Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

del 4 novembre 1964 ( 1 )

Signor Presidente, signori Giudici,

La Corte non suole ammettere il procedimento orale in materia d'intervento. Se in questo frangente essa ha ravvisato l'occasione di farlo, ciò dimostra la capitale importanza delle questioni giuridiche sollevate.

La controversia è chiara e la sua panoramica lo è altrettanto: l'intervento si inserisce in un procedimento avente come oggetto gli impegni finanziari della ricorrente nel quadro della perequazione del rottame. L'istanza d'intervento non si fonda sull'assunto che, in caso di reiezione del ricorso, l'interveniente debba rispondere — parzialmente o integralmente — per gli impegni finanziari della ricorrente (ciò che indubbiamente rappresenterebbe una tipica forma d'intervento), quanto sulla circostanza che parte dei mezzi della ricorrente potrebbero valere anche per l'interveniente qualora l'Alta Autorità — come è prevedibile — stabilisse nei suoi riguardi, in prosieguo di tempo, l'entità degli impegni finanziari nella perequazione del rottame. Più precisamente si argomenta che gli obblighi derivanti dalla perequazione sussistono solo allorché si abbia una attività produttiva ai sensi dell'articolo 80 del Trattato; non sussistono invece sino a quando siano stati svolti lavori preparatori ed effettuati tentativi di produzione.

Il punto controverso è quindi l'ammissibilità dell'intervento fondato sulla presunta violazione della sfera d'interessi a seguito di una sentenza che disattendesse uno dei vari mezzi di ricorso e cioè di una pronunzia che si desumesse dalla motivazione senza comparire nel dispositivo.

Abbiamo ascoltato il punto di vista di tutti i cointeressati alla questione, espresso per iscritto e oralmente: la ricorrente, che nelle sue memorie si è limitata a non sollevare eccezioni, nella discussione orale ha caldeggiato con ogni mezzo l'ammissione dell'intervento. L'Alta Autorità si oppone per principio a tale estensione del diritto d'intervento. Nel corso dell'esposizione delle mie conclusioni avrò occasione di passare in rassegna gli argomenti addotti pro e contro la tesi di cui trattasi.

Prima di passare ad un esame approfondito, sarà opportuno rammentare l'articolo 34 dello statuto della Corte C.E.C.A., che regola fondamentalmente l'istituto. Tale articolo recita :

«Le persone tisiche e giuridiche che dimostrino di avere un interesso alla soluzione di una controversia pendente dinanzi alla Corte, possono intervenire nel giudizio. Le conclusioni dell'istanza d'intervento possono essere dirette soltanto all'accoglimento o alla reiezione delle conclusioni di una delle parti.»

Inoltre si deve tener presente l'articolo 93 del regolamento di procedura della Corte, che racchiude norme processuali suppletive.

Il vista del testo francese (che è il solo facente fede) dell'articolo 34, come pure dell'articolo 93, paragrafo 2, del regolamento di procedura, si potrebbe fin dall'inizio sollevare d'ufficio la questione: se l'interesse all'intervento sia stato dimostrato o se siano stati esposti i motivi atti a comprovare un interesse a che la controversia sia decisa in un determinato modo.

In effetti, dalla memoria d'intervento non si può dedurre che un richiamo alla censura, sollevata dalla ricorrente nei confronti dell'Alta Autorità, di aver preso in considerazione degli acquisti di rottame effettuati in un periodo nel quale la ricorrente non rivestiva ancora la figura di impresa secondo i dettami dell'articolo 80 del Trattato. Tale richiamo è connesso all'osservazione che la situazione dell'interveniente non differisce dalla situazione della ricorrente, in quanto la sua dante causa acquistò determinate quantità di rottame quando ancora non aveva assunto caratteristiche di impresa. Nemmeno la discussione orale ha portato maggiori lumi su questo punto. Non disponiamo quindi di una panoramica sostanziale degli interessi che ci permetta di vagliare ponderatamente la domanda d'intervento. A tale scopo dovremmo poter conoscere certi particolari circa la trasformazione della società, circa il tempo e il modo di acquisto del rottame, circa il suo impiego e circa le circostanze che hanno conferito all'impresa la natura che la caratterizza.

