CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 28 APRILE 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

A norma dell'art. 6 del regolamento del Consiglio n. 804/68 (GU n. L 148 del 28. 6. 1968, pag. 13), relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, «per i quantitativi di burro di ammasso pubblico (cioè per il burro acquistato dagli enti di intervento) che non possono essere smaltiti a condizioni normali durante la campagna lattiera possono essere adottate misure particolari». In senso analogo dispone l'art. 7 bis del regolamento del Consiglio n. 985/68 (GU n. L 169 del 18.7.1968, pag. 1), — «che stabilisce le norme generali che disciplinano le misure di intervento sul mercato del burro e della crema di latte» — nel testo modificato dal regolamento n. 750/69 (GU n. L 98 del 25. 4. 1969, pag. 2).

In base alle norme suddette veniva emanato il regolamento della Commissione n. 1259/72 (GU n. L 139 del 17.6.1972, pag. 18), «che prevede di mettere a disposizione di talune imprese di trasformazione della Comunità burro a prezzo ridotto». Esso mira a rendere possibile l'impiego del burro — di regola ostacolato dall'elevato prezzo di tale prodotto — nell'industria alimentare e più precisamente per la fabbricazione di prodotti di pasticceria e gelati. Tale regolamento — nel testo modificato (per quanto qui ci interessa) dai regolamenti della Commissione nn. 2815/72 (GU n. L 297 del 30. 12. 1972, pag. 3), 677/73 (GU n. L 65 del 10. 3. 1973, pag. 16), 1237/73 (GU n. L 128 del 15.5.1973, pag. 1) e 576/74 (GU n. L 70 del 13. 3. 1974, pag. 24) — dispone in particolare quanto segue.

Il burro viene venduto secondo la procedura della gara permanente; durante il periodo di validità della gara si procede a gare particolari alle quali gli interessati possono partecipare indicando il prezzo offerto. Tenuto conto delle offerte, viene fissato un prezzo minimo di vendita, stabilito in funzione del prezzo degli altri grassi impiegati, in vece del burro, dalle imprese di trasformazione di cui trattasi. Vengono prese in considerazione le offerte in cui è proposto un prezzo superiore a quello minimo. L'aggiudicatario si impegna a trasformare o far trasformare il burro acquistato in determinati prodotti entro 6 mesi dalla presa in consegna. Prima della presa in consegna del burro egli deve versare il prezzo ridotto ed inoltre costituire una cauzione il cui importo è fissato tenendo conto della differenza tra il prezzo di mercato — che di regola coincide col prezzo d'intervento — e il prezzo minimo di vendita del burro. La cauzione di trasformazione viene svincolata — prescindendo dai casi di forza maggiore — se l'aggiudicatario fornisce la prova che le condizioni di cui all'art. 6 del regolamento n. 1259/72 sono state soddisfatte e cioè — secondo la tesi sostenuta dalla Commissione e dal Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung e contestata dalle attrici — che il burro è stato trasformato regolarmente ed entro il termine prescritto. Tale prova, come precisa l'art. 18 dello stesso regolamento, viene fornita mediante la produzione di un documento determinato dallo Stato membro venditore. Nella Repubblica federale di Germania detto documento è rilasciato dall'ufficio doganale che controlla le operazioni di trasformazione.

Nel 1974, l'attrice di cui al n. 1 nelle cause principali acquistava a prezzo ridotto burro giacente presso l'ente tedesco di intervento e depositava una cauzione di trasformazione. L'attrice di cui al n. 2 — che, a quanto pare, ha costituito con la prima una società semplice (BGB — Gesellschaft) — trasformava il burro in burro concentrato, rivendendolo poi a talune aziende che avrebbero dovuto lavorarlo per ottenere prodotti contemplati dall'art. 6, n. 1 lett. c), del regolamento n. 1259/72 e cioè prodotti di pasticceria e gelati, oppure preparati in polvere per la fabbricazione di gelati. Secondo quanto accertato dalle autorità doganali, tali aziende non trasformavano interamente il burro concentrato entro il termine prescritto (causa 99/76) e ne impiegavano un certo quantitativo per scopi diversi da quelli stabiliti (causa 100/76). Poiché in tal modo, secondo l'ente tedesco competente — il già citato Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung —, le condizioni stabilite dal regolamento della Commissione n. 1259/72 non erano state soddisfatte, veniva disposto l'incameramento di parte della cauzione di trasformazione.

