CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 10 FEBBRAIO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

La causa Baccini mette in evidenza il fatto che le misure per il coordinamento o il collegamento dei regimi nazionali di previdenza sociale previste dall'art. 51 del Trattato CEE per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori ed ora contenute principalmente nel regolar mento n. 1408/71 (versione codificata, GU 1980, n. C 138, pag. 1) non portano sempre, nella prassi nazionale, al risultato voluto. In ragione dell'interpretazione letterale delle norme di diritto interno vigenti in materia nei due Stati membri interessati, del fatto che non si è tenuto conto delle inevitabili lungaggini dei procedimenti amministrativi, in particolare nel caso di collaborazione internazionale di un gran numero di uffici di amministrazioni diverse, come pure delle varie interpretazioni di per sé concepibili, anche se contestabili, del diritto comunitario, nel caso in esame si è giunti ad un risultato che, come ha giustamente rilevato il rappresentante della Commissione durante la fase orale del procedimento, fa pensare ad un romanzo di Kafka. Nella fattispecie, il collegamento dei regimi previdenziali nazionali ha infatti portato, in conseguenza della suddetta combinazione di fattori, a privare la sig.ra Baccini di qualsiasi garanzia relativa alla conservazione o addirittura all'aumento delle prestazioni nazionali, corrispondente alla «ratio» dell'art. 51. L'interessata è stata invece posta, per l'appunto, in una situazione finanziaria molto meno favorevole di quella in cui si sarebbe trovata se, prescindendo dall'applicazione del diritto comunitario, fosse stato esclusivamente applicato il diritto belga. È chiaro che tale non può essere il risultato voluto dal regolamento n. 1408/71, ma questa constatazione non implica, di per sé, che il problema così sollevato possa essere risolto da questa Corte. Quanto al legislatore comunitario, pur avendo da tempo ammesso la possibilità che sorgano difficoltà pratiche del genere di quelle di cui trattasi, è solo col regolamento 29 settembre 1981, n. 2793 (GU 1981, n. L 275, pag. 1) ch'esso ha provveduto, per il futuro, a prevenire il ripetersi di siffatte conseguenze assurde dei provvedimenti di attuazione dell'art. 51 del Trattato CEE. Il problema che ora si pone alla Corte è quello di stabilire se, tramite la sua interpretazione del diritto comunitario vigente fino al momento dell'entrata in vigore del suddetto regolamento, possa trovarsi, anche per il periodo anteriore, una soluzione soddisfacente dei problemi sollevati, soluzione conforme alle chiare finalità dell'art. 51 del Trattato CEE, ovvero se la lettera delle norme comunitarie vigenti in quel periodo osti ad una siffatta soluzione. In quest'ultima ipotesi, la soluzione dovrà essere cercata nel diritto interno degli Stati membri interessati. Anche per questi motivi, ma in primo luogo per chiarire la problematica di fatto soggiacente alla controversia, nella mia disamina prenderò in considerazione, benché questa Corte non sia competente ad interpretare il diritto interno, anche le norme nazionali belghe ed italiane che sono rilevanti nel caso di specie. Dalla mia analisi risulterà, da una parte, che il problema sottopostovi è sorto anche, se non esclusivamente, in funzione del contenuto delle norme vigenti nel Belgio ed in Italia e dall'interpretazione ad esse data dai competenti organi nazionali. Detta analisi metterà in luce, d'altra parte, che una soluzione del problema sollevato, sia in base al diritto belga, sia in base al diritto italiano, eventualmente anche a prescindere dalla complementare applicazione del diritto comunitario, non sarebbe forse, di per sé, impossibile. Cionondimeno, anche in tal caso è solo in base a disposizioni di diritto comunitario che si può stabilire in forza di quale diritto nazionale debba essere risolto il problema. D'altra parte, questa Corte non può esimersi dal dare una precisa interpretazione del diritto comunitario per i casi come quello di specie, anche perché le questioni sottopostele riguardano esclusivamente il diritto comunitario. Infine, l'interpretazione di tale diritto è auspicabile fra l'altro perché l'esame della causa dimostra che il problema di cui trattasi è sorto, in definitiva, precisamente in conseguenza del diritto comunitario.

La circostanza che il caso sottopostovi non è un caso isolato è stata chiaramente messa in luce nel corso del procedimento. Secondo informazioni fornite in tal sede, soltanto nel Belgio sono pendenti circa quaranta cause analoghe al caso Baccini. La Commissione ritiene inoltre probabile che analoghi problemi si presenteranno in futuro nell'ambito dei rapporti fra Stati membri diversi da quelli di cui trattasi nella fattispecie. Anch'io lo ritengo probabile, e non esclusivamente probabile, perché il perdurare della attuale crisi economica potrà indurre anche altri Stati membri ad un'applicazione restrittiva delle norme sulle prestazioni di disoccupazione, qualora gli interessati, come nel caso in esame, percepiscano prestazioni di altra natura in un altro Stato membro. Lo ritengo probabile anche perché il problema — connesso al collegamento dei regimi nazionali di previdenza sociale — dei tempi, talvolta molto lunghi, necessari per lo scambio di informazioni fra gli organi competenti può presentarsi anche in settori previdenziali diversi da quello di cui trattasi nella fattispecie. Non mi sembra neppure escluso che il legislatore, prendendo lo spunto da questa causa, dedichi maggiore attenzione, in generale, ai problemi che il fattore «tempo» fa sorgere nella pratica attuazione del coordinamento dei sistemi di previdenza sociale. La causa in esame presenta carattere di novità non soltanto perché, a quanto mi consta, per la prima volta viene in considerazione l'incidenza talora deleteria del fattore «tempo» sull'efficace coordinamento dei regimi di previdenza sociale, ma inoltre perché, nella giurisprudenza di questa Corte, non si è mai presentato prima d'ora il problema della concomitanza di prestazioni di disoccupazione e di prestazioni d'invalidità.

