CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 26 GIUGNO 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

I — I fatti della causa

Entrato al servizio della Commissione nel 1960, il ricorrente è attualmente inquadrato nel grado C 3 (commesso). Fino al 1968 egli ha lavorato presso l'Ufficio pubblicazioni della Commissione come operatore nel laboratorio «offset».

Dal 1964 il ricorrente soffre d'un'affezione alle vie respiratorie secondo lui causata dalle condizioni in cui doveva svolgere il proprio lavoro. Egli era infatti occupato in un locale insalubre, nel sottosuolo, ed esposto all'azione di sostanze irritanti.

Dal momento in cui si manifestò tale disturbo, il ricorrente chiese ed ottenne ripetuti congedi di malattia.

In particolare, nei tre anni compresi fra il settembre 1965 ed il settembre 1968, le sue assenze per malattia superarono complessivamente i dodici mesi.

In situazioni di tal genere, l'art. 59, n. 1, ultimo comma, dello statuto consente all'autorità che ha il potere di nomina di sottoporre il caso ad una commissione d'invalidità.

Ciò faceva, in effetti, l'amministrazione disponendo, in data 27 settembre 1968, che una commissione d'invalidità esaminasse il ricorrente per accertare s'egli fosse colpito da un'invalidità permanente totale e non potesse pertanto più esercitare mansioni corrispondenti ad un impiego della sua carriera.

La commissione d'invalidità allora costituita concludeva che il sig. Vellozzi non era — a quell'epoca — inabile al lavoro, ma doveva poter lavorare in un locale coperto e salubre ed in un ambiente libero da sostanze che potessero irritare le vie respiratorie. Essa riconosceva infine che le condizioni in cui il ricorrente aveva lavorato fin dal 1960 «hanno sensibilmente contribuito all'insorgere della sua bronchite asmatica o asmatiforme».

Già prima di venire a conoscenza delle predette conclusioni, l'amministrazione aveva del resto destinato il ricorrente ad un altro incarico: in data 5 luglio 1968, egli era stato infatti trasferito alla Direzione generale della concorrenza, ove gli dovevano essere affidati compiti di archiviazione di documenti e di distribuzione del materiale d'ufficio.

Il sig. Vellozzi arguiva tuttavia dal giudizio della commissione d'invalidità che la sua malattia fosse d'origine professionale. Egli riteneva perciò di aver diritto all' indennità prevista dall'art. 73 dello statuto nel caso d'invalidità permanente parziale, nonché al rimborso di tutte le spese mediche e farmaceutiche necessarie per la cura della sua malattia.

Le domande presentate al riguardo rimanevano però senza esito, cosicché il Vellozzi proponeva il 9 giugno 1971 alla Corte un ricorso volto ad ottenere l'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alle sue richieste, il riconoscimento d'un' invalidità parziale del 30 % e la conseguente applicazione in suo favore dell' art. 73.

Il 13 luglio 1972 la Corte (seconda sezione) respingeva il ricorso. Nella motivazione della sentenza si affermava:

— che il ricorrente non poteva invocare la relazione della commissione d'invalidità del 1968 per sostenere che gli era allora srata riconosciuta un'invalidità permanente parziale;

— che, così stando le cose, il ricorrente non poteva pretendere che la nuova commissione d'invalidirà, di cui chiedeva la convocazione, si limitasse semplicemente a determinare la percentuale dell'asserita invalidità permanente ed a stabilire l'ammontare delle spese mediche e farmaceutiche soggette a rimborso;

— che il contenuto della relazione 5 dicembre 1968 giustificava invece l'istituzione di una nuova commissione d'invalidità, incaricata, fra l'altro, di pronunciarsi sulle cause dell'eventuale invalidità del ricorrente.

Dopo la presentazione del ricorso, l'amministrazione aveva del resto incaricato una commissione d'invalidità (composta dal dr. Therasse, designato dalla Corte di giustizia, dal dr. D'Avanzo, medico curante dell'interessato, e dal dr. de Coster, scelto di comune accordo dai due precedenti) non solo di accertare un' eventuale invalidità permanente totale del Vellozzi, ma altresì di controllare se costui non fosse colpito da invalidità permanente parziale e, in caso affermativo, di determinare la percentuale di detta invalidità.

