CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 3 MAGGIO 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

Le controversie di cui ci occupiamo oggi (causa 77/76 e causa 105/76), dal momento che riguardano in parte gli stessi problemi e sono state trattate nella stessa udienza — saranno esaminate in conclusioni uniche: esse vertono sull'interpretazione del diritto comunitario in relazione ad una disciplina introdotta in Italia per il mercato dello zucchero. La disciplina è sostanzialmente già nota da altre controversie, cioè dal «processo dello zucchero» ormai famoso (cause riunite 40-48, 50, 54-56, 111, 113 e 114/73: Cooperatieve vereniging «Suiker Unie» UA e altre contro la Commissione delle Comunità europee, sentenza 16 dicembre 1975, Racc. 1975, pag. 1663 e segg.).

Sarà ora sufficiente quindi una breve premessa.

Già prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune di mercato per lo zucchero (regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, GU n. L 308, del 18. 12. 1967, pag. 1) i prezzi sul mercato italiano erano disciplinati dall'autorità competente, mediante fissazione dei prezzi massimi, il cui livello era superiore a quello degli altri Stati membri. Ciò era dovuto ai costi di produzione, più alti in Italia; il fenomeno dipendeva dalle condizioni climatiche, dalle caratteristiche della bieticultura e dalla struttura dell'industria di trasformazione. Tenuto conto di queste particolarità, col regolamento n. 1009/67, art. 34, l'Italia veniva autorizzata a corrispondere ai bieticultori e all'industria di trasformazione aiuti di adattamento, non superiori a determinati importi. In un primo tempo il sistema avrebbe dovuto persistere sino a tutta la stagione 1974-1975; con l'art. 38 della nuova disciplina di mercato (regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, GU n. L 359, del 31. 12. 1974, pag. 1) l'autorizzazione è stata prorogata sino a tutta la stagione 1979-1980.

I fondi necessari per detti aiuti dovevano venir costituiti, in virtù di un provvedimento del comitato interministeriale per i prezzi (CIP) del 1968, applicando un sovrapprezzo, che sarebbe andato a carico del consumatore, sullo zucchero bianco sia di produzione locale che di importazione; i proventi dovevano confluire in una cassa conguaglio pure creata ad hoc dal CIP. Le ulteriori attività finanziate, secondo la disciplina iniziale, mediante il fondo costituito principalmente per finanziare gli aiuti d'adattamento, sono state esposte dalla Commissione nelle sue osservazioni (pag. 8). I provvedimenti sono stati riconfermati negli anni successivi — il sovrapprezzo veniva determinato all'inizio di ogni stagione — e sono ancor oggi in vigore. Per la stagione 1975-1976 il sovrapprezzo era pari a 56 Lit. il kg; per la stagione 1976-1977 è stato portato a 70 Lit. il kg.

Citerò poi il provvedimento speciale adottato dal CIP il 2 luglio 1976, che però ha rilevanza solo per la causa 77-76. Con questo provvedimento si obbligavano le imprese italiane a denunciare le giacenze di zucchero superiori ai 500 kg esistenti alle ore zero del 2 luglio 1976. A queste giacenze veniva applicato un sovrapprezzo straordinario pari a 37,842 Lit. il kg, se non era stato pagato il sovrapprezzo di 56 Lit.; pari a 51,842 Lit. il kg se il sovrapprezzo era stato pagato. Facevano eccezione le giacenze delle imprese di trasformazione, se erano pari ai 2/12. del fabbisogno della stagione 1975-1976 e lo zucchero denaturato, destinato all'alimentazione degli animali.

La ditta Cucchi, attrice nella causa principale del procedimento 77/76, incaricava, nel giugno 1976, la ditta Avez di importare dalla Germania, per conto del committente, una partita di zucchero cristallizzato. L'importazione si effettuava nel corso del mese e veniva gravata del sovrapprezzo di cui sopra. Una prima consegna alla Cucchi avveniva a fine giugno 1976; il resto dello zucchero importato veniva immagazzinato dalla Avez e sarebbe stato consegnato il 17 luglio. Il sovrapprezzo relativo alla prima consegna (56 Lit. il kg) è stato versato dalla Cucchi, che ha invece rifiutato di pagare il sovrapprezzo straordinario per la seconda consegna. Essa ritiene che tanto il sovrapprezzo quanto il sovrapprezzo straordinario siano incompatibili con le norme comunitarie, ed ha citato in giudizio la Avez per ottenere il rimborso del sovrapprezzo versatole ed inoltre per far dichiarare che il sovrapprezzo straordinario non è dovuto.

Nella seconda causa, che ha dato origine al procedimento 105/76, vi è stata una vendita di zucchero importato dalla Francia effettuata nell'ottobre 1976 dalla Interzuccheri alla Rezzano e Cavassa. Il venditore chiedeva il pagamento del sovrapprezzo che, in base alla data d'importazione, ammontava a 70 Lit. il kg. Il compratore, appellandosi alla disciplina comunitaria, rifiutava di pagare il sovrapprezzo, perciò la Interzuccheri adiva il pretore di Recco.

Nella prima causa è intervenuta a sostegno dell'attrice la federazione nazionale commercio alimentare (Federgrossisti) — sindacato nazionale zucchero; nella seconda causa, pure a sostegno dell'attrice, è intervenuta l'Associazione nazionale tra gli industriali dello zucchero del lievito e dell'alcool.

Visti gli argomenti svolti dalle parti e fondati sul diritto comunitario, i giudici del merito decidevano di sospendere i procedimenti rispettivi per interpellare la Corte in via pregiudiziale.

