Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 16 gennaio 2001. - Procedimento penale a carico di Christina Bellamy e English Shop Wholesale SA, soggetto civilmente responsabile. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Tribunal de première instance de Bruxelles - Belgio. - Libera circolazione delle merci - Misure di effetto equivalente - Smercio del pane - Pubblicità dei prodotti alimentari. - Causa C-123/00.



raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-02795



Conclusioni dell avvocato generale

1. Il Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgio) chiede, ai sensi dell'art. 234 CE, l'interpretazione degli artt. 28 CE e 30 CE al fine di stabilire se costituiscano restrizioni quantitative all'importazione o misure di effetto equivalente le norme belghe che vietano l'immissione in commercio di pane il cui tenore di sale sia superiore al 2% e la pubblicità di un prodotto alimentare che evidenzi caratteristiche particolari quando queste sono comuni a prodotti simili, nonché le norme che prescrivono l'apposizione delle indicazioni «intero» e «pastorizzato» sulle confezioni di latte fresco.

I - I fatti della causa principale

2. Nel dicembre 1998 la signora Bellamy, amministratrice della società SA English Shop Wholesale, che importa prodotti alimentari dal Regno Unito e li vende al dettaglio in Belgio, veniva condannata in contumacia per aver violato, tra il 1994 e il 1995, il regio decreto 2 settembre 1985, relativo ai prodotti della panificazione ed agli altri prodotti di panetteria (in prosieguo: il «regio decreto del 1985»), il regio decreto 17 aprile 1980, concernente la pubblicità dei prodotti alimentari (in prosieguo: il «regio decreto del 1980») e l'art. 14 della legge 24 gennaio 1977, relativa alla protezione della salute dei consumatori (in prosieguo: la «legge del 1977»).

Le infrazioni consistevano nell'aver immesso in commercio pane con un tenore di sale del 2,88%, in violazione dell'art. 3, secondo comma, del regio decreto del 1985, nell'aver presentato il latte fresco intero pastorizzato come se possedesse qualità particolari, indicando che il prodotto non conteneva né additivi né conservanti, in violazione dell'art. 4, secondo comma, del regio decreto del 1980, e nell'aver venduto latte denominato «Breakfast Milk» senza l'indicazione «latte fresco intero pastorizzato».

3. La signora Bellamy proponeva appello contro la sentenza, sostenendo che le imputazioni erano contrarie alle disposizioni del diritto comunitario, in particolare all'art. 28 CE.

II - Le questioni pregiudiziali

4. Al fine di risolvere la controversia, il Tribunal de Bruxelles ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se gli artt. 1, 3 e 8 del [regio decreto] 2 settembre 1985, relativo al pane e altri prodotti di panetteria, e l'art. 14 della legge 24 gennaio 1977, relativa alla tutela della salute del consumatore in ordine ai prodotti alimentari e agli altri prodotti, nei limiti in cui proibiscono la messa in commercio di pane, il cui tenore di sale da cucina, espresso in cloruro di sodio e calcolato sulla materia secca, ecceda il 2%, siano conformi al disposto dell'art. 28 (...) e possano essere giustificati ai sensi dell'art. 30 del Trattato sull'Unione europea.

2) Se siano conformi al disposto dell'art. 28 del Trattato sull'Unione europea e possano essere giustificati ai sensi dell'art. 30 (...) gli artt. 1, 3 e 8 del [regio decreto] 2 settembre 1985, relativo al pane e agli altri prodotti di panetteria, e l'art. 14 della legge 24 gennaio 1977, relativa alla tutela della salute del consumatore in ordine ai prodotti alimentari e agli altri prodotti.

3) Se siano conformi al disposto dell'art. 28 del Trattato sull'Unione europea e possano essere giustificati ai sensi dell'art. 30 (...) gli artt. 4, punto 2, e 5 del [regio decreto] 17 aprile 1980, concernente la pubblicità dei prodotti alimentari, e l'art. 14 della legge 24 gennaio 1977, relativa alla tutela della salute del consumatore in ordine ai prodotti alimentari e agli altri prodotti».

5. Tengo a precisare che, benché la sentenza di rinvio chieda l'interpretazione degli artt. 28 e 30 del Trattato sull'Unione europea, essa si riferisce, in realtà, agli artt. 28 e 30 del Trattato che istituisce la Comunità europea, con la numerazione e nella stesura del Trattato di Amsterdam.

III - Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

6. Hanno presentato osservazioni scritte nel presente procedimento, entro i termini fissati a questo effetto dall'art. 20 dello Statuto CE della Corte di giustizia, la ricorrente nella causa principale e la Commissione. Poiché nessuno degli interessati ha chiesto di formulare osservazioni orali, la Corte ha deciso di non procedere a udienza, conformemente all'art. 104, n. 4, del suo regolamento di procedura.

IV - Analisi delle questioni pregiudiziali proposte

A - Sulla prima questione pregiudiziale

7. Con la prima questione pregiudiziale il giudice belga chiede se l'art. 28 CE osti all'applicazione della legislazione di uno Stato membro che vieti sul suo territorio la vendita di pane e altri prodotti di panetteria il cui contenuto di sale, calcolato sulla materia secca, sia superiore al 2%, qualora essi siano stati fabbricati e immessi in commercio legalmente in un altro Stato membro. In caso di risposta affermativa, il giudice nazionale chiede se la normativa possa essere giustificata ai sensi dell'art. 30 CE.

8. L'art. 28 CE vieta fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente, mentre l'art. 30 CE stabilisce che le disposizioni degli artt. 28 e 29 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati, tra l'altro, da motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, sempre che tali divieti o restrizioni non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri.

9. Tale questione è stata formulata, secondo quanto affermato dalla sentenza di rinvio, come conseguenza dell'ammenda imposta alla signora Bellamy per aver violato gli artt. 1, terzo comma, e 8 del regio decreto del 1985, nonché l'art. 14 della legge del 1977. Debbo precisare, per scrupolo di chiarezza, che il requisito relativo al contenuto massimo di sale nel pane si trova all'art. 3, secondo comma, del regio decreto del 1985 e non all'art. 1, terzo comma, né all'art. 8.

10. La detta questione è già stata risolta dalla Corte di giustizia nella sentenza Van der Veldt , emanata in seguito a domanda di un altro giudice belga, relativa a taluni fatti analoghi a quelli descritti.

11. Nella detta sentenza la Corte ha affermato che, in difetto di norme comuni o armonizzate in materia di fabbricazione e di smercio del pane e degli altri prodotti della panificazione, spetta agli Stati membri adottare tutte le prescrizioni relative alle caratteristiche della composizione, alla fabbricazione e allo smercio di tali prodotti, sempreché esse non si prestino ad ingenerare discriminazioni nei confronti di prodotti importati o ad ostacolare l'importazione di prodotti provenienti da altri Stati membri .

12. L'obbligo di attenersi ad un tenore massimo in sale calcolato sulla materia secca può avere l'effetto di precludere, nello Stato considerato, lo smercio del pane e di altri prodotti della panificazione originari di altri Stati membri. Invero, se non si prescrivono identici criteri di fabbricazione, tale estensione comporterà una fabbricazione differenziata in funzione della destinazione dei prodotti e, quindi, un ostacolo alla loro circolazione.

Per questa ragione essa ha concluso che l'applicazione della normativa di uno Stato membro, che vieti lo smercio del pane e di altri prodotti della panificazione il cui tenore in sale calcolato sulla materia secca ecceda il limite massimo del 2%, ai prodotti legalmente fabbricati e messi in commercio in un altro Stato membro costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'attuale art. 28 CE.

13. Ritengo altresì validi i fondamenti giuridici indicati dalla Corte per evitare che la normativa belga possa ritenersi giustificata da ragioni di protezione della sanità pubblica, in quanto le autorità nazionali responsabili della politica sanitaria avevano ritenuto che, accogliendo la norma olandese sul contenuto di sale nel pane, l'apporto giornaliero di tale cloruro sarebbe salito a 3,1 gr, che costituisce una quantità troppo elevata.

Tuttavia, secondo la sentenza , simili considerazioni generali non sono atte a dimostrare che un aumento del consumo di sale nelle proporzioni testé menzionate comporti un pericolo per la salute umana; inoltre, sebbene l'esistenza di un semplice rischio per i consumatori sia sufficiente affinché la normativa sia considerata soddisfare i presupposti dell'attuale art. 30 , tale rischio deve essere valutato non già alla stregua di considerazioni di ordine generale, bensì alla luce di specifiche ricerche scientifiche . Non avendo indicato dati di tale natura su cui il legislatore belga si sarebbe basato, la Corte ha concluso che, anziché vietare e sanzionare penalmente lo smercio del pane il cui tenore in sale fosse superiore al 2%, si sarebbe potuto prevedere una etichettatura appropriata, idonea ad offrire ai consumatori le informazioni desiderate sulla composizione del prodotto. Questa soluzione, oltre ad essere conforme all'obiettivo della tutela della sanità pubblica, avrebbe dato luogo a restrizioni meno gravi per la libera circolazione delle merci .

