CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DEL 18 GENNAIO 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Con ricorso registrato il 5 febbraio 1982, il Governo del Regno dei Paesi Bassi vi chiede d'annullare una decisione della Commissione (16 novembre 1981, n. 81/1047) in quanto, nella liquidazione dei conti presentati da detto Stato membro per le spese finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia», per l'esercizio 1974, non ha approvato la spesa di 4255409,86 fiorini corrispondente ad aiuti per la trasformazione di latte magro in polvere in alimenti zootecnici composti.

I — Gli antefatti sono i seguenti.

L'art. 10, n. 1, del regolamento del Con-' siglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattierocaseari contempla la concessione di aiuti per il latte magro in polvere prodotto nella Comunità ed usato per l'alimentazione degli animali, purché tale prodotto risponda a determinati requisiti.

La società «Trouw en Co», con sede in Putten (Paesi Bassi), produttrice di mangimi composti, usava latte magro in polvere nella produzione di un succedaneo del latte per vitelli, contenente in particolare amido di granoturco. Successivamente risultava che l'amido di granoturco era stato in parte trattato con mercurio, e che ciò aveva causato la morte di parecchi vitelli ( 2 ).

In occasione di un controllo effettuato nell'aprile 1979, gli uffici della Commissione costatavano che il suddetto aiuto era stato concesso per latte in polvere figurante nella composizione del suddetto alimento; più precisamente, fra il 28 maggio ed il 13 luglio 1974 erano stati fabbricati in tal modo kg 7385300 d'alimenti, a partire da kg 3692650 di latte magro in polvere e da kg 233000 di amido di granoturco di cui kg 60000 contenenti, per lo 0,05 %, fenilacetato di mercurio.

L'amido così trattato, che serve a determinati usi industriali, era stato consegnato per errore dal fornitore al fabbricante a causa di un equivoco a proposito del numero di codice del prodotto.

La «Trouw en Co» veniva perseguita penalmente, distanzi al tribunale di Zwolle per trasgressione della normativa olandese sugli alimenti zootecnici. Sembra che la chiusura delle frontiere italiane all'importazione di carne di vitello dai Paesi Bassi, che aveva avuto a quel tempo vasta eco nella stampa, fosse in relazione con tale vicenda.

L'azione penale non aveva più seguito, ma in conformità ad una decisione del tribunale di Zwolle, i mangimi contenenti mercurio, che il 13 luglio 1974 si trovavano ancora depositati presso il fabbricante (kg 614748), venivano sequestrati, il 14 agosto ed il 19 settembre successivi, dall'Ufficio generale d'ispezione del Ministero dell'agricoltura o ritirati presso i clienti. Gli uffici sanitari olandesi dichiaravano altresì inidonea al consumo la carne dei vitelli nutriti con l'alimento d'allattamento di cui trattasi.

L'ente d'intervento olandese, che aveva corrisposto l'aiuto, non provvedeva a ricuperarlo e presentava al FEAOG domanda di rimborso nella misura dell'importo suindicato.

Gli uffici della Commissione ritenevano che l'aiuto poteva essere concesso solo per un prodotto «effettivamente idoneo all'alimentazione del bestiame». Poiché questa condizione non era soddisfatta, la domanda di rimborso veniva respinta.

Con un unico mezzo di gravame, il Governo dei Paesi Bassi sostiene che il rifiuto di approvare la spesa di cui trattasi è in contrasto con gli artt. 3 e 5 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune. Esso assume che l'aiuto è stato usato esclusivamente per i fini contemplati sia dall'art. 2 del regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, sia dall'art. 4 del regolamento della Commissione 15 maggio 1972, n. 990, relativo alle modalità per la concessione di aiuti per il latte magro trasformato in mangimi composti e per il latte magro in polvere destinato all'alimentazione degli animali.

A sostegno di questo mezzo, il Governo dei Paesi Bassi ribadisce gli argomenti già dedotti durante i lavori preparatori della liquidazione dei conti:

— il prodotto fabbricato risponde ai requisiti posti dalla normativa comunitaria, il cui solo scopo è di garantire che il prodotto di cui trattasi possa essere usato solo come alimento zootecnico; questo scopo è stato raggiunto;

— il prodotto soddisfaceva le condizioni stabilite dalla normativa comunitaria che non contempla controlli successivi alla fase dell'incorporazione della polvere;

— il tasso di mortalità dei vitelli nutriti col prodotto di cui trattasi non è stato anormalmente elevato;

— la mancata ripetizione dell'aiuto versato al produttore, vittima di un caso di forza maggiore, si spiega con motivi d'equità e di certezza del diritto;

— comunque, poiché solo una parte dell'amido usato era tossica, solo un terzo dell'alimento composto non era atto all'alimentazione del bestiame.

La Commissione ammette che la normativa comunitaria non esige espressamente la prova che l'alimento sia stato usato in conformità alladestinatione stabilita; sostiene però che l'interpretazione delle autorità e del Governo olandesi contrasta sia con la lettera che con lo spirito delle disposizioni comunitari da applicare nella fattispecie.

