CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NIILO JÄÄSKINEN

presentate il 1o ottobre 2015 ( 1 )

Causa C‑286/14

Parlamento europeo

contro

Commissione europea

«Ricorso di annullamento — Articolo 290 TFUE — Nozioni di “integrare” e “modificare” l’atto di base — Regolamento (UE) n. 1316/2013 — Articolo 21, paragrafo 3 — Regolamento delegato (UE) n. 275/2014 — Specificazione delle priorità di finanziamento del trasporto — Aggiunta di una nuova parte all’allegato al regolamento di base — Portata del potere delegato alla Commissione»

I – Introduzione

1. Dal punto di vista del diritto costituzionale, la nozione di legge può designare una legge in senso formale o in senso sostanziale. A prescindere dal suo contenuto, la legge in senso formale è un atto adottato dal legislatore nell’ambito di una procedura legislativa. Dal punto di vista sostanziale, la legge indica regole di diritto positivo generali e astratte, quale che sia la posizione nella gerarchia delle norme dell’atto in cui esse figurano. Nel diritto dell’Unione, l’articolo 290 TFUE permette a un organo esecutivo dell’Unione europea, ossia alla Commissione, di modificare a determinate condizioni un atto legislativo corrispondente, in tale diritto, a una legge in senso formale. Così, a norma dell’articolo 290 TFUE, il legislatore può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali di un atto legislativo ( 2 ).

2. Nell’ambito della presente controversia le istituzioni discutono essenzialmente della questione se la delega attribuita alla Commissione, che rappresenta il potere esecutivo, di modificare gli atti legislativi debba o meno derivare espressamente dal testo della disposizione delegante contenuta nell’atto di base adottato dal legislatore. Il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea, quali legislatori dell’Unione, sembrano privilegiare un’interpretazione restrittiva di una delega siffatta.

3. La Commissione ha adottato il regolamento delegato (UE) n. 275/2014 (in prosieguo: il «regolamento controverso») ( 3 ) sulla base dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1316/2013 (in prosieguo: il «regolamento di base»), che costituisce la disposizione delegante ( 4 ). Nel quadro dell’articolo 290 TFUE, il regolamento di base è quindi l’atto di base e il regolamento controverso è un atto delegato. La disposizione delegante conferiva alla Commissione il potere di adottare atti delegati «che specifichino le priorità di finanziamento». Il ricorso in annullamento del Parlamento si fonda sul fatto che la Commissione ha precisato le priorità di finanziamento aggiungendo una nuova parte VI all’allegato I al regolamento di base invece di adottare un regolamento distinto dello stesso contenuto integrante il regolamento di base.

4. Orbene, secondo il Parlamento, il potere di modificare un atto di base, ivi compresa l’aggiunta di una nuova parte all’allegato all’atto in parola, avrebbe dovuto essere chiaramente e specificamente attribuito alla Commissione dalla disposizione delegante. Di contro, ove alla Commissione sia attribuito soltanto il potere di integrare l’atto di base, come accadrebbe sempre in mancanza di un’esplicita delega a modificarlo, essa non potrebbe modificarlo e l’esercizio del potere delegato di integrare l’atto di base richiederebbe l’adozione di un atto normativo distinto.

5. La divergenza di opinioni tra il Parlamento e la Commissione, infatti, non riguarda tanto l’interpretazione delle espressioni «che integrano» e «modificano» ai sensi dell’articolo 290 TFUE, quanto il fatto che la disposizione delegante contenuta nel regolamento di base non utilizza nessuna delle due. Nella presente controversia, occorre quindi anzitutto stabilire quale sia l’interpretazione corretta di una disposizione delegante presente nel regolamento di base che autorizza la Commissione a «specific[are] le priorità di finanziamento».

6. Occorre altresì osservare che il Parlamento non contesta il contenuto del regolamento controverso. Il Parlamento ritiene così che la Commissione avrebbe potuto adottare un regolamento delegato avente il medesimo contenuto mediante un atto distinto, senza modificare il regolamento di base, il che avrebbe, a suo avviso, evitato ogni problema di competenza.

7. Ritengo, per le ragioni che andrò a illustrare nel prosieguo, che la Commissione, adottando il regolamento controverso, non abbia oltrepassato i suoi poteri delegati. Impiegando in una disposizione delegante un’espressione diversa dai termini «integrare» e «modificare» di cui all’articolo 290 TFUE, il legislatore rimette alla Commissione la scelta della natura giuridica dell’atto delegato adottato sul fondamento della suddetta delega di poteri. La Commissione può quindi scegliere le modalità di adozione dell’atto delegato, ossia se integrare o modificare l’atto di base.

II – Contesto normativo

A – Il regolamento di base

8. Il considerando 59 del regolamento di base è formulato nei termini seguenti: «Per quanto riguarda i trasporti e l’energia, sulla base degli orientamenti settoriali specifici stabiliti nel regolamento (UE) n. 1315/2013 e nel regolamento (UE) n. 347/2013 sono stati redatti gli elenchi dei progetti, dei corridoi prioritari e delle aree cui dovrebbe applicarsi il presente regolamento ed è opportuno che tali elenchi siano inclusi in un allegato del presente regolamento. Per quanto riguarda i trasporti, al fine di tenere conto di eventuali modificazioni delle priorità strategiche e delle capacità tecnologiche, così come dei flussi di traffico, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) riguardanti l’adozione di modifiche alla parte I dell’allegato I e il dettaglio delle priorità di finanziamento per l’ammissibilità delle azioni ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro».

9. L’articolo 21 del regolamento in parola, intitolato «Atti delegati», al suo paragrafo 3 così recita: «Nel settore dei trasporti, nel quadro degli obiettivi generali di cui all’articolo 3 e degli obiettivi settoriali specifici di cui all’articolo 4, paragrafo 2, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati ai sensi dell’articolo 26 che specifichino le priorità di finanziamento che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo 17 per la durata [del meccanismo per collegare l’Europa] per le azioni ammissibili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2. La Commissione adotta un atto delegato entro il 22 dicembre 2014».

10. All’articolo 26, recante il titolo «Esercizio della delega», il regolamento di base dispone quanto segue: «1. Il potere di adottare atti delegati è conferito alla Commissione alle condizioni stabilite nel presente articolo. 2. Il potere di adottare atti delegati di cui all’articolo 21 è conferito alla Commissione dal 1o gennaio 2014 al 31 dicembre 2020. 3. La delega di potere di cui all’articolo 21 può essere revocata in qualunque momento dal Parlamento europeo o dal Consiglio. La decisione di revoca pone fine alla delega di potere ivi specificata. Gli effetti della decisione decorrono dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea o da una data successiva ivi specificata. Essa non pregiudica la validità degli atti delegati già in vigore. 4. Non appena adotta un atto delegato, la Commissione ne dà contestualmente notifica al Parlamento europeo e al Consiglio. 5. L’atto delegato adottato in forza dell’articolo 21 entra in vigore solo se né il Parlamento europeo né il Consiglio hanno sollevato obiezioni entro il termine di due mesi dalla data in cui esso è stato loro notificato o se, prima della scadenza di tale termine, sia il Parlamento europeo che il Consiglio hanno informato la Commissione che non intendono sollevare obiezioni. Tale termine è prorogato di due mesi su iniziativa del Parlamento europeo o del Consiglio».

B – Il regolamento controverso

11. La Commissione ha adottato il regolamento controverso sulla base dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base. Il considerando 1 del regolamento controverso è redatto come segue: «A norma dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1316/2013, entro il primo anno dall’entrata in vigore di tale regolamento, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati che specificano le priorità di finanziamento del trasporto che dovranno riflettersi nei programmi di lavoro per tutta la durata del [meccanismo per collegare l’Europa] per le azioni ammissibili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2. È necessario pertanto che l’atto delegato che specifica le priorità di finanziamento del trasporto sia adottato prima dell’adozione dei programmi di lavoro».

