CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentate il 12 gennaio 2006 1( )

Causa C-417/04 P

Regione Siciliana

contro

Commissione delle Comunità europee

«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado – Fondo europeo di sviluppo regionale – Intervento relativo al grande progetto “Autostrada Messina-Palermo” – Chiusura di un contributo finanziario comunitario – Interesse diretto come presupposto per proporre un ricorso di annullamento»

I – Introduzione

1. Con il presente ricorso, la Regione Siciliana impugna l’ordinanza del Tribunale di primo grado ( ) che ha dichiarato irricevibile il ricorso diretto all’annullamento della decisione della Commissione D(2002) 810439 ( ) con cui veniva revocato il contributo finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) precedentemente concesso, con la motivazione che quest’ultima non la riguardava direttamente ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

2. Negli ultimi anni la Corte ha, in più occasioni ( ), modulato la sua giurisprudenza relativa ai criteri di legittimazione attiva delle persone fisiche e giuridiche disciplinati nella disposizione citata. Tuttavia, in tali decisioni veniva interpretato il requisito secondo il quale il ricorrente dev’essere interessato a titolo individuale per impugnare un atto normativo comunitario, mentre nella fattispecie si tratta dell’altro requisito necessario in tale contesto, quello secondo il quale l’atto deve avere influenza diretta sugli interessi del ricorrente.

3. Posto il dibattito in tali termini, stupisce che, a meno di un mese dalla data stabilita per l’udienza del presente ricorso e senza aspettare la decisione della Corte, la Prima Sezione ampliata del Tribunale abbia pronunciato una sentenza ( ) di carattere diametralmente opposto a quello dell’ordinanza impugnata, accogliendo la domanda e giudicando nel merito una causa tra le medesime parti, in cui parimenti si discute la soppressione di un contributo a carico del FESR ( ). Farò riferimento a taluni suoi argomenti più innanzi, nell’ambito del terzo motivo di ricorso dedotto ( ). Per completare il contesto della controversia giuridica, va menzionata una sentenza della Quinta Sezione del Tribunale 31 maggio 2002, in cui, partendo da fatti molto simili, non vi è stata nemmeno una pronuncia sulla ricevibilità di un ricorso di annullamento presentato da un Comune ( ).

4. Ho già espresso a suo tempo ( ), in linea con le opinioni di altri avvocati generali, la mia preferenza per un’esegesi meno rigida dell’art. 230, quarto comma, CE, contrastante con la costante interpretazione della Corte, che lo ha circoscritto in limiti molto rigorosi.

II – Contesto normativo

5. Nel Trattato vi sono sostanzialmente due articoli in materia di politica regionale: l’art. 158 CE, il quale dispone che la Comunità rafforza e prosegue la propria coesione economica e sociale mirando, in particolare, a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, per promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme della Comunità; e l’art. 159 CE, a termini del quale la Comunità appoggia tali obiettivi attraverso fondi strutturali tra i quali, in particolare, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).

6. Al fine di conseguire tali obiettivi e di disciplinare le missioni dei fondi, sono stati adottati il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti ( ), nonché il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 ( ).

Regolamento n. 2052/88

7. L’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 enuncia il principio di complementarità dell’azione comunitaria in questo ambito. Introduce inoltre una stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le competenti autorità designate da quest’ultimo a livello nazionale, regionale, locale o altro, impegnando tutti a perseguire un obiettivo comune.

Regolamento n. 4253/88 nella versione aggiornata

8. Il sesto ‘considerando’ del regolamento che ha modificato il regolamento n. 4253/88 attribuisce, in virtù del principio di sussidiarietà, e fatte salve le competenze della Commissione a cui spetta in particolare gestire le risorse finanziarie della Comunità, la responsabilità di applicare le forme d’intervento agli Stati membri, che la esercitano al livello territoriale adeguato secondo la specificità della loro organizzazione interna.

9. L’art. 9, n. 1, sancisce il principio di «addizionalità» ( ), con cui si intende garantire un impatto economico effettivo, poiché le risorse dei Fondi strutturali non possono sostituire le spese pubbliche o assimilabili, che devono essere realizzate dallo Stato membro nell’insieme dei territori interessati da un obiettivo.

10. Ai sensi dell’art. 23, n. 1:

«Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per:

– verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente;

– prevenire e sanzionare le irregolarità;

– ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apportano la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate.(…)

(...)».

11. Secondo l’art. 24:

«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.

2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.

3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione (…)».

III – Antefatti del ricorso

A – Sintesi dei fatti relativi alla controversia in primo grado

12. Con decisione 22 dicembre 1993, diretta alla Repubblica italiana, la Commissione concedeva, per il periodo di programmazione 1994/1999, un contributo finanziario a carico del FESR pari al 50% delle spese ammissibili relative alla costruzione dell’autostrada tra Palermo e Messina, in Sicilia, che costituisce un grande progetto ai sensi dell’art. 16, n. 2, del regolamento n. 4253/88. I lavori venivano ripartiti in dieci lotti e nell’allegato alla detta decisione la regione Siciliana veniva designata quale autorità responsabile della realizzazione del progetto.

13. In seguito a varie vicende e ad un fitto scambio epistolare tra la Commissione e le autorità italiane, dettagliatamente descritti nell’ordinanza impugnata ( ), avendo constatato la difficoltà di completare la costruzione iniziata entro la data stabilita, vale a dire il 31 dicembre 1997, nonché l’inadempimento da parte della ricorrente agli obblighi assunti, la detta istituzione comunitaria, con un’altra decisione del 5 settembre 2002, ora impugnata, notificava alla Repubblica italiana la sua intenzione di revocare il contributo, sulla base delle spese sostenute alla data del 31 dicembre 1997 e relative ai lavori ultimati alla data del 5 settembre 2002.

