SENTENZA DELLA CORTE DEL 17 GENNAIO 1989. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ELLENICA. - ORGANIZZAZIONI DI PRODUTTORI D'OLIO D'OLIVA - CRITERI NAZIONALI SUPPLEMENTARI. - CAUSA 128/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 00001



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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Agricoltura - Organizzazione comune dei mercati - Grassi - Olio d' oliva - Aiuto alla produzione - Attuazione attraverso organizzazioni di produttori riconosciute - Criteri per il riconoscimento stabiliti dalla normativa comunitaria - Potere degli Stati membri di stabilire criteri ulteriori

( Regolamento del Consiglio n . 2261/84, art . 20, 2° comma )

Massima

La natura degli ulteriori criteri che, a norma dell' art . 20 del regolamento n . 2261/84, relativo all' attribuzione dell' aiuto alla produzione di olio d' oliva ed alle organizzazioni di produttori, uno Stato membro può aggiungere a quelli stabiliti dalla normativa comunitaria per il riconoscimento di dette organizzazioni, dipende dalla natura degli specifici problemi causati dalla particolare struttura della produzione oleicola in questo Stato .

Parti

Nella causa 128/87,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . D . Gouloussis, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . G . Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Repubblica ellenica, rappresentata dalla sig.ra E.M . Mamounas, membro del servizio giuridico del ministero degli Affari esteri, e dai sigg . E . Laios e M . Tsotsanis, rispettivamente consigliere giuridico e giureconsulto presso il ministero dell' Agricoltura, in qualità di agenti, con domicilio eletto presso l' ambasciatore di Grecia a Lussemburgo, sig . Iannopoulos, Val Sainte-Croix,

convenuta,

causa avente l' oggetto di far dichiarare che, riservando il riconoscimento ad organizzazioni di produttori d' olio d' oliva che "devono essere abilitate ad effettuare, per conto dei loro membri e sotto la loro responsabilità, ogni operazione commerciale di raccolta, di distribuzione o di vendita di prodotti oleicoli", ed i cui "membri - persone fisiche - partecipano all' organizzazione o vi sono rappresentati per il tramite di organizzazioni locali costituite a livello comunale o di comuni limitrofi, dotate di personalità giuridica e perseguenti obiettivi economici e sociali" e che "si impegnano a fornire all' organizzazione informazioni riguardanti il complesso delle loro attività agricole", la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi imposti dal regolamento del Consiglio 17 luglio 1984, n . 2261/84, che stabilisce le norme generali relative all' aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori d' olio d' oliva, nonché dall' art . 40, n . 3, del trattato CEE,

LA CORTE,

composta dai signori O . Due, presidente, T . Koopmans e R . Joliet, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn e G.F . Mancini, C.N . Kakouris, F.A . Schockweiler, G.C . Rodríguez Iglesias e M . Diez de Velasco, giudici,

avvocato generale : J . Mischo

cancelliere : D . Louterman, amministratore

vista la relazione d' udienza ed a seguito della trattazione orale del 25 ottobre 1988, nel corso della quale la convenuta è stata rappresentata anche dal sig . N . Fragakis, capo del servizio giuridico della rappresentanza permanente della Repubblica ellenica presso le Comunità europee a Bruxelles,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 17 novembre 1988,

ha pronunziato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 15 aprile 1987, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art . 169 del trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che, riconoscendo quali organizzazioni di produttori d' olio d' oliva, ai sensi della normativa comunitaria, solo le organizzazioni di produttori che

"devono essere abilitate ad effettuare, per conto dei loro membri e sotto la loro responsabilità, ogni operazione commerciale di raccolta, di distribuzione o di vendita di prodotti oleicoli", ed i cui "membri - persone fisiche - partecipano all' organizzazione o vi sono rappresentati per il tramite di organizzazioni locali costituite a livello comunale o di comuni limitrofi, dotate di personalità giuridica e perseguenti obiettivi economici e sociali" e che "si impegnano a fornire all' organizzazione informazioni riguardanti il complesso delle loro attività agricole",

la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dal regolamento del Consiglio 17 luglio 1984, n . 2261, che stabilisce le norme generali relative all' aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori d' olio d' oliva ( GU L 208, pag . 3 ), nonché dall' art . 40, n . 3, del trattato CEE .

