Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

del 20 maggio 1965 ( 1 )

Sommario

Pagina Gli antefatti Valutazione Giuridica I — Sulla ricevibilità dei ricorsi 1. Se i ricorrenti siano toccati direttamente 2. Se i ricorrenti siano toccati individualmente II — Nel merito 1. Violazione di forme essenziali 2. Violazione del Trattato a) Definizione dei presupposti per l'applicazione dell'articolo 22 del Regolamento n. 19 aa) Se l'articolo 22 possa essere applicato solo in caso di catastrofe bb) Se l'articolo 22 possa essere applicato por modificare una decisione della Commissione viziata da errore b) Se sussistano nella fattispecie i presupposti per l'applicazione dell'articolo 22 aa) I prezzi del mais bb) Se nel gennaio 1964 si dovesse prevedere una inflazione dell'offerta sul mercato tedesco del mais cc) Se si dovesse temere ripercussioni sul mercato tedesco dell'orzo dd) Quale offerta di orzo fosse prevedibile per il gennaio 1964. c) Altre questioni aa) Violazione dell'articolo 22, n. 2, secondo comma bb) Sulla legittimità del blocco retroattivo delle importazioni. cc) Se la Commissione si sia spinta troppo oltre 3. Sviamento di potere III — Riepilogo e conclusioni finali

Signor Presidente, Signori giudici,

Circa gli antefatti del caso che oggi ci occupa rinvio alle mie conclusioni del 16 giugno 1964 e, per tutti gli elementi nuovi emersi nel frattempo, alla relazione d'udienza.

Si tratta di una decisione della Commissione del 3 ottobre 1963 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee dell'11 ottobre 1963, p. 2479) con la quale si autorizzava la Repubblica federale tedesca a mantenere in vigore, fino al 4 ottobre 1963, i provvedimenti adottati il 1o ottobre 1963, a norma dell'articolo 22 del Regolamento n. 19.

Circa i ricorsi avverso tali provvedimenti, presentati dalla Getreide Import Gessellschaft e dalla Toepfer K.G., ad istanza della Commissione è stato anzitutto discusso il problema della ricevibilità, per iscritto e oralmente. Io stesso ho ampiamente esaminato il problema nell'udienza del 16 giugno 1964 e la mia impressione conclusiva fu allora che, sulla ricevibilità del ricorso, si poteva validamente statuire solo previo esame dell'intera controversia, poiché mi parve che argomenti di merito fossero strettamente connessi con il problema della ricevibilità.

In conformità a ciò, il 25 giugno 1964 la Corte decideva che sull'eccezione sollevata dalla Commissione si sarebbe statuito insieme al merito.

Nel successivo stadio del procedimento venivano discusse a fondo, per iscritto e oralmente, tutte le questioni controverse relative all'emanazione e all'autorizzazione delle misure adottate dalla Repubblica federale.

La Commissione persiste nell'assunto che ì ricorsi sono irricevibili e solo in subordine ne ha chiesto la reiezione in quanto infondati. Le ricorrenti sostengono invece che i ricorsi sono rivevibili e fondati.

Valutazione giuridica

Esponendo per la seconda volta il mio punto di vista sulla controversia, dovrò anzitutto soffermarmi nuovamente sulle questioni relative alla ricevibilità, questa volta con riguardo ad altre deduzioni, fatte dalle parti posteriormente al 16 giugno 1964. Aggiungo subito che, indipendentemente dal risultato cui giungerò a proposito della ricevibilità, procederò all'esame anche del merito. È mio dovere farlo, poiché non esiste ancora alcuna pronuncia sulla ricevibilità in relazione all'importante criterio della lesione diretta.

I — Sulla ricevibilità

Lo schema per la trattazione delle questioni di ricevibilità non è mutato; trattandosi di una decisione diretta ad uno Stato membro, possono aver rilievo solo due problemi :

— se le ricorrenti siano toccate individualmente

— se siano toccate direttamente dalla decisione impugnata.

1. Sulla lesione individuale

Nelle conclusioni del 16 giugno 1964, sono giunto al risultato che le particolari circostanze del caso in esame ci obbligano ad ammettere il pregiudizio individuale. Non è necessario che io ripeta ora il perché.

Nell'ulteriore corso del procedimento, il rappresentante della Commissione ha fornito altri elementi in proposito, che mi obbligano ad integrare la mia precedente esposizione.

La Commissione ritiene anzitutto fuor di luogo l'attribuire particolare rilievo alla circostanza che, col 2 ottobre 1963, sono entrati in vigore nuovi prezzi franco-frontiera per le importazioni di mais dalla Francia in Germania. Essa ritiene che non vi siano nessi giuridici tra tale operazione e le misure prese dalla Repubblica federale ed autorizzate dalla Commissione: si tratterebbe di una coincidenza del tutto casuale. Queste affermazioni appaiono sorprendenti a chi conosce nei particolari i fatti accaduti dal 1o ottobre 1963 a Bruxelles, Francoforte e Bonn. Dalla loro successione apparirà chiaramente lo stretto rapporto obiettivo esistente tra le varie misure di carattere nazionale e soprannazionale, né potrebbe essere altrimenti poiché esse hanno tutte la stessa origine vale a dire l'errata determinazione dei prezzi franco-frontiera per l'importazione di mais dalla Francia. La Commissione, dal canto suo, modificò il prezzo in un primo tempo fissato; lo Stato membro interessato — a quanto pare, onde impedire dannose conseguenze — fece ricorso all'articolo 22 del Regolamento n. 19 e la Commissione, a sua volta, ne autorizzò l'operato. Ma anche a prescindere da questa concatenazione oggettiva, ritengo opportuno distinguere, ai fini della legittimazione ad agire, la situazione giuridica esistente il 1o ottobre da quella in atto nei giorni successivi. Per il problema che ci occupa sarà sufficiente constatare che, per determinati motivi oggettivi, la situazione di una delle ricorrenti si differenzia notevolmente da quella di tutti gli altri interessati e la individualizza quindi nel senso dell'articolo 173 del Trattato. Constato perciò che, già in base alla diversa situazione dei prezzi esistente il 1o ottobre 1963 rispetto al 2 ottobre 1963, è possibile individuare una determinata cerchia di persone toccate dalle misure di cui trattasi.