Se però mi astengo per questi motivi dal proporre la reiezione dell'istanza d'intervento ciò si deve al fatto che l'Alta Autorità, che proprio nei confronti di tale domanda si è mostrata oltremodo meticolosa e critica, non ha sollevato alcuna eccezione sostanziale circa l'interesse. È quindi possibile presupporre una analogia di situazioni tra la ricorrente e l'interveniente circa l'acquisizione delle caratteristiche di impresa e circa le transazioni di rottame effettuate in precedenza. Fondo perciò la mia indagine, almeno per quanto riguarda l'apprezzamento circa gli obblighi di perequazione del rottame, su una identità di problemi giuridici, relativamente al punto menzionato dall'interveniente, nell'uno e nell'altro caso.

Preliminare all'inizio dell'indagine vera e propria è pure l'esame dell'eccezione sollevata dall'Alta Autorità, vale a dire che il voler intervenire a sostegno di uno solo dei mezzi riguarda parte dell'oggetto della domanda principale e quindi è in contrasto con le conclusioni dell'interveniente miranti a far accogliere appieno la domanda.

In effetti, il problema giuridico per il quale l'interveniente nutre interesse dev'essere posto in relazione unicamente con un lasso di tempo circoscritto (alcuni mesi del 1956) rispetto al periodo cui si riferisce l'imposizione a carico della ricorrente. Ne consegue che, anche in caso di decisione favorevole alla ricorrente circa la questione di diritto sollevata, non si potrebbe solo per questo motivo annullare radicalmente la decisione impugnata.

D'altro canto, non vedo però come ciò possa giustificare la reiezione della domanda d'intervento. Questo in verità non è ammesso che a sostegno delle ragioni di una delle parti. L'intervento adesivo può riguardare anche soltanto una parte della domanda. D'altro lato, l'oggetto della domanda è scomponibile e l'obbligazione pecuniaria nei confronti della Cassa di perequazione relativa al periodo precedente all'inizio dell'attività produttiva vera e propria è configurabile come una parte della domanda a sé stante e che può formare oggetto di statuizione da parte della Corte. Una logica interpretazione della domanda dell'interveniente metterebbe in luce che essa si riferisce proprio a questo elemento della controversia e quindi non sussisterebbe più alcun dubbio circa la sua pertinenza. Comunque esiste sempre la. possibilità di circoscrivere l'interesse all'intervento sulla falsariga della causa 25-59, con la conseguenza che l'intervento sarebbe ammesso, anche se solo parzialmente.

Premesse tali considerazioni introduttive, se affrontiamo ora il problema della prospettica della valutazione dell'interesse all'intervento, vale a dire sotto il profilo dell'esito prevedibile della causa, quale esso si manifesterà nel dispositivo, oppure sotto il profilo delle questioni giuridiche che potrebbero avere influenza nell'ambito della motivazione, constatiamo che la prassi della Corte in materia d'intervento, nei casi finora trattati, non ci permette di risolvere il problema specifico. A quanto mi risulta, i precedenti in materia sono interventi giustificati dal fatto che è l'esito della causa che intacca gli interessi dell'interveniente, non già la motivazione relativa ad alcune questioni non essenziali.

Dallo studio della nostra giurisprudenza in materia di Trattato C.E.C.A. e C.E.E., si può concludere solamente che la trattazione di parecchi casi d'intervento è avvenuta in base a criteri molto larghi, quindi secondo il principio invocato nel caso specifico sia dalla ricorrente che dall'interveniente. Citerò in proposito le cause vertenti sulla pubblicazione delle tariffe di trasporto (cause 25-59) e gli altri due procedimenti contrassegnati come 16-62 e 17-62.

Considerando il caso in esame unicamente sotto il profilo dell'opportunità con animus interpretandi improntato a liberalità, non c'è pressoché motivo di respingere la domanda d'intervento. L'intervento contribuisce certamente a chiarire in maniera radicale il rapporto litigioso ed i problemi giuridici connessi, mira quindi allo stesso scopo cui deve tendere la Corte ove statuisca su questioni di diritto pubblico, per lo più sottratte alla disponibilità delle parti in causa. L'intervento inoltre trae una ulteriore ragion d'essere dall'interesse ad un esercizio uniforme della tutela giurisdizionale ove l'esecutivo debba decidere su una gamma di casi analoghi, ma non sia in grado di prendere simultaneamente le sue decisioni.

