CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

L.A. GEELHOED

presentate il 2 febbraio 2006 1( )

Causa C-406/04

Gérald De Cuyper

contro

Office national de l’emploi

[Domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunal du Travail di Bruxelles (Belgio)]

(Interpretazione degli artt. 17 CE e 18 CE, che istituiscono una cittadinanza europea, alla luce di una disposizione di diritto nazionale che subordina la concessione delle indennità di disoccupazione alla residenza effettiva nel territorio nazionale)

I – Introduzione

1. Nel caso di specie il Tribunal du Travail (Tribunale del lavoro) di Bruxelles ha proposto dinanzi alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, una domanda di pronuncia pregiudiziale con la quale in sostanza chiede se un requisito relativo alla residenza contenuto in una normativa nazionale, al cui soddisfacimento venga condizionato il diritto ad un’indennità, sia contrario al diritto di un cittadino dell’Unione, ai sensi degli artt. 17 CE e 18 CE, di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, qualora il richiedente sia un disoccupato dispensato dall’obbligo della disponibilità sul mercato del lavoro.

2. Ciò solleva preliminarmente la questione di come tale indennità debba essere qualificata secondo il diritto comunitario.

3. Una volta operata tale qualificazione, la principale questione da esaminare diviene quella dell’esportabilità dell’indennità in base alla normativa comunitaria in materia di sicurezza sociale.

II – Normativa comunitaria rilevante

4. Gli artt. 17 CE e 18 CE stabiliscono:

«Articolo 17

1. È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. (...)

2. I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente trattato.

Articolo 18

1. Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal presente trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso.

(…)».

5. L’art. 7 del regolamento n. 1612/68 ( ) dispone:

«1. Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.

2. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali».

6. Il regolamento n. 1408/71 riguarda l’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati che si spostano all’interno della Comunità ( ).

7. L’art. 1, lett. a), punto i), definisce come lavoratore qualsiasi persona coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa contro uno o più eventi corrispondenti ai settori di un regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati o autonomi.

8. Nei limiti della sua rilevanza, l’art. 1, lett. o), punto i), definisce come «istituzione competente» l’istituzione alla quale l’interessato è iscritto al momento della domanda di prestazioni.

9. È definito «Stato competente» lo Stato membro nel cui territorio si trova l’istituzione competente ( ).

10. L’art. 10, n. 1, del regolamento n. 1408/71 stabilisce:

«Salvo quanto diversamente disposto dal presente regolamento, le prestazioni in denaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti, le rendite per infortunio sul lavoro o per malattia professionale e gli assegni in caso di morte, acquisiti in base alla legislazione di uno o più Stati membri, non possono subire alcuna riduzione, né modifica, né sospensione, né soppressione, né confisca per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l’istituzione debitrice.

(…)».

11. L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71 stabilisce:

«Il presente regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:

(…)

(c) le prestazioni di vecchiaia;

(…)

(g) le prestazioni di disoccupazione;

(…)».

12. Il capitolo 6 del titolo III del regolamento n. 1408/71 contiene disposizioni specifiche relative alle prestazioni di disoccupazione.

13. La sezione 2 del capitolo 6 contiene disposizioni relative a disoccupati che si rechino in uno Stato membro diverso dallo Stato competente. L’art. 69 della sezione 2 conferisce a disoccupati che si rechino in un altro Stato membro per cercarvi un’occupazione un diritto a prestazioni di disoccupazione limitato.

14. La sezione 3 del capitolo 6 contiene disposizioni relative a disoccupati che durante la loro ultima occupazione risiedevano in uno Stato membro diverso dallo Stato competente. L’art. 71, n. 1, lett. a), della sezione 3 riguarda il diritto a prestazioni di disoccupazione di lavoratori frontalieri in disoccupazione parziale o accidentale o in disoccupazione completa. L’art. 71, n. 1, lett. b), della sezione 3 si riferisce al diritto a prestazioni di disoccupazione di disoccupati diversi da lavoratori frontalieri che durante la loro ultima occupazione erano residenti in uno Stato membro diverso dallo Stato competente.

III – Normativa nazionale rilevante

15. L’art. 66, n. 1, del Regio Decreto 25 novembre 1991 ( ) recante disciplina della disoccupazione, prevede:

«Possono fruire delle indennità i disoccupati che abbiano la propria residenza abituale in Belgio e che vi risiedano effettivamente.

Il Ministro, previo parere del comitato di gestione, stabilisce i casi e le condizioni in cui possono essere concesse indennità anche a disoccupati che non risiedono effettivamente in Belgio».

16. Le deroghe all’obbligo della residenza effettiva che possono essere disposte dal Ministro sono contenute nell’art. 39 del Decreto Ministeriale 26 novembre 1991, recante modalità d’attuazione della disciplina della disoccupazione, che contempla quattro situazioni specifiche in cui un soggiorno temporaneo e di breve durata, vale a dire al massimo di quattro settimane, non osta alla concessione di indennità.

17. L’art. 89, n. 1, del Regio Decreto 25 novembre 1991, come modificato dal Regio Decreto 22 novembre 1995( ), stabilisce che il disoccupato totale, che abbia almeno 50 anni di età, possa essere dispensato su sua richiesta da determinati requisiti previsti in altre disposizioni del Regio Decreto 25 novembre 1991 qualora abbia fruito di almeno 312 indennità in qualità di disoccupato totale nel corso dei due anni precedenti a tale domanda. Tali requisiti includono l’obbligo di essere disponibile sul mercato del lavoro e quello di accettare ogni impiego adeguato, l’obbligo di presentarsi personalmente al competente ufficio di collocamento o di partecipare ad un piano di inserimento, nonché l’obbligo di iscrizione come richiedente lavoro.

