CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 17 DICEMBRE 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

La ditta «IBC Importazione bestiame carni» srl di Trieste, ricorrente nella presente causa, chiede, a norma degli artt. 178 e 215, secondo comma, del trattato CEE, che la Commissione delle Comunità europee sia condannata a risarcirle i danni subiti in occasione di tre importazioni (di animali vivi della specie bovina dall'Ungheria la prima e la terza, effettuate rispettivamente il 3 marzo ed il 10 agosto 1973; di quarti posteriori di carni bovine dalla Iugoslavia la seconda, effettuata il 27 aprile 1973) a causa dei dazi eccessivi riscossi dalle autorità doganali italiane in applicazione d'una norma — che la ricorrente ritiene illegittima — con cui la Commissione aveva fissato, o preteso fissare, certe riduzioni degli importi compensativi monetari nel commercio delle carni bovine.

Durante la fase scritta del procedimento v'è stata qualche incertezza circa l'ammontare del risarcimento reclamato dalla ricorrente. Comunque, ora sembra chiaro, sulla base della risposta fornita dalla ricorrente ad una domanda rivoltale dalla Corte al termine della fase scritta, che la somma richiesta è di Lit. 320729, vale a dire — su ciò le parti concordano — l'intera somma che la ricorrente, se la sua pretesa è fondata, ha pagato in più del dovuto.

Come ricorderete, gli importi compensativi monetari (che d'ora in poi chiamerò, per ragioni di brevità, «i.c.m.») furono introdotti dal regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, in seguito all'allargamento dei margini di oscillazione delle monete di alcuni Stati membri.

L'art. 1, n. 1, del predetto regolamento, nella nuova versione risultante dall'art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 22 febbraio 1973, n. 509, stabilisce che lo Stato membro la cui moneta sia aumentata di valore oltre il limite di oscillazione autorizzato dalla disciplina internazionale vigente il 12 maggio 1971 riscuote ali importazione ed accorda all'esportazione i.c.m. per i prodotti agricoli, mentre lo Stato membro la cui moneta si sia deprezzata oltre il predetto limite di oscillazione procede in senso inverso, vale a dire riscuote i.c.m. sulle esportazioni di prodotti agricoli e li accorda alle importazioni. L'Italia è, senza dubbio, un paese la cui valuta s'è deprezzata; essa accorda pertanto i.c.m. all'importazione.

Con l'art. 3 del regolamento n. 509/73 fu inserito nel regolamento n. 974/71 un nuovo art. 4 bis, di cui riporto, qui di seguito, la parte che ci interessa:

«1. Negli scambi con ì paesi terzi, gli importi di compensazione a) concessi ali importazione: sono detratti dall'onere all'importazione …

2. Megli scambi tra gli Stati membri ed in quelli con i paesi terzi, gli importi di compensazione applicabili in seguito ad un deprezzamento della moneta interessata non possono essere superiori all'onere all'importazione in provenienza dai paesi terzi. Tuttavia il Consiglio, decidendo su proposta della Commissione secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, paragrafo 2, del trattato può, in taluni casi eccezionali, stabilire che non è applicabile il primo comma» (GU 23 febbraio 1973, n. L 50).

L'art. 6 del regolamento n. 974/71 disponeva che le modalità d'applicazione del regolamento stesso sarebbero state adottate seguendo la procedura detta del «comitato di gestione», contemplata in ciascuno dei regolamenti istitutivi delle organizzazioni comuni dei mercati dei prodotti agricoli. Come voi ben sapete, detta procedura consente alla Commissione di adottare provvedimenti di immediata applicazione, salvo riesame da parte del Consiglio di quelli fra essi che non risultino conformi al parere espresso dal competente comitato di gestione.

L'art. 7 del regolamento n. 974/71, nella versione risultante dall'art. 2 del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746, prevede, fra l'altro, che:

«… gli importi di compensazione concessi negli scambi con i paesi terzi sono considerati, per quanto concerne il finanziamento della politica agricola commune, come facenti parte delle restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi» (GU 28 dicembre 1972, n. L 291).

Ciò significa che l'onere di tali somme ricade, in ultima analisi, sul FEAOG.

Bastino questi cenni per la legislazione del Consiglio rilevante nel caso in esame.

La Commissione esercitò per la prima volta il potere attribuitole dall'art. 6 del regolamento n. 974/71 adottando, il 17 maggio 1971, il regolamento (CEE) n. 1013/71 «recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 974/71». Il regolamento n. 1013/71 fu successivamente rimaneggiato almeno sei volte. Né esso, né i regolamenti che lo modificarono, sono però rilevanti in relazione alla presente controversia.

