Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 18 maggio 2000. - Regno del Belgio contro Commissione delle Comunità europee. - FEAOG - Liquidazione dei conti - Esercizi 1992 e 1993 - Cereali e carne bovina. - Causa C-242/97.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-03421



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1 Agricoltura - FEAOG - Liquidazione dei conti - Rifiuto di prendere a carico spese dovute a irregolarità nell'applicazione della normativa comunitaria - Contestazione da parte dello Stato membro interessato - Onere della prova

[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70]

2 Agricoltura - Organizzazione comune dei mercati - Restituzioni all'esportazione - Prodotti posti in regime di prefinanziamento - Sostituzione mediante prodotti equivalenti - Presupposti - Prodotti che si trovano nella stessa fase del processo di trasformazione

[Regolamento (CEE) della Commissione n. 3665/87, art. 27, n. 3]

3 Agricoltura - Organizzazione comune dei mercati - Restituzioni all'esportazione - Prodotti posti in regime di prefinanziamento - Controllo doganale permanente a decorrere dalla data di accettazione della dichiarazione di pagamento

(Regolamento della Commissione n. 3665/87, art. 26, n. 1)

4 Atti delle istituzioni - Motivazione - Obbligo - Portata - Decisione relativa alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG

[Trattato CE, art. 190 (divenuto art. 253 CE)]

5 Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Principi - Obblighi degli Stati membri - Adozione di misure di sorveglianza e di controllo - Accertamento di carenze nel sistema di controllo attuato da uno Stato membro - Rettifica forfettaria del 10% delle spese - Ammissibilità - Presupposti - Indagini sufficientemente rappresentative dell'insieme del sistema

(Regolamento del Consiglio n. 729/70, art. 8, n. 1)

6 Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Principi - Rifiuto di prendere a carico spese irregolari - Accertamento di carenze nel sistema di controllo attuato da uno Stato membro - Rettifica forfettaria del 10% delle spese - Ammissibilità - Presupposti - Carenze riguardanti elementi fondamentali del sistema ed esistenza di un rischio di perdite elevate per il FEAOG

(Regolamento del Consiglio n. 729/70)

7 Agricoltura - FEAOG - Liquidazione dei conti - Elaborazione delle decisioni - Principio della parità di trattamento

Massima

1 Quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato. La Commissione non è obbligata a dimostrare in modo esauriente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali cifre. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione. In caso di contestazione, incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli e, una volta provata, spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne. (v. punti 33-34)

2 Ai sensi dell'art. 27, n. 3, del regolamento n. 3665/87, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli, i prodotti di base posti in regime di prefinanziamento previsto dal regolamento n. 565/80, relativo al pagamento anticipato delle restituzioni in questione, possono essere sostituiti da prodotti equivalenti, che rientrano nella stessa voce della nomenclatura combinata e che presentano la stessa qualità commerciale e le stesse caratteristiche tecniche corrispondenti alle condizioni richieste per la concessione della restituzione all'esportazione. Ne deriva che solo prodotti che nel processo di trasformazione si collocano nella stessa fase dei prodotti di base si possono considerare come aventi la stessa qualità commerciale e le stesse caratteristiche tecniche di questi ultimi. (v. punti 79-80)

3 Dall'art. 26, n. 1, del regolamento n. 3665/87 risulta che i prodotti o le merci posti in regime comunitario di prefinanziamento sono collocati sotto controllo doganale a decorrere dall'accettazione della dichiarazione di pagamento e fino al momento in cui lasciano il territorio doganale della Comunità o raggiungono una destinazione prevista. Ne deriva che le autorità doganali devono essere informate permanentemente circa i quantitativi di merce depositata al fine di escludere che merci inesistenti possano essere dichiarate e di mettere così in evidenza un'eventuale frode fin dalla fase della dichiarazione. (v. punti 84-85)

4 Nel particolare contesto dell'elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG, la motivazione di una decisione che rifiuti la presa a carico da parte di quest'ultimo di parte delle spese dichiarate dev'essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l'importo controverso. (v. punto 95)

5 Il procedimento di liquidazione dei conti del FEAOG ha come oggetto di assicurarsi che i finanziamenti messi a disposizione degli Stati membri siano stati utilizzati nel rispetto delle regole comunitarie vigenti nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, che costituisce, in tale settore, un'espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato (divenuto art. 10 CE), impone agli Stati membri l'obbligo di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG.

Carenze nel sistema di controllo attuato da uno Stato membro, constatate dalla Commissione in seguito a controlli effettuati in uffici doganali e in imprese rappresentativi dell'insieme del sistema, sono sufficienti a giustificare l'applicazione di una rettifica forfettaria del 10% delle spese. Peraltro, la relazione Belle della Commissione, che fissa le linee direttrici da seguire per l'applicazione delle rettifiche finanziarie nei confronti degli Stati membri, non vieta l'applicazione di una rettifica forfettaria ad una voce di bilancio diversa da quella le cui spese sono state controllate dalla Commissione, laddove le due voci rientrano nello stesso settore. (v. punti 102-103, 106, 113)

6 Nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, la Commissione può rifiutare la presa a carico da parte di quest'ultimo di tutte le spese sostenute da uno Stato membro, se constata che in tale Stato non vi sono meccanismi di controllo sufficienti. Al riguardo, allorché, da un lato, le carenze constatate nel sistema di controllo attuato da uno Stato membro si riferiscono ad elementi fondamentali del detto sistema ed all'esecuzione di controlli che svolgono un ruolo essenziale per garantire la regolarità delle spese e, dall'altro, la Commissione può dimostrare, data l'ampiezza delle carenze constatate, l'esistenza di un rischio corrispondente di perdite elevate per il FEAOG, essa può legittimamente ritenere che vi sia un rischio importante tale da giustificare una rettifica forfettaria del 10% delle spese. (v. punti 122, 125-126)

7 Nell'ambito dell'elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti del FEAOG, il caso di ciascuno Stato membro dev'essere valutato separatamente al fine di constatare se uno Stato, nella realizzazione delle operazioni finanziate dal FEAOG, abbia rispettato o meno i requisiti derivanti dal diritto comunitario e, se non lo ha fatto, in quale misura. Uno Stato membro può far valere la violazione del principio della parità di trattamento solo non nei limiti in cui i casi fatti valere sono quanto meno comparabili, in considerazione di tutti gli elementi che li caratterizzano, tra i quali figurano in particolare il periodo durante il quale le spese sono state effettuate, i settori interessati e la natura delle irregolarità addebitate. Infatti può esservi discriminazione vietata solo nel caso in cui situazioni analoghe sono trattate in modo diverso, salvo che tale differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata. (v. punti 129-131)

Parti

Nella causa C-242/97,

Regno del Belgio, rappresentato dal signor Jan Devadder, direttore amministrativo presso il Ministero degli Affari esteri, del Commercio estero e della Cooperazione allo sviluppo, in qualità di agente, assistito dall'avv. H. Gilliams, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata del Belgio, 4, rue des Girondins,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Hubert van Vliet, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

" avente ad oggetto l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 139, pag. 30), in quanto essa esclude dal finanziamento comunitario talune spese per un importo di BEF 413 309 611 sostenute nello Stato membro ricorrente nell'ambito del pagamento anticipato di restituzioni all'esportazione,

LA CORTE

(Sesta Sezione),

composta dai signori R. Schintgen, presidente della Seconda Sezione, facente funzione di presidente della Sesta Sezione, P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch, H. Ragnemalm e V. Skouris (relatore), giudici,

avvocato generale: S. Alber

cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto

vista la relazione d'udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 9 settembre 1999,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 21 ottobre 1999,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 3 luglio 1997, il Regno del Belgio ha chiesto, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese per l'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», in quanto esclude dal finanziamento comunitario talune spese per un importo di BEF 413 309 611 sostenute nello Stato membro ricorrente nell'ambito del pagamento anticipato di restituzioni all'esportazione.

