Conclusioni dell'avvocato generale Tizzano del 19 settembre 2002. - Michel Hendrickx contro Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop). - Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado - Dipendenti - Indennità di nuova sistemazione - Cessazione della materia del contendere - Non luogo a provvedere. - Causa C-217/01 P.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-03701



Conclusioni dell avvocato generale

1. Nella presente causa il signor Michel Hendrickx, dipendente di ruolo del Consiglio dell'Unione europea, chiede alla Corte di giustizia di annullare l'ordinanza 12 marzo 2001 pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Quinta Sezione) nella causa T-298/00 (in prosieguo: l'«ordinanza impugnata»), nonché la decisione del Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (in prosieguo: il «Cedefop» o il «Centro») che in tale processo era stata inutilmente contestata.

2. Con l'ordinanza impugnata il Tribunale ha dichiarato la cessazione della materia del contendere nella causa intentata dal signor Hendrickx per ottenere l'annullamento della predetta decisione del Cedefop, con cui quest'ultimo aveva respinto la domanda di pagamento di un'indennità di nuova sistemazione che il ricorrente aveva presentato in occasione del suo ritorno a Bruxelles (Belgio), dopo aver prestato servizio quale agente temporaneo del Centro presso la sede di quest'ultimo, a Salonicco (Grecia).

Quadro normativo

3. In forza dell'art. 20 dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto»):

«Il funzionario deve risiedere nel luogo ove ha sede l'ufficio cui è destinato o a una distanza conciliabile con l'adempimento delle sue funzioni».

4. L'art. 24 del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee (in prosieguo: il «RAA») così dispone:

«1. L'agente temporaneo assunto per una durata determinata di almeno un anno, o titolare di un contratto a tempo indeterminato sempreché l'autorità di cui all'articolo 6, primo comma, ritenga debba compiere un periodo di servizio equivalente, beneficia alle condizioni previste dall'articolo 5 dell'allegato VII dello statuto, di un'indennità di prima sistemazione il cui importo è fissato, per una durata prevedibile di servizio:

- pari o superiore a un anno ma inferiore a due anni: a 1/3 dell'importo fissato nell'articolo 5 dell'allegato VII dello statuto

- pari o superiore a due anni ma inferiore a tre anni: a 2/3 dell'importo fissato nell'articolo 5 dell'allegato VII dello statuto

- pari o superiore a tre anni: a 3/3 dell'importo fissato nell'articolo 5 dell'allegato VII dello statuto.

2. L'indennità di nuova sistemazione al momento della cessazione dal servizio, prevista dall'articolo 6 dell'allegato VII dello statuto, è concessa all'agente che abbia compiuto quattro anni di servizio. L'agente che abbia compiuto più di un anno di servizio e meno di quattro usufruisce della suddetta indennità in misura proporzionale alla durata del servizio compiuto, senza tener conto delle frazioni d'anno.

(...)».

5. L'art. 5 dell'allegato VII dello statuto così dispone:

«1. Un'indennità di prima sistemazione pari a due mesi di stipendio base, se trattasi di un avente diritto all'assegno di famiglia, e pari a un mese di stipendio base, se trattasi di un non avente diritto all'assegno di famiglia, è dovuta al funzionario di ruolo che soddisfi alle condizioni richieste per essere ammesso al beneficio dell'indennità di dislocazione o che giustifichi di aver dovuto cambiare la residenza per soddisfare agli obblighi dell'articolo 20 dello statuto.

(...)

All'indennità di prima sistemazione si applica il coefficiente correttore fissato per la sede di servizio del funzionario.

(...)».

6. L'art. 6 dell'allegato VII dello statuto prevede che:

«1. Al momento della cessazione definitiva dal servizio, il funzionario di ruolo, che adempia alle condizioni di cui all'articolo 5, paragrafo 1, ha diritto a un'indennità pari a due mesi dello stipendio base se trattasi di funzionario che abbia diritto all'assegno di famiglia, pari a un mese di stipendio base se trattasi di funzionario che non abbia diritto a detto assegno, a condizione di aver prestato servizio per quattro anni, e di non beneficiare di analoga indennità nella sua nuova occupazione. (...)

