Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 5 novembre 1991. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA. - INADEMPIMENTO DA PARTE DI UNO STATO - ETICHETTATURA DI SOSTANZE PERICOLOSE. - CAUSA C-43/90.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-01909



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Con il presente ricorso, la Commissione chiede a questa Corte di dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo provveduto alla corretta applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 5, n. 2, e 23, n. 1, della direttiva del Consiglio 18 settembre 1979, 79/831/CEE, recante sesta modifica della direttiva 67/548/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all' imballaggio e all' etichettatura delle sostanze pericolose (1), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del Trattato CEE.

2. Nel corso della fase scritta del procedimento, la Commissione ha desistito da una serie di censure tanto che è consentito chiedersi, nel momento in cui mi accingo a pronunciare queste conclusioni, cosa resti del ricorso.

3. Il ricorso verte su quattro censure e si svolge per relationem al parere motivato emanato il 17 ottobre 1988. Un siffatto modus procedendi non facilita la conoscenza precisa degli inadempimenti contestati ad uno Stato membro, e non può escludersi che ciò possa costituire eventualmente violazione del diritto di difesa. Tuttavia, l' art. 38 del regolamento di procedura esige solamente "l' esposizione sommaria dei motivi dedotti" e la giurisprudenza di questa Corte ha sempre mantenuto una posizione abbastanza lontana da concezioni formalistiche (2). Il parere motivato è peraltro allegato al ricorso e lo Stato convenuto non ha sollevato alcuna eccezione di irricevibilità in merito.

4. L' avvocato generale Tesauro, nelle conclusioni relative alla sentenza 13 dicembre 1990, Commissione/Grecia (3), ritiene che il ricorso possa fare riferimento ad argomenti e circostanze indicati nella lettera di messa in mora e nel parere motivato, laddove si tratti semplicemente di chiarire la portata delle censure (4). Nella specie, il rinvio al parere motivato riguarda solamente l' elenco e la denominazione delle sostanze pericolose in ordine alle quali la Commissione contesta alla Repubblica federale di avere istituito obblighi di etichettatura particolari; gli elementi di diritto sui quali si fonda tale censura sono contenuti, a loro volta, nel ricorso stesso. Non mi sembra, quindi, che il ricorso possa essere considerato per tale motivo irricevibile.

5. I - La prima censura esposta nella parte seconda, punto 1, lett. a), del ricorso e nella parte seconda, n. 6, del parere motivato riguarda nuove sostanze pericolose in ordine alle quali il regolamento tedesco sulle sostanze pericolose del 26 agosto 1986 (5), modificato una prima volta il 16 dicembre 1987, detta norme precise in materia di etichettatura non previste dalla direttiva 79/831. Nella replica la Commissione riconosce, tuttavia, che tali sostanze sono state inserite "inavvertitamente" nel ricorso e desiste pertanto dalle relative censure. Tale posizione è stata confermata nella risposta scritta della Commissione ad un quesito posto dalla Corte. Di tale desistenza si deve, quindi, prendere atto.

6. II - La seconda censura esposta nella parte seconda, punto 1, lett. b), del ricorso e nella parte seconda, n. 7, del parere motivato riguarda 78 sostanze. Tuttavia, un gran numero di queste è stato eliminato dalle disposizioni del regolamento tedesco del 26 agosto 1986 per effetto di un secondo regolamento di modifica del 23 aprile 1990 (6) e per effetto di un terzo regolamento di modifica del 5 giugno 1991 (7). Le altre sostanze sono state notificate, secondo la convenuta, alla Commissione ai sensi dell' art. 23 della direttiva 79/831, il quale prevede che, "se uno Stato membro constata, in base a una motivazione circostanziata, che una sostanza, benché conforme alla presente direttiva, può costituire a causa della sua classificazione, imballaggio o etichettatura, un pericolo per l' uomo o per l' ambiente, detto Stato può vietare temporaneamente o sottoporre a condizioni particolari nel proprio territorio l' immissione sul mercato di detta sostanza pericolosa. Esso ne informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri, precisando i motivi che giustificano la sua decisione". Tale notificazione, effettuata, a quanto risulta, il 29 agosto 1989, è allegata al controricorso della Repubblica federale di Germania.

