Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 7novembre2002. - Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. - Inadempimento di uno Stato - Conservazione degli uccelli selvatici - Zone di protezione speciale. - Causa C-415/01.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-02081



Conclusioni dell avvocato generale

1. Con il presente ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di giustizia di dichiarare che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso derivanti dall'art. 4, nn. 1, 2 e 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici .

2. La direttiva ha per oggetto la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di queste specie.

3. L'art. 4 della direttiva concerne le misure speciali di conservazione e le misure analoghe. Il n. 1 di detto articolo impone agli Stati membri di determinare i territori più idonei alla conservazione delle specie citate nell'allegato I e di classificarli in zone di protezione speciale (in prosieguo: le «ZPS»). Il successivo n. 2 impone agli Stati membri di adottare misure analoghe per le specie migratrici non menzionate nell'allegato I, che ritornano regolarmente. Infine, il n. 4 esige, in particolare, che gli Stati membri adottino le misure idonee a prevenire il deterioramento degli habitat naturali e degli habitat di specie, nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate.

4. Nella presente causa, la Commissione formula tre censure nei confronti del Regno del Belgio. Tali censure riguardano tutte la Regione fiamminga .

5. Da un lato, la Commissione sottolinea che la Regione fiamminga non ha adottato le misure necessarie per attuare la trasposizione completa dell'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva. Il Regno del Belgio non obietta nulla a questa contestazione. Esso riconosce che le misure attualmente in vigore rappresentano soltanto una «trasposizione parziale» delle disposizioni in questione .

6. Dall'altro, la Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte , l'art. 4 della direttiva impone agli Stati membri di attribuire alle ZPS uno status giuridico che possa garantire la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell'allegato I, oltre che la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratorie non considerate nell'allegato I che ritornano regolarmente. La Commissione sottolinea che la regione fiamminga non ha adottato alcuna misura volta a collegare in modo automatico la classificazione di un'area come ZPS all'applicazione di un regime giuridico di protezione adeguato. Il Regno del Belgio non si oppone a questa contestazione . Esso fa presente che il Parlamento fiammingo sta attualmente esaminando una proposta di decreto in questo senso.

7. Infine, la Commissione ritiene che le autorità fiamminghe non abbiano adottato le misure necessarie per garantire che alle carte geografiche che delimitano le ZPS sia attribuita forza vincolante opponibile ai terzi. Il Regno del Belgio si oppone a questa contestazione.

8. Come si evince da questi elementi, l'unico punto su cui le parti controvertono riguarda il terzo motivo di ricorso, vertente sulla mancanza di forza vincolante delle carte che delimitano le ZPS. Limiterò pertanto l'oggetto delle mie conclusioni all'analisi di questa contestazione, proponendo semplicemente alla Corte di accogliere il ricorso per il resto.

La censura avente ad oggetto la mancanza di forza vincolante delle carte che delimitano le ZPS

9. La Commissione ritiene che le autorità fiamminghe non abbiano dato corretta esecuzione all'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva, in quanto le carte geografiche delimitanti le ZPS nella regione fiamminga sono prive di forza vincolante.

10. La Commissione spiega che, nel diritto belga , le misure decretate dalle autorità regionali, per acquistare efficacia cogente, devono essere necessariamente pubblicate sul Moniteur belge (Gazzetta Ufficiale del Regno del Belgio). Soltanto questa pubblicazione creerebbe una presunzione assoluta di conoscenza dei provvedimenti adottati in capo ai cittadini e li renderebbe, di conseguenza, opponibili ai terzi.

11. Ora, la Commissione sottolinea che le carte geografiche che delimitano le ZPS sul territorio fiammingo non sono state oggetto di alcuna pubblicazione sul Moniteur belge. Esse si troverebbero semplicemente depositate nelle case comunali per permettere alla popolazione di prenderne conoscenza. Secondo la Commissione tale misura non è sufficiente ad attuare il regime giuridico di protezione imposto dall'art. 4 della direttiva.

12. Il Regno del Belgio sottolinea che la questione relativa alla forza vincolante delle carte che delimitano le ZPS appartiene al diritto interno degli Stati membri. Essi disporrebbero di un considerevole potere discrezionale nel determinare il modo in cui devono garantire l'efficacia vincolante delle misure di trasposizione di una direttiva. In ogni caso, il governo belga sostiene che, secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione (del Belgio) il deposito delle carte nelle case comunali conferisce loro un'efficacia equivalente a quella della pubblicazione sul Moniteur belge.

13. Alla luce di questi argomenti, è opportuno ricordare taluni aspetti degli obblighi che incombono sugli Stati membri all'atto della trasposizione delle direttive.

