Causa T-324/05

Repubblica di Estonia

contro

Commissione delle Comunità europee

«Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Misure transitorie da adottare in seguito all’adesione di nuovi Stati membri — Regolamento (CE) n. 832/2005, che stabilisce misure transitorie nel settore dello zucchero — Ricorso di annullamento — Collegialità — Nozione di “scorta” — Circostanze che hanno determinato la costituzione di scorte — Motivazione — Buona amministrazione — Buona fede — Non discriminazione — Diritto di proprietà — Proporzionalità»

Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) 2 ottobre 2009 II ‐ 3688

Massime della sentenza

Né l’eventuale riservatezza di documenti acclusi al fascicolo di causa né il fatto che possano essere stati ottenuti in modo irregolare ostano a che gli stessi vengano mantenuti nel fascicolo. Da un lato, infatti, non esiste alcuna disposizione che vieti espressamente di tener conto di prove conseguite illegalmente e, dall’altro, non è escluso che anche documenti interni possano in determinati casi essere legittimamente acquisiti al fascicolo di causa. In determinate situazioni non è necessario che la parte che produce un documento riservato a sostegno della propria tesi dimostri di averlo ottenuto legalmente. Effettuando una ponderazione degli interessi in gioco, il giudice comunitario può ritenere che occorra valutare se circostanze particolari, come l’importanza decisiva della produzione del documento per garantire il controllo della regolarità della procedura di adozione dell’atto impugnato o dimostrare uno sviamento di potere, giustifichino il fatto di non procedere allo stralcio di un documento. (v. punti 51-52, 54-55)

Nel rispetto del principio di collegialità, alla Commissione deve essere riconosciuta la facoltà di affidare a taluni suoi membri il compito di realizzare un esercizio contabile, per quanto complesso, allo scopo di fissare i quantitativi di un determinato prodotto agricolo presenti sul territorio di taluni Stati membri; in caso contrario, sarebbe pregiudicata seriamente la sua capacità di gestire in maniera efficace la politica agricola comune, settore che richiede una gestione simultanea e rapida delle informazioni relative alle produzioni, alle scorte e ad altre variabili risultanti da esercizi di calcolo come quelli eseguiti nel contesto del regolamento n. 832/2005, concernente la determinazione delle eccedenze di zucchero, isoglucosio e fruttosio per la Repubblica ceca, l’Estonia, Cipro, la Lettonia, la Lituania, l’Ungheria, Malta, la Polonia, la Slovenia e la Slovacchia. (v. punto 78)

Il principio di eliminazione delle eccedenze che il regolamento n. 60/2004, recante misure transitorie nel settore dello zucchero in seguito all’adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia, intende mettere in pratica è stabilito da una norma di diritto primario, vale a dire l’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto relativo alle condizioni di adesione dei detti Stati, cui il ‘considerando’ 7 del regolamento suddetto rinvia e nel quale il termine «scorta» ha un ruolo centrale. Occorre pertanto considerare che la nozione di «scorta», di cui al regolamento n. 60/2004, discende da quella oggetto dell’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione, il cui scopo è, in particolare, per quanto riguarda lo zucchero, evitare qualunque turbativa del buon funzionamento dei meccanismi previsti dall’organizzazione comune dei mercati (OCM) dello zucchero, specialmente quelle che influiscono sulla formazione dei prezzi e sono provocate dall’accumulo di quantitativi anomali di zucchero nei nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea. Per definire la nozione di scorta occorre, dunque, esaminare se l’accumulo di importanti provviste domestiche nei nuovi Stati membri prima dell’adesione sia una potenziale causa di turbativa dei meccanismi dell’OCM dello zucchero. Orbene, l’eventuale sostituzione, dopo l’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea, delle provviste domestiche negli Stati membri dove esse esistono ai quantitativi che sarebbero stati acquistati dalle famiglie sul mercato comunitario avrebbe effetti nocivi per la stabilità e il finanziamento dell’OCM dello zucchero e lo turberebbe in maniera significativa. Se le provviste domestiche dovessero essere escluse dalla nozione di «scorta», ai sensi del regolamento n. 60/2004, i cittadini dei nuovi Stati membri dove il prezzo dello zucchero è nettamente inferiore al prezzo comunitario avrebbero interesse a costituire riserve quanto più grandi possibile al fine di ritardare le conseguenze, sul piano dei prezzi, dell’applicazione dell’OCM dello zucchero nel loro Stato di residenza. Nella misura in cui in tutti i nuovi Stati membri il prezzo dello zucchero era inferiore o largamente inferiore al prezzo comunitario, una tale esclusione finirebbe con il favorire la costituzione massiccia di provviste domestiche, ciò che comporterebbe a sua volta una riduzione cospicua, in taluni casi addirittura l’azzeramento, del consumo di zucchero nei detti Stati durante il periodo immediatamente successivo alla loro adesione all’Unione europea. Peraltro, calcolare le quote comunitarie in funzione di una domanda anormalmente bassa non farebbe, in sostanza, che ritardare la piena applicazione dell’OCM dello zucchero nei nuovi Stati membri a danno dei produttori, ai quali l’OCM dello zucchero intende preservare posto di lavoro e tenore di vita. Risulta invece dagli artt. 2 e 10 dell’Atto di adesione del 2003 che quest’ultimo è fondato sul principio dell’applicazione immediata ed integrale delle disposizioni del diritto comunitario ai nuovi Stati membri, con possibilità di deroga solo se previste espressamente dalle disposizioni transitorie. Pertanto, il termine «scorta» di cui al regolamento n. 60/2004 e all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione non deve essere interpretato nel senso che esclude per principio le provviste domestiche. (v. punti 106, 119-120, 129-130, 134, 136)

