CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI

DEL 27 GIUGNO 1973

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Con la prima domanda, il giudice tedesco tende a sapere se il regolamento del Consiglio n. 803/68/CEE del 27 giugno 1968, relativo al valore in dogana delle merci, sia invalido per essere stato adottato sulla base dell'articolo 235 del trattato della CEE.

Le ragioni di questo dubbio si trovano espresse nella letteratura giuridica germanica, a cui il Bundesfinanzhof purtroppo si limita a fare solo generico rinvio. Alcuni autori hanno infatti espresso delle riserve in relazione al fatto che il Consiglio, nel regolare la materia di cui trattasi, anziché valersi di norme del trattato specificamente attinenti alla materia che, secondo loro, avrebbero attribuito all'esecutivo comunitario dei poteri al riguardo, si è basato sull'articolo 235 che costituisce una norma sussidiaria per i soli casi in cui un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere uno degli scopi del trattato senza che questo abbia previsto i poteri all'uopo richiesti.

Il dissenso della dottrina verte essenzialmente su due punti distinti. Dall'una parte, sull'interpretazione della portata dell'articolo 235, dall'altra, sull'interpretazione della portata degli articoli 111 e 113 del trattato relativi alla politica commerciale comune.

Non è mia intenzione entrare in una discussione dottrinale, fuori luogo in questa sede. Tuttavia, siccome il giudice che ci ha posto la questione pregiudiziale, per motivare i suoi dubbi sulla validità del regolamento comunitario si è riferito puramente e semplicemente alla dottrina dissenziente, non si può evitare di considerare, sia pure in tutta brevità, le principali tesi espresse dagli autori a cui lo stesso giudice rinvia.

Ma dobbiamo premettere qualche considerazione.

È certo che le differenze fra le disposizioni doganali nazionali che entrano in gioco al fine dell'applicazione della tariffa doganale comune, per quanto piccole, possono creare delle distorsioni della concorrenza e delle deviazioni di traffico. È pure certo che i criteri che presiedono alla determinazione del valore in dogana delle merci incidono direttamente sull' applicazione della tariffa doganale comune, e che in mancanza di un criterio unitario in tutti gli Stati membri, non potrebbe esservi applicazione uniforme dei dazi comunitari. Si era invece notato che le possibilità di adattamento offerte dalla convenzione sul valore in dogana delle merci, firmata a Bruxelles il 15 dicembre 1950, avevano condotto a disposizioni diverse nell'ambito degli Stati membri parti a tale convenzione; occorreva quindi giungere a modificare la normativa nazionale al riguardo.

Vi sono nel trattato delle norme specifiche che avrebbero consentito l'adozione di queste misure senza bisogno di ricorrere all'articolo 235?

Una prima tesi parte da un'interpretazione restrittiva dell'articolo 235, ritenendo tale disposizione applicabile solo in caso di assenza totale di una previsione specifica del trattato. Tale interpretazione conduce a escludere che l'articolo 235 consenta alla Comunità di provvedere a una situazione per la quale un'altra norma del trattato prevede dei poteri d'azione, per quanto minimi, mediante mezzi diversi che siano ritenuti più adeguati — o anche i soli adeguati — a soddisfare il fine che si deve perseguire. Si giustifica tale soluzione considerando che diversamente si renderebbero superflue — o si rischierebbe di modificarle in sostanza — le disposizioni specifiche che prevedono un potere d'azione meno intenso di quello che sarebbe astrattamente possibile in base all'articolo 235.

Tale interpretazione conduce in particolare, nel caso che interessa specificamente il giudice a quo, a escludere che in presenza dell'articolo 27, il quale prevede il potere della Commissione di rivolgere agli Stati delle raccomandazioni affinché questi procedano, nella misura necessaria al funzionamento della tariffa doganale comune, al ravvicinamento delle loro disposizioni doganali interne, la Comunità possa adottare in quella stessa materia delle misure normative, anche qualora esse risultassero meglio rispondenti ai fini delle semplici raccomandazioni previste dall'articolo 27.

Quest'argomento, come è stato giustamente rilevato dal Consiglio, condurrebbe a un risultato assurdo qualora esso venisse applicato nel suo rigore logico: dato infatti che la Commissione dispone, in base all'articolo 155 del trattato, di un potere generale di raccomandazione, ciò potrebbe portare a rendere praticamente inapplicabile la disposzione dell'articolo 235.

Ma è soprattutto per altro verso che tale interpretazione restrittiva dell'articolo 235, che non trova il minimo sostegno nel testo della norma, pare ingiustificata. L'applicabilità di detta norma infatti è testualmente prevista per i casi in cui il trattato non abbia disposto i poteri d'azione richiesti per raggiungere uno degli scopi della Comunità; pertanto l'espressa previsione di poteri inadeguati non elimina la sussistenza del presupposto.

