Parere della Corte del 18 aprile 2002. - Parere emesso ai sensi dell'art. 300, n. 6, CE - Progetto di accordo sull'istituzione di uno spazio aereo comune europeo tra la Comunità europea e taluni paesi terzi. - Parere 1/00.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-03493



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Dispositivo



Parole chiave

1. Accordi internazionali - Accordo avente ad oggetto l'istituzione di uno spazio aereo comune europeo tra la Comunità europea e taluni paesi terzi - Identità fra le regole dell'accordo e le corrispondenti disposizioni comunitarie - Verifica da parte della Corte dell'esistenza di misure sufficienti a garantire l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario - Portata

2. Accordi internazionali - Accordo avente ad oggetto l'istituzione di uno spazio aereo comune europeo tra la Comunità europea e taluni paesi terzi - Accordo che non incide sulla natura delle competenze della Comunità e delle sue istituzioni - Compatibilità delle disposizioni dell'accordo con il Trattato CE

3. Accordi internazionali - Accordo avente ad oggetto l'istituzione di uno spazio aereo comune europeo tra la Comunità europea e taluni paesi terzi - Meccanismi relativi all'omogeneità di interpretazione delle norme dell'accordo e alla composizione delle controversie - Meccanismi che non producono l'effetto di imporre alla Comunità ed alle sue istituzioni, nell'esercizio delle loro competenze interne, una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dall'accordo - Compatibilità con il Trattato CE

Massima

1. Le linee direttrici che emergono dal progetto di accordo avente ad oggetto l'istituzione di uno spazio aereo comune europeo (accordo ECAA) hanno per effetto, da un lato, di produrre la giustapposizione in uno stesso spazio geografico, vale a dire quello dell'ECAA, di norme di diritto comunitario e di norme che le ricalcano, che non saranno sistematicamente applicate né interpretate dalle stesse autorità o istituzioni, dal che potrebbero derivare divergenze pregiudizievoli per il funzionamento dell'accordo ECAA; dall'altro, tali linee direttrici affidano alla Commissione il compito di applicare diverse norme di tale accordo al di fuori del territorio della Comunità, creando in tal modo relazioni particolari tra la Comunità e gli Stati parti dell'accordo.

In un siffatto contesto, caratterizzato dal fatto che molte delle norme dell'accordo ECAA sono sostanzialmente quelle del diritto comunitario, spetta alla Corte verificare se il progetto sottopostole preveda misure sufficienti, quantomeno analoghe a quelle contemplate dall'accordo sullo Spazio economico europeo, idonee a garantire che la ricerca di uniformità di interpretazione di tali regole ed i nuovi legami istituzionali stabiliti dall'accordo ECAA tra la Comunità e gli Stati parti dell'accordo non ledano l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario. In particolare, rileva che i meccanismi di tale accordo impediscano che la Comunità, in caso di controversia con uno Stato parte dell'accordo, sia soggetta ad una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dall'accordo stesso. Quest'ultimo deve quindi consentire di prevenire e impedire che possa essere in tal modo pregiudicato l'obiettivo dell'uniformità di interpretazione del diritto comunitario sancito dall'art. 220 CE e che possa essere lesa la funzione, affidata alla Corte, del sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie.

Garantire l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario presuppone quindi, da un lato, che le competenze della Comunità e delle sue istituzioni, quali concepite nel Trattato, non siano snaturate, e, dall'altro, che i meccanismi diretti a garantire l'uniformità di interpretazione delle norme dell'accordo ECAA e la composizione delle controversie non producano l'effetto di imporre alla Comunità ed alle sue istituzioni, nell'esercizio delle loro competenze interne, una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dal detto accordo.

(v. punti 10-13)

2. Il progetto di accordo avente ad oggetto l'istituzione di uno spazio aereo comune europeo tra la Comunità e taluni paesi terzi (accordo ECAA) non incide sulla natura delle competenze della Comunità e delle sue istituzioni in misura tale da dover essere dichiarato incompatibile con il Trattato.

