CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

del 16 dicembre 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Mi sia consentito presentare conclusioni comuni nelle due cause di cui oggi ci occupiamo. In entrambi i casi convenuta è la Repubblica italiana e in entrambi i casi si tratta dell'attuazione di direttive comunitarie adottate allo scopo di eliminare, attraverso l'armonizzazione di determinate disposizioni d'indole tecnica, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti dalla difformità delle discipline nazionali.

Non è necessario che mi soffermi ora sui dettagli di tali direttive e rinvio, a questo proposito, agli atti introduttivi presentati dalla Commissione ed alle relazioni d'udienza. Mi limiterò a ricordare quanto segue:

La direttiva 18 dicembre 1975, n. 76/116, «concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai concimi» (GU n. L 24 del 30 gennaio 1976, pag. 21), rilevante nella causa 44/80, contiene disposizioni sulla composizione dei concimi, sull'uso dell'indicazione «concime CEE» e sui controlli da effettuarsi mediante prelievo di campioni. Essa persegue un'armonizzazione non opzionale, ma totale. Ciò vuol dire che i concimi CEE possono essere messi in commercio con tale indicazione solo se sono conformi alla direttiva, e — come dispone l'art. 7 di questa — gli Stati membri non possono vietare, limitare o ostacolare il commercio di concimi recanti l'indicazione «concime CEE» e rispondenti a quanto prescritto dalla direttiva e dai suoi allegati. La direttiva venne notificata il 19 dicembre 1975 agli Stati membri, i quali — a norma dell'art. 12 della stessa — avrebbero dovuto provvedere, entro 24 mesi a decorrere dalla data suddetta, a mettere in vigore le necessarie disposizioni legislative e amministrative ed a comunicarne il testo alla Commissione. Va inoltre ricordato che l'art. 11 della direttiva contempla un particolare procedimento — simile al procedimento del comitato di gestione — inteso, fra l'altro, alla modifica di taluni allegati ed al loro adeguamento al progresso tecnico. Nell'ambito di tale procedimento opera un comitato composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Se il parere del comitato — il quale si pronunzia a maggioranza qualificata — è positivo, la Commissione adotta i provvedimenti progettati. Nel caso contrario, essa sottopone al Consiglio una proposta relativa a detti provvedimenti; il Consiglio si pronunzia in proposito a maggioranza qualificata. Attraverso lo stesso procedimento andavano stabilite, ai sensi dell'art. 9, n. 2, della direttiva, le modalità per il prelievo dei campioni e i metodi d'analisi. E quanto è stato fatto con la direttiva 22 giugno 1977, n. 77/535 (GU n. L 213 del 22 agosto 1977, pag. 1), di cui trattasi del pari nella causa 44/80. A norma dell'art. 2 di quest'ultima direttiva, gli Stati membri dovevano mettere in vigore entro il 19 dicembre 1977 le necessarie disposizioni legislative e amministrative e comunicarne il testo alla Commissione. Entrambe le direttive andavano pertanto attuate entro lo stesso termine che scadeva il 19 dicembre 1977.

La causa 45/80 riguarda la direttiva 27 luglio 1976, n. 76/767, «concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle disposizioni comuni agli apparecchi a pressione ed ai metodi di controllo di questi apparecchi» (GU n. L 262 del 27 settembre 1976, pag. 153). Come risulta già dal titolo, tale direttiva mira all'armonizzazione delle norme relative al controllo di detti apparecchi. A tale scopo, essa contempla un procedimento — da applicarsi ai prototipi — di approvazione CEE di modello e un procedimento di verifica CEE per ogni apparecchio. Siffatti controlli sono reciprocamente riconosciuti dagli Stati membri. Questi ultimi non possono pertanto — come dispone l'art. 3 — ostacolare la libera circolazione degli apparecchi conformi a quanto prescritto dalla direttiva, il che significa che trattasi semplicemente di un'armonizzazione opzionale e non totale. Va sottolineato che la direttiva suddetta costituisce solo una normativa quadro e contempla l'adozione — che però non ha finora avuto luogo — di altre direttive per ciascuna categoria di apparecchi. In assenza di tali direttive specifiche, i controlli relativi agli apparecchi che rientrano nella sfera d'applicazione della direttiva quadro sono disciplinati dall'art. 22 di questa. Tale articolo dispone che le autorità competenti dello Stato di destinazione considerano conformi alle disposizioni vigenti in tale Stato gli apparecchi controllati da un ente scelto in conformità all'allegato IV e che i controlli vanno effettuati nello Stato d'origine secondo le modalità del pari descritte nell'allegato IV. La direttiva di cui trattasi, notificata agli Stati membri il 30 luglio 1976, andava attuata, a norma dell'art. 24, entro 18 mesi, cioè entro il 30 gennaio 1978; lo stesso termine valeva per la comunicazione alla Commissione del testo delle disposizioni d'attuazione.

