CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI

DEL 12 NOVEMBRE 1975

Signor Presidente,

Signori Giudici,

A parte ogni considerazione d'opportunità, soltanto sulla base di un'espressa decisione del legislatore sarebbe giuridicamente ammissibile porre a carico della generalità dei contribuenti quel rischio di cambio che, nella nostra epoca, è normalmente corso dalle imprese operanti sul mercato internazionale.

È già stato rilevato dalla nostra Corte che il meccanismo degli importi compensativi monetari all'esportazione, che il legislatore comunitario solamente per quanto riguarda il sistema di finanziamento ha posto sullo stesso piano delle restituzioni all'esportazione, non è stato istituito per tutelare gli interessi particolari degli operatori economici, ma essenzialmente per ovviare agli inconvenienti che l'instabilità monetaria poteva creare per il buon funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato; e che, di conseguenza, questo regime non può essere considerato equivalente a una tutela degli operatori economici contro i rischi inerenti alle variazioni dei tassi di cambio. Se con la sentenza 74-74, CNTA (Raccolta 1975, pag. 549), che fissato tali criteri e che costituisce un precedente importante per le presenti cause, la Corte aveva ravvisato la responsabilità della Comunità per una parte del danno (il cosiddetto «damnum emergens») risultante all'impresa ricorrente da una modifica effettuata senza alcun preavviso e senza misure transitorie della disciplina degli importi compensativi, sappiamo che la conseguente condanna e stata basata esclusivamente sulla violazione dell'affidamento che l'impresa ricorrente poteva legittimamente aver prestato al mantenimento della disciplina anteriore più favorevole. La Corte aveva riconosciuto l'esistenza e la tutelabilità di tale aspettativa in considerazione delle circostanze che caratterizzavano la specie: in particolare l'assenza di preavviso sulle modifiche, adottate con effetto immediato, e la mancanza totale di misure transitorie.

Il problema principale che si pone quindi nelle cause in esame è quello di vedere se, tenuto conto del modo in cui si sono svolti i fatti, le ricorrenti possono vantare un affidamento degno di tutela per continuare a beneficiare del regime anteriore a quello istituito con regolamento del Consiglio n. 1112/73 del 30 aprile 1973 e reso applicabile, a partire dal 4 giugno 1973, mediante regolamento della Commissione n. 1463/73 del 30 maggio 1973, per le esportazioni effettuate posteriormente a tale data in esecuzione d'impegni definitivamente assunti prima dell'applicazione o dell'entrata in vigore di tali atti modificativi.

Premettiamo che, pur nell'ottica della giurisprudenza della Corte sopra citata, la tutela degli interessi particolari al mantenimento del beneficio di un sistema che il legislatore viene a modificare o ad abrogare, è ammissibile soltanto in via eccezionale, essenzialmente per ragioni di equità. Per riconoscere un legittimo affidamento suscettibile di produrre tale effetto, occorrerà quindi, in ogni caso, che il soggetto il quale intende prevalersene abbia potuto continuare ad operare nella convinzione obiettivamente giustificata che il regime in considerazione del quale egli concludeva i suoi affari non avrebbe subito modifiche prima dell'epoca in cui si sarebbero realizzate le condizioni di fatto necessarie per l'acquisizione e la determinazione concreta del suo diritto agli importi compensativi. È noto che questi importi, per la loro stessa funzione, non sono suscettibili di fissazione anticipata, come lo sono invece le restituzioni all'esportazione. Essi vengono determinati soltanto al momento dell'esportazione in funzione del rapporto di cambio vigente fra le monete prese in considerazione.

Il regolamento n. 1112/73 ha modificato sostanzialmente il regime degli importi compensativi instaurato mediante regolamento n. 974/71, e ciò in attuazione, nell'ambito agricolo, della decisione in data 11 marzo 1973 con cui i ministri delle finanze degli Stati membri riuniti in seno al Consiglio decidevano di mantenere per le monete degli Stati membri, con la temporanea eccezione di tre Stati per ragioni congiunturali, uno scarto massimo del 2,25 %. Ciò comportava la rinuncia degli Stati membri a sostenere il dollaro statunitense e, quindi, a mantenerlo come moneta di riferimento nel funzionamento dei meccanismi comunitari, e in particolare del sistema degli importi compensativi nel commercio internazionale.

Il 12 marzo il Consiglio incaricava la Commissione di predisporre le modifiche che si rendevano di conseguenza necessarie per il funzionamento dei meccanismi dell'organizzazione comunitaria dei mercati agricoli. A partire da questo momento doveva esser chiaro per ogni accorto operatore che il regime d'importi compensativi monetari non avrebbe più potuto continuare a essere basato sul rapporto di cambio fra la moneta nazionale interessata e il dollaro statunitense. E se ciò non fosse stato subito chiaro per tutti, avrebbe dovuto diventarlo quantomeno il 21 marzo seguente, allorché la Commissione ha presentato al Consiglio la proposta di regolamento per la prevista modifica del regime degli importi compensativi. Tale proposta fu certamente conosciuta senza ritardo dagli operatori interessati.