2 Tale importo corrisponde ad una rettifica forfettaria del 10% del totale delle spese sostenute dal Regno del Belgio nel corso dell'esercizio 1993 nell'ambito del prefinanziamento delle restituzioni all'esportazione per i settori della carne bovina e dei cereali.

Contesto normativo

3 Ai sensi degli artt. 1, n. 2, lett. a), e 2, n. 1, del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), la sezione «garanzia» del FEAOG finanzia le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi allorché sono concesse secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.

4 In base all'art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 729/70:

«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:

- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,

- prevenire e perseguire le irregolarità,

- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze».

5 Dall'art. 8, n. 2, dello stesso regolamento risulta che le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri non sono sopportate dalle Comunità.

6 L'art. 4, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1980, n. 565, relativo al pagamento anticipato delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 62, pag. 5), stabilisce:

«A richiesta dell'interessato, viene pagato un importo pari alla restituzione all'esportazione non appena i prodotti di base sono posti sotto controllo doganale che garantisca che i prodotti trasformati o le merci saranno esportati entro un determinato termine» (regime detto di «prefinanziamento-trasformazione»).

7 L'art. 5, n. 1, del regolamento n. 565/80 precisa che, «a richiesta dell'interessato, viene pagato un importo pari alla restituzione all'esportazione non appena i prodotti o le merci siano sottoposti al regime di deposito doganale o di zona franca ai fini della loro esportazione entro un determinato termine» (regime detto di «prefinanziamento-deposito»).

8 Le regole specifiche che si applicano al regime comunitario del prefinanziamento sono fissate dal capitolo terzo del titolo secondo del regolamento della Commissione del 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1).

9 In conformità all'art. 25 del regolamento n. 3665/87, quando l'operatore manifesta il proprio intento di esportare i prodotti o le merci dopo trasformazione o immagazzinaggio e di fruire di una restituzione, in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 4 o 5 del regolamento n. 565/80, per poter beneficiare del regime suddetto, egli deve presentare alle autorità doganali competenti una dichiarazione, in appresso denominata «dichiarazione di pagamento», nella quale figurano tutti i dati necessari per la determinazione della restituzione.

10 Per quanto riguarda i prodotti trasformati o le merci ottenute da prodotti di base, l'art. 27, n. 1, del regolamento n. 3665/87 prevede che si prendano in considerazione, per calcolare la restituzione, i risultati dell'esame della dichiarazione di pagamento, congiunto eventualmente all'esame dei prodotti di base.

11 Ai sensi dell'art. 27, n. 3, del regolamento n. 3665/87, i prodotti di base collocati sotto il regime di prefinanziamento-trasformazione devono far parte, in tutto o parzialmente, dei prodotti trasformati o delle merci esportate. In applicazione della regola dell'equivalenza, prevista da questa stessa disposizione, i prodotti di base possono, se le autorità lo consentono, «essere sostituiti da prodotti equivalenti, classificati nella stessa sottovoce della nomenclatura combinata, della stessa qualità commerciale e con le stesse caratteristiche tecniche e in possesso dei requisiti posti per la concessione della restituzione all'esportazione».

12 Ai sensi dell'art. 27, n. 5, primo comma, del regolamento n. 3665/87, il periodo durante il quale i prodotti di base possono rimanere sotto controllo doganale al fine della loro trasformazione è di sei mesi a decorrere dalla data di accettazione della dichiarazione di pagamento.

13 Il regolamento (CEE) della Commissione 7 gennaio 1982, n. 32, che stabilisce le condizioni per la concessione di restituzioni particolari all'esportazione nel settore delle carni bovine (GU L 4, pag. 11), prevede la possibilità di concedere restituzioni maggiorate per l'esportazione di taluni prodotti del settore delle carne bovina.

14 Il regolamento (CEE) della Commissione 20 luglio 1982, n. 1964, che stabilisce le condizioni per la concessione di restituzioni particolari alle esportazioni per talune carni bovine dissossate (GU L 212, pag. 48), precisa che i pezzi disossati provenienti da quarti posteriori freschi o refrigerati di bovini adulti maschi, imballati separatamente, possono beneficiare di restituzioni particolari all'esportazione.

15 L'art. 8, primo comma, del regolamento n. 1964/82 prevede che gli Stati membri «adottano i provvedimenti necessari per escludere qualsiasi possibilità di sostituzione dei prodotti in questione, in particolare mediante individuazione di ciascun pezzo», mentre l'art. 8, terzo comma, dello stesso regolamento precisa che «i sacchi, i cartoni o gli altri imballaggi contenenti i pezzi disossati vengono sigillati o piombati dalle autorità competenti e recano indicazioni che consentano di identificare le carni disossate, in particolare il peso netto, il tipo e il numero dei pezzi, nonché un numero di serie».

16 Il regolamento (CEE) del Consiglio 12 febbraio 1990, n. 386, relativo al controllo al momento dell'esportazione dei prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione o di altri importi (GU L 42, pag. 6), fissa talune modalità generali per il controllo della realtà e della regolarità delle operazioni che danno diritto al pagamento delle restituzioni e di qualsiasi altro importo connesso alle operazioni di esportazione.

17 In base al suo art. 3, il controllo fisico delle merci all'atto dell'adempimento delle formalità doganali di esportazione deve essere effettuato per sondaggio ed in modo frequente ed improvviso e riguardare almeno una selezione rappresentativa del 5% delle dichiarazioni di esportazione oggetto di una domanda che dà diritto al pagamento delle restituzioni e di tutti gli altri importi collegati alle operazioni di esportazione.

18 Ai sensi dell'art. 5, n. 1, lett. a), del regolamento (CEE) della Commissione 17 luglio 1990, n. 2030, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 386/90 per quanto riguarda il controllo fisico, al momento dell'esportazione, di prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione o di altri importi (GU L 186, pag. 6), il controllo fisico è effettuato nel periodo compreso tra il deposito della dichiarazione d'esportazione e il momento del rilascio dell'autorizzazione ad esportare le merci. In base all'art. 6 del regolamento n. 2030/90, in caso di pagamento anticipato della restituzione nell'ambito del regime di prefinanziamento-trasformazione o del regime di prefinanziamento-deposito, il controllo fisico effettuato durante l'immagazzinaggio e, se del caso, al momento della trasformazione può essere preso in considerazione per il calcolo dell'aliquota minima di controllo previsto dall'art. 3 del regolamento n. 386/90. Questa possibilità è sottoposta alle condizioni che il controllo fisico effettuato nella fase di prefinanziamento risponda agli stessi criteri di intensità del controllo effettuato normalmente all'atto dell'esportazione e che i prodotti che hanno costituito oggetto del controllo fisico anteriore siano identici a quelli che costituiscono oggetto della dichiarazione di esportazione.

Esame delle rettifiche (rapporto Belle)

19 Il rapporto Belle della Commissione fissa le linee direttrici da seguire allorché devono essere applicate rettifiche finanziarie nei confronti di uno Stato membro.

20 Questo rapporto prevede, per i casi difficili, il metodo dell'aliquota forfettaria:

«Di fronte alla crescente diffusione della revisione dei sistemi il FEAOG ha fatto sempre più ricorso alla valutazione dei rischi dovuti all'insufficienza dei sistemi. La natura stessa dei controlli a posteriori impedisce quasi sempre di accertare, al momento del controllo, se una richiesta fosse giustificata all'atto del pagamento. (...) La perdita per le casse comunitarie deve essere determinata mediante una valutazione dei rischi derivanti dall'insufficienza dei controlli, insufficienza che può riguardare sia la natura o la qualità che la quantità dei controlli effettuati (...)».