12. L’articolo 1 del regolamento controverso aggiunge «[i]l testo che figura nell’allegato del presente regolamento (…) come parte VI dell’allegato I al regolamento (UE) n. 1316/2013».

13. La suddetta nuova parte VI dell’allegato I al regolamento di base precisa le priorità di finanziamento dei programmi di lavoro pluriennali e annuali tenendo conto degli obiettivi settoriali specifici previsti nell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento di base, suddivisi in tre categorie nel settore dei trasporti ( 5 ), oltre alle azioni approvabili ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento di base. Nella suddetta parte VI, la Commissione elenca le priorità di finanziamento per ciascun obiettivo ( 6 ), senza indicare l’aiuto finanziario idoneo a rispondere a tali priorità.

14. Il giorno dell’adozione del regolamento controverso, ossia il 7 gennaio 2014, la Commissione ha pubblicato una comunicazione dal titolo «Costruzione della rete centrale di trasporto: corridoi della rete centrale e meccanismo per collegare l’Europa» ( 7 ), nella quale essa fornisce stime degli importi dei finanziamenti in base alle priorità ( 8 ).

III – Fatti

15. Sia prima che dopo l’adozione del regolamento controverso, la Commissione e il Parlamento hanno discusso, in particolare, del fatto che il regolamento controverso non contiene indicazioni vincolanti sulle dotazioni finanziarie riconosciute a ciascuna priorità, le quali sarebbero menzionate soltanto nella comunicazione della Commissione del 7 gennaio 2014. Secondo il Parlamento, il regolamento delegato avrebbe dovuto fissare definitivamente tali dotazioni. Il valore aggiunto che esso apporterebbe al regolamento di base sarebbe peraltro piuttosto limitato dal momento che esso si limiterebbe a riorganizzare le priorità di finanziamento stabilite dall’articolo 4, paragrafo 2, e dall’allegato I al regolamento di base. Le discussioni vertevano anche sulla consultazione del Parlamento nell’ambito dei lavori preparatori all’adozione del regolamento controverso.

16. Nel febbraio 2014, il Parlamento e la Commissione sono giunti a un accordo sul fatto che la Commissione avrebbe provveduto a pubblicare nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea una dichiarazione in cui avrebbe affermato la sua intenzione di applicare il meccanismo per collegare l’Europa rispettando gli importi indicativi contenuti nella comunicazione del 7 gennaio 2014. La Commissione ha annunciato che avrebbe rettificato le motivazioni del regolamento controverso per quanto attiene alla consultazione del Parlamento. Il Parlamento ha proposto alla Commissione di rettificare nella medesima occasione il regolamento controverso nel senso che esso fosse diretto a integrare il regolamento di base e non a modificarlo ( 9 ).

17. Posto che né il Parlamento, né il Consiglio hanno espresso obiezioni ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 5, del regolamento di base nel termine di due mesi a decorrere dalla notifica del regolamento controverso, quest’ultimo è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 19 marzo 2014 ed è entrato in vigore il giorno successivo. Lo stesso giorno la Commissione ha altresì pubblicato una dichiarazione ( 10 ) in cui ha dichiarato di «voler attuare il meccanismo per collegare l’Europa – settore dei trasporti, rispettando gli importi indicativi per le priorità di finanziamento che figurano nella comunicazione della Commissione [COM(2013) 940], fatta salva la flessibilità necessaria per l’esecuzione del bilancio».

18. Infine, in data 14 maggio 2014, la Commissione ha adottato una rettifica al regolamento controverso ( 11 ). La rettifica riguardava il punto 2 della motivazione del regolamento in parola dal titolo «Consultazioni prima dell’adozione dell’atto». La rettifica era la seguente: «in luogo di: “La Commissione ha consultato gli esperti delle autorità degli Stati membri e i rappresentanti del Parlamento europeo in riunioni ad hoc il 26 settembre 2013, il 7 novembre 2013 e il 9 dicembre 2013” si legga: “La Commissione ha consultato gli esperti delle autorità degli Stati membri, in presenza di esperti del Parlamento europeo, in riunioni ad hoc il 26 settembre 2013, il 7 novembre 2013 e il 9 dicembre 2013”».

19. Il regolamento controverso non è stato oggetto di altre rettifiche.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

20. Il Parlamento ha depositato il ricorso di annullamento presso la cancelleria della Corte l’11 giugno 2014. La Commissione ha presentato il proprio controricorso il 21 agosto 2014. Il Parlamento ha depositato la sua replica il 1o ottobre 2014 e la Commissione la sua controreplica l’11 novembre 2014.

21. Con atto depositato presso la cancelleria in data 25 settembre 2014, il Consiglio ha chiesto di intervenire nel procedimento a sostegno delle conclusioni del Parlamento ed è stato autorizzato a intervenire in data 22 ottobre 2014.

22. Il Parlamento, sostenuto dal Consiglio, chiede alla Corte di annullare il regolamento controverso e di condannare la Commissione alle spese. A fondamento del suo ricorso il Parlamento invoca un unico motivo vertente sul fatto che, modificando il regolamento di base invece di integrarlo, la Commissione non avrebbe rispettato le condizioni della delega di poteri fissate dall’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base e avrebbe oltrepassato i poteri che il legislatore dell’Unione le aveva riconosciuto con il regolamento in parola.

23. La Commissione chiede alla Corte di respingere il ricorso in quanto irricevibile o, in via subordinata, in quanto infondato. Il ricorso sarebbe in primis irricevibile in quanto il motivo unico sollevato dal Parlamento si fonderebbe esclusivamente sul fatto che la Commissione ha specificato le priorità di finanziamento aggiungendo una nuova parte VI all’allegato I al regolamento di base invece di adottare un atto distinto che integra il regolamento di base. Il Parlamento non eccepirebbe però l’illegittimità dell’atto nel merito, cosicché il ricorso si baserebbe soltanto sull’asserito vizio di forma del regolamento controverso. In secondo luogo, ove il ricorso fosse dichiarato ricevibile, la Commissione chiede alla Corte in via subordinata di respingerlo in quanto infondato. L’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base non preciserebbe le modalità con cui la Commissione è chiamata a specificare le priorità di finanziamento e non escluderebbe, quindi, che ciò possa avvenire aggiungendo una nuova parte all’allegato I al regolamento di base. Una tale aggiunta non modificherebbe sotto il profilo sostanziale le disposizioni del regolamento di base. Contrariamente a quanto sostenuto dal Parlamento, l’interpretazione dei termini «integrano» e «modificano», presenti nell’articolo 290 TFUE non assumerebbe alcun rilievo nella causa in esame.

24. Il Parlamento, la Commissione e il Consiglio erano rappresentati all’udienza tenutasi il 9 luglio 2015.

V – Analisi

A – Sulla ricevibilità

25. La Commissione chiede alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile per le ragioni illustrate al paragrafo 23 delle presenti conclusioni in quanto esso si fonderebbe unicamente su un difetto di forma. La Commissione ricorda che, a norma dell’articolo 263 TFUE, la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi per violazione delle forme sostanziali. Orbene, la Commissione afferma che il vizio dedotto non potrebbe avere carattere sostanziale in quanto, per ammissione dello stesso Parlamento, essa avrebbe potuto adottare un atto distinto avente il medesimo contenuto o correggere il regolamento controverso mediante rettifica.

26. Secondo il Parlamento, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione si fonderebbe su un equivoco circa le forme procedurali di cui all’articolo 263 TFUE e la forma di un atto. Il Parlamento ricorda che per «forme» ai sensi dell’articolo 263 TFUE si intendono le formalità che devono essere rispettate anteriormente all’adozione dell’atto o al momento della sua adozione ( 12 ). Il Parlamento nega inoltre di aver sostenuto che i requisiti di forma da ultimo citati siano stati violati in occasione dell’adozione del regolamento controverso. Secondo il Parlamento, la Commissione avrebbe tuttavia oltrepassato i suoi poteri delegati adottando un atto che la delega non le permetteva di adottare ( 13 ).

