CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 9 NOVEMBRE 1977 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

In Francia l'esercizio della professione d'avvocato è disciplinato da una legge del 31 dicembre 1971 e dalle relative norme d'attuazione.

In base a questa normativa, per poter accedere alla professione d'avvocato è necessario, fra l'altro: aver la cittadinanza francese, purchè eventuali convenzioni internazionali non dispongano diversamente; essere in possesso della «licence en droit» o del «doctorat en droit», nonchè del «certificat d'aptitude à la profession d'avocat»; essere iscritti ad un «barreau», il che presuppone, di regola, un periodo di pratica («stage»). In via di principio presso ogni «Tribunal de grande instance» esiste un «barreau», che comprende tutti gli avvocati e i praticanti iscritti ed è retto da un «Conseil de l'ordre», eletto da tutti gli avvocati iscritti. Il «Conseil de l'ordre», fra l'altro, si pronunzia sulle domande di ammissione alla pratica e su quelle di iscrizione all'albo; contro le sue decisioni si può proporre ricorso alle sezioni unite della Corte d'appello.

Il sig. Razanatsimba, cittadino malgascio residente in Francia, dopo aver conseguito la «licence en droit» e il «certificat d'aptitude à la profession d'avocat», presentava, il 9 febbraio 1976, al Consiglio dell'ordine degli avvocati del foro di Lilla una domanda di ammissione alla pratica. Essendo privo della cittadinanza francese, egli si richiamava alla Convenzione giudiziaria franco-malgascia del 4 giugno 1973, la quale stabilisce, all'art. 6, che gli avvocati di uno dei paesi contraenti possono, in un caso determinato, prestare il proprio patrocinio nell'altro paese. Il Razanatsimba invocava inoltre la Convenzione firmata a Lomé il 28 febbraio 1975 fra la Comunità europea e gli Stati membri di questa, da un lato, e 46 Stati africani, dei Caraibi e del Pacifico, dall'altro, ed entrata in vigore il 1o aprile 1976. L'art. 62 di tale Convenzione recita:

«Per quanto concerne il regime applicabile in materia di stabilimento e prestazione di servizi, gli Stati ACP, da un lato, e gli Stati membri, dall'altro, riservano un trattamento non discriminatorio, rispettivamente, ai cittadini e alle società degli Stati membri e degli Stati ACP. Tuttavia, se per un'attività determinata uno Stato ACP o uno Stato membro non può assicurare tale trattamento, gli Stati membri o, secondo il caso, gli Stati ACP non sono tenuti ad accordarlo, per la medesima attività, ai cittadini ed alle società di detto Stato.»

Secondo il Razanatsimba, il divieto di discriminazione sancito da tale norma implica ch'egli dev'essere ammesso alla pratica come se fosse cittadino francese.

In ragione soprattutto del richiamo alla Convenzione di Lomé — che è stata stipulata anche dalla Comunità, a norma dell'art. 238 del trattato CEE, con il regolamento del Consiglio n. 199/76 (GU n. L 25, pag. 1) — il Consiglio dell'ordine, con decisione 14 dicembre 1976, soprassedeva a statuire sulla domanda d'ammissione alla pratica e chiedeva alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, di interpretare l'art. 62 della suddetta Convenzione.

Come sapete, il relativo procedimento pregiudiziale (causa 3/77) non aveva luogo; infatti, il Procuratore generale impugnava la suddetta decisione dinanzi alla Corte d'appello di Douai, sostenendo che il Consiglio dell'ordine non era legittimato ad adire direttamente la Corte di giustizia in forza dell'art. 177 del trattato CEE giacchè, nel caso di specie, esso svolgeva un'attività puramente amministrativa e non giurisdizionale. Il procuratore chiedeva inoltre che la stessa Corte d'appello si pronunziasse sulla domanda d'ammissione alla pratica.

La Corte d'appello dichiarava che il Consiglio dell'ordine non fa parte dell'ordinamento giudiziario di diritto comune e, allorché si pronunzia sull'ammissione alla pratica, agisce in qualità di organo amministrativo; come tale, esso non può sottoporre questioni d'interpretazione alla Corte di giustizia a norma dell'art. 177 del trattato CEE. Il provvedimento di rinvio veniva pertanto annullato e, per consequenza, la causa 3/77 era cancellata dal ruolo della Corte di giustizia con ordinanza 15 giugno 1977. La Corte d'appello, inoltre, si dichiarava pienamente competente, a norma dell'art. 562, n. 2, del «Code de procédure civile», a conoscere della causa e quindi a pronunziarsi sulla domanda d'ammissione alla pratica. A questo proposito, essa affermava che la Convenzione franco-malgascia non può giustificare una deroga all'art. 11 della legge 31 dicembre 1971, che subordina l'ammissione alla pratica forense al requisito della cittadinanza francese; quanto alla Convenzione di Lomé, del pari invocata dall'interessato, essa va rispettata dalla magistratura francese in quanto fa parte del diritto comunitario. Essendo in dubbio circa l'interpretazione di tale atto, la Corte d'appello, con sentenza 18 maggio 1977, ha a sua volta sospeso il provvedimento e sottoposto in via pregiudiziale alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni, analoghe a quelle formulate nel provvedimento di rinvio del Consiglio dell'ordine:

