Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 19 settembre 1991. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEL BELGIO. - INADEMPIMENTO DA PARTE DI UNO STATO - DIVIETO DI DEPOSITARE RIFIUTI PROVENIENTI DA UN ALTRO STATO MEMBRO. - CAUSA C-2/90.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-04431

edizione speciale svedese pagina I-00031

edizione speciale finlandese pagina I-00031



Conclusioni dell avvocato generale

++++

Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. La Corte ha già dimestichezza con la presente causa, in cui la Commissione le chiede di dichiarare che, vietando di ammassare, di depositare o di scaricare in Vallonia rifiuti provenienti da un altro Stato membro o da una regione diversa dalla Vallonia, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi impostigli in forza:

1) della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39);

2) della direttiva del Consiglio 6 dicembre 1984, 84/631/CEE, relativa alla sorveglianza e al controllo all' interno della Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi (GU L 326, pag. 31), e

3) degli artt. 30 e 36 del Trattato CEE.

2. Deduzioni orali sono state presentate all' udienza del 27 novembre 1990 ed ho presentato le mie conclusioni il 10 gennaio 1991. Tuttavia, con ordinanza 2 maggio 1991 emessa in conformità all' art. 61 del regolamento di procedura, la Corte ha riaperto la fase orale per dare alle parti, agli altri Stati membri e alle altre istituzioni la possibilità di prendere posizione sulla seguente questione: se la circolazione dei rifiuti inutilizzabili e irriciclabili, privi di valore commerciale, rientri nelle disposizioni del Trattato riguardanti la libera circolazione delle merci, ovvero se i negozi commerciali relativi allo smaltimento, al deposito o alla distruzione di siffatti rifiuti siano regolati dalle disposizioni del Trattato sulla libera circolazione dei servizi.

3. Inoltre, la Commissione è stata invitata a mettere al corrente la Corte delle misure legislative comunitarie che siano eventualmente in corso di elaborazione per quanto riguarda le spedizioni transfrontaliere o l' ammasso, lo scarico o il deposito di rifiuti non pericolosi, non riciclabili e ad indicare se essa intendesse proporre misure intese a limitare i movimenti transfrontalieri di tali rifiuti. Da parte sua, il governo belga è stato invitato a dire se le disposizioni in causa nella fattispecie (e cioè il decreto dell' esecutivo regionale vallone 19 marzo 1987, nella redazione modificata col decreto 23 luglio 1987) vertessero su rifiuti riciclabili o irriciclabili.

4. Tanto la Commissione quanto il governo belga hanno risposto ai quesiti che erano stati loro specificamente rivolti nonché al quesito generale, ma nessun altro Stato membro e nessun' altra istituzione ha presentato osservazioni. Per quanto riguarda la questione rivolta al governo belga, quest' ultimo ha asserito che le disposizioni in questione si riferivano unicamente ai rifiuti che non potevano essere utilizzati o riciclati, oppure non erano effettivamente utilizzati o riciclati. Ne risulta che il decreto dell' esecutivo vallone si applica ai rifiuti riciclabili che non sono destinati ad essere riciclati nonché ai rifiuti irriciclabili. In risposta al quesito che le era stato posto, la Commissione ha fornito copie di una comunicazione da essa inviata al Consiglio e al Parlamento il 14 settembre 1989, relativa ad una strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, nonché di una proposta di direttiva del Consiglio riguardante lo scarico dei rifiuti, datata il 22 maggio 1991. La Commissione ha pure richiamato l' attenzione della Corte sulla proposta di regolamento del Consiglio riguardante la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti all' interno, alle entrate e alle uscite della Comunità (GU 1990, C 289, pag. 9) e sulla direttiva 91/156/CEE, di recente adottata dal Consiglio il 18 marzo 1991, recante modifica della direttiva 75/442/CEE sui rifiuti (GU L 78, pag. 32).

I rifiuti e la libera circolazione della merce

5. Nelle precedenti conclusioni, al paragrafo 16, ho detto che le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci dovevano considerarsi applicabili a tutti i tipi di rifiuti, anche a quelli che non possono essere riciclati o riutilizzati. Può essere utile sviluppare le ragioni che ho esposto a sostegno di questo punto di vista, alla luce della risposta delle parti al quesito posto dalla Corte.

