Per quanto riguarda una eventuale violazione sufficientemente qualificata di norme di norme giuridiche in materia di polizia sanitaria, una violazione del genere deve fondarsi su una violazione grave e manifesta dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui il legislatore dell’Unione dispone nell’esercizio delle competenze in materia di politica agricola comune ai sensi dell’articolo 43 TFUE. Infatti, l’esercizio di tale potere discrezionale implica la necessità che il legislatore dell’Unione anticipi e valuti evoluzioni ecologiche, scientifiche, tecniche ed economiche dal carattere complesso e incerto. A tale proposito, sebbene debbano essere presi in considerazione dalle istituzioni dell’Unione studi e pareri scientifici, la scelta politica costituita dalla fissazione di un livello di protezione appropriato per la società spetta a dette istituzioni e non agli scienziati.

In materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione la prima condizione, relativa al comportamento illecito addebitato all’istituzione o all’organo in questione, esige che si dimostri l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che ha l’obiettivo di conferire diritti ai singoli. Tale condizione è diretta, indipendentemente dalla natura dell’atto illecito in questione, ad evitare che il rischio di dover risarcire i danni addotti dalle imprese interessate ostacoli la capacità dell’istituzione di cui trattasi di esercitare pienamente le sue funzioni nell’interesse generale, tanto nell’ambito della sua attività normativa o implicante scelte di politica economica quanto nell’ambito della propria competenza amministrativa, senza per questo lasciare a carico dei singoli l’onere delle conseguenze di violazioni flagranti e inescusabili.

Il principio di precauzione costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, derivante dall’articolo 11 TFUE, dall’articolo 168, paragrafo 1, TFUE, dall’articolo 169, paragrafi 1 e 2, TFUE e dall’articolo 191, paragrafi 1 e 2, TFUE, che impone alle autorità interessate di adottare, nel preciso ambito dell’esercizio delle competenze loro attribuite dalla normativa pertinente, misure appropriate al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la salute, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici. Così, il principio di precauzione consente alle istituzioni, quando sussistono incertezze scientifiche riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute umana, di adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi o che gli effetti nocivi per la salute si concretizzino. Inoltre, qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive, purché esse siano non discriminatorie e oggettive.

I regolamenti n. 318/2007 e n. 139/2013, che stabiliscono le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nella Comunità di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena, non costituiscono misure di salvaguardia fondate sull’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, ma, conformemente alla loro base giuridica, dettano, per tutti i paesi terzi, condizioni generali di polizia sanitaria per l’importazione di animali nell’Unione. Infatti, le basi giuridiche sulle quali si fondano tali regolamenti non contengono alcun riferimento a un paese terzo specifico nel quale esista un rischio sanitario comprovato.

Una normativa che condiziona l’importazione di volatili nell’Unione alla loro provenienza da paesi terzi che siano in grado di fornire garanzie equivalenti a quelle valide nell’Unione, come quella contenuta nei regolamenti n. 318/2007 e n. 139/2013, che stabiliscono le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nella Comunità di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena, è conforme alle finalità e alle prescrizioni della direttiva 92/65, che stabilisce norme sanitarie per gli scambi e le importazioni nella Comunità di animali, sperma, ovuli e embrioni non soggetti, per quanto riguarda le condizioni di polizia sanitaria, alle normative comunitarie specifiche di cui all’allegato A, sezione I, della direttiva 90/425 nonché al principio di precauzione, senza essere al contempo sproporzionata.

A tale proposito, per quanto riguarda l’esigenza di cui ai regolamenti n. 318/2007 e n. 139/2013 secondo la quale gli animali devono provenire da un allevamento autorizzato, dove sono allevati in cattività, e non dall’ambiente naturale, tenuto conto delle incertezze sullo stato di salute dei volatili selvatici catturati, si deve constatare che tale esigenza, associata a quella di un sistema veterinario efficace, costituisce la condizione indispensabile di una sorveglianza sanitaria e di un controllo preventivo nel paese di origine, i quali, a loro volta, condizionano il rispetto da parte di tale paese terzo delle garanzie equivalenti a quelle valide nell’Unione e la sua iscrizione nell’elenco dei paesi terzi dai quali è consentita l’importazione di animali nell’Unione. Il principio di autorizzazione preventiva, quindi, dettato in forza delle basi giuridiche di detti regolamenti e conformemente al principio di precauzione, deve essere applicato basandosi non su presunzioni relative alla situazione sanitaria generale nel paese terzo di origine, ma sull’ottenimento di garanzie sulla sorveglianza sanitaria dei volatili allevati in un allevamento autorizzato da tale paese. Tali garanzie consentono in particolare di determinare con una certezza scientifica sufficiente se detto paese è esente da malattie, a prescindere dalla sua localizzazione geografica e da tali presunzioni.

Ne deriva che, poiché il divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati costituisce il corollario delle garanzie richieste dal principio di autorizzazione preventiva dei paesi terzi, la Commissione, nell’esigere siffatte garanzie nei regolamenti n. 318/2007 e n. 139/2013, nell’ambito del suo ampio potere discrezionale ai sensi dell’articolo 43 TFUE, non è incorsa in nessun errore manifesto né in alcuna violazione qualificata del principio di proporzionalità o del principio di precauzione. Parimenti, quanto al carattere proporzionato della portata geografica del divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati, la Commissione avrebbe potuto eccedere il suo potere discrezionale e violare il principio di proporzionalità solo astenendosi dall’autorizzare l’importazione di tali volatili in provenienza da zone manifestamente esenti dall’influenza aviaria. Tuttavia, in assenza di elementi che dimostrino in modo chiaro e sufficientemente circonstanziato che taluni paesi o taluni continenti, in particolare l’America del Sud e l’Oceania, sono stabilmente indenni o esenti dal virus dell’influenza aviaria, o che, in linea generale, i volatili selvatici catturati non rappresentano alcun rischio di propagazione di tale virus, si deve quindi constatare che l’incertezza scientifica relativa al rischio di propagazione dell’influenza aviaria nell’Unione con importazioni di volatili selvatici catturati provenienti dai paesi terzi del mondo intero sussiste a un livello elevato.

(cf. punti 66, 68-72, 84, 85)