5.

Resta infine da accertare se la direttiva 7 novembre 1977, n. 77/728, secondo il cui art. 12 gli Stati membri devono — come già detto — adottare le necessarie disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di attuazione entro il mese di novembre 1979, produca effetti diretti anche prima di tale data, anzi dal momento della sua notifica, in quanto, all'art. 9, viene stabilito che: «Gli Stati membri non possono vietare, limitare od ostacolare per motivi di classificazione, di imballaggio o di etichettatura, ai sensi della presente direttiva l'immissione sul mercato dei preparati pericolosi, se questi ultimi sono conformi alle disposizioni della presente direttiva e dei suoi allegati». L'imputato nella causa principale sostiene che l'atto ha questa efficacia diretta, perché il citato articolo imporrebbe agli Stati membri unicamente un obbligo di non fare, senza lasciar loro alcun margine discrezionale e senza richiedere alcun provvedimento normativo. Egli fa valere in proposito — come si può desumere dalla stessa formulazione della questione pregiudiziale — fra l'altro il legittimo affidamento delle imprese che si siano conformate alla direttiva già prima della scadenza del suddetto termine. D'altra parte, egli considera insostenibile una diversa interpretazione, che, per quanto riguarda le importazioni da altri Stati membri ove la direttiva sia stata già attuata, porterebbe ad ostacolare la libera circolazione delle merci. In proposito, si può anzitutto ritenere che talune disposizioni contenute nella direttiva n. 77/728 corrispondono a quelle della direttiva n. 73/173 e quindi, essendo chiare e perfette e non lasciando alcun margine discrezionale agli Stati membri, soddisfano, sotto il profilo del loro contenuto, le condizioni necessarie per avere efficacia diretta. Trattasi degli artt. 3, 5, 6, 7 e 9. È tuttavia importante ricordare quanto ho sottolineato all'inizio della mia esposizione, e cioè che l'efficacia diretta, nel caso delle direttive, non è qualcosa di a sé stante, ma solo un fenomeno di riflesso: essa presuppone che uno Stato membro sia venuto meno ai propri obblighi, e consiste nel fatto che allo Stato è allora preclusa la possibilità di far valere, nei confronti degli amministrati, una situazione che risulta carente alla stregua del diritto comunitario. Questa conseguenza non si produce per il semplice fatto che la direttiva acquisti forza vincolante al momento della notifica, ma dipende invece dalla scadenza del termine fissato nella direttiva stessa per l'adeguamento della situazione giuridica interna. Poiché nella fattispecie il termine non è scaduto e quindi allo Stato italiano non si può far carico della violazione di un obbligo (il che avrebbe giustificato altresì un'azione nei suoi confronti ai sensi dell'art. 169 del Trattato), per il momento non si può ancora ritenere che le indicate disposizioni abbiano efficacia diretta. Ciò premesso, dobbiamo chiederci — e ciò costituisce il vero problema sollevato dalla quinta questione — se per l'obbligo sancito dal summenzionato art. 9 non possa valere una soluzione diversa. L'imputato nella causa principale lo sostiene decisamente. Egli assume, in particolare, che una ragionevole interpretazione dell'art. 12 della direttiva porta a ritenere che il termine ivi stabilito valga unicamente per gli obblighi di fare imposti agli Stati membri, vale a dire soltanto per il caso in cui appaia necessaria una modifica della situazione giuridica interna e si debba tener conto del fatto che le imprese interessate hanno bisogno di un certo tempo per adeguarsi al cambiamento. Tutto ciò non riguarda l'obbligo di non fare sancito dall'art. 9. Come il Consiglio e la Commissione, neanch'io sono tuttavia persuaso dell'esattezza di questo punto di vista. L'art. 12 non deve, infatti, essere inteso così restrittivamente come lo intende l'imputato nella causa principale; esso non si riferisce soltanto a disposizioni riguardanti il comportamento delle imprese e degli altri soggetti di diritto, e per le quali è chiaramente necessario un periodo di adeguamento, ma abbraccia il complessivo comportamento che la direttiva esige da parte degli Stati, e va perciò senz'altro messo in relazione pure con l'art. 9. Anche in questo caso, cioè, si può in realtà parlare di un obbligo di fare degli Stati membri, poiché è necessario che questi modifichino le proprie