27. Osservo che, nel caso di specie, è emersa, in francese, una certa confusione tra i termini «forma» e «forme». Mentre il primo si può riferire alla forma di un atto, il secondo riguarda, nel quadro dell’articolo 263 TFUE, le norme procedurali che occorre rispettare preliminarmente o in sede di adozione dell’atto. Un siffatto rischio di confusione non esiste, in particolare, nelle versioni finlandese e inglese dell’articolo 263 TFUE ( 14 ). Dalla giurisprudenza della Corte risulta inoltre che l’inosservanza delle norme procedurali relative, ad esempio, all’adozione di un atto lesivo, quale la mancata adozione, da parte della Commissione, della decisione controversa entro il termine stabilito dal legislatore dell’Unione, costituisce una violazione delle forme sostanziali ( 15 ).

28. Posto che ai sensi dell’articolo 263 TFUE invocato dalla Commissione s’intendono per «forme» norme procedurali la cui violazione non è stata neppure dedotta, condivido la posizione del Parlamento secondo cui il ricorso riguarda ‑ in realtà ‑ un eventuale eccesso di potere della Commissione e non una violazione di requisiti di forma. Il ricorso è dunque ricevibile.

B – Sull’inquadramento giuridico della controversia

29. Posto che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base, o il suddetto articolo 21 nel suo insieme non indica espressamente la base giuridica della delega di poteri, occorre verificare, anzitutto, se il regolamento controverso sia stato correttamente adottato sulla base dell’articolo 290 TFUE. Ricordo che il suddetto articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base autorizza la Commissione a specificare le priorità di finanziamento, ma non precisa il fondamento di tale delega.

30. La Commissione ha sostenuto nelle sue memorie che non si tratta qui dell’interpretazione dell’articolo 290 TFUE, ma soltanto di quella dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base. A detta della Commissione, l’interpretazione dell’articolo 290 TFUE e la differenza tra i termini «integra[re]» e «modifica[re]» ivi contenuti non assumono rilievo in quanto il legislatore dell’Unione ha deliberatamente rinunciato a utilizzare i suddetti termini nell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base. Il termine «specifica[re]» presente nella disposizione di delega dovrebbe quindi essere interpretato conformemente alla struttura del regolamento di base senza ricorrere a nozioni predefinite.

31. Tuttavia, nel corso dell’udienza, la Commissione ha osservato che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base si riferirebbe giustamente a una delega di poteri ai sensi dell’articolo 290 TFUE, benché l’interpretazione dei termini «integrano» e «modificano» ivi presenti non assuma, a suo avviso, rilievo, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base. Le istituzioni concordano quindi nel ritenere che si tratti, nel caso di specie, di una delega di poteri a norma dell’articolo 290 TFUE.

32. Anche se, dopo tale chiarimento, non sussiste più alcun dubbio sul punto, osservo tuttavia, per esigenze di chiarezza, che il potere conferito alla Commissione dall’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base è effettivamente un potere delegato ai sensi dell’articolo 290 TFUE e non, ad esempio, un potere di esecuzione a norma dell’articolo 291 TFUE. Ricordo che un atto esecutivo non può né integrare, né modificare un atto legislativo, neppure nei suoi elementi non essenziali ( 16 ). Dalla formulazione del considerando 59 del regolamento di base ( 17 ) e dal titolo dell’articolo 21 del regolamento in parola, ossia «Atti delegati», risulta inoltre che il legislatore intendeva chiaramente delegare poteri alla Commissione a norma dell’articolo 290 TFUE.

C – Sul potere delegato alla Commissione in forza dell’articolo 290 TFUE

1. Osservazioni preliminari sull’interpretazione delle disposizioni deleganti

33. La Commissione afferma che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base deve essere interpretato tenendo conto soltanto del suo sistema. Tuttavia, trattandosi di un potere delegato a norma dell’articolo 290 TFUE, l’espressione «che specifichino» impiegata nell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base, potrebbe, a mio avviso, essere interpretata in tre modi diversi.

34. In primo luogo, la disposizione in parola può essere interpretata come volta ad autorizzare la Commissione a integrare o a modificare il regolamento di base, ai sensi dell’articolo 290 TFUE, ma non a compiere entrambe le azioni ( 18 ). La seconda possibile interpretazione va nel senso di ritenere che, utilizzando nel testo della disposizione di delega un termine diverso da «integrare» o «modificare», il legislatore abbia rimesso alla Commissione il compito di decidere se integrare l’atto di base, modificarlo o adottare uno o più atti che lo integrano e modificano. In terzo luogo, l’espressione «che specifichino» potrebbe anche indicare qualcosa di diverso da «integra[re]» o «modifica[re]» a norma dell’articolo 290 TFUE, anche se la delega di poteri si fonda su tale articolo. Tale terza opzione significherebbe pertanto che esiste ancora una terza categoria di atti delegati, oltre agli atti delegati che integrano e/o modificano l’atto di base.

35. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, per stabilire quale sia, tra le suddette opzioni, l’interpretazione corretta dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base, occorre esaminare l’articolo 290 TFUE. La disposizione delegante di cui trattasi non deve, infatti, contrastare con la disposizione di diritto primario su cui essa di fonda, ma deve invece essere interpretata in conformità agli obiettivi di quest’ultima ( 19 ).

36. Anche se il contrasto tra le istituzioni non riguarda, a rigore, l’interpretazione dei termini «che integrano» e «che modificano» ai sensi dell’articolo 290 TFUE, la distinzione tra le suddette due nozioni è tuttavia essenziale ai fini della presente controversia. Per questo motivo esaminerò, a seguire, le nozioni di «integra[re]» e «modifica[re]» a norma dell’articolo 290 TFUE. Anche se la Corte non ha ancora preso posizione chiaramente sulla distinzione tra le espressioni «che integrano» e «modificano» contenute nell’articolo 290 TFUE, analizzerò nel prosieguo brevemente la giurisprudenza applicabile.

2. Sulle nozioni di «integra[re]» e «modifica[re]» ai sensi dell’articolo 290 TFUE

37. Il Trattato di Lisbona ha notevolmente modificato le modalità di delega di poteri dal legislatore alla Commissione. Il nuovo sistema ha sostituito la cosiddetta procedura di «comitatologia» e le competenze da delegare alla Commissione sono state distinte tra competenze delegate, da una parte, simili alla competenza legislativa, e poteri di esecuzione, dall’altra.

38. Tale modello era già stato adottato con il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa ( 20 ). La distinzione tra poteri delegati e poteri di esecuzione è stata prevista per rispondere alla difficoltà esistente sino a quel momento nel diritto dell’Unione nel procedere a una delimitazione chiara e precisa tra ciò che rientra nell’ambito legislativo e ciò che invece fa parte dell’ambito esecutivo ( 21 ). Così, nel corso dei lavori preparatori che hanno portato all’adozione del Trattato costituzionale, la principale distinzione per quanto attiene agli atti dell’esecutivo è consistita nel differenziare tra atti che sviluppano gli atti legislativi, ossia gli atti delegati, e quelli che sono «di natura puramente esecutiva» ( 22 ). La ripartizione interna dei nuovi atti delegati tra atti che integrano e atti che modificano l’atto di base è stata trattata solo per constatare che gli atti delegati possono definire gli elementi tecnici o particolareggiati che sviluppano un atto legislativo o modificare successivamente taluni elementi dell’atto legislativo stesso ( 23 ).

39. A livello di diritto costituzionale, due soluzioni importanti ai fini della presente causa si ricavano dal modello di potere delegato adottato dal Trattato di Lisbona. In primo luogo, la delega di poteri legislativi è possibile in presenza di determinate condizioni sostanziali, già tratteggiate in generale a livello costituzionale dall’articolo 290 TFUE e che il legislatore deve precisare concretamente all’interno di ciascuna disposizione delegante che adotta ( 24 ). In secondo luogo, l’articolo 290 TFUE prevede la possibilità di delegare alla Commissione il potere di modificare l’atto di base; in altre parole, il titolare del potere delegato può modificare una «legge» in senso formale invece di adottare soltanto, con un distinto atto, disposizioni che sono, sotto il profilo del contenuto (sostanziale), del medesimo rango di una legge ( 25 ).

