CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

CARL OTTO LENZ

del 14 maggio 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

A — I ricorrenti nella causa sulla quale mi pronuncio oggi chiedono il risarcimento del danno che, a loro dire, hanno subito a causa dell'illegittima applicazione, da parte della Comunità economica europea, di importi compensativi monetari nel settore della carne suina. I ricorrenti sono suinicoltori francesi residenti nelle regioni della Bretagna e, rispettivamente, dei Pirenei. Il sig. Surcouf chiede 70541 franchi francesi, il sig. Vidou 74136 franchi francesi. Essi motivano la loro domanda come segue. L'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina è in contrasto con il divieto di discriminazione sancito dall'art. 7 del trattato CEE nonché con gli scopi della politica agricola, menzionati nell'art. 39, n. 1, che consistono nel garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola e stabilizzare i mercati. Inoltre non ricorrerebbero i presupposti per l'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina, stabiliti dal regolamento del Consiglio 12 maggio 1971 n. 974/71, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri ( 1 ). Detto regolamento mira a garantire l'unità del mercato e l'uniformità dei prezzi minacciata dalle fluttuazioni monetarie. Gli importi compensativi non possono superare gli importi che siano indispensabili per compensare l'incidenza dei provvedimenti monetari sui prezzi dei prodotti di base. Secondo i ricorrenti, la Comunità economica europea non ha osservato siffatti principi, anzi con l'istituzione e il successivo mantenimento in vigore degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina, ha alterato le correnti commerciali all'interno della Comunità e le condizioni di concorrenza a danno dei produttori francesi. Ai sensi dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71, gli importi compensativi monetari si possono applicare ai prodotti per i quali sono prescritte misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Detta condizione non sarebbe soddisfatta, per quanto attiene all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne suina (regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2759) ( 2 ), perché non sarebbe stato mai fissato un prezzo d'intervento. Nell'ambito della suddetta organizzazione di mercato l'applicazione di misure d'intervento sarebbe solo facoltativa; gli enti d'intervento non avrebbero più effettuato acquisti dopo il 1971. Gli importi compensativi monetari sarebbero calcolati in base ad un prezzo d'acquisto fittizio che in pratica non sarebbe mai stato applicato. Sempre secondo i ricorrenti, non si può neanche considerare prezzo d'intervento il prezzo base fissato annualmente — sul quale è calcolato il prezzo d'acquisto — poiché esso costituisce per la Commissione solo un « segnale d'allarme » al fine di valutare l'opportunità di misure d'intervento. Qualora fosse stato possibile applicare importi compensativi monetari essi avrebbero dovuto essere calcolati, come nel caso dei prelievi all'importazione e degli importi compensativi di cui all'art. 75 dell'atto di adesione del 1972, in base al quantitativo di cereali da foraggio necessario per produrre la carne suina. In complesso le istituzioni della Comunità avrebbero manifestamente e in notevole misura travalicato i limiti dei loro poteri. I ricorrenti calcolano il danno in base all'importo compensativo monetario vigente, per la carne suina proveniente dai Paesi Bassi, al momento della proposizione del ricorso. Essi sottolineano soprattutto il fatto che sono stati concessi importi compensativi monetari per le esportazioni di carne suina dai Paesi Bassi in Francia. Solo nella replica accennano anche al problema della riscossione di importi compensativi monetari all'importazione nei Paesi Bassi, senza tuttavia svolgere precise considerazioni in proposito. Gli importi compensativi monetari sarebbero ammontati al 5,8% di un prezzo teorico calcolato dalla Commissione e quindi, per ogni carcassa di 80 kg, a 49,20 franchi francesi. Questa sovvenzione per la carne suina olandese importata avrebbe comportato una corrispondente riduzione di prezzo sul mercato francese. In base alla loro produzione media di carne negli ultimi cinque anni i ricorrenti calcolano quindi un danno di 52253 e, rispettivamente, 54916 franchi francesi. I ricorrenti sostengono inoltre di aver sofferto un danno indiretto in quanto è stato impedito loro di migliorare la loro situazione finanziaria, i loro impianti e la loro produttività. Essi stimano detto danno nel 35% del danno diretto. Il danno diretto e quello indiretto sarebbero immediatamente riconducibili all'applicazione degli importi compensativi monetari. La Comunità economica europea convenuta, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione, sostiene che le domande di risarcimento del danno non sono giustificate. Entrambe le istituzioni chiedono che il ricorso sia respinto. Esse considerano non pertinente il richiamo agli artt. 7 e 39 del trattato CEE. L'art. 7 vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. Orbene, nella fattispecie detto divieto non sarebbe scalfito, poiché le distinzioni operate sarebbero funzione non della nazionalità, ma delle zone di produzione. L'art. 39 del trattato CEE non attribuisce diritti al singolo operatore economico, poiché definirebbe vari scopi della politica agricola, nel realizzare i quali le istituzioni comunitarie disporrebbero di un ampio potere discrezionale. Secondo il Consiglio e la Commissione, ricorrono inoltre i presupposti contemplati dal regolamento n. 974/71 per l'applicazione degli importi compensativi monetari. A norma dell'art. 1, n. 2, gli importi compensativi monetari si applicano ai prodotti per i quali sono contemplate misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Il regolamento n. 2759/75, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni suine, contempla misure d'intervento. L'art. 3 del regolamento menziona le seguenti misure d'intervento : — aiuti all'ammasso privato; — acquisti effettuati dagli enti d'intervento. Secondo il regolamento del Consiglio n. 974/71 sarebbe sufficiente che siano contemplate misure di intervento, ma non sarebbe necessario che esse siano effettivamente applicate o che viga un prezzo d'intervento. Anche se dal 1971 gli enti d'intervento non hanno più effettuato acquisti, la Comunità sarebbe intervenuta più volte con aiuti all'ammasso privato sul mercato della carne suina. Ciò sarebbe stato sufficiente per garantire il livello dei prezzi ritenuto necessario dalla Comunità nel mercato della carne suina. Non è stata dimostrata dai ricorrenti, né può essere constatata — sostengono Consiglio e Commissione — una disorganizzazione dei mercati della carne suina. La produzione di carne suina sarebbe caratterizzata da una tendenza all'aumento tanto nei paesi con moneta debole quanto in quelli con moneta forte. L'applicazione degli importi compensativi monetari sarebbe stata anzi necessaria per evitare la disorganizzazione dei mercati, dato il divergente andamento delle monete degli Stati membri. La mancata applicazione degli importi compensativi monetari avrebbe perturbato il sistema di intervento e avrebbe alterato le correnti commerciali. Sarebbe necessario applicare gli importi compensativi monetari per compensare le differenze di prezzo causate dall'applicazione dei tassi « verdi » ai prodotti agricoli. Il livello degli importi compensativi monetari sarebbe quindi quasi matematicamente determinato dai tassi verdi. Il Consiglio e la Commissione considerano del tutto teorico il calcolo del danno effettuato dai ricorrenti. Questi non avrebbero spiegato come hanno ottenuto l'importo di 49,20 franchi francesi, che a loro avviso costituisce la sovvenzione di cui avrebbe fruito ogni carcassa di maiale proveniente dai Paesi Bassi. Per le suddette istituzioni, anche ammettendo che l'applicazione degli importi compensativi monetari della carne suina fosse illegittima, ciò non legittimerebbe i ricorrenti a chiedere il risarcimento dei danni a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE. L'accertamento dell'invalidità di una norma giuridica, come il summenzionato regolamento, non sarebbe sufficiente, in sé e per sé, per far sorgere la responsabilità della Comunità. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, la responsabilità della Comunità per un atto normativo implicante delle scelte di politica economica sussisterebbe solo in caso di violazione grave di una norma giuridica di rango superiore che tutela i singoli. Orbene, nella fattispecie questo presupposto farebbe difetto.

