3.

Nel terzo mezzo dedotto a sostegno della domanda il ricorrente fa valere, infine, taluni principi generali come quello relativo al dovere di assistenza e i principi di equità e di previdenza sociale, e denuncia un illecito da parte della Commissione e un abuso del diritto di licenziamento. Egli sostiene — questa idea si è già presentata in altro contesto — che lo scioglimento del rapporto d'impiego a causa di una pretesa mancanza di qualità di «manager» va considerato illecito, perché la Commissione, venendo meno al suo dovere di assistenza, ha omesso di iscrivere il ricorrente a uno specifico corso di formazione «management». In ogni caso, il termine di preavviso sarebbe stato troppo breve, in quanto corrispondente solo al minimo previsto dall'art. 47 del regime applicabile agli altri agenti. Infine, il licenziamento non poteva a suo avviso essere deciso, o quanto meno avere effetto, se non dopo che anche per la Comunità fosse stato istituito un regime che garantisse, dopo la cessazione di un rapporto d'impiego, la tutela contro i rischi di disoccupazione, malattia e invalidità. La Commissione sarebbe quanto meno tenuta ad adottare, nel caso concreto dell'interessato, provvedimenti intesi a tutelarlo contro detti rischi. a) Dopo quanto ho già considerato in altro contesto, risulta chiaro che non si può condividere la tesi del ricorrente sul primo dei suddetti punti. In proposito non è necessario esaminare nei dettagli il problema della portata dell'invocato principio relativo al dovere di assistenza, principio sancito dall'art. 24 dello Statuto del personale e vigente, in forza dell'art. 11 del regime applicabile agli altri agenti, anche per i rapporti d'impiego sottoposti a questo regime. Pur volendo ammettere, infatti, che da tale principio derivi l'obbligo dell'amministrazione di promuovere la formazione professionale, nel caso di specie sarebbe tuttavia importante il fatto che, per il ricorrente, non si trattava di un semplice perfezionamento, bensì di cominciare a creare le premesse per l'esercizio di determinate funzioni connesse ad un posto del suo grado. Ora, non può rientrare fra i doveri del datore di lavoro il provvedere a creare i presupposti di base per l'adempimento di un contratto di impiego. L'amministrazione ha invece il diritto di ritenere che la persona la quale abbia presentato la propria candidatura ad un dato posto e, in esito ad una prima valutazione, sia stata considerata idonea, possegga in sostanza le qualità necessarie e non debba cominciare ad acquisirle mediante uno speciale addestramento. Inoltre, al ricorrente è stato fatto carico non solo di non possedere qualità di «manager», ma anche di altre manchevolezze. Perciò, neppure la partecipazione a corsi di «management» poteva garantire che il ricorrente avrebbe adempiuto in modo soddisfacente i suoi doveri di ufficio. Non si può quindi parlare di esercizio abusivo del diritto di licenziamento per violazione del dovere di assistenza. b) Per la definizione del termine di preavviso, l'art. 47 del regime applicabile agli altri agenti stabilisce che, per i contratti a tempo indeterminato — come quello di cui trattasi nella fattispecie — il rapporto cessa alla scadenza del termine di preavviso fissato nel contratto. Per gli agenti di cui all'art. 2, lett. d), il preavviso non può essere inferiore a un mese per ogni anno di servizio prestato, con un minimo di tre mesi ed un massimo di dieci mesi. In conformità a questa norma, l'art. 5, 2o capoverso, del contratto stipulato col ricorrente il 26 maggio 1977 recita: «Le délai de préavis est fixé à un mois par année de service accomplie avec un minimum de trois mois et un maximum de dix mois». È chiaro, perciò, che il termine di preavviso è un dato precisamente determinato. Il fatto che nella citata clausola contrattuale si indichi — in conformità all'art. 47 del regime applicabile agli altri agenti — anche un minimo ed un massimo implica unicamente una delimitazione del termine di preavviso per l'ipotesi che, in base al calcolo degli anni di servizio, risulti un termine di preavviso inferiore a tre mesi o superiore a dieci mesi; ma ciò non significa affatto che vi sia un margine discrezionale, tale da consentire di tener conto delle peculiarità del caso concreto. Ora, poiché nella fattispecie è incontestabile che la determinazione del preavviso è avvenuta correttamente, in base alla suddetta clausola contrattuale, e poiché il ricorrente non è stato in grado