Causa C‑464/09 P

Holland Malt BV

contro

Commissione europea

«Impugnazione — Aiuti di Stato — Orientamenti relativi agli aiuti nel settore agricolo — Punto 4.2.5 — Mercato del malto — Mancanza di sbocchi normali di mercato — Misura d’aiuto dichiarata incompatibile con il mercato comune»

Massime della sentenza

1. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Potere discrezionale della Commissione — Criteri di valutazione — Effetto degli orientamenti adottati dalla Commissione

(Art. 87, n. 3, CE)

2. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti idonei a fruire della deroga prevista all’art. 87, n. 3, lett. c), CE — Aiuti agli investimenti nel settore agricolo

[Artt. 33 CE, 36, primo comma, CE e 87, n. 3, lett. c), CE; comunicazione della Commissione 2000/C 28/02]

1. La Commissione gode, per l’applicazione dell’art. 87, n. 3, CE, di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta valutazioni complesse di ordine economico e sociale, da effettuarsi in un contesto comunitario. Adottando norme di comportamento ed annunciando, con la loro pubblicazione, che essa le applicherà ai casi cui si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento. Ne consegue che, nell’ambito specifico degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata dalle discipline e dalle comunicazioni da essa emanate, nei limiti in cui non derogano a norme del Trattato.

(v. punti 46, 47)

2. La Commissione può considerare incompatibile con il mercato comune una misura destinata allo sviluppo di una regione o di un’attività qualora sia concessa in un settore, come quello della trasformazione di prodotti agricoli, in cui qualsiasi aumento della produzione, in mancanza di sbocchi normali, può alterare gli scambi intracomunitari in una misura contraria all’interesse comune, indipendentemente dagli effetti benefici per la regione dell’attività di cui trattasi.

Infatti, l’art. 87, n. 3, lett. c), CE deve essere interpretato nel senso che, in linea di principio, quando un aiuto viene concesso in un mercato caratterizzato da una sovraccapacità, esso è idoneo ad alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune.

La circostanza che un aiuto abbia altresì effetti benefici per la regione o il settore economico interessato non comporta necessariamente che esso debba essere considerato compatibile con il mercato comune. Infatti, dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE si ricava che, qualora la misura di aiuto alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune, essa non può essere dichiarata compatibile con il mercato comune, a prescindere dagli eventuali effetti benefici da essa prodotti. Tuttavia, nella valutazione degli effetti sugli scambi, la Commissione deve prendere in considerazione tutte le caratteristiche della misura e del mercato interessato.

Tale interpretazione del diritto primario vale altresì per gli aiuti nel settore agricolo. Risulta, infatti, dall’art. 36, primo comma, CE, il quale sancisce la preminenza della politica agricola rispetto agli obiettivi del Trattato nel settore della concorrenza, che l’eventuale applicazione in questo campo di disposizioni del Trattato è subordinata alla presa in considerazione degli scopi enunciati nell’art. 33 CE, vale a dire gli obiettivi della politica agricola comune. Di conseguenza, nella valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato concessi in tale settore, la Commissione deve tenere conto delle esigenze della suddetta politica che corrispondono a quelle del mercato comune nel suo insieme. Tra tali esigenze figura il controllo della produzione.

Ne discende che le norme di condotta presenti al punto 4.2.5 degli orientamenti della Comunità per gli aiuti di Stato nel settore agricolo, secondo cui la Commissione considera incompatibile con il mercato comune un aiuto agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli concesso in mancanza di sbocchi normali, sono conformi alle disposizioni del diritto primario e segnatamente all’art. 87, n. 3, lett. c), CE, applicato in osservanza degli obiettivi della politica agricola comune.

(v. punti 48-53)

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

2 dicembre 2010 ( )

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Orientamenti relativi agli aiuti nel settore agricolo – Punto 4.2.5 – Mercato del malto – Mancanza di sbocchi normali di mercato – Misura d’aiuto dichiarata incompatibile con il mercato comune»

Nel procedimento C‑464/09 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta il 25 novembre 2009,

Holland Malt BV, con sede in Lieshout (Paesi Bassi), rappresentata dagli avv.ti O. Brouwer, A. Stoffer e P. Schepens, advocaten,

ricorrente,

procedimento in cui le altre parti sono:

Commissione europea, rappresentata dal sig. L. Flynn e dalla sig.ra A. Stobiecka-Kuik, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta in primo grado,

Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dalla sig.ra C. Wissels e dal sig. Y. de Vries, in qualità di agenti,

interveniente in primo grado,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.‑C. Bonichot, presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann, L. Bay Larsen, dalle sig.re C. Toader (relatore) e A. Prechal, giudici,

avvocato generale: sig. J. Mazák

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 settembre 2010,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso di impugnazione, la Holland Malt BV (in prosieguo: la «Holland Malt») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 9 settembre 2009, causa T‑369/06, Holland Malt/Commissione (Racc. pag. II‑3313; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione della Commissione 26 settembre 2006, 2007/59/CE, relativa all’aiuto di Stato cui i Paesi Bassi hanno dato esecuzione in favore di Holland Malt BV (GU 2007, L 32, pag. 76; in prosieguo: la «decisione controversa»).

