Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 21 aprile 1994. - PARLAMENTO EUROPEO CONTRO MIREILLE MESKENS. - IMPUGNAZIONE - DIPENDENTE - OMESSA ESECUZIONE DI UNA SENTENZA DEL TRIBUNALE - RICORSO PER DANNI. - CAUSA C-412/92 P.



raccolta della giurisprudenza 1994 pagina I-03757



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Quale obbligo, in materia di pubblico impiego comunitario, incombe a norma dell' art. 176, primo comma, del Trattato CEE all' istituzione da cui emana un atto annullato in giudizio?

2. E' questa la principale questione sollevata dalla presente impugnazione, della quale è d' uopo tracciare qui la genesi.

3. Diciotto agenti temporanei del Parlamento europeo (in prosieguo: il "Parlamento"), tra i quali la signora Mireille Meskens, presentavano nel 1988 un ricorso d' annullamento contro le decisioni individuali con le quali l' istituzione aveva loro rifiutato l' ammissione ad un concorso interno (B/164) indetto per il l' assunzione di assistenti aggiunti.

4. Tali decisioni erano fondate su una normativa interna del Parlamento risalente al 1979, il cui art. 3, secondo comma, disponeva:

"Gli agenti temporanei, assunti al di fuori degli elenchi di riserva istituiti in seguito a concorsi generale esterni, non sono ammessi ai concorsi interni, salva decisione speciale dell' APN, sentita la commissione paritetica".

5. Con sentenza 8 novembre 1990, passata in giudicato (in prosieguo: la "prima sentenza"), il Tribunale di primo grado delle Comunità europee annullava le decisioni impugnate.

6. Nel frattempo, il Parlamento aveva modificato, in data 15 marzo 1989, la normativa citata stabilendo che, per il futuro, gli agenti temporanei con un' anzianità di sette anni avrebbero potuto candidarsi a tali impieghi.

7. Tuttavia, malgrado tale modifica, la cui entrata in vigore era fissata al 1º aprile 1989, i ricorrenti non poterono partecipare al concorso B/164 le cui prove si erano svolte il 6 marzo 1989.

8. Quasi due anni dopo questo primo procedimento, il Tribunale di primo grado ° questa volta su ricorso della sola signora Meskens ° pronuncia, l' 8 ottobre 1992, una nuova decisione (in prosieguo: la "seconda sentenza"), impugnata in questa sede.

9. La sentenza oggetto di gravame reca le precisazioni qui riassunte (1).

10. Il legale della signora Meskens scrive ripetutamente al segretario generale del Parlamento domandando quali siano i provvedimenti presi dall' istituzione, ai sensi dell' art. 176 del Trattato, per dare esecuzione alla prima sentenza.

11. Il 19 aprile 1991, il Parlamento risponde che la nuova normativa può "considerarsi conforme alle regole statutarie e al complesso della giurisprudenza comunitaria in materia" e ne consegue "che la sua applicazione (consente) (...) all' istituzione di adempiere l' obbligo (...) imposto dall' art. 176 del Trattato CEE".

12. Contestando tale affermazione, il 17 luglio 1991 la signora Meskens invia alla sua amministrazione un documento intitolato "Reclamo presentato ai sensi dell' art. 90, n. 2, dello Statuto" rivolto "contro la decisione del Parlamento europeo di rifiutare di prendere i provvedimenti che importa l' esecuzione (...)" della prima sentenza. Dopo avere affermato che tale pronuncia obbligava il Parlamento a riaprire la procedura del concorso per tutti i ricorrenti e a fare riesaminare dalla commissione giudicatrice le loro candidature, ella reclamava l' annullamento della summenzionata decisione di rifiuto e, come risarcimento del danno morale da essa causatole, l' attribuzione di "una somma di 100 ECU (...) per ogni giorno di ritardo dalla presentazione del presente reclamo fino al giorno in cui la commissione giudicatrice del concorso B/164 non si riunirà per esaminare la sua candidatura alla luce" della prima sentenza.

13. Non avendo il Parlamento risposto entro il termine di quattro mesi, la ricorrente presenta al Tribunale un atto introduttivo di ricorso qualificato come "ricorso di annullamento" in cui chiede di

° dichiarare che, omettendo di prendere i provvedimenti che l' esecuzione della prima sentenza importava, il Parlamento era venuto meno ai suoi obblighi;

° condannare lo stesso a pagarle la somma di 100 ECU al giorno a partire dal 17 luglio 1991 e sino all' adozione dei provvedimenti reclamati.

14. Il Tribunale esamina se la nuova normativa interna adottata dal Parlamento soddisfi o no l' obbligo incombentegli ai sensi dell' art. 176 del Trattato (2).

