Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 24 giugno 1987. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - CANCELLAZIONE DELLA CAUSA DEL RUOLO. - CAUSA 11/86.



raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 05337



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

A - Antefatti

1 La controversia sulla quale devo ora esprimere il mio parere riguarda la dichiarazione del fatto che la Repubblica italiana sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa imposti dal trattato per aver rifiutato di applicare la decisione 85/403/CEE della Commissione, del 19 luglio 1985, che modifica la decisione 85/341/CEE, concernente talune misure di protezione contro la peste suina africana ( 1 ) ( decisione emanata in base alla direttiva del Consiglio n . 80/215 ed impugnata dal governo italiano con ricorso del 27 settembre 1985 ).

2 In un telex del 12 agosto 1985 la Repubblica italiana aveva comunicato alla Commissione ch' essa avrebbe agito in tal senso, precisando inoltre che fin dal 25 luglio 1985 erano state impartite istruzioni agli uffici veterinari competenti, affinché non ammettessero l' importazione di prodotti a base di carne provenienti dal Belgio e che fossero stati trattati in conformità alla decisione della Commissione .

3 La Commissione avviava allora ( con lettera del 5 settembre 1985, nella quale si faceva carico alla Repubblica italiana di un inadempimento del trattato ) un procedimento ai sensi dell' art . 169 del trattato CEE e - dopo aver ricevuto, il 9 settembre 1985, una risposta insoddisfacente - il 13 novembre 1985, emetteva un parere motivato nel quale si chiedeva che venissero adottati, entro un termine di 15 giorni, i provvedimenti necessari . Ciò non essendo avvenuto, la Commissione promuoveva poi, il 17 gennaio 1986, il procedimento giurisdizionale nel cui ambito prendo oggi posizione .

4 La Commissione è convinta della fondatezza della propria domanda, poiché non potrebbe mettersi in dubbio che la sua decisione del 19 luglio 1985, la quale - tenuto conto di provvedimenti intesi ad evitare la diffusione della peste suina africana - aveva lo scopo di salvaguardare la libera circolazione delle merci nel caso di prodotti a base di carne suina provenienti dal Belgio, è divenuta, con la notifica, vincolante e avrebbe dovuto essere osservata finché non fosse annullata in sede giurisdizionale o privata dei suoi effetti giuridici con provvedimento provvisorio adottato ai sensi degli artt . 83 e seguenti del regolamento di procedura della Corte . In ogni caso, si dovrebbe partire dal presupposto che, nel settore considerato, nel quale ha avuto luogo un' armonizzazione delle legislazioni sul piano comunitario, gli Stati membri non hanno la facoltà, dopo l' emanazione di una decisione da parte della Commissione, di stabilire unilateralmente misure di salvaguardia richiamandosi all' art . 36 del trattato CEE e, in tal modo, di farsi giustizia da sé . Inoltre, sarebbe inammissibile che uno Stato membro subordini l' osservanza di una siffatta decisione al comportamento di un altro Stato membro, come ha fatto il governo italiano, pretendendo che il Belgio fornisca, per quanto riguarda l' applicazione della decisione della Commissione, determinate garanzie (( ( delle quali si è trattato dettagliatamente nella causa 289/85 ( Racc . 1987, pag . 0000 ) )).

5 La convenuta, dal canto suo, si è richiamata soprattutto alla necessità che, per la tutela del patrimonio nazionale di suini, la situazione esistente prima dell' emanazione della decisione controversa venisse lasciata immutata, poiché altrimenti - se la decisione fosse stata attuata, ammettendo le importazioni alle condizioni da essa stabilite - un procedimento giurisdizionale in merito alla legittimità di tale decisione avrebbe probabilmente avuto soltanto valore accademico . A suo avviso, inoltre, il richiamo alle possibilità di tutela giurisdizionale offerte dal trattato è insoddisfacente, poiché la decisione aveva effetto immediato ed un tempestivo ricorso alla Corte di giustizia non era senz' altro concepibile .

