CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 14 giugno 2007 ( 1 )

Cause riunite C-5/06 e da C-23/06 a C-36/06

Zuckerfabrik Jülich AG, già Jülich AG

Saint Louis Sucre SNC e altri

contro contro

Hauptzollamt Aachen

Directeur général des douanes et droits indirects

e

Receveur principal des douanes et droits indirects de Gennevilliers

«Zucchero — Contributi alla produzione — Modalità d’applicazione del regime delle quote — Determinazione delle eccedenze esportabili — Determinazione della perdita media»

1. Nelle cause in oggetto si chiede alla Corte se il metodo di calcolo utilizzato dalla Commissione per fissare l’importo dei contributi alla produzione, inteso a finanziare l’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, sia valido. I contributi alla produzione hanno lo scopo, in particolare, di far ricadere sulla Comunità il costo delle restituzioni all’esportazione, ovvero i pagamenti che vengono effettuati in alcune circostanze per compensare i produttori di zucchero del fatto che i prezzi dello zucchero del mercato mondiale sono generalmente più bassi rispetto al prezzo di sostegno dello zucchero comunitario. Un certo numero di produttori di zucchero solleva la questione della legittimità di due aspetti relativi alla modalità di calcolo dei contributi alla produzione.

2. La prima fase del calcolo richiede che la perdita complessiva di una data campagna di commercializzazione venga stimata prima della fine di quella campagna moltiplicando l’«eccedenza esportabile» per la «perdita media» stimata per tonnellata.

3. Per «eccedenza esportabile» s’intende, sostanzialmente, la produzione di zucchero meno la quantità di zucchero «smerciato per il consumo all’interno della Comunità». Quest’ultimo concetto è definito, essenzialmente, come il totale delle giacenze iniziali sommate alla produzione e alle importazioni di zucchero, meno il totale delle giacenze finali sommate allo zucchero esportato. Lo zucchero esportato comprende sia lo zucchero esportato come tale che lo zucchero «esportato sotto forma di prodotti trasformati». I produttori di zucchero ricorrenti sostengono, in via principale, che lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati e rispetto al quale non è stata versata alcuna restituzione all’esportazione non dovrebbe essere considerato come zucchero «esportato sotto forma di prodotti trasformati» ai fini del calcolo in parola.

4. Per «perdita media» per tonnellata s’intende, essenzialmente, l’ammontare complessivo delle restituzioni diviso per il tonnellaggio complessivo degli «impegni all’esportazione a titolo della campagna di commercializzazione» presa in considerazione. In subordine, i produttori di zucchero ricorrenti sostengono che se (contrariamente al loro principale argomento) lo zucchero «esportato sotto forma di prodotti trasformati» dovesse includere qualsiasi tipo di zucchero, sia che siano state versate restituzioni all’esportazione oppure no, gli «impegni all’esportazione da adempiersi» dovrebbero, analogamente, comprendere qualsiasi tipo di esportazione di zucchero, comprese quelle per le quali non è stata versata alcuna restituzione all’esportazione.

5. È pacifico che (quantomeno) lo scopo principale dei contributi alla produzione sia di garantire che siano i produttori di zucchero a sopportare i costi di smaltimento delle eccedenze di produzione comunitarie. I produttori di zucchero sostengono che il metodo adottato dalla Commissione per il calcolo dei contributi si traduce per loro nel pagamento di un importo superiore a tali costi.

Normativa comunitaria

Il regolamento base

6. L’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, all’epoca dei fatti, era regolata dal regolamento (CE) del Consiglio n. 1260/2001 ( 2 ) (in prosieguo: «il regolamento base»), applicabile dalla campagna di commercializzazione 2001/2002 alla campagna 2005/2006 ( 3 ).

7. Nel preambolo al regolamento base sono rilevanti i seguenti ‘considerando’ ( 4 ): «(9) I motivi che finora hanno indotto la Comunità ad applicare un regime di quote di produzione per i settori dello zucchero, dell’isoglucosio e dello sciroppo di inulina rimangono tuttora validi. Tale regime ha tuttavia subito modifiche per tener conto dell’andamento recente della produzione e per dotare la Comunità degli strumenti necessari a garantire in modo giusto, ma efficace, che l’onere connesso allo smaltimento delle eccedenze derivanti dal rapporto tra produzione e consumo all’interno della Comunità sia completamente a carico dei produttori stessi, in modo da rispettare gli obblighi derivanti dagli accordi conclusi in seguito ai negoziati commerciali multilaterali dell’Uruguay Round (…). (…) (11) L’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero si fonda, da un lato, sul principio della responsabilità finanziaria integrale dei produttori, per ogni campagna di commercializzazione, per le perdite dovute allo smaltimento delle eccedenze di produzione comunitarie nell’ambito delle quote rispetto al consumo interno e, dall’altro, su un regime di garanzie di prezzi e di smercio differenziate secondo quote di produzione assegnate a ciascuna impresa. Nel settore dello zucchero le quote di produzione sono attribuite per impresa, secondo il principio della produzione effettiva nel corso di un determinato periodo di riferimento. (12) Nella misura in cui gli impegni di riduzione del sostegno all’esportazione sono stati assunti nel corso del periodo transitorio, è opportuno fissare le quantità di base di zucchero e di isoglucosio esistenti e le quote di sciroppo di inulina, prevedendo la possibilità di adeguare, se del caso, le relative garanzie in modo da permettere di rispettare gli impegni assunti nell’ambito dell’accordo [ ( 5 )] tenendo conto degli aspetti fondamentali della situazione del settore nella Comunità. È opportuno mantenere il sistema di autofinanziamento del settore attraverso i contributi alla produzione e il regime delle quote di produzione. (13) In questo modo continuerà ad essere osservato il principio della responsabilità finanziaria attraverso i contributi dei produttori, che consistono nella riscossione di un contributo alla produzione di base che si applica a tutta la produzione di zucchero A e B, ma si limita al 2% del prezzo d’intervento dello zucchero bianco, e di un contributo B, che riguarda la produzione di zucchero B entro il limite massimo del 37,5% di quest’ultimo prezzo. I produttori di isoglucosio e di sciroppo d’inulina partecipano a determinate condizioni al versamento di tali contributi. I limiti suindicati non consentono, nelle suddette condizioni, di raggiungere l’obiettivo dell’autofinanziamento del settore campagna per campagna. Occorre quindi prevedere la riscossione di un contributo complementare. (14) Per garantire la parità di trattamento, il contributo complementare deve essere fissato per le singole imprese, in funzione della loro partecipazione al gettito dei contributi alla produzione versati per la campagna di commercializzazione di cui trattasi. A tal fine, si deve determinare un coefficiente valido per tutta la Comunità, che rappresenti per tale campagna il rapporto tra la perdita globale constatata e il gettito totale dei contributi alla produzione. Si devono inoltre prevedere le condizioni per la partecipazione dei venditori di barbabietole e di canna da zucchero al riassorbimento della perdita non coperta della campagna di commercializzazione di cui trattasi. (15) Le quote di produzione assegnate a ciascuna impresa del settore dello zucchero possono portare, per una determinata campagna, ad un volume di esportazione superiore a quello fissato dall’accordo, tenuto conto dei consumi, della produzione, delle importazioni, delle scorte, dei riporti, nonché della perdita media stimata da imputare al regime di autofinanziamento. È quindi necessario prevedere l’adeguamento delle garanzie risultanti dalle quote ad ogni campagna di commercializzazione, per permettere il rispetto degli impegni assunti dalla Comunità».

8. La normativa prevede pertanto che siano i produttori a sopportare i costi della Comunità ( 6 ) per lo smaltimento delle eccedenze di produzione tramite un contributo alla produzione, calcolato ai sensi dell’art. 15 del regolamento base. L’art. 15 non può essere compreso senza le seguenti delucidazioni.

9. L’art. 11, n. 2, del regolamento base fissa una quantità base A e una quantità base B per ogni regione produttrice di zucchero della Comunità ( 7 ). L’art. 11, n. 1, richiede che gli Stati membri assegnino una quota A e una quota B ad ogni impresa produttrice di zucchero, isoglucosio o sciroppo di inulina ( 8 ) nel proprio territorio nel corso della campagna di commercializzazione 2000/2001. Le quote A e B sono soggette a contributi alla produzione calcolati in base a percentuali diverse ( 9 ). Visto che i procedimenti dinanzi alla Corte si riferiscono esclusivamente allo zucchero, d’ora innanzi considererò solo la normativa che a tale prodotto si riferisce.

