CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

presentate il 12 aprile 2018 ( 1 )

Causa C‑151/17

Swedish Match AB

contro

Secretary of State for Health,

in presenza di

New Nicotine Alliance

[domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) – Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (sezione amministrativa), Regno Unito]

«Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40/UE – Articolo 1, lettera c) – Articolo 17 – Divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale – Domanda di valutazione della validità – Principio di proporzionalità – Principio di precauzione»

I. Introduzione

1. Con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (sezione amministrativa), Regno Unito] interroga la Corte sulla validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40/UE ( 2 ). Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Swedish Match AB e il Secretary of State for Health (Ministro della sanità, Regno Unito), con l’intervento della New Nicotine Alliance (in prosieguo: l’«NNA»), sulla validità di una normativa nazionale che recepisce le suddette disposizioni.

2. Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40, gli Stati membri sono tenuti a vietare l’immissione sul mercato del tabacco per uso orale. Tali disposizioni mantengono quindi un obbligo che vincola gli Stati membri dal 1992 ( 3 ) e che era già contenuto nell’articolo 8 della direttiva 2001/37/CE ( 4 ), strumento precedente alla direttiva 2014/40. Tale obbligo, tuttavia, non si applica al Regno di Svezia, ai sensi di una disposizione dell’atto di adesione di quest’ultimo all’Unione europea ( 5 ), in ragione dell’uso tradizionale, in tale paese, di un prodotto del tabacco per uso orale denominato «snus».

3. Nelle sentenze Swedish Match ( 6 ) e Arnold André ( 7 ), la Corte ha già esaminato la validità dell’articolo 8 della direttiva 2001/37 e ha dichiarato che non sussistevano elementi idonei ad inficiarla. Nell’ambito della presente causa, la Corte è essenzialmente chiamata a stabilire se la validità delle disposizioni di analoga portata della direttiva 2014/40 debba ora essere messa in discussione alla luce dell’evoluzione, da allora intervenuta, delle conoscenze scientifiche e del contesto normativo applicabile ai prodotti del tabacco e ai prodotti correlati.

4. La questione sollevata dal giudice del rinvio solleva diverse cause di possibile invalidità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40. Conformemente alla domanda della Corte, le presenti conclusioni si limiteranno tuttavia all’analisi di tale questione nella parte in cui essa è intesa a chiarire se tali disposizioni siano contrarie al principio di proporzionalità. Cionondimeno talune considerazioni formulate in tale ambito saranno altresì rilevanti per l’esame della questione nella parte che riguarda la compatibilità delle suddette disposizioni con il principio di non discriminazione.

5. Premetto che da tale analisi non emergerà alcun elemento che comporti l’invalidità delle disposizioni in questione.

II. Contesto normativo

6. Il 19 dicembre 2012 la Commissione europea ha adottato una proposta di direttiva ai fini della revisione della direttiva 2001/37 (in prosieguo: la «proposta della Commissione») ( 8 ), accompagnata da una valutazione d’impatto che contiene una sintesi dei risultati di uno studio dettagliato realizzato dai servizi della Commissione dopo avere avviato una consultazione pubblica dei soggetti interessati (in prosieguo: la «valutazione d’impatto») ( 9 ). In tale valutazione, la Commissione ha esaminato le diverse opzioni offerte al legislatore per quanto concerne, in particolare, la disciplina del tabacco per uso orale e ne ha valutato gli effetti sanitari e socio‑economici potenziali. Essa ha considerato, a tal fine, studi scientifici all’epoca disponibili e, in particolare, una relazione fornita dal comitato scientifico dei rischi sanitari emergenti e recentemente identificati (CSRSERI) nel 2008 su richiesta della Commissione (in prosieguo: la «relazione del CSRSERI») ( 10 ).

7. La proposta della Commissione e la valutazione d’impatto hanno costituito la base per l’adozione della direttiva 2014/40, il cui considerando 32 recita quanto segue: «La direttiva 89/622/CEE del Consiglio ( 11 ) ha vietato la vendita negli Stati membri di taluni tabacchi per uso orale e la direttiva [2001/37] ha riconfermato tale divieto. L’articolo 151 dell’[atto di adesione] ha concesso alla Svezia una deroga al divieto. È opportuno mantenere il divieto della vendita del tabacco per uso orale onde evitare l’introduzione nell’Unione (ad eccezione della Svezia) di un prodotto che induce dipendenza e produce effetti nocivi per la salute. Per gli altri prodotti del tabacco non da fumo che non si rivolgono al mercato di massa, disposizioni rigorose in materia di etichettatura e talune disposizioni relative ai loro ingredienti sono considerate sufficienti a contenerne l’espansione sul mercato al di là del loro uso tradizionale».

8. L’articolo 1, lettera c), di tale direttiva dispone quanto segue: «La presente direttiva ha l’obiettivo di ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti: (…) c) il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale; (…)».

9. Ai sensi dell’articolo 2, punto 8, della suddetta direttiva, i «prodotti del tabacco per uso orale» comprendono «tutti i prodotti del tabacco destinati a un uso orale, ad eccezione di quelli destinati a essere inalati o masticati, costituiti totalmente o parzialmente da tabacco, sotto forma di polvere, di particelle fini o di qualsiasi combinazione di tali forme, specialmente quelle presentate in sacchetti-porzioni o sacchetti porosi».

10. L’articolo 17 della medesima direttiva prevede che «[g]li Stati membri vietano l’immissione sul mercato del tabacco per uso orale, fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 151 dell’[atto di adesione]».

11. Ai sensi dell’articolo 151, paragrafo 1, dell’atto di adesione, «[g]li atti elencati nell’allegato XV del presente atto si applicano nei confronti dei nuovi Stati membri alle condizioni previste in tale allegato». Detto allegato prevede, segnatamente, che il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale non si applica al Regno di Svezia, ad eccezione del divieto di commercializzare detto prodotto in forme che abbiano apparenza di prodotto alimentare.

12. Nel Regno Unito, l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 sono stati recepiti dall’articolo 17 del Tobacco and Related Products Regulations 2016 (regolamento sul tabacco e i prodotti correlati del 2016, in prosieguo: il «regolamento sui prodotti del tabacco»), il quale dispone che «nessuno può produrre o cedere tabacco per uso orale».

III. Procedimento principale, questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte

13. La Swedish Match è una società a responsabilità limitata costituita in Svezia che commercializza principalmente prodotti del tabacco non destinati al fumo e, in particolare, lo snus. Lo snus è consumato per via orale e ottenuto dal tabacco macinato pastorizzato con l’aggiunta di additivi alimentari autorizzati. In Svezia, la produzione dello snus è soggetta alla normativa applicabile ai prodotti alimentari. L’Agenzia nazionale svedese per l’alimentazione ha adottato regole severe sui livelli massimi di sostanze indesiderate che possono essere contenute in tale prodotto.

14. Tale società ha impugnato l’articolo 17 del regolamento sui prodotti del tabacco dinanzi al giudice del rinvio. Il Ministro della sanità è convenuto nell’ambito di tale procedimento. L’NNA, un’associazione che si prefigge di promuovere la salute pubblica mediante la riduzione dei danni provocati dal tabacco, è stata autorizzata a intervenire nel suddetto procedimento.

15. Nell’ambito del suo ricorso, la Swedish Match sostiene che il divieto assoluto di immissione sul mercato di prodotti del tabacco per uso orale nel Regno Unito imposto dall’articolo 17 del regolamento sui prodotti del tabacco è incompatibile con il diritto dell’Unione. Invero, quest’ultima ritiene che le disposizioni che tale articolo è volto a recepire, ossia l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40, siano a loro volta contrarie a norme di rango superiore del diritto dell’Unione.

