CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NIILO JÄÄSKINEN

presentate il 19 marzo 2015 ( )

Cause riunite C‑25/14 e C‑26/14

Union des syndicats de l’immobilier (UNIS)

contro

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) e altri

e

Beaudout Père et Fils SARL

contro

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française,

Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT e altri

[domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Conseil d’État (Francia)]

«Articolo 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi – Principi di parità di trattamento e di non discriminazione – Obbligo di trasparenza – Ambito di applicazione di tale obbligo – Contratti collettivi nazionali – Regime di previdenza complementare – Designazione ad opera delle parti sociali di un unico organismo assicuratore incaricato della gestione di tale regime – Estensione mediante decreto ministeriale di tale regime a tutti i lavoratori dipendenti e datori di lavoro della categoria di attività interessata»

I – Introduzione

1. Nelle presenti cause riunite, alcune parti sociali hanno, in un primo tempo, negoziato accordi collettivi con l’intento di istituire un regime di previdenza complementare ai fini, segnatamente, della presa in carico delle spese sanitarie e hanno designato, nell’ambito di tali accordi, un unico organismo assicuratore senza ricorrere a una procedura di gara d’appalto. In un secondo tempo, l’iscrizione a tali regimi è stata resa obbligatoria, da parte dei poteri pubblici nell’ambito di una procedura di estensione, per tutti i lavoratori dipendenti e datori di lavoro della categoria interessata.

2. La principale questione giuridica sollevata da tali cause è quella di stabilire se la giurisprudenza relativa all’interpretazione dell’articolo 56 TFUE nonché al principio di parità di trattamento e all’obbligo di trasparenza che ne deriva, sviluppata dalla Corte in particolare nel settore delle concessioni di servizi, sia applicabile mutatis mutandis alla procedura di estensione prima descritta.

3. Le presenti domande di pronuncia pregiudiziale, presentate dal Conseil d’État (Francia), trovano origine in ricorsi con cui, da un lato, l’Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) (in prosieguo: l’«UNIS») nella causa C‑25/14 e, dall’altro, la Beaudout Père et Fils SARL (in prosieguo: la «Beaudout»), nella causa C‑26/14, chiedono l’annullamento di due decreti del Ministro del Lavoro, dell’Occupazione e della Sanità miranti a una siffatta estensione degli accordi collettivi. Esse vertono sulla questione se un eventuale obbligo di trasparenza derivante dall’articolo 56 TFUE sia applicabile a una decisione di estensione, da parte dei poteri pubblici, che attribuisce un diritto esclusivo ( ) a un operatore economico. Le presenti cause si inseriscono pertanto nella falsariga della causa che è sfociata nella sentenza AG2R Prévoyance ( ), in quanto comportano una valutazione del medesimo regime, vale a dire quello oggetto della causa C‑26/14, alla luce delle libertà fondamentali, e segnatamente della libera prestazione dei servizi, anziché delle norme dell’Unione in materia di concorrenza.

II – Ambito normativo francese

4. In Francia, le spese per cure mediche sostenute dai lavoratori dipendenti in caso di malattia o di incidente sono rimborsate, in parte, dal regime previdenziale di base. La parte di spese che resta a carico dell’assicurato può essere oggetto di rimborso parziale attraverso un’assicurazione sanitaria complementare.

5. Le disposizioni pertinenti del diritto francese sono contenute nel code de la sécurité sociale (codice della previdenza sociale) e nel code du travail (codice del lavoro).

6. Ai sensi dell’articolo L. 911‑1 del code de la sécurité sociale, le garanzie collettive di cui beneficiano i lavoratori dipendenti possono essere determinate, in particolare, mediante contratti o accordi collettivi, la cui stipula viene in linea di principio imposta soltanto ai membri degli organismi rappresentativi di datori di lavoro e di lavoratori dipendenti che li hanno negoziati e conclusi. L’articolo L. 911‑3 del medesimo codice prevede tuttavia che tali accordi possano essere estesi mediante un decreto del ministro competente.

7. Ai sensi dell’articolo L. 912‑1 del code de la sécurité sociale, nella versione in vigore dal 24 giugno 2006 al 25 dicembre 2013, «qualora i contratti di categoria o gli accordi interprofessionali di cui all’articolo L. 911‑1 prevedano la mutualizzazione dei rischi di cui essi organizzano la copertura presso uno o più degli enti menzionati all’articolo 1 della legge n. 89‑1009 (...) o presso uno o più degli istituti menzionati all’articolo L. 370‑1 del codice delle assicurazioni, ai quali aderiscano obbligatoriamente le imprese rientranti nel loro ambito di applicazione, detti contratti o accordi devono contenere una clausola che stabilisca le condizioni e la periodicità con cui possono essere riesaminate le modalità di organizzazione della mutualizzazione dei rischi. La periodicità del riesame non può essere superiore a cinque anni» ( ).

8. La procedura di estensione di un contratto o di un accordo è disciplinata dal code du travail, in particolare dagli articoli L 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 e D. 2261‑3. Ne risulta che i contratti di categoria e gli accordi professionali o interprofessionali stipulati in commissione paritaria nonché le relativi appendici e clausole aggiuntive possono, in determinate condizioni, essere oggetto di un’estensione mediante decreto del ministro competente finalizzato a renderli obbligatori per tutti i lavoratori dipendenti e i datori di lavoro compresi nell’ambito di applicazione del contratto o dell’accordo interessato. La Commissione nazionale per la contrattazione collettiva dev’essere stata precedentemente consultata ed aver emesso un parere motivato favorevole. In caso di opposizione motivata da parte di almeno due organizzazioni di datori di lavoro o due organizzazioni di lavoratori dipendenti rappresentate nell’ambito di detta commissione, il ministro può consultarla nuovamente in modo circostanziato e decidere quindi in merito all’estensione alla luce del nuovo parere.

9. L’articolo L. 2261-25 del code du travail così dispone:

«Il Ministro del Lavoro può escludere dall’estensione, previo parere motivato della commissione nazionale per la contrattazione collettiva, le clausole che sarebbero in contrasto con disposizioni di legge.

Il Ministro può altresì escludere le clausole che possono essere espunte dal contratto o dall’accordo senza modificarne l’economia ma non sono adeguate alla situazione della categoria o delle categorie nell’ambito di applicazione considerato.

(…)».

10. L’articolo D. 2261-3 del code du travail prevede quanto segue:

«Quando è previsto un decreto di estensione o ampliamento, esso è preceduto dalla pubblicazione di un avviso sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica francese. Tale avviso invita le organizzazioni e persone interessate a presentare le proprie osservazioni. Esso indica il luogo dove il contratto o l’accordo sono stati depositati e il servizio presso il quale vengono presentate le osservazioni.

Le organizzazioni e le persone interessate dispongono di un termine di quindici giorni a partire dalla pubblicazione dell’avviso per presentare le proprie osservazioni».

11. L’articolo 1 della legge n. 89‑1009, del 31 dicembre 1989, che rafforza le garanzie offerte alle persone assicurate contro determinati rischi ( ), così dispone:

«Le disposizioni del presente titolo si applicano alle operazioni aventi ad oggetto la prevenzione e la copertura del rischio di morte, dei rischi che pregiudicano l’integrità fisica della persona o connessi alla maternità, dei rischi di inabilità al lavoro o di invalidità o del rischio di disoccupazione. Le operazioni di copertura di cui al primo comma possono essere attuate solo dai seguenti organismi:

a) imprese disciplinate dal code des assurances (codice delle assicurazioni);

b) istituzioni rientranti nel titolo III del libro VII del code de la sécurité sociale;

c) istituzioni rientranti nella sezione 4, capitolo II, titolo II, del libro VII del code rural (codice di diritto agrario);

d) mutue rientranti nel code de la mutualité (codice delle attività mutualistiche)».

III – Fatti, procedimenti principali, questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte

12. Per quanto attiene alla causa C‑25/14, il contratto collettivo nazionale del settore immobiliare è stato stipulato il 9 settembre 1988. La clausola aggiuntiva n. 48, del 23 novembre 2010, e le clausole aggiuntive nn. 49 e 50, del 17 maggio 2011, di tale contratto collettivo hanno istituito un regime previdenziale obbligatorio a copertura dei rischi di morte, inabilità al lavoro e invalidità e un regime obbligatorio di rimborso delle spese sanitarie. L’articolo 17 della clausola aggiuntiva n. 48 designa, per un periodo di tre anni, l’Institution de prévoyance du groupe Mornay (Istituto di previdenza del gruppo Mornay) come unico organismo assicuratore delle garanzie di tali due regimi.

13. Con decreto del 13 luglio 2011, il Ministro del Lavoro, dell’Occupazione e della Sanità ha reso obbligatorie le suddette clausole aggiuntive nn. 48, 49 e 50 per tutti i lavoratori dipendenti e i datori di lavoro della categoria di attività interessata.

14. Per quanto attiene alla causa C‑26/14, il contratto collettivo nazionale delle imprese di panificazione e pasticceria (imprese artigiane) è stato stipulato il 19 marzo 1976. La clausola aggiuntiva n. 83, del 24 aprile 2006, del suddetto contratto ha istituito un regime di rimborso complementare delle spese sanitarie a vantaggio dei lavoratori dipendenti di tale categoria, sulla base di una mutualizzazione dei rischi coperti e dell’adesione obbligatoria dei datori di lavoro. Con la medesima clausola aggiuntiva, l’istituto previdenziale AG2R Prévoyance (in prosieguo: l’«AG2R») è stato designato unico organismo assicuratore gestore di tale regime. Con l’articolo 6 della clausola aggiuntiva n. 100, del 27 maggio 2011, l’AG2R è stato nuovamente designato, per un periodo di cinque anni, organismo assicuratore di tale regime.

15. Con decreto del 23 dicembre 2011, il Ministro del Lavoro, dell’Occupazione e della Sanità ha reso obbligatoria la suddetta clausola aggiuntiva n. 100 per tutti i lavoratori dipendenti e i datori di lavoro della categoria di attività interessata.

16. Con ricorsi proposti, rispettivamente, il 23 settembre 2011 e il 24 febbraio 2012 dinanzi al Conseil d’État, l’UNIS e la Beaudout hanno chiesto l’annullamento, rispettivamente, dei decreti ministeriali di estensione del 13 luglio 2011 e del 23 dicembre 2011.

17. Tra gli altri motivi, l’UNIS e la Beaudout hanno sostenuto che la designazione degli organismi assicuratori dei regimi di tutela sociale complementare in parola sarebbe stata effettuata in violazione dell’obbligo di trasparenza derivante dall’articolo 56 TFUE, come interpretato dalla Corte. A tale riguardo, l’UNIS e la Beaudout si sono basati in particolare sulla sentenza Sporting Exchange ( ), in cui la Corte avrebbe qualificato il suddetto obbligo di trasparenza come previa condizione obbligatoria del diritto di uno Stato membro di attribuire a un operatore il diritto esclusivo di esercitare un’attività economica, indipendentemente dalla modalità di selezione di tale operatore.

18. Secondo il giudice del rinvio, l’Institution de prévoyance du groupe Mornay e l’AG2R, benché non abbiano fini di lucro e agiscano in base al principio di solidarietà, devono essere considerati come imprese che esercitano un’attività economica, scelte dalle parti sociali fra altre imprese con cui esse sono in concorrenza sul mercato dei servizi previdenziali da esse proposti.

19. Il giudice del rinvio ritiene che la risposta ai motivi attinenti alla violazione dell’obbligo di trasparenza dipenda dalla questione se il rispetto di tale obbligo sia una previa condizione obbligatoria per un’estensione come quelle in parola nei procedimenti principali e che tale questione sia determinante per la risoluzione delle controversie su cui egli deve pronunciarsi.

20. Nutrendo dubbi quanto all’interpretazione dell’articolo 56 TFUE, il Conseil d’État, con due decisioni del 30 dicembre 2013, ha statuito di sospendere il giudizio nei procedimenti principali e di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale formulata in termini identici in tali due procedimenti:

«Se il rispetto dell’obbligo di trasparenza derivante dall’articolo 56 [TFUE] sia una previa condizione obbligatoria rispetto all’estensione a tutte le imprese di un settore, da parte di uno Stato membro, di un accordo collettivo che attribuisce a un unico operatore, scelto dalle parti sociali, la gestione di un regime di previdenza complementare obbligatoria istituito a favore dei lavoratori dipendenti».

21. Hanno presentato osservazioni scritte l’UNIS, la Beaudout, il Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) e a. (in prosieguo: l’«SNRT»), la Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française, la Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT e a., i governi francese e belga nonché la Commissione europea, tutti rappresentati all’udienza tenutasi il 22 gennaio 2015.

IV – Analisi

A – Osservazioni preliminari

22. Preciso anzitutto che la questione del Conseil d’État si riferisce alla procedura mediante la quale uno Stato membro estende un accordo collettivo, che include la designazione di un unico organismo assicuratore, a tutte le imprese di un settore, e non alla scelta di tale operatore ad opera delle parti sociali. Mi sembra nondimeno evidente che non si può trascurare, in sede di analisi della conformità delle decisioni in parola con le disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi, la procedura seguita dalle parti sociali, che ne costituisce il presupposto, in quanto, nell’ambito di una decisione di estensione, il ministro competente non può selezionare un organismo previdenziale diverso da quello prescelto dalle parti sociali.

23. Talune parti che hanno depositato osservazioni scritte hanno sottolineato l’importanza della libertà contrattuale e del diritto di contrattazione collettiva. È vero che il diritto di contrattazione collettiva è riconosciuto sia dalle disposizioni di vari atti internazionali a cui gli Stati membri hanno contribuito o aderito sia da quelle degli atti redatti dai suddetti Stati membri a livello comunitario o nell’ambito dell’Unione europea, come l’articolo 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a cui l’articolo 6 TUE attribuisce il medesimo valore giuridico riconosciuto ai Trattati ( ).

24. L’esercizio del diritto fondamentale di contrattazione collettiva deve nondimeno essere conciliato con le esigenze derivanti dalle libertà tutelate dal Trattato FUE ed essere conforme al principio di proporzionalità ( ).

25. Le clausole dei contratti collettivi non possono dunque essere escluse dall’ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone. I diritti risultanti dalle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali devono essere contemperati con gli obiettivi perseguiti dalla politica sociale ( ).

26. A titolo di secondo punto preliminare, occorre rilevare che la legislazione francese è stata modificata successivamente al deposito delle presenti domande di pronuncia pregiudiziale.

27. Infatti, con decisione del 13 giugno 2013 ( ), il Conseil constitutionnel francese, investito di una domanda di verifica della conformità alla Costituzione francese delle disposizioni della cosiddetta «legge sulla tutela del lavoro» ( ), ha dichiarato non conformi alla Costituzione le disposizioni dei commi primo e secondo dell’articolo L. 912‑1 del code de la sécurité sociale, relative all’iscrizione obbligatoria delle imprese rientranti nell’ambito di applicazione di determinati accordi a un regime di rimborso complementare delle spese sanitarie gestito da un organismo designato.

28. Secondo la decisione del Conseil constitutionnel, la dichiarazione di incostituzionalità del suddetto articolo L. 912‑1 è entrata in vigore a partire dalla pubblicazione della suddetta decisione, vale a dire il 16 giugno 2013, ma essa non è tuttavia applicabile ai contratti adottati su tale base che erano in corso all’epoca di detta pubblicazione.

29. Successivamente, l’articolo L. 912‑1 del code de la sécurité sociale è stato modificato dalla legge n. 2013‑1203, del 23 dicembre 2013 ( ), nel senso che esso prevede attualmente che i contratti di categoria possano organizzare la copertura dei rischi di cui trattasi raccomandando uno o più organismi autorizzati ad intervenire in qualità di organismi assicuratori. Ai sensi del suddetto articolo L. 912‑1, paragrafo 1, «tale raccomandazione deve essere preceduta da una procedura di gara d’appalto fra gli organismi o le istituzioni interessati, in condizioni di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento fra i candidati e secondo le modalità previste per decreto» ( ).

30. Tuttavia, è opportuno analizzare le presenti domande pregiudiziali alla luce della legislazione applicabile prima di tale modifica.

31. Inizierò la mia analisi verificando la rilevanza dell’articolo 56 TFUE ai fini dei procedimenti principali. In secondo luogo, al fine di valutare se le esigenze di trasparenza che, secondo una giurisprudenza consolidata, derivano dall’articolo 56 TFUE debbano essere rispettate nel caso di specie, occorre verificare se la gestione dei regimi di cui trattasi nei procedimenti principali presenti un interesse transfrontaliero certo e considerare la giurisprudenza della Corte relativa ai contratti di concessione di servizi. Concluderò la mia analisi esaminando se l’interpretazione dell’articolo 56 TFUE, sviluppata essenzialmente dalla giurisprudenza relativa ai contratti di concessione di servizi e riguardante l’obbligo di trasparenza, possa essere applicata alle circostanze proprie dei procedimenti principali. Non mi resterà infine che pronunciarmi sulla richiesta di limitazione nel tempo degli effetti della sentenza che verrà pronunciata dalla Corte.

B – Sull’applicabilità dell’articolo 56 TFUE nel caso di specie

32. Occorre prima di tutto determinare se i procedimenti principali rientrino effettivamente nell’ambito di applicazione del principio di libera prestazione dei servizi. In udienza, il SNRT e la Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française hanno sostenuto che solo le istituzioni che hanno ottenuto l’autorizzazione dello Stato francese e hanno sede in Francia possono operare nel settore della tutela sociale ( ).

33. A tale riguardo, ritengo utile ricordare che i regimi previdenziali di cui trattasi nei procedimenti principali possono essere gestiti, oltre che dagli istituti previdenziali, da imprese disciplinate dal code des assurances.

34. Dalla scadenza del termine per la trasposizione della direttiva 92/49 ( ), direttiva di terza generazione in materia di assicurazione non vita, l’accesso all’attività assicurativa e l’esercizio della stessa sono subordinati alla concessione di un’autorizzazione amministrativa unica, rilasciata dalle autorità dello Stato membro in cui l’impresa di assicurazione ha la propria sede sociale. Tale autorizzazione consente all’impresa di svolgere le proprie attività in tutta l’Unione, sia in regime di libertà di stabilimento che di libera prestazione dei servizi. Occorre rilevare che, secondo l’articolo L. 362‑2 del code des assurances, qualsiasi impresa di assicurazione comunitaria stabilita in uno Stato membro diverso dalla Repubblica francese può, sul territorio francese, in regime di libera prestazione di servizi a partire da tale sede, assumere o coprire rischi o impegni in conformità alle autorizzazioni accordatele dalle autorità di vigilanza del proprio Stato d’origine.

35. I regimi di previdenza di cui trattasi nei procedimenti principali sono regimi complementari della sicurezza sociale, che non fanno parte del regime legale di previdenza sociale. Occorre tuttavia aggiungere che dalla sentenza Commissione/Belgio risulta che, benché la direttiva 92/49 non riguardi, in linea di principio, le assicurazioni comprese in un regime previdenziale legale, tale direttiva è applicabile alle assicurazioni comprese in un regime previdenziale legale praticate da imprese assicurative a proprio rischio ( ).

36. Con riferimento alla suddetta direttiva, alla normativa nazionale e alla citata sentenza Commissione/Belgio, mi sembra dunque che le imprese di assicurazione che hanno sede in altri Stati membri e hanno ottenuto un’autorizzazione in tali Stati membri debbano poter proporre i propri servizi in Francia, in regime di libera prestazione dei servizi, per quanto riguarda la gestione di un regime complementare di spese per cure mediche come quello di cui trattasi nei procedimenti principali.

37. Occorre tuttavia aggiungere che, se l’offerta transfrontaliera di tali servizi non fosse possibile, la questione delle implicazioni dell’obbligo di trasparenza nel contesto della selezione dell’organismo assicuratore rimarrebbe in ogni caso rilevante per quanto riguarda la libertà di stabilimento.

38. Noto infine che, riferendosi all’articolo 56 TFUE, il giudice del rinvio parte dalla premessa che la concessione di diritti esclusivi come quelli di cui trattasi nei procedimenti principali costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi e che tale restrizione può essere giustificata. Dal momento che la questione pregiudiziale non verte sulla valutazione dell’esistenza di una siffatta restrizione o sulla sua giustificazione e che l’esistenza di una siffatta restrizione o della sua giustificazione non è stata contestata, non mi soffermerò oltre su tale questione.

39. Prima di esaminare più dettagliatamente l’interpretazione dell’articolo 56 TFUE da parte della Corte in merito ai limiti dell’obbligo di trasparenza nonché alla questione se tale interpretazione sia applicabile alle circostanze proprie dei procedimenti principali, è necessario determinare se l’attività in parola nei procedimenti principali presenti un interesse transfrontaliero, il che è, del resto, una condizione preliminare per l’applicazione dell’obbligo di trasparenza, come definito dalla giurisprudenza della Corte.

C – Sull’interesse transfrontaliero certo della gestione di un regime di previdenza complementare come quelli di cui trattasi nei procedimenti principali

40. Osservo anzitutto che il giudice del rinvio non fa riferimento alla nozione di «interesse transfrontaliero certo» nelle domande di pronuncia pregiudiziale. Secondo le affermazioni dell’UNIS e della Beaudout in udienza, la questione di tale interesse non è stata neppure espressamente discussa dinanzi a tale giudice. Tuttavia, l’assenza di constatazioni preliminari da parte del giudice del rinvio in merito all’esistenza di un eventuale interesse transfrontaliero certo non comporta l’irricevibilità della domanda se, malgrado tali carenze, la Corte ritenga, in considerazione degli elementi risultanti agli atti, di essere in grado di dare una risposta utile a detto giudice. Ciò nondimeno, la risposta fornita dalla Corte è data unicamente con la riserva che, sulla base di una valutazione circostanziata di tutti gli elementi rilevanti relativi al procedimento principale, possa essere constatato dal giudice del rinvio un interesse transfrontaliero certo nel procedimento principale ( ).

41. Mi sembra che la questione pregiudiziale venga posta partendo dalla premessa secondo cui la gestione dei regimi di cui trattasi nei procedimenti principali presenti un interesse transfrontaliero certo. Ritengo dunque che la questione debba essere esaminata.

42. Le opinioni delle parti che hanno presentato osservazioni scritte divergono sulla questione se l’attività di gestione di un regime di previdenza complementare, come quello di cui trattasi nei procedimenti principali, presenti un interesse transfrontaliero certo.

43. Secondo la Beaudout e la Commissione, la gestione di tali regimi presenta un interesse transfrontaliero. La Commissione afferma che un’impresa di un altro Stato membro può proporre un siffatto servizio senza incontrare particolari difficoltà. La Beaudout rimanda peraltro, nella causa C‑26/14, al valore del contratto di gestione interessato, che essa stima pari a EUR 70 milioni ( ).

44. Di contro, le altre parti che hanno presentato osservazioni scritte, con l’eccezione del governo francese, sostengono che tale tipo di contratto non può interessare un operatore economico con sede in un altro Stato membro. Fra le motivazioni addotte al riguardo si annoverano le caratteristiche economiche dei mercati delle assicurazioni ( ) e le strette relazioni che devono intercorrere con l’amministrazione della previdenza sociale nonché con i datori di lavoro e i lavoratori dipendenti interessati. Inoltre, i rapporti che l’istituto previdenziale prescelto intratterrebbe con le parti sociali, che ne garantirebbero il controllo su un piano paritario, sarebbero tali che nessun ente stabilito in un altro Stato membro potrebbe sostituirsi a esso.

45. L’esistenza di un interesse transfrontaliero è stata esaminata nella giurisprudenza relativa agli appalti pubblici che, riguardo al loro valore, non sono soggetti alle procedure di cui alle direttive applicabili in materia, e nella giurisprudenza relativa ai contratti di concessione di servizi.

46. Così, nella sentenza SECAP e Santorso ( ), la Corte ha constatato che l’esistenza dell’interesse transfrontaliero di un dato appalto deve essere determinata in base alle sue proprie caratteristiche. Un appalto di lavori potrebbe, ad esempio, presentare tale interesse in ragione del suo valore stimato, in relazione alla propria tecnicità o all’ubicazione dei lavori in un luogo idoneo ad attrarre l’interesse di operatori esteri. Criteri oggettivi che indicano l’effettiva presenza di un interesse transfrontaliero certo potrebbero sostanziarsi, in particolare, nell’importo di una certa consistenza dell’appalto in questione, in combinazione con il luogo di esecuzione dei lavori. Si potrebbe altresì escludere l’esistenza di un interesse siffatto nel caso, ad esempio, di un valore economico molto limitato dell’appalto in questione.

47. Dalla sentenza Belgacom ( ) emerge che l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo può risultare, segnatamente, dall’importanza economica del contratto di cui è prevista la conclusione, dal luogo della sua esecuzione oppure da caratteristiche tecniche e che è compito del giudice del rinvio procedere a una valutazione circostanziata di tutti gli elementi rilevanti al riguardo.

48. Un interesse transfrontaliero certo esiste senza che sia necessario che un operatore economico abbia effettivamente manifestato il proprio interesse. Ciò avviene specificamente allorché la controversia verte sulla mancanza di trasparenza che ha circondato la convenzione di cui trattasi. In effetti, in un caso del genere, gli operatori economici stabiliti in altri Stati membri non hanno una reale possibilità di manifestare il proprio interesse ad ottenere tale concessione ( ).

49. Per quanto riguarda la rilevanza economica delle attività in parola, dalle osservazioni del governo francese risulta che il regime del contratto collettivo nazionale per la pasticceria (imprese artigianali) riguarda 117 476 lavoratori dipendenti della categoria ( ). Quanto al contratto collettivo nazionale per il settore immobiliare, esso garantisce ai 142 800 lavoratori dipendenti della categoria prestazioni più ampie rispetto al contratto collettivo nazionale per la pasticceria (imprese artigianali). Mi sembra dunque che la rilevanza economica della gestione di tali regimi non possa essere considerata ridotta.

50. Indubbiamente, talune caratteristiche del settore di previdenza complementare potrebbero far pensare che si tratti di un mercato di dimensione essenzialmente nazionale ( ).

51. Tuttavia, non si può escludere che la gestione di un regime di previdenza complementare come quelli di cui trattasi nei procedimenti principali presenti un interesse transfrontaliero certo, segnatamente alla luce delle problematiche economiche legate a tali regimi. In ogni caso, la necessità di una presenza locale e le esigenze linguistiche non sarebbero un ostacolo insormontabile per le imprese stabilite in altri Stati membri, perlomeno negli Stati membri vicini ( ).

52. Compete al giudice del rinvio procedere ad una valutazione circostanziata di tutti gli elementi rilevanti relativi all’appalto di cui trattasi, al fine di verificare l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo ( ).

53. Volendo supporre che esista effettivamente un interesse transfrontaliero certo, occorre pertanto, al fine di fornire al giudice del rinvio elementi utili per pronunciarsi sulle controversie di cui è investito, esaminare l’obbligo di trasparenza, come definito dalla giurisprudenza della Corte, e la sua applicabilità nella fattispecie.

D – Sull’obbligo di trasparenza secondo la giurisprudenza relativa ai contratti di concessione di servizi

54. La sentenza Sporting Exchange, a cui fanno riferimento sia il giudice del rinvio sia le parti che hanno depositato osservazioni scritte, si inserisce nella falsariga delle sentenze della Corte relative ai contratti di concessione di servizi. Nella sentenza Sporting Exchange, che non riguardava una concessione di servizi, la Corte ha esteso la propria giurisprudenza relativa ai contratti di concessione di servizi all’attribuzione di un diritto esclusivo, ritenendo che l’obbligo di trasparenza apparisse come una previa condizione obbligatoria del diritto di uno Stato membro di attribuire a un operatore il diritto esclusivo di esercitare un’attività economica, indipendentemente dalla modalità di selezione di tale operatore ( ). Per meglio individuare la portata di tale obbligo giurisprudenziale di trasparenza, occorre dunque analizzare la giurisprudenza relativa ai contratti di concessione di servizi.

55. I contratti di concessione di servizi non sono attualmente disciplinati da nessuna delle direttive con cui il legislatore dell’Unione ha regolamentato il settore degli appalti pubblici ( ). Tuttavia, le autorità pubbliche che stipulano questi contratti sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato FUE in generale, segnatamente l’articolo 56 TFUE, e, in particolare, i principi di parità di trattamento e di non discriminazione sulla base della cittadinanza, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva ( ).

56. Rilevo, innanzi tutto, che l’obbligo di trasparenza, come definito dalla giurisprudenza della Corte relativa alle concessioni di servizi, è un obbligo incombente alle autorità pubbliche degli Stati membri che stipulano un contratto di concessione di servizi ( ). Detto obbligo di trasparenza si applica al caso in cui la concessione di servizi di cui trattasi possa interessare un’impresa avente sede in uno Stato membro diverso da quello in cui tale concessione è attribuita ( ).

57. Per quanto riguarda gli obiettivi dell’obbligo di trasparenza, dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’articolo 56 TFUE e i principi di parità di trattamento e di non discriminazione in base alla cittadinanza, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, si prefiggono obiettivi identici a quelli contemplati dalla direttiva 92/50/CEE ( ), relativa agli appalti pubblici di servizi, segnatamente riguardanti la libera circolazione dei servizi e l’apertura alla concorrenza leale negli Stati membri ( ). Per esaminare gli obiettivi dell’obbligo di trasparenza può dunque essere utile, per analogia, esaminare gli obiettivi di tale direttiva.

58. Secondo la giurisprudenza della Corte, lo scopo della direttiva in questione consiste nell’escludere al tempo stesso il rischio che gli offerenti o i candidati nazionali siano preferiti nell’aggiudicazione di appalti da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, e la possibilità che un organismo finanziato o controllato dallo Stato, dagli enti territoriali o da altri organismi di diritto pubblico si lasci guidare da considerazioni non economiche ( ). L’obbligo di trasparenza si prefigge obiettivi identici nell’ambito, in particolare, dell’assegnazione di concessioni di servizi o di diritti esclusivi.

59. L’obbligo di trasparenza permette così all’autorità pubblica concedente di assicurarsi che i principi di parità di trattamento e di non discriminazione sulla base della cittadinanza siano rispettati. Spetta all’autorità pubblica concedente valutare, sotto il controllo delle giurisdizioni competenti, se le modalità di gara siano adeguate alle specificità della concessione dei pubblici servizi di cui si tratta ( ).

60. Senza necessariamente implicare un obbligo di fare ricorso ad una gara, il suddetto obbligo di trasparenza impone all’autorità concedente di garantire, in favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta l’apertura degli appalti dei servizi alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione ( ).

61. Dalle sentenze Parking Brixen e Commissione/Italia risulta che la totale mancanza di gara nel caso di un’attribuzione di concessione di servizi, come quelle di cui trattasi nelle cause che hanno dato luogo a tali sentenze, non era conforme agli articoli 49 TFUE e 56 TFUE e, in particolare, violava il principio generale di trasparenza nonché l’obbligo di garantire un adeguato livello di pubblicità ( ).

62. Nella citata sentenza Sporting Exchange, la Corte ha deciso, in merito al rilascio di un’autorizzazione unica nel settore dei giochi d’azzardo, che la circostanza che il rilascio di una siffatta autorizzazione non equivalesse ad un contratto di concessione di servizi non può, di per sé, giustificare che gli obblighi posti dall’articolo 56 TFUE, segnatamente l’osservanza del principio della parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza, siano elusi in sede di rilascio di un’autorizzazione amministrativa come quella oggetto del procedimento principale. Secondo la Corte, l’obbligo di trasparenza trova applicazione nell’ambito di un regime di autorizzazione concessa ad un operatore unico dalle autorità di uno Stato membro nell’esercizio dei loro poteri di polizia, poiché gli effetti di una siffatta autorizzazione nei confronti delle imprese stabilite in altri Stati membri che sarebbero potenzialmente interessate all’esercizio di tale attività sono gli stessi di un contratto di concessione di servizi ( ).

63. Tale interpretazione riguardante i diritti esclusivi è stata confermata nella sentenza Belgacom, relativa a una concessione di servizi. La Corte ha statuito che un operatore economico di uno Stato membro può invocare dinanzi ai giudici di tale Stato membro la violazione dell’obbligo di trasparenza risultante dall’articolo 56 TFUE, che sarebbe stata commessa in occasione della conclusione di una convenzione mediante la quale uno o più enti pubblici dello Stato membro di cui trattasi hanno attribuito ad un operatore economico dello stesso Stato membro una concessione di servizi che presenta un interesse transfrontaliero certo, oppure hanno accordato ad un operatore economico il diritto esclusivo di esercitare un’attività economica che presenta un siffatto interesse ( ).

64. Nella sentenza AG2R Prévoyance, la Corte ha affermato che, qualora l’AG2R debba essere considerata alla stregua di un’impresa che esercita un’attività economica, la decisione delle autorità pubbliche di rendere obbligatoria l’iscrizione ad un regime di rimborso complementare di spese per cure mediche per tutte le imprese di una categoria, senza alcuna possibilità di esenzione, implica necessariamente la concessione a tale organismo del diritto esclusivo di percepire e gestire i contributi versati dai datori di lavoro e dai dipendenti di detto settore nell’ambito del regime di cui trattasi ( ).

65. Ne consegue che gli effetti di un siffatto diritto esclusivo nei confronti delle imprese stabilite in altri Stati membri e che sarebbero potenzialmente interessate all’esercizio di tale attività sono gli stessi di un contratto di concessione di servizi. Occorre pertanto esaminare le altre condizioni di applicazione dell’obbligo di trasparenza.

E – Sull’applicabilità dell’obbligo di trasparenza alla procedura di estensione

66. Secondo l’UNIS, la Beaudout, il governo francese e la Commissione, dalla sentenza Sporting Exchange ( ) risulta che deve essere rispettato l’obbligo di trasparenza derivante dall’articolo 56 TFUE in caso di concessione di un diritto esclusivo a un operatore economico mediante la procedura di estensione di un accordo collettivo.

67. Le altre parti che hanno depositato osservazioni scritte sostengono che l’interpretazione dell’articolo 56 TFUE operata in detta sentenza Sporting Exchange non può essere applicata alle circostanze dei procedimenti principali e che l’obbligo di trasparenza non è di conseguenza applicabile. Innanzitutto, le parti in questione sostengono che, contrariamente alle circostanze indicate nella suddetta sentenza o nel contesto degli appalti pubblici e delle concessioni di servizi, la scelta di un organismo assicuratore risulta non da una decisione di un’autorità pubblica, ma da un accordo fra le parti sociali che agiscono nel quadro delle contrattazioni collettive. Il ministro competente a estendere un accordo collettivo che designa un organismo assicuratore non interverrebbe nella scelta di tale organismo e non disporrebbe di alcun potere riguardo a tale scelta nel contesto della procedura di estensione.

68. Ricordo che l’obbligo di trasparenza, come definito dalla giurisprudenza della Corte relativa alle concessioni di servizi, è un obbligo incombente alle autorità pubbliche degli Stati membri che stipulano un contratto di concessione di servizi ( ) e che tale obbligo non comporta necessariamente un obbligo di fare ricorso ad una gara. Gli obblighi di trasparenza sono tali da consentire che un’impresa situata nel territorio di uno Stato membro diverso da quello destinatario della prestazione possa avere accesso ad informazioni adeguate sulla suddetta concessione prima della sua attribuzione, di modo che tale impresa, se lo avesse desiderato, sarebbe stata in grado di manifestare il proprio interesse a ottenere detta concessione ( ).

69. Come ho già menzionato al paragrafo 22 delle presenti conclusioni, la questione del Conseil d’État verte sulla procedura con cui uno Stato membro estende un accordo collettivo a tutte le imprese di un settore. Ciò comporta necessariamente l’attribuzione di un diritto esclusivo all’organismo scelto dalle parti sociali.

70. Appare conforme agli insegnamenti della giurisprudenza prima citata interpretare l’articolo 56 TFUE nel senso che esso osta all’attribuzione di un diritto esclusivo da parte delle autorità pubbliche dello Stato membro a un operatore economico scelto nell’ambito di una procedura completamente opaca, indipendentemente dalla modalità di scelta del medesimo.

71. Quando la scelta di un siffatto operatore è effettuata da una parte diversa dall’autorità pubblica che accorda il diritto esclusivo in questione e quando tale autorità pubblica è vincolata da detta scelta dell’operatore, effettuata in seguito a una procedura non condotta dall’autorità in questione, si impone il rispetto dell’obbligo di trasparenza in tale procedura di selezione preliminare. In caso contrario, gli obblighi derivanti dall’articolo 56 TFUE non sarebbero soddisfatti, in quanto le imprese situate in altri Stati membri non sarebbero in grado di manifestare il loro interesse prima che abbia luogo la scelta dell’organismo gestore. In questo caso, il fatto che la procedura di estensione dell’accordo collettivo nell’ambito del ministero sia trasparente, come affermato dal governo francese, non è in grado di giustificare l’opacità della procedura di selezione dell’organismo previdenziale.

72. Tale conclusione non significa che l’obbligo di trasparenza, in quanto tale, gravi sulle parti sociali, che possono sempre esercitare il loro diritto di contrattazione collettiva ( ), ma implica semplicemente la necessità di garantire un livello minimo di trasparenza nel corso di tale procedura preliminare, nel caso in cui l’accordo collettivo negoziato debba essere successivamente esteso a tutta la categoria da parte delle autorità pubbliche.

73. Occorre inoltre sottolineare che l’obiettività della scelta dell’organismo assicuratore non è di per sé sufficiente a garantire il rispetto degli obblighi derivanti dall’articolo 56 TFUE. Una procedura di selezione opaca, benché oggettiva, non consente alle imprese interessate né di avere accesso a informazioni adeguate né di avere la possibilità di manifestare il proprio interesse prima che venga effettuata la scelta in questione. L’obbligo di un minimo di trasparenza consente alle imprese interessate di conoscere i criteri di selezione e di valutarne l’obiettività e l’imparzialità.

74. Ricordo che la normativa francese in materia è stata recentemente modificata per introdurre una procedura di gara d’appalto, gestita dalle parti sociali, nella fase di selezione di tale organismo assicuratore. Sembra pertanto che una soluzione più trasparente sia ugualmente possibile per quanto riguarda la procedura di selezione preliminare e che, al contrario, una limitazione della trasparenza della procedura di selezione non sia necessaria ai fini della tutela degli interessi collettivi in gioco.

F – Se l’obbligo di trasparenza sia stato rispettato nel caso di specie

75. Secondo le osservazioni scritte del governo francese, ai sensi dell’articolo L. 2261‑19 del code du travail, ai fini dell’estensione di un contratto di categoria o di un accordo professionale o interprofessionale, o ancora di una clausola aggiuntiva a uno dei testi in questione, è indispensabile che i suddetti siano stati negoziati e stipulati in commissione paritaria. Tale commissione è composta dalle parti sociali della categoria professionale di cui trattasi, ossia dalle organizzazioni di datori di lavoro e di lavoratori dipendenti rappresentative nell’ambito di applicazione dell’accordo collettivo in questione.

76. Durante questa fase di trattativa collettiva, sarebbe possibile per un organismo assicuratore presentare la propria candidatura alle parti sociali della categoria professionale interessata al fine di farsi affidare la gestione del regime di previdenza complementare della categoria medesima. Al riguardo, il governo in questione sottolinea l’accessibilità degli accordi collettivi su Internet e la possibilità, per le imprese interessate, di seguire senza difficoltà i periodi di rinnovo delle trattative riguardanti la gestione dei regimi di previdenza complementare.

77. A mio avviso, non è da escludere che tale prassi nazionale consenta già di evitare, in una certa misura, il realizzarsi dei rischi che l’obbligo di trasparenza mira a neutralizzare e permetta segnatamente alle imprese interessate di manifestare il proprio interesse prima che abbia luogo la scelta dell’organismo. Nutro tuttavia seri dubbi in proposito.

78. A tale riguardo, occorre anche determinare se l’obbligo di trasparenza implichi che esso debba essere garantito a livello legislativo o se sia sufficiente che la trasparenza fattuale sia, anche in assenza di regolamentazione espressa, effettivamente assicurata da un certo livello informativo e di pubblicazione di dati, come sostenuto nella fattispecie dal governo francese.

79. La giurisprudenza della Corte non mi sembra esigere garanzie legislative di trasparenza, purché un livello sufficiente di trasparenza venga garantito mediante altri mezzi.

80. È opportuno aggiungere che, a mio avviso, la questione dibattuta nel corso dell’udienza, riguardante gli effetti del controllo esercitabile dalle parti sociali sull’organismo assicuratore da esse prescelto, è irrilevante ai fini di un’eventuale giustificazione dell’opacità della procedura di selezione. Infatti, secondo una giurisprudenza precedente ( ), uno stretto controllo esercitato da uno Stato membro nei confronti dell’operatore prescelto potrebbe, in determinate situazioni, giustificare la mancanza di trasparenza durante la fase di selezione. Bisogna tuttavia osservare che tale soluzione è applicabile in presenza di un controllo che le autorità pubbliche possono esercitare direttamente sull’operatore prescelto, mentre nei procedimenti principali sono le parti sociali, entro una certa misura ( ), a poter controllare gli organismi assicuratori. Pertanto, nella fattispecie, lo Stato membro non li controlla né direttamente né mediante le parti sociali.

81. Spetta dunque al giudice nazionale valutare, in considerazione di tutti questi elementi, se, in un contesto come quello dei procedimenti principali, la procedura di selezione degli organismi assicuratori dei regimi di previdenza in questione sia stata tanto trasparente, dal punto di vista della libera prestazione dei servizi, da giustificare le estensioni sancite dai decreti ministeriali in parola.

G – Sulla richiesta di limitazione nel tempo degli effetti della sentenza

82. Nelle sue osservazioni scritte, il governo francese ha richiesto la limitazione nel tempo degli effetti della sentenza della Corte, qualora la Corte dovesse ritenere che le procedure di cui trattasi nei procedimenti principali non siano conformi all’obbligo di trasparenza, tenuto conto del rischio di gravi ripercussioni sulla salute dei beneficiari dei regimi estesi dai decreti ministeriali ( ) e della buona fede degli ambienti interessati. In udienza, la Beaudout ha sollecitato il rigetto di tale domanda, mentre la Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française ha richiesto la modulazione nel tempo della sentenza.

83. Solo in via del tutto eccezionale la Corte, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione, può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché siffatta limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, ossia la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti ( ).

84. A mio parere, gli elementi addotti dal governo francese non soddisfano i criteri in questione. L’annullamento dei decreti ministeriali non comporta necessariamente la cessazione dei rapporti contrattuali esistenti nella fattispecie nel settore delle assicurazioni. Gli effetti di un siffatto annullamento, sia per i datori di lavoro che per gli assicurati, sono incerti, perlomeno dal punto di vista del diritto civile, per cui spetta all’ordinamento interno determinare gli effetti concreti della sentenza che verrà pronunciata dalla Corte.

V – Conclusione

85. Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente la questione pregiudiziale sottoposta dal Conseil d’État (France):

Il rispetto dell’obbligo di trasparenza derivante dall’articolo 56 TFUE è una previa condizione obbligatoria rispetto all’estensione a tutte le imprese di un settore, da parte di uno Stato membro, di un accordo collettivo che attribuisce a un unico operatore, scelto dalle parti sociali, la gestione di un regime di previdenza complementare obbligatoria istituito a favore dei lavoratori dipendenti. Spetta al giudice nazionale valutare se, in un contesto come quello dei procedimenti principali, la procedura di selezione degli organismi assicuratori dei regimi di previdenza in questione sia stata tanto trasparente, dal punto di vista della libera prestazione dei servizi, da giustificare le estensioni in parola.