Causa T-212/03

MyTravel Group plc

contro

Commissione delle Comunità europee

«Responsabilità extracontrattuale della Comunità — Concorrenza — Decisione che dichiara un’operazione di concentrazione incompatibile con il mercato comune — Annullamento della decisione con una sentenza del Tribunale — Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli»

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) 9 settembre 2008 II ‐ 1973

Massime della sentenza

La nozione di violazione sufficientemente qualificata del diritto comunitario necessaria per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità non include gli errori o i vizi che, pur presentando un grado di gravità certo, non siano estranei al normale comportamento di un’istituzione incaricata di vigilare sull’applicazione delle regole di concorrenza, le quali sono complesse, delicate e soggette ad un importante margine interpretativo. La circostanza che il Tribunale di primo grado abbia annullato una decisione della Commissione che dichiara un’operazione di concentrazione incompatibile con il mercato comune non può essere equiparata, senza un’ulteriore analisi, all’accertamento d’una violazione sufficientemente qualificata e non è dunque sufficiente, di per sé, a far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. In particolare, semplici errori di valutazione e la mancanza di prove pertinenti rilevati nel contesto di un ricorso di annullamento non bastano di per sé a configurare una violazione grave e manifesta dei limiti imposti al potere discrezionale della Commissione in materia di controllo delle concentrazioni, specialmente in presenza di una situazione di oligopolio complesso. Infatti, qualora si accogliesse la tesi opposta, rischierebbe di essere compromessa la capacità della Commissione di esercitare pienamente la funzione di regolatore della concorrenza affidatale dal Trattato CE a causa dell’effetto inibitorio sul controllo delle concentrazioni che potrebbe produrre il rischio di dover risarcire i danni lamentati dalle imprese interessate in tali circostanze. Per tenere conto di tale effetto, contrario all’interesse generale comunitario, non si può ritenere che la violazione di un obbligo di legge che, per quanto deplorevole, possa essere spiegata con i vincoli oggettivi a carico dell’istituzione e dei suoi agenti in materia di controllo delle concentrazioni, configuri una violazione sufficientemente qualificata del diritto comunitario ai fini del sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità. Per contro, sussiste il diritto al risarcimento dei danni derivanti da un comportamento dell’istituzione qualora quest’ultimo si traduca in un atto manifestamente contrario alla norma di diritto e gravemente pregiudizievole per gli interessi di soggetti terzi che non possa trovare né giustificazione né spiegazione nei particolari vincoli che si impongono oggettivamente all’istituzione nel suo normale funzionamento. (v. punti 40-43, 85)

L’art. 2, n. 2, del regolamento n. 4064/89, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, che riguarda l’ipotesi di una decisione di autorizzazione, e l’art. 2, n. 3, di detto regolamento, che riguarda l’ipotesi di una decisione di divieto, vanno interpretati alla luce dell’art. 2, n. 1, del medesimo regolamento, che indica gli elementi di cui la Commissione deve concretamente tenere conto per valutare la compatibilità o l’incompatibilità con il mercato comune di un’operazione di concentrazione di dimensione comunitaria. Lette congiuntamente, tali disposizioni sono preordinate a conferire diritti ai singoli, nel senso che la Commissione, quando le viene comunicata un’operazione di concentrazione a norma del regolamento n. 4064/89, è tenuta, in linea di principio, a prendere posizione, autorizzando tale operazione o vietandola in base alla sua valutazione dell’evoluzione economica più probabile attribuibile all’operazione controversa. Pertanto, se sussistono le condizioni enunciate all’art. 2, n. 2, di detto regolamento, un’impresa che abbia notificato un’operazione di concentrazione di dimensione comunitaria ha il diritto a che tale operazione sia dichiarata compatibile con il mercato comune. Detta impresa non può invece realizzare l’operazione in mancanza dell’autorizzazione della Commissione e una decisione di divieto comporta gravi conseguenze. Tale intervento della Comunità nella vita economica, che impone ad un’impresa di ottenere un’autorizzazione prima di realizzare la concentrazione progettata e obbliga la Commissione a vietare la realizzazione di detta operazione qualora essa risulti incompatibile con il mercato comune, implica necessariamente che le imprese alle quali viene negata l’autorizzazione possano chiedere di essere risarcite per le conseguenze pregiudizievoli di tale decisione quando quest’ultima si riveli fondata su una violazione sufficientemente qualificata delle norme sostanziali applicate dalla Commissione per valutare la compatibilità dell’operazione controversa con il mercato comune. Inoltre, la constatazione di un’irregolarità che, in circostanze analoghe, non sarebbe stata commessa da un’amministrazione normalmente prudente e diligente consente di concludere che il comportamento dell’istituzione ha configurato un illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità a titolo dell’art. 288 CE. L’art. 2, n. 3, del regolamento n. 4064/89, in combinato disposto con i nn. 1 e 2 del medesimo articolo e con l’art. 8, nn. 2 e 3, di detto regolamento, nonché l’obbligo di diligenza, stabiliscono pertanto norme preordinate a conferire diritti alle imprese interessate da una decisione che vieti di realizzare un’operazione di concentrazione. (v. punti 47-50)

