Conclusioni dell'avvocato generale Fennelly del 10 dicembre 1998. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese. - Inadempimento di uno Stato - Conservazione degli uccelli selvatici - Zone di protezione speciale. - Causa C-166/97.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-01719



Conclusioni dell avvocato generale

1 Nel presente procedimento per inadempimento, la Commissione chiede che venga dichiarato che la Repubblica francese, alla data del 3 settembre 1995, non aveva classificato una zona di protezione speciale sufficientemente ampia (in prosieguo: la «ZPS») nell'estuario della Senna per gli obiettivi della direttiva sugli uccelli selvatici (1), che il regime di protezione adottato per la ZPS classificata nel 1990 era inadeguato dal punto di vista giuridico e che la costruzione di una fabbrica di fanghi di titanio aveva portato al deterioramento della ZPS.

I - Fatti e procedimento

2 L'estuario della Senna è una delle più importanti zone umide della costa francese dal punto di vista ornitologico. Essa viene frequentata da un gran numero di specie protette elencate nell'allegato I alla direttiva e delle specie migratorie la cui tutela speciale è prescritta ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva. Uno studio del 1994 pubblicato dal ministero francese dell'Ambiente (2) individuava i siti di maggiore importanza che accoglievano specie di uccelli selvatici considerati d'interesse comunitario ed internazionale secondo criteri che rispondevano a quelli della direttiva. Una zona di circa 21 900 ettari nell'estuario della Senna figura al riferimento HN 03 nell'inventario. L'inventario europeo ornitologico «Important Bird Areas in Europe», pubblicato nel 1989, menzionava un'area di 7 800 ettari nell'estuario.

3 L'11 aprile 1985, il ministero dell'Ambiente ha concluso una convenzione (in prosieguo: la «convenzione»), della durata di dieci anni, con i porti autonomi di Le Havre e Rouen per la protezione di 3 300 ettari, proprietà dello Stato francese. Circa 2 000 ettari di tale territorio sono stati qualificati di interesse ecologico a lungo termine, mentre i rimanenti 1 300 ettari dovevano essere preservati in attesa di un'utilizzazione industriale o portuale. Parte di tale territorio, una zona di circa 2 750 ettari, è stata formalmente classificata come ZPS nel 1990.

4 La Commissione ha scritto alle autorità francesi il 23 agosto 1991, dopo aver ricevuto due denunce riguardanti la costruzione a Le Hode nell'estuario della Senna di un deposito per il trattamento e l'accumulo dei fanghi di titanio. Nelle loro repliche del 7 e 22 novembre 1991, le autorità francesi hanno sostenuto che il deposito si trovava fuori della classificata ZPS, fornendo alla Commissione una copia dello studio sull'impatto ambientale del deposito. Tale studio menzionava la presenza sul sito della quaglia, una specie protetta ai sensi dell'allegato I alla direttiva. Il 23 dicembre 1992 la Commissione ha inviato alla Repubblica francese una lettera formale di diffida ai sensi dell'art. 169 del Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea, alla quale le autorità francesi hanno risposto il 18 novembre 1993. Il 3 luglio 1995 la Commissione ha emesso un parere motivato sostenendo l'insufficienza della superficie e del regime di tutela giuridico dell'estuario della Senna e il fatto che la Repubblica francese non ha provveduto a prevenire il deterioramento della zona. Le autorità francesi sono state invitate a prendere le misure necessarie a conformarsi al parere entro due mesi. Nella loro replica del 19 ottobre 1995, esse hanno informato la Commissione della loro intenzione di classificare ulteriori 10 000 ettari come ZPS, contestando nel contempo il resto degli addebiti della Commissione. In seguito ad un successivo studio scientifico, il decreto 30 dicembre 1997, n. 97-1329 (3), ha designato come riserva naturale l'estuario della Senna, e ha classificato ulteriori 14 500 ettari come ZPS.

