Conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn del 26 novembre 1986. - HAUPTZOLLAMT HAMBURG-JONAS CONTRO PLANGE KRAFTFUTTERWERKE GMBH UND CO. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DAL BUNDESFINANZHOF. - RESTITUZIONI INDEBITE - PROPORZIONALITA. - CAUSA 288/85.



raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 00611



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

Il regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 441/69 ( GU 1969, L 59, pag . 1 ) dispone il pagamento anticipato di restituzioni per determinati prodotti agricoli . Nel caso di prodotti, ammessi al regime stabilito dal regolamento, da esportare dopo operazioni di trasformazione, la restituzione viene pagata non appena il prodotto base viene assoggettato ad un regime di controllo doganale che assicura la sua esportazione, salvo il caso di forza maggiore, al di fuori della Comunità dopo la trasformazione . Tale regolamento si applica, tra l' altro, ai prodotti considerati dal regolamento del Consiglio n . 2727/75 sull' organizzazione comune di mercato nel settore dei cereali ( GU 1975, L 281, pag . 1 ).

Le modalità di applicazione di tale regime sono state stabilite nel regolamento della Commissione n . 1957/69 ( GU 1969, L 250, pag . 1 ). Dall' art . 3, n . 2, di tale regolamento risulta chiaramente che al momento dell' assoggettamento del prodotto base a controllo doganale, l' operatore commerciale deve dichiarare le caratteristiche esatte dei prodotti trasformati per l' esportazione . A parte le disposizioni speciali per il caso di forza maggiore ( art . 6, n . 2 ), l' art . 6, n . 1, impone all' operatore di prestare una cauzione o una garanzia equivalente che copra il rimborso di un importo pari a quello della restituzione pagata, maggiorato del 20%, qualora non venga apportata la prova, nei termini stabiliti, dell' adempimento degli obblighi contemplati . L' art . 6 recita :

"3 ) Il rimborso di cui al paragrafo 1 viene riscosso in prorata dei quantitativi di prodotti o merci per i quali non siano state fornite le prove di cui al paragrafo 1 ."

"5 ) L' importo della restituzione pagato ed eventualmente maggiorato è rimborsato ai sensi del presente articolo quando le prove di cui al paragrafo 1 non siano apportate nei termini richiesti . In tal caso, se l' importo non viene rimborsato nonostante esplicita richiesta, la cauzione già prestata viene incamerata ."

Con regolamenti della Commissione n . 1136/77 e n . 1441/77 ( rispettivamente GU 1977, L 135, pag . 14, e GU 1977, L 161, pag . 23 ) la restituzione all' esportazione per alcuni prodotti composti del genere di quelli impiegati nei mangimi rientranti nella voce 23.07 B 1 della TDC è stata fissata in 38,98 UC alla tonnellata per prodotti composti aventi tenore, in peso, di cereali di oltre il 65% e in 31,19 UC alla tonnellata per quelli aventi tenore, in peso, di cereali del 50-65 %.

Nella presente domanda di pronunzia pregiudiziale a norma dell' art . 177 del trattato CEE, il Bundesfinanzhof della Repubblica federale di Germania riferisce che nel 1977 la ditta Plange, resistente in cassazione nel procedimento dinanzi ad esso pendente, forniva mangime per ovini alla Libia . Nel giugno e nel luglio dello stesso anno essa richiedeva e otteneva un pagamento anticipato di restituzioni all' esportazione e di importi compensativi monetari, alla condizione che il quantitativo di orzo e di mais sottoposto al regime di controllo doganale fosse usato per la produzione di "mangimi composti a base di cereali aventi tenore, in peso, di amido di oltre 30%, senza prodotti a base di latte, contenenti cereali per oltre il 65% in peso ". La Plange espletava tempestivamente la procedura di controllo doganale : su presentazione delle copie di controllo e degli attestati di prelevamento di campione, lo Hauptzollamt svincolava la cauzione depositata dalla Plange .

Tuttavia, nella primavera del 1978, da un controllo effettuato dall' amministrazione doganale tedesca risultava che una parte del mangime conteneva, in peso, solo il 63,9% di cereali . E' pacifico tra le parti nella causa principale che tale circostanza non era imputabile a mancanze di sorta da parte della Plange benché quest' ultima non sia stata in grado di spiegare alla Corte la causa del più basso tenore di cereali . Non è stata neppure ipotizzata l' esistenza di un caso di forza maggiore .

