la questione se, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, la controparte contrattuale di tale persona possa invocare l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione ( 38 ).

1. Se il regolamento di blocco dell’Unione si applichi a una situazione come quella di cui al procedimento principale

69. Occorre stabilire se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione debba essere inteso nel senso che attribuisce a una persona il diritto di far valere tale disposizione per impedire che un operatore europeo violi detta disposizione, con la conseguenza che la Bank Melli Iran potrebbe fondarsi su tale articolo, nel procedimento principale, per contestare la risoluzione dei contratti in questione.

70. Occorre anzitutto rilevare che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione deve essere interpretato in modo restrittivo, poiché incide gravemente sulla libertà d’impresa. Ad esempio, se tale articolo potesse essere applicato su iniziativa di un ente privato quale la Bank Melli Iran, esso produrrebbe proprio l’effetto di obbligare un’altra impresa europea, quale la Telekom Deutschland, ad intrattenere con la prima rapporti commerciali. Si tratterebbe, in tal caso, di una notevole ingerenza nelle consuete libertà commerciali.

71. In secondo luogo, nel regolamento di blocco dell’Unione non si rinviene alcun riferimento espresso a diritti che tale regolamento attribuirebbe a persone diverse da quelle di cui al suo articolo 11. In particolare, si può osservare che, per quanto riguarda l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, tale disposizione è diretta a vietare una condotta generale richiesta alle imprese di cui all’articolo 11 di tale regolamento, vale a dire conformarsi a uno degli atti normativi elencati nel suo allegato. Tenuto conto del carattere generale di tale divieto e della scelta del legislatore dell’Unione di adottare un regolamento anziché una direttiva, se tale disposizione mirasse ad attribuire diritti individuali, sarebbe legittimo attendersi che essa disciplini le circostanze specifiche nelle quali una parte interessata da uno degli atti legislativi indicati nell’allegato possa fondarsi sul divieto previsto all’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione per difendere i propri interessi privati. Tuttavia, non è questo il caso.

72. In terzo luogo, l’articolo 9 del regolamento di blocco dell’Unione (che è l’unica disposizione dedicata alle conseguenze della violazione del regolamento di blocco dell’Unione) impone agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive in caso di violazione di tale strumento. Trattasi di una terminologia, in particolare l’impiego dell’aggettivo «dissuasive», abitualmente riferita all’applicazione da parte dell’autorità pubblica, e non di soggetti privati ( 39 ).

73. In quarto luogo, l’articolo 5, secondo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, che conferisce alla Commissione il potere di autorizzare persone a conformarsi in tutto o in parte alle richieste o ai divieti previsti in tale normativa o da essa risultanti, non prevede che, per decidere in merito alla concessione di una siffatta esenzione, detta istituzione debba tener conto degli interessi di terzi, come ci si potrebbe attendere nel caso in cui il regolamento di blocco dell’Unione riconoscesse i diritti delle persone alle quali potrebbero essere rivolti gli atti legislativi elencati nell’allegato del regolamento di blocco dell’Unione ( 40 ).

74. Oltre a tali argomenti tratti dal tenore letterale e dal contesto dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, il più forte argomento a favore della sua interpretazione nel senso che sancisce una mera regola di politica economica e non conferisce diritti alle parti contraenti risiede, probabilmente, negli obiettivi di tale regolamento ( 41 ). Infatti, dopotutto, tali obiettivi non consistono nella protezione delle società di paesi terzi direttamente colpite dalle misure statunitensi, bensì, come precisato dall’articolo 1 di tale regolamento, nella neutralizzazione degli effetti di determinate normative e nella protezione delle società europee, nonché, indirettamente, della sovranità nazionale degli Stati membri da tale normativa contrastante con il diritto internazionale ( 42 ). Se la Bank Melli Iran potesse ottenere l’applicazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione con un’azione privata del tipo di quella di cui trattasi, ciò potrebbe essere considerato contrario agli obiettivi di tale regolamento, che consistono nel proteggere le società europee (e non le società colpite da sanzioni primarie) poiché le collocherebbe in una posizione poco invidiabile ed estremamente complessa ( 43 ).

75. Pur riconoscendo il peso di tali considerazioni, mi sento tuttavia obbligato a concludere che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione deve essere interpretato nel senso che conferisce siffatti diritti a terzi quali la Bank Melli Iran.

