Conclusioni dell'avvocato generale Mischo dell'11 marzo 1999. - IPK-München GmbH contro Commissione delle Comunità europee. - Ricorso contro una pronuncia del Tribunale - Annullamento di una decisione della Commissione che nega il pagamento del saldo di un contributo finanziario. - Causa C-433/97 P.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-06795



Conclusioni dell avvocato generale

1. L'oggetto della presente controversia è il contributo di 530 000 ECU concesso dalla Commissione a favore di un progetto per la creazione di una banca dati sul turismo ecologico in Europa, denominata «Ecodata», presentato dalla ricorrente, l'impresa IPK-München Gmbh (in prosieguo: l'«IPK»).

2. Il progetto veniva presentato il 22 aprile 1992 a seguito di un invito a presentare proposte pubblicato dalla Commissione il 26 febbraio 1992 nella Gazzetta ufficiale . Con lettera 4 agosto 1992 la Commissione informava la ricorrente dell'approvazione del suo progetto e le rimetteva una «dichiarazione del beneficiario del contributo» (in prosieguo: la «dichiarazione»), nella quale erano elencate le condizioni per ricevere il contributo. In particolare, era stabilito che il 60% dell'importo del contributo sarebbe stato versato, da parte della Commissione, al momento del ricevimento della dichiarazione debitamente firmata dalla ricorrente e che la parte restante dell'importo sarebbe stata erogata previ ricevimento e approvazione, da parte della Commissione, delle relazioni sull'esecuzione del progetto. Queste relazioni erano costituite da una relazione intermedia, da presentare entro tre mesi a decorrere dall'inizio dell'esecuzione del progetto, e da una relazione finale, corredata di documenti contabili, da presentare entro tre mesi a decorrere dal completamento del progetto ed entro e non oltre il 31 ottobre 1993. Per quanto riguarda quest'ultima data, la dichiarazione precisava che si trattava di un termine tassativo, che s'inseriva nell'ambito della normativa sul bilancio delle Comunità. Infine, la dichiarazione stabiliva che la mancata osservanza dei termini fissati per la presentazione delle relazioni e dei documenti richiesti sarebbe equivalsa ad una rinuncia al versamento del saldo del contributo.

3. La dichiarazione veniva firmata dalla ricorrente il 23 settembre 1992 e registrata presso la Commissione il 29 settembre 1992. Tuttavia, la prima rata del contributo non veniva versata alla ricorrente in seguito al ricevimento, da parte della Commissione, della suddetta dichiarazione firmata. Il 18 novembre 1992 la Commissione inviava alla ricorrente una nuova dichiarazione avente lo stesso contenuto di quella allegata alla lettera 4 agosto 1992. In base a questa nuova dichiarazione, la prima rata del contributo veniva versata nel gennaio 1993.

4. Con lettera 23 ottobre 1992 la Commissione comunicava alla ricorrente che essa presumeva che l'esecuzione del progetto fosse cominciata entro il 15 ottobre 1992 e che aspettava pertanto la relazione intermedia entro il 15 gennaio 1993. Nella stessa lettera la Commissione pregava altresì la ricorrente di presentare ancora altre due relazioni intermedie, vale a dire una entro il 15 aprile 1993 e l'altra entro il 15 luglio 1993. Infine, essa ribadiva che la relazione finale andava presentata entro e non oltre il 31 ottobre 1993.

5. Il 24 novembre 1992 il signor Tzoanos, capodivisione presso la DG XXIII, convocava la ricorrente e la società 01-Pliroforiki ad una riunione che si è svolta in assenza degli altri due soci del progetto. In base a quanto esposto dalla ricorrente, cosa che non è stata in quanto tale contestata dalla convenuta, nel corso di tale riunione il signor Tzoanos avrebbe proposto di assegnare la parte più importante del lavoro e di concedere la parte più cospicua dei fondi alla 01-Pliroforiki. La ricorrente veniva altresì invitata ad accettare la partecipazione al progetto di un'impresa tedesca, la Studienkreis für Tourismus, non menzionata nella proposta di progetto, già impegnata in un progetto di turismo ecologico denominato «Ecotrans». In particolare, questa partecipazione veniva ancora discussa durante una riunione svoltasi nelle sedi della Commissione il 19 febbraio 1993, nel corso della quale i suoi servizi insistevano sulla partecipazione della Studienkreis für Tourismus.

6. Pochi giorni dopo la riunione del 19 febbraio 1993, al signor Tzoanos veniva revocato l'incarico di occuparsi del progetto Ecodata. In seguito, venivano avviati un procedimento disciplinare nei confronti dello stesso signor Tzoanos e inchieste interne sui fascicoli da lui trattati. Il procedimento disciplinare portava alla destituzione del signor Tzoanos. Dall'inchiesta interna relativa al procedimento amministrativo che aveva portato alla concessione del contributo al progetto Ecodata nell'agosto 1992 non emergeva invece alcuna irregolarità.

