CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JÁN MAZÁK

presentate il 15 settembre 2011 ( )

Causa C‑409/10

Hauptzollamt Hamburg-Hafen

contro

Afasia Knits Deutschland GmbH

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesfinanzhof (Germania)]

«Politica commerciale comune – Accordo di partenariato ACP/UE di Cotonou – Regime preferenziale per prodotti originari dei paesi ACP – Esportazione di prodotti tessili originari della Cina dalla Giamaica verso l’Unione europea – Origine non preferenziale delle merci – Controllo a posteriori dei certificati di circolazione EUR.1 – Cooperazione – Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e autorità giamaicane – Recupero di dazi all’importazione – Art. 220, n. 2, lett. b), del regolamento (CEE) n. 2913/92 – Codice doganale comunitario – Onere della prova – Legittimo affidamento»

I – Introduzione

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 32 del Protocollo 1 dell’Allegato V dell’Accordo di partenariato tra i membri del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (in prosieguo: gli «Stati ACP»), da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altro, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 (in prosieguo: l’«Accordo») ( ), relativo alla verifica delle prove dell’origine di prodotti originari di uno Stato ACP, e sulle norme in materia di legittimo affidamento contenute nell’art. 220, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio (CEE) 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (in prosieguo: il «codice doganale») ( ).

II – Contesto normativo

2. L’Accordo prevede che durante un periodo preparatorio alcuni prodotti, fra cui i prodotti tessili, originari degli Stati ACP sono ammessi all’importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tasse d’effetto equivalente ( ).

3. Il Protocollo n. 1 dell’allegato V dell’Accordo è relativo alla definizione della nozione di «prodotti originari» e ai metodi di cooperazione amministrativa. L’art. 2 del Protocollo ( ) così recita:

«1. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni dell’allegato V, relative alla cooperazione commerciale, si considerano originari degli Stati ACP i seguenti prodotti:

a) i prodotti interamente ottenuti negli Stati ACP ai sensi dell’articolo 3 del presente protocollo;

b) i prodotti ottenuti negli Stati ACP in cui sono incorporati materiali non interamente ottenuti sui loro territori, a condizione che detti materiali siano stati oggetto negli Stati ACP di lavorazioni o trasformazioni sufficienti ai sensi dell’articolo 4 del presente protocollo. (…)».

4. L’art. 14 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo ( ) dispone quanto segue:

«1. Perché i prodotti originari degli Stati ACP importati nella Comunità possano beneficiare delle disposizioni dell’allegato V, si devono presentare i seguenti documenti:

a) un certificato di circolazione EUR.1, (…)».

5. L’art. 15 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, intitolato «Procedura di rilascio dei certificati di circolazione EUR.1» così recita:

«1. Il certificato di circolazione EUR.1 viene rilasciato dalle autorità doganali del paese esportatore su richiesta scritta compilata dall’esportatore o, sotto la responsabilità di quest’ultimo, dal suo rappresentante autorizzato.

(…)

3. L’esportatore che richiede il rilascio di un certificato di circolazione EUR.1 deve essere pronto a presentare in qualsiasi momento, su richiesta delle autorità doganali dello Stato ACP di esportazione in cui è rilasciato il certificato di circolazione EUR.1, tutti i documenti atti a comprovare il carattere originario dei prodotti in questione e l’adempimento degli altri requisiti di cui al presente protocollo.





(…)».

6. L’art. 28 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, intitolato «Conservazione delle prove dell’origine e dei documenti giustificativi», dispone quanto segue:

«L’esportatore che chiede il rilascio di un certificato di circolazione EUR.1 conserva per almeno tre anni i documenti di cui all’articolo 15, paragrafo 3».

7. L’art. 32 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo ( ), intitolato «Verifica delle prove dell’origine», così recita:

«1. Il controllo a posteriori delle prove dell’origine è effettuato per sondaggio o ogniqualvolta le autorità doganali del paese di importazione abbiano fondati motivi di dubitare dell’autenticità dei documenti, del carattere originario dei prodotti in questione o dell’osservanza degli altri requisiti del presente protocollo.

2. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni del paragrafo 1, le autorità doganali del paese d’importazione rispediscono alle autorità doganali del paese di esportazione il certificato di circolazione EUR.1 e la fattura, se è stata presentata, nonché la dichiarazione su fattura, o una copia di questi documenti, indicando, se del caso, i motivi che giustificano un’inchiesta. A corredo della richiesta di controllo, devono essere inviati tutti i documenti e le informazioni ottenute che facciano sospettare la presenza di inesattezze nelle informazioni relative alla prova dell’origine.

3. Il controllo viene effettuato dalle autorità doganali del paese di esportazione. A tal fine, esse hanno la facoltà di richiedere qualsiasi prova e di procedere a qualsiasi controllo dei conti dell’esportatore nonché a tutte le altre verifiche che ritengano opportune.

(…)

5. I risultati del controllo devono essere comunicati al più presto alle autorità doganali che lo hanno richiesto, indicando chiaramente se i documenti sono autentici, se i prodotti in questione possono essere considerati originari degli Stati ACP o di uno dei paesi di cui all’articolo 6 e se soddisfano gli altri requisiti del presente protocollo.

