SENTENZA DELLA CORTE DEL 14 SETTEMBRE 1994. - REGNO DI SPAGNA CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - AIUTI DI STATO AD UN'IMPRESA PUBBLICA DEL SETTORE AGRO-ALIMENTARE - CONFERIMENTI DI CAPITALI. - CAUSA C-42/93.



raccolta della giurisprudenza 1994 pagina I-04175



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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1. Aiuti concessi dagli Stati ° Nozione ° Contributi finanziari accordati da uno Stato membro ad un' impresa ° Criterio di valutazione ° Ragionevolezza dell' operazione per un investitore privato che segua una strategia a medio o a lungo termine

(Trattato CEE, art. 92, n. 1)

2. Aiuti concessi dagli Stati ° Divieto ° Deroghe ° Concessione di un aiuto che non contribuisce allo sviluppo di una regione o di un settore e può invece pregiudicare gli scambi fra Stati membri ° Aiuto non rientrante nelle deroghe previste alle lett. a) e c) dell' art. 92, n. 3, del Trattato

[Trattato CEE, art. 92, n. 3, lett. a) e c)]

Massima

1. Per stabilire se l' intervento, sotto qualsiasi forma, delle autorità pubbliche nel capitale di un' impresa abbia natura di aiuto statale ai sensi dell' art. 92 del Trattato, occorre valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe effettuato conferimenti di capitali di simile entità.

Se il comportamento dell' investitore privato, cui deve essere raffrontato l' intervento dell' investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.

2. Un aiuto, sotto forma di un conferimento di capitale, concesso ad un' impresa, il quale sia insufficiente per ripristinare la redditività, non si iscriva in un programma di ristrutturazione soddisfacente, sia stato utilizzato per compensare perdite e ridurre l' indebitamento finanziario ed abbia potuto avere un effetto sfavorevole sulle imprese concorrenti della Comunità, mantenendo la competitività dell' impresa grazie a un miglioramento artificiale della situazione finanziaria, ha caratteristiche tali da escludere che esso possa rientrare in una delle deroghe al divieto degli aiuti previste dall' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato.

Parti

Nella causa C-42/93,

Regno di Spagna, rappresentato dal signor Alberto José Navarro González, capo della direzione generale del Coordinamento giuridico ed istituzionale comunitario, e dalla signora Gloria Calvo Díaz, Abogado del Estado, del servizio del contenzioso comunitario, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard E. Servais,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Francisco Enrique González Díaz e Michel Nolin, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Georgios Kremlis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 4 novembre 1992, 93/133/CEE, concernente gli aiuti concessi dal governo spagnolo all' impresa Merco (settore agroalimentare; GU 1993, L 55, pag. 54),

LA CORTE,

composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, D.A.O. Edward, presidenti di sezione, R. Joliet, F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg (relatore) e J.L. Murray, giudici,

avvocato generale: F.G. Jacobs

cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 1 febbraio 1994,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 23 marzo 1994,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte l' 11 febbraio 1993, il Regno di Spagna ha chiesto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, l' annullamento della decisione della Commissione 4 novembre 1992, 93/133/CEE, concernente gli aiuti concessi dal governo spagnolo all' impresa Merco (settore agroalimentare; GU 1993, L 55, pag. 54).

2 Avendo appreso che le autorità spagnole, nel 1990, avevano accordato all' impresa Merco un aiuto sotto forma di conferimento di capitale per un importo di 5 900 milioni di PTA, la Commissione decideva di avviare il procedimento previsto dall' art. 93, n. 2, del Trattato CEE.

3 La Merco commercializza prodotti agricoli ed i suoi azionisti sono la Dirección General del Patrimonio del Estado, appartenente al Ministerio de Economia y Hacienda, e il Fondo para la Ordenación y Regulación de la Producción de los Precios Agrarios (in prosieguo: il "FORPPA", ente pubblico dipendente dal ministero dell' Agricoltura). Questi due enti pubblici detengono, rispettivamente, una quota di capitale del 69,3% e del 30,7%.

