Causa T‑315/01

Yassin Abdullah Kadi

contro

Consiglio dell’Unione europea e Commissione delle Comunità europee

«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Competenza della Comunità — Congelamento dei capitali — Diritti fondamentali — Ius cogens — Sindacato giurisdizionale — Ricorso di annullamento»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione ampliata) 21 settembre 2005

Massime della sentenza

1. Procedura — Regolamento che sostituisce nel corso del giudizio il regolamento impugnato — Elemento nuovo — Estensione delle conclusioni e dei motivi iniziali

2. Atti delle istituzioni — Scelta del fondamento normativo — Regolamento che istituisce sanzioni nei confronti di determinate persone ed entità che non presentano alcun legame con un paese terzo — Artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, in combinato disposto — Ammissibilità

[Artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE; art. 3 UE; regolamento (CE) del Consiglio n. 881/2002]

3. Libera circolazione dei capitali e libertà dei pagamenti — Restrizioni — Misure nazionali intese a lottare contro il terrorismo internazionale che impongono a tal fine sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di singoli che non presentano alcun legame con un paese terzo — Ammissibilità — Presupposti

(Art. 58 CE)

4. Diritto internazionale pubblico — Carta delle Nazioni Unite — Decisioni del Consiglio di Sicurezza — Obblighi che ne risultano per gli Stati membri — Preminenza sul diritto nazionale e sul diritto comunitario — Obblighi risultanti da tale Carta — Carattere vincolante per la Comunità

5. Comunità europee — Sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti delle istituzioni — Atto che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Controllo incidentale della legittimità delle decisioni del Consiglio di Sicurezza — Controllo effettuato alla luce del diritto comunitario — Esclusione — Controllo effettuato alla luce dello ius cogens — Ammissibilità

(Artt. 5 CE, 10 CE, 230 CE, 297 CE, 307, primo comma, CE; art. 5 UE; regolamento del Consiglio n. 881/2002)

6. Comunità europee — Sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti delle istituzioni — Atto che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Regolamento n. 881/2002 — Specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Diritti fondamentali degli interessati — Congelamento dei capitali — Controllo effettuato alla luce dello ius cogens — Diritto di proprietà dell’interessato — Principio di proporzionalità — Inosservanza — Insussistenza

[Regolamento del Consiglio n. 881/2002, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio n. 561/2003]

7. Comunità europee — Sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti delle istituzioni — Atto che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Regolamento n. 881/2002 — Specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Diritto dell’interessato ad essere sentito — Inosservanza — Insussistenza

(Regolamento del Consiglio n. 881/2002)

8. Ricorso di annullamento — Atto comunitario che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Regolamento n. 881/2002 — Specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Sindacato giurisdizionale — Limiti — Lacuna nella tutela giurisdizionale del ricorrente — Controllo effettuato alla luce dello ius cogens — Diritto ad un rimedio giurisdizionale efficace — Inosservanza — Insussistenza

(Art. 226 CE; regolamento del Consiglio n. 881/2002)

1. Nell’ambito di un ricorso di annullamento, allorché un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato è sostituito, in corso di giudizio, da un regolamento che ha il medesimo oggetto, quest’ultimo va considerato un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto col principio di sana amministrazione della giustizia e con quello dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice comunitario contro un regolamento, possa adeguare il regolamento impugnato o sostituirgliene un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore regolamento o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di esso.

(v. punti 53-54)

2. Gli artt. 60 CE e 301 CE non costituiscono, da soli, un fondamento normativo sufficiente per adottare un regolamento comunitario volto alla lotta contro il terrorismo internazionale e all’imposizione, a tal fine, di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di singoli senza che sussista un qualche legame tra tali singoli e un paese terzo.

Del pari, l’art. 308 CE non costituisce, da solo, un fondamento normativo sufficiente per consentire l’adozione di un regolamento siffatto. Se è vero che nessuna disposizione del Trattato attribuisce alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l’imposizione di sanzioni riguardanti individui o entità che non presentano alcun legame con un paese terzo, la lotta contro il terrorismo internazionale e, in particolare, l’imposizione di sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di individui ed entità sospettati di contribuire al suo finanziamento non può essere ricollegata ad alcun obiettivo esplicitamente assegnato alla Comunità dagli artt. 2 CE e 3 CE. Inoltre, dal preambolo del Trattato CE non emerge affatto che quest’ultimo persegua un obiettivo più vasto di difesa della pace e della sicurezza internazionale. Esso attiene esclusivamente agli obiettivi del Trattato UE. Se certamente si può affermare che tale obiettivo dell’Unione deve ispirare l’azione della Comunità nel settore delle sue competenze, ciò non basta, invece, a fondare l’adozione di misure ai sensi dell’art. 308 CE. Infine, non si può interpretare l’art. 308 CE nel senso che esso autorizza in modo generale le istituzioni a fondarsi su tale articolo per realizzare un obiettivo del Trattato UE.

Alla luce di quanto precede il Consiglio era competente, sul fondamento costituito dal combinato disposto degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, ad adottare il regolamento impugnato n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, il quale attua nella Comunità le sanzioni economiche e finanziarie previste dalla posizione comune 2002/402, in assenza di qualsiasi legame tra il territorio o il regime dirigente di un paese terzo.

In tale contesto, infatti, occorre tener conto del collegamento specificamente creato, in occasione della revisione risultante dal Trattato di Maastricht, tra le azioni della Comunità che comportano sanzioni economiche ai sensi degli artt. 60 CE e 301 CE e gli obiettivi del Trattato UE in materia di relazioni esterne. Al riguardo, gli artt. 60 CE e 301 CE sono disposizioni assolutamente particolari del Trattato CE poiché prevedono espressamente che un’azione della Comunità possa risultare necessaria per realizzare non uno degli obiettivi della Comunità, determinati dal Trattato CE, ma uno degli obiettivi specificamente assegnati all’Unione dall’art. 2 UE, ossia l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune. Così, quando i poteri in materia di sanzioni economiche e finanziarie previsti dagli artt. 60 CE e 301 CE, ossia l’interruzione o la riduzione delle relazioni economiche con uno o più paesi terzi, in particolare per quanto attiene ai movimenti di capitali e ai pagamenti, si rivelano insufficienti per consentire alle istituzioni di raggiungere l’obiettivo della PESC, il ricorso al fondamento normativo supplementare costituito dall’art. 308 CE si giustifica, nel particolare contesto considerato da tali due articoli, in nome dell’esigenza di coerenza di cui all’art. 3 UE. Il ricorso al cumulo dei fondamenti normativi costituito dagli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE consente così di realizzare, in materia di sanzioni economiche e finanziarie, l’obiettivo perseguito nell’ambito della PESC dall’Unione e dai suoi Stati membri, espresso in una posizione comune o in un’azione comune, nonostante manchi un’espressa attribuzione alla Comunità dei poteri di imporre sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di individui o entità che non hanno legami sufficienti con un paese terzo determinato.

(v. punti 96-97, 100, 116, 118-121, 123-124, 127-128, 130, 135)

3. La Comunità non ha alcuna competenza esplicita ad imporre restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti. L’art. 58 CE consente invece che gli Stati membri adottino misure aventi un tale effetto nei limiti in cui ciò sia e rimanga giustificato per raggiungere gli obiettivi di cui a tale norma e, in particolare, per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Dato che la nozione di sicurezza pubblica ricomprende sia la sicurezza interna sia la sicurezza esterna dello Stato, gli Stati membri sarebbero dunque legittimati in via di principio ad adottare, ai sensi dell’art. 58, n. 1, lett. b), CE, misure volte alla lotta contro il terrorismo internazionale e all’imposizione a tal fine di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di singoli, senza stabilire un qualche legame con il territorio o con il regime dirigente di un paese terzo. Purché siano conformi all’art. 58, n. 3, CE e non oltrepassino quanto necessario per raggiungere l’obiettivo prefissato, tali misure sarebbero compatibili con il regime di libera circolazione dei capitali e dei pagamenti istituito dal Trattato CE.

(v. punto 110)

4. Dal punto di vista del diritto internazionale, gli obblighi degli Stati membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) ai sensi della Carta delle Nazioni Unite prevalgono incontestabilmente su qualsiasi altro obbligo di diritto interno o di diritto internazionale pattizio, ivi compreso, per quelli tra di essi che sono membri del Consiglio d’Europa, sugli obblighi derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e, per quelli tra di essi che sono anche membri della Comunità, sui loro obblighi derivanti dal Trattato CE. Tale prevalenza si estende alle decisioni contenute in una risoluzione del Consiglio di Sicurezza, a norma dell’art. 25 della Carta delle Nazioni Unite, ai termini del quale i membri dell’ONU convengono di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza.

Pur non essendo membro delle Nazioni Unite, la Comunità deve essere considerata vincolata agli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite, alla stessa stregua dei suoi Stati membri, in base allo stesso Trattato che la istituisce. Da un lato, che essa non può violare gli obblighi incombenti ai propri Stati membri in forza della detta Carta né ostacolare la loro esecuzione. Dall’altro, essa è tenuta, a norma del suo stesso Trattato istitutivo, ad adottare, nell’esercizio delle proprie competenze, tutte le disposizioni necessarie per consentire ai propri Stati membri di conformarsi a tali obblighi.

(v. punti 181, 184, 192-193, 204)

5. Il regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, adottato alla luce della posizione comune 2002/402, costituisce l’attuazione, a livello comunitario, dell’obbligo che incombe agli Stati membri, in quanto membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), di dare esecuzione, eventualmente mediante un atto comunitario, alle sanzioni contro Osama bin Laden, la rete Al-Qaeda, i talibani e altre persone, gruppi, imprese ed entità associati, che sono state decise e poi inasprite da varie risoluzioni del Consiglio di Sicurezza adottate in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite.

In questo contesto, le istituzioni comunitarie hanno agito in base ad una competenza vincolata, sicché esse non disponevano di alcun margine di discrezionalità autonomo. In particolare, esse non potevano né modificare direttamente il contenuto delle risoluzioni di cui trattasi né prevedere un meccanismo che potesse dar luogo ad una modifica del genere. Qualsiasi controllo della legittimità interna del regolamento n. 881/2002 implicherebbe dunque la verifica da parte del Tribunale, in via incidentale, della legittimità delle dette risoluzioni.

Orbene, alla luce del principio della preminenza del diritto dell’ONU sul diritto comunitario, l’affermazione di una competenza del Tribunale a controllare in via incidentale la legittimità delle decisioni del Consiglio di Sicurezza in base allo standard di tutela dei diritti fondamentali riconosciuti nell’ordinamento giuridico comunitario non può giustificarsi né sulla base del diritto internazionale né sulla base del diritto comunitario. Infatti, da un lato, una competenza del genere sarebbe incompatibile con gli impegni assunti dagli Stati membri in base alla Carta delle Nazioni Unite, in particolare ai suoi artt. 25, 48 e 103, nonché con l’art. 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Dall’altro, essa sarebbe contraria sia alle disposizioni del Trattato CE, in particolare agli artt. 5 CE, 10 CE, 297 CE e 307, primo comma, CE, sia a quelle del Trattato UE, in particolare all’art. 5 UE. Essa sarebbe, inoltre, incompatibile con il principio secondo il quale le competenze della Comunità e, pertanto, quelle del Tribunale devono venir esercitate nel rispetto del diritto internazionale.

