Conclusioni dell'avvocato generale Geelhoed del 20 novembre 2001. - Hans Reisch e altri (cause riunite C-515/99 e C-527/99 a C-540/99) contro Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg e Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg e Anton Lassacher e altri (cause riunite C-519/99 a C-524/99 e C-526/99) contro Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg e Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg. - Domande di pronuncia pregiudiziale: Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg - Austria. - Libera circolazione dei capitali - Art. 56 CE - Procedura di dichiarazione e di autorizzazione preliminare degli acquisti di aree fabbricabili - Situazione puramente interna - Assenza. - Cause riunite C-515/99, C-519/99 a C-524/99 e C-526/99 a C-540/99.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-02157



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. A seguito della sentenza Konle , l'Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg ha presentato alla Corte diverse cause vertenti sulle procedure austriache di autorizzazione per l'acquisto di beni immobili . Più in particolare, il Verwaltungssenat ha sottoposto questioni pregiudiziali in merito all'interpretazione delle disposizioni del Trattato CE in materia di libera circolazione dei capitali. Il giudice nazionale chiede se l'obbligo di un'autorizzazione preventiva per l'acquisto di un terreno edificabile, che ha effetto costitutivo, sia compatibile con il diritto comunitario. Nelle presenti conclusioni analizzerò la normativa nazionale controversa anche alla luce delle disposizioni in materia di libera prestazione dei servizi.

II - Ambito normativo

2. Conformemente al diritto austriaco, la proprietà di beni immobili si acquisisce mediante una trascrizione omologata dal giudice («acquisizione del diritto di proprietà») nei registri catastali. Con riguardo all'omologazione della trascrizione, il cosiddetto Grundbuchsgericht deve accertare se sia necessaria un'autorizzazione al trasferimento e, in caso affermativo, se quell'autorizzazione sia stata concessa oppure se sia eventualmente possibile acquisire la proprietà senza l'autorizzazione al trasferimento. La normativa applicabile si ritrova sia nella legislazione federale sia nella normativa dei singoli Länder.

3. I casi di specie hanno per oggetto la compatibilità con il diritto comunitario del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 .

4. L'art. 12 della legge in questione dispone che i contratti aventi ad oggetto i diritti su aree edificabili sono consentiti solo se l'acquirente presenta una dichiarazione. Ai sensi dell'art. 12, n. 3, l'acquirente deve dichiarare di essere austriaco o di essere uno straniero che effettua l'acquisto avvalendosi di una delle libertà previste dal Trattato CE o dall'Accordo sullo spazio economico europeo, ed inoltre che destinerà il terreno a residenza principale o, altrimenti, a fini professionali. Può altresì dichiarare che destinerà il terreno a seconda casa solo se lo stesso è già stato destinato in tal modo prima del 1° marzo 1993 o se si trova in una zona di seconde case.

5. Sulla base delle dichiarazioni dell'acquirente, il Grundverkehrsbeauftragter rilascia un attestato. Tuttavia, il delegato può rifiutarsi di rilasciare il detto attestato quando vi sia motivo di temere che l'acquirente non darà al terreno una destinazione conforme alla propria dichiarazione o che l'acquisto sia in contrasto con gli obiettivi della legge. In tal caso il delegato rinvia l'acquirente dinanzi alla Grundverkehrslandeskommission (commissione regionale per le transazioni immobiliari). La commissione può autorizzare il trasferimento, ma è vincolata ai criteri materiali fissati ai fini del trasferimento che ho menzionato supra (in linea di principio: utilizzazione dell'immobile come residenza principale o per finalità professionali) e che mirano a limitare il numero di seconde case.

6. Senza la conferma del Grundverkehrsbeauftragter o l'autorizzazione della Grundverkehrslandeskommission, non è possibile acquistare terreni edificabili nel Land di Salisburgo. Se non viene presa nessuna delle due decisioni, manca in sostanza l'autorizzazione che, secondo il diritto austriaco, è obbligatoria per il trasferimento della proprietà.

7. L'art. 19 del Grundverkehrsgesetz obbliga l'acquirente ad utilizzare l'immobile conformemente alla dichiarazione presentata in ottemperanza all'art. 12 della stessa legge.

8. Del pari, ai sensi dell'art. 19, l'autorizzazione rilasciata dalla Grundverkehrslandeskommission può essere subordinata all'osservanza di condizioni e di norme volte a garantire che l'acquirente utilizzerà il terreno conformemente alla sua dichiarazione. All'acquirente può altresì essere chiesto il pagamento di una garanzia. L'autorità competente può stabilire la garanzia ad un importo ragionevole, che non può superare il prezzo d'acquisto o il valore dell'immobile.

9. In forza dell'art. 42 del Grundverkehrsgesetz, il delegato alle transazioni immobiliari può adire il giudice ai fini dell'accertamento dell'invalidità di una transazione immobiliare. Il giudice può invalidare una transazione immobiliare se questa è fittizia o mira ad eludere l'applicazione della legge.

10. L'art. 43 del Grundverkehrsgesetz prevede la comminazione di ammende, fino ad ATS 500 000, e pene detentive fino a sei settimane, in particolare nel caso in cui l'acquirente del terreno non abbia chiesto l'autorizzazione o se il terreno acquistato non sia utilizzato per gli scopi autorizzati.

11. Il diritto comunitario pertinente si trova nelle disposizioni del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi e alla libera circolazione dei capitali (rispettivamente artt. 49 CE e segg., e artt. 56 CE e segg.).

III - Fatti e procedimento

12. Nella prima serie di procedimenti riuniti, C-515/99 e da C-527/99 a C-540/99, Reisch e a., i ricorrenti nei procedimenti principali hanno omesso di chiedere l'autorizzazione ai fini dell'acquisto di terreni edificabili. Per questo motivo è stata loro inflitta una sanzione che essi contestano dinanzi all'Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg.

13. Nella seconda serie di procedimenti riuniti, da C-519/99 a C-524/99 e C-526/99, Lassacher e a., taluni ricorrenti non hanno ottenuto l'autorizzazione a procedere alla transazione immobiliare. Altri ricorrenti hanno ottenuto l'autorizzazione solo dietro pagamento di una garanzia. I ricorrenti contestano tali decisioni della Grundverkehrslandeskommission dinanzi all'Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg.

14. L'Unabhängiger Verwaltungssenat ha quindi deciso, con ordinanza 22 dicembre 1999, di sottoporre alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), le questioni pregiudiziali indicate qui di seguito:

a) Nei procedimenti C-515/99 e da C-527/99 a C-540/99:

«Se le disposizioni degli artt. 56 e seguenti CE vadano interpretate nel senso che ostano all'applicazione degli artt. 12, 36 e 43 del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 nella versione di cui al LGBl. n. 11/1999, a norma dei quali chi intende acquistare un'area edificabile nel Land di Salisburgo deve sottoporre l'acquisto ad una procedura di dichiarazione o di autorizzazione, e che, pertanto, nella presente fattispecie l'acquirente è stato leso in una libertà fondamentale garantita da norme giuridiche dell'Unione europea».

b) Nei procedimenti da C-519/99 a C-524/99 e C-526/99:

«Se le disposizioni degli artt. 56 e seguenti CE vadano interpretate nel senso che ostano all'applicazione degli artt. 12-14 del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 nella versione di cui al LGBl. n. 11/1999, a norma dei quali chi intende acquistare un'area edificabile nel Land di Salisburgo deve sottoporre l'acquisto ad una procedura di dichiarazione o di autorizzazione, e che, pertanto, nella presente fattispecie l'acquirente è stato leso in una libertà fondamentale garantita da norme giuridiche dell'Unione europea».

15. Hanno presentato alla Corte osservazioni scritte due dei ricorrenti nel procedimento principale, il signor Schäfer (causa C-519/99) e la società GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH (causa C-524/99), e il governo austriaco. All'udienza del 12 settembre 2001 la Commissione e il governo dei Paesi Bassi hanno esposto le loro osservazioni oralmente, incentrandosi sulla questione se venga in esame una «situazione puramente interna» non regolamentata dal diritto comunitario.

IV - Struttura delle presenti conclusioni

16. Nel procedimento dinanzi alla Corte si è posta l'attenzione in particolare su un'importante questione preliminare: in quale misura la controversia principale verta su una «situazione puramente interna», motivo per cui la Corte non sarebbe tenuta a risolvere le questioni. Tutti i casi sembrano riguardare infatti residenti austriaci che intendono acquistare un terreno in Austria. Solo nella causa C-523/99, Fidelsberger, il ricorrente ha un indirizzo in un altro Stato membro, ovvero la Germania. Inoltre, in altre cause, il ricorrente nel procedimento principale è una persona giuridica.

