CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 12 marzo 2020 ( 1 )

Causa C‑575/18 P

Repubblica ceca

contro

Commissione europea

«Impugnazione – Risorse proprie dell’Unione europea – Responsabilità finanziaria degli Stati membri – Accertamento della responsabilità finanziaria della Repubblica ceca – Perdita di taluni diritti all’importazione – Obbligo di versare alla Commissione l’importo corrispondente alla detta perdita – Nozione di “atto impugnabile” – Diritto a un ricorso effettivo»

Introduzione

1. Con la sua impugnazione, la Repubblica ceca chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 28 giugno 2018, Repubblica ceca/Commissione ( 2 ), con la quale quest’ultimo ha respinto il ricorso di annullamento da essa proposto contro la pretesa decisione della Commissione europea che sarebbe contenuta nella lettera del 20 gennaio 2015, proveniente dal direttore della direzione «Risorse proprie e programmazione finanziaria» della direzione generale del Bilancio e recante il riferimento Ares (2015)217973 (in prosieguo: la «lettera controversa»), a motivo della sua irricevibilità.

2. Tale impugnazione solleva una serie di questioni fondamentali quanto al funzionamento del sistema delle risorse proprie tradizionali (in prosieguo: le «RPT») dell’Unione, quanto alla nozione di pagamento con riserva ma anche, più in generale, quanto all’accesso degli Stati membri ad una tutela giurisdizionale effettiva in caso di controversie vertenti sulla portata delle loro responsabilità finanziarie nei confronti dell’Unione.

Contesto normativo

Trattato FUE

3. L’articolo 263, primo comma, TFUE dispone: «La Corte di giustizia dell’Unione europea esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi».

La Carta

4. Ai sensi dell’articolo 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»): «Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo».

Decisione 2007/436/CE, Euratom del Consiglio

5. Ai sensi del considerando 2 della decisione 2007/436/CE, Euratom del Consiglio, del 7 giugno 2007, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee ( 3 ), il sistema delle risorse proprie deve «garantire risorse adeguate per il corretto sviluppo delle politiche [dell’Unione], ferma restando la necessità di una rigorosa disciplina di bilancio».

6. A norma dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2007/436, costituiscono risorse proprie iscritte nel bilancio generale dell’Unione europea le entrate provenienti in particolare dai dazi della tariffa doganale comune e altri dazi fissati o da fissare da parte delle istituzioni dell’Unione sugli scambi con i paesi terzi.

7. L’articolo 8, paragrafo 1, precisa altresì che le risorse proprie di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), sono riscosse dagli Stati membri. Questi ultimi mettono dette risorse a disposizione della Commissione.

Regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio

8. Il considerando 21 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 ( 4 ) enuncia che una stretta collaborazione tra Stati membri e Commissione può agevolare la corretta applicazione della regolamentazione finanziaria relativa alle risorse proprie.

9. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1150/2000, un diritto dell’Unione sulle risorse proprie di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2007/436 è accertato non appena ricorrono le condizioni previste dalla normativa doganale per quanto riguarda la registrazione dell’importo del diritto e la comunicazione del medesimo al soggetto passivo.

10. L’articolo 6, paragrafi 1 e 3, dispone: «1. Presso il Tesoro di ogni Stato membro o l’organismo designato da quest’ultimo viene tenuta una contabilità delle risorse proprie, ripartita secondo la natura delle risorse. (…) 3. a) Con riserva della lettera b) del presente paragrafo, i diritti accertati conformemente all’articolo 2 sono riportati nella contabilità al più tardi il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello nel corso del quale ha avuto luogo l’accertamento. b) I diritti accertati e non riportati nella contabilità di cui alla lettera a), poiché non sono stati ancora riscossi e non è stata fornita alcuna garanzia, sono iscritti in una contabilità separata entro il termine previsto alla lettera a). Gli Stati membri possono procedere nello stesso modo allorché i diritti accertati e coperti da garanzie formano oggetto di contestazione e possono subire variazioni in seguito alle controversie sorte. (…)».

11. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1: «Secondo le modalità definite dall’articolo 10, le risorse proprie vengono accreditate da ogni Stato membro sul conto aperto a tale scopo a nome della Commissione presso il Tesoro o l’organismo da esso designato. (…)».

12. A norma dell’articolo 10, paragrafo 1, l’iscrizione delle risorse proprie di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2007/436 ha luogo entro il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello in cui il diritto è stato accertato a norma dell’articolo 2 del detto regolamento.

13. L’articolo 11, paragrafo 1, prevede che ogni ritardo nelle iscrizioni sul conto di cui all’articolo 9, paragrafo 1, dà luogo al pagamento, da parte dello Stato membro in questione, di interessi di mora.

14. Infine, ai sensi dell’articolo 17, paragrafi da 1 a 4: «1. Gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure necessarie affinché gli importi corrispondenti ai diritti accertati in conformità dell’articolo 2 siano messi a disposizione della Commissione alle condizioni previste dal presente regolamento. 2. Gli Stati membri sono dispensati dall’obbligo di mettere a disposizione della Commissione gli importi corrispondenti ai diritti accertati che risultano irrecuperabili: a) o per cause di forza maggiore; b) o per altri motivi che non sono loro imputabili. Gli importi di diritti accertati sono dichiarati irrecuperabili con decisione dell’autorità amministrativa competente che constata l’impossibilità del recupero. Gli importi di diritti accertati sono considerati irrecuperabili al più tardi dopo un periodo di cinque anni dalla data alla quale l’importo è stato accertato a norma dell’articolo 2 oppure, in caso di ricorso amministrativo o giudiziario, dalla pronuncia dalla notifica o dalla pubblicazione della decisione definitiva. In caso di pagamento scaglionato, il periodo massimo di cinque anni inizia a decorrere dalla data dell’ultimo pagamento effettivo nella misura in cui quest’ultimo non saldi il debito. Gli importi dichiarati o considerati irrecuperabili sono ritirati definitivamente dalla contabilità separata di cui all’articolo 6, paragrafo 3, lettera b). Sono segnalati nell’allegato dell’estratto trimestrale di cui all’articolo 6, paragrafo 4, lettera b), e, se del caso, nell’estratto trimestrale di cui all’articolo 6, paragrafo 5. 3. Nei tre mesi che seguono la decisione amministrativa di cui al paragrafo 2 o secondo la scadenza di cui allo stesso paragrafo, gli Stati membri comunicano alla Commissione gli elementi d’informazione che riguardano i casi d’applicazione del paragrafo 2, sempre che l’importo dei diritti accertati in causa superi 50000 EUR. (…) La comunicazione, effettuata su un modello stabilito dalla Commissione previa consultazione del comitato di cui all’articolo 20, contiene tutte le informazioni atte a permettere un esame approfondito dei motivi, di cui al paragrafo 2, lettere a) e b), che hanno impedito allo Stato membro interessato di mettere a disposizione gli importi in causa e le misure adottate da quest’ultimo per garantire il recupero nel caso o nei casi in questione. 4. La Commissione dispone di sei mesi, a decorrere dalla ricezione della comunicazione di cui al paragrafo 3, per trasmettere le sue osservazioni allo Stato membro interessato. Quando la Commissione ritiene necessario chiedere informazioni complementari, il termine di sei mesi inizia a decorrere dalla ricezione delle informazioni complementari richieste».

Fatti

15. I fatti di causa possono essere così riassunti.

16. Il 30 maggio 2008, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) adottava una relazione finale a seguito di un’indagine vertente su verifiche relative all’importazione di accendini tascabili a pietra focaia provenienti dal Laos, nel corso del periodo compreso tra gli anni 2004 e 2007. Tale accendini erano in realtà originari della Repubblica popolare di Cina e avrebbero dovuto essere assoggettati ad un dazio antidumping.

17. Nella detta relazione si affermava che «gli elementi di prova dell’origine cinese accertati nel corso della missione ispettiva basta[va]no a far sì che gli Stati membri avvi[assero] un procedimento amministrativo di accertamento fiscale». Secondo la relazione, era necessario «che gli Stati membri attu[assero] verifiche a posteriori e, se del caso, indagini sugli importatori interessati e che essi avvi[assero], con urgenza, un procedimento di recupero».

18. Relativamente alla Repubblica ceca, le conclusioni della relazione dell’OLAF evidenziavano 28 casi di importazione di merci, che rientravano nella competenza di tre uffici doganali diversi.

19. Gli uffici doganali interessati prendevano provvedimenti al fine di procedere all’accertamento e alla riscossione tributaria in tali 28 casi.

20. Tuttavia, la Repubblica ceca non era in grado di procedere all’accertamento entro il termine impartito in nessuno di questi 28 casi.

21. Tra i mesi di novembre 2013 e novembre 2014, la Repubblica ceca registrava nel sistema WOMIS ( 5 ) 28 casi di impossibilità di recupero di risorse proprie.

22. Nel luglio e nel dicembre 2014, tale Stato membro comunicava alla Commissione, su richiesta di quest’ultima, informazioni ulteriori mediante il sistema WOMIS.

