Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 18 giugno 1996. - Henri de Compte contro Parlamento europeo. - Dipendenti - Decisione che riconosce una malattia professionale - Revoca di un atto amministrativo - Legittimo affidamento - Termine ragionevole - Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado. - Causa C-90/95 P.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-01999



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con la presente impugnazione, il signor De Compte (in prosieguo: il «ricorrente») chiede alla Corte di annullare la sentenza del 26 gennaio 1995 (1) (in prosieguo: la «sentenza»), con cui il Tribunale di primo grado ha respinto due ricorsi di annullamento presentati dal ricorrente contro altrettante decisioni adottate nei suoi confronti dal Parlamento europeo.

In particolare, tali ricorsi miravano, rispettivamente, all'annullamento della decisione del Parlamento europeo del 18 aprile 1991, che aveva revocato (2) retroattivamente una decisione del 24 gennaio 1991, in cui lo stesso Parlamento aveva riconosciuto l'origine professionale di una malattia contratta dal ricorrente; nonché all'annullamento di una decisione del 20 gennaio 1992, con cui il Parlamento aveva definitivamente negato l'origine professionale della stessa malattia.

I fatti

2 I fatti all'origine della lunga ed articolata vicenda giudiziaria ebbero inizio nel 1982, quando il Presidente del Parlamento europeo, nella sua qualità di autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l' «APN»), apriva una procedura disciplinare nei confronti del ricorrente, a quell'epoca funzionario di grado A 3 di quella istituzione, con funzioni di contabile. La procedura si concludeva con l'adozione di una prima decisione (24 maggio 1984), con cui l'APN infliggeva al ricorrente, resosi responsabile di diverse irregolarità nell'esercizio delle sue funzioni, la sanzione disciplinare della retrocessione al grado A 7, scatto 6.

Tale decisione veniva annullata dalla Corte per un vizio formale con sentenza 20 giugno 1985 (3); in seguito la procedura veniva riaperta e poi conclusa con decisione del 18 gennaio 1988. Anche questa seconda decisione, in cui l'APN riconfermava la sanzione della retrocessione, veniva impugnata dal ricorrente davanti al Tribunale, che respingeva il ricorso con sentenza 17 ottobre 1991 (4). Il ricorrente impugnava tale sentenza davanti alla Corte, che respingeva l'appello con sentenza 2 giugno 1994 (5).

3 Nel frattempo, il 14 giugno 1988, il ricorrente presentava al Parlamento una denuncia in cui, dichiarando di aver contratto nel corso della procedura disciplinare una malattia professionale, chiedeva le prestazioni di cui all'art. 73 dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto»), conformemente all'art. 17, n. 1, della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di infortunio e di malattia professionale dei funzionari (in prosieguo: la «regolamentazione») (6).

In un primo rapporto, redatto ai sensi dell'art. 19 della regolamentazione, il medico designato dall'istituzione rifiutava di riconoscere l'origine professionale della malattia del ricorrente. L'APN notificava pertanto a quest'ultimo un progetto di decisione di rigetto della sua domanda. Di fronte all'opposizione del ricorrente a tale progetto, si procedeva alla rituale costituzione della commissione medica di cui all'art. 23 della regolamentazione. In data 22 gennaio 1991, la commissione presentava le seguenti conclusioni:

«1. Henri de Compte est atteint d'une décompensation anxiodépressive sévère, mélancoliforme et paranoïde, ayant une origine professionnelle et s'étant produite dans des circonstances de stress dues à des accusations vécues comme malveillantes et ayant entraîné une rétrogradation professionnelle et une atteinte du psychisme.

2. La victime a contracté cette maladie du fait des causes morbides exceptionnelles rencontrées dans l'exercice de ses fonctions.

3. (...)

4. Les facteurs ayant causé la maladie sont le vécu subjectif et le vécu objectif consécutifs aux accusations portées à l'égard de la victime. Ces deux vécus ont agi de façon équivalente et déterminante, sur une prédisposition paranoïde.

