II —

Sulle predette questioni la mia opinione è la seguente: 1. Con la prima questione si chiede se gli atti comunitari in esame, cioè la direttiva del Consiglio 24 aprile 1972 n. 72/166/CEE (GU n. L 103 del 2 maggio 1972, pag. 1), la raccomandazione della Commissione 15 maggio 1973 n. 73/185/CEE (GU n. L 194 del 16 luglio 1973, pag. 13) e la decisione della Commissione 6 febbraio 1974 n. 74/166/CEE (GU n. L 87, del 30 marzo 1974, pag 13) debbano essere interpretati nel senso che essi autorizzano provvedimenti normativi nazionali, accordi, decisioni e pratiche concordate miranti a restringere l'attività dei «loss-adjusters» o ad eliminarli dal settore della liquidazione dei sinistri causati da autoveicoli stranieri. Per esporre subito il mio punto di vista, ritengo che la questione vada risolta negativamente, come del resto hanno sostenuto tutti coloro che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento. La direttiva (CEE) del Consiglio n. 72/166, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli e di controllo dell'obbligo di assicurare tale responsabilità, non contiene — se si prescinde dal problema della sfera d'efficacia territoriale della garanzia offerta dalle polizze RCA — alcuna norma volta a coordinare o ravvicinare le disposizioni nazionali. Essa presuppone piuttosto la conclusione d'un accordo fra gli uffici nazionali per rendere possibile la soppressione del controllo della carta verde alle frontiere interne della Comunità. Al riguardo l'art. 2, n. 2, della direttiva dispone dettagliatamente quanto segue: «Per quanto concerne i veicoli stazionanti abitualmente nel territorio di uno degli Stati membri, le disposizioni della presente direttiva, eccettuati gli articoli 3 e 4, hanno effetto: — dopo che sia stato concluso un accordo tra i sei uffici nazionali d'assicurazione ai sensi del quale ogni ufficio nazionale si renda garante, alle condizioni stabilite dalla propria legislazione nazionale relativa all'assicurazione obbligatoria, per la definizione dei sinistri sopravvenuti nel suo territorio e provocati dalla circolazione dei veicoli stazionanti abitualmente sul territorio di un altro Stato membro indipendentemente dal fatto che siano assicurati o no; — a decorrere dalla data fissata dalla Commissione, dopo che essa avrà constatato, in stretta collaborazione con gli Stati membri, l'esistenza del suddetto accordo; — per la durata dell'accordo». La raccomandazione (CEE) della Commissione n. 73/185 e la decisione (CEE) della Commissione n. 74/166 constatano semplicemente la conclusione degli accordi previsti nella direttiva del Consiglio fra gli uffici nazionali dei sei Stati membri originan il 16 ottobre 1972 e fra gli uffici nazionali di tutti gli Stati membri il 12 dicembre 1973 e ne traggono, in conformità alla direttiva, la conseguenza che da allora in poi è soppresso il controllo della carta verde alle frontiere interne della Comunità. Né la lettera né lo spirito dei suddetti provvedimenti comunitari offrono dunque alcun appiglio per affermare che essi consentano di limitare in qualche modo l'attività dei «loss-adjusters». Le norme contenute nella direttiva del Consiglio non potevano tuttavia — come ha giustamente osservato il governo italiano — divenire operanti prima della conclusione degli accordi tra gli uffici nazionali degli Stati membri; la loro efficacia inoltre è limitata alla durata dei suddetti accordi. Con riferimento alla prima questione si deve dunque altresì esaminare l'accordo tra gli uffici, se si vuole accertare la portata delle norme comunitarie cui il predetto accordo intende dar corpo e la cui interpretazione deve seguire quella dell'accordo. Secondo l'attrice nella causa principale, gli artt. 4 b), 6 e 7 dell'accordo fra uffici conterrebbero illecite restrizioni della concorrenza. Io non sono affatto di questo parere. L'art. 4 b), consentendo all'assicuratore straniero la scelta d'un corrispondente diverso da un membro dell'ufficio nazionale soltanto nell'ambito d'una clausola facoltativa che l'ufficio nazionale è libero d'accettare o meno al momento della conclusione dell'accordo, tiene conto del fatto che la disciplina