CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 27 novembre 2018 ( 1 )

Causa C‑545/17

Mariusz Pawlak

contro

Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia)]

«Rinvio pregiudiziale – Libera prestazione di servizi – Sviluppo del mercato interno dei servizi postali dell’Unione e miglioramento della qualità del servizio – Invio di atti processuali nell’ambito di un procedimento civile – Normativa di uno Stato membro che riconosce effetti processuali unicamente agli invii tramite gli uffici postali di un operatore designato»

1. La presentazione degli atti delle parti di una controversia dinanzi agli organi giurisdizionali è generalmente soggetta a termini, la cui inosservanza comporta la loro tardività. L’atto deve essere depositato presso la sede dell’organo giurisdizionale entro l’ultimo giorno del termine, sebbene alcuni Stati membri riconoscano alla consegna presso un ufficio postale la medesima efficacia, quanto alla data, di quella effettuata presso detto organo.

2. La ricevibilità degli atti processuali inviati con tale modalità è solitamente subordinata alla circostanza che dagli stessi emerga, inequivocabilmente, la data in cui essi sono stati affrancati presso l’operatore postale. In alcuni ordinamenti nazionali è richiesto, a tal fine, che gli atti siano inviati mediante posta raccomandata, prestazione che rientra nel servizio universale.

3. Nella controversia che ha dato origine al presente rinvio pregiudiziale, un giudice polacco ha dichiarato irricevibile, in quanto tardivo, un ricorso di appello inviato per posta. Di conseguenza, la discussione verte, in sintesi, sulla questione se la norma processuale nazionale sulla quale si è basato detto giudice sia compatibile con la direttiva 97/67/CE ( 2 ), e come debba essere interpretata quest’ultima.

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 97/67

4. Ai sensi del suo considerando 20: «considerando che, per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, gli Stati membri possono avere un interesse legittimo ad affidare ad uno o più organismi da loro designati la collocazione delle cassette postali destinate a raccogliere gli oggetti postali sulla via pubblica; che per le stesse ragioni essi hanno il diritto di scegliere l’organismo, o gli organismi responsabili per l’emissione di francobolli che rechino l’indicazione del paese d’origine nonché gli organismi responsabili per il servizio di corrispondenza registrata cui si ricorre nell’ambito di procedure giudiziarie o amministrative conformemente alla legislazione nazionale (…)».

5. L’articolo 7 così recita: «1. Gli Stati membri non concedono né mantengono in vigore diritti esclusivi o speciali per l’instaurazione e la fornitura di servizi postali. Gli Stati membri possono finanziare la fornitura del servizio universale in conformità ad uno o più degli strumenti di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, o in conformità a qualsiasi altro strumento compatibile con il trattato. 2. Gli Stati membri possono garantire la fornitura del servizio universale appaltando tali servizi in conformità alle norme e ai regolamenti applicabili in materia di appalti pubblici, inclusi, come previsto dalla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, il dialogo competitivo o le procedure negoziate con o senza la pubblicazione di un bando di gara[ ( 3 )]».

6. L’articolo 8 dispone quanto segue: «Le disposizioni dell’articolo 7 lasciano impregiudicato il diritto degli Stati membri di provvedere al collocamento di cassette postali sulla via pubblica, all’emissione di francobolli e al servizio di invii raccomandati utilizzato nelle procedure amministrative e giudiziarie conformemente alla loro legislazione nazionale».

2. Direttiva 2006/111/CE ( 4 )

7. Ai sensi dell’articolo 2: «Ai fini della presente direttiva si intendono per: (…) f) “diritti esclusivi”, i diritti riconosciuti da uno Stato membro ad un’impresa mediante qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa che riservi alla stessa, con riferimento ad una determinata area geografica, la facoltà di prestare un servizio o esercitare un’attività; g) “diritti speciali”, i diritti riconosciuti da uno Stato membro ad un numero limitato di imprese mediante qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa che, con riferimento ad una determinata area geografica: i) limiti a due o più, senza osservare criteri di oggettività, proporzionalità e non discriminazione, il numero delle imprese autorizzate a prestare un dato servizio o una data attività, o (…) iii) conferisca ad una o più imprese, senza osservare detti criteri, determinati vantaggi, previsti da leggi o regolamenti, che pregiudichino in modo sostanziale la capacità di ogni altra impresa di prestare il medesimo servizio o esercitare la medesima attività nella stessa area geografica a condizioni sostanzialmente equivalenti».

B. Diritto polacco

8. L’articolo 165, paragrafo 2, della Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (legge del 17 novembre 1964 – Codice di procedura civile) ( 5 ) così dispone: «La consegna di un atto processuale presso l’ufficio postale polacco dell’operatore designato ai sensi della [legge postale] o presso l’ufficio postale di un operatore che fornisce il servizio postale universale in un altro Stato membro dell’Unione europea equivale al deposito di tale atto presso l’organo giurisdizionale».

9. L’articolo 3, punto 13, della legge postale prevede che l’«operatore designato» è l’operatore «incaricato» di fornire il servizio postale universale. Gli altri operatori sono invece «abilitati» (ma non «tenuti») a svolgere l’attività postale nell’ambito da essi stessi scelto.

10. In virtù della decisione del Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (presidente dell’Ufficio per le comunicazioni elettroniche) del 30 giugno 2015, alla Poczta Polska S.A. è stata attribuita, per dieci anni, la qualifica di operatore designato per la prestazione del servizio postale universale.

II. Fatti all’origine della controversia e questioni pregiudiziali

11. Il sig. Mariusz Pawlak, lavoratore del settore agricolo, ha subito un infortunio per il quale ha chiesto un indennizzo al Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Fondo di previdenza sociale del settore agricolo; in prosieguo: il «KRUS»). Non essendo soddisfatto della risposta ricevuta, il sig. Pawlak ha contestato la decisione del presidente del KRUS dinanzi al Sad Rejonowy w Poznan-Grundwald (Tribunale circondariale di Poznan‑Grundwald, Polonia), che ne ha accolto il ricorso.

12. Il presidente del KRUS ha impugnato la sentenza di primo grado dinanzi al Sad Okregowy w Pozaniu (Tribunale regionale di Poznan, Polonia), il quale ha tuttavia dichiarato il ricorso d’appello irricevibile in quanto tardivo, a motivo del fatto che esso era pervenuto a detto giudice il 22 giugno 2016, mentre il termine scadeva il giorno 20 dello stesso mese.

13. Secondo il giudice di appello, sebbene i timbri apposti sul plico, che era stata consegnato presso un operatore (la In Post S.A.) diverso dall’operatore designato, indicassero la data del 20 giugno 2016, ultimo giorno del termine di ricorso, tale circostanza era irrilevante. L’articolo 165, paragrafo 2, del kpc considera equivalente al deposito di un atto processuale presso l’organo giurisdizionale solo la spedizione, anche con lettera semplice, tramite l’operatore designato.

14. Il presidente del KRUS ha interposto ricorso per cassazione dinanzi Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) avverso la decisione del giudice di appello. In particolare, ha lamentato la violazione dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc, in quanto riteneva di avere presentato l’atto entro i termini, essendo valida la consegna presso l’ufficio postale di un operatore postale diverso da quello designato.

