CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 20 MARZO 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il presente procedimento è stato originato da una domanda di pronunzia pregiudiziale presentata dalla High Court d'Irlanda.

Appellante dinanzi a detta Corte è il sig. Kevin Lee, impiegato presso l'Ag-Tech Refinery in Ballisodare, Contea di Sligo, il quale nel tempo libero si dedica all'agricoltura. Egli ha acquistato, nel 1972, una piccola tenuta comprendente due appezzamenti di terreno — uno di undici e l'altro di quattro acri — a Cooney, Ballisodare.

Appellato è il Ministro irlandese dell'agricoltura.

La controversia fra il Lee e il Ministro trae origine dalla domanda presentata dal primo per ottenere un aiuto a norma del «Farm Modernization Scheme» (piano d'ammodernamento delle aziende agricole), adottato il 1° febbraio 1974 dal Ministro per l'attuazione di due direttive del Consiglio sull'ammodernamento delle aziende agricole, e cioè la direttiva n. 72/159/CEE (GU n. L 96 del 23 aprile 1972, pag. 1) e la direttiva n. 73/131/CEE (GU n. L 153 del 9 giugno 1973, pag. 24). Le questioni sottoposte alla Corte di giustizia dalla High Court vertono sulla interpretazione della prima delle suddette direttive.

Dal preambolo della direttiva n. 75/159 risulta che questa era intesa al conseguimento degli scopi indicati all'art. 39, n. 1 lettere a) e b), del Trattato, attraverso la riforma delle strutture agricole. Nello stesso preambolo si dichiara, fra l'altro, che

«si possono ottenere migliori risultati se, fondandosi su concezioni e criteri comunitari, gli Stati membri attuano essi stessi l'azione comune tramite i propri strumenti legislativi, regolamentari e amministrativi e se, d'altro canto, determinano essi stessi, alle condizioni fissate dalla Comunità, in che misura tale azione dev'essere intensificata o concentrata in alcune zone».

La struttura generale della direttiva è la seguente.

L'art. 1 dispone che ciascuno Stato membro deve istituire un sistema selettivo di incentivi a favore delle aziende agricole «in grado di svilupparsi». Esso autorizza gli Stati membri, entro certi limiti, a differenziare, a seconda delle zone, l'importo degli incentivi finanziari e ad astenersi dall'applicare in talune zone tutti o alcuni dei provvedimenti contemplati dalla direttiva.

Gli artt. 2-10 descrivono la struttura fondamentale del sistema, lasciando agli Stati membri taluni poteri. In particolare, gli Stati membri: definiscono la nozione di «imprenditore agricolo a titolo principale» (e l'azienda agricola è considerata «in grado di svilupparsi» solo se il titolare possa qualificarsi come tale); stabiliscono «i criteri da considerare per la valutazione della capacità professionale dell'imprenditore agricolo» (e l'adeguata capacità professionale costituisce un ulteriore requisito per poter fruire degli aiuti); specificano i vari elementi in base ai quali va determinato quello che l'art. 2, n. 2, definisce «obiettivo di ammodernamento» (cioè il livello del reddito che — come dev'essere dimostrato — l'azienda agricola sarà in grado di produrre una volta attuato il piano di sviluppo); designano le autorità incaricate di esaminare le domande ed approvare i piani di sviluppo presentati dagli imprenditori agricoli; infine, entro certi limiti, determinano la forma e l'importo degli aiuti da concedere agli agricoltori le cui domande vengano accolte. Gli aiuti possono assumere varie forme, fra cui l'abbuono d'interessi e la prestazione di garanzie per i mutui contratti.

A norma degli artt. 11-13, gli Stati membri istituiscono sistemi di aiuti per vari scopi specifici, e cioè per incoraggiare la tenuta della contabilità delle aziende agricole (art. 11), per incentivare la costituzione di associazioni di aziende agricole aventi come scopo l'assistenza reciproca o attività analoghe (art. 12) e per promuovere l'ammodernamento delle aziende mediante opere d'irrigazione e di ricomposizione e lavori connessi (art. 13).

L'art. 14 vieta (si tratta qui manifestamente dell'esercizio, da parte del Consiglio, dei poteri conferitigli dall'art. 42 del Trattato) altri aiuti agli investimenti nelle aziende agricole, stabilendo però talune eccezioni definite abbastanza accuratamente.

