Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 28 aprile 1998. - Repubblica italiana contro Consiglio dell'Unione europea. - Ricorso d'annullamento - Regolamento (CE) n. 1522/96 - Apertura e modalità di gestione di taluni contingenti tariffari per l'importazione di riso e di rotture di riso. - Causa C-352/96.



raccolta della giurisprudenza 1998 pagina I-06937



Conclusioni dell avvocato generale

1 Il ricorso presentato dal governo italiano ha per oggetto l'annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 24 luglio 1996, n. 1522, recante apertura e modalità di gestione di taluni contingenti tariffari per l'importazione di riso e rotture di riso e, in particolare, gli artt. 3, 4 e 9 di tale regolamento (in prosieguo: il «regolamento») (1).

2 Quest'ultimo è stato adottato nel contesto dell'attuazione da parte della Comunità del risultato dei negoziati avviati in ottemperanza dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT in seguito all'adesione della repubblica d'Austria, della repubblica di Finlandia e del regno di Svezia alla Comunità europea.

3 Infatti, l'applicazione della tariffa doganale comune da parte dei nuovi aderenti ha comportato l'aumento, rispetto al periodo precedente all'adesione, dell'aliquota di taluni dei dazi doganali applicati da questi ultimi. Era quindi necessario, a norma dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, e più in particolare del punto 5 dell'intesa sull'interpretazione dell'art. XXIV dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (in prosieguo denominata: l'«accordo») (2), concordare adeguamenti compensativi con taluni paesi terzi, membri del GATT.

4 A tal fine, la Comunità ha condotto negoziati con diversi paesi terzi. In tale ambito, sono stati conclusi accordi con il Commonwealth d'Australia e il regno di Thailandia. Essi sono stati approvati con la decisione del Consiglio 22 dicembre 1995, 95/592/CE, relativa alla conclusione dei risultati dei negoziati con alcuni paesi terzi a norma dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT e ad altre questioni collegate (3). Di conseguenza, il Consiglio ha adottato lo stesso giorno il regolamento (CE) n. 3093/95, che stabilisce le aliquote di dazio che devono essere applicate dalla Comunità, risultanti dai negoziati di cui all'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, a seguito dell'adesione di Austria, Finlandia e Svezia all'Unione europea (4).

5 Il Consiglio ha poi adottato, il 24 luglio 1996, il regolamento n. 1522/96, sopramenzionato, che costituisce oggetto del ricorso. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, punto a), di tale regolamento, è aperto per l'importazione nella Comunità a dazio zero un contingente tariffario annuale di 63 000 tonnellate di riso lavorato o semi-lavorato.

6 Il n. 3 dello stesso articolo prevede l'attribuzione, nell'ambito di questo contingente, di 1 019 tonnellate all'Australia e di 21 455 tonnellate alla Thailandia. Il quantitativo attribuito alla Thailandia è esplicitamente previsto nell'accordo concluso con questo paese. Per contro, quello concluso con il Commonwealth d'Australia non fa riferimento a nessun quantitativo preciso.

7 Il governo italiano chiede alla Corte di dichiarare il regolamento nullo e non avvenuto, in particolare i suoi artt. 3, 4 e 9.

8 Gli artt. 3 e 4 definiscono le condizioni per ottenere i titoli d'importazione. In particolare, l'art. 3, n. 1, stabilisce quanto segue:

«1. Se la domanda del titolo d'importazione riguarda il riso e le rotture di riso originari della Thailandia nonché il riso originario dell'Australia nell'ambito delle quantità di cui all'articolo 1, essa deve essere accompagnata da un titolo di esportazione conforme al modello che figura rispettivamente negli allegati I e II rispettivamente e rilasciato dall'organismo competente di tali paesi indicato negli stessi allegati».

