CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 24 novembre 2016 ( 1 )

Causa C‑489/15

CTL Logistics GmbH

contro

DB Netz AG

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landgericht Berlino (Tribunale regionale di Berlino, Germania)]

«Trasporto – Diritti di utilizzo delle infrastrutture ferroviarie – Controllo di equità dei diritti fissati unilateralmente da un gestore dell’infrastruttura in un contratto con un’impresa ferroviaria – Direttiva 2001/14/CE – Applicazione uniforme della normativa del settore ferroviario – Principio di non discriminazione delle imprese ferroviarie»

La Corte è spesso chiamata a pronunciarsi sull

1. ’adeguatezza dei mezzi di ricorso nazionali ad assicurare una tutela sufficiente dei diritti e delle libertà garantite dal diritto dell’Unione; nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale essa deve invece stabilire se un mezzo di ricorso giurisdizionale di diritto interno messo a disposizione dei soggetti giuridici interessati parallelamente e in aggiunta al meccanismo di ricorso amministrativo e giurisdizionale istituito da uno Stato membro in attuazione degli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni di una direttiva, integri, in qualche modo, un «eccesso di tutela», incompatibile con le disposizioni e con gli obiettivi della direttiva di cui trattasi.

2. Con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il Landgericht Berlin (Tribunale regionale di Berlino, Germania) sottopone alla Corte una serie di questioni vertenti sull’interpretazione di numerosi articoli della direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza ( 2 ).

3. Le suddette questioni sono state sollevate nell’ambito di un’azione proposta sulla base dell’articolo 315 del Burgerliches Gesetzbuch (codice civile, in prosieguo: il «BGB») dalla CTL Logistic GmbH (in prosieguo: la «CTL Logistic»), un’impresa privata di trasporti ferroviari, contro la DB Netz AG, un’impresa pubblica licenziataria di gestione delle infrastrutture ferroviarie, al fine di ottenere il rimborso dei diritti che essa ha versato alla convenuta durante i periodi degli orari di servizio dall’anno 2004 all’anno 2011.

I – Controversia principale e questioni pregiudiziali

4. Dalla decisione di rinvio si evince che la DB Netz mette a disposizione dei suoi clienti, a titolo oneroso, la propria infrastruttura ferroviaria sulla base di cosiddetti contratti «di utilizzo dell’infrastruttura». Un siffatto contratto è redatto sulla base di un formulario standard e disciplina gli aspetti essenziali del rapporto contrattuale in essere tra le imprese di trasporti ferroviari e la DB Netz. Esso sta alla base dei contratti singoli di utilizzo che devono essere stipulati per il concreto utilizzo delle linee ferroviarie. Le sue disposizioni sono incluse in ogni contratto singolo di utilizzo.

5. In base ai suddetti contratti di utilizzo dell’infrastruttura, l’utilizzo della rete ferroviaria della DB Netz è subordinata al pagamento di prezzi di tracciato calcolati sulla base delle tariffe vigenti. Il tariffario dei prezzi di tracciato, detto anche «sistema dei prezzi di tracciato» (TPS), è fissato in anticipo dalla DB Netz per un determinato periodo, senza l’intervento delle imprese di trasporti ferroviari.

6. Le parti non concordano su determinati diritti di storno e di modifica che la DB Netz ha unilateralmente inserito nel TPS e che trovavano applicazione qualora la CTL Logistics richiedeva di modificare o stornare una linea ferroviaria precedentemente prenotata. Quest’ultima chiede il rimborso dei diritti da essa versati tra l’anno 2004 e l’anno 2011 e che essa ritiene siano stati fissati in misura iniqua. Secondo la CTL Logistics, in applicazione dell’articolo 315 del BGB, la fissazione dei suddetti diritti da parte della DB Netz sarebbe inefficace e spetterebbe al giudice del rinvio stabilire un diritto secondo equità. Gli importi versati in eccesso sarebbero privi di causa e dovrebbero pertanto essere rimborsati.

7. Il giudice del rinvio osserva a questo riguardo che, nel diritto civile tedesco, in base all’articolo 315, paragrafo 1, del BGB, è possibile accordare a una parte, in via contrattuale o per legge, il diritto di fissare unilateralmente la prestazione contrattuale dovuta e che, in caso di dubbio, ciò deve avvenire ex aequo et bono. A norma del paragrafo 3 dell’articolo di cui trattasi, il rispetto dell’equità può essere oggetto di verifica da parte dei giudici civili. Il giudice, se accerta l’iniquità della prestazione fissata, la sostituisce con una decisione giudiziale equa ( 3 ). L’obiettivo dell’articolo 315 del BGB sarebbe quindi quello di escludere, nei singoli casi, ogni abuso dell’autonomia dispositiva privata.

8. Dalla decisione di rinvio emerge che, secondo la giurisprudenza del Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia, Germania), il controllo previsto all’articolo 315, paragrafo 3, del BGB non è escluso, alla luce del diritto pubblico tedesco in materia di regolamentazione del settore ferroviario, quando, nella determinazione dei diritti per l’utilizzo delle infrastrutture ferroviarie, è previsto un margine di autonomia discrezionale privata. L’oggetto di un siffatto controllo consisterebbe nel verificare se il gestore dell’infrastruttura ferroviaria, nell’esercizio di detta discrezionalità, abbia rispettato il criterio di equità imposto dall’articolo 315, paragrafo 1, del BGB, tenendo conto adeguatamente anche degli interessi della sua controparte contrattuale che eccedono l’accesso non discriminatorio alla rete.

9. Come osserva il giudice del rinvio, la giurisprudenza succitata, che riconosce all’articolo 315 del BGB un ambito di applicazione autonomo, presuppone un’applicazione contestuale del suddetto articolo e della disciplina del settore ferroviario in forza della quale competerebbe al gestore dell’infrastruttura ferroviaria rispettare sia i criteri di determinazione dei diritti previsti dalla seconda sia il criterio di equità sancito dal primo. I diritti sarebbero così sottoposti a un duplice controllo, quello affidato all’organismo di regolamentazione (e, a fronte dell’impugnazione delle sue decisioni, ai giudici amministrativi) nel quadro delle procedure previste dalla disciplina del settore ferroviario, da una parte, e quello esercitato dal giudice civile a norma dell’articolo 315, paragrafo 3, del BGB, dall’altra.

10. Il giudice del rinvio dubita che una siffatta applicazione contestuale e un siffatto duplice controllo siano compatibili con le disposizioni della direttiva 2001/14 e sottopone alla Corte le seguenti sette questioni: 1. Se le disposizioni del diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 30, paragrafi 1, primo periodo, 2, 3, 5, primo comma, e 6, della direttiva [2001/14], debbano essere interpretate nel senso di escludere i rimborsi dei diritti per l’utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria concordati o fissati tra un gestore dell’infrastruttura e un richiedente nell’ambito di un accordo quadro, se non sono azionati mediante le procedure previste dinanzi all’organismo nazionale di regolamentazione e le corrispondenti procedure giudiziali di controllo delle suddette decisioni dell’organismo di regolamentazione. 2. Se le disposizioni del diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 30, paragrafi 1, primo periodo, 2, 3, 5, primo comma, e 6, della direttiva [2001/14], debbano essere interpretate nel senso di escludere i rimborsi dei diritti per l’utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria concordati o fissati tra un gestore dell’infrastruttura e un richiedente nell’ambito di un accordo quadro se i diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura controversi non sono stati precedentemente sottoposti all’organismo nazionale di regolamentazione. 3. Se un controllo giudiziale in sede civile dell’equità dei diritti per l’utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria compiuto sulla base di una disposizione nazionale di diritto civile che, in caso di determinazione unilaterale della prestazione ad opera di una parte, autorizza i giudici a controllarne l’equità e, se del caso, a fissare d’ufficio la prestazione ex aequo et bono, sia compatibile con le disposizioni di diritto dell’Unione che obbligano il gestore dell’infrastruttura al rispetto di prescrizioni generali in materia di quantificazione dei diritti come il principio del recupero dei costi (articolo 6, paragrafo 1, della direttiva [2001/14]) o la considerazione di criteri di sostenibilità di mercato (articolo 8, paragrafo 1, della direttiva [2001/14]). 4. In caso di risposta affermativa alla terza questione: se il giudice civile, nell’esercizio del suo potere discrezionale, debba rispettare i criteri della direttiva [2001/14] sulla fissazione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura e, in caso affermativo, quali. 5. Se il controllo giudiziale in sede civile dell’equità dei diritti sulla base della disposizione nazionale di cui alla terza questione sia compatibile con il diritto dell’Unione nella misura in cui i giudici civili, in deroga ai principi generali e agli importi praticati in materia di diritti da parte del gestore delle vie ferroviarie, procedono alla determinazione del diritto benché il suddetto gestore sia tenuto, in base alle normativa dell’Unione, a garantire un trattamento non discriminatorio a tutte le persone giuridiche autorizzate ad accedere all’infrastruttura (articolo 4, paragrafo 5, della direttiva [2001/14]). 6. Se il controllo giudiziale in sede civile dell’equità dei diritti applicati da un gestore dell’infrastruttura sia compatibile con il diritto dell’Unione nella parte in cui quest’ultimo presuppone la competenza dell’organismo di regolamentazione a definire le controversie tra il gestore dell’infrastruttura e i beneficiari vertenti sui diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria o sulla misura o la struttura dei diritti siffatti che il beneficiario deve o dovrebbe corrispondere (articolo 30, paragrafo 5, terzo comma, della direttiva [2001/14]), fermo restando che l’organismo di regolamentazione, vista la potenziale molteplicità di controversie pendenti dinanzi a giudici civili diversi, non sarebbe più in grado di garantire l’applicazione uniforme della normativa di regolamentazione del settore ferroviario (articolo 30, paragrafo 3, della direttiva [2001/14]). 7. Se la circostanza che disposizioni nazionali impongano un calcolo dei diritti complessivi di utilizzo dell’infrastruttura del gestore di quest’ultima basato unicamente sui costi diretti sia compatibile con il diritto dell’Unione e in particolare con l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva [2001/14].

