CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 12 NOVEMBRE 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il regolamento n. 3 sulla previdenza sociale dei lavoratori migranti contiene, fra l'altro, alcune norme destinate a ridurre le difficoltà d'ordine giuridico ed amministrativo che possono nascere dalla sua applicazione nell'ambito interstatuale.

L'art. 47 stabilisce che «le domande, dichiarazioni o ricorsi che, ai fini dell'applicazione della legislazione d'uno Stato membro, avrebbero dovuto essere presentati entro un termine determinato presso un'autorità, un'istituzione o un altro organismo di tale Stato, sono ricevibili, se sono presentati nello stesso termine presso un'autorità, un'istituzione o un altro organismo corrispondente d'un altro Stato membro». «Il tale caso» — prosegue il citato articolo — «l'autorità, l'istituzione o l'organismo cosi investito trasmette senza indugio tali domande, dichiarazioni o ricorsi all'autorità, all' istituzione o all'organismo competente del primo Stato o direttamente o tramite le autorità competenti degli Stati membri interessati».

L'art. 83 del regolamento n. 4 stabilisce inoltre che la data in cui sono state presentate le domande, le dichiarazioni o i ricorsi presso una autorità, un'istituzione o un organismo d'un altro Stato membro è considerata come data di presentazione all'autorità, all'istituzione o all'organismo compentente.

La disciplina testé illustrata è rilevante anche per la causa ora pendente dinanzi al Bundessozialgericht, dalla quale ha avuto origine il procedimento pregiudiziale n. 40/74. Per una miglior comprensione del problema in esame ritengo opportuno illustrare gli antefatti e l'oggetto della causa principale.

L'operaio belga René Costers decedeva nel 1943 in Germania, in seguito al bombardamento della fabbrica presso cui prestava lavoro coatto. Eventi di questo tipo sono riconosciuti dagli enti previdenziali tedeschi come infortuni sul lavoro. Secondo il § 593 (vecchia redazione) della Reichversicherungsordnung (ordinamento della previdenza sociale), quando la vittima di un infortunio mortale provvedeva sostanzialmente col proprio stipendio al mantenimento dei genitori, costoro hanno diritto ad una pensione di reversibilità se e finché si trovano in condizioni d'indigenza. Sulla base della citata norma, nonché del terzo accordo complementare alla Convenzione generale sulla previdenza sociale conclusa tra la Repubblica federale di Germania ed il Regno del Belgio il 7 dicembre 1957, i genitori del Costers chiedevano che venisse loro concessa la predetta pensione. La domanda veniva respinta dal competente ente previdenziale tedesco, la Berufsgenossenschaft der Feinmechanik und Elektrotechnik con sede in Colonia, il 22 gennaio 1968.

Il provvedimento di rigetto veniva impugnato dal Regno del Belgio, nella persona del Ministro della sanità pubblica e della famiglia (attore sub 1), nonché dal sig. Costers e da sua moglie Marie Vounckx, genitori di René Costers (attori sub 2 e sub 3), dinanzi al Sozialgericht di Colonia. Con sentenza 5 giugno 1972 il Sozialgericht di Colonia respingeva il gravame poiché, a suo avviso, mancava la prova che il figlio degli attori sub 2 e sub 3 avesse, quand'era in vita, contribuito sostanzialmente al mantenimento dei genitori. L'eventuale appello al Landessozialgericht della Renania del Nord — Vestfalia avrebbe dovuto venir proposto mediante atto scritto o dichiarazione orale verbalizzata dal cancelliere di detto tribunale entro un mese dalla notifica della sentenza, oppure anche, nel rispetto del termine stabilito, mediante dichiarazione orale al cancelliere del Sozialgericht di Colonia, il quale avrebbe provveduto a verbalizzarlo. Copia conforme della sentenza veniva notificata agli avvocati degli attori, nel loro studio in Colonia, il 1o agosto 1972, come risulta dalla ricevuta di ritorno.