6. Le disposizioni del Trattato riguardanti la libera circolazione delle merci sono la pietra angolare della Comunità. Secondo l' art. 9 del Trattato, la Comunità, "è fondata sopra un' unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci (...)". Tuttavia, il Trattato non contiene alcuna definizione del termine "merci" (a differenza, ad esempio, del Trattato CECA, che contiene una definizione dei termini "carbone" e "acciaio"). Questa mancanza di definizione indica forse già che il termine dev' essere inteso in senso lato. Per contro, il termine "servizi" costituisce oggetto di una definizione perlomeno parziale nell' art. 60 del Trattato, il quale dispone che:

"Ai sensi del presente Trattato, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone.

(...)"

7. Com' è detto nell' art. 60, la nozione di servizi comprende una categoria residua di negozi non regolati dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone: v. sentenza 11 luglio 1985, Cinéthèque, cause 60 e 61/84 (Racc. pag. 2605, punti 10 e 11 della motivazione). Il carattere residuo delle disposizioni del Trattato relativo ai servizi è stato di recente evidenziato dalla sentenza 30 aprile 1991, causa C-239/90, Boscher (Racc. pag. I-2023). In questa causa, una normativa nazionale che restringeva la vendita mediante asta pubblica di merci imponendo una condizione di registrazione locale ai proprietari delle merci è stata ritenuta incompatibile con l' art. 30 del Trattato. L' art. 59 non si applicava, anche se non vi era alcun dubbio che la restrizione costituisse pure un ostacolo alla fornitura di servizi da parte dei commissari d' asta ai clienti stabiliti in un altro Stato membro.

8. Le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci possono, quindi, applicarsi, indipendentemente dal fatto che i negozi in questione diano pure o no occasione di fornire servizi. Anche ammettendo che il contraente che provvede allo smaltimento dei rifiuti fornisca un "servizio", ai sensi del Trattato, al produttore dei rifiuti, ciò non basta per far rientrare il negozio nelle disposizioni del Trattato relative ai servizi. In pratica, queste ultime disposizioni si applicano solo se il negozio in questione non sia regolato da quelle che riguardano la libera circolazione delle merci. Ciò non vuol dire che non esistano circostanze nelle quali un negozio che implichi sia la circolazione delle merci che la fornitura di servizi possa giustamente considerarsi rientrante nell' art. 59: un esempio può esserne fornito dal trasporto temporaneo di merci in un altro Stato membro ai fini del loro restauro o della loro riparazione. In casi del genere, la circolazione delle merci è solo un aspetto contingente del negozio in questione. Tuttavia, qualora, come nel caso di specie, il negozio abbia proprio ad oggetto di spostare, in via permanente, un bene da uno Stato membro all' altro, per ammassarlo, depositarlo o distruggerlo, la circolazione delle merci non può considerarsi puramente connessa alla fornitura di servizi, anche se le operazioni di ammasso, di deposito o di distruzione sono considerate come "servizi" ai sensi del Trattato: cfr. sentenza 7 maggio 1985, causa 18/84, Commissione/Francia, Racc. pag. 1339, punto 12 della motivazione).

9. Restano di conseguenza due problemi da esaminare: il primo è quello di stabilire se rifiuti irriciclabili siano effettivamente "merci" ai fini dell' applicazione del Trattato e il secondo quello di accertare se sussista un' altra caratteristica dei negozi in questione che li faccia esulare dall' ambito d' applicazione delle disposizioni riguardanti la libera circolazione delle merci. Esaminerò, l' uno dopo l' altro, questi due problemi.

