Causa T-180/01

Euroagri Srl

contro

Commissione delle Comunità europee

«FEAOG — Soppressione di un contributo finanziario — Artt. 24 e 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione)

28 gennaio 2004

Massime della sentenza

1. Atti delle istituzioni — Applicazione nel tempo — Applicazione immediata di una norma nuova in materia di procedura — Retroattività di una norma sostanziale — Presupposti — Normativa in materia di contributi comunitari

[Regolamenti (CEE) del Consiglio nn. 2052/88 e 4253/88, art. 24, e nn. 4256/88 e 2082/93]

2. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Poteri di controllo della Commissione — Portata

(Regolamenti del Consiglio nn. 2052/88 e 4253/88, art. 23, n. 2)

3. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Obbligo di informazione e di lealtà gravante sui richiedenti e sui beneficiari di un contributo finanziario del FEAOG — Rispetto delle condizioni fissate nella decisione di concessione — Rispetto delle indicazioni contenute nella domanda di contributo

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, n. 2)

4. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Poteri di controllo e di verifica in loco della Commissione — Facoltà per la Commissione di basarsi sui risultati di un controllo effettuato nell’ambito di un procedimento penale nazionale — Carattere non vincolante di tali risultati

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, artt. 23, n. 2, e 24)

5. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Corrispondenza tra il finanziamento e una prestazione indispensabile per la realizzazione del progetto — Onere della prova gravante sul beneficiario

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24)

6. Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Soppressione di un contributo — Necessità di una base giuridica chiara e inequivoca

(Regolamento del Consiglio n. 4253/88, art. 24, n. 2)

1. Le norme di procedura si ritengono generalmente applicabili a tutte le controversie pendenti al momento della loro entrata in vigore, mentre lo stesso non vale per le norme sostanziali. Queste ultime sono normalmente interpretate nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, salvo che emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalle loro finalità o dal loro impianto sistematico che si deve ad esse attribuire tale effetto. Le condizioni di concessione di un contributo comunitario, gli obblighi incombenti al beneficiario e i presupposti in presenza dei quali un contributo può essere soppresso rientrano tra le norme sostanziali. Tali aspetti sono quindi, in linea di massima, disciplinati dalla normativa applicabile al momento della concessione del contributo. Per contro, le disposizioni riguardanti i controlli effettuati dalla Commissione e gli obblighi della Commissione e degli Stati membri relativi alla sorveglianza dei progetti sono disposizioni procedurali, applicabili nel loro nuovo testo, a partire dalla loro entrata in vigore.

La soppressione di un contributo comunitario a motivo di irregolarità addebitate al beneficiario ha il carattere di una sanzione, qualora non sia limitata alla ripetizione degli importi indebitamente versati a motivo delle irregolarità stesse, e viene inflitta a scopo dissuasivo. Essa è pertanto ammissibile soltanto qualora sia giustificata alla luce sia della normativa applicabile al momento della concessione del contributo sia di quella in vigore al momento della decisione di soppressione.

(v. punti 36-37)

2. Ai sensi dell’art. 23, n. 2, ultimo comma, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, come modificato, la Commissione provvede affinché i controlli da essa svolti siano effettuati in modo coordinato, onde evitarne la ripetizione per lo stesso oggetto e nello stesso periodo. Tale disposizione mira certo ad evitare controlli ripetitivi del medesimo progetto. Essa obbliga dunque la Commissione a organizzare le proprie attività di controllo secondo i principi di buona amministrazione. Detta disposizione non vieta tuttavia controlli ripetuti, in quanto tali.

In particolare, la Commissione può legittimamente reiterare i controlli nel caso in cui esistano elementi nuovi dai quali risulti l’opportunità di controlli più approfonditi per taluni progetti. In ogni caso, è normale che un controllo avviato a motivo di elementi nuovi, il quale abbia fatto nascere il sospetto che esistano frodi riguardanti taluni progetti, abbia carattere più approfondito e fornisca risultati differenti da quelli di un controllo di routine, intrapreso in assenza di qualsiasi sospetto.

