CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate l’8 maggio 2007 ( )

Causa C-117/06

Gerda Möllendorf

e

Christiane Möllendorf-Niehuus

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Kammergericht Berlin (Germania)]

«Politica estera e di sicurezza comune – Regolamento (CE) n. 881/2002 – Misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate ad Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani – Divieto di mettere risorse economiche a disposizione delle persone elencate nell’allegato I – Portata – Contratto di compravendita immobiliare concluso anteriormente all’iscrizione di uno degli acquirenti nell’allegato I – Trascrizione del trasferimento della proprietà nel registro fondiario dopo la suddetta iscrizione – Ammissibilità»





I – Introduzione

1. Con ordinanze del 21 e del 23 febbraio 2006 il Kammergericht Berlin (Corte d’appello di Berlino; in prosieguo: il «Kammergericht») ha presentato alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull’interpretazione del regolamento (CE) del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli ed estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei Talibani dell’Afghanistan ( ).

2. In sostanza, la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla portata degli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002 in un procedimento vertente sulla legittimità di un diniego di trascrizione nel registro fondiario tedesco del trasferimento della proprietà di un bene immobile, a seguito dell’iscrizione di uno degli acquirenti nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità che, considerate associate ad Osama bin Laden, alla rete Al‑Qaeda e ai Talibani, sono assoggettate alle misure restrittive istituite da detto regolamento al fine di prevenire il finanziamento di azioni terroristiche.

II – Contesto normativo di riferimento

A – Le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite

3. Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza») ha adottato la risoluzione n. 1390 (2002) che stabilisce talune misure da adottare nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell’organizzazione Al-Qaida e dei Talibani ed altre persone, gruppi, imprese ed entità ad essi associati, che risultino inclusi nell’elenco creato in conformità alle risoluzioni dello stesso Consiglio di sicurezza nn. 1267 (1999) e 1333 (2000) e aggiornato regolarmente dal Comitato per le sanzioni del Consiglio di sicurezza (in prosieguo: il «Comitato per le sanzioni») istituito in forza della risoluzione n. 1267 (1999).

4. Ai sensi del paragrafo 2, lett. a), della risoluzione n. 1390 (2002), tutti gli Stati devono:

«[c]ongelare senza ritardo i fondi e altre attività finanziarie o risorse economiche di queste persone, gruppi, imprese ed entità, inclusi i fondi che provengono da beni posseduti ovvero controllati, in modo diretto o indiretto, dagli stessi o da persone che agiscono per loro conto o su loro ordine, e assicurare che né tali fondi né altri fondi, attività finanziarie o risorse economiche siano resi disponibili, direttamente o indirettamente, a vantaggio di tali soggetti da loro cittadini ovvero da una qualsiasi altra persona che si trovi sul loro territorio» ( ).

5. Il 20 dicembre 2002 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione n. 1452 (2002) con la quale si autorizzano deroghe specifiche alle misure restrittive imposte dalla risoluzione n. 1390 (2002).

6. Il paragrafo 2, lett. b), della risoluzione n. 1452 (2002) attribuisce agli Stati la facoltà di permettere che, su conti assoggettati alle disposizioni di cui al paragrafo 2, lett. a), della risoluzione n. 1390 (2002), siano versati «pagamenti dovuti in forza di contratti, accordi o obblighi precedenti la data in cui tali conti sono stati assoggettati alle disposizioni delle risoluzioni nn. 1267 (1999), 1333 (2000), o 1390 (2002)», purché le somme così versate «restino assoggettate a queste disposizioni».

7. Il 6 luglio 2004 il Comitato per le sanzioni ha deciso di modificare l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità di cui alle risoluzioni nn. 1267 (1999) e 1333 (2000) e vi ha aggiunto il nome seguente: «Aqeel Abdulaziz Al-Aqil».

B – La normativa dell’Unione europea e della Comunità europea

8. Al fine di attuare la risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 1390 (2002), il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2002/402/PESC, concernente misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell’organizzazione Al-Qaida e dei Taliban e di altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associati e che abroga le posizioni comuni 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC ( ).

9. La posizione comune 2002/402, che ai termini del suo art. 1 «si applica nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell’organizzazione Al‑Qaida e dei Taliban e di altri individui, gruppi, imprese, entità ad essi associati, quali figurano nell’elenco» menzionato al paragrafo 3 supra, prevede, all’art. 3, quanto segue:

«La Comunità europea, nei limiti dei poteri che le sono conferiti dal trattato che istituisce la Comunità europea:

– ordina il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie o economiche degli individui, gruppi, imprese ed entità di cui all’articolo 1,

– assicura che i capitali e le risorse finanziarie o economiche non saranno resi disponibili, direttamente o indirettamente, per gli individui, i gruppi, le imprese e le entità di cui all’articolo 1, o a loro vantaggio».

10. Così come risulta dai suoi ‘considerando’ 1‑4, il regolamento n. 881/2002 è stato adottato per attuare la risoluzione n. 1390 (2002) per quanto riguarda il territorio della Comunità.

11. L’art. 1 del regolamento n. 881/2002 dispone quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento valgono le seguenti definizioni:

1) Per “fondi” si intendono le disponibilità finanziarie e i proventi economici di qualsiasi tipo, compresi tra l’altro il denaro contante, gli assegni, i crediti monetari, le tratte, i bonifici e altri strumenti di pagamento, i depositi presso istituti finanziari, altri enti, i saldi di conti, i debiti e le assunzioni di debiti; la negoziazione pubblica o privata di titoli e titoli di credito, compresi le partecipazioni e le azioni, i certificati di titoli, le obbligazioni, i pagherò, i mandati di pagamento, i contratti derivativi; gli interessi, i dividendi o altri redditi da capitale o ratei attivi; i crediti, i diritti di compensazione, le garanzie, le fideiussioni o altri impegni finanziari; le lettere di credito, le polizze di carico, gli atti di cessione; i documenti comprovanti interessi su fondi o risorse finanziarie nonché qualsiasi altro strumento di finanziamento all’esportazione.

2) Per “risorse economiche” si intendono le disponibilità di qualsiasi tipo, tangibili o intangibili, mobili o immobili, che non siano fondi ma che possano essere utilizzate per ottenere fondi, beni o servizi.

3) Per “congelamento dei fondi” si intende il blocco preventivo di qualsiasi trasferimento, bonifico, alterazione, utilizzo o operazione relativi ai fondi, che possa portare in qualsiasi modo a modificarne il volume, l’ammontare, la collocazione, la proprietà, il possesso, la natura, la destinazione o qualsiasi altro cambiamento che permetta l’utilizzo dei fondi, compresa la gestione di portafoglio.

4) Per “congelamento di risorse economiche” si intende il blocco preventivo della loro utilizzazione ai fini di ottenere fondi, beni o servizi in qualsiasi modo, compresi tra l’altro la vendita, l’affitto e le ipoteche».

12. Ai sensi dell’art. 2 del regolamento n. 881/2002:

«1. Tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o in possesso di, una persona fisica o giuridica, gruppo o entità designato dal comitato per le sanzioni ed elencato nell’allegato I sono congelati.

2. È vietato mettere direttamente o indirettamente fondi a disposizione di una persona fisica o giuridica, di un gruppo o di un’entità designati dal comitato per le sanzioni ed elencati nell’allegato I, o stanziarli a loro vantaggio.

