Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 6 marzo 1990. - THE QUEEN CONTRO INTERVENTION BOARD FOR AGRICULTURAL PRODUCE EX PARTE FISH PRODUCERS'ORGANISATION LTD E GRIMSBY FISH PRODUCERS'ORGANISATION LTD. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: COURT OF APPEAL - REGNO UNITO. - POLITICA AGRICOLA COMUNE - COMPENSAZIONE FINANZIARIA PER TALUNI PRODOTTI DELLA PESCA. - CAUSA 301/88.



raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-03803



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . La Court of Appeal di Londra ha sottoposto alla Corte di giustizia cinque questioni pregiudiziali volte a far interpretare alcune norme del regolamento ( CEE ) del Consiglio 29 dicembre 1981, n . 3796, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca ( 1 ) ( in prosieguo : il "regolamento di base "), del regolamento ( CEE ) del Consiglio 28 luglio 1982, n . 2202, che istituisce le regole generali relative alla concessione di una compensazione finanziaria per taluni prodotti della pesca ( 2 ), e del regolamento ( CEE ) della Commissione 19 novembre 1982, n . 3137, che stabilisce le modalità di applicazione relative alla concessione della compensazione finanziaria per taluni prodotti della pesca ( 3 ).

2 . Non è mia intenzione dilungarmi in una descrizione dettagliata della normativa in discorso che è, d' altra parte, ampiamente illustrata nella relazione d' udienza cui faccio a tale proposito rinvio .

Nondimeno, l' esatto inquadramento dei termini delle questioni sottoposte all' attenzione della Corte non può prescindere da una sia pur sommaria individuazione delle linee generali del regime dei mercati nel settore dei prodotti della pesca e degli obiettivi che si è inteso in tal modo perseguire .

3 . Il punto di partenza della normativa che ci occupa è costituito dalla constatazione che, per migliorare la redditività della produzione nel settore ittico, è necessario che tale mercato sia caratterizzato da una leale concorrenza tra merci di buona qualità e di tipo uniforme ( quarto "considerando" del regolamento di base ).

A tal fine il regolamento di base prevede la fissazione di regole comuni di commercializzazione ( titolo I ) ed impone agli Stati membri l' obbligo di sottoporre ad un controllo di conformità i prodotti per i quali sono state stabilite tali regole, nonché di adottare misure adeguate per perseguire eventuali infrazioni ( art . 4 ).

4 . Tenuto conto delle particolari caratteristiche del mercato dei prodotti della pesca, si è poi ritenuto che la creazione di organizzazioni di produttori, che imponessero ai propri aderenti di conformarsi alle disposizioni previste in materia di produzione e di commercializzazione, potesse favorire il perseguimento degli indicati obiettivi ( sesto "considerando" del regolamento di base ).

Per agevolare la costituzione ed il funzionamento di tali organismi, il regolamento di base consente agli Stati membri di concedere aiuti, di cui la Comunità assicura il parziale finanziamento ( settimo "considerando" e titolo II ).

5 . La normativa in discorso prevede inoltre la fissazione di un prezzo di ritiro, al disotto del quale le organizzazioni di produttori possono intervenire ritirando dal mercato i prodotti dei propri associati che non hanno spuntato il prezzo indicato, ricevendo al contempo una compensazione finanziaria ( che grava in definitiva sul bilancio della Comunità ) per i quantitativi ritirati ( artt . 9, 12 e 13 del regolamento di base ).

Come si evince dal quindicesimo "considerando" del regolamento in causa, la previsione della compensazione finanziaria ha lo scopo di favorire l' adesione dei pescatori alle organizzazioni di produttori .

6 . L' art . 13, paragrafo 3, del regolamento di base prevede infine, onde incitare i pescatori ad adeguare l' offerta alle esigenze del mercato ( diciassettesimo "considerando "), una diminuzione della compensazione finanziaria in misura proporzionale al volume dei ritiri .

7 . La sintesi dianzi svolta, sebbene necessariamente breve e selettiva, mi sembra renda sufficientemente chiari l' essenza e lo scopo del regime comunitario, vale a dire, il perseguimento della stabilizzazione dei mercati, attuato per il tramite principale delle organizzazioni di produttori .

8 . Passo dunque a riassumere i fatti che sono all' origine della controversia di cui alla causa principale .