Il 1o marzo 1973, di nuovo nell'esercizio, o nel preteso esercizio, dei poteri attribuitile dall'art. 6 del regolamento n. 974/71, la Commissione emanava il regolamento n. 648/73 che, per quanto ci interessa, faceva due cose. In primo luogo, esso abrogava e rimetteva al tempo stesso in vigore, dopo averle raccolte in un testo unico, le disposizioni del regolamento n. 1013/71 e dei vari regolamenti che lo avevano modificato. In secondo luogo, esso introduceva, con l'art. 6, norme volte ad attuare il n. 2 del nuovo articolo 4 bis del regolamento n. 974/71. L'art. 6 del regolamento n. 648/73 recita:

«1. Per 1 applicazione dell'art. 4 bis, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 974/71, la Commissione fissa gli importi con cui devono essere adattati gli importi compensativi monetari.

2. Gli importi da detrarre fissati in conformità del paragrafo 1 vengono modificati periodicamente quando la variazione dell'onere all'importazione in provenienza dai paesi terzi lo renda necessario» (GU 9 marzo 1973, n. L 64).

L'art. 17 del regolamento n. 648/73 era, nella parte che ci interessa, del seguente tenore:

«1. Il presente regolamento entra in vigore il terzo giorno seccessivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

2. Tuttavia, gli importi risultanti dalla sua applicazione sono validi a decorrere dal 26 febbraio 1973» (GU 9 marzo 1973, n. L 64).

Il regolamento veniva pubblicato sulla Gazzetta ufficiale il 9 marzo 1973.

La stessa Gazzetta ufficiale riportava anche il regolamento (CEE) n. 649/73, esso pure adottato dalla Commissione il 1o marzo 1973. Detto regolamento fissava, o pretendeva fissare, gli i.c.m. validi a decorrere dal 26 febbraio 1973. Il suo art. 3 era identico all'art. 17 del regolamento n. 648/73.

Il 23 marzo 1973 la Commissione emanava il regolamento (CEE) n. 905/73, che fissava, o pretendeva fissare, in conformità all'art. 6 del regolamento n. 648/73, gli importi d'adeguamento da applicarsi agli i.c.m. di cui al regolamento n. 649/73 in attuazione dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71. Il regolamento n. 905/73 doveva entrare in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale — che avvenne il 7 aprile 1973 — ma gli importi in esso contemplati vennero considerati applicabili dal 26 febbraio 1973.

Come ricorderete, la prima delle tre importazioni di cui si discute fu effettuata dalla ricorrente il 3 marzo 1973, vale a dire in data anteriore all'entrata in vigore dei regolamenti nn. 648/73, 649/73 e 905/73, ma successiva al momento (26 febbraio 1973) a partire dal quale venivano considerati validi gli i.c.m. e le correzioni loro apportate mediante i predetti regolamenti.

Questa prima importazione consisteva, come ho già detto, in un carico di bovini vivi provenienti dall'Ungheria. In quel momento l'unico onere gravante su una simile importazione era un dazio «ad valorem» dell'8 %. L'i.c.m. contemplato dal regolamento n. 649/73 ammontava a' Lit. 46,70 il kg, mentre la riduzione di tale importo prevista dal regolamento n. 905/73 corrispondeva a Lit. 5,45 il kg.

Il valore totale del bestiame importato era di Lit. 11292260, su cui doveva venir pagato un dazio pari all'8 %, cioè a Lit. 903380.

Il peso totale del bestiame era di 17085 kg. L'i.c.m, calcolato in ragione di Lit. 46,70 il kg, ammontava pertanto a Lit. 797869.

Se si fosse trascurata la riduzione dell'i.c.m. imposta dal regolamento n. 905/73, dal dazio di Lit. 903380 si sarebbe dedotta, in forza dell'art 4 bis, n. 1, del regolamento n. 974/71, l'intera somma di Lit. 797869 e la ricorrente avrebbe dovuto pagare soltanto Lit. 105511.

Invece, le autorità doganali italiane detraevano dall'i.c.m. la somma di Lit. 5,45 il kg fissata dal regolamento n. 905/73. L'i.c.m. si riduceva quindi a Lit. 41,25 il kg, cioè a Lit. 704760 per l'intera partita di merce. Dal dazio di Lit. 903380 si poteva perciò detrarre soltanto la somma di Lit. 704760: la ricorrente doveva ancora versare Lit. 198620.

La differenza fra le due cifre (Lit. 198620 e Lit. 105511) è la prima posta nel totale di Lit. 320729 reclamato dalla ricorrente.

