CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

CHRISTINE STIX-HACKL

presentate il 14 luglio 2005 1( )

Cause riunite da C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 e da C‑321/04 a C‑325/04

Nazairdis SAS (causa C-266/04)

Jaceli SA (causa C-267/04)

Komogo SA (causa C-268/04)

Tout pour la maison SARL (causa C-269/04)

Distribution Casino France SAS (causa C-270/04)

Bricorama France SAS (causa C-276/04)

Distribution Casino France 3 SAS (causa C-321/04)

Société Casino France, subentrata alla SA IMQEF, subentrata alla SA JUDIS (causa C-322/04)

Dechrist Holding SA (causa C-323/04)

Komogo SA (causa C-324/04)

Tout pour la maison SARL (causa C-325/04)

contro

Caisse Nationale de l’Organisation Autonome d’Assurance Vieillesse des Travailleurs non salariés des Professions Industrielles et Commerciales (Organic)

[Domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne (cause da C‑266/04 a C‑270/04 e C‑276/04) e dalla Cour d’appel de Lyon (cause da C‑321/04 a C‑325/04) (Francia)]





«Art. 87, n. 1, CE – Tassa riscossa in base alla superficie degli esercizi – Destinazione dei proventi della tassa»

Indice





I – Introduzione

II – Diritto nazionale

A – La tassa per il sostegno al commercio e all’artigianato

B – La destinazione dei proventi della tassa

1. L’indennità di pensionamento

2. Le altre destinazioni della TACA

a) Destinazione a favore del Fisac

b) Destinazione a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori autonomi dell’artigianato e dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio

c) Destinazione a favore del CPDC

III – Cause principali e questioni pregiudiziali

IV – Analisi

A – Considerazioni preliminari sulla ricevibilità delle domande di pronuncia pregiudiziale

B – Sul mancato assoggettamento di certi esercizi di vendita al minuto

1. Rilievo della questione rispetto all’oggetto delle cause principali

2. In via subordinata: qualificazione del mancato assoggettamento di certi esercizi commerciali

C – Sull’esistenza di un vincolo di destinazione per i proventi della TACA

1. Risposte delle parti al quesito scritto della Corte

2. Valutazione giuridica

a) Quadro giurisprudenziale

b) Analisi giuridica

D – Sui diversi interventi che il prelievo contestato contribuisce a finanziare

1. Principali argomenti delle parti

2. Valutazione giuridica

a) Quadro giurisprudenziale

b) Sul regime dell’indennità di pensionamento

c) Sul versamento integrativo a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia

d) Sui provvedimenti individuali concessi dal Fisac e dal CPDC

V – Conclusioni

I – Introduzione

1. Le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano l’interpretazione dell’art. 87, n. 1, CE. Esse sono state proposte nell’ambito di procedimenti in cui è stata messa in discussione la legittimità di una tassa francese per il sostegno al commercio e all’artigianato.

II – Diritto nazionale

A – La tassa per il sostegno al commercio e all’artigianato

2. Ai sensi dell’art. 1 della legge 13 luglio 1972, n. 72-657, che istituisce misure a favore di talune categorie di commercianti e artigiani anziani ( ), «sono disposte (…) misure di sostegno a favore degli iscritti, in attività o pensionati, ai regimi di assicurazione vecchiaia per i lavoratori dell’artigianato e per quelli dell’industria e del commercio».

3. L’art. 3, n. 2, della legge n. 72-657, come modificata dalla legge 29 dicembre 1994, n. 94-1162, recante la legge finanziaria per il 1995 (in prosieguo: la «legge n. 72-657) ( )», ha istituito una tassa per il sostegno al commercio e all’artigianato (taxe d’aide au commerce et à l’artisanat; in prosieguo: la «TACA»).

4. La TACA è un tributo progressivo pagato direttamente dai negozi al minuto situati in Francia, aventi una superficie di vendita superiore a mq 400 e un volume d’affari annuo superiore a EUR 460 000. Le aliquote sono progressive, in funzione dell’ammontare del volume d’affari annuo per metro quadrato.

5. All’epoca dei fatti oggetto della controversia, la TACA era percepita dalla Caisse nationale de l’organisation autonome d’assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (Cassa nazionale francese dell’organizzazione autonoma per l’assicurazione vecchiaia dei lavoratori dell’industria e del commercio; in prosieguo: la «cassa Organic»).

B – La destinazione dei proventi della tassa

1. L’indennità di pensionamento

6. Ai sensi degli artt. 8-10 della legge n. 72-657, i proventi della TACA sono destinati a finanziare un contributo perequativo speciale versato a favore di taluni commercianti e artigiani quando essi cessano ogni attività dopo i 60 anni di età, purché i loro mezzi economici siano inferiori ad una determinata soglia.

7. L’art. 106 della legge 30 dicembre 1981, n. 81-1160, recante la legge finanziaria per il 1982, modificato poi dalla legge 1° febbraio 1995, n. 95-95, e dalla legge 30 dicembre 2002, n. 2002-1575, ha sostituito tale contributo perequativo speciale con una indennità di pensionamento (indemnité de départ). Esso prevede quanto segue:

«I commercianti e gli artigiani iscritti per almeno quindici anni ai regimi di assicurazione vecchiaia dei lavoratori dell’artigianato, dell’industria e del commercio possono beneficiare, a domanda, qualora i loro mezzi economici siano inferiori ad un limite fissato con decreto, di un contributo, versato dalle casse dei regimi precitati, a partire dall’età di:

a. sessanta anni compiuti, nel caso in cui cessino definitivamente ogni attività;

b. cinquantasette anni compiuti, purché essi dimostrino di non beneficiare immediatamente di un assegno personale di pensione, se la loro attività, senza creare pregiudizio alla copertura dei bisogni della popolazione locale, cessa:

– in occasione di un intervento pubblico di cui all’art. 4 della legge 31 dicembre 1989, n. 89-1008, sullo sviluppo delle imprese commerciali e artigianali e il miglioramento del loro ambiente economico, giuridico e sociale;

– oppure in occasione di azioni di ristrutturazione del commercio e dell’artigianato realizzate dallo Stato ai sensi dell’art. 11 della legge 29 luglio 1982, n. 82-653, di riforma della pianificazione.

La condizione relativa all’età di cui al primo comma non si applica al commerciante o all’artigiano affetto da un’incapacità che lo renda definitivamente incapace di proseguire la sua attività.

(…)».

8. Il decreto 2 aprile 1982, n. 82-307, fissa le condizioni per l’attribuzione dell’indennità di pensionamento. Tale decreto è stato attuato con il decreto ministeriale 13 agosto 1996 ( ). L’art. 10 del decreto ministeriale, così come modificato dal decreto ministeriale 3 settembre 2001, di conversione in euro di taluni importi espressi in franchi francesi ( ), precisa che «l’ammontare dell’indennità deve essere compreso tra EUR 3 140 ed EUR 18 820 per un nucleo familiare, e tra EUR 2 020 ed EUR 12 100 per una persona non sposata».

2. Le altre destinazioni della TACA

9. Dopo l’istituzione della TACA, i suoi proventi sono aumentati in modo considerevole, a causa della crescita della quota di mercato della grande distribuzione e dell’incremento della superficie degli esercizi commerciali in territorio francese. Per questo l’art. 4 della legge 31 dicembre 1989, n. 89-1008, relativa allo sviluppo delle imprese commerciali e artigianali, come modificato dall’art. 40-I della legge 27 dicembre 1996, n. 96-1160, relativa al finanziamento della previdenza sociale per l’anno 1997, prevede quanto segue:

«L’ente incaricato di riscuotere la [TACA] è autorizzato a destinare l’eccedenza dei proventi di detta tassa ad interventi pubblici finalizzati a salvaguardare l’attività dei commercianti in settori interessati dai mutamenti sociali conseguenti all’evoluzione del commercio, ad operazioni tese a favorire la trasmissione o la ristrutturazione di imprese commerciali o artigianali, nonché al finanziamento dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori dell’artigianato, dell’industria e del commercio».

10. L’eccedenza dei proventi della TACA è stata altresì destinata a favore del Fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce (Fondo francese di intervento per la salvaguardia dell’artigianato e del commercio; in prosieguo: il «Fisac»), a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori autonomi dell’artigiato e dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio, oltre che a favore del comité professionnel de la distribution des carburants (Comitato professionale dei distributori di carburante; in prosieguo: il «CPDC»).

a) Destinazione a favore del Fisac

11. L’art. 2 del decreto 27 ottobre 1995, n. 95-1140, relativo alla destinazione dell’eccedenza dei proventi della tassa per il sostegno al commercio e all’artigianato ( ), prevede che una parte dei proventi in eccesso della TACA alimentino un conto speciale del Fisac.

