Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 21febbraio2002. - Regno di Spagna contro Commissione delle Comunità europee. - FEAOG - Liquidazione dei conti - Esercizio 1993. - Causa C-349/97.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-03851



Conclusioni dell avvocato generale

1. Il Regno di Spagna ha proposto, ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), un ricorso diretto all'annullamento parziale della decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/608/CE, che modifica la decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE , relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia , nella parte che lo riguarda.

I - Fatti

2. La decisione 97/333 è stata adottata prima che si concludesse la procedura di conciliazione alla quale hanno fatto ricorso alcuni Stati membri, tra i quali il Regno di Spagna, conformemente alla decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia . La decisione impugnata è diretta alla liquidazione dei conti relativi alle spese per le quali si sia esaurita la procedura di conciliazione. La Commissione ha definito l'importo delle spese riconosciute a carico del FEAOG per l'esercizio finanziario 1993.

3. Per quanto riguarda il Regno di Spagna, la Commissione ha rilevato che una parte delle spese dichiarate non rispondeva alle condizioni prescritte dalle norme comunitarie e, pertanto, non poteva essere finanziata dal FEAOG, sezione garanzia. Tali spese sono quelle relative agli aiuti alla produzione e al consumo di olio d'oliva e alla produzione di foraggi essiccati. Sono state applicate le seguenti rettifiche finanziarie:

1) Aiuto alla produzione di olio di oliva:

- rettifica finanziaria forfettaria del 10% dell'aiuto pagato dalla Spagna nel corso della campagna 1992/1993, pari a ESP 5 939 261 511;

- rettifica finanziaria di ESP 224 414 161, corrispondente all'importo degli aiuti versati a due organizzazioni di produttori riconosciute e ai loro membri;

- rettifica finanziaria di ESP 217 007 368 delle spese relative allo schedario oleicolo.

2) Aiuto al consumo di olio d'oliva:

- rettifica finanziaria di ESP 26 849 245, corrispondente all'importo degli aiuti concessi a due imprese riconosciute di imbottigliamento d'olio;

- rettifica finanziaria forfettaria del 2% dell'aiuto pagato dalla Spagna nel corso della campagna 1992/1993, pari a ESP 811 514 867.

3) Aiuto alla produzione di foraggi essiccati:

- rettifica finanziaria del 2% delle spese dichiarate dalla Spagna, pari a ESP 384 545 035.

4. I motivi delle correzioni così applicate alle spese sono esposti nella relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione Garanzia, per l'esercizio 1993 .

II - Contesto normativo generale

A - Norme relative ai controlli delle operazioni finanziate dal FEAOG

5. L'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune , stabilisce che la Comunità, attraverso la sezione garanzia del FEAOG, finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.

6. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 729/70, la Commissione mette a disposizione degli Stati membri i fondi necessari affinché i servizi e gli organismi designati dagli Stati membri procedano, in conformità delle norme comunitarie e delle legislazioni nazionali, ai pagamenti dei suddetti interventi. L'art. 5, n. 2, lett. b), del medesimo regolamento dispone che la Commissione procede alla liquidazione, prima della fine dell'anno successivo, dei conti dei servizi e degli organismi degli Stati membri, in base ai conti annui corredati dai documenti giustificativi necessari per la loro liquidazione.

7. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 stabilisce che gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità, e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.

8. Ai sensi del n. 2 del medesimo articolo, in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri. Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori e da questi detratte dalle spese finanziate dal FEAOG.

9. L'art. 9, n. 1, del regolamento n. 729/70, dispone che gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del FEAOG e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative da essi adottate per l'applicazione degli atti comunitari inerenti alla politica agricola comune, in quanto questi atti comportino un'incidenza finanziaria per il FEAOG.

10. Ai sensi del n. 2 del suddetto articolo che gli agenti incaricati dalla Commissione di compiere le verifiche in loco hanno accesso ai libri contabili e a tutti gli altri documenti inerenti alle spese finanziate dal FEAOG. A richiesta della Commissione e con l'accordo dello Stato membro interessato, le autorità competenti degli Stati membri procedono a verifiche o indagini relative alle operazioni di cui al regolamento stesso. Ad esse possono partecipare agenti della Commissione.

11. Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4045, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia , e che abroga la direttiva 77/435/CEE riguarda, come stabilito dall'art. 1, n. 1, il controllo della realtà e della regolarità delle operazioni che fanno parte direttamente o indirettamente del sistema di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia, sulla base dei documenti commerciali dei beneficiari o debitori, indicati con il termine di «imprese». L'art. 2, n. 1, del medesimo regolamento stabilisce che gli Stati membri procedono a dei controlli dei documenti commerciali delle imprese, tenendo conto del carattere delle operazioni da sottoporre a controllo. Le modalità di detti controlli sono regolate ai nn. 2 e seguenti dello stesso articolo.

12. Per quanto riguarda le conseguenze finanziarie per la liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG in caso di insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri, un gruppo interservizi della Commissione ha adottato taluni criteri , approvati dalla Commissione e comunicati a tutti gli Stati membri in seno al comitato di gestione del FEAOG, dal quale sono stati accolti positivamente. In tali criteri vengono previste tre categorie di rettifiche forfettarie:

«A) il 2% della spesa, nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di importanza minore;

B) il 5% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo;

C) il 10% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto».

13. Nel rapporto Belle si ricorda che è contemplato il mancato rimborso dell'intera spesa, e che quindi in casi eccezionali può essere considerata appropriata una percentuale di rettifica più elevata.

14. Il 1° luglio 1994 la Commissione ha adottato la decisione n. 94/442. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, lett. b) e c), l'organo di conciliazione cerca di mediare tra le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato, e redige, al termine dei suoi lavori, una relazione sul risultato del tentativo di conciliazione. L'art. 1, n. 2, lett. a), precisa che, per quanto riguarda il proseguimento del procedimento di liquidazione dei conti, la posizione assunta dall'organo lascia impregiudicata la decisione definitiva della Commissione in materia di liquidazione dei conti e non incide sul diritto di ricorso dello Stato membro interessato contro la decisione stessa ai sensi dell'art. 173 del Trattato.

B - Istituzione di un'agenzia di controllo per il settore dell'olio d'oliva

15. Avendo l'esperienza dimostrato che, sebbene esistessero sul piano normativo numerosi controlli specifici, sorgevano problemi per l'esecuzione puntuale ed efficace degli stessi, che tale situazione avrebbe potuto dar luogo a spese ingiustificate a carico dei fondi comunitari e che la struttura amministrativa degli Stati membri produttori non era sufficientemente adeguata per eseguire i controlli previsti dalla regolamentazione comunitaria, il Consiglio ha adottato, il 17 luglio 1984, il regolamento (CEE) n. 2262, che prevede misure speciali nel settore dell'olio d'oliva . Nella versione derivante dal regolamento (CEE) 3 marzo 1992, n. 593 , l'art. 1, n. 1, primo comma, dispone che ciascuno Stato membro produttore costituisce, in conformità del proprio ordinamento giuridico, un'agenzia specifica incaricata di talune attività e taluni controlli degli aiuti comunitari nel settore dell'olio d'oliva, escluse le restituzioni all'esportazione. Il n. 2 della medesima disposizione stabilisce che, al fine di assicurare la corretta applicazione del regime di aiuto alla produzione, l'agenzia:

- verifica la conformità delle attività delle organizzazioni di produttori e delle loro unioni al regolamento del Consiglio 17 luglio 1984, n. 2261, che stabilisce le norme generali relative all'aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori di olio d'oliva ;

- accerta l'esattezza dei dati che figurano nelle dichiarazioni di coltura e nelle domande di aiuto, fatti salvi i controlli effettuati dallo Stato membro in virtù dell'articolo 14 del regolamento n. 2261/84;

- controlla i frantoi riconosciuti e

- controlla le imprese di condizionamento riconosciute, conformemente all'articolo 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3089, che stabilisce le norme generali relative all'aiuto al consumo di olio d'oliva , nonché, eventualmente, gli organismi professionali riconosciuti in virtù dell'art. 11, n. 3 del regolamento n. 136/66/CEE . Infine, l'art. 1, n. 4, quarto comma, del regolamento n. 593/92, gli Stati membri danno seguito entro il più breve termine alle constatazioni effettuate dall'agenzia. Ai sensi del quinto comma, essi comunicano periodicamente alla Commissione un rendiconto del seguito dato e delle sanzioni irrogate al termine delle constatazioni effettuate dall'agenzia durante i controlli.

16. Con legge 11 dicembre 1987, n. 28/1987 la Spagna ha creato l'Agenzia per l'olio di oliva incaricata, tra l'altro, di verificare che le attività delle organizzazioni dei produttori siano conformi alla normativa comunitaria.

17. Il Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), oggi divenuto Fondo Español de Garantía Agraria è invece è l'organismo incaricato di concedere il riconoscimento alle imprese beneficiarie, di effettuare versamenti diretti degli aiuti, nonché degli anticipi mediante deposito della cauzione richiesta, e di infliggere le eventuali sanzioni.

18. I motivi dedotti dal governo spagnolo si suddividono in tre categorie di aiuti comunitari: l'aiuto alla produzione di olio d'oliva, l'aiuto al consumo di olio d'oliva e l'aiuto alla produzione di foraggi essiccati. Il governo spagnolo accusa inoltre la Commissione di aver violato alcuni principi di diritto comunitario. Prenderò in esame uno alla volta i motivi dedotti, seguendone la suddivisione in categorie.

III - L'aiuto alla produzione di olio di oliva

A - Il contesto normativo

a) Disposizioni generali

19. Il regolamento n. 136/66 istituisce un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi.

20. L'art. 5, n. 1, di tale regolamento, nella versione derivante dal regolamento (CEE) n. 1915/87 ha istituito un aiuto alla produzione di olio d'oliva inteso a contribuire alla formazione di un reddito equo per i produttori. Il n. 2 del medesimo articolo, nella versione derivante dal regolamento (CEE) n. 3499/90 , dispone che l'aiuto è concesso, da un lato, agli oleicoltori la cui produzione media è almeno pari a 500 kg di olio d'oliva per campagna, in funzione della quantità di olio d'oliva effettivamente prodotto e, dall'altro lato, agli altri oleicoltori, in funzione del numero e del potenziale produttivo degli olivi da essi coltivati nonché delle rese di tali olivi fissati forfettariamente, a condizione che le olive prodotte siano state triturate.

21. In seguito all'adozione del regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1982, n. 1413, che modifica il regolamento n. 136/66 , è stato istituito un sistema specifico basato sull'azione delle organizzazioni di olivicoltori o delle relative unioni, incaricate di effettuare determinate operazioni connesse all'applicazione del regime di aiuto . L'ottavo considerando del regolamento precisa che l'attività delle unioni deve garantire un più rigoroso controllo della produzione degli olivicoltori appartenenti alle organizzazioni aderenti alle unioni stesse e che è pertanto opportuno riservare alle unioni il beneficio dell'anticipo sull'importo dell'aiuto.

22. Ai sensi dell'art. 20 quater, n. 1, lett. b), del regolamento n. 136/66, nella versione derivante dal regolamento n. 1413/82, le organizzazioni di produttori riconosciute devono essere in grado di verificare la produzione di olive e di olio d'oliva dei propri soci. Il n. 2, lett. b), del suddetto articolo stabilisce che le unioni di organizzazioni di produttori riconosciute devono inoltre essere in grado di coordinare e verificare l'attività delle organizzazioni che le compongono. Il n. 3 dell'art. 20 quater dispone che il riconoscimento di un'organizzazione o di un'unione è revocato qualora le condizioni per il riconoscimento non siano state o non siano più soddisfatte.

