CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 7 luglio 2016 ( 1 )

Causa C‑303/15

Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł.

contro

G.M.

M.S.

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunale regionale di Łódź, Polonia)]

«Procedura d’informazione per le regolamentazioni tecniche — Regolamentazioni tecniche nel settore dei giochi d’azzardo — Obbligo per gli Stati membri di notificare i progetti di regolamentazione tecnica alla Commissione — Conseguenze della mancata notifica»

I – Introduzione

1. Ai sensi del diritto polacco, solo i titolari di un’autorizzazione per la gestione di casinò possono organizzare giochi di roulette, giochi di carte, giochi di dadi e giochi su apparecchi automatici (in prosieguo: l’«obbligo di autorizzazione»). Inoltre, i giochi di roulette, i giochi di carte, i giochi di dadi e i giochi su apparecchi automatici possono essere organizzati solo all’interno di casinò (in prosieguo: la «restrizione relativa all’ubicazione»).

2. Agli imputati nel procedimento principale è stata addebitata la gestione di apparecchi automatici (slot machine) presso bar senza autorizzazione. Nell’ambito della loro difesa, essi affermano che l’obbligo di autorizzazione costituisce una «regola tecnica» ai sensi della direttiva 98/34 ( 2 ) che non è stata notificata alla Commissione. Pertanto, essa non poteva essere loro opposta dalle autorità polacche.

3. Il fatto che l’obbligo di autorizzazione non sia stato notificato alla Commissione non è in discussione. Nella sua questione, il giudice nazionale chiede chiarimenti quanto alle conseguenze della mancata notifica. Tuttavia, prima di esaminare tali conseguenze, deve essere affrontato un problema preliminare, vale a dire se l’obbligo di autorizzazione costituisca effettivamente una «regola tecnica». In caso di risposta negativa, non sussiste alcun obbligo di notifica.

4. Conformemente a quanto richiesto dalla Corte di giustizia, le presenti conclusioni si limiteranno a un’analisi di tale problema preliminare e della questione generale che questo solleva, ossia in che misura i regimi di autorizzazione per taluni tipi di attività, vale a dire servizi, debbano essere considerati rientranti nell’obbligo di notifica per le «regole tecniche» applicabile ai prodotti, vale a dire alle merci.

II – Contesto normativo

A – Diritto dell’Unione

1. Direttiva 98/34

5. L’articolo 1 contiene una serie di definizioni pertinenti: «1) “prodotto”: i prodotti di fabbricazione industriale e i prodotti agricoli, compresi i prodotti della pesca; 2) “servizio”: qualsiasi servizio della società dell’informazione, vale a dire qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi. (…) 3) “specificazione tecnica”: una specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità. (…) 4) “altro requisito”: un requisito diverso da una specificazione tecnica, prescritto per un prodotto per motivi di tutela, in particolare dei consumatori o dell’ambiente, e concernente il suo ciclo di vita dopo la commercializzazione, quali le sue condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione qualora tali condizioni possano influenzare in modo significativo la composizione o la natura del prodotto o la sua commercializzazione; 5) “regola relativa ai servizi”: un requisito di natura generale relativo all’accesso alle attività di servizio di cui al punto 2 e al loro esercizio, in particolare le disposizioni relative al prestatore di servizi, ai servizi e al destinatario di servizi, ad esclusione delle regole che non riguardino specificamente i servizi ivi definiti. (…) 11) “regola tecnica”: una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché, fatte salve quelle di cui all’articolo 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi».

6. L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 così dispone: «Fatto salvo l’articolo 10, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale e europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto. (…)».

B – Diritto nazionale

7. L’articolo 6, paragrafo 1, della legge polacca sui giochi d’azzardo ( 3 ) dispone: «L’organizzazione di giochi di roulette, giochi di carte, giochi di dadi nonché giochi con apparecchi automatici può essere condotta sulla base di licenze concesse per la gestione di casinò».

8. L’articolo 14, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo ( 4 ) così dispone: «L’organizzazione di giochi di roulette, giochi di carte, giochi di dadi nonché giochi con apparecchi automatici è consentita esclusivamente nelle sale dei casinò».

III – Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

9. G.M. e M.S., gli imputati nel procedimento principale, sono accusati di aver gestito apparecchi automatici (slot machine) presso bar in Polonia senza licenza per la gestione di un casinò ai sensi dell’obbligo di autorizzazione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo.

10. In primo grado il giudice nazionale ha statuito che l’obbligo di autorizzazione costituisce una «regola tecnica» ai sensi della direttiva 98/34. Alla luce del fatto che l’obbligo di autorizzazione non è stato comunicato alla Commissione, il giudice nazionale di primo grado ha concluso che esso non poteva applicarsi agli imputati. Nel giungere a tale conclusione, ha fatto riferimento alla sentenza Fortuna della Corte ( 5 ). Nella sentenza Fortuna, la Corte ha statuito, tra l’altro, che l’articolo 14, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo (vale a dire, la restrizione relativa all’ubicazione) costituisce una «regola tecnica».

11. La sentenza del giudice di primo grado è stata impugnata dall’autorità polacca competente [il Naczelnik Urzędu Celnego I w Łodzi (direttore dell’Ufficio delle dogane I di Łódz; in prosieguo: il «NUC»)] dinanzi al Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunale regionale di Łódź). Quest’ultimo è a conoscenza della giurisprudenza della Corte secondo la quale il mancato adempimento dell’obbligo di comunicare le «regole tecniche» alla Commissione comporta che tali regole non sono opponibili ai privati ( 6 ). Tuttavia, il giudice nazionale si chiede se lo stesso ragionamento possa essere applicato all’obbligo di autorizzazione, vista la particolare natura del settore interessato (giochi d’azzardo). Alla luce di tali dubbi, il giudice nazionale ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione: «Se l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU L [204, pag. 37] come modificata) possa essere interpretato nel senso che l’omessa notifica delle regole ritenute di natura tecnica renda possibili effetti diversi, ossia che, per le regole inerenti alle libertà non soggette ai limiti di cui all’articolo 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, l’omissione della notifica comporti che esse non possano essere applicate al caso concreto da decidere, mentre, per le regole relative alle libertà soggette ai limiti di cui all’articolo 36 del Trattato, sia ammissibile che il giudice nazionale, il quale è al contempo giudice dell’Unione, valuti se esse, ancorché non notificate, siano conformi ai requisiti dell’articolo 36 del Trattato e non siano soggette alla sanzione di inapplicabilità».

12. Hanno presentato osservazioni scritte il NUC, che ha promosso il procedimento principale, G.M., uno degli imputati nel procedimento principale, la Commissione e i governi polacco, belga, greco e portoghese. Il NUC, G.M., i governi polacco e belga nonché la Commissione hanno presentato osservazioni orali all’udienza tenutasi il 20 aprile 2016.

IV – Valutazione

A – Introduzione

13. Conformemente a quanto richiesto dalla Corte di giustizia, le presenti conclusioni si limiteranno all’analisi di un problema preliminare, ossia se l’obbligo di autorizzazione costituisca una «regola tecnica».

14. Il mio parere in proposito è negativo. Suggerisco alla Corte due percorsi alternativi per poter giungere a tale conclusione.

15. Il primo percorso è il seguente: dopo aver presentato le diverse categorie di «regola tecnica» ai sensi della direttiva 98/34 (sezione B) e una panoramica sintetica della giurisprudenza pertinente della Corte (sezione C.1), viene suggerito che gli obblighi di autorizzazione preventiva non costituiscono «regole tecniche» (sezione C.2). Nella misura in cui l’obbligo di autorizzazione possa essere separato dalla restrizione relativa all’ubicazione, sono dell’avviso che il primo non sia una «regola tecnica» da notificare, anche se la seconda costituisce invece una siffatta regola soggetta al requisito della notifica (sezione C.3).

16. Il secondo percorso (sezione E) potrebbe portare la Corte più lontano. Tuttavia, ritengo che ne valga la pena. Tale linea argomentativa alternativa invita la Corte a riconsiderare l’insidiosa continua espansione della nozione di «altro requisito» per quanto concerne, in generale, la regolamentazione dei servizi e, in particolare, i regimi di preventiva autorizzazione per i servizi. Se non controllata, tale espansione potrebbe portare all’imposizione di fatto di un obbligo generalizzato di notifica anche sui servizi, e la sola base di tale espansione sarebbe che le norme sui servizi sono suscettibili di avere un impatto periferico sui prodotti utilizzati per fornire detti servizi. A mio avviso, una siffatta evoluzione è problematica e dovrebbe essere evitata.

B – Le diverse categorie di «regola tecnica »

17. La nozione di «regola tecnica» di cui all’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34 copre quattro categorie di misure. Tali categorie sono i) le «specificazion[i] tecnic[he]», come definite all’articolo 1, punto 3, della direttiva, ii) l’«altro requisito», come definito all’articolo 1, punto 4, della direttiva, e iii) le «disposizioni (…) che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto» di cui all’articolo 1, punto 11, della direttiva. Inoltre, vi sono altresì iv) talune norme e limitazioni relative ai servizi della società dell’informazione ( 7 ) che però non rilevano ai fini della presente causa.

18. Quanto al punto i), l’obbligo di autorizzazione di cui trattasi nella fattispecie non rientra in tale categoria poiché non si riferisce ai prodotti utilizzati nell’ambito dei giochi d’azzardo o al loro imballaggio in quanto tali e quindi non «definisce le loro caratteristiche» ( 8 ).

19. Quanto al punto iii), al fine di rientrare in tale categoria, una misura nazionale deve avere un ambito di applicazione che oltrepassi ampiamente una restrizione relativa a taluni possibili impieghi del prodotto in questione e che sia volto a ricomprendere misure che consentono solamente un utilizzo puramente marginale del prodotto in questione rispetto ai vari utilizzi ragionevolmente ipotizzabili dello stesso ( 9 ). Non è questo il caso dell’obbligo di autorizzazione. Esso non vieta completamente l’uso di taluni prodotti, ma lo sottopone a prerequisiti.

20. Quanto al punto ii), la categoria ricomprende, in particolare, misure dirette a tutelare i consumatori e ad avere un impatto sul ciclo di vita di un prodotto. L’ambito di applicazione di tale categoria è meno chiaro e viene trattato dettagliatamente nella prossima sezione.

C – La nozione di «altro requisito » e i regimi di autorizzazione

1. Giurisprudenza sulle «regole tecniche» nel settore dei giochi d’azzardo

21. Vi sono numerose cause in cui la Corte ha esaminato l’applicazione della direttiva 98/34 al settore dei giochi d’azzardo: Lindberg ( 10 ), Commissione/Grecia ( 11 ), Fortuna ( 12 ), Berlington ( 13 ) e Ince ( 14 ). Tali cause sono tutte rilevanti ai fini dell’interpretazione della nozione di «altro requisito» e saranno brevemente delineate di seguito.

a) Lindberg

22. La causa Lindberg riguardava un divieto in Svezia relativo all’organizzazione di giochi d’azzardo utilizzando un tipo specifico di macchine da gioco (lyckohjulsspel, ruota della fortuna). Nella sentenza, la Corte ha statuito che il divieto di cui trattasi poteva costituire un «altro requisito» o una misura «che [vieta] la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto». Al fine di rientrare nell’ultima categoria, il divieto deve «consent[ire] solamente un utilizzo puramente marginale del prodotto in questione rispetto ai vari utilizzi ragionevolmente ipotizzabili dello stesso». Al fine di costituire un «altro requisito», la misura dovrebbe influenzare in modo significativo la composizione o la natura del prodotto o la sua commercializzazione. In definitiva, la classificazione della misura è stata lasciata al giudice nazionale ( 15 ).

23. Nella causa Lindberg, alla Corte è stato altresì chiesto quale fosse l’importanza del passaggio da un regime di autorizzazione a un regime di divieto. La Corte ha statuito che, qualora la misura nazionale fosse stata un obbligo di autorizzazione piuttosto che un divieto, essa non avrebbe costituito una «regola tecnica». Così facendo, la Corte ha citato la propria giurisprudenza secondo la quale «disposizioni nazionali che si limitino a stabilire le condizioni per lo stabilimento di imprese, quali le disposizioni che assoggettino l’esercizio di un’attività professionale ad un previo nulla osta, non costituiscono regole tecniche» ( 16 ).

b) Commissione/Grecia

24. L’oggetto di tale procedimento d’infrazione era una legge greca che imponeva un ampio divieto di installazione di giochi elettrici ed elettronici fuori dei casinò. La Corte ha dichiarato che il divieto costituiva una «regola tecnica» ( 17 ). Sebbene non l’abbia detto espressamente, la Corte sembra aver ritenuto che la misura greca avesse un’influenza significativa sulla commercializzazione e che costituisse un «altro requisito» ai sensi dell’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34 ( 18 ). Ciò è confermato anche nella più recente sentenza Berlington (v. infra), in cui la Corte ha statuito che un divieto di gestire apparecchi automatici fuori dei casinò costituiva un «altro requisito», facendo riferimento alla sentenza Commissione/Grecia ( 19 ).

c) Fortuna

25. Anche la causa Fortuna riguardava la legge polacca sui giochi d’azzardo, la stessa legge che costituisce l’oggetto della presente causa. Nella sentenza Fortuna, la Corte ha statuito che la restrizione relativa all’ubicazione di cui all’articolo 14, paragrafo 1, della legge polacca sui giochi d’azzardo, che consente l’organizzazione di giochi automatici soltanto nelle sale dei casinò, costituisce una «regola tecnica». Ancora una volta, sebbene non affermato espressamente, sembra che la Corte abbia ritenuto che la restrizione relativa all’ubicazione avesse un’influenza significativa sulla commercializzazione e che, per tale ragione, costituisse un «altro requisito» ( 20 ).

26. La causa Fortuna riguardava altresì talune disposizioni transitorie della legge sui giochi d’azzardo. Tali disposizioni transitorie imponevano sostanzialmente il congelamento delle autorizzazioni esistenti a esercitare un’attività di giochi automatici con vincita limitata (in altri termini, vietavano il rilascio di nuove autorizzazioni o il rinnovo o la modifica delle autorizzazioni esistenti). La Corte ha statuito che le disposizioni transitorie imponevano condizioni atte a influire sulla commercializzazione degli apparecchi da gioco automatici con vincita limitata. In quanto tali, esse potevano costituire un «altro requisito» nella misura in cui influenzassero in modo significativo la natura di tali macchine o la loro commercializzazione. La valutazione di tale ultima condizione è stata lasciata al giudice nazionale. Ciò si pone in contrasto con la restrizione relativa all’ubicazione, in riferimento alla quale la Corte si è (implicitamente) pronunciata sulla nozione di «influenza significativa», che non ha lasciato alla valutazione del giudice nazionale.

d) Berlington

27. La causa Berlington riguardava un aumento del quintuplo delle tasse applicabili alle slot machine e il divieto di gestione delle slot machine fuori dei casinò. Nella sua sentenza, la Corte ha considerato che l’aumento delle tasse non costituiva una «regola tecnica» de facto, poiché non era corredata di nessun’altra «specificazione tecnica» né di nessun «altro requisito» ( 21 ).

28. La Corte ha altresì espressamente confermato che riservare l’organizzazione di determinati giochi di azzardo ai soli casinò «costituisce una “regola tecnica” ai sensi [dell’]articolo 1, punto 11, se essa può influenzare in modo significativo la natura o il commercio dei prodotti utilizzati in tale contesto (…) Ebbene, un divieto di gestire slot machine fuori dei casinò (…) può influenzare in modo significativo il commercio di tali macchine (…) limitandone i canali di sfruttamento» ( 22 ).

e) Ince

29. La causa Ince riguardava una disposizione del Trattato relativo alle lotterie in Germania che disciplinava l’organizzazione e l’intermediazione di scommesse sportive. Si riteneva che tale Trattato contenesse talune disposizioni che potevano essere qualificate come «regole relative ai servizi» ai sensi dell’articolo 1, punto 5, della direttiva 98/34. Tuttavia, altre disposizioni di detto Trattato, come quelle che «introducono l’obbligo di ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o la raccolta di scommesse sportive» non costituivano «regole tecniche». Nel giungere a tale conclusione, la Corte ha ripreso la formulazione utilizzata nella sentenza Lindberg relativamente alle autorizzazioni (v. supra, paragrafo 23).

2. I regimi di autorizzazione non costituiscono un «altro requisito»

30. Dalle sentenze Lindberg e Ince risulta chiaramente che i regimi di previa autorizzazione non costituiscono «regole tecniche». Pertanto, a fortiori, essi non costituiscono un «altro requisito» ai sensi dell’articolo 1, punto 4, della direttiva 98/34.

31. La genesi di tale dichiarazione può in definitiva essere rinvenuta nella sentenza CIA Security ( 23 ). In tale causa, alla Corte è stato chiesto se l’obbligo, previsto dal diritto belga, di previa autorizzazione per gestire un’impresa di sicurezza ( 24 ) costituisse una «regola tecnica» ai sensi della direttiva 83/189 ( 25 ), l’antecedente normativo della direttiva 98/34. La Corte ha statuito in senso negativo, poiché la nozione di specificazione tecnica (nucleo della definizione di regola tecnica ai sensi della direttiva 83/189) non si applica a disposizioni che «stabili[scono] le condizioni per lo stabilimento delle imprese di sicurezza» ( 26 ).

32. Il ragionamento della sentenza CIA Security, secondo il quale un regime di previa autorizzazione non costituisce una «regola tecnica», è stato da allora espressamente applicato nel contesto della direttiva 98/34 (utilizzando la formulazione di cui al punto 23) ( 27 ). È pertanto evidentemente pertinente ai fini dell’interpretazione dell’espressione «altro requisito» ai sensi della nuova direttiva. In appresso farò riferimento alla norma che esclude i regimi di previa autorizzazione dall’ambito di applicazione della «regola tecnica» come all’«eccezione di autorizzazione della sentenza CIA».

33. La causa Fortuna ha certamente messo in discussione l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA. Nella sentenza Fortuna, la Corte ha riconosciuto che talune disposizioni transitorie della legge sui giochi d’azzardo potevano costituire un «altro requisito».

34. Il fatto che la sentenza Fortuna abbia superato l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA è uno degli argomenti avanzati dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte e orali. La Commissione sostiene che l’obbligo di autorizzazione costituisce una «regola tecnica» alla luce della sentenza Fortuna ( 28 ).

35. Non sono d’accordo. Non ritengo che la Corte, nella sentenza Fortuna, intendesse superare l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA. Secondo tale eccezione, gli obblighi di previa autorizzazione non costituiscono «regole tecniche». Per contro, la sentenza Fortuna riguardava un congelamento delle autorizzazioni – in altri termini, le autorizzazioni erano necessarie, ma durante il periodo di congelamento non ne sarebbe stata rilasciata nessuna ( 29 ). Si può pertanto operare una distinzione tra la situazione della causa Fortuna e quella della presente causa.

36. Inoltre, il fatto che la Corte, nella sentenza Fortuna, non abbia inteso mettere in discussione l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA è confermato dalla più recente sentenza Ince, che ha espressamente applicato tale eccezione ( 30 ).

37. Infine, a titolo di osservazione più generale, la qualificazione di una misura come «regola tecnica» ha conseguenze rilevanti. Se la misura non è una «regola tecnica» non è necessario che sia notificata. Se lo è, deve essere notificata, altrimenti non è applicabile. Scusandomi per il gioco di parole sul gioco d’azzardo, in tale contesto in cui la «posta in gioco è alta», l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA ha il grande merito di essere una regola chiara e facilmente applicabile. Revocarla o assoggettare i regimi di autorizzazione al criterio dell’«influenza significativa» sulla composizione, sulla natura del prodotto o sulla sua commercializzazione comporta enormi implicazioni in termini di certezza del diritto. A mio avviso, non poteva essere questa l’intenzione della Corte nella sentenza Fortuna.

3. Applicazione alla presente causa

38. L’obbligo di autorizzazione dispone che «l’organizzazione di giochi di roulette, giochi di carte, giochi di dadi nonché giochi automatici può essere condotta sulla base di licenze concesse per la gestione di casinò». Se l’espressione «per la gestione di casinò» non fosse stata presente in questa frase, a mio avviso non vi sono dubbi sul fatto che l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA avrebbe trovato applicazione al caso di specie. La disposizione esulerebbe dalle nozioni di «altro requisito» e, più in generale, di «regola tecnica».

39. L’espressione descrittiva e qualificante «per la gestione di casinò» confonde le acque. La Commissione afferma in sostanza che tale espressione crea uno «stretto legame» tra l’obbligo di autorizzazione e la restrizione relativa all’ubicazione. Poiché quest’ultimo è una «regola tecnica», come affermato nella sentenza Fortuna, anche il primo deve esserlo.

40. Non sono d’accordo per i motivi seguenti.

41. In primo luogo, i regimi di preventiva autorizzazione per i servizi del tipo di quelli di cui alla presente causa sono spesso accompagnati da condizioni e limitazioni sostanziali ( 31 ). Tali condizioni e limitazioni sostanziali possono costituire «regole tecniche» che dovrebbero essere notificate in quanto tali. Tuttavia, non credo che tali condizioni e limitazioni «intacchino» l’obbligo di autorizzazione stesso ( 32 ). Invero, al contrario, l’effetto pratico dell’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA sarebbe compromesso e l’ambito di applicazione dell’obbligo di notifica di cui alla direttiva 98/34 potrebbe essere esteso in modo potenzialmente considerevole. Come osservato in precedenza, tale evoluzione potrebbe mettere in dubbio la validità di vari regimi di previa autorizzazione per i servizi, creando così una notevole incertezza giuridica.

42. In secondo luogo, in udienza il NUC ha confermato che non esistono procedure distinte per l’ottenimento di un’autorizzazione o di un «permesso preventivo» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo, e per l’ottenimento di una licenza per la gestione di uno specifico casinò ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, di tale legge. Tuttavia, il NUC ha parimenti confermato che l’obbligo di autorizzazione e la restrizione relativa all’ubicazione sono due cose diverse. Ad esempio, è possibile riscontrare una violazione della restrizione relativa all’ubicazione tramite un controllo successivo senza revocare automaticamente l’autorizzazione all’operatore.

43. Inoltre, all’udienza, il governo polacco ha affermato che la restrizione relativa all’ubicazione di cui all’articolo 14, paragrafo 1 non dovrebbe in alcun modo essere considerata un elemento della procedura di autorizzazione. Piuttosto, tale restrizione, in combinazione con il codice penale, mira a sanzionare l’organizzazione di giochi d’azzardo, ad esempio, nei bar o nei ristoranti.

44. Alla luce di tali osservazioni, ritengo sia evidente che l’obbligo di autorizzazione e la restrizione relativa all’ubicazione hanno ambiti di applicazione e funzioni diversi e non possono essere semplicemente trattati entrambi come «regole tecniche» in ragione di un presunto «stretto legame» tra di loro.

45. In terzo luogo, la preoccupazione principale della Commissione in relazione all’obbligo di autorizzazione è che esso fa espresso riferimento alla restrizione relativa all’ubicazione, tramite l’espressione «per la gestione di casinò». Tuttavia, non mi è chiaro se tale espressione comporti la presenta di ulteriori limitazioni geografiche o di altro tipo nell’ambito dell’obbligo di autorizzazione, che vadano oltre quanto previsto dalla restrizione relativa all’ubicazione. In definitiva, si tratta di una questione di interpretazione del diritto nazionale da lasciare al giudice nazionale ( 33 ). Senza anticipare tale interpretazione, qualora il giudice nazionale dovesse concludere che l’espressione «per la gestione di casinò» non impone limitazioni ulteriori rispetto alla restrizione relativa all’ubicazione, l’obbligo di autorizzazione non dovrebbe essere considerato una «regola tecnica».

46. Lo scopo dell’obbligo di notifica di cui alla direttiva 98/34 è «salvaguardare, mediante un controllo previo, la libera circolazione delle merci» ( 34 ), vale a dire consentire un esame ex ante delle potenziali limitazioni alla libera circolazione delle merci. La restrizione relativa all’ubicazione, nella sua forma attuale, è stata notificata ed esaminata. La notifica di altre disposizioni che fanno mero riferimento alla restrizione relativa all’ubicazione, come sembra essere per l’obbligo di autorizzazione, non aggiungerebbero nulla alla realizzazione dello scopo della direttiva ( 35 ).

47. Per analogia, secondo giurisprudenza consolidata, non vi è alcun obbligo, ai sensi della direttiva 98/34, di notificare un provvedimento nazionale «il quale riproduca o sostituisca, senza aggiungervi nuove specificazioni o integrazioni, regole tecniche (…) già debitamente notificate alla Commissione» ( 36 ).

48. In sintesi, il fatto che l’articolo 6, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo istituisca l’obbligo di autorizzazione ma faccia contestualmente riferimento alla restrizione relativa all’ubicazione non aiuta. Tuttavia, a mio avviso non è giustificato ricondurre l’obbligo di autorizzazione nell’ambito di applicazione della direttiva 98/34, con tutte le implicazioni che questo comporta.

D – Conclusioni

49. Alla luce di quanto precede, e fatta salva l’interpretazione del legame tra gli articoli 6, paragrafo 1, e 14, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo da parte dei giudici nazionali, ritengo che una norma nazionale quale l’obbligo di autorizzazione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo non costituisca una «regola tecnica» ai sensi della direttiva 98/34.

E – Approccio alternativo

50. Nonostante quanto precede, e se la Corte dovesse concludere che l’obbligo di autorizzazione e la restrizione relativa all’ubicazione non possono essere distinti nel modo da me suggerito, o che l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA debba essere riesaminata da un punto di vista più generale alla luce della sentenza Fortuna, si rende necessaria un’analisi più approfondita della definizione di «regola tecnica» e, nello specifico, di «altro requisito».

1. «Altro requisito» ‑ critica

51. Nutro seri dubbi in relazione all’estensione della nozione di «altro requisito» ai regimi di previa autorizzazione per i servizi, come sostanzialmente proposto nella presente causa. Di seguito espongo le mie preoccupazioni principali.

52. In primo luogo, vi è il rischio che si verifichi un’eccessiva e imprevedibile estensione dell’ambito di applicazione dell’obbligo di notifica.

53. Un provvedimento costituisce un «altro requisito» qualora sia «prescritto per un prodotto» e concerna «le condizioni di utilizzazione» di tale prodotto in modo tale da «influenzare in modo significativo» la sua «commercializzazione».

54. Misure che disciplinano la fornitura di servizi avranno sempre una qualche influenza indiretta sulle merci. La fornitura di qualsiasi servizio comporta prima o poi l’uso di prodotti. I tassisti utilizzano automobili, gli operatori delle stazioni radio utilizzano impianti audio, i contabili utilizzano calcolatrici e gli avvocati utilizzano penne, carta e occasionalmente libri di diritto. Inoltre, tutti utilizzano i computer praticamente per qualsiasi tipo di servizio fornito oggi. In tutti questi casi, si può sempre affermare che assoggettare un determinato servizio a un obbligo di autorizzazione ridurrebbe il numero dei fornitori dei servizi, riducendo indirettamente la quantità dei prodotti utilizzati per fornirli, con un conseguenze impatto sulle vendite di tali prodotti. In breve, assoggettare la fornitura di ciascuno dei servizi sopra menzionati a una previa autorizzazione avrebbe un qualche impatto collaterale sul consumo dei prodotti utilizzati.

55. Sorge la questione se ciò significhi che i regimi di previa autorizzazione in tutti questi casi costituiscano un «altro requisito» soggetto a notifica. La risposta, a mio avviso, dovrebbe indubbiamente essere «no». Ma dove va quindi tracciata la linea di demarcazione?

56. In udienza, G.M. ha affermato che le vendite di macchine da gioco è diminuita in maniera significativa dall’introduzione dell’obbligo di autorizzazione.

57. Tuttavia, il significato di «altro requisito» non può essere ridotto a una questione di volume del commercio. Ciò anzitutto perché la definizione di «altro requisito» fa espresso riferimento alla «commercializzazione» (e non al commercio) e ricomprende altre condizioni rilevanti, in particolare quella che impone che le misure siano «prescritt[e] per un prodotto». Ciò anche perché i regimi di previa autorizzazione per i servizi avranno sempre un impatto sul volume del commercio per taluni prodotti. A mio avviso, rendere l’obbligo di notifica dipendente da una valutazione ex ante della circostanza se la misura avrà un’influenza significativa sul commercio comporterebbe un’eccessiva incertezza del diritto quanto alle misure effettivamente soggette a notifica ( 37 ) o un mero invito a notificare assolutamente tutto alla Commissione ( 38 ). La stessa causa Fortuna è sufficiente a dimostrare tale incertezza del diritto. Detta causa ha portato a una serie di sentenze nazionali contrastanti sulle modalità di applicazione del criterio dell’«influenza significativa» ( 39 ).

58. In secondo luogo, gli effetti riflessi di una valutazione erronea dell’obbligo di notifica rappresentano un’ulteriore ragione per massimizzare la certezza del diritto nella definizione della nozione di «regola tecnica». Ciò, in particolare, viste le «conseguenze dirette e gravi» ( 40 ) che l’inapplicabilità di talune norme può avere sui rapporti tra privati, ossia soggetti non responsabili in prima persona della mancata notifica. La summenzionata sentenza CIA Security illustra questo aspetto. Tale causa riguardava una controversia civile tra due privati. Il fatto che uno di loro non potesse dedurre a sua difesa una «regola tecnica» perché essa non era stata notificata ha influito in modo rilevante sull’esito di tale controversia ( 41 ).

59. In terzo luogo, oltre all’impatto sui rapporti di diritto privato, gli Stati membri in passato hanno omesso più volte di notificare misure e tale omissione è stata invocata in circostanze piuttosto inaspettate, al di fuori di qualsiasi connessione evidente con l’ambito di applicazione originario della misura nazionale interessata. Ad esempio, è stata invocata la mancata notifica di una misura al fine di sottrarsi alla responsabilità penale ( 42 ).

60. Le conseguenze della mancata notifica sopra delineate non hanno propriamente incontrato un’approvazione unanime ( 43 ). L’estensione della nozione di «altro requisito» fino a ricomprendere requisiti principalmente relativi a servizi (e non a merci), in particolare i regimi di previa autorizzazione e le restrizioni di ubicazione ( 44 ), non può che aumentare il verificarsi di tali scenari.

61. In quarto luogo, negli anni ’80 la Corte ha affrontato una grave situazione di tendenza «espansionista» nell’interpretazione delle norme relativa alla libera circolazione. Dinanzi ai giudici si impugnava qualsiasi tipo di misura nazionale che disciplinava le modalità di commercializzazione dei prodotti a motivo che avesse un impatto sul commercio. In realtà, molte delle misure nazionali interessate non intendevano disciplinare le merci stesse, ma piuttosto le loro modalità di commercializzazione ( 45 ). Parte della risposta della Corte a tali cause è rinvenibile nella sentenza Keck ( 46 ).

62. Vedo uno schema simile nelle cause relative alla direttiva 98/34. Per evitare la tendenza «espansionista» nell’interpretazione dell’obbligo di notifica nell’ambito della direttiva 98/34, non si dovrebbe consentire l’espansione incontrollata dell’ambito di applicazione dell’«altro requisito» all’ambito dei servizi, a motivo che le misure nazionali relative alla fornitura di servizi possono avere effetti indiretti sul commercio dei prodotti.

63. È vero che vi sono differenze tra la tendenza «espansionista» nell’interpretazione delle norme sulla libera circolazione nel contesto del TFUE e la tendenza «espansionista» nell’interpretazione dell’obbligo di notifica ai sensi della direttiva 98/34. In particolare, secondo la direttiva 98/34, affinché costituisca un «altro requisito» soggetto a notifica, una misura deve essere in grado di avere un’influenza significativa sulla commercializzazione. Ciò si pone in contrasto con l’assenza di qualsiasi soglia de minimis nell’ambito dell’articolo 34 TFUE ( 47 ).

64. Tuttavia, «influenza significativa» è un’espressione molto elastica che crea ulteriori problemi invece di offrire una soluzione concreta. Due tipi di problemi emergono in particolare, di carattere concettuale e di carattere operativo.

65. Dal punto di vista concettuale, la decisione quanto alla necessità o meno della notifica di una disposizione di legge nazionale dovrebbe essere logicamente adottata al momento della redazione di tale disposizione. Potrebbe essere difficile prevedere, in tale momento, se essa avrà o meno un’«influenza significativa» sulla commercializzazione. Pertanto, a mio avviso, la valutazione se una disposizione presenti talune caratteristiche che ne comportano la notificata deve essere basata principalmente su una valutazione della qualità normativa di tale disposizione. Dovrebbe essere possibile, nella maggior parte dei casi, valutare la sussistenza di tali caratteristiche ex ante e indipendentemente dall’attuazione ipotetica e futura della disposizione.

66. A tale elemento concettuale si aggiunge un problema operativo o funzionale. In termini pratici, sarà difficile per un giudice nazionale che debba pronunciarsi su un ricorso basato su una mancata notifica valutare ragionevolmente l’«influenza significativa» in maniera oggettiva e con un livello accettabile di sicurezza. L’esistenza di dati quantitativi affidabili relativi alla misura nazionale pertinente non è scontata e, anche qualora i dati quantitativi siano disponibili, la soglia dell’«influenza significativa» rimane vaga ( 48 ). Le previsioni relative alla futura evoluzione delle misure nazionali pertinenti o gli approcci basati sull’intuizione appartengono, nella migliore delle ipotesi, all’ambito della speculazione e, nella peggiore, a quello della chiaroveggenza. Il quadro è ulteriormente complicato, in primo luogo, dalla prospettiva che una misura divenga soggetta a obbligo di notifica a causa dell’evoluzione dei modelli commerciali e, in secondo luogo, per il fatto che l’assoggettamento al requisito della notifica di norme sostanzialmente simili può variare da uno Stato membro all’altro sulla base dei diversi modelli di commercializzazione del prodotto interessato a livello nazionale ( 49 ).

67. In quinto luogo, infine, vi è un’altra differenza rilevante tra l’obbligo di notifica ai sensi della direttiva 98/34 e gli articoli 34 e 36 TFUE, che rileva l’esigenza di una maggiore precauzione quando si tratta della prima: ai sensi della direttiva, quando una misura viene qualificata come «altro requisito», non è possibile nessuna giustificazione. Non viene effettuato nessun tipo di ponderazione. Se la misura non è stata notificata, essa è semplicemente inapplicabile. Ciò si pone in contrasto con la situazione prevista dagli articoli 34 e 36 TFUE, ai sensi dei quali le restrizioni alla libera circolazione sono, almeno potenzialmente, giustificabili ( 50 ).

68. Le conseguenze più gravi e automatiche della mancata notifica ai sensi della direttiva dovrebbero renderci doppiamente diffidenti nei confronti di un’interpretazione estensiva della nozione di «altro requisito». Una siffatta interpretazione estensiva potrebbe altresì portare a una situazione piuttosto paradossale, nella quale misure che sono ritenute esulare completamente dall’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE sarebbero cionondimeno soggette all’obbligo di notifica, e inapplicabili in conseguenza della mancata notifica ( 51 ).

69. Alla luce delle considerazioni che precedono, la presente causa sembra rappresentare il momento opportuno per riesaminare il significato dell’espressione «altro requisito» ai sensi della direttiva 98/34 nell’ambito delle misure che disciplinano i servizi e che possono avere un impatto sui prodotti.

2. Proposta di approccio per l’interpretazione della nozione di «altro requisito»

a) Approccio letterale, sistematico e teleologico

70. Il punto di partenza e la considerazione principale nell’interpretazione della nozione di «altro requisito» nel presente contesto è che la direttiva 98/34 è incentrata sulle misure relative alle merci e alla libera circolazione delle merci, non dei servizi.

71. Il suo antecedente normativo, la direttiva 83/189, prevedeva un obbligo di notifica solo dei progetti di «regole tecniche» relativi ai prodotti. Invero, anche ora, gli unici tipi di «regole tecniche» relative nello specifico ai servizi e da notificare ai sensi della direttiva 98/34 sono i servizi della società dell’informazione ( 52 ). Pertanto, gli altri tipi di servizi potrebbero essere intesi come sistematicamente esclusi dal suo ambito di applicazione. O, più precisamente, altri tipi di servizi potrebbero essere ricondotti nell’ambito di applicazione della direttiva 98/34 solo in maniera indiretta e residuale, in ragione del loro impatto sulle merci.

72. Il fatto che le merci costituiscano il punto centrale è confermato da una dettagliata interpretazione letterale, sistematica e teleologica della direttiva 98/34.

73. L’articolo 1, punto 4, introduce l’«altro requisito» come requisito «prescritto per un prodotto». Tale requisito deve riguardare il «ciclo di vita [del prodotto]». Gli esempi forniti nel testo dell’articolo 1, punto 4, comprendono le «condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione» del prodotto, qualora queste possano influenzare in modo significativo la sua «composizione», «natura» o «commercializzazione». Pertanto, la lettera di tale disposizione insiste chiaramente sul prodotto.

74. In particolare, per definizione, l’«altro requisito» deve essere «prescritto per un prodotto», e non per servizi che utilizzano tale prodotto. È corretto affermare che una norma prescritta per i servizi possa avere un impatto significativo sull’uso delle merci ad essi collegate. Tuttavia, la questione dell’«influenza significativa» sui prodotti viene affrontata alla luce di un’ulteriore condizione distinta, contenuta nella definizione di «altro requisito». Interpretare l’espressione «prescritto per un prodotto» nel senso di «direttamente o indirettamente prescritto per un prodotto» equivale a ignorare l’espressione «prescritto per un prodotto» ( 53 ).

75. La centralità dei prodotti nella nozione di «altro requisito» è confermata dai ripetuti riferimenti alla necessità che le misure abbiano in qualche modo un impatto sulle caratteristiche fisiche del prodotto (vale a dire, la sua composizione, la sua natura, il modo in cui viene eliminato o riciclato).

76. È vero che il termine «commercializzazione» potrebbe teoricamente essere interpretato nel senso di comportare un’interpretazione più ampia della disposizione, ad esempio ove la misura abbia un impatto quantitativo solo sulle vendite, e il prodotto stesso non sia altrimenti interessato. Tuttavia, sulla base di un’interpretazione più sistematica dell’intera definizione di «altro requisito», nel contesto della direttiva nel suo complesso, ciò non si verifica. Il termine «commercializzazione» non può essere letto come un invito aperto a inserire nella nozione di «altro requisito» tutti i tipi di regole relative principalmente alla fornitura di servizi e che facciano uso di prodotti a dispetto della formulazione delle quattro precedenti righe della definizione.

77. A mio avviso, il riferimento alla «commercializzazione» di cui all’articolo 1, punto 4, della direttiva 98/34 dovrebbe essere interpretato, in linea con il resto della definizione e con il testo della direttiva nel suo complesso, come un riferimento alle misure connesse alla commercializzazione che hanno un potenziale impatto sulle caratteristiche fisiche del prodotto, quali l’etichettatura o la presentazione. Ciò si pone in contrasto con altre misure che hanno un potenziale impatto sul commercio del prodotto, ad esempio le norme relative alle condizioni di vendita ( 54 ).

78. Come rileva la relazione che accompagna la proposta di direttiva 94/10 della Commissione, l’estensione dell’ambito d’applicazione della direttiva 83/189 ha reso possibile l’inclusione di normative «atte ad avere un effetto sul prodotto e a provocare distorsioni del mercato» ( 55 ). L’espressione «effetto sul prodotto» riflette ancora una volta la centralità del prodotto nella nozione di «regola tecnica», e il requisito per cui la misura abbia un impatto non solo sulle vendite ma anche sul prodotto stesso. Inoltre, a mio avviso, l’espressione «distorsioni del mercato» va naturalmente interpretata come riferentesi a un timore riguardante la discriminazione tra merci concorrenti piuttosto che rispetto alle restrizioni all’accesso al mercato. La proposta originaria della Commissione che introduce la formulazione pertinente depone quindi anch’essa a favore di un’interpretazione più «centrata sul prodotto» della nozione di «altro requisito» che viene proposta in questa sede, e che necessita di una qualche «ripercussione» o «impatto» sulle caratteristiche del prodotto stesso.

b) Centro di gravità ed eccezioni relative ai divieti e all’impatto sui prodotti

79. Alla luce di quanto precede, propongo il seguente approccio, basato sul centro di gravità della misura nazionale nell’interpretazione e nell’applicazione della nozione di «altro requisito» ai sensi della direttiva 98/34, con eccezioni limitate. Esso si compone di tre fasi successive.

80. In primo luogo, le misure nazionali principalmente «prescritt[e] per un prodotto» costituiscono un «altro requisito» ai sensi dell’articolo 1, punto 4, purché siano soddisfatte le altre condizioni di tale disposizione.

81. In secondo luogo, per contro, le misure nazionali principalmente prescritte per i servizi (o per lo stabilimento) non rientrano, in linea di principio, nella nozione di «altro requisito». Queste ricomprendono, in particolare, le misure nazionali che circoscrivono le modalità secondo le quali i prodotti sono commercializzati o utilizzati dai fornitori di servizi. Esse ricomprendono, ad esempio i) gli obblighi di autorizzazione e altri criteri di idoneità per lo stabilimento o la fornitura di servizi ( 56 ), ii) le restrizioni relative ai luoghi in cui i servizi sono forniti ( 57 ) e iii) la pubblicità dei servizi ( 58 ).

82. Tuttavia, in terzo luogo, le norme nazionali che, prima facie, sono prescritte per i servizi possono rientrare (nuovamente) nella nozione di «altro requisito»in circostanze specifiche e purché siano soddisfatte le altre condizioni di cui all’articolo 1, punto 4, in particolare quando: — la misura nazionale comporta un divieto totale relativo a un servizio e ciò si risolve nel mancato utilizzo di uno specifico bene o in un suo utilizzo estremamente marginale in altri contesti ( 59 ); o — la misura nazionale che riguarda principalmente la fornitura di servizi influisce necessariamente sul ciclo di vita del prodotto in modo tale da avere un impatto sulle sue caratteristiche fisiche (ad esempio, restrizioni all’utilizzo di un prodotto nella fornitura di un servizio che comporta necessariamente l’alterazione della composizione, dell’etichettatura o della presentazione di un prodotto). In tali casi vi è un’evidente ripercussione o un impatto sul prodotto stesso ( 60 ).

83. Al fine di garantire la massima certezza del diritto e minimizzare le situazioni in cui le autorità nazionali e i giudici sono chiamati a decidere se una misura nazionale debba essere notificata sulla base di una nozione piuttosto vaga di «influenza significativa sulla commercializzazione», l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA dovrebbe evidentemente essere confermata. In altri termini, i regimi di previa autorizzazione non costituiscono «regole tecniche», a meno che non rientrino in una delle situazioni specifiche delineate al precedente paragrafo 82.

84. L’approccio qui proposto riconosce che le misure nazionali prescritte per la fornitura di servizi possono influire sulla libera circolazione delle merci e possono rientrare nell’ambito di applicazione di entrambe tali libertà ( 61 ) (salvo che una non sia meramente ausiliaria rispetto all’altra) ( 62 ). Tuttavia, esso riflette altresì gli aspetti letterali, sistematici e teleologici della nozione di «altro requisito» di cui all’articolo 1, punto 4, che conferma il suo accento sui prodotti (in particolare il requisito nel testo stesso secondo il quale la misura deve essere «prescritta per un prodotto»). Il centro di gravità combinato con l’approccio della limitazione delle eccezioni presenta altresì il vantaggio di aumentare la certezza del diritto. Questo è un elemento chiave, viste le gravi conseguenze derivanti dalla mancata notifica.

3. Applicazione alla presente causa

85. L’obbligo di autorizzazione non è prescritto per i prodotti ( 63 ). In linea di principio, esso non costituisce un «altro requisito». L’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA conferma tale conclusione.

86. La restrizione relativa all’ubicazione può senz’altro essere intesa nel senso di modificare la natura dell’obbligo di autorizzazione. Essa può pertanto consentire di prendere in considerazione le circostanze specifiche esposte al paragrafo 82. Tuttavia, non sembra ricorrere nessuna delle circostanze specifiche delineate in tale paragrafo, che giustificherebbero il superamento della conclusione prima facie basata sul centro di gravità della misura nazionale. Spetta al giudice nazionale giungere a una conclusione ultima su tale aspetto. Tuttavia, sulla base dei fatti presentati alla Corte, l’obbligo di autorizzazione non sembra avere alcun impatto percepibile sulle caratteristiche fisiche dei prodotti interessati.

4. Conclusione

87. In considerazione di quanto precede, non ritengo che l’obbligo di autorizzazione costituisca un «altro requisito» o, più in generale, una «regola tecnica» ai sensi della direttiva 98/34.

V – Conclusioni

88. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla questione del Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunale regionale di Łódź) dichiarando che una norma nazionale, come l’obbligo di autorizzazione previsto dall’articolo 6, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo, non costituisce una «regola tecnica» ai sensi della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU 1998, L 204, pag. 37).

( 1 ) Lingua originale: l’inglese

( 2 ) Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU 1998, L 204, pag. 37). Le parole «e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione» sono state aggiunte al titolo della direttiva dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998, relativa ad una modifica della direttiva 98/34/CE che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1998, L 217, pag. 18).

( 3 ) Dz. U. del 2009, n. 201, documento 1540.

( 4 ) Come applicabile all’epoca dei fatti. Il testo di tale disposizione è stato da allora modificato.

( 5 ) Sentenza del 19 luglio 2012, Fortuna e a. (C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495).

( 6 ) V., ad esempio, sentenza del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246).

( 7 ) I servizi della società dell’informazione sono i soli tipi di servizi che rientrano direttamente nell’ambito di applicazione della direttiva 98/34 (definiti all’articolo 1, punti 2, 5 e 11 della stessa).

( 8 ) Sentenze del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, punti 59 e 60), e del 19 luglio 2012, Fortuna e a. (C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, punto 29).

( 9 ) Sentenza del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, punto 77).

( 10 ) Sentenza del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246).

( 11 ) Sentenza del 26 ottobre 2006, Commissione/Grecia (C‑65/05, EU:C:2006:673).

( 12 ) Sentenza del 19 luglio 2012, Fortuna e a. (C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495).

( 13 ) Sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2105:386).

( 14 ) Sentenza del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72).

( 15 ) Sentenza del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, punti 77 e 78).

( 16 ) Sentenza del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, punti 87 e 88).

( 17 ) In tale causa, la Grecia non ha contestato il fatto che la misura fosse una «regola tecnica» non notificata. La Corte ha fatto un riferimento generale alla sentenza Lindberg, la cui autorità ha consentito di concludere che la misura costituiva una «regola tecnica»: sentenza Commissione/Grecia (C‑65/05, EU:C:2006:673, punto 61).

( 18 ) Al contrario di un divieto categorico di uso. Tuttavia, le memorie della Commissione in tale causa suggeriscono che essa riteneva che la misura costituisse un divieto di uso.

( 19 ) Inoltre, la possibilità di organizzare giochi in taluni luoghi sembra costituire più di una semplice «utilizzazione marginale», e pertanto non costituirebbe un divieto ai sensi dell’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34. V., a tal proposito, v. paragrafo 19 supra e le conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Lindberg (C‑267/03, EU:C:2004:819, paragrafi da 63 a 65), che porta l’esempio di una macchina da gioco utilizzata come fermaporta come «utilizzazione marginale».

( 20 ) V. note 18 e 19 supra e il testo che le accompagna.

( 21 ) Sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punti da 93 e 97).

( 22 ) Sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punti 98 e 99).

( 23 ) Sentenza del 30 aprile 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172).

( 24 ) L’obbligo era formulato come segue: «Può gestire un’impresa di sicurezza soltanto chi è preventivamente autorizzato dal ministero dell’Interno. L’autorizzazione viene concessa soltanto se l’impresa soddisfa le disposizioni della presente legge e le condizioni relative ai mezzi finanziari e alle infrastrutture tecniche fissati dal Re (...)».

( 25 ) Direttiva 83/189/CEE del Consiglio, del 28 marzo 1983, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1983, L 109, pag. 8).

( 26 ) V. anche sentenza dell’8 marzo 2001, van der Burg (C‑278/99, EU:C:2001:143, punto 20), in cui la Corte ha statuito che i «modi di commercializzazione» (nella fattispecie, norme sulla pubblicità) non rientrano nell’ambito della «regola tecnica».

( 27 ) Anzitutto, nella sentenza del 22 gennaio 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34, punto 45).

( 28 ) Sentenza del 19 luglio 2012, Fortuna e a. (C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, nello specifico punti 36 e segg.).

( 29 ) Né sarebbe stata rinnovata né modificata.

( 30 ) Il punto 76 della sentenza del 4 febbraio 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72) recita: «(…) le disposizioni che introducono l’obbligo di ottenere un’autorizzazione per l’organizzazione o la raccolta di scommesse sportive o che stabiliscono l’impossibilità di rilasciare un’autorizzazione siffatta ad operatori privati, (…) non costituiscono “regole tecniche”. (…) Infatti, le disposizioni nazionali che si limitino a fissare le condizioni per lo stabilimento o la prestazione di servizi da parte di imprese, come ad esempio le disposizioni che assoggettino l’esercizio di un’attività professionale ad un previo atto autorizzativo, non costituiscono regole tecniche ai sensi di tale norma».

( 31 ) Ad esempio, nel caso di specie, l’articolo 15, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo impone limiti al numero di casinò che possono essere aperti in una determinata zona in relazione al numero di abitanti.

( 32 ) V., per analogia, sentenza dell’8 marzo 2001, van der Burg (C‑278/99, EU:C:2001:143, punto 21). Tale causa riguardava un divieto di fare pubblicità ad impianti radio che non soddisfacevano talune specificazioni e che avevano ottenuto una preventiva autorizzazione. La Corte ha statuito che l’esistenza di un «rapporto diretto» tra il divieto e i requisiti tecnici che l’impianto radio doveva soddisfare non era sufficiente ad attirare il divieto nell’ambito di applicazione della direttiva.

( 33 ) Sono consapevole del fatto che vi sia una giurisprudenza nazionale rilevante a tal proposito, che potrebbe chiarire il rapporto tra gli articoli 6, paragrafo 1, e 14, paragrafo 1, della legge sui giochi d’azzardo. L’esame di tale giurisprudenza non è compito della Corte, e le presenti conclusioni sono basate sulle osservazioni scritte e orali delle parti della presente causa.

( 34 ) V., ad esempio, sentenze del 20 marzo 1997, Bic Benelux (C‑13/96, EU:C:1997:173, punto 19), e del 6 giugno 2002, Sapod Audic (C‑150/00, EU:C:2002:343, punto 34). V. anche considerando da 2 a 7 della direttiva 98/34.

( 35 ) L’esistenza di rapporti e legami tra diverse disposizioni di normative nazionali è normale, e spesso non è possibile comprendere disposizioni isolate senza leggerle nel contesto del testo integrale. È per tale ragione che i progetti di regole tecniche devono essere notificati insieme all’intero progetto di atto normativo [sentenza del 16 settembre 1997, Commissione/Italia (C‑279/94, EU:C:1997:396, punti da 39 a 41)]. Tuttavia, tale interconnessione non trasforma le altre disposizioni in regole tecniche.

( 36 ) V. ad esempio, sentenza del 3 giugno 1999, Colim (C‑33/97, EU:C:1999:274, punto 22); in materia di normative sul gioco d’azzardo, v. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Lindberg (C‑267/03, EU:C:2004:819, paragrafo 46).

( 37 ) Come rilevato dall’avvocato generale Jacobs, «qualsiasi esigenza di una valutazione preventiva dell’effetto di una misura renderebbe meno facile determinare quali siano le misure interessate» (v. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Lindberg (C‑267/03, EU:C:2004:819, paragrafo 35)). Dubbi analoghi sono espressi di frequente nell’ambito dell’articolo 34 TFUE e dell’impiego del «criterio di accesso al mercato» per stabilire se tale disposizione sia applicabile. V., ad esempio, Gormley, L. «Two years after Keck», Fordham International. Law Journal n. 19, 1996, pagg. 882-883, e Snell, J. «The notion of market access: a concept or a slogan», Common Market Law Review. Vol. 47, 2010, pagg. 437-459.

( 38 ) In udienza la Commissione ha riconosciuto che almeno l’ultimo scenario non era auspicabile.

( 39 ) V., ad esempio, sentenza del Wojewódzki Sąd Administracyjny, Gdańsk (Corte d’appello amministrativa regionale di Gdansk) del 19 novembre 2012 (III SA/Gd 546/12), che ha dichiarato che gli articoli 129, 135 e 138 della legge sui giochi d’azzardo (le disposizioni transitorie citate nella sentenza Fortuna) erano regole tecniche in quanto esercitavano un’influenza significativa sulla natura e la commercializzazione dei prodotti interessati (apparecchi da gioco automatici con vincita limitata). Tale sentenza è stata annullata dal Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa) con sentenza del 5 novembre 2015 (II GSK 1632/15) con la motivazione che le disposizioni transitorie non modificavano la situazione giuridica delle parti (e che l’articolo 6 della legge sui giochi d’azzardo non era una regola tecnica). V. sentenza del Wojewódzki Sąd Administracyjny, Szczecin (Corte d’appello amministrativa regionale di Szczecin) del 9 ottobre 2015 (II SA/Sz 396/15), che ha dichiarato che l’articolo 135 della legge sui giochi d’azzardo non era una regola tecnica. Sentenza del Wojewódzki Sąd Administracyjny, Wrocław (Corte d’appello amministrativa regionale di Breslavia) del 4 ottobre 2013 (III SA/Wr 373/13), confermata nella causa II GSK 181/14 il 25 novembre 2015.

