4.

Venendo ora a considerare l'associazione sindacale nella' prospettiva storico-giuridica — onde comprendere esattamente il significato dell'articolo 24 bis del rinovellato statuto dei funzionari — è necessario ricordare che il sistema del diritto sindacale si è sviluppato partendo da una situazione antica in cui il sindacato era considerato come qualcosa di extragiuridico, quando non anche di illecito, fino alle concezioni più moderne di riconoscimento anche positivo dell'azione sindacale. Se l'articolo 24 bis deve avere una portata concreta, questa non può limitarsi al riconoscimento esplicito della liceità del fenomeno dell'organizzazione sindacale dei funzionari europei, ma deve anche implicare l'attribuzione di un significato all'azione dei sindacati. Senza dubbio, questi diventano interlocutori validi nella formazione di rapporti giuridici collettivi ed è certo che al sindacato possono essere riconosciuti dei compiti anche nell'assistenza dei singoli funzionari che vogliano ricorrere alle vie giudiziarie e arrivandosi forsanche ad ammettere la loro rappresentanza, dietro espresso mandato, di singoli legittimati al ricorso, sia davanti alle autorità amministrative, nella procedura di reclamo prevista dall'articolo 90, sia nel processo che può successivamente essere promosso a norma dell'articolo 91. Veniamo allora al punto centrale. Si tratta di definire quale può essere la posizione del sindacato in un processo che tocca direttamente e attualmente l'interesse di funzionari ben determinati o, l'interesse di un certo numero, anche grande, di questi (ciò non muta qualitativamente i termini del problema). E si tratta anche di vedere se, quando la soluzione del caso di specie possa assumere un valore generale di principio, se ne possano dedurre conseguenze per l'ammissione della legittimazione delle organizzazioni sindacali ad agire nello speciale meccanismo processuale disciplinato, per fini precisi e in relazione a categorie ben determinate di soggetti, dagli articoli 90 e 91 dello statuto del personale. Il problema consiste nel trovare un collegamento fra le competenze riconosciute alla Corte di giustizia e l'azione che in quest'ambito può essere riservata ai sindacati. Di qui l'interesse di esaminare non soltanto l'articolo 179 che forma il quadro e attribuisce la competenza, ma più in particolare l'articolo 91 che, in relazione all'articolo 90 dello statuto, istituisce una via speciale di ricorso a favore dei funzionari. Riprendendo l'accenno fatto sopra all' eventualità di un'attività di rappresentanza che comprende anche l'esercizio dell'azione processuale, sulla base peraltro di uno specifico mandato dei singoli interessati, osserviamo che, benché il nostro regolamento di procedura non consideri questo fenomeno, tenuta conto delle funzioni che son proprie delle organizzazioni sindacali, niente osterebbe che di volta in volta fosse attribuito alle stesse un potere di sostituzione processuale. Ciò sarebbe anche praticamente utile soprattutto quando numerosi fossero i singoli legittimati al ricorso. Peraltro, in questa ipotesi, si tratterebbe solo di far valere l'interesse di singoli, sia pure attraverso un sostituto processuale. L'attuale vero problema consiste invece per noi nel vedere se, indipendentemente da una delega ricevuta dal singolo, il sindacato, agendo di sua iniziativa e in proprio nome, possa portare nel processo davanti alla Corte, sulla base dell'articolo 91 dello statuto, un suo interesse qualificabile come interesse generale o quantomeno collettivo, conglobante anche l'interesse del singolo. In questa prospettiva, sorgono difficoltà assai gravi e per me insormontabili. Prima di tutto, richiamiamo quanto abbiamo detto sopra circa la competenza della Corte, la quale, accanto alla protezione di interessi pubblici, che può essere fatta valere dai soggetti interessati entro i limiti ristretti di cui abbiamo visto, prevede la particolare tutela per i funzionari contro gli atti dell'amministrazione che rechino loro pregiudizio. In questo campo di applicazione giudiziaria avente per oggetto specifico la reintegrazione di situazioni individuali meritevoli di tutela, e non già la formazione di nuovi regola menti sociali, la funzione del sindacato è tipicamente quella di assistere e non di sostituire d'autorità i diretti interessati che conservano in pieno la capacità di difesa individuale. La circostanza che il sindacato possa essere interessato ad ottenere la soluzione giurisdizionale di una questione di principio e quindi, a tal fine, a far valere in giudizio la sua tesi giuridica al riguardo, non è sufficiente per allargare, senza un intervento del legislatore il campo delle competenze attribuite alla Corte dal trattato e dallo statuto dei funzionari. Riconoscere ai sindacati la possibilità di perseguire giudiziariamente la tutela d'interessi collettivi o generali distinti dagli interessi dei singoli funzionari significa infatti ampliare la sfera non solo dei possibili ricorrenti, ma anche delle situazioni e degli interessi in relazione a cui va prestata la tutela giurisdizionale, fino a farne una specie di legittimazione per un'azione popolare. Sarebbe quindi, rispetto alla previsione legislativa, un ampliamento soggettivo e oggettivo della competenza di questa Corte. L'articolo 91 dello statuto ha attribuito a questa giurisdizione una competenza non paragonabile a quella dell'articolo 177 del trattato CEE. Si tratta infatti per la Corte di risolvere direttamente delle controversie concrete, non già di affermare in astratto il diritto erga omnes. La circostanza che un processo relativo a una controversia attuale e concreta possa coinvolgere questioni di principio d'interesse generale per il futuro — fenomeno che del resto è comune ad ogni esperienza giudiziaria — non potrebbe quindi fornire di per sé una base legale alla legittimazione dell' azione diretta dei sindacati. Come ha osservato l'agente