CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NIILO JÄÄSKINEN

presentate il 13 dicembre 2012 ( 1 )

Causa C-545/10

Commissione europea

contro

Repubblica ceca

«Ricorso per inadempimento — Direttiva 91/440/CEE — Sviluppo di ferrovie comunitarie — Direttiva 2001/14/CE — Assegnazione delle capacità di infrastruttura ferroviaria — Articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 — Determinazione dell’importo massimo dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria — Articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 — Adozione delle misure che incoraggiano i gestori a ridurre le spese di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso — Articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 — Determinazione dei diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea — Costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario — Costo marginale — Articolo 11 della direttiva 2001/14 — Mancanza di un sistema di miglioramento delle prestazioni — Articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14 — Organismo di regolamentazione — Competenze — Ricorso amministrativo dinanzi al Ministro dei Trasporti — Articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440 — Organismo di regolamentazione — Competenze»

I – Introduzione

1. Con il suo ricorso per inadempimento la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica ceca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma degli articoli 4, paragrafo 1, 6, paragrafo 2, 7, paragrafo 3, 11 e 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14/CE ( 2 ), come modificata dalla direttiva 2007/58/CE ( 3 ) (in prosieguo: la «direttiva 2001/14»), e dall’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440/CE ( 4 ), come modificata dalla direttiva 2001/12/CE ( 5 ) (in prosieguo: la «direttiva 91/440»). La Repubblica ceca chiede che il ricorso proposto dalla Commissione venga respinto.

2. La presente causa rientra in una serie di ricorsi per inadempimento ( 6 ), proposti dalla Commissione nel 2010 e nel 2011, concernenti l’applicazione, da parte degli Stati membri, delle direttive 91/440 e 2001/14, aventi ad oggetto la garanzia di un accesso equo e non discriminatorio delle imprese ferroviarie all’infrastruttura, e segnatamente alla rete ferroviaria. Tali ricorsi sono inediti, in quanto offrono alla Corte la possibilità di esaminare per la prima volta la liberalizzazione delle ferrovie all’interno dell’Unione europea, e segnatamente di interpretare quello che si è convenuto di chiamare il «primo pacchetto ferroviario».

3. Ho già presentato, il 6 settembre 2012, le mie conclusioni nella causa all’origine della citata sentenza Commissione/Portogallo, nonché nelle citate cause Commissione/Ungheria, Commissione/Spagna, Commissione/Austria, Commissione/Germania. Oltre alle presenti conclusioni, presento oggi le mie conclusioni nelle citate cause Commissione/Polonia, Commissione/Francia, Commissione/Slovenia e Commissione/Lussemburgo. Nella misura in cui la presente causa verte su censure analoghe a quelle che ho già avuto l’occasione di esaminare nelle conclusioni summenzionate, mi limiterò a fare riferimento ai punti rilevanti di queste ultime, senza però riprendere l’argomentazione che vi figura nella sua integralità.

II – Contesto normativo

A – Diritto dell’Unione

1. La direttiva 91/440

4. L’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440 così recita: «Nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale relativa alla politica della concorrenza e delle istituzioni competenti in materia, l’organismo di regolamentazione istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14/CE, od ogni altro organismo che goda di uguale indipendenza, vigila sulla concorrenza nei mercati dei servizi ferroviari, compreso il mercato del trasporto ferroviario di merci. Tale organismo è istituito a norma dell’articolo 30, paragrafo 1, della precitata direttiva. Ogni richiedente o interessato propone ricorso dinanzi a tale organismo qualora ritenga di essere stato oggetto di trattamento iniquo o di una discriminazione o leso in altro modo. L’organismo di regolamentazione decide quanto prima, sulla base di un ricorso o eventualmente d’ufficio, in merito alle misure volte a correggere sviluppi negativi in detti mercati. Per assicurare l’essenziale possibilità di controllo giurisdizionale e la necessaria cooperazione tra gli organismi di regolamentazione nazionali, in detto contesto si applicano l’articolo 30, paragrafo 6, e l’articolo 31 della precitata direttiva».

2. La direttiva 2001/14

5. Ai sensi del considerando 11 della direttiva 2001/14: «I sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo e di assegnazione della capacità dovrebbero consentire un accesso equo e non discriminatorio a tutte le imprese e cercare, per quanto possibile, di soddisfare le esigenze di tutti i tipi di utenti e di traffico in maniera equa e non discriminatoria».

6. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva: «Gli Stati membri istituiscono un quadro per l’imposizione dei diritti rispettando l’indipendenza di gestione di cui all’articolo 4 della direttiva 91/440/CEE. Fatta salva la condizione dell’indipendenza di gestione, gli Stati membri stabiliscono inoltre regole specifiche in materia di imposizione o delegano tale competenza al gestore dell’infrastruttura. Il gestore dell’infrastruttura determina i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e procede alla loro riscossione».

7. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14: «2. Tenendo debito conto della sicurezza, della manutenzione e del miglioramento della qualità del servizio di infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso. 3. Gli Stati membri provvedono affinché il paragrafo 2 sia attuato attraverso un contratto concluso tra l’autorità competente e il gestore dell’infrastruttura, per un periodo minimo di tre anni, che contempli contributi statali oppure mediante l’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri».

8. L’articolo 7, paragrafo 3, di detta direttiva prevede quanto segue: «Fatti salvi i paragrafi 4 e 5 o l’articolo 8, i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario».

9. Ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14: «1. I sistemi di imposizione dei diritti incoraggiano, mediante un sistema di prestazioni, le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria. Questo sistema può prevedere sanzioni per atti che perturbano il funzionamento della rete, compensazioni per le imprese vittime di tali perturbazioni nonché premi in caso di prestazioni superiori alle previsioni. 2. I principi di base del sistema di prestazioni si applicano a tutta la rete».

10. L’articolo 30, paragrafi 2 e 3, della suddetta direttiva così recita: «2. Un richiedente ha il diritto di adire l’organismo di regolamentazione se ritiene di essere stato vittima di un trattamento ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio, in particolare avverso decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura o eventualmente dall’impresa ferroviaria in relazione a quanto segue: a) prospetto informativo della rete; b) criteri in esso contenuti; c) procedura di assegnazione e relativo esito; d) sistema di imposizione dei diritti; e) livello o struttura dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura che è tenuto o può essere tenuto a pagare; f) accordi per l’accesso di cui all’articolo 10 della direttiva [91/440], modificata dalla direttiva 2004/51/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 aprile 2004 (…) [GU L 164, pag. 164)]. 3. L’organismo di regolamentazione garantisce che i diritti fissati determinati dal gestore dell’infrastruttura siano conformi al capo II e non siano discriminatori. Le trattative tra i richiedenti e un gestore dell’infrastruttura concernenti il livello dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura sono permesse soltanto se si svolgono sotto la supervisione dell’organismo di regolamentazione. Quest’ultimo interviene se le trattative possono contravvenire alle prescrizioni della presente direttiva».

11. L’articolo 30, paragrafi 5 e 6, della suddetta direttiva così recita: «5. L’organismo di regolamentazione deve decidere sui reclami e adottare le misure necessarie per rimediare alla situazione entro due mesi dal ricevimento di tutte le informazioni. Fatto salvo il paragrafo 6, la decisione dell’organismo di regolamentazione è vincolante per tutte le parti cui è destinata. In caso di ricorso contro un rifiuto di concessione di capacità di infrastruttura o contro le condizioni di una proposta di capacità, l’organismo di regolamentazione può concludere che non è necessario modificare la decisione del gestore dell’infrastruttura o che essa deve essere modificata secondo gli orientamenti precisati dall’organismo stesso. 6. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le decisioni dell’organismo di regolamentazione siano soggette a sindacato giurisdizionale».

B – La normativa ceca

1. La legge sulle ferrovie

12. La legge n. 266/1994 Sb. sulle ferrovie (zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách), come modificata (in prosieguo: la «legge sulle ferrovie»), fissa le condizioni per la gestione delle ferrovie, per il trasporto ferroviario, nonché i diritti e i doveri delle persone fisiche e giuridiche ad esse legate.

13. Ai sensi dell’articolo 34c della legge sulle ferrovie: «Prospetto informativo della rete ferroviaria nazionale e regionale: 1) L’organismo di assegnazione delle capacità, dopo aver consultato il gestore delle linee elabora, al massimo 12 mesi prima dell’entrata in vigore dell’orario di servizio, il prospetto informativo della rete ferroviaria e lo pubblica nel Bollettino dei trasporti e delle tariffe. 2) Il prospetto informativo della rete ferroviaria indica: (…) f) le condizioni di revoca delle capacità dell’infrastruttura attribuite ma non utilizzate o parzialmente utilizzate, comprese alcune informazioni relative all’imposizione dei diritti per le capacità attribuite e non utilizzate; g) informazioni relative all’imposizione dei diritti dell’assegnazione delle capacità dell’infrastruttura e alla determinazione delle tariffe per l’utilizzo dell’infrastruttura; (…)»

14. L’articolo 34g della legge sulle ferrovie così dispone: «1) Entro 15 giorni a decorrere dalla pubblicazione del prospetto informativo della rete ferroviaria, chi richiede un’assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria può domandare all’Ufficio delle ferrovie che proceda al suo esame, compresi i criteri in esso contenuti. 2) Il richiedente un’assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria a cui l’organismo di assegnazione non ha dato risposta ha il diritto, in base alla procedura di cui all’articolo 34e, di domandare all’Ufficio delle ferrovie, entro 15 giorni a decorrere dalla notificazione del prospetto informativo di cui all’articolo 34e, paragrafo 4, di esaminare il processo di assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria, compreso il suo impatto e la modalità di determinazione dei prezzi. 3) Se l’Ufficio delle ferrovie accerta che è stata seguita una procedura non corretta durante l’elaborazione del prospetto informativo della rete, compresi i criteri in esso contenuti, o durante il processo di assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria, compresi i suoi esiti e le modalità di determinazione dei prezzi, decide una modifica del suddetto documento, compresi i criteri in esso stabiliti, ovvero decide un’assegnazione delle capacità e, in particolare, delle modalità di determinazione del prezzo».

