CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate l’8 giugno 2017 ( 1 )

Causa C‑490/16

A.S.

contro

Repubblica di Slovenia

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Corte Suprema della Repubblica di Slovenia)]

e

Causa C‑646/16

Jafari

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof Wien (Corte suprema amministrativa, Vienna) (Austria)]

«Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Frontiere, asilo e immigrazione – Determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo di un cittadino di un paese terzo – Criteri per determinare lo Stato membro competente per l’esame di domande di protezione internazionale – Interpretazione degli articoli 12, 13 e 14 del regolamento (UE) n. 604/2013 – Interpretazione dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del regolamento (CE) n. 562/2006»

Introduzione

1. Se si osserva una carta geografica dell’Europa e le si sovrappone una carta geografica dell’Unione europea, evidenziando accuratamente le frontiere esterne dell’UE, emergono talune verità ovvie. Vi è un’estesa frontiera terrestre ad est che corre lungo nove Stati membri dell’UE ( 2 ). Spostandosi verso i Balcani la geografia – è così la storia – si complica leggermente ( 3 ). Il punto essenziale da sottolineare è che un «ponte di terra» collega direttamente la Turchia all’Unione europea. A sud del territorio dell’Unione europea si estende il Mediterraneo – attraversabile su imbarcazioni improvvisate se le condizioni del proprio paese d’origine sono così terribili da indurre a tentare quest’avventura disperata. I valichi di frontiera più vicini portano ad approdi in Grecia, Malta o Italia – o, all’estremità occidentale, in Spagna. I confini orientali e sud-orientali dell’Unione europea, pertanto, sono potenzialmente aperti alla migrazione via terra ( 4 ), mentre il confine meridionale è potenzialmente aperto alla migrazione attraverso il Mediterraneo.

2. Il margine occidentale dell’Unione europea è significativamente meno aperto la migrazione. Qui si estende, in primo luogo, la costa atlantica lungo l’intero margine occidentale del territorio dell’Unione europea. Poi, verso nord, vi è ancora mare – il mare d’Irlanda, il canale della Manica e il mare del Nord ( 5 ); lo Skagerrak ( 6 ), il Kattegat e il mar Baltico ( 7 ). Oltre al mar Baltico lungo la frontiera meridionale, la Svezia ha una frontiera terrestre a nord con il suo paese limitrofo, la Norvegia. La Finlandia ha sia frontiere marittime ( 8 ) sia frontiere terrestri ( 9 ). Ad occidente e a settentrione, pertanto, la geografia e il clima si combinano rendendo la migrazione molto più difficoltosa.

3. Il «sistema di Dublino» ( 10 ) non prende le mosse dalla carta geografica dell’Europa che ho appena descritto. Al contrario, esso presuppone implicitamente che tutti i richiedenti protezione internazionale arriveranno per via aerea. Qualora lo facessero, ci si avvicinerebbe in linea teorica alle stesse possibilità che (in termini molto approssimativi) gli stessi numeri di richiedenti arrivino in ciascuno dei 28 Stati membri ( 11 ). In un siffatto contesto il sistema realizzato appare estremamente sensato.

4. Un altro elemento essenziale del sistema di Dublino è che esso è incentrato sul singolo richiedente protezione internazionale. È questo richiedente singolo [come definito nell’articolo 2, lettera c), del regolamento Dublino III] che diviene oggetto di valutazione secondo i criteri enunciati al capo III per stabilire quale sia lo Stato membro competente per l’esame della sua domanda di protezione internazionale. L’intero regolamento è articolato sulla singola persona. Ciò è senz’altro corretto e opportuno. Gli esseri umani che cercano protezione non sono statistiche; essi devono essere trattati umanamente e nel rispetto dei propri diritti fondamentali. In tempi normali l’attuazione dell’approccio sancito nel regolamento Dublino III potrebbe richiedere coordinamento e cooperazione amministrativi fra le autorità competenti di diversi Stati membri, ma ciò non presenta difficoltà intrinseche o insormontabili.

5. Fra settembre 2015 e marzo 2016 i tempi sono stati tutt’altro che «normali».

6. Ecco come il vicepresidente della Commissione europea ha descritto la causa profonda dell’improvvisa e travolgente ondata migratoria verso l’Unione europea: «Sulla terra si è scatenato l’inferno: si chiama Siria. Il fatto che milioni di persone cerchino di fuggire da quell’inferno è comprensibile. Anche il fatto che cerchino di restare il più vicino possibile alle loro case è comprensibile. Ed è ovvio che, se ciò non è possibile, esse cerchino rifugio altrove (…) Un numero sempre crescente di persone è in fuga. La situazione nei paesi limitrofi offre poca, o talvolta nessuna, speranza. Così la gente cerca un rifugio sicuro [attraverso la Turchia, che da sola accoglie più di due milioni di rifugiati] in Europa. Il problema non si risolverà da solo. L’afflusso di rifugiati non si fermerà fintanto che la guerra continui. Occorre fare molto di più per porre fine a questo conflitto, e l’intero mondo sarà coinvolto. Nel frattempo dobbiamo cercare con ogni mezzo di gestire il flusso di rifugiati, di offrire alle persone un posto sicuro per soggiornare, nella regione, nell’UE e nel resto del mondo» ( 12 ).

7. Moltitudini di profughi siriani, pertanto, hanno ingrossato le fila di coloro che già erano diretti verso l’Unione europea, provenendo dagli angoli del pianeta in cui infuria la guerra o la carestia ( 13 ): dall’Afghanistan e dall’Iraq. Le terribili tragedie del mare relative a gommoni sovraccarichi e precari, affondati durante la traversata del Mediterraneo nei mesi estivi del 2015, sono state oggetto della maggiore attenzione mediatica. Ma vi era una seconda, e molto importante, rotta migratoria via terra verso l’Unione europea: «la rotta dei Balcani occidentali».

8. La suddetta rotta comportava un viaggio via mare e/o via terra dalla Turchia in direzione occidentale verso la Grecia e poi attraverso i Balcani occidentali. Le persone si spostavano principalmente attraverso l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, la Serbia, la Croazia, l’Ungheria e la Slovenia ( 14 ). La rotta ha iniziato a diventare un corridoio popolare verso l’UE nel 2012, quando le restrizioni dei visti Schengen sono state snellite per cinque paesi balcanici – Albania, Bosnia‑Erzegovina, Montenegro, Serbia ed ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Fino a marzo 2016 molte persone, pertanto, hanno potuto viaggiare lungo un’unica rotta principale che portava dalla Turchia alla Grecia e poi, in direzione nord, attraverso i Balcani occidentali ( 15 ).

9. Coloro che viaggiavano lungo la rotta dei Balcani occidentali non intendevano soggiornare nei paesi che erano costretti ad attraversare per raggiungere la loro destinazione d’elezione. Neanche i suddetti paesi desideravano che queste persone rimanessero. Le autorità dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e della Serbia hanno fornito mezzi di trasporto (pagati dalle persone che ne usufruivano) ( 16 ) e hanno permesso alle persone che utilizzavano la rotta di varcare la frontiera con la Croazia, soprattutto dopo la chiusura della frontiera con l’Ungheria. Anche le autorità croate e slovene hanno fornito i mezzi di trasporto (questa volta gratis) e hanno permesso alle persone di varcare le rispettive frontiere in direzione Austria e Germania. La politica degli Stati dei Balcani occidentali, consistente nel consentire a questi cittadini dei paesi terzi di entrare nel proprio territorio e fornire facilitazioni, come mezzi di trasporto per portarli alla frontiera verso la loro destinazione d’elezione, è stata descritta come politica del «lasciar passare» o «permissiva».

10. Il 27 maggio 2015 la Commissione ha proposto, fra l’altro, una decisione del Consiglio basata sull’articolo 78, paragrafo 3, TFUE finalizzata a istituire un meccanismo di emergenza per assistere principalmente l’Italia e la Grecia, in quanto questi paesi erano solitamente i primi Stati membri d’ingresso e, pertanto, dovevano affrontare un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. Si è trattato della prima proposta effettuata per dare attuazione alla suddetta disposizione. Il 14 settembre 2015 il Consiglio ha adottato una decisione sulla base di tale proposta ( 17 ), osservando che la specifica situazione della Grecia e dell’Italia comportava implicazioni in altre regioni geografiche, come la «rotta migratoria dei Balcani occidentali» ( 18 ). Fra le finalità della decisione 2015/1523 vi era la ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale che presentavano domande di asilo in uno dei suddetti Stati. Un altro obiettivo consisteva nel consentire la sospensione temporanea della vigenza delle disposizioni contenute nel regolamento Dublino III, precipuamente il criterio che attribuiva la competenza per l’esame delle domande di protezione internazionale allo Stato membro di primo ingresso nel caso in cui il richiedente avesse attraversato illegalmente la frontiera provenendo da un paese terzo. Lo scopo dichiarato del provvedimento era la ricollocazione in altri Stati membri di 40000 richiedenti entro due anni. La decisione è stata adottata con voto unanime.

11. Nell’arco di una settimana il Consiglio ha adottato una seconda decisione che istitutiva un piano di ricollocazione per 120000 cittadini di paesi terzi che richiedevano protezione internazionale ( 19 ). La decisione 2015/1601, inoltre, ha introdotto un metodo di distribuzione indicando le modalità con cui i cittadini dei paesi terzi interessati dovevano essere collocati negli Stati membri ( 20 ). Detta decisione era controversa sotto il profilo politico ed è stata adottata con un voto a maggioranza qualificata ( 21 ). Il 25 ottobre 2015 si è svolta una riunione ad alto livello su invito del presidente della Commissione, che ha visto la partecipazione di Stati sia UE che extra-UE ( 22 ). I partecipanti hanno concordato una serie di misure (enunciate in una «dichiarazione») al fine di migliorare la cooperazione e stabilire consultazioni fra i paesi lungo la rotta dei Balcani occidentali. Essi hanno anche deciso misure (da attuarsi immediatamente) finalizzate a limitare i movimenti secondari, fornire strutture di ricovero per i cittadini di paesi terzi, gestire le frontiere e combattere il traffico e la tratta ( 23 ). Né la specifica base giuridica di detti provvedimenti né il loro specifico effetto giuridico sono chiari ( 24 ).

12. Nel frattempo, il 21 agosto 2015 è stato affermato sulla stampa che la Germania aveva «esentato» i cittadini siriani dal regolamento Dublino III ( 25 ). Nel settembre 2015 detto paese ha ripristinato i controlli di frontiera con l’Austria dopo avere accolto centinaia di migliaia di persone in pochi giorni, e ha eliminato la cosiddetta «esenzione» nel novembre 2015.

13. Il 15 settembre 2015 l’Ungheria ha chiuso la propria frontiera con la Serbia. Una conseguenza della chiusura è stato il dirottamento di un massiccio flusso di persone verso la Slovenia. Il 16 ottobre 2015 l’Ungheria ha costruito una recinzione lungo la propria frontiera con la Croazia. Fra novembre 2015 e febbraio 2016 l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia ha costruito una recinzione lungo la propria frontiera con la Grecia.

14. Alla fine di ottobre 2015 circa 700000 persone avevano viaggiato lungo la rotta dei Balcani occidentali dalla Grecia all’Europa centrale. I numeri sono stati descritti in vario modo come «inediti», un «afflusso massiccio» e «eccezionali». Le statistiche relative agli ingressi e alle registrazioni variano fra i paesi lungo la rotta. Gli arrivi quotidiani in Serbia sono stati pari a circa 10000 (ottobre) e 5000 (novembre) ( 26 ).

