2.

Si tratta ora di vedere se la Commissione, nell'accertare e nel valutare i fatti posti a fondamento della propria decisione, abbia commesso degli errori, per esempio nel valutare la situazione del mercato della frutta, le sue principali tendenze di sviluppo, le cause di queste e la possibilità di influire in futuro su di esse. A tal fine è necessario un controllo sui fatti, controllo di cui ho precedentemente dimostrato l'ammissibilità, e che verrà qui svolto solo in riferimento alle censure del ricorrente. Vengono a tal fine in rilievo le considerazioni di ordine sostanziale della Commissione, contenute nella motivazione e nelle dichiarazioni fatte in corso di causa, La Commissione afferma che la Comunità produce in quantità più che sufficiente mele, pere e pesche (d'ora in poi parlerò di «altre frutta»). La loro vendita dà luogo in permanenza a notevoli difficoltà, mentre si può al contrario osservare un aumento nel consumo degli agrumi, aumento che si verifica a danno delle altre frutta. È quindi ovvio che ostacolando tale aumento si otterrà la diminuzione delle difficoltà di vendita delle altre frutta, e che di conseguenza l'auménto dei dazi doganali per le arance, previsto dal Trattato, non dev'essere sospeso. In riferimento a tali osservazioni dobbiamo in primo luogo stabilire se esista effettivamente, per le altre frutta, un bisogno di protezione inerente a una costante sovraproduzione. In risposta a una domanda fattale dalla Corte, la Commissione ha dichiarato che non era possibile provare, ricorrendo alle statistiche, la sovraproduzione da essa affermata, giacché la produzione di frutta non è oggetto di statistiche in tutti gli Stati membri. In mancanza di tale prova, essa si basa su una serie di indizi allo scopo di giustificare quello che è il punto di partenza delle sue argomentazioni, e precisamente afferma che nella maggior parte degli Stati membri ( 2 ) la trasformazione di frutta in alcool è facilitata da sovvenzioni governative; che l'autoconsumo da parte dei prodottori, sia pure non statisticamente accertato dappertutto, è «estremamente elevato» (in Germania comprende circa il 50 % del raccolto di frutta); che nella maggior parte degli Stati membri (fanno eccezione i Paesi Bassi e l'Italia), vi sono sistemi di prezzi minimi che permettono quasi ogni anno di bloccare le importazioni per periodi molto lunghi; che inoltre si può ammettere l'esistenza della sovra-produzione anche in base al fatto che il regolamento n. 23 del Consiglio dei Ministri ha escluso dalla libera circolazione la frutta di qualità scadente. Ora, può anche darsi che i fatti indicati, nella misura in cui effettivamente sussistono (preciso, a questo proposito, che in tre dei sei Stati membri non esistono sovvenzioni governative per la trasformazione di frutta in alcool), abbiano un certo valore di prova per quanto riguarda la produzione globale di frutta; ciò non toglie però che in base ad essi non è in alcun modo possibile giudicare in quale misura vi sia una sovraproduzione di frutta da tavola di qualità superiore. È probabile, anzi lo si può dare per certo, che oggetto di autoconsumo sia una parte considerevole di frutta scadente. Si può anche ammettere che è specialmente tale frutta ad essere trasformata in alcool, come ben si sa, e che parecchia frutta, non adatta ad essere consumata direttamente come frutta fresca, viene coltivata espressamente in vista della trasformazione (succo di frutta, sidro). Nel caso in esame sarebbe però molto interessante conoscere la situazione di mercato di quelle frutta che, per qualità, possono entrare in concorrenza con le arance. Per evitare in proposito un supplemento di istruttoria non vi è provvisoriamente altro da fare che supporre, per proseguire nell'iniziato esame, che la frutta che la Commissione ha inteso proteggere abbia effettivamente bisogno di protezione. Assume così importanza l'affermazione della Commissione secondo la quale le difficoltà di vendita delle altre frutta sono determinate dai continui 'progressi degli agrumi. In effetti, dalle statistiche appare che, a partire dal 1950, si è verificato nella Repubblica federale un costante aumento nel consumo di