Alla fine del 1985 l' Intervention Board for Agricultural Produce ( in prosieguo : l' "IBAP ") adottava la decisione di non concedere alcuna compensazione finanziaria - per la maggior parte delle specie ritirate nel periodo decorrente dal settembre 1983 al dicembre 1985 - a due organizzazioni di produttori, la Fish Producers' Organization Ltd . e la Grimsby Fish Producers' Organization Ltd . Ciò a seguito della constatazione che il pesce messo in vendita da tali organizzazioni durante il periodo considerato, ad esclusione del pesce ritirato e per il quale veniva pretesa la compensazione, non rispettava, in misura notevole, le regole di commercializzazione previste dalla normativa comunitaria .

Il giudice di primo grado accoglieva il ricorso presentato dalle due organizzazioni di produttori, ma avverso tale decisione l' IBAP interponeva appello .

La Court of Appeal, ritenendo che la questione centrale della controversia vertesse sul grado di interrelazione esistente tra le norme comunitarie relative al controllo della qualità e quelle attinenti alla compensazione finanziaria, decideva, con ordinanza del 7 giugno 1988, di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali che sono oggetto del presente procedimento .

9 . Con il primo quesito il giudice di rinvio chiede se le disposizioni del Trattato CEE, del regolamento di base, del regolamento n . 2202/82 del Consiglio e del regolamento n . 3137/82 della Commissione debbano essere interpretate nel senso che esse impongono ad uno Stato membro di pagare ad un' organizzazione di produttori le compensazioni finanziarie relative a del pesce ritirato e che sia stato classificato e commercializzato conformemente al regolamento ( CEE ) n . 103/76 del Consiglio ( 4 ), qualora l' organismo in questione abbia omesso in misura notevole di rispettare le norme comuni di commercializzazione, stabilite da quest' ultimo regolamento, in relazione ad altro pesce della specie ritirata, messo in vendita ma non ritirato durante lo stesso periodo .

10 . Dirò subito che già sul piano squisitamente logico appare quantomeno strana la pretesa di chi, da un lato, altera i meccanismi del mercato commercializzando un prodotto non conforme alle norme di qualità - con la conseguenza di aumentare l' offerta e di spingere i prezzi verso il basso - e, dall' altro, chiede una compensazione per quella parte di prodotto, conforme alle norme comuni di commercializzazione, che non è stato possibile vendere al prezzo di ritiro .

Se tale modo di procedere fosse tollerato, i pescatori sarebbero sempre più indotti ad immettere sul mercato del pesce di qualità inferiore ed a far ritirare il pesce conforme alle norme di qualità . Si avrebbe insomma un' applicazione molto particolare della nota "legge di Gresham" secondo cui "la moneta cattiva caccia la buona", giacché il pesce di qualità inferiore tenderebbe ad estromettere dal mercato quello di migliore qualità .

11 . Venendo poi sul terreno più strettamente giuridico dell' interpretazione delle disposizioni in discorso, si deve anzitutto rilevare che le argomentazioni avanzate dalle organizzazioni di produttori, a sostegno di un' interpretazione della succitata normativa che consenta di attribuire loro le compensazioni finanziarie richieste, non appaiono del tutto convincenti .

Le organizzazioni in causa sostengono in pratica che il pagamento della compensazione finanziaria per il pesce ritirato dal mercato sarebbe subordinato alle sole condizioni espressamente enunciate dall' art . 13, paragrafo 1, del regolamento di base e riprese dall' art . 3 del regolamento n . 2202/82 del Consiglio, condizioni che sarebbero state nella specie rispettate .

Esse aggiungono che in tali circostanze, se si dovesse negare il loro diritto, si aggiungerebbe in maniera del tutto illegittima una condizione supplementare - non prevista dalla normativa comunitaria - per l' ottenimento della compensazione finanziaria .

A questo proposito, viene anche ricordato il dovere che il regolamento di base impone agli Stati membri di vigilare sul rispetto delle norme di commercializzazione e di prevedere sanzioni specifiche per l' inosservanza di tali norme ( art . 4 ).

