Cause riunite T‑50/06 RENV II e T‑69/06 RENV II

Irlanda

e

Aughinish Alumina Ltd

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato — Direttiva 92/81/CEE — Accise sugli oli minerali — Oli minerali utilizzati come combustibile per la produzione di allumina — Esenzione dall’accisa — Aiuti esistenti o nuovi — Articolo 1, lettera b, punti i), iii) e iv), del regolamento (CE) n. 659/1999 — Certezza del diritto — Legittimo affidamento — Termine ragionevole — Principio di buon andamento dell’amministrazione — Sviamento di potere — Obbligo di motivazione — Nozione di aiuto di Stato — Vantaggio — Pregiudizio per il commercio fra Stati membri — Distorsione della concorrenza»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 22 aprile 2016

Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione in base alla situazione oggettiva, indipendentemente dal comportamento delle istituzioni – Decisione del Consiglio che autorizza uno Stato membro, conformemente alla direttiva 92/81, a introdurre un’esenzione dall’accisa – Valutazione della Commissione circa l’assenza, in tale ambito, di distorsioni della concorrenza e di ostacolo al buon funzionamento del mercato interno – Assenza di impatto sul potere discrezionale della Commissione in materia di aiuti di Stato – Insussistenza di una violazione dei principi della certezza del diritto e dell’effetto utile nonché dell’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81

Il principio dell’estoppel è un istituto giuridico anglosassone che non esiste, come tale, nel diritto dell’Unione europea, il che non impedisce che taluni principi, come i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, e talune regole, come la regola nemo potest venire contra factum proprium, sanciti dallo stesso possano essere considerati collegati o affini a tale principio. Pertanto, una censura deve essere respinta in quanto infondata in diritto, nei limiti in cui essa si fonda sulla violazione del principio dell’estoppel, il che non pregiudica la possibilità di esaminare gli argomenti sollevati dalla parte interessata, quando si ritiene che gli stessi possano essere di sostegno a un motivo vertente, in sostanza, sui principi della certezza del diritto o della tutela del legittimo affidamento. (v. punto 56)

Il principio della certezza del diritto costituisce un principio generale del diritto dell’Unione diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto dell’Unione. A tal fine è essenziale che le istituzioni rispettino l’intangibilità degli atti che esse hanno adottato e che pregiudicano la situazione di diritto e di fatto dei soggetti di diritto, per cui esse potranno modificare questi atti solo nel rispetto delle norme di competenza e di procedura. Il rispetto del principio della certezza del diritto richiede altresì che le istituzioni evitino, per principio, le incongruenze che possono sorgere nell’applicazione delle varie disposizioni del diritto dell’Unione, in particolare qualora tali disposizioni perseguano lo stesso obiettivo, come quello di una concorrenza non falsata nel mercato comune. A tal riguardo, in materia di aiuti di Stato, il principio della certezza del diritto impone che, qualora la Commissione abbia creato, in violazione del dovere di diligenza ad essa incombente, una situazione equivoca, a causa dell’introduzione di elementi di incertezza e della mancanza di chiarezza nella normativa applicabile, cumulata con un’inerzia prolungata da parte della stessa nonostante la sua conoscenza degli aiuti interessati, spetta ad essa chiarire detta situazione prima di poter pretendere di intraprendere qualsiasi azione volta a intimare la restituzione degli aiuti già versati. (v. punti 59, 218)

