CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 4 LUGLIO 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signor Giudici,

I — Gli antefatti

I sigg. Reinarz e Becker (cause riunite 177-73 e 5-74 e causa 10-74) sono entrambi ex dipendenti della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, assunti l'uno nel 1952, l'altro nel 1953.

Il loro rapporto di lavoro era regolato dapprima dallo statuto del personale CECA emanato nel 1956, successivamente dallo statuto adottato dal Consiglio nel 1962. Essi venivano reinquadrati, il primo al grado A 2 il secondo al grado A 4.

Nel 1968 i ricorrenti, sempre svolgendo le stesse funzioni, passavano alle dipendenze della Commissione unica di Bruxelles.

L'adesione alla Comunità di nuovi Stati induceva il Consiglio ad adottare, mediante il regolamento 4 dicembre 1972, n. 2530, speciali provvedimenti di sfoltimento dei quadri, onde poter effettuare l'assunzione di cittadini dei predetti Stati. Per i dipendenti inquadrati nei gradi dall'A 1 all'A 5, tali provvedimenti contemplavano condizioni senza dubbio assai favorevoli nel caso in cui avessero lasciato il servizio prima di aver raggiunto l'età del collocamento a riposo.

I sigg. Reinarz e Becker chiedevano di poter beneficiare delle predette condizioni. Le loro domande venivano accolte il 30 aprile ed il 1o maggio 1973.

Ad entrambi i ricorrenti spettava, al momento della cessazione dal servizio, un' indennità di nuova sistemazione, prevista in origine dall'art. 12 del regolamento generale allegato allo statuto del personale 1956 e conservata dai successivi statuti 1962 e 1968, seppur con modalità differenti e, fra l'altro, a condizione che gli ex dipendenti dimostrassero di aver eletto il proprio domicilio in una località distante più di 70 chilometri dal luogo in cui avevano prestato servizio.

La controversia verte proprio sulla suddetta indennità di nuova sistemazione.

I ricorsi presentati dai due ex dipendenti hanno infatti, fermo restando il problema della ricevibilità di quelli proposti dal Reinarz, il medesimo oggetto. In base al combinato disposto dell'art. 99, n. 3, dello statuto 1962 e dell'art. 12 del vecchio regolamento generale CECA 1956, i ricorrenti rivendicano un'indennità di nuova sistemazione pari a quattro volte l'ultimo stipendio mensile, mentre invece l'attuale statuto del personale delle Comunità europee (art. 6 dell'allegato VII), identico, sotto questo aspetto, alla corrispondente disposizione dello statuto 1962, limita l'indennità al doppio dell'ultimo stipendio base mensile riscosso dal dipendente capofamiglia.

In entrambe le cause si tratta quindi di interpretare l'art. 99, n. 3, dello statuto 1962, che costituisce una delle disposizioni transitorie del predetto testo e che recita:

«in deroga al disposto dell'art. 6 dell'allegato VII, l'indennità di nuova sistemazione dovuta al funzionario integrato in applicazione dell'art. 93 che cessi dal servizio dopo l'entrata in vigore del presente statuto, non può essere inferiore all' importo che l'interessato avrebbe percepito in applicazione del disposto dell'art. 12 del precedente regolamento generale della CECA».

Tuttavia, prima d'esporre la mia opinione in merito, ritengo opportuno esaminare le eccezioni d'irricevibilità sollevate dalla Commissione nei confronti dei ricorsi del sig. Reinarz.

II — Sulla ricevibilità dei ricorsi 177-73 e 5-74

Il sig. Reinarz, infatti, non ha atteso il giorno della cessazione dal servizio, cioè il 1o maggio 1973, per accertarsi, presso il direttore generale del personale, che l'indennità di nuova sistemazione venisse calcolata secondo i criteri da lui ritenuti giusti. Già in data 30 marzo il ricorrente, pur senza richiedere formalmente un'indennità pari al quadruplo dello stipendio, chiedeva che venissero specificati i criteri d'interpretazione delle norme disciplinanti la materia, in base alle quali l'ammontare dell'indennità avrebbe dovuto essere pari a quattro volte lo stipendio base mensile.