Le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza adottate in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite si sottraggono quindi, in via di principio, al sindacato giurisdizionale del Tribunale e quest’ultimo non ha il potere di rimettere in causa, seppur in via incidentale, la loro legittimità alla luce del diritto comunitario. Al contrario, il Tribunale è tenuto, per quanto possibile, ad interpretare e applicare tale diritto in modo che sia compatibile con gli obblighi degli Stati membri derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite.

Il Tribunale ha tuttavia il potere di controllare, in via incidentale, la legittimità delle risoluzioni di cui trattasi alla luce dello ius cogens, inteso come un ordinamento pubblico internazionale che s’impone nei confronti di tutti i soggetti del diritto internazionale, compresi gli organi dell’ONU, e al quale non è possibile derogare.

(v. punti 213-215, 221-223, 225-226)

6. Il congelamento dei capitali previsto dal regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, come modificato dal regolamento n. 561/2003, e, indirettamente, dalle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza attuate da tali regolamenti, non viola i diritti fondamentali degli interessati, alla luce dello standard di tutela universale dei diritti fondamentali della persona umana appartenenti allo ius cogens.

In proposito, le espresse possibilità di esenzioni e di deroghe che accompagnano il congelamento dei capitali delle persone iscritte nell’elenco del comitato per le sanzioni dimostrano chiaramente che tale misura non ha né lo scopo né l’effetto di assoggettare tali persone ad un trattamento disumano o degradante.

Inoltre, nei limiti in cui il diritto alla proprietà privata debba essere considerato facente parte delle norme imperative del diritto internazionale generale, solo una privazione arbitraria di tale diritto potrebbe, in ogni caso, essere considerata contraria allo ius cogens. Orbene, tale non è il caso nella fattispecie.

Infatti, in primo luogo, il congelamento dei loro capitali è un aspetto delle sanzioni decise dal Consiglio di Sicurezza contro Osama bin Laden, la rete Al‑Qaeda, i talibani e altre persone, gruppi, imprese ed entità associati, in considerazione dell’importanza della lotta contro il terrorismo internazionale e della legittimità di una tutela delle Nazioni Unite contro gli intrighi di organizzazioni terroristiche. In secondo luogo, il congelamento dei capitali è una misura cautelare che, a differenza di una confisca, non lede la sostanza stessa del diritto di proprietà degli interessati sulle loro disponibilità finanziarie, ma soltanto il relativo utilizzo. In terzo luogo, le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza prevedono un meccanismo di riesame periodico del regime generale delle sanzioni. Infine, la normativa di cui trattasi predispone una procedura che consente agli interessati di sottoporre in qualsiasi momento il loro caso al comitato per le sanzioni ai fini di un riesame, attraverso l’intermediazione dello Stato membro di loro nazionalità o di loro residenza.

Tenuto conto di tali circostanze, il congelamento dei capitali delle persone ed entità sospettate, in base alle informazioni comunicate dagli Stati membri delle Nazioni Unite e controllate dal Consiglio di Sicurezza, di essere legate ad Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani e di avere partecipato al finanziamento, alla pianificazione, alla preparazione o all’esecuzione di atti terroristici non può passare per una lesione arbitraria, inadeguata o sproporzionata dei diritti fondamentali degli interessati.

(v. punti 238, 240, 242-245, 248-251)

7. Né il Consiglio, in relazione all’adozione del regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, né il comitato per le sanzioni, in relazione all’iscrizione dell’interessato nell’elenco delle persone i cui capitali devono essere congelati in esecuzione delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza attuate da tale regolamento, hanno violato il diritto dell’interessato ad essere sentito.

Infatti, in primo luogo, il Consiglio non era tenuto ad ascoltare l’interessato circa il fatto che il suo nome continuava a figurare nell’elenco delle persone ed entità colpite dalle sanzioni, nel contesto dell’adozione e dell’attuazione del regolamento di cui trattasi, poiché le istituzioni comunitarie non disponevano di alcun margine di discrezionalità nel recepire nell’ordinamento giuridico comunitario risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e decisioni del comitato per le sanzioni, cosicché un’audizione dell’interessato non avrebbe potuto in nessun caso portare l’istituzione a rivedere la propria posizione.

In secondo luogo, il diritto dell’interessato di essere ascoltato dal comitato per le sanzioni in relazione alla sua iscrizione nell’elenco delle persone sospettate di contribuire al finanziamento del terrorismo internazionale i cui capitali devono essere congelati in esecuzione delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza non è previsto dalle risoluzioni di cui trattasi. In particolare, in una situazione in cui si controverte di misure cautelari che limitano la disponibilità dei beni dell’interessato, il rispetto dei diritti fondamentali di quest’ultimo non esige che i fatti e gli elementi di prova ritenuti a suo carico gli siano comunicati, quando il Consiglio di Sicurezza o il suo comitato per le sanzioni ritengono che vi ostino motivi riguardanti la sicurezza e della comunità internazionale.

(v. punti 258-259, 261, 274, 276)

8. Nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto contro il regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, il Tribunale esercita un controllo completo sulla legittimità del detto regolamento per quanto attiene al rispetto, da parte delle istituzioni comunitarie, delle norme di competenza nonché delle norme di legittimità esterna e delle forme sostanziali imposte al loro operato. Il Tribunale controlla parimenti la legittimità del regolamento alla luce delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza che tale regolamento deve attuare, segnatamente sotto il profilo dell’adeguatezza formale e sostanziale, della coerenza interna e della proporzionalità del primo rispetto alle seconde. Inoltre, esso controlla la legittimità del detto regolamento e, indirettamente, la legittimità delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza di cui trattasi, alla luce delle norme superiori del diritto internazionale appartenenti allo ius cogens, segnatamente delle norme imperative sulla tutela universale dei diritti della persona umana.

Per contro, non spetta al Tribunale controllare indirettamente la conformità delle stesse controverse risoluzioni del Consiglio di Sicurezza ai diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico comunitario. Al Tribunale non spetta neanche verificare l’assenza di errori di valutazione dei fatti e degli elementi di prova che il Consiglio ha considerato a sostegno delle misure adottate né, fatto salvo l’ambito limitato del controllo effettuato alla luce dello ius cogens, controllare indirettamente l’opportunità e la proporzionalità di tali misure. In tali limiti, i ricorrenti non dispongono di alcun rimedio giurisdizionale, poiché il Consiglio di Sicurezza non ha ritenuto opportuno individuare un giudice internazionale indipendente con il compito di decidere, in diritto e in fatto, dei ricorsi diretti contro le decisioni individuali adottate dal comitato per le sanzioni.

Tuttavia, tale lacuna nella tutela giurisdizionale del ricorrente non è di per sé contraria allo ius cogens. Infatti, il diritto di adire un giudice non è assoluto. La limitazione del diritto del ricorrente di adire un giudice, derivante dall’immunità di giurisdizione di cui godono, in via di principio, le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza adottate ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, è inerente a tale diritto, garantito dallo ius cogens. L’interesse del ricorrente a ottenere che un giudice esamini nel merito la sua causa non è sufficiente a prevalere sull’interesse generale fondamentale a che la pace e la sicurezza internazionale siano mantenute a fronte di una minaccia chiaramente identificata dal Consiglio di Sicurezza, conformemente alle disposizioni della Carta delle Nazioni Unite. Non è pertanto violato il diritto del ricorrente ad un rimedio giurisdizionale effettivo.

(v. punti 279-280, 282-289, 291)

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)

21 settembre 2005 ( )

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani – Competenza della Comunità – Congelamento dei capitali – Diritti fondamentali – Ius cogens – Sindacato giurisdizionale – Ricorso di annullamento»

Nella causa T-315/01,

Yassin Abdullah Kadi, residente a Jedda (Arabia saudita), rappresentato dai sigg. D. Pannick, QC, P. Saini, barrister, G. Martin e A. Tudor, solicitors, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dai sigg. M. Vitsentzatos e M. Bishop, in qualità di agenti,

e

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. A. Van Solinge e C. Brown, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuti,

sostenuti da:

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato inizialmente dal sig. J.E. Collins, successivamente dalla sig.ra R. Caudwell, in qualità di agenti, quest’ultima assistita dalla sig.ra S. Moore, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,

interveniente,

avente ad oggetto, inizialmente, una domanda di annullamento, da un lato, del regolamento (CE) del Consiglio 6 marzo 2001, n. 467, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000 (GU L 67, pag. 1), e, dall’altro, del regolamento (CE) della Commissione 19 ottobre 2001, n. 2062, che modifica per la terza volta il regolamento n. 467/2001 (GU L 277, pag. 25), e, successivamente, una domanda di annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 139, pag. 9), nei limiti in cui tali atti riguardano il ricorrente,

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione ampliata),

composto dai sigg. N.J. Forwood, presidente, J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij e M. Vilaras, giudici,

cancelliere: sig. H. Jung

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 ottobre 2003,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Contesto normativo

1 Ai termini dell’art. 24, n. 1, della carta delle Nazioni Unite firmata a San Francisco (Stati Uniti) il 26 giugno 1945, i membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) «conferiscono al Consiglio di Sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, e riconoscono che il Consiglio di Sicurezza, nell’adempiere i suoi compiti inerenti a tale responsabilità, agisce in loro nome».

2 Ai sensi dell’art. 25 della Carta delle Nazioni Unite, «[i] Membri dell’[ONU] convengono di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza in conformità alle disposizioni della presente Carta».

3 In forza dell’art. 48, n. 2, della Carta delle Nazioni Unite, le decisioni del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale «sono eseguite dai Membri delle Nazioni Unite direttamente o mediante la loro azione nelle organizzazioni internazionali competenti di cui siano Membri».

4 Secondo l’art. 103 della Carta delle Nazioni Unite, «[i]n caso di contrasto tra gli obblighi contratti dai Membri delle Nazioni Unite con la presente Carta e gli obblighi da essi assunti in base a qualsiasi altro accordo internazionale, prevarranno gli obblighi derivanti dalla presente Carta».

5 Ai termini dell’art. 11, n. 1, UE:

«L’Unione stabilisce ed attua una politica estera e di sicurezza comune estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza i cui obiettivi sono i seguenti:

– difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite;

– rafforzamento della sicurezza dell’Unione in tutte le sue forme;

– mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite (…)».

6 Ai sensi dell’art. 301 CE:

«Quando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea relative alla politica estera e di sicurezza comune prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, prende le misure urgenti necessarie».

