Causa C-33/04

Commissione delle Comunità europee

contro

Granducato di Lussemburgo

«Inadempimento di uno Stato — Telecomunicazioni — Direttiva 97/33/CE — Art. 7, n. 5 — Obbligo di verificare la conformità dei sistemi di contabilità dei costi mediante un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità — Direttiva 98/10/CE — Art. 18, nn. 1 e 2 — Difetto di corretta applicazione dei provvedimenti adottati con riferimento al controllo di conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione e alla pubblicazione annuale di una dichiarazione di conformità — Ricevibilità — Interesse ad agire — Procedimento precontenzioso — Diritti della difesa — Direttive 2002/19/CE, 2002/21/CE e 2002/22/CE — Disposizioni transitorie — Astensione degli Stati membri dall’adozione di disposizioni che possano compromettere seriamente il risultato previsto da una direttiva in pendenza del termine per la trasposizione della stessa direttiva — Offerte di interconnessione di riferimento»

Conclusioni dell’avvocato generale F.G. Jacobs, presentate il 2 giugno 2005

Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 8 dicembre 2005

Massime della sentenza

1. Ricorso per inadempimento — Oggetto della controversia — Determinazione nel corso della fase precontenziosa del procedimento — Modifica delle conclusioni del ricorso — Ammissibilità — Condizioni

(Art. 226 CE)

2. Ricorso per inadempimento — Oggetto della controversia — Determinazione nel corso della fase precontenziosa del procedimento — Adattamento a causa di un cambiamento nel diritto comunitario — Ammissibilità — Condizioni

(Art. 226 CE)

3. Ricorso per inadempimento — Legittimazione ad agire della Commissione — Esercizio non dipendente dall’esistenza di un interesse specifico ad agire — Esercizio discrezionale

(Art. 226 CE)

4. Ricorso per inadempimento — Fase precontenziosa del procedimento — Durata eccessiva — Circostanza che incide sulla ricevibilità del ricorso solo in caso di lesione dei diritti della difesa — Onere della prova

(Art. 226 CE)

5. Ravvicinamento delle legislazioni — Settore delle telecomunicazioni — Fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e istituzione di un servizio universale delle telecomunicazioni — Direttiva 98/10 — Stato membro che non ha verificato la conformità dei sistemi di contabilizzazione dei costi da parte di un organismo indipendente competente e che non ha pubblicato una dichiarazione di conformità — Applicazione inesatta dei provvedimenti di controllo dei detti sistemi di contabilizzazione dei costi — Inadempimento

(Direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33, art. 7, n. 5, 98/10, art. 18, nn. 1 e 2, 2002/21, art. 27, e 2002/22, art. 16)

1. L’oggetto di un ricorso per inadempimento, proposto ai sensi dell’art. 226 CE, è determinato dalla fase precontenziosa del procedimento previsto dal medesimo articolo, di modo che il ricorso deve essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato. Tuttavia, il requisito secondo cui l’oggetto del ricorso proposto in forza dell’art. 226 CE è determinato dalla fase precontenziosa del procedimento prevista dalla stessa disposizione non può giungere al punto di imporre in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l’oggetto della controversia non sia stato ampliato o modificato.

(v. punti 36-37)

2. L’esistenza di un inadempimento nell’ambito di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE dev’essere valutata alla luce della legislazione comunitaria in vigore alla scadenza del termine che la Commissione ha imposto allo Stato membro di cui trattasi per conformarsi al suo parere motivato.

Tuttavia, allorché una modifica del diritto comunitario interviene nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la Commissione è legittimata a far constatare l’inadempimento degli obblighi che trovano la loro origine nella versione iniziale di un atto comunitario, successivamente modificato o abrogato, che siano stati confermati da nuove disposizioni. Per contro, l’oggetto della controversia non può essere esteso ad obblighi derivanti da nuove disposizioni che non trovino la loro equivalenza nella versione iniziale dell’atto di cui trattasi, salvo incorrere nella violazione delle forme sostanziali della regolarità del procedimento con cui si constata l’inadempimento.

(v. punti 43, 49)

3. Nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’art. 226 CE, la Commissione non è tenuta a dimostrare il proprio interesse ad agire. Infatti, la Commissione ha il compito di vigilare d’ufficio nell’interesse generale della Comunità, sull’applicazione, da parte degli Stati membri, del diritto comunitario e di far dichiarare l’esistenza di eventuali inadempimenti degli obblighi che ne derivano, allo scopo di farli cessare.

Peraltro, spetta alla Commissione valutare l’opportunità di agire contro uno Stato membro, determinare le disposizioni che esso avrebbe violato e scegliere il momento in cui essa inizierà il procedimento per inadempimento nei suoi confronti, mentre le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del ricorso. Quando la Commissione procede da sola a valutare se sia opportuno proporre e mantenere un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte, quest’ultima è tenuta ad accertare se l’inadempimento contestato sussista o no, senza che le spetti pronunciarsi sull’esercizio del potere discrezionale della Commissione.

(v. punti 65-67)

4. Se è vero che la durata eccessiva della fase precontenziosa del procedimento può costituire un vizio che rende un ricorso per inadempimento irricevibile, una siffatta conclusione si impone solo nel caso in cui il comportamento della Commissione abbia reso difficile confutare i suoi argomenti, violando così i diritti della difesa. Spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di una tale difficoltà.

(v. punto 76)

5. Viene meno agli obblighi che ad esso incombono in forza dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, sull’interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l’interoperabilità attraverso l’applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP), e dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, sull’applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale, come mantenute dall’art. 27 della direttiva 2002/21, letto in combinato disposto con l’art. 16 della direttiva 2002/22, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica, che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, uno Stato membro che non adempie gli obblighi di verificare la conformita dei sistemi di contabilità dei costi attraverso un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità relativa agli anni 1998 e 1999, ai sensi dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, e che non applica correttamente, nella prassi, le misure relative al controllo della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o da parte di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata da tale autorità di regolamentazione, per l’anno 2000, in conformità alle disposizioni del detto art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10.

