In materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, qualora l’istituzione interessata disponga soltanto di un margine discrezionale considerevolmente ridotto, o inesistente, la semplice violazione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma di diritto che ha lo scopo di attribuire diritti ai singoli. Tuttavia non sussiste alcun nesso automatico tra, da una parte, l’insussistenza di potere discrezionale dell’istituzione interessata e, dall’altra, la qualificazione dell’infrazione come violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione. Infatti, sebbene essa presenti carattere determinante, la portata del potere discrezionale dell’istituzione interessata non costituisce un criterio esclusivo. Soltanto la constatazione di un’irregolarità che un’amministrazione prudente e diligente non avrebbe commesso in circostanze analoghe consente il sorgere della responsabilità dell’Unione. Spetta pertanto al giudice dell’Unione, dopo aver determinato, anzitutto, se l’istituzione interessata disponesse di un margine discrezionale, prendere in considerazione, in un secondo tempo, la complessità della situazione da disciplinare, le difficoltà d’applicazione o di interpretazione dei testi, il grado di chiarezza e di precisione della norma violata e l’intenzionalità o l’inescusabilità dell’errore commesso.

Al riguardo, adottando la decisione 2005/760, nell’esercizio del potere discrezionale di cui disponeva a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, la Commissione ha violato, in assenza di motivazione e di elementi in fatto concreti e sufficientemente corroborati dal punto di vista scientifico che fossero idonei a giustificare l’orientamento globale di tale decisione, segnatamente di una valutazione scientifica dei rischi il più esauriente possibile, il suo dovere di diligenza e, pertanto, una norma di diritto che conferisce diritti ai singoli, adottando un comportamento che un’istituzione diligente, posta in identiche circostanze, non avrebbe tenuto. Detta violazione del principio di diligenza è sufficientemente qualificata per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione quanto all’adozione illegittima della decisione 2005/760.

Per quanto riguarda il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a causa dell’adozione della decisione 2005/760, recante alcune misure di protezione relative all’influenza aviaria ad alta patogenicità in taluni paesi terzi per quanto concerne l’importazione di volatili in cattività, un’eventuale violazione sufficientemente qualificata delle norme di diritto di cui trattasi deve essere basata sul travisamento grave e manifesto dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui il legislatore dell’Unione dispone nell’esercizio delle competenze in materia di politica agricola comune a norma dell’articolo 37 CE. Infatti, l’esercizio di tale potere discrezionale implica la necessità che il legislatore dell’Unione anticipi e valuti evoluzioni ecologiche, scientifiche, tecniche ed economiche dal carattere complesso e incerto.

Nel caso dell’adozione di una misura di salvaguardia sul fondamento della prima ipotesi di cui all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, cioè l’apparizione o l’estensione di una zoonosi, malattia o causa idonee a costituire un pericolo grave per gli animali o per la salute umana, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale in base al principio di precauzione. Così, essa può, in conformità a tale principio, adottare misure di salvaguardia per prevenire la propagazione potenziale di tali malattie, idonee a costituire un pericolo grave per gli animali o per la salute umana, qualora gravi ragioni di polizia sanitaria lo giustifichino. Inoltre, le istituzioni dell’Unione dispongono anche di un ampio potere discrezionale riguardo alla determinazione del livello di rischio considerato inaccettabile per la società ai fini dell’applicazione del principio di precauzione e, segnatamente, all’adozione di misure di salvaguardia.

Il principio di precauzione costituisce un principio generale del diritto dell’Unione che impone alle autorità interessate di adottare, nel preciso contesto dell’esercizio delle competenze ad esse attribuite dalla disciplina pertinente, misure idonee a prevenire taluni rischi potenziali per la salute, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere le esigenze collegate alla tutela di tali interessi sugli interessi economici, senza dover attendere che la realtà e la gravità di tali rischi siano pienamente dimostrate. In particolare, qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa del risultato degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, tale principio giustifica l’adozione di misure restrittive e obiettive.

Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni di attuazione del principio di proporzionalità, considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune, solo il carattere manifestamente inappropriato di una misura adottata in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura. Non si tratta quindi di stabilire se le misure adottate dal legislatore dell’Unione siano le uniche o le migliori possibili, ma se esse siano o no manifestamente inadeguate rispetto all’obiettivo perseguito.

Con riferimento ad una misura di salvaguardia adottata dalla Commissione grazie al suo potere discrezionale a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità, e recante una temporanea sospensione delle importazioni di volatili selvatici di portata generale, misura adottata con l’obiettivo di proteggere la salute animale e la salute umana, siffatta misura è manifestamente sproporzionata, quantomeno dal punto di vista geografico, qualora sussista una carenza di prove scientifiche che possano giustificarla. In tal contesto, non è dimostrato che non esistessero misure meno vincolanti, cioè una sospensione d’importazione geograficamente più limitata e, quindi, che la misura fosse necessaria e appropriata ai fini dell’obiettivo considerato.

(v. punti 99, 102, 103)