CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

CHRISTINE STIX-HACKL

presentate l’8 dicembre 2005 1( )

Causa C-105/02

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica federale di Germania

Interveniente:

Regno del Belgio

«Inadempimento di uno Stato – Risorse proprie della Comunità – Carnet TIR inevasi – Omissione di versamento delle risorse proprie corrispondenti»

I – Introduzione

1. Con il presente ricorso per inadempimento la Commissione chiede che la Corte voglia dichiarare varie omissioni, da parte della Repubblica federale di Germania, in relazione al regime di transito doganale con carnet TIR (in prosieguo: il «regime TIR»). In particolare la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver contabilizzato correttamente le risorse proprie della Comunità derivanti da detto regime e di non averle versate tempestivamente, nonché di non aver informato la Commissione riguardo a carnet TIR inevasi. Inoltre la Commissione chiede alla Corte di ingiungere alla Repubblica federale di Germania di versare le risorse proprie in questione, con gli interessi maturati, nonché di comunicare taluni dati.

2. La presente controversia riguarda innanzi tutto la contabilizzazione e la messa a disposizione di risorse proprie (doganali) della Comunità, come disciplinate, alla data pertinente per il presente procedimento, dal regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 (in prosieguo: il «regolamento relativo alle risorse proprie») ( ). Il regolamento relativo alle risorse proprie prevede due tipi di contabilità per i diritti accertati delle Comunità riguardanti le risorse proprie. Di norma i diritti accertati vanno contabilizzati nella cosiddetta contabilità «A», purché non riguardino diritti da riportare nella contabilità definita «B», poiché, tra l’altro, «non sono stati ancora riscossi e non è stata fornita alcuna garanzia». Il tipo di contabilizzazione è determinante in quanto gli importi riportati nella contabilità «A» devono essere accreditati al più tardi il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello dell’accertamento del diritto della Commissione, mentre l’iscrizione degli importi riportati nella contabilità «B» deve avvenire solo entro il termine corrispondente dopo la riscossione di detti importi.

3. In secondo luogo, la presente controversia riguarda il regime di transito doganale con carnet TIR, che si fonda sulla convenzione doganale relativa al trasporto internazionale di merci accompagnate da carnet TIR firmata a Ginevra il 14 novembre 1975 (in prosieguo: la «convenzione TIR»), cui hanno aderito sia la Repubblica federale di Germania che la Comunità europea ( ).

4. In sostanza, con il presente procedimento si solleva la questione se i diritti derivanti dal regime TIR possano essere riportati nella contabilità «B» invece che nella contabilità «A», in particolare alla luce di problemi legati alla garanzia di dazi doganali e imposte mediante il sistema di garanzia previsto dal regime TIR che, secondo quanto dichiarato dal governo tedesco, a partire dal 1993 si trovava sull’orlo del collasso. In tale situazione le autorità tedesche si sono viste obbligate a rinunciare temporaneamente all’attuazione dei diritti nei confronti delle associazioni garanti, ovvero a riportare gli importi controversi nella contabilità «B» a titolo di diritti non coperti da garanzia.

5. Il presente procedimento è strettamente connesso, sotto il profilo sostanziale, con le cause C-377/03 ( ) e C-378/03 ( ), tuttora pendenti, nelle quali presenterò parimenti le mie conclusioni. Anche tali cause vertono sulla contabilizzazione e sulla messa a disposizione di risorse proprie derivanti dal regime TIR.

II – Ambito normativo

A – Diritto comunitario

1. Il regolamento relativo alle risorse proprie

6. Per quanto riguarda l’accertamento di un diritto della Comunità, l’art. 2, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie prevede quanto segue:

«Ai fini dell’applicazione del presente regolamento, un diritto delle Comunità sulle risorse proprie di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e b) della decisione 88/376/CEE, Euratom è accertato non appena il servizio competente dello Stato membro ha comunicato al soggetto passivo l’importo dovuto. Tale comunicazione viene effettuata non appena è nota l’identità del soggetto passivo e non appena l’importo del diritto può essere calcolato dalle autorità amministrative competenti, in ottemperanza a tutte le disposizioni comunitarie applicabili in materia».

7. Riguardo alla contabilizzazione delle risorse proprie, l’art. 6, nn. 1 e 2, lett. a) e b), del regolamento relativo alle risorse proprie così recita:

«1. Presso il Tesoro di ogni Stato membro o l’organismo designato da quest’ultimo viene tenuta una contabilità delle risorse proprie, ripartita secondo la natura delle risorse.

2. a) Con riserva della lettera b) del presente paragrafo, i diritti accertati conformemente all’articolo 2 sono riportati nella contabilità al più tardi il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello nel corso del quale ha avuto luogo l’accertamento.

b) I diritti accertati e non riportati nella contabilità di cui alla lettera a), poiché non sono stati ancora riscossi e non è stata fornita alcuna garanzia, sono iscritti in una contabilità separata entro il termine previsto alla lettera a). Gli Stati membri possono procedere nello stesso modo allorché i diritti accertati e coperti da garanzie formano oggetto di contestazione e possono subire variazioni in seguito alle controversie sorte».

8. Per quanto attiene alla messa a disposizione delle risorse proprie, l’art. 10, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie dispone quanto segue:

«1. Dopo la deduzione del 10% a titolo di spese di riscossione in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 3 della decisione 88/376/CEE, Euratom, l’iscrizione delle risorse proprie, di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e b) della summenzionata decisione, ha luogo entro il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello in cui il diritto è stato constatato in conformità dell’articolo 2.

Tuttavia, per i diritti contemplati nella contabilità separata conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), l’iscrizione deve aver luogo entro il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello della riscossione dei diritti».

9. L’art. 17, nn. 1 e 2, del regolamento relativo alle risorse proprie dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure necessarie affinché gli importi corrispondenti ai diritti accertati in conformità dell’articolo 2 siano messi a disposizione della Commissione alle condizioni previste dal presente regolamento.

(2) Gli Stati membri sono dispensati dall’obbligo di mettere a disposizione della Commissione gli importi corrispondenti ai diritti accertati soltanto se la riscossione non abbia potuto essere effettuata per ragioni di forza maggiore. Inoltre, in casi particolari, gli Stati membri sono dispensati dal mettere tali importi a disposizione della Commissione, quando, dopo attento esame di tutti i dati pertinenti del caso, risulta definitivamente impossibile procedere alla riscossione per motivi che non potrebbero essere loro imputabili. Questi casi debbono essere menzionati nella relazione di cui al paragrafo 3, qualora gli importi superino i 10 000 ECU, convertiti in moneta nazionale al tasso del primo giorno feriale del mese d’ottobre dell’anno civile appena trascorso; questa relazione deve contenere un’indicazione delle ragioni che hanno indotto lo Stato membro a non mettere a disposizione gli importi di cui trattasi. La Commissione dispone di un termine di sei mesi per comunicare, se del caso, le proprie osservazioni allo Stato membro interessato».

2. Il regime TIR

a) Profilo del regime TIR

10. Il regime di transito è una procedura doganale che mira ad agevolare gli scambi commerciali ovvero il transito di merci all’interno di un determinato regime doganale o tra territori doganali diversi. Per «regime sospensivo» si intende il regime di transito che sospende temporaneamente dazi doganali, imposte e tasse dovuti per merci in transito verso un paese terzo o provenienti da un paese terzo, al fine di consentire il trasporto delle merci in questione attraverso un determinato territorio doganale. Il regime TIR costituisce una delle diverse forme esistenti – analoghe sotto molteplici aspetti – del regime di transito ovvero dei sistemi di transito di merci, tra cui si annoverano in particolare anche il regime di transito comunitario e il regime di transito comune.

11. Il regime TIR, da includersi nei regimi di transito esterni, ha come base giuridica, oltre alla convenzione internazionale TIR, il regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario ( ) (in prosieguo: il «regolamento d’applicazione del codice doganale»), che a sua volta si fonda sul codice doganale comunitario ( ) (in prosieguo: il «CD»), e comprende e in sostanza attua, agli artt. 451 e segg., il regime introdotto dalla convenzione TIR.

12. Conformemente alla convenzione TIR, per le operazioni di transito relative a merci trasportate con veicoli stradali, autotreni o containers, si effettua l’ispezione solo da parte dell’ufficio doganale di partenza, e non da parte degli uffici doganali di passaggio o di destinazione, a meno che questi ultimi sospettino l’esistenza di un’irregolarità (art. 5). Inoltre, è previsto che tali merci non soggiacciano all’obbligo di pagare o di depositare dazi o tasse all’importazione o all’esportazione (art. 4). Il regime TIR serve al controllo da parte delle autorità doganali dei trasporti di merci in transito nel territorio doganale – tenendo conto che ai fini della convenzione TIR il territorio doganale della Comunità va inteso come territorio doganale unitario – e garantisce che le merci trasportate giungano al luogo di destinazione in condizioni identiche e senza modifiche quantitative.