15. Esso si risolve per la negativa. Sostanzialmente esso ritiene che, non essendo retroattiva, tale normativa lasci sussistere in capo alla ricorrente gli effetti della decisione individuale di rigetto della candidatura che la prima sentenza aveva annullato. Pertanto, il Parlamento avrebbe dovuto prendere nei confronti della ricorrente provvedimenti che conciliassero gli interessi del servizio e la necessità di riparare il torto da lei subito. Il rifiuto opposto su questo punto "costituisce una violazione dell' art. 176 del Trattato ed un illecito dell' amministrazione".

16. Per questi motivi il Tribunale, dopo avere riqualificato il ricorso d' annullamento come ricorso per risarcimento danni (3), e respinto la pretesa della ricorrente relativa all' esistenza di un danno materiale (4), le ha concesso la somma di 50 000 BFR come risarcimento del danno morale derivante dal "rifiuto del segretario generale [del Parlamento] di adottare qualsiasi provvedimento concreto per eliminare le conseguenze della decisione annullata" perché tale rifiuto era stato "tale da porre la ricorrente in una situazione di incertezza e di preoccupazione riguardo al suo avvenire professionale" (5).

17. A sostegno del gravame il Parlamento deduce quattro motivi.

18. In primo luogo, esso contesta l' illecito ascrittogli dal Tribunale. Il Parlamento non avrebbe violato l' art. 176 del Trattato, ma anzi avrebbe pienamente adempiuto gli obblighi impostigli da tale norma, modificando, già anteriormente alla prima sentenza, la normativa alla base della decisione da questa annullata.

19. A mo' di replica, la signora Meskens si limita ad affermare che il Parlamento, tenuto a prendere i provvedimenti che l' esecuzione della prima sentenza importava a norma dall' art. 176 del Trattato, si era rifiutato di farlo.

20. Vi sono dei casi nei quali l' applicazione dell' art. 176 non comporta alcuna difficoltà. Pensiamo all' ipotesi seguente: l' autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l' "APN") ritiene a torto che un suo dipendente non abbia diritto ad un avanzamento di anzianità. Essa respinge la sua domanda e successivamente il suo reclamo. Questa decisione viene impugnata dinanzi al Tribunale di primo grado che la annulla. L' APN esegue la sentenza così pronunciata reintegrando l' interessato nei suoi diritti a partire dalla data del loro insorgere.

21. Vi sono però dei casi ° e quello sottopostovi ne è la prova ° nei quali l' esecuzione della sentenza pone problemi più complessi, in particolare perché vengono messi in causa interessi diversi da quelli dei ricorrenti.

22. Deve un' istituzione annullare un concorso a motivo del fatto che dalla partecipazione ad esso è stato ingiustamente escluso un candidato? Un simile provvedimento ° che peraltro non è stato richiesto nel caso di specie ° nuocerebbe gravemente al funzionamento dell' istituzione e lederebbe ingiustamente i candidati ammessi, cui nessuna colpa può essere ascritta. Un simile provvedimento potrebbe anche rivelarsi pregiudizievole per gli utenti dell' istituzione: pensiamo ai vizi che colpirebbero gli atti compiuti nelle loro nuove funzioni dai candidati vincitori di un concorso che dà accesso a posti di responsabilità. Comunque, la vostra giurisprudenza è attenta ad un giusto equilibrio tra gli interessi del servizio e quelli dei dipendenti lesi (6).

23. E' vero che l' istituzione deve ricercare una soluzione che rimedi integralmente al pregiudizio subito dal candidato al quale è stata illegittimamente rifiutata la possibilità di concorrere. Se però una sorta di "restitutio in integrum" risulta impossibile e l' APN non giunge, per mancanza di mezzi, a una riparazione totale, il danno residuo ° la cui esistenza ed entità va provata da chi se ne ritiene vittima ° dà luogo ad un risarcimento pecuniario.

24. Tale è peraltro il senso del secondo comma dell' art. 176, che dispone:

"Tale obbligo [quello di adottare i provvedimenti richiesti dall' esecuzione della sentenza di annullamento] non pregiudica quello eventualmente risultante dall' applicazione dell' articolo 215, secondo comma",

relativo, come è noto, alla responsabilità extracontrattuale della Comunità.

25. Ed è in questo che erra la decisione impugnata. Non dico che l' adozione non retroattiva di una nuova normativa non lasciava sussistere, in capo alla signora Meskens, un pregiudizio tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale del Parlamento. Dico semplicemente che, per imputare tale pregiudizio residuo ad una violazione dell' obbligo imposto al Parlamento dal primo comma dell' art. 176, il Tribunale avrebbe dovuto, senza invadere le competenze dell' istituzione, definire il provvedimento ulteriore che questa avrebbe dovuto adottare per giungere alla completa riparazione.

26. Orbene, non rispondono a tale esigenza i suggerimenti presentati dal Tribunale "a mo' di esempio" ai punti 79 e 80 della sentenza. L' organizzazione di nuove prove aperte a tutto il personale dell' istituzione o ai diciotto ricorrenti della prima causa presentava difficoltà tali da giustificare la scelta del Parlamento di non ricorrervi. L' instaurazione di un "dialogo" con la signora Meskens "per cercare di raggiungere un accordo che le offrisse un equo ristoro dell' illegittimità da lei subita", per auspicabile che fosse, avrebbe costituito un passo esplorativo, ma non un provvedimento ai sensi dell' art. 176, primo comma, del Trattato, ovvero un atto dotato di effetti giuridici.

27. Riassumendo, se il ricorso al Tribunale fosse stato fondato sul secondo comma dell' art. 176 del Trattato, il Collegio, applicando l' art. 215, secondo comma, al quale quello fa rinvio, avrebbe potuto verificare se, nonostante la nuova normativa adottata dal Parlamento, sussistesse un pregiudizio residuo in capo alla signora Meskens e ordinarne la riparazione attraverso un risarcimento.

28. Per contro, il Tribunale non poteva imputare al Parlamento un illecito derivante dalla violazione dell' art. 176, primo comma, da parte dell' amministrazione, senza determinare il o i provvedimenti dotati di effetti giuridici che l' istituzione avrebbe dovuto prendere per perfezionare l' esecuzione della prima sentenza.

29. La sentenza impugnata merita quindi di essere da voi censurata e vi propongo di annullarla.

30. Pertanto, è per ridondanza che esamino gli altri motivi dedotti dal Parlamento, ovvero la violazione

° dell' art. 33 dello Statuto della Corte di giustizia,

° degli artt. 4, 27 e 29 dello Statuto del personale delle Comunità europee,

° degli artt. 90 e 91 del medesimo Statuto.

31. Invocando l' art. 33 dello Statuto della Corte di giustizia, il Parlamento censura il Tribunale, con riferimento ai punti 69-71 della sentenza impugnata, per non avere motivato la sua decisione "in modo adeguato e legittimo". In particolare, gli rimprovera di avere effettuato, sedendo in una composizione diversa, un' analisi della sentenza precedente che avrebbe potuto essere compiuta solo nell' ambito di un procedimento di interpretazione.

32. Non occorrono grandi approfondimenti sul punto del motivo che attiene alla composizione del Tribunale, che il legale del Parlamento ha peraltro abbandonato in udienza. E' difficile ammettere, infatti, che si possa, senza arrivare ad un diniego di giustizia, vietare ad un Collegio giudicante di interpretare una decisione precedentemente pronunciata dallo stesso, anche se in una diversa composizione. Si potrebbe forse privare il cittadino di un mezzo giuridico per l' impedimento, il pensionamento o il decesso di un giudice?

33. Per quanto riguarda l' altro punto, ricordiamo i termini dell' art. 40 dello Statuto della Corte, relativo al procedimento di interpretazione. Tale norma dispone che "In caso di difficoltà sul senso e la portata di una sentenza, spetta alla Corte d' interpretarla, a richiesta di una parte o di una istituzione della Comunità che dimostri di avere a ciò interesse". E' vero che questa disposizione si applica in assenza di un nuovo contenzioso, ma sarebbe vano cercare di leggervi un divieto per il Tribunale di interpretare una precedente decisione da lui pronunciata al fine di decidere su una nuova lite tra le medesime parti. Osservo per di più che dal punto 69 della sentenza impugnata risulta che tale interpretazione è stata resa necessaria proprio per la condotta del Parlamento. Questo, infatti, opponendo alla nuova domanda della signora Meskens un' argomentazione secondo la quale "non era necessario prendere provvedimenti concreti, perché il Tribunale avrebbe implicitamente rigettato nella [prima sentenza] la domanda dei ricorrenti di essere autorizzati a partecipare al concorso B/164", obbligava il Tribunale a interpretare la propria decisione precedente per valutarne la portata.

34. Da ciò discende che tale motivo deve essere respinto.

35. Invocando gli artt. 4, 27 e 29 dello Statuto dei dipendenti delle Comunità europee, il Parlamento rimprovera al Tribunale di avere commesso, con la sentenza impugnata ed in particolare con i suoi punti 79 e 80, una vera e propria ingerenza nella sfera di competenza esclusiva dell' APN.

36. Tale motivo non può reggere. I provvedimenti concreti descritti dal Tribunale avevano funzione "illustrativa" (7), dopo che il Tribunale aveva ricordato che non gli competeva "sostituirsi all' autorità amministrativa" (8), e non erano accompagnati dalla minima ingiunzione.

37. Rimane il motivo attinente alla violazione degli artt. 90 e 91 dello Statuto dei dipendenti che il Parlamento completa con la seguente censura: la sentenza impugnata, qualificando l' azione intentata come ricorso per risarcimento danni avrebbe "snaturato le conclusioni e le domande della ricorrente". Il motivo si articola quindi in due punti.

38. Per quanto riguarda la censura di snaturamento, osservo che la signora Meskens, con l' atto introduttivo del ricorso, la cui sostanza è stata riassunta in precedenza (9), chiedeva al Tribunale

"di dichiarare e statuire che

1) il Parlamento europeo è venuto meno ai suoi obblighi omettendo di prendere i provvedimenti che importa l' esecuzione della sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee l' 8 novembre 1990 nella causa T-56/89;

2) il Parlamento europeo è condannato a pagare alla ricorrente la somma di 100 ECU per ogni giorno a decorrere dal 17 luglio 1991, data di presentazione del reclamo, fino al giorno in cui saranno presi i provvedimenti di esecuzione;

3) il convenuto è condannato alle spese".

39. Anche se erroneamente intitolata "ricorso d' annullamento", una simile azione dev' essere considerata come un ricorso per risarcimento danni, come giustamente ha fatto il Tribunale, dopo avere fatto precisare dalla ricorrente l' oggetto della sua domanda (10). Questa non mira infatti all' annullamento di un provvedimento amministrativo, ma al pagamento di una somma di denaro.

40. Pertanto, trattandosi di una domanda di contenuto pecuniario, il Tribunale è investito di una competenza anche di merito, ai sensi dell' art. 91, n. 1, ultima frase, dello Statuto.

41. E la vostra giurisprudenza in materia di pubblico impiego comunitario precisa che la Corte ° e quindi, a partire dalla sua istituzione, il Tribunale di primo grado ° in tale materia

"(...) anche in mancanza di rituali conclusioni, ha il potere non solo di annullare gli atti, ma, se vi è luogo, anche di condannare d' ufficio la convenuta al risarcimento del danno morale derivato da un illecito che essa abbia commesso" (11).

ed aggiunge che in tal caso,

"(...) la Corte, tenuto conto di tutte le circostanze, può valutare equitativamente il danno" (12).

42. Passiamo all' altro punto del motivo.

43. Ho ricordato lo scambio di corrispondenza avvenuto tra il legale della signora Meskens ed il Parlamento in seguito alla prima sentenza (13).

44. Il Parlamento, precisando con la sua lettera 19 aprile 1991 che l' attuazione della nuova normativa interna permetteva "all' istituzione di adempiere l' obbligo che le [era] imposto dall' art. 176 del Trattato CEE", notificava in modo implicito ma inequivocabile la sua decisione definitiva di non prendere alcun altro provvedimento.

45. Bene ha fatto quindi il Tribunale a ritenere che la lettera 17 luglio 1991 della signora Meskens al Parlamento (14) fosse un reclamo diretto contro un atto arrecante pregiudizio all' interessata.

46. Ripeto tuttavia che i miei rilievi concernenti il secondo, il terzo e il quarto motivo hanno carattere ridondante e che ritengo fondato il primo motivo dedotto dal Parlamento a sostegno dell' impugnazione.

47. Concludo quindi:

"° per l' annullamento della sentenza 8 ottobre 1992 del Tribunale di primo grado (Quinta Sezione) nella causa T-84/91;

° per la condanna dalla signora Meskens alle spese del presente ricorso, eccetto quelle di intervento che devono restare a carico della parte interveniente".

(*) Lingua originale: il francese.

(1) - Punti 10-13.

(2) - Punti 76-81 della seconda sentenza.

(3) - Punto 28 della seconda sentenza.

(4) - Punti 83-88 della seconda sentenza.

(5) - Punti 89-92 della seconda sentenza.

(6) - Sentenza 14 luglio 1983, causa 144/82, Detti/Corte di giustizia (Racc. pag. 2421, punto 33).

(7) - Punto 79.

(8) - Ibidem.

(9) - Supra, paragrafo 13.

(10) - Punto 28 della sentenza impugnata.

(11) - Sentenza 5 giugno 1980, causa 24/79, Oberthuer/Commissione (Racc. pag. 1743, punto 14).

(12) - Sentenza 27 ottobre 1987, cause riunite 176/86 e 177/86, Houyoux e Guery/Commissione (Racc. pag. 4333, punto 16).

(13) - Supra, paragrafi 10 e 11.

(14) - V. supra, paragrafo 13.