Parti

Motivazione della sentenza

Dispositivo



Parti

Nella causa T-46/09,

Repubblica ellenica, rappresentata da V. Kontolaimos, I. Chalkias, S. Charitaki e S. Papaïoannou, in qualità di agenti,

ricorrente,

contro

Commissione europea, rappresentata da A. Markoulli e H. Tserepa-Lacombe, in qualità di agenti, assistite da N. Korogiannakis, avvocato,

convenuta,

avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione 2008/960/CE della Commissione, dell’8 dicembre 2008, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia» e del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) (GU L 340, pag. 99), nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario talune spese effettuate dalla Repubblica ellenica,

IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),

composto dai sigg. N.J. Forwood, presidente, F. Dehousse (relatore) e J. Schwarcz, giudici,

cancelliere: sig.ra S. Spyropoulos, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 giugno 2012,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

Contesto normativo

1. Normativa generale relativa al finanziamento della politica agricola comune

1. Il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») (GU L 94, pag. 13), ha fissato le norme generali per il finanziamento della PAC. Tale regolamento è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (PAC) (GU L 160, pag. 103), che disciplina le spese effettuate dal 1° gennaio 2000 al 16 ottobre 2006 nell’ambito del finanziamento della PAC.

2. L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1258/1999, prevede che la Commissione delle Comunità europee decida gli anticipi mensili sul computo degli esborsi effettuati dagli organismi pagatori riconosciuti. L’articolo 7, paragrafo 3, del suddetto regolamento verte sulle decisioni di liquidazione dei conti degli organismi pagatori.

3. L’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 così dispone:

«La Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie.

Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti cercano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.

In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.

La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.

Il rifiuto del finanziamento non può riguardare:

a) le spese di cui all’articolo 2 eseguite anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche;

(…)».

4. L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1258/1999 dispone:

«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:

a) accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari;

b) prevenire e perseguire le irregolarità;

c) recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.

(…)».

5. Il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della PAC (GU L 209, pag. 1), abroga il regolamento n. 1258/1999 e si applica a partire dal 1° gennaio 2007 (articolo 49 del regolamento n. 1290/2005). Tuttavia è ivi previsto, in particolare, che l’articolo 31 relativo alla verifica di conformità si applica a partire dal 16 ottobre 2006 per le spese sostenute a partire dal 16 ottobre 2006.

6. L’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 contiene in sostanza le stesse disposizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999.

7. Il regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato in particolare dal regolamento (CE) n. 2245/1999 della Commissione, del 22 ottobre 1999 (GU L 273, pag. 5), all’articolo 8 prevede:

«1. Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze e indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.

La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.

Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, nonché sulla valutazione della gravità dell’infrazione e del danno finanziario arrecato alla Comunità europea. In esito a tale discussione e dopo un’eventuale data fissata dalla Commissione, di concerto con lo Stato membro, dopo la discussione bilaterale per la comunicazione d’informazioni supplementari o, qualora lo Stato membro non accetti la convocazione nel termine fissato dalla Commissione, dopo la scadenza di tale termine, quest’ultima comunica ufficialmente le sue conclusioni allo Stato membro facendo riferimento alla decisione 94/442/CE della Commissione (…). Fatte salve le disposizioni del quarto comma del presente paragrafo, tale comunicazione valuta le spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70.

Lo Stato membro informa la Commissione quanto prima possibile dei provvedimenti adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione. La Commissione adotta, se del caso, una o più decisioni in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (...) n. 729/70 per escludere fino alla data effettiva di attuazione dei provvedimenti le spese per le quali non sono state rispettate le norme comunitarie.

2. Le decisioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70 sono adottate in seguito all’esame delle relazioni predisposte dall’organo di conciliazione a norma della decisione n. 94/442/CE».

8. Il regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (…) n. 1290/2005 (…) per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90), si applica a partire dal 16 ottobre 2006 e il suo articolo 11, paragrafi 1-3, prevede, in sostanza, la medesima procedura di quella dell’articolo 8 del regolamento n. 1663/95.

2. Linee guida della Commissione

9. Le linee guida per l’applicazione delle rettifiche finanziarie sono state definite nel documento n. VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della Sezione Garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»).

10. Dall’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, intitolato «Conseguenze finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG-Garanzia delle insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri» risulta che le rettifiche finanziarie vengono calcolate alla luce, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata e che la Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, secondo comma).

11. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 prevede, in primo luogo, una modalità di valutazione della rettifica finanziaria fondata su «errori nell’ambito di singole pratiche». Questa modalità di valutazione ricomprende irregolarità specifiche – se del caso estrapolate – e dà luogo ad una rettifica specifica. Questo stesso allegato prevede, in secondo luogo, una modalità di valutazione della rettifica finanziaria sulla base dei rischi di danno finanziario. Tale modalità di valutazione ricomprende irregolarità sistematiche e dà luogo all’applicazione di una rettifica forfetaria (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, dall’ottavo al venticinquesimo comma).

12. Secondo quest’ultima modalità di valutazione, pertinente nel contesto della revisione dei sistemi, la Commissione applica rettifiche forfettarie pari al 2%, 5%, 10% o 25% della spesa dichiarata in funzione dell’entità del rischio di danno finanziario per la Comunità derivante dall’insufficienza dei sistemi di controllo (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, ottavo comma).

13. La Commissione distingue due categorie di controlli operati dagli Stati membri (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, quattordicesimo comma).

14. Da un lato, i «controlli essenziali» sono le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l’esistenza dell’oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e condizioni qualitative compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari.

15. Dall’altro, i «controlli complementari» sono le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure.

16. Ai fini del calcolo delle spese non ammissibili, il documento n. VI/5330/97 prevede quattro categorie di rettifiche con un’aliquota forfettaria:

– 25% delle spese in caso di totale inadempienza o di gravi carenze nell’applicazione di un sistema di controllo nonché di comprovate diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari e, di conseguenza, esiste un rischio di danno finanziario eccezionalmente elevato per il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG).

– 10% delle spese qualora uno o più controlli essenziali non vengono applicati o sono applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il FEAOG;

– il 5% delle spese qualora tutti i controlli essenziali vengano applicati, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il FEAOG;

– 2% delle spese qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari dati il minore rischio di danno finanziario per il FEAOG e la minore gravità della violazione.

17. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 prevede infine che «[i]l mancato perfezionamento dei controlli da parte dello Stato membro diventa carenza più grave qualora gli siano già stati notificati dalla Commissione gli adeguamenti da essa ritenuti indispensabili» (allegato 2, sedicesimo comma, in fine).

18. Il documento AGRI/61495/2002 verte sul trattamento da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione «Garanzia» del FEAOG, dei casi di insufficienza persistente nei sistemi di controllo e mira a precisare il principio di ricorrenza previsto dal documento n. VI/5330/97. Esso prevede quanto segue:

«Se

– l’assenza o l’insufficienza di un sistema di controllo o di un elemento di tale sistema ha costituito oggetto di una o più decisioni di rettifiche finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG, e

– gli stessi punti deboli persistono in un periodo posteriore a quello già rettificato,

la Commissione ritiene giustificata, previo esame delle eventuali misure correttive o compensative adottate dallo Stato membro, l’applicazione di una maggiorazione dell’aliquota di rettifica forfetaria applicata in precedenza, a causa del maggior rischio di danni finanziari per il FEAOG,

(…)

Per garantire il carattere forfettario delle rettifiche, previsto nel documento C 3909 dell’8 dicembre 1997 (VI/5330/97), qualora non sia possibile determinare l’entità reale dei pagamenti irregolari, e quindi non si possa quantificare il danno finanziario a carico della Comunità, le percentuali seguenti possono servire come linee orientative:

(...)

– nel caso di una precedente rettifica del 5%, un’aliquota del 10% sul nuovo periodo in questione;

– nel caso di una precedente rettifica del 10%, un’aliquota almeno pari al 15%, in base all’entità dell’aumento del rischio, sul nuovo periodo in questione;

(…)».

Fatti

19. Con decisione 2008/960/CE, dell’8 dicembre 2008, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia» e del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) (GU L 340, pag. 99, in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha escluso, per quanto riguarda la Repubblica ellenica, dal finanziamento comunitario nei settori degli ortofrutticoli, del cotone e della carne bovina, dell’olio d’oliva e dell’audit finanziario, l’importo complessivo di EUR 179 140 594,66 per gli esercizi finanziari dal 2002 al 2006.

20. I motivi delle rettifiche finanziarie effettuate dalla Commissione sono stati riassunti nella relazione di sintesi AGRI-63130-00-2008 dell’11 settembre 2008, relativo ai risultati dei controlli condotti dalla Commissione nell’ambito del controllo di conformità, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).

21. Nella decisione impugnata la Commissione ha applicato le seguenti rettifiche:

– Nel settore degli «ortofrutticoli – trasformazione di agrumi» sono state inflitte due rettifiche forfettarie del 10% a causa di pagamenti con assegni e di carenze nei controlli amministrativi e contabili per un importo di EUR 2 289 213 per l’esercizio del 2005 e di EUR 385 748 per l’esercizio 2006;

– Nel settore del cotone: la Commissione, oltre a due rettifiche specifiche per il superamento della produzione ammissibile per un importo di EUR 4 870 264,97 per l’esercizio 2003 e per un importo di EUR 2 143 945,63 per l’esercizio 2004, non contestate, ha imposto due rettifiche forfetarie del 5%, una per un importo di EUR 27 731 557,37 per l’esercizio 2002 e l’altra per un importo di EUR 32 655 464,17 per l’esercizio 2003;

– Nel settore dei premi alla carne bovina, la Commissione ha applicato rettifiche forfettarie, a causa di carenze nella banca dati di identificazione e registrazione dei bovini e dei controlli in loco, del 10% per l’esercizio 2003, del 5% e del 10% per l’esercizio 2004, del 5% e del 10% per l’esercizio 2005 e del 5% e 10% per l’esercizio 2006, ossia una rettifica per un importo complessivo di EUR 14 341 429,92;

– Nel settore degli aiuti alla produzione di olio d’oliva, la Commissione ha applicato rettifiche forfetarie del 10% e del 15% per gli esercizi dal 2003 al 2006 in ragione di carenze ricorrenti nel controllo degli olivi, dei frantoi e delle rese, ossia un importo totale di EUR 83 641 370,78, e

– Nel settore dell’audit finanziario, per l’esercizio 2005 la Commissione ha imposto una rettifica specifica per un importo di EUR 4 521 536,62 a causa dell’inosservanza dei termini di pagamento. Ha altresì imposto una rettifica specifica per il superamento dei massimali finanziari per un importo di EUR 6 326 450,77, per l’esercizio 2004 e per un importo di EUR 233 613,43 per l’esercizio 2005.

