Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 17 settembre 2002. - Commissione delle Comunità europee contro Irlanda. - Inadempimento di uno Stato - Mancata trasposizione della direttiva 98/5/CE - Parere motivato - Mancata presa in considerazione delle osservazioni inviate dallo Stato membro in risposta alla lettera di diffida - Incidenza sulla ricevibilità. - Causa C-362/01.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-11433



Conclusioni dell avvocato generale

1 Il ricorso per inadempimento in esame riveste anzitutto un interesse giuridico di carattere processuale. Non sussistono infatti seri dubbi sul merito, ossia, quanto alla violazione effettivamente commessa dalla convenuta per non avere trasposto nel diritto interno la direttiva del Parlamento e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica (1) (in prosieguo: la «direttiva 98/5»).

Fatti

2 La direttiva 98/5 offre agli avvocati un metodo più semplice che consente loro di integrarsi nella professione all'interno di uno Stato membro ospitante (2). Gli Stati membri dovevano adottare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della direttiva entro il 14 marzo 2000 e dovevano informarne immediatamente la Commissione, includendo un riferimento alla direttiva nella normativa di recepimento (3).

3 Non avendo ricevuto comunicazioni da parte della autorità irlandesi circa l'adozione delle dette misure di recepimento, la Commissione, in data 8 agosto 2000, ha notificato una lettera di diffida alle dette autorità, nella quale le invitava a presentare osservazioni entro il termine di due mesi.

4 La Rappresentanza permanente dell'Irlanda presso l'Unione europea ha risposto alla lettera di diffida il 16 gennaio 2001, ossia con un ritardo di oltre tre mesi rispetto al termine ultimo impartito, ammettendo, inter alia, che la trasposizione della direttiva non si era ancora conclusa e si rendeva necessario l'intervento del legislatore, circostanza, questa, della quale ci si era accorti tardivamente.

5 Come risulta dalla missiva della Rappresentanza permanente, la Costituzione irlandese autorizza il potere esecutivo ad adottare le misure di attuazione necessarie per conformarsi agli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, anche in aree coperte da riserva di legge. L'art. 6, n. 3, della direttiva 98/5 consente agli Stati membri di imporre all'avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di origine l'obbligo di sottoscrivere una assicurazione, oppure quello di affiliarsi ad un fondo di garanzia professionale. L'Irlanda intende far uso di questa possibilità; tuttavia, proprio perché si tratta di una misura facoltativa, non può avvalersi dell'iter legislativo privilegiato. In tali circostanze, l'azione legislativa del governo deve infatti essere preceduta dall'apposita autorizzazione del Parlamento irlandese (Oireachtas). Secondo quanto risulta dalla missiva, il procedimento per la concessione dell'autorizzazione da parte del Parlamento e l'iter di approvazione della normativa di attuazione sarebbero stati portati a termine agli inizi del 2001 (4).

6 La risposta delle autorità irlandesi è stata iscritta nel registro della Commissione il 17 gennaio 2001.

7 Sette giorni dopo, il 24 gennaio dello stesso anno, la Commissione ha trasmesso all'Irlanda un parere motivato in cui le intimava di adottare le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva 98/5 ed al Trattato entro un ulteriore termine di due mesi. Nel punto 3 del detto parere, la Commissione constatava di non aver ricevuto fino a quel momento alcuna risposta ufficiale alla lettera di diffida.

8 La Rappresentanza permanente dell'Irlanda ha risposto al parere motivato con lettera 29 gennaio 2001, in cui metteva in evidenza che era stato dato seguito alla lettera di diffida e trasmetteva copia delle osservazioni presentate il 17 gennaio, senza aggiungere nuovi elementi.

Esame del ricorso

9 Come ho già rilevato, l'Irlanda imposta la sua linea di difesa eccependo un vizio di procedura, costituito dall'omessa presa in considerazione da parte della Commissione delle osservazioni trasmesse dalle autorità irlandesi in risposta alla lettera di diffida. Richiamando l'ordinanza 11 luglio 1995, nella causa Commissione/Spagna (5), l'Irlanda chiede alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, di respingerlo a motivo della presenza del suddetto vizio.

10 Da parte sua, la Commissione osserva di non avere tenuto in considerazione le osservazioni della convenuta poiché tardive. Per di più, anche se fosse andata diversamente, il contenuto di tali osservazioni non avrebbe determinato un cambiamento nella sua presa di posizione. Peraltro, essa ritiene che non si verifichino nella presente fattispecie le stesse condizioni che hanno indotto la Corte di giustizia ad emettere la citata ordinanza Commissione/Spagna. In quel caso, infatti, lo Stato convenuto non soltanto aveva risposto entro il termine impartito, ma aveva anche chiaramente indicato nella risposta gli sforzi in atto per realizzare la trasposizione della normativa comunitaria oggetto del ricorso.

