CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 23 maggio 2007 1( )

Causa C‑341/05

Laval un Partneri Ltd

contro

Svenska Byggnadsarbetareförbundet e altri

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’Arbetsdomstolen (Svezia)]

«Libera prestazione di servizi – Artt. 12 CE e 49 CE – Direttiva 96/71/CE – Effetto diretto orizzontale – Distacco di lavoratori – Impresa del settore edilizio – Condizioni di lavoro e di occupazione – Tariffa minima salariale – Contratto collettivo non dichiarato di applicazione generale – Azioni collettive – Diritti fondamentali – Tutela dei lavoratori – Dumping sociale – Proporzionalità»

Indice

I – Introduzione

II – Contesto normativo

A – Diritto comunitario

B – Diritto nazionale

1. Il diritto nazionale relativo al distacco dei lavoratori

2. I contratti collettivi in Svezia

3. Il diritto nazionale in materia di azione collettiva

III – Causa principale e questioni pregiudiziali

IV – Il procedimento dinanzi alla Corte

V – Valutazione giuridica

A – Osservazioni preliminari

1. Sull’applicabilità del diritto comunitario

2. Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

B – Sulle questioni pregiudiziali

1. Osservazioni generali

2. Sull’interpretazione della direttiva 96/71 e il suo recepimento in Svezia

3. Conclusioni parziali

4. Sull’art. 49 CE

a) Osservazioni generali

b) Sull’esistenza di una restrizione alla libera prestazione dei servizi

c) Sulle eventuali giustificazioni della restrizione

i) Sulla proporzionalità delle azioni collettive nella parte in cui le stesse hanno l’obiettivo di imporre il livello salariale determinato conformemente al contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet

ii) Sulla proporzionalità delle azioni collettive in quanto finalizzate ad imporre tutte le condizioni previste dal contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet

VI – Conclusione





I – Introduzione

1. Con le sue due questioni pregiudiziali l’Arbetsdomstolen (Tribunale del lavoro svedese) chiede in sostanza alla Corte se, nel caso in cui uno Stato membro non possieda un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, l’art. 12 CE, l’art. 49 CE e la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 1996, 96/71/CE, relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi ( ), debbano essere interpretati nel senso che gli stessi ostano a che talune organizzazioni sindacali di lavoratori di uno Stato membro possano avviare, in conformità con il diritto interno di tale Stato, azioni collettive finalizzate ad obbligare un prestatore di servizi di un altro Stato membro a sottoscrivere un contratto collettivo a favore dei lavoratori distaccati temporaneamente da tale prestatore sul territorio del primo Stato membro, anche nel caso in cui tale prestatore sia già vincolato da un contratto collettivo concluso nello Stato membro in cui è stabilito.

2. La presente causa solleva numerose questioni giuridiche la cui risoluzione è tutt’altro che semplice, le più complesse delle quali sono caratterizzate dalla necessità di conciliare interessi divergenti.

3. La soluzione da fornire nella presente causa impone infatti di bilanciare l’esercizio, da parte delle organizzazioni sindacali dei lavoratori, del diritto di ricorrere all’azione collettiva per la difesa degli interessi dei lavoratori – diritto che, secondo quanto proporrò nelle presenti conclusioni, dovrebbe essere considerato un principio generale del diritto comunitario – con l’esercizio, da parte di un’impresa avente sede nella Comunità, della libera prestazione dei servizi, libertà fondamentale del Trattato CE.

4. Essa richiede altresì che siano conciliate la tutela dei lavoratori distaccati temporaneamente sul territorio di uno Stato membro nell’ambito di una prestazione di servizi transfrontaliera, la lotta contro il dumping sociale e la salvaguardia della parità di trattamento tra le imprese nazionali di uno Stato membro e i prestatori di servizi degli altri Stati membri.

5. Essa impone anche, a mio avviso, di esaminare dettagliatamente la struttura delle disposizioni della direttiva 96/71 e dell’art. 49 CE, tenuto conto del particolare modello dei rapporti collettivi di lavoro vigente in Svezia, modello che, sulla scorta dell’esame condotto nelle presenti conclusioni, non dovrebbe essere messo in questione dall’applicazione del diritto comunitario, ma che deve tuttavia garantire che le azioni collettive da esso autorizzate rispettino, in particolare, il principio di proporzionalità.

6. Infine, la presente causa potrebbe fornire alla Corte l’occasione di precisare la propria giurisprudenza relativa all’effetto diretto orizzontale dell’art. 49 CE, effetto che nelle presenti conclusioni propongo di riconoscere.

II – Contesto normativo

A – Diritto comunitario

7. L’art. 12 CE dispone che, nel campo di applicazione del Trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione in base alla nazionalità.

8. L’art. 49, primo comma, CE prevede che le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione.

9. L’art. 50, primo comma, CE definisce come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative, in particolare, alla libera circolazione dei capitali e delle persone. Ai sensi dell’ultimo comma di tale disposizione, il prestatore può, per l’esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini.

10. Ai sensi dell’art. 55 CE, le disposizioni degli artt. 45 CE-48 CE sono applicabili al capo relativo alla libera prestazione dei servizi. Si applicano quindi a tale capo sia le disposizioni dell’art. 46 CE, che concedono agli Stati membri il diritto di applicare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, sia quelle dell’art. 47, n. 2, CE che autorizzano il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all’art. 251 CE, ad adottare, in particolare, direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di prestazione di servizi.

11. Così, sulla base dell’art. 57, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 47, n. 2, CE) e dell’art. 66 del Trattato CE (divenuto art. 55 CE) il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato, il 16 dicembre 1996, la direttiva 96/71.

12. Rilevando, nel suo terzo ‘considerando’, che il mercato interno offre un quadro dinamico per la prestazione di servizi transnazionali, nel quale le imprese possono distaccare lavoratori al fine di svolgere temporaneamente lavori nel territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui essi sono abitualmente occupati, la direttiva 96/71 ha lo scopo, come evidenzia il suo quinto ‘considerando’, di conciliare la promozione della libera prestazione transnazionale di servizi con la necessità di una «leale concorrenza» e di «misure che garantiscano il rispetto dei diritti dei lavoratori».

13. Come ricordano l’ottavo e il decimo ‘considerando’ della direttiva 96/71, le disposizioni della convenzione di Roma del 18 giugno 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali ( ), prevedono che, in mancanza di scelta delle parti, il contratto di lavoro sia disciplinato dalla legge dello Stato in cui il lavoratore svolge abitualmente il suo lavoro in esecuzione del contratto, anche nel caso in cui sia temporaneamente occupato in un altro Stato, ovvero dalla legge dello Stato in cui si trova il centro di attività che lo ha assunto, fatta salva la possibilità che, a determinate condizioni, sia dato effetto, parallelamente alla legislazione dichiarata applicabile al contratto, alle norme di polizia di un’altra legislazione, in particolare quella dello Stato membro nel cui territorio il lavoratore è temporaneamente distaccato.

14. A tale proposito, come dichiarano il sesto e il tredicesimo ‘considerando’, la direttiva 96/71 ha lo scopo di coordinare la normativa degli Stati membri applicabile alla prestazione transnazionale di servizi, prevedendo le condizioni di lavoro e di occupazione applicabili al rapporto di lavoro considerato, tra cui in particolare un «nucleo» di norme vincolanti ai fini della protezione minima che devono rispettare, nel paese ospite, i datori di lavoro che distaccano dipendenti in via temporanea nel territorio dello Stato membro della prestazione.

15. L’art. 1 della direttiva 96/71 così prevede:

«1. La presente direttiva si applica alle imprese stabilite in uno Stato membro che, nel quadro di una prestazione di servizi transnazionale, distacchino lavoratori, a norma del paragrafo 3, nel territorio di [un altro] Stato membro.

(…)

3. La presente direttiva si applica nella misura in cui le imprese di cui al paragrafo 1 adottino una delle misure transnazionali seguenti:

a) distacchino un lavoratore, per conto proprio e sotto la loro direzione, nel territorio di uno Stato membro, nell’ambito di un contratto concluso tra l’impresa che lo invia e il destinatario della prestazione di servizi che opera in tale Stato membro, purché durante il periodo di distacco esista un rapporto di lavoro tra il lavoratore e l’impresa che lo invia; o

b) distacchino un lavoratore nel territorio di uno Stato membro, in uno stabilimento o in un’impresa appartenente al gruppo, purché durante il periodo di distacco esista un rapporto di lavoro tra il lavoratore e l’impresa che lo invia; o

c) distacchino, in quanto imprese di lavoro temporaneo o in quanto imprese che effettuano la cessione temporanea di lavoratori, un lavoratore presso un’impresa utilizzatrice avente la sede o un centro di attività nel territorio di uno Stato membro, purché durante il periodo di distacco esista un rapporto di lavoro fra il lavoratore e l’impresa di lavoro temporaneo o l’impresa che lo cede temporaneamente.

(…)».

16. L’art. 3 della direttiva 96/71, relativo alle condizioni di lavoro e di occupazione, è del seguente tenore:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché, qualunque sia la legislazione applicabile al rapporto di lavoro, le imprese di cui all’articolo 1, paragrafo 1 garantiscano ai lavoratori distaccati nel loro territorio le condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie in appresso indicate che, nello Stato membro in cui è fornita la prestazione di lavoro, sono fissate:

– da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, e/o

– da contratti collettivi o da arbitrati dichiarati di applicazione generale, a norma del paragrafo 8, sempreché vertano sulle attività menzionate in allegato:

a) periodi massimi di lavoro e periodi minimi di riposo;

b) durata minima delle ferie annuali retribuite;

c) tariffe minime salariali, comprese le tariffe maggiorate per lavoro straordinario; il presente punto non si applica ai regimi pensionistici integrativi di categoria;

d) condizioni di cessione temporanea dei lavoratori, in particolare la cessione temporanea di lavoratori da parte di imprese di lavoro temporaneo;

e) sicurezza, salute e igiene sul lavoro;

f) provvedimenti di tutela riguardo alle condizioni di lavoro e di occupazione di gestanti o puerpere, bambini e giovani;

g) parità di trattamento fra uomo e donna nonché altre disposizioni in materia di non discriminazione.

Ai fini della presente direttiva, la nozione di tariffa minima salariale di cui al primo comma, lettera c) è definita dalla legislazione e/o dalle prassi nazionali dello Stato membro nel cui territorio il lavoratore è distaccato.

(…)

7. I paragrafi da 1 a 6 non ostano all’applicazione di condizioni di lavoro e di occupazione che siano più favorevoli ai lavoratori.

Le indennità specifiche per il distacco sono considerate parte integrante del salario minimo, purché non siano versate a titolo di rimborso delle spese effettivamente sostenute a causa del distacco, come le spese di viaggio, vitto e alloggio.

8. Per contratti collettivi o arbitrati, dichiarati di applicazione generale, si intendono quelli che devono essere rispettati da tutte le imprese situate nell’ambito di applicazione territoriale e nella categoria professionale o industriale interessate.

In mancanza di un sistema di dichiarazione di applicazione generale di contratti collettivi o di arbitrati di cui al primo comma, gli Stati membri possono, se così decidono, avvalersi:

– dei contratti collettivi o arbitrati che sono in genere applicabili a tutte le imprese simili nell’ambito di applicazione territoriale e nella categoria professionale o industriale interessate e/o

– dei contratti collettivi conclusi dalle organizzazioni delle parti sociali più rappresentative sul piano nazionale e che sono applicati in tutto il territorio nazionale,

a condizione che la loro applicazione alle imprese di cui all’articolo 1, paragrafo 1 assicuri la parità di trattamento quanto alle materie di cui al paragrafo 1, primo comma del presente articolo, fra tali imprese e le altre imprese di cui al presente comma che si trovano in una situazione analoga.