arance. Possiamo però ravvisare in questo fenomeno la causa delle diminuite vendite di altre frutta? Il ragionamento della Commissione è il seguente: mele, pere e arance servono alla soddisfazione degli stessi bisogni, per cui, se si accresce il consumo di una di esse, deve corrispondentemente diminuire il consumo delle altre. Tale conclusione sarebbe indiscutibile se fosse certo che il consumo globale di frutta ha raggiunto il limite delle sue possibilità di espansione. Ma nulla suffraga tale ipotesi; anzi, le dichiarazioni della Commissione portano piuttosto ad affermare che dopo la guerra il consumo di frutta nella Repubblica federale è notevolmente aumentato. Anche le tabelle statistiche della Commissione (replica, doc. XII) sulla quantità complessiva di frutta, raccolta all'interno e importata, immessa sul mercato dismotrano un consumo crescente. Non è quindi detto che l'aumento del consumo di arance implichi una diminuzione del consumo di mele, pere e pesche. La Commissione cerca tuttavia di dimostrare che l'aumento del consumo di arance nella Repubblica avviene a spese delle altre frutta, servendosi anche di indici statistici il cui significato è stato ampiamente discusso dalle parti. In mancanza di statistiche esatte sulla quantità di frutta consumata allo stato fresco, non è però possibile avere precise indicazioni sull'espansione del consumo pro capite, tant'è vero che la Commissione ha tentato di trarre delle conclusioni da altre cifre. Essa in primo luogo confronta l'aumento delle importazioni di arance rispetto alla media d'anteguerra (295 %) con l'alimento delle quantità disponibili (raccolti interni e importazioni) di altre frutta,, constatando che questo è solo del 162 % e che, a partire dal 1950, non vi è alcuna tendenza a un ulteriore aumento. Prende inoltre in considerazione la parte del raccolto tedesco di mele che viene immessa sul mercato e (benché le statistiche non siano sicure né prive di lacune) la parte dei raccolti che viene venduta come frutta fresca, e ravvisa una tendenza alla diminuzione. In realtà, le percentuali relative alla parte dei raccolti che giunge sul mercato sono state, dopo il 1955, del 49, 57, 40, 57, 56, 54 e 47 %. Le percentuali relative alla parte venduta come frutta fresca danno a loro volta, dopo il 1953, il seguente diagramma: 36, 36, 33, 32, 28, 30, 30, 28, e 31 % In cifre assolute: 447.000, 581.000, 257.000, 505.000, 113.000, 691.000, 272.900, 696.000 e 233.000 tonnellate. Ora ritengo che non sia possibile constatare, sul mercato della Repubblica federale, una tendenza alla diminuzione delle vendite di mele. Né, se si tien conto dell'aumento della popolazione, si potrebbe ravvisare con maggior sicurezza una tendenza alla diminuzione del consumo pro capite, in quanto si ignora quale parte dell'autoconsumo dei produttori giunga direttamente a consumatori privati. Le cifre fornite dalla stessa Commissione in merito all'andamento del consumo di frutta con nocciolo rispetto al consumo complessivo di frutta fanno anzi escludere una tendenza alla diminuzione: nel corso degli anni 1950, 1955, 1956, 1957, 1958, 1959 e 1960 esse sono state le seguenti: 57, 44, 45, 41, 45, 42, e 45 %. Anche i dati forniti dal ricorrente sulla spesa relativa al consumo di frutta con nocciolo in una famiglia di lavoratori in Germania, negli anni 1957, 1958, 1959, 1960 (14,—, 21,—, 19,—, e 24,— DM) contrastano con la tesi della Commissione, come pure l'aumento dei prezzi per le mele di prima categoria, indicati nella replica della Commissione per gli anni 1950, 1952, 1956, 1957, 1958, 1959 e 1960 (0,98, 1,05, 1,17, 1,33, 1,36, 1,12, 1,29 DM per kg). Non vi si può ravvisare infatti quella tendenza al ribasso che dovrebbe conseguire a una diminuzione della domanda. D'altra parte, anche se fossimo in presenza di un ristagno o addirittura di una leggera diminuzione del consumo pro capite delle altre frutta, non potremmo per ciò solo affermare che tali fenomeni trovano la loro causa nell'aumento costante della quantità disponibile di agrumi, sì che bloccando tale aumento si otterrebbe un maggior consumo di mele. La stessa Commissione ha dichiarato che, nei primi anni del dopoguerra, il