76. Il punto di partenza qui è la formulazione imperativa delle prime parole dello stesso articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione [«Nessuna delle persone di cui all’articolo 11 deve rispettare (...) richieste o divieti (...) basat[i] (...) [su]gli atti normativi indicati nell’allegato (...)»]. Se questa formulazione severa e intransigente non fosse sufficiente, il legislatore dell’Unione ha dato fondo al suo arsenale di linguaggio giuridico al fine di garantire piena forza ed effetto a tale divieto («direttamente o attraverso una consociata o altro intermediario, attivamente o per omissione deliberata (...) basate o derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi indicati nell’allegato o da azioni su di essi basate o da essi derivanti»).

77. Tali obiettivi politici delle disposizioni in parola sono ribaditi nei considerando. Tra questi figura la convinzione (esposta al terzo, quarto e quinto considerando) che tale tipo di legislazione extraterritoriale violi il diritto internazionale e pregiudichi il funzionamento efficace del mercato interno. Il sesto considerando precisa che, in tali circostanze eccezionali, è necessario proteggere «l’ordinamento giuridico costituito, gli interessi [dell’Unione] e [delle] persone» che esercitano i diritti previsti dal Trattato «eliminando, neutralizzando, bloccando o altrimenti contrastando gli effetti della normativa estera interessata».

78. Esso impone quindi alla Corte di dare attuazione alla scelta politica che si riflette nei considerando e nelle disposizioni sostanziali del regolamento di blocco dell’Unione, che il legislatore dell’Unione ha formulato nei termini più intransigenti e severi ( 44 ). Orbene, se non fosse riconosciuto un diritto di azione a favore della Bank Melli Iran, ne conseguirebbe che l’attuazione della scelta politica espressa all’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione sarebbe esclusivamente rimessa alla buona volontà degli Stati membri ( 45 ) e, indirettamente, della Commissione.

79. Ciò significherebbe, a sua volta, che in alcuni Stati membri restii a far rispettare il regolamento di blocco, ad esempio, un grande operatore economico quale la Telekom Deutschland potrebbe decidere di conformarsi attivamente al regime sanzionatorio statunitense risolvendo il contratto con la Bank Melli Iran.

80. Forti di tale esempio, altri operatori farebbero certamente altrettanto, e l’intera politica pubblica sottesa al regolamento di blocco dell’Unione potrebbe essere rapidamente pregiudicata da una situazione in cui numerosi enti europei decidano tacitamente di rispettare (anche indirettamente) tali sanzioni. In tali circostanze, la minaccia di sanzioni «dissuasive» nel diritto degli Stati membri, prevista dall’articolo 9 di tale regolamento, sarebbe probabilmente una minaccia vuota, e l’Unione e i suoi Stati membri si ridurrebbero, come il re Lear di Shakespeare, a dichiarare che faranno «cose tali... quali saranno non so ancora ma saranno il terrore della terra».

81. È vero che uno degli effetti collaterali di siffatta interpretazione è che un ente straniero, quale la Bank Melli Iran, otterrà il beneficio di tale diritto d’azione a danno di un ente europeo, quale la Telekom Deutschland, che sarebbe costretta a restare contrattualmente legata a un cliente che non desidera più. Tuttavia, per quanto ciò possa sembrare insoddisfacente ad alcuni, qualora la Corte intenda sostenere gli obiettivi di politica pubblica che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione mira ad attuare, non vedo alternative.

82. È forse possibile provare ciò in un altro modo. Supponiamo, ad esempio, che una società statunitense abbia ottenuto una decisione giudiziaria negli Stati Uniti contro la Bank Melli Iran e che tale decisione sia basata, «direttamente o indirettamente» sul regime sanzionatorio statunitense. Supponiamo, inoltre, che la società statunitense abbia tentato di far eseguire tale decisione dinanzi ai giudici tedeschi. Mi chiedo se sia possibile sostenere che la Bank Melli Iran non ha il diritto di rivolgersi a tali giudici per impedire detto procedimento esecutivo ai sensi dell’articolo 4 del regolamento di blocco dell’Unione, anche se (come nel caso di specie) tale disposizione non si pronuncia sul diritto di enti non europei di presentare una siffatta domanda.

83. Ritengo in tale domanda sia insita la risposta e che lo stesso valga per quanto riguarda i diritti dei terzi alla luce dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione.

2. L’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione può essere interpretato nel senso che impone alle persone di cui all’articolo 11 di tale regolamento di giustificare ab initio la cessazione di un rapporto contrattuale con una persona sottoposta a sanzioni primarie?

