CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PHILIPPE LÉGER

presentate il 29 settembre 2005 1( )

Causa C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

contro

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Finanzgericht Hamburg (Germania)]

«Agricoltura – Restituzioni all’esportazione – Rimborso degli importi indebitamente percepiti– Sanzione – Condizioni d’applicazione – Restituzione richiesta superiore alla restituzione spettante – Mancata impugnazione della domanda di rimborso di restituzioni all’esportazione – Contestazione della sanzione»

1. Le autorità ed i giudici nazionali, quando sono chiamati a pronunciarsi su un’opposizione o un ricorso avverso una decisione sanzionatoria, possono verificare se l’esportatore ha chiesto la restituzione di un importo superiore a quello dovuto, allorché la decisione di rimborso della somma indebitamente versata è divenuta definitiva? In caso di soluzione negativa a tale questione: si imporrebbe una diversa soluzione, se la legittimità della domanda di rimborso fosse fondata su un’interpretazione del diritto comunitario inficiata dalla Corte in una sentenza pronunciata successivamente?

2. Queste sono in sostanza le questioni sollevate dal Finanzgericht Hamburg nell’ambito di una controversia tra la società ED & F Man Sugar Ltd (in prosieguo: la «ricorrente») e lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (in prosieguo: lo «Hauptzollamt»), vertente sull’irrogazione alla detta società della sanzione prevista dall’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli ( ).

3. La presente causa offre alla Corte l’occasione di precisare le condizioni di applicazione della decisione sanzionatoria, nonché il suo rapporto con la domanda di rimborso ex art. 11, n. 3, del regolamento n. 3665/87.

I – Contesto normativo

A – Il diritto comunitario

1. Il regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli

4. Il regolamento n. 3665/87 stabilisce le modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione e fissa, in particolare, le regole sostanziali e procedurali relative all’ottenimento di tali sovvenzioni.

5. Al capitolo primo, intitolato «Diritto alla restituzione», il titolo 2 del suddetto regolamento stabilisce le condizioni che gli operatori economici devono soddisfare per beneficiare di tale diritto. Tra tali condizioni figura quella prevista dall’art. 3, n. 5, del detto regolamento, il quale dispone che:

«Il documento utilizzato all’atto dell’esportazione per beneficiare di una restituzione deve recare tutti i dati necessari per il calcolo dell’importo della restituzione, in particolare:

a) la designazione dei prodotti secondo la nomenclatura utilizzata per le restituzioni;

b) la massa netta dei prodotti o eventualmente la quantità espressa nell’unità di misura da prendere in considerazione per calcolare la restituzione;

c) qualora risulti necessario per il calcolo della restituzione, la composizione dei prodotti in causa o un riferimento a tale composizione

(…)».

6. Qualora l’esportatore intenda ottenere un anticipo della restituzione in caso di trasformazione della merce o di magazzinaggio anteriore all’esportazione, egli deve presentare alle autorità doganali una dichiarazione di pagamento recante la designazione e la quantità dei prodotti di base nonché il loro tasso di resa, in conformità dell’art. 25, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3665/87.

7. Quanto all’art. 5, n. 1, del medesimo regolamento, esso dispone che:

«Il versamento della restituzione, sia essa differenziata o meno, è subordinato, oltre alla condizione che il prodotto abbia lasciato il territorio doganale della Comunità, alla condizione che esso – salvo deperimento durante il trasporto per un caso di forza maggiore – sia stato importato in un paese terzo ed eventualmente in un paese terzo determinato, entro 12 mesi dalla data di accettazione della dichiarazione d’esportazione:

a) allorché sussistano seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto,

o

b) allorché il prodotto possa essere reintrodotto nella Comunità (…)

(…)».

8. L’art. 11 del regolamento n. 3665/87 prevede un regime di rimborso e di sanzione al fine di combattere più efficacemente le irregolarità e le frodi constatate nella concessione delle restituzioni all’esportazione. Il primo, il terzo ed il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 sono redatti come segue:

«considerando che la normativa comunitaria in vigore prevede la concessione di restituzioni all’esportazione unicamente sulla base di criteri obiettivi, in particolare per quanto riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato, nonché la destinazione geografica dello stesso; che alla luce dell’esperienza acquisita deve essere potenziata la lotta contro le irregolarità e, in particolare, contro le frodi a danno del bilancio comunitario; che a tal fine è necessario adottare disposizioni per il recupero degli importi indebitamente versati, nonché sanzioni tali da indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie;

