Conclusioni dell'avvocato generale

MAURICE LAGRANGE

Traduzione dal francese

Signor Presidente, signori giudici,

La ricorrente, che è un'associazione di produttori di carbone ai sensi dell'art. 48 del Trattato del 18 aprile 1951, retta dal diritto olandese, vi chiede l'annullamento — per violazione del Trattato e per sviamento di potere — della decisione dell'Alta Autorità (cito testualmente) «relativa al premio esente da imposte concesso ai minatori al fondo (denominato “Bergmannsprämie” o “Schichtpramie”), che le imprese carbonifere della Germania occidentale corrispondono ai loro minatori al fondo dal 15 febbraio 1956 e che è finanziato con il pubblico denaro della Repubblica federale tedesca. Questa decisione non è stata pubblicata dall'Alta Autorità».

Oltre all'annullamento della decisione impugnata la ricorrente chiede alla Corte di:

«dichiarare che l'Alta Autorità deve dare atto mediante una decisione che la Repubblica federale di Germania, finanziando con fondi pubblici un premio esente da imposte ai minatori al fondo è contravvenuta agli obblighi derivantile dal. Trattato e che essa pertanto deve revocare tale provvedimento.»

L'Alta Autorità, come voi sapete, pur entrando nel merito in via subordinata, eccepisce l'irricevibilità del ricorso per vari motivi, fra i quali la mancanza di una vera e propria decisione. Mi sembra opportuno esaminare in primo luogo questo motivo, alla luce dell'art. 33 (decisioni esplicite) e quindi dell'art. 35 (silenzio-rifiuto).

I

Innanzitutto, siamo di fronte ad una vera e propria decisione, presa dall'Alta Autorità ai sensi dell'art. 14 del Trattato ed impugnata dalla ricorrente in base all'art. 33?

Una decisione simile certo non è stata prodotta: come abbiamo visto si tratterebbe infatti, secondo la ricorrente;. di una decisione che non è stata pubblicata e la cui esistenza risulterebbe tuttavia dalla lettera inviata dal Vicepresidente dell'Alta Autorità alla ricorrente il 7 agosto 1957, in risposta ad una richiesta in data 11 luglio dello stesso anno, lettera che la ricorrente interpreta come notifica che la legittimerebbe ad adire la Corte, a norma del terzo comma dell'art. 33.

Secondo la ricorrente esisterebbe dunque una decisione di cui — al momento dell'introduzione della causa — sarebbe stata nota la portata generale, pur ignorandosene sia il testo, sia la data. Aggiungo subito che nella replica la ricorrente, avendo nel frattempo preso conoscenza del carteggio intercorso fra il Governo tedesco e l'Alta Autorità — prodotto da quest'ultima — ha ravvisato la decisione nella lettera 21 giugno 1957 inviata dal Presidente dell'Alta Autorità al Ministro dell'economia della Repubblica federale e nella quale è chiaramente esposto il punto di vista dell'Alta Autorità in merito alla liceità del premio in questione.

Secondo l'Alta Autorità non sarebbe stata adottata in proposito alcuna decisione. Ciò risulterebbe chiaramente anche dalla lettera 7 ottobre 1957, inviata al Governo olandese dall'Alta Autorità in esito alla richiesta di una «copia della decisione finale» che sarebbe stata adottata a proposito del premio: «Non essendo stata presa alcuna decisione — dice la lettera — non ci è possibile inviarne una copia al Governo olandese».

Signori, non vi riparlerò di fatti che vi sono perfettamente noti e che non è d'altra parte possibile mettere in discussione, risultando essi chiaramente dal carteggio, acquisito agli atti, intercorso fra il Governo federale e l'Alta Autorità e fra quest'ultima e la ricorrente. Occorre distinguere, a questo, proposito, le tesi di diritto dei vari interessati da una parte, e le conseguenze di tali tesi sul piano procedurale — ai sensi del Trattato — dall'altra.

Per quanto riguarda la liceità, possiamo distinguere tre diverse opinioni: secondo il Governo federale (che non partecipa però al presente giudizio, nemmeno come interveniente) la questione dovrebbe essere considerata unicamente sotto il profilo dell'art. 67 del Trattato (infrazioni alle condizioni della concorrenza) e non già dell'art. 4. Non si tratterebbe infatti di un aiuto vietato ai sensi dell'art. 4 e, per quanto riguarda l'art. 67, non ricorrerebbero i presupposti per un intervento dell'Alta Autorità. Soltanto come dimostrazione di buona volontà, salva restando la posizione di principio, il Governo federale — a far data dal 18 giugno 1957 — ha aderito alla proposta d'imporre all'industria carbonifera un onere destinato a compensare il vantaggio che essa trae dal finanziamento con pubblico denaro del premio di squadra.