15. L’11 novembre 2015 la Slovenia ha cominciato a costruire una recinzione lungo la propria frontiera con la Croazia. Nel dicembre 2015 l’Austria ha costruito una recinzione presso il principale valico di frontiera con la Slovenia. Nel frattempo, il 16 settembre 2015 l’Austria aveva reintrodotto temporaneamente i controlli presso le frontiere interne.

16. Il 14 febbraio 2016 l’Austria ha annunciato che avrebbe ammesso esclusivamente persone provenienti dall’Afghanistan, l’Iraq e la Siria. Il 18 febbraio 2016 i responsabili di vari servizi di polizia hanno tenuto un incontro a Zagabria e hanno rilasciato una dichiarazione ( 27 ). La politica di lasciar passare le persone attraverso gli Stati dei Balcani occidentali è ha avuto termine quando l’Austria ha modificato la propria politica liberale di asilo (ossia nel febbraio 2016).

17. Per quanto riguarda altri Stati, la Francia ha reintrodotto temporaneamente i controlli alle frontiere interne fra luglio 2016 e gennaio 2017. La Danimarca ha adottato un’iniziativa analoga, prorogando poi i controlli dal 4 gennaio 2016 al 12 novembre 2016. La Norvegia ha reintrodotto i controlli alle frontiere interne dal 26 novembre 2015 all’11 febbraio 2017 e la Svezia ha adottato misure di natura analoga dal 12 novembre 2015 all’11 novembre 2016.

18. La mera entità numerica delle persone che hanno viaggiato lungo la rotta dei Balcani occidentali in un arco di tempo relativamente breve fra la fine del 2015 e l’inizio del 2016 accompagnata dalle conseguenti difficoltà politiche sono comunemente descritti in modo succinto come «la crisi dei rifugiati» o «la crisi umanitaria» nei Balcani occidentali. Si è trattato del più imponente movimento di massa di persone attraverso l’Europa dalla Seconda guerra mondiale. Queste sono le circostanze assolutamente straordinarie che caratterizzano il contesto delle due domande di pronuncia pregiudiziale oggetto di analisi.

Diritto internazionale

La Convenzione di Ginevra

19. L’articolo 31, paragrafo 1, della Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati ( 28 ) fa divieto di applicare sanzioni penali per ingresso o soggiorno irregolare a quei rifugiati che, fuggiti da un Paese in cui la loro vita o la loro libertà era minacciata, si trovano in uno Stato senza autorizzazione, purché si presentino senza indugio alle autorità e giustifichino con motivi validi il loro ingresso o il loro soggiorno irregolare. Ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 2, gli Stati limitano gli spostamenti di tali rifugiati nel loro territorio soltanto nella misura necessaria. Le limitazioni devono essere applicate solo fintanto che lo status di rifugiato venga regolarizzato o che essi riescano a farsi ammettere in un altro paese. Gli Stati devono concedere ai rifugiati un termine adeguato e le facilitazioni necessarie affinché possano ottenere il permesso di ingresso in un altro paese.

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

20. L’articolo 3 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ( 29 ) stabilisce che nessuno può essere sottoposto a pene o trattamenti inumani o degradanti.

Legislazione UE

La Carta

21. L’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ( 30 ) corrisponde all’articolo 3 della CEDU. L’articolo 18 della Carta garantisce il diritto d’asilo nel rispetto delle norme stabilite dalla Convenzione di Ginevra.

Il sistema di Dublino

Il regolamento Dublino III

22. Le norme che disciplinano l’ambito di applicazione territoriale del regolamento Dublino III sono complesse. Il suo predecessore, il regolamento Dublino II, si applicava in Danimarca a partire dal 2006 in forza dell’accordo tra la Comunità europea e il Regno di Danimarca in merito ai criteri e ai meccanismi di determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in Danimarca oppure in uno degli altri Stati membri dell’Unione europea e in merito a «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della Convenzione di Dublino ( 31 ). Non vi è un accordo corrispondente in relazione al regolamento Dublino III. Ai sensi dell’articolo 3 e dell’articolo 4 bis, paragrafo 1, del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al TUE e al TFUE, tali Stati membri hanno notificato la loro volontà di prendere parte all’adozione e all’applicazione del regolamento Dublino III. Il regolamento si applica ad altri Stati membri dell’UE nel modo ordinario, senza riserve.

23. In base all’accordo tra la Comunità europea e la Confederazione Svizzera relativo ai criteri e ai meccanismi che permettono di determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda di asilo introdotta in uno degli Stati membri o in Svizzera, il regolamento Dublino III si applica a detto Stato ( 32 ).

24. Il preambolo del regolamento Dublino III comprende le seguenti dichiarazioni. – Il sistema europeo comune di asilo (in prosieguo: il «CEAS») rientra nell’obiettivo dell’Unione europea di istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nell’Unione europea. Esso si basa sulla piena e completa applicazione della Convenzione di Ginevra. Il CEAS dovrebbe prevedere a breve termine un meccanismo per determinare con chiarezza e praticità lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale ( 33 ). – Tale meccanismo dovrebbe essere fondato su criteri oggettivi ed equi sia per gli Stati membri sia per le persone interessate. Dovrebbe, soprattutto, consentire di determinare con rapidità lo Stato membro competente al fine di garantire l’effettivo accesso alle procedure volte al riconoscimento della protezione internazionale e non dovrebbe pregiudicare l’obiettivo di un rapido espletamento delle domande di protezione internazionale ( 34 ). – Il sistema di Dublino è una pietra miliare del CEAS poiché ripartisce con chiarezza tra gli Stati membri la competenza per l’esame delle domande di protezione internazionale ( 35 ). – Nell’applicare il sistema di Dublino è necessario tenere conto delle disposizioni dell’acquis dell’UE in materia di asilo ( 36 ). – La tutela dell’interesse superiore del minore e il rispetto per la vita familiare costituiscono criteri fondamentali nell’applicazione del regolamento Dublino III ( 37 ). Il trattamento congiunto di domande di protezione internazionale degli appartenenti alla stessa famiglia da parte di un unico Stato membro è coerente con il rispetto del principio dell’unità familiare ( 38 ). – Al fine di assicurare una protezione efficace dei diritti degli interessati, si dovrebbero stabilire garanzie giuridiche e il diritto a un ricorso effettivo avverso le decisioni relative ai trasferimenti verso lo Stato membro competente, ai sensi, in particolare, dell’articolo 47 della Carta. Al fine di garantire il rispetto del diritto internazionale è opportuno che un ricorso effettivo avverso tali decisioni verta tanto sull’esame dell’applicazione del presente regolamento quanto sull’esame della situazione giuridica e fattuale dello Stato membro in cui il richiedente è trasferito. ( 39 ) – La progressiva instaurazione di uno spazio senza frontiere interne, entro il quale è garantita la libera circolazione delle persone in forza del TFUE e la definizione di politiche dell’Unione europea relative alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini dei paesi terzi, compresi gli sforzi comuni per la gestione delle frontiere esterne, rende necessario instaurare un equilibrio tra i criteri di competenza in uno spirito di solidarietà ( 40 ). – Per quanto riguarda il trattamento di persone che rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento Dublino III, gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi che a essi derivano dagli strumenti giuridici internazionali, compresa la pertinente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ( 41 ). – Il regolamento Dublino III rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente nella Carta ( 42 ).

25. Come indica l’articolo 1, il regolamento Dublino III «stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (“Stato membro competente”)».

26. All’articolo 2 figurano le seguenti definizioni: «a) “cittadino di un paese terzo”: qualsiasi persona che non è un cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE e che non è un cittadino di uno Stato che partecipa al [regolamento Dublino III] in virtù di un accordo con l’Unione europea; b) “domanda di protezione internazionale”: la domanda di protezione internazionale quale definita all’articolo 2, lettera h), della [direttiva qualifiche]; c) “richiedente”: il cittadino di paese terzo o l’apolide che abbia manifestato la volontà di chiedere la protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva; d) “esame di una domanda di protezione internazionale”: l’insieme delle misure d’esame, le decisioni o le sentenze pronunciate dalle autorità competenti su una domanda di protezione internazionale conformemente alla [direttiva procedure] e alla [direttiva qualifiche] ad eccezione delle procedure volte a determinare quale sia lo Stato competente in applicazione del [regolamento Dublino III]; (…) l) “titolo di soggiorno”: qualsiasi permesso rilasciato dalle autorità di uno Stato membro che autorizza il soggiorno di un cittadino di un paese terzo o di un apolide nel suo territorio, compresi i documenti che consentono all’interessato di soggiornare nel territorio nazionale nell’ambito di un regime di protezione temporanea o fino a quando avranno termine le circostanze che ostano all’esecuzione di un provvedimento di allontanamento, ad eccezione dei visti e delle autorizzazioni di soggiorno rilasciati nel periodo necessario a determinare lo Stato membro competente ai sensi del presente regolamento o durante l’esame di una domanda di protezione internazionale o di una richiesta di permesso di soggiorno; m) “visto”: l’autorizzazione o la decisione di uno Stato membro necessaria per il transito o per l’ingresso ai fini di soggiorno in tale Stato membro o in diversi Stati membri. La natura del visto è illustrata dalle seguenti definizioni: – “visto per soggiorno di lunga durata”: l’autorizzazione o la decisione, emessa da uno degli Stati membri conformemente al suo diritto interno o al diritto dell’Unione europea, necessaria per l’ingresso ai fini di un soggiorno nel territorio di tale Stato membro per una durata superiore ai tre mesi, – “visto per soggiorno di breve durata”: l’autorizzazione o la decisione emessa da uno Stato membro ai fini del transito o di un soggiorno previsto nel territorio di uno o più o tutti gli Stati membri la cui durata non sia superiore a tre mesi su un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso nel territorio degli Stati membri, – “visto di transito aeroportuale”: visto valido per il transito nelle zone internazionali di transito di uno o più aeroporti degli Stati membri; (…)».

27. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, gli Stati membri devono esaminare qualsiasi domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide sul territorio di qualunque Stato membro, compreso alla frontiera e nelle zone di transito. Una siffatta domanda deve essere esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III.

28. L’articolo 3, paragrafo 2, dispone quanto segue: «Quando lo Stato membro competente non può essere designato sulla base dei criteri enumerati nel presente regolamento, è competente il primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata. Qualora sia impossibile trasferire un richiedente verso lo Stato membro inizialmente designato come competente in quanto si hanno fondati motivi di ritenere che sussistono carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti in tale Stato membro, che implichino il rischio di un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 4 della [Carta], lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione dello Stato membro competente prosegue l’esame dei criteri di cui al capo III per verificare se un altro Stato membro possa essere designato come competente. Qualora non sia possibile eseguire il trasferimento a norma del presente paragrafo verso uno Stato membro designato in base ai criteri di cui al capo III o verso il primo Stato membro in cui la domanda è stata presentata, lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione diventa lo Stato membro competente».

29. I criteri per determinare lo Stato membro competente (ai fini dell’articolo 1) sono stabiliti al capo III (in prosieguo: i «criteri di cui al capo III»). L’articolo 7, paragrafo 1, stabilisce che i criteri devono essere applicati nell’ordine gerarchico stabilito in detto capo. La determinazione dello Stato membro competente avviene sulla base della situazione esistente al momento in cui il richiedente ha presentato domanda di protezione internazionale per la prima volta in uno Stato membro, come stabilito all’articolo 7, paragrafo 2. Al vertice della gerarchia vi sono i criteri relativi ai minori (articolo 8) e ai familiari (articoli 9, 10 e 11). Detti criteri non vengono direttamente in questione in nessuno dei due procedimenti principali ( 43 ).