della Commissione, non si vede poi quale funzione avrebbe il reclamo del sindacato — che costituisce un elemento pregiudiziale essenziale della procedura ex articolo 91 — in relazione a una posizione dell'istituzione che avrà normalmente fatto già oggetto di discussioni reciproche, rivelatesi in fin dei conti infruttuose. Di fronte al reclamo, in cui il sindacato non potrà fare altro che ripetere gli argomenti già fatti valere nelle discussioni precedenti, l'istituzione non potrà che riconfermare la sua posizione. L'istituto del reclamo, concepito per il ricorso dei singoli nei cui riguardi può effettivamente evitare procedure giurisdizionali superflue, diventerebbe quindi, se applicato ai sindacati in ogni caso in cui vi sia una questione che coinvolge interessi collettivi, una vuota formalità, uno sterile prolungamento di un dibattito già conchiuso sul piano amministrativo. D'altronde, se è vero che non avrebbe senso riconoscere il diritto dei funzionari di associarsi in organizzazioni sindacali quando non si riconoscesse a queste l'essenza stessa della loro ragione d'essere nella nostra epoca e nella nostra società, cioè la possibilità di farsi portatrici delle istanze e degli interessi collettivi della categoria, resta pur sempre il fatto che non può non riflettersi sul piano processuale, nel nostro sistema di competenze d'attribuzione, che le decisioni adottate dall'amministrazione in seguito a trattative con il sindacato — a cui essa dopo l'introduzione dell'articolo 24 bis non potrà sottrarsi — riguarderanno in genere, nella loro forma e nella loro sostanza, non il sindacato come tale, ma i funzionari. Inoltre, ammettere che quando dei funzionari siano legittimati ad agire contro l'amministrazione il sindacato possa agire per conto suo in relazione allo stesso atto e per le stesse ragioni, indipendentemente da un mandato specifico conferitogli dai singoli, vorrebbe dire aprire per la difesa degli interessi di questi ultimi una doppia strada, con tutte le conseguenze, anche negative, che potrebbero risultarne. Basti pensare alle incertezze che potrebbero derivare, per esempio, in tema di termini per ricorrere, e basti pensare alla difficoltà di determinare gli effetti del giudicato. £ inutile ricordare che in questi processi in materia di lavoro sono sempre implicati interessi concreti di singoli funzionari, ciascuno dei quali ha comunque il diritto di provvedere come meglio ritiene alla sua difesa anche pro cessuale; e che, per converso, anche la più modesta questione concernente direttamente un singolo funzionario tocca spesso problemi di carattere generale. L'interesse collettivo o di categoria che viene portato dal sindacato può d'altronde trovare la sua tutela nell'ambito del processo con la figura giuridica dell'intervento, ammessa con larghezza dall'articolo 37 dello statuto della Corte e dalla nostra giurisprudenza, e che nello spirito sopra ricordato non dovrebbe trovare limiti formalistici per la discussa esistenza di una distinta personalità giuridica delle organizzazioni sindacali. Non sarebbe tuttavia giustificato basarsi su questa riconosciuta possibilità d'intervento per trarne argomento in favore dell'ammissione di un'azione autonoma. Mentre infatti l'ammissione in senso Iato dell'intervento non ha per effetto di ampliare la giurisdizione della Corte, dal momento che l'intervento resta nell'ambito di un processo già esistente, l'allargamento dei soggetti che hanno diritto a intentare un'azione davanti alla Corte e dei tipi d'interessi considerati meritevoli di protezione giurisdizionale ha invece un'incidenza diretta sull'ampiezza della giurisdizione a questa conferita, e tocca quindi una questione molto più delicata. Tanto più che, mentre l'ammissibilità dell'intervento è disciplinata da una norma generale contenuta nello statuto della Corte, la quale è d'altronde di formulazione larghissima, la possibilità di un' azione diretta nell'ambito dello statuto dei funzionari va risolta sulla base delle norme speciali ivi previste, la cui portata è per natura più circoscritta di quella delle norme generali. Alle difficoltà fino ad ora esposte vanno aggiunti altri argomenti non meno gravi contro l'ammissione di un'azione sindacale autonoma. Mi riferisco alla rappresentatività del sindacato e alla mancanza di criteri per accertarne una minima consistenza. Il legislatore naturalmente tace, mentre ricordiamo che l'articolo 9 dello statuto attribuisce tale rappresentanza al comitato del personale, al quale però va piuttosto riconosciuto il carattere di organo interno delle singole istituzioni. Evidentemente, tale questione neanche si pone nel caso in cui il sindacato agisce su mandato specifico di singoli interessati. E sarebbe certo in ogni caso inammissibile di riconoscere la possibilità di perseguire autonomamente sul piano giurisdizionale la tutela di interessi collettivi o generali a qualsivoglia organizzazione sindacale o professionale, indipendentemente dal seguito effettivo che essa abbia in seno al personale. Basti accennare, sul piano concreto delle difficoltà di soluzione, alla possibile esistenza di più sindacati, ciacuno dei quali ritenga di seguire una propria, diversa, condotta processuale. E allora su quale elemento ci si potrebbe basare per stabilire la sussistenza di una sufficiente rappresentatività? Basterà il semplice fatto che l'Istituzione interessata ha accettato di aver contatti con l'organizzazione stessa (ad esempio, comunicandole la decisione di cui trattasi), oppure occorrerà riferirsi ad elementi di maggior sostanza, ma non sempre di facile controllo (ad esempio, numero dei membri effettivi in regola con le quote annuali d'iscrizione), o comunque non necessariamente significativi (esempio, percentuale dei suffragi ottenuti dai candidati del sindacato nelle elezioni dei Comitati del personale)? E quale potrebbe essere la ripercussione del giudicato formatosi su di un'azione sindacale?