Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 29 settembre 1999. - L. Nederhoff & Zn. contro Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Raad van State - Paesi Bassi. - Ambiente - Direttive 76/464/CEE, 76/769/CEE e 86/280/CEE - Nozione di "scarico" - Possibilità, per uno Stato membro, di adottare disposizioni più severe di quelle previste dalla direttiva 76/464/CEE - Incidenza della direttiva 76/769/CEE su una disposizione del genere. - Causa C-232/97.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-06385



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1 Ambiente - Inquinamento idrico - Direttiva 76/464 - Nozione di «scarico» ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva - Inquinamento proveniente da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280 - Esclusione - Installazione nelle acque di superficie, da parte di un soggetto, di paletti trattati al creosoto

[Direttive del Consiglio 76/464/CEE, art. 1, n. 2, lett. d), e 86/280/CEE, art. 5, n. 1]

2 Ambiente - Inquinamento idrico - Direttiva 76/464 - Rilascio di un'autorizzazione di scarico - Facoltà per gli Stati membri di subordinare l'autorizzazione di scarico a ulteriori requisiti non previsti dalla direttiva - Portata

(Direttiva del Consiglio 76/464)

3 Ravvicinamento delle legislazioni - Restrizioni in materia d'immissione sul mercato e di uso di sostanze e preparati pericolosi - Direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 94/60 - Impiego del creosoto - Domande di autorizzazione - Criteri di valutazione - Fissazione ad opera degli Stati membri

(Direttiva del Consiglio 76/769, come modificata dalla direttiva 94/60)

Massima

1 La nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, deve essere interpretata nel senso che essa non comprende l'inquinamento derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464.

Infatti, la nozione di «scarico» di cui alla citata disposizione della direttiva 76/464 riguarda ogni atto imputabile ad un soggetto attraverso il quale, direttamente o indirettamente, viene introdotta, nelle acque alle quali si applica tale direttiva, una delle sostanze pericolose enumerate nell'elenco I o nell'elenco II del suo allegato, mentre la nozione di «inquinamento» derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, contenuta all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280, riguarda le ipotesi in cui l'inquinamento non può essere imputato, proprio a causa del suo carattere diffuso, ad un soggetto e non può quindi formare oggetto di un'autorizzazione preventiva.

Ne consegue che l'installazione in acque di superficie, da parte di un soggetto, di paletti di legno trattati al creosoto rientra nella nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464 e che l'emissione di creosoto da paletti di legno piantati nelle acque di superficie, qualora l'inquinamento causato da questa sostanza sia imputabile ad un soggetto, non rientra nella nozione di «fonti significative (...) comprese le fonti multiple e diffuse», di cui all'art. 5, n 1, della direttiva 86/280.

2 La direttiva 76/464, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, consente agli Stati membri di subordinare il rilascio di un'autorizzazione di scarico a ulteriori requisiti non previsti da questa direttiva, al fine di proteggere l'ambiente idrico della Comunità dall'inquinamento provocato da talune sostanze pericolose. L'obbligo di ricercare o scegliere soluzioni alternative aventi un impatto ambientale meno rilevante costituisce un requisito del genere, anche se esso può avere l'effetto di rendere impossibile o del tutto eccezionale il rilascio dell'autorizzazione.

3 Le condizioni limitative previste per l'impiego del creosoto al punto 32 dell'allegato I della direttiva 76/769, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, come modificata dalla direttiva 94/60, non ostano a che un'autorità di uno Stato membro, nel valutare le domande di autorizzazione riguardanti l'immissione nelle acque di superficie, ad opera di utilizzatori di professione, di legno trattato con questa sostanza, adotti criteri di valutazione tali che l'impiego della sostanza stessa sia reso impossibile o del tutto eccezionale.

