CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 17 FEBBRAIO 1976 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Nel descrivere gli antefatti del presente procedimento è difficile reprimere un sentimento di sdegno ed evitare di esprimersi in termini particolamente severi.

Ecco di che si tratta: il sig. Balsamo, cittadino italiano, dopo aver svolto, per molti anni, attività lavorativa in patria, emigrava in Belgio, dove lavorava come minatore dal 1946 al 1958. Ritornato successivamente in Italia, egli continuava a lavorare come bracciante agricolo. Dal 1o novembre 1968 — si faccia bene attenzione alle date — egli non esercita più alcuna attività lavorativa per ragioni di salute.

Il 26 ottobre 1968 egli presentava all'Istituto nazionale della previdenza sociale (in prosieguo INPS), ente previdenziale italiano competente, una domanda di pensione per invalidità. La pensione gli veniva accordata, tenuto conto dei periodi assicurativi maturati in forza della legge italiana, dal 1o novembre 1968. Nel giugno 1970, l'INPS trasmetteva la pratica all'ente previdenziale belga competente, utilizzando i moduli all'uopo prescritti dal diritto comunitario, vale a dire dai regolamenti nn. 3 e 4, relativi alla previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti (GU n. 30 del 16. 12. 1958). Nei moduli erano indicati, fra l'altro, il nome dell'ultimo datore di lavoro e la data in cui l'interessato aveva cessato la propria attività lavorativa e dalla quale fruiva in Italia della pensione di invalidità.

Dopo aver atteso invano, per lungo tempo una risposta, il Balsamo sollecitava a più riprese, nell'agosto 1973 e successivamente nel febbraio e nel marzo 1974 — queste date sono purtroppo esatte! —, il disbrigo della sua pratica presso l'ente belga, l'Institut national d'assurance maladie-invalidité (in prosieguo INAMI). Nell'ottobre 1974 gli veniva notificata, tramite l'INPS, la decisione 24 luglio 1974 con la quale l'INAMI rifiutava di riconoscergli il diritto ad una pensione di invalidità in Belgio. Va sottolineato, a questo proposito, che la commissione medica d'invalidità che dipende da detto ente aveva riconosciuto l'interessato inabile al lavoro per il periodo 31 ottobre 1968 - 31 marzo 1976, data in cui egli avrebbe maturato il diritto alla pensione di vecchiaia. L'INAMI motivava la sua decisione richiamandosi all'art. 56 della legge belga 9 agosto 1963, che prescrive come presupposto dell'inabilità al lavoro la completa cessazione di ogni attività lavorativa. Tale presupposto non sussisteva ancora il 26 ottobre 1968, data della presentazione della domanda di pensione, ma si era realizzato solo alcuni giorni dopo. L'interessato avrebbe dovuto quindi presentare una nuova domanda.

Il Balsamo impugnava tale decisione dinanzi al Tribunal du travail di Bruxelles, sostenendo che l'INPS aveva trasmesso la sua domanda all'ente belga solo il 10 giugno 1970 e che, per di più, la prestazione di invalidità era stata richiesta dal 1o novembre 1968, data in cui egli aveva cessato ogni attività lavorativa: a suo avviso, non era pertanto necessario rinnovare la domanda di pensione. Egli si richiamava in proposito agli artt. 28, n. 1, lett. f) e g), del regolamento n. 3, e 30, n. 1, del regolamento n. 4, nonché alle corrispondenti disposizioni — in vigore dal 1o ottobre 1970 — dei regolamenti nn. 1408/71 (art. 49, n. 3) (GU n. L 149 del 5. 7. 1971) e 574/72 (art. 36, n. 1) (GU n. L 74 del 27. 3. 1972).

