CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 16 MARZO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

Il 20 febbraio 1981 nella cancelleria della Corte è stato registrato un ricorso della Repubblica federale di Germania e dei Bundesanstalt für Arbeit, diretto contro la Commissione delle Comunità europee. In via principale si chiede la condanna della Commissione a versare al Bundesanstalt für Arbeit DM 16928855,52, in subordine si chiede l'annullamento della decisione della Commissione 10 dicembre 1980 con cui veniva negato il versamento del saldo dell'importo dovuto a norma della decisione 23 dicembre 1977, che concedeva quattro contributi del Fondo sociale europeo e favore di progetti del Bundesanstalt für Arbeit nel settore dell'industria dell'orologeria (adattamento all'elettronica al quarzo) nonché nel settore della disoccupazione giovanile. In secondo luogo si chiede — ma solo da parte del Governo tedesco — l'annullamento della comunicazione della Commissione 16 dicembre 1980 (n. 8007034-V/C), relativa all'applicazione dell'art. 4 della decisione della Commissione 27 luglio 1978, n. 78/706, riguardante talune modalità amministrative di funzionamento del Fondo sociale (GU 1978, L 238, pag. 20).

Tenuto conto delle disposizioni in materia del regolamento di procedura e dei relativi allegati I e II, il ricorso è stato proposto poco prima della scadenza del termine. Le questioni giuridiche rilevanti in causa non riguardano tanto l'importo, quanto il fondamento (e, in relazione ad esso, la ricevibilità) della domanda di pagamento e quindi il fondamento di entrambe le pretese, compresa la domanda subordinata in relazione a quella principale.

I quattro progetti, per i quali era stato concesso un contributo del Fondo sociale e per i quali erano stati versati anticipi, dovevano venir realizzati rispettivamente fra il 1o maggio 1977 e il 30 aprile 1978, fra il 16 novembre 1977 e il 31 agosto 1978, fra il 1o gennaio e il 31 agosto 1978 e fra il 16 novembre 1977 e il 31 agosto 1978. Salvo una parte dell'ultimo, i progetti venivano mandati ad esecuzione nel termine prestabilito. Le domande di versamento del saldo dei contributi del Fondo venivano invece presentate solo l'8 maggio 1980. Secondo l'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706, esse avrebbero invece dovuto venir presentate entro il 30 ottobre 1979 e, rispettivamente (per gli ultimi tre progetti), alla fine di febbraio del 1980. Come già detto, esse riguardavano in complesso circa 17 milioni di marchi. L'11 e il 15 luglio 1980 la Commissione comunicava al Governo della Repubblica federale di Germania di non poter accogliere le richieste di pagamento, in quanto esse non erano state presentate entro il termine stabilito dall'art. 4, n. 1, della summenzionata decisione della Commissione 27 luglio 1978, n. 78/706.

Nonostante un incontro del 29 settembre 1980 tra rappresentanti della Commissione e del ministero tedesco del lavoro e nonostante le lettere 6 ottobre e 4 dicembre 1980 del competente segretario di Stato tedesco e, rispettivamente, del presidente del «Bundesanstalt für Arbeit», il membro della Commissione, sig. Vredeling, con lettera 10 dicembre 1980 confermava il rifiuto di pagamento della Commissione.

In una circolare del 16 dicembre 1980, la Commissione ribadiva in modo generale di considerare un termine di decadenza quello indicato nella decisione n. 78/706 per la presentazione delle domande relative al conteggio finale. Per il contenuto completo di detta circolare si veda la relazione d'udienza.

Con ordinanza 1o luglio 1981, la Corte accoglieva la domanda d'intervento dell'Irlanda, a sostegno delle ricorrenti, presentata il 17 giugno 1981.

Nel mio esame devo occuparmi anzitutto del fondamento giuridico delle varie pretese. Soprattutto il fondamento giuridico delle domande di pagamento, principale e subordinata, m'è parso sollevare gravi problemi. In questo ambito esaminerò al tempo stesso le eccezioni d'irricevibilità sollevate dalla Commissione, che però non sono dirette contro la domanda principale di pagamento. Esse riguardano soltanto la richiesta subordinata di annullamento del rifiuto di pagamento, nonché la seconda domanda, relativa all'annullamento della comunicazione 16 dicembre 1980.

