Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 17 marzo 1987. - ROQUETTE FRERES S. A. CONTRO OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES CEREALES (ONIC). - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DAL TRIBUNAL ADMINISTRATIF DI LILLE. - CEREALI - RESTITUZIONI ALLA PRODUZIONE - CAUZIONE. - CAUSA 47/86.



raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 02889



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

A - I fatti

1 . Nella presente causa dobbiamo occuparci di problemi relativi alla restituzione alla produzione di amido ottenuto dal granoturco .

2 . Per il periodo di cui trattasi nella causa principale, la concessione di detta restituzione era contemplata dall' art . 11 del regolamento del Consiglio relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali ( 1 ). Come risulta dalla motivazione del regolamento del Consiglio n . 2742/75, relativo alle restituzioni alla produzione nei settori dei cereali e del riso ( 2 ), essa aveva lo scopo di giungere, onde ridare competitività all' industria dell' amido nei confronti dei prodotti chimici di sostituzione, ad una riduzione dei prezzi dei prodotti di base adoperati da detta industria, soggetta alla disciplina dei prezzi dell' organizzazione comune dei mercati .

3 . In forza dell' art . 11, n . 3, del regolamento n . 2727/75, lo stesso Consiglio emanava norme d' attuazione con il già citato regolamento n . 2742/75 .

L' art . 8 di detto regolamento disponeva che venissero adottate, con la procedura del comitato di gestione, disposizioni d' attuazione, in particolare quelle concernenti "la concessione di anticipi sulle restituzioni alla produzione che possono comportare la costituzione di una cauzione ".

4 . La Commissione adottava dette norme con regolamento n . 1570/78 ( 3 ). L' art . 2 dispone la concessione di restituzioni, fra l' altro, ai produttori di amido ottenuto dal granoturco, qualora essi adducano la prova che il prodotto di base in questione sia stato sottoposto a sorveglianza da parte degli organi competenti degli Stati membri . Secondo l' art . 3, la concessione della restituzione è subordinata alla costituzione di una cauzione da parte dell' avente diritto . L' importo di questa è pari ( secondo l' art . 3, n . 2 ), al 105% della restituzione alla produzione richiesta . L' art . 5 dispone che "la restituzione alla produzione valida il giorno di accettazione della domanda di assoggettamento del prodotto di base a sorveglianza ufficiale è versata dallo Stato membro nel cui territorio è prodotto l' amido (...)". La norma così prosegue : "Essa viene corrisposta entro 30 giorni al massimo dalla data di accettazione della domanda di assoggettamento del prodotto di base a sorveglianza ufficiale ".

5 . La cauzione è svincolata ( secondo l' art . 3, n . 3 ) dopo che l' avente diritto alla restituzione abbia fornito all' organo competente la prova che almeno il 96% del quantitativo di prodotto di base sottoposto a sorveglianza è stato trasformato nel corso di un periodo non superiore a 90 giorni, con decorrenza dal giorno in cui è stata accettata la domanda di assoggettamento a sorveglianza ufficiale . "Tuttavia", - così prosegue detta disposizione - "ove sia stato trasformato meno del 96% della quantità del prodotto di base, si svincola la cauzione per un importo pari a quello della restituzione alla produzione, pagabile sulla quantità di prodotto di base che è stato trasformato (...)". L' art . 3, n . 5, infine, dispone che la cauzione o la parte di cauzione non svincolata conformemente al disposto del presente articolo viene acquisita ed il relativo importo è destinato al rimborso della restituzione versata . La stessa disposizione contempla inoltre che se per causa di forza maggiore il prodotto di base non viene trasformato entro il termine prescritto, l' organo competente dello Stato membro interessato analizza, su richiesta dell' avente diritto alla restituzione, la circostanza addotta e decide circa lo svincolo della cauzione o la proroga del termine per la trasformazione .