84. Anzitutto, occorre rilevare che tale questione deve essere considerata nel contesto del diritto tedesco, che consente alle persone che si trovano nella situazione delle parti del procedimento principale di esercitare, in forza del principio della libertà contrattuale, il diritto ordinario di risolvere qualsiasi contratto a tempo indeterminato, senza esigere, a tal fine, l’esistenza né l’indicazione di un motivo. Occorre dunque interpretare la seconda questione come vertente, in sostanza, sulla circostanza se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione obblighi gli Stati membri a riconoscere un’eccezione a tale libertà contrattuale qualora il contratto sia stato concluso con una persona sottoposta a sanzioni primarie, per effetto della quale, in tali particolari circostanze, è necessario motivare la fine del rapporto contrattuale, allo scopo di accertare se essa sia stata motivata dall’esistenza degli atti normativi elencati nell’allegato del regolamento e, di conseguenza, al fine di attribuire a tale disposizione un effetto utile.

85. È vero che nel testo specifico dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione in particolare, o in tale regolamento in generale, non vi è alcun elemento che consenta di ritenere che esso imponga un obbligo di indicare i motivi che giustificano la fine di un rapporto commerciale con una persona sottoposta a sanzioni primarie. Ritengo tuttavia che un siffatto obbligo debba necessariamente essere dedotto dagli obiettivi perseguiti da tale regolamento, sostanzialmente per tutte le ragioni che ho appena esposto riguardo all’esistenza di un diritto di azione ai fini dell’applicazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione. Se così non fosse, un’entità potrebbe tacitamente decidere di applicare la legislazione statunitense in materia di sanzioni e, mantenendo un oscuro silenzio, che rende i suoi motivi imperscrutabili e i suoi metodi (concretamente) insuscettibili di controllo ( 46 ), pregiudicherebbe e frustrerebbe i principali obiettivi politici enunciati nei considerando e nell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione.

86. Trattasi, essenzialmente, di ciò che risulta essersi verificato nel caso di specie. Il fatto che la Telekom Deutschland abbia tentato di risolvere il suo contratto con la Bank Melli Iran (e, come rilevato dal giudice del rinvio, abbia inviato una lettera dal tenore più o meno equivalente ad altri quattro clienti, ciascuno dei quali caratterizzato da notevoli legami con l’Iran) nelle due settimane successive al ripristino delle sanzioni statunitensi, può essere considerato un segno evidente di ciò, sebbene spetti al giudice del rinvio, in ultima istanza, formulare le opportune deduzioni al riguardo. Certamente, in assenza di una giustificazione, ciò suggerisce che la Telekom Deutschland abbia deciso di conformarsi, di fatto, a tali sanzioni, anziché rischiare di essere esposta all’applicazione delle sanzioni statunitensi (e di incorrere nel rischio, associato, di pesanti ammende, dell’interruzione dell’attività e di un grave danno alla reputazione), indipendentemente dal fatto che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione preveda il contrario.

87. Occorre indubbiamente riconoscere che vi sono molte società e individui che nutrirebbero remore e riserve di ordine etico rispetto all’intrattenere rapporti commerciali con paesi quali la Repubblica islamica dell’Iran (e, per estensione, con grandi entità iraniane, quali la Bank Melli Iran, che sono effettivamente controllate dal governo iraniano): le sue ambizioni nucleari, i suoi sforzi volti a destabilizzare altri governi della regione, la sua volontà di condurre guerre per procura, sovente mediante il finanziamento e il sostegno a tal fine di gruppi terroristici, il suo fondamentalismo religioso e un’intolleranza generale nei confronti del dissenso, il trattamento discriminatorio di donne e minoranze nonché l’uso indiscriminato della pena di morte, spesso a seguito di processi sommari e, almeno per i nostri criteri, profondamente iniqui, sono tutte caratteristiche di tale Stato che molti, comprensibilmente, ritengono deprecabili e altamente contestabili. Il diritto di un’impresa di decidere, sulla base della propria concezione etica dei valori aziendali, che non intratterrà rapporti d’affari con un regime di questo genere costituisce, certamente, un elemento essenziale della libertà di coscienza tutelata dall’articolo 10, paragrafo 1, della Carta e della libertà d’impresa ai sensi dell’articolo 16 della Carta.

88. Tuttavia, al fine di determinare se i motivi addotti, a tale riguardo, a fondamento della decisione di risolvere un contratto siano veridici, la persona di cui all’articolo 11 del regolamento di blocco dell’Unione, nella fattispecie la Telekom Deutschland, dovrebbe, a mio avviso, dimostrare di essere attivamente impegnata in una politica di responsabilità sociale d’impresa coerente e sistematica che le imponga, in particolare, di rifiutarsi di intrattenere rapporti con qualsiasi società legata al regime iraniano ( 47 ).