(v. punto 92 e dispositivo)

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

8 dicembre 2005( )

«Inadempimento di uno Stato – Telecomunicazioni – Direttiva 97/33/CE – Art. 7, n. 5 – Obbligo di verificare la conformità dei sistemi di contabilità dei costi mediante un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità – Direttiva 98/10/CE – Art. 18, nn. 1 e 2 – Difetto di corretta applicazione dei provvedimenti adottati con riferimento al controllo di conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione e alla pubblicazione annuale di una dichiarazione di conformità – Ricevibilità – Interesse ad agire – Procedimento precontenzioso – Diritti della difesa – Direttive 2002/19/CE, 2002/21/CE e 2002/22/CE – Disposizioni transitorie – Astensione degli Stati membri dall’adozione di disposizioni che possano compromettere seriamente il risultato previsto da una direttiva in pendenza del termine per la trasposizione della stessa direttiva – Offerte di interconnessione di riferimento»

Nella causa C-33/04,

avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 29 gennaio 2004,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. W. Wils e M. Shotter, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Granducato di Lussemburgo, rappresentato dai sigg. M. Thill e S. Schreiner, in qualità di agenti, assistiti dai sigg. A. Verheyden e F. Bimont, avocats,

convenuto,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. P. Kūris, G. Arestis (relatore) e J. Klučka, giudici,

avvocato generale: sig. F.G. Jacobs,

cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 3 marzo 2005,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 giugno 2005,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede che la Corte voglia constatare che:

– non adempiendo gli obblighi di verificare la conformità dei sistemi di contabilità dei costi mediante un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità relativa agli anni 1998 e 1999, in conformità all’art. 7, n. 5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE, sull’interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l’interoperabilità attraverso l’applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (GU L 199, pag. 32), e

– non applicando correttamente nella prassi le misure adottate per l’attuazione delle disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE, sull’applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale (GU L 101, pag. 24), per quanto riguarda il controllo di conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata da tale autorità di regolamentazione, nonché per quanto riguarda la pubblicazione annuale di una dichiarazione di conformità,

il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi che gli incombono ai sensi delle dette disposizioni di tali direttive.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

Il vecchio quadro normativo

– La direttiva 97/33

2 La direttiva 97/33 istituisce, ai sensi del suo art. 1, un quadro normativo atto a garantire, nella Comunità europea, l’interconnessione delle reti di telecomunicazione e, in particolare, l’interoperabilità dei servizi, nonché ad assicurare la fornitura di servizi universali in una situazione di mercati aperti e concorrenziali. Ai sensi dell’art. 2 della detta direttiva si intende per «interconnessione», il collegamento fisico e logico di reti di telecomunicazione utilizzate dal medesimo o da un altro organismo per consentire agli utenti di un organismo di comunicare con gli utenti dello stesso o di un altro organismo o di accedere ai servizi offerti da un altro organismo.

3 L’art. 7 della stessa direttiva, intitolato «Principi in materia di tariffe di interconnessione e di sistemi di contabilità dei costi», così dispone:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché le disposizioni dei paragrafi da 2 a 6 si applichino agli organismi che gestiscono le reti pubbliche di telecomunicazione e/o i servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico (…) che sono stati notificati dalle autorità nazionali di regolamentazione come aventi una quota di mercato significativa.

2. Le tariffe di interconnessione devono rispettare i principi della trasparenza e dell’orientamento ai costi. L’organismo che garantisce l’interconnessione alle proprie strutture deve dimostrare che le tariffe applicate sono basate su costi effettivi incluso un margine di profitto ragionevole sugli investimenti. Le autorità nazionali di regolamentazione possono chiedere ad un organismo di giustificare dettagliatamente le tariffe di interconnessione applicate e, se del caso, provvedere ad adeguarle (…).

3. (…) le autorità nazionali di regolamentazione provvedono alla pubblicazione di un’offerta di interconnessione di riferimento. Questa comprende una descrizione delle offerte di interconnessione disaggregate per componenti, in funzione delle esigenze di mercato, nonché i termini e le condizioni relativi, ivi comprese le tariffe.

Differenti tariffe, termini e condizioni di interconnessione possono essere stabiliti per differenti categorie di organismi che sono autorizzati a fornire reti e servizi, quando tali differenze possono essere oggettivamente giustificate sulla base del tipo di interconnessione fornito e/o delle relative condizioni nazionali di licenze. (…) le autorità nazionali di regolamentazione si accertano che tali differenze non comportino distorsioni della concorrenza e in particolare che l’organismo applichi tariffe, termini e condizioni di interconnessione appropriati nel fornire l’interconnessione ai propri servizi o a quelli delle sue società affiliate o dei suoi interlocutori commerciali.

L’autorità nazionale di regolamentazione ha la possibilità di imporre, ove ciò sia giustificato, modifiche all’offerta di interconnessione di riferimento.

(…)

5. (…) la Commissione elabora raccomandazioni sui sistemi di contabilità dei costi e sulla separazione contabile relativi all’interconnessione. Le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché i sistemi di contabilità dei costi utilizzati dagli organismi interessati siano adeguati ai fini dell’attuazione delle disposizioni del presente articolo e siano sufficientemente dettagliati, come definito nell’allegato V.

Le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché sia[no] res[i] disponibil[i], su richiesta, una descrizione del sistema di contabilità dei costi che precisi le principali categorie in cui sono raggruppati i costi nonché i criteri utilizzati per la loro imputazione all’interconnessione. L’autorità nazionale di regolamentazione o un altro ente competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazione e approvato dall’autorità nazionale di regolamentazione, verifica la conformità con il sistema di contabilità dei costi. Una relazione sulla conformità è pubblicata a scadenze annuali.

(…)».

4 L’allegato V della direttiva 97/33 indica, a titolo esemplificativo, alcuni elementi che possono essere inclusi nel citato sistema di contabilità, cioè il costo standard utilizzato, gli elementi di costo compresi nelle tariffe di interconnessione, i gradi e i metodi di attribuzione dei costi, in particolare il trattamento dei costi congiunti e comuni, nonché le convenzioni contabili.

5 Secondo l’art. 23, n. 1, primo comma, della detta direttiva, gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi ad essa entro il 31 dicembre 1997 e ne informano immediatamente la Commissione.

6 L’8 aprile 1998 la Commissione ha adottato, in forza dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, la raccomandazione 98/322/CE, sull’interconnessione in un mercato liberalizzato delle telecomunicazioni (Parte 2 – Separazione contabile e contabilità dei costi) (GU L 141, pag. 6).

– La direttiva 98/10

7 La direttiva 98/10 riguarda, ai sensi del suo art. 1, l’armonizzazione delle condizioni di accesso ed uso efficiente ed aperto delle reti telefoniche pubbliche fisse e dei servizi telefonici pubblici fissi in una situazione di mercati aperti e concorrenziali, secondo i principi di fornitura di una rete aperta.

8 L’art. 17 di tale direttiva, intitolato «Principi di tariffazione», prevede quanto segue:

«1. Fatte salve le disposizioni particolari di cui all’articolo 3 sull’abbordabilità [delle tariffe] o di cui al paragrafo 6, le autorità nazionali di regolamentazione fanno sì che gli organismi che forniscono servizi di telefonia vocale che detengono rilevante potere di mercato o che sono stati designati a norma dell’articolo 5 e detengono rilevante potere di mercato, rispettino le disposizioni del presente articolo.

2. Le tariffe per l’uso delle rete telefonica pubblica fissa e dei servizi telefonici pubblici fissi rispettano i principi fondamentali di orientamento ai costi (…).

3. Fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 3 della direttiva 97/33/CE sull’interconnessione, le tariffe di accesso e di uso della rete telefonica pubblica fissa sono indipendenti dal tipo d’applicazione realizzato dall’utente, salvo quando richiedano servizi o prestazioni differenti.

4. Secondo il diritto comunitario, le tariffe dei servizi forniti in aggiunta al collegamento alla rete telefonica pubblica fissa e dei servizi telefonici pubblici fissi sono sufficientemente scorporate in modo da non obbligare l’utente a pagare prestazioni non necessarie per il servizio richiesto.

5. Le modifiche tariffarie entrano in vigore soltanto dopo un periodo adeguato di preavviso al pubblico, fissato dall’autorità nazionale di regolamentazione.

6. Fatto salvo l’articolo 3 relativo all’abbordabilità, uno Stato membro può autorizzare la sua autorità nazionale di regolamentazione a non conformarsi ai paragrafi 1, 2, 3, 4 e 5 del presente articolo in una zona geografica specifica ove sia stata chiaramente provata l’esistenza di una effettiva concorrenza sul mercato dei servizi telefonici pubblici fissi».

9 L’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, intitolato «Principi contabili», così dispone:

«1. Qualora l’organismo sia tenuto a rispettare il principio di orientamento delle tariffe ai costi di cui all’articolo 17, gli Stati membri fanno sì che il sistema contabile utilizzato dall’organismo permetta di applicare l’articolo 17 e che ne sia controllata la conformità da un organo competente indipendente. Le autorità nazionali di regolamentazione fanno sì che ogni anno venga pubblicata una dichiarazione di conformità.

2. Le autorità nazionali di regolamentazione fanno sì che venga loro fornita a richiesta una descrizione dei sistemi contabili di cui al paragrafo 1, con l’indicazione delle principali categorie in cui sono raggruppati i costi e delle norme di ripartizione dei costi dei servizi di telefonia vocale. A richiesta, le autorità nazionali di regolamentazione trasmettono alla Commissione le informazioni sul sistema contabile applicato dagli organismi in questione».

10 Ai sensi dell’art. 32, n. 1, primo comma, di questa direttiva, gli Stati membri adottano le misure necessarie per conformarsi ad essa entro il 30 giugno 1998 e ne informano immediatamente la Commissione.

Il nuovo quadro normativo applicabile alle comunicazioni (NQN)

11 Il 7 marzo 2002, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato quattro direttive aventi ad oggetto il nuovo quadro normativo applicabile alle comunicazioni (in prosieguo: il «NQN»), cioè la direttiva 2002/19/CE, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva «accesso») (GU L 108, pag. 7), la direttiva 2002/20/CE, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «autorizzazioni») (GU L 108, pag. 21), la direttiva 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108, pag. 33), e la direttiva 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva «servizio universale») (GU L 108, pag. 51).

12 Gli artt. 26 e 28, n. 1, secondo comma, della direttiva 2002/21 abrogano, in particolare, le direttive 97/33 e 98/10, con effetto dal 25 luglio 2003.

13 A titolo di disposizione transitoria, l’art. 27, primo comma, della direttiva 2002/21 prevede che gli Stati membri mantengano tutti gli obblighi ai sensi della legislazione nazionale di cui all’art. 7 della direttiva 2002/19 e all’art. 16 della direttiva 2002/22 fino a che le autorità nazionali di regolamentazione non decidano riguardo a tali obblighi.

14 Gli artt. 18, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/19, 28, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/21 e 38, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/22 precisano che gli Stati membri adottano e pubblicano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle dette direttive entro il 24 luglio 2003 e ne informano immediatamente la Commissione.

15 Secondo gli artt. 19 della direttiva 2002/19, 29 della direttiva 2002/21 e 39 della direttiva 2002/22, le dette direttive entrano in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, nella fattispecie il 24 aprile 2002.

– La direttiva 2002/19

16 La direttiva 2002/19 prevede, all’art. 7, intitolato «Riesame degli obblighi precedenti in materia di accesso e di interconnessione», quanto segue:

«1. Gli Stati membri mantengono gli obblighi in materia di accesso e di interconnessione imposti alle imprese che forniscono reti e/o servizi pubblici di comunicazione e vigenti prima dell’entrata in vigore della presente direttiva ai sensi degli articoli 4, 6, 7, 8, 11, 12 e 14 della direttiva 97/33/CE, dell’articolo 16 della direttiva 98/10/CE e degli articoli 7 e 8 della direttiva [del Consiglio 5 giugno 1992, 92/44/CEE, sull’applicazione della fornitura di una rete aperta (Open Network Provision – ONP) alle linee affittate (GU L 165, pag. 27)], fintantoché tali obblighi non siano riesaminati e non sia adottata una decisione conformemente al paragrafo 3.

(...)

3. Gli Stati membri provvedono affinché, appena possibile dopo l’entrata in vigore della presente direttiva e successivamente con cadenza periodica, le autorità nazionali di regolamentazione effettuino un’analisi del mercato, conformemente all’articolo 16 della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro) per decidere se mantenere, modificare o revocare tali obblighi. Le parti cui si applica la modifica o la revoca di tali obblighi sono informate entro un lasso di tempo appropriato».

– La direttiva 2002/22

17 L’art. 16 della detta direttiva, intitolato «Riesame degli obblighi», prevede quanto segue:

«1. Gli Stati membri mantengono in essere tutti gli obblighi relativi:

a) alle tariffe al dettaglio per la fornitura di servizi di accesso e per l’uso della rete telefonica pubblica, ai sensi dell’articolo 17 della direttiva 98/10/CE (…);

b) alla selezione o preselezione del vettore, ai sensi della direttiva 97/33/CE (…)

(…)

fintantoché non sia effettuato un riesame e adottata una decisione ai sensi della procedura di cui al paragrafo 3 del presente articolo.

(…)

3. Gli Stati membri provvedono affinché, appena possibile dopo l’entrata in vigore della presente direttiva, e ad intervalli regolari successivamente a tale data, le autorità nazionali di regolamentazione effettuino un’analisi del mercato (…) per decidere se mantenere in essere, modificare o abolire gli obblighi relativi ai mercati al dettaglio (…)».

La normativa nazionale

18 Gli artt. 16, n. 4, del regolamento granducale 22 dicembre 1997, che fissa le condizioni del capitolato d’oneri per la costituzione e la gestione di reti fisse di telecomunicazioni (Mém. A 1997, pag. 3308), 22, n. 5, del regolamento granducale 22 dicembre 1997, che fissa le condizioni del capitolato d’oneri per la costituzione e la gestione di reti fisse di telecomunicazioni e di servizi di telefonia (Mém. A 1997, pag. 3313), e 16, n. 3, del regolamento granducale 2 luglio 1998, che fissa le condizioni del capitolato d’oneri per la gestione di servizi di telefonia (Mém. A 1998, pag. 976), come modificati dal regolamento granducale 18 aprile 2001 (Mém. A 2001, pag. 1114; in prosieguo: il «regolamento granducale 18 aprile 2001»), contengono una disposizione identica formulata nel modo seguente:

«La conformità dei sistemi è controllata e certificata da un organismo competente indipendente dal gestore. Il certificato è oggetto di una pubblicazione annuale nella relazione dell’attività del gestore».

Il procedimento precontenzioso

19 Dopo aver comunicato alla Commissione la legge 21 marzo 1997 sulle telecomunicazioni (Mém. A 1997, pag. 761) recante in particolare l’istituzione a partire dal 2 giugno 1997 di un’autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni denominata «Institut luxembourgeois des télécommunications» (Istituto lussemburghese delle telecomunicazioni; in prosieguo: l’«ILT»), divenuto successivamente «Institut luxembourgeois de régulation» (Istituto lussemburghese di regolamentazione; in prosieguo: l’«ILR»), le autorità lussemburghesi, con lettere del 23 gennaio e del 10 luglio 1998, hanno notificato i tre citati regolamenti granducali del 22 dicembre 1997 e del 2 luglio 1998. Secondo tali autorità, i detti regolamenti erano intesi in particolare a trasporre le direttive 97/33 e 98/10.

20 Con lettera del 9 marzo 2000, la Commissione ha attirato l’attenzione delle dette autorità sugli obblighi del quadro normativo comunitario applicabile in materia di telecomunicazioni, in particolare sui principi di orientamento ai costi e di trasparenza delle tariffe delle telecomunicazioni. Al riguardo, ha in particolare chiesto informazioni concernenti i sistemi di contabilità dei costi, richieste dagli artt. 7, n. 5, della direttiva 97/33 e 18, n. 2, della direttiva 98/10, l’identità, all’occorrenza, dell’organismo competente di cui agli artt. 7, n. 5, della direttiva 97/33 e 18, n. 1, della direttiva 98/10, nonché una copia dell’attestazione di conformità annuale pubblicata per i conti del 1998 e, se disponibili, per i conti del 1999.

21 Le autorità lussemburghesi hanno risposto alla lettera citata con lettera dell’8 giugno 2000.

– La direttiva 97/33

22 Il 30 aprile 2001 la Commissione ha inviato al governo lussemburghese una lettera di diffida in cui indicava che il Granducato di Lussemburgo non aveva adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33 per quanto riguarda la verifica della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o da parte di un altro organismo competente indipendente. Inoltre, secondo la Commissione, le misure comunicate mancavano di chiarezza per quanto riguardava la pubblicazione annuale di un’attestazione di conformità e, in ogni caso, mancava la pubblicazione annuale di simile attestazione.

23 Nella loro risposta del 13 luglio 2001, le autorità lussemburghesi hanno comunicato il regolamento granducale 18 aprile 2001, precisando che, poiché le disposizioni di tale regolamento riguardanti l’attestazione e la pubblicazione della conformità del sistema di contabilità dei costi erano state introdotte con effetto dal 6 maggio 2001, i primi certificati di conformità sarebbero stati pubblicati con le relazioni annuali dei vettori notificate non prima dell’esercizio 2000 e non oltre l’esercizio 2001.

24 Esaminato il detto regolamento, il 21 marzo 2002 la Commissione ha emesso un parere motivato (in prosieguo: il «parere motivato del 21 marzo 2002») che constatava che il Granducato di Lussemburgo non aveva adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33 con riferimento, da un lato, alla verifica della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un altro organismo competente indipendente e, dall’altro, alla pubblicazione annuale di un’attestazione di conformità per gli anni 1998 e 1999. La Commissione ha invitato inoltre tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarsi al detto parere motivato nel termine di due mesi dalla sua ricezione.

25 Nella risposta del 17 maggio 2002, le autorità lussemburghesi hanno mantenuto la loro posizione secondo cui l’obbligo di certificazione e di pubblicazione di cui all’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33 era ormai adempiuto dal regolamento granducale 18 aprile 2001. Nella stessa lettera, si è ricordato che le disposizioni di tale regolamento non avevano effetto retroattivo.

– La direttiva 98/10

26 Il 21 marzo 2002 la Commissione ha inviato al governo lussemburghese una lettera di diffida in cui indicava che il Granducato di Lussemburgo non aveva adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 7, n. 5, della direttiva 97/33 e 18, n. 1, della direttiva 98/10. A suo avviso, non era stato ancora effettuato nessun controllo di conformità del sistema di contabilità dei costi né era stata ancora pubblicata, per i conti dell’esercizio 2000, alcuna dichiarazione o attestazione di conformità.

27 Nella lettera di risposta del 28 maggio 2002, le autorità lussemburghesi hanno ricordato ancora una volta che il regolamento granducale 18 aprile 2001 prevedeva ormai il controllo di conformità del sistema di contabilità dei costi da parte di un’autorità nazionale di regolamentazione o da parte di un’autorità competente indipendente e la pubblicazione annuale della dichiarazione di conformità.

28 L’11 luglio 2003 la Commissione, non soddisfatta delle informazioni ricevute, ha emesso un parere motivato (in prosieguo: il «parere motivato dell’11 luglio 2003») in cui contestava al Granducato di Lussemburgo di non aver applicato correttamente, nella prassi, le misure adottate per attuare le disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10 per quanto riguarda, da un lato, il controllo della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione, o da parte di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata dall’autorità nazionale di regolamentazione, e, dall’altro, la pubblicazione annuale di una dichiarazione di conformità. La Commissione ha invitato inoltre tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarsi al detto parere motivato nel termine di due mesi dalla sua ricezione.

29 Nella risposta del 1º ottobre 2003, le autorità lussemburghesi hanno insistito sul fatto che il regolamento granducale 18 aprile 2001 trasponeva le disposizioni degli artt. 7, n. 5, della direttiva 97/33 e 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10. Inoltre, esse hanno trasmesso il rapporto sui principi direttivi di separazione contabile preparato dall’ILR e pubblicato il 6 maggio 2002. Tali autorità hanno concluso la loro risposta nel modo seguente:

«Alla lettura del recente rapporto di attività dell’impresa delle poste e telecomunicazioni [EPT], l’ente di regolamentazione ha appena constatato che il certificato richiesto dalla normativa manca. [L’ILR] ha pertanto appena inviato una lettera di diffida all’impresa e farà ricorso, all’occorrenza, a sanzioni amministrative per il mancato rispetto dei relativi obblighi normativi».

30 Non soddisfatta di questa risposta né di quella contenuta nella lettera del 17 maggio 2002, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

31 Nella sentenza 10 marzo 2005, causa C‑236/04, Commissione/Lussemburgo (non pubblicata nella Raccolta), la Corte ha constatato che, non adottando le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle direttive da 2002/19 a 2002/22, il Granducato di Lussemburgo non ha adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza delle dette direttive.

Conclusioni delle parti

32 La Commissione chiede che la Corte voglia:

– constatare che, non adempiendo gli obblighi di verificare la conformità dei sistemi di contabilità dei costi mediante un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità relativa agli anni 1998 e 1999, ai sensi dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale direttiva;

– constatare che, non applicando correttamente, nella prassi, le misure relative al controllo della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata dall’autorità nazionale di regolamentazione, secondo le disposizioni di cui all’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, il Granducato di Lussemburgo non ha adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza della detta direttiva.

33 Il governo lussemburghese chiede che la Corte voglia:

– in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;

– in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;

– condannare la Commissione alle spese.

Sul ricorso

Sulla ricevibilità

34 Il governo lussemburghese solleva nel controricorso due motivi di irricevibilità. Il primo è attinente alla carenza di interesse ad agire della Commissione e il secondo alla violazione dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento precontenzioso.

35 Prima di statuire sui citati motivi di irricevibilità, occorre pronunciarsi, preliminarmente, sull’oggetto del presente ricorso.

36 Secondo una giurisprudenza costante, l’oggetto di un ricorso per inadempimento proposto ai sensi dell’art. 226 CE è determinato dal procedimento precontenzioso previsto dal medesimo articolo. Pertanto, il ricorso deve essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato (v. sentenza 16 giugno 2005, causa C‑456/03, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑5335, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).

37 Tuttavia, il requisito secondo cui l’oggetto del ricorso proposto in forza dell’art. 226 CE è determinato dal procedimento precontenzioso previsto dalla stessa disposizione non può giungere fino al punto di imporre in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l’oggetto della controversia non sia stato ampliato o modificato (v. sentenze Commissione/Italia, cit., punto 39, e 14 luglio 2005, causa C‑433/03, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6985, punto 28).

38 Per quanto riguarda la direttiva 97/33, nel parere motivato del 21 marzo 2002 la Commissione addebita al Granducato di Lussemburgo di non aver adempiuto gli obblighi che ad esso incombono in forza dell’art. 7, n. 5, della detta direttiva, per gli anni 1998 e 1999. Tale censura è identica alla prima censura dell’atto introduttivo del ricorso.

39 Va pertanto constatato che l’inadempimento relativo alla direttiva 97/33 concerne la violazione degli obblighi che incombono al Granducato di Lussemburgo in forza dell’art. 7, n. 5, di tale direttiva per gli anni 1998 e 1999.

40 Quanto alla direttiva 98/10, nel parere motivato dell’11 luglio 2003 la Commissione addebita al Granducato di Lussemburgo di non aver adempiuto gli obblighi che ad esso incombono in forza dell’art. 18, nn. 1 e 2, di tale direttiva, senza precisare il periodo di riferimento. Nel detto parere si indica inoltre che «finora non è stato effettuato nessun controllo di conformità». Anche nel ricorso la Commissione menziona la medesima censura senza determinare il periodo per cui essa contesta al detto Stato membro di non aver adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni di detto articolo.

41 Occorre nondimeno precisare che l’esposizione degli addebiti nel parere motivato e nel ricorso della Commissione non permette di concludere che l’asserito inadempimento riguardi tutto il periodo che va dal 1998 – anno dell’entrata in vigore della direttiva 98/10 – al 2002 – anno che precede l’emissione del parere motivato. Infatti, risulta chiaramente dal procedimento precontenzioso, in particolare dalla lettera di diffida del 21 marzo 2002, che l’inadempimento contestato riguarda in sostanza l’anno 2000. In tale contesto e in assenza di altre indicazioni al riguardo, l’oggetto del ricorso riguardante la direttiva 98/10 non può andare oltre quanto definito nella detta lettera di diffida.

Sulla carenza di interesse ad agire

42 Il governo lussemburghese sostiene, in primo luogo, che il presente ricorso è irricevibile, in quanto, alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato dell’11 luglio 2003, l’inadempimento contestato non sussisteva più perché la direttiva 98/10 non era più in vigore. Quanto alla direttiva 97/33, il legislatore comunitario aveva già adottato il NQN prima dell’invio del parere motivato del 21 marzo 2002. Inoltre, al giorno della proposizione del presente ricorso, l’inadempimento contestato era già terminato, in quanto, in tale data, il termine previsto per la trasposizione del NQN era scaduto. Quanto alla giurisprudenza secondo cui, allorché una modifica del diritto comunitario interviene nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la Commissione è legittimata a far constatare un inadempimento degli obblighi che trovano la loro origine nella versione iniziale di un atto comunitario, successivamente modificata o abrogata, che sono stati confermati da nuove disposizioni (sentenza 12 giugno 2003, causa C‑363/00, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑5767, punto 22), il governo lussemburghese sostiene che essa non è applicabile nella fattispecie.

43 A questo proposito occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’esistenza di un inadempimento nell’ambito di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE dev’essere valutata alla luce della legislazione comunitaria in vigore alla scadenza del termine che la Commissione ha imposto allo Stato membro di cui trattasi per conformarsi al suo parere motivato (v. sentenze 10 settembre 1996, causa C‑61/94, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3989, punto 42; 9 novembre 1999, causa C‑365/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑7773, punto 32, e 12 giugno 2003, Commissione/Italia, cit., punto 21).

44 Per quanto riguarda la direttiva 97/33, nel parere motivato del 21 marzo 2002 la Commissione ha invitato il Granducato di Lussemburgo a conformarsi, nel termine di due mesi dalla ricezione del detto parere, agli obblighi che ad esso incombono in forza dell’art. 7, n. 5, di tale direttiva, in particolare a quelli relativi alla verifica della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o da parte di un altro organismo competente indipendente ed alla pubblicazione annuale di un’attestazione di conformità per gli anni 1998 e 1999.

45 Poiché la direttiva 97/33 è stata abrogata dalla direttiva 2002/21 con effetto a partire dal 25 luglio 2003, è manifesto che i motivi di ricorso invocati dalla Commissione nell’ambito del presente procedimento riguardano una normativa comunitaria che era ancora in vigore alla scadenza del termine fissato nel parere motivato del 21 marzo 2002.

46 Pertanto, gli argomenti presentati nella fattispecie dal convenuto non possono corroborare la tesi dell’irricevibilità del presente ricorso nei limiti in cui esso concerne l’inadempimento degli obblighi che derivano dall’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, non recepita dal Granducato di Lussemburgo alla scadenza del termine fissato nel detto parere motivato.

47 Per quanto riguarda la direttiva 98/10, nel parere motivato dell’11 luglio 2003 la Commissione ha invitato il Granducato di Lussemburgo a conformarsi, nel termine di due mesi dalla ricezione di tale parere, agli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, di tale direttiva, in particolare a quelli relativi, da un lato, al controllo di conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata dall’autorità nazionale di regolamentazione, e, dall’altro, alla pubblicazione annuale di una dichiarazione di conformità. Come si è indicato al punto 41 della presente sentenza, l’asserito inadempimento risale all’anno 2000.

48 È manifesto che l’inadempimento relativo alla direttiva 98/10 non concerne disposizioni in vigore alla scadenza del termine fissato nel parere motivato dell’11 luglio 2003. Infatti, tale direttiva è stata abrogata dalla direttiva 2002/21 con effetto dal 25 luglio 2003, cioè quattordici giorni dopo che la Commissione aveva emessso tale parere motivato. Tale abrogazione è pertanto intervenuta nel termine di due mesi assegnato al Granducato di Lussemburgo per conformarsi agli obblighi derivanti dalle disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della detta direttiva.

49 Va nondimeno osservato che, secondo la giurisprudenza, anche se le conclusioni contenute nel ricorso non possono in linea di principio essere estese al di là degli inadempimenti fatti valere nella lettera di diffida e nel dispositivo del parere motivato, ciononostante, allorché una modifica del diritto comunitario interviene nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la Commissione è legittimata a far constatare un inadempimento degli obblighi che trovano la loro origine nella versione iniziale di un atto comunitario, successivamente modificato o abrogato, che siano stati confermati da nuove disposizioni. Per contro, l’oggetto della controversia non può essere esteso ad obblighi derivanti da nuove disposizioni che non trovino la loro equivalenza nella versione precedente dell’atto di cui trattasi, salvo incorrere nella violazione delle forme sostanziali della regolarità del procedimento con cui si constata l’inadempimento (v. sentenza 12 giugno 2003, Commissione/Italia, cit., punto 22).

50 Poiché l’adozione del NQN è intervenuta nel corso della fase precontenziosa del procedimento, occorre esaminare se gli obblighi riguardanti il rispetto del sistema di contabilità dei costi e la pubblicazione annuale di un’attestazione di conformità, previsti all’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, che è stata abrogata, siano stati mantenuti dalle pertinenti disposizioni del NQN.

51 A tale proposito occorre ricordare che, in conformità agli artt. 26 e 28, n. 1, secondo comma, della direttiva 2002/21, la direttiva 98/10 è abrogata con effetto dal 25 luglio 2003. Tuttavia, secondo l’art. 27 della direttiva 2002/21, gli Stati membri mantengono tutti gli obblighi previsti dalla loro legislazione nazionale di cui agli artt. 7 della direttiva 2002/19 e 16 della direttiva 2002/22 fino a che le autorità nazionali di regolamentazione non abbiano deciso riguardo a tali obblighi.

52 L’art. 7, n. 1, della direttiva 2002/19 dispone che gli Stati membri mantengono tutti gli obblighi anteriormente applicabili in particolare in forza dell’art. 16 della direttiva 98/10 con riferimento all’accesso speciale alla rete.

53 L’art. 16, n. 1, della direttiva 2002/22 prevede, per parte sua, che gli Stati membri mantengono il complesso degli obblighi relativi in particolare alle tariffe al dettaglio per la fornitura di servizi di accesso e per l’uso della rete telefonica pubblica, di cui all’art. 17 della direttiva 98/10. Quest’ultimo articolo riguarda il principio di orientamento delle tariffe ai costi.

54 Ne deriva che l’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, relativo ai principi contabili, oggetto del secondo capo delle conclusioni nell’ambito del presente ricorso, non è formalmente contemplato dalle disposizioni citate del NQN.

55 Nondimeno, nella fattispecie, il mancato riferimento all’art. 18 della direttiva 98/10 nell’art. 16 della direttiva 2002/22 non è tale da sottrarre gli Stati membri agli obblighi che ad essi incombono in forza del detto art. 18.

56 Al riguardo va, infatti, osservato che non risulta dalla direttiva 2002/22 che il legislatore comunitario abbia inteso, come misura transitoria, mantenere in vigore soltanto gli obblighi derivanti dall’art. 17 della direttiva 98/10, riguardante l’orientamento delle tariffe ai costi, e non quelli che si riferiscono al sistema di contabilità dei costi.

57 Al contrario, e come risulta dai rinvii espressi all’art. 17 della direttiva 98/10 operati dall’art. 18 della stessa, gli obblighi risultanti dai due articoli devono essere considerati congiuntamente, in quanto il principio di orientamento delle tariffe ai costi è strettamente legato al sistema di contabilità dei medesimi costi.

58 Da quanto precede risulta che si deve ritenere che gli obblighi che incombono agli Stati membri e che derivano dall’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10 siano stati mantenuti in vigore dalle pertinenti disposizioni del NQN.

59 Al riguardo, il Granducato di Lussemburgo ha affermato all’udienza che il regime transitorio previsto dal NQN concerne gli obblighi derivanti dalle legislazioni nazionali e non dalle disposizioni controverse della direttiva 98/10. Date le circostanze, tale Stato membro considera che, in mancanza di norme nazionali che traspongano gli obblighi di cui all’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10 per l’anno di cui si tratta, cioè il 2000, le misure transitorie previste dal NQN non sarebbero pertinenti per valutare la ricevibilità del secondo capo delle conclusioni del presente ricorso.

60 Tale asserto va escluso. Riconoscendo, in sostanza, di non aver trasposto, per l’anno 2000, l’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, il Granducato di Lussemburgo non può far valere il suo stesso inadempimento agli obblighi che gli incombevano in forza del vecchio quadro normativo in materia di telecomunicazioni per sottrarsi ai medesimi obblighi a norma delle misure transitorie previste dal NQN.

61 Date le circostanze, va osservato che non si può ritenere che la formulazione dell’addebito riguardante le disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10 nel parere motivato e nel secondo capo delle conclusioni del presente ricorso sia intesa ad estendere l’oggetto della controversia ad obblighi risultanti dalle disposizioni della detta direttiva che non sono stati mantenuti in vigore dal NQN.

62 Pertanto, per quanto riguarda le disposizioni della direttiva citata, l’oggetto della controversia non è stato esteso tanto da compromettere la regolarità del presente procedimento per inadempimento.

63 Ne deriva che il ricorso deve essere dichiarato ricevibile anche per la parte in cui riguarda l’inadempimento degli obblighi che incombono al Granducato di Lussemburgo in forza delle disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10.

64 In secondo luogo, il detto Stato membro afferma che l’inadempimento contestato sarebbe, in sostanza, soltanto un inadempimento puramente formale, inteso ad ottenere una sua condanna di principio. Inoltre, la proposizione del ricorso nella causa Commissione/Lussemburgo, citata, renderebbe a maggior ragione inutile il mantenimento del presente ricorso e dimostrerebbe che il comportamento della Commissione nella presente controversia sarebbe motivato soltanto dal desiderio di ottenere una condanna di principio da parte della Corte per un inadempimento che è in pratica terminato.

65 Questi argomenti non possono essere accolti. Risulta da costante giurisprudenza che, nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’art. 226 CE, la Commissione non è tenuta a dimostrare il proprio interesse ad agire. La Commissione ha, infatti, il compito di vigilare d’ufficio, nell’interesse generale della Comunità, sull’applicazione, da parte degli Stati membri, del diritto comunitario e di far dichiarare l’esistenza di eventuali inadempimenti degli obblighi che ne derivano, allo scopo di farli cessare (v. sentenze 1º febbraio 2001, causa C‑333/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑1025, punto 23, e 2 giugno 2005, causa C‑394/02, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑4713, punti 14 e 15 e giurisprudenza ivi citata).

66 Peraltro spetta alla Commissione valutare l’opportunità di agire contro uno Stato membro, determinare le disposizioni che esso avrebbe violato e scegliere il momento in cui inizierà il procedimento per inadempimento nei suoi confronti, mentre le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del ricorso (sentenze 1º giugno 1994, causa C‑317/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑2039, punto 4; 18 giugno 1998, causa C‑35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑3851, punto 27, e Commissione/Francia, cit., punto 24).

67 Va infine ricordato che, quando la Commissione procede da sola a valutare se sia opportuno proporre e mantenere un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte, quest’ultima è tenuta ad accertare se l’inadempimento contestato sussista o no, senza che le spetti pronunciarsi sull’esercizio del potere discrezionale della Commissione (v. sentenza 13 giugno 2002, causa C‑474/99, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑5293, punto 25).

68 Risulta pertanto da quanto precede che occorre respingere il primo motivo di irricevibilità attinente alla carenza di interesse ad agire della Commissione.

Sulla violazione dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento precontenzioso

69 Il governo lussemburghese sostiene, in primo luogo, che la Commissione ha fatto, per la prima volta, riferimento alle disposizioni transitorie del NQN nell’atto introduttivo del ricorso e che tali disposizioni costituiscono un nuovo fondamento giuridico degli asseriti inadempimenti. Infatti, da un lato, esisterebbero differenze sostanziali tra il vecchio quadro normativo e il NQN e, dall’altro, le disposizioni transitorie non troverebbero la loro fonte nel vecchio quadro normativo e, in ogni caso, non potrebbero servire ad imporre agli operatori nuovi obblighi oltre a quelli esistenti. Le disposizioni di cui si tratta avrebbero dovuto quindi essere invocate nel corso della fase precontenziosa allo scopo di permettere al detto governo di presentare le proprie osservazioni nei termini e nelle forme prescritti nella lettera di diffida e nei pareri motivati. Non avendo rispettato questi requisiti minimi, la Commissione avrebbe illegittimamente esteso l’oggetto della presente controversia a nuovi elementi di diritto in violazione dei diritti della difesa e, pertanto, il ricorso dovrebbe essere dichiarato irricevibile nel suo complesso.

70 Si deve ricordare che il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato la possibilità di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario o di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. La regolarità di tale procedimento costituisce così una garanzia essenziale, prevista dal Trattato CE a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi. Solo quando tale garanzia è rispettata il procedimento in contraddittorio dinanzi alla Corte può consentire a quest’ultima di stabilire se tale Stato membro sia effettivamente venuto meno agli obblighi che la Commissione sostiene esso abbia violato (v. sentenza 5 giugno 2003, causa C‑145/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑5581, punto 17 e giurisprudenza ivi citata).

71 Perché gli argomenti proposti dal governo lussemburghese fossero pertinenti con riferimento al rispetto dei diritti della difesa, gli inadempimenti fatti valere dalla Commissione dovrebbero trovare fondamento nelle disposizioni del NQN che impongono nuovi obblighi agli Stati membri. Orbene, è manifesto che nella fattispecie ciò non avviene.

72 Va infatti constatato che, per quanto riguarda le disposizioni dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, l’asserito inadempimento si riferisce agli anni 1998 e 1999, cioè prima dell’adozione del NQN.

73 Quanto alle disposizioni di cui all’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, va ricordato che l’abrogazione di tale direttiva con effetto dal 25 luglio 2003 non sottrae il Granducato di Lussemburgo agli obblighi che ad esso incombono in forza delle citate disposizioni della stessa, come si è indicato ai punti 55‑61 della presente sentenza.

74 In secondo luogo, il governo lussemburghese sostiene che la Commissione non ha agito in tempo utile per far constatare che il Granducato di Lussemburgo non aveva adempiuto l’obbligo di recepire le direttive 97/33 e 98/10 prima che le loro disposizioni fossero abrogate dal NQN e che essa non ha fatto valere l’esistenza di circostanze che le avrebbero impedito di avviare in tempo utile la fase precontenziosa.

75 Tale governo contesta pertanto, in sostanza, alla Commissione la durata eccessiva della fase precontenziosa, che avrebbe compromesso i diritti della difesa ad esso spettanti.

76 Se è vero che la durata eccessiva della fase precontenziosa del procedimento può costituire un vizio che rende un ricorso per inadempimento irricevibile, dalla giurisprudenza risulta che una siffatta conclusione s’impone solo nel caso in cui il comportamento della Commissione abbia reso difficile confutare i suoi argomenti, violando così i diritti della difesa, e che spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di un’incidenza siffatta (v. sentenza 12 maggio 2005, causa C‑287/03, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑3761, punto 14 e giurisprudenza ivi citata).

77 Va constatato, nella fattispecie, che il Granducato di Lussemburgo non ha invocato alcun argomento specifico che dimostri che la lunghezza eccessiva della fase precontenziosa, in particolare il periodo intercorso tra le sue risposte ai pareri motivati e la proposizione del ricorso dinanzi alla Corte, abbia compromesso l’esercizio dei suoi diritti della difesa. Infatti, nel controricorso, il governo lussemburghese si limita a contestare la discrezionalità di cui dispone la Commissione in ordine alla proposizione e al mantenimento del ricorso per inadempimento.

78 In base alle considerazioni che precedono, occorre respingere anche il secondo motivo di irricevibilità attinente alla violazione dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento precontenzioso e dichiarare pertanto ricevibile il ricorso della Commissione.

Nel merito

79 La Commissione addebita al Granducato di Lussemburgo di non aver adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 7, n. 5, della direttiva 97/33 e 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10.

80 Il governo lussemburghese afferma, in primo luogo, che l’applicazione della sentenza 18 dicembre 1997, causa C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie (Racc. pag. I‑7411), alla fattispecie consentirebbe di respingere gli addebiti della Commissione. Infatti, la trasposizione degli obblighi derivanti dalle direttive 97/33 e 98/10 sarebbe stata tale da compromettere seriamente l’applicazione del NQN, considerate le importanti differenze che esistono tra le dette direttive, da un lato, e il NQN, dall’altro.

81 Questo argomento è fondato su una premessa erronea. Infatti, gli addebiti fatti valere dalla Commissione nell’ambito della presente controversia riguardano un periodo anteriore e non successivo alla data di adozione del NQN, che è il 24 aprile 2002. Infatti, la Commissione addebita al Granducato di Lussemburgo di non aver adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza, da un lato, dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33 per gli anni 1998 e 1999 e, dall’altro, dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10 per l’anno 2000.

82 In tali circostanze, il rispetto degli obblighi che incombono al detto Stato membro in forza delle citate disposizioni non influenza in nessun modo la trasposizione del NQN, in quanto quest’ultimo si riferisce manifestamente ad un periodo ampiamente successivo a quello di cui si tratta nella controversia in esame. Pertanto, la citata giurisprudenza non può essere fatta valere per confutare gli addebiti della Commissione.

83 In secondo luogo, il governo lussemburghese afferma che la Commissione non si può validamente fondare sulle disposizioni transitorie del NQN per dimostrare che, alla data di scadenza dei termini previsti dai suoi pareri motivati, il Granducato di Lussemburgo era tenuto a rispettare gli obblighi imposti dalle direttive 97/33 e 98/10.

84 Quest’argomento va disatteso. Infatti, per quanto riguarda la direttiva 97/33, occorre ricordare che l’asserito inadempimento non trova fondamento nelle disposizioni transitorie del NQN, ma nelle disposizioni della detta direttiva riguardanti un periodo anteriore all’adozione del NQN.

85 Quanto all’inadempimento relativo alla direttiva 98/10, va ricordato che esso trova fondamento in talune disposizioni di tale direttiva che, come si è osservato ai punti 55‑61 di questa sentenza, sono state mantenute in vigore dalle pertinenti disposizioni del NQN.

86 Ciò considerato, dalle disposizioni transitorie del NQN non può essere dedotto alcun argomento per contestare, nelle circostanze di specie, la fondatezza del presente ricorso.

87 Da ultimo, il governo lussemburghese sostiene che la Commissione non ha dimostrato che il Granducato di Lussemburgo non abbia osservato gli obblighi di verifica ad esso incombenti in materia di conformità del sistema di contabilità dei costi e di pubblicazione di certificati di conformità previsti dalle direttive 97/33 e 98/10. Infatti, l’ILT e l’ILR avrebbero approvato le offerte di interconnessione di riferimento (in prosieguo: le «RIO») dell’EPT per ogni anno a partire dal 1998. Tale approvazione comporterebbe, in particolare, la verifica da parte dell’ILT e dell’ILR del rispetto da parte dell’EPT del suo obbligo di orientamento ai costi. Ne deriverebbe pertanto che, poiché le RIO dell’EPT hanno sempre costituito oggetto di approvazioni e di pubblicazioni regolari, anche nel 1998 e nel 1999, la Commissione non potrebbe contestare alle autorità lussemburghesi di non aver adempiuto gli obblighi che ad esse incombono in forza degli artt. 7, n. 5, della direttiva 97/33 e 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10.

88 Anche quest’argomento deve essere respinto. Va osservato che il rispetto dei principi di trasparenza e di orientamento delle tariffe ai costi non implica ipso facto il rispetto del sistema di contabilità dei costi e di separazione contabile nell’ambito dell’interconnessione. Pertanto, l’asserto del detto governo, anche a supporlo fondato, non consente di concludere che gli obblighi di verifica e di pubblicazione, come sanciti dalle citate disposizioni delle dette direttive, siano nella fattispecie rispettati.

89 Ne deriva che, nella presente controversia, il governo lussemburghese non ha fatto valere alcun argomento che consenta di respingere la constatazione della Commissione secondo cui esso non avrebbe rispettato gli obblighi che gli incombono in forza, da un lato, dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33 per gli anni 1998 e 1999 e, dall’altro, dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10 per l’anno 2000.

90 Inoltre, anche supponendo che il regolamento granducale 18 aprile 2001 recepisca nel diritto lussemburghese le dette direttive, va osservato che nelle lettere inviate alla Commissione relativamente a tale regolamento si è espressamente dichiarato che esso non aveva effetto retroattivo, mentre le censure della Commissione riguardavano periodi anteriori alla sua data di adozione.

91 Sulla base delle considerazioni che precedono, il presente ricorso dev’essere accolto.

92 Va conseguentemente constatato che, non adempiendo gli obblighi di verificare la conformità dei sistemi di contabilità dei costi attraverso un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità relativa agli anni 1998 e 1999, ai sensi dell’art. 7, n. 5, della direttiva 97/33, e non applicando correttamente, nella prassi, le misure relative al controllo della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o da parte di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata da tale autorità di regolamentazione, per l’anno 2000, in conformità alle disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva 98/10, mantenute dall’art. 27 della direttiva 2002/21, letto in combinato disposto con l’art. 16 della direttiva 2002/22, il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tali disposizioni.

Sulle spese

93 A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nella fattispecie il Granducato di Lussemburgo è rimasto soccombente. Tuttavia, la Commissione non ha presentato conclusioni in merito alle spese. Pertanto la Corte considera necessario disporre che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1) Non adempiendo gli obblighi di verificare la conformità dei sistemi di contabilità dei costi attraverso un organismo competente indipendente e di pubblicare una dichiarazione di conformità relativa agli anni 1998 e 1999, ai sensi dell’art. 7, n. 5, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE, sull’interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l’interoperabilità attraverso l’applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP), e non applicando correttamente, nella prassi, le misure relative al controllo della conformità del sistema di contabilità dei costi da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione o da parte di un’altra istanza competente, indipendente dall’organismo di telecomunicazioni e approvata da tale autorità di regolamentazione, per l’anno 2000, in conformità alle disposizioni dell’art. 18, nn. 1 e 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE, sull’applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale, mantenute dall’art. 27 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «quadro»), letto in combinato disposto con l’art. 16 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva «servizio universale»), il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tali disposizioni.

2) La Commissione delle Comunità europee e il Granducato di Lussemburgo sopporteranno ciascuno le proprie spese.

Firme