«a) Se l'art. 62 della Convenzione di Lomé del 28 febbraio 1975 implichi il diritto, per un cittadino di uno Stato ACP, ed in ispecie per un cittadino malgascio, di stabilirsi sul territorio d'uno Stato membro, ed in particolare sul territorio francese, prescindendo da ogni condizione di nazionalità.

b) Se la riserva formulata nell'art. 62 di cui sopra implichi la facoltà, per uno Stato membro, di prescrivere, per l'esercizio di un'attività determinata, e nella fattispecie per l'avvocatura, la nazionalità di detto Stato o di un altro Stato membro.»

A propositio di tali questioni, sulle quali hanno presentato osservazioni il Razanatsimba, il Governo francese e la Commissione, va osservato, a mio avviso, quanto segue:

2. Nell'esaminare le questioni del giudice a quo — come ha giustamente osservato la Commissione — è necessario in primo luogo accertare se l'art. 62 della Convenzione di Lomé abbia efficacia diretta ai sensi della giurisprudenza della Corte, cioè se esso attribuisca ai singoli, e in particolare ai cittadini degli Stati ACP, diritti che i giudici nazionali devono tutelare. Tale problema è direttamente sollevato nella prima questione, con la quale si chiede per l'appunto se il suddetto articolo implichi per i cittadini di uno Stato ACP un diritto. Peraltro, deve escludersi che l'interpretazione dell'art. 62 possa avere rilevanza per il giudice di rinvio — ai fini dell'interpretazione di norme nazionali — anche nel caso in cui risultasse che esso non attribuisce ai singoli alcun diritto. Per quanto concerne, dunque, questo primo problema, va osservato che esso non può essere risolto in senso negativo in base al semplice fatto che, manifestamente, la Convenzione di Lomé non stabilisce obblighi eguali per le due parti contraenti, ma contempla, per gli Stati ACP, vantaggi superiori a quelli concessi agli Stati membri e, in taluni settori, concessioni unilaterali da parte di questi. La giurisprudenza della Corte, come ha ricordato la Commissione, non consente dubbi in proposito. D'altra parte, per la soluzione positiva del problema non basta che la Convenzione di Lomé sia stata stipulata dalla Comunità mediante un regolamento (cioè con il regolamento del Consiglio 30 gennaio 1976, n. 199); non di tale circostanza deve tenersi conto, bensì unicamente della natura dell'obbligo oggetto di esame specifico e quindi del contenuto e della struttura dell art. 62. La Corte ha già da tempo indicato i criteri in base ai quali deve riconoscersi efficacia diretta alle disposizioni di un accordo internazionale: in sostanza, è necessario che le norme di cui trattasi siano chiare e complete, stabiliscano obblighi incondizionati e non lascino spazio al potere discrezionale delle parti contraenti. Orbene, non si può negare che possegga tali requisiti l'art. 62, prima parte, che impone di riservare un trattamento non discriminatorio, in materia di stabilimento, ai cittadini ed alle società degli Stati membri e, rispettivamente, dei paesi ACP. Tale obbligo, tuttavia, va considerato in relazione a quanto disposto dallo stesso articolo nella seconda frase, redatta nei termini seguenti: «Tuttavia, se per un'attività determinata uno Stato ACP o uno Stato membro non può assicurare tale trattamento, gli Stati membri o, secondo il caso, gli Stati ACP non sono tenuti ad accordarlo, per la medesima attività, ai cittadini ed alle società di detto Stato.» Si tratta di una riserva che manifestamente limita il principio della parità di trattamento, con la conseguenza che, in caso di mancato rispetto di tale principio, i cittadini dello Stato interessato non fruiscono, nella materia di cui trattasi, della parità di trattamento. Per di più, la riserva e, quindi, i presupposti dell applicazione del divieto di discriminazione non sono affatto precisati. L'art. 62 non indica alcun criterio in base al quale si possa stabilire quando uno Stato non sia in grado di garantire la parità di trattamento. Communque, nulla autorizza a ritenere che la riserva — come sostiene il Razanatsimba — divenga operante solo nei casi in cui l'impossibilità assoluta di garantire un trattamento non discriminatorio sia dovuta a motivi di carattere economico. Se questa fosse stata l'intenzione del legislatore, l'art. 62 sarebbe stato certamente redatto in termini adeguati. Tuttavia — come ha giustamente sottolineato il Governo francese — nemmeno una simile formulazione avrebbe potuto essere considerata sufficientemente precisa, e ciò sia qualora si trattasse di impossibilità d'indole economica, sia nell'ipotesi di impossibilità giuridica che per di più, nel caso di Stati sovrani, non è configurabile. Si deve pertanto constatare che l'art. 62 mantiene in vigore, in materia di stabilimento, il regime istituito dalle Convenzioni di Yaoundé del 1963 e 1969, le quali non stabilivano alcuna condizione per quanto concerne le deroghe al principio della parità di trattamento. Non resta quindi che concludere che, con la riserva suddetta, è stato conferito agli Stati interessati un ampio potere discrezionale senza alcun obbligo di fornire giustificazioni circa il proprio comportamento; è ovvio, però, che l'esercizio di tale potere — come ha ammesso il Governo francese — non può sconfinare nel puro arbitrio. Di conseguenza, poichè i paesi interessati possono decidere, caso per caso, se sia opportuno astenersi dall'applicare il principio della parità di trattamento in relazione a una determinata attività e nei confronti di un determinato Stato, e considerato che a tale proposito può trovare applicazione l'art. 64 della Convenzione di Lomé — a norma del quale il Consiglio dei ministri procede all'esame dei problemi eventualmente posti dall'applicazione, fra l'altro, dell'art. 62 e può formulare raccomandazioni al riguardo —, si deve escludere, in mancanza di sufficienti precisazioni quanto al contenuto dell'obbligo di cui trattasi, che l'art. 62 abbia efficacia diretta.