Secondo l'Alta Autorità il premio costituirebbe un aiuto vietato ai sensi dell'art. 4 del Trattato, a meno che non fosse compensato da un onere corrispondente a carico dell'industria carbonifera, nel qual caso non vi sarebbe alcuna violazione del Trattato stesso.

Secondo la ricorrente, infine, il premio sarebbe illecito in via assoluta e non sarebbe perciò ammissibile alcuna compensazione atta a renderlo compatibile con il Trattato.

Dal punto di vista procedurale regna invece l'accordo: se l'Alta Autorità riteneva che la situazione determinata dai provvedimenti presi dal Governo tedesco fosse contraria al Trattato, essa poteva ricorrere soltanto alla procedura di cui all'art. 88.

Ciò è avvenuto in realtà. L'art. 88 recita:

«L'Alta Autorità, se ritiene che uno Stato abbia mancato ad uno degli impegni che gl'incombono in virtù del presente Trattato, dà atto di tale mancanza con decisione motivata, dopo aver posto detto Stato in grado di presentare le sue osservazioni…».

Quest'ultima prescrizione è stata osservata il 2 maggio 1956. Il termine fissato al Governo federale per presentare le sue osservazioni, originariamente stabilito a fine giugno 1956, è stato più volte prorogato; in seguito non se n'è più parlato, mentre è continuato il carteggio in vista di un accordo. Arriviamo cosi ai due documenti fondamentali:

1o la lettera del Ministro federale dell'economia del 18 giugno 1957 la quale, senza pregiudizio della tesi del Governo tedesco circa la liceità del premio, propone per la prima volta, come abbiamo visto, una soluzione basata sull'imposizione di un onere compensativo a carico dell'industria carbonifera, sotto forma di soppressione del rimborso dei contributi padronali per l'assicurazione pensioni di cui l'industria stessa fruiva ;

2o la lettera dell'Alta Autorità 21 giugno 1957 la quale dichiara che la proposta soppressione costituirebbe un compenso idoneo a consentire il mantenimento del premio, purché ricorressero determinate condizioni.

In seguito, come Voi sapete, il carteggio è continuato, ma ignoriamo con quale esito.

È dunque certo, e la stessa ricorrente lo riconosce, che la procedura di cui all'art. 88 è rimasta al suo primo stadio — consentire allo Stato interessato di presentare le sue osservazioni — e che, al momento dell'introduzione della causa, non era stata ancora presa alcuna decisione che desse atto della mancanza — la quale decisione del resto non è stata ancora adottata a tutt'oggi.

Ciò posto, dobbiamo solo stabilire se la lettera dell'Alta Autorità del 21 giugno 1957 costituisca una «decisione» ai sensi dell'art. 14 del Trattato, impugnabile ai sensi dell'art. 33.

La risposta a mio avviso non può essere che negativa.

Non certo per motivi di forma; un eccessivo formalismo in proposito è certo condannabile ed io condivido in pieno l'opinione di diversi autori che hanno approfondito il problema e tra i quali citerò Steindorff, «Die Nichtigkeitsklage im Recht der EGKS», 1952, pag. 20 e segg. ed Heinrich Matthies,«La décision de la Haute Autorité en tant qu'objet du recours en annulation», comunicazione presentata alla Conferenza di Stresa.

I provvedimenti dell'Alta Autorità possono avere svariate forme: regolamenti e decisioni generali, presi collegialmente dall'Alta Autorità e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Comunità con la firma del Presidente, il quale dichiara di agire «per l'Alta Autorità»; semplici lettere inviate al destinatario dal Presidente dell'Alta Autorità in nome di questa e parimenti pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Comunità, purché il loro contenuto, se non il preciso tenore, sia il risultato di una delibera collegiale; autorizzazioni individuali semplicemente notificate, ecc… La stessa terminologia del Trattato non è rigidamente uniforme: il termine «deliberazione» vi ricorre accanto a «decisione». Vi è infine la delicata questione delle decisioni prese per delega od in seguito all'attribuzione di poteri regolamentari, ad esempio in materia di statuto dei funzionari.

