Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GIOVANNI PITRUZZELLA

presentate il 12 gennaio 2023( )

Causa C‑128/21

Lietuvos notarų rūmai,

M.S.,

S.Š.,

D.V.,

V.P.,

J.P.,

D.L.-B.,

D.P.,

R.O.I.

contro

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,

con l’intervento di:

Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija,

Lietuvos Respublikos finansų ministerija

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania)]

«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Concorrenza – Articolo 101 TFUE – Nozioni di impresa e decisioni di associazioni – Decisioni del Consiglio del notariato che fissano le modalità di calcolo degli onorari – Restrizione per oggetto – Giustificazione – Ammenda – Associazione d’impresa e suoi membri – Presidium – Trasgressore – Responsabilità solidale»





1. Possono i membri di un’associazione professionale essere sanzionati individualmente per l’assunzione di decisioni, imputabili all’associazione professionale, suscettibili di alterare o restringere la concorrenza nel diritto dell’Unione europea?

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

2. In base all’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 e 102 TFUE] ( ), rubricato «Competenze delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri»:

«Le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono competenti ad applicare gli articoli 81 e 82 del trattato in casi individuali. A tal fine, agendo d’ufficio o in seguito a denuncia, possono adottare le seguenti decisioni:

– ordinare la cessazione di un’infrazione,

– disporre misure cautelari,

— accettare impegni,

– comminare ammende, penalità di mora o qualunque altra sanzione prevista dal diritto nazionale.

Qualora, in base alle informazioni di cui dispongono, non sussistono le condizioni per un divieto, possono anche decidere di non avere motivo di intervenire».

3. L’articolo 23, paragrafi 2, lettera a) e 4, del medesimo regolamento dispone che:

«2. La Commissione può, mediante decisione, infliggere ammende alle imprese ed alle associazioni di imprese quando, intenzionalmente o per negligenza:

a) commettono un’infrazione alle disposizioni dell’articolo 81 o dell’articolo 82 del trattato [101 e 102 TFUE] (…).

Per ciascuna impresa o associazione di imprese partecipanti all’infrazione, l’ammenda non deve superare il 10% del fatturato totale realizzato durante l’esercizio sociale precedente.

Qualora l’infrazione di un’associazione sia relativa alle attività dei membri della stessa, l’ammenda non deve superare il 10% dell’importo del fatturato totale di ciascun membro attivo sul mercato coinvolto dall’infrazione dell’associazione.

(…).

4. Qualora sia irrogata un’ammenda a un’associazione di imprese che tenga conto del fatturato dei suoi membri e l’associazione non sia solvibile, l’associazione è tenuta a richiedere ai propri membri contributi a concorrenza dell’importo dell’ammenda.

Se tali contributi non sono stati versati all’associazione entro un termine stabilito dalla Commissione, quest’ultima può esigere il pagamento dell’ammenda direttamente da ciascuna delle imprese i cui rappresentanti erano membri degli organi decisionali interessati dell’associazione.

Una volta richiesto il pagamento ai sensi del secondo comma, se necessario per garantire il totale pagamento dell’ammenda, la Commissione può esigere il pagamento del saldo da parte di ciascuno dei membri dell’associazione presenti sul mercato nel quale si è verificata l’infrazione.

Tuttavia la Commissione non esige il pagamento ai sensi del secondo e del terzo comma dalle imprese che dimostrino che non hanno attuato la decisione dell’associazione che ha costituito un’infrazione e che o

non erano al corrente della sua esistenza, o si sono attivamente dissociate da essa anteriormente all’avvio delle indagini da parte della Commissione.

La responsabilità finanziaria di ciascuna impresa per il pagamento dell’ammenda non deve superare il 10% del suo fatturato totale realizzato durante l’esercizio sociale precedente».

B. Diritto lituano

4. L’articolo 5, paragrafo 1, punto 1, della Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas, (legge della Repubblica di Lituania sulla concorrenza) del 23 marzo 1999, come modificata dalla legge n. XIII‑193 del 12 gennaio 2017, (in prosieguo «la legge lituana sulla concorrenza») prevede che:

«Tutti gli accordi intesi a limitare la concorrenza o che limitano o possono limitare la concorrenza sono vietati e sono nulli sin dal momento della loro conclusione, compresi quelli consistenti nello stabilire (fissare) direttamente o indirettamente il prezzo di determinati beni o altre condizioni d’acquisto o di vendita».

5. L’articolo 3, paragrafo 19, della legge sulla concorrenza dispone che:

«Per “accordo” si intendono i contratti conclusi in qualsiasi forma (scritta o orale) tra due o più operatori economici o pratiche concordate tra operatori economici, comprese le decisioni prese da un insieme di operatori economici (un’associazione, un raggruppamento, un consorzio, ecc.) o rappresentanti di tale insieme».

6. In base all’articolo 3, paragrafo 22, della legge sulla concorrenza:

«Si intende per “operatore economico” un’impresa, un insieme di imprese (associazioni, raggruppamenti, consorzi, ecc.), uno stabilimento o un’organizzazione o altre persone giuridiche o fisiche che esercitano o possono svolgere attività economiche nella Repubblica di Lituania, le cui azioni hanno un’incidenza sull’attività economica nella Repubblica di Lituania o le cui intenzioni, se svolte, possono influire su tale attività. Gli enti della pubblica amministrazione della Repubblica di Lituania sono considerati operatori economici se esercitano un’attività economica».

