CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 30 MAGGIO 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

1.1. La controversia principale che ha indotto la Tariefcommissie a sottoporvi una questione pregiudiziale verte sul rifiuto di concedere la franchigia doganale per l'importazione dal Giappone nella Comunità di un apparecchio denominato «JEOL electron microscope, model JEM-200 CX». La natura scientifica dell' apparecchio è pacifica. Neppure è controverso che l'apparecchio sia esclusivamente destinato all'insegnamento e a ricerche di mero carattere scientifico presso un ente pubblico o di pubblico interesse. A norma dell'art. 3, n. 1, lett. a) (emendato dal regolamento (CEE) n. 1027/79), del regolamento n. 1798/75, adottato per l'esecuzione dell'accordo di Firenze stipulato nell'ambito dell'Unesco, di cui vi siete già più volte occupati, un apparecchio di questo tipo può venir importato in franchigia doganale. Tuttavia, l'art. 3, n. 1, lett. b) dello stesso regolamento pone una seconda condizione per la franchigia, cioè che «strumenti o apparecchi di valore scientifico equivalente non siano attualmente fabbricati nella Comunità». Questo secondo presupposto, come pure le norme di procedura per ottenere la franchigia, fissate nel regolamento della Commissione CEE n. 2784/79 (GU L 318, 1979, pag. 32) costituiscono l'oggetto principale del procedimento odierno.

1.2. A norma dell'art. 7, n. 1 del regolamento ultimo menzionato, il competente organo olandese poteva decidere autonomamente sulla domanda dell'In-terfacultair Instituut Electronenmicroscopie della regia università di Groningen. Dopoché l'attore, il 23 gennaio 1981, aveva impugnato dinanzi alla Tariefcommissie il provvedimento negativo della competente autorità amministrativa, il governo olandese, sentito l'attore, chiedeva alla Commissione, il 3 aprile 1981 — con particolare riferimento all' importazione dell'apparecchio di cui trattasi — di accertare ancora una volta se un apparecchio equivalente fosse in quel momento prodotto nella Comunità. Questa richiesta era motivata manifestamente dal fatto che il provvedimento negativo delle autorità olandesi competenti era fondato sulla decisione della Commissione 18 luglio 1980 n. 80/772/CEE (GU L 221, 1980, pag. 20). Questa decisione riguardava lo stesso tipo di apparecchio, ma era stata originata da una domanda diversa. Poiché queste domande vengono valutate secondo le specifiche ricerche cui l'apparecchio è destinato, era possibile che l'uso indicato nella domanda della regia università di Groningen giustificasse la franchigia. In particolare avrebbe potuto emergere che l'apparecchio di produzione comunitaria «EM 400» della Philips per quel particolare tipo di ricerca non aveva «valore scientifico equivalente» a quello del prodotto giapponese importato. Il 25 maggio 1981 la Commissione — questa volta a richiesta del Belgio — adottava la decisione 81/415/CEE (GU L 158, 1981, pag. 24), nella quale si negava la franchigia all'importazione di detto apparecchio per le stesse ragioni già esposte nella decisione dell'8 luglio 1980. L'8 ottobre 1981 la Commissione, sentita la commissione di esperti di cui all'art. 7, n. 5, del regolamento 2784/79, adottava la decisione 81/843/CEE, alla quale si riferisce la questione pregiudiziale sottopostavi. La questione pregiudiziale è la seguente: «Se la Commissione abbia correttamente interpretato e applicato, nella decisione 8 ottobre 1981 (n. 81/843/CEE), la nozione di “valore scientifico equivalente” figurante nell'art. 3 del regolamento (CEE) n. 1798/75». La Tariefcommissie, nella motivazione del provvedimento di rinvio, ha dichiarato tra l'altro che l'attore ha asserito — senza essere contraddetto — che per la sua attività di ricerca era necessario un microscopio elettronico con tensione di accelerazione di 200 kv, caratteristica che fa difetto al modello della Philips. Esso rileva inoltre che la valutazione effettuata dalla Commissione impugnata dall'attore non è adeguatamente motivata, mentre il convenuto (Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen di Groningen) ha ribattuto che il suo compito consiste unicamente nell'ese-guire la decisione.

