Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 13 aprile 2000. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica ellenica. - Inadempimento da parte di uno Stato - Direttiva 95/59/CE - Art. 9 - Prezzo minimo - Tabacchi lavorati. - Causa C-216/98.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-08921



Conclusioni dell avvocato generale

1. Nella presente causa, la Commissione conclude che la Corte voglia dichiarare, conformemente all'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), che la Grecia, avendo adottato e mantenendo in vigore norme di legge che autorizzano il ministro greco dell'economia a determinare con decreto i prezzi minimi di vendita al minuto per i tabacchi lavorati, è venuta meno agli obblighi che le derivano dall'art. 9 della direttiva del Consiglio 27 novembre 1995, 95/59/CE, relativa alle imposte diverse dall'imposta sul volume d'affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati .

Le disposizioni pertinenti

2. La direttiva 95/59/CE (in prosieguo: «la direttiva») stabilisce le norme di base per la seconda tappa dell'armonizzazione delle imposte diverse dall'imposta sul volume d'affari (accise) gravanti sui tabacchi lavorati. Essa è basata sull'art. 99 del Trattato (divenuto art. 93 CE) e codifica la direttiva 19 dicembre 1972, 72/464/CEE nonché la direttiva 18 dicembre 1978, 79/32/CEE , come modificate più volte, da ultimo dalla direttiva 92/78/CEE .

3. L'obiettivo principale della direttiva è, ai sensi del suo secondo considerando, di agevolare l'instaurazione di una unione economica nella Comunità. A tal fine, la direttiva stabilisce due tipi di norme.

4. Innanzi tutto, vi sono norme relative alla struttura, al livello e alla riscossione delle accise sui tabacchi lavorati. Tali norme mirano a garantire che le accise riscosse sui tabacchi negli Stati membri non falsino le condizioni di concorrenza o ostacolino la libera circolazione delle merci. L'art. 8 della direttiva stabilisce che le accise sulle sigarette devono comprendere due elementi: un'accisa proporzionale calcolata sul prezzo massimo di vendita al minuto e un'accisa specifica calcolata per unità di prodotto. Ai sensi dell'art. 16, l'accisa specifica non deve essere inferiore al 5% né superiore al 55% dell'onere fiscale totale riscosso sulle sigarette . Ai sensi dell'art. 10, le accise sono in linea di massima riscosse a mezzo di marche fiscali che sono acquistate dai produttori o importatori presso le autorità competenti degli Stati membri e apposte sui prodotti prima della loro vendita al minuto.

5. In secondo luogo, vi sono norme relative alla formazione dei prezzi di vendita al minuto per tutti i tabacchi lavorati . Secondo il settimo considerando, «le esigenze della concorrenza implicano un sistema di prezzi che si formino liberamente per tutti i gruppi di tabacchi lavorati». A tal fine, l'art. 9 della direttiva, che corrisponde all'art. 5 della direttiva 72/464 come modificata, stabilisce quanto segue:

«1. Si considera produttore la persona fisica o giuridica stabilita nella Comunità che transforma il tabacco in prodotti lavorati, confezionati per la vendita al minuto.

I produttori o, se del caso, i loro rappresentanti o mandatari nella Comunità, nonché gli importatori di paesi terzi stabiliscono liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto di ciascuno dei loro prodotti per ciascuno Stato membro in cui sono destinati ad essere immessi in consumo.

La disposizione del secondo comma non osta, tuttavia, all'applicazione delle legislazioni nazionali sul controllo del livello dei prezzi imposti, sempreché siano compatibili con la normativa comunitaria.

2. Per agevolare la riscossione dell'accisa, gli Stati membri possono stabilire un listino dei prezzi di vendita al minuto, per gruppo di tabacchi lavorati, purché ciascun listino sia sufficientemente ampio e diversificato da corrispondere effettivamente alla verità dei prodotti comunitari. Ciascun listino è valido per tutti i prodotti appartenenti al gruppo di tabacchi lavorati cui si riferisce, senza distinzioni basate sulla qualità, sulla presentazione, sull'origine dei prodotti o delle materie impiegate, sulle caratteristiche delle imprese o su qualsiasi altro criterio».

