CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 7 luglio 2011 ( )

Causa C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

contro

Administración del Estado





Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Supremo (Spagna)]

«Politica agricola comune – Pagamento unico – Riserva nazionale – Possibilità di assegnare importi di riferimento a nuovi agricoltori – Potere discrezionale degli Stati membri – Assegnazione a favore dei soli giovani agricoltori – Ricevibilità»

I – Introduzione

1. Tra le finalità della politica agricola comune dell’Unione europea (PAC) rientra anche quella di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola ( ). A tal fine, l’Unione stanzia nel proprio bilancio risorse destinate al finanziamento di un sostegno diretto al reddito da concedere agli agricoltori. A partire dalla riforma del 2003, gli aiuti, originariamente previsti a sostegno della produzione, sono stati gradualmente «disaccoppiati» e raggruppati in un «pagamento unico». Lo scopo era di indurre gli agricoltori a scegliere i prodotti da coltivare in base alle esigenze del mercato e non agli aiuti. L’ammontare del pagamento unico cui l’agricoltore ha diritto è determinato ( ), tra l’altro, sulla base dell’entità degli aiuti ottenuti nel periodo antecedente la riforma; a tal fine sono decisivi gli anni 2000‑2002.

2. Per permettere anche ai nuovi agricoltori di avvalersi del pagamento unico, gli Stati membri possono riconoscere loro importi di riferimento risultanti da una cosiddetta «riserva nazionale», costituita, in particolare, riducendo gli importi di riferimento attribuiti ai preesistenti beneficiari degli aiuti. A tale riguardo, il Tribunal Supremo spagnolo ha chiesto alla Corte di chiarire se gli Stati membri possano prendere in considerazione, tra i «nuovi» agricoltori ( ), solo «giovani» agricoltori (con meno di 40 anni), che abbiano realizzato il loro primo insediamento godendo di un’altra misura di sostegno dell’Unione, segnatamente del cosiddetto sostegno all’insediamento ( ), volto a incentivare lo sviluppo rurale.

II – Contesto normativo

A – Diritto dell’Unione

1. Il regolamento n. 1782/2003 relativo al pagamento unico

3. Con il regolamento n. 1782/2003 ( ) i diversi tipi di sostegno diretto al reddito collegati alla produzione, previsti in precedenza a favore degli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune, sono stati raggruppati in un pagamento unico.

4. In base al ventinovesimo ‘considerando’ di detto regolamento, «[a]l fine di determinare l’importo cui l’agricoltore ha diritto in forza del nuovo regime, è opportuno riferirsi agli importi corrispostigli durante un periodo di riferimento. Dovrebbe essere costituita una riserva nazionale destinata ad affrontare situazioni specifiche. Tale riserva potrebbe servire anche ad agevolare la partecipazione di nuovi agricoltori al regime. Il pagamento unico dovrebbe essere istituito a livello di azienda».

5. L’art. 33, n. 1, del regolamento (CE) n. 1782/2003, intitolato «Ammissibilità», stabilisce quanto segue:

«Possono beneficiare del regime di pagamento unico gli agricoltori che:

(…)

c) abbiano ricevuto un diritto all’aiuto risultante dalla riserva nazionale o per trasferimento».

6. L’art. 42 del regolamento citato, intitolato «Riserva nazionale», prevede che:

«1. Gli Stati membri procedono (…) ad una riduzione percentuale lineare degli importi di riferimento al fine di costituire una riserva nazionale. Detta riduzione non deve superare il 3%.

(…)

3. Gli Stati membri possono utilizzare la riserva nazionale per attribuire a titolo prioritario importi di riferimento agli agricoltori che hanno iniziato l’attività agricola dopo il 31 dicembre 2002, o nel 2002 ma senza ricevere alcun pagamento diretto in tale anno, secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza.

4. Gli Stati membri utilizzano la riserva nazionale per calcolare, secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, gli importi di riferimento per gli agricoltori che si trovano in una situazione particolare, definita dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 144, paragrafo 2.

5. Gli Stati membri possono utilizzare la riserva nazionale per calcolare, secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, gli importi di riferimento per gli agricoltori in superfici sottoposte a programmi di ristrutturazione e/o sviluppo connessi con una forma di pubblico intervento al fine di evitare l’abbandono delle terre e/o compensare svantaggi specifici per gli agricoltori in tali superfici.

(…)

7. Gli Stati membri procedono a riduzioni lineari dei diritti se la riserva nazionale non basta a soddisfare i casi di cui ai paragrafi 3 e 4.

(…)».

2. Il regolamento di esecuzione n. 795/2004

7. Ai sensi dell’art. 2, lett. k), del regolamento (CE) della Commissione 21 aprile 2004, n. 795, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 ( ), si intende per «“agricoltore che inizia un’attività agricola nel periodo di riferimento”, ai fini degli articoli 37, paragrafo 2 e 42, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1782/2003, una persona fisica o giuridica che non ha esercitato a proprio nome e per proprio conto alcuna attività agricola, né ha esercitato il controllo su una persona giuridica dedita ad un’attività agricola nei cinque anni precedenti l’inizio della nuova attività agricola.

