CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 9 NOVEMBRE 1977 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il presente procedimento è stato originato da una domanda di pronunzia pregiudiziale presentata dal Tribunale di Saluzzo nell'ambito della causa dinanzi ad esso pendente fra il sig. Leonce Cayrol — attore — che si occupa di importazione ed esportazione di prodotti ortofrutticoli e risiede in Bélarga, dipartimento dell'Hérault, Francia, e la ditta Rivoira Giovanni & Figli s.n.c. — convenuta —, con sede in Verzuolo, Italia, che esercita la medesima attività. Come hanno sottolineato i patroni della convenuta, gli antefatti e la stessa natura della controversia sono analoghi a quelli di cui alla causa 22/76, Import Gadgets/LAMP (Racc. 1976, pag. 1371).

Nel dicembre 1970 e nel dicembre 1971 la convenuta importava in Italia alcune partite di uva da tavola spagnola, espletando le relative formalità doganali e pagando il dazio dovuto in base alla tariffa doganale comune. Essa selezionava l'uva, eliminando quella di qualità scadente, la confezionava in nuovi imballaggi e vi apponeva il marchio dell'Istituto nazionale per il commercio estero (ICE), rivendendone quindi complessivamente 186865 kg. all'attore, che [importava in Francia. All'atto dell'importazione, la merce era accompagnata dal certificato ICE e l'attore dichiarava alle autorità doganali francesi che si trattava di uva d'origine italiana. Tuttavia, nell'agosto 1972, in seguito a un controllo effettuato negli uffici dell'attore, le predette autorità scoprivano la vera origine della merce.

Nello stesso mese — per pura coincidenza o per altri motivi — la polizia italiana procedeva ad un'ispezione dei documenti relativi alle operazioni effettuate dalla società convenuta, a seguito della quale i tre soci di questa venivano denunciati al Pretore di Saluzzo per apposizione del marchio nazionale italiano su uva spagnola. Tale denunzia non aveva tuttavia alcuna conseguenza a carico degli interessati, giacché il Pretore adito, con sentenza 19 febbraio 1974, li assolveva dal reato loro ascritto in quanto l'uva di cui trattasi, in conseguenza della lavorazione (selezione e imballaggio) cui era stata sottoposta in Italia dalla convenuta, doveva considerarsi di origine italiana in conformità all'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 802/68, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci. A mio parere, il Pretore è incorso, su questo punto, in un errore: vedasi la sentenza 26 gennaio 1977 (causa 49/76, Gesellschaft für Überseehandel mbH/Handelskammer Hamburg; Racc. 1977, pag. 41). Il Pretore di Saluzzo dichiarava inoltre che, comunque, il marchio ICE attestava la qualità, non l'origine della merce; anche tale affermazione, sotto il profilo del diritto comunitario, è in certa misura erronea, come dimostrerò più avanti.

Dal canto loro, le autorità doganali francesi promuovevano, dinanzi al Tribunal de grande instance di Montpellier, un procedimento penale contro l'attore, la società convenuta e i tre soci di questa, con l'imputazione di avere importato merce vietata — in quanto l'importazione di uva spagnola in Francia era a quell'epoca contingentata e il contingente era esaurito — e di aver aggirato il divieto fornendo indicazioni false quanto all'origine della merce. Con sentenza 26 gennaio 1976, il suddetto Tribunale dichiarava gli imputati colpevoli di importazione di merce vietata, effettuata mediante una falsa dichiarazione d'origine, condannandoli (fra l'altro) ad un'ammenda di532435 franchi — pari al valore della merce — in luogo della confisca, nonché ad un'ulteriore ammenda di 1064870 franchi pari, secondo la sentenza, al quadruplo, ma in realtà — credo — solo al doppio del valore dell'uva.

A quanto risulta, l'attore era il solo imputato a comparire e ad essere rappresentato nel procedimento svoltosi dinanzi al Tribunal de grande instance; a quell'epoca la Corte di giustizia non aveva ancora emesso la sua sentenza nella causa 41/76 (Donckerwolcke/Procuratore della Repubblica; Racc. 1976, pag. 1921) ed egli si limitava a richiamarsi, a sua difesa, all'art. 5 del regolamento n. 802/68, a norma del quale l'uva avrebbe dovuto esser considerata di origine italiana. A differenza del Pretore di Saluzzo, il giudice francese respingeva tale argomento.

A seguito della condanna inflittagli, l'attore concludeva con le autorità doganali francesi una transazione, versando un'ammenda ridotta pari a 175000 franchi. Successivamente egli conveniva la società Rivoira dinanzi al Tribunale di Saluzzo chiendendo il risarcimento dei danni, giacché, a suo parere, le sanzioni inflittegli dalle autorità francesi sono conseguenza dell'uso che la convenuta ha fatto del marchio e del certificato ICE. Nella comparsa di risposta la convenuta ha sollevato il problema del se, all'epoca dei fatti di causa, la Francia avesse il diritto d'imporre restrizioni all'importazione di uva spagnola o, comunque, di uva di origine spagnola trovantesi in libera pratica in Italia, e di quali fossero le sanzioni adeguate che il giudice francese poteva infliggere all'importatore per aver fornito informazioni errate quanto all'origine dell'uva. Le questioni sottoposte alla Corte dal Tribunale di Saluzzo rispecchiano tale problematica.