Il carattere e la portata del problema interpretativo di cui trattasi hanno trovato espressione in termini generali nelle due questione pregiudiziali sottopostevi dalla Cour du travail di Mons. Dette questioni sono formulate come segue:

1. Se l'art. 51 del Trattato di Roma e i regolamenti comunitari nn. 1408/71 e 574/72 vadano interpretati nel senso che è conforme alle finalità del Trattato il divieto, per il lavoratore migrante, del cumulo fra le prestazioni di disoccupazione in uno Stato membro della Comunità — Stato in cui il lavoratore possieda i requisiti stabiliti dalla legislazione dello Stato in questione quanto allo stato di invalidità contestato invece dalle autorità di questo stesso Stato — con una pensione d'invalidità pro rata temporis (legislazione del tipo B), a carico di un altro Stato, spettante per un'inabilità al lavoro riconosciuta dalle autorità di tale Stato, per quanto le due prestazioni previdenziali non si riferiscano allo stesso rischio, l'importo delle prestazioni d'invalidità sia di gran lunga inferiore a quello delle prestazioni di disoccupazione e le autorità sanitarie dei due enti nazionali competenti abbiano assunto posizioni contrastanti quanto alla sussistenza, nel caso dell'appellante, dello stato di invalidità.

2. Se, qualora il lavoratore benefici delle prestazioni di inabilità al lavoro in forza della legislazione del primo Stato membro (legislazione di tipo A), e di prestazioni d'invalidità (legislazione di tipo B) a carico di un ente del secondo Stato membro, per effetto dei regolamenti comunitari, e, successivamente, tale lavoratore non sia più considerato inabile al lavoro dall'autorità competente del primo di questi Stati, e non chieda pertanto più di beneficiare delle prestazioni dell'assicurazione malattia e invalidità dell'ente competente di questo Stato, bensì del regime di assicurazione contro la disoccupazione dell'ente competente dello stesso — ma, nel frattempo, continui a beneficiare della pensione d'invalidità del secondo Stato, in quanto l'ente previdenziale competente di questo non ha adottato un provvedimento modificativo — l'ente previdenziale competente del primo Stato membro possa far valere, in base alla ratio dell'art. 51 del Trattato, l'incompatibilità delle due prestazioni di diversa natura (prestazioni di disoccupazione e pensione d'invalidità) e basarsi sulle norme nazionali anticumulo per negare il diritto alle prestazioni di disoccupazione. In caso di soluzione di tale questione in senso affermativo, se tale situazione non sia già un effetto della spettanza delle prestazioni d'invalidità ai sensi del regolamento n. 1408/71, sicché tale regolamento non produce gli effetti di tutela voluti dall'art. 51 del Trattato, conseguenza, questa, che sarebbe incompatibile con gli obiettivi del Trattato. Benché le due questioni sottopostevi riguardino vari aspetti del diritto comunitario, il giudice proponente vuole sapere in sostanza se una norma nazionale anticumulo sia compatibile con l'art. 51 del Trattato CEE e con i regolamenti nn. 1408/71 e 574/72 (GU 1972, n. L 74, pag. 1), qualora si tratti di due prestazioni di natura del tutto diversa, una delle quali è basata esclusivamente sul diritto interno di uno Stato, mentre l'altra può essere basata, unicamente in forza del diritto comunitario, sul diritto interno di un altro Stato membro, col risultato che il lavoratore percepisce un importo inferiore a quello che gli sarebbe spettato se avesse lavorato esclusivamente nel primo Stato membro. Perciò, benché nel corso del procedimento siano state espressamente prese in considerazione anche altre norme di diritto comunitario, alla Corte si chiede in primo luogo l'interpretazione dell'art. 12 del regolamento n. 1408/71. In particolare si tratta di interpretare il n. 2 del suddetto articolo, che si riferisce al cumulo di prestazioni di diversa natura, come quelle considerate nella fattispecie. Oltre che a questa disposizione, nel procedimento è stata data particolare rilevanza all'art. 40 dello stesso regolamento ed agli artt. 36, 41 e 44 del regolamento n. 574/72, data la funzione causale svolta nella fattispecie dalla loro applicazione nel sorgere della situazione conflittuale di cui trattasi. Infine, viene chiesta l'interpretazione dello stesso art. 51 del Trattato CEE, le cui finalità sono rilevanti nell'interpretazione delle norme di attuazione dello stesso articolo. Come ho già osservato, tuttavia, il problema concreto di cui trattasi è stato determinato anche dalle circostanze di fatto del collegamento dei regimi nazionali rilevanti e dal contenuto delle legislazioni nazionali da applicare nella fattispecie. Al fine di poter esaminare la lite nella giusta prospettiva, farò dapprima una rassegna dei principali fatti amministrativi rilevanti, sottoliniando la loro incidenza sul sorgere del problema. Successivamente esaminerò in modo approfondito le principali disposizioni del diritto interno belga ed italiano che hanno influito sulla situazione in esame. Infine, sullo sfondo di questi fatti amministrativi e normativi, passerò ad esaminare, nell'ultima parte della mia esposizione, le questioni di diritto comunitario sottoposte alla Corte.

2. I principali fatti amministrativi

La sig.ra Baccini, cittadina italiana, ha lavorato in Italia e, successivamente, nel Belgio (in quest'ultimo paese dal 1962). Il 5 luglio 1973 essa acquistava nel Belgio il diritto a prestazioni di invalidità. In seguito, poiché nello stesso paese essa era stata dichiarata nuovamente abile al lavoro, non le venivano più versate le prestazioni di invalidità belghe, che venivano sostituite, dato che l'interessata era rimasta disoccupata, da un sussidio di disoccupazione. Nel frattempo, in forza della legislazione italiana e in ragione delle suddette lungaggini amministrative, essa continuava a percepire la pensione pro-rata d'invalidità spettantele, a carico dell'Italia, in forza del regolamento n. 1408/71. Ciò portava, in base alle disposizioni anticumulo vigenti nel Belgio, all'interruzione dei versamenti delle prestazioni belghe d'invalidità, d'importo molto più elevato, e alla richiesta di rimborso delle somme già versate a questo titolo.