Da un lato, l'accordo ECAA non inciderà sulla ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri. Gli Stati membri non saranno infatti parti dell'accordo ECAA. Non sussisterà conseguentemente alcun rischio che il comitato misto istituito dall'art. 25 del progetto o un giudice che conosca di una controversia relativa all'interpretazione di talune disposizioni del detto accordo applichi o interpreti la nozione di «parte contraente» in modo tale da ripercuotersi sulla ripartizione delle rispettive competenze degli Stati membri e della Comunità. Inoltre, il fatto che gli Stati membri non siano parti dell'accordo ECAA garantisce che le controversie tra gli Stati membri o tra questi e le istituzioni comunitarie vertenti sull'interpretazione delle norme di diritto comunitario in materia di trasporto aereo continueranno a ricadere nei meccanismi previsti dal Trattato. La procedura di composizione delle controversie ad opera del comitato misto, istituita dall'art. 27 del progetto, riguarda infatti unicamente le controversie tra gli Stati parti dell'accordo e quelle tra i detti Stati o uno di essi, da un lato, e la Comunità, dall'altro. Tale procedura non si pone quindi in contrasto con le disposizioni dell'art. 292 CE, a termini del quale «gli Stati membri si impegnano a non sottoporre una controversia relativa all'interpretazione o all'applicazione del presente Trattato a un modo di composizione diverso da quelli previsti dal Trattato stesso».

Dall'altro, anche se il progetto di accordo ECAA incide sulle competenze delle istituzioni comunitarie, esso non le snatura e, conseguentemente, non lede, sotto tale profilo, l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario.

Infatti, per quanto attiene alla Commissione, le clausole del progetto sono strettamente ispirate alle disposizioni del Trattato che definiscono i compiti che essa svolge nei confronti degli Stati membri nel settore della concorrenza. L'identità fra le norme fondamentali dell'accordo ECAA e quelle del diritto comunitario, che la Commissione dovrà attuare accanto agli Stati parti dell'accordo, nonché la scelta istituzionale di un «pilastro unico» devono essere parimenti considerate garanzie atte a lasciare inalterata la natura delle competenze delle istituzioni comunitarie.

Per quanto attiene alla Corte, le disposizioni del progetto di accordo ECAA soddisfano i requisiti essenziali affinché sia lasciata inalterata la natura delle sue competenze. Da un lato, l'art. 17, n. 3, del progetto attribuisce alla Corte il compito di conoscere di «[t]utte le questioni concernenti la validità delle decisioni assunte dalle istituzioni della Comunità in virtù dei poteri loro conferiti dal presente accordo». Non viene quindi messo in discussione il monopolio del sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie - che esse agiscano in applicazione del Trattato o sulla base di un altro atto internazionale - riconosciuto alla Corte, segnatamente, dagli artt. 230 CE e 234 CE. Dall'altro, in tutte le ipotesi in cui il progetto attribuisce competenze alla Corte, la natura cogente delle sue decisioni non sarà alterata.

(v. punti 14-17, 21-25)

3. I meccanismi relativi all'omogeneità di interpretazione delle norme dell'accordo avente ad oggetto l'istituzione di uno spazio aereo comune europeo tra la Comunità e taluni paesi terzi (accordo ECAA) e alla composizione delle controversie non produrranno l'effetto di imporre alla Comunità ed alle sue istituzioni, nell'esercizio delle loro competenze interne, una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dall'accordo.

