CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 28 giugno 2007 1( )

Causa C‑456/05

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica federale di Germania

«Inadempimento di uno Stato – Art. 43 CE – Normativa transitoria in materia di autorizzazione degli psicoterapeuti convenzionati – Ricevibilità – Tutela dei diritti quesiti – Esercizio dell’attività professionale in un luogo e per un determinato periodo, nell’ambito del regime nazionale obbligatorio di assicurazione malattia – Proporzionalità»

I – Introduzione

1. Con il ricorso in esame, presentato il 23 dicembre 2005, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che la Repubblica federale di Germania, avendo riservato l’applicazione delle disposizioni transitorie o «diritti quesiti», che consentono agli psicoterapeuti di beneficiare di un’autorizzazione o di un’abilitazione concessa indipendentemente dalle norme vigenti in materia di convenzioni, soltanto agli psicoterapeuti che abbiano esercitato la loro attività nell’ambito delle casse di assicurazione malattia obbligatoria tedesche, e non tenendo conto dell’attività professionale simile o assimilabile esercitata dagli psicoterapeuti in altri Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 43 CE.

II – Contesto normativo

A – Il diritto comunitario

2. L’art. 43, primo comma, CE vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro.

3. Il secondo comma della medesima disposizione indica, in particolare, che la libertà di stabilimento importa l’accesso alle attività non salariate e al loro esercizio alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini.

B – La normativa tedesca

4. Con legge 16 giugno 1998 relativa alle professioni di psicologo psicoterapeuta e psicoterapeuta dell’infanzia e dell’adolescenza, che modifica il 5° libro del codice sociale ed altre leggi (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugenlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) ( ), la Repubblica federale di Germania ha specificamente inserito tali professioni nel regime obbligatorio di assicurazione malattia e, a partire dal 1° gennaio 1999, ha assoggettato l’esercizio di tali attività in regime di convenzione ad un sistema di quote, stabilite in base alle esigenze effettive di assistenza.

5. Alcune disposizioni transitorie, contenute nell’art. 95, nn. 10 e 11 del 5° libro del codice sociale (in prosieguo: l’«SGB V»), come modificato dalla citata legge 16 giugno 1998, prevedono una deroga all’applicazione del sistema di quote stabilite in base alle esigenze effettive di assistenza.

6. L’art. 95, n. 10, dell’SGB V dispone:

«Sono autorizzati a prestare cure in regime di convenzione, gli psicoterapeuti che:

1. alla data del 31 dicembre 1998 soddisfino le condizioni di autorizzazione, conformemente all’art. 12 della legge [16 giugno 1998] e di qualificazione professionale ai sensi dell’art. 95, lett. c), n. 2, punto 3, dell’SGB V, e che abbiano presentato domanda di autorizzazione;

2. abbiano depositato il certificato di abilitazione entro il 31 marzo 1999;

3. nel periodo compreso tra il 25 giugno 1994 ed il 24 giugno 1997, abbiano prestato assistenza psicoterapeutica ambulatoriale agli assicurati delle casse di assicurazione malattia obbligatoria.

La commissione per le autorizzazioni si pronuncia sulle richieste d’autorizzazione entro il 30 aprile 1999».

7. Dal punto di vista dell’applicazione delle disposizioni transitorie, le norme di cui all’art. 95, n. 11, dell’SGB V sono sostanzialmente identiche a quelle di cui al n. 10.

8. Tali disposizioni transitorie sono entrate in vigore il 17 giugno 1998.

9. Con sentenza 8 novembre 2000, il Bundessozialgericht (Corte federale per le cause in materia di previdenza sociale) ha fornito un’interpretazione dell’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V. Da tale sentenza emerge che, tenuto conto della finalità della legge 16 giugno 1998, una deroga al principio di autorizzazione in funzione delle esigenze effettive di assistenza può essere accordata in casi specifici, restando inteso che tale concessione si giustifica solo allorché lo psicoterapeuta interessato abbia aperto uno studio in proprio, e che lo sfrutti ampiamente per la sua attività. Il Bundessozialgericht ha pertanto considerato, da un lato, che dovesse esistere un nesso tra il luogo in cui si trovava lo studio professionale durante il periodo compreso tra il 25 giugno 1994 e il 24 giugno 1997 indicato all’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V e il fatto che il professionista interessato avesse continuato ad esercitare la propria attività presso tale studio in qualità di psicoterapeuta autorizzato a partire dal 1° gennaio 1999 e, dall’altro, ha tenuto presente che la prestazione di trattamenti psicoterapeutici, di cui alle suddette disposizioni, è generalmente considerata degna di tutela e, pertanto, non sottoposta al regime di quote, allorché sia stato raggiunto un volume di prestazioni pari a 250 ore di trattamento psicoterapeutico in un lasso di tempo ininterrotto da 6 a 12 mesi, durante il periodo stabilito nelle disposizioni medesime.

III – Fase precontenziosa del procedimento

10. Nel 1999, la Commissione riceveva numerose denunce da parte di psicoterapeuti austriaci e italiani che si erano stabiliti in Germania anteriormente al 1° gennaio 1999, relative al rifiuto opposto dalle autorità tedesche competenti di concedere loro l’autorizzazione indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza, con il motivo che tali richiedenti non avevano preso parte, o non ne avevano preso parte in misura sufficiente, a trattamenti psicoterapeutici di pazienti assicurati con la cassa di assicurazione malattia obbligatoria nel periodo compreso tra il 25 giugno 1994 ed il 24 giugno 1997 (in prosieguo: il «periodo di riferimento»), di cui all’art. 95, n. 10, punto 3, dell’SGB V.

11. Con lettera 10 novembre 1999, la Commissione comunicava al governo tedesco i propri dubbi circa la compatibilità delle disposizioni transitorie dell’SGB V con l’art. 43 CE.

12. Nella sua lettera di risposta 11 gennaio 2000, il governo tedesco faceva presente che il fatto di prendere in considerazione, parallelamente all’attività esercitata a carico dell’assicurazione malattia obbligatoria, un’attività professionale esercitata in epoca anteriore in altri paesi della Comunità europea, sarebbe stato contrario al principio di protezione dei diritti quesiti ai sensi delle disposizioni transitorie dell’SGB V.

13. Con lettera 30 ottobre 2000, la Commissione inviava alla Repubblica federale tedesca una lettera di diffida in cui rilevava che, alla luce della giurisprudenza della Corte, l’art. 43 CE imponeva alle autorità tedesche di verificare se l’attività professionale esercitata dai denunzianti nel loro Stato membro di origine fosse, per natura, assimilabile o analoga all’attività contemplata dalle disposizioni transitorie dell’SGB V e se fosse stata esercitata per un periodo di tempo sufficiente per essere considerata degna di protezione ai sensi delle dette disposizioni.

14. Dopo aver esaminato la risposta della Repubblica federale di Germania alla lettera di diffida, con lettera del 21 dicembre 2001, la Commissione emetteva un parere motivato, conformemente all’art. 226 CE.

15. Il 20 marzo 2002 il governo tedesco ribadiva le proprie osservazioni iniziali, sostenendo che le disposizioni della legislazione controversa non erano contrarie all’art. 43 CE e che pertanto non avvertiva la necessità di modificarle. Tale governo altresì richiamava la summenzionata sentenza del Bundessozialgericht, in cui il detto organo giurisdizionale aveva evidenziato l’obiettivo della salvaguardia dei «diritti quesiti» perseguito dalle disposizioni transitorie controverse dell’SGB V.

16. La Commissione, avendo constatato che la Repubblica federale di Germania non aveva adottato le misure necessarie per conformarsi al parere motivato entro il termine di due mesi che le era stato impartito, ha deciso, pertanto, di proporre il presente ricorso.

IV – Le conclusioni delle parti

17. La Commissione conclude che la Corte voglia:

– constatare che la Repubblica federale di Germania, avendo riservato l’applicazione delle disposizioni transitorie o «diritti quesiti», che consentono agli psicoterapeuti di beneficiare di un’autorizzazione o di un’abilitazione concessa indipendentemente dalle norme vigenti in materia di convenzioni, soltanto agli psicoterapeuti che abbiano esercitato la loro attività nell’ambito del regime obbligatorio delle casse malattia tedesche, e non tenendo conto dell’attività professionale simile o assimilabile esercitata dagli psicoterapeuti in altri Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 43 CE;

– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.

