7.

Io sono per la linea più garantista. So bene che, interpretato letteralmente, l'articolo 173 non prevede un controllo giurisdizionale sulle decisioni del Parlamento; credo però che tale interpretazione sia in conflitto col sistema dei trattati e ritengo che dalla vostra giurisprudenza e dalla dottrina formatasi sul tema si possano trarre spunti e argomenti sufficienti a far preferire la tesi contraria. Cominciamo con la giurisprudenza. Non v'è dubbio che essa sancisca in via di principio il potere della Corte di pronunciarsi sulla validità e sulla legittimità degli atti del Parlamento. Ricordo, ad esempio, la pronuncia 15 settembre 1981, causa 208/80, Lord Bruce of Donington/Aspden (Race. 1981, pag. 2205): adita ai sensi dell'articolo 177 trattato CEE, la Corte vi esaminò e ritenne implicitamente legittime le norme emanate dal Parlamento per disciplinare il rimborso delle spese e delle indennità ai propri membri. Ben più significativa, peraltro, è la sentenza 10 febbraio 1983, causa 230/81 (Race. 1983, pag. 255). Al Lussemburgo, che aveva impugnato una decisione relativa alla sede e ai luoghi di lavoro del Parlamento, quest'ultimo oppose un'eccezione d'irricevibilità. Il Granducato reagì suggerendo alla Corte di interpretare estensivamente l'articolo 173 e fondando la sua proposta sia sui « maggiori poteri [acquisiti dal] Parlamento », sia sulla necessità di « evitare lacune nella tutela giurisdizionale » (punto 15). Come ricorderete, la Corte risolse il problema affermando la propria competenza a stregua dell'articolo 38 trattato CECA relativamente agli atti che riguardano « in modo simultaneo e indivisibile i settori dei tre trattati » (punto 19); essa ritenne quindi superfluo chiedersi se il principio che sancisce il rispetto del diritto nelle nostre Comunità imponga d'interpretare gli articoli 173 trattato CEE e 146 trattato CEEA come se disponessero l'impugnabilità degli atti del Parlamento (punto 20). Attiro tuttavia la vostra attenzione su una frase che a me sembra altamente significativa. Dopo aver richiamato gli articoli 173 e 146, la sentenza precisa che « la partecipazione attiva o passiva del Parlamento alle liti dinanzi alla Corte non è espressamente contemplata » da tali norme. Sbaglio se affermo che in questo obiter dictum l'accento va posto sull'avverbio « espressamente »? Non credo proprio. E allora bisognerà riconoscere che alla tesi da me preferita la pronuncia in esame ha dimostrato un'indiscutibile apertura. Né questo è tutto. A chi fa leva sulla lettera dell'articolo 173 va ricordata la larghezza con cui la Corte legge da sempre le norme concernenti la propria competenza. Così, nella sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann (Race. 1963, pag. 195), essa affermò, proprio con riguardo all'articolo 173, che « le disposizioni (...) relative al diritto d'impugnazione non possono essere interpretate restrittivamente, [onde] nel silenzio del trattato, la disposizione di cui trattasi non può essere intesa in senso limitativo » (pag. 219). Ancora: nella sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio (Race. 1971, pag. 263), i giudici statuirono che l'azione di annullamento « è destinata a garantire, in conformità al disposto dell'articolo 164, il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato. Sarebbe in contrasto con questa finalità interpretare restrittivamente i presupposti della ricevibilità dell'azione » (punti 38 e 43). Nello stesso contesto si può ricordare la pronuncia 15 giugno 1976, causa 110/75, Mills/BEI (Race. 1976, pag. 955). Com'è noto, l'articolo 179 trattato CEE istituisce la competenza della Corte a pronunciarsi sulle controversie tra la Comunità e i suoi funzionari. La Banca europea per gli investimenti, tuttavia, ha personalità giuridica distinta da quella della Comunità (combinato disposto degli articoli 129 e 210); non era dunque assurdo pensare che ai ricorsi dei suoi dipendenti la detta norma non fosse applicabile. La sentenza decise diversamente : « Il personale della Banca — vi si dichiarò — [si] trova in una situazione giuridica speciale, [ma] identica a quella del personale delle istituzioni » comunitarie; questa eguaglianza di fatto lo legittima a ricorrere dinanzi alla Corte. Ancora più importante è la sentenza 17 febbraio 1977, causa 66/76, CFDT/Consiglio (Race. 1977, pag. 305). La centrale francese chiedeva l'annullamento di una decisione del Consiglio volta a designare le organizzazioni rappresentative che nominano i candidati al Comitato consultivo CECA; e, consapevole che il trattato CECA non abilita i privati a impugnare gli atti del Consiglio, aveva richiamato l'articolo 31 dello stesso trattato che impone alla Corte di garantire il rispetto del diritto. Pur dichiarando il ricorso irricevibile, la Corte ammise che « i princìpi invocati dal ricorrente (...) esigono un'interpretazione estensiva delle disposizioni concernenti il ricorso (...) in modo da consentire la tutela giuridica dei singoli ». Ai nostri fini, naturalmente, è solo questo rilievo che conta. In un sistema di protezione giurisdizionale assai meno coerente e garantista di quello che adotta il trattato CEE, la dichiarazione d'irricevibi-lità era infatti inevitabile. Non meno meritevole di citazione è infine la recente sentenza 26 maggio 1982, causa 44/81 (Race. 1982, pag. 1855). La Corte vi dichiarò irricevibile una domanda di pagamento proposta