Vi è parità di trattamento, a norma del presente articolo, quando le imprese nazionali che si trovano in una situazione analoga:

– sono soggette, nel luogo o nel settore in cui svolgono la loro attività, ai medesimi obblighi delle imprese che effettuano il distacco, per quanto attiene alle materie menzionate al paragrafo 1, primo comma del presente articolo, e

– sono soggette ai medesimi obblighi, aventi i medesimi effetti.

(…)

10. La presente direttiva non osta a che gli Stati membri, nel rispetto del trattato, impongano alle imprese nazionali ed a quelle di altri Stati, in pari misura:

– condizioni di lavoro e di occupazione riguardanti materie diverse da quelle contemplate al paragrafo 1, primo comma del presente articolo laddove si tratti di disposizioni di ordine pubblico;

– condizioni di lavoro e di occupazione stabilite in contratti collettivi o arbitrati a norma del paragrafo 8 riguardanti attività diverse da quelle contemplate dall’allegato».

17. Risulta dall’art. 4, nn. 1 e 3, della direttiva 96/71 che, nell’ambito della cooperazione in materia di informazione, ciascuno Stato membro può designare uno o più uffici di collegamento sul proprio territorio e adotta i provvedimenti idonei affinché le informazioni relative alle condizioni di lavoro e di occupazione di cui all’art. 3 siano generalmente accessibili.

18. D’altra parte, ai sensi dell’art. 5, secondo comma, della direttiva 96/71, gli Stati membri vigilano, in particolare, affinché i lavoratori e/o i loro rappresentanti dispongano di procedure adeguate ai fini dell’esecuzione degli obblighi previsti dalla medesima direttiva.

19. Inoltre, il ventunesimo e il ventiduesimo ‘considerando’ della direttiva 96/71 ricordano, rispettivamente, che il regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità ( ), stabilisce le disposizioni applicabili in materia di prestazioni e di contributi previdenziali, e che la direttiva 96/71 lascia impregiudicato il diritto vigente degli Stati membri in materia di azioni collettive per la difesa degli interessi di categoria.

20. Infine, l’allegato alla direttiva 96/71 comprende tutte le attività nel settore delle costruzioni, incluse quelle di realizzazione, riattamento e modifica di costruzioni.

B – Diritto nazionale

1. Il diritto nazionale relativo al distacco dei lavoratori

21. L’art. 5 della legge sul distacco dei lavoratori [lagen (1999: 678) om utstationering av arbetstagare; in prosieguo: la «legge svedese sul distacco dei lavoratori»], che ha recepito la direttiva 96/71 in Svezia, indica le condizioni di lavoro e di occupazione applicabili ai lavoratori distaccati, indipendentemente dalla legge applicabile al contratto di lavoro stesso. Tale articolo riguarda quindi le condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie di cui all’art. 3, n. 1, lett. a)-g) della direttiva 96/71, ad eccezione di quella di cui alla lett. c), sui minimi salariali. La legge svedese sul distacco dei lavoratori non dice infatti nulla relativamente alle retribuzioni, che sono tradizionalmente disciplinate, in Svezia, dai contratti collettivi. Essa non rinvia neppure alle condizioni di lavoro e di occupazione diverse dalla retribuzione, disciplinate da contratti collettivi.

22. È pacifico che tale situazione si spiega considerando le caratteristiche del sistema svedese, che riconosce agli accordi collettivi conclusi dalle parti sociali un ruolo preponderante per garantire ai lavoratori la protezione loro riconosciuta, in altri Stati membri, dalla legislazione. Poiché i contratti collettivi hanno un ampio grado di copertura in Svezia, applicandosi ad oltre il 90% dei lavoratori del settore privato, e i meccanismi e le procedure a disposizione delle parti sociali assicurano in modo soddisfacente il rispetto delle norme minime previste dai contratti collettivi, il legislatore svedese non ha sentito la necessità di estendere l’effetto di tali contratti con una dichiarazione di applicazione generale. Secondo il legislatore svedese, una dichiarazione di applicazione generale che interessasse soltanto i prestatori di servizi stranieri che svolgono temporaneamente un’attività in Svezia avrebbe avuto l’effetto di creare una discriminazione fra tali prestatori e le imprese svedesi, dal momento che i contratti collettivi non si applicano mai automaticamente a queste ultime. Non esiste dunque, in Svezia, un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, come previsto dall’art. 3, nn. 1 e 8, della direttiva 96/71.

23. Ai sensi dell’art. 9 della legge svedese sul distacco dei lavoratori, l’ufficio di collegamento, creato ai sensi dell’art. 4 della direttiva 96/71, deve segnalare l’esistenza di contratti collettivi che possono essere applicabili in caso di distacco di lavoratori in Svezia, invitando tutti gli interessati a rivolgersi alle parti del contratto collettivo in questione per ottenere più ampie informazioni.

2. I contratti collettivi in Svezia

24. I contratti collettivi, che sono contratti di diritto privato, possono essere conclusi, a differenti livelli, fra datori di lavoro e organizzazioni sindacali dei lavoratori, ai sensi delle disposizioni della legge sulla partecipazione dei dipendenti alle decisioni negoziate [Lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet ou medbestämmandelagen; in prosieguo: la «MBL»] ( ). Come già rilevato, i contratti collettivi possiedono un ampio grado di copertura nel settore privato svedese.

25. I contratti collettivi sono generalmente conclusi a livello nazionale fra organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, per vari settori di attività. Essi vincolano poi tutti i datori di lavoro membri dell’organizzazione interessata. Un’impresa che non sia membro dell’organizzazione datoriale firmataria, ivi compresa un’impresa straniera, può anch’essa essere vincolata da un contratto collettivo qualora essa concluda un accordo detto «di collegamento» («hängavtal» in svedese; in prosieguo: l’«accordo di collegamento») a livello locale con la sezione locale dell’organizzazione sindacale dei lavoratori in questione. Firmando un accordo di collegamento, il datore di lavoro si impegna a rispettare i contratti collettivi generalmente applicati nel suo settore di attività. Tale accordo comporta che le parti siano vincolate da un obbligo di pace sociale, consentendo poi ad esse, in particolare, di aprire una trattativa sul livello salariale applicabile ai lavoratori interessati.

26. Peraltro, numerosi contratti collettivi contengono «clausole di ripiego» («stupstocksregel» in svedese, ovvero «fall-back clause» in inglese), che sono soluzioni di ultima istanza per una questione sulla quale, a livello locale, le parti negoziali non siano riuscite ad accordarsi entro un determinato termine. Una simile clausola di ripiego può, in particolare, riguardare la retribuzione.

27. Ai sensi della MBL, un contratto collettivo stipulato da un datore di lavoro a livello nazionale, o al quale un datore di lavoro si colleghi firmando un accordo di collegamento a livello locale, si applica a tutti i lavoratori sul luogo di lavoro, sindacalizzati o meno.

3. Il diritto nazionale in materia di azione collettiva

28. Il diritto di intraprendere un’azione collettiva è in Svezia un diritto costituzionale, garantito nel capo 2 della legge fondamentale sull’organizzazione dei pubblici poteri (Regeringsformen 1974:152). Il suo art. 17 autorizza le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro ad avviare azioni collettive, salve disposizioni contrarie previste da una legge o da un accordo.

29. La MBL prevede taluni limiti al diritto di intraprendere un’azione collettiva, fra i quali rientra il caso in cui si sia in presenza di una situazione di pace sociale fra i datori di lavoro e i lavoratori vincolati da un accordo collettivo.

30. Ai sensi dell’art. 42, primo comma, della MBL, come interpretato dalla giurisprudenza, è vietato proporre un’azione collettiva per ottenere l’abrogazione o la modifica di un contratto collettivo concluso da parte di terzi. Una sentenza del 1989 dell’Arbetsdomstolen, c.d. Britannia ( ), ha affermato che tale divieto si estendeva alle azioni collettive avviate in Svezia per ottenere l’eliminazione o la modifica di un contratto collettivo concluso fra parti straniere, in relazione ad un luogo di lavoro all’estero, qualora tale azione collettiva fosse vietata dal diritto straniero applicabile alle parti firmatarie del detto contratto collettivo.

31. Al fine di limitare la portata del principio affermato dalla citata sentenza Britannia, il legislatore svedese ha adottato una legge detta «lex Britannia», entrata in vigore il 1° luglio 1991, che ha introdotto tre disposizioni nella MBL: gli artt. 25 bis, 31 bis e 42, terzo comma.

32. L’art. 25 bis della MBL prevede che «[u]n contratto collettivo privo di validità per il diritto straniero perché concluso dopo un’azione collettiva è tuttavia valido in Svezia se l’azione collettiva in questione sia autorizzata ai sensi della legge svedese».

33. Ai sensi dell’art. 31 bis della MBL, «[n]el caso in cui un datore di lavoro vincolato da un contratto collettivo al quale non si applichi direttamente la presente legge concluda, in seguito, un contratto collettivo ai sensi delle disposizioni degli artt. 23 e 24 della presente legge, il contratto collettivo successivo si applicherà ogniqualvolta i contratti contengano disposizioni contrastanti».

34. L’art. 42 della MBL è del seguente tenore:

«Le organizzazioni datoriali o di lavoratori non possono organizzare o provocare in alcun altro modo un’azione collettiva illegittima. Esse non possono neppure partecipare, con il loro sostegno o in qualunque altro modo, ad un’azione collettiva illegittima (…).

Nel caso sia stata avviata un’azione collettiva illegittima, è vietato a chiunque altro prendervi parte.

Le disposizioni delle due prime frasi del primo comma si applicano esclusivamente all’avvio, da parte di un’associazione, di azioni relative alle condizioni di lavoro che rientrano direttamente nel campo di applicazione della presente legge».

35. Le azioni collettive previste dalla MBL comprendono, oltre allo sciopero ed alla serrata, il blocco, vale a dire l’azione di boicottaggio da parte di un’organizzazione sindacale nei confronti di un datore di lavoro con lo scopo di impedirgli di ricorrere ai lavoratori membri di tale organizzazione, nonché l’«azione di solidarietà» («sympatiåtgärd») che comporta, in particolare, che un’organizzazione sindacale che non è direttamente parte di un conflitto sociale sostenga l’azione collettiva di un’altra organizzazione, attivando un’azione nel medesimo senso.

III – Causa principale e questioni pregiudiziali

36. All’inizio del mese di maggio 2004, la Laval un Partneri Ltd (in prosieguo: la «Laval»), società di diritto lettone con sede sociale a Riga, ha distaccato alcune decine di lavoratori dalla Lettonia per lavorare in taluni cantieri in Svezia. I lavori sono stati intrapresi da una società controllata, denominata L&P Baltic Bygg AB (in prosieguo: la «Baltic Bygg»). Rientravano fra tali lavori il rinnovo e l’ampliamento di un istituto scolastico nella città di Vaxholm, nella regione di Stoccolma. La Baltic Bygg è risultata aggiudicataria dell’appalto pubblico di lavori in seguito ad una gara. Il contratto concluso tra l’amministrazione comunale e l’impresa prevedeva l’applicabilità al cantiere dei contratti collettivi e degli accordi di collegamento svedesi ma, secondo la Laval, le parti si sono in seguito accordate per la non applicazione di tale clausola.