18. La Repubblica federale di Germania sostiene che il ricorso è irricevibile o, in ogni caso, infondato.

V – Sull’inadempimento

A – Sulla ricevibilità del ricorso

1. Argomenti delle parti

19. Nel controricorso, la Repubblica federale di Germania sostiene che il ricorso è irricevibile per quattro motivi. Anzitutto, esso non sarebbe diretto a constatare una violazione attuale del Trattato CE, poiché da circa sette anni non sarebbe più possibile adottare una decisione di autorizzazione all’accesso alla professione sulla base delle disposizioni transitorie dell’SGB V. In secondo luogo, la Commissione, quale custode del rispetto del Trattato nell’ambito della procedura di cui all’art. 226 CE, non potrebbe difendere unicamente gli interessi dei singoli nei confronti di uno Stato membro; la Commissione non avrebbe pertanto alcun interesse ad agire nella presente causa. In terzo luogo, anche ammettendo la sussistenza di una violazione delle disposizioni del Trattato, l’inadempimento contestato sarebbe talmente marginale da non giustificare l’apertura di un procedimento ai sensi dell’art. 226 CE. Infine, nel ricorso, la Commissione avrebbe ampliato l’oggetto della controversia rispetto all’oggetto definito nella fase precontenziosa del procedimento, nel senso che tale istituzione rileverebbe adesso l’esistenza di un pregiudizio alla libertà di stabilimento degli psicoterapeuti tedeschi che si sono trasferiti in altri Stati membri nel periodo di riferimento indicato all’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V.

20. La Commissione respinge in toto i suddetti argomenti e sostiene la piena ricevibilità del ricorso. Essa afferma che le disposizioni transitorie previste all’art. 95, n. 10, dell’SGB V, continuano a produrre effetti giuridici, come dimostrerebbe il caso dei due denunzianti menzionati durante la fase precontenziosa e nel ricorso. Tali denunzianti avrebbero infatti adito parallelamente i giudici tedeschi, impugnando le decisioni con cui gli è stata negata la possibilità di beneficiare dell’applicazione delle disposizioni transitorie in questione, i quali giudici avrebbero deciso di sospendere informalmente il giudizio sul merito in attesa di conoscere l’esito del ricorso per inadempimento nella presente causa.

2. Valutazione

21. Mentre le ultime tre eccezioni di irricevibilità del ricorso sollevate dalla Repubblica federale di Germania devono essere chiaramente respinte, la soluzione della prima questione presenta, secondo me, una maggiore complessità, potendo anche indurre la Corte a dichiarare il presente ricorso irricevibile, come propongo di seguito, nell’esposizione dei paragrafi 29‑60 delle presenti conclusioni.

22. Con riguardo alle eccezioni di irricevibilità che devono essere respinte, ritengo, anzitutto, che il governo tedesco non possa sostenere che la Commissione sia priva di interesse ad agire nella presente causa, poiché il procedimento per inadempimento sarebbe diretto a difendere gli interessi particolari di due psicoterapeuti menzionati durante la fase precontenziosa e nel ricorso.

23. Infatti, secondo la giurisprudenza, nell’esercizio delle competenze che le derivano ai sensi dell’art. 226 CE, la Commissione non deve dimostrare l’esistenza di un interesse ad agire in quanto tale istituzione ha il compito, nell’interesse generale e incluso d’ufficio, di vigilare sull’applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri e di far dichiarare l’esistenza di eventuali inadempimenti degli obblighi che ne derivano, allo scopo di farli cessare ( ). Peraltro, spetta alla sola Commissione valutare l’opportunità di agire contro uno Stato membro e scegliere il momento in cui inizierà il procedimento per inadempimento nei suoi confronti ( ).

24. Inoltre, nella fattispecie, il carattere generale del dispositivo dell’atto introduttivo, formulato in termini identici al dispositivo del parere motivato, lascia intendere che il presente ricorso per inadempimento non è necessariamente circoscritto alla situazione dei denunzianti menzionata nel corso della fase precontenziosa e nell’atto introduttivo.

25. In ogni caso, non mi sembra censurabile il fatto in sé che l’interesse generale a far cessare una pretesa violazione del diritto comunitario, questione che deve essere valutata dalla Commissione, possa eventualmente contribuire a soddisfare l’interesse dei singoli a che la propria particolare situazione venga regolata, anche se indirettamente, sulla base del diritto comunitario.

26. Inoltre, non è accoglibile l’argomento del governo tedesco relativo all’estensione dell’oggetto della controversia, come definito nella fase precontenziosa, secondo cui nell’atto introduttivo si sosterrebbe ora che l’applicazione dell’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V lederebbero ugualmente la libertà di stabilimento degli psicoterapeuti tedeschi che si sono trasferiti in altri Stati membri nel periodo di riferimento indicato nelle suddette disposizioni.

27. In effetti, tale argomento tende a misconoscere l’oggetto della controversia, che è limitato alla constatazione di un inadempimento riguardo all’art. 43 CE a motivo del divieto, che deriverebbe dalle disposizioni transitorie dell’SGB V, di prendere in considerazione un’attività professionale esercitata da uno psicoterapeuta nell’ambito del regime obbligatorio d’assicurazione malattia di uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania, al fine di mantenere il proprio stabilimento nel luogo prescelto all’interno di quest’ultimo Stato membro, indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza. Orbene, tenuto conto di tale oggetto, il cui carattere generale è stato precisato nel dispositivo del parere motivato e successivamente riportato in termini identici nelle conclusioni dell’atto introduttivo, è irrilevante la circostanza che la summenzionata attività professionale sia stata esercitata in altri Stati membri da cittadini tedeschi ovvero da cittadini di altri Stati membri. Tale circostanza è, infatti, insita nell’oggetto della lite, che verte non già su una discriminazione diretta fondata sulla nazionalità degli psicoterapeuti, ma piuttosto su una presunta restrizione della libertà di stabilimento legata al luogo in cui l’attività professionale degli psicoterapeuti è stata esercitata durante il periodo di riferimento individuato nelle disposizioni transitorie dell’SGB V. Pertanto, non è stato dimostrato che il ricorso avrebbe ampliato l’oggetto della controversia, come era stato definito nella fase precontenziosa, con la conseguenza che, per tale motivo, il presente ricorso sarebbe irricevibile.

28. Infine, quanto all’argomento fondato sul carattere marginale dell’inadempimento contestato, questione peraltro attinente alla valutazione del ricorso nel merito piuttosto che all’esame della ricevibilità dello stesso, è sufficiente in ogni caso ricordare che anche una limitazione della libertà di stabilimento di portata limitata o di importanza minore è vietata dall’art. 43 CE ( ).

29. Per contro, la prima eccezione d’irricevibilità eccepita dal governo tedesco, relativa all’assenza di una violazione attuale del Trattato, non è completamente priva di fondamento.

30. Come indicato in precedenza, tale governo sostiene che, in quanto le domande di autorizzazione fondate sulle disposizioni transitorie dell’SGB V dovevano essere presentate entro e non oltre il 31 dicembre 1998, e che le commissioni competenti dovevano rilasciare le autorizzazioni entro il 30 aprile 1999, non sarebbe possibile porre fine all’inadempimento contestato. A tali circostanze si aggiunge il fatto che la Commissione ha lasciato passare più di quattro anni dal momento in cui il governo tedesco ha risposto al parere motivato prima di introdurre il presente ricorso. Tale comportamento dilatorio spiegherebbe l’esistenza di casi tuttora pendenti dinanzi ai giudici nazionali.

31. La Commissione replica che le disposizioni contenute nell’art. 95, n. 10, dell’SGB V producono ancora effetti giuridici sulle situazioni descritte nell’atto introduttivo e devono essere applicate dai giudici tedeschi nelle controversie pendenti dinanzi ad essi.

32. La Commissione sembra dunque sostenere che l’inadempimento contestato sarebbe ancora attuale e che, pertanto, il ricorso sarebbe ricevibile, in base al rilievo che le disposizioni transitorie previste dall’art. 95, n. 10, dell’SGB V continuerebbero a produrre effetti giuridici, che si concretizzerebbero nell’esistenza di controversie pendenti dinanzi ai giudici nazionali, iniziate dagli psicoterapeuti menzionati negli atti della fase precontenziosa e nell’atto introduttivo, concernenti l’applicazione delle dette disposizioni, anche dopo la scadenza del termine di due mesi fissato nel suo parere motivato del 21 dicembre 2001.

33. Occorre anzitutto osservare che la Commissione non contesta minimamente la censura d’irricevibilità formulata dalla Repubblica federale di Germania per quanto essa riguardi l’art. 95, n. 11, dell’SGB V. Se cerchiamo di trovare una spiegazione a tale ammissione, essa sembra fondarsi sul fatto che le situazioni degli psicoterapeuti, menzionate durante la fase precontenziosa del procedimento e nell’atto introduttivo, sembrano rientrare unicamente nel campo di applicazione dell’art. 95, n. 10, dell’SGB V ( ). Ad ogni modo, alla luce della posizione assunta dalla Commissione nella replica, ritengo che si debba accogliere la censura d’irricevibilità sollevata dalla Repubblica federale di Germania nella parte in cui si riferisce all’art. 95, n. 11, dell’SGB V.

