CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

del 16 gennaio 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

nelle presenti cause riunite il Regno dei Paesi Bassi e la Leeuwarder Papierwarenfabriek BV (in prosieguo « LPF ») contestano la legittimità di una decisione della Commissione datata 22 luglio 1982, secondo cui il governo olandese avrebbe concesso alla LPF un aiuto che era incompatibile con l'art. 92 del trattato CEE. A sostegno della Commissione, convenuta, sono intervenute varie imprese concorrenti della LPF.

Prima dei fatti di cui è causa esisteva la società Leeuwarder Papierwarenfabriek NV (in prosieguo « Leeuwarder »), fondata nel 1907, che fabbricava, in Frisia, materiali da imballaggio. Essa è designata nella decisione come « un'impresa di trasformazione del cartone ». Nel 1968 detta società diveniva un'affiliata al 100% della Papierfabrieken Van Gelder Zonen NV (in prosieguo « Van Gelder »). Agli inizi degli anni '70, la Van Gelder incontrava difficoltà finanziarie, che si ripercuotevano sulla Leeuwarder. A seguito di una riorganizzazione avvenuta nel 1977, durante gli anni 1979 e 1980 la situazione finanziaria della Leeuwarder registrava un certo miglioramento mentre quella della Van Gelder si deteriorava nuovamente. Si giungeva allora ad un accordo con la Noordelijke Ontwikkelingsmaatschappij (in prosieguo « NOM »), ente per lo sviluppo regionale competente per la Frisia, nel senso che sarebbe stata creata una nuova società (la « LPF ») al cui capitale azionario avrebbero partecipato, ciascuna per il 50%, la Van Gelder e la NOM. Quest'ultima versava, per la sua partecipazione, 6 milioni di fiorini provenienti da fondi messi a disposizione dal governo olandese.

Le imprese intervenienti nella causa 318/82 venivano a conoscenza della progettata operazione prima che questa fosse stata eseguita ed i loro rappresentanti incontravano, il 16 ottobre 1980, i funzionari competenti della Commissione. Il 22 ottobre 1980, esse presentavano alla Commissione una denuncia scritta. Il sig. Schlieder, direttore generale della concorrenza, inviava alle autorità olandesi un telex nel quale chiedeva ulteriori informazioni e sottolineava che gli aiuti dovevano essere resi noti a norma dell'art. 93, n. 3. Le autorità olandesi rispondevano soltanto in data 5 dicembre 1980, cercando di giustificare la progettata assunzione di partecipazione affermando che non si trattava affatto di un aiuto. Nelle sue memorie scritte il governo olandese ha ammesso di non aver mai comunicato l'operazione a norma dell'art. 93, n. 3,ma ha sostenuto che, non trattandosi di un aiuto, la comunicazione non era necessaria.

Soltanto nell'estate del 1981 la Commissione iniziava il procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, in esito al quale essa adottava la decisione n. 82/653 (GU 1982, L 277, pag. 15). Pur essendo datata 22 luglio 1982, questa decisione veniva notificata al governo olandese soltanto il 20 settembre 1982. Nella stessa, la Commissione considerava che il versamento di 4 milioni di fiorini (si tratta di un errore, poiché la cifra esatta è 6 milioni di fiorini) per la partecipazione al capitale della LPF costituiva un aiuto incompatibile col mercato comune. All'art. 2, il Regno dei Paesi Bassi è invitato ad adottare provvedimenti per evitare che l'aiuto continui in futuro ad avere effetti distorsivi sulla concorrenza. Nei rispettivi ricorsi il governo olandese e la LPF chiedono l'annullamento di questa decisione.

Il ricorso del governo olandese è manifestamente ricevibile ai sensi dell'art. 173. La Commissione ha ammesso, giustamente, che la decisione impugnata riguarda direttamente e individualmente la LPF ai sensi dello stesso articolo, cosicché anche il secondo ricorso è ricevibile.

Il principale argomento dei ricorrenti è che l'intervento delle autorità olandesi non costituiva affatto un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1. In subordine, essi assumono che, su questo punto, la motivazione contenuta nel preambolo della decisione è insufficiente e che perciò è stato violato l'art. 190 del trattato.

