5.

A sostegno della sua eccezione d'irrice-vibilità la Commissione afferma che, sebbene la Corte si sia implicitamente pronunciata in senso contrario (sentenza 11 luglio 1968, causa 35/67, Van Eick/Commissione, Race. 1968, par. 436), il parere della commissione di disciplina è solo un atto preparatorio e non vincolante. Farne oggetto di un ricorso per annullamento è dunque impossibile. Ciò non implica che, se la commissione lo emise violando le regole statutarie, il funzionario interessato resti privo di tutela. Nulla vieta, infatti, che egli impugni la decisione propriamente detta facendo valere, nell'ambito di tale ricorso, le eventuali irregolarità che viziano sia il parere sia il procedimento disciplinare. Opposta la linea del ricorrente. Osservato che il parere è il momento terminale di una « procedura speciale distinta » e che la funzione da essa svolta sta nel consentire al-1'AIPN di prendere una decisione disciplinare, egli sostiene la sua autonoma impugnabilità. Un precedente in tal senso costituisce a suo avviso la vostra recente sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Race. 1981, pag. 2639. Io credo che questa tesi sia infondata. Come tutti sappiamo, per l'articolo 91, paragrafi 1 e 2, dello statuto, la Corte è competente a dirimere ogni controversia fra la Comunità e i suoi dipendenti circa la legittimità di un atto « che [al dipendente] rechi pregiudizio ». Inoltre, il ricorso è ricevibile solo se all'AIPN sia proposto un reclamo ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, nel termine ivi previsto. Ora, è pacifico che nel caso di specie il ricorrente introdusse tale reclamo solo rispetto alla decisione del commissario Burke. Di più: in esso il signor F. sostenne che detta decisione era illegale avendo, contro il parere della commissione di disciplina, negato l'esistenza di circostanze attenuanti. Dunque, lungi dal censurare come fa oggi il parere in questione, il ricorrente lo invocava; meglio, ne faceva un'arma con cui colpire la decisione del commissario. E sufficiente questa osservazione a far concludere per l'irricevibilità del ricorso? Secondo me, lo è. Ammettiamo, tuttavia, che la Corte la disattenda; che ritenga cioè il reclamo relativo al parere implicitamente contenuto nel reclamo diretto contro la decisione disciplinare. Il ricorrente dovrà sempre dimostrare che il parere è una decisione, cioè un atto produttivo di effetti idonei ad incidere sulla sfera giuridica di chi lo impugna. La sentenza IBM — che concerne la natura di alcuni atti preparatori nel quadro di un procedimento antitrust — è invocata proprio a questo fine. I passi per noi più rilevanti figurano nei punti 10 e 11 della motivazione. Di regola — affermaste — « quando si tratti di atti o decisioni [elaborati] in varie fasi e in particolare al termine di un procedimento interno, [sono] impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione o del Consiglio al termine di tale procedura, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale. La situazione sarebbe differente ... se gli atti o le decisioni adottati (nella) fase preparatoria ... costituissero anche il momento conclusivo di un procedimento speciale, distinto da quello attraverso il quale la Commissione o il Consiglio pervengono ad adottare la decisione nel merito ». Com'è ovvio, la tesi del ricorrente fa leva su quest'ultimo obiter dictum. Ma anche concedendo — ed è una concessione su cui ho più d'un dubbio — che la procedura antitrust e quella disciplinare siano comparabili e che le regole dell'una valgano anche per l'altra, ritengo di poter escludere con sicurezza che il parere della commissione di disciplina: a) costituisca il momento conclusivo di un « procedimento speciale e distinto » ; b) sia un provvedimento, definitivo o anche provvisorio. Mi spiego, statuto e principi di diritto amministrativo alla mano. Sul punto a). L'articolo 87, secondo comma, stabilisce che la retrocessione e la destituzione « sono inflitte dall'AIPN previo espletamento del procedimento disciplinare ». Osservo che il disposto subordina la pronuncia delle sanzioni più gravi non al parere della commissione di disciplina — e cioè all'emanazione di un atto — bensì allo svolgimento di un intero e complesso procedimento, il quale è regolato da un insieme di norme reperibili nello statuto e in un apposito allegato. Vediamo allora gli aspetti di queste norme che appaiono più rilevanti per la soluzione del nostro problema. In particolare, quale organo apre e chiude il procedimento? E con quali atti? L'apertura ha luogo per « iniziativa dell'AIPN », afferma lo stesso articolo 87 facendoci così capire che si tratta di un potere attribuito unicamente a quest'ultimo organo (ma al potere si accompagna un obbligo: il funzionario interessato deve essere sentito). L'articolo 1 dell'allegato IX ci spiega poi che il procedimento ha inizio con un rapporto dell'AIPN trasmesso al presidente della commissione di disciplina. Tale precetto, quindi, funge da cerniera tra le norme dello statuto e quelle