12. Conformemente all’art. 1 del decreto n. 95-1140, il Fisac finanzia, da un lato, interventi pubblici finalizzati a favorire la conservazione e l’adeguamento del commercio e dell’artigianato, al fine di conservare la presenza di attività commerciali in determinati ambiti geografici o professionali, nonché la vicinanza dei servizi utile alla vita sociale; dall’altro, finanzia trasferimenti e ristrutturazioni a favore di imprese commerciali e artigianali che realizzano un giro d’affari annuale inferiore ai limiti fissati con decreto del Ministro del Commercio e dell’Artigianato.

13. Ai sensi dell’art. 8 del decreto n. 95-1140, «le decisioni [di assegnazione dei contributi] sono assunte dal Ministro del Commercio e dell’Artigianato, sentita [una] commissione» istituita da tale decreto.

b) Destinazione a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori autonomi dell’artigianato e dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio

14. L’art. 40-II della legge 27 dicembre 1996, n. 96-1160, relativa al finanziamento della previdenza sociale per l’anno 1997, ha inserito, all’art. L. 633–9 del codice della previdenza sociale, un punto 6, il quale prevede che una parte dei proventi della TACA sia destinata al finanziamento dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori autonomi dell’artigianato e dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio. Il suo ammontare è suddiviso, in proporzione al loro deficit contabile, tra la cassa Organic e la Caisse nationale d’assurance vieillesse des artisans (Cassa nazionale francese di assicurazione vecchiaia degli artigiani; in prosieguo: la «cassa Cancava»).

15. L’ammontare della TACA destinata al finanziamento dei regimi di assicurazione citati è determinato ogni anno con un decreto interministeriale del Ministro dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria e del Ministro del Lavoro e della Solidarietà.

16. Questo sistema di finanziamento dei regimi di assicurazione vecchiaia di base è stato soppresso dall’art. 35-IV della legge n. 2002-1575, recante la legge finanziaria per il 2003.

c) Destinazione a favore del CPDC

17. Il CPDC è stato creato con decreto 19 marzo 1991, n. 91-284 ( ). Ai sensi dell’art. 2 del decreto n. 91-284, come modificato dall’art. 1 del decreto 2 marzo 1998, n. 98-132 ( ), il CPDC ha il compito:

«1. Di elaborare e di dare esecuzione alle iniziative aventi come scopo l’organizzazione della rete dei distributori di carburante, il miglioramento della sua produttività, la modernizzazione delle sue condizioni di vendita e gestione e il mantenimento di un servizio equilibrato su tutto il territorio nazionale.

2. Di fornire il proprio apporto alle imprese interessate, al fine di favorire la realizzazione dei programmi adottati, svolgendo a tale fine tutti gli studi che possano essere utili.

3. Di raccogliere le informazioni che possano essere utili agli scopi prima indicati, e di diffonderle nell’ambito della categoria».

18. Gli artt. 4 e ss. del decreto n. 91-284 precisano che le decisioni del CPDC sono prese dal suo consiglio di amministrazione, sono comunicate al commissario del governo e al controllore finanziario, e diventano esecutive se nessuno dei due manifesta il proprio veto entro quindici giorni.

19. L’art. 1 del decreto n. 98-132 ha rafforzato le disponibilità del CPDC accrescendone le entrate grazie ad una parte delle eccedenze della TACA. In base a tale disposizione, «un decreto interministeriale del Ministro dell’Industria, del Ministro del Commercio e dell’Artigianato e del Ministro del Bilancio determina annualmente il tetto delle risorse destinate, in tale quadro, al Comitato professionale dei distributori di carburante».

20. Tale rafforzamento delle disponibilità del CPDC è stato autorizzato dalla Commissione con decisione 18 giugno 1997, N 294/97, per il periodo 1997-2000 e per un ammontare di 60 milioni di franchi francesi (FRF) (circa EUR 9 147 000) ( ).

III – Cause principali e questioni pregiudiziali

21. L’11 aprile 2001, le ricorrenti nelle cause da C‑321/04 a C‑325/04 hanno ciascuna proposto, dinanzi al Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne (Tribunale della previdenza sociale di Saint-Étienne) un ricorso contro la cassa Organic. Tali ricorsi miravano ad ottenere il rimborso delle somme che le società in questione avevano versato, a titolo di TACA, negli anni 1999 e/o 2000. Esse sostenevano che la TACA era stata istituita in violazione degli artt. 87, n. 1, e 88, n. 3, CE.

22. Con sentenze 27 gennaio 2003, il Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne ha respinto tali ricorsi. Le citate ricorrenti nelle cause principali hanno quindi proposto appello dinanzi alla Cour d’appel de Lyon (Corte d’appello di Lione).

23. Il 7 aprile 2003, la ricorrente nel giudizio da cui origina la causa C‑276/04 ha proposto ricorso dinanzi al Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne contro la cassa Organic, per ottenere il rimborso delle somme versate a titolo di TACA per gli anni 2000-2002.

24. L’11 aprile 2003, le ricorrenti nei giudizi da cui originano le cause da C‑266/04 a C‑270/04 hanno proposto, dinanzi al medesimo giudice nazionale, cinque separati ricorsi contro la cassa Organic al fine di ottenere il rimborso delle somme da esse versate a titolo di TACA per l’anno 2001.

25. I giudici a quo nelle presenti cause si chiedono se la TACA sia stata istituita in violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 88, n. 3, ultima frase, CE.

26. La Cour d’appel de Lyon, con sentenze 24 febbraio 2004, ha sospeso pertanto i giudizi e ha chiesto alla Corte «di pronunciarsi in ordine alla qualificazione o meno quale aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 87 CE (…), della [TACA] riscossa a carico [delle ricorrenti nelle cause da C‑321/04 a C‑325/04]».

27. Con ordinanze 5 aprile 2004, il Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte, nelle cause da C-266/04 a C-270/04 e C-276/04, la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’art. 87 CE debba essere interpretato nel senso che i contributi pubblici versati dalla Francia nel quadro del CPDC (Comité Professionnel de la Distribution des Carburants), del Fisac (Fonds d’Intervention pour la Sauvegarde de l’Artisanat et du Commerce), dell’indennità di pensionamento per artigiani e commercianti e del contributo al regime di assicurazione vecchiaia dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio, nonché a quello dei lavoratori autonomi dell’artigianato, costituiscono regimi di aiuti di Stato».

IV – Analisi

28. Dalle osservazioni scritte presentate, segnatamente da quelle della Commissione, delle ricorrenti nei giudizi a quo e del governo francese, risulta che nelle presenti controversie due tipi di misure potrebbero essere qualificate come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Si tratta, da un lato, del mancato assoggettamento alla TACA di taluni esercizi di vendita al minuto e, dall’altro, dei vari interventi finanziati con i proventi della TACA. Preliminarmente è però necessario interrogarsi sulla ricevibilità delle due serie di domande di pronuncia pregiudiziale.

A – Considerazioni preliminari sulla ricevibilità delle domande di pronuncia pregiudiziale

29. Con ordinanza del presidente della Corte 24 settembre 2004, tutte le cause prima citate sono state riunite ai fini della trattazione e della sentenza.

30. Va innanzitutto ricordato che la Corte è stata investita, il 16 novembre 2004, di un’altra domanda di pronuncia pregiudiziale relativa alla TACA da parte della Cour de cassation (Corte di cassazione francese) ( ). Tale causa è stata sospesa fino alla decisione delle cause presenti.

31. La ricevibilità delle domande di pronuncia pregiudiziale non è stata messa in discussione nel corso della fase scritta. Tuttavia, faccio notare che né le ordinanze di rinvio del Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne né le sentenze della Cour d’appel de Lyon consentono di valutare la reale portata delle questioni di diritto comunitario concernenti le disposizioni di diritto nazionale in esame, poiché il Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne, da un lato, non fornisce alcuna precisazione su tali disposizioni e si limita a richiamare, nelle questioni pregiudiziali, talune destinazioni dei proventi della tassa contestata, mentre da parte sua la Cour d’appel de Lyon non precisa a che cosa siano destinati i proventi della tassa stessa. In tale situazione, solo una lettura combinata dei provvedimenti di rinvio dei due giudici nazionali consente una comprensione sufficiente del contesto nazionale.

