CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

F.G. JACOBS

presentate il 14 luglio 2005 1( )

Causa C-316/04

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie

contro

College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen





1. Nella presente causa il College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunale amministrativo per il commercio e l’industria) dei Paesi Bassi ha chiesto alla Corte di interpretare l’art. 8 della direttiva sui prodotti fitosanitari ( ) e l’art. 16 della direttiva sui biocidi ( ).

2. Dette disposizioni stabiliscono misure transitorie per l’attuazione delle due direttive.

3. La questione è sostanzialmente la seguente. Le suddette direttive impongono agli Stati membri di istituire procedure per l’autorizzazione dei prodotti fitosanitari e dei biocidi. Entrambe le direttive prevedono l’applicazione di discipline nazionali per l’autorizzazione di tali prodotti durante un periodo transitorio, in attesa della valutazione a livello comunitario delle sostanze attive interessate. In pendenza del periodo transitorio, i Paesi Bassi hanno modificato la loro disciplina nazionale in modo da consentire effettivamente la presentazione di domande per l’autorizzazione d’ufficio di prodotti fitosanitari e biocidi che i) fossero stati già precedentemente autorizzati e ii) contenessero sostanze attive indicate dall’autorità nazionale competente. Con decisione adottata in forza della normativa modificata, l’autorità competente ha designato alcune sostanze attive. La validità di tale decisione è stata contestata, tra l’altro, in quanto la normativa modificata sarebbe incompatibile con le direttive sopra menzionate.





Normativa comunitaria pertinente

La direttiva sui prodotti fitosanitari

4. La direttiva sui prodotti fitosanitari disciplina sia i «prodotti fitosanitari» che le «sostanze attive» di tali prodotti.

5. Sono definiti prodotti fitosanitari «[l]e sostanze attive e i preparati contenenti una o più sostanze attive, presentate nella forma in cui vengono consegnate all’utilizzatore», destinate principalmente a proteggere i vegetali o i prodotti vegetali dagli organismi nocivi ( ). La direttiva riguarda quindi pesticidi, fungicidi ed erbicidi da applicare alle piante.

6. L’art. 3, n. 1, impone agli Stati membri di prescrivere che i prodotti fitosanitari possono essere immessi in commercio e utilizzati sul loro territorio soltanto se sono stati autorizzati conformemente alle disposizioni della direttiva.

7. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, gli Stati membri debbono prescrivere che un prodotto fitosanitario possa essere autorizzato soltanto se, in primo luogo, le sue sostanze attive sono elencate nell’allegato I e sono soddisfatte le condizioni ivi stabilite (art. 4, n. 1, lett. a)), e, in secondo luogo, sono soddisfatte le condizioni stabilite all’art. 4, n. 1, lett. b)-f). L’art. 4, n. 1, lett. b)-e) riguarda sostanzialmente la sicurezza e l’efficacia del prodotto utilizzato. L’art. 4, n. 1, lett. f), prevede che i livelli massimi di residui devono essere stabiliti dagli Stati membri, nonché notificati alla Commissione e da questa approvati.

8. L’allegato I era privo di contenuto al momento dell’adozione della direttiva, in pendenza del completamento di varie fasi della procedura di valutazione comunitaria prevista dalla normativa. Le prime voci del detto allegato sono state introdotte con effetto dal 1° gennaio 1999; altre voci sono stati inserite con una serie di direttive proseguite fino al 2003.

9. L’art. 4, n. 5, dispone quanto segue:

«Le autorizzazioni possono essere riesaminate in qualsiasi momento se risulta che i requisiti di cui al paragrafo 1 non sono più soddisfatti. (…)

10. L’art. 8 è intitolato «Misure transitorie e derogatorie».

11. L’art. 8, n. 2, primo comma, dispone che, in deroga all’art. 4 e fatte salve le disposizioni del terzo comma, «uno Stato membro può, durante un periodo di dodici anni a decorrere dalla notifica della (…) direttiva, autorizzare l’immissione in commercio nel proprio territorio di prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive non elencate nell’allegato I e che si trovano già sul mercato due anni dopo la data della notifica della medesima».

12. L’art. 8, n. 3, così recita:

«Laddove autorizzino il riesame dei prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive di cui al paragrafo 2, gli Stati membri, prima di procedere a tale esame, debbono applicare il disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punti da i) a v), nonché le lettere da c) a f), tenendo conto delle disposizioni nazionali relative ai dati da fornire».

13. Il periodo di dodici anni menzionato all’art. 8, n. 2, è stato esteso fino al dicembre 2005 per talune sostanze attive e fino al 31 dicembre 2008 per altre ( ).

14. L’art. 13, n. 1, prescrive che gli Stati membri esigano dagli interessati di allegare determinati fascicoli alla richiesta di autorizzazione dei prodotti fitosanitari. L’art. 13, n. 6, prevede quanto segue:

«In deroga al precedente paragrafo 1, per le sostanze attive già sul mercato due anni dopo la notifica della presente direttiva, gli Stati membri potranno continuare nel rispetto delle disposizioni del Trattato ad applicare le norme nazionali precedentemente vigenti per quanto attiene ai dati prescritti, sino a che dette sostanze non saranno iscritte nell’allegato I».

15. L’art. 23, n. 1, impone agli Stati membri di mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro un termine di due anni a decorrere dalla data della notifica. È pacifico che la direttiva sia stata notificata il 26 luglio 1991.

La direttiva sui biocidi

16. Il ventesimo ‘considerando’ della direttiva sui biocidi enuncia che si dovrebbe assicurare uno stretto coordinamento con altre normative comunitarie e in particolare con la direttiva sui prodotti fitosanitari.

17. La direttiva riguarda l’autorizzazione e l’immissione sul mercato dei biocidi all’interno degli Stati membri in vista della loro utilizzazione ( ).

