Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 29 giugno 1988. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO CONSIGLIO DELLE COMUNITA'EUROPEE. - CONVENZIONE INTERNAZIONALI SUL SISTEMA ARMONIZZATO DI DESIGNAZIONE E DI CODIFICAZIONE DELLE MERCI - RISCORSO PER ANNULLAMENTO - FONDAMENTO GIURIDICO. - CAUSA 165/87.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 05545

edizione speciale svedese pagina 00721

edizione speciale finlandese pagina 00741



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

A - Gli antefatti

1 . Anche in questo procedimento, la Commissione delle Comunità europee ( in prosieguo : "ricorrente ") agisce contro il Consiglio delle Comunità europee ( in prosieguo : "convenuto ") perché questo non avrebbe collocato una sua decisione su una base giuridica adeguata .

2 . Il 7 aprile 1987 il convenuto adottava una decisione riguardante la conclusione della convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci e del relativo protocollo di emendamento ( 1 ). Per quanto la ricorrente gli avesse proposto di basare detta decisione sull' art . 113 del trattato CEE ( 2 ), il convenuto modificava la proposta ai sensi dell' art . 149 del trattato CEE e basava la decisione sugli artt . 28, 113 e 235 di detto trattato .

3 . La convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci è stata adottata dal Consiglio per la cooperazione doganale nel giugno del 1983 . Essa è destinata a sostituire la nomenclatura doganale di Bruxelles del dicembre 1950 e ad essere inoltre applicata alle statistiche commerciali internazionali nonché alle statistiche dei trasporti . In complesso, detta convenzione ha lo scopo di agevolare gli scambi internazionali .

4 . Oltre a contenere norme sostanziali, la convenzione contempla un sistema istituzionale in base al quale il comitato per il sistema armonizzato collabora con il Consiglio per la cooperazione doganale per apportare emendamenti alla convenzione secondo una procedura semplificata e per redigere note esplicative, pareri di classificazione nonché altri pareri e raccomandazioni, onde garantire l' interpretazione e l' applicazione uniformi del sistema armonizzato .

5 . Nel comitato per il sistema armonizzato sono rappresentati tanto la Comunità economica europea, quanto - per il settore relativo ai prodotti della Comunità europea del carbone e dell' acciaio - gli Stati membri della Comunità . Tuttavia, la Comunità e gli Stati membri dispongono, nell' ambito del comitato, di un solo voto che debbono esprimere congiuntamente .

6 . La convenzione non fissa le aliquote dei dazi doganali .

7 . La ricorrente considera il comportamento del convenuto illegittimo poiché la decisione controversa deve, a suo avviso, essere qualificata misura di politica commerciale ai sensi dell' art . 113 del trattato CEE .

8 . La ricorrente conclude che la Corte voglia :

- annullare la decisione 87/369/CEE del Consiglio, del 7 aprile 1987, riguardante la conclusione della convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci, nonché del relativo protocollo di emendamento;

- condannare il Consiglio alle spese .

La ricorrente suggerisce tuttavia di precisare, per motivi di certezza del diritto, che a norma dell' art . 174, 2° comma, del trattato CEE la convenzione resta in vigore anche nell' ambito intracomunitario .

9 . Il convenuto chiede che il ricorso sia respinto e che la ricorrente sia condannata alle spese . A suo avviso, la convenzione non persegue scopi di politica commerciale .

10 . In quanto necessario esaminerò gli argomenti delle parti nel prosieguo di queste conclusioni . Per il resto rinvio alla relazione d' udienza .

B - Il mio punto di vista

11 . In questa parte delle mie conclusioni esaminerò dapprima la questione della base giuridica della decisione sulla convenzione sotto il profilo dell' istituzione della nomenclatura doganale . tratterò successivamente i problemi relativi alle statistiche delle merci .

1 . Sulla base giuridica della stipulazione di una convenzione in materia di nomenclatura doganale

12 . A norma dell' art . 3, lett . b ), del trattato CEE, l' azione della Comunità implica la fissazione di una tariffa doganale comune . Questa è costituita da due elementi principali : la descrizione delle merci ( nomenclatura doganale ) e le aliquote dei dazi doganali corrispondenti .

13 . Se si esaminano gli artt . da 18 a 29 del trattato CEE, i quali nell' ambito della Comunità disciplinano la fissazione della tariffa doganale comune, si nota che detti articoli oltre a contenere disposizioni sul ravvicinamento dei dazi doganali degli Stati membri, stabiliscono anche che la tariffa doganale comune si applica integralmente entro e non oltre la scadenza del periodo transitorio . L' art . 28 del trattato CEE, inoltre, dispone che il Consiglio decide qualsiasi modifica o sospensione autonoma dei dazi della tariffa doganale comune . Per contro, in questo capo del trattato CEE non figurano espresse disposizioni che precisino come e da chi debba essere stabilita la tariffa doganale comune, in generale, e la nomenclatura doganale in particolare .