10. Lo zucchero prodotto, in una determinata campagna di commercializzazione, in eccesso rispetto alla somma delle quote A e B dall’impresa a cui ci si riferisce, o da un’impresa che non ha quote, è denominato «zucchero C». In linea di principio ( 10 ), lo zucchero C non può essere smerciato sul mercato interno della Comunità e deve essere esportato come tale e senza aiuti all’esportazione anteriormente al 1o gennaio successivo alla fine della campagna di commercializzazione di cui trattasi ( 11 ).

11. Le presenti cause riguardano lo zucchero A e B che non è stato smerciato per il consumo all’interno della Comunità e che è quindi destinato all’esportazione.

12. Il regolamento base prevede un prezzo d’intervento ( 12 ) e stabilisce essenzialmente che gli organismi d’intervento designati dagli Stati membri produttori di zucchero hanno l’obbligo di acquistare, al prezzo d’intervento, tutto lo zucchero prodotto nell’ambito del regime delle quote, fabbricato nella Comunità con barbabietole o canne da zucchero, che viene loro offerto ( 13 ).

13. Inoltre, le restituzioni alla produzione sono concesse sullo zucchero proveniente dagli Stati membri o da paesi terzi in libera circolazione negli Stati membri utilizzato nella fabbricazione di taluni prodotti dell’industria chimica. L’importo della restituzione deve essere fissato «tenuto conto, in particolare, delle spese connesse con l’utilizzazione dello zucchero importato che spetterebbero all’industria chimica in caso di approvvigionamento sul mercato mondiale» ( 14 ).

14. Il regolamento base prevede inoltre che, nella misura necessaria per consentire l’esportazione dello zucchero come tale o sotto forma dei prodotti trasformati elencati nell’allegato V, sulla base dei prezzi praticati sul mercato mondiale, la differenza tra questi prezzi e i prezzi nella Comunità può essere coperta da una restituzione all’esportazione ( 15 ). Pertanto le restituzioni all’esportazione non sono né obbligatorie né automatiche. Esse sono concesse soltanto su richiesta e dietro presentazione del relativo titolo d’esportazione ( 16 ).

15. Con riferimento al metodo di calcolo del contributo alla produzione in discussione nelle presenti cause, l’art. 15 ( 17 ) prevede sostanzialmente quanto segue: — In primo luogo, la perdita o l’entrata complessiva di una determinata campagna di commercializzazione è stimata prima della fine di quella campagna di commercializzazione moltiplicando le «eccedenze esportabili» (la produzione stimata di zucchero A e B meno la stima dei quantitativi di zucchero smerciati per il consumo interno della Comunità) per «la perdita o entrata media» stimata per tonnellata (la differenza tra il totale delle restituzioni e il totale dei prelievi ( 18 ) diviso per il quantitativo totale degli impegni all’esportazione a titolo della suddetta campagna di commercializzazione) (art. 15, n. 1) ( 19 ). — La stima della perdita complessiva viene quindi adeguata prima della fine della campagna di commercializzazione 2005/2006 in funzione della differenza fra l’effettiva perdita complessiva cumulativa (l’effettiva eccedenza esportabile cumulativa moltiplicata per la perdita media, calcolata come indicato al trattino precedente) per le campagne di commercializzazione 2001/2002-2005/2006 e la somma totale dei contributi alla produzione di base e dei contributi B riscossi (art. 15, n. 2). — Se dal calcolo sopra esposto risultasse una perdita complessiva stimata, quest’ultima viene divisa per la produzione stimata di zucchero A e B della campagna in corso e l’importo che ne risulta è il contributo alla produzione di base imposto ai produttori, entro un massimale determinato con riferimento al prezzo d’intervento per lo zucchero bianco, sulle rispettive quote di zucchero A e B (art. 15, n. 3). — Se tale contributo alla produzione di base non dovesse coprire (a causa del massimale) la perdita complessiva stimata, il saldo restante viene diviso per la produzione stimata di zucchero B della campagna di commercializzazione in corso e l’importo risultante imposto ai produttori di zucchero B, entro un determinato massimale, come contributo B (art. 15, n. 4). — Se l’effetto dei due massimali è quello per cui la perdita complessiva stimata della campagna di commercializzazione in corso non può essere coperta dal gettito dei contributi, allora il secondo massimale viene elevato (art. 15, n. 5). — Ai fini del calcolo della perdita complessiva di cui al n. 1, si tiene conto di tutte le perdite derivanti dalla concessione di restituzioni alla produzione ai sensi dell’art. 7, n. 3 ( 20 ) (art. 15, n. 6).

16. Poiché i) la perdita complessiva determina la misura del contributo alla produzione, ii) la perdita complessiva è data dalle eccedenze esportabili e dalla perdita media, iii) l’eccedenza esportabile è calcolata, fra l’altro, sulla base della quantità di zucchero smerciata per il consumo all’interno della Comunità, e iv) la perdita media è influenzata dall’ammontare totale dei contributi sugli obblighi all’esportazione a titolo di una determinata campagna, si vedrà come il modo di calcolare sia le quantità di zucchero smerciate per il consumo interno della Comunità che l’ammontare totale dei contributi sugli obblighi all’esportazione a titolo di quella campagna abbia un impatto diretto sull’importo del contributo.

17. Le due questioni nelle presenti cause riguardano l’interpretazione di due di tali concetti: in primo luogo, se, ai fini del calcolo delle «eccedenze esportabili», si debba prendere in considerazione lo zucchero esportato sotto forma di beni trasformati rispetto al quale non sono state concesse restituzioni all’esportazione e, in secondo luogo, se gli «obblighi all’esportazione» debbano comprendere ogni tipo di esportazione, comprese quelle rispetto alle quali non sono state versate restituzioni all’esportazione.

18. Entrambi questi concetti sono trattati più dettagliatamente nel regolamento d’applicazione del regolamento base, che esaminerò qui di seguito.

Il regolamento d’applicazione

19. L’art. 15, n. 8, del regolamento base prevedeva che norme dettagliate per l’applicazione dell’art. 15 dovessero essere adottate da una normativa d’applicazione, in particolare al fine di definire gli importi dei contributi da riscuotere. Sulla base (tra l’altro) di tale disposizione, la Commissione ha adottato il regolamento n. 314/2002 che stabilisce modalità d’applicazione del regime delle quote nel settore dello zucchero ( 21 ) (in prosieguo: «il regolamento d’applicazione»).

20. Il regolamento d’applicazione prevede (fra l’altro) le modalità di stima dei quantitativi di zucchero che saranno smerciati per il consumo interno della Comunità ai sensi dell’art. 15, n. 1, lett. b), e n. 2, lett. a), del regolamento base e la definizione degli obblighi all’esportazione a titolo della campagna in corso ai sensi dell’art. 15, n. 1, lett. d), del regolamento base.

21. L’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione, come modificato, prevede che i quantitativi smerciati per il consumo interno della Comunità stimati sono i) i quantitativi totali di zucchero giacenti all’inizio della campagna di commercializzazione, lo zucchero prodotto nell’ambito delle quote A e B, lo zucchero importato come tale e lo zucchero importato sotto forma di prodotti trasformati, meno ii) i quantitativi complessivi di zucchero esportato come tale, lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati, lo zucchero giacente alla fine della campagna di commercializzazione e (essenzialmente) lo zucchero utilizzato nell’industria chimica ( 22 ). La formulazione di tale disposizione sembra indicare che i quantitativi di cui al punto ii) debbano comprendere tutto lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati, sia che siano state concesse restituzioni all’esportazione o meno.

