Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand

presentate il 23 novembre 1966 ( 1 )

Signor Presidente, signori Giudici,

Con decisione 13 novembre 1965 del presidente del Parlamento Europeo, al dott. Cesare Alfieri, dipendente di detta istituzione, è stata concessa, con effetto dal 1o dicembre successivo, la pensione d'invalidità di cui all'articolo 78 dello statuto del personale. Egli vi chiede di annullare detta decisione ed impugna del pari, in quanto occorra, i provvedimenti relativi all'istituzione e alla composizione della Commissione che ha deciso il suo caso, come pure la relazione della Commissione stessa.

Le circostanze di fatto in cui è intervenuto il provvedimento impugnato vi sono già note attraverso la relazione d'udienza e le deposizioni dei testimoni; per il momento non ne parlerò.

Devo invece confutare, per prima cosa, due eccezioni d'irricevibilità che il convenuto ha sollevato, pur rimettendosi in ultima analisi al vostro prudente apprezzamento.

In primo luogo l'Alfieri denuncerebbe, non già un vizio della decisione di pensionamento, bensì l'illegittimità degli atti che l'hanno preceduta; ora, la questione sarebbe sorta già all'inizio della procedura amministrativa, tanto che fin dal 22 ottobre 1964 il ricorrente aveva proposto reclamo al presidente del Parlamento Europeo. Questa lettera però, di carattere personale e privato, non sembra possa essere considerata come un ricorso amministrativo ai sensi dell'articolo 90 dello statuto. Inoltre, secondo una costante giurisprudenza il ricorrente può sempre far valere, avverso la decisione che in definitiva lo lede (cioè quella di pensionamento), i vizi della procedura preparatoria.

Il Parlamento Europeo sostiene in secondo luogo che l'Alfieri ha voluto trarre partito dalle lacune dello statuto onde impedire il collocamento a riposo, reso indispensabile dal suo stato di salute. Egli si è ad esempio rifiutato di designare il medico incaricato di rappresentarlo in seno alla Commissione d'invalidità, il che costituiva per lui non solo un diritto ma anche un dovere. L'ostruzionismo da lui posto in opera gl'impedirebbe d'invocare l'articolo 91 dello statuto e il ricorso avrebbe carattere abusivo. A tutto ciò si può ribattere che se, come nel caso nostro, vi è controversia fra una istituzione e uno dei suoi dipendenti circa la legittimità di un atto che lede il dipendente stesso, a norma dell'articolo 91 è vostro compito dirimere la lite. La legittimità della posizione assunta dal ricorrente — che esaminerò a proposito dei motivi dedotti — rientra nel merito e non ha nulla a che vedere con la ricevibilità.

Quali sono d'altro lato le disposizioni dello statuto e dei suoi allegati che disciplinano la materia? Secondo l'articolo 59, il dipendente che dimostra di non poter esercitare le proprie funzioni in seguito a malattia od infortunio ha diritto a un congedo di malattia. In questa situazione — la cui durata non è limitata, ma che è necessariamente temporanea — egli si trova in posizione di attività di servizio ai sensi dello statuto. Il congedo ha termine o quando l'interessato, ristabilito, riprende servizio ovvero quando la Commissione d'invalidità lo riconosce colpito da invalidità permanente totale e quindi impossibilitato ad esercitare funzioni corrispondenti a un impiego della sua carriera. In tal caso, egli è collocato a riposo (art. 53) e fruisce di una pensione d'invalidità il cui tasso è stabilito dall'articolo 78.

Queste sono le norme fondamentali. Quanto allo svolgimento della procedura, può avvenire che il dipendente ammalato — o i congiunti — persuaso di non potersi ristabilire, desideri che venga accertata l'invalidità onde poter lasciare definitivamente il servizio. I testi non menzionano questa ipotesi, ma è pacifico che l'autorità amministrativa dovrà, a richiesta dell'interessato, rivolgersi alla Commissione. Può pure accadere che, in caso di assenza prolungata del dipendente, l'iniziativa venga presa dall'istituzione, desiderosa di coprire efficacemente il posto ch'egli occupa. L'articolo 59 dello statuto prevede che, qualora i congedi di malattia di un dipendente superino complessivamente i dodici mesi in un periodo di tre anni, l'autorità che ha il potere di nomina può rivolgersi alla Commissione (essa non è obbligata a farlo).