normativa e l'organizzazione dell assicurazione RCA 'sono del tutto diverse nei singoli Stati membri. Ciascun ufficio nazionale deve dunque accettare l'accordo in una forma compatibile col proprio diritto interno. In base alla legge italiana chi vuole svolgere l'attività d'assicuratore deve esservi autorizzato dallo Stato, possedere certi requisiti patrimoniali, fornire certe garanzie, costituire delle riserve e sottostare al controllo statale. Per di più la legge italiana riserva il potere di decidere sull'indennizzo del danneggiato esclusivamente all'assicuratore italiano o all'assicuratore straniero che abbia uno stabilimento in Italia. Considerata tale legislazione, l'ufficio italiano poteva accettare soltanto la lettera i) della clausola facoltativa. Il fatto che poi l'U.C.I. rimanga libero nella scelta dell'assicuratore corrispondente e possa sempre revocare il mandato è una logica conseguenza della responsabilità dell'U.C.I. nei confronti del danneggiato. Lo stesso vale per quanto previsto dagli artt. 6 e 7 dell'accordo tra uffici. L'attrice nella causa principale sostiene che l'accordo tra uffici coarta ingiustamente l'assicuratore estero non stabilito in Italia nella scelta del suo ausiliario in quanto gli impedisce di affidare la liquidazione del sinistro ad un «loss-adjuster» di sua fiducia. In realtà l'accordo tra uffici non esclude la possibilità di affidare ad un «loss-adjuster» il suo tipico incarico di trattazione del sinistro e di preparazione della liquidazione attraverso la raccolta di tutti i documenti necessari per accertare l'entità del risarcimento. All'assicuratore straniero non stabilito in Italia l'accordo tra uffici non impedisce di chiedere all'assicuratore italiano, scelto da lui o per conto suo dall'U.C.I. come corrispondente, d'utilizzare nella definizione del sinistro la collaborazione d'un determinato «loss-adjuster». Il «loss-adjuster» non potrebbe in ogni caso provvedere per intero alla liquidazione del sinistro giacché non può risarcire di propria iniziativa il danno né il diritto italiano lo autorizza a farlo. In conclusione si può dunque affermare che anche l'accordo tra uffici, il quale fa in un certo senso parte della disciplina comunitaria, non autorizza comportamenti contrari alla libera concorrenza. 2. Con la seconda questione si chiede se le norme poste in materia di concorrenza dagli artt. 85, 86 e 90 del trattato CEE vietino provvedimenti normativi nazionali, accordi tra uffici, decisioni o pratiche concordate che siano tali da escludere i «loss-adjuster» dalla liquidazione dei sinistri causati da autoveicoli stranieri anche quando essi siano espressamente designati dalla imprese assicuratrici del veicolo danneggiante operanti nel paese d'origine. a) Per quanto riguarda l'accordo tra uffici, ho già precisato, nelle osservazioni testé svolte circa le disposizioni comunitarie, che esso non contiene alcuna norma volta a vietare che i «loss-adjusters» partecipino, nell'ambito della loro tipica attività ausiliaria, alla definizione dei sinistri causati da veicoli esteri. Sotto questo aspetto l'accordo non contrasta quindi né con l'art. 85, né con l'art. 86 del trattato CEE. b) Il diritto italiano esige che la liquidazione dei danni causati in Italia da veicoli stranieri venga effettuata esclusivamente sotto la responsabilità dell'U.C.I., il quale mantiene questa responsabilità e continua a rispondere nei confronti del danneggiato anche quando — come la legge espressamente gli consente — affida la liquidazione del danno ad un assicuratore italiano od allo stabilimento italiano d'un assicuratore straniero. L'U.C.I. non può invece, su richiesta d'un assicuratore straniero non stabilito in Italia, designare un «loss-adjuster» come ausiliario immediato del suddetto. In base alla legge italiana, infatti, solo gli assicuratori italiani o stabiliti in Italia, possono decidere in modo definitivo sulla liquidazione d'un sinistro, fissando l'ammontare dell'indennizzo, e provvedere al pagamento. Concordo con la Commissione nel ritenere giustificata tale disciplina che serve a tutelare i danneggiati. Se infatti si consentisse all'assicuratore straniero