6 . Nel dicembre 1983 la ricorrente nella causa principale sottoponeva a sorveglianza ufficiale, ai sensi delle dette disposizioni, 12 427,003 tonnellate di granoturco, versando la relativa cauzione di FF 1 644 222,90 . Allorché fu accertato che del suddetto quantitativo era stato trasformato solo il 95,91%, detta cauzione veniva svincolata per un importo pari a FF 1 501 880,10 e con decisione del febbraio 1984 ( dell' ente d' intervento francese, Onic ), era dichiarata acquisita per un importo di FF 142 342,80 ( cioè l' ammontare corrispondente al quantitativo non trasformato, aumentato del 5% del previsto importo della restituzione, come disposto dall' art . 3 del regolamento n . 1570/78 ). In parole chiare, ciò significa che per uno scarto dello 0,09% rispetto al quantitativo di produzione minimo richiesto, veniva incamerato il 9,09% della cauzione .

7 . L' Onic ha proceduto in tal modo sulla base di un telex della Commissione del 20 febbraio 1978, nel quale si dichiarava espressamente che quando non è stato trasformato il 96% del quantitativo sottoposto a sorveglianza, la restituzione dev' essere calcolata in base al quantitativo effettivamente trasformato e che dalla cauzione dev' essere trattenuto un importo pari alla differenza fra la cauzione e la restituzione da versare ( risulta invece che sino alla fine del 1977, l' Onic, in base ad una sua interpretazione delle norme relative, esigeva il rimborso della restituzione solo per la quantità non trasformata che eccedesse il limite di tolleranza del 4% e svincolava sempre l' intera cauzione ).

8 . La ricorrente, non ritenendo legittimo detto mutamento di prassi, promuoveva nell' aprile 1984 un procedimento volto all' annullamento della summenzionata decisione dell' Onic . A sostegno del suo ricorso essa deduceva che il regolamento della Commissione n . 1570/78 non aveva dato corretta attuazione all' art . 8, lett . b ), del regolamento del Consiglio n . 2742/75 ( poiché non aveva contemplato anche il versamento della restituzione a trasformazione avvenuta e senza deposito cauzionale ). Essa sostiene inoltre che l' interpretazione data dalla Commissione al proprio regolamento trasgrediva il principio di proporzionalità e che vi si ravvisava anche una discriminazione dei produttori di amido rispetto all' industria chimica di trasformazione dello zucchero, dato che, in forza del regolamento della Commissione n . 1729/78 ( 4 ), quest' ultima può beneficiare tanto di una restituzione a posteriori senza deposito cauzionale, quanto della concessione di un anticipo sulla restituzione accompagnato dalla costituzione di una cauzione .

9 . In considerazione della problematica di diritto comunitario, il giudice adito sospendeva il procedimento con ordinanza 5 dicembre 1986 ( registrata nella cancelleria della Corte il 18 febbraio 1986 ) e sottoponeva alla Corte, a norma dell' art . 177 del trattato CEE le seguenti tre questioni pregiudiziali :

- se le disposizioni del regolamento della Commissione 4 luglio 1978, n . 1570, adottate in applicazione dell' art . 8, lett . b ), del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n . 2742, potessero limitarsi a contemplare la sola concessione di anticipi sulle restituzioni alla produzione, concessione anteriore alla trasformazione del prodotto sottoposto a sorveglianza e subordinata alla costituzione di una cauzione;

- in caso di soluzione affermativa, se tale interpretazione sia corretta, quando il quantitativo di prodotto di base trasformato non raggiunge il 96% del quantitativo sottoposto a sorveglianza, e non sia contraria al principio della proporzionalità della sanzione al fatto che la determina;

- se la diversità, in fatto di svincolo delle cauzioni, fra il regolamento controverso e il regolamento 24 luglio 1978, n . 1729, riguardante la restituzione alla produzione per lo zucchero, non trasgredisca il principio dell' uguaglianza dei produttori .

