ORDINANZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA

(Seconda Sezione)

21 febbraio 2013

Causa F‑58/08

Chiara Avogadri

contro

Commissione europea

«Funzione pubblica – Personale non permanente – Articoli 2, 3 bis e 3 ter del RAA – Agenti temporanei – Agenti contrattuali – Agenti contrattuali ausiliari – Durata del contratto – Articoli 8 e 88 del RAA – Decisione della Commissione del 28 aprile 2004 relativa alla durata massima del ricorso al personale non permanente nei servizi della Commissione – Direttiva 1999/70/CE – Applicabilità alle istituzioni»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli articoli 236 CE e 152 EA, con il quale la sig.ra Avogadri e altri dodici ricorrenti chiedono l’annullamento delle decisioni della Commissione europea che fissano le condizioni della loro assunzione, in quanto il loro contratto, o la proroga di quest’ultimo, è limitato a una durata determinata.

Decisione: Il ricorso è respinto in quanto manifestamente infondato in diritto. I ricorrenti sopporteranno le proprie spese e sono condannati a sopportare le spese sostenute dalla Commissione. Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà le proprie spese.

Massime

1. Procedimento giurisdizionale – Decisione adottata con ordinanza motivata – Presupposti – Ricorso manifestamente irricevibile o manifestamente infondato in diritto – Portata

(Regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, art. 76)

2. Atti delle istituzioni – Direttive – Direttiva 1999/70 che attua l’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Imposizione diretta di obblighi alle istituzioni dell’Unione nei loro rapporti con il personale – Esclusione – Invocabilità – Portata

(Art. 288 TFUE; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 8 e 88; direttiva del Consiglio 1999/70)

3. Funzionari – Tutela della sicurezza e della salute – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Direttiva 1999/70 – Provvedimenti volti a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato – Portata

(Direttiva del Consiglio 1999/70, allegato, clausola 5, punto 1)

4. Funzionari – Agenti temporanei – Tutela della sicurezza e della salute – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Direttiva 1999/70 – Stabilità dell’impiego – Finalità priva di carattere vincolante – Risoluzione di un contratto a tempo indeterminato – Ammissibilità

[Art. 151 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 30 e 31; Regime applicabile agli altri agenti, artt. 8 e 88; direttiva del Consiglio 1999/70, sesto e settimo considerando e allegato, quinto considerando e clausola 1, b)]

5. Funzionari – Tutela della sicurezza e della salute – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Direttiva 1999/70 – Provvedimenti volti a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato – Ragioni obiettive che giustificano il rinnovo di tali contratti – Ragioni obiettive – Nozione – Applicazione agli agenti contrattuali ausiliari

[Regime applicabile agli altri agenti, artt. 3 bis, 3 ter, 8 e 88; direttiva del Consiglio 1999/70, allegato, clausola 5, punto 1, a)]

6. Funzionari – Tutela della sicurezza e della salute – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Direttiva 1999/70 – Provvedimenti volti a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato – Obbligo di riqualificare diversi contratti a tempo determinato come un contratto a tempo indeterminato – Insussistenza

(Regime applicabile agli altri agenti, artt. 3 bis e 85, §§ 1 e 2; direttiva del Consiglio 1999/70, allegato, clausola 5, punto 2)

7. Funzionari – Agenti temporanei – Decisione di concludere o di rinnovare un contratto di assunzione – Obbligo di motivazione – Portata

(Art. 296 TFUE; Regime applicabile agli altri agenti)

1. Ai sensi dell’articolo 76 del regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, quando il ricorso è, in tutto o in parte, manifestamente irricevibile o manifestamente infondato in diritto, detto Tribunale può, senza proseguire il procedimento, statuire con ordinanza motivata.

La seconda ipotesi prevista da questa disposizione ricomprende qualsiasi ricorso manifestamente destinato al rigetto per motivi connessi al merito della controversia. Il rigetto di un siffatto ricorso con ordinanza motivata in applicazione dell’articolo 76 del regolamento di procedura non solo contribuisce a ridurre la durata del procedimento, in particolare qualora essa sia stata inusualmente lunga, ma risparmia altresì alle parti le spese che lo svolgimento di un’udienza necessariamente comporta. Una siffatta soluzione si giustifica a fortiori in un caso in cui la situazione di fatto dei ricorrenti, nonché i motivi e gli argomenti di diritto sollevati, non si distinguono da quelli di un’altra causa, nella quale il ricorso sia già stato respinto dal giudice dell’Unione.