7. La Commissione riconosce, nella risposta scritta ad un quesito posto dalla Corte, che sei delle dette sostanze sono state oggetto della direttiva 1 marzo 1991, 91/325/CEE, recante dodicesimo adeguamento al progresso tecnico (8) e che 30 altre sostanze sono contenute nella proposta di quindicesima direttiva di adeguamento al progresso tecnico. Si deve sottolineare che, tra le sostanze menzionate dalla Commissione, quelle contrassegnate dai nn. 183, 721 e 833 non sono contenute nel parere motivato, al pari delle sostanze di cui ai nn. 1064, 1328, 1366 e 1431. Nella risposta medesima la Commissione insiste sulle proprie censure in ordine a sole 5 sostanze, vale a dire quelle contrassegnate dai nn. 102 (Azociclotina), 376 (Cicloesimide), 878 (Ottanoato di ioxinyl), 1332 (Temephos) e 1344 (Tetraclorvinphos). Si deve rilevare che nemmeno le sostanze nn. 376 e 878 sono contenute nel parere motivato. Tuttavia, nel corso della fase orale, il rappresentante della Commissione sembra essere ritornato sul valore della desistenza dichiarando che, se è pur vero che per le sostanze contenute nella proposta di direttiva è stato precisato che la censura potrebbe divenire priva di oggetto, ciò non implica peraltro la desistenza della Commissione in ordine a tale punto.

8. Ritengo opportune alcune brevi riflessioni su tale problematica. Certamente, ove ci si collochi alla data del parere motivato, l' inadempimento appare senza dubbio acclarato per talune sostanze. Ma la risposta scritta della Commissione al quesito posto dalla Corte contiene proprio la menzione che "rispondendo al primo quesito, è lecito concludere nel senso che si insiste sulla censura riguardante l' obbligo di etichettatura imposto dal regolamento tedesco (...) per quanto riguarda 5 sostanze [v. lett. b), in prosieguo]", il che sembra implicare la desistenza per quanto riguarda le altre sostanze di cui alla censura contenuta nella parte seconda, punto 1, lett. b), del ricorso.

9. Propongo, quindi, di attenersi ai termini della risposta scritta data dall' istituzione comunitaria al quesito della Corte, vale a dire sul fatto che la Commissione insiste sulla censura esposta, nella parte seconda, punto 1, lett. b), del ricorso limitatamente alle dette 5 sostanze, di cui 2, come già precedentemente esposto, non sono contenute nel parere motivato. Per tale motivo il ricorso deve quindi ritenersi irricevibile per quanto concerne le due sostanze medesime.

10. Conseguentemente, la censura sottoposta all' esame di questa Corte riguarda solamente 3 sostanze. In proposito, la Commissione contesta nel ricorso alla Repubblica federale di Germania, da un lato, di non aver avviato il procedimento di cui al detto art. 23, cosa che lo Stato convenuto contesta formalmente, dall' altro, di non aver indicato, ai sensi del medesimo articolo, nel o nei regolamenti di cui trattasi il carattere provvisorio dei provvedimenti adottati.

11. Quanto al primo punto, la Commissione riconosce nella replica che lo Stato convenuto ha ben provveduto alla notifica di tutte le sostanze in ordine alle quali gli obblighi di etichettatura non sono stati soppressi dal secondo regolamento di modifica e dal progetto di terzo regolamento di modifica (9). Al contrario, la Commissione sostiene, nella risposta scritta ai quesiti posti dalla Corte, che la notificazione non sia stata effettuata e suggerisce di non tener conto della comunicazione del 29 agosto 1989. Nel corso della fase orale è stato in realtà precisato che la Commissione aveva omesso di verificare, al momento della redazione della replica, se la notificazione fosse stata effettuata ai sensi dell' art. 23 della direttiva.

12. Occorre ricordare che lo Stato convenuto ha prodotto in allegato al controricorso una comunicazione dal titolo "Comunicazione della Repubblica federale di Germania ai sensi dell' art. 23 della direttiva 79/831/CEE".

13. Nel corso della fase orale il rappresentante della Commissione ha fatto presente che detto documento era pervenuto, in via non ufficiale, ai servizi della Commissione e che questi se ne erano serviti come base di lavoro, atteso che tutte le sostanze indicate in tale comunicazione figurano o figureranno nelle direttive modificative della direttiva 67/548. Il rappresentante della Commissione ha peraltro ritenuto che tale comunicazione non potesse valere come notificazione ai sensi del menzionato art. 23.

14. Tale tesi non sembra poter essere condivisa. L' art. 23 non detta alcun particolare requisito di forma. Esso prevede solamente l' obbligo di motivare la notificazione e di informarne gli altri Stati membri. La questione se la Repubblica federale di Germania abbia informato gli altri Stati membri della Comunità in ordine a tale notifica esula dall' ambito della controversia, atteso che tale eventuale inadempimento non è oggetto del parere motivato. E' peraltro pacifico che la Commissione abbia ricevuto la comunicazione contestata. Infine, l' onere della prova incombe all' istituzione ricorrente, cui spetta dimostrare l' assenza di qualsiasi misura di attuazione dell' art. 23 della direttiva. Tale prova non sembra essere stata assolutamente fornita nella specie, alla luce dei documenti prodotti dalla Repubblica federale di Germania, di cui la Commissione non contesta formalmente l' autenticità e che essa semplicemente afferma di aver ricevuto in via non ufficiale. La contestazione della Commissione, in considerazione della sua formulazione, deve essere a mio avviso respinta.

15. Non resta, quindi, che la seconda censura, fondata sull' omessa menzione nei regolamenti tedeschi de quibus del carattere provvisorio della disciplina. Tale contestazione sarà oggetto di esame unitamente alla terza censura di cui alla parte seconda, punto 1, lett. c), del ricorso, anch' essa basata sugli stessi elementi.

16. III - Tale censura, che fa peraltro rinvio alla parte seconda, n. 8, del parere motivato, riguarda le sostanze cancerogene. Essa verte sull' art. 5 del regolamento tedesco relativo a tali sostanze, che non sarebbe conforme all' art. 5, n. 2, della direttiva 79/831. A termini di tale disposizione "le sostanze pericolose che non figurano ancora nell' allegato I, ma che sono incluse nell' inventario di cui all' art. 13, n. 1, o sono state immesse sul mercato prima del 18 settembre 1981, devono essere imballate e provvisoriamente etichettate dal fabbricante o dal suo rappresentante, conformemente alle disposizioni degli artt. da 15 a 18, nonché ai criteri di cui all' allegato VI, nella misura in cui si possa ragionevolmente esigere da parte del fabbricante, stabilito all' interno o all' esterno della Comunità, la conoscenza delle loro caratteristiche pericolose".

17. E' pacifico che le sostanze de quibus non figurano nell' allegato I della direttiva e che erano state già immesse sul mercato prima del 18 settembre 1981. Esse rientrano, quindi, nella sfera di applicazione della disposizione de qua.

18. Orbene, la normativa tedesca, per talune sostanze cancerogene o per quelle le cui caratteristiche di cancerogenicità siano state accertate dalla commissione della Deutsche Forschungsgemeinschaft ovvero dal produttore o dall' importatore, impone un' etichettatura particolare, mentre, a termini del menzionato art. 5, n. 2, nell' interpretazione sostenuta dalla Commissione, compete unicamente al fabbricante, sotto la propria responsabilità, stabilire se debba procedere all' imballaggio e all' etichettatura della sostanza di cui trattasi ai sensi delle norme poste dalla direttiva, qualora le caratteristiche di pericolosità della sostanza medesima gli siano ragionevolmente note. Secondo la Commissione, la normativa tedesca si porrebbe quindi in contrasto con l' art. 22 della direttiva a termini del quale "gli Stati membri non possono vietare, limitare od ostacolare per motivi di notifica, di classificazione, d' imballaggio o di etichettatura, ai sensi della presente direttiva, l' immissione sul mercato di sostanze se sono conformi alla presente direttiva ed ai suoi allegati", in quanto, da un lato, la normativa di cui trattasi non sarebbe stata notificata all' istituzione ricorrente ai sensi del menzionato art. 23 e, dall' altro, in quanto dal tenore stesso delle disposizioni de quibus non risulterebbe che trattasi di misure adottate a titolo provvisorio. Esaminiamo in successione le due contestazioni sulle quali si basa questa terza censura.

19. Quanto al primo punto, si deve sottolineare che l' allegato VI del ricorso contiene una comunicazione della Repubblica federale di Germania ai sensi dell' art. 23 della direttiva datata 14 luglio 1989. Tale comunicazione riguarda 21 sostanze cancerogene oggetto del regolamento tedesco in materia di sostanze pericolose. In tale comunicazione si fa presente quanto segue: "In occasione della notificazione del regolamento in materia di sostanze pericolose, era stato convenuto, in occasione di contatti con i servizi della Commissione, di non procedere all' aggiornamento di tale elenco nazionale di sostanze e di non applicare il procedimento previsto dall' art. 23, bensì di attendere i risultati dei lavori in corso presso la Commissione. I servizi della Commissione hanno dichiarato, a più riprese, che avrebbero accelerato i lavori relativi, in particolare, alla classificazione delle sostanze cancerogene al fine di eliminare le differenze esistenti fra i vari elenchi nazionali. Con lettera 16 novembre 1987 tale impegno è stato ricordato ai servizi della Commissione. Parallelamente, su loro richiesta, è stato loro inviato un elenco prioritario di 21 sostanze classificate a livello nazionale ma non ancora classificate dalla Commissione. I lavori sinora avviati dagli esperti presso la Commissione hanno peraltro riguardato solamente 7 di tali sostanze. In considerazione delle discussioni alle volte assai difficili e molto lunghe che la classificazione a livello comunitario comporta, discussioni non compatibili con i pericoli di tali sostanze cancerogene per l' uomo e per l' ambiente, la Repubblica federale di Germania si vede costretta ad avviare il procedimento ai sensi dell' art. 23 per tutte le sostanze soprammenzionate. Queste sono riportate in allegato alla presente comunicazione".

20. Nella risposta scritta ai quesiti posti dalla Corte, la Commissione dichiara che, ad eccezione di 2 sostanze (1,4 diclorobutene e 2,3,4 - triclorobutene -1), tutte le sostanze del detto elenco sono state o saranno classificate dalla normativa comunitaria come sostanze soggette ad obbligo di etichettatura.

21. Come precisato dalla Commissione durante la fase orale, la censura verte peraltro sull' obbligo di etichettatura per tutte le sostanze cancerogene in generale e non solo per le 21 sostanze contenute nella detta comunicazione del 14 luglio 1989. Il governo tedesco ha dichiarato all' udienza che esistevano circa 60 sostanze classificabili come sostanze cancerogene.