17. Per quanto riguarda il merito, le cause deferite alla Corte dall'Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg presentano una grande similitudine con la problematica oggetto della causa Konle . In quest'ottica, la Corte - nella misura in cui pervenga alla soluzione delle questioni sottoposte - potrebbe limitarsi ad analizzare gli aspetti per cui le questioni si differenziano da quelle già di fatto risolte dalla Corte nella sentenza Konle.

18. Anche l'avvocato generale ritiene palese la necessità di effettuare un'analisi breve e semplice delle questioni sottoposte. Viene in primo luogo in esame la questione della competenza della Corte. Successivamente - in subordine o meno - si procederà all'analisi dei criteri adottati nella sentenza Konle .

19. Ritengo tuttavia che i casi di specie meritino un'analisi più ampia. Mi spingono a questa considerazione sia il loro contenuto che il loro contesto.

20. E' pacifico che le questioni sottoposte hanno per oggetto una normativa nazionale che subordina a talune condizioni l'acquisto di beni immobili in zone turistiche onde limitare - dal punto di vista dell'assetto del territorio - il numero di seconde case. In linea di principio, un bene immobile può essere acquistato solo se l'acquirente intende utilizzarlo come residenza principale o destinarlo ad attività professionali. Nella parte V delle presenti conclusioni procederò ad un'analisi più approfondita della normativa in questione.

21. La causa Konle verteva su una normativa analoga. Secondo la Corte, i provvedimenti nazionali disciplinanti l'acquisto della proprietà fondiaria sono assoggettati al rispetto delle disposizioni del Trattato concernenti la libertà di stabilimento dei cittadini degli Stati membri nonché la libertà di circolazione dei capitali . La Corte analizza poi la normativa austriaca controversa soltanto alla luce della libera circolazione dei capitali, ai sensi dell'art. 56 CE. Ritengo che la scelta della Corte di esaminare tale normativa, adottata ai fini dell'assetto del territorio, alla luce della libera circolazione dei capitali non abbia un carattere di ovvietà. Detta normativa riguarda infatti anche - e soprattutto - altre libertà previste dal Trattato CE, quali la libera prestazione dei servizi. Invero la normativa mira in primo luogo a disciplinare l'uso di beni immobili, non già le transazioni di capitali necessarie ai fini dell'acquisto dell'immobile. In seguito (nella parte VI) esaminerò l'importanza non solo della libera circolazione dei capitali, ma anche di altre libertà nelle transazioni immobiliari. E' questa la prima questione di carattere generale che tratterò nelle presenti conclusioni.

22. La mia ipotesi secondo cui la normativa austriaca non può essere valutata soltanto sulla base dell'art. 56 CE è importante per la seconda questione che merita un esame più approfondito, il principio della «situazione puramente interna». Di recente, nella sentenza Guimont , la Corte è entrata nel merito della questione del proprio obbligo di risolvere una questione pregiudiziale quando tutti gli elementi della causa principale si collocano all'interno di un solo Stato membro. Da detta sentenza - che del resto non costituisce un caso isolato - discende che la Corte non elude velocemente una questione pregiudiziale a motivo della mancanza di elementi transfrontalieri nel procedimento principale. Incentrerò il mio esame (parte VII) sulla questione intesa ad accertare in che misura il ragionamento seguito nella sentenza Guimont, concernente la libera circolazione delle merci e più in particolare del formaggio, sia applicabile anche alle transazioni immobiliari. Anticipando l'esame stesso, constato già a questo punto che non vedo alcun motivo per giustificare una concezione più limitata della funzione della Corte.

23. La terza e la quarta questione riguardano la proporzionalità di una misura nazionale, qualora si accerti che detta misura può limitare realmente o potenzialmente la libera circolazione (non viene quindi in esame una «situazione puramente interna»). Il problema in particolare è sapere quale tipo di ostacolo possa essere ritenuto ammissibile nelle transazioni immobiliari. Generalmente, l'acquisto di beni immobili si effettua con l'intento di ottenerne il possesso a lungo termine. Diversamente dall'acquisto di beni mobili - rinvio all'esempio della sentenza Guimont , il formaggio - le formalità preventive all'acquisto non costituiscono necessariamente un ostacolo più oneroso rispetto ai controlli successivi (v. infra parte VIII).

24. Risolverò le questioni deferite alla Corte dopo avere esaminato le tre questioni generali.

V - Contenuto e finalità del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997

25. Il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 mira, nell'ambito della politica in materia di assetto del territorio, ad evitare che le attività turistiche diventino dominanti in talune regioni. Nella sentenza Konle, la Corte cita a tale proposito «un obiettivo di assetto del territorio come il mantenimento, nell'interesse generale, di una popolazione permanente e di un'attività economica autonoma rispetto al settore turistico in talune regioni» . Aggiungo che la tutela della natura o di paesaggi vulnerabili può costituire un obiettivo manifesto in materia di assetto del territorio.

26. A tal fine, la legge in questione prevede disposizioni volte a limitare il numero di seconde case nel Land di Salisburgo. La legge introduce una procedura di dichiarazione e di autorizzazione preventiva all'acquisto di beni immobili ed un regime di controllo e di sanzioni successivi. In altri termini, la legge disciplina l'utilizzazione di beni immobili destinati a seconda casa. Il punto focale per il legislatore è l'acquisto di beni immobili.

27. La normativa si rivolge ad un determinato pubblico, vale a dire i potenziali acquirenti di seconde case. Può trattarsi sia di privati che di imprese, ad esempio gestori commerciali di alloggi per vacanze o promotori di progetti. A titolo d'esempio: tra i ricorrenti nei procedimenti principali figurano sia privati che persone giuridiche.

28. Attualmente detto settore non costituisce per eccellenza un mercato locale. Di solito, la seconda casa non si trova nel luogo abituale di residenza dell'acquirente. L'acquisto di una seconda casa è attraente soprattutto al di fuori della propria regione e, spesso, anche al di fuori del proprio Stato membro. Ciò vale senz'altro per i luoghi di attrazione turistica, presenti in gran numero nel Land di Salisburgo. La legge tiene espressamente conto della possibilità che gli stranieri vogliano acquistare una seconda casa. La cittadinanza dell'acquirente è esplicitamente citata all'art. 12 della legge. Egli deve essere austriaco ovvero cittadino di un altro Stato membro o di un altro Stato appartenente allo Spazio economico europeo. A tale proposito non credo sia importante il fatto che i ricorrenti nei procedimenti principali siano (quasi) tutti residenti austriaci. Ritengo che tale dato sia casuale. Potrebbe anche accadere che la normativa controversa del Land di Salisburgo impedisca agli stranieri di acquistare terreni edificabili in detto territorio.

29. Ho così delineato brevemente l'obiettivo, il contenuto e l'ambito pertinente cui si riferisce la normativa.

30. Siffatta normativa incide sull'esercizio di diverse attività economiche rilevanti per il diritto comunitario, subordinate alla destinazione del bene immobile diversa dalla residenza permanente.

31. Un privato che acquista una seconda casa può farlo in primo luogo con l'obiettivo di risiedervi per un determinato periodo dell'anno. In tal caso verrebbero in esame le attività rientranti nel settore della libera circolazione delle persone, in particolare il (diritto di) soggiorno in un altro Stato membro. Vero è che generalmente il soggiorno nella seconda casa ha luogo per un periodo limitato dell'anno, tuttavia esso presenta un certo carattere duraturo. Inoltre, il soggiorno nella seconda casa può essere rilevante per la libera prestazione di servizi. A tale proposito rinvio alla sentenza Luisi e Carbone in cui la libera prestazione di servizi è considerata applicabile anche ai destinatari del servizio. L'uso di una seconda casa è necessariamente accompagnato dalla prestazione di servizi a favore di chi la occupa. Si pensi a tale riguardo alla prestazione di servizi in relazione alla casa stessa, ad esempio i lavori di riparazione, ma anche in relazione ad attività turistiche . In secondo luogo, il privato può non usare la casa per sé, ma affittarla. In quel momento esso può essere persino considerato come prestatore di servizi ai sensi dell'art. 50 CE. Un terzo caso, molto frequente, è quello in cui la seconda casa viene destinata per un periodo dell'anno per uso proprio e successivamente viene data in locazione. In quarto luogo, l'acquisto di un bene immobile può avvenire in primis come investimento, nella fattispecie la speculazione. In tal caso non è prioritario l'uso come seconda abitazione, ma l'atteso aumento del valore del terreno. E' allora che entra in causa la libera circolazione di capitali.

32. Inoltre, l'acquisto del terreno può basarsi su scopi professionali. In linea di principio l'uso proprio è ininfluente. L'acquirente per uso professionale utilizzerà il terreno di norma per dare in locazione seconde case, ad esempio in villaggi turistici. Il locatore, che oltre all'affitto della casa offre spesso tutta una serie di altri servizi (turistici), può essere considerato come prestatore di servizi. Anche in caso di acquisto per fini professionali, l'obiettivo primario può essere l'investimento o la speculazione. L'acquisto quindi non è effettuato in vista dell'utilizzo del terreno come seconda casa.