37. Nel giugno 2004 sono stati attivati contatti tra, da un lato, un rappresentante della Laval e della Baltic Bygg e, dall’altro, il delegato della sezione sindacale (locale) n. 1 (Svenska Byggnadsarbetareförbundet avdelning 1; in prosieguo: la «sezione sindacale locale») del sindacato svedese dei lavoratori del settore edilizio e dei lavori pubblici (Svenska Byggnadsarbetareförbundet; in prosieguo: la «Byggnadsarbetareförbundet») ( ). Sono state aperte trattative con la sezione sindacale locale in vista della conclusione di un accordo di collegamento al contratto collettivo dell’edilizia firmato tra la Byggnadsarbetareförbundet e il sindacato svedese dei datori di lavoro del settore edilizio (Sveriges Byggindustrier) (in prosieguo: il «contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet»). L’accordo di collegamento avrebbe avuto quale conseguenza l’estensione dell’applicazione del contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet ai lavoratori distaccati dalla Laval nel cantiere nel comune di Vaxholm. Non si è giunti tuttavia alla conclusione di alcun accordo. Sulla base delle informazioni fornite dal giudice del rinvio nella sua ordinanza, la sezione sindacale locale richiedeva, da un lato, la conclusione dell’accordo di collegamento per il cantiere in esame e, dall’altro, la concessione di una retribuzione oraria di 145 corone svedesi (SEK) ( ) ai lavoratori del cantiere, la quale, secondo la sezione sindacale locale, costituiva una retribuzione oraria media. In caso di mancata conclusione di tale accordo, la sezione sindacale locale aveva annunciato che la Byggnadsarbetareförbundet sarebbe stata pronta ad avviare un’azione collettiva.

38. Stando ai documenti del fascicolo, alla fine del 2004 la sezione sindacale locale si è dichiarata disposta ad abbandonare la rivendicazione salariale di SEK 145/ora, purché la Laval firmasse l’accordo di collegamento. In tal caso la Laval avrebbe potuto beneficiare della pace sociale e avrebbero potuto avviarsi trattative sulle retribuzioni, conformemente al contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet ( ). In caso di fallimento di tali negoziati, innanzitutto a livello locale con la sezione sindacale locale, e quindi a livello centrale con la Byggnadsarbetareförbundet, la Laval avrebbe ancora potuto avvalersi della clausola di ripiego salariale, prevista nel contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet, ai sensi della quale era stata fissata una retribuzione base di SEK 109/ora ( ) per la seconda metà del 2004.

39. Nel settembre e nell’ottobre 2004 la Laval ha firmato due contratti collettivi con il sindacato dei lavoratori dell’edilizia in Lettonia. Il suo personale distaccato non è iscritto ai sindacati svedesi.

40. Il 2 novembre 2004, dopo un preavviso di blocco di tutti i lavori in tutti i luoghi di lavoro della Laval, la Byggnadsarbetareförbundet e la sua sezione sindacale locale hanno intrapreso un’azione collettiva. A partire dal 3 dicembre 2004 il sindacato svedese dei lavoratori del settore elettrico (Svenska Elektrikerförbundet, in prosieguo: la «SEF») ( ) si è unito al movimento per solidarietà. Tutti i lavori elettrici in corso nel cantiere di Vaxholm sono stati così interrotti. In seguito all’interruzione dei lavori in tale cantiere per un certo periodo, la Baltic Bygg è stata oggetto di una procedura collettiva di liquidazione. Nel frattempo, i lavoratori lettoni distaccati dalla Laval nel cantiere di Vaxholm sono ritornati in Lettonia. In base alle informazioni fornite dal giudice del rinvio nella sua ordinanza, l’azione collettiva dei sindacati era ancora in corso nel settembre 2005.

41. Nel dicembre 2004 la Laval ha presentato dinanzi all’Arbetsdomstolen un ricorso per ottenere, in primo luogo, la dichiarazione dell’illegittimità sia dell’azione collettiva della Byggnadsarbetareförbundet e della sua sezione sindacale locale, che ha colpito tutti i cantieri della Laval, sia dell’azione di solidarietà della SEF relativa al blocco dei lavori; in secondo luogo, che fosse ordinato di cessare tali azioni; infine, per la condanna delle organizzazioni sindacali al risarcimento del danno ad essa causato. La Laval ha altresì proposto dinanzi all’Arbetsdomstolen un ricorso cautelare per ottenere un ordine di cessazione delle azioni collettive. Tale ricorso è stato respinto con ordinanza 22 dicembre 2004.

42. Nella sua decisione sul merito, l’Arbetsdomstolen ha ritenuto che la valutazione della legittimità dell’azione collettiva sopra descritta ponga questioni di interpretazione del diritto comunitario, ed ha sottoposto alla Corte le due seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se sia compatibile con le norme del Trattato CE sulla libera prestazione dei servizi e sul divieto di qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità, nonché con la direttiva [96/71], il fatto che talune organizzazioni sindacali tentino, mediante un’azione collettiva esercitata sotto forma di un blocco, di indurre un prestatore di servizi straniero a sottoscrivere un contratto collettivo nello Stato ospitante relativo alle condizioni di lavoro e di occupazione, come quello descritto nella [decisione di rinvio], nel caso in cui la situazione nello Stato ospitante sia tale che la legislazione volta a recepire detta direttiva è priva di qualsiasi disposizione espressa sull’applicazione delle condizioni di lavoro e di occupazione nei contratti collettivi.

2) La [MBL] vieta a un’organizzazione sindacale di avviare un’azione collettiva volta a disapplicare un contratto collettivo stipulato fra altre parti sociali. Tale divieto vale tuttavia, secondo una speciale disposizione costituente una parte della cosiddetta “lex Britannia”, soltanto se un’organizzazione sindacale avvia un’azione collettiva a causa di condizioni di lavoro cui la [MBL] è direttamente applicabile, il che, in pratica, comporta che esso non vale per azioni collettive avviate contro società straniere che esercitano temporaneamente un’attività in Svezia con i propri dipendenti. [Si chiede se] le norme del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi e al divieto di discriminazione in base alla nazionalità, nonché la direttiva 96/71, ostino all’applicazione di questa regola da ultimo menzionata – che, unitamente alle altre disposizioni della lex Britannia, comporta che in pratica i contratti collettivi svedesi diventano applicabili e prevalgono sui contratti collettivi stranieri già stipulati – contro un’azione collettiva avente la forma di un blocco esercitato da organizzazioni sindacali svedesi contro un prestatore di servizi operante temporaneamente in Svezia».

IV – Il procedimento dinanzi alla Corte

43. Nella propria ordinanza l’Arbetsdomstolen ha chiesto alla Corte di risolvere le questioni utilizzando il procedimento accelerato, ai sensi dell’art. 104 bis, primo comma, del regolamento di procedura.

44. Il presidente della Corte ha respinto tale domanda con ordinanza 15 dicembre 2005.

45. Ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la ricorrente e le convenute nella causa principale, quattordici Stati membri, ovvero il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, la Repubblica d’Austria, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, nonché la Commissione delle Comunità europee, la Repubblica d’Islanda, il Regno di Norvegia e l’Autorità di vigilanza EFTA.

46. Tali parti sono state sentite all’udienza del 9 gennaio 2007, ad eccezione del Regno del Belgio e della Repubblica ceca, che non vi hanno presenziato. Inoltre, anche il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha presentato osservazioni orali in occasione di tale udienza.

V – Valutazione giuridica

A – Osservazioni preliminari

47. Prima di esaminare le questioni pregiudiziali, è necessario rispondere alle obiezioni generali sollevate dai governi danese e svedese relativamente all’applicabilità del diritto comunitario nonché a quelle, più specifiche, fatte valere dalle convenute nella causa principale circa la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.

1. Sull’applicabilità del diritto comunitario

48. Il governo danese ritiene che il diritto di avviare un’azione collettiva allo scopo di indurre un datore di lavoro a firmare un contratto collettivo, ai sensi della normativa nazionale, esuli dall’ambito di applicazione del diritto comunitario, dal momento che la Comunità, come stabilirebbe l’art. 137, n. 5, CE, non è competente a disciplinare, direttamente o indirettamente, una tale azione.

49. Esso sostiene altresì, come il governo svedese, che l’inapplicabilità del diritto comunitario, e in particolare delle libertà di circolazione previste dal Trattato, deriverebbe dalla natura di diritto fondamentale riconosciuta al diritto di ricorrere all’azione collettiva, in particolare ai sensi di vari strumenti internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo.

50. Per quanto riguarda innanzitutto il primo argomento sviluppato dal governo danese, si osserverà che, contrariamente a quanto hanno suggerito alcune delle parti intervenute all’udienza, tale obiezione non si riduce alla semplice affermazione che il settore sociale esulerebbe, in quanto tale, dall’ambito di applicazione del diritto comunitario. Al di là delle difficoltà di definire con esattezza l’espressione «settore sociale», una simile posizione sarebbe stata palesemente indifendibile ed anacronistica; infatti, da un lato, le norme sociali degli Stati membri non godono di alcuna deroga generale all’applicabilità delle regole del Trattato, in particolare rispetto a quelle sulle libertà di circolazione che lo stesso introduce, dal momento che la competenza che gli Stati membri conservano in tale settore deve essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario ( ) e, dall’altro lato, la Comunità, ai sensi del Capo 1 del Titolo XI del Trattato, gode altresì di una competenza in materia sociale, sebbene limitata, finalizzata a sostenere e completare l’azione degli Stati membri, alle condizioni previste dagli artt. 137 CE-145 CE.

51. Tali due aspetti dell’integrazione comunitaria, spesso indicati, rispettivamente, come «integrazione negativa», con riferimento in particolare all’obbligo degli Stati membri di non opporsi all’applicazione delle libertà di circolazione previste dal Trattato, e «integrazione positiva», non sono tuttavia contrapposti, come indica, in particolare, l’art. 136 CE, poiché lo sviluppo della politica sociale della Comunità ( ) si ritiene possa discendere «sia dal funzionamento del mercato comune, che favorirà l’armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste dal (...) trattato e dal ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative» ( ).

52. Ciò posto, l’obiezione sollevata dal governo danese contro l’applicabilità del diritto comunitario nella presente causa si fonda, più esattamente, sull’art. 137, n. 5, CE, il quale prevede che «[l]e disposizioni del presente articolo non si applicano alle retribuzioni, al diritto di associazione, al diritto di sciopero né al diritto di serrata».

53. Non ritengo tuttavia che tale disposizione abbia la portata generale che le attribuisce il Regno di Danimarca.

54. Risulta infatti dal testo stesso dell’art. 137, n. 5, CE che esso ha solo lo scopo di escludere dall’ambito dei provvedimenti che possono essere adottati dalle istituzioni comunitarie nei settori indicati al suo n. 1, con le modalità previste nel suo n. 2 (maggioranza qualificata o unanimità nel Consiglio e procedure di codecisione o di consultazione del Parlamento europeo, a seconda dei casi) gli aspetti della politica sociale degli Stati membri relativi alle retribuzioni, al diritto di associazione, ai diritti di sciopero e di serrata.

55. Tale testo, ma anche la posizione occupata dal n. 5 dell’art. 137 CE nell’ambito del Trattato, poco si adatta quindi ad un’interpretazione estensiva di detto n. 5, ai sensi della quale quest’ultimo indicherebbe l’ambito di applicazione dell’insieme delle disposizioni del Trattato.

