CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NIILO JÄÄSKINEN

presentate il 26 maggio 2011 ( )

Causa C‑148/10

Express Line NV

contro

Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dallo hof van beroep te Brussel (Belgio)]

«Rinvio pregiudiziale – Competenza della Corte – Rinuncia parziale agli atti da parte del ricorrente nella causa principale – Non luogo a statuire – Servizi postali – Prestatori di servizi postali non universali – Procedure esterne di esame dei reclami degli utenti – Direttiva 97/67/CE – Art. 19 – Portata – Art. 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Art. 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi»

I – Introduzione

1. La Corte d’appello di Bruxelles (Belgio) presenta due questioni pregiudiziali relative all’interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio ( ). Segnatamente, essa s’interroga sulla portata da dare alle disposizioni dell’art. 19 di detta direttiva, segnatamente alla luce delle modifiche successive di cui questo testo è stato oggetto ( ). Inoltre il giudice del rinvio chiede alla Corte di interpretare gli artt. 56 TFUE e seguenti, relativi alla libera prestazione dei servizi.

2. La controversia di cui è investito il giudice del rinvio vede opposta l’Express Line NV, divenuta DHL International NV (in prosieguo: l’«Express Line»), al Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (Istituto belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni, in prosieguo: l’«IBPT»), in quanto quest’ultimo ha voluto assoggettare le attività di corriere espresso di detta società alla competenza del servizio belga di mediazione del settore postale e ha reclamato dall’interessata il pagamento di un contributo a questo titolo.

3. Il presente rinvio pregiudiziale invita la Corte a stabilire se gli Stati membri siano autorizzati ad estendere un sistema esterno di esame dei reclami degli utenti di servizi postali a prestatori che forniscono servizi postali non rientranti nel servizio universale, alla luce delle disposizioni della direttiva 97/67 e, segnatamente, dell’art. 19 della medesima che prevede siffatto regime per i prestatori del servizio postale universale.

4. In caso di risposta affermativa a questa prima questione, il giudice del rinvio si interroga anche sulla questione se siffatta estensione sia compatibile con i principi relativi alla libera prestazione dei servizi enunciati dal Trattato FUE. Nondimeno, tenuto conto dei dati di fatto della presente causa, sembra che siano invece applicabili e dunque debbano essere interpretati dalla Corte i principi inerenti alla libertà di stabilimento.

5. Tuttavia, in considerazione del corso del procedimento relativo alla vertenza principale connesso ad una rinuncia agli atti della ricorrente intervenuta dopo che il giudice del rinvio ha depositato la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, occorre innanzitutto determinare se si deve ancora rispondere alle questioni presentate nell’ambito di una controversia che potrebbe aver perduto il suo carattere reale.

II – Ambito giuridico

A – Il diritto dell’Unione

– La direttiva 97/67

6. Il trentacinquesimo e il quarantunesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67 così recitano:

(35) (…) il bisogno di migliorare la qualità dei servizi presuppone che le eventuali controversie siano risolte in modo rapido ed efficiente; (…) oltre ai mezzi di ricorso messi a disposizione dal diritto nazionale e comunitario, è opportuno prevedere una procedura per i reclami; (…) tale procedura deve essere trasparente, semplice, poco onerosa e consentire la partecipazione di tutte le parti interessate;

(…)

(41) (…) la presente direttiva non incide sull’applicazione delle norme del trattato, ed in particolare delle norme in materia di concorrenza e di libera prestazione di servizi.

7. Ai sensi dell’art. 1 della direttiva 97/67:

«La presente direttiva fissa le regole comuni concernenti:

(…)

– la fissazione di norme di qualità per la fornitura del servizio universale e la creazione di un sistema che garantisca il rispetto di queste norme,

– (…)

– la creazione di autorità nazionali di regolamentazione indipendenti».

8. L’art. 2, punto 1, della direttiva 97/67 enuncia che: «[a]i fini della presente direttiva s’intende per (…) servizi postali: i servizi che includono la raccolta, lo smistamento, l’instradamento e la distribuzione degli invii postali».

9. Ai sensi degli artt. 3 e 4 della direttiva 97/67, gli Stati membri designano uno o più prestatori del servizio universale, essendo precisato che detto servizio corrisponde ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata, forniti permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti ( ).

10. Sino al 31 dicembre 2010, data di scadenza del termine di recepimento della direttiva 2008/6, gli Stati membri hanno avuto la possibilità di riservare determinati servizi al prestatore (ai prestatori) del servizio postale universale, conformemente all’art. 7 della direttiva 97/67, essendo precisato che questi ultimi possono anche offrire servizi che non vi rientrano.

11. Per quanto concerne i prestatori non designati, gli Stati membri hanno potuto introdurre, in virtù dell’art. 9 della detta direttiva, sia autorizzazioni generali per i servizi postali che esulano dal servizio universale, sia delle procedure di autorizzazione, ivi comprese licenze individuali, per i servizi postali non riservati, ma rientranti nel campo di applicazione del servizio universale.

12. Ai sensi dell’art. 19 della direttiva 97/67:

«Gli Stati membri assicurano che vengano stabilite procedure trasparenti, semplici e poco onerose per la gestione dei reclami degli utenti, in particolare in caso di smarrimento, furto, danneggiamento o mancato rispetto delle norme di qualità del servizio.

Gli Stati membri adottano misure atte a garantire che tali procedure consentano di risolvere le controversie in maniera equa e celere, prevedendo, nei casi giustificati, un sistema di rimborso e/o compensazione.

Fatte salve le altre possibilità di ricorso previste dalle legislazioni nazionale e comunitaria, gli Stati membri garantiscono che gli utenti, agendo individualmente o, quando il diritto nazionale lo prevede, in collegamento con gli organismi che salvaguardano gli interessi degli utilizzatori e/o dei consumatori, possano presentare all’autorità nazionale competente i casi in cui i ricorsi presentati dagli utenti al fornitore del servizio universale non abbiano ottenuto risultati soddisfacenti.

