CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 12 DICEMBRE 1978 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La presente causa ci è stata rinviata in via pregiudiziale dalla Corte d'appello di Colmar. Essa verte su importanti problemi d'interpretazione degli artt. 52 e segg. del Trattato CEE in materia di libertà di stabilimento.

Il Dr. Vincent Auer, appellante dinanzi alla Corte d'appello, è nato in Austria nel 1924. La sua cittadinanza era dapprima quella austriaca. Dopo la guerra egli frequentava i corsi di veterinaria all'Università di Vienna, ma non riusciva a portarli a termine — come ci è stato detto — per difficoltà finanziarie. In seguito otteneva borse di studio per l'Ecole Nationale Vétérinaire di Lione e per l'Università di Parma. Presso questa si laureava in veterinaria il 1o dicembre 1956 e l'11 marzo 1957 gli veniva rilasciato un certificato di abilitazione provvisoria all'esercizio della professione.

La legge italiana 8 dicembre 1956 n. 1378 che ha istituito l'esame di Stato per i veterinari, stabiliva, in via transitoria, che i laureati in veterinaria cittadini italiani che avessero conseguito il diploma prima del 21 dicembre 1956 potevano, su presentazione del certificato di abilitazione provvisoria di cui sopra, ottenere il certificato di abilitazione definitivo. Sembra quindi che, se fosse stato italiano, il Dr. Auer avrebbe potuto essere autorizzato ad esercitare come veterinario in Italia.

Nel 1958 l'Auer, la cui moglie era di Mulhouse, si trasferiva in questa città e da allora vi ha praticato come veterinario. Dapprima come assistente di professionisti francesi, poi per conto proprio. Il 4 ottobre 1961 egli otteneva la cittadinanza francese.

Il 27 novembre 1962 veniva promulgato in Francia un decreto ministeriale (n. 62-1481) sull'esercizio della professione in Francia da parte di «veterinari che abbiano acquistato o riacquistato la cittadinanza francese».

L'art. 1 di detto decreto stabilisce:

«l'autorizzazione a somministrare cure mediche e chirurgiche agli animali può venir concessa con provvedimento del mi nistro dell'agricoltura ai medici veterinari che abbiano acquistato o riacquistato la cittadinanza francese e che non possiedano il doctorat statale di cui all'art. 340 del Code rural.

Una commissione, che sarà nominata dal ministro dell'agricoltura, esaminerà i titoli dei candidati ed esprimerà il suo parere sulla loro capacità professionale e sulla loro buona reputazione».

L'art. 3 stabilisce che l'autorizzazione in questione non sarà concessa se il candidato non è in possesso di uno dei titoli di studio francesi elencati dal provvedimento oppure di un «diploma in veterinaria conseguito all'estero la cui equivalenza ad un titolo di studio francese sia stata riconosciuta dalla Commissione esaminatrice di cui all'art. 1».

Dal dicembre 1962 l'Auer richiedeva più volte l'autorizzazione, ai sensi del decreto, a praticare in Francia, ma ogni volta invano. L'Auer ha esposto dettagliatamente il tenore della domanda e i motivi della loro reiezione. Il Governo francese respinge in parte quanto espone l'Auer su detto argomento. Spetta naturalmente ai giudici francesi — e non a questa Corte — esaminare tali questioni di fatto. Vi è però un punto fermo, e molto importante: tra le ragioni per cui le domande dell'Auer non sono state accolte, vi è il fatto che la sua laurea italiana non è stata ritenuta equivalente all'analogo diploma francese da parte della Commissione esaminatrice.

In proposito il Governo francese osserva in particolare che in Italia la parassitologia e la microbiologia sono insegnamenti complementari, mentre dal programma d'insegnamento è addirittura esclusa la farmacia. Esso aggiunge che una delle ragioni per cui il Consiglio ha tardato ad emanare una direttiva sul reciproco riconoscimento dei titoli di studio nel campo della veterinaria era la necessità di migliorare il livello dell'insegnamento in Italia. A questo argomento l'Auer ribatte di aver frequentato a Lione il corso di parassitologia e di aver superato l'esame relativo; di aver frequentato corsi di micro biologia e farmacologia (tuttavia — a quanto pare — non quello di farmacia) a Parma; che la validità della sua laurea italiana, e quindi il suo «riconoscimento accademico», è stata accettata dalla Commissione esaminatrice; che comunque si dovrebbe tener conto della sua pluriennale esperienza nell'esercizio attivo della professione a Mulhouse. A questo riguardo egli produce vari documenti per provare di avere numerosi clienti soddisfatti, documenti che il patrono dell'Auer ha chiamato il suo «Libro d'oro».

Ancora una volta, spetta ai giudici francesi esaminare tali questioni di fatto (sem- preché siano rilevanti). In particolare essi devono stabilire quale possa essere la portata in Francia, nell'ambito della presente controversia, del «riconoscimento accademico» della laurea italiana dell'Auer: ve- dansi nn. 21 e 22 della sentenza della Corte 71/76, (Thieffry); Race. 1977, pag. 777.

L'Auer è stato più volte processato in Francia per esercizio abusivo della professione di veterinario e per reati affini. La causa attuale è uno strascico dell'ultimo di tali processi.

Il giudizio di primo grado si è svolto dinanzi al Tribunal de grande Instance di Mulhouse, nel quale si sono costituiti parte civile l'Ordine nazionale francese dei veterinari e il Sindacato nazionale dei veterinari in esercizio. Vi è di che pensare che l'azione penale sia stata promossa a loro richiesta.

Dinanzi al Tribunale di Mulhouse l'Auer veniva condannato a 4 mesi di reclusione, con la condizionale. Era pure condannato a versare 10000 FF a ciascuna delle parti civili e alle spese processuali. Il giudice di primo grado rifiutava di rinviare la causa a questa Corte, motivando che l'Auer non era un cittadino di un altro Stato membro che volesse stabilirsi in Francia, ma un francese che voleva esercitare una professione senza possedere i titoli prescritti dalla legge francese per i cittadini francesi. Trattandosi di un francese con titolo di studio estero, l'Auer era soggetto al decreto 27 novembre 1962 e il giudice non poteva sostituire il suo giudizio a quello della commissione istituita dallo stesso decreto.

L'Auer si appellava alla Corte d'appello di Colmar e le parti civili interponevano appello incidentale, sostenendo che il Tribunale avrebbe dovuto disporre anche la chiusura dell'esercizio dell'Auer e la confisca delle attrezzature e della scorta di vaccini.

La Corte d'appello, nel provvedimento di rinvio, osserva che, per valutare gli argomenti dedotti dall'Auer, si deve stabilire se, in forza dei principi della libertà di movimento delle persone e della libertà di stabilimento nell'area comunitaria, l'Auer possa rivendicare in Francia il diritto di esercitare la professione di veterinario, diritto «da lui acquistato in Italia». Essa osserva inoltre che il Tribunale di Mulhouse «pare non abbia tenuto conto», in primo luogo del fatto che l'Auer è diventato cittadino francese dopo aver conseguito il titolo su cui egli fonda le sue pretese e, in secondo luogo, che è logico che un cittadino invochi le disposizioni del Trattato contro gli ostacoli opposti al suo stabilimento nel proprio paese.

In questa situazione la Corte d'appello ha sottoposto a questa Corte la seguente questione:

«Se il divieto opposto all'esercizio della professione di veterinario da parte di un soggetto che ha conseguito il titolo d'abilitazione in uno Stato membro e — dopo questa data — è divenuto cittadino di un altro Stato membro e che intenda quivi esercitare la professione, non costituisca una restrizione della libertà di stabilimento sancita dall'art. 52 del Trattato di Roma e, per quel che riguarda l'accesso alle professioni indipendenti, dall'art. 57 dello stesso Trattato».

Quindi il primo punto da esaminare è se le disposizioni del Trattato in materia di libertà di stabilimento possano agire a fa vore di un cittadino dello stesso Stato membro in cui conta stabilirsi. Il problema si pone in forma acuta nella causa 115/78 (Knoors), per la quale l'avvocato generale Reischl ha appena presentato le sue conclusioni. Concordo pienamente sul suo modo di vedere e sui risultati cui approda. A quanto ha detto vorrei solo aggiungere che il primo comma dell'art. 7 del Trattato vieta, come ha affermato la Corte nella causa 1/78 (Kenny/Insu- rance Officer, Racc. 1978, pag. 1489) le discriminazioni da parte di uno Stato membro nei confronti dei propri cittadini, nello stesso modo in cui vieta le discriminazioni da parte di uno Stato membro nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri. A questo punto diventa difficile sostenere che l'art. 52, il quale prescrive l'abolizione delle restrizioni della libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro, possa interpretarsi nel senso che esso riserva allo Stato membro il diritto di effettuare discriminazioni nei confronti dei propri cittadini nel settore della libertà di stabilimento.

Nella fattispecie nessuno sostiene che ciò sia possibile. Il Governo francese, infatti, contrariamente a quello olandese nella causa Knoors, ha tenuto a sottolineare che — a suo avviso — il reale scopo degli artt. 7, 52 e 57 del Trattato è quello di conferire gli stessi diritti ai cittadini di tutti gli Stati membri e che il problema in esame sarebbe lo stesso se l'Auer fosse cittadino di un altro Stato membro.

La Corte d'appello di Colmar ha ritenuto che potesse essere rilevante il fatto che l'Auer si sia laureato in Italia prima di diventare cittadino francese. A me pare di no: cosa importa è che l'Auer è francese, quindi cittadino di uno Stato membro. La sua precedente cittadinanza austriaca non potrebbe giovargli né nuocergli quando rivendica un diritto attribuitogli dalle norme comunitarie.

Un secondo problema, più complesso, è quello dell'eventuale incidenza nella fattispecie, dell'art. 57, n. 3 del Trattato, il quale recita:

«Per quanto riguarda le professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, la graduale soppressione delle restrizioni sarà subordinata al coordinamento delle condizioni richieste per il loro esercizio nei singoli Stati membri».

La questione si pone giacché, come si sa, non è stata adottata finora alcuna direttiva che coordini le condizioni per l'esercizio della professione di veterinario.

Due questioni sono state poste sul tappeto:

1. Se la professione del veterinario rientri tra quelle disciplinate dall'art. 57 n. 3 e

2. Se l'art. 57 n. 3 si possa applicare dopo la scadenza del periodo transitorio.

Quanto al primo punto, Governo francese e parti civili sostengono che la professione di veterinario rientra nella nozione di «professioni mediche, paramediche e farmaceutiche», mentre la Commissione lo esclude. Negli argomenti svolti dinanzi a voi si è invocata la definizione lessicale in varie lingue, la forma e la struttura della disciplina della materia in vari Stati membri, nonché il parere di alcuni eminenti autori. Concordo con la Commissione nel ritenere che nessuno di questi argomenti giunge ad una chiara conclusione e che il problema va risolto cercando di individuare la finalità cui tende l'art. 57 n. 3. Sono pure d'accordo con la Commissione sul punto che le professioni di cui alla detta disposizione hanno costituito oggetto di un trattamento eccezionale in quanto riguardano direttamente la vita e la salute dell'uomo. Il Governo francese osserva, con ragione, che i veterinari hanno anch'essi re sponsabilità nella lotta contro le malattie degli uomini, in quanto talune malattie degli animali possono trasmettersi all'uomo, come ad esempio la tubercolosi e la febbre maltese. Avrebbe potuto aggiungere anche la rabbia, giacché uno degli addebiti mossi all'Auer è quello di aver rilasciato, abusivamente, un certificato secondo cui due cani che avevano morsicato una signora erano immuni da rabbia. Direi però che, sotto questo aspetto, la professione di veterinario non differisce da molte altre professioni, arti o mestieri nelle quali l'imperizia o la negligenza possono mettere in pericolo la vita o la salute dell'uomo. Il punto cruciale mi pare sia che nessuna di queste attività implica un'azione diretta sul corpo umano. È innegabile che la tubercolosi può essere trasmessa all'uomo dalla carne infetta o la rabbia dal morso di un cagnolino malato, ma è pure vero che il colera dipende dalle cattive fognature. A nessuno però verrebbe in mente di applicare agli ingegneri del comune l'art. 57 n. 3. Concludo che questa disposizione non riguarda la professione del veterinario.

Circa il secondo punto la Commissione sostiene che nell'art. 57 n. 3 la «graduale soppressione delle restrizioni» si riferisce ad un processo che, secondo il Trattato, avrebbe dovuto concludersi entro il periodo transitorio. Anche qui devo dar ragione alla Commissione.

La struttura degli articoli del Trattato che regolano la materia è la seguente.

L'art. 52 fissa il principio generale che le restrizioni della libertà di stabilimento dei cittadini degli Stati membri sul territorio della Comunità «vengono gradatamente soppresse durante il periodo transitorio», con la logica conseguenza che queste restrizioni sono in genere divenute illegittime dalla fine del periodo transitorio (sentenze 274, Reyners, Racc. 1974 pag. 63, Thieffry (citata) e 11/77, Patrick, Racc. 1977 pag. 1199).

L'art. 53 voleva conservare lo status quo, cioè vietava agli Stati membri di introdurre nuove restrizioni. Dopo la scadenza del periodo transitorio è stato superato dalla regola generale che scaturisce dall'art. 52.

L'art. 54 disciplina minuziosamente la procedura da seguirsi «per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento esistente all'interno della Comunità». Ciò doveva venir realizzato, settore per settore, mediante un programma generale e direttive del Consiglio. Data l'efficacia della norma generale scaturente dall'art. 52, le direttive emanate a questo fine sono fuori luogo dalla fine del periodo transitorio.

Gli artt. 55 e 56 contengono eccezioni alla norma generale per le attività che implicano l'esercizio dei pubblici poteri e per le ipotesi in cui sorge, in relazione a cittadini stranieri, una questione di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.

Quindi viene l'art. 57, il cui n. 1 recita:

«Al fine di agevolare l'accesso alle attività non salariate e l'esercizio di queste, il Consiglio, … stabilisce … direttive intese al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati e altri titoli».

Su questo punto si possono fare due osservazioni: la prima è che il potere (che è anche un dovere) che questo articolo conferisce al Consiglio non è affatto limitato al periodo transitorio. La seconda è che lo scopo dichiarato di detto potere non è l'abolizione delle restrizioni, ma «l'agevolare l'accesso alle attività non salariate e l'esercizio di queste».

Lo scopo del n. 2 — come è detto all'inizio della frase — è lo stesso. Il n. 2 attribuisce al Consiglio il potere (che anche qui è al tempo stesso un dovere) di emanare direttive «intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all'accesso alle attività non salariate e all'esercizio di queste». Il Consiglio era espressamente invitato ad esercitare questo potere «prima della scadenza del periodo transitorio». In forza della seconda frase dello stesso numero, il Consiglio doveva pronunciarsi all'unanimità in tre ipotesi: «per le materie che, in uno Stato membro almeno, siano disciplinate da disposizioni legislative», «per le mi sure concernenti la tutela del risparmio» e nei casi relativi all'«esercizio delle professioni mediche, paramediche e farmaceutiche» nei singoli Stati membri.

Mi pare potersi desumere dall'affinità dei termini usati nei nn. 2 e 3 a proposito delle «condizioni» per l'esercizio nei singoli Stati membri delle professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, che ci si riferisca alla stessa cosa, cioè a qualcosa che, a norma del n. 2, avrebbe do vuto esser coordinato prima del termine del periodo transitorio. Mi pare ancora che si possa arguire, dalla struttura degli artt. 52-57 nel loro complesso e dal confronto tra l'espressione «soppressione delle restrizioni» di cui all'art. 54 e il modo in cui è espresso lo scopo dei nn. 1 e 2 dell'art. 57, che «la graduale soppressione delle restrizioni», nell'art. 57 n. 3 si riferisca all'operazione che doveva compiersi a norma dell'art. 54, cioè a un procedimento che doveva portarsi a termine entro il periodo transitorio.

Queste sono le considerazioni che mi han portato alla conclusione che la Commissione ha ragione quando sostiene che l'art. 57 n. 3 ha perso la sua efficacia alla fine del periodo transitorio. A sostegno della mia tesi vi è il fatto che il Consiglio — stando a quanto ci ha detto la Commissione — ha ammesso questa tesi.

Mi par doveroso aggiungere, per evitare malintesi, che non ne consegue, a mio avviso, che il Consiglio — dalla fine del periodo transitorio — non potesse più esercitare il potere di cui all'art. 57 n. 2. Invero la Corte ha espressamente affermato che il Consiglio può ancora esercitare detto potere. Penso solo che tale esercizio non è più un presupposto per l'abolizione delle restrizioni all'esercizio di qualsiasi professione.

Vengo così all'ultimo punto della controversia, cioè al se, come sostiene il Governo francese, ed asseriscono le parti civili, sia sufficiente ad escludere ogni diritto dell'Auer di praticare in Francia il fatto che la Commissione esaminatrice non riconosca l'equivalenza tra la sua laurea italiana e i diplomi francesi, ovvero — come sostengono l'Auer e la Commissione — questo diritto possa venir negato solo se, esaminando le qualifiche dell'Auer, inclusa la sua esperienza, risulti che la sua preparazione professionale non corrisponde a quella di chi ha conseguito un titolo in Francia. Ho posto il problema in questi termini, giacché nessuno è giunto a sostenere che il solo fatto che l'Auer abbia una laurea italiana il cui titolare (previe alcune formalità) può esercitare in Italia sia di per sé sufficiente ad abilitarlo ad esercitare in Francia. Nemmeno penso che una simile tesi possa essere accolta.

Quanto alla soluzione di tale questione, non ci soccorrono le sentenze Reyners e Patrick, giacché entrambe vertono sulla discriminazione unicamente a motivo della nazionalità. Il Reyners aveva un diploma belga, che era sufficiente per accedere alla professione di avvocato nel Bel gio; egli non era stato iscritto all'albo perché cittadino olandese. Il Patrick aveva un diploma britannico, espressamente riconosciuto da un decreto ministeriale francese come equivalente alla laurea francese in architettura; il problema era costituito dalla sua cittadinanza britannica e dal fatto che, secondo le leggi francesi, la concessione dell'abilitazione all'esercizio in Francia per un architetto straniero era discrezionale ed eccezionale.

Nemmeno penso di poter trarre grandi lumi dalla giurisprudenza sulla libera prestazione dei servizi (artt. 59-66 del Trattato) giacché, come ha rilevato la Corte, almeno implicitamente, nella causa 33/74, (Van Binshergen, Race. 1974 pag. 1299, punto n. 13 della sentenza) i requisiti che uno Stato membro può esigere da chi intenda stabilirsi nel suo territorio non sono necessariamente gli stessi che esso può prescrivere per chi intenda fornire un servizio sul suo territorio, essendo però stabilito in un altro Stato membro.

Per concludere, penso che l'unico precedente veramente utile sia la sentenza Thieffry. Invero questa è stata l'ultima ratio degli argomenti svolti dall'Auer e dalla Commissione. Anche la sentenza Choquet (causa 16/78) (non ancora pubblicata) ha una certa importanza, in quanto dimostra che è illogico ed incompatibile con il Trattato imporre a qualcuno una doppia qualificazione sotto ta luni aspetti particolari.

I principi su cui si basano le sentenze summenzionate, mi pare siano quelli definiti nella sentenza Thieffry (nn. 15-18), che possono così riassumersi.

La libertà di stabilimento, subordinata al rispetto della disciplina professionale emanata nel pubblico interesse, è uno degli scopi del Trattato… Nel silenzio della legge comunitaria in merito, gli Stati membri devono, a norma dell'art. 5 del Trattato, prendere i provvedimenti opportuni per il conseguimento di questo scopo ed astenersi da qualsiasi provvedimento che possa costituirvi ostacolo. Quindi la libertà di stabilimento non può venir negata o resa più difficile per il singolo per il solo motivo che il Consiglio non ha ancora adottato una direttiva che si attagli al suo caso.

Spetta alle autorità nazionali competenti garantire che le norme nazionali e la prassi siano applicate in modo consono agli obiettivi del Trattato. Nella parte successiva della sentenza, la Corte applica questi principi al caso specifico del Thieffry, che naturalmente non è identico al caso Auer. Ma anche qui si possono trovare utili indicazioni, specie nel n. 24, in cui la Corte afferma che:

«Spetta quindi alle autorità nazionali competenti effettuare, tenuto conto degli imperativi di diritto comunitario summenzionati, le valutazioni di fatto che consentano loro di decidere se il riconoscimento rilasciato da un'autorità universitaria possa valere, oltre che ai fini accademici, come titolo di abilitazione professionale».

Da questa sentenza arguisco che le competenti autorità nazionali di uno Stato membro non hanno facoltà, qualunque siano le disposizioni della legge a norma della quale esse operano, di negare ad un cittadino della Comunità il diritto di stabilimento, adducendo semplicemente che il diploma, titolo di studio o altro certificato che egli ha conseguito all'estero non è, in generale, da esse riconosciuto come equivalente a quello richiesto alle persone che hanno studiato in quello Stato. Esse devono andar oltre e accertare se in realtà l'interessato abbia qualifiche equivalenti, o almeno sostanzialmente equivalenti a quelle richieste come sopra.

Non mi pare, però, che nel compiere questo accertamento, le autorità competenti debbano tener conto dell'esperienza tratta dalla pratica. Né la sentenza Thieffry, né quella Choquet si richiamano all'esperienza. L'art. 57 n. 1 del Trattato parla solo di «diplomi, certificati e altri titoli».

Indubbiamente il potere attribuito al Consiglio dall'art. 57 n. 2 è sufficientemente ampio per far sì che, se necessario, esso disponga che l'esperienza pratica venga presa in considerazione. Esso lo ha fatto nella direttiva di cui si tratta nella causa Knoors ed in varie altre invocate dinanzi a noi in materia di professioni mediche e paramediche: vedansi l'art. 9 della direttiva 75/362/CEE del 16 giugno 1975 (professioni mediche), l'art. 4 della direttiva n. 77/452 CEE del 27 giugno 1977 (infermieri generali) e l'art. 7 della direttiva n. 78/686/CEE (dentisti). In nessuno dei casi precitati, comunque, le autorità di uno Stato membro devono accertare il valore dell'esperienza tratta dalla pràtica. Esse sono tenute solo a riconoscere l'attestato che l'interessato ha esercitato («di diritto e di fatto» nelle ultime direttive) le attività in questione durante un periodo determinato. Per di più, nelle direttive riguardanti le professioni mediche e paramediche, le disposizioni che autorizzano a prendere in considerazione l'esperienza pratica sono solo transitorie. La proposta di una direttiva riguardante i veterinari, attualmente all'esame del Consiglio (All. I alle osservazioni della Commissione) stabilisce che lo stesso criterio sia seguito nel loro caso: vedi art. 4 del progetto.

Ritengo che la Corte, se affermasse che, in circostanze del genere in esame, l'esperienza va presa in considerazione, si esporrebbe a tre critiche. Anzitutto, ciò non avrebbe alcun sostegno nel Trattato. In secondo luogo, dato che ciò implicherebbe che il Trattato prescrive di accertare il valore dell'esperienza dell'interessato in ogni singolo caso, si metterebbe in dubbio la validità delle disposizioni delle direttive vigenti, che sono solo transitorie e prescrivono un'esperienza di durata arbitraria. In terzo luogo ciò imporrebbe alle autorità nazionali un onere assurdo di accertamento dei fatti.

In conclusione penso che, per risolvere le questioni sottoposteci dalla Corte d'appello di Colmar, dovreste dichiarare che, in assenza di un'apposita direttiva a norma dell'art. 57 del Trattato CEE, spetta alle competenti autorità nazionali applicare le loro leggi interne in modo che nessun cittadino di uno Stato membro che esibisca, come qualifica formale per esercitare una determinata professione, quella ottenuta in un altro Stato membro, non possa esercitare nello Stato membro prima menzionato, a meno che, ad un approfondito esame dei fatti, circa le sue qualifiche, non appaia che la sua preparazione è sostanzialmente meno che equivalente a quella richiesta da coloro che si sono preparati per tale professione in detto Stato membro.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.