7. Non essendo riusciti a raggiungere un accordo con la Studienkreis für Tourismus, la ricorrente e le società la cui la partecipazione era prevista nella proposta iniziale, vale a dire la Innovence, la Tourconsult e la 01 Pliroforiki, raggiungevano nel marzo 1993 un accordo sulla organizzazione del progetto e, in particolare, sulla suddivisione dei compiti. Questo accordo veniva formalmente stipulato il 29 marzo 1993.

8. La ricorrente inoltrava una prima relazione nell'aprile 1993, una seconda relazione nel luglio 1993 e una relazione conclusiva nell'ottobre 1993. Essa invitava altresì la Commissione a presentare i lavori compiuti. Questa presentazione avveniva il 15 novembre 1993.

9. Con lettera 30 novembre 1993 la Commissione rendeva noto alla ricorrente che essa riteneva che dalla relazione finale risultasse che il lavoro svolto fino al 31 ottobre 1993 non corrispondeva pienamente a quanto previsto nella sua proposta del 22 aprile 1992. La Commissione si rifiutava quindi di versare il 40% non ancora erogato del contributo di 530 000 ECU previsto per il detto progetto.

10. Ritenendo di aver subito un grave danno a seguito della decisione della Commissione di non versare la seconda rata del contributo che le era stato concesso con la comunicazione del 4 agosto 1992, la ricorrente proponeva un ricorso diretto all'annullamento del detto provvedimento.

11. La ricorrente deduceva due motivi a sostegno del suo ricorso dinanzi al Tribunale. Il primo motivo atteneva alla violazione dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento. Il secondo motivo riguardava la carenza di motivazione.

12. Con la sentenza pronunciata il 15 ottobre 1997 , il Tribunale di primo grado respingeva il ricorso.

13. Con atto depositato nella cancelleria della Corte di giustizia il 22 dicembre 1997, la ricorrente ha presentato un ricorso contro la sentenza del Tribunale testé menzionata.

14. La ricorrente conclude che la Corte voglia:

1) annullare la sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 15 ottobre 1997 nella causa T-331/94 e dichiarare nulla la decisione 3 agosto 1994, con la quale la convenuta ha negato il pagamento della seconda rata del contributo concesso alla ricorrente con la comunicazione del 4 agosto 1992;

2) in subordine, annullare la sentenza del Tribunale di primo grado sopra menzionata e rinviare la causa a quest'ultimo;

3) condannare la convenuta alle spese.

15. La Commissione conclude che la Corte voglia:

1) rigettare l'impugnazione;

2) condannare la ricorrente in secondo grado alle spese del procedimento.

Analisi dell'impugnazione proposta contro la sentenza del Tribunale

16. La ricorrente deduce sei motivi a sostegno del suo ricorso. Fra questi analizzerò, in primo luogo, il secondo, il terzo ed il quarto.

Quanto al secondo motivo

17. Il secondo motivo riguarda la «violazione dell'obbligo di motivazione: mancata considerazione delle dichiarazioni del signor Tzoanos del 19 febbraio 1993».

18. La ricorrente contesta al Tribunale di non aver preso in considerazione le dichiarazioni del signor Tzoanos, rese nel corso di una riunione a cui partecipavano alcuni rappresentanti della Commissione, i quattro soci del progetto e lo Studienkreis für Tourismus, secondo le quali la Commissione avrebbe accettato che il progetto riguardasse soltanto quattro Stati membri anziché dodici. Queste dichiarazioni costituirebbero la prova della modificazione del progetto. La dichiarazione di cui trattasi, figurante nel verbale della riunione del 19 febbraio 1993, redatto dagli uffici della Commissione, è stata formulata come segue:

«The proposal did not make clear where the information for the network was to be derived from, but the Commission would prefer that this information is drawn from all member states; the latter, however, was not a formal obligation» (Nella proposta non viene precisato da dove dovessero essere tratte le informazioni per la rete, ma la Commissione preferirebbe che venissero attinte da tutti gli Stati membri; quest'ultimo non è però un obbligo formale). In tale contesto, la ricorrente ritiene che il Tribunale avrebbe dovuto esaminare la questione della violazione del principio della tutela del legittimo affidamento o di quello dell'estoppel. Avendo infatti la Commissione accettato la modifica delle condizioni di concessione del contributo, questi principi le impedirebbero ore di contestare alla ricorrente il mancato rispetto delle condizioni di concessione iniziali.

19. La Commissione ritiene, innanzi tutto, che questo motivo sia stato in realtà formulato contro l'accertamento di fatto del Tribunale secondo il quale l'esecuzione del progetto era stata soltanto parziale e che esso debba, di conseguenza, essere dichiarato irricevibile.

