Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 12 ottobre 1989. - MAURICE PRELLE CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - DIPENDENTI - NOZIONE DI PRODOTTI FARMACEUTICI - RIMBORSO. - CAUSA 169/88.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 04335



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . Con il presente ricorso il sig . Prelle chiede l' annullamento della decisione implicita di rigetto del reclamo, presentato nel novembre 1987, avverso il rifiuto opposto dall' ufficio liquidatore del regime di assicurazione malattia, in relazione al rimborso di un preparato organoterapeutico .

2 . I fatti . Il giorno 14 luglio 1987 il sig . Prelle, ex dipendente della Commissione, presentava all' ufficio liquidatore di Bruxelles una domanda di rimborso per un prodotto organoterapeutico, iniettabile, composto da estratti di organi e da novocaina, destinato alla cura del reumatismo articolare e prodotto da un laboratorio farmaceutico omeopatico, dietro prescrizione medica del dott . Jourdan .

Con decisione in data 2 settembre 1987 l' ufficio liquidatore rifiutava il rimborso delle spese relative a tale prodotto .

A seguito di una richiesta di chiarimenti circa le ragioni del rifiuto, il ricorrente riceveva, nel corso del mese di ottobre, una copia del parere del medico di fiducia dell' ufficio liquidatore, in cui veniva precisato : "pomata non rimborsabile ( organoterapia )".

Il 13 giugno 1988 la Commissione decideva di respingere il reclamo presentato dal sig . Prelle in data 4 novembre 1987 a norma dell' art . 90, n . 2, dello statuto, asserendo che la preparazione organoterapeutica non era da considerare un prodotto farmaceutico e non poteva quindi dar luogo a rimborso ai sensi dell' allegato I, punto V, della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari delle Comunità europee .

Tale decisione veniva notificata al ricorrente in data 24 giugno .

Tuttavia il 17 giugno, cioè prima di ricevere la sopraindicata e tardiva risposta, il sig . Prelle proponeva il presente ricorso con cui chiede alla Corte di annullare il rifiuto implicito dell' APN di accogliere il suo reclamo, nonché di condannare la Commissione al pagamento :

1 ) dell' 85 % del controvalore in franchi belgi della somma di 400 franchi francesi ( costo del prodotto in questione );

2 ) degli interessi di legge su detta somma, a partire dall' 11 novembre 1987, giorno successivo a quello dell' accusa di ricevimento del reclamo;

3 ) dell' importo di 8 000 franchi belgi a titolo di risarcimento danni, nonché di tutte le spese di causa .

3 . Due sono i mezzi di ricorso invocati dal sig . Prelle a sostegno della propria domanda : la violazione del punto V, dell' allegato I della regolamentazione comunitaria sulla copertura dei rischi di malattia e il difetto di motivazione ai sensi dell' art . 25 dello statuto del personale .

4 . Esaminerò dapprima il mezzo relativo al difetto di motivazione .

A tal riguardo si deve osservare che, secondo la giurisprudenza costante della Corte, per decidere se siano state osservate le condizioni di cui all' art . 25 dello statuto, è opportuno prendere in considerazione non solo la decisione controversa, ma anche le circostanze nelle quali essa è stata adottata . Lo scopo dell' obbligo di motivazione è, nel contempo, di consentire all' interessato di valutare se la decisione sia inficiata da un vizio che consente di contestarne la legittimità e di rendere possibile il controllo giurisdizionale; ne consegue che la portata di questo obbligo dev' essere valutata di volta in volta e concretamente ( 1 ).

La Corte ha inoltre avuto modo di precisare che l' obbligo di motivazione, di cui all' art . 25, n . 2, dello statuto, è adempiuto allorquando le circostanze in cui l' atto contestato è stato adottato e notificato agli interessati, nonché le note di servizio e le altre comunicazioni che ad esso si accompagnano, consentano di conoscere gli elementi essenziali cui l' amministrazione si è ispirata nel decidere ( 2 ).