89. In ogni caso, dai termini intransigenti dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione risulta che, in linea di principio, un’impresa che intenda risolvere un contratto altrimenti valido con un’entità iraniana sottoposta a sanzioni statunitensi deve adeguatamente dimostrare dinanzi al giudice nazionale, quantomeno, di non averlo fatto per il desiderio di conformarsi a dette sanzioni.

90. A tale riguardo, come ho già indicato, l’obbligo della resistente non consiste semplicemente nel motivare la sua decisione, ma anche nel giustificarla. Infatti, per le ragioni che ho menzionato, l’effetto utile dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione sarebbe pregiudicato se la persona interessata potesse nascondersi dietro a qualsiasi motivo vagamente credibile ( 48 ). In particolare, a mio avviso, una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento non dovrebbe poter invocare una clausola di risoluzione per cause di forza maggiore al fine di giustificare la fine del rapporto contrattuale, senza provare, quantomeno, che l’evento costitutivo di un caso di forza maggiore è estraneo alle normative sanzionatorie statunitensi elencate nell’allegato di detto regolamento ( 49 ). Qualsiasi altra conclusione pregiudicherebbe la capacità di un soggetto leso dalla risoluzione del contratto di avvalersi dei diritti conferiti dal regolamento di blocco dell’Unione.

91. Nell’affermare ciò, non ignoro il fatto che, in primo luogo, per alcuni tipi di contratti, i contatti personali tra le parti contraenti (intuitu personae) possono essere importanti, ma ciò non può escludere, di per sé, l’esigenza di giustificare la risoluzione. Di converso, la specificità di tali contratti e il rapporto che essi instaurano tra le parti possono appunto costituire un motivo legittimo per giustificare, in caso di una modifica delle circostanze non relazionata alle sanzioni principali, la risoluzione di detti contratti. Nel caso di specie, sarebbe alquanto irreale supporre che i contratti di cui trattasi tra le parti debbano essere considerati in tal modo: si trattava, di converso, di un contratto impersonale negoziato tra due entità commerciali che prevedeva la fornitura di servizi di pubblica utilità essenziali da parte di un grande ente di telecomunicazioni che occupava, a tutti gli scopi pratici, una posizione dominante sul mercato pertinente della fornitura di tali servizi.

92. Tuttavia, tale obbligo di giustificare la risoluzione di un contratto non è distinto dall’obbligo, imposto dall’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione alle persone di cui all’articolo 11 di detto regolamento, di non conformarsi alla normativa sulle sanzioni elencata nel suo allegato. Esso verte, piuttosto, sull’onere della prova e, di conseguenza, tale giustificazione non deve necessariamente essere fornita al momento della risoluzione, ma potrebbe, ad esempio, essere parimenti addotta a titolo difensivo a seguito dell’avvio di un procedimento giudiziario diretto all’applicazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione.

93. È vero che, secondo la giurisprudenza della Corte, in assenza di armonizzazione, gli Stati membri sono liberi di definire le norme procedurali che disciplinano l’applicazione del diritto dell’Unione. Tuttavia, non ritengo che il principio dell’autonomia procedurale possa essere applicato allorché, come nel caso di specie, la necessità di garantire un effetto utile impone una certa ripartizione dell’onere della prova ( 50 ). Infatti, anche ammettendo che l’onere della prova rientri nel diritto processuale ( 51 ) e non, come nel caso di taluni Stati membri, nel diritto sostanziale, l’esigenza di garantire l’effettività del diritto dell’Unione impedirebbe di trasferire tale onere in modo tale da rendere difficile l’applicazione del diritto dell’Unione a una controversia.

94. Nel diritto dell’Unione il principio prevalente è che l’onere della prova grava su colui che propone la domanda ( 52 ), ma è stato altresì riconosciuto che, in talune circostanze particolari, potrebbe rivelarsi necessaria un’inversione dell’onere della prova ( 53 ). Questo è l’approccio adottato, ad esempio, dalle direttive antidiscriminazione dell’Unione, settore in cui, notoriamente, può essere difficile fornire la prova di un comportamento discriminatorio ( 54 ).

95. Per quanto riguarda l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, i terzi avranno evidentemente maggiori difficoltà nel produrre la prova che la decisione di non instaurare o di non proseguire un rapporto commerciale è conseguenza della volontà di una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento di rispettare il diritto statunitense. Al di là dell’ipotesi poco probabile che una persona contemplata in quest’ultimo articolo possa, ad esempio, ammettere pubblicamente la sua volontà di rispettare la normativa elencata nell’allegato di tale regolamento, non vedo quali elementi di prova potrebbero essere forniti dai ricorrenti. Potrebbe trattarsi, forse, di una concomitanza di decisioni che pongono fine o rifiutano di instaurare rapporti commerciali con soggetti sottoposti a sanzioni primarie. Tuttavia, in pratica, il segreto commerciale renderebbe estremamente difficile, per una società, venire a conoscenza delle reali decisioni adottate da un prestatore per quanto concerne altre società ( 55 ).