15. Il Sąd Najwyższy (Corte suprema), giudicante in un collegio ordinario, ha constatato che la sua giurisprudenza relativa all’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non è univoca e suscita dubbi, segnatamente in ordine alla sua compatibilità con il diritto dell’Unione. Ha quindi presentato la questione di diritto all’esame del proprio collegio ampliato, il quale ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia le tre questioni pregiudiziali riportate più avanti.

16. Dall’ordinanza di rinvio emerge il contrasto tra due posizioni contrapposte per quanto riguarda gli effetti giuridici della consegna degli atti processuali presso l’ufficio polacco di un operatore di servizi postali diverso dall’operatore designato: a) una maggioritaria, secondo cui gli atti depositati con tale modalità sono tardivi se vengono ricevuti dall’organo giurisdizionale dopo la scadenza del termine di presentazione, e b) una minoritaria, secondo cui la consegna, entro il termine, dell’atto presso un ufficio postale polacco ha gli stessi effetti giuridici (vale a dire, è equiparata al deposito presso l’organo giurisdizionale) a prescindere dalla circostanza che l’ufficio sia quello dell’operatore designato oppure quello di un altro operatore di servizi postali.

17. Secondo il giudice a quo: – il primo filone giurisprudenziale non tiene conto del contesto del diritto dell’Unione, ritenendo che la disciplina dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 97/67 ( 6 ); – il secondo filone (minoritario) sostiene invece un’interpretazione conforme al diritto dell’Unione, sebbene dalle ordinanze ( 7 ) nelle quali esso si è delineato non risulti un’argomentazione chiara sulla portata dell’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67, né su come si debba adattare l’applicazione dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc al diritto dell’Unione.

18. Di fronte a tale situazione dubbia, il Sąd Najwyższy (Corte suprema) ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, in combinato disposto con l’articolo 8 della direttiva 97/67/CE (…), debba essere interpretato nel senso che costituisce un diritto speciale una norma di diritto processuale nazionale, quale quella prevista all’articolo 165, paragrafo 2, della legge del 17 novembre 1964 [– kpc], ai sensi della quale solo la consegna di un atto processuale presso un ufficio postale nazionale dell’operatore designato, ossia dell’operatore tenuto a fornire il servizio universale, equivale al deposito del suddetto atto presso il tribunale, mentre è escluso il riconoscimento di tale effetto in caso di consegna di un atto processuale presso l’ufficio postale nazionale di un operatore postale che fornisce il servizio universale ma è diverso dall’operatore designato. 2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, se l’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67/CE in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, debba essere interpretato nel senso che i vantaggi risultanti dal conferimento di un diritto speciale all’operatore designato, in violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67/CE, devono essere estesi agli altri operatori postali, con l’effetto che anche la consegna di un atto processuale presso l’ufficio postale nazionale di un operatore che fornisce il servizio universale ma diverso dall’operatore designato, debba essere ritenuta equivalente al deposito del suddetto atto presso l’organo giurisdizionale, secondo principi analoghi a quelli risultanti dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 21 giugno 2007, Jonkman e a. (da C‑231/06 a C‑233/06, ECLI:EU:C:2007:373). 3) Qualora la risposta alla seconda questione sia affermativa, se l’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67/CE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE debba essere interpretato nel senso che una parte nel procedimento, che è emanazione dello Stato membro, possa far valere l’incompatibilità di una disposizione di diritto nazionale – quale l’articolo 165, paragrafo 2, [del kpc] – con l’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67/CEE».

III. Procedimento dinanzi alla Corte

19. L’ordinanza di rinvio è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 18 settembre 2017.

20. Hanno presentato osservazioni scritte il governo polacco e la Commissione, i cui rappresentanti hanno partecipato all’udienza tenutasi il 18 settembre 2018.

IV. Analisi

A. Prima questione pregiudiziale: interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67

1. Osservazioni delle parti

21. Il governo polacco ritiene che una disposizione quale l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 97/67, bensì vada annoverata tra le norme del diritto processuale, che quest’ultima non è intesa ad armonizzare.

22. A tale proposito, detto governo sostiene che la direttiva 97/67 è stata adottata sul fondamento dell’articolo 95 TCE, il cui obiettivo è il mercato unico. L’armonizzazione di norme processuali avrebbe invece dovuto essere basata sull’articolo 81 TFUE. Inoltre, all’articolo 1 della direttiva 97/67, relativo all’ambito di applicazione, sono elencati tutti i settori armonizzati da tale direttiva, tra i quali non figura quello della procedura civile ( 8 ).

23. Pur riconoscendo che la norma nazionale possa incidere sul contesto economico in cui operano gli operatori postali, il governo polacco afferma che neppure questo tipo di effetti rientrerebbe nell’ambito di applicazione della direttiva 97/67. Ciò troverebbe conferma nell’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva, il quale vieta di concedere o mantenere diritti speciali «per l’instaurazione e la fornitura di servizi postali». La soluzione opposta sarebbe sorprendente, in quanto nemmeno il regolamento (CE) n. 1393/2007 ( 9 ) avrebbe disciplinato gli effetti della presentazione di atti processuali ( 10 ).

24. Il governo polacco afferma in subordine che, in ogni caso, l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non concede alcun «diritto speciale» ai sensi degli articoli 7, paragrafo 1, e 8 della direttiva 97/67, nozione che deve essere interpretata alla luce dell’articolo 4, paragrafo 2. Esso sottolinea la diversa situazione in cui si trovano l’operatore del servizio universale, da un lato, e gli altri operatori, dall’altro, dalla quale dipenderebbero sia il tipo di obblighi che devono essere assolti, sia le relative modalità di finanziamento. Il fatto che, in virtù dell’incarico di servizio pubblico, siano concessi determinati diritti all’operatore designato non implicherebbe che si tratti sempre di diritti speciali.

25. Secondo il governo polacco, la giurisprudenza della Corte, compresa la sentenza SOA Nazionale Costruttori ( 11 ), non sarebbe pertinente nel presente procedimento, in quanto l’articolo 8 della direttiva 97/67 esclude che i servizi di invii raccomandati costituiscano un diritto speciale. Si tratterebbe quindi di un diritto connesso alla prestazione del servizio universale.

26. Il governo polacco deduce inoltre che, nell’ambito di un’indagine su un possibile aiuto di Stato in relazione alla compensazione concessa alla Poczta Polska per la prestazione del servizio universale negli anni dal 2013 al 2015, la Commissione avrebbe considerato valida la disposizione nazionale controversa ( 12 ).

27. La Commissione rileva, in riferimento ai «diritti speciali», che la loro esistenza presuppone, secondo la giurisprudenza: a) un atto dello Stato, b) la concessione di un privilegio a una o più imprese, e c) l’incidenza sostanziale sulla capacità degli altri operatori di esercitare la loro attività economica in condizioni equivalenti ( 13 ). Essa afferma che occorre tenere conto di tali fattori e sostiene che l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67 comprende tutti gli atti giuridici che conferiscono siffatti vantaggi. Ricorda inoltre che detta disposizione implica un cambiamento di approccio nel settore postale, in quanto rappresenta l’ultima fase dell’apertura del mercato dei servizi postali, nella quale vengono eliminati tutti i diritti speciali in vigore e gli altri ostacoli alla libera prestazione di tali servizi ( 14 ).

