8.

È così venuto il tempo di riassumere i fatti di causa. Ma, prima di entrare nel vivo, e a scanso degli equivoci cui potrebbe dar luogo la discordanza fra le cifre fornite dalle parti, è opportuno ricordare che, secondo il Consiglio (nota del suo presidente in data 9 luglio 1985), il Parlamento aveva, adottando il bilancio 1985, approvato SNO supplementari per 94,3 milioni di ECU (di seguito: « MECU ») a titolo di stanziamenti d'impegno e per 29,6 MECU a titolo di stanziamenti di pagamento. Ora, durante la procedura relativa al bilancio 1986 e a differenza della Commissione e del Parlamento, il Consiglio ha preso come base di calcolo per determinare l'applicazione del tasso massimo non l'importo delle SNO definitivamente iscritte nel nuovo bilancio, ma la somma corrispondente al totale meno gli stanziamenti supplementari di cui ho detto. Per parte mia, userò le cifre che figurano nei documenti della Commissione e del Parlamento; nonostante le riserve del Consiglio, infatti, né quest'ultimo né alcuno stato membro vi ha chiesto di accertare gli eventuali atti illegittimi compiuti dal Parlamento nel corso della procedura 1985. Ciò premesso, passiamo a descrivere i comportamenti delle parti nelle sette fasi in cui l'articolo 203 suddivide la procedura di bilancio. Prima fase. Con lettera 23 aprile 1985 la Commissione informò l'autorità di bilancio di avere constatato un tasso massimo di aumento delle SNO pari al 7,1% delle stesse spese nel bilancio 1985. Seconda fase. Il 31 luglio, la Commissione sottopose al Consiglio il progetto preliminare di bilancio, rilevando in primo luogo che esso aveva per presupposti due avvenimenti i cui effetti si sarebbero prodotti il 1o gennaio 1986: la decisione del Consiglio 7 maggio 1985, che aveva elevato ad 1,4% l'aliquota dell'IVA destinata alle risorse proprie, e l'allargamento della Comunità alla Spagna e al Portogallo. Si indicavano poi gli obiettivi perseguiti dall'istituzione per quanto riguarda la Comunità a dieci. A tal fine, preso atto in materia di SNO che il « peso del passato », vale a dire l'insieme degli impegni contratti negli esercizi precedenti, era ormai calcolabile in 10300 MECU (di cui 8200 riguardanti i tre fondi strutturali), si stimava che per onorarlo sarebbe stato necessario stanziare pagamenti nella misura di 4400 MECU (di cui 4000 in SNO) e si osservava che ciò avrebbe ulteriormente ridotto il già esiguo margine disponibile per il finanziamento delle nuove politiche comunitarie. Appariva dunque indispensabile frenare l'aumento degli impegni e dei pagamenti in SNO contenendolo per il 1986 entro i limiti dell'aliquota massima; che è appunto il 7,1%. Questa regola era peraltro soggetta ad eccezioni. Così, per garantire pienamente la copertura del peso del passato rispetto ai fondi strutturali, si sarebbe dovuto ricorrere alle riserve dei capitoli interessati. Del pari, il limite del 7,1% non avrebbe dovuto applicarsi né agli stanziamenti di pagamento per le nuove politiche, né alle riserve identificate (cap. 100) e alla riserva generale (cap. 101). Infine, per quanto riguarda l'incidenza dell'allargamento, si precisava che il progetto « include tutti gli stanziamenti » di cui v'è bisogno perché i nuovi stati membri partecipino « fin dall'inizio a tutte le politiche comunitarie », conformemente alle « procedure di transizione previste dagli accordi di adesione ». Durante il periodo transitorio, Spagna e Portogallo riscuoteranno una somma compensativa che diminuirà in misura proporzionale al loro grado di integrazione nelle politiche comunitarie; per il primo anno, tale compensazione ammonta all'87% dei pagamenti IVA (Progetto preliminare 1986, vol. 7, Commissione, doc. COM(85) 175 IT, pag. A/8). Basandosi sulle SNO della stessa natura iscritte nel bilancio 1985, la Commissione calcolò che l'applicazione del tasso massimo nella misura del 7,1% avrebbe consentito di aumentare gli stanziamenti per impegni di oltre 588 MECU e quelli per pagamenti di oltre 435 MECU (col sistema di calcolo adottato dal Consiglio questi aumenti si riducono rispettivamente a 582 e 433 MECU). In cifre assolute, le SNO sarebbero salite a circa 8882 MECU per gli stanziamenti d'impegno e a poco più che 6568 MECU per quelli di pagamento. I bisogni globali identificati dalla Commissione per le SNO ammontavano tuttavia a oltre 10546 MECU per impegni e a oltre 9021 MECU per pagamenti. Terza fase. Riunitosi l'8 luglio, il Consiglio aveva applicato per la prima volta le « conclusioni » del 4 dicembre 1984, fissando il « quadro di riferimento » relativo alle SNO in 8782 MECU per pagamenti e in 6537 MECU per impegni. Dieci giorni più tardi i suoi membri incontrarono una delegazione dell'Assemblea e nella riunione del 17-18 settembre stabilirono il progetto di bilancio. Quest'ultimo contemplava un aumento di 578 MECU, pari al 7,08%, per gli stanziamenti d'impegno e di 430 MECU, pari al 7,04%, per quelli di pagamento. In cifre assolute, gli impegni ammontavano a 8788 MECU e i pagamenti a 6533 MECU; rispetto agli stanziamenti globali del progetto preliminare, essi erano stati dunque ridotti di circa il 22%. Nella motivazione si legge che il Consiglio ha tenuto conto « degli effetti di bilancio risultanti dall'adesione di due nuovi stati membri (...) [e] si è sforzato di far[li] partecipare, sin dal (...) primo anno di adesione, alla maggior parte delle politiche comunitarie ». Esso è comunque « disposto a riconsiderare gli stanziamenti iscritti per il FESR e il FSE nella seconda lettura del progetto (...) e a far sì, in tale occasione, che siano messi a disposizione dei paesi interessati gli importi necessari [ad] adempiere gli impegni derivanti dai negoziati di adesione nei confronti [della Spagna e del Portogallo] tenendo conto della reiscrizione degli stanziamenti di impegno (...) e di pagamento inseriti nel bilancio del 1985 a vantaggio dei dieci ». Nei propri lavori — continua la motivazione — il Consiglio ha preso altresì in esame il « complesso » problema del peso del passato e si è detto convinto che la sua soluzione dovrà venir trovata « insieme » dai due rami dell'autorità di bilancio ed essere tale da « abbracciare più esercizi ». Esso ha perciò conferito alla presidenza un mandato esplorativo « affinché approfondisca il problema con la Commissione, conoscendo [già] il punto di vista [del Parlamento], e [tracci] le grandi linee di una soluzione » (Progetto di bilancio per l'esercizio 1986 stabilito dal Consiglio il 17-18 settembre 1985 a Lussemburgo, voi. 7, Motivazione del Consiglio, doc. 9336/85 (Budget 12), pag. 9 e 10). Quarta fase. Accingendosi ad esaminare in prima lettura il progetto stabilito dal Consiglio, il Parlamento era consapevole dei limiti posti alla sua iniziativa, ma anche delle responsabilità che avrebbe dovuto assumersi. Secondo i calcoli della Commissione, infatti, il margine di manovra (cioè l'aumento possibile delle SNO rispetto al progetto del Consiglio) ammontava a 294 MECU per gli impegni e a 217 MECU per i pagamenti; onde, a prescindere dalla possibilità di superare il tasso massimo, le SNO avrebbero potuto esser accresciute solo di 882 e rispettivamente di 652 MECU. Per altro verso, da una nota che la direzione generale dei bilanci aveva redatto il 16 ottobre 1985 emergevano prospettive inquietanti. « Il resuite du tableau — vi si poteva leggere — que les crédits du projet (...) ne permettent même pas d'assurer les besoins necessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts ». La discussione del progetto ebbe luogo in seduta plenaria il 9 ottobre e l'11-12 novembre alla presenza del presidente del Consiglio Juncker e del commissario Christophersen. Per la luce che getta sugli argomenti delle parti è opportuno riassumerla con qualche ampiezza. Illustrando la filosofia del documento elaborato dalla propria istituzione, il signor Juncker rilevò anzitutto il suo carattere ancora imperfetto almeno per quanto concerne la componente ” adesione ” e la consapevolezza del Consiglio « di aver compiuto solo un primo passo ». Egli difese peraltro con energia la decisione di assegnare ai due grandi Fondi strutturali tutto quel che rientrava nel limite del 7,1%. «Non è illegale — disse — rispettare il tasso massimo nel corso della presente fase della procedura (...). Non è illegale [che] il presidente del Consiglio [constati] nella sua istituzione [l'assenza] di una maggioranza qualificata per [la fissazione di] un nuovo tasso. Non è illegale che il Consiglio indichi l'orientamento [a cui intende ispirarsi] nella seconda lettura » (GU, allegato n. 2-330, pag. 132). Di tutt'altro tenore fu l'intervento del commissario Christophersen. « Le scelte del Consiglio — egli dichiarò — lasciano irrisolti due grossi problemi: come finanziare l'allargamento e come riassorbire il peso del passato. Il trattato d'adesione ci obbliga ad onorare gli impegni economici che abbiamo assunto. Ebbene, riducendo di oltre 700 MECU le somme previste dalla Commissione, il Consiglio ha ” ignorato ” tali impegni; e v'è solo da sperare che esso sia sincero quando si dice disposto a rimuovere in seconda lettura questa ” ingiustizia ” nei confronti dei due nuovi stati. Per quanto poi riguarda il peso del passato, il livello a cui il progetto fissa gli stanziamenti di pagamento rischia d'incidere in modo drastico sull'attività dei fondi strutturali. Se quelle cifre fossero approvate, ad esempio, ” il Fondo sociale dovrebbe quasi smettere di funzionare prima della metà del 1986 ” (GU, allegato n. 2-330, pag. 134). Censure non meno aspre vennero dai banchi dei deputati: alcune di carattere metodologico (stabilendo un progetto « corredato da intenzioni » da realizzarsi in seconda lettura — si disse — il Consiglio ha tentato di « vanificare la prima lettura del Parlamento»: on. li Fich e von der Vring, GU, allegato n. 2-330, pag. 136 e 2-332, pag. 26), altre riguardanti i temi toccati da Christophersen. Il disposto sul tasso massimo — affermò in particolare l'on. Fich — si applica a cospetto « di situazioni equiparabili » e tali non sono le nostre nel momento in cui passiamo « da dieci a dodici paesi! (...). Basti pensare che le cifre relative al PNL della Comunità aumenteranno di circa il 9%, a cui bisogna aggiungere l'inflazione (...). Soltanto per mantenere il livello attuale sarà [quindi] necessario un aumento [del] 16%, [cioè] un tasso (...) che va ben al di là di quello a cui si perviene [con] un calcolo puramente matematico (...) in applicazione dell'articolo 203 » (GU, allegato n. 2-330, pag. 137 e 138). Gli impegni del passato — aggiunse l'on. Christodoulou — sono da considerare « spese straordinarie (...) fuori limite massimo, in quanto non hanno alcuna relazione con gli aumenti correnti e con i normali aumenti periodici del tetto, previsti dall'articolo 203 » (GU, allegato n. 2-332, pag. 11 e 40). Nella seduta del 14 novembre si giunse ai voti che videro le SNO lievitare di 1764 MECU per gli impegni e di 1784 MECU per i pagamenti. In cifre assolute, esse salivano a 10185 e a 8132 MECU, così restando di circa il 6,3% inferiori a quelle che figurano nel progetto preliminare, mentre il loro tasso d'aumento rispetto alla base del 1985 risultava pari a 35,6% (impegni) e a 27,1% (pagamenti). A chiosa dei propri emendamenti, l'Assemblea approvò una risoluzione ricca di spunti critici nei confronti del Consiglio. Vi si deplorava in particolare che, applicando « le sue regole interne », quest'ultimo avesse « non completato la sua prima lettura », presentato al Parlamento « un progetto tronco » e « agito in violazione (...) del trattato ». Vi si dichiarava altresì inaccettabile che, contrariamente al disposto dell'articolo 199 e alle norme sui fondi strutturali, « il Consiglio non [avesse] iscritto tutte le spese nel bilancio » né « tenuto (...) conto (...) delle spese necessarie [alla] Comunità ampliata e degli stanziamenti per far fronte ai pagamenti già scaduti derivanti da obblighi contrattuali » (paragrafi 10 e 11). Quinta Jase. In seconda lettura (26 e 27 novembre), il Consiglio decise stanziamenti supplementari per l'allargamento eguali a 500 MECU in impegni e a 321 MECU in pagamenti; chiese inoltre alla Commissione di presentare nel 1986 un bilancio rettificativo per l'attuazione degli scopi che si era prefissa quando propose, nel progetto preliminare, una riserva di 250 MECU in SO. A titolo di costo del passato, l'istituzione fissò poi un importo di 400 MECU, dei quali 196 per il FESR e 204 MECU per il Fondo sociale. Deliberando l'iscrizione di queste somme, essa si dichiarò favorevole a scaglionare il riassorbimento del peso del passato nel corso dei prossimi esercizi; affermò tuttavia che il periodo da prevedere a tal fine « è più lungo di quello prospettato dalla Commissione » e invitò quest'ultima a « far uso (...) della massima flessibilità per assicurare il buon funzionamento » dei fondi strutturali. Nel valutare gli emendamenti dell'Assemblea, il Consiglio si attenne a un criterio preciso: stabilì cioè che, essendo entrambe le parti tenute ad assumere le stesse responsabilità, una quota delle spese per l'allargamento e per la liquidazione del peso del passato gravasse sul margine di manovra parlamentare. Ne venne che gli emendamenti furono accolti per 121,9 MECU in impegni e 100 MECU in pagamenti (Progetto di bilancio per l'esercizio 1986 emendato e corredato di proposte di modifica, Introduzione, doc. n. 1, 10773/85; Budget 14). In cifre assolute, l'importo delle SNO risultante da queste decisioni ammontava rispettivamente a 9278 MECU e a 7254 MECU: era perciò inferiore del 20% alla somma corrispondente nel progetto preliminare della Commissione. Ebbe così termine una tappa della procedura che avrebbe pesato in modo determinante sul negoziato finale tra le due autorità. In conformità ai suoi risultati e con lettera del 29 novembre, il Consiglio propose al Parlamento di fissare per le SNO 1986 i seguenti tassi massimi di aumento rispetto alla base del 1985: 20,5% per gli stanziamenti di pagamento e 14,63% per quelli di impegno. Sesta fase. Alla sua seconda lettura il Parlamento dedicò le sedute del 10 e del 12 dicembre. Il primo discorso fu ancora tenuto dal presidente Juncker e, com'è ovvio, ebbe i toni di un'arringa. Che questa volta — egli disse — non ci si accusi di errori: il Consiglio ha rispettato gli impegni presi in tema di ampliamento, addirittura obbligandosi a esaminare un progetto di bilancio suppletivo, e ha iscritto tutti gli stanziamenti chiesti dalla Commissione per i Fondi sociale e regionale. È incontestabile — rispose il commissario Christophersen — che la perorazione di Juncker colga almeno in parte nel segno. Distaccandosi dalla filosofia che lo aveva guidato in prima lettura, il Consiglio ha effettivamente compiuto « un passo nella direzione giusta, soprattutto in [rapporto] all'ampliamento ». Le spese per esso previste sono infatti in larga misura coperte dagli stanziamenti decisi nel corso della seconda lettura (GU, allegato n. 2-333, pag. 30). Con tutto ciò — aggiunse il vicepresidente della Commissione — il testo rinviato al Parlamento non ci appaga. Pur riconoscendo per la prima volta l'esistenza di un problema del peso del passato, il Consiglio è infatti lungi dall'averlo risolto. Per la copertura di quel costo « manca (...) ancora un importo pari a circa 900 MECU. In compenso, il Consiglio [ci dà] una dichiarazione », tra l'altro assai discutibile perché i « margini ridottissimi » offerti dalla disciplina del Fondo sociale difficilmente consentiranno la « flessibile » gestione a cui ci si invita. La Commissione conta dunque sul Parlamento: tocca ad esso compiere lo « sforzo » di cui v'è bisogno « per pervenire a un bilancio migliore e più chiaro di quello [che ha] elaborato [il] Consiglio (...) » (GU, allegato n. 2-333, pag. 