(…)

7. Qualora dalla procedura di controllo o da qualsiasi altra informazione disponibile emergano indizi di violazioni delle disposizioni del presente protocollo, lo Stato ACP effettua, di propria iniziativa o su richiesta della Comunità, le inchieste necessarie o dispone affinché tali inchieste siano effettuate con la dovuta sollecitudine allo scopo di individuare e prevenire siffatte violazioni. A tal fine, lo Stato ACP può invitare la Comunità a partecipare a dette inchieste».

8. L’art. 220 del codice doganale prevede quanto segue:

«1. Quando l’importo dei dazi risultante da un’obbligazione doganale non sia stato contabilizzato ai sensi degli articoli 218 e 219 o sia stato contabilizzato ad un livello inferiore all’importo legalmente dovuto, la contabilizzazione dei dazi da riscuotere o che rimangono da riscuotere deve avvenire entro due giorni dalla data in cui l’autorità doganale si è resa conto della situazione in atto ed è in grado di calcolare l’importo legalmente dovuto e di determinarne il debitore (contabilizzazione a posteriori). Questo termine può essere prorogato conformemente all’articolo 219.

2. Eccetto i casi di cui all’articolo 217, paragrafo 1, secondo e terzo comma, non si procede alla contabilizzazione a posteriori quando:

(a) (…)

(b) l’importo dei dazi legalmente dovuto non è stato contabilizzato per un errore dell’autorità doganale, che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore avendo questi agito in buona fede e rispettato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana.

Quando la posizione preferenziale di una merce è stabilita in base ad un sistema di cooperazione amministrativa che coinvolge le autorità di un paese terzo, il rilascio da parte di queste ultime di un certificato, ove esso si riveli inesatto, costituisce, ai sensi del primo comma, un errore che non poteva ragionevolmente essere scoperto.

Il rilascio di un certificato inesatto non costituisce tuttavia un errore in tal senso se il certificato si basa su una situazione fattuale inesatta riferita dall’esportatore, salvo se, in particolare, è evidente che le autorità che hanno rilasciato il certificato erano informate o avrebbero ragionevolmente dovuto essere informate che le merci non avevano diritto al regime preferenziale.

La buona fede del debitore può essere invocata qualora questi possa dimostrare che, per la durata delle operazioni commerciali in questione, ha agito con diligenza per assicurarsi che sono state rispettate tutte le condizioni per il trattamento preferenziale.

Il debitore non può tuttavia invocare la buona fede qualora la Commissione europea abbia pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’[Unione europea] un avviso in cui sono segnalati fondati dubbi circa la corretta applicazione del regime preferenziale da parte del paese beneficiario;

(c) le disposizioni adottate secondo la procedura del comitato dispensano l’autorità doganale dal contabilizzare a posteriori importi di dazi inferiori ad una determinata somma».

III – Causa principale e questioni pregiudiziali

9. L’Afasia Knits Deutschland GmbH (in prosieguo: l’«Afasia») appartiene ad un gruppo avente sede sociale ad Hong Kong che ha fondato aziende in Giamaica in cui, da materiali originari della Repubblica popolare cinese (in prosieguo: la «Cina»), vengono fabbricati prodotti tessili, poi esportati nell’Unione. Nel 2002 l’Afasia ha ricevuto da una di tali imprese giamaicane, la ARH Enterprises Ltd. (in prosieguo: l’«ARH»), diverse spedizioni di prodotti tessili che ha fatto immettere in libera pratica nell’Unione, indicando la Giamaica come paese di origine e presentando i corrispondenti certificati di circolazione EUR.1 con un dazio «nullo» ai sensi dell’Accordo.

10. In base all’ordinanza di rinvio, nel contesto di una missione della Commissione (Ufficio europeo per la lotta antifrode – OLAF) in Giamaica nel marzo 2005, organizzata a seguito di sospette irregolarità, venivano controllati tutti i certificati di circolazione emessi fra il 2002 e il 2004. In occasione del controllo veniva accertato che gli esportatori giamaicani (fra cui l’ARH) avevano violato le disposizioni dell’Accordo, atteso che i prodotti esportati non erano fabbricati esclusivamente – come richiesto dai requisiti di origine – con filati di origine cinese, bensì la maggior parte o tutte le merci esportate nell’Unione erano prodotte con articoli di maglieria finiti provenienti dalla Cina o erano riesportazioni di prodotti tessili finiti provenienti dalla Cina. In considerazione di modiche forniture di filati provenienti dalla Cina, alcune delle merci esportate nell’Unione avrebbero potuto essere state prodotte con questi filati; non si era potuto tuttavia dimostrare l’esatta entità dei prodotti così realizzati dagli esportatori. Secondo la Commissione, gli esportatori giamaicani avrebbero effettuato dichiarazioni false circa l’origine delle merci esportate nell’Unione nelle loro domande di rilascio dei certificati di circolazione EUR.1, cosa che, a causa delle modalità professionali con cui è stata celata l’origine delle merci, sarebbe stata difficilmente identificabile dalle autorità giamaicane. L’amministrazione doganale giamaicana ne avrebbe concluso che i certificati di circolazione delle merci emessi, sebbene autentici, non fossero corretti relativamente all’origine certificata delle merci, e dunque non fossero validi. La squadra di ispettori, tuttavia, le avrebbe riconosciuto di avere agito in buona fede e con la dovuta diligenza.

11. Il 23 marzo 2005 era stato redatto un verbale sugli accertamenti degli ispettori e sulle conclusioni che ne erano state tratte, sottoscritto dai componenti della missione nonché, per il governo giamaicano, dal Segretario permanente del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero.