La Commissione sostiene poi che non è lecito determinare una cerchia più ristretta di soggetti toccati, fondandosi semplicemente sul fatto della presentazione di una domanda di licenza. Gli importatori sarebbero direttamente toccati dalle misure statali; allorché queste furono adottate, non sarebbe stato possibile determinare chi ne sarebbe stato toccato, avendo esse in parte efficacia per il futuro ed essendo ignota la durata della loro validità.

Anche su questo punto non condivido la tesi della Commissione. In effetti dobbiamo risolvere la questione della lesione con riferimento all'atto impugnato, cioè all'autorizzazione della Commissione relativa ad un atto amministrativo emanante dal Governo federale. Ora, al momento della sua adozione, era possibile determinare quali imprese avessero chiesto licenze d'importazione. Questi soggetti si trovano a mio avviso in una situazione particolare, in quanto la presentazione della domanda implica determinati oneri finanziari ed è in genere immediatamente seguita dalla stipulazione del contratto di compravendita.

Dal punto di vista della lesione individuale, non mi pare comunque logico equipararli agli importatori soltanto potenziali.

Per quanto riguarda il pregiudizio individuale, non vedo quindi alcun motivo di modificare l'atteggiamento da me assunto nelle conclusioni del 16 giugno 1964. Questo criterio non è atto a giustificare la reiezione dei ricorsi.

2. Sulla lesione diretta

Su questo problema, nelle mie conclusioni precedenti ho sostenuto che, in linea di principio, s'impone la soluzione negativa tutte le volte che un atto comunitario può spiegare i suoi effetti, nei riguardi dei soggetti della Comunità, solo mercè l'ausilio di provvedimenti nazionali che implichino l'esercizio di un potere discrezionale. Sarebbe questo il caso dell'applicazione della clausola di salvaguardia di cui all'articolo 22 del Regolamento n. 19, almeno nei limiti in cui la Commissione non abbia disposto la modifica o la sospensione delle misure di salvaguardia. In linea di massima, può essere irrilevante che l'autorizzazione della Commissione sia stata successiva all'atto dello Stato.

Dopo il nuovo dibattito sulla ricevibilità rimango di tale avviso. La tesi discordante delle ricorrenti poggia prevalentemente sull'errata caratterizzazione dell'atto di autorizzazione della Commissione, che deve costituire la sanzione definitiva delle misure nazionali. Sono convinto che lo Stato membro, anche dopo l'autorizzazione della Commissione, conserva piena libertà di agire nel senso che può revocare le misure di salvaguardia, ad esempio per motivi di diritto costituzionale ovvero perché un successivo esame ha fatto sorgere dei dubbi circa la gravità dei pericoli incombenti sul mercato. Tale libertà d'azione dello Stato costituisce l'elemento decisivo della cooperazione fra Commissione e organi nazionali e, per questo motivo, sono inconferenti gli accostamenti fatti dalle ricorrenti ad istituti di diritto civile (ratifica dell'atto di disposizione compiuto da chi non ne aveva il diritto, ratifica delle dichiarazioni fatte dal falsus procurator).

D'altro lato, dopo le osservazioni delle ricorrenti sulla domanda di decisione preliminare, non appare più del tutto certo che, nel nostro caso, gli atti collegati di organi nazionali e sopranazionali si possano inserire in detto schema giuridico. Si è parlato di collaborazione concertata, di accordi fra le autorità interessate, di pratiche quindi che vanno molto al di là di quello che la Commissione considera come una normale (e non criticabile) collaborazione fra organi nazionali e sopranazionali (ad esempio, a scopo di reciproca informazione).

Una siffatta collaborazione si potrebbe spiegare col perseguimento di scopi comuni non d'istituto, quale la rettifica di errori amministrativi cui entrambi gli organi hanno interesse in quanto ne sono entrambi responsabili. Una simile collaborazione in forma vincolante potrebbe sollevare il problema del se in tal caso ancora sussistano un potere discrezionale ed una libertà d'azione degli organi nazionali, e ciò indipendentemente dal fatto che gli accordi siano giuridicamente o solo 'politicamente vincolanti, in quanto le conseguenze per gli operatori economici sono le stesse in entrambi i casi.