28. Di conseguenza, secondo la Commissione, le caratteristiche dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc influirebbero notevolmente sull’esercizio dei servizi di invio degli atti processuali ai tribunali nazionali, ripercuotendosi sulle condizioni nelle quali gli altri operatori postali forniscono detti servizi.

29. La Commissione concorda con il giudice del rinvio sul fatto che l’articolo 8 della direttiva 97/67 non consente di riservare l’invio degli atti processuali ad un unico operatore, bensì autorizza gli Stati membri ad esigere che tale invio sia effettuato tramite posta raccomandata. A tale proposito, essa rileva che l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non riguarda solo gli invii raccomandati e che l’ordinanza di rinvio non indica che detta disposizione sia fondata su ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, come prevede il considerando 20 della direttiva 97/67.

2. Analisi

a) «Diritto speciale» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, prima frase

30. Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice a quo chiede se comporti un diritto speciale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67, il regime del deposito degli atti processuali che l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc riconoscerebbe soltanto all’operatore designato ( 15 ).

31. L’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67 contiene il divieto chiaro ed esplicito di mantenere o concedere diritti speciali o esclusivi per l’instaurazione e la fornitura di servizi postali. Tuttavia, né tale disposizione né alcun’altra disposizione della medesima direttiva definiscono le espressioni «diritti speciali» e «diritti esclusivi», rendendone così più difficile l’interpretazione.

32. Ciononostante, sotto il profilo sistematico, si può osservare che detto divieto riproduce in modo quasi letterale quello dell’articolo 106, paragrafo 1, TFUE, relativo alle imprese pubbliche e alle imprese che godono di questo tipo di diritti, sebbene sia stato adattato al contesto del settore postale che la direttiva 97/67 è intesa a disciplinare. Invero, esso appare simile anche alla definizione che figura nella comunicazione sui servizi postali ( 16 ).

33. Date tali analogie, e poiché il fondamento normativo è l’articolo 106, paragrafo 3, TFUE, che autorizza la Commissione a rivolgere direttive agli Stati membri per vigilare sull’applicazione dell’articolo 106 TFUE nel suo complesso, si può fare riferimento alla definizione dei diritti speciali ed esclusivi contenuta nell’articolo 2, lettere f) e g), terzo trattino, della direttiva 2006/111. Inoltre, la Poczta Polska è una società a capitale interamente pubblico ( 17 ).

34. In realtà, altre opzioni per accertare il significato di tali espressioni sono offerte da normative relativamente affini alla direttiva 97/67, in quanto vertenti sulla liberalizzazione di determinati settori ( 18 ). Tuttavia, dato il carattere trasversale della direttiva 2006/111, ritengo che quest’ultima sia più adeguata ai presenti fini. Peraltro, il tenore di queste altre normative non presenta differenze sostanziali rispetto a quello della direttiva 2006/111.

35. Sulla base delle premesse illustrate, ritengo che nel presente procedimento sia applicabile la categoria dei «diritti speciali o esclusivi» di cui all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67, in combinato disposto con l’articolo 2, lettere f) e g), della direttiva 2006/111. I motivi a sostegno della mia tesi sono vari.

36. In primo luogo, si tratta di un vantaggio concesso legittimamente, in quanto: – è previsto da una disposizione del kpc, codice avente rango di legge formale; – si sostanzia in una prerogativa attribuita all’operatore designato (la Poczta Polska), i cui servizi saranno preferiti da coloro che debbano inviare atti processuali proprio per la presunzione di tempestività e il valore di atto ufficiale ( 19 ) della ricevuta che ne attesta il deposito. Gli altri operatori non godono di tale vantaggio ( 20 ).

37. In secondo luogo, il diritto di ricevere e trasmettere atti processuali con il privilegio che il loro deposito presso l’operatore designato equivalga alla consegna presso la sede dell’organo giurisdizionale (in ciò consiste, in definitiva, il vantaggio) è riservato a un’unica impresa pubblica in regime di esclusiva.

38. In terzo luogo, il vantaggio si traduce in maggiori entrate per l’operatore designato che, diversamente, sarebbero ripartite anche tra gli altri operatori postali ( 21 ). Di conseguenza, esso influisce sulla capacità di tutte le altre imprese di prestare il medesimo servizio o di esercitare la medesima attività ( 22 ) in condizioni equivalenti. L’equivalenza viene meno nel momento in cui nessun concorrente possa garantire che un atto processuale ad esso affidato negli ultimi giorni di un termine stabilito per legge (come spesso avviene) sia recapitato al tribunale destinatario prima della scadenza di tale termine.

39. In quarto luogo, il conferimento del vantaggio, in quanto tale, non ha luogo attraverso una gara d’appalto o in modo analogo, conformemente alla normativa dell’Unione sugli appalti pubblici ( 23 ). Certamente, come esposto dal governo polacco, la selezione dell’operatore postale designato per la prestazione del servizio universale avviene mediante gara d’appalto tra le imprese del settore ( 24 ), secondo norme interne rispettose dei principi di obiettività, proporzionalità, non discriminazione e trasparenza. Tuttavia, dalla sua risposta scritta a un quesito della Corte si evince che né i criteri di selezione né quelli di aggiudicazione fanno riferimento all’affidabilità degli invii postali raccomandati, a parte l’obbligo di consegnare al mittente una ricevuta che attesti l’invio postale ( 25 ), criterio che non è menzionato negli atti di causa.

40. Pertanto, il vantaggio controverso non è inerente all’assegnazione del servizio universale, bensì si esplica per effetto dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc in seguito alla selezione dell’operatore designato.

41. Per i motivi che esporrò nel prosieguo in riferimento all’applicazione dell’articolo 8 della direttiva 97/67, è indifferente, ai fini della risposta della Corte alla questione pregiudiziale, che un vantaggio attribuito in questi termini sia qualificato come diritto esclusivo (a favore di un’unica impresa) o come diritto speciale. Ciò che rileva, in entrambi i casi, è la sua connessione con la deroga prevista dal menzionato articolo 8.

b) Deroga al divieto di concedere diritti speciali: l’articolo 8 della direttiva 97/67

1) Rapporto tra gli articoli 7 e 8 della direttiva 97/67

42. Secondo le prime parole dell’articolo 8 della direttiva 97/67, tra le due disposizioni intercorre un rapporto di principio/eccezione. La frase «[l]e disposizioni dell’articolo 7 lasciano impregiudicato [ ( 26 )] il diritto degli Stati membri (…)» ( 27 ) è sufficientemente eloquente a tale riguardo.

43. Se pure è vero che, di norma, la Corte richiede un’interpretazione restrittiva delle disposizioni che prevedono una deroga ( 28 ), un’osservazione attenta della genesi degli articoli 7 e 8 consentirà di non trarre conclusioni affrettate sulla portata del margine di regolamentazione concesso agli Stati membri dalla seconda di tali disposizioni.