30. Al livello gerarchico successivo si trova il criterio relativo al rilascio di titoli di soggiorno o visti, di cui all’articolo 12, che ne stabilisce le condizioni di applicazione. Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, se il richiedente è titolare di un titolo di soggiorno in corso di validità, lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale è quello che ha rilasciato tale titolo. A norma dell’articolo 12, paragrafo 2, se il richiedente è titolare di un visto in corso di validità, lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale è quello che ha rilasciato il visto, a meno che il visto non sia stato rilasciato per conto di un altro Stato membro nel quadro di un accordo di rappresentanza ai sensi dell’articolo 8 del regolamento (CE) n. 810/2009 ( 44 ). In tal caso, l’esame della domanda di protezione internazionale compete allo Stato membro rappresentato.

31. L’articolo 13 è rubricato «Ingresso e/o soggiorno». L’articolo 13, paragrafo 1, dispone quanto segue: «Quando è accertato, sulla base degli elementi di prova e delle circostanze indiziarie di cui ai due elenchi menzionati all’articolo 22, paragrafo 3, del presente regolamento, inclusi i dati di cui al regolamento (UE) n. 603/2013 [ ( 45 )], che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale. Detta responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera».

32. Il penultimo criterio, enunciato all’articolo 14, riguarda l’«ingresso con esenzione dal visto». Questo è così formulato: «1. Se un cittadino di un paese terzo o un apolide entra nel territorio di uno Stato membro in cui è dispensato dal visto, l’esame della domanda di protezione internazionale compete in questo caso a tale Stato membro. 2. Il principio di cui al paragrafo 1 non si applica se il cittadino di un paese terzo o l’apolide presenta la domanda di protezione internazionale in un altro Stato membro in cui è parimenti dispensato dal visto per l’ingresso nel suo territorio. In questo caso tale altro Stato membro è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale».

33. Il criterio finale (articolo 15) riguarda le domande di protezione internazionale presentate in una zona internazionale di transito di un aeroporto e non è pertinente ai presenti rinvii pregiudiziali.

34. Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, gli Stati membri hanno la facoltà di derogare all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento Dublino III e decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non compete allo Stato membro interessato.

35. Il capo V contiene gli obblighi incombenti allo «Stato membro competente». Nell’ambito di detto capo, l’articolo 18 elenca taluni obblighi, che comprendono la presa in carico di un richiedente che abbia presentato una domanda in un altro Stato membro [articolo 18, paragrafo 1, lettera a)] o la ripresa in carico di un richiedente la cui domanda sia in corso di esame o che abbia presentato domanda in un altro Stato membro oppure che si trovi nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno [articolo 18, paragrafo 1, lettera b)].

36. L’articolo 20, paragrafo 1, dispone che la procedura di determinazione dello Stato membro competente deve essere avviata non appena una domanda di protezione internazionale è presentata per la prima volta in uno Stato membro. Le domande di protezione internazionale si considerano presentate non appena le autorità competenti dello Stato membro interessato ricevono un formulario presentato dal richiedente o un verbale redatto dalle autorità, secondo quanto stabilito dall’articolo 20, paragrafo 2 ( 46 ).

37. A termini dell’articolo 21, lo Stato membro che ha ricevuto una domanda di protezione internazionale e ritiene che un altro Stato membro sia competente per l’esame della stessa può chiedere a tale Stato membro di prendere in carico il richiedente quanto prima e, al più tardi, entro tre mesi dopo la presentazione della domanda ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2. Ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1 ( 47 ), lo Stato membro richiesto procede alle verifiche necessarie e delibera sulla richiesta di presa in carico di un richiedente entro due mesi a decorrere dal ricevimento di detta richiesta. L’articolo 22, paragrafo 7, stabilisce che la mancata risposta entro la suddetta scadenza equivale all’accettazione della richiesta ( 48 ).

38. Ai sensi dell’articolo 23, una richiesta di ripresa incarico di un richiedente che presenta una nuova domanda di protezione internazionale deve essere del pari presentata quanto prima. In virtù dell’articolo 25, lo Stato membro richiesto deve rispondere quanto prima – entro il termine di un mese dalla data in cui perviene la richiesta. Ai sensi dell’articolo 25, paragrafo 2, l’assenza di risposta equivale all’accettazione della richiesta.

39. Agli articoli 26 e 27 sono stabilite talune garanzie procedurali. Il primo stabilisce che quando lo Stato membro richiesto accetta di prendere o riprendere in carico un richiedente, lo Stato membro richiedente deve notificare all’interessato la decisione di trasferirlo verso lo Stato membro competente. Detta decisione deve contenere informazioni sui mezzi di impugnazione disponibili.

40. Ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, i richiedenti hanno diritto ad un ricorso effettivo avverso una decisione di trasferimento, o a una revisione della medesima, in fatto e in diritto, dinanzi a un organo giurisdizionale.

41. L’articolo 29 così stabilisce: «1. Il trasferimento del richiedente o di altra persona ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera c) o d), dallo Stato membro richiedente verso lo Stato membro competente avviene conformemente al diritto nazionale dello Stato membro richiedente, previa concertazione tra gli Stati membri interessati, non appena ciò sia materialmente possibile e comunque entro sei mesi a decorrere dall’accettazione della richiesta di un altro Stato membro di prendere o riprendere in carico l’interessato, o della decisione definitiva su un ricorso o una revisione in caso di effetto sospensivo ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3. (…) 2. Se il trasferimento non avviene entro il termine di sei mesi, lo Stato membro competente è liberato dall’obbligo di prendere o riprendere in carico l’interessato e la competenza è trasferita allo Stato membro richiedente. Questo termine può essere prorogato fino a un massimo di un anno se non è stato possibile effettuare il trasferimento a causa della detenzione dell’interessato, o fino a un massimo di diciotto mesi qualora questi sia fuggito. (…)» ( 49 ).

42. L’articolo 33 è rubricato «Meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi». L’articolo 33, paragrafo 1, dispone quanto segue: «Qualora, sulla base in particolare delle informazioni ottenute dall’[Ufficio europeo di sostegno per l’asilo: “l’EASO”] a norma del regolamento (UE) n. 439/2010 [ ( 50 )], la Commissione stabilisca che l’applicazione del presente regolamento può essere ostacolata da un rischio comprovato di speciale pressione sul sistema di asilo di uno Stato membro e/o da problemi nel funzionamento del sistema di asilo di uno Stato membro, in cooperazione con l’[EASO], rivolge raccomandazioni a tale Stato membro invitandolo a redigere un piano d’azione preventivo. (…)».

Norme di attuazione del regolamento Dublino III

43. Il regolamento (UE) n. 603/2013 ( 51 ) ha istituito il sistema Eurodac. Il suo obiettivo è aiutare a stabilire quale sia, a norma del regolamento Dublino III, lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno Stato membro da un cittadino di un paese terzo.

44. L’allegato II del regolamento di esecuzione (UE) n. 118/2014 della Commissione, recante modalità di applicazione del regolamento Dublino III ( 52 ) contiene due elenchi che indicano gli elementi di prova per determinare lo Stato membro competente ai fini del regolamento Dublino III. L’elenco «A» riguarda le prove formali che determinano la competenza finché non siano confutate da prove contrarie. L’elenco «B» si riferisce alle prove indiziarie: elementi indicativi che, pur confutabili, potrebbero essere sufficienti in determinate circostanze per determinare la competenza.

Schengen

45. In una forma o nell’altra, la libera circolazione fra paesi europei è una realtà esistente sin dal Medioevo ( 53 ). L’Accordo di Schengen, firmato il 14 giugno 1985, ha previsto la graduale abolizione delle frontiere interne e ha istituito il controllo delle frontiere esterne degli Stati firmatari. Il 19 giugno 1990 è stata firmata la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen ( 54 ). La Convenzione ha disciplinato aspetti quali l’organizzazione e la gestione della frontiera esterna e l’abolizione dei controlli alle frontiere interne, le procedure per il rilascio di un visto uniforme e l’operatività di una base di dati unica per tutti i membri (il Sistema d’informazione Schengen; in prosieguo: il «SIS»), nonché la creazione di uno strumento di cooperazione fra i servizi immigrazione dei membri. Le suddette materie sono state ricondotte nel quadro dell’acquis dell’UE dal Trattato di Amsterdam. Non tutti i 28 Stati membri dell’UE partecipano pienamente all’acquis di Schengen ( 55 ). Vi sono degli accordi particolari per l’Irlanda e il Regno Unito ( 56 ).

Il codice frontiere Schengen

46. Nei considerando del codice frontiere Schengen ( 57 ) figurano le seguenti dichiarazioni pertinenti. La creazione di uno spazio di libera circolazione delle persone deve essere accompagnata da altre misure, quali una politica comune in materia di attraversamento delle frontiere esterne ( 58 ). A tale riguardo, la realizzazione di un corpus legislativo comune è una delle componenti essenziali della politica comune di gestione delle frontiere esterne ( 59 ). Il controllo di frontiera è nell’interesse non solo dello Stato membro alle cui frontiere esterne viene effettuato, ma di tutti gli Stati membri che hanno abolito il controllo di frontiera interno.

47. I considerando affermano poi che i controlli di frontiera dovrebbero contribuire alla lotta contro l’immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani, nonché alla prevenzione di qualunque minaccia per la sicurezza interna, l’ordine pubblico, la salute pubblica e le relazioni internazionali degli Stati membri ( 60 ). Le verifiche di frontiera dovrebbero essere effettuate nel pieno rispetto della dignità umana. Il controllo di frontiera dovrebbe essere eseguito in modo professionale e rispettoso ed essere proporzionato agli obiettivi perseguiti ( 61 ). Esso comprende non soltanto le verifiche sulle persone ai valichi di frontiera e la sorveglianza tra tali valichi, ma anche l’analisi dei rischi per la sicurezza interna e l’analisi delle minacce che possono pregiudicare la sicurezza delle frontiere esterne. È pertanto necessario stabilire le condizioni, i criteri e le regole dettagliate volte a disciplinare sia le verifiche ai valichi di frontiera sia la sorveglianza ( 62 ). Al fine di evitare eccessivi tempi di attesa ai valichi di frontiera occorrerebbe prevedere, in presenza di circostanze eccezionali ed imprevedibili, possibilità di snellimento delle verifiche alle frontiere esterne. Sebbene le verifiche di frontiera siano snellite, tuttavia, l’apposizione sistematica di un timbro sui documenti dei cittadini di paesi terzi rimane un obbligo. L’apposizione del timbro consente di determinare con certezza la data e il luogo dell’attraversamento della frontiera, senza accertare in tutti i casi se siano state eseguite tutte le misure di controllo dei documenti di viaggio prescritte ( 63 ).

48. L’articolo 1 enuncia efficacemente il duplice obiettivo del codice frontiere Schengen. In primo luogo, esso prevede l’assenza del controllo di frontiera sulle persone che attraversano le frontiere tra gli Stati membri partecipanti. In secondo luogo, esso stabilisce le norme applicabili al controllo di frontiera sulle persone che attraversano la frontiera esterna degli Stati membri dell’Unione europea.

