ORDINANZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)

21 aprile 2016 ( )

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 99 del regolamento di procedura della Corte – Libera circolazione delle merci – Direttiva 89/106/CEE – Materiali da costruzione – Rivestimenti interni di camini – Normativa nazionale che prescrive di realizzare i camini unicamente con materiali incombustibili»

Nella causa C‑285/15,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 23 aprile 2015, pervenuta in cancelleria l’11 giugno 2015, nel procedimento

Beca Engineering Srl

contro

Ministero dell’Interno,

LA CORTE (Ottava Sezione),

composta da D. Šváby (relatore), presidente di sezione, M. Safjan e M. Vilaras, giudici,

avvocato generale: Y. Bot

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Beca Engineering Srl, da A. Oddo e G. Conte, avvocati;

– per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Varone, avvocato dello Stato;

– per la Commissione europea, da G. Zavvos, in qualità di agente, assistito da M. Pappalardo, avvocato,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte,

ha emesso la seguente

Ordinanza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 89/106/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1988, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione (GU 1989, L 40, pag. 12), come modificata dal regolamento (CE) n. 1882/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 settembre 2003 (GU 2003, L 284, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva 89/106»).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Beca Engineering Srl e il Ministero dell’Interno relativa ad un provvedimento di quest’ultimo che limita la commercializzazione e l’installazione di talune categorie di guaine termoindurenti per camini.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

Direttiva 89/106

3 L’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 89/106, definisce il «materiale da costruzione» come «qualsiasi prodotto fabbricato al fine di essere permanentemente incorporato in opere di costruzione, le quali comprendono gli edifici e le opere d’ingegneria civile».

4 L’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva in parola così dispone:

«Gli Stati membri presumono idonei al loro impiego i prodotti che

consentono alle opere in cui sono utilizzati, se adeguatamente progettate

e costruite, di soddisfare i requisiti essenziali di cui all’articolo 3

qualora i suddetti prodotti rechino la marcatura CE che indica che essi

soddisfano tutte le disposizioni della presente direttiva, comprese le

procedure di valutazione di conformità previste al capitolo V e la

procedura prevista al capitolo III. La marcatura CE attesta:

a) che sono conformi alle relative norme nazionali in cui sono state trasposte le norme armonizzate, i cui estremi sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Gli Stati membri pubblicano i riferimenti di tali norme nazionali;

b) che sono conformi ad un benestare tecnico europeo rilasciato secondo la procedura di cui al capitolo III,

oppure

c) che sono conformi alle specificazioni tecniche di cui al paragrafo 3 nella misura in cui non esistano specificazioni armonizzate; un elenco di tali specificazioni nazionali è redatto secondo la procedura prevista all’articolo 5, paragrafo 2».

5 L’articolo 6, paragrafo 2, della citata direttiva stabilisce quanto segue:

«Gli Stati membri consentono tuttavia che i prodotti non contemplati dall’articolo 4, paragrafo 2, siano immessi sul mercato nel proprio territorio, se soddisfano prescrizioni nazionali conformi al trattato, fintantoché le specificazioni tecniche europee di cui ai capitoli II e III dispongano diversamente. La Commissione ed il comitato di cui all’articolo 19 seguono e rivedono periodicamente l’evoluzione delle specificazioni tecniche europee».

6 Il regolamento (UE) n. 305/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2011, che fissa condizioni armonizzate per la commercializzazione dei prodotti da costruzione e che abroga la direttiva 89/106 (GU 2011, L 88, pag. 5), ha sostituito la direttiva 89/106, abrogandola definitivamente il 1° luglio 2013.

Direttiva 98/34

7 Ai sensi dell’articolo 1, punti 3 e 11, della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU 1998, L 204, pag. 37), come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998 (GU 1998, L 217, pag. 18) (in prosieguo: la «direttiva 98/34»), prevede quanto segue:

«Ai sensi della presente direttiva si intende per:

(...)

3) “specificazione tecnica”: una specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità;

(...)

11) “regola tecnica” una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché, fatte salve quelle di cui all’articolo 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi.

(…)».

8 L’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 98/34 è così formulato:

«Fatto salvo l’articolo 10, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale e europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto».

9 L’articolo 10, paragrafo 1, della citata direttiva dispone che «[g]li articoli 8 e 9 non si applicano alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative o agli accordi facoltativi con i quali gli Stati membri: (...) si limitano ad eseguire una sentenza della Corte (...)».