14 . Ai fini della fissazione della tariffa doganale comune non era necessaria durante il periodo transitorio della CEE, una siffatta norma di competenza, anche perché la tariffa doganale comune, ai sensi degli artt . 19 e seguenti del trattato CEE, doveva essere fissata in base alle tariffe dei quattro territori doganali della Comunità, le quali, pur contemplando aliquote differenti, erano nel complesso fondate sulla convenzione 15 dicembre 1950 relativa alla nomenclatura per la classificazione delle merci nelle tariffe doganali . Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 19 novembre 1975 nella causa 38/75 ( 3 ), la Comunità è subentrata agli Stati membri per quanto riguarda l' adempimento degli impegni derivanti da detta convenzione; essa era vincolata da detta convenzione nonché dalla convenzione di pari data relativa all' istituzione di un consiglio di cooperazione doganale . Di conseguenza, nel fissare per la prima volta la tariffa doganale comune, la Comunità si è attenuta a quest' ultima convenzione, detta "nomenclatura di Bruxelles" ed ha basato il corrispondente regolamento sugli artt . 28 e 111 del trattato CEE ( 4 ).

15 . Per quanto una competenza per la fissazione di una nomenclatura doganale non sia espressamente contemplata né dall' art . 28 né dall' art . 111 del trattato CEE, il Consiglio è partito dal presupposto che una tale competenza sussistesse . L' art . 28 e l' art . 113 del trattato, che alla scadenza del periodo transitorio ha sostituito l' art . 111, conferiscono al Consiglio il potere di modificare i dazi doganali . Tuttavia, i dazi non possono essere applicati da soli, senza nomenclatura doganale . Di conseguenza le sopramenzionate disposizioni del trattato comprendono necessariamente anche la competenza ad adottare, in nome della Comunità, la nomenclatura di Bruxelles del 1950, concordata tra gli Stati membri, a titolo, per così dire, di complemento indispensabile ( competenza complementare ) del potere di modificare i dazi .

16 . Successivamente alla scadenza del periodo transitorio, i regolamenti annuali di modifica della tariffa doganale comune ( 5 ), come anche le decisioni del Consiglio di modifica della nomenclatura, con cui sono state recepite raccomandazioni del Consiglio per la cooperazione doganale ( 6 ), sono state basate sugli artt . 28 e 113 del trattato CEE .

17 . Se dunque è possibile, all' interno della Comunità, basare la fissazione di una nomenclatura doganale per i dazi autonomi sull' art . 28 del trattato CEE, e per i dazi convenzionali sull' art . 113 del predetto trattato, si pone la questione quale disposizione del trattato debba essere considerata base giuridica adeguata ai fini della conclusione di un accordo di diritto internazionale pubblico che preveda una nomenclatura doganale uniforme sia per i dazi autonomi che per i dazi convenzionali .

18 . Secondo il convenuto, la convenzione non costituisce uno strumento di politica commerciale poiché non ha né lo scopo né l' effetto di modificare il volume del commercio estero della Comunità . Tuttavia, dato che riguarda atti normativi della Comunità, come la tariffa doganale comune basata sugli artt . 28 e 113 del trattato CEE, essa, secondo la sentenza della Corte di giustizia 31 marzo 1971 nella causa 22/70 ( 7 ), avrebbe dovuto essere conclusa sulle stesse basi giuridiche date ai menzionati atti normativi interni della Comunità, cioé gli artt . 28 e 113 del trattato CEE .

19 . La ricorrente riconosce che le sfere di applicazione degli artt . 28 e 113 del trattato CEE si sovrappongono in parte . Ritiene tuttavia che la norma generale debba considerarsi contenuta nell' art . 113 e che l' art . 28 del trattato CEE debba essere pertanto interpretato restrittivamente . Un provvedimento, quando è inteso a perseguire uno scopo di politica commerciale, ricadrebbe sotto l' art . 113, e non sotto l' art . 28 del trattato CEE .

20 . L' istituzione della tariffa doganale comune e della politica commerciale comune nei confronti degli Stati terzi costituisce una delle azioni più importanti della Comunità . Lo si evince dalla posizione, nel sistema del trattato, della disposizione che contempla detta azione, vale a dire l' art . 3, lett . b ). L' istituzione della tariffa doganale comune presuppone logicamente la fissazione di una nomeclatura doganale . Le disposizioni relative alla fissazione della tariffa doganale comune si trovano nella seconda parte del trattato ( fondamenti della Comunità ): titolo I, Libera circolazione delle merci; capo 1, Unione doganale; sezione seconda, Fissazione della tariffa doganale comune .