Nella terza parte della mia esposizione esaminerò, se necessario, il merito delle varie pretese, dopodiché riassumerò il risultato nella parte finale.

2. Il fondamento giuridico e la ricevibilità delle varie domande

2.1 La prima domanda

I problemi relativi alla possibilità di chiedere giudizialmente il pagamento dei contributi già concessi dal Fondo sociale europeo sono insorti in quanto i ricorrenti in un primo tempo ritenevano possibile l'applicazione analogica dell'art. 215 del Trattato CEE (vedi atto introduttivo, pag. 17). In particolare i ricorrenti, in un primo tempo, hanno ravvisato un'analogia con la responsabilità contrattuale contemplata in detto art. 215. Nella replica essi sostengono di esperire, con la domanda di pagamento, un'azione autonoma generalmente ammessa in tutti gli Stati membri, analoga alle azioni di risarcimento rese possibili dal secondo comma dell'art. 215.

Quanto al fondamento giuridico su cui si è basata inizialmente la domanda di pagamento, si può osservare anzitutto che il presunto obbligo di effettuare il pagamento trae origine al massimo da un regolamento o da altri atti unilaterali di diritto pubblico della Comunità, non certo da un contratto. Di conseguenza, mi pare che la Commissione abbia giustamente arguito dal punto 6 della vostra sentenza Interquell e Diamalt (cause 261 e 262/78, Race. 1979, pag. 3045) che il secondo comma dell'art. 215 non può venir invocato — o al massimo può esserlo in caso di mancanza di un altro idoneo fondamento giuridico — come fondamento di un'azione per il pagamento di somme assertivamente dovute in forza del diritto comunitario. Detta norma parla infatti di risarcimento del danno. Questa conclusione è pure confermata da un esame dei principi degli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Non sono riuscito a reperire, nella maggior parte degli Stati membri, azioni analoghe alla «Leistungsklage» del diritto amministrativo tedesco, che secondo i ricorrenti sarebbe esperibile in casi del genere. L'esame dei sistemi giuridici degli altri Stati membri conforta piuttosto la conclusione che il fondamento giuridico di azioni come quella ora esperita va ricercato in primo luogo nell'art. 173 o nell'art. 175, oppure nella combinazione di essi. Anche nei casi di configurazione divergente, per il resto, delle possibilità di azione, ho sempre trovato negli ordinamenti giuridici degli Stati membri delle disposizioni corrispondenti all'art. 175, 2o comma.

Nel corso della discussione orale le parti hanno finito col concordare sul punto che il fondamento della domanda principale va reperito nell'art. 175 del Trattato CEE. Infatti i ricorrenti fanno anzitutto carico alla Commissione di aver omesso — in ispregio al Trattato (in particolare, alle norme di esecuzione che su di esso si fondano) — di adottare una decisione per il versamento del saldo richiesto. Il tenore dell'art. 175 consente quindi certamente di considerare questo articolo come principale fondamento giuridico della pretesa in esame.

In un primo tempo al Commissione ha obiettato, a questo proposito, che — in considerazione di quanto dipone il secondo comma di questo articolo — il ricorso per carenza è ricevibile solo se l'istituzione interessata è stata previamente. diffidata ad agire. A mia richiesta, all'udienza la Commissione ha però infine ammesso che le summenzionate richieste orali e scritte dei ricorrenti, ed in particolare le loro lettere del 6 ottobre e del 4 dicembre 1980 possano considerarsi delle diffide ai sensi del secondo comma dell'art. 175.

