CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 14 luglio 2011 ( )

Causa C‑27/09 P

Repubblica francese





contro





People’s Mojahedin Organization of Iran

«Impugnazione – Misure restrittive finalizzate alla lotta contro il terrorismo – Congelamento di fondi e di capitali»





Indice





Introduzione

Contesto normativo

La normativa dell’Unione europea

Le norme in tema di diritti umani

Fatti

La PMOI

Eventi intervenuti immediatamente prima e durante l’adozione della decisione controversa

La sentenza impugnata

L’impugnazione

Sulla ricevibilità

Sul merito

Il primo motivo (presunta violazione dei diritti della difesa)

Il procedimento precedente l’adozione della decisione controversa: 1) il periodo compreso tra il 7 maggio 2008 e il 9 giugno 2008

Il procedimento precedente l’adozione della decisione impugnata: 2) il periodo compreso tra il 9 giugno 2008 e il 15 luglio 2008

L’obbligo di notifica alla PMOI

Il secondo e il terzo motivo

Il secondo motivo (presunta violazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931)

Il terzo motivo (presunta violazione del diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale)

Il primo argomento: «le informazioni non divulgate non sono state invocate»

Il secondo argomento: «le informazioni non comunicate erano riservate»

Il ruolo delle autorità nazionali degli Stati membri

Procedimento dinanzi al Consiglio

– Se l’autorità nazionale competente era un’«autorità giudiziaria»

– Se l’autorità nazionale competente era un’«autorità competente equivalente»

Il regolamento di procedura del Tribunale

– Ambito d’applicazione

– L’uso di prove riservate

– La necessità di rispettare le garanzie per i diritti dell’uomo accordate dal diritto dell’Unione

– La natura e l’intensità del controllo che dev’essere effettuato dal giudice dell’Unione

Osservazione conclusiva

Sulle spese

Conclusione





Introduzione

1. Con la presente impugnazione la Repubblica francese chiede alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale di primo grado (ora il «Tribunale») ( ) 4 dicembre 2008, causa T‑284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio (in prosieguo: la «sentenza impugnata») ( ).

2. Con detta sentenza il Tribunale ha annullato la decisione del Consiglio 2008/583/CE (in prosieguo: la «decisione controversa») ( ) nella parte relativa alla People’s Mojahedin Organization of Iran (in prosieguo: la «PMOI»). Tale decisione ha avuto l’effetto di mantenere in vigore le disposizioni per il congelamento dei capitali e delle altre attività finanziarie e risorse economiche della PMOI all’interno dell’Unione europea.

3. La sequenza di avvenimenti che hanno preceduto l’adozione della sentenza impugnata è complicata. Per semplificare, ho ricordato gli eventi principali nel corso delle presenti conclusioni e ho aggiunto una cronologia dettagliata in un allegato a parte.

4. Gli antefatti del caso vanno intesi nel contesto del rilevante aumento del terrorismo internazionale negli anni recenti e delle risposte date dalle Nazioni Unite e dall’Unione europea alla minaccia che il terrorismo ha posto e continua a porre.

Contesto normativo

5. Il 28 settembre 2001 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1373 (2001). L’art. 1 di tale risoluzione dispone quanto segue: «(...) gli Stati (...) c) congelano senza indugio i capitali e gli altri strumenti finanziari o risorse economiche delle persone che commettono o tentano di commettere atti di terrorismo, li agevolano o vi partecipano, delle entità appartenenti a tali persone o da esse controllate direttamente o indirettamente, e delle persone ed entità che agiscono in nome o dietro istruzione di tali persone o entità (...)».

La normativa dell’Unione europea

6. Nell’ambito delle disposizioni relative all’attuazione della risoluzione 1373 (2001) all’interno dell’Unione europea, il Consiglio ha adottato la posizione comune 27 dicembre 2001, 2001/931 ( ).

7. Il settimo ‘considerando’ della posizione comune 2001/931 così recita:

«È necessaria un’azione della Comunità volta ad attuare alcune di dette ulteriori misure. È altresì necessaria un’azione degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda l’attuazione di forme di cooperazione di polizia e giudiziarie in materia penale».

8. L’art. 1 della posizione comune 2001/931 così prevede:

«1. La presente posizione comune si applica, in conformità delle disposizioni dei seguenti articoli, alle persone, gruppi ed entità, elencati nell’allegato, coinvolti in atti terroristici.

2. Ai fini della presente posizione comune per “persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici” si intendono:

– persone che compiono, o tentano di compiere, atti terroristici o vi prendono parte o li agevolano,

– gruppi ed entità posseduti o controllati direttamente o indirettamente da tali persone; e persone, gruppi ed entità che agiscono a nome o sotto la guida di tali persone, gruppi ed entità, inclusi i capitali provenienti o generati da beni posseduti o controllati direttamente o indirettamente da tali persone o da persone, gruppi ed entità ad esse associate.

3. Ai fini della presente posizione comune per “atto terroristico” si intende uno degli atti intenzionali di seguito indicati, che, per la sua natura o contesto possa recare grave danno a un paese o un’organizzazione internazionale, definito reato in base al diritto nazionale, quando è commesso al fine di:

i) intimidire gravemente la popolazione, o

ii) costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto; o

iii) destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o un’organizzazione internazionale:





a) attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso;

b) attentati gravi all’integrità fisica di una persona;





c) sequestro di persona e cattura di ostaggi;

d) distruzioni massicce di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private, che possono mettere a repentaglio vite umane o causare perdite economiche considerevoli;

e) sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci;

f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di armi da fuoco, esplosivi, armi atomiche, biologiche e chimiche, nonché, per le armi biologiche e chimiche, ricerca e sviluppo;

g) diffusione di sostanze pericolose, cagionamento di incendi, inondazioni o esplosioni il cui effetto metta in pericolo vite umane;

h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane;

i) minaccia di mettere in atto uno dei comportamenti elencati alle lettere da a) a h);

j) direzione di un’organizzazione terroristica;

k) partecipazione alle attività di un gruppo terroristico, anche fornendo informazioni o mezzi materiali o finanziandone in qualsiasi forma le attività, nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo.

Ai fini del presente paragrafo, per “gruppo terroristico” s’intende l’associazione strutturata di più di due persone, stabilita nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere atti terroristici. Il termine “associazione strutturata” designa un’associazione che non si è costituita fortuitamente per la commissione estemporanea di un reato e che non deve necessariamente prevedere ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o una struttura articolata.

4. L’elenco è redatto sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, il tentativo di commetterlo, la partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti. Nell’elenco possono essere inclusi persone, gruppi ed entità individuati dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite come collegati al terrorismo e contro i quali esso ha emesso sanzioni.

Ai fini dell’applicazione del presente paragrafo, per “autorità competente” s’intende un’autorità giudiziaria o, se le autorità giudiziarie non hanno competenza nel settore di cui al presente paragrafo, un’equivalente autorità competente nel settore.

5. Il Consiglio si adopera affinché nell’elenco, in allegato, delle persone fisiche e giuridiche, dei gruppi o delle entità siano inseriti dettagli sufficienti a consentire l’effettiva identificazione di esseri umani, persone giuridiche, entità o organismi, in modo da discolpare più agevolmente coloro che hanno un nome identico o simile.

6. I nomi delle persone ed entità riportati nell’elenco in allegato sono riesaminati regolarmente almeno una volta per semestre onde accertarsi che il loro mantenimento nell’elenco sia giustificato».

9. L’art. 4 della posizione comune 2001/931 dispone quanto segue:

«Gli Stati membri si prestano, nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale prevista dal titolo VI del trattato sull’Unione europea, la massima assistenza possibile ai fini della prevenzione e della lotta contro gli atti terroristici. A questo scopo, per quanto riguarda le indagini e le azioni penali condotte dalle loro autorità nei confronti di persone, gruppi ed entità di cui all’allegato, essi si avvalgono appieno, su richiesta, dei poteri di cui dispongono in virtù di atti dell’Unione europea e di altri accordi, intese e convenzioni internazionali vincolanti per gli Stati membri».

10. L’allegato alla posizione comune 2001/931 non comprende la PMOI.

11. Ritenendo necessario un regolamento per dare attuazione a livello dell’Unione europea alle misure descritte nella posizione comune 2001/931, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 2580/2001 (in prosieguo: il «regolamento») ( ).

12. L’art. 1, n. 6, del regolamento contiene la seguente definizione:

«“Controllo di una persona giuridica, gruppo o entità”:

a) avere il diritto di nominare o destituire la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione, di gestione o di controllo di una persona giuridica, gruppo o entità;

b) aver nominato, solo esercitando i propri diritti di voto, la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione, di gestione o di controllo di una persona giuridica, gruppo o entità rimasti in carica durante l’esercizio finanziario in corso e quello precedente;

c) avere il controllo totale, previo accordo con gli altri azionisti o soci di una persona giuridica, gruppo o entità, della maggioranza dei diritti di voto degli azionisti o dei soci in seno a detta persona giuridica, gruppo o entità;

d) avere il diritto di esercitare un’influenza dominante su una persona giuridica, gruppo o entità, sulla base di un accordo concluso con detta persona giuridica, gruppo o entità o in virtù di una disposizione in tal senso inserita nel suo statuto, qualora la legge che disciplina detta persona giuridica, gruppo o entità consenta di assoggettarla a un accordo o a una disposizione di tal genere;

e) potersi avvalere del diritto di esercitare un’influenza dominante, ai sensi della lettera d), pur non essendo il titolare di detto diritto;

f) avere il diritto di utilizzare, integralmente o in parte, le attività di una persona giuridica, gruppo o entità;

g) gestire una persona giuridica, gruppo o entità su base unificata, pubblicando nel contempo rendiconti consolidati;

h) condividere, in modo congiunto e solidale, o garantire le passività finanziarie di una persona giuridica, gruppo o entità».

13. L’art. 2 del regolamento così prevede:

«1. Fatte salve le disposizioni degli articoli 5 e 6:

a) tutti i capitali, le altre attività finanziarie e le risorse economiche di cui una persona fisica o giuridica, gruppo o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3 detenga la proprietà o il possesso sono congelati;

b) è vietato mettere, direttamente o indirettamente, a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3, capitali, altre attività finanziarie e risorse economiche.

(...)

3. Il Consiglio, deliberando all’unanimità, elabora, riesamina e modifica l’elenco di persone, gruppi o entità ai quali si applica il presente regolamento in conformità delle disposizioni di cui all’articolo I, paragrafi 4, 5 e 6 della posizione comune 2001/931/PESC. Tale elenco include:

i) persone che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano;

ii) persone giuridiche, gruppi o entità che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano;

iii) persone giuridiche, gruppi o entità di proprietà o sotto il controllo di una o più delle persone fisiche o giuridiche, dei gruppi e delle entità di cui ai punti i) e ii);

iv) persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità che agiscano per conto o su incarico di una o più persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità di cui ai punti i) e ii)».

14. L’art. 8 del regolamento così recita:

«Gli Stati membri, il Consiglio e la Commissione si informano reciprocamente delle misure adottate ai sensi del presente regolamento e si comunicano le informazioni in loro possesso connesse al presente regolamento (…) e (…) le violazioni e i problemi di applicazione o le sentenze pronunciate dai tribunali nazionali».

15. Con decisione 2001/927 ( ) il Consiglio ha adottato l’elenco iniziale delle persone, gruppi o entità ai quali si applica il regolamento. Il nome della PMOI non vi compariva.