32. A tale proposito va ricordato che, secondo costante giurisprudenza, le informazioni da fornire nelle decisioni di rinvio «non servono solo a consentire alla Corte di risolvere in modo utile le questioni, ma anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 20 dello Statuto della Corte» ( ). Alla luce di tale principio, le ordinanze di rinvio del Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne appaiono troppo brevi, mancando una qualsiasi descrizione delle norme nazionali in esame. In tale contesto, non si può fare riferimento alle osservazioni scritte presentate dalle parti o dal governo francese, poiché i governi degli altri Stati membri non ne dispongono al momento dell’eventuale redazione di proprie osservazioni.

33. Queste insufficienze delle decisioni di rinvio devono essere sottolineate, anche se esse non impediscono alla Corte, in particolare grazie alla riunione delle cause con quelle derivanti dalle domande di pronuncia pregiudiziale della Cour d’appel de Lyon, di rispondere utilmente ai giudici nazionali.

B – Sul mancato assoggettamento di certi esercizi di vendita al minuto

1. Rilievo della questione rispetto all’oggetto delle cause principali

34. Per quanto concerne il problema di determinare se il mancato assoggettamento alla TACA di certi esercizi commerciali costituisca un aiuto di Stato, dubito che esso abbia rilievo per la definizione dei giudizi a quo. Questi hanno infatti per oggetto domande di rimborso di somme pagate a titolo di TACA da parte degli esercizi di grandi dimensioni. Ebbene, se l’esenzione di cui beneficiano taluni esercizi commerciali fosse un aiuto di Stato, sarebbero questi ultimi, in quanto beneficiari dell’aiuto, a doverlo restituire. L’eventuale qualificazione dell’esenzione come aiuto di Stato non inciderebbe quindi sulla legittimità della riscossione della TACA. Non mi sembra quindi utile che la Corte si pronunci su questo primo aspetto.

35. Mi sembra che il legame che le ricorrenti nelle cause principali tentano di stabilire tra il mancato assoggettamento di certi esercizi commerciali e la legittimità del loro assoggettamento provenga da una confusione, che potrebbe derivare da una lettura della giurisprudenza della Corte troppo aderente al testo. E’ infatti pacifico, da un lato, che un’esenzione fiscale o uno sgravio da contributi sociali possono costituire un aiuto ai sensi del trattato, se essi costituiscono una misura derogatoria, per loro stessa natura, rispetto alla struttura del sistema generale in cui essi si inseriscono ( ); dall’altro, che «le modalità di finanziamento di un aiuto possono rendere incompatibile con il mercato comune il regime di aiuto complessivamente considerato che esse mirano a finanziare. Pertanto, l’esame di un aiuto non può essere disgiunto dalla valutazione degli effetti delle sue modalità di finanziamento (…). Al contrario, l’esame, da parte della Commissione, di una misura di aiuto deve necessariamente prendere in considerazione anche le modalità di finanziamento dell’aiuto medesimo nel caso in cui queste ultime costituiscano parte integrante della misura» ( ). A mio giudizio, non si può fare una lettura combinata di queste sentenze per ricavarne che un’esenzione, in quanto modalità di finanziamento dell’aiuto, debba essere sempre considerata parte integrante di una misura di aiuto.

36. A tale proposito, va citata la sentenza 13 gennaio 2005, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant ( ), nella quale la Corte ha rilevato come non esistesse un vincolo di destinazione tra una tassa e il finanziamento di un’esenzione dalla stessa. La Corte ha inoltre precisato che «il gettito della detta tassa non incide affatto sull’importo dell’aiuto. L’applicazione dell’esenzione fiscale e la relativa portata, infatti, non dipendono dal gettito dalla detta tassa».

37. Nel corso della fase orale del procedimento le ricorrenti nelle cause principali hanno sostenuto che la vicenda citata non può essere determinante nel caso in esame, a causa delle sue caratteristiche. Esse fanno osservare che allora si trattava di una normativa tributaria generale avente come obiettivo la protezione dell’ambiente e sottolineano la destinazione dei proventi della tassa all’erario, l’assenza di un rapporto di concorrenza tra gli operatori soggetti alla tassa e quelli esenti, nonché l’assenza di un legame diretto e indissolubile tra la tassa ed una specifica destinazione. Ciò mentre, nel caso presente, si sarebbe in presenza di una normativa fiscale specifica, i cui proventi non sarebbero stati destinati, nel periodo considerato, al bilancio generale dello Stato. Inoltre i proventi della TACA sarebbero destinati a misure di sostegno a favore dei concorrenti delle società ricorrenti, ed esisterebbe un legame diretto e indissolubile tra la tassa e l’aiuto costituito dalle esenzioni.

38. Senza negare le differenze esistenti tra il provvedimento fiscale alla base della citata sentenza Streekgewest Westelijk Noord-Brabant e la TACA, resta il fatto che, anche se le esenzioni previste nella normativa nazionale in esame fossero da considerarsi aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, le ricorrenti non avrebbero comunque il diritto di rifiutare il pagamento della TACA. Infatti, quando un aiuto consiste nell’esenzione dalla tassa a favore di alcuni contribuenti, ad essere illegittima ai sensi degli artt. 87 e segg. CE non è la riscossione della tassa, ma il fatto che taluni operatori ne siano stati esentati. Mi sembra quindi che, al di là delle differenze esistenti tra il provvedimento fiscale esaminato nella citata sentenza e la TACA, la sentenza in questione abbia fissato un principio generale, secondo il quale non esiste un legame sufficientemente stretto tra la tassa e la misura di aiuto sotto forma di esenzione. Nel presente caso, sebbene le esenzioni previste dalla legge n. 72-657 perseguano i medesimi obiettivi delle varie destinazioni dei proventi della TACA, manca tuttavia un legame significativo tra le varie esenzioni e la riscossione della tassa. Mi sembra confusa l’argomentazione, svolta dalle ricorrenti nelle cause principali, secondo la quale esisterebbe uno stretto legame tra le esenzioni e le misure di sostegno finanziate con gli introiti della TACA, per cui l’efficacia pratica dell’art. 88, n. 3, CE imporrebbe di consentire la restituzione della TACA alle dette ricorrenti. Poiché la qualificazione delle misure di sostegno finanziate mediante i proventi della TACA non influisce sulla qualificazione delle esenzioni ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, non ha quindi grande importanza sapere in che misura l’effettivo recupero, da parte degli Stati membri, degli aiuti concessi in violazione dell’art. 88, n. 3, CE – se del caso in forma di esenzioni – vada incontro a difficoltà pratiche.

2. In via subordinata: qualificazione del mancato assoggettamento di certi esercizi commerciali

39. In ogni caso, l’inutilità nella presente vicenda di una verifica della qualificazione da dare ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE all’esenzione di certi esercizi commerciali non può essere interpretata come un’affermazione della legittimità delle norme nazionali in questione.

40. Pertanto, se la Corte desiderasse comunque pronunciarsi sulla qualificazione da dare all’esenzione di certi esercizi di vendita al minuto, da un lato, e di taluni esercizi di grandi dimensioni, dall’altro, in funzione della data della loro creazione ( ), dovrà esaminare approfonditamente la coerenza delle esenzioni in questione rispetto agli obiettivi perseguiti dalla legislazione nazionale in esame.

41. In via preliminare va ricordato che, secondo una giurisprudenza consolidata, il carattere sociale degli interventi statali non è sufficiente di per sé a sottrarli alla qualificazione come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE ( ). Infatti tale articolo «non distingue gli interventi a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti» ( ).

42. Circa la qualificazione come aiuto di Stato, l’art. 87, n. 1, CE contiene, secondo la costante giurisprudenza della Corte, quattro condizioni. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato, o realizzato con risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve essere in grado di influenzare gli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, esso deve garantire un vantaggio a chi ne beneficia. In quarto luogo, esso deve falsare, o minacciare di falsare la concorrenza ( ). Allo stesso modo, secondo costante giurisprudenza, la qualificazione come aiuto richiede che tutte le condizioni previste dall’art. 87, n. 1, CE siano soddisfatte ( ).

43. Poiché si tratta dell’esenzione da una tassa i cui proventi servono a finanziare interventi statali, non c’è dubbio che i provvedimenti in esame sono imputabili allo Stato ( ). In considerazione delle procedure poste in essere dalla normativa francese, la tassa contestata è una fonte di entrate per gli enti designati dallo Stato, in primo luogo per la cassa Organic: di conseguenza, la rinuncia a una parte di tali entrate, in forma di esenzione a favore di taluni operatori, potrebbe comportare una diminuzione di risorse statali.