Il 6 aprile 1973 la Commissione adottava il regolamento (CEE) n. 974/73 recante modifica degli importi compensativi monetari. Detto regolamento entrava in vigore il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, cioè il 12 aprile 1973. Esso era applicabile dal 9 aprile 1973, ma ciò non ha rilievo per il presente caso in quanto, come ho già ricordato, la seconda importazione ebbe luogo il 27 aprile 1973.

Il 12 aprile 1973 la Commissione emanava il regolamento (CEE) n. 1031/73, con cui modificava, in conformità all'art. 6 del regolamento n. 648/73, gli importi d'adattamento degli i.c.m. Anche il regolamento n. 1031 doveva entrare in vigore il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, che avvenne il 21 aprile 1973, ed avere effetto retroattivo dal 9 aprile 1973. Per le stesse ragioni già esposte in precedenza, questa ultima circostanza è priva di rilievo nel presente procedimento.

La seconda importazione effettuata dalla ricorrente consisteva, come s'è visto, in una partita di quarti posteriori di carni bovine provenienti dalla Iugoslavia. L'unico onere gravante su di essa era un dazio «ad valorem» del 10 %. L'i.c.m. fissato dal regolamento n. 974/73 era di Lit. 135,41 il kg; la riduzione contemplata dal regolamento n. 1031/71 era di Lit. 17,85 il kg.

Il valore totale della partita di merce ammontava a Lit. 14619000, in base al quale si doveva versare un dazio di Lit. 1461900.

Il peso totale della carne era di 10368 kg e l'i.c.m., calcolato in ragione di Lit. 135,41 il kg, ammontava a Lit. 1403930. Se si fosse trascurata la riduzione fissata dal regolamento n. 1031/73, la ricorrente avrebbe dovuto pagare la differenza fra Lit. 1461900 e Lit. 1403930, cioè Lit. 57970.

Le autorità doganali italiane detraevano invece dall'i.c.m. la somma di Lit. 17,85 il kg, contemplata dal regolamento n. 1031/73. L'i.c.m. si riduceva quindi a Lit. 117,56 il kg ovvero a Lit. 1218870 per l'intera partita di merce e la ricorrente veniva costretta a versare Lit. 243030.

La differenza fra le due somme (Lit. 243030 e Lit. 57970) rappresenta la seconda posta nel reclamo del ricorrente.

Il 30 maggio 1973 la Commissione emanava il regolamento (CEE) n. 1463/73, che entrava in vigore il 4 giugno successivo, data della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Esso viniva modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 18 luglio 1973, n. 1957, che era pubblicato sulla Gazzetta ufficiale il 20 luglio 1973 ed entrava in vigore tre giorni dopo.

L'importanza del regolamento n. 1463/73, nella versione modificata come si è testé detto, è duplice.

In primo luogo, esso abrogava e sostituiva, con emendamenti, il regolamento n. 648/73. Di conseguenza, esso rappresentava, al momento in cui la ricorrente effettuò la sua terza importazione, il più rilevante fra i regolamenti emanati dalla Commissione in applicazione del regolamento del Consiglio n. 974/71 ed ancora in vigore.

In secondo luogo — cosa che il regolamento n. 648/73 non aveva fatto — esso accennava espressamente ad una differenza fra le carni bovine e tutti gli altri prodotti agricoli, che rendeva necessario, almeno secondo la Commissione, un diverso trattamento delle une e degli altri per quanto riguardava gli adattamenti degli i.c.m.

