Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 29 novembre 1988. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA. - AIUTI DI STATO - PRODUTTORE D'ALLUMINIO DI PRIMA FUSIONE - RESTITUZIONE. - CAUSA 94/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 00175



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . La questione essenziale posta dalla presente causa è quella dei limiti in cui l' obbligo di recuperare un aiuto concesso dalle autorità dello Stato ad un' impresa in ispregio del trattato può essere paralizzato dall' applicazione di una norma di diritto nazionale . Infatti, in nome dell' autonomia processuale di cui fruiscono gli Stati membri nell' adempimento dei loro obblighi comunitari, il governo della Repubblica federale di Germania invoca il principio del legittimo affidamento, come è inteso nell' ordinamento interno, per giustificare l' inadempimento della decisione della Commissione che le impone di recuperare, chiedendone il rimborso, l' aiuto concesso ad un' impresa produttrice di alluminio primario .

2 . Ricordo che l' aiuto di cui trattasi è stato corrisposto dalle autorità nazionali senza previa notifica, il che lo rende ipso facto illegittimo . Per di più la Commissione ritiene che questo aiuto sia incompatibile col mercato comune . Né il governo della Repubblica federale, destinatario della decisione della Commissione, né l' impresa Alcan, che incontestabilmente è direttamente e individualmente interessata dalla stessa, ne hanno chiesto l' annullamento entro il termine prescritto dall' art . 173, n . 3, del trattato . L' argomento tratto dal principio della tutela del legittimo affidamento può intendersi come un mezzo relativo alla validità della decisione e in questo caso il governo convenuto, incorso nella decadenza, non poteva più criticarla in occasione del presente ricorso ( 1 ). Infatti, secondo la costante giurisprudenza della vostra Corte, la legittimità o il merito di una siffatta decisione non possono più essere contestati nell' ambito di un procedimento contenzioso a norma dell' art . 93, n . 2 . Tuttavia, la vostra giurisprudenza ammette che, anche in circostanze del genere, il governo convenuto dinanzi alla Corte con un ricorso per inadempimento può in quanto "sola eccezione" invocare "l' impossibilità assoluta di eseguire correttamente la decisione" ( 2 ). E la vostra sentenza 7 giugno 1988, Commissione / Repubblica ellenica, ha recentemente precisato che le eventuali difficoltà finanziarie dei beneficiari dell' aiuto non costituiscono un' impossibilità di questo tipo ( 3 ). Osservo tuttavia che in quest' ultima fattispecie, la Commissione ha chiesto solo la soppressione dell' aiuto, non già il suo recupero ( 4 ).

3 . La situazione giuridica mi pare chiara . Il governo della Repubblica federale di Germania doveva dare esecuzione alla decisione della Commissione nel termine prescritto ed esigere il rimborso dell' aiuto da parte dell' impresa Alcan . Questa avrebbe allora potuto proporre vuoi un ricorso per eccesso di potere avverso il provvedimento delle autorità nazionali appellandosi, per sottrarsi a questa restituzione, alla tutela del suo legittimo affidamento nella regolarità dell' aiuto, vuoi un ricorso di risarcimento per il danno eventualmente subito a causa del comportamento di dette autorità le quali, avendole concesso illegittimamente un aiuto, l' avrebbero esposta ad un rimborso dannoso . Spetterebbe allora al giudice nazionale valutare, tenendo conto dei principi di diritto comunitario e della vostra giurisprudenza e dopo avervi eventualmente interpellato in via pregiudiziale, se, nelle circostanze della fattispecie, l' applicazione di un siffatto principio di diritto nazionale sia compatibile con le esigenze del diritto comunitario .

4 . Sarebbe alquanto singolare esentare un governo dall' obbligo di dare esecuzione ad una decisione "obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati" ( 5 ), per il motivo che il legittimo affidamento di colui che dovrebbe conformarsi alla decisione nazionale da adottarsi merita di essere tutelato .

5 . Supponendo di dover considerare l' argomento svolto dalla Germania come una "scusa dirimente", l' unico problema da risolvere è quindi se l' obbligo di ripetere l' aiuto, che spetta al governo convenuto, possa essere in contrasto col rispetto dovuto al legittimo affidamento eventuale dell' impresa beneficiaria .

6 . Con la necessaria prudenza e prendendo le precauzioni di formulazione necessarie, la Corte è stata infatti indotta ad ammettere che, nello stato attuale del diritto comunitario e in mancanza di norme comunitarie in materia, è il diritto nazionale quello che va applicato alle azioni giurisdizionali che coinvolgono il diritto comunitario e all' esecuzione da parte delle autorità nazionali degli obblighi da esso imposti . Però questa autonomia processuale non ha portata assoluta . Essa è limitata da taluni imperativi essenziali dell' ordinamento giuridico comunitario .

