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CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE

DEL 9 GIUGNO 1971 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il Vinck è alle dipendenze della Commissione e, prima della «fusione», dirigeva un servizio specializzato dell'Euratom incaricato di eseguire lavori di sicurezza negli impianti nucleari.

Dopo la «fusione», il ricorrente desiderava che questo servizio fosse trasformato in divisione — che avrebbe dovuto essere alle sue dipendenze — eventualmente aspirava anche ad essere posto a capo di un'altra divisione ed in ogni caso, riteneva che gli spettasse la promozione al erado A 3.

Tra il 1968 e il 1969 egli si rivolse ripetutamente alla Commissione con richiesta in questo senso, ma senza successo.

Ora il Vinck chiede l'annullamento della decisione 21 maggio 1970, con cui il presidente della Commissione ha respinto la richiesta del dipendente in data 16 febbraio 1970.

Nel corso del procedimento la Commissione eccepisce la tardività del ricorso, eccezione che pare fondata.

Avete già infatti più volte sancito l'irricevibilità dei ricorsi promossi nei confronti di decisioni esplicite che confermano le decisioni implicite diventate esecutive perché non tempestivamente impugnate.

Anzi, recentemente, nella sentenza Bode del 26 maggio 1971, avete respinto per mancanza d'interesse un ricorso contro una decisione esplicita, che confermava una decisione implicita, pur se il ricorso era stato proposto nei termini prescritti.

Ritengo che questi principi siano perfettamente applicabili alla fattispecie: con lettera 16 febbraio 1970, pervenuta al massimo il 18 febbraio, il Vinck chiedeva al presidente della Commissione di riparare al pregiudizio arrecato alla sua carriera, sia promuovendolo, sia corrispondendogli un'indennità.

A norma dell'art. 91, n. 2, 2o comma, dello statuto, il silenzio del presidente si trasformava in decisione negativa il 18 o il 19 aprile, quindi il termine d'impugnazione scadeva il 20 o il 21 giugno 1970.

Il ricorso pero è giunto in cancelleria solo il 28 agosto 1970. Il ricorrente riconosce che il 21 maggio 1970 vi è stata una risposta negativa esplicita, però, se questa va considerata come conferma del silenzio-rifiuto che gli era già stato opposto, il provvedimento non implica che tornino a decorrere i termini d'impugnazione.

La fattispecie presenta la particolarità che la decisione esplicita è stata emanata allorché non era ancora scaduto il termine d'impugnazione nei confronti del silenzio-rifiuto, ma ritengo che il fatto sia irrilevante quanto all'applicazione dei principi giurisprudenziali che ho testé ricordato.

In applicazione dell'art. 91 dello statuto, il termine di due mesi stabilito per l'impugnazione comincia a decorrere dal momento in cui il silenzio dell'autorità acquista indubbio valore negativo.

Concludo dunque chiedendo

— che il ricorso sia respinto perché irricevibile,

— che le spese siano poste rispettivamente a carico delle parti che le hanno sopportate.

( 1 ) Traduzione dal francese.
2.