14. In tale decisione, la Commissione indicava, da un lato, l’importo del saldo non versato da disimpegnare, vale a dire la differenza tra l’importo del contributo finanziario del FESR inizialmente stanziato per il progetto e quello corrispondente al totale dei versamenti effettuati dal FESR, e, dall’altro, l’importo da recuperare, vale a dire la differenza tra l’importo innanzi menzionato e quello corrispondente alla parte delle spese ammissibili a carico del FESR alla data di chiusura. La Commissione invitava inoltre la Repubblica italiana a comunicare al beneficiario tale decisione con lettera raccomandata.

15. Ciò premesso, la Regione Siciliana ha presentato un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, deducendo quattro motivi. Il primo verteva sull’incompetenza dell’organo che ha sottoscritto la decisione impugnata; il secondo sulla violazione e/o sull’erronea applicazione degli artt. 24 e 25 del regolamento n. 4253/88; il terzo sulla contraddittorietà del comportamento della Commissione e sulla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento; il quarto sulla carenza di motivazione e sul difetto di istruttoria.

B – L’ordinanza impugnata

16. A termini dell’art. 113 del suo regolamento di procedura, il Tribunale ha esaminato d’ufficio la legittimazione attiva della regione Siciliana e, considerando di essere sufficientemente informato alla luce degli atti di causa, ha ritenuto che non occorresse procedere alla fase orale del procedimento.

17. Dopo aver accertato che la regione Siciliana non era destinataria dell’atto, poiché la Commissione lo aveva indirizzato alla Repubblica italiana, e aver ammesso che la decisione impugnata riguardava la ricorrente individualmente ( ), il Tribunale ha ridotto il suo esame alla valutazione se l’atto la riguardasse direttamente ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

18. Il Tribunale ha inoltre ricordato la giurisprudenza costante pertinente ( ), richiamando in particolar modo talune pronunce relative al FESR ( ).

19. Per quanto riguarda i fatti controversi, il Tribunale ha incentrato la sua argomentazione su due punti essenziali, vale a dire il disimpegno del FESR dalle somme non versate e la restituzione dell’indebito.

20. Per quanto attiene al primo aspetto esso ha precisato che, a termini dell’art. 21, n. 5, del regolamento n. 4253/88, i fondi comunitari concessi a titolo di contributi finanziari del FESR vengono versati dalla Commissione allo Stato membro interessato, suffragando tale affermazione con taluni precedenti giurisprudenziali ( ) e negando alla regione Siciliana la qualità di attore privilegiato ai sensi dell’art. 230 CE ( ).

21. Esso ha inoltre affermato che, tenendo conto della complementarità dei contributi comunitari e del principio di «addizionalità», secondo cui i contributi comunitari non possono sostituirsi alle spese pubbliche dello Stato membro, nulla ostava a che la Repubblica italiana, al fine di finanziare l’esecuzione definitiva del progetto, decidesse di stanziare fondi propri a copertura dell’importo del finanziamento comunitario disimpegnato.

22. Per quanto riguarda la restituzione delle somme ottenute ingiustificatamente, dopo aver osservato la differenza con la prassi seguita in materia di aiuti di Stato dichiarati incompatibili con il mercato comune, poiché la decisione impugnata non conteneva alcuna disposizione che ingiungesse alla Repubblica italiana di procedere alla ripetizione dell’indebito ( ), il Tribunale ha affermato che la decisione richiedeva solo la restituzione di questo al FESR da parte della Repubblica italiana medesima ( ), in quanto la restituzione dei fondi comunitari corrisposti alla ricorrente era la conseguenza diretta non della decisione impugnata, bensì dell’azione intrapresa dalla Repubblica italiana sulla base della propria normativa nazionale per adempiere gli obblighi derivanti dalla disciplina comunitaria in materia ( ).

23. Benché la ricorrente non abbia fatto riferimento al carattere puramente teorico del potere discrezionale della Repubblica italiana, circostanza che le avrebbe conferito la legittimazione attiva secondo la giurisprudenza ( ), secondo il Tribunale non poteva escludersi una rinuncia da parte dello Stato membro a procedere alla ripetizione del contributo di cui trattasi nei confronti della ricorrente o dei beneficiari finali ( ), escludendo così tale ipotesi ( ).

24. Infine, l’ordinanza impugnata non ha accolto gli argomenti della Regione Siciliana secondo cui essa avrebbe mantenuto rapporti diretti con la Commissione, avendo inviato a quest’ultima taluni documenti, e secondo cui nell’adottare la decisione di cui trattasi si sarebbe tenuto conto della sua specifica situazione. Il primo argomento è stato respinto perché tale invio di informazioni non produceva effetti diretti sulla situazione giuridica della ricorrente. Il secondo argomento è stato respinto in quanto tale circostanza sarebbe stata tutt’al più idonea a dimostrare che la decisione riguardava la ricorrente individualmente.

25. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso e ha condannato la ricorrente alle spese.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

26. Il ricorso proposto dalla Regione Siciliana è stato iscritto a ruolo nella cancelleria della Corte il 29 settembre 2004 e la comparsa di risposta della Commissione, il 25 novembre dello stesso anno. A tali documenti sono seguite le rispettive memorie di replica e di controreplica.

27. L’udienza, a cui hanno assistito i rappresentanti di ambo le parti, si è svolta 15 novembre 2005.

28. La ricorrente chiede che la Corte voglia:

– annullare l’ordinanza del Tribunale 8 luglio 2004, nella causa T‑341/02.

– adottare qualsiasi decisione consequenziale in ordine al prosieguo del procedimento e alle spese.

29. La Commissione conclude che la Corte voglia:

– respingere il ricorso.

– condannare la ricorrente alle spese.

