Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 26 febbraio 1992. - HELMUT HANEBERG GMBH & CO KG CONTRO BUNDESANSTALT FUER LANDWIRTSCHAFTLICHE MARKTORDNUNG. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - GERMANIA. - POLITICA AGRICOLA COMUNE - MISURE SPECIALI DI AIUTO PER I PISELLI, LE FAVE, LE FAVETTE E I LUPINI DOLCI. - CAUSA C-28/91.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-04165



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. I quesiti pregiudiziali posti dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno vertono sull' interpretazione dell' art. 6, n. 5, del regolamento (CEE) della Commissione 5 dicembre 1985, n. 3540, recante modalità di applicazione delle misure speciali per i piselli, le fave, le favette e i lupini dolci (1), norma che consente il recupero parziale (proporzionalmente alla gravità dell' infrazione commessa) degli aiuti concessi a tali prodotti allorché il quantitativo dichiarato dal primo acquirente, ai fini della concessione dell' aiuto, sia superiore a quello preso in consegna.

In sostanza, nel presente procedimento la Corte è chiamata a decidere se la citata disposizione sia applicabile - per analogia - anche allorché il primo acquirente non abbia rispettato l' obbligo di pagare al produttore il prezzo minimo stabilito dalla regolamentazione del settore in questione.

2. Rinviando alla relazione d' udienza per una descrizione dettagliata della conferente normativa comunitaria, mi limito qui ad evidenziarne gli aspetti più direttamente rilevanti ai nostri fini.

Il regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1982, n. 1431, che prevede misure speciali per i piselli, le fave e le favette (2), ha istituito, al fine di sostenere la produzione comunitaria, un regime di aiuti per i legumi in questione, che siano raccolti nella Comunità e utilizzati per la fabbricazione di prodotti destinati all' alimentazione umana o animale. L' aiuto non è versato direttamente ai produttori ma agli utilizzatori finali; la sua concessione è tuttavia subordinata alla garanzia che il produttore abbia beneficiato, per i quantitativi per i quali l' aiuto è richiesto, almeno del prezzo minimo (art. 3, n. 3). L' art. 2 bis dello stesso regolamento, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 1485/85 (3), ha poi previsto delle maggiorazioni mensili, che si aggiungono al prezzo minimo da pagare al produttore.

Le condizioni alle quali l' aiuto è concesso, nonché le modalità di controllo, sono disciplinate dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1982, n. 2036, che stabilisce le norme generali relative alle misure per i piselli, le fave e le favette (4). Tale regolamento prevede, all' art. 4, n. 1, che il primo acquirente depositi presso l' organismo designato dallo Stato membro il contratto stipulato con il produttore ed una dichiarazione in cui sia indicato il quantitativo da questi consegnatogli (dichiarazione di consegna). L' organismo in questione, dopo aver controllato il contratto e la dichiarazione, rilascia al primo acquirente il "certificato di acquisto al prezzo minimo", cioè un certificato attestante che per il quantitativo consegnato dal produttore quest' ultimo ha beneficiato almeno del prezzo minimo, adeguato, all' occorrenza, delle maggiorazioni mensili (art. 4, n. 2). L' aiuto è così concesso ad ogni utilizzatore, purché abbia depositato presso l' organismo designato dallo Stato membro una domanda ed il certificato di acquisto al prezzo minimo ed a condizione che il quantitativo indicato nel certificato sia stato effettivamente utilizzato, dopo essere stato sottoposto a controllo, nell' impresa stessa (art. 5, n. 1).

Le modalità di applicazione del regime in questione sono state adottate dalla Commissione con il già citato regolamento n. 3540/85. Ai sensi dell' art. 6, n. 5, di detto regolamento, disposizione sulla cui interpretazione la Corte è chiamata a pronunciarsi, è previsto che "gli Stati membri, ove constatino di aver rilasciato certificati di acquisto al prezzo minimo per un quantitativo superiore a quello effettivamente dovuto, provvedono a recuperare i certificati per i quantitativi eccedenti, oppure, se sono stati ceduti, chiedono al primo acquirente di versare un importo pari all' aiuto più elevato applicabile alla data del rilascio del certificato, moltiplicato per il quantitativo risultante in eccedenza rispetto a quello giustificato".