7. L’articolo 2 della Lietuvos Respublikos notariato įstatymas (legge della Repubblica di Lituania sulla professione notarile; in prosieguo: la «legge sul notariato»), come modificata dalla legge n. XIII‑570 del 29 giugno 2017, recita che:

«Un notaio è una persona autorizzata dallo Stato per esercitare le funzioni previste dalla presente legge e attestare la legalità delle transazioni e dei documenti nell’ambito di rapporti giuridici civili. Un notaio può anche agire come mediatore nell’ambito di controversie civili per risolverle».

8. Ai sensi dell’articolo 6, primo comma, della legge sul notariato:

«Il numero dei notai, la loro sede e la loro giurisdizione territoriale sono stabiliti dal Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania secondo la metodologia da esso stabilita per valutare le esigenze di servizi giuridici forniti dai notai ai residenti».

9. L’articolo 8 della legge sul notariato dispone:

«I notai della Repubblica di Lituania si riuniscono in seno al Consiglio del notariato (...). Ogni notaio è membro del Consiglio del notariato. Il Consiglio del notariato è una persona giuridica. Lo Statuto del Consiglio del notariato è adottato dall’assemblea del Consiglio del notariato ed è approvato dal Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania».

10. In base all’articolo 10, punto 7, della legge sul notariato nell’ambito dello svolgimento dei suoi compiti, il Consiglio del notariato adotta misure che consentano di garantire l’uniformità della prassi notarile.

11. L’articolo 11, paragrafi 2 e 3, della legge sul notariato dispone:

«Il Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania approva gli atti regolamentari previsti dalla presente legge, tenendo conto del parere del Presidium del Consiglio del notariato. Se il Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania ritiene che le risoluzioni o le decisioni del Consiglio del notariato non siano conformi alla legislazione della Repubblica di Lituania, egli può proporre ricorso dinanzi al Tribunale regionale di Vilnius per l’annullamento di tali risoluzioni o decisioni. Il ricorso deve essere presentato entro il termine di un mese a decorrere dalla data di ricezione della risoluzione o della decisione oggetto del ricorso».

12. L’articolo 12 della legge sul notariato prevede che:

«I notai esercitano le loro competenze nonostante l’influenza delle autorità pubbliche e delle autorità competenti in materia di bilancio e obbediscono solo alle leggi».

13. Ai sensi dell’articolo 13 della legge notarile, i notai rispettano le decisioni del Consiglio del notariato nell’ambito delle loro attività.

14. L’articolo 16 della legge sul notariato dispone:

«Un notaio è responsabile, conformemente alle modalità previste dal codice civile della Repubblica di Lituania e della presente legge, dei danni cagionati a persone fisiche o giuridiche a causa di atti illeciti commessi da lui, dal suo rappresentante o dal personale del suo studio notarile nell’esercizio delle attività professionali notarili. Un notaio è responsabile in qualità di pubblico ufficiale di qualsiasi infrazione alle leggi o ad altri atti regolamentari commessi nell’esercizio delle sue funzioni e che fa sorgere la sua responsabilità penale o amministrativa».

15. L’articolo 19, paragrafi 1 e 2, della legge sul notariato così prevede:

«Un notaio fattura onorari per la redazione di atti notarili, la redazione di progetti di operazioni e la prestazione di servizi consultivi e tecnici, i cui importi (la tariffazione) sono fissati dal Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania, tenendo conto dei criteri di determinazione degli importi (della tariffazione) degli onorari dei notai menzionati all’articolo 191 della presente legge e di concerto con il Ministro delle Finanze della Repubblica di Lituania e del Consiglio del notariato. L’importo degli onorari deve garantire al notaio redditi che gli consentano di essere economicamente indipendente, di garantire ai clienti buone condizioni di servizio, di impiegare personale che disponga delle qualifiche necessarie e di avere un ufficio ben dotato tecnicamente. (...) In funzione della situazione finanziaria del suo cliente, il notaio può esonerarlo in tutto o in parte dal pagamento degli onorari».

16. L’articolo 21 della legge sul notariato così dispone:

«Un notaio esercita in modo autonomo ed è economicamente indipendente. (...)».

17. L’articolo 62, primo e settimo comma, della legge sul notariato afferma che:

«Un notaio è tenuto a sottoscrivere un’assicurazione della responsabilità civile professionale per i danni causati a persone fisiche o giuridiche nell’esercizio delle sue funzioni di importo superiore a EUR 290. (...) Se l’indennità versata dall’assicurazione è insufficiente a risarcire integralmente il danno, la differenza tra tale indennizzo e i danni reali è coperta dal notaio che ha causato il danno».

18. L’articolo 28, paragrafo 1, della legge sul notariato afferma che:

«Gli atti notarili possono essere redatti da qualsiasi notaio, salvo in materia successoria. Il Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania fissa in tali casi la competenza territoriale dei notai».

19. L’articolo 8, paragrafi 6 e 7, dello Statuto del Consiglio del notariato della Lituania (in prosieguo lo «Statuto»), approvato con decreto n. 1R-3, del 3 gennaio 2008, del Ministro della Giustizia lituano prevede che:

«Il Consiglio del notariato, quando svolge le sue funzioni, esercita le seguenti funzioni:

(...)