20. Non condivido questo punto di vista. Infatti, il motivo in esame riguarda la questione intesa ad accertare se le dichiarazioni controverse abbiano effettivamente potuto operare una modifica delle condizioni di concessione del contributo. La questione se queste condizioni siano state soddisfatte e, in particolare, se il progetto sia stato portato a termine tenendo conto di tali condizioni, può essere risolta soltanto in un secondo momento: è necessario innanzi tutto determinare il contenuto delle condizioni da soddisfare, prima di poter decidere se queste fossero state soddisfatte.

21. Ne consegue che, adducendo l'assenza di motivazione del Tribunale sul punto se vi fosse stata una modifica delle condizioni di concessione, la ricorrente formula un motivo relativo alle conseguenze di diritto derivanti dalle dichiarazioni controverse, e non all'accertamento in fatto del Tribunale secondo il quale le condizioni di concessione iniziali non erano state soddisfatte.

22. Il motivo dedotto dalla ricorrente potrebbe, certo, portare alla conclusione che le condizioni di concessione fossero state modificate e che, quindi, fosse priva di pertinenza la constatazione di fatto operata dal Tribunale, secondo la quale le condizioni iniziali non erano soddisfatte. Ciò, chiaramente, non comporta il rimettere in discussione il contenuto stesso di tale constatazione. Di conseguenza, l'irricevibilità eccepita dalla Commissione non sussiste nel caso di specie.

23. Quest'ultima argomenta inoltre che nessun peso giuridico dev'essere attribuito a tali dichiarazioni, che autorizzerebbero soltanto a concludere che la ricorrente ha effettuato una prestazione parziale, che in nessun modo dava diritto alla totalità del contributo finanziario previsto.

24. Tale argomento riguarda la questione di merito, cioé la determinazione dell'effetto giuridico eventuale delle dichiarazioni controverse.

25. Tuttavia, occorre sottolineare come il motivo fin qui esaminato riguardi la motivazione fornita dal Tribunale, più che un'eventuale risposta nel merito.

26. A questo proposito, si deve prendere atto che il Tribunale non fornisce alcuna risposta circostanziata all'argomentazione svolta dalla ricorrente. Il Tribunale si limita a richiamare la questione del carattere sufficiente o meno dell'estensione geografica della banca dati in questi termini:

«Per quanto riguarda l'osservanza, da parte della ricorrente, delle condizioni per la concessione così definite, va rilevato che il 31 ottobre 1993 i lavori per l'estensione del sistema alle regioni e agli Stati membri diversi da quelli ricompresi nella fase pilota del progetto non erano stati realizzati» .

27. La ricorrente è certamente in grado di desumerne, per ovvia implicazione, che il Tribunale ha respinto la sua argomentazione relativa ad una eventuale modifica delle condizioni di concessione, dato che esso si limita ad esaminare se le condizioni iniziali erano state rispettate.

28. I termini impiegati dal Tribunale, tuttavia, non danno né alla ricorrente, né d'altronde alla Corte, nel momento in cui è chiamata ad esercitare il suo controllo, la benché minima possibilità di determinare la ragione per la quale esso ha respinto la tesi della ricorrente su tale punto.

29. E' bensì vero che l'argomento della ricorrente tratto dalle dichiarazioni del signor Tzoanos è stato sviluppato esplicitamente solo in sede di replica, in risposta al controricorso della Commissione.

30. Tuttavia, questa considerazione appare irrilevante al fine di determinare se il Tribunale abbia ottemperato al suo obbligo di motivare il rigetto di questo motivo. Infatti, esso non ne ha neanche constatata l'eventuale irricevibilità.

31. Alla luce di quanto precede, occorre concludere che il Tribunale non ha motivato adeguatamente in diritto il suo rigetto dell'argomento della ricorrente inteso a dimostrare una violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento nonché di estoppel, consistente nel fatto che la Commissione avrebbe prescritto il rispetto di condizioni per le quali avrebbe in precedenza già accettato modifiche.

32. Ritengo pertanto fondato il secondo motivo dedotto dalla ricorrente.

Quanto al terzo motivo

33. Nell'ambito del suo terzo motivo, la ricorrente sostiene che il Tribunale si è basato su una valutazione erronea dei fatti.

34. Essa fa valere che il Tribunale, al punto 47 della sua sentenza, ha constatato che «la ricorrente ha aspettato fino al marzo 1993 prima di avviare le trattative con i propri soci in ordine alla suddivisione dei compiti per l'esecuzione del progetto». L'erroneità di tale affermazione si evincerebbe già dai documenti che compongono il fascicolo.

35. La Commissione considera questo motivo irricevibile poiché si risolverebbe nel mettere in discussione un accertamento di fatto del Tribunale, che sarebbe del resto evidente e del tutto incontrovertibile.