L'attore sub 1), intenzionato ad interporre appello, redigeva un atto d'impugnazione diretto al Landessozialgericht della Renania del Nord — Vestfalia in Essen e lo inviava, in data 30 agosto 1972, al Ministero della previdenza sociale in Bruxelles, organo belga di collegamento ai sensi dell'art. 3 e dell'allegato IV del regolamento n. 4. Il suddetto atto veniva trasmesso in data 1o settembre 1972 dal citato ministero, cui era pervenuto il 31 agosto 1972, alla Bergbauberufsgenossenschaft di Bochum, organo di collegamento tedesco ai sensi delle già ricordate disposizioni. Da Bochum esso veniva poi inviato al Landessozialgericht della Renania del Nord — Vestfalia, cui perveniva il 7 settembre 1972.

Con sentenza 21 novembre 1972 il Landessozialgericht dichiarava l'appello irricevibile perché proposto oltre il termine prescritto di un mese dalla notifica della sentenza di primo grado. Nella motivazione si riconosceva che in effetti l'art. 49 della già citata Convenzione generale sulla previdenza sociale, conclusa fra la Repubblica federale di Germania ed il Regno del Belgio, considera tempestive le impugnazioni che secondo le leggi d'uno Stato contraente avrebbero dovuto venir depositate entro un certo termine presso un'autorità, un ente previdenziale, un tribunale od un altro organo del predetto Stato competente per l'attuazione dell'art. 2, anche quando esse sono state depositate entro il medesimo termine presso un'autorità, un ente previdenziale, un tribunale od un organo analogo dell' altro Stato contraente. Si aggiungeva tuttavia che, nel caso di specie, l'organo di collegamento belga non poteva venir equiparato ad un tribunale, cioè non costituiva un organo analogo nel senso del citato art. 49, e che di conseguenza il deposito dell'appello presso tale organo non poteva essere ritenuto sufficiente. A parere del Landessozialgericht la predetta opinione risultava confermata dall'art. 47 del regolamento n. 3, norma che ho già citato all'inizio.

Dopo che il Landessozialgericht aveva dichiarato esperibile il ricorso per cassazione contro la sentenza, tutti e tre gli attori adivano il Bundessozialgericht. Essi affermano che il deposito d'una impugnazione presso uno degli organi di collegamento istituiti dagli Stati contraenti in forza della Convenzione generale sulla previdenza sociale va ritenuto sufficiente e che, anche ai fini del deposito d'una impugnazione, il termine «organo analogo» non può venir correttamente interpretato con riferimento ai soli organi giurisdizionali.

II Bundessozialgericht ritiene che alla data di deposito dell'appello non fosse più in vigore l'art. 49 della Convenzione generale sulla previdenza sociale, che non è menzionato nell'allegato D del regolamento n. 3 — come previsto dal combinato disposto degli artt. 5 e 6 del medesimo —, bensì l'art. 47 del citato regolamento n. 3. Poiché tuttavia l'interpretazione del suddetto art. 47 gli è apparsa problematica, il Bundessozialgericht ha sospeso, in data 15 maggio 1974, il procedimento ed ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale:

«Se l'art. 47 del regolamento del Consiglio CEE n. 3, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti, vada interpretato nel senso che l'“organismo corrispondente di un altro Stato membro” presso il quale possono essere presentati atti destinati, “ai fini dell'applicazione della legislazione di uno Stato membro”, ad interrompere il termine d'impugnazione (nella fattispecie, ricorso ai sensi dei § § 143 e 151 del “Sozialgerichtsgesetz”) può essere anche un “organismo di collegamento” (cfr. art. 3 e allegato 4 del regolamento n. 4, che de termina le modalità d'applicazione ed integra le disposizioni del regolamento n. 3) dell' “altro Stato membro” (nella fattispecie, il Ministero belga della previdenza sociale, a Bruxelles)».