40. Nella sua comunicazione sull’attuazione dell’articolo 290 TFUE, la Commissione ritiene anzitutto che «scegliendo il verbo “modificare”, gli autori del nuovo trattato hanno voluto coprire i casi in cui alla Commissione viene conferito il potere di modificare formalmente un atto di base. Questa modifica formale può investire il testo di uno o più articoli del dispositivo o ancora il testo di un allegato, che giuridicamente è parte integrante dello strumento legislativo. Poco importa che l’allegato comporti misure meramente tecniche; non appena alla Commissione viene conferito il potere di modificare un allegato contenente misure di portata generale, scatta l’applicazione del regime degli atti delegati» ( 26 ).

41. La Commissione ritiene, in secondo luogo, che «per stabilire se una misura “integri” l’atto di base, il legislatore [deve] valutare se il futuro provvedimento aggiunga in concreto nuove norme non essenziali che modificano il quadro dell’atto legislativo, lasciando alla Commissione un margine di valutazione. In caso affermativo, sarebbe possibile considerare che la misura “integri” l’atto di base» ( 27 ).

42. Gli orientamenti elaborati il 24 giugno 2011 per i servizi della Commissione ( 28 ) integrano la comunicazione succitata. In base ai suddetti orientamenti, per «modifica» si intende un cambiamento formale del testo dell’atto di base mediante eliminazione, spostamento o aggiunta di elementi non essenziali. Di contro, un atto delegato «che integra» l’atto di base è un atto distinto che non modifica, sotto il profilo formale, l’atto di base ( 29 ).

3. Sulla giurisprudenza applicabile della Corte

43. Per quanto attiene all’applicabilità della giurisprudenza della Corte anteriore all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona all’interpretazione dell’attuale articolo 290 TFUE, occorre osservare che, secondo la comunicazione della Commissione sull’attuazione dell’articolo 290 TFUE, la definizione degli atti delegati, quale risulta dal paragrafo 1 dell’articolo 290, è molto affine a quella degli atti che, nella decisione 1999/468/CE ( 30 ), rientrano nella procedura di regolamentazione con controllo (PRCC) introdotta con decisione 2006/512/CE ( 31 ). In entrambi i casi, infatti, gli atti in questione sono di portata generale e mirano a modificare o a completare determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. Malgrado le analogie, gli atti in parola non sono però necessariamente attuati in modo identico. In un contesto istituzionale nuovo, il campo di applicazione degli atti delegati non sarà necessariamente la copia conforme di quello della procedura di regolamentazione con controllo. Andrà pertanto evitata qualsiasi applicazione meccanica della giurisprudenza anteriore ( 32 ).

44. Come ho osservato al paragrafo 36 delle presenti conclusioni, la Corte non si è ancora pronunciata sulla differenza tra «integrare» e «modificare» ai sensi dell’articolo 290 TFUE. Tuttavia, l’avvocato generale Mengozzi, nelle sue conclusioni nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio ( 33 ), ha osservato che, dato l’intento sistematizzante perseguito dagli autori del Trattato di Lisbona nel riformare il meccanismo della delegazione normativa in seno all’Unione, è logico ritenere che la distinzione tra gli atti che «integrano» e quelli che «modificano» l’atto di base risponda alla volontà di identificare due categorie di atti delegati funzionalmente distinte ( 34 ).

45. Secondo l’avvocato generale Mengozzi, la prima categoria comprenderebbe le misure destinate ad apportare modifiche formali al testo dell’atto legislativo, mentre la seconda conterrebbe quelle che integrano il suo contenuto normativo senza interventi sul testo. In tale prospettiva, a seconda della tecnica scelta, l’aggiunta all’atto di base di nuovi elementi non essenziali costituirebbe, agli effetti dell’articolo 290 TFUE, una «modifica» ove tali elementi siano inseriti nel testo di tale atto (nell’articolato o in un allegato), e un «completamento», qualora invece essi non siano destinati a essere materialmente integrati nell’atto di base, ma restino regolamentati in un atto normativo distinto ( 35 ). Tale interpretazione corrisponde a quella data nella comunicazione della Commissione sull’attuazione dell’articolo 290 TFUE e nei succitati orientamenti fissati per i servizi della Commissione nel 2011 ( 36 ).

46. Nella sentenza pronunciata nella medesima causa Commissione/Parlamento e Consiglio ( 37 ), la Corte ha costatato che l’inserimento di una nota in calce nell’allegato a un regolamento di base, ossia l’inserimento dell’atto delegato direttamente nel testo di detto regolamento, integrava una modifica del contenuto normativo di un atto legislativo ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE. Nella causa in parola, dalla disposizione delegante contenuta nell’atto di base risultava la volontà del legislatore dell’Unione di inserire l’atto adottato sulla base di tale disposizione nel corpo stesso dell’atto di base ( 38 ).

47. Per le ragioni sviluppate prima, sono propenso a condividere l’interpretazione fornita dall’avvocato generale Mengozzi circa la distinzione tra completamento e modifica dell’atto di base, ai sensi dell’articolo 290 TFUE. I termini in parola mirano quindi a differenziare due categorie di atti delegati funzionalmente distinte. È tuttavia vero che una tale definizione colloca tale dicotomia a livello di tecnica legislativa che riguarda soltanto la natura dell’atto delegato.

4. Sul carattere tassativo della distinzione prevista all’articolo 290 TFUE

48. Ricordo che, nel regolamento di base, il legislatore ha volontariamente utilizzato l’espressione «che specifichino» in luogo dei termini «integra[re]» e «modifica[re]» previsti nell’articolo 290 TFUE. Secondo la Commissione, se il legislatore avesse scelto di utilizzare nell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base uno dei due suddetti termini la disposizione in parola avrebbe dovuto essere interpretata in linea con i termini presenti nell’articolo 290 TFUE. Tuttavia, posto che il legislatore non li ha utilizzati, l’espressione «che specifichino» deve, secondo la Commissione, essere interpretata solo nel contesto del regolamento di base.

49. In linea di principio, è possibile intendere le memorie depositate dalla Commissione nel senso che esisterebbe, a suo avviso, una terza categoria di atti delegati, in aggiunta a quelli che integrano o modificano l’atto di base ( 39 ). Tuttavia, nel corso dell’udienza, la Commissione ha negato l’esistenza di tale terza categoria. Essa ritiene così che esistano solo due categorie di atti delegati: quelli che integrano l’atto di base e quelli che lo modificano. Il punto essenziale per stabilire le competenze della Commissione è che un atto delegato non può interferire con gli elementi essenziali dell’atto di base.

50. In linea con la mia interpretazione dell’articolo 290 TFUE presentata nei paragrafi da 45 a 47 che precedono, la «modifica» di un atto normativo ai sensi dell’articolo in parola include ogni cambiamento formale apportato al testo dell’atto o dei suoi allegati, che si tratti di cancellare, aggiungere o sostituire un qualunque elemento dello stesso ( 40 ). A questo proposito, occorre sottolineare che il termine «integra[re]» ai sensi dell’articolo 290 TFUE ha un’accezione tecnica. Anche se, nel linguaggio corrente, l’aggiunta all’atto di base di una nuova nota in calce o di una nuova parte di un allegato potrebbe ben essere letta come integrante detto atto di base, l’articolo 290 TFUE vi ravvisa una modifica dell’atto in parola ( 41 ). È per questa ragione che esso riconosce una modifica del regolamento di base, ai sensi dell’articolo 290 TFUE, nell’inserimento nell’allegato I al regolamento in parola di una parte interamente nuova, senza vere e proprie modifiche del suo testo o del testo del suo allegato.