La lettera di risposta del membro della Commissione Vredeling, in data 10 dicembre 1980, può considerarsi una presa di posizione definitiva della Commissione ai sensi della seconda frase del secondo comma dell'art. 175 e quindi un rifiuto definitivo di effettuare il pagamento. A questo punto assume rilievo il capo subordinato della prima domanda, con cui si chiede l'annullamento di questo definitivo rifiuto di pagamento. Dalla vostra giurisprudenza, fra l'altro dalla sentenza «Nordgetreide» (causa 42/71, Race. 1972, pag. 105) risulta chiaramente che dopo una simile presa di posizione definitiva il fondamento giuridico delle conseguenti impugnazioni si sposta dall'art. 175 all'art. 173 del Trattato CEE. Dal momento che un atto è stato emanato, sia pure solo sotto forma di lettera che rifiuta la decisione richiesta, non è cioè più esperibile il ricorso per carenza e l'atto va impugnato in forza dell'art. 173 (cfr. H. G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, 2a edizione (1979), pag. 197). Visto sotto questa luce, quindi, va dichiarato ricevibile il capo subordinato della prima domanda, cioè la richiesta d'annullamento della lettera 10 dicembre 1980 del commissario Vredeling, in quanto ricorso di uno Stato membro ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE. Circa i motivi per cui questa lettera — e non già il precedente rifiuto di pagamento — si deve considerare come definitiva presa di posizione della Commissione di fronte alla richiesta di pagamento, è opportuno richiamarsi, oltre che al già ricordato sistema dell'art. 175 e alla vostra giurisprudenza in materia, anche alla relazione d'udienza ove si parla della precedente ricusazione del pagamento. Ciò ha rilevanza per quel che concerne il termine d'impugnazione il quale — come già detto — è stato osservato se ci si riferisce alla lettera del 10 dicembre 1980. Per i motivi suesposti va quindi disattesa l'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione avverso il capo subordinato della prima domanda.

2.2. La seconda domanda

La seconda domanda, proposta solo dal Governo federale, mira — come ho detto — all'annullamento della circolare della Commissione 16 dicembre 1980.

Per la ricevibilità di questa seconda domanda non mi pare determinante il problema se l'atto impugnato sia o meno normativo. L'art. 173 dichiara infatti impugnabili tutti gli atti del Consiglio e della Commissione. Tuttavia, dallo spirito degli artt. 173 e 174 si arguisce — a mio parere — che in forza dell'art. 173 possono venir impugnati solo gli atti che implicano conseguenze giuridiche per gli amministrati, nella fattispecie gli Stati membri. La comunicazione in esame, emanante dal direttore del Fondo sociale, mira invece evidentemente a chiarire soltanto la decisione della Commissione 27 luglio 1978, n. 78/706. Anche in ossequio alla vostra sentenza Phoenix Rheinrohr (causa 20/58, Race. 1958-1959, pag. 175), concordo con la Commissione nel ritenere irricevibile la seconda domanda delle ricorrenti. Poiché le decisioni individuali, fondate sulla comunicazione del 16 dicembre 1980, possono venir impugnate, questa dichiarazione d'irricevibilità non pregiudica le. possibilità di adeguata tutela giurisdizionale.

3. Il merito del capo subordinato della richiesta di pagamento

3.1. La lettera impugnata e le questioni giuridiche da essa scaturenti

Dall'esame che precede risulta che in sostanza resta ancora da esaminare il capo subordinato della prima domanda, vale a dire la richiesta di annullamento della lettera 10 dicembre 1980 del sig. Vredeling. Per quel che ci riguarda, nella lettera si dichiara in primo luogo che le richieste di pagamento, in relazione all'art. 4 della decisione n. 78/706/CEE, sono state presentate tardivamente e che il sig. Vredeling non vede come sarebbe possibile impartire istruzioni alla direzione del Fondo onde farle revocare la decisione dell'11 luglio 1980.

Il Vredeling ribadisce poi nel suo scritto perché l'art. 13 del regolamento (CEE) n. 2396/71 costituisce un sufficiente fondamento giuridico per detto art. 4 della decisione n. 78/706/CEE. Secondo la lettera, l'art. 13 legittima la Commissione ad adottare le norme idonee a garantire la sana amministrazione («eine ordnungsgemäße Verwaltung» del Fondo. «Siffatto criterio di amministrazione dei mezzi concessi richiede che il loro versamento venga domandato entro un termine adeguato» ( 2 ).

Dalla lettera si evince inoltre che la Commissione ha pure respinto varie altre richieste di pagamento tardivamente presentate da altri Stati membri e che di conseguenza — già secondo il Vredeling il principio della parità di trattamento di tutti gli Stati membri impedisce di concedere al Governo tedesco una deroga all'art. 4.

In base a questa lettera, esaminerò ora successivamente le seguenti questioni:

a) la competenza della Commissione a fissare termini di decadenza come quello in esame;

b) il contenuto dell'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706/CEE;

e) la legittimità del rifiuto di pagamento.

3.2. La competenza della Commissione a fissare termini di decadenza per la presentazione di domande di versamento di contributi del Fondo sociale

Secondo le ricorrenti, dagli artt. 7 e 8 del regolamento n. 2893/77 (GU 1977, L 337, pag. 1) e dall'art. 4 del regolamento del Consiglio n. 858/72 (GU 1972, L 101, pag. 3) si desume che la Commissione deve effettuare i versamenti non appena siano soddisfatte le condizioni poste dal Consiglio. Come fra l'altro risulterebbe da questi regolamenti d'esecuzione ed inoltre dall'art. 127 del Trattato CEE, solo il Consiglio — e non anche la Commissione — sarebbe competente a porre ulteriori condizioni vincolanti per il pagamento. L'art. 13 del regolamento del Consiglio n. 2396/71, su cui si fonda la decisione n. 78/706, limiterebbe espressamente la competenza della Commissione ai provvedimenti necessari per mettere in atto le disposizioni contenute nello stesso regolamento. Il provvedimento con cui la Commissione revocasse i contributi già concessi non sarebbe più un provvedimento d'esecuzione di detto regolamento, bensì un provvedimento sostanziale di attuazione dell'art. 127 del Trattato CEE. Solo il Consiglio sarebbe competente ad emanare siffatte norme di attuazione. Ogni deroga a questa norma, riguardante la ripartizione delle competenze, dovrebbe essere contemplata espressamente in un regolamento del Consiglio, come si desumerebbe dall'art. 4 del regolamento n. 858/72, modificato dal regolamento n. 2894/77 (GU 1977, L 337, pag. 5), nel quale sono accuratamente indicati i poteri della Commissione di ridurre o non versare i contributi. Infine, la possibilità di revocare il diritto già acquisito al pagamento di contributi per progetti già regolarmente mandati ad esecuzione, per il semplice motivo che la documentazione è stata presentata tardivamente, farebbe sorgere una questione di principio talmente grave che solo il Consiglio potrebbe risolverla. Nella replica i ricorrenti — con un certo cambiamento di tono, direi — hanno premesso che la loro pretesa non si fonda su una condotta illegittima della Commissione, bensì sulla promessa di contributi del 23 dicembre 1977, di cui chiedono l'osservanza. Una volta che i crediti siano stati determinati, la Commissione non potrebbe far altro che osservare le modalità di esecuzione stabilite dal Consiglio. Dato che il Consiglio si è riservato ogni decisione in materia di precisazioni del contenuto, non sarebbe possibile interpretare l'art. 13 del regolamento del Consiglio n. 2396/71 come lo ha interpretato la Commissione. In particolare, la Commissione non sarebbe competente a stabilire termini di decadenza, in quanto essi implicherebbero una sostanziale limitazione dei diritti dei beneficiari. A questo proposito i ricorrenti tornano ad invocare l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 2894/77, che disciplina la riduzione di contributi per progetti non regolarmente eseguiti. A fortiori, solo il Consiglio sarebbe competente a decidere della revoca di contributi per progetti regolarmente mandati ad esecuzione.

A mio giudizio, i ricorrenti non tengono conto, nell'argomentazione che ho riassunto, della fondamentale distinzione fra atti politici ed atti amministrativi. Tutte le disposizioni dei regolamenti del Consiglio invocate dalle ricorrenti riguardano chiaramente la politica da mettere sostanzialmente in pratica. L'art. 124 del Trattato CEE dispone espressamente — salva restando la facoltà, attribuita al Consiglio dall'art. 127 del Trattato CEE, di adottare anche su questo punto norme d'attuazione — che l'amministrazione del Fondo spetta alla Commissione. Alla luce di questo articolo e in assenza di norme apposite emanate dal Consiglio in materia, l'art. 13 del regolamento n. 2396/71 del Consiglio deve effettivamente venir interpretato come incarico di adottare tutte le norme amministrative necessarie per dare esecuzione alle disposizioni contenute in detto regolamento. Ciò si desume pure dall'art. 11 di detto regolamento, nel quale la Commissione — con riferimento all'art. 124 del Trattato CEE — viene incaricata di vigilare sull'impiego del danaro attribuito in forza del regolamento stesso.

