CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

Causa C‑548/09 P

Bank Melli Iran

contro

Consiglio dell’Unione europea





«Impugnazione – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran allo scopo di impedire la proliferazione nucleare – Elenco delle persone e delle entità alle quali si applica il congelamento dei capitali imposto dalla normativa comunitaria – Regime di sanzioni economiche e finanziarie adottato per contrastare una politica condotta da un paese terzo – Inclusione del nome della ricorrente – Violazione di forme sostanziali – Assenza di notifica individuale – Conseguenze – Carenza di fondamento giuridico – Violazione del diritto di proprietà – Violazione dei diritti della difesa e dei principi della tutela giurisdizionale effettiva e di proporzionalità»





Indice





I – Fatti e sentenza impugnata

II – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

III – Analisi giuridica

A – Sul primo motivo in via principale, secondo cui il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nella valutazione delle conseguenze derivanti da una violazione dell’obbligo di notifica

1. Sentenza impugnata

2. Argomenti delle parti

3. Analisi

a) Sull’esistenza di un obbligo di notifica individuale della decisione controversa

b) Sulle conseguenze della violazione dell’obbligo di notifica

B – Sul secondo motivo in via principale, concernente un errore di diritto nell’interpretazione dei fondamenti giuridici del regolamento n. 423/2007

1. Sentenza impugnata

2. Argomenti delle parti

3. Analisi

C – Sul terzo motivo in via principale, concernente un errore di diritto nella valutazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva

1. Sentenza impugnata

2. Argomenti delle parti

3. Analisi

D – Sul primo motivo in subordine, concernente la violazione del potere discrezionale del Consiglio

1. Sentenza impugnata

2. Argomenti delle parti

3. Analisi

E – Sul secondo motivo in subordine, concernente un errore di valutazione in diritto del Tribunale per quanto riguarda il diritto di proprietà della ricorrente

1. Sentenza impugnata

2. Argomenti delle parti

3. Analisi

a) Osservazioni preliminari

b) Analisi del motivo

F – Sul terzo motivo in subordine, secondo cui il Consiglio, includendo la ricorrente nell’elenco delle entità i cui beni devono essere sottoposti a congelamento, sarebbe incorso in un errore manifesto di valutazione

1. Argomenti delle parti

2. Analisi

IV – Sulle spese

V – Conclusione









1. La presente impugnazione, proposta dalla Bank Melli Iran (in prosieguo: la «Bank Melli» o la «ricorrente»), è diretta all’annullamento della sentenza Bank Melli Iran/Consiglio ( ) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha respinto il ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente contro il punto 4 della tabella B dell’allegato alla decisione del Consiglio 23 giugno 2008, 2008/475/CE, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran ( ) (in prosieguo: la «decisione controversa»), decisione con la quale il Consiglio dell’Unione europea ha proceduto all’iscrizione della ricorrente nell’elenco delle entità i cui capitali devono essere sottoposti a congelamento.

2. La presente impugnazione è la prima proposta contro misure di congelamento di capitali adottate nell’ambito di un regime di sanzioni contro un paese terzo. Essa solleva, peraltro, un certo numero di questioni rilevanti, in particolare tenuto conto dell’intensità dei diritti della difesa di cui possono valersi in tale contesto le persone ed entità interessate dalle misure in questione.

I – Fatti e sentenza impugnata

3. Dai punti 1 e seguenti della sentenza impugnata risulta che la Bank Melli è una società commerciale iraniana detenuta dallo Stato iraniano e che la causa promossa dinanzi al Tribunale si ricollega al regime di misure restrittive adottate per esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché ponga fine alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»). Detto regime trae origine dalla risoluzione 23 dicembre 2006, 1737 (2006) ( ), del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza»), il cui allegato elencava persone ed entità che, secondo il Consiglio di sicurezza, erano implicate nella proliferazione nucleare in Iran, i capitali e le risorse economiche delle quali (in prosieguo: i «capitali») dovevano essere sottoposti a congelamento. Tale elenco è stato periodicamente aggiornato dal Consiglio di sicurezza con varie risoluzioni. La ricorrente però non è stata oggetto di misure di congelamento dei capitali disposte dal Consiglio di sicurezza.

4. La risoluzione 1737 (2006) è stata attuata, per quanto riguarda l’Unione europea, con la posizione comune del Consiglio 27 febbraio 2007, 2007/140/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran ( ). L’art. 5, n. 1, lett. a), di tale posizione comune prevedeva il congelamento dei capitali posseduti, detenuti o controllati, direttamente o indirettamente, dalle persone o entità indicate dalla risoluzione. Il suo art. 5, n. 1, lett. b), estendeva tale misura alle persone ed alle entità riconosciute dal Consiglio come partecipanti, direttamente associate o recanti sostegno alla proliferazione nucleare. L’art. 7, n. 2, di detta posizione comune prevedeva inoltre che l’elenco delle persone e delle entità di cui all’art. 5, n. 1, lett. b), dovesse essere redatto e modificato dal Consiglio all’unanimità.

5. Nei limiti in cui risultavano coinvolte anche competenze della Comunità europea, alla posizione comune 2007/140 è seguita l’adozione, sul fondamento degli artt. 60 CE e 301 CE, del regolamento (CE) del Consiglio 19 aprile 2007, n. 423 ( ). L’art. 7, n. 1, di tale regolamento, il cui contenuto è molto simile a quello della posizione comune, prevede il congelamento dei capitali delle persone, delle entità o degli organismi indicati dalla risoluzione 1737 (2006), nonché di tutti i capitali posseduti, detenuti o controllati da tali persone, entità od organismi. L’art. 7, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 423/2007 estende tale possibilità di congelamento dei capitali alle persone, alle entità o agli organismi indicati dal Consiglio e che, conformemente all’art. 5, n. 1, lett. b), della posizione comune 2007/140, sono stati riconosciuti come partecipanti, direttamente associati o recanti sostegno alla proliferazione nucleare. Le persone, le entità e gli organismi designati dal Consiglio ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 sono elencati nell’allegato V di detto regolamento.

6. L’art. 15, n. 2, del regolamento n. 423/2007 enuncia, inoltre, che «[i]l Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, redige, riesamina e modifica l’[allegato V] in conformità delle decisioni adottate dal Consiglio [ai sensi dell’art. 5, n. 1, lett. b),] della posizione comune 2007/140». Sempre secondo la medesima disposizione, il Consiglio deve riesaminare detto elenco periodicamente e almeno ogni dodici mesi.

7. L’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 dispone che «[i]l Consiglio motiva dettagliatamente le decisioni adottate a norma del paragrafo 2 e le rende note alle persone, alle entità e agli organismi interessati».

8. Successivamente all’adozione del regolamento n. 423/2007, il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 3 marzo 2008, 1803 (2008) ( ), con cui ha chiesto «a tutti gli Stati di vigilare sulle attività svolte dalle istituzioni finanziarie stabilite sul loro territorio con tutte le banche domiciliate in Iran, in particolare la [Bank Melli] e la Banca Saderat, nonché con le loro succursali e agenzie all’estero, per evitare che tali attività concorrano ad attività che comportano un rischio di proliferazione» ( ).

9. Adottando, il 23 giugno 2008, la posizione comune 2008/479/PESC ( ), il Consiglio ha modificato la posizione comune 2007/140. In forza dell’allegato alla nuova posizione comune, la ricorrente è stata inclusa tra le entità interessate dal congelamento dei capitali conformemente all’art. 5, n. 1, lett. b), della posizione comune 2007/140. La sua iscrizione è stata mantenuta dalla posizione comune 2008/652/PESC ( ), che ha modificato a propria volta la posizione comune 2007/140.

10. Il 23 giugno 2008, ossia alla stessa data della posizione comune 2008/479, il Consiglio ha adottato la decisione controversa. Ai sensi del punto 4 della tabella B dell’allegato a detta decisione, la ricorrente è stata iscritta nell’elenco di cui all’allegato V del regolamento n. 423/2007. Tale iscrizione ha comportato il congelamento dei suoi capitali.

11. Infatti, il punto 4 della tabella B dell’allegato alla decisione controversa menziona il nome della ricorrente, il suo indirizzo postale di Teheran e la data della sua iscrizione (26 giugno 2008). Per quanto riguarda i motivi che hanno indotto il Consiglio ad iscrivere la ricorrente, il punto 4 precisa che la Bank Melli «[f]ornisce o cerca di fornire sostegno finanziario a società che procurano merci per i programmi nucleari e missilistici iraniani o sono coinvolte in tale attività (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company e DIO). La Bank Melli funge da facilitatore per le attività sensibili dell’Iran. Ha mediato numerosi acquisti di materiali sensibili per i programmi nucleari e missilistici iraniani. Ha fornito una serie di servizi finanziari a nome di entità collegate alle industrie nucleari e missilistiche iraniane, ivi comprese l’apertura di lettere di credito e la tenuta dei conti. Molte delle società sopramenzionate sono indicate nelle risoluzioni 1737 e 1747 [del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite]».

12. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 settembre 2008, la Bank Melli ha proposto un ricorso di annullamento chiedendo al Tribunale, in via principale, di annullare il punto 4 della tabella B dell’allegato alla decisione controversa, nella parte riguardante se stessa nonché le sue filiali e succursali; in subordine, di dichiarare l’inapplicabilità alla presente causa degli artt. 7, n. 2, e 15, n. 2, del regolamento n. 423/2007 e, in ogni caso, di condannare il Consiglio alle spese. Secondo quanto indicato al punto 22 della sentenza impugnata, la Bank Melli ha tuttavia rinunciato in udienza al secondo capo della sua domanda, precisando che l’eccezione di illegittimità sollevata contro gli artt. 7, n. 2, e 15, n. 2, del regolamento n. 423/2007 doveva essere considerata come una censura con cui essa chiedeva l’annullamento della decisione controversa per carenza di fondamento normativo. Essa ha inoltre rinunciato al primo capo della sua domanda nella parte diretta all’annullamento delle disposizioni della decisione controversa concernenti le sue filiali ( ).

13. A sostegno della sua domanda così modificata, la ricorrente deduceva talune censure che il Tribunale ha raggruppato in cinque motivi. In primo luogo, la ricorrente sollevava un motivo vertente su una violazione delle forme sostanziali del Trattato CE, delle norme di diritto relative alla sua applicazione e dell’art. 7, n. 2, della posizione comune 2007/140, nonché su uno sviamento di potere e sulla carenza di fondamento normativo della decisione controversa; il secondo motivo verteva su una violazione del principio della parità di trattamento; il terzo motivo riguardava una violazione del principio di proporzionalità e del diritto di proprietà; in quarto luogo, la ricorrente deduceva un motivo concernente la violazione dei diritti della difesa, del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e dell’obbligo di motivazione previsto dall’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007; infine, il quinto motivo verteva su un difetto di competenza della Comunità.

14. Nella sentenza impugnata il Tribunale ha respinto tutti i motivi e ha condannato la ricorrente a sopportare le spese sostenute dal Consiglio.

II – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

15. Il 23 dicembre 2009 la Bank Melli ha proposto appello avverso la sentenza impugnata.

16. La ricorrente chiede che la Corte voglia:

– annullare la sentenza impugnata;

– concedere alla ricorrente il beneficio delle conclusioni da essa formulate dinanzi al Tribunale;

– condannare il Consiglio alle spese dei due procedimenti.

17. Nella sua comparsa di risposta, il Consiglio chiede che la Corte voglia:

– respingere l’impugnazione;

– condannare la ricorrente alle spese.