Nella causa 77/76 si devono risolvere i seguenti quesiti:

«I. Relativamente all'istituto del sovrapprezzo in generale

1. Se l'art. 13, par. II, del trattato di Roma e l'art. 21, par. 2 del reg. 3330/74 (relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero) nonchè l'art. 20, par. 2 del reg. 1009/67 (sostituito dal precedente) debbono essere interpretati in modo da considerare vietata negli scambi dei prodotti di cui ai regolamenti CEE citati, fra gli Stati membri, l'applicazione di un onere pecuniario avente le seguenti caratteristiche: a) è applicato con provvedimento di un'autorità nazionale su ogni quantitativo di zucchero sia di produzione nazionale sia importato; b) il ricavato, incassato tramite un organismo pubblico, va ad esclusivo beneficio delle industrie saccarifere e dei produttori di barbabietole con sede nel territorio dello Stato che applica il contributo (cfr. provvedimento CIP 22 giugno 1968 n. 1195 e successive variazioni); c) rientra in un regime di aiuti per i quali esistono specifiche disposizioni previste dalla normativa comunitaria (cfr. art. 34 reg. 1009/67; art. 38 reg. 3330/74 e art. 4 reg. 1487/76); d) non è mai stato autorizzato da alcuna istituzione comunitaria né mai applicato con osservanza della procedura dell'art. 41 del reg. 1009/67 o dell'art. 36 del reg. 3330/74.

2. In caso di risposta affermativa al quesito n. 1, se il divieto di applicare l'onere pecuniario di cui sopra debba considerarsi operante a far tempo dall'entrata in vigore del reg. 1009/67 CEE oppure a partire da altra data.

3. Se a far tempo dalla data in cui il divieto è divenuto operante, sia sorto in capo ai singoli operatori che hanno importato zucchero (o i prodotti di cui ai regolamenti CEE citati) dagli altri paesi membri del mercato comune, il diritto soggettivo di non pagare l'onere pecuniario di cui al quesito n. 1 e, conseguentemente, in caso di avvenuto pagamento, il diritto di chiederne la restituzione.

4. In ogni caso — considerato che il settore dello zucchero è, dal 1968, interamente assoggettato alla normativa agricola comunitaria (reg. 1009/67 ed ora reg. 3330/74) che riserva alle istituzioni della CEE una competenza normativa praticamente esclusiva se l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche sopra descritte nel quesito n. 1 costituisca violazione dell'art. 40 par. 3, 2o comma del trattato secondo cui l'organizzazione comune dei mercati agricoli «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità.

II. Relativamente al sovrapprezzo straordinario

5. Se le violazioni della normativa comunitaria richiamata nei quesiti sopra elencati sussistano ugualmente qualora l'onere pecuniario — applicato contemporaneamente sia sullo zucchero di produzione nazionale sia per quello importato venga parzialmente percepito, per quanto riguarda lo zucchero importato dagli altri paesi membri della CEE, non in occasione del passaggio della frontiera ma bensì quando lo zucchero è ormai giacente presso le ditte importatrici oppure presso le imprese (commerciali ed industriali) che hanno acquistato lo zucchero di importazione da queste ultime.

6. Se le disposizioni contenute nel reg. 3330/74 (in particolare quella degli artt. da 33 a 44), nonché le disposizioni contenute negli artt. da 1 a 8 e da 38 a 43 del trattato di Roma alla luce dei principi generali del diritto cui devono informarsi la normativa e la giurisprudenza comunitarie, debbono essere interpretate in modo da considerare inammissibile e vietata l'applicazione di un onere pecuniario percepito tanto sullo zucchero nazionale quanto su quello importato, secondo i seguenti criteri: a) è imposto con atto del governo nazionale senza avere ottenuto alcuna autorizzazione da parte delle istituzione comunitarie; b) è imposto al di fuori della procedura prevista dall'art. 36 del reg. 3330/74 CEE; c) è imposto “una tantum” con criterio di straordinarietà; d) è applicato con decorrenza immediata sullo zucchero giacente presso le imprese e, quindi, con effetti retroattivi, in quanto non consente alle imprese di operare alcuna scelta fra l'acquisto dello zucchero e la conseguente imposizione dell'onere, oppure la rinuncia all'acquisto dello zucchero e la conseguente esenzione dall'onere; e) è imposto al momento del passaggio da una campagna saccarifera all'altra, senza che sussistano i motivi di cui all'art. 33 del reg. 3330/74 che giustificano il ricorso ai provvedimenti da adottare secondo la procedura prevista dall'art. 36 dello stesso regolamento; f) è imposto con una dicitura equivoca “sovrapprezzo straordinario”, mentre in sostanza si tratta della stessa imposizione definita “tassa di sfioramento sullo zucchero” che in precedenza è sempre stata applicata direttamente con provvedimenti comunitari (cfr. reg. 769/68 del Consiglio; reg. 1344/71 della Commissione) o quantomeno autorizzata dalle istituzioni comunitarie (cfr. reg. 834/74 per il quale è intervenuta la sentenza in causa 23/75 (Rey Soda)).

7. Se le disposizioni comunitarie sopra elencate abbiano fatto sorgere in capo agli imprenditori assoggettabili — secondo la normativa nazionale — all'onere pecuniario di cui sopra, il diritto soggettivo di non pagare tale onere (e di ripeterlo in caso di avvenuto pagamento) sulle giacenze di zucchero sia di produzione nazionale sia importato, presso di essi esistenti, oppure se tale diritto soggettivo di non pagare (e di ripetere quanto eventualmente pagato) valga quantomeno limitatamente ai quantitativi di zucchero importati dai paesi membri della CEE e giacenti presso le ditte direttamente importatrici oppure presso le altre ditte (commerciali e industriali) acquirenti di queste ultime.

8. Se in base alle disposizioni comunitarie di cui al precedente quesito n. 6 ed alla luce dei principi generali del diritto cui debbono ispirarsi la normativa e la giurisprudenza comunitarie, possa considerarsi legittimo che una categoria di cittadini venga assoggettata, in via retroattiva, ad un onere pecuniario i cui proventi vadano a favore di altre categorie di cittadini con i quali i primi hanno diritti ( 2 ) di interessi in ordine economico e commerciale.»

