Conclusioni dell'avvocato generale Vilaça del 2 dicembre 1986. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - INOSSERVANZA DI UNA DIRETTIVA - CONSERVAZIONE DEGLI UCCELLI SELVATICI. - CAUSA 262/85.



raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 03073



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

1 . Alla Repubblica italiana si fa carico dell' inadempimento della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, relativa alla conservazione degli uccelli selvatici, le cui disposizioni non sarebbero state trasposte completamente e correttamente nell' ordinamento giuridico interno entro il termine da essa stabilito .

La trasposizione di detta direttiva nel diritto interno degli Stati membri ha dato luogo a varie altre cause d' inadempimento pendenti dinanzi a questa Corte . E' questo il caso della causa n . 247/85, Commissione / Belgio; nelle conclusioni ad essa relative ho esposto sommariamente le norme della direttiva, il che mi dispensa dal ripeterle qui . Ivi ho discusso del pari talune questioni generali d' interpretazione sollevate da detta direttiva .

2 . Il governo italiano non nega che le norme nazionali riguardanti la trasposizione della direttiva siano, sotto alcuni aspetti, lacunose . Esso considera tuttavia infondati la maggior parte degli addebiti, dato che, come sostiene nel controricorso, "per la completa attuazione della direttiva (...) una proposta di legge è all' esame del Parlamento ".

Benché manifesti la lodevole intenzione di adempiere agli obblighi comunitari, è certo che, come è ormai noto, questo argomento non serve a giustificare alcuna situazione d' inadempimento .

Questa continuerà ad esistere finché sussisterà una discordanza fra le norme nazionali in vigore e quelle di diritto comunitario, non bastando, per farla venir meno, il semplice annunzio di ulteriori modifiche legislative .

E' certo che la complessità dell' iter legislativo in Italia può costituire il motivo del ritardo nell' adozione di provvedimenti atti a dar attuazione alla direttiva . Questo si desume dalle difese orali svolte dal rappresentante della Repubblica italiana all' udienza del 17 settembre 1986 .

Tuttavia, come è del resto giurisprudenza costante di questa Corte ( 1 ), "agli Stati membri non è consentito invocare norme, prassi o situazioni dell' ordinamento nazionale per giustificare l' inosservanza degli obblighi e dei termini contemplati dalle direttive comunitarie ".

3 . In particolare, la Commissione fa carico alle norme italiane di essere in contrasto con la direttiva n . 79/409 su sei punti che esaminerò uno dopo l' altro :

Primo addebito : Elenco degli uccelli che possono essere cacciati .

L' art . 7 della direttiva e l' allegato II di essa enumerano le specie di uccelli che possono costituire oggetto di caccia .

Orbene, le norme italiane ( art . 11 della legge 27 dicembre 1977, n . 968 ) menzionano, fra l' altro, undici specie che non figurano nell' elenco della direttiva e che, quindi, dovrebbero essere protette .

Il governo italiano non contesta l' addebito, rilevando tuttavia che l' inclusione della ghiandaia (" garrulus glandaius ") e della gazza (" pica pica ") - e, a quanto pare, anche della cornacchia grigia (" corvus corone cornix ") - è dovuta, ai sensi dell' art . 4 del decreto 4 giugno 1982, "(...) alla potenziale capacità nociva" di queste specie e che, di conseguenza, l' autorizzazione a cacciarle potrebbe essere giustificata ai sensi dell' art . 9, n . 1, lett . a ), terzo trattino, della direttiva .

Non sembra però che il governo italiano intenda far valere una precisa deroga all' art . 7 e all' allegato II della direttiva per contrastare, su questo punto, l' asserito inadempimento .

Pare al contrario, come si desume da quanto detto nella controreplica, che l' Italia abbia voluto solo giustificare il comportamento del legislatore nazionale, senza tuttavia contestare il merito di questo primo addebito . Al punto che ha tenuto ad informarci, nel controricorso, che "la proposta di legge all' esame del Parlamento tende a rendere strettamente conforme alla direttiva l' elenco delle specie di uccelli selvatici cacciabili ".

Non mi sembra poi che sussistessero, nella fattispecie, i presupposti di una deroga ai sensi dell' art . 9, n . 1, lett . a ), terzo trattino, della direttiva .

Non solo, infatti, le norme italiane non specificano, contrariamente al disposto della direttiva, a cosa si riferisca la nocività degli uccelli di cui trattasi (" alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca o alle acque "?), ma inoltre si basa sulla vaga affermazione della "potenziale capacità nociva" di detti uccelli, mentre la direttiva contempla deroghe unicamente "per prevenire gravi danni ".

Le deroghe, essendo norme di natura eccezionale, devono essere interpretate restrittivamente, essendo incompatibili con un' applicazione talmente generale da togliere loro la natura eccezionale .

D' altro canto - e a parte il fatto che non è stato dimostrato "che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti" ( art . 9, n . 1, della direttiva ) - è dubbio che il decreto italiano di cui trattasi possieda tutti i requisiti formali cui al n . 2 dello stesso art . 9 ed è certo che il governo italiano non ha adempiuto l' obbligo, di cui al n . 3 del ripetuto art . 9, d' inviare alla Commissione una relazione annuale che consenta il controllo a posteriori della legittimità delle deroghe .

