SENTENZA DELLA CORTE (PRIMA SEZIONE) DEL 13 DICEMBRE 1989. - MAURICE PRELLE CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - DIPENDENTI - NOZIONE DI PRODOTTI FARMACEUTICI - RIMBORSO. - CAUSA 169/88.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 04335



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

++++

1 . Dipendenti - Atto che reca pregiudizio - Obbligo di motivazione - Oggetto - Portata

( Statuto del personale, art . 25, 2° comma )

2 . Dipendenti - Previdenza sociale - Spese di malattia - Rimborso - Nozione di prodotti farmaceutici - Portata

( Statuto del personale, art . 72; regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia, allegato I, punto V; direttiva del Consiglio n . 65/65 )

Massima

1 . Lo scopo dell' obbligo di motivazione è, nel contempo, di consentire all' interessato di valutare se la decisione sia inficiata da un vizio che consente di contestarne la legittimità e di rendere possibile il controllo giurisdizionale; ne consegue che la portata di quest' obbligo dev' essere di volta in volta valutata concretamente .

L' obbligo di motivazione, di cui all' art . 25, n . 2, dello statuto è adempiuto allorquando le circostanze in cui l' atto contestato è stato adottato e notificato all' interessato, nonché le note di servizio e le altre comunicazioni che ad esso si accompagnano, consentono di conoscere gli elementi essenziali cui l' amministrazione si è ispirata nel decidere .

2 . La nozione di prodotti farmaceutici, ai sensi del punto V, 1° comma, della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti delle Comunità europee, dev' essere valutata, poiché il testo appena citato non la definisce, alla luce della direttiva n . 65/65, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative alle specialità medicinali .

In base alle norme di tale direttiva va considerato come prodotto farmaceutico un preparato organoterapeutico, presentato come dotato di proprietà curative delle malattie umane, prescritto da un medico ed acquistato in farmacia . Esso dev' essere rimborsato dal regime comune di assicurazione contro le malattie perché non figura nell' elenco dei prodotti, a carattere estetico o di ristoro, ritenuti non farmaceutici ed esclusi come tali dal rimborso, elenco riportato al punto V, 2° comma, dell' allegato 1 al regolamento precitato, e non può, tenuto conto delle sue caratteristiche, essere considerato simile ad uno di questi prodotti .

Parti

Nella causa C-169/88,

Maurice Prelle, ex dipendente della Commissione, rappresentato dall' avvocato domiciliatario Guy Harles, patrocinante presso la Cour supérieure del Granducato di Lussemburgo, 4, avenue Marie-Thérèse, Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . Sean Van Raepenbusch, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo, presso il sig . Georgios Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto l' annullamento del silenzio-rifiuto opposto dall' APN al reclamo, presentato ai primi di novembre del 1987, avverso una decisione con cui l' ufficio liquidatore del regime comune di assicurazione malattia negava il rimborso di un preparato farmaceutico prescritto alla sig.ra Prelle dal dott . Jourdan e fornito dal laboratorio farmaceutico del dott . Jeannes,

LA CORTE ( prima sezione ),

composta dai signori Sir Gordon Slynn, presidente di sezione, R . Joliet e G.C . Rodríguez Iglesias, giudici,

avvocato generale : G . Tesauro

cancelliere : B . Pastor, amministratore

vista la relazione d' udienza e a seguito della trattazione orale del 27 giugno 1989,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 12 ottobre 1989,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 17 giugno 1988, il sig . Prelle, ex dipendente della Commissione delle Comunità europee, ha proposto ricorso per ottenere che sia annullata la decisione implicita di rigetto del reclamo da lui presentato il 4 novembre 1987 avverso la decisione con la quale l' ufficio liquidatore del regime comune di assicurazione malattia gli aveva negato il rimborso di un preparato organoterapeutico e che la Commissione sia condannata a versargli 8 000 BFR a titolo di risarcimento del danno morale e pecuniario che gli avrebbe cagionato obbligandolo, in conseguenza dell' adozione di detta decisione, ad agire in giudizio .

2 Risulta dagli atti che il ricorrente, in data 14 luglio 1987, presentava all' ufficio liquidatore di Bruxelles una domanda di rimborso di un importo di 400 FF per un prodotto organoterapeutico destinato alla cura del reumatismo articolare, che era stato prescritto a sua moglie da un medico francese e preparato in un laboratorio farmaceutico . Con decisione 2 settembre 1987 l' ufficio liquidatore negava il rimborso delle spese relative a tale prodotto .

