Causa T-301/01

Alitalia — Linee aeree italiane SpA

contro

Commissione delle Comunità europee

«Aiuti di Stato — Ricapitalizzazione dell’Alitalia da parte delle autorità italiane — Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune — Decisione adottata in seguito ad una sentenza del Tribunale che annulla una precedente decisione — Ricevibilità — Violazione dell’art. 233 CE — Violazione degli artt. 87 CE e 88 CE — Condizioni per la concessione dell’aiuto — Obbligo di motivazione»

Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) 9 luglio 2008 II ‐ 1759

Massime della sentenza

Affinché un ricorrente possa proseguire un ricorso diretto all’annullamento di una decisione, occorre che conservi un interesse personale al suo annullamento. È quanto avviene nel caso di un’impresa che, pur avendo ottenuto l’integrale versamento di un aiuto di Stato alla ristrutturazione, persegue l’annullamento della decisione della Commissione che constata la compatibilità di detto aiuto con il mercato comune, in quanto questa decisione funge da fondamento normativo ad una decisione ulteriore della Commissione che autorizza il versamento dell’ultima rata dell’aiuto. Infatti, se il Tribunale annullasse la decisione impugnata nella parte in cui qualifica il provvedimento in questione come aiuto di Stato, tale annullamento produrrebbe conseguenze giuridiche sulla decisione ulteriore, la quale risulterebbe privata di fondamento normativo. (v. punti 37, 40-42)

La soluzione della questione se un atto comunitario soddisfi l’obbligo di motivazione di cui all’art. 253 CE dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e dal contesto nel quale è stato adottato. Pertanto, quando l’interessato è stato strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione impugnata e conosce quindi la ragione per cui l’amministrazione ha ritenuto di non dover accogliere la sua domanda, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dal contesto così creato da una tale partecipazione. In una tale ipotesi, i requisiti della giurisprudenza in materia sono fortemente attenuati. Quando la decisione impugnata è stata adottata successivamente a una prima decisione che è stata oggetto di una sentenza di annullamento in cui sono descritti i fatti, la procedura amministrativa ed il contenuto della decisione annullata, si deve tenere conto della circostanza che la decisione impugnata è stata adottata in un contesto ben noto al ricorrente. (v. punti 57, 69)

L’annullamento di un atto comunitario che pone fine ad un procedimento amministrativo comprendente varie fasi non comporta necessariamente l’annullamento di tutto il procedimento precedente l’adozione dell’atto impugnato indipendentemente dai motivi, di merito o procedurali, della sentenza di annullamento. Qualora, nonostante gli atti istruttori consentano un’analisi esauriente della compatibilità dell’aiuto, l’analisi operata dalla Commissione si riveli incompleta e comporti quindi l’illegittimità della decisione che sancisce la compatibilità dell’aiuto, il procedimento diretto a sostituire tale decisione può essere riassunto a questo punto procedendo a una nuova analisi degli atti istruttori. Peraltro, la possibilità di non riprendere tutto il procedimento precedente l’adozione di un atto adottato in sostituzione di un altro non è subordinata alla condizione che quest’ultimo sia stato annullato per vizi procedurali. Inoltre, non sussiste alcun obbligo di pubblicare nella Gazzetta ufficiale una nuova comunicazione e di riaprire il procedimento formale di esame, ai fini di una nuova consultazione degli investitori finanziari e dei periti, dal momento che nessuna disposizione del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’art. 88 CE, impone la riapertura del procedimento nel caso in cui, in corso di esame formale, vengano apportate modifiche al progetto iniziale di ristrutturazione, ancorché tali modifiche siano previste dall’art. 7, nn. 2 e 3, dello stesso regolamento. (v. punti 100-101, 103, 142-143)

L’obbligo, in capo ad un’istituzione comunitaria, di dare esecuzione ad una sentenza di annullamento pronunciata dal giudice comunitario discende dall’art. 233 CE. Tale esecuzione esige l’adozione di un certo numero di provvedimenti amministrativi e non può normalmente compiersi nell’immediato. L’istituzione coinvolta dispone di un termine ragionevole per conformarsi ad una sentenza che annulla una sua decisione. Il problema se il termine sia ragionevole o meno dipende dalla natura dei provvedimenti da adottare nonché dalle circostanze contingenti del caso di specie. Un termine di sette mesi tra la pronuncia della sentenza di annullamento di una decisione della Commissione che qualifica un progetto notificato di aiuto di Stato come compatibile, a determinate condizioni, con il mercato comune, e la data di adozione di una nuova decisione della Commissione, non può essere considerato eccessivo in quanto occorre trarre le conseguenze pratiche dalla sentenza di annullamento, procedendo in particolare, sulla base degli elementi disponibili, ad una nuova applicazione del criterio dell’investitore privato in economia di mercato — il che presuppone un’analisi finanziaria approfondita. L’impresa beneficiaria dell’aiuto non può dedurre la violazione del principio della tutela del legittimo affidamento dal mero fatto della mancata impugnazione della sentenza di annullamento da parte della Commissione, poiché tale sentenza non esclude un’eventuale riadozione della decisione annullata e poiché la Commissione, per trarre le conseguenze pratiche dalla detta sentenza, dispone di un termine maggiore rispetto al termine di due mesi entro il quale deve proporre l’impugnazione. (v. punti 155-156, 162)