Procedimento e conclusioni delle parti

22. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio 2009, la Repubblica ellenica ha proposto il presente ricorso.

23. A seguito della modifica della composizione delle Sezioni del Tribunale la causa è stata attribuita alla Quinta Sezione il 30 settembre 2010. Il 15 febbraio 2011 è stato designato un nuovo giudice relatore e essendo stato questo assegnato alla Seconda Sezione, la causa è stata assegnata a tale sezione.

24. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha rivolto per iscritto dei quesiti alle parti. Queste vi hanno risposto nei termini impartiti. Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 5 giugno 2012.

25. La Repubblica ellenica conclude che il Tribunale voglia:

– annullare o riformare la decisione impugnata conformemente a quanto esposto nelle sue memorie;

– condannare la Commissione alle spese.

26. La Commissione conclude che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare la Repubblica ellenica alle spese.

In diritto

1. Sulla portata del ricorso

27. Nel ricorso, la Repubblica ellenica ha dedotto dodici motivi ai fini dell’annullamento della decisione impugnata. I primi due motivi riguardano il settore della trasformazione degli agrumi. Il terzo motivo riguarda il settore del cotone. Il quarto, il quinto e il sesto motivo riguardano il settore della carne bovina. Il settimo, l’ottavo e il nono motivo riguardano il settore dell’olio d’oliva e il decimo, l’undicesimo e il dodicesimo motivo il settore dell’audit finanziario.

28. Nel corso dell’udienza, la Repubblica ellenica ha dichiarato di rinunciare al quarto e al settimo motivo vertenti sull’incompetenza ratione temporis della Commissione e sulla violazione del principio della certezza del diritto dovuta all’eccessiva durata del procedimento, riguardanti, rispettivamente, i settori della carne bovina e dell’olio d’oliva.

29. Essa ha altresì rinunciato al quinto e all’ottavo motivo relativi all’inosservanza del termine di 24 mesi previsto dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999, vertenti rispettivamente sui settori della carne bovina e dell’olio d’oliva.

30. Per quanto riguarda il settore dell’audit finanziario, essa ha rinunciato al dodicesimo motivo avente ad oggetto l’indagine recante riferimento FA/2006/137/GR, vertente su un difetto di motivazione. Inoltre, per quanto riguarda il decimo motivo, relativo all’indagine recante il riferimento FA/2005/70/GR, avente ad oggetto le rettifiche relative, in primo luogo, alle zone svantaggiate, in secondo luogo, alla ristrutturazione e riconversione dei vigneti e, in terzo luogo, ai pagamenti complementari nel settore della carne bovina, essa ha dichiarato di mantener fermo tale motivo unicamente per quanto riguarda le zone svantaggiate.

31. Essa ha infine dichiarato di rinunciare al capo delle conclusioni diretto alla riforma della decisione impugnata.

32. Di quanto sopra è stato preso atto nel verbale d’udienza.

2. Sul primo e secondo motivo vertenti sulle rettifiche applicate al settore degli «ortofrutticoli – trasformazione degli agrumi»

Normativa comunitaria

33. Il regolamento (CE) n. 2202/96 del Consiglio del 28 ottobre 1996, che istituisce un regime di aiuti ai produttori di taluni agrumi (GU L 297, pag. 49), ha istituito un regime di sostegno finanziario ai produttori che si fonda, in particolare, sulla conclusione di contratti fra le organizzazioni di produttori riconosciute o prericonosciute ai sensi del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1), da un lato, e i trasformatori o le loro associazioni o unioni legalmente costituite, dall’altro.

34. Il regolamento (CE) n. 2111/2003 della Commissione, del 1° dicembre 2003, recante modalità di applicazione del regolamento n. 2202/96 (GU L 317, pag. 5), all’articolo 7, paragrafo 1, lettera f), prevede che, nei contratti viene indicato segnatamente il prezzo da pagare all’organizzazione di produttori per le materie prime, eventualmente differenziato secondo la varietà e/o la qualità e/o il periodo di consegna e che dev’essere pagato mediante bonifico bancario o postale.

35. L’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 2111/2003 prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie per verificare i registri di cui agli articoli 25 e 26 del regolamento, delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori ed accertarne la concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori.

36. L’articolo 27 del regolamento n. 2111/2003, relativo ai controlli prevede:

«1. I seguenti controlli sono condotti per ciascuna organizzazione di produttori che consegna arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli destinati alla trasformazione, per ciascun prodotto e per ogni campagna di commercializzazione:

(…)

b) controlli amministrativi e contabili su almeno:

i) il 5 % dei produttori con cui sono stati stipulati contratti, al fine di verificare, in particolare, che le superfici, il raccolto totale, il quantitativo consegnato all’organizzazione di produttori e il quantitativo consegnato alla trasformazione corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi ricevuti;

(…)

c) controlli amministrativi e contabili al fine di verificare che i quantitativi consegnati all’organizzazione di produttori dai produttori di cui all’articolo 15, paragrafi 1 e 2, i quantitativi consegnati alla trasformazione, i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, e i quantitativi indicati nella domanda di aiuto corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi pagati dal trasformatore;

2. I seguenti controlli sono condotti per ciascun trasformatore di arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli, per ciascuno stabilimento, prodotto ricevuto e per ogni campagna di commercializzazione:

a) controlli amministrativi e contabili su almeno:

i) il 5% delle partite ricevute in forza di ciascuno dei due tipi di contratto (a breve termine o pluriennale), al fine di verificare la copertura contrattuale dei quantitativi in causa, la loro concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, l’identificazione precisa del mezzo di trasporto utilizzato e il rispetto dei requisiti minimi di cui all’allegato I;

(…)

c) controlli amministrativi e contabili al fine di verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute nonché dei dati contabili, che i quantitativi di prodotti finiti ottenuti dalle materie prime ricevute e i quantitativi di prodotti finiti acquistati corrispondano ai quantitativi di prodotti finiti venduti;

(…)».

37. L’allegato 16 del documento n. 17933/2000 della Commissione definisce i controlli essenziali e i controlli complementari nel settore degli agrumi. In particolare l’allegato di cui trattasi definisce sei controlli essenziali tra i quali figurano, in particolare, i controlli sulla buona tenuta dei registri e la loro concordanza con la compatibilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori.

Relazione di sintesi

38. Nell’ambito dell’indagine recante il riferimento FV/2006/315/GR, i servizi della Commissione hanno effettuato verifiche in Grecia dal 3 al 7 aprile 2006. A seguito di uno scambio di corrispondenza, il 27 febbraio 2007, si è tenuta tra la Commissione e le autorità elleniche una riunione bilaterale. Con lettera del 10 gennaio 2008, la Commissione ha comunicato le sue conclusioni alle autorità elleniche. A seguito del parere dell’organo di conciliazione del 19 giugno 2008, la Commissione ha comunicato la sua posizione definitiva con lettera del 21 agosto 2008.

39. Nella relazione di sintesi venivano evidenziate talune carenze nei controlli amministrativi e contabili previsti dall’articolo 27, paragrafo 1, lettera b), sub i) e paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 2111/2003 nonché dall’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), sub i) e paragrafo 2, lettera c) del regolamento n. 2111/2003. Inoltre, la relazione di sintesi fa presente che le verifiche previste dall’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del medesimo regolamento non sono state effettuate conformemente a quanto prescritto dalla normativa comunitaria in almeno un caso. Peraltro, è stato constatato che i documenti giustificativi che avrebbero dovuto accompagnare tali controlli erano spesso mancanti. Tali carenze sarebbero state principalmente dovute ad una mancanza di orientamenti chiari e alle limitate conoscenze degli ispettori interessati in materia contabile. I servizi della Commissione hanno ritenuto che tali carenze riguardassero aspetti sostanziali del sistema di controllo e che la mancata o insufficiente esecuzione dei controlli comportasse un rischio elevato per il FEAOG. La Commissione ha constatato che analoghe carenze erano state rilevate, in particolare, nel corso di un’indagine sulla trasformazione degli agrumi nel 2003.

40. Inoltre, dalle constatazioni dei servizi della Commissione risulta che uno dei pagamenti di un trasformatore all’organizzazione di un produttore è stato effettuato mediante assegno, mentre tale tipo di pagamento deve essere effettuato mediante bonifico bancario o postale, e che questo era già stato oggetto di commenti da parte della Commissione in passato. Dalla relazione di sintesi risulta altresì che gli ispettori che hanno effettuato i controlli non erano al corrente dei requisiti comunitari e nazionali in tale settore.

41. La Commissione ha considerato che, conformemente alle linee guida definite nel documento n. VI/5330/97, non erano stati effettuati controlli essenziali conformemente al numero e al rigore previsto dai regolamenti applicabili e che, inoltre, tale carenza era ricorrente. Essa ha constatato che la rettifica precedente era del 5% e ha applicato nella specie un’aliquota di rettifica forfetaria del 10% per gli esercizi 2005 e 2006, poiché il periodo interessato va dal 30 agosto 2004 alla campagna del 2004/2005 inclusa.

Giudizio del Tribunale

42. La Repubblica ellenica deduce un primo motivo vertente sull’erronea interpretazione e applicazione delle linee guida della Commissione definite nei documenti n. VI/5330/97 e 17933/2000, e un secondo motivo vertente sull’erronea valutazione dei fatti e sul carattere sproporzionato delle rettifiche.

Sul primo motivo vertente sull’erronea interpretazione e applicazione dei documenti n. VI/5330/97 e 17933/2000

43. La Repubblica ellenica sostiene in primo luogo che i controlli essenziali sono stati effettuati. A suo avviso, tra le carenze individuate, soltanto quelle aventi ad oggetto il controllo della buona gestione delle pratiche e la loro conformità al controllo contabile costituiscono un controllo essenziale. La rettifica non avrebbe dovuto pertanto superare il 2%.

44. Il Tribunale rileva che, nella specie, la Commissione ha applicato le rettifiche finanziarie di cui trattasi a causa, in particolare, delle carenze dei controlli amministrativi e contabili previsti dagli articoli 24 e 27 del regolamento n. 2111/2003.

45. Infatti, in primo luogo dalla relazione di sintesi risulta che tali carenze sono state constatate in particolare per quanto riguarda le verifiche previste dall’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 2111/2003, relativo alla tenuta dei registri delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori e alla loro concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale. Va rilevato che tale tipo di controllo è definito come controllo essenziale dall’allegato 16 del documento n. 17933/2000, il che d’altronde non viene contestato dalla Repubblica ellenica.

