Causa T‑674/11

TV2/Danmark A/S

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato — Servizio pubblico di radiodiffusione — Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno — Aiuto attuato dalle autorità danesi a favore dell’emittente pubblica danese TV2/Danmark — Finanziamento pubblico concesso per compensare i costi inerenti all’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico — Nozione d’aiuto — Sentenza Altmark»

Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 24 settembre 2015

Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Motivi che possono essere dedotti nei confronti di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Motivi non sollevati nel corso del procedimento amministrativo – Distinzione tra motivi di diritto, ricevibili, e motivi di fatto, irricevibili

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Obbligo di versare ad altre imprese somme in qualità di intermediarie che agiscono esclusivamente come canale di transito o di pagamento – Esclusione – Obbligo per un’impresa di servizio pubblico di versare somme provenienti da un canone e destinate ad imprese remunerate per i loro servizi – Inclusione

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Misure dirette a compensare il costo delle missioni di servizio pubblico assunte da un’impresa – Quarta condizione enunciata nella sentenza Altmark – Determinazione della compensazione, in mancanza di selezione dell’impresa mediante procedura di appalto pubblico, in base a un’analisi dei costi di un’impresa media del settore di cui trattasi – Onere della prova a carico dello Stato membro interessato

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Misure dirette a compensare il costo delle missioni di servizio pubblico assunte da un’impresa – Quarta condizione enunciata nella sentenza Altmark – Determinazione della compensazione, in mancanza di selezione dell’impresa mediante procedura di appalto pubblico, in base a un’analisi dei costi di un’impresa media del settore di cui trattasi – Insufficienza di un’analisi dei costi dell’impresa incaricata della missione di servizio pubblico

Aiuti concessi dagli Stati – Progetti di aiuti – Obbligo di previa notifica e di sospensione provvisoria dell’esecuzione dell’aiuto – Violazione – Possibilità per il beneficiario di avvalersi dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento per opporsi all’applicazione delle condizioni Altmark – Insussistenza

Nell’ambito di ricorsi di annullamento proposti dal beneficiario dell’aiuto contro una decisione della Commissione che dichiara totalmente compatibile con il mercato interno l’aiuto in questione, o che dichiara compatibile una delle misure di finanziamento controverse, l’interesse ad agire può dedursi dall’esistenza di un rischio reale che la situazione giuridica dei ricorrenti sia compromessa da azioni giudiziarie oppure dal fatto che il rischio di azioni giudiziarie sia esistente ed effettivo al momento della proposizione del ricorso dinanzi al giudice dell’Unione europea. A tale riguardo, l’esistenza di un rischio «reale» o «esistente ed effettivo» di un’azione giudiziaria nei confronti di un ricorrente beneficiario di un aiuto illegittimo e compatibile con il mercato interno è riconosciuta, da un lato, quando siffatta azione è già pendente dinanzi ai giudici nazionali al momento della proposizione del ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale o quando tale azione è esperita dinanzi a detti giudici prima che il Tribunale statuisca sul ricorso di annullamento e, dall’altro, quando l’azione giudiziaria pendente dinanzi ai giudici nazionali, fatta valere dal ricorrente, ha ad oggetto l’aiuto previsto dalla decisione che forma oggetto del ricorso dinanzi al Tribunale. Ne consegue che il beneficiario di un aiuto illegale dichiarato compatibile con il mercato interno può avere un interesse legittimo ed effettivo a proporre un ricorso fondato sulla qualificazione stessa delle misure in questione come aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e come nuovi aiuti, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE, allorché è oggetto di un’azione di un concorrente presentata dinanzi ad un giudice nazionale, sospesa fino alla pronuncia della sentenza del Tribunale, diretta ad ottenerne la condanna al pagamento degli interessi per il periodo di illegalità e al risarcimento dei danni subiti a causa dell’illegittimità dell’aiuto. (v. punti 34, 36-39)

V. il testo della decisione. (v. punti 47-49)

In materia di aiuti di Stato, dal testo inequivocabile della sentenza Altmark risulta che le quattro condizioni dalla stessa enunciate hanno tutte come obiettivo la qualificazione della misura in questione come aiuto di Stato, e più precisamente la determinazione dell’esistenza di un vantaggio. Un intervento statale che non risponda a una o più delle suddette condizioni dovrà essere quindi considerato come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In proposito, per quanto riguarda più in particolare il rapporto fra la terza e la seconda condizione Altmark, sembra impossibile constatare che una compensazione concessa a un’impresa beneficiaria incaricata di una missione di servizio pubblico non ecceda quanto necessario per coprire in tutto o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di tali obblighi senza sapere, preliminarmente, secondo quali parametri è stato stabilito l’importo di tale compensazione, il che costituisce proprio l’oggetto della seconda condizione Altmark. (v. punti 54, 55)