9 L'art. 9, dal canto suo, prevede quanto segue:

«1. La Commissione sorveglia le quantità di beni importati ai sensi del presente regolamento, in particolare al fine di stabilire:

- in che misura i flussi di scambi tradizionali, in termini di volume e di presentazione, verso la Comunità allargata si sono significativamente modificati; e

- se vi sono sovvenzioni incrociate fra le esportazioni che beneficiano direttamente del presente regolamento e esportazioni soggette al dazio ordinario.

2. Qualora ricorra una delle circostanze di cui ai trattini del paragrafo 1, in particolare qualora le importazioni di riso in confezioni di cinque chilogrammi o meno eccedano la quantità di 33 428 tonnellate, e comunque ogni anno la Commissione sottopone al Consiglio una relazione corredata, se necessario, da opportune proposte per evitare perturbazioni nel settore del riso comunitario».

Motivi dedotti nei confronti degli artt. 3 e 4

10 Il governo italiano ritiene che gli artt. 3 e 4 debbano essere dichiarati nulli e non avvenuti poiché violano

- l'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT;

- l'art. 43 del Trattato CE;

- il principio generale di proporzionalità.

11 A tal proposito il governo italiano sostiene quanto segue. Gli artt. 3 e 4 stabiliscono che i titoli di importazione siano rilasciati soltanto agli operatori titolari di un certificato di esportazione ottenuto nel paese di origine, in quanto questi operatori devono allegare tale certificato alla domanda del titolo di importazione.

12 Secondo il governo italiano «tale disposizione fa sì che la gestione dei contingenti tariffari annuali in esame sia affidata, di fatto, alle autorità dello Stato esportatore, le quali, infatti, rilasciando il certificato di esportazione agli imprenditori da esse prescelti, avranno la concreta possibilità di riservare ai soli soggetti prescelti l'attività di importazione del prodotto nel mercato comunitario».

13 Quantomeno con riferimento all'Australia, questa disposizione sarebbe sicuramente ingiustificata, poiché l'accordo relativo alla conclusione dei negoziati a norma dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, approvato con la decisione 95/592, non prevede, diversamente dall'accordo con il Regno di Thailandia, alcuna clausola di rilascio automatico di licenze di importazione sulla base di titoli di esportazione emessi da tale Stato; per tale ragione la disposizione suddetta si porrebbe anche in contrasto con la decisione di approvazione dell'accordo con l'Australia.

14 L'affidamento di fatto della gestione del contingente a tale paese determinerebbe inoltre un indebito vantaggio a favore di quest'ultimo, contrario alle finalità dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, richiamato esplicitamente dal regolamento impugnato e per l'applicazione del quale quest'ultimo è stato emanato.

15 Infatti, la disposizione impugnata non introdurrebbe affatto una compensazione per l'esportatore del paese terzo atta a ripristinare la situazione esistente prima dell'ingresso dei tre nuovi Stati membri (Repubblica d'Austria, Repubblica di Finlandia e Regno di Svezia) nella Comunità europea. Al contrario, gli esportatori del paese terzo - i quali hanno già ottenuto, per effetto degli accordi citati, di poter esportare il contingente di riso previsto a dazio zero in un'unione doganale di grosse dimensioni, invece che in tre singoli (modesti) mercati, il che già costituisce un ragionevole bilanciamento degli interessi delle due parti del negoziato - ottengono di poter essere essi stessi a gestire l'esportazione del contingente tariffario concordato; tale circostanza non sembra rappresentare una soluzione «reciprocamente soddisfacente» ai sensi dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT.

16 Il governo italiano aggiunge che l'attribuzione al paese in questione dell'indebito vantaggio menzionato risulta anche in contrasto con il principio generale di proporzionalità e costituisce indice di manifesta, mancata considerazione dell'adeguatezza della misura rispetto alle esigenze della politica agricola comune.

17 In risposta a questi argomenti il Consiglio richiama anzitutto la giurisprudenza della Corte da cui risulta che uno Stato membro non può far valere le disposizioni del GATT per contestare la legittimità di un regolamento nell'ambito di un ricorso d'annullamento.