Per illustrare come la concorrente applicazione delle normative belga ed italiana, nonché i ritardi intervenuti in proposito abbiano contribuito entrambi a far sorgere il problema sottoposto alla Corte, sarà però altamente istruttivo un esame più dettagliato dei fatti.

1a fase

Il 5 luglio 1973 la sig.ra Baccini otteneva nel Belgio le prestazioni d'invalidità. Soltanto il 6 settembre 1974, e cioè quattordici mesi dopo, l'ente belga competente, Institut d'Assurances Maladie-Invalidité (INAMI) ne dava notizia, a norma del regolamento n. 574/72, all'ente competente italiano (INPS). Più di tre anni dopo, il 13 settembre 1977, l'INPS comunicava alla sig.ra Baccini. che dal 1o agosto 1974 le sarebbe stata attribuita anche una pensione italiana pro-rata per invalidità, basata fra l'altro sulle norme comunitarie in materia di coordinamento dei regimi nazionali di previdenza sociale. Va inoltre rilevato che la decisione dell'ente italiano era stata adottata in seguito alle informazioni richieste dal-l'INPS il 5 giugno 1976 all'ente previdenziale belga. Ai fini della concreta attribuzione della prestazione italiana, l'applicazione congiunta dei due regimi ha perciò richiesto più di quattro anni. Come già ho osservato, la circostanza che un siffatto procedimento abbia una così lunga durata priva necessariamente il diritto comunitario di gran parte della sua importanza per gli interessati, e non solo in un caso come quello di specie. Il fatto che i provvedimenti relativi alle prestazioni, adottati con tanto ritardo, abbiano effetto retroattivo inciderà per lo più poco o nulla su questa preoccupante conclusione.

2a fase

Dal 28 aprile 1975 al 4 giugno 1975 la sig.ra Baccini veniva dichiarata, nel Belgio, nuovamente abile al lavoro, il che implicava per essa, in questo Stato, il passagio ad un regime di assicurazione contro la disoccupazione, per il tempo in cui rimaneva disoccupata. Stando a quanto risulta dal fascicolo, questa fase è irrilevante nel presente procedimento.

3a 4a fase

Il 5 giugno 1975 la sig.ra Baccini veniva, nel Belgio, nuovamente dichiarata inabile al lavoro. Le venivano perciò nuovamente versate prestazioni belghe di invalidità fino al 1o settembre 1977, data in cui veniva dichiarata la sua idoneità al lavoro. Le prestazioni d'invalidità venivano allora sostituite di nuovo con un sussidio di disoccupazione. Stando a quanto si può ricavare dal. fascicolo, l'INPS italiano veniva informato soltanto il 23 giugno 1977, e cioè più di due anni dopo, da parte dell'ente belga, del fatto che l'interessata era stata dichiarata, il 5 giugno 1975 inabile al lavoro e, il 17 ottobre 1977 o il 17 ottobre 1978 (entrambe queste date figurano nel fascicolo), nuovamente abile al lavoro.

Tuttavia, su richiesta dell'interessata, anche il competente Consolato italiano del Belgio aveva informato l'INPS di quest'ultima circostanza, almeno alla data del 18 aprile 1978, per cercare di chiarire quali ne sarebbero state le conseguenze relativamente alla prestazione italiana.

5a fase

L'8 dicembre 1978 le autorità belghe decidevano, in base alle norme nazionali anticumulo, e a quanto pare senza attendere la reazione delle autorità italiane alle comunicazioni loro fatte, di non versare più alla sig.ra Baccini le prestazioni di disoccupazione e di pretendere da essa il rimborso delle prestazioni già versate.

6afase

L'11 dicembre 1978, per limitare quantomeno nel tempo le conseguenze catastrofiche cui portava in pratica la concorrente applicazione del diritto comunitario e del diritto interno, la sig.ra Baccini chiedeva all'INPS (Italia) di cessare il versamento delle prestazioni italiane. A posteriori si potrebbe dire ch'essa avrebbe fatto meglio a chiedere la revoca delle prestazioni con effetto retroattivo al 1o settembre 1977, dichiarandosi eventualmente disposta a rimborsare le somme percepite nel periodo considerato. Tuttavia, in proposito non le si può muovere una vera e propria censura. Come si vedrà, in Italia, l'attribuzione e la revoca delle prestazioni in un caso come quello di specie avvengono d'ufficio e, al riguardo, non è richiesto l'accordo dell'interessato. Il 22 maggio 1980 l'INPS comunicava alla sig.ra Baccini di aver cessato il versamento delle prestazioni con effetto dal 1o febbraio 1980. Il 18 settembre 1981 il Consiglio adottava il regolamento n. 2793/81 che modifica il regolamento n. 1408/71 e che, fra l'altro, pone fine alla concordanza delle condizioni vigenti, per l'invalidità, in Belgio ed in Italia. In concreto, per la sig.ra Baccini, il problema restava perciò insoluto per il periodo 1o settembre 1977 —1o febbraio 1980, per il quale, pur ricevendo una modesta prestazioni italiana, essa era tenuta a rimborsare una prestazione belga di disoccupazione, molto più elevata. In definitiva, nel suo caso, il sistema dell'applicazione congiunta di vari regimi nazionali di previdenza sociale portava quindi ad una pretesa di rimborso, ch'essa non era in grado di soddisfare, da parte del competente ente previdenziale belga.

Per far comprendere esattamente l'incidenza che le normative nazionali belga ed italiana hanno avuto quanto a tale risultato, che la Commissione definisce assurdo, passerò ora in rassegna le più importanti disposizioni di diritto interno vigenti in materia. Aggiungerò alcune considerazioni sulle eventuali possibilità di risolvere in base al diritto interno, sia belga, sia italiano, i problemi della sig.ra Baccini e di altri lavoratori italiani che, nel Belgio, sono posti di fronte a problemi analoghi.

