SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA

(Terza Sezione)

28 settembre 2011

Causa F-23/10

Finola Allen

contro

Commissione europea

«Funzione pubblica – Previdenza sociale – Malattia grave – Art. 72 dello Statuto – Proroga della copertura contro i rischi di malattia da parte del RCAM – Criterio fondato sulla mancanza di copertura da parte di un altro regime»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’art. 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo art. 106 bis, con il quale la sig.ra Allen chiede l’annullamento delle decisioni della Commissione di diniego di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave e di diniego di proroga della copertura dei rischi di malattia da parte del regime di assicurazione malattia comune alle istituzioni dell’Unione europea.

Decisione: Le decisioni del 30 giugno 2009, del 17 luglio 2009 e del 7 gennaio 2010, con le quali la Commissione ha negato il riconoscimento del fatto che la ricorrente era affetta da malattia grave e ha negato la proroga della copertura dei rischi di malattia della stessa, sono annullate. Per il resto, le conclusioni del ricorso sono respinte. La Commissione sopporterà tutte le spese.

Massime

1. Funzionari – Ricorso – Atto lesivo – Nozione – Rigetto di una domanda di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave – Diniego di proroga della copertura dei rischi di malattia da parte del regime comune di assicurazione malattia – Inclusione

(Statuto dei funzionari, art. 72, n. 1)

2. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Malattie riconosciute di «gravità comparabile» a quelle espressamente menzionate all’art. 72 dello Statuto

(Statuto dei funzionari, art. 72)

3. Diritto dell’Unione – Interpretazione – Testi plurilingui – Interpretazione uniforme – Presa in considerazione delle varie versioni linguistiche

(Statuto dei funzionari, art. 72)

4. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Malattia grave – Determinazione – Criteri

(Statuto dei funzionari, art. 72)

5. Funzionari – Ricorso – Previo reclamo amministrativo – Decisione di rigetto – Sostituzione della motivazione dell’atto contestato

(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)

6. Cittadinanza dell’Unione europea – Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38 – Presupposti del diritto di soggiorno in base al diritto dell’Unione

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 7)

1. Il riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave consente all’interessato, in applicazione del punto 2 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione relative al rimborso delle spese mediche, adottate dalla Commissione, di beneficiare di un rimborso al 100% delle spese mediche connesse alla malattia in questione. Un siffatto riconoscimento è ottenuto a seguito di una domanda in tal senso, così come previsto al punto 3 del capo 5 del titolo III delle dette disposizioni, qualora la malattia in questione sia ritenuta conforme alla definizione delle «malattie gravi» che viene data al punto 1 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione.

D’altro canto, in caso di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave, il coniuge divorziato di un funzionario può beneficiare, per le spese mediche connesse a tale malattia, di una proroga di copertura da parte del regime di assicurazione malattia comune alle istituzioni dell’Unione, al di là del periodo di un anno dalla data ufficiale del divorzio, se soddisfa ad un certo numero di condizioni cumulative previste al punto 2 del capo 3 del titolo I delle disposizioni generali di esecuzione.

Così, essendo adottata in esito ad una procedura specifica e comportando un certo numero di effetti sulla situazione dell’interessato, una decisione di diniego di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave costituisce, in quanto tale, un atto che arreca pregiudizio alla persona che ha presentato una domanda in tal senso. Nel contempo, qualora la persona che ha presentato una domanda in tal senso sia il coniuge divorziato di un funzionario, una siffatta decisione può essere alla base di una distinta decisione di diniego di proroga della sua copertura dei rischi di malattia da parte del regime di assicurazione malattia comune alle istituzioni dell’Unione.

(v. punti 38-40)

2. Per quanto riguarda il riconoscimento di una malattia grave, i criteri menzionati al punto 1 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione relative al rimborso delle spese mediche, adottate dalla Commissione, non appaiono manifestamente inadeguati o erronei alla luce dell’obiettivo perseguito, cioè quello di individuare malattie di gravità analoga a quelle espressamente menzionate all’art. 72 dello Statuto.

Infatti, innanzitutto, le quattro malattie espressamente menzionate all’art. 72 dello Statuto sono tali, in un certo numero di casi, da provocare conseguenze fisiche o psichiche di particolare gravità, presentano un carattere duraturo o cronico e richiedono trattamenti terapeutici pesanti che presuppongono che la previa diagnosi sia chiaramente formulata, il che presuppone analisi o indagini particolari. Tali malattie sono parimenti tali da esporre l’interessato a un rischio di handicap grave.

Per giunta, dalla formulazione stessa dell’art. 72, n. 1, dello Statuto risulta che, anche se rientrano in una delle quattro malattie espressamente menzionate in tale articolo, solo i casi che presentano una particolare gravità possono essere qualificati come malattia grave e consentire così all’interessato di beneficiare del regime più favorevole applicabile in caso di riconoscimento di una malattia del genere.

Detti criteri non eccedono i limiti di quanto è adeguato e necessario alla realizzazione del legittimo obiettivo perseguito dalla normativa in questione, la quale tende appunto a limitare la concessione di diversi vantaggi connessi al riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave alle sole malattie che presentano particolare gravità. Di conseguenza, il punto 1 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione non viola il principio di proporzionalità.