16. La Swedish Match afferma che il ragionamento adottato dalla Corte nella sentenza Swedish Match ( 12 ), in cui quest’ultima ha dichiarato che non sussisteva alcun elemento idoneo a mettere in dubbio la validità del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale di cui all’articolo 8 della direttiva 2001/37, non è più applicabile, alla luce delle evoluzioni intervenute da allora con riguardo alla normativa applicabile, ai dati scientifici disponibili, nonché alle caratteristiche del mercato dei prodotti del tabacco.

17. Tale società eccepisce, in particolare, l’incompatibilità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 con i principi di non discriminazione, di proporzionalità e di sussidiarietà, con l’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296 TFUE, nonché con la libera circolazione delle merci garantita dagli articoli 34 e 35 TFUE.

18. L’NNA asserisce, nell’ambito del suo intervento, che il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale non solo è sproporzionato, ma altresì contrario ai diritti al rispetto della dignità umana e della vita privata e della vita familiare sanciti, rispettivamente, dagli articoli 1 e 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché al diritto di accesso alle cure mediche, di cui all’articolo 35 della Carta.

19. In tali circostanze, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se gli articoli 1, lettera c), e 17 della direttiva 2014/40/UE siano invalidi per i seguenti motivi: i) Violazione del principio generale dell’Unione europea di non discriminazione; ii) Violazione del principio generale dell’Unione europea di proporzionalità; iii) Violazione dell’articolo 5, paragrafo 3, TUE e del principio generale dell’UE di sussidiarietà; iv) Violazione dell’articolo 296, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”); v) Violazione degli articoli 34 e 35 TFUE; e vi) Violazione degli articoli 1, 7 e 35 della [Carta]».

20. La Swedish Match, l’NNA, i governi ungherese e finlandese, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea nonché la Commissione hanno presentato osservazioni scritte dinanzi alla Corte.

21. La Swedish Match, l’NNA, i governi del Regno Unito e della Norvegia, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sono comparsi all’udienza di discussione che si è tenuta il 25 gennaio 2018.

IV. Analisi

A. Osservazioni preliminari

22. Il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale di cui all’articolo 1, lettera c), e all’articolo 17 della direttiva 2014/40 persegue, in linea con le altre disposizioni di tale direttiva, il duplice obiettivo di agevolare il buon funzionamento del mercato interno, sulla base di un livello elevato di protezione della salute, soprattutto per i giovani ( 13 ).

23. Tale divieto è stato mantenuto in detta direttiva per evitare di reintrodurre la frammentazione del mercato interno che esisteva prima che una siffatta misura fosse imposta a livello dell’Unione nel 1992 ( 14 ). Diversi Stati membri avevano già vietato l’immissione sul mercato del tabacco per via orale o erano in procinto di farlo, benché un’armonizzazione delle legislazioni nazionali fosse stata ritenuta necessaria per prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi probabilmente dovuti a uno sviluppo eterogeneo delle stesse ( 15 ).

24. Il legislatore ha ritenuto, come aveva già fatto nel 1992 e nel 2001, che, al fine di realizzare altresì il suddetto obiettivo della protezione della salute, una siffatta armonizzazione dovesse essere compiuta vietando tale prodotto. Come precisato dal considerando 32 della direttiva 2014/40, tale divieto è volto a evitare l’accesso a prodotti del tabacco che inducono dipendenza, che producono effetti nocivi e che si rivolgono al mercato di massa.

25. Tale considerando, letto alla luce della proposta della Commissione e della valutazione d’impatto, indica che il legislatore ha messo in evidenza la nocività intrinseca del tabacco per via orale e la necessità di evitare che si diffonda nell’Unione una nuova forma di dipendenza dalla nicotina (effetto di iniziazione), in particolare tra i giovani. Il mantenimento del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale era considerato ancor più necessario dal momento che tale dipendenza avrebbe potuto aumentare il rischio di un maggiore uso del tabacco da fumo (effetto passerella). Inoltre, la revoca di tale divieto potrebbe compromettere gli sforzi per la disassuefazione dei fumatori consentendo loro di consumare tabacco in modo inosservato negli ambienti non fumatori. Coloro che falliscono nel loro intento di smettere di fumare rischierebbero dunque di fare un duplice uso del tabacco da fumo e del tabacco per uso orale. Non sarebbe invece dimostrato che il tabacco per uso orale rappresenti, quale alternativa al tabacco da fumo, un aiuto efficace alla disassuefazione (effetto di sostituzione). Il legislatore ha dichiarato che il mantenimento del suddetto divieto sarebbe complessivamente vantaggioso per la salute pubblica ( 16 ).

26. Come emerge dalla decisione di rinvio, la Swedish Match e l’NNA contestano la conformità del divieto di cui trattasi al principio di proporzionalità, sottolineando la minore nocività relativa del tabacco per uso orale rispetto agli altri prodotti del tabacco. Esse ritengono che la revoca di tale divieto consenta di sostituire i prodotti del tabacco da fumo con altri prodotti del tabacco meno nocivi (effetto di sostituzione). Un gran numero di fumatori passivi ne sarebbe beneficiato in misura corrispondente. Del resto, nessun elemento proverebbe che il consumo di tabacco per uso orale provoca un effetto passerella verso il consumo di tabacco da fumo. Pertanto, sebbene il tabacco per uso orale non sia del tutto privo di effetti nocivi, il suddetto divieto sarebbe complessivamente dannoso per la salute pubblica. La Swedish Match e l’NNA eccepiscono, inoltre, l’incoerenza del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale rispetto al trattamento riservato ad altri prodotti disciplinati dalla direttiva 2014/40.

27. Tali approcci opposti riflettono due orientamenti distinti della lotta al tabagismo. Mentre il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale contribuisce a una strategia di riduzione dell’offerta e del consumo dei prodotti del tabacco, la revoca di tale divieto auspicata dalla Swedish Match e dall’NNA rientrerebbe nell’ambito di una strategia di riduzione degli effetti nocivi del tabacco.

28. Nel caso di specie, non viene tuttavia chiesto alla Corte di verificare se il provvedimento adottato dal legislatore fosse «il solo o il migliore possibile», ma solo se lo stesso fosse «manifestamente inidoneo» ( 17 ). Invero, il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale in settori che richiedono da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale, rispetto alle quali esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. La Corte ha già statuito che tali settori comprendono quello della disciplina dei prodotti del tabacco ( 18 ), ivi incluso il tabacco per uso orale ( 19 ).

29. Il controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità risulta mitigato per quanto riguarda le tre fasi che lo compongono. A tale riguardo, ricordo che, secondo costante giurisprudenza, tale principio esige, in primo luogo, che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi da essi perseguiti («test di idoneità»). In secondo luogo, tali atti non possono eccedere i limiti di quanto è necessario a tal fine, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno restrittiva («test di necessità»). In terzo luogo, gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti («test di proporzionalità in senso stretto») ( 20 ).

B. Test di idoneità

30. Sotto il profilo del test di idoneità, un atto adottato in un settore in cui il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere normativo può essere invalidato soltanto nella misura in cui esso sia manifestamente inidoneo a realizzare gli obiettivi perseguiti. Pertanto, il legislatore rimane tenuto, pur disponendo di siffatto potere, a basare la propria scelta su criteri oggettivi e adeguati rispetto agli scopi perseguiti, tenendo conto di tutti gli elementi di fatto e dei dati tecnici e scientifici disponibili al momento dell’adozione dell’atto in questione ( 21 ).

31. Nelle sentenze Swedish Match ( 22 ) e Arnold André ( 23 ) la Corte ha già statuito che il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale di cui all’articolo 8 della direttiva 2001/37 non era manifestamente inidoneo al perseguimento del suo duplice obiettivo.