(...)

6. Le taux de l'invalidité permanente est de 40% (quarante pour cent).

(...)».

Sulla base di tale rapporto, l'APN adottava la decisione del 24 gennaio 1991, in cui, qualificando come professionale l'origine della malattia contratta dal ricorrente, decideva di liquidare in suo favore la somma di 9 147 091 FBR, a titolo di indennità per l'invalidità parziale permanente risultante dalla malattia stessa.

4 Con decisione del 18 aprile 1991, l'APN revocava con effetto retroattivo la decisione del 24 gennaio 1991, ritenendola fondata su una interpretazione errata della nozione di malattia professionale. L'APN motivava tale revoca con l'applicazione al caso di specie del principio, affermato espressamente dalla Corte nella sentenza Rienzi (7), secondo il quale la malattia di un dipendente può essere qualificata come professionale solo a condizione che essa tragga origine dallo svolgimento regolare delle funzioni affidate all'interessato. Nel caso di specie, come affermato nello stesso rapporto della commissione medica, era pacifico che la malattia traeva origine dallo stato depressivo del ricorrente a seguito delle accuse rivoltegli e della sanzione disciplinare, piuttosto che dallo svolgimento (ancor meno dallo svolgimento regolare) delle funzioni a questi affidate.

Nel dispositivo della stessa decisione del 18 aprile 1991, l'APN stabiliva inoltre che una nuova decisione sarebbe stata adottata in seguito alla pronuncia da parte del Tribunale della sentenza nella causa T-26/89, che, come accennato, aveva ad oggetto la legittimità della sanzione della retrocessione.

5 Il 4 giugno 1991, il ricorrente introduceva contro la decisione del 18 aprile 1991 un reclamo, che veniva respinto dall'APN il 23 settembre 1991. Il ricorrente impugnava detta decisione nonché il rigetto del suo reclamo davanti al Tribunale (causa T-90/91).

Il 20 gennaio 1992, vale a dire dopo che il Tribunale, con la citata sentenza 17 ottobre 1991, aveva confermato la legittimità della sanzione disciplinare inflitta al ricorrente, l'APN adottava la decisione prevista dal dispositivo della decisione del 18 aprile 1991, intesa a sostituire la decisione del 24 gennaio 1991. La decisione del 20 gennaio 1992, confermando l'applicazione della giurisprudenza Rienzi al caso di specie, stabiliva che la malattia contratta dal ricorrente non era di origine professionale ai sensi della regolamentazione.

Il 10 aprile 1992, il ricorrente introduceva contro la decisione del 20 gennaio 1992 un reclamo, respinto dall'APN il 4 giugno 1992. Il ricorrente impugnava anche questa decisione, unitamente al rigetto del reclamo, davanti al Tribunale (causa T-62/92).

6 Con la sentenza 26 gennaio 1995, oggetto della presente impugnazione, il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi, condannando tuttavia il Parlamento a versare al ricorrente la somma di 200 000 BFR a titolo di riparazione del pregiudizio morale da questi subìto per la mancata osservanza dell'obbligo di diligenza da parte dei servizi competenti nello svolgimento della procedura.

L'impugnazione

7 Il ricorrente chiede alla Corte:

- di annullare la sentenza, fatta salva la parte in cui condanna il Parlamento a versare al ricorrente la somma di 200 000 BFR a titolo di riparazione del danno morale da questi subìto;

- di dichiarare fondati ed accogliere i ricorsi inizialmente presentati dal ricorrente davanti al Tribunale.

L'impugnazione è fondata sulla pretesa violazione del diritto comunitario, in particolare: a) sulla violazione dell'art. 33 dello Statuto della Corte, relativo all'obbligo di motivazione; b) sulla violazione dell'art 73 dello Statuto e dell'art. 3 della regolamentazione, relativi alle indennità spettanti ai funzionari in caso di malattia professionale nonché alla nozione di malattia professionale; c) sulla violazione di taluni princìpi generali del diritto, quali la certezza del diritto, la buona fede, il legittimo affidamento, l'obbligo di diligenza, il principio del termine ragionevole per l'annullamento degli atti amministrativi nonché quello della motivazione «legalmente ammissibile» (sic!) di questi.

Essa si articola formalmente in cinque diversi motivi, che riprendono in buona sostanza le censure già mosse davanti al Tribunale e da questo respinte.

Sul primo motivo

8 Con il primo motivo, il ricorrente deduce la violazione dell'art. 33 dello Statuto della Corte, che prescrive l'obbligo di motivazione delle sentenze. In realtà il ricorrente, lungi dall'invocare un difetto di motivazione, contesta nel merito la sentenza del Tribunale, in particolare nel punto in cui ha confermato l'invalidità della decisione del 24 gennaio 1991 e con essa la validità della successiva decisione di revoca.

Nei punti da 42 a 47 della sentenza, il Tribunale, ricordando la precedente giurisprudenza in materia, ha ribadito i limiti della competenza attribuita alla commissione medica di cui all'art. 23 della regolamentazione, le cui valutazioni devono rimanere circoscritte all'ambito delle questioni di carattere sanitario. Le valutazioni di carattere giuridico sulle conseguenze da trarre dalle conclusioni di ordine sanitario, infatti, spettano all'autorità amministrativa, sotto l'eventuale controllo di quella giudiziaria (8).

9 Rispetto al caso di specie, il Tribunale ha constatato che la commissione medica, nel rapporto del 22 gennaio 1991, pur avendo individuato l'origine della malattia del richiedente nella procedura disciplinare e nella natura degli adebbiti mossi contro di lui, ha poi qualificato tale malattia come professionale, procedendo in tal modo ad una valutazione giuridica che esula dalle sue competenze come sopra determinate.

Il rapporto redatto dalla commissione medica è dunque basato, secondo il Tribunale, su una concezione errata della nozione di malattia professionale. Pertanto, la decisione dell'APN, a sua volta fondata sulle conclusioni di tale rapporto, è per tale motivo viziata da invalidità e per ciò stesso suscettibile di essere revocata.

10 Il ricorrente ritiene invece, in primo luogo, che la commissione medica, nel qualificare come professionale l'origine della malattia, lungi dall'aver operato valutazioni di carattere giuridico, si sarebbe attenuta al limite della missione ad essa affidata dallo stesso Parlamento, che era quello di determinare «l'origine professionale della malattia»; e che, in secondo luogo, il rapporto della commissione medica non era viziato da irregolarità.

Il richiedente sostiene inoltre che il Tribunale, confermando l'invalidità della decisione revocata, avrebbe in realtà illegittimamente sostituito la sua valutazione sull'origine professionale della malattia a quella della commissione medica, sola competente a pronunciarsi sul punto; e che peraltro la nozione di malattia professionale adottata nella sentenza sarebbe errata, in quanto una malattia che non trova la sua origine in circostanze relative alla vita privata di un individuo (sport, vacanze, famiglia ecc.) deve per definizione essere qualificata come professionale.

11 L'approccio del Tribunale mi sembra invero corretto, in quanto quella qui in discussione non è una valutazione di carattere esclusivamente sanitario. Affinché una malattia venga qualificata come professionale, difatti, oltre alle valutazioni sanitarie, possono risultare necessarie ulteriori considerazioni, che esulano dall'ambito medico. La commissione medica, pertanto, normalmente compie solo le valutazioni tecnico-sanitarie, lasciando all'amministrazione il compito di trarne le dovute conseguenze sul piano amministrativo e giuridico. Ma, anche se la commissione medica traesse già delle conseguenze o compisse valutazioni di natura diversa da quelle puramente sanitarie, sarebbero al più valutazioni irrilevanti, che in nulla pregiudicano la capacità di apprezzamento dell'APN prima e del giudice poi.