È quindi opportuno richiamare anzitutto le norme vigenti in materia.

II —

Il regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986 ( 3 ), stabilisce le norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte magro ed il latte magro in polvere destinati all'alimentazione degli animali.

Esso contempla la concessione di aiuti per il latte magro in polvere ed il latte prodotto e lavorato in latteria che siano stati usati nella fabbricazione di mangimi composti (art. 2, n. 1, lett. d)).

Esso dispone altresì che tali prodotti possono essere usati solo per l'alimentazione del bestiame (n. 5).

D'altra parte, il regolamento della Commissione 15 maggio 1972, n. 990, relativo alle modalità per la concessione di aiuti per il latte magro trasformato in mangimi composti ed il latte magro in polvere destinato all'alimentazione degli animali, stabilisce, in modo più particolareggiato, la composizione di tali magimi ed aggiunge che essi devono avere una composizione tipica degli alimenti zootecnici, poter essere usati direttamente per l'alimentazione degli animali e non essere trasformati né miscelati prima dell'arrivo all'azienda agricola o all'azienda di allevamento o di ingrasso utilizzatrici (art. 4, n. 1, lettere b) e e)).

Nella fattispecie, occorre pertanto stabilire se, per fruire dell'aiuto, un mangime composto contenente latte in polvere (in ipotesi di buona qualità) ed amido di granoturco trattato con mercurio, mangime la cui ingestione si è rivelata o poteva rivelarsi fatale, si possa considerare avente «una composizione tipica degli alimenti per animali» ed. essere «direttamente utilizzabile» a tal fine ai sensi dell'art. 4, n. 1, lettere b) e e), del regolamento n. 990/72, anche qualora l'aggiunta di detto amido sia dovuta a motivi puramente accidentali.

Lo spirito, se non la lettera, della normativa comunitaria mi inducono ad una soluzione negativa.

Anche se i termini della normativa comunitaria sono un po' incerti, il suo scopo principale è quello di evitare che le eccedenze di latte ingombrino il mercato del latte per il consumo umano. Uno dei mezzi all'uopo usati consiste nell'incorporare il latte in polvere nei mangimi composti. Tuttavia, dal punto di vista del diritto comunitario, i mangimi contenenti latte in polvere non devono essere atti a nuocere alla salute ed alla vita degli animali (art. 36 del Trattato), anche qualora una conseguenza del genere sia connessa solo indirettamente all'incorporazione del latte in polvere.

D'altra parte, il terzo considerando del regolamento della Commissione n. 990/72 precisa che il latte magro in polvere ed il latte magro per i quali sono concessi aiuti devono effettivamente essere utilizzati per l'alimentazione degli animali.

Il quinto considerando dello stesso testo normativo indica chiaramente che, per fruire degli aiuti, i mangimi devono essere conformi a talune norme abitualmente osservate nell'industria per quanto riguarda la composizione degli alimenti zootecnici composti ed aver raggiunto l'ultima fase della fabbricazione industriale.

Infine, a norma dell'art. 2 bis del regolamento n. 986/68 ( 4 ), gli aiuti sono fissati tenendo conto di vari elementi, fra cui l'uso del latte magro e del latte magro in polvere nell'alimentazione degli animali.

Non è pertanto esatto sostenere che il «legislatore» comunitario si disinteressa della sorte del latte in polvere dopo che questo è stato incorporato nel mangime composto, poiché l'importo dell'aiuto dipende, in particolare, dall'uso del latte in polvere nell'alimentazione degli animali.

È vero che le modalità di controllo prescritte dalla normativa comunitaria mirano a garantire l'uso effettivo della polvere per la produzione di mangimi composti, senza stabilire un regime di prove circa l'uso effettivo del mangime, e sarebbe stato senz'altro difficile fissare le modalità di una prova del genere.

L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 990/72 dispone solo che la denaturazione viene controllata sul posto e che ciascuno Stato membro designa l'ente competente ad effettuare tale controllo.

Tuttavia, se, come nella fattispecie, è fornita la prova che il prodotto non era utilizzabile, esso non può essere considerato «alimento composto» ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. d), del regolamento n. 986/68.

Diversamente, l'efficacia del sistema di controllo contemplato dagli artt. 3 e 8 del regolamento n. 990/72 sarebbe gravemente compromessa in quanto non sarebbe più garantito l'uso del latte in polvere conformemente alla sua destinazione, per l'alimentazione del bestiame. Se l'alimento non può essere usato per gli animali, esso non può neppure essere usato esclusivamente a tale scopo.

Si può parlare di concessione legittima dell'aiuto per il latte magro in polvere trasformato in alimento zootecnico solo se la polvere che fruisce dell'aiuto si può almeno usare per lo scopo perseguito ( 5 ); l'aiuto deve infatti essere compatibile con lo scopo di decongestionare il mercato del latte destinato all'alimentazione umana usando parte di detto latte per l'alimentazione degli animali.

Abbiamo visto che il mangime composto conteneva amido trattato con mercurio.