norme — nella fattispecie le disposizioni della legge 15 marzo 1963, e in particolare quelle che comminano sanzioni penali —, se non altro a fini di certezza del diritto e di trasparenza della situazione giuridica. Inoltre, anche in base a considerazioni di principio — per le direttive, l'efficacia diretta non costituisce la regola —, il tentativo di isolare singole disposizioni di una direttiva per sostenere ch'esse almeno hanno efficacia diretta suscita inevitabilmente dubbi. A mio avviso, comunque, esso sarebbe reso vano da quanto disposto nell'art. 9 della direttiva. In proposito vorrei ribadire ancora una volta ciò che ho detto in merito alla corrispondente disposizione della direttiva n. 73/173 (art. 8). Neppure l'art. 9 della direttiva n. 77/728 ha valore autonomo; esso non è che il riflesso, per così dire, di altre disposizioni della direttiva le quali impongono obblighi di fare. Il suo contenuto appare ovvio in base allo spirito e alle finalità della direttiva, ma le relative conseguenze possono verificarsi solo in quanto venga raggiunto lo scopo dell'armonizzazione, che trova espressione nelle singole disposizioni della direttiva. A rigore, quindi, non è possibile ritenere che l'art. 9 abbia, di per sé, efficacia diretta, pur dovendosi ammettere ch'esso può averla in relazione ad altre disposizioni della direttiva le quali impongano obblighi di fare. Se a queste ultime, però, non essendo ancora scaduto il termine di cui all'art. 12, non può riconoscersi efficacia diretta, lo stesso dovrà dirsi, necessariamente, per l'art. 9. Ciò vale d'altronde, allo stesso modo, per le merci di produzione nazionale e per quelle importate da altri Stati membri. Per le prime, non si può certo sostenere che dovrebbe essere tutelato l'affidamento dei singoli i quali abbiano prematuramente adeguato il proprio comportamento alla direttiva. Altrimenti, non si terrebbe conto della natura giuridica delle direttive: queste non impongono obblighi ai singoli, ma solo agli Stati, ed i singoli possono — come si è già dimostrato — acquistare diritti in base alle direttive soltanto qualora gli Stati membri non abbiano adempiuto i loro obblighi. Per quanto riguarda le importazioni da altri Stati membri, sembra ovvio, è vero, pensare che provvedimenti nazionali contrastanti con l'art. 30 del Trattato non possano più essere giustificati in base all'art. 36 dello stesso, qualora una direttiva abbia già fissato un dato parametro comunitario e questo venga già applicato in altri Stati membri. Ciò significherebbe, però, non tener conto della «ratio» della direttiva, consistente nel cercare di eliminare mediante l'armonizzazione gli ostacoli per la libera circolazione delle merci, il che equivale a prevedere che tali ostacoli verranno a cadere solo con l'unificazione della situazione normativa. Se quindi una direttiva stabilisce un termine per detta armonizzazione, ne consegue che, per la durata dello stesso, potranno essere mantenute in vigore disposizioni nazionali che, date le competenze ancora spettanti agli Stati membri durante lo stesso periodo a norma dell'art. 36 del Trattato, è possibile giustificare in base a questo articolo. L'esattezza di questa tesi è confermata anche dalla giurisprudenza. Nella sentenza 9/70, ad esempio, veniva sottolineato che gli Stati membri conservano la loro libertà d'azione fino a che non sia giunto il momento dell'armonizzazione e, nella sentenza 35/76, si affermava che certi controlli sanitari nazionali non sono più giustificati ai sensi dell'art. 36 soltanto a decorrere dal termine ultimo stabilito dalle direttive per l'adozione delle norme interne ad esse conformi. In proposito hanno peso anche considerazioni relative alla certezza del diritto, la quale esige che le norme interne vengano disapplicate soltanto allorchè siano state sostituite da disposizioni conformi alla direttiva ovvero quando sia scaduto il termine in questa fissato. Inoltre, non si deve perdere di vista il fatto che, altrimenti, e cioè qualora si accogliesse la tesi sostenuta dall'imputato nella causa principale, si verificherebbero discriminazioni a vantaggio delle merci importate da altri Stati membri, in quanto solo per esse si potrebbe far ricorso agli artt. 30 e 36 del Trattato CEE, mentre potrebbe continuare ad essere vietata la messa in commercio di prodotti nazionali effettuata in conformità alla direttiva.