Devo quindi concludere per l' accoglimento di questa prima censura .

Secondo addebito : Il commercio degli uccelli .

Secondo la Commissione, le norme italiane ( art . 11 della legge 27 dicembre 1977, n . 968 ) consentono la vendita di tutte le specie che possono essere cacciate, in contrasto con quanto stabiliscono l' art . 6 e l' allegato III della direttiva .

Il governo italiano non nega che le norme nazionali siano in parte difformi dal divieto di commercio degli uccelli stabilito dalla direttiva . Esso contesta però che la difformità sia completa .

A suo parere, l' art . 20, lett . t ), della legge n . 968 limita considerevolmente la possibilità di smercio vietando di vendere "beccacce comunque confezionate nonché uccelli morti di dimensione inferiore al tordo, fatta eccezione per gli storni, i passeri e le allodole nel periodo in cui ne è consentita la caccia ".

E' tuttavia certo, come rileva la Commissione nella replica, che, dato che l' art . 6 della direttiva vieta il commercio degli uccelli vivi o morti, interi o no, ad eccezione delle specie contemplate nell' allegato III, il modo in cui è formulata la legge italiana è inadeguato in quanto :

a ) non vieta il commercio di uccelli vivi, ad eccezione della beccaccia;

b ) non vieta il commercio dei tordi morti, né di uccelli morti di dimensioni superiori a quelle del tordo, né, fra quelli di dimensioni inferiori al tordo, quello degli storni, dei passeri e delle allodole ( che non figurano nell' allegato III della direttiva ).

A parte ciò, l' ammissibilità delle eccezioni al divieto generale di smercio contemplate dall' art . 6 e dall' allegato III della direttiva dipende dai presupposti indicati ai nn . 2, 3 e 4 del detto art . 6 : possono essere vendute le specie elencate nell' allegato III, n . 1, "purché gli uccelli siano stati in modo lecito uccisi o catturati o altrimenti legittimamente acquistati" ( art . 6, n . 2 ); gli Stati membri possono autorizzare la vendita delle specie elencate nell' allegato III, n . 2, rispettando la condizione di cui sopra e sentita la Commissione ( art . 6, n . 3 ); per le specie di cui all' allegato III, n . 3, qualora la Commissione non abbia adottato una decisione in esito ad appositi studi, gli Stati membri possono applicare le norme nazionali in vigore, salvo restando quanto stabilisce il n . 3 ( art . 6, n . 4 ).

Orbene, come rileva la Commissione, le leggi italiane non contengono alcun richiamo alle norme o limitazioni di cui sopra .

In ogni caso, benché la possibilità di smercio ammessa dalla legge italiana non sia completa, tenuto conto delle restrizioni di cui all' art . 20, lett . t ), è certo che essa comprende un ambito chiaramente superiore a quello ammesso dalla direttiva .

Motivo sufficiente per concludere che le norme italiane non sono del tutto conformi a quanto stabiliscono l' art . 6 e l' allegato III della direttiva .

Terzo addebito : I periodi di caccia .

La Commissione fa carico alle norme italiane, e precisamente all' art . 11 della legge n . 968, di stabilire date di apertura della caccia senza tener conto del periodo della nidificazione, delle varie fasi della riproduzione e della dipendenza e, per le specie migratrici, del ritorno al luogo di nidificazione, contrariamente a quanto stabilisce l' art . 7, n . 4, della direttiva .

Ribattendo alle eccezioni del governo italiano, la Commissione ha precisato, nella replica, che, anche prescindendo dal fatto che le norme italiane non vietano espressamente la caccia nei periodi di cui trattasi, le date contemplate non corrispondono ai reali periodi di nidificazione, di riproduzione e di ritorno delle specie migratrici al luogo di nidificazione . In effetti, la stagione venatoria inizia il 18 agosto, in un periodo in cui, secondo la Commissione, sono ancora presenti in Italia diverse specie di uccelli nidificanti ed in cui passano per la penisola italiana esemplari delle specie più importanti dal punto di vista ornitologico, e termina il 10 marzo, mentre, sempre secondo la Commissione, i migratori sono in viaggio verso i luoghi di nidificazione già dai primi di febbraio . La situazione sarebbe persino stata aggravata dalla legge n . 968, dato che prima di essa la data di apertura della caccia era l' ultima domenica di agosto .

Su questo punto il governo italiano ha sollevato la questione preliminare d' inammissibilità della censura per quanto riguarda la correttezza delle date di apertura e di chiusura della caccia, giacché la Commissione, nella fase precontenziosa e nell' atto introduttivo, si sarebbe limitata a criticare, in via generale, il fatto che la legge nazionale non prenda in considerazione gli aspetti di cui all' art . 7, n . 4, della direttiva, senza pronunziarsi sul merito delle scelte effettuate circa le date . Secondo il governo italiano, ciò significherebbe un inammissibile ampliamento della censura iniziale in quanto conterrebbe nuove censure incompatibili con l' osservanza delle prerogative della difesa dello Stato convenuto .