15. Ai sensi dell’articolo 56, lettera c), della legge sulle ferrovie, il Ministro dei Trasporti è «l’organismo di ricorso nelle procedure amministrative, nelle materie regolate dalla presente legge, promosse contro le decisioni dell’Ufficio delle ferrovie, dell’ispezione ferroviaria e dei comuni».

2. La legge sui prezzi

16. La legge n. 526/1990 Sb. sui prezzi (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách), come modificata (in prosieguo: la «legge sui prezzi») verte sull’applicazione, la regolamentazione e il controllo dei prezzi dei prodotti, delle prestazioni, dei lavori e dei servizi per il mercato nazionale.

17. Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della legge sui prezzi: «Le disposizioni in tema di regolamentazione dei prezzi di cui al paragrafo 1 sono pubblicate dal Ministero delle Finanze nel Bollettino ufficiale dei prezzi (…) Esse sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale conformemente alle disposizioni giuridiche speciali. (…) La decisione sui prezzi acquisisce validità nel giorno della sua pubblicazione nel bollettino ufficiale corrispondente ed entra in vigore alla data in esso fissata, ma non prima del giorno della sua pubblicazione».

18. Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della legge sui prezzi, il Ministero delle Finanze pubblica una decisione («Výměr») che stabilisce l’elenco degli articoli di cui viene regolato il prezzo. Il Ministero delle Finanze pubblica tale decisione ogni anno nel Bollettino ufficiale dei prezzi. La decisione fissa il prezzo massimo per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria interna, sia nazionale che regionale, nell’ambito della gestione del trasporto ferroviario.

3. La legge sul Fondo statale delle infrastrutture di trasporto

19. La legge n. 104/200 Sb. relativa al Fondo statale delle infrastrutture di trasporto (Zákon č. 104/2000 Sb. o Státním fondu dopravní infrastruktury), come modificata (in prosieguo: la «legge relativa al Fondo statale delle infrastrutture di trasporto»), disciplina le attività di tale Fondo e l’utilizzo dei suoi crediti a favore dello sviluppo, della costruzione, della manutenzione e della modernizzazione delle infrastrutture ferroviarie.

20. Ai sensi dell’articolo 2 della legge relativa al Fondo statale delle infrastrutture di trasporto: «Il Fondo destina i suoi introiti allo sviluppo, alla costruzione, alla manutenzione e alla modernizzazione delle strade e delle autostrade, delle linee ferroviarie e delle acque navigabili nella misura seguente: (…) c) il finanziamento della costruzione, della modernizzazione, della riparazione e della manutenzione delle vie ferroviarie nazionali e regionali, (…) f) la concessione di crediti per lavori preparatori o progetti, per studi o perizie relativi alla costruzione, modernizzazione o riparazione di strade e autostrade, vie navigabili importanti per il trasporto e la costruzione di linee ferroviarie nazionali o regionali, (…)».

4. Il decreto n. 501/2005

21. Il decreto n. 501/2005 Sb. stabilisce le spese sostenute dal gestore delle linee, legate alla gestione e al funzionamento, alla modernizzazione e allo sviluppo delle ferrovie (vyhláška no 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty).

5. La legge relativa alle competenze dell’Ufficio per la tutela della concorrenza

22. La legge n. 273/1996 Sb, relativa alle competenze dell’Ufficio per la tutela della concorrenza (zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), come modificata (in prosieguo: la «legge relativa alle competenze dell’Ufficio per la tutela della concorrenza»), definisce, tra l’altro, i settori di competenza di detto Ufficio.

23. Ai sensi dell’articolo 2 della legge relativa alle competenze dell’Ufficio per la tutela della concorrenza, tale Ufficio: «(…) a) crea le condizioni che permettono di promuovere e di preservare la concorrenza, b) assicura una vigilanza in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, c) esercita altre competenze definite da leggi speciali».

6. La legge sulla tutela della concorrenza

24. L’Ufficio per la tutela della concorrenza esegue le attività previste dalla legge n. 143/2001 Sb. sulla tutela della concorrenza (zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů), come modificata.

25. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della suddetta legge sulla tutela della concorrenza: «Esso organizza la tutela della concorrenza sul mercato dei prodotti e dei servizi (…) contro qualsiasi pratica che impedisca, restringa, falsi o minacci la concorrenza attraverso: a) accordi tra concorrenti, b) lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante da parte dei concorrenti, o c) una concentrazione di imprese concorrenti».

III – Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte

26. Il 10 maggio 2007 i servizi della Commissione hanno inviato alle autorità ceche un questionario per verificare l’attuazione, da parte della Repubblica ceca, delle direttive 91/440 e 2001/14. Il suddetto Stato membro ha risposto al questionario con lettera dell’11 luglio 2007.

27. Sulla base delle informazioni comunicate dalla Repubblica ceca, il 27 giugno 2008 la Commissione ha indirizzato a tale Stato membro una diffida a conformarsi alle direttive 91/440 e 2001/14 e, in particolare, alle disposizioni di queste ultime relative ai diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria nonché a quelle riguardanti l’organismo di regolamentazione.

28. Sulla base delle informazioni che le erano state trasmesse dalla Repubblica ceca, la Commissione ha concluso che le obiezioni esposte nella sua lettera di diffida non erano state confutate e, con lettera del 9 ottobre 2009, ha inviato alla Repubblica ceca un parere motivato.

29. Nel parere motivato la Commissione ha contestato alla Repubblica ceca di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma degli articoli 4, paragrafo 1, 6, paragrafo 2, 7, paragrafo 3, 11 e 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14, nonché dell’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440. Di conseguenza, la Commissione ha invitato la Repubblica ceca ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro due mesi dal ricevimento dello stesso.

30. La Repubblica ceca ha risposto al parere motivato con lettera dell’8 dicembre 2009, contestando qualsiasi violazione delle disposizioni in esso menzionate.

31. Di conseguenza, il 23 novembre 2010 la Commissione ha proposto il presente ricorso.

32. Con ordinanza del presidente della Corte dell’11 luglio 2011, il Regno di Spagna è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica ceca.

33. La Commissione e la Repubblica ceca sono comparse all’udienza che si è tenuta il 20 settembre 2012.

IV – Analisi del ricorso per inadempimento

A – La prima censura, attinente alla fissazione di un importo massimo dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria

1. Argomenti delle parti

34. La Commissione sostiene che, fissando l’importo massimo per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, la Repubblica ceca ha violato l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Essa afferma che, ai sensi di tale disposizione, il diritto di cui gode lo Stato membro di stabilire un quadro per l’imposizione dei diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria deve rispettare il diritto del gestore di determinare i diritti e di riscuoterli. Orbene, la determinazione, con decisione annuale del Ministero delle Finanze, di una tariffa massima applicabile all’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, in forza dell’articolo 10, paragrafo 2, della legge sui prezzi, andrebbe al di là dei limiti del quadro per l’imposizione dei diritti e delle regole che gli Stati membri possono definire in base all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

35. La Repubblica ceca considera che l’interpretazione letterale e sistematica dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, sostenuta dalla Commissione, non è sufficiente e sostiene la necessità di far ricorso al metodo teleologico. Secondo detto Stato membro, la necessità di eliminare gli effetti negativi del monopolio è parte dell’obiettivo generale perseguito dalla direttiva 2001/14, il che spiegherebbe perché quest’ultima attribuisce proprio agli Stati membri la competenza per istituire un quadro o un sistema per l’imposizione dei diritti. Inoltre, la determinazione della tariffa massima non significherebbe che il gestore dell’infrastruttura ferroviaria non possa stabilire lui stesso l’importo dei diritti.

36. Il Regno di Spagna afferma, in sostanza, che la determinazione di un importo massimo non impedisce al gestore delle infrastrutture di stabilire in concreto i diritti.

2. Esame della prima censura

37. Faccio notare, innanzi tutto, che la prima censura della Commissione attiene alla stessa problematica sollevata nella prima censura della citata causa Commissione/Spagna. Nonostante il fatto che, nella Repubblica ceca, il Ministro delle Finanze determini unicamente una tariffa massima dei diritti mentre, in Spagna, l’importo dei diritti sia integralmente stabilito con decreto ministeriale, per cui soltanto la riscossione dei diritti è affidata al gestore dell’infrastruttura, ritengo che l’argomento giuridico esposto nelle succitate conclusioni valga anche, mutatis mutandis, per la Repubblica ceca ( 7 ).

38. Nella suddetta causa sono giunto alla conclusione secondo la quale, al fine di realizzare l’obiettivo di una gestione indipendente, soltanto il quadro normativo e finanziario può essere definito dallo Stato. Tale quadro può comprendere le regole generali in materia di imposizione dei diritti e, fatta salva la necessità di rispettare la condizione dell’indipendenza di gestione, anche regole specifiche. A mio avviso, siffatto quadro statale può altresì definire gli obiettivi finanziari della gestione dell’infrastruttura quanto, per esempio, alle diverse forme di traffico ferroviario. Riguardo ai costi infrastrutturali rispettivi prodotti dalle diverse forme del traffico ferroviario (come il trasporto ferroviario di merci, il trasporto passeggeri su lunga distanza o il traffico suburbano), lo Stato può definire soglie variabili, a seconda del tipo di traffico, che i gestori sono tenuti a sostenere ( 8 ). Tuttavia, una regolamentazione dei prezzi da parte dello Stato che implica una determinazione dei diritti massimi non mi sembra conforme all’indipendenza di gestione.

39. Ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2001/14, il controllo del livello e della struttura dei diritti spetta all’organismo di regolamentazione. Vero è che il Ministero incaricato per le questioni in materia di trasporti può vedersi affidare i compiti dell’organismo di regolamentazione. Questo però non accade nella Repubblica ceca. La determinazione, tramite decisione annuale del Ministero delle Finanze, di una tariffa massima applicabile all’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, in base all’articolo 10, paragrafo 2, della legge sui prezzi, non può, a maggior ragione, essere considerata un’applicazione corretta della suddetta disposizione della direttiva 2001/14 relativa alle competenze dell’organismo di regolamentazione.