23. Con la lettera controversa, il direttore della direzione «Risorse proprie e programmazione finanziaria» della direzione generale del Bilancio della Commissione informava le autorità ceche che le condizioni di dispensa dall’obbligo di messa a disposizione delle risorse proprie, previste all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 1150/2000, non ricorrevano in nessuno dei casi summenzionati. Egli invitava le dette autorità ceche ad adottare i provvedimenti necessari per accreditare sul conto della Commissione una somma pari a corone ceche (CZK) 53°976°340 (EUR 2°112°708 circa), entro il primo giorno feriale successivo al diciannovesimo giorno del secondo mese seguente il mese nel quale tale lettera era stata inviata. Detto direttore aggiungeva che ogni ritardo avrebbe dato luogo al pagamento di interessi di mora ai sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 1150/2000.

24. Alla data del 17 marzo 2015, la Repubblica ceca versava l’importo controverso sul conto della Commissione, ribadendo nel contempo le sue riserve quanto alla tesi sostenuta da quest’ultima nella lettera controversa.

Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata

25. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 marzo 2015, la Repubblica ceca ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della pretesa decisione contenuta nella lettera controversa.

26. Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 giugno 2013, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità in quanto la lettera controversa non costituiva una decisione impugnabile con ricorso di annullamento. La Repubblica ceca ha presentato le sue osservazioni su tale eccezione.

27. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 luglio 2015, la Repubblica slovacca ha chiesto di intervenire a sostegno della Repubblica ceca.

28. Con decisione del 22 dicembre 2015, dopo aver raccolto le osservazioni delle parti principali, il Tribunale ha sospeso il procedimento dinanzi ad esso pendente in attesa della pronuncia delle sentenze Slovacchia/Commissione ( 6 ) e Romania/Commissione ( 7 ). Il procedimento ha ripreso il suo svolgimento a seguito della pronuncia di tali sentenze e le parti principali sono state invitate ad esprimersi sulle conseguenze che se ne dovevano trarre.

29. Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità della Commissione con la motivazione, esposta ai punti 64 e 87 della detta ordinanza, che la lettera controversa non costituiva altro se non una manifestazione di opinioni scritta a fini informativi, integrata da un invito a mettere a disposizione risorse proprie, di modo che essa non può formare oggetto di un ricorso di annullamento.

30. Tale qualificazione discende da un’analisi, da un lato, del contesto in cui la lettera controversa è stata redatta e dei poteri della Commissione nel settore delle risorse proprie dell’Unione e, dall’altro, del contenuto di tale lettera.

31. In primo luogo, il Tribunale ha dichiarato, sostanzialmente, che, in forza della decisione 2007/436, nonché del regolamento n. 1150/2000, spettava direttamente agli Stati membri accertare e mettere a disposizione le risorse proprie (punti da 37 a 43 dell’ordinanza impugnata), senza che tali atti prevedano alcun procedimento specifico in esito al quale la Commissione debba adottare una decisione relativa all’obbligo di messa a disposizione (punto 47 di detta ordinanza). In particolare, quanto alla dispensa eccezionale da tale obbligo prevista all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 1150/2000, la Commissione potrebbe soltanto emettere, ai sensi del paragrafo 4 di tale articolo, le sue osservazioni sulle ragioni che hanno impedito ad uno Stato membro di mettere a disposizione un importo dichiarato irrecuperabile con decisione dell’autorità amministrativa nazionale competente e sulle misure adottate da tale Stato membro per provvedere al recupero. Tali osservazioni sarebbero prive di carattere cogente e, pertanto, di effetti giuridici vincolanti (punti da 44 a 49 di detta ordinanza).

32. Inoltre, ai punti da 51 a 55 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha aggiunto, in sostanza, che eventuali controversie tra uno Stato membro e la Commissione in ordine all’accertamento e alla messa a disposizione di risorse proprie rientravano nell’ambito del procedimento per inadempimento.

33. In secondo luogo, il Tribunale ha considerato, al punto 59 dell’ordinanza impugnata, che risulta dal contenuto della lettera controversa che la Commissione, sostanzialmente, ha esposto alla Repubblica ceca le sue osservazioni, conformemente all’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1150/2000, quanto alla domanda di quest’ultima di essere dispensata dall’obbligo di mettere a disposizione l’importo controverso e che tale istituzione ha invitato tale Stato membro a mettere a disposizione detto importo. Quanto al fatto che tale lettera menzionava un termine per mettere a disposizione tale importo, il Tribunale ha rilevato, ai punti 62 e 63 di tale ordinanza, che, alla luce del contenuto globale di detta lettera, l’indicazione di un termine del genere non permetteva di ritenere che la Commissione intendesse adottare un atto produttivo di effetti giuridici vincolanti e che, con tale indicazione, la lettera controversa riproduceva il testo degli articoli 10 e 11 di tale regolamento.

34. Infine, il Tribunale ha respinto i vari argomenti addotti dalla Repubblica ceca. In particolare, relativamente ad un argomento fondato sul diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, esso, ai punti da 81 a 84 dell’ordinanza impugnata, ha rilevato quanto segue: «81. (…) da una parte, sebbene il requisito relativo agli effetti giuridici vincolanti debba essere interpretato alla luce del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva quale garantito all’articolo 47, primo comma, della [Carta], basta ricordare che tale diritto non è inteso a modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati, ed in particolare le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi al giudice dell’Unione, come si evince altresì dalle spiegazioni relative a tale articolo 47, le quali, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, di tale [Carta], devono essere prese in considerazione ai fini dell’interpretazione di quest’ultima. Pertanto, l’interpretazione della nozione di “atto impugnabile” alla luce del detto articolo 47 non può condurre ad escludere questo requisito senza eccedere le competenze attribuite dal Trattato ai giudici dell’Unione (sentenze [Slovacchia/Commissione], punto 66, e del 25 ottobre 2017, Romania/Commissione, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, punto 68). 82. Inoltre, alla ricezione della lettera [controversa], la Repubblica ceca aveva la possibilità di non dar seguito alla lettera [controversa], in attesa dell’eventuale proposizione, da parte della Commissione, di un ricorso per inadempimento. 83. Certo, dall’economia dell’articolo 258 TFUE risulta che la Commissione non è tenuta a proporre un ricorso del genere, dato che il potere discrezionale di cui essa dispone quanto all’opportunità di investire la Corte di un ricorso per inadempimento esclude il diritto da parte di chiunque di pretendere nei suoi confronti che essa prenda posizione in un senso determinato (v. ordinanza del 14 settembre 2015, Romania/Commissione, T‑784/14, non pubblicata, EU:T:2015:659, punto 55 e giurisprudenza citata). 84. Tuttavia, la Repubblica ceca avrebbe anche avuto la possibilità di procedere ad una messa a disposizione condizionata [dell’importo] controverso, formulando nel contempo riserve quanto alla fondatezza della tesi sostenuta da tale istituzione, dato che la Corte ha più volte menzionato tale possibilità (v., in questo senso, sentenze del 16 maggio 1991, Commissione/Paesi Bassi, C‑96/89, EU:C:1991:213, punto 17; del 12 settembre 2000, Commissione/Regno Unito, C‑359/97, EU:C:2000:426, punto 31, e ordinanza del 4 ottobre 2007, Finlandia/Commissione, C‑457/06 P, non pubblicata, EU:C:2007:582, punto 39)».

35. Di conseguenza, il Tribunale ha respinto il ricorso di annullamento della Repubblica ceca in quanto irricevibile, senza pronunciarsi sulla domanda di intervento della Repubblica slovacca.

Conclusioni delle parti del procedimento di impugnazione e procedimento dinanzi alla Corte

36. Nel suo ricorso d’impugnazione, proposto in data 13 settembre 2018, la Repubblica ceca conclude che la Corte voglia: – annullare l’ordinanza impugnata; – respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione; – rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché esso statuisca sul merito del ricorso; – condannare la Commissione alle spese.

37. La Commissione, dal canto suo, invita la Corte a: – respingere l’impugnazione; – condannare la Repubblica ceca alle spese.

38. Il Regno dei Paesi Bassi è intervenuto a sostegno delle conclusioni della Repubblica ceca.

39. Le parti del procedimento di impugnazione hanno presentato i loro rispettivi argomenti nel corso dell’udienza dell’11 novembre 2019.

Analisi

40. A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente fa valere un motivo unico, relativo alla violazione dell’articolo 263 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta. Prima di esaminare gli argomenti delle parti, mi sembra utile ricordare i principi giuridici e giurisprudenziali che disciplinano le RPT e, in particolare, la loro messa a disposizione.

Il regime delle RPT

41. Le RPT (ivi compresi i dazi doganali) sono destinate a finanziare le politiche dell’Unione. Poiché l’Unione non dispone di un corpo di agenti autorizzati a riscuotere tali risorse, la riscossione e la gestione di queste ultime è compito degli Stati membri, ai quali vengono imposti diversi obblighi al riguardo (conformemente al regolamento n. 1150/2000, relativamente al periodo pertinente nel caso di specie) ( 8 ).

42. Le risorse proprie sono dovute non appena accertate. Si deve rilevare che gli Stati membri sono tenuti ad accertare un diritto sulle risorse proprie «non appena ricorrono le condizioni previste dalla normativa doganale per quanto riguarda la registrazione dell’importo del diritto e la comunicazione del medesimo al soggetto passivo» (v. articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1150/2000) ( 9 ).

43. Gli Stati membri non dispongono di alcun margine discrezionale al riguardo. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte, gli Stati membri non possono esimersi dall’accertare i crediti, anche se essi li contestano, «giacché in caso contrario si accetterebbe che l’equilibrio finanziario della Comunità venga perturbato» dal comportamento di uno Stato membro ( 10 ). Ne consegue, che qualsiasi contestazione (eventuale) potrà essere sollevata solo a posteriori.

44. Una volta operato tale accertamento, ciascuno Stato membro accredita le risorse proprie sul conto aperto a tale scopo a nome della Commissione presso la Tesoreria di Stato o l’organismo designato da tale Stato. Ciascuno Stato agisce, in qualche modo, in veste di banchiere e di depositario delle somme in questione, con l’obbligo di mettere queste ultime a disposizione della Commissione nella loro integralità, a prescindere dal fatto che esse abbiano formato oggetto (o meno) di riscossione ( 11 ). Pertanto, gli Stati membri possono esimersi dal loro obbligo di messa a disposizione solo nei casi enunciati all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 1150/2000 – e cioè quando gli importi corrispondenti ai diritti accertati si rivelano irrecuperabili, vuoi per cause di forza maggiore, vuoi per altri motivi non imputabili agli Stati membri interessati.

45. Tale meccanismo rigoroso si giustifica con la necessità di garantire la messa a disposizione «rapida ed efficace» delle risorse proprie dell’Unione ( 12 ). Esso mira in particolare a responsabilizzare gli Stati membri.

46. È anche per questo motivo che la violazione degli obblighi sopra evidenziati comporta l’applicazione di interessi di mora elevati, in forza dell’articolo 11 del regolamento n. 1150/2000. A tale riguardo, secondo la Corte, esiste «un nesso indissolubile» tra l’obbligo di accertare le risorse proprie, quello di iscriverle sul conto della Commissione entro i termini impartiti e quello di versare interessi di mora ( 13 ).

47. In tale contesto, la Commissione è incaricata di vegliare a che gli Stati membri adempiano ai loro obblighi. Essa è autorizzata ad avviare un procedimento per infrazione ai sensi dell’articolo 258 TFUE, qualora uno Stato membro venga meno ai detti obblighi.

48. In caso di contestazione quanto all’esistenza di RPT o all’importo dovuto da uno Stato membro, quest’ultimo può sfuggire alla sanzione degli interessi di mora «mettendo a disposizione della Commissione gli importi richiesti, pur formulando riserve quanto alla fondatezza della tesi sostenuta da tale istituzione» ( 14 ).

49. Tuttavia, la Corte non ha definito le modalità di un siffatto pagamento con riserva. Essa non si è neppure pronunciata sulla questione se un pagamento del genere possa – in definitiva – considerarsi «perfetto» sul piano giuridico o se lo Stato interessato resti inadempiente alla luce dei propri obblighi.

50. La Corte ha soltanto rilevato che anche se la Commissione non può negare a uno Stato membro il beneficio di un pagamento con riserva, il regime delle RPT osta alla possibilità (per la Commissione) di negoziare le condizioni e le modalità di un siffatto pagamento ( 15 ).

51. Tale situazione discende da una particolarità del regime delle RPT: la Commissione non dispone di alcun potere decisionale ai sensi del regolamento n. 1150/2000.

52. Infatti, pur essendo tenuta a formulare osservazioni ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1150/2000, quanto alla questione se uno Stato membro possa essere dispensato dal suo obbligo di messa a disposizione, la Commissione non è chiamata ad adottare una decisione al riguardo. Allo stesso modo, gli Stati membri conservano il controllo dei conti da essi detenuti a nome della Commissione e possono addirittura ritirarne gli importi controversi ( 16 ), col rischio di dover far fronte, se del caso, ad un procedimento per infrazione e al pagamento degli interessi di mora di cui sopra.

53. Non si tratta di una dimenticanza da parte del legislatore: quest’ultimo ha compiuto la scelta deliberata di non conferire un potere del genere alla Commissione. Infatti, in una proposta di modifica del regolamento n. 1150/2000 risalente al 2003, il nuovo articolo 17, paragrafo 4, prevedeva l’adozione di una «decisione motivata della Commissione» in caso di disaccordo sulla questione se la definitiva impossibilità di recupero risultasse da cause di forza maggiore o da altre ragioni non imputabili allo Stato membro chiamato in causa ( 17 ). Il Consiglio ha respinto tale proposta. Gli Stati membri hanno preferito salvaguardare le loro prerogative e hanno negato alla Commissione ogni potere decisionale quanto agli importi da versare.

54. Tuttavia, tale mancanza di potere decisionale non rimette in discussione il ruolo della Commissione quale custode dei Trattati né la sua autorizzazione a formulare pareri giuridici sugli obblighi incombenti agli Stati membri in forza de regolamento n. 1150/2000.

55. In tale contesto, come rilevato dalla dottrina, la Commissione è (talora) indotta a rivolgere agli Stati membri recalcitranti lettere dal tenore minaccioso ( 18 ).

56. La Corte ha già dichiarato che tali lettere non costituivano «atti impugnabili» ai sensi dell’articolo 263 TFUE ( 19 ), di modo che gli Stati membri che intendano contestare la tesi della Commissione si trovano di fronte ad un dilemma insolubile: o rifiutano di mettere a disposizione della Commissione gli importi reclamati, incorrendo così nel rischio di dover versare interessi di mora molto elevati; ovvero, al fine di premunirsi contro tale rischio, essi effettuano un versamento con riserva, senza avere tuttavia la certezza che la Commissione avvierà il procedimento per infrazione che consente di far risolvere la controversia nel merito dalla Corte ( 20 ).

57. L’impugnazione di cui la Corte è investita nel caso di specie è rivelatrice di tale situazione giuridica quasi kafkiana. La Repubblica ceca ha voluto rimettere in discussione l’analisi formulata dalla Commissione nella lettera controversa. Per giungere a ciò, essa ha proceduto ad un pagamento con riserva e ha proposto un ricorso di annullamento fondato sull’articolo 263 TFUE. Il Tribunale ha respinto tale ricorso, in quanto la lettera controversa non costituiva un atto impugnabile. La Commissione, dal canto suo, ha ritenuto che non si configurasse un inadempimento in quanto il pagamento reclamato era stato effettuato, mentre le riserve formulate erano – a quanto pare – prive di effetti giuridici ai suoi occhi ( 21 ).

58. È alla luce di questo contesto giuridico particolare che mi accingo ora al compito di analizzare il motivo unico dedotto dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione e gli argomenti fatti valere dalle altre parti del procedimento di impugnazione.

Argomenti delle parti

59. Con il suo motivo unico, relativo alla violazione dell’articolo 263 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, la Repubblica ceca fa valere – in sostanza – che essa non dispone di alcun mezzo di tutela giurisdizionale effettivo per sottoporre al giudice dell’Unione la controversia che la vede contrapposta alla Commissione quanto all’esistenza (o all’inesistenza) di un obbligo di messa a disposizione di RPT, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale ai punti 81 e seguenti dell’ordinanza impugnata.

60. In via preliminare, la Repubblica ceca sottolinea che, quando la Commissione invita uno Stato membro a mettere a sua disposizione un importo di risorse proprie tramite un documento quale la lettera controversa, tale Stato membro è – de facto – tenuto a versare entro il termine prescritto l’importo reclamato, malgrado le riserve da esso formulate nei confronti della tesi della Commissione. Infatti, in mancanza di tale versamento, tale Stato membro rischierebbe di dover versare interessi di mora elevati in caso di accertamento di inadempimento del suo obbligo di messa a disposizione. L’ammontare di tali interessi dipenderebbe, in pratica, dalla data in cui la Commissione avvia il procedimento per inadempimento e dalla durata di tale procedimento, e sarebbe quindi fuori controllo per lo Stato membro interessato.

61. Orbene, in primo luogo, alla luce del potere discrezionale di cui dispone la Commissione quanto all’avvio di un procedimento per inadempimento ( 22 ) e alla mancanza di ogni condizione di termine a tal fine, uno Stato membro non avrebbe alcuna certezza di veder esaminata nel merito la controversia da parte della Corte. Poiché l’accesso al giudice dipenderebbe, per tale motivo, dal beneplacito della Commissione, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva non sarebbe garantito ( 23 ).

62. Diverso sarebbe il caso solo se, a seguito di un pagamento con riserva effettuato dallo Stato membro in questione, la Commissione fosse tenuta ad avviare un procedimento per inadempimento nei confronti del detto Stato membro. Allo stato attuale delle cose ( 24 ), un obbligo del genere non risulterebbe però né dall’ordinanza impugnata né dalla giurisprudenza della Corte in materia di pagamento con riserva. Tale giurisprudenza mancherebbe per giunta di precisione quanto alle condizioni, nonché agli effetti di un siffatto pagamento, provocherebbe uno stato di incertezza del diritto e comprometterebbe il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

63. In secondo luogo, la Repubblica ceca fa valere che la prassi attuale della Commissione rivela che quest’ultima non si ritiene tenuta a proporre un ricorso per inadempimento in caso di pagamento con riserva ( 25 ).

64. In terzo luogo, la Repubblica ceca ritiene che le insufficienze della tutela giurisdizionale di uno Stato membro (in caso di pagamento con riserva), quali risultano dagli argomenti sopra esposti, costituiscano un elemento del «contesto di fatto e di diritto» dell’emissione della lettera controversa, il quale forma un criterio pertinente per valutare l’impugnabilità di tale lettera ( 26 ). Orbene, alla luce di tale contesto, occorrerebbe interpretare le nozioni di «effetti giuridici vincolanti» e di «atto impugnabile» in maniera diversa da quella accolta dal Tribunale nell’ordinanza impugnata, al fine di garantire il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

65. La Repubblica ceca precisa di aver ribadito le sue riserve (quanto al suo obbligo di mettere a disposizione l’importo controverso) e ha chiesto, senza successo, alla Commissione di restituirle il detto importo o di avviare un procedimento per inadempimento.