16. Nell’allegato alla posizione comune 2 maggio 2002, n. 2002/340 ( ), il Consiglio ha elaborato un elenco di persone, gruppi ed entità a cui si applica la posizione comune 2001/931. Il punto 2 di tale allegato, intitolato «Gruppi ed entità» conteneva un riferimento alla PMOI, che veniva identificata nel seguente modo: «Organizzazione Mujahedin-e Khalq (MEK o MKO) [eccetto il “Consiglio nazionale di resistenza dell’Iran” (NCRI)] [anche nota come Esercito di liberazione nazionale dell’Iran (NLA, ala militare del MEK), Mujahidin del popolo dell’Iran (PMOI), Consiglio nazionale di resistenza (NCR), Società musulmana degli studenti iraniani] [sic]».

17. Con decisione anch’essa datata 2 maggio 2002, 2002/334 ( ), il Consiglio ha adottato un elenco aggiornato di persone, gruppi ed entità cui si applica il regolamento. Il nome della PMOI compariva in questo elenco negli stessi termini impiegati nell’allegato della posizione comune 2002/340.

18. Ai sensi dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, nonché dell’art. 2, n. 3, del regolamento, il Consiglio ha adottato una serie di ulteriori decisioni che elencano le persone, i gruppi e le entità ai quali si applicava la posizione comune. Il nome della PMOI compariva ancora negli allegati di tali decisioni.

19. Il 15 luglio 2008 la Commissione ha adottato la decisione controversa. Ancora una volta, il nome della PMOI compariva nell’allegato di tale decisione.

20. Con decisione 2009/62 ( ), che ha fatto seguito all’adozione della decisione impugnata il 4 dicembre 2008, il Consiglio ha adottato un elenco aggiornato di persone, gruppi ed entità ai quali si applicava il regolamento n. 2580/2001. Il nome della PMOI non compariva più nell’elenco.

Le norme in tema di diritti umani

21. L’art. 15, n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «Convenzione») dispone quanto segue:

«In caso di guerra o in caso di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni Alta Parte contraente può adottare delle misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione, nella stretta misura in cui la situazione lo richieda e a condizione che tali misure non siano in conflitto con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale».

22. L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») ( ), intitolato «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», così recita:

«Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.

(...)».





Fatti

La PMOI

23. La PMOI è un’organizzazione politica iraniana ( ). Essa è stata fondata nel 1965, inizialmente con l’obiettivo di contrastare il regime dello Scià. Ha preso parte attivamente alle proteste in Iran che portarono alla fine alla caduta dello Scià nel 1979, per poi ben presto entrare in conflitto con il regime fondamentalista dell’Ayatollah Khomeini. Verso la fine del 1981 molti dei suoi membri e sostenitori sono stati esiliati e il loro principale luogo di rifugio è divenuto la Francia. Tuttavia, nel 1986, a seguito di negoziati tra le autorità francesi e quelle iraniane, il governo francese li ha di fatto trattati come stranieri indesiderati e la direzione della PMOI, con diverse migliaia di seguaci, è stata trasferita in Iraq. In tale paese l’organizzazione ha conservato un formidabile arsenale di armi, compresi carri armati e lanciarazzi, fino all’invasione di tale paese da parte delle forze della coalizione nel 2003. Dall’Iraq essa ha fornito sostegno militare al paese ospite nella guerra contro l’Iran fino alla sua conclusione e ha condotto operazioni violente all’interno dell’Iran fino al 2001.

24. A partire dal 2001 e, più in particolare dall’occupazione dell’Iraq nel 2003, la PMOI ha continuato a condurre una campagna per legittimare il proprio status come movimento laico democratico finalizzato al sovvertimento pacifico dell’attuale regime iraniano. Durante un congresso straordinario svoltosi nel giugno 2001 in Iraq, la PMOI ha annunciato formalmente di aver deciso di rinunciare a qualsiasi azione o attività militare in Iran.

25. Le attività terroristiche nelle quali in precedenza la PMOI era coinvolta hanno tuttavia portato alla sua proscrizione quale organizzazione terroristica in numerosi paesi. L’8 ottobre 1997 lo United States Secretary of State (Segretario di Stato degli Stati Uniti) ha proclamato la PMOI «organizzazione straniera terroristica» in tale paese ( ). Con ordinanza 28 marzo 2001 il Secretary of State for the Home Department (Ministro dell’Interno del Regno Unito; in prosieguo: l’«Home Secretary») ha emanato un’ordinanza ai sensi del Terrorism Act del 2000, proclamando la PMOI organizzazione terroristica proscritta in tale Stato membro ( ).

26. Tali attività hanno condotto anche ad iniziative adottate in Francia contro i presunti membri della PMOI. Nell’aprile 2001 la procura antiterrorismo del Tribunal de grande instance de Paris (Tribunale regionale di Parigi) ha avviato un’indagine ( ) su reati di «associazione per delinquere finalizzata alla preparazione di atti di terrorismo» alle condizioni previste nel diritto francese dalla legge 22 luglio 1996, n. 96/647. L’indagine ha riguardato anche il «finanziamento di un gruppo terroristico» ai sensi della legge 15 novembre 2001, n. 2001/1062.

27. Il 17 giugno 2003 gli uffici della PMOI di Auvers-sur-Oise, in Francia, sono stati perquisiti dalla polizia francese ( ). Molte persone sono state fermate e alcune di esse poste in stato di arresto. Sebbene sia stata rinvenuta una notevole somma di denaro, non è stato avviato alcun procedimento penale.

28. Oltre all’indagine citata al precedente paragrafo 26, il 19 marzo e il 13 novembre 2007 la procura antiterrorismo ha elevato imputazioni supplementari nei confronti di presunti membri della PMOI. Esse riguardavano, in particolare, presunti reati di «riciclaggio dei proventi diretti o indiretti di truffe a danno di soggetti particolarmente vulnerabili e di truffa in banda organizzata» in relazione ad attività terroristiche.

29. Nel frattempo, nel Regno Unito, il 30 ottobre 2006 la PMOI aveva impugnato dinanzi alla Proscribed Organisations Appeal Commission [Commissione d’appello riguardo alle organizzazioni vietate, Regno Unito] (in prosieguo: la «POAC») una decisione dell’Home Secretary che rifiutava di revocare la sua proscrizione. Il punto essenziale su cui si incentrava il suo ricorso era che, a prescindere dalla natura delle attività svolte al momento della proscrizione, la PMOI aveva poi rinunciato al terrorismo e respinto ogni violenza.

30. Con la sua decisione la POAC ha accolto il ricorso della PMOI, qualificando come «perverse» [«ingiusta»] la conclusione dell’Home Secretary che rifiutava di revocare la proscrizione della PMOI.

31. Con sentenza 7 maggio 2008 ( ) la Court of Appeal (England and Wales) [Corte d’appello (Inghilterra e Galles), Regno Unito] ha respinto la domanda con cui l’Home Secretary chiedeva di essere autorizzato a proporre impugnazione avverso la decisione della POAC, ordinandogli di revocare la proscrizione della PMOI.

Eventi intervenuti immediatamente prima e durante l’adozione della decisione controversa

32. Numerosi eventi si sono succeduti in modo rapido o relativamente rapido prima dell’adozione della decisione controversa.

33. Il 9 giugno 2008 la Repubblica francese ha trasmesso al Consiglio una cosiddetta informazione supplementare relativa alla PMOI che, secondo tale Stato membro, giustificava il mantenimento della stessa nell’elenco di persone, gruppi ed entità di cui venivano congelati i capitali ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento.

34. Successivamente si è svolta una serie di riunioni del gruppo di lavoro del Consiglio responsabile per l’attuazione della posizione comune 2001/931 (in prosieguo: il «gruppo di lavoro PC 931») ( ). Successivamente all’approvazione della decisione controversa e all’esposizione dei motivi da parte del gruppo di lavoro il 4 luglio 2008, lo stesso giorno ha avuto luogo una riunione del gruppo di lavoro dei consulenti per le relazioni esterne (Relex) del Consiglio, nel corso della quale è stato raggiunto un accordo sul testo di una versione aggiornata della decisione controversa. Detto testo è stato a sua volta trasmesso al Comitato dei rappresentanti permanenti ed approvato da tale Comitato il 2 luglio 2008. La decisione controversa è stata adottata il 15 luglio 2008.

35. Nel frattempo, con ordinanza 23 giugno 2008, entrata in vigore il 24 giugno 2008, l’Home Secretary, in risposta alla sentenza della Court of Appeal 7 maggio 2008, ha eliminato il nome della PMOI dall’elenco delle organizzazioni proscritte in tale Stato membro in base al Terrorism Act 2000.

36. Con lettera 15 luglio 2008 il Consiglio ha notificato la decisione controversa alla PMOI. Alla lettera è stata allegata una motivazione ( ).

37. È assodato che il Consiglio non ha mai comunicato alla PMOI, in nessuna fase precedente l’adozione della decisione controversa, le nuove informazioni o i nuovi elementi inseriti nel fascicolo che, secondo il Consiglio stesso, giustificavano il suo mantenimento nell’elenco delle organizzazioni di cui venivano congelati i capitali ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento.

La sentenza impugnata

38. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 luglio 2008 la PMOI ha citato in giudizio il Consiglio chiedendo l’annullamento della decisione controversa nella parte in cui le era applicabile.

39. La Repubblica francese e la Commissione europea sono state ammesse ad intervenire in tale procedimento.

40. A titolo di provvedimento istruttorio, il Tribunale ha adottato un’ordinanza il 26 settembre 2008 (in prosieguo: l’«ordinanza 26 settembre 2008») con cui ha ordinato al Consiglio di produrre tutti i documenti relativi all’adozione della decisione controversa riguardanti la PMOI, pur restando riservata la comunicazione degli stessi alla PMOI, in questa fase del procedimento, nel caso in cui il Consiglio ne avesse invocato il carattere riservato.

41. Il Consiglio ha ottemperato a tale ordinanza in due tempi. Anzitutto, il 10 ottobre 2008 esso ha fornito una risposta (in prosieguo: la «prima risposta all’ordinanza 26 settembre 2008») alla quale erano allegati otto documenti. Sette di essi, non qualificati come riservati, sono stati debitamente trasmessi alla PMOI. L’ottavo documento conteneva una versione riservata di uno dei documenti inclusi negli altri allegati, e non è stato trasmesso alla PMOI.

42. Nella prima risposta all’ordinanza 26 settembre 2008 il Consiglio ha dichiarato di non essere in grado di produrre, in tale fase, alcuni ulteriori documenti che esponevano le nuove basi proposte per iscrivere la PMOI nell’elenco e che spiegavano le ragioni della sua proposta, dal momento che si trattava di documenti qualificati come riservati dalla Repubblica francese e che non potevano essere resi disponibili nel momento in cui la risposta veniva trasmessa. Tali documenti sono stati trasmessi al gruppo di lavoro PC 931 nella procedura sfociata nell’adozione della decisione controversa.

43. Tali ulteriori documenti sono stati debitamente inclusi nell’allegato alla seconda risposta del Consiglio (in prosieguo: la «seconda risposta all’ordinanza 26 settembre 2008»), depositata il 6 novembre 2008. In tale risposta il Consiglio comunicava al Tribunale che la Repubblica francese, avendo completato le procedure interne necessarie per la declassificazione dei tre documenti di cui trattasi, aveva autorizzato la trasmissione dei primi due documenti nella loro versione integrale, e aveva consentito la comunicazione del terzo previa cancellazione di due passaggi. Tali passaggi comprendevano le informazioni indicate ai punti 3, lett. a), e 3, lett. f), dell’allegato 3 alla risposta [in prosieguo, rispettivamente: l’«informazione del punto 3, lett. a)» e l’«informazione del punto 3, lett. f)»].

