CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DELL'8 NOVEMBRE 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il procedimento per violazione del Trattato CEE di cui ci occupiamo oggi riguarda la compatibilità della disciplina, introdotta con la legge italiana 8 luglio 1975, n. 306 (GU della Repubblica italiana 194 del 23. 7. 1975), relativa alla determinazione del prezzo di vendita del latte alla produzione, con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, istituita dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804 (GU L 148, del 28. 6. 1968, pag. 13). Poiché le suddette discipline sono già state, entrambe, oggetto della sentenza nella causa Toffoli ( 2 ) e sono state, in quell'occasione, illustrate esaurientemente, è sufficiente ricordarne le linee essenziali nella misura in cui queste sono rilevanti ai fini della presente controversia.

Come ha già sottolineato la Corte nella sentenza Toffoli 1, uno degli scopi principali dell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari è quello di garantire ai produttori di latte un prezzo che tenda verso il prezzo indicativo, ed i dispositivi contemplati a tal fine dal regolamento sono controllati esclusivamente dalla Comunità.

La legge italiana n. 306 dispone che la vendita del latte da parte dei membri di un'associazione può essere effettuata solo per il tramite dell'associazione e secondo le disposizioni adottate dalla stessa, e inoltre contiene norme per la determinazione del prezzo di vendita del latte. A tenore dell'art. 8 della suddetta legge, il prezzo di vendita del latte alla produzione è determinato per le singole zone di produzione, per ciascuna annata agraria, attraverso la contrattazione collettiva con la partecipazione di tutti gli operatori economici interessati (produttori, cooperative, industrie di trasformazione e centrali del latte), in base ai criteri stabiliti negli artt. 8 e 9. Qualora non si giunga in questo modo ad un accordo, la regione promuove, a norma dell'art. 10, su richiesta di una delle parti, immediatamente e comunque due mesi prima dell'inizio dell'annata agraria, l'incontro del comitato economico contemplato per ogni regione dall'art. 3, degli industriali del settore e delle centrali del latte, «allo scopo di favorire la contrattazione per la determinazione del prezzo di vendita del latte». L'accordo intervenuto tra le parti è pubblicato, ai sensi dell'art. 10, 3° comma, sul bollettino ufficiale della regione a cura del suddetto comitato «ed è vincolante per le parti contraenti». Qualora l'accordo di cui all'art. 10 non venga raggiunto entro 30 giorni dall'inizio dell'annata agraria, il prezzo del latte alla produzione è determinato, in base all'art. 11, da una commissione nominata con decreto del presidente della regione. A norma dell'art. 11, 4° comma, questa decisione, adottata a maggioranza dei voti, è vincolante tra le parti immediatamente dopo la pubblicazione nel bollettino ufficiale della regione.

La Commissione, considerando che questa normativa costituisse un intervento unilaterale — incompatibile con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti Iattierocaseari — di uno Stato membro nel processo di formazione del prezzo di vendita del latte alla produzione, dava inizio, con lettera 28 luglio 1977, al procedimento di cui all'art. 169 del Trattato CEE. Nella lettera di risposta 4 novembre 1977, il Governo italiano si difendeva sostenendo che la legge di cui trattasi non conteneva una normativa vincolante sul prezzo di vendita, non rendeva obbligatori gli accordi interprofessionali, né implicava l'estensione del contenuto di tali accordi a coloro che non avessero partecipato alla contrattazione collettiva.

Dopo che nella sentenza Toffoli ( 3 ), la Corte, pronunziandosi su una questione sollevata dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto, aveva dichiarato che la determinazione, in via diretta o indiretta, da parte di uno Stato membro, del prezzo del latte alla produzione è incompatibile con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, la Commissione, richiamandosi alla stessa sentenza, constatava in un parere motivato del 22 maggio 1981 che la Repubblica italiapa, applicando il sistema per la fissazione del prezzo di vendita del latte alla produzione istituito con la legge di cui trattasi, era venuto meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE, e la invitava a porre termine alla suddetta infrazione nel termine di due mesi.

Con telex 5 ottobre 1981, il Governo italiano annunciava la presentazione di un disegno di legge che doveva condurre all'abrogazione dell'art. 11 della legge summenzionata. La Commissione, ritenendo che questo disegno contemplasse semplicemente la sostituzione degli artt. 11 e 12 della legge con disposizioni che avrebbero costituito una violazione del Trattato più grave di quella rappresentata dal sistema precedente, invitava, con lettera 9 marzo 1982, il Governo italiano a sostituire al più presto il disegno di legge in causa con un testo che abrogasse effettivamente l'art. 11, ad astenersi inoltre dall'applicare ulteriormente questo articolo e a mettere ben in chiaro il carattere esclusivamente privatistico delle fissazioni dei prezzi del latte pubblicate nei bollettini regionali. Essa invitava infine il Governo italiano a comunicarle entro un mese i provvedimenti ch'esso avrebbe all'uopo adottati.

