CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

SHARPSTON

presentate il 1° giugno 2006 1( )

Causa C-371/04

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica italiana





1. La Commissione ha proposto il ricorso in esame in seguito ad una serie di denunce ad essa presentante con cui si asseriva il mancato riconoscimento da parte dell’Italia dell’esperienza professionale pregressa maturata dai dipendenti pubblici italiani nel settore pubblico equivalente in altri Stati membri. Nelle sue lettere inviate nel procedimento precontenzioso e nei suoi scritti difensivi presentati alla Corte, l’Italia si è concentrata su una sola di tali denunce (relativa ad un’insegnante di scuola elementare). È comunque evidente che il ricorso della Commissione ha portata generale.

2. La Commissione chiede alla Corte di dichiarare che l’Italia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 39 CE e 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68 ( ) (in prosieguo: il «regolamento») che attua l’art. 39. Essa ritiene altresì che l’Italia abbia violato l’art. 10 CE non avendo affatto risposto, o avendolo fatto in ritardo ed in modo inadeguato, alla lettera di diffida della Commissione ed al suo parere motivato ai sensi dell’art. 226 CE, nonché alla precedente corrispondenza proveniente dalla Commissione che richiedeva chiarimenti in merito alle sue leggi in materia di riconoscimento dell’esperienza nel settore pubblico maturata in un altro Stato membro.

Diritto comunitario rilevante

3. L’art. 10 CE dispone quanto segue:

«Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei propri compiti.

Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato».

4. L’art. 39 CE garantisce la libertà di circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità.

5. L’art. 7, n. 1, del regolamento recita:

«Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato».

Procedimento precontenzioso

6. La Commissione precisa di avere ricevuto una serie di denunce relative al rifiuto dell’Italia di prendere in considerazione l’esperienza professionale o l’anzianità di servizio maturata in un altro Stato membro. Tale rifiuto ha inciso negativamente sulla retribuzione dei denuncianti, sul loro inquadramento e/o sui loro sviluppi di carriera.

7. Una dei denuncianti era un’insegnante di scuola elementare statale italiana la quale, prima di superare il concorso pubblico per l’accesso al pubblico impiego in Italia, aveva lavorato come insegnante nell’ambito del sistema scolastico pubblico francese in virtù di un contratto con il Comitato d’assistenza scolastica italiana (in prosieguo: il «COASCIT»). Quest’ultimo è un’organizzazione che opera sotto l’egida del consolato italiano. La sua funzione è quella di promuovere l’assistenza ai lavoratori italiani all’estero per quanto riguarda l’ambito della cultura e dell’istruzione. Con lettera 18 dicembre 2001, la Commissione ha chiesto all’Italia di illustrare la sua posizione su tale caso e di produrre la normativa nazionale rilevante. L’Italia non ha risposto, nonostante un sollecito della Commissione in data 25 marzo 2002.

8. Il 12 agosto 2002 la Commissione ha scritto all’Italia riferendosi nuovamente a quella denuncia e menzionandone altre due. Essa ha sostenuto che il comportamento dell’Italia era in contrasto con gli artt. 39 CE e 7, n. 1, del regolamento. La Commissione ha reiterato la richiesta dei dettagli della normativa rilevante ma, ancora una volta, non ha ottenuto alcuna risposta.

9. Di conseguenza, essa ha deciso di avviare il procedimento precontenzioso previsto dall’art. 226 CE, primo comma. Con lettera di diffida 19 dicembre 2002, la Commissione ha quindi nuovamente spiegato per quali motivi riteneva che l’Italia avesse violato gli artt. 39 CE e 7, n. 1, del regolamento, e ha invitato quest’ultima a presentare le sue osservazioni. Ancora una volta l’Italia non ha risposto.

10. Il 15 maggio 2003 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato affermando di avere ricevuto una serie di denunce, menzionando il caso specifico di un’insegnante che aveva lavorato per il COASCIT e facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte ( ). La Commissione ha concluso che l’Italia aveva violato l’art. 39 CE e l’art. 7, n. 1, del regolamento. Essa ha aggiunto che la mancata risposta dell’Italia alle sue precedenti richieste e alla sua lettera di diffida ha reso più difficoltoso l’adempimento delle funzioni della Commissione in violazione dell’art. 10 CE. La Commissione ha invitato l’Italia ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro due mesi.

