Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 26 giugno 1991. - REPUBBLICA FRANCESE CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - FEAOG - MANCATO RICONOSCIMENTO DI SPESE - PRELIEVO SUPPLEMENTARE SUL LATTE. - CAUSA C-22/90.



raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-05285



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Con decisione 15 novembre 1989, 89/627/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia" (1), la Commissione poneva, in particolare, a carico della Repubblica francese un importo di 10 569 874 FF. Tale importo corrisponde ai prelievi supplementari applicabili ai quantitativi di latte raccolti nel terzo periodo d' applicazione del prelievo (1986/1987) considerati in eccesso (di 5 192 tonnellate) rispetto al quantitativo complessivo garantito fissato per le consegne dall' art. 5 quater, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 804/68 (2).

Il governo francese ritiene che la succitata decisione sia radicalmente nulla e presenta due mezzi a sostegno di questa conclusione. In via principale, esso sostiene che la decisione si basa su un' errata interpretazione dell' art. 6 bis del regolamento (CEE) del Consiglio n. 857/84 (3). In subordine, esso fa valere che la decisione è illegittima in quanto i calcoli della Commissione non terrebbero conto di tutte le possibilità offerte alle latterie considerate in eccedenza per il calcolo del tenore medio di materie grasse del loro latte.

Il mezzo principale

2. Per capire bene il mezzo principale, è necessario ricordare che il regolamento (CEE) n. 856/84 ha istituito un prelievo supplementare sui quantitativi di latte consegnati o venduti che superano un determinato quantitativo di riferimento. Il regime di prelievo si applica indipendentemente dal modo di distribuzione della produzione: consegna all' acquirente (latteria) o vendita diretta al consumo. Esso opera cionondimeno una netta distinzione a seconda del modo prescelto. Così, il produttore che, nel periodo di riferimento, ha smerciato la sua produzione simultaneamente in ambedue i modi, dispone di due quantitativi individuali di riferimento, uno per le consegne ed un altro per le vendite dirette.

Questa distinzione si ritrova sul piano dei quantitativi globali garantiti degli Stati membri: l' art. 5 quater, n. 3, del regolamento n. 804/68 (nella versione modificata dal regolamento n. 856/84, v. nota 2) stabilisce il quantitativo globale garantito per consegne, mentre l' allegato del regolamento generale di applicazione n. 857/84 fissa quello per vendite dirette. Il primo è un multiplo del secondo. Per il primo periodo di applicazione del prelievo, il quantitativo globale garantito fissato per le consegne in Francia ammontava a 25 585 migliaia di tonnellate mentre quello fissato per le vendite dirette ammontava soltanto a 1 183 migliaia di tonnellate.

3. Originariamente, il regime di prelievo non comportava una passerella che consentisse di trasferire quantitativi di riferimento da un settore di attività ad un altro a seconda delle esigenze di smercio dei produttori. Era unicamente previsto il caso dei produttori che cessino, totalmente o parzialmente, vuoi le vendite dirette, vuoi le consegne. A questo proposito, l' art. 4, n. 5, del regolamento (CEE) della Commissione n. 1371/84 (4), vigente nel periodo cui fa riferimento la decisione controversa (5), dispone:

"I produttori che abbiano attenuto un quantitativo di riferimento in applicazione del paragrafo 4 (ossia per le vendite dirette durante il periodo di riferimento) e che cessino, totalmente o parzialmente, le vendite dirette possono consegnare il proprio latte e i prodotti lattiero-caseari ad un acquirente, nell' ambito delle formule A e B, a condizione che lo Stato membro sia in grado concedere loro un quantitativo di riferimento entro il limite del quantitativo garantito di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68" (6).

Questa disposizione consente ai produttori titolari di un quantitativo di riferimento per vendite dirette e che, pur mantenendo eventualmente la loro produzione lattiera, cessino totalmente o parzialmente le loro vendite dirette, di ottenere un corrispondente quantitativo di riferimento "consegne" entro i limiti del quantitativo globale garantito "consegne" dello Stato membro.

