Conclusioni dell'avvocato generale Gulmann del 12 maggio 1992. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO UNITO. - PESCA - LICENZE - CONDIZIONI. - CAUSA C-279/89.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-05785



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

Contesto normativo e oggetto della controversia

1. La Commissione ha proposto il presente ricorso ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE nei confronti del Regno Unito, concludendo che la Corte voglia dichiarare che il Regno Unito, avendo introdotto nel 1986 nuove condizioni per la concessione di licenze di pesca, necessarie affinché le navi immatricolate nel Regno Unito possano esercitare attività di pesca, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario. Il Regno di Spagna è intervenuto a sostegno delle conclusioni della Commissione.

Le controverse condizioni vertono sull' esercizio della nave e sulla composizione dell' equipaggio e sono intese a garantire che le navi britanniche che imputano le loro catture nei contingenti del Regno Unito intrattengano con quest' ultimo paese un legame economico effettivo. Queste condizioni sono state applicate a decorrere dal 1 gennaio 1986 e costituiscono la seconda regolamentazione attuata nel Regno Unito al fine di contrastare il fenomeno del "quota hopping" (1).

2. Le condizioni di cui trattasi sono ben note alla Corte, dato che la condizione di esercizio costituiva oggetto della sentenza della Corte 14 dicembre 1989, Jaderow (2), e la condizione relativa alla composizione dell' equipaggio, che includeva nel contempo una prescrizione relativa alla cittadinanza ed alla residenza, formava oggetto della sentenza Agegate (3), pronunciata in pari data.

Il ricorso della Commissione nella presente causa è stato depositato nel settembre 1989, vale a dire in data anteriore alla pronuncia delle sentenze Jaderow e Agegate. Lo scambio di memorie ha avuto luogo dopo la pronuncia delle suddette sentenze.

Nella sua domanda introduttiva di ricorso la Commissione ha formulato le medesime tesi espresse nelle cause Jaderow e Agegate.

La Commissione ha persistito nel presente ricorso per inadempimento, segnatamente in quanto ritiene le modifiche apportate dal governo del Regno Unito in seguito alla pronuncia delle sentenze Jaderow e Agegate non sufficientemente conformi alle prescrizioni del diritto comunitario.

Va rilevato che, in un comunicato stampa in data 23 maggio 1990 (4), il governo del Regno Unito aveva annunciato che il requisito della residenza non era più richiesto e che, per quanto riguarda un numero determinato di punti specifici, le modalità relative alla composizione dell' equipaggio venivano adeguate ai principi enunciati nella sentenza Agegate. Occorre parimenti rilevare che il governo del Regno Unito ha reso noto che è stato in seguito deciso di equiparare i pescatori spagnoli e portoghesi, con decorrenza dal 1 gennaio 1991, ai pescatori degli altri Stati membri per quanto riguarda la prescrizione relativa all' equipaggio e che venivano apportati alcuni temperamenti alle condizioni relative all' esercizio della nave. Il governo del Regno Unito ha sottolineato che tali modifiche successive non importavano un' accettazione della tesi secondo cui le condizioni fino a quel momento prescritte erano incompatibili con il diritto comunitario. Infine, si deve segnalare che il governo del Regno Unito ha reso noto che i ricorrenti nelle cause Jaderow e Agegate, a seguito delle modifiche anzidette, hanno desistito dai procedimenti promossi dinanzi all' autorità giudiziaria nazionale.

La Commissione ha da parte sua rinunciato, alla luce della sentenza Agegate, ad una delle censure formulate nel ricorso, relativa ad una condizione che imponeva all' equipaggio di una nave ed al suo comandante di versare contributi nel regime previdenziale britannico.

3. Le conclusioni della Commissione comprendono unicamente le seguenti censure:

° in primo luogo, la condizione relativa all' esercizio della nave, quale è stata introdotta nel 1986, sarebbe contraria al diritto comunitario, più in particolare all' art. 34 del Trattato CEE;

° in secondo luogo, la condizione relativa alla composizione dell' equipaggio sarebbe in contrasto col diritto comunitario, segnatamente con l' art. 48 del Trattato, in quanto discriminerebbe i cittadini portoghesi e spagnoli rispetto a quelli degli altri Stati membri;

° in terzo luogo, il requisito della residenza sarebbe incompatibile con il diritto comunitario, in ispecie con l' art. 48 del Trattato.

Poiché il governo del Regno Unito ha ammesso la contrarietà di quest' ultimo requisito al diritto comunitario, la controversia tra le parti verte ormai soltanto sulle prime due censure.

Uno dei motivi della disputa ° e non secondario ° riguarda la rilevanza da attribuire ad alcuni punti della motivazione delle sentenze Jaderow e Agegate, nel valutare la legittimità delle suddette condizioni.

