2)

Molto più importanti sono invece i mezzi relativi alla forma e ai presupposti previsti dal Trattato per la revoca dell'autorizzazione di un'intesa. Questo, a mio avviso, è il nocciolo della controversia. A norma dell'articolo 65, n. 2, 4o comma, l'Alta Autorità può revocare l'autorizzazione qualora rilevi che, a seguito di un cambiamento nelle circostanze, l'accordo non risponde più alle condizioni del numero 2, lettere a-c, oppure che le conseguenze effettive di un accordo o della sua applicazione sono in contrasto con le condizioni richieste per la sua approvazione. Dalla decisione 15-64 si desume che la revoca in essa contenuta si fonda, almeno subordinatamente, sul testo dell'articolo 65, e più esattamente sulla seconda delle ipotesi sopra ricordate (quindi non sul cambiamento nelle circostanze). Se ho ben compreso il pensiero dell'Alta Autorità, essa intende giustificare in primo luogo la revoca sostenendo che, già al momento dell'emanazione della decisione 3-62 sulla partecipazione della SOREMA alla O.K.U., non sussistevano i presupposti di cui all'articolo 65, n. 2, a) e b). La situazione sarebbe quindi la seguente: non solo in questa causa, ma anche nella causa 67-63, l'Alta Autorità ha dichiarato che, sia con la decisione 3-62 sia con tutte le altre precedenti, essa non ha affatto inteso autorizzare ufficialmente, a norma dell'articolo 65, n. 2, del Trattato, la partecipazione della SOREMA alla O.K.U., bensì ha tollerato eccezionalmente, malgrado l'articolo 65, tale partecipazione per un periodo transitorio. A tale scopo essa si è richiamata in un primo tempo al paragrafo 12 della Convenzione sulle disposizioni transitorie secondo il quale l'Alta Autorità, se rifiuta l'autorizzazione prevista al n. 2 dell'articolo 65, deve stabilire un termine adeguato per l'entrata in vigore del divieto previsto dallo stesso articolo. Per ottenere lo stesso scopo, l'Alta Autorità si è in seguito basata su considerazioni desumibili dallo spirito del Trattato (V. p. 14 della controreplica nella causa 67-63). Come sappiamo, nella sentenza 67-63 la Corte ha censurato l'atteggiamento assunto dall'Alta Autorità ed ha proceduto ad un'interpretazione obiettiva, in base alle disposizioni del Trattato, col risultato che la decisione 3-62 è apparsa come un'autorizzazione concessa a norma dell'articolo 65, n. 2. Alla decisione dell'Alta Autorità è quindi stato attribuito un senso diverso da quello che era nelle intenzioni dell'organo da cui emanava; in altre parole, la manifestazione di volontà — secondo l'interpretazione della Corte — non corrispondeva nella sua espressione all'effettivo pensiero dell'organo. Una tale divergenza tra volontà e manifestazione costituisce, in diritto civile, il cosiddetto errore ostativo, di cui è ammessa la sanatoria con determinate conseguenze giuridiche. Per comune consenso, il diritto pubblico ignora tale istituto. Determinante in questo caso è la conformità oggettiva di un atto amministrativo alle norme giuridiche che lo regolano e l'amministrazione può in ogni caso revocare un provvedimento amministrativo viziato in tal senso. a) La prima questione che quindi si presenta è quella del se il Trattato contempli questa forma di revoca delle autorizzazioni d'intese, vale a dire la revoca per insussistenza dei presupposti necessari al momento della concessione, oppure ammetta solo i casi espressamente previsti. Come forse saprete, il diritto tedesco in materia di accordi risolve una simile questione elencando esaurientemente i motivi di revoca, il che esclude il ricorso ai principi generali del diritto amministrativo ( 2 ). Per il diritto comunitario una tale argomentazione non mi pare sostenibile, tenuto conto della diversa struttura delle norme. Un fondamento sussisterebbe se il Trattato lasciasse desumere inequivocabilmente il carattere limitativo delle condizioni di revoca. Condivido quindi la tesi dell'Alta Autorità secondo cui i problemi di concorrenza nel Trattato sono così rigidamente disciplinati proprio per garantire con ogni mezzo la scrupolosa osservanza dei principi che li reggono, vale a dire anche mediante ricorso ai principi giuridici generali sulla revoca degli atti amministrativi viziati. b) Esaminiamo inoltre