Voi conoscete il procedimento abbastanza singolare per costituire detta Commissione. Dei tre medici che la compongono, il primo è nominato dal presidente di questa Corte, il secondo dall'interessato e il terzo dai primi due. Questo sistema che, per poter funzionare normalmente, richiede la collaborazione del dipendente di cui trattasi, è completato dalla facoltà attribuita a quest'ultimo di sottoporre alla Commissione referti o certificati del medico curante o di qualunque altro medico.

Se la composizione e il funzionamento della Commissione tutelano gli interessi del dipendente, sarebbe eccessivo affermare che il ricorso alla Commissione stessa sia previsto nel suo esclusivo interesse. Si è voluto che la questione fosse risolta da medici e non da funzionari, proprio perché essa è di ordine puramente sanitario; oltre che della tutela del dipendente, ci si è preoccupati della logica e della sana amministrazione. Quello che importa rilevare è che le conclusioni della Commissione — le quali, a norma dell'articolo 9 dell'allegato II, vanno comunicate all'autorità che ha il potere di nomina — vincolano quest'ultima, cosicché si potrebbe parlare in questo campo di attività vincolata. L'istituzione è tenuta ad applicare gli articoli 53 e 78 al dipendente che la Commissione ha riconosciuto colpito da inabilità permanente, ma a questo soltanto. Per converso, essa non può collocare a riposo il dipendente che non sia stato esaminato dalla Commissione o che non sia stato riconosciuto colpito da inabilità permanente.

Sappiamo come le cose si sono svolte in realta, e tutti gli argomenti del ricorso riguardano il modo in cui la Commissione è stata costituita.

1. Di fronte al persistente rifiuto dell'Alfieri di nominare il medico, d'intesa fra il presidente dell'ordine dei medici del Granducato e i servizi del Parlamento Europeo, veniva nominato il dott. Stein, già medico curante dell'interessato. Indi detto medico e il dott. Eloi Welter, in precedenza scelto dal presidente della Corte di Giustizia, hanno nominato il terzo membro della Commissione nella persona del dott. Roger Welter, altro ex-medico curante dell'Alfieri. Questa procedura non è conforme a quanto stabilisce l'articolo 7 dell'allegato II, ma ciò è da imputarsi al ricorrente stesso. Questi, che lo ammette, sostiene nella replica che la scelta di un medico, cui ha diritto a norma di detto articolo 7, «non costituisce per lui un obbligo statutario e non può essergli imposta, come non gli può essere imposto di collaborare ad una procedura ch'egli disapprova». Partendo da queste premesse egli assume che, di fronte ad una lacuna dello statuto, nessuna norma di diritto europeo o nazionale attribuiva al presidente dell'ordine dei medici il diritto d'immischiarsi nella nomina di un membro della Commissione, o al medico in tal. modo scelto, il diritto di contribuire alla nomina del terzo membro della Commissione stessa. L'irregolarità commessa sarebbe stata tanto più grave in quanto la partecipazione, senza suo consenso, di due suoi ex-medici curanti all'attività della Commissione avrebbe necessariamente implicato da parte loro la violazione del segreto professionale. È questo il primo motivo d'impugnazione. L'argomentazione è però assolutamente inaccettabile. Il ricorrente, se era libero nella scelta del medico, era tuttavia tenuto a designarne uno, visto che l'istituzione l'aveva invitato a farlo, onde rendere possibile la costituzione della Commissione. Si trattava per lui di un vero obbligo e — come il Parlamento ha rilevato — il rifiuto di adempierlo costituiva da parte sua una trasgressione disciplinare. Il rifiuto dell'interessato non può paralizzare lo svolgimento di una procedura prevista dallo statuto. Tutto il problema consiste allora nello stabilire come si possa porre rimedio alla renitenza del dipendente, la cui collaborazione è in linea di massima necessaria per il normale svolgimento dell'operazione. Si possono prospettare varie soluzioni. Ad esempio, l'istituzione sarebbe liberata dall'obbligo di chiedere un parere esterno e potrebbe decidere da sola, in base agli elementi a sua disposizione. Oppure, posto che la costituzione della Commissione è stata resa impossibile dall'atteggiamento del dipendente, ci si potrebbe accontentare di un unico membro della Commissione, cioè di quello nominato dal presidente della Corte di Giustizia, e l'amministrazione potrebbe limitarsi a chiedere il parere di detto membro. Entrambe queste soluzioni radicali presentano tuttavia gravi inconvenienti. La prima non tiene conto del fatto che si deve risolvere una questione sanitaria e che non è opportuno rimettersi al giudizio di funzionari che non hanno competenza specifica in materia. La seconda trascura il fatto che, secondo lo statuto, il parere deve avere carattere collettivo : il parere di un singolo medico non ha lo stesso peso di quello che risulta dal confronto di più opinioni. Mi sembra quindi che il Parlamento si sia attenuto allo spirito dello statuto, cercando di costituire ad ogni costo la Commissione di tre membri prevista dall'allegato II. Criticarlo per essersi rivolto al presidente dell'ordine dei medici, asserendo che questi non è affatto competente in proposito, significa mettersi dalla parte del torto giacché, se non ha alcuna competenza in senso giuridico, non si può contestare ch'egli possieda l'autorità morale necessaria per scegliere o proporre un nome. Rimane da dire — e questo punto e certamente più delicato — che il secondo e il terzo membro della Commissione erano entrambi ex medici curanti del dipendente in questione. Contrariamente però a quanto sostiene l'Alfieri, non è affatto necessario ritenere che essi non avrebbero potuto pronunziarsi sul suo stato senza violare il segreto professionale da cui egli solo poteva dispensarli. La Commissione era in possesso della cartella medica che le era stata trasmessa dal Parlamento. Anche se non possiamo precisare quali documenti essa contenesse, sappiamo che a norma di statuto il dipendente in congedo di malattia deve produrre dei certificati medici e può essere sottoposto a qualsiasi controllo medico disposto dall'istituzione. Da detti documenti si sarebbero potute trarre delle conclusioni, senza che fosse necessario per i membri della Commissione valersi di ciò che essi avevano appreso nella loro qualità di medici curanti. Tenuto conto delle circostanze, non ritengo quindi che sia stato violato l'articolo 7, 1o comma, dell'allegato II dello statuto.

