Cause riunite da C‑622/16 P a C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl contro Commissione europea,

Commissione europea contro Scuola Elementare Maria Montessori Srl

e

Commissione europea contro Pietro Ferracci

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Decisione che dichiara impossibile il recupero di un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno – Decisione che accerta l’insussistenza di un aiuto di Stato – Ricorsi di annullamento proposti da concorrenti di beneficiari di aiuti di Stato – Ricevibilità – Atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione – Incidenza diretta – Nozione di “impossibilità assoluta” di recuperare un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno – Nozione di “aiuto di Stato” – Nozioni di “impresa” e di “attività economica”»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 6 novembre 2018

La nozione di «atti regolamentari», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE, ha una portata più limitata rispetto a quella di «atti», utilizzata alla prima e seconda parte di frase di detta disposizione, e si riferisce agli atti di portata generale con l’esclusione degli atti legislativi. Non si può pertanto sostenere che esistono atti non legislativi di portata generale che non rientrerebbero nella nozione di «atti regolamentari». Una simile interpretazione, infatti, non trova alcun fondamento nel tenore letterale, nella genesi o, ancora, nello scopo di tale disposizione. Di conseguenza, si deve ritenere che la nozione di «atto regolamentare», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE comprenda tutti gli atti non legislativi di portata generale. (v. punti 23, 24, 28)

Nel settore degli aiuti di Stato, le decisioni della Commissione volte ad autorizzare o vietare un regime nazionale hanno portata generale ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE. Tale portata generale risulta dal fatto che simili decisioni si applicano a situazioni determinate obiettivamente e producono effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone considerate in maniera generale e astratta. A tal proposito, la questione relativa alla portata generale o meno di un atto riguarda una qualità oggettiva del medesimo, che non può variare a seconda delle diverse parti di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Inoltre, un’interpretazione secondo la quale un atto potrebbe allo stesso tempo rivestire portata generale nel contesto dell’articolo 263, quarto comma, seconda parte di frase, TFUE ed essere privo di tale portata nel contesto dell’articolo 263, quarto comma, terza parte frase, TFUE contrasterebbe con l’obiettivo perseguito con l’aggiunta di quest’ultima disposizione, che è quello di attenuare i requisiti di ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti da persone fisiche o giuridiche. Peraltro, il fatto che una parte della decisione della Commissione riguardi individualmente la cerchia ristretta dei beneficiari del regime di aiuti in questione non osta a che detta parte sia ritenuta di portata generale, purché si applichi a situazioni determinate obiettivamente e produca effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in maniera generale e astratta. Questo si verifica quando, con la prima parte della decisione, la Commissione ritiene che non si debba ordinare il recupero degli aiuti concessi ai sensi dell’esenzione fiscale, nonostante la loro illegalità e incompatibilità con il mercato interno, e che tale decisione faccia perdurare gli effetti anticoncorrenziali della misura generale e astratta costituita da tale esenzione nei confronti di un numero indeterminato di concorrenti dei beneficiari degli aiuti concessi sulla base di detta misura. (v. punti 31, 32, 36, 38)

Sebbene non spetti al giudice dell’Unione, in fase di esame della ricevibilità, pronunciarsi in maniera definitiva sui rapporti concorrenziali tra un ricorrente e i beneficiari delle misure nazionali valutate in una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, l’incidenza diretta nei confronti di un simile ricorrente non può, tuttavia, essere dedotta dalla mera possibilità di un rapporto di concorrenza. Infatti, dal momento che il requisito relativo all’incidenza diretta richiede che l’atto contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente, il giudice dell’Unione è tenuto a verificare se quest’ultimo abbia illustrato in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può porlo in una situazione di svantaggio concorrenziale e, quindi, produrre effetti sulla sua situazione giuridica. A tal proposito, le norme sugli aiuti di Stato hanno per obiettivo di preservare la concorrenza. Pertanto, la circostanza che una decisione della Commissione lasci impregiudicati gli effetti di misure nazionali che, secondo quanto prospettato dal ricorrente in una denuncia presentata a detta istituzione, non sono compatibili con questo obiettivo e lo pongono in una situazione concorrenziale di svantaggio, permette di concludere che tale decisione incide direttamente sulla sua situazione giuridica, in particolare sul suo diritto, risultante dalle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato, a non subire una concorrenza falsata dalle misure nazionali in questione. (v. punti 43, 46, 47)