10. La portata della nozione di "merci" era direttamente in causa nella sentenza 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/Italia (Racc. pag. 617). In tale causa, il governo italiano ha cercato di sostenere che gli oggetti che presentano un valore artistico, storico, archeologico od etnografico non erano "merci ordinarie" e, pertanto, prodotti che rientrano nell' art. 16 del Trattato (che vieta i dazi doganali alle esportazioni e le tasse d' effetto equivalente). Respingendo questo argomento, la Corte ha affermato nella sentenza (Racc. pag. 626) che

"A norma dell' art. 9 del Trattato, la Comunità si fonda su un' unione doganale 'che si estende al complesso degli scambi di merci' ;

Per merci ai sensi di detta disposizione si devono intendere i prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali;

I prodotti contemplati dalla legge italiana, indipendentemente dalle caratteristiche che li distinguono dagli altri beni commerciabili, hanno in comune con questi ultimi la caratteristica di essere pecuniariamente valutabili e di poter quindi costituire oggetto di negozi commerciali (...)"

11. Richiamandosi al passaggio sopraccitato, il governo belga sostiene che non è sufficiente che gli oggetti in questione costituiscano oggetto di negozi commerciali; occorre altresì che essi abbiano un "valore", col che il governo belga vuole evidentemente dire: che essi abbiano un valore positivo e non un valore negativo. Mi sembra cionondimeno che l' espressione "valutabili in danaro" che figura nel passaggio citato non richiami un' interpretazione restrittiva del genere. Dato il problema che era stato sottoposto alla Corte nella causa 7/68, è evidente che "valutabili in danaro" si opponeva non a "privi di valore" o "aventi un valore negativo", bensì a "d' inestimabile valore", cioè aventi un valore (artistico, storico, ecc.) così grande o, eventualmente così indeterminato o così indescrittibile che non poteva essere espresso in termini pecuniari. Come la Corte ha rilevato, non soltanto gli oggetti potevano essere valutati in termini pecuniari, ma la tassa italiana in questione veniva in pratica calcolata in base a tale valore pecuniario.

12. Ci si può chiedere se la Corte abbia inteso, nella causa 7/68, dare una definizione esaustiva del termine "merci", ma è chiaro, comunque, che oggetti aventi un valore "negativo" (cioè oggetti per i quali il proprietario è disposto a pagare per sbarazzarsene) possono costituire oggetto di negozi commerciali. Inoltre, le attività commerciali di smaltimento e di riciclaggio dei rifiuti non sarebbero possibili se non si potesse determinare un prezzo al quale è commercialmente redditizio vedersi affidare i rifiuti. Dato il libero mercato dei rifiuti, tali prezzi "negativi" saranno determinati dalle forze del mercato allo stesso modo che per il caso più usuale delle merci aventi un valore positivo. I rifiuti sono di conseguenza qualcosa che può essere valutato in danaro, divenendo così l' oggetto di negozi commerciali. Ritengo quindi che, anche se si dovesse considerare esaustiva la definizione del termine "merci" data nella causa 7/68, sarebbe conforme a tale definizione qualificare gli oggetti aventi un valore negativo, come i rifiuti irriciclabili, merci ai sensi del Trattato.

13. Va pure rilevato che le nozioni di prezzo negativo e di valore negativo sono ben note agli economisti:

"Si ha quantità negativa in economia, come in altre scienze, quando una variabile, dopo aver toccato lo zero, diviene inferiore a nulla, tanto che quando la si addiziona, ne risulta non un aumento ma una diminuzione. La maggior parte delle quantità economiche sono suscettibili di un siffatto cambiamento di segno. Così la ricchezza, toccata da un segno meno, diviene debito (...) Jevons propose di usare il termine 'discommodity' (cosa incomoda) per designare qualsiasi sostanza o azione contraria a un 'commodity' (cosa comoda o merce), cioè tutto ciò di cui desideriamo sbarazzarci, come le ceneri o le acque di fogna (Theory, 2ª ed., pag. 63). Si può dire di un oggetto del genere che esso ha un valore negativo (...)"

(The New Palgrave: A Dictionary of Economics, a cura di Eatwell, Milgate e Newman, Londra, 1987; articolo "Negative quantities", già pubblicato nel Palgrave' s Dictionary of Political Economy).

14. La questione che si deve poi esaminare è quella se esista una caratteristica dei negozi di cui trattasi ° e cioè quelli che implicano il trasporto tra le frontiere nazionali di rifiuti non riciclabili per il loro ammasso, per il loro deposito o il loro smaltimento ° che li faccia esulare dall' ambito di applicazione degli artt. 30-36 del Trattato.

