CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DELL'11 LUGLIO 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Introduzione

Nei presente procedimento, promosso dalla Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE contro la Repubblica italiana, la ricorrente sostiene che la normativa vigente in Italia dal 1971 in materia di rappresentanza in dogana degli importatori ed esportatori è in contrasto, sotto un duplice profilo, col suddetto Trattato.

In primo luogo, la Commissione assume che tale normativa viola il Trattato in quanto non consente al proprietario delle merci, il quale non sia in grado di svolgere personalmente le operazioni doganali, di scegliere liberamente un rappresentante che agisca in suo nome e per suo conto, e lo obbliga invece a rivol-gersi a tal fine ad uno «spedizioniere do-ganale». Ciò implica, secondo la Commissione, un aumento del costo delle importazioni e delle esportazioni, di guisa che, sotto questo aspetto, la normativa in parola costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, contrastante, per quanto riguarda gli scambi fra Stati membri, con gli artt. 30 e 34 del Trattato.

La Commissione sostiene poi, a quanto pare in via subordinata, che, imponendo allo spedizioniere doganale l'obbligo di risiedere nella circoscrizione per la quale egli risulta abilitato, la normativa italiana viola l'art. 2, n. 3, lett. g), della direttiva del Consiglio 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE. Come ricorderete, questa direttiva è stata adottata dalla Commissione, ai sensi dell'art. 33, n. 7, del Trattato, per l'eliminazione delle misure d'efetto equivalente a restrizioni quantitative delle importazioni da uno Stato membro all'altro. Il suo art. 2, n. 3, lett. g), vieta i provvedimenti che «subordinano l'accesso dei prodotti importati al mercato nazionale alla condizione che vi sia un responsabile o un rappresentante sul territorio dello Stato membro importatore». La Commissione non fonda tuttavia sull'art. 59 del Trattato la censura formulata contro la condizione della residenza.

Il secondo aspetto per cui, a detta della Commissione, la normativa italiana sarebbe in contrasto col Trattato consiste nelle condizioni cui essa subordina il rilascio della patente di spedizioniere do-ganale. Fra queste è compresa la condizione della cittadinanza, il che, secondo la Commissione, viola l'art. 52 del Trattato.

Questa causa mi è sembrata difficile.

Le complicazioni sono in parte dovute, a mio avviso, all'oscurità di alcune delle disposizioni rilevanti della normativa doganale italiana, nonché al fatto che la Commissione e il Governo italiano ne hanno dato interpretazioni divergenti.

La normativa italiana

La legge 23 gennaio 1968, n. 29, stabiliva i principi generali per la riforma del sistema doganale italiano e attribuiva al Governo il potere di emanare a tal fine norme aventi valore di legge. Tale potere veniva esercitato con l'adozione del D.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, e del D.P.R. 18 febbraio 1971, n. 18. Quest'ultimo decreto riguardava, fra l'altro, la rappresentanza dei proprietari delle merci nelle operazioni doganali e, in particolare, i diritti e gli obblighi degli spedizionieri doganali, la cui «professione» era stata disciplinata con legge 22 dicembre 1960, n. 1612.

La legge 23 gennaio 1968 delegava inoltre al Governo il potere di emanare, una volta attuato il processo di riforma, testi unici per il coordinamento delle norme vigenti. Questo potere veniva esercitato con D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, re-cante approvazione del «testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale» (in prosieguo, per brevità, indicato come «il testo unico»).

L'art. 38 del testo unico stabilisce che al pagamento dell'imposta doganale sono obbligati il proprietario della merce, a norma dell'art. 56 (sul quale tornerò più tardi) e, solidalmente, tutti coloro per conto dei quali la merce è stata importata o esportata.

Il capo II è intitolato «La rappresentanza dei proprietari delle merci» e comprende gli artt. 40-54.

L'art. 40 dispone che, ogni qual volta le disposizioni in materia doganale prescrivono al proprietario della merce di fare una dichiarazione o di compiere determinati atti o di osservare speciali obblighi e norme, ovvero gli consentono di esercitare determinati diritti, il proprietario stesso può agire a mezzo di un rappresentante. Detto articolo prosegue stabilendo che:

«La rappresentanza per il compimento delle operazioni doganali può essere conferita esclusivamente ad uno spedizioniere doganale iscritto nell'albo professionale istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612…»

Mi riferirò allo spedizioniere doganale che risponde a tali requisiti designandolo come «spedizioniere iscritto nell'albo».

A norma dell'art. 41, 1o comma, per ciascuna operazione doganale compiuta, lo spedizioniere doganale iscritto nell'albo ha l'obbligo di fornire, a richiesta degli organi doganali, ogni indicazione utile per l'identificazione del rappresentato. Ai sensi del 2o comma, egli è altresì tenuto «in via sussidiaria» al pagamento dei maggiori diritti doganali dovuti a seguito di rettifica dell'accertamento o di revisione della merce sia stato inutilmente escusso.

L'art. 43, 1o comma, stabilisce che la rappresentanza del proprietario della merce per il compimento delle operazioni doganali può essere conferita anche ad uno spedizioniere non iscritto nell'albo professionale, purché si tratti di un dipendente del proprietario stesso. Ai sensi del 3o comma, il rappresentante agisce in tal caso sotto la responsabilità del proprietario della merce.

L'art. 44 impone che detti spedizionieri-dipendenti siano iscritti in un apposito elenco, formato e tenuto aggiornato dal competente consiglio compartimentale degli spedizionieri doganali. Gli iscritti nell'elenco compartimentale possono operare in dogana soltanto sulla base e nei limiti della procura rilasciata loro dal proprietario della merce.

L'art. 47, che riguarda tanto gli spedizionieri iscritti nell'albo quanto gli spedizionieri-dipendenti, stabilisce ch'essi devono essere titolari di una patente rilasciata dal Ministero delle finanze. Questa deve indicare la circoscrizione doganale, prescelta dall'interessato, in cui lo spedizioniere è abilitato ad agire; al di fuori di tale circoscrizione egli può compiere solo gli atti necessari presso altri uffici doganali. Inoltre l'art. 47, 4o comma, stabilisce che:

«Salvo per le eccezioni che per giustificati motivi potranno essere consentite dai capi delle circoscrizioni doganali, lo spedizioniere doganale deve avere la propria residenza in un comune compreso nella circoscrizione per la quale risulta abilitato».

Tuttavia, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 47, il Ministero delle finanze può consentire agli spedizionieri-dipendenti di operare presso dogane di più circoscrizioni.

L'art. 48 stabilisce i requisiti per ottenere la patente di spedizioniere doganale. Questa viene rilasciata alle persone fisiche che:

a) abbiano la cittadinanza italiana ovvero siano cittadini di uno Stato estero che accorda in materia uguale trattamento ai cittadini italiani;

b) abbiano raggiunto la maggiore età;

c) risultino di buona condotta;

d) siano meritevoli della fiducia dell'amministrazione per il loro comportamento in rapporto alle leggi finanziarie ed a quelle relative alla disciplina economica e valutaria;

e) abbiano sostenuto, con esito positivo, l'esame di cui all'art. 50 del testo unico.

L'art. 50 stabilisce che gli esami sono indetti almeno ogni tre anni. Il Governo italiano ha però segnalato che, per il futuro, sono previsti esami annuali.

Dallo stesso Governo abbiamo appreso che, in pratica, la condizione relativa alla cittadinanza non è stata applicata nel caso dei cittadini di Stati membri della Comunità. In effetti, il Governo italiano ha prodotto in causa la copia di una circolare emessa il 28 giugno 1978 dal Ministro delle finanze e nella quale sono elencati i documenti che devono essere presentati da coloro che richiedono la patente. L'elenco comprende un «certificato di cittadinanza italiana o di Paesi della CEE ovvero di Stati esteri che accordano in materia uguale trattamento ai cittadini italiani».

L'art. 56 del testo unico definisce, come ho già detto, la nozione di proprietario delle merci. Lo citerò integralmente, in quanto è stato al centro della discussione fra le parti. Esso è intitolato «Dichiarazione doganale» e stabilisce che:

«Ogni operazione doganale deve essere preceduta da una dichiarazione da farsi dal proprietario della merce, nelle forme indicate nell'art. 57.