18. L’art. 89 è stato recentemente modificato dal Regio Decreto 27 maggio 2002 ( ), entrato in vigore il 1° luglio 2002. Secondo tale modifica, la dispensa dei disoccupati anziani dagli obblighi stabiliti nel Regio Decreto 25 novembre 1991 varia a seconda che il disoccupato abbia più di 50 o di 58 anni. Così, disoccupati d’età compresa tra i 50 e i 58 anni possono essere dispensati da determinati requisiti, ma non dall’obbligo di essere disponibili sul mercato del lavoro e di accettare ogni impiego adeguato, dall’obbligo di presentarsi personalmente al competente ufficio di collocamento o di partecipare ad un piano di inserimento, né da quello di iscrizione come richiedente lavoro. Per contro, disoccupati con più di 58 anni sono dispensati sia da questi tre obblighi, che da altri.

IV – Fatti e procedimento nazionale

19. Il sig. De Cuyper è un cittadino belga nato nel 1942. Egli è stato in un primo tempo impiegato in Belgio e ha ottenuto l’indennità di disoccupazione nel 1997.

20. Nel 1998, ai sensi dell’art. 89, n. 1, del Regio Decreto 25 novembre 1991, egli è stato dispensato dall’obbligo di sottoporsi alle procedure di controllo comunali. Tale dispensa comportava le seguenti conseguenze:

– nel caso di esercizio di un’attività accessoria, egli non era tenuto a dimostrare che aveva già esercitato quest’attività nel corso del periodo in cui era stato impiegato come lavoratore dipendente per i tre mesi precedenti la sua domanda di indennità;

– non era più vincolato all’obbligo di essere disponibile sul mercato del lavoro e di accettare ogni impiego adeguato, né a quello di presentarsi al collocamento o di partecipare ad un piano di inserimento;

– era autorizzato ad effettuare, per proprio conto e senza fini di lucro, qualsiasi attività riguardante i suoi beni;

– era dispensato dall’obbligo di iscrizione come richiedente lavoro.

21. In una dichiarazione sulla sua situazione personale e familiare resa nel dicembre 1999, il sig. De Cuyper ha confermato di vivere solo e di risiedere in Bruxelles.

22. Procedendo ad un’indagine di routine nell’aprile 2000 per verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dal beneficiario, l’Office national de l’emploi (Ufficio nazionale del lavoro; in prosieguo: l’«ONEM») invitava il sig. De Cuyper ad un’audizione, a Bruxelles, al fine di verificare la sua situazione familiare, cui egli puntualmente partecipava. Pertanto egli dichiarava all’ONEM di risiedere nel sud della Francia dal gennaio 1999. Colà egli aveva acquistato una barca, che stava risistemando per farne una casa.

23. Il sig. De Cuyper ammetteva che egli tornava in Belgio, dove alloggiava in una camera ammobiliata, circa una volta ogni tre mesi e che non aveva segnalato all’ONEM questo cambiamento di circostanze.

24. In esito alle sue indagini, l’ONEM concludeva che egli risiedeva in Francia con una compagna che era in pensione.

25. Il sig. De Cuyper non si presentava ad un’audizione nel luglio 2000, alla quale era stato invitato per esporre le proprie difese.

26. Nel settembre 2000 l’ONEM gli notificava la sua decisione di revocargli l’indennità di disoccupazione con effetto retroattivo al 1999 per il motivo che egli non aveva soddisfatto il requisito della residenza effettiva ai sensi dell’art. 66 del Regio Decreto 25 Novembre 1991 (in prosieguo: l’ «obbligo di residenza» o il «requisito di residenza»).

27. Il sig. De Cuyper impugnava tale decisione dinanzi al Tribunal du Travail di Bruxelles.

28. Secondo la decisione di rinvio, appare chiaramente dai documenti prodotti dinanzi a tale Tribunale che egli non può avvalersi di nessuna delle deroghe contenute nell’art. 39 del Decreto Ministeriale 26 novembre 1991, ed è pertanto soggetto all’obbligo di residenza.

29. In tali circostanze il Tribunal du Travail ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, le seguenti questioni:

«Se l’obbligo di risiedere effettivamente in Belgio, al quale l’art. 66 del Regio Decreto 25 novembre 1991, recante disciplina della disoccupazione, subordina la concessione delle indennità, applicato ad un disoccupato con più di 50 anni che fruisce, ai sensi dell’art. 89 del detto Regio Decreto, di una dispensa dall’obbligo di timbratura implicante l’esenzione dal requisito della disponibilità sul mercato del lavoro, costituisca un ostacolo alla libertà di circolazione e di soggiorno riconosciuta a tutti i cittadini europei dagli artt. 17 CE e 18 CE.

Se tale obbligo di residenza nel territorio dello Stato competente per la concessione delle indennità di disoccupazione, giustificato, nel diritto interno, dalle esigenze del controllo sull’osservanza dei requisiti di legge per la concessione dell’indennità ai disoccupati, sia conforme al requisito della proporzionalità, che deve essere rispettato nel perseguimento di tale obiettivo di interesse generale, visto che il detto obbligo costituisce una limitazione alla libertà di circolazione e di soggiorno riconosciuta a tutti i cittadini europei dagli artt. 17 CE e 18 CE.

Se tale obbligo di residenza sortisca l’effetto di creare una discriminazione tra i cittadini europei che hanno la nazionalità dello Stato membro competente ad assicurare la concessione delle indennità di disoccupazione, in quanto, in base al detto obbligo, tale diritto viene riconosciuto a coloro che non esercitano i diritti di libera circolazione e di soggiorno di tutti i cittadini europei sanciti dagli artt. 17 CE e 18 CE, ma negato, per l’effetto dissuasivo che tale restrizione comporta, a coloro che intendono esercitare i detti diritti».