15. Va osservato, in primo luogo che taluni oggetti possono fruire delle disposizioni del Trattato riguardanti la libera circolazione delle merci, indipendentemente dal fatto che essi valichino o no le frontiere nazionali per la loro vendita o la loro rivendita. Il principio della libertà di circolazione delle merci non è limitato alle merci che sono destinate ad essere smerciate nello Stato membro d' importazione; il principio si estende, per esempio, all' importazione di beni da parte di un singolo per le esigenze del suo consumo personale; v. sentenze 7 marzo 1989, causa 215/87, Schumacher (Racc. pag. 617), e 7 marzo 1990, causa C-362/88, GB-Inno-BM (Racc. pag. I-667), nonché le osservazioni dell' avvocato generale Warner nella sentenza 14 dicembre 1979, causa 34/79, Henn e Darby (Racc. pag. 3795, pag. 3827).

16. Mi sembra, inoltre, che sarebbe erroneo, in linea di principio, restringere la libera circolazione delle merci alla circolazione degli oggetti aventi un valore positivo. Un oggetto avente un valore negativo è, proprio come l' oggetto avente un valore positivo, qualcosa a cui possono essere ricollegati diritti di proprietà e obblighi. Fra tali diritti e obblighi, si devono annoverare quelli relativi allo smaltimento non pericoloso dell' oggetto. In forza del diritto nazionale, il proprietario di un oggetto godrà in generale non soltanto del diritto di farne uso lecito, ma anche del diritto di decidere, pure nell' osservanza della legalità, del modo adeguato per disporre di tale oggetto. Mi sembra che si possa stabilire una distinzione pratica, per le esigenze del caso di specie, tra diritto di disporre di un oggetto per il consumo e il diritto di farlo per l' ammasso, il deposito o lo scarico. Per un ecologista, ad esempio, può darsi che questo diritto sia più importante del primo. Ne risulta, mi sembra, che la libera circolazione delle merci comprende la libertà di far valicare una frontiera nazionale ad oggetti per sbarazzarsene in modo meno oneroso o più sicuro in un altro Stato membro, proprio come essa comprende la libertà di far valicare la frontiera ad oggetti personali per il loro consumo privato, come nella succitata causa Schumacher (punto 15 della motivazione). Quindi, la libera circolazione delle merci si applica non soltanto alle merci destinate ad essere di nuovo immesse nel mercato, ma anche a quelle che sono destinate al consumo, all' ammasso o allo smaltimento.

17. In udienza, il governo belga ha cercato di distinguere tra la circolazione di un oggetto al fine del suo consumo in un altro Stato membro e la circolazione dei rifiuti al fine del loro smaltimento. Esso ha sostenuto in particolare che il consumo di un prodotto costituiva la "finalità stessa" dei negozi commerciali e che essa era di conseguenza un elemento essenziale del circuito economico costituito da produzione, scambio e consumo. Sembrerebbe quindi che il governo belga non consideri la produzione e lo smaltimento dei rifiuti come un elemento essenziale del circuito dell' attività economica. Non posso accettare questo punto di vista. Tanto la fabbricazione quanto il consumo dei prodotti si concretano non soltanto nella produzione di oggetti aventi un' utilità positiva, ma anche, con pari ineluttabilità, nella formazione di rifiuti senza utilità e talvolta pericolosi. Le decisioni riguardanti lo smaltimento di tali rifiuti fanno parte integrante del circuito economico tanto quanto le decisioni relative al consumo, alla produzione o alla scambio.

18. Quindi, si deve, a mio parere, considerare "merce" ai sensi del Trattato qualsiasi oggetto materiale mobile al quale sono collegati diritti di proprietà o obblighi (e che può, di conseguenza, essere valutato in termini pecuniari, indipendentemente dal fatto che essi siano positivi o negativi). Se l' esercizio di siffatti diritti o il fatto di adempiere siffatti obblighi implica la scelta di un metodo di smaltimento e se il metodo scelto presuppone la circolazione dell' oggetto tra gli Stati membri, si devono esaminare le disposizioni nazionali che restringono detta circolazione alla luce degli artt. 30 e 36 del Trattato.