(v. punti 57-59)

3. Il sistema di sovvenzioni elaborato dalla normativa comunitaria si basa in particolare sull’esecuzione, da parte del beneficiario, di una serie di obblighi che gli danno diritto alla percezione del contributo finanziario previsto. Se il beneficiario non adempie tutti questi obblighi, l’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, autorizza la Commissione a riconsiderare l’ampiezza degli obblighi che essa assume in forza della decisione di concessione del detto contributo.

Parimenti, i richiedenti e i beneficiari di contributi comunitari sono tenuti ad assicurarsi che le informazioni da essi fornite alla Commissione siano sufficientemente precise, altrimenti, il sistema di controlli e di prove adottato per verificare il soddisfacimento delle condizioni di concessione del contributo non potrebbe funzionare correttamente. Infatti, in mancanza di informazioni sufficientemente precise, potrebbero essere oggetto di contributo progetti che non soddisfano le condizioni prescritte. Ne consegue che l’obbligo di informazione e di correttezza che incombe ai richiedenti e ai beneficiari di contributi finanziari inerisce al sistema dei contributi FEAOG ed è essenziale per il buon funzionamento di quest’ultimo. Una violazione di tali obblighi dev’essere pertanto considerata un’irregolarità ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato.

D’altro canto, la concessione di un contributo finanziario è subordinata al rispetto non solo delle condizioni fissate dalla Commissione nella decisione di concessione del contributo, ma anche dei termini della domanda di finanziamento oggetto di tale decisione. Infatti, il richiedente il contributo comunitario ha chiesto quest’ultimo per un progetto specifico, che esso ha descritto in modo dettagliato nella propria domanda. Tale descrizione ha svolto un ruolo decisivo ai fini della decisione di concessione del contributo.

Spetta al beneficiario dimostrare l’esattezza delle indicazioni contenute nella domanda di contributo. Il detto beneficiario, in quanto autore di tale domanda, si trova nella situazione migliore per fare ciò e deve dimostrare che l’ottenimento di finanziamenti provenienti da fondi pubblici è giustificato.

Qualora successivamente emerga che le indicazioni figuranti nella domanda di contributo non corrispondono alla realtà, la decisione di concessione del contributo è viziata da un errore di fatto e deve dunque essere ritenuta illegittima. Un’illegittimità siffatta può, a condizione che l’amministrazione non violi né il principio di certezza del diritto né quello del rispetto del legittimo affidamento, giustificare la revoca con effetto retroattivo della decisione di concessione del contributo.

(v. punti 82-85, 87, 92, 112)

4. Anche se la Commissione può legittimamente fondarsi sui risultati di un controllo effettuato da autorità nazionali al fine di stabilire se risulti provata l’esistenza di irregolarità che giustificano una sanzione ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, nondimeno tale facoltà non implica che la Commissione sia vincolata dai risultati di tali accertamenti nazionali. Infatti, gli accertamenti effettuati nell’ambito di un procedimento penale nazionale hanno una finalità differente e il fatto che essi portino a concludere nel senso dell’inesistenza di un comportamento costituente reato ai sensi del diritto penale nazionale non consente di concludere che non sussistono irregolarità, ai sensi del detto art. 24, idonee a determinare l’applicazione di misure di natura amministrativa, ai sensi di questa medesima disposizione.

(v. punto 94)

5. L’applicazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, non può essere esclusa per il motivo che le sanzioni previste da tale disposizione dovrebbero essere applicate unicamente nel caso in cui l’azione finanziata non sia stata realizzata in tutto o in parte. Non è infatti sufficiente che il beneficiario di un contributo dimostri la corretta esecuzione materiale del progetto, come approvato dalla Commissione nella decisione di concessione del contributo. Il beneficiario deve anche essere in grado di provare che ciascuna parte del contributo comunitario corrisponde a una prestazione effettiva che era indispensabile per la realizzazione del progetto.

(v. punto 95)

6. La soppressione di un contributo a motivo di un’irregolarità ha il carattere di una sanzione nei limiti in cui determina il rimborso di somme superiori a quelle illegittimamente ottenute per effetto dell’irregolarità stessa. La detta misura può dunque essere inflitta soltanto fondandosi su una base giuridica chiara e inequivoca.

(v. punto 188)