SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)

5 maggio 2021 ( *1 )

«Aiuti di Stato – Settore postale – Compensazione per l’adempimento dell’obbligo di servizio universale – Decisione di non sollevare obiezioni – Calcolo della compensazione – Metodologia del costo evitato netto – Presa in considerazione dei vantaggi intangibili attribuibili al servizio universale – Utilizzo dei fondi concessi a titolo della compensazione – Garanzia pubblica del pagamento di indennità di licenziamento in caso di fallimento – Esenzione dall’IVA per determinate operazioni effettuate dal fornitore del servizio universale – Ripartizione contabile dei costi comuni alle attività rientranti nel servizio universale e a quelle non rientranti in esso – Conferimento di capitale da un’impresa pubblica per evitare il fallimento della sua controllata – Denuncia di un concorrente – Decisione che accerta l’insussistenza di aiuto di Stato al termine della fase di esame preliminare – Aiuto esistente – Concessione periodica di vantaggi – Imputabilità allo Stato – Criterio dell’investitore privato»

Nella causa T‑561/18,

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S, con sede in Padborg (Danimarca),

Danske Fragtmænd A/S, con sede in Åbyhøj (Danimarca),

rappresentate da L. Sandberg-Mørch, avvocata,

ricorrenti,

sostenute da

Jørgen Jensen Distribution A/S, con sede in Ikast (Danimarca), rappresentata da L. Sandberg‑Mørch e M. Honoré, avvocati,

e da

Dansk Distribution A/S, con sede in Karlslunde (Danimarca), rappresentata da L. Sandberg‑Mørch e J. Buendía Sierra, avvocati,

intervenienti,

contro

Commissione europea, rappresentata da K. Blanck e D. Recchia, in qualità di agenti,

convenuta,

sostenuta da

Regno di Danimarca, rappresentato da J. Nymann‑Lindegren e M. Wolff, in qualità di agenti, assistiti da R. Holdgaard, avvocato,

interveniente,

avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione C(2018) 3169 final della Commissione, del 28 maggio 2018, riguardante l’aiuto di Stato SA.47707 (2018/C) – Compensazioni statali concesse alla PostNord per la fornitura del servizio postale universale – Danimarca,

IL TRIBUNALE (Settima Sezione),

composto da R. da Silva Passos (relatore), presidente, V. Valančius e L. Truchot, giudici,

cancelliere: P. Cullen, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 22 ottobre 2020,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

I. Fatti

1 L’ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (in prosieguo: l’«ITD»), è un’associazione professionale che raggruppa società di diritto danese attive, a livello nazionale e internazionale, sui mercati dei servizi di trasporto su strada di merci e dei servizi logistici.

2 La Danske Fragtmænd A/S è una società di diritto danese che opera, tra l’altro, sul mercato danese dei servizi di trasporto su strada e di consegna di pacchi.

3 La postloven, lov nr. 1536 (legge postale n. 1536), del 21 dicembre 2010 (Lovtidende 2010 A), come modificata, ha designato la Post Danmark A/S quale fornitore del servizio universale di consegna della posta in Danimarca. In applicazione di tale legge, il 30 maggio 2016, il Ministero dei Trasporti danese ha adottato un mandato di servizio pubblico che imponeva alla Post Danmark un obbligo di servizio universale (in prosieguo: l’«OSU») per il periodo dal 1o luglio 2016 al 31 dicembre 2019 (in prosieguo: il «mandato di servizio universale»). La Post Danmark è detenuta al 100% dalla PostNord AB, il cui capitale sociale è a sua volta detenuto al 40% dal Regno di Danimarca e al 60% dal Regno di Svezia e i cui diritti di voto nel consiglio di amministrazione sono ripartiti al 50% tra i due Stati azionisti.

4 Secondo il punto 2 del mandato di servizio universale, tale servizio deve essere fornito a livello sia nazionale che internazionale e garantito per almeno cinque giorni lavorativi alla settimana. Esso comprende i seguenti servizi: – la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la consegna di invii postali di lettere, periodici (quotidiani, settimanali e mensili) e posta pubblicitaria (cataloghi e opuscoli) fino a 2 chilogrammi; – la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione di pacchi fino a 20 chilogrammi con consegna a domicilio o in un punto self‑service; gli invii di pacchi tra operatori professionali coperti da un contratto di distribuzione non sono compresi nel servizio universale; – i servizi relativi agli invii raccomandati e agli invii con valore dichiarato; – un servizio postale gratuito per le persone non vedenti, per invii fino a 7 chilogrammi di peso.

5 Per quanto riguarda in particolare l’OSU per gli invii da e verso destinazioni internazionali, il mandato di servizio universale precisa che essi sono disciplinati dalla Convenzione postale universale.

6 A partire dall’inizio degli anni 2000, il ricorso generalizzato alle comunicazioni elettroniche ha comportato una diminuzione degli invii postali di lettere, al punto che, essenzialmente per tale motivo, il fatturato della Post Danmark è calato del 38% tra il 2009 e il 2016. In tale contesto, il 23 febbraio 2017 la PostNord effettuava un aumento di capitale in favore della Post Danmark di un miliardo di corone danesi (DKK) (circa EUR 134 milioni) (in prosieguo: l’«aumento di capitale del 23 febbraio 2017»).

7 Considerando le conseguenze della digitalizzazione della corrispondenza, il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia concludevano inoltre, il 20 ottobre 2017, un accordo relativo alla trasformazione del modello di produzione della Post Danmark (in prosieguo: l’«accordo del 20 ottobre 2017»), elaborato dalla PostNord e formalizzato in una proposta del consiglio di amministrazione di quest’ultima del 29 settembre 2017.

8 A termini dell’accordo del 20 ottobre 2017, le parti contraenti hanno concordato sulla necessità di adottare tale nuovo modello di produzione al fine di «affrontare le sfide della digitalizzazione in Danimarca» e garantire la sostenibilità economica della Post Danmark. Secondo il medesimo accordo, il nuovo modello di produzione elaborato dalla PostNord doveva basarsi su un aumento del capitale della Post Danmark e su una riduzione del personale di circa 4000 dipendenti all’interno di quest’ultima, con costi totali stimati in circa 5 miliardi di corone svedesi (SEK) (circa EUR 491 milioni).

9 In particolare, l’attuazione del nuovo modello di produzione della Post Danmark comportava il pagamento di indennità speciali di licenziamento per ex funzionari della Post Danmark divenuti dipendenti della stessa al momento della sua trasformazione da impresa pubblica indipendente in società a responsabilità limitata. A tale proposito, l’accordo del 20 ottobre 2017 prevedeva che il Regno di Danimarca doveva compensare tali costi con un conferimento di capitale di SEK 1,533 miliardi (circa EUR 150 milioni) in favore della PostNord.

10 L’attuazione del nuovo modello di produzione della Post Danmark doveva essere effettuata con tre distinte misure, vale a dire: – una compensazione per la fornitura del servizio universale in Danimarca, versata dalle autorità danesi alla Post Danmark, tramite la PostNord, il cui importo sarebbe stato destinato a finanziare una parte delle indennità speciali di licenziamento di ex funzionari della Post Danmark; – un aumento di capitale di SEK 667 milioni (circa EUR 65 milioni) da parte del Regno di Danimarca e del Regno di Svezia in favore della PostNord; – un contributo interno della PostNord in favore della Post Danmark di circa DKK 2,3 miliardi (circa EUR 309 milioni).

11 Il 3 novembre 2017 le autorità danesi effettuavano la prenotifica, alla Commissione europea, della prima di queste tre misure, vale a dire la concessione di una compensazione di SEK 1,533 miliardi alla Post Danmark, tramite la PostNord, per la fornitura del servizio postale universale in Danimarca tra il 2017 e il 2019, somma destinata al finanziamento di una parte delle spese di licenziamento descritte al punto 9 supra.

12 Il 27 novembre 2017 l’ITD presentava una denuncia alla Commissione sostenendo che, con varie misure precedenti o future, le autorità danesi e svedesi avevano o avrebbero concesso aiuti di Stato illegali alla Post Danmark.

13 Secondo la denuncia, tali aiuti risultavano: – in primo luogo, dall’esistenza di una garanzia in base alla quale, in caso di fallimento della Post Danmark, il Regno di Danimarca si era impegnato a pagare a quest’ultima, senza contropartita, le spese relative al licenziamento degli ex funzionari, corrispondenti a tre anni di stipendio per ciascun funzionario (in prosieguo: la «garanzia in questione»); – in secondo luogo, da una prassi amministrativa danese che consentiva un’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto (IVA) a favore dei clienti di società di vendita per corrispondenza quando esse sceglievano di acquistare un servizio di consegna presso la Post Danmark, con conseguente aumento della domanda per quest’ultima; – in terzo luogo, da un’erronea ripartizione contabile, tra il 2006 e il 2013, dei costi comuni all’OSU e alle attività che non vi rientravano, la quale aveva comportato un aumento artificiale dei costi dell’OSU e una diminuzione artificiale dei costi delle attività commerciali della Post Danmark e costituiva, pertanto, un finanziamento incrociato delle attività commerciali della Post Danmark attraverso l’OSU; – in quarto luogo, dall’aumento di capitale del 23 febbraio 2017, in quanto esso era imputabile agli Stati danese e svedese e in quanto una misura del genere non soddisfaceva il criterio dell’investitore privato in un’economia di mercato; – in quinto luogo, dalla misura di compensazione prenotificata dal Regno di Danimarca il 3 novembre 2017 (v. punto 11 supra); – in sesto luogo, da aumenti del capitale della Post Danmark da parte del Regno di Danimarca, del Regno di Svezia e della PostNord, come previsti dall’accordo del 20 ottobre 2017.

14 Il 30 novembre 2017 la Commissione trasmetteva la denuncia dell’ITD alle autorità danesi e svedesi, le quali presentavano, il 20 dicembre 2017, le loro osservazioni congiunte su alcune censure di tale denuncia. Il 21 dicembre 2017 le autorità danesi presentavano le loro osservazioni sulle altre censure di detta denuncia.

15 L’8 febbraio 2018 le autorità danesi notificavano alla Commissione la concessione alla Post Danmark di una compensazione per un importo di SEK 1,533 miliardi per la fornitura del servizio postale universale nel periodo dal 2017 al 2019 (in prosieguo: la «compensazione in questione»).

16 Il 7 maggio 2018 le autorità danesi dichiaravano che la compensazione in questione sarebbe ammontata in definitiva ad un importo massimo di SEK 1,683 miliardi (circa EUR 160 milioni).

17 Il 28 maggio 2018 la Commissione adottava la decisione C(2018) 3169 final, riguardante l’aiuto di Stato SA.47707 (2018/N) – Compensazioni statali concesse alla PostNord per la fornitura del servizio postale universale – Danimarca (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

18 Nella decisione impugnata, sotto un primo profilo, la Commissione ha precisato che il suo esame avrebbe riguardato, da un lato, la compensazione in questione e, dall’altro, le censure dedotte dall’ITD nella sua denuncia, ad eccezione tuttavia degli aumenti di capitale previsti dall’accordo del 20 ottobre 2017 (punto 73 della decisione impugnata), che sarebbero stati oggetto di una decisione successiva.

19 Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda la compensazione in questione, la Commissione ha considerato, anzitutto, che tale compensazione non soddisfaceva il quarto dei criteri elaborati nella sentenza del 24 luglio 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), in quanto non era stata concessa nell’ambito di una procedura di gara e il suo importo non era stato determinato sulla base dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente. La Commissione ne ha dedotto che tale misura costituiva un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e che occorreva esaminare la compatibilità di tale aiuto alla luce dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, come attuato nella comunicazione della Commissione concernente la disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011) (GU 2012, C 8, pag. 15; in prosieguo: la «disciplina SIEG»).