22. L’art. 6, n. 5, del regolamento d’applicazione definisce «gli impegni all’esportazione per la campagna di commercializzazione in corso» come, essenzialmente, tutto lo zucchero da esportare come tale con restituzioni o prelievi all’esportazione fissati mediante gare aperte per quella campagna di commercializzazione o fissati sulla base di titoli d’esportazione rilasciati nel corso della campagna di commercializzazione e tutte le esportazioni prevedibili di zucchero sotto forma di prodotti trasformati con restituzioni o prelievi all’esportazione fissati a tale scopo nel corso della campagna di commercializzazione, previa ripartizione dei quantitativi in oggetto in modo uniforme su tutta la campagna di commercializzazione ( 23 ). Risulta che la Commissione abbia interpretato, per lo meno a partire dal 2003, «gli impegni all’esportazione», ai sensi dell’art. 6, n. 5, come comprensivi dello zucchero destinato all’esportazione con restituzioni all’esportazione fissate ed effettivamente versate, escludendo lo zucchero destinato all’esportazione con restituzioni all’esportazione fissate ma non effettivamente versate.

23. Il risultato derivante dal fatto di includere nel secondo elemento di calcolo previsto dall’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione tutto lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati è che «la stima dei quantitativi smerciati per il consumo interno della Comunità» è inferiore rispetto a quella che si avrebbe se non si tenesse conto di tutto lo zucchero da esportare sotto forma di prodotti trasformati. Questo genera a sua volta un aumento delle «eccedenze esportabili» e, in ultima analisi, del contributo alla produzione.

24. Si rileva come l’effetto di tale aumento sia significativo. Nei procedimenti in oggetto è pacifico che in molti casi ( 24 ) i produttori di zucchero non richiedono restituzioni all’esportazione con riferimento allo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati. Ciò, evidentemente, per due ragioni principali. In primo luogo, i quantitativi relativi ai singoli casi fanno pensare che spesso non valga la pena per il produttore spendere il tempo necessario per compilare e presentare i documenti richiesti. In secondo luogo, anche nel caso in cui i quantitativi siano tali da far pensare che, almeno in linea di principio, valga la pena di chiedere la restituzione all’esportazione, il produttore potrebbe comunque ritenere che fornire la prova dell’ammontare preciso dello zucchero utilizzato nel prodotto, da cui dipende l’importo della restituzione all’esportazione, risulta sproporzionatamente difficile.

25. I contributi alla produzione per le campagne di commercializzazione 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004 erano fissati rispettivamente dai regolamenti nn. 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004 ( 25 ).

Contesto dei procedimenti principali

26. I procedimenti pendenti dinanzi ai giudici del rinvio consistono in reclami proposti dai produttori di zucchero riguardanti, in misura diversa, la fissazione dei contributi alla produzione relativi alle campagne di commercializzazione 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004.

Causa C-5/06 Jülich

27. Nella causa C-5/06 Jülich, il produttore lamenta essenzialmente che la Commissione, nel determinare i quantitativi di zucchero smerciati per il consumo interno della Comunità utilizzati per calcolare le eccedenze esportabili, non avrebbe dovuto includere lo zucchero esportato fuori dalla Comunità sotto forma di prodotti trasformati rispetto al quale non era stata versata alcuna restituzione all’esportazione, giacché da quelle esportazioni non derivava alcuna perdita per il bilancio comunitario. In subordine, la Commissione, nel determinare la perdita media di zucchero per tonnellata, avrebbe dovuto tenere conto anche dei quantitativi rispetto ai quali non era stata pagata alcuna restituzione. Nel determinare le eccedenze esportabili e la perdita media di zucchero per tonnellata non vi era alcuna ragione oggettiva per prendere in considerazione quantitativi differenti. La conseguenza era che i contributi eccedevano la misura necessaria per coprire le perdite connesse alle esportazioni.

28. Sulla base dei contributi alla produzione così calcolati, per la campagna di commercializzazione 2003/2004 alla Jülich erano stati imposti contributi pari a EUR 7,3 milioni. La ricorrente ritiene che l’importo corretto avrebbe dovuto essere di EUR 3,7 milioni. Essa ha pertanto proposto reclamo contro tale accertamento dinanzi al Finanzgericht Düsseldorf (Sezione Tributaria del Tribunale di Düsseldorf).

29. Il tribunale adito nutre dubbi circa la compatibilità del calcolo effettuato dalla Commissione, relativamente alla percentuale di contributo prevista dal regolamento n. 1775/2004, con l’articolo 15 del regolamento base, nella misura in cui comprendeva nel calcolo delle eccedenze esportabili i quantitativi di zucchero esportati sotto forma di prodotti trasformati e per i quali non erano state concesse restituzioni all’esportazione.

30. Il giudice del rinvio rileva che, come risulta dal preambolo al regolamento base, la riscossione dei contributi alla produzione ha lo scopo di chiamare i produttori a sopportare l’onere connesso allo smaltimento delle eccedenze di produzione comunitaria rispetto al consumo interno. Il principio dell’autofinanziamento dei costi di smaltimento è stato riconosciuto anche dalla Corte di giustizia nella sua precedente giurisprudenza ( 26 ). Ciò potrebbe indurre a ritenere che «le eccedenze esportabili» ai sensi dell’art. 15 del regolamento base debbano includere, nei quantitativi esportati utilizzati per determinare «i quantitativi smerciati per il consumo interno della Comunità», solo le quantità esportate per le quali sono state effettivamente concesse restituzioni all’esportazione nella corrispondente campagna di commercializzazione.

31. Inoltre, il calcolo relativo alla fissazione dei contributi alla produzione, così come viene effettuato dalla Commissione, potrebbe comportare altresì una violazione del principio di proporzionalità. Tale principio esige che gli strumenti previsti da una disposizione comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo. Se lo scopo della riscossione dei contributi alla produzione è semplicemente quello di addossare ai produttori i costi di smaltimento della produzione comunitaria eccedentaria, la fissazione di contributi a prescindere dalla circostanza che siano state concesse restituzioni all’esportazione solo per una parte dello zucchero esportato andrebbe oltre quanto necessario per il raggiungimento di detto scopo.

32. Se l’art. 15 del regolamento base richiede che, nel calcolo dell’eccedenza esportabile, debbano essere presi in considerazione solo quei quantitativi di zucchero per i quali siano effettivamente state concesse restituzioni all’esportazione, l’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione e il regolamento n. 1775/2004 ( 27 ) sarebbero invalidi.

33. Se, d’altra parte, l’articolo 15 del regolamento base richiede che, nel calcolo delle eccedenze esportabili, siano considerati tutti i volumi di esportazione di zucchero — a prescindere dal fatto che non siano state concesse restituzioni all’esportazione per una parte di tali volumi — ci si chiede se ciò debba avvenire anche nel calcolo della perdita media per tonnellata di zucchero. Qualora la Corte dovesse considerare la modalità di calcolo della perdita media per tonnellata adottata dalla Commissione incompatibile con l’articolo 15 del regolamento base, il regolamento n. 1775/2004 ( 28 ) sarebbe conseguentemente invalido.

34. Il Finanzgericht Düsseldorf ha quindi sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’art. 15 del regolamento [n. 1260/2001] sia da interpretare nel senso che nel calcolo delle eccedenze esportabili possono essere considerati solo i quantitativi di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina per i quali sono state concesse effettivamente restituzioni all’esportazione. 2) Qualora la prima questione sia risolta in senso affermativo: se l’art. 6, n. 4, del regolamento [n. 314/2002] come modificato dal regolamento [n. 1140/2003] sia invalido. 3) Qualora la prima questione sia risolta in senso negativo: se l’art. 15 del regolamento [n. 1260/2001] sia da interpretare nel senso che nel calcolo delle eccedenze esportabili, nonché nel calcolo della perdita media per tonnellata di zucchero, debbono essere considerate tutte le esportazioni, anche quando nella relativa campagna di commercializzazione per una parte di esse non siano state concesse restituzioni all’esportazione. 4) Qualora la prima, la seconda o la terza questione siano risolte in senso affermativo: se il regolamento [n. 1775/2004] sia invalido».

Cause riunite da C-23/06 a C-36/06 Saint-Louis Sucre e a.

