CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 28 NOVEMBRE 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Per una migliore comprensione del presente procedimento, intentato dalla Commissione contro il Regno di Danimarca per inadempimento degli obblighi derivanti dal Trattato, bisogna sapere quanto segue sulla situazione del mercato danese dell'alcool e sul sistema tributario danese.

La produzione danese di acquaviti, liquori ed altre bevande alcoliche, ai sensi della voce 22.09 della Tariffa doganale comune, ammontò complessivamente, nel 1977, ad 81000 hi di alcool puro. Di questo totale ben circa 60000 hi di alcool puro (= 80 %) vennero destinati alla produzione di «Akvavit», che si ottiene da alcool neutro con l'aggiunta di sostanze aromatiche vegetali. Il consumo globale di acquaviti, liquori ed altre bevande alcoliche si elevò in Danimarca nello stesso anno a 92400 hi di alcool puro, di cui 57870 hl (= 63%) di «Akvavit» e 34530 hl (= 37 %) di rimanenti bevande alcoliche. La parte di gran lunga maggiore dell'«Akvavit»consumato, cioè 57280 hi di alcool puro (= 99 °/o), era di provenienza danese e soltanto una piccola quantità, corrispondente a 590 hi di alcool puro (= 1 %), di importazione, principalmente dalla Repubblica federale di Germania (57 %), dalla Norvegia (39 %) e dalla Svezia (4 °/o). Delle rimanenti bevande alcoliche consumate nell'indicato periodo 11180 hi (= 32 %) erano di origine danese, mentre la maggior parte, cioè 23340 hi di alcool puro (= 68 %), costituita principalmente da whisky, wodka, cognac, gin e rum, venne importata.

La normativa tributaria danese — attualmente vige la legge 4 aprile 1978, n. 151, relativa alle imposte di consumo sulle bevande alcoliche e prodotti affini Lov om afgift af spiritus m. m.) — contempla un'imposta di consumo sull'alcool variabile a seconda che si tratti di «Akvavit» o di altre bevande. L'imposta sull'«Akvavit» veniva dapprima elevata, con effetto dal 21 agosto 1976, da 108,60 corone dane'si a 130,30 corone danesi e ulteriormente, con legge 6 settembre 1977, n. 437, all'attuale misura di 167,50 corone danesi -per litro di alcool etilico puro. Le imposte per le altre bevande invece venivano contemporaneamente aumentate da 154,80 corone danesi a 185,75 corone danesi e da ultimo a 257,15 corone danesi per litro di alcool etilico puro. A norma degli artt. 3 e 4 delle citate leggi, un prodotto, per essere ammesso, come «Akvavit», a fruire dell'aliquota più favorevole dell'imposta, deve soddisfare fra l'altro le seguenti condizioni:

1) Deve essere prodotto mediante alcool neutro con l'aggiunta di essenze aromatiche di origine vegetale.

2) Deve avere un tenore di alcool situato fra il 40 % e il 49,9 %.

3) L'estratto vegetale non deve superare la proporzione di 2 gr per 100 ml.

4) La bevanda non deve presentare il carattere di gin, wodka, ginepro ed altre bevande, di liquori, punch, amari e bevande affini, di anici o di rum, di acquaviti di frutta ed altri prodotti il cui tipico gusto si fa risalire tradizionalmente alla distillazione o all'invecchiamento.

La Commissione, fin dal 22 dicembre 1975, attirava l'attenzione del Governo danese sul fatto che l'imposizione differenziata dell'«Akvavit», costituente la parte principale della produzione e del consumo danesi di alcool, e delle altre bevande, contrastava con l'art. 95 del Trattato CEE. Il Governo danese respingeva tale critica con lettera 17 febbraio 1976, sostenendo che l'«Akvavit» e gli altri distillati destinati al consumo non sono prodotti similari ai sensi della citata disposizione.

