CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

VERICA TRSTENJAK

presentate il 10 luglio 2007 1( )

Cause riunite C‑260/06 e C‑261/06

Pubblico ministero

contro

Daniel Escalier e Jean Bonnarel

((domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour d’appel de Montpellier (Francia))

«Direttiva 91/414/CEE – Campo d’applicazione – Art. 28 CE – Autorizzazione all’immissione sul mercato di un prodotto oggetto di importazione parallela – Prodotto fitosanitario importato da uno Stato membro del SEE o da un paese terzo – Identità con un prodotto fitosanitario già autorizzato nello Stato membro d’importazione – Condizioni per l’autorizzazione all’importazione – Rispetto del principio di proporzionalità»

I – Introduzione

1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda due questioni deferite dalla Cour d’appel de (Corte d’appello di) Montpellier (Francia). Il giudice del rinvio pone, in sostanza, alla Corte l’interrogativo riguardante la facoltà, per uno Stato membro, di esigere che un viticoltore ottenga un’autorizzazione all’immissione in commercio (in prosieguo: l’«AIC») per l’importazione di un prodotto fitosanitario autorizzato all’interno dello Stato membro di provenienza nel caso in cui il prodotto fosse simile a un prodotto di riferimento già autorizzato sul territorio cui è destinato.

2. Tali questioni si pongono nel quadro di una causa che contrappone, dinanzi alla Cour d’appel de Montpellier, la Direction régionale de l’Agriculture et de la Forêt (Ispettorato regionale francese dell’Agricoltura e Foreste; in prosieguo: la «DRAF») e i sigg. Escalier e Bonnarel, viticoltori residenti in Francia in una regione ai confini con la Spagna, condannati ad un’ammenda con sospensione dell’esecuzione, per detenzione e utilizzazione di prodotti antiparassitari ad uso agricolo non provvisti di AIC in Francia. Tali prodotti, acquistati in Spagna perché molto meno costosi, erano destinati esclusivamente alle vigne di loro proprietà. In Francia esisterebbero del resto già prodotti simili.

II – Contesto normativo

A – Diritto comunitario

1. Il Trattato CE

3. Ai sensi dell’art. 28 CE, «[s]ono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente».

4. Ai sensi dell’art. 30 CE, «[l]e disposizioni [dell’art. 28] lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».

2. La direttiva 91/414/CE

5. La direttiva del Consiglio 15 luglio 1991, 91/414/CE, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (in prosieguo: la «direttiva 91/414») ( ), armonizza la normativa degli Stati membri riguardante l’autorizzazione, l’immissione in commercio, l’utilizzazione e il controllo dei prodotti fitosanitari.

6. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva 91/414, «[g]li Stati membri prescrivono che i prodotti fitosanitari possono essere immessi in commercio e utilizzati sul loro territorio soltanto se il prodotto in questione è stato da essi autorizzato (…)».

7. L’art. 9, n. 1, primo comma, della direttiva 91/414 prevede, in particolare, che «[l]a domanda di autorizzazione di un prodotto fitosanitario deve essere inoltrata dal responsabile o a nome del responsabile della prima immissione in commercio in uno Stato membro alle autorità competenti di ogni Stato membro in cui si intende commercializzare il suddetto prodotto fitosanitario». La prima autorizzazione richiede una valutazione completa delle proprietà del prodotto.

8. Tuttavia, la direttiva 91/414 non contiene alcuna disposizione che regoli le condizioni di concessione dell’AIC nell’ipotesi di importazione parallela, ovvero nel caso in cui un operatore cerchi di importare un prodotto autorizzato in uno Stato all’interno di un altro Stato nel quale è già stato autorizzato un prodotto simile.

B – Diritto nazionale

9. In forza dell’art. L. 253‑1 del code rural (codice francese della proprietà rurale), «sono vietati l’immissione in commercio, l’utilizzazione e la detenzione da parte dell’utilizzatore di prodotti fitosanitari che non godono di autorizzazione all’immissione in commercio (…)».

10. Le condizioni per il rilascio delle autorizzazioni all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari in Francia sono disciplinate dal decreto 5 maggio 1994, 94‑359 ( ), adottato per il recepimento della direttiva 91/414.

11. Il decreto 4 aprile 2001, 2001‑317, stabilisce una procedura semplificata di AIC dei prodotti fitosanitari provenienti dallo Spazio economico europeo ( ). In forza dell’art. 4, «l’autorizzazione all’immissione in commercio di un prodotto introdotto nel territorio francese può essere negata o ritirata (…) per ragioni di tutela della salute umana e animale nonché di salvaguardia dell’ambiente; (…) per difetto di identità, ai sensi dell’articolo 1, con il prodotto di riferimento (…)».