Nel caso delle persone giuridiche, la persona o le persone fisiche che esercitano il controllo sulla persona giuridica non devono aver praticato alcuna attività agricola a proprio nome e per proprio conto, né aver esercitato il controllo su una persona giuridica dedita ad un’attività agricola nel corso dei cinque anni precedenti l’avvio dell’attività agricola della persona giuridica».

Ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento di esecuzione:

«Qualora uno Stato membro si avvalga delle facoltà previste all’articolo 42, paragrafi 3 e 5 del regolamento (CE) n. 1782/2003, gli agricoltori possono ricevere diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale, alle condizioni stabilite alla presente sezione e secondo i criteri oggettivi stabiliti dallo Stato membro».

3. Il regolamento n. 1698/2005 sul sostegno allo sviluppo rurale

8. L’art. 20 del regolamento n. 1698/2005 ( ), compreso nel titolo IV, intitolato «Sostegno allo sviluppo rurale», stabilisce quanto segue:

«Il sostegno alla competitività dei settori agricolo e forestale si esplica attraverso le seguenti misure:

a) misure intese a promuovere la conoscenza e sviluppare il potenziale umano, in particolare:

(…)

ii) insediamento di giovani agricoltori,

(…)».

9. Il n. 1 dell’art. 22 di questo regolamento, intitolato «Insediamento di giovani agricoltori», così dispone:

«Il sostegno di cui all’articolo 20, lettera a), punto ii), è concesso ad agricoltori:

a) di età inferiore a 40 anni che si insediano per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capo dell’azienda;

b) che possiedono conoscenze e competenze professionali adeguate;

c) che presentano un piano aziendale per lo sviluppo dell’attività agricola».

B – Normativa spagnola

10. Il regio decreto 2 novembre 2007, n. 1470, sull’applicazione dei pagamenti diretti nel settore dell’agricoltura ( ), emanato dal Consiglio dei Ministri spagnolo su proposta del Ministro dell’Agricoltura, della Pesca e dell’Alimentazione, è inteso, ai sensi del suo art. 1, n. 1, a stabilire la normativa base applicabile, fra l’altro, al pagamento unico concesso in forza del regolamento n. 1782/2003.

L’art. 9, n. 2, del regio decreto stabilisce quanto segue:

«Hanno diritto al pagamento unico a partire dalla riserva nazionale, sempreché soddisfino le condizioni previste:

(…)

b) i giovani agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento del Consiglio 20 settembre 2005, n. 1698 [sul sostegno allo sviluppo rurale] e che rientrino in uno dei settori di cui all’allegato VI del regolamento [n. 1782/2003], ad eccezione della produzione di sementi, e non abbiano già ricevuto diritti di pagamento unico risultanti dalla riserva nazionale».

11. Il regio decreto n. 1470/2007 è stato abrogato dal regio decreto 3 ottobre 2008, n. 1612, a sua volta abrogato dal regio decreto 13 novembre 2009, n. 1680; tuttavia il contenuto del decreto in esame è stato ripreso in entrambi tali successivi decreti.

III – Fatti e questione pregiudiziale

12. Secondo quanto riferisce il giudice del rinvio, l’Unió de Pagesos de Catalunya è il più rappresentativo dei sindacati degli agricoltori presenti in Catalogna.

13. Il 27 ottobre 2008 l’Unió de Pagesos de Catalunya ( ) ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunal Supremo per ottenere, in particolare, l’annullamento dell’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007, in quanto introdurrebbe una nuova condizione per l’accesso dei giovani agricoltori al pagamento unico non contemplata nell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003, direttamente applicabile alla fattispecie. Tale norma non riserverebbe, infatti, il diritto ad ottenere il pagamento unico unicamente a giovani agricoltori che abbiano realizzato il primo insediamento godendo della concessione di aiuti.

14. Il Tribunal Supremo condivide la posizione dell’Unió de Pagesos de Catalunya, secondo cui l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 creerebbe una situazione discriminatoria di disparità tra giovani agricoltori e violerebbe il principio di preminenza del diritto dell’Unione.

15. Ritenendo necessario ai fini della soluzione della controversia richiedere l’interpretazione dell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 da parte della Corte, il Tribunal Supremo ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto 2 novembre 2007, n. 1470, che limita la possibilità di ottenere diritti al pagamento unico risultanti dalla riserva nazionale ai giovani agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento del Consiglio n. 1698/2005, sia conforme all’art. 42, n. 3, del regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782».

16. Nel procedimento dinanzi alla Corte sono intervenuti la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (in prosieguo: la «Coordinadora»), i governi spagnolo, tedesco, greco e austriaco e la Commissione; in tale occasione il governo austriaco ha presentato unicamente osservazioni scritte, mentre gli altri intervenienti hanno illustrato le loro posizioni sia per iscritto sia oralmente.

IV – Analisi giuridica

A – Ricevibilità della questione pregiudiziale

17. Nell’ordinanza di rinvio il Tribunal Supremo sostiene, da un lato, di non nutrire alcun dubbio circa la rilevanza dell’interpretazione del regolamento n. 1782/2003 ai fini della decisione della causa principale. D’altro canto, il Tribunal Supremo osserva però che il regio decreto n. 1470/2007, oggetto di impugnazione, è stato nel frattempo abrogato e che il suo contenuto è stato ripreso in regi decreti successivi, cosicché la disposizione controversa manterrebbe rilevanza per futuri procedimenti, nell’ambito dei quali potrebbe essere sollevata la medesima questione.