33. Segnalo, infine, che il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 riguarda sia l'acquisto di terreni già edificati che di terreni edificabili. Nel secondo caso, l'acquirente - se vuole utilizzare il terreno come seconda casa - deve ovviamente edificare. L'acquirente che fa costruire un immobile sul suo terreno può essere considerato destinatario di un servizio.

34. Fin qui ho esaminato brevemente le attività economiche più frequenti cui si applica il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997. Torno adesso alla sostanza della normativa, la regolamentazione dell'uso di beni immobili come seconda casa. E' precipuo il modo di utilizzazione del terreno, che sia ad opera dell'acquirente o di terzi. Nelle presenti conclusioni sono fondamentali anche le attività economiche direttamente collegate a detto utilizzo. L'obiettivo dell'acquirente può essere l'investimento in terreni, nella fattispecie la speculazione, quindi non le attività che il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 mira a regolamentare.

35. In conclusione, la normativa incide in tutti i casi - indipendentemente dal modo di utilizzazione del terreno - sulla libera circolazione dei pagamenti e dei capitali. Si tratta delle transazioni di pagamento e di capitali, dipendenti dal finanziamento dell'acquisto, ovvero investimenti reali in beni immobili e finanziamento di detti investimenti. Sottolineo che, seppur producendosi, tali effetti non sono disciplinati dalla regolamentazione.

VI - La libera circolazione dei capitali e le altre libertà sancite dal Trattato CE

36. Detta parte delle mie conclusioni è dedicata alla prima questione generale, importante per l'analisi dei casi di specie (v. paragrafo 21 delle presenti conclusioni). Tale analisi - dettagliata - mi è necessaria come base per fondare la mia tesi, che figura nella parte VII delle presenti conclusioni, in merito al possibile carattere puramente interno delle cause principali.

37. Il giudice nazionale chiede di analizzare la normativa austriaca alla luce della libera circolazione dei capitali e non delle altre libertà sancite dal Trattato CE. Ritengo che il giudice nazionale fondi detta scelta sulla sentenza Konle .

38. Per la soluzione di tale questione, procederò ad un approfondimento del contenuto e degli sviluppi della libera circolazione dei capitali, nella misura in cui sono rilevanti per le cause principali. Successivamente, esaminerò le altre libertà sancite dal Trattato CE, e, in considerazione del carattere del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, mi soffermerò in particolare sulla libera prestazione di servizi. Tutto ciò porta ad analizzare il modo migliore per esaminare l'ammissibilità delle transazioni immobiliari di cui è causa.

Il contenuto della libera circolazione dei capitali

39. La Corte ha descritto il contenuto della libera circolazione dei capitali nella sentenza Luisi e Carbone . Secondo la Corte «i movimenti di capitali sono operazioni finanziarie che riguardano essenzialmente la collocazione o l'investimento dell'importo di cui trattasi e non il corrispettivo di una prestazione».

40. Né l'art. 56 CE, né altre disposizioni del Trattato CE indicano con maggiore precisione cosa debba intendersi per movimenti di capitali. Per tale motivo, la Corte si rifà spesso all'allegato I della direttiva 88/361/CEE , in cui è inserita la nomenclatura dei movimenti dei capitali. Tale direttiva è precedente all'introduzione - avvenuta con il trattato di Maastricht - dell'attuale art. 56 CE nel Trattato e quindi in senso stretto non è più in vigore.

41. A tale riguardo, nella sentenza Trummer e Mayer la Corte così dichiara: «In quanto l'art. 73 B del Trattato CE riporta in sostanza il contenuto dell'art. 1 della direttiva 88/361 e anche se quest'ultima è stata adottata sulla base degli artt. 69 e 70, n. 1, del Trattato CEE, nel frattempo sostituiti dagli artt. 73 B e seguenti del Trattato CE, la nomenclatura dei movimenti di capitali che è ad essa allegata conserva il valore indicativo che le era proprio prima della loro entrata in vigore per definire la nozione di movimenti di capitali, inteso che, conformemente alla sua introduzione, l'elenco che essa contiene non presenta un carattere esaustivo».

42. La nomenclatura dell'allegato della direttiva ha quindi carattere indicativo, ma non è esaustiva. Per i casi di specie è importante in particolare la parte II della nomenclatura che riguarda gli investimenti immobiliari. Secondo la direttiva, la libera circolazione dei capitali riguarda gli investimenti immobiliari effettuati sul territorio nazionale da non residenti e gli investimenti immobiliari effettuati all'estero da residenti. A tale riguardo cito anche il settimo considerando' della direttiva, in cui si legge quanto segue: «considerando che la completa liberalizzazione dei movimenti di capitali potrebbe, in alcuni Stati membri e soprattutto nelle zone di frontiera, comportare difficoltà nel mercato delle residenze secondarie; che pertanto la legislazione nazionale esistente che disciplina detti acquisti non dovrebbe subire le ripercussioni dell'applicazione della presente direttiva».

43. Dall'allegato non discende che ogni acquisto di beni immobili è regolato dalla libera circolazione dei capitali, bensì che gli investimenti immobiliari, nella fattispecie la speculazione, possono rientrare nella libera circolazione dei capitali. E' determinante la reale attività cui si riferisce la normativa nazionale. Viene in esame l'acquisto con l'obiettivo di utilizzare il bene immobile in un determinato modo o viene in esame un investimento? Al paragrafo 26 delle presenti conclusioni ho affermato che il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 riguarda l'utilizzazione di beni immobili.

44. In sostanza l'art. 56 CE vieta due tipi di misure nazionali che limitano la circolazione dei capitali. Si tratta in primo luogo di misure che possono comportare un ostacolo per i residenti dello Stato membro in questione che intendono investire o effettuare altre transazioni finanziarie in un altro Stato membro. In secondo luogo, vengono in esame misure che possono costituire un ostacolo per i residenti di altri Stati membri che vogliono investire o effettuare altre transazioni finanziarie nello Stato membro in questione. Cito la sentenza Commissione/Belgio : «Costituiscono infatti restrizioni ai movimenti dei capitali, ai sensi di questa disposizione, misure imposte da uno Stato membro atte a dissuadere i suoi residenti dal contrarre prestiti o compiere investimenti in altri Stati membri» o «che subordinano un investimento diretto estero ad una previa autorizzazione» .

45. Le presenti cause hanno per oggetto una misura nazionale che subordina un investimento diretto (all'estero) nel territorio di uno Stato membro ad un'autorizzazionne preventiva.

Gli sviluppi della libera circolazione dei capitali

46. L'importanza della libera circolazione dei capitali ha conosciuto considerevoli sviluppi sin dalla creazione della Comunità economica europea. Nella prima fase, che è durata nel complesso fino all'adozione della direttiva 88/361 - e che doveva essere attuata dagli Stati membri entro il 1° luglio 1990 - il Trattato conteneva norme in materia di libera circolazione dei capitali, sebbene prive di effetti diretti. Gli autori del Trattato hanno ritenuto che i tempi non fossero ancora maturi per liberalizzare totalmente i movimenti dei capitali. Gli Stati membri dovevano mantenere la competenza a controllare le transazioni di capitali. Anche la legislazione derivata in tale ambito presentava un carattere limitato. Così, la direttiva del Consiglio 21 marzo 1972, 72/156/CEE, per la regolazione dei flussi finanziari internazionali e la neutralizzazione dei loro effetti indesiderabili sulla liquidità interna , prevedeva un meccanismo di coordinamento dei movimenti di capitali di portata eccezionale.

47. Le competenze degli Stati membri nei confronti delle transazioni di capitali transfrontaliere erano necessarie in considerazione della politica monetaria che, fino al trattato di Maastricht, era gestita anche a livello di Stati membri. Non era concepibile influenzare il prezzo e la quantità della moneta nazionale senza poter controllare al contempo i flussi di capitali importati ed esportati. Per tale motivo, l'art. 105 del precedente Trattato CEE prevedeva solo il coordinamento della politica monetaria degli Stati membri.

48. Un passo importante verso la liberalizzazione dei movimenti dei capitali è stato compiuto con l'adozione della direttiva 88/361. In questa seconda fase, gli Stati membri sono tenuti ad abolire le restrizioni ai movimenti intracomunitari dei capitali. La direttiva deve essere esaminata alla luce della realizzazione del mercato interno alla fine del 1992. Il mercato interno, così disponeva all'epoca l'art. 8 A del Trattato CEE , comporta uno spazio senza frontiere interne in cui è garantita fra l'altro la libera circolazione dei capitali.

49. Con l'entrata in vigore del trattato di Maastricht è iniziata la terza fase. Nel Trattato CE è stato inserito l'art. 56, che produce effetto diretto. La libera circolazione dei capitali - rispetto alle altre libertà sancite dal Trattato CE - è divenuta una libertà a pieno titolo. La piena libera circolazione dei capitali costituiva una condizione sine qua non per la realizzazione dell'Unione economica e monetaria.