3. È vietato mettere direttamente o indirettamente risorse economiche a disposizione di una persona fisica o giuridica, ad un gruppo o ad un’entità designati dal comitato per le sanzioni ed elencati nell’allegato I o destinarle a loro vantaggio, per impedire così facendo che la persona, il gruppo o l’entità in questione possa ottenere fondi, beni o servizi».

13. L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002 prevede quanto segue:

«È vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato, diretto o indiretto, di aggirare l’articolo 2 (…)».

14. L’art. 7, n. 1, del regolamento n. 881/2002 autorizza la Commissione, in particolare, «a emendare o integrare l’allegato I sulla base delle conclusioni del Consiglio di sicurezza (…) o del comitato per le sanzioni».

15. L’art. 9 del regolamento n. 881/2002 così recita:

«Il presente regolamento si applica a prescindere dagli eventuali diritti o obblighi riconosciuti o imposti da qualsiasi accordo internazionale, da qualsiasi contratto stipulato o da qualsiasi licenza o permesso concessi prima dell’entrata in vigore del presente regolamento».

16. L’allegato I al regolamento n. 881/2002 contiene l’«elenco delle persone, dei gruppi e delle entità» di cui all’art. 2 dello stesso regolamento.

17. Al fine di attuare la risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 1452 (2002), il 27 febbraio 2003 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2003/140/PESC, concernente deroghe alle misure restrittive imposte dalla posizione comune 2002/402 ( ). L’art. 1 della posizione comune 2003/140 stabilisce che «[n]ell’attuare le misure di cui all’articolo 3 della posizione comune 2002/402/PESC, la Comunità europea prevederà le deroghe consentite dalla risoluzione [n.] 1452 (2002) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite».

18. Il 27 marzo 2003 il Consiglio ha poi adottato il regolamento (CE) n. 561/2003, che modifica, per quanto riguarda le deroghe al congelamento dei capitali e delle risorse economiche, il regolamento n. 881/2002 ( ).

19. L’art. 1 del regolamento n. 561/2003 inserisce nel regolamento n. 881/2002 un art. 2 bis, il cui n. 4 così recita:

«L’articolo 2, paragrafo 2, non si applica al versamento sui [conti] congelati di:

a) interessi o altri profitti dovuti su detti conti;

b) pagamenti dovuti nel quadro di contratti, accordi o obblighi precedenti alla data in cui tali conti sono stati assoggettati alle disposizioni delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza (…), cui è stata data attuazione successivamente tramite i regolamenti (CE) n. 337/2000, (CE) n. 467/2001 o il presente regolamento.

Gli interessi, gli altri profitti e i pagamenti in questione sono congelati come il conto sul quale sono versati».

20. Il 12 luglio 2004 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 1277/2004, recante trentasettesima modifica del regolamento n. 881/2002 ( ). In forza dell’art. 1 e del punto 2 dell’allegato del regolamento n. 1277/2004, l’allegato I del regolamento n. 881/2002 viene modificato per includere nell’elenco delle «Persone fisiche», segnatamente, la voce «Aqeel Abdulaziz Al-Aqil. Data di nascita: 29 aprile 1949».

21. Il regolamento n. 1277/2004 è entrato in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ovverosia il 13 luglio 2004 ( ).

C – La normativa di diritto tedesco rilevante

22. Alla luce dell’ordinanza del Kammergericht del 21 febbraio 2006 (in prosieguo: l’«ordinanza di rinvio»), delle osservazioni presentate dal governo tedesco e delle informazioni che sono state fornite all’udienza, la normativa di diritto tedesco rilevante ai fini del presente procedimento può essere ricostruita come segue.

23. In diritto tedesco la vendita, sia essa mobiliare o immobiliare, si realizza con la conclusione di due distinti contratti: il contratto di vendita propriamente detto, con il quale le parti s’impegnano rispettivamente a consegnare il bene e trasmetterne la proprietà al compratore (il venditore) e a versare il corrispettivo in denaro al venditore (l’acquirente), e il c.d. «contratto di esecuzione materiale», con il quale le parti si accordano sul trasferimento della proprietà rispettivamente del bene e del denaro. Affinché la proprietà del bene compravenduto possa considerarsi effettivamente trasferita occorre, tuttavia, che le parti adempiano le formalità all’uopo prescritte dalla legge.

24. Ai fini del trasferimento della proprietà di un bene immobile, il diritto tedesco prescrive che le parti debbano:

a) concludere il contratto di vendita nella forma dell’atto pubblico notarile [art. 311b, n. 1, del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile tedesco; in prosieguo: il «BGB»)];

b) formalizzare davanti ad un notaio o altro soggetto qualificato, personalmente o tramite rappresentanti, l’intervenuta conclusione del contratto di esecuzione materiale (in prosieguo: l’«accordo per il trasferimento della proprietà») (artt. 873, nn. 1‑2, e 925, n. 1, BGB);

c) presentare al Grundbuchamt (Ufficio del registro fondiario) domanda di trascrizione nel Grundbuch (registro fondiario) del mutamento della proprietà sul bene immobile (art. 873, n. 1, BGB).

25. In altre parole, in diritto tedesco la conclusione di un contratto di vendita immobiliare – contratto ad efficacia meramente obbligatoria – non è sufficiente a far acquisire al compratore la proprietà del bene immobile compravenduto, ma costituisce, in una fattispecie che può dirsi a formazione progressiva, la prima di tre “tappe” – stipulazione di un atto notarile di vendita, conclusione di un accordo per il trasferimento della proprietà nella forma richiesta e trascrizione del mutamento della proprietà nel registro fondiario – tutte indispensabili ai fini del trasferimento della proprietà immobiliare.

26. Con la trascrizione il trasferimento della proprietà di un bene immobile compravenduto può dirsi perfezionato, nel senso che, anche se prima di essa è possibile una trascrizione provvisoria e la messa a disposizione materiale del bene all’acquirente e del prezzo al venditore, solo con essa l’acquirente acquista la legittimazione a disporre del bene ai fini della sua rivendita o della sua dazione in ipoteca. L’ultima parola spetta, allora, al Grundbuchamt, il quale, in ossequio all’art. 18, n. 1, del Grundbuchordnung (regolamento in materia di tenuta del registro fondiario), dovrà verificare che non sussista impedimento alcuno a detta trascrizione, sia esso originario ovvero sopravvenuto, quale ad esempio un divieto ex lege di disporre.

III – Fatti, questioni pregiudiziali e svolgimento del procedimento

27. Con atto notarile del 19 dicembre 2000, le sig.re Gerda Möllendorf e Christiane Möllendorf-Niehuus (in prosieguo: le «venditrici»), quali socie di una società di diritto civile, concludevano con i sigg. Salem-Abdul Ghani El-Rafei, Kamal Rafehi e Ageel A. Al‑Ageel (in prosieguo: gli «acquirenti»), in qualità di soci di una società di diritto civile, un contratto di vendita avente ad oggetto un terreno edificato sito in Berlino-Neukölln.

28. Con lo stesso atto dette parti si accordavano per il trasferimento della proprietà del bene immobile agli acquirenti e ne autorizzavano la trascrizione nel registro fondiario. Convenivano inoltre che il prezzo di vendita, pari a DEM 2 375 000, ovverosia EUR 1 214 318,22, doveva essere depositato entro il 15 febbraio 2001 su un conto a favore di terzi del notaio rogante sig. Karl Alich (in prosieguo: il «notaio»), per poi essere corrisposto alle venditrici al momento della trascrizione provvisoria del trasferimento della proprietà nel registro fondiario, effettuata in attesa di quella definitiva.