7 L’art. 60, n. 1, CE dispone quanto segue:

«Qualora, nei casi previsti all’articolo 301, sia ritenuta necessaria un’azione della Comunità, il Consiglio, in conformità della procedura di cui all’articolo 301, può adottare nei confronti dei paesi terzi interessati le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti».

8 Ai termini dell’art. 307, primo comma, CE:

«Le disposizioni del presente Trattato non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente al 1° gennaio 1958 o, per gli Stati aderenti, anteriormente alla data della loro adesione, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall’altra».

9 Infine, l’art. 308 CE dispone come segue:

«Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Tattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso».

Fatti

10 Il 15 ottobre 1999 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di Sicurezza») ha adottato la risoluzione 1267 (1999), con cui esso ha, tra l’altro, condannato il fatto che continuino a essere ospitati e addestrati terroristi e che siano preparati atti terroristici in territorio afgano, ha riaffermato la sua convinzione che la repressione del terrorismo internazionale è essenziale al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e deplorato che i talibani continuino a dare rifugio a Usama bin Laden (Osama bin Laden nella maggior parte delle versioni italiane dei documenti adottati dalle istituzioni comunitarie) e a consentire a lui e ai suoi associati di dirigere dal territorio da loro occupato una rete di campi di addestramento di terroristi e di servirsi dell’Afghanistan come base per condurre operazioni terroristiche internazionali. Al paragrafo 2 di tale risoluzione, il Consiglio di Sicurezza ha imposto ai talibani di consegnare alle autorità competenti colui che è chiamato Osama bin Laden, senza ulteriore ritardo. Al fine di garantire il rispetto di tale obbligo, il paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999) dispone che tutti gli Stati dovranno in particolare «[c]ongelare i capitali e le altre risorse finanziarie specificamente derivanti da beni appartenenti ai talibani o da loro direttamente o indirettamente controllati, ovvero appartenenti a o controllati da ogni impresa di proprietà dei talibani o controllata dai talibani, quali definiti dal comitato costituito ai sensi del seguente paragrafo 6, e provvedere affinché né i capitali e le altre risorse finanziarie in questione, né altri capitali o risorse finanziarie in tal modo definiti siano messi a disposizione o stanziati a vantaggio dei talibani, o di qualsiasi impresa loro appartenente o da essi direttamente o indirettamente controllata, da parte di loro connazionali o di ogni altro soggetto che si trovi sul loro territorio, a meno che il comitato non abbia concesso una diversa autorizzazione, caso per caso, per motivi umanitari».

11 Al paragrafo 6 della risoluzione 1267 (1999) il Consiglio di Sicurezza ha deciso di istituire, in conformità all’art. 28 del suo regolamento interno provvisorio, un comitato del Consiglio di Sicurezza, composto di tutti i suoi membri (in prosieguo: il «comitato per le sanzioni»), incaricato specificamente di vegliare sull’attuazione, da parte degli Stati, delle misure imposte dal paragrafo 4, di individuare i capitali o altre risorse finanziarie di cui al citato paragrafo 4 e di esaminare le domande di deroga alle misure imposte dallo stesso paragrafo 4.

12 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare tale risoluzione, il 15 novembre 1999 il Consiglio ha adottato la posizione comune 1999/727/PESC, relativa a misure restrittive contro i talibani (GU L 294, pag. 1). L’art. 2 di tale posizione comune prescrive il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie detenuti dai talibani all’estero, secondo quanto stabilito nella risoluzione 1267 (1999) del Consiglio di Sicurezza.

13 Il 14 febbraio 2000 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, il regolamento (CE) n. 337/2000, relativo al divieto dei voli e al congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan (GU L 43, pag. 1).

14 Il 19 dicembre 2000 il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione 1333 (2000), la quale specificamente esige che i talibani ottemperino alla risoluzione 1267 (1999), in particolare cessando di offrire rifugio e addestramento ai terroristi internazionali e alle loro organizzazioni e consegnando Osama bin Laden alle autorità competenti affinché sia consegnato alla giustizia. Il Consiglio di Sicurezza ha deciso in particolare di inasprire il divieto dei voli ed il congelamento dei capitali imposti dalla risoluzione 1267 (1999). Perciò il paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000) dispone che tutti gli Stati debbano, in particolare, «[c]ongelare senza indugio i capitali e le altre risorse finanziarie di Osama bin Laden e delle persone ed entità a lui associati, quali definite dal [comitato per le sanzioni], ivi compresa l’organizzazione Al-Qaeda, e i capitali derivanti dai beni appartenenti a Osama bin Laden e alle persone ed entità a lui associati o da loro direttamente o indirettamente controllati, e provvedere affinché né i capitali e le altre risorse finanziarie in questione né altri capitali o risorse finanziarie siano messi a disposizione o utilizzati direttamente o indirettamente da parte di loro connazionali o di qualsiasi altra persona che si trova sul loro territorio a beneficio di Osama bin Laden, dei suoi associati o di qualsiasi altra entità loro appartenente o da essi direttamente o indirettamente controllata, compresa l’organizzazione Al-Qaeda».

15 In questa stessa disposizione, il Consiglio di Sicurezza ha incaricato il comitato per le sanzioni di tenere, sulla base delle informazioni comunicate dagli Stati e dalle organizzazioni regionali, un elenco aggiornato delle persone e delle entità che il detto comitato ha individuato come associate a Osama bin Laden, ivi compresa l’organizzazione Al-Qaeda.

16 Al paragrafo 23 della risoluzione 1333 (2000), il Consiglio di Sicurezza ha deciso che le misure imposte sulla base, in particolare, del paragrafo 8 sarebbero state applicate per dodici mesi e che, alla fine di tale periodo, avrebbe valutato se fossero da prorogarsi per un nuovo periodo, alle medesime condizioni.

17 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare tale risoluzione, il 26 febbraio 2001 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2001/154/PESC, concernente ulteriori misure restrittive nei confronti dei talibani e che modifica la posizione comune 96/746/PESC (GU L 57, pag. 1). L’art. 4 di tale posizione comune dispone quanto segue:

«I capitali e le altre risorse finanziarie appartenenti a Usama bin Laden e a persone e entità associate a quest’ultimo, quali definite dal [comitato per le sanzioni], sono congelati e sarà vietato mettere a disposizione di Usama Bin Laden, delle persone o delle entità associate a quest’ultimo, quali definite dal [comitato per le sanzioni], capitali o altre risorse finanziarie, alle condizioni di cui alla [risoluzione 1333 (2000)]».

18 Il 6 marzo 2001 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, il regolamento (CE) n. 467/2001, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000 (GU L 67, pag. 1).

19 L’art. 1 del regolamento n. 467/2001 definisce cosa occorra intendere per «capitali» e per «congelamento dei capitali».

20 Ai termini dell’art. 2 del regolamento n. 467/2001:

«1. Sono congelati tutti i capitali e le altre risorse finanziarie, appartenenti a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo designati dal [comitato per le sanzioni] ed elencati nell’allegato I.

2. È vietato mettere, direttamente o indirettamente, a disposizione dei talibani, delle persone, delle entità o degli organismi designati dal comitato per le sanzioni contro i talibani ed elencati nell’allegato I fondi o altre risorse finanziarie.

3. I paragrafi 1 e 2 non si applicano ai fondi e alle risorse finanziarie per i quali il comitato per le sanzioni contro i talibani ha concesso una deroga. Tali deroghe sono ottenute ricorrendo alle autorità competenti degli Stati membri elencate nell’allegato II».

21 L’allegato I del regolamento n. 467/2001 contiene l’elenco delle persone, delle entità e degli organismi interessati dal congelamento dei capitali imposto dall’art. 2. Ai sensi dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 467/2001, la Commissione è abilitata a modificare o integrare il citato allegato I sulla base delle decisioni del Consiglio di Sicurezza o del comitato per le sanzioni.

22 L’8 marzo 2001 il comitato per le sanzioni ha pubblicato un primo elenco consolidato delle entità e delle persone da sottoporsi al congelamento dei capitali ai sensi delle risoluzioni 1267 (1999) e 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza (v. comunicato del detto comitato 8 marzo 2001, AFG/131 SC/7028). Questo elenco da allora è stato modificato ed integrato a più riprese. La Commissione ha allora adottato vari regolamenti in forza dell’art. 10 del regolamento n. 467/2001, con i quali ha modificato o integrato l’allegato I del regolamento stesso.

23 Il 19 ottobre 2001 il comitato per le sanzioni ha pubblicato un nuovo addendum al suo elenco dell’8 marzo 2001, che comprende in particolare il nome della persona che segue:

– «Al-Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jedda, Saudi Arabia».

24 Con il regolamento (CE) della Commissione 19 ottobre 2001, n. 2062, che modifica per la terza volta il regolamento n. 467/2001 (GU L 277, pag. 25), il nome della persona in questione è stato aggiunto, assieme ad altri, all’allegato I del detto regolamento.

25 Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione 1390 (2002), che stabilisce le misure da applicare contro Osama bin Laden, i membri dell’organizzazione Al-Qaeda e i talibani ed altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associati. Tale risoluzione prevede in sostanza, ai paragrafi 1 e 2, il mantenimento delle misure, segnatamente il congelamento dei capitali, imposte dal paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999) e dal paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000). A norma del paragrafo 3 della risoluzione 1390 (2002), queste misure saranno riesaminate dal Consiglio di Sicurezza dodici mesi dopo la loro adozione, periodo al termine del quale esso deciderà se mantenerle o perfezionarle.

26 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare tale risoluzione, il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2002/402/PESC, concernente misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell’Organizzazione Al-Qaeda e dei talibani e di altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associate e che abroga le posizioni comuni 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (GU L 139, pag. 4). L’art. 3 di tale posizione comune prescrive, tra l’altro, la prosecuzione del congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie o economiche degli individui, gruppi, imprese e entità quali figurano nell’elenco predisposto dal comitato per le sanzioni secondo le risoluzioni 1267 (1999) e 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza.

27 Il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, il regolamento (CE) n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 139, pag. 9).

28 Secondo il quarto ‘considerando’ di tale regolamento, poiché le misure previste, in particolare, dalla risoluzione 1390 (2002) del Consiglio di Sicurezza «ricadono nell’ambito del Trattato, l’applicazione delle pertinenti decisioni del Consiglio di Sicurezza richiede una normativa comunitaria, nella misura in cui dette misure riguardano il territorio della Comunità, in particolare per evitare distorsioni della concorrenza».

29 L’art. 1 del regolamento n. 881/2002 definisce i «fondi» e il «congelamento dei fondi» in termini sostanzialmente identici a quelli dell’art. 1 del regolamento n. 467/2001.

30 Ai termini dell’art. 2 del regolamento n. 881/2002:

«1. Tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o in possesso di, una persona fisica o giuridica, gruppo o entità designato dal comitato per le sanzioni ed elencato nell’allegato I sono congelati.