56. Non è certo, del resto, che la riserva prevista dall’art. 137, n. 5, CE relativamente al diritto di sciopero e al diritto di serrata si estenda, più generalmente, ad ogni azione collettiva. Si deve infatti osservare che, ai sensi dell’art. 137, n. 1, lett. f), CE, la Comunità può completare l’azione degli Stati membri nei settori «della rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, compresa la cogestione, fatto salvo il paragrafo 5». Quest’ultimo sembra dunque avere la funzione di porre un limite all’attribuzione di competenze normative alla Comunità in una serie di ambiti indicati tassativamente.

57. Tuttavia, anche accettando di interpretare il riferimento ai diritti di sciopero e di serrata di cui al n. 5 dell’art. 137 CE come riferito, più in generale, al diritto di ricorrere all’azione collettiva, resta il fatto che tale norma si limiterebbe ad escludere l’adozione da parte delle istituzioni comunitarie dei provvedimenti di cui al n. 2 dello stesso, in particolare l’adozione di direttive tese a fissare prescrizioni minime per disciplinare il diritto all’azione collettiva. Per conservare l’effetto utile del n. 5 dell’art. 137 CE, le istituzioni comunitarie non potrebbero, naturalmente, ricorrere ad altre basi giuridiche, nell’ambito del Trattato, per adottare misure finalizzate a ravvicinare le legislazioni degli Stati membri in tale settore.

58. Ad ogni buon conto così non è, ad esempio, nel caso della direttiva 96/71, fondata sulle disposizioni del Trattato che disciplinano la libera prestazione dei servizi, la quale ha l’obiettivo di coordinare le norme di conflitto degli Stati membri al fine di determinare il diritto nazionale applicabile ad una prestazione di servizi transfrontaliera in una situazione di distacco temporaneo di lavoratori nell’ambito della Comunità, senza armonizzare né le norme materiali degli Stati membri relative al diritto del lavoro e alle condizioni di lavoro e di occupazione attinenti, in particolare, ai minimi salariali, né il diritto di ricorrere all’azione collettiva.

59. Ciò detto, anche accettando un’interpretazione dell’art. 137, n. 5, CE secondo la quale quest’ultimo comprenderebbe una riserva di competenza esclusiva degli Stati membri per quanto riguarda la disciplina del diritto di ricorrere all’azione collettiva, tale disposizione non comporterebbe che, nell’ambito dell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri non debbano garantire il rispetto, sul loro territorio, delle libertà fondamentali di circolazione previste dal Trattato.

60. Resta poi da verificare – ed affronto ora l’obiezione comune sollevata dai governi danese e svedese circa l’applicabilità del diritto comunitario nella presente causa – se il diritto di ricorrere all’azione collettiva, come garantito dai loro rispettivi diritti nazionali, possa comunque sottrarsi all’applicazione delle libertà di circolazione previste dal Trattato, grazie alla sua presunta natura di diritto fondamentale.

61. Tale questione riveste un’importanza fondamentale, dal momento che, se l’applicazione delle libertà di circolazione del Trattato, in questo caso la libera prestazione dei servizi, intaccasse la sostanza stessa del diritto di ricorrere all’azione collettiva, tutelato in quanto diritto fondamentale, tale applicazione potrebbe essere considerata illegittima, pur perseguendo un obiettivo di interesse generale ( ).

62. Fatta eccezione per i riferimenti ai diritti di sciopero e di serrata già discussi, il Trattato non parla mai di un diritto – per di più fondamentale – di ricorrere all’azione collettiva per la difesa degli interessi professionali dei membri di un sindacato.

63. Ai sensi dell’art. 6, n. 2, UE, «[l]’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario».

64. Sebbene tale articolo indichi, fra gli strumenti internazionali, soltanto la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»), la sua redazione si ispira alla giurisprudenza della Corte secondo la quale tale accordo possiede un «particolare significato» ( ), per consentire alla Corte di individuare i principi generali del diritto comunitario.

65. Nell’ambito di tale ricerca la Corte può legittimamente ispirarsi ad altri strumenti di tutela dei diritti dell’uomo, differenti dalla CEDU.

66. Per quanto riguarda la questione che ci interessa qui, va rilevato che il preambolo del Trattato UE e l’art. 136 CE richiamano tanto la Carta sociale europea, firmata a Torino il 18 ottobre 1961, elaborata nell’ambito del Consiglio d’Europa, che la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, che non è giuridicamente vincolante, affermando il carattere di «diritti sociali fondamentali» dei diritti sanciti da tali testi. La Corte ha fatto a sua volta riferimento, nella propria giurisprudenza, alla Carta sociale europea ( ) e alla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali ( ).

67. La posizione della Corte, consistente nel riconoscere un «particolare significato» alla CEDU, senza tuttavia escludere altre fonti di ispirazione, ha trovato espressione nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata solennemente il 7 dicembre 2000 a Nizza dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione, dopo essere stata approvata dai capi di Stato e di governo degli Stati membri (in prosieguo: la «Carta dei diritti fondamentali») ( ).

68. Vero è che la Carta dei diritti fondamentali non costituisce un atto giuridico vincolante. Tuttavia la Corte ha già affermato che il suo obiettivo principale è quello di riaffermare, come risulta dal suo preambolo, «i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dal trattato sull’Unione europea e dai trattati comunitari, dalla [CEDU], dalle carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d’Europa, nonché (…) dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (...) e da quella della Corte europea dei diritti dell’uomo» ( ).

69. Per quanto riguarda la libertà sindacale e il diritto di ricorrere all’azione collettiva, si deve osservare innanzitutto che l’art. 11 della CEDU, relativo alla libertà di riunione e di associazione – della quale la libertà sindacale costituisce un aspetto particolare – ( ) indica, nel suo n. 1, il diritto di ciascuno «alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d’associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi». Il suo n. 2 precisa che «[l’]esercizio di questi diritti non può costituire oggetto di altre restrizioni oltre quelle che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la difesa dell’ordine e la prevenzione dei disordini e dei reati, per la protezione della salute o della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui (…)».

70. L’art. 11, n. 1, della CEDU tutela sia la libertà di iscriversi ad un sindacato (aspetto c.d. «positivo» della libertà di associazione) che quella di non iscriversi, o di cancellare la propria iscrizione (aspetto c.d. «negativo» di tale libertà) ( ). A tale proposito, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato che, sebbene obbligare una persona ad iscriversi ad un certo sindacato possa non essere sempre contrastante con la CEDU, una forma di obbligo che, in una determinata situazione, tocchi la sostanza stessa della libertà di associazione come configurata all’art. 11 della CEDU viola tale libertà. Le autorità nazionali possono dunque essere chiamate, in talune circostanze, ad intervenire nelle relazioni tra soggetti privati adottando provvedimenti ragionevoli ed appropriati per garantire il rispetto effettivo del diritto alla libertà di non iscriversi ad un sindacato ( ).

71. Sebbene l’art. 11, n. 1, della CEDU non citi esplicitamente il diritto di ricorrere all’azione collettiva, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha ritenuto che l’espressione «per la difesa dei propri interessi» ivi contenuta «indichi che la [CEDU] tutela la libertà di difendere gli interessi professionali degli aderenti ad un sindacato attraverso l’azione collettiva di questo, azione di cui gli Stati contraenti devono al tempo stesso autorizzare e rendere possibile lo svolgimento e lo sviluppo» ( ).

72. Risulta tuttavia dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che l’art. 11, n. 1, della CEDU, concedendo a ciascuno Stato la scelta dei mezzi da utilizzare a tal fine, non implica necessariamente il diritto di sciopero, poiché gli interessi dei membri di un sindacato possono essere difesi con altri mezzi, non essendo del resto il diritto di sciopero esplicitamente previsto dall’art. 11 della CEDU e potendo essere soggetto da parte del diritto interno ad una regolamentazione tendente a limitarne in taluni casi l’esercizio ( ). Allo stesso modo, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto che la firma di contratti collettivi può anch’essa costituire un mezzo per difendere gli interessi dei membri di un sindacato ( ), pur negando che vi sia il diritto per un sindacato, opponibile nei confronti dello Stato, alla sottoscrizione di simili contratti ( ). Ad oggi, il solo aspetto dell’azione collettiva esplicitamente riconosciuto dalla Corte europea dei diritti dell’uomo come vero e proprio diritto è quello di essere «sentiti» dallo Stato ( ).

73. In breve, si può dire che tale giurisprudenza afferma che l’art. 11, n. 1, della CEDU richiede che le parti contraenti consentano ai sindacati di lottare per la difesa degli interessi dei loro membri ( ), senza tuttavia imporre loro determinati mezzi per raggiungere tale risultato.

74. Si deve poi osservare che, ai sensi dell’art. 6, n. 4, della Carta sociale europea, le parti contraenti riconoscono «il diritto dei lavoratori e dei datori di lavoro d’intraprendere azioni collettive in caso di conflitti d’interesse, compreso il diritto di sciopero, fatti salvi gli obblighi eventualmente derivanti dalle convenzioni collettive in vigore». L’allegato alla Carta sociale europea, che fa parte integrante della stessa ( ), precisa, a proposito del suo art. 6, n. 4, che «[o]gni Parte può, per quanto la concerne, regolamentare per legge l’esercizio del diritto di sciopero, a condizione che ogni altra eventuale limitazione a questo diritto possa essere giustificata ai sensi dell’art. 31». Risulta dal n. 1 di tale articolo che l’esercizio effettivo dei diritti e dei principi affermati dalla Carta sociale europea non può essere oggetto di restrizioni o limitazioni non specificate nelle parti I e II di tale Carta, ad eccezione di quelle previste dalla legge e necessarie, in una società democratica, per garantire il rispetto dei diritti e delle libertà altrui o per proteggere l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale, la salute pubblica o il buon costume.

75. Inoltre, il punto 13 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali prevede che «il diritto di ricorrere, in caso di conflitti di interessi, ad azioni collettive comprende il diritto di sciopero, fatti salvi gli obblighi risultanti dalle regolamentazioni nazionali e dai contratti collettivi».

76. Infine, ai sensi dell’art. 28 della Carta dei diritti fondamentali, «[i] lavoratori e i datori di lavoro, o le rispettive organizzazioni, hanno, conformemente al diritto comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali, il diritto (…) di ricorrere, in caso di conflitti di interessi, ad azioni collettive per la difesa dei loro interessi, compreso lo sciopero». Il suo art. 52, n. 1, afferma che «[e]ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».

77. Quanto alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, sebbene un loro esame approfondito non mi paia indispensabile considerando il fatto che, come rilevato al paragrafo 68 delle presenti conclusioni, la Carta dei diritti fondamentali, sia pure priva di carattere vincolante, ha l’obiettivo principale di riaffermare i diritti che derivano in particolare da tali tradizioni, si può tuttavia notare che i testi costituzionali di numerosi Stati membri tutelano esplicitamente la libertà di creare organizzazioni sindacali ( ) e la difesa dei loro interessi attraverso l’azione collettiva ( ); in tale contesto, il diritto di sciopero è la modalità più frequentemente citata ( ).

78. Tale esame mi porta a ritenere che il diritto di ricorrere all’azione collettiva per difendere gli interessi dei membri di un sindacato costituisca un diritto fondamentale ( ). Non si tratta dunque soltanto di un «principio generale del diritto del lavoro» ( ), come già ammesso dalla Corte in una giurisprudenza relativamente risalente in materia di contenzioso nel pubblico impiego comunitario, ma proprio di un principio generale del diritto comunitario, ai sensi dell’art. 6, n. 2, UE. Tale diritto deve dunque essere tutelato nella Comunità.