6) adotta misure per uniformare la prassi notarile;

7) sintetizza la prassi notarile e fornisce pareri ai notai».

20. L’articolo 18, paragrafo 1, dello Statuto prevede:

«Il Presidium è un organo collegiale di direzione del Consiglio del notariato. Il Presidium è composto da otto membri, che l’assemblea dei notai designa (sceglie) per tre anni».

21. L’articolo 25 dello Statuto dispone che:

«Le decisioni del Presidium relative all’applicazione pratica della legislazione e ad altre questioni pertinenti sono comunicate entro cinque giorni lavorativi al Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania e pubblicate sul sito Internet del Consiglio del notariato».

22. L’articolo 10, punto 4, dello Statuto prevede, in particolare, che ogni membro del Consiglio del notariato sia vincolato dalle decisioni del Presidium».

II. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali

23. Con decisione n. 2S-2(2018) del 26 aprile 2018 il Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Consiglio per la concorrenza della Repubblica di Lituania; in prosieguo: il «Consiglio per la Concorrenza») sanzionava il Notarų rūmai, ovvero il Consiglio del notariato lituano (in prosieguo: il «Consiglio del notariato») nonché i notai appartenenti al Presidium del Consiglio del notariato (in prosieguo anche: il «Presidium»), (insieme i «ricorrenti»), per aver violato la Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas (legge lituana sulla concorrenza) del 23 marzo 1999 (Žin., 1999, n. 30-856), nonché l’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), TFUE.

24. In base al predetto provvedimento, il Consiglio del notariato lituano adottava delle decisioni ( ) – segnatamente le decisioni del 30 agosto 2012, 23 aprile 2015, 26 maggio 2016, e 26 gennaio 2017 – con cui specificava i criteri di calcolo degli onorari dei notai nelle seguenti prestazioni (in prosieguo: le «precisazioni»): i) l’approvazione delle transazioni ipotecarie e l’apposizione di clausole esecutive, in situazioni in cui le parti della transazione non indichino il valore della proprietà ipotecata e in situazioni in cui molteplici proprietà sono ipotecate con una singola transazione ipotecaria; ii) l’esecuzione di atti notarili, la preparazione di progetti di transazioni, consulenze e servizi tecnici in situazioni in cui una servitù è costituita con un unico contratto per molteplici proprietà; iii) la convalida di un contratto di scambio, in situazioni in cui parti di diversi beni sono scambiate per contratto.

25. Le precisazioni venivano adottate all’unanimità e successivamente pubblicate sul sito del Consiglio del notariato lituano.

26. Secondo il Consiglio per la Concorrenza, il Consiglio del notariato lituano nell’adozione delle precisazioni, pur disponendo di un margine di discrezionalità ( ), entro il quale fissare l’ammontare degli onorari comprensivo di un limite minimo e di un limite massimo, individuava nel valore massimo il relativo importo.

27. Di conseguenza, la medesima autorità lituana accertava che il Consiglio del notariato, agendo attraverso il Presidium ed i suoi membri, poneva in essere, con l’adozione delle precisazioni, una violazione dell’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), TFUE. Il Consiglio del notariato veniva qualificato come un’associazione di imprese e le precisazioni come decisioni, adottate da un’associazione di imprese e dagli otto notai del Presidium, in grado di limitare la concorrenza tra notai.

28. Il Consiglio per la concorrenza individuava nel mercato degli atti notarili lituani il mercato rilevante. La predetta violazione sarebbe stata posta in essere dal 30 agosto 2012 al 16 novembre 2017. L’importo della sanzione, inoltre, veniva ridotto in considerazione del tacito consenso del Ministro della Giustizia che ometteva di adottare i provvedimenti nazionali necessari alla rimozione della violazione.

29. La decisione veniva pertanto impugnata dal Consiglio del notariato lituano e dai notai membri del Presidium, cui era stata personalmente contestata la violazione dell’articolo 101, TFUE, dinanzi al Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, Lituania; in prosieguo: il «Tribunale amministrativo regionale»).

30. Nel procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, il Consiglio del notariato, unitamente ai notai del Presidium sanzionati, sosteneva che un notaio non fosse suscettibile di essere qualificato come impresa agli effetti dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE. I servizi erogati dai notai, infatti, non sarebbero assoggettabili al regime di concorrenza con riguardo ai prezzi. Le precisazioni mirerebbero ad attuare le competenze del Consiglio del notariato, quali la standardizzazione della pratica notarile, la consulenza ai notai, nonché la tutela dei notai dalla responsabilità civile ingiustificata, conformemente alle leggi nazionali in materia. Le decisioni adottate avrebbero altresì il fine di proteggere i consumatori, attuando i principi di uguaglianza e proporzionalità.

31. Neppure le condotte contestate potrebbero essere imputate personalmente ai notai membri del Presidium, avendo il Ministro della Giustizia omesso di impugnare le decisioni del Consiglio del notariato, pur al corrente della loro adozione. I ricorrenti nel procedimento principale contestavano inoltre l’applicabilità dell’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), TFUE, data l’inesistenza di un mercato unico dei servizi notarili nell’Unione.

32. Il Consiglio per la concorrenza, dal canto suo, sosteneva che le prestazioni notarili soggiacessero al regime della concorrenza anche dei prezzi e che, di conseguenza, i notai non avessero il potere di violare le norme sulla concorrenza stabilite dal diritto dell’Unione.

