Conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn del 31 maggio 1988. - MINISTERE PUBLIC CONTRO RENE LAMBERT. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DALLA COUR D'APPEL DEL GRANDUCATO DI LUSSEMBURGO. - LIBERTA'DEI PAGAMENTI CORRENTI - DIVIETO DI DISCRIMINAZIONE ALLA ROVESCIA - REGIME DI DOPPIO MERCATO DEI CAMBI. - CAUSA 308/86.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 04369



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

Dal 1955 il Belgio e il Lussemburgo, tramite l' Union économique belgo-luxembourgeoise ( in prosieguo : "UEBL ") hanno costituito un duplice mercato per la valuta estera . Un mercato è regolamentato ed il tasso del cambio viene espresso in franchi "convertibili" o "commerciali", le oscillazioni del cambio vengono controllate, se necessario, entro i limiti derivanti dal Sistema monetario europeo, mediante interventi della Banca nazionale del Belgio . L' altro mercato è libero e in sostanza il cambio viene determinato dalla domanda e dall' offerta .

L' Istituto belgo-lussemburghese del cambio ( in prosieguo : "IBLC ") ha fissato norme per la disciplina di questi due settori del mercato dei cambi . I negozi di importazione e di esportazione sono disciplinati dal regolamento I dell' IBLC . A norma del n . 2, lett . b ), dell' art . 8 di detto regolamento i pagamenti in valuta estera delle merci esportate devono essere effettuati mediante rimessa bancaria o assegno e la valuta dev' essere venduta sul mercato regolamentato entro otto giorni o, in determinati casi, essere versata su un conto regolamentato in valuta estera presso una banca autorizzata . A norma del n . 2, lett . c ), il pagamento in BFR/LFR deve essere riscosso mediante addebito di un conto estero "convertibile" aperto presso una banca autorizzata .

L' esportatore nel Belgio o nel Lussemburgo non può quindi, normalmente, essere pagato in contanti, giacché la norma mira a far sì che tutti gli incassi relativi alle esportazioni vengano rimpatriati attraverso il mercato regolamentato, sebbene l' IBLC sia disposto a concedere una speciale autorizzazione ad incassare il pagamento in contanti qualora lo ritenga opportuno .

Il sig . René Lambert, commerciante di bestiame residente in Lussemburgo, veniva condannato per aver contravvenuto a queste norme accettando banconote tedesche, olandesi e belghe in pagamento di numerose esportazioni nella Repubblica federale di Germania e nei Paesi Bassi negli anni dal 1981 al 1983 . Dato che i tassi di cambio sul mercato libero per una parte del periodo in questione erano eccezionalmente favorevoli rispetto a quelli del mercato regolamentato, egli riusciva a lucrare più di 5 milioni di BFR/LFR vendendo la valuta estera sul mercato libero .

Il tribunal correctionnel ( tribunale penale ) di Diekirch disponeva la confisca dell' utile e gli irrogava un' ammenda di 50 000 franchi . Il parquet général ( pubblico ministero ) impugnava questa sentenza e il Lambert impugnava in via incidentale, sostenendo che la disciplina IBLC in questione era incompatibile con varie disposizioni del trattato . Per risolvere questa controversia la corte d' appello di Lussemburgo ha sottoposto alla Corte, a norma dell' art . 177, le seguenti questioni :

"1 ) Se la liberalizzazione dei pagamenti relativi agli scambi intracomunitari di merci, sancita dagli artt . 67, n . 2, e 106, n . 1, del trattato CEE, osti a che ad un importatore residente nel territorio dell' Unione economica belgo-lussemburghese venga imposto l' obbligo di cedere la valuta estera ricevuta in pagamento di merci vendute in Germania e nei Paesi Bassi, sul mercato ufficiale dei cambi a banche autorizzate, dato che l' importo in definitiva ricevuto in valuta nazionale risulta diminuito del 5-10% rispetto a quello che avrebbe potuto percepire sul mercato libero .

2 ) Se la liberalizzazione dei pagamenti venga ostacolata dal divieto di riscuotere il prezzo delle esportazioni di cui sopra in biglietti di banca stranieri o nazionali .

3 ) Se il divieto di discriminazioni sancito dall' art . 7 del trattato CEE si applichi ad una differenza di trattamento alla rovescia, cioè a provvedimenti nazionali che hanno l' effetto pratico ma non perseguito di penalizzare gli esportatori dello Stato membro interessato rispetto a quelli stabiliti negli altri paesi membri .

4 ) Se i principi comunitari posti dall' art . 3, lettere a ) e f ), del trattato CEE, cioè l' abolizione delle misure di effetto equivalente a dazi doganali all' uscita delle merci e la creazione di un regime che garantisca che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune, vietino questo tipo di discriminazione alla rovescia qualora, indipendentemente dallo scopo specifico perseguito con la normativa restrittiva, le sue conseguenze attribuiscano un vantaggio sostanziale ad operatori economici analoghi di altri paesi membri e siano pertanto atte ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi fra gli Stati membri .