46. In secondo luogo, le rettifiche forfettarie sono state altresì imposte a causa delle carenze riguardanti i controlli amministrativi e contabili previsti dall’articolo 27 del regolamento n. 2111/2003. Orbene, anche tali controlli costituiscono controlli essenziali. Infatti, essi sono in particolare intesi a verificare la concordanza tra i quantitativi di prodotti consegnati alla trasformazione e i versamenti degli aiuti nonché a verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute e sulla base dei dati contabili, la concordanza della quantità di prodotti finiti ottenuti o acquistati con i quantitativi di prodotti finiti venduti. Si tratta pertanto di verifiche richieste per controllare gli elementi di concordanza nella loro sostanza.

47. Pertanto, alla luce dell’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 e dell’allegato 16 del documento n. 17933/2000, la Commissione ha giustamente considerato che le carenze riscontrate nella specie riguardassero i controlli essenziali.

48. Per quanto riguarda l’aliquota di rettifica applicata, la Commissione ha considerato che le carenze constatate nei controlli essenziali avessero costituito l’oggetto di una precedente rettifica del 5% e, alla luce del carattere ricorrente di tali carenze, ha elevato l’aliquota delle rettifiche forfetarie al 10%.

49. Si deve a questo proposito ricordare, alla luce delle linee guida definite nel documento n. VI/5330/97 che, laddove non sia possibile valutare precisamente i danni subiti dalla Comunità, può essere disposta dalla Commissione una rettifica forfetaria (sentenza della Corte del 24 aprile 2008, Belgio/Commissione, C-418/06 P, Racc. pag. I-3047, punto 136).

50. Ai fini del calcolo delle spese ammissibili, il documento n. VI/5330/97 prevede un’aliquota forfetaria del 5% delle spese quando vengono effettuati tutti i controlli essenziali ma senza rispettare il numero, la frequenza e il rigore previsti dai regolamenti, e può pertanto ragionevolmente concludersi che tali controlli non offrono l’atteso livello di garanzia di regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il FEAOG (v. punti 14 e 16 supra).

51. È quanto avviene nel caso di specie, dal momento che si tratta di carenze rilevate in controlli essenziali, non effettuati conformemente al rigore previsto dai regolamenti e che non si tratta unicamente di omissione di controlli complementari.

52. A torto, pertanto, la Repubblica ellenica sostiene che, nella specie, avrebbe dovuto essere applicata l’aliquota del 2%. La censura vertente sull’erronea interpretazione e applicazione delle linee guida della Commissione definite nei documenti n. VI/5330/97 e 17933/2000 non può pertanto essere a tal proposito accolta.

53. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che il fatto di raddoppiare l’aliquota di rettifica è privo di fondamento normativo e contesta il carattere ricorrente delle carenze constatate.

54. In primo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che nessuna disposizione regolamentare prevede la nozione di «recidiva» che sarebbe stata per la prima volta delineata nel documento AGRI/60637/2006, non applicabile agli esercizi 2005/2006.

55. Tale argomento non può essere accolto.

56. Si deve infatti ricordare che l’articolo 7, paragrafo 4, quarto comma, del regolamento n. 1258/1999 e l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005 (v. supra punti 3 e 6) prevedono che la Commissione debba prendere in considerazione la gravità dell’infrazione commessa nel valutare l’importo da escludere a seguito della constatazione di irregolarità.

57. In tale contesto, la ricorrenza delle irregolarità di cui trattasi può pertanto considerarsi fattore aggravante e idoneo a giustificare l’aumento della rettifica finanziaria imposta. La maggiorazione di cui trattasi può, a questo proposito, essere considerata costitutiva di un atto collocantesi nell’ambito della fissazione dell’aliquota globale della rettifica che la Repubblica ellenica deve sopportare (v. in tal senso, sentenza della Corte del 21 gennaio 1999, Germania/Commissione, C-54/95, Racc. pag. I-35, punto 13).

58. Va pertanto respinta la censura secondo cui il fatto di prendere in considerazione la ricorrenza delle carenze constatate sarebbe privo di adeguato fondamento normativo nelle disposizioni regolamentari applicabili.

59. Inoltre, le norme che la Commissione ha sancito nelle sue linee guida, ovvero nei documenti n. VI/5330/97, AGRI/61495/2002 e AGRI/60637/2006, sono tali da disciplinare le conseguenze della constatazione in ordine alla ricorrenza delle irregolarità constatate.

60. L’affermazione della Repubblica ellenica secondo cui la «recidiva», in quanto circostanza aggravante, sarebbe stata per la prima volta sancita nel documento AGRI/60637/2006 è errata. Infatti, da un lato, l’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 prevede che «[i]l mancato perfezionamento dei controlli da parte dello Stato membro diventa carenza più grave qualora gli siano già stati notificati dalla Commissione gli adeguamenti da essa ritenuti indispensabili». D’altro lato, il documento AGRI/61495/2002, al quale fa riferimento la Repubblica ellenica nel ricorso, riguarda il trattamento da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione «garanzia» del FEAOG, dei casi di ricorrente insufficienza dei sistemi di controllo ed è inteso a precisare il principio di ricorrenza previsto nel documento n. VI/5330/97. Esso prevede in sostanza che, se le medesime carenze persistono, è possibile una maggiorazione dell’aliquota di rettifica forfetaria applicata al momento della precedente rettifica e che, nel caso di una precedente rettifica del 5% venga applicata un’aliquota del 10% per il nuovo periodo interessato (v. punto 18 supra).

61. Pertanto, va respinta la censura vertente sull’assenza di fondamento normativo per maggiorare la rettifica nel caso di ricorrenza delle irregolarità riscontrate.

62. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che, per constatare una carenza reiterata si devono constatare esattamente le medesime carenze che per il passato. A suo avviso, ciò non avviene nel caso di specie, poiché il sistema è andato migliorando nel suo insieme e una rettifica non può essere maggiorata qualora siano venute meno talune ragioni di tale rettifica. .

63. Si deve a questo proposito rilevare che per concludere per la ricorrenza delle carenze riscontrate, la Commissione ha in particolare fatto riferimento all’indagine FV/302/2003, vertente sul regime di trasformazione degli agrumi (allegato 4 del ricorso) che ha dato luogo alla sentenza del Tribunale dell’11 giugno 2009, (Grecia/Commissione, T-33/07, non pubblicata nella Raccolta, punti 56-58). Nell’ambito dell’indagine FV/302/2003, erano state constatate carenze, in particolare, nei controlli amministrativi e contabili specie per quanto riguarda la verifica della concordanza tra i dati dei registri delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori e il controllo contabile imposto dalla normativa nazionale, a causa, in particolare, della mancanza di istruzioni da parte della Opekepe (agenzia greca di pagamento e di controllo degli aiuti comunitari di orientamento e di garanzia) alle province (nomos) e per la mancanza di esperienza del personale preposto ai controlli (v. documento del 4 marzo 2003 della Commissione avente ad oggetto le conclusioni dell’indagine FV/302/2003, in particolare punto 8, nonché sentenza Grecia/Commissione, citata, punto 58).

64. Orbene, tali carenze constatate nell’ambito dell’indagine FV/302/2003 e quelle constatate nella specie sono analoghe, come risulta dalla relazione di sintesi (v. punto 39 supra) e come è stato constatato dall’organo di conciliazione.

65. Inoltre, come constatato dai servizi della Commissione, le carenze riscontrate nei controlli amministrativi e contabili riguardano aspetti sostanziali del sistema di controllo e la loro mancante o insufficiente esecuzione comporta un rischio elevato per il FEAOG (v. punto 39 supra). Tali carenze sono state pertanto determinanti ai fini dell’applicazione dell’aliquota di rettifica che costituisce oggetto della maggiorazione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 28 settembre 2011, Grecia/Commissione, T-352/05, non pubblicata nella Raccolta, punto 327).

66. Ne consegue che le carenze sono analoghe, riguardano il medesimo settore (agrumi), sono imputabili al medesimo Stato membro e sono state considerate determinanti ai fini dell’applicazione dell’aliquota di rettifica che costituisce l’oggetto della maggiorazione. Pertanto, la Commissione ha constatato il carattere ricorrente di tali carenze senza incorrere in errore.

67. Nella misura in cui la Repubblica ellenica si basa sui risultati dell’indagine FV/2004/312, riguardante il regime di aiuti alla trasformazione dei pomodori per contestare la ricorrenza, si deve rilevare che, come sottolineato dalla Commissione e come risulta dalla relazione di sintesi che riassume la posizione della Commissione prima della procedura di conciliazione, tale ricorrenza non è fondata sui risultati della suddetta indagine, ma su quelli dell’indagine FV/302/2003 aventi ad oggetto la trasformazione degli agrumi.

68. Pertanto, la tesi della Repubblica ellenica secondo la quale non vi sarebbero carenze reiterate, nella specie, va respinta.

69. Inoltre, l’argomento secondo cui l’esistenza di adeguamenti impedirebbe la constatazione della ricorrenza va egualmente respinto. Infatti, la Repubblica ellenica sostiene in via generale che il sistema è stato adeguato senza dimostrare che tali adeguamenti avevano esattamente ad oggetto le carenze determinanti nel caso di specie. Inoltre, essa cita le conclusioni dei servizi della Commissione formulate nell’ambito dell’indagine FV/2004/312 riguardanti la trasformazione dei pomodori che non è pertinente nella specie (v. punto 67 supra).

70. Pertanto, devono essere respinti gli argomenti secondo cui le rettifiche finanziarie non potevano essere maggiorate nel caso di specie.

71. In terzo luogo la Repubblica ellenica sostiene che la maggiorazione della rettifica non può essere automatica e deve essere motivata, il che non ricorrerebbe nel caso di specie.

72. Per quanto riguarda la ricevibilità di tale argomento, il Tribunale rileva che esso è stato sollevato al punto 18 del ricorso ed è pertanto ricevibile, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione nella controreplica.

73. Per quanto riguarda la sua fondatezza, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione di una decisione dev’essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (v., in particolare, sentenza della Corte del 20 settembre 2001, Belgio/Commissione, C-263/98, Racc. pag. I-6063, punto 98, del 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, C-332/01, Racc. pag. I-7699, punto 67, sentenza del Tribunale del 30 settembre 2009, Paesi Bassi/Commissione, T-55/07, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 125).

74. Nella specie, dagli atti di causa risulta che la Repubblica ellenica è stata associata al procedimento di elaborazione della decisione impugnata e che la questione della ricorrenza delle carenze di cui trattasi è stata evocata nell’ambito del procedimento di conciliazione, in particolare, nella lettera della Commissione del 10 gennaio 2008, nel verbale della riunione del 4 aprile 2007, nel parere dell’organo di conciliazione e nella relazione di sintesi. Dagli atti di causa risulta pertanto che la Repubblica ellenica era a conoscenza degli elementi che hanno motivato la maggiorazione di cui trattasi, e in particolare delle irregolarità oggetto delle rettifiche, della decisione della precedente rettifica finanziaria, della precedente aliquota di rettifica e della maggiorazione applicata nonché dell’esistenza dell’accresciuto rischio di danno finanziario per il FEAOG.