di provare — ad esempio, con riguardo a criteri di diritto interno — che tale determinazione potesse essere contestata in via di principio — il suo riferimento alla sentenza 22 giugno 1967 (causa 12/66, Alfred Willame e/Commissione CEEA, Race. 1967, pagg. 179, 190) è manifestamente privo di pertinenza nel caso in esame —, è certamente escluso che si possa accogliere la domanda da lui formulata in subordine e dichiarare che il termine di preavviso doveva essere di dieci mesi. e) Maggiori perplessità suscita invece il terzo punto, relativo alla previdenza sociale (assicurazione malattia e invalidità; assicurazione contro la disoccupazione) a favore del ricorrente — che, a quanto pare, è finora rimasto disoccupato — dopo la cessazione del suo rapporto d'impiego alle dipendenze della Commissione. Secondo il ricorrente, in questo contesto non si deve comunque tener conto dell'indennità versatagli, a norma dell'art. 73 dello Statuto del personale, in relazione all'invalidità permanente parziale derivante dall'aggressione da lui subita negli Stati Uniti, né dell'indennità una tantum corrispostagli a norma dell'art. 39, n. 2, del regime applicabile agli altri agenti. Queste prestazioni, cui la Commissione ha fatto riferimento a propria difesa, non avrebbero infatti, manifestamente, lo scopo di compensare la mancanza di tutela previdenziale. D'altra parte, quanto disposto dall'art. 28, n. 4, del regime applicabile agli altri agenti va considerato, secondo il ricorrente, assolutamente insufficiente, poiché detto testo riguarda soltanto prestazioni dell'assicurazione malattia per un periodo massimo di sessanta giorni dopo la scadenza del contratto. Sarebbe comunque significativo che la Commissione abbia presentato al Consiglio, nel giugno 1979, proposte intese a modificare il regime applicabile agli altri agenti nel senso di un rafforzamento della previdenza sociale (cfr. GU n. C 191, del 30 luglio 1979, pag. 9 e segg.) e secondo cui nel testo che stabilisce detto regime dovrebbero essere inseriti i due articoli seguenti: «Articolo 28 bis L'ex agente temporaneo che, dopo la scadenza del suo contratto, soddisfa le condizioni previste per la concessione dell'indennità di disoccupazione o le soddisferebbe se non fosse colpito da inabilità al lavoro, è coperto contro i rischi di malattia-maternità presso il regime obbligatorio di sicurezza sociale del paese delle Comunità nel quale stabilisce la sua residenza per quanto riguarda: — le indennità previste da detto regime in caso di inabilità al lavoro, — le prestazioni diverse dalle indennità suddette e previste da detto regime in caso di malattia o di maternità. Nel caso che l'ex agente temporaneo abbia diritto alle prestazioni di cui al secondo trattino del comma precedente, le persone a suo carico beneficiano delle medesime prestazioni. Le modalità di controllo, pagamento e rimborso sono analoghe a quelle previste dall'art. 28 ter, seconda frase. Articolo 28 ter Per la copertura dei rischi di disoccupazione l'ex agente temporaneo beneficia delle prestazioni del regime obbligatorio di assicurazione contro la disoccupazione del paese delle Comunità nel quale stabilisce la sua residenza. Egli è sottoposto alle modalità di controllo e di pagamento previste da detto regime, al quale l'istituzione rimborsa l'importo delle prestazioni erogate all'interessato». In proposito si deve dire anzitutto che le considerazioni del ricorrente in merito all'indennità di cui all'art. 73 dello Statuto del personale e sulla natura dell'indennità corrisposta in occasione della cessazione dal servizio sono fondate. D'altro canto, si devono fare le seguenti precisazioni: aa) Se ho ben capito, l'argomento principale del ricorrente è che il diritto di licenziamento non può essere esercitato o, quanto meno, gli effetti del licenziamento non possono provvisoriamente prodursi, finché non esista un adeguato regime di tutela sociale a favore degli agenti delle Comunità, per il periodo successivo alla cessazione dal servizio. Per varie ragioni, questa tesi mi sembra tuttavia dar adito a gravi obiezioni. Certamente detta tesi è eccessiva, nei termini generali in cui viene formulata. Essa escluderebbe la possibilità di sciogliere rapporti d'impiego anche nei casi in cui non si presentino esigenze di tutela previdenziale come quelle del ricorrente, in quanto l'interessato abbia potuto trovare immediatamente una nuova occupazione. In ogni caso, sarebbe intollerabile far dipendere