CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 22 NOVEMBRE 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La presente causa à stata rinviata a questa Corte con domanda di pronunzia pregiudiziale del Tribunale amministrativo di Parigi. Le parti contendono sull'entità della restituzione spettante all'attrice su alcune partite di latte condensato zuccherato (prodotto i cui ingredienti principali sono — come sapete — il latte e lo zucchero) esportate in Algeria. Il primo dei convenuti nella causa principale è l'ente d'intervento competente, fra l'altro, in Francia, per i prodotti derivati del latte; il secondo è l'ente d'intervento francese nel settore dello zucchero.

Come ricorderete, l'organizzazione comune del mercato dello zucchero nella Comunità è stata creata col regolamento del Consiglio n. 1009/67/CEE. Questo contemplava, fra l'altro, la fissazione annuale di prezzi indicativi, d'entrata e d'intervento per lo zucchero bianco, la riscossione di prelievi all'importazione e il versamento di restituzioni all'esportazione di zucchero, come pure il fatto che le suddette operazioni sarebbero state soggette al rilascio di una licenza da parte dello Stato membro interessato.

Le norme generali relative all'attribuzione delle restituzioni all'esportazione sono contenute nel regolamento (CEE) del Consiglio n. 766/68. A norma dell'art. 11, n. 1, di questo, l'importo della restituzione — qualora non sia fissato in seguito ad asta — è quello vigente il giorno dell'esportazione, tuttavia con la riserva — espressa nel n. 2 dello stesso articolo — secondo cui, qualora ne venga fatta richiesta al momento della presen fazione della domanda di licenza, per le esportazioni effettuate nel periodo di validità di quest'ultima sarà versata una restituzione pari a quella in vigore il giorno della presentazione della domanda. Per quel che ora ci interessa, prima della modifica apportatavi nel 1971 l'art. 12 stabiliva quanto segue:

«Se, nell'intervallo, tra la fissazione della restituzione in base ad aggiudicazione o all'art. 11, n. 2, e l'effettuazione delle esportazioni, si verifica una modifica:

a) del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco… l'importo fissato per la restituzione è corretto corrispondentemente a tale modifica».

L'organizzazione comune del mercato del latte e dei latticini della Comunità è stata creata, secondo criteri analoghi, dai regolamenti (CEE) del Consiglio nn. 804/68 e 876/68.

Un regolamento (CEE) della Commissione, il n. 1098/68, stabilisce fra l'altro precise norme per la determinazione dell'importo della restituzione sui prodotti composti di latte e di zucchero. Ai sensi dell'art. 2, n. 1, di questo regolamento, detta restituzione è pari alla somma di due elementi, l'uno destinato a tener conto della quantità di latte presente nel prodotto, l'altro, della quantità di saccarosio aggiunto. L'art. 2, n. 2, che prescrive il metodo di calcolo del primo elemento, è irrilevante nel presente caso, nel quale è pacifico come vada determinato l'importo dell'«elemento latte» da includere nelle restituzioni spettanti all' attrice. La controversia riguarda invece l'entità dell'«elemento zucchero». L'art. 2, n. 3, dispone che questo elemento va calcolato moltiplicando il tenore di saccarosio del prodotto intero per l'importo di base della restituzione vigente il giorno dell'esportazione, per taluni prodotti a base di zucchero, elencati all'art. 1, n. 1, lettera d) del regolamento n. 1009/67/ CEE; la suddetta norma conteneva tutta via, fino alla modifica decisa nel 1971, una riserva espressa nei seguenti termini:

«Tuttavia, in caso di fissazione anticipata della restituzione, l'importo di base di cui al comma precedente è quello applicabile il giorno in cui viene presentata la domanda del titolo di esportazione, adeguato all'occorrenza in funzione di una modifica del prezzo d'intervento dello zucchero bianco».