La condizione relativa all' esercizio della nave

4. La formulazione letterale di questa condizione è la seguente:

"Il peschereccio deve esercitare la propria attività a partire dal Regno Unito, dall' isola di Man o dalle isole del Canale; fatto salvo il carattere generale di questo requisito, si presume che un peschereccio l' abbia soddisfatto nell' esercizio della sua attività se, per ciascuno dei semestri di ciascun anno civile (vale a dire da gennaio a giugno e da luglio a dicembre),

a) almeno il 50% in peso dei quantitativi contemplati dalla presente licenza, o da qualsiasi altra licenza in corso di validità nel periodo considerato, che hanno formato oggetto di scarico o di trasbordo, è stato sbarcato e venduto nel Regno Unito, nell' isola di Man o nelle isole del Canale, ovvero è stato trasbordato a seguito di vendita entro i limiti della zona di pesca britannica (British Fishery Limits), oppure

b) venga in altro modo provata la presenza del peschereccio in un porto del Regno Unito, dell' isola di Man o delle isole del Canale in almeno quattro occasioni, ad intervalli minimi di quindici giorni".

Per individuare le ragioni della discordanza di vedute esistente tra la Commissione ed il Regno Unito in ordine alla legittimità della suddetta condizione, è necessario un esame succinto dei pertinenti punti della motivazione della sentenza Jaderow.

La Corte muove da una constatazione, secondo la quale la condizione in parola è intesa a garantire che i pescherecci autorizzati ad imputare le proprie catture nei contingenti britannici abbiano un effettivo legame economico con il Regno Unito; ciò premesso, essa ha dichiarato che il diritto comunitario, allo stato attuale,

"1) non osta a che uno Stato membro, per consentire ad uno dei suoi pescherecci di imputare le proprie catture ai contingenti di pesca nazionali, imponga condizioni intese a garantire che i pescherecci abbiano un effettivo legame economico con detto Stato, purché tale legame riguardi unicamente i rapporti tra le attività dei pescherecci e le popolazioni che dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle industrie connesse;

2) non osta a che uno Stato membro, per consentire ad uno dei suoi pescherecci di imputare le proprie catture ai contingenti di pesca nazionali, imponga, allo scopo di accertare l' esistenza dell' effettivo legame economico quale si è sopra precisato, la condizione che il peschereccio eserciti la propria attività a partire dai porti nazionali, nei limiti in cui ciò non comporti l' obbligo per il peschereccio di salpare sempre da un porto nazionale per tutte le proprie operazioni di pesca" (il corsivo è mio).

La Corte ha quindi dichiarato che il diritto comunitario non osta

"a che uno Stato membro, per consentire ad uno dei suoi pescherecci di imputare le proprie catture ai contingenti di pesca nazionali, consideri che l' esercizio dell' attività del peschereccio a partire dai porti nazionali possa essere provato dallo sbarco di una parte delle catture o dalla presenza periodica del peschereccio nei porti nazionali" (il corsivo è mio).

Discende dalla sentenza testé citata che la condizione relativa allo sbarco delle catture in porti nazionali sarebbe contraria al diritto comunitario qualora implicasse in concreto un obbligo per il peschereccio di sbarcare le catture in tali porti. Per contro, la prescrizione dello sbarco è compatibile con il diritto comunitario se costituisce solo una modalità fra le altre, finalizzata a dimostrare che la pesca in questione viene esercitata a partire da porti nazionali, cioè se sia dimostrata l' esistenza di prove alternative. Una tale possibilità alternativa può ravvisarsi nella possibilità di dimostrare che la pesca viene effettuata a partire da porti nazionali, adducendo la prova che i pescherecci sono presenti ad intervalli regolari in porti nazionali. La legittimità di una simile regola in materia probatoria postula tuttavia che essa non ostacoli l' esercizio di una normale attività di pesca. La Corte ha pertanto dichiarato che, allo stato attuale, il diritto comunitario

"non impedisce ad uno Stato membro di stabilire che solo lo sbarco di una determinata parte delle catture o una determinata presenza periodica del peschereccio nei porti nazionali possa costituire prova dell' osservanza della condizione secondo cui l' attività del peschereccio deve esercitarsi a partire dai porti nazionali, purché la periodicità richiesta per la presenza del peschereccio in detti porti non imponga, direttamente o indirettamente, l' obbligo di sbarcare nei porti nazionali le catture effettuate o non ostacoli l' esercizio normale di un' attività di pesca (...)".

5. Nell' atto introduttivo la Commissione aveva sostenuto che la condizione relativa all' esercizio della nave era di per sé incompatibile con l' art. 34 del Trattato di Roma, soprattutto per via del fatto che l' osservanza dell' obbligo dello sbarco costituiva un onere eccessivo per il proprietario della nave. Per motivi comprensibili la Commissione, nella replica e durante la trattazione orale, ha dovuto rendere i propri mezzi e argomenti congruenti con l' interpretazione delle pertinenti norme comunitarie fornite dalla Corte nella sentenza Jaderow.

