CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 7 OTTOBRE 1982 ( *1 )

E CONFERMATE ALL'UDIENZA DEL 2 DICEMBRE 1982

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

Nella causa 258/81, la Metallurgiki Halyps A.E (in prosieguo: la Halyps o la ricorrente) chiede l'annullamento della decisione individuale 12 agosto 1981, con cui la Commissione ha in particolare fissato le sue quote di produzione e di consegna per le categorie d'acciaio V e VI (tondi per cemento armato e acciai mercantili) per il terzo trimestre 1981. In realtà il ricorso non verte sul contenuto di tale decisione individuale, bensì sul-l'asserita illegittimità della decisione generale n. 1831/81 che ne costituisce il fondamento. A sostegno di questa eccezione di illegittimità, la Halyps ha inizialmente dedotto quattro mezzi, ma nel corso del procedimento ha rinunciato ai due ultimi. Per maggiori dettagli su questi fatti ed altri elementi rilevanti della causa, rinvio alla relazione d'udienza.

Col primo dei mezzi mantenuti, la Halyps assume che la summenzionata decisione generale ha violato l'Atto di adesione delila Grecia alle Comunità europee, nonché taluni principi generali del diritto. In proposito, essa richiama in particolare: a) la lettera e lo spirito delle disposizioni transitorie contenute nell'Atto di adesione; b) l'impossibilità di applicare l'art. 58 del Trattato CECA alla siderurgia greca nel corso del periodo transitorio e c) la violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, nonché del diritto di proprietà. Esaminerò più a fondo questo primo mezzo nella seconda parte delle mie conclusioni. Tuttavia, ritengo utile osservare sin d'ora che gli argomenti presentati a sostegno di tale mezzo differiscono notevolmente da quelli presi in considerazone nella sentenza da vo'i pronunziata il 16 febbraio 1982 nelle cause 39/81, 43/81, 85/81 e 88/81, riguardanti la siderurgia greca. Nella tesi della Halyps, l'accento non viene posto principalmente su considerazioni giuridiche di carattere generale come nelle prime cause greche in materia di acciaio, bensì sui problemi economici specifici posti dall'adeguamento dell'industria greca in generale e della siderurgia ellenica in particoalre, nonché sul riconoscimento di tali problemi d'adeguamento da parte delle Comunità. Come dimostrerà la mia più particolareggiata disamina di tali argomenti, non si può negare ad una parte di essi un certo valore economico e politico. Ciò che importa è di accertare se detti argomenti possano anche servire a sostenere la conclusione giuridica che se ne ricava nel primo mezzo.

La particolare situazione della Grecia dovrà essere presa in considerazione anche nell'esame del secondo mezzo dedotto nel ricorso e con cui la Halyps inferisce la nullità della decisione generale n. 1831/81 dalla violazione dell'art. 58 e degli artt. I-5 del Trattato CECA, nonché dei principi generali che ne derivano. Esaminerò questo mezzo più ampiamente nella terza parte delle mie conclusioni.

Nella quarta parte, previe alcune osservazioni finali, riassumerò i risultati cui sono pervenuto.

2. Sul primo mezzo

Nell'argomentazione presentata a sostegno del primo mezzo e che viene riassunta nella parte A della relazione d'udienza, la ricorrente desume dagli artt. 25-34, 38, 116, 129, n. 1 e 130, nonché dai protocolli 3 e 7 dell'Atto d'adesione, lo scopo di ravvicinare, nel corso di un periodo transitorio di cinque anni, il livello di sviluppo dell'industria greca in generale e della siderurgia greca in particolare a quello degli altri Stati membri.