36. E' giurisprudenza costante che non è di norma possibile rimettere in discussione, nell'ambito di un procedimento d'impugnazione, un accertamento di fatto compiuto dal Tribunale. Questo principio ammette tuttavia come eccezione l'ipotesi in cui tale accertamento sia falsato da un errore manifesto di valutazione. Tale è in particolare il caso allorché la constatazione di un fatto da parte del Tribunale è contraddetta dal fascicolo .

37. Orbene, risulta da quest'ultimo che, nel novembre 1992 nonché nel febbraio 1993, la ricorrente ha partecipato a riunioni che avevano ad oggetto, in primo luogo, la decisione in merito agli aspetti essenziali della suddivisione dei compiti fra i vari partecipanti al progetto.

38. Così, la prima riunione verteva sulla suddivisione dei compiti fra la ricorrente e l'impresa greca 01-Pliroforiki, e ad essa faceva seguito almeno una nota scritta in gennaio dalla ricorrente e riguardante la suddivisione dei compiti.

39. La riunione di febbraio aveva principalmente come oggetto la definizione delle modalità di partecipazione di un'impresa denominata «Ecotrans», che non figurava nella proposta della ricorrente, ma la cui partecipazione era auspicata dalla Commissione. Dal verbale della riunione risulta che, peraltro, alla ricorrente veniva accordato un termine fino al 13 marzo per regolare la questione della suddivisione dei compiti.

40. Si potrebbe andare nei cavilli affermando che questa seconda riunione, riguardando la partecipazione di un'impresa terza, non rientrerebbe nelle trattative con i soci della ricorrente, per riprendere la terminologia utilizzata dalla Tribunale.

41. Mi sembra tuttavia innegabile che, trattandosi della suddivisione di compiti riconducibili a un progetto determinato e, di conseguenza, di quella di fondi anch'essi determinati, trattative sulla partecipazione di un'impresa terza ineriscono necessariamente al contesto della suddivisione fra i soci iniziali.

42. Pertanto il fascicolo menziona espressamente trattative relative alla suddivisione dei compiti nell'ambito del progetto, trattative che coinvolgono la ricorrente e che si sono svolte prima del mese di marzo 1993, preso in considerazione dal Tribunale.

43. La circostanza che queste riunioni siano state convocate, apparentemente, ad iniziativa della Commissione e non della ricorrente non toglie nulla al fatto che esse si siano svolte e che la ricorrente vi abbia partecipato, effettuando, di conseguenza, trattative in merito alla suddivisione dei compiti.

44. Inoltre, il rilievo mosso dalla Commissione, secondo il quale la IPK potrebbe non aver dato prova dell'iniziativa e dell'efficienza che sembravano essere richieste dalle circostanze, non toglie nulla al fatto che, ben prima del marzo 1993, essa aveva già partecipato a trattative sulla suddivisione dei compiti.

45. La constatazione del Tribunale, secondo la quale la ricorrente avrebbe aspettato il mese di marzo 1993 per avviare tali trattative, è quindi contraddetta da documenti acclusi al fascicolo e viziata da errore manifesto.

46. Questo terzo motivo deve pertanto anch'esso essere accolto.

Quanto al quarto motivo

47. La IPK ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto prendendo in considerazione il 31 ottobre 1993 come termine per la presentazione della relazione finale.

48. Al riguardo, la ricorrente adduce una serie di argomenti.

49. In primo luogo, essa fa valere la natura contrattuale dei suoi rapporti con la Commissione. Orbene, quest'ultima avrebbe fissato al 15 ottobre 1992 la data d'inizio del progetto, che prevedeva una durata di quindici mesi. Essa non poteva quindi fissarne unilateralmente la scadenza al 31 ottobre 1993. Sussisterebbe una violazione dei principi di diritto in materia contrattuale.

50. La Commissione, al contrario, sostiene che la ricorrente si limita a reiterare un'affermazione manifestamente erronea, che era stata già respinta nell'ambito del procedimento dinanzi al Tribunale.

51. La convenuta contesta in particolare l'interpretazione che la ricorrente intende attribuire ad una lettera del 23 ottobre 1992, con la quale la Commissione le comunicava che essa presumeva che «l'esecuzione del progetto era cominciata il 15 ottobre 1992» («For the purposes of this exercise all projects are deemed to start by 15 October»).

52. Condivido l'analisi della Commissione secondo la quale, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, non si può desumere dal contenuto di questa lettera una decisione della Commissione di rinviare la data di avvio del progetto. Infatti, questo documento non richiama la data del 15 ottobre in maniera incondizionata, poiché essa è accompagnata dalla precisazione «for the purposes of this exercise», ossia ai fini del controllo dell'andamento dei lavori («monitoring»).

53. Inoltre, e ciò è più importante, la stessa lettera ricorda che la data per la quale la Commissione attende la relazione finale è sempre il 31 ottobre 1993.