In sede giurisdizionale vi limitate a: — sindacare la regolarità del procedimento con cui sono stati valutati i meriti del dipendente; — sindacare l'esattezza materiale dei fatti sui quali l'amministrazione ha fondato il suo giudizio nonché la «compatibilità» tra fatti e apprezzamento, (Prakash, loc. cit.); — constatare eventuali errori di diritto o l'eventuale sviamento di potere. Nella fattispecie non risultano vizi nell'elaborazione del rapporto e, pur se sulle prime si era invocato lo sviamento di potere, il patrono del Marcato, arrendendosi all'impossibilità di addurre prove a sostegno di un simile mezzo, vi ha espressamente rinunciato in udienza. Restano soltanto l'esattezza materiale dei fatti e l'eventuale errore di diritto. Sul primo punto il ricorrente, invocando testimonianze molto efficaci ed offrendo di produrre prove, tenta di dimostrare che il suo valore è decisamente superiore a quello riconosciutogli dagli autori del rapporto. Però nessuna testimonianza mette in luce che i superiori abbiano fondato il loro giudizio su fatti materialmente erronei od abbiano commesso altri errori palesi. Anche se il giudizio e stato eccessivamente duro, come si può arguire dalla lettura del fascicolo, il giudice della legittimità dell'atto non può tener conto di questo elemento, giacché così facendo egli si pronuncerebbe sull'opportunità dell'atto, cosa evidentemente impossibile. Resta l'errore di diritto: anch'io mi sono posto la questione per qualche minuto. Mi ero chiesto se il rapporto non doveva riguardare soltanto il futuro del dipendente e se, come nella fattispecie, era legittimo esprimere nel rapporto giudizi sull'attitudine dell'interessato a svolgere le mansioni attinenti alla sua carriera, per la quale era stato regolarmente nominato. Non penso però, a conti fatti, che si possa assumere questo atteggiamento per due motivi: 1. L'apprezzamento dell'attitudine di un dipendente a ricoprire il posto che occupa non può praticamente venir scisso dal giudizio circa la possibilità di ricoprire un posto di grado superiore. 2. L'art. 43 dello statuto del personale si limita a precisare che il rapporto deve vertere su «competenza, rendimento e comportamento in servizio» dei dipendenti e quindi né vieta, né impone ai superiori gerarchici di formulare giudizi sulla futura carriera del dipendente. Non è quindi rilevabile, a mio avviso, alcun errore di diritto. Per questi motivi propongo di respingere la domanda del Marcato. Quest'atteggiamento potrà essere errato moralmente, ma giuridicamente è ineccepibile. Tenuto conto delle circostanze, si potrebbe evitare di porre a carico del soccombente le spese che normalmente dovrebbe sopportare. Concludo quindi come segue: — sia respinto il ricorso del Marcato, — il soccombente sia dispensato dal pagamento delle spese altrimenti previsto dall'art. 70 del regolamento di procedura.
Ecco i fatti :

Il Beninato, cittadino italiano, è stato assicurato in Italia per otto settimane tra il settembre 1943 ed il luglio 1944. Né la disciplina italiana, né la disciplina comunitaria considerano rilevante un periodo così breve. L'articolo 28, n. 2, del regolamento 4 stabilisce infatti che, se i periodi d'assicurazione o equivalenti maturati in base alla legislazione di uno degli Stati membri non raggiungono complessivamente i 6 mesi, non è concessa alcuna prestazione in base a tale legislazione.

L'interessato ha poi lavorato per oltre 10 anni nelle miniere di carbone del Belgio, fino al 1o giugno 1959, data dalla quale egli ha percepito una pensione d'invalidità interamente a carico dell'ente previdenziale belga. Nel 1962 il Beninato decedeva e la vedova, residente in Catania, otteneva una pensione di reversibilità dal Fondo nazionale pensioni minatori. Pare che lo Stato belga le abbia corrisposto pure gli assegni familiari per un figlio che convive con lei.

Con decisione notificata il 31 dicembre 1965, la Caisse de compensation pour allocations familiales des Charbonnages du Couchant, di Mons, decideva di sospendere il versamento degli assegni dal 1o febbraio 1964, cioè dall'entrata in vigore dell'articolo 42, n. 6, del regolamento 3, nella versione del regolamento 1/64.

La Caisse riteneva che gli assegni spettanti al Beninato, che era stato affiliato a due regimi previdenziali diversi, avrebbero dovuto venir corrisposti al figlio residente in Italia dall'ente previdenziale italiano, secondo la disciplina vigente in Italia (che — per inciso — non corrisponde detti assegni, compensandoli con un aumento della pensione).