B — Sulle domande di risarcimento dei danni proposte dai ricorrenti osserverò quanto segue. Come già rilevato, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia la responsabilità della Comunità per atti normativi sussiste solo in caso di violazione grave di una norma giuridica di rango superiore intesa a tutelare i singoli ( 3 ). Pertanto, si deve in primo luogo stabilire se l'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina costituisca innanzitutto violazione del diritto e, eventualmente, violazione grave di una norma giuridica di rango superiore intesa a tutelare i singoli. Se del caso, si dovrà poi accertare se sia stato dimostrato un danno ricollegabile ad eventuali atti illegittimi della Comunità.

1. Sulla questione della legittimità dell'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina

a)

Con il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974/71, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazioni delle monete di taluni Stati membri, gli Stati membri venivano autorizzati ad applicare importi compensativi monetari alle operazioni commerciali aventi ad oggetto determinati prodotti agricoli. Presupposto per l'applicazione degli importi compensativi monetari era, a norma dell'art. 1 del regolamento, che uno Stato membro ammettesse per la propria moneta, nelle operazioni commerciali, un tasso di cambio superiore al limite della fluttuazione autorizzata dalla regolamentazione internazionale che a sua volta risultasse dalla parità della moneta nazionale dello Stato membro considerato, dichiarata al Fondo monetario internazionale e riconosciuta da quest'ultimo. Tuttavia, detta facoltà poteva essere esercitata solo qualora l'applicazione delle menzionate misure monetarie provocasse perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli. Inizialmente la suddetta autorizzazione era concepita come misura provvisoria contro i pericoli che avrebbero potuto essere provocati, per il funzionamento corretto del mercato agricolo comune, da afflussi anormali di capitali a breve termine. In seguito ( 4 ) l'instabilità monetaria ha portato nel settore dell'agricoltura all'istituzione di speciali tassi di conversione intesi a garantire la stabilità dei prezzi dei prodotti agricoli. L'applicazione di questi tassi rappresentativi, che in genere divergevano dai tassi di conversione effettivi, ha determinato livelli di prezzo che, espressi in moneta nazionale, variavano da uno Stato membro all'altro. Per neutralizzare l'incidenza di questi diversi livelli di prezzo sul mercato dei prodotti agricoli nella Comunità si è continuato a far ricorso agli importi compensativi monetari.

Già con il regolamento n. 1112/73 ( 5 ) venne assunto un nuovo valore di riferimento per il calcolo degli importi compensativi monetari: mentre il regolamento n. 974/71 si riferiva ancora al divario tra la parità della moneta nazionale dello Stato membro considerato dichiarata al Fondo monetario internazionale e riconosciuta da quest'ultimo e la media aritmetica dei tassi di cambio nei confronti del dollaro USA, il nuovo regolamento prescriveva di basarsi sullo scarto tra il tasso di conversione usato nell'ambito della politica agricola comune e il tasso di conversione ( 6 ) che risulta dal tasso centrale.

Si può quindi constatare che la funzione degli importi compensativi monetari è cambiata dall'epoca della loro istituzione: detti importi, concepiti in un primo tempo come mezzo per neutralizzare le fluttuazioni monetarie a breve termine, sono stati in seguito usati per compensare i diversi livelli di prezzo dei prodotti agricoli nella Comunità che erano dovuti all'applicazione di diversi tassi di conversione rappresentativi ai prezzi agricoli uniformi espressi in UCE o più tardi in ECU ( 7 ).