29. In ossequio al contratto di vendita, gli acquirenti depositavano il prezzo di vendita su un conto del notaio a favore di terzi.

30. L’8 marzo 2001 il trasferimento della proprietà veniva trascritto a titolo provvisorio nel registro fondiario.

31. Nel maggio 2001, secondo quanto dichiarato dal notaio dinanzi la Corte all’udienza dell’8 marzo 2007, il prezzo veniva corrisposto alle venditrici e il possesso del bene immobile compravenduto veniva trasferito agli acquirenti.

32. Con decisione del 29 ottobre 2003 il Grundbuchamt competente per territorio rigettava la domanda di trascrizione definitiva presentata dal notaio il 22 gennaio dello stesso anno, a causa della mancata produzione, nel termine impartito con lettera del 28 marzo 2003, della documentazione integrativa richiesta.

33. A far data dal 13 luglio 2004, il sig. Ageel A. Al-Ageel (in prosieguo: l’«acquirente n. 3») risultava menzionato quale persona fisica nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 881/2002.

34. Il 9 dicembre 2004 il notaio, sulla base dell’atto notarile di vendita già ivi depositato, presentava al Grundbuchamt una nuova domanda di trascrizione definitiva del trasferimento della proprietà a beneficio degli acquirenti. Con decisione del 21 aprile 2005, tuttavia, l’ufficio adito, constatato che il nome dell’acquirente n. 3 compariva nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 881/2002, rifiutava la trascrizione, invocando all’uopo il combinato disposto degli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, dello stesso regolamento.

35. Il 3 maggio 2005 il notaio, per conto delle venditrici, introduceva un reclamo avverso detta decisione dinanzi al Grundbuchamt. Tale reclamo veniva trasmesso d’ufficio dal Grundbuchamt al Landgericht Berlin (Tribunale di Berlino; in prosieguo: il «Landgericht»), il quale lo rigettava con ordinanza del 27 settembre 2005.

36. Il 7 ottobre 2005 il notaio, agendo sempre per conto delle venditrici, impugnava l’ordinanza del Landgericht davanti al Kammergericht.

37. A sostegno del ricorso il notaio faceva valere, in primo luogo, che l’impugnata ordinanza violava il diritto di proprietà, sancito dall’art. 14 della Costituzione tedesca, delle venditrici, le quali non erano menzionate nell’allegato I del regolamento n. 881/2002.

38. In secondo luogo, affermava che il negozio giuridico in questione, con il quale si era concordato, e in esecuzione del quale si era anche già pagato, un cospicuo prezzo per l’immobile, sfuggiva all’ambito di applicazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002. A tal fine adduceva che dalle espressioni «mettere (...) a disposizione» e «destinarle a loro vantaggio» che figurano in tale norma si evince che sono soggetti all’applicazione della stessa soltanto quei negozi giuridici nei quali la prestazione e la controprestazione non si trovano in un rapporto di equilibrio economico.

39. Infine, il notaio faceva presente che da un’eventuale dichiarazione di nullità del contratto di vendita sarebbe conseguito in capo agli acquirenti, e ciò in contrasto con il ‘considerando’ 7 e con l’art. 2, n. 1, del regolamento n. 881/2002, un diritto alla restituzione del prezzo pagato, azionabile nei confronti delle venditrici.

40. Il Kammergericht considerava necessario, ai fini della decisione sul ricorso del notaio, adire la Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale.

41. Nell’ordinanza di rinvio, il Kammergericht osservava che, in base al diritto tedesco, la legittimazione a concludere l’accordo per il trasferimento della proprietà, quale conseguenza del potere giuridico di disposizione sulla cosa, nonché il potere di esercitare tale legittimazione devono sussistere ancora al momento della trascrizione nel registro fondiario, anche quando, come nella specie, l’acquirente e il venditore abbiano già formalizzato, restandone vincolati, l’accordo per il trasferimento della proprietà in occasione dell’atto notarile di compravendita.

42. Il giudice del rinvio evidenziava che, qualora una restrizione del potere di disposizione intervenga dopo la conclusione del contratto di vendita e la formalizzazione dell’accordo per il trasferimento della proprietà, ma prima della data di trascrizione del trasferimento nel registro fondiario, è necessario in linea di principio che il Grundbuchamt ne tenga conto.

43. Rilevava inoltre che, poiché in diritto tedesco l’esistenza di un impedimento alla trascrizione osterebbe all’esecuzione del contratto di compravendita da parte delle venditrici, queste ultime sarebbero obbligate, ai sensi degli artt. 275 e 323 BGB, a restituire agli acquirenti il prezzo di vendita, salvo un eventuale divieto operante anche in ordine a tale profilo ai sensi dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 881/2002.

44. Concludeva, infine, che il vero nodo da sciogliere concerne la portata degli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002, dovendosi accertare se da dette norme derivi un divieto relativo di disporre che si applica anche alla vendita di un bene immobile ad una persona iscritta nell’elenco di cui all’allegato I dello stesso regolamento e che opera senza eccezioni anche nel caso in cui l’atto di disposizione è compiuto in adempimento di un contratto di compravendita concluso e anche già eseguito dalla controparte prima della pubblicazione di detto regolamento, oppure se dette norme siano applicabili, come asseriscono le venditrici, soltanto qualora la controprestazione fornita non abbia un valore pari a quello dell’oggetto dell’atto di disposizione.

45. Riguardo alla restituzione del prezzo di vendita, con ordinanza integrativa del 23 febbraio 2006 il Kammergericht rilevava, in aggiunta, che dagli artt. 2, nn. 1-3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002 non è possibile desumere un potere di ordinare al venditore il deposito del prezzo di vendita, qualora il venditore medesimo non avesse già al momento della conclusione del contratto o del percepimento del prezzo di vendita conoscenza del fatto che sul compratore gravavano le misure restrittive.

46. Nella stessa ordinanza il Kammergericht constatava, infine, l’esistenza di dubbi anche in ordine alla questione se, in caso di pluralità di acquirenti oppure – come nel caso di specie – di loro aggregazione in una società civile, il diritto alla restituzione del prezzo di vendita debba essere congelato interamente oppure soltanto in misura pari alla quota di partecipazione degli acquirenti colpiti dalle misure restrittive.

47. Pertanto, il Kammergericht sospendeva il procedimento pendente davanti ad esso per sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se le disposizioni di cui agli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento [n. 881/2002] vietino l’accordo per il trasferimento della proprietà di un immobile (cessione di proprietà) – (…) in adempimento di un contratto di compravendita – a favore di una persona fisica menzionata nell’allegato I del detto regolamento.

2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1): se il regolamento (…) n. 881/2002 vieti la trascrizione nel registro fondiario, necessaria [al] trasferimento della proprietà dell’immobile, anche [quando] il sottostante contratto di compravendita sia stato concluso [e l’accordo per il trasferimento di proprietà sia stato dichiarato vincolante] prima della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del provvedimento restrittivo dei poteri dispositivi, [e quando] il prezzo di acquisto che in base al contratto la persona fisica menzionata nell’allegato I del regolamento deve pagare quale acquirente sia stato, prima della data [della suddetta] pubblicazione (…),

a) depositato su un conto notarile a favore di terzi oppure

b) pagato al venditore».

