Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 15 marzo 1989. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO CONSIGLIO DELLE COMUNITA EUROPEE. - TRASPORTI MARITTIMI - ACCORDO DI RIPARTIZIONE DEI CARICHI - AUTORIZZAZIONE DATA DAL CONSIGLIO AD UNO STATO MEMBRO A RETTIFICARE UN ACCORDO NEGOZIATO CON UNO STATO TERZO. - CAUSA 355/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 01517



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

A - Antefatti

1 Nella causa che affrontiamo oggi dobbiamo ancora una volta risolvere il problema sinora scottante del come si possono applicare i principi di diritto comunitario in relazione agli Stati terzi .

2 Nel corso degli anni '80, la Repubblica italiana, interveniente nella presente causa, ha accusato alcune difficoltà nei rapporti commerciali con l' Algeria, conseguenti al fatto che questa riservava una larga preferenza alle proprie navi algerine nel trasporto di merci sulle navi di linea tra l' Italia e l' Algeria . La quota italiana dei trasporti sulle navi di linea era quindi scesa in questo periodo dal 40 a circa il 12% del volume dei traffici .

3 Nel luglio 1985 la Repubblica italiana rendeva note queste difficoltà agli altri Stati membri e alla Commissione delle Comunità europee ( ricorrente ). Un passo diplomatico della Comunità e degli Stati membri operato nell' ottobre del 1985 rimaneva però infruttuoso .

4 Il 17 marzo 1987 il governo italiano presentava alla Commissione un accordo concluso il 30 gennaio 1987 e firmato il 28 febbraio 1987 con la Repubblica popolare algerina in materia di traffici marittimi e di trasporti per mare ( 1 ).

5 L' invio di questo documento veniva considerato dalle istituzioni della Comunità come comunicazione ai sensi dell' art . 6, n . 1, del regolamento del Consiglio n . 4055/86, che applica i principi della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi ( 2 ), entrato in vigore il 1° gennaio 1987 .

6 Il 6 luglio 1987 la Commissione sottoponeva al Consiglio, convenuto, una proposta di decisione a norma dell' art . 6, n . 2, del regolamento n . 4055/86 . Secondo questa proposta l' Italia avrebbe dovuto essere autorizzata a ratificare il trattato negoziato con l' Algeria a condizione che :

- l' Italia aderisse al più presto all' accordo delle Nazioni Unite sul codice di comportamento per le conferenze relative ai traffici di linea;

- venisse conformato al diritto comunitario quanto convenuto nell' accordo circa le percentuali dei carichi;

- si abrogassero le convenzioni sulle percentuali dei carichi appena il codice di comportamento fosse entrato in applicazione per i traffici tra l' Italia e l' Algeria, comunque al più tardi entro tre anni dall' emanazione della decisione di cui è causa .

7 Il 17 settembre 1987 il Consiglio adottava all' unanimità la decisione, ora impugnata, sui traffici marittimi tra l' Italia e l' Algeria ( 3 ), con la quale la Repubblica italiana veniva autorizzata a ratificare l' accordo con l' Algeria "nell' intesa che essa"

- facesse il necessario per aderire al più presto al codice di comportamento;

- ribadisse all' Algeria che l' adempimento dell' accordo doveva essere conforme al diritto comunitario .

8 Nel frattempo l' Algeria aveva ratificato il codice di comportamento, che per questo Stato è entrato in vigore il 12 giugno 1987 . L' Italia dal canto suo avviava l' iter parlamentare di approvazione per il codice e per l' accordo, che al momento dell' inizio della fase orale non era ancora giunto a termine .

9 La ricorrente sostiene che il convenuto, con l' adozione della decisione, ha contravvenuto agli artt . 5 e 6 del regolamento n . 4055/86 nonché all' art . 7 del trattato CEE . Per di più vi sarebbe inosservanza di forme essenziali .

10 Essa chiede quindi di annullare la decisione litigiosa .

11 Il convenuto e l' interveniente chiedono la reiezione del ricorso . Essi considerano legittima la decisione .

12 Sul contenuto dell' accordo, sui particolari della proposta di decisione nonché degli argomenti svolti dalle parti mi soffermerò più a lungo nel corso della mia esposizione . Per il resto mi richiamo alla relazione d' udienza .