Parti

Nel procedimento C-232/97,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Raad van State dei Paesi Bassi nella causa dinanzi ad esso pendente tra

L. Nederhoff & Zn.

e

Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland,

" domanda vertente sull'interpretazione delle direttive del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), 27 luglio 1976, 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (GU L 262, pag. 201), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/60/CE (GU L 365, pag. 1), e 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464 (GU L 181, pag. 16),

LA CORTE

(Sesta Sezione),

composta dai signori P.J.G. Kapteyn, presidente di Sezione, G. Hirsch (relatore) e R. Schintgen, giudici,

avvocato generale: A. Saggio

cancelliere: L. Hewlett, amministratore

viste le osservazioni scritte presentate:

- per L. Nederhoff & Zn., dall'avv. J.A. Suyver, del foro di Utrecht;

- per il governo olandese, dal signor A. Bos, consigliere giuridico presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;

- per il governo finlandese, dal signor H. Rotkirch, ambasciatore, capo del servizio Affari giuridici del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;

- per la Commissione delle Comunità europee, dal signor G. zur Hausen, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. J.-J. Evrard, del foro di Bruxelles,

vista la relazione d'udienza,

sentite le osservazioni orali della L. Nederhoff & Zn., con l'avv. J.A. Suyver, del Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland, rappresentato dall'avv. R. Lever, del foro di Leida, del governo olandese, rappresentato dal signor J.S. van den Oosterkamp, consigliere giuridico aggiunto presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo finlandese, rappresentato dalla signora T. Pynnä, consigliere giuridico presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, e della Commissione, rappresentata da signor G. zur Hausen, assistito dall'avv. M. van Der Woude, del foro di Bruxelles, all'udienza del 25 novembre 1998,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 25 febbraio 1999,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con sentenza 17 giugno 1997, pervenuta alla Corte il 25 giugno seguente, il Raad van State dei Paesi Bassi ha proposto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), sei questioni pregiudiziali relative all'interpretazione delle direttive del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), 27 luglio 1976, 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (GU L 262, pag. 201), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/60/CE (GU L 365, pag. 1), e 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464 (GU L 181, pag. 16).

2 Tali questioni sono sorte nell'ambito di un ricorso proposto dalla società L. Nederhoff & Zn. (in prosieguo: la «Nederhoff») avverso la decisione con cui l'autorità competente, Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (in prosieguo: l'«autorità competente»), ha rifiutato di concederle l'autorizzazione di piantare in acque di superficie paletti trattati al creosoto.

Sfondo normativo

Il diritto comunitario

La direttiva 76/464

3 La direttiva 76/464 mira a combattere l'inquinamento delle acque. Essa è stata adottata sulla base degli artt. 100 e 235 del Trattato CE (divenuti artt. 94 CE e 308 CE).

4 L'art. 1, n. 2, lett. d) ed e), di tale direttiva, prevede le seguenti definizioni di «scarico» e di «inquinamento»:

«"scarico"; l'immissione, nelle acque di cui al paragrafo 1, delle sostanze enumerate nell'elenco I o nell'elenco II dell'allegato, ad eccezione:

- degli scarichi di fanghi di dragaggio,

- degli scarichi operativi effettuati da navi nelle acque marine territoriali,

- dell'immissione di rifiuti effettuata da navi nelle acque marine territoriali;

"inquinamento": lo scarico effettuato direttamente o indirettamente dall'uomo nell'ambiente idrico di sostanze o di energia le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e al sistema ecologico idrico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi delle acque».

5 L'art. 2 della direttiva 76/464 impone agli Stati membri di adottare «i provvedimenti atti a eliminare l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco I, nonché a ridurre l'inquinamento di tali acque provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco II dell'allegato, conformemente alla presente direttiva, le cui disposizioni costituiscono soltanto un primo passo verso tale obiettivo».

6 Gli artt. 3-6 della direttiva citata contengono regole relative alle sostanze contenute nell'elenco I. Tali regole subordinano qualsiasi scarico di siffatte sostanze al possesso di un'autorizzazione preventiva che fissa norme di emissione, che non potranno superare i valori limite fissati dal Consiglio, su proposta della Commissione. Ai sensi dell'elenco II, primo trattino, dell'allegato alla direttiva, le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono ancora stati stabiliti i valori limite di cui all'art. 6 della direttiva rientrano nell'elenco II.

7 L'art. 7, nn. 1 e 2, della direttiva, recita:

«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.

2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3».

8 L'art. 10 della direttiva dispone che:

«Uno o più Stati membri possono, ove occorra, stabilire individualmente o congiuntamente disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva».

La direttiva 86/280

9 La direttiva 86/280, che applica il disposto dell'art. 6 della direttiva 76/464 fissando valori limite ed obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose rientranti nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464, contiene anche regole non previste da quest'ultima.