Nella presente causa la Commissione assume che la condizione relativa all' esercizio delle navi a partire da porti britannici è contraria al diritto comunitario, in quanto non è soddisfatta una delle esplicite prescrizioni alle quali la sua legittimità è subordinata, alla luce della sentenza Jaderow, ossia che le regole relative alla prova della presenza periodica del peschereccio nei porti britannici non costituiscano un "ostacolo all' esercizio di una normale attività di pesca". A sostegno di queste tesi la Commissione richiama una dichiarazione scritta, resa sotto giuramento, prodotta dinanzi al giudice nazionale nella causa Jaderow.

Il governo del Regno Unito obietta, anzitutto, che la Corte non dovrebbe pronunciarsi sul punto se, come la Commissione sostiene nella replica, la condizione di esercizio costituisca un ostacolo all' esercizio di una normale attività di pesca e, in secondo luogo e in subordine, che la condizione in parola non costituisce un ostacolo all' esercizio di una normale attività di pesca ed è perciò legittima.

Sull' eccezione di irricevibilità

6. Il governo del Regno Unito sostiene che la Commissione ha tentato di ampliare l' oggetto della controversia deducendo ° per la prima volta nella replica ° che la condizione di esercizio ostacola l' esercizio normale di un' attività di pesca. Così facendo, la Commissione avrebbe violato gli artt. 169 del Trattato e 42 del regolamento di procedura. La trasgressione dell' art. 169 del Trattato conseguirebbe al fatto che la fase precontenziosa del procedimento avrebbe riguardato unicamente il punto se le condizioni di esercizio fossero di per sé stesse contrarie all' art. 34 del Trattato ed all' organizzazione comune dei mercati nel settore della pesca. Il mezzo dedotto dalla Commissione in sede di replica sarebbe diverso, in quanto solleverebbe questioni giuridiche nuove, che non potrebbero essere comprese ed affrontate se non alla luce della sentenza Jaderow. Il governo convenuto non avrebbe avuto opportunità di esprimere il proprio punto di vista sulle suddette questioni nel contesto giuridico attuale, alla luce dei principi enunciati dalla sentenza Jaderow. Inoltre, il governo del Regno Unito lamenta una violazione dell' art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, osservando che si tratta di un mezzo nuovo atto a modificare l' oggetto della controversia. Infine, il governo del Regno Unito deduce la violazione dell' art. 42, n. 1, del regolamento di procedura, in quanto la Commissione nella replica avrebbe fatto riferimento ad elementi di prova nuovi, senza indicare le ragioni per le quali la prova in questione è stata richiamata solo in questa fase del procedimento.

Contro questa tesi, la Commissione obietta che la sua replica non oltrepassa i limiti del petitum, quali sono stati definiti nella fase precontenziosa ex art. 169 del Trattato. L' oggetto della presente causa resterebbe sempre, secondo la Commissione, quello di far constatare che le condizioni per la concessione di licenze di pesca adottate nel 1986 dal Regno Unito sono contrarie al Trattato CEE, segnatamente all' art. 34 del medesimo. La Commissione precisa, alla luce della sentenza Jaderow, di mantenere ferma la conclusione secondo la quale le condizioni di esercizio sono incompatibili con l' art. 34 del Trattato. Nella replica essa avrebbe solo dedotto un nuovo mezzo per dimostrare questa incompatibilità. La Commissione ritiene di averne avuto il diritto, dato che la sentenza Jaderow, pronunciata successivamente all' introduzione del ricorso, conteneva un' interpretazione delle norme comunitarie pertinenti e comportava quindi un elemento di diritto nuovo ai sensi dell' art. 42, n. 2, del regolamento di procedura.

7. Si sarebbe portati, a prima vista, a condividere l' eccezione di irricevibilità sollevata dal governo del Regno Unito. Nella presente causa, la sostanza del problema è stata modificata ex post dalle nuove deduzioni della Commissione e mi sembra dubbio che la sentenza Jaderow possa considerarsi alla stregua di un elemento di diritto nuovo atto a giustificare, in forza dell' art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, la presentazione di un nuovo mezzo.

Per altro, non ritengo che la considerazione dalla quale trae fondamento questa disposizione del regolamento di procedura, ossia lo scrupolo di salvaguardare il principio del contraddittorio, offra un decisivo argomento contrario alla possibilità di una disamina sul merito, ad opera della Corte, del nuovo mezzo dedotto dalla Commissione.

