Cause riunite C-125/07 P, C-133/07 P, C-135/07 P e C-137/07 P

Erste Group Bank AG, già Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG, e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Impugnazione — Intese — Fissazione da parte delle banche austriache dei tassi creditori e debitori — “Club Lombard” — Pregiudizio per il commercio fra Stati membri — Calcolo delle ammende — Successione di imprese — Impatto concreto sul mercato — Attuazione dell’intesa»

Conclusioni dell’avvocato generale Y. Bot, presentate il 26 marzo 2009 I ‐ 8691

Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 24 settembre 2009 I ‐ 8821

Massime della sentenza

Affinché una decisione, un accordo o una pratica possano pregiudicare il commercio fra Stati membri, è necessario che, in base ad un complesso di elementi oggettivi di diritto o di fatto, appaia sufficientemente probabile che essi esercitano un’influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sugli scambi fra Stati membri, in modo tale da far temere che possano ostacolare la realizzazione di un mercato unico fra Stati membri. Tale influenza non deve inoltre essere insignificante. Così, un impatto sugli scambi intracomunitari risulta, in generale, dalla combinazione di più fattori che di per sé non sarebbero necessariamente determinanti. Per verificare se un’intesa pregiudichi in modo significativo gli scambi fra Stati membri è necessario esaminarla nel suo contesto economico e giuridico. Il fatto che un’intesa abbia ad oggetto soltanto la distribuzione dei prodotti in un unico Stato membro non è sufficiente ad escludere che il commercio fra gli Stati membri possa essere pregiudicato. Infatti, un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per sua stessa natura, l’effetto di consolidare la compartimentazione nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato CE. Nel contesto di siffatta intesa esiste una forte presunzione di pregiudizio per il commercio fra gli Stati membri, che può essere esclusa solo se l’analisi delle caratteristiche dell’accordo e del contesto economico in cui si inserisce dimostri il contrario. Il giudice comunitario può pertanto, senza invertire l’onere della prova, constatare, nell’esercizio del suo potere di valutazione dei fatti, che siffatta presunzione non è stata invertita. (v. punti 36-39, 43)

Un’intesa globale concernente il nucleo essenziale degli attori del settore finanziario di uno Stato membro nonché un’ampia gamma di prodotti e di servizi finanziari fondata su un accordo di principio per eliminare la concorrenza sui prezzi ed attuata nell’ambito di riunioni e gruppi di discussione distinti, dedicati a prodotti specifici, costituisce un’infrazione unica che giustifica e richiede un esame d’insieme dell’idoneità di tale intesa generalizzata a pregiudicare il commercio intracomunitario. Pertanto, non è necessario esaminare separatamente l’idoneità di ciascun gruppo di discussione ad incidere sul commercio fra Stati membri. (v. punti 55-56, 59)

La definizione del mercato non ha la stessa funzione a seconda che si tratti di applicare l’art. 81 CE o l’art. 82 CE. Conseguentemente, la definizione del mercato pertinente è ininfluente quando la Commissione conclude che l’accordo falsa la concorrenza e può influenzare in maniera significativa il commercio fra Stati membri. (v. punto 60)

Qualora un’impresa violi le norme sulla concorrenza, incombe ad essa, secondo il principio della responsabilità personale, rispondere di tale violazione. Un ente che non sia l’autore dell’infrazione può nondimeno essere sanzionato per questa, in primo luogo, quando l’ente che ha commesso l’infrazione ha cessato di esistere giuridicamente. Invero, qualora un ente che ha commesso un’infrazione alle norme sulla concorrenza sia oggetto di una modifica di natura giuridica o organizzativa, tale modifica non ha necessariamente l’effetto di creare una nuova impresa esente dalla responsabilità per i comportamenti anticoncorrenziali del precedente ente se, sotto l’aspetto economico, vi è identità fra i due enti. Del resto, in secondo luogo, il comportamento anticoncorrenziale di un’impresa può essere imputato ad un’altra allorché la prima non ha deciso in modo autonomo il proprio comportamento sul mercato, ma ha applicato in sostanza le direttive impartitele dalla seconda, alla luce, in particolare, dei vincoli economici e giuridici che le uniscono. La circostanza che una società controllata abbia una personalità giuridica distinta non è dunque sufficiente a impedire che il suo comportamento possa essere imputato alla società capogruppo. A tal riguardo, la Commissione può decidere di sanzionare o la controllata che ha partecipato all’infrazione, o la società capogruppo che la controllava durante il periodo considerato dalla decisione. Essa non è obbligata a verificare innanzi tutto se siano soddisfatte le condizioni per imputare l’infrazione alla società capogruppo dell’impresa che ha commesso l’infrazione. Infatti, la Commissione non può essere obbligata, in linea di principio, a procedere in un primo tempo a un tale esame prima di poter valutare se rivolgersi contro tale impresa, autrice dell’infrazione, anche qualora quest’ultima abbia subìto modifiche in quanto ente giuridico. Il principio della responsabilità personale non osta in alcun modo a che la Commissione consideri inizialmente di sanzionare quest’ultima prima di indagare se, eventualmente, l’infrazione possa essere imputata alla società capogruppo. Peraltro, se così non fosse, le indagini della Commissione sarebbero notevolmente rallentate dalla necessità di verificare, in ciascun caso di successione nel controllo di un’impresa, in quale misura le azioni di questa possano essere imputate alla precedente società capogruppo. Inoltre, in una situazione in cui un’impresa partecipante ad un’intesa ne acquisisce un’altra che a sua volta vi partecipa, va sottolineato che la prima impresa sa, nel momento in cui rileva le attività della seconda, che quest’ultima potrebbe essere oggetto di un procedimento d’infrazione dell’art. 81 CE e che, come successore di tale società, essa si espone alle conseguenze di un tale procedimento in termini di ammenda. (v. punti 76-83)

