Conclusioni dell'avvocato generale Elmer del 12 dicembre 1996. - Siemens SA contro Commissione delle Comunità europee. - Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado - Aiuti concessi dagli Stati - Regime generale di aiuti - Qualificazione degli aiuti. - Causa C-278/95 P.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-02507



Conclusioni dell avvocato generale

1 Nel presente procedimento la Siemens SA ha chiesto l'annullamento della sentenza del Tribunale 8 giugno 1995, causa T-459/93, Siemens SA/Commissione (1), con cui il Tribunale ha confermato la decisione della Commissione 24 giugno 1992, 92/483/CEE, relativa ad aiuti concessi dalla Regione di Bruxelles (Belgio) alla Siemens SA per attività nei settori dell'informatica e delle telecomunicazioni (2) (in prosieguo: la «decisione 92/483»), con cui è stato ingiunto alla Regione di Bruxelles di astenersi dal dare esecuzione al pagamento dell'importo di 28 694 000 BFR e di recuperare dalla Siemens SA l'importo di 227 751 000 BFR, oltre agli interessi.

Le norme rilevanti e le decisioni della Commissione

2 Con l'art. 1, lett. a), della «legge che instaura e coordina misure intese a favorire l'espansione economica e la creazione di nuove industrie» 17 luglio 1959 (in prosieguo: la «legge del 1959») è stato istituito un regime generale di aiuti a favore delle operazioni che «contribuiscono direttamente alla creazione, estensione, conversione e ammodernamento delle imprese industriali o artigiane, indipendentemente dal fatto che dette operazioni siano svolte dalle imprese stesse, o da altre persone fisiche o giuridiche, di diritto privato o pubblico, ma a condizione che rispondano all'interesse economico generale».

L'art. 3, lett. a), precisa che agevolazioni possono venire concesse agli organismi di credito autorizzati all'uopo al fine di permettere agli stessi di accordare a favore di operazioni previste all'art. 1 prestiti a tasso d'interesse agevolato, a condizione che tali prestiti siano destinati ad uno degli obiettivi enunciati in detto articolo, tra cui figura in modo particolare il «finanziamento diretto degli investimenti in immobili edificati o meno ed in macchinari o apparecchiature occorrenti per attuare dette operazioni» nonché «il finanziamento diretto di investimenti immateriali quali gli studi di organizzazione e la ricerca o il perfezionamento di prototipi, nuovi prodotti e nuovi processi produttivi».

3 Con decisione 17 giugno 1975, 75/397/CEE, riguardante gli aiuti concessi dal governo belga in applicazione della legge belga del 17 luglio 1959 che instaura e coordina misure intese a favorire l'espansione economica e la creazione di nuove industrie (3) (in prosieguo: la «decisione 75/397»), la Commissione ha preso posizione sulla compatibilità del regime di aiuti con il mercato comune.

Il primo e secondo `considerando' di tale decisione recitano:

«considerando che la legge belga del 17 luglio 1959 instaura misure intese a favorire l'espansione economica e la creazione di nuove industrie e prevede a tale scopo vari aiuti a favore delle operazioni che contribuiscono "alla creazione, estensione, conversione e ammodernamento delle imprese industriali o artigianali nazionali" e che rispondono all'interesse economico generale; che ai sensi del regio decreto di attuazione del 17 agosto 1959 sono "in particolare" considerate conformi a tale interesse generale: "l'avviamento al lavoro nell'ambito della politica dell'occupazione; la creazione di nuove industrie e la fabbricazione di nuovi prodotti; lo sviluppo di imprese già esistenti che si adeguano alle nuove condizioni del mercato; il miglioramento della situazione dei settori economici depressi; l'impiego più razionale delle risorse economiche del paese; il miglioramento delle condizioni di lavoro e delle condizioni di gestione delle imprese mediante l'incremento della produttività o della redditività, il miglioramento della qualità dei prodotti; la creazione o lo sviluppo degli impianti di ricerca delle imprese";

considerando che in base alla citata legge il governo belga può accordare a favore degli investimenti realizzati dalle imprese per le suddette finalità un certo numero di agevolazioni che consistono essenzialmente:

- in abbuoni d'interesse sui mutui che le imprese contraggono per realizzare gli investimenti in questione».

Dal quinto `considerando' emerge che la Commissione ritiene che il regime generale di aiuti sia incompatibile con il mercato comune. Essa si riferisce a questo proposito al carattere estremamente generale del regime, che consente di farvi rientrare tutte le imprese industriali a prescindere dalla sua ubicazione o dal settore industriale di appartenenza.

La Commissione ha però considerato, come risulta dagli artt. 1, secondo trattino, e 2 della decisione, che gli aiuti concessi in forza della legge del 1959 ad un'impresa o a un ristretto numero di imprese, purché non fossero significativi ai sensi della decisione, erano compatibili con il mercato comune e non dovevano pertanto essere comunicati alla Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE (4). I casi in cui gli aiuti sono considerati significativi risultano dall'art. 2 della decisione 75/397 nonché dalla lettera della Commissione agli Stati membri del 14 settembre 1979 relativa alla notifica dei casi di applicazione dei regimi generali di aiuti agli investimenti (5) (in prosieguo: la «lettera agli Stati membri»).

4 Nella comunicazione 2 febbraio 1977 del ministero degli Affari economici, relativa agli investimenti immateriali, il governo belga si è pronunciato sul contenuto preciso della nozione di «investimenti immateriali». Il punto 2 della comunicazione recita:

«a livello commerciale gli studi di mercato, gli studi volti al miglioramento della promozione commerciale, gli studi di preparazione delle operazioni di lancio per l'apertura di punti di vendita, ecc. (...) gli studi di sondaggio e di ricerca di mercato».