10 . Alla luce di quanto è stato esposto nel procedimento ( dalla ricorrente nella causa principale e dalla Commissione ), a mio parere s' impone in proposito la seguente valutazione .

B - Valutazione

1 . Sulla prima questione

11 . Essa pone il problema se il regolamento della Commissione n . 1570/78 possa essere criticato per essersi limitato a contemplare la concessione di anticipi sulle restituzioni subordinate ad un deposito cauzionale, omettendo la possibilità di un versamento della restituzione a trasformazione avvenuta e senza deposito cauzionale .

12 . Al riguardo, il regolamento del Consiglio n . 2742/75 assume un rilievo principale, in quanto espressamente menzionato nella prima questione; ciò significa che innanzitutto occorre accertare se il regolamento della Commissione non ne abbia dato corretta attuazione .

13 . La Commissione ha fermamente respinto questa ipotesi e su ciò si deve certamente concordare .

14 . Ho già citato la norma di delega cui occorre riferirsi, vale a dire l' art . 8, lett . b ), del regolamento n . 2742/75 . In forza di essa, devono essere adottate le modalità di applicazione "in particolare quelle concernenti la concessione di anticipi sulle restituzioni alla produzione che possono comportare la costituzione di una cauzione ". Ciò evidenzia che lo stesso Consiglio aveva in mente, come soluzione prioritaria, un sistema di anticipi collegato ad un deposito cauzionale, poiché, evidentemente, in generale agli ambienti economici interessati conveniva il poter usufruire al più presto possibile di uno sgravio dei costi sotto forma di restituzioni alla produzione . Sebbene, d' altro canto, si debba ammettere che ciò non significava considerare come unica soluzione possibile quella di cui sopra ( la stessa Commissione ammette che era del tutto ipotizzabile anche un versamento a posteriori della restituzione ), è tuttavia escluso che dal regolamento del Consiglio si possa evincere un obbligo della Commissione di contemplare diverse possibilità di versamento della restituzione .

15 . Si aggiunga inoltre che, se il regolamento del Consiglio parla di cauzione solo in collegamento con la concessione di anticipi, non per questo se ne deve dedurre che il suo sistema escluda un regime di cauzione al di fuori di dette ipotesi ( ad esempio, nel caso di versamento a posteriori della restituzione ). Anche in questo caso, infatti, un regime di cauzione può apparire giustificato in linea di principio, poiché in tal modo si garantirebbe la serietà delle domande di restituzione e la possibilità di effettuare attendibili previsioni sull' andamento di mercato . E' altresì rilevante che sia così concepita la disciplina vigente dal 1986 in forza del regolamento della Commissione n . 2169/86 ( 5 ); essa, infatti, pur assumendo come regola il pagamento a posteriori della restituzione ( art . 9 ), stabilisce comunque la prestazione di una garanzia all' atto della presentazione della domanda e, nel caso di pagamento di un anticipo, impone inoltre la prestazione di una speciale garanzia per un importo pari all' anticipo ottenuto .

16 . Si ha dunque motivo di ritenere che al regolamento della Commissione n . 1570/78 non si possa imputare un misconoscimento del regolamento del Consiglio n . 2742/75 per il fatto di non aver contemplato anche il versamento a posteriori della restituzione alla produzione, senza deposito cauzionale .

2 . Sulla terza questione

17 . Anche la terza questione verte sul problema che, diversamente dal regolamento n . 1729/78 sullo zucchero ( 6 ), non è stata contemplata la possibilità di una restituzione a posteriori senza costituzione di una cauzione, ed invita a valutare se ciò non configuri una trasgressione del principio della parità di trattamento dei produttori . Perciò, essa dev' essere esaminata fin da questo momento .

18 . Come loro ben sanno, la Commissione sostiene che anche sotto questo aspetto non sorgono seri dubbi e, se mi è consentito affermarlo sin d' ora, la sua opinione dovrà essere condivisa .