18. In tal modo sorgono già i primi dubbi circa il fatto che la soluzione della questione pregiudiziale da parte della Corte sia effettivamente necessaria ai fini della decisione della causa principale, o se invece lo sia soltanto in previsione di eventuali futuri procedimenti.

19. Questi dubbi vengono ulteriormente alimentati dalle osservazioni del governo spagnolo, il quale fa valere che la questione pregiudiziale manca di rilevanza ai fini della decisione del ricorso proposto dall’Unió de Pagesos de Catalunya, volto a ottenere l’annullamento del regio decreto n. 1470/2007, in quanto detto provvedimento sarebbe stato nel frattempo abrogato e pertanto la questione andrebbe dichiarata irricevibile.

20. Secondo una costante giurisprudenza del Tribunal Supremo, il ricorso diretto contro norme generali sarebbe volto, infatti, a rimuovere dall’ordinamento giuridico disposizioni di legge, emanate dal legislatore, che risultino in contrasto con l’ordinamento giuridico, e non ad ottenere una decisione su una pretesa individuale. L’utilità del ricorso diretto verrebbe pertanto meno qualora la norma impugnata, al momento della decisione, risultasse essere stata rimossa dall’ordinamento giuridico in altra maniera.

21. Del tutto in linea con tale giurisprudenza, il Tribunal Supremo ha deciso il non luogo a statuire ed ha archiviato il procedimento relativo ad un precedente ricorso proposto dall’Unió de Pagesos de Catalunya, volto a ottenere l’annullamento del regio decreto che ha preceduto il regio decreto n. 1470/2007 e che da quest’ultimo era stato abrogato. Il Tribunal Supremo ha inoltre archiviato il procedimento relativo alla domanda d’annullamento del regio decreto n. 1470/2007 proposta da un’altra associazione di agricoltori, motivando la decisione sulla base della sopravvenuta abrogazione di detto provvedimento da parte del regio decreto n. 1612/2008. Il governo spagnolo ritiene pertanto che la causa principale sia priva di oggetto e debba essere archiviata.

22. Di conseguenza, la Corte ha chiesto al Tribunal Supremo di chiarire ( ) in che misura la soluzione della questione pregiudiziale sia necessaria per statuire sulla controversia principale.

23. Nella sua risposta, il Tribunal Supremo dichiara che l’abrogazione del regio decreto n. 1470/2007 non mette in discussione la ricevibilità della questione pregiudiziale. A tale riguardo, esso ribadisce, da un lato, che i decreti successivi conterrebbero una disciplina del tutto analoga. Dall’altro, la giurisprudenza citata dal governo spagnolo non sarebbe a suo parere pertinente nel caso di specie, in quanto la norma non sarebbe stata abrogata in pendenza del procedimento. Il ricorso proposto dall’Unió de Pagesos de Catalunya rimarrebbe pertanto attuale.

24. Come risulta da una giurisprudenza costante, il procedimento pregiudiziale previsto dall’art. 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione fra la Corte ed i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che sono loro necessari per la soluzione delle controversie che sono chiamati a dirimere ( ).

25. Quando la Corte viene investita di una questione pregiudiziale, si presume in linea di principio che la sua risoluzione sia rilevante ai fini della decisione della controversia principale ( ).

26. La Corte può tuttavia rifiutarsi di pronunciarsi su un rinvio pregiudiziale proposto da un giudice nazionale (soltanto) qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà o l’oggetto della causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte ( ).

27. La funzione assegnata alla Corte nell’ambito dei procedimenti di pronuncia pregiudiziale consiste, infatti, nel contribuire all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e non nell’esprimere pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche ( ).

28. Rispondendo alla richiesta di chiarimenti della Corte, il Tribunal Supremo ha ribadito la rilevanza della questione pregiudiziale, sulla base del fatto che la disciplina controversa contenuta nell’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007, nel frattempo abrogato, sarebbe stata riproposta nei decreti successivi; così facendo esso rafforza l’impressione che la soluzione della questione non sia necessaria ai fini della pronuncia nella causa principale, quanto piuttosto soltanto per la decisione di eventuali futuri ricorsi avverso successivi regi decreti. La questione pregiudiziale sarebbe in tal caso ipotetica e pertanto irricevibile.

29. Il Tribunal Supremo ha però anche precisato che la sua giurisprudenza, secondo cui i ricorsi per l’annullamento di decreti che siano stati successivamente abrogati in altro modo divengono privi di oggetto, non sarebbe pertinente nel caso di specie, in quanto il regio decreto n. 1470/2007 oggetto di impugnazione non sarebbe stato abrogato in pendenza del procedimento; il ricorso rimarrebbe pertanto attuale ai fini della causa principale. Sarebbe stato certamente auspicabile disporre di indicazioni più precise in merito alla possibilità, in base al diritto spagnolo, di dichiarare privi di oggetto i decreti abrogati prima della proposizione del ricorso, a differenza di quanto accadrebbe invece per i decreti abrogati in pendenza del procedimento. Alla luce della chiara presa di posizione del Tribunal Supremo, a detta del quale il ricorso dell’Unió de Pagesos de Catalunya sarebbe ancora attuale, la questione pregiudiziale deve tuttavia essere considerata rilevante ai fini della decisione e pertanto ricevibile.

