ORDINANZA DELLA CORTE (Nona Sezione)

7 maggio 2013 ( )

«Impugnazione – Appalti pubblici di servizi – Gara d’appalto relativa al risanamento dell’impianto di trattamento delle acque reflue di Bucarest, cofinanziata dai fondi strutturali ISPA – Presunta irregolarità della decisione delle autorità rumene di respingere l’offerta presentata dalla ricorrente – Rifiuto della Commissione di avviare un procedimento di infrazione o di rettifica finanziaria nei confronti della Romania»

Nella causa C‑418/12 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 7 settembre 2012,

TME SpA – Termomeccanica Ecologia, con sede in Milano, rappresentata da C. Malinconico e A. Gigliola, avvocati,

ricorrente,

procedimento in cui l’altra parte è:

Commissione europea, rappresentata da A. Aresu e P. van Nuffel, in qualità di agenti,

convenuta in primo grado,

LA CORTE (Nona Sezione),

composta da J. Malenovský, presidente di sezione, da M. Safjan e A. Prechal (relatore), giudici,

avvocato generale: Y. Bot

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, ai sensi dell’articolo 181 del regolamento di procedura della Corte,

ha emesso la seguente

Ordinanza

1 Con la sua impugnazione, la TME SpA – Termomeccanica Ecologia (in prosieguo: la «TME SpA») chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 4 luglio 2012, TME/Commissione (T‑329/11; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»), con cui quest’ultimo ha respinto in quanto manifestamente irricevibile il suo ricorso volto ad ottenere, da un lato, l’annullamento della lettera della Commissione europea del 20 aprile 2011, concernente la denuncia della TME SpA relativa a violazioni del diritto dell’Unione da parte della Romania nell’ambito di un progetto inerente alla ristrutturazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue di Bucarest (Romania) (in prosieguo: la «lettera controversa») e, dall’altro, il risarcimento del danno che la TME SpA asserisce di avere subito a causa del comportamento della Commissione.

Fatti

2 I fatti della controversia sono esposti ai punti da 1 a 12 dell’ordinanza impugnata e possono essere sintetizzati come segue.

3 Il regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, che istituisce uno strumento per le politiche strutturali di preadesione (GU L 161, pag. 73) ha istituito un programma di assistenza comunitaria per i paesi candidati.

4 Nell’ambito del citato programma, la TME SpA ha partecipato ad una gara d’appalto indetta dalla municipalità di Bucarest per la realizzazione di un progetto finanziato dall’Unione europea inerente alla ristrutturazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue della predetta municipalità.

5 La commissione aggiudicatrice rumena ha escluso la TME SpA dalla suddetta gara d’appalto con la motivazione che essa aveva presentato un’offerta anormalmente bassa nonché per carenze sotto il profilo tecnico.

6 Avvalendosi, in particolare, delle disposizioni della «Practical Guide to contract procedures financed from the General Budget of the European Communities in the context of external actions» (guida pratica sulle procedure contrattuali finanziate dal budget comunitario nel quadro delle azioni esterne; in prosieguo: le «PRAG»), il 17 gennaio 2007 la TME SpA ha presentato reclamo alla commissione aggiudicatrice rumena e alla Commissione al fine di giungere a una risoluzione amichevole della controversia. Tuttavia, in seguito all’invio, da parte della Commissione all’amministrazione aggiudicatrice, di una lettera contenente un invito a giungere ad un accordo al fine di risolvere la controversia e a verificare il rispetto delle norme delle PRAG, non è stato possibile giungere ad alcun accordo amichevole.

7 In data 22 giugno 2007 la TME SpA ha quindi intentato un’azione giudiziaria nei confronti dell’amministrazione aggiudicatrice dinanzi ai giudici rumeni competenti. Tale ricorso è stato definitivamente respinto nel corso del 2011.

8 Il 10 dicembre 2008, nelle more del predetto procedimento giurisdizionale, la TME SpA aveva peraltro presentato una denuncia presso la Commissione, nella quale lamentava presunte violazioni commesse dalle autorità rumene nel procedimento di aggiudicazione dell’appalto in questione, nonché la presunta contrarietà della legislazione rumena pertinente rispetto al diritto dell’Unione.

9 Con la lettera controversa, il 20 aprile 2011, la Commissione ha informato la TME SpA che non era stata ravvisata alcuna infrazione al diritto dell’Unione da parte delle autorità rumene, sicché la Commissione non intendeva avviare un procedimento di rettifica finanziaria nei confronti della Romania.

Il ricorso dinanzi al Tribunale e l’ordinanza impugnata

10 Il 20 giugno 2011, la TME SpA ha presentato dinanzi al Tribunale un ricorso volto ad ottenere, da un lato, l’annullamento della lettera controversa e, dall’altro, il risarcimento del danno che riteneva di avere subito a causa del comportamento della Commissione.