II – Analisi

A – Osservazioni preliminari

11. Pur avendo una portata essenzialmente nazionale, la problematica al centro della presente causa testimonia la delicatezza di questioni che riguardano la procedura di fissazione – in parte armonizzata dal diritto dell’Unione – e il livello dei diritti di utilizzo delle infrastrutture ferroviarie nazionali.

12. La decisione di rinvio richiama un orientamento giurisprudenziale – cui il giudice del rinvio non aderisce – sancito, da ultimo, da una sentenza del Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia) del 18 ottobre 2011 ( 4 ) e condiviso, pare, dalla maggioranza dei giudici civili tedeschi, in particolare d’appello, che, sulla base di asserite lacune del meccanismo di controllo in materia tariffaria previsto dalla normativa interna di recepimento della direttiva 2001/14, mira a esercitare, mediante uno strumento di diritto civile, un controllo giurisdizionale di equità sul livello dei diritti di utilizzo delle infrastrutture ferroviarie in un contesto che si ritiene caratterizzato da un margine di discrezionalità notevole, se non addirittura eccessivo, dei gestori delle infrastrutture in parola.

13. Il dibattito interno generato dal suddetto orientamento giurisprudenziale sembra aver acquisito la portata di un vero e proprio conflitto istituzionale, come attesta, in particolare, la contrarietà espressa dal Bundesrat (Consiglio federale, Germania) alla proposta, contenuta nel progetto di legge di modifica della disciplina del settore ferroviario e di recepimento della direttiva 2012/34 ( 5 ), di escludere espressamente l’applicazione dell’articolo 315 del BGB dall’ambito di applicazione della suddetta disciplina ( 6 ).

14. Come annunciato in udienza dal governo tedesco – che durante tutto il procedimento dinanzi alla Corte ha volutamente mantenuto una posizione neutrale ( 7 ) – il progetto di legge di cui trattasi è stato infine adottato nell’agosto 2016 ( 8 ). La nuova legge prevede, oltre all’esclusione del controllo sulla base dell’articolo 315 del BGB ( 9 ), una disciplina più rigorosa del potere discrezionale del gestore dell’infrastruttura e un maggior controllo sulle sue decisioni, il che, in linea di principio, fa venir meno, secondo il suddetto governo, il presupposto che ha permesso – e giustificato – il ricorso a un siffatto controllo.

15. Posto che la questione è stata risolta pro futuro, l’importanza dell’emananda sentenza della Corte è limitata, essenzialmente, al periodo anteriore alla data di applicazione della nuova legge.

16. A tal riguardo, osservo che una domanda di pronuncia pregiudiziale, vertente sulla medesima questione, è stata presentata dal Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia) nel mese di giugno 2016 ( 10 ). Nella suddetta domanda – proposta nell’ambito di una controversia che contrappone Die Länderbahn GmbH DLB (in prosieguo: «Die Länderbahn»), un’impresa di trasporti su rotaia di passeggeri a breve distanza, alla DB Station & Service AG, una controllata della DB, in merito all’importo dei diritti versati da Die Länderbahn dal mese di novembre 2006 al mese di febbraio 2008 a fronte dell’utilizzo delle stazioni gestite dalla DB Station & Service – il Bundesgerichsthof (Corte federale di giustizia) esprime un punto di vista diametralmente opposto a quello propugnato del Landgericht Berlin (Tribunale regionale di Berlino) nella decisione di rinvio oggetto della presente causa, pur descrivendo le caratteristiche del controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB in termini ampiamente simili.

17. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame solleva quindi questioni che rivestono una dimensione essenzialmente nazionale e una portata temporalmente limitata, ma vertenti su una tematica delicata, che ha dato origine a un dibattito interno piuttosto vasto che coinvolge vari poteri istituzionali. Tutti i suddetti elementi richiedono, a mio avviso, che la Corte adotti un approccio prudente.

18. Ciò detto, le sette questioni pregiudiziali sollevate dal Landgericht Berlin (Tribunale regionale di Berlino), che, diversamente da quanto sostiene la CTL Logistics, sono tutte ricevibili, possono essere ripartite in due gruppi.

19. Con la sua prima, seconda, quinta e sesta questione il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi sugli aspetti processuali e sistematici sollevati dall’applicazione dell’articolo 315 del BGB nell’ambito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura connessi all’utilizzo della rete ferroviaria.

20. La terza, quarta e settima questione vertono, di contro, su aspetti di diritto sostanziale e mirano a permettere al giudice del rinvio di valutare la compatibilità del controllo fondato sull’articolo 315 del BGB con le disposizioni della direttiva che definiscono i criteri di calcolo dei diritti di cui trattasi. È opportuno iniziare l’esame da questo secondo gruppo di questioni.

B – Sulla terza, quarta e settima questione pregiudiziale

21. Con la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio desidera essenzialmente sapere se le disposizioni della direttiva 2001/14 in materia di imposizione dei diritti ostino a un controllo di equità dei diritti di utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria come quello compiuto dal giudice civile in applicazione dell’articolo 315 del BGB, e, se del caso, alla determinazione ex aequo et bono da parte di detto stesso giudice dell’importo dei diritti di cui trattasi. Con la sua quarta questione il giudice in parola chiede essenzialmente alla Corte, in caso la risposta alla terza questione sia che la direttiva 2001/14 non osta ad un siffatto controllo, quali siano gli eventuali limiti che tale direttiva impone al potere discrezionale del giudice civile nel determinare d’ufficio, sulla base dell’articolo 315, paragrafo 3, del BGB, l’importo dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura. La settima questione mira a ottenere chiarimenti sulla portata dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 rispetto a un obbligo derivante dal diritto nazionale di calcolare i diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria unicamente sulla base dei «costi diretti».

22. Occorre esaminare congiuntamente le suddette tre questioni (sezione 1). Inoltre, benché il giudice del rinvio non abbia sollevato direttamente una questione vertente sulla compatibilità del controllo di equità ai sensi dell’articolo 315 del BGB con la discrezionalità riconosciuta dalla direttiva 2001/14 al gestore dell’infrastruttura nella fissazione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, tale questione resta tuttavia sullo sfondo ed è stata affrontata nelle osservazioni depositate dinanzi alla Corte. Occorre pertanto dedicarle alcune brevi considerazioni (sezione 2).

1. Controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB e disposizioni della direttiva 2001/14 in materia di imposizione dei diritti

23. Il capo II della direttiva 2001/14, che comprende gli articoli da 4 a 12, verte sui diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura.

24. A norma dell’articolo 4, paragrafo 1, primo e secondo comma, della direttiva di cui trattasi, compete agli Stati membri istituire un quadro per l’imposizione dei diritti rispettando l’indipendenza di gestione del gestore dell’infrastruttura. Fatta salva la suddetta condizione, gli Stati membri possono stabilire inoltre regole specifiche in materia di imposizione dei diritti ( 11 ).