21 Il rapporto Belle propone tre categorie di rettifiche fisse:

«A. Il 2% della spesa, nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore;

B. il 5% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo;

C. il 10% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto».

22 Le linee direttrici di tale rapporto prevedono anche che, in caso di dubbi sulla rettifica da applicare, si possa tener conto dei seguenti fattori attenuanti:

«- le autorità nazionali hanno preso misure efficaci per rimediare alle insufficienze non appena queste sono emerse?

- le insufficienze erano dovute a difficoltà di interpretazione dei testi comunitari?».

23 In seguito al rapporto Belle, l'art. 5, n. 2, del regolamento n. 729/70 è stato modificato dal regolamento del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1), e così formulato:

«La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo:

(...)

c) decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli artt. 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.

Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tendano di raggiungere un accordo sulla soluzione da individuare.

In difetto di accordo lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l'esame prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.

La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che né deriva per la Comunità.

(...)».

Procedimento di liquidazione dell'esercizio 1993

24 I servizi di controllo del FEAOG hanno proceduto a verifiche concernenti le regolamentazioni e procedure in materia di prefinanziamento delle restituzioni alle esportazioni applicate da taluni Stati membri nel corso degli esercizi finanziari 1993 e 1994. Nel settembre e nel novembre 1994 sono stati controllati, in Belgio, gli uffici doganali di Lovanio, Alost, Beauraing e Termonde.

25 Dopo uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e le autorità belghe sul risultato di questi controlli, la Commissione, con lettere dell'8 e 19 luglio 1996, ha notificato alle autorità belghe le conclusioni finali della sua indagine sul sistema belga di controllo.

26 In data 1_ ottobre 1996 il governo belga ha presentato domanda di conciliazione, in conformità alla decisione della Commissione 1_ luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 182, pag. 45). L'Organo di conciliazione ha adottato la sua relazione finale il 13 febbraio 1997.

27 Il 31 dicembre 1996 la Commissione ha adottato un progetto di relazione di sintesi. Il 3 marzo 1997 la relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», a titolo dell'esercizio 1993 (in prosieguo: la «relazione di sintesi») è stata discussa nell'ambito del comitato del FEAOG.

28 La decisione impugnata è stata adottata il 23 aprile 1997 sulla base della relazione di sintesi.

Sul primo motivo

29 Col primo motivo il governo belga fa valere che la decisione impugnata è stata adottata in violazione dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 729/70 nella sua versione risultante dal regolamento n. 1287/95, del principio di leale cooperazione di cui all'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), del principio di diligenza, nonché dell'obbligo di motivazione previsto dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).

30 Esso sostiene che la procedura d'adozione della decisione impugnata è stata viziata in quanto, da un lato, la Commissione non ha esaminato gli elementi presentati dalle autorità belghe prima di adottare le conclusioni finali della sua indagine sul sistema belga di controllo e, dall'altro, ha ritenuto una semplice formalità la procedura di conciliazione, avviata dal governo belga. La Commissione non avrebbe esaminato seriamente le osservazioni e gli elementi presentati dal governo belga e non avrebbe neanche atteso la relazione finale dell'organo di conciliazione prima di adottare, il 31 dicembre 1996, il progetto di relazione di sintesi.

31 Ne deriverebbe che la relazione di sintesi contiene un numero rilevante di inesattezze che avrebbero dovuto essere evitate. Più precisamente, il governo belga contesta l'esattezza delle constatazioni o dell'analisi della Commissione su undici punti per quanto riguarda il settore della carne bovina, e su quattro punti per quanto riguarda il settore dei cereali.

32 In via preliminare occorre ricordare che il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.

33 Occorre sottolineare al riguardo che, secondo una giurisprudenza consolidata, allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione (v. sentenze 24 marzo 1988, causa 347/85, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. 1749, punto 14, e 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5611, punto 16). La Commissione non è obbligata a dimostrare l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali.

34 Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione (sentenze 10 novembre 1996, Paesi Bassi/Commissione, citata, punto 17, e 18 marzo 1999, causa C-59/97, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1683, punto 55). In caso di contestazione, incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli e, una volta provata, spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne (sentenze 19 febbraio 1991, causa C-281/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-347, punto 19; 10 novembre 1993, Paesi Bassi/Commissione, citata, punto 18, e 18 marzo 1999, Italia/Commissione, citata, punto 55).

35 Alla luce di queste considerazioni occorre esaminare gli elementi di prova forniti dal governo belga circa le constatazioni su cui la Commissione ha basato la decisione impugnata.

Sugli asseriti errori nella relazione di sintesi

Per quanto riguarda il settore della carne bovina

36 Per quanto riguarda il settore della carne bovina il governo belga contesta innanzi tutto l'affermazione della Commissione secondo cui il deposito della ditta Sivafrost, a Termonde, in cui le merci in regime di prefinanziamento-deposito sono immagazzinate, sarebbe aperto ogni mattina e chiuso ogni sera da un dipendente delle dogane e lasciato senza sorveglianza nell'intervallo. Esso afferma che il deposito viene aperto da un dipendente delle dogane solo al momento dell'entrata e dell'uscita delle merci immagazzinate e viene chiuso da questo dipendente una volta che l'operazione alla quale egli assiste è completata.

37 Come risulta dalla lettera 22 maggio 1995 indirizzata dalle autorità belghe alla Commissione, lo scambio di corrispondenza tra le autorità belghe e la Commissione che ha preceduto l'adozione da parte di quest'ultima della decisione impugnata non dimostra che il deposito Sivafrost è aperto unicamente per le necessità dell'entrata e dell'uscita della merce immagazzinata e subito chiuso. Di conseguenza il governo belga non ha potuto fornire la prova del carattere erroneo delle constatazioni della Commissione secondo cui il deposito è aperto la mattina per essere chiuso solo la sera.

38 Ne deriva che l'argomento dedotto dal governo belga non è tale da confutare l'obiezione della Commissione.

39 In secondo luogo, il governo belga contesta l'affermazione della Commissione secondo cui vi era una mancanza di personale e di materiale di base presso l'ufficio doganale di Termonde. Innanzi tutto, pur ammettendo l'assenza in tale ufficio doganale di bilance sufficientemente precise per pesare le scatole di 20 kg, esso ritiene che ciò sia senza incidenza in quanto il 90% della carne esportata per il tramite di questo ufficio viene innanzi tutto immagazzinato in regime di prefinanziamento-deposito nei magazzini Sivafrost e Vandenavenne che, a loro volta, contengono bilance appropriate per procedere ai controlli prescritti all'entrata e all'uscita dal magazzino. Inoltre, per quanto riguarda il fatto che l'ufficio doganale di Termonde non disponeva di un'autovettura di servizio, il che avrebbe limitato le possibilità di controllo senza preavviso, esso afferma che il controllore che decide di procedere ad un controllo fisico accompagna il camion dell'ufficio doganale fino al deposito; il trasportatore non sarebbe mai quindi in grado di sapere se il controllore l'accompagnerà o meno per un controllo fisico. Infine, il governo belga afferma che l'ufficio doganale di Termonde disponeva di tre dipendenti incaricati dei controlli, che avevano il combito di adempiere le formalità amministrative, e di un controllore incaricato esclusivamente dell'esercizio di controlli fisici, il che sarebbe sufficiente per controllare i magazzini Sivafrost e Vandenavenne.

40 A tal riguardo occorre rilevare innanzi tutto che il governo belga non contesta il fatto che l'ufficio doganale di Termonde non possieda una bilancia adeguata per procedere ad un controllo del peso delle scatole di 20 kg. Ne deriva che i controlli fisici previsti all'art. 3, nn. 1 e 2, del regolamento n. 386/90 non possono essere efficacemente effettuati. La pesatura del 90% della carne in una fase precedente non potrebbe colmare questa lacuna nel sistema di controllo, dato che consente che una quantità di carne messa in regime di prefinanziamento deposito non sia mai pesata dalla dogana.

41 Inoltre, è anche pacifico che, data l'assenza di un'auto di servizio, il controllore era in grado di effettuare un controllo fisico solo prendendo previamente contatto o con il responsabile del deposito o con l'impresa da controllare. Il governo belga non perviene quindi a dimostrare che, per le merci collocate nel deposito, i controlli fisici senza preavviso richiesti dall'art. 3 del regolamento n. 386/90 erano a queste condizioni possibili.

42 Infine, per quanto riguarda l'affermazione del governo belga secondo cui, oltre al controllore, tre dipendenti erano incaricati del controllo nell'ufficio doganale di Termonde, poiché questi elementi sono stati fatti valere da tali autorità belghe solo dopo l'adozione della decisione impugnata, la motivazione di questa decisione non può essere esaminata alla loro luce.

43 Ne deriva che quest'affermazione non può essere accolta.

44 In terzo luogo, per quanto riguarda le constatazioni della Commissione secondo cui le autorità doganali si basavano unicamente, all'atto dei loro controlli, su un elenco redatto dall'operatore interessato stesso e in cui risultava il numero di scatole ed il loro peso, in quanto la dichiarazione di esportazione o la dichiarazione di pagamento venivano effettuate solo successivamente, il governo belga afferma che questo modo di procedere è stato constatato dalla Commissione solo presso l'ufficio doganale di Beauraing, che esso non comportava alcun rischio di debito di pagamento e che è stato immediatamente modificato dopo la sua denuncia alle autorità belghe. A suo parere, un controllore dell'ufficio doganale di Beauraing era sempre presente all'entrata della merce nel deposito e controllava sistematicamente il peso della merce consegnata, il che consentiva di scoprire ogni eventuale discordanza tra l'elenco redatto dal negoziante ed il peso al momento della pesatura. Pertanto, la procedura applicata a Beauraing non avrebbe pregiudicato l'efficacia dei controlli, anche se la dichiarazione di pagamento veniva effettuata solo successivamente, tanto più che questa procedura garantiva il controllo fisico di molto più del 5% della merce interessata. Inoltre, poiché la carne immagazzinata era stata sistematicamente assoggettata ad un controllo veterinario preliminare, i controlli doganali avrebbero offerto una certezza complementare, in modo che la Commissione non avrebbe potuto dimostrare l'esistenza di un vero e proprio rischio di frode.

45 Occorre rilevare innanzi tutto che, come risulta dalla lettera 22 maggio 1995 indirizzata dalle autorità belghe alla Commissione, l'ufficio doganale di Beauraing non procedeva da alcun controllo completo del peso mediante pesatura. Inoltre, come il governo belga ha ammesso, la verifica degli elenchi di peso redatti dall'imprenditore poteva anche essere effettuata prima della consegna della dichiarazione dell'esportazione, mentre l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2030/90 richiede che il controllo fisico sia effettuato dopo la presentazione di tale dichiarazione. Alla luce di queste considerazioni, non si può sostenere che le autorità belghe abbiano proceduto a controlli fisici conformi al diritto comunitario.

46 In relazione a questa constatazione, è indifferente che i controlli effettuati dalle autorità belghe abbiano riguardato, come sostiene il governo belga, più del 5% della merce interessata.

47 Per il resto il governo belga non dimostra che, in mancanza di un controllo fisico valido, la possibilità di sostituzione della merce fatta valere dalla Commissione non sussisteva.

48 In quarto luogo, il governo belga contesta le indicazioni della relazione di sintesi secondo cui è possibile, nei depositi che facevano parte dell'ufficio doganale di Termonde, staccare le etichette di diverse scatole contenenti quarti posteriori di manzo e successivamente rimetterle senza danneggiarle. Pur ammettendo che è stato possibile agli ispettori della Commissione staccare e ricollocare etichette senza danneggiarle, il governo belga ritiene che questa manipolazione sia avvenuta su un campione non rappresentativo e che, tenuto conto della sua difficoltà e del tempo che essa richiede, sia impossibile, in pratica, sostituire la carne immagazzinata in un deposito doganale con un'altra. Pertanto la Commissione non avrebbe dimostrato che le sigillature praticate in Belgio comportassero un rischio considerevole di pagamenti indebiti.

49 Occorre osservare che è pacifico che, all'epoca del controllo, era possibile aprire scatole di carne bovina a restituzione elevata senza danneggiare la sigillatura. Poiché le dichiarazioni del governo belga non rimettono affatto in discussione le constatazioni della Commissione a tal riguardo, occorre respingere l'argomento dedotto dal governo belga.

50 In quinto luogo, il governo belga afferma che la Commissione si è sbagliata sostenendo che una parte della carne controllata a Termonde fosse carne di vacca, mentre si trattava di carne di manzo, cosa confermata da analisi di ADN.

51 Nel corso della fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte, la Commissione ha abbandonato questa affermazione contenuta nell'allegato II della sua relazione di sintesi; essa ha anche dichiarato che la decisione impugnata non era basata su questa affermazione.

52 Poiché il governo belga non ha sostenuto che l'affermazione abbandonata era all'origine di una determinata rettifica nella decisione impugnata, il suo argomento, su tale punto, benché fondato in fatto, è inoperante.

53 In sesto luogo, il governo belga nega che il solo motivo di identificazione delle diverse scatole immagazzinate nel deposito Sivafrost fosse un foglio di carta fissato ad una paletta recante l'indicazione dei numeri delle dichiarazioni di pagamento e che fosse pertanto possibile sostituire le scatole immagazzinate sul posto in questo deposito. Esso afferma che le scatole immagazzinate sul posto erano provviste di etichette da cui risultava la natura, il peso e il numero della merce. Del resto, il deposito Sivafrost avrebbe utilizzato fin dal 1994 elenchi di merce depositata contenenti gli stessi dati delle etichette, il che avrebbe consentito di controllare se le scatole avessero lasciato il deposito.

54 Occorre rilevare che il governo belga non è pervenuto a dimostrare che le constatazioni su cui la decisione della Commissione è basata erano inesatte. In particolare, poiché il governo belga non ha asserito di aver applicato il sistema di redazione di elenchi dettagliati di merce immagazzinata durante l'esercizio 1993, periodo di cui si riferisce la liquidazione dei conti, esso non ha confutato la censura della Commissione relativa all'identificazione insufficiente delle palette.

55 Questo argomento del governo belga non può quindi essere accolto.

56 In settimo luogo, il governo belga afferma che i veterinari erano sempre presenti all'atto del disossamento nonché all'atto della pesatura dopo il disossamento dei prodotti, di modo che la censura della Commissione, secondo cui questi ultimi non effettuavano in maniera sufficientemente approfondita i controlli di peso imposti dal regolamento n. 1964/82, non è fondata.