3. Le principali disposizioni di diritto interno che sono rilevanti nella fattispecie

3.1. La legislazione belga

Le prestazioni primarie spettanti nel Belgio per inabilità al lavoro ed invalidità sono basate sulla legge 9 agosto 1963, relativa all'istituzione e all'organizzazione di un regime di assicurazione abbligatoria per i casi di malattia e invalidità. Come viene giustamente indicato dal giudice di rinvio, nella seconda questione, la suddetta legge rientra nella categoria delle cosiddette legislazioni di tipo A. La ripartizione dei regimi d'invalidità in legislazioni di tipo A e B risale, com'è noto, al regolamento n. 3/58, ma, da allora, è rimasta di uso corrente fra gli esperti di questa materia.

In una legislazione di tipo A l'entità delle prestazioni è fissata ad un determinato importo, indipendente dalla durata dei periodi di assicurazione dell'interessato. D'altra parte, dagli artt. 46 e 50 della legge belga risulta che tanto la prestazioni primaria, spettante per la durata massima di un anno, per inabilità al lavoro, quanto le successive prestazioni per invalidità vengono corrisposte unicamente in quanto perduri lo stato di inabilità al lavoro. A norma dell'art. 51 della legge, il Consiglio medico d'invalidità dichiara, in base ad una relazione redatta dal medico di fiducia dell'ente assicuratore, lo stato d'invalidità e ne stabilisce la durata. Ai sensi del 2o comma dello stesso art. 51, il medico di fiducia o l'ispettore medico da questi interpretati possono dichiarare la fine dello stato di invalidità. Le difficoltà sorte per la sig.ra Baccini sono dovute al fatto che la dichiarazione emessa il 1o settembre 1977 dalle autorità belghe circa la sua idoneità al lavoro è stata seguita solo nel 1980, fra l'altro in ragione del fattore tempo», dalla revoca della pensione italiana d'invalidità.

Oltre alla legislazione in materia di assicurazione malattia e invalidità, ai fini del procedimento in esame ha avuto notevole importanza il regio decreto belga 20 dicembre 1963 relativo all'accupazione e alla disoccupazione. A norma dell'art. 141, 3o comma, di tale decreto, «non ha diritto alle prestazioni di disoccupazióne per inabilità al lavoro il lavoratore che fruisce di prestazioni in forza di un regime estero di assicurazione malattia-invalidità, in ragione di una inabilità al lavoro o di una malattia professionale qualora il tasso d'invalidità sia pari o superiore al 50 %».

Tanto nella fase scritta quanto nella fase orale del procedimento ha avuto luogo un'interessante discussione sulla questione del se detto articolo sia stato nella fattispecie correttamente applicato, dal momento che esso prevede la condizione o il presupposto dell'inabilità al lavoro, che, secondo la dichiarazione rilasciata in proposito dalla competente autorità belga, non sussisteva nel caso in esame. Secondo la Commissione (che si richiama al riguardo all'interessante manuale belga di P. Denis e P. Gosseries, Droit de la sécurité sociale, Bruxelles 1973, pag. 370), il diritto a prestazioni di disoccupazione è subordinato nel Belgio a tre condizioni: in primo luogo, l'interessato dev'essere disoccupato; in secondo luogo, il suo stato di disoccupazione dev'essere indipendente dalla sua volontà; in terzo luogo, l'interessato dev'essere disponibile sul mercato del lavoro, cioè essere abile al lavoro. Per contro, l'inabilità al lavoro esclude il diritto a prestazioni di disoccupazione. Nell'art. 141, 1o comma, del regio decreto, il presupposto dell'inabilità al lavoro, nel caso del lavoratore che fruisce di prestazioni in forza di un regime belga di assicurazione malattia-invalidità, non viene aggiunto come un elemento autonomo, cosicché il semplice fatto di fruire di una prestazione belga di invalidità fa venir meno il diritto alle prestazioni di disoccupazione. Il succitato 3ocomma dell'art. 141 è invece redatto diversamente, per quanto riguarda questo punto essenziale. Secondo la Commissione, la formulazione dell'art. 141, 3ocomma, consente infatti, o addirittura prescrive, un'interpretazione del suddetto regio decreto belga che esclude l'applicazione di questa norma qualora sia accertata l'abilità al lavoro dell'interessato. Benché questa Corte non sia competente a pronunciarsi su tale questione d'interpretazione del diritto interno e, quindi, una siffatta questione d'interpretazione non possa, a rigore, esserle sottoposta, in base alla discussione sul punto in esame si può concludere che la possibilità di risolvere secondo il diritto belga il problema sollevato non è esclusa a priori.

Oltre all'art. 141 del suddetto regio decreto, ha una certa importanza, per la conoscenza delle disposizioni nazionali che hanno contribuito a determinare la difficile situazione della sig.ra Baccini, anche l'art. 146 dello stesso decreto. Per quanto interessa nel presente contesto, il primo e il secondo paragrafo di detto articolo dispongono quanto segue:

Art. 146 —§ 1.

I lavoratori di cui all'art. 145, i quali fruiscano effettivamente di una pensione il cui importo quotidiano sia inferiore a quello del sussidio di disoccupazione previsto per la categoria del richiedente, ..., hanno diritto ad un sussidio di disoccupazione pari alla differenza fra il suddetto importo e quello quotidiano della pensione, senza poter superare l'importo del sussidio di disoccupazione.

...

§ 2. ...

salvo restando quanto disposto dall'art. 142, il § 1 si applica anche al disoccupato avente diritto:

1. ad una pensione d'invalidità per i lavoratori dell'industria estrattiva;

2. ad un sussidio per i minorati ...;

3. a prestazioni concesse in forza di un regime straniero di assicurazione malattia-invalidità, per un'inabilità al lavoro non derivante da infortunio sul lavoro né da malattia professionale ed il cui tasso sia inferiore al 50 %.