18. Sono definiti «biocidi» i «principi attivi e i preparati contenenti uno o più principi attivi, presentati nella forma in cui sono consegnati all’utilizzatore, destinati a distruggere, eliminare, rendere innocui, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo con mezzi chimici o biologici» ( ). È definito «organismo nocivo» «[q]ualsiasi organismo indesiderato o che abbia effetti dannosi per l’uomo, per le sua attività o per i prodotti che l’uomo impiega o produce, nonché per gli animali e per l’ambiente» ( ). Un elenco esauriente di 23 tipi di biocidi allegato alla direttiva comprende, quali gruppi principali, disinfettanti e biocidi in generale, preservanti e prodotti per il controllo degli animali nocivi ( ).

19. L’art. 3, n. 1, dispone che gli Stati membri «prescrivono che un biocida non possa essere immesso sul mercato e utilizzato nel loro territorio se non ha ottenuto l’autorizzazione a norma della presente direttiva».

20. L’art. 5, n. 1, prevede che gli Stati membri debbono autorizzare un biocida soltanto se «il suo o i suoi principi attivi sono elencati negli allegati I o I A e i requisiti ivi stabiliti sono soddisfatti» e sussistono alcune altre condizioni.

21. All’epoca dell’adozione della direttiva sui biocidi, detti allegati erano privi di contenuto, e lo sono tuttora. La direttiva ha istituito una procedura per l’introduzione delle sostanze attive negli allegati dopo un processo di valutazione.

22. Conformemente all’art. 8, n. 2, gli Stati membri devono esigere che i richiedenti l’autorizzazione relativa ad un biocida presentino un fascicolo, il cui contenuto è prescritto all’art. 8, n. 4.

23. L’art. 16 è intitolato «Misure transitorie». L’art. 16, n. 1, prevede quanto segue:

«In ulteriore deroga all’articolo 3, paragrafo 1, all’articolo 5, paragrafo 1, e all’articolo 8, paragrafi 2 e 4 (…), uno Stato membro può, per un periodo di 10 anni [a decorrere dal 14 maggio 2000], continuare ad applicare la sua disciplina o la sua prassi vigenti in materia di immissione di biocidi sul mercato. Esso può, in particolare, secondo le norme nazionali, autorizzare l’immissione sul mercato nel proprio territorio di biocidi contenenti principi attivi non elencati nell’allegato I o I A per il tipo di prodotto in questione. Tali principi attivi devono trovarsi già in commercio [al 14 maggio 2000] quali principi attivi di un biocida (…)».

24. L’art. 34 prevede che gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva entro un massimo di 24 mesi a decorrere dalla data della sua entrata in vigore. L’art. 35 dispone che la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione, ossia il 14 maggio 1998.

Normativa nazionale pertinente

La normativa nazionale prima della modifica del 2002

25. La Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (legge sui pesticidi del 1962 ( ); in prosieguo: la «BMW») istituisce il College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (commissione per l’autorizzazione dei pesticidi; in prosieguo: la «CTB») e dispone che le decisioni relative all’autorizzazione o alla registrazione dei pesticidi devono essere adottate, su richiesta, dalla CTB. La BMW è stata modificata nel 1994 per dare attuazione alla direttiva sui prodotti fitosanitari ( ).

26. La sezione 2 della BMW, intitolata «Autorizzazione e registrazione dei pesticidi», è costituita dagli artt. 2-5.

27. L’art. 2, n. 1, dispone quanto segue:

«È fatto divieto di fornire, di disporre o tenere in giacenza, di far circolare o utilizzare nei Paesi Bassi un pesticida che non risulti essere stato autorizzato ai sensi della presente legge, o, nel caso di biocidi a basso rischio, registrato».

28. L’art. 3, n. 1, recepisce in sostanza l’art. 4, n. 1, della direttiva sui prodotti fitosanitari. In particolare, l’art. 3, n. 1, lett. a), punti (1)‑(10), stabilisce condizioni che rispecchiano essenzialmente quelle fissate all’art. 4, n. 1, lett. b), punti i)-v), della direttiva, mentre l’art. 3, n. 1, lett. b)-d), riproduce l’art. 4, n. 1, lett. c)-e), della direttiva.

29. L’art. 3, n. 2, lett. a), recepisce l’art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva sui prodotti fitosanitari.

30. L’art. 3 bis, n. 1, così recita:

«In virtù delle norme generali amministrative possono essere fissate ulteriori norme più dettagliate, aventi ad oggetto i criteri di autorizzazione e di registrazione, di cui all’art. 3, n. 1, lett. a), e n. 2, lett. c), e possono essere fissati principi ai fini della valutazione».

31. L’art. 4, n. 1, dispone che le decisioni sull’autorizzazione o sulla registrazione dei pesticidi devono essere adottate, su domanda, dalla CTB.

32. L’art. 5, n. 1, prevede che la validità dell’autorizzazione o della registrazione di un pesticida dev’essere stabilita dalla decisione di autorizzazione o di registrazione per un periodo rinnovabile non superiore a dieci anni.

Il contesto della modifica del 2002

33. Poiché l’art. 4, n. 1, della direttiva sui prodotti fitosanitari richiede, quale condizione per l’autorizzazione di un prodotto fitosanitario da parte di uno Stato membro, che le sue sostanze attive siano elencate nell’allegato I della direttiva e che siano soddisfatte tutte le condizioni ivi stabilite, i regimi di autorizzazione nazionali non hanno potuto dare piena attuazione alla direttiva fintanto che detto allegato non conteneva almeno qualche elemento. Come si è già rilevato ( ), tale processo si è avviato solo nel 1999 e non si è ancora concluso. Il giudice del rinvio precisa che negli anni ’90, per l’esame e il riesame dei prodotti fitosanitari, il governo olandese aveva scelto di precedere la valutazione comunitaria delle sostanze attive. Tale scelta era stata operata a causa dell’uso intensivo di tali prodotti nei Paesi Bassi e delle particolari circostanze esistenti in tale paese, quali l’agricoltura intensiva, un’alta densità abitativa e la presenza di molte acque di superficie.