96. In tali circostanze, ritengo che – qualora il ricorrente abbia semplicemente fornito un principio di prova del fatto che, da un lato, la persona che rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 11 del regolamento di blocco dell’Unione con la quale desidera instaurare o proseguire un rapporto commerciale possa nutrire preoccupazioni a causa di una delle normative menzionate nell’allegato di tale regolamento e, dall’altro, che esso soddisfaceva le condizioni previste per diventare o rimanere cliente di tale impresa ( 56 ) – l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione produce l’effetto di imporre alla persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento di giustificare la sua decisione commerciale di porre fine al contratto in questione o di rifiutare il ricorrente come cliente ( 57 ).

97. Riconosco che tale inversione dell’onere della prova può apparire, ad alcuni, contraria alla libertà contrattuale. Tuttavia, come rilevato dalla Corte, l’esercizio delle libertà previste dalla Carta è garantito soltanto nei limiti della responsabilità di ciascun soggetto nazionale per le proprie azioni ( 58 ). Del resto, si può osservare che la Corte ha già dichiarato, almeno nell’ambito del diritto della concorrenza, che, a determinate condizioni, una società può essere obbligata a intrattenere rapporti commerciali con terzi ( 59 ). In tali particolari circostanze, le ragioni imperative di interesse pubblico, la preservazione del diritto internazionale e l’avversione generale dell’Unione a siffatta normativa extraterritoriale invasiva, tutti elementi che, come si è visto, si riflettono nei considerando e nelle disposizioni di cui agli articoli 4 e 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, non esigono niente di meno ( 60 ).

98. Pertanto, per quanto riguarda il procedimento dinanzi ai giudici nazionali, dato che la Bank Melli Iran e la Telekom Deutschland intrattenevano già rapporti commerciali e poiché pare che nessuna di esse abbia modificato la sua attività d’impresa (circostanza che, tuttavia, spetta al giudice del rinvio verificare), ritengo che spetti alla Telekom Deutschland dimostrare l’esistenza di un motivo oggettivo, diverso dal fatto che la Bank Melli Iran è stata oggetto di sanzioni primarie, per risolvere i contratti di cui trattasi, e che spetti al giudice del rinvio verificare la veridicità di tali motivi. Dalla formulazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione risulta che ciò che conta è l’intenzione dell’operatore economico di conformarsi a dette sanzioni, indipendentemente dalla questione se esso sia effettivamente interessato dalla loro applicazione.

99. Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione deve essere interpretato nel senso che osta a un’interpretazione del diritto nazionale ai sensi della quale una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento può porre fine a un rapporto contrattuale in essere con una controparte inserita nell’elenco SDN tenuto dall’OFAC, senza dover giustificare la sua decisione di risolvere tali contratti.

C. Sulla terza e quarta questione

100. Con la sua terza e quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione debba essere interpretato nel senso che, in caso di inosservanza delle disposizioni di tale articolo, il giudice adito da una parte contrattuale sottoposta a sanzioni primarie è tenuto a ordinare a una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento il mantenimento di tale rapporto contrattuale, nonostante, in primo luogo, l’articolo 5, secondo comma, di tale regolamento debba essere interpretato restrittivamente, in secondo luogo, siffatto provvedimento possa violare l’articolo 16 della Carta e, in terzo luogo, tale persona possa essere severamente sanzionata dalle autorità preposte all’applicazione di una delle normative indicate nell’allegato.

101. A tal riguardo, occorre ricordare che è compito dei giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro competenze, le norme del diritto dell’Unione dotate di effetti diretti garantire la piena efficacia di tali norme ( 61 ). Poiché, ai sensi dell’articolo 288 TFUE, un regolamento, quale il regolamento di blocco dell’Unione, è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, tale obbligo grava su detti giudici anche in assenza di una disposizione nazionale che lo recepisca.

102. Per quanto concerne l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione, si può osservare che tale disposizione non precisa quali conseguenze discendano dal fatto che una persona di cui all’articolo 11 di detto regolamento decida, in violazione dell’articolo 5, primo comma, dello stesso, di non instaurare o di porre fine a un rapporto commerciale con una persona sottoposta a sanzioni primarie al fine di conformarsi alla normativa che figura nell’allegato di tale strumento.

