Conclusioni dell'avvocato generale La Pergola dell'11 novembre 1999. - European Fertilizer Manufacturers Association (EFMA) contro Consiglio dell'Unione europea e Commissione delle Comunità europee. - Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado - Antidumping - Motivi inoperanti - Diritti della difesa. - Causa C-46/98 P.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-07079



Conclusioni dell avvocato generale

1. Nella presente causa la Corte è chiamata a decidere sull'impugnazione promossa dalla European Fertilizer Manufacturers Association (in prosieguo: l'«EFMA») contro la sentenza pronunciata il 17 dicembre 1997 dal Tribunale di primo grado nella causa EFMA/Consiglio . La sentenza rigettava il ricorso dell'EFMA diretto ad annullare l'art. 1 del regolamento (CE) del Consiglio 16 gennaio 1995, n. 477, che modifica le misure antidumping definitive relative alle importazioni nella Comunità di urea originaria dell'ex Unione Sovietica e che abroga le misure antidumping relative alle importazioni nella Comunità di urea originaria dell'ex Cecoslovacchia (in prosieguo: il «regolamento impugnato») .

Contesto fattuale e normativo dell'azione di annullamento promossa dall'odierna ricorrente davanti al Tribunale di primo grado

2. I fatti all'origine del ricorso sono così descritti nella sentenza impugnata. L'EFMA è un'associazione di categoria che riunisce produttori di fertilizzanti. Nel luglio 1986 la CMC-Engrais, associata all'EFMA, sollecitava la Commissione ad avviare un procedimento antidumping sulle importazioni nella Comunità di urea originaria di paesi extracomunitari , ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1984, n. 2176, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea .

In esito al procedimento iniziato dalla Commissione, veniva adottato il regolamento (CEE) del Consiglio 4 novembre 1987, n. 3339, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di urea originaria della Libia e dell'Arabia Saudita e accetta gli impegni assunti riguardo alle importazioni di urea originaria della Cecoslovacchia, della Repubblica democratica tedesca, del Kuwait, dell'URSS, di Trinidad e Tobago e della Iugoslavia e chiude le relative procedure . Gli impegni assunti con detto regolamento venivano confermati dalla decisione della Commissione 21 febbraio 1989, 89/143/CEE .

3. Dietro richiesta dell'EFMA del 29 ottobre 1992 la Commissione avviava una nuova inchiesta, ritenendo che si fosse verificato un mutamento di circostanze tale da giustificare l'apertura di una procedura di riesame degli impegni assunti.

In data 10 maggio 1994 la Commissione trasmetteva a tutte le parti interessate una lettera informativa nella quale venivano esposte le conclusioni relative all'inchiesta nonché gli elementi in base ai quali essa si prefiggeva di raccomandare l'adozione di misure definitive. In particolare, tale missiva dava conto della scelta della Slovacchia come paese di riferimento in luogo dell'Australia e del Canada; del calcolo del valore normale (in Slovacchia); del raffronto tra valore normale e prezzi all'esportazione, ed infine della stima del danno. Venivano altresì spiegati i motivi per i quali la Commissione riteneva adeguata la fissazione di un margine di utile dei produttori comunitari pari al 5% nonché un adeguamento del 10% del prezzo dell'urea originaria della Russia per il calcolo del livello del dazio. Tale adeguamento veniva giustificato in base al duplice rilievo che l'urea russa tendeva a deteriorarsi durante il trasporto e non godeva di una continuità di approvvigionamenti sul mercato. Il che ne riduceva il prezzo.

Seguivano, quindi, uno scambio di corrispondenza e varie riunioni tra rappresentanti dell'EFMA e la Commissione, nelle quali venivano discussi i temi dell'aggiustamento del 10% e della fissazione del margine beneficiario al 5%.

4. Il 16 gennaio 1995 il Consiglio adottava il regolamento impugnato, che modifica le misure antidumping definitive relative alle importazioni nella Comunità di urea originaria dell'ex Unione Sovietica e che abroga le misure antidumping relative alle importazioni nella Comunità di urea originaria dell'ex Cecoslovacchia.

La percentuale necessaria per l'eliminazione del danno era inferiore al margine di dumping accertato per la Russia. Pertanto, in conformità dell'art. 13, n. 3, del regolamento (CEE) n. 2423/88 (in prosieguo: il «regolamento di base»), il dazio antidumping definitivo veniva istituito al livello della percentuale necessaria per l'eliminazione del danno.