Contro tale provvedimento le attrici adivano il Verwaltungsgericht di Francoforte. A loro avviso, l'incameramento della cauzione è illegittimo, giacché esse hanno adempiuto gli obblighi loro incombenti: infatti, l'attrice di cui sub 2 ha trasformato il burro in burro concentrato e lo ha rivenduto con gli oneri prescritti in conformità all'art. 6, n. 1, lett. e) del regolamento n. 1259/72. In casi del genere, deve essere sufficiente che il compratore produca una dichiarazione dalla quale risulti che la trasformazione è stata regolarmente effettuata. La cauzione può essere incamerata solo se l'acquirente del burro sia esso stesso responsabile di una violazione del regolamento n. 1259/72. Manifestamente, però, questo non è il caso della fattispecie: le infrazioni commesse in occasione dell'ulteriore lavorazione del burro concentrato non rientrano nella sfera di responsabilità delle attrici, le quali non erano in grado di controllare che detto burro venisse regolarmente e puntualmente trasformato nei prodotti finiti contemplati dall'art. 6, n. 1, lett c), del regolamento n. 1259/72.

Il Verwaltungsgericht di Francoforte ritiene che l'interpretazione delle norme di diritto comunitario rilevanti ai fini della soluzione del problema dinanzi ad esso sollevato dia adito a talune difficoltà. Esso dubita, per svariati motivi, della fondatezza della tesi sostenuta dal Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung. Anche qualora tale tesi dovesse risultare fondata, ci sarebbe da chiedersi, a suo avviso, se una così ampia responsabilità dell'aggiudicatario — garantita mediante il deposito cauzionale — per quanto concerne il risultato della trasformazione sia compatibile con il principio giuridico, di rango superiore, della proporzionalità. Secondo il Verwaltungsgericht, inoltre, non è nemmeno certo che la Commissione avesse, in forza dei regolamenti di base del Consiglio sopra citati, il potere di istituire una cauzione di trasformazione.

Pertanto, detto tribunale, con ordinanza 9 settembre 1976, ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte di giustizia, in via pregiudiziale, le seguenti questioni:

«a) Se l'art. 18, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) della Commissione 16 giugno 1972, n. 1259, che prevede di mettere a disposizione di talune imprese di trasformazione della Comunità burro a prezzo ridotto (GU n. L 139 del 17.6.1972, pag. 18) — nella versione del regolamento di emendamento della Commissione 10. 5. 1973, n. 1237 (GU n. L 128 del 15. 5. 1973, pag. 1) — vada intepretato nel senso che la prova da fornirsi, ai fini dello svincolo del deposito cauzionale di trasformazione, debba considerarsi acquisita qualora dal documento da rilasciarsi dall'autorità nazionale ai sensi dell'art. 18, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1259/72, risulti che l'aggiudicatario — il quale non fabbrica prodotti di trasformazione ai sensi dell'art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 1259/72 — abbia adempiuto i suoi obblighi ex art. 6, n. 1 lett. a), b), d), e), del suddetto regolamento, ovvero anche in questo caso lo svincolo presupponga che i prodotti di trasformazione, stando a quanto risulta dal documento sopra menzionato, possiedano i requisiti di cui all'art. 6, n. 1, lett. c)». (Nella causa 99/76, tale questione è completata dalla frase: «in particolare siano stati fabbricati entro il termine di 6 mesi di cui all'art. 6, n. 1, lett. c), ultima parte»).

«b) Se l'art. 18, n. 2, lett. a), del suddetto regolamento, in caso di soluzione della precedente questione (sub a) nel senso della seconda alternativa, sia compatibile col diritto comunitario di rango superiore, in particolare col principio di proporzionalità.»

Con ordinanza 10 novembre 1976, la Corte di giustizia ha disposto la riunione delle cause ai fini del procedimento orale e, di conseguenza, anche delle conclusioni: pertanto, esaminerò congiuntamente le suddette questioni.