Il 31 marzo 1973 la nuova commissione inviava all'amministazione una relazione, compilata dal dr. de Coster ed approvata dal dr. Therasse, in cui si riconosceva al ricorrente un'invalidità permanente parziale del 10 % ma si dichiarava al tempo stesso che non era possibile ritenere provata l'origine professionale della malattia.

Il 10 dicembre 1973 l'amministrazione notificava detta relazione al ricorrente, il quale rispondeva di non poterla ritenere valida in quanto il suo contenuto non era stato approvato da tutti e tre i membri della commissione d'invalidità.

Il 2 gennaio 1974 il ricorrente chiedeva la costituzione di una terza commissione d'invalidità e, di fronte al rifiuto dell'amministrazione, presentava il 23 aprile successivo un primo ricorso (registrato col. n. 42/74).

Nel frattempo, ed esattamente il 3 aprile 1974, il capo della divisione «Diritti individuali», dopo aver ricordato al ricorrente che il dr. Romain, medico di fiducia della Commissione, avendolo visirato il 15 marzo 1973, lo aveva ritenuto in grado di lavorare alle condizioni indicate dalla commissione d'invalidità del 1968, gli notificava che l'autorità avente il potere di nomina aveva deciso di considerare la sua assenza come ingiustificata, di imputargliela, a norma dell'art. 60 dello statuto, sulla durata delle ferie ordinarie e di sospendergli, una volta esaurita la spettanza di ferie, il pagamento dello stipendio.

La decisione veniva ripetutamente confermata in data 10 e 14 maggio 1974. L'11 luglio 1974, non potendo più disporre di giorni di ferie ordinari, il Vellozzi veniva informato che, in conformità all'art. 60, gli era stato sospeso, per misura precauzionale, il pagamento dello stipendio relativo al mese di luglio.

Rimasti senza esito due reclami presentati contro tale decisione rispettivamente il 16 maggio ed il 5 agosto 1974, il Vellozzi presentava alla Corte un secondo ricorso (registrato col n. 62-74).

Le due cause sono state poi riunite, cosicché voi dovete ora decidere: da una parte, sulla domanda d'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alla richiesta del ricorrente di costituire una commissione d'invalidità per dichiarargli applicabile l'art. 73 dello statuto nella parte concernente l'indennità per invalidità permanente parziale, domanda volta quindi ad ottenere che sia dichiarato l'obbligo dell' amministrazione di convocare, al predetto fine, una nuova commissione d'invalidità; dall'altra, su una domanda di annullamento dei provvedimenti con cui è stato applicato al ricorrente l'art. 60 dello statuto, ed in particolare della decisione 11 luglio 1974 con cui gli è stato sospeso il versamento dello stipendio.

Prima di esporre la mia opinione sui ricorsi, devo ancora ricordare che, durante la discussione orale svoltasi il 20 febbraio scorso, questa Corte ha suggerito alle parti di tentare una composizione amichevole della controversia. Tuttavia, nessuna transazione è stata possibile. Il 28 aprile scorso, in effetti, i rappresenranti della Commissione hanno proposto al ricorrente l'immediata destinazione ad un posto che i medici sociali hanno giudicato compatibile col suo stato di salute. Le mansioni connesse a tale posto — che dipende dalla direzione generale del personale (documentazione, riproduzione e diffusione di documenti) — consistono nel ritocco di pellicole. Il locale in cui il lavoro deve svolgersi è, secondo una nota prodotta dalla direzione del personale, ben illuminato e dotato di quattro finestre. Il prodotto utilizzato nel ritocco delle pellicole non è nocivo ed il suo odore non è più percepibile ad una distanza di 20 centimetri. Due medici di fiducia dell'istituzione hanno dichiarato che il ricorrente potrebbe occupare il suddetto posto con assoluta tranquillità.

Ove il sig. Vellozzi, che nel frattempo non aveva ancora ripreso servizio, avesse immediatamente accettato di occupare, in modo effettivo, il posto offertogli, la Commissione si dichiarava disposta a versargli gli stipendi arretrati, con decorrenza tuttavia soltanto dal 20 febbraio 1975, data in cui le parti avevano deciso, dietro suggerimento di questa Corte, di tentare una composizione amichevole.