21 . Si deve in primo luogo ricordare che all' epoca della fissazione della tariffa doganale comune, la nomenclatura doganale in questa riprodotta già esisteva : era cioè la nomenclatura doganale di Bruxelles del 15 dicembre 1950, che vigeva nei quattro territori doganali originari della Comunità e alla quale questa era vincolata secondo la giurisprudenza della Corte .

22 . Naturalmente gli autori del trattato non sono partiti dal principio che la tariffa doganale così fissata sarebbe stata immutabile . Per questo essi hanno previsto di trasferire alla Comunità, tra l' altro, la competenza relativa alla conclusione di accordi doganali . Detti accordi, logicamente, contengono non solo le aliquote dei dazi doganali, ma pure una nomenclatura doganale . Diversamente la fissazione delle aliquote sarebbe del tutto impossibile . E assolutamente normale che gli accordi doganali siano menzionati nell' art . 113 del trattato CEE, poiché questi accordi, che, come è stato detto, richiedono allo stesso tempo una nomenclatura doganale e delle aliquote di dazi doganali, sono stipulati tra l' unione doganale costituita data dalla "Comunità economica europea" e gli Stati terzi . Per quanto riguarda le nomenclature doganali, il tipo di procedura al quale la Comunità ha fatto ricorso è stata, tenuto conto della situazione, la procedura multilaterale . La fissazione autonoma di una nomenclatura doganale è, certo, teoricamente possibile, ma non è più concepibile, in quanto gli Stati membri della Comunità e la loro avente causa, la Comunità economica europea, sono vincolati da convenzioni internazionali in materia . Di conseguenza, l' art . 28 del trattato CEE, in base alla sua formulazione e in considerazione della situazione di fatto, non può avere applicazione in questa materia . Esso menziona unicamente i dazi doganali, e non la nomenclatura . Di conseguenza, solo l' art . 113 può essere preso in considerazione come base giuridica ai fini della fissazione di una nuova nomenclatura doganale mediante negoziati internazionali .

23 . Che l' art . 113 del trattato CEE implichi necessariamente l' attribuzione alla Comunità di una competenza a concludere un accordo sulla nomenclatura doganale deriva dalle seguenti considerazioni : è pacifico che una competenza a modificare i dazi autonomi deriva dall' art . 28 del trattato CEE, qualora detta modifica sia dovuta a motivi interni alla Comunità e non sia in relazione con la politica commerciale comune . Poiché quest' ultima è stata istituita dopo la scadenza del periodo transitorio, si deve ritenere che la competenza derivante dall' art . 113 del trattato CEE per la modifica dei dazi doganali costituisca la norma generale, che si sostituisce in larga misura a quella dell' art . 28 del trattato CEE figurante nella sezione dedicata alla fissazione della tariffa doganale comune fino alla fine del periodo transitorio . Infine l' art . 113 del trattato CEE non fa menzione soltanto della modifica dei dazi convenzionali, ma dei dazi in generale . A sostegno di questa considerazione si può citare la sentenza 26 marzo 1987 nella causa 45/86 ( 8 ), nella quale la Corte ha ravvisato nell' art . 113 del trattato CEE la base giuridica adeguata per il sistema di preferenze generalizzate relativo alle merci originarie dei paesi in via di sviluppo . Almeno nel caso delle sospensioni dei dazi doganali per i prodotti commerciali si tratta, infatti, di un provvedimento autonomo, che non riposa su obblighi convenzionati, come recentemente è stato confermato dal Consiglio nella causa 51/87 ( 9 ).

24 . Questo risultato non è contraddetto dal fatto che gli Stati membri della Comunità abbiano redatto nell' Atto unico europeo una nuova versione dell' art . 28, che autorizza ormai la modifica dei dazi autonomi seconda una procedura semplificata corrispondente a quella contemplata dall' art . 113 del trattato CEE . E vero che, tenuto conto di detta nuova versione - nel caso di specie non ancora applicabile - e del ravvicinamento delle norme procedurali in tal modo contemplato, la questione della delimitazione tra gli artt . 28 e 113 del trattato CEE ha perso per il futuro la sua importanza . Cionondimeno il suo esame è ancora necessario ai fini del presente procedimento .