2 Il citato regolamento n . 2261/84 è stato emanato in base all' art . 5, paragrafo 4, del regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, n . 136, relativo all' attuazione di un' organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi ( GU L 172, pag . 3025 ), quale modificato dal regolamento del Consiglio 29 giugno 1978, n . 1562 ( GU L 185, pag . 1 ). Il regolamento n . 136/66, che è il regolamento di base in questo settore, ha istituito un sistema di aiuti alla produzione d' olio d' oliva nella Comunità .

3 Per quanto riguarda la concessione dell' aiuto alla produzione e le organizzazioni di produttori, il regolamento di base è stato modificato dal regolamento del Consiglio 18 maggio 1982, n . 1413 ( GU L 162, pag . 6 ). Con questo regolamento si introduce un nuovo art . 20 quater, che stabilisce le caratteristiche delle organizzazioni di produttori e delle unioni di organizzazioni di produttori . Nel preambolo di questo regolamento si esprime il timore che il regime anteriormente in vigore non possa essere applicato in prossimo futuro; inoltre, questo regime non sembrerebbe adeguato alla struttura particolare della produzione oleicola greca .

4 Il citato regolamento n . 2261/84, che è un regolamento d' applicazione nel settore dell' olio d' oliva, precisa, negli artt . da 4 a 13, le condizioni cui devono soddisfare le organizzazioni di produttori d' olio d' oliva e le loro unioni . L' art . 20 del regolamento, che figura tra le disposizioni finali, abilita la Commissione ad emanare i provvedimenti necessari "per garantire un passaggio armonioso fra il regime attualmente in vigore e quello instaurato dal presente regolamento ". Il 2° comma di tale art . 20 è formulato nei termini seguenti :

"Al fine di assicurare il rispetto degli obiettivi previsti dal presente regolamento e tenuto conto dei problemi specifici che possono sorgere in taluni Stati membri nell' applicazione di queste disposizioni, gli Stati membri interessati, prendendo in considerazione criteri supplementari, possono concedere, previa consultazione della Commissione, per un periodo transitorio di tre campagne a decorrere dalla campagna 1984/1985, un riconoscimento provvisorio alle organizzazioni di produttori e loro unioni che lo richiedono ".

5 In applicazione di questa disposizione, il ministro dell' Agricoltura ellenico ha adottato il decreto 25 ottobre 1984, n . 330358, che stabilisce i "criteri supplementari" per il riconoscimento delle organizzazioni di produttori d' olio d' oliva in Grecia . Al paragrafo 3 di tale decreto ministeriale si rinviene il testo contestato dalla Commissione .

6 Per una più ampia illustrazione del contesto giuridico e degli antefatti, nonché delle conclusioni e dei mezzi ed argomenti delle parti si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .

7 Secondo la Commissione, i criteri supplementari stabiliti col decreto ministeriale n . 330358 hanno l' obiettivo e l' effetto di limitare il riconoscimento ad associazioni di cooperative agricole, cosiddette cooperative di secondo grado, e di escludere, a priori ed in modo generale, ogni altra forma di organizzazione . Stabilendo siffatti criteri, il governo ellenico avrebbe oltrepassato i limiti dei poteri conferiti agli Stati membri dalla normativa comunitaria, in particolare dall' art . 20 del regolamento n . 2261/84 . Inoltre, dai criteri adottati deriverebbero discriminazioni arbitrarie tra produttori, che si porrebbero in contrasto con l' art . 40, n . 3, del trattato .

8 Al fine di esaminare se il governo ellenico abbia superato i limiti dei poteri ad esso conferiti dalla normativa comunitaria, occorre verificare in primo luogo quali siano questi limiti .

9 A tal proposito, va constatato in primo luogo che nel preambolo del regolamento n . 2261/84 non si fa menzione del potere, riconosciuto agli Stati membri dall' art . 20 del regolamento stesso, di stabilire, per il riconoscimento delle organizzazioni di produttori, criteri "supplementari", ulteriori a quelli già stabiliti dai regolamenti comunitari . Il testo dell' art . 20 suggerisce tuttavia che i criteri supplementari devono facilitare "un passaggio armonioso" fra il regime precedente e quello instaurato dal regolamento n . 2261/84 e che essi devono assicurare il rispetto degli obiettivi posti da questo regolamento e tener conto dei "problemi specifici che possono sorgere in taluni Stati membri" nell' applicazione delle sue disposizioni . Tali problemi sono menzionati anche nel preambolo del regolamento n . 1413/82, secondo cui la necessità di procedere alla fissazione di nuovi criteri per il riconoscimento di organizzazioni di produttori nasce, tra l' altro, dal fatto che il regime precedente non sembrava "adeguato alla struttura particolare della produzione oleicola greca ".