Nella causa 105/76, che verte solo sulla liceità del sovrapprezzo, i quesiti sono i seguenti:

«1) Se l'art. 13, par. II, del trattato di Roma e l'art. 21, 2o par., del reg. 3330/74 (relativo all'organizzazione comune del mercato dello zucchero) nonchè l'art. 20, par. 2 del reg. 1009/67 (sostituito dal precedente) debbano essere interpretati in modo da considerare vietati negli scambi dei prodotti di cui ai regolamenti CEE citati, tra gli Stari membri, l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche del “sovrapprezzo” dello zucchero — quale istituito e disciplinato dal provvedimento CIP 22 giugno 1968 n. 1195 e successive variazioni (provvedimenti CIP 20 giugno 1969 n. 1222; 30 giugno 1970 n. 9; 30 giugno 1971 n. 15; 3 agosto 1972 n. 7; 26 giugno 1973 n. 9; 28 giugno 1974 n. 27; 7 agosto 1975 n. 19; 1o luglio 1976 n. 20; 1o ottobre 1976 n. 24 —); a) che è applicato con provvedimento dell'autorità nazionale su ogni quantitativo di zucchero sia di produzione nazionale sia importato; b) ed il cui ricavato è destinato, in parte ai produttori di barbabietola con sede nel territorio dello Stato che applica il tributo, in parte alle industrie saccarifere con sede come sopra ed in parte alla copertura di oneri diversi (tra cui gli oneri di gestione della cassa conguaglio zucchero);

2) in caso di risposta affermativa al quesito n. 1, se il divieto di applicare l'onere pecuniario di cui sopra debba considerarsi operante a far tempo dall'entrata in vigore del reg. 1009/67 oppure a partire da altra data;

3) se a far tempo dalla data in cui il divieto è divenuto operante, sia sorto in capo ai singoli operatori che hanno importato zucchero (o i prodotti di cui ai regolamenti CEE citati) dagli altri paesi membri del mercato comune, il diritto soggettivo di non pagare l'onere pecuniario di cui al quesito n. 1 e, conseguentemente, in caso di avvenuto pagamento, il diritto di chiederne la restituzione;

4) in ogni caso — considerato che il settore dello zucchero è, dal 1968, assoggettato alla normativa agricola comunitaria (reg. 1009/67 ed ora reg. 3330/74) — se l'applicazione di un onere pecuniario avente le caratteristiche sopra descritte nel quesito n. 1 costituisca violazione dell art. 40 par. 3, 2o comma del trattato secondo cui l'organizzazione comune dei mercati agricoli “deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità”.»

Il mio punto di vista in merito è il seguente:

