Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand

del 3 giugno 1965 ( 1 )

Signor Presidente, Signori giudici,

La ditta Waldemar Deutschmann, di Essen, durante gli anni 1962, 1963 e 1964 ha chiesto ed ottenuto dall'Ausseuhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft licenze d'importazione per prodotti alimentari e agricoli (specialmente frutta e verdura) provenienti da altri Stati membri della Comunità. Avendo all'uopo versato diritti per un totale di 1.943 DM (in virtù della relativa legge 17 dicembre 1951 in relazione al regolamento fiscale del 19 dicembre 1956, nella stesura del 20 gennaio 1958) essa ha chiesto al Tribunale amministrativo di Francoforte sul Meno l'annullamento degli accertamenti relativi ai diritti non ancora riscossi e la restituzione delle somme pagate. A sostegno della sua domanda essa ha dedotto l'illegittimità della riscossione dei diritti rispetto alla legge del 1951, poiché il regolamento sulla cui base i tributi erano stati calcolati prevede aliquote superiori a quelle necessarie per coprire le spese dell' Aussenhandelsstelle durante gli esercizi in questione. Dalle indicazioni fornite in udienza risulta che vi erano due aliquote, invariate dal 1958, la prima dello 0,15 % (aliquota generale) e l'altra, pari a un decimo della prima, cioè dello 0,015 %, riscossa su dodici «prodotti di massa» (cereali e materie prime per la fabbricazione della margarina, in particolare) che si importano in grandi partite. L'amministrazione interessata ritiene, come sapete, che tali aliquote diverse siano da porsi in relazione con la diversità delle prestazioni dell' Aussenhandelsstelle.

La ditta Deutschmann ha invocato anche la violazione degli articoli 9, 12, 30, e 95 del Trattato di Roma e chiesto in subordine che si adisse questa Corte onde ottenere una pronuncia pregiudiziale ai sensi dell'articolo 177 del Trattato.

Con ordinanza 3 febbraio 1965 il Tribunale amministrativo, ritenendo che non fosse il caso, allo stato degli atti, di pronunciarsi immediatamente sui primi tre articoli invocati, vi ha sottoposto la seguente questione pregiudiziale :

«Se l'articolo 95, 1o comma, del Trattato C.E.E. debba interpretarsi nel senso che il rilascio di licenze d'importazione per prodotti alimentari ed agricoli provenienti da altri Stati membri della Comunità Economica Europea non può dar luogo alla riscossione dei diritti contemplati dalla legge 17 dicembre 1951, relativa alla riscossione di diritti da parte dell'Ufficio commercio estero del Ministero dell'alimentazione, agricoltura e foreste (BGBl, 1 p. 909).»

È evidente che tale questione deve a sua volta essere interpretata poiché, come avete ricordato ancora nella sentenza Albatros del 4 febbraio scorso, nell'ambito dell'articolo 177 la Corte non può «applicare il Trattato ad una data fattispecie, né pronunciarsi sulla compatibilità di un provvedimento interno con il Trattato stesso».

Si tratta d'interpretare l'articolo 95 alla luce dei dati forniti dal Tribunale amministrativo.

La disposizione di cui trattasi recita :

«Nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente ai prodotti nazionali».

Il 3o capoverso dello stesso articolo prescrive agli Stati membri di abolire o modificare, «non oltre l'inizio della seconda tappa, le disposizioni esistenti al momento dell'entrata in vigore del Trattato che siano contrarie alle norme che precedono».

Per stabilire se l'articolo riguardi o meno i tributi del genere di quello che ha provocato la domanda d'interpretazione, le due parti nella causa di merito discutono a lungo sulla portata esatta della parola «Abgaben» (tributi), che figura nel primo capoverso, come pure sulle varie categorie di oneri fiscali esistenti nel diritto tedesco.

La ditta Deutschmann ricorda che è necessario distinguere fra imposte in senso stretto («Steuern»), che comprendono i dazi doganali; tasse («Gebühren»), che si suddividono in tasse d'uso e tasse amministrative (le quali ultime consistono nel corrispettivo dovuto per atti amministrativi) ; e contributi (Beiträge) e aggiunge che la giurisprudenza della Corte amministrativa federale non fa una distinzione netta fra tasse e imposte. L'articolo 95 sarebbe tuttavia redatto in termini abbastanza ampi (imposizioni di qualsivoglia natura) per poterlo applicare a tasse come quelle riscosse dall'Aussenhandelsstelle, le quali sarebbero del resto vere imposte («Steuern»).

Per la Repubblica federale, che rifiuta invece di considerarle altrimenti che come tasse amministrative, esse non rientrano nel concetto di «imposizioni» (Abgaben) ; dal fatto che è collocato nel capo intitolato «Disposizioni fiscali» e dall'accostamento con l'articolo 98, lo Stato tedesco desume che l'articolo 95 contempla solo le imposte in sensa stretto.