A mio parere, questa eccezione può essere accolta solo in parte .

Tanto nella lettera di diffida, infatti, quanto nel parere motivato e nell' atto introduttivo è detto che l' art . 11 della legge italiana stabilisce date di apertura della caccia senza tener conto del periodo della nidificazione, delle varie fasi della riproduzione, della dipendenza e, per le specie migratrici, del ritorno al luogo di nidificazione, contrariamente a quanto stabilisce l' art . 7, n . 4, della direttiva .

Nulla è detto però circa le date di chiusura, cosicché non si può presumere che la Commissione le considerasse allora incompatibili con la direttiva .

E' certo che, dopo aver indicato nella replica, come abbiamo visto, che gli uccelli migratori sono in viaggio verso i luoghi di nidificazione già dai primi giorni di febbraio, quindi prima della chiusura della caccia ( cioè il 10 marzo ), la Commissione, rispondendo ad un quesito della Corte, ha indicato venti specie migratrici che attraversano l' Italia in gennaio, febbraio e marzo, nel tragitto di ritorno al luogo di nidificazione, con la caccia ancora aperta .

L' indicazione era tratta da una pubblicazione che, secondo la Commissione, è di elevato livello scientifico e la cui attendibilità non è stata contestata dal governo italiano .

Ora, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l' oggetto della lite è definito dall' atto introduttivo (( art . 38, n . 1, lett . c ), del regolamento di procedura )*)) e le parti non possono modificarlo in corso di causa ( 2 ). Né a ciò osta l' art . 42 del regolamento, il quale consente di dedurre nuovi mezzi in corso di causa unicamente se "essi si basano su elementi di diritto o di fatto emersi durante la fase scritta ".

Ancor più, la giurisprudenza della Corte ha già stabilito del pari ( 3 ) che, nel caso dei ricorsi d' inadempimento promossi a norma dell' art . 169 del trattato, l' oggetto della lite è stabilito sin dalla notifica dell' inadempimento e del parere motivato, e non può essere ampliato in seguito .

Solo in questo modo si può garantire allo Stato membro il rispetto assoluto del suo diritto alla difesa, assicurandogli, già nella fase precontenziosa, non solo l' occasione di conformarsi alle disposizioni del diritto comunitario, ma anche la possibilità di presentare le sue osservazioni e di raccogliere i dati necessari per la preparazione delle sue difese . Anche se lo Stato membro decide di rinunziare a valersene ( come è accaduto nel presente caso ), questa possibilità costituisce una garanzia fondamentale contemplata dall' art . 169 del trattato CEE ( 4 ).

Poiché la Commissione, nella fase precontenziosa e nell' atto introduttivo, si è riferita unicamente alle date di apertura della caccia ed è passata a parlare delle date di apertura e di chiusura solo nella replica, non sorprende il fatto che l' Italia, nella controreplica, svolga argomenti solo per contrastare, in via cautelativa, le censure della Commissione per quanto riguarda l' apertura della caccia .

Sono quindi del parere che l' addebito mosso al governo italiano non dev' essere preso in esame, in quanto inammissibile, nella parte in cui si riferisce - solo a partire dalla replica - ai vizi delle date di chiusura della caccia .

Anche per quanto riguarda le date di apertura della caccia non mi pare vi sia motivo di criticarle .

E' evidente che la formulazione usata dalla Commissione - nella lettera di diffida, nel parere motivato e nell' atto introduttivo - per questo terzo addebito (" l' art . 11 stabilisce le date di apertura della caccia senza prendere in considerazione il periodo della nidificazione (...), come previsto all' art . 7, punto 4, della direttiva ") non implica solo, come sembra ritenere l' Italia nel controricorso, l' ipotetico richiamo all' eventuale mancata diversificazione delle date a seconda delle specie, che manifestamente non esiste nella legge italiana .

Essa implica del pari, chiaramente, l' addebito secondo cui le date scelte per l' apertura della caccia dal legislatore italiano sono in tutto o in parte coincidenti con i detti periodi di nidificazione, riproduzione, dipendenza o ritorno per nidificare .

Questo appunto la Commissione ha specificato nella replica ( quindi già nella fase contraddittoria ), precisando che la data di apertura della caccia coincide con "un periodo in cui sono ancora presenti in Italia diverse specie di uccelli nidificanti ed in cui passano per la penisola italiana uccelli delle specie più importanti sul piano naturalistico ". Una nuova specificazione del contenuto dell' addebito si è avuta poi, più tardi, in risposta ad un quesito della Corte .

Ciò non costituisce un mezzo nuovo rispetto a quelli formulati nell' atto introduttivo . In questo, come nei precedenti documenti della Commissione, benché in modo sintetico, erano già contenuti tutti i dati necessari per interpretare il senso dell' addebito : la norma trasgredita, la norma di diritto italiano ritenuta viziata e il motivo dell' addebito ( fissazione di date per l' apertura della caccia senza tener conto dei prescritti requisiti ).