Questa era la situazione normativa quando, nel 1970, l'attrice nella causa principale stipulava col governo algerino un contratto a prezzo determinato per la fornitura di 10 milioni di kg di latte condensato zuccherato, da consegnare entro il febbraio 1972. La ditta sostiene che, non essendo produttrice di zucchero e non avendo la possibilità di tenere in magazzino rilevanti scorte del prodotto, nell'accettare la determinazione del prezzo essa si era basata, in primo luogo, sul diritto a percepire la restituzione prefissata al momento del rilancio della licenza di esportazione e, in secondo luogo, sull'aspettativa di un automatico aumento della restituzione stessa, secondo quanto previsto dall'art. 2, n. 3, nell'ipotesi di un aumento dei prezzi dello zucchero nella Comunità.

Essa ha prodotto copia di un modulo debitamente completato, il quale contiene, nella parte A, la domanda presentata al primo convenuto per ottenere la licenza di cui trattasi e, nella parte B, la licenza stessa. Entrambe le parti recano la data del 29 ottobre 1970. Da questo documento risulta chiaramente che l'attrice nella causa principale aveva chiesto la prefissazione della restituzione, e che tale richiesta era stata accolta. La licenza stabilisce che il tasso della restituzione «pourra ètre ajusté en fonction … d'une modification du prix d'intervention du sucre blanc», il che costituisce un evidente richiamo all'art. 2, n. 3.

La ditta si riteneva soddisfatta del tasso della restituzione fissato nella licenza, e della prospettiva di un aumento dello stesso nell'eventualità di un aumento del prezzo dello zucchero. La sua soddisfazione veniva però scossa dal combinato disposto di tre regolamenti della Commissione, adottati nel maggio 1971.

Il primo (nell'ordine logico anche se non — per ragioni fortuite — nell'ordine cronologico) era il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1048/71. Esso aveva lo scopo e l'effetto di sostituire il vecchio art. 12 del regolamento (CEE) n. 766/68; dopo aver infatti considerato che «questa disposizione si è rivelata troppo rigida; che è pertanto opportuno modificare le disposizioni dell'art. 12 per rendere eventualmente possibile la determinazione dell'adeguamento adatto», esso stabilisce quanto segue:

«Il testo dell'art. 12 del regolamento (CEE) n. 766/68 è sostituito dal seguente testo:

“Se, nel corso del periodo compreso tra:

— il giorno della presentazione della domanda del titolo di esportazione, corredata da una richiesta di fissazione anticipata della restituzione, o

— il giorno della scadenza del termine per la presentazione della offerte, se trattasi di una restituzione fissata a seguito d'aggiudicazione,

ed il giorno esportazione, si verifica una modifica del prezzo dello zucchero o del melasso fissati in base al regolamento n. 1009/67/CEE, può essere previsto un adeguamento dell'importo della restituzione”».

A questo punto devo accennare — per toglierlo subito di mezzo — ad un argomento svolto dall'attrice al fine di dimostrare che la formula «può essere previsto», usata nel regolamento n. 1048/71, implicava che questo doveva essere completato da un ulteriore regolamento, e che, finché ciò non fosse avvenuto, esisteva un vuoto giuridico, il quale avrebbe potuto essere colmato solo considerando ancora in vigore il vecchio art. 12. A mio parere, questo argomento è inaccettabile. Esso mi sembra in contrasto sia col preambolo in cui viene usato l'avverbio «eventualmente», sia coi categorici termini della parte normativa («Il testo dell'art. 12 .. è sostituito …») e infine — circostanza da non sottovalutare — con l'uso del verbo «potere». Personalmente, non nutro alcun dubbio sul fatto che il regolamento n. 1048/71 aveva l'effetto di sostituire l'adeguamento automatico delle restituzioni contemplato dal vecchio art. 12 con un adeguamento discrezionale delle stesse. A chi fosse attribuito il relativo potere discrezionale è una delle questioni che questa Corte deve risolvere nel presente caso.