45). Della discussione parlamentare che seguì non mette conto occuparsi, tanto fu scarna e ripetitiva. Il tempo dei discorsi, del resto, era finito e cominciava quello, ben più appassionante, della trattativa sull'aumento del tasso massimo. Essa si svolse in una sola, convulsa giornata: I'11 dicembre. La prima mossa fu del Parlamento che propose di integrare gli stanziamenti stabiliti nella seconda lettura del Consiglio con un importo di 569 MECU per SNO; ma quest'offerta venne respinta. Il Consiglio chiese invece al suo presidente di negoziare a titolo personale con la controparte, peraltro imponendogli di rimanere nel margine di manovra previsto dal paragrafo 9, comma 4o. Convinto di non poter offrire al Parlamento « ciò che gli spetta di diritto », Juncker rifiutò il mandato. La condizione fu allora rimossa. Ai rappresentanti dell'Assemblea, che avrebbero dovuto esser muniti di un mandato a concludere, Juncker era libero di controproporre quanto avesse ritenuto opportuno. Il Consiglio avrebbe poi valutato la loro risposta. Le cifre presentate da Juncker sono note: agli stanziamenti stabiliti dal Consiglio sarebbero stati aggiunti 242 MECU, compreso il margine di manovra, per i pagamenti e 196 MECU per gli impegni, con un aumento del tasso massimo pari rispettivamente a 24,46% e a 17,02%. Si trattava di un passo avanti: che tuttavia non piacque né al Parlamento né al Consiglio. Quest'ultimo decise anzi che, in caso di insuccesso della trattativa, la sua proposta sarebbe tornata al tetto — 20,5% — definito in seconda lettura. La situazione era assai poco incoraggiante; Juncker però tenne duro e nel corso della notte ottenne per la sua linea il voto di nove governi su dieci. Accogliendo una richiesta dei parlamentari, il Consiglio approvò anche una dichiarazione congiunta in cui le due autorità s'impegnavano a garantire « le risorse (...) necessarie affinché i fondi strutturali possano funzionare normalmente (...) nel 1986 »; ma, quasi a bilanciare questa concessione, ribadì poi le proprie tesi in tema di peso del passato proponendo all'Assemblea di liquidarne gli effetti sul volume delle SNO per gli esercizi futuri (GU, allegato n. 2-333, pag. 264). A questo punto gli avvenimenti precipitarono. Il Parlamento decise di rilanciare la posta e il 12 dicembre adottò una risoluzione il cui passo più importante può così riassumersi: le spese eccezionali a cui la Comunità dovrà far fronte nel 1986 per onorare gli impegni connessi all'allargamento e per provvedere al peso del passato « non hanno equivalenti dello stesso tipo nel bilancio 1985 »; se ne deduce che « esse non rientrano nelle disposizioni del trattato » relative al tasso massimo di aumento delle SNO e per ciò stesso che « la procedura prevista dall'articolo 203, paragrafo 9, non è applicabile nella fattispecie ». Il Parlamento ha dunque il diritto-dovere di emendare nuovamente il progetto. Alle parole seguirono i fatti. Gli emendamenti furono votati e le SNO aumentarono di 492 MECU (19,53%) per gli stanziamenti d'impegno e di 563 MECU (29,73%) per gli stanziamenti di pagamento. Venutone a conoscenza, il presidente Juncker fece la seguente dichiarazione: « Prendo atto del voto del Parlamento che non ha fatto sue le proposte da me avanzate a nome del Consiglio. La proposta (...) non era condizionale (sic). Di conseguenza, il Consiglio ritorna alla posizione assunta in sede di seconda lettura il 26 e 27 novembre. A questo punto mi limito a riservare al Consiglio tutti i diritti che gli derivano (...) dalle disposizioni dei trattati » (GU, allegato n. 2-333, pag. 269). Settima fase. In data 18 dicembre e a norma dell'articolo 203, paragrafo 7, il presidente del Parlamento constatò che la procedura di bilancio per l'esercizio 1986 era espletata e che il bilancio generale era definitivamente adottato. Di ciò egli informò il Consiglio con lettera inviata il 19 dicembre e pervenuta al destinatario quattro giorni più tardi.