Dal momento che tale proposta modifica non era dovuta a un'iniziativa autonoma della Commissione, ma rispondeva a una richiesta dello stesso Consiglio, si deve escludere che, in tale situazione, gli operatori, in relazione ad operazioni d'esportazione che si prevedeva dovessero avvenire a distanza di vari mesi, potessero ancora legittimamente fare affidamento sul mantenimento della disciplina che si sapeva dover essere radicalmente cambiata. Era infatti ben prevedibile che la nuova disciplina non avrebbe dovuto normalmente incontrare difficoltà ad essere accolta dal Consiglio che l'aveva sollecitata. E poiché era non meno chiaro che tale disciplina era destinata a sganciare il calcolo degli importi compensativi dalle fluttuazioni del dollaro rispetto alle monete europee, gli operatori disponevano di sufficienti elementi di informazione per rendersi conto che in un prossimo futuro la disciplina comunitaria non li avrebbe più garantiti in relazione alle fluttuazioni al ribasso del dollaro. A partire da questo momento, un operatore avveduto avrebbe dovuto premunirsi, o fissando per le sue vendite all'estero una moneta diversa dal dollaro, ovvero stabilendo termini di consegna brevissimi, o comunque calcolando il rischio di cambio che dall'annunciata modifica legislativa poteva derivargli a breve termine per gli impegni che stava per assumere.

Le imprese hanno potuto beneficiare del regime anteriore per le esportazioni effettuate fino al 4 giugno. A partire dal momento in cui doveva esser chiaro che la disciplina degli importi compensativi stava per cambiare, gli interessati hanno quindi disposto di un lasso di tempo ragionevole per correre ai ripari.

Nessuna domanda di certificato che entra in rilievo nella presente causa è stata presentata prima del 30 marzo 1973. A quest'epoca tutti gli operatori interessati erano al corrente della proposta della Commissione del 21 marzo.

Riteniamo quindi che faccia difetto, in relazione a tutte le operazioni a cui si riferiscono le ricorrenti, quella situazione soggettiva di legittimo affidamento che è necessaria per imporre alla Comunità l'onere di riparare le perdite subite dalle imprese che, sulla base di una loro aspettattiva, abbiano assunto impegni definitivi.

Tuttavia i ricorrenti, oltre a basarsi sulla generale esigenza di tutela del legittimo affidamento, sostengono anche di avere nei riguardi degli importi compensativi addirittura un vero e proprio diritto quesito, che essi configurano come un diritto a un credito futuro il cui ammontare viene determinato al momento dell'esportazione.

Tale tesi trovasi però già smentita dalla vostra giurisprudenza. La già menzionata sentenza nella causa 74-74, pur dando parziale sodisfazione al ricorrente in relazione alla mancata percezione dello sperato ammontare degli importi compensativi monetari, si era basata esclusivamente sul principio della tutela dell'affidamento e non già su quello del rispetto di un diritto, e su tale base aveva riconosciuto la risarcibilità del danno subito dal ricorrente soltanto nella misura strettamente necessaria per evitargli una perdita: tale limitazione sarebbe stata inammissibile qualora l'interessato avesse potuto vantare un vero e proprio diritto a ottenere, per il calcolo degli importi compensativi monetari, l'applicazione delle regole che vigevano al momento in cui aveva richiesto od ottenuto il certificato d'esportazione.

La distinzione che i ricorrenti nelle presenti cause cercano di stabilire fra il regime facoltativo, della cui applicazione si trattava nella causa sopra citata, e il regime obbligatorio che ora entra in rilievo, non ha alcuna importanza per la determinazione dell'esistenza o meno di un tale diritto degli operatori agli importi compensativi. Infatti, dal momento che sotto il regime facoltativo uno Stato avesse deciso di avvalersi della facoltà consentitagli dalla disciplina comunitaria di concedere importi compensativi monetari, la situazione dell'impresa esportatrice rispetto all'applicazione del sistema degli importi compensativi non era sostanzialmente diversa da quella in cui il pagamento di tali importi sia previsto obbligatoriamente dal diritto comunitario, senza bisogno del verificarsi della condizione della decisione positiva dello Stato.

In via subordinata, nell'ipotesi in cui la Corte decidesse di non accogliere queste conclusioni nei confronti di tutte le operazioni di cui trattasi, riteniamo che dovrebbero essere respinte quantomeno tutte le domande di risarcimento afferenti a esportazioni effettuate in base a certificati richiesti dopo il 30 aprile 1973.