Ai sensi delle disposizioni di cui all’articolo 16, gli Stati membri assicurano che i fornitori del servizio universale pubblichino, assieme al rapporto annuale sul controllo delle prestazioni, le informazioni relative al numero di reclami e al modo in cui sono stati gestiti».

– La direttiva 2002/39/CE

13. Il ventottesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/39 così recita:

«(28) Potrebbe essere appropriato che le autorità nazionali di regolamentazione colleghino l’introduzione delle licenze a requisiti tali da assicurare che i consumatori dei relativi servizi abbiano a disposizione procedure semplici, trasparenti e poco costose per eventuali reclami sia nel caso che i reclami interessino i servizi dei fornitori del servizio universale sia quelli di altri operatori autorizzati, compresi i titolari di licenze individuali. Potrebbe inoltre essere appropriato garantire che gli utenti di tutti i servizi postali dispongano di dette procedure, indipendentemente dal fatto che rientrino o meno nel servizio universale. Tali procedure dovrebbero comprendere procedure per determinare la responsabilità in caso di perdita o danneggiamento degli invii».

14. Detta direttiva ha sostituito il primo e il secondo comma dell’art. 19 della direttiva 97/67 con il seguente testo:

«Gli Stati membri assicurano che siano stabilite procedure trasparenti, semplici e poco onerose per la gestione dei reclami degli utenti, in particolare in caso di smarrimento, furto, danneggiamento o mancato rispetto delle norme di qualità del servizio (comprese le procedure per determinare di chi sia la responsabilità, qualora sia coinvolto più di un operatore).

Gli Stati membri possono disporre che detto principio sia applicato anche ai beneficiari di servizi che:

− non rientrano nella definizione del servizio universale di cui all’articolo 3, e

− rientrano nella definizione del servizio universale di cui all’articolo 3, ma non sono offerti dal fornitore del servizio universale.

Gli Stati membri adottano misure atte a garantire che le procedure di cui al primo comma consentano di risolvere le controversie in maniera equa e celere, prevedendo, nei casi giustificati, un sistema di rimborso e/o compensazione».

– La direttiva 2008/6/CE

15. Anche la direttiva 2008/6, che prevede un’apertura completa del mercato interno dei servizi postali, ha riformato la direttiva 97/67.

16. Segnatamente, il suo quarantaduesimo ‘considerando’ ha previsto, da una parte, che, al fine di accrescere la tutela dei consumatori, era opportuno non limitare più l’applicazione di principi minimi in materia di procedure di reclamo ai soli fornitori del servizio universale, e, dall’altra parte, al fine di aumentare l’efficacia delle procedure di trattamento dei reclami era opportuno che la direttiva incoraggi il ricorso a procedure di soluzione extragiudiziale delle controversie. Le modifiche apportate, da ultimo, da questa direttiva all’art. 19 della direttiva 97/67 rispondono agli obiettivi così definiti.

17. Il termine imposto agli Stati membri per recepire la direttiva 2008/6 è stato stabilito dal suo art. 2, n. 1, al 31 dicembre 2010, fatte salve le disposizioni transitorie di cui all’art. 3 della direttiva medesima, che non sono rilevanti nella fattispecie. Dato che detto termine non era ancora scaduto alla data dei fatti alla base della controversia nella causa principale e che la trasposizione nell’ordinamento giuridico belga è intervenuta soltanto con l’entrata in vigore di una legge adottata il 13 dicembre 2010 ( ), la direttiva in questione non è applicabile alla presente causa.

B – Il diritto nazionale

18. La legge 21 marzo 1991 recante riforma di certe imprese economiche pubbliche ( ) (in prosieguo: la «legge del 1991»), come diverse volte modificata, e segnatamente con regio decreto di esecuzione 9 giugno 1999 ( ) (in prosieguo: il «regio decreto del 1999»), contiene la trasposizione della direttiva 97/67 nell’ordinamento giuridico belga.

19. La legge del 1991 designa un unico prestatore del servizio universale, ossia La Poste ( ), e riserva ad esso la fornitura di determinati servizi postali. La prestazione di un servizio postale che non è riservata, ma rientra nel servizio universale è subordinata all’ottenimento di una licenza individuale ( ). Per contro, la prestazione di un servizio postale che non rientra nel servizio postale universale è assoggettata, tra le altre condizioni, ad una dichiarazione presso l’IBPT ( ).

20. Il titolo I di questa legge, intitolato «Le imprese pubbliche autonome», contiene un capitolo X relativo ai servizi di mediazione di dette imprese e che si suddivide in due sezioni, l’una vertente sulle competenze di detti servizi, l’altra riguardante la composizione ed il funzionamento degli stessi.

21. Per quanto riguarda le competenze del servizio di mediazione per il settore postale, l’art. 43ter della legge del 1991, come inserito da una legge del 21 dicembre 2006 ( ) (in prosieguo: la «legge del 2006»), dispone:

«§ 1. Viene istituto presso l’[IBPT] un servizio di mediazione per il settore postale competente per le questioni relative agli utenti delle seguenti imprese:

1. LA POSTE;

2. le imprese che offrono servizi postali (…) e la cui offerta è soggetta ad una licenza (…);

3. le imprese che offrono servizi postali (…) e la cui offerta è soggetta ad una dichiarazione (…).

Le questioni relative agli utenti sono questioni che concernono gli interessi degli utenti che non offrono essi stessi servizi postali.

(…)

§ 3. Il servizio di mediazione per il settore postale è incaricato dei compiti che seguono:

1. esaminare tutti i reclami degli utenti relativi:

a) alle attività de LA POSTE, (…)

b) alle attività postali delle imprese di cui al § 1, 2° e 3°, del presente articolo.

(…)

3. intervenire per mediare una composizione amichevole delle vertenze tra le imprese di cui al n. 1 del presente articolo e gli utenti;

4. rivolgere una raccomandazione alle imprese di cui al n. 1 del presente articolo nel caso in cui non si possa pervenire ad una composizione amichevole. Una copia della raccomandazione deve essere indirizzata al reclamante;

5. informare nel modo migliore gli utenti che si sono rivolti ad esso per iscritto o oralmente sui loro diritti ed interessi; (…).

