CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 6 DICEMBRE 1979 ( 1 )

Signor Presidente

signori Giudici,

La presente lite verte sulla natura delle spese scolastiche che possono dar luogo a rimborso, per un importo massimo pari al doppio del massimale dell'indennità scolastica.

I —

Il sig. Mencarelli, dipendente della Commissione addetto allo stabilimento di Geel del Centro comune di ricerche, ha una figlia, nata nel 1959, la quale aveva delle difficoltà nel seguire gli studi presso la scuola europea di Mol. Il consiglio di classe di questa scuola consigliava quindi «un altro tipo di insegnamento, più adatto alle capacità dell'allievo» e il Mencarelli iscriveva la figlia, per l'anno scolastico 1977/1978, ad una scuola privata di Bruxelles.

Egli chiedeva di conseguenza di fruire del raddoppio del massimale dell'indennità scolastica. In seguito a delle note inviategli dal sig. De Groóte, di Bruxelles, il 21 aprile 1978, e dal sig. Gubernator, di Geel, il 22 maggio seguente, egli aveva l'impressione che ciò gli sarebbe stato concesso e che gli sarebbero state rimborsate le maggiori spese causategli dal fatto di aver messo a pensione la figlia. Il sig. De Groóte è consigliere presso il Direttore generale del personale e dell'amministrazione ed incaricato delle mansioni di mediatore fra la Commissione ed il suo personale. Il sig. Gubernator è responsabile a Geel dell'amministrazione e dell'infrastruttura. Dette note indicavano in sostanza che il Gubernator esprimeva parere favorevole, necessario per l'attribuzione del massimale doppio, e che l'attribuzione di questo dipendeva dalla presentazione delle pezze giustificative.

Il Mencarelli inviava quindi all'amministrazione dei giustificativi per essere rimborsato, nel limite del doppio massimale, delle spese di alloggio e di vitto della figlia in collegio e delle sue spese di trasporto settimanali da Geel a Bruxelles.

Come risposta, riceveva una nuova nota del sig. Gubernator in data 20 giugno. Penso che sia questa decisione quella che ha trasformato una pratica che doveva andare in porto in una lite che voi dovete ora decidere. Il Mencarelli ha compreso questo testo nel senso che gli venisse negato tanto il massimale doppio quanto il rimborso delle spese che, secondo lui, erano la conseguenza inevitabile del fatto che sua figlia frequentava una scuola a Bruxelles: le spese di alloggio e di vitto. E questo il motivo per cui il 28 agosto 1978 egli proponeva al Direttore dello stabilimento di Geel, in quanto autorità-che ha il potere di nomina, un reclamo ex art. 90, n. 2, dello Statuto contro questo atto per lui lesivo. Non avendo ricevuto risposta entro il termine prescritto, il che vale silenzio-rifiuto, il 15 marzo u.s. il Mencarelli ha proposto il presente ricorso.

Nell'atto introduttivo egli chiede che gli sia riconosciuto il diritto al massimale doppio e, di conseguenza, che la Commissione «faccia fronte al suo obbligo di massimale doppio», cioè gli rimborsi, entro questo limite, le spese di alloggio e di vitto della figlia a Bruxelles nonché le sue spese di trasporto settimanali dal domicilio alla scuola.

Nel controricorso la Commissione dichiara che il diritto al rimborso delle spese scolastiche, per un importo massimo pari al doppio del massimale dell'indennità scolastica, in altri termini il diritto al massimale doppio, non è stato negato al ricorrente. Viceversa, a suo parere, le spese di alloggio e di vitto non sono spese scolastiche rimborsabili. L'istituzione precisa, nella controreplica, che questo era il senso della seconda nota del sig. Gubernator. La lite è quindi circoscritta alla natura delle spese, che possono essere rimborsate entro il limite del doppio del massimale dell'indennità scolastica.

Vorrei dire però che a mio parere l'errore del ricorrente (e in seguito del suo avvocato) è perfettamente comprensibile, data l'oscurità della decisione impugnata. Lascio a voi il giudicare. Questa nota, intitolata «rimborso nel limite del massimale doppio dell'indennità scolastica», è del seguente tenore:

«Con riferimento ai documenti che Ella ha prodotto, sono spiacente di doverLa informare che le spese di vitto e di alloggio non sono rimborsabili.

Per quanto riguarda le spese di trasporto, queste possono in questo caso essere rimborsate in via eccezionale, dato che sua figlia è alloggiata presso una scuola che è chiusa durante il week-end.

Non essendo state presentate altre pezze giustificative, si possono effettuare i calcoli seguenti:

— 50 % del massimale semplice, pari a 1547 BFR, più le spese di trasporto giustificate dell'ordine di 650 BFR al mese (rif. art. 4, nn. 2 e 5 delle disposizioni generali d'attuazione all'attribuzione (sic) dell'indennità scolastica);

— ovvero, la continuazione del pagamento del massimale semplice, cioè 3093 BFR al mese, il che parrebbe essere nel suo interesse (rif. art. 4, n. 4, delle disposizioni generali d'attuazione)».

Senza ancora esprimere, a questo stadio dell'esame, un giudizio sulla legittimità di questa decisione, mi pare che il responsabile di Geel avrebbe dovuto essere più chiaro, che avrebbe dovuto motivare la risposta altrimenti che mediante un semplice richiamo alle norme vigenti. La goffaggine nel modo di presentare la decisione mi sembra tanto meno scusabile in quanto egli era il primo ad essere al corrente delle difficoltà del Mencarelli.

Ritengo che per chiunque non fosse al corrente delle complesse norme relative all'attribuzione dell'indennità scolastica, questa breve nota poteva effettivamente far credere che il massimale doppio fosse stato negato. A mio parere, la si può capire solo dopo aver previamente sviscerato il sistema per l'attribuzione dell'indennità scolastica, che non è semplice.

II —

Come sapete, l'indennità scolastica, unitamente all'assegno di famiglia ed all'assegno per figli a carico, è uno dei tre tipi di assegni familiari contemplati dall'art. 67 dello Statuto del Personale. Le modalità della sua attribuzione sono stabilite dall'art. 3, dell'Allegato VII dello Statuto, nonché dalle disposizioni generali d'attuazione relative all'attribuzione dell'indennità scolastica. Queste sono state adottate separatamente, ma in termini identici, da ciascuna istituzione in forza dell'art. 110 dello Statuto. Esse sono state pubblicate dalla Commissione nel «Corriere del Personale» n. 153 in data 2 maggio 1977.

L'art. 3 dell'Allegato VII stabilisce, nel 1o comma, che il dipendente fruisce dell'indennità scolastica, pari all'ammontare delle spese scolastiche effettivamente sostenute, entro il limite di un massimale mensile a forfè per ciascun figlio a carico ... che frequenti regolarmente e a tempo pieno un istituto di insegnamento. In forza dell'art. 1, b), ultimo trattino, del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2859, il massimale mensile ammontava, per l'anno scolastico 1977/78, a 3093 BFR.

Detta disposizione stabilisce pure, al 3° comma, primo trattino, che «il massimale menzionato al 1o comma è raddoppiato per il funzionario la cui sede di sei-vizio è distante almeno 50 km ... da un istituto d'insegnamento nella sua lingua, che il figlio frequenti per motivi pedagogici impellenti debitamente giustificati».

L'indennità scolastica rimborsa quindi le spese scolastiche effettive entro il limite di un certo massimale, fissato a forfé, regolarmente aumentato e raddoppiato nel caso in cui si suppone che la frequenza di una scuola causi spese superiori al massimale normale.

A parte un particolare, è appunto questo — come abbiamo visto — il caso del Mencarelli. Il particolare è che la scuola di Bruxelles, frequentata nel 1977/78 dalla figlia del ricorrente, non è un istituto in cui l'insegnamento sia impartito nella lingua di questa che è l'italiano, bensì in francese. Disponendo il raddoppio del massimale senza che sia soddisfatta una condizione all'uopo richiesta, la Commissione ha dato prova di una correttezza e di una comprensione che ritengo degne di lode.

