Sono ricevibili questioni pregiudiziali relative alla validità della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, comunicazione che non ha effetti direttamente vincolanti nei confronti dei terzi, dal momento che dette questioni vertono sulla conformità, rispetto a diverse disposizioni del diritto dell’Unione, della condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori subordinati posta dalla Commissione in tale comunicazione, perché si possa ritenere, in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, che gli aiuti di Stato accordati nel settore bancario sono compatibili con il mercato interno.

Ne consegue che la comunicazione sul settore bancario non è idonea a creare obblighi autonomi in capo agli Stati membri, ma si limita a stabilire condizioni che mirano a garantire la compatibilità con il mercato interno di aiuti di Stato accordati alle banche nel contesto della crisi finanziaria, di cui la Commissione deve tener conto nell’esercizio dell’ampio margine di discrezionalità di cui essa dispone ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

L’adozione di una simile comunicazione non dispensa infatti la Commissione dal suo obbligo di esaminare le specifiche circostanze eccezionali che uno Stato membro invoca, in un caso particolare, al fine di chiedere l’applicazione diretta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e di motivare il suo rifiuto di accogliere una richiesta del genere. Ne consegue, da un lato, che l’adozione delle norme di comportamento contenute nella citata comunicazione ha un effetto circoscritto all’autolimitazione della Commissione nell’esercizio del proprio potere discrezionale, nel senso che, se uno Stato membro notifica alla Commissione un progetto di aiuto di Stato che è conforme a dette norme, quest’ultima, in linea di principio, deve autorizzare tale progetto. Dall’altro lato, gli Stati membri conservano la facoltà di notificare alla Commissione progetti di aiuto di Stato che non soddisfano i criteri previsti da detta comunicazione e la Commissione può autorizzare progetti siffatti in circostante eccezionali.

La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario), dev’essere interpretata nel senso che essa non ha effetti vincolanti nei confronti degli Stati membri.

Infine, adottando la comunicazione sul settore bancario, la Commissione non ha sconfinato nelle competenze affidate al Consiglio dagli articoli 108 e 109 TFUE. Infatti, dal momento che tale comunicazione stabilisce unicamente norme di comportamento che limitano la Commissione nell’esercizio del potere discrezionale conferitole dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, essa non incide sul potere riconosciuto al Consiglio, all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, di dichiarare un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, su richiesta di uno Stato membro, in presenza di circostanze eccezionali, e non costituisce un regolamento ai sensi dell’articolo 109 TFUE, il quale, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE, esplica effetti vincolanti erga omnes.

Una diversa soluzione rischierebbe di provocare distorsioni della concorrenza, in quanto le banche i cui azionisti e creditori subordinati non avessero contribuito alla riduzione del deficit di capitale riceverebbero un aiuto di Stato maggiore rispetto a quanto sarebbe stato sufficiente per colmare il deficit di capitale residuale.

Dall’altro lato, le misure di condivisione degli oneri mirano a garantire che, prima della concessione di qualsivoglia aiuto di Stato, le banche in carenza di capitale operino, con i propri investitori, una riduzione di tale deficit, in particolare attraverso la raccolta di capitale nonché attraverso contributi dei creditori subordinati. Simili misure sono atte a limitare l’entità dell’aiuto di Stato concesso.

Da un lato, infatti, simili misure di condivisione degli oneri possono essere considerate come dirette ad impedire il ricorso agli aiuti di Stato in quanto mero strumento che consente di ovviare alle difficoltà finanziarie delle banche interessate.

Gli articoli da 107 a 109 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano ai punti da 40 a 46 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario) in quanto detti punti prevedono una condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei detentori di titoli subordinati ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato.

Il principio della tutela del legittimo affidamento e il diritto di proprietà devono essere interpretati nel senso che non ostano ai punti da 40 a 46 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario) in quanto detti punti prevedono una condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei detentori di titoli subordinati ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato.

Per quanto concerne il principio della tutela del legittimo affidamento, da un lato, gli azionisti e i creditori subordinati delle banche interessate non disponevano di alcuna garanzia proveniente dalla Commissione quanto al fatto che essa avrebbe approvato un aiuto di Stato per affrontare la carenza di capitale di dette banche. Dall’altro lato, gli investitori in parola non avevano ricevuto la rassicurazione che, tra le misure destinate ad affrontare il deficit di capitale delle banche beneficiarie dell’aiuto di Stato autorizzato dalla Commissione, non ve ne fossero alcune tali da incidere sui loro investimenti.

Se il principio della tutela del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali dell’Unione, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento in un ambito come quello degli aiuti di Stato nel settore bancario, il cui oggetto implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica.

Per quanto concerne l’esigenza, per gli Stati membri, di disporre di un periodo transitorio per adeguarsi ai nuovi requisiti della Commissione relativi alla condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori subordinati, un interesse pubblico inderogabile può ostare all’adozione di provvedimenti transitori per situazioni sorte prima dell’entrata in vigore della nuova normativa, ma non ancora conclusesi. L’obiettivo di garantire la stabilità del sistema finanziario e, allo stesso tempo, di evitare un’eccessiva spesa pubblica e di minimizzare le distorsioni della concorrenza costituisce un interesse pubblico prevalente di questo genere.

Per quanto concerne il diritto di proprietà, misure di condivisione degli oneri possono essere adottate volontariamente dagli azionisti e attraverso un accordo tra l’istituto di credito interessato e i creditori subordinati, il che non può essere considerato come un’ingerenza nel loro diritto di proprietà.

Inoltre, poiché gli azionisti delle banche sono responsabili per le passività della banca fino a concorrenza del capitale sociale della stessa, il fatto che i punti da 40 a 46 della comunicazione sul settore bancario richiedano che, per rimediare alla sottocapitalizzazione di una banca, prima della concessione di un aiuto di Stato, detti azionisti contribuiscano a coprire le perdite subite dalla stessa nella medesima misura che si proporrebbe in assenza di un simile aiuto di Stato, non si può considerare come un elemento che incide sul loro diritto di proprietà.

Le perdite degli azionisti delle banche in difficoltà avrebbero, in ogni caso, la stessa ampiezza, senza che rilevi se queste dipendono da una sentenza dichiarativa di fallimento per mancata concessione di un aiuto di Stato o da un procedimento di concessione di un simile aiuto sottoposta alla condizione previa della condivisione degli oneri. Per quanto concerne i creditori subordinati, i titoli subordinati sono strumenti finanziari che presentano caratteristiche dei prodotti obbligazionari e degli strumenti di partecipazione al capitale, il che implica che, in caso di cessazione dei pagamenti da parte dell’emittente, i detentori di titoli subordinati sono rimborsati dopo i titolari di obbligazioni ordinarie, ma prima degli azionisti.

Le misure di condivisione degli oneri alle quali sarebbe subordinata la concessione di un aiuto di Stato in favore di una banca sottocapitalizzata non possono arrecare al diritto di proprietà dei creditori subordinati un pregiudizio che questi ultimi, in caso di procedura di fallimento conseguente alla mancata concessione di un simile aiuto, non avrebbero subito.

(v. punti 62, 64, 66-70, 74-76, 78-80, dispositivo 3)