consumo di frutta nella Repubblica federale era notevolmente aumentato e che specialmente il consumo di mele come frutta fresca si era esteso fino alle mele di qualità scadente. Ammesso che ciò sia esatto, e non vi è alcuna ragione di dubitarne, perlomeno in base alle tabelle statistiche sul consumo pro capite di frutta negli Stati membri, (tabelle che figurano nelle proposte della Commissione relative all'organizzazione della politica agricola comune ( 3 ) possiamo ritenere che il consumo di mele nella Repubblica federale abbia raggiunto un certo grado di saturazione, il che implica necessariamente un consumo supplementare di frutta diversa. Penso quindi che le cifre che abbiamo sotto gli occhi depongano a sfavore della tesi della Commissione, secondo la quale il progressivo affermarsi degli agrumi avverrebbe a danno delle altre frutta. Una conclusione esatta sui rapporti intercorrenti fra gli indicati mutamenti potrebbe comunque seguire solo a un'approfondita analisi delle abitudini dei consumatori, dei motivi che orientano la scelta del consumatore verso un certo prodotto piuttosto che verso un altro, analisi che dovrebbe essere effettuata da un perito. Essa, però, nell'attuale giudizio, non mi sembra necessaria, perché abbiamo tutta una serie di elementi che permettono di giudicare egualmente il caso di specie. Anzitutto vediamo come si presentano nel tempo le offerte delle diverse frutta: la concorrenza è infatti possibile solo se entrambe le frutte' arrivano contemporaneamente sul mercato. Il ricorrente ha prodotto in proposito delle tabelle sui valori medi di importazione relativi a un periodo di dieci anni. La Commissione gli oppone le cifre degli ultimi anni, per il fatto che il miglioramento delle possibilità di immagazzinamento e i mutamenti nelle coltivazioni hanno permesso di estendere a un più ampio periodo l'offerta delle altre frutta. Dai dati forniti dalla Commissione per il 1960 risulta il seguente quadro : Pere : Il periodo di maggior importazione va da luglio a ottobre. Durante tale periodo sono state importate circa 90.000 tonnellate, contro le 24.000 degli altri mesi dell'anno. Al contrario, nello stesso periodo, le arance importate sono state solo 66.000 tonnellate, su un totale di circa 700.000. Pesche : A tale riguardo la situazione è ancora più netta. Il periodo di maggiore importazione va da giugno a ottobre, con 160.000 tonnellate. Per gli altri mesi dell'anno le importazioni hanno raggiunto un totale di solo 42 tonnellate, cui fa riscontro il grosso delle importazioni di arance, ammontante a quasi 600.000 tonnellate. Da ciò risulta che i periodi di punta delle importazioni sono chiaramente distinti nel tempo e che, nella misura in cui le importazioni coincidono, si tratta di entità di scarso rilievo rispetto al volume complessivo. Per le mele la situazione non è invece altrettanto netta. Se consideriamo solo le importazioni, vediamo che nel periodo di maggior importazione di arance, e cioè da novembre a giugno (in tutto 640.000 tonnellate) le tonnellate di mele importate sono solo 250.000. E per tutto il resto dell'anno, a 60.000 tonnellate di arance fanno riscontro 110.000 tonnellate di mele. Ma, per accertare l'effettiva situazione del mercato e l'entità dell'offerta di frutta, si deve tener conto anche di quella parte del raccolto nazionale che viene consumato come frutta fresca, il che vale anche per le pere e per le pesche, sicché il quadro delineato acquista ancora maggior chiarezza. Ora, per quanto riguarda il periodo di minor importazione di arance, risulta (si veda in proposito il doc. XII della replica) che l'importazione di mele è di circa 110.000 tonnellate, mentre l'offerta interna è di circa 600.000 tonnellate (supponendo che una certa percentuale del raccolto interno giunga sul mercato dopo il periodo preso qui in considerazione). I sette decimi dell'offerta totale di mele nella Repubblica federale coincidono quindi solo con un decimo dell'offerta totale di arance. Anche qui la punta massima di vendita delle due frutta si verifica in epoche diverse. A questo punto è legittimo chiedersi se tali constatazioni non siano già sufficienti a far ritenere