40. Né può essere accolto l’argomento della Repubblica ceca relativo alla necessità di evitare che la posizione monopolistica del gestore dell’infrastruttura si traduca nella determinazione di diritti di importo eccessivo nei confronti di tutti i trasportatori. Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440, l’organismo di regolamentazione istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14, od ogni altro organismo che goda di uguale indipendenza, vigila sulla concorrenza nei mercati dei servizi ferroviari, compreso il mercato del trasporto ferroviario di merci. Nella Repubblica ceca, questo compito è stato affidato all’Ufficio per la tutela della concorrenza. Il controllo dei diritti massimi da parte del Ministero delle Finanze non rispetta pertanto tale disposizione.

41. Occorre aggiungere che neppure la sentenza Mobistar ( 9 ), invocata dalla Repubblica ceca, va a sostegno della posizione di tale Stato membro. Nella suddetta sentenza la Corte ha confermato che l’articolo 30, paragrafo 2, della direttiva 2002/22/CE ( 10 ) non osta all’adozione di un provvedimento nazionale che stabilisca un metodo determinato per il calcolo dei costi e che fissi ex ante e in base ad un modello teorico di costi l’importo massimo dei prezzi che l’operatore cedente può richiedere all’operatore cessionario a titolo di costi di attivazione, quando le tariffe siano orientate ai costi in modo tale da non dissuadere i consumatori dall’uso dell’agevolazione della portabilità. Orbene, detta sentenza verte sull’interpretazione di una disposizione comunitaria inserita in un quadro normativo differente, l’obiettivo e il dettato della quale non corrispondono a quelli dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

42. Per questi motivi, suggerisco alla Corte di accogliere la prima censura della Commissione.

B – La seconda censura, relativa alla mancanza di incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso

1. Argomenti delle parti

43. La Commissione sostiene che, non avendo adottato incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso, la Repubblica ceca ha violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14. A suo avviso, il regime degli incentivi previsti da tale disposizione presuppone un legame diretto tra la concessione di risorse finanziarie e il comportamento del gestore dell’infrastruttura il quale riduce i costi dell’infrastruttura o l’importo dei diritti di accesso. A questo proposito, la Commissione sostiene che i mezzi finanziari accordati dal Fondo statale per le infrastrutture di trasporto non costituiscono affatto incentivi diretti a incoraggiare il gestore a ridurre i costi o l’importo dei diritti.

44. La Repubblica ceca afferma che il ruolo affidato allo Stato dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, ossia incoraggiare i gestori dell’infrastruttura tramite incentivi per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso, non è esente da condizioni. Essa sostiene che tale disposizione definisce l’obiettivo assegnato agli Stati membri nei termini di un risultato che può essere pienamente realizzato solo dopo aver raggiunto un livello sufficiente di qualità e di sicurezza dell’infrastruttura ferroviaria nel contesto complessivo della rete o di una parte preponderante della stessa. Tenuto conto dello stato attuale dell’infrastruttura ferroviaria nella Repubblica ceca, il sistema imposto dalla suddetta disposizione non potrebbe essere pienamente attuato senza comportare, al tempo stesso, un rischio per la sicurezza o per la qualità dei servizi dell’infrastruttura di cui trattasi.

45. La Repubblica ceca sostiene, in ogni caso, che gli incentivi previsti dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 sono attualmente realizzati tramite il Fondo statale per le infrastrutture di trasporto. In effetti, la maggior parte dei costi di manutenzione ferroviaria sarebbe coperto da sovvenzioni erogate dallo Stato tramite il suddetto Fondo. Senza tali sovvenzioni, l’importo dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura sarebbe molto più elevato.

46. Secondo il Regno di Spagna, non è ragionevole ridurre i diritti di accesso senza una preliminare modernizzazione della rete ferroviaria e, quindi, una riduzione dei costi di manutenzione. Tale Stato membro sostiene inoltre che l’articolo 6 della direttiva 2001/14 è legato alla necessità per il gestore dell’infrastruttura di equilibrare i propri conti senza finanziamento statale.

2. Esame della seconda censura

47. Occorre rilevare anzitutto che la seconda censura presentata dalla Commissione nella presente causa, fondata sull’assenza di incentivi al gestore dell’infrastruttura per limitare i costi connessi al servizio di infrastruttura o al livello dei diritti di accesso, è in sostanza identica alla terza censura nella citata causa Commissione/Germania, nonché alla terza censura nella citata causa Commissione/Polonia, per la quale presenterò le mie conclusioni nella stessa data di quelle della causa in esame ( 11 ). Per questa ragione rinvio al ragionamento giuridico seguito nelle suddette conclusioni.

48. Per quanto riguarda la normativa ceca e la sua attuazione, esistono peraltro differenze notevoli rispetto alla situazione esistente in Germania e, in misura meno importante, rispetto a quella esistente in Polonia. Di conseguenza, per valutare la fondatezza o meno della censura della Commissione si deve tener conto della situazione specifica esistente nella Repubblica ceca.

49. A norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, tenendo debito conto della sicurezza della manutenzione e del miglioramento della qualità di servizio dell’infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso. Contrariamente a quanto è applicabile, ex articolo 11 della suddetta direttiva, in caso di miglioramento delle prestazioni della rete ferroviaria, l’articolo 6, paragrafo 2, di quest’ultima non esige che le misure di incentivo formino un «sistema» ( 12 ).

50. Tuttavia l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 prevede due distinte possibilità di attuazione dell’obbligo enunciato al paragrafo 2 del suddetto articolo. Deve trattarsi di un accordo pluriannuale concluso tra il gestore dell’infrastruttura e l’autorità competente, che contempli contributi statali, oppure dell’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri. Orbene, quand’anche talune misure, esaminate isolatamente, si possano considerare come incentivi, esse non potrebbero comunque rappresentare le misure di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della suddetta direttiva se non rientrano in una delle due possibilità definite nel summenzionato paragrafo 3.

51. A mio avviso, la Repubblica ceca non afferma di aver agito, per l’adozione di incentivi, conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 e, a maggior ragione, in modo tale da soddisfare l’obbligo enunciato nel paragrafo 2 di tale disposizione.

52. Va aggiunto che la semplice concessione di un finanziamento statale al gestore dell’infrastruttura, come indicato dalla Repubblica ceca, può sicuramente comportare una riduzione dei costi e dei diritti, ma non costituisce, di per sé, un incentivo ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14. Infatti, un incentivo è un atto che impegna il gestore dell’infrastruttura a ridurre i costi o i diritti, vale a dire un atto che ha per effetto un determinato comportamento del gestore stesso. Per questo motivo, le condizioni di finanziamento statale o la struttura del quadro della fornitura dello stesso possono essere considerate come incentivi. Lo stesso non si può dire, invece per la semplice esistenza di un finanziamento.

53. Per quanto riguarda l’argomento della Repubblica ceca relativo allo stato deteriorato dell’infrastruttura ferroviaria, basta rilevare che gli obblighi degli Stati membri previsti dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 non sono subordinati a simile circostanza. Detto ciò, resta comunque evidente che la scelta degli incentivi da adottare e, più in particolare, gli obiettivi concreti perseguiti dallo Stato membro attraverso tali incentivi, dipendono dai requisiti in materia di sicurezza e dal livello di qualità del servizio di infrastruttura, che sono espressamente menzionati nel suddetto paragrafo.

54. A questo proposito, aggiungo che l’obiettivo degli incentivi è di preservare l’efficacia economica della gestione dai pericoli di inefficacia inerenti ai monopoli naturali ( 13 ). A mio avviso, lo stato di deterioramento dell’infrastruttura non esclude una variazione dell’efficacia di gestione e, in particolare, l’adozione di incentivi nei confronti del gestore. Con siffatte misure, uno Stato membro mira a garantire, da un lato, che i costi del gestore dell’infrastruttura corrispondano a quelli di un’infrastruttura gestita in modo efficace e, dall’altro lato, che in tali costi non siano ricomprese spese superflue riconducibili a una cattiva organizzazione o amministrazione del gestore dell’infrastruttura. Pertanto, benché sia pacifico che gli Stati membri debbono tener conto dello stato dell’infrastruttura ai fini dell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, ciò non li esonera affatto dall’obbligo di adottare incentivi come quelli previsti dalla suddetta disposizione.

55. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di accogliere anche la seconda censura della Commissione.

C – La terza censura, attinente al fatto che i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea non sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario

1. Argomenti delle parti

56. Secondo la Commissione, nella Repubblica ceca i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea non sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario, contrariamente a quanto stabilito dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14. Essa sostiene che per «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», ai sensi di tale disposizione, deve intendersi il costo marginale legato alla prestazione effettiva del servizio ferroviario. La Commissione precisa che le spese generali non possono essere incluse nel suddetto costo, poiché non sono direttamente legate alla prestazione del servizio.

57. La Repubblica ceca ribatte che, dal momento che né la direttiva 2001/14 né altre disposizioni del diritto dell’Unione elencano le spese che possono o meno rientrare nella nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», ci si deve chiedere, ai fini della classificazione delle spese di cui si può tener conto per calcolare l’importo dei diritti, se, riguardo a tali spese, sia possibile istituire un nesso causale diretto con la prestazione del servizio ferroviario, ossia se tali spese siano state effettivamente sostenute per la prestazione di tale servizio. Di conseguenza, si dovrebbe stabilire se si tratta di spese legate direttamente a un’attività o ad un oggetto in assenza dei quali il treno non potrebbe circolare su una linea ferroviaria.

58. Secondo la Repubblica ceca, la procedura con cui il gestore determina l’importo dei diritti di utilizzo tenendo conto unicamente delle spese direttamente imputabili alle prestazioni del servizio ferroviario discende dall’articolo 34c della legge sulle ferrovie, in combinato disposto con il prospetto informativo della rete ferroviaria, adottato in forza di tale disposizione (in prosieguo: il «prospetto informativo della rete»). Per stabilire se un determinato costo, o una categoria di costi, siano direttamente imputabili alla prestazione del servizio ferroviario, bisognerebbe accertare se tale costo, o categoria di costi, siano stati prodotti dalla prestazione di un particolare trasporto ferroviario.