4. I reclami degli utenti finali sono ricevibili solo dopo la presentazione di un reclamo ai sensi della procedura interna dell’impresa interessata. I reclami degli utenti finali sono irricevibili se sono stati introdotti anonimamente o se non sono stati presentati per iscritto presso il servizio di mediazione per il settore postale.

(…)

§ 7. Se il reclamo di un utente è dichiarato ricevibile dal servizio di mediazione per il settore postale, la procedura di recupero è sospesa dall’operatore per un periodo di 4 mesi al massimo, con decorrenza dall’introduzione del reclamo presso il servizio di mediazione o sino a che il servizio di mediazione per il settore postale abbia formulato una raccomandazione o sino a quando possa essere raggiunta una composizione amichevole».

22. Con riguardo al funzionamento del servizio di mediazione per il settore postale, l’art. 45ter della legge del 1991, come inserito dalla legge del 2006 ( ), organizza le modalità di finanziamento delle prestazioni fornite da detto servizio. A questo fine, è previsto un «contributo di mediazione» che le imprese di cui all’art. 43ter, n. 1, della legge del 1991, devono pagare ogni anno all’IBPT, in funzione delle informazioni che sono tenute a comunicare conformemente al n. 4 dell’art. 45ter di questa stessa legge.

23. L’art. 45ter, n. 5, della detta legge stabilisce che l’ammontare del contributo individuale dovuto da un’impresa è determinato annualmente dall’IBPT sulla base di una formula algebrica complessa che, in sostanza, tiene conto in particolare, da un lato, del fatturato che l’impresa in causa ha realizzato l’anno precedente per le attività rientranti nell’ambito di applicazione del servizio di mediazione ( ) e, dall’altro, del numero di reclami concernenti detta impresa che sono stati esaminati l’anno precedente dal servizio di mediazione. I contributi non pagati alla scadenza fissa producono di diritto un interesse legale maggiorato del 2%, in virtù del paragrafo 6, n. 2, dello stesso articolo.

III – La controversia nel procedimento principale e le questioni pregiudiziali

24. L’Express Line fa parte del gruppo di imprese DHL, la cui sede sociale è situata in Germania. La sua attività principale consiste nell’offerta di servizi di corriere espresso, ossia, a suo dire, di trasporto individualizzato di documenti, pacchetti, pallets o carichi completi per via aerea o terrestre a favore dei suoi clienti.

25. Dopo una diffida da parte dell’IBPT, il 23 dicembre 2006 l’Express Line, ai sensi dell’art. 148bis, paragrafo 1, punto 1, della legge del 1991, ha presentato una dichiarazione, quanto a determinati suoi servizi, per la fornitura di servizi postali che non rientrano nel servizio universale. Detta dichiarazione contiene tuttavia la riserva che l’Express Line non accettava con essa la qualifica come «servizi postali dei suoi servizi di corriere».

26. Con lettera dell’11 luglio 2007, l’IBPT ha informato l’Express Line che essa rientrava nella competenza del servizio di mediazione per il settore postale e che pertanto era soggetta all’obbligo di contributo al finanziamento dello stesso. Esso chiedeva inoltre all’Express Line di trasmettere, al fine del calcolo del contributo che avrebbe dovuto versare a questo titolo, i dati relativi al suo fatturato dell’esercizio 2006 per le attività che rientrano nella competenza del servizio di mediazione.

27. L’Express Line si è opposta al suo assoggettamento al servizio di mediazione del settore postale, sostenendo che le sue attività di corriere costituirebbero servizi di trasporto e logistici con valore aggiunto, destinati alle imprese, e non servizi postali.

28. Con lettera del 13 novembre 2008, l’IBPT ha constatato che l’Express Line aveva commesso una violazione degli artt. 43ter - 45ter della legge del 1991 e le ha ingiunto di comunicare, entro quindici giorni, le informazioni necessarie per calcolare il suo contributo di mediazione, a pena dell’irrogazione di una sanzione amministrativa (in prosieguo: l’«atto impugnato»).

29. Dopo aver trasmesso le informazioni finanziarie richieste, al fine di prevenire detta sanzione, l’Express Line ha presentato un ricorso avverso l’atto di diffida dinanzi alla Corte d’appello di Bruxelles ( ). Essa chiedeva in via principale l’annullamento dell’atto impugnato e, in subordine, la presentazione di talune questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

30. In queste circostanze, con decisione 23 marzo 2010, la Corte d’appello di Bruxelles ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se le disposizioni della direttiva 97/67/CE, (…), come modificata dalla direttiva 2002/39/CE, (…) e segnatamente, ma senza limitarsi ad esso, il suo art. 19, alla luce delle modifiche introdotte dalla direttiva 2008/6 (…) e che devono essere recepite in diritto nazionale al più tardi il 31 dicembre 2010, debbano essere interpretate nel senso che agli Stati membri non è consentito imporre in modo vincolante un regime di reclami esterni ai fornitori di servizi postali non universali, in quanto:

(i) sotto il profilo delle procedure di reclamo applicabili a tutela degli utenti di servizi postali la direttiva persegue un’armonizzazione totale, o

(ii) siffatto obbligo è stato imposto dalla direttiva 2002/39/CE soltanto al fornitore del servizio universale e dalla direttiva 2008/6 (…) a tutti i fornitori di servizi universali, mentre, in forza della formulazione dell’art. 19, n. 1, secondo comma, della direttiva 2008/6 (…), gli Stati membri potrebbero soltanto incoraggiare, ma non imporre, lo sviluppo di sistemi extragiudiziali indipendenti per la soluzione delle controversie fra i fornitori di servizi postali diversi dal servizio universale e gli utenti.