A mio avviso, si può ora chiarire la questione grazie alla leale e completa esposizione da parte della Commissione di tutto quanto è avvenuto il 1o ottobre 1963. Abbiamo così appreso che, tra i funzionari dell'Einfuhr- und Vorratstelle, del Ministero Federale dell'Alimentazione e della Commissione, furono scambiate numerose comunicazioni telefoniche e per telescrivente, non appena ci si accorse di quanto il tasso di prelievo zero stridesse con l'effettiva situazione dei prezzi al 1o ottobre 1963. Nemmeno si può negare che i funzionari della Commissione abbiano dato prova di una certa iniziativa, sollecitando i funzionari del Ministero federale dell'Alimentazione. In proposito è però emerso soltanto che da un lato fu fatta una proposta e dall'altro fu promesso un esame circa la possibilità di applicare la clausola di salvaguardia di cui all'articolo 22; in particolare, non risulta che i funzionari della Commissione abbiano assicurato che l'applicazione della clausola sarebbe stata approvata dalla Commissione. Ciò non fa meraviglia poiché in quel momento (telefonata delle 15,30) i funzionari della Direzione generale agricoltura della Commissione avevano ancora l'intenzione di fissare, con effetto retroattivo a tutto il 1o ottobre 1963, un nuovo prezzo franco-frontiera per le importazioni di mais in Germania dalla Francia, provvedimento questo che avrebbe reso superflua l'applicazione della clausola di salvaguardia. Solo dopo che la misura di salvaguardia era stata decisa dalle autorità tedesche — essa fu comunicata per telefono alla Einfuhrstelle prima delle 15,30 e confermata per telescrivente alle 16,05 — i funzionari della Direzione generale agricoltura, e per loro tramite i funzionari del Ministero federale dell'alimentazione, vennero a sapere che i prezzi franco-frontiera non sarebbero stati fissati retroattivamente in seguito all'opposizione del servizio giuridico della Commissione. Infine, non bisogna dimenticare che le discussioni cui partecipavano funzionari della Commissione non sono decisioni ed evidentemente non hanno alcun effetto obbligatorio. Una decisione come quella impugnata è di competenza esclusiva della Commissione. Essa è stata adottata dalla Commissione. Essa sola è vincolante e l'attività dei funzionari aveva carattere preparatorio e non poteva impegnare la Commissione.

Non e quindi possibile confermare l'impressione, Lecita in un primo momento, che fossero intercorsi accordi vincolanti tra gli organi nazionali e la Commissione, già prima dell'applicazione della clausola di salvaguardia. A mio avviso, rimane fermo che le ricorrenti-non sono toccate direttamente e che il ricorso va quindi dichiarato irricevibile.

Per obiettività devo però riconoscere che tale conclusione può apparire eccessiva; mi rendo conto del fatto che voi potete valutare diversamente le circostanze e giungere ad un'altra conclusione. La Corte potrebbe, ad esempio, fondarsi sulla successione cronologica dei vari atti nazionali e sopranazionali e riconoscere, all'autorizzazione della Commissione, il carattere di provvedimento con efficacia diretta per i soggetti della Comunità e per essi vincolante, in quanto la Commissione era certa che lo Stato di cui trattasi avrebbe fatto uso dell'autorizzazione.

Sebbene sia convinto che i dati di fatto non consentono di giungere ad una siffatta conclusione, per il caso che la Corte fosse di diverso avviso vorrei ancora aggiungere, in subordine, quanto segue :

II — Nel merito

Rispetto al merito, dobbiamo distinguere le censure in più gruppi. Un primo gruppo comprende i presunti vizi formali; seguono la violazione del Trattato (falsa interpretazione dell'articolo 22 del Regolamento n. 19, mancanza dei presupposti oggettivi per la sua applicazione) e lo sviamento di potere.

1. Violazione di forme essenziali

A questo proposito vanno fatte due osservazioni preliminari.

— Fra le censure elevate dalle ricorrenti sotto questa rubrica, ve ne sono alcune che a mio avviso rientrano chiaramente nel concetto di violazione del Trattato. Non voglio ora approfondire l'argomento, e mi limiterò ad esaminare tali censure unitamente al motivo di violazione del Trattato.

— Inoltre, le ricorrenti hanno qualificato di «violazione di forme essenziali» la presunta inosservanza di norme formali e processuali da parte degli organi della Repubblica federale tedesca. Queste censure dovrebbero essere esaminate in base al diritto amministrativo e costituzionale interno.

Esse sono intese a dimostrare che la Commissione, concedendo l'autorizzazione, ha fatto proprio un provvedimento statuale invalido a norma del diritto interno.

Per contro è assodato, in base al Regolamento n. 19, che la Commissione non ha fatto proprio il provvedimento dell'organo tedesco; essa non doveva fare, e non ha fatto, altro che prendere posizione circa un provvedimento statuale basato sul dirillo comunitario.

Viene quindi meno il sindacato della Corte, il cui compito è solo quello di controllare che la Commissione osservi il diritto comunitario: la sentenza di annullamento si può fondare solo sulla violazione di norme comunitarie.

Dal giudizio dobbiamo quindi escludere le seguenti questioni :

— Se le misure di salvaguardia nazionali siano state adottate effettivamente dal Governo federale oppure da un altro organo che secondo il diritto tedesco è incompetente. (Come giustamente rileva la Commissione, a questo proposito è sufficiente constatare che le misure le sono state notificate da un organo nazionale competente).

— Se, per le misure di salvaguardia, sia stata scelta la forma giuridica prescritta dal diritto nazionale, cioè quella del regolamento.

— Se il Governo federale abbia regolarmente motivato e pubblicato le misure.

— Se il Governo federale abbia indicato l'ora precisa in cui le misure sarebbero entrate in vigore e quella in cui dovevano essere notificate alla Commissione C.E.E.

Una volta eliminato tutto ciò, resta da esaminare la sola censura di insufficiente motivazione.

