CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 2 MARZO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il 4 febbraio 1982 la Commissione ha proposto alla Corte un ricorso ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE per far dichiarare che la Francia è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato, sottoponendo le importazioni di vini italiani in Francia ad indugi di molto superiori a quelli necessari al fine di controllare se il vino dovesse essere ammesso in Francia.

Ieri sera la Corte ha sentito le difese orali sull'istanza, presentata dalla Commissione, che la Corte prenda i provvedimenti provvisori ai sensi dell'art. 186 del Trattato CEE e dell'art. 83 del regolamento di procedura nelle more del procedimento principale. L'istanza di provvedimenti provvisori è sostenuta dal Governo italiano e contrastata dal Governo della Repubblica francese. Vista la natura dell'istanza è apparso opportuno che io presenti subito le mie conclusioni.

Il rimedio provvisorio che si chiede è anzitutto l'ingiunzione alla Francia di sospendere l'analisi sistematica dei vini italiani al momento dell'entrata, pur rimanendo leciti controlli occasionali, comprese le analisi del vino, a condizione che tali analisi siano effettuate entro 15 giorni, e, in secondo luogo, l'ingiunzione alla Francia di sdoganare immediatamente le partite di merce attualmente ferme, purché i documenti prescritti siano in ordine. Se i documenti non sono in ordine è richiesto che le importazioni siano ritardate solo per il tempo strettamente necessario per consentire che i documenti siano regolarizzati, salvo il caso di frode o di qualche altra manchevolezza dei vini.

La causa è economicamente e politicamente importante. La Corte è stata informata dell'importanza, dal punto di vista dell'Italia, che il vino possa essere introdotto in Francia senza restrizioni ingiustificate secondo le norme comunitarie e, dal punto di vista della Francia, di impedire l'entrata di vini che non siano conformi alla dichiarazione doganale o che non siano importati secondo le norme in materia.

Due circostanze sembrano chiare ed ammesse da tutti gli interessati. In primo luogo, notevoli quantitativi di vino italiano sono stati importati in Francia e vi è stato un aumento di tali importazioni, indicato dalla Francia nell'8 % in un anno nel gennaio del 1982. In secondo luogo, negli ultimi pochi mesi sono stati effettuati controlli dalle autorità francesi che hanno provocato ritardi nell'importazione di vino italiano all'ingrosso dall'Italia. I ritardi sono stati talvolta notevoli — in alcuni casi di circa quattro mesi. I quantitativi di virio coinvolti sono pure rilevanti. Le autorità francesi giustificano i controlli con due argomenti. In primo luogo esse dichiarano importante impedire che siano importati vini inquinati, che possano essere dannosi per la salute; e in secondo luogo esse dicono che per prevenire le frodi o per impedire che siano importati vini imperfetti è giusto controllare che i documenti che accompagnano l'importazione siano nella dovuta forma.

Sono molto controversi i punti: se tali controlli siano necessari e giustificati; perché essi vengono effettuati; quale sia il loro effetto sulla libera circolazione delle merci nella Comunità ed in particolare sull'importazione di vini italiani in Francia.

È evidente, come il Governo francese sostiene, che tali questioni non vanno risolte in sede di provvedimenti provvisori. Nulla di ciò che io dico è diretto ad esprimere un'opinione definitiva circa il merito della causa.

Cionondimeno, l'istanza proposta dalla Commissione e sostenuta dal Governo italiano dev'essere esaminata per accertare se venga dedotta una trasgressione di norme comunitarie tale che la Corte possa adottare provvedimenti provvisori di qualche specie.