Per il calcolo di tale periodo sono presi in considerazione gli anni trascorsi in una delle posizioni di cui all'articolo 35 dello statuto, ad eccezione dell'aspettativa per motivi personali.

(...)

All'indennità di nuova sistemazione si applica il coefficiente correttore fissato per l'ultima sede di servizio del funzionario».

7. Ai sensi dell'art. 85 dello statuto: «[q]ualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione se il beneficiario ha avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente che egli non poteva non accorgersene».

8. L'art. 90 dello statuto stabilisce che:

«1. Qualsiasi persona cui si applica il presente statuto può presentare all'autorità che ha il potere di nomina una domanda che l'inviti a prendere una decisione nei suoi confronti. L'autorità notifica la propria decisione debitamente motivata all'interessato nel termine di quattro mesi a decorrere dal giorno della presentazione della domanda. Alla scadenza di tale termine, la mancanza di risposta alla domanda va considerata come decisione implicita di rigetto, che può formare oggetto di reclamo ai sensi del paragrafo 2.

2. Qualsiasi persona cui si applica il presente statuto può presentare all'autorità che ha il potere di nomina un reclamo avverso un atto che le arrechi pregiudizio, sia che l'autorità abbia preso una decisione, sia che essa non abbia preso una misura imposta dallo statuto. Tale termine decorre:

(...)

- a decorrere dalla data di scadenza del termine di risposta, se il reclamo riguarda una decisione implicita di rigetto di una domanda presentata in applicazione delle disposizioni del paragrafo 1.

L'autorità notifica la propria decisione debitamente motivata all'interessato nel termine di quattro mesi a decorrere dal giorno della presentazione del reclamo. Alla scadenza di tale termine, la mancanza di risposta va considerata come decisione implicita di rigetto, che può formare oggetto di ricorso ai sensi dell'articolo 91».

9. L'art. 91 dispone ulteriormente che:

«1. La Corte di giustizia delle Comunità europee è competente a dirimere ogni controversia tra le Comunità e una delle persone indicate nel presente statuto circa la legalità di un atto che rechi pregiudizio a detta persona ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2. Nelle controversie di carattere pecuniario la Corte di giustizia ha una competenza anche di merito.

2. Un ricorso davanti alla Corte di giustizia è ricevibile soltanto se:

- l'autorità che ha il potere di nomina ha ricevuto un reclamo ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, nel termine ivi previsto;

- tale reclamo è stato oggetto di una decisione esplicita o implicita di rigetto.

(...)».

Fatti e procedura davanti al Tribunale

10. I fatti all'origine del ricorso sono adeguatamente illustrati nei punti 2-10 dell'ordinanza impugnata; mi limiterò pertanto a ricordare qui alcuni punti essenziali, rimandando per il resto a quanto illustrato in quella sede.

11. Il signor Hendrickx, dipendente di ruolo del Consiglio domiciliato a Bruxelles, veniva distaccato a sua richiesta presso il Cedefop, a Salonicco, dove si trasferiva, prestandovi servizio per un anno e mezzo a partire dal 1° gennaio 1997 in forza di un contratto di agente temporaneo. In ragione di tale trasferimento gli veniva riconosciuta dal Cedefop un'indennità di prima sistemazione ai sensi dell'art. 24, n. 1, del RAA.

12. Terminato il contratto e dopo aver usufruito di un periodo di congedo, il ricorrente riprendeva servizio presso il Consiglio, trasferendosi nuovamente a Bruxelles. Il 22 luglio 1999 informava il direttore del Cedefop della nuova sistemazione e chiedeva all'autorità avente potere di nomina del Centro (in prosieguo: l'«APN») il pagamento della relativa indennità.