35. Nelle cause riunite da C-23/06 a C-36/06 Saint-Louis Sucre e a. (in prosieguo: «Saint-Louis Sucre»), i produttori, ritenendo di aver versato un importo eccessivo di contributi alla produzione per le campagne di commercializzazione 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004, hanno fatto richiesta di un rimborso parziale in ragione del fatto che, a partire dal 2002, il contributo ha prodotto un rendimento superiore al tasso necessario per far fronte alle esigenze derivanti da una corretta applicazione della normativa rilevante, che prevede un semplice sistema di autofinanziamento da parte dei produttori. Ciò dipende principalmente dal fatto che parte dello zucchero incorporato nei prodotti trasformati non implica in pratica alcuna restituzione all’esportazione e non genera quindi alcun costo. Nondimeno, il regolamento d’applicazione comprende, nel calcolo delle eccedenze esportabili, operazioni che non generano alcuna restituzione e, quindi, alcuna spesa. I produttori ritengono che nel contabilizzare diversamente lo zucchero esportato sotto forma di prodotto trasformato che non beneficia di restituzioni, per un verso sommandolo all’eccedenza esportabile da finanziare, ma, per altro verso, escludendolo dai quantitativi denominati «impegni all’esportazione di cui trattasi», che consentono il calcolo della «perdita media», la Commissione ha sovrastimato l’importo del contributo per le tre campagne 2001/2002, 2002/2003 e 2003/2004, discostandosi dall’obiettivo di autofinanziamento stabilito dal Consiglio.

36. In via subordinata, se la Corte dovesse sostenere l’interpretazione dell’eccedenza esportabile data dalla Commissione, i produttori affermano che l’obiettivo di autofinanziamento imporrebbe alla Commissione di includere negli «impegni all’esportazione di cui trattasi» lo zucchero esportato sotto forma di prodotto trasformato che non ha beneficiato di restituzioni all’esportazione.

37. Il Tribunal de Grande Instance de Nanterre (Tribunale di Nanterre) ritiene che si debba effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte, posto che la questione ha ad oggetto la validità della normativa comunitaria. Esso osserva inoltre che le parti concordano sulla necessità di adire la Corte, in quanto la questione controversa è del pari sollevata in altri Stati membri, molti dei quali, tra cui la Francia, hanno manifestato il loro dissenso quanto al metodo di calcolo adottato dal comitato di gestione per valutare la perdita complessiva da finanziare mediante il contributo alla produzione.

38. Esso ha quindi sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione e/o i regolamenti nn. 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004, adottati ai fini della sua applicazione, siano invalidi con riferimento all’art. 15 del [regolamento base] e con riferimento al principio di proporzionalità, laddove, ai fini del calcolo del contributo alla produzione, non prevedono di escludere dall’“eccedenza esportabile” le quantità di zucchero contenute in prodotti trasformati esportati senza beneficiare di alcuna restituzione all’esportazione. In caso di soluzione negativa a tale questione: 2) Se i regolamenti nn. 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004, siano invalidi con riferimento al [regolamento d’applicazione] e all’art. 15 del [regolamento base] nonché con riferimento ai principi di parità di trattamento e di proporzionalità, laddove stabiliscono un contributo alla produzione per lo zucchero calcolato a partire da una “perdita media” per tonnellata esportata, senza tener conto dei quantitativi esportati senza restituzione, quando invece questi stessi quantitativi sono inclusi nel totale considerato ai fini della valutazione della perdita complessiva da finanziarsi».

39. All’udienza hanno presentato osservazioni scritte e osservazioni orali sia nella causa Jülich che nella causa Saint-Louis Sucre le ricorrenti, i governi francese, greco e tedesco e la Commissione. Il governo italiano ha presentato osservazioni scritte nella causa Saint-Louis Sucre.

Analisi

Determinazione delle eccedenze esportabili

40. La prima questione, sia nella causa Jülich che nella causa Saint-Louis Sucre, chiede essenzialmente se l’art. 15 del regolamento base preveda che, nel determinare le eccedenze esportabili, si debba fare riferimento solo ai volumi di esportazione per i quali sono state effettivamente concesse restituzioni all’esportazione.

41. È pacifico che la conseguenza di una risposta affermativa a tale questione ( 29 ) sarebbe l’invalidità dell’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione, giacché a seguito di tale disposizione nel determinare le eccedenze esportabili si prenderanno in considerazione tutti i quantitativi di esportazione, a prescindere dal fatto che abbiano o meno beneficiato di restituzioni all’esportazione. L’invalidità dell’art. 6, n. 4, è sollevata nella seconda questione nella causa Jülich e come parte della prima questione nella causa Saint-Louis Sucre.

42. Analogamente, se la prima questione sia nella causa Jülich che nella causa Saint-Louis Sucre (come sopra riformulata) fosse risolta in senso affermativo, la conseguenza sarebbe che i regolamenti nn. 1837/2002, 1762/2003 e n. 1775/2004, che definiscono l’importo del contributo alla produzione calcolato, fra l’altro, in conformità all’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione, dovrebbero considerarsi, per quella parte, invalidi. L’invalidità dei regolamenti nn. 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004 è dedotta (con riferimento al regolamento n. 1775/2004) nella quarta domanda nella causa Jülich e (con riferimento a tutti e tre i regolamenti) come parte della prima questione nella causa Saint-Louis Sucre.

43. Occorre ricordare che in forza dell’art. 15 del regolamento base la perdita complessiva, che determina la percentuale del contributo alla produzione, è data dall’eccedenza esportabile moltiplicata per la perdita media. L’eccedenza esportabile è calcolata sulla base dei quantitativi di zucchero smerciati per il consumo interno della Comunità. L’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione, come modificato, prevede che i quantitativi smerciati per il consumo interno della Comunità sono i) i quantitativi totali di zucchero giacenti all’inizio della campagna di commercializzazione, lo zucchero prodotto nell’ambito delle quote A e B, lo zucchero importato come tale e lo zucchero importato sotto forma di prodotti trasformati, meno ii) lo zucchero esportato come tale, lo zucchero contenuto in prodotti trasformati esportati, lo zucchero in giacenza alla fine della campagna di commercializzazione e (essenzialmente) lo zucchero utilizzato nell’industria chimica.

44. È pacifico che la nozione di zucchero «contenuto in prodotti trasformati esportati» ai sensi dell’art. 6, n. 4, come modificato, include tutto lo zucchero contenuto in prodotti trasformati esportati, anche quello che non ha beneficiato di alcuna restituzione all’esportazione. La questione che si pone è se tale interpretazione sia compatibile con l’art. 15 del regolamento base.

45. Le ricorrenti, nonché i governi francese, greco e italiano, sostengono essenzialmente la tesi secondo cui ai sensi dell’art. 15 del regolamento base, nel determinare l’eccedenza esportabile, si dovrebbero prendere in considerazione solo le esportazioni di zucchero per le quali sono state effettivamente concesse restituzioni all’esportazione. A sostegno della loro tesi tali parti deducono in vari modi, in primo luogo, il tenore letterale, la sistematica, il contesto storico, l’obiettivo e l’interpretazione del regolamento base da parte della Corte e, in secondo luogo, il principio di proporzionalità.

46. Il governo tedesco e la Commissione sostengono la tesi contraria.

47. Il governo tedesco fonda la propria tesi sul tenore letterale sia dell’art. 15 del regolamento base che dell’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione e sugli obiettivi del contributo alla produzione, fra i quali figurano influenzare la produzione di zucchero e la stabilizzazione del mercato ( 30 ).

48. La Commissione sostiene che il regolamento base non consente altra interpretazione se non quella di prendere in considerazione, nel calcolo dell’eccedenza esportabile, tutte le esportazioni, comprese quelle che non hanno beneficiato di alcuna restituzione all’esportazione. Questo orientamento risulta logico in quanto l’eccedenza esportabile deve comprendere tutti i quantitativi il cui smercio è stato oggetto di misure comunitarie, siano essi stati effettivamente esportati o meno. Inoltre, il consumo interno della Comunità verrebbe sopravvalutato se determinati quantitativi esportati non fossero presi in considerazione.