59. Nella controreplica, la Repubblica ceca sostiene che è errato affermare che l’aggiunta di un treno supplementare nello schema di utilizzazione di una particolare linea non implica, in generale, l’aumento dei costi legati alla gestione del traffico. Secondo tale Stato membro, in particolare, da un parere del «The Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER)» [Comunità delle imprese ferroviarie e dei gestori di infrastruttura europei (CER)] ( 14 ) emerge che i costi legati alla programmazione, all’assegnazione delle linee ferroviarie, alla gestione del traffico, allo smistamento e alla segnalazione di un movimento di treno debbono rientrare nella categoria dei costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario.

2. Esame della terza censura

a) Osservazioni preliminari

60. Faccio notare innanzi tutto che ho avuto modo di occuparmi in dettaglio della struttura e dell’interpretazione delle disposizioni della direttiva 2001/14 nelle mie conclusioni relative alla citata causa Commissione/Germania ( 15 ). In quest’ultima causa sono giunto alla conclusione che la normativa dell’Unione presentava una complessità non riducibile ad una scelta tra due metodi alternativi di compensazione dei costi, ma che occorreva basarsi su una forbice che consta di un minimo, ossia il costo direttamente imputabile alla prestazione dell’infrastruttura, e di un massimo, corrispondente all’importo totale dei costi del gestore dell’infrastruttura. Entro questi limiti, il gestore può applicare criteri di imposizione supplementari previsti da tale direttiva, nonché degli sconti in base alle condizioni della direttiva 2001/14, e, eventualmente, criteri fissati nel quadro dei principi di imposizione dei diritti adottato dallo Stato membro.

61. Ricordo inoltre che, nel quadro dell’imposizione dei diritti stabilito dallo Stato membro, spetta al gestore dell’infrastruttura determinare i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura, provvedendo a che il sistema di imposizione di diritti in vigore si basi sugli stessi principi per tutta la sua rete ( 16 ). Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, per impedire discriminazioni, occorre garantire che i diritti medi e marginali di ogni gestore dell’infrastruttura per usi equivalenti della sua infrastruttura siano comparabili e che i servizi comparabili sullo stesso segmento di mercato siano soggetti agli stessi diritti. Il gestore dell’infrastruttura deve dimostrare nel prospetto informativo della rete che il sistema di imposizione dei diritti soddisfa questi requisiti ( 17 ).

62. Per contro, l’applicazione legislativa dello Stato membro deve prevedere regole di base che permettano l’accesso ai servizi di infrastruttura ferroviaria minimi e definiscano in termini generali le modalità di imposizione dei diritti previste dalla direttiva 2001/14. Tuttavia, in linea generale, l’applicazione dei principi di imposizione dei diritti previsti dalla suddetta direttiva dev’essere effettuata a livello normativo, o amministrativo, utilizzando a tal fine il quadro di imposizione dei diritti e il prospetto informativo della rete applicati ai dati concreti del mercato. Ricordo, inoltre, che l’accesso ai servizi di infrastruttura minimi può essere soggetto a tassi di rendimento o a maggiorazioni «accettabil[i] per il mercato» (articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14).

63. Nell’ambito della terza censura sollevata dalla Commissione nella presente causa, la Corte è chiamata a pronunciarsi sull’interpretazione del minimo della forbice, ossia sul «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» ( 18 ). Questo compito non è esente da difficoltà tenuto conto, in primo luogo, dell’imprecisione della direttiva 2001/14, in secondo luogo, del fatto che tale interpretazione rinvia a nozioni e dati di carattere economico o econometrico e, infine, della diversità delle definizioni teoriche e delle applicazioni pratiche di tale nozione nel settore ferroviario.

64. A mio avviso, gli obiettivi perseguiti dal legislatore al riguardo sono facilmente individuabili. Nell’ambito della finalità generale della regolamentazione ferroviaria dell’Unione, diretta a garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie, l’esigenza dell’accesso ai servizi minimi, a fronte di una copertura dei costi «direttamente legati all’esercizio dell’infrastruttura», si spiega con l’obiettivo di consentire alla rete di soddisfare le esigenze del traffico internazionale e di garantire la competitività intermodale del trasporto ferroviario di merci rispetto agli altri mezzi di trasporto ( 19 ).

65. Orbene, l’accesso al mercato e la competitività sia nei confronti degli operatori ferroviari storici sia nei confronti del traffico su strada impongono che l’infrastruttura ferroviaria sia accessibile senza implicare compensazioni dei costi che rappresentano investimenti nell’infrastruttura storica che non sono stati finanziati dagli operatori esistenti o che non gravano sulle altre forme di trasporto concorrenti.

b) Il «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario»

66. Secondo la Commissione, per «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, deve intendersi il costo marginale legato alla prestazione effettiva del servizio ferroviario. In udienza la Commissione ha precisato che questo corrisponde principalmente alle spese legate all’usura delle reti ferroviarie derivante dalla circolazione dei treni. Secondo la Repubblica ceca, le spese di cui si può tener conto per calcolare l’importo dei diritti sono quelle per le quali si può accertare un rapporto di causalità diretta con la prestazione del servizio ferroviario, ossia le spese effettivamente sostenute per la prestazione di tale servizio.

67. In termini economici, un costo marginale corrisponde al costo supplementare derivante dalla produzione di un’unità supplementare. Applicato al settore ferroviario, il costo marginale di utilizzo dell’infrastruttura equivale quindi al costo che il gestore dell’infrastruttura deve sostenere a causa dell’utilizzo, da parte di un treno supplementare, di una parte definita dell’infrastruttura, come una tratta ( 20 ).

68. Per stabilire i costi marginali di utilizzo dell’infrastruttura si possono prendere in considerazione soltanto i costi variabili a seconda del traffico. I costi fissi, o i costi variabili la cui fluttuazione non dipende dal traffico, sostenuti dal gestore dell’infrastruttura indipendentemente dal volume del traffico, costituiscono costi non recuperabili (in inglese «sunk costs») che non rientrano nell’ammontare del costo marginale. Ciò premesso, come la Commissione ha fatto rilevare in udienza, se il gestore dell’infrastruttura fosse in grado di coprire unicamente i costi marginali del traffico, non potrebbe continuare a fornire i suoi servizi in modo duraturo, a meno che gli altri costi che deve accollarsi non siano finanziati da introiti derivanti da altre attività o da dotazioni dello Stato o di enti pubblici territoriali.

69. Quanto all’unità di traffico con riferimento alla quale viene determinato il costo di accesso all’infrastruttura nei diversi Stati europei, è giocoforza constatare che esiste in proposito una grande disparità. Tra le unità che permettono di quantificare il costo marginale, si trovano, per esempio, le «tonnellate-chilometri lorde», i «treni-chilometri», i «numeri di fermate», i «numeri di passaggi», oppure una combinazione di questi criteri ( 21 ). Inoltre, vi possono essere differenze tra le modalità di trasporto ferroviario come il trasporto merci, il trasporto passeggeri o il traffico suburbano.

70. Di conseguenza, mentre può essere relativamente agevole definire la nozione di costo marginale di accesso all’infrastruttura ferroviaria, attuare in concreto tale definizione si rivela arduo, come dimostra il dibattito tra la Commissione e gli Stati membri. Sembra, in realtà, che stabilire concretamente il carattere fisso o variabile di un costo e, all’interno di quest’ultima categoria, determinare se il suddetto costo dipenda o meno dal traffico, sollevi dubbi. Infatti, ad esempio, per quanto riguarda i costi legati alle riparazioni e alla manutenzione, alla rimozione di neve e ghiaccio dalle linee ferroviarie, o ancora all’utilizzo di sistemi di segnalazione e di sicurezza, la qualificazione dipende da valutazioni soggettive, che hanno un considerevole impatto sul risultato in termini di costo marginale determinato ( 22 ).

71. Cosciente delle notevoli differenze che esistono tra gli Stati membri, la Commissione, in occasione del suo progetto di rifusione presentato nel 2010, ha proposto di creare un elenco di elementi che non possono rientrare nel calcolo dei «costi diretti del servizio ferroviario (…) correlati all’usura dell’infrastruttura» ( 23 ). Tale elenco contiene i seguenti elementi: «a) i costi generali per tutta la rete, compresi salari e pensioni; b) gli interessi dovuti sul capitale; c) più di un decimo dei costi riguardanti la programmazione, l’assegnazione delle linee ferroviarie, la gestione del traffico, lo smistamento e la segnalazione della circolazione di un treno; d) deprezzamento delle attrezzature di informazione, comunicazione o telecomunicazione; e) costi inerenti alla gestione immobiliare, in particolare l’acquisizione, la vendita, lo smantellamento, la decontaminazione, la ricoltivazione o la locazione di terreni o altre immobilizzazioni materiali; f) servizi sociali, scuole, asili, ristoranti; g) costi dovuti a cause di forza maggiore, incidenti o perturbazioni del servizio» ( 24 ).

72. Tale elenco è stato tuttavia eliminato durante la procedura legislativa. Il testo modificato della rifusione prevede ora, all’articolo 31, paragrafo 3, che 30 mesi prima dell’entrata in vigore della presente direttiva «la Commissione adotta misure che stabiliscono la metodologia applicabile al calcolo del costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» ( 25 ). Va sottolineato che il legislatore non ha ripreso la condizione relativa ai costi «correlati all’usura dell’infrastruttura» proposta dalla Commissione.

73. Osservo, infine, che il costo marginale effettivo dell’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria dipende anche dalle qualità dei treni, della locomotiva e delle linee ferroviarie. Le disposizioni della direttiva 2001/14 limitano tuttavia la possibilità di prendere in considerazione tutte le caratteristiche individuali del traffico. Infatti, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, di tale direttiva, occorre che i diritti medi e marginali di ogni gestore dell’infrastruttura per usi equivalenti siano comparabili. Pertanto, a mio avviso, non si può applicare il principio dei costi marginali in senso stretto, dal momento che i diritti non possono tenere pienamente conto delle differenze legate alle varie forme di utilizzo.