14. Nel caso qui in esame non sono sorti nuovi argomenti volti a dimostrare la necessità della normativa per la protezione della sanità pubblica né la sua proporzionalità in relazione a tale fine. Conseguentemente, occorre dichiarare che l'art. 28 CE osta all'applicazione della legislazione di uno Stato membro che vieti sul suo territorio l'immissione in commercio di pane e di altri prodotti di panetteria il cui tenore in sale, calcolato sulla materia secca, sia superiore al 2%, qualora essi siano stati legalmente fabbricati e immessi in commercio in un altro Stato membro, e che la detta legislazione non può essere considerata giustificata in virtù dell'art. 30 CE per ragioni di protezione della sanità pubblica.

B - La seconda questione pregiudiziale

15. Devo confessare la mia perplessità di fronte alla formulazione di tale questione, che coincide in gran parte con la prima, benché non faccia riferimento al tenore massimo di sale nel pane.

Riesaminando la normativa nazionale citata nella sentenza di rinvio, rilevo che l'art. 1, terzo comma, del regio decreto del 1985 definisce i pani speciali; che, ai sensi dell'art. 8, le violazioni delle sue disposizioni sono accertate, perseguite e punite in conformità della legge sulla protezione dei consumatori; infine, che l'art. 14 di tale legge stabilisce che è punito con la reclusione da otto giorni a sei mesi e con un'ammenda da cinquanta a mille franchi, ovvero con una di queste pene, chiunque fabbrichi o importi e chiunque, che non sia fabbricante o importatore, immetta scientemente in commercio prodotti alimentari o altri prodotti contemplati dalla detta legge.

Il giudice nazionale chiede se tale legislazione sia conforme all'art. 28 CE e se essa sia giustificata ai sensi dell'art. 30 CE.

16. Come giustamente indicato dalla Commissione nelle sue osservazioni, dalla descrizione dei fatti effettuata dal giudice di Bruxelles emerge che la controversia da dirimere non verte sulla legislazione applicabile, né sulla natura delle pene inflitte agli autori della violazione, né sul quantum delle ammende, e che non si discute della definizione del pane.

17. La Corte ha altresì sottolineato che è importante che il giudice di rinvio indichi le ragioni precise che lo hanno indotto ad interrogarsi sull'interpretazione del diritto comunitario e a formulare questioni pregiudiziali , e ha considerato indispensabile un minimo di spiegazioni sui motivi della scelta delle norme comunitarie di cui chiede l'interpretazione e sul nesso tra le dette norme e la normativa nazionale che si applica alla controversia .

18. Dato che il giudice di rinvio non ha fornito tali spiegazioni e che la signora Bellamy e la SA English Shop Wholesale sono accusate di aver violato il divieto di cui all'art. 3, secondo comma, del citato regio decreto, questione che forma oggetto della prima questione pregiudiziale, ritengo che la Corte debba astenersi dal rispondere alla seconda questione proposta.

C - La terza questione pregiudiziale

19. Con la terza questione pregiudiziale, che deve essere riformulata, il Tribunal de première instance de Bruxelles intende stabilire se l'art. 28 CE osti a una norma come l'art. 4, secondo comma, del regio decreto del 1980, che vieta che un prodotto di marca venga presentato in maniera da indurre a pensare che possieda qualità particolari quando queste sono comuni a tutti i prodotti di quel genere. Il detto giudice intende sapere, altresì, se la citata disposizione del Trattato vieti l'applicazione di una norma nazionale come l'art. 5 dello stesso regio decreto, ai sensi del quale ogni messaggio pubblicitario relativo a prodotti alimentari deve recare, in maniera evidente, una denominazione determinata, all'occorrenza, da disposizioni legislative e regolamentari, onde evitare che il consumatore sia indotto in errore sulla natura dell'alimento. In caso di risposta affermativa, si dovrà stabilire se tale legislazione nazionale possa ritenersi giustificata ai sensi dell'art. 30 CE.

20. Secondo la giurisprudenza della Corte, costituiscono misure di effetto equivalente, vietate dall'attuale art. 28, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti da norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere (quali quelle riguardanti la denominazione, la forma, le dimensioni, il peso, la composizione, la presentazione, l'etichettatura, il confezionamento), anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili a tutti i prodotti, laddove tale assoggettamento non risulti giustificato da finalità di interesse generale tali da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci .

La Corte ha anche affermato che emerge dal citato art. 28 CE che l'applicazione di una normativa nazionale, adottata in mancanza di regole comuni o armonizzate, ai prodotti importati da altri Stati membri, in cui essi siano stati legalmente fabbricati e messi in commercio, è compatibile con il Trattato stesso solo se imposta per motivi di interesse generale indicati dall'attuale art. 30 o da esigenze imperative inerenti, in particolare, alla lealtà in commercio ed alla tutela dei consumatori .

Orbene, il ricorso al detto art. 30 perde la sua giustificazione allorché direttive comunitarie, adottate in applicazione dell'art. 100 del Trattato CE (divenuto art. 94 CE), dispongono l'armonizzazione dei provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana e approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza. Vanno allora effettuati i controlli appropriati e adottati i provvedimenti di tutela secondo lo schema tracciato da tali direttive d'armonizzazione .

21. Come indicato dalla Commissione nelle sue osservazioni, la direttiva 79/112/CEE (in prosieguo: la «direttiva 79/112») costituisce la prima tappa di un processo di armonizzazione volto a eliminare progressivamente tutti gli ostacoli alla libera circolazione dei prodotti alimentari che derivano dalle differenze esistenti tra le legislazioni degli Stati membri relative all'etichettatura . Allo stesso modo, la direttiva 92/46/CEE armonizza le norme che disciplinano i trattamenti termici applicati al latte alimentare e riunisce, all'allegato C, capitolo III, le norme applicabili alla presentazione e all'imballaggio.

22. Ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva 79/112, l'etichettatura e le relative modalità di realizzazione non devono essere tali da indurre in errore l'acquirente, specialmente i) per quanto riguarda le caratteristiche del prodotto alimentare e in particolare la natura, l'identità, le qualità, la composizione, la quantità, la conservazione, l'origine o la provenienza, il modo di fabbricazione o di ottenimento; ii) attribuendo al prodotto alimentare effetti o proprietà che non possiede, e iii) suggerendogli che il prodotto alimentare possiede caratteristiche particolari, quando tutti i prodotti alimentari analoghi possiedono caratteristiche identiche.

23. L'art. 4, secondo comma, del regio decreto del 1980, vietando che, nella pubblicità dei prodotti alimentari, si faccia credere che essi possiedano caratteristiche particolari quando, in realtà, queste sono comuni a tutti i prodotti analoghi, attua la disposizione di cui all'art. 2, n. 1, lett. a), sub iii), della direttiva 79/112.

24. Si deve ritenere, pertanto, che l'art. 28 CE e l'art. 2 della direttiva 79/112 non ostino a una disposizione nazionale quale quella di cui all'art. 4, secondo comma, del regio decreto del 1980.

25. L'obbligo di utilizzo di una denominazione determinata in ogni messaggio pubblicitario, al fine di evitare che si sia indotti in errore, imposto dall'art. 5 del regio decreto del 1980 è stato applicato nella causa principale al latte intero pastorizzato denominato «Breakfast Milk», in quanto era stata omessa l'indicazione «latte fresco intero pastorizzato».

26. Alla stregua della Commissione, deduco dal contesto di fatto esposto dal giudice nazionale che, nella fattispecie, l'art. 5 del regio decreto è stato applicato all'etichettatura dell'imballaggio del latte. L'obbligo imposto si riferisce alle caratteristiche del prodotto e non riguarda il messaggio pubblicitario. Distinto dal prodotto in sé e dal suo imballaggio, il messaggio pubblicitario costituirebbe una «modalità di vendita» tra quelle citate al punto 16 della sentenza Keck e Mithouard , che resterebbe fuori dall'ambito di applicazione dell'art. 28 CE.

27. Ai sensi dell'art. 3, n. 1, punto 1, della direttiva 79/112, la denominazione di vendita del prodotto è tra le indicazioni obbligatorie che l'etichettatura dei prodotti alimentari comporta. Così, il fatto che l'art. 5 del regio decreto del 1980 si applica all'etichettatura di un prodotto alimentare rappresenta semplicemente l'attuazione nel diritto interno della disposizione della direttiva.

28. Resta da stabilire se la normativa comunitaria osti a che uno Stato membro imponga che il latte commercializzato con il nome «Breakfast Milk» ricomprenda nella sua denominazione di vendita le indicazioni «intero» e «pastorizzato».

L'art. 5, n. 2, della direttiva 79/112 dispone che la denominazione di vendita non può essere sostituita da un marchio di fabbrica o di commercio o da una denominazione di fantasia.