50. Considero l'attuazione dell'Unione economica e monetaria come la quarta fase. La circolazione dei capitali è libera. Non può più esistere alcuna normativa nazionale che sottoponga a condizioni i movimenti di capitali fra gli Stati membri.

51. Nell'Unione economica e monetaria realizzata, almeno nella zona euro, non è più possibile concepire restrizioni di diritto pubblico alle transazioni di capitali. E' stato creato un unico mercato monetario e dei capitali. In forza dell'art. 105 CE, la politica monetaria è stata sottratta alla competenza degli Stati membri ed ha luogo a livello di Unione. In tale contesto, la normativa e il controllo della normativa relativa ai flussi di capitali - in particolare con l'istituzione della Banca centrale europea - si collocano necessariamente sul piano comunitario.

52. Con ciò non voglio dire che la circolazione dei capitali è completamente libera anche nella pratica. Cito, a titolo d'esempio, gli ostacoli alla libera circolazione oggetto della causa Svensson e Gustavsson . La Corte ha dichiarato che un requisito contenuto nella legislazione del Lussemburgo, secondo cui occorre accendere il prestito per il finanziamento della costruzione, dell'acquisto o del miglioramento di un'abitazione presso un istituto di credito riconosciuto dallo Stato interessato, era contrario al diritto comunitario. Tuttavia, esistono ancora numerosi regolamenti di diritto privato che impongono il finanziamento presso un istituto di credito nello stesso Stato membro. Siffatti regolamenti possono costituire una violazione del diritto della concorrenza, ma non sono rilevanti per i casi di specie.

53. Inoltre, vero è che sono state eliminate le restrizioni di diritto pubblico alla circolazione dei capitali, ma i comportamenti degli operatori sul mercato dei capitali seguitano ad essere tuttora soggetti a disposizioni nazionali.

54. Ad esempio, il controllo economico sulle istituzioni finanziarie ha luogo a livello degli Stati membri. Inoltre, la legislazione nazionale relativa ai mercati finanziari si basa sull'interesse al mantenimento dell'ordine pubblico, ad esempio in materia di informazioni riservate nelle operazioni di borsa o per combattere il riciclaggio di denaro sporco. Gli Stati membri possono anche conservare la normativa fiscale nazionale. L'art. 58 CE lascia agli Stati un ampio margine discrezionale. Il n. 3 di detto articolo sottolinea che «le misure e le procedure di cui ai paragrafi 1 e 2 non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali e dei pagamenti di cui all'articolo 56».

55. E' in quest'ottica che va esaminato il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997. Tale legge non può produrre nell'Unione economica e monetaria alcun ostacolo diretto alla circolazione transfrontaliera dei capitali. Esso può sì subordinare al rispetto di condizioni i comportamenti di coloro che vogliono investire capitali in beni immobili in Austria. Siffatte condizioni hanno per natura effetti transfrontalieri, giacché non esiste più alcun mercato nazionale dei capitali.

Le altre libertà

56. Analizzerò ora la libera circolazione delle persone e, in questo contesto, anche la libera prestazione di servizi. Nella sentenza Commissione/Grecia la Corte ha considerato che il diritto di acquistare, godere e alienare beni immobili nel territorio di un altro Stato membro costituisce il complemento necessario della libertà di stabilimento. In altre parole, tale diritto contribuisce in modo essenziale alla realizzazione effettiva della libera circolazione delle persone nell'Unione europea.

57. Nella sentenza Konle la Corte menziona la libertà di stabilimento dei cittadini degli Stati membri. Dalla descrizione del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 nella parte V delle presenti conclusioni si ricava, a mio avviso, che in detta causa la libera prestazione di servizi occupa una posizione centrale. Rammento che l'uso proprio della seconda casa è in genere accompagnato dalla prestazione dei servizi a favore dell'occupante la seconda casa e che dalla sentenza Luisi e Carbone è pacifico che la libera prestazione di servizi comporta anche la libertà del destinatario del servizio. Inoltre è prestatore di servizi anche chi possiede la casa e la cede in locazione nell'ambito di attività professionali o meno.

58. Aggiungo ad ogni buon fine le seguenti considerazioni. Come ho sostenuto anche nelle mie conclusioni nella causa Baumbast , le disposizioni del Trattato CE relative alla libera circolazione delle persone contemplano in primo luogo lo spostamento e il soggiorno in un altro Stato membro ai fini dell'esercizio di un'attività economica. Per quanto riguarda il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, ciò significa in particolare quanto segue. E' certo che tali disposizioni non concernono anzitutto le persone che vogliono esercitare in Austria un'attività economica correlata ad un lavoro, bensì riguardano l'esercizio di attività economiche. Nelle mie conclusioni presentate nella causa Baumbast ho altresì indicato che, nel corso degli anni, il significato e la portata della libera circolazione delle persone si sono considerevolmente ampliati. Ciò vale sicuramente a partire dal trattato di Maastricht che ha inserito nel Trattato CE (art. 18 CE) il diritto per il cittadino dell'Unione, formulato in senso generale, di circolare e soggiornare. Senza approfondire i possibili effetti diretti prodotti dall'art. 18 CE, l'interpretazione sempre più ampia del diritto di circolazione e di soggiorno nell'Unione europea porta al fatto che anche il soggiorno in una seconda casa può rientrare nell'ambito di tale diritto.

Il concorso tra libera circolazione di capitali e libera prestazione di servizi

59. Sin dalla sentenza Svensson e Gustavsson è pacifico che la libera circolazione di capitali ed una delle altre libertà, nel caso di specie la libertà di stabilimento, possono essere applicate contemporaneamente. Nella sentenza in questione la Corte ha dichiarato che una regolamentazione nazionale (del Lussemburgo) era in contrasto con entrambe le libertà. Tuttavia in sentenze successive la Corte esamina la normativa nazionale o alla luce della libera circolazione dei capitali o di una delle altre libertà, senza analizzare se si tratti di una «doppia violazione».

60. Così ha proceduto la Corte, ad esempio, nella sentenza Safir . Detta causa riguardava una normativa svedese in materia di pagamento di imposte sui premi per un'assicurazione sulla vita sotto forma di assicurazione di capitali. Il giudice nazionale aveva chiesto di analizzare la compatibilità di tale normativa sia con le disposizioni in materia di libera circolazione di servizi sia delle disposizioni relative alla circolazione di capitali. La Corte analizza le norme in questione alla luce della libera prestazione di servizi «atteso che le assicurazioni costituiscono servizi ai sensi dell'art. 60 del Trattato [divenuto art. 50 CE]» e non si occupa della libera circolazione dei capitali .

61. Anche nella sentenza Konle , la Corte ha ritenuto che trovassero applicazione due libertà sancite dal Trattato, giacché accanto alla libera circolazione dei capitali era in causa la libertà di stabilimento. La Corte - senza ulteriori motivazioni - esamina poi la normativa solo alla luce delle disposizioni relative alla libera circolazione dei capitali. Nelle sue conclusioni presentate nella causa in questione, l'avvocato generale La Pergola ha ritenuto che vi fosse incompatibilità con la libertà di stabilimento e non si è occupato quindi della libera circolazione dei capitali.

62. Nelle conclusioni presentate nella causa Baars , l'avvocato generale Alber formula le seguenti considerazioni per l'analisi del concorso tra libera circolazione dei capitali e libertà di stabilimento:

«1) Nel caso sussista una diretta lesione della libera circolazione dei capitali, la quale comporti solo indirettamente un ostacolo allo stabilimento, sono applicabili soltanto le norme relative alla circolazione dei capitali.

2) Nel caso sussista una diretta lesione della libertà di stabilimento, la quale, ostacolando lo stabilimento, comporti indirettamente una riduzione dei flussi di capitali tra gli Stati membri, sono applicabili unicamente le norme in materia di libertà di stabilimento (...).

3) Allorché sussiste una lesione sia della libera circolazione dei capitali sia del diritto di stabilimento, sono applicabili entrambe le libertà fondamentali e la misura nazionale deve soddisfare le condizioni poste a tutela di entrambe».

63. Ritengo che tali considerazioni valgano anche per il concorso tra libera circolazione dei capitali e libera prestazione di servizi. Il criterio determinante è il seguente: viene in esame una «lesione diretta»? Detto criterio va applicato sulla base della natura e del contenuto della normativa nazionale di cui trattasi.