2) Genesi ed evoluzione delle due disposizioni

44. Dalla lettura degli atti preparatori si evince che la genesi delle due disposizioni è caratterizzata dal menzionato rapporto principio/eccezione ( 29 ). Così, nella proposta di direttiva, l’attuale articolo 7 contemplava una serie di segmenti del mercato postale che gli Stati membri potevano far rientrare nel servizio universale e riservare al relativo fornitore (in generale, la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di oggetti di corrispondenza di peso inferiore a 350 grammi). La deroga era giustificata dalla necessità di consentire il funzionamento del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario ( 30 ).

45. Tale impostazione è passata senza modifiche di rilievo nel testo definitivo dell’articolo 7 e del considerando 16 della versione originale della direttiva 97/67. Inoltre, il considerando 19 indicava chiaramente che, nel processo di liberalizzazione graduale del mercato postale, sarebbero state riviste le disposizioni, tra l’altro, dei settori riservati fino a gennaio 2000, lasciando in tal modo ai fornitori del servizio universale (che erano, all’epoca, gli operatori storici degli Stati membri) il tempo necessario per adeguarsi.

46. Quanto all’articolo 8, dal suo iter legislativo emerge che la proposta di direttiva prevedeva solo la facoltà degli Stati membri di designare l’organismo o gli organismi autorizzati a collocare cassette postali sulla via pubblica e ad emettere francobolli ( 31 ).

47. Il diritto degli organismi designati di «assicurare il servizio lettere raccomandate», insieme a quelli relativi alle cassette postali e ai francobolli, trae origine dall’emendamento n. 41 del Parlamento europeo ( 32 ). Sebbene la Commissione avesse respinto tale rettifica, sostenendo che «[n]on c’è (…) ragione di restringere la concorrenza nei servizi di posta raccomandata introducendo altri limiti oltre quelli di peso e di prezzo» ( 33 ), il Consiglio ha ripreso l’enunciato dell’emendamento, aggiungendo l’inciso «utilizzato nelle procedure amministrative e giudiziarie» ( 34 ), che è infine stato incluso nel testo dell’articolo 8. Si è in tal modo ampliata la facoltà di designare gli operatori di tali servizi, riconoscendo agli Stati membri il diritto di organizzarli.

48. La direttiva 2008/6 ha posto fine ai settori riservati di cui all’articolo 7 della direttiva 97/67: in vista dell’evoluzione del mercato postale, tale riserva non doveva essere considerata la soluzione preferibile per finanziare il servizio universale ( 35 ). L’articolo 1, punto 8, della direttiva 2008/6 ha introdotto l’attuale formulazione dell’articolo 7, che prevede il divieto di mantenere o concedere diritti esclusivi o speciali nonché le varie modalità per provvedere al finanziamento del servizio universale, attuando così il cambiamento di approccio nel settore postale dell’Unione ( 36 ).

49. Tuttavia, tali modifiche non hanno riguardato il testo dell’articolo 8, che è rimasto inalterato. Tale disposizione rappresenta, pertanto, una linea di demarcazione rispetto al divieto di riconoscere diritti esclusivi o speciali posto dall’articolo 7. Occorre a questo punto precisarne la portata.

3) Portata della deroga di cui all’articolo 8

50. In concreto, si tratta di accertare il senso della facoltà conferita agli Stati membri di organizzare il servizio di invii raccomandati nell’ambito delle procedure giudiziarie. Secondo la Commissione e il giudice del rinvio, l’articolo 8 della direttiva 97/67 non autorizza gli Stati membri a riservare l’invio degli atti processuali ad un unico operatore, ma solo ad esigere che essi siano trasmessi mediante posta raccomandata.

51. Non condivido tale ragionamento. Concordo invece con il governo polacco sul fatto che gli invii raccomandati rientrano tra le prestazioni minime incluse nel servizio universale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, terzo trattino, della direttiva 97/67. Orbene, l’articolo 4, paragrafo 2, di questo stesso testo normativo autorizza a designare un’unica impresa come fornitore del servizio universale. Inoltre, e soprattutto, nulla osta a che, in applicazione dell’articolo 8 della direttiva 97/67, il diritto interno organizzi il regime particolare degli invii raccomandati diretti agli organi giurisdizionali affidandoli al fornitore del servizio universale.

52. Per quanto riguarda il significato dell’espressione «servizio di invii raccomandati utilizzato nelle procedure giudiziarie», dalle osservazioni della Commissione deduco che essa non sostiene l’approccio adottato nella comunicazione sui servizi postali ( 37 ). In detta comunicazione essa sembrava limitare l’ambito della deroga alla libera prestazione dei servizi di cui all’articolo 56 TFUE, in combinato disposto con gli articoli 51 TFUE e 62 TFUE, alle notifiche giudiziarie in quanto espressione dell’esercizio del potere pubblico. Trasporre tale interpretazione all’ambito della direttiva 97/67 sarebbe stato troppo riduttivo, giacché il suo articolo 8 non distingue tra gli atti processuali trasmessi dai singoli e le notifiche effettuate dagli organi giurisdizionali.

53. Nella controversia in esame il problema è che, come rilevato dalla Commissione, l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non menziona esclusivamente gli invii raccomandati, il che indurrebbe a ritenere che il vantaggio si estenda a tutti gli invii (vale a dire, anche a quelli non raccomandati) effettuati tramite l’operatore designato, in contrasto con il dettato dell’articolo 8 della direttiva 97/67.

54. Il fatto che l’ambito di applicazione dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc non sia circoscritto ai soli invii raccomandati (che esso non menziona espressamente) non significa che non li includa. Al contrario, la formulazione generica di tale disposizione, dal momento che non distingue tra le varie modalità, implica che essa sia applicabile ad ognuna di esse, compresi gli invii raccomandati.

55. Pertanto, ritengo che, per analizzare l’applicabilità della deroga di cui all’articolo 8 della direttiva 97/67, occorra distinguere tre ipotesi, a seconda che riguardi: a) gli invii ordinari; b) gli invii raccomandati o c) gli invii raccomandati che godono del vantaggio complementare di cui all’articolo 165, paragrafo 2, del kpc.

56. Così, per quanto riguarda la prima ipotesi, l’estensione del vantaggio esclusivo alle lettere ordinarie (ossia non raccomandate) dirette a un organo giurisdizionale e consegnate presso gli uffici dell’operatore designato è in contrasto con la finalità della direttiva 97/67. Come si è già rilevato, tale direttiva perseguiva, inizialmente, una liberalizzazione graduale (considerando 8) e successivamente è stata orientata verso il pieno completamento del mercato interno ( 38 ).

57. È proprio per conseguire tale obiettivo che la direttiva 97/67 ha limitato i servizi la cui regolamentazione poteva essere lasciata alla discrezionalità degli Stati, senza le restrizioni dell’articolo 7, a quelli indicati, in modo tassativo, nell’articolo 8, senza possibilità di aggiungerne altri. Essi comprendono il servizio di invii raccomandati per le procedure giudiziarie, ma non il servizio di posta ordinaria.