75. Anche l’argomento vertente sul difetto di motivazione della maggiorazione delle rettifiche deve pertanto essere respinto e, di conseguenza, il primo motivo nel suo insieme.

Sul secondo motivo vertente sull’erronea valutazione dei fatti e sul carattere sproporzionato delle rettifiche imposte

76. In primo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che i controlli amministrativi e contabili previsti dagli articoli 24 e 27 del regolamento n. 2111/2003 sono stati effettuati ad aliquote superiori a quelle previste dalla normativa, anche se la loro tracciabilità non è accertata.

77. Il Tribunale ricorda che il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenze della Corte del 6 marzo 2001, Paesi Bassi/Commissione, C-278/98, Racc. pag. I-1501, punto 38, e del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C-300/02, Racc. pag. I-1341, punto 32; sentenza del Tribunale del 14 febbraio 2008, Spagna/Commissione, T-266/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 97).

78. Inoltre, per quanto riguarda le norme relative all’onere della prova nel settore della liquidazione dei conti, si deve ricordare che la Commissione, per provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, è tenuta non già a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da esse trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova a favore della Commissione, trova spiegazione nel fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG ed è quindi tale Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze della Corte dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione, C-247/98, Racc. pag. I-1, punti 7-9, e del 19 giugno 2003, Spagna/Commissione, C-329/00, Racc. pag. I-6103, punto 68).

79. Nella specie dagli elementi del fascicolo, e in particolare dal verbale della riunione bilaterale, risulta che le carenze nei controlli amministrativi e contabili constatate nella specie non sono state contraddette da elementi di prova documentati che avrebbero suffragato gli argomenti della Repubblica ellenica.

80. Dal parere dell’organo di conciliazione risulta altresì che le spiegazioni fornite dalla Repubblica ellenica, secondo la quale tali controlli sono stati effettuati, ma erano mal documentati, non sono suffragate da prove tangibili. La Repubblica ellenica stessa riconosce che la tracciabilità dei controlli non è immediatamente visibile. Riconosce altresì le carenze circa l’obbligo di investigazione riguardante i controlli contabili.

81. Inoltre, la Repubblica ellenica sottolinea di aver adottato nuove direttive nel 2006 per porre rimedio alle carenze constatate.

82. Tuttavia, è sufficiente constatare che un siffatto argomento non è tale da supplire all’insufficienza dei controlli constatata per le campagne precedenti, di cui trattasi nel caso di specie.

83. Pertanto, non è dimostrato che le constatazioni della Commissione circa le carenze rilevate in materia di controlli amministrativi e contabili sono errate e che le rettifiche non sono a tal proposito giustificate.

84. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che il pagamento mediante assegno costituisce un caso isolato e che la rettifica forfetaria del 10% è sproporzionata.

85. Nella specie, alla luce delle constatazioni operate in materia di controlli amministrativi e contabili precedentemente esaminate, basti rilevare che la constatazione di un pagamento mediante assegno non ha costituito nella specie l’unico fondamento delle rettifiche.

86. Pertanto, gli argomenti della Repubblica ellenica intesi a dimostrare il carattere sproporzionato della rettifica imposta a causa del pagamento mediante assegno vanno respinti.

87. Il secondo motivo va pertanto respinto nel suo insieme.

88. Alla luce di quanto precede emerge che la Repubblica ellenica non ha fornito alcun elemento idoneo a mettere in discussione la legittimità della decisione impugnata laddove impone le rettifiche forfetarie del 10% per il settore della trasformazione degli agrumi.

3. Sul terzo motivo vertente sulle rettifiche applicate al settore del cotone

Normativa comunitaria

89. L’aiuto alla produzione di cotone è disciplinato segnatamente dal regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio, del 22 maggio 2001, relativo all’aiuto alla produzione di cotone (GU L 148, pag. 3) che abroga il regolamento (CE) n. 1554/95 del Consiglio, del 29 giugno 1995, che stabilisce le norme generali del regime di aiuto per il cotone ed abroga il regolamento (CEE) n. 2169/81 (GU L 148, pag. 48). Conformemente all’articolo 23, il regolamento n. 1051/2001 entra in vigore il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee , ossia il 1° giugno 2001 ed è applicabile dal 1° settembre 2001.

90. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, del regolamento n. 1051/2001, la campagna di commercializzazione ha inizio il 1° settembre e si conclude il 31 agosto successivo.

91. L’articolo 11, lettera d), e l’articolo 12, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1051/2001 dispongono che per poter beneficiare dell’aiuto alla produzione di cotone, le imprese di sgranatura, devono addurre la prova che il cotone costituisce oggetto della dichiarazione delle superfici di cui all’articolo 16, paragrafo 2 di detto regolamento.

92. L’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 1051/2001 prevede che gli Stati membri produttori istituiscano un regime di dichiarazione delle superfici seminate, in particolare per accertare la veridicità dell’origine del cotone oggetto delle domande di aiuto.

93. Al fine di tener conto degli obiettivi ambientali, gli Stati membri definiscono e adottano misure ambientali da essi ritenute adeguate in materia di terreni agricoli destinati alla coltura del cotone (considerando 13 de l regolamento n. 1051/2001). L’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001 prevede quindi:

«1. Gli Stati membri stabiliscono per il settore del cotone:

– le azioni di miglioramento dell’ambiente, in particolare le tecniche colturali atte a ridurre l’incidenza negativa sull’ambiente,

– i programmi di ricerca al fine di sviluppare metodi colturali più compatibili con l’ambiente,

– i mezzi per divulgare presso i produttori i risultati delle summenzionate ricerche e i vantaggi delle tecniche in questione.

2. Gli Stati membri adottano le misure ambientali da essi ritenute adeguate in considerazione della situazione specifica delle superfici agricole destinate alla produzione del cotone. Gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie per rammentare ai produttori la necessità di rispettare la normativa in materia ambientale.

3. Gli Stati membri limitano, se del caso, le superfici ammissibili all’aiuto alla produzione di cotone non sgranato, in base a criteri obiettivi relativi:

– all’economia agricola delle regioni per le quali è importante la produzione del cotone,

– allo stato pedoclimatico delle superfici in questione,

– alla gestione delle acque irrigue,

– alle rotazioni e tecniche colturali in grado di migliorare l’ambiente.

4. Entro il 31 dicembre 2004 la Repubblica ellenica e il Regno di Spagna trasmettono alla Commissione una relazione sulla situazione del settore del cotone dal punto di vista ambientale e sull’effetto delle iniziative assunte a livello nazionale a norma dei paragrafi 1, 2 e 3».

94. Il regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione, del 2 agosto 2001, recante modalità d’applicazione del regime di aiuti per il cotone (GU L 210, pag. 10), abroga il regolamento (CEE) n. 1201/89 della Commissione, del 3 maggio 1989, recante modalità d’applicazione del regime di aiuti per il cotone (GU L 123, pag. 23), e, conformemente all’articolo 19 è applicabile a partire dal 1° settembre 2001.

95. L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1591/2001, relativo alla dichiarazione delle superfici seminate, così dispone:

«Per la dichiarazione delle superfici seminate a cotone, ogni produttore comunitario di cotone presenta, con riferimento alla campagna di commercializzazione successiva, una dichiarazione compilata avvalendosi del modulo previsto per le domande di aiuto “superfici” nel quadro del sistema integrato di gestione e controllo, entro il termine di presentazione fissato dallo Stato membro. La particella agricola o le particelle agricole sono identificate conformemente al sistema di identificazione delle particelle agricole contemplato dal sistema integrato di gestione e di controllo. Il produttore presenta, se del caso, entro il termine stabilito dallo Stato membro e comunque non oltre il 31 maggio che precede la relativa campagna di commercializzazione, una dichiarazione corretta che tiene conto delle superfici effettivamente seminate».

96. L’articolo 17 del regolamento n. 1591/2001 prevede che per la campagna di commercializzazione 2001/02, le dichiarazioni di superficie di cui all’articolo 8 del regolamento n. 1201/89 presentate anteriormente al 1° settembre 2001 si considerano equivalenti alle dichiarazioni di superficie, di cui all’articolo 9 del regolamento n. 1591/2001.

97. L’articolo 13 del regolamento n. 1591/2001, relativo ai controlli, nella versione applicabile dal 1° settembre 2001 al 23 agosto 2002, così dispone:

«1. L’organismo a tal fine designato dallo Stato membro produttore verifica:

a) l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici seminate a cotone, mediante un controllo in loco che verte sul 5% almeno delle dichiarazioni;

(…)

f) mediante controlli incrociati, la corrispondenza delle particelle agricole indicate nei contratti con quelle dichiarate dai produttori nelle dichiarazioni relative alle superfici seminate a cotone.

2. In caso di irregolarità relative alla dichiarazione di superficie prevista all’articolo 9, fatta salva l’applicazione delle sanzioni previste all’articolo 14, paragrafo 1, l’aiuto è concesso per il quantitativo di cotone per il quale risultino adempiute tutte le altre condizioni prescritte.

3. Qualora la responsabilità dei controlli sia condivisa da più organismi, lo Stato membro instaura a tal fine un sistema di coordinamento».

98. Il regolamento (CE) n. 1486/2002 della Commissione, del 19 agosto 2002, che modifica il regolamento n. 1591/2001 (GU L 223, pag. 3), applicabile a partire dal 23 agosto 2002, all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1591/2001 sostituisce la disposizione di cui alla lettera a) nei seguenti termini:

«l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici seminate a cotone, mediante un controllo in loco che verte sul 5% almeno delle dichiarazioni da effettuarsi entro il 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata».

Relazione di sintesi

99. Nell’ambito delle indagini recanti i riferimenti OT/2003/01/GR e OT/2003/03/GR, la Commissione ha effettuato verifiche in Grecia, rispettivamente dal 31 marzo al 4 aprile 2003 e dal 20 ottobre al 24 ottobre 2003, aventi ad oggetto gli aiuti alla produzione di cotone per le campagne di commercializzazione 2001/2002 e 2002/2003. A seguito di uno scambio di corrispondenza, l’8 dicembre 2005 si è tenuta una riunione bilaterale tra la Commissione e le autorità elleniche. Con lettera del 3 luglio 2007, la Commissione ha comunicato le sue conclusioni alle autorità elleniche. A seguito del parere dell’organo di conciliazione del 21 gennaio 2008, la Commissione ha comunicato la sua posizione definitiva con lettera del 6 agosto 2008.