B - Esame giuridico

Sulla ricevibilità

13 La ricevibilità del ricorso non dà luogo a gravi dubbi . Nel corso dell' esame del merito esporrò invero che l' interveniente, tanto nel caso di accoglimento del ricorso quanto in caso contrario, rimane soggetta agli stessi obblighi di diritto comunitario . Questi obblighi vengono però toccati solo indirettamente dall' attuale causa; il problema immediato è la legittimità di una decisione del convenuto, che la ricorrente può sottoporre all' esame della Corte senza dimostrare di avere un particolare interesse ( 4 ).

Sulla competenza degli Stati membri a stipulare accordi di diritto internazionale nel settore dei trasporti marittimi

14 Nella motivazione della proposta relativa alla decisione poi impugnata, la ricorrente aveva dichiarato che, nell' ipotesi di trattative per un accordo circa le percentuali dei carichi, i negoziati e la stipulazione di un accordo sarebbero rientrati a rigor di logica nella sfera di competenza della Comunità . Anche nella fase orale la ricorrente ha sostenuto questa tesi di principio, rilevando tuttavia che, in determinate circostanze, in particolare quando un trattato internazionale era già stato elaborato e se al momento della ratifica dovevano essere apportate solo talune modifiche, lo Stato membro poteva essere autorizzato a stipulare il trattato .

15 Anche se la ricorrente non ha ulteriormente approfondito questo assunto, ritengo necessario esaminarlo, poiché la delimitazione della competenza della Comunità rispetto a quella degli Stati membri, particolarmente per quanto riguarda gli impegni di diritto internazionale che vengono assunti nei confronti di Stati terzi e quindi non possono essere rescissi unilateralmente, ha particolare importanza per l' ordinamento costituzionale della Comunità .

16 Sappiamo che il 22 dicembre 1986 il Consiglio ha emanato una serie di atti giuridici nel settore dei traffici marittimi : il regolamento n . 4055/86 che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi, il regolamento n . 4056/86 che determina le modalità di applicazione degli artt . 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi; il regolamento n . 4057/86, relativo alle pratiche tariffarie sleali nei trasporti marittimi e il regolamento n . 4058/86, concernente un' azione coordinata intesa a salvaguardare il libero accesso ai trasporti marittimi nei traffici transoceanici ( 5 ).

17 In questo modo la Comunità ha assoggettato ad una disciplina comunitaria anche la navigazione marittima . Ciò implica che, secondo la giurisprudenza della Corte, gli Stati membri né singolarmente né collettivamente hanno il potere di assumere obblighi nei confronti di Stati terzi che siano in contrasto con queste norme .

18 Man mano che queste norme comuni vengono adottate, solo la Comunità può assumere e adempiere - con effetto per l' intera sfera d' efficacia dell' ordinamento comunitario - impegni nei confronti degli Stati terzi ( 6 ). La disciplina che vale per le misure interne alla Comunità non può quindi venir disgiunta da quella inerente alle relazioni esterne .

19 Questa suddivisione delle competenze è però vincolante, come è già stato specificato nella citata sentenza 31 marzo 1971 ( 7 ), solo per le trattative che sono state avviate dopo che la competenza era stata trasferita alla Comunità in forza del trattato stesso o di norme adottate dalle istituzioni . A questo proposito si deve osservare che le trattative tra l' Italia e l' Algeria risalivano sostanzialmente a prima del 1° gennaio 1987, data di entrata in vigore del regolamento n . 4055/86 . La suddivisione di principio delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri ammetteva quindi ancora la stipulazione di un accordo da parte dell' Italia .