13. Il 22 novembre 1999, allo scadere del termine di quattro mesi previsto dall'art. 90, n. 1, dello Statuto, la domanda del signor Hendrickx doveva considerarsi implicitamente respinta. Il 18 febbraio 2000 il richiedente presentava ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto un reclamo contro tale decisione implicita di rigetto. Detto reclamo veniva, a sua volta, implicitamente respinto dall'APN, che non prendeva alcuna decisione nel termine statutario di quattro mesi. Di conseguenza, il 18 settembre 2000 il signor Hendrickx impugnava davanti al Tribunale di primo grado la predetta decisione di rigetto (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

14. Il 14 novembre 2000 il direttore del Cedefop adottava una nuova decisione, con cui riconosceva al ricorrente, in forza dell'art. 24, n. 2, del RAA, l'indennità di nuova sistemazione richiesta, pari a GRD 908 485. Con lo stesso atto, ma ai sensi degli artt. 24, n. 1, del RAA e 85 dello Statuto, il direttore del Cedefop disponeva inoltre il recupero di una somma pari a GRD 1 213 572, indebitamente attribuita al ricorrente a titolo di indennità di prima sistemazione al momento della sua entrata in servizio a Salonicco, in quanto il servizio ivi prestato era poi risultato inferiore al periodo di quattro anni sul quale detta indennità era stata inizialmente calcolata. Procedendo quindi a compensare gli importi così liquidati a debito e a credito, con la decisione si chiedeva al signor Hendrickx il versamento della differenza, per un ammontare di GRD 305 087.

15. La decisione veniva prodotta in giudizio dal Cedefop, il quale chiedeva pertanto al Tribunale di pronunciare l'intervenuta cessazione della materia del contendere. Il signor Hendrickx si opponeva a tale richiesta e, ritenendo che la nuova decisione si fosse parzialmente sostituita a quella impugnata, chiedeva di poter conseguentemente modificare le originarie conclusioni del proprio ricorso.

16. Con l'ordinanza impugnata il Tribunale constatava che la decisione 14 novembre 2000 riconosceva in effetti al ricorrente quanto questi si proponeva di ottenere con il ricorso, facendone venir meno l'interesse ad agire, e dichiarava di conseguenza la cessazione della materia del contendere.

Ricorso davanti alla Corte

Argomenti delle parti

17. Nel presente giudizio, con un ricorso che, devo confessarlo, non pecca di eccessiva chiarezza, il ricorrente attacca l'ordinanza del Tribunale, indirizzando alla Corte due richieste. In via principale, esso chiede l'annullamento dell'ordinanza impugnata e l'autorizzazione ad adattare le conclusioni del suo ricorso in primo grado alla decisione 14 novembre 2000 del direttore del Cedefop. In "subordine" - ma, a ben vedere, si tratta in realtà di un'ulteriore domanda autonoma - esso chiede alla Corte di dichiarare che la suddetta decisione del Cedefop è stata adottata da un'autorità incompetente, e quindi di annullare anche tale decisione, condannando la parte resistente a pagare al ricorrente BEF 361 292 a titolo di indennità di nuova sistemazione, oltre agli interessi e alle spese dei due gradi di giudizio.

18. A sostegno delle proprie conclusioni il ricorrente fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto statuendo che la decisione 14 novembre 2000 accoglieva la sua domanda d'indennità di nuova sistemazione senza tuttavia verificare se la somma così accordatagli corrispondesse al dovuto. Inoltre, a dire del ricorrente, prima di adottare l'ordinanza impugnata il Tribunale avrebbe dovuto verificare la legittimità della stessa decisione nella parte relativa alla ripetizione del presunto versamento indebito al signor Hendrickx e alla relativa compensazione.

19. Ciò posto, il signor Hendrickx invoca quale «secondo mezzo», «a titolo sussidiario», ma ad evidente sostegno della prima domanda, dallo stesso ricorrente qualificata come principale, l'errore di diritto compiuto dal Tribunale quando ha rifiutato di autorizzarlo ad adattare le proprie conclusioni alla nuova decisione. Questa sarebbe, infatti, una mera conferma della decisione impugnata e pertanto, secondo la giurisprudenza comunitaria , la sostituirebbe, costituendo così quell'elemento nuovo che, ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, può consentire alla parte di adattare di conseguenza le conclusioni del ricorso. In particolare, il ricorrente dovrebbe poter far valere che la decisione 14 novembre 2000 lede i diritti che gli spettano in forza degli artt. 20 dello Statuto, 5 e 6 del suo allegato VII, nonché in forza dell'art. 24, n. 2, del RAA, sia riguardo alla fissazione dell'indennità di nuova sistemazione, sia per ciò che attiene alla ripetizione dell'indebito versamento dell'indennità di prima sistemazione.