64. Nelle conclusioni presentate nella sentenza Safir , l'avvocato generale Tesauro indica a cosa può dar luogo l'applicazione di detto criterio: «se la misura in esame ostacola direttamente il trasferimento di capitali, rendendolo impossibile o più difficoltoso, ad esempio richiedendo l'obbligo di un'autorizzazione o imponendo comunque restrizioni di tipo valutario, essa sarà disciplinata dagli artt. 73 B e segg. del Trattato (divenuti artt. 56 e segg.) (...); se l'ostacolo ai movimenti di capitali, viceversa, è solo indiretto e la misura costituisce in primis una restrizione non valutaria alla libera circolazione dei servizi, troveranno allora applicazione gli artt. 59 e ss. del Trattato (divenuti artt. 49 e segg.)».

65. Nella sentenza Safir, che segue a tali conclusioni, non si ritrova tale modalità di applicazione. Ritengo nondimeno che l'avvocato generale Tesauro integri perfettamente il criterio della «lesione diretta». La linea proposta dall'avvocato generale Tesauro costituisce un buon punto di partenza per valutare i casi di specie.

66. Aggiungo ad ogni buon fine quanto segue. Anche gli autori del Trattato hanno previsto la possibilità di applicare sia la libera prestazione di servizi che la libera circolazione dei capitali. L'art. 50 CE stabilisce che le libere prestazioni di servizi vengano in considerazione «in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone». Con tale frase gli autori del Trattato hanno qualificato la libera prestazione di servizi come categoria residuale . Nella pratica, tale parte di frase non ha avuto tuttavia grande importanza. Ricordo che detto sintagma è stato inserito già nel 1957 nel Trattato CEE originario, in un periodo in cui la prestazione di servizi transfrontalieri aveva un volume limitato. Nel corso degli anni, però, la libera prestazione di servizi è divenuta una libertà sempre più importante, che ha svolto, e svolge tuttora, un ruolo essenziale per l'integrazione europea. Né esiste una «gerarchia» di libertà, che potrebbe essere ricavata dalla frase citata . Ciò risulta anche dalle soluzioni che la Corte ha scelto per il concorso tra libertà, in particolare nelle succitate sentenze Svensson e Gustavsson e Safir .

Il concorso in caso di transazioni immobiliari

67. L'avvocato generale Alber applica il criterio della «lesione diretta» - con riferimento alla sentenza Konle - all'acquisto di beni immobili. Egli sostiene che in detta causa vi era una restrizione diretta del diritto di stabilimento. Giunge poi alla conclusione che «l'acquisto di immobili costituisce sempre un investimento di capitali e pertanto, indipendentemente dagli scopi del medesimo, è sempre tutelato in base alle norme sulla circolazione dei capitali».

68. Evidenzierò un altro aspetto su tale punto.

69. Ricordo che la normativa austriaca, oggetto delle cause in esame, mira, nell'ambito dell'assetto del territorio, a regolamentare l'utilizzazione di beni immobili come seconda casa. A tal fine, la normativa sceglie come punto di partenza l'acquisto di beni immobili. Tuttavia la normativa non riguarda l'investimento di capitali in beni immobili né il trasferimento di capitali da uno Stato membro ad un altro. Ai sensi della normativa, chiunque può investire capitali in beni immobili nel Land di Salisburgo, che sia cittadino austriaco o cittadino di un altro Stato membro o cittadino di un paese aderente allo Spazio economico europeo. Unica restrizione: non potrà usare l'immobile come seconda casa.

70. Ovviamente l'acquisto di beni immobili implica una transazione di capitali che serve come pagamento o - ad esempio nel caso di un'ipoteca - è connessa al finanziamento dell'operazione. Inoltre, l'acquisto di beni immobili, ma anche di altri beni di investimento, si distingue dall'acquisto di beni di consumo. L'acquisto di beni immobili o di altri beni di investimento comporta sempre un elemento di collocazione o di investimento. Successivamente all'acquisto, i beni entrano a far parte del patrimonio dell'acquirente.

71. La transazione di capitali tuttavia non è prioritaria, ma è come se fosse accessoria. Per citare l'avvocato generale Tesauro : l'ostacolo ai movimenti di capitali è solo indiretto e la misura costituisce in primis una restrizione non valutaria alla libera circolazione dei servizi.

72. In sostanza, la transazione di capitali può essere valutata alla stregua di qualsiasi altro pagamento che viene effettuato come controprestazione per la fornitura di un servizio. Rinvio alla sentenza Luisi e Carbone , in cui la Corte opera una distinzione fra i pagamenti correnti e i movimenti di capitali: «(...) i pagamenti correnti sono trasferimenti di valuta che costituiscono una controprestazione nell'ambito di un negozio sottostante, mentre i movimenti di capitali sono operazioni finanziarie che riguardano essenzialmente la collocazione o l'investimento dell'importo di cui trattasi e non il corrispettivo di una prestazione (...). Ne discende che i pagamenti a scopi di turismo, per viaggi d'affari o di studi e per cure mediche non possono qualificarsi movimenti di capitali». Del resto, la sentenza in questione è stata pronunciata sotto il vecchio regime per la libera circolazione dei capitali e dei pagamenti - modificato dal trattato di Maastricht -, ma ciò non influisce sulla portata della sentenza.

73. Ritengo che la transazione di capitali debba essere considerata anzitutto come corrispettivo della prestazione. Va riconosciuto che nell'acquisto di beni immobili la transazione di capitali sottostante ha un carattere più complesso rispetto all'acquisto di beni mobili. In primo luogo, l'acquisto di beni immobili viene di solito finanziato da fonti esterne con l'accensione di un'ipoteca. In secondo luogo, e in questo contesto ciò è più importante, l'acquisto di beni immobili comporta sempre, per tale motivo, un elemento di investimento. Tuttavia, ciò non significa che l'elemento centrale sia la libera circolazione dei capitali. Infatti, come ho già affermato, le disposizioni del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 non mirano a regolamentare le transazioni di capitali - investimenti immobiliari - ma riguardano le attività economiche che rientrano nella libera prestazione di servizi. Esiste solo una relazione derivata con la libera circolazione dei capitali.

74. Stando così le cose, risulta erroneo seguire anche nei casi di specie la scelta operata dalla Corte nella sentenza Konle di pronunciarsi esclusivamente alla luce della libera circolazione dei capitali. Infatti viene anzitutto in esame la libera prestazione dei servizi.

VII - La situazione puramente interna

Osservazioni presentate

75. Sia il governo dei Paesi Bassi che la Commissione hanno presentato osservazioni sul carattere puramente interno o meno delle controversie. Il governo olandese rinvia alla giurisprudenza della Corte in materia di libera circolazione delle merci e delle persone, da cui si ricava che spetta al giudice nazionale stabilire se sottoporre questioni. La Corte respinge un rinvio proposto da un giudice nazionale solo se la causa principale non ha alcun legame con il diritto comunitario. Non esiste alcun motivo per ricorrere ad altri criteri in relazione alla libera circolazione dei capitali, oggetto della questione sollevata dal giudice nazionale. Tale considerazione non implica che l'art. 56 CE sia applicabile limitatamente a situazioni che presentano un elemento transfrontaliero. La Commissione sottopone la questione fondamentale se detta giurisprudenza, che limita l'applicabilità del diritto comunitario, sia compatibile con il mercato interno. Essa conclude che le cause in esame tuttavia non si prestano alla soluzione di tale questione. La Commissione intende in maniera molto ampia l'obbligo di esaminare le questioni pregiudiziali. Conformemente a come la Commissione interpreta la giurisprudenza della Corte , occorre risolvere le questioni se non può essere escluso un legame con il diritto comunitario. Con riferimento alle cause in esame, la Commissione rinvia ad una sentenza della corte costituzionale austriaca del 26 febbraio 1999 che vieta la discriminazione nei confronti dei propri cittadini.

76. Il ricorrente nel procedimento principale della causa GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH (C-524/99) va oltre. Egli dichiara che la causa non presenta alcun nesso con il diritto comunitario e che le disposizioni pertinenti del Trattato CE sono già state chiarite nella sentenza Konle . Non sono quindi soddisfatte le condizioni per la presentazione di questioni pregiudiziali.

Contesto generale

77. La Corte si è pronunciata reiteratamente sul possibile carattere puramente interno delle questioni pregiudiziali. Prima di analizzare nei dettagli la giurisprudenza della Corte sui diversi aspetti del diritto comunitario, procederò ad un breve excursus del contesto in cui deve collocarsi la problematica in questione.

78. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, spetta al giudice nazionale stabilire se ritenga opportuno sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte . La Corte è tenuta a statuire sulle questioni, salvo «qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesti da tale giudice non hanno alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa a qua (...), oppure qualora il problema sia di natura ipotetica e la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte» .

79. Sempre secondo una giurisprudenza costante, le disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione (delle persone e delle merci) non possono essere applicate alle attività di cui tutti gli elementi rilevanti sono circoscritti all'interno di un solo Stato membro. La Corte considera che si tratti di una situazione puramente interna di uno Stato membro a causa della mancanza di qualsiasi elemento di collegamento con le situazioni contemplate dal diritto comunitario .