18. Nella sua comparsa di risposta la Repubblica francese, interveniente in primo grado a sostegno del Consiglio, chiede che la Corte voglia:

– respingere l’impugnazione della ricorrente;

– procedere ad una sostituzione dei motivi per quanto riguarda i punti 86‑88 della sentenza impugnata, con cui il Tribunale ha considerato che il Consiglio era tenuto a procedere ad una notifica individuale alle persone e alle entità interessate dalle misure di congelamento dei capitali adottate sul fondamento del regolamento n. 423/2007;

– condannare la ricorrente alle spese.

19. Nella sua comparsa di risposta il Regno Unito, interveniente in primo grado a sostegno del Consiglio, chiede alla Corte di respingere l’impugnazione.

20. La Commissione, interveniente in primo grado a sostegno del Consiglio, chiede nella sua comparsa di risposta che la Corte voglia:

– dichiarare che nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente è idoneo a comportare l’annullamento della sentenza impugnata e, conseguentemente, respingere l’impugnazione;

– condannare la ricorrente alle spese.

21. Tutte le parti, ad eccezione del Regno Unito, sono state sentite all’udienza tenutasi dinanzi alla Corte il 29 marzo 2011.

III – Analisi giuridica

22. La ricorrente solleva tre motivi in via principale e tre motivi in subordine.

23. In via principale, il primo motivo verte su un errore di diritto in cui il Tribunale sarebbe incorso per non aver riconosciuto quale formalità sostanziale, la cui inosservanza comporta l’annullamento dell’atto, l’obbligo di notifica individuale di cui all’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007. Il secondo motivo attiene ad un errore di diritto nell’interpretazione dei fondamenti giuridici del regolamento n. 423/2007. Il terzo motivo concerne un errore di diritto nell’interpretazione delle nozioni di diritti della difesa e di tutela giurisdizionale effettiva.

24. In subordine, il primo motivo riguarda un errore di diritto in cui il Tribunale sarebbe incorso nell’interpretazione del potere discrezionale conferito al Consiglio dall’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 e che l’avrebbe indotto ad adottare una motivazione contraddittoria. Il secondo motivo attiene ad un errore di valutazione in diritto del Tribunale relativamente al diritto di proprietà della ricorrente. Infine, il terzo motivo verte su un errore manifesto di valutazione che il Consiglio avrebbe commesso includendo, e successivamente mantenendo, la ricorrente nell’elenco di cui all’allegato V del regolamento n. 423/2007.

A – Sul primo motivo in via principale, secondo cui il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nella valutazione delle conseguenze derivanti da una violazione dell’obbligo di notifica

1. Sentenza impugnata

25. Al punto 86 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che la decisione controversa dispiegava effetti erga omnes, poiché si rivolgeva ad un insieme di destinatari determinato in modo generale e astratto che erano tenuti a congelare i capitali delle persone e delle entità elencate. Detta decisione non aveva, tuttavia, natura esclusivamente generale, in quanto tali persone ed entità erano nominativamente designate. Esse erano quindi direttamente ed individualmente interessate dalla decisione controversa. Inoltre, il Tribunale ha considerato che il congelamento dei capitali aveva notevoli conseguenze per le entità interessate, essendo idoneo a limitare l’esercizio di loro diritti fondamentali. Pertanto, il Tribunale ha ritenuto che fosse necessario garantire il rispetto dei diritti tanto sostanziali quanto procedurali delle entità interessate dalla decisione controversa e, a tale scopo, ha dichiarato che il Consiglio era tenuto a portare a conoscenza di dette entità, per quanto possibile, le misure di congelamento adottate nei loro confronti. Il Consiglio avrebbe quindi dovuto procedere alla notifica individuale della decisione controversa alla ricorrente. Nel punto seguente il Tribunale ha dichiarato che il Consiglio non poteva sostenere che la notifica individuale era impossibile, dato che la decisione controversa menzionava l’indirizzo postale della ricorrente. Non era neppure applicabile la massima secondo cui «l’ignoranza della legge non scusa», in quanto la decisione controversa aveva, nel caso di specie, natura di atto individuale. Inoltre, era ininfluente l’argomento del Consiglio secondo cui il motivo per il quale le misure restrittive adottate nell’ambito della lotta contro il terrorismo dovevano essere notificate individualmente risiedeva nell’eventuale carattere diffamatorio della pubblicazione dei motivi nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – carattere che non sarebbe ravvisabile nella pubblicazione dei motivi di una decisione adottata ai sensi del regolamento n. 423/2007. Al contrario, poiché questi due tipi di misure restrittive avevano effetti equiparabili, in quanto ledevano individualmente e considerevolmente le persone ed entità interessate, dovevano essere portati entrambi a loro conoscenza mediante una notifica individuale. Il Tribunale ne ha concluso che il Consiglio non aveva rispettato l’obbligo di notifica individuale ad esso incombente in forza dell’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 ( ).

26. Tuttavia, ai punti 89 e 90 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che la Commissione bancaria francese, in data 24 giugno 2008, aveva informato la succursale francese della Bank Melli in merito all’esistenza della decisione controversa e alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Ne ha dedotto che la ricorrente era stata informata in tempo utile e da fonte ufficiale e quindi messa in condizione di consultare la motivazione della suddetta decisione, cosa che evidentemente ha fatto, dato che copia della decisione è stata allegata al ricorso. Il Tribunale ha quindi ritenuto di essere in presenza di circostanze eccezionali che lo inducevano a concludere che l’omessa notifica individuale della decisione controversa alla ricorrente da parte del Consiglio non era atta a giustificarne l’annullamento.

2. Argomenti delle parti

27. La ricorrente ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel non dichiarare che la violazione, da parte del Consiglio, dell’obbligo di notifica dovesse comportare l’annullamento della decisione controversa. L’obbligo di notifica è un principio di natura costituzionale sancito dal diritto primario. La notifica sarebbe stata ancor più importante nella fattispecie in quanto la ricorrente non era stata ascoltata prima dell’adozione della decisione controversa. Essa fa parte, inoltre, delle forme sostanziali la cui violazione comporta l’inesistenza o l’annullamento dell’atto, come affermato dalla sentenza Hoechst/Commissione ( ). Motivo di nullità assoluta, la violazione dell’obbligo di notifica non può essere sanata con l’intervento di un’altra entità o istituzione. Peraltro, il regolamento n. 423/2007 non prevede la possibilità di delegare l’obbligo di notifica. Pertanto, il Tribunale avrebbe dovuto concludere per l’annullamento della decisione controversa per difetto di notifica.

28. Il Consiglio non ha preso posizione sulla questione se nella specie sussista effettivamente un obbligo di notifica individuale. Esso ricorda, tuttavia, che il Tribunale ha dichiarato di essere in presenza di una decisione di applicazione generale rivolta a varie istituzioni finanziarie e a vari operatori economici, pur riconoscendo che essa non aveva un carattere esclusivamente generale. Infatti, il Tribunale non ha mai affermato di essere in presenza di una decisione avente un destinatario ai sensi dell’art. 254 CE. La giurisprudenza Hoechst/Commissione non sarebbe applicabile in quanto, in detta causa, la Corte era in presenza di una decisione che designava determinati destinatari e che, d’altro canto, non era stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Il Tribunale avrebbe quindi giustamente dichiarato che, poiché la notifica della Commissione bancaria francese ha consentito di informare immediatamente la ricorrente dell’esistenza della decisione controversa, l’assenza di notifica individuale da parte del Consiglio non giustificava l’annullamento della decisione controversa.

29. La Repubblica francese chiede alla Corte, in via principale, di procedere ad una sostituzione di motivi per quanto riguarda i punti 86‑88 della sentenza impugnata. Infatti, pur senza criticare il dispositivo della sentenza impugnata, la Repubblica francese contesta l’affermazione del Tribunale secondo cui il Consiglio era tenuto a notificare individualmente la decisione controversa alla ricorrente. Il ragionamento della Repubblica francese si basa, sostanzialmente, su due elementi principali. Da un lato, l’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 si limita ad imporre al Consiglio di rendere note alle entità interessate le decisioni prese, senza sancire un obbligo di notifica individuale. Dall’altro, occorre tener conto della diversità di natura tra i regimi sanzionatori adottati nell’ambito della lotta contro il terrorismo e che comportano il congelamento dei beni delle persone e delle entità che agiscono autonomamente e il regime delle sanzioni in discussione nella presente causa, che è stato adottato nei confronti di un paese terzo e comporta il congelamento dei beni di persone e di entità unicamente in ragione della loro partecipazione ad un programma statale. Il regime generale attuato dal regolamento n. 423/2007 è equiparabile ad un embargo nei confronti di un paese terzo; orbene, non è mai stato richiesto che un embargo venga notificato individualmente ad un tale paese. In subordine, qualora la Corte dovesse respingere la domanda di sostituzione di motivi, la Repubblica francese ritiene che l’assenza di notifica individuale da parte del Consiglio non abbia privato la ricorrente del suo diritto di prendere conoscenza in tempo utile della decisione adottata nei suoi confronti, poiché la Commissione bancaria francese l’ha informata della sua esistenza. Infine, dalla giurisprudenza della Corte risulta che le decisioni di congelamento dei capitali sono decisioni di carattere regolamentare, che entrano quindi in vigore semplicemente a seguito della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 254 CE. L’assenza di notifica di una siffatta decisione non costituirebbe, quindi, un vizio sostanziale. Pertanto, il presente motivo dovrebbe essere respinto.

30. La Commissione europea espone un argomento molto simile a quello svolto dalla Repubblica francese, in quanto sostiene parimenti che né l’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 né il diritto primario sanciscono un obbligo di notifica individuale della decisione controversa. Quest’ultima è un atto che modifica il regolamento n. 423/2007. Ai sensi dell’art. 254, n. 1, CE, detto regolamento o le decisioni che lo modificano devono solamente essere pubblicati, non è prescritta la notifica individuale dei regolamenti che recano pregiudizio a soggetti privati. Se un singolo è individualmente e direttamente interessato da un regolamento, può proporre un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, ma tale possibilità di ricorso non è accompagnata da un obbligo giuridico di notifica individuale dei regolamenti eventualmente pregiudizievoli per gli interessati. L’unica condizione è che questi ultimi siano informati dettagliatamente in ordine ai motivi che hanno portato all’adozione dell’atto, affinché possano esercitare i propri diritti, cosa che la ricorrente ha potuto fare, dal momento che ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione controversa. La Commissione suggerisce, quindi, di confermare il rigetto in primo grado del motivo concernente l’assenza di notifica e chiede alla Corte di procedere ad una sostituzione di motivi, in quanto il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto sancendo un obbligo di notifica individuale nel caso di specie.

31. Il Regno Unito considera del pari che né l’art. 254 CE né l’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 contengano indicazioni precise per quanto riguarda le modalità effettive con cui la decisione controversa avrebbe dovuto essere notificata e sostiene che la notifica diretta da parte del Consiglio non è l’unico modo per eseguire una notifica regolare. La notifica della decisione controversa da parte della Commissione bancaria francese ha avuto gli stessi effetti che si sarebbero prodotti se detta decisione fosse stata effettivamente notificata dal Consiglio. La proposizione del ricorso di annullamento conferma che la ricorrente era a conoscenza di tale decisione. È inoltre difficile sostenere che la notifica sia l’unico mezzo tramite il quale la ricorrente avrebbe potuto avere conoscenza della decisione adottata nei suoi confronti, dato che, da un lato, le inquietudini della comunità internazionale per lo sviluppo del programma nucleare iraniano erano state rese pubbliche e, dall’altro, il congelamento dei fondi ha avuto effetti immediati, che sono stati quindi percepiti istantaneamente dalla ricorrente. Pertanto, poiché sarebbe del tutto sproporzionato annullare la decisione controversa, dal momento che la ricorrente non ha subìto alcun danno dall’assenza di notifica diretta da parte del Consiglio, la valutazione del Tribunale dovrebbe essere confermata in sede di impugnazione.