4 Nel 1990, anno in cui fu deciso l' aumento di capitale oggetto della decisione controversa, il giro d' affari dell' impresa era di 71 miliardi di PTA, di cui circa 32 miliardi riguardavano la divisione "olio", 23 la divisione "cereali", 6,9 la divisione "cotone e semi oleosi" e 6 la divisione "ortofrutticoli". Secondo la relazione di revisione dei conti annuali redatta nel 1991, la Merco accusava nel 1990 un deficit di 8 727 milioni di PTA, cui andavano aggiunti i disavanzi originati dai precedenti esercizi finanziari per un importo di circa 9 800 milioni. Pertanto, al 31 dicembre 1990 il deficit accumulato ammontava a 18 527 milioni di PTA. Secondo la relazione suddetta, la Merco non avrebbe potuto continuare le sue attività senza ricevere nuovi conferimenti di capitali. Data tale situazione, il governo spagnolo decideva di ristrutturare la Merco.

5 Nel corso della fase precontenziosa del procedimento di controllo degli aiuti, il governo spagnolo ha sostenuto che la ristrutturazione dell' impresa aveva lo scopo di limitarne le attività ai settori redditizi e consisteva, da una parte, nella chiusura della divisione "olio" e, dall' altra, nell' apporto di capitale per un valore di 5 900 milioni di PTA. Infatti, la divisione "olio" era la causa della maggior parte dei problemi di redditività dell' impresa ed era costata, nel 1990, circa 2 022 milioni di PTA.

6 La controversa decisione della Commissione dichiara, nell' art. 1, che l' aiuto concesso alla Merco nel 1990 sotto forma di conferimento di capitale per 5 900 milioni di PTA è illegittimo perché erogato in violazione delle norme procedurali di cui all' art. 93, n. 3, del Trattato. Inoltre, tale aiuto è ritenuto incompatibile col mercato comune ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato poiché non soddisfa le condizioni di deroga previste all' art. 92, n. 3.

7 A tenore dell' art. 2 della decisione,

"Il Regno di Spagna è tenuto a sopprimere l' aiuto menzionato all' articolo 1 e ad esigerne la restituzione dalla società Merco entro il termine di due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione.

La restituzione si effettua secondo le norme sostanziali e procedurali della legislazione nazionale, in particolare secondo quelle concernenti gli interessi di mora da pagare sui crediti dello Stato; tali interessi decorrono dalla data della concessione dell' aiuto illegale".

8 A sostegno del ricorso, il Regno di Spagna adduce quattro motivi attinenti alla violazione dell' art. 92, nn. 1 e 3, del Trattato e all' illegittimità dell' obbligo di restituzione.

Sull' insussistenza di un aiuto che pregiudichi la concorrenza ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato

9 Col primo motivo, il Regno di Spagna contesta che l' aumento di capitale effettuato dal Patrimonio del Estado e dal FORPPA costituisca un aiuto ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato. Si potrebbe infatti considerare che la condotta degli enti in parola configuri un normale comportamento di un investitore privato ai sensi della giurisprudenza della Corte.

10 A tale proposito, il Regno di Spagna rileva che la Commissione, nell' esaminare l' aumento di capitale di cui trattasi, non ha tenuto conto della finalità dell' intervento il quale, lungi dall' essere diretto al mantenimento artificiale dell' attività dell' impresa, si limitava a facilitare la liquidazione, nel modo meno oneroso possibile, della divisione "olio", che rappresentava circa il 50% dell' attività complessiva dell' impresa. Il Regno di Spagna sottolinea che, se la liquidazione della divisione "olio" è stata attuata solo grazie ad una decisione del Consiglio dei ministri del 12 luglio 1991, ciò è dovuto al fatto che le cooperative amministrate dalla Merco si erano opposte a tale decisione dalla fine del 1989, epoca in cui avrebbe dovuto avere luogo la liquidazione stessa.

11 Secondo il Regno di Spagna, emerge inoltre dalla contabilità che l' aumento di capitale censurato dalla decisione impugnata ha consentito sia il recupero di taluni attivi dell' impresa, che altrimenti sarebbe stato impossibile, sia il rimborso, per un importo molto rilevante, di debiti contratti, per lo più, nei confronti di piccoli agricoltori la cui stessa capacità di sussistenza sarebbe stata messa a repentaglio se i debiti non fossero stati pagati.

12 Secondo una giurisprudenza costante, l' intervento, sotto qualsiasi forma, delle autorità pubbliche nel capitale di un' impresa può costituire aiuto di Stato se sussistono i presupposti previsti dall' art. 92 del Trattato (v. sentenza 21 marzo 1991, causa C-305/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1603, punto 18).

13 Per stabilire se tali interventi abbiano natura di aiuti statali occorre valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe effettuato conferimenti di capitali di simile entità (v. la citata sentenza Italia/Commissione, punto 19).