3. Tale constatazione è manifestamente sufficiente per il giudice di rinvio, giacché gli consente, nel decidere sulla domanda del Razanatsimba, di respingere senz'altro gli argomenti fondati sulla Convenzione di Lomé. Ritengo tuttavia opportuno esprimere il mio punto di vista anche sull'interpretazione dell'art. 62 e precisamente sul significato da attribuire alla nozione di «non discriminazione» ivi contenuta. A questo proposito si possono prospettare tre soluzioni: — in primo luogo — esaminando il problema, così com'è posto nella fattispecie, dal punto di vista dei soli Stati membri —, potrebbe trattarsi dell'obbligo di non operare discriminazioni, in materia di stabilimento per l'esercizio di professioni indipendenti, fra i cittadini degli Stati ACP, nel senso che a ciascuno di essi dev'essere riservato, a parità di situazione, lo stesso trattamento; — la suddetta nozione potrebbe riferirsi all'obbligo di garantire ai cittadini dei suddetti paesi il trattamento più favorevole concesso dallo Stato membro interessato ad un determinato Stato ACP e ai cittadini di questo; — infine, si potrebbe ritenere — e questa è evidentemente la tesi del Razanatsimba — che gli Stati membri siano tenuti ad usare ai cittadini degli Stati ACP lo stesso trattamento riservato ai propri cittadini, cioè che, qualora il diritto interno prescriva il requisito della cittadinanza, i cittadini degli Stati ACP debbano essere trattati come se avessero la cittadinanza dello Stato membro interessato o di un'altro paese della Comunità. a) A mio avviso, quest'ultima interpretazione va senz'altro esclusa. Innanzitutto essa stride con la stessa lettera della norma. Se infatti le parti contraenti avessero davvero voluto riferirsi al trattamento nazionale, avrebbero usato — come è stato giustamente osservato — termini diversi e più chiari: si pensi alle disposizioni, in materia, del trattato CEE o all'art. 6 della Convenzione franco-malgascia del 1960. Non a caso l'art. 62 della Convenzione di Lomè è formulato diversamente e anzi, come si è visto, distingue due gruppi di Stati i cui rispettivi cittadini non possono essere trattati in modo discriminatorio dagli Stati appartenenti all'altro gruppo. Inoltre, nell'interpretare la Convenzione, occorre prendere in considerazione i suoi obiettivi, enunciati nel preambolo, nel quale si sottolineano la necessità di tener conto del grado di sviluppo dei paesi interessati e l'intenzione di intensificare gli sforzi volti allo sviluppo economico ed al progresso sociale degli Stati ACP, nonché di promuoverne lo sviluppo industriale. L'applicazione integrale del trattamento nazionale sarebbe difficilmente compatibile con simili finalità, giacché potrebbe incoraggiare l'esodo, dai Paesi ACP, di personale qualificato, prezioso per la costruzione delle loro strutture economiche. D'altra parte, siccome l'art. 62, in forza del principio di reciprocità, vale anche per gli Stati ACP, questi, dato il loro diverso grado di sviluppo, si troverebbero a dover sopportare un onere eccessivo qualora fossero tenuti a garantire ai cittadini degli Stati membri il trattamento nazionale o quello riservato ai cittadini d'altri paesi in via di sviluppo. Per questi motivi — e il Governo francese non ha mancato di sottolinearlo — numerosi Stati africani si sono adoperati per sostituire accordi che contemplavano l'obbligo del trattamento nazionale con altri accordi che stabiliscono semplicemente il divieto di discriminazione. Cosi la già citata Convenzione franco-malgascia del 1960, la quale prescriveva appunto l'applicazione del trattamento nazionale, è stata denunciata dal Madagascar nel 1973 e sostituita da un nuovo accordo che contempla, per quanto concerne l'esercizio della professione d'avvocato, soltanto determinate prestazioni di servizi. Infine, è utile tener conto della prassi successivamente seguita dalla Comunità in materia e