SENTENZA DELLA CORTE DEL 28 APRILE 1993. - REPUBBLICA ITALIANA CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - RICORSO D'ANNULLAMENTO - AIUTI ECCEZIONALI A FAVORE DI TALUNE ZONE SINISTRATE DEL MEZZOGIORNO. - CAUSA C-364/90.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-02097



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

++++

Aiuti concessi dagli Stati ° Divieto ° Deroghe ° Obbligo di collaborazione dello Stato membro che chiede una deroga

(Trattato CEE, art. 92, n. 2)

Massima

Lo Stato membro che chiede di poter concedere aiuti in deroga alle norme del Trattato è soggetto ad un obbligo di collaborazione nei confronti della Commissione in forza del quale esso è tenuto in particolare a fornire tutti gli elementi atti a consentire a detta istituzione di accertare che ricorrano le condizioni della deroga richiesta.

Parti

Nella causa C-364/90,

Repubblica italiana, rappresentata dal prof. L. Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dall' avvocato dello Stato P.G. Ferri, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor A. Abate, consigliere giuridico principale, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor N. Annecchino, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto l' annullamento degli artt. 1, 2, 3 e 4 della decisione della Commissione 25 luglio 1990, 91/175/CEE, relativa agli aiuti istituiti dalla legge italiana n. 120/87 a favore di talune zone del Mezzogiorno colpite da calamità naturali (GU 1991, L 86, pag. 23),

LA CORTE,

composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente di sezione, facente funzione di presidente, M. Zuleeg e J.L. Murray, presidenti di sezione, G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse e D.A.O. Edward, giudici,

avvocato generale: F.G. Jacobs

cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali delle parti all' udienza del 15 dicembre 1992,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 17 febbraio 1993,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo 11 dicembre 1990 il governo italiano ha chiesto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, l' annullamento degli artt. 1, 2, 3 e 4 della decisione della Commissione 25 luglio 1990, 91/175/CEE, relativa agli aiuti istituiti dalla legge italiana n. 120/87 a favore di talune zone del Mezzogiorno colpite da calamità naturali (GU 1991, L 86, pag. 23, in prosieguo: la "decisione impugnata").

2 In detta decisione la Commissione ha dichiarato illegittimi e incompatibili con il mercato comune ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato, taluni provvedimenti d' aiuto che, con la legge italiana 27 marzo 1987, n. 120 (in prosieguo: la "legge n. 120/87"), e con il decreto legge 20 novembre 1987, n. 474, convertito nella legge 21 gennaio 1988, n. 12 (in prosieguo: il "decreto n. 474/87"), erano stati predisposti a favore di regioni dell' Italia del Sud colpite da calamità naturali.

3 A seguito dei gravi sismi che hanno colpito l' Italia del Sud nel novembre del 1980 e nel febbraio del 1981, le autorità italiane hanno emanato la legge 14 maggio 1981, n. 219 (in prosieguo: la "legge n. 219/81"), che prevedeva all' art. 32 la concessione di aiuti alla ricostruzione e allo sviluppo. Con detti aiuti si intendevano sovvenzionare i progetti di investimenti di costo non superiore ai 20 miliardi di LIT che erano destinati a venti aree ubicate in Basilicata, Campania e Puglia. Il limite d' intensità era stato fissato al 75% del costo degli investimenti. Il termine assegnato alle imprese per la presentazione delle domande relative a tali aiuti scadeva il 31 dicembre 1982.

4 Con la legge 1 marzo 1986, n. 64 (in prosieguo: la "legge n. 64/86"), l' Italia ha poi istituito un regime generale di interventi straordinari a favore del Mezzogiorno. Con la decisione 2 marzo 1988, 88/318/CEE, relativa alla legge 1 marzo 1986, n. 64 (GU L 143, pag. 37), la Commissione ha approvato diversi elementi del regime di aiuti. In particolare ha ammesso limiti d' intensità tra il 28,07% e il 73,78% in "equivalente sovvenzione-netto".

5 Meno di un anno dopo, con decreto legge 26 gennaio 1987, n. 8, convertito nella legge n. 120/87, l' Italia ha riaperto i termini per l' ottenimento degli aiuti previsti dalla legge n. 219/81, prorogandoli fino al 30 giugno 1987. Con il decreto legge n. 474/87, la legge n. 120/87 ha tuttavia apportato talune modifiche alle norme precedenti.