La domanda della vedova mirante ad ottenere gli assegni, veniva accolta dal Conseil de prud'hommes di primo grado di Mons, però il giudizio di appello veniva sospeso in attesa della vostra interpretazione dell'espressione «è stato assoggettato alla legislazione» di cui all'articolo 42 n. 6 a) del regolamento 3. Le questioni deferite sono le seguenti :

— Se l'espressione debba interpretarsi nel senso che si deve ritenere che il lavoratore deceduto è stato sottoposto alla legislazione solo se ha in tal modo soddisfatto le condizioni prescritte perché sorgesse un diritto a suo favore o a favore dei suoi aventi causa.
I consorti Borromeo hanno cionondimeno esperito l'azione e si tratta ora di vedere anzitutto quale sia l'effettiva portata della loro domanda.

I ricorrenti sono consci che è loro preclusa ogni azione mirante a far carico alla Commissione di non aver fatto rispettare il trattato da parte di uno Stato membro. Inoltre il loro ricorso per carenza non verte sui due primi capi di domanda della loro lettera del 5 novembre 1969, o per lo meno non direttamente. Secondo il tenore delle loro conclusioni iniziali, i ricorrenti chiedono semplicemente che, «previo accertamento della violazione, da parte dello Stato italiano, delle norme contenute negli articoli 101 e 102 del trattato CEE, nonché nella decisione 4 dicembre 1962 del Consiglio della CEE, per quanto attiene al procedimento di formazione della legge nazionale, e degli articoli 3, lettera d), 31, 1o comma, 40, n. 2, 44, 46 e 92 del trattato CEE, per quanto attiene al contenuto della legge stessa (che tuttavia non è ancora stata approvata), dichiarare che la convenuta ha violato l'articolo 155, 3o comma, del trattato CEE astenendosi dall'emanare la richiesta decisione nei loro confronti».

I ricorrenti assumevano che questa constatazione preventiva o incidentale era necessaria in quanto la loro domanda presupponeva la prova di un conflitto di legge tra norme interne e norme comunitarie.

La Commissione ha obiettato che solo l'istituzione comunitaria o un altro Stato membro potevano prendere iniziativa di chiedere che venisse rilevata l'inosservanza da parte di uno Stato membro degli obblighi derivantigli dal trattato.

La domanda era quindi irricevibile, anche se formulata in via incidentale e sotto la forma di un ricorso per carenza. I ricorrenti vi hanno quindi rinunciato nelle memorie successive, almeno in previsione della eventualità che voi consideriate superflua detta constatazione e la riteniate atta ad inficiare d'irricevibilità il ricorso. Se non ho frainteso le osservazioni esposte in udienza dall'avvocato dei ricorrenti, la rinuncia è formale e incondizionata. Dopo questa rinuncia, perfettamente legittima, dovete pronunciarvi soltanto sulla censura mossa alla Commissione di non aver adottato un provvedimento nei confronti dei ricorrenti.
Il regime criticato, tuttora vigente, può riassumersi come segue: L'aliquota della tassa di trasferimento forfettaria gravante sul legname indigeno, in caso di vendita del legname in pianta è pari al 14 % (art. 31/14 del regolamento generale sulle tasse assimilate al bollo); per il caso di vendita pubblica si riscuote una tassa di registro del 5 % che esclude l'applicazione della tassa di trasferimento. Il versamento di quest'ultima imposta, come il versamento della tassa di registro, si applica al trasferimento di prodotti derivati dal legname, come assi, travi, impiallacciature e casse da imballaggio.

Per amor di completezza aggiungerò che nelle tre Provincie di Liegi, Lussemburgo e Namur, che rappresentano circa l'1,85 % della produzione nazionale, il legname abbattuto è gravato inoltre da una tassa provinciale del 2 o del 3 %.