51. Posto che i termini «integra[re]» e «modifica[re]» ai sensi dell’articolo 290 TFUE si riferiscono a due categorie di atti delegati funzionalmente distinte ( 42 ), ritengo che gli atti delegati adottati dalla Commissione sulla base dell’articolo 290 TFUE debbano, in linea di principio, rientrare nell’una o nell’altra delle suddette categorie. Si pone quindi essenzialmente la questione della natura giuridica dell’atto delegato che spetta al legislatore scegliere nell’esercizio del suo potere discrezionale ( 43 ).

52. La distinzione formale compiuta nell’articolo 290 TFUE tra integrare e modificare l’atto di base permette di distinguere a posteriori gli atti che hanno integrato l’atto di base da quelli che lo hanno modificato alla luce del contenuto dell’atto adottato dalla Commissione. La distinzione operata nell’articolo 290 TFUE non indica tuttavia i criteri giuridici sulla scorta dei quali il legislatore dovrebbe scegliere tra le due suddette possibilità formali. Dall’articolo 290 TFUE non risulta neppure se, in caso di ambiguità sul punto nella formulazione della disposizione delegante contenuta nell’atto di base, la Commissione debba completare o modificare l’atto di base.

53. Occorre pertanto esaminare in prosieguo se rilevi il fatto che, per delegare un potere alla Commissione, il legislatore decida di utilizzare espressioni diverse da «che integrano» o «modificano» ai sensi dell’articolo 290 TFUE. Si pone quindi in primis la questione se, utilizzando, come nell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base, un termine che non corrisponde a nessuno di quelli contenuti nell’articolo 290 TFUE, il legislatore lasci alla Commissione il compito di scegliere se integrare o modificare l’atto di base ai sensi dell’articolo 290 TFUE ( 44 ). In secondo luogo, l’interpretazione della disposizione delegante è strettamente connessa alla questione se l’autorizzazione a modificare l’atto di base debba sempre essere esplicita, come sostiene il Parlamento. Ritengo che, nel primo caso, la Commissione avrebbe diritto a modificare o a integrare l’atto di base, o addirittura sia a modificarlo che a integrarlo. Di contro, se il potere di modifica dovesse essere espressamente delegato, ogni modifica dell’atto di base sarebbe impossibile nell’ipotesi evocata in quest’ultimo caso.

D – Sull’interpretazione di una disposizione delegante nella quale non ricorre nessuno dei due termini contenuti nell’articolo 290 TFUE e sull’interpretazione dell’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base

54. Secondo il Parlamento, l’autorizzazione a modificare un atto di base deve essere esplicita in quanto una modifica va a incidere direttamente sul testo adottato dal legislatore. Di conseguenza, se il legislatore ha utilizzato, per attribuire un potere alla Commissione, un termine diverso da «integrare» o «modificare», tale potere sarà sempre, in linea generale, quello di integrare l’atto di base. Tuttavia, in occasione dell’udienza, il Parlamento ha ammesso che, in taluni casi, un termine diverso da «modificare» può, nella prassi, indicare il potere di modifica dell’atto ai sensi dell’articolo 290 TFUE ( 45 ).

55. Ciononostante, il Parlamento afferma che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base non autorizza la Commissione a modificare il regolamento di base ( 46 ). A suo dire, posto che altre disposizioni del regolamento di base, in particolare l’articolo 21, paragrafi 1, 2 e 6, autorizzano espressamente e formalmente la Commissione a modificare l’atto di base, sarebbe chiaro che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento in parola non delegherebbe alla Commissione un potere di modifica ( 47 ).

56. Di contro, la Commissione nega ogni gerarchia tra gli atti che integrano e quelli che modificano l’atto di base: essi sarebbero equivalenti. A suo dire vi sarebbe invece un rapporto gerarchico tra gli atti delegati che integrano o modificano gli elementi non essenziali di un atto, previsti all’articolo 290 TFUE, e gli atti legislativi che modificano gli elementi essenziali di un atto. Gli atti delegati riguarderebbero le disposizioni non essenziali di un atto di base che resterebbero non essenziali, poco importa se siano previste da una modifica dell’atto di base o con un atto distinto. L’articolo 290 TFUE non potrebbe essere interpretato nel senso di ritenere che l’indicazione esplicita del potere della Commissione di integrare o modificare l’atto di base costituisca una condizione della delega di potere ( 48 ).

57. Il Parlamento ritiene, da parte sua, che l’espressione «contenuto della delega di potere» ai sensi dell’articolo 290 TFUE si riferisca non tanto al contenuto dell’atto delegato, quanto alla tipologia di atto che la Commissione è autorizzata ad adottare sulla base di detta delega. Spetterebbe al legislatore decidere il contenuto della delega e tale scelta non potrebbe essere rimessa alla discrezione della Commissione ( 49 ).

58. Il Parlamento ha pienamente ragione nell’affermare che spetta al legislatore stabilire il contenuto della delega, compresa la natura giuridica dell’atto delegato quale atto che integra o modifica l’atto di base. Tuttavia, nel caso di specie, è evidente che il legislatore non ha stabilito la natura dell’atto delegato o, meglio, che si tratta quantomeno di una scelta poco chiara. Infatti, l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base non autorizza espressamente la Commissione neppure a integrare l’atto di base.

59. Malgrado le affermazioni del Parlamento, il fatto che l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base non autorizzi esplicitamente la Commissione a modificare il regolamento in parola non significa automaticamente, a mio avviso, che esso legittimi la Commissione soltanto a integrarlo. Ritengo, infatti, in linea con la Commissione, che nulla nell’articolo 290 TFUE indichi che la modifica incida sull’atto di base in modo maggiore rispetto all’integrazione, anche se è vero che una modifica comporta cambiamenti diretti nel testo ( 50 ). Ricordo che il criterio determinante fondamentale è che l’atto delegato non incida sull’elemento essenziale dell’atto di base. Tale restrizione di rango costituzionale riguarda sia l’integrazione dell’atto di base che la sua modifica.

60. Un atto delegato che integra l’atto di base fa parte del quadro giuridico dell’atto di base a partire dalla sua adozione anche se non è formalmente integrato all’interno di esso. In caso di adozione di una disposizione giuridica interamente nuova sulla base di un potere delegato, la differenza tra integrare e modificare l’atto di base riguarda soltanto le modalità di redazione dell’atto delegato e si manifesta concretamente solo nel modo in cui sarà redatta un’eventuale versione consolidata, giuridicamente non vincolante, dell’atto di base. In entrambi i casi, la versione giuridicamente vincolante della suddetta nuova norma si ricava dall’atto delegato pubblicato nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, atto che, per ipotesi, può non aver eliminato né sostituito nessuna disposizione dell’atto di base ( 51 ).

61. In mancanza di effetti giuridici diversi tra gli atti delegati che integrano l’atto di base e quelli che lo modificano, nulla autorizza a richiedere un’esplicita delega del potere di modificare l’atto di base, mentre essa non è necessaria per una sua integrazione. Non sarebbe a tal fine ravvisabile alcuna ragione rilevante di diritto costituzionale o di altra natura, collegata ad esempio al principio di democrazia, all’equilibrio istituzionale, alla ripartizione dei poteri tra l’Unione e gli Stati membri o al sistema dei diritti fondamentali. Posto che, rispetto alle norme nuove, la differenza tra integrare e modificare è puramente formale, nel caso di specie il risultato finale sarebbe stato, ad esempio, identico anche se la Commissione avesse precisato le priorità di finanziamento in un regolamento delegato distinto ( 52 ).

62. Occorre inoltre tener conto del fatto che il legislatore può, se lo desidera, impiegare nelle disposizioni deleganti i termini presenti nell’articolo 290 TFUE e subordinare in tal modo la delega di potere attribuita alla Commissione all’adozione di atti corrispondenti alle suddette nozioni predefinite. Il legislatore, se intende escludere che la Commissione sia autorizzata a modificare un atto legislativo, lo può dire espressamente utilizzando nella disposizione delegante il termine «integrare» ( 53 ).