In primo luogo, il progetto prevede che le norme dell'accordo ECAA rispettino, conformemente alla volontà delle parti contraenti, le caratteristiche generali del diritto comunitario. In secondo luogo, i meccanismi di rinvio pregiudiziale di cui all'art. 23, n. 2, e di cui al protocollo n. 4 del progetto, che concedono agli Stati parti dell'accordo la possibilità di autorizzare i propri giudici ad adire la Corte in via pregiudiziale, possono essere considerati compatibili con il Trattato. E' fuor di dubbio che tali clausole non prevedono la concessione, di pieno diritto, ai giudici degli Stati parti dell'accordo della facoltà di adire la Corte. Tuttavia la Corte ha già riconosciuto, riguardo a clausole equivalenti contenute nell'accordo relativo alla creazione dello Spazio economico europeo (accordo SEE), che può essere riconosciuta agli Stati la libertà di concedere o meno ai propri giudici la facoltà di adire la Corte medesima. La Corte ha parimenti rilevato che potevano esserle sottoposte questioni pregiudiziali da giudici diversi da quelli degli Stati membri, sempreché le soluzioni da essa fornite possedessero valore cogente per i giudici del rinvio. Tale ragionamento ben si applica al progetto di accordo ECAA, atteso che la sottoposizione di questioni pregiudiziali alla Corte ai sensi dell'art. 23, n. 2, del progetto stesso, le cui modalità sono precisate per effetto delle varie opzioni previste al protocollo n. 4, consente alla Corte medesima, ai termini del detto protocollo, di emanare pronuncie cogenti in ordine tanto all'interpretazione quanto alla validità delle norme dell'accordo ECAA.

In terzo luogo, i meccanismi previsti dall'art. 23, n. 1, del progetto, relativi all'interpretazione delle disposizioni dell'accordo ECAA sostanzialmente identiche a quelle del diritto comunitario, consentono alle parti contraenti di tener conto in misura soddisfacente della giurisprudenza della Corte. Anche se tale disposizione limita il riconoscimento del valore cogente delle decisioni della Commissione e della giurisprudenza della Corte alle decisioni e alle sentenze anteriori alla conclusione dell'accordo ECAA, tale circostanza non costituisce, di per sé, un motivo di incompatibilità con il Trattato, essendo predisposte procedure adeguate affinché la giurisprudenza successiva della Corte non sia lesa e sia, in tal modo, garantita l'uniformità di interpretazione delle norme del diritto comunitario.

In quarto luogo, l'art. 23, n. 3, del progetto, che disciplina l'ipotesi in cui un giudice di ultimo grado di una parte contraente non possa «fare riferimento alla Corte» e che prevede la trasmissione di qualsiasi decisione di tale giudice al comitato misto - che agirà, quindi, in modo da tutelare l'interpretazione omogenea dell'accordo ECAA - non incontra alcuna obiezione.

In ultimo luogo, i meccanismi di composizione delle controversie istituiti dall'art. 27 del progetto, procedura cui fa rinvio il precedente art. 23, n. 3, si ispirano a quelli previsti dall'accordo SEE, che la Corte ha dichiarato compatibili con il Trattato, e sono esposti nel progetto con una formulazione più vincolante.

(v. punti 29-34, 36, 42, 44-45)

Parti

La Commissione delle Comunità europee ha richiesto alla Corte, con domanda depositata nella cancelleria il 13 ottobre 2000, un parere ai sensi dell'art. 300, n. 6, CE, a termini del quale:

«Il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro possono domandare il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con le disposizioni del presente trattato. Quando la Corte di giustizia abbia espresso parere negativo, l'accordo può entrare in vigore soltanto alle condizioni stabilite dall'articolo 48 del trattato sull'Unione europea».

Motivazione della sentenza

I - Illustrazione della richiesta

La Commissione chiede il parere della Corte in merito alla compatibilità con le disposizioni del Trattato CE di un progetto di accordo sull'istituzione di uno spazio aereo comune europeo [European Common Aviation Area (in prosieguo: l'«accordo ECAA»)] tra la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica ceca, la Repubblica di Estonia, la Comunità europea, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica d'Islanda, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Regno di Norvegia, la Repubblica di Polonia, la Romania, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Slovenia (in prosieguo: le «parti contraenti»), in particolare del sistema di controllo giurisdizionale ivi previsto.