6 In primo luogo, l' estensione territoriale del regime di aiuti definito dall' art. 32 della legge n. 219/87 è stata ampliata al di fuori delle venti zone cui era inizialmente destinato (art. 8, n. 7, della legge n. 120/87 e art. 10, n. 3, del decreto legge n. 474/87).

7 In secondo luogo, il limite d' investimento inizialmente fissato a 20 miliardi di LIT, poi elevato a 32 miliardi dalla legge 29 aprile 1982, n. 187, è stato portato a 50 miliardi di LIT (art. 8, nn. 2 bis e 2 ter, della legge n. 120/87).

8 In terzo luogo, la percentuale massima del progetto d' investimento da finanziare, che, nell' ambito del regime generale previsto dalla legge n. 64/86, variava tra il 28,07% e il 73,78%, è stata elevata al 75% per i progetti di investimenti nel comune di Senise (art. 3, n. 5, della legge n. 120/87) e per i progetti di investimenti delle piccole e medie imprese insediate nelle aree colpite dai terremoti avvenuti negli anni dal 1980 al 1986 (art. 6, n. 14 ter, della legge n. 120/87).

9 Con lettere 2 maggio e 15 novembre 1988 la Commissione ha chiesto informazioni sul regime di aiuti previsto dalla legge n. 219/81 nuovamente messo in vigore dal governo italiano. Quest' ultimo ha risposto con lettere 19 luglio 1988 e 6 gennaio 1989.

10 Avendo ritenuto che i provvedimenti di cui trattasi erano prima facie incompatibili con il mercato comune e dopo aver avviato, il 18 ottobre 1989, il procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato, la Commissione ha emanato la decisione impugnata.

11 In detta decisione la Commissione ha considerato illegali e incompatibili con il mercato comune ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato le misure previste dalla legge n. 120/87 e dal decreto legge n. 474/87 in quanto:

° portavano al 75% il limite d' intensità previsto dalla legge n. 64/86 (art. 1 della decisione impugnata);

° ampliavano l' ambito di applicazione dell' art. 32 della legge n. 219/81 al di fuori delle venti aree di sviluppo industriale inizialmente definite (art. 2 della decisione impugnata);

° prevedevano la concessione di aiuti per parti d' investimento superiori a 32 miliardi di LIT (art. 3 della decisione impugnata).

12 Di conseguenza, con l' art. 4 della decisione impugnata, la Commissione ha chiesto il rimborso degli aiuti dichiarati incompatibili nel termine di due mesi dalla data di notifica della decisione.

13 Con il presente ricorso il governo italiano chiede l' annullamento degli artt. 1, 2, 3 e 4 della decisione impugnata.

Sull' art. 1 della decisione

14 Va ricordato che l' art. 1 della decisione impugnata considera illegali ed incompatibili con il mercato comune l' art. 3, n. 5, e l' art. 6, n. 14 ter, della legge n. 120/87 che portano al 75% le sovvenzioni previste dall' art. 9 della legge generale italiana n. 64/86, rispettivamente, per i progetti d' investimento concernenti il comune di Senise e quelli presentati da piccole e medie imprese insediate nelle regioni colpite da terremoti fra il 1980 ed il 1986.

15 Secondo la Commissione gli aiuti autorizzati nell' ambito della legge n. 64/86 costituiscono aiuti a finalità regionale ai sensi dell' art. 92, n. 3, lett. a), del Trattato. Essi dovrebbero pertanto poter esser aumentati qualora sia provato che le regioni cui sono destinati sono state colpite da catastrofi naturali che hanno provocato un grave degrado della loro situazione socioeconomica.

16 Nella decisione impugnata la Commissione ha tuttavia ritenuto che questa condizione non sussistesse nel caso di specie. I sismi verificatisi fra il 1980 ed il 1986 nonché l' evento franoso che ha colpito il comune di Senise non avrebbero avuto l' entità delle catastrofi che avevano devastato l' Irpinia nel novembre 1980 e nel febbraio 1981 e, contrariamente a questi ultimi, non avrebbero compromesso gravemente la situazione socioeconomica delle regioni di cui è causa.