19 . a)*Mi sembra indiscutibile che non vi sia discriminazione in ogni caso di divergenza fra un regolamento ed un altro, ma solo quando ciò comporti una situazione di svantaggio . Ma è veramente difficile ipotizzare l' esistenza di uno svantaggio quando un regolamento sceglie, fra più soluzioni possibili, soltanto quelle favorevoli escludendo le sfavorevoli . Ciò sembra attagliarsi anche al regolamento della Commissione sul quale ci si deve pronunziare . In linea di massima non si può infatti negare che il pagamento a posteriori della restituzione alla produzione è svantaggioso se paragonato alla concessione di anticipi, poiché, fino al compimento della trasformazione ( per la quale vi è un termine di 90 giorni dalla presentazione della domanda di assoggettamento a sorveglianza ufficiale ) e fino all' espletamento delle pratiche amministrative ( ex art . 5 gli anticipi sono invece corrisposti al massimo entro 30 giorni dall' accettazione della domanda di assoggettamento a sorveglianza ufficiale ), gravano sui produttori i costi più elevati dei prodotti di base ( che vengono acquistati prima di essere sottoposti a sorveglianza ufficiale ).

20 . Ritengo inoltre che sia giusta anche la tesi della Commissione secondo la quale il collegamento fra la concessione di anticipi ed un deposito cauzionale non conferisce alla prima un carattere di disfavore tale da condurre ad un diverso apprezzamento sotto il profilo della discriminazione . Al contrario, detto elemento può far sorgere tutt' al più il problema se la costituzione di una cauzione sia contestabile sotto il profilo del rispetto del principio di proporzionalità . Dovrò ritornare su questo punto in un diverso contesto .

21 . b)*Trovo plausibile anche l' opinione della Commissione secondo la quale il principio della parità di trattamento merita la più rigida applicazione solo nell' ambito di un' organizzazione di mercato . E' senz' altro possibile che delle normative su prodotti appartenenti a diversi settori ( nel nostro caso, i cereali e lo zucchero ) presentino talune differenze, poiché ciascun settore ha le sue caratteristiche peculiari; l' esigenza di evitare un' accusa di discriminazione non può certo imporre la loro assoluta concordanza fin nei minimi particolari, come ad esempio le modalità di pagamento che qui vengono in rilievo .

22 . Ebbene, poiché era possibile ipotizzare una certa intercambiabilità dei prodotti nell' industria chimica ( amido di cereali / zucchero ), nel determinare l' importo della restituzione si è fatto in modo ( come ha sottolineato la Commissione ) di evitare nel modo più assoluto che ne scaturisse la preferenza dell' un prodotto all' altro . Riguardo al regime di restituzione, non si può dunque parlare di una trasgressione del divieto di discriminazione né considerare il regolamento sui cereali incompatibile col principio della parità di trattamento per aver contemplato solo un regime di anticipi con deposito cauzionale ( la cui corretta osservanza non presentava, adottando una certa diligenza, difficoltà degne di nota ), omettendo invece la possibilità di un pagamento a posteriori della restituzione ( che, palesemente, quasi mai presentava una qualche convenienza per gli ambienti economici interessati ).

3 . Sulla seconda questione

23 . Essa consta di due parti : da un lato si tratta di interpretare il regime della cauzione con riguardo al caso in cui la trasformazione della quantità di prodotto di base dichiarata non raggiunga il 96% ( si dovrebbe cioè chiarire se in una situazione del genere la restituzione andava calcolata in base alla quantità effettivamente trasformata e se la cauzione, in quanto superiore all' importo della restituzione, dovesse essere incamerata senza tener conto di un qualsiasi limite di tolleranza ); dall' altro lato, si tratta di verificare se il regime di cauzione così inteso contrasti col principio di proporzionalità, in particolare quando, come nella fattispecie della causa principale, dev' essere applicato in tutto il suo rigore .

