Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

del 13 giugno 1968 ( 1 )

Signor Presidente, signori Giudici,

La ricorrente nel procedimento odierno esercisce uno zuccherificio nella Bassa Sassonia (Repubblica federale). La produzione consiste in zucchero grezzo che viene poi raffinato in altri stabilimenti. Essa sarebbe stata lesa da una norma contenuta nel regolamento 1009-67-CEE del Consiglio, in data 18 dicembre 1967, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (G. U. n. 308).

Tale organizzazione, complessa ed oscura per i profani nei suoi particolari, ha lo scopo di «assicurare ai produttori di barbabietole e di canna da zucchero della Comunità il mantenimento delle garanzie necessarie per quanto concerne la loro occupazione ed il loro tenore di vita». A questo proposito il regolamento stabilisce norme per stabilizzare il mercato dello zucchero, che — come gli altri mercati agricoli della Comunità — è essenzialmente regolato dall'andamento dei prezzi. Il regolamento s'impernia quindi su un prezzo indicativo per lo zucchero bianco e su un corrispondente prezzo d'intervento, determinato ogni anno per le zone eccedentarie della Comunità.

In base al prezzo d'intervento si devono pure determinare annualmente prezzi minimi, per le zone di produzione dei vari tipi di barbabietole, che devono venire rispettati nelle forniture di barbabietole ai produttori di zuccherro. Inoltre, per altre zone della Comunità sono previsti prezzi d'intervento derivati, prezzi d'intervento per lo zucchero di canna grezzo e prezzi d'intervento per lo zucchero di barbabietola grezzo. Tali prezzi hanno importanza per gli enti designati dagli Stati membri, che hanno l'obbligo di acquistare «al prezzo d'intervento valido per la zona in cui si trova lo zucchero all'atto della compravendita».

Mentre però l'obbligo d'intervento per lo zucchero bianco e per lo zucchero di canna grezzo è illimitato nel tempo, quindi costituisce parte integrante del sistema, la validità della disciplina dell'intervento nel settore dello zucchero da barbabietola grezzo, di cui all'articolo 9, n. 3, di detto regolamento, è limitata al 31 dicembre 1969. Per il periodo successivo, il n. 4 dell'articolo 9 prevede semplicemente che «in caso di situazione anormale, possono essere adottate misure particolari».

La ricorrente impugna proprio questa eccezione, nella quale ravvisa un'ingiustificata discriminazione nei confronti dei produttori di zucchero di barbabietola grezzo e, col ricorso presentato il 29 febbraio 1968, chiede l'annullamento dell'articolo 9, n. 3, del regolamento 1009-67.

È noto che il Consiglio ha sollevato soltanto un'eccezione a norma dell'articolo 91 del regolamento di procedura, assumendo che il ricorso è irricevibile in quanto impugna un regolamento, ed ha quindi chiesto che la questione sia risolta in via preliminare. Nella successiva memoria della ricorrente, in risposta al Consiglio, e nella discussione orale del 29 maggio si è quindi discusso della ricevibilità, alla quale limiterò pure il mio esame.

La disposizione chiave, sulla quale questa Corte si è già pronunciata più volte, è l'articolo 173, 2o comma, del trattato CEE. In forza di tale articolo, si devono distinguere tre casi d'impugnazione diretta da parte dei singoli. Si deve trattare o di una decisione di cui è direttamente destinatario il ricorrente, oppure di una decisione indirizzata ad un soggetto diverso dal ricorrente, ovvero di una decisione emanata sotto forma di regolamento Solo la terza ipotesi — e le parti giustamente concordano nell'ammettere che l'atto del Consiglio è in sostanza un regolamento — può ricorrere nella fattispecie. Ciò vuol dire che innanzitutto si deve stabilire la natura giuridica dell'atto impugnato, a meno che — come è avvenuto nella causa 40-64, ma non nella causa analoga 30-67 — non si preferisca lasciare in sospeso il problema della natura giuridica, per stabilire immediatamente se la ricorrente sia stata toccata individualmente e direttamente dall'atto impugnato, come stabilisce l'articolo 173, 2o commo. Se s'intende determinare la natura giuridica del provvedimento criticato, secondo la giurisprudenza di questa Corte (la più recente è la sentenza 30-67), la questione fondamentale è se l'atto in esame abbia solo l'apparenza di un regolamento (cioè di un atto non impugnabile dai singoli), mentre in realtà si tratta di una decisione.