12. L’allegato all’ordinanza 17 luglio 2001, riguardante l’applicazione del decreto 2001‑317, che istituisce una procedura semplificata di AIC nel quadro dell’importazione parallela di prodotti fitosanitari ( ), stabilisce che qualsiasi richiedente di AIC deve fornire in particolare la seguente informazione: «Denominazione commerciale proposta in Francia per il prodotto oggetto della richiesta».

III – Procedimento principale e domanda di pronuncia pregiudiziale

13. I procedimenti principali derivano da cause insorte fra viticoltori residenti in Languedoc-Roussillon, regione al confine con la Spagna, e la DRAF.

A – Caso del sig. Escalier (causa C‑260/01)

14. Il 6 maggio 2003, gli ispettori della DRAF procedevano al controllo dei locali del magazzino di prodotti antiparassitari di origine spagnola ad uso agricolo gestito dal sig. Escalier e redigevano processo verbale per i reati di utilizzazione e di detenzione, ai fini della loro utilizzazione, di prodotti non provvisti di AIC. Il 7 gennaio 2004, la DRAF chiedeva l’avvio di un procedimento penale nei confronti del sig. Escalier. Il 15 giugno 2005, il Tribunal de grande instance de (Tribunale di) Carcassonne dichiarava il sig. Escalier colpevole dei reati summenzionati e lo condannava alla pena di EUR 1 500 di ammenda, con sospensione dell’esecuzione. Il Tribunal ordinava altresì la pubblicazione per estratto della sentenza sui giornali regionali a spese del condannato. Il sig. Escalier presentava quindi appello avverso tale sentenza dinanzi alla Cour d’appel de Montpellier.

B – Caso del sig. Bonnarel (causa C‑261/01)

15. Il 17 aprile 2003, gli ispettori della DRAF procedevano al controllo dei locali del magazzino di prodotti antiparassitari di origine spagnola ad uso agricolo gestito dal sig. Bonnarel e redigevano processo verbale di sequestro dei prodotti non provvisti di AIC. Il 2 luglio seguente veniva redatto un processo verbale per il reato di detenzione ai fini dell’utilizzazione di tali prodotti. La DRAF decideva quindi di chiedere l’avvio di un procedimento penale nei confronti del sig. Bonnarel. Il 15 giugno 2005, il Tribunal de grande instance de Carcassonne dichiarava il sig. Bonnarel colpevole del reato summenzionato e lo condannava alla pena di EUR 1 500 di ammenda, con sospensione dell’esecuzione. Il Tribunal ordinava altresì la pubblicazione per estratto della sentenza nei giornali regionali a spese del condannato. Il sig. Bonnarel presentava quindi appello avverso tale sentenza dinanzi alla Cour d’appel de Montpellier.

C – Questioni pregiudiziali

16. La Cour d’appel de Montpellier ha effettuato le seguenti constatazioni: la procedura di AIC istituita dal legislatore francese mirerebbe a garantire che non vengano immessi sul mercato prodotti che presentino rischi e pericoli per l’uomo, gli animali e l’ambiente; la procedura di autorizzazione semplificata sarebbe volta a conciliare il principio della libera circolazione in seno alla Comunità con la necessità di consentire ad ogni Stato membro di assicurare la protezione della sanità pubblica e dell’ambiente riguardo, in particolare, alle specificità locali; la direttiva 91/414 non farebbe alcuna distinzione tra le importazioni parallele a fini commerciali e quelle operate dai singoli soggetti a fini privati per uso strettamente personale; nella sentenza Commissione/Francia ( ), la Corte avrebbe ritenuto che, per quanto riguarda le importazioni di medicinali ad uso personale, che vanno distinte dalle importazioni ad uso commerciale, sarebbe compito delle autorità francesi adottare una procedura di autorizzazione adeguata alla specificità di tali importazioni; la Corte, nella sentenza British Agrochemicals Association ( ), al punto 31 dichiara che «nel caso in cui l’importazione in uno Stato membro di un prodotto fitosanitario che fruisca di un’AIC rilasciata conformemente alle disposizioni della direttiva [91/414] in un altro Stato membro costituisca un’importazione parallela rispetto a un prodotto fitosanitario che fruisce già di un’AIC nello Stato membro d’importazione, le disposizioni della direttiva concernenti la procedura di rilascio di un’AIC non vanno applicate». La Cour d’appel de Montpellier ha quindi deciso di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte le seguenti questioni:

«1) Se, nel caso in cui uno Stato membro subordini l’importazione di un prodotto fitosanitario proveniente da altro Stato membro, in cui il prodotto stesso goda già di autorizzazione all’immissione in commercio, rilasciata ai sensi della direttiva 91/414/CEE, ad una procedura semplificata di autorizzazione all’immissione in commercio, al fine di verificare che il prodotto importato risponda ai requisiti di identità indicati dalla citata sentenza British Agrochemicals Association, della Corte di giustizia 11 marzo 1999, causa C‑100/96, lo Stato membro medesimo possa legittimamente opporre ad un operatore tale procedura di autorizzazione semplificata quando:

– l’importatore sia un agricoltore che importi il prodotto unicamente ai fini dell’utilizzazione nella propria azienda agricola, utilizzazione diversificata ma limitata quantitativamente, e non proceda quindi all’immissione in commercio del prodotto medesimo nel senso commerciale di tale nozione;

– la procedura semplificata di AIC, valida quale autorizzazione all’importazione, sia personale per ogni singolo operatore/distributore obbligato a contrassegnare il prodotto importato con il proprio marchio ed assoggettata ad una tassa di EUR 800.