Nella sentenza 14 novembre 1984 (causa 323/82, SA Intermills /Commissione, Race. 1984, pag. 3809), la Corte ha affermato che la partecipazione dello Stato al capitale di un'impresa può costituire un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del trattato; in quella causa non era stato tuttavia necessario definire le circostanze in cui si realizza tale ipotesi. Nelle relative conclusioni, l'avvocato generale Verloren van Themaat sembra partire dal presupposto che la partecipazione al capitale di un'impresa può costituire un aiuto siffatto qualora venga decisa in una situazione in cui sia impossibile ricorrere al mercato privato dei capitali. In sostanza, non credo che la sua opinione sia diversa da quella da me espressa nelle conclusioni riguardanti la causa 84/82 (Repubblica federale di Germania/Commissione, sentenza 20 marzo 1984, Race. 1984, pag. 1451). Il problema è se la partecipazione dello Stato possa essere considerata come un investimento inteso alla produzione di un reddito o all'aumento del capitale, cioè allo scopo normalmente perseguito da un investitore, ovvero sia semplicemente un mezzo per sostenere finanziariamente una determinata impresa.

Nella presente fattispecie, il governo olandese e la LPF sostengono che si era trattato in realtà di un investimento. I problemi finanziari della Leeuwarder derivavano dalla sua dipendenza dalla Van Gelder. Una volta separata, essa sarebbe divenuta un'impresa vitale. Il prezzo pagato non era stato inferiore al valore effettivo del capitale proprio, poiché la vecchia impresa era stata valutata a 15,4 milioni di fiorini. Non vi era alcuna necessità di urgenti esborsi di capitale, a prescindere da 4 milioni di fiorini per l'acquisto di un nuovo macchinario offset. Per altri ammodernamenti o sostituzioni di attrezzature si poteva aspettare e, a tal fine, la LPF disponeva di sufficienti possibilità di credito, oltre che del suo capitale proprio. Poiché aveva cominciato nel 1979 a concentrare la propria produzione su materiali di alto livello qualitativo, la Leeuwarder non risentiva della sovracapacità del settore nella stessa misura di altri produttori di articoli di cartone, che indubbiamente ne erano colpiti. Inoltre, la LPF aveva ridotto il proprio personale, aumentando così la produttività e la potenziale redditività dell'impresa. Essa aveva ridotto anche la propria capacità produttiva. Queste due misure si erano tradotte nel fatto che, per il 1979 ed il 1980, erano stati realizzati profitti. Per la partecipazione ci si era rivolti alla NOM, perché questa non desiderava interferire sulla direzione dell'impresa. Un investitore privato avrebbe voluto esercitare un controllo, il che, precisamente, la LPF voleva evitare. Per di più, la NOM interviene soltanto quando si intraprendono nuove attività. In definitiva, nel caso di specie, la NOM e la Van Gelder assumevano lo stesso rischio commerciale, in proporzione della rispettiva partecipazione.

Per quanto possano essere suggestivi questi argomenti, mi sembra tuttavia che esistano chiari indizi in base ai quali alla Commissione era lecito concludere che non si trattava di un investimento, bensì di un aiuto statale. In primo luogo, da una perizia della NOM sulla capacità di sopravvivenza economica dell'impresa nel 1980 risulta che i macchinari della LPF erano obsoleti, e che sarebbero stati necessari 25 milioni di fiorini per adeguare le scorte dell'impresa al progresso tecnico e per effettuare gli investimenti che avrebbero dovuto esser stati fatti in precedenza onde migliorare il macchinario e le attrezzature. L'impresa aveva debiti rilevanti. A quell'epoca, il suo personale era indubbiamente eccessivo e, nel settore del cartone, esisteva una notevole sovracapacità che non era stata ancora eliminata. Nel 1978 l'impresa registrava perdite per 400000 fiorini; nel 1979, profitti al lordo delle imposte per 400000 fiorini e, nel 1980, profitti per 600000 fiorini che, detratte le imposte, si riducevano a soli 115000 fiorini. Non vi è alcuna prova concreta del fatto che altri soggetti sarebbero stati disposti ad investire nell'impresa su una normale base commerciale, né ritengo convincente l'argomento secondo cui la mancanza di investitori privati propensi ad impegnarsi sarebbe dovuta non tanto a considerazioni relative alla vitalità della LPF, quanto alle peculiari caratteristiche strutturali del mercato olandese dei capitali. Semmai, il fatto che in regioni come quella considerata sono rari gli investimenti di capitale fa pensare che nel caso in esame si trattasse piuttosto di un aiuto che non di un normale investimento. Inoltre, la Commissione non ha torto quando sostiene che, se la pubblicazione di prodotti di alto livello qualitativo si fosse rivelata redditizia, anche altre imprese concorrenti, colpite dalla recessione, avrebbero probabilmente concentrato la propria attività su una produzione di questo tipo.