Come ho già detto, la società convenuta e i soci di questa sono stati condannati dal Tribunal de grande instance di Montpellier in contumacia: a quanto pare ciò è accaduto perché essi non sono stati citati. Ricevuta notifica della sentenza, essi hanno fatto opposizione contro di questa e di conseguenza — come ci è stato detto in udienza — la causa sarà nuovamente discussa il 18 dicembre prossimo. Pertanto, per quanto li concerne, la sentenza che la Corte di giustizia pronunzierà in questa sede avrà rilevanza non solo nella causa civile italiana, ma anche nel procedimento penale francese.

In primo luogo occorre accertare se, nel dicembre 1970 e nel dicembre 1971, la Francia avesse il diritto di vietare l'importazione di uva spagnola. A questo proposito, bisogna prendere in considerazione due atti comunitari, e cioè:

1) il regolamento (CEE) del Consiglio 9 dicembre 1969, n. 2513, (GU n. L 318 del 18. 12. 1969, pag. 6) relativo al coordinamento e all'unificazione dei regimi d'importazione degli ortofrutticoli applicati da ciascuno Stato membro nei confronti dei paesi terzi (ora sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035 (GU n. L 118 del 20. 5. 1972, pag. 1), che codifica i vari regolamenti di base relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli);

2) l'Accordo fra la Comunità e la Spagna, firmato a Lussemburgo il 29 giugno 1970, allegato al regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1970, n. 1524 (GU n. L 182 del 16. 8. 1970 pag. 1), ed entrato in vigore il 1o ottobre 1970.

L'art. 1 del regolamento n. 2513/69 — per quanto qui ci concerne — vietava l'applicazione di qualsiasi restrizione quantitativa o misura d'effetto equivalente all'importazione da paesi terzi della maggior parte degli ortofrutticoli, ma stabiliva una deroga a tale divieto per taluni prodotti, elencati in un allegato, e per i periodi ivi indicati. Fra questi prodotti figurava l'uva da tavola per il periodo 1o luglio — 31 gennaio. Lo stesso regolamento precisava inoltre che gli Stati membri non avrebbero potuto applicare a tali prodotti restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente diverse da quelle vigenti nella stagione antecedente il 1o gennaio 1970, né render queste ultime più restrittive; gli Stati membri che soddisfacessero alle condizioni stabilite per l'applicazione di siffatte misure e intendessero applicarle, ne avrebbero dovuto dare notifica alla Commissione prima dell'inizio di ciascuna stagione. In forza di tale norma, la Francia comunicava alla Commissione la propria intenzione di istituire nei confronti dell'uva da tavola spagnola, nel 1970 e nel 1971, un contingente di 5 milioni di franchi per il periodo da metà novembre al 31 gennaio. A quanto ho capito, tali contingenti erano stati istituiti in precedenza, in base a un accordo bilaterale stipulato tra la Francia e la Spagna, per proteggere i produttori francesi di varietà tardive di uva.

A norma dell'art. 2, n. 1, dell'accordo fra la Comunità e la Spagna, l'importazione di prodotti spagnoli nella Comunità è disciplinata dalle disposizioni di cui all'allegato I dell'accordo stesso. L'art. 1 di tale allegato, per quanto interessa nella presente causa, recita:

«I prodotti originari della Spagna, cui si applicano le disposizioni del presente allegato, … sono ammessi all'importazione nella Comunità senza restrizioni quantitative».

Le successive disposizioni dell'allegato contemplano sostanzialmente, per determinati prodotti, riduzioni dei dazi fissati dalla tariffa doganale comune da operarsi, in molti casi, nei limiti di un contingente tariffario comunitario annuo. Per quanto concerne due prodotti, entrambi menzionati nell'art. 11 dell'allegato, e cioè pomodori e uva fresca, la riduzione tariffaria prevista (pari, per tutt'e due i prodotti, al 50 %) deve operarsi solo durante un determinato periodo: nel caso dei pomodori questo periodo comprende (in effetti) i mesi di gennaio e febbraio e, nel caso dell'uva, i mesi di gennaio, febbraio e marzo. Si tratta di stabilire se l'art. 1 dell'allegato vada interpretato (come assume la Commissione) nel senso che le disposizioni dell'allegato «si applicano» ai suddetti prodotti solo durante i periodi rispettivamente indicati, o se al contrario (come sostiene la convenuta), il semplice fatto che un prodotto sia menzionato in qualsiasi parte dell'allegato, per qualsiasi fine, significhi che tali disposizioni «si applicano» ad esso. Qualora la tesi della Commissione risultasse esatta, ne conseguirebbe che gli Stati membri conservavano — fatte salve le disposizioni del regolamento n. 2513/69 — il diritto di istituire restrizioni quantitative all'importazione di uva spagnola nel periodo 1o aprile — 31 dicembre di ogni anno; se invece fosse giusto il punto di vista della convenuta, è chiaro che essi non potevano più imporre alcuna restrizione quantitativa all'importazione di tale merce in nessun periodo dell'anno a decorrere dal 1o ottobre 1970.