Una volta accertato che di fatto la Plange non aveva adempiuto i propri obblighi, lo Hauptzollamt richiedeva a quest' ultima il pagamento di DM 1 066 739,05 . Esso perveniva a tale cifra partendo dall' importo del pagamento anticipato, maggiorato del 20% a norma dell' art . 6, n . 1, del regolamento n . 1957/69 e deducendo poi da tale somma l' importo della restituzione all' esportazione da concedere ai sensi dei regolamenti della Commissione n . 1136/77 e n . 1441/77 per mangimi aventi tenore, in peso, di cereali del 50-65 %.

Dopo aver presentato opposizione, ma senza esito, avverso il pagamento di tale somma, la Plange ricorreva contro lo Hauptzollamt dinanzi al Finanzgericht . Tale ricorso veniva parzialmente accolto : tale giudice riteneva che lo Hauptzollamt fosse legittimato a richiedere il pagamento della somma pagata in eccesso, ma che la maggiorazione del 20% fosse in contrasto col principio di proporzionalità .

Lo Hauptzollamt impugnava quindi tale decisione dinanzi al Bundesfinanzhof che ha proposto a questa Corte, a norma dell' art . 177, la seguente questione pregiudiziale :

" Se nel 1978, un operatore interessato ad una restituzione, qualora si fosse obbligato ai sensi dell' art . 3, n . 2, del regolamento CEE n . 1957/69, ad esportare mangime composto a base di cereali avente tenore in peso di cereali di oltre il 65%, ma, per motivi a lui non imputabili, avesse effettivamente esportato mangime composto a base di cereali avente tenore, in peso, di cereali soltanto del 50-65%, fosse obbligato, in base all' art . 6, nn . 1 e 5, del regolamento ( CEE ) n . 1957/69, anche dopo lo svincolo della cauzione, a rimborsare l' intero importo della restituzione anticipatogli, oltre ad un supplemento del 20 %."

Hanno presentato osservazioni scritte le parti nella causa principale e la Commissione .

Nelle sue osservazioni, la Plange nega di aver fatto riferimento, nelle sue dichiarazioni di esportazione, all' art . 3, n . 2, del regolamento n . 1957/69 o di aver dichiarato che il prodotto composto conteneva più del 65% di cereali . Essa asserisce di aver semplicemente dichiarato che tale prodotto composto poteva beneficiare di una restituzione all' esportazione ed era destinato all' esportazione e di aver quindi fornito i dati necessari entro i termini stabiliti . Essa non precisa quali fossero tali dati . Il giudice nazionale dovrà forse esaminare ulteriormente tale affermazione ma, a mio parere, occorre statuire sulla questione pregiudiziale sulla base dei fatti esposti dal Bundesfinanzhof . Se di fatto la Plange non si è impegnata ad esportare prodotti composti aventi un tenore di cereali di oltre il 65% ciò naturalmente solleva allora considerazioni diverse da quelle contenute nell' ordinanza di rinvio .

La questione essenziale verte quindi sul se la Plange sia obbligata a rimborsare l' intero pagamento anticipato, oltre alla maggiorazione del 20%, anche nel caso in cui : a)*la cauzione sia stata svincolata e b)*alla Plange non fosse imputabile alcuna mancanza nell' esportazione di un prodotto composto avente un tenore di cereali inferiore a quanto dichiarato .

Il Bundesfinanzhof ha ritenuto che la situazione non fosse stata modificata dal fatto che la cauzione era stata svincolata . Benché il potere di esigere il rimborso in una situazione del genere non sia espressamente stabilito nei regolamenti, nulla indica che tale modo di procedere sia escluso . Se non esistesse tale potere di ripetizione, il beneficiario di una siffatta restituzione potrebbe arricchirsi senza giusta causa . Una situazione analoga aveva formato oggetto della sentenza 5 dicembre 1985 ( causa 124/83, Direktoratet for Markedsordningerne / Corman, Racc . 1985, pag . 3777 ) in cui la Corte ha dichiarato, tra l' altro, che "l' acquirente del burro che si è impegnato a soddisfare le condizioni poste" dalla normativa comunitaria in materia "non è liberato dai suoi obblighi per il solo fatto che la cauzione di trasformazione sia stata svincolata" in conformità a tale normativa . Il Bundesfinanzhof, a mio parere, è pervenuto alla giusta conclusione su tale punto .