2. L'Alfieri sostiene in secondo luogo che la nomina di due dei suoi medici curanti (che erano più esattamente degli ex medici curanti) lo privava della garanzia supplementare di cui all'articolo 9, 1o comma, dell'allegato. Ciò non è affatto vero giacché, comunque fosse composta la Commissione, il paziente conservava la possibilità di sottoporre a quest'ultima «qualsiasi referto o certificato del suo medico curante o dei medici che ha ritenuto opportuno consultare», per dirla con l'articolo ch'egli invoca.

3. Il ricorrente critica poi il modo in cui la Commissione ha condotto i lavori, come pure le conclusioni cui essa è giunta e in base alle quali il Parlamento ha deciso di collocarlo a riposo. Non posso dargli ragione sul primo punto giacché la Commissione, i cui lavori a norma dell'articolo 9, 3o comma, sono segreti, è libera di condurli come crede. Lo statuto, ad esempio, non l'obbliga ad esaminare personalmente il dipendente e, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l'esistenza di numerose affezioni e le relative conseguenze possono essere stabilite in base a documenti. È viceversa evidente che le conclusioni della Commissione di cui al medesimo articolo, devono per definizione rispecchiare l'opinione, se non dell'unanimità, almeno della maggioranza dei suoi membri. Orbene, per le ragioni che vi sono state esaurientemente esposte, l'Alfieri contesta che sia questo il caso nostro. Dalla relazione stesa e firmata il 5 novembre 1965 dal presidente della Commissione paiono emergere due cose: l'unanimità sul punto che la sindrome era irreversibile e che il paziente era colpito da invalidità permanente totale che lo poneva nell'impossibilità di esercitare le sue funzioni; e il rifiuto dei due restanti membri della Commissione di firmare il verbale delle deliberazioni. Le due parti di questa relazione non sono necessariamente contraddittorie: basta considerare l'ipotesi che il rifiuto di firmare il documento fosse motivato da ragioni diverse dal disaccordo sul merito delle conclusioni, cioè sul solo punto decisivo per l'ulteriore condotta del Parlamento. La questione vi è tuttavia parsa abbastanza importante ed incerta per disporre d'ufficio l'audizione come testimoni dei tre membri della Commissione. Dopo l'escussione dei dottori Stein e Roger Welter, leggendo la dichiarazione scritta che vi è stata inviata dal presidente della Commissione, il cui stato di salute non gli consentiva di muoversi, non mi sembra possibile tener ferma l'interpretazione benevola che si sarebbe potuto dare della relazione. Non mi dilungherò sui particolari di queste due deposizioni nelle quali si potrebbero rilevare determinate discordanze o reticenze. Non ha importanza stabilire per quale motivo, sotto quale influenza, questi medici abbiano ritenuto di dover assumere in seno alla Commissione un determinato atteggiamento; nemmeno dobbiamo stabilire se essi avessero ragione di assumerlo. È tuttavia sorprendente che essi non abbiano ritenuto di dover rettificare di loro iniziativa presso l'autore della relazione, non appena ne hanno avuto conoscenza, le posizioni loro attribuite e che oggi essi contestano. Comunque, quello che conta sono le deposizioni rese dinanzi a voi e sostanzialmente esse giungono agli stessi risultati. Non è vero, ha detto il dott. Roger Welter, che la Commissione sia giunta ad un accordo circa lo stato d'invalidità dell'Alfieri. E, in termini un po'diversi, il dott. Stein vi ha dichiarato che la Commissione non aveva fatto alcuna constatazione e ch'egli aveva rifiutato di firmare la relazione in quanto