63. Le parti hanno ricordato l’importanza di una normativa trasparente e il Parlamento ha, in particolare, manifestato la propria preoccupazione che tale trasparenza possa essere pregiudicata ove la Corte stabilisca che il potere di modificare un atto di base non deve necessariamente essere esplicito. Ritengo che ciò valga, tuttavia, per le disposizioni deleganti ambigue in generale.

64. Occorre quindi stabilire se tutte le disposizioni deleganti debbano essere interpretate nel senso che significano o modificare o integrare, o se la Commissione possa, quando il legislatore non ha chiaramente disciplinato la questione, scegliere tra atti delegati che integrano e/o atti delegati che modificano l’atto di base.

65. Come abbiamo visto nel paragrafo 61 che precede, ritengo, contrariamente al Parlamento, che il potere di modifica non debba essere delegato espressamente. Non riesco a credere infatti che i termini che il legislatore può impiegare debbano essere tutti interpretati come aventi il significato di «modificare» o «integrare», ( 54 ) escludendo l’altra alternativa in parola. Alla luce della prassi legislativa non omogenea sul punto ( 55 ), una diversa interpretazione renderebbe molto più incerta la definizione della finalità per la quale un potere è stato delegato alla Commissione. Non sarebbe quindi possibile, in linea di principio, stabilire a priori se un termine diverso da integrare o modificare si riferisca al potere di «integrare» o di «modificare» ai sensi dell’articolo 290 TFUE, poiché il significato dipenderebbe dal contesto.

66. Una tale interpretazione aumenterebbe il rischio che alla Corte siano sottoposte un notevole numero di cause, semplici sotto il profilo giuridico, attinenti all’interpretazione di una disposizione delegante ambigua. Non è pensabile che il legislatore possa, quando lo ritiene, contestare la validità di un atto delegato per il fatto che esso avrebbe integrato o modificato l’atto di base in modo errato, ove l’errore eccepito tragga origine dall’interpretazione da parte della Commissione di un termine fin dall’inizio ambiguo impiegato dal legislatore dell’Unione ( 56 ).

67. Inoltre, mi sembra improbabile che siano molti i casi in cui gli usuali metodi di interpretazione del diritto dell’Unione permettano di affermare, con certezza, che un verbo – come identificare, specificare, fissare e definire – utilizzato dal legislatore in una disposizione delegante significhi chiaramente «integrare» o «modificare», ma non entrambi. In una tale situazione, la Commissione sarebbe costretta in modo artificioso a trovare una risposta giuridicamente «corretta» a una questione che verte in pratica sulla scelta della tecnica legislativa appropriata.

68. Per tale ragione, a mio avviso, l’articolo 290 TFUE deve essere interpretato nel senso che il legislatore può, utilizzando in una disposizione delegante un termine diverso da quelli contenuti nell’articolo in parola, lasciare alla Commissione la scelta di integrare o di modificare l’atto di base, sempre che gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere siano delimitati a norma dell’articolo 290 TFUE e che la delega di potere non riguardi gli elementi essenziali dell’atto di base. La discrezionalità della Commissione è, in ogni caso, limitata da tali condizioni.

69. Nel caso di specie, il regolamento di base non precisa se il termine «che specifichino» utilizzato nel suo articolo 21, paragrafo 3, significhi integrare o modificare. Tuttavia, in base all’interpretazione illustrata al paragrafo 61 delle presenti conclusioni, la differenza tra dette due misure è puramente formale e priva di portata costituzionale. Peraltro, il Parlamento non ha mai affermato che le possibili carenze sotto il profilo del merito del regolamento controverso sarebbero sufficienti ad annullarlo sulla base, ad esempio, di un ricorso per carenza ( 57 ). Allo stesso modo, nessuno ha sostenuto che la Commissione abbia ecceduto i suoi poteri violando, in altro modo, le condizioni della delega di potere o interferendo con gli elementi essenziali del regolamento di base.

70. Concludo quindi che, adottando il regolamento controverso, la Commissione non ha ecceduto le sue competenze per quanto attiene alla portata della delega di potere. Con l’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento di base, il legislatore ha delegato alla Commissione il potere di «specificare le priorità di finanziamento» senza precisare se tale specificazione debba essere compiuta integrando o modificando il regolamento di base, ai sensi dell’articolo 290 TFUE. La Commissione ha quindi validamente potuto specificare le priorità di finanziamento aggiungendo una nuova parte all’allegato I al regolamento di base. Propongo quindi alla Corte di respingere il ricorso del Parlamento e di condannare, in forza degli articoli 138, paragrafo 1, e 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, il Parlamento alle spese della Commissione e il Consiglio a sopportare le proprie spese.

E – Sulla domanda di mantenimento degli effetti del regolamento controverso

71. Nell’eventualità che, contrariamente a quanto da me proposto, la Corte decida di annullare il regolamento controverso per eccesso di potere, vado a trattare brevemente la domanda della Commissione diretta al mantenimento degli effetti del regolamento controverso a norma dell’articolo 264, secondo comma, TFUE. Il Parlamento o il Consiglio non si oppongono alla suddetta domanda, ma hanno chiesto il mantenimento degli effetti del regolamento controverso sino alla sua sostituzione con un atto conforme alle norme applicabili.

72. Se si tiene conto del fatto che il ricorso del Parlamento si riferisce più alla forma del regolamento controverso che al suo contenuto, sul quale le istituzioni erano in definitiva d’accordo, la richiesta della Commissione è, a mio avviso, fondata. L’annullamento del regolamento controverso senza prevederne il mantenimento degli effetti potrebbe avere conseguenze negative per la realizzazione del meccanismo per collegare l’Europa, posto che tale regolamento è un prerequisito per l’esistenza dei programmi di lavoro. Di conseguenza, ove la Corte, malgrado la mia proposta in senso contrario, annulli il regolamento controverso, la certezza del diritto impone che ne vengano mantenuti gli effetti in forza dell’articolo 264 TFUE.

VI – Conclusione

73. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte: — di rigettare il ricorso del Parlamento europeo, — di stabilire che il Parlamento sopporterà le proprie spese, nonché quelle sostenute dalla Commissione europea, e — di condannare il Consiglio dell’Unione europea a sopportare le proprie spese.

( 1 ) Lingua originale: il finlandese.

( 2 ) L’articolo 291 TFUE permette inoltre di delegare alla Commissione poteri esecutivi riconosciuti di norma agli Stati membri. Sul potere esecutivo devoluto in linea di principio agli Stati membri e sugli atti di esecuzione, v. le conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑427/12, EU:C:2013:871, paragrafi 57 e 58).

( 3 ) Regolamento delegato della Commissione, del 7 gennaio 2014, che modifica l’allegato I del regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa (GU L 80, pag. 1).

( 4 ) Regolamento (UE) n. 1316/2013, del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa e che modifica il regolamento (UE) n. 913/2010 e che abroga i regolamenti (CE) n. 680/2007 e (CE) n. 67/2010 (GU L 248, pag. 129).

( 5 ) Tali obiettivi sono: in primis, eliminare le strozzature, rafforzare l’interoperabilità ferroviaria, realizzare i collegamenti mancanti e, in particolare, migliorare le sezioni transfrontaliere; in secondo luogo, garantire sistemi di trasporto efficienti e sostenibili a lungo termine, al fine di prepararsi ai flussi di trasporto previsti per il futuro, e consentire la decarbonizzazione di tutti i modi di trasporto attraverso la transizione verso tecnologie di trasporto innovative a basse emissioni di carbonio e a basso consumo energetico, ottimizzando nel contempo la sicurezza; in terzo luogo, ottimizzare l’integrazione e l’interconnessione dei modi di trasporto e accrescere l’interoperabilità dei servizi di trasporto, garantendo al contempo l’accessibilità delle infrastrutture di trasporto.