V. il testo della decisione. (v. punto 48)

V. il testo della decisione. (v. punti 58‑61)

Per i beneficiari di un regime di aiuti di Stato, le disposizioni nazionali che istituiscono tale regime e gli atti di attuazione di dette disposizioni, come un avviso di accertamento, costituiscono misure di esecuzione che una decisione della Commissione, la quale dichiari tale regime incompatibile con il mercato interno, comporta. Ciò si spiega con il fatto che il beneficiario di un regime di aiuti può, se soddisfa le condizioni previste dal diritto interno per poter beneficiare di detto regime, chiedere alle autorità nazionali di riconoscergli l’aiuto così come sarebbe stato concesso in presenza di una decisione incondizionata che dichiarasse detto regime compatibile con il mercato interno, e impugnare l’atto recante rigetto di tale domanda dinanzi ai giudici nazionali lamentando l’invalidità della decisione della Commissione che dichiara il regime in parola incompatibile con il mercato interno, o compatibile con il medesimo a patto che vengano rispettati gli impegni assunti dallo Stato membro interessato, e ciò al fine di indurre detti giudici a interrogare la Corte sulla validità della suddetta decisione in via pregiudiziale. Tuttavia, ciò non vale per la situazione dei concorrenti di beneficiari di una misura nazionale che è stata considerata non costitutiva di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Infatti, la situazione di un concorrente del genere è diversa da quella dei beneficiari di aiuti, dal momento che detto concorrente non soddisfa i requisiti stabiliti dalla misura nazionale di cui trattasi per poter beneficiare della medesima. In tali circostanze sarebbe artificioso obbligare tale concorrente a chiedere alle autorità nazionali di concedergli tale beneficio e a impugnare l’atto di rigetto di detta domanda dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale, al fine di indurre quest’ultimo a interrogare la Corte in merito alla validità della decisione della Commissione relativa alla suddetta misura. Di conseguenza, in questa ipotesi, detta decisione deve essere considerata una decisione che non comporta misure di esecuzione nei confronti di un tale concorrente. (v. punti 63‑67)

A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, seconda frase, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE], la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione. A tal riguardo, il principio secondo cui «ad impossibilia nemo tenetur» fa parte dei principi generali di diritto dell’Unione. Pertanto, la Commissione non può adottare, a pena di invalidità, un ordine di recupero la cui esecuzione sarebbe, fin dalla sua adozione, in maniera obiettiva e assoluta, impossibile da realizzare. Inoltre, poiché, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, il principio di leale cooperazione si applica durante l’intero procedimento relativo all’esame di una misura sulla base delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato, nell’ipotesi in cui lo Stato membro interessato alleghi, fin dalla fase del procedimento di indagine formale, un’impossibilità assoluta di recupero, tale principio obbliga tale Stato membro, già in questa fase, a sottoporre al vaglio della Commissione le ragioni alla base di tale allegazione, e la Commissione a esaminare minuziosamente tali ragioni. Pertanto, tale principio non impone alla Commissione di far seguire a qualsiasi decisione che dichiara un aiuto illegale e incompatibile con il mercato interno un ordine di recupero, ma la obbliga a prendere in considerazione gli argomenti presentati dallo Stato membro interessato con riferimento all’esistenza di un’impossibilità assoluta di recupero. (v. punti 78, 79, 82‑84)

V. il testo della decisione. (v. punto 86)

Per quanto concerne l’esecuzione di una decisione della Commissione che ordini di recuperare aiuti illegali, uno Stato membro che si trovi di fronte, in sede di procedimento di indagine formale, a difficoltà nel recuperare gli aiuti in questione deve sottoporre queste difficoltà alla valutazione della Commissione e cooperare lealmente con tale istituzione al fine di sormontarle, in particolare proponendole modalità alternative che consentano un recupero, anche solo parziale, di detti aiuti. In ogni caso, la Commissione è tenuta ad esaminare minuziosamente le difficoltà prospettate e le modalità alternative di recupero proposte. Solamente nel caso in cui la Commissione constati, in esito a un esame scrupoloso, che non esistono modalità alternative che consentano un recupero, anche solo parziale, degli aiuti illegali di cui trattasi, detto recupero può essere considerato, in maniera obiettiva e assoluta, impossibile da realizzare. Di conseguenza, la Commissione non può limitarsi a dedurre l’impossibilità assoluta di recuperare gli aiuti illegali in questione dal solo fatto che è impossibile ottenere le informazioni necessarie per il recupero di tali aiuti avvalendosi delle banche dati catastali e fiscali nazionali, e al contempo astenersi dall’esaminare l’eventuale esistenza di modalità alternative che consentano il recupero, anche solo parziale, di tali aiuti. Infatti, il fatto che le informazioni necessarie per il recupero degli aiuti illegali in questione non possano essere ottenute utilizzando le banche dati catastali e fiscali nazionali dev’essere riconducibile a difficoltà interne, imputabili alle azioni o alle omissioni delle autorità nazionali. Simili difficoltà interne non sono sufficienti a configurare un’impossibilità assoluta di recupero. (v. punti 92, 93, 95)

V. il testo della decisione. (v. punti 103‑105)