4.

Possiamo passare ora all'esame nel merito della questione se la normativa comunitaria nel settore della pesca, tenuto conto del suo effettivo contenuto e delle finalità da essa perseguite, sia tale da fare ostacolo, già sul piano della competenza, all'assunzione da parte degli Stati di impegni internazionali del genere di quelli da essi assunti mediante la modifica sopra menzionata dell'articolo 7 della Convenzione complementare sulla pesca dell'Atlantico del Nord-Est. A questo scopo, sarà opportuno rammentare i tratti essenziali della normativa comunitaria. Il regolamento n. 2141/70, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca, istituisce un regime comune per l'esercizio della pesca nelle acque marittime e prevede il coordinamento delle politiche strutturali degli Stati membri nel settore. Tale disciplina comune è contrassegnata dal principio della' parità di trattamento che gli Stati membri devono applicare nei confronti di tutti coloro che esercitano la pesca nelle acque marittime su cui ciascuno Stato esercita la sua propria sovranità o giurisdizione. L'articolo 5 di questo regolamento prevede che, qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime su cui gli Stati membri esercitano la loro sovranità o giurisdizione esponga alcune delle loro risorse ai rischi di uno sfruttamento eccessivo, il Consiglio può adottare le misure necessarie per la conservazione di tali risorse. Sono inoltre previste azioni appropriate per contribuire a migliorare la produttività e le condizioni di produzione e di commercializzazione, ed è istituito presso la Commissione un apposito comitato permanente per promuovere il coordinamento delle politiche nazionali di struttura. Il regolamento n. 2142/70, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca, prevede l'istituzione di organizzazioni di produttori, di un regime dei prezzi e di un regime di scambi con i paesi terzi. Esso disciplina anche la concessione di aiuti da parte degli Stati alle organizzazioni di produttori e prevede la possibilità di stabilire norme comuni di commercializzazione che possono riferirsi in particolare alla classificazione per categoria di qualità, dimensione, peso, imballaggio, ecc. Il regime dei prezzi si basa sulla fissazione di un prezzo di orientamento ed eventualmente di un prezzo d'intervento. Può anche venir fissato da parte delle organizzazioni di produttori un prezzo di ritiro al di sotto del quale non sono venduti i prodotti offerti dai produttori aderenti. Incomberà all'organizzazione di produttori di fissare la destinazione dei prodotti così ritirati. Per il finanziamento delle operazioni di ritiro, queste organizzazioni costituiranno dei fondi d'intervento alimentati da contributi dei soci. Il regime degli scambi con i paesi terzi è caratterizzato dal divieto di qualsiasi tassa di effetto equivalente a un dazio doganale e di qualsiasi restrizione quantitativa. Per preservare la stabilità del mercato interno comunitario è prevista la fissazione annuale di prezzi di riferimento e la percezione all'importazione dai paesi terzi di tasse di compensazione uguali alla differenza fra il prezzo di riferimento e il prezzo di entrata, nel caso naturalmente in cui quest'ultimo sia inferiore al prezzo di riferimento. Tale tassa è uguale per tutti gli Stati membri. Sono anche previste misure di salvaguardia comunitarie in caso di pericolo di perturbazione a causa delle importazioni o delle esportazioni. Tenuto conto dell'esistenza di questa complessa normativa che disciplina il settore della pesca nella sfera interna della Comunità, si tratta di stabilire se gli Stati membri possano continuare a stipulare individualmente degli accordi internazionali in questa materia. Su tale quesito, per la cui soluzione si deve confrontare l'oggetto dell'accordo internazionale considerato in relazione all'oggetto della disciplina comune del mercato, la menzionata pronuncia nella causa AETS non condurrebbe a negare agli Stati la possibilità di assumere unilateralmente impegni internazionali in merito alla conservazione del patrimonio ittico, anche se questi impegni non sono limitati all'alto mare ma operano, come è appunto nel caso di specie, pure in relazione alle attività di pesca effettuate nel mare territoriale, cioè nell'ambito già sottoposto, ma per altri aspetti, a una concreta normativa comunitaria. Nel caso AETS, infatti, l'accordo internazionale che gli Stati membri stavano stipulando coincideva sostanzialmente per il suo contenuto con una normativa comunitaria che già disciplinava lo stesso settore specifico. Vi era quindi una vera e propria coincidenza materiale fra l'oggetto della normativa comunitaria e quello dell'accordo internazionale previsto. Nel presente caso, invece, l'articolo 5 del regolamento n. 2141/70 si limita a prevedere la possibilità per il Consiglio di adottare le misure necessarie per la conservazione delle risorse, in relazione all'esercizio della pesca nelle acque marittime controllate dagli Stati membri. Si tratta dunque, non già di una disciplina materiale attuale, ma semplicemente della previsione di un potere d'azione comunitario, che non è stato finora esercitato. Va subito rilevato che, accanto a questa norma, la quale, essendo limitata alle zone di mare sottoposte alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati, prevede un potere d'azione unilaterale della Comunità, lo stesso regolamento prevede, al suo articolo 1, un compito più ampio della Comunità in funzione dello sfruttamento razionale delle risorse biologiche del mare, senza limitarne l'ambito geografico. Lo stesso si può osservare per quanto riguarda l'articolo 102 dell'Atto d'adesione alla Comunità dei tre nuovi Stati membri, il quale stabilisce che «al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione, il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni d'esercizio della