Il ricorrente, da parte sua, insisteva invece nel chiedere la revoca pura e semplice della decisione adottata in base all'art. 60 dello statuto ed il pagamento di tutti gli arretrati a partire dal luglio 1974.

Egli rifiutava inoltre di prendere conoscenza del trasferimento interno e delle nuove mansioni che gli venivano proposte, esigendo che i relativi documenti gli fossero notificati per lettera raccomandata.

Poiché il ricorrente ha perseverato nel suo rifiuto di riprendere servizio nel posto che gli era stato offerto ed ha giustificato la sua assenza del 1o gennaio al 24 maggio 1975 con cinque certificati del suo medico curante recanti la stessa diagnosi che in precedenza, la Commissione, considerate le circostanze, ha ritenuto fallito il tentativo di transazione ed ha chiesto alla Corte di decidere il ricorso.

Da parre sua, l'avvocato del ricorrente è rimasto fermo sulle proprie posizioni.

In conseguenza di ciò è stato ripreso il procedimento, che era stato sospeso per consentire un'eventuale composizione amichevole della vertenza.

Il — Sulla relazione della commissione d'invalidità costituita nel 1973

Al primo ricorso la Commissione oppone una eccezione d'irricevibilità fondata sull'art. 91 dello statuto, in base al quale un ricorso proposto da un dipendente contro un atto che gli rechi pregiudizio è ricevibile soltanto se l'interessato ha prima presentato un reclamo ai sensi dell' art. 90, n. 2, nel termine ivi previsto.

Poiché il ricorrente ha, in effetti, impugnato senz'altro dinanzi alla Corte la decisione con cui l'autorità competente respingeva, in data 23 aprile 1974, la sua domanda per la costituzione d'una nuova commissione d'invalidità ed ha tralasciato il reclamo amministrativo, il suo primo ricorso dovrebbe, a stretto rigore, essere irricevibile. Vorrei tuttavia proporre alla Corte di non accogliere la predetta eccezione e di passare invece all'esame del merito.

Una simile soluzione mi sembra, infatti, la migliore, se si considera che entrambe le vertenze prendono lo spunto dall'asserita irregolarità della relazione della commissione d'invalidità costituita nel 1973.

Esaminiamo allora la fondatezza delle impugnazioni, senza indugiare sulla ricevibilità del primo ricorso.

Dovremo innanzitutto soffermarci sulle condizioni in cui è stata compilata la relazione della commissione d'invalidità costituita, in particolare, per accertare se il ricorrente fosse colpito da un'invalidità permanente parziale d'origine professionale.

Com'è noto, detta relazione, comunicata all'amministrazione il 31 marzo 1973, riconosce all'interessato un'invalidità permanente parziale del 10 %, ma non ritiene provata l'origine professionale della malattia, cioè non ammette un nesso causale fra l'invalidità e le precedenti condizioni di lavoro del ricorrente.

Costui sostiene, da parte sua, che l'amministrazione non poteva richiamarsi, per non applicargli l'art. 73 dello statuto, ad una relazione approvata soltanto a maggioranza, il medico da lui designato (nella fattispecie il suo medico curante) essendosi opposto alle conclusioni degli altri due membri della commissione.

A mio parere, un siffatto argomento non può essere accolto.

Benché la sezione 4 dell'allegato II dello statuto non precisi che la relazione d'una commissione d'invalidità può essere approvata a maggioranza, mi sembra ovvio che sia questa regola, e non quella dell' unanimità cui si richiama il ricorrente, a dover essere applicata in mancanza di una disposizione espressa.

In generale, infatti, gli organi collegiali contemplati nello statuto del personale e chiamati ad esprimere il proprio parere prima che l'amministrazione adotti determinate decisioni nei confronti dei suoi dipendenti sono composti d'un numero dispari di membri. Ciò si può riscontrare non soltanto nelle commissioni d'invalidità, ma anche, ad esempio, nelle commissioni di disciplina contemplate alla sezione 3 del medesimo allegato II. Il numero dispari di componenti mira appunto a permettere che tali organi possano esprimere i loro pareri o le loro conclusioni a maggioranza di voti.