Il regolamento n. 60/2004, recante misure transitorie nel settore dello zucchero in seguito all’adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia, non mira unicamente a combattere la speculazione legata al mero commercio, ma anche a prevenire turbative dei meccanismi previsti dall’organizzazione comune dei mercati (OCM) dello zucchero e a rimediare agli eventuali effetti nocivi per la stabilità della stessa provocati dall’esistenza nei nuovi Stati membri di quantitativi anomali di zucchero accantonati prima dell’adesione. L’alterazione del mercato dello zucchero che può essere provocata dall’esistenza di provviste domestiche anomale non dipende dalla vendita dello zucchero al di sotto del prezzo garantito dall’OCM dello zucchero, ma dall’eventuale crollo dei consumi negli Stati membri in cui tali riserve sono state costituite, ciò che porterebbe a uno scarto tra le quote accordate nell’ambito dell’OCM dello zucchero e il consumo comunitario, a danno dei produttori ed eventualmente del bilancio comunitario. (v. punti 163, 167)

L’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004, recante misure transitorie nel settore dello zucchero in seguito all’adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia, prevede che il nuovo Stato membro interessato assicuri l’eliminazione dal mercato, senza intervento comunitario, di un quantitativo di zucchero o di isoglucosio uguale all’eccedenza determinata dalla Commissione. Esso non deve, così, eliminare lo zucchero considerato in eccedenza al 1o maggio 2004, ma un quantitativo di zucchero, anche acquistato o prodotto dopo tale data, equivalente all’eccedenza stimata dalla Commissione. Ne consegue che l’obbligo di eliminazione che grava sui nuovi Stati membri per i quali la Commissione ha constatato eccedenze non si riferisce allo zucchero eccedentario accumulato al ma, molto semplicemente, a un quantitativo equivalente a quest’ultimo. Pertanto, anche se una parte dell’eccedenza constatata in un nuovo Stato membro è stata costituita in forma di provviste domestiche anomale e l’eliminazione di tali provviste non era possibile secondo le modalità di eliminazione descritte al succitato art. 6, n. 2, lo Stato membro interessato potrebbe ancora adempiere il proprio obbligo di eliminazione procurandosi un quantitativo di zucchero equivalente a quello delle sue provviste domestiche per eliminarlo conformemente alle modalità suddette. In tal modo lo Stato membro interessato provocherebbe un aumento della domanda comunitaria uguale alla diminuzione artificiale generata dalle sue provviste domestiche e compenserebbe l’effetto negativo dell’esistenza di queste ultime sulla stabilità dell’organizzazione comune dei mercati dello zucchero. (v. punti 171, 177-178)

I protocolli e gli allegati di un atto di adesione costituiscono disposizioni di diritto primario le quali, a meno che l’atto di adesione non disponga diversamente, possono essere sospese, modificate o abrogate soltanto mediante i procedimenti contemplati per la revisione dei trattati originari. Orbene, in linea di principio, la portata di una norma di diritto primario non può essere interpretata alla luce delle disposizioni di diritto derivato che le istituzioni hanno eventualmente adottato per applicarla. Al contrario, è il diritto derivato a dover essere interpretato, ove una tale interpretazione sia necessaria e per quanto possibile, in modo da renderlo conforme alle disposizioni di diritto primario. (v. punti 207-208)

Gli obiettivi della politica agricola enunciati all’art. 33 CE devono essere concepiti in maniera da permettere alle istituzioni comunitarie di assolvere le loro responsabilità tenendo conto dei meccanismi necessari, da prevenire le turbative dei mercati e assicurare un reddito individuale congruo per i lavoratori del settore. Ai sensi dell’art. 34, n. 2, CE, l’organizzazione comune in una delle forme indicate al n. 1 del medesimo articolo può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all’art. 33 CE, in particolare regolamentazioni dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione sia alla distribuzione di diversi prodotti, sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto nonché meccanismi comuni di stabilizzazione all’importazione o all’esportazione. Quindi, il controllo dei quantitativi anomali di zucchero accantonati nei nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea, tra i quali le provviste domestiche, è una condizione imperativa per evitare eventuali turbative dell’organizzazione comune dei mercati dello zucchero, in seguito, in particolare, alla prevedibile caduta artificiale della domanda a causa della sostituzione di dette riserve ai quantitativi che sarebbero stati acquistati sul mercato, con conseguente riduzione delle entrate dei produttori comunitari e del bilancio comunitario. Ne discende che tener conto delle provviste domestiche per calcolare la totalità delle eccedenze nei nuovi Stati membri, cosa necessaria per evitare che sopravvengano i problemi suddescritti, rientra tra le misure da adottare nell’ambito della politica agricola comune. (v. punti 220-224)

A termini dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004, recante misure transitorie nel settore dello zucchero in seguito all’adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia, al fine di determinare le eccedenze dei nuovi Stati membri, la Commissione tiene particolarmente conto delle circostanze nelle quali le scorte si sono costituite. Siccome, però, lo scopo di detto regolamento è di evitare turbative del mercato comunitario dello zucchero a danno del bilancio comunitario e dei produttori, tener conto delle circostanze in cui le scorte sono state costituite non può avere l’effetto di rischiare di perturbare il mercato. Di conseguenza, la suddetta disposizione permette unicamente di escludere dal calcolo delle eccedenze quelle scorte che dovrebbero essere prese in considerazione come eccedenze secondo gli altri criteri indicati al n. 1 del citato art. 6, ma che, alla luce delle circostanze di specie, non costituiscono un rischio di turbativa del mercato. (v. punti 241, 246-247)