48. Conformemente all’art. 23 dello Statuto della Corte, hanno presentato osservazioni scritte i governi italiano e tedesco e la Commissione.

49. All’udienza, svoltasi l’8 marzo 2007, hanno presentato osservazioni orali le sig.re Möllendorf e Möllendorf-Niehuus, il notaio sig. Alich, nonché i rappresentanti del governo tedesco e della Commissione.

IV – Analisi giuridica

A – Considerazioni preliminari

50. Con il primo quesito pregiudiziale il giudice del rinvio chiede alla Corte di precisare se gli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002 vietino la conclusione, in esecuzione di un contratto di compravendita, di un accordo per il trasferimento della proprietà di un bene immobile a favore di un soggetto iscritto nell’elenco di cui all’allegato I di tale regolamento.

51. Con il secondo quesito pregiudiziale, invece, il giudice del rinvio chiede alla Corte di precisare, in caso di risposta affermativa al primo quesito, se le norme del suddetto regolamento impediscano la trascrizione nel registro fondiario di un siffatto trasferimento, anche quando, prima della data in cui esse divengono applicabili nei confronti dell’acquirente, non soltanto sia stato concluso il contratto di vendita, ma sia stato formalizzato anche l’accordo per il trasferimento della proprietà e il prezzo di vendita sia stato vuoi depositato su un conto notarile a favore di terzi vuoi pagato al venditore.

52. A prescindere dalla sua articolazione in un duplice quesito, la domanda pregiudiziale mira in sostanza a veder chiarita la portata dei divieti di cui agli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002, al fine di accertare se, in una situazione in cui un contratto di vendita immobiliare è stato concluso prima dell’iscrizione dell’acquirente nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento stesso, detti divieti ostino al perfezionamento di atti, quali l’accordo per il trasferimento della proprietà e la trascrizione di tale trasferimento nel registro fondiario, necessari a realizzare detto trasferimento in esecuzione del suddetto contratto. La Corte è chiamata peraltro a precisare se possano rilevare nel senso di sottrarre tali atti all’applicazione dei divieti stessi, da un lato, il fatto che, a fronte del trasferimento della proprietà del bene, sia stata prevista a carico della parte acquirente una controprestazione (prezzo di vendita) di adeguato valore e, dall’altro, che detta controprestazione sia stata eseguita (nella forma del deposito su un conto del notaio a favore di terzi ovvero di pagamento alla parte venditrice) prima dell’iscrizione della parte acquirente nell’elenco sopramenzionato.

53. Il primo quesito pregiudiziale, con cui si chiede se gli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002 vietino l’accordo per il trasferimento della proprietà, sembrerebbe, ad un primo esame, sollevare problemi di ricevibilità, sotto il profilo della sua rilevanza ai fini della decisione da adottare per il caso concreto. In effetti, è pacifico che, nella fattispecie, l’accordo per il trasferimento della proprietà è stato formalizzato davanti al notaio lo stesso giorno (19 dicembre 2000) della conclusione dell’atto notarile di vendita, cioè ben prima del momento (il 13 luglio 2004) in cui i divieti in questione sono divenuti applicabili nei confronti dell’acquirente n. 3. Poiché un divieto è volto a interdire un comportamento e non a rimuoverne gli effetti (ché altrimenti non di divieto si tratterebbe, ma di previsione di natura diversa), opera cioè pro futuro, sembrerebbe, dato che il comportamento preso in considerazione nel primo quesito (accordo per il trasferimento della proprietà) è stato nella specie posto in essere prima dell’applicabilità del divieto, che detto quesito sia di natura ipotetica e pertanto irricevibile.

54. Qualche dubbio al riguardo, tuttavia, sorge in relazione ad alcune considerazioni effettuate dal giudice del rinvio quanto alle caratteristiche che presenta in diritto tedesco l’accordo per il trasferimento della proprietà.

55. Nell’ordinanza di rinvio si precisa infatti che in diritto tedesco «la legittimazione a concludere l’accordo [per il trasferimento della proprietà], quale conseguenza del potere giuridico di disposizione sulla cosa, nonché il potere di esercitare tale legittimazione devono sussistere ancora al momento della trascrizione nel registro fondiario (…) anche nel caso in cui – come nella presente fattispecie – l’accordo sia diventato vincolante».

56. Non è chiaro se con tali precisazioni il giudice del rinvio intenda significare che, sebbene già formalizzato davanti al notaio e quindi vincolante fra le parti, un accordo per il trasferimento della proprietà non può considerarsi come pienamente e definitivamente perfezionato se non al momento della trascrizione di tale trasferimento nel registro fondiario, di modo che una restrizione del potere di disposizione sul bene compravenduto (quale quella eventualmente scaturente dagli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002) che intervenga nelle more di tale trascrizione impedirebbe il perfezionamento di tale accordo.

57. In una diversa prospettiva, che mi viene suggerita da alcuni passaggi delle osservazioni scritte presentate dal governo tedesco, potrebbe ritenersi che il giudice del rinvio ponga il primo quesito al fine di poter assimilare, in caso di risposta affermativa, la restrizione di cui agli artt. 2, n. 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002 ad un divieto ex lege di disporre ai sensi del diritto tedesco, il quale potrebbe operare, almeno in presenza di certe condizioni, nel senso di rendere nullo, perché contrario alla legge (art. 134 BGB), un atto che sia stato concluso prima dell’insorgere del divieto.

58. Invero, le informazioni che sono state fornite alla Corte sulla normativa di diritto tedesco rilevante non sono sufficienti per poter verificare con sicurezza la rilevanza del primo quesito ai fini della decisione che deve essere presa dal Kammergericht. Non per questo, tuttavia, si deve concludere che detto quesito è irricevibile.

59. Ricordo, infatti, che, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito della collaborazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall’art. 234 CE spetta esclusivamente al giudice nazionale cui è stata sottoposta la controversia, il quale deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze del caso, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale ai fini dell’emanazione della propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, quando le questioni pregiudiziali sollevate vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire ( ). Il rigetto di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto comunitario chiesta da tale giudice non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica o la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte ( ).

60. Ebbene, mi pare che, alla luce dei rilievi svolti ai paragrafi 54‑57 supra, non vi siano i presupposti per ritenere soddisfatte tali condizioni, per cui il primo quesito può a mio avviso considerarsi ricevibile.

61. Peraltro, il primo quesito non presenta specificità tali da rendere necessaria una trattazione autonoma rispetto a quella richiesta al fine di dar risposta al secondo quesito. Procederò quindi ad una trattazione unitaria dei due quesiti.

B – Esame dei quesiti posti dal giudice del rinvio

62. Comincio rilevando, con la Commissione, che l’art. 4, n. 1, del regolamento n. 881/2002, evocato nella formulazione dei quesiti pregiudiziali, pare privo di pertinenza per la soluzione del caso sottoposto al giudice del rinvio. Non vedo, infatti – e comunque il giudice del rinvio non chiarisce a sufficienza –, in che modo il divieto imposto da tale norma, ovverosia quello di «partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato, diretto o indiretto, di aggirare l’articolo 2», possa trovare applicazione nel caso di specie. Posto che il divieto in questione ha per oggetto un’azione di «aggiramento» dei divieti di cui all’art. 2, non emerge dal fascicolo in che modo, nel caso di specie, possano rappresentare una tale azione gli atti presi in considerazione dai quesiti pregiudiziali, cioè l’accordo per il trasferimento della proprietà e la trascrizione di tale trasferimento nel registro fondiario (o la relativa domanda inoltrata all’ufficio competente).