Nella fattispecie, questa disposizione non è stata applicata dalle autorità belghe, perché — in contrasto con i fatti accertati da queste stesse autorità per il periodo considerato — si prendeva in considerazione una prestazione italiana per un tasso di inabilità al lavoro superiore al 50 %. Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione sottolinea giustamente questa contraddizione interna nel modo di vedere delle autorità belghe. Da una parte, l'interessata viene dichiarata abile al lavoro dal competente ente previdenziale belga e, dall'altra, essa viene considerata inabile al lavoro in base alle prestazioni d'invalidità che essa continua a percepire dall'Italia. Sempre con la riserva che questa Corte non è competente ad interpretare il diritto belga, anche per quanto riguarda l'art. 146 del regio decreto di cui trattasi si può concludere che non sembra esclusa a priori una soddisfacente soluzione del problema sollevato, tramite una diversa interpretazione della normativa belga.

Sul piano del diritto comunitario, va rilevato inoltre che la Commissione considera l'art. 146 del regio decreto belga di cui trattasi come un tipico divieto di cumulo, mentre quanto disposto dall'art. 141 dello stesso regio decreto costituirebbe una condizione per il versamento delle prestazioni di disoccupazione. Tuttavia, ai sensi della sentenza Kaufmann (causa 184/73, Race. 1974, pag. 524, punto 4 della motivazione), questa distinzione è irrilevante. Dal punto di vista del diritto comunitario è invece rilevante la questione del se l'accertamento di un tasso di inabilità al lavoro superiore al 50 % sia, nella fattispecie, conforme a quanto disposto dall'art. 40, n. 4, del regolamento n. 1408/71. Benché il giudice di rinvio non abbia formulato alcuna questione su questo punto, farò in proposito, per completezza, alcune osservazioni nella parte finale della mia esposizione. L'interpretazione data dalle autorità belghe a questa norma ha infatti certamente contribuito a determinare l'esito sfavorevole per la sig.ra Baccini del procedimento amministrativo in sede nazionale. È perciò che, anche nelle osservazioni scritte ed orali presentate nel corso del procedimento, è stata data importanza alla suddetta disposizione del regolamento comunitario.

3.2. La legislazione italiana

A differenza di quella belga, la legislazione italiana in materia di prestazioni d'invalidità rientra nel cosiddetto tipo B, il che significa che, in questo caso, le prestazioni dipendono dalla durata dei periodi assicurativi. Soltanto mediante il cumulo dei periodi assicurativi belgi ed italiani, in conformità alle vigenti norme comunitarie, la sig.ra Baccini poteva acquistare il diritto ad una — modesta — pensione italiana pro rata temporis. In conformità al diritto comunitario, questa prestazione italiana veniva detratta dalle più elevate prestazioni d'invalidità belghe.

Le disposizioni italiane che sono rilevanti nella fattispecie si trovano nel decreto legge 14 aprile 1939, n. 636, successivamente convertito, per quanto qui ci interessa, nella legge 6 luglio 1939, n. 1272, nella versione in cui questa, dopo aver subito varie modifiche, si presenta attualmente. Le prestazioni italiane hanno, in via di principio, secondo l'art. 10 del suddetto decreto legge, il carattere di una pensione d'invalidità permanente, in relazione al presupposto del carattere permanente dell'accertata invalidità. Nelle loro osservazioni scritte, tanto la sig.ra Baccini quanto la Commissione hanno desunto da questa circostanza che le prestazioni italiane d'invalidità, una volta attribuite, non possono in linea di massima essere più revocate. Durante la trattazione orale, in risposta ad un quesito del giudice relatore, il rappresentante del Governo italiano ha confermato l'esattezza di questa interpretazione, non escludendo, tuttavia, la revoca che sia determinata da fatti nuovi. L'art. 10 del decreto legge italiano stabilisce infatti quanto segue:

«Si considera invalido l'assicurato la cui capacità di guadagno, in occupazioni confacenti alle sue attitudini, sia ridotta in modo permanente, a causa di infermità o difetto fisico o mentale, a meno di un terzo.

La pensione di invalidità è soppressa quando la capacito di guadagno del pensionato cessi di essere inferiore ai limiti indicati al 1o comma. Resta ferma la disposizione del 3o comma dell'art. 61 del RDL 4 ottobre 1935, n. 1827».

Ora, dal 2o comma di quest'articolo risulta chiaramente, a mio avviso, che anche le prestazioni italiane d'invalidità devono essere sospese d'ufficio qualora sia cessata l'inabilità al lavoro come definita nel 1o comma. In seguito alle varie vicende subite dalla legislazione italiana e descritte nell'allegato alle osservazioni scritte della Commissione, è stato ristabilito il tasso d'invalidità di oltre 2/3 contemplato dal testo originario del 1o comma. Dal 2o comma sembra quindi risultare che il problema in esame potrebbe essere risolto anche mediante applicazione della legge italiana. Tuttavia ciò dipende anche dalla questione di diritto comunitario relativo al se la dichiarazione belga del 1o settembre 1977 circa l'idoneità al lavoro dell'interessata avesse carattere vincolante per le autorità italiane. Anche questo mette in evidenza l'importanza dell'interpretazione dell'art. 40, n. 4, del regolamento n. 1408/71.

3.3. Considerazioni finali

Dall'esame delle norme belghe ed italiane da applicare nella fattispecie risulta che non è di per se esclusa la possibilità di risolvere il problema sollevato sia in base al diritto belga sia in base al diritto italiano. In entrambi i casi ciò presuppone tuttavia l'interpretazione dell'art. 40, n. 4, del regolamento n. 1408/71, interpretazione che il giudice di rinvio non ha richiesto. Inoltre, la determinazione del diritto nazionale in base al quale dovrebbe essere cercata la soluzione del problema è una questione di coordinamento delle legislazioni nazionali vigenti. Anche tale questione può essere risolta soltanto in base al diritto comunitario, ma neppure su questo punto il giudice di rinvio ha interpellato espressamente la Corte. Infine, va osservato che il problema di cui trattasi non sarebbe mai sorto se il diritto comunitario, nella fattispecie l'art. 40 del regolamento n. 1408/71, non avesse obbligato le autorità italiane a versare all'interessata una pensione italiana pro rata temporis. A giusto titolo, perciò, la Commissione osserva, a pag. 20 e a pag. 24 delle sue osservazioni scritte, che il diritto comunitario deve prevedere una soluzione del problema da esso stesso creato. Per il futuro, come ho già osservato, ciò è avvenuto, nel frattempo, ad opera del legislatore comunitario. Nella successiva parte delle mie conclusioni cercherò ora di chiarire se la Corte possa trovare una soluzione del problema in esame, per il periodo in cui esso è sorto, in base al diritto comunitario allora vigente.