11 Si deve tenere presente la natura complessa del procedimento instaurato dall'art. 226 CE per la dichiarazione di un inadempimento: alla fase precontenziosa o amministrativa fa seguito una fase di carattere giurisdizionale, senza che tra le due fasi esista alcun vincolo di necessità. Di fatto, la Commissione ha piena libertà di invitare lo Stato inadempiente, mediante lettera di diffida, a far valere le sue ragioni, come è libera di emettere un parere motivato e di proporre un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia (6). Essa è parimenti libera di decidere quando è opportuno portare a termine ognuna di queste fasi del procedimento (7). L'elemento caratteristico di questo procedimento è pertanto la natura discrezionale dei poteri della Commissione.

12 Sebbene la finalità propria del procedimento precontenzioso sia, come si evince da una consolidata giurisprudenza, fornire allo Stato membro interessato l'opportunità di conformarsi agli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario o di sviluppare argomenti che esso ritenga pertinenti ai fini di un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (8), tale procedimento offre inoltre alle parti la possibilità di dialogare su un qualunque aspetto, di diritto o di opportunità, che può incidere sull'ampia discrezionalità di cui gode la Commissione. In tal senso ha da intendersi la flessibilità con la quale il Trattato ha configurato il ricorso per inadempimento.

13 Proprio in virtù del carattere ibrido di tale fase amministrativa, non si può affermare che la stessa diventi inutile quando lo Stato membro non dispone di argomenti giuridici in sua difesa, vale a dire, quando non adduce elementi che possano sostenere un'eccezione nella fase giurisdizionale del procedimento. La fase precontenziosa, per sua natura, si distingue nitidamente da quella giurisdizionale, così come diverse sono le competenze esercitate dalla Commissione rispetto alla prima fase, e dalla Corte, rispetto alla seconda.

14 A prescindere dall'efficacia di questa prassi, non si può negare come sia voluto dal Trattato che l'atto processuale nel quale vengono delineati i contorni di un eventuale ricorso, ossia il parere motivato, venga preceduto dall'invito allo Stato interessato a presentare le sue osservazioni, delle quali la Commissione deve tenere conto (9).

15 Orbene, l'omessa presa in considerazione, nel parere motivato, delle osservazioni svolte da uno Stato membro in risposta alla lettera di diffida equivale a privare il detto Stato di tale facoltà processuale.

16 Secondo una giurisprudenza ben costante, la facoltà concessa allo Stato membro interessato di presentare le sue osservazioni costituisce - anche se lo Stato preferisce non servirsene - una garanzia fondamentale voluta dal Trattato, la cui osservanza è un presupposto della validità del procedimento per la dichiarazione di inadempimento di uno Stato (10).

17 La Commissione, avendo emesso il parere motivato del 24 gennaio 2001 senza tenere conto delle osservazioni presentate una settimana prima dalla Rappresentanza permanente dell'Irlanda, ha viziato di irregolarità il procedimento amministrativo previo al ricorso in esame.

18 Resta da esaminare se le circostanze proprie del caso possano incidere in qualche modo sull'accertamento dell'irregolarità.

19 In primo luogo, la Commissione giustifica la propria omissione facendo valere che la risposta dell'Irlanda le era pervenuta tre mesi dopo la scadenza del termine ultimo impartito nella lettera di diffida.

20 A mio avviso, questo fatto è privo di rilevanza, a meno che non serva a dimostrare che lo Stato membro ha agito in mala fede o ha manifestamente contravvenuto all'obbligo di leale cooperazione. L'art. 226 CE si limita a stabilire che la Commissione deve emettere il parere motivato «dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni». I termini concessi agli Stati per formulare tali osservazioni, che sono liberamente fissati dalla Commissione entro limiti ragionevoli (11), non possono avere carattere perentorio. Tali termini servono piuttosto a vincolare la detta istituzione comunitaria, nel senso che essa, salvo giustificato motivo, non può procedere ad emettere il parere motivato fintanto che non sia scaduto il termine impartito. Qualora, scaduto tale termine, preferisca non avvalersi di tale facoltà, la Commissione rimane pur sempre obbligata, in forza del Trattato stesso, ad attendere le osservazioni dello Stato membro. Peraltro, tale obbligo è coerente con il fatto che neppure l'azione della Commissione è soggetta a termini di decadenza.

