Per quanto riguarda la domanda relativa alla declaratoria della nullità della decisione del Consiglio 22/23 luglio 1974, è opportuno premettere le seguenti considerazioni:

La Corte ha già riconosciuto che i sindacati hanno la capacità di stare in giudizio (sentenze 8 ottobre 1974 nelle cause 175-73 — Union syndicale, Massa e Schots/Consiglio — e 18-74 — Syndicat général du personnel des organismes européens/Commissione) . Tale capacità è innegabile almeno nel caso in cui i sindacati godano della piena personalità giuridica per la stipulazione di negozi di ordinaria amministratzione e possano difinirsi organi rappresentativi.

Dalle sentenze suddette si evince che due dei ricorrenti presentano i requisiti per godere di capacità processuali: supponendo che tale capacità sussista anche per gli altri, potrò permettermi di concentrare la mia attenzione sulla sostanza del problema.

La giurisprudenza nega ai sindacati la capacità di agire in giudizio, ai sensi dell'art. 91 dello statuo del personale. È superfluo quindi disquisire sulla sussistenza dei presupposti stabiliti da tale norma tanto più che i ricorrenti hanno dichiarato esplicitamente di fondare il proprio ricorso esclusivamente sull'art. 173 del trattato CEE. Esaminando la capacità di agire in giudizio dei sindacati alla sola luce dell'art. 173, deve ammettersi che in linea di massima tale capacità sussiste. Non vi è peraltro alcun dubbio — e la giurisprudenza in materia è esplicita — che sono tassativi tutti i presupposti generali concernenti tale norma scaturenti dal trattato e dalla relativa giurisprudenza.

Il Consiglio nega che nella fattispecie sussistano i requisiti stabiliti dall'art. 173, n. 2. In primo luogo, esso sottolinea che il provvedimento impugnato, che consiste nella carenza di adozione di un regolamento (silenzio rifiuto opposto all' istanza sindacale) ha anch'esso la natura giuridica di regolamento. Esso nega inoltre che tale provvedimento tocchi direttamente o individualmente i ricorrenti. Infine, il Consiglio assume che i sindacati, in quanto associazioni, possono agire in giudizio unicamente a difesa di un proprio interesse, non già per tutelare gli interessi collettivi dei propri aderenti.

Per quanto riguarda, anzitutto, la questione del se la natura dell'atto impugnato osti alla ricevibilità del ricorso, va osservato che, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenza 4 dicembre 1962 nelle cause 16 e 17-62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e altri/Consiglio CEE, Racc. 1962, pag. 877), è categoricamente escluso che i singoli (alludo qui ai soggetti di cui all'art. 173, n. 2) possano chiedere in giudizio l'annullamento di un regolamento.

A questo proposito devono considerarsi regolamenti gli atti aventi carattere normativo, cioè quei provvedimenti che riguardano una determinata categoria considerata in astratto, non già un numero determinato di destinatari. Infatti, la Corte ha stabilito che la natura giuridica del provvedimento di rigetto di una domanda va determinata in base all'oggetto della domanda stessa (sentenza 8. 3. 1972 nella causa 42-71 Nordgetreide GmbH & Co. KG/ Commissione, Racc. 1972, pag. 110).

È necessario quindi stabilire se il rifiuto opposto dal Consiglio nella riunione del 22/23 luglio 1974 avesse effettivamente la natura di un regolamento.

L'oggetto di tale riunione — per quanto qui ci interessa — è definito nel verbale: «proposition de révision des rémunérations suite à la correction de l'indicateur spécifique pour un des États membres». Vi si fa cenno inoltre ad una proposta in tal senso del presidente del Consiglio, nonché ad una proposta conforme della Commissione. Il verbale si chiude con la risoluzione di attenersi agli adeguamenti degli stipendi stabiliti in precedenza — da ultimo, con la decisione 18 dicembre 1973 — e quindi di escludere qualsiasi ulteriore integrazione o modifica. Tale atteggiamento può definirsi quanto meno un rigetto implicito di entrambe le suddette proposte. Ciò posto, deve concludersi — a mio avviso — che la decisione del Consiglio ha carattere normativo.