74. Per quanto riguarda la metodologia applicabile alla determinazione dei costi marginali, va osservato che non esiste un approccio uniforme in proposito. La formazione di dati statistici affidabili e esaurienti si scontra dunque con notevoli difficoltà. Per contro, gli studi econometrici indicano che il tasso dei costi marginali di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria appare relativamente stabile. Per questo motivo, se i dati statistici non permettono di calcolare i costi marginali, è possibile adottare, a tal fine, una stima corrispondente, per esempio, a circa il 20% dei costi totali di finanziamento dell’infrastruttura (in inglese «full financial costs»).

75. Di conseguenza, tenuto conto dell’imprecisione della direttiva 2011/14 e della mancanza di una definizione puntuale della nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», nonché di una disposizione di diritto dell’Unione che elenchi con precisione i costi che esulano da tale nozione, gli Stati membri dispongono, allo stato attuale del diritto dell’Unione, di un certo margine di discrezionalità economica ai fini del recepimento e dell’applicazione della nozione di cui trattasi. La Corte non può fornire precisazioni utili al riguardo, considerate la natura estremamente tecnica del problema e l’esistenza di diversi studi di esperti volti all’individuazione di una definizione e di una metodologia comuni all’interno dell’Unione. In ogni caso, mi sembra inutile tentare di precisare il senso giuridico di questa nozione del diritto dell’Unione allorché si tratta di una nozione di scienza economica la cui applicazione pone considerevoli problemi pratici.

76. Tuttavia, anche se ritengo che non si possa definire, mediante un elenco esaustivo, cosa rientra o meno nella nozione di «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario», resta il fatto che in alcuni casi gli Stati membri possono includere costi che superano chiaramente i limiti della nozione utilizzata dalla direttiva 2001/14. Nell’ambito di un procedimento per inadempimento occorre quindi accertare se la normativa controversa dello Stato membro consenta di includere nel calcolo dei diritti per il pacchetto minimo di accesso all’infrastruttura e per l’accesso ai servizi sulla linea elementi che manifestamente non sono direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario.

c) La presunta infrazione

77. Nel caso di specie, il contrasto tra la Commissione e la Repubblica ceca sembra in sostanza vertere su quali costi di preciso possano essere considerati direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario piuttosto che sulla definizione teorica di questa nozione, anche se l’esigenza di un nesso causale invocata dallo Stato membro in questione sembra implicare un confronto tra la situazione in cui una parte dell’infrastruttura è messa a disposizione del traffico e quella in cui quest’ultima resterebbe inutilizzata, e non la determinazione del costo marginale in senso economico.

78. Nel ricorso la Commissione ha affermato, in sostanza, che nella Repubblica ceca i diritti per il pacchetto minimo di accesso all’infrastruttura e per l’accesso ai servizi sulla linea non sono stabiliti ai costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario. Nel ricorso essa ha precisato che si tratta del costo marginale imputabile alla prestazione effettiva del servizio ferroviario, costo che è variabile (fluttuante) e mutevole in funzione della prestazione effettiva del servizio ferroviario. Inoltre, la Commissione ritiene che convenga operare una distinzione tra il «costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» e il «costo direttamente legato a un’attività o a un bene indispensabile per la circolazione di un treno su una determinata linea ferroviaria», nozione, quest’ultima, a suo avviso eccessivamente ampia rispetto alla prima.

79. Ritengo, invece, che l’approccio della Commissione si basi su un’interpretazione eccessivamente restrittiva dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14. Infatti, per esempio, la Commissione intende escludere tutti i costi legati alla segnalazione, alla gestione del traffico, al personale e alla sicurezza. Orbene, la Repubblica ceca sostiene, giustamente, che tali costi sono in parte legati alla densità del traffico e che l’approccio della Commissione, che sembra ammettere la possibilità di una mancanza di costi direttamente legati alla prestazione del servizio, non può essere accettato ( 26 ).

80. La Commissione contesta in particolare alla Repubblica ceca di aver incluso costi generali tra quelli che vengono presi in considerazione per determinare i costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario. A suo parere, la normativa ceca per di più non conterrebbe alcuna definizione di siffatti costi e la determinazione dei diritti si baserebbe su un modello dell’assegnazione dei costi, previsto dal decreto n. 501/2005 che stabilisce talune spese sostenute dal gestore delle linee legate alla gestione e al funzionamento, alla modernizzazione e allo sviluppo delle ferrovie.

81. Secondo la Repubblica ceca, la procedura con cui il gestore determina l’importo dei diritti tenendo conto solo delle spese direttamente legate alle prestazioni del servizio ferroviario discende dall’articolo 34c della legge sulle ferrovie, in combinato disposto con il prospetto informativo della rete per gli anni 2010/2001. In base a quest’ultimo documento, l’importo dei diritti per l’utilizzo del servizio di trasporto dipende dal tipo di treno, dal peso dello stesso e dalla distanza percorsa. Il metodo di calcolo del prezzo per l’utilizzo del servizio di trasporto tiene conto delle regole specifiche nonché del quadro per l’imposizione dei diritti, come definiti dall’autorità di regolamentazione, dei costi legati alla prestazione del servizio, espressi in treni-chilometri, dei costi direttamente legati al funzionamento del servizio effettivamente generati dalla prestazione del servizio ferroviario, espressi in tonnellate-chilometri lorde, nonché dei costi supplementari direttamente legati all’utilizzo del servizio di trasporto.

82. Per quanto riguarda il decreto n. 501/2005, la Repubblica ceca afferma che tale atto non fungerebbe da fondamento per la determinazione dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura, ma riguarderebbe unicamente l’individuazione delle spese sostenute dal gestore dell’infrastruttura ferroviaria, ossia l’organismo pubblico di gestione delle ferrovie, anteriormente al 1o luglio 2008. Pertanto, senza negare che spese generali vengono incluse nel calcolo conformemente al suddetto decreto, lo Stato membro sottolinea comunque che esse non fanno parte dei diritti di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14.

83. Per quanto riguarda l’applicazione della condizione, prevista dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, di un importo dei diritti limitato a quello del costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario, a mio avviso la normativa ceca, e più precisamente il prospetto informativo della rete, emanato dall’organismo di assegnazione delle capacità, contengono tutti gli elementi necessari affinché il gestore dell’infrastruttura e l’autorità di regolamentazione possano determinare i diritti nel rispetto di tale condizione. Quanto alla concreta applicazione degli elementi di cui trattasi, la Commissione non ha fornito esempi materiali dai quali risultino, nella Repubblica ceca, diritti di accesso determinati in contrasto con la suddetta condizione. Ritengo inoltre che la Commissione non sia neppure riuscita a dimostrare il carattere erroneo dell’interpretazione della normativa nazionale difesa da tale Stato membro. Orbene, per costante giurisprudenza, nell’ambito di un ricorso per inadempimento spetta alla Commissione fornire tutte le prove necessarie alla Corte per accertare l’asserito inadempimento ( 27 ).

84. Per i suddetti motivi, suggerisco alla Corte di respingere la terza censura della Commissione.

D – La quarta censura, attinente alla mancanza di un sistema di prestazioni

1. Argomenti delle parti

85. La Commissione sostiene che, non istituendo un sistema di prestazioni che incoraggi le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria, la Repubblica ceca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 11, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2001/14. A suo avviso, la legge sui Fondi statali per le infrastrutture di trasporto non recepirebbe l’articolo 11 della suddetta direttiva. La Commissione aggiunge che il sistema di incentivi deve far parte del regime di imposizione dei diritti.

86. La Repubblica ceca sostiene che, tenuto conto del grado di armonizzazione raggiunto a livello dell’Unione, la Commissione non ha dimostrato l’insufficienza del sistema di prestazioni istituito dal prospetto informativo della rete, a sua volta basato sull’articolo 34c della legge sulle ferrovie. La Repubblica ceca aggiunge di essere dotata di un sistema di prestazioni, tanto in rapporto con i trasportatori quanto in rapporto con i gestori dell’infrastruttura.

87. In sede di replica la Commissione sostiene che il regime di compensazione cui la Repubblica ceca fa riferimento è facoltativo, contrariamente a quanto prevede l’articolo 11 della direttiva 2001/14.

88. Infine, nella controreplica, la Repubblica ceca aggiunge che l’articolo 34c, paragrafo 2, lettera k), della legge sulle ferrovie è stato completato nel 2001 dalla legge n. 134/2011 Sb. (zákon č. 134/2011 Sb.) in modo esplicito, nel senso che il prospetto informativo della rete deve ora contenere «una delimitazione del sistema di incentivi finanziari per l’autorità incaricata dell’assegnazione e il trasportatore, allo scopo di ridurre al minimo le perturbazioni dell’infrastruttura e aumentarne la permeabilità ai fini della negoziazione di un contratto di gestione del servizio ferroviario; il sistema può prevedere ammende e compensazioni».

89. Secondo il Regno di Spagna, occorre analizzare ciascuna misura concreta ed esaminare se, nel complesso del sistema di imposizione di diritti di utilizzo dell’infrastruttura, tali misure siano efficaci al fine di ridurre le perturbazioni al minimo e migliorare il funzionamento della rete ferroviaria, che costituirebbe l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2001/14.

2. Esame della quarta censura

90. Occorre innanzitutto segnalare che la quarta censura della Commissione, relativa alle misure che incoraggiano le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria attraverso l’istituzione di un «sistema di prestazioni», è sostanzialmente identica alla seconda censura nella citata causa Commissione/Spagna. Per questo motivo, è opportuno rinviare al ragionamento giuridico elaborato nelle conclusioni pronunciate in quest’ultima causa ( 28 ).

91. A mio avviso, la Repubblica ceca non aveva istituito, entro la scadenza del termine previsto nel parere motivato, un sistema di prestazioni delle imprese ferroviarie e dei gestori dell’infrastruttura che rispondesse ai requisiti di cui all’articolo 11 della direttiva 2001/14. Le disposizioni legislative e convenzionali invocate dal suddetto Stato membro, anche nell’ipotesi che si possano qualificare come misure che incoraggiano le imprese interessate e che fossero applicabili alla data rilevante, non costituiscono un insieme coerente e trasparente inserito all’interno di un sistema di imposizione di diritti di utilizzo dell’infrastruttura.