34. Poiché nel 2000 non erano ancora stati compiuti progressi sufficienti, la CTB ha deciso di attribuire priorità alla valutazione delle sostanze attive e ha compilato elenchi delle sostanze classificate in base al grado di rischio che esse presentano per gli uomini, gli animali e l’ambiente. Le sostanze attive con un elevato profilo di rischio sono state classificate nell’elenco A. Le sostanze attive che secondo la CTB non presentavano un rischio significativo o costituivano un rischio modesto sono state inserite rispettivamente nell’elenco B o C.

35. Per quanto riguarda i prodotti le cui sostanze attive erano state inserite nell’elenco B o C, la CTB ha adottato le cosiddette «concessioni di autorizzazione procedurale», con cui, previa domanda, le autorizzazioni scadute venivano rinnovate automaticamente. Con sentenza 2 luglio 2002, il giudice del rinvio ha deciso che la CTB non era competente a rinnovare in tal modo le autorizzazioni. Si è quindi aggiunto l’art. 25 quinquies alla BMW con effetto dal 4 dicembre 2002, al fine di fornire un fondamento normativo alla prassi della CTB.

La modifica del 2002 – L’art. 25 quinquies

36. L’art. 25 quinquies prevede in sostanza la riautorizzazione d’ufficio – e quindi senza il riesame completo altrimenti richiesto dall’art. 3, n. 1, della BMW – dei prodotti già autorizzati le cui sostanze attive siano state indicate dalla CTB. Per contro, quest’ultima, quando designa una sostanza attiva, deve «tener conto» degli effetti menzionati all’art. 3, n. 1, lett. a), punti (3)‑(10), della BMW, che recepisce l’art. 4, n. 1, lett. b), punti iii)-v) della direttiva. È pacifico che le sostanze attive indicate dalla CTB ai sensi dell’art. 25 quinquies (o, in ogni caso, le sostanze attive in discussione nella fattispecie) sono sostanze rientranti negli elenchi B e C.

37. L’art. 25 quinquies dispone quanto segue:

«1. In deroga a quanto disposto ai sensi o in forza degli artt. 3 e 3 bis, 4, n. 1, e 5, n. 1, un pesticida la cui sostanza attiva o le cui sostanze attive sono state indicate dalla [CTB], è autorizzato o registrato d’ufficio, a partire dal momento di cui al terzo comma.

2. All’atto dell’indicazione di una sostanza attiva, di cui al n. 1, si deve tener conto degli effetti della sostanza attiva di cui trattasi secondo quanto disposto all’art. 3, n. 1, lett. a), punti (3)-(10).

3. L’autorizzazione o la registrazione di cui al n. 1 entra in vigore a partire dal momento in cui scade l’autorizzazione o la registrazione concessa ai sensi dell’art. 4, [e] resta in vigore, in deroga a quanto previsto dall’art. 5, n. 1, fino alla scadenza del termine entro cui va data esecuzione ad un regime comunitario avente per oggetto la sostanza attiva di cui trattasi, ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. a), fermo restando che, in ogni caso, essa viene a scadenza dopo il 26 luglio 2003, oppure il 15 maggio 2010, qualora, entro la data prevista, non venga istituito alcun regime comunitario da cui possa dedursi se la sostanza attiva di cui trattasi possa essere usata come base, rispettivamente, per un prodotto fitosanitario o un biocida.

(…)

6. Il n. 1:

a) non si applica a un pesticida la cui autorizzazione o registrazione non può essere concessa ai sensi di un regime comunitario;

b) non si applica a un pesticida la cui autorizzazione o registrazione dev’essere ritirata ai sensi di un regime comunitario, dopo che sia trascorso il termine entro il quale doveva essere data al più tardi attuazione alle dette norme;

c) è esclusivamente applicabile a un pesticida che contiene una sostanza attiva che, rispettivamente, era sul mercato già prima del 26 luglio 1993, se si tratta di un prodotto fitosanitario, e già prima del 15 maggio 2000, se si tratta di un biocida, e non figura in un regime comunitario menzionato nell’art. 3, n. 2, lett. a);

d) è esclusivamente applicabile a un pesticida autorizzato o autorizzato al più tardi il 1° gennaio 2001, o registrato;

(…)».

38. Nelle sue osservazioni, il governo olandese afferma che l’art. 25 quinquies è inteso a dare attuazione all’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari e all’art. 16, n. 1, della direttiva sui biocidi. In udienza, detto governo ha anche dichiarato che l’autorizzazione in forza dell’art. 25 quinquies è subordinata alla presentazione di una nuova domanda corredata di un fascicolo completo.

Procedimento principale e questioni sottoposte alla Corte

39. Con decisione 12 giugno 2002, la CTB indicava un ampio numero di sostanze attive ai sensi dell’art. 25 quinquies della BMW. La decisione era basata sull’art. 25 quinquies e produceva effetti a decorrere dalla stessa data stabilita per l’entrata in vigore della disposizione, ossia il 4 dicembre 2002. È pacifico che i prodotti fitosanitari contenenti tali sostanze attive si trovavano già sul mercato due anni dopo la notifica della direttiva sui prodotti fitosanitari, che i biocidi contenenti tali sostanze attive erano già sul mercato al 14 maggio 2000 e che i prodotti in questione erano stati precedentemente autorizzati in forza della BMW; essi venivano quindi autorizzati d’ufficio.

40. Con decisione 12 maggio 2004, la CTB dichiarava infondate le opposizioni proposte contro la decisione 12 giugno 2002 dalla Stichting Zuidhollandse Milieufederatie (Fondazione dell’Associazione per l’ambiente dell’Olanda meridionale; in prosieguo: la «Fondazione»).