La Commissione gli rispondeva, con una nota del 10 maggio successivo, che:

«…l'art. 99, n. 3, dello statuto CECA precedentemente in vigore ha il solo scopo di assicurare ai dipendenti già soggetti al predetto statuto il godimento dei vantaggi che sarebbero loro spettati se avessero lasciato il servizio anteriormente al 1o gennaio 1969. Orbene, il regime statutario che avrebbe dovuto applicarsi in una simile ipotesi prevedeva che il calcolo fosse effettuato sulla scorta delle tabelle degli stipendi rimaste in vigore sino al 31 dicembre 1961 …».

In altri termini, l'amministrazione opponeva al ricorrente un'interpretazione secondo la quale l'applicazione dell'art. 12 era inscindibile dall'utilizzazione delle tabelle degli stipendi in vigore prima del 1962; di conseguenza, un ex dipendente della CECA avrebbe sì potuto pretendere un'indennità di nuova sistemazione pari a quattro volte lo stipendio base mensile, ma avrebbe dovuto accettare che tale stipendio fosse calcolato in conformità alle tabelle vigenti prima del 1962.

Il ricorrente considerava la suddetta nota come una decisione che gli recava pregiudizio e, in data 30 giugno 1973, presentava al presidente della Commissione un reclamo amministrativo.

Non avendo ricevuto alcuna risposta, egli proponeva, il 26 ottobre 1973, un primo ricorso contro il silenzio-rifiuto dell'amministrazione.

La Commissione, richiamandosi alle disposizioni dell'art. 91, n. 2, dello statuto, sostiene che il suddetto ricorso era prematuro.

In effetti, ammesso per ipotesi che il termine di 4 mesi, dopo la cui scadenza la mancata risposta va considerata ai sensi dell'art. 90, n. 2, come decisione implicita di rigetto, abbia cominciato a decorrere dal 30 giugno 1973, giorno di presentazione del reclamo, la decisione controversa sarebbe datata 1o novembre 1973, vale a dire sarebbe successiva alla presentazione del ricorso. È quindi pacifico che il recorso era prematuro e, di conseguenza — come giustamente sostiene la Commissione — irricevibile.

Il 30 gennaio 1974 il sig. Reinarz ha però presentato un nuovo ricorso avente lo stesso oggetto del precedente. Questo secondo ricorso è ineccepibile, almeno sotto l'aspetto della tempestività; esso, infatti, è stato proposto dopo la scadenza del termine richiesto per l'accertamento del silenzio-rifiuto ed entro il termine previsto dall'art. 91 dello statuto.

Tuttavia la convenuta solleva nei suoi confronti una diversa eccezione d'irricevibilità.

Da una parte, essa afferma che il ricorrente non aveva ancora, al momento del ricorso, lasciato il precedente domicilio, quindi non sussisteva un interesse concreto a rivendicare l'indennità di nuova sistemazione; dall'altra, essa sostiene che la lettera 10 maggio 1973 del direttore del personale, dalla quale ha avuto origine la vertenza, costituiva una semplice risposta ad una richiesta di informazioni, in altre parole un semplice atto preparatorio di un'eventuale successiva decisione e, in quanto tale, un atto che in nessun modo poteva recare pregiudizio al ricorrente.

Non condivido il punto di vista della Commissione in ordine al primo punto. Infatti, è ovvio che i dipendenti i quali cessino definitivamente dal servizio hanno diritto a chiedere immediatamente l'indennità di nuova sistemazione, anche prima d'aver effettivamente lasciato la sede di servizio. Nella fattispecie, poi, risulta dal fascicolo processuale che il sig. Reinarz ha effettivamente lasciato il proprio domicilio per stabilirsi in Canada.

Un eventuale mancato trasferimento di domicilio può venir eccepito soltanto al momento della liquidazione e del pagamento dell'indennità di nuova sistemazione.

Circa il secondo punto, invece, risulta con chiarezza dalla lettera inviata il 30 marzo 1973 al direttore generale del personale che il ricorrente non chiedeva, allora, l'indennità di nuova sistemazione, ma si limitava a suggerire un'interpretazione delle norme in vigore, in base alla quale poteva ottenere a suo tempo il versamento di un'indennità pari a quattro volte lo stipendio base mensile. Egli terminava, del resto, con la frase seguente: «Gradirei che la vostra definitiva interpretazione avesse un carattere più autorevole».