Circa la predetta questione, in merito alla quale hanno svolto osservazioni soltanto la convenuta nella causa principale e la Commissione delle Comunità europee, mi accingo ora ad esprimere il mio punto di vista.

1. Occorre anzitutto constatare che, con l'entrata in vigore del regolamento n. 3, in data 1o gennaio 1959, è venuto a cadere l'art. 49 della Convenzione generale tedesco-belga sulla previdenza sociale. Ciò risulta tanto dagli artt. 5 e 6 del regolamento n. 3, quanto dal suo allegato D. Nell'art. 5 si prevede infatti che, salvo espressa disposizione in contrario, il regolamento si sostituisce, per quanto riguarda le persone cui esso si applica, alle convenzioni di previdenza sociale intervenute fra due o più Stati membri. £ bensì vero che, ai sensi dell'art. 6, n. 2, rimangono in vigore «altre disposizioni delle convenzioni di sicurezza sociale, in quanto siano indicate nell'allegato D al presente regolamento», ma l'art. 49 della Convenzione generale non è indicato nell'allegato D. D'altra parte e pure irrilevante il richiamo all'art. 49 della Convenzione generale contenuto nell'art. 1 del terzo accordo complementare alla Convenzione generale, benché quest'ultimo testo sia ricordato nell'allegato D. In proposito è infatti decisiva la constatazione che il n. 1 delle osservazioni generali premesse all'allegato D s'esprime testualmente come segue: «Per quanto le disposizioni degli accordi complementari comprese nel presente allegato prevedano dei richiami alle disposizioni della Convenzione generale in questione, tali richiami sono sotituiti da richiami alle disposizioni corrispondenti del regolamento». Il Bundessozialgericht ha perciò correttamente argomentato nell'affermare che l'interpretazione dell'art. 49 della Convenzione generale non è neccessaria e che, di conseguenza, è inutile richiamarsi ad un'interpretazione letterale del predetto articolo, secondo la quale — come ha sostenuto la Commissione — sembra privo di rilievo l'accertare se l'organo adito nello Stato di partenza corrisponda per la sua natura giuridica e per i compiti affidatigli all'organo competente dello Stato di destinazione. Per la definizione della causa principale è invece necessario e sufficiente interpretare l'art. 47 del regolamento n. 3.