57 Occorre respingere questo argomento del governo belga. Per quanto riguarda il controllo del peso dei quarti posteriori di manzo disossati, la sola presenza di un veterinario nella sala di disossamento per verificare l'operazione di pesatura automatica non soddisfa i requisiti del regolamento n. 1964/82. Infatti, in quanto, in base all'art. 4 di questo regolamento, le autorità competenti dovevano apporre il loro visto sull'«attestazione carne disossata» la quale deve, in base all'art. 5, n. 3, dello stesso regolamento, menzionare il quantitativo totale di carne proveniente dal disossamento, queste autorità devono assicurarsi del peso dei quarti posteriori disossati, il che comporta che devono procedere essi stessi alla loro pesatura, al fine di prevenire il rischio evidente di frode che risulterebbe da una pesatura effettuata da altri. Ne deriva che il governo belga non ha potuto dimostrare sufficientemente che le conclusioni che la Commissione ha tratto dalle sue constatazioni concernenti il rischio di frode erano erronee.

58 In ottavo luogo, il governo belga critica l'affermazione della Commissione secondo cui i controlli fisici effettuati nella fase di prefinanziamento negli uffici doganali di Beauraing e di Termonde non soddisfacevano i requisiti previsti all'art. 6 del regolamento n. 2030/90. Esso afferma che questi controlli, che riguardano il peso e la sigillatura delle scatole, sono approfonditi come quelli effettuati nella fase dell'esportazione e sono conformi alle condizioni indicate nei regolamenti nn. 386/90 e 2030/90.

59 A tal riguardo si deve ritenere che il governo belga non sia pervenuto a confutare le constatazioni della Commissione circa l'insufficienza del controllo effettuato nel periodo di immagazzinaggio. Da un lato, come risulta dal punto 40 della presente sentenza, all'ufficio di Termonde il peso delle merci non era sufficientemente controllato né alla loro entrata né alla loro uscita dal deposito. Risulta inoltre dal punto 49 della presente sentenza che i controlli relativi alla sigillatura delle scatole erano, presso questo ufficio doganale, anch'essi insufficienti, e dai punti 54-57 che talune carenze rendevano ivi possibile una sostituzione della merce. D'altra parte, come risulta dai punti 45-47 della presente sentenza, i controlli effettuati presso l'ufficio doganale di Beauraing non escludevano un rischio di sostituzione, di modo che questi ultimi non potevano essere considerati come controlli fisici ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 2030/90.

60 Alla luce di queste considerazioni si deve ammettere che i controlli effettuati nell'ambito del regime comunitario di prefinanziamento da parte degli uffici doganali di Beauraing e di Termonde non presentavano l'intensità richiesta dall'art. 6 del regolamento n. 2030/90.

61 Pertanto, l'affermazione contraria del governo belga deve essere respinta.

62 In nono luogo, il governo belga riconosce che, contrariamente a quanto stabilito dall'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1964/82, il peso dei quarti posteriori di manzo prima del disossamento non era determinato dalle autorità nazionali mediante pesatura, ma era calcolato applicando un coefficiente di rendimento al peso dei quarti dopo il disossamento. Esso contesta tuttavia le conclusioni tratte dalla Commissione dalle sue constatazioni in quanto questa prassi è stata osservata da una sola impresa che rientra nella competenza dell'ufficio doganale di Beauraing e che questo modo di determinazione del peso prima del disossamento non inciderebbe sull'importo delle restituzioni alla fine pagate, in quanto queste ultime sono calcolate in funzione del peso netto della carne disossata, il quale era misurato mediante una pesatura automatica. Esso fa valere infine che l'attestazione del peso è facoltativa, il che dimostra che la Commissione non attribuisce importanza a questo dato.

63 A tal riguardo, occorre rilevare che è pacifico che il peso prima del disossamento della carne di cui trattasi non era constatato dalle autorità competenti come richiede l'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1964/82, ma era unicamente stimato con l'ausilio di un coefficiente applicato al peso dopo la disossatura, menzionato nell'attestato previsto dal regolamento n. 1964/82. Inoltre, il governo belga non potrebbe sostenere utilmente che le restituzioni sono calcolate in funzione del peso netto della carne disossata, poiché, com'è stato constatato al punto 57 della presente sentenza, quest'ultimo non è stato nemmeno adeguatamente constatato.

64 Per quanto riguarda l'argomento del governo belga secondo cui l'indicazione del peso netto prima della disossatura è facoltativo, esso non tiene conto dell'obbligo previsto dall'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1964/82, il quale prevede che, all'atto dell'accettazione della dichiarazione, le autorità competenti constatino il peso netto dei quarti posteriori.

65 Alla luce di queste considerazioni, l'argomento del governo belga non può essere accolto.

66 In decimo luogo, il governo belga respinge l'affermazione della Commissione secondo cui il veterinario del mattatoio di Zele non ha potuto indicare agli agenti della Commissione chi avesse determinato il peso netto dei quarti posteriori che dovevano essere tagliati, menzionato nell'attestazione prevista al regolamento n. 32/82, né su quale base si fosse potuto eventualmente verificare l'esattezza del peso che aveva registrato. Esso chiarisce questo incoveniente col fatto che la pesatura di questi quarti posteriori si effetua non nel mattatoio di Zele, ma nella sala di macellazione dell'impresa Dierickx, operazione effettuata sotto il controllo del veterinario presente in quei luoghi.

67 A tal riguardo è sufficiente constatare che, anche supponendo che sia dimostrato che il veterinario della sala di macellazione sia l'autorità competente ai sensi dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1964/82, il governo belga riconosce che questo veterinario non procede egli stesso alla pesatura, ma si limita a convalidarne il risultato. Ora questa prassi, che crea un rischio di frode, è incompatibile con le disposizioni dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1964/82, che richiede che le autorità competenti «constatino» il peso netto dei prodotti e lo iscrivano nell'attestazione prevista dal regolamento n. 32/82.

68 Alla luce di queste considerazioni gli argomenti del governo belga devono essere considerati infondati e di conseguenze devono essere respinti.

69 In undicesimo luogo, il governo belga respinge la tesi della Commissione secondo cui, non stampigliando individualmente i pezzi di carne destinati all'esportazione, i servizi doganali non potevano determinare se la carne presentata fosse stata controllata previamente dal dipendente del servizio veterinario. Il governo belga afferma che un veterinario è sempre presente nella sala di macellazione e sorveglia il taglio delle carcasse e l'imballaggio di ogni pezzo di carne. Un'etichetta verrebbe incollata su ogni pezzo e conterrebbe le informazioni seguenti: Belgio, numero del mattatoio e CEE. Tale etichetta consentirebbe ai servizi doganali di verificare se la carne presentata sia stata controllata dal veterinario competente.

70 Occorre ricordare che l'art. 8, primo comma, del regolamento n. 1964/82 prevede che i controlli effettuati dalle autorità nazionali competenti, di cui gli Stati membri determinano le condizioni, devono escludere qualsiasi possibilità di sostituzione dei prodotti, in particolare mediante individuazione di ciascun pezzo.

71 Tuttavia l'etichetta usata in Belgio non consentiva di raggiungere questo obiettivo in quanto da essa non risultava né il peso netto né la natura ed il numero dei pezzi di carne.

72 Alla luce di queste considerazioni, le affermazioni del governo belga non sono sufficienti a dimostrare che gli addebiti della Commissione sono ingiustificati a tal riguardo.