Contesto normativo

2 Il punto 3.2 degli Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (GU 2000, C 28, pag. 2; in prosieguo: gli «Orientamenti»), contenuto nella parte che enuncia i «Principi generali», così dispone:

«Benché gli articoli 87 [CE], 88 [CE] e 89 [CE] siano pienamente applicabili ai settori oggetto di organizzazioni comuni di mercato, la loro applicazione rimane tuttavia subordinata alle disposizioni stabilite nei regolamenti di cui trattasi. In altre parole, il ricorso di uno Stato membro alle disposizioni degli articoli 87 [CE], 88 [CE] e 89 [CE] non può essere considerato prioritario rispetto alle disposizioni del regolamento relativo all’organizzazione di quel settore di mercato (...). In nessun caso la Commissione può pertanto approvare un aiuto incompatibile con le disposizioni che disciplinano un’organizzazione comune di mercato o che interferirebbe con il corretto funzionamento di quest’ultima».

3 Il punto 4.2.5 degli Orientamenti, contenuto nella parte relativa agli «Aiuti agli investimenti», prevede quanto segue:

«Non sono concessi aiuti [per investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli] se non vengono fornite prove sufficienti dell’esistenza di normali sbocchi di mercato per i prodotti. Si procederà quindi ad una valutazione, al livello opportuno, incentrata sui prodotti di cui trattasi, sui tipi di investimenti e sulla capacità esistente e prevista. A tal fine si terrà conto di eventuali restrizioni alla produzione o di limitazioni del sostegno comunitario nel quadro delle organizzazioni comuni di mercato. In particolare: non viene concesso alcun aiuto che contravvenga ai divieti o alle restrizioni stabilite nelle organizzazioni comuni di mercato (...)

(...)».

4 Infine, il punto 4.2.6 della medesima parte degli Orientamenti così recita:

«Gli aiuti ad investimenti con spese ammissibili superiori a 25 milioni di EUR e gli aiuti di importo effettivo superiore a 12 milioni di EUR sono oggetto di notifica specifica alla Commissione a norma dell’articolo [88], paragrafo 3, del Trattato».

Fatti e decisione controversa

5 La Holland Malt è una joint venture tra il birrificio Bavaria NV, che produce birra e bevande analcoliche, e l’Agrifirm, una cooperativa di produttori di cereali della Germania e della parte settentrionale dei Paesi Bassi. Essa è titolare di un brevetto per la produzione e la vendita del malto HTST («High Temperature, Short Time»).

6 Il Regno dei Paesi Bassi ha adottato un programma di investimenti regionali intitolato «Regionale investeringsprojecten 2000». Con decisione 17 agosto 2000, la Commissione ha approvato tale programma e, con decisione 18 febbraio 2002, ha altresì approvato la modifica di quest’ultimo che estendeva il suo ambito di applicazione ai settori della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli menzionati nell’allegato I del Trattato CE.

7 Il Regno dei Paesi Bassi ha concesso alla Holland Malt un aiuto agli investimenti di un importo pari a EUR 7 425 000 nell’ambito di suddetto programma di investimenti regionali. Tale sovvenzione era destinata alla costruzione di una fabbrica di malto a Eemshaven (Paesi Bassi). Il suo pagamento era subordinato all’attuazione dell’investimento entro il 1° luglio 2005. Tuttavia, il versamento effettivo dell’aiuto è stato sospeso fino alla sua approvazione da parte della Commissione.

8 Con lettera del 31 marzo 2004, il Regno dei Paesi Bassi ha notificato tale misura d’aiuto alla Commissione conformemente all’art. 88, n. 3, CE e al punto 4.2.6 degli Orientamenti. Il 5 maggio 2005, la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE. Poiché detto procedimento ha posticipato il pagamento della sovvenzione al di là del termine di attuazione dell’investimento inizialmente fissato dal Regno dei Paesi Bassi, la ricorrente ha chiesto una proroga di suddetto termine fino all’adozione, da parte della Commissione, della decisione in merito alla predetta sovvenzione.

9 Il 26 settembre 2006, la Commissione ha adottato la decisione controversa, in cui è giunta alla conclusione che la misura, riguardante un investimento volto a migliorare la qualità dei prodotti della Holland Malt e ad aumentare le sue capacità produttive, costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Essa ha successivamente esaminato se detta misura potesse comunque essere dichiarata compatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE.

10 In tale contesto, la Commissione ha constatato che non sussisteva un mercato distinto per il malto HTST o per il malto premium rispetto al malto ordinario. Inoltre, tenuto conto delle sovraccapacità sul mercato mondiale e comunitario del malto, essa ha rilevato che non sussistevano elementi per dimostrare l’esistenza di sbocchi normali di mercato per tale prodotto, ai sensi del punto 4.2.5 degli Orientamenti. Pertanto, benché, al punto 93 della motivazione della decisione controversa, essa avesse riconosciuto l’importanza dell’aiuto nell’ambito dello sviluppo regionale, la Commissione ha constatato, al punto 94 della motivazione della medesima decisione, che esso non soddisfaceva una condizione importante stabilita dagli Orientamenti.

11 Per questi motivi, all’art. 1 della decisione controversa, la Commissione ha dichiarato che l’aiuto di Stato di cui trattasi è incompatibile con il mercato comune. In forza dell’art. 2 della suddetta decisione, il Regno dei Paesi Bassi è tenuto a ritirare tale aiuto e, a norma dell’art. 3 della stessa decisione, esso deve recuperare presso il beneficiario l’aiuto illegalmente concesso. Secondo l’art. 4 della decisione in parola, il Regno dei Paesi Bassi deve informare la Commissione dei provvedimenti adottati per conformarsi ad essa.

Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

12 Con atto introduttivo pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 7 dicembre 2006, la Holland Malt ha presentato una domanda di annullamento della decisione controversa.

13 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 aprile 2007, il Regno dei Paesi Bassi ha chiesto di essere autorizzato ad intervenire nel procedimento a sostegno della ricorrente. Con ordinanza 12 giugno 2007, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha autorizzato tale intervento.

14 A sostegno del suo ricorso, la Holland Malt ha dedotto quattro motivi vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’art. 87, nn. 1 e 3, lett. c), CE, del principio di buon andamento dell’amministrazione, nonché dell’obbligo di motivazione previsto dall’art. 253 CE.

15 La seconda parte del secondo motivo, relativa alla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, riguardava la mancanza di un adeguato bilanciamento degli effetti benefici dell’aiuto e dell’impatto di quest’ultimo sulle condizioni degli scambi intracomunitari.

16 In questa seconda parte, la ricorrente imputava sostanzialmente alla Commissione di essersi fondata, nella decisione controversa, unicamente sul punto 4.2.5 degli orientamenti senza aver bilanciato, da una parte, gli effetti benefici della sovvenzione di cui trattasi e, dall’altra, il suo eventuale impatto negativo sulle condizioni degli scambi all’interno della Comunità europea e di aver quindi violato l’art. 87, n. 3, lett. c), CE.

17 Essa rilevava che il fatto che gli Orientamenti siano fondati sull’art. 87, n. 3, CE comporta necessariamente che la Commissione non possa limitare il suo potere discrezionale ai soli criteri previsti dai medesimi. In particolare, essa dovrebbe interpretare il punto 4.2.5 degli orientamenti alla luce del criterio generale previsto nel Trattato, in modo da considerare incompatibile con il mercato comune unicamente gli aiuti che incidono sulle condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune.

18 Secondo la Holland Malt, nella decisione controversa, la Commissione non ha valutato se, in considerazione dei vantaggi che avrebbe comportato la sovvenzione in esame, il relativo impatto fosse davvero contrario all’interesse comune a norma dell’art. 87, n. 3, CE, ma si è limitata ad escludere la compatibilità di tale sovvenzione in base alla presunta inesistenza di sbocchi normali di mercato per il prodotto interessato. La Commissione avrebbe invece dovuto considerare, da una parte, che l’investimento in questione aveva avuto un impatto benefico maggiore sulla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune, in particolare sulla politica di sviluppo rurale della regione interessata da detta sovvenzione, e, dall’altra, che in seguito alla concessione di quest’ultima la ricorrente aveva deciso di sostenere i costi di apertura della sua fabbrica a Eemshaven, in una zona che deve svilupparsi economicamente, piuttosto che in una località economicamente più indicata, situata in un’altra regione dei Paesi Bassi.

19 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente alle proprie spese, nonché a quelle sostenute dalla Commissione.

20 Per quanto attiene alla seconda parte del secondo motivo, ai punti 166‑180 della sentenza impugnata, il Tribunale ha statuito che la decisione controversa è stata adottata in applicazione tanto delle disposizioni dell’art. 87, nn. 1 e 3, CE, quanto degli Orientamenti, segnatamente della loro sezione 4.2.

21 Esso ha ricordato che, ai sensi della giurisprudenza della Corte, qualora la Commissione abbia adottato orientamenti, questi la vincolano e il giudice dell’Unione deve accertare se tale istituzione ha rispettato le regole di cui si è dotata. Nella specie esso ha rilevato che, come emerge dal punto 3.7 degli Orientamenti, qualsiasi aspetto positivo dell’aiuto di cui trattasi può essere considerato unicamente nel contesto dell’applicazione dei criteri fissati negli Orientamenti.

22 A tal riguardo esso ha ritenuto che, conformemente al punto 4.2.5 degli Orientamenti, la Commissione, dopo aver constatato che l’aiuto in esame rientrava nella sfera di applicazione di questi ultimi, fosse tenuta, in via preliminare, ad esaminare se sussistessero sufficienti prove dell’esistenza di normali sbocchi di mercato per i prodotti di cui trattasi. A giudizio del Tribunale, poiché nel caso di specie tale condizione preliminare non era soddisfatta, la Commissione non avrebbe potuto approvare l’aiuto in causa senza violare i propri Orientamenti, sicché l’esame degli obiettivi e degli effetti benefici di tale aiuto risultava superfluo.

23 Esso ha inoltre statuito che la ricorrente non poteva validamente asserire che la disapplicazione degli Orientamenti e l’applicazione diretta dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE avrebbero implicato la presa in considerazione degli obiettivi e degli effetti benefici dell’aiuto in causa ai fini della dichiarazione delle compatibilità di quest’ultimo con il mercato comune. A tale proposito esso ha ricordato che, secondo la sentenza 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione (Racc. pag. 901, punto 18), l’art. 87, n. 3, CE conferisce alla Commissione un potere discrezionale, il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario, ed essa non travalica i limiti di questo potere nel ritenere che la concessione di un aiuto ad un investimento, che aumenta le capacità produttive in un settore già largamente in eccedenza, incida sugli scambi commerciali in misura contraria all’interesse comune e che un siffatto aiuto non sia idoneo a favorire lo sviluppo economico della regione interessata.

24 Il Tribunale ha aggiunto che tale conclusione non può essere rimessa in questione dall’argomento della ricorrente secondo cui l’aiuto controverso avrebbe soltanto compensato gli svantaggi economici risultanti dalla sua scelta di insediare la fabbrica in una zona economicamente meno sviluppata.

Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte

25 La Holland Malt chiede alla Corte:

– di annullare i punti 168‑180 della sentenza impugnata;

– di rinviare la causa dinanzi al Tribunale o di annullare la decisione controversa, e

– di condannare la Commissione alle spese.

26 La Commissione chiede alla Corte di:

–– respingere l’impugnazione, e

– condannare la Holland Malt alle spese.

27 Al pari della ricorrente, il Regno dei Paesi Bassi chiede l’annullamento della decisione impugnata e la condanna della Commissione alle spese.

Sull’impugnazione

28 A sostegno della sua impugnazione, la Holland Malt deduce due motivi vertenti sulla valutazione del Tribunale relativa alla seconda parte del secondo motivo del ricorso di primo grado.

29 Il primo motivo attiene all’errore di diritto nonché alla motivazione contraddittoria ed insufficiente in merito all’interpretazione e all’applicazione tanto dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE quanto degli Orientamenti. Il secondo motivo attiene all’irregolarità procedurale dovuta ad un’erronea lettura e ad un’esposizione inesatta degli argomenti addotti dalla ricorrente.

Sul primo motivo, attinente all’errore di diritto nonché alla motivazione contraddittoria ed insufficiente in merito all’interpretazione e all’applicazione tanto dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE quanto degli Orientamenti

Argomenti delle parti

30 A sostegno del suo primo motivo, la Holland Malt deduce tre censure attinenti, rispettivamente, all’errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, all’errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione degli Orientamenti, nonché alla motivazione contraddittoria ed insufficiente nell’interpretazione e nell’applicazione di questi ultimi.

– Sul primo capo del primo motivo

31 La ricorrente fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE deducendo dalla citata sentenza Deufil/Commissione che la Commissione non dovrebbe prendere in considerazione gli effetti benefici di una sovvenzione nella valutazione circa la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, qualora tale sovvenzione conduca ad un aumento delle capacità produttive in un settore già in eccedenza sul mercato.

32 A tal riguardo essa evidenzia che la presente causa riguarda una misura diversa da quella in esame nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Deufil/Commissione. Infatti, in quest’ultima, la sovvenzione concessa non sarebbe stata di interesse generale, mentre nella decisione controversa la Commissione avrebbe riconosciuto l’importanza del progetto della Holland Malt per lo sviluppo della regione. Inoltre, nella causa che ha dato luogo alla sentenza summenzionata, il settore sarebbe stato largamente in eccedenza sul mercato, poiché le percentuali di utilizzo delle capacità produttive erano del 72% e del 64%, mentre, nel caso di specie, la percentuale di utilizzo delle capacità produttive supera il 90%.

33 Il Regno dei Paesi Bassi condivide il punto di vista della ricorrente secondo cui il Tribunale a torto ha considerato che la Commissione non abbia violato l’art. 87, n. 3, lett. c), CE, non tenendo conto degli effetti benefici dell’aiuto di cui trattasi. Esso condivide altresì le critiche riguardanti l’interpretazione, da parte del Tribunale, della citata sentenza Deufil/Commissione. Tale Stato membro ritiene che la Commissione, al fine di assicurare una corretta applicazione di detta disposizione e di garantirne altresì la piena efficacia, fosse tenuta a bilanciare gli effetti benefici con quelli negativi dell’aiuto di cui trattasi, non potendo accontentarsi della mera constatazione dell’assenza di prova dell’esistenza di sbocchi normali sul mercato del malto.

34 La Commissione replica che il punto di partenza di qualsiasi analisi delle norme applicabili in materia di aiuti è dato dal fatto che l’art. 87, n. 3, CE prevede eccezioni alla norma generale di divieto di cui all’art. 87, n. 1, CE, le quali devono essere interpretate restrittivamente. Orbene, gli Orientamenti fisserebbero solamente norme minime assolute che devono essere osservate affinché l’aiuto nel settore agricolo venga considerato compatibile con il mercato comune. La Commissione deduce inoltre che, in considerazione del suo ampio margine discrezionale nella valutazione degli aiuti a norma dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, essa ha il potere di limitare il suddetto margine adottando orientamenti sul modo in cui intende applicare tale disposizione ad un settore o ad un tipo di aiuto particolare, sempreché tali orientamenti non si discostino dalle norme del Trattato. Pertanto, ad avviso della Commissione, una volta che essa ha adottato siffatti orientamenti per un settore o un tipo di aiuto, non può più disattenderli. Ciò sarebbe riconducibile al fatto che, mediante la loro adozione, essa limiterebbe il proprio potere discrezionale, il quale, di conseguenza, consisterebbe unicamente nel valutare le condizioni definite negli orientamenti.

35 Nella specie, la Commissione ritiene di avere dovuto applicare il punto 4.2.5 degli Orientamenti, in quanto l’esistenza di sbocchi normali sul mercato del malto non era stata dimostrata a sufficienza.

36 Per quanto riguarda l’argomentazione vertente sull’erronea interpretazione della sentenza Deufil/Commissione sopra citata, la Commissione sottolinea che, in tale sentenza, la compatibilità della misura di aiuto è stata valutata direttamente in base all’art. 87, n. 3, lett. c), CE, giacché all’epoca della decisione controversa non esisteva alcun’altra norma applicabile al prodotto cui l’aiuto era destinato. Inoltre, per quanto riguarda le differenze fattuali invocate dalla ricorrente rispetto alla causa che ha dato luogo alla suddetta sentenza, la Commissione afferma che esse sarebbero irrilevanti, poiché, nella specie, gli Orientamenti menzionano non la necessità di dimostrare che il settore è ampiamente in eccedenza, bensì unicamente quella di dimostrare che sussistono sbocchi normali di mercato.

– Sul secondo capo del primo motivo

37 Secondo la Holland Malt, l’interpretazione degli Orientamenti operata dal Tribunale non è corretta perché introduce una condizione preliminare alla valutazione della Commissione sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune. Invero, il Tribunale avrebbe considerato che un aiuto rientrante nell’ambito di applicazione degli Orientamenti non possa essere approvato in base al criterio del bilanciamento dei suoi svantaggi con i suoi effetti benefici, come previsto dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE, ove non risulti soddisfatta la condizione sancita al punto 4.2.5 dei medesimi. Per contro, l’art. 87, n. 3, lett. c), CE non conterrebbe la condizione secondo cui devono essere presenti sbocchi normali di mercato affinché la Commissione possa prendere in considerazione gli effetti positivi di un aiuto.

38 Il Regno dei Paesi Bassi condivide il punto di vista della ricorrente. Esso afferma che il Tribunale, pur avendo statuito che gli Orientamenti non possono essere interpretati unicamente in base al loro tenore letterale, ma devono essere interpretati alla luce dell’art. 87 CE e dell’obiettivo perseguito da tale disposizione, ha in realtà analizzato questi ultimi facendo riferimento solamente al loro tenore letterale. L’interpretazione degli Orientamenti operata dal Tribunale avrebbe la conseguenza di restringere la valutazione prevista dall’art. 87 CE alla sola questione dell’esistenza o meno di sbocchi normali. Un’interpretazione così limitata, fondata sulla mera interpretazione letterale degli Orientamenti, sarebbe erronea e pregiudicherebbe la corretta applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, nonché la sua piena efficacia.

39 La Commissione ritiene che le conclusioni del Tribunale non siano viziate da alcun errore di diritto. Infatti, il bilanciamento di cui all’art. 87, n. 3, lett. c), CE sarebbe incluso negli Orientamenti e non sarebbe dunque necessario prendere in considerazione altri criteri quando l’aiuto interessato è soggetto alle norme stabilite dagli Orientamenti. La Commissione non potrebbe tenere conto di obiettivi diversi da quelli previsti dagli Orientamenti, ove questi vadano oltre quanto stabilito nei medesimi da tale istituzione. Nella specie, il punto 4.2.5 degli Orientamenti avrebbe sancito senza ambiguità che non può essere concesso alcun aiuto per investimenti nel settore della trasformazione di prodotti agricoli se non vengono fornite prove sufficienti dell’esistenza di normali sbocchi di mercato per i prodotti di cui trattasi. Pertanto, ad avviso della Commissione, ove non ricorra tale presupposto, non sussiste la possibilità di bilanciare i presunti effetti benefici dell’aiuto di cui trattasi con il suo impatto sulle condizioni degli scambi.

– Sul terzo capo del primo motivo

40 A giudizio della ricorrente, la motivazione della sentenza impugnata è contraddittoria ed insufficiente per quanto riguarda l’interpretazione degli Orientamenti. Infatti, ai punti 132 e 133 di tale sentenza, il Tribunale avrebbe affermato che gli Orientamenti non possono essere interpretati solamente in base alla loro formulazione né in un senso che riduca la portata degli artt. 87 CE e 88 CE o che si ponga in contrasto con gli obiettivi menzionati da tali disposizioni. Al contrario, ai punti 170‑172 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe affermato che la Commissione era tenuta a prendere in considerazione i criteri stabiliti al punto 4.2.5 degli Orientamenti senza interpretarli alla luce dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE e, dunque, senza valutare se le condizioni degli scambi fossero alterate dall’aiuto in questione in misura contraria all’interesse comune.

41 Il Regno dei Paesi Bassi condivide la posizione della ricorrente e sostiene che la sentenza impugnata si fondi su una motivazione insufficiente quanto all’interpretazione e all’applicazione degli Orientamenti.

42 La Commissione ritiene che la motivazione della sentenza impugnata non sia affatto insufficiente né contraddittoria. Essa rileva in particolare che, al punto 132 della sentenza impugnata, il Tribunale ha giustamente ricordato che gli orientamenti andavano sempre interpretati alla luce dell’obiettivo di una concorrenza non falsata nel mercato comune e, ai punti 173‑177 della medesima sentenza, ha chiaramente illustrato per quale ragione l’applicazione diretta dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE non implica la presa in considerazione degli obiettivi e degli effetti benefici dell’aiuto, richiesta dalla ricorrente. A tal riguardo, al punto 176 della sentenza impugnata, esso avrebbe indicato che il criterio sancito al punto 4.2.5 degli Orientamenti rispecchia la condizione che emerge dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE, secondo cui nessun aiuto che alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune può essere compatibile con il mercato comune.

Giudizio della Corte

43 I tre capi del primo motivo riguardano la portata e l’interpretazione degli Orientamenti nonché la valutazione del Tribunale relativa alla seconda parte del secondo motivo del ricorso di primo grado. Pertanto, essi vanno trattati congiuntamente.

44 A tal riguardo va ricordato che, nella decisione controversa, la Commissione, applicando il punto 4.2.5 degli Orientamenti, ha considerato che l’aiuto destinato alla Holland Malt non fosse compatibile con il mercato comune in quanto il mercato di cui trattasi è caratterizzato da una mancanza di sbocchi normali. Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha statuito, da un lato, che, non essendo soddisfatta la condizione prevista al punto 4.2.5 degli Orientamenti, la Commissione non avrebbe potuto approvare l’aiuto controverso. Dall’altro, evocando la citata sentenza Deufil/Commissione, esso ha affermato che la disapplicazione degli Orientamenti e la sola applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, nel caso di specie non avrebbero comportato l’obbligo della Commissione di prendere in considerazione gli effetti benefici dell’aiuto di cui trattasi per la regione interessata.

45 Queste due considerazioni non sono viziate da alcun errore di diritto.

46 Infatti, come emerge da una giurisprudenza costante, la Commissione gode, per l’applicazione dell’art. 87, n. 3, CE, di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta valutazioni complesse di ordine economico e sociale, da effettuarsi in un contesto comunitario (v. sentenza 11 settembre 2008, cause riunite C‑75/05 P e C‑80/05 P, Germania e a./Kronofrance, Racc. pag. I‑6619, punto 59, nonché la giurisprudenza ivi citata). Adottando norme di comportamento ed annunciando, con la loro pubblicazione, che essa le applicherà ai casi cui si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (v. sentenza Germania e a./Kronofrance, cit., punto 60 e la giurisprudenza ivi citata).

47 Pertanto, ai sensi di tale giurisprudenza, nell’ambito specifico degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata dalle discipline e dalle comunicazioni da essa emanate, nei limiti in cui non derogano a norme del Trattato (v. sentenze 5 ottobre 2000, causa C‑288/96, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑8237, punto 62, e Germania e a./Kronofrance, cit., punto 61).

48 Va rilevato al riguardo che, come si evince dalla citata sentenza Deufil/Commissione, l’art. 87, n. 3, lett. c), CE deve essere interpretato nel senso che, in linea di principio, quando un aiuto viene concesso in un mercato caratterizzato da una sovraccapacità, esso è idoneo ad alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune.

49 La circostanza, poi, che un aiuto abbia altresì effetti benefici per la regione o il settore economico interessato non comporta necessariamente che esso debba essere considerato compatibile con il mercato comune. Infatti, dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE si ricava che, qualora la misura di aiuto alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune, essa non può essere dichiarata compatibile con il mercato comune, a prescindere dagli eventuali effetti benefici da essa prodotti. Tuttavia, nella valutazione degli effetti sugli scambi, la Commissione deve prendere in considerazione tutte le caratteristiche della misura e del mercato interessato (v. sentenza 25 giugno 1970, causa 47/69, Francia/Commissione, Racc. pag. 487, punti 7‑9).

50 Nulla induce a ritenere che tale interpretazione del diritto primario non valga altresì per gli aiuti nel settore agricolo. Risulta, infatti, dall’art. 36, primo comma, CE, il quale sancisce la preminenza della politica agricola rispetto agli obiettivi del Trattato nel settore della concorrenza, che l’eventuale applicazione in questo campo di disposizioni del Trattato è subordinata alla presa in considerazione degli scopi enunciati nell’art. 33 CE, vale a dire gli obiettivi della politica agricola comune (v. sentenza 15 ottobre 1996, causa C‑311/94, IJssel-Vliet, Racc. pag. I‑5023, punto 31).

51 Di conseguenza, nella valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato concessi in tale settore, la Commissione deve tenere conto delle esigenze della suddetta politica che corrispondono a quelle del mercato comune nel suo insieme (v., in tal senso, sentenza IJssel-Vliet, cit., punto 33). Tra tali esigenze figura il controllo della produzione. Pertanto, segnatamente nell’ambito dei contributi finanziari comunitari, il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1257, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160, pag. 80), al suo art. 6, vieta la concessione di un aiuto agli investimenti il cui obiettivo è un aumento della produzione di prodotti che non trovano sbocchi normali di mercato.

52 Nel caso di specie, al punto 4.2.5 degli Orientamenti, la Commissione ha stabilito che essa considera incompatibile con il mercato comune un aiuto nel settore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli concesso in mancanza di sbocchi normali. Da tale punto emerge che, secondo la Commissione, una siffatta misura è considerata contraria all’interesse comune, tenuto conto delle caratteristiche del settore in cui produce tali effetti. Inoltre, sempre al punto 4.2.5, tale istituzione ha previsto che, nella valutazione di una siffatta misura di aiuto, essa debba prendere in considerazione il livello dell’offerta sul mercato del prodotto in questione e parimenti qualsiasi restrizione in materia di produzione o qualsiasi limitazione del sostegno comunitario eventualmente previste dalle organizzazioni comuni di mercato. Essa deve quindi effettuare un’analisi circostanziata di tale mercato.

53 Siffatte norme di condotta sono conformi alle disposizioni del diritto primario e segnatamente all’art. 87, n. 3, lett. c), CE, applicato in osservanza degli obiettivi della politica agricola comune. Infatti, un aiuto concesso in un mercato caratterizzato da una sovraccapacità è effettivamente idoneo ad alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. La Commissione può dunque considerare incompatibile con il mercato comune una misura destinata allo sviluppo di una regione o di un’attività qualora sia concessa in un settore, come quello della trasformazione di prodotti agricoli, in cui qualsiasi aumento della produzione, in mancanza di sbocchi normali, può alterare gli scambi intracomunitari in una misura contraria all’interesse comune, indipendentemente dagli effetti benefici per la regione dell’attività di cui trattasi.

54 Ne consegue che il Tribunale ha a buon diritto giudicato che, nella decisione controversa, la Commissione ha applicato correttamente sia il punto 4.2.5 degli Orientamenti sia l’art. 87, n. 3, lett. c), CE. Infatti, avendo riscontrato la mancanza di sbocchi normali sul mercato del malto in base ad un’analisi molto dettagliata di quest’ultimo, la Commissione era tenuta a considerare che la misura di cui trattasi fosse incompatibile con il mercato comune.

55 Inoltre, le differenze di fatto tra gli aiuti in esame nella causa che ha dato luogo alla summenzionata sentenza Deufil/Commissione e quelli in esame nella presente sentenza, quali evocate dalla ricorrente, sono prive di rilevanza per l’interpretazione delle norme relative alle condizioni di compatibilità degli aiuti, previste dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE.

56 In particolare, la circostanza dedotta dalla Holland Malt secondo cui il mercato del malto non è largamente in eccedenza, come invece quello in esame nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Deufil/Commissione, non implica che la Commissione avrebbe dovuto escludere l’applicazione del punto 4.2.5 degli Orientamenti. Infatti, da tale punto emerge che, per il settore della trasformazione dei prodotti agricoli, una misura di aiuto comportante un aumento anche marginale della produzione è considerato, in virtù delle caratteristiche di tale settore economico e dei vincoli della politica agricola, incompatibile con il mercato comune. Di conseguenza, la sentenza impugnata non è fondata su una valutazione erronea delle norme applicabili, quali interpretate dalla Corte nella citata sentenza Deufil/Commissione.

57 Infine, per quanto riguarda l’asserita contraddizione nella motivazione della sentenza impugnata, invocata nell’ambito del terzo capo del primo motivo di impugnazione, va rilevato che, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il Tribunale, dopo aver evocato, ai punti 170‑172 della sentenza impugnata, l’obbligo della Commissione di attenersi a quanto disposto dagli Orientamenti, ha valutato la decisione controversa alla luce delle disposizioni del diritto primario.

58 Esso ha, infatti, constatato che la decisione controversa, adottata in base al punto 4.2.5 degli Orientamenti, non era contraria alle norme pertinenti del Trattato. Conseguentemente, senza incorrere in una motivazione contraddittoria, il Tribunale ha statuito che tale decisione, la quale è conforme agli Orientamenti, non si discosta da una corretta applicazione delle norme del Trattato.

59 Poiché la motivazione della sentenza impugnata non è contraddittoria, neppure il terzo capo del primo motivo risulta fondato.

60 Da quanto precede emerge che il primo motivo dedotto dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione dev’essere respinto in toto.

Sul secondo motivo, attinente ad un’irregolarità procedurale dovuta ad una lettura errata e ad un’esposizione inesatta degli argomenti addotti dalla ricorrente

Argomenti delle parti

61 La ricorrente deduce che il Tribunale, al punto 168 della sentenza impugnata, ha affermato ingiustamente che, nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento, essa non avrebbe rimesso in questione la forza vincolante degli Orientamenti né la loro compatibilità con le disposizioni del Trattato. Al contrario, in tale memoria, essa avrebbe sostenuto che gli Orientamenti non rispondevano al requisito di cui all’art. 87, n. 3, lett. c), CE se venivano interpretati nel senso che la Commissione non sarebbe tenuta a procedere ad un bilanciamento degli effetti di un aiuto. A tale proposito essa avrebbe affermato che, «applicando le disposizioni dei propri orientamenti in modo rigido ed inflessibile, la Commissione ha chiaramente travalicato i limiti del potere discrezionale conferitole dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE, nell’interpretazione che questo riceve nella giurisprudenza dei giudici comunitari».

62 La ricorrente ne deduce che siffatta irregolarità procedurale ha leso i suoi interessi, poiché il Tribunale avrebbe dovuto esaminare i suoi argomenti per giungere alla conclusione che la Commissione avrebbe dovuto applicare direttamente l’art. 87, n. 3, lett. c), CE.

63 La Commissione osserva preliminarmente che il secondo motivo, quand’anche fosse fondato, non può incidere sulla valutazione del ragionamento seguito dal Tribunale o sulle conclusioni formulate da quest’ultimo. Infatti, il Tribunale avrebbe esaminato la questione se l’applicazione diretta dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE avrebbe obbligato la Commissione a procedere ad un’analisi diversa da quella compiuta nella decisione controversa in base al punto 4.2.5 degli Orientamenti.

64 Nel merito, la Commissione rileva che la ricorrente aveva espressamente dichiarato, come risulta dalla sentenza impugnata, che essa non contestava il fatto che, fissando i suoi Orientamenti, essa abbia limitato il proprio potere discrezionale.

Giudizio della Corte

65 A tal riguardo va sottolineato che, al punto 168 della sentenza impugnata, il Tribunale ha effettivamente constatato che, nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento, la ricorrente non ha rimesso in questione la forza vincolante degli orientamenti né la compatibilità di questi ultimi con le disposizioni del Trattato.

66 Nondimeno, ai punti 169‑177 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato se la decisione controversa fosse conforme agli Orientamenti e se essa violasse l’art. 87, n. 3, lett. c), CE. In altri termini, esso ha accertato se la decisione controversa, escludendo la compatibilità con il mercato comune dell’aiuto concesso alla Holland Malt unicamente in base alle caratteristiche del mercato interessato, fosse contraria tanto agli Orientamenti quanto a tale disposizione del Trattato.

67 La ricorrente non può dunque utilmente sostenere che il Tribunale non ha risposto alla sua argomentazione secondo cui la Commissione, fondandosi sugli Orientamenti, non avrebbe provveduto ad un’applicazione esatta della suddetta disposizione del Trattato.

68 Ne consegue che il secondo motivo è infondato e deve essere respinto.

69 Da quanto precede discende che nessuno dei motivi invocati dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione può essere accolto e, di conseguenza, l’impugnazione stessa dev’essere integralmente respinta.

Sulle spese

70 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Holland Malt, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1) L’impugnazione è respinta.

2) La Holland Malt BV è condannata alle spese.

Firme