6. L'art. 9 della direttiva è stato trasposto nel diritto ellenico con la legge 5 aprile 1993, n. 2127, in materia di armonizzazione con il diritto comunitario del regime fiscale dei prodotti petroliferi, dell'alcool etilico e delle bevande alcooliche, nonché dei tabacchi lavorati, come modificata dall'art. 2 della legge 8 febbraio 1994, n. 2187. L'art. 45 della legge n. 2127 dispone quanto segue:

«1. Salvo quanto previsto dal paragrafo 3, i prezzi di vendita al minuto dei tabacchi lavorati che vengono consumati nel territorio nazionale sono stabiliti liberamente dai produttori o dai mandatari dei produttori degli altri Stati membri che abbiano sede in Grecia, ovvero dai relativi importatori, i quali sono tenuti a riportare il prezzo di vendita al minuto in dracme sui pacchetti o sugli involucri più piccoli destinati alla vendita ai consumatori ovvero sulle fascette fiscali apposte su tali prodotti.

2. (...).

3. Il Ministro delle Finanze fissa, con decreto pubblicato nella Gazzetta ufficiale del governo, i prezzi minimi di vendita al minuto dei prodotti indicati al paragrafo 1, i quali saranno di importo almeno pari al prezzo di tali prodotti alla data del 1° dicembre 1993, in conformità alle disposizioni di cui al paragrafo 2, maggiorato del 20%. Altri prezzi minimi potranno essere stabiliti con decreto del Ministro delle Finanze. Nel caso in cui vengano messi in vendita nuovi tipi di tabacchi lavorati, il loro prezzo minimo di vendita al minuto sarà pari al prezzo in vigore per il tipo di tabacco qualitativamente più simile stabilito con il decreto ministeriale di cui sopra. Con il medesimo decreto, il Ministro delle Finanze stabilisce il prezzo minimo di vendita al minuto dei sigari e dei sigaretti, del tabacco trinciato fine destinato alla preparazione di sigarette e degli altri tabacchi da fumo.

(...)».

7. Il terzo paragrafo dell'art. 45 è stato modificato con decreto ministeriale 7 gennaio 1997, n. F 3/2. Di conseguenza, il prezzo di vendita al minuto dei tabacchi lavorati deve, con effetto dal 20 gennaio 1997, essere almeno pari al prezzo di tali prodotti al 31 dicembre 1996, maggiorato del 9%.

Procedimento e delimitazione delle questioni

8. La Commissione ritiene che l'art. 45 della legge n. 2127 sia contrario all'art. 9 della direttiva e all'art. 30 del Trattato (divenuto art. 28 CE). Con lettera 21 febbraio 1994, essa comunicava dapprima tale parere al governo ellenico . Con lettera 31 marzo 1994, il governo ellenico rispondeva che, a suo parere, la legge n. 2127 non era contraria alla direttiva né ad altre disposizioni del diritto comunitario. A seguito di un ulteriore scambio di corrispondenza, nel quale le parti mantenevano il loro parere, la Commissione inviava, il 21 marzo 1996, una lettera di diffida. La Commissione, avendo giudicato insoddisfacente la risposta del governo ellenico del 29 maggio 1996, inviava il 16 giugno 1996 un parere motivato ai sensi dell'art. 169, primo comma, del Trattato (divenuto art. 226, primo comma, CE) intimando alla Grecia di adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro due mesi. Il governo ellenico, nella sua risposta a tale parere, in data 25 marzo 1998, replicava che la legge n. 2127 non era contraria al diritto comunitario. Alla luce di tale risposta, la Commissione proponeva, l'11 giugno 1998, il presente ricorso dinanzi alla Corte.

9. Il ricorso della Commissione è volto a di far dichiarare che la Grecia ha violato l'art. 9 della direttiva. Tuttavia, nella sua replica al controricorso del governo ellenico, la Commissione afferma che la legge n. 2127 è anche contraria all'art. 30 del Trattato.

10. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, la fase precontenziosa delimita l'oggetto di un ricorso per inadempimento. La Commissione non può, di conseguenza, estendere l'oggetto della controversia, in quanto ciò ostacolerebbe la possibilità per lo Stato membro di presentare osservazioni, che è una garanzia procedurale essenziale voluta dal Trattato . Nella fattispecie, la Commissione ha dichiarato sia nella lettera di diffida sia nel parere motivato che, sebbene avesse fatto riferimento all'art. 30 del Trattato nella sua precedente corrispondenza con il governo ellenico, il presente procedimento era limitato agli aspetti fiscali della legge n. 2127, fatto salvo l'eventuale ricorso che la Commissione avrebbe potuto presentare ai sensi dell'art. 30. Ne consegue, come osserva giustamente il governo ellenico, che l'addebito di una violazione dell'art. 30 del Trattato è irricevibile.

Sintesi degli argomenti

11. La Commissione deduce due argomenti a sostegno del suo addebito relativo alla violazione dell'art. 9 della direttiva.

12. Essa sostiene soprattutto che l'art. 9 della direttiva stabilisce un principio di libera formazione dei prezzi di vendita al minuto dei tabacchi lavorati da parte dei produttori o importatori. La fissazione, da parte delle autorità di uno Stato membro, di prezzi massimi o minimi obbligatori di vendita al minuto è contraria a tale principio e quindi alla direttiva. La Commissione fa riferimento allo scopo della direttiva come esposto nel suo preambolo e alla giurisprudenza della Corte riguardante l'art. 5 della direttiva 72/464 .

13. La Commissione aggiunge che l'art 45 della legge n. 2127 crea incertezza del diritto e che la Grecia ha quindi omesso di attuare correttamente l'art. 9 della direttiva. Tale incertezza è causata dall'apparente contraddizione tra il paragrafo 1 dell'art. 45, il quale stabilisce che produttori e importatori possono fissare liberamente i prezzi di vendita al minuto dei tabacchi lavorati, e il paragrafo 3, il quale stabilisce che il ministro dell'economia fissa i prezzi minimi di vendita al minuto di tali prodotti.

14. Il governo greco risponde, in sostanza, che la formulazione dell'art. 9 della direttiva stabilisce una distinzione tra prezzi minimi e massimi di vendita al minuto. Di conseguenza, uno Stato membro non agisce in violazione della direttiva qualora imponga prezzi minimi obbligatori sui tabacchi lavorati.

15. Esso nega anche che la legge n. 2127 crei incertezza del diritto. Mentre il paragrafo 1 dell'art. 45 stabilisce il principio generale secondo il quale produttori e importatori fissano liberamente il prezzo di vendita al minuto dei tabacchi lavorati, il paragrafo 3 limita soltanto la portata di tale principio. Pertanto, non vi è contraddizione tra i due paragrafi.

16. Infine, il governo greco deduce che la legge n. 2127 rientra nell'ambito delle riserve, previste nel terzo comma dell'art. 9, n. 1, riguardanti le legislazioni nazionali sul controllo del livello dei prezzi o dei prezzi imposti.

17. A mio parere, occorre esaminare le seguenti questioni.

i) L'art. 45 della legge n. 2127 è contrario al secondo comma dell'art. 9, n. 1, e quindi prima facie contrario alla direttiva?

ii) L'art. 45 della legge n. 2127 si giustifica alla luce delle riserve contenute nel terzo comma dell'art. 9, n. 1, della direttiva?

L'art. 45 della legge n. 2127 è contrario al secondo comma dell'art. 9, n. 1, e quindi prima facie contrario alla direttiva?

18. Il secondo comma dell'art. 9, n. 1, prevede che i produttori e gli importatori stabiliscono liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto di ciascuno dei loro prodotti. Secondo il governo ellenico, il riferimento, in tale disposto, ai «prezzi massimi» anziché ai «prezzi», dimostra che la direttiva non è destinata a vietare i prezzi minimi di vendita al minuto.

19. Tale analisi non è, a mio parere, corretta in quanto il disposto dell'art. 9 deve essere interpretato alla luce del sistema e della finalità propri della direttiva .