2. È vietato mettere direttamente o indirettamente fondi a disposizione di una persona fisica o giuridica, di un gruppo o di un’entità designati dal comitato per le sanzioni ed elencati nell’allegato I, o stanziarli a loro vantaggio.

3. È vietato mettere direttamente o indirettamente risorse economiche a disposizione di una persona fisica o giuridica, [di] un gruppo o [di] un’entità designati dal comitato per le sanzioni ed elencati nell’allegato I o destinarle a loro vantaggio, per impedire così facendo che la persona, il gruppo o l’entità in questione possa ottenere fondi, beni o servizi».

31 L’allegato I del regolamento n. 881/2002 contiene l’elenco delle persone, delle entità e dei gruppi per i quali l’art. 2 dispone il congelamento dei capitali. Tale elenco comprende in particolare il nome della persona che segue: «Al-Qadi, Yasin (alias KADI, Shaykh Yassin Abdullah; alias KAHDI, Yasin), Gedda, Arabia saudita».

32 Il 20 dicembre 2002 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1452 (2002), allo scopo di agevolare il rispetto degli obblighi in materia di lotta al terrorismo. Il paragrafo 1 di tale risoluzione prevede un certo numero di deroghe ed eccezioni al congelamento dei fondi e delle risorse economiche imposto dalle risoluzioni 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), che potranno essere accordate dagli Stati per motivi umanitari, previa approvazione del comitato per le sanzioni.

33 Il 17 gennaio 2003 il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione 1455 (2003), per il perfezionamento delle misure imposte al paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), al paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000) e ai paragrafi 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002). A norma del paragrafo 2 della risoluzione 1455 (2003), tali misure saranno nuovamente perfezionate entro dodici mesi o anche prima, ove occorra.

34 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare la risoluzione 1452 (2002) del Consiglio di Sicurezza, il 27 febbraio 2003 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2003/140/PESC, concernente deroghe alle misure restrittive imposte dalla posizione comune 2002/402 (GU L 53, pag. 62). L’art. 1 di tale posizione comune prevede che, nell’attuare le misure di cui all’art. 3 della posizione comune 2002/402/PESC, la Comunità europea prevedrà le deroghe consentite dalla risoluzione 1452 (2002) del Consiglio di Sicurezza.

35 Il 27 marzo 2003 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 561/2003, che modifica, per quanto riguarda le deroghe al congelamento dei capitali e delle risorse economiche, il regolamento n. 881/2002 (GU L 82, pag. 1). Al quarto ‘considerando’ di tale regolamento, il Consiglio fa presente che, alla luce della risoluzione 1452 (2002) del Consiglio di Sicurezza, occorre modificare le misure imposte dalla Comunità.

36 Ai termini dell’art. 1 del regolamento n. 561/2003:

«Nel regolamento (…) n. 881/2002 è inserito il seguente articolo:

“Articolo 2 bis

1. L’articolo 2 non si applica ai capitali o alle risorse economiche quando:

a) una qualsiasi delle autorità competenti degli Stati membri, elencate nell’allegato II, ha deciso, su richiesta della persona fisica o giuridica interessata, che i capitali o le risorse economiche in questione sono:

i) necessari per coprire le spese di base, compresi i pagamenti relativi a generi alimentari, affitti o ipoteche, medicinali e cure mediche, imposte, premi assicurativi e servizi pubblici;

ii) destinati esclusivamente al pagamento di onorari ragionevoli e al rimborso delle spese sostenute per le prestazioni legali;

iii) destinati esclusivamente al pagamento di diritti o di spese bancarie connessi alla normale gestione dei fondi o delle risorse economiche congelati;

iv) necessari per coprire spese straordinarie; e

b) tale decisione è stata notificata al comitato per le sanzioni; e

c) i) per le decisioni di cui alla lettera a), punti i), ii) o iii), il comitato per le sanzioni non ha sollevato obiezioni al riguardo entro 48 ore dalla notifica; oppure

ii) per le decisioni di cui alla lettera a), punto iv), esse sono state approvate dal comitato per le sanzioni.

2. Qualsiasi persona che desideri beneficiare delle disposizioni di cui al paragrafo 1 ne fa richiesta all’autorità competente dello Stato membro elencata nell’allegato II.

L’autorità competente elencata nell’allegato II comunica senza indugio, per iscritto, alla persona che ha presentato la richiesta e a tutte le altre persone, a tutti gli altri organismi e a tutte le altre entità direttamente interessati, se la richiesta è stata accolta.

L’autorità competente comunica anche agli altri Stati membri se la richiesta di deroga in questione è stata accolta.

3. I fondi sbloccati e trasferiti all’interno della Comunità per il pagamento delle spese o autorizzati a norma del presente articolo non sono soggetti ad ulteriori misure restrittive a norma dell’articolo 2.

(…)”».

Procedimento e conclusioni delle parti

37 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 18 dicembre 2001, registrato con il numero T-315/01, il sig. Yassin Abdullah Kadi ha proposto, ai sensi dell’art. 230 CE, un ricorso contro il Consiglio e la Commissione, con il quale egli chiede che il Tribunale voglia:

– annullare i regolamenti n. 2062/2001 e n. 467/2001, nella parte in cui si riferiscono al ricorrente;

– condannare il Consiglio e/o la Commissione alle spese.

38 Con i loro controricorsi, depositati presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 20 e il 21 febbraio 2002, il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare il ricorrente alle spese.

39 Con lettera della cancelleria del Tribunale 13 giugno 2002, le parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni sulle conseguenze dell’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e della sua sostituzione con il regolamento n. 881/2002.

40 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 giugno 2002, il ricorrente, in allegato alle sue osservazioni, ha esteso le proprie conclusioni e i propri motivi iniziali al regolamento n. 881/2002 (in prosieguo: il «regolamento impugnato») nella parte in cui lo riguarda.

41 Nelle sue osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 28 giugno 2002, il Consiglio ha dichiarato di non avere obiezioni a una siffatta estensione delle conclusioni e dei motivi iniziali del ricorso.

42 Nelle sue osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 1° luglio 2002, la Commissione sostiene che il ricorso iniziale deve essere dichiarato irricevibile nella parte in cui è diretto contro il regolamento n. 467/2001, poiché non ricorrono i presupposti di cui segnatamente ai commi quarto e quinto dell’art. 230 CE. Secondo tale istituzione, la domanda iniziale di annullamento di tale regolamento non può dunque essere ritenuta un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’art. 241 CE. Il ricorso iniziale andrebbe quindi considerato nel senso che è diretto in via principale contro il regolamento n. 2062/2001 e che impugna solo in via incidentale il regolamento n. 467/2001. Nondimeno, nell’interesse di una sana amministrazione della giustizia e per motivi di economia processuale, e tenuto conto della circostanza che gli effetti giuridici del regolamento n. 2062/2001 proseguono nel regolamento impugnato, la Commissione dichiara di non avere obiezioni a che il ricorrente modifichi i suoi atti procedurali per includervi quest’ultimo regolamento.

43 Peraltro, la Commissione invita il Tribunale a dichiarare, a norma dell’art. 113 del regolamento di procedura del Tribunale, che il ricorso diretto contro il regolamento n. 2062/2001 è divenuto privo di oggetto e che non vi è più luogo a statuire per quanto lo riguarda, giacché tale regolamento è privato di effetti giuridici a seguito dell’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e della sua sostituzione con il regolamento impugnato. Essa richiama, in tal senso, la sentenza della Corte 5 ottobre 1988, cause riunite 294/86 e 77/87, Technointorg/Commissione e Consiglio (Racc. pag. 6077), e l’ordinanza del Tribunale 13 giugno 1997, causa T‑13/96, TEAM e Kolprojekt/Commissione (Racc. pag. II‑983).

44 Inoltre, la Commissione chiede, a norma dell’art. 115, n. 1, e dell’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura, di farsi attribuire lo status di interveniente a sostegno della domanda del Consiglio, pur mantenendo la sua domanda di condanna del ricorrente alle spese da essa sostenute nel periodo in cui costui ha impugnato il regolamento n. 2062/2001.

45 Con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale 10 settembre 2002, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni delle parti convenute, a norma dell’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura.

46 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata a partire dal nuovo anno giudiziario, con inizio il 1° ottobre 2002, il giudice relatore è stato assegnato alla Seconda Sezione, alla quale, di conseguenza, è stato attribuito il presente procedimento.

47 Sentite le parti, il Tribunale, ai sensi dell’art. 51 del suo regolamento di procedura, ha rinviato la causa dinanzi ad una sezione composta di cinque giudici.

48 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione ampliata) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura, ha sottoposto taluni quesiti scritti al Consiglio e alla Commissione, che hanno risposto nel termine assegnato.

49 Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione ampliata del Tribunale 18 settembre 2003, la presente causa e la causa T‑306/01, Aden e a./Consiglio e Commissione, sono state riunite ai fini della fase orale, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.

50 Con lettera in data 8 ottobre 2003, il ricorrente ha pregato il Tribunale di produrre agli atti il Terrorism (United Nations Measures) Order 2001 [ordinanza britannica del 2001 sul terrorismo (misure delle Nazioni Unite)]. Con lettera sempre in data 8 ottobre 2003, la Commissione ha pregato il Tribunale di produrre agli atti le «direttive per la condotta dei lavori del [comitato delle sanzioni]», adottate da tale comitato il 7 novembre 2002 e emendate il 10 aprile 2003. Tali due richieste sono state accolte con decisione del presidente della Seconda Sezione ampliata del Tribunale 9 ottobre 2003.

51 All’udienza del 14 ottobre 2003 sono state sentite le difese orali e le risposte delle parti ai quesiti del Tribunale.

Sulle conseguenze procedurali dell’adozione del regolamento impugnato

52 Le parti principali della controversia convengono di riconoscere che il ricorrente è legittimato ad adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi in modo che essi abbiano ad oggetto l’annullamento del regolamento impugnato, il quale abroga e sostituisce il regolamento n. 467/2001, come modificato dal regolamento n. 2062/2001. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 giugno 2002, il ricorrente ha effettivamente dichiarato di adeguare in tal senso le sue conclusioni e i suoi motivi iniziali.

53 A questo proposito occorre rammentare che, quando una decisione è sostituita, nel corso del giudizio, da una decisione avente lo stesso oggetto, questa va considerata un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto col principio di sana amministrazione della giustizia e con quello dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice comunitario contro una decisione, possa adeguare la decisione impugnata o sostituirgliene un’altra e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore decisione o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di essa (sentenze della Corte 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione, Racc. pag. 749, punto 8; 29 settembre 1987, cause riunite 351/85 e 360/85, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Commissione, Racc. pag. 3639, punto 11, e 14 luglio 1988, causa 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissione, Racc. pag. 4131, punti 11 e 12; sentenza del Tribunale 3 febbraio 2000, cause riunite T‑46/98 e T‑151/98, CCRE/Commissione, Racc. pag. II‑167, punto 33).

