CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DELL'8 MARZO 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

entrambe le cause pregiudiziali delle quali mi occupo oggi riguardano l'organizzazione comune dei mercati per i cereali, disciplinata dal regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120 (GU 1967, pag. 2269).

Questa organizzazione dei mercati si propone di garantire determinate entrate ai produttori della Comunità. A tale scopo vengono fissati dei prezzi indicativi, al livello dei quali i prezzi di mercato si devono stabilizzare. La fissazione avviene per Duisburg «nella fase del commercio all'ingrosso, merce resa al magazzino, non scaricata». Per garantire il livello di prezzi comunitario le importazioni dai paesi terzi vengono portate al livello comunitario mediante la riscossione di prelievi. All'uopo dai prezzi indicativi vengono desunti i cosiddetti prezzi d'entrata, i quali non sono altro che i prezzi indicativi riferiti al luogo principale d'importazione Rotterdam. Essi vengono calcolati detraendo dai prezzi indicativi le spese di trasbordo a Rotterdam, le spese del trasporto da Rotterdam a Duisburg ed un margine di profitto per l'importatore. Il prelievo corrisponde alla differenza fra il prezzo cif-Rotterdam e il prezzo d'entrata (art. 13 del regolamento n. 120/67). Questo vale per i cereali prodotti nella Comunità.

Dato che per altri prodotti poco o punto coltivati nella Comunità i quali, come ad esempio il sorgo, stanno in concorrenza con prodotti comunitari, non viene fissato il prezzo indicativo, il prezzo d'entrata, che serve per determinare il prelievo, non può essere stabilito nel modo sopraindicato. L'art. 5, n. 2, del regolamento n. 120/67 stabilisce che il prezzo d'entrata per detti prodotti venga fissato in modo che i prezzi dei cereali comunitari che stanno in concorrenza coi primi raggiungano sul mercato di Duisburg il livello del prezzo indicativo. Per il sorgo ciò significa che il suo prezzo d'entrata deve essere stabilito in modo da non turbare sulla piazza di Duisburg il mercato dell'orzo e del granoturco.

Le cause principali vertono sul se il prezzo d'entrata per il grano tenero, stabilito dal regolamento del Consiglio 28 aprile 1975, n. 1173 (GU 1975, n. L 117 del 7 maggio 1975, pag. 6), e quello per il sorgo, stabilito dal regolamento del Consiglio 4 giugno 1974, n. 1427 (GU 1974, n. L 151 dell'8 giugno 1974, pag. 1), siano stati correttamente calcolati. Per l'attrice nelle cause principali la cosa è importante in quanto nell'agosto 1975 essa ha ottenuto licenze d'importazione per il grano tenero con prefissazione del prelievo per i mesi di agosto, settembre e ottobre 1975 (causa 131/78), e nel luglio 1974 essa ha ottenuto licenze d'importazione per il sorgo con prefissazione del prelievo per i mesi di luglio, agosto e settembre 1974 (causa 150/78). Essa sostiene che in entrambi i casi i prezzi d'entrata sono stati stabiliti ad un livello troppo elevato, giacché non si è tenuto sufficiente conto degli elementi di costo di cui si parla nelle motivazioni di entrambi i regolamenti sopra menzionati (spese minime di trasporto da Rotterdam a Duisburg, spese di trasbordo a Rotterdam e margine di profitto dell'importatore). Essa ha quindi proposto reclamo contro i prelievi impostile e,.dopo che il reclamo era stato respinto, ha adito lo Hessisches Finanzgericht. Questo, con ordinanze 3 maggio e 6 giugno 1978, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto a questa Corte in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni:

1. Causa 131/78: «Se il regolamento (CEE) del Consiglio 28 aprile 1975, n. 1173, che fissa il prezzo d'entrata dei cereali per la stagione 1975/76 (GU n. L 117, pag. 6), nella parte relativa al frumento tenero, sia invalido e quindi vada disapplicato in quanto in contrasto con l'art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120 (GU pag. 2269/67), da ultimo modificato dal regolamento (CEE) n. 85/75 (GU n. L 11, pag. 1).»

