4.

L'oggetto principale del presente procedimento è manifestamente costituito dai problemi sollevati con le questioni sub 1, nonché sub 4 a) e c). Occorre cioè stabilire se il tasso del prelievo riscosso all'importazione di cui trattasi sia corretto oppure — come sostiene l'attrice — troppo elevato. A tale proposito si deve risolvere il problema del se le istituzioni comunitarie fossero tenute, per la stagione 1976/77, ad aumentare i prezzi minimi per quanto concerne i prodotti di cui alle voci tariffaire 04.04 E I b 3 e 4 almeno fino a 150 e, rispettivamente 135 unità di conto e, di conseguenza, a portare l'importo riduttore a 150 unità di conto. Bisogna quindi accertare se l'adeguamento dei prezzi suddetti possa essere chiesto dall'attrice, oppure venga determinato esclusivamente d'accordo con i paesi terzi interessati. Infine, si deve stabilire se l'attrice, nonostante il mancato adeguamento dei prezzi minimi e dell'importo riduttore ai prezzi d'offerta franco frontiera effettivamente praticati, possa pretendere che il prelievo da essa dovuto venga calcolato detraendo dal prezzo d'entrata un importo riduttore pari a 150 unità di conto. A parere dell'attrice, anche nell'ambito della disciplina speciale dettata dall'art. 8 del regolamento n. 823/68 vige il principio che è alla base di qualsiasi normativa in materia di prelievi, secondo il quale questi vanno calcolati esclusivamente in modo da portare i prezzi dei prodotti importati da paesi terzi al livello che risulti necessario per la protezione della produzione comunitaria, cioè al livello del prezzo d'entrata; orbene, il tasso di prelievo vigente nel 1976 per il pecorino bulgaro non era conforme a tale principio; in realtà, esso era tale da garantire alla produzione comunitaria — peraltro quantitativamente irrilevante — una protezione eccessiva, tenuto conto dell'ulteriore riscossione dell'importo compensativo monetario, calcolato, fra l'altro, in funzione dei prezzi minimi. Secondo l'attrice, inoltre, l'applicazione di un siffatto tasso di prelievo e la conseguente flessione delle importazioni sono incompatibili con l'obiettivo, indicato dall'art. 110 del trattato, dell'incremento degli scambi commerciali, di cui deve tenersi conto anche nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, come risulta dall'art. 33 del regolamento n. 804/68. Le istituzioni comunitarie avrebbero dovuto aver riguardo all'effettivo andamento dei prezzi d'offerta sui mercati rappresentativi, cioè, per quanto concerne il pecorino, al prezzo d'offerta del pecorino bulgaro. Nel periodo considerato tale prezzo si aggirava sulle 160 unità di conto e, nel caso del «Kaschkaval», superava addirittura le 200 unità di conto. Se si considera che, in base al sistema descritto, il prezzo minimo del «Kaschkaval» ha rilevanza anche per quanto concerne il pecorino, deve ammettersi che il tasso del prelievo avrebbe dovuto essere calcolato in funzione di un valore pari almeno a 150 e non già a sole 130 unità di conto. Non minore importanza ai fini del calcolo del prelievo — sostiene ancora l'attrice — ha l'andamento dei prezzi d'entrata. Sin dal 1970, i prezzi minimi sono stati costantemente adeguati ai prezzi d'entrata; da ultimo, nel 1975, essi sono stati aumentati di 20 unità di conto. In base al sistema di prelievi, tale adeguamento non presuppone peraltro alcun accordo con il paese esportatore interessato. Orbene, poiché, in base al regolamento n. 1073/68, la Commissione, per poter formulare proposte in materia, deve tener conto di tutti i dati di cui viene a conoscenza, essa — e in ultima analisi anche il Consiglio — avrebbe dovuto prendere in considerazione le indicazioni e le osservazioni sottopostele dall'atrice nell'ottobre 1975 nonché nell'aprile e nel giugno 1976. Il Consiglio e la Commissione contestano con vigore il punto di vista dell'attrice. Essi sottolineano, in primo luogo, che il regolamento di base non stabilisce alcuna condizione sostanziale per quanto concerne il sistema speciale di prelievi e che, in base all'art. 8 del regolamento n. 823/68, i prezzi d'offerta non hanno, nell'ambito di tale sistema, alcuna rilevanza, anche se l'importo fisso detraibile è orientato verso i prezzi minimi relativi al «Kaschkaval». Invero, il Consiglio dispone, in materia, di un ampio protere discrezionale, che trova i suoi limiti nel rispetto degli obiettivi generali perseguiti dal regolamento di base, delle