1.3. Per ulteriori particolari sulle norme da applicare, sui fatti e sul procedimento dinanzi al giudice nazionale, nonché sulle osservazioni scritte presentate dal governo olandese, da quello italiano e dalla Commissione, mi limiterò — a questo punto della mia esposizione — soprattutto a richiamarmi alla relazione d'udienza. Tra le osservazioni scritte presentate alla Corte, mi pare particolarmente interessante la tesi ampiamente svolta dal governo italiano, secondo la quale il provvedimento deve contenere dati sufficienti circa le ragioni della concessione o del diniego della franchigia, cosicché possa servire da falsariga per la valutazione di casi analoghi e nello stesso tempo consenta, di volta in volta, di sindacare la correttezza della motivazione. In secondo luogo, concordo con la Commissione nel ritenere che la questione pregiudiziale non verte tanto sulla corretta interpretazione d'applicazione dell'art. 3 del regolamento n. 1798/75, quanto sulla validità della decisione, dato il modo in cui la Commissione ha interpretato e applicato la nozione di «valore scientifico equivalente».

1.4. Nella sentenza 27 settembre 1983, in una causa che non può paragonarsi con la presente sotto tutti gli aspetti (causa 216/82, Universität Hamburg Hauptzollamt Hamburg-Kehrwieder, Race. 1983, pag. 2771) avete già affermato che la Corte «può censurare il contenuto delle decisioni adottate dalla Commissione in conformità al parere del comitato di perizia nell'ambito del Comitato per le franchigie soltanto in caso di errore manifesto di fatto o di diritto o di sviamento di potere» (n. 14). Le differenze più salienti fra la causa dell'università di Amburgo e la presente mi paiono le seguenti. In primo luogo nella causa «amburghese» emerge dal verbale della seduta, riportato nella sentenza, del comitato per le franchigie doganali che a quell'epoca si riteneva che gli utenti contestassero l'equivalenza degli apparecchi olandesi dichiarati equivalenti, ma non quella degli apparecchi francesi dichiarati parimenti equivalenti. L'equivalenza degli apparecchi francesi veniva contestata dall'università di Amburgo, immediatamente dopo la decisione, dinanzi al giudice tedesco competente. In una perizia indipendente del 1° febbraio 1982 — secondo la stessa sentenza — non veniva posta in dubbio tanto l'equivalenza quanto la disponibilità degli apparecchi francesi al momento dell'acquisto. Nella presente causa si contesta invece già dal momento della domanda l'equivalenza dell'apparecchio Philips disponibile. In secondo luogo la causa odierna mostra due differenze di procedura rispetto alla causa «amburghese», la cui rilevanza va esaminata più attentamente. Da un lato, nella causa odierna hanno rilevanza divergenti relazioni sull'equivalenza del prodotto comunitario di cui trattasi, senza che in relazione a dette relazioni si sia instaurata una procedura in contraddittorio. E vero che, stando a quanto ha dichiarato la Commissione all'udienza, nella riunione del comitato per le franchigie doganali era stata svolta oralmente una perizia indipendente sull'equivalenza degli apparecchi, ad opera di un perito del Centro comune di ricerche di Ispra, ma il verbale non ne parla. Una seconda differenza, forse importante, di procedure tra la causa odierna e quella «amburghese» consiste nel fatto che la procedura di cui all'art. 7, nn. 3-7, del regolamento n. 2784/79 è stata seguita in una situazione chiaramente non rientrante nel n. 2 di detto articolo. Detto n. 2 riguarda precisamente la situazione nella quale «l'autorità competente dello stato membro in cui è situato l'istituto o organismo destinatario non sia in grado di prendere la decisione di cui al paragrafo 1 (nel nostro caso, circa l'equivalenza)». L'autorità olandese competente, non solo si è ritenuta veramente in grado di decidere in merito, ma lo era anche dal punto di vista obiettivo, in quanto il produttore dell'apparecchio assertivamente equivalente aveva sede nei Paesi Bassi. In definitiva, l'autorità si è pronunciata in proposito e la sua decisione si è basata essenzialmente sulla summenzionata decisione della Commissione 80/772/CEE in un caso a prima vista analogo. La richiesta del governo olandese alla Commissione, richiesta diretta ad ottenere una decisione in relazione alla causa intentata dall'attore, in questo caso aveva il chiaro scopo di far esaminare in modo più approfondito la questione se le specifiche ricerche cui l'apparecchio era destinato giustificassero una deroga alla decisione appena adottata. Sorge allora il problema se il procedimento contemplato dall'art. 7, nn. 3-7, del regolamento sia adatto in caso di procedimento «quasi d'appello».

