SENTENZA DELLA CORTE DELL'8 GENNAIO 1992. - REPUBBLICA ITALIANA CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - LIQUIDAZIONE DEI CONTI FEAOG - ESERCIZIO 1987. - CAUSA C-197/90.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-00001



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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1. Agricoltura - Organizzazione comune dei mercati - Latte e latticini - Aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti ed al latte scremato in polvere destinato all' alimentazione dei vitelli - Controllo dell' utilizzazione - Modalità - Documenti commerciali - Nozione - Schede di lavorazione - Inclusione

[Regolamento (CEE) della Commissione n. 1725/79, art. 10, n. 2, lett. d)]

2. Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Principi - Aiuto versato in violazione del diritto comunitario - Inosservanza delle formalità di prova o di controllo - Imputazione dell' aiuto al FEAOG - Inammissibilità

[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70, artt. 2 e 3]

Massima

1. La nozione di "documenti commerciali", figurante all' art. 10, n. 2, lett. d), del regolamento n. 1725/79, in forza del quale gli Stati membri sono tenuti ad effettuare controlli documentali approfonditi in materia di aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e di aiuti al latte scremato in polvere destinato all' alimentazione dei vitelli, definita altresì dall' art. 1, n. 2, della direttiva 77/435, relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni effettuate nell' ambito del FEAOG, si riferisce a tutti i documenti controllabili il cui esame consente di accertare se le operazioni che danno luogo alla concessione di un aiuto siano state realizzate in conformità alle prescrizioni comunitarie. Essa comprende, in particolare, le schede di lavorazione che contengono l' elenco delle materie prime necessarie per produrre una determinata quantità di mangimi.

2. Le disposizioni degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell' agricoltura. Nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell' aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di prova o di controllo, l' aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG.

Visto che la Commissione avrebbe potuto escludere dall' imputazione al FEAOG la totalità degli importi di cui trattasi, in quanto i sovrammenzionati controlli non sono stati effettuati, lo Stato membro interessato non può censurarla per essersi limitata ad effettuare un abbattimento forfettario del 10%.

Parti

Nella causa C-197/90,

Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal signor Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, Rue Marie Adélaïde,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Dierk Booss e Giuliano Marenco, consiglieri giuridici, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Roberto Hayder, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto un ricorso inteso ad ottenere l' annullamento parziale della decisione della Commissione 19 aprile 1990, 90/687/CEE, recante modifica della decisione 89/627/CEE relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia", nella parte in cui esclude dall' imputabilità al Fondo stesso talune spese esposte per gli aiuti alla trasformazione di latte scremato in polvere e al consumo di olio d' oliva,

LA CORTE,

composta dai signori F. Grévisse, presidente di sezione, facente funzione di presidente, P.J.G. Kapteyn, presidente di sezione, G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco e M. Zuleeg, giudici,

avvocato generale: M. Darmon

cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese delle parti all' udienza del 27 giugno 1991,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 3 ottobre 1991,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 28 giugno 1990, la Repubblica italiana, in forza dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento parziale della decisione 19 aprile 1990, 90/687/CEE, con la quale la Commissione ha modificato, nei confronti di tre Stati membri, tra cui l' Italia, la decisione 89/627/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia" (GU L 359, pag. 23), nella parte in cui la decisione impugnata esclude dall' imputabilità al FEAOG, nella liquidazione dei conti presentati per gli aiuti alla trasformazione di latte scremato in polvere e al consumo di olio d' oliva, la somma di 10 214 635 858 LIT.

2 Inizialmente, il ricorso riguardava anche le riserve formulate dalla Commissione in una lettera del 10 maggio 1990, relative all' imputazione al FEAOG della somma di 28 688 711 394 LIT nella liquidazione dei conti presentati per aiuti al consumo di olio d' oliva. Tuttavia, nella replica, il governo italiano ha rinunciato a questa parte del ricorso.

3 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.