La Commissione clava quindi formalmente inizio, con lettera 26 marzo 1976, ad un procedimento ex art. 169 del Trattato CEE. In tale lettera la Commissione sosteneva, fra l'altro, che l'«Akvavit» è da considerarsi prodotto similare alle altre bevande alcoliche, la produzione delle quali è tuttavia in Danimarca quasi nulla, cosicché l'aliquota più elevata dell'imposta colpisce quasi esclusivamente le acquaviti importate; la normativa in questione costituisce quindi una violazione dell'art. 95, 1° comma, del Trattato CEE od almeno una violazione del secondo comma di detto articolo. Poiché il Governo danese nella sua risposta del 26 aprile 1976 non recedeva dalla propria posizione, la Commissione emetteva nei confronti dello stesso Governo, in data 10 dicembre 1976, un parere motivato ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, nel quale essa contestava la violazione dell'art. 95, 1° comma, o, in subordine, dell'art. 95, 2° comma, del Trattato CEE, assegnando il termine di un mese per la sua eliminazione. Nella risposta del 23 febbraio 1977 il Governo danese sosteneva che, non solo la normativa vigente non è discriminatoria, ma, per di più, l'«Akvavit», considerato il suo prezzo al consumo, è gravato, in misura maggiore delle altre bevande, di prezzo più elevato. A seguito di ciò la Commissione adiva la Corte, in data 7 agosto 1978, con un ricorso inteso a far dichiarare che il Governo danese, omettendo di uniformare le imposte sulle bevande alcoliche, non ha adempiuto gli obblighi derivanti dall'art. 95, 1o comma, o, in subordine, dall'art. 95, 2° comma, del Trattato CEE, ed a far condannare inoltre il Governo danese alle spese di giudizio.

Il Governo danese chiede per contro che il ricorso sia respinto e la Commissione condannata alle spese. In subordine, il Governo danese chiede che la Corte si limiti a constatare la violazione dell'art. 95 del Trattato CEE soltanto nel caso in cui essa si convinca che una o più bevande alcoliche sono similari all'«Akvavit», ai sensi dell'art. 95, 1o comma, od almeno ad esso sostituibili, ai sensi dell'art. 95, 2° comma, del Trattato CEE.

La presente controversia ripropone problemi di diritto già sollevati, in forma analoga, nelle cause 168/78 (Commissione ci Repubblica francese) e 169/78 (Commissione c/ Repubblica italiana).

Un prodotto nazionale — nella specie, l'«Akvavit» — prodotto in grande quantità e destinato quasi esclusivamente al consumo interno è assoggettato all'imposta in misura minore di altre bevande alcoliche, per la maggior parte importate, come il whisky, il cognac, il gin, la wodka e prodotti analoghi. La decisione dipende dal se le acquaviti, i liquori e le bevande simili, elencati nell'art. 3 della legge danese 4 aprile 1978, n. 151, siano da considerare merci similari, ai sensi dell'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE, all'«Akvavit», prodotto nazionale assoggettato all'imposta in misura notevolmente inferiore, ai sensi dell'art. 2, 1o comma, della legge citata.

La Commissione motiva quindi il ricorso sostanzialmente con gli argomenti già dedotti nei citati procedimenti intentati contro la Repubblica francese e la Repubblica italiana. Essa perviene alla conclusione che la precisa definizione, in base al gusto ed alla gradazione alcolica,, delľ«Akvavit», contenuta nella criticata legge danese, ha la conseguenza che bevande similari importate dagli altri Stati membri sono tassate in misura maggiore. Poiché l'«Akvavit» e gli altri prodotti da ultimo menzionati sono da considerarsi, in base ai criteri formali e materiali elaborati dalla Corte, merci similari ai sensi dell'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE, la legge danese contrasta con tale disposizione, la quale non consente alcun trattamento discriminatorio, a scopo sociale o di politica economica, di merci similari importate.

A sostegno del proprio opposto punto di vista, il Governo del Regno di Danimarca deduce una serie di argomenti, anch'essi già fatti valere dai Governi italiano e francese e sui quali ho già preso posizione nelle mie conclusioni nei citati procedimenti, cui mi permetto pertanto di rimandare.

Il Governo danese sostiene anch'esso che l'imposizione delle acquaviti non è discriminatoria, perché l'agevolazione fiscale per 1'«Akvavit» si applica tanto al prodotto nazionale quanto a quello importato, principalmente dalla Repubblica federale di Germania. Il maggior onere tributario gravante sulle bevande alcoliche diverse dall'«Akvavit» colpisce, inoltre, non solo i prodotti importati, ma anche quelli nazionali, poiché pur sempre un buon terzo delle bevande non ricomprese sotto la denominazione «Akvavit» consumate in Danimarca è di origine nazionale. Anche nel caso in cui si considerassero merci similari l'«Akvavit» e le altre bevande alcoliche, si dovrebbe tener presente che le seconde non sono tassate in misura più elevata rispetto a prodotti similari per il fatto di essere importate in Danimarca. L'art. 95 del Trattato CEE non stabilisce il principio della neutralità generale dell'imposta, ma concerne, piuttosto, soltanto i casi in cui alle merci importate viene fatto un trattamento tributario discriminatorio rispetto alle merci nazionali. Il sistema fiscale danese non fa però dipendere la tassazione differenziata delle bevande alcoliche dalla condizione di fatto dell'importazione. L'affermazione che la struttura fiscale di uno Stato membro non deve avere alcun influsso sulla libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità conduce ad un'applicazione estensiva dell'art. 95 che, come si ricava dall'art. 99, non era nelle intenzioni del legislatore.