Questa determinazione (se si tratti di una decisione o di un regolamento, giacché tertium non datur) nella fattispecie dovrebbe essere molto più complessa che in altre controversie. Mi occuperò particolarmente di questo problema.

Ricorderò anzitutto i fatti: si tratta di un termine riguardante una parte della disciplina dell'intervento di cui al regolamento 1009-67, cioè di una disposizione in forza della quale gli organi statali d'intervento, dal 1o gennaio 1970, non saranno più obbligati ad acquistare zucchero grezzo di barbabietola a prezzo d'intervento, in altre parole sarà soppressa la garanzia di collocamento, a danno dei produttori e dei venditori di tale merce.

Per decidere se tale provvedimento costituisca una decisione o un regolamento ai sensi del trattato, dobbiamo rilevare anzitutto che i criteri stabiliti dal trattato, onde dare una definizione di tali atti, non sono né numerosi né precisi, giacché l'articolo 189 stabilisce soltanto : «La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati», mentre per il regolamento è detto unicamente che ha «portata generale». Nemmeno la nostra giurisprudenza offre molti elementi per pronunciarsi sulla controversia odierna. Più esattamente, non si è mai verificato un caso limite analogo, in quanto questa Corte si è sempre pronunciata su atti che costituivano chiaramente decisioni o contenevano disposizioni inequivocabilmente normative, cioè di indubbio carattere astratto. Per quanto riguarda quest'ultima categoria, ricorderò le cause 16 e 17-62, vertenti sulla soppressione dei contingentamenti e sulla generale disapplicazione dell'articolo 44 del trattato in forza del regolamento n. 23; ricorderò inoltre le cause 19-22-62, vertenti sull'applicabilità della disciplina comunitaria della concorrenza in materia di accordi tra produttori agricoli, ed infine la causa 40-64, riguardante la determinazione dei prezzi di riferimento per gli agrumi, ed ancora la recentissima sentenza 30-67, sulla determinazione di prezzi d'intervento derivati nel settore dei cereali. Sentenze analoghe si potrebbero citare a proposito della nozione di decisione generale nel trattato CECA. Dato l'oggetto di tali controversie, non desta meraviglia il fatto che, per definire le decisioni generali (nel senso del trattato CECA) e i regolamenti (nel senso del trattato CEE), siano state usate formule nelle quali prevalgono gli elementi di carattere generale e astratto. Nella sentenza 36-38-40 e 41-58 si afferma : «… la decisione stabilisce vari principi normativi, fissa in modo astratto, le modalità della loro applicazione ed indica le conseguenze giuridiche che ne derivano; … detta norme … generali le quali … possono avere identica importanza in un numero indeterminato di casi e sono o saranno applicabili a qualunque soggetto che potrà esserne destinatario». La sentenza fondamentale sotto il profilo del trattato CEE è quella pronunciata nelle cause 16 e 17-62, che recita : «Il regolamento ha natura essenzialmente normativa … ed è applicabile … ad una o più categorie di destinatari determinati astrattamente e nel loro complesso».

Prescindendo dalle forme di atti d'impero chiari ed inequivocabili alle quali fanno riferimento le definizioni della nostra giurisprudenza, esistono indubbiamente altre forme miste od intermedie, come si rileva da un esame del diritto interno, specie quello tedesco, che fa dipendere il diritto d'impugnazione dalla distinzione fra atti singoli e provvedimenti normativi, come avviene pure nel trattato CEE (mentre gli ordinamenti francese, italiano e belga, non si pongono il problema o gli attribuiscono un'importanza secondaria). L'esame del diritto nazionale mostra inoltre che un quadro composto solo di elementi tratti dalla teoria del diritto non può tenere sufficientemente conto dell'esistenza di simili forme intermedie di atti amministrativi, in quanto ad esempio non si può far riferimento solo alla sfera dei destinatari e considerare come atti singoli unicamente i provvedimenti che determinano obiettivamente il numero dei destinatari al momento in cui vengono adottati, mentre dovrebbero avere carattere normativo gli atti che non determinano i loro destinatari al momento in cui vengono pubblicati, in quanto la cerchia dei destinatari può mutare nel periodo in cui il provvedimento rimane in vigore, periodo nel quale può verificarsi — come ha affermato il Fuss ( 2 ) — una «fluttuazione potenziale della sfera dei destinatari».