32. A tale riguardo, la Corte ha sottolineato la pericolosità intrinseca del tabacco per uso orale. In primo luogo, esso contiene nicotina, sostanza che provoca dipendenza e la cui tossicità non è contestata. In secondo luogo, la Corte ha rilevato che il consumo di tabacco per uso orale è accompagnato da effetti nocivi, quali un aumento del rischio di tumori della bocca, pur riconoscendo la sussistenza di un dibattito sul piano scientifico su tale punto. Inoltre, alla data in cui era stata adottata la direttiva 2001/37, non era stato dimostrato che tali effetti nocivi fossero inferiori rispetto a quelli associati al consumo di altri prodotti del tabacco ( 24 ).

33. La Corte ha inoltre esaminato gli effetti che la revoca del divieto in questione sarebbe in grado di esercitare sui modelli di consumo e ha ricordato che tale divieto era stato introdotto per rispondere al rischio reale che il tabacco per uso orale sia utilizzato dai giovani. Peraltro, l’eventuale sussistenza di un effetto di sostituzione non era stata dimostrata, dal momento che essa era sempre oggetto di dibattito all’interno della comunità scientifica ( 25 ).

34. A mio avviso, né l’evoluzione delle conoscenze scientifiche, né i cambiamenti del contesto normativo applicabile ai prodotti del tabacco e ai prodotti correlati intervenuti dopo la pronuncia di tali sentenze, impongono una conclusione diversa per quanto riguarda l’idoneità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 a realizzare il loro duplice obiettivo.

1. Sull’argomento relativo all’esistenza di sviluppi di ordine scientifico

a) Informazioni preliminari relative all’applicazione del principio di precauzione

35. Al pari della direttiva 2001/37, la direttiva 2014/40 è stata adottata in un ambito caratterizzato dalla prevalenza di incertezze e di dibattiti sulla natura e sulla portata sia degli effetti nocivi del tabacco per uso orale, sia degli effetti che la sua immissione sul mercato in tutta l’Unione provocherebbe sui modelli di consumo.

36. La Commissione ha riconosciuto nella valutazione d’impatto che, sebbene fosse ritenuta dimostrata l’esistenza di taluni effetti nocivi connessi al consumo di tabacco per uso orale, l’esistenza e la portata di altri effetti nocivi permaneva incerta. Parimenti, in ragione del fatto che sono orientati al futuro, gli effetti più probabili che la revoca del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale avrebbe comportato sui comportamenti dei consumatori negli Stati membri diversi dalla Svezia non potevano essere previsti con certezza ( 26 ).

37. Inoltre, le osservazioni formulate nella valutazione d’impatto, sulla base di diversi lavori scientifici, e in particolare della relazione del CSRSERI riguardo a tali effetti potenziali non erano unanimemente condivise. La Swedish Match e l’NNA hanno tratto conclusioni distinte da taluni punti di tale relazione, nonché da taluni articoli ivi citati. Esse richiamano, in particolare, una relazione scientifica allegata alle osservazioni scritte della Swedish Match, redatta su incarico di quest’ultima per ottenere una valutazione critica delle basi scientifiche della direttiva 2014/40. Esse citano altresì alcuni studi successivi alla valutazione d’impatto, o persino all’adozione di tale direttiva, che contraddirebbero le osservazioni formulate nella suddetta valutazione.

38. In tali circostanze, occorrerà esaminare l’idoneità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40 a tutelare la salute pubblica alla luce del principio di precauzione sancito dall’articolo 191, paragrafo 2, TFUE e precisato nella giurisprudenza. Ai sensi di tale principio «quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, le istituzioni possono adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi» ( 27 ). Come si evincerà dal resto della mia esposizione, le incertezze che giustificano l’applicazione del suddetto principio possono riguardare sia gli effetti nocivi di un prodotto, sia gli effetti derivanti dalla sua immissione sul mercato sui modelli di consumo ( 28 ).

39. La validità di misure precauzionali è subordinata al previo svolgimento di una valutazione dei rischi quanto più possibile completa. Del pari, considerazioni puramente ipotetiche relative alla sussistenza di un rischio, fondate su semplici ipotesi non accertate scientificamente, non giustificano l’adozione di misure siffatte ( 29 ). Quest’ultima è consentita unicamente «qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse» ( 30 ).

40. Il rispetto dell’obbligo di fondare qualsiasi misura precauzionale su una siffatta valutazione dei rischi deve essere verificato alla luce dell’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore dell’Unione nei settori che richiedono da parte sua complesse valutazioni ( 31 ). Invero, tale potere non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l’accertamento degli elementi di fatto di ordine scientifico svolto al fine di stabilire questi ultimi. ( 32 ) Ciò in quanto «il giudice [dell’Unione] non può (…) sostituire la sua valutazione degli elementi in fatto di ordine scientifico e tecnico a quella del legislatore al quale il Trattato ha affidato tale compito» ( 33 ).

41. Qualora la valutazione dei rischi lasci sussistere incertezze di ordine scientifico, spetta quindi al legislatore dell’Unione determinare il livello del rischio giudicato inaccettabile per la popolazione ed elaborare le misure precauzionali adeguate. Tale compito relativo alla gestione dei rischi, a valle della valutazione degli stessi, presuppone altresì un ampio potere discrezionale per adottare scelte politiche relative al livello di protezione da conseguire e ai mezzi adottati a tal fine ( 34 ).

42. È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se il legislatore abbia adottato l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40, senza oltrepassare i limiti del suo potere discrezionale per quanto riguarda la valutazione dei rischi connessi al consumo di tabacco per uso orale, nonché la scelta conseguente della natura e della portata della misura in questione.

b) Sulla constatazione per cui il tabacco per uso orale induce dipendenza ed è nocivo

43. Ai sensi del considerando 32 della direttiva 2014/40, il tabacco per uso orale «induce dipendenza e produce effetti nocivi per la salute». Tale rilievo si fonda sull’osservazione, contenuta nella valutazione d’impatto, secondo cui il consumo di tabacco per uso orale comporta rischi effettivi di dipendenza dalla nicotina, nonché determinati effetti nocivi quali complicazioni della gravidanza ed è accompagnato inoltre da rischi incerti di altri effetti nocivi ( 35 ). A tale riguardo, tale valutazione dà atto della sussistenza di incertezze di ordine scientifico relative all’esistenza di maggiori rischi di tumore del pancreas, della bocca e dell’esofago, nonché di morte causata da infarto del miocardio ( 36 ).

44. La Swedish Match e l’NNA sostengono, in primo luogo, che i rischi di effetti nocivi connessi al consumo di tabacco per uso orale sarebbero inferiori a quelli connessi al consumo di tabacco da fumo.

45. A tale riguardo, osservo che la valutazione d’impatto riconosce effettivamente l’inferiore nocività del tabacco per uso orale rispetto al tabacco da fumo ( 37 ). Tuttavia, tale rilievo non mette in discussione la conclusione, alla base della scelta legislativa di mantenere il divieto in questione, secondo la quale il tabacco per uso orale nuoce, in termini assoluti, alla salute.

46. In secondo luogo, la Swedish Match e l’NNA mettono in dubbio il rilievo, contenuto nella valutazione d’impatto, secondo cui il consumo di tabacco per uso orale potrebbe aumentare, in particolare, i rischi di sviluppare determinati tumori. Le stesse ritengono che diversi studi, tra cui analisi sistematiche e meta-analisi di studi individuali che consentirebbero di conoscere tali rischi in modo più affidabile rispetto ai lavori riportati nella valutazione d’impatto ( 38 ), contraddicano tale rilievo.