49. Ritengo che la questione si riduca in sostanza nell’adottare un approccio più ampio, orientato all’obiettivo ultimo del calcolo, oppure un approccio ristretto, tenendo conto delle singole componenti del calcolo. Nel primo caso, l’obiettivo dell’autofinanziamento sembrerebbe suffragare la tesi per cui debba essere preso in considerazione solo lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati per cui sono state chieste e versate restituzioni all’esportazione. Altrimenti per l’effetto a catena la «perdita complessiva» risulterebbe artificiosamente gonfiata e i contributi alla produzione conseguentemente più alti. Nel secondo caso, la chiara formulazione della disposizione indurrebbe alla conclusione opposta: in questa fase del calcolo la sola preoccupazione sarebbe determinare le quantità esportate.

50. A mio parere sarebbe sbagliato seguire la seconda impostazione. Il calcolo previsto dalla normativa non può essere inteso come un esercizio linguistico. Esso rappresenta un passaggio necessario per determinare se vi sia o meno una perdita complessiva. Come sostiene la Jülich, la nozione di «perdita complessiva», ai sensi dell’art. 15, n. 1, lett. e), è gerarchicamente superiore ai termini «eccedenza esportabile» e «perdita media» e deve quindi determinare l’interpretazione di questi ultimi. Se vi è una perdita complessiva, il contributo alla produzione è calcolato con riferimento diretto ed immediato ad essa ed è posto a carico dei produttori di zucchero in misura percentuale tale per cui essi sopportino la perdita nella sua totalità (entro determinati massimali).

51. Il principio della responsabilità del produttore è stato introdotto con il regolamento n. 1785/1981 ( 31 ). Nella sentenza Eridania ( 32 ) la Corte ha spiegato che prima che quel regolamento fosse adottato la normativa contemplava un sistema comunitario di finanziamento per le spese di smercio delle eccedenze. Conformemente a tale sistema preesistente, queste spese erano coperte entro certi limiti da tutti i produttori mediante un contributo alla produzione e, per il resto, erano a carico del bilancio comunitario. Il regolamento n. 1785/1981 ha introdotto il sistema su cui si basa il regime attuale. Infatti, la formulazione dell’undicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1785/1981 risulta identica nella propria essenza al nono ‘considerando’ del regolamento base.

52. Tale ‘considerando’, insieme con gli altri di cui al paragrafo 7 supra, chiarisce, dal mio punto di vista, che lo scopo principale del contributo alla produzione secondo il sistema successivo al 1981 è di garantire che siano i produttori a sopportare i costi di smaltimento della produzione in eccedenza.

53. L’undicesimo ‘considerando’ del regolamento base fa inoltre riferimento al principio della responsabilità finanziaria integrale dei produttori, per ogni campagna di commercializzazione, per le perdite dovute allo smaltimento delle eccedenze. Tale formulazione sembra sottolineare l’esistenza di perdite effettive.

54. Nella causa Eridiana si chiedeva alla Corte se il contributo alla produzione fosse o meno in contrasto con il divieto di discriminazione. Tale questione si basava sul fatto che il totale degli oneri connessi al finanziamento del sistema delle quote era calcolato in base al consumo nella Comunità, mentre gli oneri accollati alle singole imprese erano calcolati in base alla loro produzione effettiva nel periodo di riferimento.

55. La Corte ha respinto tale argomento, dichiarando nella sentenza che «il sistema di quote (…) garantisce lo smercio a prezzo garantito dei quantitativi stabiliti mediante un sistema di copertura delle spese relative allo smercio, che sono sopportate solidalmente da tutti i produttori. In base a detto sistema di copertura, sulla quota A, che rappresenta il consumo interno, viene riscosso solo un contributo minimo, mentre la quota B, destinata essenzialmente all’esportazione, è soggetta ad un contributo molto più elevato, di misura tale da consentire il finanziamento delle restituzioni necessarie e, nel contempo, da avere un effetto dissuasivo sui produttori» ( 33 ).

56. Tale dichiarazione è citata dal giudice del rinvio nella causa Jülich e dal governo tedesco in entrambe le cause a supporto della tesi secondo cui la funzione del contributo alla produzione non è semplicemente quella di porre a carico dei produttori il costo di smaltimento delle eccedenze, ma anche quella di scoraggiare la produzione.

57. Mi sembra chiaro, tuttavia, che quanto dichiarato dalla Corte è conforme alla tesi secondo cui lo scopo principale è il conseguimento di un autofinanziamento dei produttori.

58. Anche dalla portata dell’art. 15 del regolamento base si rileva come lo scopo principale sia l’autofinanziamento. L’art. 15, n. 3, dispone che il contributo alla produzione di base debba essere determinato dividendo la perdita complessiva stimata per la produzione stimata di zucchero A e B della campagna in corso, entro determinati massimali ( 34 ). Tuttavia, qualora il contributo alla produzione così calcolato «non consenta di coprire integralmente la perdita complessiva», l’art. 15, n. 4, prevede che venga calcolato un ulteriore contributo sulla produzione dello zucchero B, nuovamente soggetto ad un massimale ( 35 ). Qualora, dovesse ancora risultare che la perdita complessiva stimata «non può essere coperta dal gettito di tali contributi» a causa dei due massimali, l’art. 15, n. 5, prevede un ulteriore adeguamento, nei limiti di un ulteriore massimale ( 36 ).

59. Tale interpretazione è inoltre supportata dal fatto che il regolamento base tratta delle restituzioni alla produzione di zucchero nell’industria chimica ( 37 ). L’art. 15, n. 6, stabilisce che ai fini del calcolo della perdita complessiva di cui al n. 1, lett. e), si deve tenere conto di tutte le perdite derivanti dalla concessione di restituzioni alla produzione. Pertanto le restituzioni alla produzione rientrano nel calcolo solo quando sono state effettivamente concesse.

60. Inoltre il fatto stesso che il contributo alla produzione ponga a carico dei produttori l’onere del finanziamento delle sovvenzioni all’esportazione per la produzione eccedente mi sembrerebbe avere un effetto dissuasivo sulla produzione. In tal caso, il solo fatto che i contributi alla produzione scoraggino la produzione in eccesso rispetto al consumo comunitario non risulta in alcun modo incompatibile con lo scopo principale di tali contributi, ovvero quello di finanziare le restituzioni all’esportazione, e quindi neanche con l’intento di calcolare tali contributi in modo che i produttori non debbano pagare più di quanto sia necessario a tale fine.

61. Mi sembra che l’unico argomento convincente in contrasto con l’interpretazione da me proposta sia quello che consiste nel considerare lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati che non ha beneficiato di alcuna restituzione all’esportazione come zucchero «smerciato per il consumo interno della Comunità» ai sensi dell’art. 15, n. 1, lett. b), del regolamento base. Non si tratta chiaramente del significato logico di tale espressione.

62. In ogni caso, occorre osservare che la nozione di «zucchero (…) smerciato per il consumo interno della Comunità» non ha, in sé, alcun significato. Si tratta di una mera definizione legata ad un passaggio intermedio del calcolo dell’«eccedenza esportabile». Il significato che, di regola, potrebbe essere dato a tale definizione non è quindi di particolare importanza.

63. Se fosse tuttavia necessario arrivare a un’interpretazione dell’espressione «zucchero (…) smerciato per il consumo interno della Comunità» compatibile con un più esteso contesto, ritengo che ciò sia possibile. La soluzione, dal mio punto di vista, sta nel considerare lo zucchero esportato senza spese per la Comunità — compreso lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati che non hanno beneficiato di alcuna restituzione all’esportazione — come equivalente allo zucchero smerciato per il consumo interno della Comunità. Tale interpretazione, seppure un po’ artificiosa, mi sembra necessaria per interpretare la normativa in modo più generale e tale da rispecchiarne gli obiettivi ( 38 ).

64. Nella causa Saint-Louis Sucre la Commissione ha fatto riferimento alla giurisprudenza che sostiene che il legislatore comunitario dispone in materia di politica agricola comune di un ampio potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli artt. 34 CE-37 CE gli attribuiscono. Conseguentemente, il controllo giurisdizionale deve limitarsi ad accertare che il provvedimento di cui trattasi non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere ovvero che l’autorità in questione non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale ( 39 ).