(…)

considerando che le informazioni errate fornite da un esportatore possono condurre al pagamento indebito di restituzioni, se l’errore non viene scoperto, mentre se l’errore viene individuato, appare del tutto giustificato applicare all’esportatore una sanzione in proporzione all’importo che avrebbe indebitamente percepito qualora l’errore non fosse stato scoperto; che, qualora l’informazione errata sia stata fornita deliberatamente, è del pari giustificato applicare una sanzione più severa;

(...)

considerando che l’esperienza acquisita e le irregolarità, in particolare le frodi, già accertate in tale contesto dimostrano che tale misura è necessaria, proporzionata e sufficientemente dissuasiva e che deve essere uniformemente applicata in tutti gli Stati membri».

9. L’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87 è formulato come segue:

«Qualora si constati che, per ottenere una restituzione all’esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, la restituzione dovuta è quella relativa all’effettiva esportazione ridotta di un importo pari:

a) a metà della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione relativa all’effettiva esportazione;

b) al doppio della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione dovuta, qualora l’esportatore abbia fornito deliberatamente false informazioni.

Si considera restituzione richiesta l’importo calcolato in funzione delle informazioni fornite a norma dell’articolo 3 o dell’articolo 25, paragrafo 2. Qualora il tasso della restituzione vari in funzione della destinazione, la parte differenziata della restituzione richiesta si calcola in base alle informazioni fornite a norma dell’articolo 47».

10. L’art. 11, n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87, precisa che:

«Fatto salvo l’obbligo di versare eventuali importi negativi, di cui al paragrafo 1, quarto comma, in caso di pagamento indebito di una restituzione il destinatario è tenuto a rimborsare gli importi indebitamente percepiti incluse eventuali sanzioni in forza del paragrafo 1, primo comma – maggiorati di un interesse calcolato in funzione del periodo trascorso tra il pagamento e il rimborso (…)».

2. Il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95

11. Al fine di combattere più efficacemente le frodi in danno agli interessi finanziari delle Comunità europee, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 ( ). Tale regolamento crea un quadro giuridico comune a tutti i settori coperti dalle politiche comunitarie ( ). Esso instaura una disciplina generale relativa alle misure e sanzioni amministrative applicabili in caso di irregolarità commesse nei confronti del diritto comunitario ( ).

12. Ai sensi del nono ‘considerando’ di tale regolamento, «le misure e sanzioni comunitarie adottate nel quadro della realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune costituiscono parte integrante dei regimi di aiuto (…) [e] hanno una finalità propria».

13. In conformità dell’art. 2, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 2988/95, tali misure e sanzioni amministrative «devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un’adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità».

14. D’altra parte, l’art. 4, n. 1, del medesimo regolamento prevede che ogni irregolarità comporta la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto, in particolare mediante l’obbligo di rimborsare gli importi indebitamente versati. Inoltre, l’art. 5, n. 1, del suddetto regolamento elenca le sanzioni amministrative che possono essere irrogate in caso di irregolarità dolose o colpose. Tra tali sanzioni figura, in particolare, «il versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette» ( ).

B – La normativa nazionale

15. L’art. 48 della legge sul procedimento amministrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz) 25 maggio 1976 ( ) ha ad oggetto la revoca degli atti amministrativi irregolari. Esso è formulato come segue:

«Un atto amministrativo illegittimo può, anche dopo esser divenuto inoppugnabile, essere in tutto o in parte annullato con effetto per il futuro o per il passato. Un atto amministrativo costitutivo o confermativo di un diritto o di un vantaggio giuridicamente rilevante (atto amministrativo che crea effetti favorevoli) può essere annullato solo entro i limiti previsti ai nn. 2-4.

(…)».

16. Per quanto concerne l’art. 51 della detta legge, relativo alla revisione del procedimento, esso è redatto come segue:

«L’autorità deve decidere su istanza dell’interessato circa la revoca o la modifica di un atto amministrativo inoppugnabile se

1. la situazione materiale o giuridica alla base dell’atto amministrativo è cambiata a favore dell’interessato;

2. vi sono nuovi elementi di prova che avrebbero creato i presupposti di una decisione più favorevole all’interessato;

3. sussistono motivi di revisione conformemente all’art. 580 della Zivilprozessordnung (codice di procedura civile)».

II – Fatti e causa principale

17. Il 12 ed il 13 febbraio 1998 la ricorrente depositava presso l’ufficio competente delle dogane tedesche quattro dichiarazioni di esportazione relative ad una spedizione in Polonia di 100 tonnellate di zucchero bianco per le quali essa sollecitava la concessione di una restituzione all’esportazione.

18. Con quattro decisioni 6 aprile 1998, lo Hauptzollamt le concedeva restituzioni all’esportazione per un importo pari a 84 831,16 DEM.

19. Dopo che indagini dello Zollkriminalamt Köln (Ufficio per i delitti doganali di Colonia) rilevavano indizi del fatto che lo zucchero bianco, che si presumeva esportato in Polonia, nella Repubblica Ceca ed in Svizzera, non aveva raggiunto i paesi terzi di destinazione, lo Hauptzollamt, nell’ambito dell’esame dei documenti presentati dalla ricorrente attestanti l’arrivo delle merci a destinazione, constatava che tali documenti non dimostravano l’immissione in consumo delle merci esportate in Polonia, bensì unicamente il loro ingresso in un processo di raffinazione.

20. Poiché la ricorrente non era stata in grado di fornire la prova dell’importazione del prodotto interessato nel paese terzo di destinazione, richiesta dall’art. 5, n. 1, lett. a), del regolamento n. 3665/87, lo Hauptzollamt reclamava l’integrale rimborso delle restituzioni versate, con quattro decisioni 17 aprile 2000 adottate in forza dell’art. 11, n. 3, del medesimo regolamento. La ricorrente restituiva l’importo richiesto senza opporre ricorso contro le decisioni di rimborso, le quali sono divenute definitive. Successivamente, con quattro decisioni 5 giugno 2000, lo Hauptzollamt infliggeva alla ricorrente una sanzione sul fondamento dell’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87, di un importo pari a 42 415,60 DEM.

21. Avendo lo Hauptzollamt respinto l’opposizione interposta contro tali decisioni sanzionatorie, la ricorrente ha proposto ricorso dinanzi al Finanzgericht Hamburg, sostenendo l’illegittimità delle suddette decisioni dello Hauptzollamt. Infatti, essa deduce che la loro legittimità è subordinata a quella delle decisioni di rimborso adottate alcune settimane prima. Orbene, secondo la ricorrente, la validità delle suddette decisioni di rimborso sarebbe rimessa in discussione dall’interpretazione che la Corte ha dato dell’art. 5, n. 1, lett. a), del regolamento n. 3665/87 nella sentenza Emsland-Stärke ( ) pronunciata il 14 dicembre 2000, dopo che le suddette decisioni di rimborso hanno acquisito carattere definitivo. Alla luce di tale giurisprudenza, la ricorrente ritiene infatti che, dopo il pagamento della restituzione, lo Hauptzollamt non fosse abilitato ad esigere la prova prevista dall’art. 5, n. 1, lett. a), del suddetto regolamento. Essa afferma quindi che la domanda di rimborso è illegittima e che, conseguentemente, lo Hauptzollamt non aveva più il diritto di infliggerle la sanzione prevista dall’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n 3665/87.

22. Lo Hauptzollamt, per parte sua, rileva che la ricorrente avrebbe dovuto semmai fare valere le eccezioni sollevate dinanzi al Finanzgericht mediante la proposizione di un ricorso contro le decisioni di rimborso. Poiché queste ultime sono divenute inoppugnabili, è pacifico, a suo avviso, che la ricorrente ha chiesto una restituzione superiore alla restituzione spettante.

III – Questioni pregiudiziali

23. Considerate le tesi avanzate dalle parti della controversia a qua, il Finanzgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le due questioni pregiudiziali seguenti:

«1) Se, nell’ambito di un procedimento di ricorso avverso una decisione che infligge una sanzione sul fondamento dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, le autorità ed i giudici nazionali possano giudicare se l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante qualora la decisione di rimborso ai sensi dell’art. 11, n. 3, primo comma, del suddetto regolamento sia divenuta definitiva prima dell’adozione della decisione che infligge la sanzione.

2) In caso di soluzione negativa della precedente questione: se, in una controversia intentata contro una decisione che infligge una sanzione ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, nelle circostanze descritte nella presente ordinanza, si possa esaminare se l’esportatore abbia chiesto una restituzione superiore a quella spettante, per tener conto di un’interpretazione del diritto comunitario nel frattempo adottata».

IV – Analisi

A – Sulla portata delle questioni pregiudiziali

24. Per dissipare ogni incertezza sul senso e sulla portata delle questioni pregiudiziali, ritengo necessario fare due osservazioni.

25. La prima concerne i motivi delle decisioni di rimborso e di sanzione adottate dallo Hauptzollamt ai sensi dell’art. 11, nn. 1 e 3, del regolamento n. 3665/87. Infatti, al fine di fornire una soluzione utile al giudice nazionale, ritengo opportuno esaminare le questioni pregiudiziali con riferimento alle circostanze di fatto della controversia principale.

26. Dall’ordinanza di rinvio emerge così che lo Hauptzollamt ha motivato il rimborso delle restituzioni all’esportazione con la circostanza che la ricorrente non è stata in grado di fornire la prova della immissione in consumo dello zucchero esportato in Polonia, prova richiesta dall’art. 5, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 ( ).

27. Quanto alla decisione sanzionatoria, pare che lo Hauptzollamt abbia ritenuto che le condizioni di applicazione della sanzione fossero integrate in quanto l’esportatore, non avendo contestato la domanda di rimborso, avrebbe implicitamente ammesso di avere chiesto una restituzione superiore alla restituzione spettante ( ). Poiché, peraltro, il giudice nazionale rileva più volte che l’esportatore ha fornito indicazioni esatte nelle sue dichiarazioni di esportazione ( ), ritengo che la motivazione della decisione sanzionatoria non sia chiaramente espressa.

28. La seconda osservazione riguarda l’argomento della ricorrente secondo il quale la domanda di rimborso dello Hauptzollamt sarebbe illegittima in virtù della summenzionata sentenza Emsland-Stärke, intervenuta in un momento successivo.

29. Occorre notare che, sebbene la Corte abbia statuito in tale procedimento che l’esigenza della prova della immissione in consumo del prodotto interessato nel mercato del paese terzo d’importazione, prevista dall’art. 10, n. 1, del regolamento (CEE) n. 2730/79 ( ), può essere imposta solamente prima della concessione della restituzione all’esportazione ( ), la Corte ha altresì affermato che una restituzione deve essere rimborsata qualora le autorità nazionali competenti accertino che l’operazione di esportazione costituisce una pratica abusiva risultante dalla volontà dell’esportatore di beneficiare di un vantaggio derivante dalla normativa comunitaria mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento ( ).

30. Avuto riguardo alle circostanze concrete dell’operazione in questione nella controversia principale, ritengo che competa al giudice nazionale, se del caso ed in conformità alle norme di procedura nazionali, apprezzare la legittimità della suddetta domanda di rimborso, tenuto conto dell’interpretazione della disposizione pertinente nel frattempo adottata dalla Corte ( ).

31. Stante quanto precede, innanzi tutto analizzerò la prima questione, ed eventualmente, in seguito, la seconda.

B – Sulla prima questione pregiudiziale

32. Con la sua prima questione, il Finanzgericht Hamburg chiede se, nell’ambito di un ricorso o di un’opposizione contro una decisione che infligge una sanzione sul fondamento dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, le autorità ed i giudici nazionali possano giudicare se l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, qualora la decisione di rimborso, adottata in conformità dell’art. 11, n. 3, primo comma, di detto regolamento, sia basata sulla mancanza della prova dell’importazione del prodotto nel paese terzo di destinazione, richiesta all’art. 5, n. 1, del suddetto regolamento, ed abbia acquisito carattere definitivo prima dell’adozione della decisione sanzionatoria.

33. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’esportatore abbia il diritto di contestare una decisione sanzionatoria basata sull’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, qualora tale decisione sia stata presa in seguito ad una domanda di rimborso di restituzioni all’esportazione fondata sulla mancanza della prova relativa alla commercializzazione del prodotto nel paese terzo di destinazione, rimborso non contestato dall’esportatore.

34. In altri termini, il Finanzgericht Hamburg chiede se la decisione di rimborso di restituzioni all’esportazione, non contestata, integri i presupposti necessari per l’imposizione della sanzione in parola, di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87.

35. Ritengo che non sia possibile pervenire a siffatta conclusione e che occorra dare soluzione affermativa alla prima questione.

36. Infatti, a mio avviso, una decisione sanzionatoria non può essere pronunciata nell’ipotesi in cui, come nel caso di specie, l’operatore economico non è stato in grado di fornire la prova della immissione in consumo del prodotto nel paese terzo di destinazione, richiesta dall’art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87.

37. Ne desumo quindi che, allorché la decisione di rimborso è stata adottata in ragione della violazione dell’art. 5, n. 1, del suddetto regolamento, la condizione di applicazione della sanzione, secondo la quale l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore alla restituzione spettante, non può avere costituito oggetto di esame. D’altra parte ritengo che tale condizione non possa essere dedotta dal semplice fatto che l’operatore economico non ha contestato la suddetta domanda di rimborso.

38. Ritengo pertanto che, in un caso quale quello oggetto della controversia a qua, le autorità ed i giudici nazionali debbano poter esaminare se le condizioni di applicazione della sanzione sussistano e, in particolare, se l’esportatore abbia chiesto una restituzione superiore a quella spettante.

39. A sostegno di tale valutazione richiamo, da un lato, il contenuto dell’art. 11, n. 1, primo comma e n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87 e, dall’altro, la finalità perseguita da tale regolamento.

1. Il contenuto dell’art. 11, n. 1, primo comma e n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87

40. Occorre ricordare che l’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 prevede l’imposizione di una sanzione «[q]ualora si constati che, per ottenere una restituzione all’esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante (…)». Conformemente a tale disposizione, la restituzione dovuta per l’esportazione in questione è ridotta di un importo pari sia a metà della differenza tra la restituzione richiesta e quella relativa all’effettiva esportazione ( ), sia al doppio di tale differenza se l’esportatore ha fornito deliberatamente false informazioni ( ).

41. Quindi, a differenza della domanda di rimborso che è semplicemente diretta a revocare un vantaggio economico indebitamente ottenuto, la decisione sanzionatoria comporta sia una significativa riduzione dell’importo della restituzione spettante, sia il pagamento di una sanzione pecuniaria ( ). Di conseguenza, tale sanzione può rappresentare un’obbligazione finanziaria particolarmente gravosa a carico dell’impresa, tale, in alcuni casi, da comprometterne l’esistenza ( ).

42. In siffatto contesto, ritengo sia essenziale assicurare sufficiente tutela giuridica all’operatore economico mediante un’interpretazione restrittiva della lettera dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, conformemente ai principi di legalità e certezza del diritto. Infatti, come la Corte ha più volte dichiarato, l’imperativo della certezza del diritto deve imporsi con particolar rigore allorché la disciplina in questione può comportare conseguenze finanziarie per l’operatore economico ( ).

43. In primo luogo, dal dettato dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 si desume che l’ambito di applicazione del regime sanzionatorio è circoscritto al caso in cui si constati che «un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante» ( ).

44. Tale condizione di applicazione, ripresa tale e quale dal giudice nazionale nelle sue questioni pregiudiziali, ha una propria definizione.

45. Infatti, la nozione di «restituzione richiesta» viene definita, al secondo comma della disposizione summenzionata, come «l’importo calcolato in funzione delle informazioni fornite a norma dell’art. 3 e dell’art. 25, paragrafo 2 [del regolamento n. 3665/87]». Ai sensi di tali articoli, le informazioni di cui trattasi sono quelle contenute nel documento utilizzato all’atto dell’esportazione per beneficiare di una restituzione e riguardano, in particolare, la designazione dei prodotti, la massa degli stessi nonché la loro composizione ( ). Pertanto, come ha rilevato la Corte nella sentenza 14 aprile 2005, Käserei Champignon Hofmeister, «il documento o i documenti che contengono i dati di cui a tali artt. 3 o 25, n. 2, in base ai quali viene calcolato l’importo della restituzione, costituiscono la domanda che fa scattare, in ragione delle informazioni errate, l’applicazione della sanzione prevista al detto art. 11, n. 1» ( ).

46. In tal senso, il terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 specifica, facendo eco all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87, che «le informazioni errate fornite da un esportatore possono condurre al pagamento indebito di restituzioni, se l’errore non viene scoperto, mentre se l’errore viene individuato, appare del tutto giustificato applicare all’esportatore una sanzione in proporzione all’importo che avrebbe indebitamente percepito qualora l’errore non fosse stato scoperto; che, qualora l’informazione errata sia stata fornita deliberatamente, è del pari giustificato applicare una sanzione più severa». In tal modo, il legislatore comunitario impone all’esportatore, in quanto ultimo elemento nella catena di produzione, di trasformazione e di esportazione dei prodotti agricoli, un obbligo di dichiarazione esatta.

47. Di conseguenza, ritengo che l’ambito di applicazione della decisione sanzionatoria sia circoscritto al caso in cui un esportatore ha fornito, per errore o deliberatamente, indicazioni inesatte nella dichiarazione di esportazione. In altri termini, non ritengo che siffatta sanzione possa essere irrogata nell’ipotesi in cui, come nel caso della controversia a qua, l’operatore economico non è stato in grado di fornire la prova relativa all’espletamento delle formalità doganali dell’importazione del prodotto nel paese terzo di destinazione, richiesta all’art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87. Ammettere la tesi opposta solleverebbe a mio avviso talune difficoltà.

48. Anzitutto, come ho prima evidenziato, tale interpretazione sarebbe palesemente in contrasto con i principi di legalità e di certezza del diritto. Infatti, essa verrebbe ad introdurre norme ulteriori rispetto a quella desumibile dalla lettera dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 e ad attribuire a tale disposizione una portata più ampia di quella che il legislatore comunitario ha senza dubbio contemplato. Orbene, secondo giurisprudenza costante, «una sanzione, anche di carattere non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivocabile» ( ). Di conseguenza, se il legislatore comunitario avesse inteso applicare la sanzione in oggetto ad ipotesi ulteriori, avrebbe verosimilmente provveduto ad effettuare una precisazione in tal senso nell’ambito dell’art. 11, n. 1, di tale regolamento, dato che tale norma costituisce una delle disposizioni di base del sistema introdotto dal suddetto regolamento.

49. Inoltre, siffatta interpretazione rischierebbe a mio avviso di scontrarsi con il principio di proporzionalità della sanzione, richiamato non soltanto al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 ed all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2988/95, ma anche dalla giurisprudenza della Corte ( ). Quest’ultima ha infatti evidenziato in più occasioni le difficoltà con le quali gli esportatori si devono talvolta confrontare per ottenere i documenti doganali dalle autorità dello Stato terzo d’importazione, sulle quali essi non dispongono d’alcun mezzo di pressione ( ). Di conseguenza, a mio parere, non sarebbe adeguato imporre una sanzione in tale ipotesi con riguardo alle difficoltà che gli operatori economici incontrano nell’ottenimento delle prove richieste a norma dell’art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87.

50. Infine, siffatta interpretazione rischierebbe, a mio avviso, di ledere il principio dell’uniforme applicazione della sanzione, richiamato al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, atteso che la Corte dei conti delle Comunità europee ha constatato notevoli disparità tra gli Stati membri per quanto concerne la verifica e l’accettazione delle prove di arrivo a destinazione ( ).

51. Conseguentemente, stando al tenore dell’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87, una sanzione non può essere applicata nell’ipotesi in cui l’operatore economico non ha fornito la prova richiesta a norma dell’art. 5, n. 1, di tale regolamento. In questo contesto ritengo che, nell’ambito di una domanda di rimborso fondata sulla violazione dell’art. 5, n. 1, del suddetto regolamento, l’autorità nazionale competente non possa esaminare se l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante.

52. In secondo luogo, ritengo che le condizioni di applicazione della decisione sanzionatoria non possano essere dedotte dalla mera circostanza che l’operatore economico non ha contestato la summenzionata domanda di rimborso.

53. Infatti, il fatto che la domanda di rimborso non sia stata oggetto di ricorso da parte dell’esportatore e che la stessa abbia acquisito carattere di definitività non significa per questo che tale operatore ha chiesto una restituzione superiore alla restituzione spettantegli, ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87.

54. D’altro canto, la mancata impugnazione della decisione di rimborso, a mio avviso, non può comportare automaticamente l’applicazione di una decisione sanzionatoria. Infatti, occorre sottolineare che la sanzione è stata concepita in modo tale da poter essere applicata in modo autonomo, indipendentemente da un’eventuale domanda di rimborso, cosicché non può essere considerata come semplice atto accessorio.

55. Infatti, dai termini dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 risulta che l’autorità nazionale competente può adottare una decisione sanzionatoria nel momento in cui «si constati» che l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante.

56. In tale contesto, una sanzione può essere applicata prima del versamento all’operatore economico di un’eventuale restituzione all’esportazione. Come ha già evidenziato la Corte, investita dell’interpretazione della medesima disposizione, dal tenore dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 risulta che «il legislatore comunitario ha voluto che la sanzione (…) non fosse applicata dopo che il bilancio comunitario ha subìto una perdita finanziaria a causa del pagamento indebito di una restituzione all’esportazione, ma in una fase a monte, allorché l’esportatore include informazioni inesatte, seppur non deliberatamente, nella domanda di restituzione» ( ).

57. Tuttavia, una decisione sanzionatoria può ugualmente essere adottata dopo il pagamento della restituzione all’esportazione. In questo caso si possono ipotizzare due fattispecie.

58. Nella prima, l’autorità nazionale competente può constatare la presenza di informazioni errate e decidere non solo di esigere il rimborso dell’importo indebitamente percepito, ma anche di infliggere una sanzione. Tale ipotesi viene espressamente menzionata dall’art. 11, n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87, il quale, rammento, dispone che, «in caso di pagamento indebito di una restituzione, il destinatario è tenuto a rimborsare gli importi indebitamente percepiti – incluse eventuali sanzioni in forza del paragrafo 1, primo comma – (…)» ( ). Il fatto che sia stata utilizzata l’espressione «incluse» indica, a mio avviso, che la domanda di rimborso e la decisione sanzionatoria possono essere in tal caso applicate cumulativamente.

59. Orbene, niente del dettato dell’art. 11, n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87 chiarisce il rapporto intercorrente in tale ipotesi tra i regimi di rimborso e di sanzione. Si constata unicamente che l’interpretazione letterale di tale disposizione non evidenzia elementi tali da far ritenere che la decisione di rimborso rivesta l’importanza di una decisione principale rispetto alla quale la decisione sanzionatoria sarebbe accessoria.

60. In siffatto contesto, ritengo quindi che spetti a ciascuna autorità nazionale competente, conformemente all’autonomia procedurale che le viene riconosciuta nell’applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione, adottare le suddette decisioni in modo tale da preservare i diritti e le garanzie spettanti all’esportatore.

61. Nel secondo caso ipotizzabile, l’autorità nazionale competente può infliggere una sanzione in ragione di una dichiarazione inesatta, allorché la domanda di rimborso sia stata già pronunciata per altro motivo. In tale contesto, a mio parere siamo dinanzi a due atti distinti che devono, in quanto tali, poter essere assoggettati ad un controllo di legittimità ad opera delle autorità e dei giudici nazionali.

62. È giocoforza dunque constatare che il contenuto dell’art. 11, n. 1, primo comma, e n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87 osta a che la condizione di applicazione della sanzione, secondo la quale l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, sia esaminata nell’ambito di una domanda di rimborso fondata sulla violazione dell’art. 5, n. 1, del medesimo regolamento o sia dedotta dal mero fatto che l’esportatore non ha contestato la suddetta decisione di rimborso.

63. Siffatta analisi, a mio avviso, è confermata dall’interpretazione teleologica del regolamento n. 3665/87.

2. La finalità del regolamento n. 3665/87

64. Dalla finalità del regolamento n. 3665/87, così come esposta nel titolo di esso e nei ‘considerando’ primo, secondo e quinto del regolamento n. 2945/94, risulta chiaramente che esso persegue l’obiettivo di combattere le irregolarità e le frodi constatate in materia di restituzioni all’esportazione, mediante l’instaurazione, da un lato, di un regime di rimborso delle somme indebitamente pagate e, dall’altro, di un regime sanzionatorio ( ). Conformemente al nono ‘considerando’ del regolamento n. 2988/95, il legislatore comunitario ha dotato ciascuno di tali strumenti di una «finalità propria».

65. In primo luogo, dal terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 si deduce che la previsione di una sanzione amministrativa risponde al precipuo scopo del legislatore comunitario di combattere più efficacemente le irregolarità e le negligenze constatate dalle autorità nelle dichiarazioni di esportazione. Infatti, come ho già evidenziato, è in base a tale documento che le autorità nazionali competenti verificano l’esistenza di un diritto alla restituzione e calcolano l’importo di tale diritto. Essendo le richieste di sovvenzione troppo numerose per poter essere sottoposte a controlli sistematici e completi ed essendo difficilmente ipotizzabile un potenziamento delle verifiche esistenti, il legislatore comunitario ha imposto quindi all’operatore economico un obbligo di dichiarazione esatta, pena una sanzione pecuniaria.

66. In secondo luogo, la decisione sanzionatoria è stata concepita, a mio avviso, in modo tale da poter essere applicata autonomamente.