47. Ritengo che tale argomento non consenta di dimostrare che il legislatore ha oltrepassato il suo potere discrezionale nel constatare che permanevano incertezze di ordine scientifico riguardo alla sussistenza e alla portata dei suddetti rischi e che tali incertezze non gli impedivano di agire per prevenirli ( 39 ). Invero, i rischi in questione sono stati esaminati sulla base di una valutazione complessiva dei dati scientifici disponibili. Alla luce di tale valutazione, il legislatore, nell’esercizio del suo potere discrezionale, ha ritenuto che tali rischi, malgrado la sussistenza di incertezze di ordine scientifico, fossero sufficientemente documentati.

48. Come constatato dalla Commissione nella valutazione d’impatto, il fatto che determinati dati sulla base dei quali essa ha dichiarato la nocività del tabacco per uso orale siano contestati da studi che dimostrerebbero il contrario non basta a mettere in discussione detta conclusione complessiva ( 40 ). A mio avviso il potere discrezionale di cui dispone il legislatore per valutare i rischi si estende alla valutazione dell’affidabilità e della pertinenza degli studi disponibili, all’interpretazione dei loro risultati e alla determinazione del peso relativo da attribuire a ciascuno studio rilevante.

49. Peraltro, dal momento che la Swedish Match e l’NNA invocano determinati studi successivi all’adozione della direttiva 2014/40 che escluderebbero qualsiasi associazione tra il consumo di tabacco per uso orale e l’aumento del rischio di tumori della bocca e del pancreas, non ritengo che sia necessario precisare se e, se del caso, in che misura tali studi debbano essere presi in considerazione in sede di esame della validità delle disposizioni di cui trattasi ( 41 ). È sufficiente osservare che in ogni caso, da un lato, non è dimostrato che le conclusioni, tratte da queste ultime dai suddetti studi, raccolgano il consenso della comunità scientifica e che le incertezze di cui il legislatore ha tenuto conto siano quindi dissipate. Dall’altro, non è a causa di tali soli rischi, bensì di tutti i rischi connessi agli effetti del tabacco per uso orale sulla salute e sui modelli di consumo, che il legislatore ha optato per il mantenimento del divieto che riguarda il tabacco per uso orale.

50. Alla luce di tali considerazioni, il legislatore non ha oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale nel constatare che il tabacco per uso orale induce dipendenza e nuoce alla salute dal momento che aumenta i rischi di determinati effetti nocivi e potrebbe inoltre aumentare i rischi di altri effetti nocivi.

c) Sulla valutazione degli effetti che la revoca del divieto di cui trattasi potrebbe comportare sui modelli di consumo

51. Nella valutazione d’impatto, la Commissione ha sottolineato che, nonostante la salute di un individuo che sostituisca completamente il tabacco da fumo con tabacco per uso orale ne risulterebbe migliorata, l’impatto complessivo che comporterebbe la revoca del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale sulla salute pubblica dipenderebbe dal modo in cui i consumatori reagirebbero a tale revoca a livello dell’Unione. Solo l’osservazione di tali reazioni sul mercato potrebbe rivelare se un eventuale effetto di sostituzione prevalga sui possibili effetti di iniziazione, passerella e di duplice uso, o viceversa, fermo restando che tutti i suddetti effetti potrebbero prodursi contemporaneamente ( 42 ).

52. La Commissione ha cionondimeno esaminato uno per uno, in modo dettagliato, gli argomenti relativi alla probabilità di ciascuno di tali effetti sulla base di una valutazione complessiva dei dati scientifici raccolti in paesi in cui il tabacco per uso orale può essere commercializzato ( 43 ). Essa ha dichiarato, in sostanza, che tali dati non consentirebbero di trarre conclusioni affidabili per quanto riguarda l’efficacia del tabacco per uso orale per smettere di fumare. Peraltro, i suddetti dati avvaloravano la sussistenza di rischi non trascurabili degli effetti di iniziazione e di duplice uso e non consentivano né di affermare, né di escludere il rischio di effetto passerella ( 44 ). Sulla base di tale valutazione, la Commissione e, in seguito, il legislatore hanno ritenuto che la revoca del divieto di cui trattasi rischierebbe di avere effetti negativi sui modelli di consumo che non sarebbero controbilanciati da un eventuale effetto di sostituzione.

53. La Swedish Match e l’NNA contestano la suddetta valutazione per quanto riguarda la probabilità degli effetti di sostituzione e passerella, nonché l’impatto complessivo di una siffatta revoca sulla salute pubblica ( 45 ). Queste ultime pongono essenzialmente in rilievo i dati e gli argomenti a favore dell’efficacia del tabacco per uso orale quale aiuto alla disassuefazione e dell’assenza di un effetto passerella. Esse non negano tuttavia che altri dati e argomenti, addotti dalla Commissione sulla base, segnatamente, della relazione del CSRSERI, suffragano conclusioni opposte.

54. Non spetta alla Corte pronunciarsi sulla fondatezza di tali tesi distinte e quindi sostituire la propria valutazione dei dati fattuali rilevanti a quella del legislatore. È sufficiente constatare che il ragionamento della Swedish Match e dell’NNA dimostra, al massimo, la persistenza di incertezze di ordine scientifico riguardanti la rispettiva natura e portata degli effetti che comporterebbe la revoca del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale in tutta l’Unione sui comportamenti dei consumatori.

55. Dal momento che i rischi che potrebbero derivare da una siffatta revoca in ragione dei suoi effetti sui modelli di consumo sono stati debitamente individuati e valutati prima dell’adozione della direttiva 2014/40, siffatte incertezze non impedivano al legislatore di adottare misure precauzionali, nonostante la realtà e la gravità di tali rischi non fossero state pienamente dimostrate ( 46 ).

56. A tale riguardo, traggo insegnamento dalla sentenza Pillbox 38 ( 47 ), in cui la Corte ha rilevato l’assenza di dati scientifici concludenti relativi, in particolare, all’efficacia della sigaretta elettronica come metodo di disassuefazione dal fumo, nonché all’esistenza di un effetto di «prodotto di passaggio» verso il tabagismo connesso all’uso di tale prodotto ( 48 ). In tali circostanze, la Corte ha ritenuto che il legislatore dell’Unione dovesse agire in conformità alle esigenze derivanti dal principio di precauzione. Pertanto, la disposizione della direttiva 2014/40 relativa alle condizioni per l’immissione sul mercato delle sigarette elettroniche ( 49 ) non era contraria al principio di proporzionalità ( 50 ).

57. Di conseguenza, il legislatore dell’Unione non ha oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale nel dichiarare, sulla base della valutazione di impatto, che la revoca del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale rischierebbe di comportare un aumento complessivo degli effetti nocivi del tabacco nell’Unione tenuto conto dei suoi effetti sui modelli di consumo.

d) Sulla scelta della natura e della portata della misura in questione

58. In considerazione della valutazione dei rischi per la salute pubblica che potrebbero derivare dalla revoca del divieto di cui trattasi, il legislatore ha deciso di mantenere tale divieto nella direttiva 2014/40. Ritengo che una scelta siffatta non sia manifestamente inadeguata al conseguimento del duplice obiettivo di tale direttiva.

59. Come precedentemente sottolineato, in assenza di certezze sulla natura e sulla portata dei rischi per la salute, provocati da taluni prodotti, la determinazione del livello di rischio giudicato inaccettabile per la popolazione costituisce una scelta di natura politica, economica e sociale che rientra nella discrezionalità del legislatore guidata dal principio di precauzione ( 51 ).

60. Il legislatore era tenuto ad esercitare tale potere discrezionale provvedendo, come richiesto da diverse disposizioni del diritto primario ( 52 ), a garantire un livello elevato di protezione della salute. A tale riguardo, la Corte ha aggiunto che la direttiva 2014/40 mira ad assicurare un siffatto livello di protezione della salute per tutta la popolazione, di conseguenza la sua idoneità a conseguire tale obiettivo non può essere valutata unicamente rispetto ad una sola categoria di consumatori ( 53 ).