3. Analisi

a) Sull’esistenza di un obbligo di notifica individuale della decisione controversa

32. Prima di rispondere al motivo sollevato dalla ricorrente, la Corte è chiamata a prendere posizione sulla valutazione del Tribunale relativa alla questione se il Consiglio fosse tenuto a notificare individualmente la decisione controversa alla ricorrente e, conseguentemente, sulla domanda di sostituzione di motivi presentata dalla Repubblica francese e dalla Commissione.

33. A tal fine, si deve sottolineare che l’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 ( ) impone al Consiglio di motivare dettagliatamente le decisioni adottate a norma del n. 2 – vale a dire quelle con cui esso redige, riesamina e modifica l’elenco delle persone, delle entità e degli organismi i cui beni devono essere congelati ai sensi dell’art. 7, n. 2 – e di renderle note a tali persone, entità ed organismi. Già dal tenore letterale di detto art. 15, n. 3, si possono trarre due informazioni. Da un lato, gli atti adottati in forza dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 sono decisioni. Dall’altro, non è possibile concludere, unicamente sulla base del citato art. 15, n. 3, per l’esistenza di un obbligo chiaro ed esplicito di notificare le suddette decisioni alle entità i cui beni devono essere sottoposti a congelamento.

34. Pertanto, occorre fare riferimento alle pertinenti disposizioni del diritto primario e ricordarne i principi. Ai sensi dell’art. 254, n. 1, CE, «[i] regolamenti, le direttive e le decisioni adottati in conformità della procedura di cui all’articolo 251 [CE] sono (…) pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea». Il n. 2 enuncia che «[i] regolamenti del Consiglio e della Commissione (…) sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea». Il n. 3 enuncia a propria volta che «le decisioni sono notificate ai loro destinatari (…)». Come prescritto dal Trattato, i criteri da prendere in considerazione per determinare le condizioni di pubblicità – la pubblicazione o la notificazione – sono quelli della natura dell’atto e dell’eventuale esistenza di destinatari.

35. Che dire della decisione controversa?

36. La decisione controversa è una decisione adottata ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 e che modifica un allegato. Poiché non è stata adottata conformemente all’art. 251 CE, le sue regole di pubblicità non possono essere definite sulla base dell’art. 254, n. 1, CE. Pertanto, per stabilire se il Consiglio fosse tenuto a notificare detta decisione alla ricorrente, occorre verificare se sussistano le condizioni di cui all’art. 254, n. 3, CE, e in particolare se la ricorrente sia una dei destinatari della decisione.

37. Fondando l’esistenza dell’obbligo del Consiglio di notificare individualmente la decisione controversa sul fatto, in particolare, che quest’ultima riguardava direttamente e individualmente la ricorrente ( ), il Tribunale ha applicato la condizione dell’interessamento diretto e individuale prevista dall’art. 230 CE e necessaria affinché un ricorso di annullamento proposto da un singolo possa essere dichiarato ricevibile.

38. Tale apparente confusione tra condizione di ricevibilità del ricorso di annullamento e determinazione del destinatario di una decisione al fine di stabilire se quest’ultima sia effettivamente individuale trae origine da un’ambiguità della sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione ( ) (in prosieguo: la «sentenza Kadi»). Rispondendo ad una censura relativa alla violazione dell’art. 249 CE e dovendo quindi pronunciarsi sulla qualificazione dell’atto allora contestato, la Corte ha dichiarato che «il fatto che le persone e le entità oggetto delle misure restrittive imposte dal regolamento controverso siano specificamente indicate nell’allegato I di tale regolamento, cosicché sembra che quest’ultimo le riguardi direttamente e individualmente, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, non implica che l’atto in parola non abbia una portata generale ai sensi dell’art. 249, secondo comma, CE e che esso non debba essere qualificato come regolamento. Se è vero, infatti, che il regolamento controverso impone misure restrittive alle persone e alle entità i cui nomi figurano nell’elenco esaustivo costituito dal suo allegato I (…), è necessario rilevare che i destinatari di tale regolamento sono determinati in maniera generale ed astratta. Il regolamento controverso (…) contiene un divieto, espresso in termini di particolare ampiezza, di mettere a disposizione di tali persone o entità capitali e risorse economiche (…). [T]ale divieto è rivolto a chiunque possa materialmente detenere i capitali o le risorse economiche in questione» ( ). Tuttavia, nei punti successivi della sentenza, chiamata a statuire sull’allegata violazione dei diritti della difesa, la Corte ha ricordato la propria costante giurisprudenza in materia di comunicazione della motivazione di una decisione al suo destinatario ( ) e ha dichiarato che «[l]’osservanza di tale obbligo di comunicare detti motivi è infatti necessaria (…) per consentire ai destinatari delle misure restrittive di difendere i loro diritti nelle migliori condizioni possibili» ( ). Ai sensi di detta giurisprudenza, il regolamento che impone misure restrittive alle persone, alle entità e agli organismi nominativamente designati nell’allegato è rivolto a destinatari determinati in modo generale e astratto. Sempre secondo la medesima giurisprudenza, però, occorre comunicare la motivazione di una misura restrittiva al suo destinatario, e la Corte designa più precisamente come tale la persona interessata da una tale misura.

39. L’apparente incoerenza delle affermazioni della Corte relative alla qualità di destinatari può nondimeno essere superata se si accetta di tenere conto della natura profondamente ibrida degli atti con cui vengono adottate misure restrittive come quelle in discussione nel caso di specie. A tal riguardo, condivido l’affermazione del Tribunale secondo cui la decisione controversa «non ha una natura esclusivamente generale» ( ).

40. Occorre, in primo luogo, distinguere i destinatari dell’obbligo di congelamento dei capitali. Tali destinatari sono effettivamente determinati in maniera generale e astratta dalle misure di portata generale contenute nel corpo stesso del regolamento. A tale proposito, la prima parte del ragionamento svolto dalla Corte nella citata sentenza Kadi può essere applicata, senza difficoltà, per analogia, al regolamento n. 423/2007. Si tratta indubbiamente di un atto di portata generale rivolto in maniera generale e astratta a chiunque sia soggetto alla normativa comunitaria e possa detenere materialmente i capitali appartenenti a una persona, a un’entità o a un organismo interessati da uno degli allegati del regolamento.

41. Tuttavia, allo stesso tempo si può osservare pure che, quando tali regolamenti sono accompagnati da allegati contenenti un elenco dettagliato di persone fisiche e giuridiche i cui beni devono essere congelati, detti elenchi vanno considerati come altrettante decisioni individuali di inclusione di ciascuna delle persone e delle entità e di ciascuno degli organismi ivi indicati. Pertanto, le persone, le entità e gli organismi che sono stati aggiunti con la decisione controversa all’elenco di cui all’allegato V del regolamento n. 423/2007 sono effettivamente i destinatari della decisione del Consiglio di includerli in tale elenco, la cui data di entrata in vigore è peraltro precisata per ognuno di essi in una specifica colonna dell’allegato.

42. Pur se adattata alla sensibilità dei settori in cui possono intervenire le misure restrittive, la soluzione così proposta sarebbe peraltro in linea con la giurisprudenza storica della Corte secondo cui «la caratteristica essenziale della decisione consiste nella limitatezza dei “destinatari” ai quali è diretta, mentre il regolamento, che ha natura essenzialmente normativa, è applicabile non già a un numero limitato di destinatari, indicati espressamente oppure facilmente individuabili, bensì ad una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso» ( ). Le decisioni di inclusione sono innegabilmente limitate alle persone, alle entità e agli organismi identificati nell’allegato, mentre gli obblighi imposti dal regolamento sono rivolti a destinatari determinati in maniera generale e astratta. Il carattere individuale di quelle che considero decisioni di inclusione è confermato, secondo me, dal fatto che il Consiglio si obbliga, in forza dell’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007, a motivare dettagliatamente l’iscrizione.

43. Riconoscere tale carattere ibrido alle norme comunitarie che attuano misure restrittive, sia nel contesto della lotta contro il terrorismo che nell’ambito di un’azione contro un paese terzo, sembra inoltre necessario per offrire un minimo di garanzie alle persone, alle entità e agli organismi figuranti negli elenchi, poiché, di fatto, la qualificazione giuridica che la Corte darà alla decisione controversa potrebbe avere una serie di conseguenze sui diritti della difesa ( ).

44. Pertanto, pur ritenendo che il ricorso da parte del Tribunale al criterio dell’interesse diretto e individuale della ricorrente non sia pertinente per stabilire se la decisione controversa dovesse essere notificata, propongo alla Corte di confermare la conclusione affermativa cui esso è pervenuto per quanto riguarda l’esistenza di un obbligo di notifica individuale a carico del Consiglio.

45. Desidero svolgere ancora due osservazioni, per il caso in cui la Corte dovesse confermare l’esistenza di un obbligo di notifica individuale.

46. Anzitutto, tenuto conto del fatto che le misure restrittive intervengono in settori che presentano il più delle volte un grado elevato di sensibilità e possono riguardare persone, entità o organismi la cui localizzazione esatta non è sempre nota o fissa, tale obbligo di notifica dovrebbe incombere al Consiglio solo quando sia possibile adempierlo. Orbene, si deve rilevare che, nella specie, l’indirizzo postale della ricorrente era indicato nella decisione controversa.

47. Inoltre, in risposta all’argomento della Repubblica francese secondo cui non si può istituire un parallelismo tra le misure restrittive adottate nell’ambito della lotta contro il terrorismo e quelle adottate nell’ambito di un regime di sanzioni relative ad un paese terzo, sono del parere che solo l’obbligo di notifica individuale debba essere valutato diversamente a seconda del contesto in cui è stata adottata la misura restrittiva. Quando vengono prese misure restrittive nell’ambito di un regime di sanzioni adottato nei confronti di un paese terzo, tali misure possono riguardare tanto dirigenti di tale paese quanto persone ed entità che hanno sostenuto l’azione statale. Orbene, stabilendo un obbligo di notifica individuale a carico del Consiglio si deve tentare di proteggere anzitutto i diritti individuali dei singoli o delle entità interessati dalle misure restrittive. Poiché nella specie occorre garantire tali diritti individuali, sebbene i soggetti in questione siano sospettati di sostenere una politica pubblica, occorre portare a loro conoscenza l’esistenza delle misure restrittive decise dall’Unione nei loro confronti. Per contro, detti diritti individuali non vengono riconosciuti ai dirigenti del paese terzo, interessati essi stessi da misure restrittive, né alle persone che partecipano alle decisioni o alla direzione di tale paese, in quanto essi dispongono dei canali di informazione ufficiali del proprio Stato, che consentono loro di prendere conoscenza delle azioni internazionali esercitate nei confronti di quest’ultimo. Nella specie, secondo la constatazione di fatto del Tribunale, che la Corte non è competente a riesaminare, poiché le attività della Bank Melli sono di natura commerciale ( ), si deve considerare che, sebbene sia integralmente detenuta dallo Stato iraniano, la Bank Melli non partecipa direttamente né dispone di potere decisionale relativamente all’azione pubblica svolta dallo Stato iraniano, che essa si è limitata a sostenere. Ritengo, pertanto, che il Consiglio avrebbe dovuto notificarle la decisione controversa.