3 Il ricorrente, avendo chiesto con lettera 28 settembre 1987 al regime comune di assicurazione malattia ( in prosieguo : "RCAM ") di precisargli i motivi del rifiuto, riceveva in data 26 ottobre 1987 una copia del parere emesso il 19 luglio 1987 dal medico di fiducia dell' ufficio liquidatore, su cui era indicato "pomata non rimborsabile ( organoterapia )".

4 Il 4 novembre 1987 il sig . Prelle presentava un reclamo amministrativo ai sensi dell' art . 90, n . 2, dello statuto . Il 7 dicembre 1987 scriveva al comitato di gestione del RCAM per attirarne l' attenzione sulla confusione in cui era incorso il medico di fiducia nel ritenere che il prodotto considerato fosse una pomata, la quale, tra altro, era già stata rimborsata, mentre si trattava in realtà di un prodotto iniettabile .

5 Con decisione 13 giugno 1988 la Commissione respingeva il reclamo per il motivo che il preparato organoterapeutico non poteva essere considerato un prodotto farmaceutico e, pertanto, non poteva dar luogo ad un rimborso ai sensi del punto V dell' allegato I della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti delle Comunità europee . La decisione veniva notificata all' interessato il 24 giugno 1988 . Prima della notifica di questa tardiva risposta al suo reclamo il sig . Prelle ha proposto il presente ricorso .

6 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia e dello svolgimento del procedimento, nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .

7 A sostegno del proprio ricorso il ricorrente si avvale di due mezzi con cui deduce la violazione dell' obbligo della motivazione sancito dall' art . 25, 2° comma, dello statuto e la violazione del punto V dell' allegato I della regolamentazione comunitaria relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti delle Comunità europee .

Sul mezzo con cui si deduce l' insufficienza della motivazione della decisione controversa

8 Il ricorrente sostiene che, in violazione dell' art . 25, 2° comma, dello statuto, il quale stabilisce che ogni decisione presa a carico del dipendente deve essere motivata, la decisione dell' ufficio liquidatore 2 settembre 1987 era priva di qualsiasi motivazione che esponesse le ragioni del rifiuto del rimborso in quanto si limitava a fare menzione di "prestazioni non rimborsabili ". Egli sottolinea a questo riguardo che, a causa della confusione operata dal medico di fiducia tra la pomata e il prodotto iniettabile, la motivazione contenuta nel parere emesso dal suddetto medico il 19 luglio 1987 non riguardava il prodotto considerato, cioè il prodotto iniettabile, ed era talmente succinta da non consentirgli di trarre alcuna conclusione circa l' interpretazione del citato punto V dell' allegato I che stava alla base del rifiuto .

9 A questo proposito, si deve ricordare che, come già statuito dalla Corte, in particolare nella sentenza 21 giugno 1984 ( causa 69/83, Lux, Racc . pag . 2447 ), per decidere se siano state osservate le condizioni di cui all' art . 25, è opportuno prendere in considerazione non solo la decisione controversa, ma anche le circostanze nelle quali essa è stata adottata . Lo scopo dell' obbligo di motivazione è, nel contempo, di consentire all' interessato di valutare se la decisione sia inficiata da un vizio che consente di contestarne la legittimità e di rendere possibile il controllo giurisdizionale; ne consegue che la portata di quest' obbligo dev' essere di volta in volta valutata concretamente .

10 La Corte, inoltre, in particolare nelle sentenze 14 luglio 1977 ( causa 61/76, Geist, Racc . pag . 1419 ), e 17 dicembre 1981 ( causa 791/79, Demont, Racc . pag . 3105 ) ha precisato che l' obbligo della motivazione di cui all' art . 25, n . 2, dello statuto è adempiuto allorquando le circostanze in cui l' atto contestato è stato adottato e notificato agli interessati, nonché le note di servizio e le altre comunicazioni che ad esso si accompagnano, consentono di conoscere gli elementi essenziali cui l' amministrazione si è ispirata nel decidere .

11 Nel caso di specie, si deve in primo luogo rilevare che l' esame congiunto della decisione dell' ufficio liquidatore 2 settembre 1987, recante la menzione "prestazioni non rimborsabili", e del parere del medico di fiducia 19 luglio 1987, in cui ci si riferisce ad una "pomata non rimborsabile ( organoterapia )", mostra in modo laconico ma, nonostante la confusione fra i prodotti in cui è incorso detto medico, sufficientemente chiaro, che il motivo del rifiuto opposto al ricorrente risiede nel carattere non farmaceutico del prodotto considerato ai sensi del citato punto V dell' allegato I .

12 Si deve, in seguito, constatare che il ricorrente era a conoscenza di detta motivazione poiché, tanto nel reclamo 4 novembre 1987, quanto nell' atto introduttivo del ricorso 17 giugno 1988, ha sostenuto che l' interpretazione operata dalla Commissione a proposito del punto V dell' allegato I era errata .

13 Da questi elementi risulta che il primo mezzo di ricorso è infondato e va respinto .

Sul mezzo con cui si deduce la violazione del punto V dell' allegato I della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti delle Comunità europee

14 In base al punto V, 1° comma, dell' allegato I "i prodotti farmaceutici acquistati dietro prescrizione del medico, sono rimborsati all' 85% (...)". Il 2° comma precisa tuttavia che "le acque minerali, i vini e liquori tonici, gli alimenti per lattanti, i prodotti per capelli, i cosmetici, i prodotti dietetici e igienici, gli irrigatori, i termometri, le tisane e i prodotti aromaterapeutici, nonché i prodotti e gli strumenti simili non sono considerati prodotti farmaceutici ".

15 Il ricorrente ritiene che, se un prodotto è stato prescritto da un medico e preparato da un farmacista, il 1° comma del punto V fa obbligo all' ufficio liquidatore di rimborsarlo nella misura dell' 85%, qualora esso non sia eplicitamente contemplato dal 2° comma del medesimo punto, il quale reca l' elenco tassativo dei prodotti che sono considerati non farmaceutici . Siccome i prodotti organoterapeutici non figurano in detto elenco, dovrebbero, di conseguenza, essere considerati prodotti farmaceutici soggetti al rimborso contemplato nel 1° comma .

16 La Commissione replica che il prodotto considerato, non essendo un prodotto farmaceutico ai sensi della sopraccitata disposizione, dato che non presenta proprietà terapeutiche o profilattiche o quantomeno un sufficiente grado di interesse terapeutico dimostrato secondo i criteri della scienza contemporanea, non può essere oggetto di rimborso a titolo di detta disposizione . La Commissione sottolinea che gli autori della regolamentazione comunitaria si sono limitati a enumerare, nel 2° comma del punto V, in modo non tassativo, alcuni prodotti che non sono manifestamente prodotti farmaceutici . Ciò non significa - a suo parere - che sia stata negata al medico di fiducia dell' ufficio liquidatore ogni competenza a valutare la rimborsabilità di qualsiasi altro prodotto prescritto da un medico e successivamente preparato e venduto in farmacia .

17 A titolo preliminare si deve stabilire se i preparati organoterapeutici rientrino nella nozione di prodotti farmaceutici contemplata nel 1° comma del punto V e, in caso affermativo, se possano essere assimilati ai prodotti elencati nel 2° comma, e, pertanto, esclusi dal rimborso .

18 A questo proposito si deve constatare che la regolamentazione sopra considerata non definisce la nozione di prodotti farmaceutici . Al fine di stabilire la portata di questa nozione ai sensi del 1° comma del punto V si deve, pertanto, fare riferimento alla direttiva del Consiglio 26 gennaio 1965, n . 65/65/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali ( G.U . L 369, pag . 65 ), la quale, sebbene adottata in un contesto diverso da quello della regolamentazione comunitaria relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti delle Comunità europee, contiene taluni elementi utili di valutazione .

19 Nell' applicare tale direttiva deve intendersi per specialità medicinale ai sensi del suo art . 1, "ogni medicinale precedentemente preparato, immesso in commercio con una denominazione speciale ed in una confezione particolare ". Di conseguenza la direttiva non riguarda un farmaco preparato sul momento dal farmacista come il prodotto organoterapeutico controverso .

20 Se tuttavia si fa astrazione dal modo di preparazione e dal tipo di confezione, le caratteristiche essenziali del prodotto farmaceutico sono enunciate nelle definizioni delle nozioni di "medicinale" e di "sostanze", contenute nell' art . 1 della direttiva .

21 Ai sensi dell' art . 1, n . 2, 1° comma, della direttiva, costituisce un medicinale "ogni sostanza o composizione presentata come avente proprietà curative o profilattiche delle malattie umane o animali ". Il n . 3 di detta disposizione precisa che la nozione di "sostanze" deve intendersi come "ogni materia indipendentemente dall' origine : tale origine può essere (...). animale, come (...). parti di organi ".

22 In base a queste definizioni, un preparato organoterapeutico, presentato come dotato di proprietà curative di malattie umane, deve essere considerato rientrante nella nozione di prodotto farmaceutico ai sensi del 1° comma del punto V dell' allegato I quando è prescritto da un medico e acquistato in farmacia .

23 Ciò stabilito, si deve tuttavia verificare se un siffatto preparato organoterapeutico non rientri nel 2° comma del punto V dell' allegato I della regolamentazione relativa al regime comune di assicurazione malattia che elenca taluni prodotti considerati come prodotti non farmaceutici e, in quanto tali, non soggetti al rimborso .

24 A questo riguardo occorre anzitutto precisare che l' elenco dei prodotti menzionati nel 2° comma non ha carattere tassativo . Il testo stesso di questa disposizione, infatti, non menziona soltanto un certo numero di prodotti specificamente indicati, ma fa altresì riferimento ai prodotti e agli strumenti simili .

25 I preparati organoterapeutici non sono specificamente menzionati in tale elenco e non possono neppure considerarsi prodotti simili a quelli specificamente indicati al punto V, 2° comma, dell' allegato I, come, per esempio, le acque minerali, i vini e i liquori tonici, gli alimenti per lattanti, i prodotti per capelli, i cosmetici, i prodotti dietetici, igienici e aromaterapeutici . Infatti, a differenza dei prodotti organoterapeutici, i prodotti così enumerati non sono prodotti destinati a curare una specifica malattia, ma devono essere piuttosto considerati, in generale, come prodotti a carattere estetico o di ristoro . L' esclusione del rimborso di detti prodotti sembra dunque essere collegata con dette caratteristiche particolari e non con la loro mancanza di provata efficacia terapeutica .

26 Ne consegue che i preparati organoterapeutici prescritti da un medico e acquistati in farmacia sono soggetti al rimborso all' 85%, giacché devono essere considerati prodotti farmaceutici e non rientrano nella categoria dei prodotti simili di cui al punto V, 2° comma, del citato allegato I .

27 Ad abundantiam, si deve rilevare che non può essere accolto neppure il riferimento operato dalla Commissione al punto XV, n . 2, di questo stesso allegato I per giustificare il mancato rimborso del prodotto organoterapeutico . Questa disposizione, secondo la quale le spese relative alle cure ritenute non funzionali, eccessive o non necessarie dall' ufficio liquidatore, previo parere del medico di fiducia, non danno luogo a rimborso, non costituisce, infatti, il fondamento della decisione impugnata ed è stata invocata dalla Commissione soltanto quando essa ha depositato il suo controricorso .

28 Occorre infine sottolineare che se, tenuto conto dell' attuale formulazione del punto V dell' allegato I, la Commissione non può rifiutare il rimborso dei preparati organoterapeutici, il carattere non tassativo dell' elenco dei prodotti menzionati nel 2° comma di detta disposizione offre agli autori della regolamentazione comunitaria la possibilità di modificare detto comma in modo da comprendere espressamente i preparati organoterapeutici tra i prodotti che non sono considerati farmaceutici .

29 Ogni altra interpretazione del punto V dell' allegato I nella sua attuale versione esporrebbe gli affiliati in modo irragionevole al rischio, difficilmente prevedibile, di un rifiuto di rimborso anche nel caso di un prodotto prescritto da un medico e acquistato in farmacia, mentre costoro, non essendo esperti in farmacologia, possono legittimamente fare affidamento, in base alla lettura del punto V, sul rimborso della somma versata per l' acquisto di un prodotto siffatto .

30 Considerato quanto sopra, il secondo mezzo deve, di conseguenza, essere accolto .

31 Si deve pertanto considerare il ricorso fondato ed annullare, di conseguenza, il silenzio-rifiuto opposto al reclamo presentato dal ricorrente il 4 novembre 1987 . Conformemente all' art . 176, 1° comma, del trattato CEE, la Commissione deve conformarsi a questo annullamento e rimborsare al ricorrente il controvalore in BFR dell' 85% della somma di 400 FF maggiorata degli interessi legali a decorrere dall' 11 novembre 1987, giorno successivo a quello dell' avviso di ricevimento del reclamo .

32 La domanda di risarcimento dei danni nell' ammontare di 8.000 BFR, avanzata dal ricorrente per la riparazione del danno morale e pecuniario che avrebbe subito a causa della decisione controversa, risulta infondata e deve essere respinta, in quanto l' interessato non ha fornito alcuna prova convincente del danno stesso . Si deve rilevare che, ad ogni modo, la presente sentenza costituisce una riparazione adeguata di qualsiasi eventuale danno morale .

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

33 A norma dell' art . 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese . Poiché la Commissione è rimasta soccombente nella parte essenziale dei suoi mezzi, deve essere condannata alle spese di causa .

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE ( prima sezione ),

dichiara e statuisce :

1 ) Sono annullate la decisione implicita di rigetto opposta al reclamo presentato dal ricorrente il 4 novembre 1987 e la decisione 2 settembre 1987 con cui l' ufficio liquidatore del regime comune di assicurazione malattia ha negato al ricorrente il rimborso, per l' 85% dell' importo, di un preparato organoterapeutico .

2 ) La Commissione è condannata alle spese .