Causa T‑19/01

Chiquita Brands International, Inc. e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Organizzazione comune dei mercati — Banane — Ricorso per risarcimento danni — Regolamento (CE) n. 2362/98 — Accordo istitutivo dell’OMC e accordi allegati — Raccomandazioni e decisioni dell’organo di composizione delle controversie dell’OMC»

Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) 3 febbraio 2005

Massime della sentenza

1. Procedura — Atto introduttivo del ricorso — Requisiti di forma — Identificazione dell’oggetto della controversia — Esposizione sommaria dei motivi dedotti — Ricorso diretto al risarcimento dei danni causati da un’istituzione comunitaria — Requisiti minimi

[Regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, n. 1, lett. c)]

2. Responsabilità extracontrattuale — Presupposti — Illiceità — Danno — Nesso di causalità — Impossibilità di invocare gli accordi dell’OMC per contestare la legittimità di un atto comunitario — Eccezioni — Atto comunitario diretto a garantire l’esecuzione di detti accordi o che vi fa riferimento espressamente e precisamente — Mancanza di un atto del genere — Responsabilità della Comunità — Esclusione

[Art. 288, secondo comma, CE; regolamenti (CE) del Consiglio nn. 404/93 e 1637/98; regolamento (CE) della Commissione n. 2362/98]

3. Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Banane — Regime delle importazioni — Contingente tariffario — Istituzione e ripartizione — Delega della competenza di esecuzione alla Commissione che implica un ampio potere discrezionale di quest’ultima

(Art. 211 CE; regolamenti del Consiglio n. 404/93, art. 19, n. 1, e n. 1637/98)

4. Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Banane — Regime delle importazioni — Contingente tariffario — Istituzione e ripartizione — Divieto di discriminazione — Violazione — Mancanza

[Regolamenti del Consiglio nn. 404/93 e 1637/98; regolamenti (CEE) della Commissione nn. 1442/93 e (CE) 2362/98]

5. Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Banane — Regime delle importazioni — Contingente tariffario — Istituzione e ripartizione — Libero esercizio delle attività professionali — Violazione — Mancanza

(Regolamenti del Consiglio nn. 404/93 e 1637/98; regolamento della Commissione n. 2362/98)

6. Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Banane — Regime delle importazioni — Contingente tariffario — Istituzione e ripartizione — Principio di proporzionalità — Violazione — Mancanza

(Regolamenti del Consiglio nn. 404/93 e 1637/98; regolamento della Commissione n. 2362/98)

7. Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati — Banane — Regime delle importazioni — Contingente tariffario — Istituzione e ripartizione — Principio di tutela del legittimo affidamento — Violazione — Mancanza

(Regolamenti del Consiglio nn. 404/93 e 1637/98; regolamenti della Commissione nn. 1442/93 e 2362/98)

1. In forza dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale, ogni ricorso deve contenere l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a sostegno. Al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia è necessario, affinché il ricorso sia considerato ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche solo sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso.

Per essere conforme a tali requisiti, un ricorso inteso al risarcimento dei danni che si ritengano causati da un’istituzione comunitaria deve contenere elementi che consentano di individuare il comportamento che il ricorrente addebita all’istituzione, le ragioni per le quali egli ritiene che esista un nesso di causalità tra il comportamento e il danno che asserisce di aver subito, nonché il carattere e l’entità di tale danno.

(v. punti 64-65, 191)

2. La responsabilità extracontrattuale della Comunità ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE è subordinata alla coesistenza di un insieme di requisiti, vale a dire l’illiceità del comportamento contestato alle istituzioni, la presenza effettiva del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra tale comportamento e il danno lamentato. Ebbene, tenuto conto della loro natura e della loro ratio, gli accordi OMC ed i relativi allegati non figurano, in linea di principio, tra le normative alla luce delle quali la Corte e il Tribunale controllano la liceità degli atti delle istituzioni comunitarie.

Solo nel caso in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’OMC, ovvero nel caso in cui l’atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni delle intese di cui agli allegati dell’accordo OMC, spetta alla Corte e al Tribunale controllare la liceità dell’atto comunitario controverso alla luce delle norme dell’OMC.

Adottando il regime 1999 e, in particolare, il regolamento n. 2362/98, recante modalità di applicazione del regolamento n. 404/93 con riguardo al regime di importazione delle banane nella Comunità, quest’ultima non ha inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito degli accordi dell’OMC, ai sensi della detta giurisprudenza, e, di conseguenza, la ricorrente non ha titolo per invocare la violazione da parte della Comunità dei suoi obblighi ai sensi dei detti accordi.

(v. punti 76, 114-115, 170)

3. A tenore dell’art. 211, quarto trattino, CE, la Commissione, al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune, esercita le competenze conferitele dal Consiglio per l’attuazione delle norme da esso stabilite. Dal contesto del Trattato nel quale tale articolo dev’essere considerato, nonché dalle esigenze concrete, risulta che la nozione di attuazione dev’essere interpretata in senso lato. Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente e attentamente l’andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore di cui trattasi, ad attribuire alla Commissione ampi poteri. Di conseguenza, i limiti di tali poteri devono essere definiti, in particolare, con riferimento agli obiettivi generali ed essenziali dell’organizzazione del mercato e la Commissione è autorizzata ad adottare tutte le misure d’applicazione necessarie o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché non siano contrastanti con tale disciplina o con la normativa di applicazione del Consiglio.