49. All’articolo 2 sono enunciate le seguenti definizioni: «(…) 2. “frontiere esterne”: le frontiere terrestri, comprese quelle fluviali e lacustri, le frontiere marittime e gli aeroporti, i porti fluviali, marittimi e lacustri degli Stati membri, che non siano frontiere interne; (…) 5. “beneficiari del diritto (...) alla libera circolazione ai sensi del diritto unionale”: a) i cittadini dell’Unione ai sensi dell’[articolo 20, paragrafo 1, TFUE], nonché i cittadini di paesi terzi familiari di un cittadino dell’Unione che esercita il suo diritto alla libera circolazione sul territorio dell’Unione europea, ai quali si applica la direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio [ ( 64 )]; b) i cittadini di paesi terzi e i loro familiari, qualunque sia la loro nazionalità, che, in virtù di accordi conclusi tra l’Unione e i suoi Stati membri, da un lato, e tali paesi terzi, dall’altro, beneficiano di diritti in materia di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell’Unione; 6. “cittadino di paese terzo”: chi non è cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, del trattato e non è contemplato dal punto 5 [dell’articolo 2]; 7. “persona segnalata ai fini della non ammissione”: qualsiasi cittadino di paese terzo segnalato nel sistema d’informazione Schengen (SIS) ai sensi e per gli effetti dell’articolo 96 della [CAAS]; 8. “valico di frontiera” ogni valico autorizzato dalle autorità competenti per il passaggio delle frontiere esterne; (…) 9. “controllo di frontiera”: l’attività svolta alla frontiera, in conformità e per gli effetti del presente regolamento, in risposta esclusivamente all’intenzione di attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento e indipendentemente da qualunque altra ragione, e che consiste in verifiche di frontiera e nella sorveglianza di frontiera; 10. “verifiche di frontiera”: le verifiche effettuate ai valichi di frontiera al fine di accertare che le persone, compresi i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso, possano essere autorizzati ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzati a lasciarlo; 11. “sorveglianza di frontiera”: la sorveglianza delle frontiere tra i valichi di frontiera e la sorveglianza dei valichi di frontiera al di fuori degli orari di apertura stabiliti, allo scopo di evitare che le persone eludano le verifiche di frontiera; (…) 13. “guardia di frontiera”: il pubblico ufficiale assegnato, conformemente alla legislazione nazionale, ad un valico di frontiera oppure lungo la frontiera o nelle immediate vicinanze di quest’ultima, che assolve, in conformità del presente regolamento e della legislazione nazionale, compiti di controllo di frontiera; (…) 15. “permesso di soggiorno”: a) tutti i permessi di soggiorno rilasciati dagli Stati membri secondo il modello uniforme istituito dal regolamento (CE) n. 1030/2002 del Consiglio (...) [ ( 65 )], e le carte di soggiorno rilasciate conformemente alla direttiva 2004/38/CE; b) qualsiasi altro documento rilasciato da uno Stato membro a cittadini di paesi terzi che autorizzi questi ultimi a soggiornare sul suo territorio, che sia stato oggetto di una comunicazione e di una successiva pubblicazione ai sensi dell’articolo 34, a eccezione: i) dei permessi temporanei rilasciati in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno ai sensi della lettera a) o di una domanda d’asilo, e ii) dei visti rilasciati dagli Stati membri secondo il modello uniforme di cui al regolamento (CE) n. 1683/95: (…)» ( 66 )

50. Ai sensi dell’articolo 3, il codice frontiere Schengen è applicabile «a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro, senza pregiudizio: a) dei diritti dei beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto unionale; e b) dei diritti dei rifugiati e di coloro che richiedono protezione internazionale, in particolare per quanto concerne il non respingimento.

51. Ai sensi dell’articolo 3 bis, in sede di applicazione del presente regolamento, gli Stati membri agiscono nel pieno rispetto del pertinente diritto unionale, compresa la Carta, la Convenzione di Ginevra e i diritti fondamentali. Ciò comprende l’obbligo di adottare decisioni su base individuale.

52. L’articolo 5 è rubricato «Condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi». Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, le condizioni per una persona il cui soggiorno previsto non è superiore a 90 giorni nell’arco di un periodo di 180 giorni ( 67 ) sono le seguenti: a) essere in possesso di uno o più documenti di viaggio validi che le consentano di attraversare la frontiera; b) essere in possesso di un visto valido; c) giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno sia per il ritorno nel paese di origine o per il transito verso un paese terzo nel quale l’ammissione è garantita, ovvero essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi; d) non essere segnalato nel SIS ai fini della non ammissione; ed e) non essere considerato, fra l’altro, una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna ( 68 ).

53. In deroga a detti requisiti, l’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), prevede che «i cittadini di paesi terzi che non soddisfano una o più delle condizioni di cui al paragrafo 1 possono essere autorizzati da uno Stato membro ad entrare nel suo territorio per motivi umanitari o di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali. Qualora il cittadino di paese terzo interessato sia oggetto di una segnalazione di cui al paragrafo 1, lettera d), lo Stato membro che ne autorizza l’ingresso nel suo territorio ne informa gli altri Stati membri».

54. L’articolo 8 consente alle guardie di frontiera di snellire le verifiche che devono essere effettuate alla frontiera esterna in circostanze eccezionali e impreviste. Tali circostanze eccezionali ed impreviste sono considerate sussistere quando eventi imprevedibili provocano un’intensità di traffico tale da rendere eccessivi i tempi di attesa ai valichi di frontiera e sono state sfruttate tutte le risorse in termini di organizzazione, di mezzi e di personale.

55. L’articolo 8, paragrafo 3, tuttavia, dispone che anche in caso di snellimento delle verifiche di frontiera la guardia di frontiera deve comunque timbrare i documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi sia in ingresso che in uscita, a norma dell’articolo 10, paragrafo 1, il quale prevede che sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi deve sistematicamente essere apposto un timbro al momento dell’ingresso e dell’uscita. I timbri devono essere apposti: a) sui documenti dei cittadini di paesi terzi che consentono di attraversare la frontiera, muniti di un visto in corso di validità; b) sui documenti che consentono di attraversare la frontiera che sono in possesso di cittadini di paesi terzi ai quali sia stato rilasciato un visto alla frontiera da uno Stato membro; e c) sui documenti che consentono di attraversare la frontiera che sono in possesso di cittadini di paesi terzi non soggetti all’obbligo del visto.

56. L’articolo 13 stabilisce che sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste dall’articolo 5, paragrafo 1, e non rientrino nelle categorie di persone di cui all’articolo 5, paragrafo 4. Ciò non pregiudica l’applicazione di disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e la protezione internazionale o il rilascio di visti per soggiorno di lunga durata.

Il SIS

57. Il SIS è sostanzialmente un sistema di informazioni a supporto del controllo alla frontiera esterna e della cooperazione a fini di contrasto negli Stati che aderiscono al codice frontiere Schengen (in prosieguo: gli «Stati Schengen»). Il suo obiettivo principale è contribuire a preservare la sicurezza interna in detti Stati in assenza di controlli alle frontiere interne ( 69 ). Ciò è assicurato, fra l’altro, attraverso una procedura automatizzata di ricerca che fornisce accesso alle segnalazioni sulle persone ai fini dei controlli di frontiera. Con riferimento ai cittadini di paesi terzi (ossia, persone che non sono cittadini UE o cittadini di Stati che, ai sensi di accordi conclusi tra l’Unione europea e gli Stati interessati, godono di diritti in materia di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell’Unione europea) ( 70 ), gli Stati membri devono inserire una segnalazione nel SIS ove un’autorità competente o un organo giurisdizionale adotti una decisione di diniego dell’ingresso o del soggiorno, fondata su una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sicurezza nazionale che la presenza della suddetta persona può costituire ( 71 ). Le segnalazioni possono inoltre essere inserite quando siffatte decisioni sono fondate sul fatto che il cittadino di un paese terzo è stato oggetto di una misura di allontanamento, rifiuto di ingresso o espulsione non revocata né sospesa ( 72 ).

Regolamento (CE) n. 1683/95

58. Il regolamento (CE) n. 1683/95 del Consiglio ( 73 ) istituisce un modello uniforme (adesivo) per i visti rilasciati dagli Stati membri che devono essere conformi alle prescrizioni di cui all’allegato del regolamento. Le prescrizioni riguardano «caratteristiche di sicurezza», quali una fotografia integrata, un elemento ottico variabile, il codice alfabetico dello Stato membro emittente, la parola «visto» e il numero nazionale a nove cifre.

Regolamento (CE) n. 539/2001

59. L’allegato I del regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio elenca i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo ( 74 ). Sono fatti salvi gli obblighi derivanti dall’accordo europeo relativo alla soppressione dei visti ai rifugiati ( 75 ). I cittadini dei paesi terzi provenienti dagli Stati elencati all’allegato II sono esentati da detto obbligo relativamente ai visti per soggiorni di breve durata. Gli Stati membri, inoltre, hanno il diritto di prevedere deroghe all’obbligo di visto per talune categorie limitate di persone ( 76 ).

Sistema di informazione sui visti

60. Il Sistema di informazione sui visti (in prosieguo: il «VIS») è stato istituito dalla decisione del Consiglio 2004/512/CE ( 77 ). Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 767/2008 ( 78 ), il VIS consente agli Stati Schengen lo scambio di dati sui visti in ordine alle domande di visto per soggiorni di breve durata e alle decisioni adottate al riguardo. L’articolo 2, lettera f), stabilisce che il VIS si prefigge, tra l’altro, di agevolare l’applicazione del regolamento Dublino II. Ai sensi dell’articolo 4, un «visto» è definito rinviando alla CAAS. Una vignetta visto è riferita al formato uniforme per i visti quale definito dal regolamento n. 1683/95. L’espressione «documento di viaggio» indica il passaporto o altro documento equivalente che autorizza il titolare ad attraversare le frontiere esterne e sul quale può essere apposto un visto.

61. L’articolo 21 dispone che, ai soli fini della determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo, laddove ciò comporti di accertare se uno Stato membro abbia rilasciato un visto o se il richiedente protezione internazionale abbia «varcato irregolarmente (...) la frontiera di uno Stato membro» (a termini degli odierni articoli 12 e 13 del regolamento Dublino III, rispettivamente), le autorità competenti devono essere abilitate a eseguire interrogazioni nella base di dati confrontando le impronte digitali del richiedente asilo interessato.

Regolamento n. 810/2009.

62. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 810/2009, quest’ultimo è diretto a fissare le procedure e le condizioni per il rilascio dei visti di transito o per soggiorni previsti sul territorio degli Stati membri non superiori a 90 giorni su un periodo di 180 giorni. I requisiti valgono per i cittadini di paesi terzi che devono essere in possesso di un visto valido al momento dell’attraversamento delle frontiere esterne di uno Stato membro.

63. L’articolo 2 definisce cittadino di paesi terzi chi non è cittadino dell’Unione europea. Per visto si intende l’autorizzazione rilasciata da uno Stato membro ai fini del transito o di un soggiorno previsto nel territorio degli Stati membri, la cui durata non sia superiore a tre mesi su un periodo di sei mesi dalla data di primo ingresso nel territorio degli Stati membri, ovvero del transito nelle zone internazionali degli aeroporti degli Stati membri. Per «visto adesivo» si intende il formato uniforme per i visti quale definito dal regolamento n. 1683/95. I documenti di viaggio riconosciuti sono documenti riconosciuti da uno o più Stati membri ai fini dell’apposizione di visti ( 79 ).