66. Il Regno dei Paesi Bassi, intervenuto a sostegno delle conclusioni della Repubblica ceca, afferma che la lettera controversa era destinata a produrre effetti giuridici, in particolare in quanto essa ha fissato, in maniera autonoma, la data di decorrenza degli interessi di mora.

67. La Commissione contesta la fondatezza del motivo unico.

68. Innanzitutto, essa sottolinea che la Repubblica ceca non contesta in nessun modo l’interpretazione (esposta in particolare ai punti 42 e 47 dell’ordinanza impugnata) della decisione 2007/436 e del regolamento n.°1150/2000, secondo la quale gli Stati membri sono tenuti ad accertare le risorse proprie dell’Unione, e secondo la quale tali atti normativi non prevedono alcuna procedura specifica che permetta alla Commissione di adottare una decisione quanto all’obbligo di messa a disposizione delle RPT. Su tale base, la Commissione si ritiene priva di ogni potere decisionale.

69. Di fronte alla mancanza, del resto non contestata dalla Repubblica ceca, di una siffatta competenza riconosciuta alla Commissione, quest’ultima è autorizzata a comunicare allo Stato membro interessato il suo parere sulla qualificazione di talune somme come RPT appartenenti all’Unione. Tuttavia, essendo privo di effetti giuridici, tale parere non è impugnabile con ricorso di annullamento.

70. Secondo la Commissione, gli argomenti che la Repubblica ceca ricava dal diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva per il rischio finanziario correlato agli interessi di mora non dovrebbero condurre ad una diversa conclusione. La Commissione ritiene infatti che argomenti analoghi siano già stati respinti nella sentenza Slovacchia/Commissione.

71. A questo proposito, la Commissione aggiunge, nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento del Regno dei Paesi Bassi, che tale ultimo Stato membro non ha addotto alcun argomento che giustifichi la distinzione della presente causa rispetto a quelle che hanno dato luogo alla sentenza Slovacchia/Commissione. Del resto, l’obbligo di pagare interessi di mora sarebbe la mera conseguenza necessaria dell’inadempimento dello Stato membro interessato all’obbligo, a cui esso sarebbe tenuto in forza della normativa relativa al sistema delle RPT, di mettere le dette risorse a disposizione della Commissione a tempo debito (e ciò quand’anche esso contestasse il suo obbligo di versare gli importi controversi).

72. La Commissione rileva inoltre che, alla luce dello stato attuale del sistema delle RPT, una controversia tra essa ed uno Stato membro in ordine all’obbligo da parte di quest’ultimo di accertare e di mettere a disposizione dette risorse potrebbe essere risolta con un solo mezzo: il procedimento per inadempimento. Essa rinvia, al riguardo, ai punti 51 e da 53 a 55 dell’ordinanza impugnata, nei quali il Tribunale ha sottolineato la competenza esclusiva della Corte quanto alla determinazione degli obblighi degli Stati membri in materia.

73. Nelle sue risposte ai quesiti della Corte, la Commissione ha altresì precisato che, malgrado le riserve che lo accompagnano, il pagamento effettuato dalla Repubblica ceca è giuridicamente perfetto e che tali riserve non configurano un inadempimento alla normativa sulle RPT ( 27 ). Secondo la Commissione, la formulazione unilaterale di riserve da parte dello Stato membro chiamato in causa non può modificare lo status giuridico di fondi che devono essere incondizionatamente messi a sua disposizione, in forza della normativa sulle RPT. A contrario, la stabilità finanziaria e la valutazione dell’Unione rischierebbero di essere gravemente perturbate.

74. Inoltre, la Commissione rileva ancora che, se uno Stato membro è convinto della fondatezza della sua posizione e desidera recuperare i fondi messi a disposizione, gli è permesso operare (unilateralmente) una rettifica nella contabilità da esso tenuta, senza che sia necessario prevedere meccanismi di tutela giurisdizionale a tal fine. Procedendo in tal modo, lo Stato membro si esporrebbe tuttavia a un procedimento per inadempimento, con il rischio di dover versare in fine interessi di mora previsti dalla normativa sulle RPT. Tali interessi di mora sarebbero, in qualche modo, il prezzo da pagare da parte dello Stato membro che agisca contro il parere della Commissione, «a suo rischio e pericolo» ( 28 ). Ove la Commissione tardasse ad agire per inadempimento, aumentando così l’ammontare degli interessi dovuti, il giudice dell’Unione sarebbe autorizzato a ridurre l’onere gravante sullo Stato chiamato in causa per tale motivo.

Valutazione

75. A mio modo di vedere, occorre procedere ad una valutazione in due fasi successive.

76. In un primo tempo, esaminerò la questione se il Tribunale abbia commesso un errore di diritto concludendo nel senso dell’irricevibilità del ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente contro la lettera controversa, in mancanza di un atto impugnabile. Come spiegherò in prosieguo, la posizione adottata dal Tribunale non mi pare esatta sul piano giuridico. Tuttavia, è altrettanto innegabile che, allo stato attuale, il regime delle RPT comporta una lacuna, nel senso che non permette ad uno Stato membro di contestare utilmente la posizione adottata dalla Commissione senza assumere il rischio di porsi «fuori legge» e di vedersi infliggere il pagamento di interessi di mora assai elevati.

77. Questo è il motivo per cui, in un secondo tempo, esaminerò soluzioni alternative che consentano di offrire agli Stati membri un ricorso giurisdizionale effettivo in caso di controversia vertente sull’obbligo di messa a disposizione di RPT.

Prima fase: mancanza di atto impugnabile nella fattispecie

78. Per costante giurisprudenza, sono considerati «atti impugnabili» ai sensi dell’articolo 263 TFUE «tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni dell’Unione ed intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti» ( 29 ).

79. Per stabilire se un atto impugnato produca simili effetti, occorre tener conto della sua sostanza ( 30 ). Tali effetti devono essere valutati in funzione di criteri obiettivi, quali il contenuto di tale atto, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato, nonché dei poteri dell’istituzione emanante ( 31 ).

80. Osservo, a tale proposito, che il Tribunale ha operato un’analisi dettagliata e rigorosa del contesto dell’invio della lettera controversa, nonché dei poteri della Commissione in materia di RPT, ai punti da 36 a 56 dell’ordinanza impugnata. Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non fosse autorizzata ad adottare una decisione idonea a produrre effetti giuridici vincolanti e che la lettera controversa dovesse essere considerata come emessa a titolo informativo e come un semplice invito.

81. Alla luce del contesto normativo e giurisprudenziale in precedenza esposto (mi riferisco ai paragrafi da 41 a 58 delle presenti conclusioni), l’analisi del Tribunale si rivela esatta.

82. Tale constatazione mi sembra condivisa dalle parti del procedimento di impugnazione. Osservo, ad ogni buon fine utile, che, all’udienza, la Repubblica ceca non è stata in grado di dimostrare quale sarebbe precisamente il fondamento giuridico della decisione asseritamente adottata dalla Commissione nel caso di specie: infatti, come ho già ricordato, nessun articolo del regolamento n.°1150/2000 attribuisce un qualsiasi potere decisionale alla Commissione.

83. Quanto al contenuto della lettera controversa, la ricorrente non riesce parimenti a dimostrare l’erroneità dell’analisi operata dal Tribunale ai punti da 57 a 64 dell’ordinanza impugnata ( 32 ).

84. Relativamente all’argomento del Regno dei Paesi Bassi secondo il quale la lettera controversa produrrebbe effetti giuridici poiché farebbe decorrere interessi di mora ad una data diversa da quella prevista dall’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n, 1150/2000, rilevo che un argomento del genere è già stato respinto dalla Corte in quanto insufficiente per attribuire effetti del genere ad una lettera di tale natura ( 33 ).

85. Tenuto conto di quanto esposto in precedenza, resta in essere la sola questione dell’accesso ad una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi dell’articolo 47 della Carta.

86. La Repubblica ceca invita in qualche modo la Corte a ridefinire la nozione di «atto impugnabile» al fine di estenderla a documenti quali la lettera controversa, e ciò all’unico scopo di offrire agli Stati membri un mezzo di tutela giurisdizionale in caso di controversa in materia di messa a disposizione di RPT.

87. Il Tribunale ha ricordato – con piena ragione – che il diritto ad un ricorso effettivo sancito dal detto articolo 47 della Carta non è «inteso a modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati» ( 34 ). Pertanto, la reinterpretazione (proposta dalla Repubblica ceca) della nozione di «atto impugnabile» alla luce di tale articolo non può essere accolta, poiché essa porterebbe a escludere una condizione di ricevibilità, in maniera tale da eccedere le competenze attribuite dai Trattati al giudice dell’Unione.

88. Per di più, benché l’imperfezione del sistema delle RPT possa difficilmente essere negata, come da me già rilevato ( 35 ), dubito però che il ricorso di annullamento sia la soluzione più appropriata al fine di porre rimedio alle lacune da me individuate.

89. Infatti, la tesi sostenuta dalla ricorrente implicherebbe che la Commissione si arrogasse un potere decisionale per determinare gli obblighi degli Stati membri in materia di RPT. Come ho già più volte rilevato, alla luce della ripartizione delle competenze in materia di RPT, è incontestabile che la Commissione non dispone di un siffatto potere e, del resto, essa non ha mai preteso di esercitare un potere del genere.