30. Il sig. De Cuyper, l’ONEM, la Commissione, il Belgio, la Francia e la Germania hanno presentato osservazioni scritte e sono stati rappresentati in udienza. L’Olanda e il Regno Unito hanno presentato osservazioni soltanto in udienza.

V – Le questioni proposte

31. Il Tribunal du Travail chiede sostanzialmente se un obbligo di residenza, applicato quale condizione per la concessione di indennità di disoccupazione a disoccupati di età superiore ai 50 anni dispensati inter alia dall’obbligo della disponibilità sul mercato del lavoro, costituisca una restrizione al diritto dei cittadini dell’Unione europea di circolare e soggiornare liberamente nella Comunità, contraria agli artt. 17 CE e 18 CE.

32. Al fine di individuare la normativa comunitaria applicabile nel caso di specie, è necessario esaminare come debba essere qualificata un’indennità pagata a disoccupati con più di 50 anni i quali, secondo la normativa nazionale che disciplina il diritto all’indennità di disoccupazione, siano dispensati, inter alia, dall’obbligo della disponibilità sul mercato del lavoro (in prosieguo: l’«indennità» o l’«indennità in parola»).

Qualificazione dell’indennità

33. Il sig. De Cuyper, l’ONEM, il Belgio, la Francia e la Germania si basano sul presupposto che l’indennità debba essere qualificata come un indennità di disoccupazione, ai sensi del regolamento n. 1408/71. La Commissione sostiene il punto di vista opposto.

34. Appare chiaro che, contrariamente a quanto afferma la Commissione, l’art. 7 del regolamento n. 1612/68 non si applica nel presente caso.

35. Come il Regno Unito ha sostenuto in udienza, tale disposizione conferisce ad un lavoratore che sia cittadino di uno Stato membro il diritto di godere, nel territorio di un secondo Stato membro, degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori cittadini del secondo Stato membro.

36. Di contro, il sig. De Cuyper richiede lo stesso trattamento goduto dai cittadini dello Stato membro di cui anch’egli è cittadino e che rimangono residenti in tale Stato.

37. L’indennità in parola non può pertanto essere qualificata un vantaggio sociale nel significato di cui all’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68.

38. La Commissione sostiene inoltre che il diritto all’indennità di disoccupazione presuppone che il disoccupato sia disponibile al collocamento tramite l’ufficio di collocamento presso il quale sia iscritto. Nel caso di specie, il sig. De Cuyper è stato dispensato dall’obbligo della disponibilità sul mercato del lavoro ai sensi dell’art. 89 del Regio Decreto 25 novembre 1991.

39. Nelle sue osservazioni scritte la Commissione ha sostenuto che l’indennità richiesta dal sig. De Cuyper poteva essere considerata un’indennità di «prepensionamento». In udienza, tuttavia, essa ha suggerito che l’indennità non doveva essere necessariamente considerata come un’indennità di prepensionamento, ma piuttosto come un indennità sui generis. In entrambi i casi, secondo la Commissione, l’indennità esulava dall’oggetto del regolamento n. 1408/71.

40. A sostegno di tale argomento essa cita la sentenza Otte ( ), nella quale la Corte ha distinto l’indennità di disoccupazione di cui al regolamento n. 1408/71 da indennità di perequazione, nella forma di sovvenzioni discrezionalmente concesse ad anziani minatori – divenuti disoccupati a seguito di una ristrutturazione dell’industria tedesca del carbone – ( ) dal momento in cui essi erano stati licenziati al momento in cui raggiungevano l’età pensionabile. La Commissione sottolinea il fatto che i beneficiari delle indennità di perequazione non avevano l’obbligo di iscriversi quali richiedenti lavoro o di rimanere disponibili sul mercato del lavoro, obblighi, entrambi, dai quali anche il sig. De Cuyper era dispensato ai sensi del Regio Decreto 25 novembre 1991. Essa osserva che nella sentenza Otte la Corte ha dichiarato che le condizioni per la concessione dell’indennità di perequazione, che discendono dallo scopo connesso alla politica occupazionale perseguito dalla medesima, consistente segnatamente nel sottrarre i lavoratori licenziati all’ambito dell’assicurazione di disoccupazione, si distinguono nettamente da quelle caratterizzanti una prestazione di disoccupazione ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. g), del regolamento n. 1408/71 ( ).

41. Vero è che l’indennità di cui alla sentenza Otte è simile a quella pagata al sig. De Cuyper per il fatto che il richiedente l’indennità è dispensato dall’obbligo di iscriversi in qualità di richiedente lavoro e da quello relativo alla disponibilità sul mercato del lavoro.

42. Tuttavia l’indennità di perequazione di cui alla sentenza Otte dev’essere vista nel suo particolare contesto, quale un’indennità pagata ad anziani minatori divenuti disoccupati a seguito di una ristrutturazione dell’industria tedesca del carbone. Infatti la Corte ha dichiarato che la finalità principale dell’indennità di perequazione era quella di garantire che i lavoratori licenziati a causa di misure di razionalizzazione percepissero un certo reddito, «sottraendoli all’ambito dell’assicurazione di disoccupazione» ( ).