Difficilmente potrebbe contestarsi questa finalità, fra l'altro perché essa viene espressamente riconosciuta nel sesto «considerando» della decisione generale 23 settembre 1981, n. 2804/81/CECA (GU 1981, L 278), che è stata pubblicata circa un mese dopo la data della decisione individuale impugnata, ove è detto:

«Tutta l'industria greca si trova infatti ad uno stadio di sviluppo che richiede profondi cambiamenti strutturali: si stanno creando nuovi settori ed altri si sviluppano. In questa situazione, l'industria siderurgica svolge una funzione particolarmente importante per l'industrializzazione del paese. Il settore edile occupa un posto determinante nei consumi di acciaio e le sue variazioni cicliche costringono l'industria siderurgica greca a costanti sforzi di adeguamento con conseguenti forti variazioni tanto della produzione corrente quanto degli investimenti. È opportuno evitare che la nuova disciplina di quote, visto che non contempla una clausola derogatoria altrettanto estesa della precedente, comprometta il risultato di questi adeguamenti necessari o li renda impossibili. Eventuali modifiche delle quote potrebbero però essere concesse dalla Commissione unicamente in relazione alle difficoltà proprie di ogni impresa e di ogni categoria di prodotti».

Anche a mio avviso, dalle disposizioni transitorie contenute nell'Atto d'adesione in generale e dal protocollo n. 7 (ripreso dal protocollo «irlandese» n. 30 che risale al primo ampliamento della Comunità) in particolare, si può effettivamente desumere che le Comunità hanno voluto tener conto dei problemi d'adeguamento e delle esigenze di sviluppo dell'industria greca. Già per il fatto che le possibilità di sviluppo della siderurgia greca sono ampiamente dipendenti dallo sviluppo delle altre industrie greche, reputo che il summenzionato protocollo sia indirettamente rilevante anche per la siderurgia greca. Inoltre, secondo la concezione giuridica dominante, gli artt. 92 e 93 del Trattato CEE regolano pure gli aiuti regionali e gli altri aiuti generali, che si applicano anche nel settore siderurgico. La politica consentita in proposito a norma del protocollo assume quindi pure una rilevanza più diretta per la siderurgia. Pur ritenendo, come la Commissione, che l'argomentazione svolta dalla ricorrente, sia per taluni aspetti insostenibile su questo punto, sono perciò del parere che si possa in effetti difendere la tesi secondo cui la politica siderurgica delle Comunità non deve ostacolare le ben note esigenze di sviluppo dell'industria greca.

Tuttavia, per valutare il primo mezzo, ritengo più importante il fatto che anche la ricorrente ammette che l'Atto d'adesione non contiene alcuna disposizione derogatoria espressa relativa all'art. 58 del Trattato CECA. Pertanto, la ricorrente fa valere esclusivamente, in questa parte della sua argomentazione, lo spirito e la lettera dell'Atto d'adesione, e sostiene poi, nella parte B, che questo richiamo è sufficiente, applicando un metodo d'interpretazione teleologico e sistematico, per escludere l'applicazione dell'art. 58 alla siderurgia greca nel corso del summenzionato periodo transitorio.

Questa conclusione che la ricorrente trae, nella parte Β della propria argomentazione, dalla portata delle disposizioni transitorie stabilite nell'Atto d'adesione non può essere ammessa, a mio parere. Come ho già detto nelle conclusioni da me presentate per le suddette cause greche concernenti l'acciaio, gli artt. 2 e 9 dell'Atto d'adesione si basano sulla premessa che lo Stato aderente abbia, fin dalla data d'adesione, gli stessi diritti e gli stessi doveri degli Stati membri originari, salvo espressa disposizione contraria. Come affermato anche da Puissochet nel suo manuale sul primo ampliamento (p. 179) che ho allora citato, le deroghe ammesse dall'Atto d'adesione vanno, come le norme derogatorie in generale, interpretate in senso restrittivo. In proposito, posso ancora richiamare i punti 10 e 11 della motivazione della vostra sentenza nella causa 231/78 (Commissione e/Regno Unito, Racc. 1979, p. 1459), nella quale questo principio dell'interpretazione restrittiva delle disposizioni derogatorie contenute nell'analogo Atto d'adesione di cui trattavasi allora è stato chiaramente confermato. Perciò anche nel presente caso, lo spirito e la lettera delle disposizioni transitorie dell'Atto d'adesione potranno esser presi in considerazione solo a livello di applicazione concreta dell'art. 58 alle imprese greche.

