Causa T‑296/12

The Health Food Manufacturers’ Association e altri

contro

Commissione europea

«Tutela dei consumatori — Regolamento (UE) n. 432/2012 — Indicazioni sulla salute fornite sui prodotti alimentari — Ricorso di annullamento — Atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione — Incidenza diretta — Ricevibilità — Violazione degli articoli 13 e 28 del regolamento (CE) n. 1924/2006 — Principio di buona amministrazione — Non discriminazione — Criteri di valutazione erronei — Regolamento n. 1924/2006 — Eccezione di illegittimità — Diritto al contraddittorio — Certezza del diritto — Periodo transitorio irragionevole — Elenco delle indicazioni in sospeso»

Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 12 giugno 2015

Ravvicinamento delle legislazioni – Indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari – Regolamento n. 1924/2006 – Indicazioni sulla salute diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini – Adozione dell’elenco armonizzato delle indicazioni consentite – Adozione di misure provvisorie applicabili alle indicazioni sulla salute in sospeso o in corso di valutazione – Identificazione delle indicazioni in sospeso mediante rinvio a vari siti Internet – Violazione del principio della certezza del diritto – Insussistenza

Ravvicinamento delle legislazioni – Indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari – Regolamento n. 1924/2006 – Indicazioni sulla salute diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini – Adozione dell’elenco armonizzato delle indicazioni consentite – Applicazione da parte della Commissione di misure transitorie alle indicazioni in sospeso o in corso di valutazione – Ammissibilità

Ricorso di annullamento – Presupposti per la ricevibilità – Interesse ad agire – Introduzione di un unico ricorso da parte di due ricorrenti – Ricevibilità del ricorso di uno dei ricorrenti – Necessità di esaminare la ricevibilità del ricorso per quanto riguarda il secondo ricorrente – Insussistenza

La nozione di atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE deve essere intesa nel senso che include qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti legislativi. Costituisce un atto regolamentare il regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini. Infatti, detto regolamento è stato adottato dalla Commissione nell’esercizio di competenze d’esecuzione, nell’ambito della procedura di regolamentazione con controllo, e, conseguentemente, non costituisce un atto legislativo. Inoltre, il regolamento n. 432/2012 ha una portata generale, in quanto si applica a situazioni determinate obiettivamente e produce effetti giuridici obbligatori nei confronti di una categoria di persone considerate in modo generale ed astratto. (v. punti 34‑37)

La condizione dell’incidenza diretta, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, esige, in primo luogo, che la misura incriminata produca direttamente effetti nella sfera giuridica del ricorrente e, in secondo luogo, che essa non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari della misura stessa incaricati della sua applicazione, di carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa incriminata senza intervento di altre norme intermedie. Per quanto concerne un ricorso avverso il regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, spetta al ricorrente identificare le indicazioni interessate da detto regolamento che incidono sulla sua sfera giuridica, al fine di dimostrare che quest’ultimo lo riguarda direttamente ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Più in particolare, il ricorrente è tenuto a dimostrare che, al momento della presentazione del ricorso, egli utilizzava, nelle comunicazioni di natura commerciale relative ai propri prodotti, indicazioni vietate a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012. Al riguardo, qualora lo stesso dimostri di essere ricorso, nella commercializzazione di propri prodotti, ad indicazioni sulla salute respinte dal regolamento summenzionato, è giocoforza constatare che quest’ultimo è idoneo ad esplicare i suoi effetti nella sfera giuridica del ricorrente. Inoltre, il regolamento n. 432/2012 non lascia alcun potere discrezionale ai suoi destinatari, in quanto l’autorizzazione prevista in detto regolamento è manifestamente di carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa incriminata senza intervento di altre norme intermedie. A tal riguardo, ai sensi dell’articolo 2 del regolamento n. 432/2012, quest’ultimo è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. (v. punti 38, 40, 41, 44)

Per l’attività della Corte di giustizia e del Tribunale vige il principio del libero apprezzamento delle prove e il solo criterio di apprezzamento dell’efficacia delle prove prodotte è la loro attendibilità. Per valutare l’efficacia probatoria di un documento si deve verificare la verosimiglianza dell’informazione in esso contenuta e considerare, in particolare, la provenienza del documento, le circostanze in cui esso è stato elaborato, il suo destinatario e chiedersi se, in base al suo contenuto, esso appaia ragionevole e affidabile. In proposito, si deve concludere che l’attendibilità dei documenti prodotti da un ricorrente è sufficientemente accertata nel caso di dichiarazioni rese su domanda espressa del giudice dell’Unione, firmate dai direttori dell’impresa ricorrente, i quali sono reputati in grado di offrire indicazioni precise quanto alle informazioni richieste; e presentate tramite l’avvocato che rappresenta il ricorrente nella sua azione, il quale, in quanto soggetto che svolge un’attività di collaborazione con l’amministrazione della giustizia e a causa degli obblighi deontologici ad esso incombenti, è tenuto a vigilare sull’autenticità e sulla veridicità di detti documenti. (v. punto 42)

V. il testo della decisione. (v. punto 43)

La nozione di atti regolamentari che non comportano alcuna misura di esecuzione, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, deve essere interpretata alla luce dell’obiettivo di detta disposizione consistente, come si evince dalla sua genesi, nell’evitare che un singolo sia costretto a violare la legge per poter accedere al giudice. Per valutare se un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, occorre far riferimento alla posizione della persona che invoca il diritto di ricorso ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Resta quindi irrilevante la questione se l’atto di cui trattasi comporti misure di esecuzione nei confronti di altri singoli. Al fine di verificare se l’atto impugnato comporti misure di esecuzione, occorre far esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso e, nel caso in cui il ricorrente chieda solamente l’annullamento parziale di un atto, sono solamente le misure di esecuzione che tale capo dell’atto eventualmente comporti a dover essere, all’occorrenza, prese in considerazione. Per quanto riguarda il regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, esso si applica per definizione in modo automatico nei confronti delle associazioni di produttori di integratori alimentari e la sua applicazione non esige alcun tipo di misura da parte delle autorità pubbliche nazionali o europee. Ne consegue che detto regolamento non comporta misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. (v. punti 46‑50)

Il legislatore dell’Unione ha affidato alla Commissione, tramite l’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, il compito di stilare, nell’Unione, un elenco armonizzato delle indicazioni sulla salute consentite diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini. Tuttavia, il testo della disposizione in parola non specifica se l’elenco delle indicazioni consentite dovesse essere adottato in una sola volta oppure se, per contro, tale elenco potesse essere adottato in più tappe, consentendo così alla Commissione di rinviare l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute la cui valutazione dinanzi all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) o dinanzi alla Commissione medesima non fosse conclusa. A tale riguardo, alla luce degli obiettivi del regolamento n. 1924/2006, quali risultano sia dai suoi considerando 1 e 2 che dal suo articolo 1, occorre interpretare l’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, di tale regolamento nel senso che esso comporta unicamente un obbligo di risultato per la Commissione, consistente nell’adozione, previa consultazione dell’EFSA, dell’elenco delle indicazioni consentite sulla base degli elenchi nazionali forniti dagli Stati membri. Infatti, nulla nel testo di tale articolo o dei considerando del regolamento n. 1924/2006 suggerisce che il legislatore dell’Unione abbia inteso privare la Commissione della facoltà di procedere in maniera graduale alla redazione di detto elenco e, in particolare, di completarlo man mano che le valutazioni tecniche vengano effettuate dall’EFSA e le condizioni fissate da detto regolamento vengano verificate dalla Commissione stessa. Al contrario, l’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006 assoggetta al potere discrezionale di tale istituzione la definizione, nel rispetto dei principi fissati dal medesimo regolamento e del diritto dell’Unione, della cadenza temporale che deve portare all’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite. A tal riguardo dev’essere riconosciuto alla Commissione un ampio potere discrezionale affinché questa possa perseguire efficacemente gli obiettivi assegnatile e in considerazione delle complesse valutazioni tecniche che essa deve effettuare. Conseguentemente, il controllo, da parte del giudice dell’Unione, della fondatezza delle valutazioni effettuate dalla Commissione in un settore complesso si limita segnatamente ad esaminare se l’esercizio, da parte delle istituzioni dell’Unione, delle loro competenze, non sia inficiato da errore manifesto, se non si sia verificato uno sviamento di potere o, ancora, se esse non abbiano manifestamente oltrepassato i limiti del loro potere discrezionale. (v. punti 59, 60, 64, 65, 73)

V. il testo della decisione. (v. punti 61‑63)

Sebbene sia vero che, ai termini dell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, la Commissione era tenuta ad adottare l’elenco completo delle indicazioni consentite entro il 31 gennaio 2010 e che detto elenco è stato adottato solo parzialmente dal regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, in data 16 maggio 2012, in mancanza di una disposizione che preveda espressamente o implicitamente le conseguenze del superamento dei termini procedurali, il superamento in questione può comportare l’annullamento totale o parziale dell’atto il cui iter di adozione comprende i termini in causa soltanto se è provato che, in mancanza di questa irregolarità, detto atto avrebbe potuto avere un contenuto diverso. (v. punto 71)