Per il legname importato, la tassa forfettaria, sempre in ragione del 14 %, grava sui prodotti allo stato in cui vengono importati; poiché evidentemente il prezzo del legname lavorato è superiore a quello del legname in pianta o abbattuto, gli oneri fiscali sui prodotti importati sono inevitabilmente superiori a quelli gravanti sui prodotti nazionali corrispondenti, il che è incompatibile con l'articolo 95 del trattato.
Il sig. Elz, attualmente assistente principale presso la Direzione generale del controllo finanziario a Bruxelles, ha costituito oggetto di un rapporto informativo periodico, in data 15 gennaio 1968. Benché fosse allora in servizio da circa 14 anni presso l'Alta Autorità, indi presso la Commissione, e ad onta dell'articolo 37 del vecchio statuto CECA, come pure dell'articolo 43 del nuovo statuto CECA e dello statuto CEE, questo rapporto era il primo redatto sul suo conto. È questa senza dubbio la ragione per cui egli gli attribuì un'importanza particolare e, non essendo soddisfatto di talune valutazioni ivi contenute, presentò il 27 marzo 1968 un reclamo a norma dell'articolo 90, in esito al quale veniva redatto, il 22 maggio 1968, un nuovo rapporto modificato. Cionondimeno, con ricorso depositato il 25 luglio 1968, l'Elz chiedeva l'annullamento del primo rapporto.

Accogliendo l'eccezione sollevata dalla Commissione, la sentenza 25 febbraio 1969 dichiarava irricevibile il ricorso. Alla data in cui questo era stato proposto, l'atto impugnato era infatti già stato sostituito dal rapporto 22 maggio 1968. Senza dubbio l'Elz, basandosi sull'articolo 26, 2o comma, dello statuto, si rifiutava di ammettere che questo secondo rapporto fosse valido, giacché non aveva voluto firmarlo quando gli era stato comunicato, tuttavia, dato ch'egli ne aveva preso conoscenza alla fine del mese di maggio, la sentenza riteneva che il documento poteva essere opposto al ricorrente ed essere considerato come prova della revoca del precedente rapporto in data 15 gennaio. Il ricorso diretto contro quest'ultimo, essendo fin dall'inizio privo di oggetto, era senza dubbio irricevibile.

Purtroppo, il rapporto 22 maggio 1968 non era considerato soddisfacente dall'interessato il quale, subito dopo la sentenza che ho testé menzionato, proponeva contro il rapporto stesso un ricorso gerarchico (14.3.1969). L'8 luglio il presidente della Commissione gli comunicava che questa non poteva far altro che confermare il rapporto e si richiamava alla motivazione della sentenza 25 febbraio 1969.

In questa situazione l'Elz vi ha chiesto, l'8 ottobre, di annullare questa volta il rapporto periodico del 22 marzo 1968 (cui egli attribuisce a torto la data del 31 maggio, che è quella in cui egli ne ha preso conoscenza nella sua versione definitiva). Nella replica egli ha precisato che il ricorso si deve considerare diretto contro la decisione del presidente della Commissione.
Il terzo capo, secondo la convenuta, è irricevibile, giacché non vi si fa cenno nella corrispondenza precedente tra ricorrente e Commissione. Infatti le domande formulate in un ricorso per carenza non possono esulare dai temi già trattati nei relativi ricorsi all'autorità competente e possono solo riguardare il rifiuto dell'autorità di adottare il provvedimento richiesto (Chambre syndicale de la sidérurgie de l'Est c/ Alta Autorità, 24 e 34/58 — 15.7.1960 — Raccolta VI-1960. pag. 558).

La lettera del 16 settembre 1969 domanda alla Commissione soltanto di constatare la violazione dell'articolo 65 del trattato commessa da alcune acciaierie tedesche e da alcuni commercianti di rottame aderenti al loro gruppo, che quindi dovevano venir colpiti con «adeguate sanzioni».

La lettera del 3 ottobre successivo in sostanza non è molto diversa. Il sig. Hake chiede che gli sia riaperto il mercato dal quale è stato progressivamente escluso ad opera dell'intesa. Anche le precedenti richieste scritte devono interpretarsi come una sollecitazione alla Commissione a prendere «opportuni provvedimenti per reintrodurre e garantire sul mercato tedesco del rottame una concorrenza normale», specie vietando gli accordi e pratiche che la ostacolavano ed infliggendo ammende alle ditte che vi avevano contravvenuto.