Dal dettato del protocollo n. 29 sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (protocollo di Amsterdam) emerge che tale atto mira a interpretare la deroga enunciata all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Esso non è quindi rilevante ai fini della valutazione dell’applicabilità dei criteri Altmark che hanno come obiettivo di dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato e non la sua compatibilità con il mercato interno. Inoltre, non si può ammettere che il protocollo di Amsterdam escluda l’applicazione delle norme sulla concorrenza e impedisca alla Commissione di verificare se un finanziamento statale arrechi un vantaggio economico alle emittenti del servizio pubblico basandosi sui criteri definiti dalla Corte nella sentenza Altmark. Peraltro, anche qualora la pertinenza del protocollo di Amsterdam ai fini della valutazione dell’esistenza di un aiuto di Stato dovesse essere riconosciuta, essa si limiterebbe alla prima condizione Altmark, relativa alla definizione degli obblighi di servizio pubblico. (v. punti 61, 62)

Nell’ambito della determinazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, ciò che può giustificare un’applicazione meno rigorosa delle condizioni Altmark in un caso particolare è la mancanza di dimensione concorrenziale e commerciale del settore nel quale opera il beneficiario della compensazione. Orbene, pur tenendo conto della specificità della missione di servizio pubblico della radiodiffusione, sottolineata dal protocollo n. 29 sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri, non si può ammettere che il settore della radiodiffusione non sia dotato di una dimensione concorrenziale e commerciale. L’esistenza di tale dimensione si manifesta, in particolare, allorché un’emittente di servizio pubblico, finanziata in parte con i suoi introiti pubblicitari, opera nel mercato della pubblicità televisiva. (v. punto 70)

V. il testo della decisione. (v. punti 79, 80, 83, 85)

Le conseguenze finanziarie per il beneficiario di una misura non notificata non costituiscono una circostanza che giustifica, alla luce del principio generale della certezza del diritto, una limitazione nel tempo degli effetti di una sentenza con la quale la Corte interpreta l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nel senso che la misura in questione risulta essere un aiuto di Stato. Ne consegue che il beneficiario di una simile misura non può far valere le circostanze finanziarie negative derivanti per esso dall’applicazione delle condizioni Altmark alla misura in questione e dalla qualificazione di detta misura come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, come interpretato dalla sentenza Altmark, per chiedere, in base al principio della certezza del diritto, la disapplicazione di tali condizioni. Tuttavia, la questione se sia conforme al principio della certezza del diritto imporre al beneficiario di ciò che, all’epoca dei fatti, era considerato una compensazione concessa per l’adempimento di una missione di servizio pubblico l’obbligo di rimborso di una somma di denaro risultante dall’applicazione congiunta e retroattiva delle sentenze relative all’interpretazione degli articoli 107, paragrafo 1, TFUE e 108, paragrafo 3, TFUE, pronunciate diversi anni dopo il versamento di tale compensazione, non può essere decisa nell’ambito di una controversia vertente sulla validità della decisione con la quale la Commissione ha qualificato detta compensazione come aiuto di Stato. Spetta al giudice nazionale valutare, eventualmente dopo aver sottoposto alla Corte questioni pregiudiziali, se, nelle circostanze sottoposte alla sua valutazione, le regole relative all’obbligo di rimborsare allo Stato gli interessi per il periodo d’illegalità e, se del caso, all’obbligo di risarcire i danni che i suoi concorrenti potrebbero aver subito a causa dell’illegittimità dell’aiuto siano applicabili. (v. punti 82, 84)

Nell’ambito della determinazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, la seconda condizione Altmark, secondo la quale i parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti, fissa tre requisiti, ai quali devono rispondere i parametri di calcolo della compensazione, per assicurare che tale calcolo sia affidabile e possa essere verificato dalla Commissione. Tali requisiti impongono che i parametri di calcolo della compensazione siano stabiliti in anticipo, secondo una procedura trasparente, e che siano, per loro natura, obiettivi. Non risulta affatto dalla sentenza Altmark che, in base alla seconda condizione dalla stessa enunciata, i parametri di calcolo della compensazione debbano essere concepiti in modo tale da poter influenzare o controllare il livello dei costi sostenuti dal beneficiario di tale compensazione. Difatti, un’interpretazione della seconda condizione secondo cui i parametri di calcolo della compensazione devono essere non solo obiettivi e stabiliti in anticipo nell’ambito di una procedura trasparente, ma devono garantire, in aggiunta, l’efficienza della gestione del servizio pubblico, è incompatibile con la formulazione letterale della seconda condizione Altmark e genera confusione con la quarta condizione, relativa al requisito di efficienza. Pertanto, richiedendo che i parametri di calcolo della compensazione attribuita all’impresa per l’esecuzione di una missione di servizio pubblico siano formulati in modo da garantire che l’adempimento della missione di servizio pubblico avvenga in modo efficiente, la Commissione incorre in un errore di diritto. (v. punti 102-106)