1.5. Per valutare la decisione della Commissione di cui trattasi alla luce dei criteri esposti nella vostra sentenza 216/82 (punto 14) devo quindi esaminare nell'ordine: 2) la domanda della regia università di Groningen; 3) il procedimento seguito dalla Commissione e 4) la possibilità di applicare, l'art. 7, nn. 3-7 del regolamento 2784/79 al caso in esame. Concluderò esponendo la mia opinione in proposito.

2. La domanda

Nella domanda di franchigia dai dazi doganali per l'importazione dell'apparecchio di cui trattasi, in data 20 agosto 1980, l'attore nella causa principale dichiara come destinazione «ricerche scientifiche su metalli e materiali metallici; insegnamento scolastico della fisica tecnica e, incidentalmente, della fisica sperimentale». Per una descrizione più ampia della destinazione dell'apparecchio non vi era nemmeno spazio sul modulo. Un po' più di spazio vi era invece per rispondere alla domanda «motivi per cui non si può impiegare uno strumento o apparecchio di fabbricazione comunitaria per la ricerca prevista». La risposta data dall'attore è la seguente: «Studi comparativi effettuati nei laboratori sperimentali della Philips ad Eindhoven e, rispettivamente, dalla Jeol a londra hanno dimostrato la netta superiorità del JEM-200 CX della Jeol sull'EM 400 della Philips. Questa superiorità deriva soprattutto dalla maggior tensione di accelerazione, che nel JEM-200 CX è di 200 kV contro i 120 dell'EM 400. Dato l'impiego previsto (studi su metalli e leghe) non vi è altra alternativa: il JEM-200 CX. Interrogata circa la possibilità di fornire un apparecchio EM 400 con tensione di 200 kV, la Philips ha risposto di non esserne in grado. Nell'anno precedente, il 1980, per gli stessi motivi esposti sopra ha fruito di franchigia l'Istituto tecnico di Twente, rep. costruzione di utensili».

Nella criticata decisione della Commissione 8 ottobre 1981, l'apparecchio, in base a chiarimenti forniti in seguito dall'attore, è stato descritto come «destinato ad essere usato nella ricerca microstrutturale delle trasformazioni e delle deformazioni di materiali metallici e di leghe».

Stando alla domanda originaria, l'autorità olandese competente poteva certo ritenere di dover applicare la summenzionata decisione della Commissione 18 luglio 1980. La destinazione in quel caso era indicata praticamente nello stesso modo che nella domanda dell'attore. La definizione che la Commissione ha in definitiva ritenuto nel caso odierno è un po' più particolareggiata di quelle della decisione testé impugnata, ma notevolmente meno dettagliata della decisione della destinazione data nella domanda belga, alla quale si riferiva la decisione 81/415/CEE del 25 maggio 1981 (GU L 158, pag. 24).

Tenuto conto del tenore della domanda e dell'art. 5, n. 2, secondo trattino, del regolamento citato, la Commissione, coeteris paribus, poteva certo ritenere che nella presente causa non vi fosse motivo di decidere in modo diverso dalle due decisioni precedenti. In particolare, il solo richiamo dell'attore alla superiorità dell'apparecchio giapponese non poteva indurre la Commissione a decidere diversamente, poiché l'attore non aveva dimostrato, a norma dell'art. 5, n. 2, che le prestazioni superiori fossero «necessarie per la buona esecuzione dei lavori specifici da effettuare». L'attore nella causa principale, dinanzi a questa Corte, ha ammesso che, al momento della domanda, non aveva compreso l'importanza di descrivere più precisamente la destinazione.

3. La procedura seguita dalla Commissione nella fattispecie

Come ho detto, nella fattispecie la Commissione ha applicato l'art. 7, nn. 3-7 del suo regolamento. Dal verbale, prodotto in giudizio, della discussione tenutasi in merito nell'ambito del comitato per la franchigia dei dazi doganali, il 9 e 10 luglio 1981, e dalle spiegazioni fornite in merito dalla Commissione all'udienza emerge che:

1. La delegazione olandese comunicava che, sul problema dell'equivalenza, la Philips aveva steso una relazione generale nella quale ribatteva agli argomenti dell'attore. Detta relazione sarebbe stata trasmessa al più presto alla Commissione (rei. 14.1) Stando a quanto dichiarato dalla Commissione all'udienza, il contenuto di detta relazione era stato esposto a voce durante la riunione.