18 Esso cita in tal senso la sentenza Germania/Consiglio (5), in cui la Corte ha ribadito la sua giurisprudenza costante secondo cui «il GATT, fondato, ai sensi del suo preambolo, sul principio di negoziati avviati su "una base di reciprocità e di vantaggio mutui", è caratterizzato dalla grande flessibilità delle sue disposizioni (...)».

19 La Corte ne ha dedotto quanto segue:

«queste particolarità dell'Accordo generale, rilevate dalla Corte per constatare che i singoli della Comunità non possono farle valere in giudizio per contestare la legittimità di atti comunitari, ostano parimenti a che la Corte prenda in considerazione le disposizioni dell'Accordo generale per valutare la legittimità di un regolamento nell'ambito di un ricorso proposto da uno Stato membro ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato».

20 Tuttavia la ricorrente richiama giustamente l'attenzione sul fatto che, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che:

«(...) solo nell'ipotesi in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell'ambito del GATT o in quella in cui l'atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni dell'Accordo generale la Corte è tenuta a controllare la legittimità dell'atto comunitario di cui trattasi alla luce delle norme del GATT (...)».

21 Il Consiglio obietta tuttavia che nella presente fattispecie non ricorre tale ipotesi. Infatti a suo parere l'atto impugnato non contiene, in senso stretto, alcun rinvio alle norme del GATT, in quanto il regolamento è stato adottato non in applicazione di queste ultime, ma in applicazione di un accordo concluso dalla Comunità in conformità ad esse.

22 A mio parere ciò non toglie che la Comunità ha inteso dare esecuzione «ad un obbligo particolare assunto nell'ambito del GATT», cioè agli obblighi ad essa derivanti dagli accordi conclusi con altre parti del GATT in seguito ai negoziati aperti in ottemperanza dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT.

23 Ritengo pertanto che nella presente fattispecie nulla si opponga in via di principio a che la Corte controlli la legittimità del regolamento impugnato in relazione al GATT. Bisogna tuttavia constatare che la ricorrente fa valere unicamente una violazione dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, ed in particolare dell'intesa sopramenzionata. Ora, giustamente il Consiglio sottolinea che queste disposizioni impongono alle parti contraenti l'unico obbligo di trovare adeguamenti compensativi reciprocamente accettabili. Non si tratta in tal caso di un criterio oggettivo, ma di un riferimento alla volontà delle parti, come comporta l'uso dell'espressione «reciprocamente». Le condizioni poste dall'art. XXIV, paragrafo 6, sono quindi soddisfatte qualora le parti contraenti, come nella fattispecie, siano pervenute ad un accordo.

24 La ricorrente afferma nella replica che, se si adottasse la tesi del Consiglio, ne deriverebbe un'impossibilità assoluta di esaminare gli accordi conclusi sulla base del GATT. Ciò non si verifica nel caso di specie. Infatti, nulla impedisce ad un altro contraente di ritenere che un accordo stipulato a conclusione di negoziati aperti in ottemperanza dell'art. XXIV, paragrafo 6, sia incompatibile con un'altra disposizione del GATT e di avviare quindi un procedimento di composizione delle controversie.

25 Inoltre, e con riserva delle condizioni poste dalla giurisprudenza della Corte, un ricorrente potrebbe far valere dinanzi a quest'ultima la violazione, nel contesto di un tale accordo, di altre disposizioni del GATT. Poiché la ricorrente non fa valere una violazione di un'altra norma del GATT diversa dall'art. XXIV, paragrafo 6, questo argomento va respinto.

26 Il governo italiano sostiene infine che il regolamento va al di là degli accordi conclusi in seguito ai negoziati aperti nell'ambito del GATT. Infatti, il governo italiano critica il fatto che le autorità degli Stati esportatori possano rilasciare i titoli di esportazione agli operatori da esse previamente scelti. Esso precisa che, almeno per quanto riguarda l'Australia, questa disposizione è certamente ingiustificata poiché non è prevista dall'accordo sottoscritto con questo paese.