20 Nel valutare la compatibilità della compensazione in questione con il mercato interno, la Commissione ha poi esaminato in particolare il calcolo, effettuato dalle autorità danesi, del costo netto necessario all’adempimento dell’OSU, utilizzando la metodologia del costo evitato netto (in prosieguo: il «CEN»). Nel loro metodo di calcolo, le autorità danesi hanno considerato uno scenario fattuale secondo cui, assicurando l’OSU per il periodo dal 2017 al 2019, la Post Danmark prevedeva, in primo luogo, un aumento sostanziale degli invii delle imprese ai consumatori in ragione dell’aumento del commercio elettronico, in secondo luogo, una diminuzione costante degli invii di lettere a seguito della crescente digitalizzazione delle comunicazioni, in terzo luogo, una diminuzione significativa degli invii di giornali e riviste e, in quarto luogo, l’attuazione di un nuovo modello di produzione che comportava il licenziamento di dipendenti. Secondo lo scenario controfattuale proposto dalle autorità danesi, se la Post Danmark non fosse stata incaricata dell’OSU per lo stesso periodo, ciò avrebbe comportato, in primo luogo, la dismissione di attività non redditizie, quali la distribuzione di giornali e riviste, gli invii non indirizzati e gli invii postali internazionali, in secondo luogo, l’ottimizzazione della distribuzione delle lettere commerciali, per le quali la consegna a domicilio sarebbe stata disponibile solo nelle città più grandi, in terzo luogo, la dismissione della consegna a domicilio di pacchi in alcune zone rurali e, in quarto luogo, una riduzione del numero di uffici postali.

21 Le autorità danesi ne hanno detratto i costi che sarebbero stati evitati in assenza dell’OSU, calcolati sulla base dei costi, in particolare del personale, relativi, in primo luogo, al mantenimento di una rete di cassette postali che coprono l’intero territorio nazionale nonché della produzione di francobolli, in secondo luogo, al funzionamento del centro postale internazionale di Copenaghen (Danimarca), che sarebbe stato chiuso in seguito alla dismissione degli invii postali internazionali, in terzo luogo, ai centri di smistamento delle lettere e alle piattaforme di distribuzione che sarebbero state chiuse a seguito dell’ottimizzazione della distribuzione delle lettere commerciali, in quarto luogo, alla consegna a domicilio degli invii postali in talune zone e, in quinto luogo, al funzionamento degli uffici postali che sarebbero stati chiusi.

22 Tuttavia, le autorità danesi hanno detratto dai costi evitati, da un lato, le entrate relative ai servizi dismessi o ottimizzati dalla Post Danmark in assenza dell’OSU e, dall’altro, i vantaggi derivanti da un aumento della domanda dovuto all’esenzione dall’IVA di cui essa aveva beneficiato in qualità di fornitore del servizio universale nonché degli attivi di proprietà intellettuale legati all’OSU, in particolare la pubblicità relativa alla sua visibilità nei punti di contatto e nelle cassette postali.

23 La Commissione ha considerato che il metodo proposto dalle autorità danesi era attendibile e ha rilevato che, secondo tale metodo, il CEN per l’adempimento dell’OSU ammontava a DKK 2,571 miliardi (circa EUR 345 milioni), ossia un importo notevolmente superiore alla compensazione in questione, fissata ad un massimo di DKK 1,192 miliardi (circa EUR 160 milioni).

24 Infine, dopo avere respinto le censure dedotte dall’ITD nella sua denuncia e dirette specificamente contro la compensazione in questione, la Commissione ha concluso che detta compensazione era compatibile con il mercato interno.

25 Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda le altre censure dedotte nella denuncia dell’ITD, la Commissione ha considerato, in primo luogo, che la garanzia in questione poteva configurare un aiuto di Stato. A tale proposito, essa ha ritenuto che detta garanzia potesse conferire un vantaggio, ancorché molto indiretto, in quanto aveva consentito alla Post Danmark, al momento della sua trasformazione in società a responsabilità limitata nel 2002, di mantenere parte del suo personale. Tuttavia, la Commissione ha considerato che, supponendo che la garanzia in questione configurasse un aiuto di Stato, quest’ultimo sarebbe stato concesso nel 2002, in quanto riguardava solo i dipendenti che avevano rinunciato al loro status di funzionario a tale data. Pertanto, la garanzia in questione sarebbe stata concessa oltre dieci anni prima che la Commissione fosse informata di tale misura, dalla denuncia dell’ITD, e costituirebbe di conseguenza un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto iv), e dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9).

26 In secondo luogo, per quanto riguarda la prassi amministrativa danese che ha comportato un’esenzione dall’IVA a favore dei clienti della Post Danmark, la Commissione ha ritenuto che tale misura potesse conferire un vantaggio indiretto alla Post Danmark. Tuttavia, la Commissione ha considerato che l’esenzione di cui trattasi risultava dall’articolo 132, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (GU 2006, L 347, pag. 347; in prosieguo: la «direttiva IVA»), che rende obbligatoria l’esenzione dei servizi coperti dall’OSU. Pertanto, secondo la decisione impugnata, l’esenzione dall’IVA a vantaggio della Post Danmark non era imputabile allo Stato danese e, di conseguenza, non poteva configurare un aiuto di Stato.

27 In terzo luogo, per quanto concerne l’attribuzione dei costi relativi alle attività della Post Danmark e all’eventuale sovvenzione incrociata di tali attività, la Commissione ha accolto le spiegazioni delle autorità danesi concludendo per l’adeguatezza della ripartizione dei costi comuni alle attività della Post Danmark rientranti nell’OSU e a quelle che non vi rientrano. La Commissione ha aggiunto che, in ogni caso, anzitutto, l’erronea attribuzione dei costi addotta dall’ITD non sembrava implicare un trasferimento di risorse statali. Inoltre, secondo la decisione impugnata, una siffatta attribuzione non sarebbe stata imputabile alle autorità danesi, in quanto, se pure era vero che queste ultime avevano adottato la normativa contabile applicabile alla Post Danmark, tuttavia l’ITD non aveva dimostrato in che modo esse fossero implicate nella fissazione da parte della Post Danmark dei prezzi relativi alle sue attività non rientranti nell’OSU. Infine, la Commissione ha ritenuto che la pretesa sovvenzione incrociata delle attività commerciali della Post Danmark con i fondi ricevuti a titolo dell’OSU non costituisse un vantaggio, dato che la Post Danmark non aveva mai ricevuto alcuna compensazione per l’adempimento dell’OSU, calcolata sulla base della ripartizione dei costi denunciata dall’ITD.

28 In quarto luogo, quanto all’aumento di capitale del 23 febbraio 2017, la Commissione ha considerato che, certamente, tenuto conto della struttura del capitale della PostNord e delle modalità di nomina dei membri del suo consiglio di amministrazione, il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia erano in grado di esercitare un’influenza dominante su detta società. Tuttavia, secondo la Commissione, gli elementi dedotti dall’ITD a sostegno della sua denuncia non consentivano di dimostrare che il Regno di Danimarca o il Regno di Svezia fossero effettivamente implicati in tale aumento di capitale. La Commissione ne ha dedotto che detto aumento di capitale non era imputabile a uno Stato e pertanto non costituiva un aiuto di Stato.

29 Inoltre, la Commissione ha considerato che, in circostanze come quelle con le quali era confrontata la PostNord, un investitore privato avrebbe deciso di effettuare l’aumento di capitale del 23 febbraio 2017 piuttosto che permettere che la sua controllata, nella fattispecie la Post Danmark, fallisse.

30 Infine, i punti conclusivi della decisione impugnata sono formulati come segue: «(205) La Commissione decide (...) di considerare che la misura di aiuto notificata per la compensazione dell’OSU per il periodo 2017‑2019 è compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e di non sollevare obiezioni nei confronti di tal[e] misur[a]. (206) La Commissione decide inoltre che: (i) la [garanzia in questione è] un aiuto esistente; (ii) l’esenzione dall’IVA non costituisce un aiuto di Stato; (iii) la sovvenzione incrociata dei servizi commerciali non è materialmente confermata e non costituisce, in ogni caso, un aiuto di Stato; e (iv) l’[aumento di capitale del 23 febbraio 2017] non costituisce un aiuto di Stato».

II. Procedimento e conclusioni delle parti

31 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 settembre 2018, l’ITD e la Danske Fragtmænd, ricorrenti, hanno proposto il presente ricorso.

32 La Commissione ha depositato il controricorso il 7 dicembre 2018.

33 Le ricorrenti hanno depositato la replica il 15 febbraio 2019. La Commissione ha depositato la controreplica il 17 aprile 2019.

34 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 gennaio 2019, il Regno di Danimarca ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con decisione dell’11 aprile 2019, il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha accolto tale domanda.

35 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 17 e il 21 gennaio 2019, la Dansk Distribution A/S e la Jørgen Jensen Distribution A/S hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti. Con ordinanze del 12 aprile 2019, il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha accolto tali domande.

36 Il Regno di Danimarca ha depositato la sua memoria di intervento il 1o luglio 2019. La Jørgen Jensen Distribution e la Dansk Distribution hanno depositato le loro memorie di intervento il 3 luglio 2019. La Commissione e le ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni sulle memorie di intervento rispettivamente il 15 e il 18 novembre 2019.

37 Essendo stata modificata la composizione delle sezioni del Tribunale, a norma dell’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Settima Sezione, alla quale, di conseguenza, il 17 ottobre 2019 è stata riattribuita la presente causa.

38 Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia: – dichiarare gli argomenti dedotti dal Regno di Danimarca irricevibili e, in ogni caso, infondati; – dichiarare il ricorso ricevibile e fondato; – annullare la decisione impugnata; – condannare la Commissione e il Regno di Danimarca alle spese.

39 La Commissione chiede che il Tribunale voglia: – respingere il ricorso; – condannare le ricorrenti alle spese.

40 Il Regno di Danimarca chiede che il Tribunale voglia: – respingere il ricorso.

41 La Jørgen Jensen Distribution e la Dansk Distribution chiedono che il Tribunale voglia: – dichiarare il ricorso ricevibile e fondato e annullare la decisione impugnata; – condannare la Commissione alle spese.

III. In diritto

42 A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti deducono un motivo unico, vertente sul fatto che la Commissione ha omesso di avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, nonostante le gravi difficoltà sollevate dalla valutazione della compensazione in questione e delle altre misure contestate nella denuncia dall’ITD.

43 In limine, occorre rammentare che la fase di esame preliminare delle misure di aiuto notificate, prevista dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e disciplinata dall’articolo 4 del regolamento 2015/1589, ha lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione su dette misure (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex, C 83/09 P, EU:C:2011:341, punto 43).

44 A conclusione di tale fase, la Commissione constata che una misura notificata non costituisce un aiuto, nel qual caso adotta una decisione di non sollevare obiezioni a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589, oppure che essa rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Se la Commissione constata, a seguito dell’esame preliminare, che la misura notificata, nei limiti in cui rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, non desta dubbi circa la sua compatibilità con il mercato interno, adotta una decisione di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex, C 83/09 P, EU:C:2011:341, punti 43 e 44).

45 Quando la Commissione adotta una decisione di non sollevare obiezioni, non soltanto dichiara che la misura in questione non costituisce un aiuto o costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno, ma rifiuta pure implicitamente di avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex, C 83/09 P, EU:C:2011:341, punto 45).

46 Se la Commissione constata, dopo l’esame preliminare, che la misura notificata solleva dubbi circa la sua compatibilità con il mercato interno, è tenuta ad adottare, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589, una decisione di avvio del procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e all’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento (sentenza del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punto 46).

47 Inoltre, l’articolo 24, paragrafo 2, prima frase, del regolamento 2015/1589 concede a ogni parte interessata il diritto di presentare una denuncia per informare la Commissione di presunti aiuti illegali, il che, conformemente all’articolo 15, paragrafo 1, prima frase, del medesimo regolamento, ha l’effetto di far scattare l’avvio della fase di esame preliminare di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE che comporta l’adozione, da parte della Commissione, di una decisione ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2, 3 o 4, del regolamento 2015/1589.

48 L’esistenza di dubbi tali da giustificare l’avvio del procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE si traduce nell’esistenza oggettiva di gravi difficoltà incontrate dalla Commissione nell’esame del carattere di aiuto della misura in questione o della sua compatibilità con il mercato interno. Infatti, dalla giurisprudenza risulta che la nozione di gravi difficoltà presenta carattere oggettivo (sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punto 31). L’esistenza di siffatte difficoltà deve essere ricercata tanto nelle circostanze dell’adozione dell’atto impugnato quanto nel suo contenuto, in termini oggettivi, mettendo in correlazione la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva e poteva disporre nel momento in cui si è pronunciata sulla compatibilità degli aiuti controversi con il mercato interno (v. sentenza del 28 marzo 2012, Ryanair/Commissione, T‑123/09, EU:T:2012:164, punto 77 e giurisprudenza citata), fermo restando a tale riguardo che gli elementi di informazione di cui la Commissione «poteva disporre» sono quelli che risultavano pertinenti ai fini della valutazione da effettuare e di cui essa avrebbe potuto ottenere, su sua richiesta, la produzione nel corso della fase di esame preliminare (sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punto 71).

49 Ne discende che il controllo di legittimità effettuato dal Tribunale sull’esistenza di gravi difficoltà, per sua stessa natura, non può limitarsi alla ricerca del manifesto errore di valutazione (v. sentenze del 27 settembre 2011, 3F/Commissione, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, punto 55 e giurisprudenza citata, e del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione, T‑304/08, EU:T:2012:351, punto 80 e giurisprudenza citata). Infatti, se simili difficoltà esistono, una decisione adottata dalla Commissione senza avviare il procedimento d’indagine formale può essere annullata per quest’unico motivo, in ragione dell’omesso esame approfondito e in contraddittorio previsto dal Trattato FUE, anche qualora non sia dimostrato che le valutazioni operate nel merito dalla Commissione erano errate in diritto o in fatto (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2010, British Aggregates e a./Commissione, T‑359/04, EU:T:2010:366, punto 58).

50 Occorre rammentare che, conformemente allo scopo di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, la Commissione può, in particolare, avviare un dialogo con lo Stato notificante o con terzi onde superare, nel corso del procedimento preliminare, difficoltà eventualmente incontrate. Tale facoltà presuppone che la Commissione possa adattare la sua posizione in funzione dei risultati del dialogo avviato, senza che tale adattamento debba essere a priori interpretato come esistenza di gravi difficoltà (sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punto 35). Solo se non possono essere superate tali difficoltà si rivelano gravi e devono indurre la Commissione a nutrire dubbi, conducendola così ad avviare il procedimento d’indagine formale (sentenze del 2 aprile 2009, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punto 61, e del 27 ottobre 2011, Austria/Scheucher‑Fleisch e a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punto 70).

51 Spetta al ricorrente dimostrare l’esistenza di serie difficoltà, prova che può essere fornita sulla base di un insieme di indizi concordanti (v. sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione, T‑68/15, EU:T:2018:563, punto 63 e giurisprudenza citata).

52 È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre esaminare l’argomentazione delle ricorrenti diretta a dimostrare l’esistenza di gravi difficoltà che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale.

53 Nel caso di specie, le ricorrenti invocano un insieme di indizi che dimostrerebbero, a loro avviso, l’esistenza di gravi difficoltà e risulterebbero, da un lato, dalla durata della fase di esame preliminare e dalle circostanze relative al suo svolgimento e, dall’altro, dal contenuto della decisione impugnata e dalla valutazione compiuta dalla Commissione riguardo alle varie misure esaminate in tale decisione.

A. Sugli indizi relativi alla durata e allo svolgimento della fase di esame preliminare

54 Sotto un primo profilo, le ricorrenti, sostenute dalla Jørgen Jensen Distribution e dalla Dansk Distribution, fanno valere che la durata della fase di esame preliminare dimostra le gravi difficoltà incontrate dalla Commissione. A tale proposito, esse rilevano che le autorità danesi hanno notificato la compensazione in questione l’8 febbraio 2018 e che la decisione impugnata è stata adottata il 28 maggio 2018, vale a dire oltre il termine di due mesi previsto all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589 per l’adozione di una decisione sull’avvio o meno del procedimento d’indagine formale.

55 Le ricorrenti aggiungono che il superamento di tale termine è ancor più sorprendente se si considera la data di prenotifica della compensazione in questione, ossia il 3 novembre 2017. A questo proposito, da un lato, esse sostengono che, nella sentenza del 15 novembre 2018, Tempus Energy e Tempus Energy Technology/Commissione (T‑793/14, con impugnazione pendente, EU:T:2018:790), il Tribunale ha stabilito che la fase di prenotifica doveva essere presa in considerazione al fine di valutare l’esistenza di gravi difficoltà. Dall’altro lato, le ricorrenti affermano che la durata superiore a tre mesi della fase di prenotifica viola la durata di due mesi prevista al punto 14 del Codice delle migliori pratiche applicabili nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato (GU 2009, C 136, pag. 13; in prosieguo: il «Codice delle migliori pratiche»). A loro avviso, tale durata risulta dal fatto che la Commissione ha iniziato a valutare la compatibilità della compensazione in questione durante la fase di prenotifica.

56 Inoltre, la Commissione avrebbe superato il termine prescritto adottando la decisione impugnata sei mesi dopo il deposito della denuncia dell’ITD.

57 Sotto un secondo profilo, le ricorrenti sostengono che gli scambi tra la Commissione e le autorità danesi e svedesi, sia nella fase di prenotifica che in quella di esame preliminare, tendono a dimostrare l’esistenza di gravi difficoltà. Esse chiedono al Tribunale di adottare una misura di organizzazione del procedimento per fare in modo che tali scambi siano prodotti.

58 La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta l’argomentazione delle ricorrenti.

59 In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti relativo alla durata eccessiva dell’esame preliminare, occorre rammentare che, secondo una costante giurisprudenza, una simile durata può costituire, unitamente ad altri elementi, un indizio delle gravi difficoltà incontrate dalla Commissione, qualora tale durata sia di gran lunga superiore al tempo normalmente necessario per l’esame preliminare di una misura (v. sentenza del 3 dicembre 2014, Castelnou Energía/Commissione, T‑57/11, EU:T:2014:1021, punto 58 e giurisprudenza citata).

60 A tale proposito, occorre distinguere la procedura successiva a una notifica da parte di uno Stato membro da quella in cui la Commissione esamina, a seguito della presentazione di una denuncia, le informazioni, da qualsiasi fonte, relative a un asserito aiuto illegale. Infatti, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589 prevede che la durata della prima non deve superare due mesi a decorrere dal giorno successivo a quello di ricezione di una notifica completa. Per contro, il diritto dell’Unione europea non prevede alcun termine per lo svolgimento della seconda e l’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 precisa semplicemente che la Commissione «esamina senza indebito ritardo la denuncia» (sentenza del 6 maggio 2019, Scor/Commissione, T‑135/17, non pubblicata, EU:T:2019:287, punto 106).

61 Nel caso di specie, la Commissione, da un lato, ha ricevuto la denuncia dell’ITD del 27 novembre 2017 e, dall’altro, ha ricevuto dal Regno di Danimarca la notifica completa della misura relativa alla concessione della compensazione in questione, intervenuta l’8 febbraio 2018. La Commissione ha adottato la decisione impugnata, che verte su entrambi i procedimenti, il 28 maggio 2018.

62 La fase di esame preliminare è quindi durata tre mesi e diciannove giorni se si prende come dies a quo il giorno successivo alla notifica delle autorità danesi, o sei mesi e un giorno se si prende come dies a quo la denuncia dell’ITD.

63 Pertanto, da un lato, per quanto riguarda il periodo di tre mesi e diciannove giorni trascorso tra il deposito della notifica da parte delle autorità danesi e l’adozione della decisione impugnata, il termine di due mesi previsto all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589 è stato superato di oltre un mese. Tuttavia, tale superamento del termine previsto in detta disposizione si può facilmente spiegare con il fatto che, come risulta dal punto 72 della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato simultaneamente la misura notificata dalle autorità danesi e quattro delle cinque misure che sarebbero state attuate dalle autorità danesi a favore della Post Danmark, menzionate nella denuncia dell’ITD (v. punto 13 supra). La Commissione ha quindi dovuto esaminare un ingente numero di informazioni presentate dalle parti. Inoltre, due giorni prima della scadenza del termine di due mesi previsto all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589, le autorità danesi hanno informato la Commissione che intendevano modificare l’importo della compensazione in questione, passando da una compensazione fissa di SEK 1,533 miliardi a una compensazione massima di SEK 1,683 miliardi.

64 Pertanto, la circostanza che la durata della fase di esame preliminare sia stata superiore di un mese e diciannove giorni al termine previsto all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589 non costituisce un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà.

65 Dall’altro lato, per quanto riguarda il periodo di sei mesi e un giorno trascorso tra il deposito della denuncia dell’ITD e la decisione impugnata, le ricorrenti si limitano ad affermare, senza ulteriori precisazioni, che tale periodo «supera chiaramente [il termine] entro il quale la Commissione è tenuta a concludere il suo esame preliminare». Orbene, come si è ricordato al punto 60 supra, le disposizioni pertinenti non prevedono alcun termine vincolante per il trattamento di una denuncia presentata alla Commissione in materia di aiuti di Stato.

66 Inoltre, è già stato dichiarato che, allo scopo di valutare se la durata dell’esame costituisse un indizio di gravi difficoltà, occorreva riferirsi alle norme interne che la Commissione si era fissata (v., in tal senso, sentenze del 15 marzo 2001, Prayon‑Rupel/Commissione, T‑73/98, EU:T:2001:94, punto 94, e del 9 giugno 2016, Magic Mountain Kletterhallen e a./Commissione, T‑162/13, non pubblicata, EU:T:2016:341, punto 146). A tale proposito, il punto 47 del Codice delle migliori pratiche prevede che «[l]a Commissione cercherà, per quanto possibile, di esaminare una denuncia entro un periodo indicativo di dodici mesi dal ricevimento», che «[t]ale limite di tempo non costituisce un impegno vincolante» e che, «[a] seconda delle circostanze del singolo caso, l’eventuale necessità di richiedere informazioni complementari all’autore della denuncia, allo Stato membro o alle parti interessate può prolungare i tempi dell’esame della denuncia stessa».

67 Nel caso di specie, adottando la decisione impugnata sei mesi e un giorno dopo il deposito della denuncia dell’ITD, la Commissione ha rispettato i principi fissati nelle sue norme interne.

68 La sentenza del 10 febbraio 2009, Deutsche Post e DHL International/Commissione (T‑388/03, EU:T:2009:30), non può essere utilmente invocata dalle ricorrenti, in quanto dai punti da 96 a 98 di tale sentenza risulta che il Tribunale ha ritenuto che un periodo di sette mesi dopo la notifica di una misura da parte di uno Stato membro, e non dopo una denuncia, eccedesse significativamente il termine di due mesi che la Commissione era tenuta, in linea di principio, a rispettare per completare il proprio esame preliminare ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1), il cui contenuto era identico a quello dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589. Detta sentenza non è pertinente nemmeno ai fini della valutazione, nel caso di specie, della durata della fase di esame preliminare a decorrere dalla notifica della compensazione in questione da parte delle autorità danesi, dato che tale durata, pari a tre mesi e un giorno, è stata considerata ragionevole per i motivi esposti al punto 63 supra.

69 In tali circostanze, la durata dell’esame preliminare non costituisce un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà.

70 In secondo luogo, per quanto riguarda le circostanze relative alla fase di esame preliminare, le ricorrenti si basano su numerosi presunti scambi che sarebbero avvenuti tra la Commissione e le autorità danesi e svedesi.

71 A questo proposito, va ricordato che il solo fatto che si siano create discussioni tra la Commissione e lo Stato membro interessato durante la fase di esame preliminare e che, in tale contesto, la Commissione abbia potuto chiedere informazioni supplementari sulle misure sottoposte al suo controllo non può essere considerato, di per sé, una prova del fatto che detta istituzione dovesse affrontare gravi difficoltà di valutazione (v., in tal senso, sentenza del 15 marzo 2018, Naviera Armas/Commissione, T‑108/16, EU:T:2018:145, punto 69 e giurisprudenza citata). Tuttavia, non si può escludere che il contenuto delle discussioni avviate tra la Commissione e lo Stato membro notificante durante tale fase del procedimento possa, in talune circostanze, indicare l’esistenza di siffatte difficoltà, al pari di un numero elevato di richieste di informazioni presentate allo Stato membro notificante dalla Commissione (v., in tal senso, sentenze del 9 dicembre 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissione, T‑140/13, non pubblicata, EU:T:2014:1029, punto 74, e dell’8 gennaio 2015, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, T‑58/13, non pubblicata, EU:T:2015:1, punto 47).

72 Nel caso di specie, dai punti da 1 a 10 della decisione impugnata risulta che, anzitutto, la Commissione ha trasmesso la denuncia dell’ITD alle autorità danesi e svedesi il 30 novembre 2017, sulla quale esse hanno presentato le loro osservazioni il 20 e il 21 dicembre 2017. Successivamente, il 5 febbraio 2018, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità danesi, in merito a un complemento di denuncia presentato dall’ITD il 2 febbraio 2018. Le autorità danesi vi hanno risposto il 13 febbraio 2018. Infine, a seguito della notifica completa, l’8 febbraio 2018, della compensazione in questione, le autorità danesi hanno informato la Commissione, il 7 maggio 2018, che avevano modificato l’importo massimo di tale compensazione.

73 Orbene, non si può ritenere che siffatti scambi abbiano presentato una frequenza o un’intensità particolare, dato che la Commissione si è rivolta alle autorità danesi soltanto per raccogliere le loro osservazioni sulla denuncia dell’ITD. Essi non costituiscono quindi un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà.

74 In terzo e ultimo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, la fase di prenotifica non è pertinente, in linea di principio, al fine di valutare l’esistenza di gravi difficoltà, in quanto l’esistenza di tali difficoltà viene valutata alla luce della fase di esame preliminare, che inizia dalla notifica completa della misura, come risulta dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento 2015/1589 (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2012, Ryanair/Commissione, T‑123/09, EU:T:2012:164, punto 168).

75 Solo in circostanze particolari, quali la complessità e il carattere inedito della misura prenotificata, la durata della fase di prenotifica e la valutazione della compatibilità di una misura siffatta durante tale fase, il Tribunale ha dichiarato, nella sentenza del 15 novembre 2018, Tempus Energy e Tempus Energy Technology/Commissione (T‑793/14, con impugnazione pendente, EU:T:2018:790), che lo svolgimento della fase di prenotifica poteva costituire un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà.

76 Orbene, nel caso di specie, le ricorrenti non sono in grado di dimostrare l’esistenza di circostanze particolari di tale natura.

77 Da un lato, sebbene esse traggano argomenti dalla durata superiore a tre mesi della fase di prenotifica, tale durata non è eccessiva, pur superando il termine di due mesi menzionato nel Codice delle migliori pratiche. Infatti, durante la fase di prenotifica, la Commissione ha anche chiesto alle autorità danesi e svedesi di presentare le loro osservazioni sulla denuncia dell’ITD e sulle osservazioni complementari di quest’ultima (v. punto 14 supra).

78 Dall’altro, per quanto riguarda il contenuto degli scambi tra la Commissione e le autorità danesi e svedesi, le ricorrenti si limitano a supporre che la compatibilità della compensazione in questione sia stata discussa durante la fase di prenotifica, senza fornire indizi concreti in tal senso.

79 Di conseguenza, anche tenendo conto della fase di prenotifica, la durata e le circostanze relative allo svolgimento della fase di esame preliminare non rivelano, di per sé, gravi difficoltà che imponessero alla Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

80 Poiché il Tribunale ha potuto pronunciarsi sugli argomenti delle ricorrenti vertenti sulla durata e sulle circostanze relative alla fase di esame preliminare, non può essere accolta la loro domanda di misura di organizzazione del procedimento volta a fare in modo che siano versati agli atti tutti gli scambi avvenuti, durante la fase di esame preliminare e la fase ad essa precedente, tra la Commissione, da un lato, e le autorità danesi e svedesi, dall’altro. In ogni caso, le ricorrenti non hanno fornito, a sostegno della loro domanda di misura di organizzazione del procedimento, alcun elemento che consenta di dimostrare l’utilità di una siffatta misura ai fini del procedimento (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2018, Europa Terra Nostra/Parlamento, T‑13/17, non pubblicata, EU:T:2018:428, punto 103 e giurisprudenza citata).

81 Occorre, pertanto, esaminare gli altri argomenti dedotti dalle ricorrenti a sostegno del motivo unico e diretti a dimostrare che il contenuto stesso della decisione impugnata fornisce indizi nel senso che l’esame delle misure di cui trattasi sollevava gravi difficoltà che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale.

B. Sugli indizi relativi al contenuto della decisione impugnata

82 A sostegno della seconda parte del motivo unico, le ricorrenti affermano, in sostanza, che la Commissione è incorsa in vari errori che dimostrano l’esistenza di gravi difficoltà laddove ha considerato, nella decisione impugnata, che: – la compensazione in questione era compatibile con il mercato interno; – la garanzia in questione costituiva un aiuto esistente; – l’esenzione dall’IVA a favore della Post Danmark non era imputabile allo Stato; – l’errore nella ripartizione, nell’ambito della contabilità della Post Danmark, dei costi rientranti nell’OSU e di quelli che non vi rientravano non era accertato, non comportava il trasferimento di risorse statali e non era imputabile allo Stato; – l’aumento di capitale del 23 febbraio 2017 non era imputabile allo Stato e non costituiva un vantaggio economico.

1. Sulla compensazione in questione

83 Le ricorrenti, sostenute dalla Jørgen Jensen Distribution e dalla Dansk Distribution, fanno valere che la Commissione, nel concludere per la compatibilità della compensazione in questione con il mercato interno, è incorsa in vari errori, i quali dimostrerebbero che essa era confrontata al riguardo con gravi difficoltà.

84 Anzitutto, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha erroneamente considerato che, in assenza dell’OSU, la Post Danmark avrebbe dismesso la fornitura di talune attività.

85 Da un lato, per quanto riguarda gli invii unitari di lettere e pacchi, gli invii raccomandati o con valore dichiarato e il servizio gratuito per i non vedenti, le ricorrenti rilevano che tali servizi sono redditizi nelle aree urbane, come risulta da una relazione elaborata dalla società BDO e prodotta a sostegno del ricorso (in prosieguo: la «relazione della BDO»). Orbene, nella sua valutazione dello scenario controfattuale necessaria al calcolo del CEN, la Commissione non avrebbe operato alcuna distinzione tra aree urbane e aree rurali in relazione a tali servizi.

86 Nella replica, le ricorrenti precisano che la decisione di dismettere o mantenere la fornitura di taluni servizi deve basarsi su uno scenario a lungo termine e che i servizi menzionati al punto 85 supra sono redditizi a lungo termine. Tuttavia, secondo le ricorrenti, tenuto conto della situazione economica della Post Danmark e dei costi da essa sostenuti per la sua ristrutturazione, i servizi in questione non possono essere considerati redditizi a breve termine. Pertanto, poiché il calcolo della compensazione riguarda un periodo a breve termine, ossia quello dal 2017 al 2019, la Commissione avrebbe dovuto considerare che la Post Danmark avrebbe continuato a fornire tali servizi anche in assenza dell’OSU, anche qualora, nel periodo in questione, detti servizi avessero comportato perdite.

87 Dall’altro lato, le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere considerato che, in assenza dell’OSU, la Post Danmark porrebbe fine ai servizi di invio internazionale di lettere e pacchi. A tale proposito, esse rilevano che un opuscolo della PostNord fa riferimento a obiettivi strategici mirati alla «globalizzazione» e ad una «presenza internazionale» mediante la «fornitura di soluzioni logistiche complete». Pertanto, anche in assenza dell’OSU, sarebbe improbabile che la Post Danmark cessi di fornire i servizi internazionali in questione.

88 Le ricorrenti addebitano poi alla Commissione di non avere tenuto conto di alcuni vantaggi intangibili di cui la Post Danmark beneficiava grazie all’OSU.

89 Da un lato, la Commissione avrebbe erroneamente omesso di tenere conto del rafforzamento della reputazione della Post Danmark a motivo dall’adempimento dell’OSU. Infatti, l’OSU conferirebbe alla Post Danmark un monopolio sui servizi postali e l’autorizzerebbe a stampare francobolli recanti la parola «Danmark» nonché ad utilizzare il simbolo del corno postale con la corona d’oro negli uffici postali pubblici. Secondo le ricorrenti, la relazione della BDO, che cita uno studio realizzato nel 2010 dalla WIK Consult su richiesta dell’Autorité de régulation des communications electroniques et des postes (Autorità di regolamentazione delle comunicazioni elettroniche e delle poste, ARCEP, Francia) (in prosieguo: lo «studio della WIK del 2010»), dimostrerebbe che il valore di tale vantaggio intangibile potrebbe raggiungere l’81% dell’ammontare dell’OSU.

90 Nella replica, le ricorrenti aggiungono che si ritiene generalmente che la fornitura di servizi postali migliori la reputazione dell’impresa che ne è incaricata e che ciò avviene anche quando tale impresa si trovi in difficoltà finanziarie. A sostegno di tale argomento, esse producono, nell’allegato C.2, una relazione del 28 gennaio 2015 dello United States Postal Service Office of Inspector General (Ufficio dell’Ispettore generale dei servizi postali degli Stati Uniti d’America) e relativa al valore del marchio dell’operatore US Postal (in prosieguo: la «relazione US Postal»), nell’allegato C.3, lo studio della WIK del 2010 e, nell’allegato C.4, una relazione della Commission for Communications Regulatory Authority (Autorità di regolamentazione delle comunicazioni, Irlanda) del 20 dicembre 2017 sulla strategia postale dell’operatore An Post per il periodo compreso tra il 2018 e il 2020. I medesimi documenti sono stati prodotti dalla Jørgen Jensen Distribution e dalla Dansk Distribution in allegato alle loro rispettive memorie di intervento.

91 Dall’altro lato, secondo le ricorrenti, l’ubiquità della Post Danmark, i cui servizi coprono l’intero territorio danese, le conferirebbe un vantaggio significativo e costituirebbe un fattore di vendita, in particolare rispetto alle società di commercio elettronico. L’esistenza di un simile vantaggio sarebbe stata riconosciuta nella relazione annuale e sulla sostenibilità della PostNord per il 2017. Orbene, nel calcolo del CEN accettato dalla Commissione non sarebbe stato dedotto alcun importo legato a tale ubiquità.

92 Nella replica, le ricorrenti affermano che la relazione US Postal è pertinente anche per quanto riguarda l’ubiquità, al pari di un documento elaborato nel 2014 dall’Economic and Social Research Council (Consiglio della ricerca economica e sociale, ESRC, Regno Unito), nell’ambito di una consultazione pubblica sulla concorrenza nel settore postale nel Regno Unito, prodotto come allegato C.5 della replica e parimenti prodotto dalla Jørgen Jensen Distribution e dalla Dansk Distribution in allegato alle loro rispettive memorie di intervento. Oltre a ciò, queste ultime rilevano che qualsiasi fornitore incaricato dell’OSU beneficia di un valore di marchio associato all’ubiquità, in quanto «l’OSU richiede un servizio universale completo e in ogni luogo».

93 Inoltre, secondo le ricorrenti, la compensazione in questione non tiene conto degli incentivi all’efficienza, in violazione dei punti da 39 a 43 della disciplina SIEG. A tale proposito, le ricorrenti rilevano che la Commissione ha calcolato i costi dell’OSU sulla base dei costi effettivi e dei costi previsionali della Post Danmark. Tuttavia, quest’ultima sarebbe stata sull’orlo del fallimento nel periodo coperto dalla compensazione in questione e le sarebbe occorsa una grande trasformazione per diventare efficiente. Pertanto, il calcolo di tale compensazione non sarebbe stato effettuato sulla base di un fornitore efficiente. Le ricorrenti aggiungono che detta compensazione, che riguarda l’OSU per il periodo dal 2017 al 2019, è stata concessa «a posteriori» per quanto riguarda la prima metà di tale periodo, compresa tra il 2017 e l’adozione della decisione impugnata, il 28 maggio 2018. Pertanto, per detta prima metà del periodo in questione non si sarebbe potuto verificare il rispetto degli standard di qualità stabiliti nel mandato di servizio universale.

94 Infine, le ricorrenti lamentano un «errore di diritto» compiuto dalla Commissione laddove ha considerato la compensazione in questione compatibile con il mercato interno pur accettando espressamente che essa fosse utilizzata per finanziare una parte dei costi legati al licenziamento di alcuni dipendenti della Post Danmark non assegnati all’OSU, mentre tale compensazione avrebbe dovuto essere destinata solo all’adempimento dell’OSU. La Commissione sarebbe infatti tenuta a verificare la compatibilità di un aiuto alla luce dell’obiettivo perseguito dal medesimo, cosa che essa non avrebbe fatto nel caso di specie, omettendo di esaminare se l’obiettivo di licenziare i dipendenti della Post Danmark fosse compatibile con il mercato interno. In tali circostanze, secondo le ricorrenti, la Commissione avrebbe accettato un utilizzo abusivo della compensazione in questione.

95 Le ricorrenti sostengono inoltre che la Commissione ha erroneamente accettato l’inclusione delle spese di licenziamento dei dipendenti della Post Danmark nel calcolo del CEN senza che sia stato accertato che i dipendenti in questione lavorassero nell’ambito dell’OSU. La loro argomentazione sarebbe corroborata da una relazione dell’agosto 2012 del gruppo dei regolatori europei per i servizi postali (ERGP) sul calcolo del CEN (in prosieguo: la «relazione dell’ERGP»).

96 Nelle loro osservazioni sulla memoria di intervento del Regno di Danimarca, le ricorrenti sostengono che la Commissione avrebbe dovuto basarsi sugli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (GU 2014, C 249, pag. 1; in prosieguo: gli «orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione») al fine di autorizzare la destinazione della compensazione in questione al licenziamento di ex funzionari della Post Danmark. Tale argomento è stato ripreso in udienza sia dalle ricorrenti che dalla Dansk Distribution.

97 La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta l’argomentazione delle ricorrenti.

98 In particolare, da un lato, la Commissione contesta la ricevibilità degli allegati da C.2 a C.5, la cui produzione per la prima volta in fase di replica non sarebbe giustificata dalle ricorrenti.

99 Dall’altro lato, la Commissione eccepisce l’irricevibilità, ai sensi dell’articolo 84 del regolamento di procedura, di vari argomenti dedotti dopo il primo scambio di memorie. Ciò varrebbe, in primo luogo, per l’argomento con cui le ricorrenti rilevano, in fase di replica, che lo scenario controfattuale deve essere stabilito sulla base delle redditività a lungo termine di talune attività. In secondo luogo, in risposta a un quesito posto dal Tribunale nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, la Commissione ha contestato la ricevibilità dell’argomento secondo cui non sarebbe stata accertata l’assegnazione all’OSU dei dipendenti della Post Danmark che erano oggetto di un piano di licenziamenti, per il motivo che tale argomento è stato svolto dalle ricorrenti solo in fase di replica e successivamente nelle loro osservazioni sulla memoria di intervento presentata dal Regno di Danimarca. In terzo luogo, infine, la Commissione ha contestato in udienza la ricevibilità dell’argomentazione riassunta al punto 96 supra e relativa all’esame della compensazione in questione alla luce degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione.

a) Sulla ricevibilità degli allegati da C.2 a C.5

100 Ai sensi dell’articolo 76, lettera f), del regolamento di procedura, ogni ricorso deve contenere, se del caso, le prove e le offerte di prova.

101 Inoltre, l’articolo 85, paragrafo 1, del regolamento di procedura dispone che le prove e le offerte di prova sono presentate nell’ambito del primo scambio di memorie. All’articolo 85, paragrafo 2, del medesimo regolamento è precisato che le parti possono ancora produrre prove od offerte di prova a sostegno delle loro argomentazioni in sede di replica e di controreplica, a condizione che il ritardo nella presentazione delle stesse sia giustificato.

102 A tale proposito, risulta dalla giurisprudenza che la prova contraria e l’ampliamento delle deduzioni istruttorie a seguito di una prova contraria della controparte nel suo controricorso non sono colpite dalla decadenza prevista dall’articolo 85, paragrafo 1, del regolamento di procedura. Tale disposizione riguarda infatti le deduzioni istruttorie nuove e deve essere letta alla luce dell’articolo 92, paragrafo 7, di detto regolamento, il quale prevede espressamente che la prova contraria e l’ampliamento dei mezzi di prova sono riservati [v. sentenza del 22 giugno 2017, Biogena Naturprodukte/EUIPO (ZUM wohl), T‑236/16, EU:T:2017:416, punto 17 e giurisprudenza citata].

103 Nel caso di specie, le ricorrenti hanno prodotto vari documenti negli allegati da C.2 a C.5 della replica, la cui ricevibilità è contestata dalla Commissione in ragione della loro tardività.

104 A questo proposito, occorre rilevare che, nel controricorso, la Commissione eccepisce, da un lato, che, di norma, gli operatori postali incaricati dell’OSU non godono per tale circostanza di una reputazione rafforzata e, dall’altro, che i medesimi operatori possono beneficiare di vantaggi legati all’ubiquità quando offrono un’ampia gamma di attività commerciali oltre all’attività postale propriamente detta. Orbene, i documenti prodotti negli allegati da C.2 a C.5 sono intesi, in sostanza, a dimostrare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il miglioramento della reputazione e l’ubiquità costituiscono vantaggi intangibili legati all’OSU che sono generalmente riconosciuti nel settore postale. Pertanto, come hanno esposto le ricorrenti in risposta a un quesito posto dal Tribunale nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, la produzione di tali allegati in fase di replica può essere giustificata al fine di garantire il rispetto del principio del contraddittorio in relazione a taluni argomenti svolti nel controricorso, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 102 supra.

105 In tali circostanze, gli allegati da C.2 a C.5 sono ricevibili.

b) Sull’esistenza di gravi difficoltà relativamente alla compensazione in questione

106 Ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, le imprese incaricate della gestione di un servizio d’interesse economico generale (SIEG) sono sottoposte alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata, purché tuttavia lo sviluppo degli scambi non sia compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione (v. sentenza del 1o luglio 2010, M6 e TF1/Commissione, T‑568/08 e T‑573/08, EU:T:2010:272, punto 136 e giurisprudenza citata).

107 Consentendo, a talune condizioni, deroghe alle norme generali del Trattato, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE mira a conciliare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare talune imprese, in particolare del settore pubblico, come strumento di politica economica o sociale, con l’interesse dell’Unione al rispetto delle regole di concorrenza ed al mantenimento dell’unità del mercato interno. Ciò che l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE intende evitare con la valutazione della proporzionalità dell’aiuto è che l’operatore preposto al servizio pubblico benefici di un finanziamento che ecceda i costi netti del servizio pubblico (sentenze del 7 novembre 2012, CBI/Commissione, T‑137/10, EU:T:2012:584, punto 293; del 16 ottobre 2013, TF1/Commissione, T‑275/11, non pubblicata, EU:T:2013:535, punto 131, e del 24 settembre 2015, Viasat Broadcasting UK/Commissione, T‑125/12, EU:T:2015:687, punto 87).

108 Pertanto, nell’ambito del controllo di proporzionalità inerente all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, spetta alla Commissione confrontare l’importo degli aiuti di Stato previsti con il livello dei costi netti delle missioni di servizio pubblico assunte dal beneficiario di tali aiuti (v., per analogia, sentenza del 10 luglio 2012, TF1 e a./Commissione, T‑520/09, non pubblicata, EU:T:2012:352, punto 121).

109 Tale è l’obiettivo perseguito dalla metodologia del CEN, in base alla quale, secondo il punto 25, prima frase, della disciplina SIEG, «il costo netto necessario – o che si prevede sia necessario – per ottemperare agli obblighi di servizio pubblico è calcolato come la differenza tra il costo netto per il fornitore del servizio soggetto ad un obbligo di servizio pubblico e il costo netto o utile del medesimo fornitore in assenza di tale obbligo». Pertanto, la metodologia del CEN implica l’elaborazione di uno scenario controfattuale, vale a dire una situazione ipotetica nella quale il fornitore del servizio universale non sarebbe più incaricato di tale servizio, e il suo confronto con lo scenario fattuale, in cui detto fornitore assicura l’OSU.

110 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare i diversi argomenti delle ricorrenti relativi al fatto che la Commissione avrebbe incontrato gravi difficoltà nel valutare la compatibilità della compensazione in questione con il mercato interno.

111 Nel caso di specie, le ricorrenti deducono quattro serie di indizi dell’esistenza di gravi difficoltà, relative, la prima, all’erronea dimissione di talune attività nello scenario controfattuale utilizzato come base per il calcolo del CEN, la seconda, alla mancata detrazione di taluni vantaggi intangibili nel calcolo del CEN, la terza, alla mancata presa in considerazione, in tale calcolo, di incentivi all’efficienza ai sensi dei punti da 39 a 43 della disciplina SIEG e, la quarta, all’utilizzo della compensazione in questione per fini diversi dall’adempimento dell’OSU.

1) Sullo scenario controfattuale

112 Le ricorrenti contestano l’elaborazione dello scenario controfattuale in quanto esso non prende in considerazione talune attività. A tale proposito, esse addebitano alla Commissione di avere accettato lo scenario controfattuale loro presentato dalle autorità danesi sebbene tale scenario includesse la dismissione di talune attività che, in realtà, la Post Danmark avrebbe probabilmente proseguito in assenza dell’OSU.

113 In limine, occorre rammentare che ai punti da 21 a 23 della disciplina SIEG, collocati nella sezione 2.8, intitolata «Importo della compensazione», è indicato quanto segue: «21. L’importo della compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire i costi netti determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, compreso un margine di utile ragionevole. 22. L’importo della compensazione può essere fissato sulla base dei costi e delle entrate previsti, dei costi e delle entrate effettivamente registrati o su una combinazione dei due, a seconda degli incentivi all’efficienza che lo Stato membro intende prevedere sin dall’inizio, in conformità ai punti 40 e 41. 23. Qualora la compensazione si basi, del tutto o in parte, sui costi e sulle entrate previsti, questi devono essere specificati nell’atto di incarico e devono basarsi su parametri plausibili ed osservabili relativi al contesto economico nel quale viene fornito il SIEG. I costi e le entrate previsti devono basarsi, se possibile, sulla competenza delle autorità di regolamentazione del settore o di altri organismi indipendenti dall’impresa. Gli Stati membri devono specificare su quali fonti si basano tali previsioni ([f]onti di informazione pubbliche, livelli dei costi sostenuti in passato dal fornitore del SIEG, livelli dei costi dei concorrenti, piani aziendali, relazioni sui settori in questione ecc.). La stima dei costi deve riflettere le aspettative di incrementi di efficienza realizzati dal fornitore del SIEG nel periodo dell’incarico».

114 Dai punti da 21 a 23 della disciplina SIEG risulta che gli Stati membri, i quali devono notificare alla Commissione i loro progetti volti all’istituzione di aiuti, dispongono di un certo margine di discrezionalità nella scelta dei dati pertinenti per il calcolo del CEN e che, quando tale calcolo si basa su dati previsionali, la Commissione ne verifica la plausibilità e si assicura che esso non superi quanto necessario per coprire il costo netto dell’adempimento del servizio pubblico, compreso un margine di utile ragionevole.

115 A tale proposito, si deve ricordare che i dati di natura previsionale comportano, per loro natura, un margine di errore e che questa sola circostanza non è atta a costituire un indizio di gravi difficoltà incontrate dalla Commissione nell’esame preliminare di un aiuto di Stato (v., in tal senso, sentenza del 10 luglio 2012, TF1 e a./Commissione, T‑520/09, non pubblicata, EU:T:2012:352, punti 103 e 139).

116 Nel caso di specie, al punto 148 della decisione impugnata, la Commissione ha affermato che lo scenario fattuale si fondava sui costi e ricavi previsionali per il periodo dal 2017 al 2019, basati sui conti finanziari della Post Danmark per i primi dieci mesi del 2017, su proiezioni per gli ultimi due mesi di tale anno e sul piano aziendale della Post Danmark per gli anni 2018 e 2019. Al punto 151 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che lo scenario controfattuale si basava sulla stima dei costi e dei ricavi dell’attività commerciale della Post Danmark in uno scenario nel quale non le fosse stato affidato l’OSU.

117 Dai punti 151 e 160 della decisione impugnata risulta che le autorità danesi hanno ritenuto che, in assenza dell’OSU, la Post Danmark avrebbe cessato gli invii unitari di lettere e pacchi, definiti al punto 3 del mandato di servizio universale come «lettere e pacchi affrancati inclusi nell’OSU, spediti occasionalmente e/o in piccole quantità e che non [era]no coperti da un contratto stipulato con la Post Danmark», gli invii raccomandati o con valore dichiarato, il servizio gratuito per i non vedenti, la consegna di giornali, riviste e cataloghi e gli invii internazionali di posta‑lettere e pacchi postali.

118 In primo luogo, le ricorrenti deducono che gli invii unitari di lettere e pacchi, gli invii raccomandati o con valore dichiarato, il servizio gratuito per i non vedenti, la consegna di giornali e riviste e gli invii internazionali di posta‑lettere e pacchi postali sono redditizi nelle aree urbane e che, pertanto, quand’anche non fosse più stata incaricata dell’OSU, la Post Danmark avrebbe continuato a svolgere dette attività in tali aree.

119 Anzitutto, si deve rilevare che l’asserita redditività delle attività in questione è desunta dalla relazione della BDO.

120 A tal riguardo, da un lato, secondo giurisprudenza costante, per l’attività della Corte e del Tribunale vale il principio del libero apprezzamento delle prove e il solo criterio di apprezzamento dell’efficacia delle prove prodotte risiede nella loro attendibilità. Per valutare l’efficacia probatoria di un documento, si deve verificare la verosimiglianza dell’informazione in esso contenuta, considerare, in particolare, la provenienza del documento, le circostanze in cui esso è stato elaborato e il suo destinatario, e chiedersi se, in base al suo contenuto, esso appaia ragionevole e affidabile (v. sentenza del 15 settembre 2016, Ferracci/Commissione, T‑219/13, EU:T:2016:485, punto 42 e giurisprudenza citata).

121 Dall’altro lato, come si è ricordato al punto 48 supra, la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata in funzione degli elementi di informazione di cui la Commissione poteva disporre nel momento in cui l’ha adottata.

122 Orbene, nel caso di specie, la relazione della BDO è stata redatta dopo l’adozione della decisione impugnata e su richiesta dell’ITD. Pertanto, l’efficacia probatoria di tale relazione ai fini della dimostrazione dell’esistenza di gravi difficoltà, che spetta alle ricorrenti, deve essere considerata fortemente limitata.

123 Inoltre, come rilevato dalla Commissione, l’inclusione di attività redditizie nello scenario controfattuale avrebbe avuto l’effetto di aumentare i profitti della Post Danmark in un simile scenario e di aumentare quindi la differenza, necessaria al calcolo del CEN, tra le entrate derivanti dall’OSU e quelle che la Post Danmark avrebbe ottenuto in assenza dell’OSU. Pertanto, se lo scenario controfattuale avesse incluso il proseguimento di altre attività redditizie, la possibilità che il calcolo del CEN portasse a una sovracompensazione si sarebbe ulteriormente ridotta, al pari, di conseguenza, del rischio di incompatibilità della compensazione in questione con il mercato interno.

124 Una siffatta conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento dedotto dalle ricorrenti nella replica, secondo cui le attività da loro presentate come redditizie sono tali in realtà solo a lungo termine, cosicché, per la determinazione dello scenario controfattuale, stabilito in relazione al periodo a breve termine dal 2017 al 2019, dette attività comporterebbero perdite.

125 Infatti, anche supponendolo ricevibile, siffatto argomento si basa su una premessa erronea. A tale proposito, occorre rammentare che il calcolo del CEN, che mira ad isolare il costo della fornitura del servizio universale, implica l’elaborazione di uno scenario controfattuale, vale a dire una situazione ipotetica nella quale il fornitore di un siffatto servizio non ne sia più incaricato (v. punto 109 supra). Questa metodologia consiste, in una prima fase, nel valutare se, in assenza dell’OSU, l’operatore inizialmente incaricato dello stesso cambierebbe il proprio comportamento e cesserebbe di fornire i servizi in perdita o modificherebbe le modalità di fornitura dei servizi in perdita e, in una seconda fase, nel valutare l’incidenza di tale cambiamento di comportamento sui suoi costi e ricavi al fine di detrarne e calcolare un eventuale CEN. In altri termini, occorre stimare il costo netto dell’OSU valutando in quale misura aumenterebbero i profitti dell’operatore incaricato dell’OSU qualora esso non fosse tenuto a fornire il servizio universale (v., in tal senso, sentenza del 15 ottobre 2020, První novinová společnost/Commissione, T‑316/18, non pubblicata, EU:T:2020:489, punti 272 e 273).

126 A tal fine è quindi necessario, come indicato dalla Commissione, che lo scenario controfattuale descriva una situazione stabile che non tenga conto delle spese relative alla transizione, per il fornitore del servizio universale, alla situazione nella quale esso non è più incaricato dell’OSU. L’argomentazione delle ricorrenti non può essere accolta in quanto presuppone che la prosecuzione di attività redditizie comporti più perdite che profitti.

127 In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che lo scenario controfattuale proposto dalle autorità danesi non era realistico, in quanto prevedeva che la Post Danmark rinunciasse, in assenza dell’OSU, agli invii internazionali di posta‑lettere e di pacchi postali, sebbene gli obiettivi strategici dichiarati della Post Danmark si riferiscano a una «solida presenza internazionale» e alla fornitura di soluzioni logistiche complete per la consegna di merci dall’estero al cliente finale.

128 Tuttavia, come giustamente fatto valere dal Regno di Danimarca, lo scenario controfattuale riguarda solo la dismissione, da parte della Post Danmark, delle attività comprese nel mandato di servizio universale in assenza dell’OSU, vale a dire, conformemente alla Convenzione postale universale, cui rinvia il punto 2 del mandato di servizio universale (v. punto 5 supra), gli «invii della posta‑lettere» e alcuni «pacchi postali» indirizzati a singoli fino a 20 chilogrammi.

129 Pertanto, dallo scenario controfattuale non risulta che le autorità danesi abbiano ritenuto che la Post Danmark, qualora non fosse più incaricata dell’OSU, attenuerebbe la sua presenza internazionale o non sarebbe più in grado di assicurare la consegna di merci a livello internazionale. Ne consegue che lo scenario controfattuale non è in contrasto con gli obiettivi della Post Danmark relativi al rafforzamento della sua presenza internazionale e all’offerta di soluzioni logistiche complete al cliente finale.

130 Alla luce di quanto precede, le critiche delle ricorrenti relative all’elaborazione dello scenario controfattuale non sono atte a rivelare l’esistenza di gravi difficoltà con le quali sarebbe stata confrontata la Commissione.

2) Sulla detrazione dei vantaggi intangibili

131 Ai sensi del punto 25, ultima frase, della disciplina SIEG, «[i]l calcolo del costo netto deve valutare i vantaggi, compresi per quanto possibile quelli immateriali, di cui beneficia il fornitore del SIEG».

132 Per quanto riguarda più specificamente il servizio postale universale, la direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari (GU 2008, L 52, pag. 1), ha inserito nella direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (GU 1998, L 15, pag. 14), l’allegato I, intitolato «Orientamenti per il calcolo dell’eventuale costo netto del servizio universale». Tale allegato prevede, nella parte B, terzo e quarto comma, che nel calcolo del costo netto del servizio universale si tenga conto dei vantaggi intangibili.

133 Pertanto, in linea di principio, qualsiasi calcolo del CEN deve detrarre i vantaggi intangibili imputabili all’OSU (v., in tal senso, sentenza del 25 marzo 2015, Slovenská pošta/Commissione, T‑556/08, non pubblicata, EU:T:2015:189, punto 373), fermo restando che nessuna disposizione indica i tipi di vantaggi intangibili imputabili, in generale, a un SIEG o, in particolare, all’OSU in materia postale.

134 Nel caso di specie, al punto 157 della decisione impugnata, la Commissione ha ricordato che i vantaggi intangibili nel settore postale comprendono le economie di scala e di diversificazione, i vantaggi pubblicitari legati alla proprietà intellettuale, gli effetti sulla domanda dovuti all’esenzione dall’IVA, i vantaggi connessi alla copertura territoriale totale, il potere contrattuale e una migliore acquisizione della clientela.

