SENTENZADEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)

30 settembre 1998

Causa T-13/97

Antoinette Losch

contro

Corte di giustizia delle Comunità europee

«Dipendenti — Cessazione definitiva dal servizio in occasione dell'adesione di nuovi Stati membri — Atto che arreca pregiudizio — Eccezione d'illegittimità — Legittimità del regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2688/95 — Parità di trattamento — Violazione delle forme sostanziali — Previa consultazione delle istituzioni e del comitato per lo Statuto»

Testo completo in francese II-1633

Oggetto:

Ricorso diretto ad ottenere l'annullamento della decisione della Corte di giustizia 22 luglio 1996 recante rigetto della domanda della ricorrente di iscriversi nell'elenco delle persone interessate a essere destinatarie di una decisione di cessazione definitiva dal servizio in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, nonché a far dichiarare l'illegittimità del regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio 17 novembre 1995, n. 2688, che istituisce misure speciali concernenti la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU L 280, pag. 1), in quanto esso si applica solo ai dipendenti del Parlamento europeo.

Esito:

Annullamento.

Sunto della sentenza

Il 7 luglio 1995 la Commissione, dopo aver acquisito, il 21 giugno 1995, ai sensi dell'art. 10, secondo comma, dello Statuto del personale delle Comunità europee (lo «Statuto»), il parere favorevole del comitato per lo Statuto, ha presentato una proposta di regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio che istituisce provvedimenti speciali per la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia [COM (95) 327 def., GU C 246, pag. 23] (la «proposta iniziale»).

Ai sensi dell'art. 1, l'oggetto della proposta iniziale è quello di autorizzare il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, la Corte di giustizia, la Corte dei conti e il Comitato economico e sociale, nell'interesse del servizio e per tener conto delle necessità derivanti dall'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia alle Comunità europee, ad adottare, fino al 30 giugno 2000, nei confronti dei dipendenti che abbiano raggiunto l'età di 55 anni, ad eccezione di quelli di grado Al e A2, provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio.

I dipendenti che aderiscono a tali misure cosiddette di «esodo volontario», ai sensi dell'art. 3 della proposta iniziale, sono scelti dall'istituzione, in base all'interesse del servizio legato all'ampliamento, dopo che quest'ultima ha dato modo al personale di manifestare il proprio interesse e previa consultazione della commissione paritetica. Essa deve, infatti, prendere in considerazione l'età, la competenza, il rendimento, il comportamento in servizio, la situazione di famiglia e l'anzianità dei dipendenti, che deve essere di almeno dieci anni. L'esodo volontario in ogni caso non può essere applicato senza il consenso dell'interessato.

Il dipendente che aderisce all'esodo volontario, ai sensi dell'art. 4 della proposta iniziale, ha diritto ad un'indennità mensile pari al 70% dello stipendio base relativo al suo grado e scatto al momento del suo pensionamento. Il beneficio dell'indennità cessa, al più tardi, l'ultimo giorno del mese nel corso del quale l'ex funzionario raggiunge l'età di 65 anni e, in ogni caso, allorché l'interessato, prima di questa età, soddisfi le condizioni che danno diritto all'importo massimo della pensione di anzianità. L'ex dipendente è allora ammesso d'ufficio al beneficio della pensione d'anzianità.

La proposta iniziale prevede che la convenuta è autorizzata a decidere l'esodo volontario di 25 dipendenti.

La proposta iniziale viene sottoposta per parere, ai sensi dell'art. 24 del Trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee (il «Trattato di fusione»), alle istituzioni interessate.

Il Parlamento europeo, la Corte di giustizia e la Corte dei conti hanno emesso, rispettivamente il 25 settembre, il 12 ottobre e il 26 ottobre 1995, parere favorevole.

Nel corso del procedimento legislativo, la Commissione ha fatto presente di essere pronta, per facilitare l'adozione della decisione in seno al Consiglio, a scindere la proposta iniziale e ad accettare che talune misure di esodo volontario per il solo Parlamento vengano trattate con precedenza dal Consiglio [documento del Consiglio 31 ottobre 1995, n. 11098, riprodotto all'allegato III, lett. d), alla memoria d'intervento del Consiglio].