2. Tenendo conto delle precedenti decisioni relative all'apparecchio in questione, il comitato confermava la natura scientifica dell'apparecchio (rei. 14.2).

3. Si accertava che nella Comunità erano disponibili apparecchi di analogo valore scientifico (rel. 14.2, come illustrato dalla Commissione all'udienza).

4. Nella relazione non si fa cenno del giudizio del perito del Centro comune di ricerche di Ispra, presente alla riunione. Secondo quanto ha dichiarato la Commissione all'udienza, questo delegato avrebbe espresso, ma oralmente, durante la riunione, un parere negativo per l'attore.

5. Erano presenti i rappresentanti di ministeri competenti per i problemi doganali di nove stati membri. Tuttavia la Commissione ha ammesso all'udienza che detti rappresentanti non erano periti tecnico-scientifici.

6. (Alla luce delle risposte della Commissione a domande della vostra Corte), lo scopo della consultazione di detto comitato è esclusivamente quello di uno scambio di informazioni di fatto tra gli stati membri e, quindi, non ci si ripropone in particolare alcuna valutazione tecnico-scientifica sui problemi di equivalenza.

7. La Commissione (stando alle risposte fornite in udienza alla Corte), dato il carattere di fatto degli accertamenti del comitato e della decisione della Commissione che su di essi si basa, ritiene possibile l'impugnazione dinanzi al giudice nazionale competente della sua valutazione tecnico-scientifica della produzione comunitaria di apparecchi di valore scientifico equivalente, ad esempio qualora essa abbia assunto come base una inesatta formulazione dell'indagine, rispetto alla formulazione effettuata dalla regia università di Groningen.

8. La base delle discussioni dinanzi al comitato era costituita dalla domanda dell'attore.

In base tanto al testo dell'art. 7 del regolamento, quanto del procedimento seguito — testé compendiato — concludo che il procedimento di consultazione mirava esclusivamente allo scambio di spiegazioni di fatto e non comprendeva alcun'altra garanzia istituzionale per la valutazione tecnico-scientifica della equivalenza diversa dall'effettiva, ma non prescritta dal regolamento, presenza di un perito del Centro comune di ricerche di Ispra. Tanto secondo la motivazione della decisione, quanto secondo il verbale, non si attribuisce alcun valore determinante a questo giudizio, che non potrebbe nemmeno averne dato lo scopo, dichiarato dalla Commissione, di scambio di informazioni di fatto. Ciò è inoltre confermato dalla lettera 22 ottobre 1982, contenuta nel fascicolo, con la quale viene trasmessa all'attore la relazione Philips ad opera del ministro olandese delle finanze, in cui dichiara che «in particolare, i dati forniti dalla Philips ... hanno contribuito alla decisione di cui trattasi». Nemmeno è risultato che il carattere derogatorio «quasi d'appello» e non espressamente previsto nel n. 2 dell'art. 7, della consultazione in questione oppure considerazioni di natura procedurale circa l'eventuale auspicabilità della trattazione contraddittoria di un siffatto «quasi appello» abbiano indotto ad una qualsiasi deroga dalla procedura normale, di cui ai nn. 3-7.

Tuttavia, in conclusione, solo per questi motivi non direi ancora che vi sia stato un «manifesto errore di fatto o di diritto», come avete dichiarato al punto 14 della vostra sentenza nella causa «amburghese».

4. Sulla possibilità di applicare l'art. 7, nn. 3-7, del regolamento n. 2784/79 al caso in esame

In particolare dal combinato disposto dell'art. 7, n. 2 e dell'art. 7, n. 4 del regolamento emerge che le norme di procedura di cui all'art. 7, nn. 3-7 riguardano esclusivamente casi nei quali l'autorità nazionale non ha ancora adottato provvedimenti o ha concesso solo una franchigia provvisoria. Il criterio cui si informa questo procedimento di consultazione, alla luce delle spiegazioni fornite dalla Commissione nel corso del procedimento ed anche alla luce della vostra esperienza in cause precedenti vertenti sulla possibilità di esenzione dai dazi doganali è costituita in particolare dal fatto che né le amministrazioni nazionali né la Commissione sono sempre al corrente della produzione di strumenti o apparechi di equivalente valore scientifico in uno dei dieci stati membri. Ciascuna amministrazione nazionale è invece in grado di accertare se nel proprio stato membro si produca uno strumento o un apparecchio analogo. Poiché il paese d'importazione, quando si applica il procedimento di consultazione, alla luce di dette norme di procedura si considera essere uno stato diverso dallo stato membro nel quale si produce l'apparecchio ritenuto equivalente, i nn. 5 e 6 di detto art. 7 contengono sotto questo aspetto sufficienti garanzie procedurali per una trattazione contraddittoria. L'esposizione del procedimento seguito nella causa «amburghese» nella relativa sentenza pare confermi l'esattezza di questa conclusione. Il paese importatore ha allora manifestamente introdotto nel dibattito l'atteggiamento dell'utente dell'apparecchio, come pure le relazioni dei periti.