Alla riunione del 3 ottobre 1996 il Consiglio ha autorizzato la Commissione ad avviare negoziati ai fini della conclusione, tra la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Polonia, la Romania, la Repubblica slovacca, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica ceca (in prosieguo: gli «Stati associati») e la Comunità, di uno o più accordi relativi all'accesso al mercato dei trasporti aerei. In tale occasione è stato precisato che ogni apertura del mercato comunitario dei trasporti aerei doveva essere effettuata in parallelo all'allineamento delle normative degli Stati associati all'«acquis» comunitario nel settore dell'aviazione, liberalizzazione ed armonizzazione il cui sviluppo procede di concerto.

Una riunione multilaterale organizzata nel giugno 1999, alla quale hanno parimenti partecipato il Regno di Norvegia e la Repubblica d'Islanda, nonché una serie di riunioni bilaterali svoltesi nel corso del secondo semestre del 1999 hanno consentito di giungere ad una versione del progetto di accordo ECAA (in prosieguo: il «progetto» o il «progetto di accordo ECAA») in ordine alla quale i due detti Stati e gli Stati associati (in prosieguo, congiuntamente: gli «Stati parti dell'accordo») si sono dichiarati complessivamente favorevoli.

Tale versione, che, secondo la Commissione, lascia aperte solamente questioni tecniche relative ai progetti di protocolli bilaterali riguardanti la Repubblica di Polonia e la Repubblica di Ungheria, è stata notificata agli Stati parti dell'accordo in data 6 aprile 2000.

La richiesta di parere riguarda tale versione del progetto.

II - Procedimento

Conformemente all'art. 107, n. 1, del regolamento di procedura della Corte, la richiesta di parere della Commissione, rappresentata dal sig. F. Benyon e dalla sig.ra M.-J. Jonczy, in qualità di agenti, è stata notificata al Consiglio, al Parlamento europeo e agli Stati membri.

Osservazioni scritte sono state presentate:

- dal governo danese, rappresentato dal sig. J. Molde, in qualità di agente;

- dal governo ellenico, rappresentato dalle sig.re A. Samoni-Rantou e S. Chala nonché dal sig. G. Karipsiadis, in qualità di agenti;

- dal governo spagnolo, rappresentato dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, in qualità di agente;

- dal governo italiano, rappresentato dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dall'avvocato L. Daniele;

- dal governo del Regno Unito, rappresentato dal sig. J.E. Collins, in qualità di agente, assistito dal sig. D. Wyatt, QC;

- dal Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. R. Passos e A. Caiola, in qualità di agenti;

- dal Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dai sigg. J.P. Jacqué e R. Gosalbo Bono, in qualità di agenti.

Gli avvocati generali sono stati sentiti dalla Corte in camera di consiglio, conformemente all'art. 108, n. 2, del regolamento di procedura, in data 23 novembre 2001.

III - Analisi del progetto di accordo ECAA

L'accordo ECAA persegue l'obiettivo di fondare l'accesso al mercato dei trasporti aerei delle parti contraenti su regole comuni, tratte dalla normativa vigente in materia nella Comunità e relativa al libero accesso al mercato, alla libertà di stabilimento, alla corretta concorrenza, alla sicurezza e all'ambiente.

L'art. 1, n. 1, del progetto di accordo ECAA prevede che le disposizioni legislative di diritto comunitario elencate nell'allegato I del progetto costituiscano parte integrante delle norme applicabili alle parti contraenti.

Gli artt. 6-9 del progetto attengono al diritto di stabilimento. L'art. 6 vieta qualsiasi restrizione alla libertà di stabilimento dei cittadini degli Stati membri e degli Stati parti dell'accordo. Ai sensi dell'art. 7 le società sono assimilate a tali cittadini. L'art. 8 prevede talune deroghe agli artt. 6 e 7. L'art. 9 vieta le restrizioni quantitative ai trasferimenti delle attrezzature e dei materiali necessari alla prestazione dei servizi di trasporto aereo.

Nei casi in cui non risulti garantita la sicurezza nell'esercizio di una linea aerea, l'art. 10 del progetto consente alle parti contraenti di reagire mediante la sospensione o la modificazione dell'autorizzazione all'esercizio.