2) In caso di soluzione negativa a tale prima questione, se la citata sentenza Commissione/Francia 26 maggio 2005, causa C‑212/03, relativa alle importazioni personali di medicinali da parte di privati, sia applicabile all’ipotesi dei prodotti fitosanitari importati da agricoltori unicamente ai fini dell’utilizzazione nelle proprie aziende agricole».

IV – Osservazioni sottoposte alla Corte

A – Sulla prima questione pregiudiziale

17. I sigg. Escalier e Bonnarel ritengono che la normativa francese sarebbe contraria alla giurisprudenza della Corte nella causa Kohlpharma ( ) in quanto esigerebbe che i prodotti fitosanitari importati siano fabbricati dalla stessa società che fabbrica i prodotti di riferimento in Francia.

18. Poiché, in particolare, non viene fatta alcuna distinzione fra le importazioni parallele a fini commerciali e le importazioni personali, e vengono imposti agli agricoltori gli stessi obblighi imposti ai distributori, ovvero una tassa di EUR 800 e la registrazione di una nuova denominazione commerciale, prescrivere un’AIC specifica per le importazioni personali effettuate dagli agricoltori unicamente ai fini delle loro produzioni vegetali risulterebbe sproporzionato rispetto alle condizioni richieste per l’ottenimento di tale autorizzazione.

19. I metodi utilizzati dalle autorità francesi per determinare l’identità tra i prodotti di cui è chiesta l’AIC e il prodotto di riferimento sarebbero così sproporzionati che, per ragioni attinenti a specifiche condizioni agricole, fitosanitarie e ambientali, in particolare climatiche, o a considerazioni concernenti la tutela della salute umana e animale nonché la salvaguardia dell’ambiente, non esisterebbe alcun prodotto fitosanitario autorizzato in un altro Stato membro, e in particolare in Spagna, che potrebbe essere utilizzato in Francia. Il 12 luglio 2006, la Commissione delle Comunità europee avrebbe quindi presentato una proposta di regolamento ( ) che, in forza dell’applicazione obbligatoria del principio di mutuo riconoscimento da parte di tutti gli Stati membri appartenenti a una stessa zona, sopprimerebbe la nozione di AIC nazionale in favore della nozione di AIC per zona.

20. Secondo il governo francese, gli artt. 28 CE e 30 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a che, se uno Stato membro subordina l’importazione di un prodotto fitosanitario a una procedura semplificata di AIC, esso imponga tale procedura ad un agricoltore che importa tale prodotto unicamente per la propria azienda e in quantitativi limitati.

21. Il governo francese, così come il governo finlandese, ritiene che il fatto che gli agricoltori che importano prodotti fitosanitari al fine di utilizzarli nelle proprie aziende siano sottoposti a una procedura semplificata di AIC, quale quella prevista in Francia dal decreto 4 aprile 2001, appaia giustificato riguardo agli obiettivi di tutela della salute umana e animale nonché della salvaguardia dei vegetali e dell’ambiente. In effetti, nulla distinguerebbe gli agricoltori che importano prodotti fitosanitari per utilizzarli sui propri terreni dalle imprese commerciali che effettuano importazioni. Le verifiche da effettuare sul prodotto importato per garantirne l’identità col prodotto di riferimento saranno sempre le stesse. Bisognerebbe che tali prodotti potenzialmente dannosi non venissero utilizzati senza una verifica della loro innocuità, del loro utilizzo, delle loro condizioni di impiego e della loro etichettatura, che dovrebbe essere redatta in francese come previsto dall’art. 16, n. 5, della direttiva 91/414. Gli effetti dei prodotti in questione non si limiterebbero alla superficie delle sole coltivazioni di un agricoltore, ma si estenderebbero al di là dei limiti della sua azienda e potrebbero diffondersi ai terreni vicini. Inoltre, tali prodotti verrebbero applicati a prodotti vegetali destinati al consumo umano e animale oltre i limiti dell’azienda agricola. Per di più, un prodotto autorizzato all’interno di uno Stato membro non sarebbe necessariamente autorizzato alle stesse condizioni in Francia, dal momento che ogni prodotto presenta rischi specifici in funzione del biotopo nel quale viene introdotto.