4. Tenuto conto delle oscillazioni delle rispettive quote delle due attività economiche e al fine di consentire ai produttori che dispongano di due quantitativi di riferimento di far fronte a talune specifiche esigenze di smercio ((v. il quinto considerando del regolamento (CEE) n. 590/85)), il Consiglio ha inserito nel regolamento n. 857/84 una disposizione che consente ai produttori interessati di trasferire quantitativi di riferimento da un settore di attività ad un altro. Si tratta del nuovo art. 6 bis, a termini del quale:

"I produttori che dispongono di due quantitativi di riferimento, per le consegne e per le vendite dirette, ottengono su loro richiesta, per far fronte a modifiche del loro fabbisogno di commercializzazione, un aumento di uno dei due quantitativi di riferimento all' interno di un periodo di dodici mesi. Tale aumento è subordinato a una identica riduzione dell' altro quantitativo di riferimento durante lo stesso periodo di dodici mesi. Tale riduzione e l' aumento corrispondente sono contabilizzati nelle riserve corrispondenti menzionate agli

articoli 5 e 6.

Affinché sia ricevibile, la richiesta di cui al primo comma deve contenere tutti gli elementi d' informazione necessari per valutare:

- le dimensioni dell' azienda lattiera del richiedente,

- il volume complessivo della produzione lattiera, delle consegne e delle vendite dirette di latte e/o prodotti lattiero-caseari,

- la natura e la portata della modifica delle esigenze di commercializzazione".

5. Le parti interpretano l' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 in modo molto divergente. Esse concordano, cionondimeno, su un certo numero di punti.

In primo luogo, esse concordano sul fatto che unicamente i produttori titolari di due quantitativi di riferimento possono fruirne. Al fine di garantire che il duplice quantitativo di riferimento non sia puramente teorico e che una frazione del quantitativo di riferimento trasferito rimanga sempre disponibile, le autorità francesi, d' altra parte, a partire dalla stagione 1986/1987, a cui si riferisce la decisione controversa, hanno limitato il quantitativo di riferimento trasferibile al 97% (99% in zona di montagna) del quantitativo di riferimento di base. Questa condizione, stabilita nella normativa francese di attuazione del regime di prelievo, è però del tutto irrilevante nella presente causa (v. tuttavia nota 8). Nessuna delle parti si basa su questa condizione per sostenere la propria argomentazione (7).

In secondo luogo, le parti ammettono che l' autorizzazione per il trasferimento è valida solo all' interno di un periodo di dodici mesi. Tale autorizzazione viene quindi meno a conclusione di ciascuna stagione, ma essa può essere rinnovata qualora il produttore presenti una nuova domanda a tal fine.

Le parti concordano pure sul fatto che l' art. 6 bis non può applicarsi quando il produttore ha cessato in via definitiva di vendere direttamente la propria produzione lattiera. L' art. 5, nn. 5 e 7, del regolamento (CEE) n. 1546/88 (all' epoca, v. n. 3, art. 4, nn. 5 e 7, del regolamento n. 1371/84) deve applicarsi in questo caso. Tali disposizioni stabiliscono un regime notevolmente diverso da quello dell' art. 6 bis. Mentre quest' ultimo consente trasferimenti temporanei di quantitativi "vendite dirette" verso l' attività "consegne", e il produttore ritrova il proprio quantitativo di base a conclusione del periodo di dodici mesi durante i quali essi avvengono, la cessazione definitiva delle vendite dirette comporta la soppressione del quantitativo di riferimento "vendite dirette" e il suo trasferimento verso una riserva nazionale che consenta di concedere quantitativi di riferimento supplementari o specifici ad altri produttori che vendono direttamente al consumo. Inoltre, questa soppressione del quantitativo di riferimento "vendite dirette" non dà diritto ad un correlativo aumento del quantitativo "consegne", ma unicamente alla possibilità di un siffatto aumento qualora lo Stato membro disponga di una riserva di quantitativi a tale titolo.

Le parti concordano infine sul fatto che l' art. 6 bis consente agli Stati membri di concedere trasferimenti a produttori che hanno interrotto completamente ma temporaneamente la loro attività di vendita diretta. Per contro, esse divergono sul momento a partire dal quale questa interruzione deve essere considerata una cessazione definitiva d' attività.

6. La presente controversia trova la sua origine nell' esame da parte dei controllori del FEAOG di 72 fascicoli di trasferimento autorizzati dalle autorità francesi a norma dell' art. 6 bis del regolamento n. 857/84. I controllori hanno constatato che in 29 casi i produttori avevano cessato in via definitiva le vendite dirette (8). L' agente della Commissione ha precisato all' udienza che tale constatazione risultava dalle stesse domande di trasferimento giacché esse facevano menzione della cessazione definitiva dell' attività di vendita diretta, e ciò talora dalla prima stagione del regime di prelievo. Ne risulta - il che non è stato contestato dal governo francese - che i trasferimenti concessi a questi 29 produttori non erano conformi alla normativa.

A mio parere, la Commissione avrebbe potuto ritenere che i 29 fascicoli di cui trattasi costituissero un elemento significativo per giustificare l' addebito secondo il quale le autorità francesi non avevano controllato l' osservanza della condizione per cui un trasferimento in forza dell' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 non può essere concesso ad un produttore che ha definitivamente cessato la sua attività di vendita diretta, o, comunque, non avevano messo in atto un dispositivo efficace di controllo del rispetto di tale condizione (v. la sentenza 12 giugno 1990, Germania / Commissione, punto 42 della motivazione, causa C-8/88, Racc. pag. I-2321).

7. Tuttavia, la Commissione non ha scelto questa via. In base alle informazioni ottenute presso le autorità francesi, essa ha constatato che, su un quantitativo globale netto di 72 100 tonnellate trasferite in forza dell' art. 6 bis, 28 540 tonnellate (il 39%) riguardavano produttori che avevano trasferito il massimo quantitativo possibile delle vendite dirette verso le consegne (9). La quota di tali trasferimenti nel complesso dei trasferimenti concessi nella stagione 1986/1987 (il 39%) coincideva con la quota dei fascicoli nei quali i controllori del FEAOG avevano constatato una cessazione definitiva dell' attività di vendita diretta nel contesto dei fascicoli da essi esaminati (40%).

Non sappiamo se questa coincidenza abbia influenzato la decisione della Commissione. Comunque sia, essa non ha contestato alla Francia il fatto di non aver controllato sistematicamente in concreto, vale a dire tenuto conto degli elementi del loro fascicolo, se coloro che chiedevano un trasferimento non avessero cessato in via definitiva la loro attività di vendita diretta. Essa ha deciso di definire essa stessa in abstracto la nozione di "cessazione definitiva". Secondo la Commissione si può ritenenre che "i produttori che hanno trasferito il massimo quantitativo possibile delle vendite dirette verso le consegne" abbiano "cessato le vendite dirette" (10). La Commissione basa questa definizione sull' interpretazione da essa data all' art. 6 bis del regolamento n. 857/84: secondo la Commissione "l' art. 6 bis può applicarsi solo qualora i produttori svolgano due attività economiche durante uno stesso periodo di dodici mesi" (il corsivo è mio) (11). Ne deriva che il quantitativo di 28 540 tonnelate che riguarda i produttori che hanno trasferito la massima quantità possibile dalle vendite dirette verso le consegne non può essere preso in considerazione per determinare il quantitativo globale garantito dalla Francia per le consegne.

8. Condivido la tesi del governo francese secondo cui l' interpretazione così data dalla Commissione all' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 è errata. Tale articolo mira a concedere una elasticità di gestione ai produttori titolari di due quantitativi di riferimento che, pur mantenendo eventualmente il livello della loro produzione lattiera, devono, stando alla lettera della norma, "far fronte a modifiche del loro fabbisogno di commercializzazione" (12). Inoltre, l' aumento di uno dei due quantitativi di riferimento "è subordinato a una identica riduzione dell' altro quantitativo di riferimento durante lo stesso periodo di dodici mesi". I termini dell' art. 6 bis, n. 1, testé citati, indicano quindi le due condizioni essenziali alle quali è subordinato un trasferimento in forza di tale articolo. Deve trattarsi di un produttore che abbia temporaneamente difficoltà a smerciare la propria produzione tramite vendite dirette, ma che intenda riprendere tale attività al livello in cui essa si trovava prima della domanda di trasferimento quando tali difficoltà saranno venute meno. Inoltre, il trasferimento non può portare ad una maggiorazione del quantitativo individuale di riferimento globale del produttore interessato. In altri termini, il produttore è autorizzato non già ad aumentare il volume della produzione che esso può commercializzare senza prelievo, bensì a mantenere tale volume.

9. Né i termini dell' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 né le finalità che esso persegue impongono, a mio parere, la condizione raccomandata dalla Commissione, e cioè che il produttore deve non soltanto disporre di due quantitativi di riferimento, ma altresì svolgere effettivamente le due attività di commercializzazione durante lo stesso periodo di dodici mesi. Il governo francese sostiene, giustamente, che gli effetti di una modifica delle esigenze di commercializzazione possono estendersi su più stagioni. Esso fornisce in proposito l' esempio pertinente di un produttore che ha ottenuto, accanto ad un quantitativo di riferimento per le consegne, un quantitativo "vendite dirette" in considerazione delle sue vendite ad una persona giuridica ((comune, ospedale, scuola (...) )) e ciò in conformità di un contratto con il quale esso aveva concorso ad un appalto. Tale produttore può involontariamente perdere tale contratto d' appalto per più anni, pur conservando la speranza - e l' infrastruttura necessaria per concretarla al momento opportuno - di recuperarli in seguito ad una gara successiva.

10. L' interpretazione sostenuta dalla Commissione avrebbe come conseguenza che un produttore che si trovi in una situazione quale quella sopra descritta non potrebbe più beneficiare di un trasferimento in forza dell' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 qualora, nei dodici mesi, esso non abbia trovato un altro sbocco per i prodotti lattieri da vendere direttamente al consumo. Il regime delle cessazioni definitive previsto dall' art. 5 del regolamento n. 1546/88 dovrebbe quindi essergli applicato. Ne risulterebbe la soppressione del suo quantitativo di riferimento "vendite dirette" di modo che il produttore interessato, tenuto conto del carattere dissuasivo del prelievo, si vedrebbe privato del "frutto del proprio lavoro o degli investimenti effettuati" - termini che estraggo dalla sentenza Wachauf (13) - per l' esercizio dell' attività di vendita diretta delle propria produzione lattiera, ma anche della stessa attività di produzione lattiera fino a concorrenza del quantitativo di riferimento "vendite dirette", mentre in nessun momento ha voluto interrompere o diminuire tale attività di produzione.

E' vero che il regime delle cessazioni definitive prevede la possibilità di concedere un quantitativo di riferimento "consegne" a produttori che cessano la loro attività di vendita diretta. Esso non garantisce però in tutti i casi ai produttori interessati la concessione di un quantitativo del genere, dato che i quantitativi concessi devono restare entro i limiti del quantitativo globale garantito dello Stato membro per le consegne. L' interpretazione sostenuta dalla Commissione non garantisce quindi al produttore interessato di non essere privato del "frutto del proprio lavoro o degli investimenti effettuati" mediante la concessione di un quantitativo di riferimento "consegne" corrispondente al quantitativo "vendite dirette" eventualmente soppresso.

Tenuto conto delle conseguenze sopra descritte, mi sembra che, se il Consiglio avesse dovuto escludere dal beneficio di cui all' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 i produttori che, senza abbandonarla definitivamente, interrompano per più di una stagione la loro attività di vendite dirette, avrebbe introdotto una disposizione espressa a tal fine. Ritengo quindi fondata la posizione del governo francese secondo la quale la decisione controversa è basata su una errata interpretazione dell' art. 6 bis e che si debba quindi annullarla.

Il mezzo dedotto in subordine

11. Mi limiterò ad un esame sommario del mezzo dedotto in subordine dato che questo ha rilevanza solo qualora, contrariamente a quanto propongo, il mezzo principale non venisse accolto dalla Corte.

Condivido gli argomenti presentati dalla Commissione per contestare la tesi del governo francese secondo cui il FEAOG avrebbe dovuto effettuare i propri calcoli relativamente alla percentuale di grassi ponendo lo Stato membro nella situazione in cui si sarebbe trovato nell' ipotesi in cui avesse interpretato l' art. 6 bis del regolamento n. 857/84 in conformità all' interpretazione (secondo me errata) data dalla Commissione.

Anzitutto, questo argomento è tardivo, come risulta dalla successione degli eventi fornita dalla Commissione. La liquidazione dei conti sarebbe impossibile se la Commissione non fosse autorizzata a disattendere contestazioni nuove presentate successivamente alla data limite fissata.

Inoltre, non spetta alla Commissione presumere ciò che le autorità francesi avrebbero fatto se avessero interpretato diversamente l' art. 6 bis del regolamento n. 857/84. Al contrario, come la Commissione osserva giustamente, essa deve adottare la propria decisione in base agli elementi di informazione in suo possesso alla data limite fissata. Qualora risulti in tale momento che le competenti autorità dello Stato membro non hanno utilizzato tutte le possibilità offerte dalla normativa per consentire alle latterie di sfuggire al prelievo, la Commissione non può prenderle in considerazione nell' ambito della liquidazione dei conti.

Ritengo quindi che il mezzo dedotto in subordine dal governo francese, contrariamente al mezzo principale, sia infondato.

Conclusioni

12. Propongo alla Corte di annullare la decisione della Commissione 15 novembre 1989, 89/627/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), "sezione garanzia", nella parte in cui essa impone alla Francia un prelievo supplementare 1986/1987 di 10 569 874 FF a seguito della mancata ammissione, fino a 28 540 tonnellate, di trasferimenti ex art. 6 bis del regolamento del Consiglio n. 857/84. Propongo altresì di condannare la Commissione alle spese.

(*) Lingua originale: il francese.

(1) GU L 359, pag. 23.

(2) Regolamento 27 giugno 1968, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13). L' articolo 5 quater è stato inserito dal regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 90, pag. 10).

(3) Regolamento 31 marzo 1984, che fissa le norme generali per l' applicazione del prelievo di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13). L' art. 6 bis è stato inserito dal regolamento (CEE) del Consiglio 26 febbraio 1985, n. 590, che modifica il regolamento (CEE) n. 857/84 (GU L 68, pag. 1).

(4) Regolamento 16 maggio 1984, che stabilisce le modalità d' applicazione del prelievo supplementare di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 132, pag. 11).

(5) Da allora, le disposizioni del regolamento (CEE) n. 1371/84 sono state codificate dal regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546 (GU L 139, pag. 12). La disposizione che corrisponde all' art. 4, n. 5, del regolamento n. 1371/84 vi si trova all' art. 5, n. 5.

(6) L' art. 4, n. 6, del regolamento n. 1371/84 (attualmente l' art. 5, n. 6, del regolamento n. 1546/88) disciplina in modo analogo il caso - che non va preso in considerazione nella fattispecie - dei produttori che abbiano ottenuto un quantitativo di riferimento per consegne e che cessino le loro consegne ad un acquirente.

(7) E' vero che la Commissione, nella controreplica, si è posta il problema della liceità di una limitazione dei quantitativi trasferibili. Tale questione sorge, cionondimeno, dall' oggetto della presente causa.

(8) Punto 4.3.11.4 della relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione "garanzia", per l' esercizio 1987( Doc. VI/200/89 - FR - Addendum 2 Rev. 1(1) del 5 ottobre 1989) (in prosieguo: la "relazione di sintesi"). Tale punto della relazione di sintesi viene unito come allegato I al controricorso della Commissione. La constatazione si trova sub ii), n. 6.

(9) V. i punti 4.3.11.4, sub ii), n. 7, della relazione di sintesi. Il criterio dei produttori che hanno trasferito il "massimo quantitativo possibile" dei quantitativi "vendite dirette" si spiega con la limitazione, imposta in Francia, del quantitativo trasferibile al 97% (99% in zona di montagna) del quantitativo di tale riferimento di base (v. il n. 5).

(10) V. il punto 4.3.11.4, sub ii) n. 7, della relazione di sintesi.

(11) V. il punto 4. 3. 11. 4, sub ii), n. 3, della relazione di sintesi.

(12) Il quinto considerando del regolamento n. 590/85 precisa da parte sua che occorre tener conto "delle parti rispettive delle loro due attività economiche".

(13) Sentenza 13 luglio 1989 (Causa 5/88, Racc. pag. 2609). I termini citati sono estratti dal punto 19 della motivazione della sentenza.