Poiché nella lettera di risposta 15 aprile 1982 il Governo italiano tentava soprattutto di giustificare il suo disegno di legge, il 4 giugno 1982 la Commissione proponeva il presente ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica italiana, applicando il sistema di fissazione del prezzo di vendita del latte alla produzione istituito con la legge n. 306, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato istitutivo della Comunità economica europea.

Il Governo italiano, pur riconoscendo di non aver abrogato formalmente l'art 11, ha invece chiesto che la declaratoria di violazione del Trattato venga circoscritta a questo punto e che, per il resto, la domanda della Commissione venga dichiarata irricevibile.

Al riguardo, osservo quanto segue:

1. Sulla ricevibilità

Tra le parti, sussiste una divergenza d'opinioni sull'esatto oggetto del ricorso. La Commissione, come ha precisato rispondendo in particolare ai quesiti della Corte, fa carico alla Repubblica italiana di aver contravvenuto agli scopi dell'organizzazione comune dei mercati per il latte ed i prodotti lattiero-caseari mantenendo in vigore gli artt. 10 e 11 della legge di cui trattasi, poiché, a suo parere, entrambe le disposizioni comportano un'interferenza dei pubblici poteri nella determinazione del prezzo del latte alla produzione. Secondo il Governo italiano, invece, il ricorso concerne unicamente l'art. 11 della suddetta legge. Esso ammette che, nel parere motivato del 22 maggio 1981, la Commissione, pur senza espressamente menzionarlo, ha fatto riferimento anche all'art. 10, ma in definitiva, come risulterebbe soprattutto dal successivo carteggio, l'oggetto della controversia sarebbe stato circoscritto all'art. 11. Ciò, inoltre, sarebbe confermato anche dalla fase scritta processuale, nel corso della quale il Governo italiano avrebbe fatto riferimento esclusivamente all'art 11, senza che la Commissione censurasse questa limitazione.

Nell'esaminare questo punto controverso occorre anzitutto ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (cfr. in particolare le cause 7/69 ( 4 ), 232/78 ( 5 ), 193/80 ( 6 ), 211/81 ( 7 ) e 124/81 ( 8 )), l'oggetto di un procedimento promosso ai sensi dell'art. 169 viene delimitato dagli atti emessi nel corso della fase precontenziosa contemplata da questo articolo e dalla domanda giudiziale, e tanto i primi quanto la seconda debbono essere basati essenzialmente sugli stessi argomenti. Lo spirito e lo scopo del procedimento precontenzioso — rendere noto in tempo utile allo Stato interessato l'addebito mossogli e a dargli la possibilità di difendersi — implicano innanzitutto che dalla lettera d'intimazione e dal parere motivato debbano risultare chiaramente le considerazioni di fatto e di diritto sulle quali la Commissione fonda i suoi addebiti, e, d'altro canto, che l'oggetto della controversia non può più essere ampliato dopo la chiusura della fase precontenziosa.

Se si esamina la fase precontenziosa relativa al caso di specie alla luce di questo obiettivo, si deve constatare che, sia nella lettera d'intimazione 28 luglio 1977, sia nel parere motivato 22 maggio 1981, viene chiaramente censurata l'incompatibilità, con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, del sistema di determinazione del prezzo di vendita del latte alla produzione istituito dalla legge italiana n. 306, in quanto tale, e quindi anche quella degli artt. 10 e 11. Non da ultimo, anche dai documenti in cui i suddetti articoli vengono espressamente menzionati si desume chiaramente che la Commissione censura soprattutto l'efficacia attribuita dalla pubblicazione nel bollettino ufficiale alla fissazione dei prezzi.