20 Questa conclusione è ulteriormente rafforzata dal fatto che, a norma dell' art . 2 del regolamento n . 4055/86, le limitazioni nazionali esistenti anteriormente al 1° luglio 1986 devono essere eliminate secondo un determinato calendario, e precisamente quelle relative ai traffici marittimi con i paesi terzi entro il 31 dicembre 1991 oppure il 1° gennaio 1993 . Questo principio, che qui giustamente può venir chiamato in causa, in quanto le trattative tra l' Italia e l' Algeria erano già state intavolate prima del 1° gennaio 1987, dimostra che la realizzazione degli orientamenti di diritto comunitario nel traffico marittimo coi paesi terzi non deve avvenire immediatamente, ma essere scaglionata nel tempo .

21 Infine, questa conclusione è del pari corroborata dal confronto col regolamento n . 4056/86, anch' esso del 22 dicembre 1986, che determina le modalità di applicazione degli artt . 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi . Questo regolamento, che nella totalità del suo contenuto è entrato in vigore il 1° luglio 1987, all' art . 9, n . 2, prevede del pari, per l' ipotesi di conflitti di leggi internazionali, la possibilità di accordi con paesi terzi e disciplina il procedimento di negoziato in modo analogo al procedimento di cui all' art . 113 del trattato CEE . Ciò fa supporre la stipulazione di un accordo comunitario .

22 Diversa è la situazione nel caso dell' art . 6, n . 2, del regolamento n . 4055/86, il cui tenore è più elastico e quindi meglio corrisponde alla messa in atto del suo contenuto in parte solo graduale .

23 In conclusione si deve quindi ritenere che l' Italia è competente a stipulare un accordo sui traffici marittimi con l' Algeria .

Sulla contravvenzione agli articoli 5 e 6 del regolamento n . 4055/86

24 Nel nostro caso la ricorrente critica il fatto che l' accordo italo-algerino contenga una convenzione sulla percentuale dei carichi . Non sussisterebbero però i presupposti perché il convenuto possa consentire ad uno Stato membro di stipulare un accordo sulle percentuali dei carichi .

25 Il convenuto e - anche se non altrettanto chiaramente - l' interveniente ravvisano invece lo scopo principale dell' accordo nella costituzione di una conferenza sui trasporti di linea, non già nella fissazione di norme sulla suddivisione dei carichi .

26 L' art . 4 dell' accordo stabilisce quanto segue :

"Gli armatori avranno il compito di adottare le misure necessarie per l' organizzazione del traffico e la relativa ripartizione nel quadro di una conferenza o altra organizzazione armatoriale per la migliore gestione delle linee, secondo il principio ripartitivo previsto dal codice di condotta delle conferenze marittime, nel reciproco rispetto degli impegni di ciascuna parte sul piano internazionale ".

27 A favore del convenuto bisogna certo ammettere che la norma testé ricordata non contiene alcun accordo diretto sulla suddivisione dei traffici . Essa prevede però che gli armatori interessati procedano a detta suddivisione nell' ambito di una conferenza o di un' altra organizzazione .

28 Non esito a ravvisare in una disposizione del genere un accordo sulla suddivisione dei carichi ai sensi degli artt . 5 e 6 del regolamento n . 4055/86 . Questa valutazione non consegue però necessariamente dalla tesi della ricorrente la quale, dalla versione francese del regolamento (" arrangement en matière de partage des cargaisons ") trae la conclusione che la nozione di accordo sulla ripartizione dei carichi vada intesa in senso ampio, cosicché qualunque accordo, che preveda o effettui una suddivisione dei traffici, deve rientrare in questa nozione . Mi pare invece determinante il fatto che, secondo lo spirito del regolamento n . 4055/86, gli accordi sulla suddivisione dei carichi siano in linea di massima mal visti e tollerati solo in casi eccezionali . Se quindi, di regola, non è consentito agli Stati membri stipulare direttamente accordi sulla ripartizione dei carichi, non può nemmeno essere loro consentito di favorire o prescrivere la creazione di accordi di questo tipo ad opera di privati .

29 In definitiva ravviso perciò nella disciplina dell' art . 4 dell' accordo una convenzione di suddivisione dei carichi che ricade sotto gli artt . 5 e 6 del regolamento n . 4055/86 .