17 Il governo italiano non contesta la qualificazione degli aiuti controversi operata dalla Commissione né la norma secondo la quale l' incremento del livello degli aiuti concessi alle zone colpite da calamità naturali può essere giustificato solo qualora queste ultime abbiano profondamente modificato la loro situazione socioeconomica, ma sostiene, nel primo argomento, che la Commissione ha commesso un errore di valutazione non avendo voluto riconoscere la gravità delle catastrofi verificatesi nelle regioni interessate fra il 1980 ed il 1986. Aggiunge che la Commissione avrebbe dovuto procedere ad un' indagine approfondita sulla natura di dette catastrofi nonché sulle loro conseguenze economiche e sociali e che la decisione non è sufficientemente motivata su questo punto.

18 In secondo luogo, il governo italiano addebita alla Commissione di non aver tenuto conto del fatto che l' elevazione del limite d' intensità previsto dall' art. 6, n. 14 ter, della legge n. 120/87 era intesa a vantaggio di piccole e medie imprese che, stando agli orientamenti generali ammessi dalla Commissione nell' ambito dell' art. 92, dovrebbero fruire di un trattamento più favorevole.

19 In terzo luogo, il governo italiano ritiene che l' aumento al 75% del livello della sovvenzione è insignificante dato che, nell' ambito della decisione 88/318/CEE con cui è stato approvato il regime generale degli aiuti concessi al Mezzogiorno, istituito dalla legge n. 64/86, la Commissione aveva già ammesso limiti d' intensità del 73,78%.

20 Per rispondere al primo argomento, occorre ricordare che lo Stato membro che chiede di poter concedere aiuti in deroga alle norme del Trattato è soggetto ad un obbligo di collaborazione nei confronti della Commissione. In forza di tale obbligo, è tenuto in particolare a fornire tutti gli elementi atti a consentire a detta istituzione di accertare che ricorrano le condizioni della deroga richiesta.

21 Nel caso di specie, risulta dal fascicolo che nel corso della fase amministrativa del procedimento il governo italiano ha trasmesso alla Commissione quattrocento pagine di documenti e relazioni che dovrebbero contenere tutte le informazioni necessarie alla sua valutazione. Detti documenti sono stati allegati alla replica. Il governo italiano, invitato dalla Corte ad indicare gli estratti da esso ritenuti maggiormente significativi, ha risposto che "la documentazione esibita alla Commissione (...) nel corso della procedura non [conteneva] specifici elementi di apprezzamento circa l' aggravamento delle condizioni socioeconomiche delle zone disastrate".

22 Alla luce di questa risposta si deve rilevare che il governo italiano non ha rispettato l' obbligo di collaborazione sopra ricordato. Poiché la Commissione disponeva di poche informazioni, non le si può addebitare di aver commesso un errore nel valutare le conseguenze delle catastrofi né di aver motivato la sua decisione in modo insufficiente.

23 Al secondo argomento si deve poi obiettare che, come ha sottolineato la Commissione, i limiti d' intensità applicabili agli aiuti previsti dall' art. 9 della legge n. 64/86 e approvati dalla Commissione nella decisione 2 marzo 1988, 88/318/CEE, variano a seconda della rilevanza degli investimenti progettati e sono atti ad agevolare le piccole e medie imprese.

24 D' altra parte occorre rilevare che, comunque sia, gli interessi di questa categoria di imprese autorizzano una maggior elasticità da parte della Commissione nella valutazione della compatibilità degli aiuti con il Trattato, ma non le impongono di approvare sistematicamente tutti i regimi di aiuti predisposti a favore di siffatte imprese.

25 Infine, per quel che riguarda il terzo argomento, si deve osservare che, contrariamente a quanto sostiene il governo italiano, l' elevazione del limite d' intensità prevista dalle disposizioni italiane controverse è lungi dall' essere sempre trascurabile. Poiché i limiti d' intensità autorizzati nell' ambito della legge n. 64/86 variano fra il 28,07% e il 73,78%, in talune ipotesi l' incremento può infatti raggiungere il 46,93%.

26 Alla luce di quanto precede, i mezzi relativi all' art. 1 della decisione vanno considerati infondati.

Sull' art. 2 della decisione

27 Come è già stato illustrato, l' art. 2 della decisione dichiara illegale e incompatibile con il mercato comune l' estensione dell' ambito d' applicazione territoriale dell' art. 32 della legge n. 219/81 al di fuori delle zone inizialmente definite. Quest' estensione è stata realizzata con l' art. 8, n. 7, della legge n. 120/87 e con l' art. 10, n. 3, del decreto legge n. 474/87.

