CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 31 GENNAIO 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Le mie conclusioni odierne si riferiscono a problemi collegati allo speciale regime di importazione delle carni bovine congelate destinate all'industria di trasformazione, così come è stato applicato dall' inizio del 1977. Posso fare a meno di esporre ora le particolari caratteristiche di questo regime, fondato sull'organizzazione comune di mercato per le carni bovine (regolamento n. 805/68, GU n. L 148 del 28 giugno 1968, pag. 24) e disciplinato da una serie di regolamenti. Di esse si è parlato ampiamente nel procedimento 92/78 (Simmenthal S.p.A. e/Commissione, sentenza 6 marzo 1979, Race. 1979, pag. 777) ; rimando quindi alle relative conclusioni ed alla relativa sentenza.

In detto procedimento, anch'esso instaurato dalla ditta Simmenthal, oggetto immediato del contendere era una decisione della Commissione, relativa al primo trimestre 1978, che fissava i prezzi minimi di vendita delle carni bovine congelate messe in vendita dagli enti d'intervento e stabiliva i quantitativi di carni bovine congelate che potevano essere importati a condizioni speciali nel primo trimestre 1978. In sostanza si trattava, però, del suo fondamento giuridico, cioè del modo in cui era conformato il regime speciale di importazione. La Corte, nella sentenza 6 marzo 1979, ha in larga misura ritenuto fondate le critiche ad esso rivolte, statuendo che l'accesso al regime speciale d'importazione consentito ad imprese non appartenenti all'industria di trasformazione non si giustificava e che era, inoltre, da censurare la mancanza di qualsiasi vincolo di destinazione sulla carne acquistata nell'ambito del sistema dell'abbinamento. Invero, secondo la Corte, il ricorso al sistema delle gare per la vendita di carni d'intervento non è, di per sé, censurabile; detto sistema è stato però alterato dall'ammissione di una troppo ampia cerchia di interessati all'acquisto, il che ha condotto alla fissazione di prezzi minimi notevolmente superiori a quelli usuali per la vendita di carni provenienti dalle scorte d'intervento. Inoltre, la determinazione di un limite massimo per i quantitativi di carne ottenibili, presso gli enti d'intervento, da ciascun aggiudicatario, ha provocato l'eccessivo frazionamento del contingente d'importazione ed ha posto in una situazione sfavorevole le imprese di trasformazione di grandi dimensioni; cosa che si sarebbe potuta evitare fissando un limite massimo più elevato. Per tali motivi la Corte ha annullato l'impugnata decisione della Commissione nella parte che concerneva la ricorrente.

Come disposto nella parte finale della sentenza, la Commissione ha riesaminato la situazione della ricorrente. Poiché, però nella parte finale della sentenza si stabiliva anche doversi aver cura che il sistema dell'abbinamento non avesse l'effetto di garantire all'industria di trasformazione l'acquisto di carne presso gli enti d'intervento ad un prezzo inferiore al prezzo di vendita delle scorte normalmente praticato nell'epoca considerata, e considerato il fatto che l'offerta della ricorrente ammontava a 1091 unità di conto/tonn., mentre il normale prezzo di vendita, a quel tempo, era di 1290 unità di conto/tonn., la Commissione perveniva alla conclusione che l'offerta della ricorrente fosse da respingere anche dopo il riesame. Di questa decisione, adottata il 19 aprile 1979, la ricorrente afferma aver avuto notizia soltanto nel presente procedimento; in ogni caso, le sarebbe stata comunicata dall'organismo italiano d'intervento soltanto nel settembre 1979.

La Commissione ha inoltre tratto conseguenze dalla censura rivolta dalla citata sentenza alle basi giuridiche del sistema di abbinamento. Con regolamento 21 marzo 1979, n. 535, (GU n. L 71 del 22 marzo 1979, pag. 15) essa ha provvisoriamente sospeso l'applicazione del criticato sistema di abbinamento e, coi regolamenti nn. 1136, 1137 e 1138/79, dell'8 giugno 1979 (GU n. L 141 del 9 giugno 1979, pag. 10, pag. 13e pag. 15), entrati in vigore il 1o luglio 1979, ha modificato il regime speciale di importazione.