V. il testo della decisione. (v. punto 109)

Nell’ambito della determinazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, per quanto attiene all’esame della quarta condizione Altmark, secondo la quale, in mancanza di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare un candidato in grado di adempiere la missione di servizio pubblico al minor costo, la compensazione concessa deve essere stabilita prendendo come riferimento un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata dei mezzi necessari, la ricerca di siffatta impresa mira a ottimizzare l’importo della compensazione considerata necessaria per adempiere la missione di servizio pubblico e a evitare che i costi elevati di un’impresa inefficiente siano adottati quale riferimento nel calcolo dell’importo di tale compensazione. Non è quindi sufficiente, per soddisfare tale condizione, che lo Stato membro dichiari che, tenuto conto delle specificità della missione di servizio pubblico, non è possibile individuare nel mercato un’impresa simile al beneficiario della compensazione per poi dimostrare che il beneficiario stesso è un’impresa gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi ai sensi di tale condizione. (v. punti 116, 117, 131)

In materia di aiuti di Stato, per quanto riguarda la questione dell’onere della prova, anche se spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato, lo Stato membro interessato è tenuto, conformemente all’articolo 10, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE, a fornire alla Commissione tutte le informazioni necessarie per consentirle di adottare una decisione attinente alla qualificazione della misura esaminata e, eventualmente, alla sua compatibilità con il mercato interno. In tal modo, esiste un obbligo per lo Stato membro di dimostrare che, in mancanza di una gara d’appalto pubblico organizzata al fine di scegliere l’impresa incaricata dell’adempimento della missione di servizio pubblico considerata, il livello della compensazione concessa a tale impresa è stato determinato in base a un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico in questione, avrebbe sostenuto per assolvere tale missione. In mancanza di tale prova, non si può escludere che la compensazione concessa all’impresa incaricata della missione di servizio pubblico contenga un elemento di aiuto di Stato. (v. punti 124, 126)

V. il testo della decisione. (v. punto 156)

In materia di aiuti di Stato, nel caso di una somma versata a una parte tenuta a trasferire tale somma interamente a terzi, non può trattarsi, in linea di principio, di un vantaggio concesso alla parte che agisce unicamente come «organismo pagatore» o come «canale di pagamento». In tal caso, la somma in questione non fa che transitare per il patrimonio di quest’ultima parte. Una conclusione in senso contrario può essere ammessa solo se si dimostra che tale semplice transito apporta alla parte interessata un beneficio sotto forma, ad esempio, di interessi per il periodo in cui essa è in possesso di tale somma. In proposito, quando, per assolvere una parte della missione di servizio pubblico ad essa conferita dal legislatore, un’impresa deve ricorrere ai servizi di altre imprese, il che implica che, come controprestazione, essa deve assumere, nei confronti di queste ultime, l’obbligo di versare loro per tali servizi un’adeguata remunerazione, che consente alle stesse di fornire i servizi in questione, l’impresa incaricata della missione di servizio pubblico deve assumere a sua volta obblighi nei confronti delle altre imprese, cosicché il suo ruolo non è limitato a quello di un semplice «canale di transito» di versamenti provenienti da un canone e destinati a altre imprese. Inoltre, il fatto che le altre imprese dispongano di una propria personalità giuridica, distinta da quella dell’impresa incaricata della missione di servizio pubblico, non ha alcuna rilevanza. (v. punti 159, 171)