Dato il cambiamento della funzione degli importi compensativi monetari e delle frequenti modifiche del regolamento n. 974/71 — il regolamento n. 855/84, spesso menzionato nella presente causa, costituisce già il quattordicesimo regolamento di modifica — la giurisprudenza della Corte relativa a detti importi si deve applicare alla presente causa con precauzione. Si deve tener conto di volta in volta della versione del regolamento n. 974/71 cui si riferivano le precedenti sentenze e del contesto di diritto valutario nel quale detta versione si collocava. Ciò vale in particolare per le considerazioni della Corte basate su di un « sistema di prezzi uniformi », che espresso in UCE o in ECU esiste, ma che è stato gradualmente abbandonato dopo che i prezzi sono stati espressi in moneta nazionale. In realtà si deve oggi constatare l'esistenza, per quanto riguarda i prezzi agricoli, di graduazioni che sono funzioni delle regioni, dell'epoca e dei prodotti e che derivano dalle differenze nella struttura dei tassi rappresentativi per i prodotti agricoli. Si deve quindi rilevare che gli scarti tra i tassi rappresentativi ed i tassi centrali (o i loro equivalenti qualora non sussistano tassi centrali — come nel caso delle monete che fluttuano liberamente) variano da una moneta all'altra, che le modifiche dei tassi rappresentativi entrano in vigore in momenti diversi nei vari Stati membri, che finora i tassi rappresentativi variavano a seconda dei prodotti e che persino il rapporto di prezzo tra prodotti agricoli diversi differisce tuttora da uno Stato membro all'altro. Non approfondirò la questione della legittimità, sotto detta forma, della menzionata graduazione dei prezzi agricoli in funzione delle regioni, dell'epoca e dei prodotti, poiché ciò non costituisce oggetto della presente causa. Mi limito a rilevare come l'art. 40, n. 3, 3o comma, del trattato CEE prescriva che « un'eventuale politica comune dei prezzi deve essere basata su criteri comuni e su metodi di calcolo uniformi ». Nel trattato CEE non si fa menzione di un « prezzo uniforme ».

Nella sentenza 21 febbraio 1979 la Corte ha ammesso l'applicazione dei tassi di cambio « verdi », almeno in relazione al prelievo di corresponsabilità nel settore lattiero-caseario.

Sulla questione se detta applicazione non sia in contrasto col divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, del trattato CEE, poiché può determinare una disparità di oneri in relazione alla effettiva situazione monetaria dei singoli Stati, la Corte ha dichiarato quanto segue:

« Anche se in talune operazioni l'applicazione di tali tassi di cambio può eventualmente comportare vantaggi o svantaggi che possono apparire come discriminazioni, ciò non toglie che, in generale, detta applicazione serve ad ovviare a situazioni monetarie che, si risolverebbero in discriminazioni molto più gravi, patenti e generali; l'adozione del sistema dei tassi di cambio “ verdi ”, anche se non è privo d'inconvenienti, è quindi giustificata dal divieto di discriminazioni e dalle esigenze di politica agricola comune ( 8 ). »

A norma dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71 si possono applicare importi compensativi monetari ai seguenti prodotti:

a) ai prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli;

b) ai prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti di cui alla lettera a) e che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati o sono disciplinati da una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del trattato.

b)

Poiché i ricorrenti considerano illegittima l'applicazione degli importi compensativi monetari soprattutto perché non sono fissati prezzi d'intervento nell'organizzazione comune del mercato della carne suina, si deve accertare in primo luogo se ricorrano i presupposti per l'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina.

Il regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2759, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne suina, contiene nel titolo I una disciplina dei prezzi. Ai sensi dell'art. 3, per evitare o attenuare una forte flessione dei prezzi, possono essere adottate le seguenti misure d'intervento:

— aiuti all'ammasso privato,

— acquisti effettuati dagli enti d'intervento.

Tuttavia, contrariamente a quanto succede nella maggior parte delle altre organizzazioni di mercato, le misure d'intervento non sono adottate automaticamente, ma, a norma dell'art. 4, n. 6, devono essere decise secondo la procedura del comitato di gestione contemplata dall'art. 24 del regolamento. Ciò si verifica quando il prezzo comunitario di mercato dei suini macellati sia inferiore al 103% del prezzo base ed abbia probabilità di mantenersi a detto livello. Il predetto prezzo base è fissato anteriormente al 1o agosto di ogni anno e si applica dal 1o novembre successivo. Dal prezzo base si ricava il prezzo d'acquisto per i suini macellati della qualità tipo, al quale si effettua eventualmente l'intervento sul mercato. L'art. 5, n. 1, del regolamento contempla, nella versione di cui al regolamento n. 1423/78 ( 9 ), un margine compreso tra il 78 e il 92% del prezzo di base. All'interno di detto margine si deve fissare il prezzo d'acquisto secondo la procedura di cui all'art. 24, cioè la procedura del comitato di gestione.

La seconda misura d'intervento contemplata nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato della carne suina, vale a dire l'aiuto all'ammasso privato di carne suina, è disciplinata attualmente dal regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2763, che fissa le norme generali per la concessione di aiuti all'ammasso privato nel settore delle carni suine ( 10 ), nonché dal regolamento della Commissione 2 maggio 1980, n. 1092, recante modalità per la concessione di aiuti all'ammasso privato di carni suine ( 11 ). Secondo una tabella prodotta dalla Commissione e non contestata dai ricorrenti, nel periodo che qui rileva sono state provvisoriamente ritirate dal mercato, mediante ventiquattro azioni di aiuto all'ammasso privato, complessive 512776 tonnellate di carne suina.

Si deve pertanto constatare come nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato della carne suina siano contemplate, e in pratica attuate, misure d'intervento. Si è quindi tenuto conto di quanto stabilito dall'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71, cioè ricorre, secondo me, il presupposto per l'applicazione degli importi compensativi monetari.

Tuttavia, siccome i ricorrenti sostengono che non si possono applicare importi compensativi monetari poiché non esistono prezzi d'intervento e poiché dal 1971 non sono stati più effettuati acquisti di carne suina da parte degli enti d'intervento, si deve osservare quanto segue.

Ai sensi dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71 è sufficiente che siano contemplate misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Ciò si verifica senza dubbio nella fattispecie. Qualora la Comunità decidesse di intervenire sul mercato della carne suina mediante acquisti da parte degli enti d'intervento, si dovrebbe fissare un prezzo d'acquisto nell'ambito del margine menzionato nell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2759/75. Poiché l'intervento sul mercato si effettuerebbe al livello di detto prezzo, non esito a definire quest'ultimo come prezzo d'intervento.