V – Analisi dei motivi di ricorso

30. La Regione Siciliana ha presentato quattro motivi di ricorso. Il primo motivo verte sulla violazione degli artt. 113 e 114 del regolamento di procedura del Tribunale; il secondo, sulla violazione dell’art. 230, secondo comma, CE; il terzo, sulla violazione dei regolamenti nn. 2052/88 e 4253/88; il quarto, sulla carenza di motivazione dell’ordinanza.

31. Per motivi di ordine logico-giuridico invertirò l’esame dei primi due motivi, dato che il riconoscimento della qualità di attore privilegiato ai sensi dell’art. 230, secondo comma, CE, o di destinataria conformemente al quarto comma di tale norma, renderebbe priva di oggetto la censura relativa alla violazione degli artt. 113 e 114, in quanto si riferisce, principalmente, all’incidenza diretta sulla ricorrente della decisione la cui validità viene discussa.

A – Sul secondo motivo: violazione dell’art. 230, secondo comma, CE, e dei diritti della difesa

32. La Regione Siciliana censura il fatto che l’ordinanza impugnata l’abbia considerata un soggetto distinto e autonomo rispetto alla Repubblica italiana. A suo avviso, tale qualificazione non è giustificata, poiché la regione ha agito in quanto articolazione territoriale di detto Stato ed era la vera destinataria del contributo finanziario.

33. Essa sostiene, inoltre, che nell’ambito dei fondi FESR gli Stati membri svolgono solo una funzione mediatrice, in quanto il beneficiario del contributo comunitario è individuato dal momento della concessione dello stesso. La tesi che la decisione di revoca era diretta allo Stato membro implica un concezione eccessivamente formalista.

34. Secondo la Commissione tale motivo è privo di fondamento. Da un lato, rinvia alla giurisprudenza della Corte, secondo cui l’art. 230, secondo comma, CE si riferisce alle sole autorità di governo degli Stati membri e non può estendersi ad un tipo diverso di enti territoriali substatali. Dall’altro non condivide la tesi secondo cui la Regione Siciliana è la destinataria della decisione controversa, in quanto gli argomenti proposti non dimostrano l’incidenza diretta sulla ricorrente di tale atto normativo, bensì l’incidenza individuale sulla medesima.

1. Accenni alla giurisprudenza della Corte relativa alla legittimazione attiva degli enti substatali

35. In mancanza di un’esplicita definizione di «Stato» nei Trattati, secondo parte della dottrina, occorre interpretare tale nozione come riferita ai soggetti di diritto internazionale riconosciuti e legittimati a firmare e ratificare le convenzioni tra Stati, e che comprendano un’organizzazione di potere indipendente su base territoriale ( ). Altri autori, invece, deducono dalla giurisprudenza della Corte che tale termine comprende un insieme di autorità e di compiti ( ).

36. Tuttavia, tali elaborazioni scientifiche poco apportano al dibattito sul senso del vocabolo nell’art. 230, secondo comma, CE, in quanto non offrono una soluzione soddisfacente al problema dell’estensione del suo significato in questo ambito.

37. La scarsità di pronunce al riguardo induce a ritenere che, in realtà, la Corte non abbia ancora elaborato una nozione chiara, in quanto vi sono solo due ordinanze ( ) in cui ha dichiarato la manifesta irricevibilità di diversi ricorsi di annullamento proposti dalla Regione Vallona ( ) e dalla Regione Toscana ( ). Il tenore di tali due decisioni è, tuttavia, identico e recita come segue:

«[…] emerge con chiarezza dal sistema generale dei Trattati che la nozione di Stato membro, ai sensi delle norme istituzionali e, in particolare, di quelle relative ai ricorsi giurisdizionali, comprende le sole autorità di governo degli Stati membri delle Comunità europee e non può estendersi agli esecutivi di regioni o di comunità autonome, indipendentemente dalla portata delle competenze attribuite a questi ultimi».

38. Si potrebbe obiettare che non vi è ancora una sentenza formale per sostenere tale giurisprudenza, però tale rigore processuale non sembra convincente, poiché, da un lato, ai sensi dell’art. 92, n. 1, del regolamento di procedura della Corte, sull’irricevibilità si suole statuire con ordinanza, particolarmente quando essa è manifesta e, dall’altro, anche nelle questioni pregiudiziali si segue tale via «qualora la soluzione della questione pregiudiziale non dia adito a dubbi ragionevoli», secondo l’art. 104, n. 3, del detto regolamento. Di conseguenza, un approccio sistematico al modo di procedere della Corte conferma la decisività di tali due decisioni.

39. Inoltre, vi è una riferimento espresso a entrambe le ordinanze in una sentenza della Corte in cui, senza riprodurre la citazione menzionata, è stata confermata l’impossibilità di applicare per analogia l’articolo 230, secondo e terzo comma, CE, alle regioni ( ).

40. Parimenti, si potrebbe ricordare che, al di là di quanto dichiarato nelle due ordinanze menzionate, fuori dall’ambito dei ricorsi diretti, la Corte non ha esitato ad ampliare in molte occasioni la portata della parola Stato. Indipendentemente dalla forma giuridica che assume, ha ritenuto che tale nozione comprendesse qualsiasi ente incaricato di svolgere un servizio d’interesse pubblico e che dispone a questo scopo di poteri che oltrepassano quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli ( ), circostanza che, in quel caso, dava l’opportunità di invocare una direttiva non trasposta nel diritto nazionale nei confronti di un’impresa pubblica precedentemente privatizzata.

41. Tale forza espansiva dell’idea di Stato si deduce anche quando la Corte si pronuncia sugli inadempimenti, in quanto ha dichiarato l’inosservanza degli obblighi incombenti al Regno di Spagna, per esempio, nel caso di infrazioni imputabili, in realtà, a enti locali o regionali (sentenze Marismas de Santoña ( ), Calidad del aire ambiente ( ), o Ayudas Magefesa II ( )). Nella prospettiva europea, dunque, ogni qualvolta una collettività territoriale substatale non rispetta i suoi impegni comunitari è responsabile lo Stato membro in cui essa si trova.