2. Posso quindi riferirmi ora al suddetto articolo, già da me integralmente citato all'inizio. Come altre disposizioni del titolo IV del regolamento n. 3, ad esempio quella relativa alla reciproca assistenza delle autorità e degli enti previdenziali degli Stati membri, quella relativa all'uso della lingua ufficiale d'un altro Stato membro nei ricorsi e negli altri documenti da inviare agli enti o alle autorità di uno Stato membro (art. 45), quella relativa all' esenzione o alla riduzione di tasse e diritti, nonché alla dispensa dal visto di legalizzazione (art. 46), anche l'art. 47, che ora ci interessa, si propone manifestamente di agevolare, in ispecie sul piano procedurale, le persone che, in forza del regolamento n. 3, devono trattare con autorità enti od altri organi d'uno Stato membro diverso dallo Stato di residenza. La tutela dei lavoratori migranti e il rispetto dei loro diritti non risulterebbero efficacemente realizzati, se i suddetti lavoratori o, più in generale, le persone cui si riferisce il regolamento n. 3, dovessero sbrigarsela da soli con le difficoltà che nascono, al livello interstatuale, dalla diversità dei sistemi di previdenza sociale con i loro vari rami e dalle differenti norme circa la competenza dei tribunali e degli organi analoghi aventi poteri di controllo. Quanto sopra conduce inevitabilmente al riconoscimento d'un principio generale — enunciato anche nella raccomandazione (cui si fa cenno nel fascicolo processuale) formulata dalla commissione amministrativa della CEE per la previdenza sociale dei lavoratori migran ti il 2 luglio 1959 — secondo cui tutte le disposizioni di questo tipo vanno normalmente interpretate con larghezza in favore degli interessati. Tale principio tuttavia non è ancora sufficiente a fornire la soluzione del problema concreto dibattuto nella causa pricipale, che è precisamente il problema del se gli organi di collegamento previsti dall'art. 3 del regolamento n. 4, vale a dire gli organi attraverso i quali ci si può rivolgere agli enti previdenziali d'un altro Stato, siano anche i «corrispondenti organi» presso i quali si possono, ai sensi dell'art. 47 del regolamento n. 3, depositare, entro il termine prescritto, le impugnazioni dinanzi ai giudici nazionali. Gli usuali canoni interpretativi impongono di affrontare il problema partendo dalla lettera della norma in esame. Nel primo comma dell'art. 47 si formula innanzitutto l'ipotesi di domande, dichiarazioni o ricorsi che, ai fini dell'applicazione della legislazione d'uno Stato membro, debbano venir presentati, entro un dato termine, ad autorità, enti o altri organi di tale Stato. Con riferimento alla predetta fattispecie viene poi stabilito — ed in ciò consiste l'agevolazione — che gli atti di cui sopra possono venir depositati nello stesso termine presso «un organismo corrispondente d'un altro Stato membro». Ciò che importa considerare è perciò che, richiedendosi espressamente, la corrispondenza degli organi di collegamento, non è sufficiente il semplice deposito presso un qualsivoglia organismo competente in materia previdenziale. Tale conclusione si evince con chiarezza sia dal testo tedesco, sia — come ha dimostrato la Commissione — dal testo olandese dell'art. 47; inoltre, anche le versioni italiana e francese sono più facilmente interpretabili in tal senso. Ogni dubbio al riguardo è stato d'altronde fugato dal regolamento n. 1408/71 (GU n. L 149 del 5. 7. 1971), il cui art. 86, con un testo d'assoluta linearità, recita: «Le domande, dichiarazioni o ricorsi che, in applicazione della legislazione d'uno Stato membro, devono essere presentati entro un dato termine presso un'autorità, un' istituzione o un organo giurisdizionale di tale Stato, sono ricevibili se sono presentati entro lo stesso termine presso un'autorità, un'istituzione o un organo giurisdizionale corrispondente di un altro Stato membro». La nozione di «corrispondente» si ritrova anche nell'art. 46 e nell'art. 47, 2a frase, del regolamento n. 3, il che testimonia la sua importanza. Essa può venir correttamente intesa solo con riferimento alle funzioni degli organi di volta in volta presi in esame. Tenuto conto della fondamentale differenza intercorrente fra la funzione giurisdizionale, da una parte, e la funzione amministrativa, dall'altra, è giocoforza concludere che, quando sono competenti organi giurisdizionali e gli atti d'impugnazione — come nella fattispecie l'appello a norma del Sozialgerichtsgesetz (ordinamento dei tribunali di previdenza sociale) — vanno depositati presso tali organi, il deposito presso organi puramente amministrativi non soddisfa le condizioni poste dall'art. 47. Una così rilevante agevolazione non si fonderebbe del resto su alcun valido motivo. Mi sembra inconcepibile che, a livello dell'ordinamento interno, cioè in procedimenti senza punti di contatto con sistemi legali esteri, possa