Gli artt. 15 e seguenti contengono disposizioni finanziarie e generali. In particolare, essi stabiliscono che gli Stati membri devono comunicare alla Commissione i progetti delle «disposizioni legislative, regolamentari o amministrative» ch'essi intendono adottare per l'attuazione della direttiva e che, se giudicati dalla Commissione conformi alla direttiva stessa, vanno approvati mediante un procedimento simile a quello del Comitato di gestione. Detti articoli dispongono inoltre che le spese sostenute dagli Stati membri in relazione ai provvedimenti contemplati dalla direttiva (eccettuati quelli di cui all'art. 14) sono imputabili al FEAOG, sezione Orientamento.

Con decisione 20 gennaio 1975, n. 75/100/CEE (GU n. L 40 del 14 febbraio 1975, pag. 61), la Commissione dichiarava che il «Farm Modernization Scheme» del 1° febbraio 1974, notificatole dal Governo irlandese, rispondeva ai requisiti necessari per la partecipazione finanziaria della Comunità contemplata dalla direttiva.

Non ritengo opportuno annoiarvi con la descrizione particolareggiata del suddetto piano. Mi limiterò a rilevare che, a norma della disposizione finale di questo, e cioè la sezione 12 della parte VII,

«le decisioni del Ministro su qualsiasi questione riguardante il presente piano o lavori effettuati a norma dello stesso non sono impugnabili».

Con atto 26 gennaio 1978, il Lee esperiva contro il Ministro, dinanzi alla Circuit Court in Sligo, un'azione mirante ad ottenere la somma di 420 sterline che, a suo dire, gli spettava, in forza del piano, come aiuto «per l'installazione di un impianto idraulico» nella sua tenuta di Cooney. Egli si richiamava espressamente alle direttive nn. 72/159 e 73/131.

Il patrono del Lee ha descritto come segue i fatti sui quali era fondata detta domanda.

L'appezzamento di undici acri disponeva di una sorgente d'acqua naturale mentre quello di quattro acri ne era privo. Pertanto, il Lee effettuava trivellazioni in quest'ultimo appezzamento, trovava l'acqua alla profondità di 280 piedi ed installava una pompa, raccordandola con una conduttura sotterranea ad un abbeveratoio. Per far ciò spendeva in tutto 1400 sterline. Nello stesso tempo, siccome aveva ottenuto il permesso di sistemare due lotti per la costruzione di case d'abitazione e intendeva venderli provvisti di acqua, egli inseriva nella conduttura un raccordo a Τ che la collegava ad un serbatoio, destinato a fornire l'acqua alle abitazioni da edificare. Dopo aver venduto i due lotti, il Lee otteneva il permesso di sistemarne un terzo. I tre lotti sono contigui ed hanno complessivamente una superficie di circa un acro e mezzo. Il resto dell'appezzamento — circa due acri e mezzo — è adibito a pascolo ed il bestiame può accedere all'abbeveratoio. Il costo del raccordo a Τ e del serbatoio d'acqua per le abitazioni non era compreso nelle 1400 sterline. Le 420 sterline che il Lee sostiene spettargli come aiuto a norma del piano rappresentano il 30 % delle 1400 sterline.

Dinanzi alla Circuit Court, il Ministro escludeva che il Lee avesse diritto alla somma di 420 sterline o a qualsiasi altra somma, come aiuto o a qualsiasi altro titolo. Egli sosteneva, fra l'altro, che i lavori effettuati dal Lee non erano stati approvati per iscritto; che al Lee, se e in quanto egli aveva effettuato determinati lavori nel suo fondo e aveva chiesto di poter fruire di un aiuto in relazione a questi, spettava un aiuto di 15 sterline, che gli era stato offerto e che egli aveva rifiutato; che la Circuit Court non poteva prendere in esame la domanda del Lee tenuto conto di quanto disposto dalla sezione 12 della parte VII del piano; e, infine, che i lavori effettuati dal Lee non attenevano esclusivamente allo sviluppo o all'ammodernamento di un'azienda agricola, in modo da poter rientrare nella sfera d'applicazione del piano, ma erano destinati essenzialmente a rifornire d'acqua case d'abitazione. A quanto pare, le 15 sterline offerte al Lee rappresentavano il 30 % delle spese da questo sostenute per l'installazione dell'abbeveratoio e del relativo raccordo.

