CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PHILIPPE LÉGER

presentate il 3 maggio 2005 ( )

Causa C-293/02

Jersey Produce Marketing Organisation Ltd

contro

The States of Jersey, Jersey Potato Export Marketing Board

(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla Royal Court of Jersey)

«Protocollo n. 3 concernente le Isole Normanne e l’isola di Man – Regolamento (CEE) n. 706/73 – Libera circolazione delle merci – Politica agricola comune – Patate dell’isola di Jersey – Normativa riguardante la loro commercializzazione nel Regno Unito – Applicabilità degli artt. 23 CE, 25 CE e 29 CE – Situazioni puramente interne ad uno Stato membro»





1. Il diritto comunitario osta ad una normativa, propria dell’isola di Jersey ( ), che assoggetta l’esportazione verso il Regno Unito delle patate prodotte nell’isola all’adempimento di una serie di formalità?

2. Tale è, in sostanza, la questione sollevata dalla Royal Court of Jersey nella presente causa, in cui si richiede alla Corte di giustizia di prendere in esame lo status particolare di quest’isola rispetto alla Comunità europea, a seguito dell’adesione del Regno Unito.

3. Nel solco della sentenza 16 luglio 1998, causa C‑171/96, Pereira Roque ( ), avente ad oggetto lo status di Jersey nell’ambito della libera circolazione della persone, si tratta, in questa sede, di stabilire se le norme del Trattato CE relative alla libera circolazione delle merci siano applicabili a tale isola per la commercializzazione di prodotti agricoli quali le patate, e, in caso affermativo, a quali condizioni. Segnatamente, tenuto conto dello status particolare dell’isola di Jersey nei confronti del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la presente causa fornisce alla Corte l’occasione per esaminare nuovamente il problema dell’applicabilità delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci a situazioni puramente interne ad uno Stato membro.

I – Contesto normativo

A – La normativa comunitaria relativa allo status dell’isola di Jersey rispetto alla Comunità

4. Parecchie disposizioni di diritto comunitario, primario e derivato, riguardano lo status delle Isole Normanne, come quello dell’isola di Man ( ), e l’applicabilità della normativa comunitaria al territorio delle dette isole.

5. Così, se l’art. 299, n. 4, del Trattato CE prevede che «[l]e disposizioni del presente trattato si applicano ai territori europei di cui uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero», nondimeno lo stesso articolo precisa, al n. 6, lett. c), che «le disposizioni del presente trattato sono applicabili alle isole Normanne ed all’isola di Man soltanto nella misura necessaria per assicurare l’applicazione del regime previsto per tali isole dal trattato relativo all’adesione di nuovi Stati membri alla Comunità economica europea (…) firmato il 22 gennaio 1972».

6. Il regime previsto per tali isole dal trattato di adesione di cui trattasi è contenuto nel protocollo n. 3 relativo alle Isole Normanne e all’isola di Man, allegato agli atti relativi all’adesione alle Comunità europee del Regno di Danimarca, dell’Irlanda, del Regno di Norvegia e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ( ).

7. L’art. 1, n. 1, di tale protocollo dispone che «[l]a regolamentazione comunitaria in materia doganale e in materia di restrizioni quantitative, segnatamente quella dell’atto di adesione, si applica alle Isole Normanne e all’isola di Man alle stesse condizioni che per il Regno Unito. In particolare, i dazi doganali e le tasse d’effetto equivalente fra tali territori e la Comunità nella sua composizione originaria e fra tali territori e i nuovi Stati membri sono progressivamente ridotti, secondo il ritmo previsto agli articoli 32 e 36 dell’atto di adesione».

8. L’art. 1, n. 2, primo comma, del protocollo n. 3 specifica che «[p]er i prodotti agricoli e per i relativi prodotti trasformati che sono oggetto di un regime di scambio speciale s’applicano nei confronti dei paesi terzi i prelievi e le altre misure all’importazione previste dalla regolamentazione comunitaria applicabili da parte del Regno Unito». Il comma successivo aggiunge che «[s]ono pure applicabili le disposizioni della regolamentazione comunitaria, in particolare quelle dell’atto di adesione, necessarie per permettere la libera circolazione e il rispetto di normali condizioni di concorrenza negli scambi di tali prodotti».

9. All’art. 1, n. 2, ultimo comma, di detto protocollo è previsto che «[i]l Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, determina le condizioni di applicazione a tali territori [quelli delle Isole Normanne e dell’isola di Man] delle disposizioni di cui ai commi precedenti». Su questo fondamento, e a questo fine, è stato adottato il regolamento (CEE) del Consiglio 12 marzo 1973, n. 706, relativo alla regolamentazione comunitaria applicabile alle Isole normanne e all’isola di Man per quanto concerne gli scambi di prodotti agricoli ( ).

10. Così l’art. 1, n. 1, di quest’ultimo regolamento stabilisce che «[l]a regolamentazione comunitaria applicabile al Regno Unito per quanto concerne gli scambi di prodotti agricoli compresi nell’allegato II del trattato che istituisce la Comunità economica europea (( )), nonché per gli scambi di merci rientranti nel campo di applicazione del regolamento n. 170/67/CEE (( )) e del regolamento (CEE) n. 1059/69 (( )), si applica alle isole all’eccezione delle disposizioni relative alle restituzioni e agli importi compensativi concessi dal Regno Unito all’esportazione».

11. Ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 706/73 «[p]er l’applicazione della regolamentazione di cui al paragrafo 1, il Regno Unito e le isole sono considerati come un solo membro».

12. L’art. 3 del medesimo regolamento, quale modificato dal regolamento (CEE) n. 1174/86 ( ), aggiunge che «la regolamentazione comunitaria applicabile nei settori seguenti (...) legislazione fitosanitaria, commercializzazione delle sementi e dei materiali di moltiplicazione, legislazione sui prodotti alimentari (...), norme di qualità e di commercializzazione, è applicabile, alle stesse condizioni valide per il Regno Unito, ai prodotti di cui all’articolo 1 importati nelle isole o esportati dalle isole nella Comunità».

B – La normativa locale, propria dell’isola di Jersey

13. In data 18 dicembre 2001 lo States of Jersey (organo legislativo dell’isola di Jersey) ( ) ha emanato la legge che adotta il regime di commercializzazione per le esportazioni di patate di Jersey (Jersey Potato Export Marketing Scheme Act 2001, in prosieguo: la «legge del 2001») ( ).

14. La normativa controversa sarebbe stata adottata con l’intento di rispondere alle doglianze degli agricoltori a fronte dei bassi margini di utili da loro ottenuti dalla coltivazione di una varietà di patate, denominata «Jersey Royal», che costituisce la principale coltivazione all’aperto dell’isola ( ). La responsabilità di tale situazione graverebbe sulle organizzazioni incaricate della commercializzazione delle patate di Jersey, nella misura in cui la loro politica commerciale sarebbe decisa in modo poco trasparente e sulla base di considerazioni sostanzialmente dettate dai rapporti di concorrenza tra le stesse organizzazioni, cioè in condizioni ampiamente fuori dalla portata degli agricoltori ( ). In siffatto contesto, la normativa controversa è stata emanata al fine di favorire la trasparenza e la lealtà delle transazioni commerciali.

15. Essa ha per oggetto l’istituzione di un regime particolare per l’«esportazione» delle patate di Jersey verso altre isole vicine e verso il Regno Unito, dove, come si è appena detto, viene venduta la quasi totalità della produzione. Ai sensi dell’art. 2 della normativa controversa, che ne specifica l’ambito territoriale di applicazione, per «esportazione» si intende «la spedizione di patate al di fuori dell’isola ai fini della loro vendita, direttamente o attraverso un’altra località, con destinazione all’interno del Regno Unito, del Baliato di Guernsey oppure dell’isola di Man, per essere ivi consumate».

16. La normativa controversa si articola intorno a un duplice obbligo, la cui violazione è penalmente sanzionata.

17. Più precisamente, è imposto ai produttori di patate di Jersey, che intendono «esportare» i loro prodotti, l’obbligo di essere registrati presso il Jersey Potato Export Marketing Board (organismo istituito dalla legge 2001 allo scopo di gestire il regime in questione) ( ) e di stipulare con quest’ultimo un accordo di commercializzazione ( ).

18. Sono altresì assoggettate all’obbligo di concludere un accordo di commercializzazione con il Board le organizzazioni di commercializzazione che desiderano «esportare» patate di Jersey ricevute dai produttori ( ).

19. La violazione di tali obblighi è penalmente sanzionata. Infatti chiunque, in violazione della normativa controversa, vende, propone di vendere o chiede di acquistare patate di Jersey, incorre nella sanzione dell’ammenda fino a un massimo di 200 sterline e/o della detenzione fino a sei mesi.