Soprattutto nella giurisprudenza della Corte amministrativa federale — ma anche in quella di altri tribunali tedeschi — si trovano numerosi casi nei quali non si è tenuto conto dei criteri limitativi testè tratteggiati, criteri indubbiamente chiari. Per contro tali tribunali, in caso di forme miste di atti amministrativi, hanno ritenuto determinante anche la questione del se si tratti della disciplina di un caso singolo, di un «caso concreto». Nell'affermativa — ed era questo l'elemento determinante a norma del codice di procedura amministrativa (regolamento n. 165) già in vigore nella zona di occupazione inglese — si poteva considerare come atto amministrativo impugnabile anche quello diretto a più soggetti indeterminati. Quali esempi si possono citare un atto di costituzione di un comune ( 3 ), il collocamento di segnali stradali ( 4 ), la chiusura al traffico di una via pubblica ( 5 ), il divieto, per ragioni sanitarie, di vendere determinate merci in determinate zone ( 6 ), il diniego di autorizzare i contributi ad una camera del lavoro ( 7 ) oppure d'autorizzare il regolamento elettorale di una camera di commercio ( 8 ). Talvolta quale giustificazione si adduce che la nozione di atto amministrativo ha pure rilevanza processuale e va definita, nello spirito della costituzione, con larghezza di vedute, al fine di garantire una tutela giurisdizionale quanto più ampia possibile ( 9 ).

Considerando tale giustificazione, si rivà colla memoria alla considerazione fondamentale della sentenza 25-62, che afferma : «Le disposizioni del trattato relative al diritto d'impugnazione non possono essere interpretate restrittivamente». Se s'intende dare un senso compiuto a tale considerazione, si deve pure risolvere il problema del se il diritto comunitario non ammetta un'analoga interpretazione estensiva della nozione di decisione, cioè una soluzione del problema fondamentale per l'articolo 173, 2o comma, che prescinda dall'orientamento puramente teorico testè ricordato.

Mi pare che la giurisprudenza di questa Corte abbia stabilito taluni punti fermi per la soluzione di detta questione. Per lo meno le espressioni usate in talune sentenze fanno propendere per una soluzione elastica del problema di delimitazione. Ad esempio, nella sentenza 16 e 17-62 si nega che costituisca regolamento il provvedimento «applicabile a un numero limitato di destinatari, indicati espressamente oppure facilmente individuabili» ; vi si dice che i singoli possono impugnare «le decisioni di cui sono destinatari ovvero gli atti a queste assimilabili» ed inoltre si afferma espressamente : «Per stabilire nei casi dubbi se ci si trovi di fronte a una decisione o a un regolamento, si deve perciò esaminare se l'atto di cui trattasi riguardi individualmente dei soggetti determinati». Analogamente, nella sentenza 25-62 si afferma che : «Per poter stabilire se si tratti nella specie di una decisione, va quindi accertato se il provvedimento riguardi persone determinate», giacché è caratteristica di una decisione quella di essere indirizzata ad un limitato numero di destinatari. Nella recente sentenza 30-67, si rileva infine che può accadere che «un atto, pur avendo nel complesso la natura di un regolamento, contenga dei provvedimenti destinati a persone determinate in modo da individualizzarle ai sensi dell'articolo 173, 2o comma, del trattato» e si solleva la questione del se «gli interessi di determinate persone, designate ed identificabili siano lesi dal provvedimento impugnato».

In effetti, dovremmo ora possedere gli elementi per risolvere in modo adeguato il problema di qualificazione cui ci troviamo di fronte, cioè tenendo presenti gli interessi da tutelarsi senza cadere nell'azione popolare.

Vediamo quindi, alla luce di quanto abbiamo prospettato, quale possa essere la soluzione del problema, senza dimenticare quanto segue.