Questo argomento del Governo danese, come ho già spiegato nelle mie conclusioni nelle cause 168/78 e 169/78, non è convincente, per diverse ragioni. Mi limito quindi a ricordare, molto brevemente, che il trattamento fiscale delle merci nel traffico commerciale intracomunitario s'ispira al principio del paese di destinazione, in base al quale le merci vengono sgravate il più completamente possibile dalle imposte indirette del paese esportatore e soggiacciono quanto più completamente possibile alle imposte indirette del paese importatore. Le disposizioni fiscali di cui agli artt. 95 e segg. sono state introdotte nel Trattato, senza toccare sostanzialmente l'autonomia tributaria statale, soltanto per escludere l'applicazione discriminatoria del principio del paese di destinazione in considerazione della libera circolazione delle merci. Mentre l'art. 99 del Trattato CEE rende possibile, alle condizioni in esso indicate, l'eliminazione, mediante armonizzazione, delle disparità risultanti dai diversi sistemi fiscali dei singoli Stati, l'art. 95 mira a garantire la neutralità fiscale, nel senso che le merci importate da altri Stati membri non vengano sottoposte direttamente od indirettamente ad un trattamento fiscale meno favorevole di quello risvervato ai prodotti nazionali similari in base a norme tributarie interne. Ciò significa, come la Corte ha posto in rilievo in particolare nella sentenza 10 ottobre 1978 (causa 148/77, H. Hausen jun. & O. C. Balle GmbH & Co. c/Hauptzollamt Flensburg, Race. 1978, pag. 1787), che agevolazioni particolari per determinati tipi di acquaviti debbono essere accordate a tutti i tipi di acquaviti, in quanto questi risultino similari ai sensi dell'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE. Poiché, come abbiamo visto, l'art. 95 vieta anche discriminazioni dissimulate, non è rilevante, contrariamente a quanto ritiene il Governo danese, che la discriminazione tributaria si colleghi espressamente alla condizione di fatto dell'importazione. Una discriminazione velata del genere può già aversi, per esempio, se soltanto una minima parte delle merci importate viene ammessa a fruire di un'agevolazione fiscale concessa alla maggior parte della produzione nazionale, mentre l'insieme delle merci similari, prevalentemente importate, rimane escluso da detta agevolazione.

Ciò è particolarmente evidente nel caso del sistema tributario danese. L'«Akvavit», che soggiace ad un trattamento fiscale di favore, viene distinto da altre acquaviti, da un lato, per il procedimento di produzione e, dall'altro, per il tenore alcolico e per il contenuto, in determinate percentuali, di ulteriori ingredienti. Si specifica, poi, ancora, che bevande di quel tipo, anche quando presentino i descritti elementi distintivi, non debbono avere carattere di gin, wodka, ginepro ecc. Da questa normativa consegue che a 57280 hl di «Akvavit» di origine danese, che gode dell'agevolazione fiscale, si contrappongono soltanto 590 hi di «Akvavit» importato, mentre 23340 hl di altre acquaviti importate soggiacciono all'imposta più gravosa e sono quindi discriminate rispetto all'«Akvavit» nazionale. Il fatto che anche altre bevande nazionali, nella quantità più ridotta di 11180 hi, soggiacciano all'imposta più gravosa non cambia per nulla il carattere della inammissibile discriminazione. E parimenti irrilevante che la forte posizione sul mercato dell'«Akvavit» danese sia da attribuirsi alle esigenze tradizionali dei consumatori o ad una conseguenza della discriminazione, poiché l'art. 95, 1° comma, del Trattato CEE non si riferisce all'effetto protezionistico dell'imposizione differenziata.

Il Governo danese rileva, infine, che l'imposizione differenziata dell'«Akvavit» e delle altre bevande alcoliche è conseguenza della trasformazione dell'imposta ad valorem gravante sulle singole bevande in un'imposta specifica, allo scopo di evitare che l'«Akvavit», in considerazione dei suoi minori costi di produzione, si trovasse gravato da un'imposta, riscossa per litro di alcool puro, eccessivamente elevata, in rapporto ad altri prodotti di maggior valore. Una imposta specifica del genere, che tiene conto anche dello spirito proprio dell'imposizione ad valorem, non è vietata dal Trattato CEE.