di provvedere, direttamente o tramite un «loss-adjuster» che ad ogni modo non potrebbe decidere in merito al pagamento dell'indennizzo, alla liquidazione del sinistro, il danneggiato dovrebbe in caso di disaccordo far valere le proprie ragioni fuori d'Italia; gli sarebbe perciò molto più difficile controllare l'osservanza delle condizioni e delle garanzie valevoli per il risarcimento. Se invece si autorizzasse il «loss-adjuster» a definire egli stesso il sinistro in nome dell'assicuratore estero, si finirebbe per aggirare la legge italiana, senza contare che il «loss-adjuster» esorbiterebbe dalle sue competenze ed opererebbe di fatto come assicuratore eludendo le norme di legge che disciplinano l'attività degli assicuratori. Fintanto che il diritto italiano si limita in questo modo ad impedire che il «loss-adjuster» intervenga come corrispondente immediato d'un assicuratore straniero non stabilito in Italia, non si può neppure parlare di violazione della concorrenza, visto che il «loss-adjuster» è qualcosa di diverso da un assicuratore e non può dunque assolutamente fargli concorrenza. L'attività tipica del «loss-adjuster» consiste infatti precisamente nello svolgere su mandato la funzione di ausiliario dell'assicuratore, senza da parte sua potere in alcun modo agire come assicuratore. Nessuna norma di legge vieta invece ad un assicuratore di ricorrere ad un «loss-adjuster» per fargli svolgere in materia di liquidazione di sinistri automobilistici, nazionali o internazionali, le attività ausiliarie proprie di questo tipo d'impresa. La circostanza che un assicuratore estero non stabilito in Italia possa affidare un incarico al suo «loss-adjuster» di fiducia solo per l'intermediario d'un assicuratore corrispondente italiano non pregiudica indebitamente — a mio parere — la sua posizione concorrenziale in quanto questa complicazione è una conseguenza proporzionata ed accettabile del sistema necessario alla tutela dei danneggiati. Riassumendo, si può quindi concludere che la legge italiana non provoca nell'ambito del sistema della carta verde alcuna illecita limitazione della concorrenza. c) Secondo fattrice nella causa principale l'U.C.I. e le società che ne fanno parte avrebbero tenuto, nel dare esecuzione al sistema della carta verde, un comportamento vietato dal diritto comunitario della concorrenza. Tale comportamento sarebbe consistito in primo luogo nel fatto che l'U.C.I. non ha accettato la clausola facoltativa 4 b) iii) dell'accordo tra uffici. In secondo luogo l'U.C.I. avrebbe deciso di non ammettere i «loss-adjusters» neppure come ausiliari di assicuratori nella liquidazione di sinistri in cui fossero coinvolti veicoli stranieri. Anche i soci dell'U.C.I. — evidentemente su raccomandazione dell'U.C.I. o in seguito a reciproco accordo — si sarebbero in larga misura rifiutati di ricorrere, su richiesta di assicuratori stranieri, ai servizi dei «loss-adjusters». Ho già spiegato sopra che la mancata accettazione della clausola facoltativa contenuta nell'art. 4 b) iii) dell'accordo tra uffici era imposta dal diritto italiano e non produceva effetti contrari alla libera concorrenza. Sull'esistenza di decisioni dell'U.C.I. o di pratiche concordate dei suoi membri volte ad impedire del tutto che i «loss-adjusters» collaborino, nell'ambito della loro attività tipica, alla definizione dei sinistri in cui sono coinvolti veicoli stranieri, dovrà pronunciarsi il giudice investito della causa, visto che l'U.C.I. nega d'aver agito in tal modo. Ove tuttavia detto comportamento risultasse dimostrato, esso violerebbe, per diverse ragioni le regole di concorrenza del trattato CEE. Una simile esclusione dei «loss-adjusters» dall'esercizio di attività ausiliarie rientranti nella loro competenza e per essi tìpiche porterebbe in taluni casi ed eliminare qualsiasi concorrenza dei «loss-adjusters» con gli assicuratori nell'offerta della loro attività ausiliaria. Essa impedirebbe inoltre del tutto agli assicuratori stranieri di far intervenire almeno indirettamente un «loss-adjuster» di loro fiducia nella definizione del sinistro, privandoli così d'un importante strumento di concorrenza con altri