24 . a)*La prima parte della questione in esame penso non presenti alcuna difficoltà di soluzione . Il regime di cauzione può essere effettivamente inteso, secondo il suo tenore letterale, solo nel senso che, dovendosi commisurare la restituzione alla quantità effettivamente trasformata, la cauzione veniva incamerata per un importo pari alla differenza fra il deposito cauzionale e la restituzione concessa . Vi era dunque un margine di tolleranza del 4% ( avuto riguardo al tasso di umidità e d' impurità contenuto nei prodotti di base ) solo nel caso di trasformazione in linea di massima "completa" e non un margine calcolato proporzionalmente nel caso di trasformazione soltanto parziale .

25 . In proposito, si può anche accennare al fatto che si trattava di un elemento di un complesso di norme che contemplavano una sorta di penalizzazione per l' inosservanza delle condizioni di trasformazione, il che, in linea di principio, raccomanda un' interpretazione restrittiva . A favore di questa tesi ha una non secondaria rilevanza la circostanza, chiaramente emersa dai telex prodotti, che ciò era stato voluto dalla Commissione, il cui contributo all' adozione del regolamento era stato determinante .

26 . b)*Per quanto concerne la seconda parte - decisiva - della questione, posso richiamarmi alla sintesi della giurisprudenza sul principio di proporzionalità assunto come parametro di valutazione, contenuta nelle conclusioni da me presentate nella causa n . 21/85 ( 7 ). Da questa sintesi risulta chiaro, sulla scorta di qualche esempio ( e per ora tanto basti ), che in parte si dà importanza alla gravità dell' infrazione ( non si può comminare la perdita dell' intera cauzione per infrazioni minime ); in altri casi in cui vi era il rischio che ci si avvalesse di un provvedimento per scopi diversi da quelli suoi propri, ovvero era rilevante il buon funzionamento di un determinato regime, è stata ritenuta legittima una gestione rigorosa, respingendo una graduazione della cauzione a seconda dell' entità dell' inadempimento . Si può ora aggiungere che la sentenza resa nella suddetta causa ha segnato un passo avanti della giurisprudenza, nel senso che è esclusa la perdita della cauzione nel caso di lieve inadempimento di un obbligo principale e che lo stesso vale per l' inosservanza di un obbligo non di fondamentale importanza, in altri termini quando l' infrazione non è grave .

27 . Poiché nel regolamento in esame ci troviamo di fronte a due elementi ( un limite di tolleranza del 96% ed una cauzione del 5% dell' importo della restituzione ), che hanno rilevanza nell' argomentazione critica della ditta Roquette, sembra opportuno procedere separatamente ad una loro valutazione alla luce dei criteri or ora indicati .

28 . aa)*La ditta Roquette deduce che il limite di tolleranza del 96% contenuto nel regolamento pone il problema se esso non sia stato calcolato troppo di misura e se sia giustificato trascurare completamente questo aspetto quando detto limite non è stato raggiunto per un quantitativo insignificante .

29 . Sul primo punto ci si è richiamati a due regolamenti : il regolamento del Consiglio n . 2731/75, che fissa le qualità tipo del frumento tenero, della segala, dell' orzo, del granoturco e del frumento duro ( 8 ); il regolamento della Commissione n . 1569/77, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d' intervento ( 9 ). Il primo ammetteva per il granoturco una percentuale dell' 8% degli elementi che non sono cereali di base di qualità perfetta, il secondo addirittura una percentuale massima del 12 %. Si è fatto inoltre riferimento al regime delle restituzioni contemplato dal regolamento della Commissione 10 luglio 1986, n . 2169, secondo il quale il limite di tolleranza ammesso per la trasformazione dell' amido è del 95% ( art . 7 ) che, applicato al prodotto di base granoturco, rappresenterebbe un limite del 92 %.

30 . Tuttavia, convengo con la Commissione che non sia ammissibile una critica del genere al regolamento in esame . Anche se regolamenti importanti per il regime d' intervento hanno ritenuto giusto un diverso criterio, a mio parere non è contestabile in linea di principio che nell' ambito di un regime di sovvenzioni per la produzione ( poiché tali sono le restituzioni ) vengono fissate più severe esigenze di qualità, precisamente nella forma, indiretta, del limite di tolleranza di cui sopra . E' altresì significativo che, stando alle non contestate dichiarazioni della Commissione, non risulta che nella pratica siano mai insorte delle difficoltà, vale a dire che, usando diligenza al momento dell' acquisto, il contenimento delle impurità entro il limite di tolleranza non ha presentato alcun problema .

31 . Quanto al fatto che nel 1986 sia stata adottata una disciplina differente, è importante notare che si trattava di un sistema d' altra natura avente ad oggetto altri prodotti di trasformazione . Oltre a ciò, da una simile evoluzione di una regolamentazione caratterizzata da adattamenti ispirati a considerazioni d' opportunità, in linea di principio, non si può dedurre che la disciplina precedentemente in vigore sia illegittima per il solo fatto di essere alquanto più rigorosa .

32 . Concludo dunque nel senso che il margine di tolleranza del 4% sul 100% della trasformazione debba essere esente da critiche .

33 . Riguardo al secondo punto che dobbiamo affrontare, non ho difficoltà ad ammettere che dalle spiegazioni forniteci ( che cioè era stata considerata sufficiente una trasformazione del 96%, tenuto conto del tasso di umidità dei prodotti di base e delle impurità ivi contenute ), non si comprende bene perché detto fattore veniva del tutto ignorato nel caso di trasformazione parziale, mentre in realtà la conclusione evidente è che, essendovi impurità anche nei piccoli quantitativi, una trasformazione, ad esempio, del 48% della quantità dichiarata, potrebbe essere assimilata ad una trasformazione del 50 %. L' unica spiegazione possibile è che si è ritenuto opportuno un margine di tolleranza solo nel caso di trasformazione in linea di massima completa - poiché secondo la Commissione è questa l' obbligazione principale dell' avente diritto alla restituzione ai sensi della giurisprudenza della Corte - e che la non considerazione di detto margine nel caso di trasformazione parziale dev' essere valutata come una sorta di sanzione ( che ben può consistere anche nella perdita di un beneficio di per sé legittimo ). Poiché da una trasformazione incompleta consegue la perdita pura e semplice della cauzione del 5%, ne risulta che tutto si appunta sul problema di sapere se sia effettivamente appropriata a tale fattispecie una sorta di doppia penalizzazione, specialmente quando ( come nella causa principale ) si tratta di una insufficienza veramente esigua . La risposta al quesito si avrà dopo aver affrontato ( cosa che mi accingo a fare immediatamente ) il problema della legittimità della perdita della cauzione del 5% nel caso di trasformazione incompleta .

34 . bb)*Riguardo alla cauzione, è plausibile che essa sia posta a garanzia di varie finalità che debbono dunque essere prese in considerazione nel verificare il rispetto del principio di proporzionalità .

35 . In proposito la Commissione ha addotto che in primo piano vi era l' adempimento dell' obbligo di trasformazione dei cereali in amido; in esso si doveva ravvisare un obbligo essenziale, a presidio della cui attuazione poteva quindi essere giustificata anche una sanzione severa .

36 . Tuttavia, ciò non mi sembra convincente . Nel controverso regolamento della Commissione ( o in un regolamento del Consiglio ) non vi è cenno di un simile obbligo di trasformazione ( come quello contemplato nei regolamenti relativi alla vendita di burro a prezzo ridotto all' industria di trasformazione ). Nella motivazione del regolamento n . 1570/78, si parla soltanto di assicurare la trasformazione e l' art . 3 afferma che la cauzione è posta a garanzia della trasformazione . Ciò non equivale ad erigere a norma un obbligo di trasformazione; altrettanto può dirsi del rispetto delle condizioni per la concessione delle restituzioni che, in altri termini, serve ad evitare che l' anticipo sulla restituzione non venga pagato indebitamente .

