SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA

(Prima Sezione)

8 marzo 2011

Causa F-59/09

Carlo De Nicola

contro

Banca europea per gli investimenti

«Funzione pubblica — Personale della Banca europea per gli investimenti — Valutazione — Promozione — Competenza del Tribunale — Ricevibilità — Decisione implicita di rigetto — Direttiva interna — Rappresentante del personale — Principio del rispetto dei diritti della difesa»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’art. 41 del regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, con il quale il sig. De Nicola chiede in particolare, in primo luogo, l’annullamento della decisione del comitato per i ricorsi della Banca europea per gli investimenti (la «Banca»), del 14 novembre 2008, in secondo luogo, l’annullamento delle decisioni di promozione del 29 aprile 2008 e della decisione adottata lo stesso giorno recante diniego di promuoverlo alla funzione D, in terzo luogo, l’annullamento del suo rapporto informativo per il 2007, in quarto luogo, la constatazione che egli è stato vittima di molestie psicologiche, in quinto luogo, la condanna della Banca a porvi fine e a risarcire i danni che egli sostiene di aver subito a causa di tali molestie.

Decisione: Il rapporto informativo per il 2007 e la decisione di diniego di promozione del ricorrente sono annullati. Per il resto, il ricorso è respinto. Il ricorrente e la Banca europea per gli investimenti sopporteranno ciascuno le proprie spese.

Massime

1. Funzionari — Agenti della Banca europea per gli investimenti — Ricorso — Termini

(Art. 236 CE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91; regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, art. 41)

2. Procedura — Atto introduttivo del giudizio — Requisiti di forma

[Regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, art. 35, n. 1, lett. d)]

3. Funzionari — Agenti della Banca europea per gli investimenti — Ricorso — Applicazione per analogia degli artt. 90 e 91 dello Statuto

(Art. 236 CE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91; regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, art. 41)

4. Funzionari — Agenti della Banca europea per gli investimenti — Valutazione — Rapporto informativo

5. Funzionari — Agenti della Banca europea per gli investimenti — Valutazione — «Decisione interna» relativa alla procedura di valutazione — Violazione

(Regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, art. 22)

6. Funzionari — Agenti della Banca europea per gli investimenti — Promozione — Potere discrezionale dell’amministrazione — Sindacato giurisdizionale — Limiti

(Regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, artt. 22 e 23)

1. La ponderazione tra, da un lato, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione e richiede che il singolo disponga di un termine sufficiente a valutare la legittimità dell’atto che gli arreca pregiudizio e a preparare eventualmente il suo ricorso, e, dall’altro, il requisito della certezza del diritto che vuole che, dopo il decorso di un certo termine, gli atti adottati dalle istanze dell’Unione divengano definitivi implica che le controversie tra la Banca europea per gli investimenti e i suoi dipendenti siano portate dinanzi al giudice dell’Unione entro un termine ragionevole.

La determinazione di un siffatto termine deve effettuarsi tenendo conto, in particolare, della specificità delle cause in materia di personale e dell’importanza che riveste, in tale ambito, l’eventuale esistenza di un procedimento precontenzioso. Infatti, sebbene i dipendenti della Banca siano soggetti ad un regime particolare emanato da quest’ultima, le controversie meramente interne tra la Banca e i suoi dipendenti vengono equiparate, per loro natura, alle controversie tra le istituzioni dell’Unione e i loro funzionari o agenti, cui si applicano gli artt. 90 e 91 dello Statuto e sono altresì soggette al sindacato giurisdizionale ai sensi dell’art. 236 CE. Occorre di conseguenza far riferimento ai requisiti relativi al termine di ricorso definiti dagli artt. 90 e 91 dello Statuto, pur tenendo conto del contesto particolare del regolamento del personale della Banca che istituisce, al suo articolo 41, una procedura di conciliazione facoltativa.