63. L’esame deve dunque concentrarsi sulla portata dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002, norma che vieta di «mettere direttamente o indirettamente risorse economiche a disposizione di [soggetti] elencati nell’allegato I o destinarle a loro vantaggio, per impedire così facendo che [essi] possa[no] ottenere fondi, beni o servizi».

64. Va osservato, anzitutto, che il bene immobile oggetto del contratto di vendita di cui trattasi costituisce una «risorsa economica» ai fini dell’applicazione di tale norma. Infatti, ai sensi dell’art. 1, punto 2, del regolamento n. 881/2002, costituiscono, ai fini del regolamento stesso, «risorse economiche» «le disponibilità di qualsiasi tipo, tangibili o intangibili, mobili o immobili, che non siano fondi ma che possano essere utilizzate per ottenere fondi, beni o servizi». Un terreno edificato, quale quello compravenduto nella fattispecie, è un bene immobile che può senz’altro essere utilizzato per ottenere fondi, beni o servizi, ad esempio conferendone il godimento o trasferendone la proprietà a titolo oneroso.

65. Il fulcro dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 è rappresentato dai concetti di «messa a disposizione» e di «destinazione a vantaggio». Tali termini sono sufficientemente ampi da ricomprendere, a mio avviso, ogni atto che sia tale da permettere al beneficiario, almeno potenzialmente, lo sfruttamento in senso economico della risorsa (ossia l’ottenimento di fondi, beni o servizi), ivi compresi quindi quegli atti che, sebbene compiuti al dichiarato fine di consentire al beneficiario un utilizzo personale della stessa (ad esempio contratto di affitto ad uso abitativo di un bene immobile), possono però di fatto – nell’irrealizzabilità di un monitoraggio ex post sul concreto utilizzo del bene – consentire al predetto, al di là della loro forma e delle condizioni in essi stabilite, uno sfruttamento in senso economico del bene stesso.

66. Certo, in alcune versioni linguistiche del regolamento n. 881/2002 (ad esempio quelle francese e inglese) la formulazione dell’ultima parte dell’art. 2, n. 3, potrebbe far pensare ad una possibile esclusione, dal campo di operatività del divieto, di atti di messa a disposizione o di destinazione a vantaggio che non siano tali da consentire di ottenere fondi, beni o servizi. Tuttavia, mi pare che un simile distinguo non sia giustificato.

67. Per un verso, appare difficile immaginare atti di messa a disposizione, o di destinazione a vantaggio, di una risorsa economica che non siano, in un modo o nell’altro, comunque tali da porre il beneficiario nella condizione, se non giuridica almeno di fatto, di poterne ricavare fondi, beni o servizi.

68. Per altro verso, si oppone ad un siffatto distinguo il testo della risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 1390 (2002), cui si è inteso dare attuazione nell’ordinamento comunitario con il regolamento n. 881/2002. Va ricordato che ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto comunitario si deve tenere conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ( ). Per determinare la portata di una norma comunitaria adottata in attuazione di una risoluzione del Consiglio di sicurezza occorre tener conto anche del testo e degli scopi di quest’ultima ( ).

69. Ebbene, il testo del paragrafo 2, lett. a), della risoluzione n. 1390 (2002) non lascia margini di dubbio. Ai sensi di tale norma, fondi, attività finanziarie o risorse economiche non possono essere «resi disponibili, direttamente o indirettamente, a vantaggio» dei soggetti inclusi nell’elenco menzionato al paragrafo 3 supra. Tale divieto, formulato nel senso di impedire che i suddetti soggetti possano trarre vantaggio da tali fondi, attività o risorse, mira dunque a prevenire ogni messa a disposizione di questi ultimi a favore di quei soggetti, senza dare adito a possibili distinguo.

70. Ciò posto, osservo che l’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002, vietando in termini generali, in ossequio al testo della risoluzione n. 1390 (2002), la messa a disposizione di risorse economiche a favore di soggetti menzionati nell’allegato I dello stesso regolamento, prevede un divieto relativo di disporre che copre senz’altro ogni atto che, in base al diritto nazionale di uno Stato membro, possa dirsi necessario ai fini del trasferimento della proprietà, o anche solo del possesso, di un bene immobile.

71. È del tutto irrilevante, a mio avviso, la circostanza che il bene in questione sia messo a disposizione (nella specie venduto) contro il pagamento di un corrispettivo che possa ritenersi adeguato. L’assenza di squilibrio economico tra prestazione e controprestazione non è in alcun modo presa in considerazione dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002. È la messa a disposizione del bene che è vietata in quanto tale, indipendentemente dunque dai valori economici in gioco.

72. Ciò è d’altronde perfettamente comprensibile. Da un lato, ove fosse condizionata alla constatazione di uno squilibrio economico tra le prestazioni pattuite (favorevole alla persona iscritta nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento), l’applicazione del divieto non sarebbe automatica, come invece richiesto ai fini dell’efficace perseguimento degli obiettivi del regolamento n. 881/2002, ma rimessa ad una valutazione, in sé problematica, relativa al «giusto prezzo» di un bene; tale applicazione sarebbe oltretutto facilmente eludibile mediante accorgimenti fraudolenti in fase di redazione dei contratti. D’altro lato, il fatto che la transazione (ad esempio vendita) possa essere caratterizzata da equilibrio economico tra le prestazioni non impedisce che la persona iscritta nel suddetto elenco che ottenga in tal modo la disponibilità di un bene possa comunque ricavare, con un atto ulteriore di disposizione del bene, somme anche maggiori di quelle spese in esecuzione di detta transazione.

73. In aderenza a quanto sostenuto dai governi italiano e tedesco nonché dalla Commissione, ritengo inoltre che il fatto che, trattandosi di un bene immobile, il contratto di vendita sia stato concluso prima della data in cui il divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 è divenuto applicabile nei confronti dell’acquirente non esclude l’operatività di detto divieto per quegli atti che, a quella data, dovevano ancora perfezionarsi ai fini del trasferimento della proprietà, quali, se del caso, l’accordo per il trasferimento della proprietà e, comunque, la trascrizione di tale trasferimento nel registro fondiario.

74. Depone in tal senso, come giustamente osservato dalla Commissione, il disposto dell’art. 9 del regolamento n. 881/2002, ai termini del quale «[i]l (…) regolamento si applica a prescindere dagli eventuali diritti e obblighi riconosciuti o imposti da (…) qualsiasi contratto stipulato (…) prima dell[a sua] entrata in vigore (…)».

75. Questa norma implica a mio avviso che il divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 può operare anche nel senso di impedire l’esecuzione di obblighi, e il soddisfacimento dei correlativi diritti, scaturenti da un contratto che sia stato concluso prima dell’entrata in vigore del regolamento o comunque, ove successiva, dell’iscrizione della parte acquirente nell’elenco di cui all’allegato I.

76. Tale interpretazione si fonda sulla presa in considerazione dell’insieme delle versioni linguistiche del regolamento n. 881/2002, la quale mostra come siano del tutto isolate le versioni (greca e olandese) in cui l’art. 9 è redatto in termini tali da implicare l’interpretazione esattamente contraria secondo cui i divieti posti dal regolamento si applicano (non a prescindere ma) senza pregiudicare i diritti e gli obblighi scaturenti da accordi, contratti, licenze o permessi di data anteriore all’entrata in vigore del regolamento stesso.