135 Al punto 158 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che il calcolo del CEN proposto dalle autorità danesi comprendeva due categorie di vantaggi intangibili. Da un lato, tale calcolo teneva conto dell’aumento della domanda in favore della Post Danmark per quanto riguarda i clienti che sono soggetti all’IVA e non possono detrarla, a motivo dell’esenzione da tale imposta per i servizi rientranti nell’OSU. Dall’altro lato, la Commissione ha rilevato che le autorità danesi avevano detratto gli attivi di proprietà intellettuale connessi all’OSU, in particolare quelli risultanti dalle ricadute pubblicitarie legate ai punti di contatto visibili, quali le cassette delle lettere e i punti di ritiro self‑service di pacchi.

136 Al punto 159 della decisione impugnata, la Commissione ha indicato che le autorità danesi avevano invece escluso dal calcolo del costo netto dell’OSU tre categorie di vantaggi intangibili, concernenti rispettivamente economie di scala, un maggiore potere contrattuale e una copertura territoriale completa sul mercato della consegna postale di riviste, periodici e cataloghi.

137 In sostanza, le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere accettato un metodo di calcolo del CEN che non detraeva alcun vantaggio intangibile connesso al miglioramento della reputazione della Post Danmark e alla sua ubiquità sul territorio danese.

i) Sul miglioramento della reputazione della Post Danmark

138 Le ricorrenti sostengono che il miglioramento della reputazione del fornitore del servizio universale è sempre considerato un vantaggio intangibile nel settore postale e che esso può raggiungere l’81% del costo dell’OSU. Nel caso della Post Danmark, l’OSU le consentirebbe di stampare francobolli recanti la parola «Danmark» e di usare il simbolo del corno postale con la corona d’oro negli uffici postali pubblici, rafforzando in tal modo il valore del marchio di detta impresa, costituitosi quando essa si trovava in situazione di monopolio.

139 In limine, si deve rilevare, al pari della Commissione, che la cifra dell’81% del costo dell’OSU, dedotta dalle ricorrenti, è tratta da uno studio sulle telecomunicazioni realizzato dalla WIK Consult nel 1997 e ripreso al punto 2.2, intitolato «Vantaggi intangibili nel settore delle comunicazioni elettroniche», dello studio della WIK del 2010. Non si può quindi dedurre da tale dato, che non riguarda il servizio postale universale, che la Commissione fosse confrontata con gravi difficoltà a causa della mancata presa in considerazione dell’incidenza dell’OSU sulla reputazione della Post Danmark.

140 Tuttavia, da vari elementi di prova prodotti dalle ricorrenti risulta che il miglioramento della reputazione del fornitore del servizio universale può essere considerato un vantaggio intangibile imputabile all’OSU nel settore postale. In particolare, lo studio della WIK del 2010 e la relazione dell’ERGP riportano, in termini identici, quanto segue: «La maggior parte degli operatori storici/[fornitori del servizio universale] prestano servizi postali di elevata qualità, in tutto il loro territorio (Paese). Per tale motivo, essi godono di un’ottima reputazione e quindi di un elevato valore del loro marchio. I clienti, che percepiscono tale elevata qualità (riconoscendo altresì che il [fornitore del servizio universale] offre loro servizi in perdita), tenderanno ad acquistare servizi (non OSU) presso [il fornitore del servizio universale] a scapito di un altro operatore. Ridurre la qualità del servizio al di sotto degli standard OSU potrebbe comportare una perdita di reputazione dell’impresa e di valore del marchio».

141 A tal riguardo, occorre sottolineare che questa citazione figura nelle parti dello studio della WIK del 2010 e della relazione dell’ERGP dedicate all’inventario della documentazione e delle pubblicazioni disponibili sui vantaggi di cui gode il fornitore del servizio universale nel settore postale. Tali documenti precisano che l’individuazione del vantaggio relativo al miglioramento della reputazione del fornitore del servizio universale si basa su studi del 2001, del 2002 e del 2008.

142 Nel caso di specie, le ricorrenti non sono in grado di spiegare in qual modo le considerazioni riportate al punto 140 supra, che sono atte a dimostrare che l’OSU migliora la reputazione dell’operatore incaricatone, siano applicabili alla Post Danmark, per la quale il ricorso generalizzato agli invii elettronici ha determinato un calo di fatturato del 38% tra il 2009 e il 2016. Su quest’ultimo punto, come rilevato dalla Commissione, le difficoltà finanziarie incontrate dalla Post Danmark durante tale periodo hanno comportato, da un lato, una diminuzione delle prestazioni di servizi offerte nell’ambito dell’OSU e, dall’altro, l’aumento dei prezzi di detti servizi, il che esclude l’esistenza di gravi difficoltà per quanto riguarda la mancata detrazione di vantaggi connessi al miglioramento della reputazione della Post Danmark nel calcolo del CEN.

143 Una siffatta conclusione non è rimessa in discussione dalla relazione US Postal, dalla quale risulta che, nonostante le difficoltà finanziarie, il valore del marchio di impresa dell’operatore US Postal, incaricato dell’OSU negli Stati Uniti, è rimasto ad un livello molto elevato ed equivalente al costo dell’OSU. A questo proposito, anche supponendo che il contesto nel quale opera la US Postal sia trasponibile a quello relativo alla Post Danmark, la rilevanza del valore del suo marchio di impresa e il confronto di tale marchio con il costo dell’OSU non sono rilevanti al fine di dimostrare che la reputazione dell’impresa subisca ripercussioni in mancanza dell’OSU. Infatti, ai fini della detrazione dei vantaggi intangibili nel calcolo del CEN, non si deve valutare il valore del marchio di impresa del fornitore del servizio universale, bensì stabilire se la reputazione di un fornitore del servizio universale sia migliorata dal fatto che esso presta detto servizio.

144 Inoltre, neppure la circostanza, addotta dalle ricorrenti, che l’OSU consente alla Post Danmark di stampare francobolli recanti il nome «Danmark» e di utilizzare il logo del corno postale con la corona d’oro può essere considerata come un indizio di gravi difficoltà legate alla mancata presa in considerazione di un vantaggio intangibile relativo al miglioramento della reputazione della Post Danmark. Infatti, se pure una tale circostanza è atta a dimostrare un collegamento tra lo Stato danese e la Post Danmark, le ricorrenti non dimostrano che detto collegamento si interromperebbe in assenza dell’OSU. Orbene, tenuto conto del fatto che il nome «Danmark» è una componente della ragione sociale della Post Danmark, che è l’operatore storico danese e ha beneficiato, in tale qualità, di una posizione di monopolio sul territorio nazionale, e che lo Stato danese è uno dei due azionisti della società controllante della Post Danmark, è probabile che, quand’anche detto operatore non fosse più incaricato dell’OSU, la sua immagine continuerebbe ad essere associata allo Stato danese.

145 Infine, le ricorrenti non possono trarre validamente argomenti dallo studio della WIK del 2010 relativo all’operatore francese La Poste e da una relazione relativa all’operatore irlandese An Post.

146 Da un lato, sebbene lo studio della WIK del 2010 abbia concluso che il fatto che La Poste sia fornitore del servizio universale era atto a migliorare la sua reputazione, tale conclusione era legata all’esistenza di circostanze proprie al fornitore in questione, come risulta dalla constatazione che «i clienti percepiscono La Poste come un buon cittadino di impresa», che «[t]utto ciò che riguarda, in Francia, la nozione di “servizio pubblico” ha, per tradizione, un posto e un ruolo molto importanti agli occhi della popolazione» e che «[l]a gente ha fiducia nei servizi postali e finanziari di La Poste ed è molto sensibile a qualsiasi cambiamento nell’offerta di tali servizi». Orbene, le ricorrenti non dimostrano, e nemmeno sostengono, che siffatte circostanze siano trasponibili alla Post Danmark.

147 Dall’altro lato, per quanto riguarda la relazione concernente la An Post, il passaggio citato dalle ricorrenti, secondo cui la fornitura del servizio universale consente di migliorare la reputazione, è tratto da una sezione relativa all’«invio di corrispondenza». Solo per quanto riguarda tale servizio si potrebbe dedurre dal passaggio sopra citato un miglioramento della reputazione derivante dall’OSU.

148 Orbene, dai punti 151 e 160 della decisione impugnata risulta che, in mancanza dell’OSU, la Post Danmark cesserebbe di assicurare l’invio di lettere in ragione della mancanza di redditività di un siffatto servizio. Pertanto, un peggioramento della reputazione limitato al settore dell’invio delle lettere non inciderebbe sulla situazione della Post Danmark in assenza dell’OSU, dato che essa non sarebbe più presente in detto settore.

149 Da quanto precede risulta che nessuno degli elementi dedotti dalle ricorrenti consente di ritenere che il fatto che le autorità danesi non abbiano tenuto conto del miglioramento dell’immagine di marchio legato all’OSU nel calcolo del CEN avrebbe dovuto suscitare dubbi nella Commissione nell’esame della compatibilità con il mercato interno della compensazione in questione.

ii) Sull’ubiquità

150 Secondo le ricorrenti, la Commissione ha inoltre accettato erroneamente il calcolo del CEN proposto dalle autorità danesi, sebbene un siffatto calcolo non detraesse alcun importo in relazione all’ubiquità.

151 A tal riguardo, da vari documenti prodotti dalle ricorrenti, in particolare dallo studio della WIK del 2010 e dalla relazione della ERGP, emerge che, nel settore postale, l’ubiquità designa l’effetto di acquisizione e fidelizzazione dei consumatori, i quali sono maggiormente inclini a ricorrere al fornitore del servizio universale che non ai suoi concorrenti, in quanto sanno che, in ragione dell’OSU, tale fornitore eroga servizi in tutto il territorio.

152 Pertanto, si deve rilevare anzitutto che, da un lato, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, non godono del vantaggio derivante dall’ubiquità unicamente gli operatori che offrono servizi bancari o assicurativi, sebbene tale vantaggio possa essere tanto maggiore quanto più numerosi e variegati sono i servizi offerti. Dall’altro lato, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Danimarca, il vantaggio legato all’ubiquità si distingue dall’efficacia pubblicitaria, la quale designa il fatto che la presenza territoriale connessa all’OSU offre al fornitore del servizio universale una visibilità su tutto il territorio, mentre qualsiasi altro operatore dovrebbe sostenere spese pubblicitarie per ottenere una visibilità equivalente.

153 Ciò posto, il fatto che l’ubiquità possa essere considerata un vantaggio intangibile legato al servizio universale in materia postale non è in contrasto con il contenuto della decisione impugnata, dato che la Commissione ha indicato, al punto 157 della stessa, che i vantaggi intangibili e commerciali comprendono tipicamente i «vantaggi [legati alla] copertura universale» e una «migliore acquisizione della clientela».

154 Inoltre, come rilevato dal Regno di Danimarca, un vantaggio intangibile legato all’ubiquità non è sistematicamente detratto dal calcolo del CEN, come dimostra lo studio della WIK del 2010, prodotto dalle ricorrenti, secondo cui l’OSU non procurava all’operatore francese La Poste alcun vantaggio intangibile legato all’ubiquità.

155 Nel caso di specie, al punto 159, iii), della decisione impugnata, la Commissione ha indicato che i distributori di cataloghi, riviste e periodici erano pienamente disposti, secondo le autorità danesi, a scegliere distributori che non offrono una copertura territoriale universale. Tale considerazione, che le ricorrenti non contestano, tende a dimostrare che la Post Danmark non gode, in ragione del suo status di fornitore del servizio universale, di un vantaggio intangibile legato all’ubiquità.