21 Diversa è la natura del termine che la Commissione impartisce con il parere motivato. Posto che serve a definire l'oggetto di una eventuale controversia e presume la fine della fase precontenziosa, questo nuovo termine presenta le caratteristiche di «un periodo di grazia», durante il quale rimangono sospesi gli effetti del parere motivato. Da un lato, la Commissione si impegna a non iniziare il procedimento giudiziario, mentre, dall'altro, lo Stato membro ha ancora la possibilità di adempiere efficacemente i suoi obblighi. Una volta esaurita la fase amministrativa, al momento del dialogo segue quello dell'azione. L'omessa presa in considerazione delle osservazioni formulate da uno Stato membro con riguardo al parere motivato non incide più sulla regolarità della fase amministrativa, che si è già conclusa. In tal senso deve essere interpretata la sentenza 19 maggio 1998, emessa nella causa Paesi Bassi/Commissione (12).

22 In secondo luogo, la Commissione deduce che la risposta dell'Irlanda non indebolisce la fondatezza del parere motivato, poiché gli argomenti ivi sviluppati non incidono sugli obblighi che incombono a tale Stato membro in forza del Trattato.

23 E' vero che nella summenzionata causa Commissione/Spagna - citata dall'Irlanda a sostegno della sua tesi -, le osservazioni formulate dallo Stato convenuto in risposta alla lettera di diffida mostravano un parziale adempimento; è vero inoltre che in conseguenza di ciò le parti non erano state in grado di definire con la dovuta precisione la natura e la portata della controversia fino al momento in cui fu emesso il parere motivato. Lo Stato convenuto fu in tal modo privato dell'opportunità di far valere i propri diritti di difesa.

24 Tuttavia, in considerazione del contenuto della risposta inviata dall'Irlanda alla Commissione in data 17 gennaio 2001, non si può certo affermare il contrario. Sebbene tale risposta non contenesse elementi che sarebbero stati idonei a confutare del tutto o parzialmente i motivi del ricorso per inadempimento una volta che questo fosse stato avviato, essa avrebbe comunque permesso all'Irlanda di nutrire la speranza - data la natura ibrida di questa fase del procedimento - che le sue osservazioni avrebbero avuto una certa influenza sul comportamento della Commissione, ad esempio inducendola a ritardare l'emissione del parere motivato o a proseguire la corrispondenza precontenziosa. Infine, l'Irlanda, se avesse saputo in quel momento che le ragioni esposte nella risposta alla lettera di diffida non avrebbero evitato l'emissione del parere motivato, avrebbe potuto scegliere fra diverse opzioni, come ad esempio l'opzione di accelerare l'iter di approvazione delle misure di trasposizione, affinché le stesse fossero adottate prima della fatidica scadenza del termine ultimo impartitole nel parere motivato.

25 Questa concatenazione di ipotesi mira soltanto ad avere un effetto illustrativo. L'unico elemento veramente rilevante è che l'omessa presa in considerazione della risposta fornita dall'Irlanda ha privato questo Stato membro di una facoltà di che gli è riconosciuta dal Trattato con riguardo al procedimento. E' irrilevante interrogarsi su come lo Stato convenuto avrebbe potuto avvalersi di tale facoltà. Come la Corte ha più volte affermato, l'esigenza di garantire allo Stato membro la facoltà di presentare le sue osservazioni alla lettera di diffida costituisce una forma sostanziale, «anche se esso preferisce non servirsene» (13).

26 A questo punto, mi rimane ancora da esaminare se la comprovata irregolarità possa produrre conseguenze diverse dall'irricevibilità del ricorso. Ritengo di no.

27 Il sistema processuale incompleto di stampo positivista alla base delle azioni che vengono esperite dinanzi a questa Corte non prevede alcun rimedio specifico in proposito. E nemmeno il giudice comunitario detiene la facoltà di ordinare misure sanzionatorie nei confronti della parte negligente, al di là della possibilità di condannarla, anche se non soccombente, a rimborsare alla controparte le spese che le ha causato e che la Corte riconosce come superflue o defatigatorie (14). Tuttavia, se anche esistessero, tali rimedi non fornirebbero una soluzione soddisfacente, in quanto implicherebbero necessariamente la formulazione di un giudizio sulla svolta che il procedimento per inadempimento avrebbe preso qualora la Commissione avesse preso in considerazione le osservazioni che ha in realtà ignorato. Così facendo, si violerebbe il principio secondo cui la facoltà che lo Stato membro interessato presenti le proprie osservazioni costituisce una garanzia fondamentale la cui inosservanza vizia il procedimento per inadempimento in corso, anche se lo Stato interessato preferisce non servirsene (15). E ciò vale, a maggior ragione, quando, come nel caso in esame, lo Stato se ne serve.