5 ) Se le disposizioni di "standstill" degli artt . 5, 31, 32 e 34 del trattato CEE si applichino ai provvedimenti esposti nelle questioni n . 1 e n . 2, adottati prima della sua entrata in vigore, ma che hanno da allora effetti di distorsione rilevanti quando la differenza fra i tassi praticati sul mercato regolamentato e quelli praticati sul mercato libero dei cambi aumenta sino a circa il 5-10% del controvalore in valuta nazionale del prezzo fatturato in valuta estera, come è avvenuto nel caso di specie negli anni 1981, 1982 e 1983 ".

Per cominciare dobbiamo vedere se il diritto comunitario vieti l' esistenza stessa di un duplice mercato . Non mi pare che le disposizioni del trattato contengano questo divieto e gli Stati membri godono di ampia libertà nel fissare i loro tassi di cambio . Per di più, la possibilità del duplice mercato è ammessa dalle due direttive del Consiglio sui capitali dell' 11 maggio 1960 e del 18 dicembre 1962 ( rispettivamente GU del 12.7.1960, pag . 921, e GU del 22.1.1963, pag . 62 ) secondo le quali, allorché si operano trasferimenti su un mercato dei cambi straniero sul quale le oscillazioni dei tassi di cambio non sono ufficialmente limitate, i tassi di cambio applicati non devono far registrare alcuna differenza "rilevante e durevole" rispetto a quelle che si registrano per i pagamenti di transazioni correnti ( ad esempio, art . 1 della prima direttiva ). Quindi, a mio parere, il duplice mercato non è di per sé vietato . Ci si deve quindi chiedere se le restrizioni imposte dal sistema speciale al quale si riferiscono le questioni siano in contrasto con le disposizioni del trattato .

Il giudice nazionale nomina in primo luogo l' art . 67 . Il pagamento ad un esportatore nel Belgio o nel Lussemburgo per beni esportati altrove nella Comunità non costituisce tuttavia un movimento di capitali ai sensi dell' art . 67 del trattato come è stato chiarito nei nn . 21 e 22 della sentenza della Corte nelle cause riunite 286/82 e 226/83, Luisi e Carbone / Ministero del tesoro, Racc . 1984, pag . 377, in particolare pag . 404 ): "(...) i pagamenti correnti sono trasferimenti di valuta che costituiscono una controprestazione nell' ambito di un negozio sottostante mentre i movimenti di capitali sono operazioni finanziarie che riguardano essenzialmente la collocazione o l' investimento dell' importo di cui trattasi e non il corrispettivo di una prestazione (...); il trasferimento materiale di biglietti di banca non può pertanto definirsi un movimento di capitale qualora il trasferimento di cui trattasi corrisponda ad un obbligo di pagamento derivante da un' operazione nell' ambito degli scambi di merci o di servizi ."

Di conseguenza, non è ravvisabile alcuna infrazione di questo articolo nelle norme in esame .

Il giudice nazionale si richiama poi all' art . 106, n . 1, il quale recita :

"Ciascuno Stato membro si impegna ad autorizzare che vengano effettuati, nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore o il beneficiario, i pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali, come anche i trasferimenti di capitali e di salari, nella misura in cui la circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone è liberalizzata tra gli Stati membri in applicazione del presente trattato ".

In un certo senso si potrebbe dire che l' art . 106, n . 1, si rivolge agli Stati membri che importano piuttosto che a quelli che esportano le merci . Esso si riferisce ai pagamenti piuttosto che alle riscossioni . Questo modo di vedere mi pare troppo restrittivo . Il necessario corollario della libertà di pagare è la libertà del destinatario di effettuare il pagamento, interpretazione corroborata dall' art . 106, n . 2, il quale recita :

"Nella misura in cui gli scambi di merci e di servizi e i movimenti di capitale sono limitati unicamente da restrizioni sui relativi pagamenti, sono per analogia applicate, ai fini della graduale soppressione di tali restrizioni, le disposizioni dei capi che trattano dell' abolizione delle restrizioni quantitative, della liberalizzazione dei servizi e della libera circolazione dei capitali ".

Quindi, dal momento che l' art . 34, che vieta restrizioni quantitative sulle esportazioni e misure d' effetto equivalente, è pienamente applicabile, l' art . 106 vieta provvedimenti che restringono i pagamenti delle esportazioni .

Il Lambert sostiene che le norme in questione negano appieno la nozione di mercato comune e sono chiaramente incompatibili con l' art . 106 .