2) Se la prima questione vada risolta nel senso che la direttiva sui servizi postali di per sé non osta a che gli Stati membri assoggettino i fornitori di servizi postali non universali ad un regime di ricorsi esterni, come quello previsto dall’art. 19, n. 2, primo comma, (della direttiva 97/67), per i fornitori di servizi postali universali, se i principi della libera circolazione dei servizi (artt. 49 e segg. CE, nuovi artt. 56 e segg. TFUE) debbano essere intesi nel senso che le restrizioni alla libera circolazione dei servizi, introdotte da uno Stato membro in forza di motivi imperativi di interesse generale relativi alla tutela dei consumatori, per cui i fornitori di servizi postali non universali vengono assoggettati in modo vincolante ad un regime esterno di reclami, quale quello previsto dall’art. 19, n. 2, primo comma, [della direttiva 97/67] per i fornitori di servizi postali universali, sono compatibili con il [Trattato FUE], anche se nell’applicazione del relativo regime di ricorsi non si fa alcuna distinzione a seconda che si tratti di reclami di consumatori o di altri utenti, mentre gli utenti di questi servizi (nella fattispecie servizi di espresso e di corriere) sono in larga maggioranza utenti professionali».

IV – Il procedimento dinanzi alla Corte

31. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 29 marzo 2010.

32. Osservazioni scritte sono state presentate alla Corte dall’Express Line, dai governi del Belgio e della Polonia e dalla Commissione europea.

33. Con lettera in data 14 gennaio 2011, l’Express Line ha informato la Corte del fatto che, nel procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio, essa aveva rinunciato al motivo che aveva fatto valere relativo ai principi della libera circolazione dei servizi e della direttiva 97/67 come modificata dalla direttiva 2002/39. Essa chiedeva che, di conseguenza, la Corte prendesse atto che non vi era più luogo di risolvere le questioni pregiudiziali sollevate nella presente causa.

34. Con lettera pervenuta in cancelleria della Corte il 18 febbraio 2011, l’IBPT ha sostenuto che l’Express Line non poteva formulare siffatta domanda in quanto, in diritto belga, non era consentito che la ricorrente nel procedimento principale si pronunci invece del giudice del rinvio sulla questione se la soluzione delle due questioni pregiudiziali sollevate sia o meno ancora necessaria per consentire a detto giudice di pronunciarsi sull’oggetto della vertenza. Esso ha precisato che, se la prima delle questioni parafrasava una questione presentata dall’Express Line, la seconda era una questione formulata dalla stessa Corte d’appello di Bruxelles e subordinata alla soluzione fornita alla prima.

35. Con fax in data 9 marzo 2011, il giudice del rinvio ha comunicato alla Corte che il motivo fondato sull’art. 56 TFUE e sulla direttiva 97/67, che si trovava alla base della sua domanda di pronuncia pregiudiziale, aveva costituito l’oggetto di una rinuncia. Esso ha indicato che, ai sensi della giurisprudenza della Corte, questa evoluzione non era senz’altro priva di effetti, alla luce della competenza della medesima di risolvere le questioni presentate.

36. All’udienza tenuta il 17 marzo 2011, né l’IBPT né il governo polacco sono stati rappresentati.

37. L’Express Line ha ribadito il suo parere secondo il quale non c’è più bisogno di risolvere le questioni pregiudiziali, tenuto conto dello stato del procedimento principale. Essa ha invitato la Corte a porre dunque un termine al procedimento, e, in subordine, a sospendere il giudizio sino a quando il giudice del rinvio avrà risolto la domanda relativa alla rinuncia del suo motivo fondato sul diritto dell’Unione, nell’ambito del procedimento principale.

38. Il governo del Belgio e la Commissione si sono pronunciati non su questo problema procedurale, ma soltanto sul merito della causa.

39. Dopo l’udienza, con lettera 25 marzo 2011, l’Express Line ha comunicato alla Corte un’ordinanza emessa dalla Corte d’appello di Bruxelles il 9 marzo 2011, ai sensi della quale le parti nel procedimento principale sono state sentite dalla medesima l’8 febbraio 2011 in merito alla rinuncia dell’Express Line al suo primo motivo relativo alla violazione dell’art. 56 TFUE e della direttiva 97/67, nonché concernente la sua domanda di porre fine alla sospensione del procedimento decisa da detto giudice e di riprendere il procedimento alla prima data utile.

40. Nonostante gli elementi sopra descritti, il giudice del rinvio non ha formalmente ritirato la sua domanda di pronuncia pregiudiziale.

V – Analisi

A – Sullo stato procedurale della causa

41. Visti i recenti sviluppi del procedimento proposto dinanzi al giudice nazionale, e segnatamente tenuto conto del fatto che l’Express Line ha rinunciato al motivo che, secondo la Corte d’appello di Bruxelles, aveva indotto detto giudice a presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale, è d’uopo interrogarsi sulla necessità che la Corte si pronunci sulle questioni pregiudiziali ad essa presentate.

42. Ricordo che il procedimento di rinvio pregiudiziale, nei confronti delle parti nella causa principale, ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale ( ). Unicamente la domanda di interpretazione o la domanda di accertamento di validità, a seconda dei casi, viene trasmessa alla Corte, senza trasferimento del procedimento. Pertanto la causa resta devoluta al giudice nazionale. La decisione di rinvio che è notificata alla Corte ha il solo effetto di sospendere il procedimento pendente dinanzi al giudice nazionale, fino a quando la Corte si sia pronunciata sulla questione pregiudiziale ( ).

43. Dal canto suo, la Corte non può pronunciarsi su una domanda di interpretazione pregiudiziale se non c’è, o non c’è più, come potrebbe avvenire nella fattispecie, una controversia nel procedimento principale che sollevi questioni rientranti nel diritto dell’Unione che devono essere risolte dal giudice del rinvio.

44. Infatti, sia dalla formulazione, sia dall’economia dell’art. 267 TFUE e dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea emerge che i giudici nazionali possono investire la Corte in via pregiudiziale solo se dinanzi a loro è pendente una controversia, nell’ambito della quale essi siano chiamati a rendere una decisione che deve rispettare la sentenza pregiudiziale. Pertanto, la Corte non è competente a conoscere del rinvio pregiudiziale qualora, al momento in cui esso viene effettuato, il giudizio dinanzi al giudice a quo sia ormai concluso ( ).

45. D’altra parte, la ratio del rinvio pregiudiziale, e quindi della competenza della Corte, consiste non nell’esprimere pareri a carattere consultivo su questioni generali o ipotetiche ( ), bensì nella necessità di dirimere concretamente una controversia. Se questa non sussiste più, viene meno anche la necessità di risolvere le questioni pregiudiziali.