l'efficacia di un atto mediante il quale si esercita un diritto legalmente e contrattualmente previsto dal se e dal quando l'agente interessato trovi una nuova occupazione implicante una adeguata copertura previdenziale. Inoltre, il ricorrente non è riuscito a provare l'esattezza della sua tesi. Sono infatti del tutto insufficienti, al riguardo, i suoi riferimenti ai principi molto generici dell'equità, del dovere di assistenza e della previdenza sociale. Non si può trascurare l'importanza del fatto che i rapporti d'impiego ai quali si riferisce detta tesi si fondano su un regime che non contempla un siffatto collegamento fra il diritto di licenziamento e la previdenza sociale. Colui che ha accettato un rapporto del genere, lo ha fatto conoscendo tale circostanza — considerata dal ricorrente come una lacuna — e sembra quindi difficile ammettere che questa «lacuna» possa esser fatta valere per escludere lo scioglimento del rapporto contrattuale in parola. bb) È poi improponibile, a mio avviso, la domanda diretta alla sospensione degli effetti del licenziamento fino a che la convenuta non abbia provveduto alla copertura dei rischi cui si riferisce il ricorrente, o addirittura a far ingiungere alla Commissione di provvedere nel senso previsto nella sua proposta di regolamento. In proposito, va osservato anzitutto che la Commissione non è in grado di provvedere ad una siffatta copertura. A tal fine, è necessaria una base legale, che finora manca, e che la Commissione non può creare essa stessa, poiché la competenza in materia spetta al Consiglio. Un problema diverso è quello del se la Commissione si sia resa, in proposito, responsabile di un illecito per non aver formulato prima, e cioè al momento dell'istituzione del sistema di cui all'art. 2, lett. d), del regime applicabile agli altri agenti, una proposta come quella ch'essa ha ora presentata al Consiglio. Tuttavia, questo fatto non potrebbe certo avere come conseguenza la sospensione degli effetti di un licenziamento deciso nel 1979, ma tutt'al più — fermi restando gli effetti del licenziamento — l'attribuzione di un determinato indennizzo. D'altra parte, mi sembra evidente che non si possa ingiungere alla convenuta di adottare provvedimenti come quelli previsti nella sua proposta di regolamento. Un progetto, per il quale non è sicura l'approvazione nella sua forma attuale, non costituisce ancora un provvedimento giuridico e non può quindi fornire la base per l'eventuale corresponsione di prestazioni. Ora, se il ricorrente mira ad ottenere questo effetto, per così dire come «restitutio in integrum», fondandosi su un illecito della Commissione, egli deve ammettere di non aver dimostrato in modo sufficientemente chiaro che la tutela sociale da lui ritenuta indispensabile dopo la cessazione dei rapporti d'impiego soggetti al diritto comunitario debba essere precisamente e soltanto quella prevista nella proposta di regolamento della Commissione. ce) Né si può accogliere la domanda formulata in subordine nella replica e intesa a far ingiungere alla Commissione di provvedere a che il ricorrente possa fruire, dalla cessazione del suo rapporto di impiego, di una tutela sociale conforme a quella che sarà prevista in un futuro regolamento del Consiglio, e ciò a prescindere dalla questione del se sia ammissibile una siffatta integrazione del «petitum» nella replica. Si può già dubitare che una siffatta ingiunzione, «condizionata» dall'eventuale futura emanazione di determinate norme e tale da non poter essere attualmente eseguita, sia di per sé concepibile. In ogni caso, si deve constatare, al riguardo, la mancanza d'interesse. Se un giorno, infatti, verrà istituito un regime come quello prospettato dal ricorrente, e ammesso che questi soddisfi le condizióni ivi stabilite per la corresponsione delle prestazioni, si può ritenere senz'altro ch'egli ne fruirà, senza che la Corte debba fin d'ora emettere ingiunzioni in proposito nei confronti degli organi comunitari competenti per l'applicazione di tale regime. dd) Resta perciò da esaminare soltanto il problema al quale ho già accennato e cioè se si possa ritenere che la Commissione ha commesso un illecito per non aver provveduto già prima a completare il regime applicabile agli altri agenti, nel senso della sua proposta del 1979, e se, su tale base, sia possibile riconoscere al ricorrente il diritto ad una idennità che lo porrebbe in sostanza nella stessa situazione in cui egli si troverebbe qualora