L'apprezzamento della necessità di una determinata azione, ai sensi dell'articolo 235, e dell'adeguatezza dei mezzi disponibili per il raggiungimento dei fini da perseguire rientra nel potere del Consiglio. Tale necessità sussiste quindi allorché il Consiglio, tenuto conto delle caratteristiche della materia di cui trattasi e delle particolari esigenze che si pongono nel contesto in cui la Comunità si trova a operare, ritenga che i poteri specifici espressamente consentiti dalle norme del trattato per il perseguimento di determinati fini non sono adeguati alle esigenze che si pongono in relazione agli scopi legittimamente perseguiti.

D'altronde, non è esatto che l'applicabilità dell'articolo 235, anche in casi in cui un potere d'azione, pure insufficiente, sia espressamente previsto da disposizioni specifiche, renderebbe queste superflue ovvero equivarrebbe a una loro modifica. Il ricorso a tali disposizioni, che d'altronde prevederanno il più delle volte una procedura più semplice di quella stabilita dall'articolo 235, resterà infatti la regola, mentre il ricorso all'articolo 235 sarà limitato ai casi particolari in cui, tenuto conto delle circostanze, il potere d'azione previsto dal trattato sia ritenuto inidoneo al raggiungimento degli scopi da perseguire.

L'altro motivo di dissenso fatto valere dalla dottrina a cui si riferisce il giudice tedesco è basato su considerazioni di tutt'altro genere e riguarda più specificamente la materia doganale. Anch'esso conduce in ultima analisi a una interpretazione che delimita il campo d'azione del'articolo 235, ma non già, come secondo la prima tesi, a svantaggio del potere d'azione della Comunità. Le limitazioni ravvisate all'applicabilità dell'articolo 235 in materia doganale risultano dal riconoscimento che la Comunità dispone già in questa materia di un generale potere regolamentare in virtù sia dell'articolo 9, il quale dispone che la Comunità è fondata sull'unione doganale, sia degli articoli 111 e 113, i quali attribuiscono espressamente alla Comunità dei poteri d'azione per la conduzione di una propria politica commerciale esterna. Se, sulla base dell'unione doganale, il legislatore ha ritenuto di accordare alla Comunità un generale potere regolamen tare in materia di politica commerciale esterna, a più forte ragione la Comunità deve disporre di un tale potere per garantire il corretto funzionamento della tariffa doganale comune. La tesi troverebbe una conferma nelle disposizioni degli articoli 23, terzo comma, e 28 del trattato, che partono dal presupposto di una disciplina obbligatoria e unitaria in materia tariffaria. Tale è, in breve, il senso della dottrina cui ci riferiamo.

La determinazione del valore in dogana delle merci è di tutta evidenza una condizione necessaria per l'applicazione dei dazi doganali, così come la determinazione della base imponibile è una condizione necessaria per l'applicazione dell' imposta. Non vi è dubbio che le norme che stabiliscono i criteri per la determinazione della base d'imposizione fiscale appartengono al diritto fiscale: salva espressa disposizione legislativa contraria, il potere di determinare tali criteri appartiene, per necessaria implicazione, alla medesima autorità che ha il potere di determinare l'imposta. Per la stessa ragione di necessaria connessione, anche la fissazione dei criteri relativi alla determinazione del valore in dogana delle merci appartiene, quando non sia disposto altrimenti, alla stessa autorità che ha competenza a stabilire le tariffe dei dazi doganali.

Il potere di gestire l'unione doganale, che comporta in particolare il potere di fissare e modificare i dazi della tariffa doganale comune (articolo 28 del trattato) deve quindi comprendere, per necessaria implicazione, anche il potere di adottare le norme che, concernendo direttamente gli elementi base della materia, sono necessarie per il corretto funzionamento dell'unione doganale stessa. Questa considerazione potrebbe bastare a riconoscere che il potere della Comunità di regolare il valore in dogana delle merci discende già dal complesso di poteri e competenze che spettano alla Comunità in materia doganale, senza bisogno quindi di mettere in opera la procedura dell'articolo 235 né di fondarsi sui poteri conferiti alla Comunità dagli articoli 111 e 113 in materia di politica commerciale comune. Invero non riteniamo che la presenza dell'articolo 235 del trattato escluda l'applicabilità del metodo d'interpretazione denominato «dottrina dei poteri impliciti» nella misura in cui il riconoscimento di poteri d'azione alla Comunità sia necessario non già genericamente, come prevede questa norma, per il perseguimento di scopi del trattato, ma più precisamente per il corretto esercizio di competenze espressamente conferite alla Comunità in settori specifici. La Corte ha d'altronde fatto uso diverse volte di un simile metodo interpretativo, anche recentemente nella sentenza in causa n. 22-70 (Commissione/Consiglio, Racc. 1971, pag. 263). L'esercizio del potere così riconosciuto per disciplinare il valore in dogana dovrebbe effettuarsi mediante le stesse regole di procedura previste dall'articolo 28 del trattato.

