III —

Sotto il profilo «normativo», le ricorrenti sostengono che la Commissione ha commesso un eccesso o uno sviamento dei poteri attribuitile dagli artt. 5 e 10 della direttiva. Bisogna perciò vedere di quali poteri disponga la Commissione a questo proposito. Ricordo che l'art. 5 lascia liberi gli Stati membri, qualora un prodotto non menzionato nell'allegato minacci la salute degli uomini o degli animali, di vietarne, con provvedimento immediatamente efficace, la presenza negli alimenti o di fissarne il tenore massimo. Qualora si valga di questa facoltà, lo Stato membro in questione deve comunicare senza indugio agli altri Stati membri e alla Commissione tenore e motivazione del provvedimento adottato. Il n. 2 dell'art. 5 dispone che, seguendo il procedimento contemplato dall'art. 10, si decide immediatamente se l'allegato vada modificato, ma finché Consiglio o Commissione non adottano una decisione lo Stato membro può mantenere in vigore i provvedimenti che ha adottato. Ciò significa che la procedura di cui all'art. 10 a sua volta dipende dal ritmo dei lavori del comitato permanente e che l'avverbio «immediatamente», anche se non significa «indefinitamente», può comunque venir interpretato con una certa elasticità, a seconda dell'uso che si fa della procedura ex art. 10. Questa implica l'adozione di una decisione da parte della Commissione, previa consultazione del comitato permanente degli alimenti per animali. Tuttavia, in mancanza del parere del comitato di cui sopra o qualora intenda emanare provvedimenti non conformi al parere stesso, la Commissione deve interpellare il Consiglio, che decide a maggioranza qualificata. Se, trascorsi 15 giorni, il Consiglio non ha adottato provvedimenti, la Commissione adotta essa stessa i provvedimenti del caso e li pone immediatamente in vigore, salvo il caso in cui il Consiglio si sia pronunciato a maggioranza semplice in senso sfavorevole agli stessi provvedimenti. Grazie agli estratti dei verbali delle riunioni di detto comitato tra il 15 ottobre 1976 e l'aprile 1978, estratti prodotti dalla Commissione a vostra richiesta, possiamo ricostruire i lavori del comitato relativi ai nitrati di potassio. Pare che il «progetto delle misure da adottarsi» sottoposto dal rappresentante della Commissione al comitato permanente (art. 10, n. 3) mirasse a stabilire limiti per il tenore di nitrati di potassio. Secondo la stessa disposizione, il comitato aveva due giorni per emettere il proprio parere su detti provvedimenti. Il 7 settembre 1976, secondo il verbale citato dalle ricorrenti e prodotto dalla Commissione, pur manifestando stupore e rincrescimento per i provvedimenti adottati dall'Italia, le altre delegazioni ritenevano «che il problema dell'opportunità di limitare il tenore di nitrati degli alimenti per animali non potesse venir risolto che dopo aver esaminato la documentazione scientifica elaborata a questo scopo» e il presidente del comitato concludeva che la documentazione scientifica che la delegazione italiana era invitata a produrre al più presto sarebbe stata «sottoposta al comitato scientifico per l'alimentazione degli animali appena avesse iniziato l'attività. Il parere del comitato scientifico sarebbe stato tenuto presente dagli uffici della Commissione nell'elaborare adeguate proposte da sottoporre al comitato permanente degli alimenti per animali». Un comitato di esperti in grado di fornire informazioni scientifiche alla Commissione aveva già iniziato l'attività, a titolo ufficioso, fin dall'adozione dei primi provvedimenti di attuazione del programma comunitario di armonizzazione delle legislazioni in materia alimentare. A questo comitato è stato attribuito un compito permanente nell'elaborazione della legislazione comunitaria in campo alimentare, con la sua istituzione ufficiale il 16 aprile 1974 (GU n. L 136 del 25 maggio 1974, pag. 1) in quanto comitato scientifico per l'alimentazione umana. Per contro, il comitato scientifico per l'alimentazione del bestiame non esisteva il 7 settembre 1976; esso è stato istituito con decisione della Commissione 24 settembre 1976 (GU n. L 279 del 9 ottobre 1976, pag. 35). Da questo momento era necessario tener conto del suo parere per elaborare adeguate proposte da sottoporre al comitato permanente, e questo si era più volte dichiarato d'accordo su tale modo di procedere. Il 7 giugno 1977, ancora, «a richiesta delle delegazioni, il presidente decideva di aggiornare il parere del comitato permanente affinché il comitato scientifico prendesse visione delle osservazioni della delegazione tedesca e decidesse se modificare o meno il proprio parere». Il 1o febbraio 1978, il comitato permanente non aveva ancora preso posizione formale sul progetto di provvedimenti sottopostogli dalla Commissione onde modificare l'allegato della direttiva del Consiglio n. 74/63, relativa alla fissazione dei tenori massimi di sostanze e prodotti indesiderabili negli alimenti per animali. Il 3 maggio 1978, pronunciandosi sul progetto, poi trasformato in decisione della Commissione relativa ai provvedimenti della Repubblica italiana, il presidente ricordava che «a norma dell'art. 5 della direttiva 74/63, la Commissione era tenuta a decidere immediatamente se fosse necessario modificare l'allegato; fin dall'inizio, i dati sanitari forniti dall'Italia si erano rivelati insufficienti; volendo tuttavia prendere tutte le precauzioni necessarie in materia sanitaria, la Commissione aveva chiesto il parere del comitato scientifico, il quale era stato costretto ad attendere l'esito delle perizie. Appena il comitato scientifico ha emesso il proprio parere, spetta alla Commissione prendere immediatamente i provvedimenti necessari». Queste considerazioni lo inducevano a rinviare di altri otto giorni il parere del comitato permanente. Alla fine, il comitato emetteva parere conforme e la Commissione poteva allora adottare la decisione il 30 maggio 1978. Dunque il comitato permanente non aveva mai, prima del maggio 1978, formalmente effettuato una votazione su questo progetto. Era impossibile quindi che vi fosse un parere, favorevole o sfavorevole, e nemmeno poteva esservi «mancanza di parere», cioè un parere che non mettesse in luce la maggioranza richiesta (41 voti) per poter considerare il parere conforme o sfavorevole. Il ritardo con cui il comitato permanente procede alla votazione non può assimilarsi alla «mancanza di parere». D'altra parte, i soli provvedimenti che la Commissione intendesse adottare entro il maggio 1978 consistevano, come ho detto, nella modifica dell'allegato della direttiva; anche ammettendo che il comitato permanente avesse effettuato una votazione e che la Commissione avesse ignorato questa consultazione, detti provvedimenti si sarebbero sempre risolti solo nella fissazione di un nuovo tenore massimo di nitrati per gli alimenti completi per maialini fino a quattro settimane, il che non avrebbe costituito un'espressa presa di posizione sul provvedimento adottato dalle autorità italiane. Le ricorrenti sostengono che la Commissione, piuttosto che ricorrere alla procedura che esse definiscono «d'urgenza» di cui agli artt. 5 e 10, avrebbe dovuto servirsi della procedura «scientifica» di cui agli artt. 6 e 9. È possibile invero che all' inizio vi sia stato un errore di impostazione; comunque, una volta iniziata la procedura ex art. 10, la si doveva seguire fino in fondo. La Commissione, anche se avesse scelto la via dell'art. 9 avrebbe dovuto nel contempo instaurare la procedura ex art. 10, giacché l'Italia aveva adottato provvedimenti unilaterali. Del resto non mi è chiaro come si possa iniziare la procedura ex artt. 6 e 9 senza contemporaneamente iniziare quella ex artt. 5 e 10 e penso che in pratica sia difficile far distinzioni tra le due. Le ricorrenti hanno peraltro perfettamente ragione allorché osservano che la direttiva concernente le sostanze indesiderabili è informata all'idea di garantire un maggior grado di integrazione comunitaria. Voi stessi avete affermato (n. 35 della motivazione, sentenza 5 ottobre 1977, Racc. pag. 1576) che «Allorché, in applicazione dell'art. 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongono l'armonizzazione dei provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana e approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza, il ricorso all'art. 36 perde la sua giustificazione e i controlli appropriati vanno allora effettuati ed i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d'armonizzazione». Però ciò significa semplicemente che i motivi che potevano giustificare i provvedimenti adottati dagli Stati membri a norma dell'art. 36 devono continuare a guidare la Commissione quando si vale dell'art. 10. A questo punto per la Commissione sorge un conflitto: da un lato, deve garantire la libera circolazione delle merci, imperativo che mi pare costituisca in realtà una norma o un principio superiore di diritto comunitario, ma, d'altro lato, deve tenere nel debito conto la tutela della salute delle persone e degli animali, compito per così dire ereditato dagli Stati membri nel settore particolare degli alimenti per animali. Le ricorrenti sostengono che una breve scorsa del fascicolo scientifico trasmesso alla Commissione dalle autorità italiane il 7 ottobre 1976 basta a dimostrare la completa infondatezza della richiesta di modifica avanzata da dette autorità; in effetti, tutti i dati scientifici contenuti nella documentazione citata erano già noti quando fu adottata la direttiva. Così pure, probabilmente per ribattere all'osservazione che avevo fatto nelle conclusioni del 6 luglio 1977(Racc. pag. 1583), esse ricordano opportunamente che, secondo il regolamento n. 804/76 della Commissione, dal 15 aprile 1976 gli alimenti per animali dovevano obbligatoriamente contenere almeno il 60 % di latte in polvere per poter fruire dell'aiuto comunitario previsto dall'art. 10, n. 3, del regolamento n. 804/68. In altri termini, i produttori avevano interesse, dall' aprile 1976, a ridurre i quantitativi di siero in polvere utilizzati per la fabbricazione dei loro alimenti composti e la percentuale di nitrati di detti prodotti è divenuta, da quel momento, inevitabilmente inferiore a quella precedente. Non so se questo interesse dei produttori sia effettivamente sfociato nella riduzione di cui parlano le ricorrenti. Ad ogni modo, il problema dell'innocuità dei nitrati poteva risorgere in funzione del grado delle conoscenze scientifiche. Se questa innocuità fosse già stata definitivamente dimostrata prima dell'adozione della direttiva «sostanze indesiderabili», ciò non sarebbe passato inosservato agli illustri membri del comitato permanente e del comitato scientifico. Francamente non penso che questi signori si riunissero per puro diletto o che le ricerche complementari che hanno effettuato fossero, fin dall'inizio, inutili. Nelle mie conclusioni per la causa Tedeschi avevo detto che il sistema instaurato dall'art. 5 della direttiva non mi pareva illegittimo; non avevo però escluso che Stati membri e Commissione potessero abusarne. Si può far carico alla Commissione di aver cercato di ottenere, e di aver poi ottenuto, un parere conforme del comitato permanente piuttosto che arrischiare una decisione senza attendere la pronuncia formale del comitato stesso? Tenuto conto delle responsabilità della Commissione in questo campo, non lo credo, a meno che non si voglia pensare che, istituendo il comitato scientifico, il 25 settembre 1976, la Commissione intendesse in effetti paralizzare i lavori del comitato permanente sui tenori massimi di nitrati. Le stesse ricorrenti non sostengono l'illegittimità della creazione del comitato scientifico da parte della Commissione, né quella della sua consultazione da parte della Commissione e del comitato permanente. Quindi, nel modo in cui la Commissione si è valsa, sotto il profilo «normativo», degli artt. 5 e 10 della direttiva non mi pare si possa ravvisare un abuso grave della nozione di «tutela della salute pubblica» di cui debba rispondere.