Infine, l'addebito esposto nella domanda giudiziale coincide esattamente con la censura formulata ufficialmente nel parere motivato. Dopo aver nuovamente descritto, nell'esposizione dei fatti, il processo di formazione dei prezzi contemplato dalle due disposizioni ed aver ribadito la critica contenuta nel parere motivato, la Commissione ha citato testualmente le considerazioni della Corte di giustizia figuranti al punto 12 della motivazione della sentenza Toffoli ( 9 ), da cui risulta tra l'altro che gli Stati membri non possono più intervenire, con disposizioni nazionali adottate unilateralmente, nel processo di formazione dei prezzi disciplinato dall'organizzazione comune. La Commissione ha in particolare evidenziato — sottolineandolo — che a suo avviso, la Corte non solo ha dichiarato incompatibile con l'organizzazione comune di mercato la fissazione d'autorità di prezzi alla produzione, ma ha anche considerato in contrasto col diritto comunitario qualsiasi normativa nazionale intesa a promuovere o a favorire la formazione di tali prezzi per via consensuale. Tenendo presente la domanda giudiziale e il parere motivato, a mio avviso risulta abbastanza chiaro dall'atto introduttivo — e doveva esserlo anche per la Repubblica italiana — che la Commissione ha voluto includere nell'oggetto del ricorso non solo l'art. 11, ma anche l'art. 10. Del resto, contrariamente a quanto sostiene il Governo italiano, questa conclusione non viene infirmata dal fatto che la Commissione, ai punti 7 e 8 del ricorso, tratti espressamente solo dell'art. 11 della legge n. 306 e del disegno di legge che dovrebbe portare alla sua modifica. Tali considerazioni servono — come dimostra in particolare l'espressione introduttiva «d'altra parte» — solo ad integrare le osservazioni che le precedono.

Poiché si deve quindi ritenere che l'oggetto della controversia descritto nella fase precontenziosa coincida con l'oggetto del ricorso, occorre esaminare ancora la questione se, come sostiene il Governo italiano, la materia del contendere sia stata circoscritta all'art. 11 dal carteggio che è seguito al parere motivato. In effetti, non bisogna trascurare il fatto che, nell'ambito del suddetto scambio di lettere, avente ad oggetto la modifica dell'art. 11 e chiaramente occasionato dal disegno di legge sottopostole, la Commissione si è occupata unicamente di questa norma e della sua progettata modifica, senza citare più espressamente l'art. 10.

Anche se questo comportamento può sorprendere, a mio avviso non è tuttavia possibile inferirne una limitazione dell'oggetto della controversia definito nel parere motivato. Ciò si desume già dal fatto che, come indica l'art. 169, la fase precontenziosa nel corso della quale gli Stati membri hanno la possibilità di giustificare o di modificare il comportamento censurato si chiude con la scadenza del termine fissato nel parere motivato, dopo di che spetta unicamente alla Commissione, nell'esercizio del suo potere discrezionale, adire o no la Corte di giustizia. Come risulta in particolare dalla sentenza FEAOG ( 10 ), anche qualora la Commissione rinunzi a dar seguito al procedimento, ciò non implica automaticamente il riconoscimento della liceità del comportamento inizialmente censurato. Poiché l'art. 169 non fissa alcun termine per proporre l'azione, si deve ammettere in via di principio che la Commissione — quando giunga alla conclusione che non è stato posto termine alla violazione del Trattato — possa proporre ricorso entro un termine adeguato senza ulteriore intimazione. Di conseguenza, dal fatto che la Commissione, nello scambio di lettere che è seguito all'adozione del parere motivato — e che essa non era tenuta ad effettuare — abbia espresso il suo punto di vista solo sulle questioni connesse all'art. 11 della legge di cui trattasi, e non sull'art. 10, non si può inferire che essa abbia inteso modificare quasi tacitamente la materia del contendere. Tenuto conto di quanto detto, si potrebbe comunque parlare di una siffatta limitazione dell'oggetto della controversia, rilevante ai fini processuali, qualora la Commissione l'avesse fatta espressamente in un nuovo parere motivato, dichiarato tale, cosa che però non è successa.

Infine, nemmeno il fatto che la Commissione, nel corso della fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte, non si sia più occupata dell'art. 10 della legge n. 306 può essere considerato indizio di una siffatta limitazione della materia del contendere, poiché questa — come indica l'art. 38 del regolamento di procedura — è già definita dall'atto introduttivo.

Da quanto detto consegue per converso — e con questo termino l'esame della questione della ricevibilità — che la Corte di giustizia non può pronunziarsi sulla legittimità di provvedimenti nazionali che non abbiano costituito oggetto del procedimento precontenzioso contemplato dall'art. 169. Poiché il disegno di legge italiano non ha costituito oggetto di tale procedimento, alla Corte di giu stizia è precluso già per questo motivo — come ha sostenuto con ragione il Governo italiano — l'esame della legittimità del disegno di legge italiano relativo alla modifica dell'articolo controverso, indipendentemente dal fatto che, come risulta in particolare dall'art. 171 del Trattato CEE, possono essere accertate solo le trasgressioni del Trattato già commesse.