B – Soluzione della questione pregiudiziale

30. Con la questione sollevata il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la decisione di uno Stato membro di riservare la possibilità di ottenere diritti al pagamento unico a partire dalla riserva nazionale, prevista dal regolamento n. 1782/2003 a favore dei nuovi agricoltori, ai giovani agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale in base al regolamento n. 1698/2005, sia conforme all’art. 42, n. 3, dello stesso regolamento n. 1782/2003.

1. Argomenti delle parti

31. La Coordinadora nonché i governi spagnolo, tedesco e austriaco propongono di risolvere in senso affermativo la questione in oggetto.

32. L’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 rimetterebbe agli Stati membri la decisione se utilizzare la riserva nazionale per attribuire aiuti al funzionamento ai nuovi agricoltori. Qualora lo Stato membro si avvalga di tale possibilità, esso dovrebbe tener conto come unica limitazione di esercitare il proprio potere discrezionale secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza. La Spagna, rifacendosi ai criteri indicati nell’art. 22, n. 1, del regolamento n. 1698/2005 per il riconoscimento di aiuti all’insediamento destinati a giovani agricoltori, avrebbe rispettato tale previsione. Già nella sentenza Elbertsen( ), la Corte avrebbe riconosciuto i margini di discrezionalità accordati agli Stati membri nell’impiegare le riserve nazionali.

33. Il governo spagnolo sostiene inoltre che, nell’interpretare il regolamento n. 1782/2003, occorre tener conto del nuovo orientamento della politica agricola comune affermatosi con la riforma del 2003. A seguito della riforma, i due preesistenti pilastri della PAC, ossia il sostegno dei prezzi di mercato e del reddito, da un lato, e lo sviluppo rurale dall’altro, non sarebbero più nettamente distinti, ma si completerebbero e sovrapporrebbero, pur potendosi riscontrare una maggiore attenzione a favore dello sviluppo rurale ( ). Il collegamento operato dalla normativa controversa rispecchierebbe proprio tale dato di fatto.

34. Per quanto attiene all’obbligo di parità di trattamento, il governo austriaco precisa che i giovani agricoltori individuati dall’art. 22, n. 1, del regolamento n. 1698/2005 sarebbero particolarmente meritevoli di aiuto e pertanto non si troverebbero nella stessa condizione di altri nuovi agricoltori. In ogni caso, un trattamento diversificato anche in presenza di situazioni equiparabili potrebbe dirsi oggettivamente giustificato, segnatamente quando volto a sostenere lo sviluppo rurale. Anche il governo tedesco non rileva alcuna discriminazione; si tratterebbe comunque di un aspetto che compete al giudice del rinvio verificare.

35. Il governo tedesco osserva, inoltre, che l’art. 2, lett. k), del regolamento di esecuzione n. 795/2004 contiene solo una definizione minima di nuovi agricoltori che gli Stati membri, in base a criteri oggettivi, possono selezionare. Anche all’art. 6, n. 1, del regolamento di esecuzione n. 795/2004 viene ribadito il potere discrezionale riconosciuto agli Stati membri nella fissazione di detti criteri.

36. Il governo greco condivide in linea di massima la posizione della Coordinadora e degli altri governi, tuttavia ritiene che la normativa spagnola non sia conforme all’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003, a motivo del fatto che tiene conto solo di quei giovani agricoltori che hanno realizzato il loro primo insediamento avvalendosi dei contributi previsti dal regolamento n. 1698/2005, senza evidenti motivi oggettivi per non sostenere anche quei giovani agricoltori che hanno beneficiato degli incentivi previsti in precedenza dal regolamento n. 1257/1999.

37. La Commissione ritiene che l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 non sia conforme all’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 in quanto violerebbe il principio della parità di trattamento. Da un lato verrebbero presi in considerazione solo quei nuovi agricoltori che possono essere qualificati, allo stesso tempo, come giovani agricoltori. Dall’altro, con il criterio secondo cui gli agricoltori devono aver realizzato il primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale e operare all’interno di determinati settori si opererebbe una discriminazione anche tra gli stessi giovani agricoltori.

2. Analisi

a) Osservazioni preliminari

38. L’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 subordina il riconoscimento del diritto al pagamento unico a partire dalla riserva nazionale a quattro condizioni.

39. Si deve trattare, in primo luogo, di giovani agricoltori e, in secondo luogo, di agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento n. 1698/2005. Come emerge dall’ordinanza di rinvio, entrambe le condizioni rimandano all’art. 22 del regolamento n. 1698/2005, in base al quale il sostegno all’insediamento dei giovani agricoltori ( ) di cui all’art. 20, lett. a), punto ii), di detto regolamento è concesso a persone a) di età inferiore a 40 anni che si insediano per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capo dell’azienda, b) che possiedono conoscenze e competenze professionali adeguate, c) che presentano un piano aziendale per lo sviluppo dell’attività agricola.