L'art. 1 del regolamento impugnato è formulato nei seguenti termini:

« 1. E' istituito un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di urea originaria della Federazione russa di cui ai codici NC 3102 10 10 e 3102 10 90.

2. L'aliquota del dazio sarà pari alla differenza tra 115 ECU/t ed il prezzo netto franco frontiera comunitaria, prima dello sdoganamento, qualora tale prezzo risulti inferiore.

3. Si applicano le disposizioni in vigore in materia di dazi doganali, salvo diversamente indicato».

La sentenza del Tribunale

5. Il 17 aprile 1995 l'EFMA introduceva un ricorso davanti al Tribunale per l'annullamento dell'art. 1 del regolamento impugnato. La stessa EFMA chiedeva al Tribunale di «ordinare il mantenimento dei dazi antidumping istituiti da questo regolamento fintantoché le istituzioni competenti non [avessero] adottato provvedimenti più severi che l'esecuzione dell'emananda sentenza comporta».

La ricorrente prospettava tre motivi di ricorso. Con il primo, veniva censurata la scelta della Slovacchia come paese di riferimento; scelta che avrebbe comportato una violazione del regolamento di base. Con il secondo, veniva dedotta un'ulteriore violazione di tale regolamento in quanto il valore normale e i prezzi all'esportazione sarebbero stati raffrontati in due stadi differenti. In subordine, il raffronto sarebbe comunque stato inficiato da un errore di valutazione manifesto. Sul punto, veniva altresì lamentata una insufficiente motivazione del regolamento impugnato. Infine, il terzo motivo di ricorso riguardava la determinazione del danno. A tale riguardo la ricorrente avanzava due argomenti: in primo luogo, il Consiglio avrebbe commesso un errore di valutazione manifesto, nonché una violazione dei diritti di difesa, procedendo ad un adeguamento del prezzo dell'urea fabbricata in Russia per compensare asserite differenze qualitative di tale prodotto. Le stesse violazioni, poi, venivano prospettate con riferimento alla determinazione del margine di utile dei produttori comunitari, che l'EFMA giudicava troppo esiguo.

6. Con sentenza del 17 dicembre 1997, oggetto del presente giudizio di impugnazione, il Tribunale ha respinto il ricorso. La sentenza ha esaminato per prima il terzo motivo di ricorso, relativo alla determinazione del danno. Sul punto il Tribunale ha ritenuto che le istituzioni non avessero ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale nell'operare un adeguamento pari al 10% per via di divari qualitativi esistenti tra l'urea russa e quella comunitaria. Quanto, poi, all'asserita violazione dei diritti di difesa della ricorrente nel corso del procedimento amministrativo, la sentenza ha ritenuto che l'EFMA fosse stata resa edotta, durante detto procedimento, «dei principali fatti e considerazioni sui quali le istituzioni hanno fondato le loro conclusioni» . Pertanto, non è stata ravvisata alcuna violazione dei diritti di difesa. Sempre nell'ambito del terzo motivo di ricorso, il Tribunale ha poi disatteso la tesi della ricorrente relativa alla pretesa inadeguatezza del margine di utile del 5% dei produttori comunitari per valutare il lucro cessante. A tale riguardo la sentenza ha rilevato che la ricorrente non aveva fornito «elementi di prova idonei a dimostrare che, [nel determinare detto margine di utile], la Commissione sia incorsa in errore di valutazione manifesto» . Il Tribunale non ha preso in considerazione lo studio Z/Yen, prodotto dalla ricorrente per avvalorare la sua tesi, in quanto tale studio era stato presentato solo in sede contenziosa e dopo l'adozione del regolamento impugnato. Lo stesso Tribunale ha escluso che fossero stati violati i diritti di difesa dell'EFMA, poiché quest'ultima era «stata in condizione di far conoscere il proprio punto di vista in merito alla pertinenza del dato del 5% e di dimostrare i motivi per i quali sarebbe [stato] necessario un utile pre-imposta pari al 10%» . Tuttavia, prosegue la motivazione della sentenza, la ricorrente «si è limitata ad affermare, in termini generici, che un utile pari a circa il 10% sarebbe più congruo, senza del resto richiedere precisazioni in ordine ad un qualsiasi metodo di calcolo del margine di utile» .