41. La Fondazione impugnava quest’ultima decisione dinanzi al College van Beroep voor het bedrijfsleven. Essa faceva valere in sostanza che l’art. 25 quinquies della BMW era incompatibile con la direttiva sui prodotti fitosanitari. Detta direttiva prevede che i prodotti fitosanitari possono essere autorizzati solo qualora si dimostri che sono soddisfatti i criteri di cui all’art. 4. L’art. 8, n. 2, della direttiva impiega il termine «autorizzare» e fa quindi riferimento all’intera procedura istituita dall’art. 4.

42. Il giudice del rinvio rileva che l’art. 25 quinquies della BMW differisce, per quanto riguarda sia la procedura che la valutazione, dal sistema di valutazione istituito dalla sezione 2 della medesima legge. Per quanto concerne la procedura, l’art. 25 quinquies introduce un meccanismo di autorizzazione d’ufficio dei pesticidi, mentre la sezione 2 della BMW prevede una singola decisione per ciascuna autorizzazione. Per la valutazione, l’art. 25 quinquies prevede un esame della sostanza attiva, mentre la sezione 2 riguarda la valutazione del pesticida. Esiste una notevole differenza in termini di rigore tra la valutazione e l’esame. Nel caso di un normale esame di un prodotto fitosanitario ai sensi degli artt. 3-3 bis della BMW, si procede ad una valutazione completa della sostanza e dei prodotti di degradazione, in conformità delle norme sull’autorizzazione contenute nella direttiva sui prodotti fitosanitari e di quella sui biocidi. Per contro, l’autorizzazione d’ufficio di un pesticida consegue alla designazione di una sostanza attiva che tenga conto degli effetti di detta sostanza sulla salute dell’uomo e degli animali e sull’ambiente specificati all’art. 25 quinquies, n. 2, della BMW.

43. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte sei questioni pregiudiziali ( ).

44. Hanno presentato osservazioni scritte la Fondazione, la 3M Nederland BV e altre 81 parti interessate ( ) riunite nel procedimento principale (in prosieguo: «3M Nederland»), i governi danese, francese e olandese e la Commissione. Il governo olandese afferma di presentare osservazioni anche per conto della CTB.

Sulla prima questione

45. Con la prima questione il giudice del rinvio chiede se l’art. 8 della direttiva sui prodotti fitosanitari o l’art. 16 della direttiva sui biocidi siano applicabili da un giudice nazionale dopo la scadenza del periodo menzionato, rispettivamente, all’art. 23 della direttiva sui prodotti fitosanitari e all’art. 34 della direttiva sui biocidi. Dall’ordinanza di rinvio risulta che la questione sollevata è se gli artt. 8 e 16 abbiano effetto diretto; il giudice del rinvio ritiene di poter valutare la compatibilità dell’art. 25 quinquies della BMW con tali disposizioni solo in caso di soluzione affermativa della suddetta questione.

46. La Fondazione e 3M Nederland sostengono che entrambe le parti della prima questione vanno risolte in senso affermativo. Il governo danese afferma che l’art. 8, nn. 2 e 3, della direttiva sui prodotti fitosanitari ha effetto diretto dopo la scadenza del termine di trasposizione solo nel senso che un giudice nazionale può verificare se un’autorità nazionale si sia conformata alla procedura istituita da dette disposizioni. Un produttore o un commerciante, invece, non potrebbero in nessun caso chiedere un’autorizzazione in forza dell’art. 8, nn. 2 o 3.

47. Secondo costante giurisprudenza, un giudice nazionale cui venga sottoposta una controversia in una materia che rientra nell’ambito di applicazione di una determinata direttiva è tenuto, ove possibile, ad interpretare la normativa nazionale, adottata prima o dopo la direttiva, alla luce della lettera e dello scopo di detta direttiva per conseguire il risultato da questa contemplato ( ). Pertanto, come sostengono la Commissione e il governo olandese, è chiaro che al giudice del rinvio occorre un’interpretazione delle disposizioni pertinenti della direttiva sui prodotti fitosanitari e della direttiva sui biocidi, a prescindere dalla circostanza che esse abbiano o meno effetto diretto. Ritengo quindi che non sia necessario risolvere la prima questione nei termini in cui è stata formulata, dal momento che il giudice nazionale otterrà sufficienti chiarimenti dalla soluzione delle altre questioni. Ciò vale a fortiori se si considera che, secondo il governo olandese, la disposizione nazionale in discussione nella fattispecie – vale a dire l’art. 25 quinquies della BMW – è diretta a recepire l’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari e l’art. 16, n. 1, della direttiva sui biocidi, oggetto della seconda, terza e quarta questione.

Sulla seconda questione

48. Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede se l’art. 16 della direttiva sui biocidi abbia lo stesso significato dell’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari. Dall’ordinanza di rinvio emerge che la questione è scaturita dalla circostanza che l’art. 25 quinquies della BMW riguarda sia i prodotti fitosanitari che i biocidi. Il giudice del rinvio rileva che l’art. 16, n. 1, della direttiva sui biocidi prevede che uno Stato membro può continuare ad applicare la sua disciplina o la sua prassi vigenti in materia di immissione sul mercato dei biocidi durante il periodo transitorio. In sostanza si chiede se l’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari vada interpretato analogamente all’art. 16, n. 1, che, a parere di detto giudice, consente ad un Stato membro di mantenere, durante il periodo transitorio, la sua «disciplina o la sua prassi vigenti» in materia di immissione sul mercato dei biocidi, a prescindere dalle modalità previste da tale disciplina o prassi.

49. Poiché, con la terza questione, il giudice del rinvio chiede un’interpretazione dell’art. 16 della direttiva sui biocidi e con la quarta chiede un’interpretazione dell’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari, è preferibile esaminare prima tali questioni; diverrà quindi chiara la soluzione della seconda questione.

Sulla terza questione

50. Con la terza questione il giudice del rinvio chiede i) se l’art. 16, n. 1, della direttiva sui biocidi vada interpretato come un obbligo di statu quo; ii), se, in caso di soluzione negativa, tale disposizione imponga limiti alle modifiche delle norme nazionali concernenti l’immissione sul mercato dei biocidi e iii), in caso di soluzione affermativa, quali siano tali limiti.