37 . Parimenti, non sembra che, in questo contesto, la Comunità potesse avere un particolare interesse a ritirare dal mercato i prodotti in questione onde evitare speculazioni ( considerazione rilevante nel citato regolamento sul burro ( 10 )). E' infatti ben difficile prospettare un obiettivo del genere per prodotti come il granoturco ( per il quale esiste un bisogno d' importazione e vengono concesse restituzioni alla produzione anche quando vengono impiegate merci importate ). Il regime delle restituzioni non persegue lo scopo di incentivare l' impiego di granoturco prodotto nella Comunità, ma di assicurare la competitività dell' industria comunitaria dell' amido nei confronti dei fabbricanti di prodotti di sostituzione ( 11 ). Per la realizzazione di detto scopo non occorre sancire un obbligo di produzione coercibile . Basta promettere e pagare un corrispettivo a chiunque soddisfi le condizioni poste . E' quanto sembra essersi realizzato nel caso in esame . E' altresì indicativo che nel caso dello zucchero, la cui disciplina ha già assunto rilievo ai fini dell' indagine sull' obbligo della parità di trattamento e che ci è di nuovo utile in questo contesto, evidentemente non sussiste una simile necessità ( qui infatti vige la regola della restituzione a posteriori senza deposito cauzionale ); e ciò, malgrado si tratti di un prodotto di cui vi è sovrapproduzione .

38 . Di fatto è molto più plausibile individuare la funzione principale del regime della cauzione nel contesto della concessione di anticipi ( in ciò confortati anche dal testo dell' art . 8, lett . b ), del regolamento n . 2742/75 ). Con la cauzione si vuole quindi garantire la ripetizione della restituzione in caso di mancata trasformazione e che il beneficiario non tragga vantaggi economici dalla temporanea disponibilità di somme cui in ultima analisi non aveva diritto . Da questa impostazione, che conduce certamente a concludere nel senso dell' incontestabilità della regola della costituzione di una cauzione, non possono tuttavia non emergere, altrettanto certamente, dei dubbi in ordine all' entità della cauzione . Il 5% dell' importo della restituzione, per somme anticipate per un periodo da due a tre mesi, significa un prelievo pari al 20-30% d' interessi annuali, nel caso in cui la trasformazione non intervenga del tutto . Se già questo può essere considerato eccessivo, un giudizio ancor più severo merita senza dubbio la perdita della stessa cauzione nel caso di trasformazione parziale . Sarebbe quindi censurabile sotto il profilo della proporzionalità ( anche se si deve riconoscere che simili disposizioni non possono non avere un certo carattere forfettario ) l' assenza di qualsivoglia graduazione della sanzione . Si può certamente affermare che alla luce della finalità or ora esaminata non sembra ammissibile il ricorso ad una sanzione supplementare ( sotto forma di mancata presa in considerazione del summenzionato margine di tolleranza del 96 %) e che, comunque, in una fattispecie come quella della causa principale ( nella quale l' inosservanza della misura-limite di trasformazione è stata veramente minima ), non vi è proprio alcuna ragione di togliere al beneficiario della restituzione un vantaggio, in termini d' interessi, praticamente inesistente .

39 . Da ultimo, si deve inoltre riconoscere che alla base del regime della cauzione può esservi anche la preoccupazione di garantire la serietà della domanda di concessione di una restituzione e la possibilità di effettuare in tal modo delle serie previsioni sull' andamento di mercato, utili ai fini della sua gestione .