(v. punti 30 e 31)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 27 settembre 2011, Lübking e a./Commissione, F‑105/06 (punto 41)

2. Poiché le direttive sono rivolte agli Stati membri e non alle istituzioni dell’Unione, le disposizioni della direttiva 1999/70, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, e dell’accordo quadro ad esso allegato non possono di conseguenza essere considerate nel senso che impongono in quanto tali obblighi alle istituzioni nei loro rapporti con il personale. Di conseguenza, le disposizioni della direttiva 1999/70, che attuano l’accordo quadro, non possono, in quanto tali, fondare un’eccezione di illegittimità contro gli articoli 8 e 88 del Regime applicabile agli altri agenti.

Tuttavia non può essere escluso che le disposizioni della direttiva 1999/70 e dell’accordo quadro possano essere invocate nei confronti di un’istituzione nei rapporti tra quest’ultima e i suoi funzionari e agenti qualora esse costituiscano l’espressione di un principio generale di diritto.

(v. punti 44 e 46)

Riferimento:

Tribunale dell’Unione europea: 21 settembre 2011, Adjemian e a./Commissione, T‑325/09 P (in prosieguo: la «sentenza Adjemian II», punti 51, 52 e 56)

Tribunale della funzione pubblica: 4 giugno 2009, Adjemian e a./Commissione, F‑134/07 (in prosieguo: la «sentenza Adjemian I», punto 87); 11 luglio 2012, AI/Corte di giustizia, F‑85/10 (punto 133)

3. L’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, che figura in allegato alla direttiva 1999/70 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, tende a garantire il principio di divieto dell’abuso di diritto, enunciando, nella sua clausola 5, punto 1, prescrizioni minime destinate ad evitare l’utilizzazione abusiva dei contratti di lavoro a tempo determinato. Vero è che tali prescrizioni costituiscono norme del diritto sociale dell’Unione che presentano un’importanza particolare, ma non per questo esse esprimono principi generali del diritto.

(v. punto 49)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: Adjemian e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza Adjemian I», cit., punti 96 e 97)

4. Anche se la stabilità dell’impiego è intesa come un elemento portante della tutela dei lavoratori, essa non costituisce un principio generale di diritto sulla cui base possa essere valutata la legittimità di un atto di un’istituzione. In particolare, non risulta in alcun modo dalla direttiva 1999/70, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, e dall’accordo quadro ad essa allegato che la stabilità dell’impiego sia assurta al rango di principio generale del diritto. D’altro canto, i considerando sesto e settimo della direttiva, così come il primo comma del preambolo e il quinto considerando dell’accordo quadro, pongono l’accento sulla necessità di conseguire un equilibrio tra flessibilità e sicurezza. Si deve aggiungere che l’accordo quadro non sancisce neppure un obbligo generale di prevedere, dopo un certo numero di rinnovi di contratti a tempo determinato o dopo il compimento di un certo periodo di lavoro, la trasformazione di detti contratti di lavoro in contratti a tempo indeterminato.

Anche se la stabilità dell’impiego non può essere considerata un principio generale di diritto, essa costituisce, invece, una finalità perseguita dalle parti firmatarie dell’accordo quadro, la cui clausola 1, lettera b), prevede che l’obiettivo di quest’ultimo sia quello di creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato.

Tale conclusione non è infirmata né dagli articoli 30 e 31 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, né dalle disposizioni della Carta sociale europea riguardanti la realizzazione e il mantenimento del livello di occupazione più stabile possibile.

Infatti, da una parte, per quanto riguarda la Carta sociale europea, anche se risulta dall’articolo 151 TFUE che essa è una fonte di ispirazione di cui l’Unione deve tener conto nel perseguire gli obiettivi che tale articolo sancisce, quest’ultimo non fa assurgere la Carta sociale europea a norma alla luce della quale debba essere valutata la compatibilità della legislazione dell’Unione.

Dall’altra, per quanto riguarda la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il suo articolo 30 non condanna la successione di contratti a tempo determinato. Per giunta, la cessazione di un contratto di lavoro a tempo determinato, per il semplice fatto della scadenza del suo termine, non costituisce un licenziamento che debba essere specificamente motivato alla luce dell’idoneità, del comportamento o delle necessità di funzionamento dell’istituzione. Di conseguenza, non si può dedurre dall’articolo 30 della Carta che esso debba condurre ad escludere l’applicazione degli articoli 8 e 88 del Regime applicabile agli altri agenti e della decisione della Commissione del 28 aprile 2004, relativa alla durata massima del ricorso al personale non permanente nei servizi della Commissione, o che esso sia applicato in quanto principio generale di diritto o preso in considerazione per l’interpretazione del contenuto della direttiva 1999/70.