norme del trattato e, in particolare, delle esigenze della politica commerciale; orbene, non è dimostrato che, nella fattispecie, tale potere non sia stato esercitato correttamente. Il Consiglio e la Commissione osservano inoltre che nemmeno in passato il prelievo relativo al formaggio pecorino è stato automaticamente adeguato alle modifiche dei prezzi e che il mancato mantenimento del regime preferenziale vigente, per tale prodotto, nel 1975 è giustificato da ragionevoli considerazioni di politica commerciale. Comunque, dalla normativa in materia non risulta che le istituzioni comunitarie fossero tenute a fissare il prelievo per il pecorino proprio nella misura pretesa dall'attrice. A proposito di tale disputa ritengo opportuno esporre le seguenti osservazioni. Innanzitutto è giusta l'obiezione, formulata in primo luogo dalle istituzioni comunitarie, secondo cui il regolamento di base che istituisce l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari contiene solo un generico accenno alle disposizioni speciali relative al calcolo dei prelievi e non fissa, a questo proposito, alcun criterio. Ne consegue che il Consiglio non ha l'obbligo, bensì semplicemente la facoltà di creare siffatte disposizioni speciali; queste, qualora vengano emanate, costituiscono concessioni autonome e unilaterali e non presuppongono — per quanto concerne, in particolare, la loro portata — alcun accordo con paesi terzi. Nel caso del pecorino bulgaro, comunque, non esiste alcun accordo commerciale che obblighi le autorità comunitarie ad elaborare il regime preferenziale in funzione di determinati criteri ed a procedere ad appropriati adeguamenti. Del pari, nessun diritto di presentare domande in tal senso è attribuito agli operatori economici interessati, il che, peraltro, non impedisce certo loro di fornire alla Commissione importanti dati economici con l'intento di influire sull'elaborazione delle norme speciali in materia di prelievi. Dalla struttura del regolamento di base sopra descritta risulta inoltre che, per quanto concerne il calcolo del prelievo nell'ambito del regime speciale, cioè la determinazione della misura in cui questo deve scostarsi dal prelievo normale, le autorità comunitarie dispongono — anche perchè non è stabilita in proposito alcuna condizione sostanziale — di un vastissimo potere discrezionale, nel cui esercizio — come ha giustamente osservato il Consiglio — esse devono tener conto dei principi dell'organizzazione comune nel settore del latte e degli obiettivi perseguiti dal Trattato nonché, eventualmente, di considerazioni di politica commerciale. Orbene, se si esamina, alla luce di tale fondamentale costatazione, il problema del se il prelievo riscosso nella fattispecie possa essere considerato illegittimo in ragione dell'uso errato del suddetto potere discrezionale e se inoltre sia possibile stabilire con precisione il tasso di prelievo che avrebbe dovuto essere correttamente applicato, è chiaro che il risultato dell'indagine — per dirlo subito — difficilmente può concordare con il punto di vista dell attrice. Quanto poi alla tesi — del pari sostenuta dall'attrice — secondo cui il tasso di prelievo applicato nel caso di specie non può trovare giustificazione nella necessità di proteggere la produzione comunitaria di pecorino — che sarebbe insignificante — ed è quindi troppo elevato, va osservato che i dati relativi alle importazioni di pecorino dall'Italia nella Repubblica federale tedesca, prodotti dall'attrice, non possono avere alcun valore probante. Inoltre, ci si può richiamare alle dichiarazioni formulate, a questo proposito, dalle istituzioni comunitarie nell'ambito di cause precedenti — e di cui si trova, in parte, riflesso nella sentenza 22 gennaio 1976 (causa 55/75, Balkan-Import-Export GmbH/Hauptzollamt Berlin-Packhof; Racc. 1976, pag. 19) —, alle osservazioni delle stesse istituzioni quanto alla tendenza all'incremento della produzione comunitaria, ed al fatto che la protezione deve naturalmente estendersi anche alla produzione di varietà di formaggio simili al pecorino. Come si è visto, l'attrice fa inoltre carico alle autorità comunitarie di non aver tenuto conto dell'aumento del prezzo d'offerta franco frontiera del pecorino bulgaro: a prescindere dal fatto che i prezzi d'offerta non hanno alcuna rilevanza nell'ambito del sistema speciale di prelievi — ragione per cui anche il richiamo al regolamento della Commissione