77. Considero, peraltro, degno di nota il fatto che quando il legislatore comunitario, nell’ambito di regolamenti con cui ha introdotto divieti di natura analoga, ha voluto mandare esente dall’applicazione dei divieti l’esecuzione di contratti conclusi prima di una certa data lo ha fatto espressamente. Ad esempio, nel regolamento n. 3155/90 ( ) – il cui art. 1, n. 1, in applicazione della risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 661 (1990), estendeva l’embargo predisposto con regolamento n. 2340/90 contro l’Iraq e il Kuwait alla prestazione di servizi non finanziari aventi l’obiettivo o l’effetto di favorire l’economia di tali paesi – era precisato, all’art. 1, n. 2, che «il divieto [stabilito al n. 1] non si applica (…) ai servizi non finanziari risultanti da contratti o clausole addizionali conclusi anteriormente all’entrata in vigore del divieto stabilito dal regolamento (…) n. 2340/90, la cui esecuzione abbia avuto inizio prima di tale data». In tale occasione, dunque, il legislatore comunitario ha espressamente permesso l’esecuzione di prestazioni dovute in forza di contratti conclusi prima di una certa data, pur prevedendo, quale condizione, che questi avessero a tale data ricevuto almeno un inizio di esecuzione.

78. La soluzione accolta all’art. 9 del regolamento n. 881/2002 va invece chiaramente nel senso che i divieti stabiliti dal regolamento stesso inibiscono anche l’esecuzione di contratti conclusi anteriormente all’entrata in vigore del regolamento stesso o, se successiva (come nel caso di specie), alla data in cui il nome di uno dei contraenti è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato I. Ciò è d’altronde coerente con l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 881/2002, che è quello di escludere immediatamente i soggetti associati ad Osama bin Laden, alla rete Al‑Qaida e ai Talibani dalla disponibilità di ogni risorsa finanziaria ed economica onde impedire il finanziamento di attività terroristiche. Questo obiettivo sarebbe meno efficacemente perseguito ove si consentisse a tali soggetti di portare a compimento transazioni concluse prima della loro iscrizione nell’elenco di cui all’allegato I.

79. La suddetta soluzione subisce la sola eccezione esplicitamente prevista dall’art. 2 bis, n. 4, lett. b), del regolamento n. 881/2002, il quale esclude l’applicazione del divieto di messa a disposizione di fondi sancito all’art. 2, n. 2, dello stesso regolamento al «versamento sui [conti] congelati» di «pagamenti dovuti nel quadro di contratti, accordi o obblighi precedenti alla data in cui tali conti sono stati assoggettati» a congelamento, fatto salvo ovviamente il congelamento delle somme così versate.

80. L’art. 2 bis, n. 4, non prevede invece una norma che, in maniera analoga, consenta la messa a disposizione di una risorsa economica quale un bene immobile, fatto salvo il suo successivo congelamento, quando essa costituisce mera esecuzione di un contratto concluso anteriormente al divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento. D’altronde, l’art. 2 bis – inserito nel regolamento n. 881/2002 con il regolamento n. 561/2003 al fine di attuare nella Comunità la risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 1452 (2002) – non fa che riprodurre, al n. 4, il tenore letterale del paragrafo 2 di detta risoluzione, il quale, come sottolineato dalla Commissione, non prevede una deroga di tal genere ( ).

81. Quanto poi alla possibile incidenza del pagamento del prezzo di vendita in data anteriore al divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002, osservo che siffatta circostanza non può condurre a considerare il divieto inapplicabile agli atti di esecuzione ulteriori. Come si è visto, l’art. 9 dello stesso regolamento non fa salva l’esecuzione di contratti conclusi in data anteriore al divieto, e ciò, a differenza di quanto invece previsto dall’art. 1, n. 2, del regolamento n. 3155/90 (v. paragrafo 77 supra), quand’anche tali contratti abbiano avuto un inizio di esecuzione prima del divieto stesso.

82. Ritengo, pertanto, che l’interpretazione letterale, contestuale e teleologica dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 suggerisce di rispondere ai due quesiti pregiudiziali nel senso che detta disposizione vieta

– tanto la conclusione di un accordo per il trasferimento della proprietà di un bene immobile ad una persona iscritta nell’elenco di cui all’allegato I dello stesso regolamento, in esecuzione di un contratto di vendita concluso anteriormente all’iscrizione di detta persona nel succitato elenco,

– quanto la trascrizione di siffatto trasferimento nel registro fondiario, in esecuzione di un contratto di vendita e di un accordo per il trasferimento della proprietà conclusi anteriormente a tale iscrizione,

e ciò indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di equilibrio economico tra il valore dell’immobile compravenduto e il prezzo di vendita convenuto e anche se detto prezzo è stato versato su un conto del notaio rogante a favore di terzi o pagato alla parte venditrice già prima della suddetta iscrizione.

83. Il giudice del rinvio fa presente, tuttavia, che un siffatto approccio farebbe sorgere difficoltà giuridiche connesse all’obbligo che ne discenderebbe per la parte venditrice, in forza del diritto tedesco, di restituire alla parte acquirente il prezzo di vendita. Detto giudice si domanda se tali difficoltà non debbano indurre a concludere nel senso della non applicabilità del divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 ad una trascrizione nel registro fondiario che costituisca esecuzione di un contratto di vendita già eseguito dalla parte acquirente prima del divieto stesso.

84. Prima di esaminare le allegate difficoltà, mi preme sottolineare che, pur se, nella fattispecie, detto regolamento si oppone alla trascrizione del trasferimento della proprietà di cui trattasi in favore dell’acquirente n. 3, esso non comporta di per sé la nullità o la risoluzione del contratto di vendita e dell’accordo per il trasferimento della proprietà conclusi tra le parti anteriormente all’iscrizione di tale acquirente nel succitato elenco né, pertanto, l’obbligo per le venditrici di restituire il prezzo di vendita. Il divieto di mettere risorse economiche a disposizione dell’acquirente n. 3 è una misura di carattere urgente e temporaneo, che vale solo fintanto che il nome del medesimo acquirente continuerà a figurare in tale elenco, che, come già indicato, è soggetto a periodici e regolari aggiornamenti. Il regolamento in parola consente dunque che il diritto nazionale operi, in un caso come quello di specie, determinando conseguenze diverse dalla nullità o dalla risoluzione degli atti negoziali anteriori, quali la sospensione della procedura di trascrizione e il riconoscimento dell’idoneità di quegli atti a costituire valido titolo per l’esercizio ulteriore da parte degli acquirenti di quelle facoltà che non presuppongono la trascrizione nel registro fondiario e che siano state già acquisite mediante la parziale esecuzione degli stessi prima del sopravvenire del divieto imposto dal regolamento.

85. Un discorso diverso si deve fare per l’ipotesi, che non spetta alla Corte verificare, in cui il diritto tedesco riconnetta al sopravvenire di detto divieto, che ostacola temporaneamente la trascrizione, l’effetto di rendere nulli o di risolvere il contratto di vendita e l’accordo per il trasferimento della proprietà, con conseguente obbligo di restituzione del prezzo già pagato. Le difficoltà che eventualmente sorgono in tale ipotesi non possono evidentemente influire sull’interpretazione della portata delle norme del regolamento.