100. Oltre alle constatazioni relative ai superamenti delle produzioni ammissibili, i servizi della Commissione hanno menzionato carenze nei controlli, riassunte nella relazione di sintesi.

101. In primo luogo, per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»), i servizi della Commissione hanno considerato che, sebbene le dichiarazioni delle superfici seminate a cotone fossero incluse nella dichiarazione di superficie SIGC, la compatibilità dei due sistemi non era sufficientemente assicurata, come era già stato constatato per le campagne dal 1997/98 al 2000/2001. In particolare:

– sono state rilevate incoerenze tra i vari documenti (contratti agricoltori-sgranatori, dichiarazioni SIGC delle superfici di cotone) che non erano state manifestamente riscontrate dalle autorità greche e che mettevano in dubbio l’efficacia dei controlli incrociati e, di conseguenza, la stessa affidabilità delle informazioni utilizzate dagli sgranatori per verificare che il cotone consegnato costituisse l’oggetto di una dichiarazione di superfici;

– la comunicazione tra i servizi responsabili della banca dati del SIGC e quelli responsabili dell’aiuto alla produzione di cotone è stata considerata ampiamente insufficiente; infatti, i servizi della Opekepe disponevano soltanto delle informazioni relative al cotone nelle dichiarazioni di superficie, il che non consentiva di coprire il rischio di sottodichiarazione delle superfici seminate a cotone. Parimenti, i servizi responsabili del SIGC non hanno comunicato alcuna anomalia ai servizi responsabili del cotone nel 2001/2002 e 2002/2003, mentre il telerilevamento dimostrava superfici non dichiarate o dichiarate male.

102. In secondo luogo, per quanto riguarda il controllo delle misure ambientali, la relazione di sintesi sottolinea che la riforma del regime di aiuto alla produzione di cotone del 2001 ha introdotto misure ambientali la cui natura nonché il dispositivo di controllo e di sanzioni dovevano essere definiti dallo Stato membro. È stato constatato che la Repubblica ellenica aveva istituito, tra tali misure, la limitazione della superficie di produzione, la fissazione di un rendimento massimo e il rispetto di un codice di buone pratiche tra cui la rotazione obbligatoria delle colture.

103. I servizi della Commissione hanno messo in discussione l’assenza di dispositivo di controllo di tali misure ambientali e la mancata applicazione delle misure sanzionatorie. In particolare, il controllo amministrativo del non superamento del rendimento massimo fissato per ciascun produttore è stato considerato insufficiente. Parimenti, i controlli in loco delle superfici, realizzati dopo l’ultima raccolta e quindi troppo tardivamente per verificare l’attendibilità del rendimento dichiarato, avrebbero dovuto essere orientati verso la rilevazione delle superfici di cotone non dichiarate e sul controllo del rispetto del codice delle buone pratiche. Per esempio, soltanto le superfici dichiarate a cotone erano controllate, il che non consentiva di rilevare le parcelle di cotone dichiarate a frumento o ad altra coltura. Infine, è stato rilevato che non era stato effettuato alcun controllo del rispetto del codice delle buone pratiche.

104. Nell’ambito del suo parere emesso il 21 gennaio 2008, l’organo di conciliazione ha invitato la Commissione a assicurarsi che, tenuto conto della data di entrata in vigore delle condizioni ambientali in tale regime di aiuto, la conformità con tali disposizioni poteva essere invocata come criterio giuridicamente vincolante per la concessione dell’aiuto comunitario per il cotone coltivato nel corso della campagna di commercializzazione 2001/2002.

105. Nella lettera del 6 agosto 2008, i servizi della Commissione hanno comunicato la loro posizione definitiva nella quale la rettifica proposta veniva mantenuta ferma. Hanno sottolineato che la data del 1° settembre era la data di inizio della campagna di commercializzazione, il che non vuol dire che le misure di controllo delle superfici (ed in particolare delle restrizioni ambientali) fossero facoltative per il primo anno, poiché tutti i criteri di ammissibilità previsti per le operazioni di precommercializzazione dovevano essere controllati prima dell’inizio della commercializzazione. Hanno altresì sottolineato che il tenore delle discussioni circa la riforma del cotone era noto prima del 1° giugno 2001 e che le autorità elleniche hanno deliberatamente optato di applicare l’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1051/2001, fin dalla prima campagna adottando una decisione ministeriale fin dal mese di febbraio 2001 che prevede, in particolare, una rotazione obbligatoria ed una riduzione delle superfici seminate a cotone il che non ha dato luogo a nessun controllo al livello degli agricoltori.

106. In terzo luogo, per quanto riguarda i controlli in loco delle superfici, innanzitutto, i servizi della Commissione hanno considerato che, per la campagna 2001/2002, la selezione delle aziende da controllare a titolo dell’aiuto alla produzione di cotone non era fondata su alcuna analisi di rischio, poiché il metodo di selezione aleatorio non era adatto ai rischi connessi con tale campagna (rilevamento delle superfici di cotone non dichiarate, rilevamento delle infrazioni alle buone pratiche agricole). Se il procedimento di selezione sembra essere stato modificato per la campagna 2002/2003, tale procedimento è stato giudicato insoddisfacente poiché teneva conto di elementi di rischio non legati al cotone (selezione SIGC) e non consentiva di tenere sufficientemente conto dei rendimenti atipici constatati nel corso della campagna. Di conseguenza è stato considerato che le modifiche apportate nella selezione non hanno consentito di migliorare sufficientemente il dispositivo affinché esso coprisse i rischi connessi con la sottodichiarazione delle superfici.

107. Successivamente, la realizzazione dei controlli in loco è stata giudicata troppo tardiva e tale da non consentire di stabilire i limiti di numerose piccole parcelle di cotone sovente materializzate unicamente da cambiamenti di varietà di cotone le cui differenze si visualizzano sulle foglie e sul frutto mentre la misurazione delle superfici coltivate può essere effettuata con una sufficiente qualità solo se la coltura è ancora sul campo, conformemente alle norme poste nell’ambito del SIGC. Inoltre, solo il 22 gennaio 2008, a seguito dell’invito dell’organo di conciliazione, le autorità elleniche hanno fornito dati circa le date di effettuazione dei controlli in loco, da cui, secondo i servizi della Commissione, non risulta alcuna indicazione affidabile sulla proporzione di controlli tardivi, essendo inverosimile un numero elevato di date (almeno sedici casi). Inoltre, a prescindere da tali incoerenze, l’esistenza di controlli troppo tardivi (dopo il mese di gennaio) sembra essere stata confermata per cinque province nel 2001/2002 e sette province nel 2002.

108. Infine, è stato altresì constatato che nel 2001/2002, le istruzioni ai controllori non prevedevano alcuna formalizzazione delle misurazioni né alcuna tracciabilità delle tolleranze tecniche accettate e che ciò è stato appena migliorato nel 2002/2003, quando l’Opekepe ha iniziato a realizzare controlli in loco.

Giudizio del Tribunale

109. Per quanto riguarda il settore del cotone, la Repubblica ellenica deduce un motivo vertente sul carattere ingiustificato e sproporzionato della rettifica forfettaria del 5% applicata sugli esercizi finanziari 2002 e 2003 e un’erronea valutazione dei fatti.

110. Tale motivo si suddivide in cinque capi. Il primo e il secondo capo vertenti sul carattere sproporzionato della rettifica finanziaria, il terzo, il quarto e il quinto capo vertenti sul carattere asseritamente errato delle constatazioni della Commissione riguardanti rispettivamente le carenze del SIGC, le misure ambientali e il controllo in loco delle superfici.

111. Il Tribunale procederà ad esaminare il terzo, il quarto e il quinto capo prima di esaminare i primi due capi del presente motivo.

Sul terzo capo vertente sul carattere asseritamente errato delle constatazioni della Commissione circa le carenze del SIGC

112. La Repubblica ellenica contesta le constatazioni della Commissione circa le carenze del SIGC e sostiene l’efficacia dei controlli incrociati. Descrive il procedimento con il quale i produttori dichiarano le superfici coltivate al SIGC e sottolinea che l’aiuto per il cotone non è collegato alla superficie, ma versato secondo la quantità di cotone consegnato dai produttori all’industria di sgranatura, la quale è controllata. Essa aggiunge che il fatto che il SIGC comportasse qualche insufficienza spiegata nella sua lettera del 26 novembre 2004, inviata alla Commissione, non avrebbe minimamente inciso sulla regolarità dei pagamenti ai beneficiari.

113. Il Tribunale ricorda che l’armonizzazione del regime di aiuto alla produzione di cotone con il SIGC è stato istituito con il regolamento n. 1201/89, quale modificato con il regolamento (CE) n. 1740/97 della Commissione del 5 settembre 1997 (GU L 244, pag. 1), per rafforzare la gestione e il controllo del regime di aiuto al cotone e evitare il rischio di doppio pagamento sulle medesime superfici. Il considerando 9 del regolamento n. 1591/2001 che ha abrogato il regolamento n. 1201/89, prevede altresì che, al fine di assicurare la veridicità dell’origine del cotone oggetto delle domande di aiuto, è necessario poter identificare le superfici coltivate a cotone attraverso il sistema di identificazione delle parcelle agricole previste dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1). Questo implica che i due sistemi comunicano e consentono lo scambio di dati, in particolare tramite controlli incrociati previsti dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera f) del regolamento n. 1591/2001 (v. punto 97 supra).

114. Secondo la giurisprudenza, lo Stato membro contro il quale la Commissione ha motivato la sua decisione in cui constata la mancanza o le carenze dei controlli operati nell’ambito dell’applicazione delle norme di funzionamento del FEAOG, sezione «garanzia», non può confutare gli accertamenti della Commissione senza suffragare le proprie affermazioni con elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che gli accertamenti della Commissione sono inesatti, questi ultimi costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (sentenza della Corte del 13 luglio 2000, Grecia/Commissione, C-46/97, Racc. pag. I-5719, punto 58).

115. Nella specie, la Repubblica ellenica non contesta in maniera circostanziata le carenze constatate nel sistema di controllo di cui trattasi. Essa si limita ad affermare che le carenze del SIGC non hanno avuto influenza sulla regolarità dei pagamenti ai beneficiari e che i controlli da essa effettuati erano sufficienti, dal momento che riguardavano i quantitativi di cotone consegnati dai produttori all’impresa di sgranatura e i rendimenti.

116. Tuttavia l’esistenza di siffatti controlli non è sufficiente a porre rimedio alle insufficienze rilevate nella relazione di sintesi (v. supra punto 101). A questo proposito occorre ricordare che, quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo sarebbe più efficace (sentenza della Corte, del 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, C-130/99, Racc. pag. I-3005, punto 87).