30 Ciò non significa però che questa convenzione sulla suddivisione dei carichi sia illecita, poiché a norma dell' art . 6, n . 2, del regolamento possono essere stipulate convenzioni sulla suddivisione dei carichi anche nei futuri accordi con i paesi terzi, qualora, per circostanze eccezionali, gli armatori che gestiscono i servizi di linea della Comunità non abbiano altrimenti un effettivo accesso alla rete dei trasporti con il paese terzo di cui trattasi, oppure vi sia il rischio che si verifichi una situazione di questo genere .

31 E' pacifico che il comportamento dell' Algeria, mirante a riservare alle navi battenti bandiera nazionale il traffico merci d' importazione, ha provocato una notevole diminuzione dei trasporti effettuati da navi italiane, dal 40 al 12% del totale . In una simile variazione della suddivisione dei traffici, determinata dal comportamento deliberato di uno Stato terzo, si possono ravvisare circostanze eccezionali, che si possono fronteggiare con i mezzi offerti dall' art . 6 del regolamento n . 4055/86 .

32 Poiché il regolamento n . 4055/86 implica il ripudio di massima degli accordi sulla suddivisione dei carichi, appare del tutto plausibile la tesi secondo cui gli accordi sulla suddivisione dei carichi dovrebbero entrare in linea di conto solo come estrema ratio, allorché sono venute meno tutte le altre possibilità di permettere agli armatori l' effettivo accesso agli scambi con un determinato paese terzo .

33 Un mezzo idoneo, che lede in minor misura il diritto comunitario, la ricorrente lo ravvisa nell' adesione degli Stati membri interessati alla convenzione delle Nazioni Unite sul codice di comportamento per le conferenze dei trasporti di linea, a norma del regolamento del Consiglio 15 maggio 1979, n . 954 ( 8 ), alla quale detto regolamento nonché l' art . 5 del trattato CEE obbligavano gli Stati membri .

34 Anzitutto a questo proposito bisogna osservare che anche l' art . 2 del codice di comportamento prevede che una conferenza fissi le quote di traffico degli armatori aderenti . Non vedo in che cosa - e non sono stati nemmeno svolti argomenti in questo senso - una "determinazione delle quote di traffico" si differenzi dall' accordo sulla ripartizione dei carichi ai sensi del regolamento n . 4055/86 . Inoltre si deve rilevare che l' art . 4 dell' accordo italo-algerino prevede l' organizzazione degli scambi e la loro suddivisione nell' ambito di una conferenza "secondo il principio ripartitivo previsto dal codice di condotta delle conferenze marittime ". Poiché l' accordo fa richiamo al codice di condotta e detto codice ammette la fissazione di quote di traffico, non è quindi dimostrato per quale motivo la soluzione dei problemi italo-algerini nell' ambito del codice dovrebbe essere "più consona al diritto comunitario" della soluzione cui si tende mediante l' accordo .

35 E' vero che la ricorrente ha dedotto che, disciplinando gli scambi ai sensi del codice di comportamento, a norma dell' art . 3 del regolamento n . 954/79, agli armatori degli altri Stati membri della Comunità si garantisce un equo accesso ai traffici disciplinati dalla conferenza, poiché la quota dei carichi spettante al gruppo degli armatori nazionali dei servizi di linea di ciascuno Stato membro che partecipano a questi traffici viene ridistribuita .

36 Già la lettera dell' art . 3, n . 1, del regolamento n . 954/79 ammette però, se approvate all' unanimità, anche discipline diverse . E' tuttavia determinante il fatto che il regolamento n . 954/79 sia una disciplina di mero diritto comunitario interno, che non è affatto vincolante per gli Stati terzi . A parte ciò il contenuto dell' art . 3 di detto regolamento non rientra sotto questo aspetto, nemmeno fra le riserve che gli Stati membri devono formulare al momento della ratifica del codice di comportamento . E anche qualora vi rientrasse, ciò non specificherebbe ancora in qual misura gli Stati terzi dovrebbero accettare queste riserve o addirittura osservarle .