Come si vedrà nel prosieguo, ritengo che una decisione sul merito non pregiudichi in modo significativo i diritti della difesa del governo del Regno Unito. Il nuovo mezzo è, dal punto di vista giuridico, semplice. Il governo del Regno Unito ha potuto prendere posizione al riguardo sia nella controreplica sia nel corso della fase orale. L' onere probatorio incombe alla Commissione e non al governo del Regno Unito. E' la Commissione a dover dimostrare che la regola relativa alla presenza periodica dei pescherecci nei porti britannici rappresenta un ostacolo all' esercizio normale di un' attività di pesca. Le prove effettivamente prodotte consistono in dichiarazioni rese dinanzi al giudice nazionale nella sentenza Jaderow e sono pertanto note al governo del Regno Unito.

Benché una rigida applicazione in diritto degli artt. 169 e 42 induca forse maggiormente ad escludere l' esame nel merito del mezzo dedotto dalla Commissione, propongo alla Corte, avuto riguardo alle particolari circostanze del caso di specie, di statuire sul merito del mezzo della Commissione relativo alla contrarietà della condizione di esercizio alle norme comunitarie, in quanto la regola relativa alla presenza periodica impedisce l' esercizio normale di un' attività di pesca.

Sulla legittimità della condizione di esercizio

8. La Commissione, appoggiata dalla Spagna, sostiene che l' esercizio normale di un' attività di pesca viene impedito, se i pescherecci devono essere presenti nel Regno Unito in almeno quattro occasioni e ad intervalli minimi di quindici giorni per ciascun semestre di ciascun anno civile.

La Commissione argomenta, al riguardo, da un' interpretazione estensiva della condizione enunciata dalla Corte, secondo la quale le regole relative alla presenza periodica ed altre prove analoghe intese a dimostrare che l' esercizio dell' attività di pesca avviene a partire da porti nazionali non devono fare ostacolo all' esercizio normale di un' attività di pesca. Al limite, la Commissione assume che simili condizioni non potrebbero menomare le possibilità per i proprietari di pescherecci di pianificare liberamente le proprie attività. La Commissione osserva inoltre che potrebbe essere difficile, se non praticamente impossibile, modificare la condizione di esercizio in guisa da rimuovere ogni ostacolo all' esercizio normale delle attività di pesca di ciascun peschereccio. Più concretamente, la Commissione osserva che:

° la regola relativa alla presenza periodica, avuto riguardo alla prescrizione dell' intervallo di quindici giorni tra uno scalo e l' altro, intralcia le attività di pesca della maggior parte dei pescatori che fanno scalo nei porti ad intervalli più brevi (la Commissione richiama al riguardo una dichiarazione giurata di un pescatore, prodotta dinanzi al giudice nazionale nella causa Jaderow) e

° la regola relativa agli scali, considerato che essa implica quattro scali nel corso di un semestre, intralcia la pesca in alto mare, caratterizzata dal fatto che i pescherecci non possono far rientro nei porti del Regno Unito per periodi prolungati.

9. Mi pare evidente che la tesi della Commissione non può essere accolta su questo punto.

L' assunto della Commissione muove ° come giustamente, a mio parere, ha fatto rilevare il governo del Regno Unito ° da un' interpretazione troppo ampia della condizione posta dalla Corte per il riconoscimento della legittimità di condizioni di esercizio come quelle di cui trattasi nella presente causa. La Commissione non tiene conto a sufficienza del fatto che la Corte ha basato la propria decisione nella causa Jaderow sulla fondamentale premessa che è lecito esigere uno stretto vincolo economico tra una nave e lo Stato d' immatricolazione, che quest' ultimo può, per accertarsi dell' osservanza di tale prescrizione, imporre talune condizioni intese a garantire che la pesca sia esercitata a partire da porti nazionali e che la prova dell' osservanza di questa prescrizione può di massima essere richiesta secondo altre modalità, vuoi mediante lo sbarco dei quantitativi catturati vuoi attraverso una presenza periodica nei porti del Regno Unito.

Non potrebbe attribuirsi alla riserva espressa della Corte una portata tale da privare di qualsiasi contenuto reale la regola della presenza periodica nei porti nazionali, la cui ammissibilità di principio è stata affermata dalla Corte.

10. Nel caso di specie, non reputo necessario prendere in esame in maggiore dettaglio il contenuto della riserva espressa dalla Corte.

Mi sembra infatti evidente che la Commissione non ha dimostrato in nessun modo che la regola relativa alla presenza periodica nei porti nazionali rappresenti un ostacolo all' esercizio normale di un' attività di pesca, anche nell' ipotesi in cui la nozione di attività normale di pesca si attribuisca un significato ampio.