esistere negli Stati membri una norma secondo cui l'impugnazione contro un provvedimento giurisdizionale può essere validamente depositata presso un'autorità amministrativa. Se però in casi del genere si ammette che gli interessati possono e debbono individuare l'organo competente — almeno per quanto concerne la distinzione fra organi amministrativi e giurisdizionali — non si vede perché sul piano interstatuale, dove non è lecito in questo settore concedere agli interessati un trattamento più vantaggioso, si dovrebbe ritenere impossibile la predetta individuazione ed intendere la facilitazione apportata dall'art. 47 nel senso che sia permesso prescindere dalla citata distinzione. Lo scopo essenziale dell'art. 47, vale a dire il mantenimento nella sua interezza del termine d'impugnazione a favore del le parti residenti all'estero, viene infatti conseguito in ogni caso. Come suggerito dalla Commissione, si può perciò affermare che, in merito al deposito d'un atto d'impugnazione rivolto ad un organo giurisdizionale, non sussiste certo un principio secondo cui l'art. 47 del regolamento n. 3 consente il deposito presso gli organi di collegamento previsti dall'art. 3 del regolamento n. 4. O, piuttosto, è quantomeno necessario che il suddetto organo di collegamento svolga nel settore della previdenza sociale funzioni giurisdizionali o di carattere analogo. A questo punto sorge un ulteriore problema, che può venir espresso nei seguenti termini: se nello Stato membro, i cui cittadini intendono fruire dell'agevolazione prevista dall'art. 47, la competenza in materia previdenziale risulta distribuita fra diversi organi giurisdizionali, è necessario rivolgersi ogni volta esattamente all'organo competente oppure è sufficiente che l'organo cui ci si rivolge eserciti una qualsiasi funzione giurisdizionale o di carattere analogo in materia di previdenza sociale? L'argomento non ha fatto oggetto d'una questione pregiudiziale; esso è stato però dibattuto nella causa principale con riferimento alla circostanza che in Belgio si sa esistere presso il Ministero della previdenza sociale (organo cui l'interessato s'è rivolto nel presente caso) una commissione di ricorso per le indennità alle vittime di guerra avente carattere paragiurisdizionale. Se si vuole affrontare anche questo problema, sono necessarie alcune osservazioni. Da una parte, occorre considerare che in sostanza l'art. 47 del regolamento n. 3 intendeva soltanto porre chi in un procedimento doveva indirizzare certi atti ad organi d'uno Stato estero nella stessa situazione in cui si sarebbe trovato se avesse dovuto semplicemente indirizzarli ad organi del proprio Stato. Ciò non giustifica di per sé l'inosservanza della distribuzione delle competenze fra vari organi giurisdizionali nello Stato in cui l'interessato risiede. Da un altro punto di vista, non si può però trascurare l'eventualità che i problemi di qualificazione suscitino nuove difficoltà, ad esempio quando lo Stato in cui risiede chi ha presentato un atto e lo Stato ai cui organi l'atto è destinato classifichino una determinata pretesa in differenti settori previdenziali. Si aggiunga che i giudici dello Stato ai cui organi un atto è indirizzato non possono venir costretti, quando controllano se sia stato rispettato il termine di cui all'art. 47 del regolamento n. 3, ad esaminare il sistema, forse complicato, d'attribuzione delle competenze in vigore nello Stato di residenza dell'interessato. Perciò, tenuto conto del principio generale ricordato all'inizio secondo cui è op portuna un'interpretazione estensiva dell'art. 47, si può concludere che, quando lo Stato di residenza esige normalmente l'osservanza delle varie competenze giurisdizionali in materia previdenziale, è sufficiente accertare che le competenze siano comparabili e che l'interessato non si sia rivolto ad un organo manifestamente incompetente sulla base dell'ordinamento nazionale. Spetta al giudice a quo decidere quale posizione abbia il Ministero belga della previdenza sociale, cui si sono rivolti nella fattispecie gli attori nella causa principale.

3. Propongo perciò di risolvere la questione sottopostavi dal Bundessozialgericht come segue: L'art. 47 del regolamento n. 3 va interpretato nel senso che gli organi di collegamento previsti dall'art. 3 del regolamento n. 4 non sono in linea di principio gli «organi corrispondenti», presso i quali può venir depositato un atto d'impugnazione con l'effetto di rispettare i termini d'impugnazione previsti dalla legislazione d'uno Stato membro. Essi vanno considerati come «organi corrispondenti» ai fini del deposito degli atti d'impugnazione solo nel caso in cui nella distribuzione delle competenze ai sensi dell'ordinamento nazionale essi esercitino funzioni giurisdizionali o di carattere analogo e non siano manifestamente incompetenti.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.