48. Suggerisco quindi di non accogliere la richiesta di sostituzione di motivi presentata dalla Repubblica francese e dalla Commissione.

b) Sulle conseguenze della violazione dell’obbligo di notifica

49. Va da sé che, per prendere posizione sulla questione relativa alle conseguenze giuridiche derivanti da un vizio della procedura di notifica, la Corte dovrebbe aver previamente confermato che la decisione controversa presentava effettivamente le caratteristiche di un atto che doveva essere notificato dal Consiglio. Ai fini del ragionamento che intendo seguire partirò, quindi, dal presupposto che la Bank Melli sia effettivamente la destinataria di un atto che presenta un carattere individuale e che tuttavia non le è stato notificato individualmente dall’istituzione che l’ha adottato.

50. È indubbio che la pubblicità degli atti comunitari – e per pubblicità intendo sia la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea che la notifica individuale – è un principio fondamentale, sancito da lunga data dalla giurisprudenza della Corte, secondo la quale esso «esige (…) che un atto emanante delle pubbliche autorità non possa venir opposto agli amministrati prima che questi abbiano avuto la possibilità di prenderne conoscenza» ( ). Pertanto, la ragion d’essere della pubblicazione o della notifica, a seconda dei casi, è consentire all’interessato di prendere conoscenza dell’atto in questione, di valutare la fondatezza della motivazione e di contestarne eventualmente la legittimità dinanzi al giudice dell’Unione.

51. La notifica – poiché è di questo che si tratta nella fattispecie – è quindi una fase che, in linea di principio, è immediatamente successiva alla stesura dell’atto: l’atto è stato adottato secondo una determinata procedura, il suo contenuto è stato definito, ma deve ancora essere portato a conoscenza del suo destinatario.

52. Secondo una prima corrente giurisprudenziale, e più precisamente nella sentenza Geigy/Commissione ( ), la Corte ha ritenuto che «le irregolarità nel procedimento di notifica di una decisione sono estranee all’atto, e non possono quindi inficiarne la legittimità; (…) in talune circostanze, irregolarità del genere possono ostacolare la decorrenza del termine d’impugnazione» ( ). Tuttavia, nella medesima causa, la Corte ha dichiarato che era «assodato che la ricorrente era perfettamente a conoscenza del testo della decisione e che si [era] valsa entro il termine del suo diritto d’impugnazione. Stando così le cose, la questione delle pretese irregolarità nella notifica diventa irrilevante» ( ). La Corte ne ha concluso che il motivo doveva essere dichiarato irricevibile per mancanza di interesse ( ). Essa ha seguito lo stesso ragionamento nella sentenza ICI/Commissione, resa in pari data ( ). Da tale giurisprudenza si devono trarre due insegnamenti. Da un lato, l’eventuale sanzione della mancata notifica non verrà pronunciata sul terreno della nullità dell’atto, ma su quello dell’opponibilità del termine di ricorso, il che mi induce a ritenere che all’epoca la Corte non considerasse la notifica come una forma sostanziale ai sensi del Trattato. Dall’altro, la Corte, accettando di superare una concezione troppo formalistica dell’obbligo di notifica, valutava se l’assenza di notifica avesse recato pregiudizio al destinatario dell’atto, e in particolare se questi avesse potuto o meno proporre un ricorso entro i termini ( ).

53. Con una seconda corrente, nella sentenza Hoechst/Commissione ( ), la Corte sembra aver modificato il proprio orientamento. Rispondendo ad una censura relativa all’inefficacia di un atto non notificato, essa ha dichiarato che un’«asserita mancanza di notifica (…) potrebbe avere come conseguenza solo l’accertamento dell’inesistenza [dell’atto] o il suo annullamento. (…) Infatti, trattandosi della notifica di un atto, come di ogni altra forma sostanziale, o l’irregolarità è talmente grave ed evidente da comportare l’inesistenza dell’atto contestato, oppure costituisce una violazione delle forme sostanziali che può comportare il suo annullamento» ( ). Nella specie la Corte ha ritenuto che la notifica fosse una forma sostanziale e che, pertanto, la sua inosservanza dovesse essere sanzionata con la nullità dell’atto. Successivamente, in occasione della sentenza Spagna/Consiglio ( ), la Corte, pur richiamandosi alla sentenza Hoechst/Commissione, ha dichiarato che l’obiettivo della trasparenza «spiega perché la sola omessa notifica possa, in certi casi, giustificare l’annullamento di un atto delle istituzioni comunitarie» ( ). Essa ha quindi limitato la soluzione Hoechst a «certi casi», senza tuttavia specificarli.

54. Ciò premesso, ritengo che il mero fatto che questo secondo orientamento giurisprudenziale sia posteriore alle considerazioni svolte dalla Corte nelle sentenze Geigy/Commissione e ICI/Commissione ( ) non implichi, di per sé, che esso debba essere seguito nel caso in esame. Al contrario, la presente impugnazione dovrebbe consentire alla Corte di rivedere la sua posizione e di riprendere il precedente orientamento.

55. Non sono convinto, infatti, che la notifica rientri tra le forme sostanziali di un atto. Ai sensi della giurisprudenza più classica della Corte relativa a tale nozione, le forme sostanziali, secondo il Trattato, sono forme «che il Trattato impone per l’elaborazione delle decisioni (…;) dette prescrizioni formali, sancite per garantire che i provvedimenti di cui trattasi siano emanati con la massima circospezione e prudenza, possono essere considerate essenziali» ( ). Ciò vale, in particolare, per le modalità di voto delle istituzioni ( ), l’obbligo di consultazione del Parlamento europeo nel corso della procedura ( ), l’autenticazione degli atti ( ) o anche per l’obbligo di motivazione ( ). In generale, pertanto, costituiscono forme sostanziali le condizioni la cui inosservanza possa avere inciso sul contenuto stesso dell’atto, pur rimanendo nell’ambito della sua legittimità esterna. Orbene, a mio parere, la mancata notifica non ha una siffatta incidenza sul contenuto dell’atto, ma produce solamente l’effetto di privare il destinatario dell’informazione che è stata adottata una decisione nei suoi confronti da parte di un’istituzione comunitaria.

56. Voglio essere ben compreso e, a tale scopo, tengo a precisare che nella specie non si tratta di contestare la rilevanza, per i destinatari, delle norme relative alla notifica che deve accompagnare qualsiasi atto a carattere individuale adottato dall’Unione. Ciò detto, è parimenti importante dare loro una qualificazione giuridica adeguata. Inoltre, quand’anche la notifica non sia una forma sostanziale, ciò non significa che la violazione dell’obbligo di notifica non venga sanzionata. Si tratta, però, di un vizio relativo non alla legittimità dell’atto, ma solo alla sua opponibilità.

57. A tal riguardo rilevo che l’art. 254, n. 3, CE enuncia che le decisioni notificate ai loro destinatari hanno efficacia in virtù di tale notificazione. Tuttavia, sul presupposto del carattere profondamente ibrido delle misure restrittive ( ), la Corte ha dichiarato, in occasione della sentenza Kadi, che «misure siffatte devono, per loro stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa e (…) applicarsi con effetto immediato» ( ). Perciò, se la Corte dovesse accertare che il Consiglio era tenuto a notificare la decisione controversa alla ricorrente, la sanzione della violazione dell’obbligo di notifica non potrebbe intervenire sul terreno dell’efficacia della decisione di cui trattasi. Per contro, sarebbe incompatibile con i più elementari principi dell’ordinamento giuridico comunitario considerare precluso un ricorso di annullamento proposto fuori termine da una persona o da un’entità oggetto di una decisione di congelamento dei capitali che, nonostante la mancata notifica, abbia potuto iniziare a produrre i suoi effetti.

58. Pertanto, in base alle suesposte considerazioni, mi sembra che il ragionamento seguito dalla Corte nell’ambito della giurisprudenza Geigy/Commissione e ICI/Commissione ( ) sia effettivamente il più appropriato, in quanto consente di garantire un equilibrio, così difficile da trovare, tra l’esigenza di efficacia delle misure restrittive e il diritto degli interessati di essere informati in tempo utile dell’esistenza delle stesse. Seguendo tali indicazioni della Corte sarà inoltre possibile adattare la valutazione delle conseguenze dell’assenza di notifica alle specifiche circostanze del caso ( ).

59. Sulla falsariga delle sentenze Geigy/Commissione e ICI/Commissione ( ), il Tribunale ha quindi potuto, giustamente, tener conto dell’informazione fornita alla succursale parigina della Bank Melli dalla Commissione bancaria francese al fine di stabilire se la ricorrente fosse stata o meno, in assenza di notifica individuale da parte del Consiglio, messa in condizione di prendere conoscenza in tempo utile della decisione controversa per poter proporre un ricorso entro i termini. E sempre giustamente ha potuto dichiarare, in tali circostanze, che il fatto che il Consiglio non avesse notificato individualmente alla ricorrente la decisione controversa non aveva avuto l’effetto di privarla della possibilità di conoscere in tempo utile la motivazione di detta decisione e di valutarne la fondatezza e che, pertanto, l’omissione da parte del Consiglio non giustificava l’annullamento della decisione controversa.

60. Il primo motivo in via principale deve quindi essere respinto.

B – Sul secondo motivo in via principale, concernente un errore di diritto nell’interpretazione dei fondamenti giuridici del regolamento n. 423/2007

1. Sentenza impugnata

61. Ai punti 44 e seguenti della sentenza impugnata il Tribunale ha anzitutto considerato che, per quanto riguarda la questione del fondamento giuridico, e contrariamente a quanto sosteneva la ricorrente, la sentenza Kadi ( ) poteva essere utilmente invocata nella misura in cui la Corte vi ha precisato l’ambito di applicazione degli artt. 60 CE e 301 CE ( ). Il Tribunale ha poi ricordato che tali articoli costituivano un collegamento tra le azioni della Comunità che comportano misure economiche e gli obiettivi del Trattato UE in materia di relazioni esterne. Detti articoli prevedevano per l’appunto l’ipotesi che potesse risultare necessaria un’azione della Comunità al fine di realizzare uno degli obiettivi di cui all’art. 2 TUE. Tuttavia, la Comunità e l’Unione – all’epoca – formavano due ordinamenti giuridici integrati ma distinti, sicché, quando veniva intrapresa un’azione nell’ambito della Comunità diretta a conseguire un obiettivo dell’Unione, la legittimità degli atti comunitari veniva valutata con riferimento alle condizioni proprie del primo pilastro, anche per quanto riguarda le regole di voto. Poiché la posizione comune 2007/140 fa parte del secondo pilastro, essa non costituiva un fondamento normativo del regolamento comunitario e, pertanto, la regola di voto applicabile per l’adozione della posizione comune non valeva per il regolamento n. 423/2007. L’esistenza di una posizione comune è solo una condizione posta dall’art. 301 CE, che definisce esso stesso la regola di voto applicabile. Di conseguenza, detto regolamento e la decisione controversa potevano essere adottati a maggioranza qualificata conformemente all’art. 301 CE, in quanto l’adozione del medesimo regolamento era stata preceduta dall’adozione all’unanimità della posizione comune 2007/140 e la decisione controversa era stata preceduta dall’adozione all’unanimità della posizione comune 2008/479. Pertanto, il Tribunale ha concluso che le condizioni poste dall’art. 301 CE erano state rispettate.

62. Il Tribunale ha poi dichiarato che, contrariamente a quanto sosteneva la ricorrente, gli artt. 60 CE e 301 CE non consentivano di concludere che la competenza da essi conferita alla Comunità dovesse essere limitata all’attuazione delle misure decise dal Consiglio di sicurezza, e che il Consiglio era quindi competente ad adottare, sul solo fondamento degli artt. 60 CE e 301 CE, gli artt. 7, n. 2, e 15, n. 2, del regolamento n. 423/2007, sulla cui base è stata adottata la decisione controversa.