Da parte mia propenderei ad accogliere l'opinione di Steindorff (op. cit. pag. 25), secondo la quale:

«Escludendo naturalmente dal novero dei provvedimenti impugnabili gli atti puramente materiali, sembra evidente che ogni provvedimento dell'Alta Autorità dotato di efficacia giuridica verso l'esterno ed implicante l'esercizio di una potestà di diritto pubblico può essere oggetto di un ricorso per annullamento: ogni provvedimento di questo genere dev'essere infatti considerato come una decisione od una raccomandazione ai sensi del Trattato».

A ben vedere, infatti, le decisioni e le raccomandazioni sono i mezzi legali che il Trattato pone a disposizione dell'Alta Autorità per consentirle l'esercizio dei poteri ad essa attribuiti. L'esercizio di questi poteri è subordinato al rispetto di determinate forme (previo parere del Comitato Consultivo o del Consiglio, motivazione, pubblicazione in determinati casi, ecc…) — che costituiscono altrettante garanzie per gl'interessati e per i terzi — ed all'esistenza dei presupposti sostanziali previsti dal Trattato.

Ciò è particolarmente vero quando si tratta, come nel nostro caso, di interventi dell'Alta Autorità. Questa è tenuta a garantire in ogni momento l'osservanza dei divieti imposti dal Trattato, ad esempio all'art. 4, come ha pure il diritto-dovere d'intervenire per modificare le condizioni del mercato: in tal caso essa dispone di ampi poteri di valutazione, che giungono talvolta fino alla discrezionalità. Ricorre nella presente causa la prima ipotesi: la situazione determinata dai provvedimenti del Governo federale deve essere ritenuta contraria o meno al Trattato, avuto riguardo soprattutto ai divieti di cui all'art. 4. Ecco il problema che l'Alta Autorità doveva porsi. Nella negativa essa doveva astenersi e chi fosse stato di contrario avviso avrebbe dovuto presentare ricorso per carenza; è l'ipotesi che prenderò in esame fra breve. In caso affermativo invece essa doveva intervenire per far cessare l'illecito — naturalmente a norma del Trattato, cioè con una decisione od una raccomandazione emanata in forza di una potestà che le è espressamente riconosciuta e col rispetto delle relative forme. Aggiungerò per inciso che, nel caso ipotetico che una simile potestà non fosse espressamente prevista da alcuna norma del Trattato, diverrebbe applicabile il primo comma dell'art. 95. Non vi sono perciò in ultima analisi che due possibili alternative: l'astenersi o l'intervenire.

A questo punto è evidente che una semplice presa di posizione — sia essa contenuta in una lettera, in una dichiarazione in sede di Assemblea Comune od in qualsiasi altro atto o documento — con la quale l'Alta Autorità spieghi i motivi per cui una determinata situazione non sarebbe a suo avviso contraria al Trattato, non è affatto, per dirla con Steindorff, un «provvedimento dotato di efficacia giuridica verso l'esterno ed implicante l'esercizio di una potestà di diritto pubblico»: in altre parole non è una decisione a norma degli artt. 14 e 33.

Per casi analoghi nel diritto francese citerò due sentenze del Consiglio di Stato: Merveilleux, 26 maggio 1944 (vedi Rec, pag. 155) e Cerciat, 27 aprile 1953 (vedi Rec., pag. 195).

Non è chi non veda inoltre gl'incovenienti che un'interpretazione più lata potrebbe determinare: i problemi creati dall'applicazione del Trattato sono spesso molto delicati e le conseguenze di un'eventuale intervento possono essere anche molto gravi, come dimostra la presente controversia. Non è perciò opportuno che qualsivoglia manifestazione di un parere giuridico da parte dell'Alta Autorità consenta di adire immediatamente la Corte anche se, come nel caso presente, si tratta di una lettera non pubblicata e non vi è perciò alcun termine da rispettare. Una simile costante minaccia di complicazioni in sede giudiziaria renderebbe più ardue le trattative spesso già difficili e non potrebbe d'altra parte ritenersi indispensabile ai fini della tutela giurisdizionale dei diritti.