5 La Commissione ha avviato il presente procedimento con un ricorso presentato alla Corte il 30 aprile 1997.

II - La pertinente normativa di diritto comunitario

6 Le disposizioni della direttiva sono ben note alla Corte e non vanno qui riprodotte per esteso (4). Gli obblighi principali pertinenti in questione sono quelli imposti agli Stati membri, in primo luogo, ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2, di «[classificare] in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione [delle specie minacciate e migratorie], nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva», e, in secondo luogo, dall'art. 4, n. 4, di prevenire l'inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli nelle zone così classificate «che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo».

III - Analisi

a) L'estensione della ZPS

7 La Francia ha esplicitamente ammesso che la prima ZPS classificata nel 1990 aveva una superficie insufficiente e ha riconosciuto che la ZPS doveva estendersi su una superficie di circa 16 800 ettari. Questo stato di cose è proseguito fino a dopo la scadenza del periodo concesso per conformarsi ai requisiti del parere motivato. Perciò propongo che la Corte si pronunci accogliendo la domanda della Commissione per quanto riguarda la prima censura. E' evidente che i problemi menzionati dalla Francia nel corso dell'udienza per spiegare il ritardo nell'adempimento dei suoi obblighi, come l'opposizione locale e l'esigenza di rispondere del futuro sviluppo economico, non sono pertinenti in questa sede.

b) Il regime di tutela giuridica delle ZPS nell'ambito della convenzione

8 Le censure della Commissione al riguardo sollevano una serie di problemi interessanti, come l'esistenza ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva, di un obbligo di istituire un regime giuridico che possa essere vincolante e che possa essere invocato dai terzi. Tale questione induce a domandarsi se una ZPS possa essere istituita da un atto di natura contrattuale invece di una legge o di un atto amministrativo. Tuttavia non ritengo che la Corte debba esaminare tale questione o che sia tenuta a farlo per il semplice motivo che, alla scadenza del termine impartito alla Repubblica francese per conformarsi al parere motivato, vale a dire il 3 settembre 1995, la convenzione non era più in vigore.

9 E' giurisprudenza costante che «la sussistenza di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato» (5). Nel suo parere motivato, per quanto riguarda la questione considerata in questa sede, la Commissione si riferiva unicamente all'insufficienza del regime di tutela giuridica derivante dalla convenzione, pur ammettendo espressamente che la Repubblica francese, di fatto, aveva classificato come ZPS una superficie di 2 750 ettari all'interno del territorio coperto dalla convenzione. La Commissione non ha tentato di dimostrare che la Repubblica francese era venuta meno agli obblighi fondamentali a lei imposti dall'art. 4, n. 4, della direttiva (6), non adottando misure di prevenzione dell'inquinamento o del deterioramento degli habitat degli uccelli, o delle perturbazioni che li colpiscono nelle zone così classificate. Essa ha riprodotto fedelmente tale argomentazione nel suo ricorso dinanzi alla Corte.

10 In mancanza di qualsiasi indizio concreto che portasse a dedurre che la convenzione conclusa dal governo francese con le autorità portuali di Le Havre e di Rouen, e riguardante il demanio statale, sia stata tale da far sì che un danno individuabile sia causato agli interessi ornitologici, o, per dirla diversamente, che la Repubblica francese abbia omesso di proteggere tali interessi sul suo territorio, ritengo opportuno riflettere sulla questione astratta se un regime convenzionale possa offrire un'adeguata tutela. In ogni caso, circa l'80% della zona interessata (3 300 ettari) è rimasta inclusa nel periodo in questione nella ZPS (2 750 ettari) classificata nel 1990. La Commissione non ha sollevato alcun problema in particolare riguardante i 550 ettari rimasti al di fuori della ZPS, questione che fa riferimento alla prima censura.

11 Pertanto suggerisco alla Corte di respingere il ricorso della Commissione per quanto riguarda l'insufficienza del regime di tutela giuridica della ZPS in forza della convenzione 11 aprile 1985, poiché quest'ultima non era più in vigore alla scadenza del termine concesso alla Repubblica francese per conformarsi al parere motivato.