2. Causa 150/78: «Se il regolamento (CEE) del Consiglio 4 giugno 1974, n. 1427, relativo alla fissazione del prezzo di entrata dei cereali per la stagione 1974/75 (GU n. L 151, pag. 1), sia invalido e vada quindi disapplicato — per quanto riguarda il sorgo — per violazione dell'art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120 (GU pag. 2269/67), da ultimo modificato dal regolamento n. 1125/74 (GU n. L 128, pag. 12).»

Su tali questioni il mio punto di vista è il seguente:

I — Sulla validità del regolamento n. 1173/75, nella parte in cui stabilisce il prezzo di entrata per il frumento tenero

1. Mi sia lecito premettere all'esame della questione una breve esposizione della giurisprudenza in materia, allo scopo di chiarire quali principi essa abbia già posto. Nella sentenza 76/70 (Ludwig Wünsche & Co. c/ Hauptzollamt Ludwigshafen, sentenza 12 maggio 1971, Racc. 1971, pag. 393) è stato affermato che per calco-are il prezzo d'entrata si deve tener conto delle spese commerciali dal luogo dell'importazione al luogo cui si riferisce il prezzo indicativo di base. Trattandosi però di un sistema di prelievo generale, non si deve aver riguardo alle spese effettivamente sostenute nel caso singolo, bensì si deve effettuare un calcolo forfettario degli oneri inevitabili per qualsiasi importatore. Questa pronunzia è stata confermata ed in parte precisata dalla sentenza 11/73 (Getreide-Import GmbH c/ Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, sentenza 12 luglio 1973, Racc. 1973, pag. 919). Hanno rilevanza le spese commerciali che qualsiasi importatore deve sopportare per effettuare l'importazione ed espletare le relative formalità. Circa le spese di trasporto in particolare, vi si dice che vanno prese in considerazione le spese normali, il che si deve intendere nel senso che si deve tener conto delle possibilità di trasporto più favorevoli.