Lo stabilire — mediante regolamento, direttiva o decisione — termini per la chiusura dei conti puramente amministrativi, o anche veri e propri termini di prescrizione o di decodenza rientra secondo me indubbiamente nel compito amministrativo contemplato dall'art. 124 del Trattato CEE. Anche sotto il profilo di una razionale e corretta politica di bilancio e sotto quello dell'obbligo di presentare un rendiconto annuale al Consiglio e al Parlamento, sotto il controllo della Corte dei Conti, a norma degli artt. 205 bis e 206 bis, secondo comma, del Trattato CEE, considero del tutto giustificata la fissazione di termini ragionevoli di decadenza in forza dell'art. 13 del regolamento n. 2396/71. L'art. 11 di questo regolamento incarica infatti la Commissione di vigilare sull'impiego dei contributi assegnati, «fatte salve le disposizioni che verranno adottate in base all'art. 209 del Trattato». Questa formula implica che il compito non si limita all'applicazione delle disposizioni per l'esecuzione del suddetto articolo del Trattato. All'udienza, la Commissione ha svolto altre fondate considerazioni circa questo nesso con gli artt. 205 e segg. del Trattato CEE. Da queste si desume, fra l'altro, che proprio la Repubblica federale ha insistito più volte sulla rapidità dei pagamenti da parte del Fondo sociale. Infine, ricordo ancora che è possibile un raffronto con i compiti amministrativi degli Stati membri nella messa in atto della politica agricola comune. In una copiosa giurisprudenza, la vostra Corte ha sempre interpretato questi compiti amministrativi in modo molto estensivo.

Condivido infine il parere della Commissione, secondo cui la fissazione del termine in esame non è nemmeno in contrasto con il principio, invocato dall'interveniente Irlanda, dell'irretroattività, in quanto sono stati limitati unicamente termini che per il primo progetto avevano iniziato a decorrere da soli tre mesi e per gli altri tre non avevano ancora iniziato a decorrere quando è stata adottata la decisione n. 78/706/CEE. Anche se per il primo progetto il termine si facesse decorrere solo dalla data di entrata in vigore di questa decisione, il conteggio finale relativo a questo progetto risulterebbe comunque presentato tardivamente.

Concludo quindi su questo punto nel senso che la Commissione, visti anche l'art. 124 del Trattato CEE e l'art. 11 del regolamento del Consiglio n. 2396/71, ha tratto legittimamente dall'art. 13 dello stesso regolamento la competenza a stabilire termini di decadenza per il calcolo definitivo circa i contributi attribuiti dal Fondo sociale.

3.3. Sul contenuto dell'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706/CEE

Dopo aver consultato il Comitato del Fondo sociale europeo, la Commissione ha adottato provvedimenti d'esecuzione dell'art. 13 del regolamento n. 2396/71/CEE, mediante la decisione 27 luglio 1978, n. 78/706/CEE, indirizzata agli Stati membri. L'art. 4 di detta decisione stabilisce che gli Stati membri dispongono di un termine di diciotto mesi dalla fine delle attività per presentare le richieste di pagamento.

Secondo i ricorrenti e l'interveniente Governo irlandese, questo termine sarebbe meramente amministrativo e non costituirebbe un termine di decadenza o di prescrizione. Ciò si desumerebbe tanto dalla lettera dell'art. 4 quanto dalla sua collocazione nell'ambito della decisione. Per gli ulteriori particolari circa gli argomenti dei ricorrenti, mi richiamo alla relazione d'udienza.

A mio parere, anche questi argomenti sono poco consistenti. Il considerando di detta decisione dichiara — in primo luogo — espressamente, circa le richieste di contributo che «allo scopo di garantire una buona gestione del Fondo è necessario convenire che, in caso di mancata osservanza di questi termini, si deve ritenere che le domande in questione sono state ritirate». Questo brano della motivazione lascia chiaramente intendere che si tratta di un termine di decadenza e non solo di un mero termine amministrativo. In secondo luogo, il considerando relativo alla corresponsione di contributi, il quale dichiara che gli Stati membri, dopo aver dato esecuzione ai progetti, devono disporre di un certo termine per presentare le richieste di pagamento, deve venir inteso nello stesso senso, anche in considerazione della sua lettera. Pure il testo dell'art. 4 lascia intendere così chiaramente che si tratta di un termine di decadenza che gli Stati membri, in caso di dubbio, avrebbero dovuto quanto meno consultare tempestivamente la Commissione circa la natura del termine stesso. Non è stata poi contestata la dichiarazione, fatta dalla Commissione in corso di causa, che cinque Stati membri (i quali del pari avevano tardato nel presentare la domanda di pagamento) hanno accettato l'interpretazione della Commissione. Infine la Commissione ha fatto — credo giustamente — a questo proposito un parallelo con il problema della definizione di un termine di cui alla vostra sentenza Wasaknäcke Knäckebrotfabrik (causa 32/72, Race. 1972, pag. 1181). Mi pare inoltre che le considerazioni contenute in quella sentenza circa la necessità, dettata dal principio della parità di trattamento, di termini uniformi, senza possibilità di deroghe in casi singoli, valgano per analogia nel nostro caso. La mia conclusione su questo punto è dunque che è fuori dubbio che al termine di cui all'art. 4 della decisione n. 78/706/CEE va attribuito carattere di termine di decadenza o perentorio.