1. La prima questione in entrambi i casi verte sulla nozione di «tasse di effetto equivalente ai dazi doganali». La nozione va definita in relazione al sovrapprezzo applicato anche allo zucchero d'importazione, come detto in precedenza, nell'ambito del contesto summenzionato. A questo proposito si deve tener conto — particolare messo in luce dal procedimento 77/76 — del fatto che il provento del sovrapprezzo va a vantaggio esclusivo dell'industria saccarifera e dei bieticoltori aventi sede nello Stato membro che riscuote il contributo, che esso è parte di un sistema di aiuti per i quali vigono speciali disposizioni del diritto comunitario e che tale sovrapprezzo non è stato autorizzato dalle istituzioni comunitarie e non è stato istituito applicando la procedura prevista dall'art. 41 del regolamento n. 1009/67 nonchè dall'art. 36 del regolamento n. 3330/74. Il sovrapprezzo si applica indistintamente allo zucchero di produzione locale e allo zucchero importato. È quindi opportuno esaminare la disciplina alla luce dell'art. 95 del trattato CEE che recita: «Nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari». Se entrambi i giudici a quo hanno cionondimeno pensato a far ricorso all'art. 13 del trattato CEE e alle corrispondenti disposizioni dell'organizzazione di mercato relative al divieto di applicare tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali, cioè all'applicazione di una norma per la quale la giurisprudenza (vedi ad es. sentenza 18 giugno 1975, causa 94/74, Industria gomma articoli vari, IGAV, contro Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, ENCC; Racc. 1975, pag. 699) ha sancito che non può entrare in linea di conto parallelamente all'art. 95, ciò si deve al fatto che già vi erano due precedenti giurisprudenziali relativi ad una disciplina analoga, che a questo riguardo facevano cenno ad una possibile applicazione dell'art. 13, n. 2, del trattato CEE. Dette controversie riguardavano l'italiano Ente nazionale per la cellulosa e per la carta e le relative discipline dei prelievi e degli aiuti. Circa detti provvedimenti — le tasse vengono riscosse sulla carta e sui prodotti similari e con i proventi si finanziano determinate attività di ricerca e di sviluppo nel settore della produzione della carta e della cellulosa, nonché si possono corrispondere sovvenzioni per la carta da giornali — in una sentenza del 19 giugno 1973 (causa 77/72, Carmine Capolongo contro azienda agricola Maya; Racc. 1973, pag. 621 e segg.) è stato affermato che nell'interpretazione della nozione «tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali» può essere opportuno tener conto della finalità dell'onere fiscale. Si può dunque tener conto della finalità se un onere finanziario è destinato unicamente a «finanziare delle attività che giovano in modo specifico al prodotto nazionale tassato», se cioè risulta che l'onere, per i prodotti nazionali, «costituisce in realtà la contropartita di vantaggi e sovvenzioni». In una seconda sentenza del 18 giugno 1975 (causa 94/74, Industria gomma articoli vari, IGAV, contro Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, ENCC; Racc. 1975, pag. 709 e segg.) che pure è rilevante sotto questo aspetto, sulla stessa questione si è affermato che è possibile l'applicazione dell'art. 13 del trattato CEE se un contributo limitato a determinati prodotti «sia esclusivamente destinato a finanziare attività che giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati, i quali vedono così compensato, in tutto o in parte, il relativo onere fiscale». Nella stessa sentenza si è pure sottolineato che tale qualificazione presuppone «che sia ben accertato il collegamento fra la riscossione di un onere fiscale gravante indistintamente su tutti i prodotti interessati, da una parte, e la destinazione del suo gettito ad esclusivo beneficio dei prodotti nazionali dall'altra». Per questo motivo nella causa odierna assume primaria importanza la questione dell'esatta portata di detta giurisprudenza e del se sia necessario precisarla in senso restrittivo oppure sia eventualmente possibile interpretarla estensivamente. I partecipanti al procedimento che sostengono che il sovrapprezzo va visto come una tassa di effetto equivalente ai dazi doganali si sono basati soprattutto sul fatto che, secondo l'ultima delle due sentenze di cui sopra, è sufficiente che per i prodotti nazionali gravati, grazie ai vantaggi derivanti dal gettito della tassa, si abbia uno sgravio parziale. Sotto questo aspetto ha importanza il fatto che l'onere totale gravante sullo zucchero locale è evidentemente molto superiore agli importi corrisposti direttamente agli zuccherifici italiani come aiuti. Inoltre i fautori di detta tesi affermano che si deve tener conto anche degli aiuti versati ai bieticultori e finanziati col gettito del sovrapprezzo. Questa considerazione sarebbe corroborata non solo dal fatto che zucchero e barbabietole sono soggetti allo stesso ordinamento di mercato. Si potrebbe pure dare per certo che gli aiuti ai bieticultori giovano indirettamente all'industria saccarifera, in quanto contribuiscono a diminuire il prezzo del prodotto di base e in quanto la produzione bieticola nazionale è incrementata grazie agli aiuti. Tenuto conto di questo aspetto del problema, ne conseguirebbe addirittura, dal momento che il provento totale del sovrapprezzo è superiore agli oneri gravanti sull'industria nazionale, un aiuto supplementare e non solo un compenso per gli oneri. A questa versione si contrappone il punto di vista della Commissione e del governo italiano. Essi suggeriscono l'interpretazione restrittiva delle due sentenze summenzionate ed in particolare l'accantonamento dell'idea secondo cui già sarebbe sufficiente uno sgravio parziale della produzione nazionale. Essi ritengono che si possa ipotizzare l'applicazione dell'art. 13 solo nel caso in cui il gettito di un'imposta vada esclusivamente e direttamente a vantaggio della produzione nazionale e se inoltre in questo modo la produzione nazionale venga a fruire di uno sgravio totale, cosicchè sostanzialmente restino gravati i soli prodotti importati. Dato questo contrasto e gli argomenti svolti dalle parti, vorrei suggerire alla Corte di chiarire la precedente giurisprudenza, anzi di limitarla nel senso raccomandato dalla Commissione. E ciò in primo luogo in vista dell'esigenza di chiarezza delle nozioni, particolarmente sentita nel caso delle norme fondamentali in materia di unione doganale, che vanno applicate direttamente. Solo in questo modo sarà possibile evitare gravi difficoltà d'applicazione d'ordine pratico, elencate dettagliatamente dalla Commissione. In secondo luogo vi è il fatto che appare del tutto naturale ricomprendere nell'art. 95 ricordato sopra i casi limite delle discipline parafiscali, tanto più che anch'esso — come è stato recentemente ribadito nella sentenza 74/76 (Iannelli & Volpi S.p.A., Milano, contro ditta Paolo Meroni, Milano, sent. 22 marzo 1977) — costituisce una norma direttamente applicabile. Per la nozione di «tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali», nei limiti in cui per detta nozione è rilevante la destinazione della tassa, dovrebbe dunque essere determinante il fatto che vi sia identità tra i prodotti gravati e quelli nazionali favoriti. Pare d'altronde che la sentenza 94/74 si richiami proprio a questo principio allorchè menziona attività che tornano specificamente a vantaggio dei prodotti nazionali contemplati, il che dovrebbe escludere un vantaggio indiretto tramite il prodotto di base impiegato. In questo senso posso citare anche la sentenza 45/75 (Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH contro Hauptzollamt Landau/Pfalz, sentenza 17 febbraio 1976; Racc. 1976, pag. 194), nella quale, circa l'art. 95, si rileva che si devono raffrontare tasse per prodotti «che, nella stessa fase produttiva o distributiva, abbiano, agli occhi del consumatore, proprietà analoghe e rispondano alle medesime esigenze». Nel nostro caso non si deve tener conto quindi del vantaggio di cui fruiscono i bieticultori. Questa soluzione è dettata tra l'altro dal fatto che la disciplina dei prezzi vigente per le barbabietole e il contrasto d'interessi tra bieticultori e industria saccarifera fanno apparire molto dubbia la ripercussione del vantaggio per i bieticultori sui costi dell'industria saccarifera, e poiché altri effetti indiretti — conservazione e sviluppo della bieticultura nelle zone dell'industria di trasformazione — appaiono così imprecisi da risultare indubbiamente irrilevanti ai fini dell'art. 13. Per di più si dovrebbe tener conto del fatto che l'art. 13 entra in gioco solo allorché a favore dei prodotti nazionali gravati si registrano vantaggi in misura tale da potersi considerare un totale sgravio fiscale. Il principio è stato postulato anche dall'avvocato generale Trabucchi nelle conclusioni 94/74; egli ha addotto il valido motivo che l'art. 13 si applica alle fattispecie come la presente solo se emerge una sostanziale frode alla legge. Lo stesso orientamento ha pure il punto della sentenza 77/72 in cui si afferma che il divieto di cui all'art. 13 si riferisce alle tasse gravanti sui prodotti importati, ma che non colpiscono specificamente gli analoghi prodotti nazionali. Per di più, solo così è possibile evitare confusioni e difficoltà di delimitazione delle nozioni nei confronti dell'art. 95. A mio avviso è quindi evidente che il primo quesito va risolto nel senso proposto dalla Commissione, cioè che una tassa, gravante sui prodotti nazionali e su quelli importati secondo gli stessi criteri, può venir considerata tassa d'effetto equivalente ai dazi doganali ai sensi dell art. 13 del trattato CEE, solo se il suo gettito torna a vantaggio esclusivo dei prodotti nazionali su cui grava, se il prodotto gravato e il prodotto interno avvantaggiato sono identici e se il vantaggio per i prodotti nazionali si risolve in una totale compensazione dell'onere. Dovrebbe quindi essere evidente — ma la conclusione spetta al giudice nazionale — che il sovrapprezzo istituito dal CIP non può venir qualificato come tassa d'effetto equivalente. Ciò è sostenibile, poiché il provento della tassa non va solo a vantaggio dell'industria saccarifera nazionale, ma va in massima parte anche a vantaggio dei bieticultori, senza considerare il fatto che secondo la disciplina di base non è nemmeno esclusa una destinazione diversa. Inoltre pare che non si giunga nemmeno ad uno sgravio totale dello zucchero nazionale, tramite gli aiuti concessi all'industria saccarifera; infatti dagli atti processuali risulta che lo zucchero nazionale è soggetto ad un onere pari a 75 miliardi di lire, mentre gli aiuti non vanno oltre i 28 miliardi.