Anzitutto, risulta chiaro che la dichiarazione resa sotto giuramento da un pescatore proprietario, prodotta in giudizio dalla Commissione e secondo la quale la condizione relativa alla presenza periodica del peschereccio in un porto del Regno Unito avrebbe per effetto di restringere le possibilità di esercizio normale di un' attività di pesca, riposa su di un' erronea comprensione della condizione in parola. Il pescatore di cui trattasi riteneva che una nave presente nei porti britannici ad intervalli di dieci giorni non fosse in grado di rispettare la regola relativa ai quindici giorni di intervallo tra uno scalo e l' altro. Tale intendimento è errato. Secondo le informazioni fornite dal governo del Regno Unito, la regola si applica in pratica nel senso che, in ipotesi, una nave che attracchi in un porto britannico, il 1 , l' 11 ed il 21 di un determinato mese è considerata aver fatto scalo due volte, conformemente alla regola summenzionata, ossia il 1 ed il 21 del mese.

Sotto questo profilo va del pari attribuita rilevanza al fatto che i ricorrenti nella causa Jaderow, dinanzi al giudice nazionale, hanno stipulato un accordo con il ministero britannico, resistente in quella causa, in forza del quale, fintantoché la causa non sia decisa, essi potrebbero soddisfare la condizione relativa all' esercizio della nave purché il ministero non esiga il rispetto della condizione relativa alla composizione dell' equipaggio. Inoltre, le dichiarazioni giurate prodotte dal governo del Regno Unito, fatte del pari valere dinanzi al giudice nazionale nella causa Jaderow, confermano che gli interessati sono del parere che l' osservanza della condizione relativa all' esercizio della nave non comporti nella pratica vincoli particolarmente gravosi od onerosi.

In secondo luogo, la Commissione non ha dimostrato che la condizione relativa allo scalo intralci l' esercizio normale di un' attività di pesca in alto mare, né è riuscita a contestare l' esattezza di un' informazione fornita dal governo del Regno Unito, secondo la quale la pesca in alto mare praticata dai pescherecci britannici ha una durata abbastanza corta perché la condizione della presenza periodica non rappresenti un ostacolo all' esercizio normale di questa attività.

Poiché la censura della Commissione relativa alla condizione di esercizio non è sorretta da alcun elemento di prova, propongo alla Corte di respingere questo capo della domanda.

La condizione relativa all' equipaggio della nave

11. Questa condizione è così formulata:

"L' equipaggio dev' essere composto, per almeno il 75%, da cittadini britannici o della Comunità (esclusi, fino al 1 gennaio 1988 i cittadini greci e, fino al 1 gennaio 1993, i cittadini spagnoli e portoghesi, che non siano coniugi o figli di età inferiore ai 21 anni di lavoratori greci, spagnoli o portoghesi già stabiliti nel Regno Unito, conformemente alle disposizioni transitorie relative alla libera circolazione dei lavoratori a seguito dell' adesione della Grecia, della Spagna e del Portogallo alle Comunità prevista nei relativi Atti di adesione), residenti nel Regno Unito, nell' isola di Man o nelle isole del Canale; residenza significa residenza a terra, sotto questo aspetto il servizio a bordo di una nave britannica non vale come residenza nel Regno Unito, nell' isola di Man o nelle isole del Canale".

La suddetta condizione comporta dunque sia una prescrizione relativa alla cittadinanza dei componenti dell' equipaggio sia una prescrizione relativa alla residenza dei medesimi.

12. Come si è rilevato, il governo del Regno Unito ha ammesso, a seguito della pronuncia della sentenza Agegate, che la prescrizione relativa alla residenza è in contrasto con il diritto comunitario.

Il governo del Regno Unito ha inoltre ammesso che, alla luce della sentenza Agegate, la prescrizione relativa alla cittadinanza non può essere applicata ai pescatori spagnoli e portoghesi che al momento dell' adesione erano già occupati nel territorio del Regno Unito o a bordo di una nave britannica, purché il rapporto di lavoro presentasse un legame sufficientemente stretto con questo territorio.

Il governo del Regno Unito ritiene per contro che il requisito della cittadinanza possa continuare ad essere opposto agli altri lavoratori spagnoli e portoghesi durante il periodo transitorio stabilito nell' Atto di adesione della Spagna e del Portogallo. Al riguardo, esso argomenta dagli artt. 55 e 56 dell' Atto di adesione della Spagna e dagli artt. 215 e 216 dell' Atto di adesione del Portogallo. In forza dei suddetti articoli, gli Stati membri originari possono, durante il periodo transitorio, mantenere in vigore le preesistenti limitazioni alla libera circolazione dei lavoratori spagnoli e portoghesi (5).

La Commissione assume che il regime transitorio fissato dall' Atto di adesione non si applica alla condizione controversa. Quest' ultima costituirebbe una restrizione ulteriore rispetto ad una condizione preesistente e sarebbe stata istituita in un momento in cui non era più possibile introdurre nuove restrizioni nei confronti dei lavoratori spagnoli e portoghesi.