Il progetto di regolamento 21 marzo 1974 della Commissione è imperniato su due punti sostanziali. Essa sostiene la necessità di rivedere le tabelle degli stipendi pubblicate il 9 agosto ed il 28 dicembre 1973 e relative, rispettivamente, al periodo 1. 7. 1972 - 30. 6. 1973 ed al periodo successivo. Se il provvedimento proposto fosse stato approvato, esso avrebbe interessato un numero indefinito di soggetti, giacché quanto meno la sua efficacia nel tempo si sarebbe estesa oltre il luglio 1974. Non resta che concludere che tanto tale provvedimento, quanto l'atto con cui il Consiglio lo ha respinto, hanno natura di regolamento.

Le medesime considerazioni possono farsi a proposito del provvedimento proposto dal presidente del Consiglio. Esso, infatti, mirava ad integrare l'aumento del 3,3 %, concesso il 18 dicembre 1973, con un ulteriore conguaglio del 2 %, a valere dal 1o luglio 1973; tale supplemento avrebbe dovuto essere versato dal 1o gennaio 1975. Anche questo provvedimento, se fosse stato approvato, avrebbe irradiato la propria efficacia oltre il mese di luglio 1974, interessando comunque una pluralità imprecisata di soggetti. Pertanto, anche in questo caso si sarebbe trattato di un vero e proprio regolamento: il relativo provvedimento di rigetto non può — per le ragioni sopra esposte — essere impugnato da soggetti di diritto privato quali sono, naturalmente, anche i sindacati.

Il Consiglio, comunque, ha escluso qualsiasi riadeguamento degli stipendi, cioè qualsiasi possibile provvedimento avente soltanto efficacia retroattiva che, se fosse stato adottato, avrebbe consentito di determinare all'incirca il numero dei soggetti interessati. Questa era la base su cui si fondavano le prospettive dei rappresentanti del personale: come risulta dalle note relative ad un incontro con il Consiglio dei ministri, svoltosi il 7 dicembre 1973, essi si limitarono a suggerire un conguaglio sotto forma di aumento degli stipendi del 5,5 %, con effetto dal 1o luglio 1972.

Per amor di completezza, ritengo opportuno accertare se, anche partendo da tale ipotesi, la decisione negativa emanata dal Consiglio nel luglio 1974, a motivo della sua natura giuridica, non possa venir impugnata da parte dei singoli. Premetto subito che, a mio avviso, deve escludersi, anche da questo punto di vista, qualsiasi legittimazione ad agire dei sindacati.

In primo luogo, non è possibile, ravvisare nella fattispecie — come fanno i ricorrenti — una pluralità di decisioni individuali; del pari, sono inconferenti i richiami che essi fanno alla giurisprudenza della Corte in materia, cioè alle sentenze 1. 4. 1971 nelle cause riunite 41 — 44-70 (NV International Fruit Company e altri/Commissione, Racc. 1971, pag. 422) e 23. 11. 1971 nella causa 62-70 (Bock/Commissione, Race. 1971, pag. 908).

Per contro, se il provvedimento fosse stato positivo, si potrebbe sostenere che il Consiglio si è limitato ad emanare una decisione di principio, la cui applicazione era lasciata al potere discrezionale degli organi competenti, che dovevano vagliare ogni singolo caso. D'altra parte, non ritengo corretto determinare la natura giuridica di un provvedimento unicamente in base alla sua efficacia nel tempo; a questo proposito, anzi è determinante l'oggetto dell'atto in questione. In base a detto principio deve convenirsi che i provvedimenti miranti ad un adeguamento delle tabelle degli stipendi, vincolanti per tutti i dipendenti e vigenti per un periodo di tempo notevole, devono essere emanati sotto forma di regolamento. D'altra parte, anche se retroattivi, essi non possono essere assimilati ai provvedimenti generali (Allgemeinverfügung) del diritto amministrativo tedesco, cioè a quei provvedimenti di indole contingente, adottati per disciplinare una particolare fattispecie. In altre parole, si deve ammettere che un atto destinato ad integrare o modificare un regolamento ha anch'esso natura di regolamento, in? dipendentemente dalla sua sfera di applicazione temporale.