12. L’Hauptzollamt Hamburg-Hafen procedeva al recupero dei dazi relativi alle importazioni.

13. A seguito di ricorso dell’Afasia diretto contro il suddetto recupero, dopo un procedimento di opposizione nei riguardi delle autorità doganali dall’esito negativo, il Finanzgericht Hamburg annullava l’avviso di accertamento e statuiva che l’invalidità dei certificati di circolazione presentati per le importazioni non era stata dichiarata in modo efficace. Secondo il Finanzgericht Hamburg, i certificati di circolazione non dovrebbero essere considerati invalidi, atteso che il risultato del controllo a posteriori degli stessi non sarebbe fondato – come prescritto dall’art. 32 del protocollo n. 1 dell’allegato V dell’Accordo – su una richiesta di controllo indirizzata all’autorità doganale giamaicana e sulle indagini della stessa, bensì sulle indagini degli ispettori dell’Unione (OLAF). Il verbale del 23 marzo 2005 era stato redatto su carta intestata della Commissione europea e recava il titolo «Conclusioni della missione di controllo»; non si sarebbe, pertanto, trattato di conclusioni del governo giamaicano, quantunque il verbale sia stato controfirmato da un segretario del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero.

14. Il giudice del rinvio propende invece per considerare conformi all’art. 32 del protocollo n. 1 dell’allegato V dell’Accordo il controllo a posteriori dei certificati di circolazione emessi in Giamaica e il risultato ottenuto. Le indagini per verificare se le disposizioni del Protocollo n. 1 siano state rispettate possono essere effettuate dal paese di esportazione di propria iniziativa o su richiesta dell’Unione (art. 32, n. 7, del Protocollo n. 1). Tale richiesta può essere effettuata anche dalla Commissione (OLAF). La missione dell’Unione in Giamaica è stata effettuata dall’OLAF al fine di coordinare le indagini sulle irregolarità iniziate in nove Stati membri, su invito del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero giamaicano nel contesto della cooperazione amministrativa e tecnica. Nemmeno il fatto che le indagini siano state condotte essenzialmente dalla Commissione (OLAF) e che l’amministrazione doganale giamaicana, a tale riguardo, abbia fornito semplicemente un aiuto potrebbe opporsi ad un’efficace dichiarazione di invalidità dei certificati di circolazione EUR.1 da parte delle autorità giamaicane.

15. Nel caso in cui i certificati di circolazione EUR.1 vengano dichiarati invalidi sulla base di un controllo a posteriori conforme al Protocollo n. 1 dell’allegato V dell’Accordo, il giudice del rinvio ritiene che siano soddisfatti i requisiti di cui all’art. 220, n. 1, del codice doganale e che, contrariamente alle conclusioni del Finanzgericht Hamburg, esistano dubbi circa la possibilità per la ricorrente di invocare il legittimo affidamento ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), del codice doganale. Secondo il Finanzgericht Hamburg il risultato del controllo a posteriori non riguarderebbe certificati di circolazione concreti, e dunque nemmeno quelli emessi per le importazioni dell’Afasia, dal momento che una determinata, seppur modesta, quantità di filato di origine cinese sarebbe stata lavorata in Giamaica, per cui sarebbe quanto meno possibile che le merci importate dall’Afasia nella specie fossero conformi ai requisiti relativi all’origine.

16. Il giudice del rinvio ritiene inoltre che l’opinione del giudice di merito, secondo cui l’Afasia potrebbe comunque invocare il legittimo affidamento ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), del codice doganale, giacché dai risultati delle inchieste degli ispettori non si evincerebbe che i certificati di circolazione inesatti fossero basati su informazioni false fornite dall’esportatore, sia fondata su un’interpretazione del diritto dell’Unione che dà adito a dubbi.

17. In tale contesto, il 29 giugno 2010 il Bundesfinanzhof ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se sia conforme all’art. 32 del Protocollo n. 1 relativo alla definizione della nozione di “prodotti originari” e ai metodi di cooperazione amministrativa [accluso all’allegato V] dell’Accordo di partenariato tra i membri del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altro, il fatto che la Commissione europea effettui sostanzialmente in prima persona, nel paese di esportazione, seppure con l’aiuto delle autorità locali, il controllo a posteriori delle prove dell’origine fornite e se, qualora i risultati del controllo della Commissione così ottenuti risultino da un verbale controfirmato da un rappresentante del governo del paese di esportazione, questi possano essere considerati come risultati del controllo ai sensi della suddetta disposizione.

2. Qualora la prima questione debba essere risolta affermativamente: se, in un caso come quello di cui alla causa principale, in cui i certificati preferenziali rilasciati per un determinato periodo siano stati dichiarati non validi dal paese di esportazione poiché, a seguito di un controllo a posteriori, non sia stato possibile confermare l’origine delle merci pur non potendosi escludere che talune merci da esportare fossero conformi ai requisiti relativi all’origine, il debitore dei dazi possa fare valere il legittimo affidamento richiamandosi all’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, adducendo la possibilità che i certificati preferenziali presentati nel suo caso fossero corretti e che, pertanto, fossero basati su una situazione fattuale esatta riferita dall’esportatore».

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

18. Hanno presentato osservazioni scritte l’Afasia, i governi italiano e ceco, nonché la Commissione. L’Afasia e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte all’udienza che si è svolta il 7 luglio 2011.