28 La dichiarazione di irricevibilità del ricorso è l'unico rimedio disponibile nell'ordinamento comunitario per riportare il procedimento allo stadio in cui si trovava prima che si producesse il vizio invalidante (16). L'innegabile gravità di questa sanzione è corollario della violazione di quella che la Corte di giustizia considera una «garanzia fondamentale» del procedimento, oltre a svolgere allo stesso tempo una funzione di «profilassi», poiché induce la Commissione ad evitare in futuro tali comportamenti.

29 La mia opinione trova conferma nel fatto che l'avvocato generale Mischo giunge alle mie stesse conclusioni nella causa C-120/01, Commissione/Irlanda, ancora pendente. Basandosi su elementi del tutto analoghi a quelli della presente fattispecie, il detto magistrato ha dichiarato, nelle conclusioni presentate il 28 maggio 2002, che l'ordinanza Commissione/Spagna, sopra ricordata, dovrebbe essere interpretata «nel senso che essa eleva la regolarità del procedimento precontenzioso ad esigenza fine a se stessa, la cui violazione non può che condurre all'irricevibilità del ricorso» (17). Sono d'accordo con l'avvocato Mischo nel ritenere che spetti alla Commissione esaminare approfonditamente gli argomenti che vengono formulati nella risposta alla lettera di diffida e, se gli stessi non sono tali da modificare il suo punto di vista, confutare i medesimi in modo convincente, dal momento che - se è vero, purtroppo, che il previo procedimento amministrativo troppo spesso appare come un dialogo tra sordi - la Commissione non deve avere alcuna responsabilità in ordine a tale assenza di dialogo costruttivo (18).

30 Per tali motivi, ritengo che il ricorso per inadempimento debba essere dichiarato irricevibile, e che la ricorrente vada condannata alle spese in conformità dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.

31 Se, al contrario, la Corte di giustizia dovesse formarsi un'opinione diversa e decidesse di esaminare la causa nel merito, si dovrebbe, a mio avviso, dichiarare accertata la violazione, giacché è evidente che l'Irlanda non ha adempiuto gli obblighi che le incombono in forza della direttiva 98/5. In questo caso, le spese dovrebbero essere poste a carico dello Stato convenuto, in applicazione della medesima disposizione di cui al precedente paragrafo.

Conclusione

32 In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di dichiarare il ricorso irricevibile e di condannare la Commissione alle spese.

(1) - GU L 77, pag. 36.

(2) - V. quinto 'considerando'.

(3) - Art. 16 della direttiva 98/5.

(4) - L'autorizzazione del Parlamento è stata di fatto concessa il 13 aprile 2002 con l'approvazione della Solicitors (Amendment) Act 2002 (modifica alla legge sulla professione di avvocato), il cui art. 20 reca le disposizioni pertinenti ai fini del recepimento della direttiva 98/5. In forza dell'art. 23, n. 2, tali disposizioni entreranno in vigore lo stesso giorno della promulgazione del provvedimento legislativo.

(5) - Causa C-266/94 (Racc. pag. I-1975). In tale causa veniva messa in discussione l'intera trasposizione della direttiva 92/44/CEE. La Commissione aveva inviato una lettera di diffida alla Spagna, la quale aveva risposto ammettendo che non erano ancora entrate in vigore le disposizioni di diritto interno necessarie per realizzare la prescritta trasposizione; essa tuttavia faceva notare che in via transitoria erano stati adottati alcuni provvedimenti atti a garantire l'osservanza degli obblighi derivanti dalla direttiva. La Commissione ignorò tale risposta e notificó alla Spagna un parere motivato nel quale indicava di non avere ricevuto risposta alla propria lettera di diffida. La Spagna inviò una nuova missiva alla Commissione, nella quale richiamava la prima lettera inviata in risposta alla lettera di diffida. Nel ricorso, la Commissione ha sostenuto che il parere motivato non aveva preso in considerazione la risposta alla lettera di diffida a causa di problemi di trasmissione, e nella replica faceva valere che il ricorso, a differenza del parere motivato, aveva debitamente tenuto conto degli argomenti addotti dalla Spagna in propria difesa, tanto che dall'oggetto del ricorso erano state escluse le disposizioni della direttiva cui la Spagna si era conformata ricorrendo all'adozione di misure di attuazione transitorie. Ciononostante, la Corte di giustizia dichiarò il ricorso irricevibile.