103. Certamente, l’articolo 9 del regolamento di blocco dell’Unione prevede che spetta agli Stati membri determinare le sanzioni da imporre in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate, purché esse siano efficaci, proporzionate ( 62 ) e dissuasive ( 63 ). Di conseguenza, qualora la Corte ritenga, come suggerisco, che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione debba essere interpretato nel senso che conferisce diritti alle persone sottoposte a sanzioni primarie, il termine «sanzioni» dovrebbe necessariamente essere inteso in senso ampio, come comprendente sia le sanzioni penali o amministrative, sia le sanzioni civili il cui obiettivo non è necessariamente punitivo, potendo consistere, semplicemente, nel garantire l’effetto utile della disposizione di cui trattasi ( 64 ).

104. Ciò non significa, tuttavia, che spetti interamente agli Stati membri decidere in merito alla natura delle sanzioni. Infatti, occorre ricordare che, quando una norma attribuisce agli Stati membri la determinazione delle sanzioni da adottare in caso di violazione di un obbligo derivante dal diritto dell’Unione, tale potere di determinazione è limitato dall’obbligo che incombe agli Stati membri, e in particolare ai giudici nazionali, di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione. Tale obbligo impone ai giudici nazionali di porre rimedio alla situazione risultante dall’illecito commesso e, in particolare, di porre i titolari di diritti nella situazione in cui si sarebbero trovati in assenza di tale illecito.

105. Ne consegue che, in caso di violazione di una disposizione di un regolamento, occorre distinguere, tra le misure che gli Stati devono adottare al fine di sanzionare tale violazione, tra le misure aventi una finalità punitiva, necessarie per garantire il necessario livello di deterrenza, e le misure adottate per porre rimedio alla situazione risultante dall’illecito commesso, la cui adozione è necessaria per garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione ( 65 ). Mentre, nel caso delle prime, gli Stati membri dispongono di un margine discrezionale relativamente ampio nel decidere sulle misure da adottare, a patto che tali misure siano, come richiesto, efficaci, proporzionate e dissuasive ( 66 ) nei limiti in cui le seconde attuano l’obbligo degli Stati membri di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione, tale margine può essere limitato, se non addirittura inesistente ( 67 ).

106. In particolare, in caso di violazione di una disposizione contenuta in un regolamento ( 68 ) che conferisce diritti a terzi, dato che un regolamento è direttamente applicabile, anche in assenza di qualsiasi precisazione quanto alle modalità procedurali delle azioni dirette a garantire la tutela dei diritti conferiti a determinate persone da tale disposizione, i giudici nazionali sono comunque tenuti ad assicurare la piena efficacia di tale disposizione ( 69 ). Ciò pone necessariamente in capo a tali giudici nazionali l’obbligo di (ri)stabilire lo status quo ante che sarebbe prevalso in assenza dell’illecito commesso.

107. A tal riguardo, desidero aggiungere che, a differenza delle misure volte a punire, detto obbligo di tutelare i diritti delle persone o delle entità interessate e il ripristino dello status quo ante non può condurre, per il fatto che incide sulla sostanza stessa dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione, a un risultato diverso da uno Stato membro all’altro. In altri termini, se è vero che le modalità procedurali per l’applicazione da parte dei giudici nazionali possono variare, il risultato deve essere lo stesso, in linea di principio, in tutta l’Unione. Non è infatti sufficiente proclamare l’esistenza di diritti affinché essi diventino una realtà nella vita quotidiana dei cittadini dell’Unione; è necessario altresì che la loro violazione sia efficacemente sanzionata, soprattutto quando discendono da un regolamento, che si presume essere direttamente applicabile.

108. Di conseguenza, ritengo che, in caso di violazione di una disposizione che prevede una regola di condotta cui è necessario conformarsi in via continuativa (come nel caso di specie) i giudici nazionali siano tenuti a ordinare al trasgressore di porre fine alla violazione, pena una penalità di mora o altre sanzioni adeguate, poiché soltanto in tal modo è possibile porre fine agli effetti persistenti dell’illecito commesso e garantire pienamente il rispetto del diritto dell’Unione.

109. A questo punto, si può osservare che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione vieta alle persone di cui all’articolo 11 di detto regolamento di rispettare la normativa elencata nel suo allegato. Nel caso di specie, la normativa di cui trattasi vieta a qualsiasi società non statunitense di intrattenere rapporti commerciali con una persona sottoposta a sanzioni primarie. Si tratta, quindi, di un divieto generale. La sua inosservanza implica, pertanto, che una persona di cui all’articolo 11 di detto regolamento non può in alcun momento rifiutarsi di mantenere una relazione commerciale per un motivo derivante dall’esistenza della normativa statunitense in materia di sanzioni.

