CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 25 settembre 2008 ( 1 )

Causa C-281/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

contro

Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG

«Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 — Tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee — Art. 3 — Recupero di una restituzione all’esportazione — Errore dell’amministrazione nazionale — Termine di prescrizione»

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesfinanzhof (Corte tributaria federale), Germania, verte sull’interpretazione del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (in prosieguo: «regolamento n. 2988/95») ( 2 ).

2. Il giudice del rinvio intende accertare quale sia il termine di prescrizione applicabile al recupero di restituzioni all’esportazione indebitamente concesse ad un esportatore a causa di un errore commesso dalle autorità nazionali.

Contesto normativo

Regolamento n. 2988/95

3. Il regolamento n. 2988/95 è entrato in vigore il 26 dicembre 1995 ( 3 ). Esso prevede una serie di disposizioni generali riguardanti controlli, misure e sanzioni amministrative per irregolarità nei pagamenti ai beneficiari designati dalle politiche comunitarie. In particolare, esso stabilisce un termine di prescrizione per le azioni conseguenti a restituzioni all’esportazione pagate indebitamente.

4. Prima dell’adozione del regolamento n. 2988/95, non esisteva una normativa comune che prevedesse termini di prescrizione applicabili alla ricerca o all’accertamento di irregolarità e a misure di recupero conseguenti a tali irregolarità.

5. Rivestono particolare rilevanza soprattutto il terzo ed il quarto ‘considerando’ del regolamento. Il terzo ‘considerando’ segnala che le modalità della gestione decentrata e dei sistemi di controllo delle spese della Comunità sono regolate da disposizioni dettagliate diverse a seconda delle politiche comunitarie in questione, ma che occorre combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità. Il quarto ‘considerando’ precisa che occorre la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie allo scopo di contrastare in modo efficace le frodi commesse ai danni degli interessi finanziari delle Comunità.

6. Il regolamento quindi introduce una normativa generale riguardante controlli, misure e sanzioni amministrative per irregolarità relative al diritto comunitario.

7. L’art. 1 dispone: «Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario».

8. L’art. 1, n. 2, definisce come irregolarità: «(…) qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».

9. I passi pertinenti dell’art. 3 prevedono: «1. Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni. (…) 3. Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto rispettivamente al paragrafo 1 e al paragrafo 2».

Regolamenti nn. 3665/87 e 800/99

10. Il regolamento n. 800/99 ( 4 ) è stato il primo regolamento a fissare termini di prescrizione specifici per il recupero di restituzioni all’esportazione indebitamente corrisposte. Tuttavia, l’art. 54 del regolamento dispone che: «[Il regolamento n. 3665/87 ( 5 )] continua ad applicarsi: — alle esportazioni per le quali le dichiarazioni d’esportazione sono state accettate prima della decorrenza di efficacia del [regolamento n. 800/99]».

11. L’art. 11, n. 3, del regolamento n. 3665/87, che verte sul recupero di restituzioni all’esportazione (e in forza del quale è stata proposta dinanzi al giudice nazionale l’azione di recupero nel presente procedimento) nulla dice sui termini di prescrizione.

Disposizioni nazionali pertinenti

12. All’epoca dei fatti, in Germania non esisteva alcuna disposizione specifica che stabilisse un termine di prescrizione per le azioni dirette al recupero di vantaggi amministrativi concessi indebitamente.

13. Piuttosto, sembra che l’amministrazione tedesca e le autorità giurisdizionali tedesche applicassero per analogia il termine di prescrizione previsto dall’art. 195 del codice civile tedesco (Bürgerliches Gesetzbuch; in prosieguo: il «BGB») alle azioni amministrative intraprese allo scopo di recuperare pagamenti di restituzioni all’esportazione effettuati erroneamente ( 6 ).

14. Ai sensi dell’art. 195 del BGB, il termine di prescrizione ordinario per le azioni proposte in base al diritto civile tedesco era di trent’anni. Questo paragrafo è stato modificato con effetto dal 1o gennaio 2002. Il termine di prescrizione in esso contenuto è stato ridotto a tre anni e da allora è rimasto invariato.

