2.

Vediamo ora se il principio della parità di trattamento, ossia del divieto di arbitrio, imponga di applicare per analogia la disciplina transitoria di cui all'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82 per le licenze d'importazione di manioca da paesi diversi dalla Tailandia, anche alle licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia. Anzitutto vorrei ricordare due pronunce nelle quali la Corte di giustizia ha colmato lacune nella disciplina di taluni regolamenti comunitari applicando per analogia le norme di altri regolamenti. Nella sentenza 20 febbraio 1975, ( 23 ) ha applicato analogicamente una norma ( 24 ) che esentava dalle conseguenze del ritardo nell'ipotesi in cui non fosse stato rispettato per causa di forza maggiore il termine fissato nella licenza per l'importazione da paesi terzi. Questa norma è stata applicata per analogia alle importazioni da altri Stati membri, per le quali il relativo regolamento ( 25 ) non conteneva norme particolari per i casi di forza maggiore. Un indirizzo analogo ha seguito la Corte nella sentenza 11 luglio 1978 ( 26 ). Con questa pronuncia la Corte ha dichiarato legittima la concessione di importi compensativi d'adesione in un caso nel quale negli scambi intracomunitari fra uno Stato già membro ed uno Stato di nuova adesione era perita merce a causa di forza maggiore, pur se ciò non era contemplato nel relativo regolamento ( 27 ). A questo scopo la Corte ha applicato per analogia la disciplina sulle restituzioni all'esportazione ( 28 ). In entrambe le pronunce la Corte ha rilevato anzitutto le lacune nelle norme in vigore, indi, dato il parallellismo fra le situazioni, tanto di fatto quanto di diritto, ha considerato ineccepibile, l'applicazione analogica di norme di per sé non applicabili. Mi pare incontestabile che la situazione dei possessori di vecchie licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia è analoga a quella dei possessori di vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia, qualora le loro licenze non rientrino nel contingente agevolato. Entrambe le categorie di operatori economici avevano ottenuto le licenze in un momento nel quale avevano la possibilità di importare le merci che loro interessavano in quantità illimitate col dazio, consolidato in sede GATT, del 6%. Certo essi non si trovavano in una posizione giuridica definitivamente acquisita, come quella del possessore di licenze d'importazione con prelievo prefissato; se però si fosse continuato ad applicare l'aliquota consolidata in sede GATT essi avrebbero tuttavia avuto aspettative quasi uguali. Queste « aspettative », che esistevano all'inizio, sono state annullate dalla Comunità con la stipulazione degli accordi di limitazione e con l'adozione delle relative norme di esecuzione. Dopo l'istituzione della limitazione delle importazioni i due gruppi di operatori si trovano pur sempre in situazioni analoghe: essi dispongono di licenze d'importazione che li obbligano ad importare, se non vogliono perdere la cauzione prestata al momento della domanda di licenza. Essi non possono però più effettuare le importazioni a condizioni economicamente sensate. Solo in questo momento interviene il diverso trattamento riservato dalla Commissione ai due gruppi di operatori. Col regolamento n. 2029/82, la Commissione istituisce disposizioni transitorie per l'importazione di manioca dalla Tailandia che valgono unicamente per le merci esportate prima del 28 luglio 1982. Solo in questo caso l'importatore, purché sussistano anche altri presupposti, può fruire del prelievo limitato al 6% ad valorem (art. 11). In tutti gli altri casi il possessore di vecchie licenze per l'importazione dalla Tailandia ha solo due alternative: o importare versando un prelievo assurdo pari a circa il 50-60% del valore della merce e nel contempo oberare il mercato dei foraggi della Comunità con importazioni indesiderate, oppure rinunziare ad usare la licenza e quindi perdere la cauzione. Diversa è invece la disciplina transitoria per i detentori di vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia, disciplina adottata dalla Commissione col regolamento 1° ottobre 1982, n. 2655. L'art. 3, n. 6, 1° comma, di detto regolamento stabilisce: « Su richiesta degli interessati presentata nei trenta giorni successivi a quello dell'applicazione del regolamento, i titoli rilasciati prima della data d'applicazione di detto regolamento sono annullati e la relativa cauzione è svincolata ». Questa disciplina è stata istituita un giorno dopo l'adozione del regolamento del Consiglio 30 settembre 1982, n. 2646, relativo alla disciplina d'importazione da applicarsi alle merci della voce 07.06 A della TDC, che aveva limitato a determinati quantitativi la riscossione del prelievo all'importazione pari al massimo del 6% ad valorem. Nella