44. Con sentenza pronunciata il 4 dicembre 2008 il Tribunale ha accolto il ricorso della PMOI condannando il Consiglio alle spese.

45. Dinanzi al Tribunale la PMOI ha fatto valere sei motivi. Per quanto rileva ai fini della presente impugnazione, veniva invocata in primo luogo la violazione dei diritti della difesa, in quanto il Consiglio ha adottato la decisione controversa senza prima comunicare alla PMOI le nuove informazioni o i nuovi elementi contenuti nel fascicolo che, secondo il Consiglio stesso, giustificavano il mantenimento della PMOI nell’elenco di persone, gruppi ed entità cui venivano congelati i capitali ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento.

46. Il Tribunale ha affrontato tale motivo ai punti 36-47 della sentenza impugnata.

47. Al punto 39 esso ha dichiarato quanto segue: «[i]l Tribunale ritiene che tale argomento del Consiglio non giustifichi assolutamente la presunta impossibilità in cui detta istituzione si sarebbe trovata di adottare la decisione impugnata secondo una procedura rispettosa dei diritti di difesa della ricorrente».

48. Più specificamente, il Tribunale ha ritenuto che l’asserita urgenza non fosse stata minimamente dimostrata. Infatti, anche ammettendo che il Consiglio non fosse stato tenuto a cancellare immediatamente la ricorrente dall’elenco controverso a seguito della decisione della POAC 30 novembre 2007, in ogni caso a partire dal 7 maggio 2008, data della pronuncia della sentenza della Court of Appeal, era definitivamente venuta meno per esso la possibilità di basarsi ancora sulla decisione dell’Home Secretary che aveva costituito il fondamento della decisione iniziale di congelamento dei capitali della PMOI. Orbene, fra tale data del 7 maggio 2008 e quella dell’adozione della decisione impugnata, il 15 luglio 2008, erano trascorsi oltre due mesi. A tale riguardo, il Consiglio non aveva spiegato per quale motivo non avesse potuto avviare subito dopo il 7 maggio 2008 la procedura in vista della cancellazione della ricorrente dall’elenco controverso o del suo mantenimento in detto elenco sulla base di nuovi elementi (punto 40).

49. Inoltre, anche ammettendo che i primi elementi relativi all’indagine preliminare avviata a Parigi nell’aprile 2001 fossero stati comunicati dalle autorità francesi al Consiglio solo nel giugno 2008, ciò non spiegava perché tali elementi nuovi non potessero essere comunicati subito alla PMOI, se il Consiglio intendeva ormai porli a carico di quest’ultima (punto 41).

50. In fatto come in diritto era quindi errato affermare che, a seguito dell’entrata in vigore, il 24 giugno 2008, dell’ordinanza 23 giugno 2008 dell’Home Secretary e della comunicazione più o meno concomitante ( ) di nuovi elementi da parte delle autorità francesi, occorreva adottare una nuova decisione di congelamento dei capitali con un’urgenza tale da non consentire di rispettare i diritti di difesa della ricorrente (punto 43).

51. Il Tribunale ha poi respinto l’argomento del Consiglio secondo il quale l’esposizione dei motivi comunicata alla PMOI dopo l’adozione della decisione controversa consentiva a quest’ultima di esercitare il suo diritto ad un ricorso giurisdizionale e al giudice comunitario di effettuare il proprio controllo (punti 45 e 46).

52. Ai punti 49-79 della sentenza impugnata sono stati esaminati i rimanenti motivi del ricorso della PMOI rilevanti per la presente impugnazione, vale a dire quelli vertenti su 1) una violazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento nonché dell’onere della prova e su 2) una violazione del diritto della PMOI a una tutela giurisdizionale effettiva.

53. Ai punti 49-55 della sentenza impugnata il Tribunale ha fatto riferimento alla sua precedente giurisprudenza. In particolare, dopo aver sottolineato che, ai sensi dell’art. 10 CE (ora sostituito, in sostanza, dall’art. 4, n. 3, TUE), i rapporti tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono regolati da doveri reciproci di leale cooperazione (punto 52), esso ha ricordato (al punto 53) la propria giurisprudenza ( ) secondo la quale, in un caso di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento, il Consiglio ha l’obbligo «di rimettersi, nei limiti del possibile, alla valutazione dell’autorità nazionale competente, quanto meno quando si tratta di un’autorità giudiziaria, in particolare per quanto attiene all’esistenza delle “prove o indizi seri e credibili” sui quali si fonda la decisione di quest’ultima». Esso ha poi affermato (punto 54) che, pur gravando sul Consiglio l’onere della prova che il congelamento dei capitali era legalmente giustificato, tale onere aveva «un oggetto relativamente ristretto».

54. Al punto 55 della sentenza impugnata il Tribunale ha continuato a richiamare la propria giurisprudenza secondo la quale, benché il Consiglio abbia un margine discrezionale nel decidere se adottare un ordine di congelamento di capitali, il giudice dell’Unione è comunque tenuto a controllare l’interpretazione dei dati rilevanti fornita da tale istituzione e deve «non solo (…) verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì (…) accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte» ( ).

55. Ai punti 56-58 della sentenza impugnata il Tribunale ha così affermato:

«56 (…) il Tribunale constata che né gli elementi di informazione contenuti nella decisione impugnata, nella sua esposizione dei motivi e nella sua lettera di notifica, né tantomeno quelli contenuti nelle due risposte del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori, soddisfano le esigenze probatorie sopra ricordate, cosicché non è stato debitamente dimostrato che la decisione impugnata sia stata adottata in conformità delle disposizioni di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e all’art. 2, n. 3, del [regolamento].

57 Più specificamente, il Consiglio non ha comunicato al Tribunale alcuna informazione precisa né alcun elemento del fascicolo tali da dimostrare che l’indagine preliminare avviata dalla procura antiterrorismo di Parigi nell’aprile 2001 e le due indagini suppletive di marzo e novembre 2007 rappresentino nei confronti della ricorrente, come esso afferma senza peraltro giustificare le proprie asserzioni, una decisione che soddisfi la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.

58 A tale riguardo occorre riprodurre integralmente i passaggi più pertinenti della prima risposta del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori:

“3. Il gruppo di lavoro PC 2001/931 ha tenuto quattro riunioni preparatorie all’adozione della decisione in questione da parte del Consiglio – nella parte in cui riguardava la ricorrente – ossia il 2 giugno, il 13 giugno, il 24 giugno e il 2 luglio 2008. (…)

(…)

6. Ai fini di tali riunioni la Repubblica francese ha inoltre distribuito alle delegazioni tre documenti che descrivevano la nuova base proposta per iscrivere la ricorrente nell’elenco, spiegando i motivi della sua proposta. Il terzo documento comprendeva, in parte, il testo che è divenuto l’esposizione dei motivi adottata dal Consiglio e che è già stato versato agli atti del caso di specie. Al momento della loro diffusione, tali documenti sono stati qualificati come riservati dalla Repubblica francese. Il Consiglio ha informato quest’ultima in merito all’ordinanza pronunciata dal Tribunale e detto Stato sta attualmente esaminando la possibilità di declassificare i documenti in questione. Il Consiglio è stato tuttavia informato che, in ragione della necessità di rispettare le esigenze del diritto nazionale, una decisione su tale punto non potrà essere adottata entro il termine fissato dalla cancelleria. Attualmente, pertanto, il Consiglio non può dare seguito all’ordinanza del Tribunale per quanto riguarda i suddetti documenti, dato che non è autorizzato a trasmetterli al Tribunale, neppure in via riservata. Esso chiede rispettosamente al Tribunale di essere comprensivo a tale riguardo e si impegna a informarlo non appena la Repubblica francese avrà preso una decisione sui documenti di cui trattasi.

(…)

11. In particolare, il Consiglio tiene a sottolineare di non avere ricevuto alcun altro elemento di prova relativo all’indagine preliminare condotta in Francia oltre a quelli figuranti nell’esposizione dei motivi. Esso crede di capire che tali prove supplementari debbano restare riservate, conformemente al diritto francese, per l’intera durata dell’indagine. Esso ha riprodotto tutti gli elementi essenziali relativi all’indagine di cui disponeva per elaborare l’esposizione dei motivi. Uno dei documenti menzionati al punto 6 conteneva un elenco più dettagliato dei reati oggetto dell’indagine, ma questi ultimi rientrano tutti nella descrizione generale fornita nell’esposizione dei motivi (ossia una serie di reati tutti commessi in relazione, in via principale o per connessione, a un’attività collettiva finalizzata a turbare gravemente l’ordine pubblico con l’intimidazione o il terrore, nonché il finanziamento di un gruppo terroristico e il riciclaggio dei proventi diretti o indiretti dei reati di truffa a danno di soggetti particolarmente vulnerabili e di truffa in banda organizzata in relazione a un’attività terroristica).

12. Il Consiglio non dispone di alcun’altra informazione oltre a quelle relative alla natura dei reati oggetto dell’indagine e alle precisazioni sulla data di inizio della stessa, nonché sulla data in cui sono state disposte le indagini suppletive. Esso non è stato informato in merito all’identità precisa delle persone sulle quali verte l’indagine e sa semplicemente che tali persone sono presunti membri della ricorrente, come indicato nell’esposizione dei motivi. Esso non dispone neppure di informazioni sulla possibile evoluzione dell’indagine. Riassumendo, quando è stata adottata la decisione impugnata, il Consiglio non disponeva di alcun’altra prova ‘dedotta contro la ricorrente’ nell’ambito dell’indagine oltre a quelle menzionate nell’esposizione dei motivi”».

56. Il Tribunale ha poi esaminato l’argomento della PMOI secondo il quale la decisione nazionale si riferiva ai presunti membri dell’organizzazione e non si poteva considerare riguardante l’organizzazione stessa; nonché l’argomento contrario del Consiglio secondo cui, anche se la decisione di cui trattasi si riferiva ad individui, siffatta circostanza era «logica e appropriata», dal momento che reati come quelli presunti non avrebbero potuto essere commessi dall’organizzazione stessa, ma solo dai singoli che ne fanno parte e inoltre la PMOI non avrebbe potuto essere di per sé oggetto di procedimenti penali, dal momento che non aveva personalità giuridica. Il Tribunale ha dichiarato, in primo luogo, che tali spiegazioni contrastavano anzitutto con la lettera dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 (punto 64 della sentenza impugnata). In subordine, esso ha affermato che anche se tale interpretazione fosse stata errata, il Consiglio non aveva spiegato i «motivi specifici e concreti» per i quali, nel caso di specie, gli atti imputabili a singoli avrebbero dovuto essere imputati alla PMOI stessa. Tale spiegazione era «nella specie (…) del tutto assente» (punto 65).

57. Ai punti 71-76 della sentenza impugnata il Tribunale ha così proseguito:

«71 Infine, il Tribunale rileva che, su domanda delle autorità francesi, il Consiglio ha rifiutato di “declassificare” il punto 3, lett. a), dell’ultimo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58 [( )], contenente la “sintesi dei principali punti che giustificano il mantenimento dell[a PMOI] nell’elenco europeo”, effettuata da tali autorità e portata all’attenzione di alcune delegazioni degli Stati membri. Secondo la citata lettera del [Ministero degli Affari esteri ed europei francese (MAEE)] al Consiglio del 3 novembre 2008, le informazioni in questione “presentano un aspetto di ordine pubblico che interessa la difesa nazionale e sono quindi oggetto di misure di tutela destinate a limitarne la diffusione, a norma dell’art. 413‑9 del codice penale”, per cui “il MAEE non può autorizzarne la comunicazione al Tribunale”.