86. Ciò chiarito, vengo ad esaminare le difficoltà evocate dal giudice del rinvio, non senza sottolineare, comunque, che la controversia pendente dinanzi ad esso verte sulla legittimità del rifiuto da parte di un’autorità pubblica di procedere alla trascrizione nel registro fondiario del trasferimento della proprietà del bene immobile in questione e non sulla restituzione del prezzo di vendita.

87. In primo luogo, il giudice del rinvio rileva che l’esecuzione dell’obbligo di restituzione del prezzo di vendita da parte delle venditrici (obbligo che, per le ragioni indicate ai paragrafi precedenti, mi permetto di considerare ipotetico) potrebbe porsi in contrasto con il divieto di messa a disposizione di fondi di cui all’art. 2, n. 2, del regolamento n. 881/2002.

88. A me pare che non sussistano al riguardo vere difficoltà. L’art. 2 bis, n. 4, lett. b), dello stesso regolamento, come si è visto, permette il versamento su conti congelati di pagamenti dovuti nel quadro di contratti, accordi o obblighi precedenti alla data in cui detti conti sono stati assoggettati a congelamento. In ogni caso, l’impossibilità, ai sensi dell’art. 2, n. 2, di mettere il prezzo di vendita a disposizione dell’acquirente iscritto nell’elenco di cui all’allegato I non può indurre a preferire una risposta diversa da dare ai due quesiti pregiudiziali posti dal Kammergericht, ma semmai a ricercare nel diritto tedesco la soluzione pratica che consenta alle venditrici di assolvere all’obbligo di restituzione senza però violare tale ultima norma.

89. In secondo luogo, il giudice del rinvio nutre dubbi sul modo in cui il divieto di messa a disposizione di fondi di cui all’art. 2, n. 2, opererebbe rispetto alla restituzione del prezzo di vendita, quando ad acquistare sia stata una pluralità di persone o – come nella fattispecie – una società di persone, e solo una di tali persone sia iscritta nell’elenco in questione.

90. Con il governo tedesco, osservo che la soluzione a questo genere di problema deve essere ricercata nel diritto interno, fermo restando il rispetto di quanto imposto dal regolamento, senza che tale problema possa avere incidenza alcuna sull’interpretazione delle norme di quest’ultimo e dunque sulla risposta da dare alle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte.

91. Mi pare peraltro utile segnalare che, ai fini della determinazione delle modalità di assolvimento da parte delle venditrici dell’obbligo che dovesse discendere dal diritto interno di restituire agli acquirenti il prezzo di vendita, possono risultare utili le previsioni di cui agli artt. 5, n. 1, lett. a), e 8 del regolamento n. 881/2002.

92. La prima disposizione obbliga, inter alia, «le persone fisiche», «[f]atte salve le norme applicabili in materia di relazioni, riservatezza e segreto professionale», a «fornire immediatamente alle autorità competenti degli Stati membri, elencate nell’allegato II, in cui risiedono o sono situat[e], e alla Commissione, direttamente o attraverso dette autorità, qualsiasi informazione possa facilitare il rispetto del (…) regolamento, quali i dati relativi ai conti e agli importi congelati a norma dell’articolo 2». Sembra potersene dedurre, nella specie, un obbligo per le venditrici, nella misura in cui siano tenute dal diritto nazionale a restituire agli acquirenti il prezzo di vendita, di comunicare alla Deutsche Bundesbank (menzionata quale autorità competente per la Germania nell’allegato II) l’esistenza del loro obbligo di restituzione del prezzo di vendita all’acquirente n. 3.

93. La seconda disposizione istituisce a carico della Commissione e degli Stati membri un obbligo di comunicazione reciproca «[del]le informazioni pertinenti in loro possesso riguardanti il (…) regolamento, in particolare quelle ricevute a norma dell’articolo 5 e relative a problemi di violazione e di applicazione delle norme o alle sentenze pronunciate dai tribunali nazionali» ( ).

94. Laddove, dunque, difficoltà effettive si pongano nella determinazione da parte delle autorità nazionali del modo in cui debba procedersi nel caso di specie alla restituzione del prezzo di vendita agli acquirenti, tali autorità potranno segnalarlo alla Commissione e ricercare con la medesima una soluzione appropriata nell’ambito della cooperazione leale che Stati membri e Commissione devono prestarsi in ossequio all’art. 10 CE.

95. Resta, infine, da esaminare la questione, sollevata in udienza dalle venditrici e dal notaio, della compatibilità dell’applicazione nel caso di specie del divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 con il diritto fondamentale delle venditrici medesime di disporre dei beni di loro proprietà.

96. Le venditrici hanno allegato di avere già speso l’importo ricevuto a titolo di prezzo di vendita per rimborsare debiti e finanziare ristrutturazioni di altri immobili. L’obbligo di restituire agli acquirenti il prezzo di vendita, che discenderebbe dall’impossibilità di perfezionare il trasferimento della proprietà con la trascrizione, creerebbe loro grandi difficoltà, mentre il rifiuto della richiesta trascrizione non sarebbe utile ai fini della lotta al terrorismo, dato che l’immobile di cui trattasi ospita da anni una moschea e non produce redditi per gli acquirenti. La restrizione al diritto di disporre della loro proprietà che discenderebbe dall’applicazione nel caso di specie dei divieti di cui al regolamento n. 881/2002 sarebbe dunque non proporzionata al fine perseguito da quest’ultimo.

97. Il notaio, dal canto suo, ha fatto presente che il possesso del bene immobile è stato trasferito agli acquirenti sin dal maggio 2001 e che da allora essi ne hanno avuto il godimento e la facoltà di utilizzarlo in senso economico, ad esempio dandolo in locazione. Ciò che gli acquirenti non sarebbero legittimati a fare, in assenza di trascrizione del trasferimento di proprietà nel registro fondiario, è di rivenderlo o ipotecarlo. L’esecuzione del contratto di vendita con la trascrizione del trasferimento non muterebbe la situazione sotto il profilo delle possibilità di sfruttamento economico del bene da parte degli acquirenti. La trascrizione preluderebbe infatti al congelamento dell’immobile, che ne impedirebbe la vendita o la dazione in ipoteca, e sarebbe anzi meno rischiosa per la sicurezza e l’ordine pubblico della situazione attuale, in cui l’utilizzo del bene da parte degli acquirenti, non essendo questi intestatari dello stesso, non potrebbe essere congelato. Secondo il notaio, dunque, il divieto di procedere alla trascrizione nel caso di specie si tradurrebbe, in sostanza, in un congelamento della proprietà delle venditrici che non rispetterebbe il principio di proporzionalità, in quanto l’obiettivo del regolamento n. 881/2002 sarebbe più efficacemente perseguito proprio consentendo detta trascrizione.

98. Al riguardo ricordo che, per giurisprudenza costante, il diritto fondamentale al rispetto della proprietà, tutelato nell’ordinamento giuridico comunitario alla stregua dei principi comuni alle costituzioni degli Stati membri e recepiti nel protocollo addizionale alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non è una prerogativa assoluta e il suo esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate in nome di obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché tali restrizioni non costituiscano un intervento nelle prerogative del proprietario inaccettabile e sproporzionato rispetto ai fini perseguiti, tale da ledere addirittura la sostanza del diritto di proprietà ( ).

