L'art. 52 del Trattato CEE stabilisce il principio del divieto di qualsiasi discriminazione in materia di stabilimento dei cittadini degli altri Stati membri nel territorio di uno Stato membro. L'art. 54, nn. 2 e 3, affida al Consiglio il compito di adottare le direttive per realizzare la libertà di stabilimento. Gli artt. 59 e segg. operano del pari in materia di libera prestazione di servizi. Secondo le vostre sentenze 21 giugno 1974, Reyners (Racc. 1974, pag. 631), e 3 dicembre 1974, van Binsbergen (Race. 1974, pag. 1299), la libertà di stabilimento e di prestazione di servizi è diventata effettiva ed incondizionata dal 1o gennaio 1970.

La direttiva del Consiglio 28 giugno 1973, n. 183, ha in parte soppresso alcune restrizioni, al fine di agevolare la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi nel campo delle attività non dipendenti delle banche e di altri istituti finanziari. Si constatava tuttavia che la soppressione di tali restrizioni non poteva attuarsi senza preliminarmente, o quanto meno simultaneamente, provvedere ad un coordinamento minimo delle norme nazionali che disciplinano il settore.

Infine, si è rilevato che la realizzazione progressiva dell'unione — o almeno della cooperazione — economica e monetaria e la libera circolazione dei capitali dovevano andare di pari passo con le misure di coordinamento nel settore bancario. Il Trattato stesso, all'art. 61, dispone:

«...

2. La liberalizzazione dei servizi delle banche ... che sono vincolati a movimenti di capitale déve essere attuata in armonia con la liberalizzazione progressiva della circolazione dei capitali».

A tal fine, il Consiglio ha adottato, il 12 dicembre 1977, a firma del ministro belga A. Humblet, una prima direttiva (n. 77/780) relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi ed il suo esercizio.

Tale direttiva fa riferimento in particolare all'art. 57 del Trattato. È stata adottata all'unanimità poiché il settore creditizio rientra nelle disposizioni legislative — almeno in tutti gli Stati membri originari — ed i provvedimenti riguardano la tutela del risparmio, in particolare la distribuzione del credito e la professione bancaria. Essa è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 17 dicembre 1977.

È essenziale riportare la penultima delle disposizioni (art. 14) di detta direttiva, che è all'origine delle presenti cause:

«1. Gli Stati membri prendono le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro un termine di ventiquattro mesi a decorrere dalla sua notifica e ne informano immediatamente la Commissione.

2. Sin dalla notifica della direttiva, gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni fondamentali legislative, regolamentari ed amministrative che essi adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva».

Se ne desume quindi che, in tutti gli Stati membri — in misura diversa — era necessario adottare determinati provvedimenti, anche solo al fine di operare un primo ravvicinamento dei regimi nazionali nel settore. Inoltre, poiché il diritto non può restare immutato in tutti gli Stati membri e per evitare che le divergenze fra gli Stati ricompaiano, persistano o anche si aggravino, gli Stati membri dovevano comunicare alla Commissione le disposizioni interne che, pur non essendo propriamente volte ad adattare alla direttiva il regime nazionale e pur essendo conformi alla stessa, introducevano innovazioni in materia.

Gli Stati membri fruivano di un termine che scadeva il 15 dicembre 1979 (1o gennaio 1981 per la Grecia) per adottare le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva. Senza attendere tale scadenza, essi dovevano informare la Commissione delle disposizioni fondamentali adottate dopo il 15 dicembre 1977 nel settore disciplinato dalla direttiva stessa, indipendentemente, per altro, dal se dette disposizioni costituissero provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva; la sola differenza consisteva nel fatto che, se si trattava di provvedimenti necessari, questi dovevano essere immediatamente comunicati alla Commissione.