33. Quanto all’applicabilità del diritto dell’Unione europea alla presente fattispecie, il Consiglio per la concorrenza rilevava come non si trattasse di una fattispecie puramente interna, potendo, anche cittadini di altri Stati membri fruire dei servizi erogati dai notai lituani sia pur limitatamente al territorio lituano.

34. In questo contesto, il Tribunale amministrativo regionale annullava parzialmente la decisione con sentenza che veniva quindi appellata dal Consiglio per la concorrenza dinanzi alla Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania).

35. A parte varie questioni controverse, che non formeranno oggetto delle presenti conclusioni, il giudice a quo esprimeva dubbi sull’assenza di una previa pronuncia della Corte sull’applicabilità dell’articolo 101 TFUE ai notai e si domandava, di conseguenza, se le relative prestazioni potessero integrare un’attività economica agli effetti dell’articolo 101 TFUE.

36. Del pari, controversa secondo il giudice a quo era l’applicabilità del criterio della causa Wouters in base al quale «uno Stato membro deve garantire di conservare il proprio potere decisionale» ( ) ovvero quello della causa Chez Elektro Bulgaria secondo cui «devono essere presenti un controllo effettivo e un potere di decisione finale da parte dello Stato» ( ) enunciati dalla Corte per qualificare un organo dello Stato alla stregua di ordine professionale, agli effetti dell’articolo 101 TFUE.

37. Il giudice a quo osservava poi come in effetti il Ministro della Giustizia disponesse del potere di impugnare le precisazioni dinanzi all’organo giurisdizionale nazionale e quello di integrare la tabella recante i criteri di calcolo delle retribuzioni.

38. Dubbie apparivano inoltre le seguenti circostanze: i) la possibilità di qualificare le precisazioni alla stregua di una decisione di costituire un’associazione di imprese e la loro eventuale portata lesiva della concorrenza tra le imprese; ii) l’adeguatezza degli obiettivi delle precisazioni e la loro proporzionalità; iii) la possibilità di qualificare i notai membri del Presidium quali parti dell’associazione di imprese, l’imputabilità alla loro persona della violazione contestata e di conseguenza applicare loro la relativa sanzione.

39. In tale contesto, la Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte una serie di questioni pregiudiziali e, in particolare, per ciò che rileva nelle presenti conclusioni:

«7) Se l’articolo 101 TFUE debba essere interpretato nel senso che si può ritenere che i notai appartenenti al Presidium abbiano violato detto articolo e possano essere sanzionati con ammende per aver partecipato all’adozione delle precisazioni descritte nella presente causa mentre contestualmente svolgevano la loro attività di notai».

III. Analisi giuridica

A. Osservazioni preliminari

40. Come da richiesta della Corte, le mie conclusioni saranno mirate alla settima questione pregiudiziale.

41. All’udienza di discussione della causa sono state, tuttavia, ribadite e ulteriormente argomentate dalle parti alcune osservazioni relative a una questione giuridica preliminare a quelle oggetto delle questioni pregiudiziali.

42. Si tratta della questione dell’applicabilità dell’articolo 101 TFUE a situazioni nelle quali le imprese imputate dell’illecito anticoncorrenziale non siano in concorrenza con altre analoghe imprese degli altri Paesi dell’Unione, ma la concorrenza si limiti, per specificità delle funzioni svolte ( ) e delle regolamentazioni nazionali, al solo mercato nazionale. Il Consiglio del notariato e il Governo lituano, in particolare, hanno messo in dubbio che l’eventuale illecito anticoncorrenziale fosse idoneo ad arrecare pregiudizio al commercio tra Stati membri.

43. In sostanza, si tratta di interpretare la nozione di «pregiudizio al commercio tra Stati membri», che è proprio una tra le condizioni di applicabilità dell’articolo 101 TFUE agli illeciti anticoncorrenziali.

1. La nozione di pregiudizio al commercio tra Stati membri

44. Il pregiudizio al commercio tra Stati membri consiste in un’alterazione delle condizioni di concorrenza del mercato nel commercio tra Stati membri, conseguente ad un’intesa restrittiva ovvero ad un abuso di posizione dominante. Il predetto pregiudizio delinea il campo di applicazione delle norme di diritto dell’Unione europea, separandolo da quello dei diritti nazionali della concorrenza ( ).

45. La giurisprudenza della Corte ha specificato gli elementi costitutivi del requisito. In base ad una giurisprudenza costante, «un accordo tra imprese, per poter pregiudicare il commercio fra Stati membri, deve consentire di prevedere con sufficiente grado di probabilità, in base ad un insieme di elementi oggettivi di fatto o di diritto, che esso sia atto ad incidere direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, sulle correnti commerciali fra Stati membri, in modo da poter nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico fra stati» ( ).

46. Affinché un’intesa ricada nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione occorre poi che il pregiudizio sia sufficientemente significativo. A questo proposito, la Corte di giustizia ha rilevato che «un accordo non ricade sotto il divieto dell’articolo [101 TFUE] qualora, tenuto conto della debole posizione dei partecipanti sul mercato dei prodotti di cui trattasi, esso pregiudichi il mercato in misura irrilevante»( ). Analoga posizione ha adottato la Commissione nei propri Orientamenti ( ) laddove esclude la sussistenza di un pregiudizio sensibile al commercio degli Stati membri in presenza di due condizioni cumulative che portano a ritenere poco rilevante l’impatto dell’accordo illecito ( ).