Ritenendo che l'interpretazione di tali norme dia adito a dubbi, il Tribunal du travail, accogliendo una domanda in tal senso presentata in via subordinata dall'attore, decideva, con provvedimento 6 ottobre 1975, di sospendere il procedimento e di sottoporre in via pregiudiziale alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione così formulata:

«Quale sia l'esatta interpretazione da darsi agli artt. 28, n. 1, lett. f) e g), del regolamento n. 3, e 49 del regolamento n. 1408/71 del Consiglio CEE, onde accertare se l'applicazione di detti articoli renda necessario presentare ogni volta una nuova domanda di pensione a norma degli artt. 30, n. 1, del regolamento n. 4, e 36, n. 1, del regolamento n. 574/72 del Consiglio CEE».

Ritengo opportuno premettere all'esame di tale questione, così come ha fatto anche la Commissione, alcuni cenni sulle legislazioni previdenziali italiana e belga.

In forza della legge italiana, il diritto a una pensione di invalidità si acquisisce, indipendentemente dall'esistenza di una infermità e purchè ricorrano tutti i necessari presupposti, il primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda. Verosimilmente è anche per questa ragione che all'interessato è consentito di continuare ad esercitare un'attività lavorativa al momento della presentazione della domanda. Questa, inoltre, non solo non deve essere rinnovata fintantochè la pratica è all'esame dell'ente previdenziale, ma anzi vale anche per qualsiasi altra prestazione alla quale l'interessato abbia acquistato diritto entro la data in cui l'ente emana la sua decisione. Tanto è disposto dall'art. 18 del decreto presidenziale 27 aprile 1968, n. 488.

— Per quanto concerne il regime assicurativo belga contro la malattia e l'invalidità la legge 9 agosto 1963 contemplava tre tipi di indennità

— l'«indemnité d'incapacite primaire», versata per un anno e, per quanto concerne concerne i minatori, per 6 mesi, all'assicurato inabile al lavoro;

— l'«indemnité d'incapacite prolongée», corrisposta per i due anni successivi;

— l'«indemnité d'invalidité», pagata, in caso di perdurante incapacità lavorativa, fino all'età della pensione (che per gli uomini è fissata a 65 anni).

La legge 7 giugno 1969, entrata in vigore il primo gennaio 1970, ha modificato tale disciplina stabilendo che l'«indemnité d'invalidité» spetta all'interessato già allo scadere del primo anno (e, nel caso dei minatori, dei primi sei mesi) di malattia. Secondo quanto afferma la Commissione, per poter fruire dell'«indemnité d'incapacité primaire» è sufficiente esibire un certificato di inabilità al lavoro; alla scadenza del periodo suddetto l'«indemnité d'invalidité» viene assegnata d'ufficio, ove sussitano i requisiti prescritti, senza cioè che sia necessario presentare un'apposita domanda. Nell'ipotesi in cui l'assicurato, soggetto in Belgio a tale disciplina, abbia lavorato anche in altri Stati membri, maturandovi il diritto a una pensione d'invalidità, l'ente previdenziale belga competente, una volta emanata la decisione in merito al versamento di una pensione d'invalidità a suo carico, trasmette la pratica agli enti competenti degli altri Stati membri interessati senza che l'assicurato debba farne espressa richiesta. Tale prassi è conforme all'art. 37 del regolamento n. 4, in forza del quale, ai fini dell'applicazione delle legislazioni di tipo A (che prevedono la concessione di una pensione d'invalidità indipendentemente dai periodi assicurativi maturati), «la data di scadenza del periodo di concessione delle prestazioni di malattia in denaro deve essere all'occorrenza considerata come data di presentazione della domanda di pensione».