Il secondo dei tre regolamenti adottati nel maggio 1971 che vanno presi in considerazione era il regolamento (CEE) della Commissione n. 951/71. Benché cronologicamente precedente al regolamento n. 1048/71, esso era in effetti una conseguenza di questo. Il suo scopo era quello di sostituire l'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1098/68 con una nuova versione, del seguente tenore:

«Tuttavia, quando la restituzione è fissata in anticipo, l'importo di base da ritenere è quello in vigore il giorno della richiesta del titolo d'esportazione. In tal caso, allorché i prezzi dello zucchero fissati sulla base del regolamento n. 1009/67/CEE sono modificati durante il periodo che va dal giorno del deposito della richiesta del certificato d'esportazione a quello dell'esportazione, l'importo della restituzione viene adeguato se, ai sensi dell'art. 12 del regolamento (CEE) n. 766/68, è previsto un adeguamento.»

Infine, il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1061/71 stabiliva i prezzi indicativi e d'intervento dello zucchero bianco per l'annata saccarifera che doveva aver inizio il 1o luglio 1971. Detti prezzi venivano fissati ad un livello leggermente superiore a quello dell'anno precedente.

L'attrice nella causa principale chiedeva quindi un aumento del tasso della restituzione sulle esportazioni da essa effettuate dopo il 1o luglio 1971, in base alla licenza del 29 ottobre 1970. I convenuti respingevano la domanda, adducendo il motivo che i regolamenti nn. 1048/71 e 951/71 avevano abolito il sistema dell' adeguamento automatico, mentre il nuovo art. 12 non conferiva loro alcun potere discrezionale. L'interessata adiva allora il Tribunale amministrativo di Parigi, sostenendo che l'atteggiamento dei convenuti implicava un'illecita applicazione retroattiva dei regolamenti del 1971.

Il Tribunale amministrativo di Parigi ha sottoposto a questa Corte due questioni, che sono in sostanza le seguenti:

1. Se, nel caso dell'esportazione di prodotti cui si applica l'art. 2 del regolamento n. 1098/68, effettuata dopo l'entrata in vigore dei regolamenti nn. 1048/71 e 951/71, in base ad una licenza con prefissazione della restituzione rilasciata anteriormente, il problema dell'adeguamento del tasso della restituzione dovesse essere risolto a norma dell'art. 2, n. 3 del suddetto regolamento, nella versione originale, ovvero a norma dello stesso n. 3, nella versione modificata che risulta dal combinato disposto dei regolamenti nn. 1048/71 e 951/71.

2. Indipendentemente dalla soluzione che sarà data alla prima questione, se fosse indispensabile un atto da adottarsi dalle autorità comunitarie affinché l'ente d'intervento statale competente in materia potesse procedere all' eventuale adeguamento.

Ora, a me pare che la soluzione della prima questione si trovi nella sentenza pronunziata da questa Corte nella causa 1-73 (Westzucker GmbH contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, ancora inedita). Gli avvocati dell'attrice hanno compreso, invero, l'ostacolo che questa sentenza creava nel loro caso ed hanno principalmente sviluppato i loro argomenti nel senso di una distinzione fra le due fattispecie.

A prima vista, la ragione più evidente per una possibile distinzione potrebbe risiedere nel fatto che la restituzione, nella causa 1-73, era stata fissata in base ad asta. Tuttavia, gli avvocati dell'attrice — giustamente, a mio avviso — non hanno fatto riferimento a questa circostanza. Il ragionamento seguito dalla Corte nella sentenza 1-73 è manifestamente valido tanto nel caso della prefissazione della restituzione a richiesta dell'esportatore, quanto nel caso in cui . la restituzione è stata fissata mediante asta.

Nelle osservazioni scritte, gli avvocati dell'attrice si riferiscono al punto 9 della motivazione della sentenza 1-73, sostenendo che il principio in esso sancito non può applicarsi nel presente caso, in cui si è avuta una modifica del prezzo d'intervento da prendere in considerazione. Vorrei però osservare che anche nella causa 1-73 si era dovuto tener conto di una modifica del prezzo d'intervento, anzi una modifica identica a quella di cui trattasi nel presente caso. Ciò che questa Corte ha affermato nella richiamata sentenza significava che l'applicare l'art. 12, nella nuova versione, nel caso in cui la licenza d'esportazione fosse stata rilasciata prima che l'articolo venisse modificato, non implicava necessariamente l'attribuzione di effetto retroattivo alla modifica, qualora sia l'esportazione considerata, sia la modifica del prezzo d'intervento fossero posteriori all'entrata in vigore della nuova versione della norma.