Ora, nel caso di specie, dall' esame congiunto della nota inviata al ricorrente dall' ufficio liquidatore in data 2 settembre 1987, ove si parla di "prestazioni non rimborsabili", e della successiva comunicazione del 26 ottobre successivo, ove si parla di "pomata non rimborsabile ( organoterapia )", emerge con sufficiente chiarezza - al di là della confusione in cui è incorso il medico di fiducia dell' ufficio liquidatore nel far riferimento ad una pomata, a fronte di un prodotto iniettabile - che la ragione del rifiuto opposto consiste nel carattere non farmaceutico del prodotto in questione ai sensi delle disposizioni rilevanti della regolamentazione relativa al regime comune di assicurazione malattia .

Di tale motivazione il ricorrente mostra d' altra parte di essere perfettamente consapevole, giacché, sia nel reclamo presentato in data 4 novembre 1987, sia nel successivo ricorso giurisdizionale del 17 giugno 1988, egli attacca proprio l' interpretazione, a suo dire erronea, che la Commissione ha dato del punto V dell' allegato I della regolamentazione in oggetto .

Ritengo pertanto che, nonostante la sua laconicità, la motivazione della decisione di rifiuto del rimborso fosse comunque tale da consentire all' interessato di avere conoscenza del ragionamento seguito dall' amministrazione, anche a prescindere dalla chiarificante ma tardiva risposta dell' amministrazione, notificata al ricorrente solo il 24 giugno 1988 .

In altre parole, il ragionamento seguito dall' amministrazione poteva non piacere al sig . Prelle, ma gli era sufficientemente chiaro .

Tale mezzo di ricorso va quindi a mio avviso respinto .

5 . Più delicato appare invece l' apprezzamento dell' altro mezzo di ricorso fondato sull' erronea applicazione del punto V dell' allegato I della normativa comunitaria sulla copertura dei rischi di malattia, disposizione su cui si fonda il rifiuto opposto dall' amministrazione .

Ai termini del primo comma della citata norma, le spese relative ai prodotti farmaceutici prescritti dal medico sono rimborsate all' 85 %.

Il comma successivo precisa tuttavia che le acque minerali, i vini e liquori tonici, gli alimenti per lattanti, i prodotti per capelli, i cosmetici, i prodotti dietetici e igienici, gli irrigatori, i termometri, le tisane ed i prodotti aromatici aventi scopo terapeutico, nonché i prodotti e gli strumenti simili, non sono considerati prodotti farmaceutici .

Ora, la Commissione sostiene che il prodotto in questione non è un prodotto farmaceutico, rimborsabile ai sensi della sopraccitata norma, poiché esso non presenta proprietà curative o preventive o, quanto meno, un grado sufficiente di interesse terapeutico dimostrato in base alle conoscenze scientifiche contemporanee .

Occorrerà dunque verificare in primo luogo se i preparati organoterapeutici rientrino nella definizione generale di prodotto farmaceutico di cui al primo comma della disposizione controversa e quindi, in caso di soluzione positiva del primo quesito, se essi possano essere assimilati ai prodotti di cui al secondo comma e di conseguenza essere esclusi dal rimborso .

6 . Quanto al primo punto, mi sembra che alcune definizioni contenute nella direttiva n . 65/65/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1965, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali ( 3 ), possano risultare utili al fine di meglio determinare la nozione di prodotto farmaceutico .

Dirò subito che, nel presente contesto, non può certo essere di ausilio la definizione di specialità medicinale contenuta nell' articolo 1, secondo cui, ai fini della direttiva, si deve intendere per specialità medicinale ogni medicinale precedentemente preparato, immesso in commercio con una denominazione speciale ed in una confezione particolare .

E chiaro infatti che si tratta di una definizione estremamente restrittiva che ha lo scopo specifico di limitare il campo d' applicazione della direttiva ai prodotti di carattere industriale, in una prospettiva di sviluppo dell' industria farmaceutica e di facilitazione degli scambi di tali prodotti .