La regola dell'unanimità finirebbe per paralizzare il funzionamento dei predetti collegi e li metterebbe nell'impossibilità di giungere a deliberazioni valide quando anche uno solo dei loro membri non condividesse l'opinione della maggioranza.

In secondo luogo, la composizione delle commissioni d'invalidità, organi indipendenti dall'amministrazione, è stata appositamente studiata per garantirne l'imparzialità: un medico è infatti designato dall'istituzione, un secondo dal dipendente interessato ed un terzo di comune accordo dai due precedenti. Può quindi benissimo accadere che, vuoi il medico designato dal dipendente, vuoi il medico di fiducia dell'istituzione, non condivida l'opinione degli altri due colleghi, ma ciò non inficia' assolutamente la validità d'una relazione approvata a maggioranza.

Il problema fu d'altronde già risolto nel senso sopra indicato dalla sentenza che la Corte, seconda sezione, emise il 14 dicembre 1966 (causa 3-66, Alfieri c. Parlamento europeo, Racc. 1966, pag. 595). Tale indirizzo giurisprudenziale è stato recentemente confermato in una sentenza, non ancora pubblicata, che la Corte, prima sezione, ha pronunciato il 12 marzo 1975 (causa 31-71, Gigante c. Commissione).

Nella fattispecie, la relazione della commissione d'invalidità è stata preparata dal dr. de Coster, medico scelto di comune accordo dagli altri due membri della commissione, ed approvata dal dr. Therasse. Solo il dr. D'Avanzo, medico designato dal ricorrente, ha espresso parere contrario.

Si deve perciò concludere che la relazione è stata regolarmente approvata e che l'amministrazione poteva, a buon diritto, fondarsi su di essa per negare l'origine professionale dell'invalidità permanente parziale del Vellozzi e per rifiutare a quest'ultimo l'indennità prevista dall'art. 73 dello statuto.

Le considerazioni teste svolte mi permettono altresì di proporre il rigetto del ricorso n. 42-74: il ricorrente chiede infatti la costituzione di una nuova commissione d'invalidità proprio in base all'assunto che la relazione della commissione del 1973 non sarebbe valida in quanto non approvata all'unanimità.

Non vedo alcuna irregolarità nel fatto che l'amministrazione abbia respinto la domanda del ricorrente fondandosi su una relazione debitamente approvata a maggioranza dai membri d'una commissione d'invalidità da essa convocata. Non v'era per l'amministrazione alcun obbligo di costituire una nuova commissione d'invalidità con lo stesso incarico già affidato alla precedente.

III — Sull'applicazione dell'art. 60 dello statuto

Veniamo ora alla controversia vertente sull'art. 60 dello statuto, secondo cui:«Salvo in caso di malattia o di infortunio, il funzionario non può assentarsi se non è stato precedentemente autorizzato dal superiore gerarchico. Fatta salva l'eventuale applicazione delle disposizioni previste in materia disciplinare, ogni assenza irregolare debitamente accertata viene imputata sulla durara del congedo ordinario dell'interessato. Il funzionario, qualora abbia esaurito tale congedo, perde il diritto alla retribuzione per il periodo eccedente».

Occorre ricordare che, fino al momento in cui fu visitato da una prima commissione d'invalidità e ritenuto in grado, benché affetto da. una forma di bronchite, di svolgere un'attività professionale in condizioni compatibili col suo stato di salute, il Vellozzi aveva già goduto, tra il 1964 ed il 1968, di numerosi congedi per malattia. In seguito, egli continuò a svolgere il proprio lavoro in modo assai episodico, e, dal 1971 al 1974, le sue assenze «per malattia» furono pressoché ininterrotte. Senza tener conto dei periodi di congedo ordinario, il Vellozzi ha totalizzato 244 giorni d'assenza nel 1971, 337 nel 1972, 307 nel 1973 e 174 già nel primo semestre del 1974. Dal 1o luglio 1974, com'è noto, egli non ha più ripreso servizio.