non era conforme alla realtà. Entrambi contestano quindi che la Commissione all'unanimità, o anche solo a maggioranza, abbia riconosciuto lo stato d'invalidità del ricorrente. Confrontiamo tutto ciò con la dichiarazione scritta che vi è stata inviata dal dott. Eloi Welter. Senza dubbio, vi troviamo in primo luogo il riassunto della sua relazione del 5 novembre 1965; tuttavia, dopo aver ricordato che i suoi due colleghi si erano rifiutati di firmare il documento, il presidente della Commissione termina con questa frase che occorre citare testualmente : «Di conseguenza, le conclusioni circa l'invalidità permanente totale cui, a mio parere, eravamo giunti nella riunione del 22 settembre 1965, vanno attribuite unicamente a colui che ha firmato». Ciò non significa forse riconoscere che fin dall'inizio vi è stato un malinteso? Il dott. Eloi Welter ha ritenuto in un primo tempo che i suoi colleghi fossero d'accordo circa l'essenziale della questione, cioè lo stato d'invalidità dell'Alfieri; in un primo tempo ne è stato persuaso, ma ora non lo è più. Le conclusioni da trarre da queste constatazioni mi sembrano inevitabilmente le seguenti. L'invalidazione delle conclusioni della relazione toglie ogni fondamento alla decisione di collocamento a riposo che il Parlamento ha ritenuto di dover adottare in base al documento trasmessogli. Detta decisione va quindi annullata, senza che occorra pronunziarsi sull'ultimo motivo di ricorso, che mi sembra comunque infondato. L'Alfieri lamenta che la Commissione non abbia espressamente esaminato, e ciò in contrasto con l'articolo 13, 1o comma, dell'allegato VIII dello statuto, s'egli non fosse idoneo ad altri impieghi della sua carriera. Le conclusioni della Commissione — ove fossero accettabili — mostrerebbero infatti che la malattia del ricorrente lo pone nell'impossibilità di esercitare funzioni di qualunque genere. Non contesto che la soluzione da me propostavi possa apparire poco soddisfacente sotto più di un aspetto. Il provvedimento con cui il Parlamento italiano ha collocato a riposo l'Alfieri per ragioni di salute e il fatto che questi non ha mai sostenuto di essere in grado di riprendere il lavoro in un prossimo avvenire farebbero presumere ch'egli sia effettivamente colpito da invalidità permanente, e nello stesso senso depone l'ostinazione con cui ha cercato di impedire che fosse costituita la Commissione che doveva pronunziarsi sul suo caso. Cionondimeno la questione cui era subordinata la decisione impugnata era essenzialmente d'ordine sanitario; non possiamo sostituire la nostra valutazione a quella dei medici. D'altro lato l'istituzione, se aveva il potere, come ho detto, di rimediare all'ostruzionismo dell'Alfieri, era pur sempre obbligata ad ottenere il parere conforme della Commissione d'invalidità. Si tratta di una condizione posta dallo statuto in modo troppo formale perché vi si possa derogare. Oltre all'annullamento, l'Alfieri vi chiede il risarcimento dei danni nella somma di 120000 FB, di cui 100000 rappresenterebbero il danno morale subito in seguito al collocamento a riposo. Quest'ultimo danno non è stato provato come non lo è il danno materiale, destinato a sparire con l'annullamento della decisione impugnata; le relative conclusioni vanno quindi disattese.

Concludo per

— l'annullamento della decisione del presidente del Parlamento Europeo, in data 13 novembre 1965, con cui l'Alfieri è stato collocato a riposo,

— la reiezione delle restanti conclusioni del ricorrente,

— e la condanna del Parlamento Europeo alle spese.

( 1 ) Traduzi one dal francese.