10 Così, a norma del decimo `considerando' della direttiva 86/280, «per talune fonti significative d'inquinamento (...) diverse dalle fonti degli scarichi soggette al regime dei valori limite comunitari o di norme di emissione nazionali, appare necessario stabilire programmi specifici per eliminare l'inquinamento; (...) i poteri d'azione specifici a tale effetto non sono previsti dalla direttiva 76/464/CEE (...)».

11 L'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280 prevede a tal riguardo:

«Per le sostanze oggetto di un riferimento specifico nell'allegato II gli Stati membri stabiliscono programmi specifici allo scopo di evitare o di eliminare l'inquinamento derivante da fonti significative di queste sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse) diverse dalle fonti di scarichi soggette al regime dei valori limiti comunitari o delle norme nazionali di emissione».

La direttiva 76/769

12 La direttiva 76/769 contiene norme relative alle condizioni d'uso di un certo numero di sostanze elencate in un allegato. Il creosoto figura al punto 32 dell'allegato I, come modificato dalla direttiva 94/60. Tale punto 32 stabilisce le condizioni alle quali è consentito l'impiego del creosoto e dell'olio di creosoto.

13 Ai sensi dell'art. 1, n. 1, della direttiva 76/769, «fatta salva l'applicazione di altre disposizioni comunitarie in materia, la presente direttiva concerne le restrizioni all'immissione sul mercato e all'uso negli Stati membri della Comunità di sostanze e preparati pericolosi elencati nell'allegato».

La normativa olandese

14 La Wet verontreiniging oppervlaktewateren (legge relativa all'inquinamento delle acque di superficie, in prosieguo: la «WVO»), è entrata in vigore il 1_ dicembre 1970. La legge 24 giugno 1981 (Stbl. 1981, pag. 414) ha apportato alla WVO alcune modifiche, resesi necessarie in seguito all'emanazione della direttiva 74/464. Dal fascicolo risulta che la WVO è considerata lo strumento che provvede alla recezione della direttiva citata nell'ordinamento olandese.

15 Al fine di combattere l'inquinamento delle acque di superficie, l'art. 1 della WVO vieta di immettervi senza autorizzazione rifiuti o sostanze inquinanti o pericolose. Il sistema di autorizzazione istituito opera a tal riguardo una distinzione tra:

- gli scarichi per mezzo di un impianto (art. 1, primo comma, della WVO) e

- gli scarichi non effettuati per mezzo di un impianto (art. 1, terzo comma, della WVO).

16 Il regolamento di attuazione della WVO, del 28 novembre 1974 (Stb. 1974, pag. 709), prescrive norme più precise circa gli scarichi non effettuati per mezzo di un impianto.

17 Ai sensi dell'art. 3, primo comma, di tale regolamento d'esecuzione è vietata l'immissione in qualunque forma e in qualsiasi acqua di superficie di rifiuti o di sostanze inquinanti o pericolose menzionati all'allegato di tale regolamento.

La controversia nella causa principale

18 Risulta dagli atti che la Nederhoff ha utilizzato paletti di legno trattati al creosoto per sostenere alcuni argini.

19 Tale sostanza contiene idrocarburi policiclici aromatici (in prosieguo: «IPA») ed appartiene pertanto alle famiglie e gruppi di sostanze contenuti nell'elenco I dell'allegato alla direttiva 76/464. Tuttavia, non essendo stato ancora stabilito, per tali idrocarburi, alcun valore limite in applicazione dell'art. 6 della direttiva stessa, il creosoto rientra nella disciplina applicabile alle sostanze comprese nell'elenco II del detto allegato.

20 La Nederhoff non aveva richiesto l'autorizzazione per impiantare tali paletti nelle acque di superficie. Con lettera 5 gennaio 1995, tuttavia, essa presentava all'autorità competente una domanda in tal senso, al fine di regolarizzare la situazione.

21 Quest'ultima respingeva la domanda d'autorizzazione in quanto, essendo inevitabili l'emissione di IPA dai paletti nei quali è stato iniettato creosoto, ed il conseguente inquinamento delle acque, sarebbe preferibile ricorrere a soluzioni alternative, meno pregiudizievoli per l'ambiente, ed i cui maggiori costi sono controbilanciati dall'interesse che esse presentano in materia di tutela ambientale.