Sulle spese per aiuti alla trasformazione del latte scremato in polvere

4 Il regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all' alimentazione dei vitelli (GU L 199, pag. 1), precisa le modalità di controllo dell' aiuto concesso all' utilizzazione del latte scremato in polvere nell' alimentazione degli animali. A norma del suo art. 10, nn. 1 e 2, lett. a), b) e c), gli Stati membri devono procedere a controlli materiali nelle imprese. Per quanto concerne i controlli documentali, l' art. 10, n. 2, lett. d), prevede che essi devono essere approfonditi ed imprevisti.

5 La decisione impugnata esclude dall' imputabilità al FEAOG la somma di 5 862 632 980 LIT, che corrisponde al 10% degli aiuti alla trasformazione del latte scremato in polvere durante l' esercizio 1987. Dal fascicolo risulta che questa decisione è stata presa dopo che una missione compiuta da controllori del FEAOG presso tre imprese di trasformazione aventi sede nella provincia di Brescia, e cioè la Wessanen, la Frabes e la Plodari, ha permesso di constatare che i controlli effettuati dalle autorità italiane erano insufficienti. Per quanto siano stati effettuati controlli supplementari su richiesta della Commissione, quest' ultima, nella sua relazione di sintesi integrativa del 12 marzo 1990, concernente i risultati dei controlli per la liquidazione dei conti FEAOG, sezione "garanzia", per l' esercizio 1987 (in prosieguo: la "relazione di sintesi integrativa"), ha constatato che le relazioni trasmesse dalle autorità italiane non facevano menzione del raffronto, per tutte le operazioni in considerazione, tra la contabilità specifica prevista dalla normativa comunitaria e la contabilità finanziaria di queste imprese. Inoltre, la relazione di sintesi integrativa rileva un certo numero di circostanze specifiche, causa di carenze nei controlli effettuati.

6 Con il suo primo mezzo, il governo italiano rimprovera alla Commissione d' aver adottato la decisione impugnata senza tener conto delle osservazioni da esso formulate su tutti i vari punti in una nota del 10 marzo 1990.

7 Si ricava dagli atti che i controlli supplementari sono stati effettuati nell' ottobre 1989. Nel corso di una parte di questi controlli, sono stati presenti tre funzionari della Comunità. Il 19 ottobre 1989, il FEAOG ha indirizzato alle autorità italiane ulteriori istruzioni sulle modalità di tale controllo e ha chiesto loro di presentare la relazione ed i vari documenti di controllo entro e non oltre il 30 novembre 1989. La comunicazione delle autorità italiane relativa ai controlli supplementari effettuati è stata trasmessa il 20 novembre 1989.

8 L' art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "garanzia" (GU L 186, pag. 1), prevede al suo n. 3, aggiunto a tale articolo con regolamento (CEE) della Commissione 25 febbraio 1986, n. 422 (GU L 48, pag. 31), che la Commissione possa fissare una data limite per la trasmissione della informazioni supplementari da parte degli Stati membri. In mancanza della trasmissione di tali informazioni entro il termine stabilito, la Commissione prende la sua decisione sulla base delle informazioni in suo possesso alla data limite stabilita, salvo il caso in cui la tardiva trasmissione delle informazioni sia giustificata da circostanze eccezionali. Quanto al potere della Commissione di fissare una data limite, il primo 'considerando' del citato regolamento n. 422/86 fa riferimento alla necessità di un rapido esame dei conti e precisa che la Commissine deve tener conto dell' avanzamento dei lavori relativi alla liquidazione.

9 Nel caso di specie, è certo che la Commissione ha fissato la data limite al 30 novembre 1989. Ne consegue che, tenuto conto della necessità di fissare un termine per la procedura di liquidazione dei conti, la Commissione non era tenuta ad aprire una discussione sulle obiezioni delle autorità italiane, formulate nella loro nota del 10 marzo 1990.

10 Da quanto precede discende che il primo mezzo non è fondato.

11 Con il suo secondo mezzo, il governo italiano contesta le constatazioni fatte dalla Commissione nella relazione di sintesi integrativa, secondo le quali i controlli supplementari non furono approfonditi ai sensi dell' art. 10, n. 2, lett. d), del citato regolamento n. 1725/79.

