Conclusioni dell'avvocato generale Alber del 28 ottobre 1999. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese. - Inadempimento da parte di uno Stato - Direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE - Disciplina nazionale che prescrive la comunicazione, all'atto della prima messa in commercio di un modello di polizza assicurativa, delle relative condizioni contrattuali al ministro competente. - Causa C-296/98.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-03025



Conclusioni dell avvocato generale

A - Introduzione

1 Con il presente ricorso per dichiarazione d'inadempimento, la Commissione contesta la legittimità di una prassi amministrativa delle autorità francesi preposte alla vigilanza sulle attività assicurative, prassi basata su una legge e consistente nel rilevamento costante di determinate indicazioni riguardanti ogni nuovo modello di polizza assicurativa messo in commercio nel territorio francese, deducendo che essa è incompatibile con due direttive in materia di assicurazioni, in forza delle quali tali indicazioni - quali ad esempio le condizioni assicurative, le tariffe, e così via - non devono per l'appunto essere notificate o autorizzate. Trattasi, al riguardo, della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita») (1), nonché della direttiva 10 novembre 1992, 92/96/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita e che modifica le direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE (terza direttiva «assicurazione vita») (2).

Normativa pertinente

2 Le pertinenti disposizioni del codice francese delle assicurazioni (code des assurances) prevedono quanto segue.

Ai sensi dell'art. L. 310-8, le imprese assicurative, allorché mettono per la prima volta in commercio in Francia un modello di polizza assicurativa, ne informano il Ministro dell'Economia e delle Finanze nei modi stabiliti da quest'ultimo con regolamento (3). L'art. A. 310-1 dispone che le informazioni di cui al primo comma dell'art. L. 310-8 devono essere trasmesse in un formulario redatto in lingua francese e contenente in allegato le indicazioni menzionate in questo articolo (4).

3 Tale formulario, definito come «fiche de commercialisation» (scheda di commercializzazione) o come «fiche signalétique» (scheda di segnalazione), richiede una serie di indicazioni in ordine all'individuazione dell'impresa assicurativa, del tipo e delle modalità di contratto.

4 La Commissione ravvisa nel sistematico rilevamento obbligatorio di queste informazioni - sul quale la sua attenzione è stata richiamata da varie denunce provenienti da operatori del settore - una violazione delle direttive 94/49 e 92/96. Le pertinenti disposizioni di queste due direttive alle quali la Commissione fa richiamo recitano quanto segue:

Art. 6, n. 3, primi tre commi, della direttiva 92/49:

«La presente direttiva non osta a che gli Stati membri mantengano in vigore o introducano disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che prescrivano l'approvazione dello statuto e la trasmissione di qualsiasi documento necessario all'esercizio normale del controllo.

Tuttavia gli Stati membri non stabiliscono disposizioni che esigano la preventiva approvazione o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe nonché di formulari e altri stampati che l'impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti.

Gli Stati membri possono mantenere o introdurre la notifica preventiva o l'approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo in quanto elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi».

Art. 29 della direttiva 92/49:

«Gli Stati membri non applicano disposizioni che prevedano la necessità di un'approvazione preliminare o di una comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze d'assicurazione, delle tariffe nonché di formulari ed altri stampati che l'impresa di assicurazione abbia l'intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti. Per controllare l'osservanza delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari relative ai contratti di assicurazione, essi possono esigere solo la comunicazione non sistematica di queste condizioni e di questi altri documenti, senza che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio delle sue attività.

(...)».

Art. 39, n. 2, della direttiva 92/49:

«Lo Stato membro della succursale o della prestazione dei servizi non stabilisce disposizioni che prescrivano l'approvazione preventiva o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazioni, delle tariffe, dei formulari e degli altri stampati che l'impresa si propone di utilizzare nei rapporti con il contraente. Al fine di controllare l'osservanza delle disposizioni nazionali, esso può esigere unicamente da ogni impresa che intenda effettuare sul suo territorio operazioni assicurative, in regime di stabilimento o in regime di libera prestazione dei servizi, la comunicazione non sistematica di queste condizioni o di questi altri documenti che essa intende applicare, senza che tale prescrizione possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio della sua attività».

Art. 5, n. 3, primi tre commi, della direttiva 92/96:

«Gli Stati membri non stabiliscono disposizioni che esigano la preventiva approvazione o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe, delle basi tecniche, utilizzate in particolare per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, nonché dei formulari ed altri stampati che l'impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti.