51. Dall’ordinanza di rinvio emerge che il giudice nazionale chiede in sostanza se uno Stato membro possa modificare la sua disciplina o la sua prassi vigenti all’epoca dell’entrata in vigore delle direttiva sui prodotti fitosanitari: i) solo qualora la valutazione correlata all’autorizzazione dei biocidi venga effettuata in conformità della direttiva; ii) solo qualora le modifiche non incidano sul regime istituito dalla disciplina o dalla prassi vigenti; o iii) se debbano rispettarsi solo i limiti che, ai sensi dell’art. 10 CE, sono applicabili in pendenza del termine di trasposizione, conformemente alla sentenza Inter-Environnement Wallonie ( ).

52. In detta sentenza la Corte ha dichiarato che, in pendenza del termine stabilito per la trasposizione di una direttiva, gli Stati membri devono astenersi dall’adottare disposizioni che possano compromettere gravemente la realizzazione del risultato che la direttiva prescrive e che spetta al giudice nazionale accertare se ciò si verifichi nel caso delle disposizioni nazionali controverse.

53. La Fondazione sostiene la prima tesi prospettata dal giudice nazionale e fa valere che l’art. 16, consentendo agli Stati membri di continuare ad applicare la loro disciplina vigente, implica che tale disciplina in linea di principio dev’essere mantenuta e che le relative modifiche sono autorizzate solo qualora conducano ad una disciplina maggiormente conforme alla direttiva.

54. Tale interpretazione non mi convince. L’art. 16, n. 1, dispone che detta disciplina è applicabile in deroga agli artt. 3, n. 1, 5, n. 1, 8, n. 2 e 8, n. 4. Tali disposizioni costituiscono l’essenza della procedura di autorizzazione istituita dalla direttiva. L’art. 3, n. 1, impone agli Stati membri di «prescriv[ere] che un biocida non possa essere immesso sul mercato e utilizzato nel loro territorio se non ha ottenuto l’autorizzazione a norma della presente direttiva». L’art. 5, n. 1, dispone che gli Stati membri devono autorizzare un biocida soltanto se «il suo o i suoi principi attivi sono elencati negli allegati I o I A e i requisiti ivi stabiliti sono soddisfatti» e se sussistono alcune altre condizioni, mentre l’art. 8, n. 2, dispone che gli Stati membri devono esigere che i richiedenti l’autorizzazione relativa ad un biocida presentino un fascicolo il cui contenuto è prescritto all’art. 8, n. 4.

55. È chiaro che nessuna delle misure adottate da uno Stato membro in pendenza del periodo transitorio poteva essere pienamente conforme a tali disposizioni per quanto riguarda le sostanze attive non ancora elencate negli allegati I e I A; in realtà l’art. 16 era presumibilmente diretto a disciplinare proprio tale situazione.

56. Si deve anche tener presente che l’art. 16, n. 1, è una disposizione transitoria intesa ad essere applicata per 10 anni in un settore in cui ambiente, salute e sicurezza sono fattori preponderanti. Ovviamente, può accadere che occorra modificare alla luce degli sviluppi scientifici una disciplina o una prassi vigenti all’inizio del suddetto periodo.

57. Tuttavia, a ciò non consegue che uno Stato membro disponga di un potere illimitato per quanto riguarda la modifica della propria normativa durante il periodo transitorio stabilito dalla direttiva sui biocidi. Dalla sentenza della Corte nella causa Inter-Environnement Wallonie discende che uno Stato membro non può modificare la propria normativa in un modo che potrebbe compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva. La direttiva sui biocidi richiede i) «un quadro normativo relativo all’immissione sul mercato dei biocidi ai fini della loro utilizzazione» ( ), al cui centro si colloca la procedura di autorizzazione; ii) il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e iii) la compilazione, a livello comunitario, di un elenco positivo di principi attivi che possono essere impiegati nei biocidi ( ). Ritengo pertanto che uno Stato membro non sia legittimato a modificare la propria normativa in modo da stabilire, ad esempio, che i biocidi precedentemente soggetti ad una procedura di autorizzazione possono essere immessi sul mercato in vista del loro impiego senza alcuna autorizzazione.

58. Nella fattispecie, la modifica legislativa controversa semplifica la procedura di autorizzazione dei biocidi contenenti principi attivi che, in primo luogo, sono indicati in elenchi, compilati a livello nazionale, di principi attivi che a parere dell’autorità nazionale competente non presentano rischi significativi o presentano un basso profilo di rischio per gli uomini, gli animali e l’ambiente, e, in secondo luogo, sono già stati autorizzati in precedenza. Tali prodotti possono beneficiare, su richiesta, di un’autorizzazione automatica; tale autorizzazione scade nel caso in cui occorra dare attuazione ad un provvedimento comunitario riguardante il principio attivo di cui trattasi.

59. Non credo che una disciplina del genere possa compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva sui biocidi. Tuttavia, come la Corte ha chiarito nella sentenza Inter-Environnement Wallonie, e come rileva la Commissione nella causa ora in esame, spetta al giudice nazionale effettuare tale valutazione, qualora essa implichi l’interpretazione del provvedimento nazionale.

Sulla quarta questione

60. Il giudice nazionale solleva la quarta questione solo per il caso in cui la seconda venga risolta in senso negativo. Con la seconda questione si chiede se l’art. 16 della direttiva sui biocidi abbia lo stesso significato dell’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari. Tuttavia, come ho già detto, ritengo che la soluzione della quarta questione aiuti a risolvere la seconda, piuttosto che il contrario; di conseguenza, propongo di analizzare la quarta questione prima della seconda.

61. Con la quarta questione si chiede se l’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari implichi che, qualora uno Stato membro autorizzi l’immissione in commercio nel proprio territorio di prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive non elencate nell’allegato I della direttiva e che si trovavano già sul mercato due anni dopo la data della notifica della medesima («prodotti fitosanitari esistenti»), si debba tenere conto anche delle disposizioni i) dell’art. 4 e/o ii) dell’art. 8, n. 3, della direttiva.