Se però si volesse considerare la questione alla luce e sulla base degli articoli 111 e 113 del trattato relativi alla politca commerciale comune, che sono stati invocati a questo riguardo da una parte della dottrina, si dovrebbe osservare che queste norme presentano delle evidenti connessioni con l'applicazione della tariffa doganale comune, dal momento che uno dei principali mezzi di conduzione della politica commerciale, come è espressamente menzionato nell'articolo 113, consiste nella conclusione di accordi tariffari e ha quindi per oggetto direttamente il livello dei dazi della tariffa esterna.

I criteri applicati per la determinazione del valore in dogana delle merci possono comportare, in caso di diversità, una diversa incidenza economica dei dazi doganali. Ciò potrebbe essere pregiudizievole per il corretto sviluppo di una politica commerciale comune.

Dati gli strettissimi legami che esistono fra la tariffa doganale comune e la politica commerciale, dato in particolare che quest'ultima può essere svolta soltanto in presenza di una tariffa doganale comune ben funzionante, e considerando che a questo scopo occorre che la Comunità regoli essa stessa in maniera diretta la determinazione del valore in dogana delle merci, mi pare che, in assenza di una disposizione specifica del trattato a questo riguardo, e ove non si ritenesse di basarsi sul criterio interpretativo sopra prospettato che si riallaccia al complesso di competenze attribuite alla Comunità per la gestione dell'unione doganale, le disposizioni dell'articolo 111, paragrafo 1, che attribuiscono alla Comunità il compito di creare entro il periodo transitorio le condizioni necessarie all'attuazione di una politica comune e, dopo lo spirare di tale periodo, dell'articolo 113, che prevede i poteri necessari per consentire l'esercizio di una politica commerciale fondata su princìpi uniformi, potrebbero costituire una base giuridica sufficiente per l'adozione del regolamento di cui trattasi.

Detto questo, osserviamo peraltro che nella specie la questione riveste più che altro un valore accademico. Infatti, con l'avvenuta adozione del regolamento su un'altra base, in virtù di una procedura più complessa, la Comunità ha comunque raggiunto lo scopo voluto. Anche ammesso quindi che il regolamento stesso avrebbe potuto essere adottato con una procedura più snella in virtù di una diversa norma o, per via d'implicazione, sulla base di un complesso di norme e di competenze specifiche previste dal trattato, non si vede quale lesione di pubblico interesse sia potuta risultare dall'adozione di tale misura sulla base e secondo la procedura dell'articolo 235. Sarebbe certo in contrasto con lo spirito del sistema creato dal trattato se la Commissione o il Consiglio ritenessero necessario di procedere in base all'articolo 235 in un caso in cui già altre disposizioni del trattato prevedano chiaramente i poteri d'azione adeguati. Ma, senza bisogno di considerare quali conseguenze giuridiche potrebbero risultare in tale ipotesi, basta ora osservare che, nel caso all'esame, in assenza di un'espressa e chiara disposizione del trattato abilitante specificamente all'emanazione del regolamento in questione, si deve escludere che il fatto di aver basato questo provvedimento, per ragioni di prudenza, sulla norma generale d'abilitazione dell'articolo 235 possa costituire un'irregolarità suscettibile di invalidarlo.

In secondo luogo, il giudice tedesco chiede l'interpretazione dell'articolo 11, paragrafo 2 b), del suddetto regolamento n. 803/68, in relazione a un caso di pagamento a termine, posteriore quindi al momento previsto dall'articolo 5 a), nell'ipotesi in cui non sia stata comprovata all'ufficio di dogana l'esistenza di un prezzo differente per pagamento in contanti. Il giudice nazionale ci chiede in particolare se, per fissare il valore in dogana a un livello inferiore al prezzo convenuto per il pagamento a termine, occorra che un prezzo diverso, determinato nel suo ammontare, sia stato stabilito tra il venditore e il compratore di cui trattasi o con altri compratori per il caso di pagamento in contanti, oppure se sia sufficiente la prova che il prezzo stabilito per il pagamento a termine comporti il costo del credito.