46. È vero che, nell’ambito del procedimento di rinvio pregiudiziale, il giudice nazionale, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, è quello che possiede i requisiti più consoni alla valutazione tanto della necessità di una pronuncia pregiudiziale per poter emettere la sua sentenza quanto della rilevanza delle questioni che esso sottopone alla Corte ( ).

47. Nondimeno, i problemi che può sollevare l’esercizio del suo potere discrezionale da parte del giudice nazionale e i rapporti che esso intrattiene con la Corte a questo riguardo rientrano esclusivamente nelle norme del diritto dell’Unione. Ora, se è vero che la Corte deve potersi rimettere, nella maniera più ampia, all’apprezzamento del giudice nazionale in ordine alla necessità delle questioni sottopostele ( ), essa deve essere posta nella condizione di esprimere qualsiasi valutazione concernente l’espletamento della propria funzione, particolarmente al fine di verificare, se del caso, come vi è tenuto qualsiasi giudice, la propria competenza ( ).

48. Poiché l’esistenza di una controversia nella causa principale è un presupposto della competenza della Corte, quest’ultima può verificarla d’ufficio ( ), fermo restando che la facoltà del giudice del rinvio di constatare l’estinzione del procedimento e ritirare le questioni pregiudiziali non rientra nel diritto nazionale, bensì nell’interpretazione dell’art. 267 TFUE, le cui disposizioni sono tassativamente vincolanti per il giudice nazionale ( ).

49. È stato dichiarato che spetta in via di principio unicamente al giudice nazionale ritirare la sua domanda di pronuncia pregiudiziale allorché ritiene che una tale decisione non sia più necessaria per consentirgli di risolvere la causa principale, fermo restando che la ricorrente nella causa principale può eventualmente provocare un tale ritiro desistendo dal ricorso che ha proposto ( ). Anche una rinuncia parziale, che non comporta quindi l’estinzione della domanda principale, può bastare perché la Corte non si trovi più in condizione di statuire sulla questione che le è stata sottoposta ( ).

50. Nella fattispecie, dagli elementi trasmessi alla Corte dopo il deposito della domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che, anche se non ha ritirato integralmente il suo ricorso dinanzi al giudice nazionale, l’Express Line ha rinunciato all’unico motivo presentato alla Corte pertinente con riguardo al diritto dell’Unione, ovvero che essa non invoca più un’eventuale violazione dell’art. 56 TFUE e della direttiva 97/67.

51. Mi sembra che, a causa della perdita dell’interesse della domanda di pronuncia pregiudiziale per risolvere la controversia principale, questa abbia ormai perduto il suo oggetto. Inoltre, sebbene la sua posizione resti ambigua, forse a causa delle difficoltà create dal diritto procedurale nazionale al riguardo ( ), il giudice del rinvio sembra invitare la Corte a pronunciarsi in questo senso.

52. Infatti, nell’ordinanza pronunciata il 9 marzo 2011, la Corte d’appello di Bruxelles fa presente che «(l)a rinuncia al motivo che ha dato luogo ad una domanda di pronuncia pregiudiziale è un fatto che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, ha un’incidenza sulla competenza della Corte relativamente alla soluzione della questione presentata». In aggiunta, essa conclude detta decisione indicando che «l’esame della causa è rinviato d’ufficio sino a che la Corte di giustizia abbia constatato con sentenza che la questione è divenuta priva di oggetto in diritto».

53. Se i motivi per i quali, malgrado questa apparente presa di posizione, la Corte d’appello di Bruxelles si è astenuta dal ritirare la sua domanda di pronuncia pregiudiziale non sono chiari, si può presumere che essi riguardino vincoli procedurali. In questo caso, la Corte ha già accettato di prestare assistenza al giudice del rinvio. Infatti, essa ha dichiarato che, se detto giudice ritiene di non avere il potere, sulla base delle norme processuali nazionali, di desistere da una questione pregiudiziale, la Corte può constatare che la causa pendente dinanzi al giudice del rinvio è divenuta completamente priva di oggetto e che non presenta quindi alcuna utilità risolvere la questione pregiudiziale presentata ( ).

54. Qualunque sia la causa della reticenza del giudice del rinvio, tenuto conto dello sviluppo del procedimento relativo alla vertenza principale, la soluzione data dalla Corte alle questioni pregiudiziali ad essa sottoposte nella fattispecie a mio avviso non sembra più necessaria per la soluzione della vertenza di cui detto giudice è investito. Di conseguenza, occorre pronunciare un non luogo a procedere.

55. È soltanto in subordine, per l’eventualità in cui la Corte non intendesse accogliere la mia proposta di non luogo a statuire, che fornisco di seguito elementi per risolvere la questione nel merito.

B – Sulla nozione di servizi postali

56. L’Express Line rifiuta la qualificazione di «servizi postali» data dall’atto impugnato ai servizi per i quali essa ha presentato una dichiarazione, per il motivo che siffatto approccio sarebbe contrario al diritto dell’Unione. Essa fa valere che, posto che le sue prestazioni si limitano ad attività di trasporto e logistiche di corriere, esse non possono rientrare nella nozione di «servizi postali» ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva 97/67, che contiene un elenco di quattro attività che, secondo l’interessata, devono essere esercitate cumulativamente ( ). Essa sostiene che la legge del 1991, che prevede un carattere alternativo per le attività enumerate ( ), si attribuisce un campo di applicazione più ampio di quello della direttiva ed opera dunque una trasposizione non corretta della medesima nell’ordinamento giuridico belga.

57. Come rilevato dal giudice del rinvio, questa censura dovrebbe formare l’oggetto di un esame preliminare, in quanto l’esistenza di una prestazione di servizi rientrante nella detta qualifica è un presupposto per l’applicazione del regime di mediazione la cui attuazione è contestata.

