Per intendere esattamente i termini della controversia è opportuno fornire sin da ora alcuni dati sulla struttura e sul funzionamento dell'ente che ha il ruolo di attore nella causa principale. Il suo nome è Zuid Nederlandse Aannemers Vereniging (di seguito denominata ZNAV) e la sua sede è in Olanda. Si tratta di un'associazione riconosciuta fra le imprese edili che operano nelle province meridionali dei Paesi Bassi, e precisamente nel Limburgo, nel Brabante settentrionale, nella Zelanda e in parte della Gheldria. Come si chiarisce al punto 1 della sentenza con cui la questione pregiudiziale è stata rimessa alla Corte, la ZNAV «ha lo scopo di tutelare gli interessi economici, finanziari, giuridici e altri dei propri membri e in generale delle imprese edili, nella misura in cui questi interessi riguardano ... la disciplina dei prezzi nell'ambito delle gare d'appalto e delle conseguenze di queste per gli imprenditori». Per consentirle di adempiere tali compiti lo statuto le riconosce specifici poteri: la competenza ad adottare norme interne di carattere generale, obbligatorie per i membri, e la facoltà di assumere decisioni. Queste ultime sono del pari obbligatorie, si basano sullo statuto, ma anche sulle norme generali anzidette e riguardano unicamente la posizione di singoli imprenditori.

Tra le delibere del primo tipo ha particolare rilievo, ai fini della presente controversia, la «direttiva per le offerte a licitazione privata per i lavori civili e di pubblica utilità». Adottata il 28 novembre 1972 ed entrata in vigore il 1o gennaio 1973, essa impone ai membri che intendano presentare offerte per aggiudicarsi lavori rientranti nell'ambito operativo dell'associazione, l'osservanza di alcune regole: in particolare, prima di effettuare l'offerta, i membri sono tenuti a informarne l'associazione (v. articolo 3 della direttiva); e, se altri imprenditori associati si propongono di concorrere all'assegnazione del medesimo lavoro, devono partecipare, direttamente o tramite un rappresentante, all'apposita riunione indetta dall'ufficio centrale della ZNAV fra tutti gli operatori interessati (v. articolo 4). La riunione è presieduta da un rappresentante dell'associazione e il suo scopo è determinare una serie di indennità a carico di quello fra i membri che si aggiudicherà l'appalto. Si tratta di contributi:

a) diretti a coprire in misura di massima inferiore o pari al 6 % del corrispettivo per il lavoro, le «spese ed attività dei membri connesse alle offerte» (v. articolo 11);

b) volti a rifondere l'associazione per le sue spese (v. articolo 12, n. 1);

c) destinati a una o più associazioni imprenditoriali (v. articolo 12, n. 2). Le decisioni che definiscono l'importo dei contributi ricadono nella seconda categoria di delibere obbligatorie a cui sopra facevo cenno: quelle che disciplinano situazioni particolari nell'ambito dei rapporti fra gli associati.

Sulla base di tale normativa, dunque, l'imprenditore che alla fine esegue il lavoro è automaticamente tenuto a versare in favore dell'associazione tutte le indennità fissate nel corso della riunione preparatoria. Deve inoltre provvedervi nei termini e nei modi stabiliti dalla direttiva, vale a dire, in linea di principio, non appena iniziati i lavori e, quanto al luogo, presso la sede dell'ente (v. articoli 18 e 19 della direttiva).