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Il dato saliente della vicenda così riassunta è senza dubbio il mutamento d'opinione che la Commissione ha manifestato nel corso della proceduta ex articolo 93 sulla natura del sussidio francese. Evidentemente scossa dalle obiezioni del governo convenuto e ciononostante convinta che l'ausilio contestatogli fosse illegittimo, essa ha creduto di cavarsi d'impaccio coniando per questo ausilio una definizione originale: misura di effetto equivalente a un aiuto di Stato incompatibile col mercato comune. L'itinerario seguito dalla ricorrente per giungere a tale risultato è chiaro. Expressis verbis — così mi pare di poterlo ricostruire — gli articoli 92 e seguenti vietano i soli aiuti di Stato: non per questo, tuttavia, si potrà ritenere che il trattato autorizzi i comportamenti statali formalmente irriducibili al concetto di aiuto, ma produttivi di conseguenze eguali per efficacia a quelle dell'aiuto. La loro proibizione andrà allora cercata tra le norme di principio; né trovarla sarà troppo difficile. Basterà fermarsi all'articolo 5, là dove impone agli Stati di astenersi da « qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del ... trattato ».

Rendo omaggio all'ardimento intellettuale della Commissione, ma trovo la sua tesi alquanto fragile. Le si oppongono anzitutto i motivi che indussero gli autori del trattato a costruire il concetto di « misura d'effetto equivalente ». Come si è visto, la ricorrente lo ritiene utilizzabile al di là del quadro normativo (gli articoli 30-34) nel quale è esplicitamente previsto. Ma in questo quadro esso svolge una funzione — attuare una libertà degli scambi più completa di quella a cui si sarebbe giunti con la sola abolizione dei tipici strumenti protezionistici: dazi doganali e contingentamenti — che non ha ragion d'essere in altri contesti. Così, in particolare, sul piano degli aiuti. La formula dell'articolo 92 (« ... sono incompatibili con il mercato comune ... gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma ...») è infatti molto più ampia e flessibile di quella che vieta le restrizioni quantitative all'importazione. Non v'era quindi bisogno di integrarla con una norma « acchiappatutto »; atta cioè a colpire le misure residuali e non giustificabili in base ad altri disposti del trattato che ostacolino gli scambi tra gli Stati membri.

Né questa norma acchiappatutto può scorgersi nell'articolo 5. Come la Corte insegna da sempre, infatti, tale articolo prevede bensì un obbligo generale in capo agli Stati membri; ma un obbligo il cui concreto contenuto è individuato, settore per settore, da altri e più specifici precetti (cfr., in termini, sentenza 8 giugno 1971, causa 78/70, Deutsche Grammophon/Metro, Race. 1971, pag. 487, punto 5 della motivazione). Utile ad interpretare il trattato, esso non è dunque identificabile come fonte di doveri puntuali per gli Stati; a meno — mi sia consentita questa personale precisazione — che una fonte del genere manchi o sia inidonea a sanzionare atti o pratiche contrastanti con gli scopi del trattato.
Nella causa van Tiggele dovevate esaminare un regime di prezzi fissati da un ente pubblico per la vendita al minuto di bevande alcooliche non soggette ad un'organizzazione comune di mercato ( 27 ).

Dopo aver constatato che tale disciplina aveva in genere effetti esclusivamente interni, in quanto si applicava indistintamente a tutti i prodotti nazionali e importati, avete però ritenuto che essa potesse costituire un ostacolo per gli scambi intracomunitari, nel caso in cui l'autorità nazionale abbia fissato i prezzi o i margini di utile « a un livello tale da svantaggiare i prodotti importati rispetto ai prodotti nazionali corrispondenti, in quanto essi non possono essere smerciati con profitto nelle condizioni stabilite oppure perché il vantaggio concorrenziale risultante

da costi di produzione inferiori ne risulta neutralizzato » ( 28 )

Espressione di una giurisprudenza costante ( 29 ), questo principio veniva però applicato per la prima volta ad un regime di prezzi minimi, dato che avete ritenuto che costituisca un ostacolo per gli scambi « il prezzo minimo fissato ad un importo determinato, che, pur applicandosi indistintamente alle merci di produzione nazionale e ai prodotti importati, può ostacolare lo smercio di questi in quanto impedisce che il loro costo inferiore si ripercuota sul prezzo di vendita al consumatore » ( 30 ).