37 Del resto, l' interpretazione degli artt . 5 e 6 del regolamento n . 4055/86 caldeggiata dalla ricorrente si risolverebbe nel prescrivere agli Stati membri che devono fronteggiare "situazioni eccezionali" di aderire al codice di comportamento . L' obbligo degli Stati membri di aderire al codice di comportamento risulterebbe quindi differenziato, poiché, contrariamente a quanto pensa la ricorrente, dal regolamento n . 954/79 non si desume affatto un obbligo di questo genere . Ciò emerge chiaramente dal raffronto tra la proposta della ricorrente per l' emanazione del regolamento, che conteneva un obbligo in questo senso e addirittura un calendario circa l' osservanza di detto obbligo, e il testo in definitiva approvato dal Consiglio .

38 Il regolamento n . 954/79 ha invece soltanto previsto provvedimenti nell' eventualità che taluni gli Stati membri aderiscano al codice di comportamento, ma non ha prescritto di aderirvi .

39 Al momento dell' adozione del regolamento n . 954/79 gli Stati membri, poiché allora non era ancora stata elaborata una politica comunitaria dei traffici marittimi, potevano avere il diritto di aderire al codice di comportamento . Dopo l' adozione degli atti giuridici del 22 dicembre 1986, che hanno notevolmente promosso la politica comunitaria in fatto di traffici marittimi, si dovrebbe però stabilire se ora gli Stati membri addirittura possano ancora aderire al codice di comportamento . Alla luce dei principi sanciti nella sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, in fatto di delimitazione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri avrei seri dubbi, che non potrebbero essere dissipati nemmeno con il richiamo al fatto che l' art . 48 del codice di comportamento consente solo agli Stati di aderirvi . Se necessario, si dovrebbe modificare il codice di comportamento per consentire l' adesione della Comunità, o mediante una modifica semplificatrice a norma dell' art . 51 oppure mediante revisione del codice di comportamento a norma dell' art . 52 .

40 Così stando le cose, è escluso che sussista l' obbligo di adesione sostenuto dalla Commissione .

Sull' inosservanza del divieto di discriminazione

41 Quanto alla censura mossa in subordine, secondo la quale la decisione impugnata non tiene conto del divieto di discriminazione di cui all' art . 7 del trattato CEE, si deve rilevare anzitutto che l' accordo italo-algerino all' art . 3 menziona espressamente solo le navi battenti bandiera algerina o italiana . Tuttavia, sempre nell' art . 3, si dichiara che le sue disposizioni devono garantire i diritti di trasporto delle navi di stati terzi . Inoltre, le parti contraenti rimangono libere di noleggiare navi di Stati terzi ed infine nell' art . 4 dell' accordo si affida alle conferenze il compito di suddividere i traffici nel reciproco rispetto degli impegni di ciascuna parte sul piano internazionale .

42 Grazie a questa disciplina, l' interveniente è quanto meno in grado, nell' applicare l' accordo, di adempiere anche i suoi obblighi di diritto comunitario, tra i quali rientra certamente l' osservanza dell' art . 7 del trattato CEE con la relativa precisazione contenuta nell' art . 6, n . 4, del regolamento n . 4055/86 .

43 Dall' obbligo sancito dall' art . 7 del trattato CEE deriva quindi indirettamente che va rispettato il contenuto dell' art . 6, n . 4, del regolamento, come avverrebbe del pari direttamente qualora la decisione litigiosa venisse annullata e l' interveniente si trovasse nella situazione descritta dall' art . 6, n . 3, del regolamento, nella quale il Consiglio non avesse adottato alcuna decisione .

44 Se, in considerazione di questa situazione, il convenuto ha imposto all' interveniente nella decisione litigiosa di rinnovare all' Algeria l' avvertimento che l' adempimento dell' accordo è soggetto al diritto comunitario, nell' autorizzazione rilasciata all' interveniente di ratificare l' accordo non si può ravvisare alcuna trasgressione del divieto di discriminazione, poiché la decisione parte dal presupposto di un adempimento dell' accordo conforme al diritto comunitario e questo è pure possibile .