11 Statuendo sull’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione a norma dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, con l’ordinanza impugnata quest’ultimo ha respinto il ricorso della TME SpA in quanto manifestamente irricevibile, senza impegnare la discussione nel merito.

12 Per quanto concerne, in primo luogo, la domanda di annullamento, il Tribunale ha proceduto ad un esame della denuncia trasmessa dalla TME SpA alla Commissione il 10 dicembre 2008 e dei termini dell’atto introduttivo del ricorso della TME SpA. I punti da 20 a 27 dell’ordinanza impugnata, dedicati a tale esame, hanno il seguente tenore:

«20 Occorre procedere a una valutazione approfondita dell’insieme delle memorie della [TME SpA] al fine di poter individuare l’oggetto della presente controversia.

21 In primo luogo, occorre ricordare che la [TME SpA], in attesa della definizione dei procedimenti giurisdizionali in ambito nazionale rumeno, ha presentato una denuncia alla Commissione datata 10 dicembre 2008, nella quale sono state messe in rilievo le violazioni realizzate dalle autorità rumene nella procedura di aggiudicazione in oggetto, nonché l’evidente contrarietà della legislazione interna rispetto al diritto comunitario.

22 In particolare, essa ha lamentato:

– gravi vizi procedurali in termini di valutazione dell’offerta economica;

– gravi vizi procedurali in termini di valutazione dell’offerta tecnica;

– mancata astensione del giudice di primo grado;

– illegittima previsione di annullamento del capo di domanda giudiziale inerente al contratto di appalto pubblico per mancato pagamento dell’imposta di bollo.

23 La [TME SpA] ha chiesto alla Commissione di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania per le violazioni denunciate.

24 In secondo luogo, occorre constatare, come ha giustamente fatto la Commissione, che il ricorso presentato dalla [TME SpA] concerne “l’impugnazione della [lettera controversa] avente ad oggetto la denuncia di TME SpA relativa a inadempimenti del diritto comunitario da parte (…) della Romania nell’ambito del progetto ‘Bucharest Wastewater Treatment Plant Rehabilitation: Stage I ISPA 2004/RO/16/P/PE/003-03’, inerente alla ristrutturazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue di Bucarest [D(2011)REGIO.B3/MAD]”.

25 In terzo luogo, la [TME SpA] afferma, al punto 1 del suo ricorso, che “[i]l presente ricorso è volto ad ottenere l’annullamento della [lettera controversa] con cui viene esclusa la necessità di avviare una procedura di infrazione nei confronti della Romania per violazione dei principi e delle direttive comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti [e] delle [PRAG] redatte dalla Commissione stessa”.

26 In quarto luogo, i punti 31 e 32 del ricorso sono del seguente tenore:

“Solo a distanza di più di due anni dalla denuncia, con [la lettera controversa] la [Commissione] comunicava alla [TME SpA] la volontà di non intraprendere alcuna procedura di infrazione nei confronti della Romania asserendo, da un lato, la sua non competenza circa la richiesta di intervento avanzata da [TME SpA] e, dall’altro, la non violazione dei principi e delle direttive comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti, nonché delle PRAG.

La Commissione, pertanto, contrariamente a quanto previsto dalla clausola 2.4.12 delle PRAG e dal Volume I, clausola 37, del documento di offerta, non solo non ha reso alcuna “opinion” sulla procedura contestata da [TME SpA], ma non è neppure intervenuta per sanare l’evidente violazione del diritto comunitario e recuperare i fondi concessi allo Stato della Romania con riferimento all’appalto in oggetto, neppure dopo la denuncia presentata da [TME SpA] il 10 dicembre 2008.”

27 In quinto luogo, risulta dal primo capo delle conclusioni della [TME SpA] che essa chiede al Tribunale di “annullare la [lettera controversa] con cui viene esclusa la necessità di avviare una procedura di infrazione nei confronti della Romania per violazione dei principi e delle direttive comunitarie in materia di aggiudicazione degli appalti, nonché delle [PRAG]”».

13 Al punto 28 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale è giunto alla conclusione che l’oggetto principale del ricorso di cui era investito consistesse nel contestare il rifiuto della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania.

14 Al punto 29 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha quindi statuito che «[c]iò considerato, e senza che sia necessario esaminare il ricorso nel merito, occorre respingere il ricorso di annullamento in quanto manifestamente irricevibile, dal momento che la decisione di non avviare un procedimento per inadempimento non può essere considerata un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. La Commissione non è tenuta ad avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, ma dispone di un potere di valutazione discrezionale che esclude il diritto per i singoli di pretendere che essa prenda posizione in un senso determinato».