42. Dopo questa ampia interpretazione del termine, la Corte non ha nemmeno esitato a limitare la nozione di «autorità pubblica», certamente non del tutto equiparabile a quella di «Stato», in applicazione dell’art. 39, n. 4, CE, poiché ha incluso nella nozione di impiego nella pubblica amministrazione tutti gli impieghi «che implicano la partecipazione, diretta o indiretta, all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche» ( ), comprendendo in queste ultime gli enti substatali, specialmente quelli regionali e locali ( ).

43. Insomma, è stata seguita una concezione a geometria variabile ( ) che dipende dalla sfera su cui si proietta e che risponde al pragmatismo con cui si persegue l’effetto utile del diritto comunitario, per soddisfare così la preoccupazione di integrazione ( ) inerente al Trattato.

44. Ma la flessibilità della Corte, per taluni aspetti, nell’intraprendere l’esegesi della parola Stato non ha avuto riflessi sul controllo di legittimità, in quanto non concorda con i precetti che richiedono il rispetto della ripartizione dei poteri nella Comunità, come è stato esposto nelle ordinanze Regione Vallona e Regione Toscana, secondo cui:

«[a]mmettere il contrario [la legittimazione attiva per se degli enti substatali] equivarrebbe a mettere in pericolo l’equilibrio istituzionale voluto dai Trattati, i quali determinano in particolare le condizioni alle quali gli Stati membri, vale a dire gli Stati contraenti dei Trattati istitutivi e di quelli di adesione, partecipano al funzionamento delle istituzioni comunitarie. Le Comunità europee non possono (…) comprendere un numero di Stati membri superiore a quello degli Stati membri che le hanno costituite».

45. Respinta, pertanto, l’ipotesi di usare il metodo ermeneutico impiegato per quanto riguarda l’efficacia del diritto comunitario, si può solo indagare se l’evoluzione del processo di integrazione europea abbia interferito in tale equilibrio istituzionale sino al punto da mettere in dubbio l’affermazione menzionata al punto precedente.

2. Breve sintesi dell’evoluzione del ruolo degli enti substatali nell’ambito della costruzione europea

46. Nulla riassume meglio la disattenzione per le collettività locali e gli enti regionali alle origini dell’integrazione europea quanto l’espressione creata da un professore tedesco, secondo cui tale processo soffriva di «cecità per quanto riguarda la ripartizione delle competenze negli Stati membri» («Länder-Blindheit» o cecità rispetto ai Länder) ( ), criticando in tal modo l’assenza, nei Trattati, di una qualsivoglia allusione alle regioni.

47. Il primo riconoscimento della regione sul piano politico ha avuto luogo in seno al Consiglio d’Europa nel 1961, con l’ottenimento da parte del Congresso europeo dei Poteri Locali e Regionali di uno statuto permanente. La carta di tale congresso è stata modificata nel 1975 per incorporare la regione in quanto ente politico. Risultato delle sue sessioni di lavoro sono state la Carta dell’autonomia locale ( ) e la Carta europea dell’autonomia regionale ( ).

48. Un’attenzione almeno pari merita l’Assemblea delle regioni europee ( ), il cui scopo, in virtù del capitolo I, art. 1, n. 3, del suo statuto consiste nel «promuovere il ruolo attivo delle regioni nella costruzione europea e a tale scopo, migliorare la loro partecipazione istituzionale in particolare in seno al processo decisionale e segnatamente presso il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la Sicurezza e la cooperazione in Europa e l’Unione europea».

49. Nell’ambito comunitario, il momento d’avvio è costituito dalla creazione del Consiglio consultivo degli enti regionali e locali con la decisione 88/487/CEE ( ), nella cui motivazione la Commissione, avvertendo l’esigenza che tali collettività partecipino in maggior misura all’elaborazione e all’attuazione della politica territoriale della Comunità, la quale comprende le ripercussioni nelle altre politiche della Comunità, si è dotata di un organo rappresentativo dei livelli decisionali substatali, avente un potere meramente consultivo ( ), che si riuniva solo previa convocazione da parte della Commissione medesima ( ).

50. Con tutti i suoi limiti, tale impostazione è diventata decisiva, poiché erano state gettate le fondamenta per la creazione del Comitato delle regioni, previsto dal Trattato di Maastricht ( ). Ma, nonostante i successivi progressi operati sia dal Trattato di Amsterdam ( ) sia dal Trattato di Nizza ( ), esso è rimasto un organo consultivo.

51. Per quanto riguarda la legittimazione attiva a sollecitare il controllo di legittimità degli atti comunitari, va segnalato che, in occasione delle diverse modifiche del Trattato CE, il Comitato delle regioni ha costantemente rivendicato ( ), sia per sé, sia per le regioni titolari di competenze legislative, un rango privilegiato nei ricorsi di annullamento, proponendo la modifica del terzo comma dell’art. 173 del Trattato CE (divenuto art. 230 CE) ( ).

52. Tali aspirazioni sono state parzialmente soddisfatte dal Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, per quanto riguarda la salvaguardia delle prerogative del Comitato ( ), sebbene non sia stata modificata la situazione delle regioni nei ricorsi di annullamento. Ma, anche se tale testo dovesse acquistare valore normativo, va sottolineata la attuale mancanza di voluntas legislatoris di dare seguito alle richieste del Comitato. Già Shakespeare osservava che «non c’è potere a Venezia che possa alterare una legge stabilita: ciò costituirebbe un precedente, e molti abusi, dietro tale esempio, irromperebbero nello Stato» ( ).