Per quanto riguarda il settore dei cereali

73 Per quanto riguarda il settore dei cereali, il governo belga contesta innanzi tutto l'affermazione della Commissione secondo cui i controlli doganali effettuati erano insufficienti per l'identificazione dei prodotti posti in regime comunitario di prefinanziamento. Esso sostiene che l'efficacia del sistema belga di controllo del prefinanziamento delle restituzioni cerealicole si basa su un sistema di licenza stagno, un controllo continuo della quantità e della natura dei prodotti prefinanziati ed un controllo a posteriori approfondito dei documenti unito ad un controllo fisico sistematico al momento dell'esportazione. Esso respinge quindi le critiche della Commissione circa il numero assertivamente insufficiente di controlli fisici effettuati prima dell'esportazione da parte degli uffici doganali di Alost e di Lovanio in quanto, in considerazione del sistema di controllo in loco, tali controlli fisici sarebbero a suo parere di dubbia utilità. Inoltre, esso sostiene che, poiché la questione del numero di controlli fisici è stata sollevata per la prima volta nella relazione di sintesi, la Commissione non è legittimata ad avvalersi di questo elemento per procedere a rettifiche finanziarie.

74 A tal riguardo occorre rilevare, da un lato, che dalla corrispondenza scambiata tra la Commissione e le autorità belghe, che è versata al fascicolo, risulta che queste autorità sono state informate molto presto dalla Commissione circa le carenze addebitate e che hanno avuto l'occasione di prendere posizione a tal riguardo nel corso del procedimento di conciliazione.

75 Occorre constatare, da un lato, che, tenuto conto dell'importanza che riveste, per l'applicazione corretta del regime comunitario del prefinanziamento, la reciproca informazione delle autorità doganali circa lo Stato effettivo della merce e la composizione dei prodotti, è indispensabile che queste procedano a controlli fisici della merce di cui trattasi in numero sufficiente.

76 Nella fattispecie è pacifico che i controlli fisici in corso di immagazzinaggio erano effettuati solo in numero molto ridotto e che non vi era scambio di informazioni tra le varie autorità doganali circa l'insieme della merce immagazzinata e la loro quantità. Alla luce di queste considerazioni, i vari uffici doganali non potevano avere una visione di insieme della merce dichiarata all'esportazione, il che impediva alle autorità competenti di essere informate in ogni momento circa lo stato effettivo della merce e la composizione dei prodotti immagazzinati.

77 Pertanto, il governo belga non è pervenuto a confutare le constatazioni della Commissione contenute al riguardo nella relazione di sintesi.

78 Il governo belga respinge, in secondo luogo, la tesi della Commissione secondo cui le autorità belghe, ammettendo l'applicazione del principio di equivalenza ai prodotti finiti, interpretano male questo principio. Esso ritiene che l'art. 27, n. 3, del regolamento n. 3665/87 non precisi a quali prodotti si applichi il principio di equivalenza, non indicando chiaramente se i prodotti equivalenti debbano essere prodotti di base o prodotti trasformati.

79 Ai sensi dell'art. 27, n. 3, del regolamento n. 3665/87, i prodotti di base possono essere sostituiti da prodotti equivalenti, che rientrano nella stessa voce della nomenclatura combinata e che presentano la stessa qualità commerciale e le stesse caratteristiche tecniche corrispondenti alle condizioni richieste per la concessione della restituzione all'esportazione.

80 Ne deriva che, contrariamente a quanto sostiene il governo belga, si deve ritenere che solo prodotti che nel processo di trasformazione si collocano nella stessa fase dei prodotti di base possiedano la stessa qualità commerciale e le stesse caratteristiche tecniche di questi ultimi.

81 Giustamente quindi la Commissione ha ritenuto che le autorità belghe avessero violato l'art. 27, n. 3, del regolamento n. 3665/87 autorizzando la sostituzione dei prodotti di base con prodotti trasformati.

82 Pertanto l'argomento contrario del governo belga deve essere respinto.

83 Per quanto riguarda, in terzo luogo, il controllo della presenza delle merci al momento della presentazione di una dichiarazione di pagamento, il governo belga sostiene che il diritto comunitario non richiede la presenza fisica della merce prefinanziata al momento della presentazione di tale dichiarazione. A suo parere, ne deriva che il responsabile dell'ufficio doganale non è tenuto, contrariamente a quanto la Commissione ha sostenuto nella sua relazione di sintesi, a verificare, all'atto della ricezione della dichiarazione di pagamento, se l'operatore che presenta la dichiarazione di pagamento disponga di uno quantitativo sufficiente.

84 A tal riguardo occorre osservare che dall'art. 26, n. 1, del regolamento n. 3665/87 risulta che i prodotti o merci sono collocati sotto controllo doganale a decorrere dall'accettazione della dichiarazione di pagamento e fino a che lasciano il territorio doganale della comunità o raggiungono una destinazione prevista. Ne deriva che le autorità doganali devono essere informate permanentemente circa i quantitativi di merce depositata che sono posti in regime comunitario di prefinanziamento al fine di escludere che possano essere dichiarati merci inesistenti.

85 Risulta così che un controllo doganale sui prodotti e merci che devono essere fisicamente in deposito a decorrere dall'accettazione delle dichiarazioni di pagamento è indispensabile per mettere in evidenza un'eventuale frode fin dalla fase della dichiarazione.

86 Pertanto questo argomento del governo belga deve essere respinto.

87 Il governo belga contesta, in quarto luogo, l'asserito mancato rispetto dei termini per l'esportazione di merci prefinanziate, denunciato nella relazione di sintesi, che consentirebbe all'esportatore che non ha ancora una destinazione finale per le sue merci di prolungare il periodo di prefinanziamento e di evitare di fissare una destinazione finale.

88 Come risulta dalle osservazioni depositate dalla Commissione dinanzi alla Corte, se la Commissione ritiene che il metodo utilizzato dalle autorità belghe non sia quello auspicabile, essa non l'ha considerato una violazione del diritto comunitario e non ne ha tenuto conto nell'ambito delle rettifiche finanziarie applicate nella decisione impugnata.

89 Poiché il Regno del Belgio non ha costituito oggetto di una rettifica finanziaria specifica a tale titolo, la contestazione da parte del governo belga di questo punto della relazione di sintesi è senza oggetto nell'ambito del presente ricorso e non occorre esaminarla.

90 Da quanto precede risulta che la parte del primo motivo rivolta contro le constatazioni di fatto effettuate dalla Commissione deve essere respinta.

Sulla violazione dei principi di leale cooperazione e di diligenza

91 Per quanto riguarda l'addebito fatto alla Commissione di aver violato i principi di leale cooperazione e di diligenza nell'adozione della decisione impugnata, dal fascicolo risulta che diverse informazioni sono state scambiate tra la Commissione e le autorità belghe prima dell'adozione della decisione impugnata nonché all'atto del procedimento di conciliazione.

92 Per quanto riguarda, in particolare, il fatto che la Commissione ha adottato il progetto di relazione di sintesi senza attendere la consegna della relazione dell'organo di conciliazione, occorre rilevare, da un lato, che il governo belga l'ha fatto valere non nel senso che costituisce un motivo di annullamento della decisione impugnata, ma come un elemento a sostegno del suo motivo di annullamento relativo alla violazione del principio di leale cooperazione nonché del principio di diligenza. D'altra parte, nonostante il comportamento affrettato della Commissione all'atto dell'adozione del progetto di relazione di sintesi, dagli elementi del fascicolo risulta che quest'ultima ha in ogni caso avuto conoscenza degli argomenti dedotti dalle autorità belghe e li ha esaminati, anche se non li ha ritenuti convincenti.

93 Alla luce di queste considerazioni non vi può essere violazione del principio di leale cooperazione né del principio di diligenza.

Sulla violazione dell'obbligo di motivazione

94 Il governo belga addebita infine alla Commissione di non aver sufficientemente motivato la decisione impugnata.

95 A tal riguardo occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza consolidata, nel particolare contesto dell'elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione della decisione deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l'importo controverso (v. sentenze 13 dicembre 1990, causa C-22/89, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-4799, punto 18, e 1_ ottobre 1988, causa C-27/94, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5581, punto 36).