(v. punti 49-52)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 23 novembre 2010, causa F-65/09, Marcuccio/Commissione, punti 51-53 e 70 (che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T-85/11 P)

3. La necessità di un’applicazione e, pertanto, di un’interpretazione uniformi delle disposizioni rientranti nel diritto dell’Unione esclude che una norma sia considerata isolatamente in una delle sue versioni imponendo, invece, che essa venga interpretata in relazione sia alla volontà reale del suo autore sia allo scopo perseguito da quest’ultimo, alla luce in particolare delle versioni redatte in tutte le lingue dell’Unione.

(v. punto 57)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 30 novembre 2009, Zangerl-Posselt/Commissione, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T-62/10 P

4. Per quanto riguarda le valutazioni cliniche operate dal medico di fiducia e dal consulente medico, il sindacato del giudice dell’Unione non si estende alle valutazioni cliniche in senso proprio, che vanno considerate definitive qualora siano state espresse in condizioni regolari.

I criteri della malattia grave (riduzione della speranza di vita, andamento cronico, necessità di misure diagnostiche e/o terapeutiche pesanti, presenza o rischio di grave handicap) rientrano nella categoria delle valutazioni cliniche, poiché, per pronunciarsi sulla questione se l’uno o l’altro di tali criteri sia soddisfatto, il medico di fiducia o il consulente medico non si limita ad accertare dei fatti, ma opera una vera e propria valutazione di questi ultimi, valutazione che richiede una competenza in campo medico.

Tuttavia, anche se il suo sindacato non si estende alle valutazioni propriamente cliniche come quelle relative alla gravità di una malattia, il giudice deve accertarsi, e ciò tanto più quando la procedura non presenta lo stesso livello di garanzia in termini di equilibrio tra le parti delle procedure previste degli artt. 73 e 78 dello Statuto, che il medico di fiducia o il consulente medico abbia proceduto ad un esame concreto e circostanziato della situazione ad esso sottoposta. D’altro canto, spetta all’amministrazione provare che si è proceduto ad una siffatta valutazione.

Per quanto riguarda l’applicazione del punto 1 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione relative al rimborso delle spese mediche, adottate dalla Commissione, l’intento degli autori di tale disposizione, come dimostra l’impiego dell’espressione «associando, a livelli variabili, i quattro criteri», era quello di prevedere indizi interdipendenti da prendere in considerazione in rapporto gli uni con gli altri dal medico di fiducia o dal consulente medico allo scopo di operare una valutazione globale sulla gravità delle conseguenze della malattia in questione e lasciando così ai medici un’ampia libertà nella valutazione clinica delle singole situazioni che essi sono chiamati a valutare.

Il medico di fiducia o il consulente medico non può quindi procedere all’esame di una domanda di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave limitandosi ad esaminare in maniera isolata talune delle condizioni previste al punto 1 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione, o addirittura limitando le sue valutazioni alle sole condizioni che non gli sembrano soddisfatte. Così, se uno dei criteri può sembrare non soddisfatto quando viene esaminato in maniera isolata, il suo esame alla luce della valutazione operata sugli altri criteri può portare alla conclusione inversa, e cioè che il detto criterio è soddisfatto, il che vieta al medico di fiducia o al consulente medico di limitarsi all’esame di un solo criterio.

Di conseguenza, spetta al giudice dell’Unione, nell’ambito del sindacato limitato da lui esercitato sui pareri emessi dagli organi medici che intervengono nel corso della procedura di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave, accertarsi che tali pareri siano stati adottati sulla base di un esame concreto e circostanziato dello stato di salute dell’interessato, esame che prenda in considerazione in maniera globale, come richiesto dal punto 1 del capo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione, i quattro criteri indipendenti previsti dal detto punto.

(v. punti 73 e 75-80)

Riferimento:

Tribunale dell’Unione europea: 9 dicembre 2009, causa T-377/08 P, Commissione/Birkhoff (punti 67 e 68)

5. Anche se, nel sistema dei rimedi giuridici previsto dagli artt. 90 e 91 dello Statuto, l’amministrazione può essere indotta a modificare, quando respinge espressamente il reclamo, la motivazione sul fondamento della quale aveva adottato l’atto impugnato, una siffatta modifica non può avvenire dopo la proposizione dinanzi al Tribunale della funzione pubblica del ricorso diretto contro l’atto contestato. D’altro canto, l’amministrazione non è autorizzata, in corso di causa, a sostituire con una motivazione interamente nuova una motivazione iniziale erronea.

(v. punto 98)

Riferimento:

Tribunale dell’Unione europea: 12 maggio 2010, causa T-560/08 P, Commissione/Meierhofer (punto 59)

6. L’art. 7 della direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, espone le condizioni alle quali ogni cittadino dell’Unione gode, in base al diritto dell’Unione, del diritto di soggiornare sul territorio di un altro Stato membro per un periodo di più di tre mesi, senza tuttavia ostare a che uno Stato membro possa rilasciare un titolo di soggiorno ad un cittadino dell’Unione a condizioni più duttili.

(v. punto 106)