n. 1073/68 è qui fuori luogo —, va considerato che siffatti valori hanno, nel caso dei paesi a commercio di Stato, scarsa importanza. In secondo luogo, non deve dimenticarsi che a favore del pecorino gioca un ulteriore elemento preferenziale, consistente nel fatto che l'importo riduttore è orientato sul prezzo minimo — più elevato — del «Kaschkaval». Infine — e tale considerazione ha senza dubbio un'importanza decisiva nel presente contesto — in corso di causa è stato dichiarato, senza alcuna smentita, che la Bulgaria sin dal 1975 — anno in cui, a quanto pare, essa è intervenuta per l'ultima volta nella questione — non si è più dimostrata interessata ad una riduzione del prelievo riscosso sul pecorino. Per quanto concerne la censura relativa alla mancata presa in considerazione dell'aumento del prezzo d'entrata nel 1976, si può obiettare che nemmeno negli anni precedenti si era proceduto ad un adeguamento automatico degli importi riduttori che costituiscono uno degli elementi di calcolo del prelievo speciale: si può quindi escludere con certezza che sussista, in proposito, un obbligo giuridico per le autorità comunitarie. Peraltro, è stato dimostrato che nel 1976 la differenza fra prelievo normale e prelievo speciale è rimasta immutata rispetto al 1975 e per di più risulta notevolmente superiore rispetto al 1971. Del pari fuori luogo risultano, a mio avviso, le critiche dell'attrice sotto il profilo delle considerazioni di politica commerciale, materia in cui il potere discrezionale delle autorità comunitarie è, se possibile, ancora più vasto. A questo proposito, il comportamento di tali autorità mi sembra giustificato da validissimi motivi, anche se è vero quanto asserito dall'attrice, che cioè le sue importazioni sono diminuite del 30 % a causa dell'elevato importo del prelievo. Infatti la Commissione ha dichiarato che la situazione sul mercato dei prodotti lattiero-caseari non è affatto migliorata; l'importazione dei prodotti comunitari nei paesi terzi è sottoposta a restrizioni sempre più gravi e inoltre il pecorino di origine comunitaria deve far fronte proprio alla crescente concorrenza del pecorino bulgaro. Di tale situazione era certamente lecito tener conto al momento di valutare l'opportunità di agevolare ulteriormente, o meno, l'importazione di tale prodotto nella Comunità. Aggiungasi che la Bulgaria si rifiuta di riconoscere la competenza della Comunità in materia di politica commerciale. Anche questa circostanza va tenuta presente nel giudicare se la Comunità avesse maggiore o minore interesse, sul piano politico-commerciale, a riservare un trattamento di favore ad un determinato paese e se il regime preferenziale vigente nel 1975 dovesse essere conservato. Infine, va del pari respinto l'argomento dell'attrice fondato sulle dichiarazioni rese dalla Commissione, nell'ambito di una causa precedente, in merito al sistema di conguaglio monetario applicato al pecorino bulgaro. Si tratta della causa 55/75 in cui, per dimostrare la legittimità della riscossione dell'importo compensativo monetario, la Commissione si richiamò alla disciplina dei prezzi minimi di cui all'art. 16 del regolamento n. 1463/73 e dichiarò che tali prezzi venivano adeguati ogni volta che fosse stata presentata una richiesta giustificata in tal senso. L'attrice ne deduce che la Commissione è obbligata a far sì che i prezzi minimi corrispondano all'incirca ai prezzi d'offerta. A tale argomento è stato giustamente obiettato che le suddette dichiarazioni si riferivano alla prassi effettivamente seguita fino a quell'epoca e non possono essere considerate come un riconoscimento dell'esistenza di un obbligo giuridico a provvedere in tal senso. Peraltro, non è necessario in questa sede discutere sulla questione del se il mancato adeguamento dei prezzi minimi al reale andamento dei prezzi possa eventualmente avere ripercussioni sugli importi compensativi monetari. Per quanto concerne il problema centrale del presente procedimento, si può pertanto concludere che l'indagine non ha messo in luce alcuna mancanza da parte delle autorità comunitarie per quanto concerne la fissazione del tasso speciale di prelievo relativo al formaggio pecorino e che la normativa di base in materia di prelievi non attribuisce all'attrice il diritto di pretendere — avendo potuto dimostrare che i prezzi d'offerta erano più elevati — la riduzione del prelievo nella misura da essa indicata.