In altri termini, il potere dell'amministrazione di controllare dal punto di vista giuridico le risultanze dell'analisi compiuta dalla commissione medica resta del tutto impregiudicato. Si pensi, ad esempio, proprio alla condizione relativa all'esercizio regolare delle funzioni da parte dell'interessato, oggetto della giurisprudenza Rienzi; è evidente che sulla sussistenza di tale requisito non può non pronunciarsi l'amministrazione, che dispone delle informazioni e degli elementi di fatto e di diritto relativi al caso di specie. Altrettanto evidente è che, in relazione alla nozione di malattia professionale, vuoi sulla valutazione della commissione medica, vuoi su quella dell'APN, legittimamente esercita il suo controllo il giudice.

12 In questa prospettiva, l'argomento secondo cui il Tribunale avrebbe «invaso» la competenza della commissione medica sostituendosi a questa nella valutazione dell'origine professionale della malattia neppure meriterebbe commenti. Il Tribunale, infatti, si è limitato a censurare la qualificazione «professionale» attribuita dalla commissione medica alla malattia del ricorrente, senza con ciò rimettere in discussione le conclusioni di carattere medico cui essa era pervenuta.

13 Relativamente, poi, alla correttezza della nozione di malattia professionale adottata dalla sentenza, l'affermazione del ricorrente, secondo cui ogni malattia che non nasce in un contesto privato è per definizione una malattia professionale è, con ogni evidenza, smentita dal buon senso e comunque dalla giurisprudenza Rienzi. Basti pensare quanto paradossale sarebbe pretendere - come qui si pretende - di «beneficiare» di una malattia professionale in relazione all'esercizio di funzioni svolte in violazione degli obblighi statutari.

In altre parole, e per concludere su questo punto, la qualificazione data dalla commissione medica sull'origine professionale della malattia non può essere definitiva, nel senso di vincolare l'autorità amministrativa. Se così fosse, non vi sarebbe più alcuno spazio per il controllo dell'amministrazione (e, all'occorrenza, del giudice) su questi e altri elementi di fatto e di diritto che ben potrebbero invece rivelarsi determinanti proprio ai fini di tale qualificazione.

14 Sempre nell'ambito del primo motivo, il ricorrente contesta il punto 45 della motivazione della sentenza, in cui il Tribunale ha affermato che la malattia contratta dal ricorrente non potrebbe essere qualificata come professionale neanche qualora ne fosse accertata l'origine in atti o comportamenti «colposi» del Parlamento nei confronti dello stesso ricorrente. Secondo il Tribunale, infatti, nella misura in cui tali atti o comportamenti non siano collegati al normale esercizio delle funzioni del dipendente, sarebbe al più ipotizzabile una responsabilità extracontrattuale dell'istituzione.

Al riguardo, basti qui osservare che siffatta affermazione, di carattere peraltro incidentale, non essendo risolutiva ai fini dell'accoglimento o del rigetto del ricorso di annullamento proposto dal ricorrente, non è comunque tale da spostare i termini del problema. Reputo pertanto tale censura assolutamente irrilevante.

Sul secondo motivo

15 Con il secondo motivo, il ricorrente contesta il punto 48 della sentenza, in cui il Tribunale ha affermato che il potere dell'istituzione interessata di invocare l'illegittimità di una pregressa decisione al fine di ritirarla è inerente alla stessa illegittimità, nel senso che costituisce la condizione per la revoca di un atto che ha creato diritti soggettivi per il suo destinatario. In tale prospettiva, il Tribunale ha poi affermato che non assume alcuna autonoma rilevanza la pretesa del ricorrente che «l'invalidità della decisione deve poter essere legittimamente invocata», essendo tale condizione già soddisfatta quando la revoca avvenga entro un termine ragionevole e si tenga conto del legittimo affidamento del destinatario della decisione.

