CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

del 22 ottobre 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il tribunale di Roma vi ha sottoposto due questioni pregiudiziali relative alla validità degli artt. 24 e 28 del regolamento n. 1785/81 (GU 1981, L 177, pag. 4) in ordine al regime delle quote nel settore dello zucchero. Prima di esaminare tali questioni, ritengo significativo estrarre dalla relazione d'udienza i fatti rilevanti ai fini della controversia nonché una sintesi delle osservazioni scritte presentate.

I — I fatti rilevanti ai fini della controversia

1. L'organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero è stata istituita dal regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 (GU 1967, L 308, pag. 1). La disciplina introdotta da tale regolamento valeva originariamente fino al luglio 1975 e contemplava l'assegnazione a ciascuna impresa di una « quota di base » e di una « quota massima » per ogni campagna. Il quantitativo di zucchero eccedente la quota massima non poteva essere smerciato nella Comunità. Nel contempo veniva contemplato un sistema comunitario di finanziamento per le spese di smercio delle eccedenze; queste entro certi limiti, avrebbero dovuto essere sostenute da tutti i produttori mediante un contributo alla produzione e, per il resto, erano a carico del bilancio comunitario. Tale normativa, salvo talune modifiche, veniva estesa fino alla campagna 1979/1980 dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330 (GU 1974, L 359, pag. 1) e alla campagna 1980/1981, dal regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592 (GU 1980, L 160, pag. 12). In ordine al suddetto regolamento n. 3330/74, occorre osservare che esso ha aumentato la quota di base per tutti gli Stati membri, tranne l'Italia, nella misura del quantitativo di zucchero preferenziale importato dai paesi ACP in base agli impegni internazionali della Comunità. Il suddetto regolamento veniva sostituito, a partire dal 1o luglio 1981, dal regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU 1981, L 177, pag. 4). Tale regolamento, su cui verte la presente controversia, è basato sulla considerazione: « che i motivi che finora hanno indotto la Comunità ad applicare per i settori dello zucchero e dell'isoglucosio un regime di quote di produzione rimangono tuttora validi; che occorre tuttavia adeguare tale regime per tener conto dell'evoluzione recente della produzione e dotare la Comunità degli strumenti necessari per garantire in modo giusto ma efficace il finanziamento integrale, da parte degli stessi produttori, degli oneri occasionati dallo smercio delle eccedenze risultanti dal rapporto esistente tra la produzione della Comunità e il suo consumo ( ... ) ». Pur conservando i criteri generali della normativa precedente, il regolamento n. 1785/81 l'ha modificata sotto vari aspetti. Così esso ha adottato una nuova terminologia: la « quota di base » è divenuta la « quota A », la differenza fra la quota di base e la quota massima « la quota B », e la produzione eccedente la somma delle quote A e B lo « zucchero C ». Il nuovo regime distingue dunque tre tipi di quote: — la quota A, che può essere liberamente messa in commercio nel mercato comune ed il cui smercio è garantito dal prezzo d'intervento; — la quota B, che è il quantitativo di zucchero prodotto che eccede la quota base senza superare un determinato limite (detto quota massima, pari alla quota A moltiplicata per un coefficiente) e che può anch'essa essere liberamente messa in commercio nel mercato comune o esportata con un aiuto all'esportazione. Questo aiuto, versato sotto forma di restituzione all'esportazione, consiste nella differenza fra il prezzo d'intervento e il prezzo mondiale dello zucchero; — la quota C, che è il quantitativo prodotto eccedente la « quota massima » (quota A + quota B) e che può essere messo in commercio solo nei paesi terzi senza poter essere oggetto di aiuti all'esportazione. Il sistema istituito dal regolamento n. 1785/81 innova parimenti per quanto riguarda il finanziamento degli oneri derivanti dall'esportazione dello zucchero, e segnatamente sotto due aspetti: — in primo luogo, il regolamento n. 1785/81 ha istituito il principio della responsabilità integrale dei produttori, i quali devono accollarsi interamente gli oneri dello smercio sui mercati di esportazione dei quantitativi di zucchero per i quali vengono concesse restituzioni; — in secondo luogo, esso assoggetta al contributo alla produzione, per la prima volta dall'istituzione dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, non più soltanto lo zucchero prodotto della quota B (che era già assoggettato aĻcon-tributo dalla normativa precedente), ma anche lo zucchero prodotto nell'ambito della quota A. A termini degli artt. 24 e 28 del regolamento n. 1785/81, di cui trattasi nella presente causa, il regime delle quote e dei contributi è disciplinato come segue: — i quantitativi di riferimento (detti « quantitativi di base ») per la fissazione delle quote base (dette « quote A ») sono immutati rispetto alla normativa precedente, ad eccezione del quantitativo base per l'Italia che passa da 1230000 tonnellate a 1320000 tonnellate (art. 24 del regolamento n. 1785/81); — le quote che superano le quote base ma restano nei limiti della quota massima (detta « quota B ») sono stabilite sulla base della produzione effettiva, ma non possono essere inferiori al 10% delle quote base. Per tener conto dell'evoluzione regionale della produzione di barbabietola e di canna da zucchero, le quote B sono fissate in un quantitativo pari alla media della produzione più elevata constatata in tre delle ultime stagioni (ibidem); — le spese relative allo smercio delle eccedenze derivanti dal rapporto tra la produzione e il consumo comunitari sono integralmente finanziate dai produttori stessi; l'intera produzione nell'ambito delle quote A e B è assoggettata ad un contributo da versare secondo il seguente sistema (art. 28 del regolamento n. 1785/81): — le perdite complessive risultanti nella Comunità per lo smercio delle eccedenze di cui trattasi sono dapprima ripartite su tutta la produzione nell'ambito delle quote A e B con un contributo alla produzione massimo pari al 2% del prezzo d'intervento dello zucchero bianco; — quando tali perdite non siano coperte da detto contributo, il disavanzo è coperto mediante un contributo supplementare sulla produzione ex quota B non superiore, in linea di principio, al 30% dello stesso prezzo d'intervento. Tuttavia, qualora questo ulteriore sistema di finanziamento sia insufficiente, il limite massimo può essere aumentato fino al 37,5% (donde un onere totale massimo del 2% + 37,5% = 39,5% sulla produzione ex quota B).