44. La nozione di aiuto è dunque, secondo giurisprudenza costante, più ampia di quella di sovvenzione, poiché essa comprende non solo prestazioni di sostegno, quali appunto le sovvenzioni, ma anche interventi che, in forme diverse, riducono i costi che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa, i quali pertanto, pur senza essere sovvenzioni in senso proprio, hanno la medesima natura e producono effetti identici. Di conseguenza non è sempre necessario dimostrare che vi è stato trasferimento di risorse statali perché il vantaggio concesso a una o più imprese possa essere considerato come un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE ( ).

45. Non si può dunque escludere, nel presente caso, che l’esenzione dalla tassa contestata a favore di certi esercizi commerciali possa essere considerata come un impiego di risorse statali. Bisogna verificare se, in considerazione delle caratteristiche specifiche della normativa nazionale contestata, la disparità di trattamento prodotta da tali norme rispetto all’assoggettamento alla tassa comporti un effettivo utilizzo di risorse e se, parallelamente, esista un vantaggio selettivo, se cioè tali norme favoriscano determinate imprese.

46. A tale proposito l’avvocato generale Tizzano ha rilevato, nelle conclusioni da lui presentate nella causa Ferring ( ), che non si può «né ammettere né escludere a priori che la mancata imposizione di un contributo a determinati soggetti valga a conferire un vantaggio selettivo ai sensi dell’art. [87 CE]. La soluzione deve essere quindi ricercata caso per caso, in considerazione delle caratteristiche peculiari di ciascuna fattispecie ed in particolare: del rapporto di concorrenza esistente tra gli operatori interessati, della ratio cui il contributo risponde e degli effetti da questo prodotti».

47. Secondo la giurisprudenza, «la nozione di aiuto di Stato non riguarda misure che introducono una distinzione tra imprese in materia di oneri quando tale distinzione risulta dalla natura e dalla struttura del sistema di oneri in questione» ( ).

48. Sul punto la Commissione, la cassa Organic e il governo francese sostengono che l’esenzione dei negozi di piccole dimensioni e di taluni altri esercizi sarebbe stata giustificata dalla natura e dalla struttura del regime tributario in esame ( ). Non si tratterebbe quindi di misure selettive ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. A tale proposito la Commissione afferma che, tenuto conto delle difficoltà incontrate dai piccoli commercianti in seguito allo sviluppo delle nuove forme di distribuzione, le autorità francesi hanno imposto agli esercizi di grandi dimensioni uno sforzo di solidarietà, in misura proporzionale alla loro capacità contributiva. Infatti, la TACA sarebbe riscossa in base ad aliquote progressive, secondo l’ammontare del volume d’affari annuo per metro quadrato, prevedendo un’esenzione per i negozi con superfici inferiori a mq 400 o con un volume d’affari inferiore a EUR 460 000 annuali, ed un’aliquota ridotta per i negozi con superfici comprese tra mq 400 e 600. Sarebbe conforme alla natura ed alla struttura di un sistema fondato sulla solidarietà professionale, e basato su una logica redistributiva, che i soggetti passivi siano determinati in funzione della loro capacità contributiva. Il governo francese sviluppa un’argomentazione simile. Secondo la resistente nelle cause principali sarebbe conforme alla struttura generale del sistema, il cui principio fondamentale consiste nel far contribuire i negozi di grandi dimensioni alla salvaguardia del piccolo negozio di quartiere, che i soggetti passivi siano determinati principalmente in funzione dell’importanza della superficie degli esercizi, con un correttivo basato sul volume d’affari realizzato nell’azienda, e che, viceversa, siano esentate le imprese che non possiedono tali requisiti ( ).

49. Le ricorrenti nelle cause principali fanno rilevare, da parte loro, che, se è coerente disporre un’esenzione per gli esercizi commerciali con ridotta capacità contributiva, cioè quelli che realizzano un limitato volume d’affari, non si può dire lo stesso per i negozi che fanno parte di grandi catene di distribuzione – indipendentemente dalla superficie degli esercizi – né per i negozi di grandi dimensioni posti nei centri cittadini, esentati se aperti anteriormente all’1 gennaio 1960 (art. 3, primo comma, della legge n. 72-657).

50. Condivido solo parzialmente l’analisi della Commissione, del governo francese e della cassa Organic: essa, a mio giudizio, trae dall’obiettivo sociale della normativa in esame alcune conclusioni piuttosto affrettate sulla qualificazione da dare ai vari casi di mancato assoggettamento alla tassa.

51. Mi sembra indispensabile, come richiedono le ricorrenti nelle cause principali, distinguere tra questi differenti casi, tenendo a mente che, se l’obiettivo iniziale della legge era quello di poter versare un aiuto in occasione del pensionamento di artigiani e commercianti che soddisfacessero certe condizioni patrimoniali, l’abbondanza delle risorse ottenute grazie alla tassa ha consentito, nel tempo, di destinare i proventi del tributo contestato anche ad altri fini, tra i quali in particolare quelli a favore del Fisac. Ebbene, un’analisi più attenta degli obiettivi perseguiti dai vari interventi finanziati, in particolare, attraverso i proventi in eccesso della TACA rivela l’esistenza di una pluralità di obiettivi. Così, se l’aiuto per il pensionamento a favore di artigiani e commercianti si inquadra certamente nella logica redistributiva che ha portato ad istituire la TACA, gli interventi pubblici nell’ambito del Fisac sembrano essere essenzialmente destinati a conservare le attrattive – in particolare quelle commerciali – dei centri cittadini, a fronte dello sviluppo delle zone commerciali nelle periferie, il che partecipa solo in modo indiretto alla logica redistributiva del regime in questione.

52. Più in generale, mi sembra che il problema attorno a cui ruota la discussione consista nel capire fino a che punto l’esenzione da una tassa a favore di operatori che siano beneficiari di aiuti finanziati con i proventi di una tale tassa sia conforme alla struttura generale del sistema, nel caso in cui esista un rapporto di concorrenza tra gli operatori gravati e quelli esentati dalla tassa. Mi sembra indispensabile dare alla questione una risposta equilibrata. Infatti, se l’esenzione di taluni operatori economici dal pagamento di una tassa può risultare coerente con la logica redistributiva di un regime di solidarietà professionale, nel caso in cui tali operatori siano beneficiari di aiuti finanziati tramite i proventi della medesima tassa tale coerenza richiede quantomeno che i criteri per individuare gli operatori esentati si ispirino alla medesima logica redistributiva.

53. Bisogna dunque chiedersi se le distinzioni operate dalla normativa nazionale in materia di assoggettamento alla tassa si limitino a trarre le conseguenze delle differenze di capacità contributiva ( ), ed appaiano pertanto oggettivamente giustificate e tali da non creare disuguaglianze tra operatori concorrenti.

54. Nel presente caso, non mi pare sicuro che le distinzioni operate dalla legislazione nazionale contestata derivino unicamente dalle differenze in termini di capacità contributiva. In particolare, il criterio della superficie dell’esercizio consente a taluni commercianti, che dispongono di negozi con una superficie inferiore alle soglie previste dalla normativa nazionale, ma realizzano un significativo fatturato grazie alla loro appartenenza ad una catena di distribuzione di grande notorietà, di sottrarsi al contributo di solidarietà. L’obiettivo di «ridare vita» ai centri cittadini non può di per sé giustificare questa differenza di trattamento tra «grandi» e «piccoli» esercizi, dato che le gallerie di negozi adiacenti a molti supermercati ospitano tali catene.

55. Dell’esenzione a favore degli esercizi di grandi dimensioni aperti anteriormente all’1 gennaio 1960 beneficiano, secondo le indicazioni fornite dalle ricorrenti nelle cause principali, le quali non sono state contestate su tale punto, essenzialmente i grandi negozi nei centri cittadini. Sembra dunque che gli esercizi di grandi dimensioni siano trattati in modo diverso a seconda del luogo in cui sono ubicati. Va peraltro osservato che il mantenimento di tali esercizi commerciali nei centri cittadini può avere un effetto di traino per i piccoli negozi della zona, cosicché la citata esenzione potrebbe ritenersi giustificata, sia nella logica redistributiva del sistema creato che alla luce dell’obiettivo di ridare vita ai centri cittadini.

56. In ogni caso, è compito del giudice nazionale compiere gli accertamenti in fatto necessari per confrontare la situazione degli esercizi commerciali soggetti alla tassa con quella degli esercizi esenti.