20. La direttiva adotta un meccanismo per l'applicazione, negli Stati membri, di accise sui tabacchi lavorati. Nell'ambito di tale meccanismo, le accise sono calcolate e riscosse sulla base dei prezzi massimi di vendita al minuto che sono fissati dai produttori e importatori, e stampati sulle fascette fiscali. L'espressione «prezzi massimi», nel disposto dell'art. 9, fa riferimento a tale meccanismo di calcolo e riscossione dell'accisa. Essa indica i prezzi fissati dai produttori o dagli importatori, sulla base dei quali l'accisa è riscossa. Come ha dichiarato la Corte nella sentenza INNO/ATAB, in cui la base imponibile dell'imposta di consumo era rappresentata dal prezzo di vendita al minuto, il divieto di praticare per i tabacchi manifatturati un prezzo di vendita al consumo superiore al prezzo di vendita al minuto figurante sulla fascetta fiscale costituisce una garanzia sostanziale di carattere fiscale, per impedire che fabbricanti ed importatori sottovalutino i loro prodotti per motivi fiscali . Pertanto il riferimento ai «prezzi massimi» non incide sulla questione se la direttiva consenta agli Stati membri di fissare prezzi minimi di vendita al minuto.

21. L'analisi del governo ellenico è anche incompatibile con l'obiettivo della direttiva. Se uno Stato membro impone prezzi minimi di vendita al minuto vincolanti per i tabacchi lavorati, gli importatori di tali prodotti non possono ripercuotere prezzi di costo più bassi sui loro prezzi di vendita al minuto. Ne deriva che le condizioni di concorrenza tra tabacchi lavorati nazionali e importati possono essere falsate e la libera circolazione delle merci limitata. Per tale motivo il preambolo della direttiva enuncia che «le esigenze della concorrenza implicano un sistema di prezzi che si formino liberamente per tutti i gruppi di tabacchi lavorati».

22. Inoltre, la questione è già stata risolta dalla giurisprudenza della Corte. Quest'ultima ha dichiarato che le norme nazionali che impongono l'obbligo di prezzi di vendita al minuto per i tabacchi lavorati sono contrarie all'art. 5, n. 1, della direttiva 72/464, che, ai fini della presente causa, è indistinguibile dall'art. 9, n. 1, della direttiva. Nella sentenza Commissione/Francia , la Corte si è occupata della compatibilità delle norme francesi che autorizzavano l'amministrazione a fissare i prezzi di vendita al minuto sia dei tabacchi lavorati nazionali che importati, con l'art. 5, n. 1. La Corte ha dichiarato che il potere riservato al governo francese di fissare i prezzi «è incompatibile col diritto comunitario, in quanto tale potere consente, con la modifica del prezzo di vendita determinato dal fabbricante o dall'importatore, di alterare i rapporti concorrenziali fra il tabacco importato e il tabacco messo in commercio dal monopolio nazionale» .

23. La Corte ha confermato tale interpretazione dell'art. 5 nella sentenza Commissione/Belgio . Tale causa riguardava il rifiuto delle autorità belghe di fornire ad un importatore di tabacco etichette fiscali recanti prezzi inferiori a quelli fissati da un listino prezzi nazionale adottato ai sensi dell'art. 5, n. 2 (attualmente art. 9, n. 2, della direttiva). La Corte ha dichiarato che tale rifiuto equivaleva all'imposizione di un prezzo minimo per i tabacchi lavorati importati, contrario all'art. 30 del Trattato (divenuto art. 28 CE). A ciò, essa aggiungeva :

«Ne risulta, per giunta, che le autorità belghe sono incorse anche in un errore di diritto, violando il principio sancito dal menzionato art. 5, n. 1, della direttiva 72/464, ai sensi del quale i fabbricanti e gli importatori determinano liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto di ciascuno dei loro prodotti».

24. Infine, nella sentenza Commissione/Italia , la Corte ha dichiarato che la disposizione del diritto italiano che autorizzava l'amministrazione di tale Stato a fissare i prezzi di vendita al minuto in considerazione dei prezzi massimi ad esso suggeriti dai produttori e importatori era contraria all'art. 5, n. 1, della direttiva 72/464 poiché creava incertezza quanto al diritto da parte di tali produttori e importatori di determinare liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto.

25. Ne risulta che l'interpretazione della direttiva data dalla Commissione è corretta: l'art. 9, n. 1, istituisce un principio di libera formazione dei prezzi di vendita al minuto da parte dei produttori e importatori che è, salvo le riserve del terzo comma di tale disposizione, incompatibile con il potere, in capo alle autorità di uno Stato membro, di fissare i prezzi minimi o altri prezzi obbligatori di vendita al minuto.

26. L'art. 45 della legge n. 2127 autorizza il ministro ellenico dell'economia di imporre prezzi minimi obbligatori di vendita al minuto per i tabacchi lavorati. L'esistenza di tale potere è di per sé una violazione del principio di libera formazione dei prezzi di vendita al minuto sancito dall'art. 9, n. 1, della direttiva.

27. Tale conclusione non è, come sostiene il governo ellenico, in contraddizione con la storia legislativa della direttiva. Nel corso del procedimento che ha condotto all'adozione della direttiva 92/78, che ha modificato la direttiva 72/464, il Comitato economico e sociale ha suggerito la sostituzione dei termini «prezzi massimi» di cui all'art. 5, n. 1, con «prezzi» per dimostrare chiaramente che la direttiva si applicava anche alle legislazioni nazionali in materia di prezzi minimi . Il fatto che il legislatore comunitario non abbia adottato tale proposta non vuol dire che i prezzi minimi non rientrino nell'ambito dell'art. 9, n. 1. Al contrario, ciò lascia intendere che il legislatore comunitario ha ritenuto che la modifica proposta non fosse necessaria in quanto risultava sufficientemente chiaro dal sistema e dall'obiettivo della direttiva, nonché dalle sentenze della Corte nelle cause summenzionate, che l'art. 9, n. 1, si applica effettivamente ai prezzi minimi.

28. Occorre aggiungere che i prezzi minimi stabiliti ai sensi delle legge n. 2127, contrariamente alle affermazioni del governo ellenico, mettono in pericolo il conseguimento degli obiettivi della direttiva. Secondo le informazioni contenute nel ricorso della Commissione, i prezzi minimi ellenici sono determinati conformemente ai seguenti criteri: dal dicembre 1995, quando la direttiva è entrata in vigore , al 19 gennaio 1997, i prezzi minimi erano almeno pari ai prezzi di vendita al minuto al 1° dicembre 1993, maggiorati del 20%; dal 20 gennaio 1997, i prezzi minimi sono stati almeno pari ai prezzi di vendita al minuto al 31 dicembre 1996, maggiorati del 9%. Tali prezzi sembrano abbastanza elevati e non si può pertanto escludere la possibilità che i prezzi minimi abbiano impedito a taluni importatori di ripercuotere i prezzi di costo più bassi sui loro prezzi di vendita al minuto. I prezzi minimi stabiliti conformemente all'art 45 possono pertanto aver falsato le condizioni di concorrenza tra i tabacchi lavorati nazionali e quelli importati e aver limitato la libera circolazione delle merci. Inoltre, non vi è un limite superiore, nel disposto dell'art. 45 della legge n. 2127, a livello dei prezzi minimi che può essere fissato dal ministro ellenico dell'economia. Il ministro può quindi in qualsiasi momento aumentare i prezzi minimi ad un livello tale che le condizioni di concorrenza risultino effettivamente falsate.

29. Per tali motivi, concludo che l'art. 45 della legge n. 2127 è contrario al secondo comma dell'art. 9, n. 1, della direttiva e quindi prima facie contrario alla direttiva.

30. Alla luce di quanto precede, non è necessario pronunciarsi sull'argomento della Commissione vertente su una violazione del requisito di certezza del diritto nell'attuazione della direttiva.

L'art. 45 della legge n. 2127 si giustifica alla luce delle riserve contenute nel terzo comma dell'art. 9, n. 1, della direttiva?