Le ricorrenti assumono che il quinto capoverso della motivazione della decisione non fa che riprodurre l'articolo 22, n. 1 del Regolamento n. 19, senza indicare il numero né il tonnellaggio complessivo delle domande di licenza presentate e senza fare comparazioni quantitative. Non vi sarebbe poi traccia dei prezzi di acquisto del mais in Francia né dei probabili prezzi di vendita del gennaio 1964, vale a dire mancherebbero i dati sul genere e sull'entità delle temute perturbazioni. Infine, non sarebbe detto perché provvedimenti meno drastici (ripartizione) siano stati considerati inadeguati.

La lettura della motivazione da invero almeno l'impressione di una straordinaria laconicità. Ci si limita a constatare che «un numero molto elevato di domande» è stato presentato alla Einfuhr- und Vorratstelle il 1o ottobre 1963, donde il pericolo clic, nel gennaio 1964, «notevoli quantità di mais» venissero importate in Germania a prezzi «notevolmente inferiori a quello d'entrata», porto che il 1o ottobre 1963 non era applicabile alcun prelievo. La sospensione del rilascio delle licenze poteva quindi essere considerata la misura più adeguata.

Di fronte a queste poche e imprecise considerazioni, appare dubbio che la Corte possa esercitare il suo controllo (vedi sentenza 24-62, Raccolta, Vol. IX, p. 140). Si può anche ricordare che la Corte, nella sentenza 24-62, ha ritenuto necessario che, trattandosi di asserite eccedenze di produzione, fossero indicati il volume e l'andamento della produzione vinicola della Comunità adatta alla fabbricazione di distillati.

D'altro canto bisogna riconoscere che, secondo la stessa sentenza, nella motivazione devono essere contenute solo le più importanti considerazioni di fatto e di diritto, che permettano di comprendere l'iter logico seguito dall'autorità amministrativa. In conformità a ciò la Corte, nella sentenza 34-62, non ha criticato una motivazione sebbene — senza dati numerici — vi si parlasse in termini generici di livello dei prezzi della frutta adeguato ai dazi della tariffa doganale comune, di prezzi ragionevoli di altri tipi di frutta, ecc. ( 2 )

Se ne potrebbe forse concludere che la giurisprudenza tende a non aggravare l'obbligo della motivazione, specie se le decisioni (come nel caso dell'articolo 22 del Regolamento n. 19) vengono adottate in caso d'urgenza, sebbene si possa sempre obiettare che anche negli atti urgenti bisogna fondarsi su dati precisi e che l'esposizione di tali dati nella motivazione non ritarda in modo apprezzabile la redazione e l'adozione di un provvedimento.

Malgrado i forti dubbi cui ho testè fatto cenno e ai quali potrebbe aggiungersi la mancata motivazione della scelta dei mezzi, non intendoproporvi l'annullamento della decisione per vizi di forma, bensì esaminare anche gli altri mezzi d'impugnazione proposti.

2. Violazione del Trattato

Sotto la rubrica di violazione del Trattato sono state proposte numerose censure, che appare opportuno suddividere in tre categorie.

— Anzitutto bisogna stabilire se la Commissione abbia correttamente interpretato in diritto i presupposti per l'applicazione della clausola di salvaguardia di cui all'articolo 22.

— Indi bisogna esaminare se tali presupposti sussistessero in fatto.

— Infine, sarebbe necessario occuparsi della scelta dei mezzi che possono essere usati come misure di salvaguardia, nonché dei limiti della loro liceità.

a) Definizione dei presupposti per l'applicazione dell'articolo 22

aa) A norma dell'articolo 22 del Regolamento n. 19, se in uno Stato membro, a seguito dell'applicazione delle misure relative alla graduale applicazione di un'organizzazione comune del mercato dei cereali, detto mercato subisce o rischia di subire, a causa delle importazioni, gravi perturbazioni suscettibili di compromettere gli obiettivi definiti nell'articolo 39 del Trattato, lo Stato membro interessato può prendere, durante il periodo transitorio, le necessarie misure di salvaguardia concernenti l'importazione dei suddetti prodotti. Le ricorrenti sostengono che detta disposizione va restrittivamente interpretata, dato il suo carattere eccezionale. A loro avviso dovrebbe essere applicata solo in caso di catastrofe. Apparirà invece evidente — la Commissione ne ha fornito la prova — che una siffatta interpretazione delle parole « gravi perturbazioni » renderebbe praticamente inapplicabile l'articolo 22. Dobbiamo partire dalle seguenti considerazioni. Deve trattarsi di perturbazioni provocate dalle importazioni e che possano compromettere gli obiettivi di cui all'articolo 39 del Trattato. Da tali obiettivi — come giustamente rileva la Commissione — vanno eliminati quelli enunciati alle lettere d) ed e) (garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori), in quanto il raggiungimento di tali scopi non può essere compromesso da importazioni a basso prezzo, ma anzi facilitato. Si può quindi trattare solo degli scopi relativi alla stabilizzazione del mercato e alla garanzia di un adeguato tenore di vita per la popolazione agricola mercè ragionevoli prezzi alla produzione. D'altro canto, per i principali cercali (tra cui l'orzo, per il quale si temevano perturbazioni) il Regolamento n. 19 impone alle autorità l'obbligo di. acquistare i cercali nazionali, qualora i prezzi alla produzione scendano al di sotto dei prezzi d'intervento. La Commissione ne trae la giusta conclusione che, per i produttori di detti cereali, non è immaginabile altro pericolo che il calo dei prezzi fino al livello del prezzo d'intervento. Quindi si dovrebbero considerare come gravi perturbazioni ai sensi dell'articolo 22 già la minaccia di calo dei prezzi e il fatto che essa gravi su notevoli quantità di. cereale. Questo modo di vedere è per me giusto. A nulla vale richiamarsi all'articolo 22, n. 5, e tentare di trarne delle conclusioni antitetiche per i restanti numeri di tale disposizione. Se già per il periodo successivo a quello transitorio, in caso di notevoli importazioni da paesi terzi si ammette che costituisca grave perturbazione la necessità che l'organo d'intervento effettui acquisti in grande scala, ciò vale a maggior ragione per il periodo transitorio, durante il quale l'agricoltura della Comunità deve compiere uno sforzo di adattamento che implica gravi oneri finanziari. Resta con ciò escluso che l'articolo 22 si applichi solo in caso di catastrofe. Si deve ritenere sufficiente — senza entrare per il momento in particolari — una minaccia molto meno grave.