( 6 ) Le priorità concernenti il primo obiettivo sono, ad esempio, le seguenti: i) progetti individuati in via preliminare sui corridoi della rete centrale (ferrovie, vie navigabili, strade, porti marittimi e interni); ii) progetti individuati in via preliminare su altri tratti della rete centrale (ferrovie, vie navigabili, strade, porti marittimi e interni); iii) interoperabilità ferroviaria; iv) realizzazione del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS).

( 7 ) COM(2013) 940 final.

( 8 ) Secondo la parte 1 della suddetta comunicazione del 7 gennaio 2014, il bilancio destinato al meccanismo per collegare l’Europa è di EUR 26,250 miliardi, dei quali EUR 11,305 miliardi sono riservati agli Stati membri autorizzati a beneficiare del Fondo di coesione. Nella comunicazione di cui trattasi, la Commissione ritiene che la maggior parte di detto bilancio sarà destinata alle priorità riguardanti il primo obiettivo (per quanto attiene al tenore degli obiettivi in questione, v. nota 5 delle presenti conclusioni). Ad esempio, al punto 3.1.1, lettera a), della comunicazione, la Commissione valuta che una somma fino a EUR 5 miliardi potrebbe essere assegnata ai principali progetti di collegamenti transfrontalieri mancanti tra il 2014 e il 2020 e che una somma pari a EUR 3,6 miliardi potrebbe essere allocata al progetto Rail Baltica. Inoltre, al punto 3.1.1, lettere da b) a e), la Commissione elenca altri progetti transfrontalieri, multimodali e relativi all’eliminazione di strozzature nei corridoi della rete centrale, ai quali può essere assegnata una somma compresa tra EUR 3,5 miliardi e EUR 4,5 miliardi. Inoltre, la maggior parte degli EUR 11,3 miliardi della dotazione per la coesione sarà destinata ai progetti transfrontalieri o relativi alle strozzature nei corridoi della rete centrale. Le stime finanziarie delle dotazioni da riconoscere ad altre priorità sono rinvenibili al punto 3.1.2 della comunicazione.

( 9 ) Il Parlamento e la Commissione sono, è vero, in disaccordo nello stabilire quando è stata sollevata la questione della qualifica del regolamento controverso come atto modificativo o integrativo del regolamento di base.

( 10 ) GU C 80, pag. 6.

( 11 ) C(2014) 3055 final.

( 12 ) Il Parlamento indica, quali esempi di forma ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la consultazione delle istituzioni o degli organi dell’Unione, le modalità di voto e le formalità che garantiscono i diritti degli interessati come il diritto ad essere sentiti e l’obbligo di motivazione.

( 13 ) A questo proposito, il Parlamento ricorda l’articolo 53, paragrafo 1, TFUE che autorizza il Parlamento e il Consiglio a stabilire direttive in un determinato settore. Se il Parlamento e il Consiglio adottassero regolamenti, ossia una forma di atto diversa da quella la cui adozione è loro permessa, ciò integrerebbe non una violazione delle forme di procedura, ma un superamento dei poteri conferiti con l’articolo 53 TFUE.

( 14 ) La versione inglese dell’articolo 263 TFUE è formulata come segue: «infringement of an essential procedural requirement».

( 15 ) Sentenze Spagna/Commissione (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, punto 34), e Germania/Commissione (C‑549/12 P e C‑54/13 P, EU:C:2015:412, punto 92).

( 16 ) V. sentenze Parlamento/Commissione (C‑65/13, EU:C:2014:2289, punto 45), e Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑88/14, EU:C:2015:499, punto 31).

( 17 ) V. il paragrafo 8 delle presenti conclusioni.

( 18 ) È possibile pervenire a un’interpretazione siffatta nei modi auspicati dal Parlamento, ossia interpretando l’articolo 290 TFUE nel senso che il potere di «modificare» deve essere conferito espressamente, con la conseguenza che ogni termine diverso da «modificare» indicherebbe in linea di principio sempre l’atto di «integrare» (sul contenuto dell’argomentazione dedotta dal Parlamento, si vedano i paragrafi 54 e 55 delle presenti conclusioni). Di contro, ove non sia richiesto un espresso conferimento del potere di «modificare», una siffatta interpretazione si impone se la disposizione delegante deve, in forza dell’articolo 290 TFUE, essere interpretata, nel contesto dell’atto di base, nel senso che essa si riferisce però sempre o all’«integrazione» o alla «modifica» (v. in prosieguo i paragrafi da 65 a 67 delle presenti conclusioni).

( 19 ) Secondo una costante giurisprudenza, una norma di diritto va interpretata, nei limiti del possibile, nel senso della sua conformità con le disposizioni del Trattato (v., in particolare, sentenze Torrekens, 28/68, EU:C:1969:17, punto 10; Klensch e a., 201/85 e 202/85, EU:C:1986:439, punto 21; Rauh, C‑314/89, EU:C:1991:143, punto 17; Borgmann, C‑1/02, EU:C:2004:202, punto 30, e Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punto 174).

( 20 ) GU C 310 del 16 dicembre 2004, pag. 1; in prosieguo: il «Trattato costituzionale». A norma dell’articolo I‑36 del Trattato costituzionale, il legislatore avrebbe potuto delegare alla Commissione «il potere di adottare regolamenti europei delegati che completano o modificano determinati elementi non essenziali della legge o legge quadro». L’articolo I‑36 in parola del Trattato costituzionale corrisponde essenzialmente all’articolo 290 TFUE.

( 21 ) Relazione finale del Gruppo di lavoro IX «Semplificazione» della Convenzione europea (CONV 424/02, pag. 8).

( 22 ) Resoconto sommario della riunione del 24 ottobre 2002 del Gruppo di lavoro IX «Semplificazione» della Convenzione europea (CONV 372/02, pag. 3).

( 23 ) Relazione finale del Gruppo di lavoro IX «Semplificazione» della Convenzione europea (CONV 424/02, pagg. 9 e 10). Per quanto attiene all’attuazione dell’articolo 290 TFUE, anche le maggiori discussioni tra le istituzioni sembrano aver riguardato piuttosto le possibilità per il legislatore di controllare l’adozione di atti delegati, la consultazione di esperti nazionali e la durata della delega (v., ad esempio, per quanto attiene ai negoziati sul controllo, Brandsma, G.J., e Blom‑Hansen, J., «Negotiating the Post‑Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision-Making», Journal of Common Market Studies 2012, vol. 50, n. 6, pagg. da 939 a 957, in particolare pagg. da 943 a 948).

( 24 ) Spetta al legislatore, e a lui solo, applicare i criteri definiti dall’articolo 290 TFUE, precisando che tali criteri sono cumulativi: non solo l’atto deve essere di portata generale, ma deve altresì modificare o integrare determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. Secondo la comunicazione della Commissione sull’attuazione dell’articolo 290 TFUE, l’assenza di una di queste due condizioni preclude la possibilità di applicare l’articolo 290 TFUE [Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio – Attuazione dell’articolo 290 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, COM(2009) 673 definitivo, punto 2.3].

( 25 ) Un atto delegato modificativo sostituisce quindi, sulla base dei principi della lex posterior e della lex specialis, le corrispondenti disposizioni dell’atto di base benché si tratti di un atto regolamentare adottato dalla Commissione.

( 26 ) COM(2009) 673 definitivo, punto 2.3 (il corsivo è mio).

( 27 ) Viceversa, misure che si propongano meramente di dare applicazione a norme esistenti dell’atto di base non dovrebbero potersi assimilare a misure integrative [COM(2009) 673 definitivo, punto 2.3, il corsivo è mio]. Osservo tuttavia che ciò riguarda soprattutto il confine tra gli atti delegati che completano l’atto di base e gli atti di attuazione che, come ho già constatato, è difficile da tracciare (v. le mie conclusioni nella causa Regno Unito/Parlamento e Consiglio, C‑270/12, EU:C:2013:562, paragrafo 78).

( 28 ) «Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission» (in prosieguo: gli «orientamenti fissati per i servizi della Commissione nel 2011»), SEC(2011) 855.