6 Essa ricorda inoltre che la Commissione, già nel reagire all' istanza di sospensione proposta nella causa 289/85 e in sede di discussione orale della stessa, ha dichiarato che le misure cautelari adottate dal governo italiano rendevano superflua una decisione ai sensi dell' art . 85 del regolamento di procedura, e che perciò era stata ritirata l' istanza di sospensione .

B - Valutazione giuridica

7 In merito a questa divergenza di opinioni si deve anzitutto rilevare che dal sistema della direttiva in vigore nell' estate 1985 risulta chiaramente come, in caso di insorgenza di peste suina africana, benché in un primo momento l' azione spetti agli Stati membri, in seguito è però la ricorrente - a norma dell' art . 7 della direttiva 80/215 ( 2 ) - che decide, cosicché non resta alcuno spazio per unilaterali provvedimenti di salvaguardia nazionali ( ad esempio, con riferimento all' art . 36 del trattato CEE ).

8 Inoltre, è incontestabile che decisioni emanate dalla ricorrente in base alla suddetta direttiva - anche qualora esistano dubbi circa la loro legittimità ( a prescindere, ora, dagli atti manifestamente nulli ) - diventano vincolanti dal momento della notifica e devono essere attuate dagli Stati membri destinatari, a meno che in un procedimento giurisdizionale ( il cui atto introduttivo non ha, come è noto, efficacia sospensiva ) gli effetti giuridici della decisione vengano provvisoriamente o definitivamente eliminati .

9 Nella giurisprudenza relativa al trattato CECA ciò è stato messo in luce nella sentenza pronunziata nella causa 3/59 ( 3 ), ove è detto chiaramente che, qualora uno Stato membro, senza avere ottenuto l' annullamento di una decisione dell' Alta Autorità o la sospensione dell' esecuzione della stessa, non vi ottemperi, ha luogo un' inadempienza dello Stato ai suoi obblighi, ai sensi dell' art . 86, inadempienza che l' Alta Autorità deve constatare a norma dell' art . 88 del trattato .

10 Lo stesso deve naturalmente valere anche per il sistema del trattato CEE, il quale si configura diversamente soltanto per il fatto che, in tal caso, la ricorrente non constata l' inadempimento in una decisione che dovrà essere impugnata dallo Stato membro interessato, bensì ne chiede la dichiarazione in sede giurisdizionale .

11 In tal senso la Corte si è pronunziata, anche per il settore del trattato CEE, in un' ordinanza emessa in un procedimento sommario che le era stato rimesso dal suo presidente, e nella quale essa ha dichiarato quanto segue :

" Il fatto che il suddetto Stato membro ritenesse (...) la decisione (...) della Commissione incompatibile con le norme del trattato non poteva autorizzarlo a tenere in non cale il chiaro disposto dell' art . 93, e ad agire come se tale decisione fosse giuridicamente inesistente . In effetti, onde evitare che gli Stati membri si facciano giustizia da sé, il trattato offre loro la possibilità - in particolare agli artt . 173 e seguenti - di agire in giudizio contro qualsiasi violazione del diritto comunitario da parte delle istituzioni, di guisa che le decisioni della Commissione restano obbligatorie in ogni loro elemento per lo Stato destinatario, come dispone l' art . 189, 4° comma, fino a decisione contraria della Corte" ( 4 ).

12 La stessa opinione è stata sostenuta anche nelle conclusioni relative alle cause da 133 a 136/85 e 249/85, nelle quali si dice : "le decisioni sono vincolanti per il loro destinatario e questi deve osservarle, finché non sia stata dichiarata la loro invalidità . Neppure il ricorso alla Corte di giustizia può avere, secondo quanto disposto dall' art . 185, effetto sospensivo . La Corte potrebbe al massimo, qualora lo ritenga necessario in ragione delle circostanze, sospendere l' esecuzione dell' atto impugnato" ( 5 ).

