CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 7 FEBBRAIO 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Le questioni pregiudiziali deferite dal tribunale d'appello in materia economica dei Paesi Bassi (College van Beroep voor het Bedrijfsleven) riguardano i presupposti per il rilascio o la consegna ai produttori o commercianti dei cosiddetti certificati di prefissazione della restituzione per i prodotti trasformati a base di zucchero, destinati all'esportazione verso i paesi terzi.

Per chiarire la situazione e mettere in maggior risalto l'esatta portata delle questioni, è indispensabile tratteggiare anzitutto le linee fondamentali della disciplina istituita in materia dagli organi comunitari.

L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è disciplinata dal regolamento del Consiglio n. 1009/67, che si applica ai prodotti di base: zucchero, barbabietole e canne da zucchero nonché alle melasse.

Per quel che riguarda gli scambi coi paesi terzi, l'art. 11, n. 1, del regolamento, stabilisce in linea di massima che ogni importazione nei paesi comunitari o esportazione verso i paesi terzi dei prodotti di base, è subordinata alla presentazione di una licenza d'importazione o di esportazione rilasciata dagli Stati membri a chi ne faccia domanda.

Il n. 1 dell'art. 17 dello stesso regolamento stabilisce che, onde favorire l'esportazione, agli operatori possono essere concesse restituzioni che compensino la differenza tra i prezzi dei prodotti sul mercato mondiale e il prezzo praticato nella Comunità. Tale disposizione non riguarda solo i prodotti di base, ma si riferisce anche ai prodotti trasformati elencati nell'allegato del regolamento, tra i quali sono inclusi i prodotti a base di zucchero che non contengono cacao, di cui alla voce 17.04 della tariffa doganale comune.

L'importo delle restituzioni comunitarie è uguale per tutto il mercato comune, è determinato con riferimento ad una certa data e ad un determinato prodotto. Le norme generali relative alle concessione di tali restituzioni, alla determinazione della loro entità e alla loro prefissazione, per quanto riguarda i prodotti agricoli che costituiscono le componenti dei prodotti trasformati, specie dei prodotti a base di zucchero, sono state stabilite con il regolamento del Consiglio n. 204/69. In linea di massima, si applica l'aliquota della restituzione vigente nel giorno dell' esportazione delle merci. Ad eccezione di alcuni prodotti, l'aliquota può anche venire prefissata a richiesta dell'esportatore. Tale sistema non consente soltanto alle industrie trasformatrici di conoscere con un adeguato anticipo l'importo della restituzione di cui fruiranno, anzi le industrie hanno contemporaneamente la garanzia che per tutto il periodo di validità del certificato di prefissazione di cui dispongono, potranno esportare i loro prodotti senza timore di variazioni dell' aliquota di restituzione.

La presentazione del certificato è d'altro canto la conditio sine qua non per riscuotere la restituzione prefissata e, analogamente a quanto avviene nel sistema adottato per le esportazioni dei prodotti di base, il versamento di una cauzione ribadisce l'impegno dell'imprenditore ad esportare prima che sia scaduta la validità del certificato.

Questo è, a grandi linee, il sistema di prefissazione vigente per i prodotti trasformati a base di zucchero.

Le modalità d'applicazione, che stabiliscono i presupposti per il rilascio dei certificati di prefissazione, sono precisate nel regolamento n. 1373/70 della Commissione.

L'art. 8, n. 2, del regolamento stabilisce che i certificati sono rilasciati dagli enti competenti degli Stati membri, almeno in duplice copia, la prima delle quali denominata «esemplare per il titolare» va direttamente al richiedente, mentre la seconda, denominata «esemplare per l'ente emittente» rimane negli uffici dell'ente.

La prima copia va presentata all'ufficio in cui vengono espletate le formalità doganali per l'uscita del prodotto dalla Comunità; dopo la registrazione e l'apposizione del visto, il documento è rinviato all'interessato. Aggiungo che la restituzione della cauzione è subordinata alla produzione della prova che sono state espletate le formalità doganali d'esportazione (art. 15, n. 2, del regolamento n. 1373/70). La prova consiste nella produzione della copia n. 1 del certificato, vistata dall'ufficio doganale, come stabilisce l'art. 8. L'art. 9, n. 1, dello stesso regolamento prevede che il titolare di un certificato, su semplice richiesta e previa produzione della copia n. 1, può ottenere dall'ente competente uno o più estratti del certificato originale. Come il certificato, gli estratti vanno redatti dall'ente competente in due copie almeno, la prima delle quali detta «copia per il titolare» è consegnata al richiedente, mentre la seconda, denominata «copia per l'ente emittente», rimane all'amministrazione.