72 L’affermazione del Consiglio secondo cui esso sarebbe tenuto a rispettare il principio di riservatezza invocato dalle autorità francesi non consente di comprendere per quale motivo tale principio verrebbe leso dalla comunicazione degli elementi del fascicolo in questione al giudice comunitario, ma non sia stato leso dalla comunicazione degli stessi elementi al medesimo Consiglio e successivamente ai governi degli altri 26 Stati membri.

73 In ogni caso, il Tribunale ritiene che il Consiglio non possa fondare la sua decisione di congelamento dei capitali su informazioni o elementi del fascicolo comunicati da uno Stato membro, se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice comunitario investito del controllo della legittimità di tale decisione.

74 A tale riguardo occorre ricordare che nella sentenza OMPI (punto 154) il Tribunale ha già dichiarato che il controllo giurisdizionale di legittimità di una decisione di congelamento dei capitali si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarla, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione, come il Consiglio aveva espressamente riconosciuto nelle sue memorie nella causa all’origine della sentenza del Tribunale 21 settembre 2005, causa T‑306/01, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II‑3533), annullata in sede di impugnazione con sentenza della Corte 3 settembre 2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05 P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-6351) [( )]. Il Tribunale deve anche accertarsi del rispetto dei diritti della difesa e del requisito della motivazione al riguardo nonché, eventualmente, della fondatezza delle ragioni imperative eccezionalmente fatte valere dal Consiglio per sottrarvisi.

75 Nel caso di specie, tale controllo appare tanto più indispensabile in quanto rappresenta la sola garanzia procedurale che consenta di assicurare il giusto equilibrio fra le esigenze della lotta al terrorismo internazionale e la tutela dei diritti fondamentali. Poiché le limitazioni apportate dal Consiglio ai diritti della difesa degli interessati devono essere bilanciate da un rigoroso controllo giurisdizionale indipendente e imparziale (…), il giudice comunitario deve poter controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di congelamento dei capitali, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio (sentenza OMPI, punto 155).

76 Nella specie, il rifiuto del Consiglio e delle autorità francesi di comunicare, anche al solo Tribunale, le informazioni contenute al punto 3, lett. a), dell’ultimo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58 ha quindi l’effetto di impedire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità della decisione impugnata».

L’impugnazione

58. Nell’impugnazione avverso la sentenza del Tribunale la Repubblica francese deduce tre motivi. Con il primo motivo essa sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto non avendo tenuto conto delle circostanze specifiche nelle quali la decisione controversa è stata adottata. Con il secondo motivo essa sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto avendo considerato che l’indagine giudiziaria avviata in Francia non costituisse una decisione rispondente alla definizione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Con il terzo motivo si asserisce che il Tribunale è incorso in un errore di diritto dichiarando che il rifiuto del Consiglio di comunicare il punto 3, lett. a), delle informazioni non permetteva al Tribunale di controllare la legittimità della decisione controversa e violava il diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale. La Repubblica francese pertanto conclude che la sentenza impugnata dev’essere annullata.

59. La PMOI, da parte sua, contesta ciascuno dei suddetti motivi di impugnazione e sostiene che l’impugnazione dovrebbe essere respinta.

60. Contrariamente a quanto accaduto nei procedimenti che hanno dato origine alle sentenze OMPI e PMOI I nonché alla sentenza impugnata, nessuno Stato membro o istituzione ha chiesto di essere ammesso ad intervenire in alcuna fase della presente impugnazione. In risposta a quesiti scritti posti dalla Corte il 2 giugno 2010, con cui si chiedeva al Consiglio e alla Commissione europea di presentare osservazioni riguardo alla loro esperienza pratica nell’attuazione di taluni aspetti della sentenza della Corte nella causa Kadi I, il Consiglio e la Commissione hanno depositato risposte scritte rispettivamente il 28 giugno e il 24 giugno 2010. Tali risposte non hanno fornito alcun ausilio nell’analisi che segue e non vi farò ulteriore riferimento nelle presenti conclusioni.

Sulla ricevibilità

61. Prima di esaminare il ricorso nel merito, occorre analizzare gli argomenti addotti dalla PMOI per contestarne la ricevibilità.

62. In sostanza, secondo la PMOI, poiché la Francia non ha cercato di impugnare la decisione 2009/62 e poiché l’atto che l’ha preceduta, ossia la decisione controversa, è stato abrogato e sostituito, la Francia non ha alcun interesse giuridico all’impugnazione. Di conseguenza, la presente impugnazione è irricevibile. In subordine, essa è priva di scopo e la Corte dovrebbe rinunciare a statuire su di essa.

63. Tali argomenti non mi convincono.

64. Anzitutto, l’art. 56, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia stabilisce, in effetti, che sia gli Stati membri sia le istituzioni dell’Unione che siano intervenuti dinanzi al Tribunale possono proporre impugnazione anche qualora la decisione del Tribunale non li concerna direttamente. Poiché la Repubblica francese è intervenuta nel procedimento di primo grado, tale disposizione si applica direttamente ad essa nel presente ricorso. Anche se così non fosse, la Repubblica francese avrebbe comunque un interesse a proporre impugnazione in forza del terzo comma dello stesso articolo, che permette ad uno Stato membro o ad un’istituzione di impugnare una sentenza del Tribunale anche se non sono intervenuti nel procedimento di primo grado.

65. Le ragioni sono evidenti. L’interpretazione e l’applicazione del diritto dell’Unione sono di estrema importanza per gli Stati membri e per le istituzioni. Essi possono avere un interesse molto concreto a contestare un’interpretazione del diritto dell’Unione fornita dal Tribunale, anche qualora non abbiano partecipato al procedimento dinanzi ad esso.

66. Si può validamente sostenere che, pur avendo la Repubblica francese un interesse a proporre la presente impugnazione, questa dovrebbe comunque essere dichiarata irricevibile perché priva di scopo?

67. Non sono di questa opinione.

68. In primo luogo, come sottolineato dalla Repubblica francese, la sentenza impugnata ha prodotto l’effetto di eliminare la decisione controversa (per lo meno nella parte in cui riguardava la PMOI) dall’ordinamento giuridico dell’Unione a partire dalla data di adozione di tale decisione, il 15 luglio 2008. Se accolta, l’impugnazione avrebbe l’effetto di reintrodurre la decisione in tale ordinamento giuridico per il periodo compreso tra il 15 luglio 2008 e la data di adozione della decisione 2009/62, che l’ha abrogata (26 gennaio 2009).

69. In secondo luogo, e più sostanzialmente, la Repubblica francese si preoccupa per il futuro. L’esito del presente giudizio di impugnazione è direttamente rilevante per essa. L’annullamento della sentenza impugnata permetterebbe alla Repubblica francese, qualora lo ritenesse opportuno, di avviare un procedimento dinanzi al Consiglio per far reinserire la PMOI nell’elenco di persone, gruppi e entità i cui capitali debbono essere congelati ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento. Anche una decisione meno favorevole servirebbe comunque allo scopo. Alla luce della formulazione della sentenza della Corte, la Repubblica francese verrebbe a sapere se, per esempio, le informazioni fornite al Consiglio prima della decisione controversa erano sufficienti in diritto o se occorrevano informazioni ulteriori o diverse. Sarebbe inoltre chiaro se, come e su quali basi si dovevano fornire al Tribunale informazioni riservate o segrete.

70. A mio parere, l’argomento della PMOI relativo all’irricevibilità si basa su un orientamento eccessivamente restrittivo quanto allo scopo perseguito da un chiarimento giuridico.

71. Concludo pertanto a favore della ricevibilità dell’impugnazione.

Sul merito

Il primo motivo (presunta violazione dei diritti della difesa)

72. Con il primo motivo la Repubblica francese afferma, in sostanza, che il Tribunale è incorso in errore dichiarando, al punto 47 della sentenza impugnata, che la decisione controversa era viziata da un’omessa notificazione alla PMOI delle nuove informazioni contenute nel fascicolo e dalla mancata attribuzione alla PMOI della possibilità di formulare osservazioni prima che la decisione stessa fosse adottata dal Consiglio.

73. Secondo la Repubblica francese, l’urgenza della situazione derivante dall’ingiunzione dell’Home Secretary di rimuovere il nome della PMOI dall’elenco delle organizzazioni proscritte nel Regno Unito era tale da imporre l’adozione di misure immediate per il mantenimento del nome della PMOI nell’elenco del Consiglio. Il tempo non consentiva al Consiglio di adottare la decisione controversa seguendo un procedimento che gli avrebbe permesso di comunicare le nuove informazioni alla PMOI ( ). Nelle circostanze specifiche, pertanto, l’orientamento seguito dal Consiglio nell’adottare la decisione controversa era corretto.

74. L’atteggiamento del Tribunale nei confronti degli argomenti presentati dal Consiglio, in sostanza simili a quelli esposti dalla Repubblica francese nel presente giudizio di impugnazione, può ben essere descritto come insensibile. Esso ha dichiarato che gli argomenti del Consiglio «non giustifica[vano] assolutamente la presunta impossibilità in cui detta istituzione si sarebbe trovata di adottare la decisione [controversa] secondo una procedura rispettosa dei diritti di difesa della [PMOI]» (punto 39 della sentenza impugnata). Inoltre, «l’asserita urgenza non [era] stata minimamente dimostrata». Anche ammettendo che il Consiglio non fosse stato tenuto a cancellare immediatamente la PMOI dall’elenco a seguito della decisione della POAC 30 novembre 2007, a partire dal 7 maggio 2008, data della pronuncia della sentenza della Court of Appeal, era definitivamente venuta meno per esso la possibilità di basarsi ancora sulla decisione dell’Home Secretary. Fra tale data e quella dell’adozione della decisione controversa «[erano] trascorsi oltre due mesi» (punto 40). Anche ammettendo che le nuove informazioni fossero state comunicate al Consiglio solo nel giugno 2008, ciò non spiegava perché il Consiglio non le avesse comunicate subito alla PMOI (punto 41).

75. Vale la pena di esaminare la situazione nel dettaglio.

Il procedimento precedente l’adozione della decisione controversa: 1) il periodo compreso tra il 7 maggio 2008 e il 9 giugno 2008

76. Per quanto riguarda il suddetto periodo, la situazione può essere spiegata in maniera semplice. Per lo meno a livello del Consiglio, non sembra sia accaduto nulla di rilevante. In sede di replica la Repubblica francese spiega che il motivo per cui non era stato possibile fornire le nuove informazioni fino al 9 giugno 2008 era la necessità per le autorità istruttorie francesi di rendere pubbliche tali informazioni. Prima di tale data, esse erano coperte dal cosiddetto «segreto istruttorio».

77. Pertanto, in conclusione, uno dei due mesi teoricamente disponibili per adottare la decisione non era stato utilizzato allo scopo di accelerare il processo decisionale all’interno del Consiglio stesso. Aggiungo che lo stesso vale per il periodo compreso tra la data della decisione POAC 30 novembre 2007 – la quale, benché soggetta ad impugnazione, almeno aveva escluso con forte probabilità la possibilità di includere la PMOI nell’elenco sulla base delle informazioni fornite dal Regno Unito – e il 6 maggio 2008. Si può osservare che perdere tempo una volta per inoperosità può essere considerata sfortuna, ma perdere tempo due volte somiglia alla negligenza. Un simile risultato andrebbe evitato, se possibile.