Già nella fase precontenziosa, il governo italiano aveva quindi ampia possibilità di formulare le proprie osservazioni e d' informarsi meglio, dialogando con la Commissione, del contenuto degli addebiti .

Non lo ha fatto . Non mi sembra giusto che invochi ora la propria mancata collaborazione in quella fase per sottrarsi all' esame nel merito dell' addebito mossogli .

Concludo quindi che, in questa parte dell' addebito, l' oggetto della lite o, se si preferisce, il suo nucleo essenziale rimane lo stesso, non essendovi stata nella replica ( né in qualunque altra fase del procedimento ), alcuna modifica, bensì unicamente la precisazione del suo senso esatto .

Va perciò respinta l' eccezione di ammissibilità formulata dal governo italiano a questo proposito ( data di apertura della caccia ).

Possiamo pertanto esaminare il merito dell' addebito . Il problema è semplice .

Contrariamente all' assunto della convenuta nella controreplica secondo cui gli uccelli che nidificano in Italia nel mese di agosto appartengono solo a specie stanziali, per le quali la caccia è consentita solo a partire dalla terza domenica di settembre, la Commissione, in risposta ad un quesito della Corte, ha indicato quattro specie di uccelli il cui periodo di riproduzione e dipendenza va oltre la data di apertura della caccia per esse stabilito ( 18 agosto ).

Il fatto non è stato contestato dall' Italia all' udienza .

Perciò, anche se non è stato provato che le date di apertura della caccia non prendono in considerazione il ritorno delle specie migratrici al luogo di nidificazione ( sostiene l' Italia che, in agosto, gli uccelli migratori si trovano nella prima fase della migrazione, cioè dell' allontanamento dai luoghi d' origine ), si deve concludere che l' art . 11 della legge n . 968 non dà attuazione a quanto stabilisce il n . 4 dell' art . 7 della direttiva, il quale dispone che gli uccelli sopra indicati non devono essere cacciati durante il periodo di riproduzione e di dipendenza .

Il richiamo alla convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950, fatto dalla convenuta nel controricorso, è irrilevante nella presente causa .

Viceversa, è completamente infondata la censura - che compare solo nella replica, del resto sotto forma puramente implicita - secondo cui le norme italiane non conterrebbero un espresso divieto di cacciare durante i periodi di nidificazione, di riproduzione e di dipendenza . Come la convenuta ha rilevato nella controreplica, l' art . 11, n . 1, della legge n . 968 del 1977 contiene il divieto generale ed espresso di cacciare, con le eccezioni indicate nel n . 2 per le specie ed i periodi ivi indicati . Perciò, la censura non è tempestiva, né fondata .

Quarto addebito : Uso di armi a ripetizione e semiautomatiche .

Secondo la Commissione, l' art . 9 della legge 27 dicembre 1977, n . 968, della Repubblica italiana consente l' uso di armi a ripetizione e semiautomatiche a tre colpi, contrariamente a quanto stabiliscono l' art . 8, n . 1, e l' allegato IV della direttiva, i quali vietano l' uso di dette armi qualora il caricatore possa contenere più di due cartucce . Dovendosi, secondo la Commissione, interpretare restrittivamente le disposizioni della direttiva, in relazione al suo scopo protettivo, detta interpretazione implicherebbe che, nel caso delle armi automatiche e semiautomatiche, si dovrebbe unicamente tener conto dei colpi che il caricatore rende possibili, cioè due colpi .

Il governo italiano interpreta altrimenti la disposizione della direttiva di cui trattasi . Essa riguarderebbe unicamente il numero massimo di cartucce nel caricatore . Perciò, dato che una terza cartuccia si può collocare direttamente nella canna dell' arma, sarebbe lecito l' uso di armi a tre colpi .

Quid juris?

Non dubito che l' interpretazione letterale della direttiva sia, su questo punto, favorevole alla tesi del governo italiano .

Come le è favorevole la considerazione che lo scopo protettivo della direttiva, se volesse spingersi il più lontano possibile, o eliminerebbe la possibilità di usare armi automatiche o semiautomatiche o ammetterebbe unicamente la possibilità di usare armi ad uno o due colpi .

Orbene, il legislatore comunitario non ha fatto ciò . Esso ha unicamente proibito, ipsis verbis, l' uso di armi il cui caricatore possa contenere più di due cartucce .

L' intenzione del legislatore comunitario si può del resto ricostruire attraverso gli elementi di cui si è valso nell' elaborare la direttiva .

Fra questi elementi va annoverata la "convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell' ambiente naturale d' Europa", del Consiglio d' Europa ( convenzione di Berna ), la cui somiglianza, in determinati punti, con la direttiva comunitaria è manifesta . Questa somiglianza si rivela chiaramente fra l' allegato IV : "Mezzi e metodi di caccia ed altre forme di sfruttamento proibite" della convenzione e l' allegato IV della direttiva 79/409/CEE . L' espressione costante dei due documenti è rigorosamente la medesima : "armi automatiche e semiautomatiche con caricatore contenente più di due cartucce ".