La tesi della Commissione è che la Francia impone restrizioni delle importazioni che violano l'art. 30 del Trattato. Oltre che ai ritardi nello svincolo del vino italiano in Francia che si sono effettivamente verificati, la Commissione si è riferita a tre documenti. Il primo è il verbale di una riunione in data 10 luglio 1980 del Comité national du commerce communautaire des vins et spiritueux. Detto verbale tratta del problema creato in Francia dall'importazione di vino italiano di gradazione inferiore a 13°. Esso propone provvedimenti di autolimitazione per mantenere bassi i quantitativi e menziona una formale garanzia, che dovrebbe essere data dalle pubbliche autorità, nel senso che tali vini, se importati da commercianti diversi dai membri del Comitato, sarebbero stati ammessi solo dopo almeno quattro mesi. Il secondo e il terzo documento sono circolari intese a provare le trattative svoltesi tra il Comité ed il Governo francese nell'estate del 1981. Una di esse (doc. XV del ricorso principale) dichiara che il Comité, in base all'esperienza di sei anni in fatto di autolimitazione delle importazioni di vino italiano, propone un limite mensile di 425000 hi per la prossima campagna e confida che le pubbliche autorità in contropartita garantiscano che gruppi non rappresentati nel Comité non rendano vana l'autolimitazione. L'altra circolare (doc. XVI del ricorso principale) informa i membri della decisione del ministro di svincolare i vini bloccati alla frontiera al ritmo di 120000 hi la settimana tra il 19 ottobre ed il 13 dicembre 1981, in contropartita del consenso del Comité per il totale divieto delle importazioni dal 25 ottobre 1981 sino ad una data del novembre o del dicembre 1981, data che dipende dalla data d'arrivo della merce in Francia.

L'agente del Governo francese non ammette che vi sia stato accordo in tal senso ma, in base ai documenti e ai ritardi che si erano avuti, e di cui ho parlato, la Commissione iniziava due distinti procedimenti.

Anzitutto, con lettera 7 settembre 1981, la Commissione dichiarava che le importazioni di vini italiani in Francia erano soggette a ritardi che andavano da un mese, nei casi in cui il vino aveva una gradazione di 13 o più gradi, a quattro mesi, se il vino aveva meno di 13 gradi e che così agivano le autorità francesi al fine di penalizzare gli importatori che non attuavano l'autolimitazione in conformità al sistema esposto nella circolare del Comité national.

Il Governo francese rispondeva che tali provvedimenti erano giustificati nell'interesse della salute pubblica e in ordine alla tutela contro le frodi. Il Governo menzionava, nella risposta, gravi incidenti in cui era coinvolta l'importazione di vino inquinato nel marzo e nel luglio del 1981. La Commissione, tuttavia, emetteva un parere motivato che confermava il suo punto di vista. Il Governo francese rispondeva di aver deciso di attuare un sistema di controlli per campione che nel novembre del 1981 sarebbe stato applicato in base ad un controllo su dieci importazioni circa. La Corte non ha avuto prove che ciò sia avvenuto; anzi, nelle osservazioni per la presente causa il Governo francese ha dedotto che i controlli per campione non sono stati effettuati su più di tre partite su quattro.

La seconda censura riguardava il rifiuto delle autorità francesi di ammettere il vino italiano, rifiuto motivato dalla mancanza della documentazione prescritta dal regolamento della Commissione 30 aprile 1975, n. 1153 (GUL 113, pag. 1), dal regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 355 (GU L 54, pag. 1) e dal regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 359 (GU L 54, pag. 136), mentre la Commissione sosteneva che i difetti addotti dalle autorità francesi non erano tali da legittimare l'esclusione del vino italiano dalla Francia. In seguito al parere motivato della Commissione, il Governo francese informava la Commissione che un accordo era stato raggiunto a Pisa, il 13 ottobre 1981, fra le autorità francesi e quelle italiane, nel senso che 1068000 hi di vino, bloccati a causa dell'asserita irregolarità della documentazione, sarebbero stati svincolati entro due mesi, cioè entro il 15 dicembre 1981.

Vi erano evidentemente nello stesso tempo difficoltà sul posto. I giornali parlavano di danni recati a partite di vino italiano al loro arrivo in Francia. La Commissione chiedeva alle autorità francesi che cosa avessero fatto in merito alle restrizioni. Il Governo francese a sua volta chiedeva cosa la Commissione stesse facendo per cambiare il sistema comunitario dei prezzi che, a suo parere, non garantiva un'adeguata protezione ai produttori francesi.