assicuratori. Tale limitazione della possibilità di concorrenza dei suddetti assicuratori non apparirebbe necessaria per applicare il sistema della carta verde e sarebbe perciò sproporzionata. L'asserito comportamento dell'U.C.I. e delle società che ne fanno parte pregiudicherebbe anche il movimento di prestazione di servizi fra gli Stati membri della CEE in quanto impedirebbe ad imprese d'uno Stato membro d'offrire i loro servizi ad imprese d'un altro Stato membro ed impedirebbe a queste ultime d'accettare i servizi delle prime. Esso violerebbe perciò l'art. 85, n. 1, del trattato CEE. Lo stesso comportamento rappresenterebbe poi, in relazione al monopolio legale dell'U.C.I. e quindi delle società che ne fanno parte, un abuso di posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del trattato CEE. Al contrario le rilevanti norme del diritto italiano che, come abbiamo visto, non portano ad alcuna limitazione della concorrenza, non possono neppure venire considerate come provvedimenti statali vietati dall'art. 90, n. 1, del trattato CEE. 3. Con la terza questione si chiede se gli artt. 7, 52 e 59 del trattato CEE vietino provvedimento normativi nazionali o comportamenti che direttamente o indirettamente abbiano per effetto di impedire in uno Stato membro l'attività d'un «loss-adjuser» stabilito nel territorio di detto Stato, anche quando il provvedimento si riferisca ad un ufficio nazionale d'assicurazione od il comportamento vada imputato a quest'ultimo. Nel risolvere tale questione posso essere molto breve. L'art. 7 del trattato CEE vieta in generale ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. Per i settori della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi le disposizioni speciali degli artt. 52 e 59 del trattato CEE garantiscono rispettivamente l'applicazione del principio dell'art. 7 nell'uno e nell'altro settore. Se una certa disciplina è compatibile con gli artt. 52 e 59, essa lo è di conseguenza anche con il principio di cui all'art. 7. L'attrice nella causa principale è una società costituita a norma del diritto italiano. Quando il diritto italiano ed il conseguente comportamento dell'U.C.I. escludono la possibilità di utilizzare i «loss-adjusters» come ausiliari immediati di assicuratori stranieri non stabiliti in Italia nella liquidazione di sinistri in cui sono coinvolti veicoli stranieri, questo divieto riguarda tutti i «loss-adjusters» senza distinzione di nazionalità. Non si comprende quindi come ciò potrebbe costituire una violazione dell'art. 52 o dell'art. 59 del trattato CEE. Ma non si può neppure accertare — come vorrebbe l'attrice nella causa principale — una violazione indiretta della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. Non esiste infatti alcuna disposizione di legge italiana che vieti ai «loss-adjusters» senza distinzione di nazionalità di collaborare alla definizione di sinistri in cui sono coinvolti soltanto autoveicoli italiani. Manca pure qualsiasi indizio d'una corrispondente prassi dell'U.C.I. o degli assicuratori italiani. Infine, ho già dimostrato dettagliatamente che non si può ravvisare un'ingiustificata discriminazione degli assicuratori stranieri nel fatto che costoro, qualora non siano stabiliti in Italia, possono ricorrere ad un «loss-adjuster» di loro fiducia per la definizione d'un sinistro in cui siano coinvolti autoveicoli stranieri solo attraverso un assicuratore italiano. Per il suddetto motivo non può entrare in gioco nemmeno l'art. 62 del trattato CEE visto che si tratta di una modifica della posizione giuridica degli assicuratori stranieri non solamente irrilevante, ma per di più resa necessaria dall'introduzione dell'assicurazione obbligatoria RCA in Italia. In conclusione si deve quindi affermare che né la libertà di stabilimento né la libera prestazione dei servizi sono state pregiudicate in Italia dall'introduzione e dall'applicazione del sistema della carta verde. 4. La quarta questione era subordinata ad una soluzione affermativa della prima. Poiché secondo me, come ho dimostrato, la prima questione va risolta in senso negativo, viene meno la necessità di risolvere la quarta questione.