12 La raccomandazione di cui sopra deve certamente essere considerata una constatazione non del fatto che il regime istituito dalla convenzione rappresentasse una sufficiente trasposizione, sul piano giuridico, dell'obbligo per la Repubblica francese di classificare l'estuario della Senna come ZPS, ma piuttosto del fatto che la Commissione, nel caso di specie, non ha dimostrato l'esistenza di un obbligo come essa ha formulato in tale censura, né la violazione di tale obbligo.

c) La costruzione della fabbrica di fanghi di titanio a Le Hode

13 Secondo la terza censura della Commissione, le autorità francesi hanno autorizzato la costruzione di un deposito di fanghi di titanio in una zona che avrebbe dovuto essere inclusa nella ZPS dell'estuario della Senna e, facendo ciò, la Repubblica francese ha violato gli obblighi ad essa prescritti dalla prima frase dell'art. 4, n. 4, della direttiva. La Commissione deduce il fatto che la fabbrica e le sue dipendenze, che si estendono per 50 ettari, si trovano in prati umidi estremamente importanti per la sosta, il nutrimento e la riproduzione di numerose specie minacciate e di specie migratorie di uccelli selvatici. Nel corso dell'udienza la Commissione ha dichiarato che era il solo punto della terza censura che la interessava e, di conseguenza, non intendo trattare gli altri aspetti esposti nei suoi atti difensivi scritti.

14 La Commissione non precisa se si riferisca agli obblighi impostile dall'art. 4, n. 4, della direttiva, nella sua forma originale, o quelli che risultano dall'art. 7 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (7). Poiché si evince dagli atti che la costruzione della fabbrica è iniziata prima dell'entrata in vigore di quest'ultima direttiva, ritengo che l'art. 4 vada applicato nella sua versione iniziale.

15 La Repubblica francese ha contestato decisamente le affermazioni della Commissione a questo proposito. Essa sostiene, da un lato, che la direttiva non le imponeva di classificare il terreno di cui trattasi come ZPS e, dall'altro, che il funzionamento della fabbrica non costituisce una violazione dell'obbligo di mantenere una tutela effettiva degli habitat, che le incombe ai sensi dell'art. 4, n. 4. Essa si basa in particolare sui seguenti argomenti:

- l'installazione del deposito di fanghi di titanio è una conseguenza diretta dell'applicazione della direttiva del Consiglio 15 dicembre 1992, che fissa le modalità di armonizzazione dei programmi per la riduzione, al fine dell'eliminazione, dell'inquinamento provocato dai rifiuti dell'industria del biossido di carbonio (8);

- la costruzione era stata preceduta da due studi d'impatto, condotti nel 1991 e 1993, e nel secondo si giungeva alla conclusione che il deposito di fanghi di titanio non avrebbe comportato alcun deterioramento significativo dell'habitat delle specie interessate; tale conclusione era confermata da un commissario d'indagine indipendente, in seguito ad un'inchiesta pubblica sul funzionamento della fabbrica tra dicembre 1994 e gennaio 1995;

- il solo fatto che il sito d'installazione del deposito era annoverato nell'inventario ZICO non permetteva di dedurne un obbligo di classificarla come ZPS e, comunque, la Commissione non ha prodotto alcuna prova scientifica che dimostri che la zona avrebbe dovuto essere classificata;

- il sito scelto per l'installazione del deposito di fanghi di titanio non figurava tra i più interessanti dell'estuario per la biodiversità, secondo la classificazione della direzione regionale dell'ambiente («direction régionale de l'environnement», in prosieguo: la «Diren»). Inoltre, il sito non può essere classificato come «zone umide», secondo la convenzione di Ramsar, ed era di fatto prosciugato da diversi decenni, benché definito, in generale, come palude;

- il deposito del gesso effettuato nella fabbrica di Le Hode non era in contrasto con le esigenze di conservazione di cui all'art. 4, n. 4, dato che il gesso di sintesi non è ecotossico, che i rifiuti d'acqua contengono una bassa quantità di inquinanti, che il deposito del gesso fino ad un'altezza massima di 25 metri non è tale da turbare il comportamento migratorio degli uccelli e che il funzionamento del sito ha incrementato il traffico stradale soltanto del 2,3%;

- un determinato numero di misure rilevanti sono state adottate con l'obiettivo specifico di prevenire qualsiasi inquinamento o emissioni nocive per gli habitat o le specie presenti nel sito.