Già alla luce delle normativa sopra descritta non può non destare stupore l'atteggiamento dell'ente assicurativo belga il quale, nel caso di un assicurato colpito da invalidità all'estero, e che non ha quindi fruito di una «indemnité d'incapacité primaire», sostiene con tanta pervicacia che il versamento di una pensione belga d'invalidità è subordinato alla presentazione di un'apposita domanda e pretende, per di più che già al momento della presentazione di tale domanda — che, a norma del regolamento n. 4, può essere indirizzata ad un ente previdenziale di un altro Stato membro — devono sussistere i presupposti dell'inabilità al lavoro e della cessazione di ogni attività lavorativa. In corso di causa è stato giustamente osservato che in tal modo la concessione di una pensione è subordinata, nell'ipotesi in cui l'evento assicurato si verifichi fuori del Belgio, a requisiti più gravosi ed all'espletamento di formalità supplementari, quelle, cioè, prescritte per il versamento dell'«indemnité d'incapacité primaire» (produzione di un certificato attestante l'inabilità al lavoro e la cessazione dell'attività lavorativa). È lecito chiedersi se un siffatto risultato sia compatibile con il principio fondamentale che informa la normativa previdenziale comunitaria, vale a dire l'abolizione di ogni discriminazione a danno dei lavoratori originari di altri Stati membri. Per quanto concerne poi l'art. 56, n. 1, della legge 9 agosto 1963 — invocato dall'INAMI — in forza del quale devono considerarsi inabili al lavoro solo coloro che non svolgano più alcuna attività e siano affetti da un determinato grado di incapacità lavorativa, ci si può ancora domandare se tale norma vada necessariamente interpretata nel senso che i requisiti da essa stabiliti devono sussitere già alla data della presentazione della domanda, e non invece, come autorizza a ritenere il suo tenore («est reconnu incapable de travailler …»), al momento dell'istruzione della pratica relativa.

Tuttavia, non è naturalmente nostro compito procedere, per criticare la prassi amministrativa sopra descritta, ad un'interpretazione del diritto interno.

L'esame tanto della fattispecie, quanto dell'interpretazione della normativa belga sostenuta dall'INAMI, va invece effettuato alla luce del diritto previdenziale comunitario, e, in particolare, delle disposizioni citate nel provvedimento di rinvio.

Com'è noto, l'art. 28, lett. f) e g), del regolamento n. 3 — che corrisponde all'art. 49 del regolamento n. 1408/71 — recita:

«f) Se l'interessato non soddisfa, a un dato momento, alle condizioni prescritte da tutte le legislazioni che gli sono applicabili, ma soddisfa alle condizioni di una sola di esse, senza che sia necessario far ricorso ai periodi compiuti sotto una o più delle altre legislazioni, l'ammontare della prestazione è determinato in vertù della sola legislazione nei cui confronti il diritto è conseguito e tenuto conto dei soli periodi compiuti sotto tale legislazione;

g) nei casi previsti alle lettere e) e f) del presente paragrafo le prestazioni già liquidate sono rivedute conformemente alle disposizioni della lettera b) del presente paragrafo man mano che siano soddisfatte le condizioni prescritte da una o più delle altre legislazioni, tenuto conto della totalizzazione dei periodi prevista all'articolo precedente.»

Come ha giustamente sostenuto la Commissione, già dalla lettera di tale norma emerge con chiarezza che essa non è pertinente al caso di specie. In primo luogo, infatti, i presupposti stabiliti dalla legge belga sussistevano alla data del 1o novembre 1968, dalla quale è stata accordata all'interessato in Italia la pensione di invalidità. Inoltre, anche se così non fosse stato, sarebbe toccato all'ente previdenziale italiano, una volta che l'ente belga avesse liquidato la quota della prestazione a suo carico, procedere alla revisione d'ufficio della pensione. È quindi vano cercare nell'art. 28 il fondamento dell'obbligo dell'ente belga di concedere d'ufficio la pensione d'invalidità dal momento della realizzazione dei presupposti sostanziali necessari.

Viceversa, per stabilire se dopo il 26 ottobre 1968 il Balsamo fosse tenuto a presentare una nuova domanda di pensione all'ente belga al momento della cessazione del lavoro, è opportuno piuttosto richiamarsi al combinato disposto dell'art. 30, n. 1, del regolamento n. 4, e di altre disposizioni contenute nel capitolo 2 dello stesso regolamento, cui fa del pari riferimento l'ordinanza di rinvio.