Al contrario, detto art. 7 non contiene in complesso alcuna garanzia per la trattazione in contraddittorio in un caso come quello in esame, nel quale il produttore comunitario interessato è stabilito nello stesso stato membro che ha sottoposto il problema alla Commissione. A quanto risulta dal fascicolo e dalle dichiarazioni fatte in udienza non si è avuta una vera trattazione in contraddittorio. Addirittura risulta dal fascicolo che l'attore nella causa principale solo dopo l'adozione della decisione è riuscito a prendere visione della decisione sui rapporti elaborati dalla Philips e quindi non ha potuto prendere alcuna iniziativa per presentare memorie di difesa. Così stando le cose, mi pare che nell'elaborazione della decisione in questione siano stati commessi essenziali errori di forma. Per questi errori, ritengo che il provvedimento vada annullato. Non giungo a dire che vi è stato pure sviamento di potere, in quanto il procedimento di cui all'art. 7, nn. 3-7, è stato usato per uno scopo per il quale notoriamente questo procedimento non era destinato. Certo ritengo di per sé auspicabile che la Commissione, nell'eventuale intento di ampliare le possibilità di esperimento di questo «quasi appello» modifichi il regolamento in modo che per casi analoghi siano previste speciali garanzie procedurali. Queste modifiche dovrebbero prevedere, oltre alle garanzie per la competenza tecnico-scientifica dei periti da sentire, anche garanzie di procedimento contraddittorio. Sarebbe pure concepibile che la Commissione affidasse in futuro la trattazione di questi casi di «quasi appello» interamente ai giudici nazionali competenti, il che offrirebbe senz'altro garanzie di contraddittorio.

5. Conclusioni finali

Data la conclusione cui sono giunto, non ritengo necessario approfondire anche la questione dell'eventuale carenza di motivazione del provvedimento. Il punto decisivo della motivazione recita: «considerando che, sulla base delle informazioni raccolte presso gli stati membri, apparecchi che abbiano valore scientifico equivalente a detto apparecchio e che possano essere usati allo scopo sono attualmente fabbricati nella Comunità; che tale è il caso, in particolare, dell'apparecchio EM 400 fabbricato dalla Philips Nederland BV, Boschdijk 525, Eindhoven, Nederland».

Questa motivazione conferma che solo i chiarimenti di fatto forniti dagli stati membri hanno costituito il motivo determinante della decisione, non già un eventuale giudizio tecnico-scientifico indipendente sull'equivalenza. Questa motivazione conferma inoltre che, dopo la domanda (riprodotta nella decisione) non vi è stata procedura in contraddittorio circa le relazioni stese dal produttore interessato sull'equivalenza del suo apparecchio. Come già detto, è inoltre assodato che l'attore non ha potuto prendere conoscenza delle relazioni prima della decisione della Commissione. La carente motivazione, argomento sul quale il governo italiano ha presentato interessanti osservazioni, di carattere generale, appare dunque nella fattispecie confermare una volta di più i gravi difetti di forma sopra rilevati, commessi nella fase preparatoria della decisione.

Per questi motivi, vi propongo quindi di risolvere come segue la questione della Tarief commissie :

«La decisione della Commissione 8 ottobre 1981 (81/843/CEE) è invalida in quanto nella preparazione dell'interpretazione e dell'applicazione dell'art. 3 del regolamento CEE n. 1798/75 ivi contenuta sono stati commessi gravi errori di fórma».

Poiché le decisioni precedenti adottate relativamente all'apparecchio in questione valevano solo per le richieste specifiche ed inoltre la Commissione ha confermato all'udienza che, per determinati tipi di ricerca, anche i centri di ricerche della Comunità non giudicano equivalente l'apparecchio Philips, la causa, dopo una siffatta pronunzia, può venir risolta autonomamente dalla Tariefcommissie.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.