27 E' importante, inoltre, rilevare che l'accordo con il Commonwealth d'Australia prevede che «la gestione del contingente comprende la ripartizione ai fornitori tradizionali».

28 Ora, le autorità del paese di esportazione sono nella posizione migliore per determinare quali siano, in Australia, i fornitori tradizionali dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, e per controllare che questi ultimi ricevano i titoli di esportazione necessari per il mantenimento del tradizionale flusso di scambi. Questo mantenimento non può essere considerato come la creazione di un indebito beneficio.

29 Per il resto, anche se l'accordo il Commonwealth d'Australia non imponeva al Consiglio di prevedere l'istituzione del sistema dei titoli di esportazione, non lo vietava nemmeno, poiché la sola condizione ivi prevista era che il sistema di gestione del contingente «comprende la ripartizione ai fornitori tradizionali basata sulle loro esportazioni verso l'Austria, la Svezia e la Finlandia». Non sussiste quindi una violazione di questo accordo, né della decisione recante approvazione di quest'ultimo.

30 La ricorrente afferma anche che il Consiglio non ha adottato «una misura adeguata rispetto alle esigenze della politica agricola comune» e ha quindi violato l'art. 43 del Trattato. Essa non fornisce tuttavia alcuna precisazione a sostegno di questo motivo, pur incombendo ad essa l'onere della prova. In ogni caso, non si vede a priori come possa essere inadeguato, in relazione all'art. 43, un sistema che ricorre a titoli di esportazione per assicurare il mantenimento dei flussi tradizionali, obiettivo la cui legittimità non è del resto contestata.

31 In terzo luogo ritengo che, estendendo all'Australia il regime concesso alla Thailandia, il Consiglio non abbia violato il principio di proporzionalità. Infatti, tenuto conto dell'ampio potere discrezionale che la giurisprudenza della Corte concede al Consiglio in materia di politica agricola comune, non si può considerare sproporzionato il fatto che il Consiglio abbia concesso all'Australia, il cui contingente rappresentava in ogni caso solo il 5% del contingente tailandese, un regime di gestione uguale a quello imposto dall'accordo concluso con il regno di Thailandia.

32 Non si può oggettivamente ritenere che il beneficio concesso avesse un'importanza tale da far considerare gli artt. 3 e 4 del regolamento sproporzionati rispetto all'obiettivo perseguito, cioè disciplinare la gestione dei contingenti concessi in seguito agli accordi con i paesi terzi di cui trattasi.

33 Per tutti questi motivi concludo quindi che la ricorrente non ha dimostrato che gli artt. 3 e 4 del regolamento n. 1522/96 violano il diritto comunitario.

Motivi dedotti nei confronti dell'art. 9

34 Secondo il governo italiano l'art. 9 comporta una violazione

- delle forme sostanziali, in particolare per difetto di motivazione;

- dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT;

- dell'art. 43 del Trattato;

- del principio generale di proporzionalità.

Infine, esso comporta anche uno sviamento di potere.

35 Il governo ricorrente sostiene innanzi tutto che il Consiglio ha violato le forme sostanziali non motivando sufficientemente il contenuto dell'art. 9, sopramenzionato, del regolamento. Esso ritiene infatti quanto segue:

«il Consiglio avrebbe dovuto individuare la quantità di riso in confezioni da cinque chilogrammi o meno importata nei nuovi paesi aderenti alla Comunità prima della loro adesione, e, sulla base di tale dato, fissare il quantitativo massimo (non superiore alla quantità predetta), superato il quale, la Commissione sarebbe dovuta intervenire per evitare perturbazioni.

In ogni caso, il Consiglio avrebbe dovuto dar conto della congruità del tetto di 33 428 tonnellate rispetto all'esigenza di mantenimento dei flussi di scambio tradizionali per la Comunità allargata, espressamente richiamata nel terz'ultimo `considerando' del regolamento».

