CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

S. ALBER

presentate il 3 aprile 2003 ( )

Causa C-330/01 P

Hortiplant SAT

contro

Commissione delle Comunità europee

«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado – Agricoltura – FEAOG – Revoca di un contributo finanziario»

I – Introduzione

1. Il ricorso riguarda la questione se la Commissione debba attendere le osservazioni dello Stato membro interessato prima di adottare una decisione con cui riduce, sospende o sopprime un contributo finanziario concesso nell’ambito dei Fondi strutturali.

II – Contesto giuridico e fatti

2. L’art. 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88, come modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93, recita ( ):

«Riduzione, sospensione o soppressione del contributo

1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.

2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.

3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite sono aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e in base alle modalità che saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII».

3. Per un’esposizione delle altre norme e dei fatti che sono all’origine della controversia, si rinvia ai punti 1‑27 dell’impugnata sentenza del Tribunale di primo grado 14 giugno 2001, nella causa T‑143/99 ( ). Per evitare ripetizioni il contenuto di tale sentenza sarà esposto in questa sede solo per sommi capi.

4. Con decisione 3 dicembre 1992, C (92) 3125, la Commissione ha concesso un contributo finanziario alla Hortiplant S.A.T. (in prosieguo: la «Hortiplant»). Il 29 e 30 settembre 1997, la Commissione, dopo aver constatato che esistevano indizi di irregolarità, ha effettuato un’ispezione in loco. A tale ispezione ha assistito anche una funzionaria del Ministero delle Finanze spagnolo (Intervención General del Estado). La Commissione ha redatto alcuni rapporti relativi a tale ispezione. Successivamente essa ha trasmesso il fascicolo alla Procura spagnola.

5. Il 3 aprile 1998, la Commissione ha inviato una lettera alla Hortiplant, informandola dell’esistenza di circostanze che potevano giustificare una richiesta di restituzione del contributo finanziario. Essa ha chiesto alla Hortiplant di presentare osservazioni circa tali censure entro sei settimane, e tali osservazioni sono state effettivamente presentate il 26 maggio 1998.

6. Le autorità spagnole hanno ricevuto copia della lettera della Commissione 3 aprile 1998; anche alle autorità spagnole veniva chiesto di presentare osservazioni entro sei settimane.

7. In seguito all’esame delle osservazioni della Hortiplant, ma senza aver ricevuto alcuna osservazione dalle autorità spagnole, la Commissione ha adottato, il 4 marzo 1999, sulla base dell’art. 24, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253 ( ), la decisione impugnata che disponeva la restituzione del contributo finanziario.

III – La sentenza del Tribunale di primo grado

8. Con sentenza 14 giugno 2002, il Tribunale di primo grado ha respinto il ricorso di annullamento proposto contro la decisione che disponeva la restituzione del contributo finanziario. Ai punti 103 e 104 della sentenza è stato esposto quanto segue in merito all’art. 24 del regolamento n. 4253/88:

«103. Infine, per quanto riguarda la asserita necessità da parte della Commissione di ricevere le osservazioni dello Stato membro interessato prima di sopprimere un contributo finanziario, si deve osservare che l’art. 24 del regolamento n. 4253/88 prevede esclusivamente che la Commissione proceda ad un esame appropriato del caso, chiedendo in particolare allo Stato membro interessato o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro un termine determinato e che, successivamente a tale esame, la Commissione possa adottare le misure necessarie, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità.

104. Dalla formulazione di tale articolo non risulta che la Commissione debba ricevere le osservazioni dello Stato membro interessato prima di sopprimere il contributo finanziario, se l’esame al quale ha proceduto ha confermato l’esistenza di una irregolarità».

IV – Ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado e osservazioni della Commissione

9. La Hortiplant fonda la sua impugnazione sull’errata interpretazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88. La sentenza del Tribunale di primo grado avrebbe erroneamente considerato che la decisione della Commissione poteva essere adottata anche senza attendere le osservazioni della Spagna. L’art. 24, n. 2, autorizzerebbe la Commissione a ridurre, sospendere o sopprimere il contributo finanziario solo dopo aver preso in considerazione tutti gli elementi rilevanti ai fini della decisione. Tra essi rientrano, in particolare, le osservazioni dei beneficiari e dello Stato membro interessato.

10. Tuttavia l’interpretazione di tale disposizione nella sentenza impugnata comporta che le osservazioni dello Stato membro interessato siano necessarie solo quando la Commissione continua ad avere dei dubbi circa il regolare impiego dei contributi, senza che tali dubbi abbiano potuto essere confermati dalle ispezioni da essa effettuate. Ciò comporta però che la Commissione non sarebbe tenuta a consultare lo Stato membro interessato neppure quando essa, sulla base delle sole ispezioni, sia pervenuta al risultato che è necessario ridurre, sospendere o sopprimere il contributo finanziario.