se effettivamente sussistano nella fattispecie i presupposti per la revoca della decisione 3-62 in base a tale principio. Ci serviremo a questo scopo delle seguenti considerazioni tratte dalla decisione 15-64. L'Alta Autorità afferma che la partecipazione della SOREMA alla O.K.U. non contribuisce a migliorare sensibilmente la distribuzione del carbone (art. 65, n. 2, a); che, specie sotto l'aspetto della partecipazione alle delibere e alle decisioni della O.K.U., non è essenziale per il perseguimento dello scopo dell'intesa; che essa ha un carattere più restrittivo di quanto non richieda detto scopo (art. 65, § 2, b) e infine che essa rappresenta una discriminazione per tutti i grossisti di carbone esclusi dalla partecipazione alla O.K.U. in quanto non possiedono i requisiti richiesti per l'ammissione. Sul primo punto (sensibile miglioramento della distribuzione), la ricorrente oppone due eccezioni, una formale ed una sostanziale. Con l'eccezione formale essa si duole che l'Alta Autorità non abbia sufficientemente motivato la sua decisione, limitandosi a constatare che la SOREMA non ha esercitato attività commerciali nella Germania meridionale. A giudizio della ricorrente, l'Alta Autorità avrebbe dovuto prendere in considerazione tutte le possibili conseguenze derivanti dalla partecipazione della SOREMA alla O.K.U. Questo punto di vista non tiene conto dei limiti dell'obbligo di motivazione, che vanno determinati, non già secondo i presupposti per agire desumibili da un'obiettiva interpretazione del testo del Trattato, ma secondo i procedimenti logici che l'Alta Autorità ha inteso seguire e secondo le sue deduzioni. Poiché l'Alta Autorità, nella valutazione dei presupposti della lettera a) dell'articolo 65, n. 2, ha evidentemente posto l'accento sulla sola attività commerciale nella Germania meridionale, era sufficiente dal suo punto di vista la motivazione data, in quanto contiene tutte le considerazioni essenziali di diritto e di fatto: la giurisprudenza della Corte non esige di più. La censura di violazione di forme sostanziali va quindi disattesa. Circa l'obiettiva esattezza delle considerazioni fatte dall'Alta Autorità in merito alla lettera a) dell'articolo 65, n. 2, la ricorrente sostiene che l'Alta Autorità ha ingiustamente presupposto che un miglioramento nella distribuzione sarebbe stato prevedibile soltanto se la SOREMA avesse preso parte all'attività commerciale nella Germania meridionale. L'Alta Autorità dovrebbe invece considerare ogni tipo di attività nell'ambito dell'intesa autorizzata e specialmente tener presenti gli. effetti relativi in tutto il mercato comune e non solo in un settore di esso. Pur sotto questo punto di vista non condivido, almeno interamente, l'opinione della ricorrente. A norma dell'articolo 65, n. 2, a) l'Alta Autorità, prima di autorizzare un'intesa come quella in esame, deve accertare se l'acquisto in comune contribuisca «ad un sensibile miglioramento … della distribuzione di detti prodotti». Tale formulazione deve, secondo me, essere intesa nel senso che l'associazione concreta per l'acquisto in comune va considerata nel suo particolare scopo cartellistico: nel caso in esame (come risulta dall'articolo 1 della decisione 3-62, che rinvia agli articoli 1-9 della decisione 19-57), come associazione di un certo numero d'imprese «per l'acquisto in comune di combustibili presso le imprese minerarie dei bacini di Aquisgrana, della Ruhr, della Sarre e della Lorena, o presso le loro organizzazioni di vendita, per la rivendita nella Germania meridionale». È la distribuzione di detti prodotti in tale regime che dev'essere migliorata tramite gli accordi di cartello, non già la distribuzione di prodotti simili in qualche altra zona del mercato comune. Bisogna indubbiamente ammettere che ciò non apporta alcun elemento per risolvere la questione del se sia possibile migliorare la distribuzione unicamente tramite un'attività commerciale nella zona di cui trattasi oppure anche mediante un altro tipo di attività nell'ambito del cartello. Tuttavia non vedo alcun motivo per approfondire la questione nel nostro caso. La ricorrente non ha dedotto nulla per dimostrare che dalla sua mera appartenenza alla O.K.U. possano derivare