23. L'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 precisa al riguardo che le organizzazioni di produttori riconosciute dichiarano all'autorità competente, entro il 30 giugno di ogni anno, le eventuali modifiche di struttura verificatesi dopo il loro riconoscimento o dopo la loro ultima dichiarazione annuale, nonché le eventuali domande di ritiro o di adesione ricevute. In base a tale dichiarazione e ai risultati degli eventuali controlli, l'autorità competente si assicura che le condizioni richieste per il riconoscimento continuino ad essere adempiute. Se tali condizioni non sono più adempiute o la struttura di una organizzazione non consente di verificare la produzione dei suoi membri, l'autorità competente procede senza indugio e comunque prima dell'inizio della campagna successiva alla revoca del riconoscimento e comunica tale decisione alla Commissione.

24. Infine, ai sensi dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 2261/84, gli Stati membri produttori si accertano che le somme destinate alle unioni e alle organizzazioni di produttori in applicazione del n. 1 del medesimo articolo siano utilizzate da queste ultime soltanto per il finanziamento delle attività che ad esse competono in virtù del regolamento stesso. L'art. 11, n. 3, stabilisce che se le somme trattenute da un'organizzazione di produttori non sono utilizzate, totalmente o in parte, per il finanziamento delle attività che ad esse competono, esse sono dedotte dalle spese finanziate dal FEAOG.

25. Ai sensi dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 2261/84, l'aiuto è concesso su domanda presentata dagli interessati nello Stato membro nel quale l'olio è stato prodotto. L'art. 2, n. 4, primo comma, del regolamento, nella versione derivante dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1990, n. 3500 , stabilisce che nel caso degli olivicoltori la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna, l'aiuto è concesso per la quantità di olio effettivamente prodotta in un frantoio riconosciuto. Ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 31 ottobre 1984, n. 3061, recante modalità d'applicazione del regime d'aiuto alla produzione di olio d'oliva , la domanda di aiuti che ogni olivicoltore deve presentare deve riportare alcune informazioni, tra cui l'indicazione del frantoio o dei frantoi riconosciuti nei quali è stato prodotto l'olio, specificando, per ciascuno di essi, la quantità di olive utilizzata e la quantità di olio prodotta. La domanda di aiuto deve essere accompagnata da una dichiarazione del frantoio che confermi le indicazioni dell'olivicoltore.

26. Per ottenere il riconoscimento, i frantoi interessati debbono rispettare un certo numero di condizioni elencate all'art. 13 del regolamento n. 2261/84 e all'art. 9 del regolamento n. 3061/84. L'art. 13, n. 4, del regolamento n. 2261/84 stabilisce che il riconoscimento è revocato per un periodo proporzionale alla gravità dell'infrazione, se una delle condizioni per il riconoscimento non è più soddisfatta. Il n. 6 del medesimo articolo dispone però che, qualora la revoca del riconoscimento avesse conseguenze gravi sulla capacità di triturazione in una zona di produzione determinata, si può decidere di riconoscere il frantoio sotto un regime di controllo speciale. A questo scopo, ai sensi dell'art. 9, n. 4, del regolamento n. 3061/84, lo Stato membro interessato deve presentare alla Commissione una domanda motivata, precisando il tipo di controllo che esso si impegna ad esercitare sul frantoio in causa.

b) Il regime dei controlli

27. Ai sensi dell'art. 14, n. 1, del regolamento n. 2261/84, ciascuno Stato membro produttore applica un regime di controlli per garantire che il prodotto per il quale è concesso l'aiuto possa beneficiarne.

28. L'art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 3061/84 precisa al riguardo che la dichiarazione di coltura deve indicare il numero di ulivi in produzione le cui olive sono utilizzate per la produzione di olio. Ai sensi del n. 5 del suddetto articolo, nel caso in cui una parte delle olive sia stata utilizzata a fini diversi dalla produzione di olio d'oliva, l'aiuto è pagato in proporzione al quantitativo di olive destinate alla produzione d'olio.

29. Ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 2261/84, gli Stati membri produttori controllano sul posto l'attività e la contabilità di magazzino di una percentuale da stabilire dei frantoi riconosciuti. Il n. 3 bis di tale disposizione, aggiunto dal regolamento n. 3500/90, precisa che ai fini del pagamento dell'aiuto agli oleicoltori la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna, gli Stati membri produttori controllano l'esattezza delle dichiarazioni di coltura, su base di criteri da determinare, la corrispondenza tra la quantità di olio indicata nella domanda di aiuti e quella risultante dalla contabilità di magazzino dei frantoi riconosciuti, nonché la compatibilità tra la produzione di olive dichiarata da ogni oleicoltore come triturata presso un frantoio riconosciuto ed i dati risultanti dalla sua dichiarazione di coltura, sulla base di criteri da determinare. Per quanto riguarda gli oleicoltori la cui produzione media è inferiore a 500 kg di olio d'oliva per campagna, l'art. 14, n. 4, del regolamento n. 3500/90 dispone che il controllo deve permettere di verificare l'esattezza delle dichiarazioni di coltura su base di criteri da determinare e l'esistenza della prova della triturazione delle olive in un frantoio riconosciuto.

30. Ai sensi dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento (CEE) della Commissione 15 aprile 1991, n. 928 , il controllo di cui all'art. 14, n. 3, del regolamento n. 2261/84 verte sul 10% almeno dei frantoi riconosciuti che sono in attività durante la campagna considerata. L'art. 10, n. 3, del regolamento n. 928/91 stabilisce che, per controllare l'esattezza delle dichiarazioni di coltura di cui all'articolo 14, nn. 3 bis e 4 del regolamento n. 2261/84, gli Stati membri produttori prendono in considerazione, fra l'altro, i dati contenuti nello schedario oleicolo e negli schedari elettronici, gli elementi risultanti dai controlli in loco cui è stato sottoposto l'olivicoltore, le rese di olive e di olio stabilite per la zona in cui si trovano le aziende interessate.

31. L'art. 15, n. 3, del regolamento n. 2261/84, nella versione derivante dal regolamento n. 3500/90, stabilisce che, se i controlli di cui agli artt. 13 e 14 non consentono di confermare i dati figuranti nella contabilità di magazzino di un frantoio riconosciuto, fatte salve le sanzioni eventualmente applicabili al frantoio in questione, lo Stato membro interessato determina la quantità di olio che può beneficiare dell'aiuto per ciascun produttore la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna e che ha fatto triturare la propria produzione di olive in detto frantoio. Ai sensi del n. 4 del medesimo articolo, per la determinazione del quantitativo che può beneficiare dell'aiuto, lo Stato membro tiene conto in particolare delle rese di olive e di olio fissate forfettariamente in conformità dell'art. 18 del regolamento stesso, il quale stabilisce che esse vengono fissate per zone omogenee di produzione.

c) Lo schedario oleicolo e gli schedari computerizzati dei dati oleicoli

32. Per ottenere i dati necessari alla conoscenza del potenziale produttivo di olive e di olio d'oliva nella Comunità, da un lato, e per garantire un migliore funzionamento del regime comunitario degli aiuti per quest'ultimo prodotto, dall'altro lato, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) 21 gennaio 1975, n. 154, che istituisce uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d'oliva .

33. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 154/75, gli Stati membri produttori di olio d'oliva istituiscono uno schedario oleicolo che verte su tutte le aziende oleicole situate sul loro territorio. Nel caso della Spagna, il termine per istituire tale schedario è scaduto il 1° novembre 1988, come stabilito dall'art. 1, n. 2, del suddetto regolamento, nella versione derivante dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3788, che modifica taluni regolamenti applicabili nel settore dei grassi in seguito all'adesione della Spagna e del Portogallo .

34. Con regolamento (CEE) 16 dicembre 1979, n. 2276, la Commissione ha stabilito le modalità d'applicazione relative all'istituzione di uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d'oliva . Il regolamento (CEE) della Commissione 2 marzo 1988, n. 586, che modifica il regolamento n. 2276/79 , vi ha aggiunto gli artt. 6 bis e 6 ter. Ai sensi dell'art. 6 bis, gli Stati membri produttori procedono, secondo la procedura prevista dall'articolo 6, paragrafo 1, all'aggiornamento annuo dello schedario oleicolo tenendo conto degli eventuali cambiamenti nelle dichiarazioni di coltura presentata dagli olivicoltori. L'art. 6 ter, n. 1, dispone che gli Stati membri produttori che hanno aderito alla Comunità dopo l'entrata in vigore del regolamento hanno la facoltà di mettere a punto, mediante prove, la metodologia che più si adatta alla situazione dell'olivicoltura nel loro territorio. A tal fine gli Stati membri interessati trasmettono alla Commissione, per approvazione, un programma di prove. Ai sensi dell'art. 6 ter, n. 2, la Commissione comunica allo Stato membro la sua decisione sul programma presentato corredandola eventualmente delle modifiche che essa ritenga opportune. Dopo l'approvazione della Commissione, il programma viene eseguito al più presto sotto la responsabilità dello Stato membro interessato.

35. Per quanto riguarda il finanziamento dello schedario oleicolo, il regolamento n. 154/75 è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 9 agosto 1979, n. 1794 . Ai sensi del nuovo art. 3, n. 3, secondo comma, il finanziamento si effettua, applicando una trattenuta sull'aiuto alla produzione, secondo la stessa procedura prevista per le spese di cui agli articoli 2 e 3 del regolamento n. 729/70. L'art. 3, n. 5, stabilisce che sono imputabili le spese, derivanti dai contratti conclusi tra l'autorità competente dello Stato membro produttore e le persone fisiche o giuridiche incaricate dell'esecuzione dei lavori, o i costi diversi da quelli di gestione e di controllo dei lavori, qualora lo Stato membro faccia eseguire questi ultimi dai propri servizi. Lo Stato membro comunica preventivamente alla Commissione il contenuto dei contratti o dei capitolati, o i costi estimativi dei lavori.

36. L'art. 16, n. 1, del regolamento n. 2261/84 impone inoltre a ciascuno Stato membro produttore di costituire e tenere aggiornati schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli. Ai sensi dell'art. 17, n. 2, del suddetto regolamento, gli schedari ed i sistemi di trattamento utilizzati per il loro controllo devono essere compatibili con il sistema informatico utilizzato da ciascuno Stato membro produttore per lo schedario oleicolo.

37. L'art. 14, n. 5, primo comma, del regolamento n. 2261/84 prescrive agli Stati membri di utilizzare tali schedari ai fini dei controlli e delle verifiche di cui al regolamento stesso. Secondo l'art. 16, n. 2, del regolamento, tali schedari debbono contenere tutti gli elementi che consentono di agevolare le operazioni di controllo e la ricerca rapida delle irregolarità, comprese le informazioni sulla produzione dei frantoi. Inoltre, l'art. 11, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento (CEE) 17 gennaio 1989, n. 98 , stabilisce che gli Stati membri immettono nello schedario computerizzato, non appena sono disponibili, i dati di base contenuti nello schedario oleicolo.

38. L'art. 11, n. 2, primo comma, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento n. 98/89, stabilisce che l'intero complesso dello schedario computerizzato diventi operativo entro il 31 ottobre 1990.