12 La prima parte di questo mezzo concerne la contestazione della Commissione relativa all' assenza di un raffronto globale tra la contabilità specifica e la contabilità finanziaria delle imprese. A tal riguardo, il governo italiano sostiene che tutta la contabilità e, in particolare, i risultati dei registri AIMA, l' ente di intervento italiano, sono stati raffrontati con quelli tenuti dalle imprese a norma della legge italiana. Tuttavia, come il governo italiano ha ammesso nel ricorso, la documentazione è stata raccolta solo per le operazioni più importanti.

13 A parere della Commissione, il fascicolo trasmesso dalle autorità italiane non fornisce la prova di un raffronto globale tra la contabilità specifica e la contabilità finanziaria delle imprese.

14 Occorre constatare che, nella documentazione inviata dalle autorità italiane alla Commissione, non figura nessuna indicazione né circa il numero delle operazioni selezionate, né sui risultati dei relativi controlli effettuati. D' altronde, durante la trattazione orale, la Commissione ha dichiarato, senza essere contraddetta dal governo italiano, di aver ricevuto solo le fotocopie di talune operazioni.

15 Inoltre, occorre altresì constatare che il governo italiano non ha prodotto prove ulteriori rispetto a quelle già fatte pervenire alla Commissione prima dell' adozione della decisione impugnata. Orbene, se il governo italiano, senza contestare gli accertamenti della Commissione producendo prove, si limita a sostenere che, in realtà, sono stati effettuati sia controlli amministrativi, sia controlli in loco, ciò non dimostra che tali accertamenti siano inesatti (v., in particolare, sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 27 e 28 della motivazione).

16 Pertanto, questa prima parte del secondo mezzo deve essere respinta.

17 La seconda parte del secondo mezzo del governo italiano concerne le circostanze configuranti carenze nei controlli effettuati dalle autorità italiane, rilevate nella relazione di sintesi integrativa. Dal fascicolo si ricava che tali punti riguardano, in primo luogo, il mancato esame dei risultati delle analisi effettuate dai laboratori delle tre imprese interessate; in secondo luogo, il mancato esame delle schede di lavorazione; in terzo luogo, il mancato esame della contabilità delle materie prime e dei prodotti finiti per una delle imprese; in quarto luogo, la mancanza di prove quanto alla realizzazione di un inventario delle materie prime o dei prodotti finiti e, in quinto luogo, vendite effettuate da una delle imprese per le quali la cauzione avrebbe dovuto essere incamerata.

18 Il primo punto concerne le analisi di laboratorio effettuate dalle tre imprese controllate. Secondo la Commissione, l' obbligo di procedere a un controllo approfondito e imprevisto, ai sensi dell' art. 10, n. 2, lett. d), del citato regolamento n. 1725/79, comporta, per le autorità italiane, l' obbligo di raffrontare analisi dei laboratori pubblici con quelle effettuate da laboratori privati su richiesta delle imprese.

19 Il governo italiano afferma che le analisi compiute da alcuni laboratori privati, su richiesta delle stesse imprese, non sono obbligatorie e non hanno alcun carattere ufficiale. Tuttavia, esso sostiene che i risultati di queste analisi sono stati acquisiti ed esaminati, di modo che ne è stato tenuto conto. Quanto alle analisi effettuate dagli istituti pubblici, il loro risultato è stato esaminato e trasmesso alla Commissione.

20 A tal riguardo, occorre innanzitutto osservare che un controllo approfondito e imprevisto esigeva, nel caso di specie, un raffronto delle analisi dei laboratori pubblici con quelle effettuate da laboratori privati.

21 Bisogna inoltre constatare che, se è vero che la relazione inviata dalle autorità italiane alla Commissione in seguito ai controlli supplementari reca in allegato i risultati delle analisi dei laboratori pubblici, invece, per quanto riguarda le analisi private, solo i risultati delle analisi effettuate dai laboratori della società Wessanen sono stati comunicati alla Commissione, senza che sia d' altro canto provato che queste autorità abbiano operato un qualche raffronto tra i risultati di questi due tipi di analisi. Le relazioni concernenti l' impresa Plodari e la società Frabes non menzionano l' esistenza di analisi effettuate da laboratori privati.

22 Ne consegue che il governo italiano non ha fornito la prova di un effettivo raffronto tra i risultati delle analisi compiute dai laboratori privati e da quelli pubblici.

