CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 19 NOVEMBRE 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

Il 18 gennaio 1952 veniva adottata nei Paesi Bassi la «Wet Assurantiebemiddeling» (W.A.B.), legge relativa agli agenti d'assicurazione ed altre persone che esercitino attività d'intermediazione nel settore assicurativo. Il presente procedimento, iniziato con domanda di pronunzia pregiudiziale sottoposta a questa Corte dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven, verte sulla compatibilità di una disposizione di tale legge col diritto comunitario, ed in ispecie con gli artt. 59 e 60 del trattato CEE. La norma in questione impone a coloro che svolgano attività d'intermediazione in campo assicurativo nei Paesi Bassi la condizione di risiedere nel territorio dello Stato.

L'art. 4 della W.A.B. vieta tale attività (salvo irrilevanti eccezioni) a chi non abbia ottenuto l'iscrizione in uno dei ruoli contemplati dallo stesso articolo. I ruoli sono quattro — A, B, C e D — e, per l'iscrizione in ciascuno di essi, sono stabiliti differenti requisiti. La competenza in materia d'iscrizione spetta al Sociaal-Economische Raad, convenuto nella causa principale.

L'art. 5, 1o comma, della legge stabilisce che l'iscrizione è ammessa solo qualora al Sociaal-Economische Raad risulti che:

a) il richiedente non esercita alcuna attività considerata incompatibile con quella d'intermediazione nel settore assicurativo;

b) non esiste alcun motivo di ritenere ch'egli possa compromettere la reputazione della categoria;

c) d) ed e) l'interessato non e minore, ne altrimenti incapace, né è stato dichiarato fallito;

f) risiede nei Paesi Bassi.

Nell'ordinanza di rinvio, il giudice a quo afferma che l'art. 5, 1o comma, lettera f), in relazione con le altre norme contenute nella legge, va interpretato nel senso che il richiedente deve risiedere ed essere domiciliato nei Paesi Bassi, il che significa ch'egli deve avere in Olanda il centro dei propri affari.

L'art. 5, 5o comma, della W.A.B. stabilisce le condizioni che devono essere soddisfatte qualora il soggetto che intende svolgere attività d'intermediazione in campo assicurativo non sia una persona fisica. In tal caso si richiede che le persone incaricate della gestione effettiva degli affari posseggano i requisiti di cui al 1o comma dello stesso articolo, eccettuato quello relativo alla dichiarazione di fallimento.

L'art. 9 indica in modo dettagliato i casi in cui deve procedersi alla cancellazione dal ruolo, fra l'altro delle persone che non siano più in possesso dei requisiti stabiliti all'art. 5.

A norma dell'art. 12, 1o comma, coloro che sono iscritti in uno dei ruoli, come pure gli assicuratori, sono tenuti a fornire al Sociaal-Economische Raad tutti i dati ch'esso possa richiedere per garantire la scrupolosa osservanza della legge; ai sensi dell art. 12, 2o comma, le stesse persone sono tenute a consentire immediatamente, a richiesta dei funzionari a ciò espressamente autorizzati dal ministro delle finanze, che questi prendano visione di tutti i libri contabili e i documenti commerciali, qualora il Sociaal-Economische Raad ritenga opportuna tale varifica, a fini di controllo e per garantire l'osservanza delle disposizioni legislative.

Gli artt. 13, 14, 15 e 16 contengono una serie di divieti imposti alle persone iscritte nei ruoli, per quanto riguarda, ad esempio, l'uso di titoli professionali diversi da quelli che risultano dall'iscrizione, la natura e l'entità dei compensi, i vantaggi eventualmente concessi ai clienti. La violazione di tali divieti è punita a norma della legge per la repressione dei reati in materia economica («Wet op de economische delicten»).

Il sig. Coenen, attore sub 1 nella causa principale, cittadino olandese, esercita attività d'intermediario nel settore assicurativo; più precisamente, egli è direttore di due società private olandesi, le attrici sub 2 e 3 nella causa principale, le quali svolgono la propria attività nel suddetto settore. Dal provvedimento di rinvio sembra risultare che queste due società abbiano separate sedi nei Paesi Bassi, ma il sig. Coenen, in udienza, ci ha detto ch'esse dispongono attualmente di un'unica sede, costituita da un piccolo ufficio alla periferia dell'Aia. Egli ha dichiarato, inoltre, di essere direttore anche di un'impresa belga.

I nominativi del Coenen e delle due società attrici sono iscritti nel ruolo B contemplato dalla W.A.B.

Fino al 1973, il Coenen ha risieduto nei Paesi Bassi, ma, in quell'anno, egli si trasferiva a Brasschaat, nel Belgio. In seguito a ciò, il Sociaal-Economische Raad notificava allo stesso Coenen ed alle due società attrici che i loro nominativi sarebbero stati radiati dal ruolo, in quanto, per il primo non erano più soddisfatte le condizioni poste dall'art. 5, 1o comma, lett. f) della W.A.B., per le seconde non ricorrevano più, di conseguenza, i presupposti di cui al 5o comma dello stesso articolo. È questo il provvedimento impugnato dai tre interessati dinanzi al College van Beroep.

Dall'ordinanza di rinvio risulta che il giudice olandese nutre dubbi quanto alla compatibilità dell'art. 5, 1o comma, lett. f) della legge in questione con gli artt. 59 e 60 del trattato. Se ne desume, inoltre, ch'esso ritiene che la condizione relativa alla residenza nei Paesi Bassi sia stata imposta dalla W.A.B. unicamente allo scopo di rendere possibile un effettivo controllo, a norma dell'art. 12, sugli intermediari iscritti nei ruoli, in particolare mediante la verifica dei libri contabili e dei documenti commerciali. Il College van Beroep osserva, in proposito, che il legislatore si è manifestamente basato sul presupposto che l'intermediario, qualora si tratti di una persona fisica, svolga in generale la propria attività nel luogo in cui risiede, ed ha tenuto conto anche del fatto che la competenza delle persone autorizzate al controllo dal ministro delle finanze, a norma dell'art. 12, 2o comma, è limitata al territorio dello Stato olandese. Esso respinge la tesi sostenuta dal Sociaal-Economische Raad, secondo cui l'imposizione del requisito della residenza nei Paesi Bassi potrebbe essere giustificata anche dalla necessità di facilitare i procedimenti penali in caso di violazione degli artt. 13-16 della legge, o di agire opportunamente qualora il comportamento di un intermediario iscritto nei ruoli possa ledere il prestigio della categoria.

Il College van Beroep chiede, in sostanza, a questa Corte di pronunziarsi sulla seguente questione pregiudiziale:

«Se le norme del trattato istitutivo della Comunità economica europea, e in particolare gli artt. 59 e 60, vadano interpretate nel senso che con esse è incompatibile una condizione come quella posta nell'art. 5, 1o comma, lettera f), della “Wet Assurantiebemiddeling”, secondo cui una persona fisica, per essere autorizzata a svolgere attività d'intermediazione nel settore assicurativo ai sensi di detta legge, deve risiedere nei Paesi Bassi.»

Va osservato, signori, che la questione — così com'è stata formulata dal giudice nazionale — ha portata limitata. Essa riguarda unicamente la validità, rispetto al diritto comunitario, di una norma, come l'art. 5, 1o comma, lettera f) della W.A.B., relativa alla residenza di una persona fisica che desidera svolgere attività d'intermediazione nel settore assicurativo in uno Stato membro, e non si estende al problema della compatibilità col diritto comunitario di una norma, come l'art. 5, 5o comma, della suddetta legge, relativa alla residenza di persone incaricate della gestione di un'impresa che intenda esercitare la stessa attività in quello Stato. Ciononostante, sia il sig. Coenen, sia la Commissione, hanno chiesto alla Corte di voler esaminare questa più ampia questione, che emerge — essi sostengono — dagli antefatti della controversia ed implica l'interpretazione di altri articoli del trattato, oltre che degli artt. 59 e 60: in particolare, dell'art. 48, che dovrebbe trovare applicazione se coloro cui è affidata la gestione di un'impresa andassero considerati come dipendenti della stessa, e dell'art. 52, che dovrebbe costituire la norma del caso, qualora una limitazione relativa alla residenza di tali persone implicasse una restrizione della libertà di stabilimento dell'impresa.