10 Risulta quindi dall' esame della portata dell' art . 20 del regolamento n . 2261/84 che la natura dei criteri supplementari che possono essere stabiliti per la Grecia dipende dalla natura dei problemi specifici causati dalla struttura particolare della produzione oleicola in questo paese . Orbene, il fascicolo non consente alla Corte di sapere quali siano questi problemi specifici . La Commissione si è limitata ad osservare che spetta al governo della Grecia precisare questi problemi . Il governo ellenico ha solo menzionato la geografia accidentata del territorio greco e la dispersione degli appezzamenti di terreno dedicati alla coltura delle olive, senza tentare di stabilire un qualsivoglia legame tra questi dati di fatto ed il regime giuridico da applicarsi alle organizzazioni di produttori d' olio d' oliva .

11 In queste condizioni, la Corte potrebbe dichiarare che il governo ellenico ha superato i limiti dei poteri ad esso conferiti dai regolamenti comunitari solo nella misura in cui sia accertato che la fissazione, da parte dello stesso governo, dei criteri supplementari si riveli viziata da sviamento di potere manifesto .

12 Per esaminare se questo sia il caso, va ricordato che i due motivi proposti dalla Commissione, ossia quello del superamento dei limiti dei poteri conferiti e quello della discriminazione tra produttori, sono fondati entrambi sulla tesi che i criteri supplementari stabiliti con il decreto controverso sono formulati in modo tale da escludere dal riconoscimento ogni organizzazione di produttori che non sia un' associazione di cooperative agricole o, in ogni caso, un' associazione a carattere cooperativo . Va quindi in primo luogo esaminata questa tesi .

13 La Commissione propone tre argomenti a sostegno di questa tesi . In primo luogo, essa sostiene che da un esame della normativa ellenica risulta che solo le associazioni di cooperative agricole sono in grado di soddisfare a tutti i criteri fissati dal decreto n . 330358 . In secondo luogo, essa fa riferimento all' elenco delle organizzazioni di produttori riconosciute per la campagna di commercializzazione 1984/1985 sulla base dei criteri supplementari, elenco in cui figurano solo associazioni di cooperative . Infine, essa segnala che il preambolo del decreto ministeriale che stabilisce questo elenco ( decreto del ministro dell' Agricoltura 10 gennaio 1985, n . 762 ) contiene un riferimento esplicito alla legge ellenica sulle cooperative agricole .

14 Il primo argomento si fonda sulla stessa formulazione letterale dei criteri supplementari quali stabiliti nel paragrafo 3 del decreto ministeriale n . 330358 . La Commissione sostiene che tale formulazione letterale corrisponde alla definizione delle associazioni di cooperative, ai sensi della legge ellenica sulle cooperative agricole .

15 Va esaminata in primo luogo l' asserita limitazione del riconoscimento alle associazioni di cooperative . A parere della Commissione, questa limitazione deriva dal fatto che, secondo il decreto, i membri devono partecipare all' organizzazione non direttamente, ma per il tramite di organizzazioni locali costituite a livello comunale o di alcuni comuni limitrofi . Questa affermazione si basa tuttavia su una lettura erronea del testo del decreto controverso . Ai sensi di questo, i membri, persone fisiche, "partecipano" all' organizzazione "o" vi sono rappresentati per il tramite di organizzazioni locali . Il testo del decreto implica quindi la possibilità che venga riconosciuta un' associazione cooperativa in cui gli agricoltori stessi partecipano alla gestione .

16 Va in seguito verificato se, come la Commissione sostiene in via subordinata, la formulazione letterale dei criteri supplementari, quali stabiliti dal decreto, escluda il riconoscimento di organizzazioni che non siano né cooperative agricole né associazioni di cooperative .

17 A tal proposito occorre constatare che il testo del decreto controverso, pur limitando il riconoscimento delle organizzazioni di produttori a quelle che sono abilitate ad effettuare, "per conto dei loro membri e sotto la loro responsabilità", talune operazioni commerciali, non contiene l' elemento che, nel diritto ellenico, distingue le cooperative agricole dalle altre associazioni e che consiste nel perseguimento dell' obiettivo dello "sviluppo economico, sociale e culturale dei suoi membri" agricoltori, "nell' ambito di un' impresa comune, mediante la loro cooperazione su un piano di uguaglianza", come formulato dall' art . 1 della legge n . 1541 del 1985 sulle cooperative agricole ( Gazzetta ufficiale della Repubblica ellenica I, n . 68, del 18 aprile 1985 ).