Per quanto attiene alle norme in materia di concorrenza, l'art. 12 del progetto vieta gli accordi tra imprese, le decisioni di associazioni di imprese e le pratiche concordate contrarie alla concorrenza, mentre il successivo art. 13 vieta lo sfruttamento abusivo di posizioni dominanti. L'art. 14 del progetto concerne le operazioni di concentrazione ed il successivo art. 15 le imprese pubbliche o titolari di diritti speciali o esclusivi nonché le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale. L'art. 16 del progetto dichiara gli aiuti di Stato incompatibili con l'accordo ECAA, salvo deroga.

Gli artt. 17-22 del progetto attengono all'applicazione dell'accordo.

L'art. 17 del progetto impone alle parti contraenti di vigilare affinché i diritti derivanti dall'accordo ECAA, ivi compresi quelli derivanti dalle disposizioni legislative di cui all'allegato I, possano essere tutelati dinanzi ai giudici nazionali. Il detto articolo prevede che «quando possono essere pregiudicati i servizi aerei effettivi o potenziali che devono essere autorizzati ai sensi del presente accordo, le istituzioni comunitarie esercitano i poteri loro conferiti dalle disposizioni degli atti citati o contenuti nell'allegato I del presente accordo».

Il medesimo articolo attribuisce alla Corte competenza esclusiva con riguardo al sindacato di legittimità delle decisioni delle istituzioni della Comunità adottate sulla base dell'accordo ECAA.

Gli artt. 19-22 del progetto attribuiscono alla competente autorità della Comunità il compito di garantire, da un lato, l'applicazione degli artt. 12 e 13 dell'accordo medesimo, nel caso in cui siano pregiudicati gli scambi con la Comunità, e, dall'altro, i controlli previsti ai successivi artt. 14-16.

L'art. 23 del progetto precisa le norme applicabili in materia d'interpretazione. Ai fini del presente parere, tale articolo dev'essere integralmente riportato:

«1. Laddove le disposizioni del presente accordo e degli atti di cui all'allegato I sono identiche nella sostanza alle norme corrispondenti del trattato CE e agli atti adottati in applicazione del trattato CE, tali disposizioni sono interpretate, per l'attuazione e l'applicazione, conformemente alle sentenze e alle decisioni del caso della Corte di giustizia delle Comunità europee e della Commissione delle Comunità europee formulate o adottate prima della firma del presente accordo. Le sentenze e le decisioni adottate dopo la firma del presente accordo sono comunicate alle altre parti contraenti. Su richiesta di una parte contraente il Comitato misto determina le implicazioni delle suddette sentenze e decisioni successive al fine di garantire il corretto funzionamento del presente accordo. Le interpretazioni esistenti sono comunicate prima della firma dell'accordo agli Stati contraenti del presente accordo. Le decisioni adottate dal Comitato misto nell'ambito della presente procedura sono conformi alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee.

2. Qualora, in un giudizio pendente dinanzi a una giurisdizione di uno Stato contraente, sia sollevata una questione di interpretazione del presente accordo, di disposizioni degli atti di cui all'allegato I o di atti adottati conformemente ad essi, identici, nella sostanza, a disposizioni del trattato CE o degli atti adottati in virtù del medesimo, tale giurisdizione chiede, ove lo ritenga necessario per emettere una sentenza e in conformità del Protocollo IV, alla Corte di giustizia delle Comunità europee di pronunciarsi sulla questione. Uno Stato contraente può, con una sua decisione e in conformità del protocollo IV, stabilire in quale misura e secondo quali modalità i suoi organi giurisdizionali applicano la presente disposizione. La suddetta decisione è notificata al depositario e alla Corte di giustizia delle Comunità europee. Il depositario informa le altre Parti contraenti.

3. Qualora, conformemente alle disposizioni del paragrafo precedente, una giurisdizione di una parte contraente avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno non sia in grado di fare riferimento alla Corte di giustizia delle Comunità europee, qualsiasi sentenza di detta giurisdizione è notificata da detta parte contraente al Comitato misto che agisce in modo da tutelare l'interpretazione omogenea dell'accordo. Se il Comitato misto, entro due mesi dopo che gli è stata sottoposta una differenza tra la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e una sentenza di una giurisdizione di detta parte contraente, non è riuscito a tutelare l'interpretazione omogenea dell'accordo, si possono applicare le procedure stabilite nell'articolo 27».