2. Argomenti delle parti

63. La ricorrente addebita al Tribunale di aver commesso un errore di diritto nel concludere che il regolamento e, incidentalmente, la decisione controversa potevano essere adottati a maggioranza qualificata sulla sola base degli artt. 60 CE e 301 CE. Da un lato, l’ambito di applicazione di tali articoli è limitato all’attuazione di misure nei confronti di paesi terzi, mentre il regolamento enuncia misure restrittive adottate nei confronti di persone e di entità considerate partecipanti, direttamente associate o recanti sostegno alla proliferazione nucleare in Iran. Il criterio applicato non è quindi quello dell’essere controllato da un paese terzo o dell’essere associato ai suoi dirigenti, bensì quello di partecipare, essere direttamente associato o recare sostegno ad attività connesse alla proliferazione nucleare. Perciò, tra i fondamenti normativi del regolamento n. 423/2007 avrebbe dovuto essere menzionato anche l’art. 308 CE ( ). D’altro lato, e per di più, la ricorrente ritiene che il Tribunale abbia considerato erroneamente che la posizione comune 2007/140 non costituisse un fondamento normativo pertinente di detto regolamento, mentre il Consiglio, adottando a maggioranza qualificata il regolamento n. 423/2007 e le decisioni dirette ad attuarlo, sarebbe incorso in uno sviamento di potere che gli ha consentito di adottare la decisione controversa, dotata di effetto diretto, sebbene questo tipo di strumento non esista nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. Il Tribunale avrebbe così operato una distinzione non prevista dal Trattato, affermando che la posizione comune 2007/140 non costituisce una base giuridica del regolamento, ma solo una condizione stabilita dall’art. 301 CE.

64. Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione chiedono il rigetto del motivo. Conformemente a quanto dichiarato dalla Corte nella sentenza Kadi ( ), il Tribunale, considerando sufficienti gli artt. 60 CE e 301 CE, ha valutato correttamente il fondamento giuridico del regolamento, dato che le misure restrittive adottate riguardano effettivamente lo Stato iraniano. Peraltro, il ragionamento del Tribunale sarebbe esente da critiche per quanto riguarda l’esclusione dalla base giuridica della posizione comune 2007/140.

3. Analisi

65. In limine, occorre rilevare che, secondo il Consiglio, l’argomento relativo all’art. 308 CE non è stato sollevato dinanzi al Tribunale. La Commissione, da parte sua, sostiene che, qualora un capo del presente motivo venisse interpretato nel senso che la ricorrente nega di essere un’entità collegata ai dirigenti iraniani o controllata direttamente o indirettamente da questi, tale capo sarebbe irricevibile, dato che questo punto non è stato contestato nel procedimento dinanzi al Tribunale.

66. È certamente vero che l’atto introduttivo presentato dinanzi al Tribunale non menzionava la necessità di fondare il regolamento n. 423/2007 sull’art. 308 CE. La ricorrente non ha neppure esplicitamente contestato, dinanzi al Tribunale, che il regime di misure restrittive attuato da detto regolamento rientrasse nell’ambito di applicazione dell’art. 301 CE, in quanto le misure non sarebbero state dirette, in senso stretto, contro un paese terzo. Su tali premesse, il Tribunale ha dichiarato, al punto 48 della sentenza impugnata, che «le condizioni poste dall’art. 301 CE [era]no state rispettate», ed è peraltro indubbio che la ricorrente ha sollevato dinanzi al Tribunale un motivo diretto a contestare l’adeguatezza del fondamento normativo del regolamento n. 423/2007. Pertanto, mi sembra che l’argomento relativo all’art. 308 CE e quello, strettamente connesso, relativo all’ambito di applicazione degli artt. 60 CE e 301 CE possano essere considerati un legittimo ampliamento del motivo sollevato dinanzi al Tribunale. Non si pone quindi alcun serio problema di ricevibilità.

67. Prima di procedere all’esame nel merito del presente motivo, desidero sottolineare che l’analisi relativa al fondamento giuridico condurrà inevitabilmente la Corte a pronunciarsi sulla questione se misure restrittive adottate nei confronti di paesi terzi e il cui scopo, secondo i termini del Trattato, consiste nel ridurre le relazioni economiche con tali paesi ( ) possano riguardare anche persone o entità che di per sé non sono dirigenti del paese né necessariamente un organo di tale paese terzo, ma sono sospettate di sostenere o appoggiare una politica statale che l’Unione intende contrastare. Tale questione deve essere valutata autonomamente rispetto a quella della determinazione di un obbligo di notifica alla ricorrente. A differenza di quest’ultima questione, infatti, non si tratta di assicurare che i diritti individuali siano sufficientemente garantiti. Si tratta, al contrario, di determinare la competenza del Consiglio ad adottare tali misure sul fondamento delle disposizioni del Trattato invocate. Orbene, l’ambito di applicazione del combinato disposto degli artt. 60 CE e 301 CE deve essere valutato in base a criteri diversi e, in particolare, alla luce degli obiettivi della politica di sicurezza perseguita dall’Unione e che si estende alla Comunità. In tale contesto sarebbe, quindi, troppo limitativo adottare solo una concezione strettamente formalistica della nozione di «paese terzo». Pertanto, e in linea con la giurisprudenza della Corte che richiamerò più avanti, suggerisco di superare una concezione meramente formale della suddetta nozione e di adottare un approccio più sostanziale, che consenta di garantire l’efficacia delle misure restrittive tenendo conto del fatto che le politiche pubbliche vengono sostituite, con tutta evidenza e in misura sempre maggiore, dall’azione o dal sostegno di persone o di entità dotate di una personalità distinta da quella dello Stato stesso, ma che presentano un collegamento sufficiente con quest’ultimo e con le politiche pubbliche che conduce per poter formare oggetto di misure restrittive concernenti, di fatto, il paese terzo in sé. Perciò, ritengo che si possa certamente considerare che la ricorrente presenta il collegamento necessario con la Repubblica islamica dell’Iran e con la sua politica di proliferazione nucleare per poter essere interessata da misure adottate sul solo fondamento degli artt. 60 CE e 301 CE, pur riconoscendo che tale collegamento non è comunque sufficiente per esentare il Consiglio dal suo obbligo di notifica individuale alla ricorrente.

68. Fatta questa precisazione, passo ad analizzare la fondatezza del presente motivo, analisi che presuppone che la Corte prenda posizione su due serie di questioni. Da un lato, si tratta di stabilire se il Tribunale abbia correttamente dichiarato che la posizione comune 2007/140 non costituiva uno dei fondamenti normativi del regolamento n. 423/2007. Dall’altro, si tratta di esaminare se la valutazione del Tribunale relativa all’ambito di applicazione degli artt. 60 CE e 301 CE sia corretta.

69. L’art. 301 CE dispone che, «[q]uando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del trattato sull’Unione europea relative alla politica estera e di sicurezza comune prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, prende le misure urgenti necessarie». Già dal tenore letterale dell’art. 301 CE risulta che l’esistenza di una misura adottata sul fondamento del Trattato sull’Unione europea è preliminare all’azione della Comunità. In altre parole, l’azione della Comunità è possibile solo se è stata previamente adottata una posizione comune o un’azione comune, la quale deve prevedere che, per conseguire l’obiettivo perseguito, è necessaria un’azione della Comunità. A tal riguardo, rilevo che la posizione comune 2007/140 prevede che per l’attuazione di talune misure sia necessaria un’azione della Comunità ( ). Pertanto, il Consiglio poteva senz’altro adottare provvedimenti, per quanto riguarda la Comunità, sul fondamento dell’art. 301 CE, il quale dispone espressamente che la regola di voto applicabile in una tale ipotesi – vale a dire a seguito dell’adozione di una posizione comune che prevede l’azione della Comunità – è la maggioranza qualificata.

70. Ciò trova inoltre conferma nel testo dell’art. 60 CE, il cui n. 1 dispone che, «[q]ualora, nei casi previsti all’articolo 301 [CE], sia ritenuta necessaria un’azione della Comunità, il Consiglio, in conformità della procedura di cui all’articolo 301 [CE], può adottare, nei confronti dei paesi terzi interessati, le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti». Una misura di congelamento dei capitali nei confronti di un paese terzo facente seguito ad una posizione comune deve quindi essere adottata, tenuto conto del diritto primario applicabile, a maggioranza qualificata. Inoltre, l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 423/2007 stabilisce che il Consiglio redige, riesamina e modifica l’allegato V deliberando a maggioranza qualificata in conformità delle decisioni adottate dal Consiglio riguardo all’allegato II della posizione comune 2007/140. Anche sotto questo profilo, l’adozione della decisione controversa è stata perfettamente regolare: la posizione comune 2008/479 ha infatti modificato l’allegato II della posizione comune 2007/140, inserendo in particolare la ricorrente nell’elenco delle entità i cui beni devono essere sottoposti a congelamento. Al contempo, il Consiglio ha adottato, a maggioranza qualificata e come lo autorizza a fare il regolamento n. 423/2007, la decisione controversa. Sarebbe del tutto contraddittorio, visto il tenore del citato art. 15, n. 2, del regolamento n. 423/2007, interpretare come una regola di voto il riferimento alla posizione comune 2007/140 ivi contenuto.

71. Il ragionamento del Tribunale relativo alla regola di voto applicabile e all’irrilevanza della posizione comune 2007/140 ai fini della determinazione del fondamento giuridico adeguato per il regolamento n. 423/2007 è dunque del tutto corretto.

72. Quanto all’argomento secondo cui le misure previste dal regolamento n. 423/2007 non potrebbero essere fondate unicamente sugli artt. 60 CE e 301 CE, in quanto non sono dirette contro un paese terzo, il Tribunale ha opportunamente ricordato come la Corte abbia dichiarato, in occasione della sentenza Kadi ( ), che, «considerato il tenore letterale degli artt. 60 CE e 301 CE, in particolare delle espressioni “nei confronti dei paesi terzi interessati” e “con uno o più paesi terzi” ivi contenute, tali disposizioni hanno ad oggetto l’adozione di misure nei confronti di paesi terzi, laddove quest’ultima nozione può includere i dirigenti di un tale paese e le persone ed entità associate a tali dirigenti o da essi direttamente o indirettamente controllate» ( ). Orbene, l’iscrizione della ricorrente nell’elenco delle entità i cui beni devono essere congelati è stata effettuata sul fondamento dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007, il cui testo non contiene alcun riferimento esplicito alla Repubblica islamica dell’Iran.