Tale comunicazione non è stata notificata alla Commissione.

5 L'art. 176 della legge belga 22 dicembre 1977 sul progetto di bilancio 1997/1978 (in prosieguo: la «legge del 1977») permette, in combinato disposto col regio decreto 24 gennaio 1978 (in prosieguo: il «regio decreto del 1978») la concessione di contributi in conto capitale a fondo perduto di importo equivalente agli abbuoni di interesse quando le operazioni di cui all'art. 1 della legge del 1959 sono finanziate con fondi propri dell'impresa.

6 Con lettera 25 maggio 1978 inviata alle autorità belghe (in prosieguo: la «lettera del 1978») la Commissione ha autorizzato i provvedimenti di aiuto stabiliti nella legge del 1977. Nella lettera la Commissione ha dichiarato in particolare quanto segue: «non si tratta pertanto di istituire un nuovo regime di aiuti oltre a quello attuale, bensì di adeguare un regime esistente alle circostanze economiche sopra descritte».

7 Con comunicazione della Commissione sui regimi di aiuto a finalità regionale (6) del 1979 (in prosieguo: la «comunicazione del 1979») la Commissione ha pubblicato i principi che intendeva applicare, in forza dei poteri conferitile dagli artt. 92 e seguenti del Trattato (7), ai regimi di aiuti a finalità regionale esistenti o da istituire nelle regioni della Comunità.

Dal punto 4 di tale comunicazione risulta che nella Comunità esistono aiuti a finalità regionale che non sono condizionati ad un investimento iniziale o alla creazione di nuovi posti di lavoro, ma che hanno il carattere di aiuti al funzionamento, e che la Commissione esprime le proprie riserve di massima in merito alla compatibilità degli aiuti al funzionamento con il mercato comune.

Nel punto 18, sub i), dell'allegato alla detta comunicazione la nozione di investimento iniziale viene definita come «l'investimento fisso per la creazione di un nuovo stabilimento, l'ampliamento di uno stabilimento esistente o l'avvio di un'attività connessa con un mutamento fondamentale nei prodotti o nei processi produttivi di uno stabilimento esistente (mediante razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento) (...)».

8 Con la decisione 92/483 la Commissione ha considerato che una parte degli aiuti concessi dalla Regione di Bruxelles a favore delle attività della Siemens SA nel settore dell'informatica e delle telecomunicazioni era incompatibile con il mercato comune. Nella detta decisione la Commissione distingue fra sette categorie di operazioni per cui sono stati erogati gli aiuti, e cioè la locazione di apparecchiature ai clienti, l'acquisto di apparecchiature per uso interno, i costi per lo sviluppo di software, i costi per la formazione del personale, l'acquisto di un edificio, le campagne pubblicitarie e gli studi di mercato.

9 La Commissione ha considerato che le spese per la locazione ai clienti di apparecchiature non rispondevano ai criteri stabiliti negli artt. 1 e 3, lett. a), della legge del 1959 quali erano stati approvati dalla Commissione, in quanto non contribuivano alla costituzione, all'ampliamento, alla riconversione o all'ammodernamento della struttura aziendale della Siemens. Gli aiuti per il finanziamento di tali operazioni non configuravano neppure agevolazioni concesse alle imprese clienti, poiché queste ultime pagavano la tariffa piena stabilita discrezionalmente dalla Siemens. Tali aiuti costituivano pertanto aiuti permanenti al funzionamento della Siemens. La Commissione ha aggiunto che, sebbene la legge del 1959 si applicasse a queste ultime sovvenzioni, esse avrebbero dovuto essere notificate in forza dell'art. 93, n. 3, del Trattato a causa del superamento delle soglie stabilite nella comunicazione del 1979. La Commissione ha osservato in proposito che una serie di programmi di investimento era stata suddivisa in varie domande di aiuti le quali, a causa dell'omogeneità della spesa e della contestualità dell'esecuzione, avrebbero dovuto essere trattate globalmente come un unico programma di spesa. Inoltre l'esecutivo regionale aveva preso in considerazione solo il 75% di un progetto complessivo di spese omogenee, senza alcun chiarimento logico.

10 La Commissione ha altresì ritenuto che gli aiuti per gli studi di mercato e le campagne pubblicitarie non rientrassero nella legge del 1959 poiché non si trattava di aiuti agli investimenti bensì di aiuti al funzionamento. Secondo la Commissione, siffatte spese corrispondevano alle spese di funzionamento del tutto normali che deve sostenere un'impresa nell'ambito delle sue attività correnti.

11 Infine, la Commissione ha ritenuto che le dette forme di aiuto non rientrassero in nessuna delle deroghe previste dall'art. 92 del Trattato.

12 Pertanto la Commissione ha concluso [art. 1, lett. c), della decisione] che l'aiuto di 256 445 000 BFR per spese di acquisto di apparecchiature destinate al noleggio, per spese relative alle campagne pubblicitarie e agli studi di mercato era stato concesso illegittimamente in violazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato e non rientrava nelle deroghe previste dall'art. 92 del Trattato. Nell'art. 2 della decisione la Commissione ha pertanto vietato all'esecutivo regionale di procedere al pagamento dell'importo non ancora versato di 28 694 000 BFR e gli ha ingiunto di recuperare l'importo già versato di 227 751 000 BFR.

13 Nella sentenza 8 giugno 1995 il Tribunale di primo grado ha respinto il ricorso d'annullamento della decisione della Commissione 92/483 ed ha condannato la Siemens alle spese.