58. Innanzitutto osservo che, a mio giudizio, non occorre che la Corte si pronunci al riguardo, atteso che la Corte d’appello di Bruxelles ha già respinto la parte del motivo fondata su questo argomento e che ne ha desunto, esplicitamente, che nelle circostanze della fattispecie di cui era investita, non era utile presentare una questione pregiudiziale al riguardo. Conformemente alla giurisprudenza, sarebbe incompatibile con il ruolo affidato alla Corte dall’art. 267 TFUE che essa risponda ad una questione supplementare sollevata in sostanza nelle sue osservazioni dalla ricorrente nel procedimento principale allorché il giudice del rinvio, che è l’unico ad avere la facoltà di valutare in che misura l’interpretazione del diritto dell’Unione gli sia necessaria per pronunciarsi, abbia stimato che la detta questione nella fattispecie era superflua ( ).

59. Del resto, condivido la posizione della Corte d’appello di Bruxelles ( ) allorché essa considera che la normativa belga applicabile nella fattispecie dà una definizione della nozione di «servizi postali» che è compatibile con quella enunciata all’art. 2, punto 1), della direttiva 97/67, atteso che il disposto di detto articolo non dà alcuna indicazione nel senso che l’enumerazione che contiene avrebbe carattere cumulativo. Aggiungo che l’evoluzione seguita da questa disposizione conforta la tesi secondo la quale non occorre che le quattro attività elencate siano tutte riunite in capo all’operatore in questione ( ).

C – Sulla prima questione pregiudiziale

60. Ai sensi della prima questione, il giudice del rinvio interroga la Corte sulla questione se la direttiva 97/67, nella versione introdotta dalla direttiva 2002/39, e in particolare, ma non soltanto, il suo art. 19, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad un regime che rende obbligatorio un sistema esterno di esame dei reclami per i prestatori di servizi postali non universali.

61. Soltanto l’Express Line sostiene che la presente questione pregiudiziale, che è stata formulata conformemente alla sua richiesta, debba essere risolta in senso affermativo. Per contro, i governi belga e polacco e la Commissione considerano che la direttiva 97/67 non osta al sistema in questione. Anch’io aderisco a quest’ultima posizione.

62. Nella fattispecie, i servizi postali prestati dall’Express Line, per i quali essa ha fatto una dichiarazione all’IBPT, sono servizi non rientranti nel servizio universale. In questo contesto, la ricorrente nel procedimento principale rifiuta di essere assoggettata alla competenza del servizio belga di mediazione del settore postale e di dover pagare, per tale motivo, il relativo contributo, come esige l’IBPT nell’atto impugnato. Essa rimprovera alla legge del 1991 di prevedere che anche i prestatori che offrono servizi postali non universali debbano rientrare nel sistema esterno di esame dei reclami che costituisce il detto servizio di mediazione.

63. Essa fonda le sue pretese, in particolare, sull’art. 19 della direttiva 97/67, come modificato dalla direttiva 2002/39, il cui quarto paragrafo prevede che gli Stati membri assicurano che gli utenti ( ) possano investire un’autorità nazionale competente, nell’ambito di un procedimento esterno di reclamo, qualora i reclami presentati dinanzi al prestatore del servizio universale ( ) non abbiano dato un risultato soddisfacente ( ). Da questo testo emerge che i prestatori indicati nel sistema esterno di esame dei reclami che deve essere realizzato dagli Stati membri sono i prestatori del servizio universale.

64. Tuttavia, l’armonizzazione delle disposizioni nazionali che è realizzata dalla direttiva 97/67 è soltanto minima, in quanto non mira a stabilire norme comuni che comprendano l’intero settore postale ( ). Segnatamente, il quarto paragrafo dell’art. 19, nella versione applicabile nella fattispecie, comincia con la seguente riserva: «fatte salve le altre possibilità di ricorso previste dalle legislazioni nazionale e comunitaria». Questo testo mira dunque soltanto ad instaurare un quadro minimo, al di là del quale gli Stati membri sono autorizzati a legiferare, sempre che rispettino le altre norme del diritto dell’Unione. Come sottolineato dalla Commissione, nulla nei termini dell’art. 19 della direttiva 97/67 indica che agli Stati membri non sarebbe consentito imporre la procedura esterna di reclami ai prestatori di servizi diversi dal prestatore del servizio universale.

65. La finalità specifica di questo articolo, che mira a rafforzare la tutela degli interessi di tutti gli utilizzatori dei servizi postali, garantendo loro un livello elevato di qualità delle prestazioni come indica il titolo generale della direttiva 97/67, mi induce anche a ritenere che questo testo non escluda che gli Stati membri prevedano altre modalità di soluzione delle vertenze ( ).

66. A mio avviso questa analisi è corroborata sia dal preambolo della direttiva 97/67 sia da quello della direttiva 2002/39, che l’ha modificata sotto questo profilo. Infatti, il trentacinquesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67 indica che la procedura per la gestione dei reclami, prevista all’art. 19, interviene solo «oltre ai mezzi di ricorso messi a disposizione dal diritto nazionale e comunitario». In aggiunta, il ventottesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/39 menziona detto sistema di gestione dei reclami, considerando allo stesso modo quelli relativi ai servizi dei prestatori del servizio postale universale e quelli relativi ai servizi di altri prestatori, ossia degli «operatori autorizzati, compresi i titolari di licenze individuali». Lo stesso ‘considerando’ aggiunge anche che potrebbe essere appropriato garantire che «gli utenti di tutti i servizi postali dispongano di dette procedure, indipendentemente dal fatto che rientrino o meno nel servizio universale».

67. Questa intenzione espressa dal legislatore europeo di estendere la tutela instaurata dall’art. 19 della direttiva 97/67 ad un ampio gruppo di utenti dei servizi postali si riflette nelle modifiche introdotte al primo e secondo paragrafo di questo articolo dalla direttiva 2002/39 ( ).

68. La stessa volontà ha ispirato l’adozione della direttiva 2008/06. Come ho già indicato, le disposizioni di detta direttiva non sono applicabili ratione temporis alla presente controversia. Nondimeno, esse possono fornire un chiarimento utile in merito all’interpretazione della direttiva 97/67, di cui modificano leggermente il tenore. Infatti, il quarantaduesimo ‘considerando’ della direttiva 2008/06 spiega che «al fine di accrescere la tutela dei consumatori, è opportuno non limitare più l’applicazione di principi minimi in materia di procedure di reclamo ai soli fornitori del servizio universale», il che evidenzia che la direttiva 97/67 non tendeva a realizzare un’armonizzazione completa delle normative degli Stati membri in materia.