31. Il governo ellenico sostiene che l'art. 45 della legge n. 2127 rientra nell'ambito delle riserve elencate nel terzo comma dell'art. 9, n. 1, della direttiva. A sostegno di tale affermazione, esso fa valere che i prezzi minimi sono necessari per tutelare gli interessi fiscali dello Stato ellenico e per tutelare la salute dai pericoli del fumo. In tale ambito, esso sottolinea che la lotta contro l'abuso di tabacco è un obiettivo legittimo alla luce del diritto comunitario; che la Commissione ha incoraggiato gli Stati membri a prendere provvedimenti in tale settore; e che l'adozione di provvedimenti è pertinente, tenuto conto degli alti livelli di consumo di tabacco in Grecia.

32. Occorre ricordare che il terzo comma dell'art. 9, n. 1, fa riferimento alle «legislazioni nazionali sul controllo del livello dei prezzi imposti». I provvedimenti diretti a tutelare la salute o gli interessi fiscali di uno Stato membro non rientrano, a mio giudizio, nell'ambito di tale nazione.

33. Tale punto di vista è confermato dalla giurisprudenza della Corte relativa all'art. 5, n. 1, della direttiva 72/464. Nella sentenza Commissione/Francia, la Corte ha dichiarato che la riserva di cui al terzo comma «dev'essere interpretata in modo da conciliare il suo contenuto con la regola della libera determinazione del prezzo di vendita da parte del fabbricante o dell'importatore (...)» . Per quanto riguarda il «controllo del livello dei prezzi», la Corte ha precisato che tale espressione riguarda solo le legislazioni nazionali di carattere generale, destinate a frenare l'aumento dei prezzi . Quanto al «controllo del livello dei prezzi imposti», la Corte ha dichiarato che tale espressione deve essere interpretata alla luce del meccanismo di determinazione dei prezzi di vendita al minuto previsto dal secondo comma dell'art. 9, n. 1. Tale espressione va intesa come riferita ad un prezzo che, una volta determinato dal fabbricante o dall'importatore e approvato dalla pubbliche autorità, si impone in quanto prezzo massimo e deve essere rispettato in tutte le fasi del circuito di distribuzione, fino alla vendita al consumatore . Lo scopo di tale meccanismo è, come sopra indicato, evitare che i produttori e gli importatori sottovalutino i loro prodotti quando acquistano le fascette fiscali e pagano i diritti d'accisa sui tabacchi lavorati.

34. Ne deriva che il terzo comma dell'art. 9, n. 1, non autorizza gli Stati membri a discostarsi dal principio di libera formazione dei prezzi, previsto dal secondo comma, per tutelare i loro interessi fiscali o la salute. L'affermazione del governo ellenico secondo la quale la legge n. 2127 si giustifica alla luce del terzo comma dell'art. 9, n. 1, non può quindi essere accolta.

35. Ciò non significa, tuttavia, che la Grecia non possa tutelare i suoi interessi fiscali e la salute nell'ambito della direttiva. Come osserva giustamente la Commissione, la Grecia è libera di determinare il livello totale dell'onere fiscale sui tabacchi lavorati ai sensi dell'art. 16 della direttiva. Può quindi tutelare tali interessi aumentando il livello di imposizione. I timori manifestati dal governo ellenico, che i produttori e gli importatori potrebbero reagire agli aumenti dell'imposta con la riduzione dei loro margini di profitto, non sono fondati. Tenuto conto della notevole componente fiscale contenuta nel prezzo di vendita al consumo dei tabacchi lavorati, il margine di profitto dei produttori, importatori e dettaglianti è piuttosto ridotto . Il prezzo di vendita al minuto riflette quindi il livello dell'onere fiscale e le autorità elleniche possono, in ogni caso, rispondere alle riduzioni dei margini di profitto aumentando di nuovo il livello dell'imposizione.

Conclusione

36. Per tali motivi, ritengo che la Corte dovrebbe:

«1) dichiarare che la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 9 della direttiva del Consiglio 27 novembre 1995, 95/59/CE, relativa alle imposte diverse dall'imposta sul volume d'affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati;

2) condannare la Repubblica ellenica alle spese».