7 . Tra questi imperativi, che possono mitigare, se non escludere l' applicazione delle norme di diritto interno, è compresa l' esigenza di non rendere praticamente impossibile l' esercizio di un diritto o l' adempimento di un obbligo, derivanti dal diritto comunitario, come nella fattispecie quello di ripetere somme illegittimamente versate .

8 . Il principio di diritto interno relativo alla tutela del legittimo affidamento invocato dal governo convenuto rientra del pari nell' ordinamento giuridico comunitario, ma non ha necessariamente lo stesso senso . Nella fattispecie è a motivo del rinvio al diritto processuale nazionale che la Repubblica federale si riferisce al principio del legittimo affidamento . E' quindi d' uopo accertare fino a che punto questo principio, come è formulato nel diritto tedesco, possa paralizzare l' obbligo di ripetere l' aiuto .

9 . Due sentenze della vostra Corte mi paiono particolarmente importanti sotto questo profilo . In primo luogo, avete ammesso nella sentenza Ferwerda che,

"nelle controversie tendenti al recupero da parte delle autorità degli Stati membri di importi versati indebitamente ad operatori economici a titolo di restituzione all' esportazione",

il diritto comunitario non si oppone

"all' applicazione di un principio di certezza del diritto, tratto dall' ordinamento nazionale, in base al quale benefici finanziari concessi per errore dall' autorità pubblica non possono essere recuperati se l' errore commesso non è dovuto ad informazioni inesatte fornite dal beneficiario o se tale errore, sebbene le informazioni fornite fossero inesatte ma fornite in buona fede, poteva essere facilmente evitato" ( 6 ).

In secondo luogo, nella sentenza Deutsche Milchkontor ( 7 ) - sulla quale in particolare si basa il governo tedesco - dopo aver ricordato che

"i principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto rientrano nell' ordinamento giuridico comunitario ",

avete dichiarato che

"non si può quindi considerare contrario a questo stesso ordinamento giuridico il fatto che una legislazione nazionale garantisca la tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto in un settore come quello della ripetizione d' aiuti comunitari indebitamente versati" ( 8 ).

In linea di massima, avete concluso che, dal momento che le stesse norme valgono in fatto di ripetizione d' aiuti, comunitari e nazionali, indebitamente versati, non si può supporre che siano incompatibili col diritto comunitario o che ne pongano a repentaglio l' efficacia . Avete aggiunto che

"ciò vale soprattutto per le cause d' esclusione della ripetizione connesse al comportamento dell' amministrazione stessa e che questa può pertanto evitare" ( 9 ).

10 . Ricordo tuttavia che la vostra sentenza San Giorgio ( 10 ), pur se pronunziata in un contesto diverso e vertente su una norma specifica in materia di prova del diritto nazionale, reca una precisazione sostanziale che, a mio parere, ha portata generale . Il dettame di non rendere praticamente impossibile l' esercizio di un diritto derivante da una norma comunitaria prevale sull' esigenza di non discriminazione tra ricorsi basati sull' inosservanza delle disposizioni comunitarie e ricorsi proposti esclusivamente a norma delle prescrizioni del diritto nazionale .

11 . A proposito delle sentenze Ferwerda e Milchkontor, osserverò anzitutto che, in queste due cause, la lite verteva su denaro comunitario concesso ingiustamente e non, come nella fattispecie, su un aiuto nazionale soggetto all' obbligo di notifica previa . Rilevo poi che queste due sentenze sono state pronunziate nell' ambito del rinvio pregiudiziale a proposito di domande di rimborso degli importi indebitamente versati . Queste circostanze potrebbero avere un' incidenza sul modo di affrontare il problema . Osservo del pari che nella causa Milchkontor il governo della Repubblica federale aveva sostenuto che il diritto nazionale non si applicava dal momento che si doveva rimborsare denaro comunitario e che in questi casi vi sarebbe un obbligo illimitato di rimborso ( 11 ). Sottolineo infine che nella sentenza Ferwerda avete dichiarato che

"nessuna considerazione che una delle legislazioni nazionali degli Stati membri deduca o consenta di dedurre dal principio della certezza del diritto può, di per sé sola, condurre al rigetto della domanda di recupero di benefici finanziari comunitari concessi indebitamente . Bisogna esaminare in ogni fattispecie se un' applicazione del genere non metta in discussione il fondamento stesso della norma che impone il recupero e non abbia per effetto di renderlo praticamente impossibile" ( 12 ).