Ancora nel corso del procedimento 92/78 — e con ciò arrivo alla presente fattispecie — aveva luogo, in base alla normativa al momento non ancora modificata, una gara per il quarto trimestre 1978. In proposito venivano in considerazione il bando generale di gare periodiche per la vendita di carni bovine congelate detenute dagli organismi d'intervento (GU n. C 11 del 13 gennaio 1978, pag. 16 e segg.) , che ha già avuto una parte nella causa 92/78, ed il «Bando di gara particolare n. It P 4 — regolamento (CEE) n. 2900/77 — per la vendita di talune carni bovine con osso, congelate ed immagazzinate dall'ente italiano d'intervento» (GU n. C 225 del 22 settembre 1978, pag. 43). La ricorrente partecipava a tale gara con un'offerta che, questa volta, ammontava a 950 unità di conto/tonn. Ancora una volta, però, essa agiva inefficacemente, perché, con decisione della Commissione 27 ottobre 1978 (GU n. L 326 del 21 novembre 1978, pag 14), il prezzo minimo per l'Italia era stato fissato ad un livello notevolmente più elevato (1539 unità di conto ed oltre). Ciò veniva comunicato alla ricorrente per iscritto dall'AIMA, l'ente italiano d'intervento.

Contro detta decisione la ricorrente adiva nuovamente la Corte di giustizia, in data 3 novembre 1978, per i motivi già dedotti nel procedimento 92/78. Essa chiede:

— l'annullamento della decisione della Commissione 27 ottobre 1978 e

— se necessario, la dichiarazione d' inapplicabilità del bando di gara n. «It P 4 — regolamento (CEE) n. 2900/77 —», del bando generale di gare periodiche per la vendita di carni bovine congelate detenute dagli organismi d'intervento, del regolamento della Commissione n. 571/78, in particolare dei suoi articoli 9, 11 e 12, e del regolamento n. 2900/77.

La Commissione considera il ricorso irricevibile per mancanza d'interesse ad agire e ne chiede, pertanto, il rigetto. Essa motiva la propria posizione richiamandosi alla già citata sentenza emessa in causa 92/78 a proposito di una analoga decisione adottata per il primo trimestre 1978. In detta sentenza si riconosceva l'interesse ad agire, da due punti di vista: in primo luogo, perché alla ricorrente importava «ottenere dalla Commissione un'adeguata rettifica della propria situazione» (punti 31-33 della motivazione), previo annullamento della decisione impugnata, e, in secondo luogo, perché la Commissione fosse indotta ad apportare, in futuro, le opportune modifiche al sistema delle gare, nel caso in cui questo fosse dichiarato contrastante con determinate esigenze. Nel presente procedimento, però, entrambi i punti di vista avrebbero perso rilevanza. Il sistema di abbinamento è stato nel frattempo modificato, afferma la Commissione, e non sussiste pertanto alcun interesse a provocare, ancora una volta, una pronunzia della Corte di giustizia a proposito del precedènte sistema, pronunzia che sarebbe identica a quella emessa in causa 92/78. Del resto, l'annullamento della decisione della Commissione relativa al quarto trimestre 1978 non ha alcun significato per la ricorrente, poiché è già assodato che la sua offerta verrebbe respinta anche in seguito ad un riesame. Ciò risulta dalla constatazione finale della sentenza in causa 92/78, secondo la quale l'offerta della ricorrente dovrebbe essere respinta qualora inferiore al prezzo di vendita delle scorte di carni d'intervento normalmente praticato nell'epoca considerata, e dal fatto che il prezzo normale di vendita, nel momento considerato, ammontava, in base al regolamento n. 2836/77, a 1291 unità di conto/tonn., mentre l'offerta della ricorrente consisteva in 950 unità di conto/tonn.

La mia opinione sulla presente controversia è la seguente.