90. Se la Commissione si fosse arrogata un tale potere e avesse realmente adottato un atto produttivo di effetti giuridici (quod non), allora quest’ultimo sarebbe annullabile in mancanza di fondamento giuridico.

91. Tuttavia – supponendo che venga accolta tale tesi – non è meno vero che il contenzioso dell’annullamento non consentirebbe di ottenere una riforma della pretesa decisione della Commissione. Il Tribunale dovrebbe annullarla per incompetenza – senza però poter sostituire la sua valutazione a quella della Commissione e, quindi, senza essere in grado di risolvere il vero problema, ossia la determinazione degli obblighi dello Stato membro interessato a titolo delle RPT.

92. A mio modo di vedere, si tratta quindi, e in ogni caso, di un vicolo cieco.

93. Pertanto, il motivo unico sollevato dalla Repubblica ceca è inconferente e l’impugnazione dev’essere respinta per mancanza di fondamento, in quanto giustamente il Tribunale ha concluso per l’irricevibilità del ricorso di annullamento, in mancanza di atto impugnabile.

Seconda fase: esame delle soluzioni alternative

94. Quali altre soluzioni debbono essere prospettate, non potendo la Repubblica ceca agire in sede di annullamento?

95. La Commissione si esprime a difesa dello statu quo. A suo dire, non è per nulla anormale che uno Stato membro in disaccordo con la sua interpretazione non abbia altra scelta se non quella di porsi «fuori legge» e di correre il rischio di vedersi infliggere interessi di mora cospicui, a fronte della speranza (e non della certezza) di pervenire ad un esame della situazione da parte della Corte, grazie ad un ricorso per inadempimento. Analogamente, secondo la Commissione, le riserve espresse da uno Stato membro quando esso procede alla messa a disposizione di un importo controverso a titolo di RPT sarebbero (de facto) prive di ogni conseguenza giuridica: il pagamento sarebbe giuridicamente perfetto, di modo che un procedimento per infrazione non avrebbe fondamento in una situazione del genere. Al massimo essa ammette che la formulazione di riserve potrebbe giustificare, in base al principio di cooperazione leale, un obbligo (a suo carico) di avviare, con lo Stato membro interessato, un «dialogo costruttivo», inteso a ravvicinare i rispettivi punti di vista: a seguito di un dialogo del genere, dopo essere stato debitamente edotto dal buon giudizio della Commissione, tale Stato membro potrebbe prendere la risoluzione di ammettere la fondatezza dell’analisi di quest’ultima o di ritirare i fondi già messi a disposizione della stessa – esponendosi così (di nuovo) al rischio di dover pagare interessi di mora elevati in caso di sentenza della Corte che accerti l’inadempimento all’obbligo di messa a disposizione delle RPT.

96. Non condivido tale tesi che mi sembra una petizione di principio nonché inidonea a fornire una risposta soddisfacente alla problematica dell’accesso ad una tutela giurisdizionale effettiva ( 36 ).

97. A mio modo di vedere, in via preliminare, occorre chiarire il concetto di pagamento con riserva. A tutt’oggi, come ho in precedenza esposto, ai paragrafi da 48 a 50 delle presenti conclusioni, la Corte non ha approfondito il detto concetto e non ne ha definito i lineamenti giuridici.

98. L’interpretazione sostenuta dalla Commissione priva le dette riserve di ogni significato e di ogni portata concreti. A mio parere, occorre invece considerare che un pagamento con riserva non può essere ritenuto giuridicamente perfetto e implica quindi un inadempimento. La Corte ha ammesso tale procedura per permettere agli Stati membri di evitare conseguenze finanziarie pregiudizievoli (legate agli interessi di mora imposti dalla normativa sulle RPT), pur esprimendo formalmente un disaccordo sullo status giuridico dei fondi interessati ( 37 ). Un pagamento con riserva implica che il credito sottostante rimane controverso. La Commissione non può considerare un pagamento del genere come (definitivamente) acquisito.

99. Anche se i fondi in questione sono stati effettivamente messi a disposizione della Commissione e se quest’ultima può farne uso, nondimeno le riserve espresse dallo Stato membro non possono essere ignorate e rendono necessario un chiarimento definitivo. Mi pare che il procedimento per infrazione, permettendo un costruttivo scambio di punti di vista tra la Commissione e lo Stato membro interessato (quanto meno nel corso della fase precontenziosa), possa costituire una sede appropriata a tal fine.

100. Si pone la seguente questione: se la Commissione possa essere tenuta ad avviare un procedimento per infrazione in una fattispecie del genere.

101. Due ostacoli giurisprudenziali dovrebbero essere superati prima di giungere ad una siffatta conclusione.

102. Da un lato, come la Corte ha ripetutamente ricordato, la Commissione, in considerazione del suo ruolo di custode dei Trattati, è competente in via esclusiva a decidere se sia opportuno avviare un procedimento di accertamento di inadempimento. Essa è parimenti competente in via esclusiva per decidere se sia opportuno proseguire il procedimento precontenzioso con l’invio di un parere motivato, così come essa ha la facoltà, ma non l’obbligo, al termine di tale procedimento, di adire la Corte al fine di far accertare da quest’ultima il presunto inadempimento ( 38 ). Tale potere completamente discrezionale non soffre (a priori) alcuna eccezione ( 39 ). In materia di RPT, il Tribunale ha già considerato che il potere discrezionale di cui dispone la Commissione quanto all’opportunità di sottoporre alla Corte un ricorso per inadempimento esclude il diritto per chiunque di esigere nei suoi confronti che essa prenda posizione in un senso determinato ( 40 ).

103. Dall’altro lato, come ho già rilevato al precedente paragrafo 50, la Corte ha già dichiarato che il regime delle RPT «osta alla possibilità di negoziare le condizioni e le modalità di pagamento» ( 41 ). La Corte ha precisato, nella stessa occasione, che i principi di leale collaborazione e certezza del diritto non sono idonei a conferire allo Stato membro chiamato in causa il diritto a che vengano avviati negoziati, in particolare ai fini della proposizione di un ricorso per inadempimento diretto contro di esso ( 42 ).

104. In sintesi, secondo tale giurisprudenza, la Commissione dispone quindi di un potere di natura discrezionale e lo Stato membro chiamato in causa può sì esprimere riserve, ma non ha il diritto di esigere dalla Commissione che essa avvii un procedimento per infrazione, né di subordinare il suo pagamento all’avvio di un procedimento del genere ( 43 ).

105. Per superare questi due ostacoli giurisprudenziali, la Corte dovrà pertanto accertare – in via puramente eccezionale – un obbligo, per la Commissione, di avviare un procedimento per infrazione in caso di pagamento con riserva. Tale obbligo sarà strettamente limitato alla materia delle risorse proprie ( 44 ).

106. Tale obbligo di agire si giustifica per due ragioni.

107. In primo luogo, a norma dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, la Commissione «vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati». Essa vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte. Pertanto, la Commissione è tenuta a vigilare sulla buona applicazione del regolamento n. 1150/2000 ( 45 ). In tale contesto, essa è tenuta a monitorare e a controllare la corretta messa a disposizione delle RPT da parte degli Stati membri. Come ho esposto in precedenza, un pagamento con riserva non può ancora essere considerato perfetto e rende necessario un chiarimento che spetterà alla Corte, in definitiva, effettuare. ( 46 ).

108. In secondo luogo, un siffatto obbligo si giustifica anche alla luce del principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, e rispecchiato nel considerando 21 del regolamento n. 1150/2000 ( 47 ), letto congiuntamente all’articolo 47 della Carta, che sancisce il diritto ad un ricorso effettivo. Infatti, in assenza di un tale obbligo a carico della Commissione e tenuto conto della prassi attuale di quest’ultima, che consiste nel considerare «perfetto» un pagamento con riserva, la controversia tra la Commissione e lo Stato membro interessato quanto alla fondatezza dell’obbligo di messa a disposizione delle RPT persisterebbe ( 48 ) e non sarebbe mai risolta dal giudice. Lo Stato membro interessato non sarebbe in grado di ottenere un giudizio sulla conformità del suo comportamento alle prescrizioni della normativa in materia di RPT da parte dell’organo competente a tal fine, ossia la Corte ( 49 ).

109. Supponendo che la Corte rifiuti di accertare l’esistenza di un siffatto obbligo a carico della Commissione, quale altra soluzione potrebbe essere prospettata al fine di consentire alla Repubblica ceca di sottoporre tale controversia all’esame del giudice dell’Unione e di ottenere, se del caso, la restituzione dell’importo controverso?

110. A mio parere, un ricorso risarcitorio potrebbe anche permettere di far decidere la detta controversia dal Tribunale ( 50 ), di modo che lo Stato membro chiamato in causa possa recuperare l’importo controverso in maniera regolare e ordinata.

111. Infatti, il sistema delle RPT si basa sul presupposto che tali risorse appartengono in proprio all’Unione sin dal loro accertamento. In linea di principio, gli Stati membri sono semplicemente chiamati a svolgere il loro ruolo di esattori di tali risorse e non sono destinati a subire perdite in occasione della riscossione e della gestione di queste ultime. Ciò non si verifica qualora risorse del genere risultino irrecuperabili, senza che lo Stato membro interessato possa eccepire la forza maggiore o altre ragioni ad esso non imputabili: in un siffatto caso di specie, lo Stato membro dovrà procedere alla messa a disposizione di tali risorse con fondi propri.