34. In secondo luogo, si pone la questione legata al protrarsi degli effetti giuridici dell’inadempimento contestato, nella parte in cui questo concerne l’art. 95, n. 10, dell’SGB V.

35. Come ho già avuto modo di rilevare, il compito affidato alla Commissione dall’art. 226 CE consiste specificamente nel far dichiarare l’esistenza di eventuali inadempimenti agli obblighi che derivano dal diritto comunitario allo scopo di farli cessare ( ).

36. È altrettanto utile ricordare che, in forza dell’art. 226 CE e conformemente alla giurisprudenza, la Commissione può adire la Corte con un ricorso per inadempimento solo qualora lo Stato membro di cui trattasi non si sia conformato a detto parere entro il termine impartitogli dalla Commissione a tale scopo ( ), e che, peraltro, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato ( ).

37. Nelle mie conclusioni presentate il 15 febbraio 2007, relative alla causa Commissione/Grecia, ancora pendente dinanzi alla Seconda Sezione della Corte, ho già avuto modo di sostenere, in via generale, che l’art. 226 CE implica che la Commissione non è legittimata a introdurre un ricorso, a pena di causarne l’irricevibilità, allo scopo di far constatare un’infrazione al diritto comunitario, cessata prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato ( ). Infatti, consistendo la finalità del procedimento di inadempimento previsto all’art. 226 CE nel far cessare una violazione del diritto comunitario, non vi è ragione, in linea di principio, di riconoscere un interesse alla prosecuzione del procedimento per inadempimento allorché la turbativa sia cessata prima della scadenza fissata nel parere motivato emesso dalla Commissione ( ).

38. Tale soluzione, ben inteso, s’impone allorché la cessazione dell’asserita violazione del diritto comunitario sia il risultato di un intervento dello Stato interessato nel senso richiesto nel parere motivato.

39. Così, la Corte ha considerato irricevibile un ricorso per inadempimento che censurava lo Stato membro interessato per aver adottato numerose disposizioni legislative che, come è emerso a seguito di un accertamento effettuato dalla Corte presso le parti, erano state abrogate prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato della Commissione ( ). Tuttavia, non è questo il caso della presente causa, non essendo state formalmente abrogate le disposizioni dell’art. 95, n. 10, dell’SGB V e non avendo la Repubblica federale di Germania preso provvedimenti per conformarsi al parere motivato prima della scadenza del termine impartitole in quest’ultimo.

40. Ciò non toglie che, come ho già avuto modo di rilevare nelle mie conclusioni precedentemente richiamate al paragrafo 37, nulla osti a considerare un ricorso irricevibile, in via di principio, anche qualora l’infrazione abbia esaurito tutti i suoi effetti prima della scadenza del termine impartito nel parere motivato, senza alcun particolare intervento dello Stato membro interessato nel senso richiesto dalla Commissione ( ).

41. Così, in una sentenza pronunciata il 27 ottobre 2005, la Corte ha dichiarato ex officio l’irricevibilità di un ricorso per inadempimento in cui la Commissione censurava la Repubblica italiana per aver autorizzato l’attribuzione di appalti di forniture e di servizi tramite procedura negoziata, sulla base di un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri italiano recante disposizioni urgenti per la lotta aerea agli incendi boschivi sul territorio nazionale, in violazione delle disposizioni comunitarie in materia di appalti pubblici e degli artt. 43 CE e 49 CE ( ).

42. In tale sentenza, la Corte ha indicato che la detta ordinanza, che non era più in vigore alla data di scadenza dello stato di emergenza, aveva esaurito tutti i suoi effetti prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato inviato da parte della Commissione, persino prima dell’invio della lettera di diffida ( ). In tale contesto, la Corte ha altresì osservato che il ricorso per inadempimento non era volto a contestare gli atti successivamente adottati in applicazione di tale ordinanza, vale a dire gli atti e i provvedimenti adottati sulla base delle disposizioni dell’ordinanza controversa ai fini dell’attribuzione del detto appalto pubblico, atti e provvedimenti che, tuttavia, erano esplicitamente contemplati nel parere motivato ( ).

43. Secondo me, tale sentenza è sicuramente pertinente ai fini della soluzione della questione che ci occupa nella presente causa.

44. Avendo considerato che l’ordinanza controversa aveva cessato di produrre effetti giuridici alla data di scadenza dello stato di emergenza e che aveva esaurito tutti i suoi effetti prima della scadenza del termine impartito nel parere motivato, la Corte sembra aver ammesso che gli atti e i provvedimenti adottati successivamente, in applicazione di tale ordinanza controversa (per esempio, contratti di forniture) ( ) non costituivano effetti giuridici di quest’ultima capaci di far perdurare l’inadempimento imputato alla Repubblica italiana, indipendentemente dal fatto che fossero menzionati nell’oggetto stesso del ricorso. È dunque in tal senso che, a mio parere, devono essere interpretate le affermazioni ripetute nella sentenza, secondo cui l’inadempimento contestato non riguardava gli atti successivamente adottati in applicazione delle disposizioni dell’ordinanza controversa. Sebbene l’interpretazione a contrario sia spesso pericolosa, sembra possibile dedurre dalla motivazione della sentenza che, se l’inadempimento contestato dinanzi alla Corte avesse incluso i detti atti e provvedimenti successivi, alla stregua del parere motivato emesso dalla Commissione, il ricorso avrebbe potuto essere dichiarato ricevibile.

45. Nella fattispecie, occorre ricordare, da un lato, che potevano beneficiare delle disposizioni transitorie di cui all’art. 95, n. 10, dell’SGB V, solo gli psicoterapeuti che avessero almeno presentato domanda d’autorizzazione entro e non oltre il 31 dicembre 1998 e che avessero preso parte al trattamento psicoterapeutico ambulatoriale degli assicurati con le casse di assicurazione malattia obbligatoria nel periodo di riferimento compreso tra il 25 giugno 1994 e il 24 giugno 1997, e, dall’altro, che il regime di quote è entrato in vigore il 1° gennaio 1999 e che le commissioni per le autorizzazioni erano tenute a pronunciarsi in merito alle domande di autorizzazione entro il 30 aprile 1999.

46. Pertanto, le disposizioni transitorie sono decadute dal momento in cui è entrato in vigore il regime (definitivo) delle quote, ossia il 1° gennaio 1999. Tuttavia, i loro effetti si sono protratti fino al 30 aprile 1999, termine ultimo entro il quale le commissioni per le autorizzazioni hanno dovuto pronunciarsi sulle domande di autorizzazione all’esercizio della professione di psicoterapeuta in un determinato luogo indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza, presentate, al più tardi, il 31 dicembre 1998. Dopo il 1° maggio 1999, data che precede di più di tre anni il termine ultimo del 21 dicembre 2001 stabilito nel parere motivato dalla Commissione, non è stato più possibile autorizzare alcuna domanda sulla base delle disposizioni transitorie dell’SGB V. Tutte le decisioni delle commissioni per le autorizzazioni, ad eccezione di quelle impugnate, sono divenute definitive. La Commissione sembra d’altronde ammetterlo, allorché sostiene che non sarebbe possibile ampliare la cerchia degli interessati, in quanto le disposizioni transitorie dell’SGB V riguardano unicamente un periodo circoscritto del passato ( ) e che l’inadempimento contestato manterrebbe la propria attualità soltanto in ragione delle controversie pendenti dinanzi ai giudici nazionali, iniziate dai due psicoterapeuti, i cui casi vengono menzionati nell’atto introduttivo.

47. Orbene, quest’ultima circostanza è di per sé sufficiente a far considerare che le disposizioni transitorie di cui all’art. 95, n. 10, dell’SGB V non abbiano esaurito i loro effetti, come sostiene la Commissione?

48. Sarebbe errato, a mio avviso, assimilare l’esistenza di controversie pendenti, che vertono sull’applicazione delle disposizioni transitorie di cui all’art. 95, n. 10, dell’SGB V, agli effetti giuridici che le dette disposizioni continuerebbero asseritamente a produrre dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato, al fine di ammettere la ricevibilità del presente ricorso per inadempimento.

49. Al riguardo, si deve rilevare che, se, come nel caso della citata sentenza 27 ottobre 2005, Commissione/Italia, la Corte nega che un contratto fondato su un atto regolamentare, nella specie un’ordinanza, che era decaduta prima del termine stabilito nel parere motivato, costituisca di per sé un effetto giuridico di tale atto, idoneo a conservare l’attualità dell’inadempimento contestato (indipendentemente dalla sua inclusione nell’oggetto del ricorso), lo stesso dovrebbe valere, a fortiori, quando si tratta di effetti che assumono la forma di due controversie pendenti dinanzi ai giudici nazionali menzionati nell’atto introduttivo, il cui nesso con le disposizioni transitorie dell’art. 95, n. 10, dell’SGB V è assai più indiretto rispetto a quello che poteva sussistere tra l’ordinanza controversa nella suddetta causa e gli atti adottati successivamente in applicazione dell’ordinanza medesima, all’origine della menzionata sentenza Commissione/Italia.