È considerato proprietario della merce colui che la presenta in dogana ovvero che la detiene al momento dell'entrata nel territorio doganale o dell'uscita dal territorio stesso. Rimane salvo, in ogni caso, il diritto della dogana di accertare, ad ogni effetto del presente testo unico, chi abbia la proprietà della merce, oggetto delle operazioni doganali».

È risultato pacifico, in udienza, che in molti casi questa norma ha avuto l'effetto di far considerare un camionista, anche se legato alla sola impresa di trasporti, come il proprietario della merce trasportata nel suo autocarro.

D'altro canto, fra le indicazioni che la dichiarazione deve contenere a norma dell'art. 57 del testo unico è richiesta quella riguardante:

«il nome, il cognome e il domicilio del dichiarante, nonché del proprietario delle merci che fosse da lui rappresentato».

Sulla pretesa violazione degli artt. 30 e 34 del Trattato CEE

Il Governo italiano ha sostenuto che, nonostante il tenore letterale dell'art. 40 del testo unico, in forza dell'art. 56 il proprietario delle merci può incaricare qualsiasi persona di sua scelta, sia questa uno spedizioniere doganale titolare di patente o meno, di provvedere per suo conto all'espletamento delle operazioni doganali. Ciò in quanto ai sensi dell'art. 56, la di-chiarazione può essere fatta da chiunque «presenta [la merce] in dogana ovvero… la detiene al momento dell'entrata nel territorio doganale o dell'uscita dal territorio stesso». Ora, ha assunto il Governo italiano, colui che non sia uno spedizioniere doganale in possesso dell'apposita patente e che faccia una siffatta dichiarazione in quanto «considerato» proprietario della merce si rende in tal modo congiuntamente e solidalmente responsabile, insieme col vero proprietario, nei confronti dell'amministrazione doganale, ai sensi dell'art. 38. Naturalmente, in ciascun singolo caso, va accertata l'identità del vero proprietario.

Perciò, secondo il Governo italiano, l'unica differenza fra la rappresentanza da parte di uno spedizioniere e quella da parte di una qualsiasi persona incaricata dal proprietario consiste nel diverso grado di responsabilità personale del rappresentante. Dall'art. 41 risulta chiaramente che lo spedizioniere iscritto nell'albo non è congiuntamente e solidal-mente responsabile, col proprietario delle merci, per l'intero ammontare dei diritti eventualmente dovuti. La sua responsabilità è sussidiaria, nel senso che sorge soltanto qualora l'amministrazione doganale non sia riuscita ad ottenere soddisfazione dal proprietario, che è il soggetto responsabile in via principale, e an-che in tale ipotesi è limitata ai maggiori diritti dovuti a seguito di rettifica dell'accertamento o della liquidazione. Quanto allo spedizioniere-dipendente, ai sensi dell'art. 43 egli non impegna in alcun modo la propria responsabilità personale finché agisca unicamente entro i limiti della procura.

La Commissione ha contestato la suddetta interpretazione del testo unico. A suo avviso, l'art. 56, nell'assimilare al proprietario della merce chiunque la presenti in dogana o ne sia detentore, intendeva che questi facesse in ogni caso la dichiarazione in nome e per conto proprio; l'art. 57, tuttavia, gli impone di rivelare l'identità del vero proprietario. Da questa incongruenza si dovrebbe desumere che l'art. 56, non compreso nel capo II del testo unico, riguarda soltanto la responsabilità, non la rappresentanza.

Questa divergenza di opinioni ha portato alla discussione, fra le parti, in merito alla portata di taluni concetti impliciti nelle norme italiane sulla rappresentanza, quali «rappresentanza diretta», «rappresentanza indiretta» e «mandato». Fortunatamente, però, nel corso del procedimento è risultata pacifica l'irrilevanza di tale discussione.

Nell'esaminare un ricorso diretto, a dif-ferenza di quanto avviene nei procedimenti pregiudiziali, questa Corte è senz'altro competente a risolvere, qualora ciò sia necessario, questioni d'interpretazione del diritto interno. In tal caso, tuttavia, essa deve ovviamente affrontare il problema con precauzione. Nella fattispecie non ritengo che la Corte debba dirimere la controversia fra le parti in merito all'interpretazione del testo unico, e ciò per due ragioni.