57. Per quanto riguarda le condizioni relative agli effetti sugli scambi tra gli Stati membri, e all’incidenza sulla concorrenza, la Commissione mi pare faccia giustamente rinvio alla sentenza 7 marzo 2002, causa C‑310/99 ( ), secondo la quale «allorché un aiuto concesso dallo Stato rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi ultimi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto. A tal fine non è necessario che l’impresa beneficiaria dell’aiuto partecipi direttamente alle esportazioni. (…)

Parimenti, quando uno Stato membro concede aiuti a imprese che operano nei settori dei servizi e della distribuzione, non è necessario che le imprese beneficiarie esercitino esse stesse le loro attività al di fuori del detto Stato membro affinché gli aiuti influenzino gli scambi comunitari, specie quando si tratta di imprese installate presso frontiere tra due Stati membri.

L’importanza relativamente debole di un aiuto o la dimensione relativamente modesta dell’impresa beneficiaria non escludono a priori l’eventualità che gli scambi tra Stati membri siano interessati (…)».

58. Pertanto, il fatto che l’esenzione dalla TACA vada a beneficio principalmente di esercizi commerciali di dimensioni ridotte non è tale da escludere che si verifichino sia la condizione dell’effetto sugli scambi tra Stati membri che quella della distorsione della concorrenza.

59. In conclusione, ritengo, in via principale, che non sia necessario verificare come debbano essere qualificati, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, i vari casi di esenzione previsti dalla normativa nazionale in esame. In via subordinata, si dovrà invitare il giudice nazionale a confrontare la situazione degli esercizi commerciali tassati con quella degli esercizi esenti, sulla base del criterio della capacità contributiva, tenendo conto degli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale in esame, al fine di verificare se sia soddisfatta la condizione di selettività.

C – Sull’esistenza di un vincolo di destinazione per i proventi della TACA

60. Prima di vedere come vadano qualificate, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, le varie misure finanziate, almeno in parte, con i proventi della TACA, è necessario esaminare preliminarmente se esista un vincolo di destinazione tra la TACA e tali varie misure. Infatti, in mancanza di tale vincolo il tributo in esame non potrà essere considerato come parte integrante di tali misure, e la qualificazione di queste non potrà quindi influire sulle domande di rimborso delle tasse pagate, proposte di fronte ai giudici nazionali.

61. Poiché la Corte, dopo il deposito delle memorie nel presente procedimento, ha pronunciato alcune sentenze che chiariscono il concetto di vincolo di destinazione, essa ha invitato per iscritto le parti a pronunciarsi, in udienza, «sull’esistenza di un vincolo di destinazione, ai sensi delle sentenze della Corte 13 gennaio 2005, causa C‑174/02, Streekgewest Westlijk Noord-Brabant (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 26), e causa C‑175/02, Pape (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 15), tra la TACA e le varie misure finanziate con i proventi di tale tributo».

1. Risposte delle parti al quesito scritto della Corte

62. Le ricorrenti nelle cause principali sostengono che i procedimenti odierni si distinguono, in particolare, dalla citata causa Streekgewest. L’assenza di un vincolo di destinazione in quella vicenda sarebbe da ricollegarsi al fatto che allora si era in presenza di una normativa tributaria generale avente come obiettivo la salvaguardia dell’ambiente, che i proventi della tassa erano destinati all’erario, che gli operatori tassati e quelli esentati non erano in rapporto di concorrenza e che non esisteva un legame diretto e indissolubile tra la tassa ed una destinazione specifica. Al contrario, nella vicenda presente avremmo a che fare con una normativa specifica mirante a sostenere certe categorie di commercianti in concorrenza con quelli tenuti a pagare la TACA, i proventi della TACA non sarebbero stati destinati all’erario nel periodo che interessa e la TACA sarebbe servita per finanziare misure di sostegno a favore dei concorrenti delle ricorrenti.

63. Per quanto riguarda gli aiuti versati nell’ambito del Fisac, le ricorrenti nelle cause principali osservano che il Fisac è finanziato grazie alle eccedenze dei proventi della tassa, entro un limite determinato da un decreto interministeriale. Lo stesso si potrebbe dire per il finanziamento a favore del regime di assicurazione vecchiaia di commercianti e artigiani e per quello a favore del CPDC.

64. Le ricorrenti nelle cause principali sostengono altresì l’esistenza di un legame diretto e indissolubile tra la tassa e l’aiuto concesso sotto forma di esenzione, di modo che andrebbe affermata l’esistenza di un vincolo di destinazione tra la TACA e l’esenzione dei piccoli esercizi commerciali. Tanto la cassa Organic quanto il governo francese rifiutano tale ricostruzione richiamandosi alla citata sentenza Streekgewest.

65. La resistente nelle cause principali sostiene, da parte sua, che la percentuale dei proventi della TACA che non è destinata a finanziare l’indennità di pensionamento è fissata in funzione dell’ammontare complessivo – variabile – dell’indennità di pensionamento, e che le varie destinazioni di tale percentuale dei proventi sono determinate ogni anno discrezionalmente dalla autorità nazionali. L’eccedenza disponibile per finanziare misure diverse dall’indennità di pensionamento sarebbe dunque variabile, e inoltre tali eccedenze sarebbero in parte destinate anche al finanziamento di interventi pubblici non qualificabili in ogni caso come aiuti di Stato, quali quelli dell’EPARECA ( ). Inoltre, sia il Fisac che il CPDC disporrebbero di risorse ulteriori rispetto all’assegnazione di una frazione dei proventi della TACA. Infine, la resistente nelle cause principali sottolinea che una parte dei proventi della TACA può sempre essere prelevata e destinata direttamente al bilancio dello Stato. In tale situazione i proventi della TACA non eserciterebbero un’influenza diretta sull’importo degli aiuti individuali eventualmente concessi dal Fisac o dal CPDC.

66. Il governo francese e la Commissione fanno propria, in linea di massima, questa analisi della resistente nelle cause principali, e sottolineano che l’importo degli aiuti che possono essere pagati dal Fisac e dal CPDC è determinato e limitato da norme regolamentari, e non è assolutamente fissato in proporzione ai proventi della tassa. La Commissione evidenzia inoltre che il rispettivo ammontare delle varie destinazioni dell’eccesso dei proventi della TACA è determinato all’inizio dell’anno, restando immutato quali che siano i proventi della tassa. Né vi sarebbe un criterio di ripartizione predeterminato tra le varie destinazioni dell’eccedenza dei proventi della tassa.

2. Valutazione giuridica

a) Quadro giurisprudenziale

67. La Corte ha affermato che la nozione di aiuto di Stato comprende non solo certe tasse parafiscali, in funzione della destinazione dei proventi di esse ( ), ma anche la percezione stessa di un contributo che costituisca una tassa parafiscale ( ).

68. Secondo le sentenze citate ( ), «[a]ffinché possa ritenersi che una tassa costituisca, in tutto o parzialmente, parte integrante di una misura di aiuto, deve necessariamente sussistere un vincolo di destinazione tra la tassa e l’aiuto in forza della normativa nazionale pertinente, nel senso che il gettito della tassa venga necessariamente destinato al finanziamento dell’aiuto. Se tale vincolo sussiste, il gettito della tassa influenza direttamente l’entità dell’aiuto e, conseguentemente, la valutazione della compatibilità dell’aiuto medesimo con il mercato comune (v., in tal senso, sentenza 25 giugno 1970, causa 47/69, Francia/Commissione, Racc. pag. 487, punti 17, 20 e 21). La Corte ha quindi ritenuto che, quando sussista un siffatto nesso tra la misura di aiuto ed il relativo finanziamento, la notifica della misura di aiuto, prevista dall’art. 93, n. 3, del Trattato, deve riguardare anche le modalità di finanziamento dell’aiuto stesso, affinché la Commissione possa svolgere il proprio esame sulla base di informazioni complete. In caso contrario, non potrebbe escludersi che venga dichiarata compatibile una misura di aiuto che tale non avrebbe potuto essere dichiarata se la Commissione fosse stata a conoscenza delle sue modalità di finanziamento (sentenze Van Calster e a., cit., punti 49 e 50, nonché 15 luglio 2004, causa C‑345/02, Pearle e a., Racc. pag. I-0000, punto 30)».

b) Analisi giuridica

69. Le diverse parti hanno illustrato in modo analogo le modalità di destinazione dei proventi della TACA, ma divergono circa le conseguenze da trarne alla luce del criterio del vincolo di destinazione.

70. Circa il nesso che le ricorrenti nelle cause principali indicano tra le esenzioni e i proventi della TACA, mi limito a rinviare alle osservazioni già svolte ( ).