20. In "subordine", come si è visto, il signor Hendrickx invoca (qualificandola peraltro come «primo mezzo») l'incompetenza del direttore del Cedefop ad adottare la decisione 14 novembre 2000. In buona sostanza, una volta intervenuto il reclamo amministrativo di cui all'art. 90, n. 2, tale organo non sarebbe stato più competente a decidere su una domanda avanzata ai sensi dell'art. 90, n. 1.

21. Il Cedefop replica anzitutto, ed in via principale, che il signor Hendrickx non avrebbe interesse ad agire, atteso che la decisione 14 novembre 2000 avrebbe integralmente accolto le sue richieste. Il ricorso sarebbe pertanto irricevibile.

22. Nel merito, ed in via subordinata, il ricorso sarebbe comunque infondato. Infatti, a differenza di quanto sostenuto dal signor Hendrickx, la decisione 14 novembre 2000 sarebbe stata presa da un'autorità competente. Il fatto che il ricorrente abbia presentato un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto contro il rigetto implicito della domanda di indennità di nuova sistemazione non priverebbe infatti il direttore del Cedefop della propria competenza a statuire su tale domanda ai sensi dell'art. 90, n. 1. Per di più, questi avrebbe reso la propria decisione solo dopo che la procedura di ricorso amministrativo si era esaurita, in quanto il ricorso era stato implicitamente respinto dalla competente commissione costituita in seno al Centro.

23. Quanto poi alla pretesa del ricorrente di adattare le proprie conclusioni alla decisione 14 novembre 2000, il Cedefop sostiene che nella specie non è applicabile la giurisprudenza citata dal ricorrente, dato che tale decisione non solo non è confermativa di quella impugnata, ma addirittura attribuisce al ricorrente proprio quell'indennità che quest'ultima gli negava. Essa inoltre contiene due ulteriori decisioni aventi un oggetto ben distinto rispetto a quello della decisione impugnata, perché riguardano, l'una, il recupero di quanto indebitamente versato al ricorrente a titolo di indennità di prima sistemazione e, l'altra, la compensazione tra gli importi dei crediti e debiti reciproci esistenti tra le due parti. Se il Tribunale avesse concesso al ricorrente di estendere l'oggetto della controversia fino a ricomprendere le nuove decisioni appena evocate, ciò avrebbe significato consentirgli di eludere l'obbligo della previa presentazione del reclamo, di cui all'art. 90, n. 2, dello Statuto. Anche per tale motivo, dunque, il Cedefop chiede che il ricorso sia dichiarato infondato.

Valutazione

Premessa

24. Malgrado le rilevate ambiguità del ricorso, esaminerò separatamente la domanda "in via principale" e quella "in via subordinata".

25. Per tentare tuttavia di procedere con un minimo d'ordine nell'intricato dipanarsi delle argomentazioni, credo sia opportuno precisare preliminarmente che, a mio avviso, la decisione 14 novembre 2000 del direttore del Cedefop va qualificata come un atto complesso. Essa racchiude in effetti tre distinte decisioni: una decisione sull'indennità di nuova sistemazione, con cui si liquida il credito che il ricorrente vanta a tale titolo nei confronti del Cedefop; una decisione sull'indennità di prima sistemazione e sulla ripetizione di quanto indebitamente versato a tale titolo; una decisione sulla compensazione tra i crediti e i debiti reciproci fra le due parti, quali accertati dalla stessa decisione.