Mezzi e argomenti delle parti

14 La Siemens SA ha chiesto alla Corte di annullare la sentenza 8 giugno 1995 del Tribunale e di conseguenza gli artt. 1, lett. c), e 2 della decisione 92/483. La Siemens ha inoltre chiesto di condannare la Commissione alle spese relative sia al procedimento dinanzi alla Corte sia a quello dinanzi al Tribunale. A sostegno della sua domanda la Siemens SA ha dedotto i seguenti motivi:

1) Il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che la decisione era motivata in modo sufficiente.

2) Il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che, se gli aiuti non sono volti agli investimenti ai sensi del diritto comunitario, essi non possono considerarsi ricompresi nell'autorizzazione della Commissione relativa alla legge del 1959 e dovevano quindi essere notificati ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato.

3) Le conclusioni cui è giunto il Tribunale in ordine alla natura delle operazioni sono giuridicamente irrilevanti in quanto esso non avrebbe dovuto accertare se costituissero investimenti ai sensi del diritto comunitario bensì se rientrassero nell'ambito d'applicazione ratione materiae della legge del 1959.

4) Il Tribunale ha trasgredito il diritto comunitario dichiarando prive di pertinenza le obiezioni in ordine al superamento delle soglie di notifica in conseguenza del fatto che la concessione degli aiuti di cui trattasi non rientrava nell'autorizzazione della Commissione in quanto si trattava di aiuti al funzionamento dell'impresa.

15 La Commissione ha chiesto il rigetto del ricorso e la condanna della ricorrente alle spese.

Primo motivo: la questione della motivazione insufficiente

16 Il Tribunale ha dichiarato, ai punti 31-34 della sentenza, quanto segue:

«(...) secondo la giurisprudenza l'obbligo di motivazione degli atti enumerati all'art. 189 del Trattato, di cui all'art. 190 del medesimo, non risponde soltanto ad una preoccupazione di pura forma, bensì ha lo scopo di dare la possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitare il controllo giurisdizionale, ed agli Stati membri, come a qualsiasi altro cittadino interessato, di sapere come la Commissione abbia applicato il Trattato (v., in particolare, sentenza della Corte 4 luglio 1963, causa 24/62, Germania/Commissione) (8). Tuttavia, dalla giurisprudenza del Tribunale risulta anche che la Commissione, nel motivare le decisioni che è portata ad adottare per garantire l'applicazione delle regole di concorrenza, non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa e che le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell'adozione della decisione (sentenza del Tribunale 24 gennaio 1992, causa T-44/90, La Cinq) (9).

Nel caso di specie, il Tribunale constata che, quanto alla natura delle campagne pubblicitarie e delle indagini di mercato, la Commissione afferma, nella parte IV della motivazione della decisione (pag. 29) che esse "(...) non rientrano fra le voci aventi diritto all'aiuto ai sensi della legge". Essa chiarisce in seguito (pag. 31 della decisione) che le stesse "rientrano nella categoria degli aiuti operativi dato che si tratta di tipiche spese generali di funzionamento che un'impresa deve sostenere per svolgere le sue normali attività".

Parimenti, per quanto riguarda l'asserito frazionamento delle domande di aiuto destinate all'acquisto di apparecchiature da locare, la Commissione constata, nella parte IV della motivazione della decisione (pag. 30), che "per alcuni dei programmi di spesa sono state presentate varie domande di aiuto che, per omogeneità di spesa e la contestualità di esecuzione, avrebbero dovuto essere trattate congiuntamente dall'esecutivo, come un unico programma di spesa". Essa ne fornisce in seguito alcuni esempi. Va rilevato in proposito che gli aiuti per l'acquisto di apparecchiature da locare sono considerati dalla Commissione come aiuti permanenti al funzionamento, che esulano, come tali, dal regime generale di aiuti istituito dalla legge del 1959 (v. la parte IV della motivazione, pag. 29 della decisione).

Da quanto precede risulta che, circa i due aspetti menzionati dalla ricorrente, la Commissione ha esposto i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell'adozione della decisione».

Procedimento dinanzi alla Corte

17 La Siemens Sa ha sostenuto che la decisione 92/483 non rispetta i criteri di diritto comunitario secondo cui la motivazione dev'essere chiara e pertinente al fine di consentire all'operatore economico interessato di conoscere con certezza il fondamento dell'atto giuridico di cui trattasi. Infatti, la Commissione non avrebbe chiarito perché le spese relative alle campagne pubblicitarie e agli studi di mercato non potessero fruire degli aiuti previsti dalla legge del 1959. Inoltre la Commissione non ha provato che le domande di aiuto non erano state suddivise in modo ingiustificato e che le soglie da essa fissate erano state effettivamente superate.

18 La Commissione ha affermato che la sentenza del Tribunale è conforme al diritto comunitario. L'obbligo di motivazione sarebbe un requisito formale. La fondatezza sostanziale della motivazione sarebbe pertanto irrilevante. Inoltre la questione del rispetto, da parte di una decisione, del requisito di motivazione ex art. 190 del Trattato va valutata sulla scorta della decisione nel suo complesso. Emerge chiaramente dalla decisione 92/483 che l'aiuto per gli studi di mercato e le campagne pubblicitarie è stato considerato un aiuto al funzionamento e che se ne è concluso che le spese della Siemens relative a siffatte azioni non potevano fruire dei sussidi previsti dalla legge. Ne risulta inoltre che, secondo la Commissione, i programmi di spesa sono stati artificialmente suddivisi in domande separate e che l'esecutivo regionale ha tenuto conto in modo ingiustificato solo del 75% delle spese previste e che alla luce di tali elementi la Commissione ha ritenuto che le soglie da essa fissate erano state superate.