13. Tale scopo va perseguito essenzialmente grazie a tre elementi del regime TIR: in primo luogo, le merci devono essere trasportate in veicoli o contenitori che offrono determinate garanzie di sicurezza onde impedire che possano essere sottratte o sostituite durante il tragitto (artt. 12-14 della convenzione TIR). In secondo luogo, le merci devono essere accompagnate lungo l’intero percorso da un unico documento di trasporto, il carnet TIR, rilasciato dall’ufficio doganale di partenza, che serve per controllare la regolarità dell’operazione (art. 3). In terzo luogo, il pagamento di dazi e imposte, che può essere richiesto da parte dei servizi doganali al trasportatore, deve essere in parte garantito da un’associazione nazionale riconosciuta dalle autorità delle parti contraenti (art. 3). Tale garanzia è a sua volta coperta dalla International Road Transport Union (IRU) e da un gruppo assicurativo con sede in Svizzera (in prosieguo: il «pool di assicurazioni internazionale»).

14. I carnet TIR sono stampati dall’IRU e distribuiti dalle associazioni garanti ai trasportatori che vi riportano una serie di informazioni, in particolare sulle merci trasportate. Ogni carnet TIR si compone di un blocco di fogli in due copie. L’operazione TIR è regolarmente conclusa quando le merci di cui trattasi sono presentate all’ufficio doganale di destinazione, ovvero all’ufficio di uscita dal territorio doganale della Comunità, e quando quest’ultimo ne dà informazione senza riserve all’ufficio doganale di partenza, ovvero all’ufficio di entrata in tale territorio.

15. In caso di operazione non regolarmente convalidata, trova applicazione il regime di garanzia disciplinato all’art. 8 della convenzione TIR, nel cui ambito le associazioni garanti rispondono sino a un dato limite massimo di copertura per carico di autocarro del pagamento dei dazi e delle imposte all’importazione o all’esportazione divenuti esigibili in ragione dell’irregolarità dell’operazione TIR e solidalmente con i soggetti che sono direttamente debitori degli importi di cui trattasi.

b) Le disposizioni applicabili della convenzione TIR

16. Nel capitolo II della convenzione TIR, che disciplina il rilascio dei carnet TIR nonché la responsabilità delle associazioni garanti, figurano, inter alia, le seguenti disposizioni:

«Articolo 8

1. L’associazione garante s’impegna a pagare i dazi e le tasse all’importazione o all’esportazione esigibili, più eventuali interessi di mora, dovuti in virtù di leggi e regolamenti doganali del paese in cui è stata accertata un’irregolarità in correlazione ad un’operazione TIR. L’associazione garante risponde solidalmente del pagamento di dette somme, insieme con le persone debitrici dei succitati importi.

2. Allorché le leggi e i regolamenti di una Parte contraente non prevedono il pagamento di dazi e tasse all’importazione o all’esportazione nei casi di cui al paragrafo 1 che precede, l’associazione garante deve impegnarsi a pagare, nelle medesime condizioni, una somma pari all’importo dei dazi e delle tasse d’entrata o d’uscita, più gli eventuali interessi di mora.

3. Ogni Parte contraente fissa l’importo massimo, per ogni Carnet TIR, delle somme che possono essere richieste dall’associazione garante in virtù delle disposizioni dei succitati paragrafi 1 e 2.

4. La responsabilità solidale dell’associazione garante verso le Autorità del Paese nel quale è sito l’ufficio doganale di partenza sorge all’atto di accettazione del Carnet TIR da parte dall’ufficio doganale. Per gli altri Paesi, attraverso i quali le merci sono successivamente trasportate nel regime TIR, la responsabilità sorge quando le merci sono importate, oppure, in caso di sospensione dell’operazione TIR conformemente all’Articolo 26, paragrafi 1 e 2, quando il Carnet TIR è accettato dall’ufficio doganale presso il quale è nuovamente iniziata l’operazione TIR.

(5) L’associazione garante risponde non solo delle merci menzionate nel Carnet TIR, ma anche delle merci che, pur non essendo indicate nel Carnet TIR, si trovassero nella parte piombata di un veicolo stradale o di un container piombato; essa non è invece tenuta a rispondere di altre merci.

(6) Per la determinazione dei dazi e delle tasse di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente Articolo, fanno stato, fino a prova contraria, le indicazioni contenute nel Carnet TIR.

(7) Allorché le somme di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente Articolo sono esigibili, prima di reclamarle all’associazione garante, le Autorità competenti devono, nella misura del possibile, chiederne il pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) a pagarle».

B – Normativa nazionale

17. Nel decreto del ministero federale delle Finanze dell’11 settembre 1996 (in prosieguo: il «decreto del ministero federale») figura, inter alia, al n. 3 il seguente disposto per quanto riguarda le garanzie procedurali nell’ambito del regime di transito:

«In caso di richiesta di dazi e tasse all’importazione, nell’ambito del regime di transito comunitario/comune, i crediti vanno considerati garantiti solo se per la singola operazione è stata prestata una garanzia isolata non ancora oggetto di svincolo.

Tutti gli altri crediti derivanti da operazioni di transito comunitario/comune o carnet TIR vanno considerati come non coperti da garanzia …».

III – Fatti e procedimento

A – Sulla crisi del regime TIR

18. Il governo tedesco fa notare alla Corte, in particolare, il contesto di fatto in cui va considerato il ricorso di cui trattasi, vale a dire una crisi sensibile che ha interessato i regimi di transito applicati nella Comunità, comprendenti il regime TIR, a partire dai primi anni novanta e, segnatamente, dall’entrata in vigore del mercato unico avvenuta il 1° gennaio 1993, e che ha condotto al fallimento del sistema di garanzia alla base del regime TIR, provocando di conseguenza – perlomeno secondo quanto sostiene il governo tedesco – pressoché il «collasso» dell’intero regime TIR. Tale crisi è stata anche oggetto di una commissione d’inchiesta ai fini dell’accertamento di presunte violazioni o irregolarità nel regime di transito comunitario, nominata dal Parlamento europeo nel dicembre 1995; detta commissione d’inchiesta ha presentato la propria relazione il 20 febbraio 1997 ( ) (in prosieguo: la «relazione della commissione d’inchiesta del Parlamento europeo»). La relazione è incentrata sul regime di transito comunitario, pur trattando in modo specifico anche il regime TIR.

19. La crisi – sulle cui esatte proporzioni non vi è tuttavia unanimità tra le parti nel procedimento – è riconducibile a un aumento drastico di irregolarità nell’ambito del regime TIR a seguito dell’apertura a Est nonché della creazione del mercato unico, e a un aumento della criminalità organizzata, cui è imputabile a sua volta il ricorso più massiccio al pool di assicurazioni internazionale che sempre più spesso ha rifiutato di assumersi la copertura dei crediti derivanti dalla garanzia. Secondo quanto afferma il governo tedesco, e anche in base alla relazione della commissione d’inchiesta del Parlamento europeo, gli organismi centrali della convenzione TIR, ossia il comitato amministrativo TIR nonché, in particolare, il gruppo di lavoro per i problemi doganali concernenti i trasporti, WP.30, in cui sono rappresentate tutte le parti contraenti, inclusa la Commissione, si erano più volte occupati degli aspetti citati.

20. Per iniziativa dell’IRU nonché del pool di assicurazioni internazionale, nel luglio 1993 si iniziava a reagire a tale situazione con l’introduzione di un carnet TIR autonomo per merci particolarmente sensibili, vale a dire tabacco e alcol, corredato di una garanzia aumentata a 200 000 USD. Tuttavia il 5 dicembre 1994 il contratto di riassicurazione veniva rescisso dal pool di assicurazioni internazionale, che motivava la propria decisione soprattutto con l’aggravarsi eccessivo dei rischi, di cui gli assicuratori non sarebbero stati informati, nonché con la generale diffusione e la natura sistematica dei casi di frode. Detto recesso diveniva quindi oggetto di procedimenti arbitrali.

21. Alla luce – come adduce il governo tedesco – dell’insolvibilità delle associazioni garanti tedesche BDF ( ) e AIST ( ) e del timore di un crollo del sistema di garanzia del regime TIR, con gli accordi del 31 luglio 1996 e 26 maggio 1997 il governo tedesco concedeva infine una dilazione di pagamento per i debiti pendenti nei confronti delle associazioni garanti (in prosieguo: gli «accordi di dilazione»).