È cioè concepibile che senza il contributo dell interveniente si possa emanare una sentenza suscettibile di modifica nelle sue pronunzie fondamentali qualora da parte dell'interveniente venga in seguito esperita impugnazione con mezzi più validi. Tale risultato pare altrettanto poco auspicabile quanto — ove la giurisprudenza rimanga costante — l'impressione che l'equa interpretazione delle norme sia stata ostacolata dall'esistenza di precedenti. Non escluderei nemmeno — anzi affermerei il contrario — che l'ammissione dell'intervento possa avere ripercussioni favorevoli sull'economia processuale in quanto l'interveniente, a seguito della reiezione delle sue argomentazioni fondamentali, si asterrà dal perseguire il suo intento impugnando ancora e direttamente il provvedimento. All'opposto mi pare che il rischio di appesantire il decorso del processo con la partecipazione di terzi sia trascurabile qualora il contributo di essi terzi giovi al chiarimento del rapporto litigioso sotto il punto di vista giuridico, compito primo ed assoluto della Corte. Inoltre l'intervento non dovrebbe far temere un eccessivo protrarsi nel tempo della causa, almeno secondo le norme processuali in vigore. L'intervento non può che essere ben accetto al ricorrente, poiché sostiene le sue tesi e arricchisce la sua domanda di nuove probabilità di successo; non può nuocere agli interessi dell'Alta Autorità in quanto si autocompensa con la probabile eliminazione di un ulteriore processo autonomo. Infine non mi pare che esista nemmeno alcun pericolo di discriminazioni nei riguardi di altri interessati cui non sia stato notificato il contenuto delle deduzioni di parte e che quindi si siano astenuti dall'intervenire, rischio che, a giudizio dell'Alta Autorità, si potrebbe eliminare solo pubblicando integralmente tutti gli atti di causa.

A mio avviso, tali interessati, dopo che la Gazzetta ufficiale ha dato la notizia dell'avvenuta presentazione del ricorso, possono generalmente ottenere i chiarimenti necessari dalla parte a sostegno della quale essi si propongono d'intervenire, tanto più che chiunque può prendere conoscenza del contenuto del processo durante la fase orale.

Non possiamo pero limitarci a considerare in maniera così generica l'opportunità di un intervento. Ciò sarebbe contrario ai principi giuridici, in quanto tale considerazione prescinde dai, criteri giuridici positivamente stabiliti dallo statuto e non tiene conto della prassi giuridica nazionale, prassi che sia nella fattispecie che in altre dibattute questioni di diritto comunitario può offrire una guida preziosa. L'articolo 34 dello statuto parla inequivocabilmente di «soluzione della controversia». Secondo il tenore dell'articolo non può intendersi altro che il risultato finale di un procedimento giudiziario, la decisione circa la pretesa fatta valere quale essa risulta dal dispositivo della sentenza e non invece una pronuncia su questioni non essenziali nell'ambito della motivazione.

Che tale significato letterale sia vincolante per l'interpretazione è provato a mio giudizio dal fatto che nell'articolo 34, paragrafo 2, si richiede che siano sostenute le ragioni di una delle parti. Alla domanda giudiziale, in quanto determinante il fine ultimo del processo, fa eco il dispositivo della sentenza, mentre alla motivazione corrispondono i mezzi dedotti nella domanda sul piano delle deduzioni di parte.

Parmi dunque possibile dimostrare, sulla scorta della giurisprudenza relativa ai casi di opposizione di terzo, che anche la tendenza interpretativa della Corte sia in questo senso. Come è noto, nel caso di opposizione di terzo la Corte deve porsi l'interrogativo: un intervento volontario dell'oppositore nel processo precedente sarebbe stato possibile ed opportuno? In questo esame spetta alla Corte, come risulta chiaramente da varie formulazioni, vagliare l'oggetto della controversia, la domanda e le conclusioni, vale a dire quegli elementi processuali che devono essere presi in considerazione nel dispositivo (cause 42 e 49-59, Raccolta VIII, pag. 297).

Nella sentenza 9 e 12-60 (Raccolta VIII, pag. 348) si afferma :

«È incontestabile che, stante il carattere non pubblico della fase scritta, l'interesse ad intervenire in causa può essere valutato unicamente in base all'oggetto ed alle conclusioni del ricorso, quali risultano dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.»

Ed ancora :

«Ciò posto, non si può ragionevolmente sostenere che l'oggetto o le conclusioni del ricorso sul quale la sentenza impugnata ha statuito lasciassero apparire un interesse diretto e concreto del governo belga ad intervenirvi volontariamente.»

Anche la prassi processuale nazionale si conforma a questa falsariga. Me ne sono convinto esaminando il diritto processuale olandese ( 2 ), italiano ( 3 ), belga ( 4 ) e lussemburghese ( 5 ), ove l'apprezzamento dell'interesse all'intervento verte uniformemente sull'oggetto della controversia, e per conseguenza sull'esito del processo. Non dovrebbe essere altrimenti nel diritto francese improntato ad indubbia liberalità, nel senso più ampio del termine. Non mi è stato possibile reperire in questo diritto alcun caso ove l'eventuale esame di una questione non essenziale contenuto nella motivazione della sentenza desse adito ad intervento. Allorché Odent dice (Cont. Adm. 1957/58, pag. 473):

«C'est en effet, par le procédé de l'intervention que tous ceux qui n'ont pas un intérêt direct à la solution de la question, notamment d'une question de principe posée par un litige, peuvent néanmoins faire valoir leurs arguments»,

egli intende — come provano gli esempi in appresso addotti — una invasione indiretta della sfera d'interessi mediante il dispositivo della sentenza, non già mediante la motivazione.

Anche l'analogia con le norme regolanti l'allineamento delle case invocata dall'interveniente, è un paragone calzante poiché dal dispositivo della sentenza emana direttamente un'efficacia che definisce la situazione giuridica.

Più particolarmente, la nostra problematica può trarre lumi dal diritto tedesco che prevede un istituto avente analoghe funzioni e che si può assimilare all'intervento «jussu judicis». Un simile atto (paragrafo 65 della Verwaltungsgerichtsordnung) presuppone la lesione dell'interesse giuridico del soggetto che dev'essere chiamato in causa, in altre parole una lesione tramite il prevedibile dispositivo e non tramite la motivazione, che non passa in giudicato. In varie decisioni di tribunali amministrativi superiori è stato espressamente sottolineato che non è ammessa la chiamata in giudizio qualora si tratti di una questione solo occasionalmente risolta nella motivazione, per quanto importante essa sia. (Tribunale amministrativo di Friburgo — Die öffentliche Verwaltung 1955, pag. 87).

Giudico vani i tentativi fatti dalla ricorrente e dall'interveniente per dimostrare la necessità di ammettere nel diritto comunitario un principio diverso. La mia affermazione non riguarda tanto la loro tesi secondo cui gli effetti mediati della sentenza ed i suoi riflessi sono sufficienti a giustificare un interesse all'intervento, poiché siffatte conseguenze possono essere attribuite al dispositivo stesso. Si tratta piuttosto di due altri punti : in primo luogo l'idea di servirsi dei fondamenti della limitazione del diritto di ricorso alfine di vagliare l'interesse all'intervento; in secondo luogo la tesi secondo la quale nel diritto comunitario l'efficacia di precedente della motivazione si dovrebbe valutare diversamente, sotto il profilo dell'istanza d'intervento, da quanto non si faccia nel diritto pubblico nazionale.

Sulla prima questione mi rifarò semplicemente alla prassi del diritto amministrativo italiano ( 6 ) per il quale l'intervento è escluso qualora sia possibile un ricorso autonomo.

Per quanto riguarda l'efficacia di precedente della motivazione delle nostre sentenze, non mi pare che essa sia maggiore di quella delle sentenze emanate dai tribunali amministrativi nazionali. Tale considerazione ha valore illimitato anche per le sentenze sulla perequazione del rottame, vale a dire — come sostiene la ricorrente — statuenti sulla «fattispecie storica» che accomuna particolarmente le sorti dell'interveniente a quelle della ricorrente. Dalla sopramenzionata sentenza 49-59 non mi è possibile desumere una massima diversa. Se ivi si afferma che la Corte, in occasione di una precedente controversia, ha fissato principi vincolanti per l'Alta Autorità, non vi si postula certo la «efficacia normativa»della sentenza nel suo complesso — come l'ha chiamata l'interveniente — vale a dire il divieto categorico per gli altri partecipanti alla perequazione del rottame di rimettere in discussione, con un'impugnazione autonoma, i principi posti dalla Corte nella motivazione. Contro la tesi qui combattuta si potrebbe ainzi citare la seconda sentenza Tariefcommissie (cause riunite 28-30-62) nella quale viene esaminata l'efficacia dell'interpretazione ai sensi dell'articolo 177 del Trattato C.E.E., cioè di una pronunzia cui sarebbe semmai molto più logico riconoscere efficacia di precedente. La sentenza 49-59 si è limitata ad affermare che l'Alta Autorità doveva applicare i principi ivi esposti, nei confronti del ricorrente in ossequio al giudicato e nei confronti degli altri partecipanti alla perequazione in base al principio della eguaglianza di trattamento, principio che in diritto pubblico ha valore generale. Quest'ultimo però non è a mio avviso sufficiente a far ritenere ammissibile l'estensione del diritto d'intervento auspicata dall'interveniente. A questo proposito mi rifaccio ad un caso, tratto dal diritto belga, in cui l'intervento non fu ammesso poiché si fondava solo sull'asserto che la causa verteva su una situazione uguale a quella in cui si trovava l'interveniente (cfr. Dumont, loc. cit.).

Ai sensi dell'articolo 34 e sulla scorta degli esempi di diritto nazionale, resta quindi fermo che dinanzi alla nostra Corte l'intervento è ammesso solo qualora l'interveniente abbia motivo di temere che la pronunzia della Corte, quale essa è formulata nel dispositivo, leda i suoi interessi.

Unicamente usando tale metro si può statuire adeguatamente sull'istanza d'intervento. L'esito della controversia non presenta altre alternative possibili: vittoria dell'attore o del convenuto.

Solo prendendo in considerazione il numero limitato delle possibili soluzioni della controversia potremo stabilire in maniera attendibile se siano in gioco interessi dell'interveniente degni di tutela. Diversa si presenterebbe invece la questione se gli argomenti dedotti da una parte fornissero un criterio per giudicare dell'ammissibilità dell'intervento. Il riconoscimento di un interesse all'intervento giuridicamente protetto presupporrebbe nella fattispecie un giudizio circa l'importanza ai fini della decisione del mezzo di cui trattasi, giacché di fronte ad una pluralità di mezzi di ricorso è indubbiamente possibile che il giudice fondi il proprio convincimento soltanto su uno o più di essi, senza esaminare gli altri. Il giudizio sull'importanza ai fini della decisione delle varie questioni controverse andrebbe però sicuramente al di là dei limiti della procedura d'intervento.

Ne deriva dunque che il punto di vista giuridico dell'Alta Autorità sull'interpretazione dell'articolo 34 è quello giusto.

Ergo, concludo per la reiezione dell'istanza d'intervento della Klöckner-Werke AG, che riguarda un solo mezzo di ricorso, e per la condanna dell'interveniente alle spese.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Busmann : Hoofdstukken van Burgerlijke Rechtsvordering 1955, pag. 326 e seguenti.

( 3 ) D'Alessio : Diritto amministrativo italiano1949, Vol. II, p. 497 e seguenti.

( 4 ) Dumont : L'intervention volontaire dans le recours pour excès de pouvoir, Recueil de Jurisprudence du Droit administratif et du Conseil d'État 1959, pag. 12 e seguenti.

( 5 ) C.E. 3 novembre 1871; C.E. 5 luglio 1916, Pasicrisie X 190.

( 6 ) D'Alessio, op. cit.