1. Ritengo — se mi è consentito dirlo subito — non sostenibile l'argomento della Commissione contro la ricevibilità del ricorso. A ragione la ricorrente ha dedotto che, per la valutazione della ricevibilità del ricorso, rileva, ad avviso generale, il momento in cui viene instaurato il procedimento. Il 3 novembre 1978, data di proposizione del ricorso, la sentenza in causa 92/78, sulla quale la Commissione fonda, in modo determinante, la propria tesi, non era però ancora stata emessa. Il procedimento 92/78 ha, in effetti, avuto termine con la decisione della Corte del 6 marzo 1979. Il ricorso, come nella causa 92/78, è quindi ricevibile, poiché è chiaro che la decisione impugnata riguardava la ricorrente direttamente ed individualmente — per dettagli in proposito rimando alle mie conclusioni nella causa 92/78 ed alla relativa sentenza — e poiché, nel momento dato, sussisteva certamente l'interesse all'eliminazione della decisione, se non altro per ottenere dalla Commissione, eventualmente, un'adeguata rettifica della situazione giuridica. Con ciò, la questione se, in tale contesto, sia rilevante anche lo scopo, già perseguito nel procedimento 92/78, di indurre la commissione a modificare il sistema può rimanere aperta. Accadimenti sopravvenuti successivamente, nel corso del procedimento, non possono avere alcuna influenza sulla considerazione esposta, non possono cioè togliere fondamento, a posteriori, alla ricevibilità del ricorso. Essi possono, tuttavia, rendere il ricorso privo di oggetto o produrre una situazione in cui non sussista più alcun ragionevole motivo di continuare il procedimento. Il primo caso nella fattispecie non si è certo verificato. Non si può invero negare che, in seguito alla sentenza in causa 92/78, la Commissione dovesse modificare il regime speciale di importazione, cioè che, potendosi ben ritenere che la Commissione dia esecuzione ad una sentenza, non sussistesse più, in proposito, alcun motivo di provocare una nuova pronunzia della Corte che, essendo i motivi del ricorso sempre gli stessi, sarebbe potuta soltanto essere identica a quella resa nel procedimento 92/78. Non per questo, però, il presente ricorso era divenuto privo di oggetto, nel senso stretto del termine. Ciò si sarebbe potuto affermare soltanto se la decisione impugnata fosse stata eliminata, cosa, però, non avvenuta, nemmeno dopo l'adozione dei regolamenti nn. 1136-1138/79, poiché questi modificavano il sistema solo per il futuro, senza quindi privare di base giuridica la decisione impugnata. La questione se, dopo la sentenza in causa 92/78, vi fosse ragionevole motivo per rinunziare all'azione e, quindi, il proseguimento della causa potesse sembrare abusivo, è rilevante soltanto nel contesto della decisione sulle spese. Non è quindi necessario trattarne oltre adesso, nell'ambito della disamina del problema della ricevibilità e degli altri ad esso connessi.

2. Se si ritiene, quindi, il ricorso ricevibile, il conseguente esame della sua fondatezza non presenta neppure la minima difficoltà. Come ho già accennato all'inizio, la decisione della Commissione, contestata nel presente procedimento, «che fissa i prezzi minimi di vendita delle carni bovine congelate messe in vendita dagli organismi d'intervento ai sensi del regolamento n. 2900/77 e stabilisce i quantitativi di carni bovine congelate destinate alla trasformazione che possono essere importati a condizioni speciali nel quarto trimestre 1978», riposa sulla stessa base giuridica della decisione impugnata nel procedimento 92/78. Non rimane quindi che constatare, come nel procedimento 92/78, le manchevolezze di detta base giuridica, contro cui si volgono identici motivi di ricorso. Di conseguenza — per i particolari mi permetto di rinviare alla sentenza in causa 92/78 — è anche chiaro che la decisione della Commissione 27 ottobre 1978, in tal modo fondata, deve essere anch'essa annullata, naturalmente soltanto nella parte che concerne la ricorrente, salvi, cioè i suoi rimanenti effetti giuridici.