11. La Hortiplant rinvia all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 ( ), in forza del quale l’azione comunitaria nell’ambito dello sviluppo strutturale è «complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce». Tale risultato sarebbe conseguito attraverso una stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le competenti autorità designate da quest’ultimo. La concertazione è considerata come una «partnership» che comprende la preparazione, il finanziamento, le misure di accompagnamento e la valutazione delle azioni. Sarebbe inconciliabile con tale impostazione, l’ipotesi che la Commissione possa, in determinate situazioni, fare a meno delle osservazioni dello Stato membro interessato.

12. La Hortiplant, con riferimento alla giurisprudenza relativa al Fondo Sociale ( ), sottolinea che le osservazioni dello Stato membro interessato costituirebbero una forma sostanziale. La lettera della Commissione 3 aprile 1998, con cui essa invitava la Spagna, a titolo di pura cortesia, a presentare osservazioni sui fatti, non soddisferebbe tali requisiti. In particolare, la Commissione avrebbe omesso anche di far pervenire al governo spagnolo le osservazioni della Hortiplant in merito alle censure formulate dalla Commissione.

13. La Commissione è, al contrario, dell’opinione che il Tribunale di primo grado abbia correttamente interpretato l’art. 24. Ai sensi di tale disposizione sarebbe sufficiente che allo Stato membro sia stata data la possibilità di presentare osservazioni sulle circostanze accertate entro un termine ragionevole. Non sarebbe invece necessario che lo Stato membro effettivamente si esprima. Anche in mancanza di tali osservazioni, la Commissione potrebbe ridurre, sospendere o sopprimere un contributo finanziario. Essa fonda la propria opinione sulla lettera dell’art. 24, secondo cui allo Stato membro interessato viene «chiesto» di presentare le proprie osservazioni entro un termine fissato dalla Commissione. Nel caso in cui lo Stato membro presenti osservazioni, si dovrà tenerne conto nel successivo iter decisionale. Se invece non vengono presentate osservazioni prima della scadenza del termine, la Commissione sarà libera di portare avanti il procedimento e di decidere.

14. La Commissione non considera pertinente la giurisprudenza citata dalla Hortiplant. Essa riguarderebbe un altro fondo strutturale e disposizioni evidentemente formulate in modo diverso.

15. Inoltre, da tali disposizioni risulterebbe che lo Stato membro interessato deve soltanto avere la possibilità di presentare osservazioni. Così la Corte, nella causa Oliveira ( ) e Foyer culturel du Sart‑Tilman ( ), ha annullato le decisioni della Commissione, in quanto agli Stati membri interessati non era stata data alcuna possibilità di presentare osservazioni in merito alle circostanze accertate.

16. Nel caso di specie è stata data alla Spagna la possibilità di presentare osservazioni attraverso la comunicazione della lettera 3 aprile 1998. Del resto, una funzionaria delle autorità spagnole era presente all’ispezione in loco effettuata nel 1997, con cui erano state accertate le irregolarità.

17. Infine la Commissione fa notare che, nel caso di specie, il contributo finanziario è stato direttamente autorizzato ed erogato dalla Commissione, senza che siano state fatte intervenire autorità nazionali. In tali circostanze è comprensibile che lo Stato membro interessato abbia scarso interesse a presentare osservazioni in merito ai fatti.

V – Valutazione

18. A tenore dell’art. 24, n. 1, la Commissione chiede allo Stato membro interessato di formulare entro un termine determinato osservazioni in merito all’esame effettuato dalla Commissione. Tale testo non dice nulla, almeno espressamente, su cosa accada nel caso in cui lo Stato membro non formuli alcuna osservazione entro il termine assegnatogli.

19. Tale questione non è neppure considerata ai n. 2 e 3 della disposizione. Essi autorizzano esclusivamente la Commissione a ridurre o sospendere il contributo finanziario quando, nel corso dell’ispezione, sono stati accertati indizi di irregolarità; tali disposizioni prevedono inoltre che le somme eventualmente pagate devono essere restituite. La lettera dell’art. 24 non è quindi idonea a sostenere la tesi della ricorrente. Essa conferma piuttosto l’opinione della Commissione secondo la quale è sufficiente dare allo Stato membro interessato la possibilità di presentare osservazioni sull’esito dell’ispezione, senza che la presentazione di osservazioni costituisca in nessun caso un presupposto indispensabile.

20. Successivamente la Hortiplant si richiama al fatto che il finanziamento attraverso i fondi strutturali avviene in forma di «partnership» tra la Commissione e le autorità nazionali. Essa si riferisce in particolare all’art. 4 del regolamento n. 2052/88.