15 Per quanto attiene, in secondo luogo, alla domanda di risarcimento danni, il Tribunale l’ha parimenti respinta in quanto irricevibile considerando, in sostanza e come emerge dai punti 31 e 32 dell’ordinanza impugnata, che, siccome tale domanda era basata sull’astensione della Commissione consistente nel non aver avviato un procedimento per inadempimento, e siccome la Commissione non era tenuta ad avviare siffatto procedimento, tale astensione non poteva configurare un illecito né far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte

16 La TME SpA chiede l’annullamento dell’ordinanza impugnata e l’accoglimento del suo ricorso di primo grado. Essa chiede inoltre che la Commissione venga condannata alle spese.

17 La Commissione chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna della TME SpA alle spese.

Sull’impugnazione

18 Ai sensi dell’articolo 181 del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è in tutto o in parte manifestamente irricevibile o manifestamente infondata, la Corte, su relazione del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può respingere in qualsiasi momento l’impugnazione con ordinanza motivata, senza aprire la fase orale.

19 Tale disposizione va applicata nella presente causa.

Argomenti delle parti

20 Con la sua impugnazione, la TME SpA deduce un unico motivo vertente sul fatto che, nell’ordinanza impugnata, il Tribunale non avrebbe individuato correttamente l’oggetto del ricorso e avrebbe proceduto ad una qualificazione giuridica erronea della lettera controversa, considerando che questa costituisse una decisione della Commissione di non avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania a norma dell’articolo 258 TFUE. In realtà, la suddetta lettera conterrebbe non una simile decisione, bensì una decisione della Commissione di porre fine al procedimento avviato dalla TME SpA in forza delle PRAG e di non avviare un procedimento di rettifica finanziaria nei confronti del summenzionato Stato membro.

21 A giudizio della TME SpA, una simile decisione costituisce un atto impugnabile qualora, come nel caso di specie, sia inficiata da irregolarità riconducibili al fatto che la Commissione si sia astenuta, in violazione delle PRAG, da un lato, dall’emanare un parere motivato sul procedimento di aggiudicazione contestato al fine di favorire una soluzione amichevole della controversia e, dall’altro, dall’avviare il procedimento di rettifica finanziaria richiesto. La TME SpA, avendo in primo luogo, avviato il procedimento di conciliazione previsto dalle PRAG e, in secondo luogo, presentato una denuncia formale dinanzi alla Commissione, sarebbe titolare di un diritto soggettivo tutelato dal diritto dell’Unione e vanterebbe un interesse qualificato ad ottenere l’osservanza, da parte della Commissione, delle norme procedimentali previste dalle PRAG.

22 Pertanto la TME SpA si ritiene legittimata a chiedere l’annullamento della decisione con cui la Commissione si è astenuta dall’esperire il rimedio previsto a favore della TME SpA, decisione che avrebbe prodotto effetti sulla situazione giuridica di quest’ultima, e a chiedere il risarcimento dei conseguenti danni ad essa cagionati.

23 La Commissione deduce che la conclusione del Tribunale secondo cui il ricorso della TME SpA ha per oggetto la decisione della Commissione di non avviare un procedimento di infrazione nei confronti della Romania è il risultato di un attento esame, da parte del Tribunale, dell’atto introduttivo del ricorso della TME SpA e che l’analisi effettuata a tal riguardo dal Tribunale è ineccepibile e non è inficiata da nessuno degli argomenti della TME SpA.

24 Ne conseguirebbe che correttamente il Tribunale ha applicato, nell’ordinanza impugnata, la giurisprudenza costante secondo cui i ricorsi di annullamento diretti contro una decisione della Commissione di non avviare un procedimento d’infrazione devono essere dichiarati irricevibili.

25 In ordine alla decisione del Tribunale di dichiarare la domanda di risarcimento irricevibile, anch’essa dovrebbe essere mantenuta, in mancanza di argomenti contrari addotti dalla TME SpA.

Giudizio della Corte

26 Con il suo unico motivo di impugnazione, la TME SpA addebita sostanzialmente al Tribunale di avere riqualificato l’oggetto del ricorso di cui era investito travisando la lettera controversa di cui era stato chiesto l’annullamento.

27 Tuttavia, è giocoforza rilevare che è al termine di una disamina circostanziata, da un lato, del contenuto della denuncia trasmessa alla Commissione dalla TME SpA e, dall’altro, dell’atto introduttivo del ricorso esperito dalla TME SpA dinanzi al Tribunale, che quest’ultimo è giunto alla conclusione che l’oggetto del ricorso della TME SpA mirava all’annullamento della decisione della Commissione di non avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania, contenuta nella lettera controversa, e al risarcimento del danno asseritamente risultatone per la TME SpA.