80. Entrambe le parti della giurisprudenza della Corte - autonome in linea di principio - delineano il contesto in cui va letto quanto segue. La questione centrale è così formulata: sono i fatti nella causa principale a determinare se la Corte debba risolvere le questioni pregiudiziali sottopostele, oppure sono la natura e il contenuto delle misure nazionali?

81. Se ad essere determinanti sono i fatti della causa principale, è ovvio che la Corte non risolve la questione sottoposta se nella causa principale mancano elementi transfrontalieri. Ciò sembra essere il caso delle presenti cause, in cui alcuni cittadini austriaci intendono acquistare un terreno e vengono ostacolati nelle loro intenzioni da una normativa austriaca.

82. Se risulta determinante il contenuto della misura nazionale, la Corte deve esaminare in quale misura la normativa nazionale possa avere effetti esterni. Solo in caso di mancanza di - potenziali - effetti esterni la Corte si astiene dallo statuire sulla questione sottoposta. Se la Corte si propone di risolvere la questione, il passo successivo è allora l'analisi del contenuto della normativa nazionale controversa. In detta fase ci si può chiedere se un cittadino possa far valere diritti nei confronti del proprio Stato membro sulla base del diritto comunitario. Spetta infine al giudice - nazionale - determinare nella causa principale i diritti invocati dal ricorrente nel caso specifico. Il giudice lo farà - per quanto possibile - tenendo presente la soluzione proposta dalla Corte alla questione pregiudiziale da esso sottoposta.

La giurisprudenza della Corte sulla libera circolazione delle merci

83. Di recente, nella sentenza Guimont , la Corte ha analizzato il suo obbligo di risolvere una questione pregiudiziale quando tutti gli elementi della causa principale sono circoscritti all'interno di un solo Stato membro. In detta sentenza la Corte dà la seguente - ampia - interpretazione della libera circolazione delle merci, in relazione all'art. 28 CE.

«21. Trattandosi di una normativa come quella di cui alla causa principale che è, secondo il suo tenore letterale, indistintamente applicabile ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati ed è diretta ad imporre ai produttori determinate condizioni di produzione al fine di consentire loro di commercializzare i loro prodotti sotto una determinata denominazione, dalla giurisprudenza della Corte deriva che una normativa siffatta rientra nell'art. 30 del Trattato solo nella misura in cui essa risulti applicabile a situazioni che possano ricollegarsi all'importazione di merci negli scambi intracomunitari (...).

22. Tuttavia, tale constatazione non implica che non vada risolta la questione pregiudiziale sottoposta alla Corte nella presente causa (...).

23. Nel caso di specie, non risulta in modo manifesto che l'interpretazione sollecitata del diritto comunitario non sarebbe necessaria per il giudice nazionale. Infatti, una risposta siffatta potrebbe essergli utile nell'ipotesi in cui il proprio diritto nazionale imporrebbe, in un procedimento come quello del caso di specie, di agire in modo che un produttore nazionale fruisca degli stessi diritti di cui godrebbe in base al diritto comunitario, nella medesima situazione, un produttore di un altro Stato membro».

In virtù di tale ragionamento, la Corte procede alla soluzione della questione pregiudiziale sottopostale.

84. La sentenza Guimont costituisce la continuazione di una giurisprudenza precedente, in particolare la sentenza Pistre e a. , in cui la Corte ha svolto il seguente ragionamento:

«Pertanto, se è vero che l'applicazione di un provvedimento nazionale che non riguarda in alcun modo l'importazione delle merci non rientra nella sfera dell'art. 30 del Trattato (...), ciò nondimeno quest'ultima disposizione non può essere disattesa per il solo fatto che, nella fattispecie concreta sottoposta all'esame del giudice nazionale, tutti gli elementi si collocano all'interno di un solo Stato membro.

(...).

Infatti, in una situazione del genere l'applicazione del provvedimento nazionale può altresì incidere sulla libera circolazione delle merci tra gli Stati membri, in particolare quando tale provvedimento agevoli l'immissione in commercio delle merci di origine nazionale a scapito delle merci importate».

85. Anche nella sentenza Smanor , la Corte aveva già dato un'analoga interpretazione ampia. Oggetto di detta causa era l'applicazione della normativa francese ad una società francese che fabbricava e commercializzava nel territorio francese yogurt surgelati. La Corte non ha escluso che siffatti prodotti fossero importati in Francia e che le disposizioni di legge francesi fossero applicabili. La Corte ha considerato che «quanto alla questione se la Smanor possa far valere dinanzi al giudice nazionale che la disciplina francese ostacola le importazioni di yogurt surgelato, va ricordato che secondo la giurisprudenza costante della Corte spetta al giudice nazionale, nel sistema dell'art. 177 del Trattato, valutare rispetto ai fatti della causa la necessità di una decisione pregiudiziale». La Corte ha poi esaminato la questione relativa all'art. 30 del Trattato CE (divenuto art. 28 CE).

86. Nelle conclusioni presentate nella causa Pistre, l'avvocato generale Jacobs non condivide quest'interpretazione estensiva della Corte. Egli indica a tale riguardo una chiara alternativa: «Sembra che la Corte abbia preferito in passato esimersi dall'esaminare questioni vertenti sull'art. 30, in quanto relative a circostanze puramente interne, soltanto quando la disposizione nazionale riguardava esclusivamente prodotti nazionali e non sarebbe stata applicabile in nessuna circostanza a prodotti importati. Ritengo comunque che la Corte dovrebbe esimersi dal pronunciarsi sull'applicazione dell'art. 30 a prodotti importati quando sia chiaro in base ai fatti che l'importanza di una certa fattispecie è interamente circoscritta al territorio nazionale» . L'avvocato Saggio, nella causa Guimont, aveva adottato la stessa linea . A suo avviso, la Corte non era tenuta a risolvere la questione pregiudiziale poiché era evidente che i fatti nella causa principale avevano un carattere puramente interno.

87. Da queste tre sentenze deduco che la Corte, in materia di libera circolazione di merci, non segue le conclusioni presentate dall'avvocato generale e non tralascia di risolvere una questione pregiudiziale a causa della mancanza di elementi transfrontalieri nel procedimento principale. Anzi, nella sentenza Guimont , la Corte formula un criterio in base al quale anche in cause puramente interne si può dare un'interpretazione del diritto comunitario. L'eventuale presenza nell'ordinamento nazionale di un divieto di discriminazione inversa - svantaggio nei confronti dei propri cittadini rispetto ai cittadini di paesi terzi - può essere già sufficiente per procedere alla soluzione di una questione pregiudiziale. Qualora, in particolare, la normativa nazionale vieti la discriminazione inversa, il giudice nazionale - per stabilire se sussista una discriminazione inversa - necessita di un'interpretazione dei diritti che spettano ai cittadini di altri Stati ai sensi del diritto comunitario.

88. In altre parole, sono la natura e il contenuto della misura nazionale e non i fatti all'origine del procedimento principale, a determinare se la Corte risolverà le questioni pregiudiziali sottopostele.

La libera circolazione dei lavoratori, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi

89. In materia di libera circolazione dei lavoratori, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi la Corte si è già pronunciata, in un procedimento pregiudiziale, sul carattere puramente interno. Pare che la Corte abbia un'altra opinione in merito.

90. In una serie di casi, la Corte ha considerato che il diritto comunitario non è applicabile a cause i cui fatti si collocano all'interno di un solo Stato membro. In tali cause la Corte non ha risolto le questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice nazionale. Cito la sentenza USSL n. 47 di Biella : «Per giurisprudenza costante, gli artt. 48, 52 e 59 del Trattato non sono applicabili ad attività che in tutti i loro elementi rilevanti si collocano all'interno di un solo Stato membro». La causa verteva su un'impresa di servizi con sede in Italia che aveva fornito servizi per un ente pubblico, anch'esso con sede in Italia.

91. Nella sentenza Batista Morais troviamo un buon esempio dell'impostazione seguita dalla Corte. Il procedimento principale riguardava un cittadino portoghese che lavorava in Portogallo come istruttore di autoscuola. Sembra quindi che la Corte condivida il punto di vista degli avvocati generali Jacobs e Saggio nelle cause relative alla libera circolazione dei lavoratori, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi.

92. E' sorprendente che la Corte analizzi sì la questione proposta, ma non dia poi alcuna soluzione nel merito per il fatto che tutti gli elementi della causa principale si collocano all'interno di un solo Stato membro.

93. Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte in relazione a dette libertà è possibile ricavare ancora altre indicazioni: la Corte riconosce con una certa celerità la presenza di un elemento transfrontaliero, che fa rientrare una causa nell'ambito di applicazione del diritto comunitario. A tale proposito, rinvio ad una serie di cause in cui un cittadino aveva invocato dinanzi il giudice del suo Stato membro l'applicazione del diritto comunitario, dato che una normativa nazionale non ha riconosciuto i diplomi che egli aveva conseguito in un altro Stato membro o l'esperienza professionale ivi maturata .