79. Contrariamente però a quanto suggeriscono i governi danese e svedese, riconoscere tale qualità e tale tutela al diritto di ricorrere all’azione collettiva non porta ad escludere l’applicabilità delle regole del Trattato CE in materia di libera circolazione in una situazione come quella di cui alla causa principale.

80. Innanzitutto, come evidenziano gli strumenti internazionali citati e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, è necessario distinguere tra il diritto di ricorrere all’azione collettiva e le modalità di esercizio dello stesso, che possono variare da uno Stato membro all’altro e non godono automaticamente della tutela di cui esso beneficia. Così, se, da un lato, una simile valutazione sembra attagliarsi al diritto di sciopero, il quale, sebbene regolarmente menzionato come uno dei mezzi più importanti per realizzare l’azione collettiva, è generalmente garantito a condizione che sia riconosciuto un diritto equivalente a favore dei datori di lavoro ( ), normalmente nella forma della serrata, d’altro lato essa è in ogni caso pertinente, a mio avviso, per quanto riguarda le modalità, assai meno tipiche, che assumono le azioni collettive nella causa principale, vale a dire il blocco e l’azione di solidarietà.

81. Inoltre, e di conseguenza, gli strumenti di tutela dei diritti dell’uomo citati, nonché le costituzioni degli Stati membri esaminate, riconoscono tutti la possibilità di fissare talune restrizioni all’esercizio del diritto di ricorrere all’azione collettiva. Si può dedurre da tali testi che simili restrizioni devono essere decise con un atto legislativo o regolamentare, devono essere giustificate dal perseguimento di un interesse generale imperativo e non devono incidere sul «contenuto essenziale» di tale diritto, secondo l’espressione contenuta nell’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali, né violare la sostanza stessa del diritto o della libertà così tutelati ( ).

82. Orbene, non vedo il motivo per il quale all’esercizio del diritto di ricorrere all’azione collettiva dovrebbero potersi applicare soltanto limiti di origine esclusivamente nazionale, nel caso in cui, come nella causa principale, le azioni in questione abbiano l’obiettivo di indurre un prestatore di servizi straniero a firmare un contratto collettivo e il detto operatore, per opporsi a tali azioni collettive, cerchi di valersi, tra l’altro, di una delle libertà fondamentali di circolazione previste dal Trattato, la quale non sembra manifestamente estranea alla controversia di cui è investito il giudice del rinvio, come preciserò sviluppando il secondo punto delle presenti osservazioni preliminari.

83. È vero che spetta senza dubbio agli Stati membri garantire che i sindacati possano difendere gli interessi dei loro membri attraverso l’azione collettiva sul loro territorio ( ). Nel momento in cui gli Stati membri autorizzano una o più delle modalità di tale azione collettiva sul loro territorio, spetta altresì ad essi il diritto di definirne i limiti e le condizioni di esercizio, in conformità ai già citati strumenti di tutela dei diritti dell’uomo. Essi devono però parallelamente garantire che siano osservati sul loro territorio gli obblighi che hanno deciso di assumersi ai sensi del Trattato, tra i quali in particolare il rispetto delle libertà fondamentali di circolazione da esso previste.

84. Escludere in ogni caso l’applicabilità delle libertà di circolazione del Trattato per garantire la tutela dei diritti fondamentali significherebbe in realtà fissare una gerarchia fra regole o principi di diritto primario che, pur non essendo necessariamente priva di pertinenza, non è accettabile allo stato attuale del diritto comunitario ( ).

85. Così, lungi dall’essere esclusa in questo caso, l’applicazione delle libertà fondamentali di circolazione previste dal Trattato deve, in definitiva, essere conciliata con l’esercizio di un diritto fondamentale.

86. È proprio la necessità di una «conciliazione» di tali esigenze che è stata affermata dalla Corte nella sentenza Schmidberger, sulla quale tornerò più avanti, in un contesto in cui le autorità nazionali, avendo autorizzato una manifestazione su un asse stradale fondamentale per la circolazione transalpina, avevano richiamato la necessità di rispettare i diritti fondamentali garantiti sia dalla CEDU che dalla costituzione dello Stato membro interessato per consentire una limitazione ad una delle libertà di circolazione fondamentali affermate dal Trattato ( ).

87. La Corte non ha evidentemente ritenuto che, a causa dei diritti fondamentali del cui esercizio si discuteva in tale causa, cioè le libertà di espressione e di riunione di cui rispettivamente agli artt. 10 e 11 della CEDU, le regole del Trattato relative alla libera circolazione delle merci fossero inapplicabili.

88. Peraltro, riconoscere l’inapplicabilità delle regole e dei principi del Trattato in una situazione come quella di cui alla causa principale, come richiedono i governi danese e svedese, contrasterebbe, a mio avviso, con la giurisprudenza della Corte che afferma che le clausole dei contratti collettivi non vi si sottraggono, in particolare per quanto riguarda il rispetto del principio di non discriminazione ( ), che trova soprattutto espressione nel principio della parità delle retribuzioni tra lavoratori e lavoratrici ( ).

89. Sarebbe infatti a mio parere ben poco coerente, se non contraddittorio, escludere dall’ambito di applicazione del Trattato talune azioni collettive, nella specie un blocco e un’azione di solidarietà, il cui scopo è quello di indurre un datore di lavoro a firmare un contratto collettivo, e di sottoporre, magari contemporaneamente, un simile contratto al rispetto del principio di non discriminazione, come fissato proprio nelle disposizioni del Trattato.

90. Infine, sebbene tale argomento non sia di per sé decisivo, mi permetto di far osservare, considerando il numero eccezionale di parti che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, che, tra i 17 Stati che sono intervenuti nella presente causa, quindici non hanno messo in dubbio l’applicabilità nella vicenda in esame del diritto comunitario e, in particolare, quella della libera prestazione dei servizi.

91. Propongo dunque alla Corte di riconoscere che rientra nell’ambito applicativo del diritto comunitario l’esercizio, da parte di sindacati di uno Stato membro, del loro diritto di ricorrere ad azioni collettive allo scopo di indurre un prestatore di servizi straniero a sottoscrivere un contratto collettivo nello Stato membro in cui tale prestatore intende avvalersi, in particolare, della libera prestazione dei servizi prevista dal Trattato.

92. Si deve ora esaminare l’obiezione formulata dalle parti convenute nella causa principale circa la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.

2. Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

93. Le parti convenute nella causa principale sostengono che la domanda di pronuncia pregiudiziale sarebbe irricevibile. A sostegno di tale posizione esse rilevano che le questioni poste dal giudice del rinvio non avrebbero alcun legame con le circostanze di fatto della causa principale, dal momento che, essendo la Laval stabilita in Svezia grazie alla presenza della sua controllata, non sarebbero applicabili né la direttiva 96/71 né l’art. 49 CE. La situazione di fatto all’origine della controversia si fonderebbe così su una costruzione artificiosa, avente lo scopo di eludere l’applicazione del diritto del lavoro svedese, dal momento che la Laval avrebbe in definitiva tentato di fare accedere taluni lavoratori lettoni al mercato del lavoro dello Stato membro ospitante al tempo stesso sottraendosi agli obblighi derivanti dall’applicazione del diritto del lavoro di tale Stato.

94. Tale argomento deve a mio parere essere respinto, poiché ha essenzialmente lo scopo di rimettere in discussione la valutazione dei fatti compiuta dal giudice del rinvio.

95. Secondo la giurisprudenza, la procedura di cui all’art. 234 CE, essendo fondata su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, implica che la valutazione dei fatti di causa rientri nella competenza del giudice nazionale. Spetta altresì al solo giudice nazionale, il quale è investito della controversia e deve assumere la responsabilità della decisione giurisdizionale da emanare, valutare, alla luce delle specificità della controversia, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per poter emettere la propria sentenza che la rilevanza delle questioni poste alla Corte ( ).

96. Come la Corte ha altresì osservato, la presunzione di rilevanza riconosciuta alle questioni pregiudiziali proposte dai giudici nazionali può essere esclusa soltanto in casi eccezionali, cioè quando appaia in modo evidente che l’interpretazione delle norme comunitarie richiesta nelle questioni non ha alcun rapporto con la realtà o con l’oggetto della causa principale, qualora il problema sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni ad essa sottoposte. Salvo che in tali casi, la Corte è in linea di principio tenuta a pronunciarsi sulle questioni pregiudiziali ad essa proposte ( ).

97. Nella presente causa, come già osservato, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione degli artt. 12 CE e 49 CE, nonché delle disposizioni della direttiva 96/71 sul distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi. Risulta dall’ordinanza di rinvio che tali questioni sono state sollevate nell’ambito della controversia tra la Laval, società avente sede in Lettonia, e il sindacato svedese Byggnadsarbetareförbundet, la sua sezione sindacale locale, nonché la SEF, relativamente alle azioni collettive avviate da tali soggetti in seguito al rifiuto della Laval di firmare il contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet per la disciplina delle condizioni di lavoro e di occupazione dei lavoratori lettoni distaccati dalla Laval in un cantiere sito in Svezia e gestito da un’impresa appartenente al gruppo Laval. È pacifico che, in seguito alle azioni collettive e all’interruzione dei lavori, i lavoratori distaccati sono rientrati in Lettonia.

98. Ebbene, l’interpretazione del diritto comunitario chiesta dal giudice del rinvio non pare né manifestamente priva di legame con la realtà o con l’oggetto della causa principale né di natura ipotetica.

99. Aggiungo che, sulla base degli atti di causa, correttamente il giudice del rinvio ha ritenuto che l’attività economica della Laval costituisca una prestazione di servizi ai sensi dell’art. 49 CE e della direttiva 96/71.

100. A tale proposito, e tenendo conto altresì dell’argomento sviluppato dalle parti convenute nella causa principale, secondo il quale la fornitura di forza lavoro da parte della Laval aveva lo scopo di fare accedere i lavoratori lettoni al mercato del lavoro svedese, ritengo opportuno formulare, in questa fase, alcune osservazioni sull’articolazione tra le disposizioni del Trattato richiamate dal giudice del rinvio e quelle dell’atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione europea della Repubblica di Lettonia ( ) (in prosieguo: l’«atto di adesione del 2003»), il quale, va ricordato, disciplinava altresì, all’epoca dei fatti di cui alla causa principale, i rapporti tra la Repubblica di Lettonia e gli altri Stati membri, pur non essendo menzionato dalla domanda di pronuncia pregiudiziale.

101. Ai sensi dell’art. 2 dell’atto di adesione del 2003, le disposizioni dei trattati originari ( ) e gli atti adottati dalle istituzioni prima dell’adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e da tale atto.

102. Le disposizioni del Trattato, in particolare in materia di libera prestazione di servizi, si applicano dunque, in linea di principio, ai rapporti tra la Repubblica di Lettonia e gli altri Stati membri a partire dalla data di adesione, cioè dal 1° maggio 2004, fatte salve le condizioni previste nell’atto di adesione del 2003.

103. L’art. 24 dell’atto di adesione del 2003 rinvia agli allegati allo stesso, i quali elencano, per ciascuno dei dieci nuovi Stati membri, le misure transitorie ad essi applicabili, specificandone le condizioni di applicazione.

104. L’allegato VIII all’atto di adesione del 2003, applicabile alla Repubblica di Lettonia, riguarda specificamente gli artt. 39 CE e 49, primo comma, CE, nonché la direttiva 96/71.

105. Tuttavia, le condizioni di applicazione di tali disposizioni, come risultano dall’allegato VIII all’atto di adesione del 2003, non rilevano nelle circostanze della presente causa.