Nessuna disposizione del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’art. 88 CE, impone alla Commissione di offrire nuovamente a terzi interessati, il cui diritto di far valere le proprie osservazioni è stato garantito mediante la pubblicazione di una comunicazione sulla Gazzetta ufficiale della sua decisione di avviare una procedura formale d’esame ed i quali sono stati strettamente associati all’esame dell’aiuto controverso che ha condotto ad una prima decisione, annullata e sostituita da una seconda decisione, una simile possibilità nell’ambito dell’esame che ha portato a tale seconda decisione, tanto più che la Commissione doveva fondare la propria nuova analisi esclusivamente sulle informazioni di cui disponeva quando ha preso la sua prima decisione, informazioni in ordine alle quali i terzi si erano già espressi, ragion per cui non occorreva consultarli nuovamente. (v. punto 174)

La valutazione, da parte della Commissione, della questione se un investimento soddisfi il criterio dell’investitore privato implica una valutazione economica complessa. Orbene, la Commissione, quando adotta un atto che implichi una valutazione economica complessa di questo tipo, gode di un ampio potere discrezionale ed il sindacato giurisdizionale di tale atto, pur essendo in linea di principio completo per quanto riguarda la questione se un provvedimento rientri nel campo di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, si limita a verificare il rispetto delle regole riguardanti la procedura e la motivazione, l’esattezza materiale dei fatti accolti per compiere la scelta contestata, l’assenza di errori manifesti nella valutazione di tali fatti oppure l’assenza di sviamento di potere. In particolare, non spetta al Tribunale sostituire la sua valutazione economica a quella dell’autore della decisione. (v. punto 185)

Nell’ambito di un ricorso di annullamento, l’invocazione di un errore manifesto di valutazione è inoperante e non è quindi sufficiente a giustificare l’annullamento della decisione controversa se, nelle circostanze peculiari del caso in esame, l’errore non ha potuto avere alcuna influenza determinante quanto all’esito. (v. punto 307)

Nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto da un’impresa beneficiaria di un aiuto di Stato avverso la decisione di compatibilità dell’aiuto con il mercato comune, adottata subordinatamente al rispetto di talune condizioni, il motivo formulato contro le condizioni al cui rispetto era stata subordinata la compatibilità dell’aiuto de quo con il mercato comune non può essere considerato irricevibile in base al rilievo che tali condizioni non sarebbero riconducibili alla Commissione, la quale possiede competenza esclusiva per quanto riguarda l’accertamento dell’eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato comune. Non è escluso che un’impresa beneficiaria di un aiuto possa contestare, dinanzi ai giudici comunitari, le condizioni cui sia stata subordinata una decisione ad essa pregiudizievole, nell’ipotesi in cui tali condizioni abbiano costituito oggetto di trattative tra la Commissione e le autorità nazionali nonché di impegni da parte di queste ultime. (v. punti 380-381, 383)

La Commissione può imporsi indirizzi per l’esercizio dei propri poteri discrezionali mediante atti come gli orientamenti, se essi contengono regole indicative sulla condotta che l’istituzione deve tenere e se non derogano alle norme del Trattato. Orbene, la comunicazione sull’aviazione esige che gli aiuti alla ristrutturazione siano inquadrati in un piano volto a ripristinare l’efficienza economica della compagnia aerea affinché, entro un lasso di tempo ragionevole, essa possa operare in maniera redditizia. In base ai punti 38, 1) e 2), e 41 di tale comunicazione la Commissione non potrà autorizzare aiuti alla ristrutturazione, se non in circostanze eccezionali e a condizioni molto restrittive. Ne deriva che, in una decisione adottata sulla base dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, la Commissione può imporre qualunque condizione essa ritenga indispensabile per assicurare che l’impresa beneficiaria dell’aiuto, dopo la ristrutturazione, possa operare in maniera redditizia. In compenso, nessuna di queste disposizioni esige che tutte le condizioni imposte in questo ambito siano necessarie per assicurare la redditività dell’impresa. Al contrario, dalla suddetta comunicazione risulta che la Commissione deve parimenti cercare di limitare, nella misura del possibile, le distorsioni alla concorrenza e vigilare affinché il governo si astenga dall’interferire nella gestione della compagnia per motivi diversi da quelli derivanti dai suoi diritti di proprietà e affinché l’aiuto sia utilizzato ai soli fini del programma di ristrutturazione e non sia sproporzionato rispetto alle necessità. (v. punti 405-408)