Se ho ben capito, questa differenza consisteva nel fatto che sulle importazioni di carni bovine dai paesi terzi gravava (da solo o, talvolta, insieme con altri tributi) un dazio «ad valorem», mentre sulle importazioni di tutti gli altri prodotti agricoli gravavano oneri (in genere prelievi) fissati con riferimento non già al valore, bensì al peso o a criteri similari. Ciò significava che, nel caso di prodotti diversi dalle carni bovine, il calcolo della riduzione da effettuarsi sull'i.c.m., affinché esso, in conformità all'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71, non superasse l'onere gravante sulle importazioni dai paesi terzi, non presentava alcuna difficoltà. Poiché l'i.c.m. e l'onere all'importazione erano fissati in base ad uno stesso criterio, non era difficile confrontarli. Nel caso delle carni bovine, invece, il dazio per unità di peso variava in base al valore delle merci. Per le importazioni da paesi terzi non sorgevano problemi in quanto, in tale eventualità, si doveva accertare il valore d'ogni partita di merce e calcolare il relativo dazio. Niente di simile era invece previsto per le esportazioni nei paesi terzi e, cosa forse ancor più grave, per il commercio intracomunitario. Se si fosse preteso che le autorità doganali degli Stati membri valutassero ogni partita di merce oggetto di simili operazioni al solo fine d'accertare se ed in quale misura le fosse applicabile l'adattamento dell'i.c.m., si sarebbe imposto alle suddette autorità un impegno sproporzionato e si sarebbero creati spiacevoli intralci al commercio. La Commissione concludeva che l'unica soluzione possibile, quantunque non del tutto soddisfacente, era quella di calcolare gli adattamenti degli i.c.m. relativi alle carni bovine in base ad una stima forfettaria: il calcolo sarebbe stato effettuato partendo non già dal valore effettivo delle merci, bensì dai «prezzi all'importazione» fissati dalla Commissione in forza del regolamento del Consiglio n. 805/68. (Quel regolamento instaurava, come ricorderete, l'organizzazione comune del mercato nel settore delle carni bovine e stabiliva, all'art. 10, che «in base ai corsi registrati sui mercati più rappresentativi dei paesi terzi» andavano calcolati «prezzi all'importazione» da confrontare con i «prezzi d'orientamento» comunitari per determinare se eventualmente si dovessero imporre prelievi sulle importazioni dai paesi terzi in aggiunta al dazio doganale). La Commissione aggiungeva che si sarebbero potute verificare artificiali deviazioni del traffico commerciale qualora gli adattamenti forfettari degli i.c.m., calcolati nel modo sopra indicato, non si fossero applicati a tutte le operazioni concernenti le carni bovine, ivi incluse le importazioni dai paesi terzi.

Mi sembra che questo ragionamento avesse già guidato la Commissione nel fissare gli adattamenti degli i.c.m. in applicazione dell'art. 6 del regolamento n. 648/73. La novità introdotta dal regolamento n. 1463/73 consiste nel fatto che tali considerazioni venivano ora svolte in forma esplicita. Un'altra innovazione introdotta, in conformità alle suddette considerazioni, dal regolamento n. 1463/73 fu quella di affidare agli Stati membri il calcolo degli adattamenti degli i.c.m. per tutti i prodotti diversi dalle carni bovine. La Commissione doveva perciò limitarsi a fissare gli adattamenti forfettari valevoli per il settore delle carni bovine.

Non credo sia necessario citare i corrispondenti passi nella motivazione del regolamento n. 1463/73. La norma, che si ispira alle considerazioni sopra illustrate, è l'art. 5, il quale, nel testo modificato dall'art. 1 del regolamento n. 1957/73, dispone quanto segue:

«1. Gli stati membri prendono le misure necessarie ad assicurare il rispetto delle disposizioni dell'articolo 4 bis, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 974/71» (GU 4 giugno 1973, n. L 146).

«Tuttavia, nel settore delle carni bovine, gli Stati membri diminuiscono gli importi compensativi monetari degli importi loro comunicati a tal fine. La Commissione stabilisce tali importi in base al prezzo all'importazione, calcolato a norma dell'articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 805/68…» (GU 20 luglio 1973, n. L 200).

Ho già detto che la terza importazione, consistente in un carico di bovini vivi provenienti dall'Ungheria, fu effettuata dalla ricorrente il 10 agosto 1973. Su di essa andava riscosso un dazio «ad valorem» dell'8 %. L'i.c.m., fissato dal regolamento (CEE) della Commissione 31 luglio 1973, n. 2102, era di Lit. 136,78 il kg.

Il valore totale del bestiame era di Lit. 7888410; il relativo dazio ammontava a Lit. 631080.

Il peso totale era di 11470 kg e l'i.c.m., calcolato in ragione di Lit. 136,78 kg, corrispondeva a Lit. 1156996. Esso superava quindi l'ammontare del dazio e, se non fosse stato ridotto, avrebbe avuto per effetto, ai sensi dell'art. 4 bis del regolamento n. 974/71, di cancellare il debito d'imposta.

Le autorità doganali italiane, invece, detraevano dall'i.c.m. la somma di Lit. 85,48 il kg fissata, in base all'art. 5 del regolamento (CEE) n. 1463/73, da una decisione della Commissione in data 30 luglio 1973 (73/268/CEE). Rimane dubbio se questo modo di procedere fosse, in ogni caso, corretto, dal momento che le riduzioni contemplate dalla predetta decisione erano dichiarate applicabili agli i.c.m. fissati in precedenti regolamenti della Commissione, che erano stati abrogati dal regolamento n. 2102/73. Nessuna delle parti ha però accennato a questo problema.

In seguito alla detrazione di Lit. 85,48 il kg, l'i.c.m. totale si riduceva da Lit. 1156996 a Lit. 588420. Poiché il dazio ammontava a Lit. 631080, rimanevano a carico della ricorrente Lit. 42660, che costituiscono la terza voce nel totale di Lit. 320729 da essa reclamato.