Sulla domanda formulata «in via principale»

26. Ciò posto, ricordo che il ricorrente chiede "in via principale" l'annullamento dell'ordinanza impugnata per il fatto che essa non lo ha autorizzato ad adeguare le proprie conclusioni alla «nuova» decisione, che avrebbe sostituito la decisione oggetto del giudizio di primo grado, e ciò sia nella parte di detta decisione relativa all'indennità di nuova sistemazione, sia nella parte relativa al recupero dell'indennità di prima sistemazione e alla conseguente compensazione. All'interno della domanda principale, pertanto, si possono individuare due parti, che meritano una trattazione distinta e che affronterò nell'ordine.

a) Sulla parte relativa all'indennità di nuova sistemazione

27. Sul punto relativo a tale domanda, dico subito che non mi convince affatto l'obiezione del Cedefop secondo cui - atteso che l'ordinanza prende atto di una decisione favorevole al ricorrente (quella appunto che gli attribuisce l'indennità di nuova sistemazione) - quest'ultimo non avrebbe più interesse ad impugnarla, non essendo rimasto soccombente ai sensi dell'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia . Mi pare, in effetti, che un interesse ad agire in capo al ricorrente discenda dalla possibilità di una non corretta valutazione dell'indennità in questione che si risolva a danno del ricorrente. Del resto, è proprio questo che sembra emergere dalla generica e confusa censura di una violazione dei propri diritti statutari che il ricorrente stesso sembra rivolgere alla decisione posta alla base dell'ordinanza (supra, paragrafo 19).

28. Neppure mi pare convincente l'obiezione dello stesso Cedefop secondo cui, per l'indennità ora in esame, la decisione 14 novembre 2000 non rappresenta un elemento nuovo tale da consentire al ricorrente, ai sensi della giurisprudenza comunitaria, di adeguare le proprie conclusioni e le proprie difese , poiché è difficile negare che la decisione 14 novembre 2000 rappresenta un «elemento nuovo». Ciò detto, credo però che sul punto non sia necessario dilungarsi, in quanto, a mio avviso, l'ordinanza impugnata si giustifica comunque per il fatto che la dichiarazione di cessazione della materia del contendere è la necessaria conseguenza del comportamento processuale tenuto dal ricorrente nel giudizio di primo grado.

29. In tale occasione, infatti, al signor Hendrickx è stata data l'opportunità di prendere posizione sulla decisione del Cedefop 14 novembre 2000 e sulla conseguente eccezione con cui il resistente faceva valere l'intervenuta cessazione della materia del contendere. Egli si è limitato, tuttavia, ad opporsi senza alcuna motivazione alla pronuncia dell'ordinanza che di tale cessazione prendeva atto. Il signor Hendrickx si preoccupava piuttosto di chiedere al Tribunale di poter modificare le proprie conclusioni, senza tuttavia motivare la richiesta e tantomeno specificare in qual senso intendesse modificare dette conclusioni. In particolare, risulta dal fascicolo che il signor Hendrickx non ha invocato in quella sede una violazione dei propri diritti statutari, né ha contestato la competenza dell'autorità che ha adottato la nuova decisione.

30. Devo in proposito ricordare che, ai sensi dell'art. 38, n. 1, del regolamento di procedura della Corte, l'oggetto della controversia è definito nel ricorso; a sua volta, l'art. 42, n. 2, dello stesso regolamento prevede il divieto di dedurre motivi nuovi, fatta salva l'ipotesi eccezionale ivi prevista in cui un elemento di diritto o di fatto emerso nel corso del procedimento giustifichi una deroga a tale divieto. Ove intenda avvalersi di tale eccezionale facoltà, peraltro, la parte interessata ha l'onere di formulare i nuovi motivi contestualmente alla domanda con cui ne chiede l'ammissione; solo così, infatti, può intendersi la disposizione dell'ultimo comma dello stesso n. 2, ai sensi del quale «[l]a decisione sulla ricevibilità di un motivo nuovo è riservata alla sentenza definitiva». Poiché, nella specie, il signor Hendrickx non ha mai indicato, davanti al Tribunale, quali nuovi motivi egli intendesse far valere, la sua richiesta doveva evidentemente ritenersi irrituale e priva di oggetto. Come tale, essa era inidonea ad ampliare la materia del contendere, perché questa non può estendersi oltre alle domande ed alle eccezioni che le parti hanno sottoposto al giudice.