(v. punti 51-55)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: Adjemian e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza Adjemian I», cit., punti 98 e 99, e giurisprudenza ivi citata)

5. La nozione di ragioni obiettive, ai sensi della clausola 5, punto 1, lettera a), dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, che figura in allegato alla direttiva 1999/70 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, dev’essere intesa nel senso che riguarda circostanze precise e concrete che caratterizzano un’attività determinata e, pertanto, tali da giustificare in questo contesto particolare l’utilizzazione di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato. Tali circostanze possono risultare segnatamente dalla particolare natura delle mansioni per l’espletamento delle quali siffatti contratti sono stati conclusi e dalle caratteristiche inerenti a queste ultime o, eventualmente, dal perseguimento di una legittima finalità di politica sociale di uno Stato membro.

Per quanto riguarda la categoria degli agenti contrattuali ausiliari ai sensi dell’articolo 3 ter del Regime applicabile agli altri agenti, la cui creazione corrisponde ad esigenze particolari, distinte da quelle a cui provvede la categoria degli agenti contrattuali previsti dall’articolo 3 bis del detto regime, ciascun posto di agente contrattuale ausiliario deve rispondere ad esigenze passeggere o intermittenti. Orbene la caratteristica principale dei contratti di assunzione in qualità di agente contrattuale ausiliario è la loro precarietà nel tempo, corrispondente alla finalità stessa di tali contratti, che è quella di far svolgere compiti precari, per natura o in assenza di un titolare, a personale occasionale. Nell’ambito di un’amministrazione dall’organico numeroso è inevitabile che esigenze del genere si ripetano a seguito, in particolare, dell’indisponibilità di funzionari, di punte di lavoro dovute alle circostanze o della necessità, per ciascuna direzione generale, di ricorrere occasionalmente a persone in possesso di qualifiche o cognizioni specifiche. Tali circostanze costituiscono ragioni obiettive che giustificano tanto la durata a tempo determinato dei contratti di agente ausiliario quanto il rinnovo di questi ultimi in relazione al verificarsi di tali esigenze.

Analogamente, alla luce delle caratteristiche inerenti alle attività degli agenti contrattuali ausiliari, le disposizioni degli articoli 8 e 88 del Regime applicabile agli altri agenti non arrecano pregiudizio alle finalità dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato e alle prescrizioni minime della sua clausola 5, punto 1, lettera a), dato che esse debbono essere interpretate unitamente all’articolo 3 ter del detto regime, visto a sua volta alla luce del detto accordo quadro.

(v. punti 64, 65, 69 e 70)

Riferimento:

Corte: 4 luglio 2006, Adeneler e a., C‑212/04, (punti 69 e 70)

Tribunale dell’Unione europea: Adjemian e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza Adjemian II», cit., punto 86)

Tribunale della funzione pubblica: Adjemian e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza Adjemian I», cit., punti 128, 132 e 133)

6. L’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, che figura in allegato alla direttiva 1999/70 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, non sancisce un obbligo generale di prevedere, dopo un certo numero di rinnovi dei contratti a tempo determinato o il compimento di un certo periodo di lavoro, la trasformazione di detti contratti in contratti a tempo indeterminato.

Vero è che l’articolo 85, paragrafi 1 e 2, del Regime applicabile agli altri agenti fissa, per quanto riguarda gli agenti contrattuali ai sensi dell’articolo 3 bis, le condizioni alle quali una successione di contratti può sfociare in un contratto a tempo indeterminato. Esso si concilia così con l’obiettivo perseguito dalla clausola 5, punto 2, dell’accordo quadro. Tuttavia, la circostanza che le disposizioni applicabili agli agenti contrattuali ausiliari non prevedono la trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato resta compatibile con la clausola summenzionata in mancanza di un obbligo generale in tal senso.

(v. punti 71 e 72)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: Adjemian e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza Adjemian I», cit., punto 134)

7. In caso di successione di contratti di assunzione a tempo determinato, l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione non è tenuta a motivare ogni decisione di concludere un nuovo contratto di assunzione o di rinnovare il contratto di assunzione precedente per un tempo indeterminato se non con riferimento alle pertinenti disposizioni del Regime applicabile agli altri agenti e, se del caso, alla decisione della Commissione del 28 aprile 2004, relativa alla durata massima del ricorso al personale non permanente nei servizi della Commissione.

(v. punto 84)

Riferimento:

Tribunale dell’Unione europea: Adjemian e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza Adjemian II», cit., punto 95)