È a buon diritto, quindi, che la Commissione ha presentato la sua proposta sotto forma di regolamento: di conseguenza, la decisione di; rigetto del Consiglio, considerato il suo oggetto, non è impugnabile da parte di associazioni sindacali.

Ciò stabilito, sarebbe superfluo affrontare l'ulteriore questione del se, ove il provvedimento in causa non avesse la natura di regolamento, i ricorrenti possano esserne toccati direttamente e individualmente, se cioè, a norma del diritto comunitario, le associazioni, e quindi i sindacati, possano esperire un'azione per tutelare gli interessi collettivi dei propri aderenti, o meglio, di tutto il personale. Tuttavia, ritengo opportuno soffermarmi brevemente su tale problema che è già stato dettagliatamente esposto dai ricorrenti nel corso della fase orale.

Vorrei subito sottolineare che, a differenza dei ricorrenti, non riesco a trovare nelle già citate sentenze 175-73 e 18-74, alcun elemento che consente di risolvere affermativamente la suddetta questione.

Invero, in tali sentenze è affermato che le associazioni sindacali possono svolgere, nell'ambito della legge, le attività necessarie alla tutela degli interessi professionali dei propri aderenti, ivi compresa l'azione giurisdizionale. Tuttavia è anche esplicitamente, precisato che «nell'ordinamento giuridico comunitario l'esercizio del diritto di azione è subordinato alla presenza dei requisiti previsti dal sistema di impugnazioni creato dai trattati costitutivi»: finora tra tali presupposti non è stata inclusa la tutela di interessi collettivi. Nella stessa occasione, poi — e ciò mi sembra particolarmente significativo — la Corte ha sottolineato che un'associazione professionale avente capacità processuale può chiedere, ai sensi dell' art. 173, 2o comma, del trattato CEE, l'annullamento di provvedimenti di cui essa risulti destinataria a norma del suddetto articolo. A mio avviso, tuttavia, prescindendo da quest'ultima considerazione, dalla sentenza pronunziata nella causa 18-74 potrebbe piuttosto ricavarsi un argomento contrario alla tesi sostenuta dai ricorrenti. La suddetta causa verteva su un provvedimento avente efficacia generale, cioè sulla decisione della Commissione di effettuare delle trattenute sugli stipendi dei dipendenti che avevano preso parte ad uno sciopero. In quell'occasione venne discussa anche la possibilità, per i sindacati, di promuovere un ricorso ai sensi dell'art. 173. La Commissione contestava la capacità del sindacato ricorrente di tutelare interessi collettivi, mentre quest'ultimo sosteneva che il provvedimento in causa ledeva direttamente i suoi diritti sindacali e professionali. Il ricorso venne respinto in quanto si fondava sull'art. 91 dello statuto del personale. Niente vieta di pensare, tuttavia, che la Corte sarebbe giunta ad una conclusione opposta se, in base a quanto era stato sostenuto in merito all'art. 173, si fosse convinta che il diritto comunitario conferisce alle associazioni sindacali la legittimazione ad agire in giudizio a tutela di interessi collettivi.

Analizzando gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, per desumerne il denominatore comune per l'interpretazione del diritto comunitario, possiamo costatare che la posizione dei sindacati varia da Stato a Stato.