40. In terzo luogo, l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 richiede che il giovane agricoltore operi in un determinato settore, ossia in uno dei settori di cui all’allegato VI del regolamento n. 1782/2003, ad eccezione della produzione di sementi. Da ultimo, il giovane agricoltore non deve aver già ricevuto diritti di pagamento unico a partire dalla riserva nazionale.

41. Nessuna di queste quattro condizioni è contemplata nell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003, che stabilisce che gli Stati membri possono ‑ secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza ‑ utilizzare la riserva nazionale per attribuire a titolo prioritario importi di riferimento agli agricoltori che hanno iniziato l’attività agricola dopo il 31 dicembre 2002, o nel 2002 ma senza ricevere alcun pagamento diretto in tale anno.

42. Il giudice del rinvio, pur richiamando nell’ordinanza di rinvio tutte e quattro le condizioni poste dalla normativa spagnola, ha fatto riferimento nell’oggetto della questione pregiudiziale soltanto alle prime due. Mi concentrerò pertanto essenzialmente sulle prime due condizioni, ossia sulla necessaria qualifica di giovane agricoltore che abbia realizzato il suo primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo istituito in base al regolamento n. 1698/2005. Eventuali osservazioni integrative in relazione alle altre due condizioni potrebbero rendersi necessarie o risultare invece superflue per risolvere tale questione.

b) Potere discrezionale quanto al «se»

43. Occorre in primo luogo osservare che, in base all’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003, gli Stati membri possono liberamente decidere se avvalersi della possibilità ivi prevista. La norma prevede infatti espressamente che gli Stati membri «possono» utilizzare la riserva nazionale per attribuire a titolo prioritario importi di riferimento ai giovani agricoltori ( ). Una conferma in tal senso arriva anche dall’art. 6, n. 1, del regolamento di esecuzione n. 795/2004, che così inizia: «Qualora uno Stato membro si avvalga delle facoltà previste all’articolo 42, paragrafi 3 e 5 del regolamento (CE) n. 1782/2003, (…)».

44. In tal modo non viene però ancora chiarito se e, eventualmente, in che misura gli Stati membri godano di un potere discrezionale anche nel disciplinare più nel dettaglio l’attribuzione degli importi di riferimento, in particolare per quanto attiene all’individuazione della cerchia dei destinatari.

c) Campo di applicazione dell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003

45. Prima di poter chiarire «come» vada esercitato il potere discrezionale, occorre circoscrivere meglio il campo di applicazione dell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003. Dall’ordinanza di rinvio emerge, infatti, che il Ministerio Fiscal ( ) nella causa principale ha sostenuto la tesi secondo cui la possibilità accordata agli Stati membri dall’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 di riconoscere diritti a partire dalla riserva nazionale non andrebbe circoscritta, riguardo alla cerchia dei destinatari, ai soli nuovi agricoltori, ivi indicati, quanto piuttosto che la norma prevede unicamente che essi vengano privilegiati.

46. Contro una siffatta interpretazione depongono sia lo scopo della riserva nazionale, sia una lettura sistematica dell’art. 42 del regolamento n. 1782/2003.

47. Come emerge dal ventinovesimo ‘considerando’ di tale regolamento, la riserva nazionale è finalizzata ad affrontare situazioni specifiche, e in particolare potrebbe servire anche per agevolare la partecipazione di nuovi agricoltori al regime dei premi. Se l’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 si riferisse non soltanto ai nuovi agricoltori, bensì a tutti gli agricoltori, riservando ai nuovi agricoltori esclusivamente un’attenzione particolare, non si terrebbe conto della particolare finalità perseguita con la riserva nazionale. Diversamente da quanto accade ai nn. 4 e 5 di questa disposizione, la cerchia dei beneficiari indicati al n. 3 non verrebbe, infatti, in alcun modo circoscritta. Come osserva il governo greco, la riserva nazionale non potrebbe conseguire l’obiettivo che le è proprio, qualora venisse costituita mediante una riduzione lineare degli importi di riferimento di tutti gli agricoltori, salvo poi essere ripartita nuovamente tra tutti loro.

48. L’espressione «a titolo prioritario» si riferisce invece, come correttamente osservato dal governo tedesco, al rapporto fra le disposizioni di cui ai nn. 3 e 5 dell’art. 42 del regolamento n. 1782/2003. Mentre, infatti, il n. 4 di detta norma impone in maniera vincolante agli Stati membri di utilizzare la riserva nazionale per gli agricoltori che si trovano in una situazione particolare, i nn. 3 e 5 prevedono una facoltà. La possibilità accordata in base al n. 3 prevale su quelle indicate nel n. 5, che si riferisce ad agricoltori in determinate superfici. Il n. 7 impone a tale riguardo di procedere a riduzioni lineari dei diritti risultanti dalla riserva nazionale, qualora questa non basti a soddisfare i casi previsti ai nn. 3 e 4. Per i casi indicati al n. 5 non è previsto nulla di simile; essi possono essere presi in considerazione solo qualora la riserva nazionale sia sufficiente a soddisfare i casi indicati ai nn. 3 e 4.