che la Commissione ha commesso un errore di fatto: nella motivazione della decisione essa ha infatti parlato di frustrazione della propria politica agraria relativa alle altre frutta e ciò può far pensare che essa abbia inteso in maniera diversa da quella indicata la coincidenza delle offerte nel tempo. I rapporti di mercato tra le arance e le altre frutta non sono infatti tali da far temere una frustrazione della politica agraria per quanto riguarda le pere e le pesche, ed anche le mele, se le importazioni di arance non vengono limitate. Prendiamo allora in considerazione l'andamento dell'offerta di mele e delle importazioni di arance nei diversi anni agrari successivi al 1955/56 dal quale la Commissione vorrebbe indurre, indipendentemente dalla coincidenza delle offerte nel tempo, fino a che punto sussista sul mercato un rapporto reciproco fra mele e arance. Sempre con riferimento all'anno agrario precedente, si hanno i seguenti dati: aumento dell'offerta di mele nel 1956/57: 270.000 tonnellate, diminuzione delle importazioni di arance: 80.000 tonnellate; diminuzione dell'offerta di mele: 420.000 tonnellate, aumento delle importazioni di arance: 230.000 tonnellate; aumento dell'offerta di mele: 600.000 tonnellate, diminuzione delle importazioni di arance: 30.000 tonnellate; diminuzione dell'offerta di mele: 270.000 tonnellate, aumento delle importazioni di arance: 150.000 tonnellate; aumento dell'offerta di mele: 270.000 tonnellate, diminuzione delle importazioni di arance: 30.000 tonnellate; diminuzione dell'offerta di mele: 150.000 tonnellate, aumento delle importazioni di arance: 80.000 tonnellate. Da ciò risulta chiaramente che non vi è tra le offerte un vero rapporto reciproco, in quanto la diminuzione nell'offerta di un prodotto non è compensata dall'offerta di un altro. In particolare, a un forte aumento dell'offerta di mele ha sempre corrisposto una diminuzione limitata dell'offerta di arance, il che dimostra o che le offerte riguardano due differenti categorie di consumatori, o che la domanda è perlomeno molto elastica. Il fatto che l'aumento dell'offerta di arance coincida invece con una maggior diminuzione, perfino due volte tanto, delle vendite di mele, non è atto a far ritenere che le arance abbiano il potere di scacciare dal mercato le mele. Un'affermazione del genere presuppone infatti che per un dato consumo di arance si debba rinunciare a una quantità doppia di mele, il che non trova rispondenza nel rapporto tra i prezzi. È piuttosto il caso di imputare la forte diminuzione di cui sopra ad altre cause (cattivo raccolto) e di concludere che le mele non possono essere completamente sostituite dalle arance. Bisognerebbe inoltre determinare in quale misura gli indicati mutamenti di mercato possano essere artificialmente determinati, dal momento che nell'ambito della disciplina nazionale di mercato possono essere presi provvedimenti restrittivi delle importazioni a favore della produzione interna. In base alle tabelle statistiche sopra richiamate non è quindi possibile formarsi un'opinione sicura sull'entità delle interferenze reciproche tra l'offerta di mele e quella di arance, e quindi sui limiti entro i quali uno di questi prodotti può sostituirsi all'altro. La conclusione cui siamo giunti, e cioè che la Commissione ha sopravvalutato le possibilità di' reciproca sostituzione fra mele e arance, trova poi conferma in un'altra considerazione. A richiesta della Corte, la Commissione ha esibito nel loro testo integrale le osservazioni dei Governi italiano e francese sulla richiesta di contingente della Repubblica federale. Esse si riferiscono esclusivamente al mercato delle arance e non prendono in considerazione quello delle mele, né le eventuali ripercussioni negative della concessione del contingente sulle vendite di mele,: il che ci deve far riflettere. Se, nelle loro osservazioni certamente ben ponderate, gli Stati membri principalmente interessati, sia alla produzione di arance sia a quella di mele, non hanno preso in considerazione una possibile incidenza del contingente richiesto sulle vendite e sulla produzione di mele, dobbiamo ritenere che secondo loro tale incidenza non esiste, o