Rimane il fatto che, malgrado le osservazioni della Commissione, che vi proponeva di prendere in considerazione i principi sanciti dall'art. 85 del trattato per valutare un siffatto regime pubblico dei prezzi alla luce dell'art. 30 del trattato CEE, vi siete basati esclusivamente su quest'ultima norma. Al riguardo, la spiegazione è chiaramente fornita dall'avvocato generale Capotorti: per invocare il combinato disposto degli artt. 85 o 86 e dell'art. 30 del trattato, « occorre che le misure pubbliche facilitino una violazione delle regole di concorrenza da parte di coloro a cui esse sono rivolte, cioè delle imprese » ( 31 ).

Orbene, l'ente incaricato nella fattispecie di fissare i prezzi non è, in particolare per la sua composizione, una associazione d'imprese, ma una pubblica autorità.
I fatti pertinenti che sono all'origine della domanda di pronunzia pregiudiziale sottopostavi dalla Supreme Court di Dublino sono i seguenti.

La società di diritto irlandese Robert Fearon & Co. Ltd. (in prosieguo: Fearon), è proprietaria di un'azienda agricola, nella contea di Caven in Irlanda. I suoi azionisti sono cinque cittadini britannici. Di essi, quattro risiedono in Inghilterra. Il quinto, che è anche cittadino irlandese, risiede in Irlanda ma ad oltre tre miglia dall'azienda.

La residenza degli azionisti riveste, nella fattispecie, un'importanza essenziale. Risulta infatti dall'art. 32, n. 3, del «Land Act» del 1933, modificato dall'art. 35 del «Land Act» del 1965, che la Irish Land Commission, ente pubblico dotato di poteri legali in materia di espropriazione, non può esercitare questi ultimi nei confronti dei proprietari residenti da un anno sul fondo o a meno di tre miglia da esso, essendo precisato che, nel caso in cui il proprietario sia una persona giuridica, ciascun azionista deve soddisfare, durante lo stesso periodo, tale condizione di residenza.

Non ricorrendo quest'ultima per nessun azionista della Fearon, la Irish Land Commission decideva di espropriare tale società che, avverso tale provvedimento, proponeva un ricorso a seguito del quale la Supreme Court di Dublino vi ha proposto la seguente questione pregiudiziale :

«Qualora una legge di uno stato membro imponga la condizione che una persona (fisica) proprietaria di fondi rustici risieda in loco per un certo periodo, se l'art. 58 del trattato CEE vada interpretato, nel caso che il proprietario dei fondi sia una persona giuridica, nel senso ch'esso vieta d'imporre la condizione che ciascuna delle persone fisiche titolari di diritti di godimento nei confronti della persona giuridica risieda in loco per un analogo periodo».
In definitiva, emerge da queste constatazioni che l'art. 76 ha lo scopo di evitare qualsivoglia cumulo di prestazioni effettivamente ricevute, al fine di prevenire l'indebito arricchimento di cui il lavoratore o i suoi aventi causa potrebbero fruire grazie all'applicazione delle norme dello stato di occupazione e quello di residenza. Orbene, ciò non si verifica nel caso di specie, in quanto la moglie del sig. Salzano non ha espletato le formalità necessarie per l'eventuale erogazione delle prestazioni. Senza domanda da parte sua e senza dichiarazione di rinuncia da parte del marito, gli assegni familiari non possono essere considerati «dovuti» ai sensi della predetta disposizione, come già aveva sottolineato l'avvocato generale Capotorti ( 14 ). Questa interpretazione ha, certo, la conseguenza di attribuire al lavoratore migrante nello stato membro d'occupazione e alla moglie che lavora nello stato di residenza la facoltà di scegliere la legge nazionale più favorevole: questo diritto d'opzione risulta dalla legge italiana, come peraltro dalla legge tedesca.

A questo proposito, non posso che ricordare come la normativa comunitaria in materia abbia unicamente lo scopo di coordinare, non di armonizzare, le legislazioni previdenziali degli stati membri ( 15 ).

Più in generale, occorre mettere in evidenza il paradosso cui condurrebbe la soluzione basata sulla sola constatazione dell'esistenza del diritto alla prestazione: in assenza dell'effettiva erogazione, la sospensione potrebbe essere integrale, mentre, secondo la giurisprudenza della Corte — come vedremo in seguito — essa può essere soltanto parziale allorché le prestazioni siano effettivamente corrisposte.