49. L’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 si riferisce quindi unicamente ai nuovi agricoltori come ivi meglio individuati. Si tratta di una cerchia di soggetti che viene ad essere ulteriormente circoscritta dall’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007, poiché detta disposizione nazionale prende in considerazione solo quei giovani agricoltori che abbiano realizzato il proprio primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento n. 1698/2005.

d) Potere discrezionale rispetto al «come»

50. Per quanto attiene all’ammissibilità di una simile limitazione della cerchia degli aventi diritto a livello nazionale, occorre in primo luogo osservare che l’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 riconosce agli Stati membri un certo potere discrezionale anche per quanto attiene alle modalità concrete di assegnazione degli importi di riferimento a partire dalla riserva nazionale. Una conferma in tal senso viene dal fatto che il contenuto dell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 deve necessariamente essere completato e questo compito spetta, quanto meno in parte, agli Stati membri.

51. L’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 richiede infatti agli Stati membri che si avvalgono della facoltà ivi prevista che gli importi di riferimento siano attribuiti in base a criteri obiettivi, che permettano di garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori e di evitare distorsioni del mercato e della concorrenza. L’art. 6 del regolamento di esecuzione n. 795/2004 contiene determinate regole per il calcolo del numero e del valore dei diritti di pagamento unico da attribuire in tal modo. Anche questa norma rimanda, però, a criteri obiettivi che spetta allo Stato membro stabilire.

52. Se si attribuisce quindi agli Stati membri il compito di individuare i criteri per l’assegnazione ai nuovi agricoltori degli importi di riferimento a partire dalla riserva nazionale, è necessario riconoscere loro anche un certo potere discrezionale. Il quinto ‘considerando’ del regolamento di esecuzione n. 795/2004 si esprime chiaramente in tal senso.

53. Occorre poi osservare che l’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 non contiene alcun elemento che induca ad escludere a priori che gli Stati membri possano circoscrivere ulteriormente la cerchia dei nuovi agricoltori. Anche l’individuazione, nelle «definizioni» di cui all’art. 2, lett. k), del regolamento di esecuzione n. 795/2004, della tipologia di soggetto che può essere considerato nuovo agricoltore, o meglio «agricoltore che inizia un’attività agricola nel periodo di riferimento», non impedisce agli Stati membri di prevedere, nell’esercizio del loro potere discrezionale, che non tutti i nuovi agricoltori possano accedere alla riserva nazionale.

54. Nell’esercizio del proprio potere discrezionale gli Stati membri devono tuttavia tener conto delle prescrizioni e delle regole succitate contenute nei regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004 nonché della giurisprudenza pertinente. In conformità di tale giurisprudenza, gli Stati membri, nell’adottare provvedimenti di attuazione di una regolamentazione dell’Unione, sono tenuti ad esercitare il proprio potere discrezionale nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione, tra i quali si annoverano i principi di proporzionalità e di non discriminazione ( ). Del pari, tali provvedimenti di attuazione devono rispettare i diritti fondamentali ( ). Una normativa nazionale che si inscrive nell’ambito della politica agricola comune non può, inoltre, essere istituita o applicata in modo da compromettere gli obiettivi perseguiti da tale politica ( ).

i) Esistenza di criteri oggettivi

55. I criteri indicati nell’art. 22 del regolamento n. 1698/2005, su cui si basa la normativa spagnola controversa, ossia che deve trattarsi di agricoltori a) di età inferiore ai 40 anni che si insediano per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capo dell’azienda, b) che possiedono conoscenze e competenze professionali adeguate, e c) che presentano un piano aziendale per lo sviluppo dell’attività agricola, sono indubbiamente criteri oggettivi, cosicché si può ritenere soddisfatta la prima prescrizione posta dall’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003.

ii) Principio della parità di trattamento

56. È più difficile, invece, valutare se sia tenuto conto adeguatamente della seconda prescrizione di cui all’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003, ossia che occorre garantire la parità di trattamento degli agricoltori.

57. A tale riguardo occorre osservare in particolare che, ai sensi dell’art. 21, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta dei diritti fondamentali»), il divieto di discriminazione in base all’età ha carattere di diritto fondamentale ( ) e gli Stati membri devono tenerne conto nell’attuazione del diritto dell’Unione in conformità dell’art. 51, n. 1, della Carta stessa ( ).

58. Secondo una costante giurisprudenza ( ), il principio della parità di trattamento, segnatamente di non discriminazione, del quale il principio di non discriminazione in base all’età rappresenta solo un’applicazione specifica ( ), richiede che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo che non sussista una giustificazione oggettiva. Gli elementi che caratterizzano situazioni diverse nonché la comparabilità di queste ultime devono, fra l’altro, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto comunitario che stabilisce la distinzione di cui trattasi ( ). Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola ( ).

– Equiparabilità della situazione

59. Il regime di pagamento unico introdotto con il regolamento n. 1782/2003 è volto, in primo luogo, così come gli aiuti a sostegno della produzione che esso accorpa, ad assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola ( ), obiettivo questo che rientra tra le finalità della politica agricola comune ai sensi dell’art. 39, n. 1, lett. b), TFUE (ex art. 33 CE).

60. Se si tiene conto che lo scopo dell’art. 42, n. 3, di tale regolamento è quello di consentire ai nuovi agricoltori di accedere al regime di pagamento unico, garantendo loro in tal modo un reddito equo, la situazione dei giovani agricoltori che hanno realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento n. 1698/2005 non si differenzia da quella degli altri nuovi agricoltori.