Per quanto riguarda l'argomento che la ricorrente ha dedotto a sostegno del suo primo mezzo, resta quindi solo da accertare la violazione, denunciata nella parte C, dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, e del diritto di proprietà. I due primi principi sarebbero stati violati in quanto la restrizione della produzione imposta alla ricorrente in base alla decisione generale n. 1831/81 le impedirebbe di rispettare gli accordi di pianificazione della produzione da essa in precedenza stipulati col Governo greco. Questo argomento dev'essere respinto già per il semplice fatto che i menzionati principi di diritto comunitario possono essere esclusivamente invocati in relazione con atti giuridici di diritto comunitario. Tali atti giuridici devono garantire un'adeguata certezza del diritto per quanto riguarda le norme comunitarie e non devono ledere il legittimo affidamento quanto all'evoluzione dello stesso diritto comunitario. Già la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno esclude qualsiasi estensione di tale principio a garanzie di mantenimento in vigore di diritti eventualmente derivanti dal diritto interno. L'argomento sembra inoltre basarsi su un'interpretazione estensiva incompatibile col tenore letterale del protocollo n. 3 dell'Atto d'adesione. Tale protocollo, infatti, riguarda esclusivamente il mantenimento in vigore di talune esenzioni, stabilite di comune accordo, dai dazi doganali all'importazione, non già il mantenimento in vigore di accordi del tutto diversi, stipulati fra il Governo greco e talune imprese, come quello di cui trattasi nel caso di specie.

Per quanto riguarda la tesi secondo cui la restrizione imposta alla produzione limiterebbe pure i diritti di proprietà, posso in sostanza limitarmi a rinviare al punto 89 della motivazione della sentenza da voi pronunciata nelle cause riunite 154, 205, 206,. 226-228, 263 e 264/78, 39, 31, 83 e 85/79 (Valsabbia e a., Race. 1980, p. 907) e nella quale avete affermato, rinviando alla precedente giurisprudenza della Corte, che «la tutela garantita al diritto di proprietà non si può estendere alla protezione d'interessi d'indole commerciale il cui carattere aleatorio è insito nell'essenza stessa dell'attività economica». Mi sembra chiaro che quanto è stato dichiarato allora a proposito dell'ammissibilità d'interventi nella libertà di esercizio dell'attività commerciale è pure valido per l'ammissibilità di restrizioni della libertà di produzione. Non solo il diritto comunitario, ma anche il diritto nazionale di tutti gli Stati membri ne offrono molteplici esempi. Menzionerò unicamente in proposito le numerose disposizioni in materia di qualità e di protezione dell'ambiente, che limitano le possibilità di produzione. Quanto alle ragioni economiche che giustificano in linea di principio anche l'applicazione delle misure di lotta contro la crisi siderurgica, di cui trattasi nella fattispecie, alle imprese greche, mi sia consentito rinviare alle conclusioni che ho presentato per le prime cause riguardanti la siderurgia greca.

3. Sul secondo mezzo

Stando agli argomenti addotti, a sostegno del secondo mezzo, la decisione generale n. 1831/81 sarebbe incompatibile, in primo luogo, per violazione del principio di uguaglianza, con gli artt. 2, 3 e 4 del Trattato CECA, cui rinvia l'art. 58, n. 2, dello stesso Trattato, in secondo luogo, con gli artt. I-5 del Trattato CECA, ed in terzo luogo col principio secondo cui una normativa come quella di cui trattasi nel presente caso non può avere effetto retroattivo, effetto che le sarebbe stato conferito dalla decisione individuale impugnata.

Il primo argomento, cioè quello della violazione del principio di uguaglianza, che è alla base degli artt. 2, 3 e 4 del Trattato CECA, si fonda principalmente sulla censura secondo cui non si sarebbe tenuto conto delle circostanze particolari né del livello di sviluppo di ciascuna singola impresa e delle imprese greche in generale o, per lo meno, non se ne sarebbe tenuto adeguatamente conto. Tuttavia, dato che lo stesso mezzo si riferisce pure ad una violazione dell'art. 58 e dei principi che derivano da tutti gli articoli già citati, si può pensare anche, sotto questo aspetto, al principio di equità di cui all'art. 58, n. 2.