22 Il diniego dell'autorizzazione richiesta ha così origine nella politica condotta dall'autorità competente, in base alla quale l'emissione di IPA deve essere combattuta anzitutto all'origine («approccio alla fonte»), ricercando materiali alternativi più compatibili con l'ambiente. Solo se l'approccio alla fonte sortisce effetti insufficienti l'autorità competente procede ad una valutazione in base alle norme sulla qualità delle acque stabilite nel piano di gestione delle acque (Waterbeheersplan) per il 1992.

23 La Nederhoff proponeva ricorso contro la decisione di diniego dinanzi al Raad van State facendo valere, in via principale, che l'art. 1, terzo comma, della WVO è applicabile agli scarichi e non alle fonti diffuse d'inquinamento. Le autorità nazionali avrebbero la facoltà di adottare norme sugli scarichi più severe di quelle introdotte dalla direttiva, ma non di assoggettare all'obbligo di autorizzazione fonti d'inquinamento delle acque diverse da quelle previste dalla direttiva stessa, cioè gli scarichi.

24 La Nederhoff sosteneva altresì, in via subordinata, che la politica seguita dall'autorità competente avrebbe equivalso a rendere praticamente impossibile la concessione di un'autorizzazione. Essa avrebbe quindi portato ad instaurare un divieto generalizzato, incompatibile con l'art. 3 della direttiva 76/464.

25 La Nederhoff faceva valere inoltre che, per quanto riguarda l'impiego di pesticidi come il creosoto, dalla (o in base alla) Bestrijdingsmiddelenwet (legge sui pesticidi) erano state adottate disposizioni tali che non poteva esservi alcun obbligo di autorizzazione per utilizzare paletti trattati al creosoto.

26 Nella sua ordinanza di rinvio, il Raad van State afferma di aver interpretato, fino ad oggi, in modo relativamente estensivo la nozione di scarico, senza operare una distinzione tra le altre «fonti significative di queste sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse)», di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280, e le «fonti di scarico». Secondo il giudice a quo tale interpretazione implica l'esigenza di un'autorizzazione per un numero rilevante di fonti diffuse d'inquinamento dell'acqua di superficie, mentre queste fonti, a differenza delle «fonti di scarico», non sono soggette al regime dei valori limite comunitari o delle norme di emissione nazionali.

27 Lo stesso giudice ritiene inoltre che, esigendo dal richiedente un'autorizzazione a esaminare se esista una soluzione alternativa che abbia un minore impatto ambientale, e, in caso affermativo, ad applicarla ove ciò sia ragionevole, l'autorità competente ponga, in sede di valutazione delle domande di autorizzazione, un requisito ulteriore non previsto nella direttiva 76/464.

28 Alla luce delle suddette considerazioni, il Raad van State dei Paesi Bassi ha deciso di sospendere il procedimento e sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee una domanda di pronuncia pregiudiziale sulle seguenti questioni:

«1) Se la nozione di "scarico" di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, debba essere interpretata nel senso che essa ricomprende la nozione di "[altre] fonti significative di queste sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse)" di cui all'art. 5 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464/CEE.

2) In caso di soluzione negativa della questione sub 1), se la nozione di "[altre] fonti significative (comprese le fonti multiple e diffuse)" di cui all'art. 5 della direttiva 86/280/CEE debba essere interpretata nel senso che è riconducibile ad essa l'emissione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie.

3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1), o in caso di soluzione negativa di entrambe le questioni sub 1) e sub 2), se la nozione di "scarico" di cui all'art. 1, n. 1, lett. d), della direttiva 76/464/CEE debba essere interpretata nel senso che sia ad essa riconducibile:

a) l'immissione nelle acque di superficie di legno impregnato con olio di creosoto, pur essendo già accertato che l'olio di creosoto si libera e raggiunge le acque di superficie;

o

b) la liberazione di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie.

4) In caso di soluzione negativa della questione sub 3), lett. a), e/o della questione sub 3), lett. b), se, in particolare alla luce degli artt. 5, n. 2, e 10 della direttiva 76/464/CEE, sia consentito alla normativa nazionale o alle competenti autorità di uno Stato membro di attribuire alla nozione di "scarico" un significato più ampio rispetto alla direttiva in parola.