motivazione del regolamento n. 2655/82, la Commissione si riferisce espressamente a detto regolamento del Consiglio e alla situazione dei detentori di vecchie licenze, dichiarando fra l'altro: « È opportuno tener conto ( ... ) della situazione particolare dei detentori di titoli d'importazione rilasciati prima della data d'entrata in vigore del regolamento CEE n. 2646/82 e prevedere quindi che i detentori abbiano la possibilità di chiedere l'annullamento di tali titoli ed il rimborso della cauzione, nonché ( ... ) definire una soluzione per le merci in corso di trasporto marittimo ». La differenza di trattamento per quanto riguarda vecchie licenze, mi pare così sorprendente che è necessario illustrarla ancora una volta: Dopoché il Consiglio aveva deciso, il 19 luglio 1982, di stipulare l'accordo con la Tailandia, la Commissione emanava tre giorni dopo, vale a dire il 22 luglio 1982, il regolamento n. 2029/82 contenente disposizioni d'esecuzione per la disciplina dell'importazione. In questo regolamento d'esecuzione essa non tratta in generale della sorte delle vecchie licenze, ma disciplina solo determinate licenze, a fronte delle quali delle merci erano state esportate dalla Tailandia prima del 28 luglio 1982. Completamente diversa è la disciplina delle vecchie licenze per l'importazione da paesi diversi dalla Tailandia. Benché il Consiglio lo stesso 19 luglio 1982 avesse deciso di stipulare gli accordi con l'Indonesia e col Brasile e pure il 28 luglio 1982 avesse reso nota l'entità del contingente agevolato, si è dovuto attendere fino al 30 settembre/Io ottobre per l'adozione dei provvedimenti di modifica delle norme comunitarie e per la modifica delle aliquote della TDC. Contrariamente alla disciplina relativa alla Tailandia, l'art. 3, n. 6 del regolamento n. 2655/82 contempla la possibilità che le licenze non utilizzate siano restituite. Questa diversità di trattamento mi pare quindi ancor più sorprendente in quanto la nuova disciplina commerciale per le importazioni dalla Tailandia è stata per così dire posta in vigore immediatamente (pubblicazione dell'accordo nella Gazzetta ufficiale 28 luglio 1982, disciplina speciale delle esportazioni unicamente per merci che erano state esportate da paesi diversi dalla Tailandia prima del 28 luglio 1982), mentre gli importatori da paesi diversi dalla Tailandia disponevano di altri due mesi di tempo, fino al 30 settembre 1982, per adeguarsi alla nuova disciplina e cionostante potevano per di più fruire dell'art. 3, n. 6 del regolamento n. 2655/82, vale a dire potevano chiedere l'annullamento delle vecchie licenze e la restituzione della cauzione. La soluzione opposta mi sarebbe parsa invece più logica vale a dire adottare provvedimenti transitori per le importazioni dalla Tailandia, per le quali la nuova disciplina è entrata immediatamente in vigore, anziché per le importazioni da altri paesi terzi, per le quali gli importatori avevano la possibilità di adeguarsi alla nuova disciplina entro un periodo più lungo. La Commissione giustifica queste discipline divergenti fra di loro con differenze nell'entrata in vigore dei rispettivi regimi, nel modo di applicarli e nelle vecchie licenze. Ho già detto che, quanto all'entrata in vigore dei rispettivi regimi, sarebbe stato opportuno il trattamento opposto; quanto alle differenze nella disciplina delle vecchie licenze posso solo condividere la tesi dell'attrice, la quale ha chiamato questo argomento un classico circolo vizioso. In effetti, la Commissione non può cercar di giustificare le differenze di trattamento delle vecchie licenze proprio con questa stessa diversità di trattamento. Rimane quindi da accertare se il richiamo ai diversi criteri di amministrazione del contingente sia pertinente. Effettivamente l'amministrazione del contingente, vale a dire tanto il rilascio del « certificato per l'esportazione » che dava diritto all'aliquota preferenziale per l'importazione nella Comunità, quanto il controllo dell'osservanza dei quantitativi massimi convenuti, a norma dell'accordo in relazione al regolamento d'esecuzione, è affidata alle autorità tailandesi. Può anche essere esatto che le autorità tailandesi, dall'inizio del 1982 in poi, abbiano rilasciato detti certificati per l'esportazione precorrendo la stipulazione dell'accordo ma, come sapete, l'attrice lo contesta. Se, tuttavia, l'attrice come sostiene la Commissione, abbia potuto procurarsi un siffatto certificato mi pare nella fattispecie non aver gran peso. Decisiva per l'attrice, al momento dell'importazione nella Comunità, era la disciplina d'importazione comunitaria e questa è stata posta su nuove basi solo con effetto dal 28 luglio 1982. Del resto — e questo milita chiaramente contro la tesi della Commissione — l'art. 10 del regolamento n. 2029/82 dispone espressamente che il suo art. 