2. Non dobbiamo però fermarci a questa soluzione negativa della prima questione. Per consentire al giudice nazionale di pronunciarsi sul merito della controversia dovremmo anzi aggiungere alcune osservazioni sull'art. 95 del trattato CEE e sulle questioni ad esso connesse, specie poi dal momento che se ne è parlato in corso di causa. In una prima parte possiamo presentare osservazioni molto brevi. In una recente sentenza (causa 74/76 Iannelli & Volpi S.p.A. contro ditta Paolo Meroni, sentenza 22 marzo 1977) è stato infatti affermato che l'art. 95 si applica non solo alle tasse che rappresentano un cespite generale per il fisco. La formulazione generica dell'art. 95 consente di includere nella sua sfera d'applicazione anche i tributi il cui provento va a favore di altri enti di diritto pubblico e non esclude nemmeno i tributi speciali, gravanti su un prodotto determinato, o quelli il cui gettito ha una destinazione speciale. E poi fuori dubbio che l'art. 95 prescrive non solo un puro raffronto tra oneri, ma consente anche di tener conto dei vantaggi che derivano ai prodotti gravati dal provento del tributo. Se questo fatto diventa sistematico, ne può scaturire — come ha detto l'avvocato generale Trabucchi nelle conclusioni 94/74 (Industria gomma articoli vari contro Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, sentenza 18 giugno 1975; Racc. 1975, pag. 699) — a carico dei prodotti importati un onere indiretto superiore a quello gravante sugli analoghi prodotti nazionali che fruiscono dell'agevolazione. D'altronde mi pare che anche nel nostro caso — per motivi attinenti la certezza del diritto, che hanno rilevanza trattandosi di norme direttamente applicabili — non sia certo che si possa tener conto di conseguenze indirette difficilmente valutabili, come quelle che nella fattispecie potrebbero derivare dall'agevolazione del prodotto di base. Partendo dai dati citati dalla Commissione in corso di causa — nella stagione 1975/1976 il sovrapprezzo era di 56 Lit., mentre l'aiuto all'industria saccarifera era di 21,56 Lit. e nella stagione 1976/1977 a un sovrapprezzo di 70 Lit. corrispondeva un aiuto di 27,06 Lit. — si dovrebbe veramente ritenere — ma l'ultima parola spetta al giudice di merito — che l'art. 95 va applicato, in quanto lo zucchero nazionale era soggetto ad un onere inferiore rispetto a quello importato. A questa prima constatazione si deve aggiungere l'altro interrogativo cioè se la valutazione risenta del fatto — e questo dubbio traspare dal tono delle questioni sottoposte — che l'agevolazione all'industria saccarifera italiana è autorizzata da un atto comunitario. Il governo italiano ha dichiarato in merito di aver avuto piena libertà di scelta per il finanziamento, giacchè la Comunità si era limitata ad autorizzare un aiuto e a fissare l'aliquota massima e poichè non si trattava di aiuto comunitario, ma di un aiuto nazionale. In considerazione del fatto che, già prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione di mercato, in caso di provvedimenti del genere per il finanziamento si sarebbe ricorsi a modifiche del prezzo dello zucchero, tenuto conto del fatto che tale prezzo, in rapporto all'aumento del costo della vita, sarebbe aumentato solo moderatamente e poichè infine la situazione finanziaria dello Stato non consentirebbe un finanziamento nell'ambito del bilancio, sarebbe parso logico disporre un onere uniforme sul consumo di zucchero e sarebbe stato completamente escluso — data la tendenza all'aumento delle importazioni — che si incrementasse ulteriormente il vantaggio concorrenziale dello zucchero d'importazione concedendogli un'esenzione. Su questo punto è difficile però concordare con il governo italiano, e ciò per varie ragioni. È anzitutto importante il fatto che si deve interpretare restrittivamente l'art. 38 del regolamento n. 3330/74 (GU 1974, n. L 359), che autorizza gli aiuti nazionali, giacchè esso rappresenta una deroga al divieto generale di aiuti, applicabile anche all'organizzazione di mercato per lo zucchero, in virtù dell'art. 41 del regolamento n. 3330/74. L'articolo consente solo l'agevolazione, ma non fa alcun cenno circa l'ammissibilità di un determinato sistema di finanziamento. Si deve inoltre ricordare che nella motivazione della sentenza pronunziata nella causa 74/76, testé menzionata, si è affermato che, qualora determinati elementi di un sistema di aiuti possano venir isolati e non siano indispensabili per il perseguimento della finalità cui si mira, si devono valutare secondo norme speciali. Il principio è valido, nella fattispecie, per il giudizio nei confronti del modo di finanziamento degli aiuti. Infine si è giustamente fatto richiamo anche alla sentenza 47/69 (Repubblica francese/Commissione delle Comunità europee, sentenza 25 giugno 1970; Racc. 1970, pag. 487) vertente su un sistema parafiscale francese, in virtù del quale si doveva sostanzialmente favorire l'industria tessile nazionale. Nella sentenza è stato sottolineato che si doveva stabilire se il sistema di finanziamento di un aiuto fosse conciliabile con l'art. 95 del trattato e si è dichiarato che si poteva ipotizzare che, pur se un aiuto era lecito, il sistema di finanziamento adottato rafforzasse gli effetti negativi che da esso scaturivano. È indubbiamente esatto che nella fattispecie il caso è diverso, in quanto secondo il sistema francese l'entità degli aiuti era determinata dal gettito dell'imposta; a mio avviso questa differenza — infatti non esiste una simile correlazione nel sistema del sovrapprezzo — non è però determinante, ma resta il fatto che anche nella fattispecie il metodo di finanziamento non fa che aumentare l'effetto discriminante a danno dei prodotti importati. Quindi a proposito della prima questione si può ancora rilevare che, nella valutazione del sovrapprezzo, l'art. 95 del trattato può esercitare i suoi effetti e che — indipendentemente dal fatto che l'aiuto sia o meno contenuto nei limiti prescritti dalle disposizioni comunitarie — non si può giustificare una differenza di oneri tra zucchero nazionale, da un lato, e zucchero importato, dall'altro, per il fatto che gli effetti degli aiuti nei confronti dello zucchero nazionale avevano, per così dire, la benedizione del diritto comunitario.

3. È quindi praticamente superfluo esaminare le questioni 2 e 3 del giudice a quo. Esse presuppongono cioè che il sovrapprezzo sia considerato tassa d'effetto equivalente ai dazi doganali. Ciò posto, si dovrebbe pure stabilire da qual momento il divieto di applicare tasse d'effetto equivalente sia entrato in vigore. Inoltre si dovrebbe stabilire se, dopo l'entrata in vigore del divieto, i commercianti che importavano zucchero dagli altri Stati membri, avessero il diritto soggettivo di rifiutare il pagamento dell'onere o di chiedere il rimborso degli oneri versati. Si potrebbe però pensare di modificare la portata delle questioni, riferendole all'art. 95. Se si sceglie questa soluzione — e dopo le osservazioni relative alla prima questione sarebbe certo opportuno —, sarà bene fare alcune previ osservazioni sulle questioni 2 e 3. Nella giurisprudenza è già stato affermato — vedi sentenze 57/65 (ditta Alfons Lütticke GmbH/Hauptzollamt Saarlouis, del 16 giugno 1966; Racc. 1966, pag. 219) e 45/75 (Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH/Hauptzollamt Landau/Pfalz del 17 febbraio 1976; Racc. 1976, pag. 183) — che l'art. 95, 1o comma, del trattato CEE è direttamente applicabile e conferisce ai singoli diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare. Quanto alle norme vigenti all'entrata in vigore del trattato, il 1o comma dell'art. 95 è comunque divenuto pienamente efficace all'inizio della seconda tappa, cioè dal 1o gennaio 1962. Se, dopo l'entrata in vigore di detta norma, essa è invocata dai singoli, ciò implica certamente che l'applicazione di tasse che violano l'art. 95 va dichiarata illecita. Se la tassa è già stata versata, il rimborso è la logica conseguenza dell'applicabilità diretta del diritto comunitario. Mi pare erroneo comunque l'orientamento del governo italiano, che sostiene che l'applicabilità diretta non si può far valere nel caso di somme versate prima che la tassa relativa sia stata qualificata tale in sede competente. In realtà, un atto del genere — si tratta, come ha affermato la Corte, di una semplice applicazione della legge — non ha alcun effetto costitutivo. Potrebbe d'altronde rivestire importanza il fatto che sono già scaduti importanti termini stabiliti dal diritto interno. Il problema è stato risolto nella sentenza 45/75. Inoltre va ricordato — e la Corte lo ha sottolineato nella causa 74/76 — che spetta al giudice nazionale decidere se un onere discriminatorio sia dovuto nel suo complesso o se il debito sussista limitatamente all'eccedenza gravante sui prodotti importati. Con ciò dovrebbero esser risolti anche i punti 2 e 3.

4. Altrettanto breve potrò essere sul quarto punto, nel quale si prospetta, come è noto, il problema del se un onere finanziario come quello descritto dal giudice proponente violi l'art. 40, n. 3, 2o comma del trattato CEE, che vieta le discriminazioni tra produttori o consumatori. Giustamente la Commissione ha osservato che una fattispecie come la presente si può risolvere grazie a svariate norme speciali, che si ispirano pure esse al principio della non discriminazione, come ad esempio gli artt. 12 e seguenti, 30 e seguenti oppure mediante l'art. 95 del trattato CEE. Parallelamente si può pensare anche ad un ricorso alle norme sugli aiuti statali, nei limiti in cui l'agevolazione dei prodotti nazionali tramite il sovrapprezzo supera i massimi consentiti dalla Comunità. Sotto questo aspetto non appare necessario, in realtà, esaminare ancora la questione relativa all'interpretazione dell'art. 40, n. 3, 2o comma. Possiamo rinunciare dunque a stabilire se esso si applichi solo ai provvedimenti nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato, ma non ai provvedimenti interni che esulano da questa sfera, oppure se all'art. 40 — come ho sostenuto nella causa 52/76 (Luigi Benedetti/F.lli Munari S.a.s., sentenza 3 febbraio 1977) — si può fare appello anche nel caso in cui provvedimenti nazionali abbiano ripercussioni sulle finalità e sul funzionamento di un'organizzazione comune di mercato.