L' indicata previsione, si sostiene, unitamente all' obbligo che l' art . 9 del regolamento ( CEE ) n . 2062/80 della Commissione ( 5 ) impone agli Stati membri di revocare il riconoscimento alle organizzazioni di produttori che omettano di rispettare le norme comuni di commercializzazione, mostrerebbe che il legislatore ha previsto per tale infrazione delle sanzioni specifiche, la qual cosa porterebbe ad escludere a maggior ragione l' applicazione di una sanzione non specificamente prevista, quale quella del rifiuto della compensazione finanziaria .

12 . Tali argomentazioni, sebbene a prima vista non del tutto prive di fondamento, non tengono sufficientemente conto, a mio avviso, di una interpretazione sistematica delle norme invocate .

Se è vero infatti che il rispetto da parte delle organizzazioni di produttori delle disposizioni relative alla commercializzazione dei prodotti non rappresenta, ai sensi dell' art . 13 del regolamento di base, una condizione specifica per l' ottenimento della compensazione, è pur vero che l' osservanza di tali norme costituisce un più generale presupposto, indispensabile per garantire il corretto funzionamento del regime comunitario così come sopra configurato e di cui le organizzazioni di produttori sono un punto di riferimento essenziale .

13 . Una più attenta analisi di talune disposizioni relative al regime comunitario dei mercati ittici potrà meglio illustrare la correttezza di tale affermazione .

In primo luogo, la commercializzazione di prodotti non conformi alle norme di qualità altera tutto il regime dei prezzi comunitari .

Ai sensi dell' art . 10, paragrafo 2, del regolamento di base, il prezzo di orientamento è infatti fissato sulla base della media dei prezzi constatati sui mercati all' ingrosso o nei porti rappresentativi nel corso delle ultime tre campagne di pesca .

Ora, un aumento dell' offerta, dovuta alla immissione sul mercato di prodotti di qualità inferiore, incide negativamente sui prezzi di mercato e quindi sul prezzo di orientamento .

Non solo, ma lo stesso prezzo di ritiro, che ai sensi dell' art . 12 del regolamento di base è determinato in base al prezzo di orientamento, finisce col subire tale negativa conseguenza e sarà fissato ad un livello più basso .

E' vero, come asseriscono le organizzazioni di produttori in causa, che la normativa comunitaria impone agli stessi Stati membri di assicurare il rispetto delle norme di commercializzazione dei prodotti in questione, ma è anche vero che, come si è dianzi illustrato, le organizzazioni di produttori sono del pari corresponsabilizzate nel compito di garantire l' osservanza di tali norme, compito che anzi rappresenta per esse la principale ragion d' essere .

14 . In secondo luogo, lo stesso regime di calcolo e di pagamento della compensazione finanziaria presuppone che tutto il pesce messo in vendita e non ritirato sia stato oggetto di una corretta classificazione .

L' art . 13, paragrafo 3, del regolamento di base determina infatti l' importo della compensazione facendo riferimento al rapporto percentuale esistente tra il pesce ritirato ed i quantitativi del prodotto considerato messi in vendita annualmente in conformità delle norme comuni di commercializzazione .

Né mi sembra possa accogliersi al riguardo la tesi, sostenuta dalle organizzazioni di produttori, secondo cui, per assicurare il rispetto del disposto della citata norma, sarebbe sufficiente calcolare la compensazione finanziaria con riferimento ai quantitativi totali messi in vendita, di una determinata specie di pesce, ridotti in una misura tale da rispecchiare le quantità della stessa specie messe in vendita senza osservare le norme comuni di commercializzazione .

A prescindere dalla problematica relativa all' onere della prova, ritengo che la soluzione proposta, sebbene possa apparire prima facie suggestiva, non è tale da garantire il corretto funzionamento del sistema e non assicura comunque che l' ammontare della compensazione sia quello che sarebbe stato effettivamente dovuto qualora il regime comunitario fosse stato appieno rispettato .

Basti osservare al riguardo che l' immissione di un maggiore quantitativo di pesce sul mercato deprime il livello dei prezzi e fa aumentare di conseguenza il volume di pesce ritirato .

In altri termini, il mancato rispetto delle norme di commercializzazione, alterando l' assetto del mercato, rende impossibile un calcolo corretto dell' ammontare della compensazione finanziaria da corrispondere alle organizzazioni di produttori .