La direttiva procedure

64. Come suggerito dal titolo, la direttiva procedure istituisce procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale ai sensi della direttiva qualifiche. L’articolo 3 stabilisce che la direttiva è applicabile a tutte le domande presentate nel territorio dell’Unione europea.

65. A termini dell’articolo 31, gli Stati membri devono provvedere affinché le domande di protezione internazionale siano trattate quanto prima possibile secondo la procedura d’esame stabilita nella direttiva ( 80 ). La regola generale è che la procedura d’esame dovrebbe essere espletata entro sei mesi dalla presentazione di una domanda. Tuttavia, qualora le domande siano oggetto della procedura stabilita nel regolamento Dublino III, il termine di sei mesi inizia a decorrere dal momento in cui si è determinato lo Stato membro competente per l’esame della domanda dell’individuo ai sensi di detto regolamento ( 81 ). Gli Stati membri possono prevedere che la procedura d’esame sia accelerata e/o svolta alla frontiera o in zone di transito, fra l’altro, se un richiedente entra «illegalmente» nel territorio dello Stato membro interessato o rifiuta il rilievo dattiloscopico ai sensi del regolamento Eurodac ( 82 ).

La direttiva rimpatri

66. L’articolo 1 della direttiva 2008/115/EC ( 83 ) afferma che la suddetta direttiva stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto dell’Unione e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo.

67. L’articolo 2 stabilisce che la direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare. Gli Stati membri possono decidere di non applicare tale direttiva ai cittadini di paesi terzi sottoposti a respingimento alla frontiera conformemente all’articolo 13 del codice frontiere Schengen ovvero fermati o scoperti dalle competenti autorità in occasione dell’attraversamento irregolare via terra, mare o aria della frontiera esterna di uno Stato membro e che non abbiano successivamente ottenuto un’autorizzazione o un diritto di soggiorno in tale Stato membro.

68. Ai sensi dell’articolo 3, per cittadino di un paese terzo si intende chiunque non sia cittadino dell’Unione né benefici dei diritti di libera circolazione, quali definiti all’articolo 2, paragrafo 5, del codice frontiere Schengen. L’espressione «soggiorno irregolare» è definita come «la presenza nel territorio di uno Stato membro di un cittadino di un paese terzo che non soddisfi o non soddisfi più le condizioni d’ingresso di cui all’articolo 5 del codice frontiere Schengen o altre condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in tale Stato membro» ( 84 ).

Le domande di pronuncia pregiudiziale

69. In queste due domande di pronuncia pregiudiziale si chiedono alla Corte orientamenti circa l’interpretazione del regolamento Dublino III e il codice frontiere Schengen. La causa A.S. ( 85 ) corrisponde al rinvio pregiudiziale proposto dal Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Corte Suprema della Repubblica di Slovenia). La causa Jafari ( 86 ) è stata proposta dal Verwaltungsgerichtshof Wien (Corte suprema amministrativa, Vienna) (Austria).

70. Le questioni sollevate dai due giudici del rinvio presentano importanti collegamenti e sovrapposizioni. Affronterò pertanto entrambe le cause nelle stesse conclusioni. Utilizzerò il termine «migrazione» in modo generico per descrivere l’afflusso di cittadini di paesi terzi che ha avuto luogo fra settembre 2015 e marzo 2016 («l’epoca dei fatti»). Detto afflusso comprendeva sia rifugiati o persone che intendevano richiedere protezione internazionale all’interno dell’Unione europea sia migranti nell’accezione più generale del termine ( 87 ).

Causa C‑490/16 A.S.

Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

71. Il giudice del rinvio afferma che il sig. A.S., cittadino siriano, ha lasciato la Siria per dirigersi in Libano e, da lì, si è recato in Turchia, poi in Grecia, nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, in Serbia, Croazia e Slovenia. Le parti concordano sul fatto che ha viaggiato attraverso la Serbia in modo organizzato con ciò che viene descritto come un «treno dei migranti», ha poi fatto ingresso in Croazia dalla Serbia e che, nel valico stabilito del confine di Stato, è stato preso in carico dalle autorità serbe. È stato affidato alla sorveglianza delle autorità nazionali croate di controllo delle frontiere. Queste ultime non gli hanno impedito l’ingresso in Croazia, non hanno avviato alcun procedimento per la sua uscita dal territorio croato, né hanno verificato se egli soddisfacesse i requisiti per l’ingresso regolare in Croazia. Le autorità croate ne hanno invece organizzato il trasferimento verso il confine di Stato sloveno.

72. Il 20 febbraio 2016 il sig. A.S. è entrato in Slovenia con il flusso di persone a bordo del «treno dei migranti» al valico di frontiera di Dobova, dove è stato registrato. Il giorno seguente (21 febbraio 2016), insieme ad altri cittadini di paesi terzi che viaggiavano attraverso i Balcani occidentali, è stato consegnato alle autorità austriache di sicurezza alla frontiera slovena con l’Austria, che li hanno rinviati in Slovenia. Il 23 febbraio 2016 il sig. A.S. ha presentato una domanda di protezione internazionale alle autorità slovene. Lo stesso giorno le autorità slovene hanno inviato una nota alle autorità croate ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, dell’Accordo fra i due paesi in materia di estradizione e rimpatrio di persone che entrano o soggiornano irregolarmente in territorio sloveno (un accordo internazionale). La Slovenia ha chiesto alla Croazia di riprendere in carico 66 persone, fra cui il sig. A.S. Con nota del 25 febbraio 2016, le autorità croate hanno confermato che avrebbero ripreso in carico dette persone. Il 19 marzo 2016 è stata formulata dalla Slovenia una richiesta formale di ripresa in carico ai sensi del regolamento Dublino III. Il 18 maggio 2016 le autorità croate hanno confermato di accettare che la Croazia fosse lo Stato membro competente.

73. Con decisione del 14 giugno 2016, il ministero sloveno dell’Interno (in prosieguo: il «ministero sloveno») ha informato il sig. A.S. che la sua richiesta di protezione internazionale non sarebbe stata esaminata dalla Slovenia e che egli sarebbe stato trasferito in Croazia, in quanto Stato membro competente (in prosieguo: la «decisione del ministero sloveno»).

74. Detta decisione era basata sul criterio di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III. Ai sensi di detta disposizione, quando un cittadino di un paese terzo ha varcato irregolarmente la frontiera di uno Stato membro, quest’ultimo è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale. L’attraversamento irregolare della frontiera è accertato nel singolo caso con riferimento agli elementi di prova e alle circostanze indiziarie menzionati nei due elenchi di cui all’allegato II del regolamento recante modalità di applicazione del regolamento Dublino III, che comprendono eventuali dati disponibili dell’Eurodac.

75. Il ministero sloveno ha ritenuto che il sig. A.S. fosse entrato in Croazia irregolarmente nel febbraio 2016. Esso ha inoltre rilevato che, il 18 maggio 2016, le autorità croate avevano risposto affermativamente alla richiesta, rivolta dalle autorità slovene, di prendere in carico la richiesta del sig. A.S. ai sensi del regolamento Dublino III sulla base del criterio di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del medesimo regolamento, e che, conseguentemente, la Croazia era lo Stato membro competente per l’esame della domanda del sig. A.S ( 88 ). Il sistema Eurodac non ha dato un risultato positivo per la Croazia nel caso del sig. A.S., tuttavia ciò non è determinante per l’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III. La condotta tenuta dalle autorità nazionali quando persone provenienti dal «treno dei migranti» sono entrate in Croazia attraversando la frontiera nazionale era stata la medesima di quella adottata nei casi in cui i migranti erano stati registrati nel sistema Eurodac.

76. Il 27 giugno 2016 il sig. A.S. ha impugnato la decisione dinanzi all’Upravno sodišče (giudice amministrativo di primo grado, Slovenia) adducendo l’erronea applicazione del criterio di cui all’articolo 13, paragrafo 1. Secondo il ricorrente, la condotta degli organi statali croati dovrebbe far concludere nel senso della regolarità del suo ingresso in Croazia.

77. Il 4 luglio 2016 detta impugnazione è stata respinta, ma il sig. A.S. è riuscito ad ottenere la sospensione della decisione del ministero.

78. Il 7 luglio 2016 egli ha presentato ricorso avverso la decisione di primo grado presso il giudice del rinvio. Quest’ultimo è dell’avviso che, per decidere quale Stato membro sia competente per l’esame della domanda di protezione internazionale presentata dal sig. A.S., esso necessita di orientamenti relativamente all’interpretazione del presupposto di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, secondo cui «il richiedente ha varcato illegalmente (…) la frontiera di uno Stato membro». Il giudice del rinvio desidera sapere, in particolare, se l’espressione «ha varcato illegalmente» debba essere interpretata in modo autonomo e indipendente o in collegamento con l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva rimpatri e con l’articolo 5 del codice frontiere Schengen. Il giudice del rinvio, inoltre, cerca di stabilire se il fatto che il sig. A.S. abbia attraversato il confine dalla Serbia alla Croazia sotto il controllo delle autorità croate, pur non soddisfacendo i requisiti di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen (in quanto non era in possesso dei documenti necessari, quali un visto valido), sia rilevante al fine di valutare l’irregolarità o meno del suo ingresso nel territorio dell’Unione.

79. Il giudice del rinvio, inoltre, chiede orientamenti sull’applicazione di taluni aspetti procedurali del regolamento Dublino III, ossia se il diritto del sig. A.S. a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 27 del medesimo regolamento riguardi la valutazione giuridica delle modalità di applicazione dell’espressione «ingresso irregolare» o «illegale» in uno Stato membro ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1. In caso di risposta affermativa a detta questione, si rende poi necessario accertare come operino i termini di cui agli articoli 13, paragrafo 1, e 29, paragrafo 2, del regolamento Dublino III. In sostanza, il giudice del rinvio intende conoscere se i termini continuino a decorrere laddove sia proposta un’impugnazione ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, in particolare qualora sia stato sospeso il trasferimento.

80. Il 13 settembre 2016, pertanto, il giudice del rinvio ha richiesto una pronuncia pregiudiziale sulle seguenti questioni: «1) Se la tutela giurisdizionale prevista dall’articolo 27 del [regolamento Dubino III] si riferisca anche all’interpretazione dei presupposti per l’applicazione del criterio di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del medesimo regolamento, qualora si tratti della decisione di uno Stato membro di non esaminare una domanda di protezione internazionale, e un altro Stato membro abbia già riconosciuto la propria competenza ad esaminare la domanda del richiedente sulla medesima base, e qualora il richiedente si opponga a ciò. 2) Se il presupposto dell’ingresso irregolare di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del [regolamento Dublino III] debba essere interpretato in modo autonomo e indipendente, oppure se esso vada interpretato in collegamento con l’articolo 3, punto 2, della [direttiva rimpatri] e con l’articolo 5 del codice frontiere Schengen, i quali definiscono la nozione di attraversamento illegale di una frontiera, e un’interpretazione siffatta debba essere applicata in riferimento all’articolo 13, paragrafo 1, del [suddetto regolamento]. 3) Se, alla luce della risposta fornita al secondo quesito, occorra nelle circostanze della presente fattispecie interpretare la nozione di ingresso irregolare di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento [Dublino III] nel senso che non si configura un attraversamento irregolare della frontiera quando tale attraversamento sia stato organizzato dalle pubbliche autorità di uno Stato membro allo scopo di effettuare il transito verso un altro Stato membro dell’Unione europea. 4) Nel caso in cui la risposta al terzo quesito fosse affermativa, se occorra di conseguenza interpretare l’articolo 13, paragrafo 1, [del regolamento Dublino III] nel senso che esso impedisce il rinvio del cittadino di uno Stato terzo verso lo Stato [membro] nel quale egli aveva fatto il suo primo ingresso nel territorio dell’Unione. 5) Se l’articolo 27 del [regolamento Dublino III] debba essere interpretato nel senso che i termini previsti dagli articoli 13, paragrafo 1, e 29, paragrafo 2, non decorrono nel caso in cui il richiedente eserciti il diritto alla tutela giurisdizionale, più in particolare qualora ciò includa anche la proposizione di una domanda di pronuncia pregiudiziale, oppure qualora il giudice nazionale sia in attesa di una risposta della [Corte] ad una domanda siffatta presentata in un altro caso. In subordine: se, in un caso siffatto, i termini decorrerebbero, ma lo Stato membro competente non avrebbe il diritto di rifiutare la presa in carico dell’interessato».