Ai sensi dell'art. 24, il progetto «lascia impregiudicato il diritto di ciascuna parte contraente, fermo restando l'obbligo di osservare il divieto di discriminazione (...), di modificare unilateralmente la propria legislazione su una materia disciplinata dal presente accordo». Il detto articolo prevede che, nel caso in cui una parte contraente proceda ad una modifica del genere, il comitato misto debba esserne informato.

Il funzionamento del comitato misto è disciplinato dagli artt. 25 e 26 del progetto. Il comitato misto è composto di rappresentanti delle parti contraenti, ove la Comunità dispone di un numero di rappresentanti corrispondente a quello degli Stati membri. Tale comitato delibera, in linea di principio, all'unanimità. Le sue decisioni sono vincolanti per le parti contraenti.

La composizione delle controversie è oggetto dell'art. 27 del progetto, che così recita:

«1. Ciascuna parte contraente può sottoporre una controversia relativa all'applicazione del presente accordo al Comitato misto, ad eccezione dei casi in cui siano previste procedure specifiche nel medesimo ed in particolare agli articoli 17, paragrafi 2 e 3, 19, 20, 22, paragrafi da 1 a 4, e 23, paragrafi 2 e 3.

2. Quando una controversia viene sottoposta al Comitato misto ai sensi del paragrafo 1, tra le parti coinvolte nella controversia vengono immediatamente indette consultazioni. Se la Comunità non rientra fra le parti coinvolte nella controversia, una delle parti in questione può invitare un rappresentante della Comunità alle consultazioni. Le parti coinvolte nella controversia possono preparare una proposta di soluzione che viene immediatamente sottoposta all'attenzione del Comitato misto. Le decisioni adottate dal Comitato misto nell'ambito della suddetta procedura non hanno ripercussioni sulla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee.

3. Se il Comitato misto non adotta una decisione che risolva la controversia su una questione sottopostagli entro tre mesi dalla data in cui la questione gli è stata deferita, le parti coinvolte nella controversia possono adire la Corte di giustizia delle Comunità europee, che emette una decisione definitiva e vincolante. Le modalità per adire la Corte di giustizia delle Comunità europee sono stabilite nel protocollo IV.

4. Se il Comitato misto non adotta una decisione su una questione sottopostagli entro tre mesi dalla data in cui la questione gli è stata deferita, le parti contraenti possono adottare le necessarie misure di salvaguardia a norma degli articoli 28 e 29 del presente accordo per un periodo non superiore a sei mesi. Al termine di tale periodo ciascuna parte contraente può denunciare l'accordo con effetto immediato. Le parti contraenti non adottano misure di salvaguardia su questioni deferite alla Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi del presente accordo, fatti salvi i casi di cui all'articolo 10, paragrafo 2, o in conformità dei meccanismi previsti dagli atti specifici di cui all'allegato I».

Gli artt. 28 e 29 del progetto riguardano le misure di salvaguardia, i limiti alle medesime nonché la procedura prevista in casi simili nei confronti delle altre parti contraenti.

L'art. 30 del progetto concerne la divulgazione di informazioni. Gli artt. 31-34 del progetto riguardano i paesi terzi e le organizzazioni internazionali. Il successivo art. 35 contiene disposizioni transitorie e l'art. 36 disciplina il rapporto tra l'accordo ECAA e gli accordi e le disposizioni bilaterali in materia di trasporto aereo. Gli artt. 37-42 del progetto contengono le clausole finali da cui risulta, in particolare, che l'accordo ECAA entra in vigore il primo giorno del sesto mese successivo alla data di deposito degli strumenti di ratifica o di approvazione da parte della Comunità e di tre altri firmatari.