4. L'interpretazione delle norme di diritto comunitario che sono rilevanti nella fattispecie

4.1. Art. 40 e capitolo 6 del regolamento n. 1408/71

Benché le questioni formulate dal giudice di rinvio non si riferiscano, o quantomeno non si rifericano espressamente, all'art. 40 del regolamento n. 1408/71, mi sembra tuttavia logico prendere anzitutto in considerazione questa norma, che costituisce, come ho già osservato, nella concreta applicazione ad essa data, la causa diretta dei problemi sorti nella fattispecie e sui quali il giudice nazionale ha invitato la Corte a pronunziarsi.

Il diritto ad una prestazione italiana è sorto, per la sig.ra Baccini, dall'applicazione dell'art. 40, n. 1, del suddetto regolamento.

Fra gli articoli richiamati da questa norma presenta una certa importanza, nella fattispecie, in particolare l'art. 46, n. 1, 2o comma, il quale dispone che l'ente competente di ciascuno degli Stati membri «procede anche al calcolo dell'importo della prestazione che sarebbe ottenuto applicando le regole di cui paragrafo 2, lettere a) e b). Si prende in considerazione solo l'importo più elevato». Da questa disposizione la Corte ha desunto il principio di una limitazione delle conseguenze derivanti dalla giurisprudenza in materia di applicazione, in sede nazionale, delle norme nazionali anticumulo. Rimando in proposito, fra l'altro, alle sentenze Mura (causa 22/77, Race. 1977, pag. 1699), e Brouwer/Kaune (causa 180/78, Race. 1979, pag. 2118). Le considerazioni rispettivamente esposte nella motivazione sono rilevanti, mutatis mutandis, anche nella presente causa.

Tuttavia, nella fattispecie in esame, i problemi interpretativi sono sorti in particolare in relazione all'art. 40, n. 4, il quale recita:

«La decisione dell'istituzione di uno Stato membro circa lo stato d'invalidità del richiedente s'impone all'istituzione di ogni altro Stato membro in causa, a condizione che la concordanza delle condizioni relative allo stato d'invalidità fra le legislazioni di questi Stati sia riconosciuta nell'allegato IV».

Fino alla modifica del regolamento n. 1408/71, intervenuta in forza del regolamento 18 settembre 1981, n. 2793, nell'allegato IV era in effetti prevista la concordanza delle condizioni vigenti nel Belgio ed in Italia relativamente allo stato d'invalidità.

La questione interpretativa, che riguarda il periodo — rilevante nel caso di specie — anteriore alla data del 18 settembre 1981, implica la necessità di stabilire se l'art. 40, n. 4, valga esclusivamente per le dichiarazioni d'invalidità ovvero anche per le dichiarazioni di abilità al lavoro dell'interessato. In base ad un'interpretazioni strettamente letterale della suddetta norma, si dovrebbe eventualmente risolvere in senso negativo quest'ultima questione. In base ad un'interpretazione logica della norma stessa, di per sé considerata, si può anche giungere ad una soluzione in senso affermativo. La decisione circa lo stato d'invalidità potrebbe quindi contenere conclusioni sia positive sia negative in merito allo stato d'invalidità dell'interessato. Resta tuttavia in sospeso l'ulteriore questione del se anche successive decisioni, mediante le quali venga dichiarato che non sussiste più lo stato d'invalidità precedentemente accertato, e cioè che l'interessato è abile al lavoro, siano vincolanti per gli organi di altri Stati membri. Condivido il parere della Commissione, secondo cui, in ogni caso, quest'ultima questione può essere risolta soltanto nel più vasto contesto dell'intero sistema istituito dal regolamento. Tanto l'art. 40, quanto l'intero capitolo 2 del regolamento, relativo all'invalidità, riguardano la determinazione delle prestazioni al verificarsi del rischio«invalidità». Neppure dall'art. 51 del Trattato CEE, cui il regolamento dà attuazione, si possono, desumere altre finalità oltre a quella di garantire ai lavoratori migranti l'acquisto o la conversazione del diritto alle prestazioni, mediante il cumulo dei periodi rilevanti e la determinazione degli Stati membri che sono tenuti al versamento delle prestazioni stesse. Né nell'art. 51, né nel relativo capitolo del regolamento, si trovano disposizioni circa diritti o obblighi degli Stati membri quanto ad una successiva revoca di diritti già acquisiti dagli interessati. Anche il capitolo 3 del regolamento n. 574/72 riguarda, come risulta dalla sua intestazione, esclusivamente la presentazione e la trattazione delle domande di prestazioni, non anche la sospensione delle prestazioni. Infine, il caso in esame costituisce un chiaro esempio del fatto che i ritardi inevitabilmente verificantisi nello scambio di comunicazioni fra gli organi competenti di due o più Stati membri portano necessariamente, per l'appunto nel caso di interpretazione estensiva dell'art. 40, n. 4, come quella propugnata dal competente ente belga, a risultati non conformi agli interessi dei lavoratori migranti, anzi per essi dannosi. Ciò sarebbe in contrasto con qualsiasi ragionevole interpretazione dell'art. 51 e delle relative norme di attuazione.