fosse stata prevista in tempo una tutela sociale, indispensabile alla luce di principi inderogabili, per il periodo successivo allo scioglimento di rapporti contrattuali d'impiego. In proposito si deve osservare, in via di principio, che la condanna sarebbe possibile, anche qualora non ne fosse stata fatta espressa domanda. In primo luogo, infatti, si può ritenere che la domanda risulti tacitamente dalle conclusioni formulate expressis verbis. Inoltre, si deve ricordare che questa Corte ha già più volte applicato il principio secondo cui, nelle controversie di carattere patrimoniale, in cui la sua competenza si estende al merito, il risarcimento può essere concesso anche d'ufficio. Rinvio in proposito alla sentenza 9 luglio 1970 (causa 23/69, Anneliese Fiehn e/Commissione, Race. 1970, pagg. 547, 560) o alla sentenza 5 giugno 1980 (causa 24/79, Dominique Noëlle Oberthur e/Commissione). Per quanto riguarda il problema di fondo che ora ci interessa — e cioè la questione del se una determinata tutela sociale, come quella prospettata dal ricorrente, dopo la cessazione di rapporti d'impiego non caratterizzati dalla stabilità, debba essere considerata una esigenza imperativa —, gli argomenti addotti su questo punto dal ricorrente non mi sembrano particolarmente efficaci e convincenti. Ciò vale per il suo richiamo al principio molto generico dell'equità, principio per il quale egli non ha dimostrato come sia operante per l'appunto nel settore di cui ci stiamo occupando. Lo stesso deve dirsi per il principio relativo al dovere di assistenza, al quale, anche volendo andar oltre la lettera dell'art. 24 dello Statuto, non sono mai state ricollegate, nel diritto comunitario, conseguenze tanto ampie nel campo della previdenza sociale, e di cui non è stato provato ch'esso avesse — neppure nel diritto interno — una siffatta portata. Analoghe considerazioni devono poi farsi per il principio della previdenza sociale, per il quale il ricorrente si è limitato ad affermare che in tutti gli Stati membri esiste la previdenza sociale e scopo della Comunità è quello di provvedere al progresso sociale e alla tutela in questo campo, mentre era lecito aspettarsi che — in base ad un approfondito studio di diritto comparato — venisse dimostrato che una determinata copertura previdenziale dopo la cessazione di rapporti d'impiego non caratterizzati dalla stabilità si presenta come un principio generale comune agli ordinamenti giurdici degli Stati membri o, quanto meno, dei più progressisti fra tali Stati. Se non si tienne conto dei suddetti argomenti, e si cerca di formarsi da soli un idea su tale problema, si deve anzitutto constatare che il diritto del lavoro degli Stati membri non conosce il principio secondo cui il datore di lavoro sarebbe tenuto a provvedere alla copertura dei rischi di malattia e di invalidità anche oltre la durata del rapporto di lavoro. Ciò sembra spettare in generale allo stesso lavoratore, a prescindere dai casi in cui interviene l'assicurazione contro la disoccupazione o l'assistenza sociale. La situazione sembra invece essere diversa per quanto riguarda l'assicurazione contro il rischio di disoccupazione. Benché negli ordinamenti giuridici nazionali non esista un principio generale secondo cui chiunque sia alla ricerca di un'occupazione debba essere assicurato a questo titolo, e fruire di un aiuto in caso di fallimento dei suoi sforzi, gli ordinamenti di tutti gli Stati membri prevedono tuttavia — in conformità al codice europeo della sicurezza sociale del 10 aprile 1964 — che i lavoratori dipendenti siano così assicurati e, alla cessazione del rapporto di lavoro, fruiscano a determinate condizioni di una tutela atta a garantire loro, per un certo periodo, un reddito adeguato. Ciò vale d'altronde anche per i pubblici impiegati, se il loro rapporto di lavoro non ha la garanzia della stabilità. Per essi vale, negli Stati membri della Comunità, sia il regime generale di assicurazione contro la disoccupazione, o certe parti di esso, sia un regime assimilato. Ciò avrebbe dovuto portare a stabilire qualcosa di analogo anche per gli agenti delle Comunità, in quanto il loro rapporto di impiego non sia durevole, tanto più che i regimi nazionali — a prescindere dall'assistenza sociale, che non ci interessa in questo contesto, perché le prestazioni non sono equivalenti — non si applicano in genere, date le particolari condizioni da essi poste (occupazione di una certa durata in un rapporto di