In base alle considerazioni fin qui esposte, ritengo che si debba rispondere al giudice nazionale che le prestazioni o gli assegni familiari vanno considerati «dovuti» al lavoratore o ai suoi aventi causa che svolgano un'attività lavorativa nello stato membro di residenza soltanto qualora siano ivi effettivamente erogati.
Nella causa dinanzi all'Amtsgericht Aachen il ricorrente chiede la restituzione della parte della somma che non avrebbe dovuto pagare se gli fosse stato concesso il bonus (DM 127,61). Egli sostiene che le norme tariffarie tedesche, secondo le quali la classificazione a seconda dei sinistri non ha luogo nei contratti assicurativi per veicoli a motore con targa doganale, sono sostanzialmente illegittime ed in particolare assume che esse sono in contrasto col divieto di discriminazione del trattato CEE, giacché egli in quanto residente all'estero nell'ambito della Comunità non può fruire degli sconti di tariffa attribuiti a titolo personale.

La compagnia di assicurazioni convenuta chiede che la domanda sia respinta. Essa sostiene che le norme tariffarie criticate sono perfettamente legittime. In questi casi il rischio aumenta in quanto lo stazionamento abituale del veicolo non si trova nel territorio nazionale ed il veicolo, per la maggior parte della durata del contratto assicurativo, viene guidato in un ambiente circolatorio insufficientemente noto. Non è affatto vero che la tariffa ufficialmente autorizzata dell'assicuratore convenuto escluda sistematicamente all'estero nell'ambito della CEE dagli sconti di tariffa praticati a titolo personale ai cittadini nazionali.
Il ricorrente, sig. Angel Angelidis, nato nel 1946, è cittadino greco. Il suo curriculum professionale può riassumersi come segue:

Nel 1970 egli conseguiva un diploma presso la scuola superiore di agraria di Atene e successivamente prestava servizio militare per un periodo di due anni. Dall'ottobre 1972 al giugno 1974 frequentava la scuola tecnica superiore di ingegneria agraria di Madrid conseguendovi la laurea in agronomia. Dall'ottobre 1974 al giugno 1975 egli era iscritto all'università di Montpellier I concludendovi i suoi studi con una laurea in scienze economiche. Secondo le informazioni da lui fornite, egli svolgeva attività, durante e dopo questo periodo, come consulente di diverse imprese agricole private. A partire dal 1975 egli svolgeva inoltre attività anche per conto di alcune pubbliche amministrazioni greche, competenti, fra l'altro, in ordine ai problemi relativi all'ingresso della Grecia nella Comunità. Nel febbraio 1979, veniva nominato capo della divisione agricoltura presso il ministero greco del coordinamento.

Con contratto dell' 11 luglio 1979, l'Angelidis entrava in servizio presso la Commissione quale agente temporaneo, per svolgere le funzioni di traduttore di grado LA 7, 3° scatto. L'11 agosto 1980 veniva stipulato un nuovo contratto con il quale l'Angelidis veniva assegnato alla direzione generale agricoltura, con effetto retroattivo al 1o gennaio 1980, come amministratore di grado A 7, 3° scatto.

In seguito alla vincita di un concorso generale, bandito per l'assunzione di amministratori principali di nazionalità greca, l'Angelidis veniva nominato, con decisione della Commissione 4 maggio 1982, decorrente dal 1o aprile 1982, dipendente in prova di grado A 5, 1o scatto, ed assegnato al posto da lui occupato fino ad allora.

Il 5 luglio 1982, egli presentava un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, contro tale inquadramento chiedendo, a norma dell'art. 32, 2° comma, dello statuto, che gli venisse assegnato, sulla base di un'esperienza professionale di dodici anni, il terzo scatto del grado in cui era inquadrato.

Essendo rimasto tale reclamo senza risposta entro il termine, il 1o febbraio 1983 l'interessato, dopo essere stato nominato dipendente di ruolo in grado A 5, 1o scatto, con decisione della Commissione 14 dicembre 1982 decorrente dal 1° gennaio 1983, proponeva ricorso chiedendo in sostanza alla Corte,

a) di annullare la decisione tacita di rigetto del proprio reclamo nonché la decisione relativa all'attribuzione nei suoi confronti dello scatto di anzianità e

b) di dichiarare il diritto del ricorrente ad essere inquadrato nel grado A 5, 3° scatto,
5.