Diritto italiano

10 L’articolo 282, comma 1, del decreto legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 – Norme in materia ambientale (GURI n. 88 del 14 aprile 2006 - Supplemento Ordinario n. 96), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: il «codice dell’ambiente»), che figura sotto il titolo II dello stesso, intitolato «Impianti termici civili», dispone che «[i]l presente titolo disciplina, ai fini della prevenzione e della limitazione dell’inquinamento atmosferico, gli impianti termici civili aventi potenza termica nominale inferiore a 3 MW. Sono sottoposti alle disposizioni del titolo I gli impianti termici civili aventi potenza termica nominale uguale o superiore».

11 La parte II dell’allegato IX alla parte V del codice dell’ambiente, applicabile agli impianti termici civili, definisce, al punto 1, lettera d), i «camini» come «porzioni ascendenti dei canali da fumo atte a determinare un tiraggio naturale nei focolari ed a scaricare i prodotti della combustione nell’atmosfera».

12 Per quanto concerne le caratteristiche dei camini, il punto 2.7 della parte II di detto allegato IX dispone che «[g]impianti installati o che hanno subito una modifica relativa ai camini successivamente all’entrata in vigore della parte quinta del [codice dell’ambiente] devono essere dotati di camini realizzati con prodotti su cui sia stata apposta la marcatura “CE”. In particolare, tali camini devono (...) essere realizzati con materiali incombustibili (...)».

13 Per ottemperare a quanto disposto dalla sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca (C‑385/10, EU:C:2012:634), come dedotto dalla Repubblica italiana nelle sue osservazioni scritte, il citato punto 2.7 è stato ulteriormente modificato attraverso l’articolo 4, comma 1, lettere da a) a c), della legge del 30 ottobre 2014, n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013-bis (GURI n. 261 del 10 novembre 2014 - Supplemento Ordinario n. 83).

Procedimento principale e questione pregiudiziale

14 Secondo quanto riportato dal giudice del rinvio, il direttore centrale del dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell’Interno, in seguito ad istruttoria, ha deciso, con provvedimento del 28 dicembre 2010, che la Beca Engineering avrebbe dovuto provvedere all’aggiornamento della documentazione tecnica e delle istruzioni d’uso relative alle sue guaine termoindurenti per canne fumarie di tipo «Fitfire» e «HT 1000», che la commercializzazione del sistema «Fitfire» sarebbe stata vietata, per il tempo necessario a svolgere le prove per attestarne l’incombustibilità per l’installazione in impianti termici civili ricadenti nel campo di applicazione dell’articolo 282 del codice dell’ambiente, e che la Beca Engineering avrebbe dovuto ripetere, in contraddittorio, la prova di incombustibilità del sistema «HT 1000», visto che il certificato fornito, rilasciato da un laboratorio italiano autorizzato, presentava alcune non conformità.

15 La Beca Engineering ha proposto ricorso, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per l’annullamento di tale provvedimento, con accertamento del diritto al risarcimento dei danni subiti.

16 A sostegno del proprio ricorso, la Beca Engineering ha dedotto che il provvedimento impugnato si fonda su un limite alla commercializzazione imposto dalla normativa di cui al procedimento principale, limite che deve essere qualificato come «regola tecnica» ai sensi dell’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34, non notificata alla Commissione da parte della Repubblica italiana, contrariamente a quanto prescritto da tale direttiva. Pertanto, la Beca Engineering ritiene che tale normativa non sia opponibile ai terzi, e che ciò sia confermato, in particolare, dalla sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca (C‑385/10, EU:C:2012:634).

17 Con sentenza del 28 marzo 2014, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso, in base al motivo che, in mancanza di una disciplina armonizzata, in conformità all’articolo 36 TFUE spetta agli Stati membri determinare il livello a cui essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone e la necessità di controllare i materiali interessati al momento del loro uso. Detto giudice ha anche ritenuto che la sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca (C‑385/10, EU:C:2012:634), non fosse sovrapponibile alla questione sollevata con il ricorso in parola.

18 La Beca Engineering ha appellato la citata sentenza dinanzi al Consiglio di Stato. A sostegno del proprio appello, essa ha rinnovato l’argomento proposto in primo grado, precisando al contempo che il sistema «Fitfire», che in seguito ha ottenuto la marcatura «CE», e il sistema «HT 1000» sono commercializzati in particolare in Francia e Svizzera.

19 Il Consiglio di Stato ritiene, da un lato, che la motivazione esposta dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio debba essere, in sostanza, confermata e, dall’altro, che, per pronunciarsi sull’impugnazione, sia necessario determinare se la disposizione di cui trattasi, che prescrive l’incombustibilità, per quanto concerne i materiali con cui devono essere realizzati i camini, costituisca una «regola tecnica» che pone un limite alla commercializzazione dei materiali da costruzione, da notificare quindi alla Commissione.