(6) - V., tra le altre, sentenze 14 febbraio 1989, causa 247/87, Star Fruit/Commissione (Racc. pag. 291, punto 11); 29 settembre 1998, causa C- 191/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I-5449, punto 46) e 21 gennaio 1999, causa C- 207/97, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-275, punto 24).

(7) - E' vero che, in taluni casi, una durata eccessiva del procedimento precontenzioso può aumentare per lo Stato interessato le difficoltà per confutare gli argomenti della Commissione, e può quindi violare i diritti della difesa (sentenza 16 maggio 1991, causa C-96/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-2461, punto 16).

(8) - V., con formulazioni diverse, sentenze 18 marzo 1986, causa 85/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1149, punto 11); 2 febbraio 1988, causa 293/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 305, punto 13); 23 ottobre 1997, causa C-159/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I-5815, punto 103) e ordinanza Commissione/Spagna, citata, punto 16.

(9) - Così si evince dalla sentenza 23 febbraio 1988, causa 353/85, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 817, punto 19).

(10) - V. sentenze 17 febbraio 1970, causa 31/69, Commissione/Italia (Racc. pag. 25, punto 13); 15 dicembre 1982, causa 211/81, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4547, punto 9); 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 203, punto 6); 11 luglio 1984, causa 51/83, Commissione/Italia (Racc. pag. 2793, punto 5); 28 marzo 1985, causa 274/83, Commissione/Italia (Racc. pag. 1077, punto 20); 29 giugno 1995, causa C-135/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I-1805, punto 6); 22 aprile 1999, causa C-340/96, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-2023, punto 36); 9 novembre 1999, causa C-365/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I-7773, punto 23), e 26 settembre 2000, causa C-225/98, Commissione/Francia (Racc pag. I-7445, punto 69).

(11) - Sentenza 2 febbraio 1988, Commissione/Belgio, citata alla nota 9, punto 14.

(12) - Causa C-3/96 (Racc. pag. I-3031, punti 14-21). La Corte di giustizia ha considerato che, in simili circostanze, «anche supponendo che il procedimento contenzioso sia stato aperto con un ricorso della Commissione che non tenga conto di eventuali nuovi elementi, di fatto o di diritto, dedotti dallo Stato membro interessato nella risposta al parere motivato, i diritti della difesa di tale Stato non risultano lesi. Esso, infatti, nel contesto del procedimento contenzioso può far valere pienamente i detti elementi già nel suo primo atto difensivo. Spetterà alla Corte esaminarne la rilevanza ai fini dell'esito da dare al ricorso per inadempimento» (punto 20).

(13) - V. sentenze citate sopra, nota 11. In tal senso si pronuncia anche l'avvocato generale Fennelly quando analizza la giurisprudenza della Corte con l'intento di verificare se quest'ultima, con l'obiettivo di qualificare un vizio di forma sostanziale, indaghi sugli effetti concreti sugli interessi della persona che fa valere una violazione o si chieda se il risultato avrebbe potuto essere diverso qualora tale formalità fosse stata rispettata. «In alcune cause - dice l'avvocato generale - è chiaro che tali effetti non sussistevano o che il risultato non sarebbe in alcun modo mutato. Nell'ambito dei ricorsi per inadempimento, ad esempio, la Corte ha affermato che la facoltà per lo Stato membro di presentare le proprie osservazioni costituisce una formalità sostanziale anche se esso preferisce non servirsene». Il fatto che l'istituzione competente possa adottare nuovamente il provvedimento annullato a causa dell'inosservanza di tale formalità non incide sulla sua qualificazione come «sostanziale» (...) «Un'istituzione non può neppure sottrarsi alle conseguenze di una siffatta formalità, tentando di dimostrare che il rispetto della stessa non avrebbe aggiunto nulla all'esame del provvedimento in questione da parte sua». Conclusioni riunite del 25 novembre 1999, causa C-286/95 P, Commissione/ICI e Commissione Solvay, e nelle cause riunite C-287/95 P e C-288/95 P (Racc. 2000, pag. I-2341, punto 26) (corsivo aggiunto).

(14) - Art. 69, n. 3, secondo comma, del regolamento di procedura.

(15) - V. supra, paragrafo 25.

(16) - Nella causa Commissione/Spagna, citata in precedenza, la Corte ha svolto il seguente ragionamento: dato che risulta mancare uno dei presupposti essenziali per la ricevibilità di un ricorso per inadempimento, vale a dire,lo svolgimento regolare del procedimento precontenzioso, si deve dichiarare il ricorso irricevibile (punti 25 e 26).

(17) - Paragrafo 44.

(18) - Paragrafi 58 e 59.