Orbene, la relazione sulla convenzione di Berna dichiara in proposito, al punto 84 : "ai fini della convenzione, si considera che le armi con caricatore contenente più di due cartucce sono armi che possono sparare più di tre colpi senza essere ricaricate ".

Tutto porta quindi a far credere che l' intento del legislatore comunitario fosse del pari unicamente quello di vietare l' uso di armi con più di tre colpi; se il suo intento fosse stato diverso, lo avrebbe detto anziché limitarsi a vietare l' introduzione nel caricatore di più di due cartucce .

Dato che l' art . 9 della legge 27 dicembre 1977, n . 968, consente unicamente di usare armi "automatiche o semiautomatiche alle quali un apposito accorgimento tecnico impedisce di sparare più di tre colpi", non è possibile affermare che, su questo punto, le norme italiane siano in contrasto con la direttiva comunitaria, ed il quarto addebito non è quindi stato debitamente provato .

Quinto addebito : Autorizzazione data alle regioni di consentire la cattura e la vendita di uccelli migratori .

A parere della Commissione, l' art . 18, 2° comma, della legge italiana è incompatibile con gli artt . 7 ed 8 della direttiva, in quanto attribuisce alle regioni il potere di permettere la cattura, con qualsiasi metodo, e la vendita degli uccelli migratori, anche oltre il periodo della caccia .

Detto art . 18, 2° comma, stabilisce che :

"Le regioni, sentito l' Istituto nazionale di biologia della selvaggina, possono gestire in proprio o autorizzare, con precisa regolamentazione, impianti adibiti alla cattura e alla cessione per la detenzione, anche oltre i periodi di cui all' art . 11, di specie di uccelli migratori da determinare fra quelle indicate nell' art . 11 e da utilizzare come richiami vivi nell' esercizio venatorio degli appostamenti, nonché per fini amatoriali nelle tradizionali fiere e mercati . Queste specie potranno essere catturate in un numero di esemplari limitato e preventivamente stabilito per ciascuna di esse ".

Precisando nella replica l' addebito, la Commissione deduce che la possibilità così attribuita dalla legge italiana non solo è in flagrante contrasto con quanto lo Stato convenuto sostiene a proposito del terzo addebito, ma costituisce, qualora non sussista la possibilità di deroga a norma dell' art . 9 della direttiva, trasgressione inequivoca dell' art . 7, n . 4, della stessa direttiva .

D' altro canto, dato che il parere dell' Istituto nazionale di biologia della selvaggina non è vincolante, l' art . 7, n . 1, della direttiva diverrebbe inefficace, a causa del margine discrezionale di cui dispongono le regioni . Gli esempi citati all' udienza dalla Commissione ( e non contestati dal governo italiano ) confermerebbero questo assunto .

A parte ciò, per quanto riguarda l' autorizzazione di catturare le specie migratorie contemplate nell' art . 11 della legge, ossia le specie che possono essere cacciate secondo la legge italiana, ciò significherebbe, come abbiamo visto a proposito del terzo addebito, la possibilità che le regioni autorizzino la cattura di varie specie le quali, a norma della direttiva, dovrebbero essere protette . Saremmo quindi di fronte alla trasgressione del combinato disposto dell' art . 7, n . 1, dell' art . 5 e dell' allegato II della direttiva .

La Commissione sostiene poi che il fatto che le regioni possano autorizzare l' uso di "impianti adibiti alla cattura", senza alcun limite, apre la via all' uso di metodi di cattura vietati dall' art . 8 e dall' allegato IV della direttiva . In proposito, la Commissione ha citato persino l' esempio - che non è stato contestato - della regione Friuli - Venezia Giulia, nella quale è consentito l' uso di lacci e sostanze vischiose .

Infine, la Commissione assume che l' uso per fini amatoriali nelle tradizionali fiere e mercati, contemplato dalla legge criticata, è un motivo di cattura che nessuna disposizione della direttiva contempla .

L' Italia contesta, dal canto suo, che l' art . 18, 2° comma, della legge n . 968 attribuisca alle regioni un ampio potere discrezionale o, diremmo, un' autorizzazione generale ed indiscriminata .

In effetti, stando alla lettera della legge, le autorizzazioni da rilasciarsi dalle regioni devono avvenire nell' ambito di una "precisa regolamentazione", disciplina che, evidentemente, non potrà fare a meno di osservare il disposto della legge e delle afferenti direttive comunitarie .

La natura restrittiva di questa disciplina sarebbe rafforzata dall' ultima parte dell' art . 18, 2° comma, della legge italiana, la quale stabilisce che le specie di uccelli di cui trattasi "potranno essere catturate ( solo ) in un numero di esemplari limitato e preventivamente stabilito per ciascuna di esse ".

Aggiungendosi il fatto che il potere attribuito alle regioni è ulteriormente limitato dal parere ( obbligatorio, anche se non vincolante ) da emettersi dall' Istituto nazionale di biologia della selvaggina, ricorrerebbero i presupposti per la deroga di cui all' art . 9, n . 1, lett . c ), della direttiva .

D' altro canto, la possibilità di usare gli uccelli "per fini amatoriali nelle tradizionali fiere e mercati" sarebbe contemplata dall' art . 2 della direttiva, il quale consente di tener conto "delle esigenze economiche e ricreative ".