La prima è che mi sembra di poter con-dividere la tesi sostenuta in subordine dalla Commissione, secondo cui, anche ammettendo l'esattezza dell'interpretazione datane dal Governo italiano, il testo unico non lascia all'importatore o all'esportatore piena libertà di scegliere il proprio rappresentante in dogana. Tale libertà è manifestamente limitata dal fatto che il rappresentante il quale non sia uno spedizioniere doganale può agire unicamente alla condizione di assumere la congiunta e solidale responsabilità per l'intero importo dei diritti dovuti.

La seconda e più importante ragione è che, a mio avviso, non è sufficiente che la Commissione dimostri l'esistenza delle limitazioni poste alla libertà dell'importatore o dell'esportatore nella scelta di un rappresentante in dogana. Per ricondurre la questione nell'ambito degli artt. 30 e 34 del Trattato, la Commissione do-vrebbe inoltre provare che tali limitazioni costituiscono, in atto o in potenza, un ostacolo per gli scambi fra Stati membri. Ora, mi sembra che, nella presente causa, la Commissione non abbia nemmeno tentato di adempiere tale onere. A parte un vago e inconsistente accenno fatto dall'agente della Commissione, in udienza, a casi di merci trattenute alla frontiera perché non erano disponibili spedizionieri doganali, la Commissione si è limitata ad affermare in termini generali che il ricorso obbligatorio ad uno spedizioniere munito di apposita patente fa aumentare il costo delle importazioni e delle esportazioni. Essa non ha tuttavia fornito alcuna prova a sostegno di tale affermazione, considerandola, a torto secondo me, come una verità evidente. Sappiamo che, in Italia, gli spedizionieri doganali iscritti nell'albo sono retribuiti in base a tariffe stabilite dalla legge, come risulta dall'art. 11 della legge 22 dicembre 1960, n. 1612. Ma non sappiamo quali siano queste tariffe, né tanto meno se le retribuzioni ivi stabilite siano paragonabili, ad esempio, a quelle percepite dagli spedizionieri doganali in altri Stati membri, ove non è necessario il possesso di un'apposita patente. È addi-rittura possibile che, come ha sostenuto il Governo italiano, il ricorso a spedizio-niere titolari di patente faciliti gli scambi, in quanto l'amministrazione doganale potrebbe lavorare più rapidamente avendo a che fare con persone esperte delle procedure di sdoganamento e sulle quali essa sa di poter fare affidamento.

Stando così le cose, mi sembra di potervi risparmiare l'esame delle norme degli altri Stati membri cui la Commissione ha fatto riferimento per dimostrare che il sistema italiano dell'intervento di spedizionieri doganali in possesso di una patente è un fatto unico nella Comunità, o quanto meno è divenuto tale da quando, all'inizio di quest'anno, è stato abolito un sistema simile esistente in Francia. Ora, è ben possibile che si tratti di un fenomeno sui generis, ma ciò non vuol dire che il sistema costituisca una misura d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa. Al massimo si potrebbe sostenere che, in base all'esperienza di altri Stati membri, un siffatto sistema non è neces-sario. Ma anche a tale obiezione il Governo italiano ha risposto, osservando che le condizioni sono diverse in Italia, in particolare perché il numero dei funzionari doganali italiani è comparativa-mente minore di quello degli altri Stati membri.

Sulla pretesa violazione dell'art. 2, n. 3, lett. g) della direttiva n. 70/50/CEE

Passo ora a considerare l'argomento svolto in subordine dalla Commissione e relativo all'art. 2, n. 3, lett. g), della direttiva n. 70/50/CEE, norma che va messa in relazione, come ricorderete, col fatto che gli spedizionieri doganali titolari di patente hanno l'obbligo di risiedere nella circoscrizione per la quale risultano abilitati.

A questo argomento il Governo italiano ha replicato che l'art. 2, n. 3, lett. g) non si applica alle norme sulla rappresentanza dell'importatore o dell'esportatore nel territorio dello Stato membro in cui questi risiedano. Ciò è, di per sé, senz'altro esatto, ma non apporta, a mio avviso, una risposta esauriente all'argomento della Commissione, in quanto si deve prendere in considerazione anche il caso dell'esportatore residente in un altro Stato membro, che rimane proprietario delle merci al momento in cui queste vengono presentate in dogana in Italia. In base all'interpretazione letterale dell'art. 2, n. 3, lett. g), costituisce violazione di questa norma l'imporre in tal caso all'esportatore l'obbligo di avere un rappresentante che risieda in Italia.