3. Rigetto del motivo di ricorso

53. Tenuto conto di quanto esposto nei punti precedenti, è evidente non solo l’assenza di un qualsiasi sviluppo che giustifichi lo sconvolgimento dell’equilibrio istituzionale a cui viene fatto riferimento nelle ordinanze Regione Vallona e Regione Toscana, ma anche il sonoro fallimento delle eventuali modifiche intraprese in tal senso. Non vi è, quindi, alcuna ragione rilevante che induca a modificare la giurisprudenza.

54. Inoltre, ammettendo, come fa la ricorrente, che agli effetti dell’art. 230, secondo comma, CE, si possa considerare «Stato» una regione, ciò non le aprirebbe alcuna porta nella fattispecie, in quanto una parte non può arrogarsi la rappresentanza della totalità. Ad abundantiam, il fatto di costituire un elemento integrante di tale unità mette a sua disposizione procedure di accordo e di collaborazione sul piano politico o amministrativo con il governo nazionale, idonee a provocare in quest’ultimo la desiderata reazione dinanzi alla Corte contro la misura comunitaria, possibilità che, in generale, è preclusa al cittadino.

55. Di conseguenza, e senza che debba essere affrontata la presunta violazione dei diritti della difesa della ricorrente, non essendo stata né dimostrata né debitamente spiegata nel ricorso, occorre respingere il secondo motivo in quanto non è stata rilevata nell’ordinanza impugnata alcuna infrazione all’art. 230, secondo comma, CE.

B – Sul primo motivo: violazione degli artt. 113 e 114 del regolamento di procedura del Tribunale, difetto di motivazione e violazione dei diritti della difesa

56. Con questo motivo la ricorrente impugna, sostanzialmente, il modo di procedere del Tribunale, che ha esaminato d’ufficio la causa di irricevibilità del ricorso di annullamento senza sentire le parti, violando così i loro diritti della difesa.

57. Va innanzitutto ricordato che l’art. 113 del suo regolamento di procedura consente al Tribunale di rilevare d’ufficio, in qualsiasi momento, l’irricevibilità, rinviando per quanto riguarda gli adempimenti successivi all’art. 114, nn. 3 e 4 . Il n. 3 di tale articolo prevede lo svolgimento orale del resto del procedimento, salva contraria decisione del Tribunale.

58. Orbene, dal punto 49 dell’ordinanza impugnata emerge che il Tribunale ha basato la sua decisione sul fatto di essere sufficientemente informato dagli atti di causa. Inoltre, dai punti 42‑46 risulta che esso ha preso in considerazione gli argomenti della ricorrente relativi alla ricevibilità del ricorso di annullamento, per cui va ritenuta infondata la censura vertente sulla violazione dei diritti della difesa.

59. Non pare nemmeno ammissibile l’argomento relativo al difetto di motivazione, poiché, come osserva la Commissione nella sua comparsa di risposta, il Tribunale ha esaminato esaurientemente la legittimazione attiva della Regione Siciliana, ai punti 50‑86.

60. Infine, per quanto attiene alla censura secondo cui la Commissione non ha presentato la sua eccezione di irricevibilità in atto separato, contrariamente a quanto previsto dall’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura, essa va ritenuta inoperante, poiché il Tribunale ha rilevato l’irricevibilità in base all’art. 113 di tale testo normativo.

61. Pertanto, non potendosi dedurre, da quanto precede, alcuna infrazione agli artt. 113 e 114 del regolamento di procedura del Tribunale, il primo motivo risulta manifestamente infondato.

C – Sul terzo motivo: violazione dell’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 e dell’art. 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88

62. Prima di iniziare l’analisi di questo motivo, occorre richiamare l’attenzione sulla sua vera essenza, in quanto con esso si intende dimostrare che nell’ordinanza impugnata erroneamente non è stato riconosciuto che la decisione di chiusura dei contributi FESR, oggetto del ricorso, riguardava direttamente la Regione Siciliana. Pertanto, in prosieguo, l’impostazione qui seguita verrà adattata al vero scopo della ricorrente.

63. Va sottolineato che la controversia non ha mai avuto ad oggetto l’incidenza individuale della decisione della Commissione sulla Regione ricorrente, poiché entrambe le parti concordavano su tale punto.

64. La Regione Siciliana ha presentato due argomenti a sostegno del presente motivo. Con il primo sostiene che il sistema creato dai fondi strutturali si ispira al principio della sussidiarietà e al partenariato, e prevede l’intervento delle istituzioni regionali, per cui qualsiasi decisione di annullare un contributo finanziario programmato in tale contesto produce effetti giuridici diretti per la regione di cui trattasi. Il secondo è relativo al fatto che il Tribunale ha negato tali effetti, ritenendo che la Repubblica italiana potesse garantire il finanziamento delle opere restanti sino al completamento del progetto, senza esigerne la restituzione dalla Regione Siciliana, giudizio che essa ritiene contrario ai principi di complementarità e di addizionalità. Inoltre, nella replica, precisa che lo Stato italiano le ha chiesto di restituire il contributo per un importo di EUR 58.036.177.

1. Sulla legittimazione attiva derivante dalla collaborazione tra gli enti regionali e la Commissione

65. L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88, che enuncia il principio di complementarità, introduce una stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le competenti autorità designate da quest’ultimo con lo scopo di realizzare l’azione comunitaria in ciascun caso. Secondo l’art. 24 del regolamento n. 4253/88, la Commissione può chiedere alle autorità così designate la presentazione di osservazioni quando vi siano dubbi circa il contributo inizialmente concesso.

66. Oltre al principio di sussidiarietà, la presentazione di tali osservazioni induce la ricorrente ad equiparare la posizione degli organi substatali, scelti dallo Stato membro per il partenariato che precede l’approvazione di qualsiasi azione comunitaria nell’ambito del FESR, a quella delle imprese esportatrici che ricorrono avverso un regolamento antidumping e che hanno collaborato alle indagini svolte dalla Commissione ( ); a quella di coloro impugnano una decisione di concessione di aiuti di Stato, quando hanno partecipato in qualche modo al procedimento di cui all’art. 88 CE ( ); o a quella di coloro che hanno denunciato il comportamento anticoncorrenziale dei loro concorrenti sul mercato ( ).