25. Gli articoli da 7 a 12 della direttiva 2001/14 stabiliscono in dettaglio quali diritti possono essere percepiti e, se del caso, le loro modalità di calcolo. L’articolo 7, rubricato «Principi di imposizione dei diritti», stabilisce in particolare, al paragrafo 3, che «i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» ( 12 ). I paragrafi 4 e 5 del medesimo articolo 7 precisano che i diritti fissati secondo i criteri di cui al paragrafo 3 dell’articolo in parola possono includere i costi legati alla penuria di capacità (articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2001/14) ( 13 ) e agli effetti ambientali causati dalla circolazione dei treni (articolo 7, paragrafo 5, della direttiva 2001/14).

26. Il criterio economico di base dell’imposizione dei diritti di rete ferroviaria nel diritto dell’Unione è quindi costituito, per quanto attiene alle prestazioni dette «minime» ( 14 ), dall’imposizione dei diritti al «costo direttamente legato», nozione che lascia agli Stati membri una certa discrezionalità nel suo recepimento e nella sua applicazione nel diritto interno ( 15 ).

27. Conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, gli Stati membri possono prevedere una deroga al suddetto criterio, permettendo al gestore dell’infrastruttura di applicare coefficienti di maggiorazione al costo direttamente legato, a condizione però che «il mercato lo consent[a]», ossia che le imprese ferroviarie siano in grado di sostenerli. Si deve sottolineare che la disposizione in parola accorda agli Stati membri una semplice facoltà ( 16 ) di cui essi possono avvalersi al fine di permettere al gestore dell’infrastruttura di perseguire l’obiettivo della copertura dei costi totali sostenuti ( 17 ) e, in tal modo, di raggiungere l’obiettivo dell’equilibrio finanziario fissato dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 ( 18 ), con un finanziamento minimo da parte dello Stato.

28. Da quanto precede emerge che la direttiva 2001/14, pur fissando taluni principi di imposizione dei diritti di base e gli obiettivi da quest’ultima perseguiti – essenzialmente il raggiungimento dell’equilibrio finanziario del gestore e un utilizzo ottimale dell’infrastruttura – lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nella scelta della struttura dei loro meccanismi tariffari ( 19 ), nel rispetto dei suddetti principi ( 20 ).

29. Nel caso di specie, a prescindere dal riferimento impreciso ai rispettivi interessi delle parti del contratto, dagli atti di causa risulta – aspetto questo che sembra essere pacifico tra le parti – che, in concreto, il controllo di equità compiuto ai sensi dell’articolo 315 del BGB presuppone l’applicazione di un criterio di valutazione fondato essenzialmente sull’analisi dei costi diretti del servizio fornito dal gestore dell’infrastruttura, vale a dire dei costi marginali derivanti dall’utilizzo dell’infrastruttura.

30. Orbene, un criterio siffatto non risulta incompatibile con i principi di imposizione dei diritti sanciti dalla direttiva 2001/14, come illustrati ai paragrafi da 25 a 27 che precedono e, in particolare, con il principio di base da essa adottato secondo cui i diritti «sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario».

31. Il fatto che la Repubblica federale di Germania abbia chiaramente optato per un sistema di imposizione dei diritti fondato sul «principio dei costi totali», in linea con la facoltà accordata dall’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 ( 21 ), e che l’applicazione dell’articolo 315 del BGB possa pregiudicare l’effetto utile di una siffatta scelta nella misura in cui essa implica un controllo dei diritti fondato principalmente sull’analisi dei costi marginali, non rimette in discussione la conclusione secondo cui un metodo siffatto non è, di per sé, incompatibile con la direttiva in parola. Infatti, come ricordato sopra, a norma dell’articolo 8, paragrafo 1, della suddetta direttiva, gli Stati membri hanno solo la facoltà e non l’obbligo di introdurre nei propri meccanismi tariffari la possibilità per il gestore dell’infrastruttura di applicare i coefficienti di maggiorazione previsti dalla suddetta disposizione, facoltà che nel sistema della direttiva è vista, dopo tutto, come una deroga al criterio di base fondato sul «costo direttamente legato» ( 22 ).

32. Vista la portata della discrezionalità riconosciuta agli Stati membri nel gestire la struttura dei loro meccanismi tariffari, il solo fatto che il controllo sulla base dell’articolo 315 del BGB possa comportare, come sottolinea la DB Netz, l’applicazione di «esigenze materiali aggiuntive», o addirittura contrarie, a quelle previste nella normativa nazionale di recepimento della direttiva 2001/14, non rende tale controllo automaticamente, e per detto solo motivo, incompatibile con le disposizioni della direttiva in parola.

33. Si deve peraltro sottolineare che, in base alle risultanze del fascicolo, il controllo effettuato a norma dell’articolo 315 del BGB è utilizzato dai giudici civili tedeschi come strumento diretto a correggere il carattere eccessivo o sproporzionato dei diritti fissati dal gestore dell’infrastruttura rispetto all’oggetto del contratto.

34. Orbene, neppure un siffatto obiettivo è incompatibile con la direttiva 2001/14, che, al contrario, sottolinea anch’essa l’esigenza di un accesso equo e non discriminatorio alle rete ( 23 ).

35. La preoccupazione del legislatore dell’Unione di evitare che il livello di diritti richiesti divenga tale da non garantire più un accesso equo alla rete – preoccupazione che emerge, in particolare, dalle condizioni cui è assoggettato il ricorso alle eccezioni rispetto al «principio del costo direttamente legato» sancito nell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 – è presente anche rispetto alla fissazione del diritto di cui si discute nel procedimento principale, ossia il diritto che il gestore dell’infrastruttura può riscuotere, a norma dell’articolo 12, primo comma, della direttiva 2001/14, per la capacità richiesta ma non utilizzata.

36. Infatti, la disposizione di cui trattasi stabilisce esplicitamente che detto diritto deve essere «adeguato» ( 24 ).

37. Certamente la direttiva 2001/14 non definisce cosa s’intenda per «accesso equo» alla rete e non precisa nemmeno a quali condizioni un diritto percepito per capacità richiesta ma non utilizzata possa considerarsi adeguato ( 25 ).

38. Tuttavia, come indicato supra, la direttiva in parola prevede una serie di criteri cui i meccanismi tariffari degli Stati membri devono rispondere, malgrado l’ampio margine di discrezionalità lasciato a questi ultimi.

39. Detti stessi criteri devono anche guidare i giudici nazionali chiamati a esercitare, nell’ambito delle competenze loro riconosciute dall’ordinamento giuridico cui appartengono, un controllo sul livello dei diritti di utilizzo delle infrastrutture ferroviarie, compreso – e qui si arriva alla quarta questione sollevata dal Landgericht Berlin (Tribunale regionale di Berlino) – quando si tratta di un controllo di equità che può portare alla fissazione ex aequo et bono dei diritti controversi.

40. Infatti, secondo una giurisprudenza constante, l’obbligo degli Stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato, come l’obbligo loro imposto di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l’adempimento di tale obbligo valgono per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell’ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali ( 26 ).

41. I giudici civili chiamati a verificare l’equità dei diritti di utilizzo delle infrastrutture ferroviarie sulla base dell’articolo 315 del BGB e, se del caso, a fissare il loro livello ex aequo et bono, devono quindi, da un lato, quando sono chiamati ad applicare la disciplina nazionale del settore ferroviario, interpretarla in conformità della direttiva 2001/14, e, dall’altro, quando si discostano dalla suddetta regolamentazione nell’ambito della loro valutazione dell’equità, tener conto dei criteri fissati dalla direttiva in parola e degli obiettivi che essa persegue, oltre a provvedere affinché sia preservato l’effetto utile delle disposizioni di cui trattasi.

42. A questo riguardo osservo che, nella sua sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Germania (C‑556/10, EU:C:2013:116), vertente su un procedimento per inadempimento relativo in particolare all’articolo 14, paragrafo 4, dell’AEG ( 27 ), la Corte ha precisato che, al fine di rispettare gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2001/14, il diritto di utilizzo dell’infrastruttura costituisce un minimo, corrispondente al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario previsto dall’articolo 7, paragrafo 3, di detta direttiva e un massimo, risultante dai costi totali del gestore dell’infrastruttura come prevede l’articolo 8, paragrafo 1, di detta direttiva e che, tra tali due estremi, essa prevede che il diritto può variare per la presa in considerazione della penuria di capacità come previsto dall’articolo 7, paragrafo 4, di tale direttiva o del costo degli effetti ambientali menzionati al paragrafo 5 di detto articolo 7, o ancora di progetti di investimento specifici di cui all’articolo 8, paragrafo 2, di detta direttiva ( 28 ), nonché delle riduzioni previste all’articolo 9 di quest’ultima.

43. È sulla base di tali criteri e tenendo conto dei suddetti elementi che il giudice civile deve effettuare il controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB e fissare, se del caso, il livello equo dei diritti.

44. Inoltre, benché dalla direttiva 2001/14 – in particolare dal suo considerando 11, secondo cui i sistemi di imposizione dei diritti dovrebbero consentire «per quanto possibile, di soddisfare le esigenze di tutti i tipi di utenti e di traffico in maniera equa e non discriminatoria», e dal suo considerando 17, a norma del quale «[è] importante tener conto delle esigenze commerciali sia dei richiedenti che del gestore dell’infrastruttura» – risulti che la presa in considerazione e la ponderazione dei rispettivi interessi delle parti di un contratto di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria non è del tutto esclusa, i giudici chiamati a verificare l’equità dei diritti imposti dal gestore di detta infrastruttura dovranno tuttavia tener conto, nella loro valutazione, del fatto che, per ragioni di trasparenza e al fine di garantire un trattamento non discriminatorio, i suddetti diritti sono fissati preventivamente per categorie di utenti e che essi possono pertanto riflettere l’effettiva situazione di una data impresa ferroviaria solo in misura molto limitata.

45. Competerà peraltro sempre ai suddetti giudici tener conto del fatto che tra gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2001/14, in particolare riconoscendo al gestore dell’infrastruttura un margine di discrezionalità nella determinazione dei diritti, rientra quello di permettere a detto gestore di servirsi del sistema di imposizione dei diritti quale strumento di gestione nell’ottica di ottimizzare l’utilizzo dell’infrastruttura ( 29 ).

46. In tale contesto, per quanto attiene più nello specifico ai diritti controversi nel procedimento principale, spetterà sempre al giudice tener conto del fatto che l’articolo 12, primo comma, della direttiva 2001/14, a norma del quale i diritti in parola devono essere adeguati, conferisce loro l’obiettivo di incentivare un utilizzo efficiente delle capacità.

2. Controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB e margine di discrezionalità riconosciuto al gestore dell’infrastruttura nella determinazione dei diritti

47. A norma dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, nell’istituire un quadro per l’imposizione dei diritti, gli Stati membri devono rispettare l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura cui spetta, da un lato, determinare i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e, dall’altro, procedere alla loro riscossione ( 30 ). L’obiettivo perseguito dalla disposizione in parola è in particolare, come già ricordato, di permettere al gestore dell’infrastruttura di far uso del sistema di imposizione dei diritti di utilizzo quale strumento di gestione al fine di ottimizzare l’utilizzo dell’infrastruttura nel quadro definito dagli Stati membri, il che implica che esso dispone di un certo grado di flessibilità nella fissazione dell’importo dei diritti ( 31 ). Su tale base, già in due occasioni la Corte ha dichiarato incompatibili con le esigenze dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 disposizioni nazionali di recepimento della medesima che prevedevano la fissazione del livello dei diritti mediante un atto del potere esecutivo vincolante per il gestore dell’infrastruttura ( 32 ).

48. Nel caso di specie, né il controllo di equità a norma dell’articolo 315, paragrafo 1, del BGB, né, in particolare, l’eventuale fissazione da parte del giudice civile di un diritto equo a norma del paragrafo 3 di detto stesso articolo, possono a mio avviso mettere in dubbio l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura richiesta dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.

49. Infatti, dal fascicolo di causa, risulta in primo luogo che un siffatto controllo si giustifica, secondo il Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia), alla luce dell’ampio margine di discrezionalità riconosciuto nel diritto tedesco al gestore dell’infrastruttura nello stabilire l’importo dei diritti; in secondo luogo, che esso verte sulle modalità con cui il gestore si avvale di detto margine di discrezionalità e, in terzo luogo, che esso sfocia nella determinazione in sede giudiziale di un diritto sostitutivo solo se l’iniquità del diritto imposto dal gestore dell’infrastruttura è accertata a seguito di un procedimento giudiziale. Un siffatto controllo e una siffatta determinazione, lungi dal poter essere assimilati a una disciplina dei prezzi da parte dell’esecutivo, spesso influenzata da considerazioni di politica industriale, sociale e ambientale che non ne riflettono i costi, è assimilabile piuttosto, per la sua natura e in considerazione dei suoi effetti, a un controllo nel merito delle decisioni del gestore dell’infrastruttura in materia di diritti.

3. Conclusioni intermedie

50. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che le disposizioni in materia di diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura contenute nella direttiva 2001/14 e, in particolare, nei suoi articoli 6, paragrafo 1, e 8, paragrafo 1, non ostino a un controllo, come quello esercitato dai giudici civili tedeschi sulla base dell’articolo 315 del BGB, vertente sull’equità dei diritti di utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria fissati unilateralmente dal gestore della suddetta infrastruttura nel quadro dei suoi rapporti contrattuali con un’impresa ferroviaria, né all’eventuale determinazione ex aequo et bono dell’importo dei diritti in parola da parte dei giudici di cui trattasi. I giudici nazionali chiamati a esercitare un siffatto controllo e a compiere una siffatta determinazione dovranno tuttavia tener conto, nell’ambito della loro valutazione, dei criteri di imposizione dei diritti sanciti negli articoli da 7 a 12 della direttiva di cui trattasi e degli obiettivi da essa perseguiti e provvedere affinché sia preservato l’effetto utile delle sue disposizioni.

C – Sulla prima, sulla seconda, sulla quinta e sulla sesta questione pregiudiziale

51. Con la sua prima, seconda, quinta e sesta questione pregiudiziale, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio desidera sapere se le disposizioni di cui agli articoli 4, paragrafo 5, e 30 della direttiva 2001/14 ostino a un controllo di equità dei diritti come quello compiuto dai giudici civili tedeschi sulla base dell’articolo 315 del BGB.

52. Più precisamente, con la sua prima questione, il giudice del rinvio desidera sapere se una domanda di rimborso debba necessariamente essere proposta mediante le procedure previste dinanzi all’organismo nazionale di regolamentazione istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14 ( 33 ) e alle giurisdizioni che garantiscono il controllo delle decisioni di detto organismo, mentre, con la sua seconda questione, esso chiede se una siffatta istanza possa essere azionata da un richiedente senza che l’organismo nazionale di regolamentazione sia stato preliminarmente adito. Con la sua quinta e sesta questione, il giudice del rinvio si interroga essenzialmente sulla competenza del giudice civile a definire le controversie tra il gestore dell’infrastruttura e il beneficiario di un diritto di accesso vertenti sui diritti di utilizzo dell’infrastruttura, che ricadono, in linea di principio, nella competenza dell’organismo di regolamentazione, e sull’impatto che l’esercizio di detta competenza può avere sull’incarico conferito all’organismo in parola di garantire l’applicazione uniforme della normativa di regolamentazione del settore ferroviario (sesta questione) e sull’obbligo che grava sul gestore dell’infrastruttura di applicare il sistema di imposizione dei diritti in maniera non discriminatoria (quinta questione).

53. Le suddette questioni toccano l’aspetto più delicato della presente controversia ossia, essenzialmente, se un controllo giurisdizionale parallelo a quello istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14 sia compatibile, da una parte, con le competenze attribuite dall’articolo de quo all’organismo di regolamentazione (sezione 1) e, dall’altra, con l’obbligo del gestore dell’infrastruttura di garantire alle imprese ferroviarie un accesso non discriminatorio alla rete (sezione 2).

1. Controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB e competenze dell’organismo di regolamentazione istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14

54. Occorre fin da subito ricordare che nessuna disposizione della direttiva 2001/14 impedisce di assoggettare i diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria a un controllo giurisdizionale diretto a verificarne ex post l’equità.

55. Un controllo del livello dei diritti esteso, in linea di principio, alla loro equità ricade tuttavia nelle competenze dell’organismo istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14, in base al cui paragrafo 2, lettera e), un «richiedente» ( 34 ) ha il diritto di adire tale organismo «se ritiene di essere stato vittima di un trattamento ingiusto» ( 35 ), in particolare per presentare ricorso avverso decisioni prese dal gestore dell’infrastruttura in relazione al «livello o [alla] struttura dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura che è tenuto o può essere tenuto a pagare».

56. Certo, la vigilanza esercitata dall’organismo di regolamentazione sul livello di diritti è limitata, a norma dell’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, alla verifica della loro conformità al capo II della direttiva in parola ( 36 ), mentre il controllo di equità effettuato dal giudice civile sulla base dell’articolo 315 del BGB ha un campo di applicazione più ampio rispetto alla sola valutazione della conformità dei diritti alle disposizioni della disciplina tedesca del settore ferroviario. Tuttavia, come ho sostenuto in precedenza, nell’esercizio del suddetto controllo, i giudici civili sono tenuti a rispettare le disposizioni applicabili del capo II della direttiva 2001/14 ( 37 ). Ne consegue che il controllo di cui trattasi non solo è parallelo al sistema di controllo prescritto dalla direttiva ma rischia di sovrapporvisi.

57. Tuttavia, per le ragioni che illustrerò più avanti, ritengo che né l’istituzione di un organismo di regolamentazione che agisce quale istanza d’appello, per quanto indipendente e dotato dell’esperienza tecnica richiesta per svolgere le sue mansioni, né l’attribuzione ad esso di un potere generale di controllo dei diritti previsti dal gestore dell’infrastruttura, compresa, in linea di principio e nei termini che sono stati precisati, la valutazione della loro equità, possano privare le imprese ferroviarie di un mezzo di ricorso giurisdizionale loro riconosciuto sulla base di una disposizione di diritto nazionale, come interpretata e applicata dai giudici dello Stato membro interessato, che permette loro di chiedere al giudice civile di compiere un controllo dell’equità dei diritti contrattuali fissati unilateralmente dal gestore dell’infrastruttura nell’ottica di ottenere il rimborso della parte di detti diritti che eccede il livello ritenuto da tale giudice equo.

58. In primis, è lecito dubitare della competenza dell’organismo istituto a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14 a esaminare un reclamo vertente sul livello di diritti che sono stati pagati e che potrebbero, eventualmente, non essere più applicabili. Infatti, anche ammettendo, come suggerisce la Commissione, che l’utilizzo del termine «richiedente» nell’articolo 30, paragrafo 2, della suddetta direttiva non implichi necessariamente che un reclamo non può essere presentato fintantoché non sia stato concluso un contratto con il gestore dell’infrastruttura, resta il fatto che l’articolo 30, paragrafo 2, lettera e), della direttiva in parola, nel precisare che il reclamo può vertere sul livello o sulla struttura dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura che l’interessato «è tenuto o può essere tenuto a pagare» ( 38 ), sembra escludere che detto organismo possa essere adito per contestazioni relative a diritti che non sono più applicabili o a contratti cui è stata già data esecuzione.

59. Orbene, dal dibattito sviluppatosi dinanzi alla Corte emerge che l’azione sulla base dell’articolo 315 del BGB è impiegata principalmente al fine di ottenere il rimborso di diritti che sono già stati versati ( 39 ). Ciò trova conferma sia nei fatti oggetto della controversia principale, che verte su una richiesta di rimborso di diritti di storno versati dalla CTL Logistic tra il 2004 e il 2011, sia in quelli della controversia che ha portato al rinvio alla Corte da parte del Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia) – oggetto della succitata causa pendente C‑344/16 – vertente su una richiesta di rimborso di diritti di utilizzo di stazioni ferroviarie versati da Die Länderbahn tra l’anno 2006 e l’anno 2008.

60. In secondo luogo, benché il controllo dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria a livello centrale da parte dell’organismo di regolamentazione istituito a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14 rivesta innegabilmente un’importanza fondamentale nell’economia della direttiva in parola, come ampiamente illustrato dalla DB Netz e dalla Commissione nelle loro osservazioni dinanzi alla Corte, ritengo che la Corte non dovrebbe essere chiamata, in ragione delle sole esigenze di uniformità connesse alla creazione di un siffatto sistema di controllo, a precludere l’accesso a un mezzo di ricorso giurisdizionale previsto dal diritto nazionale di cui le imprese ferroviarie possono avvalersi al fine di salvaguardare, nel rispetto dei principi sanciti dalla direttiva in parola, diritti da essa loro riconosciuti e, segnatamente, quello a un accesso all’infrastruttura ferroviaria a condizioni eque.

61. Infatti, da una parte, osservo che le suddette esigenze non impediscono che un controllo sul livello dei diritti, esterno a quello previsto dalla direttiva in parola, possa essere esercitato a livello sia amministrativo che giurisdizionale sulla base delle disposizioni del diritto della concorrenza ( 40 ) e che, quindi, il sistema di controllo centralizzato voluto dalla direttiva 2001/14 non è privo di eccezioni ( 41 ). Dall’altra, ricordo che il considerando 46 della direttiva 2001/14, sancendo che l’istituzione di un organismo di regolamentazione chiamato ad agire come istanza d’appello risponde all’esigenza di una «gestione efficiente» e di un «utilizzo equo e non discriminatorio dell’infrastruttura ferroviaria», ha cura di precisare che tale istituzione fa salva la possibilità di un sindacato giurisdizionale («ferma restando la possibilità di sindacato giurisdizionale»).

62. Nessuna indicazione in senso contrario può, a mio avviso, reperirsi nella sentenza dell’11 luglio 2013, Commissione/Repubblica ceca (C‑545/10, EU:C:2013:509), né nelle conclusioni presentate dall’avvocato generale Jääskinen nelle cause Commissione/Repubblica ceca (C‑512/10, C‑545/10, C‑625/10, C‑627/10 e C‑412/11, EU:C:2012:791) ( 42 ), cui fanno riferimento, per diversi aspetti, la Commissione e la DB Netz nelle loro osservazioni scritte dinanzi alla Corte. Infatti, nell’ambito della suddetta causa si discuteva di un controllo amministrativo aggiuntivo compiuto dal Ministero dei Trasporti sulle decisioni dell’organismo istituito dallo Stato membro interessato a norma dell’articolo 30 della direttiva 2001/14, e non di un sindacato giurisdizionale vertente sui diritti fissati dal gestore dell’infrastruttura nell’ambito dei suoi rapporti contrattuali con un’impresa ferroviaria.

63. In terzo luogo, ritengo che non vadano sopravvalutati i rischi per la coerenza e l’uniformità del sistema di controllo dei diritti sottolineati dalla DB Netz e dalla Commissione nelle loro osservazioni dinanzi alla Corte.

64. In primis, il rischio che il ricorso parallelo all’organismo di regolamentazione e al giudice civile possa, per utilizzare i termini impiegati dalla Commissione, portare alla «sovrapposizione di due organi decisionali non coordinati» sembra ridotto. Dalle risposte fornite dal governo tedesco ai quesiti scritti della Corte risulta, infatti, che i giudici civili non possono controllare le decisioni definitive dell’organismo di regolamentazione e che in Germania esiste una sezione comune dei giudici di ultima istanza al fine di escludere la presenza di decisioni contrastanti dei giudici amministrativi e di quelli civili. Quanto alla possibilità, ricordata dalla DB Netz, che, nell’ambito di un’azione sulla base dell’articolo 315 del BGB, il giudice civile sia chiamato a interpretare, in aggiunta all’organismo di regolamentazione e al giudice amministrativo, le disposizioni della disciplina tedesca del settore ferroviario, mi limito a osservare che rientra, in linea di principio, nell’autonomia procedurale degli Stati membri l’individuazione degli organi giurisdizionali competenti a interpretare il proprio diritto interno, compresi gli atti adottati per dare attuazione al diritto dell’Unione.

65. In secondo luogo, mi sembra si possa facilmente escludere anche la possibilità che trattative tra il gestore dell’infrastruttura e un’impresa ferroviaria dirette a un’eventuale definizione transattiva della vertenza siano condotte al di fuori di ogni controllo dell’organismo di regolamentazione, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 30, paragrafo 3, secondo e terzo periodo, della direttiva 2001/14 ( 43 ). Infatti, anche ammettendo che determinate azioni ai sensi dell’articolo 315 del BGB vertenti sull’equità di taluni diritti di utilizzo della rete di infrastruttura ferroviaria si prestino, tenuto conto anche del divieto previsto all’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva succitata, a una definizione transattiva, è sufficiente, per evitare una violazione della disposizione succitata, che l’organismo in parola sia invitato a presenziare alle trattative tra le parti o sia debitamente informato del loro svolgimento, il che dovrebbe essere permesso a un giudice chiamato a pronunciarsi su una siffatta azione.

66. Infine, per quanto attiene all’argomentazione relativa alla carenza di specializzazione dei giudici civili nell’ambito della disciplina del settore ferroviario, mi limito a osservare che, diversamente da altre direttive nel settore delle economie di rete, la direttiva 2001/14 non prevede esplicitamente che il giudice chiamato a pronunciarsi sui ricorsi avverso le decisioni dell’autorità di regolamentazione disponga di competenze tecniche specifiche ( 44 ). L’eventuale mancanza di tali competenze non può quindi di per sé giustificare l’accertamento dell’incompatibilità del controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB con la direttiva 2001/14 e, in particolare, con il sistema di controllo centralizzato dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura creato dalla direttiva de qua.

67. In quarto e ultimo luogo, argomenti a favore di una siffatta incompatibilità non possono, a mio avviso, trarsi dall’articolo 30, paragrafo 6, della direttiva 2001/14, secondo cui le decisioni dell’organismo di regolamentazione sono soggette a sindacato giurisdizionale.

68. La disposizione di cui trattasi si limita, infatti, a imporre agli Stati membri di attuare un meccanismo di sindacato giurisdizionale delle decisioni dell’organismo di regolamentazione e non mira ad armonizzare le regole e le prassi nazionali relative alle procedure giurisdizionali applicabili nell’ambito dell’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria. Dalla disposizione in parola non si può quindi desumere alcuna indicazione circa la natura e la portata del sindacato giurisdizionale che deve essere svolto dal giudice nazionale sulle decisioni di cui trattasi ( 45 ), sindacato che, nel diritto tedesco, è affidato ai giudici amministrativi. Allo stesso modo, da detta sola disposizione non si può desumere l’inammissibilità, alla luce della direttiva 2001/14, di ogni sindacato giurisdizionale dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura condotti al di fuori del meccanismo di ricorso in parola.

69. A tal riguardo, osservo che dalle risposte fornite dal governo tedesco ai quesiti scritti posti dalla Corte risulta che un controllo di equità dinanzi ai giudici civili in forza dell’articolo 315 del BGB è ammesso dalla giurisprudenza anche in altri settori regolamentati, quali quello dell’energia, nella misura in cui all’impresa soggetta alla regolamentazione è riconosciuto un margine di discrezionalità in materia di tariffe.

2. Controllo di equità sulla base dell’articolo 315 del BGB e obbligo del gestore dell’infrastruttura di assicurare a tutte le imprese ferroviarie un accesso non discriminatorio alla rete

70. A norma dell’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva 2001/14, i gestori dell’infrastruttura provvedono affinché «l’applicazione del sistema di imposizione comporti diritti equivalenti e non discriminatori per le diverse imprese ferroviarie che prestano servizi di natura equivalente su una parte simile del mercato (…)».

71. Il giudice del rinvio, come la DB Netz e la Commissione, dubita che il rispetto di un siffatto obbligo e, più in generale, il rispetto di condizioni non discriminatore dell’utilizzo della rete, sia compatibile con il controllo di equità dei diritti esercitato sulla base dell’articolo 315 del BGB.

72. L’accesso e l’utilizzo non discriminatori delle infrastrutture ferroviarie costituiscono indubbiamente uno degli obiettivi primari della direttiva 2001/14 ( 46 ), obiettivo che essa persegue, da una parte, imponendo al gestore dell’infrastruttura obblighi specifici in materia di informazione delle imprese e di elaborazione e applicazione delle regole di imposizione dei diritti e di fatturazione, e, dall’altra, attribuendo all’organismo di regolamentazione istituito a norma del suo articolo 30 il compito di vigilare, d’ufficio o su istanza di un’impresa che ritiene di essere stata vittima di un trattamento discriminatorio, sul rispetto dei suddetti obblighi.

73. Se dovesse emergere che il controllo esercitato sui diritti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria dal giudice civile in forza dell’articolo 315 del BGB rischia di ostacolare la realizzazione di un siffatto obiettivo, occorrerebbe quindi riconoscere la sua incompatibilità con la direttiva 2001/14.

74. Tuttavia, non ritengo che sia così nella fattispecie.

75. Come le sentenze emanate dal giudice civile sulla base dell’articolo 315 del BGB, le decisioni dell’organismo di regolamentazione, chiamato a pronunciarsi sul reclamo di un richiedente, sono, in linea di principio, adottate con riferimento a un caso specifico ( 47 ) e, a norma dell’articolo 30, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2001/14, hanno effetti inter partes («sono vincolant[i] per tutte le parti cui [sono] destinat[e]»).

76. Di certo, ove si renda necessario, in particolare al fine di evitare una disparità discriminatoria tra i livelli di diritti, le suddette decisioni possono ingiungere al gestore dell’infrastruttura di modificare le condizioni di utilizzo della rete nei confronti dell’insieme degli utenti e non solo dell’impresa che ha presentato il reclamo, mentre una siffatta ingiunzione non può essere emanata dal giudice civile adito nell’ambito di un’azione sulla base dell’articolo 315 del BGB.

77. Tuttavia, contrariamente a quanto affermano la DB Netz e la Commissione, non vedo obiezioni di fondo che impediscano che una siffatta ingiunzione sia eventualmente adottata dall’organismo di regolamentazione nell’ambito delle sue funzioni di sorveglianza a seguito della decisione del giudice civile che risulta dover essere trasposta ad altri utenti, in particolare, quando il gestore della rete, su cui incombe l’obbligo di garantire un trattamento non discriminatorio delle imprese che hanno accesso all’infrastruttura e che era parte del procedimento dinanzi al suddetto giudice, non vi proceda di sua iniziativa.

78. Osservo peraltro che, nel caso in cui una decisione adottata sulla base dell’articolo 315 del BGB dovesse comportare una discriminazione a carico di imprese che si trovano nella stessa situazione di quella che ha agito dinanzi al giudice civile, dette imprese avrebbero diritto, a norma dell’articolo 30, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, di presentare reclamo dinanzi all’organismo di regolamentazione per ottenere l’applicazione di detto stesso trattamento tariffario.

79. I suddetti diversi meccanismi – iniziativa del gestore dell’infrastruttura, intervento d’ufficio dell’organismo di regolamentazione, ricorso al suddetto organismo da parte di un’impresa che si ritiene vittima di discriminazione – dovrebbero permettere di adeguare, in tempi ragionevoli, il livello dei diritti per la totalità degli utenti interessati quando ciò risulta necessario a seguito della decisione del giudice civile.

80. Peraltro, posto che l’azione sulla base dell’articolo 315 del BGB è essenzialmente impiegata, come osservato supra, per chiedere il rimborso di diritti già versati che non possono più essere applicati, vi è motivo di dubitare che una siffatta esigenza di adeguamento si presenti in maniera sistematica. Posto che la decisione del giudice civile riguarda solo il passato, la strada dell’articolo 315 del BGB resta, in linea di principio, aperta per le imprese che sono state assoggettate agli stessi diritti dichiarati iniqui, al fine di ottenere il rimborso dei diritti versati in eccesso.

3. Conclusione intermedia

81. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che gli articoli 4, paragrafo 5, e 30 della direttiva 2001/14 non ostino a un controllo, come quello esercitato dai giudici civili tedeschi sulla base dell’articolo 315 del BGB, vertente sull’equità dei diritti di utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria fissati unilateralmente dal gestore della suddetta infrastruttura nel quadro dei suoi rapporti contrattuali con un’impresa ferroviaria, né all’eventuale determinazione ex aequo et bono dell’importo dei diritti in parola da parte dei giudici di cui trattasi.

III – Conclusione

82. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Landgericht Berlin (Tribunale regionale di Berlino), nel loro insieme, nel senso che le disposizioni della direttiva 2001/14, e in particolare i suoi articoli 4, paragrafo 5, 6, paragrafo 1, e 8, paragrafo 1, in materia di diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, nonché il suo articolo 30, vertente sulle competenze dell’organismo di regolamentazione, non ostano a un controllo, come quello esercitato dai giudici civili tedeschi sulla base dell’articolo 315 del BGB, vertente sull’equità dei diritti di utilizzo di un’infrastruttura ferroviaria fissati unilateralmente dal gestore della suddetta infrastruttura nel quadro dei suoi rapporti contrattuali con un’impresa ferroviaria, né all’eventuale determinazione ex aequo et bono dell’importo dei diritti in parola da parte dei giudici di cui trattasi. I giudici nazionali chiamati a esercitare un siffatto controllo e a compiere una siffatta determinazione devono tuttavia tener conto, nell’ambito della loro valutazione, dei criteri di imposizione dei diritti sanciti negli articoli da 7 a 12 della suddetta direttiva nonché degli obiettivi da essa perseguiti, e provvedere affinché sia preservato l’effetto utile delle sue disposizioni.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) GU 2001, L 75, pag. 29. La direttiva in parola è stata abrogata e sostituita, a decorrere dal 17 giugno 2015, dalla direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32), v. articolo 65, primo comma, come rettificato (GU 2015, L 67, pag. 32).

( 3 ) L’articolo 315 del BGB, dal titolo «Determinazione della prestazione ad opera di una parte», dispone, al suo paragrafo 1, quanto segue: «[s]e la prestazione deve essere fissata da una delle parti contraenti, occorre ritenere, nel dubbio, che la determinazione debba avvenire ex aequo et bono» e, al suo paragrafo 3, che «[l]a determinazione, se deve avvenire ex aequo et bono, è vincolante per l’altra parte solo ove risponda al requisito di equità. In caso contrario, la determinazione è compiuta mediante sentenza (…)».

( 4 ) Sentenza della Corte federale di giustizia del 18 ottobre 2011 – KZR 18/10, NVwZ 2012, pag. 189.

( 5 ) Cit. alla nota 2, supra.

( 6 ) Stellungnahme des Bundesrates vom 18.03.2016 (BR-Drucksache 22/16, Ziff. 29, S. 26‑27).

( 7 ) Il suddetto governo non aveva depositato osservazioni scritte dinanzi alla Corte ma è stato da essa invitato a rispondere a una serie di quesiti scritti. Esso ha partecipato all’udienza limitandosi, essenzialmente, a illustrare il contenuto della futura nuova legge.

( 8 ) Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich, vom 29. August 2016, Bundesgesetzblatt Jahrgang 2016 Teil I Nr. 43, ausgegeben zu Bonn am 1. September 2016.

( 9 ) V. articolo 33, paragrafo 2, ultimo periodo, secondo cui «[i]l diritto autorizzato si considera come diritto equo ai sensi dell’articolo 315 del BGB».

( 10 ) Causa pendente C‑344/16. Nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia) spiega di essere stato indotto ad adire la Corte dalla posizione espressa dalla Commissione europea nelle sue osservazioni nel presente procedimento e che, sino a tale momento, esso aveva ritenuto chiaramente esclusa ogni incompatibilità del controllo ai sensi dell’articolo 315 del BGB con la direttiva 2001/14.

( 11 ) V., sul punto, sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Ungheria (C‑473/10, EU:C:2013:113, punto 78).

( 12 ) Il corsivo è mio.

( 13 ) Sotto forma di «un elemento che rispecchi la penuria di capacità della sezione identificabile dell’infrastruttura nei periodi di congestione».

( 14 ) Si tratta delle prestazioni indicate nell’allegato II, punto 1, della direttiva 2001/14.

( 15 ) V. sentenza del 30 maggio 2013, Commissione/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338, punto 75). Nel punto 28 del documento di lavoro della Commissione che accompagna la proposta di direttiva concernente la ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l’uso dell’infrastruttura ferroviaria e la certificazione di sicurezza, COM(1998) 480 def., la nozione di «costo direttamente legato» è identificata come corrispondente al «costo supplementare imposto alla società dal funzionamento di un servizio supplementare». Il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri è attualmente disciplinato dal regolamento di esecuzione (UE) 2015/909 della Commissione, del 12 giugno 2015, relativo alle modalità di calcolo dei costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario (GU 2015, L 148, pag. 17), che, a norma del suo articolo 1, paragrafo 1, stabilisce le modalità applicabili al calcolo dei costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario ai fini della fissazione dei canoni per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso all’infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio di cui all’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2012/34.

( 16 ) Facoltà di cui taluni Stati membri non si sono peraltro avvalsi. V., in particolare, sentenza del 30 maggio 2013, Commissione/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338, punti 87 e 88).

( 17 ) L’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2001/14 dispone quanto segue: «Ai fini del pieno recupero dei costi da parte del gestore dell’infrastruttura, uno Stato membro può, se il mercato lo consente, applicare coefficienti di maggiorazione in base a principi efficaci, trasparenti e non discriminatori, garantendo nel contempo una competitività ottimale, in particolare per il trasporto internazionale di merci per ferrovia. Il sistema di imposizione dei diritti deve rispettare gli aumenti di produttività conseguiti dalle imprese ferroviarie». Il secondo comma del suddetto paragrafo 1 precisa che «[i]l livello dei diritti stabiliti non deve tuttavia precludere l’utilizzo dell’infrastruttura a segmenti del mercato che possono pagare quanto meno il costo direttamente imputabile, più un tasso di rendimento accettabile per il mercato, alla prestazione del servizio ferroviario».

( 18 ) L’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2001/14 dispone che «[g]li Stati membri stabiliscono le modalità, ivi compresi, se del caso, pagamenti anticipati, necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole, presenti almeno un equilibrio tra, da un lato, il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, le eccedenze provenienti da altre attività commerciali e i contributi statali e, dall’altro, i costi di infrastruttura».

( 19 ) Circostanza questa che contribuisce ad alimentare la marcata differenza tra i livelli di diritti percepiti per le prestazioni minime in Europa, sia nel settore del trasporto merci che in quello del trasporto persone. V., a tal riguardo, lo studio di Amaral, M., e Danielowitzowa, N., «La tarification de l’infrastructure ferroviaire en Europe», in L’Espace ferroviaire unique européen, quelle(s) réalité(s)?, Bruylant, 2015, pag. 241.

( 20 ) A norma dell’articolo 1, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2001/14, «[g]li Stati membri provvedono affinché i sistemi di imposizione, dei diritti e di assegnazione di capacità dell’infrastruttura ferroviaria rispettino i principi enunciati nella presente direttiva e, pertanto, consentano al gestore dell’infrastruttura di immettere sul mercato la capacità di infrastruttura disponibile e di utilizzarla in maniera ottimale».

( 21 ) L’articolo 14, paragrafo 4, dell’Allgemeines Eisenbahngesetz (legge generale sulle ferrovie, del 27 dicembre 1993, BGBl. I pag. 2378, 2396, nella versione di cui alla legge del 29 maggio 2009, BGBl. I, pag. 1100, in prosieguo: l’«AEG») dispone che «[i] gestori dei binari devono fissare i loro diritti in conformità ad un regolamento adottato ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 1, punti 6 e 7, in maniera tale da compensare i costi da essi sopportati per la fornitura delle prestazioni obbligatorie previste ai sensi del paragrafo 1, primo periodo, oltre a un tasso di rendimento accettabile per il mercato. In tale contesto, essi possono fissare e recuperare maggiorazioni direttamente connesse all’esercizio della prestazione ferroviaria e possono distinguere a seconda che si tratti di trasporto su rotaia di passeggeri su lunga distanza o su breve distanza o di trasporto merci, e in funzione del segmento di mercato all’interno di ciascuna delle suddette tipologie di servizi, ferma restando la garanzia della concorrenza in particolare nel settore del trasporto ferroviario internazionale di merci. Tuttavia, nell’ipotesi indicata nel secondo periodo che precede, l’imposizione dei diritti non può superare, rispetto a un segmento di mercato, i costi del trasporto ferroviario direttamente connessi, cui si aggiunge un tasso di rendimento accettabile per il mercato (…)». I criteri di determinazione dei diritti sono precisati, in particolare, negli articoli 4 e 21 dell’Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (regolamento sull’accesso non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie e sui principi di imposizione di diritti di utilizzo delle infrastrutture ferroviarie, del 3 giugno 2015, BGBl. I, pag. 1566, nella versione del 3 giugno 2009, BGBl. I, pag. 1235).

( 22 ) In particolare, dalla terza questione pregiudiziale e dalle osservazioni delle parti nel procedimento principale si evince che il punto controverso riguarda la flessibilità nella determinazione dei diritti che il gestore dell’infrastruttura trae dalla scelta operata dalla Repubblica federale di Germania a favore del sistema di maggiorazioni previsto dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, flessibilità che i sostenitori dell’applicazione dell’articolo 315 del BGB desiderano sia più chiaramente inquadrata mentre i suoi oppositori vogliono, di contro, mantenere intatta quale strumento che permette la copertura di una parte dei costi totali.