B – Procedimento precontenzioso e capi delle conclusioni

22. Nell’ambito dei controlli sulle risorse proprie tradizionali effettuati in Germania nel periodo compreso tra il 24 e il 28 novembre 1997, la Commissione constatava che le autorità tedesche non avevano correttamente evaso talune lettere di vettura nell’ambito del regime di transito (509 carnet TIR degli anni 1993, 1994 e 1995 per un importo totale di risorse proprie pari a circa 20 milioni di DEM). Vero è che gli uffici doganali regionali avevano chiesto tempestivamente, fissando ai garanti un termine, di versare le imposte e tasse dovute; tuttavia i pagamenti non sono stati effettuati e le autorità tedesche non hanno fatto valere in giudizio i crediti vantati. I procedimenti di riscossione venivano sospesi sulla base degli accordi di dilazione. Secondo le autorità tedesche, gli importi controversi andavano considerati come somme non coperte da garanzia ai sensi del decreto e, pertanto, venivano riportati nella contabilità «B».

23. Con lettera 19 dicembre 1997 la Commissione chiedeva alle autorità tedesche di trasmetterle il contenuto degli accordi in questione e di eventuali altri accordi di natura analoga con altri garanti indicando, per quanto riguarda le risorse proprie accertate e non riscosse derivanti da carnet TIR inevasi, in quale momento e sotto quale forma dette risorse fossero state messe a disposizione della Commissione.

24. Con lettera 22 gennaio 1998 le autorità tedesche spiegavano di non aver potuto fare a meno di rinunciare temporaneamente a far valere in giudizio i diritti al pagamento, di fronte al numero crescente di azioni fraudolente nell’ambito del regime di transito con carnet TIR e del conseguente recesso dal contratto di riassicurazione da parte del pool di assicurazioni internazionale, avvenuto il 5 dicembre 1994, nonché della sospensione dei pagamenti del pool di assicurazioni internazionale alle associazioni garanti tedesche riassicurate tramite IRU, per scongiurare il fallimento di dette associazioni e, quindi, il crollo del regime TIR in tutta l’Unione europea. Inoltre, tra l’IRU e il pool di assicurazioni internazionale sarebbe tuttora pendente un procedimento arbitrale vertente sui diritti da garantire. I crediti derivanti dalle lettere di vettura inevase dovrebbero essere considerati provvisti di garanzia ai sensi delle disposizioni in materia di risorse proprie solo se le garanzie fornite riguardavano singole procedure e il loro importo era di entità tale da coprire il rischio effettivo.

25. Con lettera 30 marzo 1998 la Commissione chiedeva nuovamente di versare le risorse proprie di cui trattasi; nella relativa lettera di risposta 22 maggio 1998 le autorità tedesche affermavano di non poter soddisfare la richiesta, anche perché basandosi sulla tesi della Commissione si sarebbe gravato in maniera sproporzionata il bilancio tedesco.

26. Con lettera 8 giugno 1998 la Commissione invitava nuovamente le autorità tedesche a trasmetterle i dati a tal fine precedentemente richiesti al fine di calcolare eventuali interessi ai sensi dell’art. 11 del regolamento n. 1552/89.

27. Tuttavia nelle osservazioni presentate il 18 settembre 1998 le autorità tedesche confermavano la loro posizione.

28. Con lettera 30 ottobre 1998 la Commissione chiedeva al governo federale, inter alia, di versare un determinato importo a titolo di anticipo entro l’ultimo giorno del secondo mese successivo all’invio della lettera e di indicare tutti i dazi doganali non oggetto di contestazione in relazione a carnet TIR inevasi dagli uffici doganali tedeschi negli anni compresi tra il 1994 e il 1998 che avessero ricevuto un trattamento equiparabile (riporto nella contabilità «B» invece che nella contabilità «A»).

29. Nella lettera di risposta 4 marzo 1999 le autorità tedesche non davano seguito a dette richieste.

30. Nella lettera di diffida inviata il 15 novembre 1999 la Commissione ribadiva la propria tesi e faceva valere che, a differenza di quanto ritenevano le autorità tedesche, non si sarebbe trattato di garanzie complessive fornite per più crediti, bensì di garanzie valide di volta in volta per singoli carnet TIR, che nella maggioranza dei casi coprivano i crediti per l’intero importo o quasi. Inoltre, per quanto riguarda in particolare i carnet TIR contestati del 1995, la Repubblica federale di Germania avrebbe rinunciato provvisoriamente, nei confronti del garante, all’escussione dei diritti esistenti, a condizione che il garante continuasse a garantire «con una quota propria adeguata» e cedesse per precauzione i propri diritti nei confronti del riassicuratore. Di conseguenza i crediti maturati per il 1995 e gli anni seguenti sarebbero stati provvisti di garanzia e avrebbero dovuto essere riportati nella contabilità «A», nonché versati – perlomeno in parte –, in quanto non avrebbero formato oggetto di contestazione in tempo utile.

31. Nella lettera di risposta 1° febbraio 2000 le autorità tedesche ribadivano la propria tesi e la illustravano in dettaglio, trasmettendo gli accordi conclusi con i garanti in merito alla dilazione dei pagamenti.

32. L’8 novembre 2000 la Commissione inviava alla Germania un parere motivato. Contrariamente alla tesi giuridica formulata dalle autorità tedesche, i crediti non dovrebbero essere considerati quali oggetto di contestazione sulla base del procedimento arbitrale tra l’IRU e l’assicuratore. I soggetti passivi non avrebbero contestato le richieste di base. Neppure nel rifiuto dei riassicuratori di rispondere per i garanti risiederebbe una contestazione delle richieste di base. Infine anche la rinuncia della Germania ai propri diritti riguarderebbe unicamente la garanzia fornita dal riassicuratore a cui si appoggiano le associazioni garanti. In tal modo l’obbligo incombente sui soggetti passivi e, di conseguenza, anche l’obbligo che vincola la Repubblica federale di Germania in relazione al bilancio comunitario resterebbero impregiudicati. Inoltre, in contrasto con quanto ritiene la Germania, l’art. 17, n. 2, del regolamento n. 1552/89 non sarebbe applicabile.

33. La Commissione rinnovava alle autorità tedesche la precedente richiesta di versare quanto prima l’importo di 10 552 875 DEM stimato a titolo di anticipo, onde evitare ulteriori interessi di mora, nonché di informarla in merito a tutti gli altri dazi doganali non oggetto di contestazione in relazione a carnet TIR inevasi dagli uffici doganali tedeschi nel periodo compreso tra il 1994 e la modifica del decreto intervenuta nel 1996, i quali sarebbero stati trattati in maniera equiparabile, e di metterle a disposizione, quanto prima, le risorse proprie in questione per evitare un ulteriore aggravio di interessi di mora.

34. In risposta al parere motivato, il 10 gennaio 2001 la Repubblica federale di Germania inviava una lettera in cui, in sostanza, ribadiva la tesi giuridica formulata in precedenza e obiettava alle osservazioni della Commissione.

35. Dal momento che le autorità tedesche non hanno soddisfatto le richieste espresse, la Commissione ha proposto il ricorso in esame, con cui chiede che la Corte voglia:

dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza del regolamento (CEE/Euratom) del Consiglio 7 giugno 1989, n. 1552, sostituito, con effetti a partire dal 31 maggio 2000, dal regolamento (CE/Euratom) n. 1150/2000, relativo al sistema delle risorse proprie della Comunità, in quanto:

1. non ha effettuato correttamente il disbrigo di determinate lettere di vettura (carnet TIR), di conseguenza non ha contabilizzato esattamente le risorse che ne derivavano e non le ha versate tempestivamente alla Commissione;

2. non ha inoltre informato la Commissione riguardo a tutti gli altri importi relativi a dazi non contestati in relazione a carnet TIR non disbrigati dalle autorità doganali tedesche dal 1994 fino alla modifica del decreto del Bundesminister der Finanzen (Ministero federale tedesco delle Finanze) del 1996 (decreto 11 settembre 1996, III B 1 – Z 0912 – 31/96), trattati in maniera assimilabile (registrazione nella contabilità «B» invece di «A»);

3. dichiarare che la Repubblica federale di Germania è tenuta ad accreditare immediatamente alla Commissione le risorse proprie non trasferite in seguito alle violazioni elencate ai punti 1 e 2;

4. dichiarare che la Repubblica federale di Germania è tenuta ad indicare, con riferimento ad eventuali importi già versati, la data di scadenza del credito, l’importo dovuto, ed eventualmente la data del versamento;

5. dichiarare che, ai sensi dell’art. 11 del regolamento n. 1552/89 relativamente al periodo fino al 31 maggio 2000, e ai sensi dell’art. 11 del regolamento n. 1150/2000 per quanto riguarda il periodo decorrente dal 31 maggio 2000, la Repubblica federale di Germania è tenuta a versare al bilancio comunitario gli interessi maturati in seguito agli accrediti ritardati;

6. condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.