156 Per quanto riguarda gli elementi dedotti dalle ricorrenti e diretti a dimostrare che l’OSU conferisce alla Post Danmark un vantaggio intangibile relativo alla sua ubiquità, si deve rilevare che, certamente, nella sua relazione annuale e sulla sostenibilità per il 2017, la PostNord ha indicato che la presa in carico dell’OSU in Svezia e Danimarca le consentiva di accedere a tutte le case in questi due Stati, il che costituiva un fattore di forza in relazione alla crescita del commercio elettronico.

157 Tuttavia, tale estratto non è in contrasto con il contenuto della decisione impugnata riguardante la mancata detrazione di un vantaggio intangibile relativo all’ubiquità. Infatti, da un lato, al punto 149, i), della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che la Post Danmark prevedeva, per il periodo dal 2017 al 2019, un aumento sostanziale degli invii delle imprese ai consumatori, tenuto conto della crescita del commercio elettronico. Dall’altro lato, dal punto 151 della decisione impugnata risulta che, in mancanza dell’OSU, la Post Danmark avrebbe continuato a consegnare i pacchi diversi dai pacchi unitari, con alcuni adeguamenti relativi alla consegna a domicilio che sarebbe cessata in alcune zone rurali particolarmente poco popolate. Pertanto, come rilevato dalla Commissione e dal Regno di Danimarca, anche in assenza dell’OSU, l’ubiquità della Post Danmark non sarebbe stata fondamentalmente modificata per quanto riguarda i servizi connessi al commercio elettronico, dato che la Post Danmark avrebbe continuato ad offrire, in tutto il territorio danese, la consegna di pacchi diversi dai pacchi unitari, con o senza consegna a domicilio a seconda delle zone.

158 Inoltre, come correttamente osservato dalla Commissione, gli estratti della relazione US Postal e del documento elaborato dall’ESRC citati dalle ricorrenti riguardano l’ubiquità del marchio di impresa di un fornitore del servizio universale, vale a dire l’incidenza della copertura totale del territorio sulla reputazione di tale fornitore. Orbene, come si è rilevato ai punti da 142 a 149 supra, la situazione della Post Danmark era tale che la Commissione poteva escludere che l’OSU avrebbe migliorato la sua reputazione.

159 In tali circostanze, gli elementi dedotti dalle ricorrenti non consentono di ritenere che l’assenza di una specifica detrazione di un vantaggio intangibile legato all’ubiquità, nel calcolo del CEN presentato dalle autorità danesi, avrebbe dovuto porre la Commissione di fronte a gravi difficoltà per quanto riguarda la compatibilità della compensazione in questione con il mercato interno.

3) Sulla presa in considerazione degli incentivi all’efficienza

160 Le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere considerato che la compensazione in questione era compatibile con il mercato interno, mentre, a loro avviso, il calcolo del CEN che costituiva la base di tale compensazione violava, sotto due profili, i punti da 39 a 43 della disciplina SIEG, relativi agli incentivi all’efficienza. Da un lato, il calcolo del CEN non sarebbe stato elaborato sulla base di un fornitore efficiente e, dall’altro, non sarebbe stato possibile effettuare alcun controllo della qualità del servizio universale, in quanto la compensazione in questione è stata, in parte, versata a posteriori.

161 I punti da 39 a 43 della disciplina SIEG sono così formulati: «39. Nel definire il metodo di compensazione, gli Stati membri devono introdurre incentivi a favore di una prestazione efficiente di SIEG di elevata qualità, a meno che possano debitamente dimostrare che questo non sia possibile o opportuno. 40. Gli incentivi all’efficienza possono essere concepiti in modi diversi per rispondere meglio alle specificità di ciascun caso o settore. Ad esempio, gli Stati membri possono definire in anticipo un livello di compensazione fisso che preveda e incorpori gli incrementi di efficienza che si può prevedere che l’impresa realizzi nel corso della durata dell’atto di incarico. 41. In alternativa, gli Stati membri possono definire obiettivi di efficienza produttiva nell’atto di incarico in base ai quali il livello della compensazione è subordinato alla misura in cui gli obiettivi sono stati raggiunti. Se l’impresa non soddisfa gli obiettivi, la compensazione dovrebbe essere ridotta in base ad un metodo di calcolo specificato nell’atto di incarico. (...) Gli aumenti connessi ad incrementi di efficienza produttiva devono essere fissati ad un livello tale da consentire una ripartizione equilibrata del beneficio di detti incrementi fra l’impresa e lo Stato membro e/o gli utenti. 42. Tali meccanismi volti ad incentivare i miglioramenti di efficienza devono basarsi su criteri oggettivi e misurabili, stabiliti nell’atto di incarico e soggetti ad una valutazione ex post trasparente effettuata da un soggetto indipendente dal fornitore del SIEG. 43. Gli incrementi di efficienza dovrebbero essere realizzati senza incidere sulla qualità del servizio prestato e dovrebbero rispettare gli standard fissati nella normativa dell’Unione».

162 Nel caso di specie, ai punti da 166 a 169 della decisione impugnata, nonché al punto 181, vi), della stessa, la Commissione ha considerato che le autorità danesi avevano introdotto sufficienti incentivi all’efficienza del servizio universale. Da un lato, la Commissione ha ritenuto che un importante incentivo all’efficienza potesse essere dedotto dalla circostanza che la compensazione in questione sarebbe pagata in anticipo e che essa rappresentava il 46% del CEN, il che permetteva alla Post Danmark di mantenere tutti gli incrementi di efficienza a condizione che ciò non comportasse una sovracompensazione. Dall’altro lato, la Commissione ha rilevato che gli standard di qualità, imposti alla Post Danmark nel mandato di servizio universale, e il sistema di penalità istituito in caso di mancato rispetto di detti standard erano tali da escludere che i menzionati incrementi di efficienza influissero sulla qualità del servizio universale.

163 Gli argomenti dedotti dalle ricorrenti non consentono di concludere che simili considerazioni costituiscano un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà concernenti la valutazione della compatibilità della compensazione in questione.

164 Anzitutto, le ricorrenti sostengono erroneamente che la compensazione in questione non costituiva un incentivo all’efficienza per il motivo che il suo beneficiario, la Post Danmark, era sull’orlo del fallimento e, pertanto, non poteva essere considerata un fornitore efficiente. Infatti, siffatto argomento deriva da una confusione tra, da un lato, gli incentivi all’efficienza richiesti ai punti da 39 a 43 della disciplina SIEG, i quali mirano a garantire che la fornitura di un SIEG procuri incrementi di efficienza assicurando al contempo un servizio di qualità, e, dall’altro, l’idea che il CEN sia calcolato sulla base di un fornitore efficiente.

165 A tale proposito, la questione se il livello della compensazione necessario debba essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un fornitore efficiente avrebbe sostenuto per adempiere l’OSU non è pertinente quando si valuta la compatibilità dell’aiuto nel contesto dell’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Infatti, prendere in considerazione l’efficienza economica del fornitore del servizio universale equivarrebbe ad esigere che un siffatto servizio sia sempre fornito in normali condizioni di mercato, il che rischierebbe di ostare all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione affidata alle imprese incaricate della gestione di un SIEG. Orbene, tale situazione è esattamente ciò che l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE mira a prevenire (v., in tal senso, sentenza del 24 settembre 2015, Viasat Broadcasting UK/Commissione, T‑125/12, EU:T:2015:687, punto 90 e giurisprudenza citata).

166 Inoltre, l’argomento delle ricorrenti secondo cui una parte della compensazione in questione è stata versata senza che sia stato possibile verificare il rispetto degli standard di qualità del servizio universale è carente in fatto. Invero, tali standard di qualità, nonché il meccanismo di controllo e sanzionatorio, sono stati definiti nel mandato di servizio universale, che risale al 30 maggio 2016, ossia prima dell’inizio del periodo interessato dalla compensazione in questione.

4) Sull’utilizzo della compensazione in questione

167 In primo luogo, le ricorrenti addebitano alla Commissione di avere commesso un errore di diritto considerando che la compensazione in questione fosse compatibile con il mercato interno, sulla base della disciplina SIEG, pur consentendo espressamente che siffatta compensazione non fosse utilizzata ai fini dell’adempimento dell’OSU, bensì per pagare le spese legate al licenziamento di ex funzionari.

168 A tale proposito, è pacifico che, come rilevato dalla Commissione al punto 23 della decisione impugnata, la compensazione in questione costituisce una componente del nuovo modello di produzione della Post Danmark. In particolare, le autorità danesi hanno previsto che l’importo corrispondente alla compensazione in questione dovesse servire a finanziare una parte delle indennità speciali di licenziamento di ex funzionari della Post Danmark.

169 Secondo la giurisprudenza ricordata ai punti da 106 a 108 supra, l’obiettivo sotteso all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE è evitare che le regole di concorrenza ostacolino l’adempimento dei loro compiti da parte delle imprese incaricate di un servizio pubblico, consentendo agli Stati membri di concedere loro un finanziamento, purché esso non ecceda i costi netti imputabili a tale servizio pubblico, compreso un margine di utile ragionevole.

170 Pertanto, l’esame della compatibilità con il mercato interno di una compensazione di servizio pubblico da parte della Commissione consiste nel verificare, a prescindere dalla destinazione effettiva dell’importo ad esso corrispondente, se detto servizio pubblico esista e se imponga un costo netto all’impresa incaricata di fornirlo.

171 Una siffatta valutazione è corroborata dalla circostanza che una compensazione di servizio pubblico può comprendere un margine di utile ragionevole e, pertanto, eccedere lo stretto ammontare dei costi netti del servizio pubblico.

172 Ciò vale a maggior ragione in materia postale, in quanto l’allegato I, parte C, primo comma, della direttiva 97/67 prevede che «[i]l recupero o il finanziamento del costo netto degli obblighi di servizio universale può implicare che i fornitori del servizio universale designati siano indennizzati per i servizi che forniscono a condizioni non commerciali». Infatti, l’espressione «il recupero o il finanziamento» utilizzata in tale disposizione esclude qualsiasi requisito secondo cui il trasferimento di fondi corrispondente a una compensazione per il servizio universale debba essere effettivamente destinato all’adempimento di tale servizio.

173 Di conseguenza, la circostanza che la somma concessa a titolo della compensazione in questione sia destinata a una finalità diversa dall’OSU non implica, di per sé, che la Commissione abbia incontrato gravi difficoltà nella valutazione della compatibilità di una misura siffatta (v., in tal senso, sentenza del 15 ottobre 2020, První novinová společnost/Commissione, T‑316/18, non pubblicata, EU:T:2020:489, punto 187).

174 Una conclusione del genere non può essere rimessa in discussione dall’argomento delle ricorrenti basato sulle norme giuridiche che vietano l’attuazione abusiva degli aiuti di Stato.

175 A questo proposito, dall’articolo 1, lettera g), del regolamento 2015/1589 risulta che gli aiuti attuati in modo abusivo sono aiuti utilizzati dal beneficiario in violazione di una decisione della Commissione.

176 Nel caso di specie, lo scopo della decisione impugnata è valutare la compatibilità della compensazione in questione, concessa al fine di coprire i costi netti dell’OSU quale previsto dal mandato di servizio universale. Orbene, è pacifico che, in Danimarca, l’OSU è assicurato dalla Post Danmark. Pertanto, si potrebbe constatare un’attuazione abusiva della compensazione in questione s