Per determinare l’importo delle ammende inflitte per infrazione delle regole comunitarie in materia di concorrenza si deve tener conto della durata e di tutti i fattori che possono incidere ai fini della valutazione della gravità delle infrazioni. La gravità delle infrazioni dev’essere accertata in funzione di un gran numero di elementi, quali le circostanze proprie della causa, il suo contesto e l’efficacia dissuasiva delle ammende, e ciò senza che sia stato redatto un elenco vincolante o esaustivo di criteri da tenere obbligatoriamente in considerazione. Spetta al Tribunale controllare l’esercizio da parte della Commissione del suo potere di apprezzamento di tali fattori. Il Tribunale non si contraddice né affermando che la Commissione può analizzare la gravità dell’infrazione in maniera globale, in funzione di tutte le circostanze pertinenti, compresi elementi non espressamente menzionati negli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2 del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5 del Trattato CECA, né affermando che un’intesa orizzontale sui prezzi vertente su un settore economico importante non può sfuggire alla qualifica di infrazione molto grave. (v. punti 90-93)

Rilevando, nel contesto della valutazione della gravità dell’infrazione ai fini della determinazione dell’importo di un’ammenda, che un’intesa ha prodotto concreti effetti sul mercato, citando numerosi esempi di attuazione degli accordi anticoncorrenziali in oggetto e precisando che, sebbene tali accordi non siano sempre stati rispettati, ciò non basta ad invalidare l’affermazione secondo cui essi sono stati attuati ed hanno prodotto effetti sul mercato, il giudice comunitario non si limita a constatare l’attuazione dell’intesa. Pertanto non gli si può addebitare di essersi basato unicamente sull’attuazione dell’intesa per accertare il suo concreto impatto sul mercato. (v. punti 116-118)

Un’intesa orizzontale sui prezzi rientra tra le infrazioni molto gravi ai sensi degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2 del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5 del Trattato CECA anche in assenza di altre restrizioni alla concorrenza, come una compartimentazione dei mercati. Una siffatta intesa in un settore tanto importante come il settore bancario, la quale riguarda un’ampia gamma di prodotti bancari e cui partecipa la grande maggioranza degli operatori economici, non può, in linea di principio, sottrarsi alla qualificazione d’infrazione molto grave, a prescindere dal suo contesto. (v. punto 141)

Nell’ambito della determinazione dell’importo delle ammende inflitte per un’infrazione dell’art. 81 CE nel settore bancario, la considerazione, da parte della Commissione, per ripartire in differenti categorie le società che assumono il ruolo di istituti centrali nel gruppo bancario, delle quote di mercato delle banche dei settori decentralizzati non costituisce un’imputazione del comportamento illecito di queste ultime agli istituti centrali. Si tratta d’un passo diretto ad assicurare che il livello delle ammende inflitte agli istituti centrali rifletta in maniera adeguata la gravità del loro proprio comportamento illecito. Al fine di valutare la gravità di tale comportamento, ai sensi del punto 1, parte A, quarto e sesto comma, degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2 del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5 del Trattato CECA, si deve tener conto dell’effettiva capacità economica delle imprese di falsare la concorrenza e del loro peso specifico e, quindi, dell’impatto concreto del loro comportamento illecito sulla concorrenza. Orbene, ciò esige che siano presi in considerazione anche gli stabili legami strutturali tra gli istituti centrali e le banche dei settori decentralizzati in termini, in particolare, di rappresentanza e di scambio di informazioni dato che, in ragione di tali legami, l’effettiva forza economica delle dette società e, quindi, la loro capacità di pregiudicare la concorrenza, può essere maggiore di quella rappresentata dal loro volume d’affari. Se le quote di mercato degli enti decentralizzati non venissero tenute in considerazione, si rischierebbe di non assicurare il carattere dissuasivo dell’ammenda. Un tale criterio, relativo alla potenza economica delle banche, è differente da quello vertente sulla frequenza della partecipazione alle riunioni più importanti, di cui la Commissione può avvalersi per decidere quali banche debbano essere destinatarie della decisione finale. (v. punti 172-177, 214-215)