Di conseguenza, il 17 novembre 1995 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2688/95, che istituisce misure speciali concernenti la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU L 280, pag. 1) (il «regolamento n. 2688/95»), che autorizza il solo Parlamento a procedere all'esodo volontario di taluni dei suoi dipendenti.

La ricorrente è dipendente di grado B2, in servizio presso la Corte di giustizia.

Il 16 luglio 1996 essa ha presentato domanda ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello Statuto, così redatta:

(...)

«manifesto sin da ora il mio interesse per una decisione di cessazione definitiva dal servizio in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, come previsto dalla proposta (...), già concretizzata dal regolamento (...) per una parte dei dipendenti delle Comunità europee.

Di conseguenza, Le sarei riconoscente di voler includere il mio nome nell'elenco delle persone che hanno manifestato tale interesse e fra le quali l'APN deve operare la propria scelta».

Il cancelliere della Corte, quale autorità che ha il potere di nomina (APN), ha rivolto, tra il 28 febbraio e il 24 aprile 1996, a ciascun ricorrente individualmente una risposta standardizzata così redatta:

«La Sua domanda (...) ha tutta la mia attenzione.

Tuttavia ho il rammarico di informarLa che allo stato attuale della pratica non posso dare seguito favorevole.

Infatti, il regolamento (...) è applicabile soltanto ai dipendenti del Parlamento europeo. Allo stato attuale della normativa, non è quindi possibile alle altre istituzioni — compresa la Corte di giustizia — prendere nei confronti del loro personale misure di cessazione definitiva dal servizio.

Cionondimeno, la Commissione non ha ritirato la sua proposta (...) nella parte in cui essa riguardava i dipendenti delle altre istituzioni. Nel caso in cui il Consiglio fosse disposto, in futuro, ad accettare tale proposta, la Sua manifestazione d'interesse non mancherebbe di essere presa in considerazione».

Il 24 settembre 1996 la ricorrente ha presentato un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto contro tale decisione.

Essa muove censura all'APN per aver opposto alla sua domanda un rifiuto basato sulla circostanza che l'ambito d'applicazione ratione personae del regolamento n. 2688/95 era limitato ai dipendenti del Parlamento.

Il reclamo è oggetto di una decisione di rigetto del comitato incaricato dei reclami della convenuta, adottata il 15 ottobre 1996 e notificata alla ricorrente il 23 ottobre 1996.

Sulla ricevibilità

Sulla ricevibilità del ricorso in generale

L'art. 90, n. 1, dello Statuto dispone senza limiti che qualsiasi persona cui si applica il presente Statuto può presentare all'APN una domanda che l'inviti a prendere una decisione nei suoi confronti. L'esercizio di tale diritto non è soggetto alla condizione dell'esistenza di una base normativa che permetta all'amministrazione di adottare la decisione richiesta, né ostacolato dalla circostanza che l'amministrazione non dispone di alcun margine discrezionale per adottarla (punto 51).

Riferimento: Corte 16 ottobre 1980, causa 147/79, Hochstrass/Corte di giustizia (Race, pag. 3005, punti 2-4)

L'argomento secondo il quale la ricorrente non aveva diritto a presentare una domanda ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello Statuto, per manifestare il suo interesse per un eventuale esodo volontario, non è quindi fondato (punto 52).

Una decisione dell'APN che respinge una domanda d'iscrizione nell'elenco dei dipendenti interessati da un esodo volontario, poiché il regolamento n. 2688/95 non è applicabile all'istituzione interessata, incide direttamente e immediatamente sulla situazione giuridica dei dipendenti interessati e pertanto li pregiudica nei limiti in cui gli interessati non possono pretendere di beneficiare delle misure di cui trattasi, sia che ciò avvenga con la loro partecipazione ad un altro procedimento sia mediante altro strumento, e ove l'istituzione interessata non abbia preso alcuna decisione finale successiva alla decisione di rigetto delle dette domande, che tali funzionari potrebbero impugnare (punto 57).