117. Peraltro, per quanto riguarda le carenze riscontrate nel controllo delle parcelle, la Repubblica ellenica fa riferimento alla lettera del 26 novembre 2004 inviata alla Commissione. In tale lettera, espone in particolare che tali carenze si spiegano con errori di ritrascrizione delle superfici al momento della raccolta dei risultati dei controlli in loco nella scheda ricapitolativa dei controlli destinata a servire poi per aggiornare la scheda informatizzata dei controlli in loco (punto 27 della lettera del 26 novembre 2004).

118. Pertanto è giocoforza constatare che la Repubblica ellenica espone in tal modo le ragioni degli errori constatati senza pertanto dimostrare il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione e senza riuscire ad eliminare i dubbi esistenti circa l’efficacia del sistema di controllo.

119. La Repubblica ellenica infine sostiene che la «precisione della dichiarazione di superficie» è divenuta un criterio di ammissibilità a partire dall’entrata in vigore del regolamento n. 1486/2002, applicabile a decorrere dal periodo di commercializzazione 2002/ 2003 che sarebbe pertanto nella specie inapplicabile.

120. A questo proposito il Tribunale rileva che la dichiarazione di superficie di cotone è prevista dall’articolo 9 del regolamento n. 1591/2001 (v. supra punto 95), già prima della modifica del suddetto regolamento mediante il regolamento n. 1486/2002 e che, d’altronde, essa era già prevista dall’articolo 8 del regolamento n. 1201/89 modificato dal regolamento n. 1740/97 (v. supra punto 96). Parimenti, il controllo dell’esattezza delle dichiarazioni delle superfici di cotone per mezzo di un controllo in loco che verte su almeno il 5% delle dichiarazioni è pure previsto dall’articolo 13 del regolamento n. 1591/2001 (v. supra punto 97) già prima della modifica del suddetto regolamento mediante il regolamento n. 1486/2002 e, prima di questo, dall’articolo 12 del regolamento n. 1201/89. La modifica a tal proposito apportata dal regolamento n. 1486/2002, consiste unicamente nel precisare che tale controllo in loco va effettuato entro il 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata (v. supra punto 98).

121. Pertanto tale argomento è privo di fondamento.

122. Il terzo capo del presente motivo deve pertanto essere respinto.

Sul quarto capo vertente sul carattere asseritamente erroneo delle constatazioni della Commissione circa le misure ambientali

123. Si deve ricordare che la riforma del regime di aiuto alla produzione di cotone nel 2001, per mezzo dell’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001, ha introdotto l’obbligo per gli Stati membri di adottare le misure ambientali che essi ritengono appropriate (v. punto 93 supra). La Repubblica ellenica ha, a titolo di tali misure, imposto la limitazione della superficie di produzione, la fissazione di un rendimento massimo e il rispetto di un codice di buone pratiche tra cui la rotazione obbligatoria delle colture. Tali misure derivano dalle ypourgikes apofaseis (decreti ministeriali) del 28 febbraio 2001 e del 4 e 10 maggio 2001 adottate dopo un ampio dialogo con i produttori come sottolineato dalla Repubblica ellenica.

124. Innanzitutto, la Repubblica ellenica sostiene che i risultati dei controlli non potevano essere immediatamente rivelati, poiché le misure ambientali sono state adottate nel 2001.

125. Nella specie il Tribunale rileva che imponendo la rettifica forfettaria del 5% a titolo delle carenze dei controlli delle condizioni ambientali, la Commissione non rimette in discussione l’efficacia o la fondatezza delle misure ambientali adottate, ma l’assenza di controllo della loro osservanza fin dal momento della loro adozione. Pertanto, la tesi della Repubblica ellenica secondo la quale l’efficacia delle misure ambientali adottate esigerebbe tempo, è nella specie priva di pertinenza.

126. Inoltre, la Repubblica ellenica sostiene che il controllo del rispetto delle misure ambientali ha avuto luogo in maniera appropriata.

127. Tuttavia il Tribunale rileva che tale affermazione non è suffragata dagli elementi del fascicolo.

128. Infatti, per quanto riguarda in primo luogo il controllo dei rendimenti, la Repubblica ellenica ha fatto presente di aver effettuato dei controlli per telerilevamento per verificare i rendimenti nelle zone dove i superamenti erano stati rilevati. Tuttavia, dalla relazione di sintesi risulta che, per la campagna 2001/2002 non è stato fornito alcun dato e che per la campagna 2002/2003 i dati forniti dimostrano che solo il 7,5% dei casi di rendimenti atipici è stato controllato. Inoltre, la Repubblica ellenica ha fatto riferimento al metodo della media dei rendimenti nei tre anni precedenti e al controllo dei rendimento per acro. Tuttavia, tali argomenti non dimostrano l’esistenza di controlli che consentano di verificare individualmente se i beneficiari avessero soddisfatto gli obblighi imposti dalle suddette misure. Come sottolineato dalla Commissione, possono essere stati concessi aiuti a produttori che non hanno necessariamente rispettato le misure ambientali.

129. Parimenti, quando evoca, in secondo luogo, la riduzione delle superfici coltivate a cotone, la Repubblica ellenica non dimostra l’esistenza di un controllo individualizzato a tale proposito.

130. In terzo luogo, per quanto riguarda il controllo delle buone pratiche, la Repubblica ellenica ha fatto essa stessa presente, nel corso della procedura di conciliazione, che il loro controllo diretto era difficile se non impossibile da realizzare. Essa sostiene di aver istituito indicatori come la misura della «produzione indicativa in campo» (produzione indicativa autorizzata), volti ad un controllo completo al fine di limitare l’utilizzo dei pesticidi e dei concimi. Tuttavia, si tratta dell’istituzione di misure generali di miglioramento degli indicatori ambientali che non dimostrano l’esistenza di un controllo individualizzato per produttore del rispetto delle misure attuate.

131. L’argomento della Repubblica ellenica secondo cui il controllo del rispetto delle misure ambientali ha avuto luogo in modo appropriato deve pertanto essere disatteso.

132. Del resto, la Repubblica ellenica sottolinea, nella replica, le riserve dell’organo di conciliazione circa la possibilità di applicare al cotone già seminato le misure ambientali istituite dall’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001, applicabile a partire dal 1° settembre 2001.

133. Il Tribunale ricorda che nell’ambito del suo parere emesso il 21 gennaio 2008, l’organo di conciliazione ha invitato la Commissione ad assicurarsi che, tenuto conto della data di entrata in vigore delle condizioni ambientali in tale regime di aiuto, la conformità con tali disposizioni poteva essere invocata come un criterio giuridicamente vincolante per la concessione dell’aiuto comunitario per il cotone coltivato nel corso della campagna di commercializzazione 2001/2002.

134. Nella sua posizione definitiva, la Commissione ha ribadito che l’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001 era applicabile alle misure ambientali adottate dalla Repubblica ellenica circa la campagna 2001/2002. A suo avviso, in sostanza, la data del 1° settembre 2001 segna l’inizio della campagna di commercializzazione del cotone seminato nel 2001 e commercializzato nell’autunno del 2001; ciò non di meno tutti i criteri di ammissibilità, propri delle operazioni che precedono la commercializzazione, tra cui la semina, devono essere controllati prima.

135. Il Tribunale rileva che la Repubblica ellenica non contesta tale ragionamento. Infatti, nell’ambito della replica si limita a fare riferimento alle riserve dell’organo di conciliazione senza produrre una argomentazione documentata per rispondere alla tesi della Commissione.

136. Nella misura in cui la sua argomentazione, che non risulta dal ricorso, possa considerarsi nel senso che si ricollega alla censura relativa alle misure ambientali e quindi come ricevibile ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, è giocoforza constatare che essa non è in alcun modo suffragata.

137. Inoltre, l’argomento secondo cui le misure del regolamento n. 1051/2001 non erano ancora esattamente conosciute, deve essere disatteso. Infatti la Repubblica ellenica stessa ha adottato le misure ambientali e non contesta che tali misure fossero di immediata applicazione. Al contrario, essa sostiene che le suddette misure costituivano già oggetto di controlli sufficienti, il che implica che esse erano applicabili. Dal momento che aveva deciso di applicare tali misure in vista dell’attuazione del regolamento n. 1051/2001 fin dalla campagna di commercializzazione 2001/2002, essa doveva pertanto controllarne il rispetto da parte dei produttori di cotone. Inoltre, come sottolineato dalla Commissione rispondendo ad un quesito scritto del Tribunale, dai considerando del regolamento (CE) n. 1398/2002 della Commissione, del 31 luglio 2002, che fissa per la campagna di commercializzazione 2001/2002, la produzione effettiva greca di cotone non sgranato nonché la conseguente riduzione del prezzo-obiettivo e deroga per la campagna di commercializzazione 2001/2002 a talune regole di gestione e a talune modalità di concessione dell’aiuto in Grecia (GU L 203, pag. 24) risulta che le autorità elleniche hanno esse stesse considerato il rispetto delle misure ambientali previste dall’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1051/2001, come un criterio di ammissibilità per la percezione dell’aiuto per la campagna di commercializzazione 2001/2002.

138. Inoltre, la questione del controllo delle misure ambientali per il periodo anteriore al 1° settembre 2001 riguarda soltanto la campagna di commercializzazione 2001/2002 e costituisce pertanto solo una parte della censura relativa alle misure ambientali sulla quale si basa la rettifica forfetaria, la quale verte anche sulla campagna 2002/2003.

139. Infine, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica ellenica, senza suffragare altrimenti la sua tesi, la Commissione ha giustamente considerato che i controlli relativi alle misure ambientali costituissero controlli essenziali ai sensi dell’articolo 2 del documento n. VI/5330/97. Infatti, siffatti controlli vertono sulle verifiche fisiche e amministrative richieste per verificare nel merito gli elementi relativi, nel caso concreto, alla superficie di produzione, alla fissazione di un rendimento massimo e al rispetto delle buone pratiche istituite dalla Repubblica ellenica conformemente all’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001.

140. Ne consegue che il quarto capo del presente motivo dev’essere respinto.

Sul quinto capo vertente sul carattere asseritamente erroneo delle constatazioni della Commissione circa il controllo in loco delle superfici

141. In primo luogo la Repubblica ellenica contesta la tardività dei controlli in loco. Essa sostiene che i regolamenti nn. 1051/2001 e 1591/2001 non prevedevano date limite per effettuare i controlli in loco del 5% delle superfici poiché la data del 15 novembre è stata fissata come limite solo a partire dal 2003 con il regolamento n. 1486/2002. A suo avviso, se il controllo deve avere luogo a una data appropriata, ossia in un momento che garantisca che la superficie controllata sia stata seminata a cotone, esso può essere effettuato fintanto che lo stelo del cotone resta sul campo, vale a dire in agosto, in ottobre o persino in gennaio o fino alla semina della primavera successiva. Aggiunge che la banca dati dei controlli in loco non indicava date dal momento che ciò non era richiesto dai regolamenti. Sottolinea che i verbali fanno riferimento alla data alla quale essi sono stati effettuati, che da essi risulta che i controlli hanno avuto luogo principalmente dal mese di agosto al mese di novembre e che pochi controlli sarebbero stati effettuati al di là di tale data.