Poiché il Consiglio, nella fattispecie, ha imposto alla Commissione di adottare misure di gestione dei contingenti tariffari ispirate al metodo che tiene conto dei flussi di scambio tradizionali ai sensi dell’art. 19, n. 1, del regolamento n. 404/93, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana, quale modificato dal regolamento n. 1637/98, e di adottare le misure occorrenti per adempiere gli obblighi derivanti dagli accordi conclusi dalla Comunità conformemente all’art. 300 CE, la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione abbia manifestamente oltrepassato i limiti del potere discrezionale conferitole dal Consiglio quando ha tentato di conciliare tali obiettivi, adottando misure di distribuzione dei certificati di importazione e di ripartizione dei contingenti nazionali previste dal regolamento n. 2362/98, recante modalità di applicazione del regolamento n. 404/93 con riguardo al regime di importazione delle banane nella Comunità.

(v. punti 183-185)

4. Benché gli operatori specializzati nel commercio di banane di origine latino-americana e quelli specializzati nel commercio di banane di origine comunitaria o ACP siano stati disciplinati in modo diverso dal regime 1993, un trattamento differenziato di questo genere appare tuttavia inerente all’obiettivo dell’integrazione di mercati fino ad allora isolati e a quello dello smaltimento delle banane di origine comunitaria e ACP.

Benché sia vero che, in seguito alla creazione dell’organizzazione comune di mercato nel settore della banana e per i cinque anni durante i quali è rimasto in vigore il regime 1993, il mercato comunitario della banana ha subito notevoli trasformazioni, le disposizioni del regolamento n. 1637/98, che modifica il regolamento n. 404/93, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana, non hanno, infatti, modificato questi obiettivi di integrazione dei mercati nazionali e di smaltimento delle banane di origine comunitaria e ACP, ma si sono limitate a riformare le modalità di funzionamento del regime degli scambi con i paesi terzi. Di conseguenza, durante il regime 1999, il trattamento differenziato tra i citati operatori continua ad essere inerente agli obiettivi dell’organizzazione comune del mercato della banana e, ciò premesso, non costituisce una violazione del divieto di discriminazione idonea a far sorgere la responsabilità della Comunità.

(v. punti 207, 209, 211, 212)

5. Possono essere imposte restrizioni al libero esercizio di un’attività economica, in particolare nell’ambito di un’organizzazione comune di mercato, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti.

Posto che il regime 1999 persegue, senza modificarli, gli obiettivi di interesse generale del detto regolamento n. 404/93, vale a dire l’integrazione dei mercati nazionali e lo smaltimento delle banane di origine comunitaria e ACP, l’andamento delle condizioni economiche in seguito all’entrata in vigore dell’organizzazione comune del mercato nel settore della banana invocato dalla ricorrente non permette di concludere per l’esistenza di un pregiudizio intollerabile, non rispondente ai detti obiettivi di interesse generale, ai diritti di quest’ultima.

(v. punti 220-221)

6. In considerazione dell’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune, solo la manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tale ambito rispetto allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire può inficiare la legittimità di tale provvedimento. Questa limitazione del controllo giurisdizionale si impone segnatamente allorché, nell’attuare un’organizzazione comune dei mercati, il Consiglio e la Commissione si trovano a dover operare come arbitri di interessi contingenti e ad esercitare quindi opzioni nell’ambito delle scelte politiche che rientrano nelle loro proprie responsabilità.

Nella fattispecie, poiché la Commissione ha cercato, in sede di adozione del regolamento n. 2362/98, recante modalità di applicazione del regolamento n. 404/93 con riguardo al regime di importazione delle banane nella Comunità, di conciliare gli obiettivi inerenti all’organizzazione comune del mercato nel settore della banana con il rispetto degli impegni internazionali della Comunità derivanti dagli accordi dell’OMC nonché dalla Convenzione di Lomè, pur piegandosi alla volontà del Consiglio di veder effettuata la gestione dei contingenti tariffari mediante l’applicazione del metodo basato sulla presa in considerazione dei flussi di scambio tradizionali, spetta alla ricorrente dimostrare che le disposizioni del regolamento n. 2362/98, disciplinanti la distribuzione dei certificati di importazione e la ripartizione dei sotto-contingenti tariffari nazionali, siano manifestamente inidonee a conseguire l’obiettivo prefissato e che esse eccedano quanto necessario per raggiungerlo, cosa che essa non ha fatto.

(v. punti 228-230)

7. Possono appellarsi al principio di tutela del legittimo affidamento tutti gli operatori economici in capo ai quali un’istituzione abbia ingenerato speranze fondate.

A tale proposito, da un lato, poiché la ricorrente non era parte delle controversie che hanno opposto la Comunità alle sue controparti commerciali quanto ai regimi 1993 e 1999, le consultazioni tra queste ultime non potevano far sorgere tali speranze.

Dall’altro, a causa della complessità delle disposizioni enunciate dagli accordi dell’OMC e dell’imprecisione di talune nozioni cui si riferiscono, il principio di esecuzione in buona fede delle convenzioni internazionali, codificato dall’art. 26 della Convenzione di Vienna, implica che la Comunità faccia uno sforzo ragionevole per giungere all’adozione di misure conformi ai detti accordi, pur lasciandole la scelta quanto alla forma e ai mezzi per raggiungere tale obiettivo. Tenuto conto del margine discrezionale di cui dispongono le istituzioni comunitarie per la scelta dei mezzi necessari alla realizzazione della loro politica e all’esecuzione dei loro impegni internazionali, la ricorrente non aveva motivo di riporre il suo legittimo affidamento in una modifica del regime 1993 conforme ai suoi interessi.

(v. punti 255-256)