61. Nel caso di specie, il legislatore ha ponderato, da una parte, il rischio, sicuramente incerto, di un effetto complessivo negativo della revoca del divieto in questione sulla salute pubblica e, dall’altra, il rischio, altrettanto incerto, che il mantenimento di tale divieto impedisca agli attuali fumatori di beneficiare di un’alternativa meno nociva del tabacco da fumo.

62. Dal momento che il legislatore ha ritenuto che il primo di tali rischi prevalesse sul secondo, a suo avviso era necessario privilegiare un obiettivo intermedio (evitare l’emergere di una nuova fonte di dipendenza dalla nicotina, in particolare tra i giovani, che potrebbe inoltre favorire uno spostamento ulteriore verso il consumo di tabacco da fumo) a un altro (rendere disponibile un potenziale aiuto alla disassuefazione) al fine della realizzazione dell’obiettivo ultimo di tutela della salute pubblica.

63. È, a mio avviso, indubbio che il legislatore abbia così agito in conformità al principio di precauzione. Invero, il potere discrezionale di cui dispone per determinare il livello di rischio giudicato inaccettabile per la popolazione si estende, se del caso, al bilanciamento tra la prevenzione di vari rischi per la salute qualora questi non possano essere evitati contemporaneamente ( 54 ).

64. Occorre inoltre respingere l’argomento, sollevato dalla Swedish Match, secondo cui il legislatore avrebbe violato il principio di proporzionalità subordinando la revoca del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale alla dimostrazione del carattere innocuo di quest’ultimo, mentre un siffatto standard non è richiesto per alcun altro prodotto che rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/40.

65. Tale argomento si articola intorno a due punti fondamentali. In primo luogo, la Swedish Match contesta al legislatore dell’Unione di avere mantenuto tale divieto per il motivo che il «rischio zero» non era dimostrato con riferimento al consumo di tabacco per uso orale, mentre un siffatto criterio sarebbe sproporzionato ai sensi della giurisprudenza. In secondo luogo, la Swedish Match afferma, in sostanza, che il legislatore non ha perseguito l’obiettivo di tale direttiva in modo coerente e sistematico. Nessuno di tali argomenti mi convince.

66. Mi sembra che il primo di essi tragga origine da un’errata comprensione sia della giurisprudenza, sia dei motivi su cui si è basato il legislatore dell’Unione.

67. Infatti, il legislatore è legittimato ad adottare misure volte a prevenire rischi sanitari, a condizione che tali rischi siano stati sufficientemente documentati al termine di una valutazione scientifica ( 55 ). La giurisprudenza non richiede, invece, che i risultati di una siffatta valutazione consentano di valutare la realtà dei rischi con una soglia minima predeterminata di certezza ( 56 ). Inoltre, la Corte non ha fissato una soglia siffatta per quanto riguarda il grado di probabilità di avveramento dei rischi o la gravità di tale avveramento che deve essere raggiunta per poter adottare una misura precauzionale ( 57 ).

68. Orbene, ho già rilevato che l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 mirano a prevenire taluni rischi sanitari effettivi, nonché altri rischi – connessi sia al suo impatto diretto sulla salute, sia alle possibili conseguenze della revoca di tale divieto sui modelli di consumo – che non sono puramente ipotetici. Tali disposizioni non sono quindi state adottate in ragione del fatto che il carattere innocuo del tabacco per uso orale non è stato provato, bensì giacché il consumo di tale prodotto comporta rischi di effetti nocivi dimostrati o, quantomeno, debitamente esaminati.

69. Il secondo argomento dedotto dalla Swedish Match sarà oggetto della sezione seguente.

2. Sull’argomento relativo all’esistenza di modifiche del contesto normativo

70. La Swedish Match e l’NNA, con il loro argomento inteso a dimostrare il carattere manifestamente inadeguato del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale previsto dalla direttiva 2014/40 alla luce dell’evoluzione del contesto normativo intervenuto a seguito delle sentenze Swedish Match ( 58 ) e Arnold André ( 59 ), mettono essenzialmente in discussione l’idoneità di tale misura a realizzare l’obiettivo che la stessa persegue in modo coerente e sistematico.

71. Queste ultime sostengono che la direttiva 2014/40 non vieta l’immissione sul mercato di altri prodotti del tabacco ( 60 ) e che, in particolare, il tabacco da fumo e il tabacco da masticare o da fiuto sono più nocivi del tabacco per uso orale. Inoltre, tale direttiva ha introdotto nuove disposizioni che disciplinano specificamente i prodotti del tabacco di nuova generazione e la sigaretta elettronica senza tuttavia vietarli. Orbene, il considerando 34 della suddetta direttiva riconosce che tutti i prodotti del tabacco sono nocivi e la Corte ha evidenziato i rischi sanitari potenziali delle sigarette elettroniche nella sentenza Pillbox 38 ( 61 ). Tale argomento si sovrappone ampiamente a quello in forza del quale la Swedish Match e l’NNA contestano la conformità del divieto in questione con il principio di non discriminazione.

72. A tale riguardo, ricordo che una misura dell’Unione è idonea a realizzare l’obiettivo perseguito solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico ( 62 ). Tale requisito corrisponde, del resto, a quello relativo al carattere oggettivo dei criteri su cui si fonda il legislatore dell’Unione ( 63 ). Nel caso di specie, l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40 soddisfano tale condizione. Invero, né gli altri prodotti del tabacco, né la sigaretta elettronica si trovano in una situazione paragonabile a quella del tabacco per uso orale, cosicché il diverso trattamento riservato a questi ultimi risulta da criteri oggettivi di non discriminazione.

73. Per quanto riguarda, in primo luogo, il diverso trattamento riservato al tabacco per uso orale e agli altri prodotti del tabacco non da fumo quali il tabacco da masticare o da fiuto, la Corte ha già ritenuto che tale diverso trattamento, introdotto nel 1992 e mantenuto dalla direttiva 2001/37, non fosse discriminatorio. Esso derivava da circostanze oggettive attinenti sia alla novità rappresentata dai prodotti oggetto di divieto sul mercato interno dell’epoca, sia alla loro capacità di attrarre i giovani, sia all’esistenza di misure nazionali di divieto all’interno di taluni Stati membri ( 64 ). Nessun elemento del fascicolo suggerisce che adesso non sia ancora così. Inoltre, la Commissione ha rilevato, nella valutazione d’impatto che, a differenza del tabacco per uso orale, gli altri prodotti del tabacco non da fumo rappresentano solo mercati di nicchia, il cui potenziale di crescita è limitato, alla luce, in particolare, del loro metodo di produzione costoso e in parte artigianale ( 65 ). Come risulta dal considerando 32 della direttiva 2014/40, il legislatore dell’Unione non ha pertanto ritenuto necessario vietare la loro immissione sul mercato.

74. In secondo luogo, per quanto riguarda l’asserita incoerenza rispetto al trattamento riservato al tabacco da fumo, osservo che, a differenza di quest’ultimo, il tabacco per uso orale era relativamente nuovo sui mercati degli Stati membri (ad eccezione della Svezia) al momento dell’introduzione del divieto di immissione sul mercato dello stesso. Di conseguenza, tale divieto consentiva di evitare la creazione di una nuova fonte di dipendenza, tenuto conto della particolare attrattiva che il tabacco per uso orale era in grado di esercitare sui giovani. La valutazione d’impatto illustra che tali considerazioni rilevavano anche al momento dell’adozione della direttiva 2014/40. Inoltre, la Commissione ha ivi considerato che il divieto del tabacco da fumo comportasse molto probabilmente la nascita di un mercato illegale, giacché la percentuale di fumatori nell’Unione era all’epoca pari al 28% ( 66 ).