3. E veniamo ai fatti di causa. La società Helmut Hanenberg GmbH & Co KG (in prosieguo: la "Hanenberg") acquistava nel 1986 dei piselli, per i quali la Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung (in prosieguo: la "BALM") rilasciava i certificati di acquisto al prezzo minimo. Una successiva verifica effettuata dalla BALM mostrava che per i piselli in questione era stato sì pagato il prezzo minimo (pari a 68,29 DM per 100 Kg), ma non anche la maggiorazione mensile (pari a 0,43 DM per 100 Kg).

La BALM, fondandosi sul citato art. 6, n. 5, del regolamento n. 3540/85 ingiungeva alla Hanenberg la presentazione del certificato d' acquisto al prezzo minimo oppure la restituzione dell' aiuto accordato. Contro una tale decisione la Hanenberg, ritenendo che la norma in questione non costituisse un adeguato fondamento giuridico per il recupero dell' aiuto, adiva il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, che ha appunto operato un rinvio pregiudiziale a questa Corte.

4. Con il primo quesito il giudice nazionale chiede se l' art. 6, n. 5, del regolamento n. 3540/85 possa essere applicato per procedere al recupero di un aiuto ai legumi, allorché non sia stato rispettato l' obbligo di pagare al produttore almeno il prezzo minimo.

Osservo preliminarmente che la formulazione chiarissima della norma in questione è tale da escluderne l' applicazione analogica ai fini del recupero integrale di un aiuto. Infatti, essa contempla espressamente il caso in cui il quantitativo dichiarato risulti superiore a quello effettivamente preso in consegna e prevede la restituzione del certificato di acquisto al prezzo minimo (affinché sia rettificato e possa dunque essere versato l' aiuto corretto) oppure, se l' aiuto è già stato versato, il recupero dello stesso limitatamente al quantitativo in eccedenza. La circostanza che sia del tutto estranea alla norma in questione la possibilità di procedere al recupero integrale di un aiuto ha come conseguenza - a mio avviso - che va esclusa a priori la possibilità di un' applicazione "analogica", per il caso in cui non sia stato rispettato l' obbligo di pagare il prezzo minimo al produttore, che pervenga ad un tale risultato.

5. Quanto poi alla possibilità di procedere ad un' applicazione analogica nel senso indicato dal giudice di rinvio con il secondo quesito, vale a dire in modo tale da sanzionare il mancato rispetto dell' obbligo di pagare il prezzo minimo in misura proporzionale alla gravità dell' infrazione commessa, ritengo che la risposta debba essere ugualmente negativa.

L' inapplicabilità dell' art. 6, n. 5, alla fattispecie che ci occupa risulta infatti dalla stessa ratio della norma in parola, nonché dalla logica del sistema che presiede alla disciplina degli aiuti ai legumi. Ricordo in proposito che scopo di tale normativa è proprio quello di sostenere la produzione comunitaria dei prodotti in questione e che un tale scopo è raggiunto assicurando ai produttori un' equa remunerazione, vale a dire almeno il pagamento del prezzo minimo.

E' evidente dunque che una qualsivoglia violazione dell' obbligo di pagare il prezzo minimo, sia pure di lievissima entità, è tale da compromettere il raggiungimento dell' obiettivo che il sistema si prefigge, facendo così venire meno la stessa ragion d' essere dell' aiuto. Ciò è confermato dal settimo considerando del regolamento n. 1431/82, laddove è chiaramente indicato che la concessione dell' aiuto è subordinata alla garanzia che il produttore abbia beneficiato almeno del prezzo minimo. In sostanza, l' obbligo in questione costituisce una condizione essenziale e preliminare ai fini della concessione dell' aiuto, la cui violazione è pertanto tale da giustificare la perdita totale dell' aiuto stesso.

Al riguardo, giova infatti ricordare che, in base ad una costante giurisprudenza della Corte (5), la perdita totale di un aiuto è legittima quando si collega alla violazione di un obbligo il cui assolvimento sia indispensabile per garantire il buon funzionamento del sistema di aiuti.

6. D' altra parte, un esame sia pur superficiale dell' ipotesi espressamente prevista all' art. 6, n. 5, rispetto a quella concernente il mancato pagamento al produttore del prezzo minimo previsto, mostra che un' applicazione analogica è da escludere. Infatti, mentre nel caso di un divario tra quantitativi il meccanismo instaurato dalla norma in questione non incide sullo scopo principale del sistema, nella misura in cui l' aiuto è comunque concesso solo per il quantitativo per cui il produttore ha ricevuto il prezzo minimo; nel caso quest' ultimo non sia stato interamente pagato viene invece meno una condizione essenziale per la stessa concessione dell' aiuto.