14 A questo proposito, la Corte ha precisato che il comportamento dell' investitore privato, cui deve essere raffrontato l' intervento dell' investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, anche se non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (v. la citata sentenza Italia/Commissione, punto 20).

15 Anche ammesso che la rinuncia alla divisione "olio" abbia contribuito ad un miglioramento della situazione finanziaria della Merco, la Commissione ha fondati motivi per affermare che siffatta misura non può considerarsi un piano di ristrutturazione soddisfacente che garantisca il ritorno alla redditività della Merco (punto VIII, tredicesimo e quattordicesimo 'considerando' , della decisione controversa). Dal punto III dei motivi della decisione emerge in proposito che le altre divisioni dell' impresa, ad eccezione di quelle dei semi oleosi e del cotone, hanno anch' esse subito nel 1990 perdite finanziarie. Le autorità spagnole hanno peraltro ammesso che il conferimento di capitali per 5 900 milioni di PTA non è idoneo a ripristinare la redditività dell' impresa (punto II, quarto 'considerando' ). Pertanto, poiché l' aiuto in parola non è collegato ad un programma di ristrutturazione sufficiente, l' argomento del Regno di Spagna non può essere accolto.

16 D' altro canto, il Regno di Spagna non ha fornito alcun elemento a sostegno della sua affermazione che l' aumento di capitale ha reso possibile il recupero di taluni attivi della Merco.

17 Circa l' argomento relativo all' obbligo di rimborsare debiti contratti nei confronti di piccoli agricoltori, va rilevato che si sarebbe potuto raggiungere tale obiettivo con mezzi diversi dall' aiuto controverso.

18 Il primo motivo addotto dal governo spagnolo va quindi respinto.

Sull' incidenza sugli scambi fra Stati membri

19 Col secondo motivo, il Regno di Spagna sostiene che il conferimento di capitale effettuato nel caso di specie dalla Dirección General del Patrimonio del Estado e dal FORPPA non ha potuto pregiudicare gli scambi fra Stati membri in quanto esso era diretto, come la Commissione afferma nella sua decisione, non a sostenere la situazione finanziaria della Merco nel suo complesso, ma a liquidare il ramo di attività dell' impresa che era all' origine dei suoi maggiori problemi. Sarebbe peraltro arduo sostenere che la liquidazione di un' impresa o di una divisione di un' impresa incida sugli scambi fra Stati membri falsando la concorrenza nel mercato comune, quando la scomparsa di un' impresa o di uno dei settori della sua attività ha proprio la conseguenza di permettere alle altre imprese che restano sul mercato di occupare, proporzionalmente alla loro competitività, il settore di mercato lasciato libero.

20 Come risulta dalle considerazioni svolte in risposta al primo motivo, non si può considerare che l' aiuto di cui è causa fosse volto a facilitare la liquidazione della divisione "olio" della Merco.

21 Inoltre la tabella statistica allegata alla decisione impugnata mette in rilievo che tutti i prodotti agricoli commercializzati dalla Merco erano oggetto di scambi fra gli Stati membri. Alla luce di quanto precede, la Commissione era legittimata a concludere che gli scambi intracomunitari sarebbero stati influenzati dall' aiuto controverso.

22 Il secondo motivo va perciò respinto.

Sulla compatibilità dell' aiuto col mercato comune

23 Col terzo motivo, il governo spagnolo sostiene che il conferimento di capitale controverso deve poter fruire delle deroghe previste dall' art. 92, n. 3, lett. a) e c). Secondo tali disposizioni, possono considerarsi compatibili con il mercato comune, da un lato, gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, e, dall' altro, gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all' interesse comune.

24 A questo riguardo, il Regno di Spagna fa valere innanzi tutto che la Merco esercita le sue attività quasi esclusivamente in regioni ammesse al beneficio di aiuti regionali ai sensi dell' art. 92, n. 3, lett. a) e c). Infatti, la commercializzazione dei prodotti agricoli in Spagna avrebbe sofferto e soffrirebbe ancora di carenze assai gravi.

25 In secondo luogo, il Regno di Spagna considera che il conferimento di 5 900 milioni ha facilitato la riorganizzazione delle attività dell' impresa ed ha permesso di evitare che si verificassero conseguenze irreparabili per il settore. Infatti il mancato pagamento delle somme dovute ai piccoli agricoltori avrebbe innescato una crisi definitiva che avrebbe spinto alla rovina la maggior parte di costoro, costringendoli ad abbandonare la loro attività ed escludendo qualsiasi possibilità di promuovere lo sviluppo regionale e settoriale. D' altra parte, tale aiuto sarebbe stato assolutamente necessario e non avrebbe alterato la situazione degli scambi in modo contrario all' interesse comune. L' aumento di capitale di cui trattasi rientrerebbe quindi nel disposto dell' art. 92, n. 3, lett. a) e c).