61. L’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 è volto ad attuare l’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 e deve pertanto perseguire, in linea di principio, il medesimo obiettivo.

62. A tale riguardo il governo spagnolo fa valere che l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 intende tener conto del fatto che la riserva nazionale è una risorsa limitata e che pertanto occorre necessariamente circoscriverne l’accesso. Il regio decreto, operando una simile restrizione mediante la previsione dei criteri di cui all’art. 22 del regolamento n. 1698/2005, si porrebbe in linea con il nuovo orientamento della politica agricola comunitaria, in base al quale i due preesistenti pilastri della PAC, il sostegno dei prezzi di mercato e del reddito, da un lato, e lo sviluppo rurale, dall’altro, non sono più nettamente distinti, ma si completano e si sovrappongono, pur potendosi riscontrare una maggiore attenzione a favore dello sviluppo rurale.

63. Il rispetto degli obiettivi di sviluppo rurale così richiamato non può però, in considerazione dell’esigenza posta al centro del regolamento n. 1782/2003 di garantire un aiuto al reddito, far sì che la situazione dei giovani agricoltori che hanno realizzato il loro primo insediamento nell’ambito del regolamento n. 1698/2005 venga distinta rispetto a quella degli altri nuovi agricoltori. Occorre invece tenere conto di questi obiettivi unicamente nel verificare se sussista una giustificazione oggettiva per il diverso trattamento.

– Esistenza di una giustificazione oggettiva per il diverso trattamento

64. La riserva nazionale, come correttamente osservato dal governo spagnolo e da quello tedesco, è una risorsa limitata. Dall’art. 42, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1782/2003 emerge che le risorse a tal fine disponibili non possono superare un determinato massimale. Dai nn. 4 e 5 di detto articolo si evince, inoltre, che tale riserva non viene impiegata esclusivamente per il sostegno dei nuovi agricoltori. A prescindere dalle clausole di priorità e di riduzione ivi previste, può essere ragionevole circoscrivere ad una cerchia di beneficiari specifici la possibilità prevista al n. 3 di far accedere nuovi agricoltori al regime di pagamento unico.

65. Come osservato dal governo austriaco, la cerchia di coloro che hanno già ottenuto un premio per l’insediamento ai sensi dell’art. 20, lett. a), punto ii), del regolamento n. 1698/2005 risulta particolarmente meritevole di sostegno, per le caratteristiche personali e imprenditoriali di cui tali soggetti sono dotati, che fanno prevedere che eserciteranno l’attività agricola in modo serio e sostenibile.

66. Tra queste condizioni rientra anche l’età, in quanto nel caso di giovani agricoltori ci si può aspettare che le nuove attività agricole insediate verranno condotte per un periodo sufficiente ad ammortizzare gli alti investimenti ad esse collegati e che l’attività agricola potrà essere svolta effettivamente in modo sostenibile.

67. Per quanto attiene in concreto all’individuazione del limite di età inferiore a 40 anni, occorre riservare al legislatore, come accade in materia di politica sociale e occupazione ( ), una prerogativa di valutazione, rispetto alla quale occorre unicamente verificare che il limite di età stabilito non sia manifestamente inadeguato. Tale ipotesi non ricorre nel caso di specie. Si può infatti ritenere che una persona con meno di 40 anni possa portare avanti la propria azienda per un tempo sufficiente per contribuire ad un’agricoltura sostenibile e allo sviluppo rurale.

68. Il fatto che l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 si ricolleghi ai criteri di ammissibilità degli aiuti per lo sviluppo rurale previsti dall’art. 22 del regolamento n. 1698/2005 riflette, come osservato dai governi spagnolo, tedesco e austriaco, il nuovo orientamento della politica agricola comune. Come si evince dal ventunesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1782/2003, il fine di assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola è strettamente connesso al mantenimento delle zone rurali. Il regolamento prevede inoltre uno spostamento degli aiuti verso lo sviluppo rurale. Esso introduce infatti un sistema obbligatorio di riduzione progressiva degli aiuti diretti (la cosiddetta «modulazione»), volto a realizzare un risparmio per finanziare le misure per lo sviluppo rurale ( ).

69. Il governo spagnolo, limitando l’accesso alla riserva nazionale ai giovani agricoltori che hanno già goduto di aiuti all’insediamento nell’ambito del regolamento n. 1698/2005, contribuisce pertanto ulteriormente allo sviluppo rurale, in linea con gli obiettivi generali della politica agricola comune. Così facendo vengono ulteriormente incrementate le possibilità di successo degli agricoltori meritevoli di sostegno che hanno già goduto di aiuti in occasione della realizzazione del loro primo insediamento e, allo stesso tempo, viene garantito un impiego razionale e coerente delle risorse di sostegno dell’UE.

70. Ne consegue che sussiste un riconoscibile motivo oggettivo che permette in linea di massima di giustificare il controverso trattamento distinto riservato, rispetto ad altri nuovi agricoltori, a quanti abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento n. 1698/2005.

71. Il governo greco ritiene tuttavia che l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto introduca un’ingiustificata disparità di trattamento, poiché detta previsione si riferisce unicamente a quei giovani agricoltori che hanno realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento n. 1698/2005, escludendo invece quelli che lo hanno realizzato in base al regolamento n. 1257/1999, che prevedrebbe le medesime condizioni. Nell’udienza la Commissione si è espressa a sostegno di tali considerazioni.