Riferimento: Corte 21 gennaio 1987, causa 204/85, Stroghili/Cortedei conti (Race. pag. 389, punto 6); Tribunale5 dicembre 1990, causaT-82/89, Marcato/Commissione(Racc. pag. II-735, punti 49 e 52); Tribunale 29 gennaio 1998, causa T-157/96, Affatato/Commissione(Racc. PI pag. II-97, punto 21)

Le varie obiezioni della convenuta e degli intervenienti non sono fondate (punti 59-64).

Inoltre, sebbene l'iscrizione nella detta lista costituisca soltanto un atto preparatorio, che non pregiudica definitivamente la concessione del beneficio delle misure richieste, il rifiuto di prendere in considerazione una manifestazione d'interesse all'esodo volontario da parte di un dipendente, basato sul motivo succitato, priva quest'ultimo in modo certo e definitivo, in assenza di adozione da parte del Consiglio della proposta della Commissione di un regolamento analogo applicabile al detto dipendente, del beneficio di tale misura e pertanto gli arreca pregiudizio (punto 65).

Ne consegue che il ricorso è ricevibile (punto 67).

Nel merito

Sulla ricevibilità dell'eccezione d'illegittimità

L'eccezione d'illegittimità prevista all'art. 184 del Trattato è l'espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare in via incidentale, al fine di ottenere l'annullamento di una decisione che la concerne, la validità dell'atto normativo che costituisce il fondamento giuridico diretto di quest'ultima, nonché, in senso più ampio, quella di qualsiasi disposizione normativa pertinente, nella fattispecie, per l'adozione di tale decisione (punto 83).

Riferimento: Corte 19 gennaio 1984, causa 262/80, Andersene a./Parlamento (Race. pag. 195, punto 6); Corte 11 luglio 1985, cause riunite 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Salerno e a./Commissione e Consiglio (Race. pag. 2523, punto 36); Tribunale 26 ottobre 1993, cause riunite T-6/92 e T-52/92, Reinarz/Commissione(Racc. pag. II-1047, punto 56); Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-64/92, Chavane de Dalmassy e a./Commissione (Race. PI pag. II-739, punto 32); Tribunale 4 marzo 1998, causa T-146/96, Abreu/Corte di giustizia (Race. PI pag. II-281, punto 27)

Nella fattispecie, la decisione impugnata è basata sulla circostanza secondo la quale il regolamento n. 2688/95, contrariamente alla proposta iniziale, si applica soltanto ai dipendenti del Parlamento e quindi implicitamente, ma necessariamente, non estende il suo ambito ai dipendenti delle altre istituzioni comunitarie, fra cui la convenuta. Essa si basa quindi su una esclusione implicita, secondo il regolamento n. 2688/95, di una determinata categoria di persone. L'illegittimità dell'atto normativo che può essere dedotta a sostegno dell'eccezione può risultare dall'esclusione di una categoria determinata di persone dal suo campo d'applicazione. Ne consegue che l'eccezione d'illegittimità, diretta contro il regolamento n. 2688/95 nei limiti in cui opera tale esclusione, rientra nell'ambito dell'art. 184 del Trattato (punto 84).

Riferimento: Tribunale 12 dicembre 1996, cause riunite T-177/94 e T-377/94, Altmann e a./Commissione (Race. pag. II-2041, punti 5 e 141)

Gli argomenti che la convenuta e gli intervenienti oppongono alla ricevibilità dell'eccezione d'illegittimità fanno riferimento, in sostanza, a tre considerazioni. In primo luogo, essa sarebbe prematura e, in secondo luogo, essa sarebbe stata presentata solo a costo di uno sviamento di procedura. Tali due argomenti non sono fondati (punti 85-97).

In terzo luogo, essi sostengono che l'APN non avrebbe avuto altra scelta che quella di applicare il regolamento n. 2668/95 e, pertanto, di respingere le domande. Tale argomento è altresì respinto. Il fatto che l'APN era altresì tenuta ad applicare il regolamento n. 2688/95 non costituisce comunque ostacolo al diritto dei ricorrenti, ai sensi dell'art. 184 del Trattato, di adire il giudice comunitario con una contestazione diretta a far dichiarare tale regolamento inapplicabile (punti 85 e 99).

Riferimento: Corte 13 febbraio 1979, causa 101/78, Granaria (Race. pag. 623, punto 5); Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-536/93, Benzler/Commissione (Race. PI pag. II-777, punti 40 e 41); Altmann e a./Commissione, già citata, punto 123

Emerge da quanto sopra che l'eccezione d'illegittimità sollevata nella fattispecie, e diretta contro l'esclusione implicita dei dipendenti occupati presso la convenuta dal settore di applicazione del regolamento n. 2688/95, deve essere dichiarata ricevibile (punto 100).

Sulla fondatezza dell'eccezione d'illegittimità

A sostegno dell'eccezione d'illegittimità, la ricorrente invoca tre motivi principali, relativi, in primo luogo, all'incompetenza e alla violazione del principio della parità di trattamento, in secondo luogo, alla violazione delle forme sostanziali e, in terzo luogo, ad uno sviamento di potere (punto 102).

Il Tribunale ritiene opportuno esaminare in primo luogo il motivo relativo alla violazione del principio di parità di trattamento (punto 103).

Sulla violazione del principio della parità di trattamento

Il principio generale di uguaglianza prescrive che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso, a meno che la differenza non sia oggettivamente giustificata. In una materia che rientra nell'esercizio di un potere discrezionale, tale principio viene violato allorché l'istituzione procede ad una differenziazione arbitraria o manifestamente inadeguata in relazione all'obiettivo perseguito (punto 113).

Riferimento: Hochstrass/Corte di giustizia, citata, punto 7; Tribunale 9 febbraio 1994, causa T-109/92, Lacruz Bassols/Corte di giustizia (Race. PI pag. II-105, punto 87); Tribunale 18 dicembre 1997, causa T-142/95, Delvaux/Commisione(Racc. PI pag. II-1247, punto 95)

Limitando soltanto al Parlamento l'ambito d'applicazione del regolamento n. 2688/95, allorché altre istituzioni, come l'istituzione beneficiaria del citato regolamento, hanno segnalato la loro intenzione di procedere a misure di esodo volontario e hanno beneficiato di una variazione paragonabile dei loro effettivi, il Consiglio ha proceduto ad una differenziazione arbitraria o, almeno, manifestamente inadeguata delle situazioni di tali istituzioni (punti 121 e 122).

Il motivo relativo a una violazione del principio di non discriminazione è pertanto fondato (punto 124).

Sulle violazioni delle forme sostanziali

Occorre esaminare anzitutto la fondatezza dell'argomento secondo il quale sarebbe stato necessario riconsultare in primo luogo il Parlamento e in secondo luogo il comitato per lo statuto (punto 140).

Occorre, in primo luogo, rammentare che l'art. 24, n. 1, secondo comma, del Trattato di fusione dispone che qualsiasi modifica dello Statuto deve essere adottata «su proposta della Commissione previa consultazione delle altre istituzioni interessate» (punto 141).

La consultazione del Parlamento ai sensi dell'art. 24 del Trattato di fusione, che gli ha consentito di partecipare effettivamente al processo legislativo della Comunità, rappresenta un elemento essenziale dell'equilibrio istituzionale voluto dai Trattati. La rituale consultazione del Parlamento in base a tale norma costituisce di conseguenza una formalità sostanziale il cui mancato rispetto comporta la nullità dell'atto di cui trattasi (punto 142).