Come la Commissione ha esposto nella sua memoria, il problema della validità dell'art. 77, n. 2, lett. b), punto i) solleva la questione della portata dell'art. 51 del trattato. Questo, ricordiamolo, recita: «Il Consiglio, con deliberazione unanime su proposta della Commissione adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto: a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste, b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli stati membri». Sin dal 1964, e precisamente con le sentenze Unger, Nonnenmacher e van der Veen, avete definito il senso e la portata tanto degli artt. 48-51 del trattato quanto dei regolamenti adottati per la loro attuazione. Voi avete affermato: — «l'art. 51 è collocato nel capitolo intitolato «i lavoratori» compreso nel titolo III («libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali») della seconda parte del trattato («fondamenti della Comunitá»). L'instaurazione della libertà di circolazione dei lavoratori la più ampia possibile rientra quindi tra i «fondamenti» della Comunità e costituisce lo scopo principale dell'art. 51; essa ha pertanto rilevanza determinante per l'interpretazione dei regolamenti emanati in conformità a detto articolo» ( 7 ); — «[gli artt. 48-51 del trattato]... tendono ad instaurare, per quanto possibile, la più completa libertà di circolazione dei lavoratori. Il raggiungimento di questo scopo presuppone l'eliminazione degli ostacoli di carattere legislativo che possano svantaggiare i lavoratori migranti. Nel dubbio, detti articoli e i provvedimenti adottati per la loro attuazione vanno quindi interpretati nel senso che essi tendono ad evitare che i lavoratori migranti si trovino in una situazióne giuridicamente meno favorevole, soprattutto nel campo della previdenza sociale» ( 8 ); — «i regolamenti in materia di previdenza sociale trovano il loro fondamento, la loro cornice e i loro limiti negli artt. 48-51 del trattato, destinati a garantire là libera circolazione dei lavoratori.... Lo scopo degli artt. , 48-51 del trattato non sarebbe raggiunto, bensì frustrato, qualora il lavoratore, per poter fruire della libertà di circolazione che gli è garantita dovesse adattarsi a perdere dei diritti già acquisiti in uno dei paesi membri, senza ricevere in cambio prestazioni perlomeno equivalenti» ( 9 ). Da questa giurisprudenza, costantemente confermata in seguito, si desume che l'art. 51 è destinato a garantire la libera circolazione dei lavoratori. I due provvedimenti contemplati alle lettere a) e b) sono mezzi per conseguire questo scopo. Essi attuano in modo generale il principio della conservazione dei diritti acquisiti che la vostra giurisprudenza ha espressamente sancito. Di conseguenza non potete far vostra l'interpretazione riduttiva dell'art. 51 proposta dalla Caisse.
A parere di Ulrich Hofmann e della Commissione, il permesso complementare dovrebbe essere esteso al padre. Il loro argomentare prende l'avvio da un'interpretazione restrittiva dell'art. 2, n. 3, in quanto deroghi al principio di non discriminazione professionale secondo il sesso. Nell'ambito particolare di questa disposizione, ciò significa — come rileva la Commissione — che la disparità di trattamento — protezione della donna — non solo deve avere una causa obiettiva, ma deve anche essere necessaria per garantire la protezione perseguita. Ora, la legislazione tedesca non possiede questo duplice requisito.

In primo luogo, l'esclusiva di cui fruiscono le madri non sarebbe fondata su un. dato obiettivo che caratterizzi in modo specifico la situazione della donna come, ad esempio, il suo stato di salute dopo il parto.

Per dimostrarlo, è stato fatto. riferimento, in particolare, al carattere facoltativo del diritto al permesso e al suo venir meno in caso di morte del bambino; è stato messo poi in evidenza che le madri, che non possono provare l'esistenza di un rapporto di lavoro continuato per nove mesi sui dodici che precedono il parto, ne sono escluse; infine è stato osservato all'udienza che la domanda di permesso, che va depositata almeno quattro settimane prima della fine del permesso obbligatorio, potrebbe essere prematura tenuto conto dei possibili mutamenti dello stato di salute della madre. Questi differenti aspetti indicherebbero che lo stato di salute della madre non è il fattore determinante nella concessione del permesso e dimostrerebbero che il suo vero scopo è quello di permettere alla madre di dedicarsi al neonato. La prassi confermerebbe questo assunto poiché, nonostante questo permesso complementare, la percentuale delle madri che smettono di lavorare sarebbe rimasta immutata.

In secondo luogo, la Commissione e Ulrich Hofmann sostengono che non è necessario, per proteggerla, riservare alla madre il permesso : la facoltà per il padre non solo di prendersi cura del bambino, ma anche di occuparsi delle attività domestiche contribuirebbe in effetti a sollevare la madre dagli oneri che possono danneggiarne la salute. Di conseguenza, il diritto al permesso dovrebbe essere accessibile al padre in forza del principio della parità dei sessi nelle condizioni di lavoro (artt. 2, n. 1, e 5, n. 1).

In via più generale, la Commissione e Ulrich Hofmann non solo hanno insistito sul contenuto discriminatorio della norma de qua nei confronti del padre, ma anche e soprattutto nei confronti delle future madri, proprio in quanto i datori di lavoro, per cautelarsi dal rischio di assenteismo che può derivare dal diritto al permesso complementare, esiterebbero ad assumere delle lavoratrici.
Per intendere correttamente la portata e l'ordine logico dei quattro quesiti è necessario far cenno alla disciplina nazionale che viene in considerazione nelle due cause e che va tenuta presente nel-l'interpretare le norme comunitarie a cui si riferisce il giudice del rinvio.

Le aree urbane dell'Olanda occidentale, note come «Randstad-Nederland», sono sovraffollate e sovraindustrializzate. Per favorirne il decongestionamento, il governo olandese presentò nel 1972 un progetto di legge (Wet Selectieve Investeringsregeling o SIR) con cui s'introdu-ceva un'imposta sulla maggior parte dei nuovi investimenti ubicati in tali zone. Le norme del progetto vennero approvate nel 1974, ma dopo due anni la loro efficacia fu sospesa. Nel 1977, poi, lo stesso governo presentò un secondo progetto (Wet Investeringsrekening o WIR) che prevedeva contributi statali a favore degli investimenti in forma di riduzioni d'imposte. Tali contributi comprendevano un premio-base accordato a ogni tipo d'investimento e premi selettivi tra cui un «premio regionale generale» (PRG) concesso ai soli investimenti effettuati fuori dal Randstad.

Il meccanismo dei premi selettivi, e in particolare quello del PRG, furono dalla Commissione (a cui il governo olandése aveva comunicato il progetto WIR ai sensi dell'articolo 93 trattato CEE) ritenuti incompatibili con l'articolo 92: tra l'altro — essa affermò — perché si risolvevano in un aiuto regionale che, come tale, avrebbe dovuto essere circoscritto alle aree individuate dalla stessa Commissione nell'ambito della propria politica. A seguito di questi rilievi, il governo modificò le norme del WIR includendo nel premio-base gli sgravi previsti come premi selettivi; in tal modo esso generalizzava le misure d'aiuto e così superava l'ostacolo rappresentato dall'articolo 92.

Durante i lavori parlamentari per l'approvazione del WIR fu ripreso in esame il sistema di imposizioni adottato nel 1974 (SIR) e poi sospeso nel 1976. Nel progetto WIR, pertanto, vennero inserite talune modifiche del SIR intese a coordinare i due strumenti d'intervento; in particolare, e sia pure a titolo temporaneo, l'importo degli aiuti corrisposti sotto forma di riduzione fiscale fu differenziato mediante la previsione di una quota più bassa per gli investimenti attuati nel Randstad e di una superiore per quelli realizzati in altre aree (articolo 36).

Le cause principali nascono proprio dall'effetto combinato dei due sistemi: quello del SIR e quello del WIR. Secondo la società ricorrente, infatti, la riduzione differenziata dell'imposta dà luogo a un aiuto in favore delle imprese che investono fuori dal Randstad; esso non sarebbe dunque diverso da quelli previsti nel progetto WIR e giudicati dalla Commissione contrastanti con l'articolo 92.
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE CARL OTTO LENZ

DEL 10 LUGLIO 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 19 dicembre 1983 la Commissione delle Comunità europee ha proposto, in forza dell'art. 169 del trattato CEE, un ricorso mirante a far constatare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dal trattato CEE non adottando nel termine prescritto i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva CEE del Consiglio 6 dicembre 1979, n. 79/1071 (GU L 331 del 27. 12. 1979, pag. 10) che estende all'imposta sul valore aggiunto il sistema di assistenza reciproca fra gli stati membri, istituito con la direttiva n. 76/308/CEE in fatto di recupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli e dei dazi doganali.

Secondo l'art. 3 della direttiva, gli stati membri dovevano adottare i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva stessa entro il 1o gennaio 1981.

Il governo italiano ammette di non avere ottemperato all'obbligo entro il termine stabilito. Esso giustifica l'omissione essenzialmente con le difficoltà incontrate nell'iter legislativo. Secondo la convenuta è in preparazione un nuovo disegno di legge per l'attuazione della direttiva.

Queste circostanze non fanno venir meno l'inadempimento addebitato alla Repubblica italiana. Secondo la costante giurisprudenza della Corte uno stato membro non può infatti invocare norme, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie.

Vi propongo quindi di dichiarare che, non adottando entro il termine prescritto le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 6 dicembre 1979, n. 79/1071/CEE, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dal trattato. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è inoltre condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.