11. Il 13 ottobre 2003 l’Italia ha chiesto la proroga di un mese del termine entro il quale rispondere al parere motivato. Infine, essa ha risposto con lettera 3 febbraio 2004, contenente una nota del Ministero degli Affari Esteri in data 3 dicembre 2003. Il titolo della nota (la quale consta di cinque righe) spiegava che essa verteva sulla natura giuridica del COASCIT. In realtà, tale nota era semplicemente la nota di trasmissione di un’altra nota del Ministero degli Affari Esteri del 20 novembre 2003, che pure asseritamente riguardava la natura giuridica del COASCIT. A tale nota erano accluse 44 pagine di allegati che apparentemente non seguivano alcun ordine. Tali allegati includevano (i) cinque fax del 1982, 1986, 1991 e 2003 e (ii) undici testi di atti normativi, brani di sentenze, pareri del Consiglio di Stato e circolari amministrative. Tutti gli allegati sembrano riguardare in un modo o nell’altro il COASCIT e organi analoghi, ma la loro rilevanza non è spiegata né nella lettera 3 febbraio 2004, né nella nota 20 novembre 2003.

12. La risposta dell’Italia del 3 febbraio 2004 non ha soddisfatto la Commissione che, di conseguenza, ha presentato il ricorso in esame.

L’art. 39 CE e l’art. 7, n. 1, del regolamento

Portata del ricorso

13. Nel ricorso la Commissione afferma che, per costante giurisprudenza ( ), gli Stati membri, ai fini della determinazione della retribuzione, sono tenuti a prendere in considerazione l’esperienza e l’anzianità maturate nel pubblico impiego di un altro Stato membro. Su tale base, il principio della parità di trattamento dei lavoratori comunitari, sancito dagli artt. 39 CE e 7, n. 1, del regolamento, richiede che i periodi di impiego in un settore lavorativo paragonabile in un altro Stato membro siano presi in considerazione dall’amministrazione italiana al fine di determinare vantaggi professionali quali la retribuzione, l’inquadramento e gli sviluppi di carriera, allo stesso modo dell’esperienza acquisita nell’ambito del pubblico impiego italiano.

14. Nella sua conclusiva risposta al parere motivato della Commissione e nel controricorso presentato alla Corte, l’Italia si concentra quasi esclusivamente sulla natura giuridica del COASCIT. A tal fine, nel controricorso essa fa riferimento a diverse disposizioni normative, a sentenze ecc. ( ) Solo una di queste ultime è stata inclusa tra i numerosi allegati alla sua risposta al parere motivato. Nessuna è stata allegata al suo controricorso. L’Italia afferma in sostanza che, dato che la denunciante nel caso COASCIT era stata assegnata alla scuola statale francese in questione dal COASCIT prima, anziché dopo, il superamento di un concorso pubblico che la legittimasse all’insegnamento nella scuola pubblica francese, la sua esperienza non era equivalente all’esperienza acquisita in una scuola pubblica italiana, che essa non avrebbe potuto maturare senza superare un concorso pubblico. Pertanto, secondo l’Italia, il principio di non discriminazione non la obbliga a prendere in considerazione l’esperienza della denunciante nella determinazione dello stipendio, dell’anzianità e degli suoi sviluppi di carriera dopo il superamento da parte sua di un concorso pubblico che la renda idonea ad insegnare nelle scuole pubbliche italiane.

15. Nella replica, la Commissione ha osservato che l’Italia ha continuato a fare riferimento esclusivamente al caso individuale che interessa il COASCIT. Dopo una serie di affermazioni in ordine a tale caso, la Commissione ha concluso sottolineando la portata generale del suo ricorso.

16. Tale precisazione ha provocato un’ulteriore ondata di riferimenti legislativi da parte dell’Italia nella sua controreplica ( ). Ancora una volta, tali riferimenti non erano accompagnati da alcun testo legislativo allegato, né da alcuna nota esplicativa.

17. Successivamente, l’Italia ha prodotto dinanzi alla Corte un fascicolo composto da più di 100 pagine di documenti vari, compresi alcuni, ma non tutti, quelli citati sopra, nonché due sentenze ( ) e due decreti legislativi ( ) non menzionati in nessuno dei suoi scritti difensivi. Non è stato spiegato sotto quale profilo tali testi fossero rilevanti.