92. Come giustamente rilevato dalla Commissione, la legge sui Fondi statali per le infrastrutture di trasporto non recepisce l’articolo 11 della direttiva 2001/14, ma si limita a prevedere, all’articolo 2, la concessione di mezzi finanziati ai fini della manutenzione o del miglioramento dello stato delle infrastrutture ferroviarie. Limitandosi a prevedere l’irrogazione di ammende, tanto in caso di mancato rispetto degli obblighi diretti a garantire la gestione della rete, quanto in assenza di misure prese per rimediare alla sua carenza, l’articolo 51, paragrafi 1-4 e 6-8, della legge sulle ferrovie non istituisce un sistema di miglioramento delle prestazioni all’interno di un sistema di imposizione di diritti di utilizzo dell’infrastruttura, nel senso sopra indicato. Tale rilievo non può essere inficiato da una disposizione normativa adottata nel 2001, ossia dopo la scadenza del termine prescritto nel parere motivato della Commissione.

93. Per questi motivi, suggerisco alla Corte di accogliere la quarta censura della Commissione.

E – La quinta censura, attinente all’incompetenza dell’organismo di regolamentazione

1. Argomenti delle parti

94. La Commissione sostiene che l’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14 mira a permettere all’organismo di regolamentazione di statuire in piena indipendenza e di adottare con rapidità ed efficacia misure idonee a rimediare a un cattivo funzionamento sul mercato. Secondo la Commissione, l’articolo 30, paragrafo 6, della direttiva 2001/14 non introduce la possibilità di un sindacato amministrativo delle decisioni dell’organismo di regolamentazione, ma prevede espressamente solo la possibilità di un sindacato giurisdizionale. Orbene, dall’articolo 56, lettera c), della legge sulle ferrovie risulterebbe che la decisione dell’Ufficio delle ferrovie, che costituisce l’organismo di regolamentazione, dev’essere contestata con ricorso amministrativo dinanzi al Ministero dei Trasporti, in contrasto con l’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14.

95. La Commissione sostiene inoltre che l’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14 dev’essere interpretato nel senso che l’organismo di regolamentazione si pronuncia e adotta misure con riferimento a tutte le materie indicate dall’articolo 30 della direttiva stessa, in particolare quelle elencate ai paragrafi 2 e 3 del suddetto articolo. Orbene, dalle disposizioni dell’articolo 34g della legge sulle ferrovie, emerge chiaramente che l’Ufficio delle ferrovie ha il potere di esaminare, su domanda di un richiedente, i) il prospetto informativo della rete e ii) il processo di assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria. Da ciò la Commissione deduce che il suddetto Ufficio non ha il potere di adottare decisioni o misure correttive in tutte le materie menzionate dall’articolo 30, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14, come per esempio riguardo al livello o alla struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura che un richiedente è o potrebbe essere tenuto a pagare, come previsto dall’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della suddetta direttiva.

96. Infine, la Commissione sostiene che l’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 impone all’organismo di regolamentazione di agire d’ufficio nelle materie previste da tale disposizione, mentre l’articolo 34g della legge sulle ferrovie prevede che l’Ufficio delle ferrovie si attivi solo su domanda di un richiedente.

97. La Repubblica ceca, da parte sua, ribatte, in primo luogo, che la direttiva 2001/14 non osta a che le decisioni dell’organismo di regolamentazione siano obbligatoriamente soggette, prima dell’eventuale sindacato da parte del giudice, al controllo di un altro organo indipendente rientrante nel potere esecutivo.

98. In particolare, non si possono desumere dall’articolo 30, paragrafo 6, della direttiva 2001/14 condizioni riguardanti l’organizzazione interna della procedura amministrativa. Gli Stati membri sarebbero liberi, in linea di principio, di organizzare le proprie regole procedurali.

99. In secondo luogo, per quanto riguarda la competenza dell’organismo di regolamentazione, la Repubblica ceca ricorda che, nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza dell’asserito inadempimento. Orbene, ad eccezione dell’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2001/14, quest’ultima non avrebbe menzionato nessun’altra disposizione che sia stata oggetto di una non corretta trasposizione con riferimento all’estensione dei poteri dell’Ufficio delle ferrovie. Pertanto, la Repubblica ceca prende in considerazione unicamente la trasposizione dell’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2001/14 quale unico motivo formulato in modo sufficientemente preciso conformemente alla giurisprudenza della Corte.

100. A questo proposito, la Repubblica ceca sostiene che la competenza dell’Ufficio delle ferrovie, per quanto riguarda l’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2001/14, è interamente coperta dall’articolo 34g, in combinato disposto con l’articolo 34c, paragrafo 2, della legge sulle ferrovie. Dalle summenzionate disposizioni deriverebbe che nel potere di tale Ufficio rientra l’esame del livello dei diritti o della struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura. Secondo la Repubblica ceca, se l’organismo di regolamentazione è dotato del potere necessario per adottare misure ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2001/14, la conseguenza logica è che esso è dotato del potere necessario per avviare d’ufficio la procedura di esame nell’ambito del controllo statale.

101. Nella replica la Commissione osserva che dall’articolo 34g della legge sulle ferrovie risulterebbe chiaramente che le competenze dell’Ufficio delle ferrovie sono limitate al controllo del prospetto informativo della rete e del processo di assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria. Di conseguenza, a suo parere, le competenze dell’Ufficio delle ferrovie non corrispondono a quelle che un organismo di regolamentazione deve assumere in forza dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14.

102. Infine, nella controreplica la Repubblica ceca sostiene che le censure della Commissione diverse da quella relativa alla competenza dell’organismo di regolamentazione con riferimento al livello dei diritti debbono essere dichiarate irricevibili. In proposito essa sostiene che, nel suo ricorso, la Commissione ha delimitato l’oggetto della censura allo stesso modo che nel parere motivato, vale a dire menzionando unicamente la portata della competenza relativa al livello dei diritti. Per contro, nella replica la Commissione avrebbe ampliato le censure relative alla trasposizione dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva, sia rispetto al parere motivato sia rispetto al ricorso, aggiungendo cinque censure supplementari, in violazione del diritto a un equo processo ( 29 ).

2. Esame della quinta censura

a) La prima parte

103. Con la prima parte della quinta censura la Commissione contesta alla Repubblica ceca il fatto che, ai sensi dell’articolo 56 della legge sulle ferrovie, l’organo di ricorso contro le decisioni dell’organismo di regolamentazione, vale a dire l’Ufficio delle ferrovie, sia il Ministero dei Trasporti.

104. Secondo la Commissione, siffatto ricorso amministrativo preliminare sarebbe contrario all’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14, poiché tale disposizione non consentirebbe un sindacato amministrativo delle decisioni dell’organismo di regolamentazione. La Repubblica ceca sostiene, invece, che la direttiva 2001/14, interpretata alla luce del principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri, non osterebbe a che le decisioni dell’organismo di regolamentazione siano obbligatoriamente soggette, prima di un eventuale sindacato giurisdizionale, al controllo di un altro organo amministrativo.

105. A mio avviso, la disposizione nazionale de qua non è conforme alle disposizioni della direttiva 2001/14.

106. In primo luogo, ritengo la disposizione nazionale di cui trattasi contraria all’economia dell’articolo 30, paragrafi 5 e 6, della direttiva 2001/14, che si basa sull’idea secondo cui una decisione amministrativa adottata dall’organismo di regolamentazione è soggetta esclusivamente a un sindacato giurisdizionale e non a un sindacato amministrativo preliminare, anche se tale possibilità non è esclusa espressamente.

107. In secondo luogo, occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, gli Stati membri istituiscono un organismo di regolamentazione e non più organismi. Orbene, anche se fosse possibile, per la Repubblica ceca, in forza della succitata disposizione, affidare i compiti assegnati all’organismo di regolamentazione al Ministero dei Trasporti anziché all’Ufficio delle ferrovie, non è questa l’opzione da essa seguita per sua stessa ammissione.

108. In terzo luogo, la Commissione sostiene giustamente che l’organismo di regolamentazione deve poter adottare in modo rapido ed efficace misure idonee a rimediare a qualsiasi cattivo funzionamento del mercato ferroviario. L’argomento della Repubblica ceca secondo cui il sindacato amministrativo delle decisioni adottate dall’organismo di regolamentazione permetterebbe di trattare una parte sostanziale delle denunce in un termine più breve che non se fossero esaminate nell’ambito di una procedura giurisdizionale non mi persuade. Infatti, se detto sindacato si limita al vaglio della legittimità delle decisioni dell’organismo di regolamentazione, mi sembra che rappresenti una tappa supplementare precedente al sindacato giurisdizionale. Se, invece, il Ministero dei Trasporti dispone di un potere di riforma e quindi di revisione delle valutazioni operate dall’organismo di regolamentazione, dovrebbe essere considerato come un organismo di regolamentazione di grado superiore nella gerarchia amministrativa, il che non mi pare conforme né al dettato né all’economia dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

109. Per i suddetti motivi, suggerisco alla Corte di accogliere la prima parte della quinta censura della Commissione.

b) La seconda parte

110. Con la seconda parte della quinta censura del suo ricorso la Commissione contesta alla Repubblica ceca di non aver riconosciuto all’organismo di regolamentazione tutte le competenze che esso deve possedere in forza dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14.

111. Come ho indicato al paragrafo 102 delle presenti conclusioni, secondo la Repubblica ceca le censure della Commissione diverse da quelle relative alla competenza dell’organismo di regolamentazione in merito al livello dei diritti debbono essere dichiarate irricevibili.

112. Si deve ricordare innanzi tutto che dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura della Corte ( 30 ), come interpretato da quest’ultima, emerge che il ricorso deve indicare in modo sufficientemente chiaro e preciso l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo dell’atto di ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura ( 31 ).