71. Per quanto riguarda il nesso da individuare tra la TACA e le varie destinazioni dei suoi proventi, va rilevato innanzitutto che l’esistenza di un vincolo di destinazione tra la TACA e il finanziamento del regime dell’indennità di pensionamento non è seriamente contestabile, visto che la TACA è stata istituita proprio per finanziare la concessione di tale sostegno agli artigiani e ai commercianti che hanno visto il proprio esercizio commerciale perdere di valore in seguito all’affermarsi degli esercizi di grandi dimensioni.

72. Le divergenze riguardano dunque le regole sulla destinazione dell’eventuale eccedenza dei proventi della tassa, una volta che siano state versate le indennità di pensionamento a coloro che per legge ne hanno diritto.

73. L’esistenza di un vincolo di destinazione potrebbe risultare dal fatto che i proventi della TACA servono a finanziare diversi interventi di fondi pubblici. A tale proposito, si tratta di capire se l’incertezza circa l’esistenza di un’eccedenza e l’assenza di un criterio fisso per ripartire tale eventuale eccedenza fra le varie destinazioni si oppongano all’affermazione dell’esistenza di un vincolo di destinazione tra la tassa e le citate destinazioni.

74. E’ necessario vedere in quale misura i proventi della tassa influenzino direttamente l’importo dei vari aiuti o, per riprendere le considerazioni dell’avvocato generale Geelhoed nelle conclusioni da lui presentate nelle cause Streekgewest e Pape ( ), in che misura «se viene meno il tributo anche l’aiuto perde la sua specifica fonte di alimentazione». A tale proposito, l’avvocato generale Geelhoed ha ricercato i criteri che consentono di affermare l’esistenza di quello che egli chiama un «rapporto diretto ed inscindibile» tra la tassa e l’aiuto finanziato tramite la stessa, rilevando che l’esistenza di un tale rapporto è «molto meno ovvia in situazioni in cui la destinazione del gettito del tributo è sottoposta ad una successiva valutazione da parte delle autorità nazionali competenti, l’aiuto è finanziato solo in parte con il tributo, il gettito del tributo medesimo è utilizzato per diversi fini e non solo per l’aiuto di cui trattasi e il tributo non grava specificamente sul settore a cui l’aiuto è indirizzato».

75. Se nel caso presente l’esistenza di un rapporto di concorrenza tra gli operatori soggetti alla tassa e quelli che beneficiano di interventi finanziati attraverso l’eccedenza dei proventi di tale tassa è indubbia, numerosi elementi sembrano però deporre a favore dell’inesistenza di un legame diretto ed inscindibile tra la TACA e le varie destinazioni dell’eccedenza dei suoi proventi.

76. Il fatto che solo una parte dei proventi della TACA, e cioè la detta eccedenza, sia destinata al finanziamento di interventi statali non è in quanto tale determinante. Nella sentenza Enirisorse ( ), la Corte ha affermato che l’imposizione di un tributo i cui proventi erano in parte trasferiti ad un’impresa pubblica poteva costituire un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune, e ha precisato che «il carattere eventualmente illegittimo della riscossione e della devoluzione della tassa (…) riguarda solamente la parte del gettito del tributo devoluta all’impresa pubblica e non riguarda il tributo nella sua interezza».

77. Per contro, appare significativo che, sebbene le varie destinazioni dell’eccedenza dei proventi della TACA siano davvero previste dalla normativa nazionale in esame, la loro ripartizione sia rimessa alla discrezionalità dei ministri competenti, che determinano con decreto le somme da assegnare alle varie destinazioni. Inoltre, i fondi che concedono gli aiuti – cioè il Fisac e il CPDC – dispongono di risorse differenziate.

78. Peraltro, la Commissione fa giustamente notare come le somme assegnate con decreto interministeriale al Fisac e al CPDC rimangano fisse quali che siano i proventi della tassa.

79. Infine, è pacifico che l’ammontare degli interventi finanziati dal Fisac e dal CPDC risulta da norme regolamentari, e non dipende in alcun modo dall’importo dei proventi della TACA che siano stati ad essi assegnati.

80. Così stando le cose, non può ritenersi esistente alcun vincolo di destinazione tra la TACA e gli interventi finanziati dal Fisac e dal CPDC.

81. Per quanto riguarda i presunti aiuti accordati ai commercianti sotto forma di mancato aumento dei contributi, grazie alla destinazione di una parte dell’eccedenza della TACA al finanziamento dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori autonomi dell’artigianato e dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio, basti constatare che i livelli contributivi sono determinati discrezionalmente dai gestori di tali regimi di assicurazione vecchiaia. In assenza di un legame diretto o indiretto tra l’ammontare dell’eccedenza dei proventi della TACA destinata a tal fine e l’andamento generale delle entrate delle casse di assicurazione vecchiaia in questione, è giocoforza constatare l’assenza di qualunque vincolo di destinazione tra la TACA e la destinazione a tali enti di una parte dell’eccedenza dei suoi proventi.

D – Sui diversi interventi che il prelievo contestato contribuisce a finanziare

82. È innanzi tutto necessario verificare in che senso l’indennità di pensionamento a favore dei commercianti ed artigiani che cessano definitivamente la propria attività possa costituire una misura d’aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

83. Nel caso di intereventi al cui finanziamento contribuisce l’eccedenza dei proventi della TACA, sarà solo in via subordinata che verificherò se essi possano essere qualificati come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, dato che non esiste un vincolo di destinazione fra la tassa e i vari interventi in questione.

1. Principali argomenti delle parti

84. Le ricorrenti nelle cause principali sostengono, in primo luogo, che l’indennità di pensionamento costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Esse insistono sul fatto che il beneficio è accordato ad imprese, cioè ad artigiani e commercianti in attività (v. decreto ministeriale 13 agosto 1996, portante norme generali per l’attribuzione dell’aiuto istituito a favore di commercianti e artigiani dall’art. 106 della legge finanziaria per il 1982( ), che recita: «Il richiedente deve dimostrare (…) di avere un’attività commerciale o artigianale in corso alla data della richiesta»). L’indennità di pensionamento falserebbe la concorrenza: infatti, per taluni commercianti e artigiani, il semplice fatto di sapere di poter godere di un’indennità di pensionamento alla cessazione della loro attività avrebbe un’influenza sui costi da essi sostenuti nel corso dell’attività lavorativa. Sapendo di poter beneficiare dell’indennità di pensionamento, essi potrebbero ridurre la loro contribuzione al regime pensionistico complementare, e ridurre così i loro oneri sociali. Il commerciante o l’artigiano in attività potrebbe in tal modo utilizzare tali risparmi per investimenti necessari per la sua attività, a differenza delle imprese che non beneficiano di un tale vantaggio ( ). Peraltro, invogliando le persone in possesso dei requisiti per goderne a cessare la propria attività, l’indennità di pensionamento avrebbe un impatto diretto sulla concorrenza, comportando una diminuzione del numero di operatori economici nel settore considerato.

85. In secondo luogo, quanto alla destinazione di una parte degli introiti della TACA a favore del Fisac, le ricorrenti nelle cause principali sostengono che tale fondo ha lo scopo di finanziare, tramite risorse statali, misure di aiuto in favore di talune categorie di commercianti e artigiani. Tali misure nuocerebbero alla concorrenza e agli scambi tra gli Stati membri. Come l’indennità di pensionamento, anche le misure poste in essere dal Fisac sarebbero aiuti di Stato, sottoposti all’obbligo di previa notifica alla Commissione ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE.

86. In terzo luogo, quanto al finanziamento dei regimi di assicurazione vecchiaia di base dei lavoratori autonomi dell’artigianato e dei lavoratori autonomi dell’industria e del commercio, le ricorrenti sostengono che la destinazione di una parte dei proventi della TACA a tali regimi presenta a sua volta carattere di aiuto di Stato. Tale finanziamento ridurrebbe i costi legati al finanziamento del sistema pensionistico degli artigiani e dei commercianti che ne beneficiano, avendo preso il posto di un aumento dei versamenti contributivi che sarebbe stato altrimenti inevitabile, vista la situazione di deficit dei regimi pensionistici in questione. Tale riduzione dei costi finanziari sarebbe dunque tale da rafforzare la posizione concorrenziale degli artigiani e dei commercianti rispetto ad altre imprese iscritte ad altri regimi di assicurazione vecchiaia.