22. Tale contestazione in ordine all' assenza di notifica per le sostanze cancerogene a termini dell' art. 23 della direttiva non mi sembra debba costituire oggetto di esame da parte di questa Corte. Infatti, la parte seconda, punto 1, lett. c), del ricorso rinvia alla parte seconda, punto 8, del parere motivato. Orbene, se da un lato in quest' ultimo si dichiara che "dal regolamento tedesco del 1986 in materia di sostanze pericolose non risulta esplicitamente che il menzionato diritto dello Stato membro di imporre un' etichettatura sia stato fatto valere solamente a titolo provvisorio" e che "la Repubblica federale di Germania non ha provveduto alla corretta trasposizione, quanto a tale punto, della direttiva 79/831, atteso che il governo federale non ha provveduto alla modifica della disciplina del 1986 in materia di sostanze pericolose dichiarando la provvisorietà delle dette misure", dall' altro non viene formulata alcuna censura in ordine all' assenza di notifica ai sensi dell' art. 23 della direttiva. Nel corso della fase orale il rappresentante della Commissione ha riconosciuto che la parte seconda, punto 8, del parere motivato non fa menzione alcuna di tale censura.

23. Conformemente alla giurisprudenza di questa Corte (10), il ricorso deve essere dichiarato irricevibile nella parte attinente, per quanto riguarda le sostanze cancerogene, all' omessa notificazione ai sensi dell' art. 23 della direttiva. Il governo tedesco non poteva, infatti, conformarsi al parere motivato, atteso che quest' ultimo non conteneva tale contestazione in ordine alle sostanze medesime.

24. Resta, dunque, solamente la contestazione vertente sull' omessa menzione della provvisorietà del provvedimento nazionale, contestazione comune, come già detto, ai punti b) e c) della parte seconda, punto 1, del ricorso.

25. Lo Stato convenuto fa valere che l' art. 23 della direttiva non impone affatto un obbligo di tal genere e che, in pratica, un obbligo siffatto si rivelerebbe inutile in quanto il contrasto tra il diritto comunitario e il provvedimento nazionale de quo si risolve alle volte, come nella specie, per effetto dell' emanazione di norme comunitarie (11).

26. Va subito detto che l' art. 23 non sembra poter essere interpretato nel senso che detti un obbligo di tal genere. La precisazione "se uno Stato membro constata (...) detto Stato può vietare temporaneamente (12) o sottoporre a condizioni particolari (...)" si riferisce al fatto che la Commissione sia immediatamente informata del provvedimento e che essa debba emanare senza indugio il proprio parere ed adottare idonee misure (13). Tali misure saranno costituite dall' adeguamento tecnico della direttiva, procedura prevista al n. 3 dell' articolo stesso, ovvero, laddove l' istituzione comunitaria ritenga inutili le misure, dall' avvio del procedimento di cui all' art. 169 del Trattato CEE. In tal modo, come sottolineato dallo Stato convenuto nella controreplica, il provvedimento nazionale, anche se indicato come provvisorio, può senz' altro divenire definitivo.

27. Allo stato attuale, obbligare il legislatore nazionale ad indicare nelle norme di cui trattasi il carattere temporaneo dei provvedimenti emanati non appare né utile né opportuno. Non si riesce a comprendere quale potrebbe essere l' interesse degli operatori economici all' esistenza di una indicazione di tal genere. Va aggiunto che il meccanismo, già di vecchia data, della direttiva non è certamente ignoto alle industrie, soprattutto chimiche e farmaceutiche, le più interessate a tale normativa.

28. Tale censura non appare, quindi, fondata.

29. IV - La quarta censura di cui alla parte seconda, punto 1, lett. d), del ricorso e di cui alla parte seconda, punto 11, del parere motivato riguarda le sostanze nn. 690 (1,2 epossipropano) e 1119 (nickelcarbonile). Alla classificazione della sostanza n. 690 ha provveduto la direttiva del Consiglio 27 luglio 1988, 88/490/CEE (14), mentre la sostanza n. 1119 è oggetto della proposta di quindicesima direttiva di adeguamento al progresso tecnico.

