10

A tale riguardo esso ha rilevato quanto segue: «36 (...) La giurisprudenza relativa al principio della tutela giurisprudenziale effettiva alla luce dell’articolo 47 della Carta (sentenze Otis e a., C‑199/11, EU:C:2012:684, punti da 54 a 63, e Koninklijke Grolsch/Commissione, T‑234/07, EU:T:2011:476, punti 39 e 40) ha conosciuto un’evoluzione che giustifica un suo riesame dell’opportunità di applicare la regola della concordanza quando un’eccezione di illegittimità viene invocata per la prima volta nel ricorso (sentenza del 12 marzo 2014, CR/Parlamento, F‑128/12, Racc. FP, EU:F:2014:38, punto 29). 37 In particolare, nella sentenza Koninklijke Grolsch/Commissione (EU:T:2011:476, punti 37, 39 e 40), il Tribunale dell’Unione europea, dopo aver constatato che nessuna disposizione del diritto dell’Unione impone al destinatario di una comunicazione degli addebiti per violazione delle norme in materia di concorrenza di contestare i suoi singoli elementi di fatto o di diritto nel corso del procedimento amministrativo, a pena di non poterlo più fare successivamente in sede giurisdizionale, ha respinto l’argomento della Commissione europea che contestava la ricevibilità di un motivo per il fatto che esso non era stato sollevato in termini chiari e precisi nel corso del procedimento amministrativo. Infatti, il Tribunale dell’Unione europea ha dichiarato che, nelle circostanze descritte, un argomento del genere si risolveva nel limitare l’accesso della ricorrente alla giustizia e, più in particolare, il suo diritto ad essere sentita dinanzi ad un giudice. Orbene, come ha ricordato il Tribunale dell’Unione europea, il diritto ad un ricorso effettivo e all’accesso ad un giudice imparziale è garantito dall’articolo 47 della Carta. 38 Anche se la giurisprudenza citata supra è stata elaborata in un settore diverso da quello del contenzioso tra le istituzioni dell’Unione europea e i loro agenti, la sentenza Koninklijke Grolsch/Commissione (EU:T:2011:476) riguarda la compatibilità con l’articolo 47 della Carta di una limitazione dell’accesso alla giustizia che non sia stata espressamente prevista dal legislatore. Nel settore del contenzioso della funzione pubblica, la regola della concordanza tra i motivi dedotti durante il procedimento precontenzioso e quelli dedotti nell’atto di ricorso, anche se trova il proprio fondamento nell’articolo 91, paragrafo 1, dello Statuto e, per quanto concerne il personale della BCE, nell’articolo 41 delle condizioni d’impiego e nell’articolo 8.1 des norme applicabili al personale, è una regola di origine giurisprudenziale. 39 Orbene, il [Tribunale della funzione pubblica] ritiene che tre ordini di considerazioni ostino a che un’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta in un ricorso sia dichiarata irricevibile per il sol fatto che essa non sia stata invocata nel reclamo precedente al suddetto ricorso. Tali considerazioni riguardano, anzitutto, la finalità del procedimento precontenzioso, poi, la natura dell’eccezione di illegittimità e, infine, il principio della tutela giurisdizionale effettiva. 40 In primo luogo, per quanto riguarda la finalità del procedimento precontenzioso, che è la stessa nell’ambito dell’articolo 91 dello Statuto e in quello del contenzioso del personale della BCE, da una giurisprudenza costante risulta che detto procedimento non ha ragion d’essere quando le censure sono rivolte contro una decisione che l’amministrazione non possa riformare. Nell’ambito dell’articolo 91 dello Statuto, la giurisprudenza ha anche escluso la necessità di presentare un reclamo avverso decisioni adottate da commissioni di concorso o un rapporto informativo (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 33, e giurisprudenza ivi citata). 41 Allo stesso modo, l’obbligo di invocare un’eccezione di illegittimità nel reclamo a pena di irricevibilità non può essere coerente con la finalità del procedimento precontenzioso (...). 42 Infatti, tenuto conto del principio di presunzione di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione europea, secondo il quale la normativa dell’Unione rimane pienamente efficace finché la sua illegittimità non è stata accertata da un giudice competente, un’amministrazione non può scegliere di disapplicare un atto generale in vigore, che violi, a suo parere, una norma giuridica di rango superiore, al solo scopo di consentire la soluzione stragiudiziale della controversia (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 35, e giurisprudenza ivi citata). 