112. In caso di controversia al riguardo e qualora proceda al pagamento formulando riserve, tale Stato membro non potrà recuperare l’importo controverso senza esporsi ai rischi finanziari precedentemente evidenziati.

113. In tale contesto, due soluzioni di natura risarcitoria devono essere esaminate, conformemente all’articolo 268 e all’articolo 340, secondo comma, TFUE ( 51 ). Si tratta dell’azione per responsabilità extracontrattuale da illecito e dell’azione fondata sull’arricchimento senza causa (azione de in rem verso), la cui esistenza è stata constatata dalla Corte nella sentenza Masdar ( 52 ).

114. La prima soluzione (la responsabilità extracontrattuale da illecito) mi sembra da escludersi.

115. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione e la realizzazione del diritto al risarcimento del danno subìto dipendono da un complesso di presupposti, vale a dire l’illegittimità del comportamento contestato all’istituzione, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento dell’istituzione e il danno allegato ( 53 ).

116. Sul piano dell’illegittimità dell’atto o dell’omissione di cui trattasi, il giudice deve poter dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma che conferisce diritti ai singoli ( 54 ), derivante da una scelta deliberata o dalla negligenza dell’istituzione chiamata in causa.

117. Nella fattispecie, si deve ricordare che la Commissione è priva di ogni potere decisionale quanto agli obblighi di messa a disposizione di RPT; inoltre, uno Stato membro non può essere considerato come un singolo; e, infine, l’esistenza di una semplice differenza di interpretazione della normativa tra la Commissione e il detto Stato membro non basta a dimostrare una «violazione qualificata» di una norma di diritto, configurante un illecito imputabile alla Commissione ( 55 ).

118. In mancanza di una siffatta violazione, non è necessario pronunciarsi sul rispetto delle altre due condizioni considerate al paragrafo 115 (supra) ( 56 ).

119. Tale prima soluzione risarcitoria deve pertanto essere ignorata.

120. Va esaminata la seconda soluzione risarcitoria in precedenza menzionata: l’azione per arricchimento senza causa.

121. La Corte ha affermato nella sua sentenza Masdar che «secondo i principi comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, un soggetto che ha subito una perdita la quale incrementi il patrimonio di un altro soggetto, senza che vi sia alcun fondamento giuridico per tale arricchimento, ha generalmente diritto ad una restituzione, fino a concorrenza di tale perdita, da parte del soggetto che si è arricchito» ( 57 ). A tale riguardo, «un’azione di restituzione basata sull’arricchimento senza causa dell’Unione richiede, per poter essere accolta, la prova di un arricchimento dell’Unione senza valido fondamento giuridico e di un impoverimento del richiedente connesso all’arricchimento stesso» ( 58 ).

122. Il ricorso fondato su un arricchimento senza causa non rientra nel regime della responsabilità extracontrattuale in senso stretto ( 59 ), il cui sorgere dipende dal verificarsi delle condizioni elencate al paragrafo 115 delle presenti conclusioni.

123. È generalmente riconosciuto nella tradizione dei paesi di diritto civile che l’attore che agisce a titolo di arricchimento senza causa deve fornire la prova: i) di un arricchimento, ii) di un impoverimento, iii) di un nesso causale tra tale arricchimento e tale impoverimento, iv) del carattere accessorio di tale azione e v) della mancanza di causa dell’arricchimento e dell’impoverimento ( 60 ).

124. Tale azione è accessoria in quanto essa «non può servire, con un sotterfugio, ad ottenere ciò che la legge non permette di concedere» ( 61 ). Il carattere accessorio dell’azione fondata sull’arricchimento senza causa osta a che quest’ultima sia ammessa qualora il ricorrente disponesse di un altro ricorso da lui lasciato decadere ( 62 ), in particolare a seguito della scadenza del termine di prescrizione.

125. L’arricchimento dev’essere privo di qualsiasi causa giuridica, senza che il trasferimento patrimoniale operato possa trovare la sua ragion d’essere in un’obbligazione legale o contrattuale, ovvero in una liberalità (come, ad esempio, una donazione).

126. Nella fattispecie, in caso di pagamento con riserva, mi pare che ricorrano i cinque elementi considerati al paragrafo 123 delle presenti conclusioni.

127. Infatti, come ho rilevato al paragrafo 111 (supra), qualora debba risolversi a versare, con fondi propri, RPT che esso non sia stato in grado di riscuotere presso il debitore (che avrebbe dovuto assolvere il debito doganale), lo Stato membro si impoverisce e, di conseguenza, l’Unione si arricchisce correlativamente. Il nesso di causalità è chiaro. È altrettanto innegabile che, in circostanze del genere, l’azione de in rem verso avrebbe un carattere accessorio poiché non esiste un mezzo di tutela giurisdizionale che consenta allo Stato membro interessato di contestare l’interpretazione operata dalla Commissione e di recuperare l’importo controverso. Infine, a mio modo di vedere, non appena il Tribunale accerta, a titolo dichiarativo, che lo Stato membro chiamato in causa non era effettivamente tenuto a mettere l’importo controverso a disposizione della Commissione, il pagamento (con o senza riserve) diventa ipso facto privo di ogni fondamento giuridico. Poiché tale accertamento è retroattivo, la quinta condizione (e cioè la mancanza di causa) è soddisfatta.

128. Spetterà al Tribunale, che statuisce su tale azione, determinare l’importo esatto che dovrà essere restituito allo Stato membro chiamato in causa. A mio modo di vedere, al fine di non perturbare l’equilibrio finanziario delle istituzioni dell’Unione, la restituzione dovrebbe vertere esclusivamente sul capitale effettivamente messo a disposizione dell’Unione da tale Stato membro. Tale capitale non è destinato a produrre interessi a vantaggio dello stesso Stato membro.

129. Infine, spetterà anche al Tribunale verificare il rispetto delle condizioni di ricevibilità dell’azione, in particolare alla luce delle norme relative alla prescrizione ( 63 ).

Conclusione

130. A mio parere, il motivo fatto valere dalla Repubblica ceca dev’essere respinto in quanto infondato e l’impugnazione dev’essere quindi respinta.

131. Ciononostante, sarebbe opportuno che la Corte fornisse una risposta alla problematica evidenziata da questa impugnazione dichiarando, come ho spiegato ai paragrafi da 100 a 108 delle presenti conclusioni, che un pagamento con riserva non può essere considerato giuridicamente perfetto e che, in circostanze del genere, la Commissione è tenuta a proporre un ricorso per inadempimento al fine di far accertare la violazione, da parte dello Stato membro interessato, dei suoi obblighi di messa a disposizione delle RPT.

132. In mancanza di un siffatto ricorso per inadempimento, l’unica altra soluzione che consenta di sottoporre una controversia del genere all’esame del giudice dell’Unione sarebbe un’azione fondata sull’arricchimento senza causa.

133. A mio modo di vedere, la soluzione del ricorso obbligatorio per inadempimento è la più appropriata, nel senso che essa permetterebbe alla Corte di pronunciarsi sul merito del problema, e cioè il rispetto da parte dello Stato membro interessato dei suoi obblighi in materia di RPT, e di accertare, se del caso, un inadempimento di questi ultimi. L’inconveniente maggiore, di cui non va sottovalutata la portata, è che tale soluzione implicherebbe l’introduzione di un’eccezione alla regola giurisprudenziale in forza della quale la Commissione gode di una piena discrezionalità nell’ambito del procedimento per infrazione. Tale ostacolo non è insormontabile, purché tale eccezione sia chiaramente limitata alla materia delle RPT.

134. La soluzione del ricorso risarcitorio (fondato sull’arricchimento senza causa) mi sembra meno adeguata, in quanto essa condurrebbe il Tribunale a doversi (indirettamente) pronunciare sul rispetto, da parte di uno Stato membro, dei suoi obblighi fondati sul diritto dell’Unione: questo non è il suo ruolo, alla luce dell’architettura giurisdizionale attualmente prevalente. Una soluzione del genere resta tuttavia, in subordine, accettabile,

135. Per il futuro, sarebbe evidentemente auspicabile che il legislatore si facesse direttamente carico di tale problematica e che esso migliorasse il funzionamento del sistema delle RPT, prevedendo un meccanismo di controllo giurisdizionale adeguato. In attesa di tale iniziativa, spetta tuttavia alla Corte risolvere il problema ad essa sottoposto basandosi sugli strumenti procedurali esistenti nel diritto dell’Unione.

Sulle spese

136. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, reso applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

137. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna alle spese della Repubblica ceca e quest’ultima è rimasta soccombente nel suo motivo unico, la Repubblica ceca deve essere condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione.

138. L’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, anch’esso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, stabilisce che le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico.

139. Pertanto, il Regno dei Paesi Bassi sopporterà le proprie spese.

Conclusioni

140. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue: – Il ricorso di impugnazione è respinto. – La Repubblica ceca sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea. – Il Regno dei Paesi Bassi sopporterà le proprie spese.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) T‑147/15, non pubblicata; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata», EU:T:2018:395.

( 3 ) GU 2007, L 163, pag. 17.