Voi avete letto e udito gli apprezzabili argomenti dedotti a questo proposito dalla convenuta e non è necessario che io ve li ricordi. Da parte mia sarei stato propenso ad accoglierli, ma sono rimasto colpito da un argomento opposto dalla Commissione, secondo cui l'interpretazione dell'accordo caldeggiata dalla convenuta stride con quella che ne hanno dato in pratica le parti contraenti.

La Commissione ha dichiarato che la Francia non è stato il solo Stato membro ad imporre restrizioni quantitative all'importazione di uva spagnola; anche il Belgio e il Lussemburgo hanno adottato misure analoghe. Allo scopo di proteggere i produttori belgi di uva di serra (coltivata nella zona di Overijse), l'importazione di uva spagnola nel territorio dell'Unione economica belgo-lussemburghese è vietata dal 1o luglio al 31 dicembre di ogni anno. Tale divieto, a differenza dei contingenti francesi, è corroborato da numerose decisioni emanate dalla Commissione in forza dell'art. 115 del trattato, le quali autorizzano il Belgio e il Lussemburgo ad «escludere dal trattamento comunitario» l'uva spagnola che si trovi in libera pratica in altri Stati membri. (Queste decisioni sono elencate nelle osservazioni scritte della Commissione, a pag. 2270). A quanto risulta, non vi è mai stato alcun reclamo o alcuna protesta da parte del Governo spagnolo contro qualcuna di tali misure. Inoltre la Commissione ha allegato alle sue osservazioni scritte copia di una nota verbale, datata 16 marzo 1972, inviatale dalla missione di Spagna presso la Comunità europea: tale documento dimostra che il Governo spagnolo ammette che l'accordo non produce gli effetti pretesi dalla convenuta.

A questo proposito, la Commissione si è richiamata all'art. 31 della Convenzione sul diritto dei trattati firmata a Vienna il 23 maggio 1969, il quale dispone:

1. Un trattato dev essere interpretato in buona fede in base al senso comune da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto.

2. …

3. Verrà tenuto conto, oltre che del contesto: a) … b) di ogni ulteriore pratica seguita nell'applicazione del trattato, con la quale venga accertato l'accordo delle parti relativamente all'interpretazione del trattato.

La Commissione, naturalmente, ammette che tale Convenzione non è ancora entrata in vigore, che è stata firmata solo da cinque Stati membri della Comunità (Danimarca, Repubblica federale di Germania, Italia, Lussemburgo e Regno Unito) e ratificata finora appena da tre di questi, e inoltre che essa si applica espressamente solo ai trattati fra Stati. A suo avviso, però, tenuto conto della sua genesi, la Convenzione può essere considerata come «prova autorevole» del tenore delle regole di diritto internazionale generalmente accettate in materia. Tale asserzione non è stata contestata dai rappresentanti della convenuta; essi si sono limitati ad affermare che all'art. 31, n. 3, lett. b), si può far ricorso solo se il testo del trattato da interpretare sia oscuro o ambiguo. Dal canto mio, non ritengo che ciò sia esatto: si veda in proposito l'analisi di F. G. Jacobs in un suo articolo intitolato «Varieties of Approach to Treaty Interpretation: with special reference to the Draft Convention on the Law of Treaties before the Vienna Diplomatic Conference», pubblicato nell'International and Comparative Law Quarterly, aprile 1969, pagg. 318 e segg. A mio parere, comunque, l'art. 1 dell'allegato I dell'accordo CEE — Spagna è ambiguo. I patroni della convenuta hanno inoltre asserito che, per varie ragioni, le prove prodotte dalla Commissione, e in particolare la nota verbale 16 marzo 1972, non forniscono indicazioni attendibili e convincenti quanto all'atteggiamento del Governo spagnolo. Io, però, sono convinto del contrario.

A mio avviso, pertanto, nel dicembre 1970 e nel dicembre 1971 la Francia poteva legittimamente applicare i contingenti da essa istituiti all'importazione di uva da tavola spagnola.

Nel presente procedimento, però, non dobbiamo occuparci di importazioni dirette dalla Spagna in Francia, bensì di importazioni di uva che, anche se di origine spagnola, si trovava in libera pratica in Italia. A questo proposito ritengo opportuno ricordare taluni principi che sono stati enunciati dalla Corte più di una volta, e in particolare nella causa Donckerwolcke.

L'art. 9 del trattato stabilisce che la Comunità è fondata su una unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci fra gli Stati membri; i provvedimenti emanati per la liberalizzazione degli scambi intracomunitari si applicano in modo identico ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovino in libera pratica nella Comunità (questi ultimi sono definiti dall'art. 10). Conseguenza di tale assimilazione è che le disposizioni dell'art. 30, relative alla soppressione delle restrizioni quantitative e di ogni altra misura di effetto equivalente, si applicano, di regola, indistintamente ai prodotti di origine comunitaria e a quelli di origine extracomunitaria che si trovino in libera pratica in uno degli Stati membri.