43. Tale contesto si distingue chiaramente da quello nel cui ambito il sig. De Cuyper ha richiesto l’indennità.

44. Esso si distingue inoltre dal caso di specie per altre caratteristiche dell’indennità di perequazione. Quest’ultima veniva concessa al disoccupato che era vicino a maturare una pensione di vecchiaia ( ). Il beneficiario dell’indennità di perequazione non aveva l’obbligo di astenersi dall’esercizio di un’attività dipendente o autonoma i cui proventi eccedessero una determinate soglia, laddove nel caso di specie un disoccupato può soltanto effettuare, per proprio conto e senza fini di lucro, qualsiasi attività che riguarda i suoi beni, ai sensi dell’art. 25, n. 3, del Regio Decreto 25 novembre 1991.

45. Inoltre, il fatto che l’indennità di cui trattasi abbia poco in comune con un’indennità di vecchiaia, avvalora l’opinione che essa non debba essere considerata come un prepensionamento.

46. Sono state qualificate indennità di vecchiaia le prestazioni con le seguenti caratteristiche: quelle concesse a cittadini anziani per la assicurare loro un minimo di mezzi di sussistenza ( ) e quelle dipendenti dall’esistenza di un diritto a pensione; le prestazioni erogate da un ente previdenziale; quelle calcolate per mezzo di criteri che si riferiscono alla pensione; le indennità volte ad integrare le pensioni di vecchiaia ( ).

47. Nessuna di tali caratteristiche è paragonabile ai requisiti per la concessione dell’indennità di cui trattasi. Salvo il fatto che essa viene erogata a persone di età superiore ai 50 anni cui non è richiesta la disponibilità sul mercato del lavoro, tale indennità non è in nessun altro modo comparabile ad un’indennità di vecchiaia.

48. Pertanto l’affermazione della Commissione secondo la quale l’indennità richiesta dal sig. De Cuyper costituisce un’indennità di prepensionamento dev’essere respinta.

49. A parte l’obbligo di residenza, le condizioni per la concessione dell’indennità ai sensi dell’art. 89, n. 1, del Regio Decreto 25 Novembre 1991, sono lo stato di disoccupazione della persona, la sua età superiore ai 50 anni e il fatto che l’interessato abbia ricevuto almeno 312 indennità in qualità di disoccupato nel corso dei due anni precedenti alla sua domanda.

50. Tali condizioni sono chiaramente collegate al rischio di disoccupazione. Quali indici pertanto del fatto che l’indennità sia un’indennità di disoccupazione, esse non hanno, a mio parere, meno peso rispetto all’iscrizione in qualità di richiedente lavoro e alla disponibilità sul mercato del lavoro, condizioni oggetto di dispensa, normalmente associate al diritto all’indennità di disoccupazione.

51. Né, a mio parere, tale dispensa modifica lo stato di disoccupato del sig. De Cuyper. Come l’ONEM ha dichiarato in udienza, la legge belga pone sullo stesso piano disoccupati giovani e anziani. Disoccupati anziani, diversamente da persone in prepensionamento, non sono considerati come persone che hanno definitivamente abbandonato il mercato del lavoro, malgrado una dispensa dall’iscrizione in qualità di richiedente lavoro e dalla disponibilità sul mercato del lavoro; essi possono conseguentemente tornare a lavorare.

52. Si può altresì osservare che, ai sensi del Regio Decreto 27 maggio 2002, dal luglio 2002 i disoccupati anziani di età inferiore ai 58 anni non possono più chiedere una dispensa dall’iscrizione in qualità di richiedente lavoro e dalla disponibilità sul mercato del lavoro.

53. Nella decisione di rinvio non rinvengo nulla che indichi che l’indennità richiesta dal sig. De Cuyper sia per qualsiasi aspetto diversa da indennità erogate a seguito di disoccupazione involontaria, e sono pertanto del parere che essa debba essere qualificata come indennità di disoccupazione ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. g), del regolamento n. 1408/71.

Contesto dell’indennità di disoccupazione

54. La disciplina normativa delle indennità relative alla disoccupazione involontaria occupa una posizione particolare nell’ambito dei regimi di sicurezza sociale.

55. Tali indennità hanno la finalità di offrire una garanzia di sostegno ai lavoratori e ai loro familiari nel caso di disoccupazione temporanea e involontaria.

56. I beneficiari di tali indennità sono pertanto persone facenti parte della popolazione lavorativa attiva sul regolare mercato del lavoro. Di solito le indennità consistono nel pagamento di un importo che, fino ad una determinata soglia, è commisurato all’ultimo stipendio percepito.

57. Le indennità sono finanziate attraverso imposte di carattere generale, o con tributi collettivi specifici correlati al reddito derivante dall’attività lavorativa principale.

58. Tali caratteristiche implicano che coloro che ricevono l’indennità di disoccupazione devono rimanere disponibili sul mercato del lavoro; vale a dire, devono essere iscritti presso un ente che li aiuti a trovare una nuova collocazione. Coloro che hanno diritto all’indennità devono inoltre accettare ogni offerta di impiego adeguato e non possono intraprendere attività per le quali percepiscano reddito aggiuntivo rispetto alla loro indennità di disoccupazione.

59. La finalità sottesa a tali requisiti – che in linea di principio devono essere applicati restrittivamente – è quella di evitare l’uso improprio o l’abuso di indennità di disoccupazione e di impedire la concorrenza sleale sul mercato del lavoro da parte dei beneficiari di indennità di disoccupazione.

60. Le indennità di disoccupazione, quale settore della sicurezza sociale specificamente indirizzato alla popolazione che lavora, sono state utilizzate a partire dagli anni ’80, in maniera crescente, come strumenti del mercato del lavoro e di politica per l’occupazione.

61. In diversi Stati (per lo più continentali), una siffatta legislazione di sicurezza sociale è stata utilizzata per promuovere una politica volta a far sì che i lavoratori più anziani facessero posto a giovani in cerca di lavoro. In un siffatto contesto politico, i lavoratori più anziani che divenivano disoccupati erano in tutto o in parte dispensati dall’obbligo della disponibilità sul mercato del lavoro. Questa sembra essere la ratio della normativa belga del 1991 applicata nel caso di specie.