67. Infatti, il legislatore comunitario ha constatato che il solo rimborso delle somme indebitamente pagate non tutela efficacemente gli interessi finanziari della Comunità. Da un lato, il rimborso non consente di evitare che le finanze della Comunità subiscano un pregiudizio, atteso che, per definizione, esso può essere pronunciato solamente dopo il pagamento della restituzione. Dall’altro, esso non consente neppure di dissuadere gli operatori economici dall’adottare un comportamento imprudente o riprovevole.

68. L’introduzione di un regime sanzionatorio risponde quindi a tali due obiettivi. Anzitutto, essa permette di meglio tutelare gli interessi finanziari della Comunità, giacché, come ho già rilevato, la sanzione può essere applicata dal momento in cui le informazioni errate possono causare un pregiudizio, ovvero ben prima della concessione della restituzione all’operatore economico.

69. Inoltre, come sottolineano il secondo ed il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, tale sanzione deve essere «dissuasiva». In tal modo, differentemente dalla domanda di rimborso, l’applicazione di una sanzione non mira a ripristinare la situazione conforme a diritto, né a riparare un danno o a rimuovere gli effetti di un atto illecito, bensì condanna una condotta antigiuridica, sia colposa che dolosa.

70. Tenuto conto dello scopo del regolamento n. 3665/87 e degli obiettivi distinti ed autonomi perseguiti dalla domanda di rimborso e dalla decisione sanzionatoria, è evidente a mio avviso che una sanzione, adottata in conformità dell’art. 11, n. 1, del detto regolamento deve essere considerata come atto di applicazione autonomo, il quale, nell’ambito del sistema introdotto da tale regolamento, assicura in modo pieno la tutela degli interessi finanziari della Comunità. Considerare la decisione sanzionatoria come mero atto accessorio alla decisione di rimborso priverebbe quindi tale decisione della pienezza della sua efficacia, in contrasto con gli obiettivi perseguiti dal legislatore comunitario.

71. Conseguentemente, ritengo che lo scopo perseguito dal regolamento n. 3665/87 osti a che la condizione di applicazione della sanzione, secondo la quale l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, sia esaminata nell’ambito di una domanda di rimborso fondata sulla violazione dell’art. 5, n. 1, del medesimo regolamento o sia dedotta dal mero fatto che l’esportatore non ha esperito un ricorso avverso tale decisione di rimborso.

72. Pertanto, alla luce di quanto precede, ritengo che niente si opponga a che, nell’ambito di un controllo di legittimità della decisione sanzionatoria, le autorità ed i giudici nazionali verifichino se l’esportatore ha effettivamente chiesto una restituzione superiore a quella spettante, ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87.

73. A conclusione dell’insieme di tali ragionamenti, ritengo che, nell’ambito di un procedimento di ricorso avverso una decisione che infligge una sanzione sul fondamento dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, le autorità ed i giudici nazionali possano giudicare se l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante qualora la decisione di rimborso, fondata sulla mancanza della prova dell’importazione del prodotto interessato nel paese terzo di destinazione, come prevista dall’art. 5, n. 1, del detto regolamento, sia divenuta definitiva prima dell’adozione della decisione sanzionatoria.

C – Sulla seconda questione pregiudiziale

74. Il giudice del rinvio ha formulato la presente questione unicamente per l’ipotesi in cui la prima questione venga risolta negativamente. Tenuto conto della soluzione a tale questione da me suggerita alla Corte, ritengo che non sia necessario risolvere la seconda questione pregiudiziale.

V – Conclusione

75. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni pregiudiziali sollevate dal Finanzgericht Hamburg (Germania):

«Nell’ambito di un procedimento di ricorso avverso una decisione che infligge una sanzione sul fondamento dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli, nella versione del regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1994, n. 2945, che modifica il regolamento n. 3665/87 per quanto concerne il recupero degli importi indebitamente pagati nonché le sanzioni, le autorità ed i giudici nazionali possono giudicare se l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, qualora la decisione di rimborso ai sensi dell’art. 11, n. 3, primo comma, del regolamento n. 3665/87, nella versione del regolamento n. 2945/94, sia fondata sulla mancanza della prova dell’importazione del prodotto nel paese terzo di destinazione così come richiesta dall’art. 5, n. 1, del citato regolamento, ed abbia acquisito carattere definitivo prima della decisione sanzionatoria».