Fatti all’origine della controversia

15. Nel 1995, la LAGRA Import Export GmbH (in prosieguo: la «LAGRA») richiedeva la concessione di restituzioni all’esportazione con riferimento a 31 bovini, per un totale di 21413 kg, che intendeva esportare in Turchia. L’Ufficio doganale principale (in prosieguo: lo «Hauptzollamt») accoglieva la richiesta di restituzioni all’esportazione per tutti e 31 i bovini.

16. Tuttavia, un animale moriva a Trieste durante il tragitto verso la Turchia. La LAGRA informava lo Hauptzollamt dell’accaduto e chiedeva che la sua domanda per la restituzione all’esportazione fosse conseguentemente modificata da 31 capi a 30 capi (e, quindi, da 21413 kg a 20715 kg). Lo Hauptzollamt sembra aver ignorato tale richiesta. In data 19 aprile 1996, concedeva la restituzione all’esportazione per tutti e 31 i bovini ( 7 ).

17. In data 5 agosto 1999 lo Hauptzollamt ha emanato un provvedimento di rettifica con cui ha chiesto il rimborso della somma concessa per il bovino morto ( 8 ).

18. Nel luglio 2000 si è aperta nei confronti della LAGRA una procedura di insolvenza. Risulta che il patrimonio di questa è stato ceduto ad una banca, la Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG. La Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (in prosieguo: la «Bayerische») è ora subentrata in tutti i diritti spettanti alla Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG.

19. Una volta divenuta insolvente, la LAGRA non ha rimborsato la restituzione all’esportazione ottenuta per il bovino morto. In data 28 agosto 2000, lo Hauptzollamt ha adottato un provvedimento per recuperare la somma nei confronti della cessionaria del patrimonio della LAGRA. Rilevando che l’originario cessionario non esisteva più come entità indipendente, lo Hauptzollamt ha ritirato tale provvedimento. In data 12 dicembre 2001, lo Hauptzollamt ha emanato un provvedimento di accertamento nei confronti della Bayerische ( 9 ).

20. La Bayerische ha impugnato il provvedimento di accertamento dinanzi al Finanzgericht, il quale ha dichiarato tardiva l’azione per il recupero proposta dallo Hauptzollamt per decorrenza del termine di prescrizione fissato dall’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95.

21. Lo Hauptzollamt ha interposto appello presso il Bundesfinanzhof, che ha rimesso alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95 sia applicabile al recupero di restituzioni all’esportazione indebitamente concesse ad un esportatore anche nel caso in cui lo stesso non abbia compiuto alcuna irregolarità. Nel caso di risposta affermativa alla prima questione: 2) Se la disposizione sia anche applicabile al recupero di tali benefici nei confronti di un soggetto a cui l’esportatore abbia ceduto il proprio diritto alla restituzione all’esportazione».

22. Memorie scritte sono state presentate solo dalla Commissione. Nessuna udienza è stata richiesta in questo caso e nessuna ha avuto luogo.

Osservazioni preliminari

23. Nelle mie conclusioni presentate nella causa Vosding, ho affermato che il termine di prescrizione previsto dall’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento n. 2988/95 si applica anche ai procedimenti relativi ad una irregolarità che sia stata commessa o sia cessata prima dell’entrata in vigore del regolamento. Tale termine di prescrizione si applica sia a sanzioni che a misure amministrative quali il recupero della restituzione all’esportazione concessa a seguito di irregolarità.

24. Ho altresí concluso che, sulla base dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, uno Stato membro può applicare un termine di prescrizione più lungo già previsto dal diritto nazionale prima dell’adozione del regolamento. Tuttavia, ho espresso l’opinione che siffatto termine prescrizionale di maggiore durata non possa applicarsi se è stato rinvenuto unicamente in una disposizione generale del diritto civile dello Stato membro interessato, destinata a coprire tutti i tipi di azioni non regolati altrimenti in modo specifico.