28 Per quanto riguarda, in particolare, l’atto introduttivo della TME SpA, il Tribunale ha infatti rilevato, come emerge dai punti da 24 a 27 dell’ordinanza impugnata, che i termini stessi in cui si è espressa la TME SpA al fine di illustrare tanto l’oggetto del suo ricorso quanto le conclusioni del medesimo, al pari del contenuto di taluni passaggi della motivazione del suddetto atto introduttivo, denunciavano specificamente la circostanza che, mediante la lettera controversa avente per oggetto la denuncia della TME SpA, la Commissione aveva escluso l’avvio di un siffatto procedimento per inadempimento.

29 Peraltro, e in merito alla suddetta denuncia della TME SpA cui faceva seguito la lettera controversa, ai punti da 21 a 23 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha constatato che tale denuncia mirava a sua volta effettivamente a denunciare violazioni del diritto dell’Unione imputabili alle autorità rumene e che essa conteneva una domanda volta espressamente all’avvio di un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania.

30 Ciò premesso, la TME SpA, che nella sua impugnazione non rimette peraltro in discussione nessuna delle constatazioni inerenti al contenuto della denuncia e dell’atto introduttivo in tal modo operate dal Tribunale, non è legittimata a sostenere, dopo il deposito dell’atto introduttivo, che il suo ricorso non mirava a criticare il fatto che, con la lettera di cui trattasi, la Commissione aveva in particolare reso nota la sua decisione di non avviare un procedimento d’infrazione nei confronti della Romania, e che il Tribunale sarebbe incorso in errore in merito all’oggetto di tale ricorso travisando la portata della lettera controversa.

31 In primo luogo, la TME SpA stessa, come emerge segnatamente dalle constatazioni effettuate dal Tribunale in ordine all’esposizione dell’oggetto del suo ricorso e alle conclusioni contenute nell’atto introduttivo, ha proceduto alla contestazione della lettera controversa nella parte in cui quest’ultima, secondo la TME SpA, esprimeva una decisione di non avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania alla stregua di quanto richiesto dalla TME SpA nella sua denuncia.

32 Orbene, l’oggetto della controversia e le conclusioni del ricorrente costituiscono due indicazioni essenziali che, in base all’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e all’articolo 44, paragrafo 1, lettere c) e d), del regolamento di procedura del Tribunale, devono comparire nell’atto introduttivo di ricorso.

33 Va altresì ricordato al riguardo che, come si evince da una giurisprudenza costante della Corte, ogni atto introduttivo di ricorso deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi, e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Del pari, le conclusioni dell’atto introduttivo di ricorso devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v., in particolare, sentenza del 12 febbraio 2009, Commissione/Polonia, C‑475/07, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).

34 In secondo luogo, è giocoforza constatare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla TME SpA, nulla consente di escludere a priori che la lettera controversa possa essere letta come manifestazione non solo della volontà della Commissione, ivi espressa, di non avviare un procedimento di rettifica finanziaria, ma anche della volontà di non avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania. A tal riguardo, in particolare, può condurre a una tale lettura la circostanza, espressamente sottolineata dal Tribunale ai punti da 21 a 24 dell’ordinanza impugnata, che la lettera controversa si sia pronunciata su una denuncia della TME SpA che richiedeva proprio l’apertura di un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania, a causa di inadempimenti imputabili alle autorità rumene nell’ambito del procedimento di aggiudicazione di cui trattasi nonché dell’evidente contrarietà della legislazione interna rispetto al diritto dell’Unione.

35 Inoltre, si può osservare che l’iniziativa della TME SpA consistita, anzitutto, nel trasmettere alla Commissione una denuncia al fine di ottenere da essa l’avvio di un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania e, in seguito, nel denunciare nell’ambito del suo ricorso dinanzi al Tribunale il mancato avvio da parte della Commissione di un siffatto procedimento, può segnatamente trovare spiegazione nella circostanza che il procedimento per inadempimento e il procedimento di rettifica finanziaria perseguono scopi diversi e conducono a risultati diversi.

36 Da quanto precede discende che, nel considerare che il ricorso di cui era investito avesse ad oggetto l’annullamento della lettera controversa, nella parte in cui la medesima esprimeva una decisione della Commissione di non avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania, nonché il risarcimento del danno asseritamente derivatone per la TME SpA, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto. Contrariamente a quanto sostenuto dalla TME SpA a tal riguardo, detto giudice, in particolare, non ha né operato una riqualificazione erronea dell’oggetto del ricorso né travisato la portata della lettera controversa.

37 Poiché l’unico motivo di impugnazione è quindi privo di qualsiasi fondamento, l’impugnazione va respinta in quanto manifestamente infondata.

Sulle spese

38 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La TME SpA, rimasta soccombente, dev’essere pertanto condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) così provvede:

1) L’impugnazione è respinta.

2) La TME SpA – Termomeccanica Ecologia è condannata alle spese.

Firme