Riferimento: Corte 4 febbraio 1982, causa 817/79. Buyl e a./Commissione (Race. pag. 245, punto 16); Corte 4 febbraio 1982, causa 828/79, Adam/Commissione (Race. pag. 269, punto 17); Corte 4 febbraio 1982, causa 1253/79, Battaglia/Commissione (Race. pag. 297, punto 17)

Una nuova consultazione del Parlamento s'impone ogni volta che l'atto infine adottato considerato complessivamente sia diverso quanto alla sua sostanza da quello sul quale sia già stato consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondono essenzialmente al desiderio espresso dal Parlamento stesso. La modifica di una proposta non riguarda la sostanza stessa dell'atto considerato nel suo complesso se, da una parte, essa si inserisce nell'ambito dell'obiettivo perseguito da tale atto e se, dall'altra, essa non tocca l'economia fondamentale del detto atto (punti 143 e 145).

Riferimento: Corte 11 novembre 1997, causa C-408/95, Eurotunnel e a. (Race. pag. I-6315, punto 46); Corte 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Race. pag. I-4973, punti 40 e 41)

La modifica apportata alla proposta iniziale presenta un carattere sostanziale. Inoltre, essa non corrisponde al desiderio espresso dal Parlamento. Quest'ultimo, infatti, aveva approvato la proposta iniziale nel suo parere. Pertanto esso desiderava che tutte le istituzioni potessero far ricorso a misure di esodo volontario. Esso prescriveva infine espressamente di essere riconsultato in caso di modifica sostanziale (punti 148 e 149).

Ne consegue che il Parlamento avrebbe dovuto essere riconsultato prima dell'adozione da parte del Consiglio del testo derivato dalla modifica della proposta iniziale (punto 150).

In secondo luogo occorre rilevare che ai sensi dell'art. 10, secondo comma, seconda frase, dello Statuto il comitato per lo Statuto viene consultato dalla Commissione su qualsiasi proposta di revisione dello Statuto (punto 151).

Tale disposizione impone alla Commissione un obbligo di consultazione che si estende, oltre alle proposte formali, anche alle modifiche sostanziali di proposte già esaminate alle quali essa provvede, a meno che, in quest'ultimo caso, le modifiche corrispondano sostanzialmente a quelle proposte dal comitato per lo Statuto (punto 152).

Da un lato, tale soluzione si giustifica per il fatto che la detta disposizione conferisce un'ampia portata all'obbligo che essa definisce e, dall'altro, tale interpretazione viene prescritta dal ruolo assunto dal comitato per lo statuto che, in quanto organo paritetico che riunisce rappresentanti allo stesso tempo delle amministrazioni e del personale, questi ultimi eletti democraticamente, di tutte le istituzioni, è portato a prendere in considerazione e a esprimere gli interessi del pubblico impiego comunitario nel suo insieme (punti 153-155).

Gli argomenti dell'opposizione degli intervenienti contro tale obbligo di riconsultazione non sono fondati (punti 156-172).

Nella fattispecie, il comitato per lo Stanno ha emesso il 21 giugno 1995 un parere favorevole alla proposta iniziale. Ebbene, la modifica apportata dalla Commissione nel corso del processo legislativo alla proposta iniziale era sostanziale. Peraltro, essa non corrispondeva ad un'eventuale modifica proposta dal comitato per lo Statuto. Ne consegue che, in applicazione dei suddetti principi, il comitato per lo Statuto avrebbe dovuto essere riconsultato sulla proposta iniziale modificata (punti 171 e 172).

Il motivo relativo ad una violazione delle forme sostanziali è pertanto fondato per quanto riguarda la consultazione del Parlamento e del comitato per lo Statuto (punto 173).

Pertanto va annullata la decisione impugnata senza che occorra esaminare le altre censure relative ad un difetto di consultazione della convenuta e della Corte dei Conti e ad un difetto di motivazione, e gli altri motivi dedotti a sostegno dell'eccezione d'illegittimità (punto 174).

Dispositivo:

La decisione della Corte di giustizia 22 luglio 1996 recante rigetto della domanda del 16 luglio 1996 con la quale la signora Antoinette Losch la invitava a inserire il suo nome nell'elenco delle persone che avevano manifestato interesse per una decisione di cessazione definitiva dal servizio come prevista dal regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio 17 novembre 1995, n. 2688, che istituisce misure speciali concernenti la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, è annullata.