Il Bundesfinanzhof ha poi esaminato il problema se l' art . 6, n . 1, del regolamento n . 1957/69 potesse validamente stabilire la ripetizione di una somma maggiore rispetto a quella della restituzione . A mio parere, esso ha giustamente ritenuto che ciò fosse possibile dato che l' art . 2, n . 5, del regolamento n . 441/69 dispone che venga rimborsato un importo "almeno pari a quello della restituzione pagata ". Esso ha ugualmente ritenuto, a ragione, che una tale maggiorazione si potesse applicare in casi diversi da quelli in cui si configurasse una frode, malgrado il sesto considerando del regolamento n . 441/69 che a mio parere si limita a spiegare perché era necessario un sistema di rimborso, senza precisare le circostanze in cui esso può essere richiesto .

Tralasciando questi problemi, la controversia fra le parti nella causa principale verte sul se la maggiorazione del 20% ( supponendo che sia valida ) sia dovuta sull' intero pagamento anticipato ovvero solo sulla differenza tra tale importo e le restituzioni relative ad un prodotto composto del tipo di quello effettivamente esportato . Lo Hauptzollamt propugna la prima soluzione, la Plange la seconda . La Commissione, nelle sue osservazioni scritte, ha sostenuto la tesi dello Hauptzollamt asserendo che il regolamento è chiaro, che va rimborsato l' intero importo della restituzione più il 20% e che il fatto che una restituzione all' esportazione fosse dovuta per il prodotto effettivamente esportato è irrilevante e fortuito . All' udienza, è tuttavia parso che la Commissione recedesse da tale punto di vista .

E' vero che l' art . 6, n . 1, del regolamento n . 1957/69 richiede espressamente una garanzia solo per "il rimborso di un importo pari a quello della restituzione pagata, maggiorato del 20%" qualora non vengano fornite le prove necessarie . Esso non contiene alcuna disposizione espressa in ordine all' incameramento della cauzione in un fattispecie quale quella litigiosa in cui non è configurabile un caso di forza maggiore ai sensi dell' art . 6, n . 2, né un caso disciplinato dall' art . 6, n . 3, in cui la cauzione può essere incamerata solo riguardo ai quantitativi di merci per i quali non vengono apportate le prove necessarie . D' altro canto, dal quinto considerando del regolamento risulta chiaramente che lo scopo consiste nell' evitare che godano di un credito soggetti che non ne hanno titolo . Se, come è pacifico nel caso di specie, la Plange aveva diritto ad una restituzione all' aliquota ridotta a fronte dei prodotti effettivamente esportati, non si può poi affermare che essa abbia quindi beneficiato di un credito senza averne titolo anche se l' importo totale è stato pagato su una base errata . Tutte le condizioni relative all' operazione sono state soddisfatte, salvo il fatto che le merci rientravano in una categoria e non in un' altra; la situazione potrebbe essere diversa se la Plange cercasse di compensare una pretesa relativa ad un' altra operazione . Alla luce della sua lettera e del suo spirito, interpreto il regolamento, considerato nel suo insieme, nel senso che esso consente di ripetere la differenza tra le due somme oltre ad una maggiorazione del 20% ( supponendo che tale cifra sia valida ) su tale differenza . Non ritengo che tale conclusione sia infirmata dal fatto che specifiche eccezioni siano contemplate solo in ordine ai casi di cui all' art . 6, nn . 2 e 3 .

Se non fossi giunto a tale conclusione sulla base della corretta interpretazione del regolamento, avrei ritenuto incompatibile col principio di proporzionalità l' obbligo di pagare l' intera somma oltre al 20% sull' intero ammontare . Per conseguire lo scopo di garantire che un credito non vada a beneficio di soggetti che non ne hanno titolo non è necessario né giustificato che questi ultimi siano obbligati a pagare la maggiorazione sulla parte della somma a cui essi avrebbero comunque avuto diritto per la medesima operazione . Il pagamento di tale maggiorazione non è espressamente qualificato come una sanzione o un' ammenda anche se ha l' effetto di garantire che gli operatori commerciali rispettino le norme del regolamento . Di conseguenza, a mio parere, se il regolamento va correttamente interpretato nel senso che la maggiorazione dev' essere corrisposta sull' intera somma nonostante il fatto che una parte di questa sia dovuta a fronte della stessa operazione in base ad un diverso titolo qualitativo, la norma è nulla in quanto impone il pagamento della maggiorazione su un importo superiore alla differenza tra la somma pagata e la somma propriamente dovuta . Di nuovo, ritengo che tale conclusione non sia infirmata dal fatto che all' art . 6, nn . 2 e 3, siano contenute eccezioni specifiche .