L'allegato della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973, n. 74/63, relativa alla fissazione di quantità massime per le sostanze e per i prodotti indesiderabili negli alimenti per animali, fissa a 0,1 mg/kg (PPM) il contenuto massimo di mercurio nello stato in cui si trova tollerato negli alimenti semplici. Gli Stati membri avevano tempo fino al 1ogennaio 1976 per adottare le disposizioni necessarie al fine di conformarsi alla direttiva.

Già prima di tale data, tuttavia, il «regolamento» olandese 17 settembre 1970 sull'alimentazione del bestiame vietava ai produttori di alimenti zootecnici di preparare alimenti contenenti arsenico, antimonio, mercurio o combinazioni dei suddetti elementi (art. 5, n. 1, lett. a)).

Un mangime composto che, nell'ultima fase della produzione industriale, non risponda — per un motivo qualsiasi — alle norme abitualmente osservate nell'industria per quanto riguarda la composizione di quel tipo di prodotto non può fruire dell'aiuto comunitario.

D'altra parte, il Governo dei Paesi Bassi sottolinea che il tasso di mortalità dei vitelli era pressoché normale. Mi limiterò ad osservare che le autorità nazionali hanno istaurato a carico della «Trouw en Co» un procedimento penale conclusosi quanto meno col sequestro dei quantitativi del prodotto de quo ancora giacenti in magazzino e addirittura, quando era possibile, col sequestro della carne contaminata.

Il Governo olandese afferma inoltre che le competenti autorità nazionali non possono ripetere dal produttore l'importo che il FEAOG rifiuta di assumere a suo carico, poiché esso può richiamarsi sia alla forza maggiore, sia all'equità, sia infine alla certezza del diritto.

Si desume, tuttavia, dal fascicolo che, già il 20 dicembre 1974, l'ente d'intervento, rinunciando a pretendere il rimborso dell'aiuto versato, aveva espressamente formulato la seguente riserva, per il caso in cui il FEAOG adottasse il punto di vista contrario :

«se tuttavia Bruxelles esigerà il rimoborso, l'ente d'intervento potrà sempre tornare sulla decisione ora adottata».

Non risulta che questa riserva sia stata espressamente sciolta.

La buona fede del produttore è fuori discussione, ma esso può rivalersi sul suo assicuratore oppure sul suo fornitore o sull'assicuratore dello stesso. Non tocca al FEAOG assumere la responsabilità incombente ad altri per quanto concerne rischi commerciali di questo genere. Il Governo dei Paesi Bassi, se ritiene di dover rinunciare a detto rimborso per motivi di equità, deve accettarne le conseguenze e non può porle a carico del FEAOG.

Infine, il Governo olandese sostiene che l'aiuto dovrebbe venire concesso almeno per la quantità di latte in polvere (due terzi) usata per produrre alimenti non contaminati.

La Commissione ribatte, dal canto suo, che è impossible stabilire una base di calcolo che consenta di determinare con un minimo di precisione i quantitativi che non sono stati contaminati e, di conseguenza, si rifiuta di considerare alimento composto direttamente utilizzabile per l'alimentazione degli animali l'intera produzione realizzata nel periodo 28 maggio - 13 luglio 1974.

Secondo i documenti dei quali avete chiesto l'esibizione, il produttore ha indicato che la quantità di latte in polvere usata dall'agosto all'ottobre 1974 per fabbricare kg 585247 (e non i 614748 chili sequestrati) di mangimi composti, e per la quale ha percepito l'aiuto era di kg 312990 ( 6 ). L'ente d'intervento olandese ha affermato che «in base al regolamento n. 990/72, va considerato che il rimborso degli aiuti deve essere preteso per kg 7385300 se i dati (surriportati) risultano assolutamente esatti. Se la quantità di latte magro in polvere trasformata è valutata in media al 50 %, ciò rappresenta kg 3692650 ... ossia 4255409,86 fiorini». Si tratta per l'appunto dell'importo controverso. «Questo rapporto medio», prosegue la lettera dell'ente d'intervento olandese, «costituisce un minimo ( 7 ) più che un massimo, come risulta dalle cifre complessive sopra indicate».

Le considerazioni che precedono consentono di concludere per il rigetto del ricorso e per la condanna del Regno dei Paesi Bassi alle spese.

( 1 ) Traduzione dal francese.

( 2 ) Relazione riepilogativa relativa alle conclusioni dei lavori preparatori dei conti FEAGO, sezione «garanzia», esercizi 1974 e 1975, pag. 39.

( 3 ) Nella versione di cui al regolamento 18 maggio 1972, n. 1038.

( 4 ) Nella versione di cui al regolamento del Consiglio 28 marzo 1974, n. 666.

( 5 ) V. in tal senso, sentenza 18 febbraio 1982, Zuckerfabrik Franken, Racc. 1982, pag. 690, e conclusioni dell'avvocato generale G. Reischl.

( 6 ) Lettera 27. 10. 1974 dell'ente d'intervento olandese.

( 7 ) Non sottolineato nell'originale.