D'altra parte, neppure un'interpretazione dell'art. 40, n. 4, nel senso che le autorità italiane sarebbero vincolate anche da una dichiarazione belga di abilità al lavoro implicherebbe affatto la conseguenza che il versamento della prestazione italiana avrebbe dovuto cessare. Una siffatta dichiarazione incide infatti, al massimo, sulla determinazione dello stato d'invalidità (venir meno dello stesso). Il perdurare dello stato d'invalidità è, però, soltanto una delle condizioni per la prosecuzione dei versamenti di prestazioni nazionali d'invalidità. La facoltà, spettante al legislatore nazionale, di attribuire alle prestazioni d'invalidità attribuite agli interessati il carattere di una pensione permanente e, in via di principio, non revocabile, non è limitata dal diritto comunitario. Come ho già detto, nel presente procedimento è stato da varie parti sostenuto che le prestazioni italiane hanno, in effetti, in via di principio, un siffatto carattere permanente.

Ho già osservato che il regolamento n. 1408/71 non è inteso all'armonizzazione dei regimi nazionali di previdenza sociale, bensì, per quanto è rilevante nella fattispecie, esclusivamente al coordinamento di tali regimi, necessario, tenuto conto delle finalità degli artt. 48-51 del Trattato CEE, al fine di garantire i lavoratori migranti contro il pericolo di perdita dei vantaggi che derivano dai vari periodi di occupazione e di assicurazione.

In base a quanto precede, ritengo che l'art. 40, n. 4, del regolamento n. 1408/71 debba essere interpretato nel senso che esso non riguarda anche le decisioni circa il fatto che il titolare di prestazioni d'invalidità abbia riacquistato l'abilità al lavoro. Questa interpretazione, nonché la limitata incidenza che una diversa interpretazione della suddetta norma avrebbe ai fini dell'applicazione del diritto italiano implicano che il sistema istituito dal regolamento n. 1408/71 non esclude che la cessazione del versamento di prestazioni belghe d'invalidità e la sostituzione di queste con prestazioni di disoccupazione siano collegate con la prosecuzione, ammessa dal punto di vista del diritto comunitario, dei versamenti di prestazioni italiane d'invalidità.

Il capitolo 6 del regolamento n. 1408/71, relativo alla disoccupazione, non contiene alcuna disposizione circa il cumulo di prestazioni d'invalidità e di disoccupazione.

4.2. Art. 12 del regolamento n. 1408/71

Data l'interpretazione dell'art. 40, n. 4, da me proposta, e in ragione della prosecuzione dei versamenti della pensione italiana, che sarebbe comunque ammessa anche nell'ipotesi di una diversa interpretazione, la questione decisiva è, in definitiva, quella dell'ammissibilità di norme nazionali anticumulo, che vietino fra l'altro il cumulo di prestazioni di disoccupazione a carico dello Stato membro A con prestazioni d'invalidità, di per sé ammissibili, a carico dello Stato membro B.

La norma comunitaria rilevante in materia è l'art. 12 del regolamento n. 1408/71, riguardante il divieto di cumulo delle prestazioni. Poiché, nella fattispecie, non si tratta di prestazioni della stessa natura, si applica in particolare il n. 2 del suddetto articolo, il quale recita:

«Le clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione previste dalla legislazione di uno Stato membro in caso di cumulo di una prestazione con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi, sono opponibili al beneficiario anche se si tratta di prestazioni acquisite in base alla legislazione di un altro Stato membro o di redditi ottenuti nel territorio di un altro Stato membro. Tuttavia, questa norma non si applica se l'interessato beneficia di prestazioni della stessa natura, per invalidità, vecchiaia, morte (pensioni) o per malattia professionale che sono liquidate dalle istituzioni di due o più Stati membri ai sensi degli arti. 46, 50, 51 o dell'art. 60, n. 1, leu. b)».

Sulla portata di questa norma la Corte si è già pronunciata in un gran numero di casi. Rimando, in proposito, in particolare alle seguenti sentenze:

1) Duffy (causa 34/69, Race. 1969, pag. 597), in cui si trattava del cumulo di una pensione di anzianità e di una pensione di reversibilità spettante alla vedova;

2) Kaufmann (causa 184/73, Race. 1974, pag. 517), relativa al cumulo di prestazioni d'invalidità e di un sussidio per malattia;

4) Brouwer/Kaune (causa 180/78, Race. 1979, pag. 2118), in cui si trattava del cumulo di una pensione d'invalidità, sostituita da una pensione di vecchiaia, a carico di uno Stato membro con una pensione d'invalidità a carico di un altro Stato membro;

5) d'Amico (causa 4/80, Race. 1980, pag. 2960), riguardante il cumulo di una pensione d'invalidità sostituita da una pensione di vecchiaia, e di una pensione d'invalidità non ancora trasformata in pensione di vecchiaia.

Nelle sue osservazioni, la Commissione richiama anche altre sentenze, rilevanti per il caso in esame. Tuttavia, questa giurisprudenza non porta in sostanza a conclusioni diverse.

Per una rassegna della giurisprudenza della Corte sull'art. 12, si può far rinvio alla memoria della Commissione (pagg. 15-16) ed a Philippa Watson, Social Security Law of the European Communities, Londra 1980 (pagg. 171-187).

Riguardo alla presente fattispecie sono interessanti soprattutto le sentenze emesse nelle cause Mura e Brouwer/Kaune, con le conclusioni pronunciate rispettivamente dagli avvocati generali Warner e Capotorti. Da quanto ho brevemente indicato circa l'oggetto delle vostre suddette sentenze risulta altresì che la problematica, attualmente in esame, del cumulo di prestazioni di disoccupazione con prestazioni d'invalidità non è mai stata sottoposta, prima d'ora, alla Corte.

A differenza della Commissione (cfr. pag. 18 della sua memoria), ritengo che l'art. 12, n. 2, sia, in via di principio, applicabile nella fattispecie e che, perciò, anche la suddetta giurisprudenza in materia sia rilevante, in via di principio, per la soluzione delle questioni pregiudiziali sulle quali dovete pronunciarvi. L'art. 12 è collocato nel titolo I, «Disposizioni generali», del regolamento. Inoltre il n. 2 di detto articolo tratta, senza alcuna limitazione, di cumulo di una prestazione con altre prestazioni di previdenza sociale. Fra queste dovrebbero perciò rientrare, in via di principio, tutti i tipi di prestazioni di cui all'art. 4 del regolamento, comprese quelle di disoccupazione e quelle d'invalidità.