58. Se, in relazione a quest’ultima (la posta ordinaria) si concedesse all’operatore designato in Polonia il medesimo vantaggio di cui esso gode già per la posta raccomandata, gli si attribuirebbe un’esclusiva contraria alla finalità della direttiva 97/67.

59. Per quanto riguarda la seconda ipotesi, quella relativa ai servizi di invio raccomandato di atti indirizzati agli organi giurisdizionali, il margine di discrezionalità concesso agli Stati per organizzare il proprio sistema (eventualmente sottraendo detti servizi alla concorrenza e affidandone la fornitura a un’unica impresa) è giustificata da «ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza», come espressamente affermato al considerando 20 della direttiva 97/67. Orbene, la Corte ha dichiarato ripetutamente che i termini processuali sono di ordine pubblico e non sono a disposizione né delle parti né del giudice, in quanto sono stati istituiti al fine di assicurare una buona amministrazione della giustizia, la chiarezza nonché la certezza delle situazioni giuridiche ( 39 ).

60. Si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 2, punto 9, della direttiva 97/67, l’invio raccomandato corrisponde al «servizio che consiste nel garantire forfettariamente contro i rischi di smarrimento, furto o danneggiamento e che fornisce al mittente, se del caso a sua richiesta, una prova dell’avvenuto deposito dell’invio postale e/o della sua consegna al destinatario». È evidente che, date le sue caratteristiche, la posta raccomandata soddisfa tali necessità nelle procedure giudiziarie e contribuisce, nella stessa misura, alla buona amministrazione della giustizia. Le esigenze di qualità e sicurezza degli invii raccomandati ai sensi della direttiva 97/67, nonché la loro indiscutibile efficacia probatoria, giustificano il fatto che essi siano inclusi nel servizio universale e comportino determinate conseguenze processuali che li distinguono dagli invii ordinari ( 40 ).

61. Di conseguenza, una norma nazionale che considera presentati entro i termini unicamente gli atti processuali il cui invio è stato effettuato mediante posta raccomandata tramite l’operatore designato per la fornitura del servizio universale è giustificata dalla deroga di cui all’articolo 8 della direttiva 97/67. La libertà normativa dello Stato membro di organizzare tale servizio comprende quella di assegnarlo in esclusiva al fornitore del servizio universale.

62. Resta da analizzare la terza ipotesi, vale a dire quella in cui gli invii raccomandati di atti processuali agli organi giurisdizionali tramite operatori diversi da quello designato siano ammessi, ma non sia loro riconosciuto l’attributo processuale di cui all’articolo 165, paragrafo 2, del kpc ( 41 ). In tale contesto sorge il dubbio se l’articolo 8 della direttiva 97/67 giustifichi siffatta disparità di trattamento.

63. A tutta prima, si potrebbe ritenere che non ricorrano motivi atti a giustificare tale discriminazione, dato che, sotto il profilo economico, le prestazioni degli operatori possono non presentare differenze significative quanto a qualità ed affidabilità.

64. Tuttavia, sono dell’avviso che uno Stato membro possa organizzare il regime di ricezione degli invii postali raccomandati diretti agli organi giurisdizionali in modo da affidare ad un operatore (ad esempio quello che abbia la più ampia copertura territoriale o gli offra maggiori garanzie) il rilevante effetto processuale per cui gli atti inviati si considerano depositati, alla medesima data, presso gli organi giurisdizionali stessi.

65. Motivi di certezza del diritto giustificano siffatta restrizione, che rientra nel margine di discrezionalità e di organizzazione dei servizi postali concesso dall’articolo 8 della direttiva 97/67 agli Stati membri in relazione, per l’appunto, agli invii raccomandati nell’ambito dei procedimenti giudiziari. In tale contesto, la designazione di un operatore come fornitore del servizio universale, «tenendo conto del ruolo importante che questo svolge nella coesione sociale e territoriale» ( 42 ), può essere collegata, se uno Stato membro decide in tal senso nei limiti del menzionato margine di discrezionalità, alla maggiore sicurezza dello scambio degli atti processuali.

66. In definitiva, suggerisco di rispondere alla prima questione pregiudiziale che gli articoli 7, paragrafo 1, e 8 della direttiva 97/67 consentono a uno Stato membro di organizzare il servizio postale utilizzato nelle procedure giudiziarie in modo che riconosca esclusivamente alla consegna della corrispondenza raccomandata presso gli uffici dell’operatore designato come fornitore del servizio universale l’equivalenza al deposito della stessa dinanzi agli organi giurisdizionali.

B. Seconda questione pregiudiziale: conseguenze dell’eventuale incompatibilità della normativa nazionale con la direttiva 97/67

1. Osservazioni delle parti

67. Il governo polacco non ha presentato osservazioni su tale questione.

68. La Commissione propone di distinguere tra l’obbligo del legislatore nazionale di porre rimedio alla violazione del diritto dell’Unione da quelli incombenti al giudice del rinvio per garantire l’effettività dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67.

69. Per quanto riguarda il legislatore nazionale, esso disporrebbe di un ampio margine di discrezionalità per eliminare le conseguenze della violazione e a tal fine potrebbe: a) estendere il vantaggio dell’operatore designato agli altri prestatori di servizi; b) abrogare la disposizione controversa; o c) adottare un’altra soluzione che tenga conto della parità di trattamento tra operatori.

70. Quanto al giudice del rinvio, la Commissione deduce dalla giurisprudenza relativa all’obbligo di garantire l’effettività del diritto dell’Unione ( 43 ) che spetta a detto giudice trarre le conseguenze della violazione di tale diritto ( 44 ).

71. Ad avviso della Commissione, il diritto di prestare il servizio controverso andrebbe esteso, alle stesse condizioni, ad ogni operatore che abbia difficoltà ad accedere al mercato ( 45 ). Orbene, posto che nel presente procedimento non si tratta di un operatore che incontri questo tipo di difficoltà, si dovrebbero osservare anche i principi generali del diritto, in particolare quello della certezza del diritto in materia di termini.

2. Analisi

72. Il giudice del rinvio chiede, in sintesi, se il vantaggio di cui gode l’operatore designato, concesso in violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67, debba essere esteso agli altri operatori postali, onde evitare una discriminazione nei loro confronti ( 46 ). Ritengo, tuttavia, che la questione vada intesa nel senso che si domanda se la direttiva 97/67 osti all’attuale applicazione dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc, che comprende gli invii ordinari effettuati tramite l’operatore designato.

73. Infatti, nella mia analisi precedente ho sostenuto che la normativa nazionale trova fondamento nella deroga di cui all’articolo 8 della direttiva 97/67 per gli invii raccomandati agli organi giurisdizionali attraverso la Poczta Polska, ma non per gli invii ordinari.

74. Da tale premessa si possono trarre due considerazioni: a) non è necessaria un’interpretazione conforme dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc in relazione agli atti di procedimenti giudiziari spediti con posta raccomandata, in quanto detta normativa nazionale rispetta i dettami della direttiva 97/67, e b) la disposizione controversa riconoscerebbe all’operatore designato un vantaggio contrario alla direttiva 97/67 se la si interpretasse nel senso che conferisce a detto operatore il diritto esclusivo di ricevere invii postali ordinari diretti agli organi giurisdizionali la cui consegna equivalga al deposito presso questi ultimi. Ne consegue che, per rispondere alla seconda questione pregiudiziale, occorre analizzare unicamente questo secondo aspetto.