12 . Questa massima mi pare fondamentale . Indubbiamente, si potrebbe tener conto del caso specifico dell' impresa Alcan, che ha fruito dell' aiuto litigioso, per stabilire se, per motivi che le sono particolari, essa non avrebbe dovuto assicurarsi, prima di usare l' aiuto, che il procedimento comunitario relativo agli aiuti di Stato era stato seguito . A questo proposito, non è superfluo osservare, come ha fatto la Commissione che non è stata contraddetta su questo punto, che l' impresa Alcan conosce certo le disposizioni comunitarie in fatto d' aiuti poiché, ripetutamente, ha sporto reclami circa aiuti concessi ai suoi concorrenti .

13 . Tuttavia, vi propongo di non esaminare la situazione specifica dell' impresa che ha fruito dell' aiuto di Stato concesso in ispregio delle norme del trattato, ma di considerare la cosa in generale .

14 . Il punto essenziale a mio parere è che un aiuto concesso senza previa notifica è illegittimo di per sé e potrebbe per questo motivo dar luogo a ripetizione . L' obbligo di notifica di qualsiasi progetto d' aiuto è considerato dalla vostra giurisprudenza particolarmente importante . Non avete infatti dichiarato, quando per la prima volta, nell' ambito di un ricorso a norma dell' art . 93, n . 2, la Commissione vi aveva chiesto provvedimenti provvisori in forza dell' art . 186 del trattato, che

"l' inosservanza dell' art . 93, ultima frase - disposizione che mira a salvaguardare il sistema di controllo istituito dallo stesso articolo - compromette l' efficacia di tale sistema in maniera così grave che può, di per se stessa, dar luogo all' applicazione dell' art . 186" ( 13 ) ?.

15 . Se ciò non bastasse, in una serie di sentenze pronunziate l' 11 dicembre 1973 avete deciso che l' obbligo di notifica aveva efficacia diretta ( 14 ). Infine, ricordo che nella vostra sentenza Commissione / Repubblica federale di Germania, vertente sugli aiuti per la riconversione delle regioni minerarie ( 15 ), avete affermato che

"la Commissione, qualora abbia accertato l' incompatibilità di un aiuto col mercato comune, è competente a decidere che lo Stato interessato deve abolirlo o modificarlo" ( 16 )

e che

"spetta infatti agli organi comunitari che hanno il compito di garantire l' osservanza del trattato il determinare in quale misura l' obbligo imposto a uno Stato membro possa concretarsi nei pareri motivati o nelle decisioni adottate in forza rispettivamente dell' art . 169 e dell' art . 93, n . 2, come pure nei ricorsi proposti alla Corte" ( 17 ).

16 . Proseguendo in quest' orientamento, avete dichiarato nella sentenza Deufil ( 18 ), quanto al contenuto di questo concretarsi, che

"secondo l' art . 93, n . 2, la Commissione decide che lo Stato deve sopprimere o modificare l' aiuto, qualora constati che esso non è compatibile col mercato comune . Ove, contrariamente al disposto del n . 3, la sovvenzione progettata sia già stata corrisposta, tale decisione può assumere la forma di un' ingiunzione alle autorità nazionali di ordinarne la restituzione" ( 19 ).

17 . Questa giurisprudenza combacia con l' opera svolta dalla Commissione per garantire l' osservanza della legittimità comunitaria in fatto di aiuti degli Stati . Inoltre, la comunicazione della Commissione del 1983 "avverte (...) i beneficiari potenziali di aiuti di Stato del carattere precario degli aiuti che saranno concessi loro illegalmente : ogni beneficiario di un aiuto versato illegalmente, vale a dire senza che la Commissione abbia preso una decisione definitiva sulla sua ammissibilità, potrà essere costretto a restituire le somme ricevute" ( 20 ). Questo avvertimento rientra direttamente nella linea di condotta della Commissione quale è enunciata nelle sue recenti relazioni sulla politica della concorrenza . Infatti, nella Quindicesima di queste relazioni la Commissione precisa che "essa ha dato istruzione ai suoi servizi di iniziare automaticamente la procedura dell' art . 93, n . 2, ogniqualvolta uno Stato membro non risponde ad una domanda di notifica entro un termine prescritto" e che "essa sta inoltre considerando l' eventualità di una domanda automatica di restituzione degli aiuti versati vuoi senza previa notifica, vuoi prima che la Commissione abbia deciso definitivamente su di essi; questi aiuti sono infatti illegittimi sotto il profilo procedurale, pure se, in sede di esame, si rivelano compatibili col mercato comune" ( 21 ). Nella Sedicesima Relazione la Commissione espone che "ha proseguito la sua politica di esigere sistematicamente il rimborso degli aiuti di Stato concessi illecitamente dagli Stati membri e considerati incompatibili col mercato comune ed ha confermato che intende applicare gradualmente lo stesso principio anche agli aiuti illeciti esclusivamente per motivi procedurali, ossia perché gli Stati membri non hanno osservato l' obbligo di notificare in precedenza i progetti di aiuti" ( 22 ). Questa politica è stata seguita regolarmente, come dimostra la Diciassettesima Relazione della Commissione sulla politica della concorrenza ( 23 ).