50. Inoltre, si fa osservare che, nella fattispecie, l’oggetto dell’inadempimento addebitato non include i presunti effetti giuridici dell’asserita violazione, che sarebbero costituiti dalle controversie pendenti dinanzi ai giudici nazionali, ma contempla unicamente le disposizioni transitorie dell’SGB V.

51. A tali argomenti si aggiunga il fatto che, qualora la tesi della Commissione venisse accolta, essa condurrebbe a dichiarare il ricorso ricevibile, anche se lo Stato membro convenuto non è più in grado di far cessare la violazione addebitata al fine di conformarsi al parere motivato, adottando disposizioni interne vincolanti che abbiano lo stesso valore giuridico di quelle che la Commissione ritiene contrarie al diritto comunitario ( ), in quanto la cessazione della presunta infrazione sarebbe necessariamente subordinata alla pronuncia di tutte le decisioni dei giudici nazionali chiamati a statuire sui ricorsi pendenti alla data fissata nel parere motivato, nel senso suggerito dalla Commissione alla Corte.

52. Più in generale, l’approccio sostenuto dalla Commissione significa che l’obbligo incombente allo Stato membro convenuto consiste non già nel porre rimedio all’inadempimento, poiché ciò è diventato ormai impossibile o comunque inutile per conformarsi al parere motivato, bensì nel far cessare tutti gli effetti prodotti dal presunto inadempimento passato. Secondo me, tale approccio oltrepassa le competenze che l’art. 226 CE attribuisce alla Commissione.

53. Ben inteso, non si tratta affatto di precludere alla Commissione la possibilità di proporre un ricorso per inadempimento nei confronti di uno Stato membro cui sia imputabile una violazione momentanea del diritto comunitario.

54. Una tale ipotesi si verificherebbe se, quand’anche l’inadempimento momentaneo e i suoi effetti fossero cessati prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato, la Commissione non avesse avuto materialmente il tempo per portare a termine le fasi della procedura precontenziosa prima della loro cessazione ( ). In effetti, dichiarare l’irricevibilità del ricorso in tale situazione corrisponderebbe a ricompensare il fatto che l’inadempimento sia stato «consumato», allorquando la Commissione non poteva agire prima della sua cessazione evitando che esso producesse effetti ( ). Allo stesso modo, l’irricevibilità non potrebbe essere dichiarata qualora, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la Commissione avesse agito in tempo utile riguardo alla presunta violazione ( ).

55. Tuttavia, secondo me, ciò non si verifica nel caso di specie.

56. Infatti, la Commissione disponeva di un intervallo di oltre dieci mesi tra l’adozione delle disposizioni transitorie di cui all’art. 95, n. 10, dell’SGB V e la scadenza del termine ultimo del 30 aprile 1999, stabilito da questa stessa disposizione, per iniziare e completare la procedura precontenziosa, mentre tale istituzione ha avviato la detta procedura solamente il 30 ottobre 2000, con l’invio di una lettera di diffida.

57. D’altra parte, la Commissione non ha fatto valere alcuna circostanza che le avrebbe impedito di portare a termine o, per lo meno di iniziare, la procedura precontenziosa entro il termine sopra indicato.

58. In particolare, tale istituzione non ha fatto valere che, a causa di un’eventuale ambiguità delle disposizioni dell’art. 95, n. 10, dell’SGB V, non poteva avere la certezza, al momento dell’adozione delle dette disposizioni, che fossero escluse dalla loro applicazione le prestazioni di cure psicoterapeutiche coperte dall’assicurazione malattia obbligatoria di Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania, certezza che tale istituzione avrebbe acquisito solo a partire dal momento in cui le commissioni per le autorizzazioni hanno dovuto applicare ed interpretare l’art. 95, n. 10, dell’SGB V in tal senso, con la conseguenza che sarebbe stato possibile constatare l’inadempimento solo tra il 1° gennaio ed il 30 aprile 1999, periodo durante il quale le commissioni per le autorizzazioni dovevano pronunciarsi sulle domande d’autorizzazione e che poteva rivelarsi troppo breve al fine di completare la procedura precontenziosa. Osservo, inoltre, che la Commissione non nutre alcun dubbio sull’interpretazione letterale dell’art. 95, n. 10, punto 3, dell’SGB V, nel senso che tale disposizione concerne unicamente le prestazioni di cure psicoterapeutiche ambulatoriali, effettuate a carico del regime obbligatorio nazionale di assicurazione malattia, indipendentemente dall’applicazione che tale disposizione ha ricevuto.

59. Inoltre, la Commissione non ha fatto valere neppure che l’inadempimento contestato presentava una complessità tale che un termine di poco superiore a dieci mesi a decorrere dall’adozione dell’art. 95, n. 10, punto 3, dell’SGB V, risultava insufficiente al fine di iniziare e condurre la procedura precontenziosa prima che la detta disposizione producesse gli effetti che tale istituzione le imputa.

60. Ritengo dunque che la Commissione potesse agire in tempo utile per evitare, attraverso i procedimenti a sua disposizione, che l’inadempimento contestato producesse gli effetti che essa gli attribuisce.

61. Di conseguenza, propongo alla Corte di dichiarare irricevibile il presente ricorso per inadempimento.

62. Nel caso in cui la Corte dovesse aderire a tale proposta, mi sembra utile precisare che siffatta conclusione non dovrebbe in alcun modo portare i giudici nazionali investiti delle citate controversie pendenti, in mancanza di un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE, a trarre una qualsiasi conseguenza sulla fondatezza della tesi, sostenuta dinanzi ad essi dagli psicoterapeuti interessati, relativa all’incompatibilità delle disposizioni transitorie dell’SGB V con il diritto comunitario.

63. Per contro, qualora la Corte non dovesse aderire alla proposta di dichiarare irricevibile il presente ricorso, essa dovrebbe pronunciarsi sul merito dell’inadempimento contestato.

64. Pertanto, è unicamente in subordine che, nei paragrafi successivi, esaminerò le questioni di merito sollevate nell’ambito del presente procedimento.

B – Sul merito

1. Argomenti delle parti

65. La Commissione ritiene che le disposizioni transitorie dell’SGB V costituiscano una restrizione alla libertà di stabilimento e che provochino una discriminazione indiretta, in quanto gli psicoterapeuti che, durante il periodo di riferimento indicato dalle disposizioni controverse, hanno esercitato principalmente la loro professione a carico delle casse di assicurazione malattia obbligatoria di Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania, rimangono esclusi dalla loro applicazione. Essa ricorda le situazioni di due denunzianti, menzionate nella fase precontenziosa del procedimento, i quali, avendo esercitato la loro attività nello Stato membro convenuto durante il periodo di riferimento indicato all’art. 95, n. 10, punto 3, dell’SGB V, in un luogo che, in forza del regime definitivo instaurato dalla legge 16 giugno 1998, a partire dal 1° gennaio 1999, era sottoposto a quote, secondo le effettive esigenze di assistenza, non hanno potuto beneficiare del regime di convenzione previsto da tale articolo, poiché non avevano effettuato il numero di ore di trattamento psicoterapeutico durante un periodo continuato di almeno sei mesi, nell’ambito del regime tedesco obbligatorio di assicurazione malattia. La Commissione evidenzia che, benché tali psicoterapeuti possano, in teoria, continuare ad esercitare la loro attività professionale nel luogo in cui si sono stabiliti all’epoca del loro trasferimento in Germania, essi non sarebbero comunque abilitati a dispensare trattamenti in regime di convenzione, essendo in tal modo privati dell’unica soluzione che si possa realmente prendere in considerazione per sfruttare il loro studio professionale nel luogo di stabilimento inizialmente scelto.

66. La Commissione aggiunge che il carattere discriminatorio risulta ancor più evidente per il fatto che, per beneficiare dell’applicazione delle dette disposizioni transitorie dell’SGB V, uno psicoterapeuta tedesco non sarebbe sempre tenuto, in pratica, ad avere già lavorato nella regione in cui desidera stabilirsi. In altre parole, una volta che abbia prestato un trattamento a carico del regime obbligatorio tedesco di assicurazione malattia nel periodo di riferimento indicato dall’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V, e che abbia effettuato la quantità di ore di trattamento richieste, egli potrebbe avvalersi di tale situazione per chiedere di beneficiare del regime di convenzione, anche qualora si stabilisca in un’altra regione. Perlomeno, tale sarebbe stata la prassi delle autorità tedesche competenti fino alla pronuncia della summenzionata sentenza del Bundessozialgericht.