47. Anche la giurisprudenza della Corte ha individuato una soglia cosiddetta de minimis, al di sotto della quale l’illecito anticoncorrenziale è considerato privo di portata lesiva. Questa soglia de minimis del 10% con riferimento alle quote di mercato non è tuttavia considerata necessaria nel caso in cui le intese perseguano un oggetto anticoncorrenziale ( ).

48. Quanto all’estensione geografica dell’accordo, perché sia integrato il pregiudizio, se da un lato il fatto che un accordo di operatori stabiliti in unico Stato membro non è sufficiente ad escludere la portata transfrontaliera del pregiudizio ( ), dall’altro, il fatto che l’intesa si estenda a tutto l’intero territorio nazionale collide per sua natura con l’integrazione economica voluta dal Trattato, dal momento che determina per sua indole la compartimentazione dei mercati a livello nazionale ( ). Non occorre, pertanto, che siano necessariamente coinvolti professionisti di più Stati in concorrenza tra loro. È invece sufficiente che l’ambito geografico interessato includa tutto il territorio di uno Stato membro.

49. Nel caso di specie osserviamo, da quanto emerge dal fascicolo, la sussistenza di alcune decisioni di un’associazione di imprese che riguardano tutti i professionisti di un determinato Stato membro.

50. Trattandosi poi di un’intesa volta alla fissazione dei prezzi, da quanto emerge dal fascicolo può qualificarsi come un illecito per oggetto, la cui idoneità a restringere, impedire o falsare la concorrenza sensibilmente nel mercato interno è da considerarsi presunta. Un accordo «avente un oggetto anticoncorrenziale costituisce, per sua natura e indipendentemente da qualsiasi suo effetto concreto, una restrizione sensibile del gioco della concorrenza» ( ).

51. Si può dunque affermare che un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro e che abbia per oggetto la fissazione dei prezzi valida per tutti i professionisti presenti sul territorio di uno Stato membro può, per sua natura, consolidare la compartimentazione dei mercati a livello nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato.

52. Seppure fosse vera l’ipotesi che non vi è un’effettiva concorrenza tra notai di diversi Stati membri in ragione della specifica regolamentazione di quel tipo di professionisti da parte dei singoli Stati, sia per le condizioni di accesso che per quelle di esercizio della professione, è altrettanto vero che i cittadini dell’Unione che volessero utilizzare servizi notarili in uno Stato membro nel quale è consentita la sopra descritta compartimentazione del mercato nazionale vedrebbero loro applicate condizioni economiche che non sono l’effetto del normale esplicarsi della libera concorrenza.

B. La settima questione pregiudiziale

53. Con la settima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 101 TFUE consenta all’autorità nazionale della concorrenza di sanzionare con ammende individuali i notai che abbiano partecipato all’adozione delle precisazioni, in qualità di membri del Presidium, organo del Consiglio del notariato lituano, contestualmente alla sanzione disposta nei confronti del Consiglio del notariato.

54. Si tratta, pertanto, di identificare i soggetti responsabili del presunto illecito anticoncorrenziale.

55. L’autorità nazionale di concorrenza identifica, infatti, come responsabili contestualmente il Consiglio del notariato lituano e i singoli notai componenti il Presidium.

56. Il Consiglio del notariato rappresenta l’associazione di imprese composta da tutti i notai lituani e responsabile della regolamentazione della professione notarile nella cornice stabilita dal legislatore e in accordo con il Ministero della Giustizia.

57. Il Presidium, organo del Consiglio del notariato, a quanto risulta dal fascicolo, è il soggetto collettivo che assume le decisioni per il Consiglio.

58. La formulazione dell’articolo 101 TFUE identifica il destinatario del divieto con l’«impresa» ( ).

59. L’irrogazione delle sanzioni antitrust deve rispettare il principio della personalità della responsabilità ( ), in forza del quale la sanzione va imputata all’autore della violazione, solitamente corrispondente alla persona fisica o giuridica che dirigeva l’impresa interessata al momento in cui l’infrazione è stata commessa ( ), ovvero a tutte le persone fisiche o giuridiche che la compongono in mancanza di una persona fisica o giuridica che, in quanto a capo di esse, avrebbe potuto vedersi imputata l’infrazione ( ).

60. Ne consegue che, per poter attribuire la responsabilità concorrente ad alcune delle singole imprese (i singoli notai del Presidium), facenti parte dell’associazione di imprese (Consiglio del notariato), occorre a mio avviso identificare uno specifico contributo da quelle offerto all’illecito anticoncorrenziale. Per far questo occorre identificare la relazione che intercorre tra il Presidium ed il Consiglio del notariato, eventuali comportamenti attivi volti alla concreta elaborazione della decisione e una base normativa su cui fondare una tale responsabilità concorrente.

61. Su tutti questi profili suggerirò alla Corte alcune proposte per la corretta interpretazione del diritto dell’Unione, restando inteso che sarà compito del giudice nazionale fare applicazione di tali principi al caso di specie e verificare fatti e circostanze rappresentati nel fascicolo per la loro riconducibilità ai principi espressi.