23 Per quanto riguarda il secondo punto, concernente il mancato esame delle schede di lavorazione, il governo italiano afferma che né le norme comunitarie né la normativa nazionale impongono la loro conservazione.

24 Secondo la Commissione, le schede di lavorazione sono documenti commerciali da verificare ai sensi dell' art. 10, n. 2, lett. d), del citato regolamento n. 1725/79.

25 Bisogna innanzitutto constatare che, con la nozione di "documenti commerciali", l' art. 10, n. 2, lett. d), intende tutti i documenti controllabili il cui esame consente di accertare se le operazioni che danno luogo alla concessione di un aiuto siano state realizzate in conformità delle prescrizioni comunitarie.

26 A tal riguardo, occorre ricordare che questa nozione compare ugualmente nell' art. 1, n. 2, della direttiva (CEE) del Consiglio 27 giugno 1977, 77/435/CEE, relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "garanzia" (GU L 172, pag. 17). Essa comprende, secondo tale disposizione, "il complesso dei libri, registri, note e documenti giustificativi, la contabilità, nonché la corrispondenza relativa all' attività professionale dell' impresa, sempreché questi documenti possano rivelarsi utili per il controllo (...)".

27 Dato che le schede di lavorazione di cui trattasi contengono l' elenco delle materie prime necessarie per produrre una determinata quantità di mangimi, l' efficacia pratica dell' art. 10, n. 2, lett. d), sarebbe seriamente compromessa se non si potesse fare uso di simili documenti per effettuare controlli approfonditi, ai sensi di questa disposizione. Conseguentemente, le schede di lavorazione devono essere considerate documenti commerciali ai sensi di tale disposizione.

28 L' art. 4 della citata direttiva 77/435/CEE impone agli Stati membri di provvedere "affinché le imprese conservino i documenti commerciali (...) per un periodo di almeno tre anni civili, a decorrere dalla fine dell' anno civile in cui sono stati compilati". Di conseguenza, le schede di lavorazione per l' esercizio 1987 avrebbero dovuto essere conservate sino al 31 dicembre 1990.

29 Orbene, è accertato che le schede di lavorazione delle tre imprese di cui trattasi per l' esercizio 1987 non esistevano più, cosicché le autorità italiane non hanno potuto effettuare controlli approfonditi di tali documenti commerciali, come previsto dall' art. 10, n. 2, lett. d), del citato regolamento (CEE) n. 1725/79.

30 Quanto al terzo punto, concernente l' inesistenza di un controllo contabile delle materie prime e dei prodotti finiti dell' impresa Plodari, il governo italiano sostiene che, data la sua esigua produzione, tale impresa non aveva l' obbligo, per il diritto italiano, di tenere queste due contabilità.

31 Questo argomento non può essere accolto. L' art. 8, n. 1, del citato regolamento n. 1725/79 subordina il beneficio dell' aiuto al riconoscimento dell' impresa e alla tenuta della contabilità di cui al n. 5 dello stesso articolo. Quest' ultimo numero dispone che "l' impresa (...) tiene in permanenza la contabilità prescritta dall' organismo competente del rispettivo Stato membro, in cui indica: a) l' origine delle materie prime impiegate; b) (....) c) la quantità e la composizione dei prodotti ottenuti (...)".

32 Ne consegue che l' impresa Plodari era obbligata a tenere una contabilità delle "materie prime" e dei "prodotti finiti".

33 Il quarto punto concerne l' assenza di qualunque prova relativa alla realizzazione di un inventario di materie prime e prodotti finiti. Il governo italiano sostiene che si è proceduto al riscontro tra i dati contabili forniti dai registri dell' AIMA e la contabilità "tradizionale" delle imprese. Esso tuttavia non fornisce nessuna prova al riguardo e, inoltre, riconosce nel suo ricorso che, per l' esercizio 1987, non è stato possibile effettuare il riscontro fisico della contabilità delle "materie prime", alla luce dei dati relativi alle giacenze forniti dai registri dell' AIMA.

