Causa C-380/09 P

Melli Bank plc

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Impugnazione — Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran allo scopo di impedire la proliferazione nucleare — Congelamento dei capitali della filiale di una banca — Principio di proporzionalità — Possesso o controllo dell’ente»

Massime della sentenza

Diritto internazionale pubblico — Carta delle Nazioni Unite — Risoluzioni del Consiglio di sicurezza adottate in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite — Obbligo per l’Unione di esercitare le proprie competenze nel rispetto delle risoluzioni medesime — Limiti

Il Tribunale non ha commesso errori di diritto nel ritenere, in base al tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, che tale disposizione imponesse al Consiglio di congelare i capitali di un ente posseduto o controllato da un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera a) o b), del medesimo regolamento, sulla base di una valutazione svolta dal Consiglio caso per caso in ordine alla qualità di ente «posseduto o controllato» dagli enti interessati. Dal tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 2, di tale regolamento, tenendo conto dei termini «sono stati riconosciuti» di cui alla parte introduttiva dell’articolo medesimo, deriva che la qualità di ente «posseduto o controllato» dev’essere oggetto di una valutazione svolta caso per caso dal Consiglio, segnatamente in rapporto al grado di possesso o all’intensità del controllo di cui trattasi. Tenendo invece conto dell’utilizzo della formula «sono congelati» in questa stessa disposizione, l’adozione di una misura di congelamento dei capitali è obbligatoria nei confronti di un ente riconosciuto dal Consiglio quale posseduto o controllato da un ente a sua volta riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare, e non dev’essere necessariamente motivata dal fatto che l’ente posseduto o controllato partecipi esso stesso a tale proliferazione. Queste due valutazioni del Tribunale non sono contraddittorie, poiché la prima riguarda l’obbligo di verificare, con un certo potere discrezionale, la qualità di ente «posseduto o controllato» dell’ente in questione, mentre la seconda verte sull’obbligo di congelare i capitali di un siffatto ente senza verificare se lo stesso partecipi a sua volta alla proliferazione nucleare. Alla luce di ciò, dall’esistenza di un potere discrezionale in capo al Consiglio relativamente alla qualità di ente posseduto o controllato non si può dedurre che esso disponga parimenti del potere di valutare il contributo di un siffatto ente alla proliferazione nucleare al fine di decidere di disporre il congelamento dei suoi capitali. (v. punti 39-42)

Le risoluzioni del Consiglio di sicurezza, da una parte, e le posizioni comuni del Consiglio nonché i suoi regolamenti, dall’altra, fanno capo a ordinamenti giuridici distinti. Infatti gli atti adottati nell’ambito, da un lato, delle Nazioni Unite e, dall’altro, dell’Unione promanano da organi i quali dispongono di poteri autonomi che sono loro attribuiti dalle rispettive carte fondamentali ossia dai trattati che li hanno istituiti. Inoltre, nell’elaborazione di misure comunitarie aventi ad oggetto l’attuazione di una risoluzione del Consiglio di sicurezza presa in conto da una posizione comune, l’Unione deve tenere in debita considerazione i termini e gli obiettivi della risoluzione di cui trattasi. Allo stesso modo occorre tener conto del testo e dell’oggetto di una risoluzione del Consiglio di sicurezza per l’interpretazione del regolamento che intende attuarla. (v. punti 54-55)

Il Tribunale non commette errori di diritto nello statuire che, qualora i capitali di un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare siano congelati, esiste un rischio non trascurabile che questo eserciti una pressione sugli enti da esso posseduti o controllati al fine di eludere l’effetto delle misure che lo riguardano, che il congelamento dei capitali di tali entità è necessario ed appropriato al fine di garantire l’efficacia delle misure adottate ed assicurare che tali misure non vengano eluse e che, data la fondamentale importanza del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, le restrizioni alla libertà di esercitare un’attività economica nonché al diritto di proprietà di un istituto bancario, causate dalle misure di congelamento dei capitali, non erano sproporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti. È ciò che è avvenuto nel caso delle valutazioni del suddetto Tribunale relative al fatto che il Consiglio fosse legittimato a non applicare l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, a enti che, a suo parere, non soddisfacevano i criteri di applicazione di tale disposizione; che non era sempre possibile individuare tutti gli enti posseduti o controllati da un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare, e che un’eventuale prassi discordante del Consiglio, quand’anche fosse illegittima, non può ingenerare negli enti interessati un legittimo affidamento, né dar loro il diritto di far valere a proprio vantaggio un illecito commesso a favore di altri. Dalle suesposte considerazioni risulta che il Tribunale non ha violato il principio di proporzionalità né nella sua interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 né nella verifica che ha effettuato dell’applicazione di tale disposizione al caso di specie. (v. punti 58, 61-62, 64)