75. Orbene, senza volermi sostituire al Sąd Najwyższy (Corte suprema) nell’esegesi del suo diritto interno, che spetta esclusivamente ad esso, credo che nulla impedirebbe di interpretare l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc in maniera conforme all’articolo 8 della direttiva 97/67 ( 47 ). A tal fine sarebbe sufficiente ritenere che i termini «consegna di un atto processuale presso l’ufficio postale (…) dell’operatore designato» riguardino solo i casi nei quali si ricorre alla posta raccomandata, e non a quella ordinaria, in quanto si tratta dell’unico sistema che, proprio per assicurare in via ufficiale la data dell’affrancatura, fornisce la certezza giuridica richiesta dalle norme di procedura civile ( 48 ).

76. Se tale interpretazione fosse accolta, l’operatore designato si troverebbe su un piano di parità con gli altri operatori postali per quanto riguarda gli invii ordinari diretti agli organi giurisdizionali. Ma non si potrebbe andare oltre, in quanto la direttiva 97/67 non entra nell’ambito processuale, lasciando decidere agli Stati membri, in virtù del principio dell’autonomia processuale, come organizzare la ricezione degli atti diretti ai loro organi giurisdizionali. In mancanza di altre norme specifiche dell’Unione in materia, spetta al legislatore o ai giudici nazionali, rispettivamente, adottarle o interpretare quelle esistenti, alla luce dei principi di equivalenza e di effettività del diritto dell’Unione ( 49 ).

77. Se, per contro, l’interpretazione da me auspicata risultasse impossibile secondo il diritto interno, come prefigurato dal giudice del rinvio, e il legislatore polacco non correggesse il testo dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc, gli organi giurisdizionali potrebbero essere obbligati, in forza di una giurisprudenza costante ( 50 ), a disapplicare la norma nazionale nella parte incompatibile con il diritto dell’Unione. La disapplicazione della norma in parola riguarderebbe, ripeto, solo l’esclusiva concessa all’operatore designato relativamente all’equivalenza della consegna (presso l’ufficio postale o presso l’organo giurisdizionale) degli invii ordinari diretti agli organi giurisdizionali.

78. Orbene, affinché il giudice del rinvio potesse disapplicare, in una controversia come quella in esame, la norma interna contraria a una disposizione della direttiva 97/67, dopo avere constatato l’impossibilità di interpretarla in modo conforme al diritto dell’Unione, dovrebbero ricorrere due condizioni: a) che tale disposizione fosse idonea a produrre un effetto diretto (al quale fa riferimento il giudice del rinvio nella seconda questione pregiudiziale) e b) che tale effetto fosse fatto valere da un singolo nei confronti dello Stato che ha emanato la suddetta norma nazionale (circostanza che forma oggetto della terza questione pregiudiziale).

79. La giurisprudenza riconosce effetto diretto alle disposizioni di una direttiva quando esse appaiono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise. In tal caso, i singoli sono legittimati a farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia quando quest’ultimo abbia omesso di trasporre tempestivamente la direttiva nell’ordinamento nazionale, sia quando esso l’abbia recepita in modo non corretto ( 51 ).

80. In tale contesto si potrebbe ammettere, almeno in teoria, che una disposizione quale l’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67, dal momento che contiene un divieto di mantenere o concedere diritti speciali o esclusivi, sembra soddisfare i requisiti di precisione e applicazione incondizionata. Di per sé, tale divieto non richiede alcuna elaborazione successiva, ad esempio da parte del legislatore nazionale.

81. Ciò premesso, e secondo costante giurisprudenza ( 52 ), il giudice del rinvio avrebbe l’obbligo, in quanto organo di uno Stato membro, di tutelare i diritti conferiti ai singoli dalle norme dell’Unione, disapplicando la disposizione nazionale contraria alla direttiva 97/67.

82. La disapplicazione parziale dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc implicherebbe che gli invii ordinari di atti processuali affidati alla Poczta Polska sarebbero soggetti allo stesso trattamento, per quanto riguarda il computo dei termini, degli altri operatori postali. Disapplicando in questo modo la norma nazionale controversa si ripristina la parità tra gli operatori postali alla quale fa riferimento il giudice a quo.

C. Terza questione pregiudiziale: invocazione da parte di un organo dello Stato nei confronti di un singolo della non conformità della norma nazionale con la direttiva 97/67

1. Osservazioni delle parti

83. Il governo polacco non ha presentato osservazioni neppure in merito a tale questione.

84. La Commissione ricorda che l’obbligo di interpretazione conforme è vincolante per i giudici. Essi devono tenere conto di tutte le norme del loro diritto interno e interpretarle, per quanto possibile, in modo conforme alla lettera e alla finalità della direttiva, onde raggiungere un risultato coerente con l’obiettivo perseguito, compresa l’eventuale modifica della loro giurisprudenza ( 53 ).

85. Tale obbligo incontra un limite nei principi generali del diritto e nell’impossibilità tanto di esigere un’interpretazione contra legem ( 54 ) quanto di imporre oneri a un singolo ( 55 ) o privarlo di diritti ( 56 ). Spetta al giudice del rinvio accertare se l’articolo 165, paragrafo 2, del kpc possa essere interpretato in un senso idoneo a garantire pari opportunità tra gli operatori postali.

86. Tuttavia, considerati i seri dubbi esposti da detto giudice, la Commissione ritiene che, in applicazione della giurisprudenza citata, un ente pubblico non possa invocare l’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva per sottrarsi agli effetti sfavorevoli dell’applicazione di una norma processuale, quando l’altra parte del procedimento sia un privato. Ciò equivarrebbe a violare il principio nemo auditur propriam turpitudinem allegans, poiché detto ente, in quanto emanazione dello Stato, trarrebbe vantaggio dalla trasposizione inesatta.

87. Infine, la Commissione richiama l’attenzione sulla possibilità sia di applicare direttamente gli articoli 49 TFUE e 106, paragrafo 1, TFUE, nel caso in cui l’ambito di applicazione della direttiva fosse più limitato di quello delle disposizioni del diritto primario alle quali essa dà attuazione ( 57 ), sia di accettare l’effetto incidentale per il singolo, il che porterebbe, tuttavia, a riconsiderare la giurisprudenza sulla mancanza di efficacia diretta verticale inversa ( 58 ).

2. Analisi

88. Nel presente procedimento, l’effetto diretto (eventuale) dell’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67 non è invocato da un singolo che intenda far valere, nei confronti dello Stato, diritti derivanti dalla medesima direttiva. Accade invece il contrario, come indicato nella terza questione pregiudiziale.

89. Ai sensi di detta disposizione, il divieto ivi contenuto potrebbe, eventualmente, essere invocato da altri operatori di servizi postali concorrenti della Poczta Polska. Tuttavia, tale disposizione non contiene, a mio parere, alcuna espressione dalla quale possa dedursi che essa riconosce un diritto direttamente invocabile, dinanzi ai giudici, dagli utenti dei servizi postali.