Nelle memorie da essa presentate, la Commissione sollevava il problema della ricevibilità del ricorso, ma non proponeva formalmente che esso venisse dichiarato irricevibile. Invitata a precisare in udienza la sua posizione al riguardo, essa ha chiesto che il ricorso sia dichiarato irricevibile.

A sostegno di tale conclusione, la Commissione ha addotto due argomenti. In primo luogo, essa fa valere che il ricorso costituisce in realtà una «repetitio indebiti», cioè un'azione che nasce da un «quasi-contratto», e dovrebbe venire assimilata, per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 215 del trattato, ad un'azione contrattuale. In secondo luogo, essa afferma che il ricorso tocca le risorse proprie della Comunità come definite nella decisione adottata dal Consiglio il 21 aprile 1970 (70/243 CECA CEE, Euratom) e che perciò, in conformità all'art. 6 della predetta decisione ed alla sentenza pronunziata dalla Corte nella causa 96-71 (Haegeman/Commissione, Race. 1972, vol. 2, pagg. 1014-1015), è un ricorso sul quale dovrebbero pronunziarsi i competenti giudici dello Stato membro che raccoglie le suddette risorse, nella fattispecie l'Italia.

Il primo argomento non mi convince. Non mi pare che nella moderna legislazione di alcuno dei nostri Stati il «quasi-contratto» sia considerato come un settore del diritto contrattuale. Si vedano, a titolo d'esempio, l'art. 1370 del codice civile francese e l'impostazione del secondo libro del codice civile tedesco (BGB). Nella legislazione inglese, contratto e quasi-contratto hanno, storicamente, un'origine comune nell'antica azione dell'«assumpsit», ma sono oggi due settori ben distinti del diritto. In effetti, per meglio evidenziare la loro differenza, la maggior parte degli autori contemporanei preferisce usare, parlando del quasi-contratto, il termine «restitution». Non credo che gli autori del trattato, accennando nel 1o comma dell'art. 215 alla «responsabilità contrattuale della Comunità» abbiano inteso includervi la responsabilità per la restituzione di somme pagate indebitamente al di fuori di qualsiasi contratto.

Del pari, mi sembrerebbe semplicistico dichiarare irricevibile il ricorso solo perché esso si riferisce alle risorse proprie della Comunità. Le somme pagate dalla ricorrente sono state versate a titolo di dazio doganale e, nel periodo in esame (1973), solo una certa quota dei dazi doganali riscossi da ciascuno Stato membro entrava nel bilancio comunitario (cfr. art. 3 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970). È vero che, in conformità all'art. 7 del regolamento n. 974/71 (da me già citato), la riduzione degli i.c.m. lamentata dalla ricorrente tornava a vantaggio del FEAOG. Ciò significava tuttavia una riduzione delle spese della Comunità più che un aumento delle sue risorse propriamente dette.

Nonostante queste considerazioni, concordo con la Commissione sulla irricevibilità del ricorso. Una simile conclusione si ricava in un certo senso «a fortiori» dalla sentenza Haegeman, che è rilevante per la quota dei dazi doganali versati dalla ricorrente che è stata ceduta alla Comunità. Per la parte delle somme considerate trattenuta dal ministero del tesoro la responsabilità d'una eventuale restituzione ricade sullo Stato italiano, anche se il FEAOG è in effetti tenuto ad indennizzare lo Stato italiano delle spese sostenute a causa di tale responsabilità.

Nel corso del procedimento sono state ricordate alcune cause nelle quali la Corte ha dichiarato ricevibili azioni per danni proposte contro istituzioni comunitarie ai sensi dell'art. 215, n. 2, in quanto gli interessati erano stati danneggiati dal comportamento delle istituzioni convenute. Ritengo però che tali casi siano differenti da quello in esame. In tutti questi casi infatti i ricorrenti si richiamavano, in realtà, alla circostanza che l'istituzione interessata non aveva provveduto ad attribuire loro il diritto di ricevere un certo pagamento.

Così nella causa 43-72 (Merkur/Commissione, Race 1973, pag. 1055) una ditta tedesca faceva valere che la Commissione non aveva fissato, durante un certo periodo, gli i.c.m. per i prodotti di trasformazione dell'orzo, cosicché l'interessata non aveva ricevuto alcun i.c.m. in occasione delle sue esportazioni di tali prodotti nel periodo considerato. La differenza fra un simile ricorso e la ripetizione d'una somma assertivamente pagata in più del dovuto alle autorità di uno Stato membro, come nel caso Haegeman, è stata illustrata dall'avvocato generale Mayras, il quale ha posto in rilievo come la ricevibilità del ricorso dipenda dalla natura e dall'oggetto delle pretese in esso enunciate (Race. 1973, pagg. 1080-1082).