25 . Se la modifica dei dazi doganali ricade sotto gli artt . 28 o 113 del trattato CEE, a seconda dello scopo perseguito, e se inoltre l' art . 113 prevede in aggiunta, specificamente, la conclusione di accordi doganali, è evidente che in quest' ultima nozione deve, tra l' altro, rientrare il diritto doganale non tariffario, e quindi devono rientrare anche accordi sulla struttura della nomenclatura doganale .

26 . Tuttavia se esiste, come ho dimostrato, una espressa competenza della Comunità per la conclusione di un accordo sulla nomenclatura doganale, vincolata ad una determinata procedura - decisione del Consiglio a maggioranza qualificata - non è più consentito fare ricorso ad una competenza residuale non espressamente contemplata, che non comporta affatto il potere di stipulare accordi e di cui all' epoca considerata ci si poteva avvalere solo mediante una decisione del Consiglio adottata all' unanimità .

27 . Sarebbe stato, invero, immaginabile, qualora le disposizioni dell' art . 113 del trattato CEE non fossero esistite, ritenere, sulla base di una interpretazione estensiva dell' art . 28 del trattato CEE alla luce dei principi risultanti dalla sentenza 31 marzo 1971 nella causa 22/70 ( 10 ), che la Comunità disponesse di una competenza a concludere la convenzione in esame; tuttavia le "competenze riflesse" che la Corte ha evidenziato in detta sentenza, in quanto sussidiarie, debbono venir meno dinanzi alle competenze espresse previste dal trattato CEE, specie quando comportano un procedimento decisionale più complesso .

28 . Di conseguenza, per quanto riguarda la parte della convenzione relativa alla descrizione delle merci ( nomenclatura doganale ), il ricorso all' art . 28 del trattato CEE come base giuridica non è lecito .

2 . Sull' applicazione dell' art . 235 del trattato CEE alla nomenclatura doganale

29 . L' art . 235 del trattato CEE non può neanch' esso servire da base giuridica per la conclusione della convenzione sotto il profilo della nomenclatura doganale . Il ricorso all' art . 235 è giustificato, come risulta in primo luogo dal suo testo e come è stato confermato dalla Corte nella sentenza 26 marzo 1987, nella causa 45/86, solo nel caso in cui nessun' altra disposizione del trattato conferisca a istituzioni della Comunità la competenza necessaria per l' adozione dell' atto giuridico considerato . Dato che, come si è visto, l' art . 113 del trattato CEE costituisce una base giuridica sufficiente, non era possibile nel settore della nomenclatura doganale fare ricorso all' art . 235 del trattato CEE .

3 . Sulla base giuridica in materia di nomenclatura statistica

30 . Il convenuto sostiene che per la parte statistica della convenzione dev' essere preso come base l' art . 235 del trattato CEE, poiché la convenzione incide sulla nomenclatura delle merci per le statistiche del commercio estero della Comunità e del commercio tra gli Stati membri della stessa ( Nimexe ). Il Consiglio avrebbe emanato il corrispondente regolamento ( 11 ) sulla base di detto articolo . La ricorrente obietta a questo riguardo che la convenzione non contiene norme sulle statistiche degli scambi intracomunitari . Le norme sulle statistiche del commercio estero, per contro, servirebbero all' attuazione della politica commerciale, poiché fornirebbero informazioni sull' evoluzione delle correnti di scambi e sull' efficacia degli strumenti di politica commerciale utilizzati .

31 . E certamente inconfutabile che una nomenclatura che deve essere utilizzata per l' elaborazione delle statistiche del commercio estero rientri nella politica commerciale comune . Essa serve come base per ottenere informazioni sull' evoluzione delle relazioni commerciali internazionali e sull' efficacia degli strumenti della politica commerciale della Comunità . Una siffatta nomenclatura presenta un legame talmente stretto con gli esempi elencati in modo non tassativo nell' art . 113, n . 1, del trattato CEE, da doversi senz' altro ricollegare alla politica commerciale comune .

32 . Una nomenclatura di questo tipo può senz' altro avere ripercussioni di fatto sulle statistiche del commercio intracomunitario . Tuttavia non sono riscontrabili ripercussioni giuridiche e solo queste ultime sono state considerate nella sentenza della Corte 31 marzo 1971 nella causa 22/70 10 . Le istituzioni della Comunità, utilizzando un sistema siffatto "per comodità" anche per le statistiche del commercio tra Stati membri, si basavano su un atto giuridico a sé stante ( 12 ), che non presenta nessun legame giuridico con la convenzione sul sistema armonizzato .

