Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 18 giugno 1998. - Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude e a. contro Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Raad van State - Paesi Bassi. - Direttiva del Consiglio 85/337/CEE - Nuova autorizzazione di un piano regolatore. - Causa C-81/96.



raccolta della giurisprudenza 1998 pagina I-03923



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

Ambiente - Valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti - Direttiva 85/337 - Progetto che ha costituito oggetto di un'autorizzazione prima della data di scadenza del termine di trasposizione - Avvio di un nuovo procedimento di autorizzazione dopo tale data - Progetto sottoposto agli obblighi relativi alla valutazione dell'impatto ambientale

(Direttiva del Consiglio 85/337/CEE)

Massima

La direttiva 85/337, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, dev'essere interpretata nel senso che non consente ad uno Stato membro di esonerare dagli obblighi relativi alla valutazione dell'impatto ambientale i progetti riportati nell'allegato I qualora

- questi progetti avessero già costituito oggetto di un'autorizzazione prima del 3 luglio 1988, data di scadenza del termine di attuazione della direttiva,

- l'autorizzazione non fosse stata preceduta da uno studio ambientale conforme alle prescrizioni della direttiva e non sia stata utilizzata, e

- un nuovo procedimento di autorizzazione sia stato formalmente avviato dopo il 3 luglio 1988.

Effettivamente, il principio della valutazione obbligatoria dell'impatto ambientale, in conformità della direttiva, non si applica nei casi in cui il procedimento di autorizzazione sia stato avviato prima del 3 luglio 1988 e sia ancora in corso a tale data. Si tratta infatti di evitare che siano appesantite e ritardate, a causa delle specifiche prescrizioni imposte dalla direttiva, procedure già complesse a livello nazionale e formalmente avviate prima di tale data. Ma queste considerazioni non valgono nelle circostanze sopra menzionate, ed ancor meno in considerazione del fatto che i mezzi d'impugnazione previsti dal diritto nazionale possono essere esperiti nei confronti del nuovo procedimento di autorizzazione.

Parti

Nel procedimento C-81/96,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE, dal Nederlandse Raad van State (Paesi Bassi) nella causa dinanzi ad esso pendente tra

Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude e altri

e

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

"domanda vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40),

LA CORTE

(Sesta Sezione),

composta dai signori H. Ragnemalm, presidente di sezione, G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray e K.M. Ioannou (relatore), giudici,

avvocato generale: J. Mischo

cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale

viste le osservazioni scritte presentate:

- dai Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude;

- dai Burgemeester en wethouders di Amsterdam;

- per il signor Schuitemaker e a., dall'avv. L.D.H. Hamer, del foro di Amsterdam;

- dai Gedeputeerde Staten van Noord-Holland;

- per il governo dei Paesi Bassi, dal signor J.G. Lammers, consigliere giuridico supplente presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;

- per il governo austriaco, dal signor Wolf Okresek, Ministerialrat presso la cancelleria, in qualità di agente;

- per la Commissione delle Comunità europee, dal signor H. van Lier, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. J. Stuyck, del foro di Bruxelles,

vista la relazione d'udienza,

sentite le osservazioni orali dei Burgemeester en wethouders di Amsterdam, rappresentati dall'avv. B. ter Haar, del foro di Amsterdam, del signor Schuitemaker e a., rappresentati dal signor L.D.H. Hamer, dei Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, rappresentati dal signor S.E. Baker, funzionario, in qualità di agente, del governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal signor J.S. van den Oosterkamp, consigliere giuridico aggiunto presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, e della Commissione, rappresentata dai signori van Lier e J. Stuyck, all'udienza del 22 gennaio 1998,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 5 marzo 1998,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con ordinanza 12 marzo 1996, pervenuta in cancelleria il 18 marzo seguente, il Nederlandse Raad van State ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40; in prosieguo: la «direttiva»).

2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di ricorsi presentati da diversi interessati contro la decisione 18 maggio 1993, con la quale i consiglieri provinciali dell'Olanda del Nord hanno approvato il piano regolatore denominato «Ruigoord 1992», adottato dal consiglio comunale di Haarlemmerliede en Spaarnwoude il 21 settembre 1992, ai sensi della Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb. 1962, pag. 286; in prosieguo: la «legge in materia di assetto territoriale»). Il ricorso era basato sul fatto che l'autorizzazione del piano di cui trattasi non era stata preceduta da una valutazione dell'impatto ambientale, conformemente alle prescrizioni della direttiva.

3 Dal fascicolo di causa risulta che il piano «Ruigoord 1992» riguarda un'area avente una superficie di 6,5 km2, sulla quale esso prevede principalmente la creazione di un porto e di una zona industriale che prolunga la zona portuale occidentale di Amsterdam, situata ad est dell'area di cui trattasi.

4 Gli adeguamenti previsti da questo piano figuravano già nel piano regolatore «Landelijk Gebied 1968», nonché nei piani regionali «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1979» e «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1987», la cui realizzazione non è mai andata oltre la sopraelevazione, realizzata con sabbia alla fine degli anni '60, di parte del perimetro considerato. L'autorizzazione di questi piani non era stata preceduta da una valutazione dell'impatto ambientale conforme alle prescrizioni della direttiva.

5 Il piano regolatore «Ruigoord 1984», adottato dal consiglio comunale di Haarlemmerliede en Spaarnwoude il 25 settembre 1984, destinava la maggior parte dell'area di cui trattasi ad attività ricreative. Questo piano veniva in gran parte respinto con delibera 5 marzo 1985 dei consiglieri provinciali dell'Olanda del Nord. L'obiettivo del piano regolatore «Ruigoord 1992» è di sostituire il piano regolatore «Landelijk Gebied 1968».

6 Ai sensi dell'art. 1, n. 1, la direttiva riguarda la valutazione dell'impatto ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale importante.

7 Ai sensi dell'art. 1, n. 2, si intende per progetto «la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere» e «altri interventi sull'ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo». In base alla stessa disposizione, si intende per autorizzazione «la decisione dell'autorità competente o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso».

8 L'art. 2, n. 1, della direttiva stabilisce:

«Gli stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto.

Detti progetti sono definiti nell'articolo 4».

9 Dal combinato disposto dell'art. 4 della direttiva e dell'allegato I, punto 8, risulta che devono essere oggetto di valutazione i progetti relativi ai porti commerciali marittimi, nonché alle vie navigabili e ai porti per la navigazione interna accessibili a battelli con stazza superiore a 1 350 tonnellate.

10 Ai sensi dell'art. 12, n. 1, della direttiva, gli Stati membri prendono le misure necessarie per conformarsi ad essa entro un termine di tre anni a decorrere dalla notifica. Dato che la direttiva è stata notificata agli Stati membri il 3 luglio 1985, questo termine è scaduto il 3 luglio 1988.

11 La direttiva è stata attuata nell'ordinamento giuridico dei Paesi Bassi, in particolare, dal Besluit milieu-effectrapportage del 20 maggio 1987 (decreto relativo alla redazione di una relazione sull'impatto ambientale, Stb. 1987, pag. 278; in prosieguo: il «decreto MER»). Questo decreto indica i progetti (indicati come «attività») che necessitano di uno studio ambientale. Così, la costruzione di un porto per uso civile per la navigazione interna o per la navigazione marittima viene ivi qualificata come «attività» quando si tratta di un porto che permette l'accesso di battelli con stazza pari o superiore a 1 350 tonnellate, di modo che l'adozione di un progetto o di un piano regolatore che prevede per la prima volta la possibilità di costruire un tale porto dev'essere preceduta da uno studio ambientale.

12 L'art. 9, n. 2, del decreto MER prevede tuttavia che la redazione di una relazione sull'impatto ambientale non è obbligatoria qualora un'«attività» ai sensi del decreto sia già stata riportata in un piano di ristrutturazione o di insediamento vigente o in un piano regionale vigente.

13 Ai sensi degli artt. 10, n. 1, e 28, n. 1, della legge in materia di assetto territoriale, i piani regolatori vengono adottati dai consigli comunali e poi sottoposti all'approvazione dei consiglieri provinciali. Questi ultimi possono peraltro obbligare il consiglio comunale ad adottare o a modificare un piano regolatore.

14 Il giudice nazionale adito constata che, in applicazione del decreto MER, la valutazione dell'impatto ambientale, che, in via di principio, avrebbe dovuto precedere il piano controverso, non era obbligatoria, dato che quest'ultimo era ripreso da piani regolatori precedenti.

15 Nutrendo dubbi circa la compatibilità di questa normativa con la direttiva, il Nederlandse Raad van State ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se la direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, consenta la concessione di un'autorizzazione per un progetto menzionato nell'allegato I della direttiva medesima, senza che all'atto di concedere l'autorizzazione sia stata effettuata una valutazione dell'impatto ambientale, nelle forme stabilite dalla direttiva, e nella fattispecie l'autorizzazione riguardi un progetto per il quale prima del 3 luglio 1988 era già stata concessa un'autorizzazione, di cui però non è stata fatta utilizzazione alcuna, autorizzazione la cui adozione non è stata corredata da una valutazione dell'impatto ambientale che fosse conforme alle relative prescrizioni della direttiva».

16 Con tale questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se la direttiva vada interpretata nel senso che essa consente ad uno Stato membro di esonerare dagli obblighi relativi alla valutazione dell'impatto ambientale i progetti riportati nell'allegato I qualora

- questi progetti abbiano già costituito oggetto di un'autorizzazione prima del 3 luglio 1988, data di scadenza del termine di attuazione della direttiva;

- l'autorizzazione non fosse stata preceduta da uno studio ambientale conforme alle prescrizioni della direttiva e non sia stata utilizzata, e

- una nuova procedura di autorizzazione sia stata formalmente avviata dopo il 3 luglio 1988.

17 I ricorrenti nella causa a qua sostengono che l'approvazione di un piano regolatore costituisce una decisione che conferisce alle autorità un titolo che consente loro di procedere all'esecuzione del progetto. Essa equivarrebbe quindi ad un'autorizzazione ai sensi dell'art. 1, n. 2, della direttiva. In quanto esonererebbe le autorità nazionali dal procedere ad una valutazione dell'impatto ambientale dei piani che dovrebbero essere sottoposti ad una tale valutazione, il decreto MER sarebbe incompatibile con la direttiva, e come tale, dovrebbe essere disapplicato in quanto legge nazionale.

18 Secondo il governo austriaco e la Commissione, l'obbligo di valutazione dell'impatto ambientale riguarda solo i progetti che danno luogo alla concessione di un'autorizzazione. Ora, le approvazioni dei piani regolatori non conterrebbero in via di principio alcuna disposizione che conceda a un determinato committente il diritto di realizzare il progetto di cui trattasi. Non potendo essere considerate autorizzazioni ai sensi dell'art. 1, n. 2, della direttiva, esse non comporterebbero l'obbligo di effettuare una valutazione dell'impatto ambientale.

19 Il governo dei Paesi Bassi sostiene per contro che, in quanto il suo obiettivo è di sostituire il piano «Landelijk gebied 1968», il piano controverso costituisce una semplice proroga di quest'ultimo, che era già stato autorizzato ed era divenuto irrevocabile. Ora, una fattispecie di questo tipo, in cui l'autorizzazione relativa a progetti riportati nell'allegato I della direttiva è stata concessa prima della scadenza del termine di attuazione di quest'ultima, ma, per altri motivi formali o materiali, è necessaria una nuova autorizzazione, rientrerebbe nella competenza degli Stati membri. L'obbligo di effettuare uno studio ambientale in conformità ai requisiti posti dalla direttiva non troverebbe quindi applicazione.

20 In via preliminare occorre rilevare che spetta al giudice nazionale determinare, in ciascuna fattispecie e sulla base della normativa nazionale vigente, se l'approvazione di un piano regolatore comporti un'autorizzazione ai sensi dell'art. 1, n. 2, della direttiva, cioè una decisione dell'autorità competente che faccia sorgere per il committente il diritto di realizzare il progetto di cui trattasi.

21 Nella fattispecie, risulta chiaramente dall'ordinanza di rinvio che il giudice nazionale ha accertato che le approvazioni dei piani di cui trattasi comportano una tale autorizzazione.

22 Al fine di risolvere la questione posta dal giudice nazionale, occorre rilevare che, in conformità alla giurisprudenza della Corte, nessun elemento della direttiva consente di interpretare la stessa nel senso che autorizzi gli Stati membri a esentare dall'obbligo di valutazione dell'impatto ambientale i progetti le cui procedure di autorizzazione sono state avviate dopo la data limite del 3 luglio 1988 (sentenza 9 agosto 1994, causa C-396/92, Bund Naturschtz in Bayern e a., Racc. pag. I-3717, punto 18). Ne deriva che per tali progetti dev'essere rispettato il principio di cui all'art. 2, n. 1, della direttiva, secondo cui i progetti che possono avere un impatto ambientale importante devono essere sottoposti ad una valutazione ambientale.

23 Tuttavia, dato che la direttiva non prevede alcuna norma transitoria relativamente ai progetti per i quali la procedura di autorizzazione è stata avviata prima del 3 luglio 1988 ed è ancora in corso a tale data, la Corte ha dichiarato che il principio soprammenzionato non si applica nel caso in cui la data di presentazione formale della domanda di autorizzazione di un progetto è precedente al 3 luglio 1988. La Corte ha infatti ritenuto che questo criterio formale fosse il solo conforme al principio della certezza del diritto e idoneo a salvaguardare l'effetto utile della direttiva (sentenza 11 agosto 1995, causa C-431/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2189, punto 32).

24 Il motivo di questa considerazione è che la direttiva riguarda in gran parte progetti di una certa ampiezza, la cui realizzazione necessita molto spesso di un lungo periodo di tempo. Pertanto non è opportuno che procedure, già complesse a livello nazionale e formalmente avviate prima della data di scadenza del termine di attuazione della direttiva, siano appesantite e ritardate dalle specifiche prescrizioni imposte da quest'ultima, e che situazioni già consolidate ne siano colpite.

25 Le circostanze del caso di specie non riguardano tuttavia una procedura di autorizzazione relativa ad un progetto che dev'essere sottoposto ad una valutazione formalmente avviata prima del 3 luglio 1988 e ancora in corso a tale data. Per contro, si tratta nella fattispecie di una domanda presentata dopo il 3 luglio 1988 e che mira ad ottenere una nuova autorizzazione per un progetto, del tipo menzionato all'allegato I della direttiva, che riprende le attività previste da un progetto che ha costituito oggetto, diversi anni se non decenni prima, di un'autorizzazione senza che fosse stato effettuato uno studio ambientale conforme alle prescrizioni della direttiva. Tuttavia, il processo di realizzazione del progetto di cui trattasi, il cui committente è un'autorità pubblica, non è stato praticamente avviato.

26 In tal caso, le condizioni che hanno indotto la Corte a riconoscere la mancata applicazione del principio della valutazione ambientale nella sentenza Commissione/Germania, soprammenzionata, potrebbero tanto meno essere trasposte in quanto la nuova procedura di autorizzazione è soggetta alle vie di ricorso previste dal diritto nazionale.

27 Ne deriva che quando, come nella fattispecie dinanzi al giudice nazionale, per motivi inerenti alla normativa nazionale vigente, una nuova procedura viene formalmente avviata dopo il 3 luglio 1988, questa nuova procedura dev'essere sottoposta agli obblighi di valutazione ambientale derivanti dalla direttiva. Qualsiasi altra soluzione sarebbe incompatibile col principio di valutazione concernente l'impatto ambientale di taluni progetti importanti, enunciato all'art. 2 della direttiva, e rischierebbe di compromettere l'effetto utile di quest'ultima.

28 Occorre quindi risolvere la questione posta dal giudice nazionale dichiarando che la direttiva dev'essere interpretata nel senso che essa non consente ad uno Stato membro di esonerare dagli obblighi relativi alla valutazione dell'impatto ambientale i progetti riportati nell'allegato I qualora

- questi progetti avessero già costituito oggetto di un'autorizzazione prima del 3 luglio 1988, data di scadenza del termine di attuazione della direttiva,

- l'autorizzazione non fosse stata preceduta da uno studio ambientale conforme alle prescrizioni della direttiva e non sia stata utilizzata, e

- una nuova procedura di autorizzazione sia stata formalmente avviata dopo il 3 luglio 1988.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

29 Le spese sostenute dai governi dei Paesi Bassi e austriaco, nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

(Sesta Sezione),

pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Nederlandse Raad van State con ordinanza 12 marzo 1996, dichiara:

La direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, dev'essere interpretata nel senso che essa non consente ad uno Stato membro di esonerare dagli obblighi relativi alla valutazione dell'impatto ambientale i progetti riportati nell'allegato I qualora

- questi progetti avessero già costituito oggetto di un'autorizzazione prima del 3 luglio 1988, data di scadenza del termine di attuazione della direttiva,

- l'autorizzazione non fosse stata preceduta da uno studio ambientale conforme alle prescrizioni della direttiva e non sia stata utilizzata, e

- una nuova procedura di autorizzazione sia stata formalmente avviata dopo il 3 luglio 1988.