78. A mio parere, tale risultato si sarebbe effettivamente potuto evitare nelle circostanze di cui trattasi ( ).

79. È vero che la responsabilità di adottare decisioni di inserimento in un elenco, e quindi della procedura che porta all’adozione di tali decisioni, incombe al Consiglio, ma tale istituzione non può agire senza l’apporto e la partecipazione degli Stati membri.

80. L’art. 4 della posizione comune 2001/931 e l’art. 8 del regolamento chiariscono che gli Stati membri sono tenuti a partecipare alla lotta contro il terrorismo. Detti Stati sono naturalmente soggetti al dovere generale di leale cooperazione sancito dall’art. 4, n. 3, TUE. Tale principio è di applicazione generale e si impone, in particolare, nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ( ).

81. A mio parere, dai suddetti requisiti deriva che, una volta che una persona, un gruppo o un’entità siano stati inseriti nell’elenco, gli Stati membri hanno l’obbligo di informarsi reciprocamente (e di informare il Consiglio) circa gli sviluppi, verificatisi all’interno dei rispettivi sistemi, a seguito dei quali il fondamento su cui si basa l’iscrizione di una persona, di un gruppo o di un’entità specifici quale organizzazione proscritta è venuto meno oppure, più in particolare, rischia di venir meno. Una volta ottenute tali informazioni, gli Stati membri debbono quindi comunicare al Consiglio tutti gli elementi che intendono far valere o che potrebbero far valere affinché tale iscrizione venga mantenuta. Trattandosi di questioni che possono divenire urgenti, gli Stati membri sono tenuti a farlo il prima possibile, così da facilitare il compito del Consiglio e, al tempo stesso, assicurare il rispetto dei diritti della difesa.

82. Nel caso in esame risulta che, purtroppo, non vi è stata una siffatta cooperazione tempestiva.

Il procedimento precedente l’adozione della decisione impugnata: 2) il periodo compreso tra il 9 giugno 2008 e il 15 luglio 2008

83. Con l’ausilio di informazioni complete e aggiornate, il Consiglio si troverà in posizione migliore per adottare una decisione il più rapidamente possibile. Naturalmente, dovrà poi seguire le procedure opportune per l’adozione della decisione.

84. Prima di tornare alla sequenza di eventi che hanno preceduto l’adozione della decisione controversa, può essere utile soffermarsi brevemente per esaminare il criterio giuridico che una decisione di questo tipo deve soddisfare per resistere ad un ricorso dinanzi ai giudici comunitari, e cosa questo criterio a sua volta implichi in termini di procedure in seno al Consiglio.

85. Al riguardo, è opportuno richiamare l’attenzione sull’affermazione svolta dal Tribunale al punto 55 della sentenza impugnata secondo la quale, nel controllo delle decisioni di congelamento dei capitali, il giudice dell’Unione è tenuto non solo a «verificare» l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad «accertare» se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte.

86. Questo (doppio) criterio elaborato dal giudice dell’Unione riguarda la validità di qualunque decisione adottata dal Consiglio nell’ambito del congelamento di capitali. La decisione in questione deve soddisfare il suddetto criterio. In caso contrario, potrebbe essere annullata a seguito di un ricorso dinanzi al Tribunale.

87. Quanto alla necessità di verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova, la loro attendibilità e la loro coerenza, mi occuperò dei problemi relativi alla natura e alla portata dell’esame che dev’essere condotto dal Consiglio nel prosieguo delle presenti conclusioni ( ). A questo punto dell’analisi, mi limito ad osservare che, a mio parere, mi sembra che un siffatto criterio non ammetta deroghe.

88. Il secondo aspetto riguarda la portata degli elementi di prova in questione. L’autore della decisione è tenuto a stabilire se le prove addotte contengano tutte le informazioni pertinenti da prendere in considerazione al fine di valutare la situazione e se tali prove siano idonee a suffragare l’affermazione secondo cui la persona, il gruppo o l’entità interessata partecipano o agevolano il compimento di atti di terrorismo o rientrano comunque nell’ambito della posizione comune 2001/931 o nel regolamento.

89. Da ciò deriva che il Consiglio deve tener debito conto di tutti gli elementi che gli sono forniti, poiché deve convincersi che gli elementi in questione contengono tutti i dati rilevanti e che le informazioni fornite sono sufficienti a giustificare una decisione di congelamento dei capitali. Inoltre, e salvo che la decisione di cui trattasi sia una decisione iniziale ( ), fatte salve inoltre le questioni relative alle prove riservate ( ), al fine di pervenire alla decisione il Consiglio è tenuto a fornire alla persona, al gruppo o all’entità cui può applicarsi la decisione in questione tutte le prove sulle quali intende basare la decisione stessa e a soppesare debitamente tutte le risposte fornite al riguardo ( ).

90. Ci si chiede fino a che punto le procedure seguite dal Consiglio nel caso di specie rispondano ai suddetti requisiti.

91. Dalle risposte che il Consiglio ha fornito al Tribunale in esito all’ordinanza 26 settembre 2008 emerge quanto segue:

– in primo luogo, risulta che il 13 giugno 2008 si era svolta una riunione del gruppo di lavoro PC 931. Secondo il verbale di tale riunione, erano state studiate nuove informazioni (relative alla PMOI) ed era stata fatta circolare una bozza di motivazione;

– la successiva riunione del suddetto gruppo di lavoro si era svolta il 24 giugno 2008. Stando al verbale di tale riunione, erano state presentate altre informazioni (sempre relative alla PMOI) e gli Stati membri avevano chiesto altro tempo per esaminare la questione;

– secondo il verbale della riunione successiva, svoltasi il 2 luglio 2008, alla luce di ulteriori informazioni fornite e delle motivazioni modificate che erano state fatte circolare, le delegazioni avevano ottenuto un termine fino al 4 luglio per indicare eventuali obiezioni all’iscrizione nell’elenco della PMOI sulle nuove basi proposte;

– risulta quindi che il 4 luglio 2008 si era svolta una riunione del Gruppo di lavoro dei consulenti per le relazioni esterne (Relex) del Consiglio, nel corso della quale era stato raggiunto un accordo sul testo della decisione controversa;

– tale testo era stato a sua volta trasmesso al Comitato dei rappresentanti permanenti e approvato da quest’ultimo il 9 luglio 2008;

– la decisione controversa è stata adottata il 15 luglio 2008.

92. Lasciando da parte il ruolo degli Stati membri nella procedura qui in esame, resta il fatto che, nel presente caso, fino al 9 luglio 2008 la Repubblica francese non ha fornito le nuove informazioni e i nuovi elementi al Consiglio. Ai fini dell’applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, al Consiglio debbono essere forniti anzitutto i dettagli di «informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione». Il Consiglio non avrebbe quindi potuto avviare le procedure per l’adozione della decisione controversa prima del 9 luglio 2008.

93. Inoltre, dai documenti prodotti dal Consiglio in risposta all’ordinanza del Tribunale 26 settembre 2008 emerge che le informazioni finali su cui si è basata la decisione controversa non erano state fornite al Consiglio, né erano state esaminate dal suo gruppo di lavoro fino alla riunione del 2 luglio 2008. A mio avviso, non sarebbe stato opportuno che il Consiglio trasmettesse informazioni alla PMOI prima che fosse chiaro, al di là di ogni dubbio, che quelle che venivano comunicate erano tutte le informazioni (e solo le informazioni) che sarebbero divenute rilevanti ai fini del processo decisionale del Consiglio.

94. Anche se fosse stato possibile accelerare uno o alcuni aspetti della procedura seguita dal Consiglio dopo che la Repubblica francese aveva trasmesso le nuove informazioni e i nuovi elementi il 9 giugno 2008, ritengo improbabile che una simile accelerazione avrebbe avuto un impatto significativo sulla tempistica complessiva ( ). Non ritengo che la procedura seguita dal Consiglio si possa definire sostanzialmente sbagliata in quanto non condotta in modo sufficientemente rapido.

95. In particolare, mi sembra che la decisione del Tribunale non tenga conto del modo in cui il Consiglio ha dovuto operare in pratica. La decisione di cui trattasi richiedeva l’adozione all’unanimità. Alle riunioni di cui trattasi partecipavano rappresentanti degli Stati membri. È ragionevole supporre che tali rappresentanti avessero bisogno di istruzioni da parte delle loro autorità nazionali e/o dei loro governi. La procedura, per sua natura, è una procedura lunga (per non dire complessa). Dai verbali delle riunioni interessate risulta evidente che in questo caso una decisione immediata non era possibile. Oltre alla necessità di garantire che tutti gli Stati membri concordassero con la bozza di decisione proposta, il Consiglio, attraverso i propri servizi (tra cui, in particolare, il servizio giuridico), doveva formarsi un parere, prima che la decisione fosse infine adottata, circa la probabilità che essa potesse venire confermata in caso di sua impugnazione dinanzi al Tribunale.

96. Pertanto, concludo che il Tribunale è incorso in errore dichiarando che il Consiglio aveva ampiamente il tempo, se la decisione controversa doveva essere adottata nei termini stabiliti dal Consiglio nel presente caso, di notificare alla PMOI le nuove informazioni e i nuovi elementi ottenuti dalla Repubblica francese e di dare alla PMOI l’opportunità di presentare osservazioni. Esaminerò più oltre se i suddetti termini costituissero, effettivamente, quel fattore limitante lamentato dal Consiglio nelle osservazioni presentate al Tribunale ( ).

L’obbligo di notifica alla PMOI

97. Ci si chiede se il Consiglio avesse ragione ad affermare di non essere tenuto a notificare alla PMOI le nuove informazioni e a darle un’opportunità di presentare osservazioni prima dell’adozione della decisione controversa.

98. Anche ammettendo che il Consiglio non fosse in grado di agire in modo significativamente più rapido durante il periodo compreso tra il 9 giugno 2008, quando aveva ricevuto le informazioni rilevanti dalla Repubblica francese, e il 15 luglio 2008, quando ha adottato la decisione di cui trattasi, rimane il problema di stabilire se il Consiglio potesse adottare la decisione stessa senza prima informare la PMOI e senza dare ad essa l’opportunità di presentare osservazioni.

99. Ritengo che non potesse farlo.

100. In sostanza, secondo la giurisprudenza, una decisione di congelamento dei capitali che venga adottata per la prima volta deve, per sua stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa e applicarsi con effetto immediato. Pertanto, essa non può essere notificata prima di essere attuata ( ). Il caso è diverso nell’eventualità di una decisione successiva di congelamento degli stessi capitali. In tal caso, l’elemento sorpresa non è più rilevante. Una decisione del genere deve essere preceduta da una nuova possibilità di audizione e, eventualmente, da una comunicazione dei nuovi elementi a carico ( ).

101. Poiché una decisione di congelamento relativa ai capitali della PMOI sussisteva dal 3 maggio 2002 ( ), è evidente che la decisione di cui trattasi costituiva una decisione successiva e non iniziale. Pertanto, in base ad una mera applicazione della suddetta giurisprudenza, i nuovi elementi di prova dovevano essere comunicati alla PMOI e a quest’ultima doveva essere data un’opportunità di replicare agli stessi e di rendere noto il proprio parere.

102. Né può essere attribuito alcun valore all’argomento secondo cui, poiché la decisione controversa era basata su nuove informazioni, il termine, come di fatto è accaduto, ha iniziato a decorrere nuovamente, e di conseguenza non vi era bisogno di alcuna previa notificazione. Quel che importa non è tanto se le informazioni fossero nuove, ma piuttosto se fossero riferite al rinnovo della decisione di congelamento esistente anziché all’adozione di una decisione di congelamento iniziale. La decisione controversa riguardava il rinnovo di una decisione di congelamento. La sorpresa era pertanto inutile e irrilevante.