Una volta ammesso il raddoppio del massimale, restano due ostacoli perché se ne possa trarre effettivamente vantaggio. Questi due ostacoli sono costituiti dalla natura delle spese rimborsabili e dalle modalità del loro rimborso, che esaminerò per prime.

Qualora sia ammesso il raddoppio del massimale, le modalità del rimborso delle spese scolastiche sono specificatamente stabilite dal n. 5, dell'art. 4, delle disposizioni generali d'attuazione. Questa disposizione dà diritto al rimborso entro il limite del doppio del massimale, a condizione che l'interessato esibisca delle pezze giustificative relative alle spese contemplate dall'art. 3 della stessa normativa.

Il ricorrente ha presentato come giustificativo una nota per le spese di trasporto della figlia che è un tipo di spese contemplato dall'art. 3, b), delle disposizioni generali. Il rimborso di questa nota è stato accettato, ma confesso di non comprendere perché lo sia stato in via eccezionale, cioè unicamente perché il collegio è chiuso durante il fine settimana. Non vedo su quale base giuridica si fondi questa restrizione. Il ricorrente ha pure e soprattutto presentato pezze relative alle spese di alloggio e di vitto della figlia in collegio. Dichiarando che queste spese non erano rimborsabili, l'autorità che ha il potere di nomina ha ritenuto che esse non rientrassero in alcuna delle categorie menzionate dall'art. 3 delle disposizioni generali, il quale enumera le varie spese che l'indennità scolastica può coprire. La presente causa si riduce a questa valutazione contestata dal ricorrente. Tornerò dunque su tale questione.

Quanto ai punti seguenti della decisione in esame, il ricorrente dichiara di non riuscire a comprendere come, dato che la convenuta ammette d'altro canto di versargli il massimale raddoppiato, non gli si voglia rimborsare che il 50 % del massimale semplice. La chiave di questo apparente enigma si trova nel richiamo — contenuto nella decisione — al n. 2, dell'art. 4, delle disposizioni generali. Questo stabilisce che il rimborso delle spese contemplate dall'art. 3, lett. c), della stessa normativa, viene effettuato mediante il versamento di un'indennità a forfé pari, per i figli maggiori di 11 anni, come la figlia del ricorrente, al 50 % del massimale semplice.

Queste spese sono quindi in linea di principio rimborsate a forfé, il che le distingue dalle altre spese contemplate dall'art. 3, ad esempio le spese di trasporto le quali, in forza del n. 1, dell'art. 4, vengono rimborsate contro presentazione delle pezze giustificative. Per le spese contemplate dall'art. 3, e), ciò avviene solo in via eccezionale, cioè, a norma del n. 3, dell'art. 4, quando sono superiori all'importo a forfè. Ammettendo, in via d'ipotesi, che le pezze presentate dal Mencarelli non riguardino le spese contemplate dall'art. 3, c), con ragione, a mio parere, la decisione impugnata si richiama all'ipotesi normale contemplata dal n. 2, dell'art. 4 delle disposizioni generali.

La scelta della prima possibilità è quindi perfettamente fondata dal punto di vista giuridico. Ma essa è meno vantaggiosa per il ricorrente della seconda, la quale non richiede alcuna pezza giustificativa. Il n. 4 dell'art. 4 riguarda infatti il caso degli alunni che frequentano una scuola situata fuori dal luogo in cui risiede la famiglia, quando sono alloggiati fuori dalla famiglia stessa. Il rimborso delle spese viene allora effettuato mediante il versamento di un'indennità a forfè mensile pari al massimale semplice. Dato che la situazione della sig.na Mencarelli era del pari compresa in detta ipotesi, questa è stata menzionata con altrettanto fondamento.

III —

A parte la questione del se le spese di alloggio e di vitto di un alunno in collegio possano essere coperte dall'indennità scolastica, conosciamo ora il fondamento giuridico della decisione impugnata, che si è rivelata legittima.

A favore della soluzione affermativa della questione che rimane aperta, il ricorrente deduce degli argomenti tratti, anzitutto, dall'esame delle norme da applicarsi e, in secondo luogo, dal loro oggetto e dal loro scopo.