106. Per quanto riguarda innanzitutto l’art. 49, primo comma, CE e la direttiva 96/71, risulta dal punto 13 dell’allegato VIII all’atto di adesione del 2003 che le disposizioni transitorie che derogano alla piena applicazione di tale articolo e della citata direttiva riguardano soltanto la temporanea circolazione dei lavoratori, nell’ambito della prestazione di servizi da parte di imprese aventi sede in Lettonia, sul territorio della Germania e dell’Austria, alle condizioni precisate in tale punto. Il punto 13 dell’allegato VIII all’atto di adesione del 2003 non è dunque applicabile, ratione loci, ai fatti di cui alla causa principale.

107. Essendo la direttiva 96/71 applicabile all’attività economica della Laval, si deve osservare che, ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. b), di tale direttiva, rientra nel suo campo di applicazione l’attività di un’impresa avente sede in uno Stato membro che distacca un lavoratore sul territorio di un altro Stato membro, in uno stabilimento o in un’impresa appartenente al gruppo, purché esista un rapporto di lavoro fra l’impresa di invio e il lavoratore durante il periodo del distacco.

108. Sembra proprio questa, sulla base di quanto risulta dall’ordinanza di rinvio, la situazione in cui si trovavano la Laval e i lavoratori lettoni che tale impresa ha temporaneamente distaccato in Svezia. Osservo inoltre che è pacifico che le attività per le quali la Laval ha distaccato i lavoratori lettoni in Svezia rientrano nell’ambito applicativo dell’allegato alla direttiva 96/71, essendo relative al settore edilizio.

109. Per quanto poi riguarda la libera circolazione dei lavoratori, si deve osservare che, all’epoca dei fatti di cui alla causa principale, gli Stati membri potevano, ai sensi del punto 2 dell’allegato VIII all’atto di adesione del 2003, in deroga agli artt. 1-6 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità ( ) e fino al termine del periodo di due anni successivo alla data di adesione (vale a dire il 30 aprile 2006), applicare misure nazionali o misure derivanti da accordi bilaterali per disciplinare l’accesso dei cittadini lettoni al loro mercato del lavoro ( ). È vero che gli Stati membri potevano decidere, come il Regno di Svezia, di liberalizzare l’accesso al loro mercato del lavoro fin dal 1° maggio 2004 ( ). Tuttavia, tale decisione doveva essere adottata sulla base del diritto nazionale, e non ai sensi delle disposizioni del diritto comunitario ( ).

110. È a questo punto delle mie osservazioni che si inserisce l’argomento delle convenute nella causa principale, ricordato più sopra, secondo il quale la messa a disposizione di forza lavoro da parte della Laval alla sua controllata aveva lo scopo di consentire l’accesso dei lavoratori lettoni al mercato del lavoro svedese.

111. Tale argomento sembra ispirato dalla considerazione, formulata dalla Corte nella sentenza Rush Portuguesa, secondo la quale la deroga, prevista dall’art. 216 dell’atto di adesione della Repubblica portoghese, alla libera circolazione dei lavoratori prevista dal Trattato osterebbe alla messa a disposizione di lavoratori provenienti dal Portogallo in un altro Stato membro da parte di un’impresa prestatrice di servizi ( ). In base al ragionamento della Corte una tale impresa, sebbene prestatrice di servizi ai sensi del Trattato, avrebbe in definitiva lo scopo di far accedere taluni lavoratori al mercato del lavoro dello Stato membro ospitante, in spregio alla deroga prevista dall’atto di adesione.

112. Nella presente causa, tuttavia, l’argomento delle convenute nella causa principale non sembra suffragato da alcun documento di causa, poiché l’attività della Laval non sembra aver avuto lo scopo di consentire ai lavoratori lettoni l’accesso al mercato del lavoro svedese ( ).

113. Per completezza (tale osservazione va anch’essa al di là dell’analisi della ricevibilità delle questioni pregiudiziali in senso stretto, ma non vi ritornerò), l’argomento delle convenute nella causa principale ispirato dalla sentenza Rush Portuguesa conduce, a mio giudizio, a mettere in dubbio e, alla fine, a respingere la loro tesi, sviluppata nelle osservazioni scritte, secondo la quale la presente causa dovrebbe essere decisa soltanto alla luce della libera circolazione dei lavoratori di cui all’art. 39 CE, e non sulla base dell’art. 49 CE e/o della direttiva 96/71.

114. È infatti sufficiente osservare che, proprio per l’applicazione della prima fase delle misure transitorie di cui all’allegato VIII all’atto di adesione del 2003 all’epoca dei fatti di cui alla causa principale, e quand’anche il Regno di Svezia avesse deciso, sulla base del diritto nazionale, di aprire il suo mercato del lavoro a tutti i lavoratori provenienti dagli Stati membri entrati nell’Unione europea il 1° maggio 2004, i lavoratori lettoni non potevano far valere direttamente le disposizioni dell’art. 39 CE.

115. Infine, nessun documento di causa, contrariamente a quanto sostengono le convenute nella causa principale, dimostra o anche soltanto suggerisce che le attività della Laval siano state interamente o principalmente indirizzate verso il territorio svedese per eludere le norme che le sarebbero state applicabili qualora tale impresa avesse avuto sede in Svezia ( ).

116. Sulla base di tali osservazioni preliminari, ritengo che il diritto comunitario sia applicabile nella presente causa e che la domanda di pronuncia pregiudiziale debba essere dichiarata ricevibile. Si deve tuttavia evidenziare che le risposte che propongo di fornire alle questioni pregiudiziali che ora esaminerò non sono necessariamente valide per ogni situazione, in particolare in presenza di circostanze di fatto differenti, tali da far scattare l’applicazione delle disposizioni dell’atto di adesione del 2003.

B – Sulle questioni pregiudiziali

1. Osservazioni generali

117. Come risulta dal testo delle due questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio interroga la Corte circa l’interpretazione degli artt. 12 CE, 49 CE e della direttiva 96/71.

118. Per quanto riguarda l’art. 12 CE, che sancisce il divieto di principio di ogni discriminazione in base alla nazionalità, tale norma è applicabile, come essa stessa ricorda, «senza pregiudizio delle disposizioni particolari (...) previste [dal Trattato]», il che comporta, conformemente alla giurisprudenza, che la stessa sia applicabile autonomamente soltanto in situazioni disciplinate dal diritto comunitario per le quali quest’ultimo non preveda specifiche norme di non discriminazione( ).

119. Tale principio generale è stato messo in opera e concretizzato sia dall’art. 49 CE ( ) che dalla direttiva 96/71, la quale prevede in sostanza, al suo art. 3, che le condizioni di lavoro e di occupazione fissate nello Stato ospitante relative alle materie indicate da tale direttiva o a cui la stessa fa rinvio si applicano ai prestatori di servizi che distaccano temporaneamente lavoratori sul territorio di tale Stato membro ed alle imprese nazionali che si trovano in una situazione simile, nel rispetto della parità di trattamento.

120. Non è quindi necessario, a mio avviso, che la Corte si pronunci, nella presente causa, sull’art. 12 CE.

121. Quanto alla direttiva 96/71 e all’art. 49 CE, mi preme rilevare che la grande maggioranza delle parti che hanno presentato osservazioni scritte nella presente causa ha suggerito che la Corte esamini le questioni pregiudiziali tanto sulla base delle disposizioni della direttiva 96/71 che dell’art. 49 CE, indipendentemente dalla soluzione che tali parti suggeriscono di fornire alle questioni ( ). Una minoranza delle parti intervenute dinanzi alla Corte ha esaminato le questioni pregiudiziali solo alla luce dell’art. 49 CE ( ), mentre soltanto la Commissione e il governo norvegese hanno svolto la propria analisi delle questioni poste dal giudice a quo solo sulla base delle disposizioni della direttiva 96/71.

122. Dinanzi a tale diversità di posizioni, sembra utile chiarire alcuni aspetti del dibattito.

123. Per quanto riguarda la direttiva 96/71, alcune delle parti che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, fra le quali, assai chiaramente, le convenute nella causa principale, il governo svedese e l’Autorità di vigilanza EFTA, hanno sostenuto che l’esame della stessa sarebbe irrilevante, essendo pacifico, da un lato, che la controversia all’origine delle questioni pregiudiziali contrappone soggetti privati e, dall’altro, che le disposizioni di una direttiva, ai sensi della giurisprudenza della Corte, non potrebbero avere un effetto diretto «orizzontale».

124. Tale argomento è fondato solo in parte, poiché non ritengo che esso possa comportare l’esclusione della direttiva 96/71 dalla valutazione a cui la Corte è chiamata.

125. A tale proposito, per ragioni di chiarezza argomentativa, è opportuno precisare la logica sottesa alle questioni poste dal giudice del rinvio rispetto alla direttiva 96/71 e al recepimento della stessa da parte del Regno di Svezia, in particolare laddove tale giudice richiama, nella sua prima questione pregiudiziale, il fatto che la legge svedese sul distacco dei lavoratori non conterrebbe alcuna disposizione espressa sull’applicazione delle condizioni di lavoro e di occupazione nei contratti collettivi.

126. Ricordo che l’art. 3 della direttiva 96/71, disposizione fondamentale di tale norma, richiede che gli Stati membri provvedano affinché i lavoratori distaccati temporaneamente nel loro territorio nell’ambito di una prestazione di servizi godano delle condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie indicate nel n. 1 di tale articolo. Tali materie comprendono, tra l’altro, i minimi salariali.

127. Le materie elencate nell’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71 sono fissate da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e/o, per quanto riguarda le attività nel settore edilizio, come quelle di cui alla causa principale, da contratti collettivi o decisioni arbitrali dichiarati di applicazione generale, ai sensi del n. 8 di tale articolo.

128. Il n. 8, primo comma, dell’art. 3 precisa che i contratti collettivi dichiarati di applicazione generale sono quelli che devono essere rispettati da tutte le imprese situate nell’ambito di applicazione territoriale e nella categoria professionale o industriale interessate.

129. Il secondo comma del n. 8 del medesimo articolo consente agli Stati membri, in mancanza di un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, di utilizzare come riferimento, qualora essi così decidano: a) i contratti collettivi applicabili a tutte le imprese simili nell’ambito di applicazione territoriale e nella categoria professionale o industriale interessate, e/o b) i contratti collettivi conclusi dalle organizzazioni delle parti sociali più rappresentative sul piano nazionale e che sono applicati in tutto il territorio nazionale, purché, in ciascuno dei due casi, sia rispettata la parità di trattamento fra i prestatori di servizi stranieri e le imprese nazionali che si trovano in una situazione analoga.

130. È pacifico, come ho messo in evidenza esponendo più sopra il contesto normativo, che il Regno di Svezia non ha un sistema di dichiarazione di applicazione generale ai sensi dell’art. 3, n. 8, primo comma, della direttiva 96/71, e che lo stesso non si è avvalso del secondo comma di tale disposizione. Inoltre, come già rilevato più sopra al paragrafo 21, la maggior parte delle condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie elencate nell’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71 è stata ripresa dalla legge svedese sul distacco dei lavoratori che ha recepito tale direttiva.