1. Per quanto concerne, innanzitutto, il problema del se, qualora l'aggiudicatario non fabbrichi direttamente i prodotti finiti contemplati dall'art. 6, n. 1, lett. c), sia sufficiente, ai fini dello svincolo della cauzione di trasformazione, che venga fornita la prova che il burro concentrato è stato rivenduto con i relativi oneri di trasformazione, oppure anche in questo caso lo svincolo presupponga che i prodotti di trasformazione possiedano effettivamente i requisiti di cui all'art. 6, n. 1, lett. c) (e cioè abbiano determinate proprietà e siano stati fabbricati entro il termine stabilito), dico subito che, a mio parere, esso può essere risolto solo nel senso della seconda alternativa. Ciò risulta dalla lettera stessa della normativa di cui trattasi. Secondo l'art. 18, n. 2, del regolamento n. 1259/72, nella versione di cui al regolamento n. 1237/73, in casi come quello di specie — in cui tutte le operazioni di trasformazione vengono effettuate nello Stato membro venditore — il deposito cauzionale di trasformazione è svincolato se l'aggiudicatario dimostra, mediante la produzione di documenti determinati dallo Stato membro venditore, che le condizioni stabilite dall'art. 6 del regolamento sono state soddisfatte. L'art. 6, n. 1, impone all'aggiudicatario di impegnarsi a far trasformare il burro acquistato in burro concentrato ed a farvi aggiungere, nel corso di tale operazione, determinate sostanze; l'aggiudicatario, inoltre, è tenuto a far trasformare il burro concentrato soltanto nei prodotti tassativamente indicati (prodotti di pasticceria, gelati, preparati in polvere per la confezione di gelati); infine, tale trasformazione, com'è chiaramente precisato dallo stesso articolo, deve essere effettuata entro il termine di — attualmente — 6 mesi a decorrere dal giorno della presa in consegna. Da quanto sopra deriva che per «condizione», ai sensi dell'art. 18, deve intendersi la fabbricazione di un determinato prodotto di trasformazione entro il termine prescritto; il controllo effettuato, conformemente alla normativa in esame, dello Stato membro interessato si estende a tutte le fasi di tale fabbricazione e i certificati rilasciati dallo stesso Stato membro devono attestare che detta «condizione» è stata soddisfatta. Come ha dimostrato la Commissione, tale interpretazione trova conferma nello spirito e nello scopo manifestamente perseguito dal regolamento. Questo — come s'è visto — mira a decongestionare il mercato del burro mediante lo smaltimento delle eccedenze accumulate presso gli enti d'intervento. È pertanto indispensabile che il burro proveniente da tali eccedenze venga impiegato per gli scopi prescritti, cioè che non venga immesso sul mercato normale provocando così un aumento degli interventi. Inoltre è necessario, per evidenti motivi, che il termine fissato per la trasformazione sia rispettato. Esso, infatti, è stato stabilito, in primo luogo, per far sì che ciascun concorrente ottenga solo i quantitativi di burro che è effettivamente in grado di trasformare; in tal modo, il burro può essere ceduto a un gran numero di acquirenti e quindi si evita il rischio che venga accantonato per fini speculativi. L'esistenza di detto termine consente inoltre di valutare, entro un periodo abbastanza breve, i risultati dell'azione intrapresa dalle autorità comunitarie per lo smaltimento delle eccedenze e quindi di orientarla opportunatamente e di apportarvi le modifiche necessarie. Infine, i controlli riguardanti le varie fasi della trasformazione possono essere effettuati entro un ragionevole lasso di tempo e l'onere amministrativo imposto agli Stati membri resta contenuto entro limiti accettabili. Per contestare la tesi sopra esposta è vano richiamarsi — come hanno fatto le attrici — al preambolo del regolamento n. 1259/72, nel quale è affermato che «è necessario instaurare un regime di controllo volto a garantire che il burro non venga deviato dalla sua destinazione», e che, «tale controllo deve essere