7. Una volta rigettato il terzo motivo di ricorso, il Tribunale non si è soffermato ad esaminare gli altri due motivi dedotti dalla ricorrente. La sentenza, infatti, li ha giudicati «inoperanti», nel senso che tali motivi, anche a voler ammettere la loro eventuale fondatezza, non avrebbero comunque condotto all'annullamento del regolamento impugnato e alla fissazione di un dazio superiore rispetto a quello isituito, nella specie, dalle isituzioni.

8. L'EFMA ha impugnato la sentenza, deducendo, in sostanza, sei motivi di ricorso.

Sul primo motivo

9. Con il primo motivo, la ricorrente lamenta un difetto di motivazione della sentenza: il Tribunale non avrebbe spiegato perché non si è pronunciato sui primi due motivi di ricorso dedotti nel giudizio di primo grado, giudicandoli «inoperanti».

La censura è palesemente infondata. Come è detto nella sentenza , l'art. 13, n. 3, del regolamento base dispone che, quando la percentuale necessaria per l'eliminazione del danno è inferiore al margine di dumping, il dazio antidumping definitivo non può comunque essere istituito ad un livello superiore alla percentuale necessaria per l'eliminazione del danno. Pertanto, una volta acclarato che le istituzioni avevano corretamente proceduto alla determinazione del danno, era in ogni caso preclusa - proprio dall'indicata regola dell'art. 13, n. 3 - la possibilità di ottenere l'istituzione di un dazio ad un livello superiore rispetto a tale soglia, come invece chiedeva la ricorrente. Questo ragionamento è compiutamente illustrato nei punti 115-122 della sentenza, e non vedo, francamente, come si possa invocare un difetto di motivazione sul punto.

Sul secondo motivo

10. Con il secondo motivo, la ricorrente fa valere che il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che essa non fosse titolare di un interesse qualificato ad ottenere una decisione sui primi due motivi di ricorso, prospettati nel primo grado di giudizio. Ciò comporterebbe una violazione dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE).

Anche questa censura è palesemente infondata. La giurisprudenza citata dall'EFMA a sostegno della propria tesi tocca una problematica del tutto inconferente in questa sede: vale a dire quella relativa all'interesse di un ricorrente ad ottenere l'annullamento di un atto . Ora, nel nostro caso, il Tribunale non ha in alcun modo negato la legittimazione ad agire della ricorrente, né ha statuito sull'interesse di quest'ultima ad ottenere l'annullamento del regolamento. La sentenza si è limitata, molto semplicemente, ad applicare l'art. 13, n. 3, del regolamento base: una volta accertato che il dazio antidumping doveva essere fissato nella percentuale necessaria ad eliminare il danno e che le istituzioni avevano correttamente provveduto a fissarlo, la possibilità di ottenere un dazio antidumping più elevato, come richiesto dalla ricorrente, trovava un ostacolo nella regola sostanziale del regolamento base appena richiamata. Pertanto, rigettato il terzo motivo di ricorso - relativo, appunto, alla determinazione del danno -, la pretesa dell'EFMA di ottenere un dazio antidumping più elevato era preclusa dal disposto del regolamento base. Ecco perché diveniva inutile l'esame del primo e del secondo motivo: in nessun caso, infatti, avrebbe potuto essere istituito un dazio superiore alla percentuale necessaria ad eliminare il danno. Ed è per questo che il Tribunale ha correttamente ritenuto che il primo ed il secondo motivo di ricorso fossero inoperanti. Si tratta di una coerente applicazione del principio di economia procedurale, di cui non mancano esempi nella nostra giurisprudenza; un motivo di ricorso può giustamente dirsi inoperante quando la sua eventuale fondatezza non potrebbe comunque condurre all'accoglimento del petitum della parte attrice. In tale caso non occorre che il Tribunale o la Corte scendano ad esaminare tale motivo, che sarebbe in ogni caso ininfluente sul dispositivo della sentenza .

Sul terzo motivo

11. Con il terzo motivo di ricorso, vengono fatti valere un preteso errore materiale nonché uno snaturamento degli elementi di prova da parte del Tribunale. A tale riguardo la ricorrente ricorda che la Corte, nell'ambito di un giudizio di impugnazione, è competente a pronunciarsi solo su questioni di diritto e non di fatto. Essa aggiunge, tuttavia, che la stessa Corte ha fatto salva l'ipotesi in cui risulta evidente che il Tribunale ha snaturato gli elementi di prova sottoposti al suo giudizio . Ebbene, la sentenza impugnata sarebbe appunto incorsa in tale vizio là dove essa afferma, al punto 77 della motivazione, che i produttori comunitari avevano accettato, durante la procedura amministrativa, un adeguamento nell'ordine del 5% con riguardo al divario qualitativo tra l'urea di origine russa e quella prodotta nella Comunità. I produttori comunitari, infatti, non avrebbero mai rilasciato alcuna accettazione di tal genere.