43 Una scelta del genere è a fortiori da escludere quando l’amministrazione interessata agisce in una situazione di competenza vincolata, giacché, in tale ipotesi, essa non è in grado di revocare o di modificare la decisione contestata dall’agente, quand’anche essa ritenesse fondata un’eccezione di illegittimità diretta contro la disposizione sulla base della quale la decisione impugnata è stata adottata (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 36). 44 D’altro canto, il fatto di sollevare per la prima volta nel ricorso un’eccezione di illegittimità non può pregiudicare il principio di certezza del diritto, poiché, anche se l’interessato avesse invocato una simile eccezione di illegittimità nella fase della reclamo, l’amministrazione non avrebbe potuto approfittare di una tale circostanza per risolvere la controversia con il suo agente mediante un componimento amichevole. 45 In secondo luogo, per quanto riguarda la natura dell’eccezione di illegittimità, secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 277 TFUE costituisce l’espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare in via incidentale, al fine di ottenere l’annullamento di un atto contro il quale essa può proporre un ricorso, la validità di un atto anteriore di un’istituzione dell’Unione che costituisca il fondamento giuridico dell’atto impugnato, qualora questa parte non avesse il diritto di proporre un ricorso diretto contro tale atto, di cui essa subisce pertanto le conseguenze senza averne potuto chiedere l’annullamento (sentenze Simmenthal/Commissione, 92/78, EU:C:1979:53, punto 39; Andersen e a./Parlamento, 262/80, EU:C:1984:18, punto 6, e Sina Bank/Consiglio, T‑15/11, EU:T:2012:661, punto 43). L’articolo 277 TFUE ha quindi lo scopo di tutelare il singolo contro l’applicazione di un atto normativo illegittimo, fermo restando che gli effetti di una sentenza che accerta l’inapplicabilità sono limitati alle sole parti della controversia e che tale sentenza non mette in discussione l’atto in sé stesso, divenuto inoppugnabile (sentenze Carius/Commissione, T‑173/04, EU:T:2006:333, punto 45, e giurisprudenza ivi citata, e CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 38). 46 Orbene, anche supponendo che l’obbligo di sollevare un’eccezione di illegittimità nel reclamo, a pena di irricevibilità, possa rispondere alla finalità del procedimento precontenzioso, il [Tribunale della funzione pubblica] considera che la natura stessa dell’eccezione di illegittimità è quella di conciliare il principio di legalità e quello della certezza del diritto (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 39). 47 Inoltre, dalla formulazione letterale dell’articolo 277 TFUE risulta che la parte può mettere in discussione un atto di portata generale dopo la scadenza del termine di ricorso solo in occasione di una controversia dinanzi ad un giudice dell’Unione. Una siffatta eccezione non può dunque produrre pienamente i suoi effetti nell’ambito di un procedimento di reclamo amministrativo (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 40). 48 In terzo e ultimo luogo, il [Tribunale della funzione pubblica] ricorda che il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che è oggi espresso all’articolo 47, secondo comma, della Carta e ai sensi del quale “[o]gni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata (...) da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge”. Questo comma corrisponde all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la “CEDU”) (sentenza Riesame Arango Jaramillo e a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punti 40 e 42). 49 Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo vertente sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, alla quale occorre fare riferimento conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, risulta che l’esercizio del diritto ad un giudice può essere soggetto a limitazioni, segnatamente per quanto riguarda le condizioni di ricevibilità del ricorso. Se da un lato gli interessati devono attendersi che le norme che stabiliscono tali limitazioni siano applicate, l’applicazione che ne viene fatta non deve nondimeno impedire ai singoli di avvalersi di un mezzo di ricorso disponibile (v., in tal senso, Corte eur. D.U., sentenza Anastasakis c. Grecia del 6 dicembre 2011, ricorso n. 41959/08, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 24; sentenza Riesame Arango Jaramillo e a./BEI, EU:C:2013:134, punto 43; ordinanza Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commissione, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, punto 53; sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 42). 