62. In realtà, le due parti della questione rappresentano due facce della stessa medaglia: l’argomento secondo cui uno Stato membro, nel concedere un’autorizzazione in forza dell’art. 8, n. 2, per prodotti fitosanitari esistenti, è tenuto ad applicare determinate disposizioni dell’art. 4, viene in esame solo se si ritiene che in tale situazione sia applicabile l’art. 8, n. 3.

63. Questa interpretazione è sostenuta dalla Fondazione e dai governi francese e danese, sul fondamento che l’art. 8, n. 3, che impone agli Stati membri di applicare le condizioni stabilite all’art. 4, n. 1, lett. b), punti da i) a v), e lett. c) e d), si applica laddove gli Stati membri «autorizzino il riesame dei prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive di cui al paragrafo 2». Secondo le suddette parti, quindi, da tale formulazione discende che entrambi i punti della questione vanno risolti in senso affermativo.

64. Nella causa Monsanto ( ) si chiedeva alla Corte se l’art. 8, n. 3, si applichi quando uno Stato membro viene investito, ai sensi dell’art. 8, n. 2, di una domanda di prima autorizzazione all’immissione in commercio di un prodotto fitosanitario generico già esistente, cosicché lo Stato membro sarebbe tenuto ad esaminare una tale domanda in conformità dei requisiti previsti dall’art. 4, n. 1, lett. b), punti da i) a v), e lett. c)-f) ( ).

65. La Monsanto sosteneva che, ai sensi dell’art. 8, nn. 2 e 3, uno Stato membro può autorizzare l’immissione in commercio di un nuovo prodotto fitosanitario nel proprio territorio solamente se il richiedente fornisce dati atti a dimostrare che il prodotto in questione risponde ai requisiti di cui all’art. 4, n. 1, lett. b)-f) ( ).

66. La Corte ha dichiarato che il riesame previsto all’art. 8, n. 3, «presuppone che il prodotto fitosanitario sia già stato oggetto di un’autorizzazione di immissione in commercio, così come si può dedurre, in particolare, dall’art. 4, n. 5 (…), secondo cui le autorizzazioni di prodotti fitosanitari le cui sostanze attive sono elencate nell’allegato I possono essere riesaminate in qualunque momento se c’è motivo di credere che uno dei requisiti per la loro concessione non sia più soddisfatto». La Corte ha poi precisato quanto segue:

«Ora, un prodotto fitosanitario generico per il quale viene richiesta, in applicazione dell’art. 8, n. 2, (…) una prima autorizzazione all’immissione in commercio non è un prodotto fitosanitario che è già stato oggetto di un’autorizzazione all’immissione in commercio.

Quindi, in occasione di una tale domanda di autorizzazione all’immissione in commercio, non si può procedere al riesame del prodotto fitosanitario di cui si tratta ai sensi dell’art. 8, n. 3 (…)

(…)

Ne consegue che [la direttiva sui prodotti fitosanitari] non impone che una domanda di prima autorizzazione all’immissione in commercio di un prodotto fitosanitario generico [esistente] (…) sia valutata in conformità ai requisiti enunciati all’art. 4, n. 1, lett. b), sub i)-v), e lett. c)-f), della direttiva ( )».

67. Da tale pronuncia sembra discendere inequivocabilmente che qualora uno Stato membro autorizzi l’immissione in commercio nel proprio territorio di prodotti fitosanitari esistenti, non occorre tener conto dell’art. 4 né dell’art. 8, n. 3, della direttiva. Pertanto, la quarta questione del giudice nazionale andrebbe risolta in senso negativo, come sostengono 3M Nederland, il governo olandese e la Commissione.

68. La Fondazione afferma invece che dalla lettera dell’art. 8, n. 3, che si applica laddove uno Stato membro autorizzi il riesame di prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive «di cui al paragrafo 2», emerge che tale disposizione si applica ogni qualvolta uno Stato membro conceda un’autorizzazione ai sensi del n. 2.

69. Confesso che, sebbene la sentenza della Corte nella causa Monsanto sembri priva di ambiguità, mi rende perplesso l’apparente conflitto tra l’interpretazione fornita dalla Corte ed il significato palese delle parole sottolineate dalla Fondazione. Se l’art. 8, n. 3, si applica laddove gli Stati membri «autorizzino il riesame dei prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive di cui al paragrafo 2», come è possibile che tale disposizione non si applichi quando gli Stati membri concedono autorizzazioni ai sensi del n. 2? Nutro dubbi anche circa il richiamo all’art. 4, n. 5, operato dalla Corte a sostegno della sua interpretazione dell’art. 8, n. 3: come può l’art. 4, n. 5, che riguarda i prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive elencate nell’allegato I, costituire una disposizione transitoria pertinente intesa proprio ad essere applicata quando le sostanze attive in questione non sono ancora elencate nell’allegato I?

70. Ritengo che la risposta sia la seguente. L’art. 8, n. 3, è diretto a consentire agli Stati membri di applicare ai prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive non ancora elencate nell’allegato I, ma già autorizzate in forza dell’art. 8, n. 2, una procedura analoga a quella istituita dall’art. 4, n. 5, per i prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive elencate nell’allegato I. Con tale interpretazione si spiegano i termini «di cui al paragrafo 2» – anche se si sarebbe potuto esprimere tale significato in modo più chiaro facendo riferimento alla concessione di una precedente autorizzazione, anziché al «riesame» menzionato all’art. 8, n. 3 ( ); in tal modo si spiega anche il riferimento della Corte all’art. 4, n. 5, a sostegno della sua interpretazione dell’art. 8, n. 3.