In realtà, a mio avviso, la soluzione del problema si trova nel preambolo della direttiva, ai sensi del quale:

«…Le formalità al cui espletamento è subordinata l'importazione non comportano, di regola, effetti equivalenti a quelli delle restrizioni quantitative e…, per-tanto, non formano oggetto della presente direttiva».

Nello stesso preambolo segue una descrizione, in termini generali, delle «misure» comprese nell'ambito di applicazione della direttiva; indi un punto in cui si considera che

«…fra tali sono da annoverare quelle che subordinano l'accesso dei prodotti importati al mercato nazionale, a ogni stadio di commercializzazione, a una condizione non richiesta per i prodotti nazionali oppure ad una condizione diversa e più difficile rispetto a quella richiesta per i prodotti nazionali, sicché ne deriva un onere per i soli prodotti importati».

Risulta, quindi, che il preambolo esclude dal campo d'applicazione della direttiva le «formalità al cui espletamento è subor-dinata l'importazione», fra le quali rientrano naturalmente le pratiche doganali, ma vi include, in termini che trovano eco nell'art. 2, n. 3, lett. g), le «misure…che subordinano l'accesso dei prodotti importati al mercato nazionale… ad una condizione… più difficile» da soddisfare di quanto non lo sia per i prodotti nazionali.

Ritengo perciò che, nell'applicare l'art. 2, n. 3, lett. g), si debba aver riguardo allo scopo per il quale all'esportatore considerato viene imposto l'obbligo di avere «un responsabile o un rappresentante sul territorio dello Stato membro importatore». Se è imposto unicamente ai fini dell'espletamento delle pratiche doganali, tale obbligo esula dalla sfera d'applicazione della direttiva.

Di conseguenza, respingerei anche l'argomento che la Commissione ha dedotto in subordine.

Sulla pretesa violazione dell'art. 52 del Trattato

Giungo così ad esaminare il secondo argomento svolto dalla Commissione in via principale, sul quale, come hanno fatto gli avvocati delle parti, mi soffermerò molto brevemente.

Senza alcun dubbio, l'obbligo sancito dall'art. '48 del testo unico, a norma del quale colui che chiede il rilascio della patente deve avere la cittadinanza italiana ovvero essere cittadino di uno Stato che riserva, in materia, pari trattamento ai cittadini italiani, è manifestamente incompatibile con l'art. 52 del Trattato. Non ritengo sufficiente, per assolvere la Repubblica italiana dell'addebito di essere venuta meno, sotto questo profilo, ad un obbligo impostole dal Trattato, il fatto ch'essa abbia provveduto, con una circolare amministrativa, ad assimilare ai cittadini italiani, ai fini della suddetta norma, i cittadini degli altri Stati membri. Finché la norma non sarà eliminata dal testo della legge, il cittadino di un altro Stato membro, che non è tenuto a conoscere la circolare, può essere dissuaso dal proposito di chiedere la patente (cfr. sentenza nella causa 167/73, Commissione c/Repubblica francese, Racc. 1974, pag. 359). Devo tuttavia dare atto al Governo italiano di aver assunto l'impegno di modificare prossimamente, sotto questo aspetto, il testo unico.

Conclusione

In definitiva, sono del parere che dovreste:

1) respingere la domanda della Commissione per quanto si riferisce agli artt. 30 e 34 del Trattato, e

2) dichiarare che, mantenendo in vigore una norma la quale impone a colui che richieda la patente di spedizioniere doganale la condizione di essere cittadino italiano ovvero cittadino di uno Stato che accorda in materia uguale trattamento ai cittadini italiani, la Repubblica italiana è venuta meno ad un obbligo impostole dal Trattato. Resta la questione delle spese giudiziali, che, tenuto conto della recente pronunzia di questa Corte in materia (ordinanza 21 giugno 1979, causa 126/78, Dietz c/ Commissione, ancora inedita), non presenta difficoltà. A mio avviso, l'esatta soluzione dovrebbe consistere nel disporre che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese, a norma dell'art. 69, § 3, del regolamento di procedura.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.