28 La prima disposizione prevede che l' area industriale di Calaggio, fino a quel momento limitata alla Campania, deve essere estesa in direzione della Puglia e che la regione Puglia individuerà l' estensione della nuova area all' interno dei comuni confinanti con l' area esistente.

29 Quanto all' art. 10, n. 3, del decreto legge n. 474/87, esso dispone che i progetti d' investimento di cui all' art. 32 della legge n. 219/81, ritenuti ammissibili a fruire degli aiuti, ma non realizzabili in quanto esuberanti rispetto alle aree ivi considerate, possono essere inseriti nei comuni disastrati, nel comune di Senise e nelle comunità montane di cui facciano parte comuni disastrati secondo un programma di localizzazione che le regioni Campania e Basilicata definiscono entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto di cui trattasi.

30 Il governo italiano critica la decisione d' incompatibilità della Commissione per due motivi fondamentali.

31 In primo luogo, la Commissione non avrebbe tenuto conto del fatto che le nuove zone che dovevano fruire degli aiuti previsti dall' art. 32 della legge n. 219/81 erano state colpite da calamità naturali che avevano provocato un grave degrado della loro situazione socioeconomica.

32 In secondo luogo, il governo italiano sottolinea che, nel momento in cui la Commissione ha adottato la sua decisione, le regioni destinatarie dei provvedimenti di cui è causa non erano ancora state definite dalle competenti autorità italiane. Stando così le cose la Commissione non sarebbe stata in grado di valutare la compatibilità degli aiuti con il Trattato e avrebbe dovuto attendere che i provvedimenti di attuazione fossero stati emanati dalle autorità italiane.

33 Per statuire su questo punto occorre rilevare che, nel ricorso, il governo italiano ha affermato di essere in grado di dimostrare che nella fase di attuazione l' estensione territoriale di cui è causa era ristretta e obiettivamente giustificata, mentre nella controreplica la Commissione ha sottolineato che in quel momento le zone supplementari destinatarie degli aiuti controversi non erano ancora state definite.

34 Con lettera 14 ottobre 1992 la Corte ha chiesto al governo italiano di indicare le regioni interessate dalle misure. Nella lettera del successivo 16 novembre il governo ricorrente non ha dato una risposta precisa al quesito.

35 Di conseguenza, si deve dichiarare che il governo italiano è nuovamente venuto meno all' obbligo di collaborazione già ricordato il quale, nel caso di specie, gli imponeva in particolare di specificare le regioni cui erano destinati gli aiuti e le calamità da cui erano state colpite, e che non ha fornito la prova che le regioni agevolate abbiano effettivamente subito dette calamità.

36 I mezzi dedotti dal governo italiano su questo punto vanno pertanto disattesi.

Sull' art. 3 della decisione

37 L' art. 3 della decisione dichiara illegali ed incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi in applicazione dell' art. 8, nn. 2 bis e 2 ter, della legge n. 120/87 per la parte di investimenti che supera i 32 miliardi di LIT.

38 Il governo italiano contesta questa parte della decisione in quanto l' elevazione del limite d' investimento da 32 a 50 miliardi riflette la svalutazione della lira italiana verificatasi tra il 1982 ed il 1987. A sostegno della sua affermazione il governo italiano ha allegato al ricorso un documento proveniente dall' Istituto nazionale di statistica.

39 La Commissione chiede alla Corte di dichiarare l' irricevibilità di questo mezzo. Non essendo stato dedotto nel corso della fase precontenziosa sarebbe infatti un mezzo nuovo e non dovrebbe essere preso in considerazione nell' ambito del presente ricorso. La Commissione sottolinea inoltre che la lettera dell' Istituto nazionale di statistica è del 10 dicembre 1990, cioè successiva alla data della sua decisione.

40 Per il resto, la Commissione osserva che, qualora venisse accolto l' argomento dedotto dal governo italiano a giustificazione dell' aumento del limite d' investimento, ciò implicherebbe che in cinque anni la moneta italiana abbia subito una svalutazione del 56%.