In materia di aiuti di Stato, vantaggi che non siano concessi mediante risorse statali non possono costituire, in ogni caso, un aiuto di Stato. Al riguardo, un vantaggio concesso mediante risorse statali è un vantaggio che, una volta concesso, ha un effetto negativo sulle risorse dello Stato. La forma più semplice che può assumere tale effetto negativo è quella di un trasferimento di risorse statali a colui al quale viene concesso tale vantaggio. Tuttavia, non è necessario dimostrare, in tutti i casi, che vi sia stato un trasferimento di risorse statali perché il vantaggio concesso ad una o più imprese possa essere considerato aiuto di Stato. In tal senso, è possibile concepire un vantaggio avente effetti negativi sulle risorse statali, che non implichi un trasferimento di risorse statali. Ciò avviene, in particolare, nel caso di un provvedimento mediante il quale le pubbliche autorità accordino a determinate imprese un’esenzione fiscale che, pur non implicando un trasferimento di risorse da parte dello Stato, collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più favorevole di quella degli altri contribuenti. Per quanto concerne la portata della nozione di risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essa comprende tutti gli strumenti pecuniari che le autorità pubbliche possono realmente usare per sostenere imprese, a prescindere dal fatto che tali strumenti appartengano o meno permanentemente al patrimonio dello Stato. Pertanto, anche se le somme corrispondenti alla misura in oggetto non sono permanentemente in possesso dell’erario, il fatto che restino costantemente sotto il controllo pubblico, e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti, è sufficiente perché esse siano qualificate come risorse statali. In tal modo, le risorse statali possono anche consistere in risorse provenienti da terzi, ma che, o sono state messe volontariamente a disposizione dello Stato dai loro proprietari, o sono state oggetto di rinuncia da parte dei loro proprietari e lo Stato ne ha assunto la gestione, nell’esercizio dei suoi poteri sovrani. Non si può, per contro, ritenere che le risorse siano sotto il controllo pubblico e costituiscano quindi risorse statali nel senso suindicato per il semplice fatto che, con una misura legislativa, lo Stato prescriva a terzi un utilizzo particolare delle sue risorse. (v. punti 190, 195, 196, 198, 201, 208, 209)

Gli introiti pubblicitari di un’emittente incaricata di una missione di servizio pubblico costituiscono la controprestazione finanziaria, versata dagli inserzionisti, perché siano messi a loro disposizione i tempi di trasmissione per la pubblicità. Pertanto, in origine, tali introiti non provengono da risorse statali, bensì da risorse private, quelle degli inserzionisti. Quanto alla questione se sia possibile ritenere che le risorse di cui trattasi, di origine privata, siano controllate dalle autorità dello Stato membro interessato, tali risorse non sono messe volontariamente a disposizione dello Stato dai loro proprietari e neppure costituiscono risorse oggetto di rinuncia da parte dei loro proprietari e di cui lo Stato ha assunto la gestione. Infatti, in un caso in cui l’intervento dello Stato consiste, in concreto, nel fissare la percentuale delle risorse in questione provenienti dagli introiti pubblicitari che devono essere trasmesse a tale emittente e in cui le autorità nazionali competenti hanno soltanto il potere di fissare un massimale per la somma, proveniente da tali risorse, che sarebbe trasmessa a detta emittente, detto potere non può essere ritenuto sufficiente per concludere che si tratti di risorse sotto il controllo pubblico. Invece, se, su indicazione delle autorità nazionali competenti, una parte degli introiti pubblicitari fosse messa a disposizione di dette autorità, tale parte degli introiti pubblicitari si configurerebbe come risorsa statale. Per contro, non vi è motivo di ritenere che la parte restante degli introiti pubblicitari, che non è stata trattenuta, costituisca una risorsa statale. Non può portare a una diversa conclusione il fatto che il Ministro della Cultura dello Stato membro interessato possa trattenere una parte degli introiti pubblicitari. Infatti, una simile circostanza non significa né che la parte restante, non trattenuta, costituisca una risorsa statale né che il suo trasferimento all’emittente costituisca un aiuto di Stato a favore di quest’ultima. Infine, è irrilevante a tal fine la mancanza di un rapporto contrattuale tra gli inserzionisti e l’emittente o di un’incidenza di quest’ultima sull’attività pubblicitaria. Ne consegue che, laddove una decisione della Commissione qualifica come aiuto di Stato simili introiti pubblicitari, essa incorre in un errore di diritto che, su tale punto, inficia la decisione stessa di nullità. (v. punti 211, 212, 214, 217, 218, 220)

V. il testo della decisione. (v. punti 229-231)

In materia di aiuti di Stato, quando un aiuto è concesso a un nuovo beneficiario, diverso dai beneficiari di un aiuto esistente, non può che trattarsi, nel caso di tale nuovo beneficiario, di un nuovo aiuto. Al riguardo, è necessario distinguere tra, da un lato, i regimi di aiuti e, dall’altro, gli aiuti individuali. (v. punti 236-239)