Le violazioni del principio di uguaglianza risulterebbero in particolare dalle seguenti circostanze:

a) fissazione del periodo di riferimento in un periodo anteriore all'adesione della Grecia, in cui lo sfruttamento della capacità produttiva della siderurgia greca, dell'ordine del 35-40 %, era nettamente inferiore al tasso di sfruttamento medio 65 % circa negli Stati membri originari; quanto alla Halyps, essa iniziava la propria attività solo nel giugno 1977, e ancora nel 1980 utilizzava soltanto il 45 % circa della sua capacità qual era stata fissata dalla Commissione, percentuale sulla quale influivano anche i danni provocati dai terremoti;

b) costituzione di riserve adeguate da parte dell'industria siderurgica degli Stati membri originari nel corso del periodo di riferimento dal 1978 al 1980, mentre le imprese siderurgiche greche, meno sviluppate, potevano soddisfare soltanto meno del 50 % del fabbisogno del mercato greco;

e) discriminazioni della siderurgia greca, risultanti altresì dal fatto che questa deve sopportare essa stessa i propri elevati costi di finanziamento, mentre la maggior parte delle imprese siderurgiche degli altri Stati membri fruiscono di un rilevante sostegno da parte dello Stato;

d) nonostante la situazione di fatto interamente diversa della siderurgia greca, applicazione a questa d'un regime di quote uniforme per tutta la Comunità, il che violerebbe del resto pure il regime di proporzionalità, in considerazione della modesta entità della produzione siderurgica greca.

Infine, nello stesso contesto, la Halyps richiama ancora l'attenzione sul fatto che le restrizioni della produzione imposte alla siderurgia greca non terrebbero conto né degli impegni in materia d'esportazione, né della crescente domanda interna di tondi per cemento armato, che implica un aumento delle importazioni di tondi per cemento armato dai paesi terzi. Quest'ultima osservazione deve comunque, a mio parere, essere esaminata in relazione diretta col criterio di equità di cui all'art. 58.

In secondo luogo, la ricorrente deduce la violazione dell'art. 1 del Trattato CECA in quanto la decisione generale n. 1831/81 e la decisione individuale 12 agosto 1981, adottata a norma della prima, non terrebbero conto delle notevoli differenze che esistono fra le imprese siderurgiche greche e le altre imprese siderurgiche della Comunità, in materia di strutture, di livello di sviluppo e di tasso di sfruttamento della capacità. Inoltre, la decisione generale sarebbe incompatibile con l'art. 2, 2° comma, del Trattato, come è detto, fra l'altro, nella vostra sentenza pronunziata nelle cause riunite 27-29/58 (Cie des Hauts-Fournaux et Fonderies de Givors e. a. e/ Alta Autorità della CECA, Race. 1960, volume I, p. 485). Infine, la decisione generale sarebbe incompatibile con l'art. 3, lett. d) e g), con l'art. 4, lett. b), e con l'art. 5 del Trattato CECA.

In terzo luogo, la restrizione della produzione imposta alla ricorrente avrebbe un effetto retroattivo inammissibile in quanto l'interessata avrebbe ricevuto la decisione individuale che la riguarda solo il 24 agosto 1981. Quest'ultimo argomento non potrà essere preso in esame nel presente procedimento, perché manifestamente non riguarda la decisione generale di cui si denuncia l'illegittimità.

Quanto agli altri argomenti, vorrei fare anzitutto due osservazioni generali.