13. Nella sentenza Agegate la Corte ha fornito un' interpretazione degli artt. 55 e 56 dell' Atto di adesione. Dopo aver richiamato le sentenze Peskeloglou e Lopes da Veiga (6), la Corte ha dichiarato che gli artt. 55 e 56

"non ostano ad una disciplina o prassi nazionale per cui i lavoratori spagnoli sono esclusi, fino al 1 gennaio 1993, dal 75% dell' equipaggio di questi pescherecci, purché tale limitazione, imposta dopo l' Atto di adesione 1985, non peggiori in nessun modo la loro situazione e non riguardi i cittadini spagnoli già occupati come lavoratori subordinati al momento dell' adesione, in territorio britannico o su pescherecci britannici, qualora il rapporto di lavoro abbia un nesso abbastanza stretto con detto territorio" (punto 41 della motivazione).

Conseguentemente, i punti decisivi da accertare sono:

° se la controversa condizione possa ritenersi aver introdotto un' ulteriore restrizione nei confronti dei lavoratori spagnoli e portoghesi, rispetto alla condizione fino a quel momento in vigore, e

° in caso affermativo, se essa sia stata introdotta in un momento in cui non potevano più essere istituite condizioni più restrittive.

14. Con riguardo alla prima questione, è ovviamente esatto che la modifica introdotta dalle autorità britanniche in connessione con l' adesione della Spagna e del Portogallo fosse anzitutto una conseguenza dell' adesione di questi paesi alla Comunità europea. La prescrizione relativa alla cittadinanza era fino a quel momento fondata su una distinzione tra cittadini degli Stati membri della Comunità europea e cittadini dei paesi terzi. Dato che i lavoratori spagnoli o portoghesi continuavano a non essere considerati cittadini comunitari per quanto riguarda la condizione relativa al 75% dell' equipaggio, si è dovuto correggere il tenore di questa disposizione. Di per sé considerata, una tale modifica traeva fondamento giuridico dalle norme transitorie dell' Atto di adesione.

Non è tuttavia questo il punto decisivo, dal momento che le autorità britanniche hanno nel contempo approfittato dell' occasione per modificare l' ambito di applicazione della condizione. Mentre la condizione era fino ad allora applicabile sia alla pesca delle specie ittiche assoggettate a contingente sia a quelle che non rientravano nel regime di contingentamento all' interno delle zone di pesca britanniche, l' ambito di applicazione della condizione è stato successivamente modificato nel senso che, per un verso, la condizione si applicava solo alla pesca di specie contingentate e, per l' altro, la sua applicazione era indipendente dal fatto che la pesca fosse esercitata all' interno o all' esterno delle zone di pesca britanniche.

Il governo del Regno Unito sostiene che tali modifiche non rendono la condizione in parola più gravosa. Al riguardo esso richiama tra l' altro la circostanza che l' importanza pratica della condizione originaria per i pescherecci in questione dev' essere valutata in relazione alla condizione parallelamente fissata dalle autorità irlandesi, descritta nelle mie conclusioni nella causa C-280/89, Commissione/Irlanda (Racc. 1992, pag. I-6185), secondo cui i pescherecci britannici che non soddisfano la condizione relativa al 75% dell' equipaggio non possono svolgere la loro attività all' interno delle zone di pesca irlandesi.

Questa modifica dell' ambito di applicazione della prescrizione relativa all' equipaggio, che non era una conseguenza necessaria dell' adesione della Spagna e del Portogallo alla Comunità, importa a mio giudizio una restrizione supplementare rispetto alla condizione originaria, nel senso precisato dalla Corte nelle sue sentenze Peskeloglou e Agegate. La condizione così modificata incide sull' attività di pesca di tutte le specie all' interno dei contingenti britannici, indipendentemente dal luogo in cui tale attività si svolge. Questa modifica è stata del resto percepita dagli interessati, in modo assai netto, come una restrizione ulteriore. Il fatto che alla Corte sia stata deferita una questione pregiudiziale dimostra, al pari delle osservazioni delle parti nella causa Agegate, che gli operatori del settore interessati consideravano questa modifica come una grave restrizione dell' attività di pesca che essi avevano fino a quel momento potuto esercitare in base alle regole fino ad allora in vigore.

15. Occorre chiedersi quindi se questa modifica sia stata introdotta in un momento in cui il divieto di adottare ulteriori restrizioni rispetto alle regole resistenti, sancito dall' Atto di adesione, non era in vigore.