Sopra queste allegazioni va detto quanto segue .

Stando unicamente alla lettera, sarebbe possibile ritenere che l' art . 18 della legge n . 968 contenga in potenza i presupposti indispensabili per l' applicazione, nel campo da essa disciplinato, della deroga di cui all' art . 9, n . 1, lett . c ), della direttiva (( non del pari, come pretende il governo italiano, della lett . b ), che non mi pare abbia nulla a che vedere col problema in esame )*)).

Così pure mi sembra teoricamente pertinente il richiamo alle esigenze economiche e ricreative di cui all' art . 2 della direttiva .

Si consideri tuttavia che, in casi come questi ( tenuto conto della natura eccezionale delle norme di deroga, da interpretarsi restrittivamente, che abbiamo già rilevato sopra ), la disciplina e l' applicazione delle norme generali che contemplino la possibilità di deroghe ai sensi dell' art . 9 sono essenziali per il controllo della loro compatibilità con il disposto di detto articolo ( vuoi con i fondamenti generali delle varie ipotesi del n . 1, vuoi con i requisiti formali del n . 2 ).

Orbene, accade in primo luogo che lo Stato italiano, in contrasto con l' art . 9, n . 3, della direttiva, non ha mai fornito alla Commissione alcuna relazione che la mettesse in grado, ai sensi del n . 4, di controllare le conseguenze delle deroghe e la loro compatibilità con la direttiva .

Anche se questa circostanza non può essere fatta valere per ottenere la dichiarazione d' inadempimento della Repubblica italiana ( non esssendo stata indicata nella fase precontenziosa ), è certo che essa influisce notevolmente sulla valutazione del contenuto e delle modalità di applicazione delle norme nazionali alla luce delle esigenze del diritto comunitario .

In secondo luogo si tenga presente che, a norma dell' art . 117 della Costituzione della Repubblica italiana "la regione emana (...) norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l' interesse nazionale e con quello di altre regioni", per varie materie, fra le quali la "caccia"; a parte ciò, a norma dell' art . 6 del decreto del presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n . 616 "sono del pari trasferiti alle regioni, in ciascuna delle materie indicate nel presente decreto", fra cui la caccia, "le funzioni amministrative relative sia all' applicazione dei regolamenti della Comunità economica europea, sia all' esecuzione delle direttive adottate nell' ordinamento interno dallo Stato mediante una legge che indichi espressamente le norme di principio ".

Ignoriamo tuttavia i regolamenti eventualmente adottati dalle regioni italiane per delimitare l' uso dei poteri loro attribuiti . Orbene, mi sembra che l' esame completo della conformità delle norme italiane alla direttiva ( in particolare agli artt . 7, 8 e 9 ) non dovrebbe limitarsi all' art . 18 della legge n . 968; al contrario, dovrebbe estendersi alle norme che eventualmente lo completino e alle particolari circostanze in cui ha luogo la loro applicazione .

Ad esempio, sarebbe indispensabile conoscere l' elenco degli uccelli ai quali si applica l' art . 18, fra quelli contemplati nell' art . 11 della legge n . 968 ( undici dei quali, come sappiamo, non potrebbero essere cacciati secondo la direttiva ); come sarebbe del pari indispensabile sapere quali siano gli impianti di cattura autorizzati dalla "precisa regolamentazione", per accertare se fra di essi ve ne siano alcuni di quelli proibiti dalla direttiva .

Orbene, abbiamo già visto che, per lo meno in un caso ( quello della regione Friuli - Venezia Giulia ), è permesso l' uso di lacci e di sostanze vischiose che la direttiva vieta . Completando i suoi dati, la Commissione ha indicato all' udienza che, in questa stessa regione, nel 1982 era stata autorizzata, in forza dell' art . 18, la cattura di due milioni di uccelli; nello stesso modo, un' altra regione avrebbe consentito la caccia di novecentomila esemplari di uccelli .

Di conseguenza, questo significherebbe o che vi sono regolamenti delle regioni chiaramente incompatibili con le norme comunitarie, o che appunto la mancanza di regolamenti del genere per l' esecuzione dell' art . 18 della legge n . 968 consente i detti risultati incompatibili con la direttiva in esame .

Spetterebbe quindi alla Repubblica italiana, in entrambi i casi, adottare i provvedimenti necessari per ovviare all' inadempimento da parte delle regioni delle disposizioni della direttiva 79/409 .

L' ipotesi è espressamente contemplata dall' art . 6 del citato decreto 24 luglio 1977, n . 616, il quale stabilisce che "il governo della Repubblica, qualora l' accertata inattività degli organi delle regioni implichi l' inadempimento delle obbligazioni comunitarie, con deliberazione del Consiglio dei ministri, basata sul parere della commissione parlamentare per le questioni regionali e sentita la regione interessata, può stabilire un adeguato termine per l' adempimento . Se l' inattività degli organi regionali continua dopo la scadenza del termine, il Consiglio dei ministri può adottare i provvedimenti necessari in luogo dell' amministrazione regionale ".