Il ricorrente, viceversa, deduce che le due condizioni appena ricordate non sarebbero sufficienti e contesta pertanto al Tribunale di confondere la possibilità di invocare legittimamente l'invalidità di un atto ai fini della revoca con le due condizioni del termine ragionevole e del legittimo affidamento, mentre a suo dire si tratterebbe di censure distinte. Il ricorrente precisa, in particolare, che il Parlamento non avrebbe potuto legittimamente invocare l'invalidità della decisione in quanto il riferimento alla giurisprudenza Rienzi, che pure avrebbe dovuto conoscere, sarebbe intervenuto in un momento troppo avanzato della procedura.

16 Al riguardo, mi limito a prendere atto di una chiara e solida giurisprudenza della Corte, puntualmente utilizzata dal Tribunale, secondo cui la revoca della decisione invalida che ha creato diritti in capo al destinatario è subordinata alle condizioni di un termine ragionevole e del rispetto del legittimo affidamento (9). Sono queste, pertanto, e non altre, le uniche condizioni cui è subordinata la possibilità di procedere alla revoca retroattiva di un atto. L'affermazione del Tribunale secondo cui la censura del ricorrente in merito è in sostanza assorbita dalla pretesa violazione dell'obbligo di rispettare un termine ragionevole e del principio del legittimo affidamento, oggetto dei successivi (terzo e quarto) motivi di impugnazione, è dunque da condividersi pienamente. Ne consegue che anche il secondo motivo è privo di fondamento.

Sul terzo motivo

17 Con il terzo motivo, il ricorrente contesta al Tribunale di aver erroneamente considerato come ragionevole ai sensi della giurisprudenza della Corte il termine, inferiore a tre mesi, entro il quale è intervenuta la revoca della decisione del 24 gennaio 1991.

Il ricorrente sostiene infatti, da un lato, che detto termine avrebbe dovuto cominciare a decorrere non già dalla data di adozione della decisione controversa, bensì dalla data di redazione del rapporto della commissione medica (secondo il ricorrente, il 24 agosto 1990); e, dall'altro, che un termine di tre mesi sarebbe in ogni caso troppo lungo e non ragionevole.

18 Il primo argomento è manifestamente infondato. E' evidente che, non foss'altro, per ragioni legate alla tutela della certezza del diritto, il termine qui in discussione non può che cominciare a decorrere dal momento in cui la decisione viziata comincia a produrre effetti giuridici in capo al destinatario, vale a dire dalla data di adozione della decisione stessa.

Ma anche il secondo è del tutto infondato. La Corte, nell'ambito di una fattispecie analoga, ha difatti già considerato ragionevole un termine di sei mesi (10); inoltre, come fa osservare il Parlamento, si tratta di un termine non superiore a quello stabilito dallo Statuto per la presentazione di un reclamo contro una decisione individuale da parte del suo destinatario.

Sul quarto motivo

19 Il ricorrente contesta poi, più in generale, la sentenza nei punti in cui (da 59 a 62) ha respinto l'argomento fondato sulla violazione dell'obbligo da parte dell'istituzione di tener conto del legittimo affidamento del destinatario circa la validità della decisione revocata. Secondo il ricorrente, la circostanza che il Parlamento non avesse invocato la giurisprudenza Rienzi sin dall'inizio della procedura avrebbe generato nello stesso ricorrente, più che il legittimo affidamento, la «certezza assoluta» di poter ottenere il riconoscimento dell'origine professionale della sua malattia.

Anche questo argomento va senz'altro disatteso. Anzitutto, ancora una volta, va precisato che il momento a partire dal quale va valutata la tutela dell'affidamento del destinatario circa la validità della decisione revocata è costituito dalla data di tale decisione, non già dall'inizio della procedura. E' infatti soltanto a partire dalla data di adozione che l'atto produce effetti giuridici certi, tali da poter generare un affidamento in ordine alla sua validità. In ogni caso, la decisione è stata revocata proprio perché aveva erroneamente mancato di fare applicazione della giurisprudenza Rienzi. Sicché, la doglianza è sempre la stessa.