19. Sarebbe non soltanto erroneo, in linea di principio, come ho detto sopra limitare le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci agli oggetti che hanno un valore positivo; ciò sarebbe anche difficilmente realizzabile in pratica. Come rileva la Commissione, nessuna distinzione pratica può esser fatta per le esigenze del caso di specie tra i rifiuti riciclabili e quelli che non lo sono. Le due forme di rifiuti possono essere prodotti che hanno un valore negativo, dato che nei due casi il produttore di rifiuti può essere disposto a pagare perché lo si sbarazzi, cioè a praticare un prezzo "negativo". Nel caso dei rifiuti irriciclabili, il prezzo sarà naturalmente sempre negativo, ma può darsi che esso sia pure negativo nel caso in cui i rifiuti siano riciclati, dato che il prodotto del riciclaggio può non comprendere pienamente i costi del trasporto e della rigenerazione. In taluni casi, i rifiuti possono essere riciclabili, ma non essere in pratica destinati al riciclaggio; si ricorderà che il decreto regionale vallone contempla rifiuti del genere. Il punto se si debba riciclare o no una data quantità di rifiuti dipenderà da un certo numero di variabili, fra le quali allo Stato attuale delle conoscenze tecniche, il costo delle materie prime concorrenti, il costo dello stesso processo di riciclaggio e le intenzioni e la capacità di colui che effettua il riciclo. E' tuttavia estremamente difficile, a mio parere, distinguere tra queste categorie di rifiuti, qualificando gli uni "merci", gli altri semplicemente occasioni di fornire un servizio, e la Corte non sembra in pratica essersi dimostrata propensa ad una distinzione del genere nelle precedenti cause riguardanti rifiuti: v. sentenze 10 marzo 1983, causa 172/88, Inter-Huiles (Racc. pag. 555) e 7 febbraio 1985, causa 240/83, ADBHU (Racc. pag. 531). In tale contesto, la Commissione cita pure le sentenze 12 maggio 1987, cause 372-374/85, Traen, (Racc. pag. 2141) e 28 marzo 1990, cause 206 e 207/88, Vessoso e Zanetti (Racc. pag. 1461); tuttavia, non mi sembra che sia stato messo in discussione, sia pure indirettamente, in tali cause, l' ambito d' applicazione della libera circolazione delle merci.

20. Inoltre, la stessa spedizione di rifiuti, può comprendere tanto rifiuti riciclabili quanto rifiuti irriciclabili o può comprendere rifiuti riciclabili di cui soltanto una parte è in pratica destinata ad essere riciclata. Non sarebbe soddisfacente, a mio avviso, concludere che una parte della spedizione fruisce della libera circolazione delle merci in forza dell' art. 30 del Trattato e il resto in forza dell' art. 59.

21. Sarebbe difficile non soltanto fare una distinzione tra i rifiuti riciclabili e i rifiuti irriciclabili, ma anche tra i rifiuti riciclabili ed altre materie prime. Va rilevato che di "scarti e rifiuti" si parla all' art. 4, n. 2, lett. i), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione d' origine delle merci (GU L 148, pag. 1). Inoltre, come osserva la Commissione, i diversi tipi di rifiuti figurano nella Tariffa doganale comune, senza dubbio in quanto costituiscono un' importante fonte di materie prime. Potrebbe darsi, naturalmente, che le categorie di rifiuti che vi figurano fossero quelle che hanno normalmente un valore di mercato positivo e non negativo, ma non vedo motivo di distinguere tra i due casi per quanto riguarda il principio della libertà di circolazione, in particolare in considerazione del fatto che un dato tipo di rifiuti può rientrare di volta in volta nelle due categorie, in base al costo e all' esistenza di altre fonti di materie prime.