Il governo del Regno Unito argomenta, in primo luogo, che la modifica della condizione relativa all' equipaggio è stata istituita prima dell' adesione della Spagna e del Portogallo alla Comunità, il 1 gennaio 1986, in quanto il ministro dell' agricoltura britannico aveva già annunciato, a mezzo di comunicato stampa, all' inizio di dicembre del 1985, che la nuova condizione sarebbe stata applicata a tutte le licenze di pesca con effetto dal 1 gennaio 1986. Il governo del Regno Unito sostiene, in subordine, che la modifica in questione è conforme alle prescrizioni del diritto comunitario, posto che la condizione è operante a decorrere dalla data dell' adesione del Portogallo e della Spagna.

Non è necessario, a mio avviso, indugiare sulla questione del quando le modifiche della condizione relativa all' equipaggio siano state istituite e quando si siano effettivamente tradotte in modifiche delle condizioni applicabili alle licenze di pesca già rilasciate (7). Ritengo sufficiente muovere dalla premessa che le modifiche dovevano divenire operanti dal 1 gennaio 1986.

16. Il punto decisivo è pertanto quello se le norme transitorie dell' Atto di adesione consentano di aggravare le preesistenti restrizioni, a decorrere dal momento in cui l' adesione dei nuovi Stati membri divenga operante.

La Corte ha affermato, nella sentenza Agegate, che le norme transitorie contenute negli Atti relativi all' adesione di nuovi Stati membri, in quanto implichino deroghe rispetto alle regole fondamentali del diritto comunitario, vanno interpretate in modo restrittivo e possono autorizzare unicamente a "mantenere in vigore restrizioni preesistenti" (8). Orbene, non potrebbe ragionevolmente sostenersi che una modifica della prescrizione relativa alla composizione dell' equipaggio, che divenga operante alla data dell' adesione della Spagna e del Portogallo, costituisce un mantenimento in vigore di norme preesistenti. Tale modifica dunque comporta, nella misura in cui essa si applica ai lavoratori spagnoli e portoghesi, un aggravamento della preesistente condizione che non trova alcun fondamento giuridico nelle disposizioni transitorie dell' Atto di adesione ed è, per tale motivo, in contrasto con l' art. 48 del Trattato (9).

17. La Commissione sostiene inoltre che la prescrizione relativa alla composizione dell' equipaggio è contraria al regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità (10), ed al regolamento (CEE) della Commissione 29 giugno 1970, n. 1251, relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego (11). La Commissione argomenta in proposito che la condizione relativa all' equipaggio non tiene sufficientemente conto del diritto alla parità di trattamento del quale, in forza dei suddetti regolamenti, possono giovarsi ° qualunque sia la loro cittadinanza ° i familiari del lavoratore. Non risulta che il governo del Regno Unito abbia contestato le conclusioni della Commissione su tale punto.

18. La Commissione sostiene che la prescrizione relativa all' equipaggio è incompatibile con gli artt. 52 e 59 del Trattato, rispettivamente sulla libertà di stabilimento dei lavoratori autonomi e sulla libera prestazione dei servizi. Il riferimento all' art. 52 era ovvio, almeno all' inizio, dal momento che la causa Agegate prospettava tra l' altro la questione se i pescatori retribuiti "in partecipazione" fossero lavoratori ai sensi dell' art. 48 oppure lavoratori autonomi ai sensi dell' art. 52. Come è noto, la Corte ha statuito che i pescatori retribuiti in partecipazione vanno considerati lavoratori. E' difficile scorgere la rilevanza che gli artt. 52 e 59 potrebbero ormai rivestire in riferimento alla legittimità della controversa condizione relativa all' equipaggio; la Commissione, del resto, non ha precisato ulteriormente la propria posizione al riguardo. Conseguentemente, ritengo escluso che la Corte debba dichiarare che la prescrizione relativa all' equipaggio integra altresì una violazione degli artt. 52 e 59 del Trattato.

Conclusioni

19. Alla luce delle suddette considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare che

° avendo inserito nelle licenze di pesca, con decorrenza dal 1 gennaio 1986, una nuova condizione relativa alla composizione dell' equipaggio, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell' art. 48 del Trattato e dei regolamenti (CEE) del Consiglio n. 1612/68 e della Commissione n. 1251/70;

° il ricorso è respinto per il resto;

° ciascuna parte sopporterà le proprie spese;

° il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.

(*) Lingua originale: il danese.

(1) ° La prima disciplina risale al 1983 e non è stata censurata in sede di ricorsi dinanzi alla Corte. Essa dettava tra l' altro delle norme relative alla composizione dell' equipaggio. La seconda è quella attualmente controversa. Su di essa sono intervenute le sentenze, richiamate nel prosieguo, Jaderow e Agegate. La terza, risalente al 1988, verteva in particolare sui rapporti tra proprietari. Su di essa sono intervenute le sentenze della Corte 25 luglio 1991, causa C-221/89, Factortame (Racc. pag. I-3905) e 4 ottobre 1991, causa C-246/89, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-4585).