54. La ricorrente non può quindi trarre argomento da questo documento per desumerne una volontà della Commissione di modificare il termine, a prescindere peraltro dai dubbi che avrebbe potuto generare il riferimento al 15 ottobre. Bisogna, del resto, considerare che non si è potuta avere da parte sua una modifica unilaterale delle condizioni del «contratto», senza neppure la necessità di esaminare se i rapporti tra la Commissione e la ricorrente fossero effettivamente di natura contrattuale.

55. Più convincenti, tuttavia, appaiono altri argomenti addotti dalla ricorrente in relazione a questo motivo.

56. Essa fa valere, infatti, che il ritardo nell'avvio del progetto era dovuto, da un lato, al pagamento tardivo del contributo, dall'altro, alle ingerenze della Commissione. Quest'ultima violerebbe quindi il principio di buona fede e commetterebbe un abuso esigendo dalla ricorrente il rispetto di un termine che il suo stesso comportamento avrebbe reso impossibile rispettare.

57. Il Tribunale avrebbe trascurato la portata di questi principi valutando che era la ricorrente a dover provare che il comportamento dei funzionari della Commissione l'avrebbe privata di qualsiasi possibilità di avviare una cooperazione effettiva con i suoi soci, prima del mese di marzo 1993.

58. Occorre pertanto determinare se sia corretta la valutazione del Tribunale al punto 47 della sua sentenza, ove si legge quanto segue:

«Anche se la ricorrente ha fornito indizi del fatto che uno o più funzionari della Commissione si sono intromessi in modo inquietante nel progetto nel periodo dal novembre 1992 al febbraio 1993, essa non ha affatto dimostrato che queste ingerenze l'abbiano privata di qualsiasi possibilità di avviare un'effettiva cooperazione con i suoi soci anteriormente al marzo 1993».

59. La ricorrente precisa che, imponendole questa prova di un fatto negativo, impossibile da produrre concretamente, il Tribunale ha svuotato di qualsiasi contenuto i limiti che il divieto di abuso impone alla Commissione.

60. E' vero che, imponendo alla ricorrente di provare l'impossibilità di qualsiasi cooperazione con i suoi soci, il Tribunale ha richiesto la prova di un fatto negativo.

61. Più determinante, tuttavia, mi sembra la seguente considerazione. Il Tribunale stesso ha constatato che la ricorrente ha fornito indizi relativi a ingerenze nella gestione del progetto commesse da funzionari della Commissione. Soprattutto, esso si è spinto fino a qualificare come «inquietante» la maniera con la quale queste ingerenze si sono verificate.

62. Ritengo, quindi, che al Tribunale incombesse trarre da questa constatazione le conseguenze che mi sembrano necessarie in ordine alll'onere della prova.

63. Infatti, fornendo gli indizi richiamati dal Tribunale, la ricorrente, a mio parere, ha fornito un inizio di prova relativo all'effetto nefasto dei comportamenti della Commissione di cui il Tribunale menziona l'esistenza sullo svolgimento del progetto.

64. Conformemente ai principi generalmente ammessi in materia, questo inizio di prova, lungi dal restare senza conseguenze come sembra ritenere il Tribunale, ha per effetto, al contrario, un'inversione dell'onere della prova.

65. Avendo la ricorrente fornito indizi che consentono di ritenere che gli asseriti comportamenti degli agenti della Commissione abbiano potuto avere un'incidenza sul corretto svolgimento del progetto, incombeva di conseguenza alla Commissione assumere l'onere della prova dimostrando che, nonostante i comportamenti in questione, la ricorrente continuava ad essere perfettamente in grado di gestire il progetto in modo soddisfacente.

66. Tale rilievo vale tanto più in quanto, oltre agli indizi menzionati dal Tribunale, la ricorrente fa altresì valere il fatto, non contestato, che per un progetto che si presumeva dovesse durare quindici mesi e terminare nel mese di ottobre 1993, la Commissione ha versato la prima rata del contributo controverso solamente nel gennaio 1993.

67. Pertanto, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto imponendo alla ricorrente di provare che i comportamenti dei funzionari della Commissione l'avevano posta nell'impossibilità di cooperare con i suoi soci.

68. Orbene, la decisione adottata dal Tribunale, per quanto riguarda l'onere della prova, l'ha indotto ad affermare, al punto 47 della sentenza impugnata, che la ricorrente non può contestare alla Commissione di avere provocato i ritardi verificatisi nell'esecuzione del progetto.

69. Dato che il Tribunale si è fondato su questa constatazione, pur non specificando il motivo per il quale la ritiene pertinente, occorre concludere che la posizione della ricorrente è stata compromessa e che il motivo concernente la violazione delle regole in materia di onere della prova deve essere accolto.

70. Di conseguenza, non è necessario esaminare l'argomentazione svolta dalla ricorrente, secondo la quale il Tribunale avrebbe violato le norme in materia di prova e non avrebbe adempiuto il suo obbligo di istruire la causa rigettando l'istanza della ricorrente diretta alla produzione di documenti della DG XXIII, pur prendendo nei suoi riguardi una decisione sfavorevole per quanto riguarda l'onere della prova.