( 29 ) Orientamenti fissati per i servizi della Commissione nel 2011, punto 34.

( 30 ) Decisione del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184, pag. 23).

( 31 ) Decisione del Consiglio, del 17 luglio 2006, che modifica la decisione 1999/468/CE recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 200, pag. 11).

( 32 ) COM(2009) 673 definitivo, punto 2.1. V., altresì, le conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑88/14, EU:C:2015:304). In base al paragrafo 42 di dette conclusioni, sotto il sistema della comitatologia istituito sulla base dell’articolo 202 CE, la nozione di «modifica» di un atto di base includeva chiaramente la funzione d’integrazione normativa («aggiunta di nuovi elementi»), compresa nell’unica categoria della «competenza di esecuzione». Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della decisione 1999/468/CE, il ricorso alla procedura di regolamentazione con controllo introdotta dalla decisione 2006/512/CE si imponeva nel caso in cui fosse conferito alla Commissione il potere di adottare misure di portata generale intese a modificare elementi non essenziali dell’atto di base, anche sopprimendo taluni di questi elementi, o completando l’atto con l’aggiunta di nuovi elementi non essenziali.

( 33 ) C‑88/14, EU:C:2015:304.

( 34 ) Conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑88/14, EU:C:2015:304, paragrafo 43).

( 35 ) Idem.

( 36 ) V. paragrafi 40 e 42 delle presenti conclusioni.

( 37 ) C‑88/14, EU:C:2015:499.

( 38 ) Idem, punti 43 e 44.

( 39 ) V. la terza possibile interpretazione illustrata al paragrafo 34 delle presenti conclusioni.

( 40 ) Conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑88/14, EU:C:2015:304, paragrafo 41).

( 41 ) La Commissione ha perfettamente illustrato tale difficoltà terminologica dichiarando, nel corso dell’udienza, di aver «integrato il regolamento di base modificandolo».

( 42 ) V. il paragrafo 47 delle presenti conclusioni.

( 43 ) Per analogia con il potere discrezionale del legislatore rispetto alla scelta tra gli articoli 290 TFUE e 291 TFUE, v. la sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑427/12, EU:C:2014:170, punto 40), e le conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑88/14, EU:C:2015:304, paragrafi 36 e 37).

( 44 ) Un’altra opzione sarebbe obbligare la Commissione a interpretare sempre la disposizione delegante per stabilire a qual fine le sia stato delegato il potere.

( 45 ) Il Parlamento cita, a titolo di esempio, un atto che abilita la Commissione ad «adattare» un articolo specifico o una parte di un allegato ben specificato al fine di tener conto di una determinata evoluzione. Una delega siffatta si rinviene in particolare agli articoli 6, paragrafo 3, e 7, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU L 347, pag. 608).

( 46 ) È interessante osservare che il Parlamento ha ritenuto, in sede di adozione del regolamento di cui trattasi, che i vizi del regolamento in parola avrebbero potuto essere sanati mediante rettifica. Un regolamento delegato che modifica l’atto di base avrebbe così potuto essere rettificato per divenire un regolamento delegato che integra l’atto di base. Una tale rettifica avrebbe peraltro dovuto modificare la struttura del regolamento controverso dal momento che la parte VI non avrebbe potuto essere inserita direttamente nell’allegato I al regolamento di base, ma avrebbe dovuto essere adottata come regolamento distinto. Dubito che una tale modifica avrebbe potuto essere attuata mediante una semplice rettifica.

( 47 ) È tuttavia anche legittimo chiedersi cosa intenda dire l’articolo 21, paragrafo 4, del regolamento di base con «alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati (…) per aumentare il massimale di cui all’articolo 14, paragrafo 2, fino al 20%» (il corsivo è mio). Se si accogliesse l’interpretazione sostenuta dal Parlamento, per «aumentare» s’intenderebbe, anche in tale contesto, in linea di principio, «integrare» l’atto di base, non potendo tale espressione assumere il significato di «modificare» per le ragioni indicate dal Parlamento e salvo una delega espressa. L’«aumento» richiederebbe quindi un atto distinto. Certamente, come ha ammesso il Parlamento in udienza, in un caso particolare come quello citato, si potrebbe anche trattare del potere di «modificare» l’articolo in parola. Tuttavia, posto che la controversia in parola non riguarda l’interpretazione dell’articolo 21, paragrafo 4, del regolamento di base, detto paragrafo non sarà esaminato nel prosieguo.

( 48 ) Ricordo che, in conformità all’articolo 290 TFUE, gli atti legislativi delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere. Inoltre, la delega può prevedere le condizioni della sua revoca e dell’entrata in vigore degli atti delegati.

( 49 ) Il Parlamento afferma inoltre che il regolamento controverso comprometterebbe la flessibilità voluta dal regolamento di base, in quanto la Commissione non potrebbe più modificare le priorità di finanziamento se esse fossero stabilite in un allegato al regolamento di base. A mio avviso, tale affermazione si fonda su presupposti incerti e non richiede un ulteriore esame. Non vedo alcuna ragione per ritenere che la Commissione non possa modificare a posteriori un atto delegato da essa adottato per modificare un atto di base se la delega di potere è ancora valida. Di contro, non credo neppure che la Commissione possa modificare un atto delegato distinto, ossia che integra l’atto di base, una volta che la delega è scaduta.

( 50 ) Ad esempio, nel corso dei lavori preparatori del Trattato costituzionale, le due categorie in parola erano considerate di pari rango (v. relazione finale del Gruppo di lavoro IX «Semplificazione» della Convenzione europea, CONV 424/02, pagg. 9 e 10).

( 51 ) Ricordo che le versioni consolidate degli atti dell’Unione mirano a rendere la legislazione più accessibile e che le istituzioni dell’Unione non rispondono del loro contenuto. I testi facenti fede sono pubblicati nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

( 52 ) V. la conclusione della Corte sugli effetti di un atto delegato nella sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑88/14, EU:C:2015:499, punto 42).

( 53 ) Ciò non impedisce l’utilizzo di termini più chiari nel testo della disposizione. Nel caso di specie, la delega avrebbe potuto, ad esempio, essere formulata come segue: «La Commissione è autorizzata ad adottare atti delegati che integrano il regolamento di base specificando le priorità di finanziamento».

( 54 ) Ricordo che, secondo il Parlamento, tali termini significano, in linea di principio, «integrare», ad eccezione dei casi particolari previsti alla nota 45 delle presenti conclusioni.

( 55 ) Il regolamento (UE) n. 508/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativo al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e che abroga i regolamenti (CE) n. 2328/2003, (CE) n. 861/2006, (CE) n. 1198/2006 e (CE) n. 791/2007 del Consiglio e il regolamento (UE) n. 1255/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 149, pag. 1) utilizza, da solo, i termini «identificare», «specificare», «fissare» e «definire» per descrivere il potere delegato alla Commissione (v. articoli 32, paragrafo 4, 40, paragrafo 4, 72, paragrafo 4, 102, paragrafo 1, 105, paragrafo 4, e 107, paragrafo 1). Ciò mostra la grande varietà di termini utilizzati, addirittura in un solo regolamento.

( 56 ) Per comprendere la portata di un tale rischio, occorre tener conto di un numero considerevole di atti delegati in numerosi settori del diritto dell’Unione. Un atto di base può contenere rimandi a decine di atti delegati. V., a questo proposito, Berrod, F., e Mestre, C., «L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués e les actes d’exécution», RTD Eur, gennaio‑marzo 2015, pag. 89.

( 57 ) Come confermato in udienza, l’insoddisfazione espressa fin da subito dal Parlamento per la mancanza di valore aggiunto del regolamento controverso rispetto al regolamento di base e per l’assenza, nel regolamento controverso, di indicazioni vincolanti sulle dotazioni finanziarie (v. il paragrafo 15 delle presenti conclusioni) non implica che il Parlamento abbia inteso sollevare un motivo di nullità.