B - Le rettifiche finanziarie relative all'aiuto alla produzione di olio di oliva

1. La rettifica finanziaria puntuale degli aiuti erogati a due organizzazioni di produttori

a) Argomenti delle parti

39. Il governo spagnolo contesta la rettifica di ESP 224 414 161 ad esso applicata per gli aiuti erogati alle organizzazioni di produttori riconosciute OPROL (Toledo) e APROL-JJAA (Badajoz).

40. Esso ritiene che non esista alcun motivo di negare aiuti ad uno Stato membro quando quest'ultimo dimostri l'accettabilità del suo sistema di controllo.

41. All'argomento della Commissione relativo all'insufficiente grado di comunicazione tra le comunità autonome e il FEGA il governo spagnolo ribatte che il controllo esercitato sulle OPR è invece esauriente. Esso spiega che vi sono dei motivi se i solleciti dell'AAO non si traducono sempre automaticamente in una revoca del riconoscimento dell'OPR, come vorrebbe la Commissione. Da un lato, le procedure di applicazione delle sanzioni sono disciplinate dal diritto degli Stati membri, ai sensi dell'art. 2, n. 4, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità , il che, nel caso della Spagna, implica la necessità di avviare una procedura in contraddittorio lunga e complessa. L'applicazione di una sanzione rapida non può quindi essere immediata. Dall'altro lato, la revoca del riconoscimento è un provvedimento di una certa gravità che non dovrebbe essere applicato in caso di inadempimento di secondaria importanza.

42. Esso ricorda che la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha revocato il riconoscimento all'OPROL con decreto del 25 aprile 1995, su proposta dell'AAO. Per quanto riguarda l'APROL-JJAA, il governo spagnolo riconosce che la proposta di revoca da parte dell'AAO non ha avuto seguito, ma aggiunge che tale proposta si fondava su semplici sospetti o timori, e non su motivi sufficienti.

43. Il governo spagnolo nega di aver omesso di comunicare alla Commissione le informazioni che quest'ultima gli ha richiesto e che sostiene di non aver ricevuto.

44. Esso fa osservare, inoltre, che l'unico caso in cui la normativa comunitaria prevede una detrazione dalle spese finanziate dal FEAOG è quello in cui viene confermato che le somme trattenute dall'OPR non sono state utilizzate totalmente o in parte per il finanziamento di attività che ad esse competono, conformemente all'art. 11, n. 3, del regolamento n. 2261/84.

45. Il governo spagnolo aggiunge che la decisione contestata sarebbe illegittima anche se fosse dimostrato il cattivo funzionamento di talune OPR. Esso ritiene che la rettifica debba in ogni caso essere applicata all'aiuto trattenuto dall'OPR per il proprio funzionamento, e non a tutti gli olivicoltori che ne sono soci. Una simile conclusione è imposta dal principio della personalità della pena, e soprattutto dal principio di proporzionalità. Esso sostiene inoltre che le decisioni della Commissione non vertono sempre sugli aiuti versati a tutti gli olivicoltori, il che pone il problema dei criteri utilizzati dalla Commissione e dell'eventuale arbitrarietà delle sue decisioni.

46. Esso accusa la Commissione di determinare una grave incertezza giuridica omettendo di precisare quali condizioni giustifichino la revoca del riconoscimento. Trattandosi di un provvedimento limitativo dei diritti individuali, esso dovrebbe intervenire quando le prove delle irregolarità sussistono conformemente alla procedura prevista. Il governo spagnolo nega che esistano inadempimenti e sostiene che sono state individuate carenze specifiche le quali giustificavano un controllo delle OPR.

47. IL governo spagnolo ritiene sproporzionato estendere all'aiuto percepito da tutti i soci di un'OPR le conseguenze di una irregolarità imputabile a quest'ultima, tanto più che la maggior parte dei soci non ha commesso alcuna violazione.

48. La Commissione sostiene che la rettifica finanziaria puntuale che è stata applicata copre sia l'aiuto concesso all'OPROL e alla APROL-JJAA, sia l'aiuto accordato, tramite queste due organizzazioni, ai produttori di olio d'oliva durante l'esercizio 1993.

49. Essa ricorda che tale rettifica, come le altre contenute nella decisione contestata, è conseguenza delle informazioni - o della mancanza di informazioni - fornite dalle diverse autorità spagnole, delle ispezioni dell'AAO e dei diversi controlli effettuati in loco dai servizi di controllo del FEAOG .

50. Queste procedure di verifica avrebbero permesso di individuare irregolarità gravi e continuate nella gestione e nel funzionamento di sei OPR, tra le quali si trovano le due colpite dalla rettifica contestata. Queste due organizzazioni sono le uniche ad essere state prese in considerazione a questo titolo, poiché è stato possibile raccogliere i dati necessari alla valutazione della rettifica ad esse relativa.

51. La Commissione sottolinea che le OPR costituiscono un elemento essenziale della gestione e del controllo dell'organizzazione comune dei mercati, poiché la normativa comunitaria, in cambio degli aiuti e delle compensazioni finanziarie che esse ricevono, pone a loro carico obblighi concreti e compiti specifici relativi alla gestione e al controllo degli aiuti comunitari di cui beneficiano i produttori ad esse iscritti.

52. La Commissione spiega che, ai fini del riconoscimento, tali organizzazioni devono obbligatoriamente rispondere a tutti i requisiti e alle condizioni prescritte dalla normativa comunitaria, stabiliti principalmente dall'art. 20 quater del regolamento n. 136/66 e dall'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84. A suo giudizio, inoltre, è essenziale che gli obblighi, le condizioni e i compiti prescritti dalla normativa comunitaria sano soddisfatti da tutte queste organizzazioni non solo al momento della loro costituzione, ma nel corso di tutta la loro esistenza.

53. Secondo la Commissione, dalle suddette disposizioni emerge che, nel caso in cui le condizioni necessarie per il riconoscimento non siano più rispettate, l'autorità competente deve procedere senza indugio alla revoca del riconoscimento stesso, non disponendo in merito di alcun margine di discrezionalità. Tale misura non costituirebbe una sanzione, bensì la conseguenza del mancato rispetto delle condizioni necessarie per continuare a sussistere come OPR. La revoca del riconoscimento dovrebbe intervenire senza pregiudizio delle sanzioni eventualmente necessarie. Le comunità autonome spagnole si sarebbero rifiutate di revocare il riconoscimento delle OPR in questione come proposto dall'AAO, pur avendo in sostanza ammesso la sussistenza delle irregolarità individuate.

54. Secondo la Commissione, il Regno di Spagna ha omesso di comunicare la maggior parte delle informazioni, ripetutamente richieste, sulle OPR in questione.

b) Valutazione

55. L'argomento del governo spagnolo verte sulle condizioni giuridiche della revoca del riconoscimento delle OPR, sulle prove delle irregolarità commesse e sulla portata della rettifica applicata alla Spagna a causa di tali irregolarità.

56. Esaminerò ciascuno di questi punti uno alla volta.

i) Le condizioni per la revoca del riconoscimento delle OPR

57. Ricordo che il regolamento n. 1413/82 ha istituito un sistema specifico basato sull'azione di organizzazioni di olivicoltori o delle loro unioni, le quali debbono garantire un controllo rafforzato sulla produzione degli oleicoltori membri delle organizzazioni che aderiscono alle suddette unioni.

58. L'art. 20 quater, n. 1, lett. b), del regolamento n. 136/66, nella versione derivante dal regolamento n. 1413/82, stabilisce le condizioni per il riconoscimento delle organizzazioni di produttori. In particolare, le OPR debbono essere in grado di verificare la produzione di olive e di olio dei propri soci.

59. L'art. 20 quater, n. 2, lett. b), del medesimo regolamento descrive in modo inequivoco le conseguenze che bisogna trarre dal venir meno delle condizioni che hanno giustificato il riconoscimento. In casi di questo tipo, infatti, l'OPR o l'unione di OPR viene privata del riconoscimento.

60. L'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 precisa le modalità della revoca. Esso stabilisce che, sulla base della dichiarazione annuale cui sono tenute le OPR, con la quale esse comunicano all'autorità competente le eventuali modifiche di struttura verificatesi dopo il loro riconoscimento, nonché sulla base dei risultati degli eventuali controlli, l'autorità competente si assicura che le condizioni richieste per il riconoscimento continuino ad essere adempiute. In caso contrario, «l'autorità competente procede senza indugio e comunque prima dell'inizio della campagna successiva alla revoca del riconoscimento [...]».

61. Ritengo che da queste norme si possano trarre quattro conseguenze.

62. Da un lato, le condizioni che giustificano il riconoscimento dell'OPR sono facilmente individuabili. Tra esse vi è la possibilità di procedere al controllo della produzione di olive e di olio dei soci dell'organizzazione, il che è proprio quanto viene contestato alle OPR di cui trattasi.

63. Le condizioni che determinano la revoca del riconoscimento sono definite in modo esplicito dalla normativa comunitaria. Mi sembra pertanto eccessivo accusare la Commissione, come fa il governo spagnolo, di provocare incertezza giuridica non precisando tali condizioni. Vedremo poi che il motivo all'origine delle rettifiche finanziarie applicate dalla Commissione, ossia l'inattitudine delle OPR di controllare la produzione, è stato definito dettagliatamente dalla Commissione .

64. Dall'altro lato, il riconoscimento di cui godono le OPR dev'essere revocato allorché una delle condizioni necessarie per ottenerlo non sia più rispettata. L'art. 20 quater del regolamento n. 136/66, modificato dal regolamento n. 1413/82, contiene un elenco delle condizioni per il riconoscimento, per cui è sufficiente che una di tali condizioni manchi perché il riconoscimento venga messo in discussione. Nel caso di specie, il controllo della produzione da parte delle OPR dev'essere effettivo e costante affinché l'OPR possa conservare il proprio status iniziale.

65. Di conseguenza, se è dimostrato che le operazioni di controllo cui è tenuta l'OPR sono insufficienti o che non è stato possibile effettuarle a causa dell'organizzazione o del suo funzionamento, lo status dell'organizzazione come OPR viene messo in discussione.

66. Inoltre, dalle citate disposizioni non emerge l'esigenza di limiti attinenti all'importanza dei fatti che determinano la revoca. Dall'art. 20 quater del regolamento n. 136/66, modificato dal regolamento n. 1413/82, deriva che l'accertamento di una insufficiente capacità da parte dell'OPR di effettuare le operazioni di controllo basta per giustificare la revoca del riconoscimento di cui essa beneficia. Tale interpretazione viene confermata dallo scopo perseguito dalla normativa comunitaria applicabile, che è quello di istituire, al fine di garantire una gestione efficace del regime di aiuto, un controllo rigoroso della produzione degli olivicoltori appartenenti alle organizzazioni aderenti alle unioni professionali , affidandone l'incarico a queste ultime . A mio giudizio, una volta accertata, l'incapacità di effettuare il controllo della produzione non si può considerare come un motivo anodino che permette alle autorità nazionali di non procedere alla revoca.

Il governo spagnolo, di conseguenza, non può sostenere che gli addebiti mossi alle OPR non hanno un rilievo tale da legittimare un provvedimento di revoca del riconoscimento di cui esse beneficiano.

67. Infine, la revoca dev'essere pronunciata rapidamente. Il termine massimo previsto dall'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 è fissato all'inizio della campagna successiva .