131. Per contro, il metodo scelto dal Regno di Svezia per garantire che i lavoratori distaccati temporaneamente sul suo territorio beneficino delle condizioni di lavoro e di occupazione previste dai contratti collettivi, tra le quali, in via di principio, quelle relative ai livelli salariali, consiste nel lasciare alle organizzazioni sindacali dei lavoratori, nel caso di mancata firma di tali contratti da parte di un prestatore di servizi, il compito di avviare azioni collettive allo scopo di indurre tale datore di lavoro a firmare detti contratti, direttamente oppure attraverso un accordo di collegamento, anche nel caso in cui – e ciò riguarda la seconda questione posta dal giudice del rinvio – tale prestatore sia già vincolato da un contratto collettivo concluso nello Stato membro in cui è stabilito.

132. Si deve anche osservare che l’applicazione del «nucleo fondamentale» delle condizioni di lavoro e di occupazione che deve essere garantito dallo Stato membro ospitante ai lavoratori che si trovano in una situazione di distacco temporaneo sul suo territorio, ai sensi dell’art. 3 della direttiva 96/71, costituisce una deroga al principio dell’applicazione della legislazione dello Stato membro d’origine alla situazione del prestatore di servizi di tale Stato membro il quale distacchi i lavoratori sul territorio del primo Stato membro.

133. Di conseguenza, interrogando la Corte circa l’eventuale errato recepimento dell’art. 3 della direttiva 96/71 nel diritto interno svedese, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente alla Corte di metterlo in condizione di determinare se la Laval possa opporre alle organizzazioni sindacali convenute nella causa principale il fatto che il Regno di Svezia non abbia utilizzato le modalità previste dall’art. 3 di tale direttiva per estendere o convalidare, con un atto promanante dai pubblici poteri, l’applicazione dei contratti collettivi conclusi sul suo territorio ai prestatori di servizi stranieri che in esso distacchino temporaneamente taluni lavoratori. Secondo la tesi sostenuta dalla Laval, che è alla base delle due questioni poste dal giudice del rinvio, tale astensione del Regno di Svezia comporterebbe, in questo caso, l’applicabilità al distacco solo della normativa e dei contratti collettivi lettoni, privando di conseguenza le organizzazioni sindacali svedesi della possibilità di tentare di indurre la Laval, con il ricorso alle azioni collettive, a firmare il contratto collettivo Byggnadsarbetareförbundet in discussione nella causa principale.

134. È dunque vero, come sostengono le convenute nella causa principale, il governo svedese e l’Autorità di vigilanza EFTA, che l’interpretazione della direttiva 96/71 richiesta dal giudice del rinvio potrebbe indurre quest’ultimo ad applicare direttamente la citata direttiva al rapporto tra la Laval e le organizzazioni sindacali convenute nella causa principale.

135. Orbene, la Corte appare ormai fermamente contraria alla possibilità che una direttiva crei obblighi a carico di un soggetto privato, e che la stessa possa dunque essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti ( ).

136. Non credo peraltro che tale ostacolo possa essere aggirato tentando, come sembra fare la Laval nelle sue osservazioni scritte, di ampliare il concetto di Stato così da considerare, nel caso in esame, le organizzazioni sindacali dei lavoratori un’articolazione dello Stato svedese, nei confronti della quale la Laval potrebbe dunque invocare direttamente la direttiva 96/71, purché quest’ultima possieda i requisiti sostanziali per l’effetto diretto.

137. Tali organizzazioni non sono infatti in alcun modo autorità pubbliche ( ) e non sono incaricate, in forza di un atto dell’autorità pubblica, di svolgere, sotto il controllo di quest’ultima, un servizio di interesse pubblico, disponendo a tale scopo di poteri più ampi di quelli previsti nelle norme applicabili ai rapporti tra privati ( ).

138. In più, il problema legato all’effetto diretto orizzontale della direttiva 96/71 si manifesterebbe soltanto nell’ipotesi in cui la Corte dovesse rilevare che il Regno di Svezia ha recepito l’art. 3 della citata direttiva in modo non corretto.

139. Ciò significa, da un lato, che la direttiva 96/71 non è esclusa dall’esame che deve compiere la Corte laddove, con la sua prima questione, il giudice del rinvio solleva, indirettamente ma necessariamente, il problema di determinare se il Regno di Svezia abbia in effetti correttamente recepito tale atto.

140. D’altro lato, anche ammettendo che tale recepimento sia erroneo, e non potendo applicare direttamente le disposizioni della direttiva 96/71 nella causa principale, si deve ricordare che, conformemente alla giurisprudenza, i giudici nazionali devono interpretare nei limiti del possibile il diritto interno alla luce dello spirito e della lettera della direttiva in esame, per ottenere il risultato a cui questa tende ( ). L’obbligo di interpretazione conforme che incombe ai giudici nazionali, il quale riguarda tutte le disposizioni del diritto nazionale, sia precedenti che successive alla direttiva in esame, ha lo scopo di consentire loro di garantire la piena efficacia del diritto comunitario nella controversia che devono risolvere, applicando metodi interpretativi riconosciuti dal diritto interno ( ).

141. È vero che, sempre secondo la giurisprudenza, l’obbligo di interpretazione conforme trova i propri limiti nei principi generali del diritto, in particolare in quelli della certezza del diritto e della non retroattività, e non può fondare un’interpretazione contra legem del diritto nazionale ( ).

142. Nella presente causa, tale limite significherebbe certamente che l’interpretazione conforme del diritto nazionale a cui il giudice del rinvio sarebbe indotto non potrebbe portarlo a violare la sostanza stessa del diritto di ricorrere all’azione collettiva per la difesa degli interessi dei lavoratori, rispetto al quale ho già riconosciuto, nelle mie osservazioni preliminari più sopra, che esso costituisce un principio generale del diritto comunitario, previsto pure dalla costituzione svedese. Peraltro, nessun rischio di tale tipo potrebbe derivare da un’interpretazione del diritto nazionale conforme alla direttiva 96/71, dal momento che il ventiduesimo ‘considerando’ di quest’ultima ricorda, in modo pleonastico, che la stessa lascia impregiudicato il diritto vigente degli Stati membri in materia di azioni collettive per la difesa degli interessi di categoria ( ).

143. Nonostante l’impossibilità di riconoscere alle sue disposizioni un effetto diretto orizzontale, l’esame della direttiva 96/71 da parte della Corte è dunque tutt’altro che irrilevante, come si vedrà più oltre nelle presenti conclusioni.

144. Rimane da determinare se la Corte possa evitare l’esame delle questioni pregiudiziali alla luce dell’art. 49 CE o se debba anche procedere alla loro valutazione sulla base di tale norma.

145. Si deve osservare in proposito che la direttiva 96/71, come è stato essenzialmente rilevato, a ragione, da numerose parti che hanno presentato osservazioni scritte nella presente causa, costituisce un’interpretazione specifica dell’art. 49 CE alla luce della giurisprudenza della Corte.

146. Muovendo infatti dalla premessa, riconosciuta dalla Corte nella sua interpretazione dell’art. 49 CE ( ) e ricordata dal dodicesimo ‘considerando’ della direttiva 96/71, che il diritto comunitario non osta a che gli Stati membri estendano il campo di applicazione della loro legislazione o dei contratti collettivi di lavoro conclusi dalle parti sociali ad ogni persona che svolge un lavoro subordinato, anche temporaneo, pure qualora il datore di lavoro sia stabilito in un altro Stato membro, la direttiva 96/71 ha lo scopo, al suo art. 3, di precisare le norme vincolanti di protezione minima dei lavoratori che devono essere rispettate dai prestatori di servizi stranieri che distaccano lavoratori nello Stato membro ospitante e che, pertanto, la libera prestazione transfrontaliera dei servizi dovrebbe tollerare.

147. Tuttavia, con il suo carattere «minimalista», la direttiva 96/71 non esaurisce l’applicazione dell’art. 49 CE ( ).

148. In conclusione, la risposta all’interrogativo sollevato più sopra al paragrafo 144 dipende, a mio avviso, essenzialmente dall’esito dell’esame che sarà effettuato alla luce della direttiva 96/71.

149. Infatti, un provvedimento incompatibile con la direttiva 96/71 sarà a maggior ragione contrario all’art. 49 CE, dal momento che tale direttiva ha lo scopo di mettere in pratica, nel suo ambito di applicazione specifico, il contenuto di tale articolo ( ).

150. Al contrario, riconoscere un provvedimento come conforme alla direttiva 96/71 non significa necessariamente che lo stesso sia compatibile con l’art. 49 CE, come interpretato dalla Corte.

151. In particolare, sebbene la direttiva 96/71 ammetta che gli Stati membri possano applicare ai prestatori di servizi di uno Stato membro che distaccano lavoratori temporaneamente sul territorio di un altro Stato membro condizioni di lavoro e di occupazione più favorevoli per i lavoratori di quelle previste in particolare all’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71, il riconoscimento di tale facoltà deve tuttavia avvenire nel rispetto della libera prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE ( ).

152. Analogamente, la Corte ha ritenuto che, in forza del combinato disposto degli artt. 3, n. 1, e 5 della direttiva 96/71, gli Stati membri debbano far sì, in particolare, che i lavoratori distaccati dispongano di procedure adeguate per ottenere effettivamente il salario minimo, con la conseguenza che il margine di discrezionalità concesso agli Stati membri dal citato art. 5 deve essere sfruttato nel rispetto della libera prestazione dei servizi garantita dal Trattato ( ).

153. Poiché, come si vedrà più dettagliatamente nei paragrafi 194-217 delle presenti conclusioni, taluni aspetti del problema posto dal giudice del rinvio oltrepassano l’ambito applicativo della direttiva 96/71, o sono da questa tollerati, ritengo che le questioni pregiudiziali debbano essere altresì valutate alla luce dell’art. 49 CE.

154. Per completezza, tale valutazione non è messa in discussione dall’argomento sviluppato dalle convenute nella causa principale secondo il quale la Laval non potrebbe far valere direttamente l’art. 49 CE nei loro confronti, se non altro per l’obbligo del giudice a quo, già ricordato più sopra, di interpretare il diritto interno, nei limiti del possibile, in conformità al diritto comunitario.

155. Ritengo però anche, analogamente a quanto sostengono, con precisi argomenti, la Laval, il governo estone e l’Autorità di vigilanza EFTA, che l’art. 49 CE possa essere direttamente applicato nella causa principale.

156. Si deve in proposito evidenziare che la Corte ha più volte riconosciuto che il rispetto del divieto di discriminazione previsto dall’art. 49 CE si impone non solo alle autorità pubbliche, ma anche alle discipline non pubbliche finalizzate a regolamentare, in modo collettivo, il lavoro indipendente e le prestazioni di servizi. Infatti, secondo la giurisprudenza, l’eliminazione, tra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera prestazione dei servizi sarebbe compromessa qualora l’eliminazione degli ostacoli di origine statale potesse essere neutralizzata da ostacoli derivanti dall’esercizio della propria autonomia giuridica da parte di associazioni o enti di natura non pubblicistica ( ).

157. La Corte motiva tale approccio anche rilevando che le condizioni di lavoro nei vari Stati membri sono disciplinate sia da disposizioni legislative o regolamentari che da accordi e altri atti conclusi o adottati da soggetti privati. Limitare il divieto di discriminazione agli atti dell’autorità pubblica rischierebbe così di creare disuguaglianze nella sua applicazione ( ).

158. Riconosco di buon grado che la presente causa si differenzia rispetto alle situazioni in esame nelle sentenze in cui la Corte ha finora affermato l’applicabilità dell’art. 49 CE agli atti di soggetti privati. In tali cause, infatti, ad essere oggetto di valutazione era la legittimità delle discipline o di altre norme fissate dagli enti in questione. Per contro, nella presente causa è in discussione l’esercizio, da parte delle organizzazioni sindacali, del loro diritto di avviare un’azione collettiva contro un prestatore di servizi straniero al fine di indurlo a sottoscrivere un contratto collettivo svedese.

