Causa C‑612/13 P

ClientEarth

contro

Commissione europea

«Impugnazione — Accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione europea — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino — Informazioni ambientali — Convenzione di Aarhus — Articolo 4, paragrafi 1 e 4 — Eccezione al diritto di accesso — Tutela degli obiettivi delle attività di indagine — Studi realizzati da una società, incaricata dalla Commissione europea, riguardanti la trasposizione di direttive in materia ambientale — Diniego parziale di accesso»

Massime – Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 16 luglio 2015

Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Applicazione agli studi realizzati per la Commissione allo scopo di controllare la trasposizione di talune direttive da parte degli Stati membri e, eventualmente, avviare il procedimento per inadempimento – Presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto di accesso – Ammissibilità – Presupposto – Appartenenza dello studio a un fascicolo afferente a un procedimento per inadempimento in corso

Ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, gli accordi internazionali conclusi dall’Unione vincolano le istituzioni della stessa e, conseguentemente, prevalgono sugli atti da esse emanati. Ne consegue che la validità di un atto dell’Unione può essere inficiata dalla sua incompatibilità con tali norme di diritto internazionale. Tuttavia, il giudice dell’Unione può procedere all’esame dell’asserita incompatibilità di un atto dell’Unione con le norme di un accordo internazionale di cui l’Unione è parte solo ove, da un lato, ciò non sia escluso né dalla natura né dalla struttura di esso e, dall’altro, le sue disposizioni appaiano, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise. Per quanto concerne la Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, né il riferimento dell’articolo 4, paragrafo 4, primo comma, lettera c), di detta Convenzione alle indagini di carattere penale o disciplinare, né l’obbligo, enunciato all’articolo 4, paragrafo 4, secondo comma, di detta Convenzione, di interpretare restrittivamente i motivi di diniego di accesso menzionati nella prima di tale disposizioni, possono essere interpretati come fonti di un obbligo preciso incombente sul legislatore dell’Unione. A fortiori, non può essere ricavato da dette disposizioni un divieto di intendere la nozione di «indagine» in un senso che tenga conto delle specificità dell’Unione, e in particolare della missione spettante alla Commissione di indagare su possibili violazioni di Stati membri che pregiudichino la corretta applicazione dei Trattati e delle norme dell’Unione adottate in applicazione di questi. Di conseguenza, un ricorrente non può invocare l’articolo 4, paragrafi 1 e 4, della Convenzione di Aarhus ai fini della valutazione della legittimità dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Peraltro, vero è che nell’ipotesi in cui l’Unione abbia inteso dare esecuzione a un obbligo particolare assunto in virtù degli accordi conclusi nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) o nel caso in cui l’atto giuridico dell’Unione in parola rinvii espressamente a precise disposizioni di tali accordi, spetta alla Corte, se del caso, controllare la legittimità dell’atto dell’Unione di cui trattasi alla luce delle norme dell’OMC. Tuttavia, il regolamento n. 1049/2001, e in particolare il suo articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, non rinvia espressamente alla Convenzione di Aarhus né dà esecuzione a un obbligo particolare che deriva dalla stessa. Conseguentemente, il principio del controllo della legittimità degli atti dell’Unione alla luce delle norme dell’OMC non è comunque pertinente. (v. punti 33‑37, 42, 43)

Dalla giurisprudenza non si ricava affatto che un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, dipenderebbe dall’esistenza di una decisione formale adottata dalla Commissione riunita in collegio. Per quanto attiene agli studi realizzati su richiesta e per conto della Commissione, una volta scaduti i termini per la trasposizione di una serie di direttive dell’Unione, al preciso scopo di verificare lo stadio del processo di trasposizione di tali diverse direttive in un certo numero di Stati membri, tali studi fanno parte degli strumenti di cui dispone la Commissione, nell’ambito dell’obbligo posto a suo carico dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, di vigilare, sotto il controllo della Corte, sull’applicazione del diritto dell’Unione, per individuare eventuali violazioni degli Stati membri del loro obbligo di trasposizione delle direttive interessate e per decidere, se del caso, di avviare un procedimento per inadempimento avverso Stati membri che secondo la Commissione avrebbero violato il diritto dell’Unione. Conseguentemente, tali studi rientrano nella nozione di attività di indagine, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Peraltro, la circostanza che la realizzazione di tali studi sia stata affidata dalla Commissione a un contraente esterno piuttosto che essere fornita dai propri servizi, e che detti studi non riflettano la posizione di tale istituzione né ne impegnino la responsabilità, non significa che la Commissione, nel chiederne la realizzazione, avrebbe perseguito un obiettivo diverso da quello di ottenere, grazie ai propri mezzi di investigazione, informazioni approfondite circa la conformità della normativa di diversi Stati membri con il diritto dell’Unione, tali da permetterle di rilevare l’esistenza di possibili infrazioni al predetto diritto e di avviare, se del caso, un procedimento per inadempimento avverso lo Stato membro inadempiente. (v. punti 60‑63)

Per giustificare il rifiuto di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’istituzione interessata può fondarsi al riguardo su presunzioni generali che si applicano a determinate categorie di documenti, poiché considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura. Per quanto riguarda una domanda di accesso avente a oggetto studi realizzati per conto della Commissione in merito alla trasposizione di una serie di direttive dell’Unione, se tali studi, alla data dell’adozione della decisione di diniego di accesso, hanno già indotto la Commissione a inviare una lettera di diffida a uno Stato membro, ai sensi dell’articolo 258, primo comma, TFUE, e conseguentemente sono stati acquisiti al fascicolo relativo alla fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento, la Commissione è legittimata a ritenere che la divulgazione integrale di tali studi rischierebbe di alterare la natura e lo svolgimento di tale fase del procedimento complicando il processo di negoziazione tra di essa e detto Stato membro nonché la ricerca di un accordo amichevole che consenta di porre fine all’inadempimento contestato senza necessità di ricorrere alla fase contenziosa di detto procedimento. Essa ha pertanto fondati motivi per ritenere che una siffatta divulgazione integrale arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Tale analisi non può essere inficiata dalla circostanza che gli studi in questione siano stati realizzati da una società esterna e non riflettano la posizione della Commissione. Per contro, la situazione è diversa per quanto concerne gli studi che, alla data dell’adozione della decisione di diniego di accesso, non hanno condotto all’invio da parte della Commissione di una lettera di diffida allo Stato membro interessato, ai sensi dell’articolo 258, primo comma, TFUE, e per i quali non è certo, a tale data, che conducano all’apertura della fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento nei confronti di tale Stato membro. Infatti, in tutte le cause che hanno dato origine al riconoscimento di una presunzione generale, il diniego di accesso di cui trattasi era relativo a una serie di documenti chiaramente circoscritti dalla loro comune appartenenza a un fascicolo afferente a un procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso. In tale contesto, la Commissione non può legittimamente allargare il perimetro della presunzione di riservatezza a tali studi. Infatti, un ragionamento siffatto sarebbe incompatibile con l’esigenza di stretta interpretazione e applicazione di tale presunzione, che costituisce un’eccezione all’obbligo di esame concreto e specifico, da parte dell’istituzione interessata, di ciascun documento oggetto di una domanda di accesso nonché, più in generale, al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione. (v. punti 68, 69, 72, 73, 78‑81)