Parere

19 Nella sentenza 11 luglio 1985, causa 42/84, Remia/Commissione (10), la Corte ha dichiarato che «benché a norma dell'art. 190 del Trattato la Commissione debba menzionare gli elementi di fatto da cui dipende la motivazione della decisione e le considerazioni giuridiche che l'hanno indotta ad adottarla, detta norma non esige che la Commissione discuta tutti i punti di fatto e di diritto che siano stati trattati durante il procedimento amministrativo. La motivazione di un atto che reca pregiudizio deve consentire alla Corte di esercitare il sindacato di legittimità e fornire all'interessato le indicazioni necessarie per stabilire se l'atto stesso sia fondato». Dal punto 40 di tale sentenza risulta che la motivazione dev'essere ricollocata nel contesto globale della decisione impugnata. La Corte ha inoltre dichiarato, fra l'altro nella sentenza 29 febbraio 1996, causa C-122/94, Commissione/Consiglio (11), che la rispondenza di una motivazione ai requisiti di cui all'art. 190 del Trattato va valutata anche con riferimento al contesto e all'insieme delle norme che disciplinano la materia.

20 Questi principi corrispondono a quelli illustrati dal Tribunale al punto 31 della sentenza impugnata e non occorre a mio parere dichiarare che il Tribunale ha concretamente applicato i detti principi in modo giuridicamente non corretto.

21 Come è stato dichiarato al punto 32 della sentenza del Tribunale, dalla decisione 92/483 emerge che la Commissione ritiene che gli aiuti per gli studi di mercato e le campagne pubblicitarie siano aiuti al funzionamento e che essa afferma che le spese connesse a siffatte operazioni non possono essere considerate ricomprese nella legge del 1959. Ciò era a mio parere sufficiente per porre la Siemens SA in grado di giudicare se vi fossero motivi di richiedere un sindacato di legittimità della decisione 92/483 da parte delle istanze giurisdizionali comunitarie. Va osservato che la Commissione aveva già espressamente dichiarato nella comunicazione del 1979 che in linea di principio gli aiuti al funzionamento non erano compatibili con il mercato comune e che la Corte, nella sentenza 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione (12), si era espressa nello stesso senso.

22 A mio parere non vi è neppur motivo di concludere che il Tribunale ha trasgredito le norme del diritto comunitario dichiarando che la Commissione aveva sufficientemente motivato la sua opinione secondo cui l'aiuto all'acquisto di apparecchiature destinate alla locazione superava le soglie stabilite dalla Commissione. Come la Commissione ha osservato, il requisito della motivazione deve garantire che l'operatore economico interessato sia in grado di riconoscere il fondamento della decisione. Quest'ultima illustra senza ambiguità che la Commissione ritiene che i programmi di spesa siano stati illegittimamente suddivisi in domande separate e che la previsione di spesa sia stata ridotta in modo ingiustificato. Pertanto a mio parere la motivazione soddisfaceva la funzione richiesta. D'altra parte l'argomento della Siemens SA sembra riguardare anche più precisamente la questione se la Commissione abbia fornito prove sufficienti in ordine ai fatti su cui verte la decisione. Questa è però una questione del tutto diversa, su cui la Corte non può pronunciarsi in quanto ai sensi dell'art. 168 A del Trattato la sua competenza nei ricorsi contro pronunce del Tribunale è limitata alle questioni di diritto.

23 In sintesi, ritengo che occorra respingere il motivo di insufficienza di motivazione.

Secondo motivo: quali forme di aiuti rientrino nel regime di aiuti autorizzato

24 Su tale questione il Tribunale ha dichiarato, ai punti 45-48 della sentenza, quanto segue:

«Va esaminato se la normativa controversa permetteva la concessione di aiuti intesi a finalità diverse dall'investimento. A tale scopo è necessario interpretare le disposizioni nazionali relative al regime generale autorizzato alla luce delle norme comunitarie in materia. Più precisamente, la legge del 1959 e l'art. 176 della legge del 1977, attuato dal regio decreto del 1978, vanno interpretati conformemente al contenuto della decisione 75/397 e della lettera 25 maggio 1978 nonché delle pertinenti disposizioni del Trattato.

Il Tribunale ricorda che la legge del 1959 prevede all'art. 1, lett. a), "un regime generale di aiuti a favore delle operazioni che contribuiscono direttamente alla creazione, estensione, conversione e ammodernamento delle imprese industriali o artigianali (...) a condizione che rispondano all'interesse economico generale" e precisa all'art. 3, lett. a), che tali aiuti sono concessi sotto forma di abbuoni d'interesse sui mutui contratti presso organismi di credito autorizzati e sono destinati a finanziare operazioni d'investimento. La Commissione ha ritenuto, nella decisione 75/397, che il regime istituito dalla legge del 1959 realizzava un sistema inteso ad accordare aiuti "a favore degli investimenti realizzati dalle imprese per le suddette finalità" (pag. 13 della decisione 75/397) (...). Con la lettera 25 maggio 1978, relativa al regio decreto del 1978, la Commissione ha autorizzato tali aiuti attribuiti in vista di "operazioni d'investimento" nel rispetto della "procedura di controllo" prevista dalla decisione 75/397 (pag. 2 della lettera).

Risulta da quanto precede che, se gli aiuti, attribuiti dalle autorità belghe nell'ambito del regime generale in parola, non sono destinati agli investimenti, essi non possono usufruire delle decisioni di autorizzazione della Commissione e, pertanto, vanno notificati ex art. 93, n. 3, del Trattato.

Va aggiunto inoltre che, come sostiene a giusto titolo la Commissione, gli aiuti al funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un'impresa delle spese ch'essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell'ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione del citato art. 92, n. 3, e, quindi, non possono ritenersi autorizzati dalla decisione 75/397 e dalla lettera 25 maggio 1978. In effetti, secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni derogatorie (v., in proposito, sentenze della Corte 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3891, e 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I-307)».