62. Per quanto attiene alla relazione che intercorre tra il Presidium ed il Consiglio del notariato, emerge dal fascicolo della presente causa, come è stato anche dedotto dal governo lituano ( ), che l’autore delle precisazioni non può dirsi il Presidium nelle persone dei notai che lo compongono, trattandosi di un organo del Consiglio.

63. Tale circostanza trova riscontro nelle dichiarazioni del Consiglio del notariato lituano nelle osservazioni scritte e confermate all’udienza, secondo cui le decisioni del Presidium sono imputabili al Consiglio del notariato. Il Presidium, dunque, assumerebbe le decisioni in quanto organo decisionale che agisce, collettivamente considerato, come rappresentante del Consiglio del notariato.

64. La necessità che le decisioni del Presidium siano riferibili al Consiglio del notariato lituano è poi ulteriormente confermata dallo status dei membri del Presidium. In base all’articolo 19 dello Statuto del Consiglio del notariato, il Presidium costituisce un organo di gestione collegiale del Consiglio del notariato e si compone di otto membri nominati dall’assemblea del Consiglio per tre anni. La soggezione dei singoli membri del Presidium all’assemblea dei notai è poi confermata dalla disposizione di cui all’articolo 19, comma 4, dello Statuto del Consiglio del notariato in forza del quale ogni membro del Presidium risponde all’assemblea dei notai della giurisdizione territoriale. Ulteriore conferma del ruolo meramente esecutivo del Presidium si rinviene nell’articolo 20, comma 1, del predetto Statuto in forza del quale il Presidium assicura lo svolgimento delle funzioni del Consiglio.

65. Dalle fonti di diritto interno descritte dal giudice del rinvio e analizzate nelle osservazioni scritte e all’udienza dalle parti, da verificare ad opera del giudice nazionale, emerge che i notai componenti del Presidium siano organi del Consiglio e non svolgano, come singole imprese, alcuna particolare attività.

66. Per quanto attiene al concreto contributo offerto dai singoli notai componenti il Presidium al presunto illecito anticoncorrenziale, dagli atti del fascicolo emerge che l’attività concretamente svolta dai notai componenti il Presidium sia riconducibile alla partecipazione alle riunioni, nonché all’espressione del voto nelle riunioni che hanno condotto all’adozione delle precisazioni.

67. Non vi è dunque alcuna specifica attività svolta dalle singole imprese-notai al fine di favorire l’assunzione della decisione dell’associazione di imprese-Consiglio del notariato, se non la partecipazione all’organo deliberativo nei termini precisati al punto che precede.

68. Ciò che invece emerge dalla lettura degli atti, confermato all’udienza, è che l’imputazione ai singoli notai componenti il Presidium della sanzione in concorso con il Consiglio del notariato discende da considerazioni connesse alla necessaria deterrenza della sanzione.

69. Il Consiglio per la concorrenza ha cioè a più riprese ribadito che l’eventuale irrogazione della sanzione soltanto all’associazione di imprese-Consiglio del notariato, sulla base delle leggi vigenti in Lituania al tempo dei fatti, non avrebbe consentito l’irrogazione di una sanzione di entità economica sufficiente a raggiungere un livello di efficacia deterrente idoneo.

70. Si sarebbe pertanto reso necessario irrogare la sanzione anche ai singoli notai componenti il Presidium in modo da poter utilizzare una base di calcolo per la determinazione della sanzione (il fatturato dei singoli notai componenti il Presidium) superiore a quello dell’associazione composto unicamente dai contributi periodicamente richiesti ai singoli notai.

71. La finalità general-preventiva addotta dal Consiglio per la concorrenza lituano ( ) a fondamento della necessità di imputare l’illecito anticoncorrenziale alle persone fisiche che abbiano agito all’interno dell’organo, per prevenire il rischio di non raggiungere l’effetto deterrente, non vale tuttavia, a mio avviso, a giustificare l’irrogazione delle sanzioni con le modalità utilizzate.

72. Sembra di comprendere cioè che, in assenza di una norma che autorizzasse a calcolare la sanzione prendendo come base non solo il fatturato dell’associazione di imprese (il Consiglio del notariato) ma anche quello delle singole imprese che la compongono (i singoli notai), il Consiglio per la concorrenza ha deciso di irrogare sanzioni individuali ai singoli notai componenti l’organo deliberativo del Consiglio (il Presidium) al fine di ottenere un effetto sufficientemente deterrente della sanzione.

73. Il ragionamento di fondo però è a mio avviso frutto di un equivoco interpretativo.

74. E con questo passiamo al terzo punto relativo alla base giuridica necessaria all’irrogazione concorrente di una sanzione all’associazione di imprese e ai singoli notai componenti il Presidium.

75. Nel caso che ci occupa, se ho ben compreso, il Consiglio per la concorrenza ha sanzionato l’illecito antitrust accertato (la decisione di imprese avente ad oggetto la fissazione di prezzi) con una doppia sanzione, una irrogata al Consiglio del notariato come associazione di imprese, calcolata sulla base del fatturato dell’associazione e un’altra, irrogata individualmente agli otto notai componenti il Presidium, calcolata sulla base del fatturato dei notai come singole imprese.