110. In tale contesto, ammettere che qualsiasi violazione di tale disposizione possa essere sanzionata soltanto con il pagamento di un risarcimento forfettario equivarrebbe ad accettare la possibilità che una persona di cui all’articolo 11 del regolamento di blocco dell’Unione possa conformarsi a una delle disposizioni della normativa statunitense sulle sanzioni elencata nel suo allegato, al di fuori del meccanismo previsto all’articolo 5, secondo comma, di detto regolamento, semplicemente risarcendo i titolari di diritti contrattuali. Se infatti così fosse, il divieto enunciato molto chiaramente all’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione sarebbe travisato e gli obiettivi di politica pubblica che ho già menzionato, vale a dire il contrasto e la neutralizzazione degli effetti della normativa statunitense sulle sanzioni, non potrebbero essere raggiunti.

111. Poiché ritengo che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione conferisca diritti alle persone sottoposte a sanzioni primarie, deve logicamente derivarne che qualsiasi decisione, da parte di una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento, di porre fine a un rapporto contrattuale con una persona sottoposta a sanzioni primarie che non possa essere giustificata alla luce di un motivo diverso dal desiderio di conformarsi a uno degli atti normativi elencati in tale regolamento, dovrebbe essere considerata invalida e inefficace, con la conseguenza che i giudici nazionali sono tenuti a considerare che il rapporto contrattuale sia proseguito secondo le condizioni contrattuali in vigore ( 70 ). Un obbligo del genere implica quindi che, se del caso, i giudici nazionali debbano ingiungere a qualsiasi persona di cui all’articolo 11 del regolamento di blocco dell’Unione di proseguire il rapporto contrattuale di cui trattasi, pena una penalità di mora o altre sanzioni adeguate.

112. A tal riguardo, è irrilevante la questione se la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale preveda sanzioni amministrative sotto forma di ammende. Dovendosi riconoscere che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione conferisce diritti alle persone sottoposte a sanzioni primarie, l’esistenza di sanzioni amministrative non consente di porre rimedio all’obbligo incombente direttamente ai giudici nazionali, in caso di violazione di tale disposizione, di adottare tutte le misure necessarie per garantire la piena efficacia di tali diritti ( 71 ).

113. Tale conclusione non è rimessa in discussione, a mio avviso, dall’articolo 16 della Carta.

114. È vero che la Carta si applica alle sanzioni adottate dagli Stati membri per far rispettare il diritto dell’Unione ( 72 ), e non vi è alcun dubbio che l’adozione di una siffatta ingiunzione possa pregiudicare il diritto alla libertà d’impresa della società interessata, quale garantito dall’articolo 16 della Carta in modo assai ampio. Infatti, è pacifico che la libertà d’impresa include la libertà contrattuale ( 73 ) e, quindi, necessariamente anche la libertà di non stipulare contratti.

115. Tuttavia, come ho già spiegato, se si ammette, come credo si debba fare, che l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione conferisce diritti alle imprese sottoposte a sanzioni primarie, la necessità di garantire la piena efficacia di tali diritti avrà come conseguenza l’imposizione di un obbligo in capo ai giudici nazionali, in caso di violazione di tali diritti, di ordinare a qualsiasi persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento di mantenere il rapporto contrattuale in questione.

116. Ne consegue, pertanto, che la violazione della libertà d’impresa garantita dalla Carta non è una conseguenza dell’esercizio, da parte del giudice nazionale interessato, di un potere discrezionale, bensì, piuttosto, del suo obbligo di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione. È dunque solo a livello del diritto dell’Unione che occorre esaminare la questione di un’eventuale violazione ingiustificata dell’articolo 16 della Carta.

117. Prima di esaminare se l’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione costituisca una violazione ingiustificata dell’articolo 16 della Carta, si pone la questione di stabilire se la Corte, da un punto di vista procedurale, possa o meno effettuare un siffatto esame. Infatti, il giudice del rinvio non ha formulato la sua questione come vertente sulla validità dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione (o della decisione di includere la legislazione statunitense di cui trattasi nell’allegato di detto regolamento), bensì, piuttosto, sull’interpretazione di tale articolo, nonché dell’articolo 16 della Carta.