26 Nel punto VIII, nono 'considerando' , della decisione controversa, la Commissione dichiara che, quand' anche l' aiuto in questione si dovesse considerare come regionale, in ogni caso esso non potrebbe beneficiare di tali deroghe, poiché gli aiuti concessi conformemente alle dette disposizioni devono contribuire allo sviluppo regionale a lungo termine, il che significa nella fattispecie che l' aiuto avrebbe dovuto essere utilizzato perlomeno per ripristinare la redditività dell' impresa, senza avere incidenze negative inaccettabili sulle condizioni di concorrenza nella Comunità.

27 Orbene, secondo il punto II, quarto 'considerando' , della decisione impugnata, il governo spagnolo ha riconosciuto che il conferimento di capitale per un importo di 5 900 milioni di PTA non era sufficiente a rendere redditizia l' impresa Merco e che avrebbero dovuto essere avviate altre riforme, in particolare per quanto riguarda la struttura finanziaria dell' impresa. Poiché il Regno di Spagna non ha ritirato tale affermazione, l' aiuto in parola non può considerarsi come un aiuto regionale che benefici delle deroghe previste dall' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato.

28 In particolare, quanto alla deroga prevista dall' art. 92, n. 3, lett. c), a favore degli aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune regioni economiche, la Commissione osserva, nel punto VIII, undicesimo 'considerando' , della decisione, che tale deroga è soggetta a due condizioni: da un lato, gli aiuti devono essere necessari allo sviluppo del settore da un punto di vista comunitario, dall' altro, non devono alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all' interesse comune.

29 La Commissione rileva in seguito, nel quindicesimo 'considerando' del medesimo punto, che l' aiuto è stato utilizzato per compensare perdite e ridurre l' indebitamento, che esso non rientra in un programma di ristrutturazione soddisfacente ed ha potuto avere un effetto sfavorevole sulle imprese concorrenti della Comunità, mantenendo la competitività dell' impresa grazie a un miglioramento artificiale della situazione finanziaria.

30 Dato che il Regno di Spagna non ha addotto alcun elemento idoneo a mettere in dubbio tale affermazione, il motivo in esame va respinto.

Sull' illegittimità dell' obbligo di restituzione

31 Con l' ultimo motivo di ricorso, il Regno di Spagna contesta la legittimità dell' obbligo di restituire l' aiuto, imposto dall' art. 2 della decisione controversa. Riferendosi alla sentenza 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione (Racc. pag. 901), esso ricorda che siffatto obbligo non è automatico e che la circostanza che un aiuto sia dichiarato incompatibile col mercato comune ai sensi dell' art. 92 non è sufficiente a far sorgere, contemporaneamente, l' obbligo di restituzione.

32 A tale proposito, il Regno di Spagna rileva segnatamente che l' esecuzione della decisione controversa è impossibile nella fattispecie poiché l' impresa ha cessato economicamente di esistere. In effetti essa ha posto termine a tutte le sue attività ed è gestita da un amministratore unico avente l' incarico di sbrigare le ultime incombenze relative alla liquidazione. Sotto questo aspetto il caso di specie sarebbe diverso da quello su cui si è dovuta pronunciare la Corte nella sentenza 21 marzo 1990, causa C-142/87, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-959), alla quale si riferisce la Commissione. La decisione controversa sarebbe divenuta, pertanto, priva di oggetto.

33 Secondo la giurisprudenza della Corte, eventuali difficoltà, procedurali o di altro tipo, nell' esecuzione dell' atto impugnato non possono incidere sulla legittimità di quest' ultimo (v. la citata sentenza Belgio/Commissione, punto 63). Il fatto che la Merco sia stata oggetto di una procedura fallimentare, successivamente alla decisione contestata, è quindi senza incidenza nella presente causa.

34 Il motivo relativo all' illegittimità dell' obbligo di restituzione va pertanto disatteso.

35 Non essendo stato accolto alcuno dei motivi dedotti dal Regno di Spagna, il ricorso deve essere respinto.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

36 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Il Regno di Spagna è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.