45 Spetta all' interveniente applicare effettivamente l' accordo in armonia col diritto comunitario; nell' ambito del compito generale che le impone l' art . 155 del trattato, cioè di vigilare sull' applicazione del trattato nonché delle norme adottate dalle istituzioni in forza dello stesso trattato, sarà inoltre compito della ricorrente sorvegliare l' applicazione dell' accordo ed eventualmente adottare provvedimenti a norma dell' art . 169 del trattato CEE .

Sull' inosservanza dell' obbligo di motivazione

46 La ricorrente si duole che il convenuto abbia posto in non cale l' obbligo di motivazione scaturente dall' art . 190 del trattato CEE, in quanto non ha considerato l' art . 4 dell' accordo come convenzione sulla suddivisione dei carichi e non ha indicato le "circostanze eccezionali" nelle quali si sarebbe trovata l' interveniente .

47 Questa censura non regge . Nella decisione il convenuto ha invece fatto richiamo alla prassi algerina, alla comunicazione da parte dell' interveniente nonché alla proposta della ricorrente . Quindi a tutti gli interessati era noto a quale situazione era destinata la decisione del convenuto .

48 Non si può nemmeno criticare il fatto che il convenuto abbia omesso di considerare l' art . 4 dell' accordo come stipulazione sulla ripartizione dei carichi . Il contenuto dell' art . 4 è oggetto della decisione . Non ha però importanza determinante la sua valutazione giuridica nell' ambito della motivazione della decisione, poiché se sussistono circostanze eccezionali in definitiva è consentita anche una stipulazione sulla suddivisione dei carichi .

Sull' inosservanza del diritto di proposta della ricorrente

49 La ricorrente si duole che il convenuto abbia oltrepassato i limiti del suo diritto di modifica a norma dell' art . 149, n . 1, del trattato CEE . Il Consiglio, benché possa apportare modifiche ad una proposta della Commissione mediante decisione unanime, non può capovolgere una proposta, come ha fatto nella fattispecie .

50 Quest' argomento non regge già alla semplice lettura della proposta di decisione e della decisione stessa .

51 Quanto ha sostenuto la ricorrente nel procedimento giurisdizionale, vale a dire di aver proposto al convenuto una decisione negativa, non è esatto . Essa ha invece proposto di autorizzare l' interveniente a ratificare l' accordo, subordinando però la ratifica a talune condizioni .

52 Il convenuto nella decisione ha dato l' autorizzazione, ma ha mitigato le condizioni per il rilascio dell' autorizzazione nel senso che ha sostituito "i presupposti" suggeriti dalla ricorrente con impegni .

53 Poiché la proposta di decisione e la decisione sostanzialmente coincidono e solo per quanto riguarda le condizioni alle quali l' autorizzazione è stata data si possono rilevare discrepanze, non ritengo che nella fattispecie sia necessario esaminare la questione di principio, cioè se dall' art . 149, n . 1, del trattato CEE si possano desumere limiti per il diritto di modifica del Consiglio e dove eventualmente potrebbero trovarsi questi limiti .

C - Conclusioni finali

54 In definitiva propongo alla Corte di decidere come segue :

"1 ) Il ricorso è respinto .

2 ) Le spese di causa sono poste a carico della ricorrente, ivi comprese quelle dell' interveniente ."

(*) Lingua originale : il tedesco .

( 1 ) Questo progetto di accordo in prosieguo verrà designato semplicemente come l' "accordo ".

( 2 ) GU 1986, L 378, pag . 1 .

( 3 ) GU 1987, L 272, pag . 37 .

( 4 ) Vedasi sentenza della Corte 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione / Consiglio, Racc . 1987, pag . 1493 .

( 5 ) GU 1986, L 378, pagg . 1, 4, 14 e 21 .

( 6 ) Sentenza della Corte 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione / Consiglio, Racc . 1971, pag . 263, in particolare pag . 275 .

( 7 ) Locuzione citata, in particolare pag . 282 .

( 8 ) Regolamento del Consiglio 15 maggio 1979, n . 954, concernente la ratifica da parte degli Stati membri della convenzione delle Nazioni Unite relativa al codice di comportamento per le conferenze marittime o l' adesione di tali Stati alla convenzione ( GU 1979, L 121, pag . 1 ).