Si evince dal testo dell’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, che l’applicazione delle misure transitorie è prevista per le indicazioni sulla salute in corso di valutazione e nei confronti delle quali non è stata adottata alcuna decisione da parte della Commissione. Orbene, a prescindere dalla loro classificazione all’interno delle tre categorie previste dall’articolo 13, paragrafo 1, di tale regolamento, nulla osta a che le indicazioni rimaste in sospeso, in attesa della loro valutazione da parte dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) o del loro esame da parte della Commissione, possano beneficiare delle misure transitorie previste da detto regolamento. (v. punto 83)

Non può configurare una violazione del principio di certezza del diritto, il quale esige che le norme giuridiche siano chiare e precise e che le loro conseguenze siano prevedibili, il fatto che, ai fini dell’identificazione delle indicazioni sulla salute in corso di valutazione che possono essere utilizzate conformemente all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, i considerando 4 e 11 del regolamento n. 432/2012 operino un rinvio ai siti Internet rispettivamente dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e della Commissione, ove vengono messi a disposizione del pubblico, da un lato, l’elenco consolidato che individua l’insieme dei codici ID relativi alle indicazioni sulla salute trasmesse dagli Stati membri in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, e, dall’altro, l’elenco che indica i codici ID relativi alle indicazioni sulla salute rimaste in sospeso, nonché l’elenco dei codici ID relativi alle indicazioni sulla salute respinte. In proposito, anche se sarebbe stata auspicabile l’adozione, da parte della Commissione, sia per quanto attiene alle indicazioni in sospeso che per quanto attiene alle indicazioni respinte, di un elenco avente un formato simile a quello dell’elenco delle indicazioni consentite, allegato al regolamento n. 432/2012, al fine di agevolare le parti interessate nel compito di identificazione, la circostanza che la Commissione abbia, nella specie, proceduto diversamente non può bastare a supportare una censura vertente sulla mancanza di chiarezza o precisione a tal riguardo. Tuttavia, il fatto che le autorità di uno Stato membro ritengano che la ricerca delle indicazioni sulla salute in sospeso comporti una certa difficoltà non è, di per sé, sufficiente per addebitare alla Commissione una mancanza di precisione o di chiarezza, in quanto le indicazioni in sospeso possono essere ritrovate consultando i documenti messi a disposizione del pubblico dalla Commissione e dall’EFSA. Allo stesso modo, la decisione di dette autorità nazionali di proporre uno strumento di aiuto ai produttori di prodotti alimentari non può essere considerata rivelatrice di un vizio del regolamento n. 432/2012 idoneo a comportarne l’annullamento, quanto piuttosto un meccanismo di aiuto che dette autorità hanno, di propria iniziativa, deciso di adottare nell’ambito delle loro competenze. (v. punti 86, 87, 89)

Ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali, il diritto ad una buona amministrazione comprende in particolare il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio. Nondimeno, il diritto ad una buona amministrazione, quale si evince da detta disposizione, non riguarda il procedimento di elaborazione degli atti di portata generale. Infatti, il diritto di essere ascoltati in un procedimento amministrativo che riguarda un soggetto determinato non può essere trasposto nel contesto di una procedura che conduce all’adozione di misure di carattere generale. Pertanto, per quanto riguarda il regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, dal momento che esso configura una misura di portata generale, l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali è inapplicabile. (v. punti 97‑99)

L’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, quale base giuridica per l’adozione del regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, non prevede che la Commissione sia tenuta a consultare i produttori del settore e le altre parti interessate nell’ambito della procedura di adozione dell’elenco delle indicazioni consentite. Infatti, si evince dall’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006 che solo gli Stati membri erano autorizzati a sottoporre alla Commissione gli elenchi nazionali di indicazioni sulla salute che servono da base per l’elaborazione dell’elenco delle indicazioni consentite. In tali circostanze, un ricorrente non può invocare a proprio favore la violazione, da parte della Commissione, di un diritto di essere consultato, fondato sull’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006, in merito alla decisione di adottare in più tappe l’elenco delle indicazioni consentite. (v. punto 100)

V. il testo della decisione. (v. punti 105, 110)

V. il testo della decisione. (v. punto 113)

Emerge dal combinato disposto del considerando 17 e degli articoli 5 e 6 del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, che tale regolamento esige, da un lato, che solo le indicazioni sulla salute supportate scientificamente possano essere utilizzate nell’Unione e, dall’altro, che tali indicazioni possano essere autorizzate solo dopo una valutazione scientifica armonizzata da parte dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), la quale soddisfi i requisiti più elevati. Tale considerazione è parimenti applicabile alla procedura di autorizzazione prevista dall’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006, nell’ambito della quale la Commissione non può chiedere all’EFSA una valutazione scientifica meno esigente rispetto alle indicazioni che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 13, paragrafo 5, di tale regolamento o del suo articolo 14. A tal riguardo è giocoforza constatare che nessuna delle summenzionate disposizioni introduce condizioni diverse, quanto alla valutazione scientifica da effettuare, fra le indicazioni sulla salute a seconda della disposizione loro applicabile. Inoltre, lo svolgimento di una valutazione scientifica dei rischi il più esaustiva possibile, sulla base di pareri scientifici fondati sui principi dell’eccellenza, della trasparenza e dell’indipendenza, costituisce una garanzia procedurale rilevante al fine di assicurare l’oggettività scientifica delle misure e di evitare l’adozione di misure arbitrarie. (v. punti 129, 130)