Il suddetto articolo 11 stabilisce al suo primo paragrafo che:

«Il prezzo da prendere in considerazione per la determinazione del valore in dogana delle merci dichiarate per la diretta immissione in consumo è un prezzo in contanti, il cui pagamento deve avvenire nel momento considerato all'articolo 5, lettera a)».

Secondo la disposizione richiamata dall' articolo 5, il momento da prendere in considerazione per determinare il valore in dogana, per le merci dichiarate per la diretta, immissione in consumo, è la data in cui l'ufficio di dogana accetta l'atto mediante il quale il dichiarante manifesta la volontà di procedere all'immissione in consumo di dette merci.

Tuttavia, in base al paragrafo 2 dell'articolo 11, è considerato prezzo in contanti «il prezzo che deve essere pagato posteriormente al momento considerato all'articolo 5, lettera a), quando non sia stato previsto alcuno sconto per pagamento in contanti o quando non sia stata comprovata all'ufficio di dogana l'esistenza di un prezzo differente per pagamento in contanti».

Sappiamo che la società interessata al procedimento principale aveva acquistato, da un'impresa facente parte del suo stesso gruppo situata in uno Stato terzo, delle merci per cui era stato fissato come termine di pagamento il giorno 15 del quarto mese successivo all'acquisto. L'ufficio doganale tedesco ha applicato il dazio sulla base dell'intero prezzo fatturato, rifiutandosi di dedurre il 3 % che la società importatrice aveva dichiarato come spese di credito. Basandosi sulla disposizione sopra citata dell'articolo 11, l'autorità doganale germanica, in considerazione dell'assenza di una convenzione relativa allo sconto, aveva motivato il suo rifiuto osservando che l'importatore non aveva addotto la prova dell'esistenza di un prezzo per il pagamento in contanti diverso dal prezzo fatturato. Di diverso avviso è stato invece il Finanzgericht in sede di reclamo contro il rifiuto dell' autorità doganale. In considerazione del fatto che l'importatore aveva prodotto una lettera del suo fornitore, la quale dichiarava che le spese di credito erano comprese nel prezzo fatturato, il giudice di primo grado ha ritenuto che l'importatore avesse sufficientemente giustificato l'esistenza di un prezzo diverso per pagamento in contanti ai sensi dell'articolo 11, e quindi, al fine di stabilire il valore in dogana, ha ridotto il prezzo fatturato del 3 %, in applicazione di un criterio di calcolo forfettario (diminuzione del prezzo fatturato dell'1 % per ogni mese intercorrente fra l'acquisto e il pagamento), che, secondo le informazioni forniteci all'udienza da alcuni, intervenienti, era stato affermato dalla giurisprudenza germanica e poi stabilito da un'ordinanza del ministero federale delle finanze del 1964, la quale pare peraltro essere stata espressamente abrogata in seguito all'entrata in vigore del regolamento n. 803/68.

Appare dunque in questo contesto che la questione postaci dal Bundesfinanzhof sull'interpretazione dell'articolo 11 riguarda il problema generale, che sotto altri aspetti ha già fatto l'oggetto di pronunce di questa Corte, della definizione dei limiti entro cui le autorità nazionali, nell'applicazione della legislazione comunitaria, possano basarsi su norme e criteri di diritto interno.

Dalla nostra giurisprudenza si possono trarre a questo riguardo i seguenti criteri generali:

1. L'applicazione della legislazione comunitaria deve farsi in modo da salvaguardarne l'essenziale uniformità in tutta la Comunità;

2. Conseguentemente, l'integrazione della legislazione comunitaria mediante regole e criteri di diritto interno è ammessa solo in caso di lacunosità e solo nella misura strettamente necessaria alla sua applicazione, e comunque senza che ciò possa comportare discriminazioni fra i soggetti alla stessa sottoposti.

In caso di pagamento a termine, il regolamento n. 803/68 non prevede alcuna riduzione forfettaria del prezzo di vendita per la determinazione del valore in dogana, ma fa dipendere la possibilità di fissare questo valore a un livello più basso del prezzo fatturato da condizioni ben precise:

— dalla previsione, nei rapporti fra venditore e compratore, di uno sconto in caso di pagamento in contanti, nel qual caso il valore in dogana sarà determinato in base al prezzo fatturato diminuito dell'importo dello sconto;

— ovvero, anche in assenza di tale pattuizione, dalla prova dell'esistenza di un prezzo differente per pagamento in contanti, nel qual caso sarà in relazione a questo prezzo che verrà stabilito il valore in dogana.