V – Valutazione

A – La prima questione

19. La prima questione del giudice del rinvio verte sul grado di coinvolgimento della Commissione/Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) nei controlli a posteriori della prova dell’origine dei prodotti tessili oggetto della causa principale e sulla questione se il rapporto o verbale relativo alla missione della Commissione ( ) svolta in Giamaica del 23 marzo 2005, riportato su carta intestata della Commissione europea/Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e controfirmato, in primo luogo, dal segretario permanente del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero per conto del governo giamaicano e, in secondo luogo, da numerose altre parti per conto della Commissione europea/Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (in prosieguo: il «verbale»), sia conforme all’art. 32 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo. Come emerge chiaramente dall’ordinanza di rinvio e dal fascicolo dinanzi alla Corte, questi dubbi sono insorti con riguardo alla legittimità del controllo a posteriori della prova dell’origine delle spedizioni di prodotti tessili oggetto della causa principale e alla legittimità della dichiarazione di invalidità dei certificati di circolazione EUR.1 relativi ai suddetti prodotti tessili.

20. In base all’Accordo, i prodotti tessili originari della Giamaica beneficiano del trattamento preferenziale e sono di conseguenza esenti da dazi doganali all’importazione nell’Unione dietro presentazione, tra l’altro, di un certificato di circolazione EUR.1 ( ). Il Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo definisce la nozione di «prodotti originari» e crea un sistema di cooperazione amministrativa, fra gli altri, tra l’Unione e i suoi Stati membri e gli Stati ACP. Tale sistema poggia, al contempo, sulla ripartizione dei compiti e sulla fiducia reciproca tra le autorità dello Stato membro interessato e quelle dello Stato ACP in questione ( ).

21. Ai sensi dell’art. 15 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, la responsabilità per il rilascio di un certificato di circolazione EUR.1 e per la verifica dell’origine dei prodotti tessili oggetto della causa principale incombe alle autorità giamaicane. Le autorità dello Stato membro di importazione devono accettare la validità dei certificati di circolazione EUR.1 che attestano l’origine giamaicana dei prodotti tessili ( ). Inoltre, è sulle autorità giamaicane che, ai sensi dell’art. 32 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, grava la responsabilità del controllo a posteriori del rispetto delle regole in materia di origine. Anche le conclusioni tratte dalle autorità giamaicane in sede di controllo a posteriori s’impongono alle autorità dello Stato membro d’importazione ( ). È pertanto evidente che, conformemente al Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, sono le autorità dello Stato ACP di esportazione, e non la Commissione o gli Stati membri di importazione, ad essere considerate nella posizione migliore per verificare direttamente le circostanze che condizionano l’origine delle merci in questione ( ).

22. Ai sensi dell’art. 32, n. 1, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, il controllo a posteriori delle prove dell’origine è effettuato a campione o ogniqualvolta le autorità doganali del paese di importazione abbiano fondati motivi di dubitare dell’autenticità, tra l’altro, del carattere originario delle merci. Inoltre, ai sensi dell’art. 32, n. 5, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, i risultati del controllo devono essere comunicati al più presto alle autorità doganali che lo hanno richiesto, indicando chiaramente se i documenti sono autentici e se i prodotti in questione possono essere considerati originari degli Stati ACP.

23. L’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo prevede una procedura ulteriore sia per individuare sia per prevenire le violazioni del Protocollo stesso. Le indagini debbono essere svolte ai sensi dell’art. 32, n. 7, sulla base di qualunque informazione disponibile da cui emergano indizi di violazione delle disposizioni del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo ( ). Inoltre, come emerge chiaramente dall’art. 32, n. 7, lo Stato ACP ha il diritto di effettuare di propria iniziativa le inchieste o di disporre affinché siano effettuate per suo conto allo scopo di individuare e prevenire siffatte violazioni. Oltre a ciò, in base alla medesima disposizione, lo Stato ACP può invitare l’Unione a partecipare a dette inchieste.

24. L’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo non contiene alcuna disposizione relativa alla forma in cui i risultati delle indagini così effettuate debbono essere presentati al fine di vincolare le autorità dello Stato membro di importazione. Ritengo pertanto che, ai fini della possibilità, per le autorità dello Stato membro di importazione, di agire in giudizio per il recupero di dazi doganali, non si possa esigere alcuna forma particolare in circostanze di questo tipo ( ). Il fatto che non esistano specifici requisiti formali non significa, tuttavia, che i risultati non debbano rispettare un certo livello minimo per vincolare le autorità dello Stato membro di importazione. Pertanto, anche se neppure l’art. 32, n. 5, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo stabilisce la forma specifica con cui le autorità che chiedono il controllo ai sensi di tale disposizione debbono essere informate dei risultati del controllo in parola, è necessario che tali risultati indichino chiaramente, tra l’altro, se i prodotti di cui trattasi possano essere considerati come prodotti originari di uno Stato ACP. A mio avviso, l’art. 32, n. 7, dev’essere interpretato nel senso che impone un analogo obbligo di chiarezza nell’interesse della certezza del diritto e della reciproca cooperazione ( ).

25. Sono del parere che le autorità di uno Stato membro di importazione possano esigere il pagamento di dazi sulla base di indagini effettuate da soggetti terzi diversi dalle autorità di uno Stato ACP, conformemente all’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, soltanto nel caso in cui dai risultati delle indagini emergano chiari indizi del fatto che i prodotti di cui trattasi non si possono considerare come originari dello Stato ACP e detto Stato ammetta inequivocabilmente per iscritto di aver fatto propri tali risultati. Il riconoscimento o l’approvazione per iscritto dovrebbero, a mio parere, essere datati e firmati per conto dello Stato ACP.