5. Sono così esauriti gli argomenti relativi al procedimento 105/76. Le questioni rimanenti si riferiscono solo alla causa 77/76. Riguardano il sovrapprezzo straordinario e mirano a farlo analizzare quanto alla sua conciliabilità con il diritto comunitario sotto vari aspetti. a) Il provvedimento italiano in questione aveva lo scopo di applicare un onere sulle giacenze di zucchero in Italia al 2 luglio 1976, salvo alcune eccezioni fatte per l'industria di trasformazione. L'onere era pari a 37,842 Lit. il kg se il sovrapprezzo di 56 Lit. non era ancora stato pagato e pari a 51,842 Lit. il kg se il sovrapprezzo era già stato versato. Nel primo caso, come ha spiegato la Commissione, il tasso d'imposta era pari alla differenza tra i prezzi calcolati al corso del cambio della lira precedente il 1o luglio 1976 e i prezzi calcolati in base alla nuova lira verde, vigente in virtù del regolamento n. 1020/76 a decorrere dal 1o luglio 1976. Nel secondo caso l'entità della tassa era pari alla differenza testé ricordata ed inoltre alla differenza tra il vecchio sovrapprezzo (56 Lit. il kg) ed il nuovo sovrapprezzo (70 Lit. il kg). Irrilevanti invece per la determinazione dell'aliquota erano l'aumento del prezzo d'intervento dello zucchero in u.c. nonché il nuovo prezzo massimo dello zucchero in Italia, che dal 1o luglio 1976 aumentava di 80 Lit. rispetto alla stagione precedente. b) Nella valutazione giuridica di detti elementi, si può ora evidentemente prescindere dalla frazione della tassa pari alla differenza tra sovrapprezzo vecchio e nuovo. Giustamente la Commissione sottolinea che, sotto questo aspetto, è sufficiente la valutazione del sovrapprezzo che scaturisce dall'art. 95 del trattato CEE. In questo senso, l'esame può limitarsi alla questione relativa alla frazione corrispondente all'aumento di prezzo conseguente al ritocco del corso del cambio della lira. Il problema da risolvere cioè è quello del se gli Stati membri abbiano il diritto di adottare provvedimenti compensativi del genere durante la transizione di una stagione all'altra o se invece tale adozione rientri nella competenza della Comunità e i provvedimenti debbano preventivamente venir autorizzati dalle istituzioni comunitarie. Il governo italiano e l'industria saccarifera italiana sostengono che il provvedimento criticato, sotto il profilo del diritto comunitario, è perfettamente regolare. Essi ritengono che il sovrapprezzo straordinario abbia uguale natura e uguali funzioni del sovrapprezzo. Questo verrebbe stabilito all'inizio della stagione in base alle previsioni del consumo di zucchero — e così si determina il gettito — e della produzione teorica — in base alla quale si determinano i fondi necessari per gli aiuti —. Gli errori non sarebbero esclusi, cioè sarebbe possibile un deficit di cassa, se il consumo di zucchero non consente di costituire il fondo necessario per gli aiuti. Ciò si sarebbe verificato, contrariamente agli anni precedenti, anche al termine della stagione 1975-1976. In tali casi sarebbe però opportuno correggere a posteriori la situazione, applicando un sovrapprezzo straordinario; dovrebbe considerarsi cioè logico cercare di pareggiare il bilancio non già mediante un sovrapprezzo nella stagione successiva, cioè con un notevole ritardo, ma gravando le scorte esistenti a fine stagione, che avrebbero dovuto servire a finanziare gli aiuti con il sovrapprezzo e che altrimenti causerebbero utili ingiustificati ai detentori di scorte. Si tratterebbe in sostanza di un puro conguaglio e non di un provvedimento di organizzazione di mercato. In particolare il provvedimento avrebbe una finalità diversa da quella tipica dei provvedimenti di cui all'art. 33 del regolamento n. 3330/74. L'art. 33 mirerebbe cioè a prevenire perturbazioni nel futuro; i provvedimenti dovrebbero perciò essere adottati o annunciati tempestivamente onde evitare la costituzione di giacenze eccessive. Per contro, il sovrapprezzo straordinario è intervenuto solo al termine della stagione. Se nelle osservazioni scritte la Commissione è apparsa piuttosto incerta — impressione che potevano suscitare le dichiarazioni circa lo spirito dell'art. 33 del regolamento n. 3330/74 e circa il fatto che il sovrapprezzo straordinario non comprendeva interamente l'aumento di prezzo dello zucchero in Italia — essa ha preso nettamente posizione nelle risposte fornite alla Corte e soprattutto nelle osservazioni orali. Essa nega recisamente che il provvedimento adottato rientri nella sfera di competenza degli Stati membri; sarebbero per contro necessarie iniziative sul piano comunitario, quindi in tal caso la Commissione e il comitato di gestione avrebbero dovuto agire secondo la procedura prevista nell'organizzazione di mercato per lo zucchero (art. 35 e segg. del regolamento n. 3330/74). Visto il pro e il contro, condivido il parere della Commissione. Un primo importante argomento si può trarre dalla sentenza 23/75 (Rey Soda/Cassa conguaglio zucchero, 30 ottobre 1975; Racc. 1975, pag. 1279). Colpisce l'analogia del sovrapprezzo straordinario con il provvedimento in causa in quell'occasione. Anche allora tutto era scaturito da un aumento del prezzo dello zucchero in Italia dopo una modifica del corso del cambio della lira. Scopo del provvedimento era un conguaglio di prezzi, cioè la neutralizzazione dell'aumento di prezzo scontato dai detentori di scorte. Esso doveva andare ad ulteriore vantaggio dei bieticultori. D'altro canto erano previste eccezioni per le scorte che dovevano servire alla lavorazione immediata. L'importante è che la controversia, in quel caso, verteva su una misura adottata sul piano comunitario. Altro elemento di rilievo è il fatto che si criticava che l'emanazione di importanti norme di base fosse stata affidata alle autorità nazionali. Poiché l'art. 37 del regolamento n. 1009/67, allora in questione, corrisponde all'art. 33 del regolamento n. 3330/74, se ne può solo dedurre che in questi casi gli Stati non possono agire autonomamente, ma devono intervenire gli organi comunitari per l'emanazione delle norme più importanti. Quanto all'art. 33 che recita: «Le disposizioni necessarie per evitare che il mercato dello zucchero venga perturbato a seguito di una modifica del livello dei prezzi al passaggio da una campagna saccarifera all'altra, possono essere stabilite secondo la procedura di cui all'art. 36», è probabilmente esatto che esso mira soprattutto ad evitare squilibri nell'approvvigionamento del mercato. In questa prospettiva è indubbiamente necessario prendere tempestivamente provvedimenti che scoraggino la costituzione di scorte eccessive. Direi però che il senso dell'art. 33 del regolamento n. 3330/74 non si ferma qui. Le perturbazioni possono anche avere forma diversa, ad esempio in relazione alla struttura dei prezzi, che può essere messa in forse da giacenze di zucchero residue della stagione precedente, nella quale i costi di produzione erano inferiori. Sotto questo aspetto è giusto che l'art. 33 possa essere indistintamente applicato anche dopo l'inizio della stagione. Come giustamente ha osservato la Commissione, è opportuno interpretare l'art. 33 in senso lato e non in senso restrittivo. Ciò è confortato del resto non soltanto dalla motivazione del regolamento n. 3330/74, ove si parla molto genericamente della necessita di certi provvedimenti vedimenti transitori nel da una stagione saccarifera all'altra. È pure interessante osservare che la sentenza 23/75, relativamente alla norma corrispondente del regolamento n. 1009/67, ha sottolineato che la Commissione, in virtù di detta norma, ha ampi poteri, i cui limiti vanno giudicati non tanto dal tenore letterale del mandato ricevuto, quanto in funzione delle finalità principali dell'organizzazione di mercato. È quindi corretto intendere l'art. 33 del regolamento n. 3330/74 nel senso che ogniqualvolta in una transizione da una stagione all'altra sorgono problemi per effetto del mutato livello dei prezzi, la soluzione va ricercata sul piano comunitario. Non bisogna dimenticare che le modifiche di prezzo in Italia, all'inizio della stagione 1976-1977, dipendevano dalla variazione del corso del cambio della lira, disposta dal Consiglio dei ministri. Certo è inammissibile che l'effetto di tali provvedimenti sia in parte controbilanciato solo mediante provvedimenti nazionali. In caso contrario si accetterebbe uno sviluppo non uniforme del mercato comune. Che simili provvedimenti nazionali costituiscano un'intromissione nella sfera dell'organizzazione di mercato, affidata alla competenza della Comunità, è reso inoltre manifesto dal rapporto esistente con il conguaglio monetario applicato per le importazioni dagli altri Stati membri e disciplinato dalla Comunità. Infine si ricordi che — e ciò corrobora pure la tesi della competenza comunitaria — in caso di emanazione di simili provvedimenti, spetta alle istituzioni comunitarie disporre dell'impiego del gettito nell'ambito della politica agraria comune ed eventualmente — vedasi ancora la causa 23/75 — prevedere un'agevolazione ulteriore per i produttori agricoli. Ciò detto — e tenuto conto del principio che presiede al diritto comunitario in materia agraria, in virtù del quale gli Stari membri, nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato, stabiliscono solo le modalità d'applicazione senza però poter aggiungere alle organizzazioni stesse alcunchè di essenziale — si deve concludere che l'istituzione di un sovrapprezzo straordinario nella transizione da una stagione all'altra, in quanto tipico provvedimento di organizzazioni del mercato, esula dalla sfera di competenza degli Stati membri. Non sono più possibili iniziative unilaterali; se dovesse ritenersi necessaria l'adozione di misure transitorie per evitare conseguenze inique, rimane solo la soluzione di adottare iniziative sul piano comunitario e far fronte alla difficoltà ricorrendo ai procedimenti contemplati dal diritto comunitario. c) Tenuto conto delle considerazioni che precedono, scaturenti dalla seconda serie di questioni della causa 77/76, non mi pare necessario a questo proposito esaminare pure — per quel che riguarda il sovrapprezzo straordinario sullo zucchero importato — l'art. 95 del trattato CEE. Parimenti non ritengo necessario aggiungere osservazioni circa il divieto di discriminazione e circa il fatto che il sovrapprezzo straordinario è stato istituito con effetto immediato, il che ha indotto l'attrice ad invocare l'inosservanza del divieto di retroattività. Per amor di completezza dell'indagine e per fornire al giudice proponente una gamma esauriente di elementi da cui trarre il suo giudizio è al massimo opportuno aggiungere che egli, nell'ambito della causa principale, puó indubbiamente utilizzare le considerazioni suesposte. In altre parole, l'illiceità del provvedimento interno, che scaturisce dalle disposizioni direttamente efficaci di un regolamento comunitario, può essere fatta valere dai singoli che vi abbiano interesse. A seconda della situazione e della struttura del diritto nazionale, si può giungere alla conclusione che la tassa litigiosa non va versata oppure che essa, se già versata, va rimborsata. Sotto questo aspetto valgono anche qui le osservazioni fatte a proposito della prima questione.