A suo parere, né il tenore dell'art. 3 dell'Allegato VII, né quello dell'art. 3 delle disposizioni generali escludono il rimborso delle spese di cui trattasi. Anzi, queste entrerebbero al contrario facilmente nella categoria delle «altre spese relative al compimento del programma scolastico», espressione di portata molto generale che si trova alla fine dell'art. 3, e), delle disposizioni generali. Così pure, si tratterebbe di spese scolastiche effettive ai sensi dell'art. 3, dell'Allegato VII.

A mio parere questo argomento va senz'altro respinto. L'uso del termine «scolastico» esclude, secondo me, che le spese di alloggio e di vitto possono rientrare nell'art. 3, dell'Allegato VII.

Se ne ha conferma nell'enumerazione limitativa delle spese scolastiche effettive contenuta nell'art. 3 delle disposizioni generali. Questo non menziona espressamente le spese di alloggio e di vitto; oltre a ciò, queste non possono essere considerate come «relative al compimento del programma scolastico», espressione ancora più ristretta del termine «scolastiche». Le spese di alloggio e di vitto di un alunno in collegio sono certo la conseguenza necessaria del suo frequentare una scuola lontana dal suo domicilio. Tuttavia non è possibile, senza abusare del senso delle parole, considerarle connesse al compimento del programma scolastico, alla stessa stregua delle altre spese menzionate dall'art. 3, e): acquisto di libri, di materiale scolastico, di un'equipaggiamento sportivo, ... Per chiamare le cose col loro nome, è chiaro che le spese di vitto e di alloggio esistono, tanto se si seguono i corsi di una scuola quanto se si seguono quelli di un'altra, o non si seguono affatto dei corsi. Esse non possono quindi essere coperte dall'indennità scolastica.

Si deve aggiungere che, in sede di replica, il ricorrente critica la legittimità dell'art. 3 delle disposizioni generali rispetto all'art. 3 dell'Allegato VII, in cui ridurrebbe molto la portata. Sotto questo profilo, il ricorrente intende i termini «spese scolastiche effettive» in modo estremamente ampio, cioè includendovi le spese di educazione in generale.

Questo mezzo dedotto in corso di causa costituisce, a mio parere, un mezzo indubbiamente nuovo il quale, in quanto tale, in forza del nostro regolamento di procedura va escluso dalla discussione. Lo esamino quindi solo in via del tutto subordinata.

Era anzitutto perfettamente lecito alla Commissione, a norma dell'art. 110 dello Statuto, e inevitabile, per ragioni pratiche evidenti, lo stabilire, nelle disposizioni generali d'attuazione, quali spese andassero considerate come spese scolastiche effettive. La lettura dell'art. 3 di questa normativa dimostra che la Commissione, lungi dall'aver avuto una concezione troppo restrittiva di dette spese, ha invece steso un elenco molto completo il quale comprende, ad esempio, le spese derivanti, a determinate condizioni, dalla partecipazione a classi sulla neve, al mare o all'aria aperta. È vero che in quest'ultimo caso essa rimborsa, a determinate condizioni, le spese di alloggio. Benché, come il ricorrente non ha mancato di rilevare, quest'eccezione diminuisca la coerenza della posizione della Commissione, non mi sembra che essa debba giustificare, per analogia, il rimborso delle spese di cui trattasi nel caso, sotto molti aspetti diverso, della frequenza di un collegio. Dal carattere limitato di detta eccezione inferisco che il rimborso di queste spese può essere concesso solo a condizione che esso sia espressamente contemplato.

Il ricorrente ha poi torto quando sostiene che le versioni tedesca e inglese — si potrebbe aggiungere: danese — dell'art. 3 differiscono dalla versione francese in quanto contemplano le spese di educazione e non soltanto le spese scolastiche.

Egli ha torto anzitutto perché la semplice lettura dell'elenco delle spese rimborsabili, indipendentemente dalla versione linguistica, basta per far comprendere che si tratta sempre di spese scolastiche, non già di spese di educazione in senso ampio.