75. In terzo luogo, non rilevo alcuna incoerenza tra i regimi applicabili al tabacco per uso orale e alla categoria, introdotta dall’articolo 2, punto 14, della direttiva 2014/40, dei «prodotti del tabacco di nuova generazione». Tale categoria comprende tutti i prodotti che non rientrano nelle altre categorie individuate in detta direttiva e che potrebbero comparire nel mercato dell’Unione dopo la sua entrata in vigore ( 67 ). I loro effetti non potevano, per definizione, essere osservati, né a maggior ragione studiati al momento dell’adozione di tale direttiva. Per tale motivo, la suddetta direttiva impone agli Stati membri di istituire un sistema di notifica, da parte dei fabbricanti e degli importatori interessati, preliminare all’immissione sul mercato di prodotti del tabacco di nuova generazione. La notifica deve essere corredata, in particolare, di studi dei loro effetti sulla salute e sui modelli di consumo ( 68 ). Tale sistema agevola la valutazione di tali effetti, che potrebbe, se del caso, condurre alla futura adozione di divieti o di restrizioni alla commercializzazione di prodotti siffatti. Per contro, sebbene tutti gli effetti del tabacco per uso orale non potessero essere valutati e quantificati con certezza, essi erano sufficientemente identificati e corroborati scientificamente da giustificarne il divieto di immissione sul mercato.

76. La Swedish Match e l’NNA sostengono invano che il tabacco per uso orale è anch’esso un prodotto «di nuova generazione» ai sensi del considerando 34 della direttiva 2014/40 e della giurisprudenza della Corte ( 69 ). A mio avviso, il tabacco per uso orale è stato qualificato «di nuova generazione» solo giacché, in assenza del divieto in questione, esso sarebbe un nuovo prodotto sul mercato degli Stati membri (ad eccezione della Svezia). Invece, a differenza dei «prodotti del tabacco di nuova generazione» ai sensi dell’articolo 2, punto 14, di tale direttiva, il tabacco per uso orale è un prodotto noto e determinato essendo disponibile da lunga data in Svezia e i suoi effetti sono stati oggetto di numerosi studi scientifici.

77. In quarto luogo, l’argomento secondo cui il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale sarebbe incoerente rispetto alla disciplina delle sigarette elettroniche deve essere respinto sulla base della sentenza Pillbox 38 ( 70 ). La Corte ha ritenuto in tale sentenza che, a differenza dei prodotti del tabacco, queste ultime, in primo luogo, non contengono tabacco, in secondo luogo, funzionano senza combustione e, in terzo luogo, sono prodotti relativamente nuovi, i cui rischi per la salute devono ancora essere precisati. Sebbene la seconda di tali osservazioni confermi unicamente l’assenza di comparabilità tra le sigarette elettroniche e i prodotti del tabacco da fumo, la prima e la terza dimostrano caratteristiche oggettive diverse tra le sigarette elettroniche e tutti i prodotti del tabacco, ivi compreso il tabacco per uso orale.

78. In generale, condivido la posizione espressa dall’avvocato generale Geelhoed nelle sue conclusioni nella causa Arnold André ( 71 ), secondo cui, laddove siano presenti sui mercati degli Stati membri diversi prodotti pericolosi, il legislatore dell’Unione può decidere quali di questi prodotti debbano essere esclusi sulla base di una valutazione complessiva delle circostanze rilevanti — fatta salva la possibilità di vietarne altri qualora tali circostanze evolvano ( 72 ).

79. Tali considerazioni consentono di dichiarare che non sussiste né una violazione del principio di non discriminazione per il fatto che il tabacco per uso orale riceve un trattamento distinto da quello riservato agli altri prodotti summenzionati, né una violazione del principio di proporzionalità per il fatto che la direttiva 2014/40 non perseguirebbe i suoi obiettivi in modo coerente e sistematico.

C. Test di necessità

80. L’applicazione del test di necessità a un atto legislativo dell’Unione adottato in un settore come quello di cui trattasi nel caso di specie, in cui il legislatore dispone di un ampio potere discrezionale, implica la necessità di verificare che un atto siffatto non oltrepassi manifestamente i limiti di quanto è necessario per raggiungere i suoi obiettivi ( 73 ).

81. Le sentenze Swedish Match ( 74 ) e Arnold André ( 75 ) hanno confermato la necessità del divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale di cui all’articolo 8 della direttiva 2001/37, al fine di realizzare i suoi obiettivi. Secondo la Corte, tutte le altre misure intese ad assoggettare i produttori a norme tecniche per ridurre la nocività di un prodotto o a disciplinare l’etichettatura degli imballaggi del prodotto stesso e le condizioni della sua vendita, segnatamente ai minori, non avrebbero il medesimo effetto preventivo in termini di tutela della salute poiché lascerebbero sussistere la disponibilità sul mercato di un prodotto che rimane comunque nocivo ( 76 ).

82. Tale conclusione rimane valida giacché tale divieto è mantenuto dalla direttiva 2014/40. Come sottolineato dalla Commissione, il carattere assuefacente del tabacco per uso orale giustifica l’adozione di misure preventive in modo tempestivo in considerazione degli effetti difficilmente reversibili sulla salute pubblica che potrebbe provocare l’introduzione di tale prodotto sul mercato in tutta l’Unione.

83. La suddetta conclusione si impone tanto più che, come risulta dalla valutazione d’impatto, le altre misure possibili non impedirebbero la realizzazione del potenziale commerciale significativo del tabacco per uso orale, tenuto conto in particolare dell’introduzione degli ambienti non fumatori ( 77 ). Inoltre, la revoca del suddetto divieto trasmetterebbe un messaggio ambiguo quanto alla nocività dei prodotti del tabacco per uso orale ( 78 ). Come osservato dal governo finlandese, dal momento che lo stesso divieto si applica già dal 1992, la sua revoca indurrebbe a credere che tali prodotti siano innocui, il che potrebbe rafforzare l’attrattiva per i giovani.

D. Test di proporzionalità in senso stretto

84. La terza fase del test di proporzionalità consiste, nei settori in cui il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale, nel verificare se l’atto in questione non comporti inconvenienti manifestamente sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti ( 79 ). Il legislatore deve tuttavia tener pienamente conto, oltre che dell’obiettivo primario perseguito, degli interessi in gioco, tra cui quelli delle persone pregiudicate da tale atto. Spetta allo stesso valutare se gli obiettivi perseguiti siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori ( 80 ).

85. Ritengo che il legislatore dell’Unione si sia conformato a tali requisiti adottando l’articolo 1, lettera c), e l’articolo 17 della direttiva 2014/40.

86. A tale riguardo, la Corte ha già riconosciuto che l’obiettivo di tutela della salute riveste un’importanza prevalente rispetto agli interessi di ordine economico ( 81 ). Il carattere fondamentale accordato a tale obiettivo nell’ordinamento giuridico dell’Unione è pertanto idoneo a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori ( 82 ).

87. A mio avviso, è in tale ottica che, nelle sentenze Swedish Match ( 83 ) e Arnold André ( 84 ), la Corte non ha espressamente ponderato gli interessi degli operatori economici e della salute pubblica ( 85 ). Essa ha implicitamente ritenuto che una misura volta a tutelare la salute pubblica, a condizione che superi le prime due fasi del test di proporzionalità, sia necessariamente conforme alla sua terza fase dal momento che gli interessi privati degli operatori economici devono cedere il passo di fronte all’interesse generale della salute pubblica.

88. Al termine di tale analisi, ritengo che le disposizioni in questione non siano manifestamente inidonee a perseguire il loro duplice obiettivo, non oltrepassino manifestamente quanto necessario per conseguirlo e non comportino inconvenienti manifestamente sproporzionati rispetto ai vantaggi perseguiti.