67. Senza negare l’opportunità di tali affermazioni, esse devono essere precisate per evitare che venga snaturata la giurisprudenza della Corte.

68. In primo luogo, per quanto riguarda la normativa antidumping, il motivo che ha spinto la Corte a conferire la legittimazione attiva agli esportatori interessati che avevano assistito la Commissione nelle sue indagini è stato il fatto che, in tale materia, la Comunità può legiferare solo mediante regolamenti ( ), circostanza che escludeva, in via di principio, i ricorsi diretti dei singoli ( ). Va inoltre osservato che, a differenza di quanto accade nella fattispecie, in quel contesto vengono messi in discussione regolamenti e non decisioni.

69. In secondo luogo, nell’ambito degli aiuti di Stato, l’estensione del diritto ad impugnare le decisioni della Commissione varia in funzione dell’intervento nel procedimento preliminare, ai sensi dell’articolo 88, n. 2, CE o in quello principale, conformemente al n. 3. In quest’ultimo caso, il diritto delle imprese ad essere sentite conferisce loro la legittimazione attiva, anche quando non lo abbiano esercitato, senza essere limitate dalle osservazioni presentate conformemente all’art. 88, n. 2, CE ( ). Il regolamento (CE) n. 659/1999 ( ) ha consolidato talune garanzie processuali per i partecipanti a tali procedimenti ( ), garanzie che tuttavia non li esonerano dalla dimostrazione del danno sofferto nella loro sfera di interessi ( ).

70. Infine, il riferimento della Regione Siciliana alla giurisprudenza sul diritto della concorrenza merita una puntualizzazione che, a sua volta, comporta una considerazione più profonda. Così, quando la menzionata sentenza Metro I ha riconosciuto la legittimazione dell’impresa che aveva sollecitato una decisione della Commissione, conformemente all’art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17 ( ), decisione che le era stata rifiutata, si è basata sull’esigenza di garantire una tutela giurisdizionale effettiva ( ) poiché, in linea di principio, l’impresa non aveva la legittimazione per ricorrere contro tale rifiuto.

71. Non è casuale che l’espressione tutela giurisdizionale effettiva in questo contesto richiami alla mente la sentenza Jégo-Quéré, in quanto tutte le decisioni a cui si riferisce la Regione Siciliana per sostenere la sua posizione hanno qualcosa in comune con la famosa sentenza e riguardano il requisito secondo cui può ricorrere solo chi sia individualmente interessato da una decisione. Orbene, ho già osservato che nella fattispecie non è stato messo in dubbio un tale interesse, per cui si presume provato.

72. Di conseguenza, la tesi della ricorrente secondo cui la sua collaborazione nel procedimento di concessione dell’azione comunitaria le conferiva i medesimi diritti degli operatori economici di cui alle situazioni e ai settori menzionati (concorrenza, aiuti di Stato e misure antidumping) risulta inconferente, poiché tali diritti tendono fondamentalmente ad ovviare alla dimostrazione dell’interesse individuale che, nella fattispecie, doveva ritenersi accertato, in quanto non è mai stato contestato.

2. Sull’errore di diritto derivante dall’aver ritenuto che la Repubblica italiana potesse assumersi il costo della chiusura del progetto

73. In contrasto con la giurisprudenza relativa all’influenza individuale di un atto comunitario, quella relativa all’interesse diretto è stata più limitata, circostanza che probabilmente si deve al metodo impiegato dalla Corte che, logicamente, si risparmia l’esame di questo secondo requisito una volta negato il carattere decisorio dell’atto impugnato o il suo effetto individualizzante sul ricorrente, non equiparandolo al destinatario ( ). Non stupisce dunque che la giurisprudenza non abbia adottato in questo ambito una formula come quella dell’ordinanza Plaumann ( ) per provare il presupposto di applicazione consistente nell’interesse a titolo individuale, circostanza che non significa che manchino precedenti giurisprudenziali sufficienti per dedurre i principi di base che la Corte ha sviluppato per quanto riguarda l’impatto diretto della decisione impugnata sulla sfera giuridica del ricorrente.

74. Così, la sentenza Toepfer I ( ) ha interpretato per la prima volta l’espressione «la riguardano direttamente», ammettendo la legittimazione attiva di terzi non destinatari di un atto comunitario, a patto che quest’ultimo confermasse le misure precedentemente adottate dallo Stato membro interessato. Non essendo richiesta, quindi, alcuna disposizione di attuazione nazionale, i singoli interessati subivano l’incidenza dell’atto comunitario in modo altrettanto diretto quanto delle disposizioni interne a cui esso si sostituiva.

75. Altre decisioni successive hanno equiparato i casi in cui l’intervento statale appare soggetto a criteri stabiliti precedentemente dal Consiglio o dalla Commissione ( ), essendo puramente automatico ( ) o non discrezionale ( ), a quelli in cui non è necessario dettare regole nell’ambito statale.

76. Di conseguenza, a parte i casi di esecuzione tecnica ( ) da parte dello Stato membro, quando ad esso viene attribuito un margine discrezionale per attuare sul suo territorio l’atto comunitario, deve negarsi l’impatto giuridico di quest’ultimo sugli interessi del ricorrente ( ), poiché tale effetto si dispiega solo con l’attuazione nello Stato membro attraverso la corrispondente disposizione nazionale ( ). Insomma, l’interposizione di una volontà autonoma tra la decisione e le sue ripercussioni sul ricorrente fa sì che quest’ultimo non sia interessato direttamente ( ). L’unica limitazione a tale principio riguarda i casi in cui la facoltà conferita allo Stato membro di attuare l’atto comunitario diventi teorica, vale a dire quando la volontà delle autorità statali coinvolte non solleva dubbi quanto all’uso che intendono fare di detto atto ( ).