62. In altri Stati, in particolare negli Stati scandinavi, la legislazione sulla sicurezza sociale per i disoccupati è utilizzata come strumento di sviluppo di una politica di mercato del lavoro «attivante», condizionando il diritto all’indennità e il suo ammontare ad una partecipazione attiva in programmi di riqualificazione, volti a mantenere o ad accrescere la capacità di guadagno sul mercato del lavoro delle persone in cerca di lavoro interessate.

63. Più di recente, la politica del mercato del lavoro nella maggior parte degli Stati dell’Unione europea ha puntato alla maggiore partecipazione possibile dei lavoratori più anziani nel mercato del lavoro. È chiaro che ciò non è disgiunto dai problemi relativi all’invecchiamento della popolazione europea. Siffatta politica ha condotto ad un’applicazione molto più severa del criterio della disponibilità sul mercato del lavoro per i disoccupati più anziani rispetto a quella in uso fino in tempi recenti. Tale cambiamento appare altresì nel Regio Decreto 27 maggio 2002 ( ).

64. Oltre agli argomenti di base contro l’esportazione di indennità di disoccupazione – la prevenzione di abusi e di una sleale concorrenza sul mercato del lavoro – acquista pertanto rilevanza anche l’argomento secondo cui gli Stati devono poter utilizzare detta indennità come uno strumento di mercato del lavoro e di politica per l’occupazione.

65. L’utilizzazione da parte degli Stati membri del criterio della disponibilità sul mercato del lavoro come uno strumento di politica di mercato del lavoro «attivante» concorda chiaramente con la delineazione di competenze effettuata negli articoli del Trattato in materia di lavoro e politica sociale.

66. L’art. 125 CE stabilisce che gli Stati membri e la Comunità si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore dell’occupazione, e in particolare a favore della promozione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici, al fine di realizzare gli obiettivi di cui all’art. 2 TUE e all’art. 2 CE. Tali obiettivi comprendono la promozione all’interno della Comunità di un alto livello di occupazione e protezione sociale.

67. Ai sensi dell’art. 126, n. 1, CE gli Stati membri contribuiscono al raggiungimento di tali obiettivi attraverso le loro politiche in materia di occupazione.

68. Gli artt. 125 CE, 127, n. 1, CE e 129 CE fanno riferimento al ruolo di coordinamento e integrazione che la Comunità deve svolgere tenendo conto delle politiche in materia di occupazione degli Stati membri e promuovendo un alto livello di occupazione. Tuttavia le competenze degli Stati membri in tale contesto devono essere rispettate, ai sensi dell’art. 127, n. 1, CE. Ai sensi dell’art. 129 CE, secondo comma, le misure di sostegno adottate dalla Comunità non comportano l’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

69. Nei limiti della sua rilevanza, l’art. 136 CE, riguardante disposizioni sociali, stabilisce che la Comunità e gli Stati membri hanno come obiettivi la promozione dell’occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, e una protezione sociale adeguata, per il raggiungimento di un livello occupazionale elevato, nonché la lotta contro l’emarginazione, e a tal fine la Comunità e gli Stati membri mettono in atto misure che tengono conto della diversità delle prassi nazionali.

70. L’art. 137, n. 1, CE stabilisce inter alia che la Comunità sostiene e completa l’azione degli Stati membri nei settori della sicurezza e della protezione sociale dei lavoratori, nonché della protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del contratto di lavoro.

71. Le disposizioni adottate ai sensi dell’art. 137 CE non devono, ai sensi dell’art. 137, n. 4, primo capoverso, CE, pregiudicare il diritto degli Stati membri di definire i principi fondamentali dei propri sistemi di sicurezza sociale, e non devono incidere in maniera significativa sul relativo equilibrio finanziario.

72. È pertanto chiaro che la competenza di definire le politiche per l’occupazione e per la sicurezza sociale rimane principalmente in capo agli Stati membri, mentre la Comunità svolge un ruolo di coordinamento e integrazione.

73. Nel modificare il regolamento n. 1408/71, la cui nuova versione (regolamento n. 883/2004 ( )) continua espressamente ad escludere l’esportazione di indennità di disoccupazione, sembrerebbe che il legislatore comunitario abbia consentito che gli Stati membri utilizzino l’indennità di disoccupazione come uno strumento di mercato del lavoro e politica per l’occupazione.

Esportabilità dell’indennità di disoccupazione ai sensi del regolamento n. 1408/71

74. Alla luce di tale contesto, che spiega la ragione della limitazione dell’esportabilità di indennità di disoccupazione, si deve poi esaminare in che modo tale principio si rifletta nelle disposizioni del regolamento n. 1408/71, e come dette disposizioni si applichino nelle circostanze del caso di specie.

75. L’art. 10, n. 1, del regolamento n. 1408/71 riguarda la revoca delle clausole di residenza contenute nella legislazione nazionale sui regimi di sicurezza sociale. Esso contiene un divieto di riduzione, di modifica, di sospensione, di soppressione o confisca di determinate prestazioni di sicurezza sociale per il fatto che il beneficiario risieda in uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l’istituzione debitrice. Le prestazioni di sicurezza sociale elencate nell’art. 10, n. 1, alle quali è applicabile tale divieto non comprendono l’indennità di disoccupazione.

76. Pertanto, come l’ONEM osserva, il regolamento n. 1408/71 non vieta, in generale, né l’obbligo di residenza né la sospensione del pagamento a causa del fatto che il beneficiario risieda in uno Stato membro diverso nel caso in cui l’indennità di disoccupazione sia disciplinata dalla normativa nazionale.