Il 2 febbraio 1982 le autorità francesi inviavano alla Commissione un telex formulato in parte nel modo seguente:

«Una profonda inquietudine è sorta nell'ambiente viniviticolo del Midi a seguito della forte ascesa delle importazioni di vino dall'Italia durante il mese di gennaio 1982 a prezzi molto inferiori a quelli di mercato. Conseguentemente il Governo ha preso sin dal 30 gennaio le disposizioni necessarie perché un maggior numero di analisi qualitative sia effettuato dai servizi amministrativi competenti...».

A sostegno dell'istanza di provvedimenti provvisori, la Commissione sostiene quanto segue:

(i) che la sua domanda principale ha fondate possibilità di essere accolta,

(ii) che il comportamento delle autorità francesi è atto a causare gravi ed incontestabili danni che sarebbero irreparabili in assenza di provvedimenti provvisori, e

(iii) che il caso richiede un intervento urgente dato il rischio di un danno irreparabile.

Il Governo francese eccepisce, d'altra parte, che il primo dei suddetti argomenti è erroneo od irrilevante, poiché comporta la decisione anticipata dell'azione principale.

È giurisprudenza costante che la Corte non può, nel disporre provvedimenti provvisori, anticipare la decisione della causa principale (mi riferisco alla sentenza 26/76 R, Metro SB Großmärkte c/ Commissione, Race. 1976, pag. 1353, ed alla sentenza 91/76 R, Joëlle de Lacroix c/ Corte, Race. 1976, pag. 1563). Quelle erano cause contro una istituzione delle Comunità, ma il principio va applicato con uguale efficacia se la domanda è proposta contro uno Stato membro. Il fatto, però, che la Corte accerti se la domanda proposta nella causa principale sia prima facie fondata, o sostenibile o anche molto sostenibile, non significa che essa ha anticipato la decisione definitiva. Il fatto che la Corte ritenga che la causa è molto sostenibile in sede di provvedimenti provvisori non è incompatibile con una sentenza definitiva che respinga la domanda. Una siffatta conclusione provvisoria non anticipa in alcun modo il giudizio sul merito della causa principale.

Secondo me, nel nostro caso la Commissione ha sostenuto in modo prima facie plausibile che l'art. 30 del Trattato è stato trasgredito. In contrario, ai fini del presente giudizio, non si può invocare l'art. 36 del Trattato. La Commissione non sostiene che non possono effettuarsi controlli par la tutela della salute. Ciò che essa assume è che tali controlli non possono legittimamente essere tali da determinare un ritardo maggiore di quello che è necessario per la tutela della salute e che, nel caso in esame, i ritardi che derivavano dai controlli sono maggiori di quelli ragionevolmente giustificati. Essi sono dovuti essenzialmente all'intento di determinare il volume delle importazioni. Nessuna prova è stata fornita per dimostrare che alla fine del 1981 e all'inizio del 1982 vi fossero pericoli concreti per la salute che giustificassero le sempre più particolareggiate indagini; e la Corte è stata informata che nel 1980, l'anno precedente, la quantità di vino rifiutato era stata di 30000 hi su un totale di circa 4500000 hi di vino. Questa eccezione, basata sulla tutela della salute, potrà essere svolta nella causa principale: in questa sede essa non è stata, secondo me, sostanziata in modo da poter prevalere sulla tesi avversa.

Né, a mio parere, la tesi secondo cui la documentazione richiesta non era regolare vale a confutare gli argomenti della Commissione. Una delle principali eccezioni formulate era che lo Stato membro d'origine non era specificato nella bolletta d'accompagnamento. Ciò non è però specificamente richiesto nell'apposito modulo usato (VA 1) a differenza del modulo prescritto per le importazioni da paesi terzi (modulo VA 4). Anche ritenendo, come faccio io, che il Governo francese abbia ragione nel sostenere che vi erano delle manchevolezze nei moduli presentati (in quanto, per esempio, il timbro necessario non appariva chiaramente o mancava del tutto nell'apposita sezione del modulo), la Commissione può tuttavia validamente opporre che le addotte irregolarità non giustificano l'entità dei ritardi che vi sono stati.