dell'allegato e per ciò stesso ci induce a valutare le une e le altre in un solo contesto. Infine, a dirci come e da chi sia chiuso il procedimento è l'articolo 7, ultimo comma, dello stesso allegato. Esso stabilisce che l'AIPN « prende la sua decisione [disciplinare] nel termine massimo di un mese [dal rilascio del parere] ». Ancora una volta, peraltro, l'AIPN è tenuta a sentire il funzionario. A questo punto, il quadro è completo e — mi sembra — privo di ombre. Ad aprire e a chiudere il procedimento disciplinare è lo stesso organo, con lo stesso atto, alla stessa condizione: l'AIPN, mediante decisione, sentito l'interessato. Non è vero, pertanto, che il procedimento si segmenti in fasi « speciali » e previste di autonomi « momenti conclusivi ». Esso è articolato, ma unitario e l'AIPN è la sola autorità che lo governi dall'inizio alla fine. Sul punto b). Evidenti ragioni di ordine sostanziale si oppongono a che il parere sia considerato una decisione, almeno nel senso tecnico di atto da cui scaturiscano effetti giuridici obbligatori. Certo, si tratta di atto amministrativo, ma pur sempre caratterizzato da aspetti molto particolari. Così, lungi dall'esprimere la volontà dell'amministrazione, esso è una manifestazione di giudizio (nella parte in cui propone, motivando, « la sanzione che a suo giudizio i fatti addebitati dovrebbero comportare » : articolo 7, primo comma, allegato IX) ed eventualmente una manifestazione di conoscenza (nella parte in cui dà conto dell'istruzione svolta: articolo 6 dello stesso allegato). Sotto questo profilo, lo definirei un tipico atto di funzione consultiva; cioè un atto in cui l'organo richiesto valuta sul piano tecnico un fatto sottoposto al suo esame dall'organo decidente. La valutazione amministrativa, infatti, spetta solo a quest'ultimo: tanto è vero che, pur essendo obbligatorio per la pronuncia delle sanzioni più gravi, il parere non è vincolante e, a patto che motivi il suo dissenso, 1'AIPN può pronunciarsi in modo difforme. In definitiva, il parere è un atto interno di natura preparatoria. Impugnarlo non si può e il ricorso con cui se ne chiede direttamente l'annullamento è inammissibile. Giunto a questo risultato, ritengo utile ribadire quanto ho già detto riassumendo la tesi dell'istituzione convenuta: i vizi o le irregolarità che possono inficiare il parere motivato non rimangono sottratti al controllo giurisdizionale. Il parere, lo abbiamo appena visto, è un atto interno: ma ciò non vieta che esso acquisti rilevanza esterna se e quando il procedimento in cui è inserito si concluda con una decisione. In tal caso, i suoi vizi (come, più generalmente, tutti i vizi del procedimento) possono influire sulla legittimità e sulla validità dell'atto finale e perciò venir censurati in sede di ricorso contro tale atto. Naturalmente, non si tratterà di una possibilità illimitata. L'influenza a cui ho alluso, infatti, deve essere concreta; i vizi del parere devono effettivamente aver inciso sulla forma o sulla sostanza del provvedimento. Chiarisco il concetto con un esempio tratto proprio dalla nostra causa. Uno dei motivi in base a cui il ricorrente impugna la decisione è la violazione delle forme sostanziali e, tra le molte censure che le sono rivolte a questo titolo, l'ultima consiste nel mancato rispetto del termine trimestrale che l'articolo 7, paragrafo 1, allegato IX impone alla commissione di disciplina per la stesura del suo parere. Ora, questo termine attiene a un procedimento interno che, pur dovendo tener conto di certe garanzie, non ha carattere giurisdizionale né natura di ordine pubblico. Se ne desume che il suo scopo è solo di organizzare nel tempo lo svolgersi dell'azione disciplinare e, dunque, che la sua inosservanza può tutt'al più comportare la responsabilità dell'Amministrazione (cfr. sentenza 4 febbraio 1970, causa 16/69; Van Eick/Commissione, Race. 1970, pag. 3), ma non certo dar luogo alla nullità del provvedimento finale. Di tutto ciò il nostro caso fornisce una prova evidente. Che il parere sia stato emesso al di là dei tre mesi non ha in alcun modo influito sulla decisione del commissario : la quale, sotto il profilo delle forme, fu regolare e tempestiva. Queste, dunque, le conclusioni a cui sono giunto nel corso del presente paragrafo: a) il parere motivato della commissione di disciplina e gli atti del procedimento disciplinare che non si sostanziano in vere e proprie decisioni sono atti per sé non suscettibili di ricorso ai sensi degli articoli 90 e 91 dello statuto; b) gli eventuali vizi o irregolarità che inficiano il procedimento disciplinare o il parere possono essere fatti valere nel ricorso diretto contro la decisione definitiva nella misura in cui influiscono concretamente sulla legittimità o sulla validità di tale atto, per quanto attiene sia al rispetto della forma, sia alla valutazione giuridica del fatto. Sarà nel rispetto dei limiti così individuati che affronterò l'esame delle censure rivolte dal ricorrente contro il procedimento disciplinare e il parere motivato.