Questo motivo di ricorso è del tutto infondato. In via preliminare, lo snaturamento degli elementi di prova, censurabile dinanzi alla Corte, rimane un'ipotesi del tutto eccezionale, visto che la Corte, in tali casi, verrebbe comunque condotta a sindacare il giudizio del Tribunale sui fatti di causa, con la sola peculiarità che si tratterebbe di un errore evidente e facilmente accertabile. Non è, infatti, casuale che la Corte, mentre ha ammesso tale possibilità, non l'ha però mai applicata in concreto. Detto questo, è agevole constatare che il vizio dedotto dalla ricorrente è del tutto insussistente nella sentenza qui in esame. Il Tribunale, infatti, non ha mai affermato che i produttori comunitari avevano accettato un adeguamento nell'ordine del 5%. Il passaggio della sentenza richiamata dalla ricorrente si limita semplicemente a dare atto di un'affermazione del Consiglio in tal senso. Tale affermazione, quindi, è riportata nella sentenza come un giudizio di parte, e non come una valutazione dello stesso Collegio giudicante. Quanto, poi, all'esattezza materiale di questa affermazione del Consiglio, si tratta, all'evidenza, di questione di fatto, il cui apprezzamento è sottratto alla competenza della Corte.

Sul quarto motivo

12. L'EFMA deduce che il Tribunale avrebbe snaturato gli elementi di prova in suo possesso là dove ha ritenuto che «gli argomenti della ricorrente riguardanti la composizione fisiochimica dell'urea all'uscita dello stabilimento di produzione in Russia sono privi di rilevanza» . Il Tribunale avrebbe, così, disatteso le analisi condotte dai produttori comunitari.

Questo motivo non è ricevibile. La ricorrente, infatti, non censura alcun preteso errore di diritto della sentenza, ma si limita a contestare le valutazioni del Tribunale su un punto di fatto, e questo sindacato è precluso alla Corte in sede di impugnazione.

Sul quinto motivo

13. La ricorrente fa valere che talune informazioni di essenziale rilievo in merito all'adeguamento del prezzo non sarebbero state comunicate alla ricorrente durante la procedura amministrativa, mentre altre sarebbero state portate a sua conoscenza solo nel corso del primo grado di giudizio. Il Tribunale, quindi, avrebbe errato nel ritenere che i diritti di difesa non fossero stati violati.

Anche questo argomento non può essere accolto. La sentenza, infatti, rileva che «la ricorrente è stata resa edotta, nel corso del procedimento antidumping, dei principali fatti e considerazioni sui quali le istituzioni hanno fondato le loro conclusioni. L'unico elemento aggiuntivo fornito in proposito dal Consiglio (...) ha carattere meramente confermativo (...), non figura nella motivazione riprodotta nel regolamento impugnato [e] la sua mancata divulgazione non ha potuto privare la ricorrente dei suoi diritti di difesa» . Ora, partendo da questa premessa - che la Corte non può scendere a sindacare - non vedo come si possa sostenere che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel ritenere che «i diritti della difesa della ricorrente non sono stati violati» . La sentenza, infatti, ha qui correttamente applicato il principio secondo cui «per giurisprudenza costante, la salvaguardia dei diritti della difesa esige che l'impresa interessata sia stata messa in grado, durante il procedimento amministrativo, di far conoscere il suo punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze allegate» .

Sul sesto motivo

14. La ricorrente fa valere che il Tribunale avrebbe errato nell'escludere l'ammissibilità dello studio condotto dalla società Z/Yen, prodotto dalla stessa ricorrente nel giudizio di primo grado al fine di dimostrare che il regolamento impugnato era viziato da errore di valutazione manifesto nella parte relativa alla determinazione del margine di profitto dei produttori comunitari. Il Tribunale ha ritenuto che di tale studio non dovesse tenersi conto poiché non era stato richiamato dall'EFMA durante la procedura amministrativa, ma era stato presentato successivamente all'adozione del regolamento. Ad avviso della ricorrente, questa valutazione costituirebbe una violazione dell'art. 173 (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), segnatamente del diritto alla protezione giurisdizionale: il diritto di una parte di produrre argomenti a sostegno dei propri assunti difensivi, infatti, non potrebbe essere limitato per il solo fatto che tali argomenti non sono stati presentati durante la procedura amministrativa. A sostegno di questa tesi, l'EFMA richiama due sentenze in materia di aiuti di Stato, nelle quali tale possibilità sarebbe stata ammessa .