16 Sembra che esista un certo disaccordo sulla superficie esatta del sito, le cui stime variano tra i 35 e i 100 ettari. Nella sua replica, la Commissione faceva presente che l'installazione, il deposito e la strada d'accesso occupavano 50 ettari di prati naturali di rilevante interesse ornitologico, collocati in un fondo intercluso all'interno della ZPS classificata nel 1997, ma non compreso in quest'ultima. La Repubblica francese ha affermato, senza essere contraddetta, che altri 50 ettari contigui al sito erano stati collocati nella riserva, mantenuti come prato umido e gestiti insieme alla riserva naturale: in tale zona non deve trovarsi alcun deposito. Considerato il modo in cui la Commissione ha delimitato la sua censura nel corso dell'udienza, limiterò le mie osservazioni al sito, compreso tra i 35 e i 50 ettari, che comporta l'installazione, il deposito e la strada d'accesso.

17 Perché la Commissione possa far accogliere la sua domanda su tale questione, occorre dimostrare anzitutto che il sito faceva parte dei «territori più adeguati (...) alla conservazione [delle specie interessate]», e, pertanto, che la Repubblica francese era tenuta a classificarla come ZPS, o ad includerla in una zona siffatta. E' giurisprudenza costante che, «trattandosi di procedimento per trasgressione ai sensi dell'art. 169 (...) spetta alla Commissione provare l'asserita inadempienza (...) senza potersi basare su alcuna presunzione» (9). A sostegno dell'idoneità del sito ai fini della direttiva, la Commissione si basa sul fatto che era incluso nell'inventario ZICO.

18 Anzitutto è chiaro che le dimensioni relativamente modeste del sito ove è installato il deposito di fanghi di titanio non consentono di concludere per l'insussistenza di qualsiasi obbligo per lo Stato membro di classificarlo come ZPS, o di includerlo in tale zona. La causa RSPB riguardava la Lappel Bank, una zona di soli 22 ettari, la cui importanza sul piano ornitologico non era contestata, situata all'interno di una zona molto più estesa (10).

19 Ciò detto, ho difficoltà a comprendere come la Commissione possa basarsi su uno studio condotto nel 1994 per provare che un dato territorio faceva parte dei più idonei ad essere classificati all'epoca della costruzione dell'installazione dei fanghi di titanio nel 1992. Come sostenuto dalla Repubblica francese, qualora l'inventario ZICO fosse un inventario preliminare dei siti d'interesse ornitologico che debba permettere la scelta dei territori più idonei, il solo fatto che il sito di cui trattasi vi era incluso non dimostra che si dovesse classificarlo come ZPS. Occorre incoraggiare gli Stati membri a intraprendere studi esaustivi dei loro territori nazionali per conformarsi all'obbligo di classificazione che la direttiva prescrive. Sarebbe controproducente, a mio avviso, ritenere che qualsiasi zona definita come idonea per la tutela degli uccelli selvatici debba obbligatoriamente essere classificata.

20 Tuttavia, prima di concludere su tale questione, è importante rammentare gli obblighi degli Stati membri, come esposti molto recentemente nella causa Commissione/Paesi Bassi, nella quale la Corte ha dichiarato che «il margine discrezionale di cui gli Stati membri dispongono nella scelta dei territori più idonei per la determinazione delle ZPS non riguarda l'opportunità di classificare come ZPS i territori che appaiono come i più appropriati secondo criteri ornitologici, ma soltanto l'attuazione di tali criteri ai fini dell'identificazione dei territori più idonei alla conservazione delle specie elencate nell'allegato I alla direttiva» (11).