34 Circa il quinto punto, il governo italiano contesta le critiche della Commissione, concernenti due vendite fatte dall' impresa Wessanen. Durante la fase orale del procedimento, la Commissione ha riconosciuto che gli argomenti del governo italiano erano fondati. Essa ha ritenuto tuttavia che tale governo avesse fornito tardivamente le prove prodotte.

35 E' sufficiente rilevare che la fondatezza della tesi del governo italiano su questo quinto punto non è tale da comportare, per sé sola, l' annullamento della decisione impugnata, mentre è appena stato constatato che i controlli effettuati dal tale governo erano insufficienti e giustificavano il rifiuto di concedere l' aiuto del FEAOG.

36 Si ricava da quanto precede che il secondo mezzo dedotto dalla Repubblica italiana dev' essere respinto.

37 Con il suo terzo mezzo, il governo italiano contesta il potere della Commissione di effettuare un abbattimento forfettario del 10% sull' importo degli aiuti versati.

38 A tal riguardo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante (v., in particolare, sentenza 25 febbraio 1988, causa 327/85, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 1065, punti 24 e 25 della motivazione), le disposizioni degli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell' agricoltura. Nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell' aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di prova o di controllo, l' aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG.

39 Orbene, poiché risulta da quanto precede che i controlli effettuati dalle autorità italiane non costituiscono controlli approfonditi ai sensi dell' art. 10, n. 2, lett. d), del citato regolamento n. 1725/79, la Commissione avrebbe potuto escludere dall' imputazione al FEAOG la totalità degli importi di cui trattasi. Conseguentemente, il governo italiano non può censurare la Commissione per essersi limitata ad effettuare un abbattimento forfettario del 10%.

40 Ne consegue che il terzo mezzo dev' essere respinto.

Sugli aiuti al consumo d' olio d' oliva

41 Il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3089, che stabilisce le norme generali relative all' aiuto al consumo di olio d' oliva (GU L 369, pag. 12), contempla, all' art. 8, secondo comma, che l' aiuto al consumo può essere anticipato sin dalla presentazione della domanda, sempreché sia costituita una garanzia sufficiente.

42 Per quanto riguarda questa cauzione, l' art. 11, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 24 settembre 1985 n. 2677, recante modalità d' applicazione del regime di aiuto al consumo per l' olio d' oliva (GU L 254, pag. 5), stabilisce che la cauzione venga svincolata non appena la competente autorità dello Stato membro abbia riconosciuto il diritto all' aiuto per i quantitativi indicati nella domanda. In mancanza di detto riconoscimento, la cauzione resta incamerata proporzionalmente ai quantitativi per i quali non siano state rispettate le condizioni che danno diritto all' aiuto.

43 Nella decisione impugnata si rifiuta di porre a carico del FEAOG l' importo di 4 352 002 878 LIT, corrispondente ad aiuti al consumo d' olio d' oliva. E' pacifico che quest' importo corrisponde all' ammontare degli anticipi versati ad imprese il cui diritto all' aiuto non è stato in seguito riconosciuto dalle autorità italiane per l' esistenza di irregolarità e che ciononostante le cauzioni concernenti tale ammontare sono state svincolate.

44 Il governo italiano sostiene, in primo luogo, che la Commissione avrebbe dovuto attendere l' esito definitivo dei procedimenti giudiziari pendenti dinanzi alla magistratura italiana prima di escludere gli importi di cui trattasi dall' imputazione al FEAOG e che, in secondo luogo, non era più possibile incamerare le cauzioni nel momento in cui le irregolarità sono state rilevate giacché erano scaduti i termini di validità delle cauzioni stesse.

45 A tal riguardo, è sufficiente constatare che secondo l' art. 11, n. 3, del citato regolamento n. 2677/85, la cauzione è svincolata solo dopo che l' autorità competente ha riconosciuto il diritto all' aiuto. Se ne deduce che il fatto di svincolare le cauzioni anteriormente a tale riconoscimento non era conforme al diritto comunitario.

46 Conseguentemente, tale mezzo dev' essere respinto.

47 Dalle considerazioni che precedono discende che il ricorso dev' essere integralmente respinto.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

48 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica italiana è rimasta soccombente e le spese vanno quindi poste a suo carico.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.