18 La Commissione sostiene inoltre che la formulazione del decreto corrisponde alla definizione delle funzioni delle cooperative agricole e delle associazioni delle cooperative, ma un esame della legge ellenica sulle cooperative agricole consente di constatare solo una vaga somiglianza . E' vero che l' elenco delle attività delle cooperative agricole compiuto dalla legge ( art . 3 della citata legge n . 1541 ) si riferisce alla funzione delle cooperative di assumersi la raccolta e la vendita dei prodotti agricoli coltivati dai membri, e che le associazioni di cooperative hanno tra l' altro la funzione di presiedere alla messa in commercio dei prodotti dei loro membri ( art . 49 della legge n . 1541 ). Queste attività delle cooperative e delle associazioni di cooperative si inseriscono tuttavia, secondo la legge ellenica, in un complesso di attività molto divergenti . La sola coincidenza di talune di queste attività con i criteri supplementari stabiliti con il decreto controverso non consente di concludere che il testo di quest' ultimo limita il riconoscimento alle cooperative agricole o alle associazioni di cooperative .

19 La Commissione non ha tentato di accertare che le caratteristiche delle altre forme di associazioni o di società conosciute nel diritto ellenico erano tali che la scelta di una simile forma giuridica avrebbe la conseguenza automatica di non consentire che l' organizzazione di cui trattasi possa soddisfare alle condizioni di cui al decreto controverso .

20 Risulta da quanto precede che l' argomento della Commissione, secondo cui la formulazione stessa del decreto n . 330358 ha l' effetto di consentire solo alle associazioni di cooperative, o solo alle cooperative agricole, di soddisfare ai criteri supplementari previsti, va respinto .

21 Vanno ancora esaminati gli argomenti relativi all' elenco delle organizzazioni di produttori riconosciute per la campagna di commercializzazione 1984/1985 ed al riferimento, contenuto nel preambolo di questo elenco, alla legge sulle cooperative agricole .

22 L' elenco di cui trattasi, che risulta agli atti, comprende 77 organizzazioni di produttori, che sono tutte associazioni regionali di cooperative agricole . Il preambolo si riferisce effettivamente alla legge sulle cooperative agricole senza menzionare alcun' altra disposizione legislativa . Né la prima né la seconda circostanza sono state oggetto di un chiarimento sufficiente da parte del governo ellenico, che si è limitato ad affermare che le domande presentate dalle organizzazioni non cooperative non soddisfacevano, all' epoca, le condizioni poste dai regolamenti comunitari e dal decreto n . 330358 .

23 Nella replica, la Commissione si è riferita a tre casi concreti in cui un' organizzazione di produttori che non rivestiva la forma giuridica di associazione di cooperative ( si trattava di due associazioni a fini di lucro e di una società anonima ) non è stata riconosciuta dalle autorità greche . Tuttavia, il governo ellenico ha chiarito, senza essere contraddetto dalla Commissione, che motivi diversi dalla forma giuridica hanno condotto le autorità elleniche a rifiutare il riconoscimento alle tre organizzazioni di cui trattasi e che, d' altra parte, il riconoscimento è stato anche rifiutato ad una decina di cooperative .

24 Bisogna constatare che la composizione dell' elenco delle organizzazioni di produttori riconosciute lascia seriamente ritenere che il governo ellenico abbia voluto riservare il riconoscimento delle organizzazioni di produttori d' olio d' oliva alle sole associazioni di cooperative . Questa impressione non è stata tuttavia confortata da altri elementi probatori . Di per sé, essa non è sufficiente a giustificare la conclusione che i criteri supplementari stabiliti col decreto n . 330358 escludano il riconoscimento di organizzazioni diverse dalle associazioni di cooperative agricole . Orbene, l' asserita inottemperanza riguarda i criteri stabiliti dal decreto e non l' attuazione pratica di questi criteri da parte delle autorità elleniche .

25 Pertanto, la Commissione non è stata in grado di fornire gli elementi probatori necessari all' accertamento dell' asserita inottemperanza . Di conseguenza, il ricorso dev' essere respinto .

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

26 A norma dell' art . 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda . Tuttavia, in forza del § 3 dello stesso articolo, la Corte può compensare le spese per motivi eccezionali . Nella fattispecie, va applicata tale disposizione, dato che le parti non hanno fornito alla Corte gli elementi informativi necessari alla decisione .

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce :

1 ) Il ricorso è respinto .

2 ) Ciascuna delle parti sosterrà le proprie spese .