18. Quanto alla portata più generale del ricorso della Commissione, l’Italia chiarisce che in tale paese non esiste una normativa generale sul riconoscimento dell’esperienza professionale, ma vi sono solo specifiche disposizioni relative a diversi settori del pubblico impiego. Essa fa riferimento al settore dell’istruzione, menzionando una normativa che tratta gli italiani e gli altri cittadini comunitari allo stesso modo: in entrambi i casi, la precedente esperienza professionale verrà presa in considerazione solo se maturata nel settore pubblico.

19. In sede di udienza, la Commissione ha confermato che il suo ricorso aveva portata generale e ha fatto riferimento a sei casi individuali di cui essa era a conoscenza a quel momento ( ). Tutti questi casi riguardavano persone che erano state occupate nel settore pubblico in uno Stato membro diverso dall’Italia prima di essere occupate nel settore pubblico italiano. Tutte lamentavano che le autorità italiane si erano rifiutate di prendere in considerazione tale precedente impiego in sede di determinazione della loro retribuzione, della loro anzianità e dei loro sviluppi di carriera. Solo in uno di questi casi il denunciante era stato assegnato al posto precedente dal COASCIT o da un ente analogo.

20. In tale contesto, non mi sembra utile dilungarsi nei dettagli sulla precisa natura giuridica del COASCIT e degli enti analoghi. È pacifico che la persona interessata nell’unico caso che riguarda il COASCIT aveva lavorato in una scuola statale in Francia. Come spiegherò in prosieguo, a mio parere questo è l’elemento decisivo, anziché le esatte circostanze che hanno condotto a tale impiego.

Sul merito

21. Nei ricorsi per inadempimento solitamente lo Stato membro interessato fornisce alla Corte informazioni comprensibili sulla sua normativa rilevante. Nella causa in esame, la situazione in Italia non era interamente chiara neppure dopo l’udienza.

22. Per quanto concerne le persone che hanno acquisito la precedente esperienza nel settore pubblico di un altro Stato membro mentre erano legate da un contratto con un ente come il COASCIT, l’Italia insiste nell’affermare di non essere tenuta a riconoscere tale esperienza. Quanto alle persone che hanno acquisito la loro esperienza quando erano impiegate direttamente nel settore pubblico di un altro Stato membro dopo essere state assunte secondo le disposizioni locali in materia di assunzione nel settore pubblico, la loro posizione giuridica non è stata pienamente chiarita. Per un verso, in udienza l’Italia ha affermato che, ai sensi di una legge approvata nel 2004 ( ), tali persone non saranno più trattate diversamente (il che, di per sé, sembra confermare che precedentemente lo erano). Per l’altro verso, la sua precedente affermazione (sempre all’udienza) secondo cui essa non ha «prima facie escluso la possibilità di tener conto dell’impiego» in Francia è poco incoraggiante.

23. È palesemente insoddisfacente per la Corte essere informata in modo così inadeguato in questa fase del procedimento. Tuttavia, credo che sia possibile farsi un’idea nella causa in esame. A mio parere, si può ritenere che la posizione dell’Italia sia sostanzialmente la seguente: uno Stato membro A non agisce in modo discriminatorio se richiede, come condizione per il riconoscimento di un’esperienza pregressa nel settore pubblico di uno Stato membro B, che la persona interessata sia stata così occupata in detto settore dopo avere superato un concorso pubblico nello Stato membro B, a fortiori qualora lo Stato membro A (come sembra essere il caso per l’Italia) non riconosca l’esperienza maturata nel suo stesso settore pubblico da una persona prima di aver superato un concorso pubblico che la renda idonea a lavorare nel detto settore.

24. Per costante giurisprudenza, l’art. 39 CE (e quindi l’art. 7, n. 1, del regolamento) vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato. Una disposizione di diritto nazionale dev’essere giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad essere applicata più ai lavoratori migranti che a quelli nazionali (così da rischiare di essere sfavorevole in modo particolare ai primi) e se non è giustificata da considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza dei lavoratori interessati e adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito da tale diritto ( ).

25. Il rifiuto da parte di uno Stato membro di riconoscere l’attività lavorativa prestata nel settore pubblico di un altro Stato membro tende palesemente ad essere applicato più ai lavoratori migranti che a quelli nazionali. L’unica questione che rimane da decidere è quindi se tale divieto sia giustificato.

26. Sebbene l’Italia non sollevi esplicitamente tale punto come una giustificazione (dato che non ammette – neppure in subordine – di aver violato i suoi obblighi), essa fa riferimento, in particolare, all’importanza di garantire che l’esperienza pregressa nel settore pubblico di un altro Stato membro sia riconosciuta solamente ove la persona interessata sia stata assunta dopo aver superato un concorso pubblico. È per questo motivo che l’Italia rifiuta di prendere in considerazione l’esperienza maturata in seguito ad un’attività svolta nell’ambito di un contratto con il COASCIT, affermando, in udienza, che tale esperienza non può essere assimilata all’insegnamento in una scuola statale dato che i criteri di selezione possono essere meno rigidi. Tale asserzione è stata fatta in termini generali e poche spiegazioni sono state addotte sul perché ciò sia, o vada considerato, un fattore sufficientemente importante da soddisfare il criterio che ho appena esposto, o sul perché il totale mancato riconoscimento del tempo così impiegato rappresenti comunque una risposta proporzionata.

27. Ritengo che tale fattore non costituisca una giustificazione accettabile per una discriminazione.

28. In linea di massima, non tutti gli Stati membri assumono il personale per tutti gli impieghi pubblici mediante concorso pubblico. In tale contesto, è possibile evitare una discriminazione solo se si tiene adeguatamente conto dei periodi di impiego nel settore pubblico di un altro Stato membro da parte di una persona assunta nel rispetto dei requisiti prescritti in tale Stato (qualunque essi siano).

29. Più precisamente, anche se (come sembra nel caso COASCIT) una persona è occupata nel settore pubblico di un altro Stato membro in base a condizioni diverse da quelle che si applicherebbero altrimenti (ad esempio tramite un contratto con un ente esterno anziché previo superamento di un concorso pubblico), il rifiuto assoluto di prendere minimamente in considerazione la relativa esperienza lavorativa può significare solo che l’Italia ritiene che l’esperienza maturata nel settore pubblico di un altro Stato membro prima del superamento di un concorso pubblico per un posto nel pubblico impiego italiano non possa avere alcuna rilevanza nei confronti dell’impiego successivo. Non vedo come tale impostazione possa costituire una giustificazione valida per un trattamento discriminatorio.

30. In cause precedenti, i tentativi degli Stati membri di invocare analoghe differenze tra la loro «cultura» e quella di un altro Stato membro non hanno avuto successo.

31. Nella causa Österreichischer Gewerkschaftsbund ( ), ad esempio, la Corte ha valutato se il diverso trattamento riservato dall’Austria ai precedenti periodi di lavoro pregressi svolti nei servizi pubblici di un altro Stato membro potesse essere giustificato da motivi imperativi di interesse generale. L’Austria ha fatto valere che i servizi pubblici degli Stati membri non erano legati tra loro in misura analoga a quanto accade tra gli enti territoriali austriaci e che essi presentavano caratteristiche assai differenti. La Corte ha dichiarato quanto segue:

«(…) le differenze esistenti tra i servizi pubblici in Austria e quelli degli altri Stati membri non possono giustificare una differenza nelle condizioni di presa in considerazione dei periodi di servizio pregressi. In particolare, siffatte differenze non possono spiegare per quale ragione i periodi compiuti in uno Stato membro diverso dalla Repubblica d’Austria debbano essere di particolare importanza sotto il profilo della migliore utilizzazione delle capacità dell’interessato, condizione che non vale per i periodi di attività compiuti in Austria ( )».

32. Similmente, nella sentenza Commissione/Grecia ( ), la Corte ha dichiarato che il fatto che per uno Stato membro sia stato in pratica difficile determinare se il posto occupato in un altro Stato membro fosse equivalente ad un posto nel pubblico impiego nazionale preso in considerazione ai fini dell’inquadramento nella scala retributiva e della concessione di un’integrazione di anzianità non poteva in alcun caso giustificare il suo rifiuto di procedere a tale determinazione. Spettava allo Stato membro in questione effettuare tale confronto ( ).

33. Infine, nella causa C‑278/03, Commissione/Italia ( ), la Commissione lamentava una discriminazione nelle condizioni di accesso al pubblico impiego italiano: nella fattispecie un’occupazione in scuole statali. Per quanto riguarda l’assunzione operata sulla base di graduatorie permanenti, il governo italiano aveva ammesso che esisteva una disparità di trattamento a seconda che le attività d’insegnamento fossero state svolte in Italia o in altri Stati membri. Secondo detto governo, una tale disparità era tuttavia giustificata in quanto l’insegnamento svolto all’estero avverrebbe sulla base di ordinamenti, programmi e contenuti diversi da quelli previsti in Italia e quindi sarebbe sprovvisto del requisito di «specificità» voluto dalla legge italiana per dare diritto all’attribuzione di un punteggio supplementare nell’ambito del procedimento di assunzione ( ).

34. La Corte ha dichiarato che «un rifiuto assoluto di prendere in considerazione l’esperienza acquisita grazie ad attività d’insegnamento svolte in altri Stati membri, il quale sarebbe basato sull’esistenza di differenze tra i programmi d’insegnamento di detti Stati non può essere giustificato. Infatti, non si può negare che un’esperienza d’insegnamento specifica quale quella richiesta dalla normativa italiana (…) può essere acquisita anche in altri Stati membri ( )».

35. Non vedo il motivo per non seguire la stessa logica anche nei confronti del rifiuto assoluto dell’Italia, in questa causa, di prendere in considerazione l’esperienza acquisita lavorando nel settore pubblico di altri Stati membri da una persona che non ha superato un concorso pubblico che la renda idonea a lavorare in tale settore.

36. Chiaramente, il conseguente corollario è che uno Stato membro in grado di dimostrare che effettivamente esistono significative differenze tra esperienze apparentemente equivalenti maturate nel settore pubblico di un altro Stato membro – vuoi perché la persona interessata non era direttamente impiegata in tale settore, vuoi perché essa non aveva superato un concorso pubblico, o per qualsiasi altra ragione – potrebbe a buon diritto tener conto, proporzionalmente, in misura minore di tale esperienza in sede di determinazione della retribuzione, dell’inquadramento o degli sviluppi di carriera ( ).

37. Detto questo, non risulta che l’Italia abbia seguito questo orientamento. Per di più, non sono state addotte altre giustificazioni.

38. Di conseguenza, concludo nel senso che la Commissione ha titolo per ottenere la declaratoria richiesta per quanto riguarda il merito del ricorso in esame.

Art. 10 CE

39. Per giurisprudenza costante, se è vero che nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE la Commissione è tenuta a fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l’esistenza di tale inadempimento, gli Stati membri sono a loro volta tenuti, a norma dell’art. 10 CE, ad agevolare la Commissione nello svolgimento del suo compito. Tale compito consiste, in particolare, ai sensi dell’art. 211 CE, nel vegliare sull’applicazione delle norme del Trattato CE nonché delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza dello stesso Trattato. Le informazioni che gli Stati membri sono così tenuti a fornire alla Commissione devono essere chiare e precise. Esse devono indicare senza ambiguità quali sono le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative con cui lo Stato membro ritiene di aver adempiuto i vari obblighi impostigli dal diritto comunitario. In mancanza delle suddette informazioni, la Commissione non è in grado di stabilire se lo Stato membro abbia effettivamente e completamente rispettato il diritto comunitario. L’inadempimento di tale obbligo da parte di uno Stato membro - che non abbia affatto fornito informazioni o le abbia date in modo non abbastanza chiaro e preciso - può giustificare di per sé l’avvio di un procedimento ai sensi dell’art. 226 CE per far dichiarare l’inadempimento stesso ( ).

40. Ho descritto sopra, in queste conclusioni, la cronistoria della corrispondenza (pressoché unilaterale) tra la Commissione e l’Italia che ha condotto alla presente causa ed il successivo svolgimento di questa causa dinanzi alla Corte ( ). È difficile immaginare circostanze in cui la mancanza di adeguata collaborazione da parte di uno Stato membro possa essere dimostrata in maniera più chiara. Sono pertanto convinta che la Commissione abbia titolo per ottenere la declaratoria da essa richiesta per quanto riguarda l’art. 10 CE. ( )

Conclusione

41. Di conseguenza, ritengo che la Corte dovrebbe dichiarare quanto segue:

(1) Non avendo tenuto conto dell’esperienza professionale e dell’anzianità acquisita lavorando nel settore pubblico di un altro Stato membro da una persona successivamente impiegata nel settore pubblico italiano, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 39 CE e 7, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità.

(2) Continuando ad omettere di collaborare con la Commissione, sia nel corso del procedimento precontenzioso, sia nel corso del procedimento ai sensi dell’art. 226 CE, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 10 CE.

(3) La Repubblica italiana è condannata alla totalità delle spese.