159. Tale differenza rileva tuttavia, a mio avviso, soltanto per determinare se le azioni collettive in esame costituiscano un ostacolo alla libera prestazione dei servizi. Essa è irrilevante per determinare se le organizzazioni sindacali siano in linea di principio tenute a rispettare i divieti contenuti nell’art. 49 CE. Si deve del resto ricordare che, nell’ambito della determinazione delle condizioni di lavoro e di occupazione negli Stati membri, la Corte considera che il principio di non discriminazione attuato dall’art. 49 CE sia vincolante per i soggetti privati nell’elaborazione dei contratti (collettivi) e nella conclusione o adozione di altri atti ( ).

160. Nel caso di specie, come è già stato rilevato, il modello svedese dei rapporti collettivi di lavoro concede una grande autonomia alle parti sociali, sulla base dei principi di responsabilizzazione e autoregolazione di tali parti ( ). Le organizzazioni sindacali godono in particolare di ampie competenze che permettono loro di estendere la portata dei contratti collettivi stipulati in Svezia ai datori di lavoro non appartenenti ad un’organizzazione datoriale firmataria in tale Stato membro: fra esse anche l’eventuale ricorso all’azione collettiva. Tali competenze e il loro esercizio hanno dunque un effetto collettivo sul mercato svedese del lavoro. L’avvio di un’azione collettiva costituisce, in definitiva, una forma di esercizio da parte delle organizzazioni sindacali, ai sensi della sopra ricordata giurisprudenza, della loro autonomia giuridica, con l’obiettivo di disciplinare le prestazioni di servizi.

161. L’art. 49 CE può dunque, a mio avviso, essere direttamente applicato nella causa principale.

162. Risulta da tali osservazioni generali che, con le sue due questioni pregiudiziali, che a mio parere possono essere trattate insieme, il giudice del rinvio chiede in sostanza se, nel caso in cui uno Stato membro non possieda un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, la direttiva 96/71 e l’art. 49 CE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che le organizzazioni sindacali dei lavoratori di uno Stato membro intraprendano, conformemente al diritto interno di tale Stato, azioni collettive finalizzate ad indurre un prestatore di servizi di un altro Stato membro a sottoscrivere, tramite un accordo di collegamento, un contratto collettivo a favore dei lavoratori distaccati temporaneamente da tale prestatore sul territorio del primo Stato membro, anche nel caso in cui egli sia già vincolato da un contratto collettivo concluso nello Stato membro in cui ha sede.

163. Come precedentemente osservato, tale questione impone innanzitutto di verificare se l’avvio di tali azioni collettive si fondi su un recepimento corretto della direttiva 96/71 nel diritto interno svedese. In caso di risposta positiva sarà poi necessario procedere al suo esame alla luce dell’art. 49 CE.

2. Sull’interpretazione della direttiva 96/71 e il suo recepimento in Svezia

164. Come già rilevato, è pacifico che, nel recepire nel diritto interno la direttiva 96/71, il legislatore svedese, seguendo la tradizione nazionale in materia di rapporti collettivi di lavoro, e in mancanza di una dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, ha lasciato alle parti sociali il compito di determinare il nucleo essenziale delle condizioni di lavoro e di occupazione fissate dai contratti collettivi in Svezia, ivi comprese quelle relative alla retribuzione.

165. Secondo il governo svedese la direttiva 96/71 non imporrebbe agli Stati membri di introdurre nel loro ordinamento un salario minimo. A giudizio di tale governo, la direttiva 96/71 consentirebbe agli Stati membri di concedere una protezione superiore ai lavoratori distaccati temporaneamente sul territorio di uno di essi rispetto a quella prevista da tale testo. I lavoratori distaccati temporaneamente sul territorio di uno Stato membro nell’ambito di una prestazione di servizi transfrontaliera devono dunque, secondo tale governo, poter beneficiare delle condizioni retributive previste dai contratti collettivi, o di quelle a cui tali contratti fanno rinvio, vigenti in tale Stato membro.

166. Sarebbero proprio i sistemi e le procedure messi a disposizione delle parti sociali e garantiti dalla legge, tra i quali in particolare il diritto di ricorrere all’azione collettiva, che, secondo il governo svedese, garantirebbero il rispetto delle condizioni di lavoro e di occupazione previste dai contratti collettivi. In tal senso, questi sistemi e procedure consentirebbero di raggiungere l’obiettivo previsto dall’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71, la quale peraltro non intaccherebbe il diritto di ricorrere all’azione collettiva. Il governo svedese aggiunge che non vi era alcuna necessità che il Regno di Svezia si avvalesse dell’art. 3, n. 8, secondo comma, della stessa direttiva, poiché tale disposizione prevede soltanto una facoltà concessa agli Stati membri che sono privi di un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi. Pertanto il metodo utilizzato dal Regno di Svezia per recepire la direttiva 96/71 nel diritto interno sarebbe conforme agli obiettivi di quest’ultima.

167. I governi austriaco, danese, finlandese, francese, islandese e norvegese presentano conclusioni sostanzialmente simili.

168. Pur seguendo la medesima linea generale di ragionamento, i governi tedesco, spagnolo e irlandese, nonché la Commissione, aggiungono, sostanzialmente, che le condizioni di lavoro e di occupazione previste dai contratti collettivi devono o rientrare fra le materie elencate nell’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71 o essere previste da disposizioni di ordine pubblico, ai sensi del suo art. 3, n. 10.

169. Da parte loro, la Laval e i governi estone, lettone, lituano, polacco e ceco ritengono che il Regno di Svezia abbia recepito la direttiva 96/71in modo non corretto. Tali parti ritengono innanzitutto, con riferimento ad una comunicazione della Commissione del 25 luglio 2003 ( ), che il Regno di Svezia, non essendosi avvalso dell’art. 3, n. 8, secondo comma, della direttiva 96/71, abbia rinunciato ad applicare ai lavoratori distaccati temporaneamente sul suo territorio da parte di un prestatore di servizi straniero le condizioni di lavoro e di occupazione stabilite nei contratti collettivi. Essi sostengono inoltre che il metodo svedese non garantisce la parità di trattamento tra i prestatori di servizi e le imprese nazionali ed è fonte di incertezza giuridica poiché, in particolare, i primi non sono informati dell’insieme delle condizioni di lavoro e di occupazione, in particolare di quelle connesse alla retribuzione, che saranno applicate loro nell’ambito di un distacco temporaneo di lavoratori in tale Stato membro. Tali parti ritengono infine che la normativa svedese consenta l’assoggettamento dei prestatori di servizi stranieri a condizioni di lavoro e di occupazione, fissate in contratti collettivi, che non corrispondono né all’elenco dell’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71 né ai limiti previsti dall’art. 3, n. 10, di tale direttiva.

170. Personalmente, propendo per la posizione sostenuta dai governi tedesco e spagnolo, dall’Irlanda e dalla Commissione.

171. Come già osservato, l’art. 3 della direttiva 96/71 persegue un duplice obiettivo di tutela minima dei lavoratori distaccati e di parità di trattamento fra i prestatori di servizi e le imprese nazionali che si trovano in una situazione simile. Tali due esigenze devono essere perseguite contemporaneamente.

172. Quanto al primo obiettivo, l’art. 3 della direttiva 96/71 richiede agli Stati membri di provvedere affinché siano garantite ai lavoratori distaccati temporaneamente sul loro territorio le condizioni di lavoro e di occupazione minime relative alle materie indicate nel suo n. 1, fra le quali il salario minimo, pur autorizzandoli, da un lato, ad applicare condizioni di lavoro e di occupazione più favorevoli ai lavoratori, conformemente al suo n. 7 e, dall’altro, ad imporre condizioni di lavoro e di occupazione relative a materie diverse da quelle elencate nel n. 1, laddove si tratti di disposizioni di ordine pubblico.

173. Al fine di garantire la parità di trattamento fra i prestatori di servizi che distaccano temporaneamente lavoratori e le imprese nazionali, l’art. 3, n. 1, della direttiva 96/71 prevede che le garanzie offerte a tali lavoratori siano fissate da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e/o, nel settore edilizio, da contratti collettivi o decisioni arbitrali dichiarati di applicazione generale, ai sensi del n. 8, primo comma, di tale articolo, cioè «rispettati da tutte le imprese situate nell’ambito di applicazione territoriale e nella categoria professionale o industriale interessate» ( ).

174. Risulta dall’art. 3, n. 8, secondo e terzo comma, della direttiva 96/71 che, in mancanza di un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, lo Stato membro sul cui territorio sono distaccati lavoratori può, se così decide, avvalersi dei contratti collettivi in genere applicabili a tutte le imprese simili o conclusi dalle organizzazioni delle parti sociali più rappresentative e che sono applicati su tutto il territorio, purché lo Stato membro assicuri la parità di trattamento fra il prestatore di servizi che distacca lavoratori sul suo territorio e le imprese nazionali che si trovano in una situazione analoga; vale a dire, in particolare, purché a tali imprese siano imposti i medesimi obblighi con i medesimi effetti.

175. Si può legittimamente inferire da tale disposizione che il legislatore comunitario ha voluto evitare che contratti collettivi che non siano giuridicamente vincolanti nel settore edilizio nello Stato membro ospitante siano imposti ai prestatori di servizi stranieri, quando invece la grande maggioranza dei datori di lavoro nazionali, in pratica, vi si sottrarrebbe.

176. Mi preme inoltre osservare che, ai sensi dell’art. 5 della direttiva 96/71, gli Stati membri devono in particolare vigilare affinché i lavoratori e/o i loro rappresentanti dispongano di procedure adeguate ai fini dell’esecuzione degli obblighi previsti dalla citata direttiva.

177. A mio avviso, tale disposizione deve essere letta sia alla luce del dodicesimo ‘considerando’, in fine, della direttiva 96/71, il quale prevede, conformandosi alla giurisprudenza della Corte relativa all’art. 49 CE ( ), che «il diritto comunitario non vieta agli Stati membri di garantire con mezzi adeguati l’osservanza [delle norme di tutela dei lavoratori]», che alla luce del ventiduesimo ‘considerando’, il quale, ricordo, afferma che la direttiva 96/71 «lascia impregiudicato il diritto vigente degli Stati membri in materia di azioni collettive per la difesa degli interessi di categoria».

178. Il combinato disposto di tali norme mi spinge a formulare le considerazioni che seguono.

179. Innanzitutto, non ritengo che, in mancanza di un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi, il Regno di Svezia sia obbligato a ricorrere alla modalità prevista dall’art. 3, n. 8, secondo comma, della direttiva 96/71. Infatti tale modalità, come indica il testo della norma, è soltanto una facoltà offerta agli Stati membri che non possiedono un sistema di dichiarazione di applicazione generale dei contratti collettivi.

180. Il fatto che il Regno di Svezia conceda alle parti sociali il compito di determinare le condizioni di lavoro e di occupazione, ivi comprese, in particolare, le regole relative alla retribuzione, attraverso contratti collettivi, non può di per sé costituire un recepimento insufficiente della direttiva 96/71, al punto che tale Stato membro avrebbe rinunciato ad applicare le citate condizioni ai prestatori di servizi stranieri.

181. In generale, va ricordato che la Corte ha riconosciuto la possibilità, per gli Stati membri, di lasciare il compito di realizzare gli obiettivi perseguiti da direttive comunitarie alle parti socia