77. Il regolamento n. 1408/71 prevede due eccezioni al principio generale secondo il quale non sono vietate limitazioni all’esportazione del diritto ad indennità di disoccupazione.

78. L’art. 69 prevede il diritto all’indennità di disoccupazione per un disoccupato che si rechi in un altro Stato membro per un periodo non superiore a tre mesi e sia iscritto quale richiedente lavoro per cercarvi un’occupazione. L’art. 71, n. 1, prevede il diritto all’indennità di disoccupazione per disoccupati che, durante la loro ultima occupazione, risiedevano in uno Stato membro diverso da quello nel quale erano assicurati a fini di sicurezza sociale.

79. Le circostanze in cui si trova il sig. De Cuyper non sono equiparabili a quelle di cui agli artt. 69 e 71. Pertanto trova applicazione la regola generale secondo la quale non è vietata l’imposizione di un obbligo di residenza per avere diritto all’indennità di disoccupazione.

80. La Commissione sostiene che la disponibilità sul mercato del lavoro e la qualità di richiedente lavoro sono requisiti non scindibili dallo stato di disoccupazione, e che essi giustificano una limitazione della possibilità di esportare il diritto alle indennità di disoccupazione. Poiché la normativa belga ha abolito tali requisiti per i disoccupati di età superiore ai 50 anni, essa conclude che la limitazione dell’esportazione del diritto all’indennità di disoccupazione non sembra più essere giustificata.

81. Quest’argomento potrebbe avere forza se gli Stati membri fossero obbligati dal regolamento n. 1408/71 a non limitare, per ragioni di ricollocamento, tale diritto.

82. Tuttavia, l’art. 10, n. 1, e le disposizioni in materia di diritto all’indennità di disoccupazione, considerate in combinato, indicano chiaramente l’opposto: agli Stati membri non è vietato limitare l’esportazione del diritto. Sarebbe singolare un’interpretazione di tali disposizioni nel senso che gli Stati membri dovessero giustificare una norma come quella di cui trattasi, che impone una limitazione all’esportazione del diritto.

83. Per le ragioni di cui sopra, le disposizioni del regolamento n. 1408/71 non conferiscono ad un disoccupato non sottoposto all’obbligo della disponibilità sul mercato del lavoro il diritto all’indennità di disoccupazione qualora egli risieda in uno Stato membro diverso dallo Stato competente.

84. Vi sono inoltre ragioni pratiche rilevanti per non consentire l’esportazione di indennità di disoccupazione, che ho già citato ( ), e alle quali alcune delle parti hanno fatto riferimento nelle loro osservazioni.

85. In primo luogo gli Stati membri devono poter usare l’indennità di disoccupazione quale strumento del loro mercato del lavoro e politica per l’occupazione, e ciò in particolare tenuto conto dell’applicazione sempre più severa del criterio della disponibilità sul mercato del lavoro per i disoccupati più anziani negli anni recenti. Un obbligo di residenza è ovviamente necessario a garantire un’attuazione soddisfacente di tale politica.

86. In secondo luogo, come sostiene la Francia, un disoccupato ha maggiori possibilità di trovare lavoro nello Stato del suo ultimo impiego. È pertanto nell’interesse della politica per l’occupazione che il diritto all’indennità di disoccupazione sia condizionato alla residenza in tale Stato.

87. In terzo luogo, come affermano l’ONEM, la Francia e la Germania, l’obbligo di residenza è necessario per far sì che possano essere effettuati controlli sulla situazione familiare del richiedente e su ogni attività remunerata che possa incidere sul diritto all’indennità di disoccupazione. Tali controlli sono necessari per evitare abusi. Salve le situazioni eccezionali cui si riferiscono gli artt. 69 e 71 del regolamento n. 1408/71, non applicabili nel caso di specie, non esiste una cooperazione organizzata tra le autorità degli Stati membri per il controllo della situazione di una persona che abbia ricevuto un’indennità di disoccupazione e che dallo Stato competente si rechi in uno Stato membro diverso.

88. Così, nel caso di specie, non sussiste un sistema di controllo per effettuare verifiche sulla situazione familiare del sig. De Cuyper e su qualsiasi eventuale attività da questi intrapresa in Francia. In assenza di qualsivoglia sistema di cooperazione tra le autorità belghe e francesi per verificare la regolarità del diritto all’indennità di disoccupazione, né le une né le altre sarebbero competenti per effettuare controlli in materia.

89. Ne consegue che l’obbligo di residenza è adeguato alla finalità di garantire che possano essere realizzati controlli effettivi sulla situazione familiare e su ogni attività remunerata di un disoccupato.

90. In quarto luogo, permettere l’esportazione dell’indennità di disoccupazione significherebbe consentire una concorrenza sleale sul mercato del lavoro dello Stato membro nel quale il disoccupato si reca. A questo risultato chiaramente si arriverebbe se cittadini di uno Stato membro aventi tale diritto potessero entrare nel mercato del lavoro di un secondo Stato membro: essi godrebbero di un ingiusto vantaggio finanziario nei confronti dei cittadini del secondo Stato membro che tentassero di entrare nel mercato del lavoro, ma il cui reddito, chiaramente, non verrebbe in genere sovvenzionato.

91. In quinto luogo, come hanno osservato i Paesi Bassi in udienza, deve essere mantenuto un nesso tra il finanziamento e la destinazione dell’indennità. Il pagamento dell’indennità a carico del bilancio dello Stato membro costituisce un’espressione di solidarietà tra i suoi residenti. Si tratta di uno strumento di promozione della coesione sociale e teso ad evitare l’esclusione sociale e i problemi ad essa connessi. L’esportazione di indennità può minare la coesione sociale e condurre ad un onere finanziario sproporzionato gravante sui residenti di uno Stato membro.