( 4 ) Regolamento del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 2007/436/CE, Euratom relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità europee (GU 2000, L 130, pag. 1), quale modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 2028/2004 del Consiglio, del 16 novembre 2004 (GU 2004, L 352, pag. 1) e dal regolamento (CE, Euratom) n. 105/2009 del Consiglio, del 26 gennaio 2009 (GU 2009, L 36, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento n. 1150/2000»). Per scrupolo di completezza, rilevo che, attualmente, il regolamento n. 1150/2000 è stato abrogato. Le sue disposizioni sono state in gran parte recepite nel regolamento (UE, Euratom) n. 609/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, concernente le modalità e la procedura di messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali e delle risorse proprie basate sull’IVA e sull’RNL nonché le misure per far fronte al fabbisogno di tesoreria (GU 2014, L 168, pag. 39).

( 5 ) WOMIS è l’abbreviazione di «Write-Off Management and Information System». Si tratta di un sistema di gestione e d’informazione relativo alle dichiarazioni di inesigibilità di crediti accertati che si rivelano irrecuperabili. Per maggiori precisazioni al riguardo, v. anche: Ottava relazione della Commissione sul funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali (2013-2015) [articolo 18, paragrafo 5, del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio del 22 maggio 2000], COM(2016) 639 final, punto 5.1.

( 6 ) Sentenza del 25 ottobre 2017 (C‑593/15 P e C‑594/15 P; in prosieguo: la «sentenza Slovacchia/Commissione, EU:C:2017:800).

( 7 ) Sentenza del 25 ottobre 2017, C‑599/15 P, EU:C:2017:801.

( 8 ) Per maggiori approfondimenti quanto al regime delle risorse proprie, v.: Albert, J.-L.,Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2019, pagg. da 132 a 144; Berlin, D., Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2016, pagg. da 53 a 64.

( 9 ) La Corte ha altresì precisato che gli Stati membri sono tenuti ad accertare il diritto dell’Unione sulle risorse proprie non appena le loro autorità doganali dispongano degli elementi necessari e siano dunque in grado di calcolare l’importo dei dazi risultanti dall’obbligazione doganale e di determinare il soggetto passivo: v., in questo senso, sentenza del 15 novembre 2005, Commissione/Danimarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, punti 58, 59 e giurisprudenza citata).

( 10 ) Sentenza del 7 aprile 2011, Commissione/Finlandia (C‑405/09, EU:C:2011:220, punto 37 e giurisprudenza citata).

( 11 ) L’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1150/2000 permette di distinguere, sul piano contabile, i crediti non ancora riscossi o soggetti a contestazioni. Gli importi dichiarati o considerati irrecuperabili sono ritirati definitivamente dalla contabilità, in forza dell’articolo 17, paragrafo 2, del detto regolamento.

( 12 ) V. sentenza del 5 ottobre 2006, Commissione/Belgio (C‑378/03, EU:C:2006:639, punto 48 e giurisprudenza citata).

( 13 ) Inoltre, tali interessi sono esigibili qualunque sia la ragione del ritardo con il quale le risorse proprie sono state iscritte sul conto della Commissione. V. in particolare sentenza del 15 novembre 2005, Commissione/Danimarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, punto 67 e giurisprudenza citata).

( 14 ) V., ad esempio, sentenza del 12 settembre 2000, Commissione/Regno Unito (C‑359/97, EU:C:2000:426, punto 31 e giurisprudenza citata).

( 15 ) Ordinanza del 21 giugno 2007, Finlandia/Commissione (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punti 32 e 35, nonché giurisprudenza citata).

( 16 ) Questa è stata, almeno, l’interpretazione sostenuta dalla Commissione nei suoi atti processuali e all’udienza: v. paragrafi 73 e 74 delle presenti conclusioni.

( 17 ) V. motivazione e articolo 1, punto 13.3, della proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 recante applicazione della decisione 2000/597/CE, Euratom relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità, COM(2003) 366 def.

( 18 ) Potteau, A., «Observations» (nota relativa alla citata sentenza Slovacchia/Commissione), in Picod, F., Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bruxelles, 2018, pag. 1023.

( 19 ) V., in particolare, sentenza Slovacchia/Commissione, punto 57.

( 20 ) Tale problema era già stato individuato da uno dei miei esimi colleghi. Mi riferisco alle conclusioni dell’avvocato generale Kokott nelle cause Slovacchia/Commissione e Romania/Commissione (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, paragrafi da 104 a 107).

( 21 ) La Commissione sostiene che la formulazione di riserve del genere ha (al massimo) la conseguenza, per il principio di leale cooperazione, di imporle l’obbligo di avviare un dialogo costruttivo con lo Stato membro interessato al fine di cercare di ravvicinare i punti di vista (v. anche paragrafo 95 e note a piè di pagina nn. 24 e 25 delle presenti conclusioni).

( 22 ) La Repubblica ceca fa riferimento alla sentenza dell’11 agosto 1995, Commissione/Germania (C‑431/92, EU:C:1995:260, punto 22).

( 23 ) La Repubblica ceca fa riferimento, per analogia, alla sentenza del 13 dicembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punti 38 e seguenti).

( 24 ) La Repubblica ceca precisa che la stessa questione forma oggetto di un ricorso per carenza, nel contesto della causa T‑13/19. Con tale ricorso, la Repubblica ceca contesta alla Commissione il mancato avvio di un procedimento per infrazione nei suoi confronti, malgrado il fatto che il suo pagamento sia stato accompagnato da riserve.

( 25 ) Tale elemento è stato debitamente confermato dalla Commissione: v. paragrafo 73 delle presenti conclusioni. Nella causa in corso T‑13/19, la Commissione ribatte che, qualora lo Stato membro abbia effettuato il pagamento richiesto, non si configura alcuna infrazione imputabile a quest’ultimo e, pertanto, non esiste alcun fondamento giuridico che consenta alla Commissione di avviare un procedimento per infrazione.

( 26 ) Tale Stato membro fa riferimento alle conclusioni dell’avvocato generale Kokott nelle cause Slovacchia/Commissione e Romania/Commissione (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, paragrafo 40).

( 27 ) Pertanto, in presenza di riserve formulate da uno Stato membro, la Commissione avrebbe al massimo l’obbligo di avviare un dialogo costruttivo con quest’ultimo al fine di ravvicinare i rispettivi punti di vista: v. paragrafi 57 e 95 delle presenti conclusioni.

( 28 ) La Commissione fa riferimento in particolare alle conclusioni dell’avvocato generale Darmon nella causa Commissione/Paesi Bassi (C‑96/89, EU:C:1990:374, paragrafo 32).

( 29 ) V. sentenza Slovacchia/Commissione, punto 46 e giurisprudenza citata. Il corsivo è mio.

( 30 ) Sentenza del 22 giugno 2000, Paesi Bassi//Commissione (C‑147/96, EU:C:2000:335, punto 27 e giurisprudenza citata).

( 31 ) Sentenza del 13 febbraio 2014, Ungheria/Commissione (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punto 55 e giurisprudenza citata).

( 32 ) Aggiungo che, benché talune formulazioni contenute nella lettera controversa facciano ritenere che la Commissione abbia «negato» la dispensa dall’obbligo di messa a disposizione richiesta dalle autorità ceche, il Tribunale ha nondimeno considerato che, alla luce del suo contesto e dei poteri della Commissione, tale lettera non conteneva una decisione su una domanda di dispensa, ma un semplice parere (punti da 57 a 59 e da 66 a 70 dell’ordinanza impugnata). Tale interpretazione corrisponde alla constatazione formulata dalla dottrina in materia di RPT: v. paragrafo 55 delle presenti conclusioni.

( 33 ) V. sentenza Slovacchia/Commissione, punto 61. Rilevo che, al riguardo, la Corte non ha seguito l’interpretazione propugnata dalla mia esimia collega J. Kokott: v. conclusioni dell’avvocato generale Kokott nelle cause Slovacchia/Commissione e Romania/Commissione (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, paragrafi da 50 a 59). V., anche, a questo proposito: Potteau, A., op. cit., pagg. da 1022 a 1023.

( 34 ) V. punto 81 dell’ordinanza impugnata e sentenza Slovacchia/Commissione, punto 66.

( 35 ) V. paragrafi 56 e 57 delle presenti conclusioni.

( 36 ) Nello stesso ordine di idee, respingo l’argomento, formulato all’udienza dalla Commissione, secondo il quale lo Stato membro è l’unico detentore della chiave del problema, in quanto può recuperare, di propria iniziativa, l’importo controverso sul conto aperto a nome della Commissione. Procedendo in tal modo, lo Stato membro chiamato in causa si trova nuovamente obbligato a violare la norma per tentare di innescare un procedimento giudiziario. Il ragionamento della Commissione è palesemente una petizione di principio e non apporta alcuna soluzione soddisfacente alla mancanza di ricorso giurisdizionale effettivo di fronte a cui ci si trova nel caso di specie. Al riguardo, il fatto che la Corte possa ridurre l’importo degli interessi di mora (ad esempio, in caso di ricorso tardivamente proposto dalla Commissione) non compensa il rischio finanziario affrontato dallo Stato chiamato in causa.

( 37 ) V. paragrafo 48 delle presenti conclusioni e giurisprudenza citata.

( 38 ) V. sentenza del 16 luglio 2015, Commissione/Bulgaria (C‑145/14, EU:C:2015:502, punto 24 e giurisprudenza citata).

( 39 ) V., per maggiori approfondimenti: Von Bardeleben, E., Donnat, F. e Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Parigi 2012, pag. 189.