I ricorrenti, però, restringono inammissibilmente la nozione di misura d'intervento quando sostengono che solo l'acquisto di carne da parte dell'ente d'intervento costituisce una siffatta misura. Orbene, l'organizzazione comune del mercato della carne suina contempla due diverse misure [d'intervento] e sembra persino privilegiare l'intervento mediante aiuti all'ammasso privato. Il terzo punto della motivazione del regolamento n. 2759/75 recita infatti come segue

« Le misure [d'intervento] possono consistere in acquisti effettuati da organismi d'intervento; è tuttavia necessario prendere in considerazione anche le misure di aiuto all'ammasso privato, poiché sono quelle che meno perturbano la normale commercializzazione dei prodotti e possono ridurre l'entità degli acquisti degli organismi d'intervento; a tal fine è opportuno prevedere, tra l'altro, la fissazione di un prezzo di base per l'introduzione delle misure d'intervento e le condizioni in cui effettuare tale intervento ».

Peraltro, per quanto riguarda i loro effetti a lunga scadenza, le due misure d'intervento non differiscono molto tra loro. Scopo delle misure dell'intervento è infatti solo il temporaneo allegerimento del mercato, non il definitivo allontanamento delle merci ritirate dal mercato. Queste, non potendo restare immagazzinate illimitatamente, devono inevitabilmente essere rimesse sul mercato. Ciò vale tanto per la misura « aiuto all'ammasso privato » quanto per la misura « acquisto da parte degli enti d'intervento »; questa comporta il deposito in magazzini « pubblici » della carne suina, che successivamente deve essere rivenduta dagli enti d'intervento alle condizioni previste dall'art. 6 del regolamento n. 2759/75.

Se quindi, a giudizio delle istituzioni comunitarie, è stato sostanzialmente sufficiente stabilizzare il mercato della carne suina mediante la misura d'intervento « aiuto all'ammasso privato », se ne deve necessariamente concludere che il regime d'intervento e di prezzi dell'organizzazione di mercato di cui trattasi ha funzionato adeguatamente. A questo proposito, aderisco alle considerazioni di un esperto di diritto agrario il quale sotto il titolo « Problemi attuali », ha osservato quanto segue sull'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne suina:

« Negli scorsi anni la sporadica concessione di aiuti all'ammasso privato come misura temporanea di sostegno del mercato ha dato ottimi risultati con modica spesa. Dal 1971 le autorità pubbliche non sono più intervenute con acquisti nella Comunità. In complesso, il mercato comunitario della carne suina, come disciplinato dal vigente regime di organizzazione comune di mercato, può essere considerato stabile » ( 12 ).

Pertanto, in via di principio, è lecito applicare importi compensativi monetari per la carne suina. Ciò può ricavarsi indirettamente già dalla sentenza 6 ottobre 1982 ( 13 ) in cui la Corte si è pronunziata sul rilascio a posteriori di documenti relativi all'attribuzione di importi compensativi monetari per grasso di maiale. In detta sentenza la Corte ha esaminato esclusivamente la legittimità del rilascio a posteriori di un esemplare di controllo e quindi, nell'esaminare questa questione formale, ha implicitamente presupposto l'applicabilità degli importi compensativi monetari a prodotti compresi nell'organizzazione comune del mercato delle carni suine.

e) Sul calcolo degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina

I ricorrenti ritengono illegittimo anche il calcolo concreto degli importi compensativi monetari poiché questi sarebbero calcolati in base ad un prezzo d'acquisto fittizio, non esistente nella realtà. Anche nell'ambito della disciplina del commercio con i paesi terzi la carne suina sarebbe considerata prodotto derivato dai cereali. Il legislatore comunitario avrebbe adottato questo criterio anche per il calcolo futuro degli importi compensativi monetari poiché, con effetto dal 1o gennaio 1985, considererebbe la carne suina prodotto derivato dei cereali ( 14 ).

In questo contesto si deve in primo luogo rilevare che, secondo un grafico prodotto anch'esso dalla Commissione e non contestato dai ricorrenti, la base di calcolo per gli importi compensativi monetari stabilita dalle istituzioni comunitarie si è collocata quasi sempre — ad eccezione di un trimestre del 1983 — ad un livello notevolmente inferiore ai prezzi di mercato della carne suina. Ciò emerge dal metodo di calcolo che inizialmente, nel 1971, si riferiva al prezzo di acquisto dei suini macellati ai sensi dell'art. 5, n. 1, 2o comma, del regolamento n. 121/67, e stabiliva la base di calcolo nel 92% del prezzo base ( 15 ). In seguito, la base di calcolo fu stabilita nel prezzo d'acquisto minimo, cioè in un primo tempo nell'85%, poi nel 78% del prezzo base. Per quanto riguarda il periodo cui si riferisce la causa presente, la base di calcolo era costituita dapprima dal 78% del prezzo base, a norma del regolamento 30 luglio 1978, n. 1517 ( 16 ); con il regolamento del Consiglio 18 luglio 1983, n. 2025 ( 17 ), venne inserito nell'art. 2 del regolamento n; 974/71 il seguente paragrafo 3 bis:

« L'importo compensativo monetario per i prodotti del settore delle carni suine è calcolato sulla base del 90% del limite inferiore del prezzo d'acquisto applicabile ai suini macellati ».

Di conseguenza, la base di calcolo per gli importi compensativi monetari ammonta al 70,2% del prezzo di base fissato annualmente.

L'andamento della base di calcolo degli importi compensativi monetari e quindi del livello di questi nel settore della carne suina è pertanto caratterizzato da una costante tendenza al ribasso. Detto andamento ha subito una provvisoria battuta d'arresto con l'adozione del regolamento del Consiglio n. 855/84, a norma del quale, ai fini del calcolo degli importi compensativi monetari dal 1o gennaio 1985 al 31 ottobre 1987, la carne suina è considerata prodotto derivato dei cerali.