bb) Sempre sotto l'aspetto di diritto, le ricorrenti sollevano poi la questione del se l'articolo 22 si possa applicare al fine di correggere gli effetti di una decisione viziata della Commissione (in questo caso un'errata determinazione del prezzo franco-frontiera per il mais francese.) Anche su questo punto mi dichiarerei d'accordo con la Commissione. L'articolo 22 è molto generico quando prescrive che, a seguito dell'esecuzione di provvedimenti per la graduale attuazione di un'organizzazione comune del mercato dei cereali, devono essere intervenute gravi perturbazioni. In questa espressione possono ricomprendersi casi in cui errori nel calcolo dei prezzi, commessi da organi nazionali o sopranazionali, provocano un'errata determinazione dei prelievi, con la conseguenza di fare aumentare le importazioni a prezzi straordinariamente bassi. Come giustamente osserva la Commissione, questa possibilità non deve essere esclusa specie nel complicato sistema delle organizzazioni comuni del mercato. Se si rinunziasse ad applicare l'articolo 22, non si potrebbe realizzare un'adeguata tutela dei mercati agricoli nazionali, per ora solo parzialmente integrati. Si può quindi far ricorso all'articolo 22 anche qualora si verifichi un errore o un'irregolarità nel funzionamento dei sistemi di mercato, il che ci esime dall'esaminare la questione del se nel nostro caso un tale errore potesse costituire una causa di perturbazioni.

b) Se sussistano i presupposti di fatto per l'applicazione dell'articolo 22

Consideriamo ora come stanno le cose dal punto di vista dei fatti.

Ci avventuriamo con ciò in considerazioni economiche, il che giustifica a priori il dubbio che le questioni in esame non potranno essere risolte senza l'aiuto di esperti. Comunque dobbiamo tentare di fare un quadro della situazione basandoci sugli elementi in nostro possesso.

Vorrei ricordare ancora una volta la considerazione fondamentale della Commissione. L'importazione a basso prezzo di notevoli (vale a dire eccessive rispetto al fabbisogno tedesco) quantità di mais nel gennaio 1964 — per questo mese erano state richieste le licenze d'importazione — avrebbe creato il pericolo di inflazione dell'offerta con conseguente diminuizione del prezzo del mais. Si sarebbe quindi dovuto prevedere un aumento del consumo di mais, a detrimento del consumo d'orzo, con correlativa caduta del prezzo di quest'ultimo e conseguenti acquisti d'intervento di notevoli quantità di orzo tedesco.

aa) Quindi la prima questione controversa si pone come segue: Se, nel gennaio 1964, sarebbe stato effettivamente importato in Germania del mais ad un prezzo — a quanto afferma la Commissione — di 70 DM inferiore al prezzo tedesco d'entrata (DM 434,50 — cfr. l'allegato II del regolamento per la modifica del secondo regolamento di esecuzione relativo ai cereali, del 19 luglio 1963) e tali importazioni sarebbero state effettuate con licenze chieste, fra l'altro dalle ricorrenti, il 1o ottobre 1963. La Commissione fonda il suo punto di vista su un'informazione datale dalla Einfuhr- und Vorratstelle il 1o ottobre 1963; su quotazioni di importatori amburghesi (di cui aveva avuto notizia) datate 30 settembre 1963 e relative a mais francese cif Duisburg, da sbarcarsi nel novembre e dicembre 1963; su quotazioni di importatori amburghesi, valevoli dall'8 ottobre per mais francese da sbarcare nel dicembre 1963; come pure sul lodo arbitrale prodotto dalla ricorrente numero due, lodo pronunciato a seguito della mancata esecuzione di un contratto, e dal quale si desumerebbero dati analoghi. Le ricorrenti per contro si richiamano (con offerte di prova) ai prezzi da esse stipulati, che in parte sarebbero stati notevolmente più alti; a dati forniti dal Deutsche Getreidekontor; nonché al fatto che, in conseguenza della forte richiesta di mais francese, il 1o ottobre si sarebbe avuto un aumento di prezzo (al che la. Commissione oppone il raccolto eccezionale ottenuto in Francia ne] 1963 e le eccedenze francesi per l'esportazione che avrebbero dovuto provocare più tardi una flessione del prezzo). Da tali deduzioni delle parti si può forse trarre l'impressione che i dati di prezzo della Commissione, almeno come ordine di grandezza, non si discostino molto dalla realtà. Un giudizio esatto sulla questione, che è certo importante per la causa, non mi sembra però possibile. Sarebbe questo un punto da chiarirsi con una perizia sui prezzi. Non interromperò qui il mio esame, ma in prosieguo partirò dal presupposto che, se fossero state accolte le domande di licenza, i prezzi per il mais importato nel gennaio 1964, come ha ritenuto la Commissione, sarebbero stati notevolmente inferiori al prezzo tedesco di entrata.