Con l' espressione quota hopping il governo del Regno Unito intende la pratica consistente, per le navi che fino a quel momento non intrattenevano alcun legame con il Regno Unito, nell' adottare la bandiera britannica per poter poi imputare le proprie catture nei contingenti annualmente assegnati dalla Comunità al Regno Unito nell' ambito della politica comune della pesca. In pratica, sono soprattutto navi spagnole ad aver fatto uso della bandiera britannica.

Il numero delle navi interessate dal quota hopping sembra essere relativamente ridotto, ossia pari, all' inizio del 1989, a circa 150 navi su una flotta peschereccia britannica che annovera in totale 10 000 navi (v. Churchill, R.: in Common Market Law Review, 1990, pag. 212).

(2) ° Causa C-216/87 (Racc. pag. 4509).

(3) ° Causa C-3/87 (Racc. pag. 4459).

(4) ° Il governo del Regno Unito ha precisato che, per quanto riguarda la divulgazione all' interno del settore interessato della notizia dell' istituzione di nuove condizioni che disciplinano la concessione di licenze di pesca, il criterio normale consiste nell' invio di un comunicato stampa promanante dal competente ministero; a decorrere dalla data di entrata in vigore delle nuove condizioni, queste ultime sono inserite nelle licenze di pesca rilasciate individualmente.

(5) ° Gli articoli soprammenzionati sono identici nella sostanza.

L' art. 55 dell' Atto di adesione recita:

L' art. 48 del Trattato CEE è applicabile, per quanto concerne la libera circolazione dei lavoratori tra la Spagna e gli altri Stati membri, soltanto con riserva delle disposizioni transitorie di cui agli articoli da 56 a 59 del presente Atto .

L' art. 56 così dispone:

1. Gli articoli da 1 a 6 del regolamento (CEE) n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità, sono applicabili soltanto dal 1 gennaio 1993 in Spagna nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri e negli altri Stati membri nei confronti dei cittadini spagnoli.

Il Regno di Spagna e gli altri Stati membri hanno la facoltà di mantenere in vigore fino al 31 dicembre 1992, rispettivamente nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri e dei cittadini spagnoli, le norme nazionali o risultanti da accordi bilaterali, per cui l' immigrazione allo scopo di esercitare un lavoro salariato e/o l' accesso ad un impiego salariato sono subordinati ad un' autorizzazione preventiva (...) .

(6) ° Sentenze 23 marzo 1983, causa 77/82 (Racc. pag. 1085) e 27 settembre 1989, causa 9/88 (Racc. pag. 2989).

(7) ° Dalle informazioni raccolte nell' ambito della presente causa risulta che le modifiche apportate alle licenze di pesca sono state rese operanti, in pratica, solo durante il periodo successivo al 1 gennaio 1986. Il governo del Regno Unito ha tuttavia sottolineato che era in ogni caso evidente che le modifiche dovevano prendere effetto dal 1 gennaio 1986.

(8) ° Il punto della motivazione di cui trattasi è così formulato:

Una disposizione transitoria, in quanto costituisce deroga al principio della libera circolazione dei lavoratori sancito dall' articolo 48 del Trattato CEE, va interpretata in senso stretto e che, di conseguenza, gli Stati membri sono autorizzati a mantenere in vigore restrizioni preesistenti, ma non possono in nessun caso, durante il periodo transitorio, rendere più gravose le condizioni di accesso a un posto di lavoro nei confronti dei rispettivi cittadini con l' adozione di nuovi provvedimenti restrittivi (punto 39 della motivazione).

(9) ° La Commissione ha accennato alla circostanza che il divieto di nuovi provvedimenti restrittivi, che rendano più gravose le preesistenti restrizioni, potrebbe essere divenuto operante sin dalla firma dell' Atto di adesione ed ha richiamato su tale punto una dichiarazione comune emessa contestualmente alla firma dell' Atto di adesione (v. GU 1985, L 302, pag. 480). In essa si afferma tra l' altro quanto segue:

Gli Stati membri attuali ed i nuovi Stati membri si impegnano a non applicare ai cittadini degli altri Stati membri che risiedono o lavorano regolarmente sul loro territorio qualsiasi nuova misura restrittiva che essi dovessero eventualmente adottare a decorrere dalla data della firma del presente Atto in materia di soggiorno o di impiego degli stranieri .

Come risulta dai rilievi sopra svolti, non è necessario nella fattispecie pronunciarsi su questo mezzo. Va però segnalato che la dichiarazione comune riguarda in ogni caso le sole persone già stabilite o regolarmente occupate nel territorio dello Stato ospitante (sull' argomento, v. inoltre conclusioni dell' avvocato generale Mischo nella causa Agegate, paragrafo 33).

(10) ° GU L 257, pag. 2.

(11) ° GU L 142, pag. 24.