3. Debbo ancora trattare il problema prima menzionato, importante per la decisione sulle spese, se la ricorrente, dopo la sentenza 6 marzo 1979, in causa 92/78, non dovesse rinunciare al proseguimento del presente procedimento, che si trovava nella fase scritta, prima della replica, depositata il 30 luglio 1979; il che potrebbe suggerire la conclusione che essa abbia causato alla Commissione spese «superflue o defatigatorie» (art. 69, § 3, del regolamento di procedura), cui debba, quindi, essere condannata nonostante la vittoria in giudizio. Se vedo giusto, tale è l'idea della Commissione, anche se essa non ha espressamente parlato di una decisione sulle spese nel senso dell'art. 69, § 3. Essa si riferisce, in proposito, alla disposizione, contenuta alla fine della sentenza 92/78, secondo la quale la Commissione era tenuta a riesaminare la situazione particolare della ricorrente e ad emettere nei confronti di questa una nuova decisione. Nel far ciò si doveva, però, aver cura di non consentire all'industria di trasformazione l'acquisto di carne proveniente dalle scorte d'intervento ad un prezzo inferiore a quello normalmente praticato per la vendita delle scorte d'intervento nell'epoca considerata; l'offerta della ricorrente era quindi da respingere, se inferiore a tale livello di prezzo. Proprio ciò è accaduto nel caso della ricorrente, anche in relazione all'offerta da essa presentata in risposta al bando di gara per il quarto trimestre 1978. In quel periodo il prezzo normale di vendita di carni d'intervento, per carni senza vincolo di destinazione, ammontava, secondo il regolamento n. 2836/77, a 1291 unità di con-to/tonn., mentre l'offerta della ricorrente raggiungeva soltanto le 950 unità di con-to/tonn. E pertanto palese, sempre a parere della Commissione, che l'annullamento della decisione della Commissione relativa al quarto trimestre 1978 ed il riesame dell'offerta della ricorrente non potrebbe condurre ad un risultato ad essa favorevole, e che perciò il perseguimento dell'eliminazione della decisione della Commissione dell'ottobre 1978 dovrebbe apparire privo di senso. Secondo la tesi della ricorrente, la citata sentenza non va interpretata univocamente nel senso propugnato dalla Commissione. È stato quindi del tutto sensato continuare, dopo la pronunzia della sentenza, il presente procedimento per giungere ad una precisa soluzione della questione di quale riesame la Commissione debba intraprendere dopo l'annullamento della sua decisione dell'ottobre 1978. In particolare, continua la ricorrente, non deve sfuggire che, nella sentenza in causa 92/78, alla Commissione è stato assegnato il compito di riesaminare la posizione della ricorrente tenuto conto della motivazione della sentenza. È significativo, in proposito, che in detta motivazione si siano criticate la mancanza di qualsiasi vincolo di destinazione per la carne acquistata nell'ambito del meccanismo di abbinamento, nonché la determinazione di un limite quantitativo massimo per ogni offerta, compiuta senza tener conto delle capacità di lavorazione di imprese di grandi dimensioni. Si doveva pertanto supporre che, nel riesame della situazione della ricorrente, non si potesse tener fermo il limite quantitativo, previsto nel bando di gara, di 100 tonn. di carne d'intervento. Inoltre, sempre ad avviso della ricorrente, il limite inferiore di prezzo per la vendita di carni d'intervento poteva essere fissato soltanto tenendo conto delle altre vendite a imprese di trasformazione, e non in base alle vendite di carni per qualsiasi destinazione. Ora, poiché in quel periodo le carni d'intervento sarebbero state fornite ad imprese di trasformazione ad un prezzo corrispondente a quello dell'offerta della ricorrente (950 unità di conto/tonn.), non sarebbe affatto escluso, ma anzi sarebbe del tutto probabile, che la Commissione, dopo l'annullamento della sua decisione ed il riesame dell'offerta della ricorrente, potesse pervenire ad una decisione ad essa favorevole. Per quanto riguarda questa controversia sull'interpretazione della sentenza 92/78, ci si potrebbe porre, con la Commissione, la questione se essa non vada correttamente risolta nel particolare procedimento ex art. 102 del regolamento di procedura, allo scopo previsto. Bisogna comunque ammettere che ciò non avrebbe affatto potuto dar motivo di recedere dal ricorso ancora durante la fase scritta del procedimento; tutt'al più si sarebbe potuto pensare ad una sospensione del procedimento fino all'emissione di una pronunzia interpretativa della sentenza in causa 92/78. Il proseguimento del presente procedimento, da un punto di vista di economia del giudizio, non si sarebbe quindi potuto considerare abusivo. Se si vuole risolvere, nel presente giudizio, la prospettata controversia di interpretazione, è già importante la constatazione che la sentenza in causa 92/78 assegna sì alla Commissione il compito di riesaminare la situazione della ricorrente tenendo conto della motivazione della sentenza, ma che la decisione della Commissione è stata annullata soltanto in relazione alla ricorrente, rimanendo per il resto valida. Si deve quindi sostanzialmente dubitare che una corretta esecuzione della sentenza potesse condurre alla completa costituzione retrospettiva di una situazione quale, a parere della Corte, sarebbe dovuta, in effetti, essere quella correttamente corrispondente al sistema. Non si può, infatti, fare a meno di