A norma dell'art. 15, n. 4, in caso di smarrimento del certificato e degli estratti, gli enti che lo hanno emesso, in via eccezionale, possono rilasciarne un duplicato redatto e vidimato come l'originale, avendo però. cura di apporre chiaramente la dicitura «duplicato» su ogni copia; tuttavia, tali duplicati non possono venir utilizzati per le operazioni di esportazione.

La controversia pendente dinanzi al tribunale olandese dell'Aia verte sulle conseguenze dello smarrimento di un certificato spedito dall'ente emittente e mai recapitato al destinatario.

Vediamo più da vicino i fatti specifici: la società PPW Internationaal (Peppermint and Pharmaceutical Works), con sede in Bladel, nella provincia del Nord Brabante, fabbrica prodotti a base di zucchero o di destrosio che esporta nei paesi extracomunitari.

Essendosi aggiudicata una licitazione indetta in un paese terzo, con telex 20 dicembre 1971 l'attrice chiedeva allo Hoofdproduktschap, ufficio olandese competente, il rilascio di un certificato di prefissazione di restituzioni per l'esportazione di 50000 kg di zucchero impiegati nella fabbricazione di prodotti di cui alla voce 17.04 della tariffa doganale comune (prodotti zuccherati non contenenti cacao), che sarebbero stati esportati in due partite di 25000 kg ciascuna.

In virtù della disciplina allora vigente, il tasso della restituzione era di 34,39 fiorini per 100 kg di zucchero. La società versava la cauzione richiesta per l'operazione progettata.

Due giorni dopo, lo Hoofdproduktschap ha redatto il certificato richiesto e l'ha spedito alla sede dell'impresa con lettera ordinaria, in una busta contenente anche due estratti del certificato ed una lettera d'accompagnamento.

Il plico non è giunto a destinazione. All' inizio del gennaio 1972, l'esportatore ne dava notizia all'ente emittente, ma, malgrado un'inchiesta svolta presso gli uffici postali, non era possibile né rintracciare i documenti, né stabilire le cause del loro smarrimento.

Temendo di non poter più esportare alle condizioni previste, il 30 marzo 1972 la PPW presentava un reclamo allo Hoofdproduktschap chiedendo l'autorizzazione ad esportare i prodotti al prezzo previsto o l'autorizzazione ad esportare i prodotti al prezzo previsto o l'autorizzazione a percepire comunque la restituzione, oppure il risarcimento del danno arrecatole dall'obbligo di esportare al tasso di restituzione di 9,52 fiorini per 100 kg di zucchero, applicabile nel marzo 1972.

Il reclamo veniva respinto: lo Hoordproduktschap riteneva infatti che l'impossibilità di produrre l'originale del certificato non consentiva di versare la restituzione prefissata al tasso di 34,39 fiorini, l'art. 15, n. 4, del regolamento n. 1373/70 consente di rilasciare un duplicato del certificato in caso di smarrimento, ma tale documento non ha valore per le operazioni di esportazione.

Quanto al danno subito a causa della differenza tra il tasso di restituzione prefissato e il tasso inferiore vigenti nel marzo 1972, lo Hoofdproduktschap dichiarava di non poter garantire il risarcimento.

Solo a titolo di cortesia, previo accordo del ministero dell'agricoltura, l'ente olandese restituiva la cauzione versata dall'esportatore.

Poco soddisfatta da questa soluzione, la PPW adiva il tribunale d'appello in materia economica l'8 maggio successivo. È pacifico che il certificato di prefissazione richiesto il 20 dicembre 1971 ed effettivamente redatto dall'ente competente il 22 dicembre era andato smarrito prima di giungere a destinazione; il giudice di merito riteneva perciò che, per stabilire se lo Hoofdproduktschap aveva usato nel caso specifico la necessaria diligenza, e onde poter accogliere eventualmente la domanda di risarcimento dell'esportatore, era anzitutto necessario chiedere chiarimenti circa le disposizioni comunitarie che disciplinano le condizioni per il rilascio e per l'invio agli esportatori dei certificati di prefissazione.

Sospeso il procedimento, il giudice di merito deferiva alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Quale significato debba attribuirsi al termine «afgegeven» (rilasciato, «délivré» nel testo francese, «erteilt» nel testo tedesco), di cui all'art. 11, n. 1, del regolamento CEE del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero.

2. Quale significato debba attribuirsi al termine «overhandigd» («rilasciato», «délivré» nel testo francese, «ausgehändigt» nel testo tedesco) di cui all' art. 8, n. 2; all'espressione «worden afgegeven», «rilasciare», «ètre délivrés» nel testo francese, «erteilen» nel testo tedesco) di cui all'art. 9, n. 1, prima frase; al termine «overhandigd» («rilasciato», «rémis» nel testo francese, «ausgehändigt» nel testo tedesco di cui all'art. 9, n. 1, seconda frase, al termine «afgeven» («rilasciare», «délivrer» nel testo francese, «erteilen» nel testo tedesco) di cui all'art. 15, n. 4, del regolamento CEE della Commissione 10 luglio 1970, n. 1373, che stabilisce modalità comuni di applicazione per il regime dei titoli d'importazione e di esportazione e dei certificati di fissazione anticipata relativi a prodotti agricoli soggetti ad un regime di prezzo unico.

3. Come vada risolta in particolare la questione del se il presupposto del «rilascio» («overhandiging» e/o «afgifte»), e in ispecie del rilascio di licenze e di estratti contemplato dall' art. 8, n. 2 e dall'art. 9, n. 1, seconda frase, del suddetto regolamento, ricorra qualora l'ente competente a rilasciare tali documenti si sia limitato a spedire per posta le licenze e gli estratti (ad esempio, nel modo descritto nella motivazione del presente provvedimento), senza che la spedizione venisse registrata alla posta e senza che all'ente speditore venisse rilasciata ricevuta.

Analisi

A mio avviso il primo problema è quello di stabilire il significato giuridico assunto nei regolamenti in causa dai termini

— rilasciare (nella versione olandese «afgeven») e rilascio (in olandese «afgifte») da un lato,

— inviare (in olandese «overhandigen») o invio (in olandese «overhandiging») dall'altro.

Premettero che, a mio giudizio, i vocaboli si equivalgono: la terminologia usata mi pare poco rilevante e l'esegesi della norma non lascia intendere che il legislatore abbia intenzionalmente fatto uso del termine rilasciare un certificato per imporre alle autorità nazionali vincoli diversi da quelli che sarebbero eventualmente derivati dall'espressione inviare un certificato.

Faccio osservare che il regolamento del Consiglio n. 1009/67, fondamentale nel settore saccarifero (art. 11, n. 1), per le licenze d'importazione e di esportazione usa esclusivamente il termine rilasciare («afgeven») e rilascio («afgifte»), mentre nell'art. 6 del regolamento del Consiglio n. 204/69, che disciplina le restituzioni all'esportazione per i prodotti trasformati, gli stessi termini sono stati usati a proposito dei certificati di prefissazione.

Nel regolamento d'applicazione n. 1373/70 emanato dalla Commissione, il termine «delivré» ricorre sia nell'art. 4, n. 1 («nessun titolo è richiesto per prodotti che non sono oggetto di un'immissione in libera pratica nella Comunità») ed all'art. 8, n. 1 («ai fini della determinazione della loro durata di validità, i titoli si considerano rilasciati il giorno del deposito della domanda»). Per contro, al n. 2 dello stesso articolo, nella prima frase si ritrova il termine «rilasciato», mentre la versione olandese presenta il termine «overhandigd». L'ultimo capoverso di questo paragrafo ha il seguente tenore: «dopo imputazione ed apposizione del visto da parte del suddetto ufficio, l'esemplare n. 1 del titolo viene consegnato all'interessato» ed in olandese il termine usato è «teruggegeven».

Nell'art. 9 dello stesso regolamento, che non riguarda più i certificati di prefissazione, ma i loro estratti, la versione francese ed olandese concordano: al n. 1, 1o capoverso, si legge che «gli organismi competenti degli Stati membri possono rilasciare uno o più estratti di questo titolo» (worden afgegeven), mentre al 2o capoverso, si legge «gli estratti sono compilati in almeno due esemplari, di cui il 1o … recante il n. 1 rilasciato al richiedente …», mentre la versione olandese contiene il termine «overhandigd».

L'art. 15, n. 4 stabilisce che «in caso di perdita del titolo o dell'estratto, gli organismi emittenti possono, a titolo eccezionale, rilasciare all'interessato un duplicato di detti documenti» (in olandese «afgeven»).

Dal tenore di queste norme risulta anzitutto che i termini «délivrer» o «délivrance» sono gli unici ricorrenti nella versione francese dei regolamenti del Consiglio, mentre solo il regolamento n. 1373/70 della Commissione, sempre nella versione francese, contiene il termine «rémis». Inoltre, tali vocabili sono impiegati sia per le licenze d'importazione o di esportazione che per i certificati di prefissazione e per i loro estratti; infine, indipendentemente dalla terminologia usata, che non coincide nella versione francese e nella versione olandese, soltanto nell'art. 8, n. 2, del regolamento della Commissione, l'indole dell'operazione contemplata non muta: l'ente che emette il documento, lo invia al richiedente; il titolare che ne è in possesso, attenendosi a determinate formalità, può servirsene per far valere il proprio diritto ad effettuare operazioni di import-export o a riscuotere una restituzione prefissata.

L'unico caso in cui il termine «remis» ha un significato diverso dal termine «déli-vré», a mio parere, è quello contemplato dal n. 2, ultimo capoverso dell'art. 8 del regolamento n. 1373/70. In questo caso infatti l'esportatore è già in possesso della copia n. 1 del certificato di prefissazione, rilasciato in precedenza dall'autorità competente. Egli deve presentare tale documento alle autorità che espletano le formalità doganali. Dopo la registrazione e l'apposizione del visto su questa copia da parte dell'ufficio doganale, il documento «viene consegnato all'interessato», vale a dire gli viene restituito.

Al contrario, nei rapporti tra l'ente che emette il certificato e il richiedente, i termini «délivrer» o «remettre», hanno lo stesso senso. Contrariamente a quanto pensa la Commissione, non mi pare si possa fare una distinzione tra il rilascio di un certificato che da origine a rapporti giuridici complessi tra l'amministrazione e l'esportatore e la trasmissione della copia n. 1 che rappresenterebbe soltanto un elemento di tali rapporti giuridici. L'unica distinzione valida nell'ambito del sistema di prefissazione delle restituzioni, è quella tra la decisione dell'ente che emette il documento, che si materializza nella redazione del certificato e l'arrivo a destinazione del documento, che consente al richiedente di far valere i propri diritti.

In effetti si tratta di accertare quali sono le condizioni per il rilascio o per l'invio del certificato di prefissazione affinché i diritti che esso conferisce e gli obblighi che esso impone all'esportatore possano divenire praticamente operanti, chiarito questo punto si può arguire quali siano le conseguenze giuridiche dello smarrimento del certificato, a seconda che detto smarrimento abbia luogo prima che il richiedente ne entri in possesso o dopo. La risposta può essere data soltanto tenendo conto della finalità del sistema di prefissazione, alla luce degli effetti sostanziali connessi con l'entrata in possesso materiale della copia n. 1 del certificato, nonché degli estratti i quali, in forza dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1373/70, hanno gli stessi effetti del certificato.

Quali sono questi effetti?

Il certificato di prefissazione conferisce al titolare il diritto a fruire di una restituzione all'esportazióne in base al tasso vigente nel giorno del deposito della domanda (art. 8, n. 1), indipendentemente dalla data nella quale si è effettuata l'esportazione dei prodotti di cui trattasi, purché tale operazione, che consiste nell' uscita dei prodotti dal territorio geografico della Comunità, avvenga nel periodo di validità del certificato, nella fattispecie entro cinque mesi dal deposito della domanda.

L'esibizione del certificato regolarmente vistato dalla dogana, è l'unico mezzo ammesso per provare che l'esportazione è stata effettuata e che consenta di ottenere la restituzione della cauzione.

Nei regolamenti comunitari non è il caso di sottilizzare sull'uso del termine «rilasciare» oppure «inviare», le due espressioni non sono che variazioni sullo stesso tema: la finalità del sistema di prefissazione implica che la copia n. 1 del certificato pervenga effettivamente al richiedente, il possesso del documento è il presupposto indispensabile affinché l'interessato possa far valere i diritti spettantigli in forza di tale sistema.

Le autorità nazionali designate dagli stati membri costituiscono la longa manus della Comunità per dare pratica realizzazione al piano e quindi è loro compito, nella fattispecie spetta alla Hoofproduktschap, far sì che i certificati che esse redigono pervengano agli interessati.