Di conseguenza, per risolvere le questioni sottopostevi, si dovrebbe partire, in base all'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71 ed alla vostra precedente giurisprudenza in materia, dal fatto che anche nella fattispecie vale il principio secondo cui, qualora il lavoratore percepisca delle prestazioni (nella fattispecie, sussidio di disoccupazione) in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento n. 1408/71 non osta a che queste vengano interamente applicate nei suoi confronti, ivi comprese le norme nazionali anticumulo. Rimando, in proposito, fra l'altro al punto 6 della motivazione della suddetta sentenza Brouwer/Kaune (causa 180/78).

Ammetto che questo principio di base debba essere completato e attenuato per tener conto, fra l'altro, di considerazioni come quelle svolte dalla Commissione (pagg. 21-25 della sua memoria) e riguardanti anzitutto il preambolo del regolamento n. 1408/71 (ved., in proposito, il testo originario nella GU 1971, n. L 149), nonché il testo e le finalità dell'art. 51 del Trattato. Mi associo a quanto rilevato dalla Commissione su questo punto (pagg. 22 e 23 della sua memoria). Con la Commissione, il primo principio fondamentale che traggo dalla vostra giurisprudenza su questo aspetto del problema è che l'art. 51 ed i relativi regolamenti d'attuazione hanno lo scopo di evitare che il lavoratore migrante, per il fatto di aver lavorato in più Stati membri, perda il vantaggio dei periodi di occupazione compiuti in ciascuno di essi e sia quindi posto in una situazione meno vantaggiosa di quella in cui si sarebbe trovato se avesse lavorato sempre in uno stesso Stato membro. Alle ulteriori considerazioni della Commissione su questo punto aggiungo solamente che l'osservazione — citata dalla Commissione e che anche a me pare pertinente — dell'avvocato generale Warner nelle conclusioni da lui presentate nelle cause 112/76, 22/77 e 32/77 vale per analogia anche per il caso in esame e può essere parafrasata e completata come segue: sarebbe chiaramente incompatibile col Trattato, ed in particolare con gli artt. 7 e 48, n. 2, dello stesso, il fatto che uno Stato membro applichi una clausola contenuta nella propria legislazione interna in modo da creare una situazione in cui una persona che abbia lavorato sia in quello Stato membro sia in un altro percepisca, in ragione dell'applicazione delle norme nazionali anticumulo, meno di quanto avrebbe in realtà ottenuto se avesse sempre lavorato solo in quello Stato. Ciò costituirebbe infatti, a danno del lavoratore migrante, una discriminazione vietata dagli artt. 7 e 48, n. 2, del Trattato CEE, che hanno efficacia diretta. In tal caso, infatti, al lavoratore migrante viene riservato, in ragione di circostanze direttamente connesse alla sua cittadinanza, un trattamento meno favorevole di quello che lo Stato riserva ai propri cittadini i quali abbiano esclusivamente lavorato in patria. A mio avviso, l'applicazione di questo principio dovrebbe già bastare per una convincente ed esauriente soluzione dei problemi di cui trattasi.

Tuttavia, sono d'accordo anche sul secondo principio fondamentale che la Commissione desume (pagg. 23-25 della sua memoria) dalla vostra giurisprudenza e secondo cui le norme di attuazione dell'art. 51 non possono privare il lavoratore migrante dei diritti già spettantigli in forza della sola applicazione della legge nazionale (nella fattispecie, quindi, senza che l'interessato, per effetto dell'applicazione del regolamento n. 1408/71, abbia contemporaneamente ottenuto una prestazione di diversa natura a carico di un altro Stato membro). In proposito, oltre alla giurisprudenza citata dalla Commissione — in particolare, punto 6 della motivazione della sentenza Gravina (causa 807/79, Race. 1980, pag. 2218) —, vorrei richiamare la terza frase del punto 8 della motivazione della sentenza Brouwer-Kaune, nella quale avete dichiarato espressamente che la necessità della tutela dei diritti attribuiti dalle sole leggi nazionali è altrettanto importante quanto il rispetto dei vantaggi eventualmente derivanti dal diritto comunitario.

Infine, trovo giusto anche il terzo principio formulato dalla Commissione (a pag. 25 della sua memoria), secondo cui le lacune inerenti ad un sistema di coordinamento di legislazioni non armonizzate non possono recare pregiudizio al lavoratore migrante. Tuttavia, ritengo che la soluzione delle questioni sottopostevi possa trovare più solide basi nei primi due principi interpretativi desunti dalla Commissione dal Trattato e dalla vostra precedente giurisprudenza, nonché nel divieto di discriminazione, che ho cercato di mettere in luce, di cui agli artt. 7 e 48, n. 2, del Trattato CEE.

4.3. Soluzione delle questioni pregiudiziali

Sulla base delle precedenti considerazioni, vi propongo infine di risolvere come segue le questioni sottopostevi:

1. I regolamenti nn. 1408/71 e 574/72 vanno interpretati nel senso che, qualora un lavoratore percepisca determinate prestazioni (nella fattispecie, prestazioni di disoccupazione) in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento n. 1408/71 non osta, di per sé, all'integrale applicazione di tali leggi, ivi comprese le norme nazionali anticumulo.

2. È tuttavia in contrasto con le finalità dell'art. 51 del Trattato CEE, che vanno anch'esse prese in considerazione nell'applicare il regolamento n. 1408/71, nonché con gli am. 7 e 48, n. 2, dello stesso Trattato, norme aventi efficacia diretta cui l'art. 51 fa implicitamente rinvio, il fatto che una norma nazionale anticumulo, in via di principio ammessa dall'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71, venga applicata dallo Stato membro interessato in modo tale che il lavoratore migrante venga posto in una situazione meno favorevole di quella in cui si troverebbe se avesse lavorato esclusivamente in detto Stato membro.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.