Procedimento dinanzi alla Corte

81. Il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di trattare la causa con procedimento pregiudiziale d’urgenza. La Corte ha respinto tale richiesta con ordinanza del 27 settembre 2016. Con decisione del 22 dicembre 2016, tuttavia, si è stabilito di trattare la causa in via prioritaria, atteso che essa solleva questioni comuni alla causa Jafari, C‑646/16, che è sottoposta a procedimento accelerato.

82. Sono state presentate osservazioni scritte dal sig. A.S., dalla Grecia, dall’Ungheria, dalla Slovenia, dal Regno Unito, dalla Svizzera e dalla Commissione europea. Viste le analogie con la causa Jafari, C‑646/16, la Corte ha deciso di fissare un’udienza comune per le due cause ( 89 ).

Causa Jafari, C‑646/16

Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

83. Le sig.re Khadija Jafari e Zainab Jafari sono cittadine afghane. Esse sono sorelle. La sig.ra Khadija Jafari ha un figlio, nato nel 2014, mentre la sig.ra Zainab Jafari ha due figlie, nate nel 2011 e nel 2007. Anche i figli sono cittadini afghani.

84. Le due sorelle, con i rispettivi figli (in prosieguo: le «famiglie Jafari») sono fuggite insieme dall’Afghanistan perché i loro mariti erano stati catturati dai Talebani ed era stato loro imposto di combattere nell’esercito talebano. Essendosi rifiutati, sono stati uccisi dai Talebani. I rispettivi suoceri delle due sorelle Jafari hanno poi segregato le donne in casa: uno riteneva che la segregazione in casa della nuora si confacesse ai dettami religiosi, l’altro riteneva che sarebbe stato più sicuro per la nuora non uscire dall’abitazione. Il padre delle sorelle Jafari è riuscito ad organizzarne la loro fuga dall’Afghanistan. Le sorelle temono che in caso di loro ritorno in Afghanistan sarebbero nuovamente segregate dalle rispettive famiglie ed inoltre esposte al rischio di lapidazione.

85. Le famiglie Jafari hanno lasciato l’Afghanistan nel dicembre 2015. Con l’aiuto di un «trafficante di esseri umani» si sono spostate inizialmente in Iran (dove hanno trascorso 3 mesi), poi in Turchia (dove hanno trascorso circa 20 giorni), giungendo infine in Grecia (dove hanno trascorso 3 giorni). Le autorità greche hanno rilevato i dati biometrici della sig.ra Zainab Jafari e trasmesso le sue impronte digitali attraverso Eurodac. Le famiglie Jafari hanno poi attraversato l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, la Serbia, la Croazia e la Slovenia, giungendo infine in Austria. Tra la loro uscita della Grecia e il nuovo ingresso nel territorio dell’Unione non sono intercorsi più di cinque giorni.

86. A partire dal 18 novembre 2015 la Croazia aveva cominciato a limitare il flusso in entrata di cittadini di paesi terzi. Ha consentito l’attraversamento del suo territorio soltanto alle persone provenienti dall’Afghanistan, dall’Iraq e dalla Siria, che avrebbero probabilmente soddisfatto i requisiti per accedere allo status di rifugiato. Le famiglie Jafari rispondevano ai suddetti criteri. In Croazia hanno chiesto di poter vedere un dottore perché prestasse cure sanitarie ad una delle figlie della sig.ra Jafari. Non è stata resa disponibile alcuna assistenza. Hanno atteso l’autobus per un’ora e sono state poi trasferite oltre il confine sloveno.

87. Il 15 febbraio 2016 le autorità competenti slovene hanno redatto un documento nel quale sono stati registrati i dati personali delle famiglie Jafari. In esso figurava la dicitura «NEMČIJA/DEU» («destinazione del viaggio Germania») per la sig.ra Zainab Jafari. Per la sig.ra Khadija Jafari le lettere «DEU» erano state cancellate a mano e sostituite, sempre a mano, dalla scritta «AUT» (quindi: «NEMČIJA/AUT», «destinazione del viaggio Austria») ( 90 ). Il medesimo giorno le sorelle hanno attraversato insieme il confine austriaco e hanno presentato domanda di protezione internazionale per se stesse e per i propri figli in detto Stato. Le autorità austriache affermano che originariamente esse avevano indicato il proprio desiderio di recarsi in Svezia. Questo, tuttavia, è contestato dalle sorelle.

88. Le competenti autorità austriache [l’ufficio federale austriaco per l’immigrazione e l’asilo (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl; in prosieguo: l’«ufficio federale» o il «BFA»)] non ha verificato il resoconto delle sorelle circa il loro volo dall’Afghanistan perché ha ritenuto che la Croazia fosse lo Stato membro competente per l’esame della loro domanda di protezione internazionale. Dopo essersi inizialmente rivolto alle autorità slovene, con lettera del 16 aprile 2016, il BFA ha chiesto alla competente autorità croata di prendere in carico le sorelle e i loro figli ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Dublino III. Il BFA ha affermato che, dal momento che le famiglie Jafari erano entrate illegalmente nel territorio degli Stati membri attraverso la Croazia, quest’ultimo Stato era competente ai fini dell’esame della loro richiesta di asilo. L’autorità croata competente non ha risposto a tale lettera. Pertanto il BFA, con lettera del 18 giugno 2016, comunicava a quest’ultima che, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 7, del regolamento Dublino III, la competenza per l’esame delle richieste di protezione internazionale spettava ormai irrevocabilmente alla Croazia.

89. Con decisioni del 5 settembre 2016 l’ufficio federale ha respinto le domande di protezione internazionale in quanto «irricevibili», ha osservato che la Croazia era competente per l’esame delle richieste ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, ed ha emesso un provvedimento di espulsione che disponeva l’allontanamento in Croazia delle famiglie Jafari. Nella sua motivazione, l’ufficio federale partiva dal presupposto che le sorelle e i loro figli erano entrati nel territorio dell’Unione europea dapprima in Grecia. Secondo il BFA, essi avevano poi però nuovamente lasciato il territorio dell’Unione rientrando successivamente nel territorio degli Stati membri in Croazia. Gli ingressi in Grecia e in Croazia sono stati qualificati come irregolari. In Grecia, però, persistevano lacune strutturali nel procedimento di asilo. Pertanto, in applicazione dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, la Croazia doveva essere considerata come lo Stato membro competente. A quanto risultava, nel regime di asilo di tale Stato non esistevano lacune strutturali. Le sorelle contestano la suddetta conclusione ( 91 ).

90. Sia le autorità amministrative sia il Bundesverwaltungsgericht (giudice amministrativo federale, Austria) che si sono pronunciati sul loro ricorso in cui venivano contestate le decisioni impugnate hanno considerato plausibili il resoconto delle famiglie Jafari e le informazioni fornite relativamente al loro viaggio dall’Afghanistan. Non è quindi contestato che l’odissea delle famiglie Jafari ha avuto luogo nel contesto dell’ingresso in massa di cittadini di paesi terzi nel territorio dell’Unione europea provenienti dai Balcani occidentali tra settembre 2015 e marzo 2016.

91. Con decisione del 10 ottobre 2016, il Bundesverwaltungsgericht (giudice amministrativo federale) ha respinto i ricorsi delle famiglie Jafari. Nel fare ciò il suddetto giudice si è sostanzialmente associato alle considerazioni del BFA. Esso ha considerato che, quando le famiglie Jafari avevano fatto ingresso in Croazia dalla Serbia, avevano attraversato la frontiera senza un visto d’ingresso, sebbene avessero dovuto esserne in possesso in quanto cittadini afghani. Pertanto, il loro ingresso attraverso la suddetta frontiera era irregolare. A quanto è stato possibile accertare, anche l’ingresso in Austria era avvenuto senza un visto ed era, pertanto, parimenti «irregolare».

92. Le due sorelle (ma non i loro figli) hanno impugnato la suddetta decisione dinanzi al giudice del rinvio. Esse sostengono che le specifiche circostanze dei loro rispettivi casi dovrebbero essere prese in considerazione nel determinare quale Stato membro sia competente ai fini delle loro richieste di protezione internazionale. Esse asseriscono di essere entrate nel territorio dell’UE ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen (ossia per motivi umanitari). L’attraversamento della frontiera, pertanto, non era un «ingresso irregolare» ai fini dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III. Questo era il ragionamento a sostegno dell’accordo del 18 febbraio 2016 che consentiva ai cittadini di paesi terzi di entrare nel territorio dell’UE per attraversare gli Stati membri al fine di raggiungere il luogo dove intendevano chiedere asilo ( 92 ). Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento Dublino III, pertanto, l’Austria è lo Stato membro competente ai fini dell’esame delle loro richieste di protezione internazionale.

93. Il giudice del rinvio era a conoscenza del fatto che era già stata proposta una domanda di pronuncia pregiudiziale da parte del Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Corte suprema della Repubblica di Slovenia) nella causa A.S., C‑490/16. Esso ritiene, tuttavia, che le circostanze alla base della domanda di protezione internazionale delle famiglie Jafari siano diverse da quelle di cui alla causa A.S. Nel caso delle famiglie Jafari, le autorità croate competenti avevano omesso di rispondere alla richiesta di presa in carico effettuata ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento Dublino III. Il giudice del rinvio ritiene che l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III sia il criterio pertinente di cui al capo III, applicabile per determinare lo Stato membro competente. Il suddetto regolamento, tuttavia, non definisce l’«attraversamento illegale» della frontiera. Il giudice del rinvio, pertanto, chiede orientamenti circa il fatto se la suddetta nozione debba essere interpretata indipendentemente o con riferimento agli altri atti dell’UE che dettano norme disciplinanti i requisiti relativi ai cittadini di paesi terzi che attraversano la frontiera esterna dell’UE, quali quelle di cui al codice frontiere Schengen. Avendo le autorità croate permesso alle famiglie Jafari di fare ingresso nel loro paese e controllato il loro trasporto alla frontiera slovena, il giudice del rinvio chiede se una siffatta condotta corrisponda in realtà ad un «visto» ai fini degli articoli 2, lettera m), e 12 del regolamento Dublino III.

94. Le famiglie Jafari sostengono che il criterio pertinente di cui al capo III sia l’articolo 14 (esenzione dai requisiti del visto). Il giudice del rinvio non è convinto che la suddetta posizione sia corretta. Esso, pertanto, desidera sapere se il criterio adeguato per determinare lo Stato membro competente sia la suddetta disposizione o l’articolo 13, paragrafo 1. Alla luce delle decisioni della Corte nelle cause Ghezelbash e Karim ( 93 ), il giudice del rinvio osserva che un ricorrente può invocare l’errata applicazione dei criteri di cui al regolamento Dublino III in un ricorso avverso una decisione di trasferimento adottata sulla base del suddetto regolamento. È pertanto necessario accertare quale sia il criterio corretto da applicare.