65. La Corte ha effettivamente statuito in tal senso. Ciò, tuttavia, non significa che il legislatore comunitario abbia carta bianca nel settore dell’agricoltura. La Corte non ha escluso il proprio controllo giurisdizionale sull’esercizio da parte delle istituzioni del loro ampio potere discrezionale. Se tale controllo deve avere qualche valore, la Corte deve poter intervenire laddove, come nelle fattispecie di cui trattasi, il metodo di calcolo di un contributo alla produzione, inteso come mezzo tramite il quale i produttori indennizzano la Comunità dei costi derivanti dallo smaltimento delle eccedenze di produzione, comporti un evidente sovraccarico, imponendo loro oneri sproporzionati.

66. Sono pertanto dell’opinione che, nel calcolo dell’eccedenza esportabile, occorre prendere in considerazione solamente i quantitativi di zucchero esportato che hanno effettivamente beneficiato di restituzioni all’esportazione.

67. È pacifico che l’art. 6, n. 4, del regolamento d’applicazione non corrisponde a tale interpretazione. Da ciò consegue che sotto questo profilo tale disposizione, insieme con i regolamenti nn. 1837/2002, 1762/2003 e 1775/2004, debba considerarsi invalida.

Determinazione della perdita media

68. Con la terza questione nella causa Jülich e la seconda nella causa Saint-Louis Sucre si chiede sostanzialmente se l’art. 15 del regolamento base sia da interpretare nel senso che, nel calcolo della perdita media per tonnellata di zucchero, si debbano prendere in considerazione tutte le esportazioni, comprese quelle per cui non siano state concesse restituzioni all’esportazione, oppure se le esportazioni che non hanno beneficiato di alcuna restituzione all’esportazione debbano invece tenersi al di fuori del calcolo.

69. Occorre tenere presente che, in conformità dell’art. 15 del regolamento base, la perdita complessiva, in base alla quale si determina la percentuale del contributo alla produzione, è data dall’eccedenza esportabile moltiplicata per la perdita media per tonnellata. La perdita media per tonnellata è pari alla differenza fra il totale delle restituzioni e il totale dei contributi diviso per il tonnellaggio complessivo degli impegni all’esportazione a titolo della campagna di commercializzazione in corso. L’art. 6, n. 5, del regolamento d’applicazione definisce gli impegni all’esportazione a titolo della campagna di commercializzazione in corso sostanzialmente come tutti i quantitativi di zucchero da esportare come tale con restituzioni all’esportazione ( 40 ) fissate mediante gare aperte per detta campagna o sulla base di titoli d’esportazione rilasciati durante detta campagna e tutte le esportazioni prevedibili di zucchero sotto forma di prodotti trasformati con restituzioni all’esportazione ( 41 )fissate a tale scopo durante detta campagna di commercializzazione, previa ripartizione dei quantitativi in oggetto in modo uniforme su tutta la campagna.

70. Le ricorrenti e il governo francese ribadiscono il concetto per cui, nel calcolare la perdita complessiva, lo zucchero che non ha comportato alcuna spesa in capo alla Comunità dev’essere escluso dall’eccedenza esportabile, che costituisce uno degli elementi del calcolo. Se la Commissione seguisse tale orientamento, sarebbe logico che essa escludesse quel quantitativo di zucchero anche dal calcolo della perdita media, che costituisce l’altro elemento del calcolo. Questo è, al momento, il modo di operare della Commissione. La questione è stata sollevata in via subordinata, vale a dire nel caso che la Corte dichiari che, nel calcolare la perdita complessiva, debba prendersi in considerazione tutto lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati. In tale caso, se la Commissione, nel calcolare la perdita media, non dovesse prendere in considerazione anche tutto lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati, che abbiano o meno beneficiato di restituzioni all’esportazione, il calcolo risulterebbe distorto, giacché il riferimento per le esportazioni utilizzato per calcolare l’eccedenza esportabile sarebbe più alto rispetto a quello utilizzato per calcolare la perdita media. Questo sarebbe in contrasto con il principio di proporzionalità, visto che la perdita media risulterebbe artificiosamente gonfiata e, di conseguenza, non rifletterebbe l’effettivo costo medio di tutte le esportazioni prese in considerazione nel calcolo della perdita complessiva.

71. Il governo greco e quello italiano non presentano osservazioni riguardo all’interpretazione della perdita media.

72. Il governo tedesco sostiene che, se l’eccedenza esportabile viene determinata sulla base di tutte le esportazioni, mentre la perdita media viene calcolata sulla base delle sole esportazioni che hanno beneficiato di restituzioni all’esportazione, potrebbe conseguirne che il contributo alla produzione superi le perdite effettive. Ciò sarebbe in contrasto con il principio di autofinanziamento.

73. La Commissione sottolinea il fatto che il Consiglio, all’art. 15, n. 1, lett. d), del regolamento base, abbia espressamente utilizzato il termine «impegni all’esportazione» invece di «quantitativi esportati». Il termine «impegno» sottintende che le esportazioni godano del supporto di misure comunitarie, ovvero, nel caso di specie, di restituzioni all’esportazione. Inoltre, stante il fatto che obiettivo del calcolo della perdita media è quello di determinare il costo per unità dello zucchero in eccesso disponibile sul mercato, nel determinare tale costo si deve tener conto solo dei quantitativi per i quali si è incorsi in un effettivo costo di smaltimento.

74. L’art. 15, n. 1, lett. d), definisce la perdita media o l’entrata media come la differenza tra il totale delle restituzioni e il totale dei contributi diviso per il tonnellaggio complessivo degli impegni all’esportazione a titolo della campagna di commercializzazione in corso. In pratica tale differenza comporta di regola una perdita media, visto che i prezzi del mercato mondiale sono solitamente più bassi rispetto al prezzo di sostegno dello zucchero comunitario. La perdita media viene quindi moltiplicata per l’eccedenza esportabile al fine di ottenere una stima della perdita complessiva. Tale perdita viene a sua volta divisa per la produzione di zucchero stimata e l’importo così risultante è posto a carico dei produttori come contributo alla produzione di base.

75. Ho già spiegato le ragioni per cui ritengo che, nel calcolare l’eccedenza esportabile, lo zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati debba essere preso in considerazione solo quando ha beneficiato di restituzioni all’esportazione. È pacifico che, seguendo un ragionamento logico, l’altro elemento di calcolo della stima della perdita complessiva, vale a dire la perdita media, debba analogamente tener conto dello zucchero esportato sotto forma di prodotti trasformati solo quando abbia beneficiato di restituzioni all’esportazione.

Conclusione

76. Per le ragioni sopra esposte, sono dell’opinione che le questioni sollevate dal Finanzgericht Düsseldorf nella causa C-5/06 debbano essere risolte come segue: — L’art. 15 del regolamento (CE) del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero prevede che, nel determinare l’eccedenza esportabile, debbano prendersi in considerazione solo i quantitativi esportati di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina per i quali sono state effettivamente concesse restituzioni all’esportazione. — L’art. 6, n. 4, del regolamento (CE) della Commissione 20 febbraio 2002, n. 314, che stabilisce modalità d’applicazione del regime delle quote nel settore dello zucchero, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 27 giugno 2003, n. 1140, è da considerarsi invalido nella misura in cui non rispecchia tale interpretazione dell’art. 15 del regolamento n. 1260/2001. — Il regolamento (CE) della Commissione 14 ottobre 2004, n. 1775, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2003/2004, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero, è da considerarsi invalido nella misura in cui tali contributi alla produzione sono fissati sulla base di un’erronea interpretazione dell’art. 15 del regolamento n. 1260/2001.

77. Per gli stessi motivi, ritengo che la prima questione sollevata dal Tribunal de Grand Instance de Nanterre nelle cause riunite da C-23/06 a C-36/06 debba essere risolta come segue: — L’art. 6, n. 4, del regolamento (CE) della Commissione 20 febbraio 2002, n. 314, che stabilisce modalità d’applicazione del regime delle quote nel settore dello zucchero, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 27 giugno 2003, n. 1140, nonché il regolamento (CE) della Commissione 15 ottobre 2002, n. 1837, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2001/02, gli importi dei contributi alla produzione nonché il coefficiente del contributo complementare nel settore dello zucchero, il regolamento (CE) della Commissione 7 ottobre 2003, n. 1762, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2002/2003, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero e il regolamento (CE) della Commissione 14 ottobre 2004, n. 1775, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2003/2004, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero, sono da considerarsi invalidi alla luce dell’art. 15 del regolamento (CE) del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, nella misura in cui, con riferimento al calcolo del contributo alla produzione, essi non prevedono di escludere dall’«eccedenza esportabile» le quantità di zucchero contenute in prodotti trasformati esportati senza beneficiare di restituzioni all’esportazione.