21. Tuttavia neppure tale riferimento appare convincente. La circostanza che tra le autorità partecipanti esista una «partnership», non è da sola idonea a far diventare la decisione della Commissione, adottata sulla base dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, un atto giuridico che richiede la partecipazione degli Stati membri attraverso la presentazione di osservazioni. Il concetto di «partnership» è altresì rispettato quando allo Stato membro viene data esclusivamente la possibilità di formulare osservazioni, pur restando quest’ultimo libero di esprimersi o di tacere, senza far diventare le sue osservazioni un presupposto indispensabile per l’adozione della decisione della Commissione.

22. La «partnership» invocata dalla ricorrente tra la Commissione e le autorità degli Stati membri appare tuttavia essere rilevante sotto un altro aspetto per l’interpretazione dell’art. 24. Il ventesimo e il venticinquesimo ‘considerando’, nonché l’art. 4 del regolamento n. 2052/88, dispongono che l’azione comunitaria nel contesto dei fondi strutturali completa l’azione degli Stati membri. Ciò esige una stretta concertazione tra la Commissione e lo Stato membro interessato e che tutti i partecipanti agiscano, nell’ambito delle proprie responsabilità e competenze, in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Da tali disposizioni risulta che i partecipanti al contributo finanziario, la Commissione e gli Stati membri, entrambi dotati di sovranità, devono contribuire all’esito positivo del contributo finanziario. Gli Stati membri sono di conseguenza tenuti ad attivarsi in merito alla richiesta della Commissione di presentare osservazioni quando abbiano commenti da fare. È proprio a causa di tale dovere di collaborazione delle autorità degli Stati membri, derivante dal regolamento n. 2052/88, che il silenzio degli Stati membri a fronte di una richiesta di presentare osservazioni, non può impedire alla Commissione di portare avanti la procedura. In caso contrario il silenzio dello Stato membro avrebbe la funzione di un veto. Tale funzione non trova fondamento né nella lettera dell’art. 24 né nella finalità della procedura di partecipazione e certamente neppure nella corresponsabilità dello Stato membro per l’esito positivo del contributo finanziario. Ciò è anche confermato dal fatto che lo Stato membro deve entro un termine determinato esprimersi in merito al risultato dell’esame effettuato dalla Commissione.

23. Bisogna aggiungere che neppure un’opinione contraria dello Stato membro interessato può impedire alla Commissione di disporre una riduzione, sospensione o soppressione del contributo finanziario. Essa deve esaminare le osservazioni eventualmente presentate dallo Stato membro interessato. Ciò non significa però che essa debba pervenire alle stesse conclusioni di quest’ultimo. Ancor meno significa che essa sia vincolata dal silenzio di uno Stato membro al punto da non poter adottare alcuna decisione fino a quando lo Stato membro non abbia presentato osservazioni.

24. Un’eventuale mancanza di osservazioni da parte dello Stato membro interessato non può costituire in nessun caso un impedimento all’adozione di una decisione di restituzione quando, come nella fattispecie in esame, si tratta di somme che sono state corrisposte direttamente dalla Commissione, e quindi non dallo Stato membro, al beneficiario. Di norma il contributo dei fondi strutturali, e anche quello del FEAOG, si realizza attraverso il pagamento da parte della Commissione allo Stato membro interessato, il quale a sua volta versa l’aiuto al beneficiario finale. Ciò risulta dall’art. 21 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93. Tale soluzione è conforme allo spirito del principio di sussidiarietà, secondo cui l’applicazione delle forme di intervento menzionate nei quadri comunitari di sostegno incombe principalmente agli Stati membri, come risulta dal sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93. Tuttavia, ai sensi dell’art. 14, n. 1, del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, in caso di azioni di assistenza tecnica di cui all’articolo 5, paragrafo 2, lettera e) del regolamento n. 2052/88, intraprese su iniziativa della Commissione, le domande di contributo non devono essere presentate attraverso gli Stati membri, bensì direttamente alla Commissione. La procedura di erogazione del contributo finanziario si svolge in tali casi direttamente tra la Commissione e il beneficiario finale. In tali casi la partecipazione dello Stato membro in cui si realizza il contributo finanziario è meno intensa. Quindi può accadere che lo Stato membro sia meno incline a presentare osservazioni sui fatti accertati dalla Commissione. D’altra parte, se in questi casi si volesse considerare le osservazioni dello Stato membro interessato un presupposto per l’adozione di una decisione di restituzione della Commissione, sulla base dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, ciò sarebbe altresì in contraddizione con tutta la procedura di erogazione del contributo finanziario, che avviene direttamente tra la Commissione e il beneficiario finale.