3.4. La legittimità del rifiuto di pagamento

Si deve infine accertare se vi siano motivi per ritenere illegittimo il rifiuto di pagamento nel caso specifico.

I ricorrenti deducono a questo proposito in primo luogo che essi potevano ritenere che l'art. 4 stabilisse un termine meramente amministrativo, e che l'interpretarlo come un termine di decadenza sarebbe in constrasto col legittimo affidamento che essi potevano fare sulla portata di questa disposizione. In passato la Commissione avrebbe concesso svariate proroghe. L'attribuire al termine carattere di decadenza assoluta sarebbe infine incompatibile con il principio di equità.

Quanto alle asserite deroghe al termine prescritto, la Commissione ha sostenuto, senza essere contraddetta, che si è sempre trattato di situazioni eccezionali, che lo Stato membro aveva reso note prima della scadenza del termine. Proprio perché essa non esclude in linea di principio la possibilità di invocare tempestivamente circostanze eccezionali, non si potrebbe parlare di violazione del principio di equità. Conformemente alla vostra giurisprudenza, la Commissione avrebbe del resto limitato la concessione di deroghe al termine prestabilito ai casi, segnalati tempestivamente prima della scadenza, di forza maggiore o di circostanze cogenti ad essa assimilabili. Tanto nelle memorie quanto all'udienza, i ricorrenti hanno ampiamente sostenuto che anche nella fattispecie possono ravvisarsi circostanze eccezionali che avrebbero obiettivamente giustificato una deroga. Mi richiamo in proposito alla relazione d'udienza.

Essi hanno inoltre dedotto che la pretesa della Commissione, secondo cui si deve invocare prima della scadenza del termine la forza maggiore o il sopraggiungere di altre circostanze cogenti eccezionali, non trova conforto nella decisione. A mio parere, una siffatta esigenza deriva piuttosto dalla natura del termine di decadenza, cosicché questo argomento va disatteso. A questo proposito, i ricorrenti non possono nemmeno invocare utilmente la vostra sentenza Atalanta (causa 240/78, Race. 1979, pag. 2137), giacché in questa causa non era questione di un termine di decadenza fisso, bensì dell'obbligo di trasmettere «immediatamente» i documenti. Avete allora considerato quest'obbligo, non già come un obbligo autonomo, il cui adempimento fosse un presupposto per acquistare il diritto all'aiuto, bensì come un obbligo secondario, il cui adempimento — ma non l'adempimento entro il termine prescritto — in sé considerato, costituiva un presupposto per acquistare il diritto all'aiuto. Nella fattispecie invece — come si desume dalla mia esposizione — ci troviamo chiaramente di fronte ad un termine di decadenza, salvo motivi d'impedimento cogenti e tempestivamente segnalati.