5) a) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 3), lett. a), e/o sub 3), lett. b), o sub 4), se l'art. 3 della direttiva 76/464/CEE, in connessione o meno con l'art. 10 della stessa direttiva, consenta che nella valutazione di domande di autorizzazione siano posti requisiti ulteriori non previsti dalla direttiva, quali l'obbligo di ricercare o prescegliere soluzioni alternative che presentino un impatto minore per l'ambiente.

b) In caso affermativo, se i requisiti ulteriori possano condurre a una situazione in cui il rilascio dell'autorizzazione non sia possibile o sia del tutto eccezionale.

6) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 3), lett. a), e/o sub 3), lett. b), o sub 4), se le condizioni limitative di cui alla categoria 32 dell'allegato I della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, ostino a che un'autorità competente di uno Stato membro, nel valutare le domande di autorizzazione riguardanti l'immissione in acque di superficie, ad opera di utilizzatori di professione, di legno trattato con olio di creosoto, adottino criteri di valutazione tali che l'impiego di tale sostanza sia reso impossibile o sia consentito solo in via del tutto eccezionale».

Sulla prima questione

29 Con tale questione il giudice nazionale chiede, in sostanza, se la nozione di «scarico» prevista all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464 debba essere interpretata nel senso che essa comprende anche l'inquinamento derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280.

30 Il governo olandese, facendo riferimento al testo delle due direttive, fa valere che il diritto comunitario ha istituito due sistemi complementari. Il sistema instaurato con la direttiva 76/464 sancirebbe l'obbligo di possedere un'autorizzazione per ogni scarico imputabile ad un atto, mentre quello istituito dalla direttiva 86/280 prevedrebbe l'eliminazione dell'inquinamento attraverso programmi nel caso in cui, per il suo carattere diffuso, esso non possa essere imputato chiaramente ad un atto. Trattandosi di due sistemi complementari, la nozione di «scarico» non comprenderebbe quella di «fonti multiple e diffuse».

31 Secondo il governo finlandese, la nozione di scarico di cui alla direttiva 76/464 comprende anche uno scarico indiretto, che causi l'inquinamento delle acque.

32 La Commissione sostiene che la nozione di «scarico» ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464 comprende tutte le fonti di scarico, comprese le «fonti multiple e diffuse», che rappresenterebbero solo una modalità di scarico delle sostanze. Tuttavia, l'obbligo di essere in possesso di un'autorizzazione, previsto agli artt. 3 e 7 della direttiva 76/464, sarebbe applicabile solo in presenza di un nesso di causalità tra l'operazione di scarico e l'inquinamento che tale direttiva è diretta ad eliminare o a ridurre.

33 Per risolvere la questione proposta, occorre considerare nell'ordine la nozione di «scarico» di cui alla direttiva 76/464 e la nozione di «inquinamento» derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280.

34 Per quanto riguarda in primo luogo la nozione di «scarico», è importante ricordare che, ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464, essa è definita come «l'immissione, nelle acque di cui al paragrafo 1, delle sostanze enumerate nell'elenco I o nell'elenco II dell'allegato (...)».

35 Per precisare se tale definizione copra tutte le fonti d'inquinamento, come sostiene la Commissione, o soltanto l'inquinamento causato da un atto, come asserisce il governo olandese, occorre prendere in considerazione la nozione di «inquinamento» contenuta nella direttiva 76/464. La nozione di «scarico» ai sensi di quest'ultima, infatti, non può avere, relativamente alle fonti d'inquinamento che vi rientrano, una portata diversa da quella della nozione di «inquinamento» ai sensi della stessa direttiva.

36 L'art. 1, n. 2, lett. e), di tale direttiva prevede al riguardo che per «inquinamento» si deve intendere «lo scarico effettuato direttamente o indirettamente dall'uomo nell'ambiente idrico di sostanze o di energia le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e al sistema ecologico idrico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi delle acque».

37 Da ciò deriva che la nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464 deve essere intesa nel senso che riguarda ogni atto imputabile ad un soggetto, attraverso il quale, direttamente o indirettamente, viene introdotta, nelle acque alle quali si applica tale direttiva, una delle sostanze pericolose enumerate nell'elenco I o nell'elenco II del suo allegato.

38 Questa interpretazione è suffragata dal sistema istituito dalla direttiva 76/464, i cui artt. 3 e 7, n. 2, assoggettano qualsiasi scarico di sostanze facenti parte dell'elenco I o dell'elenco II dell'allegato alla direttiva, effettuato nelle acque di cui all'art. 1 della direttiva stessa, al rilascio di un'autorizzazione che assicuri il rispetto dei valori limite comunitari e che determini le norme di emissione nazionali. Ora, sia la domanda che, eventualmente, il rilascio dell'autorizzazione hanno senso solo se lo scarico può essere imputato ad un soggetto.

39 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la nozione d'«inquinamento» derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, contenuta all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280, si evince dalla lettera stessa di questa disposizione che l'obbligo imposto agli Stati membri di evitare o eliminare, attraverso programmi specifici, l'inquinamento derivante da tali fonti, non riguarda le fonti di scarichi soggette al regime dei valori limite comunitari o delle norme di emissione nazionali, vale a dire le ipotesi in cui l'inquinamento è dovuto ad un atto imputabile ad un soggetto, ipotesi sottoposte alla disciplina istituita dalla direttiva 76/464.

40 Ne consegue che le fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280, riguardano le ipotesi in cui l'inquinamento non può essere imputato, proprio a causa del suo carattere diffuso, ad un soggetto e non può quindi formare oggetto di un'autorizzazione preventiva.

41 Per questo motivo, non potendosi configurare alcun obbligo di autorizzazione, l'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280 impone agli Stati membri di evitare o di eliminare questo tipo di inquinamento attraverso programmi specifici e, come si evince dal decimo considerando della direttiva, i poteri d'azione specifici a tal fine non derivano dalla direttiva 76/464, bensì dall'art 235 del Trattato.

42 Da quanto precede risulta che il diritto comunitario ha istituito due regimi distinti per combattere l'inquinamento delle acque di superficie da sostanze pericolose: da un lato, un regime di autorizzazione, previsto agli artt. 3 e 7 della direttiva 76/464 ed applicabile nei casi in cui l'inquinamento è dovuto ad un atto, in forma di scarico, imputabile ad un soggetto e, dall'altro, un regime di programmi specifici, previsto all'art. 5 della direttiva 86/280 ed applicabile qualora l'inquinamento non possa essere imputato ad un soggetto, poiché proviene da fonti multiple e diffuse.

43 Occorre dunque risolvere la prima questione dichiarando che la nozione di «scarico» prevista all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464 deve essere interpretata nel senso che essa non comprende l'inquinamento derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280.

Sulla seconda questione

44 Per risolvere tale questione, proposta in caso di soluzione negativa della questione precedente, si deve rilevare che, come risulta dai fatti della causa principale, l'emissione di creosoto e, quindi, l'inquinamento delle acque di superficie sono la conseguenza dell'immissione in tali acque, da parte della Nederhoff, di paletti di legno trattati al creosoto.

45 Pertanto, alla luce di quanto considerato al punto 40 della presente sentenza, occorre risolvere tale questione dichiarando che la nozione di «fonti significative (...) comprese le fonti multiple e diffuse» di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva 86/280, dev'essere interpretata nel senso che non vi rientra l'emissione di creosoto attraverso paletti di legno piantati nelle acque di superficie, qualora l'inquinamento causato da questa sostanza sia imputabile ad un soggetto.

Sulla terza questione

46 Nella presente questione, proposta specialmente in caso di soluzione negativa delle due precedenti, vengono distinte due ipotesi che, come evidenziato dall'avvocato generale al paragrafo 27 delle sue conclusioni, possono essere ricondotte ad un unico fenomeno, vale a dire l'emissione nelle acque di superficie di particelle inquinanti, dovuta all'installazione nelle stesse acque, da parte della Nederhoff, di paletti di legno trattati al creosoto.

47 Alla luce di quanto considerato al punto 37 della presente sentenza, tale fenomeno rappresenta uno «scarico» ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464, nei limiti in cui l'inquinamento delle acque di superficie deriva da un atto imputabile ad un soggetto, e cioè l'installazione in tali acque di paletti di legno trattati al creosoto, sostanza che, al contatto con l'acqua, si stacca dal legno sotto forma di particelle inquinanti.

48 Occorre dunque risolvere la terza questione dichiarando che la nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464, dev'essere interpretata nel senso che essa comprende l'installazione in acque di superficie, da parte di un soggetto, di paletti di legno trattati al creosoto.

Sulla quarta questione

49 Come si evince dalla sua formulazione, tale questione è proposta in caso di soluzione negativa della terza questione.

50 Considerata la soluzione apportata alla terza questione, non occorre risolvere la quarta.

Sulla quinta questione

51 Con tale questione, proposta specialmente in caso di soluzione affermativa della terza questione, il giudice nazionale chiede se l'art. 3 della direttiva 76/464, se del caso in combinato disposto con l'art. 10 della stessa direttiva, consenta agli Stati membri di subordinare il rilascio di un'autorizzazione di scarico a ulteriori requisiti non previsti dalla direttiva, come l'obbligo di ricercare o scegliere soluzioni alternative aventi un impatto ambientale meno rilevante, e, in caso affermativo, se un tale requisito possa avere l'effetto di rendere impossibile o del tutto eccezionale il rilascio dell'autorizzazione.

52 Si deve osservare al riguardo che l'art. 3 della direttiva 76/464 assoggetta qualsiasi scarico di sostanze facenti parte dell'elenco I dell'allegato alla direttiva nelle acque di cui all'articolo 1 della direttiva stessa ad un'autorizzazione preventiva rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, e che fissi norme di emissione.

53 Nel caso di scarichi di dette sostanze, l'art. 5, n. 2, della direttiva in esame prevede che «per ciascuna autorizzazione, l'autorità competente dello Stato membro interessato, soprattutto tenendo conto della tossicità, della persistenza e della bioaccumulazione della sostanza considerata nell'ambiente in cui è effettuato lo scarico, può fissare, se necessario, norme di emissione più severe di quelle risultanti dall'applicazione dei valori limite fissati dal Consiglio ai sensi dell'articolo 6».

54 Infine, più in generale, si deve ricordare che l'art. 10 della direttiva 76/464 consente agli Stati membri di adottare disposizioni più severe di quelle previste dalla stessa direttiva.

55 Da tali disposizioni emerge che la direttiva 76/464 consente agli Stati membri di subordinare il rilascio di un'autorizzazione di scarico a ulteriori requisiti non previsti dalla direttiva, al fine di proteggere l'ambiente idrico della Comunità dall'inquinamento provocato da talune sostanze pericolose.

56 L'obbligo di ricercare o scegliere soluzioni alternative aventi un impatto ambientale meno rilevante costituisce un requisito del genere e, pertanto, gli Stati membri possono validamente subordinare il rilascio dell'autorizzazione di scarico al rispetto di tale obbligo.

57 Per quanto riguarda il problema di sapere se un tale ulteriore requisito possa avere l'effetto di rendere del tutto eccezionale o addirittura impossibile il rilascio dell'autorizzazione, è importante osservare che la sostanza di cui trattasi nella causa principale, vale a dire il creosoto, fa parte delle famiglie e dei gruppi di sostanze di cui all'elenco I dell'allegato alla direttiva 76/464, per i quali, conformemente all'art. 2 della stessa, gli Stati membri hanno l'obbligo di adottare i provvedimenti atti a eliminare l'inquinamento.

58 Quindi, anche se l'ulteriore requisito controverso ha l'effetto di rendere del tutto eccezionale, o addirittura impossibile, il rilascio dell'autorizzazione, tale conseguenza resta conforme all'obiettivo perseguito dalla direttiva relativamente a questo tipo di sostanze.

59 La circostanza che il creosoto rientri provvisoriamente, tenuto conto del fatto che il Consiglio non ne ha fissato i valori limite, nell'ambito della disciplina applicabile alle sostanze di cui all'elenco II dell'allegato alla direttiva 76/464, per i quali gli Stati membri hanno semplicemente l'obbligo di ridurre l'inquinamento, e non di eliminarlo, non può intaccare la validità di questa constatazione.

60 Infatti, se è vero che gli Stati membri hanno comunque l'obbligo, per le sostanze di cui all'elenco II, di ridurre l'inquinamento, essi possono anche, conformemente all'art. 10 della direttiva, adottare disposizioni più severe al fine di eliminare l'inquinamento provocato da tali sostanze, e ciò tanto più in quanto la sostanza di cui trattasi è soggetta alla disciplina delle sostanze dell'elenco II solo in via provvisoria.

61 Considerato quanto precede, occorre risolvere la quinta questione nel senso che la direttiva 76/464 consente agli Stati membri di subordinare il rilascio di un'autorizzazione di scarico a ulteriori requisiti, non previsti dalla direttiva, al fine di proteggere l'ambiente idrico della Comunità dall'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose. L'obbligo di ricercare o scegliere soluzioni alternative aventi un impatto ambientale meno rilevante, costituisce un requisito del genere, anche se esso può avere l'effetto di rendere impossibile o del tutto eccezionale il rilascio dell'autorizzazione.