68. La competenza riconosciuta agli Stati membri in materia di procedura di revoca incontra qui un limite temporale assolutamente preciso. Se la constatazione di irregolarità, prima di adottare una decisione recante pregiudizio come la revoca del riconoscimento, deve incontestabilmente dare luogo ad un confronto in contraddittorio tra l'autorità competente e l'OPR in questione, nulla giustifica che la decisione venga adottata oltre i termini di legge prescritti. Spetta al Regno di Spagna, che come gli altri Stati membri è tenuto a rispettare l'obbligo di osservare il termine di cui all'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84, adattare le proprie procedure interne al fine di conformarle alla suddetta norma e applicarle in modo che non venga superato il termine così stabilito.

69. Il governo spagnolo ammette peraltro che i solleciti dell'AAO non comportano sempre automaticamente la revoca del riconoscimento dell'OPR. Esso spiega inoltre che il riconoscimento è stato revocato all'OPROL il 25 aprile 1995, dopo un anno di osservazioni in cui non si era constatato alcun miglioramento.

70. E' evidente, quindi, che il termine dell'art. 5, n. 3, del regolamento n. 2261/84 non è stato rispettato.

71. Per quanto riguarda la APROL-JJAA, il governo spagnolo non contesta che la revoca del riconoscimento proposta dell'AAO il 24 gennaio 1994 non ha avuto alcun seguito.

72. Il governo spagnolo sostiene peraltro che la domanda iniziale di revoca si fondava su semplici sospetti o timori e non su motivi sufficienti.

73. Occorre pertanto esaminare l'argomento esposto dal governo ricorrente riguardo alla APROL-JJAA e all'OPROL, e secondo il quale le irregolarità osservate non erano sufficienti a giustificare la revoca.

ii) Le irregolarità che giustificano la revoca del riconoscimento

74. Come abbiamo visto, la revoca del riconoscimento di cui beneficiavano queste due OPR non c'è stata, oppure è stata decisa tardivamente. Detta revoca peraltro si imponeva, poiché le condizioni che avrebbero consentito alle due organizzazioni di conservare lo status originario non erano state rispettate.

75. Numerosi elementi del fascicolo smentiscono, infatti, l'affermazione del governo spagnolo secondo cui non vi erano sufficienti elementi a sostegno della domanda iniziale di revoca del riconoscimento della APROL-JJAA.

76. Con lettera 14 giugno 1994 inviata all'AAO, le autorità competenti dell'Estremadura hanno comunicato di aver effettuato due ispezioni presso la APROL-JJAA il 3 e il 10 marzo 1994. Dalla lettera emerge che il 23 settembre 1993 l'AAO aveva effettuato presso la stessa OPR un'ispezione i cui risultati avevano motivato la proposta di revoca presentata il 24 gennaio 1994. Le ispezioni del marzo 1994 hanno permesso di osservare alcuni miglioramenti rispetto alla situazione descritta dall'AAO, e ciò ha indotto i servizi della Comunità dell'Estremadura a proporre, malgrado persistessero certe lacune, «un controllo della gestione della APROL Jóvenes Agricultores de Badajoz finché non risulti che sono nuovamente presenti tutte le condizioni che hanno giustificato il riconoscimento e che sono rispettate le disposizioni della normativa applicabile a questo tipo di organizzazione» . Nella lettera si precisa che l'ispezione dell'AAO è avvenuta quando mancava il gestore dell'OPR, non ancora sostituito, e che pertanto il personale della APROL-JJAA non aveva potuto tener conto degli avvertimenti notificati dall'AAO.

77. La lettera del 14 giugno 1994 conferma che delle lacune sussistevano al momento dell'ispezione dell'AAO e che talune di esse continuavano a sussistere al momento dei controlli da parte dei servizi dell'Estremadura. Durante questi ultimi controlli sono state rilevate alcune insufficienze in materia di contabilità specifica di gestione, la mancanza di copie dei titoli di proprietà, lacune nei rapporti trimestrali di attività e l'impossibilità di verificare, per certe campagne, il rispetto dei termini fissati per il trasferimento degli aiuti.

78. Ora, la revoca del riconoscimento non è intervenuta in questa fase né dopo l'ispezione effettuata dall'AAO, quando erano state individuate irregolarità più numerose e più gravi .

79. Inoltre, l'assenza del gestore a tale data non era tale da giustificare, di per sé, le suddette insufficienze, come dimostrato dai controlli dei servizi del FEAOG. Infatti, il verbale stilato dai suddetti servizi in esito ad una missione di controllo svoltasi tra il 20 e il 24 giugno 1994 segnala che diverse OPR visitate dall'AAO non soddisfacevano i più elementari requisiti prescritti dal regolamento per conservare il riconoscimento. Tra queste OPR figura la APROL-JJAA . Gli ispettori del FEAOG indicano che la suddetta OPR è stata oggetto di numerosi controlli da parte dell'AAO sin dal 1989 e che le varie raccomandazioni formulate e le proposte di sanzione non sono mai state prese in considerazione dalle autorità della Comunità autonoma di Estremadura .

80. Le irregolarità segnalate dall'AAO erano quindi precedenti all'ispezione del settembre 1993 e, di conseguenza, all'assenza del gestore della APROL-JJAA.

81. La mancata revoca dopo la rilevazione di queste insufficienze antiche e continuate costituisce quindi, con evidenza, un dato che giustifica la rettifica puntuale contestata nei confronti della APROL-JJAA.

82. La situazione della OPROL, sotto il profilo dell'esistenza di irregolarità che giustificano la revoca del riconoscimento, è ancor più chiara. Il citato decreto 25 aprile 1995, che ha sancito la revoca del riconoscimento di tale organizzazione di produttori, è la dimostrazione del mancato adempimento da parte della OPROL agli obblighi ad essa incombenti in quanto OPR. L'anno di osservazione ad essa accordato vanamente, come abbiamo visto, dalle autorità nazionali competenti, dimostra come fossero effettivi e di vecchia data gli addebiti contestati a tale organizzazione. Questi dati non vengono comunque contestati.

83. Dai precedenti punti i) e ii) emerge che il Regno di Spagna non ha proceduto alla revoca del riconoscimento accordato alla OPROL e alla APROL-JJAA nelle condizioni prescritte dalla normativa comunitaria, malgrado le irregolarità rilevate. Questi elementi bastano a giustificare la rettifica finanziaria applicata dalla Commissione.

84. Il governo spagnolo, tuttavia, contesta che la Commissione abbia il diritto, sulla base di questi fatti, di procedere ad una rettifica al di fuori del caso in cui sia dimostrato che le somme trattenute dalle OPR non sono state utilizzate, totalmente o in parte, per il finanziamento di attività che ad esse competono, ai sensi dell'art. 11, n. 3, del regolamento n. 2261/84.

85. Con tale presa di posizione, il governo spagnolo limita ad un'unica ipotesi il diritto della Comunità di negare il finanziamento totale o parziale delle spese sostenute dallo Stato membro di cui trattasi, e ciò in contrasto con la costante giurisprudenza della Corte in materia.

86. La disposizione invocata dal governo spagnolo è assai specifica. Dal regolamento n. 2261/84 deriva che le OPR sono legittimate a trattenere una percentuale dell'aiuto alla produzione ad esse erogato per coprire le spese inerenti alle operazioni di controllo effettuate . L'art. 11, n. 3, del medesimo regolamento prevede una detrazione dalle spese finanziate dal FEAOG nel caso in cui le somme trattenute non siano utilizzate al suddetto scopo.

87. Non vi è dubbio che tale disposizione rappresenti solo uno dei casi in cui la Comunità è legittimata a non farsi carico delle spese irregolarmente sostenute da uno Stato membro. Come più volte dichiarato dalla Corte, il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli . E' questo il senso che occorre attribuire all'art. 2 e all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70 , la cui portata va oltre l'ipotesi di un inappropriato utilizzo della percentuale trattenuta da un'OPR.

88. Come giustamente ricordato dalla Commissione, da tali disposizioni deriva che se uno Stato membro conferma il riconoscimento di un'organizzazione di produttori e le eroga degli aiuti dopo che le autorità competenti hanno constatato che la suddetta OPR non rispetta o ha cessato di rispettare le condizioni necessarie per il riconoscimento stesso, all'inadempimento consistente nell'omessa revoca del riconoscimento esso aggiunge quello consistente nell'indebito pagamento di un aiuto. E' questo il caso del Regno di Spagna, nella causa in oggetto.

iii) La portata della rettifica applicata al Regno di Spagna

89. Occorre ora definire la portata della rettifica finanziaria controversa. A tal fine, a preso in esame l'argomento del governo spagnolo secondo cui la portata della rettifica dev'essere comunque limitata all'aiuto trattenuto dall'OPR per il proprio funzionamento, senza venire applicata a tutti gli olivicoltori ad essa iscritti. Dopo aver invocato il principio della personalità della pena, il governo spagnolo ha richiamato il principio di proporzionalità, sostenendo che l'estensione delle conseguenze di una irregolarità imputata ad un'OPR a danno degli stessi produttori è contraria a tale principio. Esso inoltre lamenta il carattere arbitrario delle rettifiche operate dalla Commissione.

90. Per valutare la conformità di una norma di diritto comunitario, in particolare nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli, al principio di proporzionalità, occorre esaminare se le misure istituite da tale norma non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo perseguito dalla normativa violata. Più in particolare, occorre verificare se le misure cui essa fa ricorso per conseguire lo scopo che si prefigge siano confacenti all'importanza dello scopo stesso e se siano necessarie per raggiungerlo .

91. La regola che occorre esaminare con riferimento al principio di proporzionalità è quella, derivata dalla costante giurisprudenza della Corte, cui ho fatto riferimento in precedenza . Secondo detta regola, la Commissione può porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati . L'omessa applicazione delle regole pertinenti da parte delle competenti autorità spagnole determina, come ho detto, l'applicazione della rettifica finanziaria controversa. La sua immediata conseguenza è che il Regno di Spagna è tenuto ad escludere dal finanziamento comunitario l'intero importo versato alle OPR in questione, compresi gli aiuti destinati agli stessi produttori.

92. Il regolamento n. 729/70, come specificato al settimo considerando, mira all'adozione di misure volte a prevenire e perseguire ogni irregolarità e a recuperare le somme perse in seguito a tali irregolarità.

93. Il finanziamento dei produttori tramite le OPR e il loro controllo da parte di tali organizzazioni figurano nell'elenco delle misure istituite nel settore delle materie grasse. Un controllo lacunoso priva la Comunità dello strumento per accertare il rispetto delle condizioni che giustificano il finanziamento del settore agricolo in questione. L'esclusione del finanziamento costituisce la misura più opportuna se si vuole evitare che gli aiuti siano utilizzati a scopi diversi da quelli per i quali vengono accordati, a meno che non si provi che gli olivicoltori membri delle OPR non hanno commesso alcuna irregolarità tale da mettere in discussione in tutto o in parte il finanziamento comunitario.

94. A questo proposito, il governo spagnolo sostiene che la violazione del principio di proporzionalità è dimostrata dai controlli effettuati presso gli olivicoltori associati. Tali controlli avrebbero permesso di verificare che i pagamenti erano stati compiuti conformemente alla normativa comunitaria, poiché 22 olivicoltori sui 26 controllati non avevano commesso alcuna irregolarità.