Per cominciare, dal fascicolo risulta molto chiaramente che, nell'applicare il regime delle quote alla siderurgia greca, si è proceduto per «improvvisazione», o meglio si è applicato un metodo di «trial and error» la cui responsabilità incombe forse pure, ma certamente non in via esclusiva, a talune imprese siderurgiche greche, che hanno fornito insufficienti informazioni. Ciò è provato dall'art., 7 bis, inserito nella decisione n. 1831/81 con la decisione 3 luglio 1981, n. 1832, già per il fatto che tale norma ha istituito, per la siderurgia greca, un metodo particolare di controllo delle cifre della produzione di riferimento per i tondi per cemento armato e gli acciai mercantili. Inoltre, l'originaria decisione individuale adottata il 12 agosto 1981 nei confronti della Halyps è stata successivamente modificata, a vantaggio della Halyps, nel corso del procedimento, e cioè il 5 gennaio 1982, indi di nuovo il 4 febbraio dello stesso anno. Nella presente causa, che riguarda direttamente l'asserita illegittimità della decisione generale n. 1831/81, si può naturalmente non prendere in considerazione se, malgrado queste ulteriori correzioni, la decisione iniziale abbia forse iniquamente limitato la produzione della Halyps e la relativa programmazione nel corso del terzo trimestre 1981. Il carattere di «trial and error» dell'applicazione della decisione generale di cui è causa alla siderurgia greca viene cionondimeno confermato pure da queste ulteriori correzioni della decisione individuale iniziale. Infine‘ tale carattere un po’ improvvisato dell'applicazione della decisione generale alla siderurgia greca viene confermato dall'inserimento, mediante la decisione 23 settembre 1981, n. 2804, di una speciale clausola d'equità, e cioè dell'art. 14 bis, per le imprese siderurgiche greche, clausola di cui le ultime due correzioni della quota individuale della Halyps costituivano un'appplica-zione.

In particolare quest'ultima modifica rappresenta, secondo la motivazione che ne è fornita, nel preambolo della decisione, un espresso riconoscimento delle specifiche esigenze d'adeguamento dell'industria greca in generale e della siderurgia greca in particolare, di cui si deve tener conto nell'applicazione del regime delle quote alle imprese siderurgiche greche. Come ho già rilevato nelle mie considerazioni relative al primo mezzo della Halyps, queste particolari esigenze d'adeguamento non consentono di concludere che il regime delle quote non debba, in quanto tale, applicarsi alla siderurgia greca durante il periodo transitorio. Dato che per l'appunto la presente causa illustra il fatto che i problemi specifici della siderurgia greca possono variare notevolmente da un'impresa all'altra, non è nemmeno possibile, a mio parere, contestare la legittimità del principio, che risulta tanto dal preambolo della decisione modificativa n. 2804/81 quanto dal summenzionato art. 14 bis, secondo cui le correzioni delle quote devono essere effettuate, in relazione con questi specifici problemi d'adeguamento, per ciascuna impresa isolatamente considerata. Va certamente deplorato che l'art. 14 bis sia stato inserito nella decisione generale n. 1831/81 solo poco prima della fine del terzo trimestre 1981, ma non posso vedere in questa data tardiva del riconoscimento dei problemi specifici della siderurgia greca un motivo per ritenere che la decisione sia incompatibile col criterio di equità di cui all'art. 58 o col divieto di discriminazione invocato dalla ricorrente. Soltanto un procedimento avente ad oggetto la decisione individuale di cui è causa in quanto tale potrebbe consentire di determinare se tale decisione individuale è eventualmente in contrasto coi summenzionati principi. Su un piano generale, per quanto riguarda la specifica situazione della siderurgia greca, e per giustificare la continua necessità di nuove correzioni, considero importante la comunicazione fatta dalla Commissione nel corso della fase orale, secondo cui nemmeno ora essa dispone di statistiche sufficienti per tutti i settori della siderurgia greca.

Premesse queste osservazioni di carattere generale, posso essere relativamente conciso per quanto riguarda gli argomenti diversi che la ricorrente ha invocato a sostegno del secondo mezzo. Un metodo di fissazione dei periodi di riferimento in linea di principio identico per tutte le imprese non può certamente, in quanto tale, considerarsi incompatibile col principio di uguaglianza quando, come avviene nel caso di specie, tanto la produzione di riferimento quanto la quota di produzione da essa ricavata possono essere corrette in maniera da tener debitamente conto delle circostanze specifiche proprie delle singole imprese. Gli altri argomenti relativi alla violazione dell'art. 58 dovranno anch'essi essere disattesi per il medesimo motivo, cioè perché esiste la possibilità di correzioni individuali e lo stesso deve dirsi per gli argomenti basati sull'art. 1 del Trattato CECA.