26. Per quanto riguarda le circostanze della causa principale, ritengo che, ai sensi del disposto dell’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, sia irrilevante il fatto che la Commissione/OLAF abbia effettuato di propria iniziativa il controllo a posteriori della prova dell’origine giamaicana, seppur con l’assistenza delle autorità di detto Stato, purché la Giamaica abbia disposto affinché la Commissione/OLAF effettuasse tali indagini e tale Stato abbia fatto propri i risultati delle stesse.

27. Stando al verbale, l’OLAF ha effettuato una missione comunitaria di cooperazione amministrativa e tecnica in Giamaica «su invito del Ministero giamaicano degli Affari esteri e del Commercio estero», «al fine di verificare le rilevanti esportazioni dalla Giamaica verso la Comunità». Come affermato nel verbale, il «Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero, il Customs Department [Ufficio dogane giamaicano], il Trade Board [Ente di intervento giamaicano] e la Jamaica Promotion Corporation (JAMPRO) hanno prestato piena collaborazione al processo di controllo, conformemente al Protocollo 1 dell’Accordo di Cotonou». Inoltre, «[i] rappresentanti del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero e le autorità della zona franca interessata hanno accompagnato il gruppo comunitario nelle visite ai locali delle imprese». Nel verbale si afferma poi che le conclusioni derivanti dai suddetti controlli sono state tratte dai rappresentanti del governo giamaicano e dell’OLAF. Faccio poi notare che, oltre ad un resoconto dei «controlli congiunti» ( ) e delle conclusioni congiunte che ne sono scaturite, nel verbale si afferma che «[i]l Customs Department giamaicano conclude pertanto che i certificati di circolazione EUR.1 emessi dal 1° gennaio 2002 sino ad oggi relativamente alle spedizioni oggetto delle presenti indagini sono autentici, ma non corretti relativamente all’origine delle merci interessate e, dunque, non validi».

28. Pertanto, dal suddetto verbale, fatta salva la verifica del giudice del rinvio, risulterebbe che la Giamaica aveva disposto affinché l’OLAF effettuasse le indagini in parola e le autorità giamaicane partecipassero in qualche misura a tali indagini, facendo pienamente propri alla fine i risultati di queste ultime. Inoltre, fatta salva la verifica del giudice del rinvio, sembra che le autorità doganali giamaicane abbiano inequivocabilmente affermato che i certificati di circolazione EUR.1 emessi dal 1° gennaio 2002 al 23 marzo 2005 relativamente alle spedizioni di prodotti tessili oggetto della causa principale erano invalidi.

29. Il verbale era stato firmato per conto del governo giamaicano dal Segretario permanente del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero. Il fatto che sia stato firmato anche da numerosi altri soggetti per la Commissione europea/Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e per gli Stati membri, e che fosse redatto su carta intestata della Commissione europea/Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), a mio avviso non sminuisce né inficia in alcun modo l’autorità della firma del verbale da parte del Segretario permanente del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero per conto del governo giamaicano.

30. Faccio inoltre notare che l’Afasia ha anche sostenuto che il Segretario permanente del Ministero degli Affari esteri e del Commercio estero ha utilizzato i suoi poteri ultra vires, secondo il diritto giamaicano ( ). Nell’ordinanza di rinvio non esistono indizi del fatto che il Segretario permanente abbia agito oltre i limiti della propria competenza e che non avesse l’autorità per vincolare la Giamaica riguardo al contenuto del verbale. Inoltre, considerato che l’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo non fa alcun riferimento ad un organo o entità particolari e si limita a parlare di Stato ACP, il problema di quale organo o entità statale possa vincolare lo Stato ACP ai sensi di tale disposizione costituisce quindi un problema che dev’essere risolto in base al diritto di tale Stato e non un problema di diritto dell’Unione ( ). Nel caso in cui le autorità di uno Stato membro abbiano riscosso dazi sulla base di un documento, firmato da un soggetto che con evidenza era legittimato a vincolare lo Stato ACP, senza sapere, all’epoca della riscossione, che il firmatario aveva agito ultra vires, tale riscossione a mio avviso è valida in base al diritto dell’Unione. È mio parere che ogni eventuale risarcimento per tali presunti atti ultra vires dovrebbe essere richiesto in base alle leggi dello Stato ACP di cui trattasi.

31. A mio avviso, e fatta salva la verifica del giudice nazionale, il verbale è sufficientemente esplicito nel suo contenuto e nel modo in cui è presentato, tanto che non può esservi alcun legittimo dubbio riguardo alla posizione legale della Giamaica e quindi delle autorità doganali giamaicane quanto all’invalidità dei certificati di circolazione EUR.1 di cui trattasi, nonché riguardo ai fatti e alle circostanze che le hanno portate ad adottare tale posizione. Pertanto, ritengo che il principio della certezza del diritto sia stato rispettato. A mio parere, sarebbe dar prova di un formalismo eccessivo e si violerebbe il principio della cooperazione reciproca se si richiedesse ad uno Stato ACP o alle sue autorità doganali di notificare direttamente alle autorità doganali degli Stati membri tramite una particolare forma di documento gli esiti delle indagini effettuate ai sensi dell’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo. Un simile approccio inutilmente rigido, non previsto dall’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, metterebbe a repentaglio il sistema di cooperazione amministrativa, in particolare, fra l’Unione e i suoi Stati membri e gli Stati ACP, istituito dal Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo.