25. Ho pertanto concluso che l’art. 195 del BGB, nella sua applicazione per mera analogia alle pretese di diritto amministrativo dirette al recupero di somme indebitamente pagate, non fosse sufficientemente specifico da ricadere nell’ambito di applicazione dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95.

26. All’interno di questo quadro, mi accingo a considerare le questioni pregiudiziali proposte alla Corte nel caso di specie. Se la Corte dovesse dissentire da quanto ho espresso nelle conclusioni presentate nella causa Vosding, dovrà necessariamente rispondere in senso negativo alla prima questione sollevata dal Bundesfinanzhof. Di conseguenza, non risponderà alla seconda questione.

La prima questione pregiudiziale

27. L’art. 11 del regolamento n. 3665/87, che tratta del recupero di restituzioni all’esportazione, non specifica alcun termine di prescrizione. Sebbene l’art. 54 del regolamento n. 800/99 faccia salva l’applicazione del regolamento n. 3665/87 con riferimento a tali azioni, nessuna misura risolve la questione di quale sia il termine di prescrizione applicabile. Il termine di prescrizione applicabile ad un’azione diretta al recupero di una restituzione all’esportazione concessa a seguito di una dichiarazione di esportazione accettata prima del 24 aprile 1999 ( 10 ) deve, perciò, essere rinvenuto nell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 o nel diritto nazionale.

28. La prima questione sollevata dal giudice del rinvio verte sul fatto se l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95, sia applicabile al recupero di restituzioni all’esportazione indebitamente concesse ad un esportatore anche nel caso in cui lo stesso non abbia compiuto alcuna irregolarità.

29. A mio avviso, tale questione può essere correttamente risolta solo in senso negativo.

30. L’art. 3, n. 1, si applica alle «irregolarità» come definite all’art. 1, n. 2. Tuttavia, l’art. 3, n. 1, non può applicarsi se non vi è irregolarità.

31. In base all’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95, un’irregolarità consiste in «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico (…)». Così come formulata, questa definizione non copre un’azione o un’omissione da parte dell’autorità nazionale responsabile della concessione di una restituzione all’esportazione.

32. L’esistenza di una «irregolarità» è fondamentale rispetto al modo in cui la definizione del termine di prescrizione è formulata e si riflette nella scelta del legislatore riguardo al momento iniziale a partire dal quale il termine di prescrizione deve decorrere. Il primo comma dell’art. 3, n. 1, stabilisce che il termine di prescrizione decorre dal momento in cui è commessa l’irregolarità. Se non vi è irregolarità, il momento iniziale da cui il termine di prescrizione comincia a decorrere non può essere determinato.

33. Nel caso di specie, è pacifico che il pagamento in eccesso della restituzione all’esportazione sia da attribuire unicamente all’errore dello Hauptzollamt. L’esportatore, la LAGRA, ha scrupolosamente informato lo Haupzollamt che il trentunesimo capo era morto. Non di meno, lo Hauptzollamt ha proceduto a concedere e a pagare la restituzione all’esportazione relativamente a 31 capi invece che a 30. In parole povere, questo pagamento in eccesso è «derivato» dall’errore dello Hauptzollamt e da null’altro. Cercare di sostenere il contrario distorce il significato del disposto dell’art. 1, n. 2 ( 11 ), e la normale analisi del rapporto di causa — effetto.

34. L’ordinanza di rinvio parte dal presupposto che, pertanto, non vi è stata alcuna irregolarità da parte dell’esportatore.

35. Da quanto può essere dedotto dal fascicolo, è vero che la LAGRA non adottò alcuna azione positiva per approvare l’errore compiuto dallo Hauptzollamt. Questione più interessante è se, nel caso di specie, vi sia stata una qualche «omissione» da parte della LAGRA che possa dirsi abbia dato causa ad un’irregolarità. È sensato affermare che, una volta effettuato il pagamento, la LAGRA avrebbe dovuto verificarne l’ammontare, accorgersi che le era stata corrisposta una somma relativa a 31 capi invece che a 30, e sottoporre di nuovo la questione allo Hauptzollamt ( 12 ). Questa inazione costituisce un’«omissione»? Certamente, «ha (…) come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità» ( 13 ).

