2.2.b)

Sono invocati argomenti di tipo diverso per giustificare la concessione di franchigie fiscali. Si osserva che, se si possono concedere franchigie per il traffico aereo, nulla vieta di estenderle anche al traffico marittimo. Si desume dalle osservazioni degli Stati membri, presentate tanto dai sei Stati originari della Comunità quanto da quelli che vi hanno aderito dal 1° gennaio 1973, che al momento dell'adozione della seconda direttiva, nel 1972, il problema delle franchigie nel traffico marittimo non si poneva tra gli Stati membri «continentali» e che esso è diventato critico solo dopo l'adesione dei tre nuovi Stati, due dei quali sono insulari. Per valutare la portata della riserva dell'art. 6, n. 2, è opportuno ricollocarla nel suo contesto specifico e nel contesto più generale dell'armonizzazione delle disposizioni nazionali relative al regime fiscale vigente nel traffico passeggeri internazionale ed intracomunitário. Come osserva la Commissione, il sistema della direttiva n. 69/169 è fondamentalmente diverso da quello del regime comune dell'imposta sul valore aggiunto. Mentre l'armonizzazione effettutata finora in materia di IVA presuppone la conservazione delle frontiere fiscali, cioè si fonda sul principio della tassazione all'importazione nel paese di destinazione (con sgravio all'esportazione del paese di provenienza) ( 7 ), l'armonizzazione delle franchigie fiscali all'importazione concessa ai singoli si fonda sul principio della tassazione nel paese d'origine (con sgravio nel paese di destinazione). Il n. 1 dell'art. 6 obbliga gli Stati membri ad adottare idonei provvedimenti onde evitare che lo sgravio venga concesso per merci acquistate da passeggeri che risiedono nella Comunità e fruiscono, per di più, del regime comune delle franchigie contemplato dalla direttiva. Premessa la riserva relativa al traffico aereo, il n. 2 vincola gli Stati membri ad adottare le misure necessarie onde consentire, nei casi e nelle condizioni stabilite dai nn. 3 e 4, lo sgravio, nella fase del commercio al minuto, dalle imposte sull'entrata a favore delle vendite di merci che vengono esportate nei bagagli personali dei passeggeri che escono dal loro territorio, ma ne esclude lo sgravio dalle accise. Questa disciplina vale tanto per coloro che non sono residenti quanto per i residenti che escono da uno Stato membro; per questi ultimi lo sgravio è concesso solo per gli oggetti il cui valore unitario, comprese le tasse, è superiore all'importo stabilito dall'art. 2, n. 1. È possibile rinunciare a colpire i prodotti contenuti nei bagagli personali dei passeggeri nello Stato di destinazione in quanto, «in linea generale», la tassazione è avvenuta nello Stato di provenienza e si presume che dette merci non abbiano fruito di alcun rimborso fiscale. Però questa rinuncia non esclude la possibilità di concedere, in certi casi, uno sgravio all'arrivo, anche in caso di sgravio alla partenza. Si tollera quindi l'anomalia di una assenza totale di imposizione fino al limite — minimo — concesso ai passeggeri provenienti dagli Stati terzi. Condividendo quanto ha detto l'avvocato generale Capotorti ( 8 ) ritengo che la riserva di cui al n. 2 dell'articolo 6 abbia un'ampia portata e non pregiudichi il regime fiscale delle vendite «duty free» nel traffico marittimo intracomunitario. Indubbiamente gli Stati candidati all'adesione erano stati consultati prima di apportare la modifica all'art. 6. Però, la circostanza che questi Stati non abbiano allora sollevato obiezioni contro un'interpretazione di questa modifica che avrebbe potuto pregiudicare le vendite a bordo dei traghetti non potrebbe venir intesa come tacito consenso ad un'interpretazione cui non era stato dato particolare rilievo nella consultazione. Contro l'argomento tratto dal carattere «completo» del sistema di franchigie fiscali istituito dalle direttive nel traffico passeggeri intracomunitario, si deve osservare che avete avuto cura, al n. 6 del dispositivo della sentenza, di corredare il verbo «instaurare» con l'avverbio «progressivamente»; questa formulazione contrasta nettamente col carattere «esauriente» ( 9 ) della disciplina relativa alle franchigie doganali. Il carattere progressivo dell'armonizzazione in questo settore è sottolineato dal fatto che le direttive adottate in questo settore hanno una numerazione crescente. È vero che le legislazioni degli Stati membri in materia di imposte sull'entrata sono attualmente conglobate in un «sistema comune» di imposta sul valore aggiunto; ma in realtà il sistema è solo in parte «comune» ( 10 ). La sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977 ( 11 ) ha stabilito in modo uniforme l'imponibile soggetto ad IVA. L'art. 2 dispone che le importazioni di beni sono soggette a questa tassa. L'art. 14 fissa in modo limitativo le ipotesi di esenzione per le importazioni: non sono previste franchigie dall'IVA all'importazione di merci acquistate nel traffico intracomunitário, o su mezzo di trasporto aereo o su mezzo di trasporto marittimo. Però, come osserva il Governo britannico, queste esenzioni sono contemplate senza pregiudizio delle altre disposizioni fiscali comunitarie ( 12 ). Quanto ai diritti di accisa, non vi è stato ancora nemmeno un accenno di armonizzazione, ad eccezione delle disposizioni relative alle voci componenti l'imposta sul tabacco. In questo contesto, il richiamo alla Convenzione di New York del 1954, alla quale tutti gli Stati membri hanno aderito, non mi pare del tutto fuori luogo. L'art. 13 di questa Convenzione stabilisce che: «nessuna disposizione della presente Convenzione esclude il diritto per gli Stati contraenti, aderenti ad un'unione doganale o economica, di adottare norme specifiche da applicarsi ai residenti nei paesi che fanno parte di detta unione». D'altro canto l'articolo 234 del Trattato dispone che: «le disposizioni del presente Trattato non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente all'entrata in vigore del Trattato stesso, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall'altra». Gli Stati membri possono quindi invocare la Convenzione del 1954 per giustificare la disapplicazione, nelle loro relazioni reciproche, di un regime che instauri una disciplina che non è consona a quella istituita da questa Convenzione. Però, in assenza di un regime comune esauriente in materia di franchigie fiscali all'importazione concesse ai singoli, è possibile interpretare le disposizioni comunitarie vigenti in un senso compatibile con la Convenzione di New York. Il regime dei «negozi franchi» nel traffico marittimo o aereo comunitario resta ancora di competenza degli Stati membri ed è l'interpretazione proposta dalla ditta Rewe che è incompatibile con detta Convenzione. Infine, la cronistoria dei lavori legislativi posteriori all'adozione della direttiva del 1972 fornisce argomenti di rilevante importanza. Dopo l'introduzione di questa riserva, la Commissione ha proposto ( 13 ) al Consiglio, il 22 settembre 1972, di adottare una terza direttiva specialmente per armonizzare il regime di sgravio dei negozi «duty free» negli aeroporti e delle vendite a bordo degli aerei, delle navi e degli aliscafi che effettuavano il trasporto dei passeggeri a titolo oneroso, eccettuando tuttavia il regime fiscale delle consumazioni a bordo. Dinanzi alla resistenza degli Stati membri, ha dovuto ritirare la sua proposta. Però è interessante osservare che essa constatava sua sponte in questa proposta che non vi era ancora regime comunitario per le vendite nei negozi duty free non solo negli aeroporti e a bordo degli aerei, ma anche a bordo delle navi e che lo stesso regime avrebbe dovuto disciplinare entrambi i casi. Infine, nel corso del presente procedimento, la Commissione ha proposto al Consiglio l'11 aprile 1983 ( 14 ), di adottare una settima direttiva che modifica la direttiva n. 69/169, sopprimendo puramente e semplicemente la parte di frase «senza pregiudizio ...» motivandola con le considerazioni seguenti: «Gli Stati membri devono poter mantenere, nei confronti dei viaggiatori diretti nei paesi terzi, le norme attualmente in vigore per le vendite effettuate nei negozi sotto controllo doganale degli aeroporti e nei porti o a bordo dei mezzi di trasporto aerei o marittimi», con la precisazione seguente: «per quanto riguarda coloro che effettuano viaggi tra Stati membri, sembra opportuno limitare il valore e la quantità delle merci che possono essere vendute in franchigia e accordare il beneficio di franchigia all'importazione nei limiti corrispondenti alle franchigie accordate ai viaggiatori provenienti da paesi terzi».