Parere 2/13

Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE

«Parere emesso ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE — Progetto di accordo internazionale — Adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali — Compatibilità di detto progetto con i Trattati UE e FUE»

Massime – Parere della Corte (Seduta Plenaria) del 18 dicembre 2014

La verifica che la Corte è chiamata ad effettuare nell’ambito del procedimento di parere si svolge entro i rigorosi limiti definiti dai Trattati, sicché la Corte – a meno di invadere le competenze delle altre istituzioni incaricate di stabilire le norme interne necessarie per rendere operativo l’accordo di adesione – deve limitarsi ad esaminare la conformità di quest’ultimo ai Trattati e assicurarsi non soltanto che tale accordo non violi alcuna disposizione del diritto primario, ma anche che esso contenga tutte le disposizioni eventualmente richieste da quest’ultimo. Ne consegue che le valutazioni relative alle suddette norme interne non sono pertinenti ai fini dell’esame di una domanda di parere e non sono dunque idonee a mettere in discussione la ricevibilità di quest’ultima. (v. punti 150, 151)

La circostanza che l’Unione sia dotata di un ordinamento giuridico di nuovo genere, avente una sua specifica natura, un quadro costituzionale e principi fondativi che sono suoi propri, una struttura istituzionale particolarmente elaborata, nonché un insieme completo di norme giuridiche che ne garantiscono il funzionamento, determina delle conseguenze quanto alla procedura e ai presupposti per un’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). È proprio in considerazione di tale circostanza che i Trattati, e segnatamente l’articolo 6, paragrafo 2, TUE, il Protocollo n. 8, relativo all’articolo 6, paragrafo 2, TUE sull’adesione dell’Unione alla CEDU, e la Dichiarazione relativa all’articolo 6, paragrafo 2, TUE, subordinano tale adesione al rispetto di varie condizioni. Segnatamente alla luce di tali norme, la Corte deve, nell’ambito della missione affidatale dall’articolo 19, paragrafo 1, primo comma, TUE, controllare che le modalità giuridiche con cui si prevede di realizzare l’adesione dell’Unione alla CEDU siano conformi alle prescrizioni indicate e, in maniera più generale, alla carta costituzionale di base dell’Unione che sono i Trattati. Al fine di svolgere tale controllo, occorre rilevare che le condizioni alle quali i Trattati subordinano l’adesione mirano, in modo particolare, a garantire che quest’ultima non incida sulle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione. (v. punti 158‑164)

L’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), quale prevista dal Progetto di accordo, è suscettibile di pregiudicare le caratteristiche specifiche del diritto dell’Unione e l’autonomia di quest’ultimo. In primo luogo, poiché l’articolo 53 della CEDU riserva, in sostanza, la facoltà per le Alte Parti contraenti di prevedere standard di tutela dei diritti fondamentali più elevati di quelli garantiti da detta convenzione, occorre assicurare il coordinamento tra tale norma e l’articolo 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, come interpretato dalla Corte, affinché la facoltà concessa dall’articolo 53 della CEDU agli Stati membri resti limitata, per quanto riguarda i diritti riconosciuti dalla Carta corrispondenti a diritti garantiti dalla citata convenzione, a quanto è necessario per evitare di compromettere il livello di tutela previsto dalla Carta medesima, nonché il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione. Tuttavia, nell’accordo previsto non vi è alcuna norma intesa a garantire tale coordinamento. In secondo luogo, l’approccio adottato nell’ambito dell’accordo previsto, consistente nell’equiparare l’Unione ad uno Stato e nel riservare ad essa un ruolo del tutto identico a quello di qualsiasi altra Parte contraente, contravviene alla natura intrinseca dell’Unione. Infatti, nei limiti in cui la CEDU – imponendo di considerare l’Unione e gli Stati membri come Parti contraenti non soltanto nei loro rapporti con quelle Parti che non sono Stati membri dell’Unione, ma anche nei loro reciproci rapporti, anche quando questi ultimi siano disciplinati dal diritto dell’Unione – esigerebbe da uno Stato membro la verifica del rispetto dei diritti fondamentali da parte di un altro Stato membro, ancorché il diritto dell’Unione imponga la fiducia reciproca tra tali Stati membri, l’adesione è idonea a compromettere l’equilibrio sul quale l’Unione si fonda, nonché l’autonomia del diritto dell’Unione. In terzo luogo, non contenendo alcuna disposizione in merito all’articolazione del meccanismo istituito dal Protocollo n. 16 della CEDU – che autorizza le più alte giurisdizioni degli Stati membri a rivolgere alla Corte europea dei diritti dell’uomo domande di pareri consultivi in merito a questioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazione dei diritti e delle libertà garantiti dalla CEDU o dai suoi protocolli – con la procedura di rinvio pregiudiziale contemplata dall’articolo 267 TFUE, l’accordo previsto è idoneo a pregiudicare l’autonomia e l’efficacia di quest’ultima. In particolare, non è escluso che una domanda di parere consultivo proposta ai sensi del Protocollo n. 16 da un giudice di uno Stato membro che abbia aderito a tale protocollo possa attivare la procedura di previo coinvolgimento della Corte, creando così un rischio di elusione della procedura di rinvio pregiudiziale prevista dall’articolo 267 TFUE, la quale costituisce la chiave di volta del sistema giurisdizionale istituito dai Trattati. (v. punti 189, 190, 193, 194, 196, 198‑200)

L’accordo previsto, sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), è suscettibile di avere effetti sull’articolo 344 TFUE. Infatti, la procedura di composizione delle controversie prevista dall’articolo 33 della CEDU può trovare applicazione a qualsiasi Alta Parte contraente, e dunque anche alle controversie tra gli Stati membri o tra questi e l’Unione allorché viene in discussione il diritto dell’Unione. Il fatto che l’articolo 5 del Progetto di accordo preveda che le procedure dinanzi alla Corte non debbano essere considerate come modalità di risoluzione delle controversie alle quali le Parti contraenti hanno rinunciato ai sensi dell’articolo 55 della CEDU non può essere sufficiente per preservare la competenza esclusiva della Corte, dato che l’articolo 5 del Progetto di accordo si limita a ridurre la portata dell’obbligo previsto dall’articolo 55 sopra citato, ma lascia intatta la possibilità che l’Unione o gli Stati membri sottopongano alla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), ai sensi dell’articolo 33 della CEDU, una domanda avente ad oggetto un’asserita violazione di tale convenzione commessa, rispettivamente, da uno Stato membro o dall’Unione, correlata al diritto dell’Unione. Di conseguenza, il fatto che gli Stati membri o l’Unione abbiano la possibilità di presentare un ricorso dinanzi alla Corte EDU è suscettibile di per sé di pregiudicare la finalità dell’articolo 344 TFUE e contrasta inoltre con la natura stessa del diritto dell’Unione, che esige che i rapporti tra gli Stati membri siano disciplinati da tale diritto, con esclusione, se così prescritto da quest’ultimo, di qualsiasi altro diritto. Date tali circostanze, soltanto un’espressa esclusione della competenza della Corte EDU risultante dall’articolo 33 della CEDU per eventuali controversie tra gli Stati membri, ovvero tra questi e l’Unione, relative all’applicazione della CEDU nell’ambito di applicazione sostanziale del diritto dell’Unione, sarebbe compatibile con l’articolo 344 TFUE. (v. punti 205‑207, 212‑214)

Le modalità di funzionamento del meccanismo del convenuto aggiunto stabilite dall’accordo previsto, sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), non garantiscono la preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione. In primo luogo, il Progetto di accordo prevede che, qualora l’Unione o gli Stati membri chiedano di intervenire quali convenuti aggiunti in una causa dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU), debbano presentare gli argomenti idonei a dimostrare il soddisfacimento delle condizioni necessarie per la loro partecipazione al procedimento, e che la Corte EDU statuisca su tale richiesta alla luce della plausibilità di tali argomenti. Mediante tale controllo, la Corte EDU sarebbe indotta a valutare le norme del diritto dell’Unione che disciplinano la ripartizione delle competenze tra quest’ultima e i suoi Stati membri, nonché i criteri di imputazione degli atti o delle omissioni dei medesimi, al fine di adottare una decisione definitiva al riguardo che si imporrebbe nei confronti sia degli Stati membri sia dell’Unione. Un simile controllo potrebbe interferire con la ripartizione delle competenze tra l’Unione e i suoi Stati membri. In secondo luogo, il Progetto di accordo stabilisce che, qualora venga constatata la violazione per la quale un’Alta Parte contraente è convenuto aggiunto in un determinato procedimento, il convenuto e il convenuto aggiunto sono congiuntamente responsabili di tale violazione. Orbene, detta disposizione non esclude che uno Stato membro possa essere dichiarato responsabile, congiuntamente con l’Unione, della violazione di una norma della CEDU riguardo alla quale questo medesimo Stato membro abbia formulato una riserva in conformità dell’articolo 57 di tale convenzione. Una simile conseguenza si pone in contrasto con l’articolo 2 del Protocollo n. 8, relativo all’articolo 6, paragrafo 2, TUE sull’adesione dell’Unione alla CEDU, in forza del quale l’accordo di adesione deve garantire che nessuna delle sue disposizioni incida sulla situazione particolare degli Stati membri nei confronti della CEDU e, segnatamente, in relazione alle riserve formulate riguardo a quest’ultima. In terzo luogo, il Progetto di accordo stabilisce un’eccezione alla regola generale secondo cui il convenuto e il convenuto aggiunto sono congiuntamente responsabili di una violazione constatata, in forza della quale la Corte EDU può decidere che solo uno dei soggetti sopra indicati venga dichiarato responsabile di tale violazione. Orbene, una decisione relativa alla suddivisione tra l’Unione e i suoi Stati membri della responsabilità per un atto o un’omissione che abbia configurato una violazione della CEDU constatata dalla Corte EDU si basa anch’essa su una valutazione delle norme del diritto dell’Unione che disciplinano la ripartizione delle competenze tra quest’ultima e i suoi Stati membri nonché l’imputabilità dell’atto o dell’omissione di cui sopra. Di conseguenza, consentire alla Corte EDU di adottare una decisione siffatta rischierebbe parimenti di pregiudicare la ripartizione delle competenze tra l’Unione e i suoi Stati membri. (v. punti 223‑231, 235)

Le modalità di funzionamento della procedura di previo coinvolgimento della Corte stabilite dall’accordo previsto, sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), non consentono di preservare le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione. Infatti, in primo luogo, è necessario che la questione di sapere se la Corte si sia già pronunciata su una questione di diritto identica a quella costituente l’oggetto del procedimento dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) venga risolta soltanto dalla competente istituzione dell’Unione, la cui decisione dovrebbe vincolare la Corte EDU. Infatti, permettere alla Corte EDU di statuire su tale questione finirebbe per attribuirle la competenza ad interpretare la giurisprudenza della Corte. Orbene, il Progetto di accordo non contiene elementi che consentano di concludere che una simile possibilità è esclusa. In secondo luogo, l’accordo previsto esclude la possibilità di adire la Corte affinché questa si pronunci su una questione di interpretazione del diritto derivato mediante la procedura di previo coinvolgimento. Orbene, se non fosse permesso alla Corte fornire l’interpretazione definitiva del diritto derivato e se la Corte EDU, nel suo esame della conformità di tale diritto alla CEDU, dovesse fornire essa stessa un’interpretazione determinata tra quelle che sono plausibili, il principio della competenza esclusiva della Corte quanto all’interpretazione definitiva del diritto dell’Unione verrebbe senz’altro violato. Di conseguenza, la limitazione della portata della procedura di previo coinvolgimento, per quanto riguarda il diritto derivato, alle sole questioni di validità incide sulle competenze dell’Unione e sulle attribuzioni della Corte, in quanto non consente a quest’ultima di fornire l’interpretazione definitiva del diritto derivato in rapporto ai diritti garantiti dalla CEDU. (v. punti 238‑240, 243, 246‑248)

L’accordo previsto, sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), lede le caratteristiche specifiche del diritto dell’Unione riguardo al controllo giurisdizionale degli atti, delle azioni o delle omissioni dell’Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC). Infatti, allo stato attuale del diritto dell’Unione, taluni atti adottati nell’ambito della PESC sfuggono al controllo giurisdizionale della Corte. Una simile situazione è inerente alla configurazione delle competenze della Corte prevista dai Trattati e, in quanto tale, non può giustificarsi se non in virtù del solo diritto dell’Unione. Tuttavia, per effetto dell’adesione nei termini contemplati dall’accordo previsto, la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) sarebbe legittimata a pronunciarsi sulla conformità alla CEDU di determinati atti, azioni od omissioni posti in essere nell’ambito della PESC e, in particolare, di quelli per i quali la Corte non ha competenza a verificare la loro legittimità in rapporto ai diritti fondamentali. Una simile situazione equivarrebbe ad affidare il controllo giurisdizionale degli atti, delle azioni o delle omissioni dell’Unione sopra citati – quand’anche vertente unicamente sul rispetto dei diritti garantiti dalla CEDU – in via esclusiva ad un organo esterno all’Unione. Orbene, la competenza ad effettuare un controllo giurisdizionale su atti, azioni od omissioni dell’Unione, anche in rapporto ai diritti fondamentali, non può essere attribuita in via esclusiva ad un organo giurisdizionale internazionale che si collochi al di fuori del quadro istituzionale e giurisdizionale dell’Unione. (v. punti 252‑257)