Nonostante il primo comma e unicamente allo scopo di controllare il rispetto delle disposizioni nazionali relative ai principi attuariali, lo Stato membro di origine può esigere la comunicazione sistematica delle basi tecniche utilizzate per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, senza che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio delle sue attività.

La presente direttiva non osta a che gli Stati membri mantengano in vigore o introducano disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che prevedano l'approvazione dello statuto e la trasmissione di qualsiasi documento necessario all'esercizio normale del controllo».

Art. 29, commi primo e secondo, della direttiva 92/96:

«Gli Stati membri non applicano disposizioni che prevedano la necessità di un'approvazione preliminare o di una comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze d'assicurazione, delle tariffe, delle basi tecniche, utilizzate in particolare per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, nonché dei formulari ed altri stampati che una impresa di assicurazione abbia l'intenzione di utilizzare nelle proprie relazioni con i contraenti.

Nonostante il primo comma e unicamente allo scopo di controllare il rispetto delle disposizioni nazionali relative ai principi attuariali, lo Stato membro d'origine può esigere la comunicazione sistematica delle basi tecniche utilizzate per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche senza che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio delle sue attività».

Art. 39, n. 2, della direttiva 92/96:

«Lo Stato membro della succursale o della prestazione dei servizi non stabilisce disposizioni che prescrivano l'approvazione preventiva o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazioni, delle tariffe, delle basi tecniche, utilizzate in particolare per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche, nonché dei formulari e degli altri stampati che l'impresa abbia l'intenzione di utilizzare nei propri rapporti con il contraente. Allo scopo di controllare il rispetto delle disposizioni nazionali relative ai contratti di assicurazione, lo Stato membro della succursale o della prestazione di servizi può esigere solo da ogni impresa che intenda effettuare sul suo territorio operazioni assicurative, in regime di stabilimento o in regime di libera prestazione dei servizi, la comunicazione non sistematica delle condizioni o degli altri documenti che essa intende applicare, senza che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio della sua attività».

Procedimento

5 La Commissione ha avviato il presente procedimento per dichiarazione di inadempimento con lettera di diffida 17 gennaio 1997.

Con lettera di risposta 25 marzo 1997 il governo francese ha replicato che le direttive consentivano l'effettuazione di controlli ex post non sistematici dei contratti. Le informazioni richieste sarebbero diverse da quelle la cui trasmissione preventiva e sistematica è vietata dalle direttive. Né la comunicazione della «fiche signalétique» sarebbe da considerarsi alla stregua di un'autorizzazione preventiva dei contratti in questione. Il governo francese ha tuttavia condiviso la necessità di verificare le eventuali ambiguità contenute nel codice delle assicurazioni.

Nel suo parere motivato, notificato il 3 dicembre 1997, la Commissione ha ribadito in toto i suoi addebiti. Il governo francese non ha dato risposta a tale parere, talché la Commissione ha proposto il presente ricorso per inadempimento.

6 La Commissione conclude che la Corte voglia:

- dichiarare che, avendo mantenuto in vigore gli artt. L. 310-8 e A. 310-1 del codice delle assicurazioni, i quali prescrivono

a) che le imprese assicurative informino il Ministro dell'Economia e delle Finanze, secondo le modalità stabilite da questo con regolamento, della prima immissione in commercio in Francia di un modello di contratto assicurativo;

b) che le informazioni di cui al primo comma dell'art. L. 310-8 vengano trasmesse attraverso un formulario redatto in lingua francese e contenente le indicazioni menzionate in allegato a tale articolo,

la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato che istituisce la Comunità europea, degli artt. 6, n. 3, 29 e 39 della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita»), e degli artt. 5, n. 3, 29 e 39 della direttiva del Consiglio 10 novembre 1992, 92/96/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita e che modifica le direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE (terza direttiva «assicurazione vita»);

- condannare la Repubblica francese alle spese del procedimento.

7 Il governo francese conclude che la Corte voglia:

- respingere il ricorso;

- condannare la Commissione alle spese.