18 . Tenuto conto della natura fondamentale dell' obbligo di notifica di aiuti nuovi contemplato dall' art . 93, n . 3, del trattato e a motivo dell' efficacia diretta di questa disposizione, vi è motivo di sostenere che qualsiasi impresa che fruisca di aiuti di Stato dev' essere conscia che siffatto aiuto va previamente notificato alla Commissione e che in mancanza di notifica potrà essere chiesto il rimborso . Quindi, non vi può essere alcun legittimo affidamento a favore del beneficiario dell' aiuto non notificato . Questi è tenuto all' obbligo di prudenza, di vigilanza e di circospezione . Il non aver affatto controllato se l' aiuto sia stato notificato impedisce al beneficiario di richiamarsi al legittimo affidamento .

19 . Concludo quindi proponendo alla Corte di dichiarare

- che, non dando esecuzione alla decisione 86/60/CEE della Commissione 14 dicembre 1985, relativa all' aiuto concesso dal Land Renania-Palatinato ad un produttore di alluminio primario, la Repubblica federale di Germania è venuta meno ad un obbligo che le incombe a norma del trattato;

- che la Repubblica federale di Germania è condannata alle spese della presente causa .

(*) Lingua originale : il francese .

( 1 ) Sentenza 15 novembre 1983, causa 52/83, Commissione / Francia, Racc . pag . 3707, n . 10 della motivazione .

( 2 ) Causa 52/84, Commissione / Belgio, sentenza 15 gennaio 1986, Racc . pag . 89, n . 14 della motivazione .

( 3 ) Causa 63/87, n . 14 della motivazione, Racc . 1988, pag . 126 .

( 4 ) Decisione della Commissione 86/187/CEE del 13 novembre 1985, GU L 136 del 23 . 5 . 1986, pag . 61 .

( 5 ) Art . 189 del trattato CEE .

( 6 ) Causa 265/78, sentenza 5 marzo 1980, Racc . pag . 617, n . 21 della motivazione .

( 7 ) Cause riunite da 205 a 215/82, sentenza 21 settembre 1983, Racc . pag . 2633 .

( 8 ) Punto 30 della motivazione .

( 9 ) Punto 31 della motivazione .

( 10 ) Causa 199/82, sentenza 9 novembre 1983, Racc . pag . 3595 .

( 11 ) Pag . 2656 .

( 12 ) Punto 15 della motivazione .

( 13 ) Cause 31/77 R e 53/77 R, Commissione / Regno Unito, ordinanza 21 maggio 1977, Racc . pag . 921, punto 20 della motivazione .

( 14 ) Causa 120/73, Gebrueder Lorenz, Racc . pag . 1471; causa 121/73, Markmann, Racc . pag . 1485; causa 122/73, Nordsee Deutsche Hochseefischerei, Racc . pag . 1511; causa 141/73, Fritz Lohrey, Racc . pag . 1527 .

( 15 ) Causa 70/72, sentenza 12 luglio 1973, Racc . pag . 813 .

( 16 ) Punto 13 della motivazione .

( 17 ) Punto 16 della motivazione .

( 18 ) Causa 310/85, Deufil / Commissione, sentenza 24 febbraio 1987, Racc . 1987, pag . 901 .

( 19 ) Punto 24 della motivazione .

( 20 ) GU C 318 del 24 novembre 1983, pag . 3 .

( 21 ) Commissione delle Comunità europee, Quindicesima Relazione sulla politica della concorrenza, pagg . 149 e 150, punto 171 .

( 22 ) Commissione delle Comunità europee, Sedicesima Relazione sulla politica della concorrenza, pagg . 147 e 148, punto 203 .

( 23 ) Commissione delle Comunità europee, COM ( 88 ) 232 def ., Bruxelles 26 maggio 1988, pag . 169 e seguenti, lett . C, parte I, n . 1 .