54 Tale giurisprudenza è applicabile all’ipotesi in cui un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato è sostituito, in corso di giudizio, da un regolamento che ha il medesimo oggetto.

55 Poiché tale ipotesi corrisponde perfettamente a quella della fattispecie, occorre accogliere la domanda del ricorrente, considerare che il suo ricorso è diretto all’annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui lo riguarda, e consentire alle parti di riformulare le loro conclusioni, i loro motivi e argomenti alla luce di questo nuovo elemento.

56 Ciò premesso, occorre considerare che la domanda iniziale del ricorrente diretta all’annullamento parziale del regolamento n. 467/2001 è divenuta priva di oggetto per effetto dell’abrogazione di tale regolamento ad opera del regolamento impugnato. Non vi è più dunque luogo a statuire su tale domanda né, pertanto, sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione (v. supra, punto 42). Non vi è luogo a statuire neanche sulla domanda di annullamento parziale del regolamento n. 2062/2001, poiché anch’essa è divenuta priva di oggetto.

57 Da quanto precede consegue che non occorre statuire sul ricorso nella parte in cui esso è diretto contro la Commissione. Nelle circostanze della fattispecie, tuttavia, il principio di sana amministrazione della giustizia e quello dell’economia processuale su cui si fonda la giurisprudenza citata al precedente punto 53 giustificano altresì che sia tenuto conto delle conclusioni, dei motivi di difesa e degli argomenti della Commissione, riformulati nel senso illustrato al precedente punto 55, senza che occorra nuovamente ammettere formalmente tale istituzione al procedimento, ai sensi dell’art. 115, n. 1, e dell’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura, come parte interveniente a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

58 Tenuto conto di quanto precede, occorre considerare che il presente ricorso è d’ora innanzi diretto unicamente contro il Consiglio, sostenuto dalla Commissione e dal Regno Unito, e che ha ad oggetto solo la domanda di annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui esso riguarda il ricorrente.

Nel merito

1. Considerazioni preliminari

59 A sostegno delle sue conclusioni, il ricorrente ha dedotto, nel suo ricorso, tre motivi di annullamento relativi alla violazione dei suoi diritti fondamentali. Il primo motivo si riferisce alla violazione del diritto di essere ascoltato il secondo, alla violazione del diritto al rispetto della proprietà e del principio di proporzionalità e il terzo alla violazione del diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo.

60 Nella sua replica, il ricorrente ha dedotto un quarto motivo, relativo all’incompetenza e all’eccesso di potere, in quanto le istituzioni convenute hanno adottato i regolamenti n. 467/2001 e n. 2062/2001 sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, mentre tali disposizioni autorizzerebbero la Comunità a interrompere o ridurre le relazioni economiche con paesi terzi, ma non a congelare i beni dei privati. Tuttavia, in seguito all’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e della sua sostituzione con il regolamento impugnato, adottato sul fondamento degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, il ricorrente ha dichiarato, nelle sue osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 28 giugno 2002, di rinunciare a tale nuovo motivo.

61 Il Tribunale ha tuttavia deciso di valutare d’ufficio se il Consiglio fosse competente ad adottare il regolamento impugnato sul fondamento normativo degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE. Il motivo fondato sull’incompetenza dell’autore dell’atto impugnato è, infatti, di ordine pubblico (conclusioni dell’avvocato generale Lagrange relative alla sentenza della Corte 15 luglio 1964, causa 66/63, Paesi Bassi/Alta Autorità, Racc. pag. 1037, in particolare pag. 1072) e può dunque essere esaminato d’ufficio dal giudice comunitario (sentenze della Corte 17 dicembre 1959, causa 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Alta Autorità, Racc. pag. 437, in particolare pag. 461; 10 maggio 1960, causa 19/58, Germania/Alta Autorità, Racc. pag. 457, in particolare pag. 474; 30 settembre 1982, causa 108/81, Amylum/Consiglio, Racc. pag. 3107, punto 28, e 13 luglio 2000, causa C‑210/98 P, Salzgitter/Commissione, Racc. pag. I‑ 5843, punto 56; sentenze del Tribunale 27 febbraio 1992, cause riunite T‑79/89, T‑84/89, T‑85/89, T‑86/89, T‑89/89, T‑91/89, T‑92/89, T‑94/89, T‑96/89, T‑98/89, T‑102/89 e T‑104/89, BASF e a./Commissione, Racc. pag. II‑315, punto 31, e 24 settembre 1996, causa T‑182/94, Marx Esser e Del Amo Martinez/Parlamento, Racc. PI pagg. I‑A‑411 e II‑1197, punto 44).

62 Poiché né il Consiglio né la Commissione avevano avuto la possibilità di prendere posizione su tale questione nel corso della fase scritta del procedimento, il Tribunale li ha invitati a farlo per iscritto a titolo di misure d’organizzazione del procedimento (v. supra, punto 48). Tali istituzioni hanno ottemperato alla richiesta del Tribunale nel termine loro assegnato a tale scopo. Peraltro, all’udienza, il ricorrente ha rimesso in discussione la competenza del Consiglio ad adottare il regolamento impugnato sul fondamento degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE. Anche il Regno Unito ha preso posizione all’udienza in merito a tale questione.

63 Il Tribunale decide di pronunciarsi anzitutto sul motivo, sollevato d’ufficio, relativo all’incompetenza del Consiglio ad adottare il regolamento impugnato. Il Tribunale si pronuncerà in seguito, raggruppandoli, sui tre motivi di annullamento relativi alla violazione dei diritti fondamentali del ricorrente.

2. Sul motivo relativo all’incompetenza del Consiglio ad adottare il regolamento impugnato

Quesiti del Tribunale e risposte delle parti

64 Nei suoi quesiti scritti al Consiglio e alla Commissione, il Tribunale ha rammentato che, nel parere 2/94 del 28 marzo 1996 (Racc. pag. I‑1759, punti 29 e 30), la Corte ha precisato che l’art. 235 del Trattato CE (divenuto art. 308 CE) ha lo scopo di supplire all’assenza di poteri di azione attribuiti espressamente o implicitamente alle istituzioni comunitarie da specifiche disposizioni del Trattato, quando poteri di tale genere dovessero apparire non di meno necessari affinché la Comunità possa svolgere i propri compiti ai fini della realizzazione degli obiettivi fissati dal Trattato. Tale disposizione, costituendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio dei poteri attribuiti, non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri della Comunità al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato, ed in particolare di quelle che definiscono i compiti e le azioni della Comunità. Essa non può essere in ogni caso utilizzata quale base per l’adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura all’uopo prevista nel Trattato medesimo. Alla luce di tale parere, il Tribunale ha in particolare invitato il Consiglio e la Commissione a indicare quali erano gli obiettivi della Comunità fissati dal Trattato CE che essi intendevano realizzare mediante le disposizioni del regolamento impugnato.

65 Il Consiglio ha risposto, in sostanza, che tali disposizioni perseguono uno scopo di coercizione economica e finanziaria che, a suo avviso, costituisce un obiettivo del Trattato CE.

66 A tal proposito il Consiglio sostiene che gli obiettivi della Comunità non sono solo quelli definiti all’art. 3 CE, ma possono derivare anche da disposizioni più specifiche.

67 L’elemento determinante, al riguardo, sarebbe che, secondo la revisione conseguente al Trattato di Maastricht, gli artt. 60 CE e 301 CE definiscono i compiti e le azioni della Comunità in materia di sanzioni economiche e finanziarie e offrono un fondamento giuridico per il trasferimento espresso di competenze alla Comunità in vista del loro raggiungimento. Tali competenze sarebbero espressamente collegate e, di fatto, subordinate all’adozione di un atto ai sensi delle disposizioni del Trattato UE in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC). Orbene, uno degli obiettivi della PESC sarebbe, secondo il disposto dell’art. 11, n. 1, terzo trattino, UE, «il mantenimento della pace e [il] rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite».

68 Occorrerebbe dunque ammettere che la coercizione economica e finanziaria per ragioni politiche, a fortiori nell’ambito dell’attuazione di una decisione vincolante del Consiglio di Sicurezza, costituisce un obiettivo espresso e legittimo del Trattato CE, ancorché marginale, indirettamente ricollegato agli obiettivi principali di tale Trattato, in particolare a quelli relativi alla libera circolazione dei capitali [art. 3, n. 1, lett. c), CE] e all’instaurazione di un regime di concorrenza non falsata [art. 3, n. 1, lett. g), CE], e legato al Trattato UE.

69 Nella fattispecie, l’art. 308 CE sarebbe stato incluso come fondamento normativo del regolamento impugnato, ad integrazione del fondamento costituito dagli artt. 60 CE e 301 CE, in modo da permettere l’adozione di misure non soltanto nei confronti di paesi terzi, ma anche nei confronti di persone ed entità non statali che non hanno necessariamente legami con il governo o il regime di tali paesi, in casi in cui il Trattato CE non prevede i poteri d’azione all’uopo necessari.

70 Procedendo in tal modo, la Comunità sarebbe stata in grado di adeguarsi all’evoluzione della prassi internazionale, che oramai consiste nell’adottare «sanzioni intelligenti» contro persone che rappresentano una minaccia per la sicurezza internazionale, anziché contro popoli innocenti.

71 Il Consiglio sostiene che le situazioni in cui è stato fatto ricorso, nella fattispecie, all’art. 308 CE non sono diverse da quelle in cui tale disposizione è stata utilizzata, in passato, per realizzare, nel funzionamento del mercato comune, un obiettivo del Trattato CE, senza che il detto Trattato avesse previsto i poteri d’azione all’uopo necessari. In tal senso esso richiama:

– nel settore della politica sociale, le varie direttive che, sul fondamento dell’art. 235 del Trattato CE, talvolta integrato dall’art. 100 del Trattato CE (divenuto art. 94 CE), hanno esteso il principio della parità delle retribuzioni tra lavoratori di sesso maschile e femminile, come previsto dall’art. 119 del Trattato CE (gli artt. 117-120 del Trattato CE sono stati sostituiti dagli artt. 136 CE ‑ 143 CE), per erigerlo a principio generale di parità di trattamento in tutti i settori in cui potevano sussistere potenziali discriminazioni e per farne beneficiare i lavoratori autonomi, compresi quelli del settore agricolo, e, in particolare, la direttiva del Consiglio 9 febbraio 1976, 76/207/CEE, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro (GU L 39, pag. 40); la direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, 79/7/CEE, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale (GU 1979, L 6, pag. 24); la direttiva del Consiglio 24 luglio 1986, 86/378/CEE, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne nel settore dei regimi professionali di sicurezza sociale (GU L 225, pag. 40), e la direttiva del Consiglio 11 dicembre 1986, 86/613/CEE, relativa all’applicazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne che esercitano un’attività autonoma, ivi comprese le attività nel settore agricolo, e relativa altresì alla tutela della maternità (GU L 359, pag. 56);

– nel settore della libera circolazione delle persone, i vari atti che, sul fondamento dell’art. 235 del Trattato CE e dell’art. 51 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 42 CE), hanno esteso ai lavoratori autonomi, ai loro familiari e agli studenti i diritti riconosciuti ai lavoratori subordinati che si spostano all’interno della Comunità e, in particolare, il regolamento del Consiglio (CEE) 12 maggio 1981, n. 1390, che estende ai lavoratori non salariati e ai loro familiari il regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (GU L 143, pag. 1);

– più di recente, il regolamento (CE) del Consiglio 2 giugno 1997, n. 1035, che istituisce un Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia (GU L 151, pag. 1), adottato sul fondamento dell’art. 213 del Trattato CE (divenuto art. 284 CE) e dell’art. 235 del Trattato CE.