1 (norme sui certificati tailandesi per l'esportazione) vale solo per i certificati rilasciati dalle autorità tailandesi dal 28 luglio al 31 dicembre 1982. Quanto hanno fatto le autorità tailandesi prima del 28 luglio non ha quindi alcun rilievo ai nostri fini. Non ha perciò alcuna importanza il fatto che un importatore si sia attenuto o meno al regime d'esportazione tailandese, sempreché questo esistesse. Dalla tesi della Commissione rimangono quindi solo i seguenti due punti: anzitutto che controlli l'osservanza del contingente e in secondo luogo la stima della Commissione circa l'entità delle licenze ancora esistenti al momento dell'entrata in vigore del regolamento n. 2655/82. Ora la questione chi controlli l'osservanza del contingente o, detto più semplicemente, chi conti i quantitativi, a mio parere, è irrilevante ai fini del diverso trattamento delle vecchie licenze. Si tratta qui di un'operazione tecnica che, sebbene importante, non è però assolutamente decisiva per la valutazione giuridica delle disposizioni transitorie o della loro mancanza. Quanto al diverso trattamento riservato alle vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia, la Commissione ha inoltre allegato che il 1o ottobre 1982, data di entrata in vigore del regolamento n. 2655/82, vi erano ancora numerose licenze normali, chieste da importatori che facevano affidamento sull'aliquota di prelievo del 6%, consolidata in sede GATT. Queste licenze, a norma dell'art. 11, n. 1, del regolamento base sui cereali, attribuivano invero solo il diritto al prelievo praticato il giorno dell'importazione, ma, come per tutte le licenze, anche per queste era stata prestata una cauzione, che rischiava di essere incamerata in caso di mancato uso della licenza. Non conoscendo l'effettiva consistenza di queste licenze, divenute inapplicabili, la Commissione ritenne opportuno contemplare nell'art. 3, n. 6, 1° comma, del regolamento n. 2655/82 la possibilità di annullare e di svincolare la cauzione. Proprio lo stesso modo di ragionare, a mio parere, deve valere anche per le importazioni dalla Tailandia. La Commissione ci ha dichiarato che, al momento dell'adozione della nuova disciplina per l'importazione di manioca dalla Tailandia, essa non disponeva di alcun dato circa il numero di licenze vecchie ancora esistenti ed inutilizzate. Non si poteva quindi escludere che vi fossero ancora numerose licenze ordinarie. La Commissione perciò, se intendeva tutelare l'affidamento sull'aliquota consolidata in sede GATT, avrebbe dovuto farlo per tutti i possessori di vecchie licenze. In proposito non fa alcuna differenza che l'aliquota consolidata si basi direttamente sull'accordo in sede GATT oppure su un patto bilaterale di applicare la clausola della nazione più favorita come è stato convenuto nell'art. 1 dell'accordo di collaborazione fra la Comunità europea e i paesi membri dell'Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico: Indonesia, Malaysia, Filippine, Singapore e Tailandia ( 29 ). Giungo quindi alla conclusione che i possessori di vecchie licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia si trovavano in una situazione analoga a quella dei possessori di vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia. La disparità di trattamento fra questi due gruppi d'importatori non mi pare giustificata, cosicché il principio generale di uguaglianza impone di trattare nello stesso modo le due categorie di importatori e quindi di applicare per analogia le disposizioni transitorie dell'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82 nei confronti degli importatori che disponevano ancora di vecchie licenze per l'importazione dalla Tailandia. Che il principio di uguaglianza rientri fra i principi generali del diritto comunitario, non è necessario dimostrarlo. In proposito basta un richiamo alle fondamentali sentenze 21 giugno 1958 ( 30 ) e 19 ottobre 1977 ( 31 ). Infine mi permetto di osservare ancora, a proposito di questo complesso di problemi, che intenzionalmente lascio irrisolta la questione se la Comunità fosse tenuta ad adottare disposizioni transitorie per i possessori di vecchie licenze. Sotto il profilo giuridico, ciò cui la licenza autorizza e obbliga, cioè l'importazione con l'aliquota del prelievo in vigore il giorno dell'importazione, è sempre possibile. In verità la convenuta potrebbe porre contraddizione col proprio comportamento precedente se da un lato limitasse l'importazione di manioca e dall'altro obbligasse ad importarla minacciando l'incameramento della cauzione. Tuttavia, ritengo che questi problemi non debbano essere approfonditi in questa sede, poiché quando si adottano disposizioni transitorie per un determinato gruppo di operatori economici, delle disposizioni devono valere per tutti gli operatori che si trovino in situazioni analoghe.