Il richiamo alla disciplina del commercio con paesi terzi, alla speciale disciplina del commercio con i nuovi Stati membri ed al nuovo metodo di calcolo per gli importi compensativi monetari in vigore dal 1o gennaio 1985 non è tuttavia idoneo a provare l'illegittimità del vecchio metodo di calcolo. Il nuovo metodo di calcolo istituito col regolamento n. 855/84, « relativo al calcolo e allo smantellamento degli importi compensativi monetari applicabili a taluni prodotti agricoli » ( 18 ) è collegato ad una serie di provvedimenti che mirano alla soppressione degli importi compensativi monetari e che al tempo stesso sono in relazione con un adeguamento dei tassi rappresentativi. Detto metodo si colloca quindi in un contesto del tutto diverso da quello del metodo di calcolo degli importi compensativi monetari per il periodo relativo alla causa attuale.

Anche il calcolo dei prelievi all'importazione e delle restituzioni all'esportazione figura in un contesto diverso da quello degli importi compensativi monetari. Innanzitutto, i prelievi all'importazione sono costituiti da diversi elementi, fra i quali, come è stato ammesso, un importo parziale che si basa sulla quantità di cereali da foraggio necessaria. Inoltre, la disciplina del commercio con i paesi terzi persegue scopi diversi da quelli dell'applicazione degli importi compensativi monetari. Questi ultimi sono destinati a compensare le differenze nel livello dei prezzi, espresso in monete nazionali del sistema comunitario uniforme di prezzi, mentre il calcolo dei prelievi all'importazione può tener conto anche di altri elementi come la protezione esterna dell'agricoltura comunitaria e gli interessi del commercio mondiale ( 19 ).

Rilievi analoghi devono farsi per quanto riguarda il richiamo dei ricorrenti all'art. 75 dell'atto di adesione del 1972. Gli importi compensativi applicati nell'ambito dell'adeguamento dei prezzi agricoli dei nuovi Stati membri ai prezzi della Comunità dei Sei miravano a compensare provvisoriamente le differenze di prezzo da eliminare gradualmente. Dai metodi di calcolo utilizzato in detto contesto non si può dedurre nulla che sia utile a risolvere la questione della legittimità del calcolo dei comuni importi compensativi monetari, poiché si tratta di campi completamente diversi.

In ogni caso i ricorrenti non hanno provato che le istituzioni comunitarie abbiano in generale considerato la carne suina come un prodotto derivato dei cereali.

d) Violazione dell'art. 39 del trattato CEE

I ricorrenti sostengono che l'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina costituisce anche violazione degli scopi della politica agricola comune menzionati nell'art. 39, n. 1, lett. b) e e), del trattato CEE, e costituenti nel garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura, e nello stabilizzare i mercati. Tuttavia, essi non illustrano particolareggiatamente i motivi per i quali l'applicazione degli importi compensativi monetari alla carne suina sarebbe in contrasto con gli scopi suddetti.

Quanto a detta censura si deve innanzitutto osservare che nell'art. 39 del trattato CEE è menzionata una serie di scopi della politica agricola comune che le istituzioni comunitarie devono realizzare. In questo contesto basta ricordare che, « come la Corte ha ripetutamente affermato, le istituzioni devono conciliare i vari scopi di cui all'art. 39, il quale non consente di isolare uno degli scopi in modo da rendere impossibile il conseguimento degli altri » ( 20 ). Le istituzioni comunitarie dispongono quindi di un certo margine discrezionale nella realizzazione dei suddetti scopi del trattato.

I ricorrenti nulla hanno dedotto sul se il meccanismo dei prezzi dell'organizzazione di mercato nel settore della carne suina contrasti con lo scopo consistente nel garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola. La Comunità fissa ogni anno un prezzo base per la carne suina della qualità tipo; qualora il prezzo di mercato sia inferiore al 103% del prezzo base menzionato nell'art. 4 del regolamento n. 2759/75, possono essere decise misure d'intervento a sostegno dei prezzi. I ricorrenti non hanno sostenuto che già la fissazione del prezzo base debba essere considerata una violazione, da parte delle istituzioni comunitarie, dell'obbligo di garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola.

Pertanto rimane da accertare se l'applicazione degli importi compensativi monetari alla carne suina possa considerarsi contrastare con lo scopo consistente nella stabilizzazione del mercato. Al riguardo si deve osservare che gli importi compensativi monetari hanno per l'appunto la funzione di evitare la disorganizzazione del mercato che potrebbe verificarsi in seguito all'applicazione di tassi rappresentativi fra loro diversi e divergenti dai tassi di cambio effettivi. Di conseguenza, gli importi compensativi monetari mirano a garantire anche lo scopo della stabilizzazione del mercato di cui all'art. 39, n. 11, lett. c).

Peraltro va rilevato che, secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione e il Comitato di gestione dispongono di un ampio potere discrezionale nell'accertamento dell'esistenza di rischi di perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli. Nell'esercitare il sindacato di legittimità, il giudice si deve limitare a verificare se le autorità non abbiano commesso un errore manifesto, uno sviamento di potere o non abbiano palesemente sconfinato dai limiti del loro potere discrezionale ( 21 ). Nella fattispecie nulla autorizza a ritenere che il comportamento delle istituzioni comunitarie sia viziato sotto uno dei suddetti profili. Poiché i tassi rappresentativi si sono discostati dai tassi centrali nel periodo d'applicazione degli importi compensativi monetari, si doveva temere un rischio di perturbazione negli scambi. Inoltre, la Comunità si è mantenuta nell'ambito dello stretto necessario poiché ha calcolato gli importi compensativi monetari su una base che, in generale, era inferiore ai prezzi di mercato della carne suina. Per di più, l'istituzione di una « franchigia » (vedi sotto, punto B 2) ha avuto la conseguenza che anche per le monete apprezzate le differenze di prezzo dovute all'applicazione dei tassi rappresentativi fossero compensate solo in parte.

e) Violazione del divieto di discriminazione stabilito dall'art. 7 del trattato CEE

I ricorrenti deducono poi che l'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina costituisce infrazione del divieto di discriminazione sancito dall'art. 7 del trattato CEE.