72 La Corte stessa avrebbe riconosciuto la legittimità di tale prassi (sentenza 5 dicembre 1989, causa 114/88, Delbar, Racc. pag. 4067).

73 Il legislatore comunitario si sarebbe addirittura già avvalso, in passato, del fondamento normativo costituito dall’art. 235 del Trattato CE nel settore delle sanzioni. A questo proposito il Consiglio espone che, prima dell’inserimento nel Trattato CE degli artt. 301 CE e 60 CE, vari regolamenti del Consiglio che imponevano sanzioni commerciali hanno avuto come fondamento l’art. 113 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 133 CE) [v., ad esempio, il regolamento (CEE) del Consiglio 15 marzo 1982, n. 596, che modifica il regime di importazione di alcuni prodotti originari dell’URSS (GU L 72, pag. 15); il regolamento (CEE) del Consiglio 16 aprile 1982, n. 877, che sospende l’importazione di qualsiasi prodotto originario dell’Argentina (GU L 102, pag. 1), e il regolamento (CEE) del Consiglio 27 ottobre 1986, n. 3302, recante sospensione delle importazioni di monete d’oro della Repubblica sudafricana (GU L 305, pag. 11)]. Tuttavia, tali misure, quando oltrepassavano il campo di applicazione della politica commerciale comune o riguardavano persone fisiche o giuridiche stabilite nella Comunità, si sarebbero fondate anche sull’art. 235 del Trattato CE. Ciò si sarebbe verificato, in particolare, con il regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3541, che vieta di accogliere le richieste irachene in relazione a contratti e a transazioni la cui esecuzione è stata colpita dalla risoluzione 661 (1990) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e dalle risoluzioni che ad essa si ricollegano (GU L 361, pag. 1), il cui art. 2 disporrebbe che «[è] vietato soddisfare o adottare qualsiasi disposizione volta a soddisfare qualunque richiesta presentata da (…) persone fisiche o giuridiche operanti direttamente o indirettamente per conto o a vantaggio di una o più persone fisiche o giuridiche in Irak».

74 Rispondendo agli stessi quesiti scritti del Tribunale, la Commissione ha sostenuto che l’attuazione delle sanzioni imposte dal Consiglio di Sicurezza poteva rientrare totalmente o parzialmente nell’ambito di applicazione del Trattato CE, indifferentemente in base alla politica commerciale comune oppure al mercato interno.

75 Nel caso di specie, la Commissione sostiene, rinviando al quarto ‘considerando’ del regolamento impugnato, che le misure controverse erano necessarie a garantire un’applicazione e un’interpretazione uniformi delle restrizioni ai movimenti di capitali attuate conformemente alle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza, così da preservare la libera circolazione dei capitali nella Comunità ed evitare distorsioni della concorrenza.

76 Peraltro, secondo la Commissione, si deve ritenere che la difesa della sicurezza internazionale, tanto all’interno quanto all’esterno dell’Unione, rientri nell’ambito generale delle disposizioni del Trattato CE. A questo proposito essa rinvia, da un lato, agli artt. 3 UE e 11 UE e, dall’altro, al preambolo del Trattato CE, in cui le parti contraenti avrebbero confermato «la solidarietà che lega l’Europa ai paesi d’oltremare (…) conformemente ai principi dello statuto delle Nazioni Unite» e si sarebbero dichiarati risoluti a «rafforzare (…) le difese della pace e della libertà». La Commissione ne deduce un «obiettivo generale per la Comunità di difendere la pace e la sicurezza», da cui prenderebbero le mosse specificamente gli artt. 60 CE e 301 CE, pur essendo manifestazioni specifiche della competenza comunitaria nella regolamentazione dei movimenti di capitali interni ed esterni.

77 Poiché le disposizioni del titolo III, capitolo 4, del Trattato CE in materia di movimenti di capitali non conferiscono alla Comunità alcun potere particolare, l’art. 308 CE sarebbe stato ritenuto, nella fattispecie, il fondamento normativo integrativo affinché la Comunità potesse imporre le restrizioni di cui trattasi, in particolare nei confronti dei privati, conformemente alla posizione comune adottata dal Consiglio.

78 All’udienza, il Regno Unito ha illustrato che l’obiettivo comunitario a cui mira l’adozione del regolamento impugnato è l’applicazione uniforme all’interno della Comunità di obblighi concernenti restrizioni ai movimenti di capitali, imposti agli Stati membri dal Consiglio di Sicurezza.

79 Il Regno Unito rileva che la creazione di un mercato interno nel settore dei movimenti di capitali è uno degli obiettivi della Comunità enunciati all’art. 3 CE. Esso considera che l’applicazione uniforme di qualsiasi restrizione alla libera circolazione dei capitali nel mercato costituisce un aspetto essenziale della creazione di un mercato interno.

80 Se, invece, l’attuazione delle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza non avesse costituito l’oggetto di misure adottate a livello comunitario, ciò avrebbe creato, secondo il Regno Unito, un rischio di divergenze nell’eseguire il congelamento dei beni tra Stati membri. Se gli Stati membri avessero attuato singolarmente tali risoluzioni, sarebbero inevitabilmente apparse differenze interpretative quanto alla portata degli obblighi ad essi incombenti, creando disparità nel settore della libera circolazione dei capitali tra Stati membri, il che avrebbe comportato un rischio di distorsione della concorrenza.

81 Inoltre, il Regno Unito sostiene che misure dirette a congelare i capitali dei privati allo scopo di interrompere le relazioni economiche con organizzazioni terroristiche internazionali, anziché con paesi terzi, non possono essere considerate ampliare «la sfera dei poteri della Comunità al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato», secondo le parole del parere 2/94, punto 64 supra. Conformemente all’ambito del Trattato, la Comunità sarebbe competente a prendere misure per disciplinare i movimenti di capitali, adottando provvedimenti contro i privati. Pertanto, se è vero che le misure destinate a disciplinare i movimenti di capitali di privati allo scopo di interrompere le relazioni economiche con organizzazioni terroristiche internazionali rientrano nel settore per il quale il Trattato CE non ha attribuito poteri specifici alle istituzioni e se è altresì vero che tali misure richiedono il ricorso all’art. 308 CE, non si può tuttavia ritenere che esse vadano al di là dell’ambito generale del Trattato.

82 Il Regno Unito sostiene che il ricorso all’art. 308 CE nelle circostanze della fattispecie non differisce dall’uso che è stato fatto di tale disposizione in situazioni, in particolare nel settore della politica sociale, in cui tale articolo è servito a raggiungere altri obiettivi della Comunità quando il Trattato non forniva fondamenti normativi precisi (v. supra, punto 71).

83 All’udienza il ricorrente ha contestato la competenza del Consiglio ad adottare il regolamento impugnato sul fondamento degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE.

84 Da un lato, il ricorso agli artt. 60 CE e 301 CE non sarebbe consentito nella fattispecie, giacché il regolamento impugnato prevede l’adozione di misure nei confronti dei privati e non nei confronti di paesi terzi.

85 Dall’altro, il ricorso all’art. 308 CE non sarebbe oltretutto consentito, dacché il regolamento impugnato non riguarda la realizzazione di un obiettivo qualsiasi del Trattato CE, ma unicamente la realizzazione di obiettivi in materia di PESC che rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato UE. Il congelamento dei beni degli interessati non avrebbe un rapporto reale ed effettivo con l’obiettivo «in particolare di evitare distorsioni della concorrenza», di cui al quarto ‘considerando’ del regolamento impugnato (sentenza della Corte 5 ottobre 2000, causa C‑376/98, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑8419, punti 84 e 85).

86 A tale proposito il ricorrente sostiene segnatamente che non basta che una misura miri alla realizzazione di un obiettivo del Trattato UE perché essa possa essere adottata dalla Comunità sul fondamento dell’art. 308 CE. Infatti, nel parere 2/94, punto 64 supra, la Corte avrebbe dichiarato che tale disposizione non consentiva l’adesione della Comunità alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), mentre l’obiettivo del rispetto dei diritti dell’uomo è espressamente menzionato nel Trattato UE. Il ricorrente invita pertanto il Tribunale a respingere l’interpretazione ampia dell’art. 308 CE proposta dal Consiglio e dalla Commissione, che avrebbe l’effetto, secondo lui, di dare a tale disposizione una portata potenzialmente illimitata.

Giudizio del Tribunale

87 Diversamente dal regolamento n. 467/2001, il regolamento impugnato ha come fondamento normativo non soltanto gli artt. 60 CE e 301 CE, ma anche l’art. 308 CE. In ciò, esso rispecchia l’evoluzione della situazione internazionale nell’ambito della quale si sono via via inserite le sanzioni decretate dal Consiglio di Sicurezza e attuate dalla Comunità.

88 Adottata nell’ambito delle azioni finalizzate alla repressione del terrorismo internazionale, considerata essenziale per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale (v. il suo settimo ‘considerando’), la risoluzione 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza riguardava altrettanto specificamente il regime dei talibani che, all’epoca, controllava la maggior parte del territorio afgano e dava rifugio e assistenza a Osama bin Laden e ai suoi associati.

89 È proprio questo legame espressamente stabilito con il territorio e il regime dirigente di un paese terzo che ha portato il Consiglio a considerare che il regolamento n. 467/2001 poteva avere come fondamento normativo gli artt. 60 CE e 301 CE. Tale considerazione va approvata, perché niente, nella formulazione di tali articoli, consente di escludere l’adozione di misure restrittive che colpiscono direttamente individui o organizzazioni, purché misure di tal genere mirino effettivamente a interrompere o a ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi.

90 Come giustamente sottolineato dal Consiglio, le misure di cui al regolamento n. 467/2001 rientravano fra ciò che si è concordato chiamare le «sanzioni intelligenti» (smart sanctions), comparse nella prassi dell’ONU nel corso degli anni ‘90. Sanzioni di tal sorta sostituiscono alle classiche misure di embargo commerciale generale dirette contro un paese misure più mirate e selettive, così da ridurre le sofferenze patite dalla popolazione civile del paese interessato, pur imponendo sanzioni vere e proprie al regime cui sono dirette e ai suoi dirigenti. La prassi delle istituzioni comunitarie si è sviluppata nella stessa direzione, poiché il Consiglio ha poi considerato che gli artt. 60 CE e 301 CE gli consentivano di adottare misure restrittive nei confronti di entità o persone che controllano fisicamente una parte del territorio di un paese terzo e contro entità o persone che controllano effettivamente l’apparato governativo di un paese nonché nei confronti di persone ed entità ad esse associate e che forniscono loro un sostegno economico.