V. Conclusione

89. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere come segue al punto ii) della questione pregiudiziale della High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Alta Corte di giustizia (Inghilterra e Galles), divisione del Queen’s Bench (Sezione per questioni di diritto amministrativo), Regno Unito]: L’esame del punto ii) della questione pregiudiziale non ha rivelato alcun elemento idoneo a inficiare la validità dell’articolo 1, lettera c), e dell’articolo 17 della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (GU 2014, L 127, pag. 1).

( 3 ) Articolo 1, punti 1, 2 e 5 della direttiva 92/41/CEE del Consiglio, del 15 maggio 1992, che modifica la direttiva 89/622/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l’etichettatura dei prodotti del tabacco (GU 1992, L 158, pag. 30).

( 4 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2001, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco (GU 2001, L 194, pag. 26).

( 5 ) Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1; in prosieguo: l’«atto di adesione»).

( 6 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑210/03, EU:C:2004:802).

( 7 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑434/02, EU:C:2004:800).

( 8 ) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 2012, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati [COM(2012) 788 final].

( 9 ) Commission Staff Working Document, Impact Assessment accompanying the document Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products [COM(2012) 788 final], 19 December 2012 [SWD(2012) 452 final].

( 10 ) Relazione redatta il 6 febbraio 2008, intitolata «Health effects of Smokeless tobacco products». V. considerando 2 della direttiva 2014/40.

( 11 ) Direttiva 89/622/CEE del Consiglio, del 13 novembre 1989, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l’etichettatura dei prodotti del tabacco (GU L 359 dell’8.12.1989, pag. 1)

( 12 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑210/03, EU:C:2004:802).

( 13 ) V. considerando 8 e 21 della direttiva 2014/40, nonché sentenze del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 171), e Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑358/14 EU:C:2016:323, punto 80).

( 14 ) V. proposta della Commissione, pag. 9 e valutazione d’impatto, pag. 62.

( 15 ) V., a tal riguardo, sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punti da 37 a 42), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punti da 38 a 43).

( 16 ) Proposta della Commissione, pag. 9 e valutazione d’impatto, pag. da 64 a 69.

( 17 ) V., in particolare, sentenze del 12 luglio 2001, Jippes e a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, punto 83); dell’8 giugno 2010, Vodafone e a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punto 52), e del 7 febbraio 2018, American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66, punto 86).

( 18 ) Sentenze del 10 dicembre 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punto 123); del 4 maggio 2016, Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑358/14, EU:C:2016:323, punto 79), e del 4 maggio 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 49).

( 19 ) Sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 48), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punto 46). Tale potere discrezionale non è messo in discussione dall’argomento, sollevato dall’NNA in udienza, secondo cui il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale limiterebbe il diritto alla salute sancito dall’articolo 35 della Carta. Tale diritto fondamentale includerebbe quello di procurarsi, quale alternativa al tabacco da fumo, prodotti meno nocivi che contengono nicotina. Sottolineo, a tale riguardo, che tale divieto mira alla concretizzazione, piuttosto che alla limitazione, del diritto alla salute, circostanza che presuppone valutazioni complesse nell’interesse non solo dei fumatori, bensì della popolazione nel suo complesso [v., in tal senso, segnatamente, sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 176)].

( 20 ) V., in particolare, sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 48 e la giurisprudenza ivi citata).

( 21 ) Sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 58 e la giurisprudenza ivi citata). V., altresì, in tal senso, sentenze del 7 settembre 2006, Spagna/Consiglio (C‑310/04, EU:C:2006:521, punto 122), e dell’8 luglio 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punto 34).

( 22 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑210/03, EU:C:2004:802).

( 23 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑434/02, EU:C:2004:800).

( 24 ) Sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punti da 51 a 53), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punti da 49 a 51).

( 25 ) Sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punti 49 e 51), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punti 47 e 49).

( 26 ) Valutazione d’impatto, pag. da 64 a 68.

( 27 ) V., segnatamente, sentenze del 5 maggio 1998, Regno Unito/Commissione (C‑180/96, EU:C:1998:192, punto 99); del 9 settembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punto 111); e del 9 giugno 2016, Pesce e a. (C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, punto 47).

( 28 ) V. paragrafo 56 delle presenti conclusioni.

( 29 ) V., segnatamente, sentenze del 9 settembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punto 106); del 22 dicembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, punto 78) e del 13 settembre 2017, Fidenato e a. (C‑111/16, EU:C:2017:676, punto 51).

( 30 ) V., in particolare, sentenze del 10 aprile 2014, Acino/Commissione (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punto 58); del 17 dicembre 2015, Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823, punto 82), e del 4 maggio 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 55).

( 31 ) V., in tal senso, sentenze del 5 maggio 1998, Regno Unito/Commissione (C‑180/96, EU:C:1998:192, punto 60), e del 22 dicembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, punto 55).

( 32 ) V., in particolare, sentenza del 7 settembre 2006, Spagna/Consiglio (C‑310/04, EU:C:2006:521, punto 121 e la giurisprudenza ivi citata).

( 33 ) V., in particolare, sentenza dell’8 luglio 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punti 28 e 33, nonché la giurisprudenza ivi citata).

( 34 ) Sentenze del 22 dicembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, punti 60 e 82); dell’11 luglio 2013, Francia/Commissione (C‑601/11 P, EU:C:2013:465, punto 143), e del 9 giugno 2016, Pesce e a. (C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, punto 49). V., altresì, a tale riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/Paesi Bassi (C‑41/02, EU:C:2004:520, paragrafo 32).

( 35 ) V. paragrafo 36 delle presenti conclusioni. In tale ambito, la Commissione ha esaminato in modo specifico gli effetti nocivi dello snus svedese. Essa ha ritenuto che, nonostante tale prodotto contenga ormai un livello particolarmente basso delle principali sostanze cancerogene presenti nel tabacco per uso orale, esso non è privo di effetti nocivi. La Commissione ha aggiunto che lo snus che presenta tale composizione non è rimasto sul mercato abbastanza a lungo per accertare in modo convincente la riduzione del rischio di tumori alla luce delle prove disponibili (valutazione d’impatto, pag. 64).

( 36 ) Valutazione d’impatto, pag. 64 e 65.

( 37 ) Valutazione d’impatto, pag. 23, 50 e 63. Di conseguenza, il rilievo compiuto nelle sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 53), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punto 51), secondo cui non era stato dimostrato che i prodotti del tabacco per uso orale sono meno nocivi delle sigarette, ormai non è più attuale.

( 38 ) La Swedish Match e l’NNA hanno sottolineato che le meta-analisi combinano i risultati individuali di vari studi scientifici attraverso metodi statistici, consentendo di valutare la coerenza tra tali risultati e di ridurre l’influenza delle variazioni aleatorie.

( 39 ) V. paragrafi da 38 a 40 delle presenti conclusioni.

( 40 ) Valutazione d’impatto, pag. 66.

( 41 ) A tale riguardo, ricordo che, secondo una giurisprudenza costante, la legittimità di un atto dell’Unione deve essere valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione [v., segnatamente, sentenza del 17 ottobre 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, punto 50 e la giurisprudenza ivi citata)]. Tuttavia, la Corte ha aggiunto, nelle sentenze del 12 gennaio 2006, Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, EU:C:2006:30, punto 40), e del 9 giugno 2016, Pesce e a. (C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, punto 51), che, ove vi siano nuovi elementi che modificano la percezione di un rischio o mostrano che tale rischio può essere circoscritto da misure meno severe di quelle esistenti, spetta alle istituzioni dell’Unione vigilare sull’adeguamento della normativa ai nuovi dati.