Ha la Commissione provato che si avranno gravi ed irreparabili danni se non verrà concesso il provvedimento provvisorio? Secondo me lo ha fatto. Vi è più di un'interferenza nella libera circolazione delle merci, che è comunque grave nel contesto del commercio comunitario. I quantitativi implicati sono cospicui e l'effetto del blocco delle merci

per gli esportatori e per gli importatori come singoli è atto ad avere gravi conseguenze. Io non sono convinto dalla tesi che taluni importatori possono lasciare il vino in deposito per lungo tempo. Ciò che importa qui è l'impedimento alla loro facoltà di disporre del vino all'arrivo o entro un ragionevole lasso di tempo dal suo arrivo in Francia.

Se fosse stato dimostrato che il danno economico derivante dai ritardi era risarcibile secondo il diritto comunitario o secondo il diritto francese, si sarebbe potuto mettere in dubbio che fosse «irreparabile». Ciò non è stato fatto. Vi è chiaramente una possibile perdita, per l'esportatore o per l'importatore, d'interessi sul capitale, di guadagno se si riducono i margini, o addirittura della possibilità di vendere il vino. Tali danni possono verificarsi, sono difficili da liquidare e non è stato dimostrato che possano verosimilmente essere risarciti a norma del diritto comunitario o del diritto francese. Io ritengo che il danno che è stato allegato è grave ed irreparabile ai fini del presente procedimento.

Sono del pari convinto che il pericolo di danno richiede un provvedimento urgente — che è il terzo assunto della Commissione. Le partite di merce venivano svincolate alla fine del 1981; ed in novembre e in dicembre, per qualche ragione, nuove partite di vino non venivano presentate all'importazione, né bloccate. Cospicue partite di vino sono però ancora una volta bloccate. Se dinanzi alla Corte fosse stato sostenuto che vi era una concreta possibilità di accordo per svincolare la merce entro un prevedibile futuro, il provvedimento avrebbe forse dovuto essere rifiutato. Ciò non è stato sostenuto. Tutto sta ad indicare il contrario.

Rimane ora l'altra faccia della moneta. È stato forse dimostrato che il mantenimento delle attuali restrizioni è giustificato per impedire che avvengano in Francia danni che devono essere evitati? Non mi è nota alcuna prova concreta di un pericolo per la salute che si correrebbe se il vino fosse svincolato dopo un ragionevole periodo di tempo e dopo un numero ragionevole di controlli in conformità alla prassi precedente. Si è parlato dell'importazione di vino che era inquinato poiché era stato trasportato in un veicolo che aveva in precedenza trasportato kerosene, e di altri simili incidenti. Questi però non sono fatti recenti, e non erano neppure tali da spingere le autorità francesi ad esigere più di un controllo su dieci, non più tardi del novembre del 1981. Inoltre va ricordato che la Commissione non sostiene che non vi debbano essere controlli per campione. E una questione di fatto e di misura lo stabilire quanti controlli siano giustificati. Non ritengo dimostrato che i ritardi che vi sono stati fossero giustificati dagli asseriti rischi per la salute.

In fin dei conti non posso dimenticare che nel 1980 il vino italiano poteva passare attraverso le frontiere francesi mediamente in due settimane, che bastavano per esaminare i documenti e per analizzare il vino nella misura ritenuta necessaria. Vi possono essere stati casi in cui i controlli iniziali inducevano ad ulteriori indagini, in modo che occorreva più tempo, ma di regola — ci è stato detto — il tempo medio era quindici giorni. Non mi pare che sia stata dimostrata la sopravvenienza di nuovi fattori tali da giustificare il cambiamento di prassi che ha causato il ritardo ora lamentato. Stando a quanto risulta, in questa fase il solo effettivo motivo che è stato dimostrato era il desiderio di tenere fuori il vino italiano per ragioni economiche o forse politiche. Questo non è un motivo che possa valere ai sensi del Trattato. Pur ammettendo, ed anzi affermando, che la Francia ha la possibilità di giustificare in corso di causa ciò che è stato fatto, mi sembra che la Corte debba nel presente caso, valersi del suo potere di adottare provvedimenti provvisori.