72. Il regime di aiuti in base al regolamento n. 1698/2005 ha sostituito quello contenuto nel regolamento n. 1257/1999 con decorrenza dal 1° gennaio 2007 ( ). Ne consegue che, nel corso del 2007, taluni agricoltori, sia nuovi sia giovani, hanno ottenuto un sostegno al primo insediamento nell’ambito del regime di aiuti dell’Unione europea per lo sviluppo rurale, non però ai sensi del regolamento n. 1698/2005, come richiesto dall’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto, bensì in forza del precedente regolamento n. 1257/1999, che conteneva criteri pressoché identici. Su questo punto occorre concordare con il governo greco, che non si vede come il momento del primo insediamento possa costituire un motivo oggettivo per negare a detti agricoltori l’accesso alla riserva nazionale.

73. Rispondendo in udienza ad un quesito, il governo spagnolo ha osservato che il diritto nazionale impone al legislatore spagnolo di fare riferimento al regolamento dell’Unione attuale, ma senza che si giunga a disparità di trattamento relativamente al momento dell’insediamento. Ciò è stato ribadito anche dalla Coordinadora.

74. Spetta al giudice nazionale verificare se, a tale riguardo, l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 comporti effettivamente la disparità di trattamento qui in discussione. Se, da un lato, è plausibile che i casi pertinenti siano già stati disciplinati in decreti precedenti, dall’altro non si può escludere che la normativa in questione venga applicata nel senso di interpretare il rimando al regolamento n. 1698/2005 come riferito anche al regolamento n. 1257/1999.

75. Indipendentemente da ciò, spetta inoltre al giudice del rinvio verificare se sussistono circostanze che facciano apparire sproporzionata la limitazione dell’accesso da parte di nuovi agricoltori ai soli giovani agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale istituito in base al regolamento n. 1698/2005 (o eventualmente del regolamento n. 1257/1999). Dagli atti non emergono elementi in tal senso.

76. Fatte salve le verifiche di competenza del giudice del rinvio, occorre pertanto constatare che l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 rispetta il principio della parità di trattamento.

iii) Prevenzione delle distorsioni del mercato e della concorrenza

77. Per quanto attiene alla terza prescrizione dell’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003, ossia l’esigenza di evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, non risulta, né è stato eccepito, che l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 comporti siffatte distorsioni.

e) Conclusione intermedia

78. Le altre condizioni che emergono dalla giurisprudenza, poste agli Stati membri per l’esercizio del loro potere discrezionale nell’attuazione del diritto dell’Unione, sono già state valutate nell’ambito dell’analisi che precede. Si deve pertanto concludere, fatte salve le verifiche spettanti al giudice del rinvio, che la decisione da parte di uno Stato membro di limitare la possibilità di ottenere diritti di pagamento unico a partire dalla riserva nazionale, prevista dal regolamento n. 1782/2003 a favore dei nuovi agricoltori, a giovani agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale in base al regolamento n. 1698/2005, è conforme all’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003.

f) Ulteriori condizioni previste dall’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007

79. Come già ricordato, l’art. 9, n. 2, lett. b), del regio decreto n. 1470/2007 prevede anche che il giovane agricoltore rientri in un settore determinato, vale a dire in uno dei settori di cui all’allegato VI del regolamento n. 1782/2003, ad eccezione della produzione di sementi. Il giovane agricoltore non deve inoltre aver già ottenuto diritti di pagamento unico risultanti dalla riserva nazionale.

80. L’esame fin qui svolto ha evidenziato che l’art. 42, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 accorda agli Stati membri un potere discrezionale rispetto alla configurazione concreta dell’attribuzione ai nuovi agricoltori di diritti al pagamento unico risultanti dalla riserva nazionale. Con queste premesse, nulla sembra ad un primo esame impedire ad uno Stato membro di considerare solo determinati settori agricoli. Spetta al giudice del rinvio valutare nella fattispecie specifica se possa eventualmente sussistere una violazione segnatamente del principio della parità di trattamento. Allo stato attuale, non emerge dagli atti alcun elemento in tal senso.

81. Quanto all’ulteriore condizione, ossia che il giovane agricoltore non abbia già ricevuto diritti di pagamento unico risultanti dalla riserva nazionale, il fatto che un agricoltore che ha già ottenuto diritti al pagamento unico non possa ottenerne altri in qualità di «nuovo» agricoltore si pone in linea con la ratio della riserva nazionale.

V – Conclusione

82. Propongo pertanto alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale del Tribunal Supremo nei termini seguenti:

Fatte salve le verifiche di competenza del giudice del rinvio, la decisione da parte di uno Stato membro di limitare la possibilità di ottenere diritti al pagamento unico a partire dalla riserva nazionale, che il regolamento (CE) n. 1782/2003 accorda ai nuovi agricoltori, ai giovani agricoltori che abbiano realizzato il loro primo insediamento nell’ambito di un programma di sviluppo rurale in base al regolamento (CE) n. 1698/2005, è conforme all’art. 42, n. 3, del regolamento (CE) n. 1782/2003.