L'assimilazione tra prodotti comunitari e merci «in libera pratica» di origine extracomunitaria può tuttavia essere pienamente efficace solo se per queste ultime valgono le stesse condizioni d'importazione in ogni Stato membro. L'art. 113 del trattato persegue in particolare tale unificazione, da realizzarsi grazie all'instaurazione di una politica commerciale comune. Il fatto che nonostante la scadenza del periodo transitorio, la politica commerciale comune non sia stata interamente attuata, che cioè l'importazione di talune merci da determinati paesi terzi non sia ancora soggetta alle medesime condizioni in tutti gli Stati membri, può avere come conseguenza sviamenti di traffico (come, nel nostro caso, l'importazione di uva spagnola in Francia via Italia). Allo scopo di evitare simili conseguenze, l'art. 115 conferisce alla Commissione la facoltà di raccomandare «i metodi con i quali gli altri Stati membri apportano la necessaria cooperazione» e, in mancanza, di autorizzare gli Stati membri ad adottare misure protettive, specie in forma di deroghe al principio della libera circolazione, all'interno della Cominità, dei prodotti d'origine extracomunitaria messi in libera pratica in uno degli Stati membri. Tuttavia, in assenza di una specifica raccomandazione o autorizzazione della Commissione a norma dell'art. 115, gli Stati membri non possono derogare al suddetto principio.

A mio avviso, quindi, la Francia, che non ha mai presentato alla Commissione alcuna domanda in forza dell'art. 115, né tanto meno ricevuto alcuna raccomandazione o autorizzazione dalla Commissione a norma di tale articolo per quanto concerne l'uva spagnola, non aveva il diritto di vietare l'importazione di questa merce dall'Italia se essa si trovava ivi in libera pratica.

Ciò tuttavia non significa che alle autorità doganali francesi fosse assolutamente vietato accertare l'origine dell'uva da tavola importata in Francia da un altro Stato membro o che i giudici francesi non potessero punire coloro che, deliberatamente o per negligenza, avessero indotto in errore le autorità doganali quanto all'origine di quell'uva.

Innanzitutto, uno Stato membro che, conformemente al diritto comunitario, si attiene temporaneamente a una politica diversa per quanto concerne l'importazione di una determinata specie di prodotti da un determinato paese terzo (come la Francia ha fatto, per lo meno nel 1970 e 1971, in relazione all'uva spagnola) può, entro certi limiti, continuare ad applicare «provvedimenti di sorveglianza» per quanto riguarda il commercio di tale prodotto. I limiti suddetti sono stati chiaramente indicati dalla Corte nella causa Donckerwolcke, e non mi risulta che su questo punto vi sia disaccordo fra la Commissione e la convenuta (che sono state le sole a presentare osservazioni nel presente procedimento).

La convenuta ha energicamente sostenuto che la conclusione dell'accordo fra la Comunità e la Spagna equivale all'adozione, da parte degli Stati membri, di una politica comune nei confronti delle importazioni dalla Spagna, e che quindi il ricorso all'art. 115 non poteva più essere consentito in relazione alle merci di origine spagnola; in altre parole — se ho ben capito — l'applicazione di misure nazionali di sorveglianza a tali merci non era più lecita. Naturalmente, come ho detto nell'ambito della causa 29/75, Kaufhof/Commissione (Racc. 1976, pag. 431, cfr. pag. 437), è pacifico che l'art. 115 non può più continuare ad essere applicato nei settori commerciali in cui sia stata adottata una politica comune. Tuttavia, la conclusione, fra la Comunità e un paese terzo, di un accordo che lasci ai singoli Stati membri la facoltà di assoggettare l'importazione di determinate merci da tale paese a condizioni differenti non può equivalere all'adozione di una politica comune, nel senso che qui ci interessa, in relazione a tali merci.

Di conseguenza, ritengo che, nel 1970 e nel 1971, le autorità doganali e i giudici francesi potevano applicare provvedimenti nazionali di sorveglianza nei confronti dell'uva da tavola, entro i limiti indicati nella sentenza Donckerwolcke. Per quanto concerne la definizione di questi limiti, basterà citare tale sentenza; dopo aver analizzato le norme del trattato in base alle quali si deve valutare la legittimità di siffatti provvedimenti, la Corte afferma (punti 33-39 della motivazione):

«Entro questi limiti non è vietato agli Stati membri di richiedere all'importatore la dichiarazione della provenienza originaria di una merce, anche se già messa in libera pratica in un altro Stato membro e accompagnata dal certificato di circolazione comunitario. In queste condizioni si può ammettere che la conoscenza di detta provenienza sia necessaria tanto allo Stato membro, onde consentirgli di decidere la portata delle misure di politica commerciale che esso può adottare conformemente al trattato, quanto alla Commissione, onde esercitare il potere di controllo e di decisione che le conferisce l'art. 115. Gli Stati membri, tuttavia, possono soltanto imporre in proposito all'importatore di denunciare la provenienza originaria di un prodotto nei limiti in cui gli è nota o può essergli ragionevolmente nota.