2. L'attrice nella causa principale sostiene che, nel fissare il prezzo d'entrata per il frumento tenero per l'anno 1975, le spese commerciali di cui si deve tener conto secondo la giurisprudenza sono state calcolate erroneamente per quanto riguarda le spese di trasporto da Rotterdam a Duisburg, le spese di trasbordo nel porto di Rotterdam nonché il margine di profitto dell'importatore, nel quale sono incluse numerose voci minori, quali le spese doganali, le spese di cauzione e quelle per il controllo al ricevimento. In proposito va detto quanto segue: a) Circa le spese di trasporto aa) Se ho ben compreso le osservazioni dell'attrice nel presente procedimento, i suoi dubbi circa la correttezza delle spese di trasporto di cui si era tenuto conto derivavano anzitutto da un documento di lavoro che era giunto a sua conoscenza ed era destinato ad una riunione tenutasi nel maggio 1974, nella quale si era trattato della fissazione dei prezzi di entrata. Da questo documento, destinato alla delegazione tedesca, si sarebbe potuto desumere che la delegazione italiana si era battuta per la presa in considerazione di un nolo superiore a quello proposto dalla Commissione — cioè 3,10 unità di conto anzichè 1,02 unità di conto — e che la delegazione danese aveva del pari ritenuto corretto un nolo (1,80 unità di conto) superiore a quello infine stabilito nella decisione del Consiglio (1,25 unità di conto). Tutto questo non può però avere importanza decisiva nella presente causa. In primo luogo non è dato di desumere dal documento di cui trattasi che i valori superiori addotti dalle delegazioni italiana e danese si basino su rilevazioni concrete, effettuate sul mercato dei trasporti. Non si può per contro escludere che essi siano dovuti a considerazioni di politica commerciale, dato che entrambi gli Stati sopra menzionati avevano interesse al ribasso del costo dell'importazione, il quale si sarebbe appunto potuto ottenere riducendo il prezzo d'entrata e riducendo la differenza rispetto al prezzo cif. In secondo luogo non si può perdere di vista che i valori addotti si riferivano alla stagione 1974/75, mentre nella causa principale si tratta della stagione 1975/76. I valori per questa stagione — stando a quanto ci è stato detto dal Consiglio e dalla Commissione — sono stati stabiliti all'unanimità; nessuna delegazione era quindi del parere che le spese di trasporto, che erano state alquanto aumentate rispetto all'anno precedente (1,30 unità di conto anziché 1,25 unità di conto), fossero state sottovalutate. bb) L'attrice critica poi in generale il fatto che, nel fissare i prezzi d'entrata, non si sia tenuto sufficientemente conto del prevedibile andamento dell'inflazione. Come è emerso in corso di causa, nemmeno questo argomento è tuttavia pertinente per quanto riguarda le spese di trasporto. In proposito ci si può richiamare in primo luogo all'allegato I delle osservazioni della Commissione, nel quale figurano le cifre che sono state prese in considerazione a partire dalla stagione 1969/70. Esse mostrano che i valori non sono rimasti invariati, bensì sono aumentati in una certa misura, e per l'appunto anche dalla stagione 1974/75 alla stagione 1975/76. In secondo luogo appare convincente la tesi della Commissione secondo la quale nella navigazione sul Reno, dato l'eccesso di capacità ed anche a causa delle pratiche di dumping degli Stati del blocco orientale, vi era una vivace concorrenza che ha sempre mantenuto bassi i noli. Questo spiega perché non si sia avuto qui un andamento corrispondente all'inflazione generale dei costi, e non è quindi nemmeno sorprendente che — come la Commissione ha dichiarato senza essere contraddetta — ancora nel 1978 si avessero'noli oscillanti fra DM 4,75 e DM 5 la tonnellata. cc) A sostegno della tesi secondo la quale i noli sarebbero stati calcolati ad un livello troppo basso, l'attrice ha inoltre prodotto un calcolo che comprende il nolo per il percorso tedesco Emmerich-Duisburg, tratto dal Frachten- und Tarifanzeiger der Binnenschiffahrt del 20 giugno 1975, e il nolo per il percorso extratedesco (Rotterdam-Emmerich), calcolato in base al prezzo per chilometro stabilito per l'anno 1975/76 dalle Frachthilferichtlinien (direttive per le sovvenzioni ai noli) del ministero tedesco dell'alimentazione. Ne risulterebbe un nolo di DM 8,86 la tonnellata, rispetto al quale il nolo di DM 4,76 la tonnellata, posto a base del regolamento sul prezzo d'entrata, sarebbe eccessivamente basso. Come la stessa attrice riconosce, si tratta qui di un calcolo tipo, effettuato per uno scopo ben preciso, che non ha nulla . che vedere con il nolo effettivo che è il solo che qui ci interessa. In realtà nel traffico internazionale sul