90. Ma quand’anche non fosse così, nel presente procedimento il soggetto che tenta di far valere l’incompatibilità della norma processuale interna contraria alla direttiva 97/67 non è un singolo che agisce nei confronti dello Stato, bensì un ente pubblico (il KRUS) che il giudice del rinvio qualifica come una «emanazione di uno Stato membro». Proprio detto ente, che ha proposto il ricorso per cassazione, trarrebbe eventualmente vantaggio da una carenza normativa imputabile al suo stesso Stato.

91. In un contesto siffatto, un ente inequivocabilmente statale non può esigere che un giudice nazionale gli riconosca una posizione giuridica favorevole (e, nella stessa misura, sfavorevole per un singolo) derivante dall’incompatibilità della legge interna, che detto giudice dovrebbe disapplicare, con le disposizioni di una direttiva.

V. Conclusione

92. In base alle argomentazioni esposte, propongo alla Corte di rispondere nei termini seguenti alle questioni sollevate dal Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia): «1) L’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, in combinato disposto con l’articolo 8, della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, deve essere interpretato nel senso che: – uno Stato membro può organizzare il servizio postale utilizzato nell’ambito dei procedimenti giudiziari in modo che riconosca esclusivamente alla consegna della corrispondenza raccomandata presso gli uffici dell’operatore designato come fornitore del servizio universale l’equivalenza al deposito della stessa dinanzi ai tribunali; – osta a che una norma di diritto nazionale riconosca quale data di presentazione valida degli atti processuali spediti mediante posta ordinaria il giorno della loro consegna presso un ufficio postale del fornitore del servizio universale, ad esclusione degli altri operatori postali. 2) Un ente pubblico qualificato come “emanazione dello Stato” non può esigere che un giudice nazionale gli riconosca, a detrimento di un singolo, una posizione giuridica favorevole derivante dall’incompatibilità di una disposizione interna, che detto giudice dovrebbe disapplicare, con le disposizioni di una direttiva».

( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo.

( 2 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (GU 1998, L 15, pag. 14), come modificata dalla direttiva 2008/6/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008 (GU 2008, L 52, pag. 3).

( 3 ) GU 2004, L 134, pag. 114.

( 4 ) Direttiva della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (GU 2006, L 318, pag. 17).

( 5 ) Dz.U. nr 43, poz. 296, come modificata (Dz.U 2016, poz. 1822) (in prosieguo: il «kpc»). Secondo l’ordinanza di rinvio, l’attuale testo dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc è entrato in vigore il 17 agosto 2013, conformemente all’articolo 1, punto 1, dell’Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (legge del 13 giugno 2013 di modifica del kpc) (Dz.U. 2013 r., poz. 880). Il riferimento, contenuto in detta disposizione, alla nozione di «operatore designato» è stato introdotto con effetto dal 1o gennaio 2013, conformemente all’Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (legge del 23 novembre 2012 – Legge postale) (Dz.U. 2012 poz. 1529; in prosieguo: la «legge postale»).

( 6 ) Secondo l’ordinanza di rinvio, la giurisprudenza del Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa, Polonia) relativa all’articolo 83, paragrafo 3, della legge del 30 agosto 2002, con la quale si approva la Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst (legge sulla procedura dinanzi ai tribunali amministrativi; Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), il cui contenuto corrisponde a quello dell’articolo 165, paragrafo 2, del kpc, coincide con il filone maggioritario della giurisprudenza civile. A tale proposito cita l’ordinanza del 19 ottobre 2015 (I OPS 1/15), che, tuttavia, conteneva un’opinione dissenziente favorevole alla presa in considerazione del diritto dell’Unione.

( 7 ) Nelle ordinanze del 23 ottobre 2015 (V CZ 40/15), del 17 marzo 2016 (V CZ 7/16) e del 6 luglio 2016 (II PZ 14/16) è stato sostenuto che la disposizione nazionale era contraria all’articolo 7, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 97/67, in quanto manteneva privilegi che garantivano proventi aggiuntivi all’operatore designato. In un’altra ordinanza, del 16 novembre 2016 (III PZP 5/16), è stato rilevato che esistevano seri dubbi in ordine alla conformità di tale disposizione con il diritto dell’Unione ed è stato affermato che era necessario un intervento del legislatore.

( 8 ) Punti 10 e 11 delle sue osservazioni scritte.

( 9 ) Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale («notificazione o comunicazione degli atti») e che abroga il regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio (GU 2007, L 324, pag. 79).

( 10 ) Punti da 16 a 18 delle sue osservazioni scritte.

( 11 ) Sentenza del 12 dicembre 2013 (C‑327/12, EU:C:2013:827).

( 12 ) Decisione C(2015) 8236 della Commissione, del 26 novembre 2015, aiuto di Stato SA.38869 (2014/N) – Polonia «Compensazione concessa a Poczta Polska per il costo netto dell’obbligo di servizio universale assunto negli anni 2013‑2015» (in prosieguo: la «decisione del 2015»), in particolare punti 53 e 72. Il ricorso avverso la decisione del 2015 è pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea (cause T‑282/16 e T‑283/16).

( 13 ) La Commissione menziona la sentenza del 12 dicembre 2013, SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12, EU:C:2013:827), punto 42, nonché le conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella medesima causa (EU:C:2013:530), paragrafi 32 e 33 e dell’avvocato generale Jacobs nella causa Ambulanz Glöckner (C‑475/99 P, EU/C/2001:284), paragrafo 86.

( 14 ) La Commissione cita la sentenza del 16 novembre 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880) punto 20, e le conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi in detta causa (EU:C:2016:168), paragrafo 42.

( 15 ) Il giudice a quo non chiede se la norma nazionale sia eventualmente riconducibile alla categoria dei diritti esclusivi.

( 16 ) Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle regole di concorrenza al settore postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali (98/C 39/02) (GU 1998, C 39, pag. 2; in prosieguo: la «comunicazione sui servizi postali»).

( 17 ) Decisione del 2015, punto 3.

( 18 ) Vale a dire: all’articolo 1, punto 6, lettera b), della direttiva 2002/77/CE della Commissione, del 16 settembre 2002, relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica (GU 2002, L 249, pag. 21); all’articolo 1, punto 4, della direttiva 2008/63/CE della Commissione, del 20 giugno 2008, relativa alla concorrenza sui mercati delle apparecchiature terminali di telecomunicazioni (GU 2008, L 162, pag. 20), e all’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (GU 2014, L 94, pag. 243).

( 19 ) Ciò è stato confermato dal governo polacco in risposta alla richiesta di informazioni della Corte: «ai sensi dell’articolo 17 della [legge postale], la ricevuta del deposito di una lettera raccomandata (…), spedita da un ufficio postale dell’operatore designato, ha valore di atto ufficiale».

( 20 ) V. punto 53 della decisione del 2015: «Granting official power only to confirmations issued by the USP is not only intended to guarantee certainty of postal operations in terms of registered letters, but also means that a delivery made within a legally prescribed time limit may affect the recipient’s legal situation. The indirect benefits on account of the official power of postal stamp become apparent when the sender of a registered item chooses the services of PP because of this aspect, while (s)he would choose another operator if all operators had this right. The benefit is estimated on the basis of market research for individual and institutional clients (…)».

( 21 ) La decisione del 2015 (punto 72) quantificava tali entrate in x milioni di euro, cifra soppressa nella versione pubblicata per motivi di riservatezza.

( 22 ) Tralasciando l’elemento «nella stessa area geografica», che è irrilevante nel caso di specie, dato che quest’ultimo riguarda l’intero territorio nazionale.

( 23 ) Direttiva 2014/25.

( 24 ) Sempre che soddisfino i requisiti prescritti dall’articolo 71, paragrafi 2 e 3, della legge postale.

( 25 ) Secondo la risposta scritta del governo polacco, ciò è previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera f), del rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie konkursu na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych (regolamento del Ministro dell’Amministrazione e della Digitalizzazione, del 25 novembre de 2013, relativo alla gara d’appalto per la selezione dell’operatore postale designato per la fornitura del servizio postale universale (Dz.U. 2013, poz. 1466; regolamento MAiC).

( 26 ) Senza corsivo nell’originale.

( 27 ) La sua formulazione è quasi identica in altre lingue ufficiali: «ne portent pas atteinte au droit des États membres», in francese; «shall be without prejudice to Member States’ right to», in inglese; «se entienden sin perjuicio del derecho de los Estados miembros», in spagnolo; «Artikel 7 berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten», in tedesco, e «O artigo 7.° não prejudica o direito de os Estados-membros», in portoghese.

( 28 ) Ad esempio, sentenza del 3 settembre 2014, Deckmyn e Vrijheidsfonds (C‑201/13, EU:C:2014:2132), punto 22 e giurisprudenza citata.

( 29 ) V. articoli 8 e 9, precursori degli attuali articoli 7 e 8, della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a regole comuni per lo sviluppo dei servizi postali comunitari e al miglioramento della qualità del servizio [COM(95) 227 def.; GU 1995, C 322, pag. 22], pagg. 27 e 28.

( 30 ) Considerando 15 della proposta di direttiva.

( 31 ) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a regole comuni per lo sviluppo dei servizi postali comunitari e al miglioramento della qualità del servizio [COM(95) 227 def., pag. 28 (l’allora articolo 9).

( 32 ) Risoluzione legislativa recante il parere del Parlamento europeo sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a regole comuni per lo sviluppo dei servizi postali comunitari e al miglioramento della qualità del servizio [COM(95) 227] (GU 1996, C 152, pag. 20).

( 33 ) Proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali nella Comunità e al miglioramento della qualità del servizio [COM(96) 412 def.] (GU 1996, C 300, pag. [22]).

( 34 ) Posizione comune (CE) n. 25/97 definita dal Consiglio il 29 aprile 1997 in vista dell’adozione della direttiva 97/.../CE del Parlamento europeo e del Consiglio concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (GU 1997, C 188, pag. 9), pag. 23.

( 35 ) V. considerando 11 della direttiva 2008/6.

( 36 ) Come rilevato dall’avvocato generale Mengozzi nelle conclusioni relative alla causa DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:168), paragrafo 42.

( 37 ) Comunicazione sui servizi postali, punto 5.2.

( 38 ) Secondo i considerando da 11 a 13 della direttiva 2008/6.

( 39 ) Sentenza dell’8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissione (C‑469/11 P; EU:C:2012:705), punto 50 e giurisprudenza citata. Sebbene riguardi i termini relativi al sistema di ricorsi di diritto dell’Unione, non vedo difficoltà a trasporre tale ragionamento ai sistemi giurisdizionali nazionali, alle cui tradizioni nazionali è indubbiamente ispirato detto sistema.

( 40 ) Gli invii postali ordinari non forniscono le medesime garanzie (tra cui quella relativa alla data della consegna all’operatore) di quelli raccomandati, le cui ricevute sono considerate atti ufficiali. Essi sono quindi inidonei a soddisfare le esigenze di ordine pubblico relative ai procedimenti giudiziari.

( 41 ) In udienza, il governo polacco ha confermato che detti operatori possono prestare anche servizi di posta raccomandata, ma senza godere dei vantaggi di cui all’articolo 165, paragrafo 2, del kpc.

( 42 ) Articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 97/67, come modificato dalla direttiva 2008/6.

( 43 ) Sentenza del 9 marzo 1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49), punto 16.

( 44 ) Ai sensi della sentenza del 10 aprile 2008, Marks & Spencer (C‑309/06, EU:C:2008:211), punto 61.

( 45 ) La Commissione rinvia alle sentenze del 10 dicembre 1991, Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464), punto 23, e del 19 maggio 1993, Corbeau (C‑320/91, EU:C:1993:198), punti da 16 a 19.

( 46 ) Tale estensione troverebbe fondamento, secondo il giudice a quo, in «principi analoghi a quelli risultanti dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 21 giugno 2007, Jonkman, da C‑231/06 a C‑233/06 (ECLI:EU:C:2007:373)», vale a dire, principi inerenti al divieto di discriminazione.

( 47 ) Ai punti da 31 a 33 dell’ordinanza di rinvio il giudice a quo espone che, secondo la giurisprudenza prevalente, non è possibile «interpretare [la disposizione in parola] in senso conforme al diritto dell’Unione».

( 48 ) In risposta ai quesiti della Corte, il governo polacco ha dichiarato che la legge postale (articolo 17) riconosce «valore di atto ufficiale» alle ricevute degli invii raccomandati effettuati dall’operatore designato e che «l’utilizzo della posta raccomandata è la modalità prestabilita e corrente di invio degli atti processuali tramite l’operatore designato. Tale modalità (a differenza degli invii ordinari) garantisce la possibilità di dimostrare che il mittente ha rispettato i termini processuali».

( 49 ) V. sentenza del 27 giugno 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499), punti 58 e 59 e giurisprudenza citata.

( 50 ) Sentenza del 6 settembre 2012, Philips Electronics UK (C‑18/11, EU:C:2012:532), punto 38 e giurisprudenza citata.

( 51 ) Sentenza del 15 gennaio 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2), punto 31.

( 52 ) Sentenza del 6 settembre 2012, Philips Electronics UK (C‑18/11, EU:C:2012:532), punto 38 e giurisprudenza citata.

( 53 ) La Commissione rinvia alle sentenze del 13 novembre 1990, Marleasing (C‑106/89, EU:C:1990:395), punto 8; del 15 gennaio 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2), punto 38, e del 19 aprile 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278), punto 33.

( 54 ) La Commissione fa riferimento alle sentenze del 15 gennaio 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2), punto 39, e del 19 aprile 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278), punto 32.

( 55 ) Sentenza del 26 settembre 1996, Arcaro (C‑168/95, EU:C:1996:363), punto 42.

( 56 ) Sentenza del 15 gennaio 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2), punto 36.

( 57 ) In linea con il considerando 41 della direttiva 97/67, la quale si applica nel rispetto delle norme del Trattato.

( 58 ) La Commissione richiama, tra altre, la sentenza del 26 settembre 2000, Unilever (C‑443/98; EU:C:2000:496), punto 51.