95. Ritengo, come la Commissione, che tali elementi non abbiano valore di prova, soprattutto perché i controlli cui fanno riferimento i verbali prodotti dal governo spagnolo sono stati effettuati nel corso del 1995. Con la decisione impugnata la Commissione mette invece in discussione il funzionamento delle OPR e dei produttori ad esse iscritti, così come osservato durante l'anno corrispondente alla liquidazione dei conti controversa. Gli inadempimenti rilevati in seno alle organizzazioni stesse fanno dunque insorgere gravi presunzioni di un funzionamento irregolare a carico dei produttori iscritti, durante la campagna 1993. I verbali versati al fascicolo non permettono di far venir meno tali presunzioni, dal momento che i rilevamenti in essi descritti possono essere il riflesso di miglioramenti verificatisi successivamente al periodo controverso.

96. Occorre inoltre ricordare che le OPR assolvono una funzione di controllo della produzione, per cui l'osservazione di gravi carenze nell'esercizio di tale controllo rende altamente probabili considerevoli disfunzioni nell'attività dei produttori.

97. Si può in effetti ipotizzare che sia stato dimostrato che taluni produttori non hanno commesso irregolarità. Nel sistema di finanziamento istituito nel settore delle materie grasse, gli aiuti possono essere erogati per vie diverse che non tramite le OPR . Una revoca tempestiva del riconoscimento delle OPR avrebbe quindi senza dubbio consentito agli olivicoltori di ottenere aiuti seguendo una diversa via legale senza subire le conseguenze negative degli inadempimenti delle OPR cui sono iscritti.

98. A questo proposito, occorre precisare che il finanziamento indebito delle due OPR di cui trattasi è conseguenza della tolleranza manifestata dalle autorità spagnole nei loro confronti. Queste ultime hanno rifiutato di revocare il riconoscimento alla APROL-JJAA ed hanno proceduto alla revoca nei confronti della OPROL con tempi superiori alla durata di un'intera campagna. Esse hanno pertanto preso l'iniziativa di finanziarle allo stesso titolo delle altre OPR, senza ignorare che le OPR in questione continuavano a usufruire di un riconoscimento che non era più giustificato dal loro funzionamento. La prova dell'esistenza delle irregolarità di cui venivano accusate, unita all'omessa revoca, entro i termini di legge, del riconoscimento di cui beneficiavano, rende legittima l'imputazione delle somme versate per l'esercizio 1993. Infatti, la Comunità non può essere ritenuta responsabile per i danni, subiti dagli olivicoltori membri di una delle due OPR, che un intervento delle autorità spagnole avrebbe potuto evitare.

99. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, ritengo che la rettifica finanziaria in questione non sia affatto contraria al principio di proporzionalità.

100. Nella stessa linea di pensiero il governo spagnolo ha sostenuto che il trarre conseguenze da un'irregolarità individuata presso un'organizzazione relativamente all'aiuto percepito da tutti i suoi soci è contrario anche all'art. 7 del regolamento n. 2988/95. La Commissione contesta l'applicabilità del suddetto regolamento all'esercizio 1993.

101. Dall'art. 7 del regolamento n. 2988/95 emerge che le misure e sanzioni amministrative comunitarie possono applicarsi alle persone fisiche o giuridiche che hanno commesso l'irregolarità, a quelle che hanno partecipato all'esecuzione dell'irregolarità, nonché a quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa.

102. Va ricordato che il contenzioso in tema di liquidazione dei conti degli Stati membri per le spese finanziate dal FEAOG è un contenzioso d'annullamento, che vede gli Stati membri opposti alla Comunità. Esso non è inteso a stabilire le responsabilità degli operatori economici nazionali, a meno che ciò non serva a specificare le irregolarità imputabili alle autorità nazionali competenti. I provvedimenti finanziari eventualmente applicati contro uno Stato membro, infatti, sono dovuti alle lacune del sistema di controllo attuato da ciascuno Stato membro . Esse non pregiudicano l'attribuzione della responsabilità finale della rettifica finanziaria tra gli operatori interessati, che deve comunque avvenire conformemente al principio stabilito dall'art. 7 del regolamento n. 2988/95, purché sia applicabile alla data dei fatti di cui trattasi.

103. Infine, secondo il governo spagnolo le rettifiche operate dalla Commissione sono arbitrarie, poiché nell'esercizio precedente, a differenza di quanto avvenuto nell'esercizio contestato, le rettifiche finanziarie non sono state estese agli olivicoltori.

104. Occorre ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il fatto che la Commissione non abbia tratto conseguenze finanziarie dalla constatazione di inadempienze, nel corso di un esercizio, non può privarla del diritto di farlo per gli esercizi successivi, soprattutto se le dette inadempienze siano continuate e che, inoltre, inadempienze constatate ex novo possono, anch'esse, essere prese in considerazione al fine di stabilire l'entità della rettifica forfettaria .

105. Va sottolineato che, come dichiarato dalla Commissione, la gravità e l'importanza delle irregolarità osservate nel funzionamento e nella gestione delle OPR possono giustificare l'estensione della rettifica finanziaria alla totalità delle spese effettuate tramite le suddette organizzazioni.

106. Da quanto precede risulta che il motivo attinente all'irregolarità della rettifica finanziaria puntuale degli aiuti erogati alla OPROL e alla APROL-JJAA dev'essere respinto.

2. Sulla rettifica finanziaria forfettaria pari al 10% degli aiuti alla produzione versati nel corso della campagna 1992/1993

107. Secondo la relazione di sintesi, nei mesi di settembre e ottobre 1993 e marzo 1994, i servizi del FEAOG hanno effettuato due verifiche presso l'AAO relative, tra l'altro, agli aiuti alla produzione di olio d'oliva .

108. Tali controlli, per lo più incentrati sull'attività dell'AAO, sono stati integrati da una missione effettuata tra il 20 e il 24 giugno 1994 presso le comunità autonome dell'Andalusia e dell'Estremadura e da una seconda missione del FEAOG, svoltasi dal 30 gennaio al 3 febbraio 1995, destinata a verificare i controlli svolti dall'AAO, in particolare presso i frantoi.

109. Un'ulteriore missione, effettuata tra il 17 e il 21 giugno 1996 con riferimento all'esercizio 1993 e seguenti, ha permesso di completare le osservazioni fatte in precedenza.

110. Tutte queste operazioni, insieme alle spiegazioni fornite dalle autorità spagnole, hanno consentito al FEAOG di mettere in evidenza numerose carenze o irregolarità.

111. Il FEAOG ritiene che «il sistema di gestione e di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva in Spagna presenti numerose carenze sia riguardo alla sua efficacia in generale (ruolo del FEGA, applicazione delle sanzioni proposte dall'AAO, aiuti pagati per gli alberi destinati alla produzione di olive da tavola) che per quanto concerne i controlli di base della misura (schedario oleicolo, schedario informatizzato, resa forfettaria attribuita ai produttori, controlli presso frantoi e OPR).

In particolare, la mancanza di strumenti normativi fondamentali quali lo schedario oleicolo e lo schedario informatizzato e l'inadeguatezza delle procedure di controllo in vigore, non consentono di contrastare efficacemente il rischio di frodi in un settore particolarmente vulnerabile» .

112. Riprendendo gli elementi della relazione di sintesi, la Commissione contesta al Regno di Spagna l'eccessiva limitatezza delle relazioni tra l'AAO e le comunità autonome, la mancanza di uno schedario oleicolo e di uno schedario informatizzato dei dati oleicoli, l'insufficienza dei controlli dei frantoi e delle rese, nonché il pagamento indebito di aiuti ai produttori che hanno commercializzato parte della loro produzione come olive da tavola.

113. Il regno di Spagna contesta la rettifica di ESP 5 939 261 511 che gli è stata conseguentemente applicata.

a) Sulle condizioni che hanno determinato l'applicazione della rettifica forfettaria del 10%

i) Argomenti delle parti

114. Secondo il governo spagnolo, l'insufficienza del controllo delle spese, all'origine della rettifica finanziaria controversa applicata dalla Commissione, può essere ammessa solo in presenza di tre condizioni: che sia fornita la prova delle lacune esistenti nel funzionamento generale del sistema di controllo dello Stato membro, che vengano rilevate carenze gravi e che sussistano motivi sufficienti per affermare che le lacune del sistema di controllo hanno determinato l'utilizzazione di somme rilevanti a fini diversi da quelli previsti dal legislatore comunitario.

115. La Commissione sostiene che i primi responsabili del controllo delle spese sono gli Stati membri. Di conseguenza, la mancata applicazione dei meccanismi di controllo prescritti dalla normativa comunitaria costituirebbe un'infrazione che obbliga la Commissione a procedere alle rettifiche finanziarie applicate.

ii) Valutazione

116. Le condizioni invocate dal governo spagnolo contrastano con la giurisprudenza della Corte in materia, secondo la quale il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli . Allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione .

117. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione . In caso di contestazione, incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli e, una volta provata, spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne .

118. Com'è evidente, perché il FEAOG rifiuti di farsi carico di talune spese dello Stato membro in questione, nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti, non è affatto necessario dimostrare la gravità dell'infrazione. E' sufficiente che alcune spese siano state realizzate in contrasto con la normativa comunitaria e che il bilancio comunitario sia per questo esposto al rischio di un pregiudizio.

119. Quanto al problema se le carenze rilevate fossero sufficienti a giustificare l'applicazione di una rettifica forfettaria del 10%, occorre ricordare che il criterio applicabile è quello stabilito al punto C) del rapporto Belle, dove si precisa che dev'essere trattenuto il 10% delle spese nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto.

120. Gli elementi di prova forniti dal governo spagnolo per opporsi alle rilevazioni su cui la Commissione ha basato la decisione impugnata vanno esaminati alla luce delle suddette considerazioni.

b) Sui rapporti tra l'AAO e le comunità autonome

i) Argomenti delle parti

121. Secondo la Commissione, dalla relazione di sintesi emerge che i rapporti tra l'AAO, che ha tra l'altro la funzione di controllare l'aiuto alla produzione, e le comunità autonome, responsabili per la gestione degli aiuti, sono troppo limitati. Tale situazione determina il rischio che le decisioni di gestione non vengano adottate se non sono disponibili i risultati dei controlli effettuati dall'AAO. Inoltre, i controlli rischierebbero di essere inefficaci, in quanto l'AAO non sarebbe a conoscenza di taluni elementi di gestione fondamentali. Infine, secondo la relazione di sintesi, né per i frantoi, né per le OPR l'AAO viene sistematicamente informata del seguito dato alla sua proposta di revoca del riconoscimento. Inoltre, essa non prende parte all'ulteriore procedura di verifica effettuata dagli ispettori delle comunità autonome .

122. Il governo spagnolo nega che le comunicazioni tra l'AAO e le comunità autonome siano insufficienti e sostiene che tali rapporti sono costanti e agevoli.

123. La Commissione ribatte che l'AAO non dispone dei mezzi necessari all'adempimento dei compiti di cui debbono beneficiare, in base alla normativa comunitaria, le agenzie per l'olio d'oliva istituite negli Stati membri. Essa lamenta una insufficiente comunicazione delle informazioni da parte delle comunità autonome all'AAO, nonché l'adozione unilaterale di decisioni da parte delle stesse comunità, senza previa concertazione con l'AAO. Secondo la Commissione, tutte le proposte di revoca dell'AAO sono motivate dall'esistenza di gravi irregolarità e dalla violazione dei requisiti di legge per la concessione dell'aiuto. Inoltre, pur non contestando la maggior parte delle irregolarità, le comunità autonome non procederebbero alla revoca per semplici ragioni di opportunità.

ii) Valutazione

124. Le accuse della Commissione trovano conferma sia nella relazione di sintesi, sia nei verbali redatti dai servizi di controllo del FEAOG dopo la missione in loco effettuata tra il 20 e il 24 giugno 1994 e dopo il controllo documentario preliminare alla liquidazione dei conti dell'esercizio 1993 .