Tuttavia mi par chiaro che gli argomenti finora esaminati pro e contro la tesi dei ricorrenti circa il rifiuto di pagamento nel caso specifico sono in complesso meno a loro sfavore di quanto lo fossero gli argomenti relativi alla legittimità della decisione n. 78/706/CEE in quanto tale. Per quel che concerne il rifiuto di pagamento, considero in sé molto validi particolarmente due argomenti dei ricorrenti: in primo luogo, il richiamo — documentato — agli aspetti amministrativi straordinariamente complicati dei progetti in questione, che hanno reso molto difficile, per non dire impossibile, presentare tempestivamente la documentazione prescritta; in secondo luogo, il fatto che i ricorrenti, in base alla summenzionata sentenza 240/78, potevano credere in buona fede che, ove fosse dimostrato che i progetti erano stati mandati ad esecuzione tempestivamente, un certo ritardo nel riunire e nel presentare la documentazione, data l'eccezionalità delle circostanze, non avrebbe implicato la decadenza. La situazione, in altri termini, confina con la forza maggiore, che è stata ammessa dalla vostra giurisprudenza. In proposito mi richiamo particolarmente alla vostra sentenza 14 febbraio 1978, causa Fleischhandelsgesellschaft (causa 68/77, Racc. 1978, pag. 353, specie n. 11, pag. 370), come pure a molti altri esempi pratici della vostra giurisprudenza citati dallo Schermers, alle pagg. 60-62 dell'opera sopra citata. Tuttavia dagli esempi pratici emerge che il richiamo alla forza maggiore o ad analoghe circostanze viene ammesso da voi solo nei casi in cui l'interessato non ha potuto esercitare sulle circostanze alcuna influenza determinante. Questo presupposto mi pare non sussista nel nostro caso. Per questo motivo e per la mancata tempestiva segnalazione del previsto ritardo e soprattutto in ossequio al già ricordato principio di uguaglianza cui si fa cenno nell'impugnata lettera 10 dicembre 1980 del sig. Vredeling, concludo in definitiva proponendovi di respingere la richiesta subordinata dei ricorrenti che sia annullata la decisione definitiva della Commissione, contenuta in detta lettera, che rifiuta il pagamento degli importi non ancora versati e spettanti in forza della decisione della Commissione 23 dicembre 1977. Aggiungerò che, se l'art. 174 del Trattato CEE ne avesse offerto la possibilità, avrei forse concluso per una pronunzia equitativa di pagamento parziale a favore della Repubblica federale. Anche se ciò, in linea di massima, fosse stato possibile, si sarebbe dovuto procedere comunque ad un previo raffronto tra la presunta eccezionale complessità del calcolo di cui trattasi e le altre domande di versamento di saldi, respinte dalla Commissione perché tardive.

4. Riassunto

Riassumendo vi propongo:

1) La prima domanda dei ricorrenti si poteva inizialmente collocare nell'ambito dell'art. 175. Dopo il rifiuto definitivo della Commissione di versare i saldi richiesti, si doveva invece applicare l'art. 173 e per il primo capo della prima domanda non vi era più alcun fondamento giuridico autonomo. La richiesta, fatta in subordine alla prima domanda, mirante a far annullare la decisione della Commissione 10 dicembre 1980 va invece dichiarata ricevibile.

2) La seconda domanda della Repubblica federale di Germania, mirante all'annullamento della comunicazione della Commissione in data 16 dicembre 1980, n. 8007034-V/C, relativa all'applicazione dell'art. 4 della decisione n. 78/706/CEE del 27 luglio 1978 non è ricevibile, giacché si tratta palesemente di una semplice comunicazione interpretativa, che in quanto tale è priva di conseguenze giuridiche.

3) La richiesta di annullamento del rifiuto definitivo di pagamento dei saldi, opposto dalla Commissione con lettera 10 dicembre 1980 del sig. Vredeling, va disattesa. In forza dell'art. 13 del regolamento del Consiglio n. 2396/71 la Commissione, tenuto conto anche dell'art. 124 del Trattato CEE e dell'art. 11 di detto regolamento, era certo competente a fissare termini di decadenza per il calcolo definitivo dei contributi concessi dal Fondo. Tenendo inoltre presente la motivazione della decisione della Commissione n. 78/706/CEE, si deve certo considerare il termine di cui all'art. 4 di questa come un siffatto termine di decadenza. In considerazione della vostra giurisprudenza e dell'esigenza che sotto questo profilo tutti gli Stati membri vanno trattati alla stessa stregua, le speciali circostanze cui si richiama la Repubblica federale di Germania non possono considerarsi un caso di forza maggiore o una situazione eccezionale equiparabile, atta a giustificare una deroga.

4) A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, le spese vanno poste a carico dei ricorrenti.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.

( 2 ) Nell'originale: «Eine solche Verwaltung der bewilligten Mittel bedingt, daß diese innerhalb einer angemessenen Frist abgerufen werden.»