Tuttavia, dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non risulta che la Commissione sarebbe tenuta a ingiungere automaticamente allo Stato membro interessato di sospendere il versamento di un aiuto che non sia stato notificato conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Infatti la soluzione inversa finirebbe con il privare del suo interesse l’obbligo legale imposto allo Stato membro dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di non dare esecuzione agli aiuti progettati prima della decisione finale della Commissione e avrebbe come conseguenza di rovesciare i ruoli degli Stati membri e della Commissione.

La qualificazione di una misura nazionale oggetto di una decisione di avviare il procedimento d’indagine formale in merito a un aiuto di Stato prevista all’articolo 13 del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE, obbliga lo Stato membro destinatario di tale decisione a sospendere immediatamente l’esecuzione di tale misura. Un obbligo del genere deriva automaticamente dalla decisione di avvio del procedimento d’indagine formale, nel senso che lo Stato membro è tenuto esso stesso a trarre tutte le conseguenze da detta decisione. Per consentire alla Commissione di ostacolare l’inosservanza delle norme di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, quest’ultima dispone inoltre della facoltà di ingiungere allo Stato membro interessato di sospendere immediatamente il versamento di un aiuto che essa ritiene illegittimo, dopo aver posto tale Stato membro in condizione di presentare le proprie osservazioni.

Quando la Commissione decide con un solo atto di avviare un procedimento d’indagine formale e di adottare un’ingiunzione di sospensione, tale ingiunzione è separabile dal resto dell’atto e può quindi essere, di per sé, oggetto di un ricorso di annullamento. Infatti, sebbene intervengano contemporaneamente, la decisione di avviare un procedimento d’indagine formale in merito a un aiuto di Stato previsto all’articolo 13 del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE, e l’ingiunzione di sospensione di una misura che può costituire un aiuto di Stato, contemplata all’articolo 11, paragrafo 1, di detto regolamento, costituiscono atti distinti e disciplinati da disposizioni differenti del regolamento n. 659/1999. Inoltre, il legislatore dell’Unione ha inteso conferire all’ingiunzione di sospensione la forma di decisione ai sensi dell’articolo 288 TFUE, e tale atto dev’essere considerato come un atto che produce effetti giuridici vincolanti e che, di conseguenza, costituisce un atto impugnabile.

Tuttavia, la situazione è diversa laddove si tratti di un ricorso proposto avverso una decisione di avviare un procedimento d’indagine formale e un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE. Infatti, non si può escludere che un’ingiunzione del genere possa essere inficiata da illegittimità diverse da quelle derivanti dall’erronea qualificazione della misura esaminata dalla Commissione come aiuto di Stato illegittimo. Il controllo giurisdizionale di tali illegittimità non potrebbe essere effettuato se l’adozione di una decisione che pone fine al procedimento d’indagine formale dovesse comportare il venir meno dell’oggetto del ricorso proposto avverso l’ingiunzione di sospensione. Orbene, in una comunità di diritto, come l’Unione, né gli Stati membri né le istituzioni possono sottrarsi al controllo della conformità dei loro atti alla Carta costituzionale di base costituita dal Trattato FUE.

Quando si propongono ricorsi, da un lato, avverso una decisione di avviare un procedimento d’indagine formale nei confronti di una misura nazionale e, dall’altro, avverso una decisione finale che ponga fine a detto procedimento e dichiari che la misura nazionale esaminata costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno, il rigetto del ricorso avverso quest’ultima decisione comporta il venir meno dell’oggetto del ricorso proposto avverso la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale. Al riguardo, quando la valutazione della Commissione contenuta in una decisione finale è convalidata dal giudice dell’Unione, anche per quanto concerne la qualificazione della misura nazionale esaminata come aiuto di Stato nuovo, tale misura dev’essere soppressa e gli aiuti recuperati ab initio. Di conseguenza, in un caso del genere, non si deve più statuire sulla questione se la stessa misura, che doveva essere sospesa a seguito della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale, dovesse o meno essere legittimamente sospesa.

Gli articoli 107 TFUE e 108 TFUE riservano alla Commissione il ruolo centrale ed esclusivo ai fini dell’accertamento dell’eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, mentre i giudici nazionali hanno la funzione di salvaguardare i diritti che spettano alle parti in considerazione dell’effetto diretto del divieto sancito nell’articolo 108, paragrafo 3, ultimo periodo, TFUE. Le competenze riconosciute ai giudici nazionali nel settore del controllo degli aiuti di Stato non possono quindi limitare i poteri di cui dispone la Commissione in tale ambito. Al contrario, è il potere dei giudici nazionali ad essere limitato quando la Commissione adotta una decisione di avvio di un procedimento d’indagine formale.

Non è richiesta alcun’altra condizione, oltre a quelle fissate all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE, affinché la Commissione sia legittimata ad adottare un’ingiunzione di sospensione ai sensi di tale disposizione, e tale situazione è il risultato della volontà del legislatore, e non una dimenticanza da parte di quest’ultimo. In particolare, l’adozione di un’ingiunzione di sospensione non può essere soggetta alle condizioni previste per l’adozione di un’ingiunzione di recupero ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 o a condizioni altrimenti basate su tale disposizione.

Inoltre, il diritto dell’Unione non esclude la possibilità di recuperare gli aiuti di Stato versati illegittimamente prima che la Commissione si pronunci sulla loro compatibilità. Da un lato, per dare piena efficacia alle disposizioni dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, spetta ai giudici nazionali, in caso di violazione di tale disposizione, trarne tutte le conseguenze, conformemente al loro diritto nazionale, sia per quanto riguarda la validità degli atti che comportano l’attuazione delle misure di aiuto, sia per quanto attiene al recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma. In particolare, il fatto di constatare che un aiuto è stato concesso in violazione dell’ultimo periodo dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE può comportare, a seconda delle circostanze, il suo rimborso conformemente alle norme procedurali nazionali, sebbene tale aiuto sia successivamente dichiarato compatibile con il mercato interno. Dall’altro lato, il legislatore dell’Unione ha previsto la possibilità che la Commissione, prima della fine del procedimento d’indagine formale, adotti ingiunzioni dirette a recuperare gli aiuti illegittimamente versati. Tuttavia, in ragione del fatto che un’ingiunzione del genere incide sulla situazione del beneficiario, ha sottoposto la loro applicazione a condizioni rigorose, definite all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE.

Nell’ambito di una decisione che ingiunge a uno Stato membro di sospendere l’esecuzione di una misura nazionale non notificata e qualificata come aiuto di Stato illegittimo, la Commissione non è tenuta a invocare una prassi consolidata o una giurisprudenza alla luce delle quali non sussiste alcun dubbio circa il carattere di aiuto di Stato della misura nazionale di cui trattasi.

(v. punti 71, 72, 77-80)