Il 28 aprile 1978 il giudice della Circuit Court respingeva la domanda del Lee. Nei documenti a nostra disposizione non vi è alcun accenno ai motivi di questa decisione.

Il Lee proponeva appello dinanzi alla High Court. L'appello veniva discusso dinanzi al giudice Doyle, in Sligo, il 4 aprile 1979. Il giudice decideva di disporre il rinvio a questa Corte prima di aver terminato l'esame delle prove, cosicché non possiamo giovarci del suo accertamento dei fatti. Le questioni ch'egli ha sottoposto a questa Corte sono così redatte :

«1) Se la direttiva del Consiglio n. 72/159/CEE, e in particolare i suoi artt. 13 e 14, si riferiscano esclusivamente al miglioramento delle a-ziende per scopi agricoli ovvero riguardino anche la sistemazione dei terreni per la costruzione di case d'abitazione destinate a persone che non siano attivamente occupate nell'agricoltura.

2) Se sia in contrasto con detta direttiva una disposizione, come quella contenuta nel Farm Modernization Scheme adottato dal Ministro per l'agricoltura d'Irlanda il 1° febbraio 1974, in forza della quale ”le decisioni del Ministro su qualsiasi questione riguardante il piano o lavori effettuati a norma dello stesso non sono impugnabili”».

A proposito della prima questione, tutti coloro che hanno preso parte al presente procedimento, e cioè il Lee, il Ministro e la Commissione, concordano nel ritenere che la direttiva n. 75/159 concernesse solo il miglioramento per scopi agricoli e non contemplasse anche il versamento di aiuti per il miglioramento di terreni ai fini dell'edificazione di case d'abitazione. L'esattezza di questo punto di vista è confermata dall'esame della direttiva. Il Lee, tuttavia, ha invitato la Corte ad astenersi dal risolvere così sbrigativamente la questione. Sono d'accordo. Può darsi che la High Court d'Irlanda, dopo aver terminato l'esame delle prove, accerti che il Lee, cercando l'acqua nell'appezzamento di quattro acri e installando la pompa, perseguiva due scopi: abbeverare il bestiame che avrebbe dovuto pascolare sul fondo e rifornire d'acqua le abitazioni che avrebbero dovuto essere edificate sullo stesso. In tal caso, il costo del pozzo e della pompa, che risulta costituire la maggior parte delle 1400 sterline, dovrebbe forse essere ripartito proporzionalmente ai due scopi.

Sono pertanto dell'avviso che dobbiate risolvere la prima questione nel senso che la direttiva del Consiglio n. 72/159, pur concernendo esclusivamente il miglioramento delle aziende per scopi agricoli, non osta a che vengano ripartite proporzionalmente le spese sostenute in parte per tali scopi e in parte per altri fini, come il garantire l'approvvigionamento di acqua a case d abitazione.

Passo ora ad occuparmi della seconda questione.

Secondo il Ministro, la Corte dovrebbe risolverla semplicemente in senso negativo, cioè nel senso che una disposizione come la sezione 12 della parte VII del piano non è in contrasto con la direttiva. A mio parere, però, la Corte non può farlo senza pronunziarsi implicitamente sull'efficacia di detta disposizione e quindi su una questione di diritto irlandese. In corso di causa la Commissione ha citato talune decisioni dei giudici irlandesi, invitandoci a desumerne che questi giudici interpreterebbero la stessa disposizione in un senso compatibile con l'efficacia che la Commissione attribuisce alla direttiva. Ho letto tali decisioni e mi sembra che, per quanto esse evidenzino un orientamento favorevole alla tesi che un atto amministrativo contenente una disposizione come quella di cui trattasi non lascia i singoli privi di diritti soggettivi, non se ne possano trarre conclusioni sufficientemente chiare perché questa Corte possa basarvisi. Ritengo pertanto che la Corte debba estrapolare dalla questione del dotto giudice il problema di puro diritto comunitario ch'essa solleva, e cioè che cosa la direttiva prescrivesse agli Stati membri di fare.