Il procedimento previsto dall’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, che attribuiva al Consiglio, deliberante all’unanimità su proposta della Commissione, il potere di autorizzare uno Stato membro ad introdurre esenzioni o riduzioni dell’aliquota dell’accisa diverse da quelle previste dalla direttiva in parola, in base a considerazioni politiche specifiche, ha una finalità e un ambito di applicazione diversi da quelli del regime istituito dall’articolo 88 CE. Pertanto, una decisione del Consiglio che autorizza uno Stato membro, conformemente all’articolo 8, paragrafo 4, di tale direttiva, a introdurre un’esenzione dalle accise non può produrre l’effetto di impedire alla Commissione di esercitare le competenze ad essa assegnate dal Trattato e, di conseguenza, di attuare il procedimento previsto dall’articolo 88 CE al fine di esaminare se tale esenzione costituisce un aiuto di Stato e di adottare, ove necessario, in esito a tale procedimento, una decisione che accerta l’esistenza di un siffatto aiuto. Peraltro, la circostanza che le decisioni di autorizzazione del Consiglio concedano esenzioni totali dalle accise fissando condizioni di ordine geografico e temporale precise e che queste ultime siano rigorosamente rispettate dagli Stati membri non incide sulla ripartizione delle competenze tra il Consiglio e la Commissione e non può dunque privare la Commissione dell’esercizio delle proprie. Ne consegue che, nel dare attuazione, senza avviare previamente il procedimento di cui all’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81, il procedimento di cui all’articolo 88 CE al fine di esaminare se l’esenzione dalle accise costituisce un aiuto di Stato e adottando, in esito a tale procedimento, una decisione che accerta l’esistenza di un siffatto aiuto, mentre l’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2001/224, relativa alle riduzioni delle aliquote d’accisa e alle esenzioni dall’accisa su determinati oli minerali utilizzati per fini specifici, autorizzava espressamente lo Stato membro interessato a continuare ad applicare detta esenzione, la Commissione non viola i principi della certezza del diritto e dell’effetto utile degli atti delle istituzioni, né l’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81. Infatti, le decisioni di autorizzazione del Consiglio, adottate su proposta della Commissione, possono produrre i loro effetti solo nell’ambito cui si riferiscono le norme in materia di armonizzazione delle normative sulle accise e non pregiudicano gli effetti di un’eventuale decisione che la Commissione può adottare nell’esercizio delle sue competenze in materia di aiuti di Stato. (v. punti 62‑64, 66, 69, 73, 91)

La nozione di aiuto di Stato corrisponde ad una situazione oggettiva e non dipende dalla condotta o dalle dichiarazioni delle istituzioni. Di conseguenza, il fatto che la Commissione abbia ritenuto, in sede di adozione di decisioni del Consiglio in forza dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, che le esenzioni dall’accisa sugli oli minerali utilizzati come combustibile per la produzione di alluminia non comportino distorsioni della concorrenza e non ostacolino il buon funzionamento del mercato comune non può ostare a che tali esenzioni vengano qualificate come aiuti di Stato, a norma dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, qualora siano soddisfatti i requisiti per la sussistenza di un aiuto di Stato. Ne deriva a fortiori che la Commissione non è vincolata, ai fini della qualificazione delle esenzioni dall’accisa come aiuti di Stato, dalle valutazioni del Consiglio, nelle sue decisioni in materia di armonizzazione delle normative sulle accise, secondo le quali dette esenzioni non comportano distorsioni della concorrenza e non ostacolano il buon funzionamento del mercato comune. Ne consegue che, dando attuazione al procedimento di cui all’articolo 88 CE al fine di esaminare se l’esenzione controversa costituisca un aiuto di Stato e adottando, in esito a tale procedimento, una decisione che accerta un aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina la restituzione, la Commissione si è limitata ad esercitare le competenze conferitele dal Trattato CE in materia di aiuti di Stato e, così facendo, non ha violato né i principi della certezza del diritto e dell’effetto utile degli atti delle istituzioni, né l’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva 92/81. (v. punti 69‑71, 74, 88)

L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’articolo 88 CE, non impone alla Commissione, quando sono soddisfatte talune condizioni, di emettere un’ingiunzione di sospensione del versamento di un aiuto illegittimo, ma prevede soltanto che essa possa emettere siffatta ingiunzione, quando lo ritiene necessario. (v. punti 79, 259)

V. il testo della decisione. (v. punto 97)

V. il testo della decisione. (v. punti 99, 100)

V. il testo della decisione. (v. punti 112‑115, 120, 122, 124, 127)

V. il testo della decisione. (v. punti 117, 201)

V. il testo della decisione. (v. punto 139)

Sebbene la tutela dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento imponga alcuni limiti all’applicazione immediata delle norme sostanziali, tali limiti non possono operare nel caso di un aiuto illegittimo o di un aiuto notificato, prima che tale aiuto sia autorizzato dalla Commissione. Infatti, nel sistema e nella logica del controllo degli aiuti di Stato, la situazione non è definita immediatamente e definitivamente con la notifica o con la concessione dell’aiuto, ma rimane ancora in atto sino alla decisione delle istituzioni dell’Unione. In tale contesto, spetta alla Commissione applicare le norme sostanziali vigenti nel momento in cui essa si pronuncia sull’aiuto o sul regime di aiuti di cui trattasi nonché sulla compatibilità di tale aiuto o di tale regime con il mercato comune, le uniche norme in base alle quali deve essere valutata la legittimità della sua decisione in proposito. Per contro, le norme procedurali non possono disciplinare atti procedurali compiuti prima della loro entrata in vigore. Infatti, le norme procedurali si applicano, come si ritiene in generale, ai procedimenti pendenti all’atto della loro entrata in vigore. La situazione è tuttavia diversa per le norme volte a codificare norme procedurali che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, erano già applicabili all’epoca in cui in cui tali norme procedurali sono entrate in vigore. Ciò vale, in particolare, per la norma di cui all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, che concerne le conseguenze dell’inerzia della Commissione per quanto riguarda l’esame preliminare di una notifica di aiuto di Stato. Invero, tale norma mira segnatamente a codificare talune norme procedurali che, conformemente alla giurisprudenza della Corte derivante dalla sentenza dell’11 dicembre 1973, Lorenz, 120/73, erano già applicabili all’epoca in cui tali norme procedurali sono entrate in vigore. (v. punti 140, 141, 169, 190, 228)

V. il testo della decisione. (v. punti 154, 156, 160, 229)

V. il testo della decisione. (v. punto 160)

L’articolo 15 del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, che prevede la trasformazione di un aiuto nuovo in un aiuto esistente dopo la scadenza del termine di prescrizione decennale per il recupero di un aiuto illegittimo, è una norma procedurale che dovrebbe essere applicata al momento della sua entrata in vigore. Tuttavia, nei limiti in cui tale articolo non contiene alcuna disposizione transitoria quanto alla sua applicazione nel tempo, esso si applica a tutti i procedimenti d’indagine formale pendenti al momento di tale entrata in vigore o avviati a decorrere da tale data. Ne consegue che, anche se la concessione dell’aiuto è avvenuta in una data precedente a quella dell’entrata in vigore dell’articolo 15 del regolamento n. 659/1999, detta concessione ha tuttavia l’effetto di far decorrere il termine di prescrizione di dieci anni previsto da tale articolo, quando la decisione di recuperare tale aiuto viene adottata, come nella fattispecie, successivamente all’entrata in vigore del predetto articolo. (v. punto 173)

V. il testo della decisione. (v. punto 181)

Uno Stato membro le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’articolo 88 CE può invocare il legittimo affidamento dell’impresa beneficiaria per contestare dinanzi al giudice dell’Unione la validità di una decisione della Commissione con cui gli sia stato intimato di recuperare l’aiuto, ma non per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini della sua esecuzione. Tuttavia, tenuto conto del ruolo fondamentale dell’obbligo di notifica per consentire l’effettività del controllo degli aiuti di Stato da parte della Commissione, il quale ha natura imperativa, i beneficiari di un aiuto possono avere, in via di principio, un legittimo affidamento nella legittimità di detto aiuto solo se quest’ultimo è stato concesso nel rispetto del procedimento di cui all’articolo 88 CE e un operatore economico diligente deve essere normalmente in grado di garantire che detto procedimento sia rispettato. Ciò premesso, il ritardo della Commissione nel decidere che un aiuto è illegittimo e che deve essere eliminato e recuperato da uno Stato membro può giustificare, in determinate circostanze, nei beneficiari di detto aiuto un legittimo affidamento tale da impedire alla Commissione di intimare allo Stato membro di ordinare la restituzione di questo aiuto. Tuttavia, alla luce dei requisiti derivanti dai principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, la situazione equivoca creata da decisioni del Consiglio, adottate su proposta della Commissione, di autorizzare uno Stato membro ad introdurre esenzioni o riduzioni dell’aliquota d’accisa in forza della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, osta solo al recupero dell’aiuto concesso sul fondamento dell’esenzione controversa sino alla data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale. Per contro, a decorrere da detta pubblicazione, il beneficiario dell’aiuto deve essere al corrente del fatto che, se costituisce un aiuto di Stato, l’aiuto controverso deve essere autorizzato dalla Commissione, conformemente all’articolo 88 CE. Ne consegue che la pubblicazione della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale pone effettivamente fine al legittimo affidamento che il beneficiario dell’aiuto poteva avere in precedenza nella legittimità di una siffatta esenzione. Infatti, tale pubblicazione è idonea ad eliminare ogni incertezza, dovuta alla formulazione delle decisioni di autorizzazione del Consiglio, quanto al fatto che le misure in questione, se costituiscono aiuti di Stato, devono avere l’autorizzazione della Commissione conformemente all’articolo 88 CE. Per quanto riguarda, infine, le circostanze eccezionali che potrebbero aver legittimamente fondato l’affidamento del beneficiario di un aiuto illegittimo nella regolarità del medesimo, qualsiasi apparente inerzia della Commissione è priva di significato nel caso in cui un regime di aiuti non le fosse stato notificato. Siffatta soluzione si impone altresì nel caso in cui a un regime di aiuti sia stata data esecuzione senza che il preavviso di esecuzione richiesto dalla sentenza dell’11 dicembre 1973, Lorenz, 120/73, sia stato rispettato e, pertanto, senza che il procedimento di cui all’articolo 88 CE sia stato integralmente seguito. (v. punti 214, 216, 223‑225, 230, 252)

Il solo fatto che il regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, oltre a un termine di prescrizione di dieci anni, decorrente dalla concessione dell’aiuto, alla cui scadenza il recupero dell’aiuto non può essere più ordinato, non preveda alcun termine, sia pure indicativo, per l’esame, da parte della Commissione, di un aiuto illegittimo, conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento che dispone che la Commissione non è vincolata dal termine fissato all’articolo 7, paragrafo 6, del medesimo regolamento, non osta a che il giudice dell’Unione verifichi se tale istituzione non abbia osservato un termine ragionevole o abbia agito in modo eccessivamente tardivo. Infatti, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999, il termine di riferimento per concludere un procedimento d’indagine formale nell’ambito degli aiuti di Stato notificati è di 18 mesi. Detto termine, pur non essendo applicabile agli aiuti illegittimi, conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, fornisce un punto di riferimento utile per valutare la durata ragionevole di un procedimento d’indagine formale riguardante una misura eseguita illegittimamente. A tal riguardo, un termine di poco più di 49 mesi tra l’adozione della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale e l’adozione di una decisione che accerta l’esistenza di un aiuto di Stato e ne ordina il recupero, che è poco più del doppio di quello previsto all’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999 per concludere un procedimento d’indagine formale nell’ambito degli aiuti di Stato notificati, risulta irragionevole. Un siffatto termine non è neppure giustificato riguardo a fascicoli che non presentano alcuna difficoltà manifesta e sui quali la Commissione ha potuto formarsi un’opinione ben prima dell’avvio del procedimento di indagine formale. Tuttavia, l’inosservanza di un termine ragionevole giustifica l’annullamento della decisione adottata alla scadenza di tale termine solo qualora comporti anche una violazione dei diritti della difesa delle imprese interessate. (v. punti 217, 234, 237‑239, 242, 248, 259, 268‑270)

V. il testo della decisione. (v. punto 271)