( 42 ) Valutazione d’impatto, pag. 64. V., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed nella causa Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:487, paragrafi 53 e 54).

( 43 ) Valutazione d’impatto, pag. da 66 a 69.

( 44 ) A tale riguardo, la Commissione ha rilevato che determinate prove provenienti dagli Stati Uniti indicano che l’impiego di tabacco per uso orale può condurre al consumo ulteriore di tabacco da fumo, mentre taluni dati svedesi non convalidano tale ipotesi. La Commissione ha altresì richiamato uno studio che ha associato il consumo di tabacco per uso orale all’inizio dell’adolescenza a una probabilità maggiore di fumare occasionalmente al termine di quest’ultima (valutazione d’impatto, pag. 68).

( 45 ) La Swedish Match e l’NNA non mettono invece in discussione i rischi di effetto di iniziazione e di duplice uso in quanto tali. Tuttavia, la Swedish Match sostiene che gli studi disponibili non hanno individuato effetti nocivi specifici o più pronunciati presso gli utilizzatori misti di tabacco per uso orale e di tabacco da fumo.

( 46 ) V. paragrafi da 38 a 40 delle presenti conclusioni.

( 47 ) Sentenza del 4 maggio 2016 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punti da 50 a 55 e 60).

( 48 ) V. considerando 43 della direttiva 2014/40.

( 49 ) V. articolo 20 della direttiva 2014/40.

( 50 ) V., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2015:853, paragrafi da 155 a 159).

( 51 ) V. paragrafo 41 delle presenti conclusioni.

( 52 ) Articolo 9, articolo 114, paragrafo 3, e articolo 168, paragrafo 1, TFUE nonché articolo 35, secondo periodo, della Carta.

( 53 ) V., in tal senso, sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 176), e Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑358/14 EU:C:2016:323, punto 86).

( 54 ) V., in tal senso, sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 96).

( 55 ) V. paragrafo 39 delle presenti conclusioni. È in tal senso che occorre comprendere la giurisprudenza del Tribunale citata dalla Swedish Match in udienza, secondo cui la revoca o la riduzione di una misura preventiva non può essere subordinata «alla prova dell’assenza di qualsiasi rischio, in quanto una siffatta prova è di regola impossibile da fornire dal punto di vista scientifico, giacché un livello di “rischio zero” in pratica non esiste», benché «una misura preventiva [possa] essere adottata esclusivamente qualora il rischio, senza che la sua esistenza e la sua portata siano state dimostrate “pienamente” da dati scientifici concludenti, appaia nondimeno sufficientemente documentato sulla base dei dati scientifici disponibili al momento dell’adozione di tale misura» [sentenza del 9 settembre 2011, Francia/Commissione (T‑257/07, EU:T:2011:444, punto 76)].

( 56 ) In particolare, la Corte ha statuito, con riferimento al diniego o alla revoca dell’autorizzazione all’immissione sul mercato di un medicinale, che la validità di siffatte misure precauzionali richiede solo la presenza di un rischio che non deve «avere un carattere concreto ma esclusivamente potenziale [sentenze del 10 aprile 2014, Acino/Commissione (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punti 59 e 73) e del 3 dicembre 2015, PP Nature‑Balance Lizenz/Commissione (C‑82/15 P, non pubblicata, EU:C:2015:796, punto 23)].

( 57 ) V. paragrafo 41 delle presenti conclusioni.

( 58 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑210/03, EU:C:2004:802).

( 59 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑434/02, EU:C:2004:800).

( 60 ) In udienza, il governo del Regno Unito e il Parlamento hanno correttamente osservato che l’articolo 7 della direttiva 2014/40 vieta inoltre l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco aromatizzati, fatto salvo il periodo transitorio di cui al paragrafo 14 di tale articolo.

( 61 ) Sentenza del 4 maggio 2016 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punti 51 e 52).

( 62 ) Nella sentenza del 5 luglio 2017, Fries (C‑190/16, EU:C:2017:513, punto 48), la Corte ha applicato a una misura dell’Unione la giurisprudenza costante relativa all’idoneità di una misura nazionale restrittiva delle libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE a realizzare il suo obiettivo in modo coerente e sistematico [v., segnatamente, sentenza del 23 dicembre 2015, Scotch Whisky Association e a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punto 37 e la giurisprudenza ivi citata)].

( 63 ) V. paragrafo 30 delle presenti conclusioni.

( 64 ) V. sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punti 66, 67 e 71), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punti 64, 65 e 69).

( 65 ) Valutazione d’impatto, pag. 76.

( 66 ) Valutazione d’impatto, pag. 49 e 50. V., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed nelle cause British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:476, paragrafo 231), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:487, paragrafi da 60 a 62).

( 67 ) Ai sensi dell’articolo 2, punto 14, della direttiva 2014/40, un prodotto del tabacco di nuova generazione è «un prodotto del tabacco che: a) non rientri nelle categorie seguenti: sigarette, tabacco da arrotolare, tabacco da pipa, tabacco per pipa ad acqua, sigari, sigaretti, tabacco da masticare, tabacco da fiuto o tabacco per uso orale; e b) è immesso sul mercato dopo il 19 maggio 2014».

( 68 ) V. articolo 19 della direttiva 2014/40.

( 69 ) V. sentenze del 14 dicembre 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 66), e Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, punto 64).

( 70 ) Sentenza del 4 maggio 2016 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punti da 36 a 42).

( 71 ) C‑434/02, EU:C:2004:487, paragrafo 125.

( 72 ) A tale riguardo, la Corte ha altresì statuito che quando il legislatore dell’Unione è chiamato a disciplinare una situazione complessa, può scegliere di ricorrere ad un approccio per fasi, purché la sua scelta si fondi su criteri oggettivi e adeguati rispetto allo scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi [v., segnatamente, sentenza del 17 ottobre 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, punto 91 e la giurisprudenza ivi citata)].

( 73 ) V., in particolare, sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 81).

( 74 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 57).

( 75 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑434/02, EU:C:2004:800, punto 55).

( 76 ) V., altresì, per analogia, sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 160), e sentenza del 4 maggio 2016, Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑358/14 EU:C:2016:323, punto 95).

( 77 ) Valutazione d’impatto, pag. 75.

( 78 ) Valutazione d’impatto, pag. 68.

( 79 ) V., in particolare, sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 91).

( 80 ) V., in particolare, sentenze del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 59); del 12 luglio 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, punto 40), e del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 185).

( 81 ) V. ordinanza del 12 luglio 1996, Regno Unito/Commissione (C‑180/96 R, EU:C:1996:308, punto 93) e sentenza del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione (C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punto 99, e la giurisprudenza ivi citata), nonché sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a. (C 547/14, EU:C:2016:325, punto 156). Nelle sue conclusioni nella causa Philip Morris Brands e a. (C‑547/14, EU:C:2015:853, paragrafo 179), l’avvocato generale Kokott ha osservato che la protezione della salute umana occupa nella scala di valori del diritto dell’Unione, «una diversa e prevalente» posizione rispetto agli interessi economici degli operatori. V., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed nella causa British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:476, paragrafi 226 e 229).

( 82 ) V., per analogia, sentenze dell’8 giugno 2010, Vodafone e a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punto 69), e del 23 ottobre 2012, Nelson e a. (C‑581/10 e C‑629/10, EU:C:2012:657, punto 81).

( 83 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑210/03, EU:C:2004:802).

( 84 ) Sentenza del 14 dicembre 2004 (C‑434/02, EU:C:2004:800).

( 85 ) V., altresì, per quanto concerne l’esame della proporzionalità di misure nazionali restrittive delle libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE, sentenza del 23 dicembre 2015, Scotch Whisky Association e a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punti 56 e 59).