15. Neppure questo motivo può essere accolto. Il passaggio della sentenza che viene qui in rilievo è il punto 108 della motivazione, nel quale è precisato che «spetta al Tribunale accertare se le istituzioni si siano fondate su fatti materiali esatti e se questi ultimi non siano stati valutati in modo manifestamente errato sullo sfondo della situazione quale si presentava alla data di adozione dell'atto impugnato. Nella fattispecie è emerso effettivamente che la ricorrente non ha addotto nel corso del procedimento amministrativo alcuna prova a sostegno della propria asserzione secondo cui sarebbe stato necessario un margine di utile più elevato. Le istituzioni non hanno quindi potuto prendere in considerazione questo elemento al momento in cui hanno adottato il regolamento impugnato. Per tale motivo, il Tribunale ritiene che dello studio Z/Yen non deve tenersi conto ai fini del presente procedimento». In sostanza, la sentenza muove dal rilievo - a mio avviso corretto - secondo cui, nella specie, non competeva al Tribunale procedere ad un riesame nel merito del provvedimento impugnato, prendendo a tal fine in esame ogni informazione che esso riteneva utile, bensì soltanto accertare se le istituzioni, nell'adottare il provvedimento, avessero commesso un manifesto errore di valutazione degli elementi in loro possesso al momento dell'adozione dell'atto. Dello studio Z/Yen non poteva, dunque, tenersi conto per la semplice ragione che esso era successivo al regolamento impugnato.

Non ritengo, poi, che la giurisprudenza in materia di aiuti di Stato citata dalla ricorrente possa essere pertinente nel nostro caso. Nella materia che qui rileva - quella del dumping - la necessità che le istituzioni si fondino esclusivamente sui fatti emersi durante la procedura amministrativa è imposta dallo stesso regolamento di base. Basti citare, al riguardo, l'art. 12, n. 1, secondo il quale «Quando dalla constatazione definitiva dei fatti risulta l'esistenza di dumping o di una sovvenzione durante il periodo oggetto dell'inchiesta e di un conseguente pregiudizio (...), il Consiglio (...) impone un dazio definitivo antidumping e compensativo». Ai sensi di tale disposizione, dunque, il Consiglio, nell'istituire un dazio, non può che fondarsi sulla situazione che risulta dalla constatazione definitiva dei fatti. Di conseguenza, in sede di controllo giurisdizionale della misura adottata dal Consiglio, il Tribunale, chiamato a verificare se sia stato commesso un manifesto errore di valutazione, non può che riferirsi alle risultanze emerse durante l'inchiesta e disponibili al momento dell'adozione dell'atto.

16. D'altra parte, aggiungo che la procedura d'inchiesta in materia di dumping, quale risulta disciplinata dall'art. 7 del regolamento di base, si caratterizza per il fatto di riconoscere alle parti interessate il diritto di prendere conoscenza e presentare osservazioni in merito a tutte le informazioni pertinenti ai fini della tutela dei loro interessi ed utilizzate dalla Commissione durante l'inchiesta, con la sola eccezione delle informazioni riservate ai sensi dell'art. 8. Ora, tale fondamentale diritto verrebbe evidentemente pregiudicato se si riconoscesse la possibilità, invocata dall'odierna ricorrente, di mettere in discussione i risultati dell'inchiesta facendo valere elementi di giudizio che non erano stati prospettati durante la procedura amministrativa e ai quali le altre parti interessate non avevano avuto accesso.

Concludo, quindi, nel senso che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto nell'escludere la rilevanza dello studio Z/Yen, prodotto dalla ricorrente in corso di giudizio ma non durante la procedura amministrativa. Al contrario, la sentenza ha correttamente interpretato i principi, imposti dal regolamento di base, secondo i quali l'eventuale sussistenza di un errore manifesto nell'apprezzamento dei fatti, da parte delle istituzioni, va valutata con riferimento ai dati disponibili al momento dell'adozione dell'atto, quali risultano dall'inchiesta antidumping.

Conclusioni

17. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di:

- respingere il ricorso;

- condannare la ricorrente alle spese di giudizio sostenute dal Consiglio.