32. Ritengo pertanto che, conformemente all’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, la Commissione possa effettuare un controllo a posteriori delle prove dell’origine in uno Stato ACP di esportazione, a patto che lo Stato ACP abbia disposto affinché la Commissione effettuasse tale controllo a posteriori per suo conto o l’abbia invitata a farlo e sia specificato chiaramente da tale Stato ACP, in un documento scritto, datato e firmato da un soggetto che con evidenza abbia il potere di vincolare il detto Stato, che lo Stato ACP ha approvato e conseguentemente fatto propri i risultati di tali controlli. Questi risultati possono essere comunicati dalla Commissione alle autorità doganali dello Stato membro di importazione.

B – La seconda questione

33. Il Bundesfinanzhof ha proposto alla Corte anche una seconda questione riguardo all’interpretazione dell’art. 220, n. 2, lett. b), del codice doganale, nel caso di soluzione affermativa alla prima questione. Il problema sorge dal fatto che, considerato che venivano fornite limitate quantità di filati dalla Cina, era possibile che parte delle merci esportate nell’Unione fossero state prodotte a partire da tali filati e quindi fossero di origine giamaicana e avessero diritto al trattamento preferenziale. Gli esportatori, però, non avevano la possibilità di dimostrare l’esatta quantità di merci prodotte in tal modo nel corso dei controlli a posteriori. La seconda questione riguarda la portata del legittimo affidamento di cui beneficia un importatore ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), del codice doganale, in mancanza di prove relative all’origine dei prodotti di cui trattasi.

34. Secondo l’Afasia, in mancanza di prova contraria, i certificati di circolazione EUR.1 dovrebbero essere considerati corretti e basati su un resoconto esatto dei fatti da parte dell’esportatore. L’importatore può non essere debitore del dazio, ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del codice doganale, qualora l’origine dei prodotti non possa essere confermata durante i controlli a posteriori e non si possa escludere che alcune delle merci esportate rispondevano alle regole in materia di origine. Secondo l’Afasia, l’Hauptzollamt Hamburg-Hafen deve dimostrare che l’ARH ha effettuato dichiarazioni erronee riguardo a ciascuna spedizione esportata. L’Afasia sostiene che l’ARH non è stata negligente, in questo modo garantendo che le autorità doganali non avrebbero potuto produrre le prove di cui trattasi. Le fabbriche dell’ARH erano state distrutte da un uragano nel 2004. In un simile caso di forza maggiore, l’onere della prova continua a gravare sulle autorità doganali.

35. Il Governo ceco sostiene che in un caso come quello di cui alla causa principale, nel quale i certificati preferenziali rilasciati da uno Stato di esportazione sono stati annullati perché l’origine dei prodotti non ha potuto essere confermata nel corso dei controlli a posteriori, ma non si può escludere che alcune merci rispondano alle regole in materia di origine, il soggetto tenuto a pagare il dazio può invocare il principio del legittimo affidamento, conformemente all’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del codice doganale, soltanto se il giudice nazionale accerta che l’omessa identificazione dell’origine dei prodotti non è dovuta ad una violazione, da parte dell’esportatore, dei propri obblighi e le autorità doganali non hanno prodotto altre prove da cui risulti una presentazione errata dei fatti da parte dell’esportatore. L’obbligo dell’esportatore di conservare documenti relativi all’origine dei prodotti non è violato nel caso in cui tali documenti siano stati distrutti in una calamità naturale.

36. Il Governo italiano sostiene che nel caso in cui le indagini dell’OLAF non abbiano consentito di confermare l’origine preferenziale delle merci, e pur non potendosi escludere che alcune di esse fossero conformi alle regole in materia di origine, l’importatore non può invocare il legittimo affidamento, ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del codice doganale, dichiarando che nel suo caso i certificati preferenziali sono corretti.

37. La Commissione sostiene che la seconda questione andrebbe riformulata. Con quest’ultima si vuole chiarire a chi incomba l’onere della prova in un caso come quello di cui alla causa principale, nel quale dei certificati di circolazione rilasciati per un certo periodo sono stati annullati in quanto l’origine dei prodotti non ha potuto essere confermata nel corso dei controlli a posteriori, ma non si può escludere che alcuni dei prodotti esportati fossero conformi alle regole in materia di origine e l’importatore sostiene che i certificati preferenziali di origine presentati nel suo caso erano probabilmente corretti, essendo basati su un’esatta presentazione dei fatti da parte dell’esportatore.

38. Per la Commissione, in un caso di questo tipo è l’importatore, o l’esportatore, che deve provare la correttezza dei certificati e non le autorità doganali. L’onere della prova dovrebbe essere applicato alla luce dell’art. 28 del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo, il quale impone all’esportatore di conservare per almeno tre anni i documenti che provano il carattere originario dei prodotti interessati. La Commissione sostiene che in un caso come quello in parola, nel quale l’importatore appartiene allo stesso gruppo di società dell’esportatore, il mancato adempimento dell’obbligo di conservare i documenti e il rischio di perdere tali documenti riguarda l’intero gruppo. Secondo la Commissione, l’affermazione dell’Afasia riguardo all’impossibilità di produrre i documenti a causa dell’uragano del 2004 in Giamaica non è credibile. Pertanto, se l’importatore sostiene che i certificati di origine prodotti nel suo caso erano probabilmente corretti e basati su un’esatta presentazione dei fatti da parte dell’esportatore, spetterà all’importatore addurre prove che confermino le dichiarazioni contenute nei certificati.