bb) La seconda questione controversa è quella del se, nel rilasciare le licenze d'importazione richieste il 1o ottobre 1963 per importazioni di mais nel gennaio 1964, si dovesse veramente prevedere un'offerta eccedente il fabbisogno tedesco, cioè quantità tali da poter verosimilmente influire sul mercato dell'orzo. La Commissione considera come normale un importazione di mais di 80/90 mila tonnellate mensili. A ciò essa contrappone le importazioni effettuate nel periodo luglio/settembre 1963 (419.000 tonnellate) ed il fatto che nel periodo ottobre/dicembre 1963 sono state rilasciate licenze per complessive 133.000 tonnellate, il che avrebbe fatto presumere che il fabbisogno normale fosse coperto sino alla fine del 1963. Inoltre, per i mesi di ottobre/dicembre 1963 sarebbero ancora state disponibili licenze d'importazione inutilizzate e si sarebbero dovute prevedere altre richieste di licenze. Tutto considerato, si sarebbe dovuto ritenere che, non solo le 125.000 tonnellate previste in base alle domande di licenza presentate il 1o ottobre 1963, ma anche ulteriori importazioni di mais nel gennaio 1964 avrebbero provocato una notevole inflazione dell'offerta. Le ricorrenti contestano che ci si possa basare su un importazione media mensile di 80/90.000 tonnellate; tale dato si riferirebbe ad un periodo (precedente all'anno economico 1961/62) nel quale erano ancora in vigore restrizioni quantitative all'importazione. Aboliti tali provvedimenti nell'ambito del mercato comune, si sarebbe registrato un notevole aumento delle importazioni, spiegabile con l'aumentato consumo di carne, e specialmente di pollame, nella Repubblica federale. A mio avviso, questa obiezione è in linea di principio fondata. La Corte dovrebbe quindi limitarsi ad esaminare i dati relativi alle importazioni nell'anno economico 1961/1962 e successivi. Dalle tabelle prodotte dalla Commissione a tal proposito, apprendiamo che l'importazione di mais nell'anno economico 1963/1964 è stata di circa 1.700.000 tonnellate, pari ad una media mensile di 140.000 tonnellate, e che in tale anno non era certo il caso di parlare di repercussioni dannose sul mercato dell'orzo di produzione nazionale. Dai dati relativi all'anno 1964/1965 rileviamo che la media mensile delle importazioni di mais è giunta addirittura a 170.000 tonnellate. Anche per l'anno economico 1961/1962, la media mensile è notevolmente superiore a quella indicata dalla Commissione (vale a dire 120.000 tonnellate). Da tutto ciò si può trarre una prima conclusione: l'importazione di 125.000 tonnellate (nella notifica ufficiale si parla di 85.000 tonnellate) che si poteva prevedere per il gennaio 1964 in base alle domande di licenza presentate il 1o ottobre 1963, non rappresenta affatto il pericolo prospettato dalla Commissione. Inoltre, come le ricorrenti sottolineano, non è certo giusto aggiungere semplicemente, alle licenze richieste il 1o ottobre 1963, i quantitativi mensili importati normalmente in Germania. In effetti, il mercato dei cereali è molto «trasparente» in conseguenza, fra l'altro, della pubblicazione mensile dei dati relativi alle licenze richieste, delle notizie fornite dalla borsa dei cereali e delle informazioni private. Tale trasparenza permette agli importatori di passare tempestivamente gli ordini e di armonizzarli con quelli delle ricorrenti. Si può ritenere che ciò sarebbe avvenuto anche dopo il rilascio delle licenze relative al mese di gennaio 1964, in quanto i richiedenti del 1o ottobre 1963, secondo i dati della Commissione, effettuano circa i due terzi delle complessive importazioni di cereali in Germania. Il buon senso avrebbe certo suggerito loro di conservare, dosando opportunamente le ulteriori importazioni per il mese di gennaio 1963, le buone possibilità di affari che avrebbero avuto ottenendo il 1o ottobre 1963, licenze esenti dal tasso di prelievo. Si può anche presumere che l'offerta sarebbe stata diminuita dalla costituzione di scorte, che non avrebbero rappresentato un onere insopportabile ove si fossero potute sfruttare le favorevoli possibilità di acquisto in Francia. Questi elementi rendono leciti forti dubbi sull'esattezza della tesi della Commissione secondo cui, nel rilasciare le licenze richieste il 1o ottobre, si sarebbe dovuto tener conto di una notevole inflazione dell'offerta sul mercato del mais nella Repubblica federale durante il mese di gennaio 1964.

cc) Ammettendo invece l'esattezza della prognosi della Commissione, si dovrebbe investigare circa la minaccia di pericolose ripercussioni sul mercato dell'orzo, con conseguente notevole calo dei prezzi per il prodotto nazionale. La soluzione dipende anzitutto dal punto fino al quale mais e orzo sono interscambiabili come foraggi. Che la cosa sia possibile è fuori dubbio e anche le ricorrenti ne convengono. In pratica ciò si concreta nel variare delle proporzioni degli ingredienti nelle misture di mangimi e foraggi che, come ha dimostrato la Commissione, sono molto diverse nei vari paesi della Comunità. Si vedano in proposito le cifre fornite dalla Commissione a pagina 20 della replica: non si potrà negare che il consumo di mais come foraggio in Germania è notevolmente inferiore a quello registrato nel Belgio e in Olanda, dal che si può inferire che in detto paese il mais ha ancora notevoli possibilità di espansione ai danni degli altri cercali. Le ricorrenti hanno d'altro lato chiaramente dimostrato che questa presunzione non dev'essere sopravalutata ai fini del nostro esame. Esse rilevano che il mais viene per lo più lavorato e trasformato in foraggio per miscele. Le fabbriche di foraggi però, mantengono le percentuali di miscela relativamente costanti per periodi piuttosto lunghi, poiché le legge tedesca sui foraggi così prescrive ( 3 ). Un improvvisa e repentina eccedenza dell'offerta di mais non potrebbe avere come conseguenza una riduzione notevole della percentuale di orzo nelle miscele. Agli effetti della tesi della Commissione ciò significa che il mercato dell'orzo nazionale avrebbe prevedibilmente risentito in misura limitata di un aumento, anche rilevante, delle importazioni di mais nel gennaio 1964.

dd) È infine necessario, per completare l'esame, farsi un'idea delle quantità di orzo che prevedibilmente sarebbero state offerte, nel gennaio 1964, sul mercato tedesco e che avrebbero potuto essere eventualmente sostituite da altri prodotti. A questo proposito sono più controversi i tipi che le quantità. Le ricorrenti sostengono cioè che, nella stagione di cui trattasi, sul mercato viene offerto ancora prevalentemente orzo da birra. Questo non sarebbe adatto come mangime ovvero, per ragioni di prezzo, non verrebbe impiegato a tale scopo e quindi non lo si potrebbe considerare come sostituibile. La Commissione per contro sostiene che in gennaio viene offerto anzitutto l'orzo invernale (vale a dire da foraggio) ; inoltre, anche l'orzo estivo (da birra) verrebbe trasformato in mangime almeno per il 50 %. Non vedo alcuna possibilità di risolvere la questione in base ai pochi dati di cui disponiamo. Ciò non è poi nemmeno indispensabile. Anche basandosi sui dati della Commissione, non è-possibile affermare che la situazione fosse critica per il mercato dell'orzo. La Commissione si limita a dichiarare che al 1o gennaio 1964 e nel periodo successivo si poteva ancora fare assegnamento su un'offerta complessiva di orzo nazionale di circa 300.000 tonnellate. Questo quantitativo non sarebbe stato offerto per intero nel corso del mese di gennaio 1964 (probabilmente solo 40.000 tonnellate, sostengono le ricorrenti, richiamandosi ai rapporti mensili del Ministero federale dell'alimentazione). Se inoltre si tiene conto del fatto che (come le ricorrenti hanno affermato senza essere contraddette) la produzione nazionale di orzo non è sufficiente a coprire il fabbisogno tedesco, ma è necessario importarne notevoli quantità (circa 400.000 tonnellate all'anno) il che conferirebbe al prezzo dell'orzo una tendenza all'aumento — e che quindi le importazioni di mais nel gennaio 1964 non avrebbero esercitato una pressione solo sul mercato dell'orzo locale, ma anche sull'orzo da importare, si giunge alla conclusione che, di fronte a 2 milioni di tonnellate di vendite complessive di orzo nazionale, la «minaccia» gravava su una parte così limitata da non potersi parlare di «grave perturbazione» ai sensi dell'articolo 22. Le mie osservazioni sui dati di fatto possono essere cosi riassunte : Anche se non è possibile, allo stato degli atti, una pronunzia fondata su dati precisi, sono tuttavia così numerosi gli elementi emersi contro l'atteggiamento assunto dalla Commissione, che l'applicazione della clausola di salvaguardia dell'articolo 22 non appare giustificata in fatto. Quanto meno, gli elementi in nostro possesso ci impediscono di approvare l'applicazione della clausola di salvaguardia, donde la necessità di disporre una perizia qualora il mio punto di vista sulle circostanze di fatto non fosse condiviso dalla Corte.

c) Considerato quanto sopra, ritengo che le rimanenti questioni controverse possano essere esaminate di passata

aa) Così, la legittimità della decisione impugnata non può essere revocata in dubbio per il fatto che la Commissione ha omesso di invitare lo Stato membro autorizzato a trattare con lo Stato esportatore interessato. L'articolo 22, n. 2, secondo comma, dispone che lo Stato membro che applica le misure di salvaguardia deve essere disposto ad avviare trattative per giungere ad accordi provvisori, onde risparmiare agli esportatori danni eccessivi od evitabili. Questa disposizione impone semmai un obbligo allo Stato membro; obbligo inoltre che sorge solo al verificarsi di determinati presupposti ed ha lo scopo di smorzare gli effetti delle misure di salvaguardia. Non si può sostenere che in tali casi la Commissione debba quasi automaticamente prendere l'iniziativa, e ciò tanto meno in quanto risulta che né gli esportatori, né lo Stato membro cui essi appartengono hanno avuto motivo di dolersi di una presunta riluttanza a trattare della Repubblica federale.