In ogni caso, poi, è chiaro che l' applicazione, ai fini del recupero, delle modalità prescritte dalla norma in parola comporterebbe, attraverso un' operazione del tutto fittizia, uno svantaggio per il produttore, che beneficerebbe solo parzialmente del prezzo minimo; e ciò anche qualora - diversamente dal caso che ci occupa - la differenza tra prezzo effettivamente pagato e prezzo minimo previsto fosse di notevole entità. Infatti, ai fini dell' applicazione analogica della norma in questione ad un caso in cui non è stato pagato il prezzo minimo, sarebbe necessario convertire fittiziamente il prezzo non pagato in quantitativo, in modo da poter recuperare l' aiuto solo per il ... quantitativo in eccedenza. Che un tale risultato sia inaccettabile è fin troppo evidente: ciò significherebbe infatti stravolgere completamente il sistema, permettendo che il produttore benefici del prezzo minimo solo per una parte del quantitativo consegnato al primo acquirente.

In definitiva, l' art. 6, n. 5, del regolamento n. 3540/85 non può essere applicato né, come ha fatto la BALM, per procedere al recupero integrale dell' aiuto; né, per le ragioni appena esposte, in modo proporzionale alla gravità dell' infrazione commessa.

7. L' affermazione che precede risponde ai quesiti così come posti dal giudice di rinvio; è tuttavia necessario, al fine di fornire una risposta utile, accertare quali siano - in assenza di una specifica norma che disciplini l' ipotesi in discorso - le conseguenze di una violazione dell' obbligo di pagare al produttore il prezzo minimo.

Osservo innanzitutto che, tenuto conto di quanto precede, non è certo accettabile la tesi della Hanenberg, secondo cui la violazione dell' obbligo di pagare il prezzo minimo sarebbe stata, all' epoca in cui si sono svolti i fatti di causa, priva di qualsiasi conseguenza.

Nel frattempo è stato infatti inserito nel regolamento n. 3540/85, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 1561/90 (6), l' art. 4 bis, a norma del quale è fatto obbligo al primo acquirente che non abbia pagato il prezzo minimo di versare al produttore "un importo pari al doppio della differenza tra il prezzo minimo e il prezzo effettivamente pagato". Una tale disposizione è stata adottata a seguito delle modifiche apportate dal Consiglio, con regolamento (CEE) n. 1789/89 (7), al regolamento n. 2036/82; tali modifiche hanno riguardato la soppressione di alcuni documenti amministrativi, in particolare la dichiarazione di consegna, e il rafforzamento di una serie di controlli successivi.

Ed è soprattutto basandosi sull' art. 4 bis che la Hanenberg sostiene la tesi secondo cui il non rispetto dell' obbligo di pagare il prezzo minimo potrebbe al più comportare una sanzione proporzionale all' infrazione commessa e dunque all' entità del "prezzo non pagato", ma non certo il recupero totale dell' aiuto.

8. Invero la mancata previsione, nel sistema vigente all' epoca in cui si sono svolti i fatti di causa, di una norma analoga all' art. 4 bis si spiega agevolmente ove si consideri che era previsto, ai fini del rilascio del certificato di acquisto al prezzo minimo, un controllo preventivo da parte dell' organismo competente. In sostanza, tale certificato veniva rilasciato o comunque avrebbe dovuto essere rilasciato solo previa verifica del fatto che il produttore avesse effettivamente ricevuto il prezzo minimo, ivi comprese le eventuali maggiorazioni. Una tale condizione era d' altra parte facilmente controllabile sulla base della dichiarazione di consegna, dichiarazione in cui era appunto indicato il prezzo minimo e la quantità consegnata.

Nel sistema attualmente in vigore, invece, il controllo non può che essere successivo (ed infatti sono previsti una serie di controlli senza preavviso presso gli utilizzatori finali), essendo stata abolita la dichiarazione di consegna. Inoltre, in tale sistema è previsto che beneficiano dell' aiuto solo i quantitativi venduti a primi acquirenti "riconosciuti", acquirenti che si impegnano a pagare al produttore almeno il prezzo minimo. Al riguardo, va qui sottolineato che in caso di mancato rispetto dell' obbligo di pagare il prezzo minimo, oltre alla già ricordata sanzione (pagamento del doppio della differenza tra prezzo effettivamente pagato e prezzo minimo), è previsto il ritiro temporaneo o addirittura definitivo del "riconoscimento".