La Commissione ha rilevato giusta mente che essa ha interpretato la frase di cui sopra come semplice domanda di divieto e di sanzioni, quindi pienamente accolta con la decisione del 21 gennaio 1970.

Pur ammettendo che l'Hake intendesse far adottare altri provvedimenti, diversi da quelli esplicitamente richiesti, egli non li ha indicati nella corrispondenza, in ispecie egli non ha mai precisato una quota minima obbligatoria per l'approvvigionamento presso commercianti indipendenti. Il ricorrente ribatte che tale richiesta, in «termini generali» era già contenuta nella lettera del 3 ottobre 1969 ed è stato necessario svilupparla ulteriormente giacché la Commissione non aveva espresso chiare idee sui provvedimenti efficaci da adottare per ristabilire e garantire le normali condizioni di concorrenza.

Tutto ciò contrasta con il sistema dell'articolo 35: il silenzio-rifiuto, figura astratta creata da questo articolo, può solo essere opposto ad una domanda esplicita. Se l'Hake intendeva far adottare provvedimenti diversi da quelli adottati, doveva chiederli espressamente alla Commissione.

Senza dover esaminare il merito del terzo capo, sul quale la Commissione si è diffusamente soffermata, vi propongo di dichiararlo irricevibile.
Anzitutto dovete pronunciarvi su un'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione nei confronti del secondo ricorso. La decisione cui si riferisce tale eccezione, che si limita a rettificare la data in cui la precedente decisione è entrata in vigore, non è del tutto scindibile da quest'ultima. Essa conferma in parte la precedente, in quanto non introduce innovazioni rispetto alla situazione giuridica oggettiva creata dall'atto confermato, quindi non può essere validamente impugnata con mezzi che si riferiscono soltanto agli elementi che rientrano già nella decisione precedente. Il Brembati, a sostegno del suo secondo ricorso, non dimostrerebbe di avere un interesse diverso da quello che lo aveva indotto ad esperire il primo ricorso; il ricorso 71-69 sarebbe quindi irricevibile.

Non mi pare che si possa accogliere quest'eccezione. Se la seconda decisione conferma parzialmente la prima, inevitabilmente essa la modifica anche parzialmente. Ciò che rimane ferma è la promozione al grado A 4 e l'inquadramento al 4o scatto; vengono modificate la data dalla quale ha effetto questa promozione e, quindi, l'anzianità di scatto. Il ricorrente non era d'accordo proprio su questo punto. In effetti è il primo ricorso che si è svuotato di contenuto. Per contro la seconda decisione, che sostituisce la prima sul punto originariamente controverso, può ben essere impugnata, anche se intende applicare ad una situazione diversa (promozione dal 1o luglio 1968 e non dal 1o ottobre 1968) la stessa interpretazione dell'articolo 46 dello statuto. Vi propongo quindi di ammettere la ricevibilità del ricorso 71-69.
Qualora si cerchi di valutare le funzioni del ricorrente soltanto in base alla descrizione degli impieghi della Commissione, il risultato non sarà certo soddisfacente. Questo parametro, che già in altri procedimenti è stato da noi preso in considerazione, implica infatti, anche per i più alti gradi, dei criteri assai generici che ammettono quindi un largo margine di valutazione. In generale si può dire che, in astratto, essi non hanno mai permesso di constatare che la Commissione abbia fatto un uso scorretto dei propri poteri discrezionali.