Quando ripartisce i membri dell’intesa in più categorie allo scopo di determinare l’importo di partenza delle ammende per la violazione delle norme comunitarie sulla concorrenza, la Commissione può astenersi dal fissare valori limite precisi per le categorie da essa individuate ed avvalersi di «valori guida» intorno ai quali si collocano le quote di mercato delle imprese classificate in una stessa categoria. Gli scarti tra questi valori guida devono essere coerenti ed obiettivamente giustificati. (v. punti 189, 191)

Se non è escluso che, in alcune circostanze, un contesto giuridico nazionale o un comportamento delle autorità nazionali possano costituire circostanze attenuanti, l’approvazione o la tolleranza d’un’infrazione da parte delle autorità nazionali non può essere presa in considerazione a questo titolo quando le imprese in questione dispongono dei mezzi necessari per procurarsi informazioni giuridiche precise e corrette. (v. punti 228, 230)

La Commissione dispone di un potere discrezionale per valutare se le informazioni o i documenti volontariamente forniti dalle imprese abbiano agevolato il suo compito e se si debba concedere alle imprese una riduzione in applicazione del titolo D, punto 2, della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese. Una siffatta valutazione della Commissione costituisce oggetto solo di un sindacato giurisdizionale limitato. (v. punti 248-249)

Nell’ambito di un’impugnazione diretta contro una sentenza del Tribunale in materia di ammende per infrazione delle disposizioni comunitarie sulla concorrenza, il controllo della Corte è volto, da un lato, ad esaminare in quale misura il Tribunale abbia preso in considerazione, in maniera giuridicamente corretta, tutti i fattori essenziali per valutare la gravità di un determinato comportamento alla luce degli artt. 81 CE, 82 CE e 15 del regolamento n. 17 e, dall’altro, ad appurare se il Tribunale abbia risposto in termini giuridicamente sufficienti all’insieme degli argomenti invocati dalla parte ricorrente per ottenere l’annullamento o la riduzione dell’ammenda. Per contro, quanto all’entità della riduzione dell’ammenda, non spetta alla Corte sostituire la propria valutazione a quella del Tribunale che statuisce nel quadro della sua competenza giurisdizionale anche di merito. A tal riguardo, quando il Tribunale ha esaminato, poi constatato, che il valore aggiunto di documenti prodotti dalla parte ricorrente nel contesto della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese non giustifica una riduzione più significativa dell’importo delle ammende, una tale valutazione dei fatti ricade sotto la sola competenza del Tribunale, non potendo la Corte sostituirvisi in fase d’impugnazione. Peraltro, quando il Tribunale ha constatato che una parte ricorrente ha potuto far valere utilmente il suo punto di vista presentando motivi diretti alla riduzione dell’ammenda e riferentesi, in particolare, alle valutazioni compiute dalla Commissione relative alla qualificazione dell’infrazione, all’esistenza di circostanze attenuanti o alla sua cooperazione al procedimento, la Corte non è tenuta, nell’ambito di un’impugnazione, a pronunciarsi sulla questione se il Tribunale, prima di esercitare la sua competenza giurisdizionale anche di merito, fosse obbligato ad invitare la parte ricorrente a presentare le sue osservazioni su un’eventuale riforma dell’importo dell’ammenda. (v. punti 254-256, 328-330)

Il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento suscettibile di concludersi con l’irrogazione di sanzioni, in particolare ammende o penalità, costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, che va osservato anche se si tratta di un procedimento di natura amministrativa. Benché, al fine di preservare l’effetto utile dell’art. 11, nn. 2 e 5, del regolamento n. 17, la Commissione abbia il diritto di obbligare l’impresa a fornire tutte le informazioni necessarie attinenti ai fatti di cui quest’ultima possa essere a conoscenza ed a comunicarle, se del caso, i relativi documenti di cui sia in possesso, anche se possono servire a dimostrare, nei confronti di tale impresa o di un’altra impresa, l’esistenza di un comportamento anticoncorrenziale, essa non può tuttavia, con una decisione di richiesta di informazioni, pregiudicare i diritti della difesa riconosciuti all’impresa. Tale soluzione è applicabile solo se la Commissione ha adottato una «decisione» ai sensi dell’art. 11, nn. 2 e 5, del regolamento n. 17. (v. punti 270-273, 327)

Una riduzione dell’ammenda sulla base della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese è giustificabile solo ove le informazioni fornite e, più in generale, il comportamento dell’impresa interessata possano essere considerati, al riguardo, una prova di un’effettiva cooperazione da parte sua. Un’impresa che abbia fornito un resoconto dei fatti incompleto, confermativo e che non presenti alcun valore aggiunto non può dunque invocare un siffatto comportamento. Se è vero che la Commissione è tenuta a motivare perché ritiene che elementi di prova forniti dalle imprese nel quadro della comunicazione sulla cooperazione costituiscano un contributo che giustifica o meno una riduzione dell’ammenda inflitta, tuttavia spetta alle imprese che desiderino contestare la decisione della Commissione a tal riguardo dimostrare che essa, in mancanza di tali informazioni fornite volontariamente da queste imprese, non sarebbe stata in grado di provare la sostanza dell’infrazione e quindi di adottare una decisione che infligge ammende. (v. punti 281, 283, 297, 305)