67. La Commissione sostiene altresì che le disposizioni transitorie dell’SGB V sono anche tali da dissuadere uno psicoterapeuta tedesco che desiderasse lasciare lo Stato membro convenuto per fruire della libertà di stabilimento nel periodo di riferimento indicato all’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V.

68. La Commissione riconosce che, nell’ambito della riorganizzazione generale della professione di psicoterapeuta in Germania, la tutela dei diritti quesiti degli psicoterapeuti che abbiano esercitato la professione in un dato luogo all’interno di tale Stato membro potrebbe imporsi per ragioni imperative d’interesse generale.

69. Essa riconosce altresì che le disposizioni transitorie sono volte a realizzare gli obiettivi perseguiti, che mirano, da una parte, a consentire di continuare ad esercitare la propria attività agli psicoterapeuti che siano già stabiliti da alcuni anni in un’area geografica, dal 1° gennaio 1999, sottoposta al regime di quote, a motivo di un’offerta eccedentaria di assistenza, e, dall’altra, ad assicurare che solo un numero limitato di psicoterapeuti beneficino delle disposizioni transitorie dell’SGB V, al fine di non mettere a repentaglio l’obiettivo principale della legge 16 giugno 1998, che mira a prevenire gli esuberi e a garantire un’offerta uniforme di cure psicoterapeutiche convenzionate sull’intero territorio nazionale.

70. La Commissione, nondimeno, ritiene che la limitazione del beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V ai richiedenti che abbiano esercitato in epoca anteriore un’attività in Germania durante il periodo di riferimento indicato dall’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V non sia indispensabile per il conseguimento degli obiettivi perseguiti.

71. Secondo la Commissione, dalla sentenza Vlassopoulou ( ) e dalle sentenze che vi hanno fatto seguito, discende che le ore lavorate dai detti psicoterapeuti originari di altri Stati membri nell’ambito del regime obbligatorio di assicurazione malattia del proprio Stato di origine, dovrebbero essere prese in considerazione al fine di verificare se essi possano beneficiare dell’applicazione delle disposizioni transitorie dell’SGB V. Qualora una normativa nazionale ponga come condizione per l’accesso all’esercizio di un’attività professionale o per la concessione di un vantaggio, la prova di una determinata esperienza professionale, gli Stati membri non potrebbero, nell’ambito dell’art. 43 CE, scartare sistematicamente l’esperienza professionale acquisita in altri Stati membri. Tale conclusione risulterebbe altresì conforme alla giurisprudenza della Corte sull’interpretazione dell’art. 39 CE.

72. Inoltre, l’obiettivo delle disposizioni transitorie dell’SGB V non sarebbe messo a rischio nell’ipotesi in cui le attività professionali analoghe o equivalenti, esercitate dagli psicoterapeuti in altri Stati membri, venissero riconosciute come attività anteriori degne di tutela. Nella presente fattispecie, secondo la Commissione, è legittimo presumere che solo un numero ristretto di psicoterapeuti, che abbiano prestato assistenza nell’ambito del regime obbligatorio di assicurazione malattia di altri Stati membri durante il periodo di riferimento di cui all’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V, sarebbe interessato dall’applicazione delle dette disposizioni. Al contempo, la Commissione indica che il governo tedesco non ha fornito alcun elemento di prova in base al quale si possa dedurre che la presa in considerazione di tali psicoterapeuti avrebbe messo a repentaglio l’obiettivo mirante a prevenire le eccedenze di offerta di assistenza.

73. La Repubblica federale di Germania sostiene che le disposizioni transitorie dell’SGB V non sono discriminatorie. Tali disposizioni mirano a tutelare situazioni consolidate, considerate degne di protezione, ovvero la situazione degli psicoterapeuti che si sono stabiliti in una regione della Germania in cui hanno esercitato la loro professione per un determinato periodo di tempo in regime di convenzione. Con l’adozione delle misure transitorie dell’SGB V, il legislatore nazionale si sarebbe adoperato affinché il regime definitivo instaurato con la legge 16 giugno 1998 non costringesse tali persone a trasferirsi e a perdere la loro clientela. Dal carattere stesso delle situazioni in oggetto risulterebbe che queste ultime potevano essersi consolidate solo sul territorio tedesco ed in un determinato luogo.

74. Infatti, secondo la Repubblica federale di Germania, la Commissione effettuerebbe un’interpretazione errata della legislazione controversa quando considera che gli psicoterapeuti tedeschi potrebbero beneficiare delle disposizioni transitorie dell’SGB V qualunque sia il luogo in cui desiderano esercitare la loro professione, anche nel caso in cui non vi si fossero stabiliti in precedenza. Una tale interpretazione sarebbe d’altronde contraria a quella accolta dal Bundessozialgericht nella citata sentenza, in cui tale organo si sarebbe giustamente fondato sugli obiettivi perseguiti dal legislatore nazionale per limitare il beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V agli psicoterapeuti che abbiano prestato trattamenti durante il periodo di riferimento indicato all’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V, nel luogo in cui hanno presentato domanda di autorizzazione al fine di usufruire del regime di convenzione, indipendentemente dalle effettive esigenze di assistenza.

75. Benché il governo tedesco ammetta la possibilità che determinate autorizzazioni abbiano potuto essere concesse a psicoterapeuti stabiliti sul territorio tedesco senza che venisse rispettata la condizione relativa all’identità tra il luogo in cui lo psicoterapeuta aveva dispensato le proprie cure in precedenza ed il luogo in cui desiderava esercitare a partire dal 1° gennaio 1999, si tratta, tuttavia, di casi in cui la normativa controversa non sarebbe stata correttamente applicata. Siffatte autorizzazioni rilasciate illegittimamente non potrebbero quindi servire come fondamento per far valere una discriminazione nei confronti degli psicoterapeuti originari di altri Stati membri.

76. Secondo il governo tedesco, se si dovesse estendere il beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V agli psicoterapeuti che abbiano esercitato la propria attività professionale in regime di convenzione in altri Stati membri, ne deriverebbe che tali persone risulterebbero favorite rispetto agli psicoterapeuti stabiliti in Germania. Infatti, a parere di tale governo, uno psicoterapeuta che abbia esercitato a Essen per molti anni nell’ambito del regime di convenzione tedesco, che si trasferisca poi a Monaco, dove abbia lavorato soltanto per due mesi durante il periodo di riferimento indicato all’art. 95, nn. 10, punto 3 e 11, punto 3, dell’SGB V, non potrebbe continuare a beneficiare di tale regime in caso di superamento delle quote, mentre uno psicoterapeuta che abbia esercitato nella città di un altro Stato membro, nell’ambito del regime convenzionato di tale Stato membro, che si trasferisca a Monaco nelle stesse condizioni, potrebbe continuare ad esercitare in tale città in regime di convenzione, benché le relative quote siano state superate.

77. La Repubblica federale di Germania aggiunge poi che la summenzionata giurisprudenza Vlassopoulou non è pertinente. Tale causa riguarderebbe il reciproco riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche professionali, nonché il computo dei periodi di formazione professionale. Orbene, nella specie, l’accesso alla professione di psicoterapeuta, indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza, non è stato affatto rifiutato agli psicoterapeuti originari di altri Stati membri per mancanza della qualifica professionale. Poiché, ai sensi della normativa controversa, la condizione essenziale per delimitare i diritti quesiti degni di tutela consiste nel radicamento di uno psicoterapeuta in una determinata zona del territorio tedesco, non sarebbe pertinente, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tenere conto dell’attività professionale esercitata all’estero durante il periodo di riferimento indicato dall’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V.

78. In considerazione degli obiettivi perseguiti dalla normativa controversa, il governo tedesco sostiene infine che un’estensione del beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V, come chiede la Commissione, aumenterebbe sensibilmente l’offerta di trattamento nelle aree del territorio tedesco che sono oggetto di pianificazione.

2. Valutazione

a) Osservazioni preliminari

79. Come è stato opportunamente riassunto dall’avvocato generale Stix-Hackl nelle sue conclusioni presentate il 4 ottobre 2001 nella causa Commissione/Spagna ( ), gli Stati membri, nel rispetto del diritto comunitario, assoggettano generalmente i lavoratori autonomi a diverse regolamentazioni del mercato, che disciplinano tanto la loro attività, quanto, a monte, l’accesso al mercato, sulla base di determinati criteri. All’interno di quest’ultima categoria di provvedimenti, si possono distinguere sia restrizioni qualitative dell’accesso al mercato quali, in particolare, i requisiti minimi di qualificazione professionale degli operatori, sia restrizioni di carattere quantitativo sotto forma, per esempio, di concessioni o quote.