La terminologia fiscale, già imprecisa nei diritti nazionali, lo diviene ancor più allorché la si trasferisce sul piano comunitario; tale esegesi mi pare quindi di scarsa utilità per la soluzione della questione sollevata, che può essere risolta solo ricollocando l'articolo 95 nel complesso del Trattato e ponendolo in relazione con le altre disposizioni miranti all'abolizione degli ostacoli che si frappongono alla libera circolazione delle merci.

Oltre la soppressione dei dazi doganali, l'articolo 13-2 del Trattato prescrive agli Stati membri di eliminare gradualmente, durante il periodo transitorio, le tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali tra essi vigenti. È compito della Commissione fissare mediante direttive il ritmo di tale eliminazione. Nel far ciò, la Commissione deve ispirarsi alle norme stabilite per l'eliminazione dei dazi doganali la quale, a norma dell'articolo 14, continua nella seconda e nella terza tappa del periodo transitorio e richiede in particolare direttive del Consiglio.

Il confronto tra gli articoli 13 e 95 dimostra in modo lampante l'impossibilità di applicarli simultaneamente, vale a dire l'impossibilità che la stessa tassa — o imposizione — ricada contemporaneamente sotto l'uno e l'altro. L'eliminazione non può avvenire al tempo stesso non oltre l'inizio della seconda tappa del periodo transitorio e continuare gradualmente durante tutto tale periodo.

Nelle sue osservazioni, la Commissione ha dimostrato molto chiaramente che non è nemmeno possibile, malgrado qualcuno lo abbia affermato, applicare i due articoli cumulativamente dando la precedenza, di volta in volta, alla disposizione più rigida.

Bisogna quindi distinguere ciò che spetta all'uno da ciò che spetta all'altro, e in proposito la vostra giurisprudenza ha già tracciato la via. Le parti nella causa di merito e la Commissione si richiamano concordi alla vostra sentenza 14 dicembre 1962, Commissione C.E.E. contro Gran Ducato del Lussemburgo e Regno del Belgio (Racc. VIII, p. 791), traendone però conclusioni divergenti. Chiamati a statuire, in base all'articolo 169, su una domanda mirante a far dichiarare che, maggiorando dopo l'entrata in vigore del Trattato un diritto speciale riscosso all'atto del rilascio delle licenze d'importazione per il pan pepato, questi due Stati erano venuti meno ai loro obblighi, avete dovuto stabilire cosa fosse, ai sensi degli articoli 9-12, una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale. Voi avete ritenuto che dev'essere considerata come tale la tassa, scaturita da una decisione unilaterale, che comprometta, come i dazi doganali, il raggiungimento delle finalità del Trattato e in particolare la libera circolazione delle merci, anche se essa non produce tutti gli effetti dei dazi doganali e anche se nell'istituirla si sono perseguiti altri scopi principali o accessori. La sentenza ne dà una definizione esauriente :

«La tassa d'effetto equivalente può essere considerata, indipendentemento dalla sua denominazione e dalla sua struttura, come un diritto imposto unilateralmente, sia all'atto dell'importazione sia in un successivo momento, e che, colpendo specialmente una merce importata da un paese membro ad esclusione del corrispondente prodotto nazionale, produco il risultato di alterarne il prezzo e di incidere cosi sulla libera circolazione delle merci alla stessa stregua di un dazio doganale».

Quindi, dal momento che la tassa colpisce esclusivamente la merce importata — il che è nella natura stessa delle tasse gravanti sulle licenze d'importazione — l'articolo 13-2 è applicabile e di conseguenza non lo è l'articolo 95.

Qual'è allora il campo d'applicazione dell'articolo 95? Esso comprenderebbe solo le tasse che, oltre che sulle importazioni, gravano anche sui prodotti nazionali, ma con un'aliquota inferiore a quella applicata alle importazioni (il comma di cui trattasi vieta d'altronde di riscuotere sui prodotti importati tributi superiori a quelli che gravano sui prodotti nazionali).

La Commissione si adopera a porre in chiaro che questa distinzione corrisponde alla ratio delle altre norme che disciplinano la riduzione dei tributi gravanti sulle importazioni. In primo luogo, le tasse gravanti solo su tali importazioni sarebbero generalmente misure protettive aventi la stessa finalità dei dazi doganali; sarebbe dunque normale sopprimerle con lo stesso ritmo con cui vengono soppressi i dazi. In secondo luogo, le eventuali differenze nel settore delle imposte indirette fra merci importate e prodotti nazionali avrebbero nella maggior parte dei casi carattere tecnico, il che renderebbe plausibile una riduzione più rapida.

Devo confessare che tale giustificazione non mi pare del tutto convincente: tuttavia, qualunque sia la ragione del diverso trattamento previsto dall'articolo 13 rispetto all'articolo 95, esistono gravi motivi per accogliere il criterio distintivo proposto dalla Commissione. Esso mi sembra in armonia con la vostra sentenza del 1962 la quale, come ratio degli articoli 13 e 12, indica il fatto che la tassa colpisce il prodotto importato e non il prodotto nazionale corrispondente, e all'articolo 95 attribuisce semplicemente lo scopo d' «impedire le scappatoie che potrebbero essere offerte da un determinato trattamento fiscale». A suo favore troviamo nella dottrina particolarmente l'opinione del Catalano, che considera come «equivalente a un dazio doganale qualsiasi diritto riscosso su prodotti importati da altri Stati membri e non sui corrispondenti prodotti nazionali». A suo favore infine, come afferma la Commissione, sta il fatto che è impossibile trovare nel Trattato alcun altro criterio che consenta di delimitare la sfera d'applicazione rispettiva degli articoli 13-2, 95-1 e 3 del Trattato.