Inoltre l'eventuale inosservanza, da parte dell'importatore, dell'obbligo di denuncia della provenienza originaria della merce non può comportare l'applicazione di sanzioni eccessive, tenuto conto dell'indole puramente amministrativa dell'infrazione. Sotto questo aspetto, è indubbiamente incompatibile con le disposizioni del trattato, in quanto equivale ad un ostacolo alla libera circolazione delle merci, la confisca della merce od ogni altra sanzione pecuniaria stabilita in funzione del valore della merce stessa. In linea generale, ogni misura amministrativa o repressiva esulante dai limiti di quanto è strettamente necessario allo Stato membro importatore per acquisire informazioni ragionevolmente esaurienti ed attendibili sul movimento delle merci oggetto di speciali misure di politica commerciale, va considerata misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dal trattato. A maggior ragione è incompatibile con le disposizioni del trattato l'esigere una licenza d'importazione per l'introduzione in uno Stato membro di merci già in libera pratica in un altro Stato membro, finché almeno tali merci non costituiscano oggetto di una deroga debitamente autorizzata dalla Commissione a norma dell'art. 115, 1o comma, secondo inciso.»

Una differenza fra la presente causa e la causa Donckerwolcke risiede nel fatto che, nel caso di specie, alcune delle importazioni in Francia — e cioè quelle effettuate nel dicembre 1971 — hanno avuto luogo dopo l'entrata in vigore della decisione della Commissione n. 71/202/CEE del 12 maggio 1971 (GU n. L 121 del 3. 6. 1971) «che autorizza gli Stati membri a prendere misure conservative di difesa nei confronti dell'importazione di certi prodotti originari dei paesi terzi e immessi in libera pratica in altri Stati membri». L'art. 1 di tale decisione dispone, fra l'altro, quanto segue:

«1. Gli Stati membri sono autorizzati a subordinare l'importazione di prodotti originari da paesi terzi ed immessi in libera pratica in un altro Stato membro alla concessione di un titolo d'importazione:

— allorché l'importazione nello Stato membro interessato dei medesimi prodotti in provenienza diretta dal paese terzo di cui trattasi è soggetta, in conformità del trattato, a restrizioni quantitative…

— se si possono temere sviamenti di traffico a motivo delle disparità fra le suddette misure e quelle di politica commerciale applicate negli altri Stati membri.

…

2. Lo Stato membro può esigere da colui che richiede il titolo d'importazione qualsiasi utile indicazione concernente sia la designazione, l'origine e il prezzo del prodotto, sia il volume o l'importo dell'importazione prevista, sia l'immissione in libera pratica del prodotto in altro Stato membro».

Queste disposizioni, a giudicare dalle apparenze, sono incompatibili non solo con l'interpretazione del trattato formulata dalla Corte nella sentenza Donckerwolcke, ma per di più — come ha sottolineato l'avvocato generale Capotorti nell'ambito della stessa causa Donckerwolcke (cfr. Racc. 1976, pag. 1946) — con la precedente sentenza 15. 12. 1971 della Corte (cause riunite 51-54/71, International Fruit Company NV/Produktschap voor Groenten en Fruit; Racc. 1971, vol. 2, pag. 1107). Convengo rispettosamente con l'avvocato generale Capotorti sull'impossibilità di richiamarsi alla suddetta decisione della Commissione nella misura in cui questa è incompatibile con la citata giurisprudenza della Corte. In particolare, uno Stato membro non può subordinare le importazioni da un altro Stato membro alla concessione di un «titolo d'importazione» in assenza di una specifica raccomandazione o autorizzazione ex art. 115 della Commissione.

Per quanto concerne il commercio dei prodotti ortofrutticoli, gli Stati membri sono autorizzati, anzi tenuti, ad accertare l'origine di merci importate da altri Stati membri anche per un altro scopo, cioè ai fini del controllo di qualità.

Come ho già detto, il regolamento n. 1035/72 ha codificato la precedente normativa del Consiglio in materia di organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. Tuttavia, poiché i fatti di causa sono antecedenti all'emanazione di tale regolamento, devo richiamarmi alla normativa suddetta.

Comincerò dal regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 23, (GU n. 30 del 20. 4. 1962, pag. 965) che diede inizio alla graduale attuazione dell'organizzazione comune di mercato di cui trattasi. L'art. 2 di questo regolamento contemplava, al n. 1, la fissazione di norme comuni di qualità per i prodotti oggetto di tale organizzazione e, al n. 2, stabiliva quanto segue:

«Il prodotti ai quali si applicano le norme di qualità sono ammessi agli scambi intracomunitari soltanto se rispondenti alle norme di cui sopra. Essi sono ammessi all'importazione in provenienza dai paesi terzi soltanto se rispondenti a tali norme di qualità o a norme almeno equivalenti. La Commissione prende le misure necessarie per l'applicazione del presente paragrafo».

In base all'art. 3, n. 1, le norme di qualità avrebbero dovuto essere progressivamente applicate agli ortofrutticoli smerciati all'interno dello Stato membro produttore, e, a norma dell'art. 5, lo Stato membro esportatore era tenuto a sottoporre ad un controllo di qualità i prodotti destinati all'esportazione in un altro Stato membro prima che questi avessero lasciato il suo territorio. L'art. 5 disponeva inoltre:

«L'organismo incaricato dallo Stato membro esportatore di effettuare il controllo rilascia, per ogni partita, un certificato che menziona la categoria di qualità e attesta che al momento del controllo la qualità e la classificazione del prodotto rispondono alle norme di qualità. Il certificato accompagna la merce fino al luogo di destinazione.