95. Il giudice del rinvio pone in dubbio anche la tesi delle famiglie Jafari, secondo cui esse rientrerebbero nell’ambito di applicazione dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen. Conseguentemente, esso chiede alla Corte di pronunciarsi anche sulla corretta interpretazione della suddetta disposizione.

96. Il giudice del rinvio sottopone pertanto le seguenti questioni: «1. Se, per la comprensione dell’articolo 2, lettera m), dell’articolo 12 e dell’articolo 13 del [regolamento Dublino III], si debbano prendere in considerazione altri atti giuridici, coi quali il suddetto regolamento presenta punti di contatto, ovvero se a tali disposizioni debba essere attribuito un significato indipendente da essi. 2. Per il caso in cui le disposizioni del regolamento Dublino III debbano essere interpretate a prescindere da altri atti giuridici: a) se, nelle circostanze dei casi oggetto dei procedimenti principali, caratterizzati dal fatto di svolgersi in un periodo in cui le autorità nazionali degli Stati prevalentemente coinvolti si trovavano di fronte ad un numero straordinariamente elevato di persone che richiedevano il transito attraverso il loro territorio nazionale, sia da considerare come “visto” ai sensi dell’articolo 2, lettera m), e dell’articolo 12 del regolamento Dublino III, l’ingresso di fatto tollerato nel territorio nazionale di uno Stato membro, che doveva avvenire soltanto allo scopo del transito proprio attraverso tale Stato membro e della presentazione di una domanda di protezione internazionale in un altro Stato membro. Nel caso in cui alla questione 2, sub a), debba essere data risposta affermativa: b) Se, alla luce della tolleranza di fatto dell’ingresso a scopo di transito, si debba ritenere che il “visto” abbia perduto la sua validità con l’uscita dallo Stato membro interessato. c) Se, alla luce della tolleranza di fatto dell’ingresso a scopo di transito, si debba ritenere che il “visto” continui ad essere valido ove l’uscita dallo Stato membro interessato non sia ancora avvenuta, ovvero se il “visto” perda la sua validità, indipendentemente dall’uscita non avvenuta, nel momento in cui un richiedente rinuncia definitivamente alla sua intenzione di recarsi in un altro Stato membro. d) Se la rinuncia, da parte del richiedente, all’intenzione di recarsi nello Stato membro originariamente considerato come meta, abbia come conseguenza che, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del regolamento Dublino III, si debba configurare come comportamento fraudolento successivo al rilascio del “visto”, di modo che lo Stato membro che ha rilasciato il “visto” non sia competente. In caso di risposta negativa alla questione 2), sub a): e) Se l’espressione di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III “ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro” debba essere intesa nel senso che nelle citate particolari condizioni dei casi oggetto del procedimento principale non deve considerarsi avvenuto un attraversamento illegale della frontiera esterna. 3. Per il caso in cui le disposizioni del regolamento Dublino III debbano essere interpretate prendendo in considerazione altri atti giuridici: a) Se per valutare l’esistenza, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, di un “attraversamento illegale” della frontiera, debba prendersi specialmente in considerazione la questione se, in base al codice frontiere Schengen – in particolare in base all’articolo 5 [di detto atto giuridico] – ricorrano le condizioni di ingresso, questione particolarmente rilevante per il procedimento principale in considerazione del momento in cui ha avuto luogo l’ingresso. In caso di risposta negativa alla questione 3), sub a): b) Quali disposizioni del diritto dell’Unione debbano in particolare essere prese in considerazione nel valutare se, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, sia riscontrabile un “attraversamento illegale” della frontiera. Nel caso di risposta affermativa alla questione 3), sub a): c) Se, nelle circostanze dei casi oggetto del procedimento principale, caratterizzati dal fatto di svolgersi in un periodo in cui le autorità nazionali degli Stati prevalentemente coinvolti si trovavano di fronte ad un numero straordinariamente elevato di persone che richiedevano il transito attraverso il loro territorio nazionale, l’ingresso nel territorio di uno Stato membro – di fatto tollerato senza un esame delle circostanze del caso di specie – che doveva avvenire soltanto allo scopo del transito proprio attraverso tale Stato membro e della presentazione di una domanda di protezione internazionale in un altro Stato membro, debba essere considerato come autorizzazione all’ingresso ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen. Nel caso in cui alle questioni 3, sub a), e 3, sub c), debba essere data risposta affermativa: d) Se dall’autorizzazione all’ingresso ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen consegua che si debba ritenere esistente un permesso equiparabile ad un visto ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del codice frontiere Schengen e quindi un “visto” ai sensi dell’articolo 2, lettera m), del regolamento Dublino III, di modo che nell’applicazione delle disposizioni dirette all’accertamento dello Stato membro competente in base al regolamento Dublino III si debba prendere in considerazione anche l’articolo 12 di quest’ultimo. Nel caso in cui alle questioni 3, sub a), 3, sub c), e 3, sub d), debba essere data risposta affermativa: e) Se, alla luce della tolleranza di fatto dell’ingresso a scopo di transito, si debba ritenere che il “visto” abbia perduto la sua validità con l’uscita dallo Stato membro interessato. f) Se, alla luce della tolleranza di fatto dell’ingresso a scopo di transito, si debba ritenere che il “visto” continui ad essere valido ove l’uscita dallo Stato membro interessato non sia ancora avvenuta, ovvero se il “visto” perda la sua validità, indipendentemente dall’uscita non avvenuta, nel momento in cui un richiedente rinuncia definitivamente alla sua intenzione di recarsi in un altro Stato membro. g) Se la rinuncia, da parte del richiedente, all’intenzione di recarsi nello Stato membro originariamente considerato come meta, abbia come conseguenza che, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del regolamento Dublino III, si debba configurare come comportamento fraudolento successivo al rilascio del “visto”, di modo che lo Stato membro che ha rilasciato il “visto” non sia competente. Nel caso in cui debba essere data risposta affermativa alle questioni 3, sub a), e 3, sub c), ma risposta negativa alla questione 3, sub d): h) Se l’espressione, di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, “ha varcato illegalmente per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro” debba essere intesa nel senso che, nelle citate particolari circostanze dei casi oggetto del procedimento principale, l’attraversamento della frontiera, da qualificare come autorizzazione all’ingresso ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen non dev’essere considerato come attraversamento illegale della frontiera esterna».

Procedimento dinanzi alla Corte

97. Ai sensi dell’articolo 105 del regolamento di procedura, il giudice del rinvio ha richiesto che la presente causa fosse sottoposta a procedimento accelerato. La suddetta richiesta è stata accolta con ordinanza del Presidente del 15 febbraio 2017.

98. Sono state presentate osservazioni scritte dalle famiglie Jafari, dall’Austria, dalla Francia, dall’Ungheria, dall’Italia, dalla Svizzera e dalla Commissione europea.

99. All’udienza del 28 marzo 2017, celebrata come udienza comune alla causa A.S., C‑490/16, ai sensi dell’articolo 77 del regolamento di procedura, il sig. A.S. e le famiglie Jafari, nonché l’Austria, la Francia, la Grecia, l’Italia, il Regno Unito e la Commissione hanno svolto osservazioni orali.

Analisi

Osservazioni preliminari

Il sistema di Dublino: una breve panoramica

100. Il sistema di Dublino definisce una procedura di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale ( 94 ). La possibilità che cittadini di paesi terzi potessero viaggiare liberamente all’interno dell’area Schengen ( 95 ) ha creato potenziali difficoltà ed è stato sviluppato un meccanismo per garantire che, in via di principio, solo uno Stato partecipante fosse competente per esaminare ciascuna richiesta di asilo. Il sistema è finalizzato, fra l’altro, a determinare rapidamente lo Stato membro competente, a prevenire e a scoraggiare il «forum shopping» ( 96 ), a prevenire e a scoraggiare i movimenti secondari ( 97 ) e a evitare il fenomeno dei richiedenti asilo «in orbita» – ossia a evitare una situazione in cui ciascuno Stato membro sostenga di non essere competente perché un altro Stato membro rappresenta un paese terzo sicuro e, pertanto, dovrebbe essere responsabile ( 98 ). Il regolamento Eurodac è posto a fondamento del regolamento Dublino III.

101. La prima serie di criteri di cui al Capo III del regolamento Dublino III ripartisce la competenza per l’esame delle domande sulla base della garanzia del rispetto per l’unità familiare ( 99 ). I criteri successivi sono finalizzati a determinare quale Stato abbia contribuito maggiormente all’ingresso o al soggiorno del richiedente nel territorio degli Stati membri rilasciando un visto o un permesso di soggiorno, mancando di diligenza nel controllo delle proprie frontiere o dispensando il cittadino di un paese terzo interessato dal requisito della titolarità di un visto ( 100 ).

Schengen

102. In base al codice frontiere Schengen, gli Stati membri hanno l’obbligo di preservare l’integrità delle frontiere esterne dell’UE, che dovrebbero essere attraversate solo in taluni punti autorizzati. I cittadini dei paesi terzi devono soddisfare taluni requisiti ( 101 ). Un cittadino di un paese terzo che abbia attraversato illegalmente la frontiera e che non abbia il diritto di soggiornare sul territorio dello Stato membro interessato deve essere fermato e sottoposto alle procedure di rimpatrio ( 102 ). In pratica, i cittadini di paesi terzi che arrivano alle frontiere esterne degli Stati membri spesso non intendono chiedere asilo in tale luogo e si rifiutano di sottoporsi ai rilievi dattiloscopici, se le autorità competenti cercano effettivamente di farlo ( 103 ). In linea di principio, a partire da quel momento le persone in questione potrebbero essere designate cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare e che non soddisfano le condizioni di ingresso enunciate all’articolo 5, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva rimpatri ( 104 ).

103. La procedura privilegiata secondo la direttiva rimpatri è il rimpatrio volontario. Nel caso di rimpatrio forzato, lo Stato membro interessato deve emettere un divieto di ingresso valido per l’intera Unione e può inserire dette informazioni nel SIS.

104. Il sistema di Dublino, l’acquis di Schengen e la direttiva rimpatri sembrano fornire un complesso esaustivo di misure. Le due cause in questione, tuttavia, evidenziano le lacune e le difficoltà pratiche nell’applicare dette regole ove numeri straordinariamente grandi di persone si spostano per via terrestre, piuttosto che per via aerea, nell’Unione europea in un arco di tempo relativamente breve per cercare rifugio. Ho già descritto le circostanze esistenti fra settembre 2015 e marzo 2016 ( 105 ).