Come si vede, in ogni caso viene mantenuto fermo il principio stabilito dal primo paragrafo dell'articolo 11, secondo cui il prezzo da prendere in considerazione per la determinazione del valore in dogana è un prezzo in contanti, che sia stato fissato dal venditore nei rapporti con il particolare compratore di cui trattasi (anche se poi questi opta per il più elevato prezzo per pagamento a termine) o, in difetto, che sia effettivamente praticato dallo stesso venditore nei suoi rapporti con altri acquirenti.

Trattasi di un criterio che garantisce la più perfetta aderenza alla realtà economica del valore in dogana per l'applicazione della tariffa doganale comune e che, al tempo stesso, evita incertezze e complicazioni sul piano della prova.

Per questo, il regolamento è preciso nell'ammettere le ipotesi nelle quali per l'imposizione doganale si tiene conto di un prezzo inferiore a quello effettivamente pagato; orbene, anche nel giudicare la fattispecie di causa entro la cornice normativa ora esposta, si deve tener presente soprattutto tale esigenza di una chiara valutazione unitaria dei criteri d'applicazione delle norme comunitarie.

La dichiarazione rilasciata dal venditore, che si limita ad affermare che il prezzo pattuito è inclusivo delle spese di credito senza specificare quale sarebbe stato invece l'ammontare del prezzo in contanti, potrebbe anche essere sufficiente affinché un giudice nazionale ne deduca, secondo gli usi commerciali del luogo, l'ammontare presumibile di quello sconto che nella pratica sarà corrispondentemente fatto per il prezzo in contanti. Ma questa deduzione fatta in via presuntiva dai giudici che applicano i diversi sistemi delle diverse pratiche commerciali contrasta con le esigenze di uniformità e di chiarezza richieste dal regolamento. Nell'ipotesi normativa, si tratta di due prezzi esplicitamente previsti, e l'autorità doganale facilmente potrà tener per base il prezzo che risulta dalla detrazione dello sconto o il prezzo per contanti praticato correntemente dallo stesso venditore senza nulla lasciare nell'incertezza che potrebbe facilmente risultare dalle diverse consuetudini locali e dalle difficoltà del loro accertamento. Nell'ipotesi di causa, se si seguisse la tesi del giudice di primo grado, l'autorità doganale non troverebbe invece alcun criterio nella disciplina comunitaria per determinare le menzionate «spese del credito», e dovrebbe lasciare la decisione alle singole autorità nazionali che ricaverebbero l'ammontare dello sconto da criteri generalmente imprecisi o possibilmente diversi da Stato a Stato.

Come già si è osservato, e come d'altronde è chiaramente affermato nella motivazione del regolamento stesso, il legislatore comunitario, nel sottoporre la determinazione del valore in dogana delle merci a una disciplina unica in tutta la Comunità, ha inteso garantire che il livello della protezione, rappresentata dalla tariffa doganale comune, sia lo stesso in tutta la Comunità, e ciò non solo per impedire deviazioni di traffico e distorsioni della concorrenza, ma anche per garantire agli importatori un trattamento uguale per quanto riguarda l'imposizione dei dazi delle tariffa doganale comune.

Il procedere alla defalcazione del prezzo fatturato in casi del genere di quello sottoposto all'esame del giudice tedesco in base a criteri tratti dalla normativa, e più spesso dalla giurisprudenza o dalla pratica nazionale, non consentirebbe manifestamente di raggiungere l'obiettivo di uniformità perseguito dal detto regolamento.

Certo niente avrebbe impedito al legislatore comunitario di stabilire dei criteri unitari per procedere alla riduzione forfettaria del prezzo fatturato fissato per pagamento a termine. Tuttavia, per esigenza di semplificazione, si è ritenuto opportuno di limitare la riduzione del prezzo fatturato per pagamento a termine ai casi in cui esista l'espressa fissazione di un prezzo in contanti. Tale limitazione non può arrecare alcun pregiudizio agli acquirenti dal momento che essi ne siano avvertiti. Niente impedisce infatti agli importatori interessati, anche quando essi ritengano preferibile la fissazione di un prezzo a termine, di convenire con il venditore un diverso prezzo o, ciò che è lo stesso, uno sconto per pagamento in contanti nel caso in cui, nella fissazione del prezzo a termine, si sia effettivamente tenuto conto delle spese di credito.

Per queste ragioni, concludo proponendo di rispondere come segue alle domande del Bundesfinanzhof:

1. Il regolamento n. 803/68/CEE del Consiglio del 27 giugno 1968, relativo al valore in dogana delle merci, per il fatto di essersi basato sull'articolo 235 del trattato non è inficiato di un vizio suscettibile di renderlo invalido.