Il provvedimento impugnato stabilisce — e non ho paura di ripetermi — che dal 1o gennaio 1970 i governi non dovranno più intervenire per quanto riguarda lo zucchero grezzo di barbabietola e quindi viene meno ogni garanzia di collocamento per i produttori del settore. Gli effetti diretti o indiretti del provvedimento si estendono certo — come sottolinea giustamente il Consiglio — a svariati operatori sul mercato comunitario dello zucchero, fra i quali le imprese trasformatrici e i consumatori. Questo però è irrilevante ai fini della mia esposizione, dovendosi piuttosto stabilire chi venga a trovarsi in una situazione giuridica diversa, chi subisca le conseguenze giuridiche del provvedimento impugnato.

Solo coloro che sono colpiti in questo modo possono affermare che il provvedimento è applicabile nei loro confronti, che essi appartengono alla cerchia dei destinatari rilevante ai fini della distinzione di cui ci occupiamo, mentre coloro che sono unicamente favoriti dal provvedimento non possono logicamente venir presi in considerazione. Effettuata tale diversa limitazione, gli unici colpiti nella nostra ipotesi sono gli organi d'intervento statali, vale a dire un numero fisso di organi amministrativi nazionali, e i produttori di zucchero grezzo di barbabietola. Quanti siano non lo sappiamo: i dati forniti dal Consiglio sono stati contestati in extremis dalla ricorrente ed anche considerandoli attendibili, si giunge al massimo ad un totale di trenta imprese operanti nella Comunità. In teoria non è escluso certo che tale numero possa variare prima che sia abrogata la disciplina degli interventi; tuttavia non dovrebbe essere decisiva tale ipotesi (che in effetti impedisce di procedere senza inconvenienti all'emanazione di atti singoli), ma ci si dovrebbe invece fondare sulla giusta considerazione che, in vista dell'andamento del settore, della situazione economica dell'industria dello zucchero (sovraproduzione nell'ambito comunitario) e della situazione giuridica che già si profila e che diverrà una situazione di fatto nel 1970 l'aumento — o il considerevole aumento — del numero degli interessati è assolutamente improbabile. Eventualmente tale numero diminuirà, — come giustamente rileva la ricorrente — sia per motivi economici che per motivi giuridici (fusione di più industrie).

Tale particolare situazione penso ci permetta di parlare di effetti «analoghi ad una decisione» del provvedimento impugnato e di attribuire a questo il carattere di soluzione contingente più che di atto normativo. Nel senso dell'articolo 173, 2o comma, ci troviamo quindi di fronte — come sostiene la ricorrente — ad una decisione emanata sotto forma di regolamento e perciò si deve ammettere la ricevibilità del ricorso, tenuto conto della natura giuridica dell'atto litigioso. Quanto meno si dovrebbe ravvisare qui un «caso dubbio», nel senso della sentenza 16 e 17-62, e per questo motivo bisogna portare l'esame sulla questione del se il provvedimento di cui trattasi tocchi individualmente determinati soggetti. In proposito, devo comunque aggiungere qualche considerazione prima di ammettere la ricevibilità.

Quali siano i presupposti dell'«essere toccati individualmente», ai sensi dell'articolo 173, 2o comma, è un problema già più volte sottoposto a questa Corte, che lo ha risolto stabilendo il seguente principio: chi non è destinatario di una decisione può affermare di esserne colpito individualmente solo se la decisione lo tocca per le sue caratteristiche personali o per circostanze particolari che lo distinguono da tutti gli altri e lo individualizzano come il destinatario. Tale definizione, perfetta o no, si è finora rivelata utile.

Nel nostro caso non si potrà forse parlare di «caratteristiche personali»della ricorrente che la possano individualizzare rispetto al provvedimento impugnato, giacché la definizione citata ricorda piuttosto le qualità inerenti a determinate persone.

Dopo quanto si è detto circa la natura giuridica dell'atto, non possono però sussistere dubbi sul fatto che l'articolo 9, 3o comma, del regolamento impugnato tocca la ricorrente in virtù di particolari circostanze che la distinguono da tutti gli altri. Tali circostanze vanno ravvisate nella sua attività produttiva di zucchero grezzo di barbabietola, che essa svolge assieme a poche altre imprese nel territorio della Comunità e che potrebbe essere colpita dalla mancata garanzia di collocamento. Nei suoi confronti non si può certo dire, diversamente dall'attività commerciale sulla quale verteva la causa 25-62, che tale attività possa sempre essere svolta da chiunque, giacché essa implica particolari investimenti, che nessuno dovrebbe essere disposto ed effettuare, in previsione dell'abolizione delle garanzie di collocamento per lo zucchero grezzo di barbabietola.