80. Nel caso che ci occupa, è pacifico che l’inadempimento contestato non riguarda i requisiti qualitativi di accesso al mercato relativi alla qualifica professionale di psicoterapeuta, professione che rientra, come ha fatto presente la Commissione nel suo ricorso, nel regime generale del mutuo riconoscimento dei titoli professionali, previsto dalla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni ( ), e dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/51/CEE, relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48 ( ).

81. Peraltro, la Commissione non censura direttamente la Repubblica federale di Germania per aver introdotto, a partire dal 1° gennaio 1999, restrizioni quantitative dell’accesso alla professione di psicoterapeuta sul territorio nazionale, sotto forma di contingenti stabiliti in base alle esigenze effettive di assistenza.

82. Tale istituzione contesta, invece, alla Repubblica federale di Germania il fatto di aver escluso dal beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V, che hanno preceduto l’entrata in vigore del suddetto regime di quote, prevedendo una deroga circoscritta a tale regime al fine di preservare i diritti quesiti di alcuni psicoterapeuti, gli psicoterapeuti che avessero sostanzialmente prestato cure psicoterapeutiche ambulatoriali, durante il periodo di riferimento individuato nelle dette disposizioni transitorie, a carico delle casse di assicurazione malattia obbligatoria di altri Stati membri.

83. Le disposizioni transitorie dell’SGB V disciplinano dunque i requisiti di ammissione al regime di convenzione per gli psicoterapeuti, le cui qualifiche professionali sono riconosciute in Germania, in deroga al regime di quote instaurato a partire dal 1° gennaio 1999 dalla legge 16 giugno 1998. Tali requisiti non sono oggetto di armonizzazione a livello comunitario; pertanto, gli Stati membri restano, in via principio, competenti a definirli. Conformemente alla giurisprudenza, i detti Stati devono tuttavia esercitare tale competenza nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato ( ), tra le quali figura la libertà di stabilimento sancita all’art. 43 CE.

84. Occorre pertanto esaminare se, come sostiene la Commissione, le disposizioni transitorie costituiscano una restrizione alla libertà di stabilimento non giustificabile in base a motivi imperativi di interesse generale.

b) Sulla sussistenza di una restrizione alla libertà di stabilimento

85. Come riassume la Commissione, senza venire contestata dalla Repubblica federale di Germania, gli psicoterapeuti che potevano beneficiare della deroga prevista dalle disposizioni transitorie dell’SGB V si circoscrivono a coloro che, durante il periodo di riferimento indicato dall’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V, vale a dire tra il 25 giugno 1994 ed il 24 giugno 1997 (in prosieguo: il «periodo di riferimento»), abbiano trattato pazienti in Germania nell’ambito del regime obbligatorio di assicurazione malattia di tale Stato membro, oppure abbiano prestato assistenza a pazienti in altri Stati membri, nei limiti in cui tale assistenza sia stata presa a carico dal regime tedesco obbligatorio di assicurazione malattia, conformemente al regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, come modificato ( ).

86. Rimangono invece esclusi da tale beneficio, da un lato, gli psicoterapeuti che si siano stabiliti in Germania dopo il 24 giugno 1997, ma prima della fine del periodo transitorio, ossia il 31 dicembre 1998, e, dall’altro, tutti gli psicoterapeuti che si siano stabiliti in Germania durante il periodo di riferimento, ma solo a partire dal mese di gennaio del 1997, per cui non hanno potuto effettuare le 250 ore richieste nel corso di un periodo continuato da 6 a 12 mesi, poiché il periodo di riferimento si è concluso il 24 giugno 1997, ciò che, per definizione, privava tali psicoterapeuti della possibilità di compiere sei mesi continuati di lavoro nell’ambito del regime tedesco di convenzione.

87. Secondo la giurisprudenza, l’art. 43 CE vieta l’applicazione di ogni norma nazionale che sia tale da porre i cittadini di altri Stati membri in una situazione di fatto o di diritto svantaggiata in confronto alla situazione posta in essere, nelle stesse circostanze, per un cittadino dello Stato membro di stabilimento ( ). Tale disposizione impone altresì la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento, cioè di tutte le misure che vietano, intralciano o rendono meno attraente l’esercizio della detta libertà ( ).

88. Nella presente fattispecie, come riconosce la stessa Commissione, le disposizioni transitorie dell’SGB V non vietano affatto agli psicoterapeuti, che durante il periodo di riferimento abbiano prestato assistenza principalmente a carico del regime obbligatorio di assicurazione malattia di Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania, di stabilirsi o di mantenere il proprio domicilio in quest’ultimo Stato membro.

89. Per contro, per poter mantenere la propria sede nel luogo da essi prescelto che, a partire dal 1° gennaio 1999, è sottoposto ad un regime di quote stabilite in base alle esigenze effettive di assistenza, tali professionisti devono avere prestato cure a carico della cassa di assicurazione malattia obbligatoria tedesca, alle condizioni stabilite all’art. 95, nn. 10 e 11, dell’SGB V.

90. Orbene, una tale regolamentazione pone gli psicoterapeuti che abbiano prestato cure a carico delle casse di assicurazione malattia di altri Stati membri in una situazione svantaggiosa rispetto a quella degli psicoterapeuti che abbiano dispensato lo stesso tipo di cure a carico dell’assicurazione malattia obbligatoria nell’ambito del regime tedesco. In effetti, come dimostrano le situazioni dei denunzianti menzionate nelle osservazioni presentate dalle parti, i primi sarebbero, nella maggior parte dei casi, originari di Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania, mentre nel secondo caso si tratterebbe, di regola, di cittadini tedeschi.

91. In ogni caso, siffatta regolamentazione rende meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento. Infatti, uno psicoterapeuta che abbia prestato cure principalmente a carico delle casse di assicurazione malattia di altri Stati membri durante il periodo di riferimento, potrà mantenere la sede della propria attività in Germania nel luogo prescelto, ove sia stata constatato un eccesso di capacità dell’offerta di assistenza e rispetto al quale siano state introdotte quote a partire dal 1° gennaio 1999, solo qualora presti assistenza al di fuori del regime di convenzione, limitazione che rende la prestazione di cure più costosa per i pazienti.

92. Sebbene le disposizioni transitorie dell’SGB V siano suscettibili di produrre un effetto analogo sulle situazioni degli psicoterapeuti tedeschi che non abbiano prestato cure, o che non ne abbiano prestate a sufficienza, a carico delle casse di assicurazione malattia tedesche durante il periodo di riferimento, il rifiuto di prendere in considerazione le cure prestate nell’ambito di un regime di assicurazione malattia di altri Stati membri che, in sostanza, arrecherà pregiudizio agli psicoterapeuti cittadini di altri Stati membri più che agli psicoterapeuti della Repubblica federale di Germania, mi porta a concludere che le disposizioni transitorie dell’SGB V costituiscono una restrizione della libertà di stabilimento.

93. Si tratta quindi di esaminare se, come sostiene la Commissione, tale rifiuto risulti altresì ingiustificato rispetto agli obiettivi perseguiti dalla Repubblica federale di Germania.

c) Sulla giustificazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento

94. Dalla giurisprudenza della Corte emerge che i provvedimenti nazionali restrittivi dell’esercizio della libertà di stabilimento garantita dal Trattato si giustificano solo qualora rispondano a motivi imperativi di interesse pubblico, siano idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo ( ).

95. Nella presente fattispecie, è pacifico che le disposizioni transitorie dell’SGB V perseguono un duplice obiettivo. Da un lato, esse mirano a consentire agli psicoterapeuti che in passato abbiano gestito uno studio professionale in Germania di proseguire, per motivi attinenti alla tutela dei diritti quesiti ed al legittimo affidamento, l’esercizio della loro attività nonostante la constatazione di un’offerta eccedentaria nel luogo contingentato a partire dal 1° gennaio 1999. Dall’altro lato, le disposizioni medesime sono volte a garantire, attraverso le condizioni ivi fissate, che soltanto un numero limitato di psicoterapeuti possa far valere il diritto di ottenere un’autorizzazione indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza, poiché altrimenti non sarebbe stato raggiunto l’obiettivo principale del regime definitivo instaurato con la legge 16 giugno 1998, che consiste nell’evitare l’eccesso di capacità e nel garantire alle persone assicurate con il regime obbligatorio di assicurazione malattia un’offerta uniforme di cure psicoterapeutiche sul territorio federale.

96. È opportuno ricordare, in proposito, che la Commissione ammette che la tutela dei diritti quesiti e del legittimo affidamento degli psicoterapeuti che, in passato, hanno esercitato la professione in una località sottoposta a contingentamento dopo il 1° gennaio 1999, sottesa all’adozione delle disposizioni transitorie dell’SGB V, possa rientrare fra i motivi imperativi di interesse generale.

97. D’altra parte, la Commissione considera giustamente che il diritto comunitario non osti al fatto che gli Stati membri perseguano tali obiettivi di interesse generale.

98. A tale riguardo, con riferimento alla normativa comunitaria, la Corte ha precisato, da una parte, che, onde garantire l’osservanza dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, le norme comunitarie di diritto sostanziale devono essere considerate applicabili a situazioni createsi anteriormente alla loro entrata in vigore soltanto nei limiti in cui dalla lettera, dallo scopo o dallo spirito di tali norme risulti espressamente che dev’essere loro attribuita efficacia retroattiva ( ) e, dall’altra, che, se è pur vero che un singolo non può basare il proprio affidamento sull’assenza totale di modifiche legislative, tuttavia il principio di certezza del diritto richiede che il legislatore tenga conto delle situazioni particolari degli operatori economici e preveda, eventualmente, adattamenti all’applicazione di nuove norme giuridiche ( ).

99. In tale contesto, il giudice comunitario è stato indotto non solo a verificare che gli atti adottati dalle istituzioni comunitarie garantissero il rispetto dei diritti che si sono costituiti in forza di un regime giuridico applicabile anteriormente alle nuove disposizioni introdotte con tali atti ( ), ma anche ad esaminare se, conformemente ad un obbligo imposto da una direttiva, uno Stato membro avesse adottato le misure necessarie al fine di proteggere temporaneamente i diritti acquisiti dai terzi in materia di riproduzione e di distribuzione di supporti sonori, i cui diritti di sfruttamento erano caduti in pubblico dominio in forza della legislazione nazionale anteriore alla scadenza del termine ultimo per il recepimento della direttiva nell’ordinamento interno, ma la cui tutela era stata riaffermata in seguito al prolungamento della durata della protezione dei diritti d’autore e dei diritti connessi, in applicazione della direttiva e dal momento della sua attuazione ( ).

100. Non avverto, pertanto, alcuna possibile obiezione da parte del diritto comunitario quanto al fatto che, come accade nella presente fattispecie, uno Stato membro, nell’ambito dell’esercizio delle proprie competenze, cerchi, attraverso l’adozione di disposizioni transitorie, di limitare gli effetti negativi provocati dall’entrata in vigore di una normativa che introduce un regime definitivo di quote per l’esercizio di una determinata professione, salvaguardando le situazioni acquisite da alcuni operatori prima dell’entrata in vigore di tale nuova legislazione, che soddisfano le condizioni oggettive previste dalle dette disposizioni transitorie e, in mancanza delle quali, i detti operatori dovrebbero rinunciare a gestire il proprio studio di consultazione in regime di convenzione, nel luogo in cui si sono stabiliti.

101. Occorre ugualmente rilevare che la Commissione non contesta il fatto che le disposizioni transitorie dell’SGB V siano dirette a garantire la realizzazione del duplice obiettivo descritto al precedente paragrafo 95. In particolare, la Commissione riconosce – e secondo me, a giusto titolo – che, con riferimento alla situazione degli psicoterapeuti anteriore all’entrata in vigore del regime definitivo di quote introdotto dalla legge 16 giugno 1998, ossia alla prestazione di cure psicoterapeutiche durante il periodo di riferimento, le disposizioni transitorie dell’SGB V prevengono qualsiasi tentativo di chi, immediatamente prima o al momento stesso dell’entrata in vigore della normativa che istituisce il detto regime di quote, cerchi ancora di conformarsi rapidamente alle condizioni che danno diritto ad un’autorizzazione ad esercitare la professione in un dato luogo indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza. Come ha precisato la Commissione, la cerchia degli aventi diritto è pertanto circoscritta agli psicoterapeuti che, deliberatamente, non si sono conformati alla nuova legislazione, ma che già in passato esercitavano un’attività convenzionata, indipendentemente dal regime di quote applicabile alla loro professione che doveva entrare in vigore il 1° gennaio 1999.

102. Al contrario, la controversia in esame verte sul carattere proporzionato o meno delle disposizioni transitorie dell’SGB V.

103. La Commissione ritiene che l’eventuale concessione del beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V agli psicoterapeuti che abbiano prestato assistenza durante il periodo di riferimento a carico delle casse di assicurazione malattia di altri Stati membri non metterebbe a repentaglio il duplice obiettivo perseguito dal legislatore tedesco. In ogni caso, la Repubblica federale di Germania non avrebbe dimostrato che tale sarebbe stata la conseguenza dell’estensione del beneficio delle disposizioni controverse a tali psicoterapeuti.

104. L’argomento sul quale si fonda la Commissione per giungere a tale conclusione non mi convince.

105. Naturalmente, non sono insensibile al ragionamento generale svolto dalla Commissione, secondo cui, alla luce della citata giurisprudenza Vlassopoulou, relativa al reciproco riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche professionali, nonché in materia di interpretazione dell’art. 39 CE ( ), l’esercizio di una data attività professionale per un periodo determinato in un altro Stato membro, che sia analoga a quella esercitata durante lo stesso periodo in Germania, non dovrebbe venire ignorato allorché la normativa nazionale richieda, come condizione particolare per l’esercizio di una determinata professione, la prova dell’esercizio di tale attività professionale in Germania.

106. Ciononostante, la proporzionalità di una determinata misura nazionale dev’essere esaminata, nel caso concreto, in rapporto agli obiettivi precisi che la misura persegue. Tale esame implica altresì, secondo me, che le misure alternative eventualmente meno restrittive della libertà di stabilimento, suggerite dalla Commissione nell’ambito di un procedimento per inadempimento, siano atte a conseguire pienamente ( ) o, per lo meno, con altrettanta efficacia ( ), gli obiettivi perseguiti dalla misura nazionale di cui trattasi. In caso contrario, il livello di protezione ricercato dallo Stato membro convenuto verrebbe negato.

107. Orbene, nella presente fattispecie, l’argomentazione elaborata dalla Commissione sembra ignorare tale approccio sotto vari aspetti.

108. Si ricorda anzitutto che le disposizioni transitorie dell’SGB V non impediscono affatto ad uno psicoterapeuta che si sia stabilito in Germania prima del 31 dicembre 1998, e che, nel periodo di riferimento, abbia prestato cure a carico delle casse di assicurazione malattia di altri Stati membri, di continuare ad esercitare la professione nel primo Stato membro, vuoi nel luogo inizialmente scelto per aprire il proprio studio, ma al di fuori del regime convenzionato, vuoi in un altro luogo sul territorio tedesco, non assoggettato al regime di quote istituito a partire dal 1° gennaio 1999, a carico delle casse di assicurazione malattia tedesche.

109. Inoltre, contrariamente a quanto lascia intendere la Commissione a titolo sussidiario, ai fini dell’esame relativo alla proporzionalità delle disposizioni transitorie dell’SGB V, non è ininfluente il particolare che l’ambito di applicazione delle medesime disposizioni sia circoscritto alla stessa sede di attività in cui uno psicoterapeuta chiede di prestare cure in regime di convenzione, indipendentemente dalle esigenze effettive di assistenza, a partire dal 1° gennaio 1999, vale a dire, il luogo ove è situato il suo studio.

110. Infatti, alla luce degli obiettivi perseguiti dalle disposizioni transitorie dell’SGB V, si tratterebbe di consentire agli psicoterapeuti, che pur essendosi stabiliti in una località in cui le esigenze effettive di assistenza fossero soddisfatte o inferiori all’offerta, con la conseguenza che il regime di quote instaurato a partire dal 1° gennaio 1999 avrebbe dovuto indurli a trasferire altrove il proprio studio o a rinunciare al regime di convenzione, di continuare invece ad esercitare la professione usufruendo di tale regime, al fine di preservare i diritti quesiti di tali professionisti.

111. Orbene, come illustra la Repubblica federale di Germania, tali diritti possono essere acquisiti e quindi degni di tutela solo se, durante il periodo di riferimento, i professionisti interessati avevano prestato cure psicoterapeutiche nello stesso luogo per cui avevano chiesto di continuare ad esercitare la propria attività in regime di convenzione a partire dal 1° gennaio 1999. È questa, in realtà, l’interpretazione delle disposizioni transitorie dell’SGB V, alla luce degli obiettivi perseguiti dal legislatore tedesco, che è stata confermata nella citata sentenza del Bundessozialgericht pronunciata l’8 novembre 2000.

112. Alla luce di ciò, le cure psicoterapeutiche fornite durante il periodo di riferimento in un luogo, vuoi sul territorio tedesco, vuoi in altri Stati membri, diverso da quello indicato nella richiesta di autorizzazione ad effettuare trattamenti in regime di convenzione, indipendentemente dalle esigenze effettive di trattamento dopo il 1° gennaio 1999, risultano, al riguardo, irrilevanti.

113. D’altronde, è proprio per tale motivo che non sarebbe possibile estendere alla fattispecie la soluzione accolta nella sentenza 26 giugno 2001, Commissione/Italia, in cui la Corte ha dichiarato che lo Stato membro convenuto, non avendo assicurato il riconoscimento dei diritti quesiti agli ex lettori di lingua straniera, divenuti collaboratori linguistici, riconoscimento invece garantito alla generalità dei lavoratori nazionali, era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 48 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE) ( ).

114. A mio parere, la valutazione esposta nel precedente paragrafo 112 non è invalidata dalla circostanza, indicata dalla Commissione nelle sue memorie, che alcune commissioni per le autorizzazioni avrebbero accolto, prima della ricordata sentenza del Bundessozialgericht, le domande presentate da alcuni psicoterapeuti che, nel periodo di riferimento, non avevano prestato cure nel luogo per cui chiedevano l’autorizzazione a proseguire, anche dopo il 1° gennaio 1999, l’esercizio della professione in regime di convenzione e nonostante il contingentamento dei luoghi in cui avevano aperto i loro rispettivi studi.

115. Infatti, ed a prescindere dall’esattezza degli argomenti addotti dalla Commissione, tale tesi equivarrebbe a richiedere alla Repubblica federale di Germania di estendere ai cittadini comunitari alcune decisioni isolate che essa stessa considera illegittime alla luce della finalità perseguita dal legislatore tedesco, confermata dall’interpretazione fornita nella summenzionata sentenza, che integra ex tunc le disposizioni transitorie dell’SGB V.

116. Peraltro, come osserva giustamente la Repubblica federale di Germania, accogliere la tesi della Commissione significherebbe concedere a quest’ultima la possibilità di sostituire gli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale con il proprio obiettivo più esteso, che consiste nella salvaguardia dei diritti acquisiti da alcuni psicoterapeuti durante il periodo di riferimento in luoghi diversi da quelli per cui ai detti professionisti era consentito beneficiare della deroga al regime di quote creato a partire dal 1° gennaio 1999, vale a dire i luoghi in cui sono situati i loro rispettivi studi professionali in Germania.

117. Tenuto conto, in particolare, delle competenze attribuite alla Commissione nell’ambito del procedimento di cui all’art. 226 CE, tale sostituzione non può certamente essere considerata.

118. Infine, anche ammettendo che, come propone la Commissione, l’estensione del beneficio dell’applicazione delle disposizioni transitorie dell’SGB V agli psicoterapeuti che, nel periodo di riferimento, abbiano dispensato cure in altri Stati membri nell’ambito di un regime di convenzione, sia pertinente e che essa costituisca una misura alternativa meno restrittiva della libertà di stabilimento, tale soluzione risulta tuttavia inadeguata al fine di realizzare pienamente o, almeno, con altrettanta efficacia l’obiettivo delle dette disposizioni.

119. Infatti, tale misura alternativa avrebbe la conseguenza di ampliare il numero degli psicoterapeuti autorizzati a prestare cure in regime di convenzione nei luoghi in cui sono situati i loro rispettivi studi, in deroga al regime di quote istituito in tali luoghi a partire dal 1° gennaio 1999. Siffatta misura significherebbe rimettere indirettamente in questione il regime delle quote instaurato a partire dal 1° gennaio 1999, benché l’oggetto del presente procedimento non verta sull’incompatibilità del detto regime con la libertà di stabilimento.

120. È vero, si potrebbe «presumere», come suggerisce la Commissione, che l’estensione del beneficio delle disposizioni transitorie dell’SGB V agli psicoterapeuti che abbiano prestato cure in regime di convenzione in altri Stati membri non «metta a repentaglio» gli obiettivi perseguiti dalle dette disposizioni.

121. Tuttavia, indipendentemente dalla questione se, in tale contesto, una semplice presunzione basti a dimostrare una violazione effettiva delle disposizioni comunitarie, onere che grava sulla Commissione nell’ambito della procedura contemplata dall’art. 226 CE ( ), la messa a repentaglio degli obiettivi perseguiti dal legislatore tedesco non può, secondo me, costituire un criterio appropriato per valutare l’adeguatezza delle misure alternative proposte dalla Commissione in relazione ai detti obiettivi.

122. Non sembra essere questo il criterio accolto dalla Corte, che ha verificato, incluso nell’ambito di una questione pregiudiziale, se l’estensione di un diritto di procedura, previsto da una normativa nazionale a favore di alcuni dei suoi cittadini, a cittadini di altri Stati membri che esercitavano il proprio diritto alla libera circolazione, potesseledere l’obiettivo perseguito dalla detta normativa ( ).

123. Ritengo che, nell’ambito di un ricorso diretto ad accertare un inadempimento, alla luce della giurisprudenza richiamata nel precedente paragrafo 106, le misure alternative proposte dalla Commissione dovrebbero essere in grado di realizzare con la stessa efficacia gli obiettivi di interesse generale contemplati dalla normativa nazionale asseritamente incompatibile con il diritto comunitario.

124. Sono pronto ad ammettere che, come suggerisce la Commissione, accogliere il suo argomento relativo all’estensione ai cittadini comunitari delle disposizioni transitorie dell’SGB V, che derogano al regime di quote istituito a partire dal 1° gennaio 1999, avrebbe effetti limitati sul regime medesimo.

125. Tuttavia, tale circostanza deriva dal carattere passato dell’inadempimento contestato, carattere che, come suggerisco in via principale, dovrebbe avere per conseguenza la dichiarazione d’irricevibilità del presente ricorso.

126. Aggiungo che, qualora la Commissione avesse condotto la procedura precontenziosa mentre le disposizioni transitorie dell’SGB V erano ancora in vigore, è verosimile che l’estensione del beneficio derivante da tali disposizioni ai cittadini comunitari che avevano prestato assistenza in regime di convenzione in altri Stati membri nel periodo di riferimento, avrebbe inciso in maniera più importante, ovvero sensibile, come sostiene il governo tedesco, sul detto regime. A tale riguardo, è utile osservare che, anche se l’inadempimento contestato era già cessato, nel procedimento precontenzioso e nelle memorie delle parti sono stati menzionati altri casi di psicoterapeuti che avrebbero prestato cure in regime di convenzione in altri Stati membri, per i quali avrebbe potuto porsi la questione dell’estensione delle disposizioni transitorie dell’SGB V.

127. Inoltre, deve osservarsi che, nel ricorso, la Commissione ha riconosciuto che lo sviluppo di un’offerta di cure psicoterapeutiche rispondente alle esigenze effettive avrebbe potuto essere coronata da successo in un prossimo futuro solo se il numero dei potenziali richiedenti privilegiati dalle disposizioni transitorie dell’SGB V fosse identificabile ( ). Orbene, la Commissione non ha spiegato come tale condizione relativa all’identificazione del numero dei potenziali richiedenti avrebbe potuto essere soddisfatta altrettanto efficacemente attraverso l’adozione di una misura che avrebbe imposto alla Repubblica federale di Germania la presa in considerazione dell’attività professionale, equivalente o analoga, esercitata da alcuni cittadini comunitari che si erano stabiliti, o desideravano stabilirsi, in Germania anterioremente al 31 dicembre 1998 e che avevano prestato assistenza in regime di convenzione nel periodo di riferimento a carico delle casse di assicurazione malattia di altri Stati membri.

128. In considerazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore tedesco quando ha adottato le disposizioni transitorie dell’SGB V, ritengo che la Commissione non abbia dimostrato che esisteva una misura alternativa meno restrittiva della libertà di stabilimento, idonea a realizzare con altrettanta efficacia i detti obiettivi.

129. Di conseguenza, considero che, anche nell’ipotesi in cui il presente ricorso fosse dichiarato ricevibile, la Commissione non è riuscita a dimostrare che, adottando le disposizioni transitorie dell’SGB V, la Repubblica federale di Germania è venuta meno ai propri obblighi derivanti dall’art. 43 CE.

130. Pertanto, in subordine, propongo di respingere il ricorso in quanto infondato.

VI – Sulle spese

131. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è fatta domanda. Tuttavia, ai sensi dell’art. 69, n. 5, terzo comma, del medesimo regolamento, in mancanza di conclusioni sulle spese, ciascuna parte sopporta le proprie spese. Benché la Commissione debba, a mio parere, risultare soccombente, dal momento che la Repubblica federale di Germania non ha chiesto di condannare la Commissione alle spese, suggerisco alla Corte di dichiarare che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

VII – Conclusione

132. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:

«1) Il ricorso è irricevibile.

2) Ciascuna parte sopporta le proprie spese».