69. Da tutti questi elementi d’interpretazione ( ) desumo che le disposizioni della direttiva 97/67, come modificata dalla direttiva 2002/39, e segnatamente l’art. 19 di detta direttiva, non ostano a che uno Stato membro adotti misure come quelle in questione nel procedimento principale.

D – Sulla seconda questione pregiudiziale

70. Con la seconda questione pregiudiziale, formulata in subordine, il giudice del rinvio si domanda, in sostanza, se gli artt. 56 TFUE e seguenti, vertenti sulla libera prestazione dei servizi, ostino a che uno Stato membro introduca restrizioni alla detta libertà assoggettando obbligatoriamente i prestatori di servizi postali non universali ad un sistema esterno di gestione dei reclami, per motivi inerenti alla tutela dei consumatori, anche se nell’applicazione di detto sistema non si fa alcuna distinzione a seconda che si tratti di reclami di consumatori o di altri utenti finali, mentre gli utenti di questi servizi sono in larga maggioranza utenti professionali.

71. In primo luogo, osservo che, ad eccezione della ricorrente nel procedimento principale, tutte le parti che hanno presentato osservazioni sono concordi nel considerare che le disposizioni del Trattato FUE non ostano alla normativa nazionale in causa. Questa è anche la mia opinione, per i motivi esposti in seguito.

72. Nel settore postale le direttive adottate dal legislatore dell’Unione realizzano un’armonizzazione minima. Le disposizioni dei trattati, e segnatamente del Trattato FUE, sono opponibili agli Stati membri per il resto, ossia per i settori nei quali questi hanno mantenuto il loro pieno potere discrezionale riguardo all’azione normativa. Nondimeno, come ricordano il quarantaduesimo ‘considerando’ e l’art. 26 della direttiva 97/67 ( ), pur essendo liberi di legiferare, gli Stati membri restano tenuti a rispettare i principi del diritto dell’Unione, nell’ambito dell’esercizio della competenza loro riservata.

73. Alla luce dei dati della controversia nel procedimento principale, mi sembra, alla stregua della Commissione, che le norme di diritto dell’Unione di cui trattasi siano piuttosto quelle vertenti sulla libertà di stabilimento, definite agli artt. 49 TFUE e seguenti, piuttosto che quelle relative alla libera prestazione dei servizi ( ). Infatti, i servizi postali interessati sono generalmente forniti partendo da un’organizzazione situata nello Stato membro di destinazione. Così l’Express Line, che fa parte di un gruppo di società tedesco, ha sede nel territorio belga.

74. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, la Corte ha la possibilità di interpretare disposizioni non menzionate nelle questioni pregiudiziali ( ), al fine di fornire al giudice del rinvio, in uno spirito di collaborazione con questo, tutte le risposte utili alla soluzione della controversia di cui esso è investito.

75. Spetterà al giudice del rinvio determinare, alla luce delle peculiarità della fattispecie, se la situazione in causa rientri nella libertà di stabilimento o nella libera prestazione dei servizi. Tuttavia, tenuto conto di quanto precede, a mio avviso occorre esaminare le questioni pregiudiziali alla luce sia dell’art. 49 TFUE che dell’art. 56 TFUE ( ).

76. Qualunque sia, tra queste due, la libertà che si sceglie, la prima fase del ragionamento, al fine di risolvere la questione pregiudiziale, è quella di determinare se il fatto di imporre un sistema di gestione esterna dei reclami a prestatori di servizi non universali, come previsto agli artt. 43ter e 45ter della legge del 1991, costituisca o meno un ostacolo alla libertà in questione.

77. Di per sé, l’obbligo di partecipare ad un sistema di tale natura non può essere considerato come un ostacolo alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi. A mio avviso, un’impresa che opera nel mercato interno dell’Unione non può pretendere che uno Stato membro non abbia strutture di tutela giuridica degli interessi dei clienti della stessa che offrano modalità di composizione delle vertenze diversa dai mezzi dei ricorsi giurisdizionali. Osservo peraltro che, secondo il Regno del Belgio, un gran numero di Stati membri ha optato per un’estensione dei sistemi esterni di gestione dei reclami ai prestatori di servizi postali al di fuori del settore del servizio universale ( ).

78. In compenso, il dovere di partecipare al finanziamento di siffatto sistema può determinare una restrizione ad una delle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE che sarebbe contraria al diritto dell’Unione. Di norma, è lo Stato che retribuisce strutture di questo tipo, e non un insieme di imprese che comprende i prestatori che non rientrano nel servizio universale, come nel caso di specie. Certamente, l’obbligo imposto alle imprese di finanziare il bilancio delle strutture amministrative di regolazione e di controllo non può essere considerato eccezionale nei settori regolamentati dell’economia nazionale. Nondimeno, esse possono legittimamente attendersi che l’onere finanziario che ne deriva sia ripartito tra i diversi operatori interessati in modo non discriminatorio, proporzionato e trasparente.

79. È vero che nella fattispecie l’onere in questione non lede i prestatori di altri Stati membri più dei prestatori belgi, in quanto grava su tutte le imprese indicate dalle attività del servizio belga di mediazione nel settore postale, a prescindere dalla nazionalità o dal luogo di stabilimento. Tuttavia, benché non discriminatorio a questo titolo, esso può incidere, ostacolandole o rendendole meno attraenti, sulle attività di imprese stabilite in uno Stato membro diverso da quello del destinatario della prestazione, dove esse forniscano servizi analoghi ( ), o scoraggiare imprese originarie di altri Stati membri che si sarebbero stabilite in Belgio ( ). Mi sembra che tanto gli artt. 49 TFUE e seguenti quanto gli artt. 56 TFUE e seguenti ostino a siffatto fattore di dissuasione nei confronti dell’accesso al mercato belga dei servizi postali ( ).