96 Nella fattispecie dal fascicolo risulta che il governo belga è stato associato al processo d'elaborazione della decisione impugnata. Infatti, le incertezze che la Commissione nutriva circa l'affidabilità del sistema belga di controllo nei settori della carne bovina e dei cereali sono state sottoposte ripetutamente all'attenzione delle autorità belghe per iscritto, vi è stato un dibattito e l'organo di conciliazione è stato adito.

97 Inoltre, occorre rilevare che la Commissione ha indicato nella sua relazione di sintesi i motivi che l'hanno indotta a rifiutare la liquidazione dell'importo controverso.

98 Di conseguenza la motivazione della decisione impugnata deve essere considerata sufficiente.

99 Da quanto precede risulta che il primo motivo deve essere respinto in quanto infondato.

Sul secondo motivo

100 Col secondo motivo il governo belga fa valere, innanzi tutto, che la Commissione non è legittimata ad imporre rettifiche forfettarie se non dispone di prove concrete del fatto che un certo numero di importi sono stati pagati irregolarmente. Ora, nella fattispecie, la Commissione non presenterebbe tali prove. In secondo luogo, la Commissione non sarebbe legittimata a sostenere che il sistema belga di controllo, considerato nella sua globalità, presenta imperfezioni che comportano un rischio elevato di perdite per il FEAOG e giustificano una rettifica del 10%. In terzo luogo, essa non avrebbe nemmeno sufficientemente motivato la sua decisione relativa alle rettifiche così effettuate. Procedendo in tal modo essa avrebbe violato il regolamento n. 729/70 e il regolamento della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia (GU L 186, pag. 1), nonché l'obbligo di motivazione previsto dall'art. 190 del Trattato.

101 Il governo belga sostiene che il controllo effettuato dalla Commissione non era rappresentativo poiché ha riguardato solo quattro uffici doganali, sui quindici che intervengono regolarmente in materia di prefinanziamento. Del resto, le asserite carenze non sarebbero state rilevate in tutti gli uffici doganali controllati, di modo che la Commissione non era legittimata a ritenere che si trattasse di carenze che riguardavano sistematicamente il sistema belga di controllo.

102 Occorre innanzi tutto ricordare, com'è già stato constatato al punto 32 della presente sentenza, che il procedimento di liquidazione dei conti ha come oggetto di assicurarsi che i finanziamenti messi a disposizione degli Stati membri siano stati utilizzati nel rispetto delle regole comunitarie vigenti nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati.

103 L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, che costituisce, in tale settore, un'espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato definisce, conformemente alla giurisprudenza della Corte, i principi ai quali la Comunità e gli Stati membri devono informare l'attuazione delle decisioni comunitarie di intervento agricolo finanziate dal FEAOG, nonché la lotta contro le relative frodi e irregolarità in relazione con queste operazioni. Esso impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG (v. sentenze 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Racc. pag. I-2283, punti 17 e 18, e 19 novembre 1998, causa C-235/97, Francia/Commissione, Racc. pag. I-7555, punto 45).

104 Inoltre, com'è già stato rilevato al punto 33 della presente sentenza, allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, essa è tenuta non a dimostrare in maniera esauriente l'insufficienza dei controlli effettuati dagli Stati membri, ma a presentare un elemento di prova dei dubbi seri e ragionevoli che essa nutre circa i controlli effettuati dalle autorità nazionali. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, e che deve quindi presentare la prova più circostanziata ed esauriente dell'effettività dei suoi controlli ed eventualmente dell'inesattezza delle affermazioni della Commissione.

105 Per quanto riguarda nella fattispecie i fatti constatati dalla Commissione nell'ambito della sua relazione di sintesi, come risulta dai punti 36-89 della presente sentenza, la Commissione ha potuto fornire la prova di diverse violazioni delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, mentre il governo belga, dal canto suo, non ha potuto dimostrare che le constatazioni della Commissione fossero inesatte. Sussistono quindi seri dubbi, circa l'attuazione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo.

106 Infine, per quanto riguarda la questione se le carenze constatate fossero sufficienti a giustificare l'applicazione di una rettifica forfettaria del 10%, occorre rilevare che la Commissione ha operato sufficienti controlli negli uffici doganali e nelle imprese rappresentativi dell'insieme. Dal fascicolo risulta che, nel settore della carne bovina, da un lato, le imprese controllate avrebbero ottenuto, nel 1993, il 22,8% del prefinanziamento e, dall'altro, gli uffici doganali controllati effettuavano più del 25% dei prefinanziamenti. Ne deriva anche che nel settore dei cereali i controlli avrebbero riguardato il 32,3% delle spese. Alla luce di queste considerazioni, le indagini effettuate circa il sistema belga di controllo sono sufficientemente rappresentative per consentire un'estrapolazione all'insieme del sistema.

107 In subordine, il governo belga ritiene che una rettifica forfettaria potesse essere applicata solo alle voci che avevano costituito oggetto di un controllo effettivo.

108 Da un lato, per il settore dei cereali, esso fa valere innanzi tutto che, poiché i controlli della Commissione hanno riguardato solo le voci di bilancio n. 1001 (malt) e n. 1003 (altri cereali), ingiustamente la Commissione ha applicato le rettifiche forfettarie alle altre voci di bilancio non controllate dai suoi servizi, ed in particolare alla voce di bilancio n. 1000 (grano tenero). Esso ritiene che il suo argomento al riguardo sia corroborato anche dalla relazione Belle, la quale consente rettifiche forfettarie solo qualora le carenze constatate abbiano avuto un carattere sistematico e abbiano comportato un rischio di perdite per il FEAOG, cosa che non avveniva nella fattispecie.

109 Inoltre, il governo belga ritiene anche che i controlli operati dalla Commissione non fossero rappresentativi poiché il settore del grano tenero, che rappresenta il 27% dell'insieme delle spese di prefinanziamento nel settore di cereali, non era riguardato. Inoltre, secondo il ricorrente, si sarebbe potuto dimostrare, su richiesta della Commissione, che per il settore del grano tenero esisteva un sistema di controllo particolare.

110 Il governo belga fa valere infine che, poiché i controlli del FEAOG hanno riguardato esclusivamente il regime di prefinanziamento-trasformazione, la Commissione non era legittimata ad operare una rettifica delle spese sostenute nell'ambito del regime di prefinanziamento-deposito.

111 Occorre rilevare che le verifiche della Commissione hanno riguardato l'insieme dei controlli effettuati dagli uffici doganali nei confronti dei pagamenti anticipati che sono stati concessi nell'ambito del prefinanziamento e che questa ha constatato carenze sia per il settore dei cereali sia per quello della carne bovina.

112 Alla luce di queste considerazioni, la Commissione era legittimata ad applicare una rettifica alla voce di bilancio n. 1000 (grano tenero) in quanto parte del settore dei cereali.

113 Per quanto riguarda l'argomento basato dal governo belga sulla relazione Belle, occorre ricordare che, secondo questa relazione, le rettifiche forfettarie possono essere applicate solo al settore delle spese toccato nella regione o nella zona amministrativa in cui la carenza è stata constatata, a meno che non sia dimostrato che la stessa carenza si ritrovi in altre regioni o su tutto il territorio dello Stato membro. Facendo riferimento unicamente a settori geografici ed amministrativi differenti, la relazione Belle non vieta quindi l'applicazione di una rettifica forfettaria ad una voce di bilancio diversa da quella le cui spese sono state controllate dalla Commissione, laddove le due voci rientrano nello stesso settore, come avviene, nella fattispecie, per le voci nn. 1000, 1001 e 1003. Non si può quindi ammettere che la Commissione abbia violato la normativa comunitaria.