Né il regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, né il regolamento n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, contengono un qualsivoglia obbligo per la Commissione o per l’EFSA di fornire, prima dell’inizio del procedimento di valutazione di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, orientamenti specifici concernenti il modo in cui l’EFSA intende valutare le domande di autorizzazione di indicazioni. La circostanza che l’EFSA abbia successivamente adottato siffatti orientamenti, alla luce dell’esperienza da essa acquisita in occasione delle prime valutazioni effettuate, non è idonea a dimostrare l’esistenza di una violazione della certezza del diritto. Al contrario, si deve ritenere che l’adozione di detti orientamenti contribuisca a rafforzare tale certezza con riferimento, segnatamente, alle parti interessate. (v. punto 149)

Dal sistema introdotto dal regolamento n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, segnatamente dall’articolo 30 di detto regolamento, emerge che, con riguardo alle prescrizioni che disciplinano il procedimento di adozione di pareri scientifici, tale regolamento costituisce una disciplina complementare rispetto al regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, la cui applicazione è esclusa laddove una normativa dell’Unione, quale quest’ultimo regolamento, detti specifiche disposizioni per l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute. Al riguardo, dal momento che l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 prevede in maniera espressa che l’EFSA goda della facoltà di effettuare la valutazione scientifica armonizzata degli elenchi di indicazioni forniti dagli Stati membri a norma dell’articolo 13, paragrafo 2, del medesimo regolamento, occorre ritenere che l’articolo 30, paragrafo 4, del regolamento n. 178/2002 non si applichi nell’ambito della valutazione delle indicazioni sulla salute diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, cosicché l’EFSA non è tenuta né ad avviare discussioni con le autorità nazionali, né a rendere pubblici i documenti che accompagnano tali discussioni nell’ambito delle valutazioni effettuate. (v. punti 160, 161)

V. il testo della decisione. (v. punto 162)

La facoltà offerta dall’articolo 277 TFUE di invocare l’illegittimità di un atto di portata generale non costituisce un autonomo diritto d’azione e non può essere esercitata se non in via incidentale, ragion per cui l’irricevibilità dell’azione principale determina quella dell’eccezione d’illegittimità. Inoltre, un’eccezione di illegittimità sollevata in via incidentale in forza dell’articolo 277 TFUE, al momento della contestazione in via principale della legittimità di un terzo atto, è ricevibile solo se esiste un nesso di collegamento tra questo atto e la norma di cui viene eccepita la presunta illegittimità. Poiché l’articolo 277 TFUE non è diretto a consentire ad una parte di contestare l’applicabilità di qualsiasi atto di carattere generale a sostegno di qualsivoglia ricorso, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite. Di conseguenza, l’atto generale di cui venga eccepita l’illegittimità deve essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie che costituisce oggetto del ricorso. A tal riguardo, l’esistenza di un siffatto nesso può desumersi, in particolare, dalla constatazione che l’atto impugnato in via principale poggia essenzialmente su una disposizione dell’atto la cui legittimità è contestata. (v. punti 169, 170, 172)

Costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi dei ricorrenti, modificando in misura rilevante la situazione giuridica dei medesimi. Per stabilire se un atto o una decisione produca tali effetti, occorre far riferimento alla sua sostanza. Inoltre, quando si tratta di atti o di decisioni elaborati in più fasi, costituiscono, in via di principio, atti impugnabili solo i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione al termine di tale procedura, mentre restano esclusi i provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale. Non configura un atto impugnabile un elenco, pubblicato dalla Commissione, delle indicazioni sulla salute che possono essere utilizzate conformemente al regime transitorio previsto dall’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, indicazioni che rimangono in sospeso, in attesa di una loro valutazione ad opera dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) o di un loro esame da parte della Commissione. Infatti, l’adozione di un elenco il cui unico scopo consiste nell’enumerare le indicazioni sulla salute che si trovano ancora in corso di valutazione e sulle quali la Commissione non si è pronunciata in via definitiva costituisce unicamente un provvedimento provvisorio destinato a preparare l’inclusione oppure, viceversa, la non inclusione di ciascuna di tali indicazioni nell’elenco delle indicazioni consentite, il quale resta, quanto ad esso, la decisione finale. (v. punti 201‑203)

V. il testo della decisione. (v. punti 206, 207)