36 Questo argomento si basa sull'ipotesi, fatta dalla ricorrente, secondo cui il quantitativo di 33 428 tonnellate fissato dal Consiglio è di gran lunga superiore ai flussi tradizionali che il regolamento mira a salvaguardare.

37 Ora, dai documenti versati agli atti dal Consiglio su richiesta della Corte risulta che il dato numerico di cui è causa corrisponde alla somma delle importazioni medie effettuate nei tre nuovi Stati membri, cioè 30 389 tonnellate, aumentate del 10%.

38 Occorre ancora rilevare che, per due dei tre Stati membri, i dati forniti riguardano unicamente le confezioni inferiori a 5 kg, e non quelle di 5 kg o inferiori. La somma delle importazioni è stata quindi probabilmente ancora più elevata. Comunque sia, ritenendo che vi fosse in ogni caso modifica del flusso tradizionale a decorrere dal momento in cui la media delle importazioni precedenti fosse superata del 10%, il Consiglio ha introdotto un «limite di sicurezza» ragionevole.

39 Esso non era tenuto ad illustrare, nei `considerando', il metodo di calcolo del dato numerico di 33 428 tonnellate, preso in considerazione all'art. 9. In tal caso, esso avrebbe in effetti anche dovuto illustrare la ripartizione del contingente di 63 000 tonnellate tra gli Stati Uniti d'America, la Thailandia, l'Australia e le altre regioni, e avrebbe dovuto fare lo stesso per quanto riguarda la ripartizione degli altri contingenti previsti dallo stesso regolamento, cioè 20 000 tonnellate per quanto riguarda il riso semi-greggio e 80 000 tonnellate per quanto riguarda le rotture di riso. Ciò avrebbe oltrepassato l'obbligo di motivazione richiesto dalla Corte (6).

40 Il Consiglio quindi nell'art. 9 del regolamento ha giustamente adottato una disposizione conforme alla motivazione che figura nell'ottavo e nono `considerando' di tale regolamento.

41 Questi ultimi fanno riferimento infatti all'aspettativa del Consiglio di salvaguardare i flussi di scambio tradizionali e alla necessità di evitare la possibilità di sovvenzioni incrociate fra le importazioni che fruiscono del dazio ridotto e le altre.

42 La decisione adottata, imponendo alla Commissione di agire in caso di superamento del 10% dei flussi di scambi esistenti, costituisce la logica conseguenza di questa motivazione.

43 Il governo ricorrente fa valere inoltre una violazione dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, dell'art. 43 del Trattato e del principio di proporzionalità. Infatti, partendo dall'ipotesi secondo cui il limite di 33 428 tonnellate non corrisponde alle importazioni tradizionali, il governo italiano ne deduce che «la fissazione della quantità predetta si risolve in un indebito vantaggio concorrenziale a favore degli esportatori abituali di alcuni paesi terzi verso la Comunità, e appare al riguardo decisamente abnorme ed ingiustificata rispetto alla soluzione "reciprocamente soddisfacente" perseguita dagli accordi con i paesi terzi in applicazione dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT e in aperto contrasto con il principio generale di proporzionalità. Anche sotto questo profilo, inoltre, il regolamento impugnato è frutto di mancata considerazione dell'adeguatezza della misura alle esigenze della politica agricola comune».

44 Dato che questo argomento della ricorrente è basato su una premessa il cui carattere erroneo è stato provato dai documenti versati agli atti dal Consiglio, esso non può essere accolto già per questo semplice fatto.

45 Aggiungo tuttavia alcune precisazioni per quanto riguarda il principio di proporzionalità.

46 Come giustamente sottolinea il Consiglio, per dimostrare che una norma comunitaria è compatibile con il principio di proporzionalità, occorre verificare se i mezzi che essa prende in considerazione siano idonei per raggiungere l'obiettivo perseguito e non eccedano quanto necessario per raggiungere tale obiettivo.