L'art. 30, n. 1, dispone che, per fruire delle prestazioni contemplate dagli artt. 26-28 del regolamento n. 3, il lavoratore deve presentare domanda all'ente dello Stato di residenza in base alle modalità prescritte dalla legislazione dello stesso Stato. L'art. 31, n. 1, lett. b), dal canto suo, stabilisce che l'esatezza delle informazioni fornite dal postulante deve essere del pari accertata dagli organi competenti del paese di residenza. A norma dell'art. 33 infine, per l'istruzione della pratica viene utilizzato un modulo la cui trasmissione all'ente competente di un altro Stato membro sostituisce quella dei documenti giustificativi. A tale proposito, è irrilevante, a mio giudizio, determinare con esattezza la portata dell'art. 30 ed accertare — alludo qui ad un argomento dedotto dall'ente assicurativo belga secondo cui nella fattispecie deve lamentarsi non già l'inosservanza di semplici formalità, bensì il difetto di presupposti sostanziali — quali requisiti abbiano, ai sensi di detta norma, carattere formale e quali invece possiedano natura sostanziale. Ritengo invece opportuno sottolineare lo scopo essenziale perseguito dalle disposizioni sopra citate, e in particolare dall'art. 30, che è quello di esonerare l'assicurato dal presentare più domande secondo le modalità prescritte dalle leggi vigenti nei diversi Stati interessati. In altre parole, tali norme mirano a semplificare, nel caso di un lavoratore che abbia diritto a prestazioni d'invalidità in più Stati membri, il complicato iter burocratico derivante dalla contemporanea applicazione delle legislazione di tali Stati. Nell'ambito di un sistema che si limita a coordinare le legislazioni previdenziali degli Stati membri, senza imporre una vera e propria unificazione intesa ad eliminare tutte le difficoltà, tale principio comporta, a mio avviso, per tutti gli enti assicurativi interessati, l'obbligo di evitare ogni inutile formalismo che possa pregiudicare i diritti dei lavoratori, oppure — in altri termini — di tenere nella maggior considerazione possibile, nell'applicazione delle norme interne, gli interessi comunitari, almeno quando ciò non rischi di intralciare seriamente il funzionamento dell'apparato amministrativo nazionale, indubbiamente complicato.

Alla luce degli elementi acquisiti in corso di causa non può non farsi carico all'ente belga d'aver disatteso questo fondamentale precetto del diritto comunitario, esigendo che il Balsamo presentasse nel 1974 una nuova domanda di pensione per il solo fatto che egli aveva continuato a lavorare per i cinque giorni successivi alla presentazione della domanda all'ente italiano nel 1968.

L'atteggiamento dell'ente belga è motivato — come esso sostiene — dall'inammissibilità di una domanda di pensione relativa ad un'invalidità futura. A suo avviso, pertanto, i presupposti sostanziali del diritto alla pensione avrebbero dovuto sussistere già nel momento in cui è stato sollecitato il versamento della prestazione. Peraltro, a norma del diritto comunitario, la domanda presentata all'ente previdenziale di uno Stato membro varrebbe anche per quanto concerne le prestazioni a carico degli enti competenti degli altri paesi interessati.