71. Dovendo questi tre motivi, a mio parere, essere accolti, non v'è necessità di esaminare gli altri.

72. Alla luce di quanto precede, posso soltanto proporvi di annullare la sentenza del Tribunale. Tenendo presente che dal fascicolo emerge una presentazione completa della controversia, ritengo che la causa sia nello stato di essere giudicata dalla Corte.

Analisi nel merito della controversia

73. La ricorrente si basa sulle seguenti considerazioni per chiedere l'annullamento della decisione impugnata.

74. Essa ritiene che la Commissione si sia impegnata a versarle i fondi previsti nell'ambito della decisione di concessione del contributo e che nessuna delle eccezioni sollevate dalla convenuta le consentirebbe di eludere quest'obbligo.

75. In particolare, la ricorrente sottolinea, in primo luogo, che il potere di controllo della Commissione si limitava ad un semplice controllo sull'utilizzo dei fondi. Orbene, per quanto riguarda quest'ultimo, gli argomenti addotti dalla Commissione sarebbero facilmente confutabili.

76. Tenuto conto dei limiti che le norme relative al contributo imporrebbero al potere di controllo della Commissione, quest'ultima non sarebbe stata in diritto di rifiutare il pagamento a causa di carenze materiali che inficiavano il progetto.

77. Del resto, secondo la ricorrente, supponendo anche che la Commissione avesse potuto, in via di principio, fondarsi su tali argomenti, questi ultimi non sarebbero fondati nel caso di specie.

78. Infine, la ricorrente sostiene che, ammesso che occorresse ritenere che i lavori ultimati si discostassero dalla proposta iniziale, l'obbligo di pagamento del saldo sussisterebbe in ogni caso.

79. A sostegno dei propri argomenti, la ricorrente fa valere, in particolare, il fatto che il ritardo nell'attuazione del progetto era dovuto all'atteggiamento della Commissione, che avrebbe «fortemente ostruito e disturbato i suoi lavori».

80. Essa non avrebbe quindi diritto di basarsi sul termine del 31 ottobre 1993, il rispetto del quale sarebbe stato reso impossibile dalla sue stesse azioni, mentre la ricorrente avrebbe legittimamente potuto ritenere che la realizzazione del progetto e quindi il termine fossero stati posticipati.

81. La principale giustificazione addotta dalla Commissione nella sua decisione si fonda sullo stato d'incompletezza del progetto alla data del 31 ottobre 1993. Orbene, secondo la Commissione, si tratta del solo criterio pertinente per determinare se il pagamento del saldo del contributo fosse dovuto o no, dato che, firmando la dichiarazione di contributo, la ricorrente si è impegnata a completare il progetto per questa data, sotto pena di rinuncia a tale pagamento.

82. Ricordo come la decisione di concessione sia stata comunicata alla ricorrente con lettera del 4 agosto 1992. La ricorrente era invitata a firmare e rinviare la dichiarazione del beneficiario allegata alla lettera, affinché potesse effettuarsi il pagamento.

83. La dichiarazione è stata firmata e rinviata dalla ricorrente il 23 settembre 1992, cosa che del resto non denota una particolare prontezza da parte di un'impresa che riceve un contributo comunitario. Come risulta dal paragrafo 19 della controreplica presentata dalla Commissione al Tribunale, la lettera è stata registrata all'ufficio d'entrata della posta della DG XXIII il 29 settembre 1992 ed è stata attribuita al signor Tzoanos. In seguito, per due mesi non è accaduto nulla. La Commissione spiega in dettaglio le ragioni di questa inerzia, che attribuisce esclusivamente al comportamento doloso del funzionario di cui trattasi. In novembre, la ricorrente ha contattato la Commissione per informarsi sul pagamento della prima rata. A partire da questo momento, come spiega sempre la Commissione, la procedura relativa al pagamento ha avuto inizio ed il pagamento è stato effettuato nel gennaio 1993, ad una data non precisata.

84. Pertanto erano già trascorsi tre mesi dalla data in cui la IPK aveva rinviato la sua dichiarazione di accettazione debitamente firmata, senza che l'impresa avesse ricevuto la prima rata del pagamento, che era comunque prevista a partire dal ricevimento della dichiarazione firmata da parte della Commissione, in forza delle disposizioni di quest'ultima.

85. Inoltre, occorre notare come questa dichiarazione, sulla cui interpretazione letterale si basa la tesi della Commissione, facesse allo stesso tempo riferimento alla proposta di progetto formulata dalla ricorrente, che prevedeva esplicitamente una durata di quindici mesi per quest'ultimo, e al termine del 31 ottobre 1993 per il completamento del progetto.