13 In base a quanto precede è accertato che unilaterali provvedimenti nazionali del tipo di cui trattasi sono inammissibili .

14 All' argomento della convenuta secondo cui, data l' efficacia immediatamente vincolante delle decisioni e considerata la necessità ch' esse vengano subito eseguite, sarebbero potute sorgere difficoltà, in ragione dell' impossibilità di proporre tempestivamente ricorso, con la relativa istanza di sospensione dell' esecuzione, opporrei che non si tratta di difficoltà insormontabili e che, in ogni caso, non si può in tal modo giustificare una deroga al chiaro sistema del trattato . Quanto meno nel presente caso, il comportamento della convenuta non può giustificarsi nel modo suddetto, poiché certamente fino al 12 agosto 1985 ( momento in cui la convenuta dichiarava che non avrebbe applicato la decisione della Commissione ) vi era sicuramente tempo sufficiente per proporre un ricorso e presentare un' istanza di sospensione dell' esecuzione . E' inoltre importante pure la circostanza che la decisione della Commissione poteva in pratica essere eseguita soltanto dopo l' adozione dei necessari provvedimenti belgi, intervenuta - previa emanazione di una circolare in data 30 luglio 1985 - solo alla metà del settembre 1985 .

15 Infine, la ricorrente ha giustamente sottolineato anche il fatto che la convenuta non poteva subordinare l' osservanza della decisione della Commissione ad eventuali garanzie da parte belga ( cioé a provvedimenti che andavano oltre quanto disposto nella decisione stessa nei confronti del Belgio ), come pure che non si può in alcun modo affermare che nel procedimento per la sospensione dell' esecuzione sia stata riconosciuta la legittimità dei provvedimenti italiani e della dichiarazione ch' essi sarebbero stati mantenuti in vigore . Dal verbale dell' audizione delle parti in detto procedimento risulta chiaramente che era stata semplicemente sollevata la questione del se, nel caso dei provvedimenti adottati dall' Italia, si potesse parlare di urgenza e se la tutela del patrimonio zootecnico italiano non fosse garantita anche senza la sospensione dell' esecuzione . Subito dopo, il rappresentante della convenuta, senza che fosse stato espresso alcun giudizio da parte del presidente della Corte o di un altro membro della Corte presente all' audizione, dichiarava di ritirare l' istanza di sospensione .

C - Conclusione

16 In base alle precedenti considerazioni si deve necessariamente ritenere che la tesi sostenuta dalla Commissione nella presente causa è esatta . Accogliendo le conclusioni della ricorrente, si dovrebbe perciò dichiarare che la Repubblica italiana, rifiutando di applicare talune disposizioni della decisione 85/403/CEE della Commissione, del 19 luglio 1985, che modifica la decisione 85/341/CEE relativa a talune misure di protezione contro la peste suina africana in Belgio e, in particolare, avendo dato istruzione alle autorità veterinarie di controllo di non ammettere i prodotti a base di carne di cui all' art . 3, n . 2, lett . b ), ii ), della decisione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del trattato . Inoltre - com' è stato pure richiesto dalla Commissione - le spese di causa dovrebbero essere poste a carico della Repubblica italiana .

(*) Traduzione dal tedesco .

( 1 ) GU 1985, L 228, pag . 28 .

( 2 ) GU 1980, L 47, pag . 4 .

( 3 ) Sentenza 8 marzo 1960, causa 3/59, governo della Repubblica federale di Germania / Alta Autorità della CECA, Racc . 1960, pag . 117 .

( 4 ) Ordinanza della Corte 21 maggio 1977, cause riunite 31/77 R e 53/77 R, Commissione / Regno Unito e Irlanda del Nord, Racc . 1977, pag . 921, in particolare, pag . 924 .

( 5 ) ( Racc . 1987, pag . 0000 ), punto 207 ( ancora inedite )