CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NILS WAHL

presentate il 28 febbraio 2018 ( 1 )

Causa C‑15/17

Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.

contro

Rajavartiolaitos

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia)]

«Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare – Articolo 220, paragrafo 6 – Potere coercitivo dello Stato costiero – Competenza della Corte a interpretare norme di diritto internazionale – Direttiva 2005/35/CE – Inquinamento provocato dalle navi – Articolo 7, paragrafo 2 – Marpol 73/78 – Scarico di idrocarburi nella zona economica esclusiva provocato da una nave straniera in transito – Circostanze in cui uno Stato costiero può avviare un procedimento nei confronti di una nave straniera – Libertà di navigazione – Tutela dell’ambiente marino – Prossimità – Danni gravi o minaccia di danni gravi alla costa o agli interessi connessi o a qualsiasi risorsa all’interno delle acque territoriali o della zona economica esclusiva – Elementi di prova chiari e oggettivi»

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame verte, in particolare, sulla corretta interpretazione dell’articolo 220, paragrafo 6, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (in prosieguo: l’«UNCLOS») ( 2 ) e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE ( 3 ) relativa all’inquinamento provocato dalle navi, disposizione che riproduce il contenuto dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. In particolare, il giudice del rinvio chiede chiarimenti sulle circostanze in cui uno Stato costiero può avviare un procedimento nei confronti di una nave straniera che scarica idrocarburi nella zona economica esclusiva (in prosieguo: la «ZEE») dello Stato costiero in questione.

2. Il caso solleva un’importante questione di principio che riguarda le basi stesse dell’interpretazione di principi generalmente riconosciuti di diritto del mare. Più precisamente, nel fornire una risposta alle questioni che le sono state rivolte, la Corte avrà l’opportunità di chiarire, per la prima volta ( 4 ), le circostanze in cui uno Stato costiero può, ai sensi del diritto dell’Unione, esercitare la propria giurisdizione nella propria zona economica esclusiva nei confronti di una nave straniera al fine di proteggere l’ambiente marino, senza interferire indebitamente con la libertà di navigazione.

I. Contesto normativo

A. Diritto internazionale

1. La Convenzione sull’intervento in alto mare

3. La Convenzione internazionale sull’intervento in alto mare in caso di sinistri che causino o possano causare inquinamento da idrocarburi è stata firmata a Bruxelles il 29 novembre 1969 (in prosieguo: la «Convenzione sull’intervento in alto mare»). Panama e la Finlandia sono parti di tale convenzione mentre l’Unione europea e alcuni dei suoi Stati membri non vi hanno aderito.

4. Ai sensi dell’articolo I, paragrafo 1, della Convenzione sull’intervento in alto mare, le parti di quest’ultima «possono adottare, in alto mare, le misure che sono necessarie a prevenire, attenuare o eliminare i gravi ed imminenti rischi che possono derivare ai loro litorali o interessi connessi dall’inquinamento delle acque di mare da idrocarburi in seguito ad un sinistro marittimo o a fatti connessi a tale sinistro, che appaiano suscettibili di avere gravi e dannose conseguenze».

5. Conformemente all’articolo II, paragrafo 4, della Convenzione sull’intervento in alto mare, l’espressione «interessi connessi» indica gli «interessi di uno Stato rivierasco direttamente lesi o minacciati dall’incidente marittimo e riguardanti in particolare: a) le attività marittime costiere, portuali o di estuario, ivi comprese le attività di pesca, costituenti un mezzo essenziale di sussistenza per le persone interessate; b) le attrazioni turistiche della regione considerata; c) la salute delle popolazioni rivierasche ed il benessere della regione considerata, ivi compresa la conservazione delle risorse biologiche marine, della fauna e della flora».

2. Marpol 73/78

6. La Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi è stata firmata a Londra il 2 novembre 1973 e integrata dal protocollo del 17 febbraio 1978 (in prosieguo: la «Marpol 73/78»). Tale convenzione stabilisce regole miranti a ridurre al minimo l’inquinamento dell’ambiente marino. Mentre tutti gli Stati membri dell’Unione hanno aderito alla Marpol 73/78, l’Unione europea non è parte contraente di tale convenzione.

7. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della Marpol 73/78, ogni infrazione delle disposizioni della convenzione è vietata e punita con sanzioni. Detta disposizione precisa inoltre che, ogniqualvolta abbia luogo una tale infrazione, la parte interessata della convenzione deve avviare procedimenti conformemente alle proprie leggi o fornire allo Stato di bandiera la nave le prove che possono essere in suo possesso per dimostrare che è avvenuta un’infrazione.

8. L’allegato I della convenzione contiene norme sulla prevenzione dell’inquinamento da idrocarburi. La norma 1, inclusa nel capitolo I dell’allegato I («Norme relative alla prevenzione dell’inquinamento da idrocarburi»), definisce il Mar Baltico come una zona speciale, ai fini dell’allegato stesso. Si prevede che, per ragioni tecniche riconosciute in merito alla situazione oceanografica ed ecologica nonché al particolare carattere del traffico marittimo delle zone speciali, per queste ultime siano adottati metodi obbligatori speciali per prevenire l’inquinamento marino. Ai sensi della Marpol 73/78, le zone speciali sono soggette ad un livello di protezione superiore rispetto a quello delle altre zone marine.

9. La norma 15 (A), contenuta nel capitolo 3, parte C, dell’allegato I della Marpol 73/78, riguarda il controllo dello scarico di idrocarburi. Essa vieta sostanzialmente lo scarico di effluenti la cui concentrazione di idrocarburi sia superiore a 15 parti per milione (ppm) dalle navi di stazza lorda uguale o superiore a 400 tonnellate. La regola 15 (B) contenuta nel capitolo 3, parte C, del citato allegato I, riproduce sostanzialmente lo stesso divieto in relazione alle zone speciali.

3. UNCLOS

10. Analogamente a tutti gli Stati membri, l’Unione europea è firmataria dell’UNCLOS.

11. L’articolo 1 dell’UNCLOS enuncia che, ai fini della convenzione: «1) per “Area” si intende il fondo del mare, il fondo degli oceani e il relativo sottosuolo, al di là dei limiti della giurisdizione nazionale; (…) 4) per “inquinamento dell’ambiente marino” s’intende l’introduzione diretta o indiretta, a opera dell’uomo, di sostanze o energia nell’ambiente marino ivi compresi gli estuari, che provochi o possa presumibilmente provocare effetti deleteri quali il danneggiamento delle risorse biologiche e della vita marina, rischi per la salute umana, impedimenti alle attività marine, ivi compresi la pesca e altri usi legittimi del mare, alterazioni della qualità dell’acqua di mare che ne compromettano l’utilizzazione, oppure il degrado delle attrattive ambientali; (…)».

12. L’articolo 56 della convenzione stabilisce le norme che disciplinano la giurisdizione dello Stato costiero nella ZEE, ed è formulato nei seguenti termini: «1. Nella [ZEE] lo Stato costiero gode di: a) diritti sovrani sia ai fini dell’esplorazione, dello sfruttamento, della conservazione e della gestione delle risorse naturali, biologiche o non biologiche, che si trovano nelle acque soprastanti il fondo del mare, sul fondo del mare e nel relativo sottosuolo, sia ai fini di altre attività connesse con l’esplorazione e lo sfruttamento economico della zona, quali la produzione di energia derivata dall’acqua, dalle correnti e dai venti; b) giurisdizione conformemente alle pertinenti disposizioni della presente convenzione, in materia di: (…) iii) protezione e preservazione dell’ambiente marino; (…)».

13. I diritti e gli obblighi degli altri Stati nella ZEE dello Stato costiero sono enunciati all’articolo 58 della convenzione. Ai sensi di tale articolo, gli altri Stati esercitano i propri diritti nella ZEE conformemente alla convenzione, tenendo in debito conto i diritti e gli obblighi dello Stato costiero, e rispettano sia le leggi e i regolamenti emanati dallo Stato costiero conformemente alle disposizioni dell’UNCLOS, sia le altre norme del diritto internazionale.

14. La parte XII dell’UNCLOS riguarda la protezione e la preservazione dell’ambiente marino.

15. Ai sensi dell’articolo 192 dell’UNCLOS, gli Stati hanno l’obbligo di proteggere e preservare l’ambiente marino.

16. Secondo l’articolo 217 dell’UNCLOS, gli Stati di bandiera sono tenuti a dare effettiva attuazione alla normativa sulla prevenzione, sulla riduzione e sul controllo dell’inquinamento dell’ambiente marino provocato dalle navi, indipendentemente dal luogo ove si verifichi l’infrazione.

17. L’articolo 220, riguardante l’applicazione della normativa da parte dello Stato costiero, è compreso in tale parte della convenzione.

18. L’articolo 220, paragrafi da 3 a 6, stabilisce i criteri attributivi di competenza in base ai quali uno Stato costiero può adottare misure di applicazione nei confronti di una nave che ha commesso un’infrazione delle regole e delle norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi nella sua ZEE. Tali paragrafi sono così formulati: «3. Quando uno Stato ha fondati motivi per ritenere che una nave in navigazione nella [ZEE] o nel mare territoriale abbia commesso nella [ZEE] una violazione delle pertinenti regole e norme internazionali per prevenire, ridurre e tenere sotto controllo l’inquinamento provocato da navi, o delle leggi e regolamenti dello Stato stesso emanate conformemente a tali regole e norme in applicazione di esse, quest’ultimo può esigere che la nave comunichi la propria identità e il luogo di immatricolazione, l’ultimo porto di scalo e il successivo, e ogni altro elemento atto a stabilire se sia stata commessa una violazione. 4. Gli Stati emanano leggi e regolamenti e adottano le misure necessarie affinché le navi battenti la loro bandiera soddisfino le richieste di informazioni di cui al paragrafo 3. 5. Quando uno Stato ha fondati motivi per ritenere che una nave in navigazione nella sua [ZEE] o nel suo mare territoriale abbia commesso, nella [ZEE], una violazione secondo il paragrafo 3 da cui è derivato uno scarico considerevole che ha provocato o rischia di provocare l’inquinamento grave dell’ambiente marino, tale Stato può effettuare un’ispezione della nave in relazione a questioni connesse con la violazione se la nave ha rifiutato di fornire chiarimenti o se questi ultimi sono in evidente contraddizione con i fatti avvenuti, e se le circostanze giustificano tale ispezione. 6. Quando esistono prove chiare e oggettive che una nave in navigazione nella [ZEE] o nel mare territoriale di uno Stato ha commesso, nella [ZEE], una violazione secondo il paragrafo 3, da cui è derivato uno scarico che ha provocato o rischia di provocare danni gravi alla costa o agli interessi connessi dello Stato costiero, o a una qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE], tale Stato, alle condizioni della sezione 7 e se gli elementi di prova lo giustificano, può iniziare un procedimento, ivi compreso il sequestro della nave, conformemente alla propria legislazione».