40 . Se, quindi, sotto questo aspetto è verosimile giustificare un principio di sanzionabilità ( benché potrebbe essere legittimo dubitarne, visto che nell' ambito del mercato dello zucchero non sembra vi sia una simile necessità : infatti il regolamento n . 1729/78 non contempla alcun deposito cauzionale per il pagamento a posteriori della restituzione ), è pur vero che ai fini della valutazione del regolamento è perlomeno essenziale che detto obiettivo - garantire l' acquisizione di dati di mercato - sia certamente meno importante ( nel senso della giurisprudenza cui si è fatto riferimento ). Riferendomi nuovamente all' accennato limite di tolleranza del 96%, debbo dire che da questo punto di vista è dunque difficile giustificare una sanzione che va al di là della cauzione del 5% dell' importo della restituzione . Poiché è da supporre che in fin dei conti si tratta solo della conoscenza dell' andamento di mercato, che non richiede certamente una precisione assoluta, si può inoltre affermare che un comportamento passibile di sanzione è ben difficilmente ravvisabile nel caso in cui ci si sia discostati dalla norma da rispettare, in una misura veramente lieve, come nella fattispecie al centro della causa principale .

41 . cc)*Sulla seconda parte della seconda questione, penso sia giusto concludere nel senso che il regime di cauzione di cui all' art . 3 del regolamento n . 1570/78 possa esporsi a critiche sotto il profilo della proporzionalità e che in ogni caso esso non potesse essere applicato, nella forma contemplata dal regolamento, ad una fattispecie come quella della causa principale .

C - Conclusioni

42 . Sulla base di quanto precede, la mia proposta di soluzione alle questioni poste dal tribunale amministrativo di Lilla è la seguente :

1 ) La circostanza che il regolamento della Commissione n . 1570/78 contempli solo la concessione di restituzioni alla produzione sotto forma di anticipi accompagnati dalla costituzione di una cauzione, omettendo una forma di corresponsione a trasformazione avvenuta e senza deposito cauzionale, non configura un' incompatibilità con il regolamento del Consiglio n . 2742/75 ( di cui stabilisce le modalità di applicazione ), implicante l' invalidità di detto regolamento d' attuazione .

2 ) In detta circostanza non è altresì ravvisabile una discriminazione dei produttori che impiegano il granoturco nella produzione di amido, rispetto alle imprese chimiche che impiegano zucchero ed alle quali si applicava il regolamento n . 1729/78 .

3 ) L' art . 3, 3° comma, lett . a ), del regolamento della Commissione n . 1570/78 dev' essere interpretato nel senso che nel caso di trasformazione inferiore al 96% della quantità di prodotto di base dichiarata, viene concessa solo una restituzione commisurata alla quantità effettivamente trasformata e la cauzione è dichiarata acquisita nella misura corrispondente alla differenza fra detto importo e l' importo di cui all' art . 3, 2° comma .

4 ) E' incompatibile con il principio di proporzionalità l' applicazione di detto regime ad una fattispecie in cui la trasformazione è rimasta al di sotto della prevista quantità da trasformare, in una misura minima .

(*) Traduzione dal tedesco .

( 1 ) GU L 281, 1975, pag . 1 e seguenti .

( 2 ) GU L 281, 1975, pag . 57 e seguenti .

( 3 ) GU L 185, 1978, pag . 22 e seguenti .

( 4 ) GU L 201, 1978, pag . 26 e seguenti .

( 5 ) GU L 189, 1986, pag . 12 .

( 6 ) GU L 201, 1978, pag . 26 e seguenti .

( 7 ) Sentenza 27 novembre 1986, A . Maas / Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, Racc . pag . 3537, in particolare pag . 3551 .

( 8 ) GU L 281, 1975, pag . 22 e seguenti .

( 9 ) GU L 174, 1977, pag . 15 e seguenti .

( 10 ) Vedasi sentenza 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromançais SA / Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ( Forma ), Racc . 1983, pag . 395 .

( 11 ) Primo punto della motivazione del regolamento n . 2742/75 .