114 Per quanto riguarda l'affermazione del governo belga secondo cui la Commissione avrebbe potuto tener conto del sistema di controllo particolare istituito in Belgio per il grano tenero, questa affermazione, essendo stata formulata solo nella fase della replica, senza alcuna spiegazione che potesse giustificare il ritardo delle autorità belghe nel presentare questo argomento, deve essere respinta in quanto tardiva ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura della Corte.

115 Per quanto riguarda l'argomento secondo cui la rettifica non poteva essere estesa al regime di prefinanziamento-deposito, è sufficiente rilevare che esso costituisce un motivo nuovo che è stato formulato per la prima volta nella fase della replica senza alcuna spiegazione che potesse giustificare il ritardo nel farla valere. Pertanto, ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura della Corte anch'esso va respinto in quanto tardivo.

116 D'altra parte, per il settore della carne bovina, il governo belga ritiene che solo la pertinenza del sistema di controllo relativo ai prodotti per i quali è prevista una restituzione più elevata è stata controllata. Esso fa valere che non si potrebbero estendere le conclusioni di una tale indagine ai regimi di controllo delle altre spese sostenute nel settore della carne bovina senza procedere ad un esame più approfondito o senza motivare più ampiamente tale azione. Esso sostiene in particolare che i controlli per le restituzioni all'esportazione di carne bovina di animali femmine avrebbero dovuto essere effettuati in maniera diversa da quelli che intervengono nell'ambito di restituzioni particolari.

117 A tal riguardo, com'è già stato constatato al punto 211 della presente sentenza, le rettifiche della Commissione hanno riguardato l'insieme dei controlli effettuati dagli uffici doganali circa i pagamenti anticipati che sono stati concessi nell'ambito del prefinanziamento e hanno consentito di constatare carenze sia per il settore di cereali sia per quello della carne bovina.

118 Le carenze constatate nel sistema belga di controllo erano tali da avere ripercussioni negative su tutte le procedure di controllo in questo settore, di modo che la Commissione era legittimata ad applicare la rettifica forfettaria per tutto il settore della carne bovina.

119 In considerazione di quanto precede, il secondo motivo del governo belga deve essere respinto.

Sul terzo motivo

120 Col terzo motivo il governo belga fa valere che, adottando le rettifiche forfettarie, la Commissione non ha applicato gli orientamenti che essa stessa ha definito nella relazione Belle senza pertanto motivare sufficientemente questo atteggiamento, o li ha applicati in maniera erronea. Esso rileva che la decisione impugnata applica alla ricorrente la rettifica più pesante, il 10%, e fa presente che l'applicazione del fattore di rettifica all'aliquota più elevata richiede la prova di carenze concernenti gli elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali nonché l'esistenza di un rischio elevato di perdite generalizzate.

121 Il governo belga addebita anche alla Commissione di non aver applicato elementi di ponderazione che essa ha definito nella relazione Belle, come essa è obbligata a fare quanto sussistono dubbi circa l'aliquota di rettifica da applicare. Il governo belga sostiene poi che l'applicazione della rettifica forfettaria del 10% a tutto il territorio belga è incompatibile con il fatto che i controlli operati in Belgio dalla Commissione sono stati effettuati unicamente, per il settore della carne bovina, in due dei quindici centri di verifica belgi e, per il settore dei cereali, in due dei 39 centri di verifica belgi.

122 Occorre ricordare, da un lato, che, per quanto riguarda l'importo della rettifica finanziaria, la Commissione può anche rifiutare la presa in carico da parte del FEAOG di tutte le spese sostenute, se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti.

123 D'altra parte, com'è stato già rilevato al punto 32 della presente sentenza, il FEAOG può prendere a suo carico solo gli interventi effettuati in conformità al diritto comunitario nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Poiché, com'è stato sottolineato al punto 34 della presente sentenza, lo Stato interessato è nella migliore posizione per fornire gli elementi necessari alla liquidazione dei conti del FEAOG e per verificare questi elementi, ad esso spetta dimostrare nel modo più circostanziato ed esauriente l'esattezza dei suoi dati e, eventualmente, il carattere erroneo delle valutazioni della Commissione.

124 Nella fattispecie il governo belga non ha potuto fornire la prova del fatto che i criteri applicati dalla Commissione fossero arbitrari e iniqui.

125 Da un lato, le carenze constatate dalla Commissione si riferivano ad elementi fondamentali del sistema belga di controllo e all'esecuzione di controlli che svolgevano un ruolo essenziale per garantire la regolarità delle spese e, dall'altro, la Commissione ha potuto dimostrare, data l'ampiezza delle carenze constatate, l'esistenza di un rischio corrispondente di perdite elevate per il FEAOG.

126 Alla luce di queste considerazioni, la Commissione ha potuto giustamente ritenere che ci fosse un rischio importante tale da giustificare una rettifica forfettaria del 10%.

127 Occorre pertanto respingere il terzo motivo del governo belga.

Sul quarto motivo

128 Col quarto motivo il governo belga fa valere che, applicando, nel settore della carne bovina, una rettifica del 10% al Regno del Belgio, ma del 5% soltanto alla Repubblica federale di Germania, alla Repubblica francese, alla Repubblica italiana e al Regno dei Paesi Bassi, la Commissione ha violato il principio di uguaglianza e che comunque la decisione impugnata non è motivata in maniera adeguata su tale punto. Esso ritiene che negli altri Stati membri esistessero carenze analoghe a quelle addebitate al Regno del Belgio, ma che le sanzioni nei confronti di quest'ultimo Stato membro siano state più severe.

129 A tal riguardo occorre rilevare innanzi tutto che ogni caso deve, in via di principio, essere valutato separatamente al fine di constatare se lo Stato membro di cui trattasi, nella realizzazione delle operazioni finanziate dal FEAOG, abbia rispettato o meno i requisiti derivanti dal diritto comunitario e, se non l'ha fatto, in quale misura.

130 Questo non significa che uno Stato membro non sia autorizzato a far valere la violazione del principio di parità di trattamento. Tuttavia, può farlo solo in quanto i casi fatti valere sono quanto meno comparabili in considerazione di tutti gli elementi che li caratterizzano, tra i quali figurano in particolare il periodo nel corso del quale le spese sono state effettuate, i settori interessati e la natura delle irregolarità addebbitate.

131 Occorre ricordare poi che, secondo la giurisprudenza consolidata, vi può essere discriminazione vietata solo nel caso in cui situazioni analoghe sono trattate in modo diverso, salvo che una differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata (v., in particolare, sentenza 18 maggio 1994, causa C-309/89, Cordoniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853, punto 26).

132 Nella fattispecie occorre constatare che l'elenco delle carenze che riguardano il Regno del Belgio è più lungo di quello che riguarda gli altri Stati membri controllati e che le carenze e manchevolezze del sistema belga di controllo raggiungevano un livello di gravità più elevato rispetto agli altri Stati membri interessati dalla decisione impugnata.

133 Ne deriva che le situazioni non erano comparabili e che non vi è stata quindi violazione del principio di parità di trattamento.

134 Per quanto riguarda infine l'obbligo di motivazione, poiché le autorità belghe sono state informate degli addebbiti della Commissione ed è stata concessa loro la possibilità di prendere posizione al riguardo, si deve ritenere che nessuna violazione di questo principio sia dimostrata nella fattispecie.

135 Da quanto precede risulta che il quarto motivo deve essere respinto per intero in quanto infondato.

136 In considerazione di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso del Regno del Belgio deve essere respinto.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

137 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna del Regno del Belgio alle spese, quest'ultimo, rimasto soccombente, dev'essere condannato alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

(Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese.