CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

KARL ROEMER

16 giugno 1964

Traduzione dal tedesco

SOMMARIO

Pagina Introduzione Valutazione giuridica 1. Se la decisione impugnata riguardi direttamente la ricorrente 2. Se la decisione impugnata riguardi la ricorrente individualmente 3. Riassunto e conclusioni

Signor Presidente, signori giudici,

Come sappiamo da altri processi, il Consiglio dei Ministri della C.E.E., prese il 4 aprile 1962 una decisione, a norma dell'articolo 235 del Trattato, al fine di apprestare dei rimedi alle difficoltà che potessero sorgere, tra gli Stati membri, nel commercio dei prodotti agricoli trasformati e dovute al fatto che secondo il Trattato, tali prodotti sono soggetti a un regime diverso da quello dei prodotti di base.

A seguito di detto provvedimento la Commissione della C.E.E., con decisione del 28 novembre 1963 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità, pp. 2914 segg.), autorizzò il Governo francese, che ne aveva fatto richiesta, a percepire sino al 1o dicembre 1964 tasse compensative di un determinato ammontare sul glucosio (destrosio) proveniente dalla Repubblica federale di Germania, dal Belgio, dal Lussemburgo e dai Paesi Bassi, salvo che le tasse non venissero già riscosse dal paese esportatore.

La ricorrente, una produttrice belga di glucosio, assume che il provvedimento della Commissione pregiudica le sue possibilità di vendita e ne chiede l'annullamento.

Nella fase scritta la Commissione ha in primo luogo eccepito l'irricevibilità del ricorso. Su tale punto le parti hanno ampiamente discusso nell'udienza 28 maggio. Anche nelle mie odierne conclusioni tratterò quindi solo il problema della ricevibilità.

Valutazione giuridica

Le questioni di ricevibilità sollevate in questo processo non sono nuove per noi. Come è stato giustamente rilevato da entrambe le parti, già in altre cause la Corte ha avuto modo di formarsi un'opinione su alcuni aspetti del problema. Tale circostanza tuttavia non mi impedirà di affrontare, senza preconcetti, l'esame delle questioni qui dibattute. È infatti certo che esse non concidono completamente con quelle trattate in altre cause ed inoltre la natura stessa dello sviluppo del Mercato comune fa sì che possano sorgere situazioni tali da imporre, per la loro novità e imprevedibilità, un riesame dei criteri giuridici precedentemente fissati.

Il ricorso presentato si basa sull'articolo 173, comma 2, del Trattato, che permette alle persone fisiche e giuridiche di impugnare le decisioni adottate nei loro confronti, oppure nei confronti di un'altra persona ma che le riguardino direttamente e individualmente. Dal momento che l'atto ora impugnato è indubbiamente una decisione, e precisamente una decisione che non è diretta alla ricorrente, dovremo occuparci soltanto dell'interpretazione della seconda ipotesi d'impugnabilità e, in sostanza, solo del problema se la ricorrente sia interessata individualmente e direttamente poiché, in base all'attuale giurisprudenza, è certo che anche gli Stati membri possono essere «altre persone» ai sensi dell'articolo 173.

1. Se la decisione impugnata riguardi direttamente la ricorrente

Se ci volgiamo anzitutto al concetto di interesse diretto constatiamo che la ricorrente, per ricavare una definizione favorevole alla sua tesi, basa i suoi sforzi su argomenti non molto precisi nè approfonditi. Essa si richiama alla sentenza Plaumann nella quale la Corte di Giustizia ha enunciato il principio che. le norme del Trattato relative alla legittimazione a ricorrere non possono essere interpretate restrittivamente (Racc. IX, p. 219) ; sottolinea la necessità di interpretare il Trattato, il quale regola questioni di diritto dell'economia secondo criteri pratici e realistici; si richiama al concetto di «intérêt direct» che ha rilievo nel diritto amministrativo francese per la definizione del diritto di impugnazione, e invoca il fatto che il Governo francese aveva il fermo proposito di far uso dell'autorizzazione richiesta, dal che si dovrebbe dedurre che quest'ultima rappresenta la condizione necessaria del pregiudizio arrecato alla posizione giuridica della ricorrente.

Questi argomenti hanno senza dubbio qualche fondamento. Anch'io ritengo esatto che le norme del Trattato relative alla tutela giurisdizionale non debbano essere interpretate ristrittivamente e penso che non si deve perdere di vista la circostanza che il Trattato C.E.E. ha per oggetto la disciplina di fatti economici i quali possiedono una propria dinamica e quindi richiedono talvolta la formulazione di concetti particolari, come avviene, per esempio, nel diritto tributario nazionale.

Questo fatto, tuttavia, non ci esime dall'obbligo di perseguire anche per il Trattato la creazione di un sistema che si fondi su concetti in una certa misura determinati con precisione, poiché non si può pensare a una sua applicazione che prescinda dalle esigenze della certezza del diritto. Mi sembra poi inammissibile passar sopra ai concetti del Trattato senza tentare di dar loro un senso che garantisca un risultato non soltanto ragionevole ma che sia anche il più vicino possibile alla lettera del testo.

A questo fine ci si può talvolta rifare agli istituti giuridici dei diritti nazionali. D'altro lato, però, non si può dimenticare che il Trattato non vuole riprodurre questo o quel sistema giuridico nazionale, posto che la sua struttura è troppo particolare e, in larga misura, senza paralleli nel diritto nazionale. In tal senso, d'altronde, non si trovava spinta alcuna neppure nella struttura degli istituti di tutela giurisdizionale perché accanto al sistema del Trattato rimanevano quelli degli ordinamenti giuridici nazionali che, in molti casi, assicurano una sufficiente protezione. Sotto questo profilo non abbiamo alcuna ragione per ammettere a priori che il Trattato con l'espressione «che la riguardano direttamente» intenda la stessa cosa che nel diritto francese è indicata con l'espressione «intérêt direct».

Se la ricorrente cerca di interpretare il requisito dell'interesse diretto nel senso che sia sufficiente ogni nesso di causalità necessaria tra l'atto impugnato e l'interesse leso, la Commissione ha ragione di replicare che il concetto di causalità abbraccia sia la causazione mediata, sia quella immediata. Ciò risulta dalla disciplina del risarcimento dei danni nella quale, a far sorgere la responsabilità, o è sufficiente la causa mediata, come avviene nel diritto tedesco, oppure è necessaria la causa diretta, com'è di regola nel diritto inglese.

L'avverbio «direttamente» deve perciò indicare qualche cosa di diverso dalla causalità. Se svolgiamo una ricerca sulle fattispecie in cui nel diritto nazionale viene applicato tale concetto troviamo istituti quali l'amministrazione indiretta dello Stato (in contrapposto a quella diretta), o, nel campo dei diritti reali, il possesso indiretto in contrapposto a quello diretto, e via dicendo. La caratteristica fondamentale di tali contrapposizioni sta nel fatto che tra l'oggetto e la persona che agisce indirettamente si inserisce un intermediario, soprattutto un intermediario dotato di volontà e autonomia proprie.

In considerazione della nota struttura del Trattato la cosa più naturale è interpretare il concetto «direttamente», di cui all'articolo 173, nel senso da me sostenuto nella causa Plaumann. Nell'applicazione del Trattato è caratteristico il fatto che le Istituzioni Comunitarie si rivolgano, in molti casi, solo agli organi statali, che esse autorizzino gli Stati membri a compiere un determinato atto, com'è per esempio nel nostro caso, e per il resto rimettano esclusivamente alla discrezionalità dello Stato la decisione se e in quale modo fare uso dell'autorizzazione accordata. In tale ipotesi l'atto nazionale successivo all'atto comunitario possiede, per la sua stessa motivazione e struttura, un'importanza così grande da costituire il medium necessario, nei confronti dei singoli, degli effetti giuridici provenienti dall'atto comunitario. Non vedo, pertanto, come si possa cionondimeno riconoscere un interesse diretto dei singoli cittadini della Comunità nell'ipotesi di un'autorizzazione concessa a uno Stato membro, a meno che non si voglia svuotare questo concetto del suo significato fondamentale.