L'art. 7 del trattato CEE vieta « nel campo d'applicazione del presente trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, (...) ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità ».

Secondo me, l'applicazione degli importi compensativi monetari alla carne suina non comporta né discriminazioni in generale né, in particolare, discriminazioni in base alla nazionalità. Le disposizioni sull'applicazione degli importi compensativi monetari si riferiscono infatti non già alla nazionalità degli operatori economici, bensì all'area monetaria in cui essi svolgono le loro attività. Inoltre, non si può necessariamente ravvisare una discriminazione nella diversità di trattamento degli operatori economici di aree monetarie diverse. Detta diversità di trattamento costituirebbe una violazione del principio di non discriminazione soltanto nell'ipotesi in cui risultasse arbitraria ( 22 ). Orbene, siffatta arbitraria differenza di trattamento non ricorre nella fattispecie. Anzi, l'applicazione degli importi compensativi monetari mira proprio a compensare un'altra differenza di trattamento, cagionata dall'applicazione, nel settore dell'agricoltura, di tassi rappresentativi che divergono dai tassi di cambio effettivi e determinano livelli di prezzo diversi nei vari Stati membri. In un certo senso, si tratta quindi di neutralizzare, almeno in parte, una differenza di trattamento con un'altra.

f) Conclusione parziale

Il risultato dell'esame fin qui effettuato è che nell'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina non è ravvisabile né un comportamento illegittimo delle istituzioni comunitarie né una violazione grave di una norma giuridica di rango superiore intesa a tutelare i singoli. Tuttavia, anche se ricorressero detti presupposti, si dovrebbe tener presente che, secondo la giurisprudenza della Corte, in caso di danni riconducibili all'illecito normativo delle istituzioni comunitarie, il diritto al risarcimento a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE sussiste solo al verificarsi di circostanze particolari. Questa concezione restrittiva si spiega con la considerazione che il processo decisionale dell'autorità legislativa non dev'essere sempre ostacolato dalla prospettiva di azioni di danni ogni volta che si tratti di adottare, nell'interesse generale, provvedimenti normativi che possono ledere gli interessi dei singoli. Ne consegue che, nei settori soggetti alla politica della Comunità in materia economica, si può esigere dal singolo che sopporti, entro limiti ragionevoli, senza poter farsi risarcire col denaro pubblico, determinati effetti dannosi per i suoi interessi economici, prodotti da un atto normativo ( 23 ).

Non ricorrono pertanto i presupposti della responsabilità extracontrattuale della Comunità a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato CEE.

2. Il danno assertivamente subito dai ricorrenti

Tuttavia, per valutare appieno gli argomenti dei ricorrenti, esaminerò infine anche la questione se essi abbiano spiegato o dimostrato l'esistenza di un danno.

Nel calcolare il danno, i ricorrenti fanno riferimento ad un importo compensativo monetario positivo pari, per la carne suina proveniente dai Paesi Bassi, al 5,8%. Su questa base, essi calcolano un premio all'esportazione di 49,20 franchi francesi per ogni carcassa di 80 kg. Ne conseguirebbe che il prezzo di mercato francese della carne suina è calcolato in misura corrispondente. I ricorrenti asseriscono di aver sopportato la metà di tale onere, mentre l'altra metà sarebbe andata a carico degli altri operatori economici (commercianti, ecc.). Essi moltiplicano poi la metà di 49,20 franchi francesi per una produzione annua media di 1000 suini per i cinque anni scorsi.

Tuttavia, nel calcolare l'asserito danno, i ricorrenti dimenticano che la conversione del prezzo uniforme della carne suina nelle monete nazionali si effettua non secondo il tasso di cambio effettivo delle varie monete, ma in base al cosiddetto tasso rappresentativo per l'agricoltura, che a tutt'oggi varia ancora da un prodotto all'altro. Per stabilire se i ricorrenti abbiano comunque subito un danno per il fatto che, a causa dell'applicazione degli importi compensativi monetari, i suinicoltori olandesi hanno potuto smerciare la carne suina ad un prezzo inferiore a quello dei suinicoltori francesi, vorrei presentarvi il seguente calcolo, che ho riassunto nell'allegato.

Poiché i ricorrenti hanno valutato il danno con riferimento a carcasse di 80 kg, anche il mio calcolo esemplificativo è basato su carcasse di suino di 80 kg. A questo proposito mi riferisco, come i ricorrenti, ai prezzi e ai tassi vigenti al momento della proposizione del ricorso e prendo le mosse dal prezzo base per i suini macellati della qualità-tipo fissata dal Consiglio per il periodo 1o novembre 1983 - 31 ottobre 1984.

Se ci si basa su un prezzo base di 2053,87 ECU la tonnellata, il prezzo di una carcassa di 80 kg è circa 164 ECU. Quest'importo, convertito in moneta nazionale in base al tasso rappresentativo per la carne suina, corrisponde a circa 1112 franchi francesi o 445 fiorini olandesi.

Orbene, se un suinicoltore olandese esporta questa carcassa in Francia e intende ottenere ivi il controvalore in moneta francese del prezzo di 445 fiorini olandesi, egli deve chiedere un prezzo di circa 1208 franchi francesi. Detto prezzo risulta dal tasso di cambio effettivo vigente all'epoca tra il fiorino olandese e il franco francese. Si deve applicare nella fattispecie il tasso effettivo poiché l'esportatore olandese può trasferire nei Paesi Bassi la somma ricavata non più al tasso agricolo fittizio, ma solo al tasso di mercato.