Non mi sembra cionondimeno possibile dichiarare l' inadempimento della Repubblica italiana basandosi sulle omissioni delle regioni o del governo in relazione ad esse, giacché per questo manca chiaramente un solido fondamento, non solo negli addebiti formulati nella fase precontenziosa, ma anche nello stesso atto introduttivo . In effetti, nella prima la Commissione si è limitata a criticare, direttamente ed espressamente, l' art . 18 della legge n . 968 e nel secondo, dopo aver ripetuto esattamente le parole del parere motivato, non è mai giunta a precisare chiaramente la natura delle omissioni o trasgressioni delle regioni in relazione alle responsabilità derivanti dall' art . 18 e dalle disposizioni della direttiva .

Vi è ciononostante un altro aspetto da considerare e qui, a mio parere, la conclusione dovrà essere diversa .

Si dovrà infatti ammettere che l' art . 18 criticato dalla Commissione non è chiaro come il sole e la sua lettera soffre di alcuni vizi tali da impedirgli di svolgere il suo compito, alla luce degli scopi perseguiti dalla direttiva 79/409 .

In particolare, attribuendo in questo campo poteri e responsabilità alle regioni, l' art . 18, 2° comma, omette di riferirsi a gran parte degli orientamenti generali ai quali dovrebbe informarsi l' uso, da parte delle regioni, di detti poteri e l' esercizio di dette responsabilità .

A parte il richiamo al "numero di esemplari limitato e preventivamente stabilito", non è espresso alcun orientamento quanto alle specie di uccelli che potranno essere catturati, quanto agli impianti di cattura ammessi, quanto all' uso di richiami vivi, quanto all' uso nelle fiere e mercati; ora, questi orientamenti dovrebbero servire di guida alle regioni per vie che, in modo non equivoco, consentano di dare esecuzione alle disposizioni della direttiva 79/409 e di raggiungere i suoi scopi .

Orbene, come già abbiamo visto, la ripartizione di competenze fra lo Stato centrale e le regioni, in fatto di esecuzione di direttive comunitarie, implica, secondo la legge italiana ( decreto n . 616 del 1977 ), l' obbligo dello Stato di adottare "una legge che indichi espressamente le norme di principio ". Nell' esercizio dell' attività legislativa o amministrativa di esecuzione, le regioni devono quindi attenersi alle linee generali stabilite, mentre, "in mancanza di un' apposita legge, quella dello Stato sarà osservata in tutte le sue disposizioni" ( decreto n . 616, art . 6, n . 2 ).

In questo contesto mi sembra che l' art . 18, 2° comma, della legge n . 968 sia uno strumento poco efficace per quanto riguarda gli scopi di protezione della direttiva, specialmente come disciplina generale nell' ambito della quale deve esercitarsi il potere normativo ed amministrativo delle regioni .

La presente causa ha posto in luce talune prassi, in determinate regioni, chiaramente incompatibili con la direttiva ( per quanto riguarda l' uso di metodi di caccia vietati e le quantità di uccelli catturati ) e la natura imprecisa e poco cogente dell' art . 18 non consente di considerarlo un ostacolo adeguato per siffatte prassi .

In definitiva : vuoi per delimitare opportunamente i poteri delle regioni, vuoi per dare un preciso fondamento ad eventuali deroghe, ai sensi dell' art . 9 della direttiva, sono del parere che l' art . 18 della legge n . 968 non consente di raggiungere, in misura adeguata, gli scopi protettivi della direttiva 79/409 .

Sesto addebito : Uso di uccelli migratori come richiami vivi .

Tanto nella comunicazione dell' inadempimento, quanto nel parere motivato e nell' atto introduttivo, la Commissione ha fatto carico all' art . 18 della legge italiana di autorizzare l' uso di uccelli migratori "come richiami vivi per l' esercizio venatorio, in trasgressione dell' art . 8 della direttiva ".

Nella replica, la Commissione ha tenuto, espressis verbis, a precisare che la legge italiana non attua correttamente l' art . 8 e l' allegato IV della direttiva, in quanto "non prevede il divieto dell' uso di richiami vivi, non solo 'accecati' , ma anche 'mutilati' ".

A proposito di questa "precisazione", il governo italiano ha sollevato la questione della sua ammissibilità, sostenendo che essa costituisce un ampliamento inammissibile dell' addebito configurato nell' atto introduttivo e nella fase precontenziosa .

Ritengo fondata l' eccezione sollevata dal governo italiano .

Benché l' addebito iniziale si riferisca all' art . 8 della direttiva e questo si richiami all' allegato IV, è certo che in detto addebito viene individuata una precisa disposizione della legge italiana ( l' art . 18 ) che autorizzerebbe indebitamente l' uso di richiami vivi, mentre nella replica, senza individuare alcuna disposizione di legge, si sostiene che le norme italiane non vietano l' uso di richiami non solo ciechi, ma anche mutilati . Secondo me, l' addebito, per essere correttamente formulato, dovrebbe riferirsi alla lett . o ) dell' art . 20 della legge n . 968, la quale vieta unicamente l' uso di richiami vivi ciechi, mentre dovrebbe vietare l' uso dei richiami non solo ciechi, ma anche mutilati .