113. La Corte inoltre ha dichiarato che, in relazione ad un ricorso proposto in applicazione dell’articolo 258 TFUE, esso deve presentare le censure in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato membro e alla Corte di conoscere esattamente la portata della violazione del diritto dell’Unione contestata, presupposto necessario affinché il suddetto Stato possa far valere utilmente i suoi mezzi di difesa e affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto ( 32 ).

114. Per quanto riguarda le competenze dell’organismo di regolamentazione, nel ricorso la Commissione ha sostenuto che l’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14 doveva essere interpretato nel senso che è necessario che l’organismo di regolamentazione possa pronunciarsi e adottare misure in tutte le materie indicate all’articolo 30 della stessa direttiva, e soprattutto in quelle elencate ai paragrafi 2 e 3 del suddetto articolo. Orbene, nell’ambito di tali affermazioni, essa ha citato unicamente la competenza prevista dal paragrafo 2, lettera e), della detta direttiva, per quanto riguarda il livello e la struttura dei diritti di utilizzo, nonché la presunta impossibilità, per l’organismo di regolamentazione ceco, di agire d’ufficio.

115. Anche nell’ipotesi in cui si possa considerare che la seconda parte della quinta censura del ricorso copre tutte le materie rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14, e che gli aspetti succitati vengono menzionati solo a titolo di esempio, è giocoforza rilevare che il ricorso non risponde alle condizioni di ricevibilità individuate dalla giurisprudenza della Corte sopra ricordata, in quanto manca una motivazione sufficiente che permetta di provare l’asserita infrazione.

116. Suggerisco pertanto alla Corte di dichiarare irricevibile la seconda parte della quinta censura della Commissione, in quanto l’inadempimento all’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14 si basa su elementi diversi da quelli relativi al controllo del livello e della struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura e alla capacità dell’organismo di regolamentazione di agire d’ufficio.

117. Per quanto riguarda, nel merito, la capacità dell’organismo di regolamentazione di agire d’ufficio, la Commissione sostiene che l’articolo 34g della legge sulle ferrovie prevede che l’Ufficio delle ferrovie agisca solo su domanda di un richiedente, mentre l’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 impone all’organismo di regolamentazione di agire d’ufficio. Secondo lo Stato membro, la legge n. 552/1991 sul controllo statale, come modificata, in combinato disposto con l’articolo 58 della legge sulle ferrovie, prevede il momento e/o il fondamento su cui l’organismo di regolamentazione può agire, mentre l’articolo 34g, paragrafo 3, di quest’ultima stabilisce le modalità di azione nel caso in cui sia accertato un inadempimento.

118. La critica della Commissione si basa su un’interpretazione dell’articolo 34g della legge sulle ferrovie secondo la quale, come nelle procedure che si svolgono dinanzi all’Ufficio delle ferrovie previste ai paragrafi 1 e 2 del medesimo articolo, e che sono avviate da chi richiede un’assegnazione delle capacità, anche l’applicazione del paragrafo 3 del medesimo articolo sarebbe soggetta a siffatta domanda ( 33 ).

119. Questa interpretazione della disposizione nazionale è però contestata dalla Repubblica ceca, la quale sostiene che il controllo statale nel settore ferroviario viene esercitato sulla base dell’articolo 58, paragrafo 2, della legge sulle ferrovie, ai sensi del quale l’organismo di regolamentazione verifica «il rispetto e l’adempimento degli obblighi che incombono al proprietario delle ferrovie, al gestore delle ferrovie e al trasportatore, come previsti dalla legge, nell’ambito della gestione delle ferrovie e del trasporto ferroviario».

120. Secondo tale Stato membro, la suddetta disposizione, in combinato disposto con la legge n. 552/1991, come modificata, la quale conferisce agli organismi competenti all’esercizio del controllo statale il potere di procedere alle verifiche e, sulla base di queste, di avviare la procedura d’infrazione, di adottare misure correttive o di infliggere ammende per le infrazioni amministrative, definisce la competenza dell’organismo di regolamentazione al fine di adottare d’ufficio le decisioni di cui all’articolo 34g, paragrafo 3 della legge sulle ferrovie.

121. A questo proposito, ricordo nuovamente che, secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito di un procedimento per inadempimento spetta alla Commissione l’obbligo di fornire tutte le prove necessarie alla Corte per accertare il presunto inadempimento. Mi sembra incontestabile che l’accertamento di un inadempimento non può basarsi sull’interpretazione di una disposizione isolata del diritto nazionale, anche qualora, per riprendere le parole della Commissione, tale disposizione segua «sotto il profilo logico e sistematico» disposizioni precedenti del medesimo articolo, dal momento che tale interpretazione viene contestata con fermezza dallo Stato membro il quale fa riferimento a disposizioni di portata più generale, che militano a favore di un’interpretazione opposta. Di conseguenza, a mio avviso, la Commissione non è riuscita a dimostrare in maniera adeguata che l’Ufficio delle ferrovie non disponeva della capacità di agire d’ufficio.

122. Inoltre, la Commissione sostiene che l’organismo di regolamentazione non ha il potere di adottare decisioni o misure correttive in tutte le materie menzionate nell’articolo 30, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14, come per esempio il livello o la struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura che un richiedente è o potrebbe essere tenuto a versare, come previsto dall’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della suddetta direttiva.

123. Per quanto riguarda l’articolo 30, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14, ricordo che considero ricevibile il ricorso della Commissione solo per quanto riguarda il controllo del livello e della struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura.

124. Ciò premesso, la Repubblica ceca ha ribattuto, da un lato, che ai sensi dell’articolo 34g, paragrafi 1 e 3, in combinato disposto con l’articolo 34c, paragrafo 2, della legge sulle ferrovie, l’Ufficio delle ferrovie, nell’ambito dell’esame dei criteri enunciati nel prospetto informativo della rete, ha il potere di analizzare le informazioni sulle tariffe per l’assegnazione delle capacità e la determinazione delle tariffe per l’utilizzo dell’infrastruttura. Dall’altro lato, l’esame del livello specifico del diritto di utilizzo dell’infrastruttura che una particolare impresa di trasporto è tenuta a pagare si baserebbe sull’articolo 34g, paragrafi 2 e 3, della suddetta legge. In forza di tali disposizioni, l’Ufficio delle ferrovie sarebbe abilitato a esaminare la procedura di assegnazione delle capacità d’infrastruttura ferroviaria, un elemento indispensabile della quale, secondo quanto esplicitamente previsto per legge, è la determinazione del livello specifico dei diritti di accesso all’infrastruttura.

125. Inoltre, secondo la Repubblica ceca, i criteri del prospetto informativo della rete sono fissati dall’articolo 34c, paragrafo 2, della legge sulle ferrovie. In questi criteri sono comprese, tra gli altri, le informazioni sul prezzo dell’assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria e sulla determinazione dell’importo dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria.

126. La Repubblica ceca afferma, giustamente, che le informazioni relative ai prezzi e ai diritti sono soltanto una maniera diversa di indicare il livello dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura che sono o possono essere fatturati. Del pari, le modalità di fissazione dei prezzi di cui all’articolo 34g della legge sulle ferrovie, il cui esame spetta all’organismo di regolamentazione, comprendono la struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura.

127. Le disposizioni nazionali sopra menzionate non mi sembrano, prima facie, insufficienti alla luce dei requisiti di cui all’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva 2001/14. Infatti, l’organismo di regolamentazione dispone del potere di assumere decisioni in merito alla modifica del prospetto informativo della rete, compresi i criteri in esso indicati, o all’assegnazione delle capacità dell’infrastruttura ferroviaria, e in particolare delle modalità di determinazione del prezzo. Vero è che le modalità procedurali previste a tal fine, in particolare il termine di quindici giorni per presentare le denunce, sono tali da indebolire tale conclusione. Tuttavia, quest’ultimo aspetto è stato fatto valere dalla Commissione non nel ricorso, ma soltanto nella fase della replica, e di conseguenza risulta tardivo. Pertanto, la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo sufficiente l’effettività dell’asserito inadempimento per quanto riguarda le competenze dell’organismo di regolamentazione in merito al livello o alla struttura dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura.

128. Per i suddetti motivi, suggerisco alla Corte di respingere la seconda parte della quinta censura della Commissione in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.

F – La sesta censura, relativa alla mancanza dell’organismo previsto dall’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440

1. Argomenti delle parti

129. La Commissione sostiene che la Repubblica ceca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440, dal momento che nella Repubblica ceca non esisterebbe un organismo come quello previsto da tale disposizione per lo svolgimento delle funzioni previste.

130. Come deriva dall’articolo 10, paragrafo 7, primo comma, della direttiva 91/440, il controllo della concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari può essere affidato all’organismo di regolamentazione istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14, od ogni altro organismo che goda di uguale indipendenza. In entrambi i casi l’organismo di cui trattasi è tenuto a rispondere ai requisiti indicati all’articolo 10, paragrafo 7, secondo comma, della direttiva 91/440, ossia dev’essere istituito a norma dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, deve esaminare le denunce dei richiedenti e decidere, sulla base di un ricorso o d’ufficio, in merito alle misure volte a correggere sviluppi negativi sui mercati.

131. A questo proposito, la Commissione afferma che, nella Repubblica ceca, la concorrenza sui mercati dei servizi ferroviari è controllata dall’Ufficio per la tutela della concorrenza le cui competenze sono definite dalla legge relativa alle competenze dell’Ufficio per la tutela della concorrenza.

132. Orbene, da tale normativa risulta, secondo la Commissione, che la competenza del succitato Ufficio è limitata alle questioni direttamente legate alla concorrenza sul mercato dei servizi ferroviari. La Commissione deduce da ciò che tale organismo non esercita tutte le funzioni che dovrebbe svolgere ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 7, secondo comma, della direttiva 91/440, e di conseguenza non può essere considerato come un organismo che svolge le funzioni elencate da tale disposizione. La Commissione in particolare sostiene che l’Ufficio di cui trattasi non può pronunciarsi su tutti i ricorsi di richiedenti che ritengono di essere stati oggetto di trattamento iniquo o di una discriminazione o di essere stati lesi in altro modo e non può decidere, sulla base di un ricorso o d’ufficio, in merito alle misure volte a correggere sviluppi negativi sui suddetti mercati.

