Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 1 dicembre 1992. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO CONSIGLIO DELLE COMUNITA EUROPEE. - DIRETTIVA RIFIUTI - BASE GIURIDICA. - CAUSA C-155/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-00939

edizione speciale svedese pagina 00067

edizione speciale finlandese pagina I-00061



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Il presente ricorso solleva, ancora una volta, la questione del rapporto fra due delle "basi giuridiche" introdotte dall' Atto unico europeo, l' art. 100 A e l' art. 130 S: il primo ° com' è noto ° relativo agli atti che hanno ad oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno, obiettivo contemplato dall' art. 8 A del Trattato, il secondo concernente specificamente gli atti destinati a realizzare gli obiettivi di politica ambientale (in breve, protezione dell' ambiente, protezione della salute ed accorta utilizzazione delle risorse) prefigurati dall' art. 130 R del Trattato.

2. La direttiva controversa nel caso di specie è la direttiva 91/156/CEE che modifica, in misura sostanziale, la precedente direttiva 75/442/CEE. La direttiva impugnata, che prevede le linee essenziali del regime di gestione dei rifiuti all' interno della Comunità, è stata adottata dal Consiglio sulla base dell' art. 130 S. La Commissione ritiene per contro che l' atto ° conformemente alla sua proposta ° avrebbe dovuto essere emanato in virtù dell' art. 100 A; essa chiede pertanto alla Corte di rilevare tale illegittimità e di annullare la direttiva litigiosa. E' forse utile aggiungere che, per gli stessi motivi, la Commissionne ha impugnato altresì la successiva direttiva 91/689/CEE concernente il regime dei rifiuti pericolosi.

3. Prima di procedere all' analisi della direttiva controversa mi sembra opportuno richiamare i criteri generali che, in sintonia con la giurisprudenza della Corte, presiedono all' applicazione delle norme in discorso.

Al riguardo, ricordo che la Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sul rapporto fra art. 100 A ed art. 130 S nella sentenza biossido di titanio (sentenza 11 giugno 1991, C-300/89, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 2895 della motivazione).

In tale occasione la Corte ha anzitutto confermato che la scelta della base giuridica di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un' istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve necessariamente fondarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. A tal fine, occorrerà identificare quale sia l' oggetto dell' atto, muovendo da un' analisi approfondita tanto del suo scopo quanto del suo contenuto.

Sulla base di queste premesse, la Corte ha poi stabilito che, nell' ipotesi in cui un atto, per il suo oggetto, "riveste al contempo carattere di azione in materia di ambiente, ai sensi dell' art. 130 S del Trattato, e di misura di armonizzazione avente ad oggetto l' instaurazione e il funzionamento del mercato interno, ai sensi dell' art. 100 A del Trattato", l' atto medesimo, che pure in principio è riconducibile a due distinte norme di competenza, dovrà essere emanato esclusivamente in base all' art. 100 A.

Questa soluzione ° che è del resto in sintonia con quanto da me stesso suggerito nelle conclusioni della causa biossido di titanio ° si fonda su una duplice considerazione. In primo luogo, la Corte ha escluso che l' art. 100 A e l' art. 130 S possano applicarsi cumulativamente. L' iter procedurale prefigurato dall' art. 130 S è infatti tale da svuotare della sua stessa sostanza il meccanismo della procedura di cooperazione previsto dall' art. 100 A, rendendo quindi il ricorso a quest' ultima disposizione del tutto privo di significato.

In secondo luogo, la Corte ha rilevato come il Trattato stesso preveda la possibilità che le esigenze di tutela dell' ambiente siano, all' occorrenza, attuate nel quadro di politiche comunitarie diverse dalla politica ambientale e, in particolare, nel quadro dell' armonizzazione delle normative nazionali contemplata dall' art. 100 A. Sulla base di queste considerazioni la Corte ha concluso che, in ipotesi di concorso fra art. 100 A ed art. 130 S, sia l' art. 100 A a prevalere, nel senso che l' atto dovrà essere emanato esclusivamente in base a quest' ultima disposizione.

4. Com' è evidente, la soluzione accolta dalla sentenza biossido di titanio conduce inevitabilmente ad un parziale ampliamento della sfera di applicazione dell' art. 100 A rispetto all' art. 130 S. Proprio tale rilievo dovrebbe però indurre ad una stretta applicazione dei criteri delineati dalla Corte. Ciò vuol dire che l' art. 100 A deve ritenersi rilevante, ai fini dell' adozione di un certo atto, soltanto qualora l' atto medesimo ha ad oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno, soltanto qualora, quindi, esso disciplina specificamente le condizioni della concorrenza o degli scambi all' interno della Comunità.

Per contro, l' art. 100 A deve ritenersi non applicabile allorché l' atto in questione, nel perseguire determinati obiettivi rientranti nell' ambito di una specifica azione o politica comunitaria, produca poi, accessoriamente, degli effetti riflessi sulle condizioni del mercato.

Questa lettura dell' art. 100 A è in linea con il testo della norma, che fa riferimento alle misure aventi "per oggetto" l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Inoltre, una tale interpretazione appare coerente con l' esigenza sistematica ° su cui si tornerà fra breve ° di non allargare eccessivamente la sfera di applicazione dell' art. 100 A a discapito di altre specifiche basi giuridiche con cui la norma sul mercato interno può, in astratto, trovarsi a concorrere.

Soprattutto va rilevato che detta interpretazione risulta confermata dalla recente giurisprudenza della Corte. Nella sentenza 4 ottobre 1991, C-70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4561), la Corte ha infatti stabilito che il ricorso all' art. 100 A non è giustificato qualora l' atto da emanare abbia solo accessoriamente per effetto di armonizzare le condizioni del mercato all' interno della Comunità. Nella specie, si trattava di un regolamento che fissava limiti massimi di contaminazione radioattiva nelle derrate alimentari e negli alimenti per animali. A tal riguardo, la Corte ha rilevato che il regolamento aveva ad oggetto la protezione della popolazione dai rischi derivanti da alimenti contaminati e che il conseguente divieto di commercializzazione previsto dal regolamento stesso doveva considerarsi soltanto come una condizione destinata a garantire l' efficacia dell' applicazione dei limiti massimi prescritti. In presenza di tali circostanze, la Corte ha concluso che "le règlement n' a donc qu' accessoirement pour effet d' harmoniser les conditions de la libre circulation des marchandises" e che, pertanto, il regolamento medesimo doveva essere fondato sulla specifica base giuridica prevista per la protezione della popolazione dalle radiazioni ionizzanti, vale a dire l' art. 31 del Trattato CEEA, e non già sulla base giuridica relativa alla realizzazione del mercato interno, vale a dire l' art. 100 A del Trattato CEE.

5. Ciò premesso, e tornando alla direttiva impugnata, la tesi esposta dalla ricorrente può essere sintetizzata nei termini seguenti. Secondo la Commissione, la direttiva avrebbe ad oggetto sia la protezione dell' ambiente sia l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Essa pertanto rientrerebbe ratione materiae nell' ambito di applicazione sia dell' art. 130 S, sia dall' art. 100 A. Ne consegue che, conformemente alla sentenza biossidio di titanio, la direttiva avrebbe dovuto essere emanata in base al solo art. 100 A.

A sostegno della sua tesi la Commissione fa valere che la direttiva contribuisce all' armonizzazione delle condizioni di concorrenza sia al livello della produzione industriale sia al livello dell' attività di smaltimento dei rifiuti. Inoltre, la ricorrente sottolinea che la direttiva, armonizzando le legislazioni nazionali nel settore della gestione di rifiuti, contribuisce a sopprimere, in tale settore, gli ostacoli al commercio fra Stati membri.

6. Dirò subito che non condivido la tesi sostenuta dalla ricorrente. Ritengo infatti che la direttiva impugnata debba essere considerata, in ragione del suo scopo e del suo contenuto, come un' atto che ha ad oggetto la protezione dell' ambiente e che ha un incidenza soltanto accessoria sulle condizioni del mercato.

7. Per quanto riguarda gli scopi della direttiva controversa, va invero rilevato che, come risulta in particolare dal terzo, quarto, sesto, settimo e nono "considerando", le finalità specificamente perseguite sono tutte di politica ambientale, nel senso che si inquadrano nell' ambito degli obiettivi generali sanciti dall' art. 130 R del Trattato. La direttiva mira infatti ad assicurare una più efficace gestione dei rifiuti nell' ambito della Comunità; un' elevata protezione dell' ambiente, che implica a sua volta la limitazione della formazione di rifiuti; la promozione del riciclaggio dei rifiuti; la realizzazione dell' autosufficienza nello smaltimento sia a livello comunitario sia a livello nazionale; la riduzione dei movimenti dei rifiuti nell' ambito della Comunità.

Vero è che al quinto "considerando" la direttiva enuncia che "una disparità tra le legislazioni degli Stati membri in materia di smaltimento e di recupero dei rifiuti può incidere sulla qualità dell' ambiente e il buon funzionamento del mercato interno". Nondimeno, va rilevato che si tratta di un' indicazione estremamente generica, che non basta di per sé a far ritenere che l' armonizzazione delle condizioni della concorrenza e degli scambi costituisca uno degli scopi essenziali dell' atto. E difatti, mentre le finalità di politica ambientale perseguite dalla direttiva sono definite in modo analitico e preciso, la motivazione dell' atto non contiene alcun elemento da cui risulti quali siano le condizioni di concorrenza e le condizioni degli scambi che la direttiva tenderebbe ad armonizzare. Tale "considerando" dunque precisa semplicemente che la previsione di un sistema comunitario di gestione dei rifiuti potrà avere degli effetti positivi sul funzionamento del mercato, ma non vale ad indicare che specifiche ragioni, attinenti alla concorrenza ed agli scambi, siano state uno dei motivi che hanno indotto le istituzioni ad adottare le norme di cui trattasi. In altre parole, la motivazione della direttiva mette giustamente in luce il fatto che questa avrà un' incidenza sul mercato: tale incidenza, tuttavia, non è tale da giustificare ° come dianzi rilevato ° l' applicazione dell' art. 100 A.

8. Per quanto riguarda poi il suo contenuto, la direttiva (oltre a definire le nozioni che ne delimitano la sfera di applicazione) stabilisce in primo luogo gli obiettivi di fondo che devono guidare l' azione degli Stati in materia di gestione dei rifiuti. A tal fine, si fa obbligo agli Stati: di promuovere la riduzione della formazione di rifiuti nonché la nocività degli stessi (mediante lo sviluppo di tecnologie pulite, prodotti meno inquinanti e tecniche per l' eliminazione di sostanze pericolose); di promuovere il riciclaggio dei rifiuti; di assicurarne lo smaltimento senza rischi per la salute e l' ambiente; di vietare, infine, l' abbandono dei rifiuti.

In secondo luogo, la direttiva prevede che gli Stati membri, di concerto tra loro, creino una rete integrata di impianti di smaltimento, tecnologicamente avanzata, che consenta sia alla Comunità nel suo insieme, sia agli Stati membri singolarmente, di raggiungere l' autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti. Tale rete, inoltre, deve permettere che lo smaltimento avvenga in uno degli impianti più vicini al luogo di produzione dei rifiuti, onde ridurne, per quanto possibile, la circolazione (principio della prossimità).

In terzo luogo, la direttiva prevede che gli Stati membri definiscano dei piani di gestione dei rifiuti. Tali piani hanno carattere nazionale e gli Stati membri possono impedire i movimenti di rifiuti non conformi ai criteri da loro stabiliti.

In quarto luogo, la direttiva fa obbligo agli Stati di sottoporre le imprese e gli impianti di smaltimento a dei regimi di autorizzazione, registrazione e controllo.

Infine, la direttiva ribadisce, in materia di smaltimento dei rifiuti, il principio "chi inquina paga", sancito su un piano generale dall' art. 130 R del Trattato.

In sintesi, da questa schematica enunciazione del contenuto della direttiva risulta che l' atto individua le grandi linee dell' azione che gli Stati membri devono condurre per assicurare che la gestione dei rifiuti nell' ambito della Comunità avvenga secondo modalità idonee a garantire la protezione dell' ambiente e della salute. Gli Stati membri restano peraltro sostanzialmente liberi di definire i contenuti di tale azione ed i mezzi da utilizzare.

9. Ciò rilevato, va messo in evidenza come la direttiva non contenga alcuna disposizione che abbia ad oggetto l' armonizzazione delle condizioni di concorrenza di determinate industrie e delle condizioni degli scambi di determinati prodotti. Per quanto riguarda in particolare le condizioni di concorrenza, la direttiva ° come dianzi indicato ° non stabilisce regole comuni in relazione all' attività di gestione dei rifiuti, ma si limita a definire i principi informatori dell' azione degli Stati. Ne consegue che ciascuno Stato membro ha la facoltà di adottare in subiecta materia le disposizioni che ritiene più opportune per la realizzazione degli obiettivi prescritti. Questo vuol dire che le modalità di smaltimento e riciclaggio dei rifiuti potranno differire anche sensibilmente da uno Stato membro all' altro e che, di conseguenza, anche gli oneri gravanti sulle imprese interessate potranno risultare notevolmente diversi. Mi sembra pertanto si possa ritenere che la direttiva in questione non solo non parifica, ma non si propone neanche di parificare, le condizioni di concorrenza delle imprese che si occupano specificamente della gestione dei rifiuti, nonché delle industrie che li producono e su cui gravano in definitiva i costi dello smaltimento.

Analogamente, per quanto riguarda le condizioni degli scambi, non si può certo affermare che la direttiva introduca regole comuni dirette ad attuare la libera circolazione dei rifiuti all' interno della Comunità. Al contrario, la direttiva, conformemente al principio della prossimità, riconosciuto dalla stessa Corte nella sentenza 9 luglio 1992, C-2/90, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-4431, punti 34 e 35 della motivazione), muove dal presupposto che la raccolta, il trattamento e l' eliminazione dei rifiuti debba avvenire essenzialmente a livello locale, così da limitare per quanto possibile il movimento dei rifiuti in generale.

In questa prospettiva, la direttiva non solo sancisce che gli Stati, nel definire i loro piani di gestione, debbano mirare all' autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti, ma riconosce altresì la facoltà degli Stati stessi di prendere i provvedimenti necessari ad impedire i movimenti di rifiuti non conformi ai loro piani di gestione.

In breve, la direttiva conferma, in sintonia con la giurisprudenza citata, che il diritto ambientale delle Comunità ° almeno nella sua attuale configurazione ° istituisce in relazione alla gestione dei rifiuti un jus singulare che si incardina sui principi dell' autosufficienza e della prossimità e che, coerentemente a tali principi, mira a realizzare non già una liberalizzazione degli scambi dei rifiuti, bensì l' esigenza opposta, vale a dire la riduzione dei movimenti di rifiuti all' interno della Comunità (v. nono "considerando" della direttiva litigiosa).

Ne consegue che, per il suo oggetto, la normativa prevista dalla direttiva impugnata si inquadra, a pieno titolo, fra le misure di politica ambientale, destinate all' attuazione degli specifici obiettivi contemplati dall' art. 130 R del Trattato, e non nell' ambito delle azioni dirette ad armonizzare le condizioni di concorrenza e degli scambi commerciali nel mercato interno. Il Consiglio pertanto ha agito correttamente adottando l' atto sulla base dell' art. 130 S del Trattato.

10. Questa conclusione mi sembra del resto coerente con la prassi comunitaria. Può rilevarsi infatti che, in materia ambientale, l' art. 100 A è utilizzato anzitutto per gli atti che armonizzano le regole inerenti a determinati prodotti (v. ad esempio, la direttiva sulla potenza acustica dei tosaerba (1) o, ancora, la direttiva che riguarda lo smaltimento delle pile e degli accumulatori contenenti sostanze pericolose (2) : direttiva, quest' ultima, di particolare interesse in quanto dimostra che i regimi specifici che disciplinano categorie particolari di rifiuti vengono normalmente adottate dal Consiglio in base all' art. 100 A).

Inoltre, in conformità alla sentenza biossido di titanio, l' art. 100 A è del pari adoperato per gli atti che armonizzano le regole ambientali ° ivi comprese le norme per la gestione dei rifiuti ° inerenti a determinate industrie (è il caso appunto della direttiva che armonizza i programmi per la riduzione dell' inquinamento provocato dall' industria del biossido di titanio, esaminata dalla Corte nella sentenza precitata (3)).

Per contro, le normative antinquinamento di carattere generale, che prescindono cioè da un prodotto o da un' industria specifica, sono normalmente adottate sulla base dell' art. 130 S, e ciò malgrado che tali normative, in misura maggiore o minore, abbiano comunque una certa incidenza sul sistema produttivo. Ricorderò, ad esempio: la direttiva concernente il trattamento delle acque reflue urbane, che contiene regole ben precise per lo scarico delle acque industriali [v. art. 11 ed allegato I c)] nonché per le acque industriali biodegradabili provenienti dagli impianti di taluni settori (v. art. 13 ed allegato III); la direttiva concernente la limitazione dell' inquinamento provocato da grandi impianti di combustione, che riguarda altresì diverse categorie di impianti industriali; o ancora la direttiva che previene l' inquinamento provocato dai nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani. Atti questi ° va ribadito ° che, indipendentemente dai loro effetti e ripercussioni sull' attività economica, sono stati pacificamente adottati in base all' art. 130 S.

Ora, nell' ambito di quest' ultima categoria di atti, mi sembra possa iscriversi anche la direttiva impugnata nel caso di specie. Questa infatti introduce una normativa antinquinamento di carattere del tutto generale, che abbraccia sia i rifiuti domestici sia i rifiuti industriali. Inoltre, essa incide sul funzionamento del mercato in misura sicuramente meno penetrante di alcune delle direttive dianzi citate, sia perché non contiene disposizioni particolari per i rifiuti di attività industriali, sia perché ° come rilevato ° non armonizza le modalità di gestione dei rifiuti, lasciando sostanzialmente liberi gli Stati membri di definirle.

Certo, è evidente che, nel predisporre una tale normativa, la direttiva incida anche sul funzionamento del mercato. Ma si tratta, ancora una volta, di un effetto puramente accessorio che, conformemente alla sentenza C-70/88 prima citata, non vale a giustificare l' impiego dell' art. 100 A quale base giuridica dell' atto.

Ne consegue che, nella specie, il Consiglio, ha operato correttamente, confermando la sua prassi precedente ed adottando l' atto impugnato in base all' art. 130 S.

11. D' altra parte, mi preme rilevare che una diversa conclusione rischierebbe di dar luogo ad un eccessivo ampliamento della sfera dell' art. 100 A rispetto all' art. 130 S.

In effetti, uno degli argomenti cardine addotti dalla Commissione per giustificare il ricorso all' art. 100 A consiste nel rilevare che l' armonizzazione delle regole di gestione dei rifiuti consentirebbe di equiparare gli oneri gravanti sulle imprese in relazione allo smaltimento dei rifiuti stessi e di evitare, quindi, il rischio di distorsioni di concorrenza.

Va detto tuttavia che un tale fenomeno caratterizza la quasi totalità delle normative generali antinquinamento. Ove pertanto si ammettesse che una simile incidenza sulla concorrenza basta a giustificare il ricorso all' art. 100 A, la conseguenza sarebbe che l' art. 130 S verrebbe svuotato di gran parte della sua portata; ad esempio, seguendo la linea di ragionamento formulata dalla Commissione, si potrebbero fondare sull' art. 100 A direttive quali la direttiva sul trattamento delle acque reflue o la direttiva sulla limitazione delle emissioni dei grandi impianti di combustione, atti questi che ° come rilevato ° sono stati sinora fondati sull' art. 130 S, e ciò benché incidessero sulla situazione degli operatori economici in modo ben più penetrante e particolareggiato che non la direttiva impugnata nel caso di specie.

In altre parole, mi sembra che ove si sviluppasse sino in fondo la linea di ragionamento prospettata dalla Commissione, vi sarebbe il rischio di sottrarre progressivamente all' art. 130 S gli atti comunitari che istituiscono regimi generali destinati alla protezione dell' ambiente e in particolare gli atti relativi agli scarichi delle acque, alle emissioni nell' atmosfera ed alla gestione dei rifiuti.

12. Alla luce di queste considerazioni ritengo che il Consiglio abbia correttamente fondato la direttiva impugnata sull' art. 130 S e che, di conseguenza, il ricorso della Commissione debba essere respinto.

La conclusione sussidiaria formulata dall' interveniente

13. Resta da esaminare un ultimo punto. Nelle conclusioni della sua memoria d' intervento il Parlamento, oltre a richiedere l' annullamento della direttiva, in quanto fondata su una base giuridica non corretta, chiede altresì alla Corte di annullare l' art. 18 della direttiva stessa in quanto la procedura ivi prevista (comité de réglementation) sarebbe in contrasto con il Trattato.

Ritengo che la Corte non debba pronunciarsi su questa seconda domanda. L' intervento previsto dall' art. 37 dello Statuto della Corte ha invero natura puramente accessoria nel senso che, come stabilito dalla norma, "le conclusioni dell' istanza di intervento possono avere come oggetto soltanto l' adesione alle conclusioni di una delle parti".

Ora, nel caso di specie si deve rilevare che il Parlamento, facendo valere l' illegittimità dell' art. 18 della direttiva, e per di più sulla base di motivi che nulla hanno a che vedere con il difetto di base giuridica, introduce una conclusione sussidiaria che ha carattere autonomo rispetto alle conclusioni delle parti. Tale conclusione è pertanto irricevibile.

Per le ragioni suesposte suggerisco alla Corte di respingere il ricorso e di statuire sulle spese nel senso che la Commissione sopporterà anche le spese del Consiglio ed il Parlamento e il Regno di Spagna sopporteranno le proprie spese.

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) - Direttiva del Consiglio del 22 marzo 1988, 88/181/CEE (GU L 81 del 26.3.1988, pag. 71).

(2) - Direttiva del Consiglio del 18 marzo 1991, 91/157/CEE (GU L 78 del 26.3.1991, pag. 38).

(3) - Direttiva del Consiglio del 21 giugno 1989, 89/428/CEE (GU L 201 del 14.7.1989, pag. 56).