L' inadeguatezza di tale definizione ai fini della sua trasposizione nel contesto di un regime di copertura dei rischi di malattia è peraltro confermata dalla prassi esistente, negli Stati membri come nelle istituzioni comunitarie, di non escludere in linea di principio il rimborso di preparati "magistrali" che pure non rientrerebbero nella definizione sopra riportata .

Più illuminanti ed utili ai fini della determinazione del concetto di prodotto farmaceutico, ai sensi del regime comune di assicurazione malattia, sono le definizioni di "medicinale" e di "sostanza ".

Costituisce "medicinale", ai termini della direttiva n . 65/65/CEE, ogni sostanza o composizione presentata come avente proprietà curative o profilattiche delle malattie umane ( o animali ) ( v . art . 1, n . 2 ).

La direttiva precisa poi che si deve intendere per "sostanza" ogni materia, indipendentemente dall' origine, la quale puo essere (...) animale, come (...) parti di organi ( v . art . 1, n . 3 ).

Al di là di una terminologia non sempre coerente, a me sembra che è il concetto di "medicinale", quale enunciato dalla direttiva, che debba essere considerato come sinonimo di "prodotto farmaceutico" ai sensi del regime comune di assicurazione malattia . Si tratta infatti di una definizione che, pur nella sua ampiezza, fornisce dei criteri di orientamento sufficientemente chiari e precisi .

Alla luce di tale premessa, considerato che i preparati organoterapeutici, a prescindere dall' esistenza di prove scientificamente certe circa la loro efficacia, sono pur sempre presentati come aventi proprietà curative delle malattie umane, se ne deve dedurre che tali preparati rientrano perfettamente nella definizione di prodotto farmaceutico, così come vi rientrano d' altra parte i preparati omeopatici, che sono infatti normalmente oggetto di rimborso; purché, beninteso, essi siano prescritti da un medico ed acquistati in farmacia .

Se si dovesse al contrario accogliere una diversa definizione che faccia dipendere dall' incontestata efficacia del preparato la sua inclusione nella nozione stessa di prodotto farmaceutico, si correrebbe il serio rischio di esporre gli affiliati all' eterna incertezza del rimborso, pur in presenza di una prescrizione fatta dal medico e relativa ad un prodotto da acquistare in farmacia .

7 . Ciò detto, resta pur sempre da verificare se un preparato organoterapeutico possa essere escluso dal rimborso ai sensi del secondo comma della disposizione sopra citata, che elenca taluni prodotti che "non sono considerati prodotti farmaceutici ".

Che la lista in discorso non sia, per sua natura, esaustiva, mi sembra incontestabile, giacché la disposizione si riferisce ad un certo numero di prodotti specificamente indicati, "nonché i prodotti o gli strumenti simili ".

Non mi sembrerebbe tuttavia ragionevole ritenere che i preparati organoterapeutici siano da considerare prodotti simili rispetto agli altri prodotti elencati, quali le acque minerali, i cosmetici, i prodotti dietetici e via discorrendo . In realtà, questo genere di prodotto a carattere estetico o di conforto, non utilizzato per curare una specifica malattia, è stato probabilmente considerato dagli autori della normativa non strettamente necessario e quasi "di lusso" e come tale non meritevole di rimborso nel quadro del regime comune di assicurazione malattia .

Per tali prodotti, insomma, la ragione dell' esclusione dal rimborso non è dovuta alla non provata efficacia, bensì alla particolare natura del prodotto stesso .

Il secondo comma della disposizione in oggetto non è dunque tale da poter essere integrato, in via di semplice interpretazione, con i preparati organoterapeutici che, benché discussi sul piano dell' efficacia, non hanno alcuna caratteristica che li possa fare assimilare ai prodotti ivi elencati .