Procedimento dinanzi alla Corte

25 Riferendosi alla sentenza della Corte 5 ottobre 1994, causa C-47/91, Italia/Commissione (sentenza Italgrani) (13), la Siemens SA ha sostenuto che, dopo l'approvazione di un regime generale di aiuti da parte della Commissione, i casi d'applicazione individuali di tale regime devono essere valutati nel contesto del regime approvato e non alla luce dell'art. 92 del Trattato. L'autorizzazione della legge del 1959 da parte della Commissione non è limitata agli investimenti ai sensi del diritto comunitario. L'autorizzazione comprende qualunque aiuto che non superi le soglie, qualora rientri nell'ambito d'applicazione della legge del 1959, nell'interpretazione datane in diritto belga (v. in proposito la comunicazione del governo 2 febbraio 1977). In ogni caso, la Commissione non può sostenere a posteriori un'interpretazione diversa da quella contenuta nella decisione 75/397. Pertanto il Tribunale ha trasgredito il diritto comunitario dichiarando che la legge del 1959 doveva essere interpretata alla luce del diritto comunitario, e quindi del Trattato, mentre avrebbe dovuto delimitare l'ambito d'applicazione della legge del 1959 sulla scorta di un'interpretazione fondata sul diritto belga nonché sulla decisione della Commissione con cui tale legge è stata approvata.

26 La Commissione ha ribattuto che il Tribunale, conformemente al diritto comunitario, aveva interpretato la legge del 1959 alla luce dell'autorizzazione della Commissione. In tal modo viene garantita la necessaria uniformità del diritto. Una delimitazione fondata sul diritto nazionale avrebbe invece come conseguenza un'applicazione non uniforme del diritto comunitario. La Commissione ha inoltre sostenuto che in tale contesto il Tribunale era legittimato, per interpretare l'esatta portata dell'approvazione, a richiamarsi ad altre norme di diritto comunitario rilevanti, tra cui l'art. 92 del Trattato. Su tale fondamento il Tribunale ha dichiarato che il regime di aiuti approvato riguardava gli aiuti agli investimenti e non invece gli aiuti al funzionamento.

Parere

27 Come sostenuto dalla Siemens SA, la Corte si è già pronunciata sulla rilevanza di un regime generale di aiuti approvato per stabilire se un aiuto concreto sia compatibile con il diritto comunitario. La Corte ha infatti dichiarato nella citata sentenza Italgrani, ai punti 24 e 25, quanto segue:

«(...) la Commissione, quando si occupa di un aiuto individuale che si sostiene essere stato concesso in base ad un regime già autorizzato, non può subito esaminarlo direttamente rispetto al Trattato. Essa deve limitarsi anzitutto, prima dell'inizio di qualsiasi procedimento, a stabilire se l'aiuto rientri nel regime generale e soddisfi le condizioni fissate dalla decisione di approvazione dello stesso. Se non procedesse in tal modo, la Commissione potrebbe, in occasione dell'esame di ciascun aiuto individuale, modificare la sua decisione di approvazione del regime di aiuti, la quale presupponeva già un esame alla luce dell'art. 92 (14) del Trattato. I principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto in tal caso sarebbero posti a repentaglio tanto per gli Stati membri quanto per gli operatori economici, poiché aiuti individuali rigorosamente conformi alla decisione di approvazione del regime di aiuti in qualsiasi momento potrebbero essere rimessi in discussione dalla Commissione.

Qualora, a seguito di un esame così limitato, la Commissione constati che l'aiuto individuale è conforme alla sua decisione di approvazione del regime di cui trattasi, detto aiuto dovrà essere considerato un aiuto autorizzato, e quindi un aiuto esistente (...)».

28 Nei casi in cui si sostiene che un aiuto rientra nel regime generale di aiuti approvato, la compatibilità di tale aiuto con il mercato comune va quindi valutata in riferimento alla decisione della Commissione che ha approvato il regime di aiuti. Non ne consegue però che il diritto nazionale sia determinante per la delimitazione dell'ambito d'applicazione del regime di aiuti autorizzato.

29 L'approvazione della Commissione costituisce il fondamento dell'autorizzazione del regime generale di aiuti contenuto nella legge del 1959. I criteri di attribuzione degli aiuti stabiliti nella legge fanno quindi parte integrante delle condizioni e dei criteri su cui la Commissione ha fondato la sua approvazione. Il preciso ambito d'applicazione di tale atto di diritto comunitario complessivo dev'essere determinato in forza del diritto comunitario e non del diritto nazionale. A questo proposito si può far rinvio alla costante giurisprudenza della Corte in forza della quale il diritto comunitario derivato dev'essere interpretato alla luce delle disposizioni del Trattato (15), nonché alla sentenza 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris (16), in cui la Corte ha dichiarato che il potere discrezionale di cui è titolare la Commissione in forza delle norme sugli aiuti concessi dagli Stati dev'essere esercitato in un contesto comunitario così come la compatibilità dell'aiuto con il Trattato dev'essere valutata nel contesto comunitario e non in quello di un solo Stato membro. La precisa portata della decisione di approvazione della Commissione non può pertanto, a mio parere, essere accertata senza far richiamo ad altre norme comunitarie, fra cui in particolare le disposizioni del Trattato. La decisione di approvazione va infatti considerata alla luce dei poteri attribuiti alla Commissione dal Trattato che, come ho già osservato, esige che la valutazione venga effettuata in un contesto comunitario.

30 Inoltre la finalità di efficacia delle norme sugli aiuti concessi dagli Stati esige, a mio parere, che non si tenga affatto conto del diritto nazionale per scopi interpretativi. Un'interpretazione conforme al diritto nazionale comporterebbe che il diritto comunitario non venga applicato in modo uniforme negli Stati membri. La legittimità di un provvedimento dipenderebbe eventualmente dal modo in cui la nozione di «investimenti» viene delimitata in diritto nazionale. Una situazione giuridica del genere potrebbe di per sé dar luogo a distorsioni della concorrenza.