73. Ciò detto, mi sembra che dalla ratio legis di detto regolamento emerga molto chiaramente che l’attenzione della Comunità è interamente concentrata sulla Repubblica islamica dell’Iran, come risulta dal titolo stesso del regolamento. L’art. 7, n. 2, non può essere estrapolato dal suo contesto, ma deve, al contrario, essere interpretato alla luce delle altre disposizioni del regolamento e del suo preambolo. Senza pretese di esaustività, rilevo che il primo ‘considerando’ del regolamento n. 423/2007 fa riferimento al fatto che il Consiglio di sicurezza ha deciso che «l’Iran avrebbe dovuto sospendere senza indugio tutte le attività connesse» alla proliferazione nucleare e che la comunità internazionale avrebbe dovuto accertarsi del «carattere esclusivamente pacifico del programma nucleare iraniano». Il secondo ‘considerando’ fa riferimento, tra l’altro, all’azione adottata dall’Unione che prevede «una serie di misure restrittive nei confronti dell’Iran» e alla necessità di «restrizioni all’esportazione e all’importazione [con l’Iran] di beni e tecnologie che potrebbero contribuire ad attività [di tale paese] connesse con l’arricchimento, il ritrattamento o l’acqua pesante o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari». Il medesimo ‘considerando’ enuncia che occorre procedere al congelamento dei capitali «di persone, entità e organismi che partecipano, sono direttamente associati o danno il loro sostegno alle attività o allo sviluppo suddetti». Ne risulta che le misure restrittive sono destinate alla lotta contro lo sviluppo di una politica essenzialmente sovrana. L’attività di proliferazione nucleare è intesa dal legislatore comunitario come un’attività decisa e condotta dal regime iraniano, sicché le entità che sostengono la sua attuazione non partecipano ad alcuna azione scindibile dalla volontà dei dirigenti, ma contribuiscono, al contrario, alla realizzazione di un piano statale.

74. Sotto questo aspetto, la situazione è diversa da quella esaminata dalla Corte nella causa Kadi. Infatti, la Corte aveva dichiarato di essere in presenza di «misure caratterizzate dall’assenza di qualsiasi legame con il regime dirigente di un paese terzo» in ragione del fatto che tali misure erano rivolte direttamente contro Osama bin Laden, la rete Al-Qaeda nonché le persone ed entità ad essi associate ( ). Pertanto, essa aveva respinto la tesi secondo cui, per essere fondate sui soli artt. 60 CE e 301 CE, «sarebbe sufficiente che le misure restrittive di cui trattasi riguardino persone o entità che si trovano in un paese terzo o che vi sono associate ad altro titolo» ( ), poiché ciò conferirebbe «a tali disposizioni una portata eccessivamente ampia e non terrebbe assolutamente conto del requisito, derivante dai termini stessi di queste ultime, secondo cui le misure decise sulla base delle citate disposizioni devono essere assunte nei confronti di paesi terzi» ( ).

75. Orbene, ai sensi del regolamento n. 423/2007, ciò contro cui si lotta non è l’attività generale di proliferazione nucleare, bensì i rischi inerenti al programma iraniano di sviluppo nucleare. Mi sembra che dalla lettura del regolamento emerga chiaramente il nesso tra l’attività considerata e lo Stato iraniano. Resterebbe quindi da verificare se la ricorrente sia essa stessa effettivamente e sufficientemente collegata allo Stato iraniano e alla sua politica di proliferazione nucleare per poter formare oggetto della decisione controversa.

76. Per quanto riguarda la questione se la ricorrente sia collegata allo Stato iraniano, è sufficiente ricordare l’affermazione non contestata, di cui al punto 1 della sentenza impugnata, a termini della quale la ricorrente è una «banca commerciale iraniana detenuta dallo Stato iraniano», che potrebbe rappresentare un sostegno essenziale per il finanziamento del programma nucleare iraniano. Quanto al punto 2, è giocoforza constatare che dinanzi al Tribunale la ricorrente non ha addotto alcun motivo ricevibile per contestare l’affermazione del Consiglio secondo cui essa fornisce sostegno finanziario alla proliferazione nucleare dello Stato iraniano ( ).

77. In tali circostanze, il congelamento dei capitali della ricorrente può quindi essere legittimamente deciso sulla base di un regolamento avente quale fondamento giuridico i soli artt. 60 CE e 301 CE. Il ricorso all’art. 308 CE non era necessario ai fini dell’iscrizione della ricorrente nell’allegato V del regolamento n. 423/2007, poiché la misura restrittiva adottata nei suoi confronti riguarda effettivamente, e conformemente alla giurisprudenza della Corte in materia, un’entità associata ai dirigenti iraniani o da questi controllata, nell’ambito di un regime generale di sanzioni adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran allo scopo di far cessare o quanto meno di sottoporre al controllo della comunità internazionale l’evoluzione del programma nucleare iraniano.

78. Pertanto, il ragionamento seguito dal Tribunale riguardo al fondamento giuridico del regolamento n. 423/2007 è esente da critiche. Il secondo motivo formulato in via principale deve quindi essere respinto.

C – Sul terzo motivo in via principale, concernente un errore di diritto nella valutazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva

1. Sentenza impugnata

79. Dai punti 79‑85 della sentenza impugnata risulta che il Tribunale ha considerato sufficiente la motivazione fornita nella decisione controversa, tenuto conto del suo titolo, del contenuto del suo secondo ‘considerando’ e dei motivi esposti al punto 4 della tabella B di tale decisione.

80. Il Tribunale ha poi ricordato la sua giurisprudenza sui diritti della difesa elaborata nell’ambito di ricorsi relativi a misure restrittive adottate in materia di terrorismo. Benché il diritto al contraddittorio sia in linea di massima garantito, a priori, a chiunque possa essere interessato da un atto arrecante pregiudizio, l’effetto sorpresa che deve accompagnare l’attuazione di misure restrittive può prevalere sull’esigenza di previa comunicazione degli elementi a carico e sul diritto di essere ascoltati nel corso della procedura di adozione dell’atto di cui trattasi. Il Tribunale ha inoltre rilevato che, nella specie, alla ricorrente erano state comunicate informazioni precise al momento della pubblicazione della decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, per cui essa era stata posta in condizione di comprendere i motivi che avevano indotto il Consiglio a ritenere che l’art. 7, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 423/2007 fosse applicabile nei suoi confronti.

81. Ai punti 97 e seguenti della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che, contrariamente a quanto sosteneva la ricorrente, il Consiglio non era tenuto a trasmettere spontaneamente il fascicolo alla Bank Melli, ed essa non ne aveva fatto domanda.

82. Infine, dai punti 105‑107 risulta che il Tribunale ha concluso che non sussisteva alcuna violazione del diritto ad un tutela giurisdizionale effettiva. Dopo aver ricordato l’importanza di tale principio nell’ordinamento giuridico comunitario, esso ha considerato che l’efficacia del controllo giurisdizionale non era stata compromessa dalla mancata produzione di prove da parte del Consiglio. Tale produzione non era necessaria, infatti, in quanto, da un lato, la ricorrente non aveva sollevato alcun motivo ricevibile per contestare la constatazione del Consiglio secondo cui essa partecipava, era direttamente associata o dava sostegno alle attività nucleari dell’Iran che comportano un rischio di proliferazione o allo sviluppo da parte di detto Stato di sistemi di lancio di armi nucleari e, dall’altro, il Tribunale si riteneva sufficientemente edotto per esercitare pienamente il proprio controllo.

2. Argomenti delle parti

83. La ricorrente addebita al Tribunale di aver adottato un’interpretazione troppo restrittiva delle nozioni di diritti della difesa e di diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Infatti, da una costante giurisprudenza della Corte ( ) risulta che i diritti della difesa dell’interessato devono essere rispettati già nella fase del procedimento amministrativo che precede l’adozione, da parte di un’istituzione, di una sanzione nei suoi confronti. L’interessato deve potersi esprimere sulla realtà dei fatti e delle circostanze. Egli deve ricevere comunicazione di tutti gli elementi necessari alla sua difesa e deve poter esprimere il proprio punto di vista. Deve inoltre essere riconosciuto un diritto di accesso al fascicolo, poiché esso è diretto a garantire l’esercizio effettivo dei diritti della difesa. Una violazione del diritto di accesso al fascicolo non può, peraltro, essere sanata nella fase del procedimento giurisdizionale. In ogni caso, i diritti della difesa e il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva non sarebbero stati rispettati, in quanto l’accesso al fascicolo non è stato concesso alla ricorrente neppure in occasione del procedimento dinanzi al Tribunale. Non essendo stata giustificata da elementi probatori ai quali la ricorrente e il Tribunale abbiano avuto accesso, la motivazione della decisione controversa avrebbe inoltre dovuto essere considerata insufficiente.

84. Dalla giurisprudenza dello stesso Tribunale risulta altresì che le limitazioni imposte dal Consiglio ai diritti della difesa devono essere controbilanciate da un controllo giurisdizionale rigoroso e imparziale ( ). La Corte europea dei diritti dell’uomo imporrebbe peraltro le medesime condizioni ( ).

85. La sentenza del Tribunale sarebbe inoltre viziata da una contraddizione di motivi, in quanto, dopo aver riconosciuto, ai punti 91 e 92 della sentenza impugnata, che il rispetto dei diritti della difesa costituisce un principio fondamentale dell’ordinamento giuridico comunitario, esso ha dichiarato che il Consiglio non era tenuto a comunicare gli elementi probatori nell’ambito del procedimento giurisdizionale. Il Tribunale non poteva ritenersi sufficientemente informato, come ha fatto al punto 106 della sentenza impugnata, per esercitare il suo controllo nonostante non avesse ricevuto alcun elemento di prova.

86. Il Consiglio e le altre parti intervenienti chiedono il rigetto del motivo. Essi considerano il ragionamento del Tribunale ineccepibile sotto il profilo giuridico, ad eccezione della Repubblica francese, secondo la quale la giurisprudenza della Corte relativa alle misure restrittive adottate nell’ambito della lotta contro il terrorismo non sarebbe applicabile al caso in esame, che verte su misure restrittive adottate nell’ambito di un regime riguardante un paese terzo. Ciò detto, la Repubblica francese non ne trae alcuna specifica conclusione giuridica per il presente motivo e conclude, in ogni caso, per il suo rigetto.

3. Analisi

87. Suggerisco di considerare il presente motivo suddiviso in due capi, concernenti rispettivamente un errore di diritto nella valutazione del rispetto dei diritti della difesa ed un errore di diritto nella valutazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. La ricorrente allega, inoltre, l’esistenza di una contraddizione di motivi che vizierebbe la sentenza impugnata.

88. Per quanto riguarda il primo capo, la ricorrente contesta, in primo luogo, la valutazione effettuata dal Tribunale in ordine alla motivazione fornita dal Consiglio a sostegno della decisione controversa. Essa considera ad un tempo che la decisione controversa non indica i motivi che hanno indotto il Consiglio ad adottare l’atto e che il Tribunale non poteva dichiarare sufficiente la motivazione, atteso che il Consiglio non aveva addotto alcun mezzo di prova durante il procedimento che ha condotto all’adozione della decisione controversa.

89. Come ricordato dal Tribunale, l’obbligo di motivazione è un’esigenza sancita dal diritto primario ( ) e ribadita dall’art. 15, n. 3, del regolamento n. 423/2007 ( ). Per valutare se l’obbligo di motivare una decisione adottata da un’istituzione dell’Unione sia stato rispettato, occorre verificare se la motivazione abbia consentito all’entità interessata di conoscere le ragioni della misura adottata e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. Tradizionalmente, la motivazione di un atto non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, giacché, per stabilire se essa sia sufficiente, occorre prendere in considerazione non solo il suo tenore letterale, ma anche il suo contesto e il complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia ( ). Rilevo che tali basilari principi sono stati riaffermati dal Tribunale al punto 82 della sentenza impugnata.