25. La stessa giurisprudenza citata, per lo meno indirettamente, dalla Hortiplant soprattutto con riferimento all’art. 6 del Fondo Sociale ( ), conferma in definitiva tale soluzione. È vero che essa significa che allo Stato membro interessato deve essere data la possibilità di presentare osservazioni sulla progettata richiesta di restituzione del contributo finanziario ( ), sia per quanto riguarda il motivo che per quanto riguarda l’importo. In primo luogo, a tal fine non è necessario procedere ad una formale audizione, ma è sufficiente una qualsiasi forma di presa di contatto, ad esempio uno scambio di corrispondenza ( ). Sotto questo profilo appare priva di fondamento l’obiezione sollevata dalla Hortiplant secondo cui il governo spagnolo sarebbe stato invitato a presentare le proprie osservazioni soltanto attraverso una semplice lettera di cortesia.

26. In secondo luogo, risulta da tale giurisprudenza che la Corte di giustizia non esige che lo Stato membro interessato presenti effettivamente osservazioni neppure nel caso in cui il contributo finanziario sia stato erogato attraverso le autorità degli Stati membri. È sufficiente che sia stata data a quest’ultimo la possibilità di presentare osservazioni ( ). Anche nella sentenza Socurte citata dalla Hortiplan all’udienza, la Corte di giustizia ha esclusivamente richiesto che lo Stato membro fosse messo in condizione di presentare osservazioni prima della riduzione ( ). Inoltre, nelle cause citate dalla Hortiplant, era proprio la posizione dello Stato membro, come anello di congiunzione tra la Commissione e il beneficiario finale, che giustificava il fatto che la possibilità di presentare osservazioni fosse considerata un presupposto indispensabile per l’adozione della decisione impugnata ( ). Nel caso di specie manca proprio tale ruolo di mediazione, per cui anche questo elemento conferma che la presentazione di osservazioni da parte della Spagna non deve essere considerata un presupposto indispensabile dell’adozione della decisione impugnata.

27. Secondo quanto accertato dal Tribunale di primo grado, lo Stato membro interessato, cioè la Spagna, nel caso di specie è stato consultato. Tuttavia, la Hortiplant contesta tale accertamento in quanto ritiene che la Spagna abbia ricevuto solo una lettera di cortesia che non sarebbe sufficiente per una regolare partecipazione.

28. Ai sensi dell’art. 225, n. 1, CE l’impugnazione è limitata ai motivi di diritto. Tale limite è definito in modo più specifico all’art. 51, n. 1, dello Statuto CE della Corte. Come la Corte ha più volte dichiarato l’impugnazione può essere basata solo su motivi relativi alla violazione di norme di diritto; è esclusa ogni valutazione dei fatti. Un’impugnazione è pertanto ricevibile solo se si addebita al Tribunale di aver statuito in spregio delle norme di diritto di cui esso doveva garantire l’osservanza ( ).

29. Tuttavia, dal momento che il Tribunale, accertando che la trasmissione alla Hortiplant di una copia della lettera 3 aprile 1998 costituisce un invito a presentare osservazioni ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, ha non soltanto valutato i fatti, ma li ha altresì qualificati, la Corte può esaminare la presente impugnazione ( ).

30. In considerazione della giurisprudenza summenzionata, secondo cui qualsiasi forma di partecipazione, compreso anche uno scambio di lettere è sufficiente, si deve respingere il ricorso della Hortiplant. Il Tribunale ha accertato che la Spagna ha ricevuto copia della lettera 3 aprile 1998, indirizzata alla Hortiplant e contenente le censure mosse a quest’ultima. Inoltre, nella lettera trasmessa alla Spagna era stato fissato un termine a quest’ultima per presentare le proprie osservazioni. Il Tribunale di conseguenza non ha commesso alcun errore manifesto, considerando che tale lettera costituisse una regolare partecipazione dello Stato membro interessato ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88.

31. La circostanza che la risposta della Hortiplant alle censure della Commissione non sia stata trasmessa alle autorità spagnole, non costituisce un errore di applicazione dell’art. 24. Né la lettera di tale disposizione né la ratio della procedura di partecipazione esigono che le osservazioni del beneficiario siano in tale modo trasmesse. Anche per quanto riguarda tale aspetto, l’applicazione e l’interpretazione dell’art 24 del regolamento n. 4253/88 non ha dato luogo ad un errore manifesto.

32. Pertanto si deve constatare che la sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T‑143/99 non è inficiata da un errore di diritto. Il ricorso di impugnazione deve dunque essere respinto.

VI – Spese

33. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 122, 188, e 69, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha chiesto che la Hortiplant sia condannata alle spese. Poiché il ricorso di impugnazione deve essere respinto, la Hortiplant dev’essere condannata alle spese.

VII – Conclusione

34. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di decidere nel modo seguente:

1) Il ricorso è respinto.

2) La ricorrente è condannata alle spese.