All'udienza gli avvocati dell'attrice nella causa principale hanno svolto altri due argomenti intesi a dimostrare la differenza tra le due fattispecie.

Il primo è basato sul fatto che, nella domanda di licenza, l'attrice aveva dovuto impegnarsi «à respecter, d'une part, les dispositions de la réglementation communautaire applicables au produit exporté, et, d'autre part, les dispositions législatives et réglementaires francaises», nonché sull'ulteriore circostanza che la stessa licenza era stata rilasciata «En verni d'une part du réglement (CEE) n. 804/68… et des réglements subséquents de la CEE, et d'autre part, de la législation et de la réglementation nationales». Da parte dell'attrice è stato dunque sostenuto che detti riferimenti alla causa francese rendevano necessaria, nel presente caso, l'applicazione dei principi generali del diritto francese, che non avevano potuto essere presi in considerazione nella causa 1-73, sorta in Germania. Ma, signori miei, le questioni sottoposte a questa Corte sono questioni di diritto comunitario, e questo è lo stesso in tutti gli Stati membri. È vero che nell'accertare il contenuto di questo diritto, la Corte prende in considerazione, qualora ciò sia opportuno, i principi che si possono ricavare dagli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Per questo motivo, e solo per questo, le numerose fonti francesi citate dall'attrice nella causa principale possono essere prese in considerazione. Se da un loro attento esame dovessero risultare elementi rilevanti di cui la Corte non abbia tenuto conto nell'emettere la sentenza 1-73, ciò costituirebbe un motivo, non già per differenziare le due fattispecie, bensì per riconsiderare la suddetta decisione. Da tale esame non si desume tuttavia alcun elemento del genere. Il richiamo alle fonti francesi di cui sopra non è pertinente, in quanto i regolamenti nn. 1048/71 e 951/71 non intendevano modificare le condizioni del contratto concluso fra l'attrice nella causa principale e il governo algerino, né violare in alcun modo i diritti quesiti dell'attrice, benché essi avessero cercato di ridurre l'importo della restituzione spettante all' attrice a fronte delle esportazioni passate.

L'altro motivo di differenziazione invocato dall'attrice è che la causa 1-73 verteva su esportazioni di zucchero effettuate da un operatore che svolge nel relativo settore la sua principale attività, mentre l'attrice non è un commerciante di zucchero, ma solo un utilizzatore, avente — come ho già detto — limitate possibilità di stoccaggio. Questa circostanza — viene sostenuto — rende inapplicabile nel caso in esame la parte della sentenza 1-73 basata sul fatto che l'art. 12 del regolamento n. 766/68, nella versione originale, poteva implicare per l'esportatore sia il rischio di una riduzione della restituzione, sia la possibilità di un aumento della stessa, come pure la parte relativa all'art. 37, n. 2, del regolamento n. 1009/67, il quale autorizzava il Consiglio ad adottare provvedimenti per evitare che il mercato dello zucchero subisse perturbazioni a causa di una modifica del livello dei prezzi al momento del passaggio da una stagione saccarifera all' altra. L'attrice sostiene che essa era co stretta, a causa del contratto stipulato col governo algerino, ad acquistare periodicamente zucchero ai prezzi correnti sul mercato. In caso di ribasso di tali prezzi era inevitabile che le restituzioni venissero proporzionalmente ridotte; in caso di rialzo, era ingiusto che esse non fossero proporzionalmente aumentate.