La peculiarità di questa causa — emersa con particolare chiarezza durante la discussione orale — consiste nel fatto che la Commissione e la Repubblica federale, pur essendo d'accordo sul contenuto dell'articolo 95, contrastano sul punto se le tasse del genere di quelle in esame ricadano sotto l'articolo 12 e vadano quindi soppresse gradualmente, a norma dell'articolo 13-2.

Il rappresentante della Repubblica federale ha dichiarato di ritenere che tali tasse, le quali sono il corrispettivo di prestazioni particolari e determinate dell'amministrazione, non hanno funzione protezionistica e nemmeno lo scopo di procurare delle entrate; esse non ricadrebbero sotto gli articoli 12 e 13. Egli ha aggiunto che il problema delle tasse di effetto equivalente è allo studio e costituisce oggetto di discussioni tra il suo governo e la Commissione.

Anche accogliendo l'interpretazione da me proposta per l'articolo 95, mi sembra che non si possa fare a meno di non soffermarsi un attimo, pur senza volerla risolvere oggi, sulla questione sollevata dal Governo tedesco e sugli argomenti da esso invocati.

Le tasse in esame, esso afferma, mirano unicamente a rimunerare lo speciale servizio richiesto all'amministrazione. Ora, se è evidente che la tassa pagata da un importatore per un servizio reso nel suo interesse non costituisce un onere sull'importazione vietato dal Trattato, è però indispensabile che tale servizio sussista effettivamente e non si dovrà considerare necessariamente come tale il rilascio di una licenza o di ogni altro documento analogo prescritto per l'importazione.

Tenuto conto del loro importo irrilevante, esse non potrebbero avere né lo scopo né l'effetto di proteggere la produzione nazionale. Ciò che conta, dal punto di vista del Trattato, non è lo scopo perseguito, ma il risultato. Per irrilevante che sia, la tassa colpisce inevitabilmente i prodotti importati e li svantaggia rispetto ai prodotti nazionali; aliquote diverse, difficilmente giustificabili col costo del «servizio reso», possono d'altronde far sì che un prodotto sia colpito più di un altro e far quindi presumere un intento protezionistico; mi richiamo su questo punto alle osservazioni fatte dall'agente della Commissione, come pure alle domande poste in udienza.

D'altronde è indifferente in quale categoria rientrino, sul piano nazionale, le tasse di cui trattasi; come pure è indifferente l'organo o il servizio che ne fruisce. Infine, se l'articolo VIII del G.A.T.T. prevede un regime particolare per le tasse riscosse all'atto del rilascio di licenze d'importazione, il diverso trattamento riservato ai dazi doganali in questa convenzione rispetto al Trattato di Roma non consente di ritenere che il Trattato abbia adottato implicitamente la stessa soluzione.

Ancora una volta, non dico che la tassa che costituisce il corrispettivo di un servizio ricade sotto gli articoli 12 e 13; tuttavia, perché sia vero il contrario il servizio deve sussistere effettivamente.

Torniamo ora alla questione pregiudiziale per vedere in qual modo la si debba risolvere. Vi è stato chiesto se l'articolo 95-1 del Trattato debba interpretarsi nel senso che per il rilascio di licenze d'importazione relative a prodotti alimentari ed agricoli provenienti da altri Stati membri non possano essere riscosse le tasse contemplate dalla legge del 1951.

Se condividete l'opinione da me espressa, basterà rispondere che l'articolo 95 riguarda solo i tributi interni che colpiscono contemporaneamente importazioni e prodotti nazionali, ma le prime più dei secondi.

Se invece ritenete che le tasse del genere di quelle contemplate dalla legge del 1951 ricadano sotto detto articolo, dovrete inevitabilmente pronunciarvi sul carattere self-executing di esso. Il 3o comma non pare abbia tale carattere più del 1o comma (al quale si riferisce la questione pregiudiziale) in quanto, a differenza degli articoli 12 e 31 del Trattato invocati dalla ditta Deutschmann, non si tratta per gli Stati di un impegno di non fare, ma di un obbligo di fare; essi hanno così assunto nei riguardi della Comunità un obbligo che li vincola come Stati, ma che non attribuisce ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono salvaguardare.

Premesse queste osservazioni, concludo proponendovi :

di dichiarare che l'articolo 95-1 del Trattato riguarda solo i tributi interni che colpiscono contemporaneamente le importazioni e i prodotti nazionali, ma le prime più dei secondi,

e di statuire che spetta al Tribunale amministrativo di Francoforte provvedere sulle spese del presente procedimento.

( 1 ) Traduzione dal francese