( 40 ) Conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:25, paragrafo 47).

( 41 ) V. anche sentenze del 6 giugno 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), e del 26 settembre 2000, Unilever (C‑442/98, EU:C:2000:496).

( 42 ) V., ad esempio, sentenza del 16 giugno 1998, Lemmens (C‑226/97, EU:C:1998:296). In tale causa, la mancata notifica di regole tecniche in relazione agli etilometri è stata dedotta per rendere inammissibile una prova in una causa penale per guida in stato di ebbrezza.

( 43 ) Michael Dougan, «Causa C‑390/99, Canal Satélite Digital; Causa C‑159/00, Sapod Audic contro Eco-Emballages», n. 40, 2003, CMLRev, pagg. 193-218; Weatherill S., «A Case Study in Judicial Activism in the 1990s: The Status before National Courts of Measures Wrongfully Un-notified to the Commission» in Judicial Review in EU Law, (ed. O’Keeffe D. e Bavasso A.), Kluwer Law International, The Netherlands, 2000, pag. 481.

( 44 ) La fornitura di molti servizi può essere sottoposta a restrizioni di ubicazione, ad esempio i servizi di taxi (che possono includere limitazioni relative alle zone o a luoghi specifici quali gli aeroporti), le farmacie, e molti altri.

( 45 ) V., ad esempio, sentenze del 23 novembre 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593); del 14 luglio 1981, Oebel (155/80, EU:C:1981:177), e dell’11 luglio 1985, Cinéthèque e a. (60/84, EU:C:1985:329).

( 46 ) Sentenza del 24 novembre 1993, Keck e Mithouard (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 47 ) Sentenze del 5 aprile 1984, van der Haar e Kaveka De Meern (177/82 e 178/82, EU:C:1984:144, punti da 12 a 14), e del 14 dicembre 2004, Radleberger Getränkengesellschaft e S. Spritz (C‑309/02, EU:C:2004:799). Sebbene talune sentenze alludano all’introduzione di una siffatta soglia per vie traverse, v. ad esempio sentenza del 28 aprile 2009, Commissione/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270, punti da 66 a 70).

( 48 ) Ad esempio, una riduzione nel volume delle vendite stimata al 10% sarebbe sufficiente? [questa era la riduzione stimata risultante dalla normativa del Regno Unito sull’esercizio di attività commerciali la domenica – v. sentenza del 23 novembre 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, punto 7)].

( 49 ) V. problemi analoghi in relazione all’articolo 34 TFUE: Snell, «The notion of market access: a concept or a slogan», 2010, Common Market Law Review, pagg. 437-472, in particolare pag. 459.

( 50 ) Invero, è l’impossibilità di fornire una giustificazione o di procedere a una ponderazione degli interessi secondo la direttiva 98/34 (rispetto agli articoli 34 e 36 TFUE) che ha dato origine alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale.

( 51 ) Ad esempio, la Corte, in una serie di occasioni, ha statuito che le restrizioni ai luoghi nei quali i prodotti possono essere venduti esulano dall’ambito di applicazione dell’articolo 34 TFUE (v., ad esempio, Commissione/Grecia, Banchero e TK-Heimdienst [sentenza del 29 giugno 1995, Commissione/Grecia, C‑391/92, EU:C:1995:199, punti da 11 a 15 (il divieto di vendita del latte trasformato per lattanti al di fuori delle farmacie restringe il volume delle vendite ma esula dalle norme del Trattato sulla libera circolazione); sentenza del 14 dicembre 1995, Banchero, C‑387/93, EU:C:1995:439, punto 44 (la riserva di vendita al dettaglio dei tabacchi a distributori autorizzati non ostacola né impedisce l’accesso dei prodotti importati in misura maggiore rispetto ai prodotti nazionali e non rientra nell’ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato sulla libera circolazione), e sentenza del 13 gennaio 2002, TK-Heimdienst, C‑254/98, EU:C:2000:12 (la limitazione delle aree geografiche di operatività dei fornai, dei macellai e dei commercianti di alimentari costituisce una determinata modalità di vendita che rientra nelle norme sulla libera circolazione a causa del maggiore impatto sulle importazioni)].

( 52 ) Il testo originario della direttiva non conteneva nessun riferimento ai servizi, ad eccezione del considerando 2, che chiarisce altresì che la direttiva è incentrata sulla libera circolazione dei beni («considerando che il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne entro cui sia garantita la libera circolazione dei beni, delle persone, dei servizi e dei capitali; che dunque il divieto di restrizioni quantitative nonché di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative per gli scambi di merci costituisce uno dei fondamenti della Comunità»).

( 53 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Lindberg (C‑267/03, EU:C:2004:819, paragrafi da 54 a 59).

( 54 ) V., per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:63, paragrafi da 87 a 94), secondo le quali una clausola contrattuale implicita, ai sensi della quale i prodotti devono essere di qualità mercantile, non costituisce una «regola tecnica». V. anche infra, note 26 e 32 sulle restrizioni alla pubblicità.

( 55 ) COM (92) 491 definitivo, punto 18. La direttiva 94/10 ha introdotto la definizione di «altro requisito». V. direttiva 94/10/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 marzo 1994, recante seconda modifica sostanziale della direttiva 83/189/CEE che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1994, L 100, pag. 30).

( 56 ) Il che riflette l’eccezione di autorizzazione della sentenza CIA (ad esempio, la licenza per i tassisti).

( 57 ) Come riconosciuto in numerose sentenze della Corte, esse costituiscono determinate modalità di vendita (v. infra, nota 51). Esempi in tal senso ricomprendono una riserva di vendita di taluni prodotti a farmacie o la gestione di attività di gioco all’interno di casinò.

( 58 ) V. sentenza dell’8 marzo 2001, van der Burg (C‑278/99, EU:C:2001:143), nella quale talune norme sui modi di commercializzazione non sono state considerate regole tecniche.

( 59 ) Tali ipotesi, in ogni caso, rientrerebbero di norma nella nozione di divieto totale ai sensi dell’articolo 1, punto 11, della direttiva 98/34.

( 60 ) Sottolineo che i tipi di misure qui previsti sono «prescritte per i servizi» e non per i prodotti. Per tale ragione, come la Corte ha statuito in precedenza, esse non rientrano nella nozione di «specificazione tecnica» di cui all’articolo 1, punto 3, della direttiva 98/34, nonostante il loro impatto sulle caratteristiche fisiche delle merci. V. sentenza del 21 aprile 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, punto 59).

( 61 ) Sentenza dell’11 settembre 2003, Anomar e a. (C‑6/01, EU:C:2003:446, punto 55).

( 62 ) Vale a dire, salvo che l’elemento relativo alle merci non sia meramente accessorio rispetto all’elemento relativo ai servizi, o viceversa. V., in tal senso, sentenze del 4 ottobre 2011, Football Association Premier League e a. (C‑ 403/08 e C‑429/08, EU:C:2011:631, punti 78 e segg.); del 24 marzo 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, punto 24), e del 22 gennaio 2002, Canal Satélite Digital (C390/99, EU:C:2002:34, punti da 29 a 32).

( 63 ) Poiché impone restrizioni all’organizzazione di giochi, e non ai prodotti utilizzati nell’organizzazione di tali giochi.