Da un lato, infatti, gli ordinamenti francese e belga legittimano le associazioni sindacali ad agire in giudizio per tutelare interessi collettivi, sia contro atti individuali che interessano più soggetti non identificabili, sia contro regolamenti che concernono lo status dei dipendenti (cfr. Waline, Droit Administratif, 8a edizione, n. 770; Auby e Drago: Traité du contentieux administratif 1962, vol II, n. 1035; Plantey, Traité pratique de la fonction publique, 3a edizione, vol. II, n. 3033 e segg; consiglio di Stato belga: Recueil des arrêts et avis du conseil d'État 1967, n. 12521). Diversa è invece la situazione in Italia, nei Paesi Bassi, in Gran Bretagna e nella Repubblica federale tedesca. Secondo la giurisprudenza del consiglio di Stato italiano, le associazioni non possono agire in giudizio a tutela dei diritti ed interessi propri delle categorie rappresentate; il medesimo orientamento prevale nel diritto olandese (cfr. Racc. sentenze del consiglio di Stato 1969, pag. 1760, Rapport van des Commissie inzake algemene Bepalingen van administratief Recht 1971, pag. 208). Nel Regno Unito, com'è noto, non esiste del pari alcuna giurisprudenza che riconosca ai sindacati il diritto di impugnare i provvedimenti che riguardano i loro aderenti. Nella Repubblica federale, infine, vige la regola generale secondo cui le associazioni — e quindi, i sindacati — sono legittimate ad agire in giudizio non già per tutelare interessi collettivi dei propri aderenti, bensì unicamente quando siano in gioco i loro propri interessi, eccezione fatta per alcuni casi tassativamente previsti dalla legge (cfr. Naumann: Klagebefugnis von Verbänden im Verwaltungsprozeß, Die öffentliche Verwaltung 1971, pag. 378 e segg.). Tale regola è fondata su considerazioni legate ai problemi relativi al giudicato, alla deliberata esclusione di azioni popolari e, probabilmente alla difficoltà di individuare i casi in cui siano effettivamente in gioco interessi collettivi.

A conclusione di questo brevissimo esame, deve quindi escludersi l'esistenza di un principio giuridico di carattere generale che attribuisca ai sindacati un ampio diritto di azione per la tutela di interessi collettivi.

Si può pertanto affermare con sicurezza che nel sistema di tutela giuridica istituito dai trattati — nel quale, come si è dimostrato, si inquadrano anche le azioni esperibili dai sindacati — i ricorsi nell'interesse collettivo dei membri d'un sindacato sono irricevibili. È importante notare che tale sistema, per quanto riguarda i singoli, non ricalca affatto i sistemi nazionali, spesso più magnanimi; in particolare, condizione essenziale è la lesione diretta ed immediata degli interessati, cioè chi impugna un provvedimento dinanzi al giudice comunitario deve dimostrare che tale provvedimento ha leso diritti o interessi personali. In ogni caso, la Corte si è finora sempre pronunciata in questo senso: la sua giurisprudenza mostra una chiara tendenza ad escludere, per le associazioni professionali, ogni possibilità di agire in giudizio, anche quando siano lesi gli interessi della maggioranza dei loro aderenti. A questo proposito va ricordato che nella sentenza nelle cause riunite 16 e 17-62, già citata, il ricorso proposto da un'associazione fu respinto in quanto i membri di tale associazione erano lesi dal provvedimento impugnato allo stesso modo dagli appartenenti ad un'intera categoria professionale. La Corte affermò esplicitamente che è inammissibile che un'associazione, in quanto rappresenta una categoria di imprenditori, sia lesa individualmente da un atto concernente gli interessi generali della stessa categoria.

Per queste ragioni, senza approfondire ulteriormente il problema, ritengo di dover condividere la tesi illustrata dall'avvocato generale Trabucchi nella causa 18-74, secondo cui i sindacati possono agire in giudizio solo a tutela dei propri interessi teleologici, per difendere, cioè, i diritti connessi con le loro finalità essenziali, non già gli interessi dei loro aderenti.

La conclusione cui si deve pervenire nel nostro caso è, pertanto, evidente: non va dimenticato che la presente controversia verte sugli interessi economici del personale, vale a dire sull'adeguamento delle retribuzioni. Per contro, deve escludersi che siano in causa interessi intrinseci dei sindacati ai sensi della giurisprudenza della Corte. Non vi è interesse proprio nonostante la delegazione di potere da parte dei membri dei sindacati che hanno genericamente deferito agli enti sindacali la tutela dei propri interessi e pur se lo scopo di una associazione è appunto, fra l'altro, la tutela degli interessi degli associati. Né può invocarsi, al riguardo, la circostanza che alla riunione in cui venne adottata la decisione del Consiglio 21. 3. 1972 — la cui corretta applicazione è ora in discussione — presero parte i rappresentanti del personale.

Di conseguenza, pur discordando circa la natura giuridica dell'atto impugnato, è inevitabile ammettete l'irricevibilità del ricorso dei sindacati, per quanto concerne la domanda di annullamento, giacché nel presente caso è ravvisabile una lesione generica degli interessi di tutto il personale, ma non degli interessi propri dei sindacati.