Nella causa 153-73 (Holtz & Willemsen/Consiglio, Race. 1974, pag. 675) un oleificio tedesco si riteneva ingiustamente danneggiato dal comportamento del convenuto, che aveva riservato una certa sovvenzione ai soli oleifici italiani, e chiedeva a titolo di risarcimento dei danni, il pagamento delle somme cui avrebbe avuto diritto se la sovvenzione fosse stata estesa a tutta la Comunità. In tale occasione, è stato l'avvocato generale Reischl a precisare la differenza fra il suddetto ricorso ed il tipo di azioni esemplificato con il ricorso Haegeman (Race. 1974, pag. 701; Race. 1974, pag. 702).

Nella causa 74-74 (CNTA/Commissione, Race. 1975, pag. 533), la Corte ha ritenuto ricevibile un ricorso proposto, 'ai sensi dell'art. 215, da un esportatore francese di semi oleosi, il quale faceva carico alla Commissione di non avere incluso, in un regolamento che aboliva gli i.c.m. nel commercio dei predetti semi, disposizioni transitorie volte a tutelare gli operatori che avevano assunto impegni d'esportazione facendo affidamento sulla corresponsione degli i.c.m.

Non si può quindi desumere da questi precedenti il principio, sostenuto dalla ricorrente, che chiunque si pretenda danneggiato da un presunto comportamento illegittimo di un'istituzione comunitaria, può agire contro la suddetta istituzione ai sensi dell'art. 215, 2o comma. In realtà, non solo la sentenza Haegeman, ma anche la sentenza pronunziata dalla Corte il 26 novembre 1975 nella causa n. 99-74, Société des Grands Moulins des Antilles/Commissione (Race. 1975, pag. 1531), dimostrano l'inesistenza d'un tale principio.

Ne consegue, a mio parere, che la ricorrente avrebbe dovuto convenire in giudizio, dinanzi ai tribunali italiani, il competente organo dell'amministrazione italiana e sollevare in quella sede, a norma dell'art. 184 del trattato, il problema della validità degli atti della Commissione da cui essa si ritiene lesa. Sarebbe poi spettato al giudice adito, se lo avesse ritenuto necessario, sottoporre una domanda di pronunzia pregiudiziale alla Corte di giustizia. Nel dir ciò non mi sfugge che, nelle cause Merkur, Holtz & Willemsen e CNTA, si è autorevolmente accennato all'inopportunità di rimandare i riccorenti dall'uno all'altro giudice. Tale inopportunità è evidente, ma non rappresenta, a mio avviso, un valido motivo per concedere agli interessati la piena libertà di proporre qualsiasi gravame dinanzi a qualsiasi giudice. In proposito, mi richiamo di nuovo — com'è ovvio — alle sentenze Haegeman e Grands Moulins des Antilles.

Pur ritenendo che il ricorso sia irricevibile, giudico opportuno esaminarlo anche nel merito.

È curioso dover osservare che, se si esclude un rapido accenno al regolamento n. 648/73 nell'istanza introduttiva la ricorrente ha fondato le sue pretese esclusivamente sulla asserita illegittimità dell'art. 5 del regolamento n. 1463/73, che in realtà entrava in gioco solo per l'ultima delle tre importazioni considerate. In risposta ad una domanda rivoltale dalla Corte al termine della fase scritta del procedimento, la ricorrente ha affermato di aver fatto ciò per motivi di comodità, in quanto il regolamento n. 1463/73, oltre ad essere l'ultimo in ordine di tempo, era anche quello il cui preambolo meglio esprimeva il pensiero della Commissione.

In sostanza, la ricorrente ha sostenuto, come risulta dalle sue memorie, che la Commissione non era competente ad adottare i provvedimenti che essa ha emanato in materia di riduzione degli i.c.m. Richiamandosi agli artt. 145 e 155 del trattato, la ricorrente ha avanzato, a sostegno della propria affermazione, quattro principali argomenti.