36. Se la Corte deve procedere sulla base dell’ordinanza di rinvio, mi sembra che resti aperta per il giudice nazionale la possibilità di riesaminare i fatti della controversia e di concludere — sulla base di quanto ha appena delineato — che la LAGRA ha commesso una irregolarità tramite un’omissione, mancando di verificare che le fosse stato versato il corretto importo a titolo di restituzione all’esportazione.

37. Non credo sia possibile affermare che il termine di prescrizione indicato all’art. 3, n. 1, è applicabile per analogia ad una situazione in cui l’azione o l’omissione è quella di un’autorità nazionale. Nel testo non si trovano parole che giustifichino una tale lettura. Mi sembra effettivamente che la Corte non possa riscrivere la definizione di «irregolarità» di cui all’art. 1, n. 2, in modo da includervi anche azioni od omissioni da parte delle autorità nazionali.

38. Pertanto, la mia conclusione è che il termine di prescrizione fissato dall’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 non può essere applicato se l’esportatore non ha commesso alcuna irregolarità.

39. Se l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 non è applicabile, il termine di prescrizione sarà stabilito dalle pertinenti disposizioni del diritto nazionale. Prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, le autorità giurisdizionali tedesche applicavano in via analogica il termine di prescrizione fissato dall’art. 195 del BGB — all’epoca che qui rileva, un termine trentennale. Potrebbe pertanto sembrare logico che il giudice nazionale applichi lo stesso termine di prescrizione suppletivo ad una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione del regolamento. Da ciò consegue che un esportatore che non abbia commesso alcuna irregolarità potrebbe essere correttamente esposto ad un termine di prescrizione trentennale, mentre esportatori che abbiano commesso delle irregolarità potrebbero beneficiare del termine di prescrizione quadriennale contemplato dall’art. 3, n. 1 del regolamento n. 2988/95? A mio avviso, la Corte non è obbligata a giungere ad una simile conclusione. Né dovrebbe farlo.

40. Nelle mie conclusioni presentate nella causa Vosding, ho sostenuto (nel rispondere alla terza questione pregiudiziale) che l’art. 195 del BGB non era sufficientemente specifico per ricadere nell’ambito di applicazione dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, ma che — se ricadesse nell’ambito di tale previsione — il giudice nazionale dovrebbe verificare se la durata del termine di prescrizione dallo stesso previsto soddisfi i principi generali del diritto comunitario.

41. Il presente procedimento riguarda una restituzione all’esportazione indebitamente pagata all’esportatore dalle autorità nazionali in base al diritto comunitario ( 14 ). Tale pagamento in eccesso ha un effetto negativo sul bilancio generale delle Comunità. Il pagamento in eccesso e il provvedimento diretto al suo recupero, quindi, ricadono chiaramente nell’ambito di applicazione del diritto comunitario. Di conseguenza, anche se il termine di prescrizione applicabile deve ricavarsi dal diritto nazionale, il giudice nazionale è tenuto ad assicurarsi che il termine di prescrizione rispetti i principi generali del diritto comunitario.

42. Il termine di prescrizione trentennale fissato dall’art. 195 BGB ed applicato in via analogica alle azioni amministrative per il recupero di somme indebitamente pagate è, a mio avviso, manifestamente sproporzionato alla luce del termine di prescrizione quadriennale fissato dall’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95.

43. Il diritto nazionale in materia di prescrizione sarà applicato, per ipotesi, alle azioni per il recupero di restituzioni all’esportazione indebitamente corrisposte nelle circostanze in cui l’esportatore non ha commesso alcuna irregolarità. In tali casi, mi sembra che un termine di prescrizione che soddisfa il criterio della proporzionalità sia necessariamente quello che non eccede il termine di prescrizione fissato dall’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2899/95 per i casi in cui l’esportatore abbia commesso una irregolarità.

La seconda questione pregiudiziale

44. Dal momento che la prima questione pregiudiziale richiede una risposta negativa, la seconda questione pregiudiziale non si pone.