77. Nella presente controversia, dall’ordinanza impugnata emerge che la decisione era destinata allo Stato italiano e non conteneva alcuna ingiunzione avente un impatto diretto sulla sfera della Regione Siciliana, vuoi restringendo il margine discrezionale della Repubblica italiana, vuoi riducendo l’esercizio di tale facoltà ad una mera ipotesi di improbabile realizzazione. Non risulta nemmeno che la Commissione, nell’ambito di questo atto comunitario o precedentemente, le avesse imposto alcun criterio né che tale istituzione conoscesse, o avrebbe potuto conoscere, in anticipo l’intenzione delle autorità di tale paese al riguardo.

78. In tale contesto, il Tribunale non disponeva di indizi per intuire il futuro comportamento dello Stato e la ricorrente non ha fornito le prove idonee a dimostrare la certezza del comportamento che la Repubblica italiana avrebbe tenuto rispetto alla revoca del contributo FESR che aveva ricevuto. Considerare probabile l’adozione di una misura nazionale concreta significherebbe basare l’analisi su mere congetture, in mancanza di altri elementi di giudizio. In tal senso, la nota del 30 ottobre 2002 che la Regione Siciliana ha fornito, nella sua replica, come prova del fatto che lo Stato italiano intendeva recuperare gli importi indebitamente ottenuti da detta regione va considerata inammissibile, in quanto, come osserva correttamente la Commissione, la Corte non consente di valersi di nuovi elementi di fatto nell’ambito di un ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado ( ).

79. Si potrebbe sostenere che la decisione impugnata in primo grado spiega i suoi effetti sulla ricorrente automaticamente, in virtù, da un lato, della modifica della sua situazione patrimoniale, in quanto essa viene privata del saldo del contributo, e, dall’altro, della sua trasformazione in debitrice di tale importo, laddove fino all’adozione dell’atto impugnato essa aveva ricoperto la qualità di creditrice; si può aggiungere, inoltre, che, in tale contesto, l’eventuale misura approvata dallo Stato membro in esecuzione di quella comunitaria presupporrebbe una seconda modifica del patrimonio giuridico della regione Siciliana, che deriverebbe esclusivamente dalla decisione nazionale ( ).

80. Tuttavia, tale tesi, che a prima vista non manca di attrattive, si rivela troppo riduttiva. Analizzando solo la natura dell’atto della Commissione ( ), viene disattesa la sua interpretazione sistematica, che si rende necessaria tenuto conto della complessa struttura dei rapporti che la gestione dei fondi strutturali evidenzia.

81. Quando però si sviscera la complessità di tale struttura, diventa evidente che la funzione dello Stato membro ha un peso maggiore di quanto sostiene la ricorrente. Senza che occorra esporre in extenso il regime giuridico del FESR, l’analisi dettagliata dei suoi regolamenti di base e di attuazione rivela che i governi centrali sono maggiormente coinvolti. Non possono certamente essere qualificati come semplice «buca delle lettere» a cui le autorità designate in ciascun progetto si rivolgono in cerca della loro corrispondenza con la Commissione.

82. Innanzitutto, l’essenza stessa dei fondi in questione mostra la loro complementarità ( ), facendo emergere la preponderanza dell’azione statale e l’ampio margine discrezionale dello Stato, non solo quanto alla scelta dei beneficiari, ma anche all’elaborazione dei piani che intende sovvenzionare ( ). Non è quindi un errore attribuire agli Stati la responsabilità dell’attuazione delle forme di intervento menzionate nei quadri comunitari di sostegno, come recita il sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93. Alla luce di tali premesse, la posizione delle autorità centrali assume una rilevanza diversa dal ruolo di comparsa a cui la Regione Siciliana intende relegarla.

83. Considerata entro tale fascio di facoltà spettanti allo Stato membro ( ) una decisione della Commissione, come quella controversa, appare nei suoi veri profili, cosa che non accade quando la stessa viene considerata isolatamente, dato che, da tale nuova prospettiva, si comprende meglio il margine di azione del paese gestore dei contributi FESR, da cui si fa dipendere, in ultima analisi, la continuazione dell’opera quando l’istituzione comunitaria ritira il suo sostegno.

84. Al governo interessato spetta quindi decidere sul futuro di ciò che costituisce effettivamente il suo progetto. Esso dispone di varie soluzioni come, ad esempio, quella di abbandonarlo, sospenderlo, o cederlo, ma anche di assumerne il costo finanziario a carico del suo bilancio per garantire che venga completato. Benché gli inconvenienti della revoca del credito siano molti e dolorosi, ordinando la cancellazione del saldo la Commissione non pregiudica né anticipa, e tantomeno raccomanda, la direzione che lo Stato membro deve prendere nel determinare i suoi piani futuri di sviluppo territoriale.

85. Da tutto quanto precede deriva che la Regione Siciliana è interessata solo dalla decisione del governo del paese di cui fa parte, il quale gode cosi di una discrezionalità sovrana, sufficientemente ampia, di modo che la sua volontà determina gli effetti reali sulla regione.

86. Sembra pertanto chiaro che l’eventuale incidenza sulla ricorrente dipende dal comportamento tenuto dallo Stato membro alla luce della nuova situazione creata dalla revoca del contributo a carico del FESR, da cui deriva un’influenza potenziale, che si trasforma in danno immediato e inevitabile (non meramente possibile) solo quando il governo esiga la restituzione delle somme indebitamente ottenute a titolo di contributo comunitario.