Tali provvedimenti devono però essere sufficientemente particolareggiati perché tutti gli interessati sappiano cosa viene ordinato. Non è giusto che siano indicati criteri vaghi su come le importazioni vadano trattate. Espressioni come «comportamento ragionevole» danno origine solo a dispute; suggerimenti generici, tanto espressi quanto impliciti, di evitare motivi ingiustificati di ritardo possono servire solo ad anticipare il giudizio finale ed a peggiorare nel frattempo la situazione. Ammetterei poi che spetta alle autorità francesi e non alla Corte il decidere quale percentuale di partite vada sottoposta a controlli e come i controlli vadano effettuati. In base al fascicolo, non indicherei nell'ordinanza alcuna percentuale di controlli. Secondo me, per i casi in cui le autorità francesi ammettono che i documenti sono in ordine, il modo migliore per la Corte di collaborare al raggiungimento degli scopi del Trattato è l'indicare, nel contesto di tutti i fatti di causa, il periodo entro cui le merci devono essere sdoganate, ivi compresi gli esami ritenuti necessari.

Non ritengo che le analisi che vanno fatte richiedano un lasso di quattro mesi o qualcosa di simile a tale periodo. Né il suggerimento di un mese in ogni caso appare del tutto giustificato. D'altra parte, non sarebbe ragionevole non tener conto del fatto che vi è dell'arretrato e che taluni esami sono giustificati. Perciò ritengo che, quando i documenti sono in ordine, la pratica dev'essere sbrigata (compresa l'esecuzione dei necessari esami ed analisi) entro 21 giorni. Includerei nel regime dei 21 giorni le merci che sono attualmente bloccate.

Nei casi in cui si sostiene che la documentazione è irregolare, in altre parole, che il modulo di accompagnamento non è stato debitamente compilato a norma dell'art. 1 del regolamento n. 1153/75, si deve tener conto di altri aspetti. La normativa in materia non intende certo far sì che i requisiti dei documenti, soprattutto quelli secondari, servano come scusa per ritardi in realtà dovuti ad altri motivi. D'altra parte, la Corte non può manifestamente imporre ad uno Stato membro di ammettere delle merci se i documenti non sono conformi ai regolamenti. Sebbene non sia persuaso che la bolletta VA 1 per il commercio intracomunitário richieda l'indicazione del paese d'origine, non credo che la Corte debba ordinare con un provvedimento provvisorio che vanno adeguatamente indicati i dati «sostanziali» o «effettivi» o «rilevanti» e che gli altri dati vanno ignorati all'atto dello sdoganamento. È implicito nel requisito della corretta documentazione che l'importatore deve sapere entro un termine ragionevole se vi sono contestazioni, così da potervi ovviare. Nelle more del giudizio principale dinanzi alla Corte e tenuto conto degli interessi dei due Stati membri, ritengo che tale contestazioni vadano comunicate all'importatore o al suo agente entro tre giorni dalla presentazione dei documenti e che, se vi è contestazione, i documenti che devono essere regolarizzati siano nello stesso termine forniti all'importatore o al suo agente. Se vi è una manchevolezza, questa può essere sanata. L'importatore, se non provvede ad eliminare la manchevolezza, non può lamentarsi del ritardo che ne deriva.

Perciò propongo di emanare un'ordinanza secondo i seguenti principi:

Fino alla sentenza nel merito o fino a nuovo ordine, la Repubblica francese ammetterà le partite di vino che sono state o che saranno in seguito presentate per l'importazione dall'Italia in Francia entro 21 giorni dalla presentazione, salvo che sia convinta entro tale termine che vi sono motivi che giustificano il divieto o la restrizione di tale importazione in conformità al regolamento della Commissione 30 aprile 1975, n. 1153/75 o all'art. 36 del Trattato CEE: nel caso in cui venga eccepito che il documento di accompagnamento di cui all'art. 1 del suddetto regolamento (o un altro documento) non è stato debitamente compilato, comunicazione di tale asserita irregolarità deve essere data all'importatore o al suo agente entro tre giorni dalla presentazione del documento stesso e questo deve essere fornito entro lo stesso termine.

La pronunzia sulle spese del presente procedimento va secondo me rinviata alla decisione finale dejla causa.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.