94. Cito inoltre la sentenza Angonese che riguardava una causa in cui un cittadino italiano contestava una normativa italiana relativa alle condizioni di ammissione ad un determinato concorso di assunzione. Secondo la Corte, «senza pronunciarsi sulla fondatezza (...), non risulta manifestamente che la richiesta interpretazione del diritto comunitario non abbia alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa principale». In detta causa la Corte non ha ritenuto necessario basare il suo obbligo di soluzione sulla - incontestabile - presenza di un elemento transfrontaliero nella causa principale: la domanda riguardava in particolare il mancato riconoscimento delle conoscenze linguistiche acquisite all'estero.

Sintesi

95. Dalle suesposte considerazioni sulla giurisprudenza della Corte si può dedurre il seguente ragionamento. Laddove viene in esame la libera circolazione delle merci, sono la natura e il contenuto di una misura nazionale a determinare se la Corte debba risolvere le questioni pregiudiziali sottopostele e nel caso si discuta (inter alia) della libera prestazione di servizi sono determinanti i fatti della causa principale. Il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 riguarda la libera prestazione di servizi, motivo per cui vanno presi in considerazione i fatti della causa principale. Tenuto conto dell'assenza di elementi transfrontalieri , la Corte può decidere di non risolvere le questioni sottopostele ovvero di dare una soluzione generale, in conformità della sentenza USSL n. 47 di Biella .

96. Ritengo che la Corte non debba seguire detto ragionamento, ma debba cercare un collegamento con la sentenza Guimont, in materia di libera circolazione delle merci . Fondo il mio giudizio sulle considerazioni che seguono.

97. In primo luogo, la sentenza Guimont è l'unica sentenza recente in cui la Corte ha dovuto pronunciarsi estensivamente sulla questione della situazione puramente interna.

98. In secondo luogo, mi rimetto alle chiare motivazioni della sentenza Guimont, strettamente connessa alla costante giurisprudenza della Corte , secondo cui spetta al giudice nazionale statuire in maniera autonoma sulla questione se in una causa nazionale esista la necessità di interpretare il diritto comunitario.

99. In terzo luogo, non vi sono motivi per operare un distinguo tra libera circolazione delle merci e libera prestazione dei servizi. Proprio come la circolazione delle merci, la prestazione di servizi ha assunto un carattere fortemente transfrontaliero.

100. In quarto luogo, ritengo che in casi come quelli di specie il carattere interno non svolga un ruolo fondamentale. E' pura casualità che tutte le parti nelle cause presentate alla Corte siano residenti nello Stato membro Austria. Infatti, si tratta di investimenti immobiliari in zone turistiche. Spesso, saranno interessati all'acquisto in dette zone anche residenti o organizzazioni di altri Stati membri. Vengono inoltre in esame seconde case, che, per loro stessa natura, non si trovano nel luogo di residenza abituale dell'acquirente. Proprio su questo si fonda la ratio della normativa austriaca in questione che mira a contrastare la costruzione e l'utilizzazione di seconde case.

101. Per i motivi che precedono, giungo alla conclusione che nei casi di specie la Corte dovrebbe risolvere le questioni sottopostele. A tale riguardo non attribuisco alcuna importanza all'eventualità che le parti nei procedimenti principali siano residenti nello Stato membro Austria. E' determinate il fatto che il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, per la sua natura e il suo contenuto, può avere effetti esterni e quindi ostacolare, effettivamente o potenzialmente, la libera circolazione. E' infatti indiscusso che la normativa assoggetta a restrizioni l'acquisto di beni immobili.

In subordine: la libera circolazione dei capitali

102. Anche qualora la Corte analizzasse il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 alla luce delle disposizioni in materia di libera circolazione di capitali, ritengo che la Corte debba risolvere le questioni sottopostele.

103. La Corte fino ad ora non ha dovuto pronunciarsi sul problema della situazione puramente interna in relazione alla circolazione dei capitali. A tale proposito, ritengo che sia rilevante quanto segue.

104. L'unità del mercato dei capitali, creatasi nel seno dell'Unione economica e monetaria realizzata, implica che la libera circolazione di capitali non può più essere considerata come una situazione puramente interna. Sono sempre presenti effetti transfrontalieri, anche se una normativa nazionale riguarda di fatto solo gli operatori all'interno di un solo Stato membro, il che del resto non si verifica nei casi di specie.

105. Ritengo che quest'unità sia paragonabile all'unità del territorio doganale comune esistente da più tempo. Nella sentenza Lancry e a. la Corte ha affermato che «poiché il principio dell'unione doganale si estende al complesso degli scambi di merci, come previsto dall'art. 9 del Trattato (divenuto art. 23 CE), esso esige che sia garantita in generale la libera circolazione delle merci all'interno dell'unione e non esclusivamente il commercio tra Stati» .

106. Ad ogni buon fine aggiungo anche quanto segue. La presenza di elementi transfrontalieri deriva inevitabilmente dal contesto di fatto e di diritto delle cause principali, che riguardano transazioni immobiliari. Distinguo a tale proposito due aspetti della circolazione dei capitali, che nei casi di specie possono essere entrambi rilevanti. In primo luogo, si tratta dell'investimento immobiliare effettivo. Il secondo elemento, in cui consiste la circolazione dei capitali, è il finanziamento dell'investimento.

107. E' possibile che l'investimento reale sia effettuato da un residente austriaco per un terreno che si trova in Austria. In tal caso si configurerebbe una situazione interna, che esula inoltre dall'ambito di applicazione dell'art. 56 CE, a giudicare almeno dalla lettera della nomenclatura - che si vuole indicativa - di cui all'allegato I della direttiva 88/361. Tuttavia, la normativa in questione, intesa ad evitare l'insediamento di seconde case in luoghi turistici, non è diretta a situazioni interne. Tale constatazione vale anche per la libera circolazione dei servizi (v. paragrafo 100 delle presenti conclusioni).

108. Il secondo elemento in cui consiste la circolazione dei capitali è, come ho già detto, il finanziamento dell'investimento. In genere, l'investimento immobiliare è finanziato da fonti esterne, ad esempio attraverso un'ipoteca. A tale riguardo rinvio alla sentenza Trummer e Mayer , in cui la Corte ha dichiarato che il finanziamento di un investimento, quale un'ipoteca, rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 56 CE se è indissolubilmente legato ad un movimento di capitali.

109. Laddove trattasi del finanziamento, il carattere interno di una transazione non può incidere in alcun modo sulla soluzione che riserverà la Corte ad una questione pregiudiziale. Anche se nei casi di specie l'ipoteca fosse sempre conclusa da residenti austriaci con banche austriache, ciò non sarebbe sufficiente ad accertare che la transazione non ha importanza per i movimenti intracomunitari di capitali. Infatti, anche una banca austriaca non opererà soltanto sul mercato dei capitali austriaco.

110. Del resto, ritengo che non spetti alla Corte verificare se gli acquirenti del terreno edificabile stipulino o abbiano stipulato un'ipoteca. Né è compito della Corte analizzare il mercato dei capitali nello Stato membro Austria, al fine di valutare se gli istituti ipotecari operino principalmente sul mercato austriaco.

111. Ritengo che, stando così le cose, rientri nel potere discrezionale del giudice nazionale sottoporre questioni pregiudiziali qualora ritenga che venga in esame la libera circolazione dei capitali.

VIII - La proporzionalità

Osservazioni preliminari

112. In questa parte delle conclusioni tratterò la soluzione nel merito delle questioni sottoposte dal giudice nazionale, considerando che dette questioni a mio avviso dovrebbero essere analizzate alla luce delle disposizioni in materia di libertà di prestazione dei servizi.

113. A tale riguardo viene in esame la questione se un cittadino possa far valere diritti nei confronti del proprio Stato membro sulla base del diritto comunitario. Secondo la giurisprudenza della Corte, un'attività rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 49 CE se almeno uno dei prestatori di servizi è stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui il servizio viene offerto .

114. Tenendo conto della giurisprudenza della Corte, la questione della possibilità di invocare il diritto comunitario da parte dei cittadini austriaci va lasciata, a mio avviso, al giudice nazionale. Secondo quanto risulta dalle osservazioni presentate dalla Commissione nei casi di specie, la normativa austriaca vieta la discriminazione di cittadini austriaci rispetto a stranieri (la «discriminazione inversa»). Pertanto, i cittadini austriaci possono avere interesse ad invocare il diritto comunitario sulla base della normativa nazionale.

115. Se la Corte analizza il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 alla luce della libera circolazione dei capitali, può partire dal seguente presupposto: l'unità del mercato dei capitali nell'Unione economica e monetaria comporta che anche i cittadini austriaci possono invocare il diritto comunitario.