87. Ritengo utile fare riferimento a tale idea di danno proposta dalla dottrina ( ), poiché la semplice potenzialità del danno non consente di invocare la condizione di persona direttamente interessata nel senso dell’art. 230, quarto comma, CE. Nella fattispecie, qualora si ammettesse che vi è stata una modifica della sfera giuridica della ricorrente, questa rappresenterebbe solo una mera contingenza, come dimostrato dai fatti, poiché, all’udienza del presente ricorso, la Regione Siciliana ha affermato che l’autostrada era stata costruita fino alla fine con mezzi derivanti dalla società a partecipazione pubblica ANAS, specializzata in questo tipo di vie di comunicazione.

88. Parimenti, il mutamento della posizione giuridica della ricorrente, da creditrice a debitrice ( ), nonché il cambio della sua fonte di finanziamento hanno solo ripercussioni formali sulla detta posizione, poiché il suo interesse effettivo, il finanziamento, non è mai stato concretamente e inevitabilmente pregiudicato.

89. Di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza esposta, non è ravvisabile alcun errore di diritto da parte del Tribunale. Le particolarità della fattispecie non favoriscono nemmeno un mutamento nella giurisprudenza, perché sono perfettamente conformi alla posizione sinora mantenuta dalla Corte e non pongono problemi tanto rilevanti quanto la denunciata privazione dei diritti della difesa della ricorrente, a differenza di quanto avveniva nelle cause Unión de Pequeños Agricultores e Jégo‑Quéré, citate sopra ( ).

90. Tutte le considerazioni che precedono inducono a proporre che il terzo motivo venga respinto in quanto infondato.

D – Sul quarto motivo di ricorso: la carenza di motivazione in relazione alla facoltà dello Stato italiano di non reclamare la restituzione del contributo e al valore giuridico vincolante della corrispondenza con la Commissione

91. Nella prima parte del presente motivo, la ricorrente respinge l’affermazione del Tribunale secondo cui lo Stato membro conservava la facoltà di attuare la decisione controversa nei confronti dei beneficiari del contributo inizialmente concesso dalla Commissione a carico del FESR, definendola incoerente e arbitraria in quanto si baserebbe su una insufficiente istruzione dei fatti, nonché su presunzioni carenti di qualsiasi sostegno probatorio.

92. A tal proposito, basti osservare che, ai punti 71-79 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha trattato esaurientemente la discrezionalità di cui eventualmente godeva la Repubblica italiana nel recuperare i fondi che le venivano richiesti dalla Commissione. Esso ha citato le norme applicabili ( ), si è basato sulla giurisprudenza pertinente ( ) e ha valutato gli elementi probatori in modo logico, concludendo che la decisione impugnata non obbligava la Repubblica italiana ad esigere dalla ricorrente o dai beneficiari finali le somme indebitamente percepite ( ).

93. È vero che il Tribunale non ha accettato la soluzione auspicata dalla Regione Siciliana, però tale disaccordo non determina l’incoerenza o l’arbitrarietà dell’ordinanza impugnata, che, inoltre, è ben motivata, per cui occorre respingere in quanto manifestamente infondato questo punto del motivo di ricorso.

94. La seconda parte di tale motivo censura il punto 84 dell’ordinanza del Tribunale, ove si nega che la corrispondenza con la Commissione possa conferire alla Regione Siciliana la qualità di soggetto interessato direttamente. L’unico motivo che quest’ultima ravvisa per giustificare tale corrispondenza, mediante la quale la detta istituzione comunitaria ha chiesto allo Stato italiano di comunicare alla ricorrente la decisione di chiusura del contributo, sarebbe quello di facilitarle l’accesso ai mezzi di ricorso previsti nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Ne consegue che il punto menzionato dell’ordinanza impugnata le appare contraddittorio e illogico.

95. Da una parte, la giurisprudenza della Corte ha affermato che il semplice scambio epistolare con la Commissione non è sufficiente per caratterizzare l’interesse individuale ( ).

96. Dall’altro, lo scrupolo della Commissione di tenere informata la Regione Siciliana sul progetto che stava cofinanziando è da intendersi come espressione della stretta «collaborazione» tra la Commissione stessa, lo Stato membro e le autorità designate da quest’ultimo, a cui fa riferimento l’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88. Inoltre, riflettono, in questo contesto, lo spirito di trasparenza che deve guidare i rapporti di buona gestione tra gli enti pubblici e gli amministrati.

97. Parimenti, il riferimento ai possibili ricorsi a disposizione dei destinatari di un atto risponde alla prassi amministrativa comune degli Stati membri e ad uno sforzo di servire meglio il cittadino. Ma, anche se la Commissione avesse errato per eccesso nel notificare alla Regione Siciliana la portata di un’eventuale tutela giurisdizionale, tale errore non cambierebbe la natura della decisione controversa né le sue ripercussioni, creando un vincolo giuridico dove prima non vi era, né vincolerebbe la Corte nell’interpretazione e nell’applicazione dei presupposti processuali per presentare un ricorso di annullamento.

98. Pertanto, la pretesa di far derivare taluni obblighi da tale corrispondenza è del tutto priva di fondamento, e non si deve rimproverare al Tribunale di aver dichiarato il contrario, quando, inoltre, esso ha fatto ciò dopo un esame esaustivo dell’incidenza della decisione impugnata sulla ricorrente.

99. Non può essere, insomma, accolto l’argomento vertente sul difetto di motivazione in relazione allo scambio epistolare tra la Regione Siciliana e la Commissione, in quanto è infondato.

100. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di respingere il quarto motivo di ricorso in quanto, in parte, manifestamente infondato e, in parte, privo di fondamento.

VI – Spese

101. Dato che sono stati respinti tutti motivi di ricorso, conformemente a quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 122 e dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, che si applica al procedimento d’impugnazione a norma dell’art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente, vale a dire la Regione Siciliana, va condannata alle spese.

VII – Conclusione

102. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di respingere il ricorso proposto dalla Regione Siciliana avverso l’ordinanza emanata dal Tribunale l’8 luglio 2004 nella causa T‑341/02, e di condannare la ricorrente alle spese.