30. Quanto alla sostanza n. 690, la Commissione ha desistito dall' azione nella risposta scritta ad un quesito posto dalla Corte. Nello stesso atto essa ha dichiarato, per quanto attiene alla sostanza n. 1119: "Per quanto riguarda tale sostanza, la censura della Commissione può essere considerata come divenuta priva di oggetto" (il testo tedesco recita: "Insofern wird die Klage als erledigt betrachtet werden koennen").

31. Ci si chiede se tale precisazione possa esprimere la desistenza della Commissione in ordine a tale punto. Ci ritroviamo qui di fronte alle stesse difficoltà già incontrate nella disamina della censura oggetto della parte seconda, punto 1, lett. b). Anche in questo caso, nel corso della fase orale, la Commissione sembra aver contestato l' interpretazione secondo cui essa avrebbe inteso desistere dall' azione relativamente a tale punto. Dobbiamo quindi ricercare, nell' esame delle varie posizioni assunte dalla Commissione, quella cui occorre fare riferimento.

32. Come già sottolineato, in considerazione del fatto che nella risposta scritta ai quesiti della Corte, si afferma, in conclusione, che "le censure (...) [sono] tenute ferme per quanto concerne 5 sostanze", tra le quali non figura la sostanza n. 1119, propongo a questa Corte, come in precedenza, di attenersi a tale risposta e di ritenere che la Commissione abbia inteso desistere, per quanto riguarda la censura di cui alla parte seconda, punto 1, lett. d), del ricorso, in ordine alla sostanza n. 1119.

33. Suggerisco quindi alla Corte di

"1) prendere atto della desistenza della Commissione per quanto concerne le censure di cui alla parte seconda, n. 1, lett. a) e b), ad eccezione delle sostanze nn. 102, 376, 878, 1332 e 1344, e di cui alla parte seconda, punto 1, lett. d), del ricorso;

2) dichiarare il ricorso irricevibile per quanto attiene alla censura di cui alla parte seconda, punto 1, lett. b), in ordine alle sostanze nn. 376 e 878, nonché alla censura di cui alla parte seconda, punto 1, lett. c), nella parte vertente sull' omessa notificazione ai sensi dell' art. 23 della direttiva 79/831/CEE;

3) respingere il ricorso quanto al resto;

4) condannare la Commissione alle spese del giudizio".

(*) Lingua originale: il francese.

(1) - GU L 259, pag. 10.

(2) - V., ad esempio, sentenze 18 marzo 1980, Thy-Marcinelle e Monceau/Commissione (cause riunite 26/79 e 86/79, Racc. pag. 1083); 28 aprile 1971, Luetticke/Commissione (causa 4/69, Racc. pag. 325), e 13 luglio 1965, Lemmerz-Werke/Alta Autorità (causa 111/63, Racc. pag. 971).

(3) - Causa C-347/88, Racc. pag. I-4747.

(4) - Ibidem, punto 8.

(5) - V. Bundesgesetzblatt I, 5 settembre 1986, pag. 1470.

(6) - V. Bundesgesetzblatt I, pag. 790.

(7) - V. Bundesgesetzblatt I, pag. 1218.

(8) - GU L 180, pag. 91.

(9) - Ad eccezione della sostanza n. 143; quest' ultima sostanza è nondimeno contenuta tra quelle oggetto del testo definitivo del terzo regolamento di modifica, come risulta in particolare dalla risposta scritta del governo tedesco al quesito posto dalla Corte.

(10) - V., in particolare, sentenze 15 dicembre 1982, Commissione/Danimarca (causa 211/81, Racc. pag. 4547); 7 febbraio 1984, Commissione/Italia (causa 166/82, Racc. pag. 459); 28 marzo 1985, Commissione/Italia (causa 274/83, Racc. pag. 1077), e 13 dicembre 1990, Commissione/Grecia, citata.

(11) - V. la controreplica, pag. 6, versione francese.

(12) - Il corsivo è mio.

(13) - Art. 23, n. 2.

(14) - GU L 259, pag. 1.