Il ricorrente domandava quindi semplicemente alla Commissione di pronunziarsi su un determinato problema d'interpretazione, pur ripromettendosi, in caso di risposta favorevole, di avvalersi di tale risposta a sostegno delle pretese che egli avrebbe successivamente avanzate circa l'ammontare dell'indennità dovutagli. Di conseguenza, non si può concludere che fosse impugnabile la risposta dell'amministrazione, atto certamente non definitivo.

A rigore, dovrei perciò proporvi di dichiarare irricevibile anche il secondo ricorso del sig. Reinarz.

Tuttavia, considerato che il ricorso Becker, anch'esso attinente all'interpretazione dell'art. 99, h. 3, va — come dimostrerò — respinto, oserei suggerirvi di non dichiarare irricevibile il ricorso Reinarz 5-74 e di respingere entrambi i ricorsi. La predetta soluzione avrebbe il vantaggio di dirimere definitivamente la vertenza in corso tra la Commissione ed il sig. Reinarz e d'evitare che, di fronte ad una pronunzia di irricevibilità, quest' ultimo impugni, mediante un terzo ricorso, il provvedimento con cui gli è stata liquidata l'indennità di nuova sistemazione.

III — Nel merito

Ritengo di poter trattare insieme le pretese d'ambedue i ricorrenti, posto che non solo le loro conclusioni sono identiche, ma altresì le loro argomentazioni si fondano sul medesimo concetto dei «diritti quesiti».

Entrambi ex dipendenti della CECA, già soggetti allo statuto del 1956, essi ritengono di aver mantenuto, anche dopo il passaggio al regime previsto dal nuovo statuto del personale CECA entrato in vigore il 1o gennaio 1962 (e precisamente in forza degli artt. 92 e 99 di quest'ultimo testo) i diritti in materia di prestazioni loro attribuiti dal precedente statuto.

Essi sostengono, in particolare, d'aver conservato il diritto al pagamento dell' indennità di nuova sistemazione come originariamente previsto dall'art. 12 del regolamento generale 1956, cioè spetterebbe loro un importo pari a quattro volte lo stipendio base mensile.

Essi non negano che, nello statuto del 1962, l'indennità di nuova sistemazione è stata ridotta a due volte lo stipendio base mensile, ma contestano che le nuove norme, senz'altro applicabili ai dipendenti assunti dopo l'entrata in vigore del nuovo statuto, possano venir opposte agli ex dipendenti CECA già inquadrati a norma del precedente statuto.

Una simile tesi, signori, contrasta con un principio, da voi costantemente affermato, derivante dalla natura del rapporto giuridico che lega il dipendente alle istituzioni comunitarie.

Non si tratta, infatti, d'un rapporto di tipo contrattuale, bensì d'un rapporto disciplinato da regolamenti e da statuti.

Ne consegue che, da una parte, l'amministrazione è legittimata ad apportare, in qualsiasi momento, allo statuto le modifiche ch'essa reputi necessarie nell'interesse del servizio, purché si limiti a disporre per l'avvenire, senza attribuire ai propri regolamenti efficacia retroattiva; dall'altra, i dipendenti non possono far valere diritti quesiti, salvo il caso in cui la fattispecie costitutiva di un diritto si sia realizzata sotto l'impero d'uno statuto anteriore alle modifiche apportate dall'autorità comunitaria.

L'applicazione di questo principio ai ricorsi in esame non presenta, a mio parere, alcuna difficoltà.

La disciplina statutaria dell'indennità di nuova sistemazione poteva legittimamente venir modificata — come in effetti avvenne nel 1962 — senza con ciò ledere i diritti soggettivi dei dipendenti in servizio. Soltanto chi avesse lasciato definitivamente il servizio prima dell'entrata in vigore del nuovo statuto aveva con ciò acquisito un diritto soggettivo ad un'indennità di nuova sistemazione calcolata in conformità all'art. 12 del vecchio regolamento generale.

Al contrario, i dipendenti che, come i sigg. Reinarz e Becker, erano stati reinquadrati e mantenuti in servizio, si sono trovati, «ipso facto», soggetti alle nuove disposizioni statutarie ed, in particolare, alla mutata disciplina dell'indennità di nuova sistemazione, sia in relazione all' ammontare di detta indennità, sia in relazione alle sue modalità di concessione.