133. La Repubblica ceca sostiene, in via principale, che tale motivo dev’essere dichiarato irricevibile. La Commissione, infatti, avrebbe sollevato soltanto in sede di ricorso la censura attinente a una violazione dell’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440, a causa dell’incompetenza dell’Ufficio per la tutela della concorrenza ad esercitare le funzioni previste dall’articolo 10, paragrafo 7, secondo comma, della direttiva 91/440, privandola di conseguenza della possibilità di rispondere in maniera utile a queste censure nella fase precedente alla proposizione del ricorso, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte.

134. La Repubblica ceca sostiene che, per la prima volta dall’inizio del procedimento, la Commissione fa valere nel ricorso l’incompetenza dell’Ufficio per la tutela della concorrenza, non con riferimento alle funzioni previste dall’articolo 30 della direttiva 2001/14, come aveva fatto nel parere motivato, ma con riferimento all’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440.

2. Esame della sesta censura

135. Al pari della Repubblica ceca, sono del parere che, alla luce della giurisprudenza sopra citata, la sesta censura della Commissione debba essere dichiarata irricevibile ( 34 ).

136. Nel suo parere motivato, la Commissione ha effettivamente menzionato l’articolo 10, paragrafo 7, della direttiva 91/440, contestando alla Repubblica ceca un inadempimento degli obblighi da esso derivanti. Tuttavia, la censura della Commissione si basava, in primo luogo, sull’affermazione secondo la quale l’Ufficio per la tutela della concorrenza non poteva agire come organismo di regolamentazione, dal momento che le direttive ferroviarie non consentivano una ripartizione delle funzioni del suddetto organismo tra più entità. In secondo luogo, lo Stato membro si era visto contestare il fatto che l’Ufficio per la tutela della concorrenza non possedeva tutte le competenze previste dall’articolo 30 della direttiva 2001/14.

137. Per i suddetti motivi, suggerisco alla Corte di respingere la sesta censura della Commissione dichiarandola irricevibile.

V – Sulle spese

138. A norma dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura ( 35 ), se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Poiché la Commissione e la Repubblica ceca soccombono ciascuna su più capi, propongo che le spese siano compensate.

139. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dal Regno di Spagna restano a suo carico.

VI – Conclusione

140. Avendo riguardo alle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di statuire come segue: 1) La Repubblica ceca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti: — a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, come modificata dalla direttiva 2007/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, determinando l’importo massimo dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria; — a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, come modificata dalla direttiva 2007/58, non avendo adottato incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritto di accesso; — a norma dell’articolo 11 della direttiva 2001/14, come modificata dalla direttiva 2007/58, non avendo istituito un sistema di miglioramento delle prestazioni che incoraggi le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria, e — a norma dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2001/14, come modificata dalla direttiva 2007/58, avendo introdotto un sindacato amministrativo delle decisioni dell’organismo di regolamentazione tramite ricorso dinanzi al Ministero dei Trasporti. 2) Il ricorso è respinto per il resto. 3) La Commissione europea, la Repubblica ceca e il Regno di Spagna sopporteranno le proprie spese.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (GU L 75, pag. 29).

( 3 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007 (GU L 315, pag. 44). Si deve rilevare che il titolo della direttiva 2001/14 è stato modificato dall’articolo 30 della direttiva 2004/49/CE (GU L 164, pag. 44). Essa si intitola da allora «direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria».

( 4 ) Direttiva del Consiglio, del 20 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (GU L 237, pag. 25).

( 5 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001 (GU L 75, pag. 1).

( 6 ) Si tratta delle sentenze del 25 ottobre 2012, Commissione/Portogallo (C-557/10), e dell’8 novembre 2012, Commissione/Grecia (C-528/10), nonché delle cause pendenti dinanzi alla Corte Commissione/Ungheria (C-473/10), Commissione/Spagna (C-483/10), Commissione/Polonia (C-512/10), Commissione/Austria (C-555/10), Commissione/Germania (C-556/10), Commissione/Francia (C-625/10), Commissione/Slovenia (C-627/10), Commissione/Italia (C-369/11), e Commissione/Lussemburgo (C-412/11).

( 7 ) V. le mie conclusioni relative alla citata causa Commissione/Spagna, paragrafi 41-53.

( 8 ) Per fare un esempio di figura, lo Stato potrebbe stabilire che, per il trasporto ferroviario di merci, i costi infrastrutturali rappresentino il 30%, il 20% per il trasporto passeggeri su lunga distanza e l’80% per il traffico suburbano. Pertanto, lo Stato sarebbe responsabile dei restanti costi prodotti, ossia rispettivamente il 70%, l’80% e il 20%.

( 9 ) Sentenza del 13 luglio 2006 (C-438/04, Racc. pag. I-6675, punto 37).

( 10 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51).

( 11 ) V. paragrafi 93-104 delle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Germania e paragrafi 74-84 delle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Polonia.

( 12 ) V. paragrafi 67-71 delle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Spagna, e paragrafo 76 delle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Polonia, nonché la quarta censura nella presente causa (paragrafi 90 e segg.).

( 13 ) Ai sensi del considerando 40 della direttiva 2001/14, «[l]’infrastruttura ferroviaria è un monopolio naturale ed è quindi necessario fornire incentivi ai gestori dell’infrastruttura per ridurre i costi e gestire in modo efficiente la loro infrastruttura».

( 14 ) Parere del 9 maggio 2011 relativo alla proposta iniziale della Commissione sulla modifica delle direttive sul primo pacchetto ferroviario (v. www.cer.be). Come precisato dalla Repubblica ceca, la Comunità delle imprese ferroviarie e dei gestori di infrastruttura europei è un’organizzazione non governativa che riunisce 79 imprese del settore.

( 15 ) Paragrafi 73-85.

( 16 ) Articolo 4, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2001/14.

( 17 ) Paragrafo 74 delle mie conclusioni nella citata causa Commissione/Germania.

( 18 ) La Corte dovrà pronunciarsi su tale questione anche nell’ambito della quarta censura sollevata nella citata causa Commissione/Polonia (v. paragrafi 92-105 delle mie conclusioni).

( 19 ) V. considerando 32, 33, 38 e 39 della direttiva 2001/14.

( 20 ) Per quanto riguarda il costo marginale di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, v. il documento intitolato «Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008» [«Oneri per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria»], OECD/International Transport Forum, 2008 (www.internationaltransportforum.org) e lo studio Catrin (Cost Allocation of Transport Infrastructure Cost) par Wheat, P., e a., «D8 – Rail Cost Allocation for Europe», Stoccolma 2009.

( 21 ) V. «Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008», cit.

( 22 ) Suvanto, T., Marginal Cost Pricing, «ECMT Workshop on Rail Infrastructure Charges», Ministry of Transport and Communications Finland, Roma 2004, http://www.internationaltransportforum.org/IntOrg/ecmt/railways/pdf/Rome04FIN.pdf.

( 23 ) V. allegato VIII, punto 1, della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico [COM(2010) 475 def.].

( 24 ) In prima lettura il Parlamento europeo ha eliminato la lettera c).

( 25 ) Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 3 luglio 2012 sulla posizione del Consiglio in prima lettura in vista dell’adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione) [18581/2/2011-C7-0268/2010-2010/0253(COD)], articolo 31 e nota 18.

( 26 ) La Commissione si riferisce, in proposito, allo studio Catrin, cit. supra alla nota 20, secondo il quale i diritti pari ai costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario si collocano all’interno di una forbice compresa tra 0 e 2 euro per treno-chilometro nel caso di un treno merci tipico di 960 tonnellate lorde.

( 27 ) Sentenze del 23 ottobre 1997, Commissione/Francia (C-159/94, Racc. pag. I-5815, punto 102), e del 14 dicembre 2000, Commissione/Francia (C-55/99, Racc. pag. I-11499, punto 30).

( 28 ) V. paragrafi 67-72 delle suddette conclusioni.

( 29 ) Queste cinque censure sono le seguenti: i) assenza di competenza in materia di esame dei requisiti di cui all’articolo 30, paragrafo 2, frase introduttiva, della direttiva 2001/14; ii) limitazione dell’esame dei requisiti di cui all’articolo 30, paragrafo 2, lettera c), della direttiva, a causa del termine per presentare una denuncia; iii) mancanza di competenza ad esaminare i requisiti di cui all’articolo 30, paragrafo 2, lettera d), della direttiva; iv) limitazione dell’esame dei requisiti di cui all’articolo 30, paragrafo 2, lettera d), della medesima direttiva, a causa del termine per presentare una denuncia, e v) limitazione dell’esame dei requisiti di cui al suddetto articolo 30, paragrafo 2, lettera e), a causa del termine per presentare una denuncia.

( 30 ) Nel caso di specie si tratta del regolamento in vigore anteriormente al 1o novembre 2012.

( 31 ) V., in particolare, sentenze del 12 febbraio 2009, Commissione/Polonia (C-475/07, punto 43); del 24 marzo 2011, Commissione/Spagna (C-375/10, punto 10), e del 10 maggio 2012, Commissione/Estonia (C-39/10, punto 24).

( 32 ) V., in particolare, le succitate sentenze del 12 febbraio 2009, Commissione/Polonia (punto 44); del 24 marzo 2011, Commissione/Spagna (punto 11), e Commissione/Estonia (punto 26).

( 33 ) Ricordo che l’articolo 34g, paragrafo 3, della legge sulle ferrovie, così recita: «[q]ualora constati che è stata seguita una procedura errata all’atto della elaborazione del prospetto informativo della rete, (…) l’Ufficio delle ferrovie decide una modifica di tale documento, compresi i criteri in esso indicati, ovvero decide una assegnazione delle dette capacità, e in particolare del modo di fissare il prezzo».

( 34 ) V. note 31 e 32 delle presenti conclusioni.

( 35 ) Si tratta dell’atto entrato in vigore il 1o novembre 2012.