Le tematiche generali relative alle questioni dei giudici del rinvio

105. Le questioni sottoposte dai due giudici del rinvio riguardano un certo numero di tematiche comuni.

106. In primo luogo, si chiede quale metodologia generale dovrebbe essere applicata all’interpretazione dei criteri di cui agli articoli 12, 13 e 14 del regolamento Dublino III. In particolare, se le suddette disposizioni dovrebbero essere lette in collegamento con l’acquis di Schengen ( 106 ). In secondo luogo, si chiede se la cooperazione e le facilitazioni fornite dagli Stati di transito dell’UE (in particolare, Croazia e Slovenia) equivalgano effettivamente a visti nell’accezione degli articoli 2, lettera m), e 12 di detto regolamento (la suddetta questione non viene sollevata espressamente nella causa A.S., ma la risposta della Corte può comunque essere di aiuto per il giudice del rinvio ai fini della pronuncia nel procedimento principale) ( 107 ). In terzo luogo, si domanda come dovrebbe essere interpretato l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III. In particolare, quale sia il significato dell’espressione «varcato illegalmente (…) la frontiera» e quale sia la relazione (ove esista) fra la suddetta disposizione con l’articolo 5, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen nonché con l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva rimpatri ( 108 ). In quarto luogo, si chiede se i cittadini di paesi terzi cui è stato consentito l’ingresso nell’area Schengen durante la recente crisi umanitaria nei Balcani occidentali rientrino nell’eccezione alle condizioni di ingresso per i cittadini dei paesi terzi di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen ( 109 ). In quinto luogo, si domanda cosa costituisca «ingresso con esenzione dal visto» nell’accezione dell’articolo 14 del regolamento Dublino III?

107. Nella causa A.S. si chiede alla Corte di esaminare determinati aspetti procedurali del regolamento Dublino III ( 110 ). Infine, è necessario valutare le conseguenze pratiche dell’interpretazione delle disposizioni in questione per le due cause ( 111 ).

108. Dette questioni sono poste in un contesto in cui uno Stato membro è stato descritto come Stato che ha sospeso l’applicazione del regolamento Dublino III per un certo periodo di tempo, mentre altri come Stati che hanno «sospeso Schengen», nella misura in cui hanno eretto barriere lungo le proprie frontiere interne con altri Stati membri dell’UE che fanno parte anch’essi dell’area Schengen ( 112 ).

109. La funzione della Corte è esclusivamente giudiziaria: ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE essa «[a]ssicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati». È palese che non spetta alla Corte scendere nell’agone politico per affrontare la questione (spinosa) delle modalità con cui, data la geografia dell’Europa, distribuire i richiedenti protezione internazionale tra gli Stati membri dell’Unione europea. Le circostanze inedite che si sono verificate nei Balcani occidentali tra settembre 2015 e marzo 2016, tuttavia, mettono in risalto l’incongruenza fra la geografia e gli elaborati criteri di cui al capo III del regolamento Dublino III. Per dirla schiettamente, alla Corte si chiede ora di fornire una soluzione giuridica e di adattarla retroattivamente ad una situazione di fatto su cui le norme di legge applicabili non sono in grado di incidere. Qualsiasi soluzione si scelga, essa sarà probabilmente controversa sotto qualche profilo.

Prima tematica: metodologia da applicare all’interpretazione dei criteri di cui agli articoli 12, 13 e 14 del regolamento Dublino III

110. I giudici del rinvio nelle cause A.S. e Jafari chiedono di accertare se sia necessario tenere conto di altri atti giuridici dell’UE con i quali il regolamento Dublino III presenta punti di contatto o se il suddetto regolamento [in particolare gli articoli 2, lettera m), 12, 13 e 14 dello stesso] debba essere interpretato indipendentemente da essi. Non vi è dubbio che il transito è stato organizzato con la cooperazione degli Stati interessati. Si pone pertanto necessariamente la questione se le norme relative ai cittadini dei paesi terzi che attraversano le frontiere esterne dell’Unione europea influiscano sull’interpretazione del regolamento Dublino III.

111. I ricorrenti nella causa Jafari, nonché l’Austria, la Francia, la Grecia, l’Ungheria, la Svizzera e la Commissione, sostengono che i criteri di cui al capo III dovrebbero essere interpretati in collegamento con altri atti giuridici, ossia il codice frontiere Schengen e la direttiva rimpatri.

112. Il sig. A.S. ritiene che l’interpretazione dei criteri di cui al capo III non dovrebbe essere basata esclusivamente sulle norme nazionali o internazionali. Essa deve tenere in considerazione la situazione di fatto e gli obblighi degli Stati di transito nell’Unione europea che hanno agito conformemente all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra e all’articolo 3 della CEDU (proibizione della tortura), nonché agli articoli 4, paragrafo 2, e 5, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen.

113. L’Italia ritiene che la questione fondamentale non sia se l’approccio generale all’interpretazione tenga conto o meno di altri atti giuridici dell’UE. Essa sostiene, in primo luogo, che fra settembre 2015 e marzo 2016 gli Stati di transito non hanno emesso visti per coloro che attraversavano il loro territorio. In secondo luogo, essa sottolinea che l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III dovrebbe essere interpretato alla luce della Convenzione di Ginevra.

114. Il Regno Unito è dell’avviso che il codice frontiere Schengen e la direttiva rimpatri non abbiano alcuna incidenza giuridica sull’espressione «attraversamento clandestino» di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento Dublino III. Quest’ultima, pertanto, dovrebbe essere interpretata indipendentemente da detti atti giuridici.

115. Non ritengo che l’approccio per interpretare i criteri di cui al capo III sia una scelta polarizzata fra due opzioni: interpretare il regolamento Dublino III come un atto giuridico a sé stante ovvero secondo una modalità per cui i termini detto regolamento sono definiti mediante rinvio alle disposizioni attuative di altri atti giuridici dell’UE.

116. Secondo una giurisprudenza consolidata, nell’interpretare una norma del diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ( 113 ). Il primo dei «principi generali» nella «guida pratica comune alla redazione dei testi legislativi dell’UE» ( 114 ) stabilisce che la legislazione deve essere formulata in modo chiaro, semplice e preciso, tale non lasciare alcuna incertezza nella mente del lettore. Nel caso in cui un atto condivida definizioni comuni con altri atti legislativi dell’UE sarebbe ragionevole aspettarsi di trovare un rinvio esplicito, in quanto la nozione di una definizione che debba essere integrata implicitamente è incoerente con il principio di certezza del diritto ( 115 ). Né il codice frontiere Schengen né la direttiva rimpatri contengono definizioni che rinviano ai criteri di cui al capo III del regolamento Dublino III.

117. La formulazione dell’articolo 12 del regolamento Dublino III differisce da quella degli articoli 13 e 14 in quanto opera un rinvio esplicito al codice dei visti, che fa parte dell’acquis di Schengen. Detto rinvio è sufficientemente chiaro, semplice e preciso per indicare che il codice dei visti è rilevante ai fini dell’interpretazione di detta disposizione ( 116 ). Ciò posto, non ne consegue che il termine «visto» di cui all’articolo 12 è limitato alla definizione rientrante nell’ambito d’applicazione del codice dei visti ( 117 ).

118. In primo luogo, il regolamento Dublino III si applica a Stati membri che non fanno parte dell’acquis di Schengen, in particolare l’Irlanda e il Regno Unito. Con riferimento a detti Stati, il termine «visto» si deve riferire a un documento riconosciuto come tale ai sensi delle normative nazionali. In secondo luogo, il termine «visto» contempla categorie di documenti esulanti dal visto per soggiorno di breve durata che rientra nell’ambito di applicazione del codice dei visti. È chiaro dalla formulazione dell’articolo 2, lettera m), del regolamento Dublino III che detto atto giuridico si applica a tre diversi tipi di visto ( 118 ).

119. Il suddetto ragionamento si applica del pari all’articolo 14, dove è altresì utilizzato il termine «visto». Anche detto termine deve essere interpretato allo stesso modo dell’articolo 12 a beneficio della coerenza.

120. Ne discende che l’acquis di Schengen è un elemento rilevante da tenere in considerazione nell’interpretazione del termine «visto», ma che esso non determina il significato di detto termine ai fini degli articoli 2, lettera m), e 12 del regolamento Dublino III.

121. L’articolo 13 del regolamento Dublino III non opera alcun rinvio esplicito a provvedimenti di cui all’acquis di Schengen o alla direttiva rimpatri.

122. Il contesto normativo, tuttavia, indica che il regolamento Dublino III fa parte integrante del CEAS, che si basa sulla piena e completa applicazione della Convenzione di Ginevra ( 119 ). Detta convenzione detta il contesto internazionale per la tutela dei rifugiati e per coloro che chiedono il riconoscimento dello status di rifugiato. Ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 2, della stessa, gli Stati non dovrebbero, in linea di principio, limitare gli spostamenti dei rifugiati nel loro territorio; le limitazioni considerate necessarie, inoltre, dovrebbero essere applicate soltanto finché lo status dei rifugiati sia stato regolarizzato o finché essi siano stati ammessi in un altro paese. Gli Stati devono concedere ai rifugiati un periodo di tempo ragionevole e le facilitazioni necessarie affinché possano ottenere il permesso di entrata in un altro paese. È necessario tenere a mente la suddetta disposizione nell’interpretare il regolamento Dublino III ( 120 ). Analogamente, il regolamento dovrebbe essere interpretato alla luce del suo contesto e della sua finalità e in modo coerente con la Convenzione di Ginevra. Ciò discende dell’articolo 78, paragrafo 1, TFUE. È anche evidente dal considerando 39 che il regolamento Dublino III deve essere interpretato nel rispetto dei diritti riconosciuti dalla Carta ( 121 ).

123. Dal momento che il regolamento Dublino III è parte integrante del CEAS, anche l’acquis dell’UE in materia di asilo costituisce un fattore rilevante ( 122 ). Vi sono rinvii espliciti alla direttiva qualifiche, alla direttiva accoglienza e alla direttiva procedure ( 123 ). Il CEAS è stato concepito in un contesto che permetteva di attendersi ragionevolmente che l’insieme degli Stati partecipanti, siano essi Stati membri o paesi terzi, rispettassero i diritti fondamentali, compresi i diritti che trovano fondamento nella Convenzione di Ginevra e nel Protocollo del 1967, nonché nella CEDU ( 124 ), e che gli Stati membri potessero pertanto fidarsi reciprocamente a tale riguardo ( 125 ). «È proprio in ragione di tale principio di reciproca fiducia che il legislatore dell’Unione ha adottato [il regolamento Dublino III], al fine di razionalizzare il trattamento delle domande d’asilo e di evitare la saturazione del sistema con l’obbligo, per le autorità nazionali, di trattare domande multiple introdotte da uno stesso richiedente, di accrescere la certezza del diritto quanto alla determinazione dello Stato competente ad esaminare la domanda d’asilo e, così facendo, di evitare il “forum shopping”; tutto ciò con l’obiettivo principale di accelerare il trattamento delle domande nell’interesse tanto dei richiedenti asilo quanto degli Stati partecipanti» ( 126 ). Le suddette questioni riguardano l’essenza della nozione di «spazio di libertà, sicurezza e di giustizia» ( 127 ) e, più in particolare, del CEAS, fondato sulla fiducia reciproca e su una presunzione di osservanza, da parte degli altri Stati membri, del diritto dell’Unione e, segnatamente, dei diritti fondamentali ( 128 ).

124. Gli obiettivi principali del regolamento Dublino III testimoniano l’intenzione del legislatore dell’Unione di stabilire regole di carattere organizzativo che disciplinino i rapporti fra gli Stati membri al fine di stabilire lo Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo, proprio come nella precedente Convenzione di Dublino ( 129 ). I considerando 4, 5 e 7 del regolamento Dublino III fanno riferimento anche all’istituzione di un meccanismo per determinare rapidamente, con chiarezza e praticità, lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo al fine di garantire l’effettivo accesso alle procedure volte al riconoscimento dello status di rifugiato e non pregiudicare l’obiettivo di una rapida trattazione del