76. Va, a mio avviso, distinta la possibilità di irrogare contestualmente la sanzione per un illecito antitrust all’associazione di imprese che ha posto in essere le decisioni a fondamento dell’illecito e le singole imprese che abbiamo attivamente collaborato per la commissione dell’illecito stesso dalla possibilità di calcolare la sanzione complessiva da irrogare all’associazione di imprese sulla base del fatturato di quest’ultima, unitamente al fatturato di tutte o alcune delle singole imprese che la compongono.

77. Nel primo caso, è necessario, come detto, dimostrare un concreto apporto delle singole imprese che possa farle ritenere coautrici dell’illecito.

78. La seconda ipotesi, consentire cioè l’ampliamento della base di calcolo della sanzione all’associazione di imprese ricomprendendovi il fatturato di tutte o alcune delle imprese coinvolte nell’illecito, è stato oggetto della sentenza Coop de France ( ), giurisprudenza poi codificata nell’articolo 23, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento 1/2003 ( ), relativa ai poteri della Commissione che agisce come enforcer antitrust.

79. Ancora diversa è la particolare ipotesi di responsabilità solidale prevista dall’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento 1/2003 ( ), il quale prevede la possibilità per la Commissione, in caso di insolvenza dell’associazione d’imprese, e di mancata integrazione dei contributi da parte dei suoi membri al fine del pagamento della sanzione, di esigere il pagamento dell’ammenda direttamente da ciascuna delle imprese i cui rappresentanti erano membri degli organi decisionali interessati dell’associazione.

80. Come emerge chiaramente dalla lettura dell’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento 1/2003, nel caso di sanzione irrogata ad un’associazione di imprese, la possibilità di esigere il pagamento dell’ammenda direttamente dalle imprese i cui rappresentanti erano membri degli organi decisionali interessati dell’associazione è subordinata alla duplice condizione i) che l’associazione non sia solvibile, e ii) che richiesti da parte dell’associazione i contributi ai propri membri per il pagamento dell’ammenda, questi ultimi non adempiano nel termine stabilito dalla Commissione.

81. Da ciò ne consegue che non si può far discendere dal diritto dell’Unione e, in particolare, dal regolamento 1/2003, una responsabilità solidale generale dei membri degli organi decisionali di un’associazione di imprese, in ragione della quale irrogare congiuntamente sanzioni all’associazione di imprese e ai componenti di tali organi decisionali.

82. La regola generale resta quella dell’articolo 23, paragrafo 2, primo comma, del regolamento 1/2003, secondo cui «La Commissione può, mediante decisione, infliggere ammende alle imprese ed alle associazioni di imprese quando, intenzionalmente o per negligenza: a) commettono un’infrazione alle disposizioni dell’articolo 81 o dell’articolo 82 del trattato». Imprese ed associazioni di imprese che commettono un’infrazione alle disposizioni degli articoli (ora) 101 e 102 del TFUE, intenzionalmente o per negligenza.

83. Si tratta di una chiara applicazione del sopra richiamato principio di responsabilità personale che si applica anche alle imprese che sono imputate di un illecito antitrust.

84. Dunque né la sentenza Coop de France che, nel caso in cui i membri di un’associazione di imprese avessero attivamente partecipato all’attuazione di un accordo anticoncorrenziale, stabiliva la possibilità di determinare la sanzione prendendo in considerazione i singoli volumi d’affari dei rispettivi membri, né l’articolo 23, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento 1/2003, che codifica quell’orientamento, possono fondare giuridicamente la modalità sanzionatoria prescelta dal Consiglio per la concorrenza lituano.

85. La sentenza Coop de France poi faceva esplicito riferimento alla ulteriore condizione, pure più volte ricordata nelle osservazioni scritte e in udienza, che l’infrazione commessa da un’associazione riguardasse le attività dei suoi membri e che le pratiche anticoncorrenziali venissero attuate dall’associazione direttamente a vantaggio di questi ultimi e in collaborazione con essi ( ).

86. Se non vi è dubbio che, in un caso come quello odierno, le decisioni dell’associazione di imprese riguardassero l’attività dei suoi membri e che l’oggetto (anticoncorrenziale) delle stesse venisse attuato dall’associazione a vantaggio dei suoi membri (fissazione di prezzi), è altrettanto evidente come questo potenziale vantaggio non possa apprezzarsi in modo differente tra i singoli notai componenti il Presidium e tutti gli altri notai membri del Consiglio.

87. Incontestata è, infatti, la circostanza che le decisioni del Consiglio del notariato debbano essere osservate da tutti i notai lituani, membri di diritto del Consiglio del notariato e, pertanto, gli eventuali vantaggi derivanti dalle decisioni assunte dal Consiglio e adottate dal Presidium vanno a vantaggio di tutti i notai lituani.

88. Per concludere sul punto, il regolamento 1/2003, nella parte riguardante le regole relative alle ammende, fa espresso riferimento alla Commissione come enforcer e non è direttamente applicabile ai poteri delle autorità nazionali di concorrenza. Ciò è confermato anche dalla circostanza che, proprio al fine di dotare le predette autorità nazionali di maggiori poteri e per uniformare maggiormente tra Commissione e autorità nazionali le regole vigenti, è stata adottata la direttiva 2019/1 ( ), cosiddetta ECN+, che all’articolo 14 prevede un meccanismo di determinazione delle sanzioni analogo a quello previsto dall’articolo 23 del regolamento 1/2003.