99. Come la Corte ha rilevato nella sentenza Bosphorus ( ), qualsiasi provvedimento restrittivo di carattere economico, per definizione, ha conseguenze negative sui diritti di proprietà, con danni per soggetti che non hanno alcuna responsabilità riguardo alla situazione che ha condotto all’adozione del provvedimento stesso.

100. Osservo, inoltre, che l’importanza degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 881/2002 è tale da giustificare eventuali conseguenze negative, anche di un certo peso, per taluni operatori ( ). La lotta al terrorismo internazionale, in particolare attraverso l’esclusione di tutti coloro che sono identificati quali associati con i membri dei Talibani e dell’organizzazione Al-Qaeda e che si ritiene abbiano contribuito a finanziare, pianificare, favorire o perpetrare atti terroristici (v. terzo ‘considerando’ di detto regolamento), è palesemente un obiettivo di fondamentale interesse generale, perseguito non solo dalla Comunità europea, ma, su scala mondiale, dalla comunità internazionale riunita nell’ambito dell’Organizzazione delle Nazioni Unite.

101. A fronte di siffatto obiettivo, ritengo, con la Commissione e il governo tedesco, che l’applicazione del divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 in un senso che osta, nel caso di specie, alla trascrizione del trasferimento agli acquirenti della proprietà dell’immobile de quo non possa, alla luce degli elementi forniti dal giudice del rinvio, essere considerata una restrizione al diritto di proprietà delle venditrici inaccettabile e sproporzionata.

102. Le difficoltà lamentate dalle venditrici riguardo al dedotto obbligo di restituzione del prezzo di vendita non sarebbero d’altronde, come ho sopra rilevato, conseguenza diretta del regolamento e del divieto predetti, ma semmai dell’applicazione di norme di diritto interno. In proposito è utile ricordare che, poiché le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nell’ordinamento giuridico comunitario vincolano parimenti gli Stati membri quando danno esecuzione alle discipline comunitarie di cui trattasi, questi sono comunque tenuti, per quanto possibile, ad applicare tali discipline nel rispetto delle esigenze ricordate ( ). Spetterà dunque alle autorità nazionali competenti, nel determinare le conseguenze civilistiche di diritto interno dell’impossibilità temporanea di procedere alla trascrizione in forza del regolamento n. 881/2002, interpretare e applicare le norme dell’ordinamento nazionale in modo conforme alle esigenze di tutela dei diritti fondamentali ( ).

103. Qualche dubbio più serio circa la proporzionalità della restrizione rappresentata dall’applicazione del divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002 nel caso di specie in senso ostativo alla trascrizione può tuttavia sorgere in relazione ad una circostanza fattuale di cui il giudice del rinvio, nelle sue ordinanze, non aveva dato atto, e che è invece stata allegata in udienza dalle venditrici e dal notaio. Mi riferisco alla dedotta immissione degli acquirenti nel possesso dell’immobile in questione sin dal maggio 2001, ossia da epoca ben anteriore al momento in cui le misure di cui al regolamento n. 881/2002 sono divenute applicabili nei confronti dell’acquirente n. 3.

104. Al riguardo, osservo che, ove siffatta circostanza risultasse confermata (e spetta al giudice del rinvio verificarlo), l’immobile sarebbe stato messo a disposizione degli acquirenti, ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 881/2002, prima del suddetto momento. Il notaio ha sostenuto dinanzi la Corte che il perfezionamento del trasferimento di proprietà con la trascrizione non aggiungerebbe in capo agli acquirenti, rispetto alla situazione attuale, che le facoltà di vendere e ipotecare l’immobile. Ebbene, si tratterebbe di facoltà il cui esercizio sarebbe comunque paralizzato dal congelamento delle risorse economiche disposto dall’art. 2, n. 1, del regolamento n. 881/2002, non potendo il Grundbuchamt accettare la trascrizione (avente efficacia costitutiva) di transazioni di tal genere su un bene assoggettato a detto congelamento.

105. Perciò, se appare non condivisibile il rilievo del notaio secondo cui la trascrizione del trasferimento in questione permetterebbe di prevenire in maniera più efficace il finanziamento di azioni terroristiche rispetto all’ipotesi del diniego di trascrizione – è evidente, infatti, che il congelamento delle risorse economiche di cui all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 881/2002 coprirebbe già attualmente l’immobile de quo ove questo fosse nella disponibilità, fra gli altri, dell’acquirente n. 3, indipendentemente dal fatto che ne siano rimaste proprietarie le venditrici –, ci si può domandare se l’applicazione nella specie del divieto di cui all’art. 2, n. 3, del predetto regolamento in senso ostativo alla trascrizione non si traduca, in ultima analisi, in una restrizione al diritto di proprietà delle venditrici non realmente necessaria ai fini dell’obiettivo di interesse generale perseguito. Ciò in quanto detta trascrizione non conferirebbe in concreto agli acquirenti, stante il disposto dell’art. 2, n. 1, del regolamento, la possibilità di trarre dal bene compravenduto utilità supplementari rispetto a quelle di cui essi già godrebbero da epoca precedente all’iscrizione di uno di loro nell’elenco di cui all’allegato I.

106. Tuttavia, sebbene la questione sia indubbiamente delicata, non ritengo sussistano i presupposti perché essa sia risolta dalla Corte nell’ambito del presente procedimento pregiudiziale. Infatti, non solo detta questione esula dall’oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale del Kammergericht, ma non può ritenersi acquisita al fascicolo dello stesso procedimento né la certezza che il possesso dell’immobile de quo sia stato, come allegato in udienza, effettivamente trasferito agli acquirenti in data anteriore all’iscrizione dell’acquirente n. 3 nell’elenco di cui all’allegato I, né una sufficiente descrizione delle pertinenti norme di diritto tedesco che consenta di valutare se la trascrizione sollecitata accrescerebbe o meno in maniera effettiva, rispetto alla situazione attuale e tenendo conto del congelamento delle risorse economiche di cui all’art. 2, n. 1, del regolamento, le facoltà di sfruttamento economico di detto immobile da parte degli acquirenti.

107. Spetterà dunque al giudice del rinvio, prima di adottare la sua decisione sul ricorso presentato dal notaio sulla base della risposta che la Corte darà ai due quesiti pregiudiziali, appurare tali elementi di fatto e di diritto ed esaminare alla luce degli stessi se l’applicazione del divieto di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento in senso ostativo alla trascrizione costituisca una restrizione all’esercizio del diritto di proprietà delle venditrici conforme al principio di proporzionalità.

V – Conclusioni

108. Alla luce delle considerazioni suesposte, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali poste dal Kammergericht Berlin con ordinanze del 21 e 23 febbraio 2006 nel modo seguente:

«L’art. 2, n. 3, del regolamento (CE) del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al‑Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli ed estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei Talibani dell’Afghanistan, vieta

– tanto la conclusione di un accordo per il trasferimento della proprietà di un bene immobile ad una persona iscritta nell’elenco di cui all’allegato I dello stesso regolamento, in esecuzione di un contratto di vendita concluso anteriormente all’iscrizione di detta persona nel succitato elenco,

– quanto la trascrizione di siffatto trasferimento nel registro fondiario, in esecuzione di un contratto di vendita e di un accordo per il trasferimento della proprietà conclusi anteriormente a tale iscrizione,

e ciò indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di equilibrio economico tra il valore dell’immobile compravenduto e il prezzo di vendita convenuto e anche se detto prezzo è stato versato su un conto del notaio rogante a favore di terzi o pagato alla parte venditrice già prima della suddetta iscrizione».