86. E' vero che l'invito a presentare proposte prevedeva che i progetti selezionati avrebbero dovuto avere durata di un anno . La proposta della ricorrente, tuttavia, è stata accettata dalla Commissione, pur con l'esplicito riferimento alla durata di quindici mesi.

87. La dichiarazione era perfettamente coerente nel mese d'agosto 1992, quando questo documento è stato inviato per accettazione alla ricorrente. Al contrario, questa coerenza non sussisteva più quando la Commissione ha finalmente effettuato il primo pagamento dovuto ai sensi di questa dichiarazione. Infatti, come si è visto, tale pagamento è stato effettuato soltanto in gennaio.

88. Come si è già rilevato a proposito del quarto motivo d'impugnazione, la Commissione e la ricorrente controvertono, in particolare, sull'interpretazione da dare ad una lettera circolare inviata dalla Commissione il 23 ottobre a tutte le imprese che beneficiavano di un contributo nell'ambito dello stesso programma. In questa lettera la Commissione precisava che essa presumeva che l'esecuzione del progetto sarebbe incominciata il 15 ottobre 1992 («For the purposes of this exercise, all projects are deemed to start by 15 October») e che si aspettava quindi la prima relazione intermedia per il 15 gennaio 1993. La lettera ricordava che la relazione finale doveva essere presentata il 31 ottobre 1993.

89. Nel contesto specifico del progetto della ricorrente, il significato da attribuire a questo documento è dubbio. Infatti, tenuto conto del fatto che la durata accettata dalla Commissione era, come si è visto, di quindici mesi, occorre chiedersi se si debba interpretare questo documento nel senso che differisca la data di avvio del progetto al 15 ottobre 1992, nel qual caso la data di completamento doveva logicamente essere prorogata al 15 gennaio 1994. Oppure occorre porre l'accento sulla frase finale e interpretare, di conseguenza, il documento nel senso che il termine rimaneva fissato per il 31 ottobre 1993, nel qual caso l'avvio del progetto doveva presumersi fissato per il 1° agosto 1992, cioè cinque mesi prima del pagamento del contributo e persino prima del rinvio della dichiarazione da parte della ricorrente?

90. In ogni caso, nelle circostanze che sono state appena descritte, la Commissione non poteva ragionevolmente considerare che il termine previsto inizialmente potesse rimanere del tutto invariato. Non è infatti possibile che essa imponga all'impresa beneficiaria del contributo un'accezione letterale della condizione prevista al punto 5 della suddetta dichiarazione (termine del 31 ottobre 1993), e che, da parte sua, eluda invece, senza conseguenze, l'applicazione delle condizioni di pagamento previste al punto 2 dello stesso documento (pagamento a partire dal ricevimento della dichiarazione datata e firmata).

91. Questa considerazione vale del resto indipendentemente dal fatto che si qualifichi o no come contrattuale il rapporto esistente tra la Commissione e il beneficiario del contributo.

92. E' pur vero, come sottolineato dalla Commissione, che un'impresa beneficiaria di un contributo può perfettamente mettersi al lavoro, fin dal momento della decisione di concessione, in attesa del pagamento.

93. Tuttavia, nella fattispecie, il tempo trascorso è stato tale che non si può più supporre che l'impresa beneficiaria fosse in grado di far progredire i lavori come se nulla fosse, impegnando le proprie risorse.

94. Ciò è tanto più vero in quanto, durante il periodo susseguente alla spedizione della dichiarazione da parte della ricorrente, hanno avuto luogo numerosi interventi di agenti della Commissione, come ammesso da quest'ultima. Questi interventi miravano, a seconda dei casi, ad influenzare la suddivisione dei compiti, e quindi dei fondi, tra le imprese consorziate nel progetto, o addirittura ad incoraggiare l'integrazione di un'impresa supplementare, non inizialmente prevista nella proposta presentata dalla ricorrente. Non si può negare che tale era stato ancora il caso nel corso della riunione del 19 febbraio 1993, alla quale è stato già fatto riferimento (v. supra, paragrafo 5).

95. Le trattative dirette alla partecipazione della Ecotrans (Studienkreis für Tourismus eV) si sono prolungate senza successo fino al marzo 1993 e, infine, solo il 29 marzo è stato concluso tra i partecipanti originari un accordo sulla configurazione del progetto e, in particolare, sulla suddivisione dei compiti.

96. In tale contesto, la Commissione non poteva supporre che l'impresa avrebbe impegnato senza difficoltà le proprie risorse nell'esecuzione di progetto e sarebbe stata in grado di far progredire i lavori al ritmo inizialmente previsto.

97. Dinanzi al Tribunale, la Commissione ha fatto valere che, anche prescindendo dalla questione dell'inserimento della Ecotrans, la IPK non ha dato prova, fin dall'inizio, della diligenza necessaria.