( 40 ) V. ordinanza del 9 gennaio 2006, Finlandia/Commissione (T‑177/05, non pubblicata, EU:T:2006:1, punto 39).

( 41 ) Ordinanza del 21 giugno 2007, Finlandia/Commissione (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punto 35).

( 42 ) Ordinanza del 21 giugno 2007, Finlandia/Commissione (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punto 36). Il corsivo è mio.

( 43 ) Rilevo al riguardo che l’espressione «pagamento in via provvisoria», utilizzata in particolare nelle ordinanze del 9 gennaio 2006, Finlandia/Commissione (T‑177/05, non pubblicata, EU:T:2006:1) e del 21 giugno 2007, Finlandia/Commissione (C‑163/06 P, EU:C:2007:371), è inappropriata: in forza della normativa sulle RPT, gli Stati membri non hanno il diritto di subordinare la messa a disposizione di dette risorse a condizioni di sorta. Essi hanno unicamente il diritto di formulare riserve, procedendo nel contempo in maniera incondizionata al pagamento legittimamente richiesto.

( 44 ) Ad ogni fine utile, osservo che la Commissione stessa ha prospettato, nel passato, la possibilità di tale obbligo: v., in questo senso, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nelle cause Slovacchia/Commissione e Romania/Commissione (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, paragrafo 106).

( 45 ) L’economia di detto regolamento si basa sulla funzione di monitoraggio e di controllo svolta dalla Commissione (v. in particolare considerando 8, 9 e 11 di quest’ultimo). È altresì utile rilevare che in vigenza della normativa attuale e, in particolare, del regolamento (UE, Euratom) n. 608/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, che stabilisce misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie dell’Unione europea (GU 2014, L 168, pag. 29), i poteri e le responsabilità della Commissione e dei suoi agenti in materia di RPT hanno formato oggetto di una definizione nettamente più precisa.

( 46 ) Per scrupolo di buona amministrazione del bilancio, anche se la Commissione è autorizzata a far uso dei fondi messi a disposizione, sarebbe tuttavia opportuno che essa tenesse conto dell’incertezza gravante su questi ultimi a seguito delle riserve formulate, in attesa della decisione della Corte.

( 47 ) Si ricorda che, secondo tale considerando, una stretta collaborazione tra Stati membri e Commissione può agevolare la corretta applicazione della regolamentazione finanziaria relativa alle risorse proprie.

( 48 ) Nella fattispecie, ne considero una prova i tentativi infruttuosi della ricorrente, che ha ripetutamente invitato la Commissione ad intentare un ricorso per inadempimento nei suoi confronti – tentativi culminati con la proposizione di un ricorso per carenza, col numero di ruolo T‑13/19, con il quale la ricorrente ha invitato il Tribunale ad accertare che la Commissione è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta in quanto, a seguito della messa a disposizione condizionata di RPT, la Commissione non ha avviato alcun procedimento per inadempimento contro la Repubblica ceca al riguardo e in quanto essa non ha neppure proceduto al rimborso della somma controversa. V., al riguardo, note a piè di pagina nn. 24 e 25 delle presenti conclusioni.

( 49 ) Infatti, conformemente ad una giurisprudenza costante, «la Commissione non ha il potere di stabilire in modo definitivo (…) i diritti e gli obblighi dello Stato membro interessato o di fornire a questo garanzie relative alla compatibilità con il diritto [dell’Unione] di un determinato comportamento». In questo senso, v. sentenza del 20 marzo 2003, Commissione/Germania (C‑135/01, EU:C:2003:171, punto 24).

( 50 ) In mancanza di qualsiasi ricorso per inadempimento, la decisione adottata dal Tribunale nell’ambito di un ricorso risarcitorio non urterebbe contro la competenza esclusiva della Corte in materia di accertamento di inadempimento. V. conclusioni dell’avvocato generale Kokott nelle cause Slovacchia/Commissione e Romania/Commissione (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, paragrafo 109).

( 51 ) Ricordo che, ai sensi dell’articolo 268 TFUE, la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE. L’articolo 340, secondo comma, TFUE stabilisce che «in materia di responsabilità extracontrattuale, l’Unione deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni».

( 52 ) Faccio riferimento alla sentenza del 16 dicembre 2008, Masdar (UK)/Commissione (C‑47/07 P, in prosieguo: «la sentenza Masdar, EU:C:2008:726). Così, la possibilità di proporre un ricorso basato sull’arricchimento senza causa dell’Unione non può essere negata al singolo per la sola ragione che il Trattato FUE non prevede espressamente un mezzo di ricorso destinato a questo tipo di azione. Infatti, come la Corte ha già dichiarato, un’interpretazione degli articoli 268 e 340 TFUE che escludesse tale possibilità condurrebbe ad un «risultato contrario al principio di tutela giurisdizionale effettiva, sancito dalla giurisprudenza della Corte e ribadito dall’articolo 47 [della Carta]»: v., altresì, in questo senso, sentenza del 18 settembre 2018, Barroso Truta e a./Corte di giustizia dell’Unione europea (T‑702/16 P, EU:T:2018:557, punto 105).

( 53 ) Sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punto 106 e giurisprudenza citata). Il corsivo è mio.

( 54 ) V., ad esempio, sentenza del 19 aprile 2007, Holcim (Deutschland)/Commissione (C‑282/05 P, EU:C:2007:226, punti da 47 a 49). Il corsivo è mio.

( 55 ) Ad ogni buon fine utile, ricorderò che la Corte ha espressamente rifiutato di riconoscere l’esistenza di un regime di responsabilità oggettiva (senza illecito): faccio riferimento qui alla sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punto 175). Nella fattispecie, mi sembra chiaro che, agendo nella sua qualità di custode dei Trattati e anche se la sua interpretazione su una questione di diritto complessa può, nel tempo, rivelarsi errata, la Commissione non può ipso facto vedersi contestare una violazione qualificata del diritto dell’Unione (né, più in generale, un illecito) in un contesto del genere.

( 56 ) Infatti, il giudice, quando constata che nessun atto e nessun’asserita omissione di un’istituzione presentano natura illecita, per cui non è soddisfatta la prima condizione dalla quale dipende la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, può respingere interamente il ricorso, senza che sia necessario esaminare le altre condizioni di tale responsabilità [sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punto 166 e giurisprudenza citata)].

( 57 ) Sentenza Masdar, punto 44.

( 58 ) V. sentenza del 28 luglio 2011, Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, punto 53, in cui la Corte fa riferimento anche alla citata sentenza Masdar).

( 59 ) Sentenza Masdar, punto 49.

( 60 ) V., ad esempio, nel diritto belga: Van Ommeslaghe, P., Traité élémentaire de droit civil, t. II, Les obligations, vol. 2 (Source des obligations – deuxième partie), Bruxelles, Bruylant, 2013, pag. 1138, n 782. Tale meccanismo è stato sancito, nel diritto belga, dalla giurisprudenza. Nel diritto francese, esso ha formato oggetto di una codifica legislativa: v. articoli da 1303 a 1303-4 del Code civil, relativi all’ «arricchimento ingiustificato». Un istituto analogo esiste nel sistema giuridico anglosassone. Come avviene spesso nella common law, l’istituto dell’arricchimento ingiustificato (unjust enrichment) nell’ordinamento inglese è un edificio complesso, fondato sulla giurisprudenza anziché su un testo di legge. La struttura, la portata e la natura precise di tale istituto sono ancora incerte: v., per una trattazione generale, Burrows, A., A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012; Virgo, G., The Principles of the Law of Restitution (3a edizione), Oxford University Press, 2015. Nella sua sentenza Bank of Cyprus UK Ltd v Menelaou [(2015) UKSC 66], la Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito) ha dichiarato che prima di accogliere un’azione fondata sull’arricchimento ingiustificato, si deve ragionare in quattro fasi ed esaminare i) se il convenuto si sia arricchito, ii) se tale arricchimento sia avvenuto a spese dell’attore, iii) se il detto arricchimento sia ingiustificato e iv) se il convenuto sia in grado di far valere un qualsiasi motivo difensivo. Una giurisprudenza abbondante suffraga e chiarisce ciascuno di tali criteri.

( 61 ) Cour de cassation de Belgique (Corte di cassazione del Belgio), sentenza del 22 agosto 1940, Pasicrisie, 1940, pag. 205. In altri termini, una siffatta azione non può servire ad uno sviamento di procedura. Nello stesso ordine di idee, il Tribunale ha già considerato che un ricorso per risarcimento danni dev’essere dichiarato irricevibile quando esso tende in realtà alla revoca di un atto divenuto definitivo e avrebbe l’effetto – ove fosse accolto – di vanificare gli effetti giuridici di tale atto: v. sentenza del 15 marzo 1995, Cobrecaf e a./Commissione (T‑514/93, EU:T:1995:49, punti 59 e 60, nonché giurisprudenza citata). Bisogna inoltre che il detto atto sia impugnabile: ciò non si verifica (per definizione) nel caso di specie.

( 62 ) Cour de cassation de Belgique (Corte di cassazione del Belgio), sentenza del 25 marzo 1994, Pasicrisie, 1994, pag. 305.

( 63 ) Ricordo che l’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea prevede che le azioni contro l’Unione in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivono in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà loro origine. Spetterà quindi al Tribunale determinare la data precisa in cui è avvenuto l’arricchimento (e l’impoverimento che vi è correlato).