2. Gli attori nella causa principale, cioè la società Eridania zuccherifici nazionali SpA, altre quindici imprese italiane produttrici di zucchero, nonché il Consorzio nazionale bieticultori e l'Associazione nazionale bieticultori, citavano dinanzi al tribunale di Roma la Cassa conguaglio zucchero, il ministero delle finanze e il ministero del tesoro in quanto avevano ricevuto, nel 1982, richieste di pagamento dei contributi sulla produzione di zucchero contemplati dagli articoli 24 e 28 del regolamento n. 1785/81. Essi chiedevano che, previa remissione degli atti alla Corte di giustizia delle Comunità europee affinché fosse accertata l'illegittimità del regolamento n. 1785/81, il tribunale dichiarasse non dovuti i contributi richiesti, condannando le amministrazioni convenute alla restituzione di quelli già versati con i relativi interessi. Il tribunale di Roma, considerando che la controversia poneva la questione della validità degli artt. 24 e 28 del summenzionato regolamento, sospendeva il giudizio e sottoponeva alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: « a) Se l'art. 28 del regolamento del Consiglio CEE n. 1785/81, ponendo a carico dei produttori italiani un contributo per lo smercio dello zucchero a prezzo garantito, calcolato in base alle quote di produzione determinate dall'art. 24, sia illegittimo per violazione del divieto di discriminazioni previsto dagli artt. 7 e 40, n. 3, del trattato, nonché per contrasto con il principio di proporzionalità in relazione alle finalità previste dall'art. 39, n. 1, leu. b, dello stesso trattato; b) se l'art. 24 del regolamento 1785/81, nel determinare le quote italiane di produzione A e il rapporto tra quota A e quota B sia illegittimo perché carente di motivazione in relazione all'art. 190 del trattato. » Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il giudice nazionale espone sostanzialmente quanto segue. L'Italia è lo Stato membro con il rapporto più basso fra il consumo interno e la quota A (85% contro una media comunitaria del 101% ed un massimo del 194% per il Belgio). Ne deriva che l'Italia può esportare solo zucchero B (con un contributo pari al 39,5% del prezzo d'intervento), mentre gli altri Stati membri possono esportare anche zucchero A (con il minor contributo del 2%). Ciò costituisce una violazione dell'art. 7 del trattato. Si configurerebbe un'analoga discriminazione fra i produttori ai sensi dell'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE. In primo luogo, il rapporto tra i contributi sullo zucchero B e la quota B in Italia è il più alto della Comunità (138 LIT/kg rispetto alla media comunitaria di 113 LIT/kg). In secondo luogo, i costi fissi di produzione per lo zucchero A in Italia sono i più elevati della Comunità perché la produzione media italiana per stabilimento è la più bassa (293333 quintali rispetto alla media comunitaria di 466471 quintali). Inoltre, i contributi a carico dei produttori italiani sulla quota B sono sproporzionati rispetto allo scopo di cui all'art. 39, n. 1, lett. b), del trattato, cioè quello di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola. Ancora, sempre secondo la motivazione dell'ordinanza di rinvio, il regolamento n. 1785/81 non è adeguatamente motivato poiché si limita, quanto alle quote di produzione, ad affermare che i motivi che avevano portato ad adottarle restano tuttora validi. Era necessario mettere in evidenza le ragioni dell'irrilevanza dei mutamenti nella situazione del mercato nel frattempo verificatisi.

II — Le osservazioni scritte

Sulla prima questione

Gli attori nella causa principale e il governo italiano propongono di risolvere in senso affermativo la prima questione pregiudiziale, mentre il Consiglio e la Commissione ritengono che l'esame di detta questione non metta in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dell'art. 28 del regolamento n. 1785/81.

1. Gli attori nella causa principale osservano che il legislatore comunitario, introducendo, con il regolamento n. 1785/81, il principio della responsabilità finanziaria integrale dei produttori non ha tenuto conto dei seguenti fatti. — L'Italia non ha avuto alcun aumento di quota A dal 1968 al 1981, aumento che, invece, è stato concesso a tutti gli altri Stati membri dal regolamento del Consiglio n. 3330/74. Confrontando le quote A attribuite dal regolamento n. 1009/67 con quelle attribuite dal regolamento n. 3330/74 emerge poi che gli Stati membri diversi dall'Italia hanno avuto tutti un aumento da un minimo del 13,1% (Danimarca) e 13,7% (Germania), fino al 24,8% della Francia e al 25,5% dei Paesi Bassi (media comunitaria: 16,8%). L'entrata in vigore del regolamento n. 1785/81 non ha ovviato alla suddetta disparità di trattamento, in quanto l'incremento percentuale della quota attribuita all'Italia (90000 tonnellate, pari al 7,3%) è nettamente inferiore sia a quello della quota degli altri Stati membri, sia alla media comunitaria (che, a seguito dell'incremento della quota italiana, è risalita dal 16,8% al 18%). — L'Italia ha dimostrato, negli ultimi anni, di essere in grado di produrre un quantitativo di zucchero corrispondente ad una quota maggiorata quanto meno della percentuale media comunitaria d'incremento. Emerge infatti, dalla « Comunicazione degli Stati membri: settore dello zucchero » pubblicata dalla Commissione nel gennaio 1984, che nel corso della stagione 1981-1982 l'Italia ha prodotto 2048000 tonnellate di zucchero bianco, contro 1185000 tonnellate prodotte nella stagione 1968-1969 e 1339000 tonnellate prodotte nella stagione 1975-1976. — L'Italia sostiene di aver avuto un accrescimento dei consumi (5,9%) superiore sia a quello di altri Stati membri, sia alla media comunitaria. — L'Italia è lo Stato membro che — con la Germania — ha il più basso rapporto tra quota A e consumo interno (76% rispetto alla media comunitaria del 98% per la stagione 1980-1981; 87% rispetto alla media comunitaria del 113% — compreso lo zucchero ACP — per la stagione 1981-1982). — L'Italia non ha mai provocato oneri per 10 smercio di eccedenze, né a carico del FEAOG, né a carico di altri produttori comunitari. Poiché sono chiamati a pagare gli imprenditori di Stati membri che producono meno del loro consumo ed hanno una quota A inferiore alla domanda interna, avviene che un produttore italiano, che non ha mai concorso a creare eccedenze, finanzi lo smercio a prezzo garantito della produzione dei propri concorrenti comunitari che fruiscono dell'aliquota di contributo del 2% su una parte più ragguardevole della propria produzione imponibile. 11 governo italiano mette poi altresì in evidenza che soltanto la determinazione della quota A in rapporto ai consumi dei singoli Stati membri sarebbe stata coerente col principio della responsabilità dei produttori. Il principio secondo cui tutti gli oneri vengono posti a carico dei produttori non giustifica inoltre il mantenimento della quota A degli Stati membri ad un livello più elevato in contropartita dell'importazione di zucchero preferenziale dei paesi ACP. Dalle considerazioni che precedono si deduce che la disciplina risultante dal combinato disposto degli artt. 28 e 24 del regolamento n. 1785/81 viola il divieto di discriminazione in base alla nazionalità (art. 7 del trattato CEE) e il divieto di discriminazione tra produttori della Comunità (art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE) in quanto i produttori italiani sopportano sulla propria quota B — che non provoca oneri all'esportazione — gli oneri risultanti dalle esportazioni dei produttori degli altri Stati membri che dispongono di una quota A superiore al loro consumo interno. Vi è inoltre discriminazione per il fatto che i costi fissi che i produttori italiani debbono sopportare sono divenuti sensibilmente più elevati e che discende dalla circostanza che le imprese italiane hanno mediamente diritto soltanto ad una quota A di 29233 tonnellate per stabilimento, contro una media comunitaria di 51873 tonnellate. Il combinato disposto degli artt. 28 e 24 del regolamento n. 1785/81 viola in pari tempo il principio di proporzionalità, inteso ad adeguare i sacrifici richiesti agli amministrati alla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune in quanto il contributo sulla quota B impone ai produttori italiani un sacrificio sproporzionato ai risultati raggiunti. Infine, poiché il contributo viene ripercosso sui bieticultori italiani in ragione del 60%, esso provoca di fatto una diminuzione di redditi e ciò in contrasto con la finalità del trattato, « di assicurare ( ... ) un equo tenore di vita alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale ( ... ) » [art. 39, n. 1, lett. b), del trattato CEE]. Pertanto gli attori nella causa principale suggeriscono alla Corte di risolvere la prima questione come segue: « Deve ritenersi invalido l'art. 28 del regolamento del Consiglio n. 1785/81, in quanto pone a carico dei produttori un contributo per lo smercio dello zucchero a prezzo garantito, che è calcolato in base alle quote di produzione determinate dall'art. 24 e comporta nei confronti di taluni di essi una discriminazione vietata dagli artt. 7 e 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE, nonché una violazione del principio di proporzionalità dei sacrifici ».

2. Il governo italiano osserva che l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero si basa su di un sistema di contingentamento della produzione che ha lo scopo essenziale di garantire l'equilibrio tra il principio della specializzazione produttiva e la necessità di sostenere le zone meno favorite a causa dei più alti costi e dei bassi rendimenti. Detto equilibrio, realizzato dal regolamento n. 1009/67, è stato successivamente compromesso dal regolamento n. 3330/74 che, per bilanciare gli effetti negativi dell'importazione di zucchero preferenziale (dai paesi ACP, dall'India e dai PTOM), ha attribuito soltanto ai paesi a maggiore produzione di zucchero un consistente aumento della quota di produzione, mentre su tutti i produttori continuavano a gravare gli oneri derivanti dall'esportazione delle eccedenze. Il regolamento n. 1785/81 ha inoltre stabilito la responsabilità integrale dei produttori per tutti gli oneri derivanti dall'esportazione delle eccedenze sopprimendo il limite massimo del contributo e la garanzia del FEAOG. Esso ha altresì eliminato la garanzia totale del prezzo d'intervento per lo zucchero A, stabilendo che il contributo gravi anche su questo zucchero. Si presenta una ingiustificata disparità di trattamento per il fatto che il contributo grava nella stessa misura sulle quote A e B mentre esse comportano costi completamente diversi; la produzione di zucchero B, infatti, viene considerata esente da spese generali mentre esse sono coperte dal prezzo d'intervento garantito per lo zucchero A. Il nuovo sistema ha anche modificato il significato e la funzione delle quote di produzione. Queste, che dovevano rappresentare il riconoscimento della capacità tecnica di ogni singola impresa di trasformazione, vengono invece ora ad assumere la funzione esclusiva di parametro della partecipazione finanziaria alla copertura degli oneri derivanti dall'esportazione delle eccedenze comunitarie. In tal modo, avviene che chi produce eccedenze fruisce dei vantaggi che derivano, relativamente ai costi di trasformazione, da una più ampia produzione, mentre gli effetti della sovrapproduzione debbono essere sopportati da tutti i produttori (eccedentari o meno). Tale processo tende inoltre a sovvertire progressivamente l'equilibrio produttivo della Comunità, poiché il produttore eccedentario, che subisce solo in parte le conseguenze del proprio eccesso di produzione, sarà portato ad aumentare la propria produzione ed acquisisce così titolo ad un aumento della propria quota. Per contro, chi produce a costi più elevati — e, in genere, non provoca eccedenze — è costretto a contribuire in misura considerevole agli oneri derivanti dall'esportazione di una produzione di cui non è responsabile e da cui non ricava alcun beneficio. Ciò mette a repentaglio il mantenimento del livello tradizionale della sua produzione di riferimento. Il governo italiano conclude quindi sostenendo anche che la ripartizione degli oneri per l'esportazione tra le varie imprese comunitarie è discriminatoria, in quanto il consumo nella Comunità costituisce l'effettivo parametro di partecipazione finanziaria dei produttori nella loro globalità, mentre l'importo totale degli oneri tra le varie imprese viene distribuito in base non al consumo nei paesi d'appartenenza, ma alle singole quote di produzione. Esso propone pertanto di risolvere la prima questione in senso affermativo.