39. Secondo una giurisprudenza consolidata, la finalità del controllo a posteriori è di verificare l’esattezza dell’origine indicata nel certificato EUR.1 ( ). Qualora un controllo a posteriori non consenta di confermare l’origine della merce indicata nel certificato di circolazione EUR.1, si deve ritenere che la merce sia di origine ignota e che, di conseguenza, il certificato e la tariffa preferenziale siano stati concessi indebitamente ( ). Per tali merci sono pertanto dovuti i dazi all’importazione che le autorità doganali debbono riscuotere ai sensi dell’art. 220, n. 1, del codice doganale ( ).

40. Stando all’ordinanza di rinvio, una limitata quantità dei prodotti tessili di cui alla causa principale potrebbe forse essere conforme alle regole in materia di origine. Tuttavia, poiché risulta che tali prodotti tessili, creati in Giamaica, sono stati mischiati con altri tessili di origine non giamaicana, e pertanto non è possibile distinguerli, occorre a mio avviso concludere che sono stati rilasciati certificati di circolazione EUR.1 errati con riguardo a tutti i prodotti tessili in questione ( ). A mio parere, l’argomento dell’Afasia secondo cui l’Hauptzollamt Hamburg-Hafen deve dimostrare che l’ARH ha rilasciato dichiarazioni erronee riguardo a ciascuna spedizione dev’essere respinto. È sull’esportatore che grava l’onere di dimostrare, tramite tutti i documenti giustificativi necessari, quali spedizioni di prodotti tessili sono di origine giamaicana ( ). Ove l’esportatore non possa assolvere tale onere, per tutte le spedizioni dei prodotti tessili in questione sono dovuti, in linea di principio, i dazi all’importazione che le autorità doganali debbono riscuotere ai sensi dell’art. 220, n. 1, del codice doganale.

41. L’art. 220, n. 2, del codice doganale prevede una serie di eccezioni al principio della riscossione sancito al n. 1 del medesimo articolo. La Corte ha dichiarato che il rimborso o lo sgravio dei dazi all’importazione o dei dazi all’esportazione, i quali possono essere concessi soltanto a determinate condizioni ed in casi specificamente previsti, costituiscono un’eccezione rispetto al normale regime delle importazioni ed esportazioni e, di conseguenza, le disposizioni che prevedono siffatto rimborso o sgravio devono essere interpretate restrittivamente. Essendo la «buona fede» un presupposto essenziale per poter chiedere un rimborso o uno sgravio dei dazi all’importazione o dei dazi all’esportazione, tale nozione deve conseguentemente essere interpretata in modo che il numero dei casi di rimborso o di sgravio resti limitato ( ).

42. Ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), del codice doganale, le autorità competenti non procedono alla contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione qualora ricorrano tre condizioni cumulative. Occorre, in primo luogo, che i dazi non siano stati riscossi a seguito di un errore delle autorità competenti stesse, in secondo luogo, che l’errore commesso da queste ultime sia di natura tale da non poter essere ragionevolmente rilevato da un debitore in buona fede e, infine, che quest’ultimo abbia rispettato tutte le prescrizioni della normativa in vigore relative alla sua dichiarazione in dogana ( ). Il legittimo affidamento degli operatori interessati viene pertanto tutelato a certe condizioni in caso di errore da parte delle autorità doganali riguardo allo status preferenziale delle merci.

43. Ciò di cui si discute nella causa principale è la prima di queste condizioni e, quindi, se si debba considerare che le autorità doganali hanno commesso un errore. Nel caso in cui l’origine delle merci risultante da un certificato di circolazione EUR.1 non possa essere confermata in seguito ad un controllo a posteriori, tale certificato dev’essere considerato come un «certificato inesatto» ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), del codice doganale ( ) e si deve ritenere che le autorità abbiano commesso un errore.

44. Tuttavia, ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), terzo comma, del codice doganale, si considera che le autorità doganali non abbiano commesso un errore nel caso in cui abbiano rilasciato certificati di circolazione EUR.1 sulla base di informazioni inesatte fornite dall’esportatore. In tal caso, i dazi doganali di cui trattasi possono essere riscossi. Incombe alle autorità doganali che intendano procedere al recupero di dazi doganali l’onere di dimostrare che il rilascio di certificati di circolazione EUR.1 inesatti era imputabile all’inesatta presentazione dei fatti da parte dell’esportatore ( ).

45. L’art. 28, n. 1, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo impone all’esportatore un obbligo di conservare per tre anni i documenti che dimostrano l’origine dei beni.

46. Nel caso in cui l’esportatore non abbia provveduto a conservare in modo appropriato i documenti che provano il carattere originario dei beni di cui trattasi, malgrado l’esistenza di un obbligo di legge in tal senso, e pertanto le autorità doganali si trovino nell’impossibilità di fornire la prova necessaria del fatto che i certificati di circolazione EUR.1 sono stati rilasciati sulla base della presentazione esatta o inesatta dei fatti da parte dell’esportatore stesso, incombe al debitore dei dazi dimostrare che tali certificati di circolazione EUR.1 rilasciati dalle autorità dello Stato ACP per i beni di cui trattasi si basavano su un’esatta presentazione dei fatti ( ).