2. Lo Stato membro importatore può verificare, mediante l'organismo di controllo competente, se la classificazione del prodotto proveniente da un altro Stato membro è conforme alle indicazioni relative alla categoria di qualità menzionata nel certificato rilasciato dall'organismo di controllo dello Stato membro esportatore.»

L'art. 6 contemplava — per dirla in breve — l'adozione di minuziose modalità di attuazione dell'art. 5 mediante la «procedura del comitato di gestione».

Al regolamento del Consiglio n. 23 seguiva il regolamento della Commissione n. 58 (GU n. 56 del 7. 7. 1962, pag. 1606), relativo alla determinazione di norme comuni di qualità per taluni prodotti. Per quanto concerne l'uva da tavola, tali norme figuravano nell'allegato I/7 del regolamento. La sezione I dell'allegato I/7 definiva, con riferimento ad un elenco ivi annesso, le varietà di uva cui si applicavano le norme di qualità. Nella sezione II erano esposte le vere e proprie «caratteristiche qualitative»: sotto la voce «A. Generalità» era dichiarato che «la norma ha per scopo di definire le caratteristiche che le uve da tavola devono presentare all'atto della spedizione, dopo condizionamento e imballaggio»; sotto la voce «C. Classificazione» era dichiarato, per ciascuna categoria, che «i grappoli devono presentare la forma, lo sviluppo e la colorazione tipici della varietà, tenuto conto della zona di produzione. Essi devono essere esenti da qualsiasi difetto». Nella sezione VI, intitolata «Indicazioni esterne» era prescritto che «all'esterno di ogni imballaggio devono figurare, in caratteri leggibili e indelebili», oltre ad altre indicazioni, «la zona di produzione o denominazione nazionale, regionale o locale».

La Commissione, nel corso di una minuziosissima e interessante descrizione — contenuta nelle sue osservazioni scritte — dei controlli ai quali avrebbe dovuto essere sottoposta l'uva di cui trattasi all'atto della spedizione dalla Spagna in Italia e da tale Stato membro in Francia, si è richiamata a due decisioni emanate il 30 luglio 1963 e, rispettivamente, il 28 luglio 1964 dal Consiglio dell'OCSE, copia delle quali è allegata alle stesse osservazioni. È chiaro che la normativa comunitaria emanata successivamente rispecchia in gran parte tali decisioni. Ciononostante non ritengo necessario, almeno in questa sede, attardarmi ad analizzarne il contenuto: mi limiterò a ricordare che la prima di esse contemplava un «certificato di controllo» da rilasciarsi nell'ambito del regime OCSE per l'applicazione di norme internazionali ai prodotti ortofrutticoli.

La Commissione ha inoltre fatto riferimento al suo regolamento (CEE) 31 luglio 1963 n. 80 (GU n. 121 del 3. 8. 1963, pag. 2137), «relativo al controllo di qualità degli ortofrutticoli importati da paesi terzi». Poiché nella presente causa dobbiamo occuparci soltanto di questioni sollevate in relazione ad importazioni dall' Italia in Francia, posso, anche in questo caso, fare a meno di tediarvi con una dettagliata esposizione delle norme contenute in tale regolamento. Comunque, è interessante osservare che nel suo allegato sono indicati, quali autorità responsabili del controllo in Francia, il «Ministère de l'agriculture, Service de la répression des fraudes» e il «Ministère des finances, Direction générale des douanes», e in Italia l'ICE.

Il regolamento (CEE) del Consiglio 25 ottobre 1966, n. 158 (GU n. 192 del 27. 10. 1966, pag. 3282), disponeva, all'art. 1, n. 1, che i prodotti per i quali fossero state stabilite norme di qualità non potevano essere esposti per la vendita, messi in vendita, venduti, forniti o smerciati in altro modo all'interno della Comunità se non fossero conformi alle norme suddette. Lo stesso art. 1 stabiliva, ai nn. 2 e 3, talune deroghe a tale principio, in particolare per i «prodotti avviati verso le industrie trasformatrici». A norma dell'art. 4, i rivenditori al minuto erano tenuti, fra l'altro, ad apporre sulla merce un cartello contenente, in caratteri ben leggibili, le indicazioni prescritte dalle norme di qualità relative all'origine del prodotto. L'art. 5 prescriveva, al fine di verificare la conformità dei prodotti alle disposizioni dello stesso regolamento, un controllo da effettuarsi per sondaggio in tutte le fasi della distribuzione, nonché durante il trasporto, da parte delle autorità designate da ciascun Stato membro. Tale controllo avrebbe dovuto essere effettuato preferibilmente prima della partenza dalla zona di produzione, all'atto dell'imballaggio o del carico della merce. Lo stesso articolo faceva obbligo a ciascun Stato membro di comunicare agli altri Stati membri e alla Commissione i nomi delle autorità incaricate di effettuare il controllo. Alla Corte non è stato precisato a quale o quali autorità spettasse questo compito in Francia è, in particolare, se fra di esse figurassero le autorità doganali. Infine, l'art. 8 disponeva che gli Stati membri avrebbero adottato e notificato alla Commissione tutte le misure adeguate per perseguire le infrazioni del regolamento.

Il regolamento n. 158/66 veniva integrato da due regolamenti della Commissione: il regolamento (CEE) 3 maggio 1967, n. 93 (GU n. 90 del 10. 5. 1967, pag. 1766) e il regolamento (CEE) 24 dicembre 1969, n. 2638 (GU n. L 327 del 30. 12. 1969, pag. 33). L'art. 3 del primo disponeva, fra l'altro, che «qualora le partite controllate non rispondano alle prescrizioni vigenti, il controllore, senza pregiudizio delle sanzioni previste all'art. 8 del regolamento n. 158/66/CEE, deve esigere che vengano rese conformi a tali prescrizioni, nel caso in cui le merci in oggetto siano destinate ad essere commercializzate ai termini dell'articolo primo del regolamento n. 158/66/CEE. L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 2638/69 stabiliva che lo speditore avrebbe dovuto notificare all'ente incaricato del controllo, prima della partenza dalle «zone di spedizione», tutte le spedizioni di prodotti soggetti al controllo di qualità (le «zone di spedizione» erano elencate nell'allegato I del regolamento e coprivano complessivamente l'intero territorio della Comunità). In base al combinato disposto degli artt. 1, n. 3, 2, n. 1, e 3, nel caso in cui il controllo venisse effettuato al momento della partenza dalla zona di spedizione, il controllore avrebbe dovuto rilasciare un certificato — redatto in base al modello descritto nell'allegato II — destinato ad accompagnare la merce. Il modello suddetto ricalcava quello del «certificato di controllo» OCSE. A quanto risulta, nella fattispecie l'ICE ha rilasciato proprio un certificato siffatto per ciascuna partita. L'art. 5 disponeva, in particolare, quanto segue:

«Ogni Stato membro nel cui territorio una partita di merce in provenienza da un altro Stato membro è ritenuta non conforme alle disposizioni vigenti vigila affinché il caso di non conformità costatato sia immediatamente comunicato a detto Stato membro».

Gli effetti della normativa sopra citata si possono, a mio avviso, riassumere nel modo seguente:

1) Le norme di qualità relative all'uva da tavola prescrivevano che all'esterno di ogni imballaggio dovesse figurare l'indicazione della «zona di produzione o denominazione nazionale, regionale o locale». L'indicazione della «zona di produzione», tenuto conto della lettera delle norme in materia di classificazione, doveva riferirsi alla zona in cui l'uva era stata coltivata, cioè, nel caso di specie, ad una località spagnola.

2) Il primo controllo mirante ad accertare la conformità della merce alle norme di qualità andava effettuato prima della partenza dalla zona di spedizione (nel nostro caso, la zona di spedizione più settentrionale dell'Italia) e l'uva doveva quindi essere accompagnata dal certificato rilasciato, a seguito del controllo, dall'autorità competente per tale zona (nella fattispecie, l'ICE).

3) Inoltre, la merce avrebbe potuto essere assoggettata a controllo per sondaggio in qualsiasi fase della distribuzione e durante il trasporto, e in particolare all'atto dell'importazione da uno Stato membro in un altro. Un simile controllo, da operarsi nello Stato membro importatore, avrebbe potuto essere effettuato solo da parte o a nome di un'autorità all'uopo designata da tale Stato a norma dell'art. 5 del regolamento n. 158/66.

4) Qualora, all'atto del controllo, fosse stato accertato che la merce non era conforme alle norme di qualità vigenti, il controllore avrebbe potuto esigere che essa venisse resa conforme a tali norme mediante, ad esempio, modifica della classificazione o delle indicazioni figuranti sull'imballaggio. Se ciò fosse risultato impossibile, l'uva avrebbe dovuto essere destinata ad un impiego in relazione al quale le norme di qualità non si applicavano, ad esempio alla trasformazione. Inoltre, l'importatore sarebbe stato passibile di sanzioni in base alle misure notificate dallo Stato membro interessato a norma dell'art. 8 del regolamento n. 158/66; tuttavia, tale Stato non avrebbe potuto infliggergli altre sanzioni né vietare l'importazione della merce.

5) È appena il caso di sottolineare che gli Stati membri non potevano, nell'applicare tale normativa e in particolare nell'infliggere sanzioni, operare discriminazioni fra gli importatori di ortofrutticoli provenienti da altri Stati membri e i commercianti di analoghi prodotti nazionali.

Posso ora occuparmi delle questioni sottoposte alla Corte dal Tribunale di Saluzzo, che sono così formulate:

«1. Se l'art. 115 del trattato CEE — che consente deroghe al divieto di restrizioni quantitative di cui all'art. 30 — possa essere invocato dagli Stati membri con riferimento a prodotti — originari da un paese terzo — che siano sottoposti a un regime comunitario di importazione in virtù di un accordo commerciale stipulato dalla CEE con detto paese terzo.

2. Se l'art. 1 dell'allegato I, all'accordo tra la Comunità-economica europea e la Spagna, di cui al Regolamento CEE 1524/70, debba essere interpretato nel senso che gli Stati membri, a partire dalla data di entrata in vigore dell'accordo, vale a dire dal 1 ottobre 1970, non avevano più alcun potere di introdurre direttamente (sulla base di accordi commerciali bilaterali anteriormente stipulati con la Spagna) restrizioni quantitative di qualsivoglia natura — ivi compresi contingenti di importazione — nei confronti dei prodotti originari della Spagna (e in particolare di quelli contemplati nell'art. 11 dell'allegato I, all'accordo CEE — Spagna, voce dog. 08.04, uva da tavola fresca) durante tutti i mesi dell'anno.

3. Se costituisce misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, vietata dall'art. 30 del trattato, il fatto di subordinare l'importazione di prodotti in libera pratica alla esibizione di certificati di origine o a modalità diverse tendenti alla identificazione dell'origine dei prodotti di cui sopra.

4. Se, in caso di risposta affermativa al quesito di cui sopra, gli Stati membri possono derogare al divieto di cui all'art. 30, esigendo certificati di origine per tutte le merci provenienti dagli altri Stati membri (ivi comprese le merci in libera pratica) anteriormente alla data di adozione di una decisione autorizzativa a sensi dell'art. 115 del trattato da parte della Commissione.

5. Se le disposizioni del regolamento 58/62 della Commissione del 7 luglio 1962 sulle norme di qualità per i prodotti ortofrutticoli e, in particolare, il punto 7 dell'allegato I (concernente la menzione della zona di produzione o della denominazione del prodotto uva da tavola) — disposizioni che impongono obblighi soltanto in difesa del consumatore finale e il cui rispetto non può essere pertanto accertato che nella relativa fase della commercializzazione — costituiscano norme di carattere doganale: norme, cioè tali da consentire agli Stati membri di condizionare gli scambi intracomunitari esigendo, alla frontiera, la produzione di documenti relativi all'origine dei prodotti in libera pratica provenienti da altri Stati membri.

6. Se, in ogni caso, costituisca misura di effetto equivalente, vietata dall'art. 30, il fatto che uno Stato membro applichi — nell'ipotesi del mancato rispetto delle norme di qualità del regolamento n. 58/62, sopra citato — per i prodotti importati, le sanzioni previste in caso di violazione della legge doganale e, per i prodotti nazionali, le sanzioni (peraltro meno onerose) previste in caso di violazione della regolamentazione commerciale.»

A mio avviso, tali questioni vanno risolte nel modo seguente:

1) Qualora un accordo commerciale stipulato fra le CEE e un paese terzo non escluda la possibilità che un determinato Stato membro applichi all'importazione di una determinata specie di prodotti da tale paese provvedimenti di politica commerciale diversi da quelli vigenti in altri Stati membri, l'art. 115 del trattato CEE può, ove ciò risulti appropriato, essere invocato dal suddetto Stato membro in relazione a tali prodotti che si trovino in libera circolazione in altri Stati membri.

2) L'art. 1 dell'allegato I dell'accordo fra la CEE e la Spagna, di cui al regolamento (CEE) n. 1524/70, non vieta agli Stati membri di imporre restrizioni quantitative all'importazione di uva fresca dalla Spagna nel periodo 1o aprile - 31 dicembre di ogni anno.

3) e 4) Qualora uno Stato membro emani — conformemente al trattato — nei confronti di una determinata specie di prodotti, provvedimenti di politica commerciale tali da consentirgli di invocare l'art. 115 in relazione a detti prodotti, esso può imporre a coloro che importano tali prodotti da un altro Stato membro di dichiararne l'origine nei limiti in cui è o può esser loro ragionevolmente nota, anche se la merce si trovi in libera pratica nell'altro Stato membro e se non sia ancora stata rilasciata un'autorizzazione specifica a norma dell'art. 115.

5) Il regolamento (CEE) n. 2638/69 disponeva che le merci alle quali si applicavano le norme di qualità stabilite nell'allegato I/7 del regolamento n. 58 avrebbero dovuto essere accompagnate, qualora fossero state controllate prima della spedizione, da un certificato redatto in conformità al modello ivi descritto. All'atto dell'importazione da uno Stato membro in un altro, la merce avrebbe potuto essere sottoposta, da parte o a nome di una qualsiasi delle autorità designate dallo Stato membro importatore a norma dell'art. 5 del regolamento (CEE) n. 158/66, ad un controllo mirante ad accertarne la conformità alle norme vigenti, compresa quella relativa all'indicazione della zona di produzione o denominazione nazionale, regionale o locale. Nel caso in cui le merce fosse risultata non conforme alle norme suddette, il controllore avrebbe potuto esigere che essa venisse resa conforme a queste o che fosse destinata ad un impiego in relazione al quale le norme di qualità non si applicavano.

6) In caso di inosservanza delle norme di qualità, gli Stati membri potevano e dovevano applicare adeguate sanzioni in base alle misure di cui al regolamento (CEE) n. 158/66, ed erano tenuti, nel far ciò, ad astenersi da qualsiasi discriminazione fra le merci importate da altri Stati membri e i prodotti nazionali.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.