14. Secondo costante giurisprudenza, le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un'efficacia cogente incontestabile, oltre che con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto . Il principio di certezza del diritto richiede un'adeguata pubblicità per le misure nazionali adottate in attuazione delle direttive , in modo tale da permettere ai soggetti di diritto di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali . Tuttavia, la Corte ha precisato che il principio di certezza del diritto non richiede alcuna forma particolare di pubblicità, quale la pubblicazione delle disposizioni nazionali sulla gazzetta ufficiale degli Stati membri .

15. Per quanto riguarda la direttiva, è pacifico che le carte che delimitano le ZPS devono necessariamente assumere efficacia vincolante. Qualora ciò non accadesse, infatti, la delimitazione geografica delle ZPS potrebbe venire contestata in ogni momento ed il raggiungimento degli obiettivi della direttiva potrebbe essere seriamente compromesso.

16. Nella presente causa, il Regno del Belgio non contesta che, in virtù della legge federale (la legge speciale relativa alle riforme istituzionali, citata), le misure adottate dalle autorità regionali devono essere pubblicate sul Moniteur belge per acquistare efficacia cogente. Il Regno del Belgio si avvale, tuttavia, di un'eccezione alla regola. Esso spiega che, in una sentenza del 7 ottobre 1983 , la Corte di Cassazione ha dichiarato che un progetto di piano di area non necessariamente diventa obbligatorio soltanto attraverso la pubblicazione sul Moniteur belge, quanto piuttosto attraverso il deposito presso la casa comunale di ciascuno dei comuni ricompresi nel piano. Il governo belga sostiene che tale sentenza, relativa alla gestione del territorio, può essere integralmente trasposta alle carte geografiche che delimitano le ZPS.

17. Come la Commissione, ritengo che tale tesi non possa essere accolta.

18. Si evince dal fascicolo che la sentenza richiamata dal governo belga è stata pronunciata in circostanze specifiche. Così, la legge organica sulla gestione del territorio e l'urbanistica del 29 marzo 1962 stabilisce che un progetto di piano di area deve costituire oggetto di una consultazione del pubblico interessato, annunciata per mezzo di affissioni in ogni casa comunale, realizzata con avvisi inseriti in tre differenti occasioni sul Moniteur belge, con avvisi pubblicati in tre differenti occasioni in tre giornali della capitale e, se possibile, in tre giornali della regione di cui trattasi, nonché con comunicati diffusi in tre differenti occasioni dall'Istituto nazionale di radiodiffusione.

19. Inoltre, si desume dalla motivazione della citata sentenza che, per riconoscere la forza cogente dei progetti di piano di area, la Corte di Cassazione si è basata su diversi elementi specifici, quali il tenore letterale della disposizione in causa, ragioni di carattere sistematico della legge, oltre che tutte le dichiarazioni del ministro competente nel corso dei lavori preparatori.

20. Ora, non si può fare a meno di constatare come, nella fattispecie, il Regno del Belgio non abbia dimostrato la compresenza di tali circostanze. Certo, il governo belga sostiene che l'ordinanza dell'esecutivo fiammingo 17 ottobre 1988 impone il deposito delle carte che delimitano le ZPS nelle case comunali .

21. Tuttavia, il fascicolo non consente di appurare che le carte controverse abbiano costituito oggetto di una consultazione del pubblico interessato identica a quella disposta dalla legge citata. Allo stesso modo, non è sicuro che il deposito delle carte sia stato preceduto da misure di pubblicità paragonabili a quelle previste da detta legge. Si ignora ugualmente se, come invece nella causa richiamata, la volontà del «legislatore» sia intesa effettivamente a conferire efficacia cogente alle carte attraverso il deposito di esse nelle case comunali. Infine, si ignora soprattutto se, nel diritto belga, un provvedimento adottato da un ente federale (come l'ordinanza dell'esecutivo fiammingo) possa validamente derogare al principio della pubblicazione previsto dalla legge federale (la legge speciale sulle riforme istituzionali).

22. Considerati questi elementi, ritengo che, allo stato degli atti, il Regno del Belgio non abbia fornito la prova che le carte delimitanti le ZPS nella Regione fiamminga presentano efficacia cogente «incontestabile», conformemente alla giurisprudenza della Corte .

23. Di conseguenza, propongo alla Corte di accogliere il terzo motivo di ricorso dedotto dalla Commissione.

Conclusione

24. In considerazione delle osservazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di dichiarare che:

«1) Il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi derivanti dall'art. 4, nn. 1, 2 e 4, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in quanto la Regione fiamminga non ha:

- adottato, nel termine indicato, le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per assicurare la trasposizione completa dell'art. 4, nn. 1 e 2, di detta direttiva;

- adottato le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per collegare in modo automatico la classificazione di un'area come zona di protezione speciale all'applicazione di un regime giuridico di protezione conforme all'art. 4, nn. 1, 2 e 4, della detta direttiva, e

- adottato le misure legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conferire efficacia cogente incontestabile alle carte delimitanti le zone di protezione speciale situate sul suo territorio.

2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese».