CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 2 MAGGIO 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il presente caso riguarda ancora una volta i regolamenti del Consiglio nn. 3 e 4, relativi alla previdenza sociale dei lavoratori migranti. I suddetti regolamenti, com'è noto, vennero emanati, rispettivamente, il 25 settembre ed il 3 dicembre 1958, in applicazione dell'art. 51 del trattato CEE, e rimasero in vigore dal 1959 al 1972, allorché furono sostituiti dai regolamenti CEE nn. 1408/71 e 574/72.

La controversia è stata sottoposta alla Corte dal Sozialgericht di Friburgo per una pronunzia in via pregiudiziale. Essa riguarda il metodo di calcolo della pensione di vecchiaia spettante nella Repubblica federale all'attore, sig. Rudolf Niemann. Convenuta è la Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, ente previdenziale tedesco competente in materia. Ecco in breve i fatti.

L'attore, nato nel maggio 1905, è cittadino tedesco, residente nella Repubblica federale. Egli ha sempre lavorato in Germania, fatta eccezione per due periodi della durata complessiva di undici anni e mezzo (138 mesi). Dal luglio 1947 al dicembre 1948 e dal gennaio 1950 al dicembre 1959, l'attore ha infatti lavorato in Francia come «frontaliere». Sebbene fosse soggetto all'assicurazione obbligatoria francese, egli continuava a versare i contributi volontari in Germania per acquisire il diritto al massima di pensione. Gli era infatti stato detto che, mediante il versamento dei contributi volontari, egli avrebbe mantenuto la stessa posizione che se fosse stato pienamente assicurato in Germania. Sembra che una simile informazione, almeno per quanto riguarda la legislazione tedesca, fosse esatta.

Poco prima di raggiungere i 65 anni, l'attore si rivolgeva (come era suo diritto) alla convenuta, chiedendole di procedere al calcolo della pensione sulla base dei periodi assicurativi maturati tanto in Francia quanto in Germania.

Trascuro per un momento il problema dei periodi assicurativi maturati in Francia, su cui ritornerò in seguito. Ciò che ora ci interessa è la questione dei periodi assicurativi maturati in Germania.

Le parti concordano — ho notato — sul fatto che, in forza delle sole leggi tedesche, applicate senza tener conto dei regolamenti nn. 3 e 4, l'attore avrebbe avuto diritto ad una pensione di vecchiaia di 1142,77 DM il mese. Tale cifra è calcolata in base a 437 mesi di lavoro computabile ai fini assicurativi, ivi compresi i 138 mesi durante i quali l'attore, pur lavorando in Francia, aveva continuato a versare contributi volontari in Germania.

Ciononostante, la convenuta attribuiva all'attore una pensione di soli 1001,11 DM il mese.

Per capire come si è giunti ad un simile risultato, occorre esaminare le disposizioni dei regolamenti nn. 3 e 4 cui la convenuta si è richiamata, e si richiama tuttora.

Lor signori ricorderanno che, in forza dell'art. 51 del trattato, il Consiglio doveva adottare «in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori», attuando in particolare un sistema che consentisse «di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto:

a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste,

b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri».

Le disposizioni relative al cumulo dei periodi assicurativi furono emanate col regolamento n. 3, il cui art. 27, n. 1, concernente le pensioni di vecchiaia, recita:

«Ai fini dell'acquisto, del mantenimento e del recupero del diritto alle prestazioni, quando un assicurato è stato sottoposto successivamente o alternativamente alla legislazione di due o più Stati membri, i periodi di assicurazione e i periodi equivalenti compiuti in virtù della legislazione di ciascuno degli Stati membri sono totalizzati, in quanto non si sovrappongano». (GU n. 30, del 16 dicembre 1958).

In conformità a quanto sopra, l'art. 28, n. 1, dello stesso regolamento enunciava il principio poi divenuto noto come «ripartizione prorata». In base a tale disposizione, chi ha diritto al beneficio del cumulo riceve dal competente ente previdenziale di ogni Stato membro una quota della pensione che gli sarebbe spettata se avesse maturato tutti i periodi assicurativi nello Stato in questione. La quota corrisponde ad una frazione il cui numeratore è dato dai periodi assicurativi maturati nello Stato in questione, mentre il denominatore risulta dall'insieme dei periodi assicurativi maturati nei vari Stati membri.

Di capitale importanza per la controversia in esame è l'art. 28, n. 3, e, in particolare, il primo periodo dello stesso, che recita:

«Se l'ammontare della prestazione alla quale l'interessato ha diritto, indipendentemente dalle disposizioni dell'art. 27, per i soli periodi di assicurazione e periodi equivalenti compiuti in virtù della legislazione di uno Stato membro è superiore al totale delle prestazioni derivanti dall'applicazione dei precedenti paragrafi del presente articolo, egli ha diritto, verso l'istituzione di tale Stato, ad un supplemento nari alla differenza».

Di minor rilievo, quantunque essi pure siano stati addotti dalla convenuta a sostegno della propria tesi, sono i nn. 1 b) e 5 dell'art. 13 del regolamento n. 4, qui di seguito riportati nella parte che ci interessa (ricordo che il termine «regolamento» è ivi riferito, come si evince dall' art. 1 del regolamento n. 4, al regolamento n. 3):

«1. La totalizzazione dei periodi di assicurazione e dei periodi equivalenti di Cui agli articoli … 27 … del regolamento si effettua in conformità alle seguenti norme:

a) …

b) quando un periodo di assicurazione obbligatoria compiuto in base alla legislazione di uno Stato membro coincide con un periodo di assicurazione volontaria o facoltativa continuata compiuto in base alla legislazione di un altro Stato membro, è preso in considerazione soltanto il primo periodo:

…

5. Se, in virtù della lettera b) del paragrafo 1 del presente articolo, taluni periodi di assicurazione compiuti a titolo di assicurazione volontaria o facoltativa continuata in conformità alla legislazione di uno Stato membro in materia di assicurazione invalidità-vecchiaia-morte (pensioni) non sono presi in considerazione, i contributi relativi a questi periodi sono considerati come destinati a maggiorare le prestazioni dovute in virtù di tale legislazione. Se questa legislazione prevede un'assicurazione complementare, detti contributi sono computati per il calcolo delle prestazioni dovute a titolo di tale assicurazione».

La convenuta ha calcolato la pensione tedesca dell'attore, cumulando i periodi assicurativi maturati in Germania ed in Francia (art. 27, n. 1) e trascurando i' contributi volontari versati in Germania (art. 13, n. 1, b); ha determinato, mediante il sistema della ripartizione prorata, la quota della pensione cui l'attore avrebbe avuto diritto in Germania e vi ha apportato (art. 13, n. 5) una maggiorazione destinata a tener conto dei contributi volontari. Dopodiché, avendo constatato che il cumulo delle pensioni tedesca e francese risultava inferiore a quanto l'attore avrebbe percepito in forza della sola legislazione tedesca qualora non si fossero applicati i regolamenti nn. 3 e 4, essa ha ancora aggiunto (art. 28, n. 3) un importo uguale alla predetta differenza. Il risultato finale è consistito sostanzialmente nel negare all'attore la pensione francese

Ritengo, signori, che sia assolutamente necessario, a questo punto, ricordare come la Corte abbia interpretato, in una lunga serie di pronunzie, l'art. 51 del trattato nonché, alla luce del medesimo, gli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3.

L'elenco dei precedenti comincia con la causa 100-63 Van der Veen/Bestuur der Sociale Verzekeringsbank (Raccolta 1964, pag. 1091; cfr. in particolare pagg. 1107-1108), prosegue con le seguenti cause: 4-64 Hagenbeek/Raad van Arbeid Arnhem (Raccolta 1966, pag. 579; cfr. in particolare pag. 586); 1-67, Ciechelski/Caisse régionale de sécurité sociale du centre d'Orléans (Raccolta 1967, pag. 211); 2-67, De Moor/Caisse de pension des employés privés (Raccolta 1967, pag. 231); 9-67, Colditz/Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris (Raccolta 1967, pag. 269); 11-67, Office national des pensions pour ouvriers/Couture (Raccolta 1967, pag. 445); 12-67, Guissart/Stato belga (Raccolta 1967, pag. 501); 26, 27 e 28-71, Gross/Caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg, Keller/la medesima, Höhn/la medesima (Raccolta 1971, pag. 871) e termina, per ora, con la causa 140-73, Direction régionale de la sécurité sociale de la région parisienne/Mancuso (non ancora pubblicata).

Dai citati precedenti si ricavano, a mio avviso, le seguenti linee direttive:

1. L'art. 51 si propone di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità. Esso parte dall'assunto che la circolazione dei lavoratori sarebbe ostacolata se una persona, la quale abbia lavorato successivamente o alternatamente in più Stati membri, venisse a causa di ciò privata delle prestazioni previdenziali che le sarebbero spettate se avesse sempre lavorato nel medesimo Stato; ecco allora sorgere il concetto di «cumulo» dei periodi di assicurazione, enunciato dall'art. 51 del trattato e ripreso dall'art. 27 del regolamento n. 3.

2. Il sistema di «ripartizione prorata» previsto dall'art. 28 del citato regolamento non era se non il corrispondente congegno creato per calcolare le prestazioni spettanti, in un singolo Stato membro, ad un lavoratore cui, in mancanza del cumulo, esse non sarebbero toccate o sarebbero toccate in minor misura; il «cumulo» e la «ripartizione prorata» sono pertanto inseparabili: non si fa luogo a ripartizione se prima non si è applicato il cumulo.

3. Nel caso d'un lavoratore che, in base ai periodi di lavoro o d'assicurazione compiuti in uno Stato membro, abbia diritto, secondo la legge del predetto Stato, alle prestazioni previdenziali senza bisogno di ricorrere al cumulo, non è perciò necessaria la ripartizione. La stessa conclusione vale nel caso in cui si debba applicare il cumulo per dar diritto al lavoratore di fruire delle prestazioni previdenziali in un altro Stato membro. (Il secondo principio, già adombrato in precedenti sentenze, è stato enunciato con estrema chiarezza nella sentenza Mancuso).

4. Uno Stato membro può emanare apposite norme per evitare che l'applicazione dei principi sopra illustrati porti ad un'indebito raddoppiamento delle prestazioni previdenziali, in ispecie qualora la sua legislazione consideri validi ai fini delle assicurazioni sociali nazionali anche periodi durante i quali il lavoratore era in realtà impiegato in un altro Stato membro (cfr. in proposito la causa Guissart); tuttavia, la circostanza che i suddetti principi possano portare a doppie prestazioni non costituisce, in generale, una valida ragione per non applicarli: una simile situazione deriva semplicemente dal fatto che i regolamenti nn. 3 e 4 non hanno inteso creare un sistema di previdenza sociale a livello comunitario, bensì si sono limitati a coordinare, senza armonizzarli, i diversi sistemi nazionali.

È pacifico, signori, che, applicando i principi di cui sopra al presente caso, l'attore, il quale avrebbe diritto, in forza della legge tedesca e senza necessità di cumulo, all'intera pensione nell'ammontare da me ricordato, non può vedersi ridotta la pensione in applicazione di una qualsiasi norma comunitaria. Non si può affermare che tale tesi condurrebbe ad un indebito raddoppiamento delle prestazioni in favore dell'attore; in realtà, non v'è nulla di indebito in una doppia prestazione risultante dal fatto che un lavoratore, soggetto all'assicurazione obbligatoria in uno Stato, ha continuato a versare contributi volontari in un altro Stato.

La soluzione del problema non può neppure venir influenzata dalla posizione previdenziale — un pò più incerta — che l'attore ha in Francia. Egli sostiene infatti d'aver maturato anche in Francia il diritto ad una pensione, senza necessità di ricorrere al cumulo, e produce una lettera, datata 12 aprile 1971, della competente Caisse régionale francese che sembrerebbe appoggiare tale affermazione. D'altra parte, risulta dal fascicolo processuale che l'attore potrebbe ricevere, col sistema del cumulo, una pensione francese più elevata di quella che gli spetterebbe in base alla sola legislazione francese. Ciò deriverebbe dall'applicazione alla fattispecie del codice previdenziale francese, quale illustrato dall'avvocato generale Dutheillet de Lamothe nelle conclusioni relative alle cause Gross, Keller e Höhn (Raccolta 1971, pag. 881), in collegamento col principio enunciato dalla Corte nella prima e nella terza delle predette cause. Ad ogni modo, ritengo, per le ragioni già esposte, che la questione di cui sopra sia irrilevante ai fini d'accertare quale pensione la convenuta debba attribuire all'attore.

L'unico vero problema sorge a causa dell'articolo 28, n. 3, del regolamento n. 3, articolo di cui vi ho già letto il primo (e fondamentale) periodo. Esso conduce inequivocabilmente alla conclusione che, in un caso come quello di specie, si possono applicare i sistemi del cumulo e della ripartizione e si può pure giungere ad una riduzione della pensione che altrimenti sarebbe spettata all'interessato. Non stupisce pertanto il fatto che il Sozialgericht di Friburgo chieda alla Corte di pronunziarsi sulla compatibilità della predetta norma coll'art. 51 del trattato, né il fatto che la Commissione, nelle sue approfondite e molto persuasive osservazioni, concluda per l'incompatibilità.

Signori, ho letto e riletto le osservazioni della convenuta, senza riuscire a trovarci alcun valido argomento in contrario. Se ho ben capito, circa questo punto veramente decisivo la convenuta dice in sostanza che le già citate pronunzie della Corte sono errate. Essa giustifica la propria affermazione con le critiche espresse da taluni autori nei confronti delle predette sentenze. Tuttavia, ci sono tre buone ragioni per le quali io invito la Corte a non abbandonare, nonostante le critiche, l'indirizzo giurisprudenziale da essa adottato.

In primo luogo, nel campo della legislazione previdenziale, proprio perchè essa riguarda persone d'umile condizione, è auspicabile la massima certezza del diritto. Se la Corte emettesse pronunzie contraddittorie, si cadrebbe invece in una situazione di incertezza.

In secondo luogo, mi sembrerebbe piuttosto inopportuno da parte vostra abbandonare il vostro precedente orientamento proprio in questa causa, nella quale, in sostanza, l'attore si limita a reclamare ciò per cui ha già pagato.

Da ultimo, ritengo che molte delle critiche formulate contro le sentenze della Corte si fondino su di una errata interpretazione dei regolamenti nn. 3 e 4, ai quali si attribuisce lo scopo di armonizzare i sistemi previdenziali degli Stati membri. In realtà, come la Corte ha precisato più d'una volta, i suddetti regolamenti lasciano inalterati i diversi sistemi nazionali, salvo attribuire al lavoratore migrante diritti di cui egli non avrebbe potuto godere sotto l'uno o l'altro dei singoli sistemi nazionali. Si può obiettare che una simile interpretazione «negativa» permette, in taluni casi, ad un lavoratore migrante di ricevere una pensione più elevata di quella che gli sarebbe spettata se avesse sempre lavorato nel medesimo Stato. Ciò è vero. D'altra parte, per il solo fatto che il livello delle prestazioni previdenziali non è uguale in tutti gli Stati membri, il lavoratore migrante potrà anche ricevere meno, qualunque interpretazione si voglia dare ai regolamenti in questione. Così stando le cose, non vedo alcun motivo di ritenere che i citati regolamenti autorizzino una riduzione della pensione cui altrimenti l'interessato avrebbe avuto diritto in forza di un sistema previdenziale nazionale. Le anomalie che si riscontrano in questo campo non derivano dall'interpretazione dei regolamenti nn. 3 e 4 fornita dalla Corte, bensì dalle differenze tra i vari sistemi nazionali.

signori, non è la prima volta che un ente previdenziale di uno Stato membro ha mostrato di ritenere errate le pronunzie della Corte in tema di previdenza sociale. Tale era ad esempio la tesi sostenuta dalla Caisse d'Assurance Vieillesse di Strasburgo nelle cause Gross, Keller e Höhn. L'avvocato generale Dutheillet de Lamothe dichiarò nelle sue conclusioni (Raccolta 1971, pag. 880) che gli sarebbe piaciuto liquidare l'argomento con la semplice citazione d'un proverbio popolare francese: «Le curé perd son temps à dire deux fois la messe pour les sourds». Egli resistette alla tentazione come ho resistito io, ma non penso che questo punto meriti d'essere discusso ulteriormente. Non v'è pertanto alcun dubbio che l'art. 28, n. 3, va ritenuto incompatibile coll'art. 51 del trattato nell'interpretazione (a mio avviso esatta) che ne ha fornito la Corte.

Il Sozialgericht di Friburgo solleva altresì la questione della legittimità dei nn. 1 b) e 5 dell'art. 13 del regolamento n. 4.

Anche qui, signori, sono d'accordo con la Commissione, nell'affermare senz'altro che il problema non si pone nel presente caso. Il regolamento n. 4 era diretto a completare il regolamento n. 3 e, di conseguenza, esso poteva, di per sé, venir richiamato solo nel caso in cui si dovessero applicare le disposzioni del regolamento n. 3. Come ho già detto, non credo che il diritto dell'attore alla pensione si ricolleghi, perlomeno in Germania, al regolamento n. 3. Ne consegue, a mio avviso, che il suddetto diritto non è toccato neppure dal regolamento n. 4. L'opinione sovraesposta risulta chiaramente confermata dal tenore dell'art. 13, che enuncia precise norme per l'applicazione del sistema del cumulo.

Concludo perciò proponendo che la questione sottoposta alla Corte dal Sozialgericht di Friburgo venga risolta come segue:

1. L'art. 28, n. 3, del regolamento del Consiglio CEE n. 3 era incompatibile con l'art. 51 del trattato CEE e perciò nullo.

2. L'art. 13 del regolamento del Consiglio CEE n. 4 non si applicava nel caso d'un lavoratore che non avesse bisogno, per far valere il diritto a prestazioni previdenziali in uno Stato membro, di ricorrere al cumulo dei periodi d'assicurazione previsto dall'art. 27 del regolamento n. 3.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.