Non vi è quindi, su questo punto, un semplice sviluppo o specificazione dell' addebito iniziale, bensì la formulazione di un addebito distinto, dato che le due censure non hanno identico oggetto . Gli argomenti dedotti a sua difesa dallo Stato convenuto sarebbero certo diversi se l' addebito iniziale fosse quello formulato nella replica; anziché quelli che ha svolto, sarebbe forse tentato di far valere il potere di deroga contemplato dall' art . 9 della direttiva .

Di conseguenza, essendovi stata nella replica modifica dell' addebito iniziale incompatibile con l' osservanza delle garanzie di difesa dello Stato convenuto, la censura ivi formulata è inammissibile, dovendo la domanda della Commissione relativa a questo addebito essere valutata nella forma in cui era stata formulata nella fase precontenziosa e nell' atto introduttivo .

Orbene, a questo proposito, non penso che l' art . 18 della legge italiana, il quale consente l' uso di uccelli vivi come richiami, sia in contrasto con l' art . 8 della direttiva .

Quello che detto articolo e l' allegato IV della direttiva vietano è l' uso di uccelli vivi come richiami ciechi o mutilati .

Il divieto riguarda, di conseguenza, non esattamente l' uso di uccelli vivi come richiami, bensì il loro accecamento o mutilazione . Orbene, l' art . 18 della legge italiana non consente l' accecamento e la mutilazione degli uccelli migratori, ma unicamente il loro uso come richiami .

A mio parere, questo sesto addebito va disatteso .

4 . In ultima analisi, dalla presente causa emergono in modo esemplare due categorie di vizi .

Da un lato, uno Stato membro ha deciso, come era suo diritto, di non intervenire nella fase precontenziosa del procedimento promosso a norma dell' art . 169 del trattato . Non ha quindi avuto la possibilità, già in quella fase, di far precisare gli addebiti della Commissione e di evitare, presentando delle osservazioni, talune delle questioni d' interpretazione che sono sorte nella fase contenziosa .

D' altro lato, si dovrà ammettere l' imprecisione e persino la negligenza con cui taluni addebiti della Commissione sono stati formulati, generando dubbi ed equivoci i quali, quando non bastano per renderli inammissibili, intralciano per lo meno la rapida ed efficace amministrazione della giustizia .

5 . Per tutti i motivi sopra indicati, sono quindi del parere che vanno accolti gli addebiti n . 1 e n . 5, parzialmente accolti quelli n . 2 e n . 3 e respinti quelli n . 4 e n . 6 .

In questi termini vi propongo di dichiarare che lo Stato italiano non ha adottato, nel termine prescritto, le disposizioni necessarie per adempiere interamente gli obblighi derivanti dalla direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, e che quindi è venuto meno ad un obbligo impostogli dal trattato CEE .

Essendo entrambe le parti rimaste parzialmente soccombenti, penso che sia il caso di compensare le spese, ai sensi dell' art . 69, § 3, del regolamento di procedura, come la Corte ha già fatto in circostanze analoghe ( 5 ).

(*) Traduzione dal portoghese .

( 1 ) Cfr . ad esempio le sentenze 2 dicembre 1980, nelle cause 42/80 e 43/80, Commissione / Repubblica italiana, Racc . 1980, pagg . 3635 e 3643 .

( 2 ) Cfr . ad esempio sentenza 25 settembre 1979, causa 232/78, Commissione / Francia, Racc . 1979, pagg . 2729 e seguenti; sentenza 9 dicembre 1981, causa 193/80, Commissione / Italia, Racc . 1981, pagg . 3019 e seguenti; sentenza 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione / Regno Unito, Racc . 1983, pagg . 203 e seguenti .

( 3 ) Cfr . la giurisprudenza indicata nella nota che precede ed inoltre : sentenza 22 marzo 1983, causa 42/82, Commissione / Francia, Racc . 1983, pagg . 1013 e seguenti; sentenza 27 marzo 1984, causa 50/83, Commissione / Italia, Racc . 1984, pag . 1640; sentenza 15 gennaio 1986, causa 121/84, Commissione / Italia, Racc . 1986, pag . 111 .

( 4 ) Cfr . ad esempio sentenza 8 febbraio 1983, causa 124/81, già citata, Racc . 1983, pagg . 203 e seguenti; sentenza 31 gennaio 1984, Commissione / Irlanda, Racc . 1984, pagg . 317 e seguenti; sentenza 11 luglio 1984, causa 51/83, Commissione / Italia, Racc . 1984, pagg . 2793 e seguenti .

( 5 ) Cfr . ad esempio sentenza 25 aprile 1970, causa 28/69, Commissione / Italia, Racc . 1970, pagg . 196 e 197; sentenza 25 ottobre 1979, causa 159/78, Commissione / Italia, Racc . 1979, pag . 3265; sentenza 8 gennaio 1980, causa 21/79, Commissione / Italia, Racc . 1980, pagg . 16 e 17 .