A tale proposito la procedura di conciliazione di cui all’art. 41 del regolamento del personale e la procedura di appello specifica in materia di valutazione annuale prevista da una comunicazione amministrativa della Banca perseguono lo stesso obiettivo del procedimento precontenzioso obbligatorio introdotto dall’art. 90 dello Statuto. Tali procedure mirano parimenti a permettere una composizione amichevole delle controversie, dando alla Banca la possibilità di modificare l’atto contestato e al dipendente interessato la facoltà di accettare la motivazione alla base dell’atto contestato e di rinunciare, eventualmente, alla presentazione di un ricorso. Peraltro, la normativa della Banca non prevede le modalità del coordinamento di tali due procedure. In materia di rapporti informativi, la decisione di ricorrere all’una o all’altra delle procedure, oppure ad entrambe parallelamente o successivamente, è in tal modo lasciata alla valutazione del dipendente interessato, salva l’osservanza del termine indicativo fissato dalle comunicazioni amministrative rilevanti per la domanda di ricorso al comitato d’appello.

Di conseguenza, un termine di tre mesi a decorrere dal giorno della notifica al dipendente interessato dell’atto che gli arreca pregiudizio, o, eventualmente, dell’esito negativo della procedura d’appello oppure dell’insuccesso della procedura di conciliazione, dev’essere considerato in linea di principio ragionevole, a condizione tuttavia, da un lato, che l’eventuale procedura d’appello si sia svolta entro un termine ragionevole e, dall’altro, che l’interessato abbia presentato la sua eventuale domanda di conciliazione entro un termine ragionevole dopo aver ricevuto notifica dell’atto che gli arreca pregiudizio. Più precisamente, l’istituzione di queste due procedure facoltative, rispettivamente tramite l’art. 41 del regolamento del personale e le summenzionate comunicazioni al personale, che vincolano la Banca, porta necessariamente alla conclusione che, nel caso in cui un dipendente chieda nell’ordine l’avvio di una procedura d’appello e poi di una procedura di conciliazione, il termine per la presentazione di un ricorso dinanzi al Tribunale della funzione pubblica inizia a decorrere solo a partire dal momento in cui quest’ultima procedura sia terminata, a condizione che il dipendente abbia formulato la sua domanda di conciliazione entro un termine ragionevole dopo il compimento della procedura d’appello. Qualsiasi altra interpretazione porterebbe ad una situazione in cui il dipendente della Banca sarebbe obbligato a presentare ricorso dinanzi al giudice in un momento in cui stia ancora attivamente ricercando la composizione amichevole della vertenza, il che priverebbe le procedure amministrative facoltative del loro effetto utile.

(v. punti 134-137)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: 23 febbraio 2001, cause riunite T-7/98, T-208/98 e T-109/99, De Nicola/BEI (punti 98, 99, 100, 106 e 107)

2. Sono irricevibili conclusioni tendenti all’annullamento che non consentono di identificare l’atto che arreca pregiudizio di cui il ricorrente chiede l’annullamento. Infatti, conclusioni di tal tipo non soddisfano i requisiti di cui all’art. 35, n. 1, lett. d), del regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, secondo i quali il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia e le conclusioni del ricorrente. Qualora il ricorrente chieda l’annullamento di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti alle decisioni di promozione, l’assenza di identificazione chiara e precisa degli atti contestati non consente di ritenere che le conclusioni summenzionate soddisfino le disposizioni dell’art. 35, n. 1, lett. d), del regolamento di procedura. Di conseguenza, siffatte conclusioni devono essere respinte in quanto irricevibili.

(v. punti 148 e 149)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: 24 marzo 1993, causa T-72/92, Benzler/Commissione (punti 16, 18 e 19)

Tribunale della funzione pubblica: 26 giugno 2008, causa F-1/08, Nijs/Corte dei conti (punto 46)

3. Nel silenzio del regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, occorre, non tanto applicare direttamente le norme dello Statuto dei funzionari, il che violerebbe la natura specifica del regime applicabile ai membri del personale della Banca, quanto ispirarsi a tali norme e darne un’applicazione per analogia, rilevando che le controversie meramente interne tra la Banca e i suoi dipendenti vengono equiparate, per loro natura, alle controversie tra le istituzioni dell’Unione e i loro funzionari o agenti. In particolare, occorre applicare per analogia ai ricorsi dei membri del personale della Banca la norma derivante dall’art. 91, n. 1, dello Statuto, in forza della quale il giudice dell’Unione non è competente nel caso in cui il ricorso di cui è investito non sia diretto avverso un atto che l’amministrazione abbia adottato per respingere le pretese del ricorrente. Inoltre, qualora alla Banca sia sottoposta la domanda di un membro del personale con cui essa è invitata a prendere una decisione nei suoi confronti, si devono applicare per analogia le disposizioni dell’art. 90, n. 1, dello Statuto, e si deve dichiarare che l’omessa risposta a tale domanda entro un termine ragionevole di quattro mesi costituisce una decisione implicita di rigetto contro la quale è possibile proporre un ricorso dinanzi al Tribunale della funzione pubblica.

(v. punti 153-155)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: De Nicola/BEI, cit. (punti 100 e 101)

Tribunale della funzione pubblica: 30 novembre 2009, causa F-55/08, De Nicola/BEI (punto 239) che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T-37/10 P

4. Il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedura aperta nei confronti di una persona e tale da pervenire all’adozione di un atto che le arrechi pregiudizio costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione e dev’essere assicurato anche in assenza di una specifica previsione regolamentare in tal senso concernente la procedura in questione. Tale principio, conforme alle esigenze di buona amministrazione, stabilisce che, prima dell’adozione definitiva di un rapporto informativo, deve essere offerta al membro del personale la possibilità di essere utilmente sentito dal suo superiore gerarchico. Qualora, il colloquio di valutazione tra un membro del personale della Banca europea per gli investimenti e i suoi superiori gerarchici non sia stato condotto in maniera regolare, poiché riveste natura meramente formale ed è incentrato solo su una parte delle questioni sulle quali dovrebbe vertere un siffatto scambio, non consentendo all’interessato di far valere utilmente le sue osservazioni, il principio del rispetto dei diritti della difesa e le norme relative alla procedura di valutazione risultano violati. Certamente, perché una violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa comporti l’annullamento di un atto, occorre che, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento abbia potuto condurre ad un risultato differente. Tuttavia, dato che non è escluso che, se il membro del personale fosse stato messo in condizioni di far valere utilmente le sue osservazioni e se il colloquio di valutazione fosse stato condotto regolarmente, il suo rapporto informativo sarebbe stato diverso, la detta violazione deve comportare l’annullamento di tale atto.

(v. punti 176, 177 e 181-183)

Riferimento:

Corte: 23 ottobre 1974, causa 17/74, Transocean Marine Paint/Commissione (punto 15), e 12 novembre 1996, causa C-294/95 P, Ohja/Commissione (punto 67)

Tribunale di primo grado: 30 settembre 2004, causa T-16/03, Ferrer de Moncada/Commissione (punto 40); 14 settembre 2006, causa T-115/04, Laroche/Commissione (punto 36); 25 ottobre 2006, causa T-173/04, Carius/Commissione (punto 69), e 6 febbraio 2007, cause riunite T-246/04 e T-71/05, Wunenburger/Commissione (punto 149)

Tribunale della funzione pubblica: 29 giugno 2010, causa F-28/09, Kipp/Europol (punto 68)

5. In forza dell’art. 22 del regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti, la procedura da seguire per la valutazione annuale di ogni membro del personale «è stabilita da una decisione interna» della Banca. In assenza di riferimenti ad un testo diverso da una nota di servizio, occorre constatare che è attraverso tale nota che la Banca ha stabilito la procedura di valutazione annuale e che la detta nota di servizio e la guida pratica sulla valutazione contenuta in allegato a tale nota costituiscono un complesso di norme vincolanti dalle quali la Banca non può discostarsi senza commettere un’irregolarità. Anche volendo supporre che la detta nota di servizio non costituisca la «decisione interna» di cui al regolamento del personale, essa non sarebbe tuttavia priva di portata vincolante, dato che dev’essere interpretata quanto meno come una direttiva interna con la quale la Banca ha imposto a se stessa una regola di condotta, certamente a carattere indicativo, dalla quale però non può discostarsi senza precisarne i motivi, se non vuol violare il principio della parità di trattamento.

La Banca, attribuendo ad un membro del suo personale un voto, senza aver preso in considerazione l’attività dell’interessato in quanto membro titolare di un comitato paritetico, viola il punto 7 della guida sulla procedura di valutazione. Infatti, le attività di rappresentanza del personale devono essere prese in considerazione, nella compilazione del rapporto informativo di un agente, in modo che quest’ultimo non sia penalizzato a causa dell’esercizio di tali attività. Stando così le cose, benché il valutatore sia autorizzato unicamente a effettuare una valutazione sulle prestazioni che l’agente, titolare di un mandato di rappresentanza del personale, fornisce nell’ambito dell’impiego al quale è stato assegnato, ad esclusione dell’attività collegata a tale mandato, la quale non rientra nella sua autorità, egli deve tuttavia tener conto, ai fini della sua valutazione delle prestazioni strettamente professionali, dei vincoli legati all’esercizio delle funzioni di rappresentanza. Più precisamente, deve tener conto del fatto che a causa delle sue attività di rappresentanza l’agente ha potuto fornire, presso il suo servizio, solo un numero di giorni lavorativi inferiore al numero normale di giorni lavorativi nel corso del periodo di riferimento.

(v. punti 185, 190, 192 e 195)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: De Nicola/BEI, cit. (punti 105 e 106 e giurisprudenza ivi citata)

6. Si evince dagli artt. 22 e 23 del regolamento del personale della Banca europea per gli investimenti che quest’ultima deve procedere ad uno scrutinio per merito comparativo dei candidati alla promozione. Relativamente a tale aspetto i dipendenti della Banca sono pertanto soggetti ad un regime paragonabile a quello dei funzionari delle istituzioni dell’Unione.

Lo scrutinio per merito comparativo è espressione tanto del principio della parità di trattamento dei dipendenti, quanto del principio della vocazione di questi alla carriera. Nell’istituire una procedura di promozione fondata sul merito, il regolamento del personale della Banca sancisce quindi il principio della vocazione dei suoi dipendenti alla carriera, senza per questo desumerne che tale riconoscimento conferisce loro un diritto soggettivo alla promozione, anche qualora essi soddisfino i requisiti per poter essere promossi. Inoltre, dal momento che l’amministrazione dispone di un ampio margine discrezionale nell’ambito dello scrutinio per merito comparativo dei candidati alla promozione, il sindacato del giudice si limita a tal proposito alla questione se essa si sia mantenuta entro limiti ragionevoli e non abbia usato il suo potere in modo manifestamente errato. Il giudice non può infatti sostituire la sua valutazione delle qualificazioni e dei meriti dei candidati a quella dell’autorità competente.

Emerge dalla guida sulla procedura di valutazione che la Banca, nel procedere ad uno scrutinio per merito comparativo, attribuisce una particolare importanza ai rapporti informativi almeno degli ultimi tre anni e ai voti superiori o pari a un certo voto che sono stati attribuiti negli stessi. Poiché il rapporto informativo è un elemento indispensabile che la Banca deve prendere in considerazione per procedere allo scrutinio per merito comparativo ai fini dell’adozione delle decisioni di promozione, l’annullamento del rapporto informativo comporta, come conseguenza, l’annullamento della decisione di diniego di promozione.

(v. punti 199-202)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: De Nicola/BEI, cit. (punti 127, 175 e 176-178), e 19 ottobre 2006, causa T-311/04, Buendía Sierra/Commissione (punti 340-344)