Applicazione degli artt. 17 CE e 18 CE nel caso di applicazione del regolamento n. 1408/71

92. Nel caso in cui il regolamento n. 1408/71 sia ritenuto applicabile, resta la questione di come debbano essere considerate le questioni proposte alla luce degli artt. 17 CE e 18 CE.

Argomenti delle parti

93. Il sig. De Cuyper sostiene che l’obbligo di residenza contenuto nell’art. 66 del Regio Decreto 25 Novembre 1991 viola il diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e soggiornare liberamente all’interno della Comunità. La Commissione fa un’asserzione simile, a prescindere dal fatto che l’indennità di cui trattasi sia considerata quale un vantaggio sociale ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, o come un’indennità di disoccupazione ai sensi del regolamento n. 1408/71.

94. Il sig. De Cuyper sostiene che l’obbligo di residenza scoraggia un cittadino dell’Unione dall’esercitare il diritto di circolare liberamente dal momento che comporta il venir meno del diritto all’indennità di disoccupazione nel caso in cui quest’ultimo si rechi in un altro Stato membro. Nel suo caso, egli afferma, gli viene di fatto impedito l’esercizio di tale diritto, poiché senza detta indennità egli non ha più sufficienti risorse per non rappresentare un onere finanziario per lo Stato membro nel quale si reca e perderebbe pertanto il diritto di risiedere in Francia ai sensi della direttiva 90/364 ( ). Egli sostiene che l’obbligo di residenza sia sproporzionato rispetto alla finalità di controllare la sussistenza delle condizioni per il diritto all’indennità in parola, in particolare laddove sia concessa una dispensa dall’obbligo di presentarsi presso gli uffici di collocamento e dalla disponibilità sul mercato del lavoro. Inoltre egli afferma che, rispetto a coloro che godono dell’indennità, l’obbligo di residenza determina un’ulteriore discriminazione nei confronti dei beneficiari che esercitano il loro diritto, quali cittadini dell’Unione, di recarsi in un altro Stato membro, rispetto a quelli che rimangono in Belgio.

95. La Commissione sostiene che, se si qualifica l’indennità come un vantaggio sociale ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, la mancata concessione della stessa, nel caso in cui il beneficiario si rechi in un altro Stato membro, viola il diritto di un cittadino dell’Unione alla parità di trattamento nei confronti dei cittadini dello Stato membro cui anch’egli appartiene, i quali restino in tale Stato. Da parte sua, nella sentenza Pusa ( ), la Corte ha applicato tale logica al caso di un cittadino finlandese residente in Spagna, il quale reclamava parità di trattamento nei confronti di cittadini finlandesi residenti in Finlandia.

96. La Commissione afferma che, tenuto conto della dispensa dall’obbligo di essere disponibile sul mercato del lavoro, considerazioni oggettive relative ad una necessità di garantire che il beneficiario abbia un collegamento con il mercato del lavoro rilevante non sono pertinenti. Inoltre, le considerazioni relative a difficoltà amministrative di controllo della conformità alle condizioni di concessione dell’indennità non possono giustificare una deroga alle disposizioni del diritto comunitario, e tale principio è valido in particolare laddove si adduce una limitazione dell’esercizio di una delle libertà fondamentali ( ).

97. La Commissione afferma che se si qualifica l’indennità come un’indennità di disoccupazione, ai sensi del regolamento n. 1408/71, condizioni relative alla sua concessione possono essere giustificate in quanto connesse all’incitamento alla ricerca del lavoro. Dal momento che è stata concessa una dispensa dal requisito relativo alla qualità di richiedente lavoro, la limitazione all’esportazione del diritto all’indennità di disoccupazione non è più giustificata.

98. L’ONEM, il Belgio, la Francia e la Germania sostengono che qualsiasi limitazione al diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e soggiornare liberamente può essere giustificata.

99. L’ONEM afferma che la limitazione al diritto di circolare liberamente, imposta dall’obbligo di residenza, è giustificata dal principio contenuto nel regolamento n. 1408/71, secondo il quale il diritto all’indennità di disoccupazione non può essere esportato, e dal fatto che non possono essere eseguiti i controlli necessari a garantire l’osservanza dei requisiti per la concessione dell’indennità di disoccupazione. Poiché per l’ONEM la residenza in Belgio è richiesta al fine di garantire che tali indennità non vengano indebitamente erogate, il requisito della residenza è proporzionato. Tale requisito si applica a prescindere dalla nazionalità e non determina conseguentemente una disparità di trattamento.

100. La Francia sostiene che l’obbligo di residenza può essere giustificato per tre motivi. In primo luogo nella sentenza Müller‑Fauré ( ) la Corte ha dichiarato che in mancanza di armonizzazione spetta agli Stati membri determinare le condizioni alle quali sono concesse prestazioni di sicurezza sociale. Pertanto in generale gli Stati membri possono scegliere quali condizioni imporre per la concessione di indennità di disoccupazione. In secondo luogo, il requisito della residenza è giustificato in quanto un disoccupato ha maggiori possibilità di trovare lavoro nello Stato del suo ultimo impiego. In terzo luogo, esso è altresì giustificato dalla necessità di eseguire controlli su ogni attività remunerata esercitata dal beneficiario e sulla sua situazione familiare.