confrontare la Convenzione di Lomè con le precedenti Convenzioni di associazione del 1963 e del 1969, dalle quali essa non si è sostanzialmente scostata. Come ha dichiarato la Commissione, a tutt'oggi nessun accordo con paesi terzi — nemmeno gli accordi di associazione con la Grecia e con la Turchia, che mirano a preparare l'ingresso di tali Stati nella Comunità — ha stabilito, in materia di stabilimento, l'obbligo di applicare il trattamento nazionale. Sarebbe quindi strano che un obbligo di siffatta portata figurasse in una Convenzione d'associazione stipulata con un gran numero di paesi dell'Africa e di altre regioni del globo, aventi strutture diverse e un diverso grado di sviluppo. Le due precedenti Convenzioni d'associazione con gli Stati africani e malgascio si limitavano a prescrivere, negli artt. 29 e, rispettivamente, 31, che in ciascuno Stato associato i cittadini e le società di ciascuno degli Stati membri venissero gradualmente equiparati gli uni agli altri in materia di diritto di stabilimento. Che tale equiparazione non equivalesse al trattamento nazionale risultava già dalla clausola del trattamento più favorevole, figurante negli artt. 30 e, rispettivamente, 32, la quale altrimenti non avrebbe avuto alcun senso. Peraltro, agli Stati associati era attribuito un diritto corrispondente solo in via indiretta, giacchè l'obbligo della parità di trattamento avrebbe dovuto essere osservato, per quanto concerneva i cittadini di un Stato membro, soltanto se tale Stato avesse concesso — unilateralmente — per la medesima attività, vantaggi della stessa natura ai cittadini del paese associato interessato. Pertanto, l'obbligo della reciprocità stabilito dalla Convenzione di Lomè rappresenta già un progresso rispetto al regime contemplato dalle due suddette Convenzioni, in quanto costituisce un ulteriore vantaggio concesso agli Stati ACP. Per contro, nulla autorizza a ritenere che gli autori della Convenzione di Lomè abbiano voluto compiere un ulteriore passo in avanti e garantire l'applicazione del trattamento nazionale, tanto più che tale accordo si riferisce genericamente a «disposizioni relative allo stabilimento», mentre nelle precedenti Convenzioni figurava — ed era minuziosamente definita — l'espressione «diritto di stabilimento». b) Del pari inaccettabile è l'interpretazione secondo cui il divieto del trattamento discriminatorio stabilito dall'art. 62 della Convenzione di Lomè implica in effetti l'obbligo di garantire il trattamento più favorevole, e quindi la Francia, che ha stipulato con determinati Stati africani accordi speciali in base ai quali l'esercizio dell'avvocatura non è subordinato al possesso della cittadinanza francese, è tenuta a reservare un siffatto trattamento nazionale anche ai cittadini degli Stati africani con i quali essa non ha concluso accordi analoghi. Invero, qualora con l'art. 62 si fosse voluto garantire il trattamento più favorevole, tale norma sarebbe stata redatta in termini diversi. A questo proposito è sufficiente un raffronto con gli artt. 30 e, rispettivamente, 32 delle Convenzioni di associazione precedentemente in vigore, che si riferiscono espressamente a un trattamento più favorevole. Peraltro, sarebbe difficile stabilire — ammesso che il trattamente più favorevole vada definito in base a tale criterio, ciò che non è del tutto chiaro — quale dei vari accordi speciali, ciascuno dei quali costituisce un sistema coerente fondato su obblighi reciproci, debba considerarsi in realtà più favorevole. Oltre a ciò, se avessero rilevanza soltanto i diritti derivanti dalla Convenzione, senza che si dovesse tener conto degli obblighi incombenti agli Stati africani, i cittadini degli Stati con i quali non sono stipulati accordi particolari godrebbero in pratica di un trattamento più vantaggioso, giacchè acquisterebbero il diritto di stabilimento senza che i loro paesi dovessero temere alcun