1. Nel merito

Nell'ambito dell'esame della fondatezza del ricorso, in base alla sentenza in causa Toffoli ( 11 ) si può senz'altro ritenere, come ha ammesso lo stesso Governo italiano, che il mantenimento in vigore dell'art. 11 — benché questo, a detta del Governo italiano, non venga più applicato — vada considerato violazione del Trattato. Infatti, all'origine della lite che ha dato luogo alla causa suddetta, nell'ambito della quale la Corte ha dichiarato incompatibile con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari la determinazione in via diretta o indiretta, da parte di uno Stato membro, del prezzo del latte alla produzione, c'era un provvedimento adottato ai sensi dell'art. 11 della legge italiana n. 306. Di conseguenza, rimane soltanto da esaminare la questione se — come sostiene la Commissione — in base alle considerazioni contenute nella suddetta sentenza anche la disciplina di cui all'art. 10 della legge n. 306 si debba considerare contrastante con il Trattato.

A mio parere, la soluzione dev'essere affermativa. Infatti, i partecipanti a quel procedimento discussero particolareggiatamente — come risulta dalla parte in fatto della sentenza — il problema della legittimità di tutto il procedimento di determinazione dei prezzi istituito dalla legge italiana di cui trattasi. Sia l'attore nella causa principale di allora che la Commissione sostennero con ragione che i dispositivi per la fissazione dei prezzi contemplati dai due articoli vanno esaminati in stretta correlazione, poiché se l'accordo di cui all'art. 10 non viene raggiunto, scatta automaticamente il procedimento di fissazione del prezzo alla produzione previsto dall'art. 11. Non da ultimo, vennero considerati in contrasto col Trattato anche gli effetti prodotti dalla pubblicazione dei prezzi nel bollettino ufficiale. La regione Veneto, convenuta nella causa principale, ammise che la disciplina controversa favoriva gli accordi sul prezzo del latte alla produzione, e negò unicamente che detta disciplina portasse alla fissazione d'autorità del prezzo del latte alla produzione.

Nella suddetta causa la Corte, dopo aver ampiamente illustrato la normativa comunitaria nonché l'intero sistema di determinazione dei prezzi contemplato dalla legge nazionale, ha dichiarato in generale, al punto 12 della motivazione della sentenza, che gli Stati membri non possono più intervenire, con disposizioni nazionali adottate unilateralmente, nel processo di formazione dei prezzi disciplinato dall'organizzazione comune dei mercati e sottoposto all'esclusivo controllo della Comunità. Per quanto riguarda la disciplina controversa, la Corte ha aggiunto che una legislazione nazionale intesa a promuovere e a favorire la formazione, con qualsiasi metodo, di un prezzo uniforme del latte alla produzione, consensualmente — ciò si verifica nel caso dell'art. 10 — o d'autorità, a livello nazionale o regionale, si situa di per se stessa al di fuori dell'ambito delle competenze riservate agli Stati membri e contrasta col principio, stabilito dal regolamento n. 804/68, in base al quale si deve tendere a garantire un prezzo indicativo alla produzione per il latte venduto dai produttori, compatibilmente con le possibilità di smercio. Con questa dichiarazione, che si riferisce chiaramente alla lettera dell'art. 10 della legge italiana n. 306, e con i termini usati nel dispositivo, secondo cui la determinazione, non solo in via diretta, ma anche in via indiretta, del prezzo del latte alla produzione, è incompatibile con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, la Corte ha voluto quindi affermare chiaramente che gli Stati membri debbono astenersi da qualsiasi intervento che possa, in qualsiasi modo, compromettere il sistema di formazione dei prezzi contemplato dall'organizzazione comune di mercato. La convocazione, da parte della regione, degli operatori economici di cui all'art. 10, allo scopo di favorire l'accordo sulla determinazione del prezzo di vendita, e la successiva pubblicazione dell'accordo nel bollettino ufficiale della regione, costituiscono in ogni caso un siffatto intervento, anche se indiretto, nel sistema di determinazione dei prezzi che è soggetto all'esclusivo controllo della Comunità. Che anche un intervento indiretto dei pubblici poteri nelle vicende del mercato possa concretare una violazione del Trattato lo si desume in particolare dalla sentenza nella causa Commissione/Irlanda ( 12 ). Senza che occorra esaminare nei dettagli gli effetti della pubblicazione dei prezzi, è possibile affermare che già l'informazione così fornita agli operatori può, in via di principio, incidere sulla formazione dei prezzi, basata sulla domanda e sull'offerta; di conseguenza viene compromessa l'efficacia del sistema comunitario d'intervento, ampiamente descritto nella sentenza Toffoli ( 13 ) e nelle mie conclusioni al riguardo.