Ampliando la cerchia dei destinatari — ampliamento indubbiamente giustificato dalla nozione che si fonda sulla lesione degli interessi — se cioè si considerano colpiti non i produttori di barbabietola (che possono sempre vendere ad un prezzo minimo) ma gli organismi d'intervento, i commercianti e i trasformatori, la posizione della ricorrente non muta. Se non erro, si deve distinguere il modo in cui si viene colpiti, specialmente se il grado di gravità del pregiudizio differisce notevolmente. In altre parole, anche se i destinatari sono numerosi, è lecito individuare un gruppo particolarmente colpito, e parlare per esso di circostanze speciali, che individualizzano nel senso della nostra giurisprudenza.

Il nostro caso non presenta difficoltà per quanto riguarda la differenziazione della ricorrente dagli organismi e dai soggetti favoriti dall'abolizione della disciplina d'intervento, cioè gli acquirenti e gli organismi statali d'intervento.

Può essere inoltre opportuno distinguere le imprese che vendono solo zucchero grezzo di barbabietola — non so se ve ne siano — nonché le imprese che producono al tempo stesso zucchero grezzo di barbabietola e zucchero bianco, cioè il prodotto finito ottenuto dalla trasformazione dello zucchero grezzo di barbabietola. In realtà la ricorrente (come altri produttori di zucchero grezzo di barbabietola), rispetto alle imprese menzionate si trova in una situazione particolare, poiché l'abolizione della garanzia di collocamento potrebbe esserle fatale. L'attuale sovraproduzione comunitaria e i prezzi mondiali dello zucchero, inferiori ai prezzi di mercato comunitario (con conseguenti difficoltà di esportazione), non escludono che l'abolizione della disciplina d'intervento nel 1970 possa porre in gravi difficoltà la ricorrente, che rimane obbligata a corrispondere ai produttori di barbabietola il prezzo minimo, ma non ha la certezza di poter vendere alle imprese trasformatrici a prezzi adeguati, che coprano anche le spese di trasporto. L'abolizione della garanzia può quindi implicare per la ricorrente dei cambiamenti che sono più gravosi per i produttori di solo zucchero grezzo di barbabietola che per le imprese a produzione mista o per i distributori.

Ritengo quindi che, indipendentemente dall'ampiezza della cerchia delle imprese colpite dal provvedimento impugnato, sia equo ammettere che la ricorrente — come altri produttori — è individualmente toccata dal provvedimento nel senso della nostra giurisprudenza.

Che sia colpita direttamente, ai sensi dell'articolo 173, 2o comma, è facilmente dimostrabile in quanto la ricorrente negli atti processuali e nelle difese orali lo ha esaurientemente dimostrato, senza essere contraddetta dal Consiglio. È infatti essenziale a questo scopo che il provvedimento impugnato abbia a suo tempo spiegato nei confronti della ricorrente tutti i suoi effetti giuridici senza che sia necessaria alcuna misura d'esecuzione.

In complesso, non vedo alcun motivo di dubitare della ricevibilità del ricorso.

Concludo come segue :

Il ricorso va dichiarato ricevibile, salvo che la Corte non preferisca pronunciarsi unitamente al merito, a norma dell'articolo 91, paragrafo 4, del regolamento di procedura. Quindi, bisogna stabilire un nuovo termine per la presentazione di un completo controricorso da parte del Consiglio.

Sulle spese verrà statuito unitamente al merito.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Die öffentliche Verwaltung 1964, pag. 522 e segg.

( 3 ) Verwaltungsarchiv 1964, pag. 384.

( 4 ) Verwaltungsgerichtshof Kassel, Neue Juristische Wochenschrift 1964, pag. 564.

( 5 ) Deutsches Verwaltungsblatt 1961, pag. 247.

( 6 ) N.J.W. 1961, pag. 2077.

( 7 ) Verwaltungsarchiv 1964, pag. 76.

( 8 ) La decisione della Corte amministrativa federale 16, pag. 312.

( 9 ) Verwaltungsarchiv 1964, pag. 384.