31 Pertanto, a mio parere, il Tribunale non ha trasgredito il diritto comunitario dichiarando al punto 45 che il regime generale dev'essere interpretato conformemente alla decisione di autorizzazione, alla lettera del 1978 e alle norme rilevanti del Trattato, e dichiarando ai punti 46-48 che la decisione di autorizzazione riguarda solo gli aiuti destinati agli investimenti e non gli aiuti al funzionamento. Come il Tribunale ha osservato, nella decisione 75/397 la Commissione ha espressamente qualificato la finalità degli aiuti di cui trattasi come investimenti. Ciò vale anche per la lettera del 1978. Inoltre, nella comunicazione del 1979 la Commissione ha espressamente dichiarato di nutrire riserve di principio per quanto riguarda la compatibilità degli aiuti al funzionamento con il mercato comune. La Corte ha condiviso questa posizione al punto 18 della sentenza 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione (17), in cui ha dichiarato «che l'aiuto in questione (...) deve considerarsi aiuto al funzionamento per le imprese interessate e, come tale, esso altera le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune». Alla luce di tali elementi è chiaro che era altamente improbabile che la decisione 75/397 avesse un ambito d'applicazione più ampio degli investimenti ai sensi del diritto comunitario.

32 Ritengo pertanto che non vi siano ragioni per accogliere questo motivo.

Terzo motivo: qualificazione degli aiuti per le campagne pubblicitarie, gli studi di mercati e l'acquisto di apparecchiature per la locazione

33 Per quanto riguarda la classificazione degli aiuti per le campagne pubblicitarie e gli studi di mercato, il Tribunale dichiara, ai punti 53 e 55 della sentenza, quanto segue:

«Poiché la lettera 25 maggio 1978 autorizza la concessione di aiuti sotto forma di contributi in conto capitale soltanto per finanziare investimenti, va esaminato se gli aiuti esaminati nel presente procedimento sono diretti a finanziare investimenti. Va ricordato in proposito che un esame siffatto comporta valutazioni da effettuarsi in un contesto comunitario (sentenza 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris Holland/Commissione, Racc. pag. 2671, punto 24) e che perciò nel caso di specie non sono pertinenti gli argomenti di tipo contabile e fiscale che la ricorrente trae dal diritto nazionale.

Risulta da quanto precede che tali aiuti erano destinati alla commercializzazione dei prodotti della Siemens, commercializzazione che per quest'ultima rappresenta un'attività corrente. Pertanto essi non possono considerarsi quali aiuti all'investimento né usufruire della decisione della Commissione 25 maggio 1978 che autorizza la concessione di contributi in conto capitale a favore degli aiuti all'investimento».

34 Per quanto riguarda gli aiuti all'acquisto di apparecchiature destinate alla locazione il Tribunale ha osservato, ai punti 57 e 58, quanto segue:

«Il Tribunale constata che tale operazione non implica alcun cambiamento tecnico o strutturale e non favorisce alcuno sviluppo della Siemens che non sia di natura esclusivamente commerciale. Come affermato dalla convenuta, tali aiuti hanno in effetti permesso alla Siemens, per un certo periodo, di offrire ai suoi clienti condizioni artificiosamente favorevoli e di aumentare senza nessuna giustificazione il suo margine di utile.

Infine la ricorrente non può sostenere che gli aiuti in parola contribuiscono alla costituzione, all'ampliamento, alla conversione o alla modernizzazione delle imprese terze cui sono locate le apparecchiature e che gli stessi rientrano quindi nel regime generale degli aiuti autorizzati. Infatti tali imprese pagano una tariffa che è fissata in piena discrezionalità dalla Siemens, la quale resta pertanto la sola beneficiaria di detti aiuti, che le consentono di diminuire la tariffa praticata e, conseguentemente, di falsare la concorrenza con le imprese concorrenti».

Procedimento dinanzi alla Corte

35 La Siemens SA ha sostenuto che gli aiuti alle campagne pubblicitarie e agli studi di mercato rientravano nell'ambito d'applicazione della legge del 1959 poiché si tratta di investimenti in attivi immateriali, come risulta dell'art. 3, lett. a), della legge. Ciò emerge altresì da una comunicazione del ministero degli Affari economici 2 febbraio 1977 in cui si dichiara che conformemente alle citate disposizioni è possibile sovvenzionare «gli studi di mercato, gli studi volti al miglioramento della promozione commerciale, gli studi di preparazione per le operazioni di lancio per l'apertura di punti di vendita, ecc. (...) gli studi di sondaggio e di ricerca di mercato».

Per quanto riguarda gli aiuti per l'acquisto di apparecchiature destinate alla locazione, la Siemens SA ha affermato che erano altresì ricompresi nell'art. 3, lett. a), della legge che riguarda «il finanziamento diretto degli investimenti (...) per attrezzature o apparecchiature necessarie per l'espletamento delle dette operazioni». Si tratterebbe inoltre di un sovvenzionamento delle imprese a cui vengono noleggiate le apparecchiature, e rientrerebbe pertanto altresì nella legge del 1959.

Infine la Siemens SA ha precisato di contestare l'uso da parte del Tribunale della nozione di aiuto agli investimenti ai sensi del diritto comunitario per delimitare l'ambito d'applicazione della legge del 1959 e l'argomento del Tribunale secondo cui solo la ricorrente fruiva dell'aiuto perché fissava il canone di locazione.