Sulla sesta questione

62 Con tale questione, proposta specialmente in caso di soluzione affermativa della terza questione, il giudice nazionale chiede se le condizioni limitative previste per l'uso del creosoto al punto 32 dell'allegato I della direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 94/60, ostino a che un'autorità di uno Stato membro, nel valutare le domande di autorizzazione riguardanti l'immissione nelle acque di superficie, ad opera di utilizzatori di professione, di legno trattato con tale sostanza, adotti criteri di valutazione tali che l'impiego di tale sostanza sia reso impossibile o del tutto eccezionale.

63 Viene così sollevato il problema di sapere se la direttiva 76/769, come modificata, che si limita a introdurre restrizioni all'immissione sul mercato ed all'impiego del legno trattato al creosoto, osti ad una disposizione nazionale in materia di protezione delle acque che abbia l'effetto di vietare o consentire solo in via eccezionale l'impiego di tale sostanza per il trattamento del legno che sarà immesso nelle acque di superficie.

64 Anche a voler supporre che gli effetti di una disposizione nazionale come quella controversa nella causa principale possano essere considerati di ostacolo alla libera circolazione dei prodotti contenenti creosoto, quale disciplinata dalla direttiva 76/769, basti osservare che, ai sensi dell'art. 1, la direttiva 76/769 trova applicazione «fatta salva l'applicazione di altre disposizioni comunitarie in materia».

65 Tali sono le disposizioni della direttiva 76/464, il cui art. 10, come si è già detto al punto 61 della presente sentenza, consente agli Stati membri di adottare disposizioni che possono perfino rendere impossibile o del tutto eccezionale il rilascio dell'autorizzazione di scarico e, di conseguenza, ugualmente impossibile o del tutto eccezionale l'uso concreto della sostanza pericolosa connessa con lo scarico.

66 Di conseguenza, la sesta questione deve essere risolta nel senso che le condizioni limitative previste per l'impiego del creosoto al punto 32 dell'allegato I della direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 94/60, non ostano a che un'autorità di uno Stato membro, nel valutare le domande di autorizzazione riguardanti l'immissione nelle acque di superficie, ad opera di utilizzatori di professione, di legno trattato con questa sostanza, adotti criteri di valutazione tali che l'impiego della sostanza stessa sia reso impossibile o del tutto eccezionale.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

67 Le spese sostenute dai governi olandese e finlandese nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

(Sesta Sezione),

pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Raad van State dei Paesi Bassi con sentenza 17 giugno 1997, dichiara:

1) La nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità deve essere interpretata nel senso che essa non comprende l'inquinamento derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di cui all'art. 5 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464.

2) La nozione di «fonti significative (...) comprese le fonti multiple e diffuse», di cui all'art. 5 della direttiva 86/280, dev'essere interpretata nel senso che non vi rientra l'emissione di creosoto da paletti di legno piantati nelle acque di superficie, qualora l'inquinamento causato da tale sostanza sia imputabile ad un soggetto.

3) La nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464, deve essere interpretata nel senso che essa comprende l'installazione in acque di superficie, da parte di un soggetto, di paletti di legno trattati al creosoto.

4) La direttiva 76/464 consente agli Stati membri di subordinare il rilascio di un'autorizzazione di scarico a ulteriori requisiti, non previsti dalla direttiva, al fine di proteggere l'ambiente idrico della Comunità dall'inquinamento provocato da talune sostanze pericolose. L'obbligo di ricercare o scegliere soluzioni alternative aventi un impatto ambientale meno rilevante costituisce un requisito del genere, anche se esso può avere l'effetto di rendere impossibile o del tutto eccezionale il rilascio dell'autorizzazione.

5) Le condizioni limitative previste per l'impiego del creosoto al punto 32 dell'allegato I della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/60/CE, non ostano a che un'autorità di uno Stato membro, nel valutare le domande di autorizzazione riguardanti l'immissione nelle acque di superficie, ad opera di utilizzatori di professione, di legno trattato con questa sostanza, adotti criteri di valutazione tali che l'impiego della sostanza stessa sia reso impossibile o del tutto eccezionale.