pesca in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare». Anche questa norma non pone un limite geografico al compito attribuito alla Comunità. La sua messa in opera potrà comportare in ispecie un sistema di contingenti comunitari. Anch'essa non ha però dato ancora origine a misure d'applicazione. La piena messa in opera delle due disposizioni sopra citate, tenuto conto della materia di cui si tratta e delle esigenze d'azione comune a una pluralità di Stati che ne comporta la disciplina, renderà indubbiamente necessarie delle azioni della Comunità sul piano internazionale. La conservazione del patrimonio ittico infatti può essere perseguita efficacemente solo mediante accordi internazionali. Non vi è dubbio che la Comunità abbia ricevuto la competenza ad occuparsi essa stessa di tale aspetto della disciplina della pesca anche in relazione all'alto mare. Ciò risulta già dalla semplice considerazione della necessaria connessione, e direi anzi dell'interdipendenza, fra il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato, il perseguimento della politica strutturale comune nel settore della pesca e le limitazioni alla pesca in alto mare che possono giustificarsi per considerazioni ecologiche ed economiche. Per questo dunque, nel conferimento di poteri normativi alla Comunità dobbiamo vedere anche il riconoscimento di una sua corrispondente competenza negoziale internazionale. Diciamo in più che, anche qualora non si potesse ricondurre direttamente tale potere alle norme del trattato CEE relative all'agricoltura (e su questo punto non è necessario prendere qui posizione), basterebbe la circostanza che il regolamento n. 2141/70 si è basato formalmente sull'articolo 235 del trattato. Conformemente alla giurisprudenza AETS, non basta la semplice esistenza di un potere normativo comunitario in una determinata materia per escludere nella stessa la competenza negoziale internazionale degli Stati. Occorre invece, come abbiamo detto, che vi sia stato un effettivo esercizio di questa competenza e che perciò la materia sia stata effettivamente disciplinata da norme comunitarie: solo in tal modo la competenza internazionale degli Stati si troverà interamente sostituita da quella della Comunità. Oltre a ciò, si deve anche rilevare che non basta che un settore genericamente considerato abbia fatto oggetto di una normativa comunitaria per escludere automaticamente gli Stati da qualsiasi competenza d'intervento in quel settore. L'incompatibilità di una competenza statale in una determinata materia va stabilita non in astratto, ma per il concreto contrasto con la normativa comunitaria. Se ciò vale per quanto riguarda la competenza statale ad adottare norme interne, come risulta dalla giurisprudenza della Corte (ad esempio, le sentenze nelle cause 2-73, Geddo, Racc. 1973, pag. 865; 51-74, Van der Hulst, Racc. 1975, pag. 79; 65-75, Tasca del 26 febbraio 1976), dovrà valere anche, allo stesso titolo, per le competenze esterne degli Stati. Stabilito dunque che, pure esistendo una normativa comune per il settore della pesca, tale normativa non ne disciplina ancora concretamente uno specifico aspetto, quale quello che qui interessa della conservazione delle risorse ittiche, si potrà ammettere che gli Stati sono ancora competenti ad assumere al riguardo degli impegni internazionali? Teniamo presente che nel definire una disciplina internazionale della pesca a fini ecologici, occorre fra l'altro procedere alla ripartizione, fra tutti i soggetti pubblici interessati alla pesca nelle zone considerate, degli aggravi economici che le misure di protezione comportano. La definizione di tale disciplina interessa quindi direttamente, oltre il funzionamento interno delle organizzazioni di mercato, anche la stessa condotta della politica commerciale comune. Trattasi pertanto di una materia che tocca per vari riguardi gli interessi e le competenze della Comunità. Analogamente a quanto ha osservato la Corte nel suo parere 1-75 in relazione alla politica commerciale comune, anche in questo settore un modo, e forse quello più adatto, per giungere a una concreta definizione della politica comune consiste nella stipulazione di accordi internazionali con Stati terzi ad opera, non più dei semplici Stati membri, ma della Comunità che sola è in grado di perseguire una politica a tutela di interessi veramente comuni. Tali circostanze non potranno mancare di ripercuotersi sulla libertà d'azione degli Stati membri, già prima che la Comunità abbia tradotto in concrete misure la sua competenza: se non nel senso di escludere una loro competenza concorrente, almeno per limitarla. Pertanto, in attesa di una concreta azione comunitaria, e tenuto conto dell'urgenza imposta dalle circostanze, gli Stati potranno ancora adottare, agendo a titolo individuale nell'ambito di loro proprie competenze, le misure necessarie al perseguimento degli scopi di cui lo stesso sistema comunitario ha riconosciuto l'importanza, ma nei limiti in cui i mezzi prescelti al fine non siano contrari a norme del trattato. Essi devono inoltre tener presente che le azioni adottate unilateralmente avranno solo un carattere transitorio, e non devono quindi essere suscettibili di ostacolare la piena efficacia, non solo della normativa comunitaria in vigore, ma anche delle misure che la Comunità dovrà adottare nello stesso settore per il perseguimento degli scopi, in attuazione di una politica comune. Perciò le obbligazioni generali imposte dall'articolo 5 del trattato, e la previsione dell'articolo 116 sopra menzionato, dovrebbero condurre ad ammettere in questa fase transitoria un preciso obbligo degli Stati di concertarsi previamente in sede comunitaria al fine di evitare, nel campo internazionale, delle prese di posizione individuali suscettibili di intralciare la definizione e la messa in opera dell'azione comune da parte della Comunità.