98. Circa la fondatezza di questa affermazione, risulta tuttavia dalla valutazione fatta dal direttore competente della Commissione in una nota interna datata 25 febbraio 1993, e allegata alla memoria di replica della ricorrente, che questi era cosciente del fatto che non si poteva attribuire alla ricorrente tutta la responsabilità del ritardo nella realizzazione del progetto e che gli uffici della Commissione si trovavano di fronte ad un vero dilemma. Dopo avere ricordato la tardività del primo pagamento, il direttore espone infatti quanto segue:

[«In addition it is clear that little or no work has been done on the project. Here IPK will always argue that this was due to our imposing the additional requirement of their consulting and involving Ecotrans in the project even though they did not form part of the original proposal or our subsidy-contract. There may even be some justification in this point although I am not that sure that IPK would have worked more quickly in any event.

The outcome of this is that we have had a delay of some 5 months out of approximatively 14. In the circumstances I think it is most unlikely that the deadline of 31st of October for completion of the contract can be achieved.

I would like if possible to be able to give some indication before 13 March that we can extend the date. Apparently, however, if we do so we will loose the balance of the subsidy (approximately 240 000 ECU) as we will not pay it in this year. This may however be preferable to forcing the partners to attempt to meet the deadlines which seem totally unrealistic.

I would be grateful if you and RS could consider whether there is some way out of this dilemma. All that occurs to me is that we can perhaps accept the loss of the 240. 000 and pay that amount eventually out of next year's budget - but this will of course draw the problem that was created to the attention of the Management Committee».]

«Inoltre è chiaro che poco o niente è stato fatto per la realizzazione del progetto. In proposito la IPK affermerà sempre che ciò era dovuto al fatto che le abbiamo imposto, in aggiunta, di consultare la Ecotrans e di associarla al progetto, benché questa condizione non fosse prevista né nella proposta iniziale né nel contratto di sovvenzione. E' possibile anche che questo punto di vista non sia completamente ingiustificato, benché io non sia sicuro che la IPK avrebbe lavorato più rapidamente in ogni caso.

Il risultato di tutto questo è che abbiamo avuto un ritardo di circa cinque mesi su un totale approssimativo di 14. In queste condizioni penso che sia molto improbabile che il termine del 31 ottobre, previsto per l'esecuzione del contratto, possa essere rispettato (...).

Vorrei, possibilmente, poter segnalare prima del 13 marzo che possiamo prorogare il termine. Apparentemente ciò implicherebbe peraltro la perdita del saldo del contributo (circa 240 000 ECU), perchè noi non lo pagheremo quest'anno. Ciò potrebbe nondimeno essere preferibile al fatto di costringere i consorziati a tentare di rispettare il termine, che sembra completamente irrealistico.

Sarei riconoscente se Voi e RS poteste prendere in esame l'esistenza di una via di uscita da questo dilemma. La sola idea che mi viene è che potremmo accettare di perdere i 240 000 ECU e pagare quest'importo infine sul bilancio del prossimo anno, ma ciò richiamerà, ovviamente, l'attenzione del comitato di gestione sul problema che si è creato» .

Il responsabile della Commissione era quindi manifestamente del parere che, almeno sotto il profilo dell'equità, una proroga del termine era giustificata e che essa era ostacolata soltanto dal problema dell'annualità degli stanziamenti in questione. Una scappatoia di natura tecnica da questo problema gli è tuttavia sembrata possibile.

99. Ritengo, da parte mia, che la Commissione avrebbe effettivamente dovuto ricercare una soluzione in questo senso.

100. Al contrario, risulta dalla lettera 30 novembre 1993 della Commissione, che espone nei dettagli le ragioni della decisione infine adottata con lettera 3 agosto 1994, che questa basa l'intera sua argomentazione per rifiutare il pagamento del saldo sullo stato del progetto alla data del 31 ottobre 1993.

101. Quanto alle altre considerazioni richiamate in questo documento, alle quali le parti dedicano lunghi sviluppi, esse riguardano l'utilizzo dei fondi già versati, nel contesto di un'eventuale decisione della Commissione di richiederne il rimborso.

102. Poiché il ricorso mira soltanto all'annullamento della decisione di rifiuto del pagamento del saldo, non compete a me esaminare gli argomenti svolti nel contesto di un'eventuale decisione che imponga il rimborso.

Conclusione

103. Emerge pertanto da quanto precede che, considerando che il progetto doveva essere completato alla data del 31 ottobre 1993, mentre il pagamento del contributo non ha avuto luogo a partire dalla ricezione della dichiarazione d'accettazione, e insistendo fino al febbraio 1993 per modificare l'elenco delle imprese partecipanti, la Commissione ha violato la sua stessa decisione di concessione di un aiuto finanziario. Così facendo, essa ha altresì violato il principio patere legem quam ipse fecisti, come pure il principio di buona fede . Poiché ritengo che la Commissione sia rimasta soccombente, concludo anche nel senso che le spese vanno poste a suo carico.