Conclusione

45. Suggerisco pertanto di risolvere la prima questione pregiudiziale proposta dallo Bundesfinanzhof nei seguenti termini: L’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, non può applicarsi ad un’azione per il recupero di una restituzione all’esportazione indebitamente concessa ad un esportatore, se quest’ultimo non ha compiuto alcuna irregolarità. Dal momento che l’obbligo di rimborsare una restituzione all’esportazione concessa indebitamente sorge per effetto del diritto comunitario, un giudice nazionale che applichi un termine di prescrizione stabilito dal diritto nazionale deve non di meno verificare che tale termine di prescrizione soddisfi i principi generali del diritto comunitario, e in particolare il requisito della proporzionalità.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) GU L 312, pag. 1

( 3 ) Non è chiaro dall’ordinanza di rinvio se l’esportazione di animali con riferimento alla quale è stata proposta la domanda per la restituzione all’esportazione sia avvenuta prima o dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95. L’erroneo pagamento in eccesso a favore dell’esportatore ha avuto luogo successivamente a tale data. Nelle mie conclusioni presentate nelle cause riunite da C-278/07 a C-280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb, Vion Trading und Ze Fu Fleischhandel (in prosieguo: «Vosding»), ai paragrafi 23-41, spiego perché, a mio avviso, l’art. 3 del regolamento n. 2988/95 è una misura di tipo procedurale che può applicarsi retroattivamente alle situazioni rientranti nel suo ambito di applicazione.

( 4 ) Regolamento (CE) della Commissione 15 aprile 1999, n. 800, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 102, pag. 11).

( 5 ) Regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1).

( 6 ) V. le mie conclusioni presentate nella causa Vosding, cit. alla nota n. 3, al paragrafo 14.

( 7 ) Risulta dal fascicolo del giudice nazionale che lo Hauptzollamt ha così proceduto nonostante la decisione dallo stesso adottata in data 19 aprile 1996 facesse espresso riferimento alla lettera della LAGRA del 17 gennaio 1996. È tuttavia possibile dedurre da tale documento che il pagamento in eccesso fu determinato dal fatto che il peso degli animali (descritto sul modulo come «Warenmenge») appariva (nell’originale) pari a 21413 kg, e non pari a 20715 kg.

( 8 ) DEM 1137,58 (all’incirca EUR 582).

( 9 ) Nell’ordinanza di rinvio si afferma che non c’è prova che la notifica del provvedimento di accertamento sia pervenuta alla Bayerische prima del maggio 2004.

( 10 ) V. paragrafi 10 e 11 supra.

( 11 ) –I verbi utilizzati nelle diverse versioni linguistiche del regolamento n. 2988/95 vanno da «resulting from», «résultant de», «als Folge», rispettivamente nelle versioni inglese, francese e tedesca, a «derivante da» nella versione italiana, al più sfumato «correspondiente a» and «bestaat in», rispettivamente nelle versioni spagnola ed olandese. Tutte queste versioni confermano, tuttavia, la mia opinione secondo cui, perché possa esserci un’«irregolarità», la violazione del diritto comunitario non deve avvenire prima dell’azione o dell’omissione da parte dell’operatore economico in questione.

( 12 ) È ragionevole supporre che un esportatore effettui dei controlli per assicurarsi che non gli sia stata pagata una somma inferiore. Allo stesso modo, sembra corretto ipotizzare che abbia l’obbligo di verificare che non gli sia stata corrisposta una somma superiore. Naturalmente possono esservi situazioni in cui per l’esportatore sia obiettivamente impossibile individuare che si è verificato un pagamento in eccesso, ma non sembra essere questo il caso.

( 13 ) Art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95.

( 14 ) All’epoca che qui rileva, il diritto dell’esportatore ad ottenere una restituzione all’esportazione con riferimento ad animali bovini si fondava sul regolamento n. 3665, che a sua volta faceva riferimento al regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24). La domanda per ottenere la restituzione all’esportazione fu debitamente presentata in accordo con i requisiti previsti dall’esemplare di controllo T5, disciplinati dagli artt. 471-495 del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 2913/92, che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1).