B. Diritto dell’Unione

19. La direttiva 2005/35 riguarda l’inquinamento provocato dalle navi e l’adozione di misure adeguate da parte degli Stati membri per far fronte a tale inquinamento.

20. In particolare, dai considerando 2 e 3 della direttiva si deduce che quest’ultima intende migliorare l’applicazione della Marpol 73/78 armonizzandone l’attuazione a livello dell’Unione europea. L’esigenza di armonizzazione è stata considerata particolarmente urgente poiché, da un lato, le norme contenute nella Marpol 73/78 sono quotidianamente ignorate da un numero molto elevato di navi che solcano le acque comunitarie, senza che alcuna azione correttiva sia intrapresa. Dall’altro, prima che la direttiva fosse adottata, le pratiche degli Stati membri in materia di sanzioni applicabili allo scarico di sostanze inquinanti effettuato dalle navi presentavano notevoli divergenze.

21. L’articolo 1 della direttiva definisce la finalità della medesima. Esso è formulato nei seguenti termini: «1. Scopo della presente direttiva è quello di recepire nel diritto comunitario le norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e di garantire che ai responsabili di scarichi di sostanze inquinanti siano [irrogate] sanzioni adeguate, anche penali, al fine di aumentare la sicurezza marittima e migliorare la protezione dell’ambiente marino dall’inquinamento provocato dalle navi. 2. La presente direttiva non preclude agli Stati membri la possibilità di adottare misure più rigorose contro l’inquinamento provocato dalle navi, conformemente al diritto internazionale».

22. A termini dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva: «La presente direttiva è applicabile, conformemente al diritto internazionale, agli scarichi di sostanze inquinanti: (…) b) nelle acque territoriali di uno Stato membro; c) negli stretti utilizzati per la navigazione internazionale e soggetti al regime di passaggio di transito, come specificato nella parte III, sezione 2 [dell’UNCLOS], nella misura in cui uno Stato membro abbia giurisdizione su tali stretti; d) nella [ZEE] o in una zona equivalente di uno Stato membro, istituita ai sensi del diritto internazionale; e) in alto mare».

23. L’articolo 7 della direttiva 2005/35 riguarda le misure di controllo dell’applicazione adottate dagli Stati costieri per le navi in transito. Esso è così formulato: «1. Se il presunto scarico di sostanze inquinanti avviene nelle aree di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettere b), c), d) o e), e se la nave sospettata di aver effettuato lo scarico non approda in un porto dello Stato membro che detiene le informazioni riguardo al presunto scarico, si applicano le seguenti disposizioni: a) se il successivo porto di approdo della nave è situato in un altro Stato membro, gli Stati membri interessati collaborano strettamente tra di loro nell’ispezione di cui all’articolo 6, paragrafo 1 e per decidere gli opportuni provvedimenti da adottare riguardo allo scarico; b) se il successivo porto di approdo della nave è situato in uno Stato terzo, lo Stato membro interessato adotta tutti i provvedimenti necessari per garantire che il successivo porto di approdo della nave venga informato del presunto scarico e invita lo Stato in cui è situato tale porto ad adottare le iniziative adeguate rispetto allo scarico in questione. 2. Se esistono elementi di prova chiari e obiettivi che una nave che naviga nelle aree di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettere b) o d), abbia commesso, nell’area di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), una violazione consistente in uno scarico che provoca o minaccia di provocare un grave danno al litorale o agli interessi collegati dello Stato membro colpito o alle risorse delle aree di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettere b) o d), il suddetto Stato membro provvede, quando gli elementi di prova lo giustificano e fatta salva la parte XII, sezione 7, della [UNCLOS], a sottoporre la questione alle autorità competenti per avviare un procedimento, compreso il procedimento per il fermo della nave, a norma del proprio diritto nazionale. 3. In ogni caso vengono informate le autorità dello Stato di bandiera».

C. Diritto finlandese

24. Il capo 3, articolo 1, primo comma, della Merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009) (legge sulla tutela dell’ambiente nella navigazione marittima) stabilisce quanto segue: «Le violazioni del divieto di scarico di idrocarburi o di miscele di idrocarburi nelle acque territoriali o nella [ZEE] della Finlandia, disciplinato al capo 2, articolo 1, sono punite con un’ammenda (ammenda per lo scarico di idrocarburi), salvo che gli idrocarburi o la miscela di idrocarburi scaricati non possano essere considerati minimi in considerazione della loro quantità o dei loro effetti. Nel caso di violazioni del divieto di scarico nella [ZEE] della Finlandia commesse da una nave straniera in transito, tuttavia, l’ammenda viene irrogata solo nel caso in cui lo scarico provochi o minacci di provocare un grave danno al litorale o agli interessi collegati della Finlandia o alle risorse del mare territoriale o della [ZEE] della Finlandia».

II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

25. La Bosphorus Queen è una nave da carico secco registrata a Panama. Secondo la Rajavartiolaitos (autorità di controllo delle frontiere, Finlandia; in prosieguo: l’«autorità»), tale nave ha scaricato idrocarburi in mare mentre era in transito nella ZEE della Finlandia l’11 luglio 2011.

26. Lo scarico ha avuto luogo in corrispondenza del margine esterno della ZEE della Finlandia, ad una distanza di circa 25-30 chilometri dalla costa finlandese. Gli idrocarburi scaricati si erano estesi per una lunghezza di 37 chilometri, in una striscia larga approssimativamente 10 metri. È stato stimato che la superficie dello scarico di idrocarburi fosse pari a circa 0,222 km2 e il suo volume fosse compreso tra 0,898 e 9,050 m3.

27. Non sono state adottate contromisure in risposta allo scarico di idrocarburi. Non si è osservato che gli idrocarburi abbiano raggiunto la costa e non è stato accertato che essi abbiano causato danni concreti.

28. Quando la Bosphorus Queen è tornata da San Pietroburgo attraversando la ZEE della Finlandia, l’autorità, con decisione del 23 luglio 2011, ha fissato a carico dell’armatore, la Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. (in prosieguo: la «Bosphorus»), una cauzione dell’importo di EUR 17112 per l’adempimento di un eventuale obbligo di pagamento di un’ammenda per lo scarico di idrocarburi. La cauzione è stata versata il 25 luglio 2011, e la nave ha quindi proseguito la sua navigazione.

29. Il 26 luglio 2011 la Suomen ympäristökeskus (Agenzia per l’ambiente della Finlandia; in prosieguo: l’«agenzia») ha trasmesso all’autorità una perizia sui rischi collegati allo scarico di idrocarburi. L’impatto di tale scarico sull’ambiente è stato valutato sulla base della quantità minima stimata di idrocarburi scaricati. Secondo detta perizia: – gli idrocarburi potevano raggiungere almeno in parte la regione costiera della Finlandia e, in tale caso, ne avrebbero pregiudicato l’utilizzo per scopi ricreativi; – una parte degli idrocarburi si era riversato anche nel mare aperto in prossimità del luogo di scarico; – lo scarico di idrocarburi aveva pregiudicato lo sviluppo favorevole dello stato dell’ambiente nel Mar Baltico; – lo scarico di idrocarburi aveva avuto ripercussioni negative sugli uccelli che si alimentavano e sostavano in mare aperto; – gli idrocarburi avevano danneggiato il plancton vegetale e animale. I composti idrocarburici erano entrati nella catena alimentare; – era probabile che lo spinarello che abitava le acque superficiali del mare aperto avesse subito danni diretti dallo scarico di idrocarburi, per cui non si potevano escludere sensibili ripercussioni negative sulle risorse ittiche; – nell’area il livello di sedimentazione era forte ed era probabile che una parte dei composti idrocarburici raggiungesse il fondo marino danneggiando la biocenosi che vive in tale ambiente; – vicino al luogo dello sversamento vi erano molti habitat naturali preziosi appartenenti alla rete Natura 2000; – il momento in cui si è verificato lo scarico di idrocarburi era particolarmente dannoso per gli uccelli marini, in quanto gli uccelli avevano un gran numero di piccoli non ancora in grado di volare nelle acque che si estendono dalle scogliere esterne della penisola di Hanko (Hankoniemi) fino al mare dell’arcipelago (Saaristomeri) e i giovani edredoni volavano ad una notevole distanza dalla costa; – nel momento in cui si è verificato lo scarico di idrocarburi vi erano decine di migliaia di edredoni nella zona antistante la penisola di Hanko (Hankoniemi). Lo scarico ha messo in grande pericolo gli uccelli marini della costa finlandese.

30. Il 16 settembre 2011 l’autorità ha inflitto alla Bosphorus un’ammenda per lo scarico di idrocarburi di EUR 17112. Sulla base della perizia, l’autorità ha ritenuto che lo scarico di idrocarburi avesse provocato minacciasse di provocare un grave danno al litorale o agli interessi collegati della Finlandia o alle risorse del mare territoriale o della [ZEE] di tale paese.

31. La Bosphorus ha conseguentemente avviato un procedimento dinanzi all’Helsingin käräjäoikeus (Tribunale di primo grado di Helsinki, Finlandia) in qualità di Tribunale del mare. Essa ha chiesto l’annullamento della decisione relativa alla costituzione di una garanzia e all’irrogazione di un’ammenda per lo scarico di idrocarburi.

32. Nella sua sentenza del 30 gennaio 2012, il tribunale del mare ha ritenuto dimostrato che la Bosphorus Queen avesse scaricato in mare un quantitativo minimo di idrocarburi pari a circa 900 litri. Considerata la valutazione di impatto ambientale, il Tribunale del mare ha ritenuto che, ai fini del capo 3, articolo 1, della legge sulla tutela dell’ambiente nella navigazione marittima, lo scarico in questione avesse minacciato di provocare una grave danno. Per tali motivi, detto giudice ha respinto la domanda di annullamento.

33. Con sentenza del 18 novembre 2014 l’Helsingin hovioikeus (Corte d’appello di Helsinki, Finlandia) ha respinto l’appello proposto contro la sentenza del tribunale del mare.

34. La Bosphorus ha quindi presentato un’impugnazione dinanzi al giudice del rinvio, chiedendo l’annullamento della decisione dell’Helsingin hovioikeus (Corte d’appello di Helsinki) e di quella del tribunale del mare, nonché l’annullamento delle decisioni relative alla costituzione di una garanzia e all’irrogazione di un’ammenda per lo scarico di idrocarburi e la revoca di quest’ultima.

35. Nutrendo dubbi sulla corretta interpretazione delle pertinenti disposizioni dell’UNCLOS e della direttiva 2005/35, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’espressione “costa o (…) interessi connessi” di cui all’articolo 220, paragrafo 6, dell’[UNCLOS] e l’espressione “litorale o (…) interessi collegati” di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE debbano essere interpretate sulla base della definizione dell’espressione “costa o interessi connessi” di cui all’articolo II, n. 4, della [Convenzione sull’intervento in alto mare]. 2) Secondo la definizione di cui all’articolo II, n. 4, lettera c), della [Convenzione sull’intervento in alto mare], di cui alla questione pregiudiziale sub 1), l’espressione “interessi connessi” indica, tra l’altro, il benessere della regione considerata, ivi compresa la conservazione delle risorse biologiche marine, della fauna e della flora. Se la norma medesima si applichi parimenti alla conservazione delle risorse biologiche nonché della fauna e della flora nella [ZEE] o se detta disposizione della convenzione riguardi esclusivamente la preservazione degli interessi della regione costiera. 3) Nel caso di risposta negativa alla questione sub 1): che cosa debba intendersi con l’espressione “costa o (…) interessi connessi” di cui all’articolo 220, paragrafo 6, della [UNCLOS] e con l’espressione “litorale o (…) interessi collegati” di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE. 4) Che cosa debba intendersi con l’espressione “qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]” nell’accezione dell’articolo 220, paragrafo 6, della [UNCLOS] nonché con l’espressione “risorse delle [acque territoriali o della ZEE di tale] Stato” di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE. Se tra le risorse biologiche siano annoverabili solo le specie pescate o se vi rientrino anche specie associate o da esse dipendenti nell’accezione dell’articolo 61, paragrafo 4, della [UNCLOS], quali, ad esempio, le specie vegetali e animali utilizzate come fonte di cibo dalle specie pescate. 5) Come debbano essere definite l’espressione “rischia di provocare” di cui all’articolo 220, paragrafo 6, della [UNCLOS] e l’espressione “minaccia di provocare” di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE. Se la causazione del pericolo debba essere definita in base alla nozione di pericolo astratto o pericolo concreto ovvero in altro modo. 6) Se, ai fini della valutazione dei presupposti della facoltà dello Stato costiero previsti all’articolo 220, paragrafo 6, della [UNCLOS] e all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE, si debba presupporre che i danni gravi provocati o di cui vi sia rischio siano una conseguenza più pesante dell’inquinamento grave, provocato o di cui vi sia rischio, nell’accezione dell’articolo 220, paragrafo 5. Come debba essere definito “l’inquinamento grave dell’ambiente marino” e come questo debba essere considerato nel valutare i rischi gravi, provocati o che si rischia di provocare. 7) Quali circostanze debbano essere prese in considerazione nella valutazione della gravità dei danni provocati e di cui vi sia rischio. Se nella valutazione debbano essere prese in considerazione, ad esempio, la durata e l’estensione geografica degli effetti pregiudizievoli che si manifestano sotto forma di danni. In caso di risposta affermativa: come debbano essere valutate la durata e l’entità dei danni. 8) Se la direttiva 2005/35/CE costituisca una direttiva minima e non precluda agli Stati membri la possibilità di adottare misure più rigorose contro l’inquinamento provocato dalle navi, conformemente al diritto internazionale (articolo [1, paragrafo] 2). Se detta possibilità di applicare norme più rigorose valga per l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva in cui è disciplinata la facoltà dello Stato costiero di intervenire nei confronti di una nave in transito. 9) Se, nell’interpretazione dei presupposti della facoltà dello Stato costiero stabiliti nell’articolo 220, paragrafo 6, della [UNCLOS] e nell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva, possa essere attribuita importanza alle specificità geografiche ed ecologiche nonché alla sensibilità della zona del Mar Baltico. 10) Se con “prove chiare e oggettive” nell’accezione dell’articolo 220, paragrafo 6, della Convenzione sul diritto del mare e con “elementi di prova chiari e obiettivi” di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE, debbano essere intese, oltre alle prove relative alle violazioni commesse da una nave di cui alle citate norme, anche le prove delle conseguenze dello scarico. Che tipo di prove debbano essere richieste con riguardo alla minaccia di gravi danni alla costa o agli interessi connessi o a qualunque risorsa delle acque territoriali o della [ZEE], ad esempio per la fauna ornitologica e il patrimonio ittico, nonché per l’ambiente marino nell’area. Se il requisito di prove chiare e oggettive implichi che, ad esempio, la valutazione degli effetti pregiudizievoli sull’ambiente marino degli idrocarburi scaricati debba essere sempre basata su ricerche e studi concreti in ordine agli effetti degli scarichi di idrocarburi verificatisi».

36. Hanno presentato osservazioni scritte i governi belga, greco, francese, dei Paesi Bassi e finlandese nonché la Commissione europea. Quasi come per commemorare il centenario della costituzione della Finlandia quale nazione marittima indipendente, la Bosphorus, i governi francese, dei Paesi Bassi e finlandese, nonché la Commissione hanno svolto osservazioni orali all’udienza del 6 dicembre 2017.

III. Analisi

37. Il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte numerose questioni che riguardano, in particolare, la corretta interpretazione, ai sensi del diritto dell’Unione, dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS (e per estensione, dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35). Sebbene affrontino il problema da diverse angolazioni, le questioni sottoposte riguardano essenzialmente due aspetti che si riferiscono alle circostanze in cui uno Stato costiero può esercitare la giurisdizione sulla propria ZEE: in particolare, gli interessi dello Stato costiero e gli elementi di prova richiesti per giustificare l’adozione di misure di applicazione nei confronti di una nave in transito.

38. Dopo aver svolto alcune osservazioni preliminari, le questioni sollevate dal giudice del rinvio potranno essere esaminate in gruppi tematici: 1) gli interessi tutelati dalla giurisdizione dello Stato costiero nella ZEE ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 (questioni da 1 a 4); 2) gli elementi di prova richiesti a norma dell’articolo 220, paragrafo 6 dell’UNCLOS e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 affinché lo Stato costiero possa avviare un procedimento nei confronti di una nave straniera (questioni da 5 a 7, 9 e 10); e 3) il potere discrezionale degli Stati membri ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 (questione 8).

A. Osservazioni preliminari

39. Per una migliore comprensione delle problematiche alla base della domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, ritengo utile iniziare la mia analisi con alcune osservazioni preliminari. In primo luogo, tenuto presente che la domanda di pronuncia pregiudiziale interessa vari accordi internazionali in materia di diritto del mare, ricorderò anzitutto i principi che, nell’ambito del procedimento pregiudiziale, disciplinano la competenza della Corte ad interpretare le disposizioni del diritto internazionale. In secondo luogo, definirò i tratti della struttura giuridica relativa alla ripartizione delle competenze tra gli Stati di bandiera e gli Stati costieri nell’ambito del diritto del mare. In tale contesto, spiegherò, in particolare, in che modo l’UNCLOS risponde all’esigenza di raggiungere un equilibrio tra la libertà di navigazione e la tutela dell’ambiente marino.

1. La competenza della Corte ad interpretare le disposizioni del diritto internazionale

40. Il giudice del rinvio individua tre gruppi di norme di diritto internazionale che rilevano nella fattispecie. Si tratta dell’UNCLOS, della Marpol 73/78 e della Convenzione sull’intervento in alto mare. Ognuna di tali convenzioni gode di uno status diverso ai sensi del diritto dell’Unione.

41. In primo luogo, tutte le parti concordano nel riconoscere alla Corte la competenza ad interpretare le disposizioni dell’UNCLOS. Secondo una giurisprudenza costante, la Corte è competente ad interpretare le disposizioni del diritto internazionale che formano parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea ( 5 ). Poiché l’Unione europea ha aderito all’UNCLOS, quest’ultima forma parte integrante dell’ordinamento giuridico unionale. Quindi, la Corte è competente ad interpretare le disposizioni della convenzione in parola.

42. In secondo luogo, per quanto riguarda la Marpol 73/78, tutti gli Stati membri dell’Unione europea sono vincolati da tale convenzione, mentre l’Unione europea non vi ha aderito. Proprio per il fatto che gli Stati membri sono vincolati da tale convenzione, la Corte ha ammesso che la Marpol 73/78 dovrebbe essere presa in considerazione al fine di interpretare l’UNCLOS, da una parte, e le disposizioni di diritto derivato che rientrano nell’ambito di applicazione della Marpol 73/78, dall’altra. Questo è il caso, in particolare, della direttiva 2005/35 ( 6 ).

43. In terzo luogo, né l’Unione europea né la totalità dei suoi Stati membri sono vincolati dalla Convenzione sull’intervento in alto mare Le parti che hanno presentato osservazioni scritte hanno espresso pareri divergenti relativamente alla portata della competenza della Corte ad interpretare le disposizioni di tale convenzione. Mentre i governi belga e francese sembrano pronunciarsi a favore della competenza della Corte ad interpretare le dette disposizioni, la Commissione, al pari dei governi dei Paesi Bassi e finlandese, ritiene che tale interpretazione non rientri nella competenza della Corte. Interrogata su questo punto nel corso dell’udienza, la Commissione ha ammorbidito la propria posizione, riconoscendo che la Convenzione sull’intervento in alto mare possa indubbiamente costituire una fonte di ispirazione per la Corte nell’interpretare l’articolo 220 dell’UNCLOS.

44. Mi sembra che tutte le parti che si sono pronunciate su tale punto abbiano ragione.

45. Da un lato, la Corte non è competente, in linea di principio, ad interpretare autorevolmente, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, gli accordi internazionali conclusi dagli Stati membri e i paesi terzi. Tale osservazione è confermata dalla giurisprudenza in materia ( 7 ). Invero, fatti salvi il caso particolare di convenzioni come la Marpol 73/78 poc’anzi citata, e la situazione in cui l’Unione europea abbia assunto le competenze precedentemente esercitate dagli Stati membri in un campo disciplinato dal diritto internazionale ( 8 ), la competenza interpretativa della Corte si estende unicamente alle norme che formano parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea.

46. Tale principio è stato confermato dalla Corte nella sentenza resa nella causa Manzi ( 9 ), con riferimento ad un protocollo della convenzione Marpol adottato in data successiva, cui alcuni Stati membri non avevano aderito. In tale causa, la Corte ha affermato che non era possibile interpretare disposizioni del diritto derivato alla luce di un obbligo imposto da un accordo internazionale che non vincoli tutti gli Stati membri. Altrimenti la portata di tale obbligo verrebbe estesa a quegli Stati membri che non sono parti contraenti di un tale accordo ( 10 ).

47. Se questo avrebbe potuto essere il risultato, in pratica, nelle circostanze alla base della causa Manzi, ritengo tuttavia che l’affermazione della Corte non possa essere interpretata nel senso che quest’ultima non può, al fine di interpretare le disposizioni del diritto dell’Unione europea, prendere in considerazione norme di diritto internazionale che non vincolano l’Unione europea o tutti i suoi Stati membri.

48. Come è comunemente accettato, l’interpretazione giudiziale non avviene nel vuoto. Se è chiaro che la Corte non è competente ad interpretare autorevolmente norme che non fanno parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea, trovo difficile accettare che da tali norme – se del caso – non si possano trarre insegnamenti al fine di interpretare le disposizioni di diritto dell’Unione europea. Ciò vale, in particolare, allorché la genesi storica di un accordo internazionale che vincola l’Unione europea o i suoi Stati membri indica una stretta connessione con un accordo che non li vincola.

49. Detto in modo diverso, da un evidente difetto di competenza ad interpretare la Convenzione sull’intervento in alto mare non discende che non si possa trarre ispirazione da quest’ultima nell’interpretare nozioni simili eventualmente presenti nell’UNCLOS. In altri termini, non si può escludere la possibilità che la Corte interpreti l’UNCLOS in un modo che coincide con la terminologia impiegata dalla Convenzione sull’intervento in alto mare. Come spiegherò nell’ambito dell’esame della prima, della seconda, della terza e della quarta questione pregiudiziale, le pertinenti disposizioni della Convenzione sull’intervento in alto mare possono offrire elementi utili per interpretare l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS ai sensi del diritto dell’Unione europea ( 11 ).

50. Tuttavia, prima di affrontare tale questione, occorre esaminare i lineamenti fondamentali del quadro giuridico che disciplina la ripartizione delle competenze tra lo Stato di bandiera e lo Stato costiero nel contesto specifico dell’UNCLOS.

2. I principi che disciplinano il potere coercitivo dello Stato costiero: la libertà di navigazione e la tutela dell’ambiente marino

51. Come ha dichiarato la Corte, l’UNCLOS mira a stabilire un giusto equilibrio tra gli interessi degli Stati costieri e gli interessi degli altri Stati, interessi che possono essere contrapposti ( 12 ). Tali interessi riguardano, tra gli altri, l’interesse legittimo alla navigazione indipendentemente dall’ubicazione geografica dello Stato, lo sfruttamento delle risorse naturali e l’esigenza di preservare l’ambiente marino.

52. In tale contesto, la libertà di navigazione riveste un’importanza particolare. Invero, quale emanazione del vecchio principio della libertà dei mari ( 13 ), la libertà di navigazione costituisce il fondamento del diritto internazionale del mare. Con l’intento di evitare la frammentazione del mare per fini protezionistici, la libertà di navigazione garantisce che qualsiasi superficie al di là delle acque territoriali possa essere utilizzata per il bene comune ( 14 ).

53. Tale principio è riflesso nell’UNCLOS: come corollario della libertà di navigazione, gli Stati costieri esercitano di norma la giurisdizione soltanto sulle navi in navigazione nel loro mare territoriale, la cui estensione è circoscritta alla distanza di 12 miglia nautiche dalla linea di base ( 15 ). Anche in tal caso, detta giurisdizione è limitata dall’obbligo di garantire il libero passaggio delle navi in transito ( 16 ). Al di là di tale zona, la regola di partenza è che lo Stato di bandiera esercita la propria giurisdizione sulle navi battenti la sua bandiera. Più in particolare, è compito dello Stato di bandiera stabilire le norme di sicurezza, sociali e ambientali da applicare e garantirne il rispetto da parte delle navi battenti la sua bandiera, in conformità alle regole e alle norme internazionali ( 17 ). Ma non è tutto: in forza dell’articolo 217 dell’UNCLOS, lo Stato di bandiera deve imporre l’effettiva applicazione delle regole e delle norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi, indipendentemente dal luogo ove si verifichi l’infrazione.

54. Tuttavia, nel sistema di competenze stabilito dall’UNCLOS, la giurisdizione dello Stato di bandiera oltre le acque territoriali di uno Stato costiero è soggetta ad importanti eccezioni. Una di tali eccezioni riguarda la giurisdizione dello Stato costiero nella ZEE.

55. La ZEE è definita all’articolo 57 dell’UNCLOS come una zona al di là del mare territoriale ed adiacente ad esso, con un’estensione massima di 200 miglia marine dalla linea di base. La ZEE è soggetta al regime giuridico specifico di cui alla parte V (articoli da 55 a 75) dell’UNCLOS. In virtù dell’articolo 56 della convenzione, lo Stato costiero possiede, tra le altre facoltà, il potere (limitato) di esercitare atti coercitivi in tale zona allo scopo di proteggere adeguatamente l’ambiente marino. D’altra parte, ai sensi dell’articolo 58 dell’UNCLOS, gli altri Stati devono assicurare il rispetto della convenzione nell’esercitare i loro diritti nella ZEE, tenere in debito conto i diritti e gli obblighi dello Stato costiero, e rispettare le leggi e i regolamenti emanati dallo Stato costiero conformemente alle disposizioni dell’UNCLOS e alle altre norme di diritto internazionale.

56. Tali principi riflettono verosimilmente l’ampio consenso creatosi a livello internazionale in ordine alla necessità di proteggere l’ambiente marino dall’inquinamento (provocato dalle navi). In particolare, il potere di esercitare atti coercitivi nella ZEE conferito allo Stato costiero conformemente all’articolo 220, paragrafi da 3 a 6, dell’UNCLOS al fine di adottare misure nei confronti delle navi in transito può essere inteso come manifestazione concreta di tale preoccupazione.

57. Più precisamente, nella seconda metà del XX secolo sono stati conclusi diversi trattati per rispondere alla crescente preoccupazione per l’inquinamento marino ( 18 ). Ad esempio, la Convenzione sull’intervento in alto mare è stata conclusa nel 1969, in seguito al devastante disastro della Torrey Canyon. Tale strumento garantiva a tutte le parti aderenti «il potere di intervenire in alto mare ove l’inquinamento da idrocarburi minacciasse il mare o i litorali in conseguenza di un incidente marittimo. Il principio del diritto di intervento è stato ribadito dall’articolo 221 dell’UNCLOS ( 19 ).

58. Infatti, sembra generalmente accettato che la giurisdizione dello Stato di bandiera non sia sufficiente, da sola, per contrastare l’inquinamento provocato dalle navi ( 20 ). Visti in tale luce, i poteri conferiti allo Stato costiero dall’articolo 220 dell’UNCLOS – che verosimilmente si sommano a quelli conferiti dalla Convenzione sull’intervento in alto mare e ai poteri attribuiti agli Stati costieri dall’articolo 221 dell’UNCLOS, che permette allo Stato costiero di avviare procedimenti anche nel caso in cui non si sia verificato un incidente marittimo – sembrano riflettere, a mio giudizio, il desiderio della comunità internazionale di predisporre strumenti in grado di contrastare più efficacemente l’inquinamento provocato dalle navi e di proteggere l’ambiente marino in quanto bene comune. Al riguardo, osservo che la Convenzione sull’intervento in alto mare ha influenzato non solo la formulazione dell’articolo 221 dell’UNCLOS, ma anche quella dell’articolo 220 della medesima convenzione ( 21 ).

59. In questa fase, un aspetto da sottolineare è che l’articolo 220, paragrafi da 3 a 6, dell’UNCLOS conferisce allo Stato costiero il potere di esercitare atti coercitivi unicamente ove ricorra una serie di circostanze chiaramente definite, in aggiunta alla giurisdizione dello Stato di bandiera. Tale articolo conferisce competenze (limitate) allo Stato costiero al fine di proteggere l’ambiente marino, qualora si verifichi una violazione delle regole e delle norme internazionali applicabili in materia di inquinamento provocato dalle navi. Le norme sostanziali contenute nella Marpol 73/78 in materia di prevenzione dell’inquinamento costituiscono un gruppo di tali norme. Invero, non si dovrebbe dimenticare che l’UNCLOS costituisce una convenzione quadro che è stata completata da altri accordi internazionali come la Marpol 73/78 ( 22 ).

60. Al contrario, l’articolo 22, paragrafi da 3 a 6, dell’UNCLOS, per esempio, non stabilisce norme più rigorose contro l’inquinamento di quelle altrimenti applicabili. Inoltre, tali disposizioni non conferiscono allo Stato costiero un potere di intervenire nei confronti delle navi straniere oltre quello attribuito allo Stato di bandiera. Invero, come si evince dall’articolo 228, paragrafo 1, dell’UNCLOS, lo Stato di bandiera può iniziare un procedimento entro sei mesi dal momento in cui è stato informato dallo Stato costiero delle misure che sono state intraprese nei confronti di una nave battente la sua bandiera ( 23 ).

61. Analogamente a tutti gli altri Stati, lo Stato di bandiera è tenuto, in forza dell’articolo 192 dell’UNCLOS, a proteggere e preservare l’ambiente marino. Esso deve inoltre, in virtù dell’articolo 217 dell’UNCLOS, garantire l’effettiva applicazione delle regole e delle norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi. Ciononostante, in conformità del principio di prossimità, l’articolo 220, paragrafi da 3 a 6, dell’UNCLOS attribuisce la giurisdizione anche allo Stato depositario del più lampante interesse a tal fine, cioè a dire lo Stato costiero. In pratica, lo Stato costiero si trova verosimilmente nella posizione migliore per accertare un’infrazione delle pertinenti norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e di adottare, se del caso, misure di applicazione nei confronti della nave in questione.

62. In tale prospettiva, i criteri di competenza stabiliti dall’articolo 220, paragrafi da 3 a 6, dell’UNCLOS con riferimento alla giurisdizione dello Stato costiero nella propria ZEE intendono assicurare che le norme della convenzione medesima in materia di protezione e di preservazione dell’ambiente marino possano essere efficacemente applicate.

63. In sintesi, la giurisdizione dello Stato di bandiera rimane la regola principale ai sensi dell’UNCLOS. Tuttavia, nel conferire giurisdizione concorrente allo Stato costiero nella ZEE in caso di infrazione delle pertinenti norme internazionali, l’UNCLOS riflette la riconosciuta necessità di proteggere efficacemente gli interessi dello Stato costiero e di proteggere e preservare – in un’epoca in cui lo sfruttamento dei mari è in aumento – l’ambiente marino quale bene comune di tutta l’umanità ( 24 ).

64. Tali considerazioni dovrebbero essere tenute presenti durante l’esame delle questioni sottoposte alla Corte nella presente causa.

B. Sulle questioni da 1 a 4: gli interessi tutelati dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS

65. In via preliminare, osservo che la Corte non è competente a rispondere alla seconda questione pregiudiziale. in quanto essa mira specificamente ad ottenere un’interpretazione della Convenzione sull’intervento in alto mare. Come si è spiegato poc’anzi, la Corte non può rispondere a tale questione per difetto di competenza ( 25 ).

66. Ritengo tuttavia che, letta contestualmente, la seconda questione, insieme alle questioni prima, terza e quarta, chiede sostanzialmente come debbano essere interpretati gli interessi tutelati dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS – e ribaditi nell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35. Non si dovrebbe dimenticare che, oltre agli altri elementi citati dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS, lo Stato costiero è competente ad avviare procedimenti solo nella misura in cui gli interessi che cerca di proteggere esercitando la propria giurisdizione coincidano con quelli menzionati nell’articolo in parola.

67. Per sapere se tale condizione ricorra nella causa dinanzi ad esso pendente, il giudice del rinvio chiede alla Corte di chiarire il significato delle nozioni di «costa o interessi connessi» e di «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]». Invero, dall’ordinanza di rinvio si può dedurre che il giudice del rinvio non ha la certezza che gli interessi identificati nella perizia trasmessa dall’agenzia siano coperti da tali nozioni ( 26 ).

68. Come ho spiegato in precedenza, l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS è finalizzato a garantire la protezione efficace e la preservazione dell’ambiente marino. È alla luce di tale obiettivo che gli interessi di cui alla detta disposizione devono essere interpretati.

1. Sulla nozione di «costa o interessi connessi»

69. Con riguardo anzitutto alla nozione di «costa o interessi connessi», la circostanza che la Corte non sia competente ad interpretare le disposizioni della Convenzione sull’intervento in alto mare non significa che tali disposizioni debbano essere ignorate completamente – o che non si possa raggiungere un’interpretazione analoga a quella data da tale convenzione – con riferimento all’interpretazione dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. Al contempo, è evidente che non esiste un obbligo di trasporre direttamente la definizione di «interessi connessi» di cui all’articolo II, paragrafo 4, della Convenzione sull’intervento in alto mare nell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS.

70. Più in particolare, dalla genesi storica dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS emerge chiaramente che le parti contraenti hanno tratto ispirazione dalla Convenzione sull’intervento in alto mare quando hanno stabilito che lo Stato costiero dovesse avere la competenza per adottare misure nei confronti delle navi straniere che avessero commesso una violazione nella ZEE ( 27 ). È pur vero che non vi sono indizi circa il fatto che anche le definizioni adottate nella Convenzione sull’intervento in alto mare dovessero essere recepite dall’UNCLOS, la quale non contiene una definizione di «costa o interessi connessi» né di «una qualsiasi risorsa del suo mare territoriale o della sua ZEE».

71. Tuttavia, come ho spiegato in precedenza, la Convenzione sull’intervento in alto mare costituisce indubbiamente una parte del più ampio contesto legislativo in cui opera l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. Tenuto conto del fatto che le norme dell’UNCLOS sembrano intese a completare e ampliare quelle contenute nella Convenzione sull’intervento in alto mare per quanto concerne la competenza dello Stato costiero ad intervenire ove si verifichi un incidente marittimo, il significato attribuito agli «interessi connessi» nella Convenzione sull’intervento in alto mare costituisce uno strumento utile per definire gli interessi contemplati dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS.

72. Al riguardo, osservo che la definizione di «interessi connessi» adottata dalla Convenzione sull’intervento in alto mare è di ampia portata. Ai sensi dell’articolo II, paragrafo 4, di tale convenzione, l’espressione «interessi connessi» indica gli interessi di uno Stato costiero direttamente lesi o minacciati dall’incidente marittimo, come le attività marittime costiere, portuali o di estuario, ivi comprese le attività di pesca, costituenti un mezzo essenziale di sussistenza per le persone interessate; le attrazioni turistiche nella regione considerata, nonché la salute delle popolazioni rivierasche e il benessere della regione considerata, ivi compresa la conservazione delle risorse biologiche marine, della fauna e della flora.

73. Non riesco a individuare alcun motivo a sostegno della tesi secondo cui si dovrebbe adottare una diversa interpretazione nel contesto dell’UNCLOS. Invero, non si deve dimenticare che l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS intende garantire un’adeguata protezione dell’ambiente marino. A tal fine, detta disposizione conferisce agli Stati costieri il potere di intervenire nella ZEE. È chiaro che la possibilità di intervenire sarebbe seriamente compromessa se gli interessi contemplati dalla medesima disposizione venissero interpretati restrittivamente.

74. Non vi sono elementi per ritenere che soltanto alcuni aspetti dell’ambiente siano contemplati o che sarebbero tutelati unicamente gli interessi dello Stato costiero nel mare territoriale. Per tali ragioni, sono dell’opinione che l’espressione «costa o interessi connessi» debba essere interpretata nel senso che include tutti gli interessi dello Stato costiero nel mare territoriale e nella ZEE che riguardano lo sfruttamento del mare ed un ambiente sano.

2. Sull’espressione «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]»

75. In secondo luogo, per quanto riguarda l’espressione «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]», osservo che, semmai, il fatto che l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS contenga anche il riferimento specifico a «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]» sembra riflettere il desiderio di includere nell’ambito di applicazione del detto articolo tutti gli aspetti dell’ambiente marino che potrebbero venire danneggiati dall’inquinamento provocato dalle navi.

76. Con riguardo alla questione specifica sollevata dal giudice del rinvio, le ragioni di seguito esposte mi spingono a ritenere che gli interessi contemplati dall’espressione «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]» debbano includere le specie vegetali e animali utilizzate come fonti di cibo dalle specie sfruttabili.

77. In primo luogo, il termine «qualunque», impiegato per definire le risorse in questione suggerisce che, conformemente al significato comune di tale termine, si dovrebbe adottare un’interpretazione estensiva; esso va pertanto inteso in riferimento a tutte le risorse viventi e non, a prescindere dal fatto che le stesse possano essere o meno direttamente sfruttate.

78. In secondo luogo, un’interpretazione di «qualunque risorsa» secondo la quale le specie vegetali e animali utilizzate come fonte di cibo dalle specie sfruttabili dovrebbero essere incluse nella nozione di «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]» è coerente con l’approccio ecosistemico adottato dalla politica per l’ambiente marino e dalla politica comune della pesca approvate dall’Unione europea ( 28 ). Tale approccio riconosce piuttosto le interazioni all’interno di un ecosistema, comprese quelle tra specie diverse, invece di considerare le specie come separate dal più ampio ecosistema ( 29 ). Siffatti collegamenti sono chiaramente riconosciuti anche dall’UNCLOS e in particolare dal suo articolo 61, paragrafo 4 ( 30 ), cui si riferisce lo stesso giudice del rinvio.

79. In terzo luogo, quale aspetto assolutamente fondamentale, non si dovrebbe dimenticare che l’articolo 220 dell’UNCLOS mira a garantire un’efficace protezione e preservazione dell’ambiente marino nel suo insieme. Sarebbe semplicemente contrario a tale obiettivo limitare la portata di tale disposizione alle risorse che non siano direttamente sfruttate dallo Stato costiero.

80. Di conseguenza, ritengo che si debba rispondere alla prima, alla seconda, alla terza e alla quarta questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 220, paragrafo 6 dell’UNCLOS e l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 devono essere interpretati nel senso che, da un lato, l’espressione «costa o interessi connessi» include tutti gli interessi dello Stato costiero nel mare territoriale e nella ZEE che riguardano lo sfruttamento del mare ed un ambiente sano e, dall’altro, che l’espressione «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua [ZEE]» include sia le risorse biologiche – come le specie vegetali e animali che sono utilizzate come fonte di cibo dalle specie sfruttabili – sia le risorse non biologiche.

C. Questioni 5, 6, 7, 9 e 10: la prova richiesta ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS affinché sia giustificata l’adozione di misure di applicazione da parte dello Stato costiero

81. Con la quinta, la sesta, la settima, la nona e la decima questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente chiarimenti circa gli elementi di prova richiesti affinché lo Stato costiero possa avviare un procedimento nei confronti di una nave straniera che naviga nella sua ZEE ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35.

82. Per fornire chiarimenti su tale punto, procederò in due fasi. In primo luogo sarà analizzata la relazione tra i paragrafi 3, 5 e 6 dell’articolo 220 dell’UNCLOS. In un secondo momento, sarà esaminata l’espressione «rischia di provocare danni gravi» di cui all’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS.

1. La relazione tra i paragrafi 3, 5 e 6 dell’articolo 220 dell’UNCLOS: tre criteri attributivi di competenza separati

83. Per una migliore comprensione della logica interna all’articolo 220 dell’UNCLOS, e altresì come opera l’articolo 220, paragrafo 6, di tale convenzione, è utile prendere le mosse dall’esame della correlazione tra i paragrafi 3, 5 e 6 dell’articolo 220 dell’UNCLOS, ove gli ultimi due hanno ricevuto particolare attenzione all’udienza.

84. In via preliminare, è generalmente riconosciuto che l’articolo 220 dell’UNCLOS si basa su un approccio graduale.

85. Nell’ambito della presente causa assumono particolare rilevanza i criteri attributivi di competenza stabiliti dall’articolo 220, paragrafi 3, 5 e 6 dell’UNCLOS, che conferisce allo Stato costiero la giurisdizione sulle navi straniere in transito nella sua ZEE. In effetti, come illustrerò di seguito, ognuna di tali disposizioni contiene un criterio attributivo di competenza separato a favore dello Stato costiero. Detti criteri si applicano in circostanze diverse e si differenziano notevolmente quanto alle misure che lo Stato costiero può intraprendere sulla base di ognuno di essi. Di conseguenza, gli elementi rilevanti di ciascun criterio attributivo di competenza dovrebbero essere valutati singolarmente, alla luce delle circostanze del caso specifico.

86. L’approccio graduale emerge dal livello dell’intervento consentito da ognuna delle dette disposizioni. In primo luogo, l’articolo 220, paragrafo 3, dell’UNCLOS conferisce allo Stato costiero il diritto di chiedere informazioni ad una nave straniera, al fine di verificare se sia stata commessa una violazione di regole e norme internazionali riguardanti l’inquinamento provocato dalle navi. In secondo luogo, l’articolo 220, paragrafo 5, dell’UNCLOS riconosce allo Stato costiero il diritto di effettuare un’ispezione su una nave straniera. In terzo luogo, l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS conferisce allo Stato costiero il diritto di iniziare un procedimento nei confronti di una nave straniera.

87. I criteri attributivi di competenza di cui all’articolo 220, paragrafi 3 e 5, sono chiaramente collegati. Da un lato, entrambe le disposizioni riguardano circostanze in cui lo Stato costiero sospetta (ossia quando lo Stato ha fondati motivi per ritenere) che una nave straniera abbia violato le regole e le norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi. Le misure contemplate dalle disposizioni in parola sono dirette ad accertare che la nave sia la fonte della violazione in questione. Dall’altro, ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 5, dell’UNCLOS, lo Stato costiero può effettuare un’ispezione di una nave straniera — che ha rifiutato di cooperare con le autorità dello Stato costiero in ordine alla richiesta di informazioni ai sensi del paragrafo 3 dello stesso articolo — soltanto qualora dalla violazione oggetto di indagine sia derivato uno scarico considerevole che ha provocato o rischia di provocare l’inquinamento grave dell’ambiente marino.

88. In altri termini, il rifiuto di cooperare non implica automaticamente che lo Stato costiero possa effettuare un’ispezione ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 5, dell’UNCLOS. Al contrario, la possibilità di effettuare un’ispezione è subordinata alla rigorosa condizione che il volume dello scarico e l’inquinamento che ne deriva abbiano sufficiente importanza.

89. Diversamente dall’articolo 220, paragrafi 3 e 5 dell’UNCLOS, il paragrafo 6 del medesimo articolo contempla una situazione in cui lo Stato costiero possiede prove chiare e oggettive dell’infrazione ( 31 ). Inoltre, affinché tale Stato abbia diritto di iniziare un procedimento, dalla infrazione deve essere derivato uno scarico che ha provocato o ha rischiato di provocare un grave danno agli interessi tutelati dalla disposizione stessa.

90. È importante sottolineare che, in contrasto con l’articolo 220, paragrafi 3 e 5, dell’UNCLOS, non vi sono elementi per ritenere che l’applicazione del paragrafo 6 di tale disposizione dipenda dalla preventiva applicazione del precedente paragrafo 5. Tali disposizioni disciplinano semplicemente circostanze diverse.

91. Senza dubbio, è perfettamente concepibile che un’ispezione ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 5, dell’UNCLOS possa fornire la prova chiara e oggettiva di una infrazione, che è richiesta ai fini dell’applicazione del successivo paragrafo 6. Tuttavia, questo non è necessariamente il caso. Invero, lo Stato costiero può disporre, ad esempio, di prove ottenute con fotografie aeree atte a dimostrare che la nave straniera di cui trattasi ha commesso un’infrazione delle regole e delle norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi. La presente causa è esemplificativa al riguardo: all’udienza è stato spiegato che l’autorità di controllo aveva a disposizione alcuni filmati aerei i quali confermavano che la Bosphorus Queen era la fonte dello sversamento in questione.

92. Tuttavia, come si è affermato poc’anzi, la prova chiara e oggettiva di un’infrazione da parte di una determinata nave straniera non è di per sé sufficiente per giustificare l’avvio di un procedimento nei confronti della nave interessata ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. È necessario che da tale infrazione sia derivato uno scarico che provoca o rischia di provocare danni gravi.

93. Per quanto mi è dato comprendere, il giudice del rinvio non è sicuro se, nelle circostanze della causa a qua, esista il «rischio di un grave danno» ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. Detto giudice è incerto, in particolare, su quale sia la prova di tale rischio che lo Stato costiero deve possedere al fine di esercitare la propria giurisdizione ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS (e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35).

94. Senza ulteriori indugi, passo ad esaminare come debba essere interpretato l’elemento di cui trattasi nelle circostanze particolari del caso di specie.

2. Il rischio di provocare danni gravi ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS: una valutazione concreta basata sulla Marpol 73/78

95. Ab limine, è utile ricordare che l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS stabilisce il criterio attributivo di competenza che consente allo Stato costiero di avviare un procedimento nei confronti di una nave straniera che naviga nella sua ZEE. Conformemente all’approccio graduale di cui all’articolo 220, il paragrafo 6 di quest’ultimo conferisce allo Stato costiero i poteri più ampi in relazione alle navi straniere.

96. Tuttavia, è importante sottolineare che le prove richieste per irrogare sanzioni alla nave straniera nell’ambito del procedimento previsto dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS – come l’ammenda per lo scarico di idrocarburi irrogata nella presente causa – non sono disciplinate da questa stessa disposizione. Le prove richieste per l’irrogazione di sanzioni nell’ambito dei procedimenti in questione e la determinazione del relativo importo rientrano invece nell’ambito del diritto nazionale dello Stato costiero interessato ( 32 ).

97. In tale contesto ci si chiede in che modo il giudice del rinvio dovrebbe valutare se esista un rischio di provocare danni gravi, ai fini dell’avvio di un procedimento a norma dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS.

98. Prima di tutto, nel definire il «rischio di provocare danni gravi» di cui all’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS si dovrebbe resistere alla tentazione di comparare tale nozione con quella relativa al «rischio di inquinamento grave» di cui al paragrafo 5 del medesimo articolo. Come si è già segnalato, le circostanze in cui uno Stato costiero può esercitare la giurisdizione in base agli appositi criteri indicati in tali disposizioni sono diverse e gli elementi ivi contenuti dovrebbero essere valutati individualmente. In particolare, non si dovrebbe dimenticare che «inquinamento» e «danno» sono nozioni diverse. A seconda delle circostanze, l’inquinamento grave può – o meno – comportare (un rischio) di provocare danni gravi a determinati interessi. In altri termini, il collegamento tra detti due elementi non è automatico.

99. In secondo luogo, l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS richiede prove chiare e oggettive di un’infrazione delle regole e norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi. Come si è spiegato succintamente nei precedenti paragrafi, la Marpol 73/78 stabilisce le norme internazionali sostanziali che disciplinano l’inquinamento da idrocarburi. Tanto l’articolo 220, paragrafo 3, dell’UNCLOS quanto la direttiva 2005/35 rinviano specificamente a tale convenzione.

100. La norma 15, inclusa nel capo 3, parte C, dell’allegato I della Marpol 73/78, vieta lo scarico di effluenti la cui concentrazione di idrocarburi sia superiore a 15 parti per milione (ppm), dalle petroliere di stazza lorda uguale o superiore a 400 tonnellate. In altri termini, qualsiasi sversamento superiore a tale concentrazione costituisce un’infrazione della Marpol 73/78, che deve essere punita conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, della medesima convenzione.

101. Qualora, come nel caso in esame, lo sversamento di idrocarburi sia visibile ad occhio nudo, detto limite è stato superato abbondantemente ( 33 ). Tuttavia, se tale elemento sia sufficiente al fine di determinare un rischio di provocare danni gravi, come richiede l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS, dipende, a mio giudizio, dalle circostanze specifiche in cui è avvenuto lo sversamento.

102. In altri termini, la gravità del rischio di provocare danni non dovrebbe essere stabilita in astratto. Altrimenti, come ha sostanzialmente rilevato il governo francese, lo Stato costiero potrebbe iniziare automaticamente un procedimento nei confronti di una nave straniera che naviga nella sua ZEE, in ogni caso, purché abbia la prova che una nave ha scaricato idrocarburi nella sua ZEE in violazione delle pertinenti norme della Marpol 73/78. Invero, tale governo sostiene che il rischio di provocare danni gravi può essere presunto, purché esista la prova che la nave di cui trattasi è la fonte di uno sversamento che supera (considerevolmente) il limite fissato dalla norma 15, capitolo 3, parte C, dell’allegato I della Marpol 73/78.

103. Tale approccio sarebbe indubbiamente in linea con l’obiettivo perseguito dall’articolo 220 dell’UNCLOS, che mira ad assicurare un’efficace protezione e preservazione dell’ambiente marino. Ciononostante, come si è spiegato nei precedenti paragrafi, la regola principale dell’UNCLOS rimane quella della giurisdizione dello Stato di bandiera. Non si deve certamente dimenticare che, dopo tutto, gli Stati di bandiera devono assicurare che le navi battenti la loro bandiera rispettino le regole e norme internazionali applicabili, e altresì adottare le misure di applicazione adeguate nel caso in cui le loro navi violino tali norme. È solamente in circostanze eccezionali e chiaramente definite che, conformemente al principio di prossimità, allo Stato costiero è attribuito il potere di adottare misure nei confronti di una nave straniera in transito nella ZEE. Pertanto, per evitare che l’eccezione relativa alla giurisdizione dello Stato costiero diventi invece la regola principale, il rischio di provocare danni gravi non dovrebbe essere semplicemente presunto.

104. Per tale ragione, ritengo che l’elemento riferito al «rischio di provocare danni gravi» dovrebbe fondarsi su una concreta valutazione delle circostanze in base alle quali si possa ragionevolmente presumere che lo scarico rischia di provocare danni gravi agli interessi dello Stato costiero di cui all’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. I fattori rilevanti per stabilire se esista un rischio di provocare danni gravi possono includere, ad esempio, la vulnerabilità dell’area interessata dallo sversamento, il volume, la localizzazione geografica e l’ampiezza di quest’ultimo, nonché la sua durata e le prevalenti condizioni meteorologiche nell’area interessata quando esso si è verificato.

105. Nella presente causa, lo sversamento di idrocarburi è avvenuto nel Mar Baltico e, più in particolare, nel golfo di Finlandia. Il Mar Baltico è internazionalmente riconosciuto come una zona speciale caratterizzata da peculiarità geografiche e da un ecosistema particolarmente vulnerabile che necessita di protezione speciale ( 34 ). Senza dubbio, tale circostanza dovrebbe essere presa in considerazione al momento di interpretare l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS: essa è rilevante per stabilire se lo sversamento comporti un rischio di provocare danni gravi nelle circostanze del caso di specie.

106. Come ha osservato la Commissione all’udienza, un rischio astratto di provocare danni (gravi) (vale a dire, l’esistenza di uno sversamento visibile) diventa, quasi paradossalmente, un rischio concreto di provocare danni gravi nelle circostanze di uno sversamento che avviene in una zona particolarmente vulnerabile. E questo perché, in tali circostanze, si può ragionevolmente presumere che la mera esistenza di uno sversamento come quello di cui al procedimento principale comporti il rischio di provocare danni gravi.

107. In altri termini, le peculiari caratteristiche geografiche ed ecologiche nonché la sensibilità della zona del Mar Baltico non incidono sulla portata della giurisdizione dello Stato costiero ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS in misura tale da estendere tale criterio attributivo della competenza a situazioni in cui una violazione della Marpol 73/78 non comporti un rischio di provocare danni gravi. Tali caratteristiche hanno un’incidenza al fine di determinare se il detto rischio esista.

108. Su tale base, ritengo che si debba rispondere alla quinta, alla sesta, alla settima, alla nona e alla decima questione pregiudiziale dichiarando che uno Stato costiero può esercitare poteri coercitivi ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 qualora, da un lato, tale Stato abbia prove chiare ed oggettive che una nave straniera è la fonte di uno sversamento che viola le regole e le norme internazionali applicabili in materia di inquinamento provocato da navi e, dall’altro, si possa ragionevolmente presumere che tale sversamento rischi, nelle particolari circostanze del caso di specie, di provocare danni gravi all’ambiente marino. Nel valutare se esista il rischio di provocare danni gravi si dovrebbe attribuire particolare importanza alla vulnerabilità della zona interessata dallo scarico, al volume, alla localizzazione geografica e all’ampiezza di quest’ultimo, nonché alla sua durata e alle prevalenti condizioni meteorologiche nella zona interessata.

D. Questione 8: il potere discrezionale degli Stati membri ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35

109. Infine, tratterò brevemente l’ottava questione pregiudiziale. Con tale questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente in che modo l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 dovrebbe incidere sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, della medesima direttiva, che disciplina il potere dello Stato costiero di avviare un procedimento nei confronti di una nave in transito. Questo perché l’articolo 1, paragrafo 2, stabilisce che la direttiva stessa non preclude agli Stati membri la possibilità di adottare misure più rigorose contro l’inquinamento provocato dalle navi, conformemente al diritto internazionale.

110. Da una parte, non vi sono elementi nella direttiva 2005/35 per ritenere che la possibilità di applicare norme più rigorose per contrastare l’inquinamento non riguardi tutte le disposizioni della direttiva medesima. Pertanto, in linea di massima, la suddetta possibilità riguarda anche l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva in parola.

111. D’altra parte, tuttavia, poiché dette norme devono essere conformi al diritto internazionale, gli Stati membri non possono agire contro una nave straniera ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35, a meno che tale azione non sia consentita in forza dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS. Quest’ultima disposizione definisce, ai fini del diritto internazionale, il criterio attributivo di competenza che permette ad uno Stato costiero di avviare un procedimento nei confronti di una nave straniera. In pratica, ciò significa che l’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS, interpretato alla luce delle pertinenti disposizioni contenute nella Marpol 73/78, definisce i limiti del potere di uno Stato membro di agire nei confronti di una nave in transito conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 ( 35 ). Detto in modo molto semplice, il potere discrezionale di adottare misure più rigorose per contrastare l’inquinamento provocato dalle navi, di cui godono gli Stati membri in virtù della direttiva 2005/35, è soggetto ai limiti fissati dalle norme di diritto internazionale applicabili che, ai sensi del diritto dell’Unione, non devono essere superati.

112. Al riguardo, è nondimeno importante sottolineare che, nella misura in cui non superano detti limiti, gli Stati membri, quando esercitano la giurisdizione in forza dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35, possono prendere in considerazione le caratteristiche peculiari e, eventualmente, la vulnerabilità della zona in cui è avvenuto lo sversamento. Come si è spiegato nei precedenti paragrafi, tali caratteristiche rilevano al fine di determinare se una violazione delle pertinenti norme della Marpol 73/78 provochi (o rischi di provocare) danni gravi agli interessi dello Stato costiero di cui trattasi ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS ( 36 ). In altri termini, anche entro i limiti fissati dalle norme internazionali applicabili, gli Stati membri mantengono un considerevole potere discrezionale nel valutare in che misura l’avvio di un procedimento nei confronti di una nave straniera in transito sia opportuno al fine di proteggere e di preservare adeguatamente l’ambiente marino nelle circostanze del caso di specie.

113. Di conseguenza, all’ottava questione pregiudiziale si dovrebbe rispondere nel senso che, nonostante l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2005/35, gli Stati membri non possono estendere il loro potere di adottare misure di controllo di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva, al di là di quanto consentito dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS.

IV. Conclusione

114. Alla luce degli argomenti presentati, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sottoposte dal korkein oikeus (Corte suprema, Finlandia) nei seguenti termini. L’articolo 220, paragrafo 6, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, conclusa il 10 dicembre 1982 a Montego Bay (UNCLOS) e l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni, anche penali, per i reati di inquinamento, come modificata dalla direttiva 2009/123/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, devono essere interpretati nel senso che, da un lato, l’espressione «costa o interessi connessi» include tutti gli interessi dello Stato costiero nel mare territoriale e nella zona economica esclusiva che riguardano lo sfruttamento del mare ed un ambiente sano e, dall’altro, che l’espressione «qualunque risorsa del suo mare territoriale o della sua zona economica esclusiva» include sia le risorse biologiche – come le specie vegetali e animali che sono utilizzate come fonte di cibo dalle specie sfruttabili – sia le risorse non biologiche. Uno Stato costiero può esercitare poteri coercitivi ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS e dell’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35, qualora, da un lato, tale Stato disponga di prove chiare ed oggettive che una nave straniera è la fonte di uno sversamento che viola le regole e le norme internazionali applicabili in materia di inquinamento provocato da navi e, dall’altro, si possa ragionevolmente presumere che tale sversamento rischi, nelle particolari circostanze del caso di specie, di provocare danni gravi all’ambiente marino. Nel valutare se esista il rischio di provocare danni gravi si dovrebbe attribuire particolare importanza alla vulnerabilità della zona interessata dallo scarico, al volume, alla localizzazione geografica e all’ampiezza di quest’ultimo, nonché alla sua durata e alle prevalenti condizioni meteorologiche nella zona interessata. Nonostante l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2005/35, gli Stati membri non possono estendere il loro potere di adottare misure di controllo di cui all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva al di là di quanto consentito dall’articolo 220, paragrafo 6, dell’UNCLOS.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) Conclusa il 10 dicembre 1982 a Montego Bay, Giamaica, ed entrata in vigore il 16 novembre 1994. Tale convenzione è stata approvata a nome dell’attuale Unione europea con la decisione 98/392/CE del Consiglio, del 23 marzo 1998, concernente la conclusione, da parte della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 e dell’accordo del 28 luglio 1994 relativo all’attuazione delle parte XI della convenzione (GU 1998, L 179, pag. 1).

( 3 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni, comprese sanzioni penali, per i reati di inquinamento (GU 2005, L 255, pag. 11), come modificata dalla direttiva 2009/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009 (GU 2009, L 280, pag. 52).

( 4 ) La novità delle questioni sottoposte alla Corte è inoltre posta in risalto dalla circostanza che, almeno per quanto mi risulta, nell’ambito della sua giurisprudenza la Corte internazionale di giustizia non ha mai interpretato l’articolo 220 dell’UNCLOS.

( 5 ) V. le sentenze del 30 aprile 1974, Haegseman (181/73, EU:C:1974:41, punti da 4 a 6); del 3 giugno 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e a. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punti 42 e 43); del 4 maggio 2010, TNT Express Nederland (C‑533/08, EU:C:2010:243, punto 60 e giurisprudenza ivi citata), e dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).

( 6 ) Sentenza del 3 giugno 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e a. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punto 52).

( 7 ) Sentenze del 4 maggio 2010, TNT Express Nederland (C‑533/08, EU:C:2010:243, punto 61 e giurisprudenza ivi citata), e del 17 luglio 2014, Qurbani (C‑481/13, EU:C:2014:2101, punto 22).

( 8 ) V., in particolare, sentenze del 12 dicembre 1972, International Fruit Company e a. (da 21/72 a 24/72, EU:C:1972:115, punto 18); del 14 luglio 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, punto 16); del 3 giugno 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e a. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punto 48), e il parere 2/15 (EU-Singapore Free Trade Agreement) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 248).

( 9 ) Sentenza del 23 gennaio 2014, Manzi e Compagnia Naviera Orchestra (C‑537/11, EU:C:2014:19).

( 10 ) Sentenza del 23 gennaio 2014, Manzi e Compagnia Naviera Orchestra (C‑537/11, EU:C:2014:19, punti 47 e 48).

( 11 ) V. infra, paragrafi 69 e segg.

( 12 ) Sentenza del 3 giugno 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e a. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punto 58).

( 13 ) Il principio della libertà dei mari e il diritto di tutte le nazioni di utilizzare il mare per scopi commerciali sono riconducibili al trattato dello studioso olandese Ugo Grozio Mare Liberum, pubblicato per la prima volta nel 1609.

( 14 ) Guilfoyle, D., «Part VII. High Seas», in Proels, A., (ed.), The United Nations Convention on the Law of the Sea, A commentary, Verlag C., Beck H., Monaco di Baviera, 2017, pag. 679.

( 15 ) Di norma, la «linea di base» coincide con la linea costiera nei momenti di bassa marea.

( 16 ) Ciò emerge dal combinato disposto degli articoli 2, 3 e 17 dell’UNCLOS.

( 17 ) V., in particolare, l’articolo 94 dell’UNCLOS.

( 18 ) Particolare rilevanza rivestono nel presente contesto la Marpol 73/78 e la Convenzione sull’intervento in alto mare. Inoltre, in tale periodo sono stati conclusi svariati accordi regionali. Tra questi ultimi si annovera la Convenzione sulla protezione dell’ambiente marino nella regione del Mar Baltico, firmata a Helsinki nel 1992 (la «Convenzione di Helsinki»), che è entrata in vigore il 17 gennaio 2000.

( 19 ) V. Division for Ocean Affaires and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs of the United Nations [Divisione per gli affari marittimi e del diritto del mare e Ufficio delle Nazioni Unite per gli Affari legali], The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, pubblicazione delle Nazioni Unite, New York, 2005, pag. 4, punto 17.

( 20 ) V., in tal senso, il considerando 2 della direttiva 2005/35, in cui si indica espressamente che le norme internazionali regolanti l’inquinamento marino stabilite dalla Marpol 73/78 sono quotidianamente ignorate da un numero molto elevato di navi che solcano le acque della Comunità.

( 21 ) V. Division for Ocean Affaires and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs of the United Nations, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, pubblicazione delle Nazioni Unite, New York, 2005, pag. 4, punto 17. V., inoltre, in tal senso, Churchill, R.R., e Lowe, A.V., The law of the sea, terza edizione, Juris Publishing, Manchester University Press, Manchester, 1999, pag. 354.

( 22 ) Churchill, R.R., e Lowe, A.V., op. cit., pag. 369.

( 23 ) All’udienza è stato chiarito che, nella presente causa, le autorità dello Stato di bandiera (Panama) sono state informate in conformità alle pertinenti disposizioni dell’UNCLOS, delle misure intraprese dalle autorità finlandesi nei confronti della Bosphorus Queen. Occorre ricordare che, oltre all’articolo 228 dell’UNCLOS, anche su un piano più generale, le altre norme contenute nella sezione 7, Parte XII, dell’UNCLOS dedicata alle garanzie assicurano che i diritti dello Stato di bandiera siano adeguatamente presi in considerazione nel momento in cui lo Stato costiero esercita la propria giurisdizione.

( 24 ) All’articolo 136 dell’UNCLOS, il fondale marino è specificamente definito «patrimonio comune dell’umanità».

( 25 ) V. supra, paragrafo 45.

( 26 ) V. supra, paragrafo 29.

( 27 ) V. supra, paragrafo 58.

( 28 ) V. considerando 44 della direttiva 2008/56/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria nel campo della politica per l’ambiente marino (direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino) (GU 2008, L 164, pag. 19) e i considerando 13 e 22 del regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, relativo alla politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n. 1954/2003 e (CE) n. 1224/2009 del Consiglio e che abroga i regolamenti (CE) n. 2371/2002 e (CE) n. 639/2004 del Consiglio, nonché la decisione 2004/585/CE del Consiglio (GU 2013, L 354, pag. 22).

( 29 ) V., inoltre, le mie conclusioni in Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (C‑683/16, EU:C:2018:38,, paragrafi da 18 a 31).

( 30 ) Ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 4, dell’UNCLOS, nell’adottare misure di conservazione e gestione delle risorse biologiche, lo Stato costiero prende in considerazione gli effetti sulle specie associate o dipendenti da quelle che sono oggetto di pesca, al fine di conservare o ricostituire le popolazioni di tali specie associate o dipendenti al di sopra dei livelli ai quali la loro riproduzione può venire seriamente compromessa.

( 31 ) Sotto tale profilo, le versioni ufficiali inglesi e francesi dell’articolo 220, paragrafo 6, della UNCLOS sono diverse. Mentre il testo inglese fa riferimento a «prove chiare e oggettive» (clear objective evidence), il testo francese si riferisce unicamente a una «prova manifesta» (preuve manifeste).

( 32 ) L’articolo 4, paragrafo 2, della Marpol 73/78 obbliga le parti della convenzione a irrogare sanzioni conformemente alle proprie leggi nazionali. Nel contesto dell’Unione europea, l’articolo 8 della direttiva 2005/35 precisa che gli Stati membri devono applicare sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive agli scarichi di sostanze inquinanti.

( 33 ) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni, comprese sanzioni penali, per i reati di inquinamento, COM(2003)0092 def., Relazione introduttiva, punto 4.2. V., inoltre, la risoluzione MEPC.61(34) del 9 luglio 1993, Visibility Limits of Oil Discharges of Annex I of Marpol 73/78 (Valori limite di visibilità degli scarichi di idrocarburi di cui all’allegato I della Marpol 73/78). Ai sensi di tale risoluzione, lo scarico di una miscela di idrocarburi con una concentrazione di 15 ppm non può in nessun caso essere osservato, né visivamente né con l’ausilio di apparecchiature di telerilevamento. La concentrazione minima di idrocarburi presente nello scarico di una miscela di idrocarburi di cui le prime tracce risultassero visivamente osservabili da un aereo era di 50 ppm, indipendentemente dai fattori correlati come l’impostazione dell’installazione, la velocità della nave che ha scaricato gli idrocarburi, il vento e l’altezza delle onde.

( 34 ) Ciò è dimostrato non soltanto dalla Convenzione regionale di Helsinki che stabilisce norme specifiche intese a contrastare l’inquinamento nel Mar Baltico. Il Mar Baltico è altresì riconosciuto come zona speciale richiedente l’adozione di metodi obbligatori speciali per prevenire l’inquinamento marino da idrocarburi dalla norma 1, inclusa nel capitolo I dell’allegato I della Marpol 73/78. Inoltre, nel 2005 l’Organizzazione marittima internazionale («IMO») ha designato il Mar Baltico come «area marina particolarmente sensibile», nel senso che «necessita di protezione speciale attraverso l’azione dell’IMO a causa dell’importanza che riveste per le sue riconosciute caratteristiche ecologiche, socioeconomiche o scientifiche, le quali potrebbero essere esposte ai danni causati dalle attività del traffico marittimo internazionale». V. risoluzione dell’IMO A.982 (24), Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas (Linee guida aggiornate per l’individuazione e la designazione di aree marittime particolarmente sensibili), adottata il 1o dicembre 2005.

( 35 ) In realtà, mi sembra che la possibilità di applicare norme più rigorose cui allude l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 riguardi soprattutto le sanzioni da irrogare nel caso di una violazione delle pertinenti norme in materia di inquinamento stabilite dalla Marpol 73/78. In proposito, il considerando 5 della direttiva 2005/35 si riferisce specificamente alla necessità di armonizzare, in particolare, la definizione precisa della violazione in questione, i casi di deroga e le norme minime in materia di sanzioni, nonché quelle concernenti responsabilità e giurisdizione.

( 36 ) È altresì utile osservare che l’articolo 237, paragrafo 1, dell’UNCLOS dichiara espressamente che le disposizioni di tale convenzione in materia di protezione e di preservazione dell’ambiente marino si applicano senza pregiudizio degli obblighi specifici assunti dagli Stati in virtù di speciali convenzioni e accordi conclusi in precedenza che riguardano la protezione e la preservazione dell’ambiente marino, nonché degli accordi che possono essere conclusi per facilitare l’applicazione dei principi generali enunciati dall’UNCLOS.