71. Si può osservare che né l’art. 4, n. 5, né l’art. 8, n. 3, apparivano nella proposta della Commissione ( ), nella proposta modificata ( ) o nella seconda proposta modificata ( ) della direttiva. Poiché quest’ultima proposta è stata presentata dalla Commissione il 21 marzo 1991 e la direttiva è stata adottata meno di quattro mesi dopo, è evidente che entrambe le disposizioni sono state introdotte in una fase molto avanzata della procedura normativa, presumibilmente contemporaneamente. Ciò conferma la tesi secondo cui le due norme sono collegate (e può spiegare, anche se non giustificare, la formulazione imperfetta dell’art. 8, n. 3).

72. L’interpretazione da me suggerita fornisce del resto una spiegazione per i termini «fatte salve le disposizioni del terzo comma» che figurano all’art. 8, n. 2, e dai quali il governo francese desume che i requisiti menzionati all’art. 8, n. 3, si applicano alla concessione di un’autorizzazione in forza dell’art. 8, n. 2. Ritengo che la locuzione sopra citata significhi semplicemente che la concessione di un’autorizzazione ai sensi dell’art. 8, n. 2, di per sé non dispensa da un successivo riesame in forza dell’art. 8, n. 3.

73. La Fondazione e il governo francese tentano di mantenere distinta la sentenza Monsanto adducendo che il prodotto fitosanitario in discussione in quella causa era un prodotto generico. La Fondazione sostiene che il vero fondamento della sentenza è costituito dal fatto che non erano applicabili né l’art. 8, n. 2, né l’art. 8, n. 3, ma esclusivamente l’art. 13, n. 6. Il governo francese afferma (ancorché deducendo tale argomento nel contesto della quinta questione) che la conclusione della Corte – secondo cui il riesame previsto dall’art. 8, n. 3, non si applica ad un prodotto fitosanitario esistente – è attribuibile al fatto che il prodotto controverso, essendo generico, a rigor di termini non poteva essere considerato nuovo.

74. Ritengo impossibile conciliare tali interpretazioni con la sentenza Monsanto. È vero che, secondo la Corte, la domanda in questione rientrava nell’ambito di applicazione dell’art. 13, n. 6 ( ). Tuttavia, nel punto immediatamente successivo, essa ha dichiarato quanto segue:

«Così, durante il periodo transitorio previsto all’art. 8, n. 2, della direttiva 91/414, gli Stati membri continuano ad applicare la loro disciplina o la loro prassi per l’immissione in commercio, nel loro territorio, di prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive non incluse nell’allegato I della direttiva, che erano già sul mercato due anni dopo la notifica di tale direttiva».

75. Mi sembra evidente che sebbene l’art. 13, n. 6 – che riguarda soltanto i dati prescritti – sia stato dichiarato applicabile ad una domanda presentata durante il periodo transitorio per ottenere l’autorizzazione di un prodotto fitosanitario generico esistente contenente una sostanza attiva già sul mercato due anni dopo la notifica della direttiva, tale disposizione si applicava parallelamente, e non in via alternativa, all’art. 8, n. 2, che riguarda le condizioni cui è subordinato il rilascio dell’autorizzazione. Le due disposizioni sono ovviamente collegate: l’art. 8, n. 2, come la Corte ha dichiarato nella sentenza Monsanto, consente agli Stati membri di continuare ad applicare la loro disciplina o la loro prassi per l’immissione in commercio, nel loro territorio, di prodotti fitosanitari esistenti, mentre l’art. 13, n. 6, consente agli Stati membri di continuare ad applicare le norme nazionali precedentemente vigenti per quanto attiene ai dati prescritti nel caso in cui tali sostanze non siano elencate nell’allegato I.

76. Per quanto riguarda l’argomento del governo francese, dalla sentenza non emerge affatto che la Corte abbia interpretato la direttiva nel senso che prevede un trattamento diverso per le domande relative alla prima autorizzazione di immissione in commercio, da un lato, di un prodotto fitosanitario generico esistente e, dall’altro, di un prodotto fitosanitario non generico esistente.

77. Rimango quindi del parere che entrambe le parti della quarta questione sollevata dal giudice del rinvio vadano risolte in senso negativo.

Conclusione sulla seconda questione

78. Dopo avere proposto le suesposte soluzioni per la terza e la quarta questione, posso tornare sulla seconda, con cui il giudice nazionale chiede se l’art. 16 della direttiva sui biocidi abbia lo stesso significato dell’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari.

79. L’art. 16 consente ad uno Stato membro di «continuare ad applicare la sua disciplina o la sua prassi vigenti in materia di immissione di biocidi sul mercato» e dispone che uno Stato membro «può, in particolare, secondo le norme nazionali, autorizzare l’immissione sul mercato nel proprio territorio di biocidi» che soddisfino determinati criteri. Una disciplina o una prassi basata sull’autorizzazione costituisce quindi una delle discipline o delle prassi, ma non necessariamente l’unica, che la direttiva permette ad uno Stato membro di mantenere durante il periodo transitorio.

80. Tuttavia, come ho rilevato nel contesto della terza questione ( ), uno Stato membro non dispone del potere illimitato di modificare la propria normativa in pendenza del periodo transitorio fissato dalla direttiva sui biocidi. Dalla sentenza della Corte nella causa Inter-Environnement Wallonie ( ) discende che durante detto periodo uno Stato membro non può legittimamente modificare la propria normativa in modo tale che possa compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva.

81. L’art. 8, n. 2, consente ad uno Stato membro di «autorizzare l’immissione in commercio nel proprio territorio di prodotti fitosanitari» che rispondono a criteri analoghi. Una disciplina o una prassi basata sull’autorizzazione costituisce quindi l’unica disciplina o prassi che la direttiva permette ad uno Stato membro di applicare durante il periodo transitorio.