89. La direttiva 2019/1, al tempo dei fatti oggetto del presente giudizio, non era stata ancora recepita nell’ordinamento lituano.

90. Ne consegue che, ferme le osservazioni che precedono, meccanismi di determinazione della sanzione quali quelli contenuti nel citato articolo 23, non potevano al tempo dei fatti di causa essere utilizzati dal Consiglio per la concorrenza lituano, salvo che il giudice nazionale accerti che fossero al tempo vigenti disposizioni nazionali che lo consentissero.

91. Farò, infine, alcune osservazioni sulla possibilità di qualificare come imprese i notai componenti il Presidium nello svolgimento delle attività di espressione della volontà dell’organo decisionale, che emerge dalla lettura della settima questione pregiudiziale.

92. La questione rileva in quanto da essa dipende la possibilità di accertare nel caso di specie un accordo tra imprese unitamente ad una decisione di associazione di imprese.

93. Secondo quanto osservato dalla Commissione ( ), infatti, l’articolo 101 TFUE non osta alla constatazione, ad opera del Consiglio per la concorrenza, di una duplice violazione dell’articolo 101 TFUE, attraverso la conclusione di un accordo tra imprese ed una decisione di associazione di imprese.

94. Sul punto occorre rilevare sin da subito come i notai membri del Presidium non possano considerarsi imprese nel momento in cui adottano le precisazioni. Come sottolineato dal Consiglio del notariato al punto 2.8 delle sue Osservazioni, la qualificazione dei notai come imprese richiede la valutazione di ogni singola attività esercitata dall’ente ( ).

95. A questo fine, occorre altresì considerare che la nozione di attività economica coincide con qualunque attività di offerta di beni o servizi sul mercato, indipendentemente dal fatto che venga retribuita ovvero dal fatto che sussista uno scopo di lucro ( ). La Corte inoltre ha specificato che, perché l’attività economica possa essere imputata alla persona o ad un ente, occorre che essa sia svolta direttamente. Nella sentenza Cassa di Risparmio Firenze ( ), la Corte ha sottolineato come, perché l’attività economica possa imputarsi al soggetto che detenga delle partecipazioni, occorre che lo stesso partecipi effettivamente al controllo della gestione della stessa. Ebbene, applicando tale principio al caso di specie, è indubbio che i notai non svolgessero alcuna attività economica, e dunque non abbiano agito in qualità di imprese, nel momento in cui gli stessi hanno adottato le decisioni concernenti le tariffe applicabili alle operazioni negoziali.

96. Se poi si volesse intendere che i notai componenti il Presidium hanno osservato e dunque applicato le tariffe deliberate nella loro qualità di esercenti la professione notarile, non si comprende su quale base essi possano essere sanzionati dal momento che, come sopra detto, è fatto incontestato che tutti i notai lituani devono applicare le tariffe deliberate dal Consiglio del notariato.

97. La sanzione irrogata ai soli notai componenti il Presidium, anche sotto questo profilo, apparirebbe viziata da una violazione del principio di parità di trattamento.

98. Per concludere, nel diritto dell’Unione non può riscontrarsi una base giuridica sui cui fondare un meccanismo sanzionatorio come quello utilizzato dal Consiglio per la concorrenza lituano, vale a dire la contestuale sanzione dell’associazione di imprese responsabile delle decisioni anticoncorrenziali e i singoli membri di un organo deliberativo della stessa (il Presidium).

99. In questo senso, depone anche la prassi delle sanzioni della Commissione che, come rilevato dal Consiglio del notariato lituano ( ), in casi tendenzialmente simili, ha omesso di sanzionare individualmente i membri dell’organo direttivo di associazioni professionali. Nella sua decisione sull’Ordine degli architetti belgi, la Commissione non ha sanzionato individualmente i membri dell’Ordine degli architetti che avevano adottato una raccomandazione volta a suggerire onorari ai loro membri, così restringendo la concorrenza all’interno del mercato degli architetti ( ). Del pari, nessuna sanzione individuale è stata irrogata ai membri degli organi decisionali dell’Ordine nazionale dei farmacisti che aveva limitato la concorrenza sul mercato degli studi clinici di laboratorio.

100. Questo non significa, tuttavia, che, in presenza di determinate condizioni derivanti dai principi generali in materia di imputazione delle sanzioni, il diritto dell’Unione osti alla possibilità che un tale meccanismo sanzionatorio sia utilizzato: ciò sia nel caso in cui siano accertate specifiche responsabilità di alcune imprese appartenenti all’associazione di imprese (che non possono consistere nella mera appartenenza a organi deliberativi dell’associazione), sia nel caso, come osservato dalla Commissione( ), una specifica responsabilità per gli organi decisionali sia prevista dal diritto nazionale dello Stato membro.

IV. Conclusione

101. Sulla base di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alla settima questione pregiudiziale nel seguente modo:

«L’articolo 101 TFUE

deve essere interpretato nel senso che:

non osta a che i singoli notai appartenenti al Presidium possano essere sanzionati con ammende individuali, contestualmente a quelle irrogate al Consiglio del notariato, a condizione che il giudice nazionale accerti, sulla base delle disposizioni vigenti in Lituania, un loro specifico e concreto contributo in qualità di imprese, diverso ed aggiuntivo rispetto agli altri notai componenti il Consiglio del notariato, o la vigenza di una disposizione di diritto nazionale che lo consenta».