22. Per tutte le suesposte ragioni concludo che il termine "merci" ai sensi del Trattato comprende i rifiuti irriciclabili e inutilizzabili e che le restrizioni alla circolazione di tali rifiuti tra gli Stati membri rientrano nelle disposizioni del Trattato concernenti la libera circolazione delle merci e non già in quelle che riguardano la libera circolazione dei servizi. Quindi, nonostante il fatto che la normativa nazionale in questione nel caso di specie si applichi esclusivamente ai rifiuti che non possono essere riutilizzati o riciclati o che in pratica non lo sono, rimango del parere che una normativa del genere violi l' art. 30 del Trattato.

23. Si è discusso in udienza delle misure che uno Stato membro poteva essere autorizzato ad adottare per preservare regioni o particolari località da un afflusso indesiderabile di rifiuti irriciclabili. E' chiaro che, siffatte misure dovrebbero poter essere giustificate, in conformità a principi ben consolidati, o in forza dell' art. 36 o in forza di una delle esigenze imperative ammesse in diritto comunitario, fra le quali figura la protezione dell' ambiente: v. sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4607). Se la giustificazione viene ricavata da un' esigenza imperativa non menzionata nello stesso art. 36, le misure in questione devono indistintamente applicarsi ai rifiuti nazionali ed importati. Anche se i negozi fossero qualificati prestazioni di servizio, la giustificazione di una qualsivoglia restrizione dovrebbe essere esaminata alla luce di principi similari. Così, l' art. 56, che si applica ai servizi in forza dell' art. 66, prevede un' eccezione alla libera circolazione dei servizi per ragioni di sanità pubblica e, in caso di misure indistintamente applicabili, restrizioni riguardanti i servizi possono essere giustificate da esigenze imperative connesse all' interesse generale (v. sentenza 25 luglio 1991, causa C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, Racc. pag. I-4007, punto 13 della motivazione).

24. Applicando tali principi, mi sembra che almeno talune restrizioni alle spedizioni dei rifiuti potrebbero giustificarsi per motivi relativi all' ambiente. Dato che la protezione dell' ambiente è un' esigenza imperativa non menzionata nell' art. 36, un provvedimento del genere dovrebbe tuttavia applicarsi indistintamente ai rifiuti nazionali e a quelli stranieri. Come ho detto nelle mie precedenti conclusioni, al paragrafo 20, tale condizione può non essere soddisfatta con una misura che si limiti a restringere l' uso di impianti di smaltimento dei rifiuti di una regione o di una data località ai rifiuti prodotti in tale località o regione. Una disposizione di questo tipo favorisce manifestamente i rifiuti prodotti nel territorio nazionale, in particolare quando, come nel caso dei decreti dell' esecutivo regionale vallone, possono essere fatte eccezioni per rifiuti provenienti da altre regioni dello stesso Stato membro. Quindi, nelle circostanze del caso di specie, le misure in questione non possono essere giustificate da motivi attinenti alla protezione dell' ambiente. Per contro, una disposizione applicabile nella totalità del territorio di una regione o di uno Stato membro, che richiede che i rifiuti siano smaltiti nella località nella quale essi sono stati prodotti, può considerarsi indistintamente applicabile. Una disposizione del genere osterebbe all' esportazione dei rifiuti prodotti localmente in un' altra località o in un altro Stato membro, come pure essa osterebbe allo smaltimento dei rifiuti proveniente da un altro Stato o da un' altra località. Una misura del genere potrebbe inoltre essere giustificata dalla necessità di ridurre la quantità di rifiuti in transito e di limitare le zone utilizzate per lo smaltimento dei rifiuti. Il punto se la misura sia in pratica proporzionata a tale finalità può, naturalmente, essere risolta solo alla luce di tutti gli elementi rilevanti.

Normativa comunitaria recente e progettata

25. Come ho già detto sopra al paragrafo 4, la Commissione ha richiamato l' attenzione della Corte su diversi strumenti comunitari recenti o proposti in materia di rifiuti. Nelle mie precedenti conclusioni, ai paragrafi 23-26 ho già esaminato la risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 sulla politica in materia di rifiuti (GU C 122, pag. 2) e la proposta di regolamento del Consiglio riguardante la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti all' interno, all' entrata e all' uscita della Comunità (GU 1990, C 289, pag. 9). Ribadisco che il divieto generale dell' importazione dei rifiuti sancito dall' esecutivo regionale vallone non potrebbe giustificarsi con la risoluzione del Consiglio o con la proposta di regolamento, nemmeno se la prima fosse uno strumento vincolante o se la seconda fosse attualmente in vigore.