20 In tale contesto il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se la direttiva [89/106] osta a che i camini debbano “essere realizzati con materiali incombustibili”, secondo quanto previsto dalla disposizione contenuta nell’Allegato IX alla Parte Quinta, Parte II, del decreto legislativo [del] 3 aprile 2006, n. 152, riguardante gli “Impianti termici civili”, che non è stata oggetto di notifica».

Sulla questione pregiudiziale

21 Si deve rilevare, preliminarmente, che, nelle loro osservazioni scritte, tanto la Beca Engineering quanto la Commissione invitano la Corte a rispondere a questioni supplementari.

22 La Beca Engineering ritiene che la questione pregiudiziale debba essere riformulata così da vertere sulla questione se le direttive 98/34 e 89/106 nonché gli articoli 30 TFUE e 36 TFUE ostino all’applicazione di una disposizione nazionale che costituisce una «regola tecnica» – non notificata alla Commissione – del tipo di quelle contenute nella parte II dell’allegato IX alla parte V del codice dell’ambiente, riguardante gli impianti termici civili, e riferibile a prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in più Stati membri.

23 La Commissione ritiene che spetti alla Corte precisare, in primo luogo, se una normativa come quella di cui al procedimento principale costituisca una regola tecnica che avrebbe dovuto essere comunicata alla Commissione in ossequio alla direttiva 98/34, in secondo luogo se gli articoli 34 TFUE e 36 TFUE ostino ad una normativa che prevede che i camini debbano «essere realizzati con materiali incombustibili» e, in terzo luogo, se, nel caso di materiali da costruzioni originari di uno Stato membro per i quali non esistano specifiche tecniche armonizzate o riconosciute a livello dell’Unione europea, l’articolo 34 TFUE osti a che lo Stato membro di fabbricazione e commercializzazione di un tale prodotto rifiuti di riconoscere i certificati rilasciati da un organismo di un altro Stato membro, non ufficialmente riconosciuto da parte dello Stato membro di fabbricazione e commercializzazione.

24 A tal proposito, si deve ricordare che, a norma dell’articolo 267 TFUE, spetta al giudice nazionale e non alle parti del procedimento principale adire la Corte e che, pertanto, la facoltà di determinare le questioni da sottoporre alla Corte spetta al solo giudice nazionale, mentre le parti, così come gli altri interessati di cui all’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, non possono modificarne il tenore (v., in tal senso, sentenze del 17 luglio 1997, Affish, C‑183/95, EU:C:1997:373, punto 24, nonché del 6 ottobre 2015, T-Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, punto 28 e giurisprudenza citata).

25 Tuttavia, la circostanza che formalmente il giudice nazionale abbia formulato la questione pregiudiziale facendo riferimento a talune disposizioni del diritto dell’Unione non osta a che la Corte fornisca a detto giudice tutti gli elementi di interpretazione che possono essere utili per la soluzione della causa di cui è investito, indipendentemente dal fatto che esso vi abbia fatto o meno riferimento nella formulazione della sua domanda di pronuncia pregiudiziale (sentenza del 29 ottobre 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, punto 20 e giurisprudenza citata).

26 Spetta, al riguardo, alla Corte trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi di diritto dell’Unione che richiedano un’interpretazione tenuto conto dell’oggetto della controversia (sentenza del 1º ottobre 2015, Doc Generici, C‑452/14, EU:C:2015:644, punto 34 e giurisprudenza citata).

27 Ciò deve avvenire nel caso di specie, tenuto conto dei dubbi manifestati dal giudice del rinvio nell’ordinanza di rinvio in relazione all’interpretazione della direttiva 98/34.

28 Si deve quindi considerare che, con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le direttive 89/106 e 98/34 debbano essere interpretate nel senso che ostano ad una normativa nazionale che prescrive che i camini degli impianti termici civili siano realizzati con materiali, come quelli di cui al procedimento principale, che siano incombustibili.

29 Ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte, quando una questione pregiudiziale è identica a una questione sulla quale essa ha già statuito, quando la risposta a tale questione può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o quando la risposta alla questione pregiudiziale non dà adito a nessun ragionevole dubbio, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata.

30 Si deve applicare tale disposizione nella presente causa, tenuto conto, in particolare, della sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca (C‑385/10, EU:C:2012:634), pronunciata in occasione di una domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Consiglio di Stato nell’ambito di una controversia relativa alla normativa oggetto di discussione nella presente causa e relativa a guaine gonfiabili per camini e canne fumarie, nonché delle sentenze del 30 aprile 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172); del 26 settembre 2000, Unilever (C‑443/98, EU:C:2000:496), e del 16 luglio 2015, UNIC e Uni.co.pel (C‑95/14, EU:C:2015:492).

31 A tal proposito, occorre rilevare che le guaine termoindurenti per canne fumarie di cui al procedimento principale sono «materiali da costruzione» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 89/106 (v., in tal senso, sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca, C‑385/10, EU:C:2012:634, punto 16).