90. Il Tribunale ha inoltre ricordato che l’obbligo di motivazione costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione, al quale si può derogare solo per ragioni imperative ( ), e che il Consiglio è tenuto a portare a conoscenza dell’entità interessata le ragioni «specifiche e concrete» per le quali viene adottata una decisione di congelamento dei capitali ( ). L’obbligo di motivazione di un atto presenta un’intensità diversa secondo il settore in cui l’istituzione interviene e l’effetto che essa intende attribuirgli. A tale proposito, il Tribunale ha trasposto, per analogia, il ragionamento svolto dalla Corte riguardo a misure restrittive adottate nell’ambito della lotta contro il terrorismo, secondo il quale, tenuto conto del contesto particolare in cui tali misure vengono adottate ed attuate, il Consiglio adempie il suo obbligo di motivazione se porta a conoscenza degli interessati i motivi per i quali è stata adottata la decisione di congelamento dei capitali nei loro confronti al momento stesso dell’adozione del provvedimento o al più presto possibile ( ). Se si accoglie il principio secondo cui possono essere adottate misure restrittive nei confronti di entità che si ritiene agiscano per o servano la causa di una politica, imputabile ad un paese terzo, che l’Unione intende contrastare, e contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica francese, non vedo perché non dovrebbe potersi applicare alla presente causa la giurisprudenza della Corte elaborata in relazione ai diritti della difesa delle persone o entità interessate da una misura restrittiva adottata nell’ambito della lotta contro il terrorismo.

91. Applicando i criteri sopra ricordati, il Tribunale ha verificato, al punto 84 della sentenza impugnata, che la decisione controversa precisava le ragioni individuali e specifiche che avevano indotto al Consiglio ad esercitare il proprio potere, ai sensi dell’art. 7, n. 2, lett. a) e b), nei confronti della ricorrente. Poiché la valutazione del Tribunale è stata diretta ad accertare se la motivazione contenuta nella decisione controversa avesse consentito alla ricorrente di comprendere i motivi per cui i suoi capitali erano stati sottoposti a congelamento e fosse sufficiente affinché esso stesso potesse verificare la legittimità di detta decisione, tenendo conto del contesto particolare in cui quest’ultima si inscrive, la sua analisi mi pare esente da qualsiasi errore di diritto.

92. In secondo luogo, non può essere accolta l’affermazione della ricorrente secondo cui una motivazione che non sia giustificata da documenti probatori, in quanto il destinatario non vi ha avuto accesso né prima né dopo l’adozione della decisione, non può essere considerata adeguata e sufficiente ( ). La ricorrente tenta, con tale affermazione, di far dipendere la sufficienza della motivazione dal diritto di essere previamente sentiti o, quanto meno, di consultare il fascicolo, mentre questi due corollari dei diritti della difesa devono essere tenuti distinti. Da un lato, l’esigenza di motivazione, che è semplicemente intesa a garantire che l’interessato sia sufficientemente informato in ordine ai motivi che hanno indotto l’istituzione a congelare i suoi capitali, affinché sappia che cosa gli viene addebitato e possa valutare, e se del caso contestare, la fondatezza di tale addebito, va tenuta distinta dal requisito della sussistenza di prove reali e serie. Dall’altro, l’esame della fondatezza della motivazione può avere luogo solo nell’ambito del procedimento giurisdizionale – soprattutto quando, come nella specie, l’interessato non abbia chiesto di consultare il fascicolo –, ed è proprio tale esame che presuppone che vengano addotti mezzi di prova. Ma occorre che detto esame venga richiesto e, a tal riguardo, non si può pretendere che il giudice competente ponga rimedio alle negligenze della parte attrice. Orbene, è giocoforza constatare che la ricorrente non ha prodotto un motivo ricevibile per contestare gli argomenti del Consiglio a sostegno della decisione controversa ( ) e che un motivo relativo alla legittimità nel merito della decisione controversa può essere esaminato solo se è stato dedotto dalla ricorrente ( ). Essa contesta quindi una mancata produzione di prove, produzione che lei sola era in grado di provocare sia nel procedimento precontenzioso che in quello contenzioso.

93. Tale situazione è chiaramente diversa da quella di cui alla causa People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio ( ) citata dalla ricorrente. Da un lato, in quella causa, la parte attrice contestava la legittimità di una decisione del Consiglio che la manteneva nell’elenco delle entità i cui beni dovevano essere congelati, mentre nella presente impugnazione si tratta di esaminare la legittimità della prima decisione di iscrizione della Bank Melli nell’elenco. Orbene, modifiche dei diritti della difesa sono giustificabili, nel procedimento preliminare, in occasione della prima iscrizione, come mi accingo a dimostrare, ma sono più difficili da ammettere quando attengono a una decisione di mantenere una persona o un’entità in un elenco ( ). Dall’altro lato, il Consiglio aveva rifiutato, nella specie, di comunicare al Tribunale le informazioni sulle quali si basava la decisione di mantenere l’entità nell’elenco ( ), impedendogli così, e sebbene gliene fosse stata fatta domanda, di controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di congelamento dei capitali ( ).

94. È innegabile che l’intensità dei diritti della difesa, che devono essere garantiti dall’istituzione da cui promana l’atto nella fase anteriore o immediatamente successiva alla sua adozione, è minore in presenza di misure restrittive come quelle in discussione nel caso di specie, quanto meno laddove esse vengano adottate per la prima volta nei confronti della persona o dell’entità in questione. Orbene, la giurisprudenza sulla quale si fonda il ragionamento della ricorrente verteva certamente sui diritti della difesa quali devono essere garantiti dalle istituzioni nell’ambito del previo procedimento amministrativo, qualora esso possa concludersi con l’adozione di una sanzione, ma è stata sviluppata nel contesto del diritto della concorrenza dell’Unione. Mi sembra, tuttavia, che la situazione in esame sia comparabile piuttosto a quella in cui il Consiglio adotta misure restrittive nei confronti di persone o di entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo. Orbene, in tale contesto la Corte ha elaborato una giurisprudenza secondo cui i diritti della difesa da garantirsi nella fase del procedimento preliminare non sono assoluti e ha riconosciuto che, in presenza di misure restrittive, una comunicazione preventiva dei motivi dell’iscrizione di un’entità in un elenco «sarebbe tale da compromettere l’efficacia delle misure di congelamento di capitali» ( ) e che «misure siffatte devono, per loro stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa e (…) applicarsi con effetto immediato» ( ). La giurisprudenza invocata dalla ricorrente è quindi ininfluente e risulta chiaramente che il Consiglio non era tenuto, prima dell’adozione della decisione controversa, a comunicare spontaneamente alla ricorrente i motivi o il fascicolo né ad ascoltarla ( ). Il Tribunale ha quindi adottato, al punto 93 della sentenza impugnata, un’interpretazione del tutto corretta della portata dei diritti della difesa di un’entità interessata, per la prima volta, da una misura restrittiva quale definita dalla giurisprudenza.

95. In terzo luogo, e per quanto riguarda l’argomento della ricorrente fondato sulla mancata produzione di prove, occorre subito rilevare che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo invocata a sostegno di tale motivo è del tutto ininfluente. Infatti, le sentenze Saadi c. Italia e A. c. Regno Unito ( ) vertono entrambe sull’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»). Ammesso pure che la Corte europea dei diritti dell’uomo abbia stabilito, in occasione di queste due sentenze, che un diritto fondamentale non poteva essere ponderato con un obiettivo quale la lotta al terrorismo, essa l’avrebbe fatto in relazione al divieto di tortura che, contrariamente agli altri diritti sanciti dalla CEDU, ha carattere assoluto e non è soggetto a restrizioni ( ).

96. Per il resto, quanto al secondo capo del presente motivo, l’argomento della ricorrente secondo cui la mancata produzione di prove da parte del Consiglio prima dopo e durante la presentazione del ricorso avrebbe leso il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva si scontra inevitabilmente con due elementi.

97. Mi limiterò a ricordare che, come risulta dal punto 99 della sentenza impugnata, la ricorrente non ha chiesto al Consiglio di poter accedere al suo fascicolo anteriormente alla proposizione del ricorso dinanzi al Tribunale ( ). Inoltre, la ricorrente non ha neppure dedotto motivi ricevibili, dinanzi al Tribunale, per contestare la fondatezza dell’affermazione del Consiglio secondo cui, visti i motivi esposti al punto 4 della tabella B dell’allegato V, si ritiene che essa partecipi, sia associata o dia sostegno ad attività connesse alla proliferazione nucleare in Iran ( ). Orbene, se un tale motivo fosse stato dedotto correttamente, il Consiglio avrebbe effettivamente dovuto produrre elementi probatori affinché il Tribunale potesse operarne un controllo. Siccome il Tribunale non ha dovuto pronunciarsi sulla fondatezza dei motivi addotti, la mancata produzione di prove nel corso del procedimento non può aver inficiato la sentenza del Tribunale né violato il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva della ricorrente. Per quanto riguarda l’esame degli altri motivi, il Tribunale gestisce autonomamente il procedimento e può, se lo ritiene necessario, disporre mezzi istruttori complementari ( ).

98. Infine, per quanto concerne l’asserita contraddizione di motivi, rilevo che il Tribunale ha giustamente affermato, ai punti 91-92 e seguenti della sentenza impugnata menzionati dalla ricorrente, l’esistenza del principio fondamentale costituito dal rispetto dei diritti della difesa e al contempo la possibilità di modificare tali diritti, in particolare il diritto alla comunicazione degli elementi a carico, in presenza di considerazioni imperative riguardanti la sicurezza o la conduzione delle relazioni internazionali della Comunità ( ). In ogni caso, i punti 96‑102 della sentenza impugnata, che entrano asseritamente in conflitto con l’affermazione del Tribunale sopra menzionata, si limitano a constatare che la ricorrente è stata messa in condizione di comprendere i motivi della sua iscrizione senza che il Consiglio abbia dovuto fornire d’ufficio l’accesso agli elementi del suo fascicolo né organizzare un’audizione d’ufficio. Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale non ha mai affermato che i diritti della difesa non obbligano il Consiglio a comunicare gli elementi probatori di cui dispone, nemmeno nell’ambito del procedimento giurisdizionale ( ). Rilevo ancora che, ai punti 100 e 101 della sentenza impugnata, il Tribunale ha pure esaminato i motivi invocati dalla Bank Melli per giustificare l’omessa richiesta di accesso al fascicolo che la riguardava, ma ha concluso che gli argomenti dedotti in tale contesto non potevano essere accolti. Mi è quindi difficile ravvisare, nei passaggi citati della sentenza impugnata, una qualsiasi contraddizione di motivi.

99. Ne consegue che il terzo motivo dedotto in via principale deve essere integralmente respinto.

D – Sul primo motivo in subordine, concernente la violazione del potere discrezionale del Consiglio

1. Sentenza impugnata

100. Ai punti 51 e 52 della sentenza impugnata, esaminando il primo motivo di ricorso, il Tribunale ha dichiarato che nulla negli artt. 60 CE e 301 CE permetteva di considerare che la competenza conferita alla Comunità da tali disposizioni fosse limitata all’attuazione delle misure decise dal Consiglio di sicurezza. Pertanto, il Consiglio era competente ad adottare l’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007, che autorizza il congelamento dei beni di entità non designate dal Consiglio di sicurezza ma che, secondo il Consiglio, partecipano, sono direttamente associate o danno sostegno alla proliferazione nucleare. Il Tribunale ha poi riconosciuto che il sesto ‘considerando’ del regolamento n. 423/2007 imponeva al Consiglio di esercitare il potere ad esso conferito dall’art. 7, n. 2, tenendo conto degli obiettivi della risoluzione 1737 (2006). Ha dichiarato, tuttavia, che tale obbligo non implicava che il Consiglio dovesse attuare misure restrittive soltanto nei confronti delle entità indicate dal Consiglio di sicurezza in una risoluzione.