Poiché sia il termine suddetto, sia il termine fissato dalle direttive nn. 76/116 e 77/535, scadevano senza che in Italia venissero emanati i necessari provvedimenti di attuazione, la Commissione iniziava nei confronti della Repubblica italiana, con lettere 12 aprile 1978 e 27 luglio 1978 il procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE. Scaduto infruttuosamente il termine di due mesi stabilito nelle lettere suddette per la presentazione di osservazioni, venivano emessi, il 18 maggio 1979, pareri motivati nei quali era del pari impartito un termine di due mesi per l'attuazione delle direttive.

Successivamente, la Commissione — per quanto concerne il primo caso — veniva informata, con nota 24 luglio 1979 della Rappresentanza permanente italiana, che per l'attuazione della direttiva n. 76/116 era indispensabile emanare una legge. Questa legge non era stata ancora adottata a causa della complessità della materia e della necessità di elaborare una nuova disciplina dell'intero settore dei fertilizzanti; tuttavia, un disegno di legge sarebbe stato presto esaminato dal Consiglio dei ministri italiano. Quanto all'attuazione della direttiva n. 77/535, la nota si limitava a comunicare che essa era strettamente legata all'entrata in vigore della nuova disciplina generale e quindi dipendeva da questa.

Per quanto concerne il secondo caso (direttiva n. 76/767), veniva in primo luogo dichiarato, in una nota in data 5 giugno 1979 della Rappresentanza permanente italiana, che il Governo italiano aveva presentato al Parlamento un disegno di legge volto ad ottenere la delega ad emanare i necessari provvedimenti d'attuazione; tale disegno di legge era però decaduto a causa dell'anticipato scioglimento delle Camere. In una successiva nota del 1° ottobre 1979 si spiegava che la direttiva avrebbe potuto essere attuata mediante disposizioni amministrative che sarebbero state adottate quanto prima.

La Commissione, poiché tali informazioni non le sembravano sufficienti e siccome i provvedimenti annunciati dal Governo italiano non venivano in seguito adottati né le venivano comunicati, adiva la Corte il 4 febbraio 1980.

Essa ha chiesto — nella causa 44/80 — che la Corte dichiari che la Repubblica italiana, omettendo di adottare entro il termine stabilito le disposizioni necessarie per l'attuazione della direttiva n. 76/116 e della direttiva n. 77/535, è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE.

Essa ha poi chiesto — nella causa 45/80 — la declaratoria che la Repubblica italiana, trascurando di mettere tempestivamente in vigore le disposizioni necessarie per l'attuazione della direttiva n. 76/767, è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE.

Tenuto conto di quanto abbiamo successivamente sentito nel corso del procedimento, è chiaro che queste domande devono essere accolte.

Per quanto concerne il primo caso, ci è stato detto che la preparazione di un apposito disegno di legge ha subito ritardi a causa della necessità dell'intervento di molte amministrazioni statali. Il disegno di legge, che non solo è destinato a dare attuazione alla direttiva n. 76/116, ma contiene anche una nuova disciplina dell'intero settore e inoltre servirà di base per l'adozione di un decreto ministeriale — già predisposto — di recepimento della direttiva n. 77/535, è attualmente all'esame del Parlamento e dovrebbe senz'altro essere approvato — una volta che due commissioni parlamentari saranno state consultate ed avranno emesso il loro parere — nei prossimi mesi.

Quanto al secondo caso, abbiamo sentito che un disegno di legge che conferisce delega al Governo per il recepimento di numerose direttive comunitarie, e che non ha potuto essere approvato nella precedente legislatura a causa dell'anticipato scioglimento delle Camere, è stato nuovamente presentato al Parlamento. Per questo motivo, il Governo si è astenuto dall'attuare talune disposizioni della direttiva con provvedimenti amministrativi di cui si era parlato in precedenza. Attualmente, il suddetto disegno di legge è all'esame del Parlamento e attende ancora l'approvazione del Senato.

È quindi assodato che né nell'uno né nell'altro caso sono state finora adottate norme cogenti e non è nemmeno possibile prevedere quando queste verranno emanate. Pertanto, non vi è certo alcun motivo di dichiarare cessata la materia del contendere.

Peraltro, la Corte ha già più volte sottolineato che il richiamo alla complessità della materia da disciplinare o alla necessità di elaborare nel contempo una normativa concernente un settore più vasto non può costituire una valida giustificazione di notevoli ritardi nell'attuazione di direttive comunitarie qualora i termini in queste stabiliti, che hanno carattere imperativo, non siano stati prorogati. Dalla giurisprudenza della Corte risulta del pari chiaramente — come ha particolareggiatamente esposto la Commissione — che nell'ambito di un procedimento ex art. 169 del Trattato CEE gli Stati membri non possano invocare, per giustificare inadempimenti in materia legislativa, norme, prassi o situazioni dell'ordinamento nazionale, né ha importanza che dell'inadempimento censurato sia responsabile questo o quell'organo dello Stato.

Pertanto, non si può fare altro che dichiarare che la Repubblica italiana, omettendo di adottare entro i termini stabiliti i provvedimenti necessari per l'attuazioni delle direttive nn. 76/116, 77/535 e 76/767, è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE. Inoltre, le spese del procedimento vanno poste a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.