20 A ciò si aggiunga, peraltro, una significativa circostanza di fatto, accertata dal Tribunale ed incontestata dalle parti: come risulta dal fascicolo, già tra il 1_ ed il 13 marzo 1991, il ricorrente era stato avvertito dai servizi competenti del Parlamento dell'esistenza di difficoltà relative alla liquidazione della somma che gli era stata riconosciuta, in presenza di dubbi sopravvenuti riguardo proprio alla validità della decisione controversa (11). Come si vede, pertanto, il preteso affidamento riposto dal ricorrente nella validità della decisione stessa non è potuto durare, in fatto, che poco più di un mese.

Va infine rilevato che, proprio in considerazione del pregiudizio subìto dal ricorrente a causa dell'insufficiente diligenza di cui hanno dato prova i servizi competenti del Parlamento nello svolgimento della procedura, l'istituzione è stata condannata a versare al ricorrente un indennizzo (pari a 200 000 FBR) a titolo di risarcimento del danno morale. Pertanto, a me sembra che la sentenza offra una tutela più che adeguata al ricorrente.

Sul quinto motivo

21 Il quinto motivo riguarda la sentenza del Tribunale nella parte relativa alla sola causa T-62/92. Il ricorrente contesta l'affermata ragionevolezza del lasso di tempo intercorso tra la decisione (revocata) del 24 gennaio 1991 e la decisione del 20 gennaio 1992, con cui l'APN ha definitivamente rifiutato di riconoscere l'origine professionale della malattia del ricorrente. A tal fine, egli reitera «gli stessi argomenti» già dedotti con il terzo motivo.

L'argomentazione della sentenza sul punto è, a mio avviso, ancora una volta immune da vizi. Come difatti rilevato espressamente dal Tribunale, giustamente l'APN ha atteso l'esito della causa T-26/89 (relativa alla legittimità della sanzione disciplinare) prima di adottare una decisione definitiva sul caso, in quanto la relativa sentenza poteva rivelarsi decisiva ai fini del contenuto da dare alla decisione definitiva.

Anche l'ultima censura è pertanto infondata.

22 Alla luce delle osservazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di:

- respingere l'impugnazione in quanto non fondata;

- condannare il ricorrente a sopportare le spese di causa.

(1) - Cause riunite T-90/91 e T-62/92, De Compte/Parlamento europeo (Racc. PI, pag. II-1).

(2) - Utilizzerò nel testo il termine «revoca» per evitare confusioni, avendolo la Corte già utilizzato in altre occasioni e nelle precedenti fasi della vicenda De Compte. Il termine, tuttavia, si riferisce generalmente, nella terminologia giuridica italiana, al ritiro di atti amministrativi per motivi diversi dalla loro validità, mentre nel caso di specie, trattandosi del ritiro di un atto viziato ab initio da invalidità, sarebbe più appropriato parlare di «annullamento».

(3) - Causa 141/84, De Compte/Parlamento (Racc. pag. 1951).

(4) - Causa T-26/89, De Compte/Parlamento (Racc. pag. II-781).

(5) - Causa C-326/91 P, De Compte/Parlamento (Racc. pag. I-2091).

(6) - L'art. 73 dello Statuto stabilisce i criteri di calcolo per l'ammontare delle indennità spettanti ai funzionari in relazione alle diverse ipotesi di malattia professionale o di infortunio, mentre l'art. 17 della regolamentazione prescrive talune modalità per la presentazione della relativa denuncia.

(7) - Sentenza 21 gennaio 1987, causa 76/84 (Racc. pag 315, punti 10 e 11).

(8) - Sentenza 4 ottobre 1991, causa C-185/90 P, Gill (Racc. pag. I-4779, punto 24); nonché sentenza Rienzi, citata, punto 9.

(9) - V., per tutte, sentenza 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel (Racc. pag. 749, punto 10), e sentenza 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio cooperative d'Abruzzo (Racc. pag. 1005, punto 12).

(10) - Sentenza 2 luglio 1957, cause riunite 7/56 e 3/57-7/57, Algera (Racc. pag. 79).

(11) - V. i punti 53 e 61 della sentenza.