Se paragoniamo il prezzo che l'allevatore olandese deve ottenere per ricevere il controvalore di 445 fiorini, constatiamo che l'importo di 1208 franchi è superiore di circa 96 franchi al prezzo di 1112 franchi che l'allevatore francese deve ottenere per poter vendere una carcassa di 80 kg al prezzo base. Detta differenza di prezzo, che è la conseguenza dell'applicazione, nel settore agricolo, di tassi rappresentativi che divergono dai tassi effettivi e che, espressi in moneta nazionale, determinano livelli di prezzo diversi, deve ora essere compensata, almeno in parte, con l'applicazione degli importi compensativi monetari.

Se nel calcolo esemplificativo si include l'importo compensativo monetario per la carne di suino domestico, (carcasse intere o mezzane), cioè l'importo di circa 18,13 fiorini, che viene restituito all'esportatore olandese, il prezzo olandese si riduce da circa 445 a 427 fiorini. Se poi convertiamo in base al tasso effettivo questo importo di 427 fiorini olandesi in franchi francesi, otteniamo un prezzo di 1159 franchi che l'operatore olandese deve riscuotere per ricevere in moneta olandese il controvalore di 164 ECU, cioè il prezzo di una carcassa di 80 kg, calcolato applicando il prezzo base. Anche questo prezzo supera ancora di circa 47 franchi francesi la somma che l'operatore francese deve ottenere per incassare il suddetto importo di 164 ECU.

Questo calcolo ci dimostra che lo svantaggio concorrenziale subito dall'operatore economico dei Paesi Bassi non è compensato dagli importi compensativi monetari per intero, ma solo per circa la metà ( 24 ). Questa compensazione solo parziale delle differenze effettive nel livello dei prezzi dipende nella fattispecie dal fatto che il regolamento del Consiglio 29 marzo 1979, n. 652, relativo alle conseguenze del sistema monetario europeo nel quadro della politica agricola comune ( 25 ), è stata introdotta l'idea di una « franchigia » anche per gli Stati membri con moneta apprezzata. Ne è conseguito che le differenze tra il tasso di conversione usato nell'ambito della politica agricola comune e il tasso di conversione risultante dal tasso centrale non vengono più sistematicamente prese in considerazione ai fini del calcolo degli importi compensativi monetari, ma questo effettivo divario monetario viene decurtato della cosiddetta franchigia. Quest' ultima ammonta ad un punto per gli Stati membri che riscuotono importi compensativi monetari all'importazione e li concedono all'esportazione, cioè per i cosiddetti paesi a moneta apprezzata.

Se ora si confrontano le considerazioni formulate dai ricorrenti sul calcolo del loro danno con i calcoli da me effettuati si giunge al seguente risultato:

Anche applicando gli importi compensativi monetari la carne suina olandese è in Francia sempre più costosa della carne suina prodotta in Francia poiché il divario tra i due livelli di prezzo nazionali viene compensato dagli importi compensativi monetari solo in parte. Se quindi nonostante l'applicazione degli importi compensativi monetari, la carne suina olandese è in Francia necessariamente più cara di quella francese, non vedo come i suinicoltori francesi abbiano potuto subire un danno a seguito dell'applicazione degli importi compensativi monetari. Al massimo si potrebbe sostenere che l'incidenza degli importi compensativi monetari impedisce che il prezzo di mercato della carne suina in Francia giunga al livello del prezzo olandese e che pertanto gli operatori economici francesi sono privati di un utile supplementare. Tuttavia, quest'eventuale mancato guadagno non può essere considerato un danno, poiché gli operatori economici francesi non hanno affatto diritto che esso venga loro garantito dalla Comunità. Infatti il livello di reddito che deve essere garantito agli agricoltori viene stabilito dal Consiglio mediante la fissazione dei prezzi — nella fattispecie il prezzo base per la carne suina di qualità tipo — e dei tassi di cambio rappresentativi per i prodotti agricoli. Anche in questo campo si deve riconoscere alle istituzioni comunitarie un certo potere discrezionale nell'ambito del quale esse possono prendere in considerazione l'andamento generale dei prezzi, lo sviluppo della situazione monetaria ed anche il livello dei redditi delle persone occupate nell'agricoltura.

Poiché quindi i ricorrenti non hanno dimostrato in maniera convincente di avere subito un danno, non è necessario soffermarsi su altri errori presenti nei loro calcoli del danno. È sufficiente rilevare quanto segue:

I ricorrenti calcolano gli importi compensativi monetari per la carne suina importata in Francia dai Paesi Bassi nel 5,8% di un prezzo teorico. Tuttavia, gli importi compensativi monetari sono fissati dalla Commissione non in valori percentuali, ma in cifre assolute, espresse in moneta nazionale per unità di peso. Inoltre gli importi compensativi monetari sono soggetti ad oscillazioni e quindi non è dato vedere da dove derivi la percentuale menzionata dai ricorrenti. Peraltro, quest'ultimi chiedono il risarcimento dei danni per i cinque anni precedenti alla proposizione del ricorso, e quindi si riferiscono anche al periodo che va dal 6 aprile al 12 ottobre 1981, sebbene in detto periodo — secondo le loro stesse asserzioni — non sono stati applicati importi compensativi monetari alla carne suina olandese. Forse è questo il motivo per cui i ricorrenti, pur chiedendo il risarcimento del danno da loro assertivamente subito negli ultimi cinque anni, menzionano cifre concrete riferentesi, secondo i loro calcoli, alla produzione di carne suina degli ultimi tre anni.

Inoltre i ricorrenti non spiegano in base a quali criteri essi stimano l'ammontare del loro danno indiretto a proprio nel 35% del danno diretto.

Poiché quindi l'attribuzione di importi compensativi monetari all'esportazione della carne suina dai Paesi Bassi non è illegittima e poiché inoltre i ricorrenti non hanno dimostrato l'esistenza di un danno, vi suggerisco :

1) di respingere il ricorso,

2) di porre le spese del giudizio a carico dei ricorrenti.

ALLEGATO

A) Tasso rappresentativo per la carne suina in vigore il 1o novembre 1983: 1 ECU = 6,77297 franchi francesi ( 26 ) = 2,70981 fiorini olandesi ( 27 ).