Prima di finire vorrei ancora replicare all'argomento che la ricorrente trae da un passo ( 1 ) della sentenza della Corte di Giustizia C.E.C.A. 8-55, del 16 luglio 1956, «Fédération Charbonnière de Belgique», nel quale viene definita come decisione impugnabile la dichiarazione inserita in una lettera dell'Alta Autorità al Governo belga, e contenente la minaccia di sopprimere il beneficio della perequazione nel caso che non venissero accettate determinate condizioni. La differenza sostanziale tra la citata controversia e la presente causa è da ravvisarsi nel falto che nella prima vi era stato un intervento dell'Alta Autorità; questo risultava tanto da una formale decisione, quanto da numerosi squarci di una lettera — la quale costituiva in realtà un tutto unico con la decisione e che la Corte, dimostrandosi poco formalista nonostante gl'inconvenienti giuridici inerenti ad un tal modo di procedere, ha considerato come avente anch'essa natura di decisione. Il passo in questione riguardava una delle modalità dell'intervento deciso dall'Alta Autorità, nell'ambito dei poteri ad essa attribuiti dalla Convenzione e relativi alla perequazione del carbone belga.

Nel nostro caso invece, come abbiamo visto, non vi è stato alcun intervento e perciò non si è avuta alcuna decisione positiva.

II

Ma, dobbiamo chiederci in secondo luogo, non vi è stato per caso un rifiuto d'intervenire in circostanze tali da giustificare un'impugnazione a norma dell'art. 35?

Nel presente giudizio sarebbe eventualmente applicabile il primo comma dell'art. 35 che considera il caso in cui «l'Alta Autorità, tenuta da una disposizione del presente Trattato o dei regolamenti di esecuzione a prendere una decisione od a formulare una raccomandazione, non si attenga a quest'obbligo…». Infatti, secondo la ricorrente, dato che l'istituzione del premio o — più esattamente — il suo finanziamento con il pubblico denaro della Repubblica federale, costituirebbe un aiuto od una sovvenzione vietata a norma dell'art. 4 del Trattato, l'Alta Autorità sarebbe tenuta a prendere una decisione per porre fine a questa situazione, il che, come abbiamo vis'.o, è possibile solo ricorrendo alla procedura di cui all'art. 88. La decisione da prendere sarebbe dunque una decisione a norma dell'art. 88.

Da questo punto di vista la causa presenterebbe delle analogie con i procedimenti 7 e 9-54, «Groupement des Industries Sidérurgiques Luxemburgeoises», decisi con sentenza 23 aprile 1956. Anche allora il ricorrente sosteneva che una data situazione — determinata nel caso particolare dall'attività di un'azienda pubblica lussemburghese — era contraria al Trattato e che l'Alta Autorità era tenuta a porvi fine constatando con decisione motivata, a norma dell'art. 88, che il Governo lussemburghese, in quanto non aveva preso i provvedimenti necessari a far cessare tale illecita attività, aveva mancato ad uno degli impegni che gl'incombono in virtù del Trattato. La sola differenza consisterebbe nel fatto che, nella presente causa, la dedotta mancanza sarebbe rappresentata da un provvedimento preso dallo stesso Governo.

La citata sentenza 23 aprile 1956 è molto interessante perché serve a confermare la tesi da me sostenuta a proposito di cosa si debba intendere per decisione impugnabile ai sensi del Trattato. Voi sapete che, nella causa citata, era stato presentato un primo ricorso, a norma del 3o comma dell'art. 35, contro la decisione implicita desunta dal silenzio dell'Alta Autorità, durato due mesi, in merito alla domanda rivoltale dal ricorrente e tendente a far cessare la situazione che esso riteneva illecita; l'Alta Autorità, dopo l'introduzione della causa si era rifiutata — e questa volta espressamente — di prendere, in merito ad uno dei pùnti controversi, la decisione chiesta dal ricorrente. La Corte ha ritenuto che tale rifiuto esplicito non modificava per nulla la situazione giuridica determinata dall'esistenza di una decisione implicita di rifiuto — la quale si doveva considerare come posta in essere allo spirare del termine di due mesi dalla messa in mora — e che non vi era perciò motivo di prendere in esame il secondo ricorso che, ad ogni buon fine, il ricorrente aveva presentato contro il rifiuto esplicito. Il passo essenziale della sentenza a questo proposito è il seguente (Raccolta della Giurispr. della Corte, vol. II, pag. 86):

«il ricorso per di più non ha per oggetto l'inazione dell'Alta Autorità, bensì il suo rifiuto di emanare — ai sensi dell'art. 14 del Trattato — un provvedimento che, ad avviso del ricorrente, essa era tenuta ad emanare».