favorevoli conseguenze per il miglioramento della distribuzione nel senso dell'articolo 65, assunto contro il quale sussistono per lo meno presunzioni di fatto e che quindi dev'essere provato da chi intende valersene. Altrettanto importante per la decisione della controversia potrebbe essere la circostanza che l'Alta Autorità ha fondato la propria decisione di revoca non solo sull'insussistenza dei presupposti contemplati dall'articolo 65, n. 2, a), ma anche sulla considerazione che la mera partecipazione della SOREMA alla O.K.U. non è comunque essenziale per un effettivo miglioramento e comporta maggiori limitazioni della concorrenza di quanto non richieda lo scopo dell'intesa (art. 65, n. 2, b). Se non erro, la ricorrente non ha presentato alcuna osservazione a questo proposito, e sarebbe anche difficilmente sostenibile la tesi secondo cui la semplice partecipazione della SOREMA alla O.K.U. sarebbe essenziale per raggiungere lo scopo del cartello della O.K.U., quale risulta dalla decisione 19-57. Avrei quindi detto quanto si doveva sull'illegittimità abinitio dell'autorizzazione 3-62 a favore della SOREMA. Ciononostante, mi soffermerò ancora sulla violazione del divieto di discriminazione su cui l'Alta Autorità ha basato, in subordine, la decisione 15-64, ed esaminerò se le censure della ricorrente siano almeno in questo senso fondate. Non mi pare che ciò si possa dire della tesi della ricorrente secondo cui il divieto di discriminazione varrebbe solo nella misura in cui venga pregiudicata la libera concorrenza. La partecipazione della SOREMA alla O.K.U. compenserebbe unicamente degli svantaggi sul piano della concorrenza, ponendo rimedio alla negligenza dell'Alta Autorità che finora avrebbe trascurato di assicurare uguali possibilità di accesso alla produzione mediante misure efficaci nel settore della pubblicazione delle tariffe di trasporto e della loro applicazione non discriminatoria. In sostanza la ricorrente assume che, se l'Alta Autorità o gli Stati membri non adempiono interamente i loro obblighi, anche le imprese della Comunità non sono tenute ad osservare le norme del Trattato che le riguardano. Una simile «matematica» delle violazioni del Trattato presunte o effettive è però contraria ai principi sanciti dalla Corte nella sua giurisprudenza (vedi soprattutto la causa relativa all'articolo 169 del Trattato C.E.E.). Questo mezzo non consente quindi alla ricorrente di relativizzare o di abolire l'applicazione del divieto di discriminazione imposto dal Trattato. Altrettanto errata appare la tesi secondo cui il divieto di discriminazione non potrebbe valere nei riguardi della SOREMA in quanto esso riguarda solo gli acquirenti, mentre la SOREMA non esercita attività commerciali. Come l'Alta Autorità rileva giustamente, il fatto che la SOREMA raggruppi gli interessi degli acquirenti in essa associati non è soltanto determinante per l'applicazione dell'articolo 65 nei suoi riguardi, ma lo è altrettanto per l'applicazione del divieto di discriminazione. I vantaggi di cui la SOREMA gode sul mercato, non sono in sostanza altro che preferenze riservate ai commercianti riuniti nella SOREMA, che ne tutela gli interessi. A questo proposito è pure irrilevante che la ricorrente neghi di aver violato l'articolo 4 della decisione 19-57 (e quindi contravvenuto al divieto di discriminazione) in quanto la SOREMA, malgrado non avesse il carattere di commerciante all'ingrosso di cui alla decisione 19-57, era già stata autorizzata a far parte della O.K.U. con la decisione 31-59, il che dimostra che essa poteva assumere una posizione giuridica particolare nel suo seno. A mio avviso, si potrebbero trarre elementi di giudizio dalla decisione 31-59 e dalle altre, se non fosse provato che l'Alta Autorità a suo tempo ha autorizzato eccezionalmente l'ammissione della SOREMA, in deroga all'articolo 65, vale a dire in base al paragrafo 12 della Convenzione sulle disposizioni transitorie. Poiché questa tesi è venuta a cadere con la pronuncia della sentenza 67-63 e si deve ora tener conto unicamente dell'articolo 65, non può più giustificarsi un trattamento particolare nei riguardi nella SOREMA. Contrariamente a quanto afferma la ricorrente, infine, non si può trarre