Per quanto riguarda il caso in esame, si deve certo ammettere che le competenze del contabile della Commissione nell'esecuzione del bilancio (cioè nella riscossione delle entrate, nel pagamento delle spese, come pure nell'amministrazione e nella custodia dei valori e dei beni della Commissione) sono molto rilevanti. Ciò vale anche per la sua attività riguardante la tenuta dell'inventario dei beni che costituiscono il patrimonio della Comunità, l'elaborazione di uno stato patrimoniale e di una situazione contabile generale. Rimando in proposito agli articoli 22, 26, 27, 35, 41, 42, 43, 44 e 45 del regolamento finanziario del 30 luglio 1968 (Gazzetta ufficiale n. L. 199). Dal regolamento finanziario risulta inoltre che il contabile non è tenuto soltanto ad un controllo formale: è detto infatti — in particolare all'articolo 26 — che il contabile deve vigilare alla conservazione dei diritti della Comunità, o ancora — all'articolo 43 — ch'egli deve sospendere i pagamenti in caso di errore materiale o di contestazione sulla validità della quietanza liberatoria. In relazione a ciò, una norma particolare (art. 49) dispone che il contabile impegna la propria responsabilità disciplinare, ed eventualmente contabile, per i pagamenti da lui effettuati. Egli può assicurarsi contro i rischi nei quali incorre a norma dell'articolo 49, usufruendo di una partecipazione della Commissione alle spese di assicurazione.

Ciononostante, e sebbene i compiti del contabile si siano notevolmente accresciuti dopo la fusione degli esecutivi, non possiamo, in base alle precedenti considerazioni, giungere alla conclusione che l'inquadramento del contabile al grado A 3 e la sua collocazione nella gerarchia amministrativa siano illegittimi. Per una tale conclusione non sono infatti sufficienti le indicazioni che possono ricavarsi dal regolamento finanziario sulla natura delle funzioni del contabile anche perché, in base alla descrizione degli impieghi della Commissione, analoghi poteri di controllo sono attribuiti a funzionari di grado inferiore.
Senza dubbio il funzionario europeo, come qualunque altro individuo, deve rispettare le leggi del paese in cui si trova, ma l'immunità di giurisdizione osta a che egli sia citato in giudizio, tanto penale quanto civile, in conseguenza degli atti che essa copre e fintanto che essa non è stata tolta. L'azione giudiziaria può quindi essere inibita da due distinti impedimenti. Si deve anzitutto stabilire se l'atto di cui trattasi rientri per sua natura fra le ipotesi contemplate dall'articolo 11, 2o comma. Si tratta di una questione di qualificazione che abbisogna di una valutazione obiettiva, ma chi sarà competente ad effettuarla? La logica del sistema vieta di far appello alle autorità nazionali; l'istituzione da cui dipende il funzionario è meglio di ogni altro in grado di sapere in quale qualità egli abbia agito e se esista un nesso sufficiente — che preciserò più avanti — tra il suo atto e i compiti delle Comunità. Così pure è prescritto che, nell'applicare il protocollo, le istituzioni della Comunità agiscano di concerto con gli organi responsabili dello Stato membro di cui trattasi, e noi sappiamo che in effetti la Commissione viene invitata dalle autorità belghe a pronunziarsi ogni qualvolta venga iniziato un procedimento penale a carico di uno dei suoi dipendenti. Questo sistema è certo preferibile a quello degli Stati Uniti, in cui i tribunali paiono rimettersi completamente alla valutazione del dipartimento di Stato.

La valutazione delle istituzioni comunitarie non e tuttavia inappellabile. In caso di dissenso, il dipendente può valersi dell'articolo 90 dello statuto, indi adire questa Corte. Oppure, come nel presente caso, è il giudice nazionale che, avendo dei dubbi circa l'opinione espressa dall'istituzione, si rivolge a voi, in conformità all'articolo 150 del trattato CEEA, giacché anche l'interpretazione del protocollo può influire sulla sua competenza.

Ancora più importante è il compito dell'istituzione, qualora si tratti di togliere l'immunità; non si vede infatti in qual modo la sua decisione potrebbe essere sottoposta ad un controllo giurisdizionale efficace. Il rifiuto di togliere l'immunità può dar luogo ad un conflitto con le autorità dello Stato di cui trattasi, come la decisione positiva può essere criticata dal dipendente; tuttavia, il potere praticamente discrezionale di cui essa dispone nel valutare l'interesse della Comunità attribuisce al suo obbligo un carattere puramente morale ed esclude — almeno per quanto riguarda la motivazione — il controllo del giudice comunitario.