Ora, però, la questione del se i regolamenti nn. 1048/71 e 951/71 dovessero o meno applicarsi ad esportazioni effettuate posteriormente alla data della loro entrata in vigore, in base a licenze rilasciate anteriormente a tale data, non può essere risolta in funzione della natura dell'attività svolta dal singolo esportatore interessato, e tanto meno in funzione della eventuale possibilità di detenere scorte in magazzino. La soluzione deve valere erga omnes. Anche su questo punto, quindi, la tesi dell'attrice porta logicamente ad affermare non solo che si dovrebbe tener conto della differenza tra la fattispecie considerata nel procedimento 1-73 e quella attualmente in esame, ma altresì che la sentenza 1-73, dati gli effetti iniqui ch'essa avrebbe nei confronti dell'attrice nella causa principale, dovrebbe essere oggetto di riesame.

Se devo esprimere modestamente la mia opinione, la sentenza 1-73 non può dar adito ad obiezioni di sorta. Un commerciante non può avere un diritto quesito a che la norme dalle quali gli viene attribuita una sovvenzione rimangano immutate per un periodo illimitato. Il rischio, in definitiva, è l'anima del commercio. L'operatore commerciale può cercare di tutelarsi contro i rischi, ovvero, nella speranza di un maggior profitto, li può accettare. È a lui che spetta la scelta, e un commerciante che sceglie di concludere un contratto a lungo termine per la fornitura di derrate alimentari ad un prezzo determinato assume manifestamente un rischio. Il suo diritto di agire in tal modo è incontestabile, ma non è accompagnato dal diritto immutabile ad essere garantito, mediante fondi pubblici, contro eventuali conseguenze negative della sua scelta.

Concludo perciò che la prima questione sottoposta dal Tribunale amministrativo di Parigi va risolta come segue:

«Per le esportazioni di prodotti ai quali si applica l'art. 2 del regolamento (CEE) n. 1098/68, effettuate dopo la data di entrata in vigore dei regolamenti nn. 1048/71 e 951/71, in base ad una licenza rilasciata anteriormente a tale data, la questione dell'eventuale adeguamento del tasso della restituzione è disciplinato dal n. 3 del suddetto art. 2, nella versione modificata che risulta dal combinato disposto dei regolamenti (CEE) nn. 1048/71 e 951/71.»

Ciò premesso, la seconda questione consiste in definitiva nello stabilire se il potere discrezionale conferito dalla norma modificata spetti alla Commissione ovvero agli enti d'intervento statali. A mio avviso, non può esistere alcun dubbio circa la soluzione di questo problema.

Certamente condivido il parere espresso dall'avvocato generale Roemer nella causa 1-73, nel senso che, prima della modifica della norma in questione, non era necessario alcun atto delle istituzioni comunitarie per autorizzare gli enti d'intervento statali ad adeguare le restituzioni in seguito ad una modifica del prezzo d'intervento dello zucchero bianco. A quell'epoca, l'adeguamento era imposto da una norma tassativa, la cui applicazione dava luogo ad una semplice operazione aritmetica.

Dato il modo in cui lo Hessisches Finanzgericht aveva formulato le questioni nella causa 1-73, né l'avvocato generale Roemer né questa Corte avevano dovuto pronunciarsi, in quell'occasione, sulla situazione creatasi dopo la modifica della norma. Il caso è però diverso ora, dal momento che — come ho detto — la nuova versione conferisce un potere discrezionale il quale, se esercitato nel senso di aumentare determinate restituzioni, implica l'impiego di mezzi finanziari della Comunità. Inoltre, comunque questo potere venga esercitato, si creerebbero disparità di trattamento degli operatori economici nelle varie zone della Comunità, a meno che esso non fosse esercitato uniformemente nell'intero ambito comunitario. Di conseguenza, mi sembra impensabile che gli autori dell'emendamento abbiano voluto attribuire il potere discrezionale in questione ad organi nazionali.

Concludo quindi che la seconda questione sottoposta dal Tribunale amministrativo di Parigi va risolta come segue:

«Mentre, prima dell'entrata in vigore dei regolamenti nn. 1048/71 e 951/71, non era necessario alcun atto delle istituzioni comunitarie per autorizzare gli enti d'intervento statali all'adeguamento delle restituzioni, un atto del genere è divenuto necessario a norma dei suddetti regolamenti.»

( 1 ) Traduzione dall'inglese.