Ritengo pertanto che, considerata la formulazione attuale del punto V dell' allegato I della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia, i preparati organoterapeutici, qualora prescritti da un medico ed acquistati in farmacia, debbano essere oggetto di rimborso, giacché essi sono da considerarsi prodotti farmaceutici e non rientranti nel novero dei prodotti simili di cui al secondo comma della citata norma .

8 . Né, sia detto per inciso, mi sembra pertinente il richiamo fatto dall' amministrazione al punto XV, n . 2, del medesimo allegato I, ai cui sensi le spese relative alle cure considerate come non funzionali o non necessarie, nonché le spese ritenute eccessive dall' ufficio di liquidazione, previo parere del medico di fiducia, non danno luogo a rimborso .

Si tratta infatti di una disposizione che non è stata invocata che tardivamente dall' amministrazione; non costituisce il fondamento della decisione impugnata ed ha riguardo a fattispecie diverse da quella oggetto della presente causa .

9 . Prima di concludere su tale punto desidero tuttavia, al fine di evitare fraintendimenti, chiarire meglio il mio pensiero e rispondere al contempo ad alcune ulteriori osservazioni avanzate dell' amministrazione .

La Commissione ha asserito che il preparato in questione non è meritevole di rimborso a causa della mancanza di prove scientificamente valide circa la sua efficacia e che, d' altra parte, tale tipo di prodotto non è oggetto di rimborso negli Stati membri .

Si tratta di considerazioni indubbiamente valide in sé, ma che tuttavia non mi sembrano pertinenti ai fini della soluzione del presente caso .

Come ho dianzi detto, data la formulazione attuale della norma, la Commissione non può rifiutare il rimborso dei preparati organoterapeutici in quanto tali .

Nondimeno, nulla impedisce agli autori della normativa, alla luce di considerazioni quali quelle sopra riportate, di modificare la disposizione in discorso e di includere i preparati organoterapeutici nel novero dei prodotti che non sono considerati prodotti farmaceutici .

In tal modo essi potrebbero salvaguardare da un canto l' invocata esigenza di rimborsare solo prodotti la cui efficacia sia scientificamente riconosciuta e, dall' altro, la non meno fondamentale esigenza di garantire la tutela del legittimo affidamento degli affiliati che, non essendo necessariamente esperti di farmacologia ed a fronte di una prescrizione medica relativa ad un prodotto da acquistare in farmacia, attendono poi legittimamente il rimborso della somma versata .

10 . Non mi soffermerò che brevemente sulla richiesta di risarcimento dei danni avanzata dal sig . Prelle, il quale afferma che, obbligandolo a ricorrere in giustizia per una somma modesta ed a causa di una decisione tipicamente arbitraria, l' amministrazione gli avrebbe causato un pregiudizio morale e pecuniario quantificato in 8 000 franchi belgi .

La richiesta appare infatti priva di fondamento .

Come si è detto, la decisione dell' amministrazione è censurabile poiché fondata su di una erronea interpretazione di una norma; tuttavia, non mi sembra che si tratti di una decisione in alcun modo vessatoria, né si comprende invero quale sia l' ulteriore danno patito dal ricorrente .

11 . Concludo pertanto suggerendo alla Corte di annullare la decisione impugnata, condannare la Commissione al pagamento dell' 85 % del controvalore in franchi belgi della somma di 400 franchi francesi più gli interessi giudiziari su detta somma a partire dall' 11 novembre 1987, giorno successivo all' accusa di ricevimento del reclamo ( come richiesto dal ricorrente ); condannare la Commissione al pagamento delle spese di causa e respingere il ricorso per il resto .

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* Lingua originale : il tedesco .

( 1 ) Vedasi sentenza 21 giugno 1984, Lux ( causa 69/83, Racc . pag . 2447 ), punto 36 della motivazione .

( 2 ) Vedasi sentenza 17 dicembre 1981, Demont ( causa 791/79, Racc . pag . 3105 ), punto 12 della motivazione .

( 3 ) GU 22, pag . 369 .