21 Il fatto che si sia installato un deposito per il trattamento e l'accumulo di fanghi di titanio su un fondo intercluso all'interno della ZPS (attuale) dell'estuario della Senna non è controverso. Emerge altresì da uno studio pubblicato dalla Diren nell'aprile 1995 che il fondo intercluso si trova nella zona di nidificazione della quaglia. Tale zona di nidificazione, che ospita all'incirca tra le 15 e le 50 coppie, è tuttavia ben più estesa del fondo, e la Commissione non ha dimostrato che il sito, di per sé, faceva parte dei «territori più idonei» per la classificazione. In particolare, essa non ha risposto alla citazione, da parte della Repubblica francese, dello studio del Museo di storia naturale sul quale si basava lo studio d'impatto del 1993: secondo tale studio, nessuna delle specie più rare della regione, fra cui la quaglia, sarebbe direttamente danneggiata dal progetto, malgrado la sparizione di 35 ettari di prati. Inoltre la Commissione non ha risposto all'argomento della Repubblica francese secondo il quale il sito si trovava in un settore dell'estuario che era stato classificato dalla Diren nel 1993 di scarso interesse dal punto di vista della biodiversità, e che il sito era stato prosciugato ormai molti decenni prima della costruzione della fabbrica e pertanto non può essere considerato come terra umida ai sensi della convenzione di Ramsar del 2 febbraio 1971 (12).

22 Pertanto occorre altresì respingere la terza censura della Commissione, poiché essa non ha dimostrato che il deposito di fanghi di titanio era installato su un sito che avrebbe dovuto essere classificato come ZPS o all'interno di tale zona.

d) Le spese

23 Nella fattispecie la Commissione ha visto accogliere il motivo principale, e la presentazione del ricorso ha potuto avere come effetto quello di incoraggiare la Repubblica francese a portare a termine un procedimento di classificazione piuttosto laborioso. Tuttavia, il ricorso non era contestato su tale questione. Se ciò fosse stato il solo motivo di censura, la Commissione, con tutta probabilità, avrebbe ritirato il suo ricorso dopo l'adozione del decreto 30 dicembre 1997, n. 97-1329, prima del deposito della sua replica. Nel caso in cui la Corte accogliesse i nostri suggerimenti la Commissione sarebbe soccombente sulle due censure controverse. Di conseguenza, ritengo opportuno che la Corte decida che ciascuna parte sopporti le proprie spese, ai sensi dell'art. 69, n. 3, del regolamento di procedura.

IV - Conclusione

Alla luce degli argomenti di cui sopra suggerisco alla Corte di:

1) dichiarare che, avendo omesso di classificare, al 3 settembre 1995, come zona di protezione speciale, ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, una zona sufficientemente estesa dell'estuario della Senna, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva;

2) per il resto respingere il ricorso;

3) condannare ciascuna parte a sostenere le proprie spese.

(1) - Direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva»)

(2) - Inventario scientifico delle zone importanti per la conservazione degli uccelli selvatici (in prosieguo: l'«inventario ZICO»).

(3) - Gazzetta ufficiale della Repubblica francese 1_ gennaio 1998, pag. 48.

(4) - SI troverà un'esposizione più dettagliata ai punti 11-23 delle mie conclusioni per la sentenza 11 luglio 1996, causa C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Racc. pag. I-3805; in prosieguo: la «sentenza RSPB»).

(5) - Sentenza 19 maggio 1998, causa C-3/96, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-3031, punto 36).

(6) - V. sentenza 2 agosto 1993, causa C-355/90, Commissione/Spagna, cosiddetta «delle paludi delle Marismas di Santoña» (Racc. pag. I-4221, punto 22).

(7) - GU L 206, pag. 7.

(8) - GU L 409, pag. 11.

(9) - Sentenza 25 maggio 1982, causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 1791, punto 6).

(10) - Sentenza citata, nota 4.

(11) - Sentenza citata alla nota 5, punto 61.

(12) - Serie dei trattati delle Nazioni unite, volume 996, punto 245; v. anche la raccomandazione della Commissione 20 dicembre 1974, 75/66/CEE, agli Stati membri, relativa alla protezione degli uccelli e dei loro habitat (GU 1975, L 21, pag. 24), che raccomandava l'adesione degli Stati membri alla convenzione di Ramsar.