Neppure questo argomento, però, convince, per diverse ragioni. Da un lato, infatti, le agevolazioni accordate ai prodotti nazionali mediante un'imposizione ad valorem dovrebbero estendersi, in considerazione della giurisprudenza della Corte in causa 148/77 (Hansen), anche ad acquaviti similari provenienti da altri Stati membri. Tanto l'«Akvavit» quanto alcune delle acquaviti prevalentemente importate, come ad esempio il gin, la wodka ed il ginepro, sono prodotte con alcool neutro, che, dal canto suo, come abbiamo sentito in udienza, si può ricavare da cereali, da patate o da melassa. Queste bevande, in relazione ai loro costi di produzione, sono quindi da definirsi similari, con la conseguenza che, in base all'art. 95, le agevolazioni fiscali accordate all'«Akvavit» nazionale debbono essere concesse anche alle bevande da ultimo menzionate. D'altro lato, però, — e questo è l'elemento di valutazione decisivo — il Regno di Danimarca, con l'imposizione per litro di alcool puro, ha scelto un'imposta specifica, che, essendo collegata al tenore alcolico, indipendentemente quindi dai costi di produzione, deve anche, essere applicata uniformemente, in conformità allo spirito dell'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE. In tal senso si è pronunciata anche la Corte già nella sentenza 17 febbraio 1976 (causa 45/75, Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH c/ Hauptzollamt Landau/Pfalz, Race. 1976, pag. 181), stabilendo che «il principo della parità di trattamento fra prodotto nazionale e merce importata vale indipendentemente dall'incidenza, sul costo di produzione, di elementi di natura non fiscale. In particolare, l'art. 95 non può essere interpretato nel senso che esso consenta di istituire oneri fiscali sull'importazione di una data merce onde compensare tributi di diversa natura — ad esempio economica — gravanti sul prodotto interno corrispondente».

Secondo l'interpretazione corretta dell'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE, si è quindi in presenza di una trasgressione a detta disposizione già quando un prodotto importato da altri Stati membri sia sottoposto ad un onere tributario maggiore di quello gravante su un prodotto nazionale similare, indipendentemente dalla classificazione interna delle imposte. Questo può avere la conseguenza, come osserva correttamente il Governo danese, che altre merci nazionali, che presentano anch'esse il carattere della similarità, vengano tassate, in base al sistema fiscale interno, in misura maggiore di merci similari importate. Un tale «trattamento di sfavore» di merci nazionali similari è tuttavia una conseguenza della competenza normativa, in materia tributaria, rimasta agli Stati membri ed esulante dalla sfera d'applicazione dell'art. 95 del Trattato CEE. Né una diversa conclusione si può trarre, contrariamente a quanto ritiene il Governo danese, da quanto affermato dalla Corte nella sentenza 22 marzo 1977 (causa 78/76, Firma Steinike und Weinlig e/ Repubblica federale di Germania, Race. 1977, pag. 595), e cioè che «l'art. 95 ha ... lo scopo di abolire le discriminazioni, dirette od indirette, riguardo ai prodotti importati, ma non di porre questi ultimi in una situazione fiscale privilegiata rispetto ai prodotti nazionali». Infatti, la Corte ha semplicemente voluto chiarire ulteriormente il principo secondo cui la merce importata non può essere posta in una situazione svantaggiosa, sotto il profilo fiscale, rispetto alle merci nazionali.

Per concludere la disamina non resta quindi che affrontare la questione se l'«Akvavit», come definita dalla criticata legge tributaria danese, si debba considerare merce similare, ai sensi dell'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE, alle altre bevande alcoliche comprese nella voce 22.09 C della Tariffa doganale comune. Contrariamente alla tesi sostenuta dal Governo danese, che coincide sostanzialmente con quella sostenuta in proposito anche dai Governi francese e italiano nelle cause 168/78 e 169/78, tale questione, in considerazione delle osservazioni da me espresse nelle citate cause, è da risolvere affermativamente.

Essendo con ciò assodato che il Regno di Danimarca, assoggettando i prodotti importati, rispondenti ai criteri delineati, ad un onere fiscale interno maggiore di quello gravante sull'«Akvavit», ha trasgredito il divieto di cui all'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE, non è più necessario accertare se ricorra l'ipotesi contemplata dal 2° comma di detta disposizione, né esaminare la domanda presentata in subordine dal Governo danese.

Propongo quindi che la Corte dichiari che il Regno di Danimarca, assoggettando le acquaviti, i liquori e le altre bevande, importati, di cui alla voce 22.09 C della Tariffa doganale comune, ad un onere tributario maggiore di quello gravante sull'«Akvavit» nazionale, è venuto meno agli obblighi derivanti dall'art. 95, 1o comma, del Trattato CEE. Propongo inoltre che le spese di giudizio siano poste a carico del Regno di Danimarca.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.