87. In quarto luogo, per quanto riguarda la destinazione di una parte della TACA al CPDC, le ricorrenti sostengono che risulta dal quadro giuridico nazionale che tale comitato, come il Fisac, concede aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Inoltre, a giudizio delle ricorrenti, non sarebbero state rispettate le condizioni contenute nella decisione della Commissione 18 giugno 1997. Infatti il CPDC avrebbe in primo luogo continuato a versare aiuti anche dopo il 31 dicembre 2000, senza che la proroga degli aiuti, autorizzati fino a tale data, sia stata oggetto di una nuova autorizzazione. In secondo luogo, i fondi a disposizione del CPDC avrebbero sistematicamente superato l’ammontare autorizzato con la decisione della Commissione.

88. Per quanto riguarda l’applicazione della regola de minimis, le ricorrenti affermano che essa – contenuta in comunicazioni della Commissione del 1992 e del 1996, e quindi codificata nel regolamento (CE) della Commissione 12 gennaio 2001, n. 69, relativo all’applicazione degli articoli 87 [CE] e 88 (…) CE agli aiuti d’importanza minore ("de minimis") ( ) – è successiva all’istituzione delle misure di aiuto contestate ( ). In ogni caso, le autorità francesi non avrebbero rispettato le condizioni previste per applicare la regola de minimis. Infatti, esse non avrebbero informato le società beneficiarie degli aiuti della natura de minimis degli stessi, e non avrebbero nemmeno posto in essere procedure di controllo per evitare di superare il limite de minimis ( ).

89. Infine, le ricorrenti sostengono che l’obiettivo sociale perseguito dalle autorità francesi attraverso l’attuazione delle varie misure finanziate con i proventi della TACA non sarebbe sufficiente a sottrarle alla qualificazione come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, e non potrebbe quindi giustificare la mancata previa comunicazione alla Commissione ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE ( ).

90. La resistente nelle cause principali evidenzia, in primo luogo, che l’indennità di pensionamento è un beneficio accordato a singole persone – e non ad imprese – che hanno prima cessato ogni attività economica. Tale destinazione della TACA non potrebbe quindi né falsare la concorrenza né influire sugli scambi tra gli Stati membri.

91. Per quanto riguarda la destinazione al Fisac di una parte dell’eccedenza dei proventi della TACA, la cassa Organic fa notare che il Fisac finanzia in primo luogo interventi urbanistici e di pianificazione territoriale a livello locale. Tali finanziamenti non rileverebbero ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Per quanto poi riguarda le sovvenzioni versate dal Fisac ad imprese, si tratterebbe di aiuti di importanza minore, dispensati dall’obbligo di notifica alla Commissione ( ). La resistente chiarisce, in proposito, che nella vigenza del decreto n. 95-1140 l’importo massimo della sovvenzione direttamente attribuita ad un’impresa non poteva oltrepassare FRF 60 000 (pari a circa EUR 9 150). Nella vigenza del decreto 5 febbraio 2003, n. 2003-107, tale importo incontra un limite di EUR 10 000 (e in casi eccezionali di EUR 20 000).

92. Per quanto riguarda la destinazione di una parte dell’eccedenza dei proventi della TACA a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia, la resistente sottolinea che, avendo questi ultimi natura di regimi obbligatori di base, la destinazione in esame rientrerebbe nella logica di qualsiasi sistema di previdenza sociale, fondato sulla solidarietà nazionale o di categoria. Essa ricorda che il diritto comunitario non osta alla libertà riconosciuta agli Stati membri nella gestione dei loro sistemi di previdenza sociale ( ).

93. Infine, gli aiuti concessi dal CPDC sarebbero a loro volta de minimis.

94. Per quanto riguarda le varie destinazioni dei proventi della TACA, il governo francese sostiene anche, in primo luogo, che la parte che è destinata al pagamento dell’indennità di pensionamento non costituisce un aiuto di Stato, poiché la sua concessione è subordinata alla cessazione definitiva dell’attività del commerciante, ai sensi degli artt. 5 e 10 del decreto 2 aprile 1982, n. 82-307.

95. In secondo luogo, per quanto riguarda la parte dell’eccedenza dei proventi della TACA destinata al Fisac e al CPDC, il governo francese fa notare, richiamando il regolamento n. 69/2001, che le sovvenzioni che possono essere versate alle imprese tramite il Fisac o il CPDC sono destinate ai piccoli negozi di quartiere in zone difficili, e hanno un importo inferiore al limite fissato nel citato regolamento. Non sarebbero dunque aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. A sostegno della propria argomentazione il governo francese richiama anche la comunicazione della Commissione 14 maggio 1997, relativa alla disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati ( ).

96. In terzo luogo, per quanto riguarda la destinazione di una parte dell’eccedenza dei proventi della TACA a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia degli artigiani e dei commercianti, le casse che ne beneficiano (cassa Organic e cassa Concava) svolgerebbero un’attività di previdenza sociale di base, fondata su principi di solidarietà. Poiché l’attività svolta dalle casse in questione non sarebbe un’attività economica ( ), il finanziamento della stessa non rileverebbe ex art. 87, n. 1, CE.

97. Circa la destinazione dei proventi della TACA, la Commissione ricorda innanzitutto che l’indennità di pensionamento per artigiani e commercianti è versata dopo la cessazione dell’attività economica del beneficiario. Pertanto, l’indennità in parola non sarebbe di natura tale da falsare la concorrenza. Si tratterebbe di una misura sociale.

98. In secondo luogo, per quanto riguarda la destinazione di una parte della TACA a favore del Fisac, la Commissione ritiene che gli importi degli aiuti in questione siano minimi, e ricadano nell’ambito di applicazione del regolamento n. 69/2001.

99. In terzo luogo, la destinazione di una parte dei proventi della TACA a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia di base di artigiani e commercianti mirerebbe ad assicurare l’equilibrio dei regimi in questione. Gli importi versati non costituirebbero aiuti di Stato, poiché gli enti pubblici beneficiari che gestiscono i sistemi pensionistici obbligatori non sarebbero imprese suscettibili di svolgere un’attività economica ( ).

100. In quarto luogo, per ciò che concerne la destinazione di una parte dei proventi della TACA a favore del CPDC, si tratterebbe anche a questo riguardo, come per il caso degli aiuti a favore del Fisac, di aiuti de minimis.

2. Valutazione giuridica

a) Quadro giurisprudenziale

101. Gli elementi costitutivi della nozione di aiuto sono già stati richiamati ( ).

102. Nella sentenza PreussenElektra ( ), la Corte ha ricordato che la nozione di aiuto non riguarda solo i casi in cui l’aiuto è concesso direttamente dallo Stato, ma anche quelli in cui esso è accordato da enti pubblici o privati che lo Stato costituisce o designa. Infatti, «il diritto comunitario non può tollerare che il semplice fatto di creare enti autonomi incaricati della distribuzione di aiuti permetta di aggirare le regole in materia di aiuti di Stato» ( ).

b) Sul regime dell’indennità di pensionamento

103. È pacifico che il regime in questione ha per obiettivo la concessione di benefici tramite risorse statali – nel caso di specie tramite un ente, la cassa Organic, designato dallo Stato a tale scopo. Le parti e gli interessati che hanno presentato osservazioni alla Corte si dividono però quando si tratta di decidere se i destinatari dei benefici in questione esercitino un’attività economica, e/o se il regime in questione incida sulla concorrenza.

104. Le due posizioni possono avvalersi di solidi argomenti, poiché l’art. 106 della legge n. 81-1160, nella versione vigente al momento dei fatti all’origine della controversia, subordina la concessione dell’indennità di pensionamento al possesso della qualità di commerciante o di artigiano; dal canto suo l’opinione contraria può far valere il fatto che il medesimo articolo subordina la stessa concessione alla cessazione dell’attività commerciale o artigianale.

105. Per contro, non regge l’argomento secondo il quale la stessa prospettiva della concessione di un’indennità di pensionamento sarebbe tale da influenzare le decisioni dei potenziali beneficiari nel corso della loro attività professionale, nel senso che ridurrebbero i loro sforzi in termini di previdenza complementare, cosicché l’indennità di pensionamento avrebbe l’effetto di ridurre i loro costi. Infatti, la decisione di iscriversi ad un regime di previdenza complementare non costituisce un normale costo d’impresa, ma dipende dalla libera decisione dei commercianti e degli artigiani interessati. Inoltre, la concessione dell’indennità di pensionamento è subordinata ad una durata minima d’iscrizione al regime di base di assicurazione vecchiaia. Per di più, la decisione di iscriversi ad un regime di previdenza complementare è presa, come ha giustamente rilevato all’udienza la resistente nelle cause principali, ben prima del pensionamento, per cui il commerciante o artigiano non è assolutamente in grado, in quel momento, di prevedere se egli soddisferà i requisiti per la concessione dell’indennità di pensionamento. Infine, l’argomento delle ricorrenti nelle cause principali non tiene conto del fatto che l’indennità di pensionamento è subordinata a rigorose condizioni patrimoniali, a causa del suo carattere sociale, e non comporta, in ogni caso, somme sufficienti ad assicurare il sostentamento dei commercianti o artigiani che abbandonano la loro attività per tutta la durata del loro pensionamento ( ).