142. Si deve a questo proposito ricordare che, in forza dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1591/2001, l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici seminate a cotone deve essere verificata mediante un controllo in loco.

143. Come sottolineato dalla Repubblica ellenica, prima del 23 agosto 2002, data di entrata in vigore del regolamento n. 1486/2002, che prevede che i controlli in loco debbano essere effettuati entro il 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata, il regolamento n. 1591/2001 non prevedeva termini per lo svolgimento di tali controlli. In altre parole, tale data limite del 15 novembre è applicabile a partire dalla campagna di commercializzazione 2002/2003.

144. Per la campagna di commercializzazione 2001/2002, tali controlli dovevano tuttavia essere realizzati entro un termine appropriato come riconosciuto dalla Repubblica ellenica (v., in questo senso, sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 196), ossia in un momento che può essere determinato in modo certo e che garantisca che la superficie controllata è stata seminata a cotone, e quindi prima o durante la raccolta.

145. Nella specie, il 22 gennaio 2008, a seguito dell’invito dell’organo di conciliazione, le autorità elleniche hanno fornito dati circa le date di realizzazione dei controlli in loco. Tuttavia, come constatato dalla Commissione, tali dati non consentivano di conoscere la ripartizione cronologica dei controlli in loco e non contenevano indicazioni affidabili sulla proporzione di controlli tardivi. Inoltre, talune date indicate erano incoerenti e taluni controlli erano particolarmente tardivi (dopo il mese di gennaio) per cinque province nel 2001/2002 e sette province nel 2002.

146. Secondo la giurisprudenza (sentenza del 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 73, punto 51), spetta allo Stato membro interessato fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli e, eventualmente, dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione.

147. Orbene, la Repubblica ellenica dopo aver indicato che nella banca dati non vi era indicazione di data dei controlli in loco, ha fornito date di controlli dalle quali risultano, da un lato, talune incoerenze (talune date indicano gli anni 1901 o 1902) e dall’altro, le date dei controlli sono talvolta successive al mese di gennaio della campagna interessata.

148. A questo proposito, anche se gli steli delle piante di cotone possono attestare l’effettività di una coltura di cotone, come sostenuto dalla Repubblica ellenica, la Commissione ha giustamente constatato che non potevano essere determinati sulla base di tali steli di cotone in misura certa, né i limiti esatti delle parcelle, né il loro rendimento. La data limite per effettuare i controlli in loco è stata peraltro fissata al 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata dal regolamento n. 1486/2002.

149. Inoltre, la Repubblica ellenica acclude, all’allegato 2 della replica, dati che attesterebbero che la maggior parte dei controlli si sarebbe tenuta fino al mese di novembre per le due campagne. La Commissione sostiene tuttavia che tali dati non le sono stati trasmessi nel corso della fase amministrativa del procedimento che ha portato all’adozione della decisione impugnata, il che è confermato dalle risposte della Repubblica ellenica ad una misura di organizzazione del procedimento e ai quesiti del Tribunale nel corso dell’udienza. Orbene, la legittimità di una decisione della Commissione deve essere valutata in funzione degli elementi di informazione di cui la Commissione poteva disporre al momento della sua adozione (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 15 dicembre 2001, Lussemburgo/Commissione, T-232/08, non pubblicata nella Raccolta, punti 54 e 55, e del 14 febbraio 2012, Italia/Commissione, T-267/06, non pubblicata nella Raccolta, punti 46-48; v., per analogia, sentenza della Corte del 22 dicembre 2008, Regie Networks, C-333/07, Racc. pag. I-10807, punto 81). Pertanto tali dati forniti dalla Repubblica ellenica non possono essere presi in considerazione per valutare la legittimità della decisione impugnata.

150. Ne consegue che la Repubblica ellenica non è riuscita a dimostrare che le constatazioni della Commissione a tal riguardo sono errate. Inoltre, e comunque, come sottolineato dalla Commissione, la questione dei controlli tardivi costituisce solo una delle censure circa i controlli essenziali sui quali è fondata la rettifica forfettaria (v. punti 101-108 supra).

151. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che l’analisi dei rischi ha avuto luogo e che essa è pervenuta a escludere i quantitativi di cotone di provenienza sconosciuta. Il miglioramento del sistema informatizzato e del controllo in tempo reale delle forniture di cotone alle aziende di sgranatura, avrebbe contribuito a migliorare il procedimento di selezione dei campioni e quindi l’analisi dei rischi.

152. Tuttavia, tale tesi non inficia le constatazioni della Commissione secondo le quali, per la campagna 2001/2002 l’analisi dei rischi riposava su una selezione aleatoria di una popolazione stratificata, non adatta ai rischi connessi con la campagna di cui trattasi. Parimenti, per la campagna 2002/2003, la Repubblica ellenica non dimostra il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione riassunte supra, ai punti 106 e 108.

153. Il quinto capo del presente motivo deve pertanto essere ugualmente respinto.

154. Ne consegue che la rettifica finanziaria del 5% contestata, in tali condizioni, non può considerarsi risultante da un’erronea valutazione dei fatti.

Sul primo e sul secondo capo vertenti sul carattere sproporzionato della rettifica finanziaria.

155. Nell’ambito del primo capo del presente motivo, la Repubblica ellenica sostiene che la rettifica forfettaria del 5% che è più che raddoppiata rispetto alle precedenti rettifiche del 2% è sproporzionata perché non ha tenuto conto della modifica tardiva del regime di aiuti al cotone del 2001 intervenuta con il regolamento n. 1051/2001, pubblicato nel mese di giugno, cioè nel bel mezzo del periodo di coltura. Sottolinea che nessuna disposizione transitoria ha attenuato il costo della nuova modalità di calcolo della corresponsabilità e deduce l’importanza dei costi prodotti dalle misure adottate.

156. Il Tribunale ricorda che la Commissione può rifiutare di farsi carico dell’integralità delle spese sostenute se constata che non esistono meccanismi di controllo sufficienti (v., in particolare, sentenza della Corte del 18 maggio 2000, Belgio/Commissione, C-242/97, Racc. pag. I-3421, punto 122).

157. Nella specie, risulta che le carenze riscontrate dai servizi della Commissione riguardano elementi importanti del sistema di controllo, nonché l’esecuzione di controlli che svolgono un ruolo fondamentale per la determinazione della regolarità della spesa, di modo che poteva ragionevolmente concludersi che il rischio di danni per il FEAOG era significativo.

158. Ne consegue che imponendo nella specie una rettifica forfettaria che ammonta solo al 5% delle spese considerate, quando invece i controlli effettuati dalle autorità elleniche violavano i requisiti della normativa comunitaria, la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 24 marzo 2011, Grecia/Commissione, T-184/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 72 e la giurisprudenza ivi citata).

159. L’argomento vertente sulla modifica scaturita dal regolamento n. 1051/2001 non inficia tale constatazione. Infatti, si deve rilevare che gli obblighi relativi al SIGC e i controlli in loco delle superfici figuravano nella precedente normativa (v. supra punto 113). Il regolamento n. 1051/2001 non ha pertanto modificato gli elementi per i quali sono state nella specie riscontrate carenze. Inoltre, come è stato in precedenza rilevato (v. supra punto 137), nella misura in cui aveva deciso di adottare le misure ambientali in vista dell’attuazione del regolamento n. 1051/2001 fin dalla campagna di commercializzazione del 2001/2002, la Repubblica ellenica doveva controllarne il rispetto da parte dei produttori di cotone.

160. L’argomento della Repubblica ellenica vertente sulla m odifica del regime di cui trattasi va pertanto respinto.

161. Infine, il costo delle misure adottate a motivo di tale nuovo regolamento non è tale da giustificare le carenze rilevate e non può pertanto essere preso in considerazione per valutare il carattere sproporzionato o meno della rettifica finanziaria di cui trattasi.

162. Gli argomenti sviluppati a sostegno di tale primo capo non dimostrano pertanto il carattere sproporzionato della rettifica di cui trattasi.

163. Nell’ambito del secondo capo del presente motivo, la Repubblica ellenica sostiene che la Commissione stessa ha constatato adeguamenti nel corso del periodo dal 2002 al 2003 e che la rettifica per il suddetto periodo avrebbe dovuto quindi essere inferiore a quella inflitta per il periodo dal 2001 al 2002.

164. Orbene, si deve rilevare che se nella lettera del 17 luglio 2004 sono state riscontrati adeguamenti riguardanti la campagna 2002/2003 da parte della Commissione, i suoi servizi hanno egualmente constatato, in questa stessa lettera, carenze relative ai controlli in loco delle superfici e del SIGC, menzionando insufficienze di principio maggiori. Tali carenze emergono anche dalla relazione di sintesi.

165. Pertanto, la mera circostanza che siano stati constatati adeguamenti non può consentire alla Repubblica ellenica di sostenere che l’aliquota di rettifica del 5% avrebbe dovuto essere ridotta.

166. Pertanto, la Repubblica ellenica non ha dimostrato il carattere sproporzionato della rettifica forfettaria del 5% delle spese di cui trattasi.

167. Da tutto quanto precede consegue che il terzo motivo, relativo alla rettifica forfettaria applicata nel settore del cotone, deve essere respinto nel suo insieme.

4. Sul sesto motivo relativo alle rettifiche applicate nel settore dei premi ai bovini e dei pagamenti all’estensivizzazione

Regolamento comunitario

168. Il regolamento (CE) n. 1254/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 160, pag. 21), disciplina la concessione dei premi in tale settore.

Controlli

169. Il regolamento n. 3508/92 prevede che ciascuno Stato membro crei un SIGC relativo a taluni regimi di aiuti comunitari. Conformemente al suo sesto considerando, la gestione dei dati raccolti e la loro utilizzazione per la verifica delle domande di aiuto, richiedono la creazione di efficienti banche dati informatizzate le quali consentano in particolare i controlli incrociati.

170. L’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), del suddetto regolamento prevede in particolare che ciascuno degli Stati membri debba creare un SIGC applicabile ai regimi di premio e di pagamento a favore dei produttori di carni bovine.