36 La Commissione ha sostenuto che questi motivi non possono essere esaminati nel merito poiché si tratta di accertamenti di fatto che non sono espletabili nell'ambito di un ricorso contro una pronuncia del Tribunale. La Commissione ha inoltre osservato che la comunicazione del governo belga 2 febbraio 1977 non le era stata notificata e che l'interpretazione della nozione di «investimenti immateriali» contenuta nella detta comunicazione esorbita da quanto risulta dall'art. 3, lett. a), della legge del 1959.

Parere

37 Come ho già illustrato, a mio parere la legge del 1959 dev'essere interpretata alla luce delle norme comunitarie rilevanti, e ne consegue che gli aiuti al funzionamento ai sensi del diritto comunitario non sono ricompresi nel regime di aiuti autorizzato. La comunicazione del governo belga 2 febbraio 1977 costituisce un buon esempio delle conseguenze nefaste che risulterebbero dal riferimento al diritto nazionale per interpretare gli elementi dell'autorizzazione di un regime di aiuti da parte della Commissione. L'interpretazione contenuta nella detta comunicazione della nozione di «investimenti immateriali» mi pare vada molto oltre quanto risulta prima facie dal dettato dell'art. 3, lett. a), della legge del 1959. La comunicazione avrebbe quindi dovuto essere notificata alla Commissione per consentire a quest'ultima di dichiarare se rientrava nell'ambito del regime di aiuti autorizzato.

38 Ai punti 54 e 56 della sentenza il Tribunale ha descritto come segue il contenuto preciso dei provvedimenti che hanno fruito dell'aiuto:

«Quanto agli aiuti per le campagne pubblicitarie e le indagini di mercato, risulta dalla domanda presentata dalla ricorrente alle autorità belghe il 30 settembre 1985 e intitolata "Programma d'investimento di un valore di 113 600 000 BFR per la Siemens a Bruxelles" che "investimenti immateriali per una somma di 37 600 000 BFR sono previsti per la commercializzazione e la promozione di nuovi prodotti. Il personal computer ed il sistema di comunicazione per ufficio `HICOM' ne costituiscono due esempi". Allo stesso modo, risulta dalla nota esplicativa del programma d'investimento allegato alla domanda di aiuti 29 settembre 1986 che "il mercato belga degli apparecchi per ufficio, dell'informatica e dell'automatizzazione dei processi di fabbricazione sta conoscendo una crescita spettacolare" e che "al fine di conservare, anzi di accrescere la [sua] quota di mercato in tali settori [essa avrebbe intensificato], nel corso dei prossimi anni, le [sue] attività di commercializzazione".

Circa gli aiuti destinati ad un'operazione di acquisto di apparecchiature a fini di locazione, consistente per la Siemens nell'acquisto di apparecchiature in seno al suo gruppo e nel loro collocamento sul mercato tramite una locazione, risulta dai documenti giustificativi allegati alle domande di aiuti 19 luglio 1985, 30 giugno 1986, 15 luglio 1986 e 12 agosto 1987 che la stessa Siemens equipara l'operazione in parola alla "vendita classica" ed afferma che "grazie a tale metodo di vendita", essa ha "potuto accrescere in modo rilevante la [sua] quota di mercato nel settore dell'informatica e degli apparecchi per ufficio" (v., in particolare, il documento giustificativo allegato alla lettera 12 agosto 1987)».

39 Come dichiarato dalla Corte nella sentenza 2 marzo 1994, causa C-53/92 P, Hilti (18), un ricorso contro una sentenza del Tribunale può essere basato solo su motivi di violazione di regole di diritto, ad esclusione di ogni valutazione dei fatti. Ne consegue a mio parere che la descrizione da parte del Tribunale dei provvedimenti che hanno fruito di un aiuto non può essere rimessa in discussione. Ciò non significa però che alla Corte sia preclusa la valutazione giuridica di tali fatti, cioè che la Corte non possa pronunciarsi sulla questione se le dette circostanze di fatto debbano essere ricollegate ad una delle nozioni di diritto comunitario di aiuti agli investimenti o rispettivamente di aiuti al funzionamento, e che pertanto il Tribunale abbia applicato in modo non corretto le norme di diritto.

40 Dai citati punti 54 e 56 della sentenza del Tribunale emerge che l'aiuto concesso alla Siemens SA è stato utilizzato per l'acquisto di apparecchiature presso la società capogruppo al fine di darle in locazione nonché per la commercializzazione di nuovi prodotti. Il sovvenzionamento di tali provvedimenti, strettamente connessi allo smercio dei prodotti dell'impresa, può a mio parere difficilmente essere considerato un aiuto all'investimento. Non si tratta di aiuto allo sviluppo di nuovi prodotti o per l'elaborazione di studi di mercato che possano fondare l'attuazione o la prosecuzione di progetti di sviluppo, come emerge dai primi due `considerando' della decisione 75/397. Si tratta invece di un aiuto allo smercio di prodotti già esistenti. Pertanto a mio parere non v'è nessun motivo di respingere la qualificazione di tale aiuto da parte del Tribunale come aiuto al funzionamento.

41 La questione se l'acquisto di prodotti destinati alla locazione costituisca un aiuto al locatario di dette apparecchiature è invece, a mio parere, una questione di fatto e non di diritto, ed è pertanto sottratta alla competenza della Corte. Infatti, al punto 50 della sentenza il Tribunale ha svolto una valutazione concreta della questione di chi sia l'effettivo destinatario dell'aiuto.

42 Ad ogni modo è a mio parere difficilmente immaginabile che siffatto aiuto indiretto sia ricompreso nel regime di aiuti autorizzato che verte su provvedimenti che «contribuiscono direttamente (...) all'ammodernamento di imprese industriali» ai sensi dell'art. 1, n. 1, lett. a), della legge del 1959, sotto forma di «finanziamento diretto degli investimenti (...) per attrezzature o apparecchiature (....)» ai sensi dell'art. 3, lett. a), della medesima legge. La Siemens SA non effettua alcun investimento diretto nell'impresa cui vengono noleggiate le apparecchiature da essa acquistate. Si tratta unicamente di una locazione di apparecchiature di una serie di imprese scelte a caso con condizioni che corrispondono alle normali condizioni del mercato per imprese di questo tipo.