bb) Così pure non trovo — a differenza delle ricorrenti — nulla da eccepire contro il fatto che, in virtù dell'articolo 22, n. I del Regolamento n. 19, venga disposto il blocco delle importazioni, come è avvenuto il 1o ottobre 1963 alle ore 15 circa, è ciò con un certo effetto retroattivo rispetto al momento in cui è stato adottato il provvedimento nazionale. La formula usata nell'articolo 22, n. 2, terzo comma, vale a dire che la Commissione decide mirando a non aumentare la protezione doganale tra Stati membri, non contrasta con quanto precede poiché essa va riferita non già alla disciplina normale del Regolamento n. 19, bensì ai sistemi nazionali esistenti prima della sua entrata in vigore (bisogna inoltre dire che, come la Commissione ha dimostrato, gli anteriori regolamenti tedeschi relativi al mercato dei cereali, con le loro restrizioni di prezzo e quantità, rendevano possibile una protezione maggiore di quella consentita attualmente dalla clausola di salvaguardia). In contrario non si può invocare il n. 5 dell'articolo 22, il quale prevede la sospensione del rilascio delle licenze solo in caso di determinate perturbazioni provocate, dopo la fine del periodo transitorio, da importazioni da paesi terzi; tale norma non ha infatti evidentemente lo scopo di disciplinare in generale le importazioni da paesi terzi, ma intende solo chiarire che, trascorso il periodo transitorio, si potranno ancora adottare misure di salvaguardia solo nei riguardi dei paesi terzi. Infine, è inutile richiamarsi all'articolo 18 del Regolamento n. 19, là dove esso afferma che l'applicazione di contingenti o di misure di effetto analogo è inconciliabile con l'applicazione delle norme sul prelievo intercomunitario, poiché eletto articolo prevede il caso normale, mentre l'articolo 22, in quanto clausola di salvaguardia, interviene in caso di emergenza. Ritengo tuttavia che misure drastiche e di ampia portata come il blocco retroattivo delle importazioni si debbano riservare per i casi estremi, in cui ogni altra misura si riveli inadeguata. Dopo tutto ciò che ho detto circa i presupposti di fatto per l'applicazione dell'articolo 22, il caso in esame non dovrebbe essere considerato come uno di detti casi estremi.

cc) Con ciò giungo a trattare della censura secondo cui la Commissione, nell'autorizzare le misure tedesche di salvaguardia, si sarebbe spinta troppo oltre. Come giustamente rilevano le ricorrenti, ciò si desume dalla formula usata nell'articolo 22, n. 1 («necessarie» misure) come pure dal principio generale per cui le eccezioni alla regola vanno sempre limitate allo stetto indispensabile. Ora, non vedo per quale motivo avrebbe dovuto prevalere l'idea che la presunta minaccia gravante sul mercato del mais e dell'orzo nel gennaio 1964 (originata anzitutto dal fatto che, per le licenze richieste il 1o ottobre 1963, non era previsto alcun prelievo) potesse essere allontanata mediante accordi, tra la Einfuhr- und Vorratstelle e gli importatori, per l'adozione e l'osservanza di un determinato prezzo di vendita; simili accordi sono infatti estranei alla normale prassi amministrativa ed inoltre avrebbero potuto sorgere difficoltà circa i mezzi per ottenerne l'adempimento, adempimento dal quale dipende in ultima analisi il loro effette cautelativo. D'altro lato, il quadro che ci possiamo fare della situazione economica ci impedisce di escludere che altri provvedimenti meno drastici del divieto di importazione — quali ad esempio la ripartizione delle licenze o l'acquisto di mais da parte della Vorratstelle — sarebbero stati sufficienti ad impedire l'incombente perturbazione del mercato. Anche nella scelta dei mezzi e nella determinazione della portata della clausola di salvaguardia — basti l'accenno — si potrebbe quindi individuare un ulteriore motivo di sviamento di potere.

3. Sviamento di potere

Rimarrebbe infine da dire una parola circa il motivo di sviamento di potere. A mio avviso è assurdo sostenere che la Commissione abbia voluto coprire uno sbaglio degli organi amministrativi tedeschi che avrebbero erroneamente interpretato la decisione, relativa ai prezzi franco-frontiera, della Commissione valida dal 1o al 6 ottobre 1963. Come abbiamo apprèso in corso di causa, l'organo tedesco competente non ha commesso errori, in quanto la lineetta che figurava nella decisione della Commissione, alla voce importazioni di mais dalla Francia, voleva dire effettivamente esenzione dal prelievo e non costituiva un divieto per il rilascio di licenze esenti da prelievo.

Non vi è alcun elemento atto a far ritenere che la Commissione, nell'adottare la decisione, abbia perseguito scopi di altra natura, quali la tutela d'interessi fiscali della Repubblica federale, l'evitare di correggere adeguatamente l'errore oppure il garantirsi contro azioni di regresso degli organi tedeschi. Una presunzione in questo senso potrebbe sussistere solo nel caso che palesemente fosse mancato qualsiasi presupposto per l'applicazione della clausola di salvaguardia, il che però, dopo tutto quanto ho detto, va assolutamente escluso.

III — Riepilogo e conclusioni finali

Concludo come segue: A mio avviso, nemmeno dopo aver esaminato l'intera controversia, si può ritenere che le ricorrenti siano toccate direttamente dalla decisione impugnata. I ricorsi dovrebbero quindi essere dichiarati irricevibili. Ciò in via principale. Nel caso che la Corte non condivida il mio punto di vista, il ricorso dovrebbe essere accolto in quanto i presupposti per l'adozione di misure di salvaguardia non sussistevano. Quanto meno, su questo punto sono necessari ulteriori chiarimenti, da ottenersi mediante perizia, prima che sia possibile pronunziarsi a favore della Commissione. Le ricorrenti dovrebbero essere condannate alle spese del giudizio, conformemente alla mia richiesta in via principale.

( 1 ) Traduzione dal tedesco

( 2 ) Raccolta, Vol. IX, pp. 292 e segg.

( 3 ) Leggo 22 dicembre 1926, come pubblicata nel BGBl. III, 1963, p. 43.