26. Con la direttiva 91/156/CEE il Consiglio ha adempiuto l' impegno di modificare la direttiva 75/442, che aveva assunto nella risoluzione 7 maggio 1990. L' art. 5 della direttiva modificata dispone come segue:

"1. Gli Stati membri (...) adottano le misure appropriate per la creazione di un rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento (...) questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l' autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.

2. Tale rete deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all' utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonee (...)"

Mi sembra che il divieto unilaterale da parte di uno Stato membro dell' importazione dei rifiuti potrebbe ben essere incompatibile con la creazione di una rete integrata del genere. In particolare, un siffatto divieto potrebbe avere come risultato che i rifiuti di uno Stato membro adiacente non potrebbero essere smaltiti in uno degli impianti appropriati più vicini.

27. Certamente, l' art. 5 della direttiva modificata si richiama allo scopo degli Stati membri che è quello di mirare individualmente all' autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti. Ma è manifesto che tale finalità non può realizzarsi in modo incompatibile con gli artt. 30-36 del Trattato. Quindi, benché una riduzione delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti possa costituire uno scopo legittimo della politica della Comunità in materia d' ambiente, tale scopo non dev' essere raggiunto tramite restrizioni quantitative alle frontiere nazionali. Ci si deve al contrario pervenire mediante un miglioramento degli impianti di smaltimento dei rifiuti e, forse anzitutto, con una limitazione del quantitativo dei rifiuti prodotti (v. il quarto 'considerando' della direttiva di modifica). In altri termini, esso dev' essere raggiunto riducendo la necessità di esportare rifiuti piuttosto che vietando la loro importazione a partire da altri Stati membri.

28. Inoltre, lo scopo dell' autosufficienza nazionale menzionata all' art. 5 viene temperato dalla necessità di tener conto delle "condizioni geografiche" nonché dal "bisogno di impianti specializzati per taluni tipi di rifiuti", e lo scopo dev' essere raggiunto grazie all' elaborazione da parte degli Stati membri di piani di gestione dei rifiuti, in conformità all' art. 7 della direttiva modificata. Rispetto a siffatti piani gli Stati membri sono autorizzati ad adottare i provvedimenti necessari per impedire i movimenti di rifiuti (v. art. 7, n. 3).

29. Quindi, pur ribadendo che il divieto dell' esecutivo regionale vallone non infrange la versione della direttiva 75/442 che è attualmente in vigore, ammetto che la situazione potrebbe essere diversa dopo il 1 aprile 1993, alla scadenza del termine di attuazione nella direttiva nella sua redazione modificata.

30. La proposta di direttiva del Consiglio riguardante lo scarico dei rifiuti, datata 22 maggio 1991, non ha relazione diretta con il movimento di rifiuti tra gli Stati membri, dato che esso contempla piuttosto l' armonizzazione delle procedure e dei criteri di utilizzazione di tale metodo di smaltimento nel territorio degli Stati membri. E' chiaro, cionondimeno, che una siffatta armonizzazione delle norme ad un livello elevato di tutela dell' ambiente (v. il secondo 'considerando' del progetto di direttiva) costituisce un complemento adeguato alla libera circolazione dei rifiuti e potrebbe anche rispondere in una certa misura alle preoccupazioni dell' esecutivo regionale vallone.

Conclusione

31. Rimango perciò sempre della stessa opinione e propongo alla Corte di:

1) dichiarare che, avendo vietato di ammassare, di depositare o di scaricare in Vallonia rifiuti provenienti da altri Stati membri e, nella parte in cui ciò incide sui rifiuti provenienti da altri Stati membri, da regioni del Belgio diverse dalla Vallonia, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza della direttiva del Consiglio 84/631/CEE e dell' art. 30 del Trattato CEE;

2) per il resto, respingere il ricorso;

3) condannare il Regno del Belgio alle spese.

(*) Lingua originale: l' inglese.