Le specificità appena ricordate della nuova disciplina inducono a ritenere che la circostanza che sia stata prevista la possibilità di sanare ex post l' inadempienza, pagando al produttore il doppio della differenza tra prezzo minimo e prezzo effettivamente pagato, non sia in contraddizione con quanto affermato al punto 5: cioé che il pagamento al produttore del prezzo minimo costituisce l' obiettivo principale del regime in questione e che, pertanto, il mancato rispetto di un tale obbligo farebbe - in principio - venir meno la stessa ragion d' essere dell' aiuto. Un tale obiettivo risulta infatti sufficientemente salvaguardato con la nuova disciplina, nella misura in cui al produttore è comunque versato il prezzo minimo (anzi il doppio di quanto gli sarebbe ancora dovuto), nonché per il fatto che il rischio di essere escluso dal mercato attraverso il ritiro del "riconoscimento", beninteso relativamente alle operazioni qui in discussione, costituisce per il primo acquirente una sanzione molto severa, più di quanto possa esserlo il recupero integrale di un aiuto in un singolo caso.

9. Ritornando al caso che ci occupa, va pertanto sottolineato che la "lacuna normativa" in questione, determinata forse proprio dal fatto che le maglie del sistema erano ritenute sufficientemente strette da non consentire il verificarsi di casi quali quello di specie, non implica che il non rispetto dell' obbligo di cui si discute fosse privo di conseguenze.

L' assenza di una specifica norma, nella regolamentazione sugli aiuti ai legumi, che disciplinasse casi come quello che ci occupa, non era infatti tale da impedire ogni possibilità di recupero dell' aiuto stesso. Al riguardo, ricordo che ai sensi dell' art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (8), gli Stati membri sono tenuti, tra l' altro, a "recuperare le somme perse in seguito ad irregolarità o a negligenze".

Ora, come la Corte ha già avuto modo di precisare nella sentenza Deutsche Milchkontor (9), "le controversie relative alla restituzione degli importi indebitamente concessi in forza del diritto comunitario vanno risolte, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia, dai giudici nazionali a norma del loro diritto interno, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario nel senso che le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile l' attuazione della normativa comunitaria e che l' applicazione delle norme interne deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di liti dello stesso tipo, ma puramente nazionali" (punto 19).

Nella stessa sentenza la Corte si è inoltre soffermata su un altro aspetto che assume particolare rilevanza ne caso che ci occupa: vale a dire sulle conseguenze derivanti dalla trasgressione, da parte delle competenti autorità nazionali, dell' obbligo di controllo imposto dalla normativa comunitaria al fine di evitare che gli aiuti comunitari siano versati per prodotti che non devono fruirne. In proposito, la Corte ha affermato che "tali conseguenze rientrano, allo stadio attuale d' evoluzione del diritto comunitario, nel diritto nazionale e non in quello comunitario. Spetta pertanto del pari al giudice nazionale il valutarle alla luce del diritto interno da applicare" (punto 44).

10. Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo pertanto di rispondere come segue ai quesiti posti dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno:

"1) L' art. 6, n. 5, del regolamento (CEE) della Commissione n. 3540/85 non è applicabile qualora non sia stato rispettato l' obbligo di pagare al produttore il prezzo minimo.

2) La ripetizione da parte delle autorità nazionali delle somme indebitamente versate come aiuti in forza del diritto comunitario avviene - nello stadio attuale dell' evoluzione del diritto comunitario - secondo i criteri e le modalità stabilite dalla normativa nazionale, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario all' applicazione del diritto nazionale.

3) Le autorità nazionali erano tenute, ai sensi dell' art. 4, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2036/82, vigente all' epoca in cui si sono svolti i fatti di causa, a verificare, prima di rilasciare il certificato di acquisto al prezzo minimo, che il primo acquirente avesse effettivamente pagato al produttore almeno il prezzo minimo; spetta al giudice nazionale valutare, ai fini del recupero dell' aiuto indebitamente versato, le conseguenze di un' eventuale trasgressione di tale obbligo".

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) GU L 342, pag. 1.

(2) GU L 162, pag. 28.

(3) GU L 151, pag. 7.

(4) GU L 219, pag. 1.

(5) V. ad esempio sentenza 2 maggio 1990, causa C-357/88, Hopermann I (Racc. pag. I-1669).

(6) GU L 148, pag. 9.

(7) GU L 176, pag. 11.

(8) GU L 94, pag. 13.

(9) Sentenza 21 settembre 1983, cause riunite da 205 a 215/82 (Racc. pag. 2633).