171. Conformemente all’articolo 2 del regolamento n. 3508/92, il sistema integrato comprende diversi elementi, segnatamente una banca dati informatizzata, un sistema di identificazione e di registrazione degli animali, domande di aiuti e un sistema integrato di controllo. L’articolo 3 del regolamento n. 3508/92 prevede, in particolare, che nella banca dati informatizzata vengano registrati, per ciascuna azienda agricola, i dati desunti dalle domande di aiuto.

172. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2 del suddetto regolamento, lo Stato membro procede a un controllo amministrativo delle domande di aiuto e i controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole.

173. Per quanto riguarda tali controlli, l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione, dell’11 dicembre 2001, che fissa le modalità di applicazione del SIGC relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento n. 3508/92 (GU L 327, pag. 11), prevede:

«I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti».

174. L’articolo 16 del regolamento n. 2419/2001 dispone:

«I controlli amministrativi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (...) n. 3508/92 comprendono in particolare:

a) verifiche incrociate relative alle parcelle agricole e agli animali dichiarati, onde evitare che lo stesso aiuto venga concesso più di una volta per lo stesso anno civile o campagna di commercializzazione o sia indebitamente cumulato ad aiuti erogati nel quadro di regimi comunitari che comportano dichiarazioni di superfici;

b) verifiche incrociate per mezzo della banca di dati informatizzata, intese ad accertare l’ammissibilità all’aiuto».

175. L’articolo 25 del regolamento n. 2419/2001 prevede:

«1. I controlli in loco vertono sull’insieme degli animali per i quali è stato chiesto un aiuto nel quadro dei regimi di aiuto da controllare e, nel caso dei controlli relativi ai regimi di aiuto per i bovini, anche sugli animali della specie bovina per i quali non è stato chiesto l’aiuto.

2. I controlli in loco comprendono in particolare:

a) la verifica che il numero di animali presenti nell’azienda per i quali è stato chiesto un aiuto o, nel caso dei bovini, per i quali non è stato chiesto un aiuto, corrisponde al numero di animali iscritti nei registri e, nel caso dei bovini, al numero di animali notificati alla banca di dati elettronica;

b) nel caso dei regimi di aiuto per i bovini, controlli

– dell’esattezza dei dati contenuti nel registro e nella banca di dati, mediante confronto con un campione di documenti giustificativi quali fatture di acquisto e di vendita, attestati di macellazione, certificati veterinari e, ove del caso, passaporti relativi agli animali per i quali sono state presentate domande di aiuti nei dodici mesi precedenti il controllo in loco,

– della corrispondenza tra i dati che figurano nella banca di dati elettronica e quelli riportati nel registro, su un campione di animali per i quali sono state presentate domande di aiuti nei dodici mesi precedenti il controllo in loco,

– dell’ammissibilità all’aiuto richiesto di tutti gli animali presenti nell’azienda e tuttora soggetti all’obbligo di detenzione,

– dell’identificazione di tutti i bovini presenti nell’azienda mediante marchi auricolari e, ove del caso, passaporti degli animali, della loro iscrizione nel registro e della loro notifica alla banca di dati elettronica. Dette verifiche sono condotte individualmente per tutti i bovini maschi tuttora soggetti all’obbligo di detenzione, per i quali è stata presentata una domanda di premio speciale, ad eccezione delle domande presentate conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1254/1999; in tutti gli altri casi, la verifica della corretta registrazione nei passaporti degli animali, dell’iscrizione in registro e dell’avvenuta notifica alla banca di dati può essere effettuata su un campione;

(…)».

Premio all’abbattimento

176. L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999 prevede:

«Il produttore che detiene nella sua azienda animali della specie bovina può beneficiare, a richiesta, di un premio all’abbattimento. Si tratta di un premio concesso all’abbattimento dei capi ammissibili o alla loro esportazione verso un paese terzo entro i limiti di massimali nazionali da determinare.

Possono beneficiare del premio all’abbattimento:

a) tori, manzi, vacche e giovenche a partire dall’età di 8 mesi;

b) vitelli di età compresa tra 1 e 7 mesi e la cui carcassa abbia un peso inferiore a 160 chilogrammi,

purché siano stati detenuti dal produttore per un periodo da determinare».

177. L’articolo 26 del regolamento n. 2419/2001 prevede:

«1. Per quanto riguarda il premio speciale per i bovini maschi di cui all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (...) n. 1254/1999 e il premio alla macellazione di cui all’articolo 11 dello stesso regolamento, i controlli in loco sono effettuati nei macelli. Gli Stati membri eseguono tali controlli:

a) in almeno il 30% di tutti i macelli, selezionati sulla base di un’analisi dei rischi. I controlli vertono in tal caso su un campione del 5% dei bovini complessivamente macellati nel macello in questione nei dodici mesi precedenti il controllo in loco; oppure;

b) in almeno il 20% dei macelli, previamente riconosciuti in base a specifici criteri di affidabilità da determinarsi da parte degli Stati membri e selezionati sulla base di un’analisi dei rischi. I controlli vertono in tal caso su un campione del 2% dei bovini complessivamente macellati nel macello in questione nei dodici mesi precedenti il controllo in loco.

I controlli in loco nei macelli comprendono una verifica a posteriori dei documenti, un raffronto con i dati che figurano nella banca di dati elettronica e un esame dei riepiloghi degli attestati di macellazione (o delle informazioni equivalenti), inviati agli altri Stati membri ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2342/1999 della Commissione.

2. I controlli in loco nei macelli comprendono ispezioni materiali, effettuati a campione, dei procedimenti di macellazione che si svolgono il giorno stesso del controllo in loco. Se necessario, viene verificata l’ammissibilità all’aiuto delle carcasse presentate alla pesata».

178. Il regolamento (CE) n. 2342/1999 della Commissione del 28 ottobre 1999, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 1254/1999, prevede in particolare. all’articolo 37 nella versione modificata [regolamento (CE) n. 1042/2000 della Commissione, del 18 maggio 2000 (GU L 118, pag. 4)], che il premio all’abbattimento sia versato al produttore che abbia tenuto l’animale per un periodo di detenzione minimo di due mesi, concluso meno di un mese prima della macellazione dell’animale oppure meno di due mesi prima dell’esportazione e che per i vitelli macellati prima dell’età di tre mesi, il periodo di detenzione sia di un mese.

Pagamenti per l’estensivizzazione

179. L’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999 dispone:

«I produttori che beneficiano del premio speciale e/o del premio per vacca nutrice possono beneficiare di un pagamento per l’estensivizzazione».

180. L’articolo 13, paragrafo 2, del suddetto regolamento prevede che il pagamento per l’estensivizzazione,fissato a EUR 100 per premio speciale e per premio per vacca nutrice, sia subordinato alla condizione che, rispetto all’anno civile in questione, il coefficiente di densità nell’azienda interessata sia pari o inferiore a 1,4 UBA per ettaro (su riserva di importi inferiori fissati dallo Stato membro conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, secondo comma, del suddetto regolamento).

181. Conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999, il coefficiente di densità è espresso in numero di UBA e correlato alla superficie forraggera aziendale adibita all’alimentazione degli animali presenti nell’azienda stessa.

182. Secondo l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1254/1999, per la determinazione del coefficiente di densità nell’azienda si tiene conto:

«(…)

a) dei bovini maschi, delle vacche nutrici e delle giovenche, degli ovini e/o dei caprini per i quali sia stata presentata domanda di premio, nonché delle vacche da latte necessarie per produrre il quantitativo di riferimento totale di latte assegnato al produttore; la conversione in UBA del numero di animali così ottenuto viene effettuata mediante l’apposita tabella riprodotta nell’allegato III;

b) della superficie foraggera, cioè della superficie dell’azienda disponibile durante tutto l’anno civile per l’allevamento dei bovini e degli ovini e/o dei caprini; non sono compresi in questa superficie:

– i fabbricati, i boschi, gli stagni, i sentieri;

– le superfici adibite ad altre produzioni che beneficiano di un regime di aiuti comunitario, ovvero utilizzate per colture permanenti o per colture orticole, tranne i pascoli permanenti che beneficiano di pagamenti per superficie a norma dell’articolo 17 del presente regolamento e dell’articolo 19 del regolamento (…) n. 1255/1999,

– le superfici che beneficiano del regime di sostegno previsto a favore dei coltivatori di taluni seminativi, utilizzate nel quadro del regime di aiuto per i foraggi essiccati ovvero sottoposte a un programma nazionale o comunitario di ritiro dalla produzione.

La superficie foraggera comprende le superfici utilizzate in comune e le superfici adibite ad una coltura mista».

183. L’articolo 13, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 1254/1999 prevede:

«In deroga all’articolo 12, paragrafo 2, lettera a), per determinare il coefficiente di densità dell’azienda si tiene conto dei bovini maschi, delle vacche e delle giovenche presenti nell’azienda stessa durante l’anno civile in questione, nonché degli ovini e/o dei caprini per i quali sia stata presentata domanda di premio durante lo stesso anno civile; il numero di animali è convertito in UBA secondo la tabella di conversione che figura nell’allegato III».

184. L’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999 prevede che per accertare che il numero di animali calcolato conformemente alle disposizioni del regolamento n. 1254/1999 rispetti il coefficiente o i coefficienti di densità definiti nel medesimo regolamento, gli Stati membri devono stabilire ogni anno almeno cinque date di censimento degli animali e le comunicano alla Commissione.

185. Il censimento degli animali in tali date può essere effettuato, a scelta degli Stati membri, secondo uno dei due metodi previsti dall’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999. Secondo il primo metodo, lo Stato membro chiede al produttore di dichiarare, sulla base del proprio registro di stalla, entro una data determinata dallo Stato membro, il numero di UBA o il numero di animali di ciascuna delle due categorie di bovini di cui all’allegato III del regolamento n. 1254/1999 (ossia da un lato, quello che raggruppa i bovini maschi e le giovenche di età superiore ai 24 mesi, le vacche nutrici, le vacche da latte e, dall’altro lato, quello che raggruppa i bovini maschi e le giovenche di età dai 6 ai 24 mesi). Il secondo metodo, riservato agli Stati membri che dispongono di una banca dati informatizzata conforme ai requisiti del regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio, del 21 aprile 1997, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all’etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117, pag. 1) e che ritengono che tale banca dati offra garanzie sufficienti di esattezza ai fini dell’applicazione del regime del pagamento all’estensivizzazione implica l’utilizzo delle informazioni contenute in tale banca dati per determinare il numero di UBA.

186. In forza dell’articolo 32, paragrafo 3, quarto comma, del regolamento n. 2342/1999, nel caso in cui lo Stato membro decida che ai fini del censimento sono utili tutti i giorni dell’anno, esso può disporre che il calcolo del coefficiente di densità sia calcolato pro rata te