Nelle due ipotesi la Plange è tenuta a pagare soltanto la differenza ed una maggiorazione calcolata su tale differenza .

La questione proposta non tocca espressamente il problema della legittimità della maggiorazione del 20%; quest' ultimo mi sembra però implicitamente sollevato nell' ordinanza di rinvio e le parti lo hanno trattato a lungo . La Plange sostiene che l' aliquota del 20% è eccessiva in particolare per un operatore commerciale stabilito nella Repubblica federale di Germania in cui, all' epoca, i tassi di interesse erano sensibilmente meno elevati .

Due fattori mi sembrano rilevanti . In primo luogo, la maggiorazione del 20% non costituisce un tasso annuo ma un pagamento forfettario . I versamenti possono essere recuperati solo dopo la scadenza dei termini per la trasformazione sotto controllo doganale e per la presentazione delle prove dell' esportazione . Considerando insieme l' art . 3, n . 3, e l' art . 6, il periodo complessivo può variare tra i nove e i diciotto mesi . L' esame della pratica e la domanda di rimborso seguita da rimborso possono comportare more ulteriori che possono protrarsi, come nel caso di specie in cui, benché la cauzione fosse svincolata tra l' agosto e il settembre 1977 e il rimborso fosse richiesto il 21 novembre 1978, il rimborso, a quanto pare, non è avvenuto fino al 1982, sempre ammesso che esso sia stato integralmente effettuato allora .

In secondo luogo, alla Corte è stato riferito che all' epoca che viene in rilievo, in taluni Stati membri aventi un indice d' inflazione del 15%, i tassi d' interesse per i mutui ammontavano al 18% circa all' anno . Su questa base, un tasso del 20% non era irragionevole come cifra forfettaria . Non ritengo neppure irragionevole o eccessivo applicare un tasso uniforme per l' intera Comunità, non collegato con i tassi correnti variabili o con la situazione esistente nei vari Stati membri . Il tasso di cui trattasi può costituire un deterrente per quanti cercassero eventualmente di ottenere un pagamento anticipato senza averne titolo; a mio parere esso non è sproporzionato, né costituisce una sanzione il fatto di stabilire il rimborso della somma appropriata oltre ad una maggiorazione del 20% a fronte di una violazione di un' obbligazione principale secondo la normativa di cui è causa .

La conclusione a cui sono giunto differisce quindi da quella dello Hauptzollamt che ha innanzitutto maggiorato la restituzione pagata del 20% ( DM 2 535 999,89 + DM 507.198,98 ) e poi ha detratto la restituzione dovuta ( DM 1 976 454,82 ) per ottenere la somma da rimborsare ( DM 1 066 739,O5 ). Il calcolo va correttamente eseguito deducendo la restituzione da pagare dalla restituzione pagata ( ottenendosi DM 559 540,07 ) e aggiungendo il 20%, con il risultato di un importo totale dovuto di DM 671 448,08 .

Di conseguenza, a mio parere, la questione proposta va risolta nei seguenti termini : qualora un operatore commerciale si sia impegnato, a norma dell' art . 3, n . 2, del regolamento ( CEE ) n . 1957/69, ad esportare mangimi composti rientranti nella voce 23.07 B 1 della tariffa doganale comune, aventi tenore, in peso, di cereali per oltre il 65%, ma, per motivi a lui non imputabili, abbia esportato mangime composto a base di cereali contenente, in peso, cereali per il 50-65%, esso è obbligato, a norma dell' art . 6, nn . 1 e 5, di tale regolamento ( anche se la cauzione relativa a tale esportazione sia svincolata ), a rimborsare solo la differenza tra il pagamento anticipato effettivamente avvenuto e quello dovuto per le merci effettivamente esportate nell' ambito della stessa operazione, oltre alla maggiorazione del 20% su tale differenza .

Le spese sostenute dalla Commissione non sono ripetibili . Spetta al giudice nazionale statuire sulle spese sostenute dalle parti nella causa principale .

(*) Traduzione dall' inglese .