IV – Esame del ricorso

A – Ricevibilità

1. Principali argomenti delle parti

36. Il governo tedesco fa anzitutto valere l’irricevibilità del ricorso per quanto riguarda i capi delle conclusioni 3-5, con cui si mirerebbe a far ingiungere di accreditare prontamente alla Commissione risorse proprie non trasferite, di fornire determinati dati in relazione a eventuali importi già trasferiti e di versare gli interessi dovuti a causa degli accrediti – assertivamente – tardivi. Con dette conclusioni la Commissione farebbe unicamente valere una «richiesta di pagamento» ovvero una «richiesta d’inchiesta». Tuttavia nel procedimento per inadempimento la Corte deve limitarsi a dichiarare sic et simpliciter l’inadempimento. Spetterebbe dunque allo Stato membro adottare le misure derivanti da tale dichiarazione. Inoltre con il quarto capo delle conclusioni si configurerebbe un’inversione dell’onere della prova dell’esistenza di un inadempimento, che ricadrebbe sulla Commissione.

37. Il governo del Regno del Belgio, che interviene nel presente procedimento a sostegno della Repubblica federale di Germania, condivide in sostanza l’opinione del governo tedesco.

38. In opposizione, la Commissione deduce che l’art. 228 CE non impedirebbe alla Corte di fare dichiarazioni utili per la cessazione di un inadempimento constatato. Essa rinvia altresì al fatto che l’art. 11 del regolamento relativo alle risorse proprie prevederebbe un obbligo preciso e incondizionato dello Stato membro interessato di versare interessi in caso di trasferimento tardivo di risorse proprie. Con riferimento al quarto capo delle conclusioni la Commissione sottolinea che, per quanto riguarda la verifica del regolare conferimento di risorse proprie da parte degli Stati membri, essa dipenderebbe in ampia misura dalle indicazioni degli Stati membri, motivo per cui in siffatti casi non le incomberebbe l’intero onere della prova.

39. Nella fase orale la Commissione ha infine chiesto di riformulare il quinto capo delle conclusioni nel senso che la Corte voglia dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo versato al bilancio comunitario gli interessi maturati, ha violato l’art. 11 del regolamento relativo alle risorse proprie.

2. Analisi

40. Occorre anzitutto rammentare che – come ha osservato a ragione il governo tedesco – il procedimento per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, ha il mero scopo di far accertare che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi comunitari incombentigli ( ). Quindi, la constatazione di siffatto inadempimento, secondo la stessa formulazione dell’art. 228 CE, impone allo Stato membro di prendere i provvedimenti che comporta l’esecuzione della sentenza.

41. Se è vero che nella motivazione della sentenza la Corte può, come ha osservato la Commissione, formulare dichiarazioni utili per far cessare un adempimento constatato, tuttavia la Corte – a differenza della Commissione nel procedimento precontenzioso – non può ingiungere allo Stato membro di adottare determinati provvedimenti ( ).

42. Nondimeno, nel caso di specie il terzo, il quarto e il quinto capo delle conclusioni hanno lo scopo di imporre a uno Stato membro di accreditare risorse proprie non versate, di fornire informazioni riguardanti determinati importi e bonifici nonché di riscuotere gli interessi maturati.

43. Per il resto, nella replica, la stessa Commissione non ha negato che i detti capi delle conclusioni vadano al di là della domanda di constatazione, bensì piuttosto ha respinto il parere – fondato – del governo tedesco che il ricorso debba limitarsi a chiedere una dichiarazione d’inadempimento. Il fatto che, come la Commissione ha obiettato, gli obblighi su cui si fondano le conclusioni in questione, quali il pagamento di interessi o l’obbligo di collaborazione leale, siano chiari e incondizionati o che lo Stato membro non disponga di margine discrezionale in relazione a detti obblighi non incide sul potere di cui dispone la Corte nell’ambito del procedimento per inadempimento, derivantele dal Trattato CE, di constatare unicamente un inadempimento.

44. Pertanto, secondo la giurisprudenza della Corte, il terzo, il quarto e il quinto capo delle conclusioni devono essere considerati irricevibili ( ).

45. Occorre nondimeno esaminare la riformulazione chiesta dalla Commissione nella fase orale limitatamente al quinto capo delle conclusioni.

46. Si deve anzitutto rilevare che, secondo costante giurisprudenza, il procedimento precontenzioso di cui all’art. 226 CE ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l’opportunità di conformarsi agli obblighi a esso incombenti in forza del diritto comunitario e di far valere utilmente i suoi motivi di difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione ( ).

47. A questo riguardo, la regolarità di tale procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita ( ).

48. Secondo la giurisprudenza della Corte, di conseguenza, in linea di principio il ricorso della Commissione deve vertere sugli stessi addebiti già mossi nel parere motivato e nella lettera di diffida che apre la fase precontenziosa ( ).

49. Vero è che tale esigenza non arriva fino a imporre in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso; tuttavia, la condizione per ammettere una deroga è che l’oggetto della controversia non sia stato ampliato o modificato, bensì come massimo limitato ( ).

50. In tal senso, anche secondo la giurisprudenza nell’ambito di ricorsi di annullamento e risarcimento danni del Tribunale di primo grado, più volte occupatosi del caso specifico di una riformulazione a posteriori delle conclusioni figuranti nel ricorso, una siffatta riformulazione è ammissibile solo purché «le conclusioni figuranti nel ricorso siano solo precisate o le conclusioni riformulate siano di portata inferiore rispetto alle conclusioni iniziali» ( ).

51. A mio avviso, la riformulazione richiesta nel caso di specie va al di là di quanto si può ritenere legittimo, giacché detta riformulazione, nel senso di una richiesta di accertamento, ormai non può più essere considerata come una mera precisazione del quinto capo delle conclusioni, bensì piuttosto costituisce una modifica sostanziale della finalità del ricorso.

52. Per quanto riguarda la possibilità di difesa dello Stato membro convenuto, occorre altresì considerare che la modifica in questione è intervenuta molto tardi, vale a dire solo nella fase orale. Anche nelle osservazioni figuranti nella replica la Commissione ha confermato di chiedere che detto capo delle conclusioni sia inteso quale finalizzato alla riscossione degli interessi di mora di cui trattasi.

53. Pertanto, ritengo che il presente procedimento non possa fondarsi sulla riformulazione del quinto capo delle conclusioni, con cui una richiesta d’ingiunzione illegittima diventa una domanda di constatazione di un inadempimento legittima, che la Commissione chiede nella fase orale.

54. Alla luce delle considerazioni che precedono, il presente ricorso dev’essere dichiarato irricevibile, in quanto vertente sull’iscrizione di risorse proprie non trasferite, sull’ottenimento di informazioni su taluni importi e trasferimenti di denaro nonché sulla riscossione di interessi (terzo, quarto e quinto motivo di ricorso).

55. Per questo motivo l’esame del presente ricorso, cui si procede in prosieguo, è circoscritto all’analisi delle censure su cui si fondano il primo e il secondo capo delle conclusioni.

B – Nel merito

1. Primo capo delle conclusioni: disbrigo non correttamente effettuato di determinati carnet TIR, contabilizzazione inesatta e mancato versamento tempestivo di risorse proprie

56. Il primo capo delle conclusioni della Commissione si fonda in sostanza su due censure. Da un lato, la Commissione contesta che le autorità tedesche avrebbero rinunciato, con decisione unilaterale e senza prendere accordi con la Commissione, alla riscossione (per vie legali) dei crediti accertati di cui trattasi, ovvero avrebbero concluso accordi di dilazione con le associazioni garanti. D’altro lato, la Commissione addebita alla Repubblica federale di Germania di non aver contabilizzato correttamente le risorse proprie derivanti alla Comunità dal regime in esame e, pertanto, di non averle messe a disposizione tempestivamente. Essa fa valere che detti importi avrebbero dovuto essere riportati nella contabilità «A».

57. Per la Commissione tale comportamento configura una violazione degli obblighi derivanti dalle disposizioni comunitarie in materia di risorse proprie della Comunità, segnatamente una violazione dell’obbligo, di cui all’art. 17 del regolamento relativo alle risorse proprie, di prendere tutte le misure necessarie affinché le risorse proprie siano messe a disposizione della Commissione, nonché, conseguentemente, una violazione dell’obbligo di cooperazione leale.

a) Principali argomenti delle parti

58. Per quanto riguarda la rinuncia temporanea a ricuperare i crediti, la Commissione adduce che il governo tedesco non avrebbe fornito la prova di aver agito per conto e nell’interesse della Comunità, al fine di evitare il crollo del regime TIR. Anche dall’inchiesta del Parlamento europeo sarebbe emerso che non si è configurato un crollo generale del sistema di garanzia del regime TIR. In ogni caso le autorità tedesche avrebbero dovuto accordarsi con la Commissione e gli altri Stati membri prima di decidere di rinunciare temporaneamente alla riscossione dei crediti. Tale azione unilaterale delle autorità tedesche costituirebbe parimenti una violazione dell’obbligo di cooperazione di cui all’art. 10 CE, così come il fatto che le autorità tedesche hanno soddisfatto solo nella risposta alla lettera di diffida la richiesta della Commissione, più volte formulata, di comunicare i dettagli degli accordi di dilazione e di altri accordi di natura analoga. Il mero riferimento a inchieste vertenti sull’insolvibilità delle associazioni garanti, senza aver avviato provvedimenti di esecuzione forzata, non sarebbe sufficiente a chiarire l’esistenza delle circostanze che potrebbero giustificare una mancata riscossione ai sensi dell’art. 17, n. 2, seconda frase, del regolamento relativo alle risorse proprie. Le autorità tedesche avrebbero agito in violazione dell’art. 17, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie secondo cui gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure necessarie affinché le risorse proprie siano messe a disposizione della Commissione.