31. In tale situazione è chiaro che il Tribunale non avrebbe potuto continuare la procedura, autorizzando il ricorrente (ammesso pure che ne ricorressero le condizioni) a modificare le originarie conclusioni in un senso da lui non meglio precisato, in relazione alla soppravvenienza di un atto che non solo gli attribuiva quanto reclamato, ma al quale per giunta egli si guardava bene dal rivolgere precise contestazioni.

32. Ne concludo che il ricorso, nella parte in cui contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto per non averlo ammesso a modificare le proprie conclusioni al sopravvenire della decisione che gli attribuisce l'indennità di nuova sistemazione, è manifestamente infondato.

b) Sulla parte relativa al recupero dell'indebito

33. E veniamo ora alla richiesta di annullamento dell'ordinanza impugnata nella parte in cui non ha permesso al ricorrente di adattare le proprie conclusioni alla decisione relativa al recupero di quanto indebitamente attribuitogli a titolo di indennità di prima sistemazione, contenuta nell'atto del 14 novembre 2000. A me pare che in questa sua parte il ricorso tenda in realtà ad ampliare l'oggetto del giudizio, in maniera per giunta irrituale ed abusiva.

34. Il ricorrente intende infatti far valere di fronte alla Corte una presunta illegittimità della decisione relativa all'indebito versamento dell'indennità di prima sistemazione, senza che di una simile contestazione vi sia traccia nel giudizio davanti al Tribunale. In particolare, non se ne trova traccia alcuna nella memoria con cui il ricorrente prendeva posizione sull'eccezione di cessazione della materia del contendere proposta dal resistente e chiedeva di modificare le conclusioni del ricorso di primo grado.

35. Ammettere quindi il signor Hendrickx a modificare ora le proprie conclusioni nel senso indicato significherebbe, come ha ricordato ancora di recente la giurisprudenza comunitaria, «[c]onsentire ad una parte di sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che essa non aveva dedotto dinanzi al Tribunale [ed] equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in materia di ricorsi avverso decisioni del Tribunale di primo grado è limitata, una controversia più ampia di quella di cui era stato investito il Tribunale» .

36. Si configura pertanto in questo caso, diversamente da quello esaminato in precedenza, un'ipotesi non già di infondatezza dell'impugnazione, ma di manifesta irricevibilità della stessa, irricevibilità che va rilevata ex officio.

37. Ritengo quindi di poter concludere che, nella parte in cui contesta l'ordinanza impugnata per non averlo autorizzato a modificare le proprie conclusioni in conseguenza del sopravvenire della decisione 14 novembre 2000, relativamente al recupero di quanto indebitamente versato al ricorrente a titolo di indennità di prima sistemazione, l'impugnazione debba essere dichiarata manifestamente irricevibile.

Sulla competenza del direttore del Cedefop

38. Quanto, infine, alla domanda formulata dal ricorrente "in via subordinata" - ma fondata su quello che lo stesso ricorrente qualifica come «primo mezzo» di ricorso - di dichiarare che la decisione 14 novembre 2000 è stata assunta da un'autorità non competente, mi limito ad osservare che anche tale censura viene sollevata per la prima volta in sede di impugnazione dell'ordinanza del Tribunale. Essa deve essere pertanto respinta in quanto manifestamente irricevibile.

Sulle spese

39. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Considerato che il resistente ne ha fatto domanda e che l'art. 70, il quale impone alle istituzioni di sopportare le proprie spese nelle cause che le oppongono ai propri dipendenti, non può essere invocato nel caso di specie, dato che, ai sensi dell'art. 122 dello stesso regolamento, esso si applica soltanto alle impugnazioni proposte dalle istituzioni, propongo che il signor Hendrickx sia condannato alle spese del presente grado di giudizio.

Conclusioni

40. Per tutto quanto precede, propongo alla Corte di respingere, in parte in quanto manifestamente infondato, in parte in quanto manifestamente irricevibile, il ricorso contro l'ordinanza del Tribunale e di condannare il ricorrente a rifondere al Cedefop le spese sostenute nel presente grado di giudizio.