A mio avviso, signori, la Corte non è competente a pronunciarsi, nelle presenti circostanze, su tali più ampie questioni. Ai sensi dell'art. 177 del trattato, la sua competenza si limita all'esame della questione sottopostale dal giudice nazionale interessato. Con ciò non intendo certo trascurare il fatto, sottolineato nell'ordinanza di rinvio dallo stesso College van Beroep, che questo è un organo il quale, almeno nella fattispecie, decide in ultima istanza, e che era quindi tenuto, a norma dell'art. 177, a rivolgersi a questa Corte per la soluzione di qualsiasi questione di diritto comunitario sollevata nel procedimento dinanzi ad esso pendente. Possono tuttavia esistere varie ragioni, attinenti al diritto processuale olandese, al diritto delle società vigente in Olanda, od anche all'interpretazione della W.A.B., ragioni che sono sottratte all'apprezzamento di questa Corte, e per le quali il giudice a quo non ha ritenuto opportuno sottoporle le questioni di più ampia portata che, secondo il Coenen e la Commissione, manifestamente emergono dal substrato della lite.

Mi limiterò, quindi, a prendere in considerazione la questione effettivamente sottopostavi dal College van Beroep.

A mio avviso, se è vero che tale questione non è stata ancora espressamente risolta, chiari spunti per la sua soluzione si possono trovare in ciò che la Corte ha affermato nella causa 33-74 (sentenza Van Binsbergen, Racc. 1974, pag. 1299).

La Commissione sostiene che, sia per coerenza con la suddetta sentenza, sia in linea di principio, nella presente causa la Corte dovrebbe affermare, senza riserve di alcun genere, che qualsiasi obbligo relativo alla residenza nel territorio di uno Stato membro, imposto a coloro che intendano prestare in tale Stato la propria attività, è incompatibile con gli artt. 59 e 60 del trattato. Secondo la Commissione, se ho ben capito, l'unica deroga da questo principio riconosciuta valida dalla Corte nella causa Van Binsbergen si riferiva alla norma che impone a chi eserciti la professione forense dinanzi a determinati organi giurisdizionali di avere un domicilio nell'ambito della circoscrizione di tali organi. La Corte non ha ritenuto ammissibile, dice la Commissione, il requisito della residenza con riferimento al territorio di uno Stato membro in generale.

Io non ritengo, signori, che questa interpretazione della sentenza Van Binsbergen sia esatta.

Ai punti 12 e 13 della motivazione, la Corte ha sancito taluni principi generali: in primo luogo, quello secondo cui, tenuto conto delle particolari caratteristiche della prestazione di servizi, non si possono considerare incompatibili col trattato i requisiti specifici che il prestatore deve possedere in forza di norme sull'esercizio della sua professione — norme in tema di organizzazione, di qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità — giustificate dal pubblico interesse ed obbligatorie per chiunque risieda nello Stato ove la prestazione viene effettuata, nel caso in cui il prestatore sfuggirebbe a tali norme grazie alla residenza in un altro Stato membro; in secondo luogo, quello per cui, analogamente, non si può negare ad uno Stato membro il diritto di provvedere affinché il prestatore di servizi, la cui attività si svolga per intero o principalmente sul territorio di detto Stato, non possa utilizzare la libertà garantita dall'art. 59 allo scopo di sottrarsi alle norme sull'esercizio della sua professione la cui osservanza gli sarebbe imposta ove egli si stabilisse nello Stato in questione: tale situazione rientra infatti nella sfera di applicazione delle norme del trattato relative al diritto di stabilimento, non già di quelle sulla prestazione di servizi.

Nell'affermare quanto sopra la Corte non faceva altro, mi pare, che ribadire quanto già ammesso dagli stessi autori del trattato nell'art. 57, e cioè che la natura di varie professioni ed attività implica il rischio che, qualora non venga adottata ed applicata una normativa intesa a garantire l'onestà ed adeguata preparazione di coloro che le esercitano, nonché il rispetto di determinati livelli qualitativi delle prestazioni fornite, i singoli destinatari di queste ultime ne possano risentire grave danno. Il trattato prevede, certo, che le norme a tal fine vigenti nei vari Stati membri vengano coordinate. Ma ciò non significa ch'esse debbano essere abrogate o disapplicate. Com'è stato sottolineato dall'avvocato generale Mayras nella causa Van Binsbergen (Racc. 1974, pag. 1319), gli artt. 59 e 60 del trattato, come gli artt. 7, 48 e 52, tendono all'abolizione delle discriminazioni. Il loro scopo non è quello di far scomparire norme necessarie alla tutela della collettività.

Ai punti 14 — 17 della sentenza Van Binsbergen, la Corte applicava — com'è dimostrato dall'espressione con cui inizia il primo di questi punti — i principi generali enunciati nei punti 12 e 13 ai fatti allora in esame. Il procedimento riguardava, come ricorderete, una norma di diritto olandese, secondo cui il mandato ad litem per il patrocinio dinanzi al Centrale Raad van Beroep può essere conferito solo a persone residenti nei Paesi Bassi, nonostante la mancanza di specifiche norme professionali. La Corte affermava che, in conformità ai suddetti principi, non si può considerare incompatibile con gli artt. 59 e 60 la norma che impone a chi esercita una professione connessa con l'amministrazione della giustizia di stabilire la propria residenza nella circoscrizione di determinati organi giudiziari, quando detta norma appare obiettivamente necessaria per assicurare l'osservanza di disposizioni professionali collegate in particolare col funzionamento della giustizia e col rispetto della deontologia. La situazione è tuttavia diversa, affermava ancora la Corte, qualora la prestazione di determinati servizi non sia subordinata ad alcun genere di qualificazione, né sottoposta ad alcuna disciplina professionale. In tal caso, l'obbligo della residenza nello Stato membro considerato non appare giustificato, dal momento che il buon funzionamento della giustizia può venir garantito con obblighi meno pesanti, come l'elezione di un apposito domicilio.

Tra le professioni e le attività che richiedono una disciplina a tutela della collettività rientrano indubbiamente quelle di assicuratore e d'intermediario nel settore assicurativo. Per provarlo, basta citare ad esempio i clamorosi casi di fallimento verificatisi nel Regno Unito nel 1960, prima che le norme interne vigenti in materia venissero rese più rigide, a causa della gestione disonesta, spregiudicata o incompetente delle compagnie d'assicurazione interessate. Essi si risolvevano in un grave danno per migliaia di assicurati, o meglio di persone che ingenuamente si ritenevano assicurate, senza parlare dei terzi, vittime di infortuni. Dette compagnie d'assicurazione avevano agito, in molti casi, d'intesa con agenti privi di scrupoli.

Preferisco quindi senz'altro la tesi suggerita nella fattispecie dal governo francese, nella memoria di cui mi sembra superfluo ripetere il contenuto.

Per concludere, ritengo che la questione sottopostavi dal giudice olandese vada risolta nel senso che la norma secondo la quale chi intenda svolgere in uno Stato membro attività d'intermediazione nel settore assicurativo deve risiedere in detto Stato è incompatibile con gli artt. 59 e 60 del trattato, a meno che sia stata dettata dalla necessità di garantire l'osservanza di disposizioni relative all'attività professionale di cui trattasi, collegate alla tutela della collettività.

Il sig. Coenen, la Commissione ed il governo francese insistono tutti, più o meno espressamente, affinché la Corte vada oltre questi termini, nella sua pronuncia, e decida in merito al se, nella fattispecie, dallo spirito della norma che impone il requisito della residenza risulti ch'essa era necessaria a garantire l'osservanza delle disposizioni del caso (e cioè — in base a quanto risulta dal provvedimento di rinvio — le disposizioni dell'art. 12 della W.A.B.). Ora, signori, ritengo che questa decisione sia di competenza del College van Beroep. Questa opinione mi sembra corroborata dalla circostanza che la Commissione basa i propri argomenti, quanto all'effettivo scopo della norma ed alla necessità della stessa, sull'esame di talune dichiarazioni rese da un perito nel procedimento dinanzi al College van Beroep, nonché di certe ammissioni fatte in questa sede dal convenuto nella causa principale. A mio parere, spetta al giudice olandese, non già a questa Corte, in un procedimento a norma dell'art. 177 del trattato, trarre in proposito le debite conclusioni.

Devo infine ricordare che, in udienza, il sig. Coenen ha chiesto la rifusione delle spese da lui incontrate. È ovvio che, essendo questo un procedimento pregiudiziale, ogni decisione relativa alle spese dev'essere lasciata al giudice a quo.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.