Il perseguimento dello scopo ha preminenza assoluta, come lascia intravedere l'importanza attribuita al possesso del certificato da parte degli operatori economici, tuttavia le istituzioni comunitarie non hanno ritenuto opportuno dover prescrivere alle autorità nazionali i mezzi e i sistemi da seguire per giungere al risultato auspicato: le autorità nazionali sono state lasciate completamente libere. Nel silenzio delle norme comunitarie, la questione va perciò risolta secondo i parametri forniti dal diritto interno dei singoli Stati membri.

Non è quindi vostro compito indicare al giudice olandese quali misure avrebbe potuto o dovuto prendere lo Hoofdproduktschap per garantire che nella fattispecie il certificato e gli estratti redatti per conto della società PPW pervenissero effettivamente alla ditta interessata. L'ente avrebbe potuto inviare a suo rischio detti documenti a mezzo posta ordinaria, ed a noi non resta che constatare che i certificati comunitari, come osserva lo Hoofproduktschap, non rientrano tra quei documenti che il regolamento postale olandese prescrive di spedire mediante raccomandata. Solo il giudice nazionale potrebbe eventualmente pronunciarsi su Questo punto.

Noterò tuttavia che lo Hoofdproduktschap ha spontaneamente adottato alcune precauzioni onde evitare che in futuro i certificati vadano smarriti prima di pervenire al destinatario. L'ente olandese preferisce ora le spedizioni a mezzo raccomandata se il destinatario se ne accolla le spese; autorizza il ritiro dei certificati da parte degli incaricati delle società e, per le ditte più importanti, ha istituito un sistema di deposito di certificati nell'ufficio, cosicché non vi è più spostamento materiale dei documenti e le esportazioni si registrano man mano che vengono effettuate.

Se queste precauzioni dipendono unicamente dall'iniziativa delle autorità nazionali, ciò non toglie che per l'interpretazione del diritto comunitario si debba ancora risolvere una questione, vale a dire quella delle conseguenze giuridiche dello smarrimento di un certificato e dei suoi estratti.

L'art. 15, n. 4, del regolamento n. 1373/70 risolve tale questione?

Condivido il parere della Commissione, giacché tale disposizione ha senso solo se lo smarrimento del certificato avviene dopo la consegna materiale al richiedente. In questo caso, si sa, l'autorità competente può, in via eccezionale, rilasciare un duplicato, redatto e vidimato come l'originale.

Il duplicato non serve però per svolgere le operazioni d'esportazione, in altri termini non può costituire una prova attendibile dell'avvenuta esportazione, né autorizza a riscuotere la restituzione o ad ottenere il rimborso della cauzione.

Tali conseguenze sono assurde se il certificato è stato smarrito prima che fosse recapitato al destinatario, cioè allorché il certificato non è stato «délivré» o «remis». L'esportatore in questo caso gode solo di un diritto virtuale alla restituzione e, nell'impossibilità di esibire la copia del certificato, non potrebbe effettuare l'operazione. Sotto questo aspetto il diritto comunitario rivela una lacuna.

La Commissione propone cne, in luogo del duplicato, venga rilasciato un nuovo certificato, come se la domanda fosse stata appena presentata. La soluzione può venir accettata solo se vengono rispettati i termini di scadenza del certificato, la cui validità decorre dal giorno in cui è presentata la domanda.

Una simile interpretazione liberale delle norme consentirebbe di sormontare lo scoglio, però non penso che sia possibile, nel silenzio del regolamento, imporre alle autorità nazionali il rilascio di nuovi certificati, giacché questa ingiunzione dovrebbe scaturire da una disposizione esplicita.

Per contro, ritengo auspicabile ribadire l'obbligo delle autorità a premunirsi affinché il certificato sia effettivamente recapitato al destinatario e, nel contempo, dovreste consentire al giudice nazionale di pronunciarsi in caso di smarrimento del documento senza colpa del destinatario.

In questo caso il rischio della perdita dovrebbe essere posto interamente a carico dell'ente che emette il documento e che non ha adempiuto scrupolosamente al dovere di «délivrance» o di «remise effettive». Spetta al giudice nazionale stabilire se il danno che ne consegue per l'esportatore può, in forza delle disposizioni della legge interna, venir risarcito.

Propongo di affermare per diritto che le disposizioni dei regolamenti nn. 1009/67 e 204/69 del Consiglio, nonché le disposizioni degli artt. 8 e 9 del regolamento n. 1373/70 della Commissione impongono alle autorità nazionali competenti di prendere le precauzioni necessarie affinché i certificati di prefissazione delle restituzioni all'esportazione che essi rilasciano giungano effettivamente ai richiedenti.

( 1 ) Traduzione dal francese.