Conformemente alla menzionata decisione dei ministri finanziari dell'11 marzo 1973, l'articolo 1 del menzionato regolamento del Consiglio del 30 aprile, che ha sostituito l'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 974/71, prevede per la fissazione degli importi compensativi un nuovo meccanismo che, diversamente da quanto era previsto dalla norma precedente, prescinde dalla considerazione del rapporto di cambio fra la moneta dello Stato membro che entra in rilievo e il dollaro statunitense.

A partire quantomeno dalla pubblicazione di questo regolamento, quindi, era chiaro che gli operatori economici non potevano più contare sul mantenimento nei loro confronti del beneficio del regime anteriore che avrebbe cessato automaticamente di essere applicabile a partire dal giorno in cui fossero entrate in vigore le modalità necessarie per la sua applicazione e che la Commissione doveva adottare conformemente all'articolo 6 del regolamento n. 974/71. È vero che il regolamento n. 1112 non precisava la data entro cui la Commissione avrebbe dovuto adottare tali misure di applicazione; ma, trattandosi di un settore particolarmente sensibile ai movimenti monetari che si stavano verificando in quell'epoca, ogni operatore accorto avrebbe dovuto pensare che esse non potevano tardare. E poiché d'altronde nessuna misura transitoria era prevista dal regolamento n. 1112/73, si può senz'altro ritenere che, quantomeno a partire dal 30 aprile 1973, non poteva sussistere più alcun affidamento nel senso preteso dalle ricorrenti. Libere erano le imprese di sperare in misure transitorie: ma a loro rischio e pericolo.

In questa prospettiva, sulla base del legittimo affidamento, risulterebbero totalmente infondate quelle domande di risarcimento che si riferiscono a esportazioni effettuate sulla base di certificati richiesti in data posteriore alla pubblicazione del regolamento n. 1112/73.

Per quanto poi riguarda le esportazioni relative a certificati richiesti nel periodo intercorrente fra il 30 marzo e il 30 aprile 1973, si dovrebbero distinguere le domande afferenti a certificati di durata normale da quelle relative a certificati di durata eccezionale. Infatti, nel primo caso, una volta che tutte le condizioni formali siano soddisfatte, alla domanda segue quasi automaticamente la concessione del certificato, e quindi il diritto all'esportazione mediante fissazione anticipata della restituzione può farsi risalire al momento della richiesta del certificato stesso e al relativo impegno connesso al versamento della cauzione imposta dalle norme comunitarie.

Nel caso invece di richiesta di certificato d'esportazione per una durata superiore alla normale, non vi è alcuna garanzia che tale domanda abbia esito positivo, giacché questo è subordinato a un autorizzazione speciale della Commissione la quale dispone a tale riguardo di un ampio potere discrezionale. L'impegno definitivo a effettuare l'esportazione sorge quindi in tale ipotesi soltanto a partire dal momento in cui il richiedente riceve una risposta favorevole. Perciò, in relazione alle operazioni connesse a certificati d'esportazione aventi una durata eccezionalmente lunga, occorrerà vedere se tali certificati siano stati ottenuti, e non semplicemente richiesti, prima o dopo il 30 aprile 1973. Nei confronti delle operazioni effettuate sulla base di certificati ottenuti dopo tale data, così come è stato osservato in relazione a quelle relative a certificati, anche se di durata normale, richiesti dopo la data suddetta, in nessun caso si potrà riconoscere un'aspettativa meritevole di tutela.

Concludo quindi, in via principale, al rigetto di tutti i ricorsi con la condanna delle ricorrenti alle spese.

In via subordinata, chiedo il rigetto delle domande relative a esportazioni effettuate sulla base di certificati richiesti dopo il 30 aprile 1973, o sulla base di certificati di durata eccezionale che, seppur richiesti prima di tale data, siano stati concessi posteriormente. Le restanti domande afferenti a periodi anteriori potrebbero essere accolte solo limitatamente alle riparazione del danno emergente. Peraltro, in relazione alle domande di risarcimento riferentisi a certificati che, sebbene ottenuti anteriormente, hanno fatto oggetto di trasferimento successivamente a tale data, si dovrebbe in ogni caso esigere la prova che detto trasferimento era avvenuto in esecuzione di impegni certi e definitivi, stipulati prima di questa data. Diversamente sarebbe esclusa la legittima aspettativa del richiedente.

In questa ipotesi subordinata, occorrerebbe chiedere alle ricorrenti che si trovassero in condizione di trarre beneficio da tale decisione di precisare tutti i dati utili al riguardo: riservando nei loro confronti la decisione sulle spese.