È sufficiente affermare che le decisioni dell'Alta Autorità in un caso simile possono essere soltanto decisioni positive d'intervento (art. 33) o decisioni negative che rifiutano l'intervento (art. 35): poco importa, in quest'ultima ipotesi, che il rifiuto sia esplicito od implicito.

In compenso esso dev'essere regolarmente constatato secondo la procedura stabilita dall'art. 35, cioè in seguito ad una domanda rivolta all'Alta Autorità. A questo proposito l'art. 35 è molto esplicito:

«Qualora l'Alta Autorità, tenuta da una disposizione del presente Trattato o dei regolamenti di esecuzione a prendere una decisione od a formulare una raccomandazione, non si attenga a questo obbligo, possono provocare un provvedimento, a seconda dei casi, gli Stati, il Consiglio o le imprese ed associazioni».

Questa formalità è della massima importanza, non solo perché la domanda rivolta all'Alta Autorità costituisce il dies a quo del termine di tre mesi — assegnato all'interessato per adire la Corte nel caso in cui l'Alta Autorità non prenda alcuna decisione — ma anche a motivo della gravità di un passo il quale, mettendo in mora l'Alta Autorità, la costringe a decidere entro un termine relativamente breve sulla liceità della sua inazione, facendole nel contempo sapere che la fase contenziosa è destinata ad aprirsi fra breve. La procedura stabilita dall'art. 35 applica ad un caso particolare la regola generale del preavviso amministrativo.

Orbene, nella fattispecie, questa formalità essenziale non è stata compiuta.

Non poteva evidentemente servire allo scopo la lettera 21 luglio 1957, inviata dalla ricorrente all'Alta Autorità, la quale termina con la seguente frase:

«Vi saremo grati se, ónde permetterci di prender partito su questo problema, ci vorrete cortesemente comunicare la decisione che avete adottato in merito».

Ciò non ha evidentemente nulla a che vedere con la richiesta, rivolta all'Alta Autorità, di prendere nei confronti del Governo della Repubblica federale una decisione, a norma dell'art. 88, destinata a porre termine ad una situazione considerata illegale. Si osservi che la ricorrente non afferma nemmeno di ritenere illegale la situazione.

Quanto alla lettera del 22 agosto 1957 la ricorrente vi dichiara di «aver intenzione» di presentare ricorso alla Corte di Giustizia contro la decisione che ritiene sia stata presa dall'Alta Autorità in merito al premio. Ma, Signori, se mi avete seguito nella precedente esposizione, Voi ricorderete che non vi era stata alcuna decisione impugnabile dell'Alta Autorità. D'altro lato nemmeno questa lettera ha il carattere di una domanda che solleciti l'Alta Autorità ad intervenire, ai sensi dell'art. 88.

Finalmente, solo nel ricorso si può ritenere che la ricorrente abbia formulato per la prima volta una simile richiesta e precisamente dove dice:

«piaccia alla Corte :

annullare la decisione impugnata;

dichiarare che l'Alta Autorità deve dare atto mediante una decisione, che la Repubblica federale germanica non ha rispettato gli obblighi che le incombono in virtù del Trattato,…»

Ma si tratta di conclusioni presentate alla Corte le quali, a mio parere e per i motivi che ho testé esposto, non possono sostituire la formalità essenziale del «preavviso», prescritta dall'art. 35.

Senza dubbio, Signori, queste considerazioni, le quali mi portano a concludere che il ricorso è irricevibile, possono sembrare di carattere troppo formale. Ritengo tuttavia che una decisione della Corte in questo senso servirà a chiarire la questione una volta per tutte, e per quanto riguarda l'istante, il rigetto del ricorso non la danneggerà ingiustamente, dato che, non essendo stata presa ancora alcuna decisione a norma dell'art. 88 e non essendo perciò decorso alcun termine, la procedura di cui all'art. 35 può trovare ancora piena applicazione. Non è da escludersi infine che sia possibile nel frattempo giungere ad una composizione amichevole della controversia.

Concludo perciò:

— che il ricorso sia respinto,

— che le spese siano poste a carico della ricorrente.

( 1 ) Raccolta della Giurisprudenza della Corte, Vol. II, pag. 225.