106. Resta da determinare se l’indennità di pensionamento debba ritenersi versata a favore di imprese, ai sensi del diritto comunitario della concorrenza, per il solo fatto che essa è concessa ad artigiani e commercianti. Conformemente alla giurisprudenza della Corte ( ), mi sembra che si debba fare riferimento, in questo caso, agli effetti del beneficio in esame. E’ quindi giocoforza constatare, come ha giustamente sottolineato la Commissione ( ), che l’indennità di pensionamento è versata al commerciante o all’artigiano dopo che egli ha cessato la sua attività, per cui essa non può costituire un beneficio ai fini dell’esercizio di detta attività. Di conseguenza, anche se si dovesse ritenere che l’indennità di pensionamento va a beneficio di imprese, essa non avrebbe un effetto apprezzabile sulla concorrenza, tenuto anche conto del fatto che i commercianti e gli artigiani che ne sono i beneficiari lo sono proprio a causa della limitatezza del loro volume d’affari.

107. Tale conclusione non è contraddetta dalla sentenza 21 giugno 2001 nelle cause riunite Moccia Irme e a./Commissione ( ). In tale sentenza la Corte ha confermato una sentenza del Tribunale che aveva qualificato come aiuto ai sensi dell’art. 4 CECA un regime di aiuti alla chiusura. Ricordando che l’art. 4, lett. c), CECA proibiva tutti gli aiuti senza alcun limite, la Corte ha dichiarato «che l’art. 4, lett. c), del Trattato CECA, a differenza dell’art. 92, n. 1, del Trattato CE, non richiede, perché gli aiuti siano considerati incompatibili con il mercato comune, la condizione che essi falsino o minaccino di falsare la concorrenza» ( ) (il corsivo è mio).

108. Va dunque constatato che l’indennità di pensionamento prevista all’art. 106 della legge n. 81-1160 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1 CE.

c) Sul versamento integrativo a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia

109. Per quanto riguarda la destinazione di una parte dei proventi della TACA al finanziamento dei regimi di assicurazione vecchiaia di commercianti e artigiani, prevista dalla legge n. 96-1160, in udienza si è delineata una convergenza di opinioni nel senso che le casse beneficiarie non sono imprese suscettibili di esercitare un’attività economica, poiché esse gestiscono regimi di assicurazione vecchiaia di base obbligatoria, in base ad un principio di solidarietà. Sul punto basta fare rinvio alla citata giurisprudenza della Corte ( ).

110. Le ricorrenti nelle cause principali ritengono però che il versamento integrativo a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia in questione avvantaggi i commercianti e gli artigiani ad essi iscritti, in quanto tale parziale fiscalizzazione delle entrate delle casse pensione in parola consentirebbe di evitare un rialzo dei contributi da versare ad esse, cosicché i commercianti e gli artigiani iscritti otterrebbero una riduzione dei loro costi. Come ho già rilevato ( ), questo ragionamento non convince, poiché manca il legame necessario tra il livello di contribuzione e il versamento di cui si discute. Cosicché, in assenza di tale versamento integrativo, lo Stato potrebbe fiscalizzare le entrate delle casse interessate, in modo da consentire a queste di non aumentare i contributi.

111. In tali circostanze, nemmeno il versamento integrativo a favore dei regimi di assicurazione vecchiaia costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

d) Sui provvedimenti individuali concessi dal Fisac e dal CPDC

112. È pacifico che il Fisac finanzia interventi urbanistici e di pianificazione del territorio a livello locale cui non si applica l’art. 87, n. 1, CE, poiché non apportano benefici selettivi a favore di imprese o di settori di attività.

113. Per quanto riguarda le sovvenzioni attribuite a titolo individuale ad imprese, da parte del Fisac o del CPDC, il problema non è se tali misure possano essere qualificate come aiuti, ma se sia applicabile il regime degli aiuti de minimis che, in caso di soluzione affermativa, esonererebbe dall’obbligo di notifica.

114. È certo che le disposizioni relative agli aiuti de minimis vanno interpretate restrittivamente, poiché comportano una deroga agli obblighi derivanti dall’art. 88, n. 3, CE. In particolare, quindi, non possono essere applicate retroattivamente ( ).

115. Va ricordato che l’obbligo di notifica di cui all’art. 88, n. 3, CE è stato soppresso, a partire dal 19 agosto 1992, per gli aiuti di importanza minore concessi alle piccole e medie imprese. Ai sensi del punto 3.2 della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese per il 1992 ( ), «in futuro non occorrerà più notificare in forza dell’articolo 93, paragrafo 3 le somme una tantum non superiori a 50 000 ecu erogate per una determinata categoria di spesa nonché i regimi per i quali l’entità dell’aiuto che una determinata impresa può ottenere su un arco di tempo di tre anni è limitata all’importo menzionato, purché sia espressamente imposta la condizione che qualsiasi aiuto supplementare concesso alla medesima impresa per lo stesso tipo di spese da altre fonti o in base ad altri regimi non porti l’aiuto complessivo di cui l’impresa beneficia al di là del limite di 50 000 ecu».

116. Se è vero che gli interventi del Fisac al momento del prelievo delle tasse contestate erano disciplinati dal decreto n. 95-1140, e in particolare dai suoi artt. 1 e 8, resta il fatto che è stato l’art. 4 della legge n. 89-1008, relativa allo sviluppo delle imprese commerciali e artigianali ed al miglioramento del loro ambiente economico, giuridico e sociale, c.d. «legge Doubin» ( ), a prevedere per la prima volta la destinazione di una parte dell’eventuale eccedenza della tassa ad interventi pubblici finalizzati a favorire la conservazione e la modernizzazione del commercio e dell’artigianato nei settori più colpiti dai cambiamenti economici e sociali, nonché ad operazioni destinate a favorire la trasmissione o la ristrutturazione di imprese commerciali o artigianali.

117. Il citato decreto n. 95-1140 si è limitato a modificare le condizioni per assegnare gli aiuti finanziati con l’eccedenza dei proventi della TACA, costituendo come Fisac il conto aperto nella contabilità della cassa Organic in applicazione della legge Doubin.

118. Ritengo pertanto che il regime di aiuti individuali gestito dal Fisac sia stato posto in essere con disposizioni anteriori alla disciplina comunitaria del 1992 e che gli aiuti individuali non possano quindi essere considerati in ogni caso come de minimis.

119. Un discorso diverso va fatto per gli interventi finanziati dal CPDC, poiché è solo il decreto n. 98-132, modificativo del decreto n. 91-284, istitutivo di un Comitato professionale dei distributori di carburante, che ha integrato le risorse a sua disposizione grazie ad una parte dell’eccedenza della TACA. Questa integrazione delle risorse del CPDC, del resto, è stata autorizzata dalla Commissione europea per il periodo 1997-2000 ( ), come ammesso dalle stesse ricorrenti nelle cause principali.

120. La risposta all’interrogativo circa la necessità che gli ulteriori interventi del CPDC dovessero essere nuovamente notificati alla Commissione dipende dunque dalle norme sugli aiuti de minimis allora vigenti, nel caso di specie quelle di cui al regolamento n. 69/2001. La Commissione ha correttamente osservato che i limiti massimi previsti per gli aiuti che il CPDC poteva concedere erano inferiori ai limiti di cui al regolamento n. 69/2001, anche senza considerare la percentuale sovvenzionabile.

V – Conclusioni

121. Per questi motivi propongo di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali proposte dal Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint-Étienne e dalla Cour d’appel de Lyon:

«1) L’art. 87, n. 1, CE dev’essere interpretato nel senso che, nelle circostanze di cui alle cause principali, l’indennità di pensionamento concessa a certe condizioni ai commercianti e agli artigiani che cessano la propria attività non costituisce un aiuto.

2) In circostanze come quelle di cui alle cause principali, l’esame delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali non ha rivelato l’esistenza di un vincolo di destinazione tra la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (tassa francese per il sostegno al commercio e all’artigianato) e i vari interventi pubblici che l’eccedenza dei proventi di tale tassa può contribuire a finanziare, una volta finanziato il regime dell’indennità di pensionamento».