Gli argomenti relativi all'art. 2, 2° comma, e all'art. 5 del Trattato e riassunti nella relazione d'udienza, escludono in sostanza, ponendo l'accento unicamente sul principio dell'economia di mercato che è alla base di tali disposizioni, qualsiasi possibilità di applicare l'art. 58. Essi sono quindi manifestamente incompatibili col sistema del Trattato e, inoltre, riguardano più l'art. 58 che le disposizioni d'attuazione di tale articolo.

Per quanto riguarda il richiamo agli artt. 2-4 del Trattato in generale ed all'art. 3 in particolare, posso limitarmi a rinviare al punto 21 della motivazione della vostra sentenza 16 febbraio u.s. nella causa 266/80 (Ferriera Padana e/ Commissione, Race. 1982, p. 517), nel quale avete ricordato «che la Corte ha già affermato che non è certo che le finalità del Trattato si possono tutte perseguire simultaneamente e integralmente in qualsiasi circostanza. E compito della Commissione garantire il contemperamento permanente fra tali diverse finalità».

Per quanto riguarda il richiamo, da parte della ricorrente, al divieto di discriminazione enunciato all'art. 4, leu. b) del Trattato, osserverò anzitutto che, nella fattispecie, si tratta, in primo luogo, d'un divieto di qualsiasi misura nazionale discriminatoria. Se ed in quanto da tale articolo si può tuttavia desumere un generale divieto di discriminazione per le stesse istituzioni comunitarie, posso limitarmi a rinviare a quanto ho già detto a proposito dell'asserita violazione del principio della parità di trattamento.

Nel corso della fase orale, la Halyps ha ancora svolto argomenti del tutto diversi a sostegno della sua censura di discriminazione. In realtà, tali argomenti non si riferiscono tuttavia all'asserita discriminazione delle imprese siderurgiche greche, ma ad un'asserita discriminazione dei produttori specializzati di tondi per cemento armato rispetto alle imprese che fabbricano più prodotti. Dato che questi argomenti costituiscono in realtà un mezzo nuovo, essi dovranno essere dichiarati inammissibili e già per questo motivo possono non esser presi in considerazione. Ad abundantiam ricordo che, nella fase orale, anche la Commissione ha tuttavia ampiamente contestato la loro fondatezza.

In conclusione, anche il secondo mezzo della ricorrente dovrà quindi essere disatteso per i motivi indicati.

4. Osservazioni finali e conclusioni

A conclusione di quanto precede, vorrei ancora osservare che, nel corso della fase orale, la Commissione ha fatto riferimento, in base a cifre che non sono state contestate, non solo alle ripetute correzioni delle quote di produzione e di consegna attribuite alla Halyps, ma anche al fatto che la ricorrente non ha esaurito la quota definitivamente assegnatale per il terzo trimestre. Per lo meno ai fini del presente procedimento, il fatto che la correzione più importante sia stata intempestiva non mi sembra costituire un motivo per negare l'importanza di quest'ultima osservazione ai fini d'una valutazione globale dell'effetto della decisione generale sulla situazione della Halyps. Ho già sottolineato che ritengo certamente deplorevole, in particolare, la data intempestiva d'introduzione dell'art. 14 bis nella controversa decisione generale n. 1831/81, ma che non vi vedo un motivo per considerare illegittima tale decisione. Tutto il processo di graduale adeguamento delle decisioni generali alla specifica situazione delle imprese siderurgiche greche può trovare adeguata spiegazione anche nei problemi pratici, di carattere amministrativo, che sono inevitabili in caso d'applicazione d'una normativa così complicata ad una situazione di fatto che non era abbastanza conosciuta in origine.

Concludendo, proporrei di respingere il ricorso della Halyps per i motivi indicati e di porre le spese a carico della ricorrente.

( *1 ) Traduzione dall'olandese.