( 23 ) Così, a norma del considerando 11 della direttiva 2001/14, i sistemi di imposizione dei diritti di utilizzo e di assegnazione della capacità dovrebbero non solo consentire un accesso equo e non discriminatorio a tutte le imprese ma anche cercare, «per quanto possibile, di soddisfare le esigenze di tutti i tipi di utenti e di traffico in maniera equa e non discriminatoria». Il considerando 17, dal canto suo, prevede che «[è] importante tener conto delle esigenze commerciali sia dei richiedenti che del gestore dell’infrastruttura». Il considerando 36 cita l’obiettivo di fissare «un’idonea ed equa imposizione dei diritti». V., inoltre, i considerando 46 e 49 della direttiva 2001/14.

( 24 ) L’articolo 12 della direttiva 2001/14 è formulato come segue: «[i] gestori dell’infrastruttura possono applicare un diritto adeguato per la capacità richiesta ma non utilizzata. Tale diritto serve a incentivare un utilizzo efficiente della capacità».

( 25 ) Le suddette condizioni erano espressamente enunciate nella proposta di direttiva del Consiglio relativa all’assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, la determinazione dei canoni per l’uso dell’infrastruttura ferroviaria e la certificazione di sicurezza, cit. alla nota 15 supra; v. articolo 13 della direttiva 2001/14.

( 26 ) V. sentenza del 10 aprile 1984, von Colson e Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punto 26).

( 27 ) V., supra, nota 21.

( 28 ) L’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 dispone che «[p]er progetti di investimento specifici, da realizzare in futuro o ultimati al massimo quindici anni prima dell’entrata in vigore della presente direttiva, il gestore dell’infrastruttura può stabilire o mantenere diritti più elevati, sulla base dei costi a lungo termine di tali progetti, purché si tratti di progetti che migliorano l’efficienza e/o la redditività e che, in caso contrario, non potrebbero o non avrebbero potuto essere attuati. Tale sistema di imposizione dei diritti può inoltre comportare accordi di ripartizione dei rischi connessi ai nuovi investimenti».

( 29 ) V., in tal senso, sentenze del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114, punto 44), e del 3 ottobre 2013, Commissione/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636, punto 43).

( 30 ) V. sentenze del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114, punto 39), e del 3 ottobre 2013, Commissione/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636, punti 41 e 42).

( 31 ) V. sentenze del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114, punto 44), e del 3 ottobre 2013, Commissione/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636, punto 43).

( 32 ) V. sentenze del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114), e del 3 ottobre 2013, Commissione/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636).

( 33 ) L’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 dispone quanto segue: «[f]atto salvo l’articolo 21, paragrafo 6, gli Stati membri istituiscono un organismo di regolamentazione. Detto organismo, che può essere il ministero competente in materia di trasporti o qualsiasi altro organismo, è indipendente, sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria, dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla determinazione dei diritti, dagli organismi preposti all’assegnazione e dai richiedenti. Esso agisce in base ai principi di cui al presente articolo, che consentono l’attribuzione di funzioni di impugnazione e di regolamentazione a organismi distinti».

( 34 ) La nozione di «richiedente» è definita nell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2001/14, come «un’impresa ferroviaria titolare di una licenza e/o un’associazione internazionale di imprese ferroviarie e, negli Stati membri che prevedono tale possibilità, altre persone fisiche o giuridiche con un interesse di pubblico servizio o commerciale ad acquisire capacità di infrastruttura per la prestazione di un servizio ferroviario nei rispettivi territori (…)».

( 35 ) Il corsivo è mio.

( 36 ) A norma dell’articolo 30, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, «[l]’organismo di regolamentazione garantisce che i diritti fissati determinati dal gestore dell’infrastruttura siano conformi al capo II e non siano discriminatori».

( 37 ) V. paragrafi da 40 a 46 supra.

( 38 ) Il corsivo è mio.

( 39 ) Sottolineo che, nelle sue risposte ai quesiti scritti posti dalla Corte, il governo tedesco ha precisato che la competenza dell’organismo di regolamentazione tedesco e, quindi, dei giudici amministrativi che svolgono un controllo di legalità sulle sue decisioni, è volta unicamente a ristabilire la legalità pro futuro, mentre le controversie vertenti su situazioni pregresse sono trattate dai giudici civili. In base all’articolo 14f, paragrafo 1, dell’AEG, l’organismo di regolamentazione può controllare d’ufficio le condizioni di utilizzo della rete ferroviaria e delle infrastrutture di servizio nonché le disposizioni relative all’importo o alla struttura dei diritti di utilizzo e degli altri diritti imposti dalle imprese che gestiscono l’infrastruttura ferroviaria. Esso può, per il futuro, sia obbligare le imprese che gestiscono l’infrastruttura ferroviaria a modificare, in base alle sue indicazioni, le suddette condizioni o le regole di imposizione dei diritti, sia annullarle nella misura in cui esse violano le disposizioni della normativa del settore ferroviario in materia di accesso all’infrastruttura ferroviaria. Il paragrafo 2 di detto stesso articolo prevede che, ove non si raggiunga un accordo sull’accesso o su un accordo quadro, le decisioni dell’impresa di gestione delle infrastrutture ferroviarie possono essere esaminate dall’autorità di regolamentazione su istanza di parte o d’ufficio. Hanno diritto a presentare domanda i beneficiari il cui diritto di accedere all’infrastruttura ferroviaria può essere leso. Il controllo può riguardare, in particolare, l’importo e la struttura dei diritti di utilizzo e degli altri diritti.

( 40 ) Diversamente dalla direttiva 2001/14, la direttiva 2012/34 riconosce ormai in maniera esplicita, al suo articolo 56, paragrafo 2, che le competenze dell’organismo di regolamentazione fanno salve quelle dell’autorità nazionale garante della concorrenza.

( 41 ) Osservo peraltro che la direttiva 2012/34 autorizza anche i parlamenti nazionali di taluni Stati membri a rivedere il livello dei canoni fissato dal gestore dell’infrastruttura per garantire che i diritti siano «conformi alla presente direttiva, al quadro per l’imposizione dei canoni stabilito e alle relative norme», v. articolo 29, paragrafo 1, quinto comma, della direttiva in parola.

( 42 ) Al paragrafo 107 delle sue conclusioni, l’avvocato generale Jääskinen aveva insistito, in particolare, sull’unicità dell’organismo previsto dall’articolo 30 della direttiva 2001/14. La Corte, dal canto suo, si è limitata ad affermare che «l’articolo 30 della direttiva 2001/14 dev’essere interpretato nel senso che le decisioni amministrative adottate dall’organismo di regolamentazione possono essere assoggettate soltanto ad un sindacato giurisdizionale»; v. punto 104 della sentenza dell’11 luglio 2013, Commissione/Repubblica ceca (C‑545/10, EU:C:2013:509).

( 43 ) La disposizione di cui trattasi prevede che «[l]e trattative tra i richiedenti e un gestore dell’infrastruttura concernenti il livello dei diritti di utilizzo dell’infrastruttura sono permesse soltanto se si svolgono sotto la supervisione dell’organismo di regolamentazione. Quest’ultimo interviene se le trattative possono contravvenire alle prescrizioni della presente direttiva».

( 44 ) V., segnatamente, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «quadro») (GU 2002, L 108, pag. 33).

( 45 ) V., per analogia, sentenza del 13 ottobre 2016, Polkomtel (C‑231/15, EU:C:2016:769, punto 22), e paragrafo 48 delle conclusioni da me presentate nella causa Koninklijke KPN e a. (C‑28/15, EU:C:2016:310).

( 46 ) V., in particolare, considerando 5 e 11 della direttiva 2001/14.

( 47 ) Osservo, a questo proposito, che nelle sue risposte ai quesiti scritti posti dalla Corte, il governo tedesco ha precisato che, in base a una giurisprudenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania), è fatto divieto all’organismo di regolamentazione e quindi ai giudici amministrativi, di pronunciarsi sull’applicazione individuale delle condizioni di utilizzo nei rapporti bilaterali tra il richiedente e il gestore della rete ferroviaria e che le decisioni di detto organismo si applicano sempre a tutti gli utenti.