perlomeno appare poco importante. In effetti (come è dato ricavare dalle statistiche prodotte), le importazioni di mele nella Repubblica federale non solo non diminuiscono ma, a parte qualche variazione di ben scarsa importanza, aumentano di continuo. Il ricorrente ci informa che le importazioni di mele sono aumentate alla pari di quelle di arance anche nel 1962, nell'anno cioè perii quale è stata rifiutata la concessione di un contingente tariffario. Né si può provare che esse sarebbero state, negli anni passati, di maggior entità, qualora l'offerta di arance avesse influito in misura minore sul mercato: a ciò è d'ostacolo specialmente il fatto che l'entità delle importazioni non è determinata solo dalla situazione di mercato, ma risente anche dei provvedimenti interni diretti a disciplinare il mercato stesso. Allorché le cifre relative alle importazioni di mele sono state opposte alla Commissione, questa ha ribattuto di aver dovuto tener conto, nel decidere sulla richiesta di contingente, anche delle difficoltà di vendita dei produttori di frutta tedeschi, e di aver dovuto impedire un aumento del consumo di arance nella Repubblica federale proprio nell'interesse di tali produttori ( 4 ). Ciò pone in luce, a mio parere, un altro importante vizio rispetto ai motivi posti a base della decisione. Il Governo federale dispone infatti di maggiori elementi che non la Commissione per valutare il bisogno di protezione dei produttori di frutta tedeschi. Al governo nazionale spetta in primo luogo giudicare, nel quadro della propria politica economica, tale bisogno di protezione in relazione agli interessi dei consu- matori. Condivido quindi l'opinione del ricorrente secondo la quale la Commissione non può inserire nelle proprie considerazioni argomenti relativi alle esigenze delle politiche agricole nazionali, qualora il governo nazionale, che è il più competente a giudicare in proposito, neghi l'esistenza di tali esigenze. Rimane ora da esaminare un'ultima questione di fatto. Supponendo che sussista realmente il rapporto reciproco sopra descritto e asserito dalla Commissione, si tratta cioè di vedere se la decisione di cui si discute potesse in realtà produrre effetti favorevoli per le vendite di mele, ossia se l'aumento nel consumo di arance potesse essere effettivamente ridotto in modo apprezzabile a favore del consumo di mele. Ci è stato detto che il rifiuto del contingente avrebbe determinato per il consumatore un aumento nel prezzo delle arance «di tutt'al più 2 Pfennig in media» per kg (controricorso, p. 18). Se consideriamo il rapporto tra il prezzo delle mele di prima categoria e quello delle arance di prima categoria (controricorso doc. n. 7) e teniamo conto del fatto che di regola simili piccole differenze di prezzo non incidono, per così dire, minimamente sulle abitudini dei consumatori, dobbiamo ammettere col ricorrente che l'effetto sopra indicato in pratica non sussiste, che cioè il provvedimento della Commissione non modifica in misura apprezzabile l'attuale andamento della domanda di frutta. In tal senso si pronuncia del resto la stessa motivazione della decisione, là dove è detto che la decisione sul contingente non avrebbe ostacolato in misura rilevante gli scambi con i paesi terzi. Tale tesi è poi confermata soprattutto dall'effettivo andamento delle importazioni di arance nel 1962 le quali, ad onta di un lieve aumento dei dazi doganali, hanno continuato a progredire con lo stesso ritmo di prima. Mi sembra quindi accertato che il provvedimento della Commissione non avrebbe potuto adempiere alla funzione protettiva attribuitagli. Il suo unico effetto è perciò. l'aumento, sia pure minimo ma non per questo meno indesiderabile, del costo della vita. Riassumendo, ritengo che la Corte non possa risolvere il com-plesso di questioni di fatto sollevato, senza ricorrere a un perito; cionondimeno, nell'attuale giudizio non è necessario procedere ad istruttoria, dal momento che alcune delle considerazioni di fatto dalle quali la Commissione ha preso le mosse sono risultate in corso di causa errate e quindi inadatte a giustificare il provvedimento che, anche per questo motivo, dev'essere annullato.