41 In risposta a questo argomento occorre anzitutto osservare che la decisione impugnata rileva che nel corso della fase amministrativa del procedimento le autorità italiane avevano indicato alla Commissione che "dopo cinque anni, il legislatore [aveva] ritenuto di dover aggiornare il limite d' investimento originariamente previsto portandolo a 50 miliardi di LIT nella prospettiva di assicurare un carattere maggiormente incentivante agli aiuti previsti all' art. 32 della legge n. 219/81 (...)".

42 Questa formulazione ed in particolare l' uso dell' espressione "aggiornare" esprimono in modo sufficientemente chiaro l' idea che il regime di aiuti è stato modificato in modo da tener conto dell' inflazione verificatasi tra il 1982 ed il 1987, e pertanto il mezzo non può essere considerato nuovo.

43 Parimenti la Commissione non può eccepire che il documento allegato al ricorso e proveniente dall' Istituto nazionale di statistica è successivo alla data della decisione. Questo documento contiene infatti informazioni di pubblico dominio che erano senz' altro accessibili nel momento in cui essa ha adottato la decisione impugnata.

44 In compenso, si deve notare che la Commissione non ha illustrato chiaramente nella sua decisione i motivi per cui ha respinto l' argomento dedotto dal governo italiano. Nella motivazione si è limitata infatti a chiarire che "ulteriori misure, come l' incremento del limite degli investimenti dall' attuale valore di 32 miliardi di LIT a quello di 50 miliardi di LIT, costituirebbero un' ulteriore deroga al regime generale di aiuti introdotto dalla legge n. 64/86 e attribuirebbero ulteriori vantaggi non giustificati alle imprese situate in dette zone".

45 Stando così le cose, si deve dichiarare che la decisione non soddisfa all' obbligo di motivazione sancito dall' art. 190 del Trattato e l' art. 3 della decisione va annullato nei limiti in cui dichiara incompatibili con il mercato comune i provvedimenti previsti dall' art. 8, nn. 2 bis e 2 ter, della legge n. 120/87.

Sull' art. 4 della decisione

46 L' art. 4 della decisione esige il rimborso degli aiuti dichiarati incompatibili agli artt. 1, 2 e 3 nel termine di due mesi dalla notifica della decisione stessa.

47 Il governo italiano ritiene che questa disposizione sia priva d' oggetto poiché nel corso della fase amministrativa del procedimento aveva informato la Commissione del fatto che le misure controverse non erano ancora state applicate. Questo fatto sarebbe menzionato nella motivazione della decisione stessa.

48 Quest' argomentazione non è persuasiva. Il fatto di aver informato la Commissione nel corso della fase amministrativa del procedimento che gli aiuti contestati non erano ancora stati versati ai destinatari non garantisce infatti in alcun modo che tali versamenti non siano poi stati effettuati, in particolare fra il momento in cui è stata comunicata questa informazione e quello della notifica della decisione impugnata.

49 La Commissione non può comunque essere censurata per aver comunicato chiaramente, nell' intento di promuovere una maggior certezza del diritto, le conseguenze concrete della sua decisione.

50 Ne deriva che il mezzo dedotto dal governo italiano dev' essere respinto. Tuttavia, poiché l' art. 3 della decisione dev' essere annullato nei limiti in cui dichiara incompatibili con il mercato comune i provvedimenti di cui trattasi, occorre annullare l' art. 4 nella parte che riguarda detta disposizione.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

51 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, in applicazione dell' art. 69, n. 3, la Corte può compensare in tutto o in parte le spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi.

52 Nel caso di specie, alla luce della decisione sul merito, le spese vanno poste a carico del governo italiano per i tre quarti e della Commissione per un quarto.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) L' art. 3 della decisione della Commissione 25 luglio 1990, 91/175/CEE, relativa agli aiuti istituiti dalla legge italiana n. 120/87 a favore di talune zone del Mezzogiorno colpite da calamità naturali, è annullato nei limiti in cui dichiara detti aiuti incompatibili con il mercato comune ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato.

2) L' art. 4 della citata decisione è annullato nella parte che riguarda il precedente art. 3.

3) Il ricorso è respinto per il resto.

4) Le spese saranno sostenute per i tre quarti dal governo italiano e per un quarto dalla Commissione.