47. Da ciò consegue, a mio avviso, che nel caso in cui un esportatore non abbia conservato i documenti che dimostrano l’origine dei prodotti, il debitore dei dazi, in questo caso l’Afasia, non può invocare il principio del legittimo affidamento, come disposto dall’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del codice doganale, limitandosi ad affermare che una parte dei beni potrebbe forse rispondere alle regole in materia di origine e quindi beneficiare del trattamento preferenziale. L’Afasia è tenuta a fornire una prova di questo fatto.

48. Nella sentenza Huygen e a. la Corte ha affermato che l’obbligo di essere in possesso dei documenti giustificativi relativi all’origine della merce incombe unicamente all’esportatore ( ). Nel caso in cui il certificato di circolazione EUR.1 non possa essere controllato a posteriori per motivi di forza maggiore e quindi di circostanze estranee all’esportatore interessato, anormali ed imprevedibili, nonostante tutta la diligenza impiegata, i dazi all’importazione non possono essere riscossi ( ).

49. Come emerge dall’ordinanza di rinvio, l’Afasia sostiene che i documenti rilevanti in Giamaica sono andati perduti a causa di un uragano e tale affermazione non è stata smentita. Spetta al giudice nazionale accertare la veridicità di tale affermazione, se le circostanze in cui sono andati persi i documenti costituiscano casi di forza maggiore secondo i summenzionati criteri e la mancanza di qualsiasi ragionevole possibilità da parte dell’esportatore di ricostituire, tramite copie o qualunque altro mezzo di prova, il contenuto dei documenti di cui trattasi.

50. Al riguardo sottolineo che, secondo il verbale e fatta salva la verifica da parte del giudice nazionale, l’ARH si è procurata le proprie forniture ( ) in Cina, salvo che in casi eccezionali. Le merci fornite dalla Cina sono state spedite da società aventi sede in Hong Kong appartenenti al gruppo di società Afasia. Considerati i legami commerciali e altri legami di carattere giuridico, apparentemente molto stretti ( ), tra le società nell’ambito del gruppo Afasia, spetta al giudice nazionale verificare se tanto l’ARH quanto, dunque, l’Afasia potrebbero produrre prove e documenti provenienti da altre società appartenenti allo stesso gruppo, ad esempio documenti sottoposti a revisione contabile, che possano essere di aiuto nell’accertare l’origine dei prodotti tessili oggetto della causa principale.

51. Ritengo pertanto che nel caso in cui un esportatore ometta di conservare presso di sé i documenti necessari che dimostrano il carattere originario dei beni, malgrado l’esistenza di un obbligo di legge in tal senso, e pertanto le autorità doganali si trovino nell’impossibilità di fornire la prova necessaria del fatto che i certificati di circolazione EUR.1 relativi ai suddetti beni sono stati rilasciati sulla base della presentazione esatta o inesatta dei fatti da parte dell’esportatore, ai sensi dell’art. 220, n. 2, lett. b), terzo comma, del codice doganale, il debitore dei dazi non può invocare il principio del legittimo affidamento, come disposto dall’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del codice doganale, limitandosi ad affermare che una parte dei beni potrebbe forse rispondere alle regole in materia di origine. Spetta a tale soggetto, salvo in caso di forza maggiore, l’onere di provare che i beni di cui trattasi sono conformi alle regole in materia di origine.

VI – Conclusione

52. Di conseguenza, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni poste dal Bundesfinanzhof (Germania) nel seguente modo:

1) Ai sensi dell’art. 32, n. 7, del Protocollo 1 dell’allegato V dell’Accordo di partenariato tra i membri del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (gli «Stati ACP»), da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altro, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000, la Commissione europea può effettuare il controllo a posteriori della prova dell’origine in uno Stato ACP di esportazione, a patto che lo Stato ACP abbia disposto affinché la Commissione effettuasse tale controllo a posteriori per suo conto o l’abbia invitata a farlo e sia specificato chiaramente da tale Stato ACP, in un documento scritto, datato e firmato da un soggetto che con evidenza abbia il potere di vincolare il detto Stato, che lo Stato ACP ha approvato e conseguentemente fatto propri i risultati di tali controlli. Questi risultati possono essere comunicati dalla Commissione alle autorità doganali dello Stato membro di importazione.

2) Nel caso in cui un esportatore ometta di conservare presso di sé i documenti necessari che dimostrano il carattere originario dei beni, malgrado l’esistenza di un obbligo di legge in tal senso, e pertanto le autorità doganali si trovino nell’impossibilità di fornire la prova necessaria, conformemente all’art. 220, n. 2, lett. b), terzo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario («il codice doganale»), del fatto che i certificati di circolazione EUR.1 relativi ai suddetti beni sono stati rilasciati sulla base della presentazione esatta o inesatta dei fatti da parte dell’esportatore, il debitore dei dazi non può invocare il principio del legittimo affidamento, come disposto dall’art. 220, n. 2, lett. b), secondo e terzo comma, del codice doganale, limitandosi ad affermare che una parte dei beni potrebbe forse rispondere alle regole in materia di origine. Spetta a tale soggetto, salvo in caso di forza maggiore, l’onere di provare che i beni di cui trattasi sono conformi alle regole in materia di origine.