43 Inoltre, se l'esecutivo regionale avesse inteso contribuire al rinnovo dell'attrezzatura informatica di talune singole imprese, avrebbe potuto attribuire a tali imprese, nell'ambito della decisione 75/397 e della lettera del 1978, un sovvenzionamento diretto per l'acquisto di siffatte attrezzature presso un fornitore di loro scelta. Quando l'aiuto viene concesso ad un fornitore determinato, nel caso di specie la Siemens SA, ne risulta, come ha osservato il Tribunale al punto 58 della sentenza, una distorsione della concorrenza tra fornitori. L'aiuto produce pertanto conseguenze chiaramente negative ad un livello della distribuzione diverso da quello in cui si trovano le imprese che ne sono state considerate destinatarie, cioè quelle che hanno sottoscritto la locazione delle apparecchiature. L'esistenza di siffatta distorsione di concorrenza non necessaria corrobora la presunzione che l'aiuto non rientri nell'ambito d'applicazione di un regime di aiuti autorizzato. Quest'ultimo dev'essere interpretato conformemente ai principi di proporzionalità del diritto comunitario, ai sensi del quale la distorsione di concorrenza dev'essere limitata a quanto necessario per il raggiungimento dello scopo perseguito (19). D'altra parte le norme in materia di aiuti concessi dagli Stati non possono giustificare un trattamento più favorevole, in contrasto con l'art. 30 del Trattato, dei prodotti di talune imprese nazionali (20).

44 Stando così le cose ritengo che il Tribunale non abbia trasgredito il diritto comunitario dichiarando che né l'aiuto per le campagne pubblicitarie e gli studi di mercato né quello per l'acquisto di apparecchiature destinate alla locazione erano ricompresi nella decisione 75/397 o nella lettera del 1978.

Quarto motivo: se il Tribunale fosse tenuto ad esaminare il motivo di superamento delle soglie

45 Il Tribunale ha dichiarato al punto 62 della sentenza quanto segue: «(...) dal momento che è stato dichiarato che gli aiuti in parola non potevano usufruire dell'autorizzazione del regime generale approvato con la decisione 75/397 e con la lettera 25 maggio 1978, a causa della loro natura di aiuti al funzionamento dell'impresa, non occorre esaminare se si sono osservate le condizioni, come quella relativa alle soglie di notifica, imposte da dette decisioni».

46 Come emerge dalle considerazioni sopra svolte non vi è, a mio parere, motivo di modificare l'opinione del Tribunale secondo cui gli aiuti per le campagne pubblicitarie, gli studi di mercato e l'acquisto di apparecchiature destinate alla locazione non rientravano per la loro natura nell'ambito d'applicazione del regime di aiuti autorizzato dalla decisione 75/397 e dalla lettera del 1978. Come ha dichiarato il Tribunale, non è pertanto necessario prendere posizione sull'eventuale superamento delle soglie di notifica.

47 Anche questo motivo va quindi disatteso.

Sulle spese

48 La Commissione ha chiesto la condanna alle spese della Siemens SA. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda.

Conclusione

49 Propongo pertanto alla Corte di dichiarare quanto segue:

1) Il ricorso è respinto.

2) La ricorrente è condannata alle spese.

(1) - (Racc. pag. II-1675).

(2) - GU L 288, pag. 25.

(3) - GU L 177, pag. 13.

(4) - Ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato alla Commissione sono comunicati in tempo utile perché presenti le sue osservazioni i progetti diretti a istituire o modificare aiuti.

(5) - V. la lettera agli Stati membri SG (79) D/10478 pubblicata in Diritto della concorrenza nelle Comunità europee, Volume II, pag. 124, Ufficio delle pubblicazioni delle Comunità europee, 1990. I detti casi sono elencati nella decisione 92/483, pag. 27.

(6) - GU 1979, C 31, pag. 9.

(7) - L'art. 92 del Trattato contiene in particolare le seguenti disposizioni:«1. Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.(...) 3. Possono considerarsi compatibili con il mercato comune: a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione.(...) c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (...)».

(8) - (Racc. pag. 127).

(9) - (Racc. pag. II-1, punto 41).

(10) - (Racc. pag. 2545, punto 26).

(11) - (Racc. pag. I-881, punto 29).

(12) - (Racc. pag. I-3891, punto 18).

(13) - (Racc. pag. I-4635).

(14) - Ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato un regime di aiuti esistente che a parere della Commissione sia incompatibile con il mercato comune può essere soppresso o modificato solo per il futuro.

(15) - V. ad esempio sentenza 11 luglio 1996, cause riunite C-427/93, C-429/93 e C-436/93, Bristol-Myers Squibb e a. (Racc. pag. I-3457, punto 27), e sentenza 17 ottobre 1991, causa C-100/90, Commissione/Danimarca (Racc. pag. I-5089, punto 11).

(16) - (Racc. pag. 2671, punti 24 e 26).

(17) - (Racc. pag. I-3891).

(18) - (Racc. pag. I-667, punto 10).

(19) - V. su questo punto la sentenza 17 settembre 1980, Philip Morris, punto 17, e la seconda relazione della Commissione sulla politica della concorrenza, punto 160.

(20) - V. sentenza 20 marzo 1990, causa C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana (Racc. pag. I-889), e sentenza 7 maggio 1985, causa 18/84, Commissione/Francia (Racc. pag. 1339).