D' altro canto, come emerge chiaramente dalla prima questione, la restrizione di cui trattasi non è imposta nel senso che il pagamento non può essere riscosso in valuta estera, ma che, una volta ricevuta, la valuta estera dev' essere venduta sul mercato regolamentato ad una banca autorizza . Pur se il primo comma dell' art . 106, n . 1, prescrive che gli Stati membri autorizzino i pagamenti solo nella "valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore o il beneficiario", mi pare che, tenuto conto del secondo comma dell' art . 106, n . 1, e dell' art . 106, n . 2, l' art . 106 impone agli Stati membri l' obbligo di autorizzare i pagamenti nella moneta di altri Stati membri, sempreché la loro situazione economica in generale e le condizioni della loro bilancia dei pagamenti in particolare lo consentano .

Il problema è quindi se l' obbligo di vendere questa valuta, dopo l' incasso, ad una banca autorizzata sia in contrasto con l' art . 106 .

A questo proposito bisogna ricordare che la Corte, nella sentenza Luisi e Carbone ha deciso :

"(...) Gli Stati membri hanno mantenuto il potere di sottoporre i trasferimenti di valuta a controlli diretti a verificare che non si tratti in realtà di movimenti di capitali non liberalizzati (...). Agli Stati membri è riconosciuto il potere di controllare che trasferimenti di valuta che si asseriscono destinati a pagamenti liberalizzati non vengano deviati da tale scopo per essere utilizzati in funzioni di movimenti di capitali non autorizzati . A tal fine, gli Stati membri hanno il diritto di verificare la natura e l' autenticità delle operazioni dei movimenti di cui trattasi" ( nn . 31 e 33 ).

Nello stesso senso parla l' art . 5, n . 1, della prima direttiva sui capitali, il quale stabilisce che "le disposizioni della presente direttiva non limitano il diritto degli Stati membri di verificare la natura e la realtà delle transazioni o dei trasferimenti né di adottare le misure indispensabili per impedire infrazioni alle leggi ed ai regolamenti degli Stati stessi" e la pronuncia della Corte nella causa 203/80, Procedimento penale nei confronti di Guerrino Casati ( Racc . 1981, pag . 2595 ), secondo la quale i primi due numeri dell' art . 106 "non obbligano gli Stati ad autorizzare l' importazione e l' esportazione di banconote per effettuare operazioni commerciali qualora tali trasferimenti non siano necessari per la libera circolazione delle merci" e che "nell' ambito di negozi d' indole commerciale, questo modo di trasferimento, che peraltro non è conforme agli usi, non può essere considerato rispondente a tale necessità" ( n . 24 della motivazione, pag . 2617 ).

Mi pare che, se, in linea di massima, si può ammettere il sistema del duplice mercato, è essenziale per il suo funzionamento che determinati tipi di negozi siano riservati e si possano effettuare solo su uno dei due mercati . Vanno perciò accettate le norme necessarie per garantire che il mercato non si presti ad abusi e per consentire adeguati controlli fiscali e statistici . In caso contrario sarebbe troppo facile dissimulare movimenti di capitali che non sono stati liberalizzati facendoli passare per pagamenti correnti o movimenti di capitali liberalizzati . Mi pare quindi che la prescrizione che il pagamento di merci vendute debba effettuarsi attraverso il mercato dei cambi normali per tali scopi ( qui il mercato regolamentato ) non sia di per sé una restrizione incompatibile con l' art . 106 del trattato . Anche se Luisi e Carbone si occupavano di servizi, ritengo che il principio fissato in quell' occasione valga per le restrizioni dei pagamenti per la cessione di mezzi . Come dimostra la sentenza Casati, gli Stati membri non sono costretti dal diritto comunitario a tollerare i pagamenti correnti in contanti se questi pagamenti non sono necessari per realizzare la libera circolazione delle merci, particolarmente se quello in contanti non è il normale metodo di pagamento commerciale . Nemmeno si può dire che un mercato dei cambi "libero" sia il necessario corollario o il presupposto di un libero mercato delle merci .

Se infatti ci fosse un solo mercato dei cambi nel Belgio e nel Lussemburgo, questo sarebbe il mercato regolamentato sul quale può intervenire la banca centrale . Se si debba adottare un unico tasso di cambio per tutti i movimenti di capitale liberalizzati e per i pagamenti correnti è un problema che non va risolto nella presente causa, pur se la Commissione ha insistito per l' affermativa .

Il risultato cui sono pervenuto non risente, se non erro, dell' apparente fatto che durante il periodo in questione vi era una disparità tra i mercati libero e regolamentato, tanto rilevante quanto durevole e perciò oltre i limiti tollerati dalla prima direttiva sui capitali . Questo può essere stato incompatibile con le direttive sui capitali, ma di per sé non costituisce un' infrazione dell' art . 106 del trattato, sul quale verte la presente lite .