effettuato dal momento dell'uscita dall'ammasso e fino alla trasformazione del burro». A mio avviso, infatti, è evidente che un accenno siffatto, formulato in modo sbrigativo e generico e figurante nel preambolo del regolamento, non può avere, ai fini dell'interpretazione, un'importanza pari a quella di argomenti che trovano il loro fondamento nella lettera stessa, nonché nello spirito e nello scopo della normativa da interpretare. Esso pertanto, non autorizza certo a concludere che, a norma del regolamento, il controllo riguardi solo la prima fase della trasformazione e che il successivo impiego del burro concentrato ottenuto dal burro — vale a dire la realizzazione dello scopo vero e proprio del provvedimento — possa restare in non cale. Del pari, contro l'interpretazione difesa dalla Commissione e dal Bundesanstalt non si può invocare l'art. 6, n. 1, lett. e), del regolamento n. 1259/72, in forza del quale l'aggiudicatario deve provvedere a che «in ogni ulteriore rivendita di questo prodotto (cioè del burro acquistato o del burro concentrato) gli obblighi che figurano alle lettere c) e d) risultino nei contratti di vendita». Invero deve ammettersi che tale disposizione potrebbe, tenuto conto dell'interpretazione del regolamento sopra esposta, apparire superflua e che pertanto si potrebbe essere tentati di intenderla nel senso che, in caso di rivendita della merce, è sufficiente che venga trasmesso l'obbligo di trasformarla nel modo prescritto, restando esclusa ogni responsabilità per l'esito della trasformazione. Va però osservato che l'esonero dell'aggiudicatario da tali responsabilità sarebbe manifestamente incompatibile con lo spirito e con lo scopo del regolamento; in tale ipotesi, infatti, non vi sarebbero garanzie sufficienti che la trasformazione prescritta abbia effettivamente luogo e si offrirebbe ai successivi compratori il destro di eludere la normativa di cui trattasi con mille sotterfugi. Siffatti abusi, peraltro, potrebbero essere evitati solo se l'ente d'intervento venditore avesse la possibilità di agire contro i suddetti compratori; una simile possibilità, però non è contemplata. Dal sistema del regolamento risulta anzi che l'aggiudicatario è l'unica controparte dell'ente di intervento e che, come stabilisce l'art. 10, n. 5, i diritti e gli obblighi derivanti dall'aggiudicazione non sono trasferibili. È chiaro che tale soluzione è stata scelta onde evitare che l'ente d'intervento dovesse agire, su basi giuridiche oltremodo incerte, contro un gran numero di imprese di trasformazione e quindi, in definitiva, per garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito dal regolamento. Se ne deve pertanto concludere che l'art. 6, n. 1, lett. e), mira a rafforzare sia la posizione dell'ente d'intervento — giacchè l'aggiudicatario non può sostenere di non essere in grado di garantire l'adempimento dell'obbligo di trasformazione — sia quella dello stesso aggiudicatario, il quale può rivalersi su un eventuale compratore della perdita derivante dall'incameramento della cauzione di trasformazione. Dalla norma suddetta non sarebbe invece lecito desumere che, in caso di rivendita del burro, sia sufficiente, ai fini dello svincolo della cauzione, che l'aggiudicatario provi di aver imposto al compratore, mediante un'apposita clausola contrattuale, l'obbligo di trasformare la merce. In conclusione, si può affermare, per quanto concerne la prima questione, che, a norma dell'art. 6 del regolamento n. 1259/72, l'aggiudicatario è tenuto a far trasformare il burro nel modo prescritto ed entro il termine stabilito. Poiché tale prestazione — sia che l'aggiudicatario vi provveda direttamente, sia che egli ne incarichi il compratore — costituisce la condizione essenziale per poter fruire della riduzione di prezzo, solo la sua esecuzione può evitare l'incameramento della cauzione di trasformazione, vale a dire il pagamento della differenza fra il prezzo normale di mercato e il prezzo di aggiudicazione.