In seguito alla relazione della seconda commissione d'invalidità, in cui si concludeva che il Vellozzi, benché colpito da una leggera invalidità permanente parziale, era abile al lavoro, egli fu espressamente invitato a riprendere servizio e messo in guardia contro le conseguenze d'un suo rifiuto. Nel periodo compreso tra l'ottobre 1973 e la fine di maggio 1974 il ricorrente fu periodicamente visitato dai medici della Commissione. Il risultato fu sempre identico: il ricorrente era abile al lavoro.

In base a queste premesse, l'amministrazione decideva il 3 aprile 1974 di applicare nei confronti del ricorrente l'art. 60 dello statuto. Nel successivo mese di luglio, dopo aver constatato che il congedo ordinario del ricorrente era ormai esaurito, essa gli sospendeva, del resto a titolo puramente precauzionale, il pagamento dello stipendio.

Contro la predetta decisione il Vellozzi argomenta, in primo luogo, che l'art. 60 non può essere applicato nei confronti di chi sia assente per malattia. In effetti,' l'art. 60 fa espressa riserva dei casi di malattia e di infortunio, mentre l'art. 59, n. 1, dello statuto recita, a sua volta: «Il funzionario che dimostri di non poter esercitare le proprie funzioni per motivi di malattia o di infortunio, beneficia di diritto di un congedo di malattia».

Ma qui, signori, dobbiamo stare attenti! La disposizione testé citata concede il diritto al congedo per malattia soltanto al dipendente che dimostri di non poter esercitare le proprie funzioni per motivi di malattia. In tal caso, l'interessato non solo deve informare il più presto possibile l'istituzione del suo impedimento, ma deve altresì presentare a partire dal quarto giorno d'assenza, un certificato medico. Infine, egli deve sottoporsi a qualsiasi controllo medico disposto dall'istituzione d'appartenenza.

Ne consegue che non basta addurre uno stato di salute cagionevole od una qualunque malattia per giustificare l'assenza e sfuggire all'applicazione dell'art. 60. Il dipendente deve invece dimostrare d'essere affetto da una malattia che gli impedisce di esercitare le proprie funzioni e può venire sottoposto a visite fiscali.

Ciò premesso, la semplice presentazione di certificati del medico curante con la prescrizione d'un periodo di riposo non può giustificare un'assenza. Nella fattispecie, i certificati medici prodotti dal ricorrente si limitano a richiamare la stessa affezione bronchiale già diagnosticata dalla prima commissione d'invalidità, la quale nondimeno aveva riconosciuto il Vellozzi abile al lavoro, pur raccomandando che venisse destinato ad un impiego diverso. La seconda commissione d'invalidità, poi, ha riconosciuto all'interessato una percentuale d'invalidità permanente parziale così ridotta da non rendere in alcun modo credibile ch'egli non fosse in grado di svolgere le mansioni affidategli a partire dal 1968.

Da ultimo, le visite mediche effettuate tra l'ottobre 1968 ed il maggio 1974 hanno dimostrato che l'interessato era abile al lavoro. Anche se, in occasione d'una di tali visite, il dr. Turner, medico di fiducia dell'istituzione, ha dichiarato ch'era necessario escludere dall'arco delle mansioni allora affidate al ricorrente il lavoro in archivio, una simile limitazione non implica affatto il riconoscimento d'una incapacità lavorativa. In realtà, la predetta osservazione era semplicemente motivata dal trasferimento, avvenuto il mese precedente, del servizio presso cui avrebbe dovuto lavorare il Vellozzi in un nuovo edificio, le cui caratteristiche avevano indotto il dr. Turner a raccomandare tale restrizione, prima non necessaria.

Di conseguenza, signori, la sistematica presentazione per oltre tre anni di certificati rilasciati dal medico curante per la stessa malattia che era già stata diagnosticata nel 1968 dalla prima commissione d'invalidità non poteva affatto costituire la dimostrazione, richiesta dall'art. 59, n. 1, che il ricorrente non era in grado d'esercitare le proprie funzioni. Ciò appare tanto più vero se si considera che le visite di controllo avevano chiaramente confermato la sua attitudine al lavoro, perlomeno in condizioni compatibili col suo stato di salute.