101. Ai punti 64 e 65 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha esaminato il terzo motivo di ricorso, concernente la violazione del principio di proporzionalità e del diritto di proprietà, il Tribunale ha dichiarato che il Consiglio disponeva di un potere autonomo in forza dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007, il cui scopo non è dare attuazione alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza adottate in materia di proliferazione nucleare. Lo scopo di tale articolo e della decisione controversa che gli dà attuazione è assicurare che gli obiettivi perseguiti dalla risoluzione 1737 (2006) siano raggiunti adottando misure restrittive autonome. Il Tribunale ha quindi concluso che l’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 non aveva lo scopo di dare attuazione alla seconda risoluzione adottata dal Consiglio di sicurezza in tale materia, vale a dire la risoluzione 1803 (2008), in cui quest’ultimo si è limitato a chiedere agli Stati di vigilare sulla ricorrente ( ). Pertanto, il contenuto e gli obiettivi di tale risoluzione non potevano costituire un criterio per valutare la proporzionalità della decisione controversa.

2. Argomenti delle parti

102. La ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel negare la pertinenza delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza 1737 (2006), 1747 (2007) ( ) e 1803 (2008) al fine di definire il potere discrezionale del Consiglio. Il rapporto tra il regolamento n. 423/2007 e le risoluzioni emerge dal contenuto stesso del regolamento, in particolare dai ‘considerando’ primo, secondo, quinto e sesto. La ricorrente rileva che la risoluzione 1803 (2008) è anteriore alla decisione controversa, sicché il Consiglio avrebbe dovuto tener conto del fatto che il Consiglio di sicurezza esigeva, nei confronti della ricorrente, soltanto una vigilanza. Statuendo diversamente, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto.

103. Inoltre, sempre secondo la ricorrente, il Tribunale, mentre ha considerato pertinenti le risoluzioni del Consiglio di sicurezza (punto 52 della sentenza impugnata), ha descritto il potere del Consiglio come autonomo rispetto alle medesime risoluzioni (punti 64 e 65). Ne risulterebbe una contraddizione di motivi che inficia la sentenza impugnata. La competenza del Consiglio è una competenza vincolata dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza, elemento che il Tribunale avrebbe dovuto prendere in considerazione per stabilire se la decisione controversa avesse violato il principio di proporzionalità e il diritto di proprietà della ricorrente.

104. Le altre parti nel procedimento concludono per l’infondatezza del motivo. Nella sua comparsa di risposta il Consiglio ha sostenuto, in particolare, che l’Unione è libera di adottare misure autonome al fine di perseguire gli obiettivi fissati dalla risoluzione. Quando il Consiglio adotta un atto a seguito di una risoluzione del Consiglio di sicurezza, le misure autonome adottate dal Consiglio devono perseguire gli obiettivi stabiliti dalla risoluzione. Nella specie, la decisione autonoma di congelamento dei capitali di entità non designate dal Consiglio di sicurezza è conforme all’obiettivo perseguito da quest’ultimo, ossia impedire all’Iran di proseguire lo sviluppo del suo programma nucleare.

3. Analisi

105. Per statuire sul presente motivo sembra necessario ricostruire il contesto normativo della decisione controversa.

106. La posizione comune 2007/140 ha attuato nell’ordinamento giuridico dell’Unione la risoluzione 1737 (2006). L’attuazione di tale risoluzione si fonda unicamente sulla volontà dell’Unione di iscrivere la propria azione nell’ottica di contribuire al conseguimento degli obiettivi perseguiti dall’Organizzazione delle Nazioni Unite e di non compromettere l’adempimento degli obblighi internazionali dei suoi Stati membri, ma non sull’esistenza di un obbligo positivo e diretto, a carico dell’Unione, di dare attuazione alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza, dato che essa non è parte della Carta delle Nazioni Unite.

107. Oltre ad attuare la suddetta risoluzione, la posizione comune ha anche previsto, ai sensi del suo art. 5, n. 1, lett. b), che il congelamento dei capitali possa essere deciso dal Consiglio nei confronti di persone, entità o organismi non designati dalla risoluzione 1737 (2006), ma per i quali sia dimostrato che «partecipano, sono direttamente associat[i] o danno il loro sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari dell’Iran, o d[i] persone o entità che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione, o d[i] entità possedute o controllate da esse, anche con mezzi illeciti». Il decimo ‘considerando’ della posizione comune 2007/140 esplicita i motivi per i quali il Consiglio ha voluto andare al di là di quanto previsto dalla risoluzione, enunciando che, «[i]n conformità delle conclusioni del Consiglio [europeo] e al fine di raggiungere gli obiettivi [della risoluzione] 1737 (2006)», il congelamento dovrebbe essere esteso alle persone ed entità indicate dal Consiglio «applicando gli stessi criteri di quelli applicati dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o dal comitato».

108. Il regolamento n. 423/2007 è stato adottato poco tempo dopo la posizione comune 2007/140 proprio perché detta posizione comune prevedeva che fosse necessaria un’azione della Comunità per dare attuazione a talune misure ivi disposte ( ). Pertanto, il regolamento n. 423/2007 dà attuazione, per quanto riguarda la Comunità, alla risoluzione 1737 (2006), estendendo al contempo la logica della posizione comune 2007/140: al Consiglio viene infatti conferito, ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007, un potere unilaterale proprio, quello di indicare, conformemente ai criteri stabiliti dal Consiglio di sicurezza, persone, entità ed organismi che partecipino, siano direttamente associati o diano sostegno alle attività nucleari dell’Iran che presentano un rischio di proliferazione o allo sviluppo da parte dell’Iran di sistemi di lancio di armi nucleari. Pertanto, il potere autonomo riconosciuto al Consiglio, nel senso che esso non dipende dall’adozione da parte del Consiglio di sicurezza di misure restrittive contro le persone, le entità e gli organismi da esso designati, persegue l’obiettivo iniziale della risoluzione 1737 (2006), obiettivo che l’Unione e successivamente la Comunità hanno nel frattempo fatto propri. Sia dalla posizione comune 2007/140 che dal regolamento risulta chiaramente che il potere autonomo del Consiglio dev’essere esercitato unicamente per conseguire l’obiettivo dell’ONU. L’affermazione del Tribunale a tale riguardo ( ) non è minimamente censurabile.

109. Pertanto, e per quanto attiene alla valutazione delle competenze del Consiglio in tale materia, occorre distinguere chiaramente due ipotesi.

110. Da un lato, l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 423/2007 rinvia precisamente all’elenco di persone, entità e organismi stabilito dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o dal comitato per le sanzioni a norma del punto 12 della risoluzione 1737 (2006), alla quale il regolamento fa quindi, nella specie, espressamente riferimento.

111. Dall’altro lato, l’art. 7, n. 2, di detto regolamento riconosce un potere che, ancorché diretto a conseguire lo stesso scopo della risoluzione 1737 (2006), è autonomo sotto il profilo dell’individuazione e dell’iscrizione negli elenchi. Solo l’obiettivo dell’ONU perseguito costituisce, allora, un parametro – indiretto – della legittimità dell’azione del Consiglio ai sensi dell’art. 7, n. 2, di detto regolamento. Pertanto, è irrilevante il fatto che la ricorrente non sia stata indicata dal Consiglio di sicurezza o dal comitato per le sanzioni quale entità i cui beni devono essere congelati, ma solamente, ai sensi del punto 10 della risoluzione 1803 (2008), come un’entità sulla quale gli Stati membri devono vigilare, giacché è stato chiaramente sancito a livello della Comunità un potere autonomo del Consiglio in materia di iscrizione.

112. A tal riguardo, rammento che la decisione controversa è intesa, secondo il suo stesso titolo, ad attuare l’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007. L’adozione della risoluzione 1803 (2008) ha certamente avuto un’incidenza su detto regolamento, dato che è stata all’origine di una delle sue modifiche ( ), ma solamente in quanto il Consiglio di sicurezza ha proceduto in tale contesto all’iscrizione di nuove persone, entità ed organismi. L’adozione di questa nuova risoluzione ha quindi avuto un’incidenza solo tenuto conto dell’art. 7, n. 1, del regolamento n. 423/2007, in quanto ha consentito di aggiornare l’allegato di detto regolamento che elenca le entità designate dal Consiglio di sicurezza. È quindi del tutto esatto affermare che la proporzionalità dell’iscrizione della ricorrente nell’elenco delle entità designate dal Consiglio non può essere valutata alla luce della risoluzione 1803 (2008).

113. Infine, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il ragionamento del Tribunale non è viziato da alcuna contraddizione di motivi. Il punto 52 della sentenza impugnata è inteso a chiarire la natura dei rapporti intercorrenti tra il regolamento e la risoluzione 1737 (2006), e giustamente il Tribunale ha considerato che il potere autonomo riconosciuto al Consiglio ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 423/2007 deve essere esercitato tenendo conto degli obiettivi di detta risoluzione. Quanto al punto 65 della sentenza impugnata, esso esclude che la risoluzione 1803 (2008) sia un criterio pertinente per valutare la proporzionalità dell’azione del Consiglio. Si deve quindi constatare che, poiché questi due punti riguardano risoluzioni diverse, il Tribunale non si è contraddetto.

114. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il primo motivo in subordine deve essere respinto.

E – Sul secondo motivo in subordine, concernente un errore di valutazione in diritto del Tribunale per quanto riguarda il diritto di proprietà della ricorrente

1. Sentenza impugnata

115. Ai punti 70 e 71 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, che il rispetto dei diritti fondamentali è una delle condizioni di legittimità degli atti dell’Unione. Tuttavia, tali diritti non sono assoluti e il loro esercizio può essere soggetto a restrizioni, purché giustificate da un obiettivo di interesse generale perseguito dall’Unione. L’importanza di tale obiettivo poteva giustificare conseguenze di un certo peso per taluni operatori economici, come già riconosciuto dalla Corte. Nella specie, la violazione del diritto di proprietà e della libertà di esercitare un’attività economica della ricorrente era manifesta, in quanto la Bank Melli non poteva più disporre dei capitali da essa detenuti sul territorio dell’Unione o detenuti da cittadini dell’Unione. Nondimeno, l’importanza dell’obiettivo che giustificava la misura adottata nei suoi confronti, vale a dire il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, era tale da giustificare la gravità degli inconvenienti causati, senza che questi risultassero sproporzionati rispetto all’obiettivo, tanto più che la restrizione riguardava solo una parte degli attivi della Bank Melli e che possibili eccezioni e deroghe al congelamento dei capitali erano previste dagli artt. 9 e 10 del regolamento n. 423/2007.

2. Argomenti delle parti

116. Il secondo motivo in subordine verte su un errore di valutazione del Tribunale quanto al diritto di proprietà della ricorrente. Secondo quest’ultima, ai punti 70 e 71 della sentenza impugnata, il Tribunale ha erroneamente respinto, nell’ambito dell’esame del quarto motivo di ricorso, l’argomento relativo ad una violazione ingiustificata del suo diritto di proprietà. Infatti, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in particolare dalle sentenze Saadi c. Italia ( ) e A. c. Regno Unito ( ), risulterebbe che la protezione dei diritti fondamentali non può essere ponderata con la lotta al terrorismo. Lo stesso varrebbe per le misure relative al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Pertanto, il Tribunale, violando i diritti fondamentali della ricorrente, avrebbe commesso un errore di diritto. Esso avrebbe inoltre adottato una motivazione erronea considerando giustificate le misure restrittive senza tener conto dell’importanza attribuita alla protezione dei diritti dell’uomo dalla giurisprudenza della Corte a partire dalla sentenza Internationale Handelsgesellschaft ( ), importanza accresciuta dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e dalla prospettiva dell’adesione dell’Unione alla CEDU.

117. Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione hanno ricordato unanimemente la giurisprudenza della Corte secondo cui l’esercizio dei diritti fondamentali può es