1. Sulla possibilità per la Corte di esaminare d’ufficio la compatibilità dell’articolo 5, primo comma, del regolamento di blocco dell’Unione e della decisione di includere la normativa statunitense di cui trattasi nell’allegato di tale regolamento

118. Secondo la giurisprudenza della Corte, quando la compatibilità di un atto dell’Unione non è stata espressamente messa in discussione dal giudice del rinvio nelle sue questioni, la Corte non ha l’obbligo di esaminare la validità di tale atto ( 74 ), poiché spetta unicamente al giudice nazionale, il quale è investito della controversia e deve assumersi la responsabilità della futura pronuncia giurisdizionale, valutare, alla luce delle peculiarità della causa dinanzi ad esso pendente, sia la necessità di una decisione in via pregiudiziale ai fini della pronuncia della propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che esso propone alla Corte ( 75 ). Tuttavia, se la Corte non è tenuta a esaminare d’ufficio la validità di un atto nell’ambito di un rinvio pregiudiziale vertente sull’interpretazione del diritto dell’Unione, si pone l’interrogativo se possa farlo d’ufficio.

119. A tal riguardo, in opposizione a tale soluzione potrebbero essere sostenute due tesi. In primo luogo, secondo la giurisprudenza, nell’ambito di un ricorso di annullamento, la violazione di una norma di rango superiore non costituisce un motivo di ordine pubblico che possa essere rilevato d’ufficio dal giudice dell’Unione ( 76 ). In secondo luogo, la giustificazione del procedimento pregiudiziale non consiste nella formulazione di pareri consultivi su questioni generiche o ipotetiche, rispondendo all’esigenza di dirimere concretamente una controversia ( 77 ). Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, è soltanto quando il diritto nazionale conferisce al giudice la facoltà di applicare d’ufficio una norma di diritto vincolante che tale facoltà diviene un obbligo, per detto giudice, di rilevare d’ufficio la violazione di una norma di diritto dell’Unione ( 78 ). Di conseguenza, l’accertamento dell’invalidità di una norma di diritto dell’Unione in mancanza di una censura delle parti potrebbe non incidere necessariamente sulla soluzione effettiva di una controversia, poiché l’esistenza di una siffatta incidenza varia in funzione della natura dei motivi che possono essere rilevati d’ufficio dal giudice nazionale.

120. Tuttavia, in varie sentenze, la Corte ha riconosciuto il suo diritto di esaminare d’ufficio la validità della disposizione oggetto di un rinvio pregiudiziale in due ipotesi particolari, vale a dire, da un lato, quando, nonostante la formulazione della questione, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che i dubbi espressi dal giudice del rinvio sono, di fatto, connessi alla validità dell’atto di cui è stata formalmente chiesta l’interpretazione e, dall’altro, quando la validità di tale atto è stata contestata nell’ambito del procedimento principale ( 79 ). Infatti, in queste due situazioni, il fatto di esaminare d’ufficio la validità della disposizione di cui trattasi non appare del tutto in contrasto con la giurisprudenza sopra citata, poiché la questione di validità costituisce già, in un certo qual modo, parte della controversia, potendosi ragionevolmente ritenere che un siffatto esame possa essere utile al giudice del rinvio.

121. Un esame d’ufficio della validità della disposizione di cui è richiesta l’interpretazione esige, tuttavia, il rispetto del diritto di essere sentite di cui godono le istituzioni che hanno adottato tale disposizione, nonché dei diritti procedurali riconosciuti agli Stati membri. Infatti, come la Corte ha ribadito molto recentemente, «una risposta alle questioni complementari [non sollevate dal giudice del rinvio] sarebbe incompatibile con l’obbligo della Corte di dare ai governi degli Stati membri e alle parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, tenuto conto del fatto che, in base alla suddetta disposizione, agli interessati vengono notificate solo le decisioni di rinvio» ( 80 ). In particolare, è alquanto evidente che, alla luce degli effetti prodotti da una dichiarazione di invalidità, la decisione degli Stati membri o delle istituzioni interessate di intervenire o meno nel procedimento pregiudiziale può variare a seconda del fatto che la questione sollevata debba essere intesa come riguardante l’interpretazione oppure la validità di un atto.

122. Ne consegue che, sebbene le questioni sollevate riguardino solo formalmente l’interpretazione di una disposizione, la Corte può ciò nonostante esaminare d’ufficio la validità di un atto nell’ambito di un rinvio pregiudiziale se risulta in modo sufficientemente chiaro da tale rinvio, come notificato agli Stati membri nella loro lingua ufficiale oppure nella sintesi del rinvio, che i dubbi del giudice del rinvio vertono unicamente sulla validità dell’atto di cui è stata formalmente chiesta soltanto l’interpretazione, oppure che la validità di tale atto costituisc