50 In particolare, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha precisato che le limitazioni al diritto di ricorrere dinanzi a un giudice relative alle condizioni di ricevibilità di un ricorso non possono restringere l’accesso alla giustizia offerto ad un singolo in maniera tale o ad un punto tale che detto diritto ne sia pregiudicato nella sua sostanza stessa. Tali limitazioni sono compatibili con l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU soltanto se tendono ad uno scopo legittimo e se esiste un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (v. Corte eur. D.U., sentenze Liakopoulou c. Grecia del 24 maggio 2006, ricorso n. 20627/04, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 17; Kemp e altri c. Lussemburgo del 24 aprile 2008, ricorso n. 17140/05, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 47, e Viard c. Francia del 9 gennaio 2014, ricorso n. 71658/10, non pubblicata nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, § 29). Infatti, il diritto di accesso a un giudice si trova pregiudicato quando la sua disciplina cessa di servire gli scopi di certezza del diritto e di buona amministrazione della giustizia e costituisce una sorta di barriera che impedisce al singolo di ottenere che la sua controversia sia decisa nel merito dal giudice competente (presa di posizione dell’avvocato generale Mengozzi per la sentenza Riesame Arango Jaramillo e a./BEI, EU:C:2013:134, punti da 58 a 60; Corte eur. D.U., sentenza L’Erablière A.S.B.L. c. Belgio del 24 febbraio 2009, pubblicata per estratto nella Raccolta delle sentenze e delle decisioni, richiesta n. 49230/07, § 35; sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 43). 51 Orbene, la sanzione dell’irricevibilità di un’eccezione di illegittimità sollevata per la prima volta nel ricorso costituisce una limitazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva non proporzionale allo scopo perseguito dalla regola della concordanza, ossia quello di consentire una composizione amichevole delle controversie tra il funzionario interessato e l’amministrazione e di rispettare il principio di certezza del diritto (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 44, e giurisprudenza ivi citata). 52 In proposito, il Tribunale [della funzione pubblica] ricorda che, secondo la giurisprudenza, si presume che ogni funzionario normalmente diligente conosca le norme applicabili al personale (v. sentenza BM/BCE, F‑106/11, EU:F:2013:91, punto 45, per quanto attiene alle norme applicabili al trattamento degli agenti della BCE; per quanto attiene allo Statuto, v. sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 45, e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, un’eccezione di illegittimità può indurre il [Tribunale della funzione pubblica] a valutare la legittimità di dette norme alla luce di principi generali o di norme giuridiche di rango superiore che possono eccedere il contesto delle norme direttamente applicabili al personale. In ragione della natura stessa di un’eccezione di illegittimità, nonché del ragionamento che induce l’interessato a cercare e ad eccepire tale illegittimità, non si può esigere da un membro del personale della BCE che presenta il reclamo, e che non dispone necessariamente delle adeguate competenze giuridiche, di formulare una siffatta eccezione nella fase precontenziosa, e ciò pena la successiva irricevibilità. Una siffatta declaratoria di irricevibilità costituisce pertanto una sanzione sproporzionata e ingiustificata per l’agente interessato. 53 Inoltre, il fatto di subordinare la possibilità di eccepire l’illegittimità nella fase dell’atto di ricorso all’applicazione di una regola di concordanza con il reclamo rischia di favorire indebitamente una categoria di funzionari di agenti, ossia quelli che dispongono di conoscenze giuridiche, rispetto a tutte le altre categorie di funzionari e di agenti. 54 Alla luce di tutto quanto precede, l’eccezione di illegittimità invocata per la prima volta nell’atto di ricorso deve essere dichiarata ricevibile».