59. Quindi, a sostegno della sua tesi, secondo cui i diritti in questione avrebbero dovuto essere riportati, quali crediti provvisti di garanzia, nella contabilità «A», ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. a), del regolamento relativo alle risorse proprie, la Commissione adduce che i diritti derivanti da dazi doganali nell’ambito del regime TIR sarebbero garantiti dai carnet TIR e le associazioni garanti risponderebbero solidalmente in caso di irregolarità. Ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie, la contabilità «B» non sarebbe tuttavia finalizzata alla tutela degli Stati membri e dei rispettivi bilanci, bensì, come emergerebbe dai ‘considerando’ del medesimo regolamento, a seguire più da vicino l’attività degli Stati membri nel campo della riscossione delle risorse proprie. Detta finalità avrebbe comportato, ad absurdum, che gli Stati membri dispongano di una completa discrezionalità per valutare la qualità delle relative garanzie nonché decidere senza consultarsi con la Commissione la contabilità in cui riportare un credito coperto da garanzia.

60. Una garanzia nel senso della contabilità «A» non dovrebbe essere escutibile «direttamente e immediatamente», bensì solo nel caso in cui il debitore doganale insolvente non possa in definitiva assolvere l’obbligazione doganale alla data in cui la garanzia è fornita.

61. Il governo tedesco contesta solo in modo generico, e non circostanziato, che le garanzie in questione non sarebbero state sufficienti nel caso di specie. Inoltre esso non nega che le garanzie in questione sarebbero state in ogni caso sufficienti perlomeno a coprire in parte i rispettivi crediti considerati. Di conseguenza detti crediti avrebbero dovuto essere riportati nella contabilità «A», quanto meno se il recesso del riassicuratore non avesse dato adito ad altra valutazione. In linea di principio al riguardo sarebbe determinante la data d’avvio del regime TIR e la data in cui è stata fornita la garanzia corrispondente.

62. Pertanto i crediti anteriori al 1995 avrebbero dovuto essere riportati in ogni caso nella contabilità «A» e corrisposti. Per quanto riguarda i crediti posteriori al 1995, la tesi delle autorità tedesche, secondo cui i crediti avrebbero dovuto essere considerati come sprovvisti di garanzia già a questa data, a motivo del recesso del riassicuratore, avrebbe dovuto indurle a non autorizzare il regime in mancanza di garanzia. Tuttavia se il regime fosse autorizzato in mancanza di garanzie e, per tale motivo, i crediti fossero riportati nella contabilità «B», dovrebbero assumersi esse stesse il rischio relativo alla riscossione di detti crediti. Tenuto conto degli accordi di dilazione, occorrerebbe considerare una garanzia perlomeno parziale. Di conseguenza anche i crediti posteriori al 1995 avrebbero dovuto essere riportati nella contabilità «A» come coperti da garanzia.

63. La Commissione osserva inoltre che, ai sensi dell’art. 8 della convenzione TIR, gli Stati membri avrebbero la possibilità di far valere i diritti nei confronti delle associazioni garanti. Sarebbe irrilevante che i garanti rispondano solo in subordine. Il ricorso si riferirebbe solo a crediti accertati dotati di forza giuridica e non prenderebbe in considerazione i crediti oggetto di contestazione. L’art. 6, n. 2, lett. b), seconda frase, del regolamento relativo alle risorse proprie non sarebbe applicabile alla fattispecie, in cui sarebbe in questione la garanzia fornita da un garante per un credito, in quanto questi non negherebbe il credito per cui essa è prestata, bensì sarebbe dubbia unicamente la sua capacità di rispondere per la garanzia.

64. Secondo il governo tedesco, le autorità doganali avrebbero invece riportato le domande di pagamento, a ragione, nella contabilità «B», dopo che gli assicuratori, a partire dal 1993, non avevano più fornito garanzie sufficienti. Dalla lettera, dal sistema e dallo scopo del regolamento relativo alle risorse proprie emerge che una garanzia che non dia la sicurezza che il garante versi l’importo di cui è debitore – vale a dire una garanzia solo «sulla carta» – non costituirebbe una garanzia ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. b). Già in conformità della lettera di detta disposizione e dei ‘considerando’ del regolamento in questione, nella contabilità «A» andrebbero riportati solo i crediti provvisti di garanzia, per i quali si garantirebbe l’attuazione della garanzia, cosa che non si configurerebbe nel caso dei garanti (situazione patrimoniale manifestamente insufficiente dei garanti; a seguito di una perizia legale effettuata nella fase precontenziosa, sui garanti che non siano stati in grado di versare neanche un dodicesimo dei crediti statali incomberebbe il fallimento) o di «catene garanti internazionali» che hanno rescisso il contratto (rifiuto del pagamento da parte del pool di assicurazioni internazionale) o sono affette da vizi. I crediti non riscossi, ma provvisti di garanzia rientrano in linea di principio nella categoria dei «crediti non riscossi» (art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento). Riguardo a detto principio, si potrebbe considerare una deroga (da interpretare in senso restrittivo) solo se le garanzie si rivelassero senz’altro escutibili. Per quanto riguarda i crediti sprovvisti di garanzia o provvisti di garanzia insufficiente, gli Stati membri non dovrebbero anticipare gli importi.

65. La Commissione distinguerebbe a torto tra periodi antecedenti e posteriori al 1995. L’errore risiederebbe già nella tesi secondo cui l’iscrizione delle risorse proprie sulla base delle garanzie fornite dipenderebbe dall’avvio del regime TIR. Da un lato, il recesso del riassicuratore avrebbe comportato l’immediata sospensione dei pagamenti per il passato. Dall’altro lato, poiché inoltre la garanzia è accessoria, prima di ricorrere alle associazioni garanti, vale a dire dopo il 1994, si sarebbero dovute avviare anzitutto la procedura di ricerca e la procedura di riscossione (art. 8, n. 7, della convenzione TIR). Dette procedure potrebbero talvolta durare molti anni.

66. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, dopo il recesso dal contratto di riassicurazione (fine 1994) le autorità tedesche non avrebbero potuto far fallire il regime del carnet TIR senza provocare una paralisi pressoché completa degli scambi tra Est e Ovest, violando, per di più, unilateralmente una parte integrante del diritto doganale comunitario (art. 91 del codice doganale). Infatti uno Stato membro non potrebbe chiedere ulteriori garanzie a propria discrezione, senza violare la convenzione TIR (art. 4) e le decisioni TIR.

67. In subordine il governo tedesco sostiene che i detti importi, anche se si dovesse trattare di «crediti provvisti di garanzia», non avrebbero dovuto essere messi a disposizione della Commissione, in quanto, ai sensi dell’art. 17, n. 2, prima frase, del regolamento relativo alle risorse proprie, inter alia, essi non avrebbero potuto essere riscossi per ragioni di forza maggiore. In ogni caso le autorità tedesche avrebbero compiuto tutti i passi necessari per riscuotere i crediti pendenti (causa modello avverso le associazioni garanti e verifica del loro patrimonio effettivo).

68. Per il resto la censura secondo cui le autorità tedesche non avrebbero collaborato in modo sufficiente con la Commissione per chiarire i fatti, segnatamente per quanto riguarda il contenuto degli accordi di dilazione, andrebbe dichiarata infondata. Il contenuto sostanziale di detti accordi sarebbe stato reso noto alla Commissione già alcune settimane dopo la loro stesura.

69. Il governo belga considera gli importi in questione come importi che «formano oggetto di contestazione» ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie; il garante, rispondendo solidalmente, dovrebbe poter contestare la domanda di pagamento nella stessa misura del debitore principale.

70. Inoltre gli Stati membri dovrebbero mettere a disposizione della Commissione i dazi doganali solo se questi ultimi siano stati corrisposti effettivamente e interamente, e non, come sostenuto dalla Commissione, già in anticipo, qualora una parte dei dazi doganali fosse ancora coperta dalla garanzia. Pertanto non si configurerebbe un versamento tardivo degli importi.