L'autorità avente il potere di nomina poteva perciò a buon diritto decidere — anche se essa ha compiuto questo passo soltanto dopo aver pazientato a lungo — che le assenze del ricorrente configuravano assenze irregolari ai sensi dell'art. 60.

L'ultimo mezzo avanzato dal ricorrente non può essere meglio accolto. Esso si fonda sull'art. 59, n. 3, dello statuto, che recita: «In caso di contestazione viene richiesto il parere della commissione d'invalidità».

Il ricorrente sostiene che l'obbligo dell' amministrazione di consultare la commissione d'invalidità vale sia per il caso suo, cioè quello d'una contestazione relativa alla incapacità d'un dipendente d'esercitare le proprie funzioni a causa di malattia (art. 59, n. 1), sia per il caso del dipendente collocato d'ufficio in congedo, in seguito a visita del medico di fiducia dell'istituzione, qualora lo esiga il suo stato di salute ovvero in caso di malattia contagiosa insorta nella sua dimora (art. 59, n. 2).

La convenuta sostiene, al contrario, che il parere della commissione d'invalidità è obbligatorio soltanto nella seconda delle citate ipotesi.

Io propendo per quest'ultima interpretazione, in quanto, nel caso d'un congedo di malattia concesso al dipendente su sua domanda, mi sembra risultare chiaramente dall'art. 59, n. 1, ultimo comma, che la costituzione d'una commissione d'invalidità è prevista soltanto qualora i congedi di malattia superino complessivamente i dodici mesi in un periodo di tre anni. È, del resto, una soluzione logica: se, in un periodo così lungo, un dipendente non ha potuto svolgere le proprie funzioni per più di dodici mesi complessivi, appare opportuno controllare se egli sia ancora effettivamente abile al lavoro o se non sia, al contrario, affetto da una invalidità totale permanente tale da renderlo definitivamente inadatto a qualsiasi impiego. Una simile procedura venne seguita — ricordiamolo — dalla Commissione nel 1968 dopo che il Vellozzi aveva fruito, nel periodo compreso tra il settembre 1965 ed il settembre 1968, d'una serie di congedi per una durata superiore a dodici mesi.

Viceversa, è piuttosto difficile pensare che per qualsiasi, anche breve, assenza, attribuita dal dipendente a cause di malattia, l'amministrazione debba costituire una commissione d'invalidità, ogni volta che non ritenga sussistere l'asserita malattia del dipendente: ciò significherebbe infatti obbligare le istituzioni a costituire di continuo commissioni d'invalidità. La convenuta ha ragione nell'affermare che una simile procedura va utilizzata unicamente nei casi gravi.

Ma, accogliendo la tesi del ricorrente, si potrebbe forse giungere ad una soluzione per lui favorevole? Non lo credo. Nella fattispecie non si può infatti trovare, da qualsiasi parte la si esamini, alcun motivo per convocare una commissione d'invalidità, e ciò per il semplice fatto che la commissione costituita nel 1973 aveva, a suo tempo, assolutamente escluso che la malatti da essa constatata potesse rendere il ricorrente inabile al lavoro. Una vera contestazione avrebbe potuto sorgere solo se, in seguito, il ricorrente avesse lamentato un peggioramento del proprio stato od una malattia diversa da quella precedentemente constatata. ed è soltanto in questo caso che si sarebbe dovuto giustamente costituire una nuova commissione d'invalidità. Orbene, l'interessato intende giustificare le proprie assenze da oltre tre anni sempre richiamandosi alla stessa affezione dell'apparato respiratorio e senza nemmeno invocare un peggioramento della malattia tale da impedirgli l'esercizio delle sue funzioni.

Come s'è visto, la domanda con cui egli ha chiesto, nel 1974, che fosse costituita una terza commissione d'invalidità si fonda unicamente sull'irregolarità di cui, a suo avviso, è viziata la relazione della precedente commissione. Non sussistendo tale irregolarità, la domanda risulta priva di fondamento.

Per questi motivi, propongo:

— che i due ricorsi, n. 42 e n. 62-74 siano respinti;

— e che, in conformità all'art. 70 del regolamento di procedura, ciascuna delle parti sopporti le proprie spese.

( 1 ) Traduzione dal francese.