La sentenza Konle

116. In sostanza, il giudice nazionale chiede chiarimenti riguardo alla sentenza Konle. Il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, in esame nei casi di specie, è simile alla normativa del Land del Tirolo oggetto della causa Konle. In entrambi i casi si tratta di una normativa che assoggetta l'acquisto di beni immobili a determinate regole al fine di limitare il numero delle seconde case, obiettivo che si inserisce nella politica di assetto del territorio.

117. Nella causa Konle, la Corte considera che detto obiettivo può di per sé giustificare un ostacolo alla libera circolazione dei capitali. Tuttavia, nella stessa causa la Corte è giunta alla conclusione che lo strumento scelto, l'autorizzazione preventiva, fosse un ostacolo troppo gravoso per la libera circolazione. Secondo la Corte nella fattispecie non era stata dimostrata la necessità di una siffatta procedura .

118. La Corte fonda tale valutazione sulle considerazioni che seguono. Essa riconosce che «una procedura di mera dichiarazione non consente (...), da sola, di raggiungere la finalità perseguita nell'ambito di una procedura di previa autorizzazione. Infatti, per garantire una gestione del territorio conforme alla sua vocazione (...), gli Stati membri debbono anche poter prendere provvedimenti» sanzionatori. La Corte menziona «pene pecuniarie, (...) una decisione che imponga all'acquirente di mettere immediatamente fine all'uso illecito del bene a pena di vendita forzata di quest'ultimo (...) nonché l'accertamento della nullità della vendita, con il conseguente ripristino, nei registri immobiliari, delle iscrizioni anteriori all'acquisto del bene». Inoltre, «la previa dichiarazione (...) costituiva un mezzo di controllo efficace e tale da evitare che il bene interessato fosse acquistato come residenza secondaria».

119. Conformemente alla sentenza Konle, in considerazione degli «altri strumenti di cui dispone lo Stato membro interessato per garantire il rispetto degli indirizzi da esso adottati per l'assetto del proprio territorio» e in considerazione del «rischio di discriminazione insito in un sistema di previa autorizzazione all'acquisto di proprietà fondiarie», l'obbligo di un'autorizzazione preventiva è eccessivo.

120. I casi di specie hanno per oggetto una normativa nazionale che comporta, prima facie, un ostacolo meno gravoso per la libera circolazione. Nella detta procedura di denuncia e di autorizzazione - per usare i termini del giudice nazionale - di solito è sufficiente una dichiarazione dell'acquirente del terreno edificabile all'autorità competente circa l'uso futuro del terreno. L'autorità è tenuta ad accettare la dichiarazione, a meno che non abbia fondati motivi di dubitarne. Solo allora si avvia una procedura paragonabile all'autorizzazione preventiva di cui alla sentenza Konle, autorizzazione che, del resto, può essere subordinata a condizioni e norme e vincolata al pagamento di una garanzia.

121. Nelle osservazioni scritte il governo austriaco sostiene che detta procedura rappresenta l'alternativa meno onerosa per raggiungere l'obiettivo prefissato. Inoltre la procedura di approvazione offre all'acquirente di beni immobili su cui esistono dubbi il vantaggio di ottenere in tempo utile una certa sicurezza, anche in relazione ad eventuali sanzioni future in caso di utilizzazione illegale. Il governo austriaco ritiene che la procedura sia conforme al diritto comunitario. Il signor Schäfer, ricorrente nella causa C-519/99, non condivide tale punto di vista. Rinviando alla sentenza Konle, egli sostiene che sono sufficienti i controlli a posteriori, anch'essi previsti dalla legge.

122. La Corte - nella misura in cui le spetta risolvere le questioni sottoposte - dovrà valutare l'ammissibilità di detta procedura di denuncia e di autorizzazione che, quanto alla valenza, si colloca fra la dichiarazione preventiva, che la Corte sembra accettare nella sentenza Konle, e l'autorizzazione preventiva, che non ha superato l'analisi dal punto di vista del diritto comunitario.

Il Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997

123. L'analisi del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 va effettuata sulla base della costante giurisprudenza della Corte, come formulata in particolare nella sentenza Gebhard : «i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperiosi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo».

124. L'analisi delle disposizioni del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 condotta in base alle quattro condizioni dà luogo a quanto segue.

125. La prima condizione è senz'altro soddisfatta. La normativa si applica sia ai cittadini austriaci che ai cittadini di altri Stati membri o, se del caso, di altri Stati aderenti allo Spazio economico europeo.

126. Per l'analisi della seconda condizione è determinante che nella sentenza Konle la Corte abbia riconosciuto come motivo imperioso di interesse generale «un obiettivo di assetto del territorio come il mantenimento, nell'interesse generale di una popolazione permanente e di un'attività economica autonoma rispetto al settore turistico in talune regioni» . Aggiungo che anche la tutela della natura in talune regioni può costituire un obiettivo giustificato in materia di assetto del territorio.

127. Ritengo che la terza condizione non necessiti di un'analisi particolare. Va da sé che un sistema, che prevede un regime di controllo sull'acquisto e sull'utilizzazione di beni immobili, è atto a limitare il numero di seconde case nel Land di Salisburgo.

128. Per quanto riguarda la quarta condizione, ritengo siano importanti le seguenti considerazioni. Nell'acquisto di beni immobili, le formalità precedenti l'acquisto non costituiscono necessariamente un ostacolo più gravoso rispetto ai controlli successivi. Di solito si acquistano beni immobili con l'obiettivo di ottenerne il possesso a lungo termine. In tutti i regimi nazionali di diritto privato l'acquisto è vincolato a requisiti di forma, come ad esempio l'atto notarile e la trascrizione in un registro pubblico. I requisiti di forma mirano a fornire la necessaria certezza del diritto, sia all'acquirente che ad eventuali terzi interessati. Per l'acquirente è importante in particolare avere la certezza di ottenere e mantenere il possesso nonché di godimento indisturbato del bene immobile.

129. La procedura prevista dal Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 dà all'acquirente del bene immobile un'adeguata certezza del diritto. Al perfezionamento della procedura di denuncia e di autorizzazione, egli può ritenere di poter godere indisturbato del bene immobile.

130. A questo punto, passo all'analisi della proporzionalità propriamente detta. Ritengo che la valutazione preventiva della prevista utilizzazione del terreno edificabile non costituisca un ostacolo sproporzionato alla libera circolazione dei servizi. Siffatta valutazione è necessaria per raggiungere l'obiettivo della normativa, vale a dire la limitazione del numero di seconde case. Infatti, una normativa nazionale come quella in esame deve impedire concretamente che sia prodotto un danno irreparabile agli interessi tutelati dalla stessa normativa. Può parlarsi di danno irreparabile non appena ha inizio la costruzione della seconda casa. Inoltre - a differenza della causa Konle - è sufficiente in linea di principio l'obbligo della denuncia . Solo in caso di dubbi fondati le autorità competenti possono decidere di sottoporre l'acquisto del terreno ad una procedura di autorizzazione. Il requisito dell'esistenza di «dubbi fondati» offre al cittadino garanzie sufficienti contro un'applicazione arbitraria della procedura di autorizzazione.

131. Diverso è il caso delle modalità della procedura di autorizzazione stessa. Ai sensi dell'art. 19 del Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997, l'autorizzazione può essere subordinata a condizioni e norme per garantire che l'acquirente utilizzerà il terreno in conformità della sua dichiarazione. E' altresì possibile chiedere all'acquirente il pagamento di una garanzia che non può eccedere il prezzo d'acquisto o il valore del terreno.

132. La legge riconosce un ampio potere discrezionale alle autorità competenti e comporta così il rischio di «assoggettare alla discrezionalità dell'amministrazione l'esercizio di una libertà garantita dal Trattato, vanificandola» . Infatti, nella legge la competenza a fissare condizioni e norme non è legata a criteri di merito. In tal modo le autorità competenti possono stabilire condizioni e norme gravose a tal punto da dissuadere un cittadino dall'acquisto di terreni. Ovviamente, tale constatazione vale a maggior ragione per la possibilità di esigere una - considerevole - garanzia.

133. In sintesi, se risulta necessaria una competenza a stabilire condizioni e norme, nei casi di specie il pagamento di una garanzia - il che a mio avviso non è affatto certo -, siffatta competenza deve essere subordinata almeno a severe limitazioni

IX - Conclusione

134. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sottopostele dall'Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg come segue:

Il diritto comunitario, in particolare le disposizioni in materia di libera prestazione di servizi e, in tale contesto, le disposizioni relative alla libera circolazione dei capitali, non osta all'applicazione di una procedura di denuncia e di autorizzazione in caso di acquisto di beni immobili, che è necessaria dal punto di vista dell'assetto del territorio e che non comporta alcun ostacolo sproporzionato. Una competenza assoluta ad imporre condizioni e norme deve essere considerata come un ostacolo sproporzionato di tale tipo.