32 In tale contesto, si deve ricordare che lo scopo principale della direttiva 89/106 è l’eliminazione degli ostacoli agli scambi mediante l’introduzione di condizioni che consentano ai materiali da costruzione di essere liberamente commercializzati all’interno dell’Unione. A tal fine, detta direttiva precisa i requisiti essenziali che i prodotti da costruzione devono soddisfare e che sono attuati da norme armonizzate e da norme nazionali di trasposizione, da benestare tecnici europei nonché da specificazioni tecniche nazionali riconosciute a livello dell’Unione (sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca, C‑385/10, EU:C:2012:634, punto 15 e giurisprudenza citata).

33 Tuttavia, trattandosi di un materiale da costruzione non coperto dall’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 89/106, ossia non coperto da una norma armonizzata, una norma nazionale di trasposizione di una norma armonizzata, un benestare tecnico europeo o una specificazione tecnica nazionale riconosciuta a livello dell’Unione, si deve fare riferimento all’articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva, secondo cui gli Stati membri autorizzano la sua immissione sul mercato nel loro territorio se tale prodotto soddisfa prescrizioni nazionali conformi al Trattato FUE, e fintantoché le specificazioni tecniche europee dispongano diversamente (v., in tal senso, sentenza del 18 ottobre 2012, Elenca, C‑385/10, EU:C:2012:634, punto 18).

34 Orbene, è pacifico che i materiali da costruzione di cui trattasi non erano oggetto, alla data dei fatti di cui al procedimento principale, né di una norma armonizzata, né di un benestare tecnico europeo, né di una specifica tecnica nazionale riconosciuta a livello dell’Unione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 89/106.

35 Pertanto, la compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale come quella di cui al procedimento principale non deve essere valutata alla luce della direttiva 89/106.

36 Tuttavia, occorre rilevare che una simile normativa, in quanto impone caratteristiche tecniche che devono essere soddisfatte dai materiali di cui al procedimento principale, costituisce una «specificazione tecnica», ai sensi dell’articolo 1, punto 3, della direttiva 98/34, e, pertanto, deve essere qualificata come «regola tecnica», ai sensi dell’articolo 1, punto 11, della citata direttiva.

37 Infatti, per giurisprudenza consolidata, l’inadempimento dell’obbligo di immediata comunicazione delle regole tecniche da parte degli Stati membri alla Commissione, previsto all’articolo 8 della direttiva 98/34, comporta l’inapplicabilità delle regole tecniche di cui trattasi, cosicché esse non possono essere opposte ai singoli e questi ultimi possono così avvalersi dell’articolo 8 della direttiva 98/34 dinanzi al giudice nazionale, cui compete la disapplicazione di una regola tecnica nazionale che non sia stata notificata conformemente a detta direttiva (v., in tal senso, sentenze del 30 aprile 1996, CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, punti 44 e 54; del 26 settembre 2000, Unilever, C‑443/98, EU:C:2000:496, punto 49, nonché del 16 luglio 2015, UNIC e Uni.co.pel, C‑95/14, EU:C:2015:492, punto 29).

38 Tenuto conto di tutte le precedenti considerazioni, occorre rispondere alla questione sollevata come segue:

– la compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che prescrive che i camini degli impianti termici civili siano realizzati con materiali da costruzione, come quelli di cui al procedimento principale, che siano incombustibili, non deve essere valutata alla luce della direttiva 89/106;

– la direttiva 98/34 deve essere interpretata nel senso che una normativa nazionale siffatta deve essere qualificata come «regola tecnica», ai sensi dell’articolo 1, punti 3 e 11, di tale direttiva e che, in assenza di comunicazione di detta normativa da parte dello Stato membro interessato alla Commissione, conformemente all’articolo 8 della medesima direttiva, la normativa nazionale in parola è inapplicabile, circostanza di cui i singoli possono avvalersi dinanzi al giudice nazionale.

Sulle spese

39 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara:

La compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che prescrive che i camini degli impianti termici civili siano realizzati con materiali da costruzione, come quelli di cui al procedimento principale, che siano incombustibili, non deve essere valutata alla luce della direttiva 89/106/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1988, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione, come modificata dal regolamento (CE) n. 1882/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 settembre 2003.

La direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998, deve essere interpretata nel senso che una normativa nazionale siffatta deve essere qualificata come «regola tecnica», ai sensi dell’articolo 1, punti 3 e 11, di tale direttiva e che, in assenza di comunicazione di detta normativa da parte dello Stato membro interessato alla Commissione, conformemente all’articolo 8 della medesima direttiva, la normativa nazionale in parola è inapplicabile, circostanza di cui i singoli possono avvalersi dinanzi al giudice nazionale.

Firme