71. La Repubblica federale di Germania non avrebbe neanche violato il principio della lealtà comunitaria, in quanto con gli accordi di dilazione avrebbe protetto il regime TIR da ulteriori danni. La Commissione sarebbe altresì stata a conoscenza dei problemi incontrati dai garanti riguardo al pagamento.

b) Analisi

72. In via preliminare, occorre anzitutto osservare che il governo tedesco non contesta alla Commissione gli accertamenti di fatto alla base del presente procedimento, secondo cui la procedura di riscossione riguardante i carnet TIR degli anni 1993, 1994 e 1995 era stata sospesa o – sulla base degli accordi di dilazione – addirittura mai avviata e gli importi corrispondenti sarebbero stati riportati nella contabilità «B». Tuttavia, la questione controversa è se in tal modo la Repubblica federale di Germania sia venuta meno agli obblighi comunitari incombentile. Anche per quanto riguarda le circostanze accessorie, attinenti al funzionamento del sistema TIR e alla sua rilevanza nel presente procedimento, vi sono tesi divergenti.

73. In secondo luogo, occorre rilevare che le censure sollevate dalla Commissione nel presente procedimento, conformemente ai motivi del ricorso, si limitano a violazioni del regolamento relativo alle risorse proprie. Ne consegue che la Corte non deve accertare separatamente se la Repubblica federale di Germania abbia violato le disposizioni del diritto doganale ovvero la convenzione TIR. Nella fattispecie siffatte eventuali violazioni sono pertinenti solo nella misura in cui comportano anche violazioni del regolamento relativo alle risorse proprie ovvero pregiudicano la messa a disposizione delle risorse proprie derivanti dal gettito dei dazi doganali.

74. In terzo luogo, come ha espressamente osservato la Commissione, il ricorso in esame si riferisce unicamente a crediti derivanti dal regime TIR già accertati e dotati di forza giuridica, vale a dire diritti accertati ai sensi dell’art. 1, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie. Nel caso di specie l’accertamento dei crediti non è quindi controverso, l’ambito della controversia è invece costituito dalle circostanze in cui il controvalore relativo a diritti della Comunità accertati ma non ancora riscossi deve essere messo a disposizione della Comunità. Ne consegue perciò che è determinante il soggetto che deve rispondere del rischio in relazione all’espletamento del transito doganale per il tramite delle autorità degli Stati membri e alla riscossione dei diritti della Comunità derivanti dalle risorse proprie.

75. In tal modo viene in esame anche la relazione tra il regolamento relativo alle risorse proprie, in cui sono fissate le modalità secondo le quali gli Stati mettono a disposizione le risorse proprie attribuite alle Comunità ( ), e le disposizioni riguardanti l’insorgere e la riscossione delle diverse risorse proprie, nella fattispecie i dazi doganali, che si conformano principalmente alle disposizioni comunitarie in materia doganale (quindi, in special modo al CD, al regolamento d’esecuzione del CD e alla convenzione TIR), nonché alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali.

76. Secondo una giurisprudenza costante, cui anche la Commissione ha più volte rinviato, sussiste «un nesso indissolubile tra l’obbligo di accertare le risorse proprie comunitarie, quello di iscriverle sul conto della Commissione entro i termini impartiti e, infine, quello di versare interessi di mora» ( ).

77. Tuttavia – almeno all’origine – detta giurisprudenza relativa al «nesso indissolubile» risale a un’epoca antecedente alla versione del regolamento relativo alle risorse proprie applicabile nel caso di specie ( ), nel quale compare la prima volta la contabilità «B», la cui applicazione per l’appunto è controversa nella fattispecie.

78. Sino ad allora l’iscrizione non aveva una rilevanza distinta per quanto riguarda l’obbligo di accredito dei diritti accertati. Gli importi corrispondenti ai diritti accertati dovevano essere messi a disposizione della Comunità entro il termine stabilito, a prescindere dalla loro effettiva riscossione. Gli Stati membri erano dispensati dall’obbligo di mettere a disposizione detti importi soltanto se la riscossione non aveva potuto essere effettuata per ragioni di forza maggiore ( ). Pertanto, già in una sentenza pronunciata il 5 maggio 1977 la Corte ha dichiarato che «gli Stati membri sono tenuti non solamente ad accertare tutte le risorse proprie, ma altresì a metterle a disposizione della Commissione nella loro integralità, ivi comprese le somme eventualmente non riscosse, a meno che la mancata esazione non sia dovuta a cause di forza maggiore. Gli Stati membri restano dunque competenti per le azioni giudiziarie e le iniziative volte al recupero delle risorse proprie e continuano ad intervenire a tal fine nei confronti dei singoli» ( ).

79. Da tale giurisprudenza emerge quanto l’avvocato generale Geelhoed ha definito una «rigida distinzione tra la sfera delle risorse proprie e quella della legislazione doganale» nelle conclusioni presentate il 10 marzo 2005 e citate nella fattispecie dalle parti ( ).

80. Per quanto riguarda la ripartizione del rischio tra Comunità e Stati membri, quanto precede significa che gli Stati membri, dovendo mettere a disposizione della Comunità anche gli importi corrispondenti ai diritti accertati e non riscossi, dovrebbero sopportare in ogni caso le conseguenze finanziarie derivanti da difficoltà o omissioni per quanto attiene all’imposizione e alla riscossione di dazi doganali, a meno che la riscossione non abbia potuto essere effettuata per ragioni di forza maggiore.

81. L’introduzione della contabilità «B» nel regolamento relativo alle risorse proprie ha comportato uno spostamento della ripartizione del rischio manifestamente a favore degli Stati membri, in quanto l’obbligo di mettere a disposizione le risorse è stato correlato, riguardo a taluni diritti accertati, alla riscossione degli importi corrispondenti. Infatti, nel caso dei diritti riportati nella contabilità «B», l’iscrizione ai sensi dell’art. 10, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie deve avere luogo solo entro un determinato termine a far data dalla riscossione degli importi corrispondenti a detti diritti. Inoltre, come in precedenza, ai sensi dell’art. 17, n. 2, di detto regolamento, si applica la disposizione secondo cui l’obbligo di mettere a disposizione i crediti accertati decade se la riscossione non ha potuto essere effettuata per ragioni di forza maggiore e – a titolo di novità rispetto al regolamento n. 2891/77 – anche quando, dopo attento esame, risulta definitivamente impossibile procedere alla riscossione per motivi che non potrebbero essere imputabili allo Stato membro in questione.

82. Occorre aggiungere che, conformemente alla versione del regolamento relativo alle risorse proprie applicabile nel caso di specie, per i diritti da riportare nella contabilità «B», sino alla riscossione degli importi corrispondenti, anche indipendentemente dai casi di forza maggiore e di impossibilità permanente disciplinati all’art. 17, n. 2, di detto regolamento, non si configura un obbligo di accredito e, di conseguenza, non può neppure sorgere un obbligo di pagamento degli interessi di mora. In riferimento a questi diritti andrebbe relativizzato al riguardo il «nesso indissolubile» tra gli obblighi di accertamento delle risorse proprie, l’obbligo di accredito delle medesime e l’obbligo di pagamento degli interessi di mora.

83. Orbene, ai fini del caso di specie è determinante stabilire quali diritti possano essere riportati nella contabilità «B» e, di conseguenza, vadano accreditati alla Comunità solo dopo la relativa riscossione. Secondo la lettera dell’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie, in questa categoria rientrano, da un lato, i diritti accertati e non ancora riscossi per i quali non è stata fornita alcuna garanzia e, dall’altro, i diritti accertati (non riscossi ( )) e di fatto coperti da garanzie, ma che hanno formato oggetto di contestazione e possono subire variazioni in seguito alle controversie sorte. Ne consegue che sarebbe stato necessario riportare nella contabilità «A» i crediti riscossi, e quelli crediti non riscossi solo se coperti da garanzia e, inoltre, non oggetto di contestazione.

84. Nel caso di specie il governo tedesco, dinanzi alla Corte, non ha sostenuto che i crediti in questione avevano formato oggetto di contestazione, e inoltre la Commissione ha circoscritto il ricorso proposto ai «crediti accertati e dotati di forza giuridica» che non formano oggetto di contestazione. Per il resto concordo con la Commissione che la contestazione, come emerge già dalla lettera dell’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie, deve riferirsi al diritto stesso e non alla garanzia, ovvero deve trattarsi di una contestazione del debito doganale all’origine. In ogni caso la fattispecie verte sulla rivendicazione dei diritti derivanti dalla prestazione di garanzia nei confronti delle associazioni garanti e, di conseguenza, sull’escussione delle garanzie. Pertanto nel caso di specie è irrilevante se i crediti di cui trattasi possano essere contestati anche da parte dei garanti, vale a dire le associazioni garanti, come ha sostenuto il governo belga.

85. Quindi, per quanto riguarda la questione se i diritti accertati in questione derivanti dal regime TIR costituiscano crediti coperti da garanzia ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie e, pertanto, dovessero essere riportati nella contabilità «A», è d’uopo rilevare che detta disposizione impone unicamente che i crediti siano «coperti da garanzie», senza precisare che cosa si debba intendere per «garanzie».

86. Per quanto attiene all’interpretazione di tale disposizione, non convince anzitutto la tesi della Commissione, secondo cui la contabilità «B» sarebbe finalizzata non alla tutela degli interessi finanziari degli Stati membri, bensì piuttosto al miglioramento del controllo dell’attività degli Stati membri nell’ambito della riscossione di risorse proprie. Vero è che il terzo ‘considerando’ del regolamento relativo alle risorse proprie fa riferimento alla finalità da ultimo citata; tuttavia ciò non esclude che si dovesse tener conto anche del rischio finanziario per gli Stati membri, come ho osservato supra. A mio avviso, tale orientamento emerge proprio dalla disposizione correlata alla contabilità «B» di cui all’art. 10, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie, secondo cui i diritti riportati in questa contabilità devono essere iscritti solo dopo la riscossione.

87. Anche dopo l’introduzione della contabilità «B» gli importi non ancora riscossi devono essere messi a disposizione della Comunità; tuttavia, con la «prestazione di garanzia» il rischio per gli Stati membri di dover pagare in definitiva le risorse proprie messe a disposizione con mezzi propri è attenuato. Alla luce di quanto precede, non vi sono elementi contrastanti per prendere le mosse in questo caso, come proposto dal governo tedesco, dalla definizione generica di «cauzione» di cui all’art. 3, lett. a), del regolamento (CEE) della Commissione 22 luglio 1985, n. 2220 ( ), con la quale si intende «la garanzia che, in caso di mancato adempimento di un particolare obbligo, una determinata somma sarà versata ad un organismo competente… ». Tra le classiche garanzie in questo senso occorre senza dubbio inserire le garanzie in cui, in generale, un garante si impegna, sotto diverse forme, nei confronti di un creditore a rispondere del soddisfacimento delle obbligazioni di un terzo.

88. Con la garanzia ai sensi dell’art. 8 della convenzione TIR, il cui contenuto viene altresì regolato dal diritto comunitario e dal contratto di garanzia, soggetto al diritto tedesco, concluso con la Repubblica federale di Germania ( ), le associazioni garanti si impegnano a corrispondere i dazi e le imposte doganali per le persone debitrici di detti importi e rispondono solidalmente con esse di tali importi, pur essendo tenuti a risponderne, nella misura del possibile, innanzi tutto i debitori doganali. Non è comprensibile il motivo per cui la garanzia per dazi e imposte doganali, pur trattandosi di una garanzia collettiva e non di una garanzia fornita a livello individuale, non sia stata considerata in linea di principio come garanzia ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie.

89. Tuttavia, nel regime TIR viene in esame una garanzia di importo limitato, di modo che, come ha sottolineato il governo tedesco, l’importo del rispettivo debito doganale può superare l’entità della garanzia fornita. A mio avviso, i diritti di cui trattasi vanno quindi riportati nella contabilità «A» solo per l’importo corrispondente alla garanzia prestata, vale a dire per l’importo coperto dalla garanzia. Questa soluzione mi pare riflettere maggiormente lo sforzo già citato di meglio cautelarsi, mediante l’introduzione della contabilità «B», in combinato disposto con la disposizione in materia di messa a disposizione delle risorse ai sensi dell’art. 10, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie, contro il rischio finanziario cui sono esposti gli Stati membri in relazione a diritti non ancora riscossi ovvero di instaurare un nesso più stretto tra l’obbligo di iscrizione delle risorse proprie e la relativa riscossione effettiva. Del resto tale scopo emerge anche dall’art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento relativo alle risorse proprie per quanto riguarda i diritti che formano oggetto di contestazione, in quanto si fa riferimento alla possibilità che detti diritti subiscano variazioni in seguito al regolamento della controversia di cui trattasi.

90. Ne consegue, quindi, che in linea di principio i diritti accertati derivanti da carnet TIR vanno in ogni caso riportati nella contabilità «A» per l’importo della copertura massima concordata nel regime TIR, fino al quale le associazioni garanti garantiscono in relazione ai debiti doganali, e devono essere messi a disposizione della Comunità entro il termine stabilito all’art. 10, n. 1, primo comma, del regolamento relativo alle risorse proprie.

91. Tuttavia questa constatazione nel caso di specie non è sufficiente, in quanto considera sic et simpliciter i fondamenti normativi del regime TIR e riflette per così dire lo stato ideale di detto regime nonché del sistema di garanzia ivi previsto. Di fatto negli anni novanta sono emerse lacune sempre più evidenti del sistema, sfociate nella «crisi» del regime TIR già tratteggiato nella sezione relativa ai fatti ( ).

92. A mio avviso, sulla base del fascicolo in esame, non è possibile giungere a una valutazione definitiva riguardo alla precisa portata, alle cause e alle conseguenze di tale crisi, segnatamente per quanto attiene all’efficienza del sistema di garanzia in linea generale e alle associazioni garanti tedesche in particolare. Neanche dalla relazione della commissione d’inchiesta del Parlamento europeo, elaborata in merito a tali complesse questioni, emerge in definitiva un quadro chiaro al riguardo.

93. Tuttavia occorre osservare, da un lato, che il margine di discrezionalità degli Stati membri in detto ambito è limitato, come ha dedotto il governo tedesco, dalla convenzione TIR, che vincola anche la Comunità quale parte contraente, e impone un determinato sistema di garanzia. Dall’altro lato, la Commissione di per sé non può neppure essere esentata, data la sua partecipazione nelle istituzioni competenti nell’ambito della convenzione TIR, dalla responsabilità per il funzionamento del regime TIR. Al riguardo è d’uopo aggiungere che la relazione del Parlamento europeo ribadisce più volte la (co)responsabilità della Commissione in relazione all’insorgenza della crisi del sistema di transito ovvero del regime TIR nonché per il mancato superamento della medesima ( ).

94. Pertanto la debolezza a livello di sistema del regime TIR, i problemi correlati alla riscossione dei debiti doganali e il rischio connesso con le risorse proprie non possono essere imputati, in modo precipitoso e generico, agli Stati membri ovvero, nel caso di specie, alla Repubblica federale di Germania.

95. A prescindere dalle osservazioni che precedono, è d’uopo esaminare se la Repubblica federale di Germania, con l’azione adottata in risposta alla crisi del regime TIR e alle sue conseguenze – vale a dire la sospensione dei crediti in questione e l’iscrizione dei medesimi nella contabilità «B» –, abbia violato gli obblighi derivantile dal diritto comunitario per quanto riguarda le risorse proprie.

96. In conformità di un principio generale, su cui si basa infatti l’art. 10 CE ( ), che emerge peraltro in relazione alle risorse proprie anche nel regolamento relativo alle risorse proprie ( ), agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie incombono obblighi reciproci di collaborazione leale. Secondo la giurisprudenza della Corte, gli Stati membri sono tenuti ad agevolare la Commissione nello svolgimento del suo compito, che consiste in particolare nel vegliare sull’applicazione delle norme del Trattato nonché delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza dello stesso Trattato ( ). La Corte ne ha derivato, per esempio, l’obbligo di uno Stato membro di adottare, in leale collaborazione con la Commissione, le misure idonee a garantire l’applicazione delle disposizioni comunitarie relative all’accertamento di eventuali risorse proprie ( ).

97. Inoltre, in relazione alle difficoltà incontrate al momento dell’esecuzione di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, la Corte ha dichiarato che la Commissione e lo Stato membro, in ossequio al principio della collaborazione leale, devono collaborare in buona fede onde superare le difficoltà osservando scrupolosamente le disposizioni del Trattato. A tale riguardo lo Stato membro deve anche sottoporre i problemi riscontrati alla valutazione della Commissione ( ). Questo principio è altresì applicabile per analogia a difficoltà incontrate in altri ambiti del diritto comunitario.

98. Infine, è vero che la Corte ha riconosciuto che uno Stato membro può agire come gestore dell’interesse comune in un ambito riservato alla competenza della Comunità ed emanare i provvedimenti provvisori di conservazione necessari eventualmente imposti dalla situazione, qualora l’istituzione comunitaria competente non intraprenda un’azione adeguata; tuttavia siffatti provvedimenti devono risultare da un procedimento di cooperazione tra la Commissione e lo Stato membro. In nessun caso sono legittimi i provvedimenti di conservazione nazionali adottati in spregio di obiezioni, riserve o condizioni da parte della Commissione ( ).

99. Alla luce della giurisprudenza citata, nella fattispecie una collaborazione leale nell’ambito dell’applicazione delle disposizioni in materia di risorse proprie avrebbe in ogni caso imposto che la Repubblica federale di Germania collaborasse con la Commissione per quanto riguarda i problemi incontrati nell’ambito del regime TIR, segnatamente quelli relativi al sistema di garanzia, e concordasse con essa l’azione da intraprendere quanto all’applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di risorse proprie. Per contro la Repubblica federale di Germania ha interrotto la procedura di riscossione nei confronti dei garanti e concluso gli accordi di dilazione nonché continuato a riportare i diritti derivanti dalle risorse proprie di cui trattasi nella contabilità «B», cosicché gli importi corrispondenti non risultavano da accreditare – almeno per il momento – alla Comunità, senza consultare la Commissione; solo in un secondo tempo e su richiesta della Commissione, a seguito dei controlli da essa effettuati, ha avuto luogo un dibattito con la Commissione.

100. Pertanto, senza dover ulteriormente esaminare in dettaglio in quale misura gli interventi effettuati dalla Repubblica federale di Germania fossero adeguati in quelle circostanze, o se e in quale misura i diritti derivanti dal regime TIR fossero effettivamente ormai sprovvisti di garanzia, e se pertanto la riscossione dei relativi importi ai sensi dell’art. 17, n. 2, del regolamento relativo alle risorse proprie non poteva avvenire per motivi di forza maggiore, oppure era divenuta impossibile a lungo termine, è d’uopo rilevare che la Repubblica federale di Germania, perlomeno con la sospensione arbitraria dei crediti accertati controversi e con l’iscrizione dei medesimi nella contabilità «B», è venuta meno all’obbligo ad essa incombente, derivante in particolare dall’art. 17, n. 1, del regolamento relativo alle risorse proprie, di emanare, in ossequio del principio della collaborazione leale con la Commissione, i provvedimenti necessari a mettere a disposizione della Commissione le risorse proprie della Comunità secondo il disposto del regolamento relativo alle risorse proprie.

101. Pertanto il primo motivo del ricorso della Commissione è fondato.

2. Secondo capo delle conclusioni: Omissione di informazione della Commissione in merito a taluni altri importi doganali non oggetto di contestazione che sono stati riportati in contabilità con modalità analoghe

102. Nell’ambito del secondo capo delle conclusioni del suo ricorso, la Commissione solleva la censura secondo cui le autorità tedesche avrebbero omesso di informarla in merito a tutti gli altri importi doganali non oggetto di contestazione in relazione a carnet TIR inevasi dagli uffici doganali tedeschi a partire dal 1994 sino alla modifica del decreto del 1996, che hanno ricevuto un trattamento equiparabile (carnet TIR inevasi), vale a dire sono stati riportati nella contabilità «B».

a) Principali argomenti delle parti

103. La Commissione adduce che gli Stati membri hanno uno specifico obbligo di cooperazione nell’ambito delle risorse proprie, per cui sono responsabili di mettere a disposizione della Commissione i dati necessari, affinché essa possa adempiere gli obblighi incombentile per quanto riguarda il controllo dell’applicazione regolamentare delle disposizioni in materia di risorse proprie. Nel caso di specie sarebbe giustificato che la Commissione chieda alla Repubblica federale di Germania i dati necessari per poter verificare se sussiste l’inadempimento che è stato descritto in modo convincente e in quale misura si sia già trovato un rimedio. Dal canto loro, gli Stati membri sarebbero tenuti a organizzare le proprie amministrazioni doganali in modo tale da poter da seguito a tale domanda di informazione.

104. Secondo il governo tedesco la Commissione non disporrebbe di un diritto generale all’informazione. Per l’esecuzione dei compiti affidatile, la Commissione può raccogliere informazioni nei limiti indicati nelle disposizioni fissate dal Consiglio (art. 284 CE). Il Consiglio non avrebbe emanato alcuna normativa in materia di obbligo di fornire informazioni o di diritti generali di procedere a verifiche. Pertanto il diritto generale all’informazione postulato dalla Commissione non sussisterebbe.

b) Analisi

105. Secondo una giurisprudenza costante, ai sensi del principio della collaborazione leale, su cui si fonda in particolare l’art. 10 CE, gli Stati membri hanno l’obbligo di cooperare lealmente a ogni indagine svolta dalla Commissione ex art. 226 CE e di fornirle tutte le informazioni che essa loro richieda all’uopo ( ).

106. Per quanto riguarda in particolare l’ambito delle risorse proprie, nella sentenza nella causa C-10/00 la Corte ha dichiarato che sussiste un obbligo – più specificamente sancito nelle disposizioni in materia di verifiche sulle risorse proprie – di adottare, in leale collaborazione con la Commissione, le misure idonee a garantire l’applicazione delle disposizioni comunitarie relative all’accertamento di risorse proprie ( ).

107. Da tale obbligo discende in particolare che, «quando la Commissione dipende ampiamente dagli elementi forniti dallo Stato membro interessato, quest’ultimo è tenuto a mettere a disposizione della Commissione stessa i documenti giustificativi e gli altri documenti utili, a condizioni ragionevoli, in modo che questa possa verificare se e, all’occorrenza, in quale misura gli importi considerati si riferiscano a risorse proprie delle Comunità» ( ).

108. Nel caso di specie la Commissione ha chiesto alle autorità tedesche nel caso del procedimento precontenzioso più volte e in modo puntuale di informarla in merito a tutti gli altri importi doganali non oggetto di contestazione in relazione a carnet TIR inevasi dagli uffici doganali tedeschi in un determinato periodo, anch’essi riportati nella contabilità «B». Detta richiesta non veniva presentata quale «domanda di informazioni generica», bensì al termine di verifiche effettuate dalla Commissione, da cui sarebbero emerse modalità di registrazione contabile analoghe per un certo numero di carnet TIR.

109. Alla luce della giurisprudenza citata in relazione al principio della collaborazione leale, che emerge anche dall’art. 18, n. 2, del regolamento relativo alle risorse proprie, secondo cui gli Stati membri prendono «tutte le misure atte a facilitare» i controlli in materia di accertamento e messa a disposizione delle risorse proprie, la Repubblica federale di Germania avrebbe dovuto soddisfare la domanda di informazioni formulata dalla Commissione.

110. Inoltre le disposizioni in materia di contabilizzazione di risorse proprie di cui al titolo II del regolamento relativo alle risorse proprie sono volte appunto anche a garantire la trasparenza nell’ambito dell’applicazione delle norme in materia di risorse proprie da parte degli Stati membri e a consentire alla Commissione di verificare, se del caso, detta applicazione, procedura in cui gli Stati membri devono fornire sostegno alla Commissione ( ).

111. Pertanto la Repubblica federale di Germania, non avendo soddisfatto la domanda di informazioni in questione della Commissione, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del regolamento relativo alle risorse proprie.

112. Ne consegue che anche il secondo motivo del ricorso della Commissione è fondato.

V – Sulle spese

113. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. In forza dell’art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

114. Poiché la Commissione e la Repubblica federale di Germania sono rimaste rispettivamente soccombenti – da un lato, si devono accogliere i primi due capi delle conclusioni, dall’altro, il terzo, il quarto e il quinto capo delle conclusioni sono irricevibili –, propongo di condannarle alle rispettive spese. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, il Regno del Belgio intervenuto nella causa sopporta le proprie spese.

VI – Conclusione

115. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:

1. La Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che a essa incombono in forza del regolamento (CEE, Euratom) del Consiglio 29 maggio 1989, n. 1552, recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità, in particolare anche all’obbligo di emanare, in leale collaborazione con la Commissione, i provvedimenti necessari a metterle a disposizione le risorse proprie della Comunità,

– non avendo correttamente evaso determinate lettere di vettura (carnet TIR), in quanto ha disposto la dilazione per i conseguenti diritti delle Comunità senza accordo al riguardo e ha riportato detti diritti nella contabilità B, e non ha quindi posto tempestivamente a disposizione della Commissione le relative risorse proprie, nonché in quanto

– non ha inoltre informato la Commissione riguardo a tutti gli altri importi relativi a dazi non contestati in relazione a carnet TIR inevasi dalle autorità doganali tedesche dal 1994 fino alla modifica del decreto del Bundesminister der Finanzen (Ministero federale tedesco delle Finanze) del 1996 (decreto 11 settembre 1996, III B 1 – Z 0912 – 31/96), trattati in maniera assimilabile (registrazione nella contabilità «B» anziché in quella «A»).

2. Per il resto il ricorso va dichiarato irricevibile.

3. La Commissione, la Repubblica federale di Germania e il Regno del Belgio sopportano le proprie spese.