In primo luogo, essa ha osservato che i provvedimenti in esame contrastavano con lo scopo stesso degli i.c.m., cui veniva impedito di compensare esattamente la differenza fra la parità ufficiale di una moneta nazionale ed il suo effettivo tasso di cambio. Ciò si sarebbe risolto in un vantaggio per gli operatori degli Stati membri con valuta forte ed in un danno per quelli degli Stati membri con valuta debole. Signori giudici, l'argomento mi sembra voler dimostrare troppo. La riduzione degli i.c.m. al livello degli oneri gravanti sulle importazioni dai paesi terzi, quando gli i.c.m. risulterebbero altrimenti più elevati, è espressamente contemplata dall'art. 4 bis, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 974/71, la cui validità non è contestata. Il vero bersaglio del ricorso è in realtà la fissazione da parte della Commissione di riduzioni forfettarie nel settore delle carni bovine: quando, come nel caso delle tre importazioni di cui si discute, il valore delle merci importate supera il «prezzo all'importazione» in base al quale è stata calcolata la riduzione forfettaria, applicando la riduzione, l'i.c.m. scende non solo al livello dell'onere all'importazione, ma addirittura al disotto di esso. Viceversa — com'è naturale — quando il valore delle merci è inveriore al «prezzo all'importazione», l'i.c.m. rimane talvolta più elevato dell'onere all'importazione nonostante la riduzione forfettaria.

Il secondo argomento avanzato dalla ricorrente è il seguente: la detrazione dell'i.c.m. dall'onere all'importazione, prevista dall'art. 4 bis, non è la stessa cosa che la riduzione dell'i.c.m., disposta dalla Commissione. Bisogna riconoscere che ciò è vero. Ma la differenza è priva di rilievo quando il solo effetto della riduzione operata sull'i.c.m. è di far scendere quest'ultimo al livello dell'onere all'importazione. Anche qui la ricorrente intende, in realtà, attaccare la fissazione delle riduzioni forfettarie, il cui effetto può essere più (o meno) rilevante di quello testé considerato.

Il terzo argomento della ricorrente affronta il nocciolo della questione. Con esso la ricorrente afferma infatti che la fissazione di riduzioni forfettarie non era consentita dall'art. 4 bis. A suo parere, almeno per quanto riguarda le merci importate dai peasi terzi, la Commissione avrebbe dovuto lasciare alle autorità doganali degli Stati membri interessati il compito di applicare tale provvedimento ad ogni singola partita di merce; in altre parole, sarebbe spettato agli Stati detrarre l'i.c.m. effettivo dal dazio doganale effettivo valevole per ciascuna partita. All'obiezione della Commissione secondo cui ciò implicherebbe, o la fissazione di riduzione forfettarie solo per le operazioni non consistenti in importazioni dai paesi terzi, con la conseguenza che l'i.c.m. effettivo valevole per tali importazioni sarebbe diverso da quello valevole per le altre operazioni, oppure la necessità per le autorità doganali di accertare con riguardo a qualsiasi operazione il valore della merce che ne costituisce l'oggetto, la ricorrente replica — mi sembra ai capire — con due ordini di considerazioni.

In primo luogo, essa osserva che l'art. 4 bis, n. 2, disponendo che «Negli scambi tra gli Stati membri ed in quelli con i paesi terzi, gli importi di compensazione … non possono essere superiori all'onere all'importazione in provenienza dai paesi terzi», si dimostra applicabile, per quanto riguarda il commercio intracomunitario o le esportazioni nei paesi terzi, alle sole operazioni concernenti merci che siano state, in modo documentabile, importate da paesi terzi. Per dirla in altri termini, l'art. 4 bis, n. 2 non si applica alle merci d'origine comunitaria, né — se ho ben capito — alle merci provenienti dai paesi terzi che, dopo l'importazione, abbiano perso (in seguito a trasformazione o per altri motivi) la loro identità originaria. Mi sembra che una simile conclusione vada respinta. L'art. 4 bis, n. 2, lascia, a mio parere, chiaramente intendere che, in uno Stato la cui moneta si sia deprezzata, tutti gli. i.c.m. non possono superare il livello degli oneri gravanti sui prodotti importati dai paesi terzi.

Alternativamente, la ricorrente sostiene che le autorità doganali devono sempre accertare, se non altro per poter applicare l'IVA il valore delle merci che attraversano la frontiera. Confesso che questo argomento mi ha, in un primo tempo, colpito, almeno per quanto riguarda l'IVA. Mi sembrava infatti che, se la ricorrente avesse potuto dimostrare la necessità di accertare in ogni caso il valore delle merci esportate in paesi terzi od oggetto di commercio intracomunitario ai fini dell'IVA, la tesi difensiva della Commissione sarebbe venuta a cadere. Ma, lasciando da parte il problema, tuttora non completamente risolto, del se le merci in esame siano effettivamente sottoposte, in Italia, ad una stima del valore, sono giunto alla conclusione che, in ultima analisi, si debba accettare la tesi della Commissione. Quest'ultima mi è parsa infatti convincente quando ha spiegato che le merci di provenienza comunitaria o in libera pratica in uno Stato membro possiedono, a causa della preferenza comunitaria, un valore di mercato superiore a quello di merci sostanzialmente identiche importate da paesi terzi, con la conseguenza che, volendosi comparare grandezze omogenee, l'onere che le prime avrebbero dovuto sopportare, se importate da un paese terzo, poteva essere determinato solo in base ad un metodo di valutazione diverso da quelli usati ai fini dell'IVA.