B) Tasso effettivo al 4 novembre 1983 ( 28 ): 1 ECU = 6,87689 franchi francesi = 2,53280 fiorini olandesi; 1 franco francese = 0,36831 fiorini olandesi; 2,71513 franchi francesi = 1 fiorino olandese.

C) Prezzo base per i suini macellati di qualità tipo ( 29 ) (1o novembre 1983 - 31 ottobre 1984): 2053,87 ECU la tonnellata.

D) Importi compensativi monetari per la carne di suino domestico, carcasse intere o mezzene, proveniente dai Paesi Bassi ( 30 ) : 22,66 fiorini olandesi per 100 kg.

E) Carcasse di 80 kg al prezzo base: 164,31 ECU = 1 112,86 franchi francesi (prezzo base Francia); = 445,25 fiorini olandesi (prezzo base Paesi Bassi).

F) Prezzo base carcassa Paesi Bassi (445,25 fiorini olandesi) in franchi francesi al tasso effettivo del 4 novembre 1983: = 1208,91 franchi francesi = prezzo base + 96,05 franchi francesi.

G) Prezzo base carcasse Paesi Bassi meno importi compensativi monetari: 445,25 fiorini olandesi — 18,13 fiorini olandesi = 427,12 fiorini olandesi.

H) Carcasse di 80 kg al prezzo base Paesi Bassi meno importi compensativi monetari Paesi Bassi in franchi francesi al tasso effettivo del 4 novembre 1983 : 427,12 fiorini olandesi = 1 159,68 franchi francesi; = prezzo base F + 46,82 franchi francesi.

( *1 ) Traduzione dal tedesco.

( 1 ) GU 1971, L 106, pag. 1.

( 2 ) GU 1975, L 282, pag. 1.

( 3 ) Sentenza 25 maggio 1978 nelle cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, Bayerische HNL e a./Consiglio e Commissione, Racc. 1978, pag. 1209, vedasi pag. 1224.

( 4 ) Dapprima per i «nuovi» Stati membri con il regolamento n. 222/73, GU 1973, L 27, pag. 4; per i Paesi Bassi con il regolamento n. 2544/73, GU 1973, L 263, pag. 2; per l'Italia con il regolamento n. 2958/73, GU 1973, L 303, pag. 1; per tutti gli Suti membri con il regolamento n. 475/75, GU 1975, L 52, pag. 28.

( 5 ) GU 1973, L 114, pag. 4.

( 6 ) Ciò vale per le monete che «fluttuavano» insieme, pur conservando fra di loro un divano massimo del 2,25 % per le monete che fluttuavano liberamente la disciplina era un po' più complessa, cfr. an. 2, n. 1, del regolamento n. 974/71, come modificato dal regolamento n. 1112/73.

( 7 ) P. Gilsdorf, «Der Währungsausgleich aus rechtlicher Sicht», Colonia, 1978, pag. 22 e segg.; il Gilsdorf ritiene che gli importi compensativi monetari non siano più misure provvisorie di difesa contro le perturbazioni monetarie e li considera quasi «elementi dell'organizzazione comune di mercato».

( 8 ) Sentenza 21 febbraio 1979 nella causa 138/78, Hans-Markus Stöltíng/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Racc. 1979, pag. 713, a pag. 722 e segg.

( 9 ) GU 1978, L 171, pag. 19.

( 10 ) GU 1975, L 282, pag. 19.

( 11 ) GU 1980, L 114, pag. 22.

( 12 ) O. Gottsmann, «Der gemeintame Agrarmarkt», punto III A 3, pag. 4.

( 13 ) Causa 302/81, Alfred Eggen & Co./Hauptzollamt Kassel, Racc. 1982, pag. 3443.

( 14 ) Ari. 2, n. 1, 3o comma, del regolamento n. 974/71, nella venione di cui al regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 855, relativo al calcolo e allo smantellamento degli imponi compensativi monetari applicabili a taluni prodotti agricoli (GU 1984, L 90, pag. 1).

( 15 ) Si veda il regolamento della Commissione 26 marzo 1971, n. 641/71, GU 1971, L 73, pag. 10.

( 16 ) GU 1978, L 178, pag. 65.

( 17 ) GU 1983, L 199, pag. 11.

( 18 ) GU 1984, L 90, pag. 1.

( 19 ) Cfr. sentenza 15 ottobre 1980 nella causa 4/79, Société coopérative «Providence agricole de la Champagne»/ONIC, Racc. 1980, pag. 2823, vedasi pagina 2845 e seguenti.

( 20 ) Sentenza 6 dicembre 1984 nella causa 59/83, SA Biovilac BV/Comunità economica europea, punto 16 della motivazione, Race. 1984, pag. 4057.

( 21 ) Cfr. la sentenza 20 ottobre 1977 nella causa 29/77, SA Roquette Frères/Stato francese, Racc. 1977, pag. 1835, vedasi pag. 1842.

( 22 ) Sentenza 24 ottobre 1973 nella causa 43/72, Merkur-Außenhandels-GmbH/Commissione, Racc. 1973, pag. 1055, vedasi pag. 1074.

( 23 ) Sentenza 25 maggio 1978 nelle cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG e a./Consiglio e Commissione delle Comunità europee, Racc. 1978, pag. 1209, vedasi pagina 1224 e seguenti, in cui l'illegittimità del comportamento delle istituzioni comunitarie era assodata.

( 24 ) Calcoli analoghi relativi ad altri momenti del periodo dei cinque anni danno risultati analoghi.

( 25 ) GU 1979, L 84, pag. 1.

( 26 ) Regolamento n. 1626/83, GU 1983, L 160, pag. 6.

( 27 ) Regolamento n. 1223/83, GU 1983, L 132, pag. 33.

( 28 ) GU 1983, C 298, pag. 1.

( 29 ) Regolamento n. 1599/83, GU 1983, L 163, pag. 55.

( 30 ) Regolamento n. 3032/83, GU 1983, L 300, pag. 1.