20. Inoltre, dalla normativa controversa risulta che quando un produttore di patate Jersey viola i termini dell’accordo di commercializzazione concluso con il Board, quest’ultimo può irrogare sanzioni nei suoi confronti e, in caso di recidiva, può informarne le competenti autorità dello States, affinché procedano alla sua radiazione dal registro tenuto dal medesimo Board, il che impedirà al produttore così radiato la stipulazione di un nuovo accordo di commercializzazione.

21. Oltre a tali poteri sanzionatori, la normativa controversa attribuisce al Board la facoltà di imporre ad ogni produttore registrato presso di esso di contribuire al finanziamento di un fondo destinato a coprire le sue spese principali ( ), quand’anche esso non partecipi ad un accordo di commercializzazione.

II – Il procedimento nella causa principale

22. Il nuovo sistema di gestione dell’esportazione delle patate di Jersey verso le isole vicine e il Regno Unito, introdotto dalla normativa controversa, doveva in linea di principio entrare in vigore il 1° marzo 2002.

23. Tuttavia, la Royal Court of Jersey, nell’ambito di un procedimento controllo giurisdizionale («judicial review») diretto a contestare la legittimità di tale normativa, segnatamente alla luce del diritto comunitario, ha disposto la sospensione della sua entrata in vigore.

24. Il procedimento era stato avviato contro lo States e contro il Board da parte di una delle quattro organizzazioni di commercializzazione che curano l’«esportazione» delle patate di Jersey verso il Regno Unito (Jersey Produce Marketing Organisation Ltd) ( ). A sostegno di detta azione, erano intervenuti un’altra organizzazione di commercializzazione che garantisce, insieme alla JPMO, circa l’80% delle dette «esportazioni» (Top Produce Ltd) ( ), nonché la società madre di quest’ultima, che realizza circa il 12‑15% della produzione di patate di Jersey e le esporta (Fairview Farm Ltd) ( ).

25. Alcuni mesi dopo la sospensione dell’entrata in vigore del nuovo regime di cui trattasi, lo States e il Board hanno domandato la revoca di tale provvedimento cautelare a partire dal 1° ottobre 2002 (una volta concluso il periodo di punta della campagna delle patate). L’istanza è stata respinta dalla Royal Court of Jersey, e, di conseguenza, l’entrata in vigore del regime controverso resta sospesa.

III – Le questioni pregiudiziali

26. Parallelamente alla sospensione dell’entrata in vigore del nuovo regime, la Royal Court of Jersey ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se un regime legale, quale quello che disciplina le esportazioni di patate da Jersey verso il Regno Unito, debba considerarsi una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative all’esportazione, in contrasto con l’art. 29 CE, in ragione del fatto che le patate spedite direttamente da Jersey verso il Regno Unito possono transitare da un altro Stato membro, senza però lasciare la nave.

2) Se un regime legale, quale quello che disciplina le esportazioni di patate da Jersey verso il Regno Unito, debba essere considerato incompatibile con gli artt. 23 [CE], 25 [CE], 28 [CE] e 29 CE nella misura in cui può incidere sugli scambi tra la detta isola e il Regno Unito (nonché l’isola di Guernesey e l’isola di Man) oppure può comportare l’imposizione di tributi connessi a tali scambi».

27. Attraverso tali due questioni, che è opportuno esaminare insieme, il giudice del rinvio intende sostanzialmente stabilire se le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci debbano essere interpretate nel senso che esse ostano a che la commercializzazione di prodotti agricoli provenienti dall’isola di Jersey (come le patate) verso il Regno Unito, il Baliato di Guernesey o l’isola di Man, sia subordinata a varie formalità, come la registrazione dei produttori presso un ente pubblico locale, la conclusione di accordi di commercializzazione tra detto ente e gli operatori interessati (a pena d’incorrere in sanzioni pecuniarie) e l’eventuale contribuzione dei produttori a un fondo destinato a finanziare il funzionamento del medesimo ente.

IV – Analisi

28. Per risolvere la questione, è necessario, innanzi tutto, verificare se le norme comunitarie in materia di libera circolazione delle merci siano destinate ad applicarsi all’isola di Jersey per la commercializzazione di prodotti agricoli come le patate.

29. Soltanto in caso di soluzione affermativa a tale questione ci si dovrà chiedere se tali norme, in particolare quelle contenute agli artt. 23 CE, 25 CE e 29 CE, possano trovare applicazione alle fattispecie previste dalla normativa controversa, e cioè agli scambi di merci tra l’isola di Jersey e il Regno Unito ovvero tra detta isola e le altre isole Normanne e l’isola di Man, avuto riguardo allo status particolare di cui godono tali isole nei confronti del Regno Unito.

30. Unicamente nell’ipotesi in cui ciò si verificasse, sarebbe necessario valutare se le citate norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci ostino effettivamente alla normativa controversa.

A – Sull’applicabilità all’isola di Jersey delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci per quanto riguarda la commercializzazione di prodotti agricoli come le patate

31. Secondo una regola comunemente ammessa di diritto internazionale pubblico ( ), l’ambito di applicazione territoriale del Trattato comprende, di regola, il territorio degli Stati membri della Comunità vincolati dal detto trattato. Ne consegue che, per stabilire se il Trattato sia applicabile ad una determinata zona geografica, si dovrà in primis verificare se la zona in questione fa parte del territorio di uno Stato membro quale definito dal diritto nazionale di questo.

32. Nondimeno, tale verifica preliminare non è decisiva, dato che l’ambito di applicazione territoriale del Trattato non coincide esattamente con l’estensione del territorio di ciascuno Stato membro quale definito dal suo ordinamento giuridico interno. Ciò risulta da varie disposizioni del Trattato, in particolare dall’art. 299, n. 4, CE, ai sensi del quale, ricordo, «[l]e disposizioni del presente trattato si applicano ai territori europei di cui uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero».

33. Lo status dell’isola di Jersey corrisponde proprio a quest’ultima fattispecie. Infatti, analogamente alle altre Isole Normanne e all’isola di Man, essa non fa parte del territorio del Regno Unito ( ). Di conseguenza, sul piano interno, l’isola di Jersey gode di un’ampia autonomia rispetto al Regno Unito, sia dal punto di vista legislativo, sia da quello amministrativo o giurisdizionale ( ). Per contro, sul piano internazionale, essa è strettamente dipendente dal Regno Unito, in quanto quest’ultimo ne assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero ( ). Così, quando è stata decisa l’adesione del Regno Unito alla Comunità, taluni hanno potuto temere, in base all’art. 299, n. 4, CE, che il Trattato fosse integralmente applicabile all’isola di Jersey, che costituisce un territorio europeo, nonché al territorio delle altre Isole Normanne o dell’isola di Man ( ).

34. Alla luce di tale contesto, al fine di tener conto dei particolari rapporti che le isole in questione intrattenevano da lungo tempo con il Regno Unito, si è deciso di adottare un regime speciale a loro favorevole ( ).

35. A questo proposito, l’atto relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti dei trattati ha fornito una precisazione ( ). L’art. 299, n. 6, lett. c), CE (introdotto da tale atto) prevede infatti, in deroga al n. 4 del medesimo articolo, che «le disposizioni del presente trattato sono applicabili alle isole Normanne ed all’isola di Man soltanto nella misura necessaria per assicurare l’applicazione del regime previsto per tali isole dal trattato relativo all’adesione di nuovi Stati membri alla Comunità economica europea (…), firmato il 22 gennaio 1972».

36. In altre parole, le norme del Trattato non si applicano integralmente alle isole in questione, ivi compresa quella di Jersey, bensì soltanto in parte, entro i limiti delineati dal regime specifico loro applicabile.

37. I principi informatori di questo speciale regime sono contenuti nel protocollo n. 3, allegato all’atto relativo alle condizioni di adesione. Da esso risulta che, mentre le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle persone o alla libera circolazione dei servizi non sono applicabili all’isola di Jersey ( ), lo stesso non può dirsi per la normativa comunitaria concernente la libera circolazione delle merci.

38. Ricordo infatti che, ai sensi dell’art. 1, n. 1, del protocollo n. 3, «[l]a regolamentazione comunitaria in materia doganale ed in materia di restrizioni quantitative, segnatamente quella dell’atto di adesione, s’applica alle Isole Normanne (..) alle stesse condizioni che per il Regno Unito» e che «[i]n particolare, i dazi doganali e le tasse d’effetto equivalente fra tali territori e la Comunità (..) sono progressivamente ridotti, secondo il ritmo previsto dagli articoli 32 e 36 dell’atto di adesione».

39. Da tali disposizioni risulta che sono destinate ad applicarsi all’isola di Jersey tutte le norme relative alla libera circolazione delle merci contenute nella parte terza, titolo I, del Trattato nonché negli atti di diritto derivato. Ciò vale così, in particolare, per le norme sancite agli artt. 23 CE e 25 CE ( ) (concernenti i dazi doganali all’importazione e all’esportazione e le tasse di effetto equivalente) e agli artt. 28 CE e 29 CE (concernenti le restrizioni quantitative all’importazione o all’esportazione e le misure di effetto equivalente).

40. Accanto a queste disposizioni generali sull’applicabilità del regime comunitario in materia di libera circolazione delle merci (indipendentemente dal loro tipo), il protocollo n. 3 include norme specifiche per determinati prodotti, e cioè quelli agricoli e i relativi prodotti trasformati.

41. Infatti, come già osservato, l’art. 1, n. 2, primo comma, di tale protocollo precisa che «[p]er i prodotti agricoli e per i relativi prodotti trasformati che sono oggetto di un regime di scambio speciale s’applicano nei confronti dei paesi terzi i prelievi e le altre misure all’importazione previste dalla regolamentazione comunitaria applicabili da parte del Regno Unito».

42. L’art. 1, n. 2, secondo comma, del medesimo protocollo, aggiunge che «[s]ono pure applicabili le disposizioni della regolamentazione comunitaria, in particolare quelle dell’atto di adesione, necessarie per permettere la libera circolazione e il rispetto di normali condizioni di concorrenza negli scambi di tali prodotti».

43. A mio avviso, tale art. 1, n. 2, secondo comma, del protocollo n. 3 è applicabile a prodotti agricoli quali le patate, di modo che, per la commercializzazione delle patate prodotte sul proprio territorio, l’isola di Jersey è tenuta al rispetto della normativa comunitaria relativa alla libera circolazione delle merci.

44. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla JPMO, è irrilevante il fatto che le patate non siano assoggettate ad un’organizzazione comune di mercato ( ).

45. Certo, l’art. 1, n. 2, secondo comma, del protocollo n. 3, prescrive che la normativa comunitaria pertinente, segnatamente quella volta ad assicurare la libera circolazione delle merci, si applica agli scambi dei prodotti considerati al comma precedente, il quale annovera i «prodotti agricoli e (..) i relativi prodotti trasformati che sono oggetto di un regime di scambio speciale» ( ).

46. Così, la formulazione di tali disposizioni può far pensare che, con riguardo ai prodotti agricoli, l’applicazione all’isola di Jersey della normativa comunitaria sulla libera circolazione delle merci sia subordinata al fatto che tali prodotti (come i relativi prodotti trasformati) siano oggetto di un regime di scambio speciale ( ).

47. Orbene, secondo la JPMO, l’espressione «regime di scambio speciale» includerebbe le organizzazioni comuni di mercato, di modo che prodotti agricoli che, come le patate, non formerebbero oggetto di una siffatta disciplina, non rientrerebbero nell’ambito di applicazione della normativa comunitaria sulla libera circolazione delle merci. Ne conseguirebbe che la commercializzazione delle patate di Jersey non sarebbe assoggettabile al regime della libera circolazione delle merci.

48. Non condivido tale interpretazione restrittiva dell’art. 1, n. 2, secondo comma, del protocollo n. 3, per le ragioni di seguito esposte.

49. Innanzitutto, è importante tener presente che potrebbe sostenersi una diversa interpretazione delle norme in parola procedendo alla stessa operazione di lettura combinata delle dette disposizioni con quelle dell’art. 1, n. 2, primo comma, del protocollo. Infatti, il primo comma della detta disposizione concerne gli scambi di merci tra le isole interessate e i paesi terzi, mentre il secondo comma sembra, piuttosto, riguardare gli scambi di merci all’interno della Comunità. Ora, ciò che vale per il primo tipo di scambi non vale necessariamente per il secondo.

50. Infatti l’impiego dell’espressione «regime di scambio speciale» all’art. 1, n. 2, primo comma, del protocollo n. 3, potrebbe limitarsi a mettere in rilievo che la norma riguarda gli scambi – con i paesi terzi – di determinati prodotti agricoli per i quali sono stati istituiti dei meccanismi specifici, come i prelievi o altre misure all’importazione, come i dazi doganali (il cui ammontare è generalmente fissato in base alla tariffa doganale comune). Il riferimento all’esistenza di un regime di scambio speciale si collocherebbe così agevolmente nell’ambito del disposto dell’art. 1, n. 2, primo comma, del protocollo, poiché tale disposizione mira appunto ad estendere alle isole in parola l’applicazione della normativa comunitaria sui prelievi e sulle altre misure all’importazione.

51. Per contro, sembra difficile rilevare una qualsivoglia relazione tra l’esistenza di un «regime di scambio speciale», inteso come regime specifico di scambi con gli Stati terzi, e l’oggetto dell’art. 1, n. 2, secondo comma, del protocollo n. 3, in quanto tale norma mira soprattutto a disciplinare gli scambi di merci all’interno della Comunità.

52. Se ne deduce che l’art. 1, n. 2, secondo comma, del protocollo n. 3, facendo riferimento ai prodotti specificati al primo comma della medesima disposizione, può intendersi nel senso che allude semplicemente ai prodotti agricoli e ai relativi prodotti trasformati, siano essi o meno oggetto di un «regime di scambio speciale», nel senso di un regime specifico di scambi con i paesi terzi.

53. Quindi, contrariamente a quanto sostenuto dalla JPMO, a mio parere la norma in parola non sembra significare che l’applicazione all’isola di Jersey della normativa comunitaria relativa alla libera circolazione delle merci sia subordinata, per prodotti agricoli quali le patate, alla condizione che detti prodotti rientrino in un’organizzazione comune di mercato.

54. Questa conclusione si impone, a maggior ragione, ove si consideri il regolamento n. 706/73, adottato sul fondamento dell’art. 1, n. 2, terzo comma, del protocollo n. 3, al fine di precisare le condizioni d’applicazione, sul territorio delle isole interessate, della normativa comunitaria ad esse applicabile in forza dei commi precedenti.

55. Ricordo che, ai sensi dell’art. 1, n. 1, del menzionato regolamento, «[l]a regolamentazione comunitaria applicabile al Regno Unito per quanto concerne gli scambi di prodotti agricoli compresi nell’allegato II del trattato che istituisce la Comunità economica europea, nonché per gli scambi di merci rientranti nel campo di applicazione del regolamento n. 170/67/CEE e del regolamento (CEE) n. 1059/69, si applica alle isole all’eccezione delle disposizioni relative alle restituzioni e agli importi compensativi concessi dal Regno Unito all’esportazione».

56. Tale articolo riguarda sia gli scambi dei detti prodotti o delle dette merci all’interno della Comunità, sia quelli che avvengono tra la Comunità e gli Stati terzi.

57. Nulla, nella formulazione dell’art. 1, n. 1, del regolamento n. 706/73, induce a ritenere che prodotti agricoli come le patate sfuggano all’applicazione (nelle isole in questione) della normativa comunitaria relativa alla libera circolazione delle merci, in quanto tali prodotti non formerebbero oggetto di un’organizzazione comune di mercato. Al riguardo, la redazione del detto regolamento è nettamente più soddisfacente rispetto a quella del protocollo n. 3, l’ambiguità di talune disposizioni del quale giustificava effettivamente le precisazioni che vi sono state apportate.

58. Come giustamente ha osservato la Commissione, l’unica condizione prevista all’art. 1, n. 1, del regolamento n. 706/73, per l’applicazione ai prodotti agricoli della normativa comunitaria sulla libera circolazione delle merci, è che detti prodotti siano inclusi nell’allegato II del Trattato CEE (divenuto allegato I CE) ( ).

59. Ora, ricordo che le patate soddisfano questa condizione ( ). Pertanto, le norme del Trattato CE in materia di libera circolazione delle merci sono destinate ad applicarsi all’isola di Jersey al fine di disciplinare la commercializzazione delle patate ivi prodotte.

60. A tale proposito, è irrilevante che una parte significativa della politica agricola comune non sia applicabile all’isola di Jersey ( ), nonostante il legame tradizionalmente operato tra il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune dei prodotti agricoli, da un lato, e l’instaurazione di una politica agricola comune, dall’altro ( ).

61. Infatti lo status particolare di cui gode l’isola di Jersey rispetto alla politica agricola comune risulta dalla stessa formulazione del protocollo n. 3 e del regolamento n. 706/73, dai quali si evince altresì, come si è appena detto, che la normativa comunitaria relativa alla libera circolazione delle merci è destinata ad applicarsi a detto territorio per disciplinare gli scambi di patate ivi prodotte.

62. Sottrarre questi ultimi scambi al rispetto delle norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci, per il solo motivo che l’sola di Jersey non rientrerebbe interamente nell’ambito di applicazione della politica agricola comune, significherebbe privare di effetto utile talune disposizioni del protocollo n. 3 e del regolamento n. 706/73 e tenere così in non cale l’economia generale di tali atti e la volontà del legislatore comunitario.

63. In conclusione, a mio parere, le norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci sono destinate ad applicarsi all’isola di Jersey e a disciplinare la commercializzazione delle patate prodotte sul suo territorio.

64. Posto tale principio è importante ora verificare se le suddette regole possano trovare applicazione alle situazioni particolari previste dalla normativa controversa.

B – Sull’applicabilità delle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci alle situazioni previste dalla normativa controversa

65. Prima di esaminare appunto se le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci sono applicabili alle situazioni previste dalla normativa controversa, occorre esporre alcune osservazioni preliminari relative, da un lato, allo status delle Isole Normanne e dell’isola di Man rispetto al Regno Unito per l’applicazione della normativa comunitaria sulla libera circolazione dei prodotti agricoli e, dall’altro, alle situazioni concrete che occorre ritenere previste dalla normativa controversa.

1. Osservazioni preliminari

66. Come ho già detto, a mio parere risulta dal combinato disposto dell’art. 1, n. 2, secondo comma, del protocollo n. 3, e dell’art. 1, n. 1, del regolamento n. 706/73, che le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci sono destinate ad applicarsi all’isola di Jersey al fine di disciplinare la commercializzazione delle patate prodotte nel suo territorio.

67. Orbene, ricordo che, ai sensi dell’art. 1, n. 2, secondo comma, del detto regolamento, «[p]er l’applicazione della regolamentazione di cui al paragrafo 1, il Regno Unito e le isole sono considerati come un solo Stato membro».

68. Ne consegue che per l’applicazione delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci per quanto riguarda prodotti agricoli quali le patate l’isola di Jersey dev’essere considerata parte integrante del Regno Unito. Lo stesso è a dirsi per le altre Isole Normanne e per l’isola di Man. Nel contesto dell’applicazione della disciplina comunitaria in tale settore, quindi, i rapporti tra tali isole e il Regno Unito non possono essere assimilati a quelli esistenti tra uno Stato terzo e uno Stato membro, o fra due Stati membri ( ).

69. Alla luce di quanto sopra, ci si può chiedere se le situazioni previste dalla normativa controversa per la commercializzazione delle patate di Jersey non debbano essere considerate come situazioni puramente interne ad un unico, medesimo Stato membro, e cioè il Regno Unito.

70. Infatti, come ho già precisato, la normativa controversa prevede un regime speciale per l’«esportazione» di patate da Jersey al Regno Unito (in cui è smerciata la quasi totalità della produzione). Ricordo altresì che ai sensi del suo art. 2, il termine «esportazione» riguarda «la spedizione di patate al di fuori dell’isola ai fini della loro vendita, direttamente o attraverso un’altra località, con destinazione all’interno del Regno Unito, del Baliato di Guernesey oppure dell’isola di Man, per essere ivi consumate».

71. È pacifico che, in forza di tale disposizione, la normativa controversa si applica al caso in cui le patate sono spedite per «ferry boat» dall’isola di Jersey verso il Regno Unito direttamente, oppure transitando attraverso il porto di un altro Stato membro (come il porto francese di Caen) senza lasciare il detto «ferry boat». Ciò vale anche per quelle spedite, direttamente o meno, dall’isola di Jersey verso le isole del Baliato di Guernesey o verso l’isola di Man.

72. Al di là di tali fattispecie, le parti nella causa principale hanno sostenuto interpretazioni fortemente divergenti circa l’ambito territoriale di applicazione della normativa controversa ( ). Ciò posto, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito della ripartizione delle funzioni tra la Corte e i giudici nazionali che regge il procedimento di rinvio pregiudiziale, spetta soltanto a questi ultimi, e non alla Corte, interpretare il diritto nazionale ( ).

73. Conformemente all’interpretazione data all’art. 2 della normativa controversa dal giudice del rinvio, suppongo quindi che quest’ultima non sia destinata ad applicarsi al caso in cui le patate vengano dapprima spedite in Francia a fini di trasformazione (come il lavaggio, l’imballaggio o l’insaccatura), e poi spedite verso il Regno Unito per essere ivi vendute e consumate ( ).

74. Sebbene il giudice del rinvio non si sia espressamente pronunciato su tale fattispecie, suppongo ugualmente che la normativa controversa non sia neppure destinata ad applicarsi al caso in cui delle patate vengano vendute ad un operatore stabilito in Francia, o in un altro Stato membro, e siano in seguito da lui rivendute (allo stato oppure dopo essere state trasformate), per essere consumate nel Regno Unito.

75. Infatti, il giudice del rinvio ha accolto l’interpretazione sostenuta dallo States secondo cui l’espressione «direttamente o attraverso un’altra località» dovrebbe esser riferita unicamente alla rotta di navigazione impiegata per spedire le patate al di fuori dell’isola ( ). Esso ne ha dedotto, come ho appena precisato, che la normativa controversa non è destinata ad applicarsi al caso in cui delle patate siano spedite in Francia per essere ivi trasformate, e successivamente siano inviate nel Regno Unito per essere ivi vendute e consumate. Suppongo che lo stesso valga nell’ipotesi in cui le patate siano vendute ad un operatore stabilito in Francia o in un altro Stato membro, e siano poi dal medesimo rivendute (allo stato oppure dopo essere state trasformate) ai fini del loro consumo nel Regno Unito, poiché una tale operazione, così come quella precedentemente indicata, eccede l’ambito limitato in cui si inserisce, secondo il giudice nazionale, l’espressione in questione, e cioè quello di una semplice operazione di trasporto merci.

76. Così circoscritta la portata territoriale della normativa controversa, si deve a questo punto stabilire se talune norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci siano applicabili alle operazioni di commercializzazione delle patate che rientrano nell’ambito di applicazione della normativa controversa.

77. La mia analisi verterà, al contempo, sugli artt. 23 CE e 25 CE, nonché sull’art. 29 CE. Benché il giudice del rinvio consideri anche l’art. 28 CE, tralascerò quest’ultimo, in quanto comunque inconferente, posto che la normativa controversa si limita a disciplinare la spedizione di patate fuori dall’isola di Jersey, e non la loro introduzione in tale territorio.

2. L’applicabilità degli artt. 23 CE, 25 CE e 29 CE alle situazioni previste dalla normativa controversa

78. In via preliminare preciso che la questione dell’applicabilità degli artt. 23 CE e 25 CE alle situazioni considerate dalla normativa controversa dovrebbe porsi unicamente con riguardo all’eventuale contributo a favore del Board, e non per le sanzioni pecuniarie destinate ad assicurare il rispetto degli obblighi imposti dal regime di commercializzazione controverso, poiché siffatte sanzioni sono qualificabili, piuttosto, come misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 29 CE.

79. Quanto al contributo eventualmente dovuto a favore del Board, dispongo di pochi elementi su questo aspetto della normativa controversa. Fatta salva la verifica che spetterà al giudice del rinvio effettuare su questo punto, suppongo che, come sostiene la Commissione, l’ammontare del contributo controverso venga calcolato in relazione vuoi al quantitativo di patate che sono state spedite l’anno precedente dal produttore interessato (verso il Regno Unito, il Baliato di Guernesey o l’isola di Man) vuoi alla superficie da quest’ultimo destinata alla coltivazione di patate in questo stesso periodo ( ).

80. In questo contesto si pone la questione dell’applicabilità degli artt. 23 CE, 25 CE e 29 CE alle situazioni previste dalla normativa controversa. Esaminerò la questione partendo dalla lettera degli artt. 23 CE, 25 CE, 28 CE e 29 CE per descrivere poi l’evoluzione della giurisprudenza della Corte nella materia, al fine di precisare i contorni e di misurarne la portata nonché i limiti a fronte delle situazioni previste dalla normativa controversa.

a) La lettera degli artt. 23 CE, 25 CE, 28 CE e 29 CE e la sua presa in considerazione da parte della giurisprudenza tradizionale della Corte in merito all’ambito di applicazione territoriale delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci

81. Alla lettura degli artt. 23 CE, 25 CE, 28 CE e 29 CE, che si inseriscono nel solco dell’art. 3, n. 1, lett. a), CE, appare evidente che gli unici ostacoli (tariffari o non tariffari) alla libera circolazione delle merci da essi vietati sono quelli che si riferiscono agli scambi tra gli Stati membri, e non quelli relativi agli scambi tra le varie parti del territorio di uno stesso Stato membro ( ).

82. La Corte si è più volte richiamata a tale evidenza con riguardo a normative nazionali aventi un duplice impatto sulla commercializzazione delle merci, contemporaneamente nel contesto degli scambi con altri Stati membri e in quello degli scambi interni allo Stato membro che aveva adottato tale normativa ( ).

83. Di fronte a tali normative, giudicate contrarie agli artt. 28 CE o 29 CE, la Corte ha avuto cura di distinguere la situazione degli scambi tra gli Stati membri (che rientrano nell’ambito di applicazione delle norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci) da quella degli scambi interni allo Stato membro interessato (che non rientrano nel campo di applicazione di tali norme) ( ). Essa ha aggiunto che una normativa nazionale non può sfuggire al divieto sancito all’art. 28 CE per il motivo che tale normativa colpirebbe anche gli scambi di merci all’interno dello Stato membro interessato ( ).

84. Da tale giurisprudenza consegue che, per stabilire se una misura nazionale rientri nell’ambito di applicazione degli artt. 28 CE o 29 CE, è necessario verificare se essa sia tale da pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri. Esula quindi dall’ambito di applicazione delle norme del Trattato di cui agli artt. 28 CE e 29 CE una misura nazionale che incida unicamente sugli scambi all’interno di un solo e medesimo Stato membro, e non su quelli tra più Stati membri.

85. Tale giurisprudenza è stata trasposta all’analoga fattispecie in cui normative locali, applicabili soltanto ad una parte del territorio di uno Stato membro, incidano sugli scambi di merci tra tale parte del territorio nazionale e gli altri Stati membri, nonché sugli scambi tra essa e le altre parti del territorio di questo stesso Stato membro ( ).

86. Così, perché trovino applicazione gli artt. 28 CE o 29 CE, è necessario che le merci interessate passino dal territorio di uno Stato membro (o da una parte di esso) a quello di un altro Stato membro (o di una parte di quest’ultimo), vale a dire che le merci introdotte nel territorio di uno Stato membro, o di una parte di quest’ultimo, provengano da un altro Stato membro (o da una parte di quest’ultimo) e che quelle di origine nazionale o locale siano destinate ad un altro Stato membro (o ad una parte di quest’ultimo). Qualora prodotti originari di uno Stato membro si limitino a transitare da una regione a un’altra del medesimo Stato membro, mancherebbe il presupposto fondamentale per l’applicazione degli artt. 28 CE o 29 CE, di modo che nessuna delle due norme sarebbe applicabile. Tale presupposto fondamentale riguarda il passaggio di una frontiera da uno Stato membro ad un altro, cioè l’attraversamento di una frontiera che chiameremo «interstatale», indipendentemente dalla sua ubicazione, sia essa situata al limite di un territorio nazionale o di una parte di quest’ultimo ( ).

87. La preoccupazione della Corte di circoscrivere l’applicazione delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci, compresa quella di cui all’art. 28 CE, al solo ambito degli scambi tra Stati membri, è stata espressa anche nell’esame di varie normative nazionali, le quali assoggettavano prodotti di origine nazionale (che non erano stati oggetto di scambi tra Stati membri) ad un regime di commercializzazione meno favorevole rispetto a quello riservato ai prodotti importati da altri Stati membri ( ). Siffatte normative nazionali suscitavano particolari difficoltà, in quanto ne risultava una situazione di «discriminazione a rovescio».

88. Di fronte a simili difficoltà, la Corte ha sottolineato che l’art. 28 CE «intende (...) eliminare gli ostacoli per l’importazione di merci, non già garantire che le merci di origine nazionale fruiscano, in tutti i casi, dello stesso trattamento delle merci importate» ( ). Essa ha poi concluso che una «differenza di trattamento fra merci che non sia atta ad ostacolare l’importazione od a sfavorire la distribuzione delle merci importate (...) non ricade sotto il divieto stabilito da detto articolo» ( ).

89. Dall’insieme di tali argomentazioni giurisprudenziali risulta che gli artt. 28 CE e 29 CE non sono destinati ad applicarsi a fattispecie di scambi di merci che restano meramente interni ad uno Stato membro. Alla luce di tale giurisprudenza, ci si sarebbe potuti aspettare che analoga sarebbe stata l’interpretazione degli artt. 23 CE e 25 CE, poiché, come si è detto, la formulazione di queste ultime disposizioni fa riferimento, al pari di quella degli artt. 28 CE e 29 CE, a rapporti tra Stati membri.

90. Nondimeno, la Corte ha deciso in altro modo. Ciò risulta dalle sentenze Lancry e a., cit.; 14 settembre 1995, cause riunite C‑485/93 e C‑486/93, Simitzi ( ), e 9 settembre 2004, causa C‑72/03, Carbonati Apuani ( ). Queste pronunce si discostano in modo significativo dalla giurisprudenza tradizionale della Corte per quanto riguarda l’ambito di applicazione territoriale delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci. Prima di analizzare la portata e i limiti di tale nuovo orientamento rispetto alle situazioni previste dalla normativa controversa, è importante ripercorrerne le diverse tappe.

b) L’evoluzione della giurisprudenza della Corte sull’ambito di applicazione territoriale degli artt. 23 CE e 25 CE

91. Nel solco della sentenza 16 luglio 1992, causa C‑163/90, Legros e a. ( ), la Corte ha dichiarato, nella sentenza Lancry e a., che costituisce una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale all’importazione, ai sensi dell’art. 25 CE, il tributo detto «dazio di mare», previsto dalla normativa francese.

92. Quest’ultimo veniva riscosso nei dipartimenti francesi d’oltremare sulle merci introdotte in tale parte del territorio francese, quale che ne fosse la provenienza, di modo che esso si applicava nel contempo sia a prodotti originari di altri Stati membri, sia a prodotti provenienti da altre parti del territorio del medesimo Stato membro.

93. Nella citata sentenza Legros e a., la Corte si è limitata ad affermare che «un’imposta riscossa ad una frontiera regionale per il fatto dell’introduzione di beni in una regione di uno Stato membro costituisce un ostacolo alla libera circolazione delle merci di gravità almeno pari a quella di un’imposta riscossa alla frontiera nazionale a causa dell’introduzione dei prodotti nel complesso del territorio di uno Stato membro» ( ). In proposito, essa ha semplicemente sottolineato che «il pregiudizio arrecato da siffatta imposta regionale all’unitarietà del territorio doganale comunitario non è sminuito dalla circostanza che essa colpisce del pari le merci provenienti da altre parti del territorio dello Stato membro di cui trattasi» ( ). Simili considerazioni si inseriscono nella falsariga della giurisprudenza sopraesposta ( ).

94. Tuttavia, siffatte considerazioni sono state successivamente sviluppate, al punto 29 della sentenza Lancry e a., in un senso profondamente differente da quello sino ad allora adottato. Infatti la Corte ha messo in rilievo che «poiché il principio dell’unione doganale si estende al complesso degli scambi di merci (...) esso esige che sia garantita in generale la libera circolazione delle merci all’interno dell’unione e non esclusivamente il commercio tra Stati». Essa ha precisato che «gli artt. (...) [23 CE e 25 CE] contemplano espressamente solo gli scambi tra Stati membri in quanto presuppongono l’assenza di tasse che abbiano il carattere di dazi doganali all’interno dei singoli Stati». La Corte ne ha concluso che «poiché l’assenza di tali tasse è un presupposto indispensabile alla realizzazione di un’unione doganale che copra il complesso degli scambi di merci, gli artt. [23 CE e 25 CE] ne implicano parimenti il divieto».

95. Nella medesima sentenza Lancry e a., la Corte ha aggiunto due ulteriori argomenti a tale argomento principale.

96. In primo luogo, essa ha sottolineato che il tributo del dazio di mare colpisce tutti i prodotti introdotti nel dipartimento d’oltremare interessato, indipendentemente dalla loro origine, e di conseguenza tale misura si applica ad una situazione che non può essere qualificata come puramente interna ad uno Stato membro. A questo riguardo, la Corte ha considerato che «sarebbe incoerente dichiarare, da un lato, che i dazi di mare costituiscono una tassa d’effetto equivalente quando colpiscono le merci che provengono da un altro Stato membro e ammettere, dall’altro, che lo stesso tributo non costituisce una tassa d’effetto equivalente quando colpisce merci che provengono dal territorio della Francia metropolitana» ( ).

97. Inoltre, e in ogni caso, la Corte ha affermato che, sul piano pratico, sarebbe assai difficile, o addirittura impossibile, operare una distinzione tra i prodotti di origine nazionale e quelli originari di altri Stati membri, salvo procedere a vari controlli che avrebbero appunto l’effetto di ostacolare la libera circolazione delle merci ( ).

98. Sulla base di questa serie di argomenti, la Corte ha dichiarato, nella citata sentenza Lancry e a., che il tributo del dazio di mare controverso costituisce una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale all’importazione «non solo quando colpisce le merci introdotte in tale regione in provenienza da altri Stati membri, ma anche quando grava le merci introdotte in tale regione in provenienza da un’altra regione dello stesso Stato» ( ).

99. Detta giurisprudenza, relativa all’importazione di merci, è stata trasposta, nelle citate sentenze Simitzi prima, e Carbonati Apuani, poi, all’esportazione di merci.

100. La citata causa Simitzi, verteva su un’imposta comunale che colpiva le merci introdotte nel Dodecaneso (quale che ne fosse la provenienza) oppure spedite da tale parte del territorio greco (quale che ne fosse la destinazione). Conformemente alla citata sentenza Lancry e a., la Corte ha affermato che siffatta imposta costituiva una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all’importazione, come pure una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all’esportazione, segnatamente in quanto essa era riscossa da uno Stato membro sulle merci introdotte in una regione del suo territorio in provenienza unicamente da altre regioni dello Stato interessato, e sulle merci spedite da una regione e destinate unicamente ad altre regioni del medesimo Stato ( ).

101. Quanto alla detta causa Carbonati Apuani, essa riguardava una tassa comunale applicata sui marmi estratti nel territorio di un comune (quello di Carrara) a seguito del loro trasporto al di fuori di tale parte del territorio italiano. La Corte ha dichiarato che un siffatto tributo costituisce una tassa d’effetto equivalente a un dazio doganale all’esportazione, ai sensi dell’art. 23 CE, malgrado essa gravi anche sulle merci la cui destinazione finale si trova all’interno dello Stato interessato ( ). Essa ha ripreso, sviluppandoli, due degli argomenti esposti nella citata sentenza Lancry e a., concernenti, da un lato, le esigenze dell’unione doganale, e, dall’altro, il fatto che l’applicazione della misura controversa non sia limitata a una situazione meramente interna ad uno Stato membro.

102. In merito al primo argomento, che resta quello principale, la Corte ha sottolineato la necessità di interpretare gli artt. 23 CE e segg. alla luce dell’art. 14, n. 2, CE, che definisce il mercato interno come «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali». Posto che tali disposizioni non fanno alcuna distinzione tra frontiere interstatali e frontiere intrastatali, nel solco della detta sentenza Lancry e a. la Corte ne ha dedotto che «l’assenza di tasse – sia tra gli Stati che all’interno degli Stati – che presentino le caratteristiche di un dazio doganale o di una tassa di effetto equivalente costituisce un presupposto indispensabile alla realizzazione di un’unione doganale nella quale sia assicurata la libera circolazione delle merci» ( ).

103. Circa il secondo argomento, la Corte ha constatato che la tassa controversa si applica a tutti i marmi di Carrara che attraversano i confini di tale comune, senza distinguere tra i marmi la cui destinazione finale è in Italia, e quelli destinati ad altri Stati membri. Essa ne ha tratto la conclusione che tale tassa pregiudica, per la sua natura e per il suo tenore, il commercio tra Stati membri.

104. Così ricordati questi dati giurisprudenziali, occorre analizzarne la portata ed i limiti rispetto alle situazioni previste dalla normativa controversa.

c) La portata e i limiti della citata giurisprudenza Lancry e a., Simitzi e Carbonati Apuani

105. Leggendo le precitate sentenze Lancry e a., Simitzi e Carbonati Apuani, sembra scontato che gli artt. 23 CE e 25 CE siano applicabili a fattispecie come quelle previste dalla normativa oggetto della causa principale. Infatti, secondo tale giurisprudenza, un tributo può rientrare nell’ambito di applicazione del divieto imposto da tali disposizioni qualora esso sia imposto a seguito dell’attraversamento di una frontiera, sia essa interstatale (nel contesto di scambi tra diversi Stati membri) oppure intrastatale (nel contesto di scambi interni ad un solo e medesimo Stato membro) ( ). Pertanto, supponendo che l’eventuale contributo al Board sia imposto a seguito della spedizione di patate dall’isola di Jersey (a destinazione del Regno Unito, del Baliato di Guernesey o dell’isola di Man), detta misura potrebbe costituire una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all’esportazione.

106. Ciò premesso, è necessario tener presente che l’eventuale trasposizione di tale giurisprudenza alle situazioni previste dalla normativa controversa è lungi dall’essere evidente. A mio avviso, infatti, due dei tre argomenti sui quali si è basata la Corte nella citata sentenza Lancry e a., sono privi di pertinenza rispetto alla fattispecie oggetto della causa principale, e debbono quindi essere necessariamente scartati. Quanto all’argomento restante, esso mi pare particolarmente fragile. Ciò è quanto mi propongo di dimostrare esaminando ciascuno degli argomenti al fine di valutarlo appieno e di evitare, così, qualsiasi errore di prospettiva o «illusione ottica» ( ) nell’applicazione del diritto comunitario.

107. Innanzi tutto occorre constatare che, contrariamente a quanto valeva per le sentenze Lancry e a., Simitzi e Carbonati Apuani, la normativa controversa si applica a situazioni in cui tutti gli elementi vanno considerati come confinati all’interno di un unico Stato membro.

108. Infatti, tale normativa disciplina esclusivamente gli scambi di patate tra l’isola di Jersey, da un lato, e il Regno Unito, le isole del Baliato di Guernesey e l’isola di Man, dall’altro. Orbene, ricordo che, per quanto riguarda prodotti agricoli quali le patate, il Regno Unito e tutte queste isole devono essere considerati come un solo Stato membro ai fini dell’applicazione delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci.

109. A questo proposito poco importa che, nel contesto degli scambi previsti dalla normativa controversa, le patate vengano spedite direttamente verso il Regno Unito (o verso il Baliato di Guernsey o l’isola di Man) oppure indirettamente, passando attraverso un porto di un altro Stato membro (senza che tali merci siano ivi assoggettate a una qualsiasi operazione di trasformazione o di vendita). Infatti, a mio avviso, l’eventualità di un semplice transito delle merci attraverso un altro Stato membro non è tale da conferire alla transazione commerciale considerata la qualità di scambio tra Stati membri ai sensi degli artt. 23 CE e 25 CE. In altri termini, siffatto eventuale elemento esterno non è sufficiente perché situazioni previste dalla normativa controversa sfuggano alla qualificazione di situazioni puramente interne ad un solo e medesimo Stato membro, e cioè il Regno Unito.

110. Dato che la normativa in esame disciplina unicamente gli scambi di patate all’interno del Regno Unito, esclusi gli scambi con altri Stati membri, sarebbe quanto meno sorprendente ritenere che le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci fossero destinate ad applicarsi anche in tale fattispecie. In ogni caso, non sarebbe possibile invocare alcun pregiudizio, anche parziale, nei confronti del commercio intracomunitario, per sostenere l’applicazione degli artt. 23 CE e 25 CE. Se è vero che la Corte ha accolto tale argomento nelle citate sentenze Lancry e a. (punto 30) e Carbonati Apuani (punto 26), esso non trova alcuno spazio nella causa principale.

111. Al riguardo, è importante sottolineare che la presente causa non solleva le difficoltà che aveva potuto far sorgere, in tali precedenti cause, l’esistenza di «discriminazioni a rovescio».

112. Ricordo che si ha una discriminazione a rovescio, in particolare, quando prodotti originari di uno Stato membro sono sottoposti (in forza di una normativa nazionale), per i loro scambi all’interno di questo solo e medesimo Stato membro, ad un regime meno favorevole rispetto a quello riservato ai prodotti importati da altri Stati membri, oppure ai prodotti destinati ad esservi esportati (in forza delle norme Trattato relative alla libera circolazione delle merci). Come si è già visto, la Corte ha affermato il principio secondo cui le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci non sono destinate a risolvere i problemi legati all’esistenza di discriminazioni a rovescio, nei limiti in cui queste ultime incidono su situazioni puramente interne, le quali, per natura, esulano dall’ambito di applicazione del diritto comunitario ( ).

113. Nella sentenza Lancry e a., cit. (punto 30), la Corte si è manifestamente discostata da tale giurisprudenza costante, poiché essa ha sottolineato che sarebbe incoerente qualificare il dazio di mare come una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all’importazione ai sensi degli artt. 23 CE e 25 CE, quando tale misura colpisce le merci provenienti da altri Stati membri, e negare invece tale qualificazione quando esso colpisce merci che provengono da un’altra parte dello Stato membro interessato. Tale analisi esprime, a quanto pare, la preoccupazione della Corte di evitare di contribuire al sorgere di discriminazioni a rovescio, in quanto, in seguito alla pronuncia della sua sentenza (nel caso in cui quest’ultima ammettesse tale diversità di qualificazione), i prodotti nazionali sarebbero stati sottoposti ad un trattamento meno favorevole rispetto a quello riservato ai prodotti importati da altri Stati membri. Da tale prospettiva la Corte ha tratto spunto per dichiarare che il dazio di mare costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all’importazione, anche quando esso grava su merci introdotte in una parte del territorio di uno Stato membro in provenienza da un’altra parte dello stesso Stato membro. Non sembra che questo argomento sia stato ripreso nella citata sentenza Carbonati Apuani, sebbene quest’ultima faccia riferimento alla sentenza 5 dicembre 2000, Guimont ( ).

114. Nella presente causa non vi è alcun motivo che la Corte si basi su tali considerazioni.

115. Infatti, se è vero che le patate di Jersey sono sottoposte, per la loro commercializzazione nel Regno Unito e nei territori insulari ad esso collegati (Baliato di Guernsey e isola di Man), a un regime meno favorevole rispetto a quello riservato alle patate che sono esportate verso altri Stati membri, siffatta disparità di trattamento risulta dalla normativa controversa soltanto in quanto, ai sensi del suo art. 2, il regime di commercializzazione in essa previsto si applica unicamente agli scambi tra vari territori facenti parte di un medesimo Stato membro, ad esclusione degli scambi con altri Stati membri. Lo smercio delle patate di Jersey in Stati membri diversi dal Regno Unito sfugge quindi, di per sé, al regime restrittivo previsto dalla disciplina controversa, senza che sia necessario che la Corte pronunci una decisione in tal senso sulla base delle norme relative alla libera circolazione delle merci. Così è escluso che la Corte contribuisca, con la pronuncia della futura sentenza, alla comparsa di discriminazioni a rovescio le quali già esistono per il solo fatto della normativa controversa.

116. Essendo il diritto comunitario estraneo rispetto a tale situazione discriminatoria, non vi è alcuna ragione che la Corte se ne interessi e di conseguenza estenda l’ambito di applicazione degli artt. 23 CE e 25 CE a fattispecie meramente interne ad uno Stato membro, come quelle oggetto della causa principale, per il motivo che sarebbe incoerente assoggettare queste ultime ad un trattamento differente da quello applicabile alle situazioni che presentano un nesso di collegamento con l’esportazione di merci in altri Stati membri. Se è lecito chiedersi a quale logica risponda il regime controverso, non spetta né al diritto comunitario né alla Corte porre rimedio alla situazione discriminatoria che da esso deriva. Soltanto le autorità locali, legislative o giurisdizionali, sono competenti per porvi rimedio adottando le misure che riterranno appropriate e consistenti, ad esempio, nel riconsiderare la normativa controversa.

117. Altrettanto inconferente nella fattispecie di cui alla causa principale appare l’argomento secondo cui sarebbe in concreto molto difficile, se non impossibile, identificare l’origine o la destinazione delle merci, e limitare in corrispondenza l’applicazione degli artt. 23 CE e 25 CE al solo ambito degli scambi tra Stati membri, ad esclusione degli scambi interni a uno Stato membro. Se può essere particolarmente complesso distinguere certi prodotti a seconda della loro origine o della loro destinazione qualora la normativa nazionale controversa sia applicabile indistintamente ad essi (forse a causa di tali difficoltà pratiche), è difficile immaginare che lo stesso valga anche quando sia appunto previsto che la normativa controversa, come quella di cui alla causa principale, si applichi soltanto ai prodotti originari di un territorio, considerato facente parte del territorio di uno Stato membro, e destinati ad essere venduti e consumati in altre parti del territorio del medesimo Stato membro. Nella presente causa occorre, quindi escludere tale argomento (esposto al punto 31 della citata sentenza Lancry e a.,), tanto più che esso non è stato ripreso nella citata sentenza Carbonati Apuani.

118. Quanto all’argomento residuo (relativo alle esigenze dell’unione doganale e del mercato interno), che rimane quello principale, esso non mi sembra sufficiente a giustificare l’applicazione degli artt. 23 CE e 25 CE a situazioni che, come quelle previste dalla normativa controversa, sono puramente interne ad uno Stato membro.

119. Vero è che, come ha riconosciuto l’avvocato generale Tesauro nelle conclusioni per la citata sentenza Lancry e a., può apparire paradossale che, all’interno di un mercato unico siano vietati gli ostacoli agli scambi tra due Stati membri (ad esempio tra la Repubblica portoghese e il Regno di Danimarca), mentre non sono presi in considerazione gli ostacoli agli scambi all’interno di uno stesso Stato membro (ad esempio tra Napoli e Capri) ( ). Infatti, a prima vista, il processo di integrazione degli Stati membri nella Comunità, il quale presiede allo sviluppo della costruzione europea, sembra difficilmente compatibile con l’adozione, in seno agli Stati membri, di misure atte a introdurre uno smembramento o una frammentazione di tale o tal altro territorio nazionale, all’interno dei quali non sarebbe assicurata la libera circolazione delle merci.

120. Fermo restando ciò, quale che sia l’ampiezza di questo fenomeno, non è meno vero, a mio avviso, che le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci, ivi comprese quelle sancite agli artt. 23 CE e 25 CE, non sono destinate a farvi ostacolo.

121. Il ragionamento della Corte per ammettere il contrario appare poco convincente e quantomeno fragile.

122. Innanzi tutto, non riesco ad aderire all’idea espressa dalla Corte nelle ricordate sentenze Lancry e a. (punto 29) e Carbonati Apuani (punto 22), secondo cui il principio stesso dell’unione doganale, quale deriva dall’art. 23 CE, esige che sia garantita in generale la libera circolazione delle merci, non solo nell’ambito del commercio tra Stati, ma più ampiamente su tutto il territorio dell’unione doganale.

123. Infatti, come ha osservato l’avvocato generale Poiares Maduro nelle conclusioni per la citata sentenza Carbonati Apuani ( ), «l’art. 23 CE non è altro che l’espressione della volontà degli Stati fondatori della Comunità di limitare l’esercizio da parte degli Stati membri della loro competenza in materia doganale» sia nell’ambito dei loro mutui rapporti, sia in quello dei loro rapporti con i paesi terzi, tenuto conto dell’adozione di una tariffa doganale comune.

124. Siffatta volontà si è tradotta, per quanto concerne l’aspetto interno dell’unione doganale, nel divieto dei dazi doganali all’importazione o all’esportazione e delle tasse di effetto equivalente. Come precisato dalla Corte relativamente presto «la giustificazione [di un siffatto divieto] va ricercata nell’ostacolo che gli oneri pecuniari – sia pure minimi – applicati in ragione del passaggio delle frontiere costituiscono per la circolazione delle merci» ( ). Ora, con l’espressione «passaggio delle frontiere», la Corte non ha inteso altro che l’attraversamento delle frontiere tra Stati, siano esse situate al confine di un territorio nazionale oppure di una parte di quest’ultimo.

125. Infatti, l’attività doganale si colloca per definizione in tale contesto, di talché la limitazione, ai sensi dell’art. 23 CE, della competenza degli Stati membri in tale ambito, al fine di istituire di un’unione doganale, si determina necessariamente ed esclusivamente rispetto all’attraversamento di una frontiera interstatale. Aggiungo che tale interpretazione è l’unica conforme alla formulazione degli artt. 3, n. 1, lett. a) CE, 23 CE e 25 CE. Tale interpretazione è altresì la sola compatibile con le numerose argomentazioni giurisprudenziali che, come si è già visto, hanno limitato l’applicazione delle norme relative alla libera circolazione delle merci ai soli scambi tra Stati membri, ad esclusione degli scambi interni ad un solo e medesimo Stato membro.

126. A mio avviso le argomentazioni della predetta sentenza Carbonati Apuani in merito alla lettera dell’art. 14, n. 2, CE, non sono tali da dissipare la fragilità che inficia il ragionamento seguito dalla Corte, a partire dalla citata sentenza Lancry e a., circa le esigenze dell’unione doganale.

127. Si rammenta che tale articolo, inserito nel Trattato dall’Atto unico europeo, definisce il mercato interno come «uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del presente trattato» ( ).

128. È vero che, a prima vista, tale formula può far ritenere che l’istituzione del mercato interno imponga obblighi ulteriori rispetto a quelli che hanno presieduto all’istituzione del mercato comune, nella misura in cui l’avvento di un mercato interno implicherebbe una progressione nel processo di integrazione degli Stati membri nella Comunità ( ).

129. Tuttavia, nel definire il mercato interno come uno «spazio senza frontiere interne», gli autori dell’Atto unico non hanno inteso rimettere in discussione il quadro che era stato chiaramente delineato dal Trattato CEE per l’applicazione delle norme sulla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, e che era già stato posto in evidenza dalla giurisprudenza della Corte ( ).

130. Infatti, è necessario sottolineare che l’art. 14, n. 2, CE fa espresso rinvio, per l’attuazione delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, alle disposizioni di quest’ultimo. Tale precisazione, che è stata aggiunta nel corso dei negoziati dell’Atto unico, risponde alla preoccupazione di non estendere l’ambito di applicazione delle norme del Trattato in materia di libera circolazione non solo per quanto riguarda le persone, ma anche per quanto riguarda le merci, i servizi e i capitali ( ).

131. Ora, come si è detto, in materia di libera circolazione delle merci, la formulazione dell’art. 3, n. 1, lett. a), CE nonché degli artt. 23 CE, 25 CE, 28 CE e 29 CE riguarda unicamente gli scambi di merci tra gli Stati membri, ad esclusione degli scambi di merci all’interno di un solo e medesimo Stato membro. Ne concludo che l’art. 14, n. 2, CE non è tale da estendere l’ambito di applicazione territoriale degli artt. 23 CE e 25 CE agli scambi puramente interni a uno Stato membro.

132. A maggior ragione, tale conclusione si impone alla lettura dell’art. 3, n. 1, lett. c), CE. Infatti, tale disposizione prevede che «(...) l’azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente trattato (...) un mercato interno caratterizzato dall’eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali» ( ).

133. Tale definizione del mercato interno, preesistente all’Atto unico, non è stata da quest’ultimo modificata al fine di conformarla a quella da esso inserita nel Trattato. La nozione di «mercato interno» ai sensi dell’art. 14, n. 2, CE non può, quindi, essere radicalmente differente da quella contenuta all’art. 3, n. 1, lett. c), CE.

134. Ne consegue che l’espressione «spazio senza frontiere interne» di cui all’art. 14, n. 2, CE non significa altro che uno spazio all’interno del quale gli ostacoli agli scambi tra gli Stati membri sono vietati. Così, per «frontiere interne» dovranno intendersi «frontiere interstatali» (nell’ambito di scambi tra Stati membri, all’interno della Comunità) ( ), ad esclusione delle frontiere intrastatali (nell’ambito di scambi all’interno di un solo e medesimo Stato membro) e in opposizione a frontiere esterne (nell’ambito di scambi tra gli Stati membri e i Paesi terzi) ( ).

135. In realtà, nel definire il mercato interno come uno «spazio senza frontiere interne», gli autori dell’Atto unico hanno innanzitutto cercato di dare un nuovo slancio alla costruzione europea, e quindi il contributo di tale espressione è più di ordine politico che giuridico. Ciò risulta dalla lettura del libro bianco sul completamento del mercato interno, che fu predisposto dalla Commissione in vista del Consiglio europeo di Milano del 28 e 29 giugno 1985 ed ebbe un’influenza determinante nel corso dei negoziati dell’Atto unico ( ).

136. Infatti in tale documento era repertoriata un’ampia serie di misure destinate a rilanciare il processo di integrazione europea attraverso l’eliminazione di tutti i tipi di «frontiera», fossero esse «fisiche», «tecniche» o «fiscali».

137. Per quanto riguarda le frontiere fisiche, si prevedeva di sopprimere, per le merci e le persone, i controlli alle frontiere cosiddette «interne», vale a dire ai posti di dogana situati alla frontiera tra più Stati membri ( ). Il summenzionato libro bianco non contiene nulla che possa far ritenere che la creazione del mercato interno imporrebbe, del pari, l’eliminazione degli eventuali ostacoli tariffari alla libera circolazione delle merci all’interno di ciascuno Stato membro.

138. Quanto agli altri tipi di ostacoli agli scambi infracomunitari, noti sotto il nome di «frontiere tecniche e fiscali», si prevedeva di ridurli in modo significativo attraverso un ampio programma di armonizzazione o di ravvicinamento delle normative nazionali, la cui realizzazione alla scadenza del 31 dicembre 1992 avrebbe dovuto essere agevolata, fatti salvi taluni settori, da una semplificazione della procedura di adozione delle misure comunitarie interessate. È proprio in tale contesto che l’Atto unico ha inserito nel Trattato CEE l’art. 100 A (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE), al fine di realizzare, come chiarisce il n. 1 di detta disposizione, l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno, conformemente agli obiettivi sanciti all’art. 8 A del Trattato CEE (divenuto, in seguito a modifica, art. 14 CE).

139. Se l’Atto unico ha così stabilito un legame stretto tra la realizzazione del mercato interno, da un lato, e l’adozione delle misure di armonizzazione o di ravvicinamento delle normative nazionali, dall’altro, non si può dedurne che l’instaurazione del mercato interno, ai sensi dell’art. 14, n. 2, CE, implichi che le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci sono divenute applicabili a situazioni squisitamente interne ad uno Stato membro.

140. Infatti, se la Corte ha dichiarato che «il ricorso alla base giuridica dell’art. 100 A del Trattato non presuppone l’esistenza di un nesso effettivo con la libera circolazione tra Stati membri in ciascuna delle situazioni previste dall’atto fondato su tale base» ( ), di modo che un atto del genere può applicarsi a situazioni puramente interne ad uno Stato membro, tuttavia non può dirsi altrettanto per l’applicazione delle norme del Trattato come quelle contenute agli artt. 23 CE e 25 CE. Infatti, se le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali contribuiscono in modo significativo all’integrazione degli Stati membri nella Comunità, le misure di armonizzazione o di ravvicinamento delle legislazioni nazionali vi contribuiscono ancora di più, di modo che la loro adozione costituisce generalmente una tappa decisiva nel processo di integrazione europea.

141. A mio avviso, dall’insieme di queste argomentazioni risulta che è essenziale non trasporre la citata giurisprudenza Lancry e a., Simitzi, e Carbonati Apuani alle situazioni previste dalla normativa controversa ed escludere quindi l’applicazione degli artt. 23 CE e 25 CE a tali situazioni, che, lo ribadisco, sono tutte puramente interne ad un solo e medesimo Stato membro.

142. La stessa conclusione si impone per quanto riguarda l’art. 29 CE. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione ( ), ritengo che la suddetta giurisprudenza Lancry e a. nonché Simitzi non può essere trasposta agli ostacoli non tariffari agli scambi di merci. Tale trasposizione si fonderebbe su argomenti del tutto inconsistenti, al pari di quelli che hanno indotto la Corte ad ammettere l’applicabilità degli artt. 23 CE e 25 CE a situazioni puramente interne a uno Stato membro.

143. È vero che il punto 23 della sentenza Carbonati Apuani ( ), può far ritenere che la Corte abbia implicitamente ammesso che l’insieme delle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci sia destinato ad applicarsi a situazioni puramente interne ad uno Stato membro ( ).

144. Tuttavia, non è affatto certo che da ciò debba trarsi una conclusione così generale. A mio avviso, la detta sentenza Carbonati Apuani si limita a confermare la ricordata giurisprudenza Legros, Lancry e a., nonché Simitzi, con riferimento unicamente agli ostacoli tariffari agli scambi. Mi è difficile immaginare che, con tale sentenza, la Corte abbia inteso rimettere in discussione la sua tradizionale giurisprudenza in materia di ostacoli non tariffari agli scambi, cioè in un ambito diverso da quello relativo alla causa principale nella sentenza interessata. Attribuire alla detta sentenza una portata più ampia di quella direttamente riconducibile alla detta causa mi sembra tanto più difficile da considerare in quanto potrebbe al limite derivarne che l’insieme delle norme del Trattato relative alla libera circolazione (che si tratti di merci, di persone, di servizi o di capitali) sarebbe applicabile anche alle normative nazionali riguardanti esclusivamente situazioni puramente interne ad uno Stato membro. È assai probabile che, con tale sentenza, la Corte non abbia avuto l’intenzione di operare un cambiamento così generale di orientamento giurisprudenziale ( ).

145. Ne traggo la conclusione che né gli artt. 23 CE e 25 CE né l’art. 29 CE sono destinati ad applicarsi alle fattispecie previste dalla normativa controversa.

146. Di conseguenza, occorre risolvere le questioni pregiudiziali in esame nel senso che, se le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci sono applicabili all’isola di Jersey per gli scambi intracomunitari di prodotti agricoli quali le patate, né gli artt. 23 CE e 25 CE, né l’art. 29 CE possono trovare applicazione a situazioni, come quelle oggetto della causa principale, che si riferiscono unicamente alla commercializzazione dei detti prodotti tra l’isola di Jersey, da un lato, e il Regno Unito, il Baliato di Guernesey o l’isola di Man, dall’altro, dato che questi territori devono essere intesi come facenti parte di un solo e medesimo Stato membro.

V – Conclusione

147. Alla luce di tutte queste considerazioni, suggerisco alla Corte di risolvere nei seguenti termini le questioni pregiudiziali poste dalla Royal Court of Jersey:

«Se le norme del Trattato CE relative alla libera circolazione delle merci sono applicabili all’isola di Jersey per gli scambi intracomunitari di prodotti agricoli, quali le patate, né gli artt. 23 CE e 25 CE, né l’art. 29 CE sono destinati ad applicarsi a situazioni, come quelle oggetto della causa principale, che si riferiscono unicamente alla commercializzazione dei detti prodotti tra l’isola di Jersey, da un lato, e il Regno Unito, il Baliato di Guernesey o l’isola di Man, dall’altro, dato che questi territori devono essere intesi come facenti parte di un solo e medesimo Stato membro».