22. Senza la procedura semplificata di AIC, non sarebbe possibile assicurarsi che i prodotti importati da un agricoltore unicamente ai fini dell’utilizzazione nella propria azienda agricola non comportino alcun rischio per la sanità pubblica e per l’ambiente. Inoltre, ciò che viene richiesto dalla procedura semplificata in oggetto non sarebbe eccessivo. Per quanto riguarda il pagamento della tassa di EUR 800, questa risulterebbe giustificata dal fatto che l’amministrazione competente esamina sistematicamente ogni pratica ed effettua verifiche documentate presso i propri omologhi negli altri paesi.

23. Secondo i governi francese e olandese, il giudice del rinvio, nella prima questione, sbaglierebbe nel fare riferimento a un obbligo, in capo all’importatore, di contrassegnare il prodotto importato con il proprio marchio. L’allegato all’ordinanza 17 luglio 2001 si limiterebbe, alla rubrica «Identificazione francese dell’importazione», a chiedere che venga fornita la «denominazione commerciale proposta in Francia per il prodotto oggetto della richiesta».

24. I governi finlandese, ellenico e olandese, con riferimento all’art. 3, nn. 1 o 4, della direttiva 91/414, ritengono che uno Stato membro abbia il diritto di esigere l’applicazione di una procedura semplificata di AIC in caso di importazione parallela di prodotti fitosanitari unicamente per il fabbisogno di una azienda agricola.

25. I governi finlandese e olandese si richiamano alla citata sentenza British Agrochemicals Association (punti 26-31), la quale avrebbe stabilito che, anche se la direttiva 91/414 non si applica alle importazioni parallele, gli obiettivi di tutela della salute delle persone e degli animali nonché dell’ambiente che hanno portato all’adozione di tale direttiva valgono anche per le importazioni parallele.

26. Secondo il governo ellenico, alla luce dell’art. 9, n. 1, primo comma, della direttiva 91/414 e della giurisprudenza della Corte, una disposizione nazionale che imponga sistematicamente a un agricoltore la procedura di AIC di un prodotto fitosanitario già sottoposto con successo a tale procedura, visto anche il suo costo elevato, potrebbe essere considerata contraria al principio di proporzionalità.

27. Secondo il governo olandese, l’osservazione del giudice del rinvio, secondo cui l’agricoltore non procede all’immissione in commercio del prodotto nel senso commerciale di tale nozione, non sarebbe rilevante. Per «immissione in commercio» bisognerebbe intendere «qualsiasi consegna a terzi, sia a titolo oneroso sia a titolo gratuito» (art. 2, punto 10, della direttiva 91/414), tanto più che una parte del prodotto potrebbe essere rivenduta. A differenza dei medicinali venduti su ricetta, risulterebbe difficile controllare il quantitativo di prodotti fitosanitari che un agricoltore utilizza effettivamente per il proprio fabbisogno.

28. Riguardo all’eventuale violazione del principio di proporzionalità, il governo olandese sostiene che l’esame da parte dello Stato membro di importazione, da un lato, risulterebbe necessario affinché il sistema di autorizzazioni istituito dalla direttiva 91/414 funzioni e l’obbligo di controllo, ivi previsto all’art. 17, che grava sugli Stati membri, sia effettivo e, dall’altro, sarebbe ammesso dalla sentenza della Corte nella causa British Agrochemicals Association. Il giudice del rinvio dovrebbe valutare che le spese reali non siano eccessive e che vi sia un ragionevole rapporto fra la tassa e il servizio reso. In questo caso, non sarebbe certo che l’importo di EUR 800 costituisca un grave onere rispetto ai vantaggi tratti dall’importazione parallela, che rappresentano un risparmio che va dal 30 al 40% su, rispettivamente, EUR 30 000 o EUR 12 000 all’anno, tenuto conto che l’autorizzazione è valida per diversi anni.

29. La Commissione propone alla Corte di rispondere che l’art. 28 CE osta a che l’importazione parallela di un prodotto fitosanitario sia sottoposta a una procedura di previa autorizzazione quando tale prodotto fitosanitario è già stato oggetto di un’autorizzazione di importazione parallela rilasciata a un altro operatore. La sicurezza, l’efficacia e la qualità dei prodotti già provvisti di un’AIC rilasciata ad un altro titolare sarebbero già stabilite. Una procedura di previa autorizzazione non dovrebbe applicarsi a ciascun lotto di prodotti fitosanitari importati parallelamente, ma dovrebbe invece coprire un insieme di specifiche operazioni d’importazione. Il controllo effettuato su ciascuna specifica operazione d’importazione non può che essere ristretto.

30. La Commissione riconosce che l’utilizzazione di un prodotto fitosanitario è suscettibile di nuocere non soltanto all’utilizzatore stesso – come nel caso di un farmaco – ma anche ad altre persone, agli animali e all’ambiente. Questa considerazione potrebbe eventualmente giustificare, in taluni casi, quando il prodotto fitosanitario non è coperto da un’autorizzazione all’immissione in commercio nello Stato membro d’importazione, che l’importazione personale, e quindi l’utilizzazione, di prodotti fitosanitari sia subordinata a un sistema di previa autorizzazione un po’ più rigoroso rispetto a quello eventualmente applicabile all’importazione personale di medicinali per uso umano. Non si tratterebbe comunque del caso preso in considerazione nella fattispecie. Nel caso di prodotti fitosanitari come in quello di medicinali ad uso umano, un’importazione personale, in quantità limitata, sarebbe meno suscettibile di essere pregiudizievole rispetto a un’importazione commerciale. Sarebbe quindi del tutto logico, nel caso di importazioni personali di prodotti fitosanitari come in quello di importazioni personali di medicinali ad uso umano, applicare, se giustificato, un regime di previa autorizzazione nettamente semplificato rispetto a quello delle importazioni commerciali.

31. La semplice necessità di una previa autorizzazione in caso di importazione parallela personale di prodotti fitosanitari costituirebbe, ai sensi dell’art. 28 CE, una misura di effetto equivalente, in quanto impedirebbe l’importazione prevista fintanto che non si fosse ottenuta la previa autorizzazione e genererebbe un onere amministrativo in grado di dissuadere il potenziale importatore dal procedere all’operazione. Tanto più se, come nella fattispecie, la procedura risultasse costosa per la persona che vi ricorre e potesse persino annullare l’interesse economico dell’operazione.

B – Sulla seconda questione pregiudiziale

32. Il governo francese propone di rispondere negativamente alla seconda questione posta dal giudice del rinvio, in ragione della specificità dei prodotti fitosanitari e del fatto che le importazioni effettuate da un agricoltore unicamente ai fini dell’utilizzazione nella propria azienda agricola potrebbero essere considerate non come importazioni a fini personali, ma come importazioni a fini commerciali. Il governo francese sottolinea che la citata sentenza Commissione/Francia, alla quale si richiama la questione, riguarda le importazioni di medicinali per uso umano prescritti da un medico e la cui utilizzazione è rigorosamente personale. Gli effetti di questi prodotti sarebbero quindi limitati alla persona che li consuma. Nel caso di prodotti fitosanitari, invece, l’utilizzazione del prodotto non avverrebbe sotto la responsabilità di un medico o di un farmacista e potrebbe comportare rischi non solamente per l’agricoltore interessato, ma anche per altre persone, per gli animali, per le piante e per l’ambiente. Inoltre, questa sentenza avrebbe operato una distinzione fra le importazioni di medicinali a fini commerciali e quelle a fini personali. Orbene, a differenza di un individuo che importa medicinali per fini personali, un agricoltore che importa prodotti fitosanitari unicamente ai fini dell’utilizzazione nella propria azienda agricola lo farebbe a fini commerciali. Per di più, nel caso vi fosse la necessità di ritirare o richiamare tali prodotti, risulterebbe particolarmente difficile rintracciarli se la Corte estendesse questa giurisprudenza ai prodotti fitosanitari.

33. I governi ellenico e olandese ritengono che non sia necessario rispondere alla seconda questione. Essi condividono, come il governo finlandese, le stesse considerazioni del governo francese riguardo alle differenze fra i medicinali prescritti da un medico, la cui utilizzazione è strettamente personale, e i prodotti fitosanitari, pericolosi sia per l’ambiente che per il consumatore dei prodotti trattati.

34. La Commissione ritiene che la seconda questione pregiudiziale non possa essere distinta dalla prima.

V – Osservazioni preliminari

35. Ai sensi dell’art. 28 CE, nel commercio fra gli Stati membri sono vietate le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente. Costituisce una misura di effetto equivalente ogni misura che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari ( ). Nondimeno, l’art. 30 CE ammette la possibilità di divieti o restrizioni giustificati da motivi «di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali». La Corte ha quindi stabilito che la tutela dell’ambiente costituisce un’esigenza imperativa, che può limitare l’applicazione dell’art. 28 CE ( ). Tuttavia il principio di proporzionalità, che costituisce il fondamento dell’ultima frase dell’art. 30 CE, esige che la facoltà degli Stati membri di vietare le importazioni dei prodotti da altri Stati membri sia limitata a ciò che è necessario per conseguire gli scopi di tutela della salute legittimamente perseguiti ( ).

36. Come indicato supra (paragrafo 8), la direttiva 91/414 non contiene alcuna disposizione che regoli specificamente le condizioni per la concessione dell’AIC per prodotti fitosanitari nelle ipotesi di importazioni parallele ( ). L’inapplicabilità di questa direttiva alle importazioni parallele è stata chiaramente stabilita dalla Corte nella sentenza Harpegnies ( ), e confermata, come rilevato dal giudice del rinvio (v., supra, paragrafo 16), dalla Corte nella sentenza British Agrochemicals ( ).

37. In base a tale sentenza, in presenza di due AIC rilasciate conformemente alla direttiva 91/414, le finalità di tutela della salute delle persone e degli animali nonché di tutela ambientale da essa perseguite non assumono la stessa rilevanza. In una situazione del genere l’applicazione delle disposizioni della direttiva concernenti le modalità di rilascio di un’AIC eccederebbe quanto necessario per il perseguimento delle dette finalità e rischierebbe di pregiudicare ingiustificatamente il principio della libera circolazione delle merci, sancito dall’art. 28 CE ( ).

38. La Corte ha poi precisato in tale sentenza le condizioni di legittimità di una procedura di autorizzazione semplificata per quanto riguarda l’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari. Oltre alla sussistenza di una stessa origine, nel senso della produzione da parte della stessa impresa o di un’impresa collegata o licenziataria sulla scorta della medesima formula, i due prodotti fitosanitari in oggetto, pur non essendo identici sotto tutti gli aspetti, devono essere stati, quanto meno, fabbricati sulla scorta della medesima formula, utilizzando la stessa sostanza attiva, e devono produrre gli stessi effetti, tenuto conto delle differenze che possono sussistere quanto alle condizioni agricole, fitosanitarie e ambientali, in particolare climatiche, inerenti all’uso del prodotto ( ).

39. A seguito di tale sentenza il governo francese ha istituito una procedura semplificata nel quadro del decreto 2001-317, che riprende le citate condizioni di legittimità, e dell’ordinanza 17 luglio 2001.

VI – Valutazione

A – Sulla prima questione pregiudiziale

1. Sulla prima parte della prima questione pregiudiziale

40. La prima parte della prima questione pregiudiziale mira a chiarire se uno Stato membro possa imporre una procedura semplificata di AIC a un agricoltore che importa un prodotto fitosanitario unicamente ai fini dell’utilizzazione nella propria azienda agricola.

41. Secondo la Commissione, tale obbligo, poiché impone un onere amministrativo capace di dissuadere un ipotetico importatore, costituirebbe una misura di effetto equivalente ai sensi dell’art. 28 CE.

42. Ciononostante, così come ho appena sottolineato, il diritto francese, imponendo il principio di una procedura semplificata di AIC, non fa altro che attuare la verifica, considerata necessaria dalla sentenza British Agrochemicals, dell’esistenza di un’origine comune fra il prodotto che si desidera importare e il prodotto che già fruisce di un’AIC nello Stato membro d’importazione.

43. I sigg. Escalier e Bonnarel fanno valere, in particolare, che la normativa francese sarebbe contraria alla sentenza della Corte nella causa Kohlpharma, in quanto richiederebbe che i prodotti fitosanitari importati siano fabbricati dalla stessa impresa che fabbrica i prodotti di riferimento in Francia.

44. Nonostante il giudice del rinvio non abbia interrogato la Corte circa i criteri di identità fra il prodotto che si desidera importare e il prodotto di riferimento ( ), va rilevato che la portata di tale sentenza, secondo la quale la mancanza di origine comune di un farmaco già autorizzato e di un farmaco per il quale si richiede l’AIC non può costituire di per sé motivo per negare l’autorizzazione all’immissione in commercio del secondo farmaco ( ), non può essere estesa ai prodotti fitosanitari. Mentre un farmaco è prescritto da un medico, o quanto meno venduto da un farmacista, e viene assunto da un solo paziente, un prodotto fitosanitario, come quello della fattispecie, ovvero un pesticida, può diffondersi nella natura, sia per via aerea che attraverso il terreno. Inoltre, cosa ancora più grave, tali pesticidi sono destinati ad essere utilizzati su prodotti vegetali finalizzati alla vendita e al consumo delle persone e degli animali.

45. Orbene, la pericolosità dei prodotti fitosanitari è certa ( ). Per convincersene è sufficiente, per esempio, consultare il sesto programma d’azione per l’ambiente volto, in particolare, a ridurre i rischi legati all’uso di pesticidi, rafforzare il controllo dell’utilizzazione e della distribuzione di pesticidi e favorire la sostituzione delle sostanze attive più pericolose con sostanze più sicure e non chimiche ( ), o le pubblicazioni in materia ( ).

46. È quindi giustificato che uno Stato esiga che un importatore presenti una richiesta di autorizzazione semplificata di AIC, anche se si tratta di un viticoltore che utilizzerà quel prodotto esclusivamente sui propri terreni. Certo, in questo caso il prodotto non viene commercializzato direttamente, visto che non è rivenduto, ma entra tuttavia in un circuito commerciale, poiché i prodotti vegetali sui quali viene applicato il pesticida saranno successivamente commercializzati. Del resto la Corte, nella causa British Agrochemicals Association, non ha fatto alcuna distinzione in funzione dello scopo dell’importazione o della personalità del richiedente, in quanto i rischi derivanti dall’utilizzazione di prodotti fitosanitari restano immutati.

47. All’argomento dei sigg. Escalier e Bonnarel, i quali sostengono che non esisterebbe alcun prodotto fitosanitario autorizzato in uno Stato membro, e segnatamente in Spagna, che non possa essere utilizzato in Francia e richiamano la proposta di regolamento ( ) prodotta dalla Commissione, che sopprimerebbe la nozione di AIC nazionale in favore di un’AIC per zona, si può rispondere che, in ogni modo, le nozioni di AIC «nazionale» e «per zona» non possono essere identiche. Un’AIC per zona, che copre un territorio molto più grande, implicherebbe che si tenesse conto delle specificità delle regioni che comprende, mentre un’AIC nazionale tiene conto unicamente delle caratteristiche del proprio territorio.

2. Sulla seconda parte della prima questione pregiudiziale

48. La seconda parte della prima questione pregiudiziale è volta a chiarire se la procedura semplificata di autorizzazione all’importazione debba essere personale, se l’importatore possa essere obbligato a contrassegnare il prodotto importato con il proprio marchio e a versare una tassa di EUR 800. Questa parte solleva quindi il problema della proporzionalità di ciò che può essere richiesto a un agricoltore che importa un prodotto fitosanitario per il proprio fabbisogno personale, quando esiste già un prodotto autorizzato di riferimento nello Stato d’importazione.

a) Sulla necessità di un’autorizzazione personale

49. La potenziale pericolosità dei prodotti fitosanitari della quale si è appena trattato giustifica il fatto che ogni importazione divenga oggetto di una dichiarazione e di un’autorizzazione, nonostante essa sia destinata ad un unico utilizzatore. La responsabilità dell’utilizzazione di un tale prodotto non può essere lasciata alla valutazione di un semplice utilizzatore, ma dev’essere oggetto di autorizzazione da parte delle autorità pubbliche.

50. Inoltre, uno Stato membro è tenuto a conoscere tutti i prodotti fitosanitari che si trovano sul suo territorio, in particolare perché esso deve, in forza dell’art. 12, n. 1, della direttiva 91/414, «[a]lmeno entro un mese dalla fine di ogni trimestre, [informare] per iscritto gli altri Stati membri e la Commissione in merito a tutti i prodotti fitosanitari autorizzati o ritirati, (…) indicando almeno: il nome o la denominazione sociale del titolare dell’autorizzazione, il nome commerciale del prodotto fitosanitario, il tipo di preparazione, il nome ed il tenore di ogni sostanza attiva presente nel prodotto, (…), se del caso le ragioni del ritiro di un’autorizzazione». L’art. 12, n. 2, prevede inoltre che «[o]gni Stato membro redige un elenco annuale dei prodotti fitosanitari autorizzati nel proprio territorio e lo comunica agli altri Stati membri e alla Commissione». Le autorizzazioni sono comunque concesse solo per una durata determinata non superiore a dieci anni (art. 4, n. 4) e possono essere riesaminate in qualsiasi momento (art. 4, n. 5). Uno Stato membro, inoltre, può autorizzare determinati prodotti per un periodo provvisorio (art. 8). Inoltre, se uno Stato membro decidesse di ritirare un prodotto fitosanitario, dovrebbe conoscere tutti i prodotti simili esistenti sul territorio, in modo da poterli ritirare tutti.

51. I governi finlandese ed ellenico hanno dichiarato, nelle loro osservazioni, di ritenere che uno Stato membro abbia il diritto di esigere l’applicazione di una procedura semplificata di AIC in caso di importazioni parallele di prodotti fitosanitari per il fabbisogno di un’azienda agricola, il che lascia intendere che i loro rispettivi sistemi normativi impongano un tale obbligo. Ciò vale, per esempio, anche ( ) per il Regno Unito ( ) e la Slovenia ( ).

b) Sulla questione della proporzionalità dell’obbligo di assegnazione di una denominazione commerciale

52. Se l’importazione, da parte di viticoltori, di pesticidi allo scopo di applicarli su prodotti vegetali destinati alla vendita rientra incontestabilmente nell’ambito di un’attività commerciale, va sottolineato che, in tale ipotesi, i pesticidi non sono destinati ad essere venduti in quanto tali. L’assegnazione di una denominazione commerciale non sembra dunque per nulla giustificata.

53. A tal proposito, è interessante rilevare come, ad esempio, una tale assegnazione non sia obbligatoria nel Regno Unito, dove l’importatore può limitarsi ad utilizzare la denominazione commerciale sotto la quale è registrato il prodotto nello Stato di provenienza ( ).

54. Nella fattispecie né il governo finlandese, né quello ellenico, né quello olandese ritengono che sia necessaria l’assegnazione di una denominazione commerciale per un’importazione destinata ad un utilizzo strettamente personale.

55. Il governo francese, sostenuto su questo punto in particolare dal governo olandese (v. supra, paragrafo 23), spiega che in tale ipotesi, al contrario, il diritto francese non impone in alcun modo tale obbligo. Il giudice del rinvio avrebbe male interpretato la questione della denominazione del prodotto importato.

c) Sulla questione della proporzionalità dell’obbligo concernente il versamento di una tassa di EUR 800

56. L’obbligo di versare una tassa troppo onerosa prima dell’importazione di un prodotto fitosanitario può essere dissuasivo. Esso può quindi ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, le importazioni, pregiudicando quindi l’efficacia pratica dell’art. 28 CE. In base ai calcoli del governo olandese, l’importo di EUR 800 non rappresenterebbe un onere troppo pesante rispetto al risparmio che l’importazione permetterebbe di realizzare. Tale calcolo si rivela tuttavia poco utile se si considera che la tassa in questione non è proporzionale ai risparmi potenzialmente realizzabili, ma si riferisce invece alle spese di verifica che le autorità statali devono affrontare per controllare la similarità del prodotto per il quale si richiede l’importazione con il prodotto di riferimento. Orbene, nell’ambito di un’importazione parallela, si tratta non di effettuare prove scientifiche, ma solamente di verificare l’identità del prodotto con il prodotto di riferimento. Al fine di rispettare il principio di proporzionalità, tale tassa non dovrebbe superare il costo effettivo di verifica dell’identità tra il prodotto per cui si richiede l’importazione ed il prodotto di riferimento.

57. Il governo francese ritiene che l’importo di EUR 800 sia giustificato dal fatto che l’amministrazione effettua verifiche documentali presso i propri omologhi negli altri paesi. Orbene, il principio stesso di importazione parallela presuppone che la verifica dell’identità del prodotto per cui si richiede l’importazione sia fatta con riferimento non al prodotto originale, bensì al «prodotto di riferimento», ovvero con il prodotto già importato ( ).

58. A titolo meramente comparativo ( ), è interessante notare come nel Regno Unito le spese varino a seconda che l’importazione parallela sia effettuata per uso personale o per fini commerciali ( ). In Slovenia, le spese, che non variano a seconda dello scopo dell’importazione, pur essendo annuali, ammontano solo a EUR 17,73 ( ).

59. Si deve quindi risolvere la prima questione nel senso che uno Stato membro ha la facoltà di opporre una procedura di autorizzazione semplificata, nell’ambito di un’importazione parallela, a un agricoltore che importi un prodotto fitosanitario unicamente ai fini dell’utilizzazione nella propria azienda agricola. Tuttavia, tale autorizzazione, personale per ogni importatore, non potrà essere condizionata all’obbligo di contrassegnare il prodotto importato con il marchio proprio dell’importatore né essere assoggettata a una tassa che superi il costo effettivo di verifica dell’identità del prodotto per il quale si richiede l’importazione con il prodotto di riferimento.

B – Sulla seconda questione pregiudiziale

60. La seconda questione pregiudiziale mira a stabilire se la citata sentenza Commissione/Francia, relativa alle importazioni personali di medicinali da parte di privati, sia applicabile all’ipotesi di prodotti fitosanitari importati da agricoltori unicamente ai fini di utilizzazione nelle proprie aziende agricole.

61. In tale causa la Repubblica francese è stata condannata segnatamente perché assoggettava a una procedura di previa AIC le importazioni parallele, non effettuate con trasporto personale, di medicinali omeopatici regolarmente prescritti in Francia e registrati in uno Stato membro.

62. Come già esposto ai precedenti paragrafi 44 e 45, i medicinali, prescritti da un medico a un solo paziente, non possono essere paragonati a prodotti fitosanitari utilizzati su prodotti vegetali destinati alla vendita.

63. La seconda questione va dunque risolta nel senso che la citata sentenza Commissione/Francia, relativa alle importazioni personali di medicinali da parte di privati, non è applicabile all’ipotesi di prodotti fitosanitari importati da agricoltori unicamente ai fini di utilizzazione nelle proprie aziende agricole.

VII – Conclusioni

64. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di risolvere come segue le questioni pregiudiziali poste dalla Cour d’appel de Montpellier:

«1) Uno Stato membro ha la facoltà di opporre una procedura di autorizzazione all’immissione in commercio semplificata, nell’ambito di un’importazione parallela, a un agricoltore che importi un prodotto fitosanitario unicamente a fini di utilizzazione nella propria azienda agricola. Tuttavia tale autorizzazione, personale per ogni importatore, non può essere condizionata all’obbligo di contrassegnare il prodotto importato con il marchio proprio dell’importatore, né essere assoggettata a una tassa che superi il costo effettivo di verifica dell’identità del prodotto di cui si chiede l’importazione con il prodotto di riferimento.

2) La sentenza della Corte 26 maggio 2005, causa C‑212/03, Commissione/Francia, relativa alle importazioni personali di medicinali da parte di privati, non è applicabile all’ipotesi di prodotti fitosanitari importati da agricoltori unicamente a fini di utilizzazione nelle proprie aziende agricole».