Il Lee e la Commissione hanno sostenuto che la direttiva prescriveva agli Stati membri di darle attuazione mediante provvedimenti che attribuissero ai singoli diritti tutelabili mediante i rimedi giurisdizionali ordinari contemplati dal diritto nazionale. Tanto nelle osservazioni scritte della Commissione, quanto in quelle del Lee, questo assunto è enunciato senza alcuna riserva. In udienza, però, la Commissione ha precisato che esso non vale per le disposizioni della direttiva prive di carattere imperativo, e in particolare per l'art. 14. Si tratta di una precisazione importante poiché, secondo il Ministro, l'art. 14 è l'unica disposizione della direttiva che possa applicarsi nel caso di specie, giacché l'agricoltura non costituisce la principale attività del Lee. Ciò non sembra contestato dall'interessato.

A mio avviso, la Commissione ha chiaramente ragione nell'affermare che l'art. 14 della direttiva non prescriveva agli Stati membri di attribuire diritti ai singoli: esso li lasciava liberi di farlo o di non farlo.

La situazione non è altrettanto chiara per quanto concerne gli articoli precedenti della direttiva. Sono però giunto alla conclusione che quanto sopra vale anche nel loro caso.

Il Lee ha sostenuto che la presente questione è diversa dalla questione se la direttiva potesse avere efficacia diretta. Secondo me, le due questioni sono almeno molto simili perché, come mi sono permesso recentemente di sottolineare nelle conclusioni presentate nell'ambito della causa 131/79, Santillo, una disposizione di una direttiva non può avere efficacia diretta sempreché «la natura, lo spirito e la lettera» della stessa non consentano di concludere che essa impone agli Stati membri di attribuire, mediante provvedimenti nazionali, diritti ai singoli.

Come ho del pari detto nelle stesse conclusioni, occorre inoltre considerare se la disposizione di cui trattasi sia abbastanza precisa da far nascere diritti soggettivi (si vedano in proposito le sentenze nelle cause 51/76, Nederlandse Ondernemingen c/ Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Race. 1977, vol. I, pag. 113, punti 23-29 della motivazione, e 143/78, Ratti, Racc. 1979, pag. 1629, punto 25 della motivazione). A mio avviso, le disposizioni degli artt. 1-13 della direttiva n. 72/159 non sono, a tal fine, abbastanza precise; esse lasciano troppo spazio al potere discrezionale degli Stati membri. Lo si può constatare attraverso l'esempio seguente. Supponiamo che uno Stato membro (trasgredendo palesemente gli obblighi impostigli dal Trattato) non abbia fatto nulla per dare attuazione alla direttiva. Quale diritto potrebbe un agricoltore, cittadino di detto Stato, far valere dinanzi ai giudici nazionali? Egli non potrebbe nemmeno dimostrare che la regione nella quale svolge la sua attività non rientra fra quelle in cui lo Stato membro avrebbe potuto omettere di applicare tutti o alcuni dei provvedimenti contemplati dalla direttiva. Ammesso che ci riuscisse, gli potrebbe essere difficile provare che egli risponde a qualsiasi ragionevole definizione della nozione di imprenditore che «esercita l'attività agricola a titolo principale», che lo Stato membro avrebbe potuto adottare, che egli risponde a qualsiasi criterio ragionevole che lo Stato membro avrebbe potuto stabilire per valutare la «sufficiente capacità professionale», e che la sua azienda si presta a conseguire qualsiasi ragionevole «obiettivo di ammodernamento» che lo Stato membro avrebbe potuto specificare. Qualora superasse anche tali ostacoli, egli dovrebbe dimostrare che il suo piano di sviluppo sarebbe stato approvato da qualsiasi autorità che lo Stato membro avrebbe ragionevolmente potuto incaricare di esaminare le domande degli agricoltori. Quand'anche sormontasse tutte queste difficoltà, egli si troverebbe però nell'impossibilità di specificare il tipo o l'importo dell'aiuto che lo Stato membro avrebbe concesso nel suo caso.

Di conseguenza, ritengo che, nel risolvere la seconda questione, dobbiate dichiarare che la direttiva del Consiglio n. 72/159/CEE non imponeva agli Stati membri di attribuire diritti tutelabili in via giurisdizionale alle persone che avessero chiesto aiuti.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.