Allegato

Regolamento n. 1260/2001 (il regolamento base)

L’art. 15 del regolamento base, nella parte qui rilevante, così dispone:

«1. Prima della fine di ciascuna campagna di commercializzazione si constata quanto segue:

a) la produzione stimata di zucchero A e B, di isoglucosio A e B di sciroppo di inulina A e B della campagna in corso;

b) la stima dei quantitativi di zucchero, di isoglucosio e di sciroppo di inulina che saranno smerciati per il consumo interno della Comunità durante la campagna in corso;

c) l’eccedenza esportabile, sottraendo dal quantitativo di cui alla lettera a) il quantitativo di cui alla lettera b);

d) la perdita media stimata o l’entrata media stimata per tonnellata di zucchero destinata a soddisfare gli impegni all’esportazione a titolo della campagna in corso. La perdita media o l’entrata media è pari alla differenza tra il totale delle restituzioni e il totale dei prelievi sul quantitativo totale degli impegni all’esportazione suddetti;

e) la perdita complessiva stimata o l’entrata complessiva stimata, che si ottiene moltiplicando l’eccedenza di cui alla lettera c) per la perdita media o per l’entrata media di cui alla lettera d).

2. Fatto salvo l’articolo 10, paragrafi da 3 a 6, prima della fine della campagna di commercializzazione 2005/2006 si constata, cumulativamente per le campagne di commercializzazione 2001/2002-2005/2006, quanto segue:

a) l’eccedenza esportabile determinata in funzione della produzione definitiva di zucchero A e B, di isoglucosio A e B e di sciroppo di inulina A e B, da un lato, e dei quantitativi definitivi di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina smerciati per il consumo interno della Comunità, dall’altro;

b) la perdita media o l’entrata media per tonnellata di zucchero risultante dalla totalità degli impegni all’esportazione di cui trattasi, determinata con il sistema di calcolo di cui al paragrafo 1, lettera d), secondo comma;

c) la perdita complessiva o l’entrata complessiva, che si ottiene moltiplicando l’eccedenza di cui alla lettera a) per la perdita media o l’entrata media di cui alla lettera b);

d) la somma dei contributi alla produzione di base e dei contributi B riscossi. La perdita complessiva stimata o l’entrata complessiva stimata di cui al paragrafo 1, lettera e) viene adeguata in funzione della differenza tra gli importi di cui alle lettere c) e d).

3. Qualora dagli importi constatati di cui al paragrafo 1, adeguati conformemente al paragrafo 2 (…), risulti una perdita complessiva stimata, quest’ultima viene divisa per la produzione stimata di zucchero A e B, di isoglucosio A e B e di sciroppo di inulina A e B della campagna in corso. L’importo che ne risulta è il contributo alla produzione di base che i fabbricanti sono tenuti a versare sulle rispettive produzioni di zucchero A e B, di isoglucosio A e B e di sciroppo di inulina A e B.

Tuttavia, tale contributo non può superare:

— per lo zucchero, un importo massimo pari al 2% del prezzo d’intervento dello zucchero bianco,

— per lo sciroppo di inulina, espresso in equivalente zucchero/isoglucosio mediante applicazione del coefficiente 1,9, un importo massimo pari a quello applicabile allo zucchero bianco,

— per l’isoglucosio, la parte del contributo alla produzione di base che resta a carico dei fabbricanti di zucchero.

4. Qualora il massimale del contributo alla produzione di base non consenta di coprire integralmente la perdita complessiva di cui al paragrafo 3, primo comma, il saldo restante viene diviso per la produzione stimata di zucchero B, di isoglucosio B e di sciroppo di inulina B della campagna in corso. L’importo che ne risulta deve essere pagato dai fabbricanti come contributo B sulle rispettive produzioni di zucchero B, di isoglucosio B e di sciroppo di inulina B.

Tuttavia, fatto salvo il paragrafo 5, tale contributo non può superare:

— per lo zucchero B, un importo massimo pari al 30% del prezzo d’intervento dello zucchero bianco,

— per lo sciroppo di inulina B, espresso in equivalente zucchero/isoglucosio mediante l’applicazione del coefficiente 1,9, un importo massimo pari a quello applicabile allo zucchero bianco B,

— per l’isoglucosio B, la parte del contributo B che resta a carico dei fabbricanti di zucchero.

5. Qualora, sulla base delle constatazioni degli importi di cui al paragrafo 1, risulti che, a causa dei massimali del contributo alla produzione di base e del contributo B fissati ai paragrafi 3 e 4, la perdita complessiva stimata della campagna di commercializzazione in corso non può essere coperta dal gettito di tali contributi, la percentuale massima di cui al paragrafo 4, primo trattino, è riveduta nella misura necessaria per coprire detta perdita complessiva, senza comunque superare il 37,5%.

La percentuale massima riveduta del contributo B è fissata per la campagna di commercializzazione in corso anteriormente al 15 settembre della campagna stessa. Il prezzo minimo della barbabietola B, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b) è riveduto analogamente.

6. Ai fini del calcolo della perdita complessiva di cui al paragrafo 1, lettera e) si tiene conto di tutte le perdite derivanti dalla concessione di restituzioni alla produzione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3.

7. I contributi di cui al presente articolo sono riscossi dagli Stati membri.

8. Le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare quelle indicate in appresso, sono adottate secondo la procedura di cui all’articolo 42, paragrafo 2:

— importi dei contributi da riscuotere,

— revisione della percentuale massima del contributo B,

— modifica del prezzo minimo della barbabietola B, corrispondente alla revisione della percentuale massima del contributo B».

Regolamento n. 314/2002 (il regolamento d’applicazione)

L’art. 6, nn. 4 e 5, del regolamento d’applicazione, come modificato, dispone quanto segue:

«4. Il quantitativo smerciato per il consumo all’interno della Comunità da constatare a norma dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 1260/2001 è stabilito mediante la somma dei quantitativi, espressi in zucchero bianco, di zuccheri e sciroppi di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettere a), b), c) e d), del presente regolamento, di isoglucosio e di sciroppo d’inulina:

a) in giacenza all’inizio della campagna;

b) prodotti nell’ambito delle quote A e B;

c) importati come tali;

d) contenuti in prodotti trasformati importati,

dalla quale sono detratti i quantitativi[ ( 42 )], espressi in zucchero bianco, di zucchero, di isoglucosio e di sciroppo d’inulina:

a) esportati come tali;

b) contenuti in prodotti trasformati esportati;

c) in giacenza a fine campagna;

d) oggetto di titolo di restituzioni alla produzione di cui all’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/2001[ ( 43 )].

I quantitativi di cui al primo comma, lettere c) e d), e al secondo comma, lettere a) e b), sono ricavati dalle banche dati di Eurostat e vertono, in mancanza di dati completi per una determinata campagna, sugli ultimi dodici mesi disponibili. I quantitativi in regime di perfezionamento attivo non sono presi in considerazione.

I quantitativi di cui al primo comma, lettera c), e al secondo comma, lettera a), tengono conto dei quantitativi destinati alle Isole Canarie, a Madera e alle Azzorre, di cui all’articolo 1, paragrafo 1 bis, del regolamento (CEE) n. 2670/81.

I quantitativi di zucchero, isoglucosio e sciroppo d’inulina contenuti nei prodotti di cui al primo comma, lettera d), e al secondo comma, lettera b), sono stabiliti in funzione dei tenori medi constatati per i prodotti in causa e dei dati Eurostat.

Dai quantitativi di cui al secondo comma, lettera a), sono esclusi lo zucchero C, l’isoglucosio C e lo sciroppo d’inulina C nonché l’aiuto alimentare.