91 Questa interpretazione, non contraria alla lettera degli artt. 60 CE e 301 CE, è giustificata sia da considerazioni di efficienza sia da preoccupazioni di ordine umanitario.

92 Tuttavia, la risoluzione 1390 (2002) del Consiglio di Sicurezza è stata adottata, il 16 gennaio 2002, dopo la caduta del regime dei talibani, conseguente all’intervento armato della coalizione internazionale in Afghanistan, cominciato nell’ottobre 2001. Di conseguenza, e sebbene riguardi ancora espressamente i talibani, essa non è più diretta contro il loro caduto regime, bensì direttamente contro Osama bin Laden, la rete Al-Qaeda e le persone ed entità loro associate.

93 L’assenza di qualsiasi legame tra le sanzioni da adottare ai sensi di tale risoluzione ed il territorio o il regime dirigente di un paese terzo, già rilevata al punto 2 dell’illustrazione delle motivazioni della proposta di regolamento del Consiglio presentata dalla Commissione il 6 marzo 2002, che è all’origine del regolamento impugnato [documento COM (2002) 117 def.], è stata espressamente ammessa dal Consiglio all’udienza, almeno per quel che concerne le persone ed entità che non si trovavano in Afghanistan a quell’epoca.

94 Mancando un siffatto legame, il Consiglio e la Commissione hanno considerato che gli artt. 60 CE e 301 CE non costituivano, da soli, un fondamento normativo sufficiente per consentire l’adozione del regolamento impugnato. Tali considerazioni vanno condivise.

95 Infatti, l’art. 60, n. 1, CE dispone che il Consiglio, in conformità della procedura di cui all’art. 301 CE, può adottare, «nei confronti dei paesi terzi interessati», le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti. L’art. 301 CE prevede espressamente la possibilità di un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche «con uno o più paesi terzi».

96 D’altro canto, il fatto che tali articoli autorizzino l’adozione di «sanzioni intelligenti» non soltanto nei confronti di un paese terzo in quanto tale, ma anche nei confronti dei dirigenti di un paese terzo e delle persone ed entità associate a tali dirigenti o da essi direttamente o indirettamente controllate (v., supra, punti 89‑91) non consente di ritenere che le dette sanzioni possano ancora riguardare tali individui ed entità quando il regime dirigente del paese terzo di cui trattasi non esiste più. In circostanze del genere, infatti, non sussistono più sufficienti legami tra tali individui o entità e un paese terzo.

97 Ne discende che, comunque, gli artt. 60 CE e 301 CE non costituivano, da soli, un fondamento normativo sufficiente per il regolamento impugnato.

98 Peraltro, contrariamente alla posizione espressa dalla Commissione nella proposta di regolamento del Consiglio che è all’origine del regolamento impugnato (v. supra, punto 93), il Consiglio ha considerato che neanche l’art. 308 CE costituiva, da solo, un fondamento normativo adeguato per permettere l’adozione del detto regolamento. Anche tali considerazioni vanno accolte.

99 A questo proposito va rammentato che, secondo la giurisprudenza (sentenza della Corte 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑1493, punto13), dalla stessa lettera dell’art. 308 CE si desume che il ricorso a tale norma come fondamento normativo di un atto è ammesso solo quando nessun’altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l’emanazione dell’atto stesso. In una siffatta situazione, l’art. 308 CE consente alle istituzioni di agire per realizzare un obiettivo della Comunità, nonostante manchi una disposizione che conferisca loro la competenza necessaria per farlo.

100 Per quanto riguarda il primo presupposto di applicabilità dell’art. 308 CE, è pacifico che nessuna disposizione del Trattato CE prevede l’adozione di misure, del tipo di quelle previste dal regolamento impugnato, volte alla lotta contro il terrorismo internazionale e, in particolare, all’imposizione di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di individui ed entità sospettati di contribuire al suo finanziamento, senza stabilire un qualche legame con il territorio o il regime dirigente di un paese terzo. Questo primo presupposto ricorre dunque nel caso di specie.

101 Per quanto concerne il secondo presupposto di applicabilità dell’art. 308 CE, secondo la giurisprudenza citata al precedente punto 99, perché esso sia soddisfatto nella fattispecie, occorre che la lotta contro il terrorismo internazionale e, in particolare, l’imposizione di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di individui ed entità sospettati di contribuire al suo finanziamento, possano ricollegarsi a uno degli obiettivi assegnati dal Trattato alla Comunità.

102 Nella fattispecie, il preambolo del regolamento impugnato è particolarmente laconico al riguardo. Tutt’al più, il Consiglio ha affermato, al quarto ‘considerando’ di tale regolamento, che le misure richieste ai sensi della risoluzione 1390 (2002) e della posizione comune 2002/402 «ricad[eva]no nell’ambito del Trattato» e che occorreva una normativa comunitaria «in particolare per evitare distorsioni della concorrenza».

103 Quanto alla petizione di principio secondo cui le misure di cui trattasi «ricadono nel Trattato», va subito rilevato, invece, che nessuno degli obiettivi del Trattato esplicitamente enunciati agli artt. 2 CE e 3 CE sembra potersi realizzare tramite le misure in questione.

104 In particolare, a differenza delle misure previste nei confronti di determinate persone fisiche o giuridiche stabilite nella Comunità, di cui al regolamento n. 3541/92, richiamato dal Consiglio a sostegno della sua tesi (v. supra, punto 73), le misure previste dal regolamento impugnato non potrebbero essere autorizzate chiamando in causa l’obiettivo di instaurare una politica commerciale comune [art. 3, n. 1, lett. b), CE], nel cui ambito si è ritenuto che la Comunità avesse il potere di adottare misure di embargo commerciale ai sensi dell’art. 133 CE, poiché le relazioni commerciali della Comunità con un paese terzo non sono in discussione nel caso di specie.

105 Quanto all’obiettivo di instaurare un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno [art. 3, n. 1, lett. g), CE], l’affermazione dell’esistenza di un rischio di distorsione della concorrenza – alla prevenzione del quale tale regolamento, secondo il detto ‘considerando’, sarebbe rivolto – non è convincente.

106 Le norme in materia di concorrenza contenute nel Trattato CE si rivolgono alle imprese e agli Stati membri quando questi violano la parità di condizioni concorrenziali tra le imprese (v., per quanto riguarda l’art. 87 CE, sentenza della Corte 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione, Racc. pag. 709, punto 26, e, per quanto riguarda l’art. 81 CE, sentenza della Corte 12 luglio 1984, causa 170/83, Hydrotherm, Racc. pag. 2999, punto 11).

107 Orbene, nel caso di specie, da un lato, non si asserisce che gli individui o le entità interessati dal regolamento impugnato lo sono in quanto imprese ai sensi delle norme sulla concorrenza del Trattato CE.

108 Dall’altro, non viene fornita alcuna spiegazione che faccia capire come la concorrenza tra le imprese possa essere pregiudicata dall’attuazione, a livello della Comunità o dei suoi Stati membri, delle misure restrittive specifiche prescritte nei confronti di talune persone ed entità dalla risoluzione 1390 (2002) del Consiglio di Sicurezza.

109 Le considerazioni che precedono non sono rimesse in discussione dal nesso che la Commissione, nella risposta scritta ai quesiti del Tribunale, e il Regno Unito, all’udienza, hanno stabilito tra l’obiettivo di cui all’art. 3, n. 1, lett. g), CE e l’obiettivo volto alla realizzazione di un mercato interno caratterizzato, in particolare, dall’abolizione tra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione dei capitali [art. 3, n. 1, lett. c), CE] (v., in particolare, precedenti punti 75 e 78‑80).

110 A questo proposito va rilevato che la Comunità non ha alcuna competenza esplicita ad imporre restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti. L’art. 58 CE consente invece che gli Stati membri adottino misure aventi un tale effetto nei limiti in cui ciò sia e rimanga giustificato per raggiungere gli obiettivi di cui a tale norma e, in particolare, per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza (v., per analogia con l’art. 30 CE, sentenza della Corte 4 ottobre 1991, causa C‑367/89, Richardt, Racc. pag. I‑4621, punto 19, e giurisprudenza ivi citata). Dato che la nozione di sicurezza pubblica ricomprende sia la sicurezza interna sia la sicurezza esterna dello Stato, gli Stati membri sarebbero dunque legittimati in via di principio ad adottare, ai sensi dell’art. 58, n. 1, lett. b), CE, misure del tipo di quelle previste dal regolamento impugnato. Purché siano conformi all’art. 58, n. 3, CE e non oltrepassino quanto necessario per raggiungere l’obiettivo prefissato, tali misure sarebbero compatibili con il regime di libera circolazione dei capitali e dei pagamenti e con il regime di libera concorrenza istituiti dal Trattato CE.

111 Bisogna aggiungere che, se la semplice constatazione di un rischio di disparità tra le normative nazionali e del rischio astratto di ostacoli alla libera circolazione dei capitali o di distorsioni di concorrenza che possono derivarne fosse sufficiente a giustificare la scelta dell’art. 308 CE, in combinato disposto con l’art. 3, n. 1, lett. c) e g), CE, come fondamento normativo di un regolamento, non solo le disposizioni del capo 3 del titolo VI del Trattato CE, relative al ravvicinamento delle legislazioni, sarebbero private di effetto utile, ma il controllo giurisdizionale del rispetto del fondamento normativo potrebbe essere privato di qualsiasi efficacia. Si impedirebbe allora al giudice comunitario di esercitare il compito, incombentegli ai sensi dell’art. 220 CE, di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del Trattato (v., in tal senso, a proposito dell’art. 100 A del Trattato CE, divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE, sentenza Germania/Parlamento e Consiglio, punto 85 supra, punti 84, 85 e 106‑108, e giurisprudenza ivi citata).

112 Ad ogni modo, gli elementi di valutazione forniti al Tribunale non consentono di considerare che il regolamento impugnato contribuisce effettivamente a prevenire un rischio di ostacoli alla libera circolazione dei capitali o di rilevanti distorsioni della concorrenza.

113 Il Tribunale rileva, in particolare, che, contrariamente a quanto sostengono la Commissione e il Regno Unito, l’attuazione da parte degli Stati membri, anziché da parte della Comunità, delle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza non può comportare un rischio plausibile e serio di divergenze nell’applicazione del congelamento dei capitali tra gli Stati membri. Da un lato, infatti, tali risoluzioni contengono definizioni e prescrizioni chiare, precise e dettagliate, che non lasciano spazio alcuno all’interpretazione. Dall’altro, l’importanza delle misure che esse richiedono, in vista della loro attuazione, non sembra tale da far temere un rischio del genere.