103. Dal punto di vista della PMOI, l’elemento di tutela garantito dal requisito della notificazione e dal diritto di presentare osservazioni prima dell’adozione della decisione controversa è fondamentale e, pertanto, essenziale per i suoi diritti della difesa. Pertanto, a mio avviso, il Tribunale ha agito correttamente nel respingere, ai punti 46 e 47 della sentenza impugnata, l’argomento del Consiglio secondo cui gli interessi della PMOI erano stati sufficientemente presi in considerazione notificando la decisione alla PMOI dopo la sua adozione e attribuendo a questo punto alla PMOI l’opportunità di presentare osservazioni. A prescindere dal fatto che si pongano o meno problemi di urgenza, il Consiglio semplicemente non può calpestare i diritti della difesa di una parte, così come ha fatto.

104. E cosa avrebbe dovuto fare, dunque, il Consiglio?

105. Nella situazione che il Consiglio ha dovuto affrontare erano coinvolti tre ordini di interessi. In primo luogo, vi erano quelli della PMOI. In secondo luogo, vi erano gli interessi del Consiglio, che a mio parere era legittimato a far sì, per quanto possibile, che la decisione controversa non potesse essere contestata per essere stata adottata in maniera precipitosa o con poca diligenza. In terzo luogo, vi erano gli interessi di altre persone, gruppi o entità i cui nomi comparivano nell’elenco dell’allegato alla decisione 2007/868 ( ) (la decisione immediatamente precedente a quella contestata). Tali parti potevano godere del beneficio dell’obbligo, imposto al Consiglio dall’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, di riesaminare «regolarmente almeno una volta per semestre» i nomi delle persone, dei gruppi e delle entità i cui capitali erano congelati per garantire che vi fosse motivo di mantenerli nell’elenco.

106. È evidente che il Consiglio doveva contemperare questi interessi.

107. Ho già spiegato che, a mio avviso, la procedura con cui il Consiglio ha adottato la decisione controversa non era sostanzialmente sbagliata.

108. Per quanto riguarda le persone, i gruppi e le entità i cui nomi comparivano nell’elenco a parte la PMOI, mi sembra che il Consiglio avesse ragione a considerare il riesame dell’elenco contenuto nella decisione 2007/868 come una questione da affrontare in via prioritaria. Se l’adozione di una nuova decisione avesse dovuto essere rimandata per il tempo necessario a consentire la notificazione alla PMOI e la presentazione di sue osservazioni, il Consiglio avrebbe potuto giustamente essere censurato per non aver rispettato tale priorità (e quindi per non aver rispettato gli interessi di queste altre parti).

109. Resta la PMOI.

110. Gli argomenti che il Consiglio ha dedotto dinanzi al Tribunale riguardo all’urgenza dipendevano in modo decisivo dalla premessa secondo cui non esistevano procedure che permettessero al Consiglio di separare la PMOI, da un lato, e le persone, i gruppi e le entità restanti dall’altro lato, adottando decisioni distinte per l’una e per gli altri.

111. Non vedo perché questo dovesse avvenire nella fattispecie.

112. A mio parere, il Consiglio avrebbe potuto, in primo luogo, adottare una decisione relativa alle persone, ai gruppi e alle entità restanti rispettando i termini stabiliti dall’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931. In secondo luogo, e al fine di tutelare i diritti della difesa della PMOI, avrebbe potuto rinviare l’adozione di una decisione relativa alla PMOI fino al momento in cui avesse avuto la possibilità di seguire le necessarie procedure iniziali a livello interno, quindi procedere alla notifica alla PMOI e darle un’opportunità di presentare osservazioni e, infine, prendere in esame tali osservazioni in modo completo e attento (sempre seguendo le necessarie procedure interne) prima di decidere se il nome della PMOI dovesse essere o meno mantenuto nell’elenco.

113. A mio avviso, non si trattava solo di un approccio che il Consiglio poteva seguire nelle circostanze che hanno portato all’adozione della decisione controversa: si trattava dell’approccio che il Consiglio avrebbe dovuto seguire in ogni caso. In questo modo, il Consiglio avrebbe assicurato la tutela dei diritti delle persone, dei gruppi e delle entità rimanenti. Inoltre, esso avrebbe garantito nel contempo il pieno rispetto delle proprie procedure e l’osservanza dei diritti della difesa della PMOI ( ).

114. In altri termini, mi sembra che l’errore del Consiglio stia nell’aver ritenuto di dover stabilire se i nomi di tutte le persone, i gruppi e le entità elencati nell’allegato della decisione 2007/868 dovessero essere inseriti nuovamente nell’elenco dell’allegato alla decisione controversa entro un solo e unico termine. Questo errore ha portato il Consiglio a concludere che «non vi fosse tempo» per rispettare i diritti della difesa della PMOI prima dell’adozione della decisione controversa. Il requisito dell’urgenza in relazione alla PMOI era però un requisito insussistente. Il Consiglio era tenuto, evidentemente, a valutare rapidamente se la PMOI dovesse continuare ad essere inserita nell’elenco. Esso però non aveva alcun obbligo di completare tale processo contemporaneamente al riesame del resto dell’elenco.

115. Pur non concordando con una parte del ragionamento che il Tribunale ha seguito nella sentenza impugnata riguardo al procedimento precedente l’adozione della decisione controversa, ritengo comunque che il Tribunale sia giunto alla giusta conclusione dichiarando che la decisione controversa doveva essere annullata perché era stata adottata seguendo una procedura che non rispettava i diritti della difesa della PMOI.

116. Il primo motivo d’impugnazione dovrebbe pertanto essere respinto.

Il secondo e il terzo motivo

117. Prima di occuparmi del merito di questi motivi, debbo sollevare una questione preliminare. Il Tribunale ha chiarito di fondare la propria decisione di accogliere il ricorso proposto dinanzi ad esso unicamente sulla base delle proprie constatazioni relative al quarto motivo fatto valere dalla PMOI, relativo ad una presunta violazione dei diritti della difesa (v. punto 48 della sentenza impugnata). Di conseguenza, i rilievi del Tribunale in merito agli argomenti di cui al secondo e al terzo motivo della Repubblica francese venivano svolti solo per ragioni di completezza.

118. Nell’esaminare comunque i suddetti motivi, terrò pienamente conto della giurisprudenza costante della Corte, secondo la quale le censure mosse in merito a una motivazione sovrabbondante di una sentenza del Tribunale non possono comportare l’annullamento della pronuncia e sono, quindi, inoperanti ( ). Ritengo tuttavia che il secondo e il terzo motivo debbano essere esaminati.

119. Dico questo perché una mancata risposta alle questioni sollevate con questi motivi significherebbe, per la Repubblica francese, trovarsi esattamente di fronte alla stessa incertezza che l’ha inizialmente indotta a proporre l’impugnazione ( ). La stessa incertezza potrebbe gravare su altri Stati membri in futuro ( ).

120. Negare l’esame del secondo e del terzo motivo porterebbe ad un risultato non soddisfacente. Esaminerò pertanto diffusamente questi motivi. Poiché ritengo che la risposta agli stessi non debba pregiudicare l’esito del presente ricorso, lo farò in maniera più discorsiva.

Il secondo motivo (presunta violazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931)

121. Con il presente motivo la Repubblica francese sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto dichiarando (al punto 57 della sentenza impugnata) che l’indagine avviata in Francia contro presunti membri della PMOI non costituiva una decisione rispondente alla definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.

122. Per il secondo motivo sono rilevanti le seguenti questioni, che emergono dall’analisi effettuata dal Tribunale nella sentenza impugnata.

123. In primo luogo, ci si chiede se il disposto dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 possa essere soddisfatto qualora la decisione dell’autorità competente ai sensi di detto articolo si riferisca ad una persona, un gruppo o un’entità che non siano la stessa persona, gruppo o entità individuati nella decisione adottata dal Consiglio in forza del suddetto articolo (primo punto). In secondo luogo, ci si domanda quale sia la corretta interpretazione da dare all’espressione «autorità competente» come utilizzata dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 (secondo punto). In terzo luogo, va verificato se il Tribunale abbia correttamente affermato che l’indagine non era basata «su prove o indizi seri e credibili» (terzo punto). In quarto luogo, e supponendo per fini immediati che la risposta al primo punto sia affermativa, deve chiarirsi entro quali limiti il Consiglio sia tenuto a fornire quella che il Tribunale ha definito, al punto 65 della sentenza impugnata, una spiegazione dei «motivi specifici e concreti per i quali» le parti in questione sarebbero «collegate» (quarto punto).

124. Per quanto riguarda il primo punto, osservo che non si può contestare la conclusione raggiunta dal Tribunale al punto 64 della sentenza impugnata, ove esso ha dichiarato che secondo un’interpretazione letterale dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 – ai sensi del quale una decisione dev’essere adottata «nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati» – la decisione dell’autorità competente dovrebbe essere adottata nei confronti della parte o delle parti individuate nella decisione adottata dal Consiglio in forza del suddetto articolo. Se tale interpretazione fosse corretta, la decisione controversa sarebbe per forza irrimediabilmente viziata, non essendo in discussione il fatto che le parti interessate dalla decisione dell’autorità competente e quelle cui si riferisce la decisione controversa non sono le stesse.

125. È corretta un’interpretazione letterale dell’art. 1, n. 4?

126. Non sono di questa opinione.

127. A mio avviso, alla luce dei motivi dell’adozione della posizione comune 2001/931 e del regolamento, occorre interpretare tale disposizione in modo ampio. È improbabile che le organizzazioni terroristiche intendano aiutare le autorità organizzandosi in una maniera facilmente identificabile. In realtà, si deve presumere che faranno l’esatto contrario. Come per ogni tipo di lotta condotta secondo linee di guerriglia, è essenziale un elemento di sorpresa e quindi di segretezza. Occorre pertanto un’interpretazione dell’art. 1, n. 4, che sia sufficientemente flessibile da conciliarsi con tale aspetto. Ritengo che il requisito di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 sia soddisfatto nel caso in cui esistano «prove o indizi seri e credibili» per ritenere che le parti nominate nella decisione dell’autorità competente e nella decisione del Consiglio di congelamento dei capitali siano fondamentalmente le stesse.

128. Questa tesi vale a maggior ragione quando, come nel caso di specie, la Repubblica francese sostiene che, per quanto di sua conoscenza, la PMOI non possiede personalità giuridica ( ).

129. Un sostegno all’idea della necessità di un’interpretazione flessibile si può a mio avviso reperire anzitutto nella portata della definizione contenuta nell’art. 1, n. 6, del regolamento e nell’ampiezza dei termini utilizzati nell’art. 2, n. 3, dello stesso ( ). Senza le difficoltà di identificazione a cui ho accennato, un simile orientamento ampio non sarebbe necessario. Un argomento in tal senso si può trovare inoltre, a mio parere, nel modo in cui sono frequentemente identificate le parti i cui capitali vengono congelati nelle decisioni del Consiglio in materia di congelamento di capitali. Infatti, nella decisione controversa, il riferimento nell’allegato alla PMOI è redatto nel modo seguente: «Organizzazione Mujahedin-e Khalq» – MEK o MKO – eccetto il “Consiglio nazionale di resistenza dell’Iran” – “NCRI” (anche nota come “Esercito di liberazione nazionale dell’Iran”) – “NLA” (l’ala militare del MEK), anche nota come “Mujahidin del popolo dell’Iran” – PMOI –, anche nota come “Società musulmana degli studenti iraniani”». Si tratta di un esempio tutt’altro che isolato. Il ricorso a una simile identificazione «frammentata» di persone, gruppi e entità contenute nell’elenco è frequente ( ).

130. In conclusione, ritengo pertanto che la decisione controversa non fosse irrimediabilmente viziata perché la decisione dell’autorità competente non si riferiva specificamente alla PMOI, ma solo alle persone che si presumevano essere o essere state membri di tale organizzazione.

131. Per quanto riguarda, poi, il secondo e il terzo punto, che prenderò in esame congiuntamente, dalla lettera dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 risulta evidente che l’accertamento da parte di un giudice nazionale del compimento di un atto terroristico o del tentativo di commettere, partecipare o agevolare tale atto è una condizione sufficiente, ma non necessaria, per l’applicazione di tale articolo. Risulta altresì evidente, dal riferimento ad una decisione adottata riguardo all’«apertura di indagini o di azioni penali per [un atto di questo tipo]», che ivi sono compresi anche quelli che potrei definire, in maniera inappropriata, come i «precedenti» di tale accertamento. A meno che le «autorità giudiziarie» siano prive di competenza nel settore (una questione che non si pone nel caso dei procedimenti in Francia contro i presunti membri della PMOI), l’autorità competente in questione dev’essere un’autorità «giudiziaria». Inoltre, in mancanza di «condanna per tali fatti», l’«apertura di indagini» da parte della suddetta autorità competente dev’essere basata «su prove o indizi seri e credibili».

132. Cosa si intende di preciso con l’espressione «autorità giudiziaria»?

133. Considerata l’ampiezza dell’art. 1, n. 4, di cui ho accennato, è evidente che, almeno nella versione inglese, applicare il significato corrente di tale espressione, che normalmente indica che la decisione di cui trattasi deve contenere una pronuncia di colpevolezza, è eccessivamente limitato ( ). Bisogna attribuire a tale espressione un significato più ampio, che comprenda le autorità inquirenti e quelle incaricate di promuovere l’azione penale nello Stato membro in questione.

134. È altresì evidente che una semplice decisione di avvio delle indagini non sarà, di per sé sola, sufficiente. Una decisione di questo tipo può essere basata su semplici sospetti. Le indagini in questione possono ovviamente portare all’accertamento di prove o indizi seri e credibili e, in tal caso, è presumibile che ne possa seguire un’accusa (anche se all’epoca dei fatti era possibile che ciò non fosse ancora avvenuto). Tuttavia è anche possibile che le indagini non abbiano alcun esito. Una siffatta decisione di avviare un’indagine non sarà pertanto sufficiente ai fini dell’art. 1, n. 4.

135. I sistemi giuridici degli Stati membri sono semplicemente troppo diversi perché sia possibile individuare un unico e preciso punto del procedimento in cui il criterio delle «prove o indizi seri e credibili» possa dirsi soddisfatto. Pertanto, mi accingo ad esporre quelli che ritengo essere i principi generali applicabili.

136. A mio avviso, l’osservanza del requisito dell’esistenza di «prove o indizi seri e credibili» è subordinata alla presenza, nel fascicolo, di elementi fortemente indicativi del compimento di un atto terroristico o del tentativo di compiere, partecipare o agevolare un atto di questo tipo. Non è necessario che gli elementi siano sufficienti a costituire la base di una successiva accusa, ma occorre che vi sia molto più di un semplice sospetto o di una semplice ipotesi. Come minimo, essi devono essere sufficienti ad indicare ad un soggetto contro cui può essere pronunciata una decisione di congelamento dei capitali le accuse fondamentali a cui dovrà rispondere; e tali accuse debbono essere formulate in maniera da permettere a tale soggetto di esercitare i suoi diritti della difesa ( ).

137. Ci si chiede se il criterio sia stato soddisfatto nel presente caso.

138. Al punto 68 della sentenza impugnata il Tribunale ha affermato che «nessun elemento agli atti consente di dimostrare che l’indagine preliminare avviata in Francia nell’aprile 2001 (…) si fondi (…) su prove o indizi seri e credibili, come richiesto dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931».

139. Nel suo ricorso la Repubblica francese fa leva in particolare sull’art. 80-1 del Code de procédure pénale [codice di procedura penale] francese, ai sensi del quale, perché un giudice istruttore possa avviare un’indagine, debbono sussistere elementi di prova gravi o concordanti. Ciò a suo avviso risponde al requisito stabilito dall’art. 1, n. 4, a tal riguardo.

140. Dato che la constatazione del Tribunale al punto 68 rappresenta un’affermazione di fatto, ritengo che l’argomento della Repubblica francese vada inteso nel senso che, nel compiere il suo accertamento, il Tribunale ha distorto il senso evidente degli elementi di prova dinanzi ad esso dedotti.

141. Per esaminare questo motivo, occorre analizzare le procedure avviate in Francia nel 2001 e nel 2007 nell’ambito delle norme di procedura penale francesi. Faccio questo con cautela. Non rivendico una particolare competenza che mi permetta di pronunciarmi autorevolmente su tali norme. Tuttavia, l’analisi è inevitabile se debbo occuparmi del secondo motivo.

142. Se ho ben compreso le norme di procedura penale francesi che regolano la fase investigativa dei procedimenti, per lo meno in casi tanto importanti da esigere il coinvolgimento di un giudice istruttore, tale fase verrà avviata dal pubblico ministero attraverso un «réquisitoire» [requisitoria] al giudice istruttore ( ). In questo momento prenderà avvio l’indagine formale ( ). Se il giudice istruttore ritiene che sussistano elementi di prova sufficienti per richiedere ulteriori indagini al fine di una piena cognizione di causa, avvierà una «mise en examen» [indagine] ai sensi dell’art. 80-1 del Code de procédure pénale. Come ho già detto, il giudice istruttore può avviare la «mise en examen» solo se sussistono «elementi di prova gravi o concordanti» sulla probabilità che la persona sottoposta ad indagine sia autrice del reato di cui trattasi ( ). A mio avviso, pertanto, la «mise en examen» da parte del giudice istruttore costituisce una fase processuale che risponde al requisito dell’esistenza di «prove o indizi seri e credibili». Al contrario, il semplice avvio di un’indagine e del procedimento che porta a formulare un «réquisitoire», di cui è responsabile il pubblico ministero, non soddisfa il suddetto criterio.

143. Mi sono domandata se queste norme «ordinarie» della procedura penale francese si applichino sic et simpliciter alle indagini su persone e organizzazioni cui si riferisce l’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 tanto da legittimare il raggiungimento della suddetta conclusione. La Repubblica francese, però, ha specificamente invocato l’art. 80‑1 come fondamento del suo secondo motivo; mentre la PMOI non ha affermato di essere soggetta, in quanto organizzazione sospettata di partecipazione ad attività terroristiche, a norme diverse o più severe. Pertanto, proseguirò in base al principio secondo cui una «mise en examen» da parte del giudice istruttore costituisce la fase processuale nella quale è soddisfatto il criterio delle «prove o indizi seri e credibili».

144. Nel presente ricorso, è chiaro oltre ogni dubbio che tanto la procedura avviata in Francia nel 2001 quanto quella iniziata nel 2007 hanno raggiunto la fase della «mise en examen» da parte del giudice istruttore?

145. No.

146. Non sembrano esservi dubbi sul fatto che alla procedura avviata con l’indagine del 2001 abbia fatto seguito una «mise en examen» nel 2003. Tuttavia, in udienza la PMOI, senza essere contraddetta dalla Repubblica francese, ha affermato che l’indagine del 2007 non ha portato ad alcuna «mise en examen». Di conseguenza, il criterio non risulterebbe soddisfatto per quanto riguarda questa seconda procedura.

147. Poiché il ragionamento della Repubblica francese si fonda sull’esistenza di prove o indizi seri e credibili riguardo ad entrambe le procedure, ai fini del presente ricorso è necessario che il suddetto criterio risulti soddisfatto per entrambe. Non è così per quanto riguarda la procedura avviata nel 2007. Essa ha quindi omesso di dimostrare che il Tribunale è incorso in errore dichiarando che non esistevano prove sufficienti del fatto che le procedure avviate nella Repubblica francese soddisfacessero il criterio di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Pertanto, il secondo motivo d’impugnazione dovrebbe essere respinto.

148. Mi accingo infine ad esaminare il quarto punto. Ricordiamo che esso riguarda il rilievo del Tribunale (al punto 65 della sentenza impugnata) secondo cui non vi era alcuna spiegazione circa «i motivi specifici e concreti» per i quali, nel caso di specie, gli atti imputabili a singoli presunti membri o simpatizzanti della PMOI dovevano essere imputati alla PMOI stessa. Secondo il Tribunale, «nella specie tale spiegazione [era] del tutto assente».

149. La Repubblica francese sostiene che, in realtà, doveva essere evidente alla PMOI che le accuse contro i soggetti in questione implicavano l’organizzazione stessa. A suo avviso, dalla risposta all’ordinanza 26 settembre 2008 era chiaro che la situazione fosse questa e che l’alto numero di persone (24) sottoposte a indagine presupponeva necessariamente il coinvolgimento dell’organizzazione di cui trattasi.

150. Non ritengo convincente nessuno di questi argomenti.

151. In primo luogo, da un esame dei documenti prodotti in risposta all’ordinanza 26 settembre 2008 emerge che questi si riferivano, effettivamente, a persone che «potrebbero appartenere» alla PMOI e a «presunti membri» della stessa. Essi proseguono affermando che «alcuni membri di tale organizzazione (…) sono attualmente oggetto di procedimenti penali per attività criminose dirette al finanziamento delle loro operazioni». Si tratta in effetti di una serie di asserzioni da cui emerge che la Repubblica francese considerava le persone e la PMOI come collegate. Non viene però fornita la spiegazione che il Tribunale richiedeva, a mio avviso giustamente. Una serie di affermazioni generali secondo cui diverse persone sono membri di un’organizzazione «X» e sono oggetto di indagini o di procedimenti penali per attività criminose (non specificate) dirette al finanziamento delle loro operazioni non è sufficiente ad imputare la loro condotta all’organizzazione «X».

152. In secondo luogo, quanto alla conoscenza effettiva da parte della PMOI del contesto sotteso, in risposta ad una questione posta dalla Corte in udienza, l’avvocato della PMOI ha ammesso che, a seguito della perquisizione nei suoi uffici di Auvers-sur-Oise nel 2003, «la PMOI non poteva non sapere (“ne pouvait ne pas savoir”) che essa era indirettamente coinvolta». Anche se si ammettesse che questa consapevolezza di fatto da parte della PMOI fosse stata sufficiente ai fini dell’indagine avviata nel 2001, nessuna spiegazione è stata fornita riguardo alle indagini iniziate nel 2007. La PMOI ha sempre risolutamente sostenuto di non essere a conoscenza di alcun legame tra le indagini su taluni individui e l’organizzazione ( ).

153. Per quanto riguarda il numero delle persone coinvolte, se questa fosse stata una delle molte, o almeno una delle varie, indicazioni relative al coinvolgimento della PMOI in quanto organizzazione, potrei forse essere convinta. Tuttavia, a mio avviso tale unico elemento non è sufficiente a sostenere l’argomento.

154. Alla luce di tutto quanto esposto, il secondo motivo andrebbe disatteso.

Il terzo motivo (presunta violazione del diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale)

155. Con il terzo motivo la Repubblica francese critica in sostanza il Tribunale per aver dichiarato, ai punti 71-76 della sentenza impugnata, che il Consiglio non era legittimato a rifiutare la comunicazione di talune informazioni per motivi di riservatezza nel rispondere all’ordinanza 26 settembre 2008. Non essendoci stata una rinuncia alla riservatezza, il Tribunale ritiene di non aver potuto esercitare il suo controllo di legittimità sulla decisione controversa. Di conseguenza, è stato violato il diritto della PMOI ad un’effettiva tutela giurisdizionale.

156. A sostegno del suo motivo, la Repubblica francese deduce due argomenti principali.

Il primo argomento: «le informazioni non divulgate non sono state invocate»

157. Al punto 73 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che il Consiglio non poteva fondare la sua decisione di congelamento dei capitali su informazioni o elementi del fascicolo comunicati da uno Stato membro, se tale Stato membro non era disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice dell’Unione.

158. In tale ragionamento, è implicito che il Tribunale ha ritenuto che, di fatto, il Consiglio aveva basato la propria decisione in misura sostanziale su tali informazioni o elementi.

159. La Repubblica francese tenta di ribattere a tale accertamento di fatto. Essa sostiene che, nell’adottare la decisione di cui trattasi, il Consiglio non si è basato in realtà sulle informazioni che si era rifiutato di comunicare nella seconda risposta all’ordinanza 26 settembre 2008 ( ). A suo avviso, questo emerge chiaramente dai punti 11 e 12 della prima risposta all’ordinanza 26 settembre 2008 (cit. al punto 58 della sentenza impugnata). Inoltre, la motivazione e i documenti presentati dal Consiglio in risposta a tale ordinanza erano sufficienti a dimostrare che quest’ultimo disponeva delle informazioni rilevanti necessarie per l’adozione della decisione controversa relativamente alla PMOI, sulla base di una decisione nazionale rispondente alla definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.

160. Ad una lettura attenta della seconda risposta all’ordinanza 26 settembre 2008 emerge che dall’allegato 3 a tale risposta sono stati rimossi due passaggi. Con riguardo al primo passaggio [ossia il punto 3, lett. a), delle informazioni], al punto 4 della risposta si afferma che «[la Repubblica francese] ha motivato tale cancellazione sostenendo che l’informazione in parola si riferisce alla sicurezza e alla difesa pubblica ed è pertanto soggetta a misure protettive che ne limitano la comunicazione (…)». Per quanto riguarda il secondo passaggio [ossia il punto 3, lett. f), delle informazioni], allo stesso punto si afferma che «la sua cancellazione è stata motivata con il fatto che esso non riguarda la PMOI, bensì altre entità incluse nell’elenco dell’UE delle persone e delle entità coinvolte in atti terroristici».

161. Le informazioni contenute nei passaggi cancellati rimangono riservate e non sono state fornite al Tribunale come parte del ricorso promosso dalla Repubblica francese.

162. Per contestare la valutazione fattuale di cui trattasi, la Repubblica francese sostiene a mio avviso che il Tribunale ha snaturato gli elementi di prova dinanzi ad esso dedotti. Se così non fosse, questa parte del motivo sarebbe manifestamente irricevibile ( ).

163. Può affermarsi che la valutazione compiuta dal Tribunale ha snaturato in tal modo gli elementi di prova?

164. Per rispondere a questa domanda è necessario, innanzitutto, considerare i punti 11 e 12 della prima risposta all’ordinanza 26 settembre 2008.

165. Al punto 11 il Consiglio afferma che non gli sono state fornite prove ulteriori in merito all’indagine giudiziaria francese oltre a quelle indicate nella motivazione, prove ulteriori che, per il diritto francese, debbono rimanere riservate. Dichiara poi di aver riportato nella motivazione tutti gli elementi essenziali riguardanti l’indagine che gli erano stati messi a disposizione. Esso opera una riserva affermando che alcuni dettagli più specifici erano contenuti in uno dei documenti per i quali veniva invocata la riservatezza, per poi superare tale riserva dichiarando che tutti i suddetti dettagli rientravano nella descrizione generale contenuta nella motivazione.

166. Al punto 12 il Consiglio afferma, in effetti, di non disporre di altre informazioni o di elementi che sarebbe importante per il Tribunale conoscere. In particolare, esso non ha ottenuto informazioni circa la specifica identità delle persone sottoposte a indagine.

167. Qual è dunque il chiaro senso delle prove in tale contesto? Il tenore letterale dei punti 11 e 12 della prima risposta del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008 è a dir poco oscuro. Se tale oscurità sia il risultato di un offuscamento intenzionale da parte del Consiglio o semplicemente sia espressione di un uso modesto della lingua non è problema che possa essere qui analizzato. A mio avviso, il Tribunale era legittimato ad effettuare un accertamento dei fatti, sulla base di una ponderazione delle probabilità, secondo cui il Consiglio aveva fondato la propria decisione in certa misura (non specificata) sugli elementi che al Tribunale non erano stati forniti.

168. In secondo luogo, considerando la motivazione e i documenti presentati dal Consiglio in risposta all’ordinanza 26 settembre 2008, il governo francese sostiene che entrambi erano sufficienti a dimostrare che il Consiglio possedeva le informazioni necessarie per l’adozione della decisione controversa per quanto riguardava la PMOI.

169. Questo è verosimile. Nel presente contesto, però, l’onere di dimostrare che il Consiglio aveva di fatto fondato la propria decisione soltanto sui suddetti elementi grava sulla Repubblica francese. Affermare che gli elementi erano sufficienti a dimostrare che il Consiglio disponeva delle necessarie informazioni non risponde al suddetto criterio.

170. Di conseguenza, a mio avviso, nulla di quanto affermato dalla Repubblica francese permette di concludere che, nel pronunciarsi come ha fatto, il Tribunale abbia snaturato manifestamente gli elementi di prova dinanzi ad esso addotti. Di conseguenza, il primo argomento del governo francese dev’essere respinto.

Il secondo argomento: «le informazioni non comunicate erano riservate»

171. La Repubblica francese fa riferimento alla natura riservata delle informazioni contenute nel punto di cui trattasi (v. punto 71 della sentenza impugnata). In risposta all’osservazione del Tribunale al punto 72 della sentenza impugnata (secondo cui esso non comprendeva perché, di fatto, se il documento poteva essere comunicato al Consiglio e successivamente ai governi degli altri 26 Stati membri, non potesse essere trasmesso anche al Tribunale), la Repubblica francese osserva che, ai sensi dell’art. 67, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale, quest’ultimo prende in considerazione solo documenti e atti dei quali gli avvocati e gli agenti delle parti sono potuti venire a conoscenza o sui quali hanno potuto pronunciarsi. In altri termini, se ho ben compreso il punto sollevato dalla Repubblica francese, il Tribunale non richiederebbe la comunicazione di un documento a meno che non abbia intenzione di tener conto del contenuto di tale documento nella sua sentenza. Se effettivamente esso tiene conto di tali contenuti a tale scopo, dovrà per forza metterli prima a disposizione delle altre parti.

172. La Repubblica francese aggiunge poi che non viene messo in discussione il fatto che le autorità francesi si erano opposte, invocando la riservatezza, a che il documento in questione fosse comunicato alla PMOI. Di conseguenza, il Tribunale non avrebbe comunque potuto tenerne conto.

173. Il problema sollevato da questo capo del motivo della Repubblica francese è di interesse cruciale. Fino a che punto dev’essere possibile, per una parte in un procedimento dinanzi al Tribunale, insistere sul trattamento riservato di talune informazioni trasmesse al Tribunale stesso, con il risultato di non renderle disponibili all’altra parte o alle altre parti del procedimento? E, nel caso in cui l’informazione venga trattata come riservata, può (o dovrebbe) essere comunque tenuta in considerazione dal Tribunale ai fini della sua pronuncia?

174. È importante considerare la questione nel giusto contesto.

175. Due articoli del regolamento di procedura del Tribunale già contengono disposizioni sulla riservatezza ( ). In primo luogo, ai sensi dell’art. 67, n. 3, una parte che ottempera ad un provvedimento istruttorio può invocare la riservatezza di tutta o parte dell’informazione comunicata nella sua risposta. Il Tribunale verifica quindi tale richiesta. Durante questa fase, il documento in questione non è comunicato alle altre parti del procedimento. Lo stesso articolo dispone che, quando un documento il cui accesso sia stato negato da un’istituzione è stato prodotto dinanzi al Tribunale nell’ambito di un ricorso relativo alla legittimità di tale diniego, il documento in questione non è comunicato alle altre parti.

176. In secondo luogo, ai sensi dell’art. 116, n. 2, su richiesta di una delle parti del procedimento, il Presidente del Tribunale può escludere documenti segreti o riservati dalle copie dei documenti da comunicare ad un interveniente ai sensi del suddetto articolo. Il punto 6 del medesimo articolo dispone che, se una parte chiede di intervenire dopo la scadenza del termine di sei settimane prescritto dall’art. 115, n. 1, le verrà comunicata una copia della relazione d’udienza. Non le verranno trasmessi i documenti forniti alle parti ai sensi dell’art. 116, n. 2. Per ovvie ragioni, la relazione d’udienza non conterrà elementi riservati.

177. Quel che manca nel regolamento di procedura del Tribunale è una disposizione che consenta a detto giudice di tener conto di elementi di prova riservati presentati da una delle parti di un ricorso proposto dinanzi ad esso senza che tali elementi di prova vengano comunicati all’altra parte o alle altre parti. Ai sensi dell’art. 67, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale, se un documento viene prodotto con richiesta di trattamento riservato, il Tribunale ha di fronte due opzioni. Esso può accogliere la richiesta, e in tal caso il documento non verrà comunicato all’altra parte o alle altre parti del procedimento né se ne terrà conto ai fini della pronuncia del Tribunale. In alternativa, il Tribunale potrà respingere la richiesta e, in tal caso, il documento verrà comunicato all’altra parte o alle altre parti e se ne potrà tener conto ai fini della pronuncia ( ). Non vi sono altre soluzioni possibili. In altre parole, non esiste una «via di mezzo».

178. In casi relativi a ordinanze di congelamento dei capitali, tanto il Tribunale quanto la Corte hanno previsto che si sarebbe potuta avvertire la necessità di procedure specifiche che regolino l’introduzione di elementi di prova riservati.

179. Nella sentenza OMPI il Tribunale ha osservato che «il giudice comunitario deve poter controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di congelamento dei fondi, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio» ( ). Esso ha poi affermato che «[l]a questione se il ricorrente e/o i suoi avvocati possano ricevere comunicazione degli elementi di prova e di informazione di cui si allega la riservatezza, ovvero se la comunicazione di questi ultimi debba essere riservata al solo Tribunale, secondo una procedura particolare che rimane da definire in modo da preservare gli interessi generali in causa pur accordando all’interessato un sufficiente grado di tutela giurisdizionale, rappresenta un problema distinto, su cui non occorre che il Tribunale prenda posizione nell’ambito del ricorso in esame» ( ).

180. Nella sentenza Kadi I la Corte ha dichiarato che «talune considerazioni imperative riguardanti la sicurezza o la conduzione delle relazioni internazionali della Comunità e dei suoi Stati membri possono ostare alla comunicazione agli interessati di taluni elementi e, pertanto, all’audizione degli stessi in merito a tali elementi». Essa ha però aggiunto che «in casi simili, spetta al giudice comunitario attuare, nell’ambito del controllo giurisdizionale da esso esercitato, tecniche che consentano di conciliare, per un verso, le legittime preoccupazioni di sicurezza