125. Infatti, in base alla relazione di sintesi, l'AAO non conosce i criteri applicati dalle comunità autonome per identificare i produttori che hanno avuto una resa fuori dalla norma, né il metodo e la portata delle verifiche effettuate dalle comunità autonome nei frantoi per confermare le constatazioni che hanno dato adito alla proposta di revoca del riconoscimento da parte dell'AAO . I servizi di controllo del FEAOG hanno rilevato un «forte spirito di rivalità tra [l'AAO e le comunità autonome], il che indebolisce notevolmente la collaborazione e lo scambio di informazioni tra i due organismi» . Il SENPA, organo centrale per il pagamento degli aiuti alla produzione, non sembra in grado di risolvere i contrasti tra l'AAO e le comunità autonome. I servizi del FEAOG auspicano che le conclusioni a proposito dei risultati vengano adottate a livello centrale . L'insufficienza delle comunicazioni è esemplificata dal fatto che «esse non vertono sui risultati dei controlli effettuati su documenti dei produttori che hanno avuto una resa fuori della norma» o sulle differenze riscontrate tra il numero di alberi che compare nella domanda di aiuti e quello figurante nella dichiarazione di coltivazione.

126. Questi rilievi denotano l'esistenza di disfunzioni e di una insufficiente cooperazione tra le principali autorità nazionali responsabili nel settore della produzione di olio d'oliva e, a mio avviso, le spiegazioni fornite dal governo spagnolo non valgono a smentirle.

127. Quest'ultimo indica quali sono le diverse informazioni comunicate dalle comunità autonome all'AAO per l'esercizio 1993. Si tratta, in particolare, delle informazioni relative agli impianti sospettati di rese eccessive e all'evoluzione dei fascicoli aperti dalle comunità autonome investite di una proposta di revoca del riconoscimento. Il governo spagnolo, tuttavia, non presenta alcuna prova che possa dimostrare l'effettività e la continuità di questi rapporti di collaborazione tra le varie istituzioni.

128. Il governo spagnolo fa riferimento alla lettera 13 settembre 1995, con la quale la Comunità dell'Andalusia trasmette all'AAO i nomi degli olivicoltori che hanno ottenuto rese superiori a quelle generalmente ammesse nella zona di produzione . La lettera 13 settembre 1995, oltre ad avere carattere parziale, limitandosi a olivicoltori censiti da un'unica comunità autonoma, fa riferimento ad un esercizio successivo a quello controverso, ossia all'esercizio 1994/1995.

129. Per di più, il fatto che le autorità competenti spagnole abbiano preso talune iniziative, nel corso del 1995, per rimediare alle lacune nella cooperazione tra l'AAO e le comunità autonome, dimostra che esisteva un precedente problema strutturale di notevole importanza.

Infatti, dalla lettera del FEGA n. 18759, già citata, inviata in risposta alla lettera del FEAOG 3 aprile 1996, n. 14826, emerge che un gruppo di lavoro di coordinamento composto da rappresentanti delle diverse istituzioni nazionali, tra cui l'AAO e le comunità autonome, è stato costituito il 10 luglio 1995 per eseguire i lavori di direzione, supervisione e coordinamento in tema di aiuti alla produzione . Il suo obiettivo è di «garantire la fluidità delle relazioni tra tutti gli organismi che partecipano, in un modo o nell'altro, agli aiuti relativi all'olio d'oliva, coordinandone le azioni e controllando regolarmente la loro gestione» . Non è irrilevante far notare che il primo progetto di accordo di cooperazione tra il Ministero dell'Agricoltura e della Pesca spagnolo e le comunità autonome, ai fini dell'applicazione del regime di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva, doveva essere firmato il 1° giugno 1996, ossia ben dopo l'esercizio controverso. Assieme alle altre osservazioni effettuate dai servizi del FEAOG e riferite nei documenti citati, questa riforma conferma l'esistenza di difficoltà nel coordinamento delle diverse autorità competenti nazionali.

130. La Commissione spiega inoltre che, secondo la relazione di sintesi, le comunità autonome non seguono tutte le raccomandazioni di revoca del riconoscimento dei frantoi e delle OPR formulate dall'AAO dopo aver rilevato gravi irregolarità nel loro funzionamento. Nel caso delle OPR, più della metà delle raccomandazioni non verrebbero seguite, mentre il 10% delle proposte di revoca del riconoscimento dei frantoi avanzate dall'AAO non verrebbe accolto dalle diverse comunità autonome.

131. Il governo spagnolo sostiene che l'accusa della Commissione è già stata sollevata a sostegno della precedente rettifica finanziaria, il che dimostra che un medesimo argomento giustifica l'applicazione di una doppia sanzione.

132. Come rilevato in precedenza, il governo spagnolo non nega che la revoca del riconoscimento accordato alle OPR non ha carattere automatico . Occorre pertanto richiamare quanto ho affermato a questo riguardo, ricordando che gli Stati membri sono tenuti a revocare immediatamente il riconoscimento se sussiste una delle condizioni per la revoca .

133. Per quanto riguarda l'ipotesi, sostenuta dal ricorrente, di una doppia sanzione applicata agli stessi fatti, va ricordato che l'assenza di revoca sistematica non dà luogo a due rettifiche finanziarie per una medesima serie di irregolarità, ma per due tipi di irregolarità. Le irregolarità riscontrate a carico della OPROL e della APROL-JJAA giustificano una rettifica finanziaria puntuale. Quelle di cui vengono accusate altre quattro OPR sono prese in considerazione come elemento in più, oltre alle insufficienze del sistema di controllo nazionale, per effettuare la rettifica finanziaria in oggetto. La Commissione, pertanto, non adotta due provvedimenti di rettifica finanziaria per sanzionare gli stessi fatti.

c) Sulla mancanza di schedario oleicolo

134. Secondo la relazione di sintesi, lo scopo perseguito tramite l'istituzione di uno schedario oleicolo, ossia l'identificazione sistematica di qualsiasi dichiarazione erronea o fraudolenta e, quindi, di qualsiasi aiuto indebitamente concesso, non viene raggiunto dallo schedario oleicolo spagnolo (registro oleícolo español) . L'esauriente controllo amministrativo delle domande di aiuto, che lo schedario oleicolo rende possibile, non viene realizzato. Ciò determina un elevato rischio di irregolarità. Inoltre, nel corso della missione effettuata nel 1996, sono state riscontrate difficoltà nella gestione del ROE che ne compromettono l'utilizzo. I riferimenti catastali delle particelle riportati nelle dichiarazioni di coltivazione non sempre coincidono con quelli riportati nel ROE, a causa degli aggiornamenti del registro catastale intervenuti tra la data di deposito della prima dichiarazione di coltivazione e la data di realizzazione dei lavori dello schedario. Si ignora, inoltre, se le dichiarazioni di modifica presentate per ogni campagna integrino o sostituiscano le precedenti. Infine, alla data della relazione di sintesi i dati del ROE non erano stati convalidati e non erano pertanto opponibili ai produttori.

i) Argomenti delle parti

135. Il governo spagnolo sostiene che l'accusa della Commissione secondo la quale il ROE non consente l'identificazione sistematica delle dichiarazioni erronee o fraudolente è eccessiva. Infatti, non si può colpire uno Stato membro con una sanzione perché non ha svolto alla perfezione la sua funzione di controllo degli aiuti, soprattutto se si tiene conto della complessità della materia.

136. Secondo il governo spagnolo, la Commissione invoca la necessità di un controllo dell'aiuto concesso in funzione del numero degli ulivi, mentre questo tipo di aiuto, secondo la normativa comunitaria, è riservato ai piccoli olivicoltori. Ora, in Spagna il 90% degli aiuti viene concesso agli olivicoltori che producono più di 500 kg di olio, e di conseguenza il criterio per la concessione dell'aiuto dovrebbe essere l'olio prodotto e non il numero di ulivi.

137. Il governo spagnolo aggiunge che la mancanza o il non perfetto funzionamento dello schedario oleicolo non bastano per concludere che non vi è controllo. Il fatto che il ROE non fosse completato per la campagna 1992/1993 non può giustificare una rettifica finanziaria. Inoltre, non era previsto che il ROE fosse pronto a tale data.

138. La rettifica applicata non è giustificata neppure dai dubbi che il FEAOG nutre riguardo alle possibilità di utilizzo del ROE. Il governo spagnolo sostiene infatti che nessun registro può riflettere sistematicamente la realtà. Esso ha necessariamente carattere approssimativo e costituisce principalmente un aiuto al controllo, ma non è dotato dell'efficacia assoluta che la Commissione gli attribuisce.

139. Infine, il governo spagnolo considera esagerata l'accusa tratta dall'interpretazione delle dichiarazioni di modifica presentate per ogni campagna. Esso spiega che le dichiarazioni di coltivazione non vengono modificate ad ogni campagna e che, quando sopravvengono mutamenti nell'azienda, vengono semplicemente presentate dichiarazioni complementari. Pur non escludendo la possibilità che tali dichiarazioni contengano errori, il governo spagnolo ritiene che simili circostanze non si possano considerare come fonte di gravi difficoltà.

140. La Commissione ribatte che l'art. 1 del regolamento n. 154/75 prescrive che il ROE venga costituito entro il 1° novembre 1992, in modo da poter essere utilizzato nel corso della campagna corrispondente all'esercizio 1993. Poiché a tale data ciò non era avvenuto, la violazione della normativa comunitaria sarebbe dimostrata. La mancanza di schedario oleicolo costituirebbe di per sé una lacuna fondamentale del regime di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva che obbligherebbe alla Commissione di adottare rettifiche finanziarie.

141. La Commissione aggiunge che, contrariamente a quanto asserito dal governo spagnolo, i controlli operati in Spagna sono insufficienti e inficiati da notevoli carenze, e non servono pertanto a rimediare all'inesistenza e al cattivo funzionamento del ROE.

142. Essa rileva inoltre che le difficoltà di gestione del ROE descritte nella relazione di sintesi ne mettono in discussione la capacità di assolvere alla sua funzione di controllo.

143. Il governo spagnolo replica che, nell'invocare un termine per la creazione del ROE, la Commissione cade in contraddizione totale con il processo di istituzione del ROE che essa stessa ha intrapreso a fianco del Regno di Spagna secondo un calendario preciso e conformemente all'art. 6 ter del regolamento n. 586/88. La Commissione era perfettamente a conoscenza del termine fissato per la conclusione definitiva dei lavori, ossia il 1998.

144. Secondo il governo spagnolo, nessuno schedario è perfettamente efficiente e in grado di individuare sistematicamente le dichiarazioni di coltura erronee o fraudolente e, quindi, gli aiuti indebiti. Inoltre, le osservazioni della Commissione sarebbero prova di un riconoscimento implicito dell'utilizzo del ROE. Infine, il recente completamento del processo di costituzione del ROE sarebbe incompatibile con la sua immediata operatività.

145. Secondo la Commissione, il regolamento n. 568/88 si riferisce ad un programma pilota di prove metodologiche che non riduce affatto la necessità di istituire il ROE entro i termini previsti dalla normativa comunitaria. A suo giudizio, il governo spagnolo non avrebbe affatto dimostrato che il ritardo nell'istituzione del ROE è dovuto ad un'assoluto impedimento. Inoltre, il fatto che dopo la scadenza del termine concesso per costituire il ROE essa abbia coadiuvato il governo spagnolo nell'esecuzione dei suoi obblighi, non fa venir meno l'inadempimento a quest'ultimo contestato né dimostra l'assoluta impossibilità per il Regno di Spagna di rispettare il termine controverso. Né tale situazione va interpretata come implicita accettazione del ritardo e delle sue conseguenze per il regime di controllo degli aiuti.