pregiudizio derivante dell'obbligo di garantire la libertà di stabilimento ai cittadini degli Stati membri. Comunque, non va dimenticato che il Madagascar ha denunciato una precedente convenzione che contemplava l'applicazione del trattamento nazionale e che è stata sostituita semplicemente da una «Convention judiciaire», la quale si limita a consentire determinate prestazioni di servizi da parte di avvocati. Così stando le cose, è difficile ammettere che per i cittadini malgasci continui a sussistere la situazione giuridica creata dalla convenzione denunciata, senza che al Madagascar derivi, dalla Convenzione d'associazione, alcun obbligo corrispondente. c) L'art. 62 della Convenzione di Lomé può pertanto essere interpretato unicamente nel senso che ciascuno Stato membro della Comunità — per limitarci a questo aspetto del problema — è tenuto a non discriminare fra loro i cittadini degli Stati ACP, cioè ad usare a ciascuno di essi, a parità di situazione, il medesimo trattamento. In proposito — e ciò è proprio della natura del divieto di discriminazione — può avere rilevanza il fatto che con determinati Stati siano stati conclusi accordi particolari che stabiliscono obblighi reciproci; infatti i cittadini di tali Stati si trovano in una situazione diversa da quella dei cittadini dei paesi con i quali non sono stati stipulati accordi del genere. A questo proposito, il rappresentante del Governo francese si è opportunamente richiamato alla Convenzione di Vienna sul diritto diplomatico e sul diritto consolare, in base alla quale deve escludersi l'esistenza di una discriminazione nel caso in cui anche nello Stato accreditante si faccia un'applicazione restrittiva di una determinata disposizione della Convenzione, oppure quando due Stati si garantiscano mutualmente un trattamento più favorevole. Nell'ambito del principio della parità di trattamento sancito dall'art. 62 della Convenzione di Lomé si deve quindi prescindere da accordi speciali bilaterali. Ne consegue che questa norma spiega sostanzialmente la sua efficacia, per quanto concerne il diritto di stabilimento, nei casi in cui gli Stati disciplinano unilateralmente i problemi relativi a tale diritto. d) In base alle considerazioni che precedono deve necessariamente escludersi che l'art. 62 della Convenzione di Lomé attribuisca al Razanatsimba il diritto di essere ammesso alla pratica prescindendo dalla sua cittadinanza. Un diritto siffatto non può trovare fondamento nel semplice divieto di discriminazione sancito dalla norma suddetta, nemmeno se tale divieto venga considerato in connessione con taluni accordi bilaterali stipulati dalla Francia. L'esistenza di tale diritto è comunque esclusa dal potere discrezionale attribuito dall'art. 62, 2o frase, agli Stati membri, il cui esercizio — a patto di non sconfinare nel puro arbitrio — non è subordinato ad alcuna condizione, e che consente senza dubbio di tener conto di situazioni giuridiche differenti.

4. Vi suggerisco pertanto di risolvere le questioni della Corte d'appello di Douai nel modo seguente: a) L'art. 62 della Convenzione di Lomé del 28 febbraio 1975 non attribuisce ai cittadini degli Stati ACP alcun diritto ch'essi possano far valere dinanzi ai giudici degli Stati membri. b) L'art. 62 suddetto non sancisce né l'obbligo di applicare il trattamento nazionale, né quello di garantire il trattamento più favorevole, ma un semplice divieto di discriminazione, soggetto per di più ad un'ampia riserva fondata sul potere discrezionale degli Stati interessati. Esso, pertanto, non può implicare, per un cittadino di uno Stato ACP, il diritto di essere ammesso alla pratica forense in uno Stato membro pur non avendone la cittadinanza, qualora, secondo il diritto di detto Stato membro, ciò sia possibile solo in presenza di un accordo speciale che disponga in tal senso.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.