Reno non si praticano conteggi separati del genere, bensì unicamente noli internazionali, liberamente stipulati. Per giudicare la validità del regolamento relativo al prezzo d'entrata non ci si può quindi basare su un calcolo tipo del genere, ma solo sul nolo effettivamente praticato. In proposito mi posso richiamare ad un documento prodotto dalla stessa attrice e proveniente dall'impresa di navigazione interna Rhenus AG. Secondo questo -do cumento, all'inizio del 1975 il trasporto di cereali per via d'acqua da Rotterdam a Duisburg in partite da 300 a 500 tonnellate costava, in caso di contratto annuale, circa DM 4,80 la tonnellata. D'altro canto la Commissione ha dichiarato che i noli da lei proposti e di cui si è tenuto conto nel fissare il prezzo d'entrata risultavano da contatti permanenti con gli ambienti economici (i privati olandesi Rijnvaart Centrale e Peterson's Havenbedrijf) nonché in particolare con due grossi armatori di battelli sul Reno. Si deve certo tener conto del fatto che l'importo di DM 4,76 la tonnellata si riferisce a carichi da 500 a 1500 tonnellate. Se ora si paragonano questi due valori — DM 4,76 la tonnellata e DM 4,80 la tonnellata — si rileva una differenza minima che si spiega facilmente con le diverse dimensioni delle navi. L'attrice ha perciò mostrato, col documento da lei stessa prodotto, che le autorità comunitarie sono partite da valori corretti. Mi pare quindi privo di importanza lo stabilire se la Commissione avrebbe dovuto riferirsi nei suoi calcoli alla media dei due mesi più favorevoli del periodo di riferimento ovvero alla media annuale; come la Commissione ha dimostrato citando i noli per l'anno 1974, nemmeno la seconda si discostava molto dal valore sopra menzionato. Non vi è quindi nulla da criticare circa il fattore spese di trasporto. b) Circa le spese di trasbordo nel porto di Rotterdam Le autorità comunitarie sono partite qui dall'importo di DM 1,83 la tonnellata, mentre l'attrice ritiene corretto l'importo di DM 3,15 la tonnellata. L'attrice si richiama in proposito alle tariffe della Vereniging van Nederlandse Graanfactors en Graanexpediteurs e sostiene che secondo le condizioni della borsa cereali di Rotterdam, nel porto di Rotterdam gli importatori devono necessariamente e in ossequio agli usi commerciali valersi di uno spedizioniere. La Commissione si è invece riferita alle tariffe di trasbordo della Grainwave BV, secondo le quali le spese effettive di trasbordo per il frumento tenero dal 1o luglio 1974 erano di fiorini 1,43 la tonnellata e dal 1o maggio 1975 di fiorini 1,64 la tonnellata. Mi pare che la critica dell'attrice sia infondata anche su questo punto. I valori più elevati da lei addotti si spiegano cioè in parte col fatto che nelle tabelle prodotte figurano prezzi «compresa pesatura, controllo nonché lavoro serale, notturno, festivo». Questi comprendono quindi prestazioni extra che non ricorrono sempre e non possono quindi essere considerate «inevitabili». A parte ciò, essi si riferiscono ad operazioni — quali la pesatura e il controllo — i cui costi sono stati tenuti presenti dalla Commissione a proposito del margine di profitto. Per quanto riguarda poi il ricorso obbligatorio ad uno spedizioniere nel porto di Rotterdam, va rilevato che, stando a quanto ci è stato assicurato dalla Commissione, gli importatori olandesi non hanno bisogno a Rotterdam di alcun intermediario e quindi nemmeno queste spese sono inevitabili. La Commissione ha inoltre dichiarato che il rilevante aumento del margine commerciale, avvenuto già nella stagione 1974/75, era sufficiente per coprire anche queste spese. Non si può quindi nemmeno parlare di sottovalutazione delle spese di trasbordo. c) Circa il margine di profitto e le altre spese La cifra menzionata dall'attrice a questo proposito (DM 4,55) differisce solo in misura minima dall'importo calcolato dalle autorità comunitarie (DM 4,40). Una differenza del genere appare senz'altro trascurabile dal punto di vista giuridico anche in considerazione delle rilevanti oscillazioni dei prezzi cif, menzionate dalla Commissione nella discussione orale. A parte ciò, non mi sembra che la differenza dipenda dal fatto che le autorità comunitarie non avrebbero tenuto conto di alcune voci indicate dall'attrice. Comunque, nella discussione orale l'attrice non ne ha più parlato né ha contestato la tesi della Commissione secondo cui la differenza si può sostanzialmente attribuire alla disparità di vedute circa l'entità del margine di profitto. In proposito le autorità comunitarie dispongono senza dubbio di un certo margine discrezionale. Senza contare che una differenza di 15 pfennig la tonnellata non può servire come prova di uno sviamento di potere.

3. Complessivamente si deve quindi ritenere che in corso di causa non sono emersi motivi che possano far dubitare della validità del regolamento n. 1173/75.

II — Sulla validità del regolamento n. 1427/74, nella parte in cui stabilisce il prezzo d'entrata per il sorgo

Nella causa 150/78, l'attrice ha dedotto a proposito della presente questione gli stessi argomenti svolti in merito al regolamento che ha fissato il prezzo d'entrata per il frumento tenero. Ritengo quindi infondate le critiche dell'attrice anche per quanto riguarda la determinazione del prezzo d'entrata per il sorgo, e ciò per quanto concerne sia il suo assunto generale circa la necessità che si tenesse conto del prevedibile andamento dell'inflazione, sia il calcolo delle spese di trasporto da Rotterdam a Duisburg, che avrebbe dovuto essere effettuato separando i due percorsi e riferendosi alle direttive tedesche sulle sovvenzioni ai noli, sia infine le spese di trasbordo a Rotterdam e il margine commerciale.

Oltre a ciò, non si può nemmeno dare per dimostrato che nella stagione 1974/75 — nella causa 150/78 si tratta di una stagione precedente — i noli fossero superiori a quelli delle stagioni seguenti. In proposito non sono sufficienti né il già menzionato documento preparatorio della riunione del maggio 1974, in cui si menzionano le opinioni italiana e danese circa i noli, né l'attestato, prodotto dall'attrice, della Rhenus AG, secondo il quale all'inizio del 1974 e per contratti annuali, il trasporto di cereali per via d'acqua da Rotterdam a Duisburg costava circa DM 6 la tonnellata se le partite erano di 100-500 tonnellate.

In ultima analisi non è necessario risolvere il problema anche per motivi connessi con i principi relativi alla determinazione del prezzo d'entrata per un cereale come il sorgo (art. 1, lett. a) del regolamento n. 120/67) che non è coltivato nella Comunità.

Come già detto all'inizio, per questi cereali, dato che non occorre una garanzia di reddito, non viene fissato il prezzo indicativo; il prezzo d'entrata non deriva quindi in modo per così dire matematico da quello indicativo, a differenza di quanto avviene ad esempio per il frumento tenero. A norma dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 120/67, il prezzo d'entrata viene invece fissato in modo tale che i cereali da foraggio di produzione comunitaria i quali — come il granoturco e l'orzo — si trovano in concorrenza col sorgo, avendo un analogo valore nutritivo, raggiungano a Duisburg il prezzo indicativo, affinché il loro prezzo non sia depresso e il loro smercio non sia ostacolato. È chiaro che ciò implica un margine discrezionale per motivi di politica economica.

Non mi sembra che vi siano indizi di uso scorretto di questo potere discrezionale. La Commissione ci ha detto in proposito di essersi orientata nelle sue proposte, che sono state accolte dal Consiglio, sulla situazione concorrenziale del sorgo da un lato e dell'orzo e del granoturco dall'altro, quale si desume dai prezzi mondiali e dai prezzi cif-Rotterdam. Per il sorgo questi prezzi erano in parte inferiori e in parte superiori a quelli dell'orzo e del granoturco; essi oscillavano fra l'83 % e il 107 % di detti prezzi. Sarebbe stato quindi senz'altro lecito stabilire il prezzo d'entrata per il sorgo ad un livello superiore a quello per l'orzo e per il granoturco. In realtà, invece, nella stagione 1974/75 il prezzo d'entrata per il granoturco era di 106,60 unità di conto e quello dell'orzo di 107,55 unità di conto, mentre per il sorgo esso era solo di 105,55 unità di conto.

Stando così le cose non si può davvero dire che nel regolamento n. 1427/74 il prezzo d'entrata per il sorgo non sia stato fissato in modo conforme ai principi stabiliti dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 120/67.

III — Posso quindi unicamente proporvi di risolvere le questioni pregiudiziali sottopostevi dallo Hessisches Finanzgericht nel senso che in corso di causa non sono emersi motivi atti a far dubitare della validità dei regolamenti nn. 1173/75 e 1427/74.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.