Se la ricorrente replica invocando la continuità del volere dello Stato richiedente, continuità manifestatasi nel fatto che esso fece immediatamente uso dell'autorizzazione accordata, tale circostanza non deve, nel caso di specie, impedire un'accurata considerazione dei vari elementi della vicenda. Il rappresentante della Commissione ha mostrato con efficaci esempi che non sempre si fa uso di un'autorizzazione concessa. La volontà politica dello Stato richiedente può infatti cambiare, sia perché si forma una migliore visione delle cose, sia perché muta la composizione degli organi politici decidenti, sia perché cambiano i rapporti economici, sia perché sorgono ostacoli derivanti dal diritto nazionale, o, infine, perché la Commissione ha subordinato l'autorizzazione a condizioni tali per cui lo Stato membro ritiene opportuno non farne uso in tutto o in parte. Proprio per quanto riguarda gli atti di autorizzazione diretti a Stati membri non si può con sicurezza dedurre dall'autorizzazione stessa se, e in quale misura, verranno intaccati interessi individuali. La concretizzazione decisiva dell'interesse, in questo caso, dipende piuttosto da un autonomo e successivo atto giuridico delle autorità statali indipendenti. Ma se l'interesse non può essere dedotto con sicurezza dall'atto impugnato, poiché anzi dipende da un successivo ed autonomo atto che lo Stato membro in questione può sempre deliberare con piena indipendenza, non si può allora affermare che l'atto di autorizzazione riguardi direttamente i singoli individui appartenti alla Comunità. Concludo pertanto nello stesso senso della causa Plaumann: la legittimazione al ricorso manca poiché la ricorrente non è direttamente interessata all'atto impugnato.

2. Domandiamoci, tuttavia, se non esista per lo meno il secondo presupposto dell'articolo 173, cioè l'interesse individuale

Su questo punto la Commissione si richiama alla sentenza Plaumann, in cui la Corte di Giustizia ha stabilito : «Chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari». Essa sottolinea che in definitiva, nel nostro caso, si tratta di provvedimenti con efficacia normativa in quanto lo Stato può avvalersi dell'autorizzazione solo mediante atti normativi. La sfera degli interessati non sarebbe perciò determinabile e ne risulterebbe quindi impossibile una individuazione nel senso della sentenza Plaumann.

Non si può negare che questa tesi abbia molti elementi a suo favore precisamente perché, in base a quanto si è prima sostenuto, per risolvere il problema dell'interesse bisogna far riferimento agli atti nazionali di esecuzione. Ciò tuttavia non ci deve impedire di approfondire ulteriormente gli argomenti della ricorrente.

Questa ritiene che tale problema debba essere esaminato separatamente per i singoli passi poiché anche la Commissione, nell'emanare la sua decisione, ha proceduto in maniera differenziata e ha escluso l'Italia dalla sua disciplina. La ricorrente sottolinea il fatto di essere l'unica produttrice belga di glucosio che possa e voglia esportare tale prodotto in Francia e che inoltre non si può pensare che nel periodo di validità dell'autorizzazione (un anno), nuovi produttori entrino nella sfera degli interessati.

Io ritengo questa concezione errata in quanto si fonda sulla necessità di scomporre la decisione di autorizzazione a seconda dei diversi paesi. Lo scopo di quel provvedimento è di rendere possibili, a favore dei produttori francesi di glucosio, misure protettive nei confronti delle importazioni provenienti dagli altri paesi della Comunità o da paesi terzi. L'Italia potè essere esclusa unicamente perché dagli accertamenti della Commissione è emerso che essa non procede a simili esportazioni. Per tutti gli altri paesi della Comunità invece, relativamente al problema generale della necessità di protezione, il provvedimento rappresenta una unità, un complesso omogeneo. Esso non può venir scomposto in altrettante decisioni individuali quanti sono gli Stati membri esportatori perché, in base alla logica del provvedimento stesso, non si dovevano prendere decisioni individuali isolate e autonome nei confronti dei vari paesi. Si deve pertanto affermare che alla decisione impugnata sono interessati i produttori di glucosio di tutti gli Stati membri, salvo l'Italia.

Tuttavia, in base alle dichiarazioni della Commissione, sembra certe che nella Comunità esista complessivamente solo una dozzina di produttori di glucosio, sostanzialmente riuniti in due gruppi. E si deve anche dar ragione alla ricorrente quando afferma che tale numero non può subire in pratica variazioni nel corso di un solo anno posto che non si può dar vita ad un'attività produttiva con la stessa facilità con cui si avvia un'attività commerciale, soprattutto se le possibilità di smercio nel Mercato comune sono ostacolate da misure protettive.

Ci dobbiamo quindi chiedere se, in considerazione di tali particolarità di fatto, sia possibile riconoscere un interesse individuale della ricorrente.

In questo senso ha rilevanza la finalità del provvedimento di autorizzazione che mira a proteggere i produttori francesi di glucosio contro la concorrenza dei produttori stranieri, cioè, per sua natura, contro l'attività produttiva di concorrenti esteri. Mi sembra però dubbio che si possa giustificare questa interpretazione restrittiva. Anche senza giungere al punto della Commissione, che si richiama al fatto che oltre ai produttori di glucosio sono interessati anche quelli dei prodotti di base, i commercianti, gli esportatori, i trasformatori e i consumatori (argomento la cui rilevanza può essere contestata, poiché evidentemente esistono differenze considerevoli nel genere e nell'importanza dell'interesse), non si può trascurare che i primi effetti della decisione di autorizzazione si producono nel commercio internazionale. La finalità prima della misura protettiva è quella di rendere difficile la vendita in Francia di glucosio straniero, cioè di ridurne l'importazione. Per questo motivo non mi sembra giusto limitare l'esame alla situazione dei produttori allorché si studia il problema dell'interesse individuale. Si devono invece prendere in considerazione tutti coloro che partecipano al commercio di tale prodotto, sia come importatori, sia come esportatori. In questo modo però il numero dei possibili interessati diviene non soltanto più ampio ma addirittura illimitato ed indeterminabile. Ci troviamo di fronte a un provvedimento concernente un determinato prodotto che riguarda tutti coloro che se ne occupano e intendono smerciarlo in Francia; si tratta dunque chiaramente di un provvedimento con effetti normativi. Non si può quindi parlare di un interesse individuale della ricorrente nè, soprattutto, di un interesse dovuto a sue caratteristiche individuali, così com'è detto nella sentenza Plaumann.

Anche per questo motivo il ricorso dovrebbe essere rigettato.

3. Riassumendo, concludo che l'eccezione di irricevibilità avanzata dalla Commissione è fondata. Il ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile e le spese vanno addossate alla ricorrente.

Per quanto riguarda le altre conclusioni si deve affermare che la citazione in causa del Governo francese non è possibile in base al diritto processuale della Corte. Per quel che concerne eventuali pretese di risarcimento, se ne è fatta unicamente riserva nell'atto introduttivo ma in proposito non sono state espressamente presentate domande. Interpreto questa circostanza nel senso che esse avrebbero dovuto essere avanzate solo nel caso di un eventuale annullamento della decisione impugnata. L'accertamento dell'irricevibilità del ricorso ci esonera quindi dall'indagare su una eventuale «faute de service».