114 Ciò premesso, le misure controverse nel caso di specie non possono essere legittimate in base all’obiettivo di cui all’art. 3, n. 1, lett. c) e g), CE.

115 Inoltre, i vari esempi di ricorso al fondamento normativo integrativo costituito dall’art. 308 CE richiamati dal Consiglio (v. supra, punti 71 e 73) si rivelano non pertinenti nella fattispecie. Da un lato, infatti, non si evince da tali esempi che le condizioni d’applicazione dell’art. 308 CE, in particolare quella relativa alla realizzazione di un obbiettivo della Comunità, non ricorrevano nelle fattispecie interessate. Dall’altro, gli atti normativi di cui trattasi in tali esempi non sono stati contestati a questo proposito dinanzi alla Corte, in particolare nella causa che ha dato luogo alla sentenza Delbar, punto 72 supra. In ogni caso, secondo una costante giurisprudenza, una mera prassi del Consiglio non può derogare norme del Trattato e non può di conseguenza creare un precedente che vincoli le istituzioni della Comunità quanto alla determinazione del corretto fondamento normativo (sentenza della Corte 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 855, punto 24, e parere della Corte 15 novembre 1994, 1/94, Racc. pag. I‑5267, punto 52).

116 Da tutto quanto precede discende che la lotta contro il terrorismo internazionale e, più in particolare, l’imposizione di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di individui ed entità sospettati di contribuire al suo finanziamento non può essere ricollegata ad alcun obiettivo esplicitamente assegnato alla Comunità dagli artt. 2 CE e 3 CE.

117 Oltre agli obiettivi del Trattato esplicitamente enunciati agli artt. 2 CE e 3 CE, la Commissione, nella sua risposta scritta ai quesiti del Tribunale, ha richiamato anche un obiettivo della Comunità di natura più generale, che avrebbe giustificato nella fattispecie il ricorso al fondamento normativo costituito dall’art. 308 CE. La Commissione desume infatti dal preambolo del Trattato CE un «obiettivo generale per la Comunità di difendere la pace e la sicurezza» internazionale (v. supra, punto 76). Questa tesi non può essere accolta.

118 Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, infatti, dal preambolo del Trattato CE non emerge affatto che quest’ultimo persegua un obiettivo più vasto di difesa della pace e della sicurezza internazionale. Sebbene il detto Trattato abbia incontestabilmente lo scopo principale di porre fine ai conflitti del passato tra i popoli europei, mediante la costituzione di un’«unione sempre più stretta» fra loro, non vi è alcun riferimento alla realizzazione di una politica estera e di sicurezza comune. Quest’ultima attiene esclusivamente agli obiettivi del Trattato UE che, come rileva il suo preambolo, mira a segnare una «nuova tappa nel processo di integrazione europea intrapreso con l’istituzione delle Comunità europee».

119 Se certamente si può affermare che tale obiettivo dell’Unione deve ispirare l’azione della Comunità nel settore delle sue competenze, come la politica commerciale comune, ciò non basta, invece, a fondare l’adozione di misure ai sensi dell’art. 308 CE, soprattutto in settori in cui le competenze comunitarie sono marginali ed elencate restrittivamente dal Trattato.

120 Infine, non si può interpretare l’art. 308 CE nel senso che esso autorizza in modo generale le istituzioni a fondarsi su tale articolo per realizzare un obiettivo del Trattato UE. In particolare, il Tribunale considera che la coesistenza dell’Unione e della Comunità come ordinamenti giuridici integrati ma distinti, nonché l’architettura costituzionale dei pilastri, voluti dagli autori dei trattati attualmente in vigore, non autorizzano né le istituzioni né gli Stati membri a fondarsi sulla «clausola di flessibilità» costituita dall’art. 308 CE per ovviare alla mancanza di una competenza della Comunità necessaria alla realizzazione di un obiettivo dell’Unione. Una diversa interpretazione significherebbe, in ultima analisi, rendere tale disposizione applicabile a tutte le misure rientranti nella PESC e nella cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (GAI), di guisa che la Comunità potrebbe sempre agire per raggiungere gli obiettivi di queste politiche. Un siffatto risultato priverebbe molte disposizioni del Trattato UE del loro campo di applicazione e sarebbe incoerente con la creazione di strumenti propri alla PESC (strategie comuni, azioni comuni, posizioni comuni) e alla GAI (posizioni comuni, decisioni, decisioni quadro).

121 Si deve dunque rilevare che, come gli artt. 60 CE e 301 CE isolatamente considerati, l’art. 308 CE non costituisce, da solo, un fondamento normativo sufficiente per il regolamento impugnato.

122 Sia nei ‘considerando’ del regolamento impugnato sia nella sua risposta ai quesiti scritti del Tribunale, il Consiglio ha tuttavia sostenuto che l’art. 308 CE, in combinato disposto con gli artt. 60 CE e 301 CE, gli conferisce il potere di adottare un regolamento comunitario che riguarda la lotta al finanziamento del terrorismo internazionale, ingaggiata dall’Unione e dagli Stati membri a titolo della PESC, e che a tal fine impone sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di privati, senza stabilire legami con il territorio o con il regime dirigente di un paese terzo. Tali considerazioni meritano di essere condivise.

123 In tale contesto, infatti, occorre tener conto del collegamento specificamente creato, in occasione della revisione risultante dal Trattato di Maastricht, tra le azioni della Comunità che comportano sanzioni economiche ai sensi degli artt. 60 CE e 301 CE e gli obiettivi del Trattato UE in materia di relazioni esterne.

124 Si deve infatti constatare che gli artt. 60 CE e 301 CE sono disposizioni assolutamente particolari del Trattato CE poiché prevedono espressamente che un’azione della Comunità possa risultare necessaria per realizzare non uno degli obiettivi della Comunità, determinati dal Trattato CE, ma uno degli obiettivi specificamente assegnati all’Unione dall’art. 2 UE, ossia l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune.

125 Nell’ambito degli artt. 60 CE e 301 CE, l’azione della Comunità è quindi in realtà un’azione dell’Unione attuata sul fondamento del pilastro comunitario dopo che il Consiglio ha adottato una posizione comune o un’azione comune a titolo della PESC.

126 Occorre rilevare, al riguardo, che, ai termini dell’art. 3 UE, l’Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi, rispettando e sviluppando nel contempo l’acquis comunitario. L’Unione assicura in particolare la coerenza globale della sua azione esterna nell’ambito delle politiche in materia di relazioni esterne, di sicurezza, di economia e di sviluppo. Il Consiglio e la Commissione hanno la responsabilità di garantire tale coerenza e cooperano a tal fine. Essi provvedono, nell’ambito delle rispettive competenze, ad attuare tali politiche.

127 Orbene, proprio come i poteri d’azione previsti dal Trattato CE possono rivelarsi insufficienti per permettere alle istituzioni di agire per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, anche i poteri in materia di sanzioni economiche e finanziarie previsti dagli artt. 60 CE e 301 CE, ossia l’interruzione o la riduzione delle relazioni economiche con uno o più paesi terzi, in particolare per quanto attiene ai movimenti di capitali e ai pagamenti, possono rivelarsi insufficienti per consentire alle istituzioni di raggiungere l’obiettivo della PESC, che rientra nel Trattato UE, per il quale tali disposizioni sono state specificamente inserite nel Trattato CE.

128 Bisogna dunque ammettere che, nel particolare contesto considerato dagli artt. 60 CE e 301 CE, il ricorso al fondamento normativo supplementare costituito dall’art. 308 CE si giustifica, in nome dell’esigenza di coerenza di cui all’art. 3 UE, quando tali disposizioni non conferiscono alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria, in materia di sanzioni economiche e finanziarie, ad agire per raggiungere lo scopo perseguito dall’Unione e dai suoi Stati membri a titolo della PESC.

129 Può quindi verificarsi che una posizione comune o un’azione comune adottate in ossequio alla PESC richiedano alla Comunità misure di sanzioni economiche e finanziarie che vanno al di là di quelle, esplicitamente previste dagli artt. 60 CE e 301 CE, che consistono nell’interruzione o riduzione delle relazioni economiche con uno o più paesi terzi, in particolare per quanto riguarda i movimenti di capitali e i pagamenti.

130 In una siffatta ipotesi, il ricorso al cumulo dei fondamenti normativi costituito dagli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE consente di realizzare, in materia di sanzioni economiche e finanziarie, l’obiettivo perseguito nell’ambito della PESC dall’Unione e dai suoi Stati membri, espresso in una posizione comune o in un’azione comune, nonostante manchi un’espressa attribuzione alla Comunità dei poteri di imporre sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di individui o entità che non hanno legami sufficienti con un paese terzo determinato.

131 Nel caso di specie, la lotta contro il terrorismo internazionale e il relativo finanziamento rientra incontestabilmente tra gli obiettivi dell’Unione in ossequio alla PESC, definiti all’art. 11 UE, anche quando non riguarda specificamente i paesi terzi o i loro dirigenti.

132 È pacifico, peraltro, che la posizione comune 2002/402 è stata adottata dal Consiglio, all’unanimità, nell’ambito di tale lotta e che essa prescrive l’imposizione da parte della Comunità di sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di privati sospettati di contribuire al finanziamento del terrorismo internazionale, senza bisogno di stabilire legami con il territorio o il regime dirigente di un paese terzo.

133 Ciò posto, il ricorso all’art. 308 CE per integrare i poteri di sanzioni economiche e finanziarie conferiti alla Comunità dagli artt. 60 CE e 301 CE si giustifica considerando che, nel mondo attuale, gli Stati non possono più essere ritenuti la sola fonte di minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale. Non si può impedire all’Unione e al suo pilastro comunitario, così come alla comunità internazionale, di adeguarsi a queste nuove minacce tramite l’imposizione di sanzioni economiche e finanziarie non solo nei confronti dei paesi terzi, ma anche di persone, gruppi, imprese o entità associate che sviluppano un’attività terroristica internazionale o pregiudicano altrimenti la pace e la sicurezza internazionale.

134 Pertanto risulta che il Consiglio, avvalendosi nella fattispecie del fondamento normativo integrativo costituito dall’art. 308 CE, non ha ampliato il settore delle competenze della Comunità al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato e in particolare di quelle che definiscono i compiti e le azioni della Comunità.

135 Le istituzioni e il Regno Unito hanno quindi sostenuto a buon diritto che il Consiglio era competente ad adottare il regolamento impugnato, il quale attua nella Comunità le sanzioni economiche e finanziarie previste dalla posizione comune 2002/402, sul fondamento costituito dal combinato disposto degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE.

3. Sui tre motivi relativi alla violazione dei diritti fondamentali del ricorrente

Argomenti delle parti

136 Nella parte della sua argomentazione che riguarda l’esposizione dei fatti, il ricorrent