A mio avviso, la Commissione poteva, in base ai dati disponibili, tenuto conto delle funzioni della NOM, ritenere che si trattasse di un aiuto finanziato con fondi pubblici per sostenere l'impresa, e non di un normale investimento. Su questo punto, il suo comportamento non risulta essere inficiato da errore.

Non ritengo d'altra parte, che i ricorrenti abbiano provato la violazione dell'art. 190 del trattato consistente nel fatto che la Commissione non avrebbe motivato la sua conclusione nel senso che in realtà, nella fattispecie, si trattava di un aiuto statale.

Gli elementi essenziali della motivazione fornita su questo punto dalla Commissione sono esposti, sia pure brevemente, nel preambolo della decisione. Nel punto 8 del preambolo è detto che il divieto relativo agli aiuti statali enunciato dall'art. 92, n. 1, può trovare applicazione per i conferimenti di capitali. Nel punto 9 si considera quanto segue: « ... la struttura finanziaria dell'impresa, che aveva urgente bisogno di effettuare investimenti di sostituzione, e l'eccedenza di capacità produttiva nel settore della trasformazione del cartone costituivano ostacoli tali da rendere poco verosimile per l'impresa la possibilità di reperire sul mercato privato dei capitali il finanziamento indispensabile alla propria sopravvivenza ». Infine, il punto 10 recita: « ... la situazione di mercato del settore non consente di sperare ragionevolmente che un'impresa che si trovi nella necessità di procedere urgentemente a una ristrutturazione di grande entità possa produrre un autofinanziamento (cash flow) sufficiente al finanziamento dei necessari investimenti di sostituzione, neppure se tale impresa beneficia dell'aiuto in questione ».

Anche se brevemente, sono quindi indicati gli essenziali presupposti di fatto e di diritto della decisione. Non sembra necessario che in questa vengano illustrate tutte le particolari circostanze che hanno portato al risultato finale, purché, naturalmente, esse possano essere precisate in caso di impugnazione della decisione dinanzi alla Corte.

Con ciò, tuttavia, non siamo giunti alla soluzione della controversia.

Il governo olandese sostiene che la Commissione, inoltre, non ha sufficientemente motivato, nel preambolo della decisione, il suo assunto secondo cui la partecipazione al capitale dell'impresa si risolveva in una distorsione, o in una minaccia di distorsione, della concorrenza ed incideva negativamente sugli scambi fra Stati membri, ai sensi dell'art. 92, n. 1. Anche per questo, a suo avviso, la decisione sarebbe incompatibile con l'art. 190.

Secondo la perizia effettuata dalla NOM nel giugno 1980, la LPF deteneva nei Paesi Bassi, dal 1977 al 1980 incluso, l'I 1,7% del mercato del cartone ed il 9,5% del mercato degli imballaggi di cartone flessibile o di carta. Il governo olandese ha dichiarato nel ricorso che, verso la fine degli anni '70, veniva esportato il 6% della produzione dell'impresa, percentuale che nel periodo fino al 1982 si era ridotta al 2,5%. I principali mercati d'esportazione erano il Belgio, la Repubblica federale di Germania ed il Regno Unito. Tuttavia, dalle cifre della LPF risulta che in nessun caso, nel 1979 o nel 1980, la sua quota di mercato in tali paesi è stata superiore allo 0,3%, per nessuno dei suoi prodotti. In realtà, per lo più questa percentuale era inferiore allo 0,05%.

Nella decisione, ai punti 5° e 6° del preambolo, si fa semplicemente riferimento alle allegazioni di due Stati membri e di due organizzazioni professionali per quanto riguarda gli effetti, sulla concorrenza, dell'aiuto fornito dalla NOM. Nel punto 7° è detto soltanto che « l'aiuto del governo olandese è nel caso di specie idoneo a pregiudicare gli scambi fra Stati membri e a falsare la concorrenza ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CEE, in quanto favorisce l'impresa in questione o la sua produzione ».

Perciò, la Commissione si è limitata ad affermare decisamente che l'aiuto costituisce una distorsione, o una minaccia di distorsione, della concorrenza nella Comunità, senza dare alcuna indicazione circa il modo in cui è pervenuta a tale risultato. Questa sua generale affermazione non è accompagnata da alcuna motivazione, né in diritto né in fatto. In proposito esiste una netta differenza con la conclusione nel senso che la partecipazione di cui trattasi costituisce in realtà un aiuto statale. A mio avviso, non è sufficiente che la Commissione faccia semplicemente riferimento alle affermazioni di terzi, senza esporre le sue proprie conclusioni. D'altra parte, il preambolo della decisione impugnata nella causa Intermitís era redatto in modo identico per quanto riguarda tutti i punti essenziali, e la Corte, nei punti 38 e 40 della motivazione della relativa sentenza, ha ritenuto che la decisione doveva essere annullata per tale motivo.