33 . Il ricorso alle norme relative alle statistiche del commercio estero al fine di trarne delle conclusioni per quanto riguarda le norme relative alle statistiche del commercio interno della Comunità è pure precluso per il fatto che, mentre la gestione della politica commerciale comune è stata demandata alla competenza degli organi comunitari, non lo è stata però la disciplina del commercio interno, giacché questa nelle sue linee essenziali è contenuta nello stesso trattato CEE e, in particolare, nelle disposizioni sulla libera circolazione delle merci . Anche per questa ragione appare poco plausibile trarre argomento circa la base giuridica della fissazione della nomenclatura doganale dall' applicazione della nomenclatura doganale per il commercio estero alle statistiche per il commercio interno .

34 . Di conseguenza, neanche l' applicazione del sistema armonizzato alle statistiche del commercio interno giustifica il ricorso all' art . 235 del trattato CEE come base giuridica .

4 . Sul mantenimento in vigore della decisione

35 . Se, di conseguenza, si deve dichiarare nulla la decisione del Consiglio controversa, questo non cambia affatto la situazione sotto il profilo del diritto internazionale pubblico, per cui la Comunità, per il fatto di avere approvato la convenzione nel frattempo entrata in vigore, continua a restare ad essa vincolata . Questo è quanto emerge dai principi del diritto internazionale scritto come quelli sanciti, per esempio, dall' art . 46 della convenzione di Vienna 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati o dall' art . 46 della convenzione di Vienna 21 marzo 1986, che è di importanza determinante nel campo dei trattati conclusi dalle organizzazioni internazionali . E vero che l' approvazione da parte della Comunità ha avuto luogo in violazione delle sue norme procedurali interne relative alla competenza per la stipulazione di accordi internazionali, ma detta violazione non era evidente per le altre parti contraenti . Di conseguenza, la Comunità non può apporla alle altre parti contraenti .

36 . Poiché, come si è visto, il vincolo di diritto internazionale pubblico continua a esistere, non sembra necessario disporre che la decisione annullata resti in vigore a norma dell' art . 174, n . 2, del trattato CEE . Nulla, tuttavia, osta a che ciò sia fatto, quantomeno per chiarezza .

C - Conclusione

37 . In definitiva, vi suggerisco di accogliere il ricorso e di condannare il Consiglio alle spese .

(*) Traduzione dal tedesco .

( 1 ) Decisione 87/369/CEE del Consiglio, del 7 aprile 1987, relativa alla conclusione della convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci e del relativo protocollo di emendamento, GU 1987, L 198, pag . 1 .

( 2 ) GU 1984, C 120, pag . 2 .

( 3 ) Sentenza della Corte di giustizia 19 novembre 1975, causa 38/75, Zollagent der Nederlandse Spoorwegen NV / Inspektor der Einfuhrzoelle und Verbrauchssteuern, Racc . 1975, pag . 1439, in particolare pag . 1451 .

( 4 ) Regolamento ( CEE ) del Consiglio 28 giugno 1968, n . 950, relativo alla tariffa doganale comune, GU 1968, L 172, pag . 1 .

( 5 ) Modifica effettuata, per quanto riguarda l' insieme della tariffa doganale comune, dal regolamento ( CEE ) 17 dicembre 1970, n . 1, che modifica il regolamento ( CEE ) n . 950/68, relativo alla tariffa doganale comune, GU 1971, L 1, pag . 1 .

( 6 ) Vedansi, per esempio, le decisioni 24 giugno 1977 e 18 dicembre 1978, GU 1977, L 149, pag . 17, e GU L 6, pag . 23 .

( 7 ) Sentenza 31 marzo 1971 nella causa 22/70, Commissione / Consiglio delle Comunità europee, Racc . 1971, pag . 263 .

( 8 ) Sentenza 6 marzo 1987 nella causa 45/86, Commissione / Consiglio, Racc . 1987, pag . 1493 .

( 9 ) Causa 51/87, Commissione / Consiglio, conclusioni del 29 giugno 1988 .

( 10 ) Ibidem, punti da 15 a 19 .

( 11 ) Regolamento ( CEE ) del Consiglio 24 aprile 1972, n . 1445, relativo alla nomenclatura delle merci per le statistiche del commercio estero della Comunità e del commercio tra gli Stati membri della stessa, GU 1972, L 161, pag . 1 .

( 12 ) Regolamento ( CEE ) del Consiglio 9 novembre 1987, n . 3367, relativo all' applicazione della nomenclatura combinata alla statistica del commercio fra gli Stati membri e che modifica il regolamento ( CEE ) n . 1736/75 relativo alle statistiche del commercio estero della Comunità e del commercio tra gli Stati membri della stessa, GU 1987, L 321, pag . 3 .