80. Nondimeno, secondo una giurisprudenza costante, siffatta restrizione può essere ammessa in forza di misure derogatorie espressamente previste dal Trattato FUE, come quelle contenute all’art. 52, n. 1, TFUE, o giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale. Infatti, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, in quanto principi fondamentali del Trattato FUE, possono essere limitate solo con normative giustificate da ragioni imperative di interesse pubblico e che si applicano ad ogni persona o impresa che eserciti un’attività sul territorio dello Stato membro ospitante ( ).

81. Nella fattispecie, il freno posto all’esercizio di siffatte libertà di circolazione può trovare un fondamento legittimo in motivi relativi alla tutela dei consumatori, come invocato per l’appunto dal Regno del Belgio.

82. Ritengo, insieme ai governi belga, polacco e alla Commissione, che, a questo riguardo, non rileva che la normativa nazionale non operi una distinzione tra i reclami che provengono dai privati e quelli che provengono dagli utenti professionali. Anche se quest’ultimo gruppo è in leggera maggioranza tra i clienti dell’Express Line, il diritto dell’Unione, e segnatamente l’art. 19 della direttiva 97/67 ( ), non fa distinzione a seconda che gli utilizzatori finali che hanno adito il servizio di mediazione abbiano sottoscritto i contratti controversi a fini privati o nell’ambito professionale ( ). Inoltre, l’effetto utile dell’intervento di detto servizio, che mira a rafforzare la qualità delle prestazioni nel settore postale, viene garantito meglio se tutte le categorie di utilizzatori possono presentare un reclamo.

83. Questa giustificazione mi sembra dunque valida, ma sotto riserva che l’ostacolo sia effettivamente proporzionato, ovvero che le modalità di finanziamento del servizio di mediazione belga nel settore postale siano tali da consentire di realizzare l’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario a questo fine, applicandosi in modo coerente e sistematico ( ). Spetterà al giudice del rinvio valutare se, nella fattispecie, l’onere sopportato dall’Express Line sia effettivamente adeguato all’attività esercitata nei suoi confronti da detto servizio di mediazione, al fine di tutelare gli interessi dei clienti di questa impresa, ovvero se detto onere sia talmente eccessivo da rendere il mercato belga meno attraente per questa categoria di prestatori di servizi.

84. A mio avviso, la normativa nazionale come invocata dalla domanda di pronuncia pregiudiziale può avere un effetto equivalente ad una sovvenzione incrociata a vantaggio de La Poste belga, se è vero che una larga maggioranza dei reclami presentati dinanzi al servizio di mediazione in questione hanno interessato La Poste belga, mentre sono rari quelli vertenti sull’Express Line, ossia soltanto 2 o 3 su un numero totale di circa 9 000 reclami nel 2008 e nel 2009, cosa che spetterà al giudice del rinvio verificare. Orbene, la salvaguardia del pieno esercizio delle libertà fondamentali previste dal Trattato FUE implica che si tenga conto non soltanto delle norme formali contenute nel diritto degli Stati membri, ma anche del risultato concreto al quale esse portano.

85. Nondimeno, osservo che quest’ultima osservazione non avrà più alcun effetto pratico alla luce dell’evoluzione di cui è stata oggetto la normativa in questione, a seguito della trasposizione nell’ordinamento giuridico belga della direttiva 2008/06. Infatti, dagli elementi figuranti nel fascicolo e dalle disposizioni della legge adottata il 13 dicembre 2010 ( ), ovvero dopo il deposito della decisione di rinvio, emerge che i criteri di contributo alle spese di funzionamento del servizio belga di mediazione per il settore postale sono cambiati, nel senso che essi tengono conto, in modo più proporzionato, non solo del fatturato realizzato da un’impresa, ma anche del numero di reclami registrati nei suoi confronti nel corso dell’anno precedente la determinazione dell’eventuale contributo.

86. In definitiva, considero che le disposizioni del Trattato FUE relative alla libera circolazione dei servizi e alla libertà di stabilimento non ostino a che uno Stato membro adotti misure come quelle in causa nel procedimento principale, che possono generare effetti certamente restrittivi, ma che sono giustificate dalla tutela degli utilizzatori dei servizi postali, sempre che il contributo di un’impresa al finanziamento del servizio di mediazione in questione sia in adeguata correlazione con il numero di reclami ricevuti da persone che hanno utilizzato le prestazioni dell’impresa interessata rispetto a quelli ricevuti concernenti gli altri prestatori che rientrano nella competenza nel detto servizio.

VI – Conclusione

87. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte, in via principale, di dichiarare che non vi è luogo a rispondere alle questioni pregiudiziali presentate dalla Corte d’appello di Bruxelles e di disporre che la causa sia cancellata dal ruolo della Corte.

88. In subordine, nell’ipotesi in cui la Corte consideri che occorre risolvere le dette questioni pregiudiziali, propongo che essa si pronunci come segue:

«1) Le disposizioni della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, come introdotte dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 giugno 2002, 2002/39/CE, devono essere interpretate nel senso che esse non ostano a che uno Stato membro renda obbligatorio per i prestatori di servizi postali non universali un sistema esterno di esame dei reclami come quello di cui trattasi nel procedimento principale.

2) I principi inerenti alla libera circolazione dei servizi, definiti dagli artt. 56 TFUE e segg., e alla libertà di stabilimento, definiti dagli artt. 49 TFUE e segg., devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro, fondandosi su motivi imperativi di interesse generale relativi alla tutela degli utilizzatori dei servizi postali, renda obbligatorio per i prestatori di servizi postali non universali un sistema esterno di esame dei reclami come quello di cui trattasi nel procedimento principale, anche se, nell’ambito dell’applicazione di detto regime, non si fa alcuna distinzione a seconda che si tratti di reclami di consumatori o di altri utenti finali. Tuttavia, ciò vale soltanto se le modalità di finanziamento del servizio di mediazione in questione prendono in considerazione in modo sufficientemente proporzionato l’importanza relativa del numero di reclami in capo ai diversi prestatori dei servizi postali che rientrano nella competenza di detto regime, cosa che spetterà al giudice nazionale verificare».