2. Secondo l'ordinanza di rinvio, qualora la prima questione sia risolta nel senso sopra indicato, si pone l'ulteriore problema del se la normativa in materia di cauzione emanata dalla Commissione trovi fondamento nei regolamenti di base del Consiglio. Occorre inoltre accertare se detta normativa sia compatibile con il principio giuridico — di rango superiore — della proporzionalità. a) Tenuto conto degli elementi emersi in corso di causa, l'esame del primo punto non dovrebbe presentare particolari difficoltà. È vero che gli artt. 6 e 7 del regolamento del Consiglio n. 985/68 — che stabilisce le norme generali relative alle misure d'intervento sul mercato del burro e della crema di latte — contemplano l'istituzione di una particolare cauzione, a garanzia dell'adempimento degli obblighi assunti, solo in relazione alla vendita ai fini dell'esportazione ed alla vendita sotto forma di aggiudicazione; essi non fanno alcuna menzione di una cauzione di trasformazione come quella di cui trattasi nel caso presente. D'altro canto, però, è anche vero che una simile specifica autorizzazione non era necessaria per l'emanazione di una normativa in materia di cauzione nell'ambito del regolamento n. 1259/72. Come s'è visto, la cauzione di trasformazione fa parte delle condizioni di pagamento pattuite. Il prezzo di acquisto convenuto è il prezzo di mercato, che il venditore si impegna, qualora le condizioni relative alla trasformazione siano soddisfatte, a ridurre in una determinata misura. In realtà, col burro l'aggiudicatario ottiene il controvalore, conforme alla situazione del mercato, della prestazione convenuta in via di principio. I calcoli prodotti, a mo' d'esempio, dalle attrici non valgono a dimostrare l'infondatezza di tale punto di vista, giacché non tengono conto del fatto che per trasformare il burro — e quindi per poterne disporre — occorre un certo periodo di tempo e che pertanto era necessario prendere in considerazione anche l'andamento del prezzo di mercato durante tale periodo. Posto quindi che la cauzione di trasformazione può essere considerata come facente parte delle condizioni di pagamento, ci si può senz'altro richiamare ai già citati artt. 6 del regolamento n. 804/68 e 7 bis del regolamento n. 985/68, che contemplano misure particolari le cui modalità d'attuazione vanno stabilite dalla Commissione. Tali norme, assieme all'art. 5 del regolamento n. 985/68, conferiscono alla Commissione il potere di determinare le condizioni ed i prezzi di vendita. Ciò costituisce, a mio avviso, una base giuridica sufficiente per l'emanazione della normativa concernente la cauzione di trasformazione e applicabile in caso di vendita di burro a prezzo ridotto: un'autorizzazione specifica a tale proposito sarebbe stata superflua. b) Per quanto concerne la questione del se la suddetta normativa sia incompatibile col principio di proporzionalità in quanto rende, in un certo senso, l'aggiudicatario responsabile del comportamento di terzi con i quali egli non ha alcuna relazione d'affari e le cui azioni non è in grado di controllare osserverò brevemente quanto segue: Come ho già detto, l'aggiudicatario, con il burro, ottiene, per la sua prestazione, un corrispettivo conforme alla situazione del mercato e del quale egli può disporre liberamente. Pertanto, è giusto che gli si imponga di versare, in base al contratto di compravendita — da lui volontariamente stipulato —, il prezzo di mercato qualora le condizioni stabilite da tale contratto — lavorazione del burro per ottenere determinati prodotti entro un dato termine — non siano state soddisfatte. In effetti, l'incameramento della cauzione costituisce non già una sorta di sanzione, come sostengono le attrici, bensì semplicemente l'esercizio, da parte dell'ente d'intervento, di un diritto attribuitogli dal contratto. Non va poi dimenticato che i compratori — del cui comportamento l'aggiudicatario è tenuto a rispondere — sono obbligati nei confronti di quest'ultimo ad effettuare la lavorazione, com'è espressamente disposto dal più volte citato art. 6, n. 1, lett. e), del regolamento n. 1259/72. Né riesco a comprendere perché non dovrebbe essere possibile all'aggiudicatario cautelarsi efficacemente mediante apposite clausole contrattuali e rivalersi sui successivi acquirenti in caso di perdita della cauzione. A questo proposito, va osservato che l'art. 15 di un regolamento tedesco del 26 marzo 1974 consente — come ha giustamente sottolineato il Bundesanstalt — di far valere agevolmente, in casi del genere, il diritto al risarcimento dei danni. Tenuto conto di quanto precede, è difficile vedere nella responsabilità dell'aggiudicatario, quale risulta dalla normativa in materia di cauzione, una sanzione sproporzionata. Al contrario, non sarebbe concepibile che tale normativa rendesse l'aggiudicatario responsabile unicamente del proprio comportamento. In realtà, un siffatto sistema di cauzione è necessario per garantire la realizzazione dello scopo perseguito dal regolamento di cui trattasi: infatti, gli enti d'intervento non hanno, di per sé, alcuna possibilità di costringere i terzi acquirenti ad adempiere gli obblighi loro incombenti, né sarebbe opportuno provvedere in tal senso per l'avvenire, dato che ciò implicherebbe per i suddetti enti oneri amministrativi del tutto sproporzionati. I dubbi espressi dal giudice a quo circa la legittimità della normativa in esame sono pertanto ingiustificati sotto tutti i punti di vista.

3. In conclusione, Vi propongo di risolvere le questioni sottopostevi dal Verwaltungsgericht di Francoforte nel modo seguente: a) Lo svincolo della cauzione di trasformazione costituita in conformità del regolamento n. 1259/72 era, in ogni caso, subordinato alla produzione, da parte dell'aggiudicatario, della prova che il burro da lui acquistato a tal fine era stato trasformato regolarmente ed entro il termine prescritto. b) In corso di causa non è emerso alcun elemento tale da mettere in dubbio la validità dell'art. 18, n. 2, prima e seconda frase, lett. a), del regolamento n. 1259/72.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.