B - Presa di posizione

8 Secondo la Commissione, l'obbligo di comunicazione sistematica prescritto dalle autorità francesi contraddice nello spirito e nelle intenzioni le direttive 92/49 e 92/96. Queste ultime presupponevano l'autorizzazione e il controllo delle imprese assicurative nello Stato membro di origine (5). Le competenti autorità di vigilanza avrebbero poi informato le autorità di vigilanza dello Stato membro in cui è prestato il servizio in merito all'attività commerciale progettata nel territorio di quest'altro Stato membro (6), in modo tale che le autorità di quest'ultimo Stato fossero pienamente al corrente della natura dell'attività svolta da imprese assicurative autorizzate in altri Stati membri. Il rilevamento sistematico di tutti i nuovi strumenti contrattuali non sarebbe quindi necessario per l'esercizio di un controllo efficace, non sistematico e successivo. Esso andrebbe considerato alla stregua di un ostacolo frapposto alle imprese assicurative straniere, analogo ad un controllo sistematico dissimulato.

9 La Commissione ritiene che la prassi censurata sia contraria alla ratio delle direttive 92/49 e 92/96, argomentando, al riguardo, dai `considerando' ventesimo e ventunesimo della direttiva 92/96, ove si legge, per quanto interessa:

«(21) considerando che gli Stati membri devono poter vigilare affinché i prodotti assicurativi e la documentazione contrattuale utilizzata per la copertura degli impegni sottoscritti nel loro territorio in regime di libero stabilimento o di libera prestazione di servizi rispettino le disposizioni giuridiche specifiche di interesse generale applicabili; che i sistemi di controllo da utilizzare devono adattarsi alle esigenze del mercato interno senza costituire una condizione preliminare all'esercizio dell'attività assicurativa; che in questa prospettiva i sistemi di approvazione preventiva delle condizioni assicurative non sembrano giustificati (...)».

10 A giudizio della Commissione, le pertinenti disposizioni delle direttive vietano inequivocabilmente qualsiasi approvazione preventiva o comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali di contratto delle polizze assicurative, di tariffe, formulari e altri stampati che le imprese assicurative intendano utilizzare nei propri rapporti con i contraenti del contratto di assicurazione. Gli Stati membri potrebbero esigere solo la comunicazione, in via non sistematica e successiva, delle condizioni e degli altri documenti senza che tale esigenza possa costituire un prerequisito per l'esercizio dell'attività imprenditoriale.

11 Il governo francese ribatte che le informazioni richieste mediante la «fiche signalétique» non andrebbero annoverate tra le condizioni generali di assicurazione, di cui sarebbe preclusa la comunicazione sistematica. Le direttive non definirebbero il concetto di «condizioni generali di assicurazione». Secondo la dottrina giuridica, tale concetto andrebbe inteso come diverso dal contenuto della «fiche signalétique». Tale scheda di segnalazione sarebbe oltretutto indispensabile per poter esercitare i normali controlli consentiti dalla direttiva. Infine, il controllo delle condizioni generali di assicurazione verrebbe effettuato in Francia in via successiva e in modo occasionale.

Il governo francese conclude annunciando una modifica del codice delle assicurazioni. Il contenuto dell'art. L 310-8 verrebbe modificato in modo da imporre alle imprese assicurative, entro un termine di tre mesi dalla messa in commercio di un nuovo modello di polizza assicurativa, l'obbligo di informarne il Ministro dell'Economia e delle Finanze secondo modalità da stabilire con regolamento.

12 Nel corso della trattazione orale è emerso che la modifica legislativa annunciata è stata nel frattempo attuata. Al riguardo, la Commissione ha preso posizione nel senso che anche quest'obbligo di comunicazione sistematica e successiva è incompatibile con le direttive.

Valutazione

13 L'unica questione giuridica rilevante ai fini della decisione consiste nell'accertare se il rilevamento sistematico di un nuovo modello di polizza assicurativa ad opera delle autorità di vigilanza francesi - indipendentemente dal fatto che tale rilevamento sia effettuato prima o subito dopo l'immissione in commercio del modello - sia o no contrario alle direttive 92/49 e 92/96.

14 Deve convenirsi col governo francese che la direttiva non definisce il concetto di «condizioni generali di assicurazione». Può inoltre darsi per presupposto, ai fini del presente esame, che nel consueto linguaggio giuridico il concetto di «condizioni generali di contratto» è alquanto diverso dalle informazioni da trasmettere a un'autorità e da quest'ultima richieste con l'uso di un formulario. Può quindi rinunciarsi ad un'ulteriore definizione scientifica della nozione di «condizioni negoziali generali».

15 La domanda della Commissione non è del resto intesa ad ottenere dalla Corte una decisione sul punto se le «fiches de commercialisation» o le «fiches signalétiques» siano da considerarsi alla stregua di un obbligo, espressamente vietato, di notificare le condizioni generali di contratto, bensì ad accertare se l'obbligo di notificazione di ogni nuovo tipo contrattuale per mezzo di un modulo prestampato costituisca un ostacolo, ad esso paragonabile, frapposto all'attività assicurativa, come se le relative condizioni generali di assicurazione applicabili dovessero essere notificate.