Deve ammettersi che la premessa su cui si fonda tale argomentazione appare esatta: non si può infatti pretendere che un ente assicurativo, nell'ipotesi in cui al momento della presentazione della domanda non sussistano tutti i presupposti del diritto alla prestazione, lasci una pratica in sospeso a tempo indeterminato e liquidi infine d'ufficio la prestazione non appena si siano verificate le condizioni richieste, il cui controllo, nel caso in cui l'evento assicurato si produca all'estero, può implicare notevoli difficoltà. Questo tuttavia, come emerge chiaramente dalla descrizione degli antefatti della causa, non è il caso nella fattispecie. L'ente belga, infatti, una volta ricevuta la pratica dall'INPS — dopo un lungo periodo di tempo, necessario per l'espletamento delle formalità minuziosamente descritte dall'art. 34 del regolamento n. 4 — disponeva di tutti gli elementi utili ai fini di una immediata decisione positiva circa la domanda di pensione, con effetto dalla data in cui erano state soddisfatte le condizioni all'uopo stabilite. Quando poi l'INAMI si richiama alla fictio juris stabilita dal diritto comunitario — la presentazione della domanda ad un ente straniero equivale alla presentazione di una domanda all'ente assicurativo belga — per dar rilievo al fatto che l'interessato, nel momento in cui ha fatto domanda di pensione all'INPS, non possedeva ancora tutti i requisiti prescritti dalla legge belga, altro non fa, a mio avviso, che travisare lo spirito della normativa invocata, la quale mira evidentemente a tutelare, non già a ledere, gli interessi dei lavoratori.

Va inoltre considerato quanto segue.

La legislazione italiana, alla quale l'assicurato residente in Italia è tenuto in primo luogo a conformarsi, stabilisce che la pensione viene corrisposta dal primo giorno del mese successivo a quello di presentazione della domanda, sempreché a tale data risultino soddisfatte le relative condizioni. Questa, fra l'altro, è la ragione per cui non si esige che l'interessato abbia cessato ogni attività lavorativa al momento in cui chiede la prestazione. Inoltre, fintantoché la pratica è in istruzione, non è necessario presentare una nuova domanda.

Ciò posto, e ammettendo che il punto di vista dell'ente previdenziale belga sia esatto, il Balsamo avrebbe potuto scegliere fra due possibilità: rinviare la presentazione della domanda alla data della cessazione della sua attività lavorativa, oppure presentare all'ente assicurativo del luogo di residenza due successive domande a breve intervallo l'una dall'altra. Nel primo caso egli avrebbe sofferto una perdita di diritti, risultato che, com'è stato più volte affermato in giurisprudenza, è incompatibile con la ratio del diritto comunitario. La seconda alternativa gli era, come s'è visto, preclusa dalla legge italiana. In definitiva, né l'una, né l'altra soluzione mi sembrano conciliabili con il sistema e lo spirito della normativa previdenziale comunitaria.

Così stando le cose, ritengo che l'ente belga — contemperando i dettami della propria normativa nazionale con i principi del diritto comunitario — possa riconoscere all'interessato il diritto alla pensione, qualora tutti i necessari presupposti sostanziali sussistessero alla data in cui gli è effettivamente pervenuta la relativa domanda, e con effetto dal momento in cui detti presupposti risultino realizzati: una siffatta soluzione mi pare accettabile con un minimo di buona volontà e, al tempo stesso, compatibile con le esigenze della prassi amministrativa. Del tutto ingiustificata è invece — a mio avviso — la pretesa relativa ad una nuova domanda, soprattutto se si tiene presente che ciò potrebbe comportare per l'interessato una perdita di diritti, giacchè la pensione gli verrebbe accordata con effetto solo dal giorno della presentazione di tale domanda.

Ritengo pertanto che la questione del Tribunal du travail di Bruxelles, considerati il sistema e lo spirito della normativa comunitaria in materia previdenziale, e tenuto conto, in particolare, dei principi stabiliti rispettivamente dall'art. 30 del regolamento n. 4 e dalle disposizioni corrispondenti del regolamento n. 574/72, vada così risolta:

Se, in forza della legislazione di uno Stato membro, la pensione di invalidità è attribuita d'ufficio, la domanda presentata dall'assicurato all'ente previdenziale del paese di residenza e da questo trasmessa all'ente competente del suddetto Stato, a norma dell'art. 30 del regolamento n. 4, o dell'art. 36 del regolamento n. 574/72, è valida qualora al momento della sua presentazione sussistano tutti i requisiti stabiliti dalla legge del paese di residenza per la concessione della pensione di invalidità.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.