Nemmeno mi pare che le norme in questione limitassero la circolazione delle merci scoraggiando le esportazioni . Se gli esportatori potessero liberamente scegliere i tassi di cambio, i tassi probabilmente si allineerebbero e il duplice mercato diverrebbe un mercato unico .

Il Lambert ha poi sostenuto che il duplice mercato dei cambi era incompatibile col diritto comunitario, non per i motivi tecnici già esposti, ma per il fatto che il suo funzionamento diminuiva la sua competitività nei confronti dei commercianti di bestiame stabiliti in altri Stati membri . Se questo è un argomento tendente a dimostrare che le norme dell' IBLC agivano come misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative, lo ho già respinto . Tuttavia egli ha osservato che era in concorrenza con operatori tedeschi e vendeva il bestiame sullo stesso mercato di Treviri . Egli era soggetto alle norme IBLC mentre i suoi concorrenti tedeschi non lo erano, il che costituiva una discriminazione basata sulla cittadinanza, incompatibile con l' art . 7 .

L' IBLC e la Commissione citano sentenze della Corte nelle quali si dichiara che non vi è discriminazione quando la normativa riguarda tutte le persone che rientrano nel suo campo d' applicazione secondo criteri obiettivi e indipendentemente dalla cittadinanza, come si verifica nel caso delle norme IBLC che sono basate non già sulla cittadinanza bensì, sulla residenza nell' UEBL . In particolare, come rileva la Commissione, la discriminazione illegittima deve risultare dalla normativa o dalla prassi di un solo Stato e non dai rapporti fra Stati membri . Nella sentenza 126/82, D . J . Smit Transport BV / Commissie Grensoverschrijdend Beroepsgoederenvervoer ( Racc . 1983, pag . 73, in particolare a pag . 92 ), si afferma :

"L' applicazione di una normativa nazionale non può essere considerata come una discriminazione contrastante col trattato, per il semplice fatto che gli altri Stati membri applichino, eventualmente, limitazioni meno rigorose alle imprese di trasporto stabilite nel proprio territorio . In effetti, l' art . 7 del trattato è inteso ad eliminare le discriminazioni basate sulla nazionalità che possono risultare dalla legislazione o dalla prassi amministrativa di uno Stato membro, non già le disparità di trattamento che derivano, per le imprese di Stati membri diversi, in mancanza di una politica comune in materia di trasporti, dalla disparità delle legislazioni nazionali ".

A mio parere è chiaro che le norme IBLC non fanno discriminazioni, nemmeno indirettamente, per motivi di cittadinanza : il cittadino tedesco residente nel Lussemburgo che esporti nello stesso modo di un cittadino lussemburghese è soggetto alle stesse norme .

Quanto alla quarta e quinta questione, concordo con la Commissione . Essa osserva anzitutto che gli artt . 3 e 5 contengono enunciazioni generali di principi più specifici sviluppati in altri articoli del trattato e non possono essere invocati isolatamente e in secondo luogo che gli artt . da 30 a 32, che riguardano le importazioni, non sono pertinenti qui . Essa osserva pure che, poiché, per i motivi che ho indicato, le norme IBLC non restringono gli scambi né i pagamenti correnti, la questione se siano in contrasto con la norma di "standstill" non si pone .

Non c' è quindi incompatibilità con le norme del trattato in fatto di pagamenti correnti che il Lambert possa invocare per far annullare la condanna .

A mio parere, le questioni sollevate dalla corte d' appello del Lussemburgo devono essere risolte secondo le seguenti linee .

Questioni n . 1 e n . 2

Non è incompatibile con l' art . 106 del trattato CEE il fatto che un esportatore debba trasferire il ricavato delle vendite nella moneta dello Stato membro in cui risiede o di un altro Stato membro tramite un mercato dei cambi regolamentato attraverso il quale devono passare tutti i pagamenti correnti liberalizzati e che sia vietato ( salvo espressa autorizzazione ) incassare detto ricavato in banconote .

Questione n . 3

L' art . 7 del trattato vale solo per la discriminazione per motivi di cittadinanza praticata nell' ambito di un determinato Stato membro e non per le disparità di trattamento tra Stati membri .

Le questioni n . 4 e n . 5 non richiedono soluzioni separate, date le soluzioni proposte rispettivamente per la questione n . 3 e per le questioni n . 1 e n . 2 .

Le spese processuali delle parti nella causa principale, sig . Lambert e Pubblico ministero, sono di competenza del giudice proponente . Le spese sostenute dai governi belga, francese, italiano e lussemburghese e dalla Commissione non sono ripetibili .

(*) Traduzione dall' inglese .