3. Il Consiglio sostiene che l'art. 28 del regolamento n. 1785/81 non è discriminatorio né sproporzionato rispetto agli scopi indicati nell'art. 39, n. 1, lett. b), del trattato CEE. a) Per quanto concerne la discriminazione in base alla nazionalità, il Consiglio sottolinea quanto segue: — L'Italia è il solo Stato membro che ha ottenuto fin dall'inizio (regolamento n. 1009/67) quantitativi base relativamente superiori a quelli degli altri Stati membri. Questa situazione è persistita, nel secondo periodo d'applicazione del sistema delle quote (regolamento n. 3330/74), nonostante che la produzione di riferimento dell'Italia (media della produzione negli anni dal 1968 al 1972) fosse rimasta al di sotto del quantitativo base originario. Quanto al terzo periodo d'applicazione del sistema delle quote (regolamento n. 1785/81), l'Italia è stato il solo Stato membro al quale è stata assegnata una quota A superiore ai quantitativi base esistenti. — A causa dell'aumento del quantitativo base globale per l'Italia, le quote A delle imprese italiane produttrici di zucchero sono superiori rispetto al periodo 1o luglio 1980 — 30 giugno 1981, mentre le quote A individuali delle imprese saccarifere degli altri Stati membri sono rimaste uguali alla quota A loro assegnata durante tale periodo (art. 24, n. 3, del regolamento n. 1785/81). — I produttori italiani di zucchero partecipano, con il versamento di un contributo, al finanziamento degli oneri di smercio delle eccedenze complessivamente risultanti nella Comunità dal rapporto tra produzione e consumo. Si deve tuttavia sottolineare che il contributo gravante sulla produzione è calcolato sul prezzo d'intervento e non sul — più elevato — prezzo d'intervento derivato per l'Italia (zona deficitaria ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 1785/81). Per questi motivi, i produttori italiani di zucchero sono in realtà assoggettati ad un contributo inferiore rispetto agli altri produttori comunitari. b) Per quanto concerne la discriminazione fra produttori, il Consiglio osserva in primo luogo che la quota B nella Comunità viene fissata in base ad un criterio oggettivo. A norma dell'art. 24, n. 4, del regolamento n. 1785/81, la quota B di ogni impresa è infatti pari alla media delle sue produzioni più elevate in tre delle ultime cinque stagioni. Questo metodo di fissazione, che si applica in quanto tale in tutti gli Stati membri, è stato scelto in base all'obiettivo principale del regolamento, che è quello di pervenire ad un certo controllo della produzione di zucchero permettendo al tempo stesso il riorientamento della produzione secondo il principio della specializzazione. Stando, così le cose, l'onere eventualmente diverso che i produttori italiani di zucchero B devono sostenere rispetto agli altri produttori comunitari, è la semplice conseguenza di un diverso livello di produzione nelle stagioni precedenti. Ad ogni modo non vi è discriminazione vietata ai sensi dell'art. 40 del trattato dal momento che l'asserita disparità di trattamento si fonda su differenze obiettive derivanti dalle diverse situazioni economiche soggiacenti. Nella sentenza 27 settembre 1979 (causa 230/78, Eridania, Racc. pag. 2749, punto 18), la Corte ha già dichiarato che « in Italia la situazione dei settori bieticolo e saccarifero è notevolmente diversa da quella esistente negli altri Stati membri ( ... ) Rispetto alle imprese degli altri Stati membri, quelle italiane fruiscono, sotto certi aspetti, di un regime favorevole, ad esempio, per quanto concerne il regime degli aiuti ( ... ) ». Infine, il legislatore comunitario ha già tenuto conto, nel regolamento n. 1009/67, delle differenze di costi di produzione nella Comunità da imputare a difficoltà di carattere strutturale. Per quanto concerne le difficoltà strutturali in Italia, sono stati presi i seguenti provvedimenti: — Nel 1967 è stato assegnato all'Italia un quantitativo base relativamente superiore a quello degli altri Stati membri; tale situazione è rimasta invariata nel 1974 e, nel 1981, l'Italia ha ottenuto una quota A superiore ai quantitativi base esistenti (90000 tonnellate in più, pari al 7,3%). — In forza del regolamento n. 1009/67, l'Italia è stata autorizzata a concedere aiuti nazionali sia ai produttori di barbabietole sia ai produttori di zucchero, oltre alla garanzia di prezzi regionalizzati (artt. 3 e 34 di detto regolamento). — Tale autorizzazione è stata confermata da parte dei successivi regolamenti (con aumento dell'importo) in cui è stata nel contempo inserita una disposizione in forza della quale poteva essere concesso un aiuto specifico onde tener conto della situazione dei tassi d'interesse in Italia (art. 3 del regolamento n. 1592/80; art. 46 del regolamento n. 1785/81). — All'Italia è stata offerta la possibilità di modificare senza limiti, in quanto necessario alla realizzazione dei piani di ristrutturazione, le quote delle imprese (art. 25 del regolamento n. 1785/81 e regolamento n. 193/82, GU 1982, L 21, pag. 3). c) Per quanto concerne la violazione del principio di proporzionalità, il Consiglio osserva in primo luogo che il prezzo minimo della barbabietola A e della barbabietola B è più elevato nelle zone deficitarie della Comunità (tra cui rientra l'Italia), e inoltre che i produttori di barbabietole e di zucchero in Italia fruiscono dell'aiuto nazionale autorizzato dall'art. 46 del regolamento n. 1785/81. Il Consiglio aggiunge che il sistema di. quote di produzione — introdotto come elemento essenziale dell'organizzazione comune dei mercati — costituisce una misura d'interesse generale riguardo alla quale la Corte ha ritenuto che « non si può pretendere che il Consiglio tenga conto delle ragioni, delle scelte commerciali e della politica interna di ciascuna impresa » (sentenza 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères, Race. 1980, pag. 3333, punto 30). Poiché l'adozione di siffatte misure implica una scelta di politica economica in una situazione economica complessa, il Consiglio, conformemente alla giurisprudenza della Corte, ritiene del resto di disporre di un ampio potere discrezionale.

4. La Commissione sostiene, al pari del Consiglio, che l'art. 28 del regolamento n. 1785/81 non è discriminatorio, è conforme al principio di proporzionalità e risponde agli scopi perseguiti dall'art. 39 del trattato. a) Per quanto concerne la discriminazione in base alla nazionalità (art. 7 del trattato CEE) o tra produttori della Comunità (art. 40, n. 3, del trattato), la Commissione prende in esame quattro aspetti, e cioè: il rapporto fra il consumo interno in Italia e la quota A; il livello del consumo interno in Italia e le possibilità di esportazione; il rapporto tra le quote B italiane e i contributi percepiti su di esse nonché il livello dei costi fissi di produzione per la quota A. — La Commissione ritiene che il rapporto tra il consumo interno e la quota A (85% per l'Italia contro una media comunitaria del 101%, secondo l'ordinanza di rinvio) sia nella specie irrilevante poiché i quantitativi nazionali non sono stati fissati in base al consumo interno, ma sulla base della produzione effettiva durante un periodo di riferimento, in conformità ai principi di solidarietà fra i produttori, di specializzazione della produzione e di libertà degli scambi intracomunitari. D'altro canto, per tener conto della mancanza di competitività della produzione italiana di barbabietole, l'Italia è stata autorizzata a concedere aiuti sia ai produttori di barbabietole che ai produttori di zucchero ed a modificare le quote assegnate alle imprese senza rispettare i limiti di cui all'art. 25 del regolamento n. 1785/81. — Quanto al livello dei consumi interni in Italia e all'asserita impossibilità per i produttori italiani di esportare zucchero che non sia zucchero B, la Commissione asserisce che i produttori italiani non esportano in paesi terzi zucchero prodotto sotto quota né utilizzano per intero la loro quota B. Inoltre non vi sarebbe alcun rapporto tra la destinazione del prodotto (consumo sul mercato comunitario o esportazione) e i contributi che sono pagati sulla produzione. Infine, sarebbero contemplate restituzioni all'esportazione per permettere la vendita sul mercato mondiale di zucchero prodotto sotto quota (A e B). — Quanto al rapporto tra le quote italiane B e i contributi percepiti su di esse (138 LIT/kg contro una media comunitaria di 113 LIT/kg, secondo l'ordinanza di rinvio), la Commissione sottolinea che il contributo è percepito a un tasso uguale sulla produzione effettiva di tutte le imprese della Comunità. Per l'ipotesi in cui il giudice nazionale si riferisse non al tasso del contributo, bensì al rapporto tra contributi pagati e quota B, essa aggiunge che questo rapporto è del tutto irrilevante, poiché la quota è una nozione puramente astratta, che indica il limite massimo della garanzia di prezzo e di smercio, mentre la base imponibile del contributo è la produzione effettiva. Vi sarebbe sempre quindi un'utilizzazione, in misura più o meno elevata, della quota B da parte delle imprese dei vari Stati membri durante le varie campagne. — La Commissione sostiene che non esistono motivi per fare riferimento ai costi fissi di produzione (costi degli impianti) per la quota A senza prendere in considerazione i costi variabili (costo del lavoro, oneri sociali e fiscali). Inoltre, le quote sono attribuite alle imprese e non agli stabilimenti. Ebbene, dividendo il totale della quota A per il numero delle imprese, risulta che la media italiana è la più alta dell'intera Comunità (1015385 quintali contro 951600 quintali per la campagna 1982-1983). b) Per quel che riguarda la censura di violazione del principio di proporzionalità, in quanto il contributo riscosso sulla quota B sarebbe sproporzionato rispetto alle esigenze da soddisfare, la Commissione espone che il finanziamento dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è regolato in modo tale che solo le operazioni d'intervento sono finanziate dal FEAOG, mentre dal 1981, i costi connessi con il magazzinaggio e le restituzioni all'esportazione sono posti integralmente a carico dei produttori. Le spese finanziate dal bilancio comunitario vanno quindi a beneficio di tutti i produttori di zucchero. La disciplina mira a contenere la produzione comunitaria ravvicinandola nel contempo il più possibile al consumo sul mercato interno e a favorire la specializzazione. La quota A, che rappresenta il consumo interno, dà luogo soltanto ad un contributo minimo; per contro la quota B, destinata essenzialmente all'esportazione, è assoggettata ad un contributo molto più elevato, diretto a finanziare le necessarie restituzioni e nel contempo a scoraggiare i produttori. Il contributo è pertanto riscosso su una produzione destinata di regola all'esportazione ed è diretto a rendere possibile quest'ultima mediante restituzioni. Inoltre, il produttore che non utilizzi la sua quota B non è sottoposto all'aggravio relativo a questo zucchero. e) Per quel che riguarda la censura di violazione dell'art. 39, n. 1, lett. b), del trattato CEE, in quanto il 60% del contributo sulla quota B verrebbe corrisposto dai bieticultori, la Commissione rileva che il contributo imposto ai produttori italiani sulla loro produzione di zucchero B è uguale a quello a carico dei produttori degli altri Stati membri e che inoltre la produzione italiana di zucchero B è attualmente quasi nulla. Inoltre, il contributo sulla produzione (di zucchero A e B) è calcolato sul prezzo d'intervento e non sul più elevato prezzo d'intervento derivato che vale per l'Italia. In termini percentuali, i produttori italiani pagano in realtà, sul loro zucchero B, un contributo inferiore (28,8% del prezzo d'intervento per la campagna 1981-1982 contro il 30% per i produttori di barbabietole degli altri Stati membri). A questo proposito la Commissione ricorda che proprio il sistema delle quote ha consentito il mantenimento in Italia della produzione di barbabietole da zucchero, in quanto queste ultime conterrebbero elementi utili in misura nettamente inferiore rispetto a quelle prodotte in altri Stati membri. Di conseguenza il sistema nel suo insieme sarebbe diretto a garantire il tenore di vita della popolazione agricola.

Stilla seconda questione

Gli attori nella causa principale ed il governo italiano propongono di risolvere in senso affermativo anche la seconda questione, mentre il Consiglio e la Commissione ritengono che dall'esame di tale questione non emerga alcun elemento tale da inficiare la validità dell'art. 24 del regolamento n. 1785/81.

1. Gli attori nella causa principale ed il governo italiano sono d'accordo nel sostenere che la disposizione di cui trattasi è stata adottata in contrasto con l'art. 190 del trattato CEE, non contenendo una motivazione sufficiente circa la fissazione delle quote per l'Italia. In base alla costante giurisprudenza della Corte, la motivazione deve far apparire in modo chiaro e non equivoco il ragionamento dell'autorità che ha emanato l'atto di cui trattasi, in modo da permettere agli interessati di conoscere le giustificazioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo. Il regolamento n. 1785/81 non soddisferebbe questi requisiti. Nel suo preambolo ci si limiterebbe ad affermare che « i motivi che finora hanno indotto le Comunità ad applicare ( ... ) un regime di quote di produzione rimangono tuttora validi », senza fornire alcuna indicazione relativamente all'ammontare delle quote ed al fatto che la situazione, sul piano della produzione e del consumo nei vari Stati membri, nonché la struttura del contributo sono nel frattempo cambiate.

2. Il Consiglio e la Commissione sottolineano che la motivazione prescritta dall'art. 190 del trattato dipende dalla natura dell'atto considerato e dal contesto nel quale esso è stato adottato. La Corte ha in particolare dichiarato che « non è necessario che la motivazione dei regolamenti specifichi i vari elementi di fatto o di diritto — talvolta molto numerosi e complessi — dei regolamenti, qualora questi siano in armonia con la normativa di cui fanno parte ( ... ) Se l'atto contestato mette in evidenza i punti essenziali del fine perseguito dall'istituzione, è eccessivo pretendere una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche da essa operate » (sentenza 28 ottobre 1982, cause riunite 292 e 293/81, Lion e Haentjens, Racc. 1982, pag. 3887, punto 19). Emerge parimenti dalla giurisprudenza della Corte che l'esistenza di uno stretto nesso tra due regolamenti può costituire un'indicazione sufficientemente chiara dei motivi che hanno portato alla loro adozione. Nel caso di specie, basta solo ricordare che il sistema delle quote esiste dal 1968 e che il regolamento n. 1009/67 (9o e 10o considerando) e il regolamento n. 3330/74 (11o considerando) contengono una motivazione più circostanziata.

III — Giudizio sulla causa

1. La pretesa violazione del principio di non discriminazione

All'udienza, gli attori nella causa principale hanno ancora una volta esposto chiaramente la loro posizione a seguito di quesiti loro rivolti da codesta Corte. La loro censura principale si riferisce al fatto che le quote A non tengono in nessun conto il consumo interno, nella fattispecie quello italiano. La quota A italiana sarebbe quindi troppo bassa per coprire il consumo interno, utilizzare pienamente la capacità produttiva e coprire integralmente i costi fissi della produzione saccarifera. A ciò si aggiunge poi il fatto che sui quantitativi prodotti entro la quota A va corrisposto il contributo alla produzione del 2% onde far fronte ai costi del sistema di intervento, mentre non i produttori italiani, ma quelli degli altri paesi della Comunità sono responsabili per le eccedenze che, in quanto prodotte entro la quota B, debbono essere smerciate con l'aiuto di restituzioni all'esportazione sul mercato mondiale. Per tale quota A, così fissata ad un livello troppo basso, l'industria saccarifera italiana, a parere degli attori nella causa principale, si trova in una situazione diversa rispetto agli altri produttori comunitari. Tale affermazione viene illustrata con vari dati. Per quanto riguarda l'entità della quota base italiana ai sensi del regolamento n. 1009/67 (art. 23) rispetto alla quota A italiana ai sensi del regolamento n. 1785/81 (art. 34), risulta che l'aumento di tale quantitativo ammontava al 7,3%, contro il 18% medio dell'ammontare complessivo delle quote per la Comunità. A fronte di ciò sta un aumento del consumo di zucchero sul mercato italiano, per lo stesso periodo, del 9,1% contro una diminuzione del 2,1% per la Comunità nel suo complesso. La soluzione di tale situazione consisterebbe nel basare la quota A sul consumo (interno) o di tener conto di quest'ultimo almeno in una certa misura.

Gli argomenti così riportati non inficiano però, a mio parere, la validità della fissazione della quota A sulla base della produzione effettiva. La fissazione di tale quantitativo sulla base del consumo per Stato membro sarebbe in contrasto col principio di specializzazione, sottostante al mercato comune, secondo il quale la produzione deve di norma aver luogo dove essa è economicamente più giustificata. Una produzione in aumento può indicare un potenziale produttivo più redditizio e viceversa. Segnalo al riguardo anche il fatto che la politica delle quote nel settore siderurgico è basata sulla produzione effettiva delle imprese siderurgiche. La Commissione ha inoltre messo in rilievo, all'udienza, che senza la presenza del sistema delle quote, la produzione italiana di zucchero sarebbe probabilmente in gran parte scomparsa. Anche il governo italiano, come in precedenza accennato, ha riconosciuto che la disciplina delle quote applicata contiene un elemento di aiuto a territori meno favoriti. I vari elementi di tale aiuto (un quantitativo base più elevato all'atto dell'istituzione dell'organizzazione di mercato, un prezzo d'intervento più elevato, l'esistenza di un aiuto nazionale ai produttori e un aumento della quota A nel 1981) sono stati ugualmente da me illustrati in precedenza. A proposito del concreto esame della portata dei citati principi di specializzazione e di aiuto, va sicuramente riconosciuta una discrezionalità estremamente ampia da parte del Consiglio. In particolare, elevate eccedenze di produzione in presenza di bassi prezzi sul mercato mondiale potranno indurre il Consiglio — anche per motivi di bilancio e di politica commerciale — ad una politica restrittiva in ordine alla fissazione delle quote e dei prezzi in generale e in ordine all'applicazione del principio di aiuto in queste due materie in particolare.

Del resto, in relazione all'intervento del governo italiano nella causa in esame, sorprende il fatto che esso, a quanto risulta dai documenti prodotti in una precedente controversia, abbia appunto espresso le sue obiezioni nei confronti del Consiglio contro le progettate modalità dell'organizzazione di mercato, senza però tentare di bloccare l'iter decisionale sulla base di tali obiezioni. La via poi scelta dal governo italiano nel caso di specie, di proporre, a seguito di un preteso pregiudizio arrecato a interessi vitali dell'Italia, un ricorso dinanzi a codesta Corte per violazione del divieto di discriminazione, mi sembra in effetti, in un caso del genere, un modo del tutto legittimo sotto il profilo giuridico, per uno Stato membro, per opporsi ancora, a posteriori, ad un atto del Consiglio. Già nella causa 32/65 il governo italiano seguì all'epoca una via del genere, dato che il Consiglio nell'adozione del regolamento n. 19/65 non aveva tenuto conto delle sue obiezioni contro il regolamento stesso.

Per quanto riguarda i costi fissi della produzione di zucchero, gli attori nella causa principale hanno ancora sostenuto in udienza che con la produzione rientrante nella quota A tali costi non sono pienamente coperti, mentre una produzione superiore — rientrante nella quota B — viene a trovarsi gravata del molto più elevato contributo alla produzione. Essi ritengono altresì disastroso per i produttori italiani il contributo del 2% sulla quota A. Che i costi di produzione in Italia siano più elevati rispetto alla media comunitaria viene riconosciuto anche dal Consiglio nelle sue osservazioni, per quanto non vi sia accordo sui relativi dati numerici. Lo scopo del sistema delle quote non è tuttavia in primo luogo quello di tener conto dei diversi costi di produzione, ma proprio quello di consentire anche a produzioni meno redditizie così come quella italiana di mantenere un certo livello quantitativo. È quindi a mio parere discutibile il parere espresso dalla Commissione in udienza secondo cui il fallimento di una serie di produttori italiani sarebbe imputabile non al contributo del 2%, ma ad una cattiva gestione. Anche imprese industriali molto quotate in borsa debbono attualmente accontentarsi spesso di un utile non superiore al 2% sul loro giro d'affari. Un contributo del 2% può pertanto avere in effetti conseguenze fatali sulla loro redditività. Anche se gli attori, sotto questo profilo, avessero la ragione dalla loro parte, e se la Commissione e il Consiglio avessero sottovalutato le conseguenze del contributo del 2% sulla quota A per i produttori italiani, ciò però non costituirebbe ancora, a mio parere, un motivo sufficiente per ritenere illegittimo il contemperamento, operato dal Consiglio, fra il principio di specializzazione e l'aiuto alle zone di produzione caratterizzate da condizioni di produzione meno favorevoli. È pacifico, in particolare, che altre imprese produttrici italiane hanno in effetti potuto versare il contributo del 2% senza serie conseguenze per la loro redditività. Inoltre, sotto questo profilo, la Commissione ha ancora giustamente messo in rilievo, in udienza, che il regolamento n. 1785/81, così come quelli precedenti, ha stabilito norme specifiche per la situazione italiana quali un più alto prezzo di intervento derivato e l'autorizzazione di determinate misure di aiuto nazionali. Proprio per l'esistenza di tali disposizioni codesta Corte ha già dichiarato, al punto 10 della motivazione della sentenza in causa 230/78 (Eridania, Race. 1979, pag. 2749) che i produttori di zucchero italiani non erano discriminati nei confronti della Comunità.

Infine, gli attori sostengono che, poiché la quota A copre il consumo interno in Italia solo per l'85% contro una media del 101% negli altri Stati membri, le esportazioni di zucchero italiano possono avvenire soltanto nell'ambito della quota B e sulla produzione di zucchero così maggiormente gravata.

Neppure questo argomento può a mio parere essere accolto. Il fatto che la quota A non copra integralmente il consumo interno italiano non deriva dal fatto che questo elemento, basato sulla produzione effettiva durante il periodo di riferimento, sia stato fissato ad un livello troppo basso ma dal fatto che il mercato saccarifero italiano, a causa di sfavorevoli condizioni di produzione naturali per le barbabietole da zucchero, è un mercato deficitario. Solo la produzione comunitaria totale rientrante nella quota A è diretta a coprire il consumo interno totale di zucchero della Comunità. Che il mercato saccarifero italiano sia un mercato deficitario risulta dal fatto che nel periodo 1981-1984 la quota B non è stata integralmente esaurita, mentre per la campagna 1984-1985 la produzione rientrante nella quota B è addirittura mancata. È evidente che, in un mercato deficitario, il margine per l'esportazione verso altri Stati membri o verso paesi terzi sia minore o addirittura inesistente. Si deve inoltre considerare che lo zucchero prodotto nell'ambito della quota A non è destinato esclusivamente al mercato interno. Un'impresa che intenda esportare in quanto ciò sia più vantaggioso sotto il profilo economico, è libera di smerciare il proprio zucchero A al di fuori della Comunità.

2. La pretesa violazione del principio di proporzionalità

Gli attori vedono una violazione del principio di proporzionalità nel fatto che i produttori italiani non sono responsabili delle eccedenze di zucchero e che di conseguenza sia eccessivo far gravare queste ultime anche su di essi attraverso il contributo alla produzione. Tale argomento, come ho già mostrato nelle mie conclusioni in causa 106/83 (Sermide, sentenza 13 dicembre 1984, Race. 1984, pag. 4209), è fondamentalmente errato in quanto esso urta contro il principio base del mercato comune. Le organizzazioni comuni di mercato sono basate sul principio dell'unicità del mercato, nel quale non esistono più differenze in base alla nazionalità. Quest'ultimo è un mercato caratterizzato, nel suo insieme, da un eccesso di produzione. Il congegno diretto ad eliminare le eccedenze funziona a beneficio dell'intero mercato dato che in questo modo viene sostenuto il meccanismo d'intervento che costituisce la garanzia per tutti i produttori (quindi anche per quelli italiani). Se l'organizzazione di mercato si fonda su di un finanziamento comune, da parte di tutti gli operatori interessati, dei costi dello smercio, costituirebbe appunto una discriminazione tale da provocare una distorsione della concorrenza il fatto di escludere da esso determinati operatori solo in base alla loro collocazione geografica in un mercato unitario. Ugualmente, come ho aggiunto nelle summenzionate conclusioni, un argomento del genere è errato anche sotto il profilo pratico, dato che nel sistema delle quote di produzione non può determinarsi chi sia responsabile della sovrapproduzione. Tutte le imprese hanno infatti una quota A e una quota B e qualora superino la quota A esse producono per definizione per l'esportazione, indipendentemente dalla loro collocazione geografica.

Il secondo argomento riguarda il fatto che il 60% del contributo sullo zucchero prodotto viene pagato dai bieticultori. Tale argomento è tuttavia errato in quanto non è dimostrato che questa situazione non si verifichi anche negli altri Stati membri, cosicché il mercato italiano sia, sotto questo profilo, un mercato eccezionale. Al contrario, come la Commissione ha dimostrato senza essere contraddetta dagli attori, in Italia il contributo alla produzione non viene calcolato sul — più elevato — prezzo d'intervento derivato, ma sul — più basso — prezzo d'intervento ordinario, cosicché i bieticultori italiani, relativamente al prezzo d'intervento, pagano un contributo inferiore. In termini più generali, il prezzo minimo costituisce appunto nei confronti dei bieticultori uno strumento per la difesa del loro livello di reddito.

3. La pretesa violazione dell'obbligo di motivazione

Gli attori sostengono infine che il regolamento n. 1785/81, relativamente al mantenimento delle quote di produzione, è privo di motivazione sufficiente in quanto viene fatto rinvio ai motivi originariamente alla base di tale sistema (11o considerando). Essi sono dettagliatamente illustrati nel preambolo del regolamento n. 1009/67 (considerandi 9 e 10). e del regolamento n. 3330/74 (considerando 11). Non si deve pertanto ritenere che la Comunità sia stata mossa da motivi diversi da questi. Nella sentenza nelle cause riunite 292 e 293/81 (Lion e Haentjens, Race. 1982, pag. 3887) avete messo in rilievo, sotto questo profilo, che basta che dalla motivazione possa desumersi il sistema dell'organizzazione di mercato in cui possano essere collocati i vari elementi. La pretesa di una motivazione specifica per ciascun elemento va considerata eccessiva.

IV — Conclusione

In sintesi, concludo nel senso che non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità degli artt. 24 e 28 del regolamento n. 1785/81.

( *1 ) Traduzione dall'olandese.