Se il Consiglio non avesse emanato le disposizioni transitorie di cui al già citato art. 99, n. 3, non sussisterebbe, a mio avviso, alcun dubbio che i ricorrenti, nell'ipotesi in cui avessero lasciato il servizio nei giorni o nelle settimane successivi all' entrata in vigore del nuovo statuto, avrebbero potuto pretendere solo ed unicamente una indennità di nuova sistemazione calcolata secondo i criteri di cui all'art. 6 dell'allegato VII, vale a dire un' indennità pari a due stipendi base mensili.

Ma, qual è stato lo scopo dell'art. 99, n. 3?

Non certo — come sostengono i ricorrenti — quello di conservare agli ex dipendenti della CECA un diritto puro e semplice al versamento di un'indennità pari a quattro volte lo stipendio base mensile, bensì quello di creare per i suddetti dipendenti un regime transitorio che risparmiasse loro l'applicazione immediata e brutale del nuovo regime, decisamente meno favorevole. A questo scopo l'art. 99 ha espressamente previsto che l'indennità liquidata ai suddetti dipendenti non può essere inferiore a quella che sarebbe stata percepita in applicazione del vecchio art. 12.

Una simile disposizione non implica che si debba continuare ad applicare a favore degli interessati il regime anteriore con tutte le sue conseguenze, bensì costituisce una semplice clausola di salvaguardia.

Qualora infatti, tenuto conto delle nuove tabelle in vigore dal 1o gennaio 1962, l'ammontare dell'indennità, pari a due volte lo stipendio base mensile, risulti inferiore all'ammontare, pari a quattro volte lo stipendio base mensile, calcolato in conformità alle vecchie tabelle, essa consente di applicare al dipendente interessato la soluzione più vantaggiosa.

Ma l'art. 99, n. 3, non permette certamente — né ha mai avuto un simile scopo — di cumulare i vantaggi derivanti da due successivi regimi statutari, cioè di applicare il criterio stabilito dal vecchio art. 12 del regolamento generale (quattro mesi di stipendio) e assumere come base di calcolo le tabelle contenute nel nuovo statuto.

Una simile interpretazione non solo è chiaramente esclusa dal tenore letterale dell'art. 99, ma non potrebbe, per di più, venir accolta senza violare il principio dell'uguaglianza fra dipendenti soggetti ad un medesimo statuto.

In realtà, la disposizione transitoria era stata concepita come equa soluzione soltanto nel caso in cui gli stipendi previsti dalle nuove tabelle non avessero raggiunto il doppio degli stipendi in vigore anteriormente al 1o gennaio 1962.

È perciò evidente che dal momento in cui, in seguito agli adeguamenti annuali motivati dall'aumento del costo della vita e dalla progressiva ascesa del potere d'acquisto dei dipendenti pubblici, i nuovi stipendi hanno superato il doppio degli stipendi anteriori al 1962, la clausola di salvaguardia risulta svuotata di contenuto.

Anzi, da quel momento, s'è instaurata una conforme prassi amministrativa, costantemente seguita dalle istituzioni comunitarie (Alta Autorità e Commissione delle CC.EE.). Per quanto è a mia conoscenza, l'interpretazione da esse fornita e che io approvo — dell'art. 99, n. 3, non è mai stata contestata, salvo in un singolo caso, dalle centinaia di dipendenti nei cui confronti essa è stata applicata.

Ovviamente, la sola prassi amministrativa non può essere — Io riconosco — fonte di diritto e se l'amministrazione avesse commesso un illecito, violando lo statuto, non basterebbe constatare che nessun ricorso ricevibile è stato presentato contro di essa per concludere che il suo comportamento è stato legittimo.

Ma, considerato che — come ho già detto — la tesi dell'amministrazione mi sembra conforme sia alla lettera, sia allo spirito dell'art. 99, n. 3, non ho alcuna difficoltà a suggerirvi di accoglierla.

In conclusione, propongo quindi:

1. che il ricorso n. 177-73 del sig. Reinarz sia dichiarato irricevibile;

2. che il ricorso n. 5-74 del sig. Reinarz ed il ricorso n. 10-74 del sig. Becker siano respinti;

3. che ciascuna delle parti sopporti le spese da essa incontrate.

( 1 ) Traduzione dal francese.