15 . Si consideri poi che anche altre disposizioni contenute nella normativa in discorso, quali ad esempio l' art . 6 del regolamento n . 3137/82 della Commissione, che prevede l' obbligo per le organizzazioni di produttori di tenere un registro in cui figurino, oltre i quantitativi ritirati dal mercato, anche quelli messi in vendita mensilmente durante la campagna di pesca, presuppongono chiaramente che i quantitativi comunque commercializzati siano conformi alle norme che stabiliscono i requisiti di qualità dei prodotti in questione .

16 . Quanto infine all' esistenza di specifiche sanzioni in caso di violazione dell' obbligo di rispettare le norme di commercializzazione ed in particolare alla previsione della revoca del riconoscimento per l' associazione resasi responsabile di tale infrazione, non mi sembra, alla luce delle considerazioni sopra svolte, che ciò possa implicare per le autorità nazionali l' obbligo di concedere una compensazione finanziaria anche a fronte di una violazione notevole delle norme in questione .

Si deve al contrario osservare che la revoca del riconoscimento rappresenta una sanzione estrema, che testimonia ancora una volta il rilievo attribuito dal legislatore al rispetto di tali norme ed al ruolo che in tale ambito le organizzazioni di produttori sono chiamate a svolgere . Con la revoca si vuole in pratica eliminare un organismo rivelatosi inutile, se non dannoso, poiché è venuto meno all' esercizio di quei doveri di sorveglianza per il cui adempimento specifico era stato istituito .

17 . A ciò si aggiunga che consentire il pagamento di compensazioni finanziarie ad un' organizzazione di produttori che, avendo omesso in misura notevole di rispettare le norme comuni di commercializzazione, ha tenuto una condotta incompatibile con i fini perseguiti dal regime comunitario, significherebbe introdurre un ulteriore elemento di disturbo per il mercato dei prodotti ittici, giacché si penalizzerebbero le altre organizzazioni che hanno sopportato i costi necessari per assicurare il rispetto delle norme di commercializzazione da parte dei propri aderenti .

18 . Le considerazioni svolte in relazione alla prima domanda mi esimono dall' esaminare la seconda e la terza domanda poste dal giudice a quo ( 6 ). Mi volgo dunque all' esame del quarto e del quinto quesito, con cui si chiede alla Corte se, ed in quale misura, l' omissione, da parte di un' organizzazione di produttori, di classificare debitamente il pesce messo in vendita, ma non ritirato, in violazione delle norme comuni di commercializzazione, possa essere considerata "un' infrazione al regime della compensazione finanziaria, di portata limitata" ai sensi dell' art . 13 del regolamento n . 3137/82 della Commissione; e, qualora il citato articolo possa essere applicato in caso di non corretta classificazione del pesce messo in vendita, se lo Stato membro, prima di rifiutarsi di pagare qualsiasi compensazione, debba : a ) in primo luogo, valutare se l' infrazione sia di portata limitata e, nel fare ciò, b ) valutare il quantitativo di pesce della specie considerata messo in vendita, ma non ritirato, che non è stato debitamente classificato .

19 . Ai sensi della disposizione cui il giudice di rinvio fa riferimento, ove un' infrazione di portata limitata al regime della compensazione sia stata commessa da un' organizzazione di produttori o da uno dei suoi membri, e qualora sia dimostrato da questa organizzazione che l' infrazione è stata commessa senza intenzione fraudolenta o negligenza grave, lo Stato membro trattiene un importo pari al 10 % del prezzo di ritiro comunitario applicabile alle quantità in questione che sono state ritirate e che non sono destinate al premio di riporto .

Il tenore letterale della norma e la lettura del penultimo "considerando" dell' atto in questione, secondo cui in caso di infrazione di portata limitata al regime della compensazione finanziaria - tenuto conto del carattere innovatore del regime - è opportuno che il vantaggio finanziario contenuto che risulterebbe da tale infrazione non sia sanzionato con la soppressione completa del diritto alla compensazione finanziaria, ma soltanto con una riduzione forfettaria di quest' ultima, mi inducono a ritenere, conformemente a quanto sostenuto dalla Commissione, che il mancato rispetto delle norme di commercializzazione, per il fatto di comportare conseguenze sul piano della compensazione finanziaria, rientra nella nozione, cui la norma fa riferimento, di "infrazione al regime di compensione finanziaria ".

20 . Ciò detto, aggiungo subito che la formulazione stessa di tali domande mi lascia non poco perplesso, nella misura in cui lo stesso giudice di rinvio ha affermato che le organizzazioni in causa hanno omesso in misura notevole di rispettare le norme comuni di commercializzazione, e mi è difficile comprendere in che modo una infrazione possa essere al contempo notevole e di portata limitata .

In ogni caso ritengo che per infrazione di portata limitata debba intendersi, nel caso del mancato rispetto delle norme di qualità, una omissione che riguardi un quantitativo estremamente ridotto di merce e che comunque non sia tale da costituire un elemento di disturbo per il mercato .

21 . Quanto infine alla determinazione della portata dell' infrazione, non mi sembra che tale onere possa incombere alle autorità nazionali .

L' art . 13 del regolamento n . 3137/82 della Commissione costituisce infatti una deroga al più generale principio secondo cui una violazione del regime di compensazione finanziaria comporta la perdita di tale beneficio .

Qualora le autorità interessate abbiano dunque accertato che un' organizzazione di produttori ha omesso di applicare le norme comuni di commercializzazione, spetterà all' organizzazione stessa eccepire e dimostrare la portata limitata dell' infrazione commessa .

22 . Alla luce delle considerazioni sopra svolte, suggerisco pertanto alla Corte di rispondere nella maniera seguente ai quesiti proposti dalla Court of Appeal :

"1 ) Le disposizioni del regolamento ( CEE ) n . 3796/81 del Consiglio, del regolamento ( CEE ) n . 2202/82 del Consiglio e del regolamento ( CEE ) n . 3137/82 della Commissione devono essere interpretate nel senso che esse vietano ad uno Stato membro di pagare ad un' organizzazione di produttori una compensazione finanziaria in relazione a pesce ritirato al prezzo di ritiro della Comunità e che sia stato classificato e commercializzato conformemente al regolamento ( CEE ) n . 103/76 del Consiglio, qualora detta organizzazione di produttori abbia omesso in misura notevole di rispettare le norme comuni di commercializzazione stabilite da quest' ultimo regolamento, in relazione ad altro pesce della specie ritirata, messo in vendita ma non ritirato durante lo stesso periodo .

2 ) L' omissione, da parte di un' organizzazione di produttori, di classificare debitamente il pesce messo in vendita, ma non ritirato, in violazione delle norme comuni di commercializzazione, può essere considerta 'un' infrazione al regime della compensazione finanziaria di portata limitata' ai sensi dell' art . 13 del regolamento ( CEE ) n . 3137/82 della Commissione, solo qualora essa riguardi un quantitativo estremamente ridotto di merce, che non sia comunque tale da costituire un elemento di disturbo per il mercato . La mancata osservanza, in misura notevole, delle norme comuni di commercializzazione non può in alcun caso costituire un' infrazione limitata ai sensi della citata norma .

3 ) L' onere di apportare la prova che l' infrazione commessa sia 'di portata limitata' , ai sensi dell' art . 13 del regolamento ( CEE ) n . 3137/82 della Commissione, incombe alle organizzazioni di produttori ".

(*) Lingua originale : l' italiano .

( 1 ) GU L 379, pag . 1 .

( 2 ) GU L 235, pag . 1 .

( 3 ) GU L 335, pag . 1 .

( 4 ) GU L 20, pag . 29 .

( 5 ) GU L 200, p . 82 .

( 6 ) Le questioni poste erano le seguenti :

"2.Nel caso in cui la questione sub 1 ) vada risolta nel senso che all' organizzazione di produttori dev' essere pagata una compensazione finanziaria, se questa debba essere calcolata :

a)con riferimento al quantitativo complessivo di pesce della specie considerata messo in vendita, anche se una parte di detto quantitativo sia stata messa in vendita senza osservare le norme comuni di commercializzazione; oppure

b ) con riferimento al quantitativo complessivo di pesce della specie considerata messo in vendita, ridotto in una misura che rispecchi la quantità di pesce di detta specie messa in vendita senza osservare le norme comuni di commercializzazione .

3 ) Nel caso in cui la questione sub 2 ) vada risolta nel senso che la compensazione dev' essere calcolata con riferimento al quantitativo di pesce ridotto per rispecchiare la quantità messa in vendita senza osservare le norme comuni di commercializzazione, se tocchi allo Stato membro dimostrare la misura dell' inadempimento dell' organizzazione di produttori o all' organizzazione di produttori dimostrare la misura del suo adempimento ".