Ponendoci ora sul piano linguistico, è vero che i termini tedesco «Erziehungsbeilage», inglese «education allowance» e danese «undannelsestillaeg» significano spese di educazione. La disposizione in esame contempla tuttavia il rimborso di queste spese unicamente a condizione che l'interessato frequenti «regolarmente e a tempo pieno un istituto di insegnamento». Le spese di cui trattasi non possono quindi essere intese in senso più ampio delle «frais de scolarité», «indennità scolastica» e «schooltoelage» delle versioni francese, italiana e olandese.

Passando dall'esegesi delle norme alla presa in considerazione del loro oggetto e del loro scopo, il ricorrente rileva che l'attribuzione del massimale doppio perderebbe qualsiasi importanza pratica se le spese di alloggio e di vitto in collegio non potessero essere rimborsate.

A ciò ribatto in primo luogo che l'elenco delle spese rimborsabili è limitativo e che, ancora una volta, a meno che non si distorca il senso delle parole, esso non può comprendere le spese di cui il ricorrente chiede il rimborso.

La lettera della norma osta quindi irrimediabilmente all'accoglimento di questo argomento relativo alla sua efficacia pratica. Oltre a ciò e sotto lo stesso profilo, si deve del pari ricordare che l'attribuzione del massimale doppio è subordinata alla frequenza di un istituto di insegnamento della lingua del figlio, dovuta a motivi pedagogici impellenti debitamente comprovati, e distante almeno 50 km dalla sede di servizio del dipendente (art. 3, 3° comma, primo trattino, dell'Allegato VII). Come la Commissione rileva, la frequenza di un istituto del genere implica, per definizione, rilevanti spese di trasporto. Essa può pure implicare, se si tratta di un istituto di insegnamento speciale che il figlio deve frequentare perché ha delle difficoltà scolastiche che possono essere gravi, delle spese di iscrizione e delle spese obbligatorie per l'acquisto di materiale scolastico particolarmente costoso. In tutti questi casi, in quanto consente il rimborso almeno parziale di queste maggiori spese, il raddoppio del massimale è manifestamente opportuno.

Con un argomento di impronta simile al precedente, il ricorrente allega infine l'assurdità del rifiuto di assumersi le spese dell'alloggio e dei pasti in collegio, mentre questi sono assolutamente indispensabili data la distanza che separa la scuola dalla residenza del figlio.

Anzitutto, per quanto riguarda le spese di vitto, è manifesto che queste non sono molto diverse, a seconda che lo studente mangi in refettorio oppure a casa sua.

Soprattutto, in via generale, quest'argomento dà iuogo alle stesse critiche del precedente. Nello stato attuale della normativa, le spese di alloggio e di vitto non possono essere incluse nell'indennità scolastica, giacché non sono connesse al compimento di un programma scolastico.

Nemmeno dal punto di vista dello jus condendum — ammesso che il mio compito consista nel proporre la modifica di una normativa che mi sembra iniqua pur essendo giuridicamente ineccepibile — ritengo che sarebbe opportuno completare l'elenco delle spese rimborsabili ai fini dell'indennità scolastica in modo da includervi le spese di alloggio e di vitto in collegio. Queste, in quanto spese per il mantenimento dei figli, rientrano infatti nell'assegno per figli a carico contemplato dall'art. 2, dell'Allegato VII dello Statuto.

In via generale, il complesso dei provvedimenti adottati a favore dei dipendenti che abbiano dei figli mi sembra del tutto adeguato. Oltre agli assegni sopra menzionati, questi dipendenti fruiscono infatti obbligatoriamente dell'assegno di famiglia, mentre questo viene corrisposto ai dipendenti coniugati senza figli solo se il coniuge svolge un'attività professionale che non dia più di un certo reddito. L'imposta che essi pagano è inoltre ridotta per ciascun figlio a carico.

Stando così le cose, concludo per il rigetto della domanda e perché, a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura, la Commissione sopporti le spese che ha sostenuto.

( 1 ) Traduzione dal francese.