Poiché quindi si deve ritenere che sia l'art. 10 che l'art. 11 della legge italiana n. 306 siano incompatibili con l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari istituita col regolamento n. 804/68, non resta, per concludere, che osservare, a proposito dell'argomento del Governo italiano secondo cui l'art. 11 della legge n. 306 ha avuto scarsissima applicazione, ci si è adoperati per abrogarlo mediante l'emanazione di una nuova legge, ed infine, su richiesta della Commissione, si sono invitate le regioni a non più applicarlo fino a che fosse stato modificato, che, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, queste allegazioni sono sostanzialmente irrilevanti per quanto riguarda la dichiaranda violazione del Trattato. Come in definitiva ammette lo stesso Governo italiano, è possibile ravvisare una violazione del Trattato già nel fatto che una normativa nazionale contrastante col diritto comunitario non sia ancora stata formalmente abrogata. In questo contesto non ha importanza la frequenza con la quale la normativa considerata venga applicata, né gli Stati membri possono invocare difficoltà interne che ne impediscano la pronta abrogazione. Infine, la Corte ha costantemente sottolineato (cfr. ad es. le cause Commissione/Belgio ( 14 ) e Commissione/Repubblica italiana ( 15 )) che gli obblighi imposti dal diritto comunitario sono adempiuti solo quando sia garantita la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche nazionali. Di conseguenza, semplici istruzioni amministrative nel senso di non applicare determinate norme di legge, per loro natura modificabili in qualunque momento, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi derivanti dal diritto comunitario.

3.

In conclusione, propongo quindi alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana, adottando e mantenendo in vigore il procedimento per la determinazione del prezzo di vendita del latte alla produzione disciplinato dagli artt. 10 e 11 della legge n. 306 del 1975, è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato istitutivo della Comunità economica europea. Conformemente alla domanda della Commissione, le spese del giudizio vanno poste inoltre a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Sentenza 6 novembre 1979 nella causa 10/79, Gaetano Toffoli e a./Regione Veneto, Racc. 1979, pag. 3301.

( 3 ) Sentenza 6 novembre 1979 nella causa 10/79, Gaetano Toffoli e a./Regione Veneto, Racc. 1979, pag. 3301.

( 4 ) Sentenza 10 marzo 1970 nella causa 7/69, Commis-sione delle Comunità europee/Repubblica italiana, Racc. 1970, pag. 111.

( 5 ) Sentenza 25 settembre 1979 nella causa 232/78, Com-missione delle Comunità europee/Repubblica francese, Racc. 1979, pag. 2729.

( 6 ) Sentenza 9 dicembre 1981 nella causa 193/80, Com-missione delle Comunità europee/Repubblica italiana, Race. 1981, pag. 3019.

( 7 ) Sentenza 15 dicembre 1982 nella causa 211/81, Com-missione delle Comunità europee/Regno di Danimarca, Racc. 1982, pag. 4547.

( 8 ) Sentenza 8 febbraio 1983 nella causa 124/81, Commis-sione delle Comunità europee/Regno Unito di Gran Bretagna e dell'Irlanda del Nord, Racc. 1983, pag. 203.

( 9 ) Sentenza 6 novembre 1979 nella elusa 10/79. Gaetano Toffoli e a./Regione Veneto. Racc. 1979, pag. 3301.

( 10 ) Sentenza 7 febbraio 1979 nelle cause riunite 15-16/76, Governo francese/Commissione delle Comunità europee, Racc. 1979, pag. 321.

( 11 ) Sentenza 6 novembre 1979 nella causa 10/79, Gaetano Toffoli e a./Regione Veneto, Racc. 1979, pag. 3301.

( 12 ) Sentenza 24 novembre 1982 nella causa 249/81, Coramissione delle Comunità europee/Irlanda, Racc. 1982, pag. 4005.

( 13 ) Sentenza 6 novembre 1979 nella causa 10/79, Gaetano Toffoli e a./Regione Veneto, Racc. 1979, pag. 3301.

( 14 ) Sentenza 6 maggio 1980 nella causa 102/79, Commis-sione delle Comunità europee/Regno del Belgio, Racc. 1980, pag. 1473.

( 15 ) Sentenza 15 marzo 1983 nella causa 145/82, Commissione delle Comunità europee/Repubblica italiana. Racc. 1983, pag 711