6. Le questioni sollevate nelle cause 77/76 e 105/76 andrebbero quindi complessivamente risolte come segue: a) Un tributo nazionale, gravante secondo gli stessi criteri sulle merci nazionali e su quelle importate, può considerarsi tassa d'effetto equivalente ai dazi doganali solo se serve esclusivamente a finanziare attività che vanno specificamente a vantaggio del prodotto interno gravato, se il prodotto gravato è identico a quello di produzione nazionale agevolato e se l'onere gravante sul prodotto nazionale è interamente compensato dalle agevolazioni. Del resto simili tributi vanno valutati — anche cioè allorché l'agevolazione si giustifica in base alle norme comunitarie — alla luce dell'art. 95 del trattato CEE, che è pure direttamente efficace e che conferisce ai singoli diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare. Qualora entri in gioco l'art. 95, spetta al giudice nazionale stabilire se il tributo litigioso non sia esigibile o vada rimborsato, per intero oppure solo per l'eccedenza dell'onere gravante sul prodotto importato. b) In caso di modifica del livello dei prezzi comunitari espressi in moneta nazionale, nella transizione da una stagione saccarifera alla successiva, solo la Commissione può adottare i provvedimenti necessari ad evitare perturbazioni del mercato ed a perequare i prezzi, a norma dell'art. 33 del regolamento n. 3330/74. L'adozione dei provvedimenti deve operarsi secondo il procedimento contemplato dal regolamento stesso. I singoli possono invocare dette disposizioni dinanzi ai giudici nazionali per far dichiarare che le tasse di conguaglio non sono dovute, qualora siano state istituite mediante provvedimenti puramente interni in spregio alle norme di cui sopra.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) NdT.: È probabile che si debba leggere conflitti.