146. Secondo la Commissione, la mancanza di schedario oleicolo costituisce di per sé una lacuna fondamentale del regime di controllo degli aiuti alla produzione di olio d'oliva che giustifica la rettifica finanziaria, tanto più che i controlli effettuati dal Regno di Spagna non raggiungono né sotto il profilo qualitativo né sotto quello quantitativo il livello necessario per porvi rimedio. Il rischio di frode sarebbe, di conseguenza, elevato. Essa aggiunge che, ai sensi dell'art. 6 bis del regolamento n. 2276/79, gli Stati membri debbono garantire l'aggiornamento annuale dello schedario oleicolo. Quest'obbligo non si può considerare come la causa delle attuali difficoltà nella gestione del ROE.

ii) Valutazione

147. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 154/75, gli Stati membri produttori di olio d'oliva istituiscono uno schedario oleicolo che verte su tutte le aziende oleicole situate sul loro territorio. Dall'art. 1, n. 2, lett. b), del medesimo articolo, nella versione derivante dal regolamento n. 3788/75, deriva che lo schedario oleicolo, il cui scopo è di fornire i dati necessari relativi al potenziale produttivo e di migliorare il funzionamento del regime di aiuti, avrebbe dovuto essere pienamente operativo nel Regno di Spagna il 1° novembre 1992.

148. Il governo spagnolo ammette che il ROE non era pronto a tale data . Esso richiama il diritto riconosciuto dalla Corte di invocare l'assoluto impedimento a dare corretta esecuzione ad una decisione comunitaria, ma non fornisce la prova di tale impedimento. Inoltre, l'ausilio tecnico prestato dalla Commissione non può essere interpretato come una dispensa concessa al governo spagnolo dall'obbligo di rispettare il termine di legge, poiché nessuna disposizione della normativa comunitaria applicabile riconosce un tale potere alla Commissione. Non esiste inoltre alcuna prova che quest'ultima abbia lasciato intendere di poter di derogare alle norme applicabili.

149. L'argomento presentato dal governo spagnolo, secondo il quale l'utilità dello schedario oleicolo quale strumento di controllo sarebbe minore in Spagna, considerato il medio profilo degli olivicoltori locali, dev'essere respinto. Secondo il governo ricorrente, l'esistenza di una maggioranza di grandi produttori, i quali per questo percepiscono l'aiuto in funzione del quantitativo di olio d'oliva effettivamente prodotto e non in funzione del numero degli ulivi e delle loro rese, conformemente alla normativa comunitaria vigente, legittima la priorità data al controllo dei frantoi.

150. Ora, come fa notare la Commissione, il controllo dei frantoi, per quanto esteso, non può compensare la mancata istituzione dello schedario oleicolo. Poiché gli aiuti comunitari vengono versati agli olivicoltori e non ai frantoi, non basta che i controlli vertano principalmente su questi ultimi. L'importanza dei dati contenuti nello schedario oleicolo è reale, in particolare per quanto riguarda il numero degli ulivi, poiché la determinazione dei quantitativi di olio d'oliva prodotti per i quali l'aiuto può essere concesso dipende dalle rese in olive e in olio fissate in modo forfettario, il che presuppone che si conosca con precisione il numero degli ulivi.

151. Aggiungo che le difficoltà di gestione del ROE non sono contestate dal governo spagnolo, secondo il quale il mancato aggiornamento annuo prescritto dall'art. 6 bis del regolamento n. 2276/79, come derivante dal regolamento n. 586/88, si spiega con l'esistenza del processo di creazione del ROE.

152. Il governo spagnolo non ha quindi dimostrato l'inesattezza dei dati raccolti dai servizi di controllo del FEAOG.

d) Sulla mancanza di schedari informatizzati dei dati oleicoli

153. Secondo la relazione di sintesi, al momento delle ispezioni da parte dei servizi del FEAOG, non esisteva uno schedario centrale informatizzato. Pertanto, non si poteva ragionevolmente effettuare alcuna verifica efficace, dato l'elevato numero di beneficiari. I servizi del FEAOG sostengono che i miglioramenti presentati dalle autorità nazionali competenti nel 1996 e i controlli supplementari hanno potuto influire solo sulla campagna 1995/1996 e non sulla campagna 1992/1993, oggetto della presente controversia.

i) Argomenti delle parti

154. La Commissione sottolinea che la mancanza di schedario centrale informatizzato, in violazione dell'art. 16 del regolamento n. 2261/84 e dell'art. 11 del regolamento n. 3061/84, impedisce un controllo sistematico e preventivo delle dichiarazioni di coltivazione e delle domande di aiuti. Ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 3061/84, l'intero complesso dello schedario computerizzato avrebbe dovuto diventare operativo entro il 31 ottobre 1990, il che non è avvenuto. Questa violazione grave e manifesta costituirebbe una lacuna essenziale del sistema di controllo, poiché ne vizierebbe uno degli strumenti principali. Di conseguenza, sarebbe giustificata una rettifica finanziaria forfettaria.

155. Secondo il governo spagnolo, la mancanza di schedari informatizzati è soltanto parziale. Il contenuto degli schedari previsti dall'art. 16 del regolamento n. 2261/84 era già compreso negli schedari parziali che contenevano i risultati dei controlli effettuati, i dati relativi alle dichiarazioni di coltivazione e quelli contenuti nei programmi di zona omogenei. Inoltre, le comunità autonome potevano individuare le rese anomale grazie ai propri schedari informatizzati. Poiché il regolamento n. 3061/84 prevedeva un termine di sei anni per la costituzione dello schedario informatizzato, il Regno di Spagna dispone logicamente di un lasso di tempo equivalente a partire dal suo ingresso nelle Comunità. Infine, le comunità autonome per l'esercizio 1993 disponevano di tutti gli elementi che avrebbero dovuto essere contenuti degli schedari informatici cui fa riferimento il regolamento n. 2261/84.

156. La Commissione sostiene che i dati informatici dei resoconti dei controlli effettuati durante le campagne 1992/1993 e 1993/1994, prodotti dal Regno di Spagna a sostegno di quest'ultima informazione, non sono tali da smentire l'esistenza delle infrazioni osservate. Questi dati non consentirebbero di verificare l'effettiva sussistenza di tutti gi elementi necessari ai sensi della normativa comunitaria applicabile. I limiti di tolleranza previsti negli schedari delle comunità autonome sarebbero troppo elevati e sarebbero stati stabiliti senza accordo con il FEGA né con l'AAO, organismo cui spetta il controllo delle rese ottenute.

ii) Valutazione

157. Ai sensi dell'art. 16 del regolamento n. 2261/84, ciascuno Stato membro produttore costituisce e tiene aggiornati schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli. Secondo l'art. 11 del regolamento n. 3061/84, nella versione modificata dal regolamento n. 98/89, l'intero complesso dello schedario computerizzato deve diventare operativo entro il 31 ottobre 1990.

158. Il governo spagnolo ha ammesso che, allo scadere del termine di legge, gli schedari computerizzati erano parziali. Va sottolineato che questo termine è vincolante per tutti gli Stati membri, senza distinzione a seconda della loro data di adesione alla Comunità europea. Esso è quindi vincolante per il Regno di Spagna così come per gli altri Stati membri. I dati informatici prodotti dal governo spagnolo vertono soltanto su una parte delle informazioni che gli schedari computerizzati prescritti dalla normativa comunitaria debbono contenere. Come indicato dalla Commissione, essi non riportano alcun dato relativo alla contabilità di magazzino. Pertanto, a causa del loro carattere parziale, questi elementi non sono in grado di smentire i dati contenuti nella relazione di sintesi sulla mancanza di uno schedario centrale informatizzato conforme alle norme comunitarie applicabili.

e) Sull'insufficienza dei controlli presso i frantoi

159. Dalla relazione di sintesi emerge che i frantoi appartenenti a cooperative, che hanno diversi interessi ed attività nel settore dell'olio d'oliva, presentano in linea di principio un maggiore grado di rischio rispetto ai frantoi che hanno un'unica attività. I servizi del FEAOG hanno rilevato che i controlli presso i frantoi erano lacunosi per quanto riguarda la determinazione del campione da controllare, a causa della mancata disponibilità degli schedari informatizzati. Anche la preparazione del controllo era carente, basandosi solo sui controlli effettuati in precedenza dall'AAO. Inoltre, i servizi del FEAOG ritengono che i controlli incrociati non fossero abbastanza frequenti e che il ricorso ad una fonte probatoria esterna costituisca un principio fondamentale dell'audit e del controllo in generale. Secondo la relazione di sintesi, in mancanza di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati, il Regno di Spagna avrebbe dovuto rafforzare i controlli presso i frantoi.

i) Argomenti delle parti

160. Il Regno di Spagna nega che il rischio di irregolarità sia più elevato nei frantoi appartenenti a cooperative e sostiene che, al contrario, tale forma giuridica previene i rischi di frode. Per quanto riguarda la scelta del campione di frantoi da sottoporre a controllo, esso sostiene che i criteri di selezione dei frantoi sono indicati nei programmi di attività di ciascuna campagna, trasmessi alla Commissione. A suo giudizio, i criteri presi in considerazione sono secondari quando, come nel caso di specie, viene controllato un elevato numero di frantoi, il che determina un controllo di tutti i frantoi ogni due o tre anni. La cura profusa dalla Commissione nel mettere in relazione i quantitativi di olive spremute in un frantoio e il numero di alberi dichiarato dai produttori non avrebbe praticamente alcun senso, poiché i produttori per lo più non portano spremere le olive presso un solo frantoio e, inoltre, cambiano frantoio ad ogni campagna. Il governo spagnolo precisa che tutti i frantoi sono stati ispezionati «in loco» almeno una volta e che i controlli vengono preparati minuziosamente.

161. Quanto ai controlli incrociati, il governo spagnolo sostiene che il loro svolgimento incontra ostacoli materiali come, in merito al consumo di energia elettrica da parte dei frantoi, il fatto che l'elettricità sia utilizzata per scopi diversi dalla triturazione delle olive. Esso riconosce peraltro l'importanza dei controlli incrociati, in particolare della destinazione dell'olio ottenuto e, in caso di dubbio, della contabilità finanziaria.

162. La Commissione replica che la mancanza di schedario oleicolo e di schedari informatizzati imponeva che venissero effettuati controlli più completi dei frantoi e, in particolare, che si procedesse a controlli incrociati che non sono stati compiuti. Essa spiega che i frantoi organizzati in cooperative comportano rischi maggiori, perché il produttore e il proprietario del frantoio sono la stessa persona, il che presuppone una identità di interessi che agevola una sopravvalutazione dei quantitativi di olio.