A sostegno del suo quarto argomento, la ricorrente ha invocato non solo gli artt. 145 e 155, ma altresì l'art. 162 del trattato. Devo però osservare che quest'ultimo articolo, abrogato dall'art, 19 del trattato di fusione e rimpiazzato dagli artt. 15 e 16 di detto trattato, mi sembra assai poco attinente al problema di cui si discute.

L'argomento in sé consiste nell'affermazione che l'art. 5 del regolamento n. 1463/73 si discostava enormemente dalle disposizioni dell'art. 4 bis del regolamento n. 974/71 e, di conseguenza, avrebbe potuto essere emanato soltanto dal Consiglio. La ricorrente cita, al riguardo, il secondo comma dell'art. 4 bis, n. 2, nel quale il Consiglio si riservava la facoltà di «stabilire, in taluni casi eccezionali, che non è applicabile il primo comma». Anche questo argomento mi sembra da rifiutare. Nel prevedere e nel fissare le riduzioni forfettarie degli i.c.m. nel settore delle carni bovine, la Commissione non si è scostata dalle norme dell'art. 4 bis, né ha deciso che qualcuna di esse non dovesse venire applicata. Il suo scopo era infatti quello di dare attuazione alle suddette norme nel modo che le sembrava, entro i limiti della possibilità amministrativa, il meno inappropriato. Ciò rientrava, a mio parere, nei poteri attribuiti alla Commissione dal regolamento n. 974/71 (cfr. la sentenza della Corte nella causa 154-73, Becher/Hauptzollamt Emden, Race. 1974, pag. 19). Questa causa serve fra l'altro a ricordare che gli i.c.m. sono essi stessi necessariamente importi forfettari, posto che non è possibile fissarli con riferimento al prezzo effettivamente pattuito in ogni singolo contratto d'importazione o d'esportazione. Non si vede quindi che cosa ci sia di sostanzialmente scorretto nell'applicare adattamenti forfettari a somme che sono esse stesse di carattere forfettario.

Questo per quanto riguarda gli argomenti avanzati dalla ricorrente nella fase scritta del procedimento. In udienza, il patrono della ricorrente ha sollevato la questione della retroattività dei regolamenti della Commissione applicabili alla prima ed alla seconda importazione.

Come ho dimostrato, ciò non ha rilevanza per la seconda importazione: i regolamenti che fissavano l'i.c.m. su quell'importazione ed il relativo adattamento (regolamenti nn. 974/73 e 1031/73) erano in parte retroattivi, ma non tanto da poter influire sull'importazione in esame.

Il problema della retroattività si pone perciò soltanto con riferimento alla prima importazione. È mio parere che la ricorrente lo abbia sollevato troppo tardi. Il regolamento di procedura della Corte (si vedano in particolare gli artt. 38, n. 1, c, 41 e 42) prevede che i motivi del ricorso devono essere dedotti durante la fase scritta del procedimento e non consente, a mio avviso, che un nuovo mezzo sia sollevato in udienza. La ragione di ciò va ricercata nel fatto che la deduzione di un nuovo mezzo in tale sede può trovare il convenuto impreparato a replicare. Il presente caso ne è un esempio. I regolamenti con effetto retroattivo applicabili alla prima importazione includevano il regolamento n. 649/73, recante fissazione dell'i.c.m. Per quanto ne sappiamo, il predetto i.c.m, pur ridotto in base all'adeguamento previsto dal regolamento n. 905/73, avrabbe potuto essere superiore all'i.c.m. precedentemente in vigore, cosicché, tutto considerato, la ricorrente avrebbe anche potuto non ricevere alcun danno dalla retroattività del regolamento. Tuttavia, la Commissione, non essendo stata informata di tale mezzo, non ha potuto esaminare la suddetta possibilità. Per correttezza, devo precisare che, in seguito ad una mia domanda, il patrono della ricorrente ha ammesso che il mezzo relativo alla retroattività non si sarebbe potuto prendere in considerazione se fosse stato realmente sollevato soltanto in udienza. Egli ha però sostenuto che detto mezzo era implicito nelle memorie della ricorrente. Dal canto mio, non sono riuscito a trovare nelle memorie della ricorrente alcun riferimento, espresso od implicito, al predetto mezzo.

Concludo, pertanto, proponendo che il ricorso sia dichiarato irricevibile e che le spese siano poste a carico della ricorrente.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.