47 Ora, l'obiettivo del regolamento è, a suo parere, l'esecuzione degli accordi conclusi con i paesi terzi e il Consiglio ritiene che le sue disposizioni siano idonee a raggiungere questo obiettivo indipendentemente dal contenuto dell'art. 9. Infatti quest'ultimo prevede un meccanismo di garanzia per gli operatori comunitari che ha come obiettivo di evitare un'eventuale disorganizzazione del settore comunitario del riso. Il Consiglio, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ha ritenuto opportuno inserire questa garanzia nel regolamento, ma, senza questa, tale regolamento rimarrebbe idoneo a perseguire il suo obiettivo, cioè l'esecuzione degli accordi con i paesi terzi.

48 Condivido quest'analisi. Risulta infatti evidente dalla lettura dei `visto' e dei `considerando' del regolamento che il suo obiettivo è di dare esecuzione agli accordi conclusi nell'ambito dei negoziati avviati in ottemperanza dell'art. XXIV, paragrafo 6, del GATT, aprendo i contingenti necessari e disciplinandone le modalità di gestione.

49 Si può tuttavia sostenere che, poiché il Consiglio ha scelto di istituire una garanzia come quella prevista dall'art. 9, quest'ultima dovrebbe essere compatibile con il principio di proporzionalità e quindi non essere condizionata da un limite fissato in maniera sproporzionata rispetto all'obiettivo perseguito.

50 Anche se si dovesse accogliere questa tesi, l'argomento della ricorrente sarebbe ancora infondato in fatto, poiché il limite di cui trattasi corrisponde effettivamente alla somma delle importazioni esistenti maggiorata del 10%. Esso non è stato quindi fissato ad un livello sproporzionato rispetto ai flussi di scambi tradizionali.

51 Inoltre, l'art. 9 non limita le possibilità di intervento della Comunità al caso in cui questo limite fosse raggiunto. Infatti, il n. 2 precisa che l'obbligo di controllo della Commissione entra in gioco qualora sopravvenga una delle circostanze descritte al n. 1, cioè la modifica sostanziale dei flussi tradizionali e l'esistenza di sovvenzioni incrociate tra le importazioni a dazio zero e le altre, e in particolare nel caso in cui venga raggiunto il limite di 33 428 tonnellate. L'art. 9 consente quindi alla Commissione di esercitare il suo controllo anche quando i quantitativi importati rimangono inferiori a tale limite.

52 Ne deriva inoltre che neanche l'argomento secondo cui il Consiglio non avrebbe tenuto conto dei quantitativi importati nei nuovi Stati membri sotto il regime del perfezionamento attivo consente di dimostrare una violazione del principio di proporzionalità.

53 Infine, per quanto riguarda il motivo di sviamento di potere, la ricorrente sostiene che la fissazione da parte del Consiglio di un limite non corrispondente all'obiettivo del mantenimento dei flussi di scambio tradizionali persegue un fine diverso da quello indicato nei `considerando' del regolamento.

54 Il Consiglio sottolinea giustamente che la ricorrente, pur incombendole l'onere della prova, non fornisce alcuna precisazione circa gli altri fini che il Consiglio avrebbe perseguito nella fattispecie.

55 Non essendo stato convinto da nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente, vi propongo di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese.

(1) - GU L 190, pag. 1.

(2) - GU L 336, pag. 16.

(3) - GU L 334, pag. 38.

(4) - GU L 334, pag. 1.

(5) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93 (Racc. pag. I-4973).

(6) - V., ad esempio, sentenze 29 febbraio 1996, causa C-122/94, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-881, punto 29); 9 novembre 1995, causa C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e a. (Racc. pag. I-3799, punto 16), e 22 gennaio 1986, causa C-250/84, Eridania e a. (Racc. pag. 117, punti 37 e 38).