101. La Germania sostiene che il requisito della residenza persegue il legittimo fine di assicurare il controllo delle condizioni che legittimano il beneficiario a ricevere l’indennità di disoccupazione e di evitare ogni abuso nella concessione della stessa. Poiché per assicurare il raggiungimento di tale finalità non esistono mezzi diversi dalle verifiche in loco, il requisito della residenza è adeguato e, conclude la Germania, proporzionato. Gli artt. 12 CE e 18 CE possono fondare un divieto di discriminazione soltanto nel caso di una normativa che direttamente incida sulla libertà di circolazione e soggiorno in un altro Stato membro.

Valutazione

102. Il sig. De Cuyper è un cittadino belga residente in Francia. Egli è un cittadino dell’Unione che ha esercitato il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La sua azione dinanzi al giudice nazionale è determinata dal fatto che quando si è recato in Francia ha perso il diritto all’indennità che riceveva allorché era residente in Belgio.

103. Tali circostanze ricadono nell’ambito di applicazione del diritto comunitario e il sig. De Cuyper può pertanto invocare i diritti che quest’ultimo gli conferisce, in particolare il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri ( ).

104. Ai fini dell’applicabilità dell’articolo 18 CE non è necessaria la prova dell’esistenza di una discriminazione.

105. Tale disposizione conferisce ad un cittadino dell’Unione il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso. In nessuna parte del testo è indicato che essa sia applicabile soltanto quando venga provata l’esistenza di una discriminazione.

106. Inoltre la Corte ha interpretato tale diritto nel senso che esso vieti misure non discriminatorie ( ), anche laddove la libertà di circolazione per altri aspetti è espressamente garantita nel Trattato attraverso un divieto di discriminazione. La giurisprudenza sull’art. 39 CE mostra che la libertà di circolazione dei lavoratori, ad esempio, può precludere misure non discriminatorie ( ).

107. Non sembrerebbe pertanto necessario interpretare l’art. 18 CE, che stabilisce un diritto di circolazione e soggiorno senza riferimento ad un divieto di discriminazione, nel senso che esso sia applicabile soltanto qualora un provvedimento sia discriminatorio.

108. La questione è piuttosto se il provvedimento imponga una limitazione all’esercizio, da parte di un cittadino dell’Unione, del diritto di circolare e soggiornare liberamente, e se, nel caso, una siffatta limitazione possa essere giustificata.

109. Nel caso di specie, ci si deve chiedere se l’obbligo di residenza rappresenti una limitazione ingiustificata per coloro che esercitano tale diritto.

110. Evidentemente l’obbligo di residenza ha l’effetto di limitare il diritto di un cittadino dell’Unione di circolare e soggiornare liberamente nella Comunità.

111. Si deve pertanto esaminare se tale limitazione possa essere giustificata ai sensi degli artt. 17 CE e 18 CE.

112. Come sostengono l’ONEM e il Belgio, l’art. 18, n. 1, CE stabilisce che il diritto in parola è soggetto alle limitazioni e condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso; l’art. 42 CE disciplina l’adozione, in materia di sicurezza sociale, delle misure necessarie per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori; poiché il regolamento n. 1408/71 è stato adottato in base all’articolo 42 CE, esso si qualifica quale misura adottata in applicazione del Trattato, ai sensi dell’art. 18, n. 1, CE.

113. A mio parere è pertanto chiaro che il diritto alla libera circolazione di cui all’art. 18 CE è limitato dal principio generale risultante dal regolamento n. 1408/71 secondo il quale l’indennità di disoccupazione non può essere esportata.

114. Tale opinione è sostenuta dalla giurisprudenza, citata dalla Francia, secondo la quale il diritto comunitario non menoma il potere degli Stati membri di prefigurare i loro regimi di sicurezza sociale. Il regolamento n. 1408/71, più che armonizzare, collega i sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri, in modo da preservare la competenza nazionale. In mancanza di armonizzazione, come la Corte ha preliminarmente dichiarato, spetta agli Stati membri determinare le condizioni alle quali vengono concesse indennità di sicurezza sociale ( ).

115. Generalmente, pertanto, la Comunità non deve interferire con la predisposizione di tali condizioni, come consegue altresì dall’art. 137 CE ( ).

116. Inoltre, sostenere che un obbligo di residenza costituisca una limitazione ingiustificata alla libera circolazione di un cittadino dell’Unione pregiudicherebbe del tutto la finalità delle disposizioni sull’indennità di disoccupazione di cui al regolamento n. 1408/71 e urterebbe contro l’art. 10, n. 1, di tale regolamento.

117. Non vi sono ragioni per ritenere che con l’introduzione degli articoli del Trattato sulla cittadinanza dell’Unione si intendesse produrre tale effetto.

118. Ne consegue che, in base al diritto comunitario, una condizione imposta da uno Stato membro che richieda al beneficiario dell’indennità di disoccupazione di risiedere in tale Stato non viola gli artt. 17 CE e 18 CE.

119. L’obbligo di residenza imposto dall’art. 66 del Regio Decreto 25 novembre 1991 non viola pertanto gli artt. 17 CE e 18 CE: una siffatta limitazione del diritto di un cittadino dell’Unione di circolare e soggiornare liberamente è giustificata per il motivo che il diritto all’indennità di disoccupazione non può essere esportato in un altro Stato membro ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 1408/71.

VI – Conclusione

120. Per le ragioni sopra citate, ritengo che la Corte dovrebbe risolvere le questioni sollevate dal Tribunal du Travail come segue:

L’obbligo di risiedere in Belgio, cui l’art. 66 del Regio Decreto 25 novembre 1991 subordina la concessione dell’indennità di disoccupazione, applicato ad un disoccupato di età superiore ai 50 anni, che ai sensi dell’art. 89 di detto Decreto fruisce di una dispensa, non viola gli artt. 17 CE e 18 CE.