lavoro di carattere nazionale, contribuzione alla previdenza sociale o, in ispecie, all'assicurazione contro la disoccupazione), agli ex agenti delle Comunità. Il fatto che non esista una tutela del genere per gli agenti delle Comunità non può qualificarsi, a mio avviso, altrimenti che come una intollerabile lacuna, che sarebbe stato possibile colmare almeno dal 1976, quando aveva luogo una notevole moltiplicazione dei rapporti contrattuali anche in settori — come quello amministrativo — in cui non se ne ravvisa senz'altro la necessità. Se a ciò si fosse provveduto in tempo, sarebbe stato certamente possibile, nonostante tutti gli ostacoli tecnici di cui si è parlato in udienza, trovare una soluzione soddisfacente. Tenuto conto del livello della legislazione sociale attualmente esistente in tutti gli Stati membri, questa ommissione va necessariamente considerata come una grave mancanza e, quindi, un illecito commesso dai competenti organi comunitari. Da ciò devono trarsi le debite conseguenze, sotto forma di attribuzione di un adeguato indennizzo, nel risolvere il problema nei singoli casi concreti. Circa la determinazione di tale indennizzo nella presente fattispecie — secondo quanto abbiamo appreso, il ricorrente continuerebbe ad essere disoccupato e, a norma del diritto belga applicabile nel suo caso, non avrebbe avuto nemmeno la possibilità di contrarre un'assicurazione volontaria contro il rischio di disoccupazione — la Corte dispone indubbiamente di un certo potere discrezionale, nel cui esercizio, partendo dal presupposto che il regime comunitario sarebbe orientato in base a principi comuni di diritto interno, essli può fondarsi su determinati criteri desumbili da tali principi. Sotto questo aspetto, è anzitutto rilevante il fatto che l'attribuzione delle prestazioni dipende da una certa durata del rapporto di lavoro o da un certo periodo di affiliazione al regime assicurativo contro la disoccupazione. Ora, i periodi che nella fattispecie vanno presi in considerazione — variabili, per quanto riguarda il periodo minimo di occupazione, da 75 a 600 giorni e, per quanto riguarda l'affiliazione alla previdenza sociale, da 26 settimane a due anni — consentono senz'altro di concludere che il ricorrente, avendo lavorato alle dipendenze della Comunità per circa tre anni e mezzo, non può restare senza indennizzo, anche se in precedenza aveva svolto attività indipendente. È inoltre importante rilevare che gli ordinamenti della maggior parte degli Stati membri prevedono che l'assicurato versi egli stesso contributi, cioè effettui delle spese per tutelarsi contro la disoccupazione. Siffatti oneri sono perciò prevedibili anche nell'ambito di un futuro regime comunitario; di questo deve quindi tenersi conto pure nella determinazione dell'indennizzo. Infine, è altresì importante osservare che la corresponsione del sussidio per la disoccupazione è limitata a determinati periodi — che variano da sei mesi ad un anno e mezzo, ma prevalentemente sono fissati in un anno — e che l'importo del sussidio corrisponde in generale ad una determinata percentuale della retribuzione anteriore (nella Repubblica federale di Germania, ad esempio, al 68 % di tale retribuzione, nel Lussemburgo all'80 % dell'ultima retribuzione lorda con certi limiti massimi, in Danimarca al 90 % dell'ultimo reddito di lavoro). Naturalmente, si deve tenere conto anche di questi fattori. In base a quanto precede, nella fattispecie, in cui si tratta di un ex agente di grado A 3, con emolumenti relativamente elevati, si potrebbe ritenere adeguato un indennizzo pari all'80 % circa dell'ultimo stipendio annuo. Esito, tuttavia, a proporre senz'altro una condanna in tal senso. Questa dovrebbe infatti essere subordinata alla condizione che il ricorrente sia effettivamente rimasto disoccupato dopo il suo licenziamento da parte della Comunità. Un'ulteriore condizione sarebbe quella che l'interessato abbia cercato invano un'altra occupazione, tenuto conto fra l'altro del fatto che, prima di entrare in servizio presso la Comunità, egli aveva esercitato attività indipendente come consulente aziendale. Tali questioni non sono state ancora sufficientemente chiarite nel presente procedimento. Se venissero chiarite, si potrebbe forse, previa constatazione di principio dell'esistenza di un illecito, giungere ad una soluzione amichevole della controversia. Propongo perciò che venga emessa per il momento solo una sentenza parziale e interlocutoria.