dalla Repubblica federale di Germania nei confronti della Commissione; osservò tuttavia che lo Stato avrebbe potuto agire ai sensi degli articoli 173 o 175 e per ciò stesso aggiunse che la mancata previsione dell'azione da esso esperita non costituisce « una lacuna che vada colmata onde garantire all'amministrato una reale tutela dei suoi diritti » (punto 7). Anche qui, dunque, ci troviamo dinanzi a un obiter dictum prezioso. L'obbligo di osservare il diritto — questo mi sembra il suo significato — prevale sulle angustie della legge scritta; ogniqualvolta la protezione dei giustiziabili lo esiga, la Corte è pronta a correggere o a completare le norme che delimitano la sua competenza in nome del principio che consacra la sua missione. Dopo questa lunga ma necessaria e innegabilmente eloquente rassegna, veniamo alla dottrina. A mio avviso, il contributo più significativo che essa ha dato alla soluzione del nostro problema sta nell'aver messo in luce la natura transitoria e insieme non cogente delle ragioni per cui il Parlamento fu escluso dal novero delle istituzioni i cui atti sono impugnabili. Nel sistema originario dei trattati CEE e CEEA — si osserva — le sole istituzioni chiamate a compiere atti capaci di effetti giuridici erano il Consiglio e la Commissione. Il Parlamento — è vero — poteva costringere i commissari a dimettersi approvando la mozione prevista dagli articoli 144 CEE e 114 CEEA; ma la politicità di quest'atto schiacciava talmente il suo carattere giuridico da sconsigliare (o da far ritener inutile) la legittimazione passiva dell'organo competente a porlo in essere. Da allora, tuttavia, le cose sono cambiate, specialmente per quanto concerne la materia del bilancio. Fino al 1975, infatti, quest'ultimo era approvato con decisione del Consiglio, ossia con un atto sicuramente impugnabile. Oggi, a provvedervi sono insieme il Consiglio e il Parlamento. Se ne può desumere che i relativi atti sfuggono al sindacato della Corte? No di certo. E vero anzi il contrario: la modifica intervenuta nella procedura di approvazione del bilancio è il dato che più di ogn'altro dimostra l'obsolescenza del motivo per cui gli autori del trattato formularono l'articolo 173 senza menzionare il Parlamento. Come s'è visto, d'altra parte, quell'esclusione non fu deliberata; non dipese, ad esempio, dalla natura della nostra istituzione. Fu piuttosto la conseguenza implicita delle funzioni largamente cerimoniali che le erano allora attribuite; derivò cioè, se la metafora processualistica è lecita, dalla presunzione che un controllo sui suoi atti fosse superfluo. Ma è ovvio che la presunzione venga meno quando il controllo si dimostra indispensabile e, per converso, la sua sopravvivenza compromette l'idea stessa della legalità nel sistema comunitario. Per completare il quadro, rimane da occuparsi dell'obiezione che il Parlamento ha sollevato soprattutto in udienza; essere cioè contraddittorio gravarlo della legittimazione passiva senza riconoscergli anche quella attiva. Dico subito che, a mio parere, ravvisare tra le due legittimazioni un legame così stretto è eccessivo (sempre nell'ambito dell'articolo 173, per esempio, esso non sussiste rispetto agli Stati; e si tenga presente la posizione delle regioni rispetto al controllo sulla legalità costituzionale dei loro atti nell'ordinamento italiano). Aggiungo però che i motivi in base a cui ho sostenuto Il'impugnabilità delle decisioni del Parlamento militano con analoga forza per il suo potere d'impugnare quelle delle altre istituzioni; e osservo che la giurisprudenza della Corte offre qualche spiraglio anche a questa tesi. Così, anzitutto, le due sentenze Isoglucosio (29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette/Consiglio, e 139/79, Maizena/Consiglio, Race. 1980, pag. 3333 e 3393). Il Consiglio aveva contestato il diritto del Parlamento a intervenire volontariamente in un giudizio avanti a questa Corte osservando che detta facoltà è assimilabile al potere di agire; ma voi ammetteste il Parlamento in base all'articolo 37 del nostro statuto e così respingeste per implicito tale eccezione. C'è poi la pronuncia 22 maggio 1985, in causa 13/83, Parlamento/Consiglio. Convenuto dalla nostra istituzione con un ricorso ex articolo 175, il Consiglio eccepì l'irricevibilità di quest'ultimo per ragioni di ordine sistematico. È innegabile — esso affermò — che l'articolo 175 abilita ad agire « gli Stati membri e le altre istituzioni della Comunità »; ma — come la Corte mise in rilievo nella sentenza 18 novembre 1970, causa 15/70, Chevalley/Commissione (Race. 1970, pag. 975) — è anche vero che tale disposto fa corpo con l'articolo 173 quale « espressione di uno stesso rimedio ». Se dunque il trattato non autorizza il Parlamento a impugnare gli atti del Consiglio e della Commissione, esso non può neppure permettergli di adire la Corte per farle constatare un'illegittima « carenza » di tali istituzioni. Com'è noto, la Corte non accolse quest'eccezione affermando che il ricorso per carenza è autonomo e che tutte le istituzioni comunitarie hanno titolo a proporlo. Il blocco costituito dalla sentenza Chevalley fu cosi rimosso; e questo rende legittimo sostenere che, dovendosi le norme in tema di competenza interpretare estensivamente, la tesi del Consiglio può essere rovesciata. È cioè l'articolo 173 che va letto in senso conforme al più ampio dettato dell'articolo 175.