Le stesse considerazioni valgono, a mio avviso, per quanto riguarda la questione del se l'a iuto incidesse negativamente sugli scambi fra Stati membri, ai sensi dell'art. 92, n. 1. È vero che, nel 17° punto del preambolo, è detto che « i Paesi Bassi appartengono alle regioni centrali della Comunità ... nelle quali, più che altrove, qualsiasi aiuto potrebbe pregiudicare gli scambi fra Stati membri ». Questa, tuttavia, non costituisce un'adeguata motivazione per la decisa affermazione contenuta nel punto 7°, secondo cui l'aiuto è idoneo a pregiudicare gli scambi fra Stati membri. Inoltre, nel controricorso presentato nella causa 296/82, la Commissione sostiene che un aiuto per tenere a galla un'impresa incide automaticamente sugli scambi fra Stati membri, se l'impresa detiene il 10% del mercato nel proprio Stato. Indipendentemente dall'esattezza 0 meno di questo assunto, esso non è tuttavia così evidente da rendere superflua — come sembra ritenere la Commissione — qualsiasi esposizione, nel preambolo, dei motivi per cui un siffatto aiuto viene considerato pregiudizievole per gli scambi fra Stati membri.

Ritengo, di conseguenza, che la decisione dovrebbe essere annullata per violazione dell'art. 190 del trattato, in quanto nel preambolo non viene in alcun modo motivata la conclusione della Commissione nel senso che

a) l'aiuto pregiudica gli scambi fra Stati membri e

b) esso falsa o minaccia di falsare la concorrenza.

1 ricorrenti sostengono inoltre che la Commissione avrebbe dovuto, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ammettere per l'aiuto in questione la deroga di cui all'art. 92, n. 3. A loro avviso, quindi, è manifestamente infondata l'affermazione contenuta nel punto 15° del preambolo, il quale recita: « ... il governo dei Paesi Bassi non ha potuto dare e ... la Commissione non ha potuto individuare alcuna giustificazione che consenta di dimostrare che l'aiuto in questione ottempera alle condizioni richieste per l'applicazione di una delle deroghe di cui all'art. 92, paragrafo 3, del trattato CEE ».

Quanto all'art. 92, n. 3, lett. a), al punto 16° del preambolo è detto che la zona di Leeuwarden non è una regione « in cui il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si registri una grave forma di sottoccupazione » ai sensi della deroga contemplata dalla suddetta norma. Secondo lo stesso punto del preambolo, il tasso di disoccupazione in detta zona è prossimo al tasso medio comunitario. I ricorrenti non hanno contestato queste affermazioni. Nella causa 730/79 (Philip Morris/Commissione, Race. 1980, pag. 2671), la Corte ha ritenuto che giustamente la Commissione abbia valutato il tenore di vita ed il tasso di disoccupazione, ai fini dell'art. 92, n. 3, lett. a), con riferimento all'intera Comunità e non basandosi soltanto sulla media dello Stato membro in questione. Tenuto conto di questa giurisprudenza, l'argomento dei ricorrenti dev'essere disatteso, per quanto riguarda la lett. a) dell'articolo considerato.

Secondo il 17° punto del preambolo, l'aiuto in questione non possiede caratteristiche tali da poter essere qualificato come un « progetto di comune interesse europeo », ai sensi della lett. b). I ricorrenti non hanno seriamente contestato questa affermazione, né, a mio avviso, avrebbero potuto farlo. Nello stesso punto del preambolo è detto che l'aiuto non può essere considerato neppure come un « rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro », fra l'altro perché dalle informazioni socioeconomiche disponibili relativamente ai Paesi Bassi non risultava l'esistenza di un siffatto turbamento in tale paese. Neppure questa affermazione viene seriamente contestata dai ricorrenti. Per di più, nella causa Philip Morris, la Corte ha dichiarato che nell'applicare la relativa disposizione dell'art. 92, n. 3, lett. b), si deve tener conto della gravità della recessione nell'intera Comunità.

Quanto all'art. 92, n. 3, lett. c), ritengo — come ho già osservato nelle conclusioni da me presentate nella causa 84/82 (Repubblica federale di Germania/Commissione) — che non sia destinato « ad agevolare lo sviluppo » il fatto di mantenere semplicemente in vita un'impresa in difficoltà, in periodo di recessione. Ora, ciò è proprio quanto sembra essere avvenuto nella fattispecie.

I ricorrenti fanno valere inoltre che la decisione dovrebbe essere annullata in ragione del carattere indeterminato dell'obbligo imposto dall'art. 2. Quest'articolo ha il seguente tenore: « Il Regno dei Paesi Bassi informa la Commissione, nel termine di tre mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione, delle misure che adotta per evitare che l'aiuto concesso continui in futuro ad avere effetti distorsivi della concorrenza, in particolare nei confronti delle imprese degli altri Stati membri ». La Commissione sostiene che il significato di questa norma è chiaro. L'art. 2 esige la cessazione dell'aiuto concesso dalla NOM. Le autorità olandesi potevano adempiere tale obbligo sia ponendo senz'altro fine alla partecipazione al capitale della LPF, sia cedendo a terzi tale partecipazione e concedendo alla LPF un prestito a normali condizioni commerciali d'interesse, o in qualsiasi altro modo. La formulazione dell'art. 2 era intesa a lasciare al governo olandese la massima libertà possibile quanto alla decisione sul modo in cui far cessare l'aiuto.

A mio avviso, se la Commissione impone un obbligo ad un determinato soggetto, è necessario che per l'interessato sia sufficientemente chiaro che cosa gli si chiede di fare. Ciò deve risultare dalla disposizione stessa con cui viene imposto l'obbligo, anche se questa può lasciare allo Stato membro interessato una certa discrezionalità quanto al modo in cui adempierlo, in particolare in un settore come quello di cui trattasi. La Commissione non può eccepire, com'essa fa nel presente caso, che aveva success ivamente spiegato al governo olandese qual era il significato dell'art. 2 (cfr. causa 70/72, Commissione/Repubblica federale di Germania, Race. 1973, pag. 813, in particolare punti 22 e 23 della motivazione).

Nello stabilire se una decisione sia sufficientemente precisa, si deve tener conto non soltanto del dispositivo, ma anche delle considerazioni contenute nel preambolo (cfr. causa 70/72, Commissione/Repubblica federale di Germania, punto 21 della motivazione). Nella fattispecie in esame, il significato di quanto richiesto dall'an. 2 « per evitare che l'aiuto concesso continui in futuro ad avere effetti distorsivi della concorrenza » non emerge con sufficiente chiarezza dallo stesso art. 2. Né risulta chiaramente dal preambolo, e precisamente perché la Commissione non ha motivato in alcun modo il suo assunto secondo cui l'aiuto concesso dalla NOM falsa o minaccia di falsare la concorrenza ai sensi dell'art. 92, n. 1. Per di più, la frase finale dell'art. 2 (« in particolare nei confronti delle imprese degli altri Stati membri ») risulta particolarmente oscura, in quanto la Commissione non ha affatto dimostrato, nel preambolo, che l'aiuto avesse una qualche incidenza sugli scambi fra Stati membri. Ritengo che i ricorrenti abbiano ragione quando sostengono che la decisione dovrebbe essere annullata anche per questo motivo.

Infine, nella replica il governo olandese fa valere che la Commissione avrebbe dovuto prendere posizione in merito agli aiuti entro un termine di due mesi e si riferisce, in proposito, alla causa 120/73 (Lorenz/Repubblica federale di Germania, Race. 1973, pag. 1471). Questa censura non era stata formulata nel ricorso, in cui il governo olandese si era limitato a criticare in generale il ritardo con il quale la Commissione aveva agito nella fattispecie. Di conseguenza, questo argomento è inammissibile. In ogni caso, esso non tiene conto del fatto che la sentenza Lorenz si riferisce ad aiuti che erano stati notificati; quanto allora deciso non vale per un caso come quello in esame, in cui non vi era stata comunicazione dell'aiuto.

Propongo quindi che la decisione venga annullata per violazione dell'art. 190, in quanto dalle motivazione della stessa non risultano i motivi per cui la Commissione è giunta a concludere che l'aiuto concesso dalla NOM pregiudichi gli scambi fra Stati membri e alteri o minacci di alterare la concorrenza, e perché l'art. 2 della decisione non è sufficientemente chiaro e preciso.

A mio parere, le spese sostenute dai ricorrenti dovrebbero essere poste a carico della Commissione; gli intervenienti dovrebbero sopportare le proprie spese.

( *1 ) Traduzione dall'inglese.