16 Sotto tale profilo la domanda della Commissione merita di essere accolta. Le direttive 92/49 e 92/96 vanno considerate quale punto di arrivo di un processo di liberalizzazione nel settore delle attività assicurative, il cui oggetto e obiettivo è la creazione di un mercato interno delle attività assicurative. Elemento essenziale di tale mercato interno è l'abolizione e il divieto permanente degli ostacoli all'esercizio delle attività economiche svolte dalle imprese assicurative attraverso le frontiere interne della Comunità. Quali possano essere questi ostacoli da eliminare, si evince espressamente da vari punti delle pertinenti direttive, con formulazioni molto simili (7).

17 E' effettivamente contrario alla ratio delle direttive il fatto che gli Stati membri creino ostacoli per le attività economiche che le direttive intendono liberalizzare, ostacoli che hanno gli stessi effetti di quelli espressamente vietati, senza che sia necessario accertare se i provvedimenti nazionali rientrino in via di principio nella sfera dei divieti sanciti dalle direttive. Da un'analisi complessiva delle disposizioni, tra loro collegate, degli artt. 6, 29 e 39 della direttiva 92/49 e 5, 29 e 39 della direttiva 92/96 emerge che gli Stati membri non volevano una notificazione sistematica di tutte le forme contrattuali quale requisito preliminare affinché un'impresa assicurativa potesse esercitare la propria attività nel territorio di un altro Stato membro. Per l'autorizzazione e i controlli relativi alle imprese assicurative vige in via di principio il criterio dello Stato di origine (8), fermo restando tuttavia che lo Stato di destinazione non perde del tutto i poteri di controllo, ad esempio circa l'osservanza del diritto contrattuale nazionale.

18 Per un controllo di questo tipo è tuttavia sufficiente che le autorità nazionali vengano informate sulle attività svolte dalle imprese assicurative e che venga loro consentito di prendere conoscenza dei documenti necessari. Tali informazioni, tuttavia, avvengono, in conformità delle direttive 92/49 e 92/96, già nell'ambito delle comunicazioni tra pubbliche autorità (9). L'argomento del governo francese, secondo cui un controllo efficace non sarebbe possibile senza un rilevamento sistematico dei dati rilevanti per mezzo della «fiche signalétique», va quindi respinto.

19 In conclusione, l'obbligo di trasmettere sistematicamente le schede di commercializzazione o di segnalazione deve considerarsi un onere sproporzionato, che contravviene alle disposizioni delle direttive 92/49 e 92/96.

Spese

20 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Alla luce della conclusione a cui sono pervenuto, le spese del procedimento andrebbero poste a carico della Repubblica francese.

C - Conclusione

21 Sulla scorta delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire nel seguente modo:

«1) Avendo mantenuto in vigore gli artt. L. 310-8 e A. 310-1 del code des assurances (codice delle assicurazioni), i quali prescrivono:

a) che le imprese assicurative che immettano per la prima volta in commercio in Francia un modello di polizza assicurativa ne informino il Ministro dell'Economia e delle Finanze secondo le modalità da questo stabilite con regolamento;

b) che le informazioni di cui al primo comma dell'art. L. 310-8 avvengano per mezzo di un formulario redatto in lingua francese e contenente le indicazioni menzionate nell'allegato di questo articolo,

la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CE, degli artt. 6, n. 3, 29 e 39 della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva "assicurazione non vita"), e degli artt. 5, n. 3, 29 e 39 della direttiva del Consiglio 10 novembre 1992, 92/96/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta sulla vita e che modifica le direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE (terza direttiva "assicurazione vita").

2) Le spese del procedimento sono a carico della Repubblica francese».

(1) - GU L 228, pag. 1.

(2) - GU L 360, pag. 1.

(3) - Legge 4 gennaio 1994, n. 94-5.

(4) - Decreto 8 agosto 1994.

(5) - V. art. 34 della direttiva 92/49 nonché art. 34 della direttiva 92/96.

(6) - V. art. 35 della direttiva 92/94 nonché art. 35 della direttiva 92/96.

(7) - V. disposizioni citate al precedente paragrafo 4.

(8) - V. artt. 4, 5 e 6 della direttiva 92/49 e 3, 4 e 5 della direttiva 92/96.

(9) - V. art. 35 di entrambe le direttive.