163. La mancanza di schedari informatizzati priverebbe le autorità spagnole di informazioni relative alla produzione di ciascun frantoio e renderebbe impossibile scegliere in modo efficiente i frantoi da sottoporre a controllo. I criteri invocati dal governo spagnolo sarebbero stati fissati per la campagna 1995/1996 e non si possono pertanto utilizzare per confutare la posizione assunta dalla Commissione riguardo all'esercizio 1993. Quanto all'argomento del governo spagnolo relativo alla dimensione del campione, la Commissione spiega che non esiste la prova che i frantoi controllati ogni anno non siano, in gran misura, gli stessi già sottoposti a controllo. Essa ribadisce la necessità di un controllo effettuato ricorrendo ad una fonte probatoria esterna. I controlli incrociati sarebbero imposti dalla normativa comunitaria e il fatto che siano complessi da realizzare non basterebbe a metterne in discussione la necessità di procedervi. Secondo la Commissione, è incontestabile che non è stato prodotto alcun elenco dei controlli incrociati effettuati in loco dall'AAO a partire dalla campagna 1992/1993.

164. Il governo spagnolo ribatte che la mancanza parziale dello schedario e quella di alcuni schedari sono state compensate da un potenziamento qualitativo e quantitativo dei controlli delle particelle di uliveti e dei frantoi. Non si può sostenere che sussistono gravi lacune nei controlli dei frantoi né insinuare che i frantoi controllati ogni anno sono sempre gli stessi.

165. Il governo spagnolo contesta il ragionamento della Commissione secondo il quale il controllo dei frantoi sarebbe secondario perché a percepire l'aiuto sono gli olivicoltori e non i frantoi. Esso sostiene che, per poter percepire un aiuto in modo fraudolento, l'olivicoltore deve necessariamente accordarsi con il frantoio affinché gli rilasci un'attestazione per l'olio che non è stato prodotto. Pertanto, lo scopo principale del controllo di un frantoio non sarebbe quello di individuare una frode in esso commessa, ma di indagare sull'eventuale frode dell'olivicoltore.

166. Quanto alla supposizione di un più elevato rischio di irregolarità collegato allo status di frantoio appartenente ad una cooperativa, il governo spagnolo spiega che non è esatto affermare che il produttore e il proprietario del frantoio sono la stessa persona, perché il proprietario è un'associazione di produttori e non un produttore. L'esistenza di una frode richiederebbe condizioni essenziali di riservatezza e di segretezza, poco probabili in una cooperativa. Se la frode viene commessa, sarà pubblica e generalizzata. Il governo spagnolo sostiene che, nonostante l'esistenza di una maggioranza di cooperative in Andalusia, le proposte di revoca del riconoscimento in questa comunità autonoma riguardano solo una minima parte di frantoi appartenenti a cooperative.

167. Secondo la Commissione, l'incremento quantitativo dei controlli non può supplire al loro miglioramento qualitativo, in mancanza di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati. Essa ricorda che lo scopo della normativa comunitaria sulla procedura di liquidazione dei conti non è quello di limitare il rifiuto di porre talune spese a carico del FEAOG ai soli casi in cui sia stata dimostrata chiaramente l'esistenza di una frode.

ii) Valutazione

168. Non si può negare che, in mancanza di uno schedario oleicolo definitivo e di schedari informatizzati completi, è necessario procedere ad un maggior numero di controlli che presentino un elevato livello di efficacia.

169. Lo schedario oleicolo e gli schedari informatizzati, infatti, raccolgono un gran numero di informazioni relative sia alle stesse aziende oleicole, sia ai quantitativi di olive e di olio d'oliva prodotti e oggetto di domande di aiuti, nonché ai controlli già effettuati. La varietà e la portata delle informazioni che essi raggruppano, assieme al loro trattamento informatico, è tale da garantire grande efficacia alle operazioni di controllo e di individuazione delle pratiche fraudolente su tutto il territorio nazionale. Pertanto, in assenza di tali strumenti occorre assicurare il massimo rigore nello svolgimento dei controlli.

170. Tale rigore si impone tanto più in quanto, come sostiene la Commissione, la struttura per lo più cooperativa dei frantoi spagnoli aumenta il rischio di frode. Sebbene il governo spagnolo contesti questo punto, il FEGA riconosce che lo scopo specifico di un frantoio cooperativo nel settore oleicolo è in genere quello della spremitura delle olive dei soci e della vendita congiunta dell'olio sfuso . In tal modo, trova conferma l'idea della Commissione secondo la quale le operazioni di coltivazione delle olive e quelle di produzione e di vendita dell'olio d'oliva si concentrano nelle mani di uno stesso operatore o di un gruppo di operatori economici. Il fatto che esista un autocontrollo da parte dei soci, in quanto rigorosamente interno alla stessa unità economica, non può, a mio avviso, compensare totalmente i più elevati rischi di frode collegati al cumulo delle attività. Mi sembra quindi che la situazione favorisca le frodi attuate tramite dichiarazioni di quantitativi superiori a quelli effettivi.

171. Va rilevato che la mancanza di schedario oleicolo e di schedari informatizzati può essere solo parzialmente compensata da un considerevole potenziamento del numero di controlli.

172. Difatti, dai vari documenti prodotti dai servizi del FEAOG in seguito ai controlli in loco, risulta che la mancata disponibilità dei suddetti strumenti rende impossibile determinare con precisione il campione di frantoi da controllare. Il controllo della veridicità dei dati grazie al quale le persone incaricate del controllo possono individuare i frantoi sospetti non può essere effettuato in maniera soddisfacente se mancano dati completi sugli impianti e sulle produzioni dichiarate .

173. I servizi del FEAOG hanno giudicato insufficiente anche la preparazione dei controlli da parte dell'AAO. In mancanza di uno schedario centrale informatizzato, il semplice riferimento ai controlli effettuati in precedenza riduce notevolmente l'efficacia della procedura di verifica presso i frantoi .

174. Pur ammettendo, come sostiene il governo spagnolo, che l'incremento nel numero dei controlli porti a verificare tutti i frantoi nel giro di due o tre anni, si corre il rischio che non vengano individuate le irregolarità più evidenti che sarebbero state rilevate sulla base dei dati centralizzati sin dalla prima campagna, tanto più che questi presunti controlli più numerosi non sono approfonditi al livello auspicato, come dimostra la dichiarazione di impotenza da parte dello stesso governo spagnolo riguardo ai controlli incrociati, considerati inutili o irrealizzabili.

175. Questi controlli, che permettono di verificare la veridicità delle dichiarazioni sulle quali si basano le domande di aiuti ponendo a confronto dati di natura diversa, sono imposti dalla stessa normativa comunitaria. L'art. 13 del regolamento n. 2261/84 e l'art. 9 del regolamento n. 3061/84 precisano quali dati debbano essere trasmessi dai frantoi allo Stato membro per ottenere il riconoscimento .

176. Da quanto precede deriva che il governo ricorrente non ha dimostrato che i controlli presso i frantoi fossero sufficienti.

f) Sulla regolarità giuridica della prassi spagnola delle rese forfettarie

177. In base alla relazione di sintesi, i servizi del FEAOG ritengono che l'approccio seguito dalle autorità spagnole, volto a permettere l'attribuzione delle quantità di olio d'oliva prodotte da ciascun olivicoltore su base forfettaria e al termine della campagna, non sia conforme all'art. 9, n. 2, e all'art. 5, n. 1, lett. d), ultimo comma, del regolamento n. 3061/84. Tale prassi, unita alla mancanza di uno schedario oleicolo e di schedari informatizzati, impedirebbe un controllo sistematico ed efficace dei dati relativi a ciascun produttore, nonché il riscontro dei dati reali del terreno e dei dati relativi alla contabilità giornaliera dei frantoi, con conseguente elevato rischio di frodi.

i) Argomenti delle parti

178. Il governo spagnolo precisa che l'attribuzione su base forfettaria delle quantità di olio prodotte da ciascun olivicoltore avviene solo in pochissimi casi e, anche in questi casi, è consentita dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3061/84. Esso sostiene che la maggior parte dei frantoi non attribuisce le stesse rese ai produttori e aggiunge che, per ragioni tecniche, la resa non può essere attribuita in modo da poter isolare ciascuna partita di olive e pesare l'olio da essa prodotto. Secondo il governo spagnolo, l'impossibilità materiale di conoscere, in base al peso, la quantità di olio contenuta in ciascuna partita di olive non significa che la resa complessiva ottenuta in un frantoio venga attribuita a tutti i produttori. Vi sarebbe un metodo per stabilire con estrema precisione l'olio corrispondente a ciascuna partita e per ottenere una resa diversificata per ciascun produttore. Il governo dichiara che le comunità autonome comunicano all'AAO le rese fuori della norma.

179. La Commissione spiega di aver constatato l'insufficienza dei controlli amministrativi delle rese. Essa lamenta il fatto che la maggior parte dei frantoi produca tutti i certificati di triturazione soltanto al termine della campagna, sulla base dell'olio prodotto complessivamente nel corso di tutto il periodo, il che porta ad attribuire la stessa resa a ciascun produttore. Ciò sarebbe stato verificato dai servizi di controllo del FEAOG durante numerose ispezioni. Essa sostiene di non avere a disposizione elementi che le consentano di valutare l'importanza di questa prassi, ma fa notare come, ogni volta che un organismo comunitario ha ispezionato la contabilità di un frantoio spagnolo, sia stata rilevata la stessa situazione.

180. Il governo spagnolo nega che la maggioranza dei frantoi attribuisca la stessa resa a tutti i produttori. Esso sostiene che nella maggior parte dei frantoi produttori la resa viene calcolata applicando un coefficiente correttore alla resa di laboratorio di ciascuna entrata. Il governo spagnolo si duole che non gli siano stati comunicati alcuni documenti invocati dalla Commissione a sostegno del suo argomento, e sostiene che quest'ultima viola il principio di audizione delle parti.

181. La Commissione ribadisce che, durante la campagna corrispondente all'esercizio 1993, alcuni frantoi spagnoli avevano attribuito la stessa resa a tutti i produttori, e sostiene che non è stata apportata alcuna prova del contrario. La rettifica finanziaria non si è fondata su elementi né su osservazioni che non fossero stati ufficialmente e formalmente comunicati alle autorità spagnole durante il procedimento in contraddittorio, in quanto gli elementi più rilevanti dei rapporti di indagine erano stati ad esse trasmessi.

ii) Valutazione

182. Occorre innanzi tutto spiegare che dall'art. 5, n. 1, lett. d), e dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento n. 828/90 , deriva che i quantitativi di olive entrati in un frantoio riconosciuto e i quantitativi di olio ottenuti da tali olive debbono essere individuati e contabilizzati con precisione, in modo che a ciascuna partita di olive sia associata la partita di olio corrispondente, così da poter valutare le rese per ciascuno dei produttori interessati.

183. L'art. 9, n. 2, lett. e), del regolamento n. 3061/84, nella versione derivante dal regolamento n. 828/90, limita la deroga al suddetto principio ai casi in cui il quantitativo delle olive triturate si componga di più partite di entità inferiore alla quantità minima necessaria per caricare una pressata, sia nei frantoi a ciclo di produzione tradizionale che in quelli a ciclo di produzione continuo. In questi casi, la contabilità di magazzino deve indicare il quantitativo complessivo di olio uscito dal frantoio, ripartito tra i destinatari in proporzione ai quantitativi di olive da ciascuno di essi triturati.

184. Va osservato che il governo spagnolo presenta due tipi di argomenti in apparenza contraddittori.

Da un lato, esso sostiene che «la resa non può essere [...] attribuita, secondo un'interpretazione letterale della normativa comunitaria, in modo da poter isolare [...] ciascuna partita di olive e pesare l'olio prodotto da tale partita» . Del resto, esso aveva replicato alla Commissione che «tale sistema non aggiungerebbe [...] alcun elemento di informazione essenziale rispetto all'