In materia di responsabilità extracontrattuale non si può, in linea di principio, escludere che vizi gravi e manifesti che inficiano l’analisi economica soggiacente ad una decisione adottata sulla base dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 4064/89, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, e che dichiara un’operazione di concentrazione incompatibile con il mercato comune a norma dell’art. 2, nn. 1 e 3, di detto regolamento, possano costituire violazioni sufficientemente qualificate da far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Una determinazione del genere impone tuttavia di tenere conto del fatto che, generalmente, le analisi economiche necessarie alla qualificazione di una situazione o di un’operazione sotto il profilo della normativa sulla concorrenza costituiscono, tanto sul piano fattuale quanto su quello del ragionamento elaborato sulla base dell’esposizione dei fatti, enunciati intellettuali complessi e difficili, nei quali possono insinuarsi alcune carenze, quali approssimazioni, incoerenze, o persino omissioni. Ciò vale a maggior ragione nel controllo delle concentrazioni, tenuto conto in particolare dei limiti temporali che si impongono all’istituzione. Tali carenze dell’analisi economica rischiano maggiormente di verificarsi quando, come nel caso del controllo delle concentrazioni, l’analisi comporta una valutazione in prospettiva futura. La gravità di una carenza documentale o logica può, a certe condizioni, non costituire sempre una circostanza sufficiente a far sorgere la responsabilità della Comunità. La Commissione dispone di un potere discrezionale al fine di conservare il controllo della politica comunitaria della concorrenza, il che implica che non ci si può aspettare da essa una prassi rigorosamente costante e invariabile nell’attuazione delle norme pertinenti e, correlativamente, che essa gode di una certa libertà nella scelta degli strumenti econometrici a sua disposizione, nonché in quella degli angoli di approccio appropriati per lo studio di un fenomeno, purché tali scelte non siano manifestamente contrarie alle regole della disciplina economica comunemente accettate e vengano attuate in modo coerente. Il potere discrezionale che occorre riconoscere alla Commissione nel contesto delle questioni di responsabilità extracontrattuale che investono il controllo delle concentrazioni si applica sia a livello di esame individuale degli errori eventualmente commessi in fase di analisi degli effetti dell’operazione sulla concorrenza, sia in fase di esame globale di tali errori. (v. punti 80-83, 95)

Nell’ambito del controllo delle operazioni di concentrazione le imprese interessate possono proporre impegni alla Commissione per ottenere una decisione che constati la compatibilità della loro operazione con il mercato comune. A seconda dello stato di avanzamento della procedura amministrativa, gli impegni proposti devono consentire alla Commissione di concludere che l’operazione notificata non solleva più gravi perplessità per quanto riguarda la sua compatibilità con il mercato comune nella fase dell’indagine preliminare o di rispondere alle obiezioni sollevate nell’ambito dell’indagine approfondita. Pertanto, tali impegni permettono anzitutto di evitare l’apertura di una fase di indagine approfondita o, in seguito, di evitare l’adozione di una decisione che dichiari l’incompatibilità dell’operazione con il mercato comune. L’art. 8, n. 2, del regolamento n. 4064/89, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, consente infatti alla Commissione di subordinare una decisione che dichiara una concentrazione compatibile con il mercato comune in base al criterio definito all’art. 2, n. 2, del medesimo regolamento, a condizioni ed oneri destinati a garantire che le imprese interessate adempiano gli impegni assunti nei suoi confronti per rendere la concentrazione compatibile con il mercato comune. Visti sia l’importanza degli interessi finanziari e degli interessi industriali o commerciali sottesi a questo tipo di operazioni, sia i poteri di cui dispone la Commissione in tale materia, ci si può attendere che le imprese interessate facciano di tutto per agevolare il lavoro dell’amministrazione. Per gli stessi motivi la Commissione è tenuta a dare prova della massima diligenza nell’adempimento del suo compito di controllo delle concentrazioni. Nell’ipotesi di impegni presentati tardivamente, risulta dalla comunicazione concernente le misure correttive considerate adeguate a norma del regolamento n. 4064/89 e del regolamento n. 447/98 che le parti di un’operazione di concentrazione notificata possono ottenere che i nuovi impegni presentati tardivamente vengano presi in considerazione subordinatamente a due condizioni cumulative, vale a dire, da un lato, che essi risolvano chiaramente e senza necessità di indagini supplementari i problemi concorrenziali preventivamente individuati e, dall’altro, che vi sia tempo sufficiente per consultare gli Stati membri in merito a tali impegni. (v. punti 116-119, 127)