82. Benché, nella sentenza Monsanto ( ), la Corte abbia dichiarato che durante il periodo transitorio previsto all’art. 8, n. 2, «gli Stati membri continuano ad applicare la loro disciplina o la loro prassi per l’immissione in commercio, nel loro territorio, di prodotti fitosanitari», ritengo che essa non intendesse riscrivere tale disposizione, né, ovviamente, avrebbe potuto farlo. Penso piuttosto che la Corte muovesse dal presupposto che la disciplina o la prassi di uno Stato membro vigenti in materia di immissione in commercio di prodotti fitosanitari fosse fondata sull’autorizzazione. Ciò è quanto sembra emergere dai punti precedenti della sentenza, ed è anche quanto è avvenuto nel caso della disciplina nazionale ora in esame.

83. Pertanto, l’art. 8, n. 2, della direttiva sui prodotti fitosanitari limita gli Stati membri ad una disciplina o prassi per l’autorizzazione all’immissione in commercio di tali prodotti, mentre l’art. 16, n. 1, della direttiva sui biocidi non contempla tale limitazione. Tuttavia, è improbabile che tale differenza abbia effetti pratici rilevanti, dal momento che, all’epoca dell’adozione della direttiva sui prodotti fitosanitari, «in quasi tutti gli Stati membri l’autorizzazione dei prodotti fitosanitari [era] disciplinata da apposite normative» ( ).

Sulla quinta questione

84. Con la quinta questione il giudice nazionale chiede in sostanza se il «riesame» ai sensi dell’art. 8, n. 3, della direttiva dei prodotti fitosanitari possa consistere in un esame quale quello previsto dall’art. 25 quinquies della BMW, secondo cui la designazione di un principio attivo determina l’autorizzazione o la registrazione d’ufficio dei prodotti fitosanitari che lo contengono.

85. Ho già spiegato, nel contesto dell’esame della quarta questione, perché ritengo che il «riesame» ai sensi dell’art. 8, n. 3, costituisca un riesame di autorizzazioni rilasciate dagli Stati membri in pendenza del periodo transitorio che, durante tale periodo, viene considerato equivalente al riesame ex art. 4, n. 5, della direttiva di autorizzazioni concesse dopo la fine di tale periodo. L’art. 4, n. 5, prevede che gli Stati membri riesaminano tali autorizzazioni «se risulta che i requisiti di cui [all’art. 4, n. 1] non sono più soddisfatti». L’art. 8, n. 3, consente agli Stati membri di riesaminare le autorizzazioni rilasciate in conformità dell’art. 8, n. 2; prima di tale riesame, l’art. 8, n. 3, impone agli Stati membri di «applicare il disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punti da i) a v), nonché lettere da c) a f), tenendo conto delle disposizioni nazionali relative ai dati da fornire», per decidere se procedere al riesame di prodotti fitosanitari ( ).

86. Nella fattispecie, spetta al giudice nazionale valutare se l’esame previsto dall’art. 25 quinquies della BMW equivalga a tale riesame, come sostengono in sostanza la Fondazione e il governo francese. Rilevo soltanto che dalle informazioni fornite dal giudice del rinvio e dal governo olandese in merito a tale disposizione e ai suoi effetti emerge che il quadro normativo nazionale in discussione prevede semmai una procedura per la presentazione di una domanda di autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti fitosanitari esistenti, e sembra quindi recepire l’art. 8, n. 2, di tale direttiva, piuttosto che l’art. 8, n. 3.

Sulla sesta questione

87. Con la sesta questione il giudice nazionale chiede in sostanza se le disposizioni dell’art. 8, n. 3, si applichino solo alla fornitura di dati prima del riesame o anche alle modalità con cui quest’ultimo dev’essere organizzato e svolto.

88. A mio parere, nulla indica che l’art. 8, n. 3, sia inteso a disciplinare le modalità di organizzazione o di svolgimento del riesame. Infatti, non vedo come una disposizione che impone agli Stati membri semplicemente di «applicare il disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punti da i) a v), nonché lettere da c) a f), tenendo conto delle disposizioni nazionali relative ai dati da fornire» possa contenere norme relative all’organizzazione e allo svolgimento del riesame. I requisiti di cui all’art. 4, n. 1, lett. b)-e) riguardano in sostanza la sicurezza e l’efficacia dell’impiego del prodotto in questione. L’art. 4, n. 1, lett. f), prescrive che i limiti massimi di residui siano determinati dagli Stati membri, notificati alla Commissione e da questa approvati. Come ha dichiarato la Corte nella sentenza Monsanto, tali requisiti costituiscono i criteri alla luce dei quali gli Stati membri decidono di procedere al riesame dei prodotti fitosanitari ( ). Di conseguenza, tali requisiti non hanno nulla a che vedere con l’organizzazione e lo svolgimento di siffatto riesame.





Conclusione

89. Ritengo pertanto che le questioni sollevate dal College van Beroep voor het bedrijfsleven vadano risolte nei termini seguenti:

«1) In pendenza del periodo fissato dall’art. 16, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/8/CE, relativo all’immissione sul mercato dei biocidi, gli Stati membri non possono modificare la propria normativa in materia di immissione in commercio dei biocidi in modo tale che la normativa risultante dalla modifica possa compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva; spetta al giudice nazionale valutare se ciò avvenga nel caso delle disposizioni nazionali controverse.

2) Qualora uno Stato membro autorizzi, in forza dell’art. 8, n. 2, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1991, 91/414/CEE, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, l’immissione sul mercato nel proprio territorio di prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive non elencate nell’allegato I di detta direttiva che si trovavano già sul mercato due anni dopo la notifica della stessa, lo Stato in questione non deve tenere conto delle disposizioni dell’art. 4 o dell’art. 8, n. 3, della medesima.

3) Spetta al giudice nazionale stabilire se l’esame previsto dall’art. 25 quinquies della Bestrijdingsmiddelenwet 1962, come modificata, costituisca un “riesame” ai sensi dell’art. 8, n. 3, della direttiva 91/414/CEE.

4) L’art. 8, n. 3, della direttiva 91/414/CEE non disciplina le modalità di organizzazione e di svolgimento di un “riesame” ai sensi di detta disposizione».