5. Sono considerati come impegni all’esportazione per la campagna di commercializzazione in corso, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1260/2001:

a) tutti i quantitativi si zucchero da esportare come tale, con restituzioni o prelievi all’esportazione fissati mediante gare aperte per detta campagna;

b) tutti i quantitativi di zucchero, di isoglucosio e di sciroppo d’inulina da esportare come tali, con restituzioni o prelievi all’esportazione fissati periodicamente sulla base di titoli d’esportazione rilasciati durante detta campagna;

c) tutte le esportazioni prevedibili di zucchero, di isoglucosio e di sciroppo d’inulina sotto forma di prodotti trasformati, con restituzioni o prelievi all’esportazione fissati a tale scopo durante detta campagna, previa ripartizione dei quantitativi in oggetto in modo uniforme su tutta la campagna.

Per il calcolo della perdita media prevedibile di cui all’articolo 15, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1260/2001, si prendono in considerazione anche le restituzioni alla produzione per i quantitativi prodotti di base espressi in zucchero bianco per i quali siano stati rilasciati nel corso della campagna considerata titoli di restituzione alla produzione di cui all’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento suddetto».

( 1 ) Lingua originale: l'inglese.

( 2 ) Regolamento del Consiglio 19 giugno 2001 relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 178, pag. 1).

( 3 ) Art. 51. La campagna di commercializzazione va dal 1o luglio al 30 giugno [art. 1, n. 2, lett. m)]. Le successive campagne di commercializzazione sono disciplinate dal regolamento (CE) del Consiglio 20 febbraio 2006, n. 318, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 58, pag. 1), che abroga e sostituisce il regolamento base.

( 4 ) Riporto in corsivo le parti dei ‘considerando’ che sono particolarmente attinenti.

( 5 ) L’accordo sull’agricoltura concluso nell’ambito dei negoziati commerciali multilaterali dell’Uruguay Round.

( 6 ) I termini «perdita» e «perdite» (e invero «entrata») richiamati nei ‘considerando’ si riferiscono al finanziamento comunitario dell’organizzazione di mercato e non al bilancio di produttori, esportatori ecc.

( 7 ) Queste non corrispondono necessariamente agli Stati membri. Vi sono infatti quote distinte per la Francia metropolitana, da un parte, e i dipartimenti francesi d’oltremare, dall’altra; lo stesso avviene per il Portogallo continentale e la regione autonoma delle Azzorre. Il Belgio e il Lussemburgo condividono le quote (nominalmente attribuite all’Unione economica Belgio/Lussemburgo).

( 8 ) La versione originale del regolamento base faceva erroneamente riferimento all’«insulina» invece che allo sciroppo di «inulina». Questo errore è stato corretto da un corrigendum pubblicato nella GU 2001 L 233, pag. 58. L’isoglucosio e lo sciroppo di inulina sono prodotti di sostituzione dello zucchero allo stato liquido: v. primo ‘considerando’ del preambolo del regolamento base. Definizioni più dettagliate possono essere rinvenute all’art. 1, n. 2, lett. c) e d), del regolamento base.

( 9 ) Le quote A e B sono state originariamente introdotte dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, sull’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 177, pag. 4). La quota A rappresenta il consumo all’interno della Comunità laddove la sua distribuzione è garantita da un prezzo di intervento (v. paragrafo 12 infra). La quota B è la quantità prodotta in eccesso rispetto alla quota A, ma senza superare la quota massima (quota A moltiplicata per un coefficiente); essa può essere liberamente commercializzata nella Comunità, ma senza alcuna garanzia di prezzo di intervento, o esportata con un aiuto all’esportazione sotto forma di restituzioni all’esportazione.

( 10 ) Fatte salve le eccezioni di cui all’art. 13, n. 2, e 14, n. 1, che non sono rilevanti nella fattispecie.

( 11 ) Art. 13, n. 1.

( 12 ) Art. 2.

( 13 ) Art. 7, n. 1.

( 14 ) Art. 7, n. 3.

( 15 ) Art. 27, n. 1. Al contrario, l’art. 33, n. 1, prevede un contributo all’esportazione laddove il prezzo mondiale dello zucchero è più alto rispetto al prezzo d’intervento. In pratica i prezzi del mercato mondiale sono di regola al di sotto del prezzo di sostegno dello zucchero comunitario.

( 16 ) Art. 27, n. 7.

( 17 ) Il testo dell’art. 15, per quanto rileva nel presente contesto, è riportato in allegato alle presenti conclusioni.

( 18 ) V. nota 15.

( 19 ) La normativa fa riferimento alla «perdita o entrata complessiva». Visto che, in ogni caso, i prezzi mondiali sono, di norma, più bassi rispetto ai prezzi d’intervento comunitario, tale importo è normalmente una perdita piuttosto che un’entrata. Su questo presupposto e per semplificare il più possibile l’analisi, nel descrivere il calcolo mi riferirò solo alle perdite.

( 20 ) Zucchero utilizzato nell’industria chimica: v. paragrafo 13 supra.

( 21 ) Regolamento (CE) della Commissione 20 febbraio 2002, n. 314 (GU L 50, pag. 40), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 27 giugno 2003, n. 1140 (GU L 160, pag. 33).

( 22 ) Con riguardo allo zucchero utilizzato nell’industria chimica, v. il precedente paragrafo 13. Il testo integrale dell’art. 6, n. 4, come modificato, è riportato in allegato alle presenti conclusioni.

( 23 ) Il testo integrale dell’art. 6, n. 5, è riportato in allegato alle presenti conclusioni.

( 24 ) Nella causa C-5/06 la ricorrente sostiene, senza essere contraddetta e sulla base di cifre pubblicate, che la proporzione è del 60% circa.

( 25 ) Regolamento (CE) della Commissione 15 ottobre 2002, n. 1837, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2001/2002, gli importi dei contributi alla produzione nonché il coefficiente per il contributo complementare nel settore dello zucchero (GU L 278, pag. 13); regolamento (CE) della Commissione 7 ottobre 2003, n. 1762, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2002/2003, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero (GU L 254, pag. 4) e regolamento (CE) della Commissione 14 ottobre 2004, n. 1775, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2003/2004, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero (GU L 316, pag. 64).

( 26 ) Il giudice del rinvio cita le sentenze 22 gennaio 1986, causa 250/84, Eridania (Racc. pag. 117, punto 19) e 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen (Racc. pag. I-415, punto 62).

( 27 ) Cit. alla nota 25.

( 28 ) Cit. alla nota 25.

( 29 ) I termini della prima questione nella causa Saint-Louis Sucre sono infatti tali per cui una risposta negativa comporterebbe lo stesso effetto di una risposta affermativa alla prima questione nella causa Jülich. Considerando l’opportunità di esaminare insieme le due questioni, le riformulo in una sola.

( 30 ) Il governo tedesco fa riferimento alla sentenza Eridania, cit. alla nota 26, punto 19.

( 31 ) Cit. alla nota 9.

( 32 ) Cit. alla nota 26.

( 33 ) Punto 19 (il corsivo è mio).

( 34 ) Per lo zucchero, il 2% del prezzo di intervento dello zucchero bianco.

( 35 ) 30% del prezzo di intervento dello zucchero bianco.

( 36 ) 37,5% del prezzo di intervento dello zucchero bianco.

( 37 ) Conformemente all’art. 7, n. 3: v. paragrafo 13 supra.

( 38 ) Un’alternativa potrebbe consistere nel considerare la trasformazione originaria dello zucchero in prodotti trasformati come consumo interno della Comunità, ma nel precisare poi tale interpretazione in modo che, laddove siano state pagate restituzioni all’esportazione sullo zucchero utilizzato nella trasformazione, quella trasformazione finisca col non costituire consumo interno della Comunità. Ritengo che tale interpretazione sia molto forzata e, quindi, meno condivisibile di quella da me suggerita.

( 39 ) Sentenza 12 luglio 2001, causa C-189/01, Jippes (Racc. pag. I-5689, punto 80).

( 40 ) V. nota 15.

( 41 ) Ibidem.

( 42 ) Nota irrilevante ai fini della traduzione in italiano delle presenti conclusioni..

( 43 ) L’art. 7, n. 3, riguarda lo zucchero utilizzato nell’industria chimica.