constatare che, nel momento considerato, non venne posta in vendita mediante gara carne proveniente dalle scorte d'intervento destinata alla trasformazione, bensì carne atta a qualsiasi impiego, e che, in tale contesto, vennero presentate ben determinate offerte. Ora per carne di tal genere, di valore relativamente elevato, non si poteva prospettare, per forza di cose, un livello di prezzi, quale quello occasionalmente praticato per vendite speciali di carne d'intervento, immagazzinata già da lungo tempo, atta ormai solo alla trasformazione. Non si deve inoltre dimenticare che, alla fine della sentenza in causa 92/78, si parla soltanto di un riesame âeW'offerta della ricorrente. Di conseguenza la Commissione si deve riferire alle quantità ivi menzionate in considerazione delle condizioni indicate nel bando di gara. Essa non può, per contro, prevedere l'attribuzione di quantità del tutto diverse, quali potrebbero aversi, se del caso, dopo la modifica del regime, tenuto conto esclusivamente delle capacità di trasformazione, esclusi cioè i commercianti. Non deve inoltre sfuggire che, nella sentenza 92/78, da un lato si riconosce che giustamente venne effettuata una gara, cioè una sorta di vendita all'incanto, per il conseguimento del miglior risultato, e che, dall'altro, si sottolinea che a ragione l'industria di trasformazione venne associata, mediante il sistema dell'abbinamento, alla soluzione dei problemi connessi con lo smaltimento delle eccedenze di carne bovina. È quindi chiaro che con il regime speciale si poteva mirare a prezzi, per le carni d'intervento, superiori al livello delle altre vendite. Ciò significa anche — proprio perché, come ha indicato la Commissione, non si sono mai presentati problemi per la vendita, a prezzo fissato in anticipo, di carni d'intervento specificamente destinate alla trasformazione, nemmeno per la vendita di quantità rilevanti — che a ragione l'industria di trasformazione venne fatta partecipare allo smaltimento di altre carni d'intervento, cioè di carni per le quali, tenuto conto dei vari impieghi possibili e dei più brevi periodi di magazzinaggio, dovevano naturalmente valere prezzi più elevati. Procedendo diversamente, si procurerebbe all'industria di trasformazione un doppio vantaggio, non giustificato, cioè l'importazione in esenzione dal prelievo e l'ottenimento, a condizioni particolarmente favorevoli, di carne d'intervento. Ancora significativo è, infine, che nella sentenza, in connessione col disposto riesame — il quale, tralasciate le offerte dei commercianti, potrebbe condurre ad un prezzo inferiore a quello minimo fissato nella decisione —, si parla anche di un limite inferiore, valido in ogni caso: il prezzo di vendita non può essere inferiore a quello normalmente praticato per vendite di scorte d'intervento. Secondo il contenuto letterale dei punti della motivazione qui rilevanti (106-110), ciò non può sicuramente significare — proprio perché si fa riferimento al prezzo praticato in un determinato periodo — che qui venga in considerazione un prezzo fantasma, ancora ricavabile retrospettivamente tenendo conto di offerte ben precise. In base agli elementi costitutivi del sistema dell'abbinamento, elementi approvati dalla Corte, sembra poi anche escluso che, in detto contesto, si pensi ai prezzi praticati di volta in volta per vendite speciali di scorte d'intervento, vendite effettuate a breve termine, per la trasformazione, per scopi sociali o per l'esportazione. Si intende, piuttosto, chiaramente il prezzo applicato alle vendite permanenti, estese su lunghi periodi, di scorte d'intervento il quale, come già detto, considerate le possibilità di impiego e la durata del magazzinaggio, si colloca necessariamente al di sopra del prezzo praticato per le vendite speciali. In questo senso, del resto, milita anche un indizio tratto dal procedimento 92/78. Ivi alla Commissione furono posti quesiti (cfr. lettera del cancelliere del 9 ottobre 1978) su una serie di prezzi, e da nessuno fu posto in dubbio che, quale prezzo normale di vendita per carni di intervento, si dovesse considerare proprio quello di 1291 unità di conto/tonn. Dopo tutto, è chiaramente fuori discussione che a buon diritto l'offerta della ricorrente per il quarto trimestre 1978 non venne considerata e che, pertanto, dal riesame della situazione della ricorrente, dopo l'annullamento della decisione della Commissione dell'ottobre 1978, non verrebbe ad essa alcun vantaggio. A proposito di alcune tesi interpretative, di cui si è dibattuto nel presente procedimento in relazione alla sentenza in causa 92/78, sarei comunque del parere che non abbiamo a che fare con una interpretazione talmente evidente, che si debba del tutto negare un interesse della ricorrente alla continuazione del procedimento, che, cioè, il proseguimento della causa possa essere considerato abusivo. Si dovrebbe pertanto prescindere da una decisione sulle spese a sfavore della ricorrente riferita al periodo dal deposito della replica in poi.

4. In conclusione, posso soltanto proporre che si ritenga il ricorso della ditta Simmenthal ricevibile e fondato. La decisione contestata deve quindi essere annullata senza che, naturalmente, ne consegua per la Commissione l'obbligo di adottare una nuova decisione, di accoglimento dell'offerta della ricorrente. Sulle spese di giudizio si dovrebbe perciò decidere ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.