In conformità all'art. 2, n. 2, del regolamento (CEE) n. 2597/97 (in prosieguo: il «regolamento n. 2597/97») , le denominazioni di vendita dei prodotti lattiero-caseari sono quelle indicate all'art. 3, il cui n. 1 esige che la denominazione di vendita del latte indichi se si tratta di latte crudo, intero, parzialmente scremato o scremato.

29. Quanto all'obbligo che l'imballaggio rechi l'indicazione «pastorizzato», l'art. 5, n. 3, della direttiva 79/112 stabilisce che la denominazione di vendita comporti o sia accompagnata da un'indicazione dello stato fisico in cui si trova il prodotto alimentare o del trattamento specifico da esso subìto (ad esempio: in polvere, liofilizzato, surgelato, concentrato, affumicato), se l'omissione di tale indicazione può confondere l'acquirente.

Benché il processo di pastorizzazione non sia menzionato tra gli esempi, concordo con la Commissione sul fatto che esso debba essere considerato un trattamento specifico applicato al prodotto alimentare la cui omessa inclusione nella denominazione di vendita può confondere il consumatore.

30. Inoltre, ai sensi dell'art. 5 della direttiva 92/46/CEE, gli Stati membri devono provvedere affinché il latte alimentare sia commercializzato unicamente se, tra l'altro, soddisfa le condizioni di essere stato trattato nel modo previsto dall'allegato C, capitolo I, lettera A, etichettato conformemente al disposto dell'allegato C, capitolo IV e confezionato conformemente al disposto dell'allegato C, capitolo III, presso lo stabilimento nel quale il latte sia stato sottoposto al trattamento finale. Il n. 5 dell'allegato C, capitolo III, di questo regolamento, che disciplina il confezionamento e l'imballaggio, dispone che il conduttore o il gestore dello stabilimento debba far figurare sul confezionamento del latte e dei prodotti a base di latte, a fini di controllo, in modo visibile e leggibile, oltre alle indicazioni previste al capitolo IV, la natura e gli altri dati che consentano l'identificazione della data di trattamento termico al quale sia stato sottoposto il latte crudo e la temperatura alla quale deve essere conservato il latte pastorizzato.

31. Alla luce delle citate disposizioni, devo concludere che il requisito di cui all'art. 5 del regio decreto del 1980 non può essere considerato contrario al diritto comunitario, dal momento che le indicazioni «intero» e «pastorizzato» sono state imposte dal regolamento n. 2597/97 e dalle direttive 79/112 e 92/46, adottate al fine di armonizzare le legislazioni degli Stati membri.

Pertanto, si deve rispondere al giudice nazionale che l'art. 28 del Trattato e l'art. 5 della direttiva 79/112 non ostano a una norma nazionale come l'art. 5 del regio decreto 17 aprile 1980, che impone che ogni messaggio pubblicitario relativo a prodotti alimentari utilizzi, in maniera evidente, una denominazione del prodotto stabilita, eventualmente, da disposizioni legali o regolamentari.

IV - Conclusione

32. Alla luce delle considerazioni svolte, propongo che la Corte di giustizia risponda alle questioni pregiudiziali formulate dal Tribunal de première instance de Bruxelles come segue:

«1) L'art. 28 CE osta all'applicazione di una normativa di uno Stato membro che proibisca sul suo territorio la messa in commercio di pane e di altri prodotti di panetteria il cui tenore in sale, calcolato sulla materia secca, sia superiore al 2%, qualora siano stati fabbricati e commercializzati legalmente in un altro Stato membro. Tale normativa non può essere considerata giustificata in virtù dell'art. 30 CE per ragioni di protezione della sanità pubblica.

2) L'art. 28 CE e l'art. 2 della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità, non ostano a una disposizione nazionale come quella di cui all'art. 4, secondo comma, del regio decreto 17 aprile 1980, che vieta la pubblicità che attribuisce a prodotti alimentari caratteristiche particolari che sono comuni a tutti i prodotti simili.

L'art. 28 CE e l'art. 5 della direttiva 79/112 non ostano a una norma nazionale come l'art. 5 del regio decreto 17 aprile 1980, che impone che ogni messaggio pubblicitario relativo a prodotti alimentari utilizzi, in maniera evidente, una denominazione del prodotto stabilita, eventualmente, da disposizioni legali o regolamentari, come le indicazioni "intero" e "pastorizzato" per un prodotto che abbia tali caratteristiche».