alcun elemento per la soluzione del nostro problema dal fatto che le condizioni di acquisto delle imprese minerarie o delle loro società di vendita, cui fa riferimento la decisione 19-57, non si fondano sul collocamento di carbone nella Germania meridionale. Il parametro su cui si deve commisurare il trattamento paritario o meno delle imprese rispetto a quello riservato alla O.K.U. non è dato dalle condizioni di acquisto delle imprese minerarie, ma solo dalle condizioni richieste per l'ammissione alla O.K.U. secondo lo Statuto di questa. Ora, esse prevedono espressamente, in concordanza con la ragione sociale, un'attività di vendita nella Germania meridionale. Si rivela quindi giustificato il richiamo dell'Alta Autorità al divieto di discriminazioni previsto dal Trattato e la conseguente illegittimità della decisione 3-62. È comunque confermato dalla giurisprudenza della Corte che per la revoca di un atto amministrativo che reca vantaggio al destinatario non è sufficiente la prova della sua illegittimità ab initio. La liceità, i limiti e gli effetti (ex nunc o ex tunc) di un'eventuale revoca devono invece essere determinati di volta in volta alla luce di tutti gli interessi in gioco. Nella fattispecie si tratta, da un lato, dell'interesse pubblico a che il principio di concorrenza sia messo in pratica e sia rispettata la regola della parità di trattamento delle imprese che si trovano in situazione comparabile; d'altro lato, dell'interesse imprenditoriale della SOREMA e dei suoi membri alla certezza che l'autorizzazione dell'intesa non fosse revocata e quindi a che non fossero turbati i loro progetti commerciali. Circa l'ultimo punto, pero, il tenore e soprattutto i limiti di tempo posti alla validità di precedenti decisioni dell'Alta Autorità relative al rapporto SOREMA — O.K.U., nonché la formulazione della decisione 3-62, avrebbero dovuto smorzare un'eccessiva fiducia. Già dalla riserva formulata nell'articolo 2 della decisione 3-62 la ricorrente avrebbe dovuto comprendere che l'Alta Autorità intendeva, in linea di massima, autorizzare la partecipazione all'accordo per un periodo più breve di quello previsto per la O.K.U. come tale. Anche dal complesso della motivazione si può desumere ciò che in diritto civile si suol chiamare la «causa del negozio giuridico», mentre sotto il profilo del diritto d'intesa si potrebbe addirittura definire condizione o motivo. Nella decisione si afferma che, grazie alle nuove norme disciplinanti il commercio nella Ruhr entrate in vigore nel 1961, già al momento dell'adozione della decisione 3-62 non esistevano restrizioni per i grossisti francesi di carbone quanto all'acquisto diretto nella Ruhr e — si dovrebbe aggiungere — quanto al possesso dei requisiti richiesti dallo Statuto per partecipare alla O.K.U. Se comunque — anche a titolo provvisorio — l'associazione SOREMA — O.K.U. è stata autorizzata, ciò è avvenuto solo in quanto la struttura definitiva delle condizioni di vendita nella Ruhr non era ancora determinata, né poteva essere nota. Ritengo però che proprio da questo fatto risultasse chiaro che, ove tale struttura fosse definitivamente stabilita, una partecipazione collettiva della SOREMA alla O.K.U. non avrebbe più avuto ragion d'essere. Com'è noto, ciò si è verificato nel 1963 e l'Alta Autorità lo ha fatto presente già nella causa 67-63. Da questo momento la ricorrente avrebbe dovuto prevedere che la sua partecipazione alla O.K.U. sarebbe terminata e quindi dallo stesso momento non poteva più sussistere un interesse tutelabile. Inoltre la ricorrente nulla ha eccepito quando l'Alta Autorità ha affermato che da quel momento i singoli grossisti francesi di carbone presentavano effettivamente i requisiti per l'acquisto di carbone nella Ruhr e che era loro economicamente possibile svolgere un'attività commerciale nella Germania meridionale. Quindi nulla si frapponeva alla loro regolare partecipazione alla O.K.U. con il conseguente godimento dei benefici relativi. Dopo queste premesse, la doverosa comparazione degli interessi contrapposti ci porta alla conclusione che la revoca dell'autorizzazione, viziata fin dall'origine, cui l'Alta Autorità ha provveduto con la decisione 15-64, non può essere criticata.