L'allegato I del progetto elenca le norme in materia di aviazione civile che le parti contraenti devono rispettare e l'allegato II le norme in materia di concorrenza contenute negli accordi europei conclusi tra la Comunità ed i singoli Stati associati. I successivi allegati III, IV e V contengono, rispettivamente, l'elenco delle autorità competenti delle parti contraenti in materia di concorrenza, quello delle rispettive Gazzette ufficiali nonché quello delle rispettive autorità competenti in materia di sicurezza aerea.

Il protocollo n. 1 del progetto riguarda gli adattamenti orizzontali che devono essere applicati, nell'ambito dell'accordo ECAA, a tutti gli atti cui fa riferimento l'allegato I dell'accordo medesimo.

Il protocollo n. 2 del progetto attiene all'attuazione delle norme in materia di concorrenza applicabili alle imprese.

Il protocollo n. 3 del progetto riguarda la cooperazione tra le autorità competenti in materia di concorrenza ai fini dell'applicazione delle norme sulla concorrenza applicabili alle imprese.

Il protocollo n. 4 del progetto concerne i procedimenti dinanzi alla Corte. Il titolo 1 prevede che, nel caso in cui la Corte sia adita ai sensi dell'art. 23, n. 2, del progetto medesimo, trovino applicazione le procedure previste in materia di rinvio pregiudiziale nell'ambito della Comunità con facoltà per gli Stati parti dell'accordo di presentare, al pari degli Stati membri, proprie osservazioni. Il titolo 2 del suddetto protocollo dispone che gli Stati parti dell'accordo possono stabilire che i propri giudici di ultimo grado chiedano alla Corte di risolvere in via pregiudiziale le questioni interpretative o di legittimità la cui soluzione sia loro necessaria per potersi pronunciare sulle controversie dinanzi ad essi pendenti ovvero che tale facoltà di adire la Corte sia riconosciuta a tutti i giudici, oppure di combinare tali due possibilità. Il successivo titolo 3 precisa che alle controversie di cui la Corte conosce ai sensi dell'art. 27 dell'accordo ECAA si applica lo stesso trattamento previsto per le controversie sottoposte alla Corte medesima ai sensi dell'art. 239 CE. Il titolo 4 del protocollo medesimo disciplina l'utilizzazione delle lingue nei procedimenti dinanzi alla Corte.

I protocolli nn. 5-14 del progetto stabiliscono le disposizioni transitorie applicabili alle relazioni tra la Comunità ed i singoli Stati associati.

IV - Sintesi delle osservazioni scritte presentate dalle istituzioni comunitarie

e dai governi degli Stati membri

La Commissione ricorda l'evoluzione storica della normativa comunitaria nel settore del trasporto aereo da cui è scaturita la liberalizzazione che rappresenta il «terzo pacchetto» nell'ambito di un mercato unico del trasporto aereo. Essa si richiama, in particolare, ai regolamenti (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992, n. 2407, sul rilascio delle licenze ai vettori aerei (GU L 240, pag. 1), 23 luglio 1992, n. 2408, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (GU L 240, pag. 8), e 23 luglio 1992, n. 2409, sulle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e di merci (GU L 240, pag. 15), integrati da una serie di altri provvedimenti. Vari altri aspetti, in particolare tecnici, sociali o attinenti alla sicurezza, sono stati armonizzati a livello comunitario. I rispettivi provvedimenti sono riportati nell'allegato I del progetto. Inoltre, le norme del Trattato in materia di concorrenza e le loro modalità di applicazione costituiscono parimenti parte dell'«acquis» comunitario in tale settore.

Secondo la Commissione, il progetto tiene anche conto degli «accordi europei» conclusi tra le Comunità, gli Stati membri e ciascuno dei dieci paesi dell'Europa centrale ed orientale. Tali accordi bilaterali, che escludono i trasporti aerei dal diritto di stabilimento e prevedono la conclusione di accordi separati ai fini dell'accesso ai mercati dei trasporti medesimi, non conterrebbero procedure uniformi di attuazione tali da consentire di istituire, sulle basi esistenti, uno spazio aereo comune europeo (in prosieguo: l'«ECAA»), a carattere multilaterale.

La Commissione precisa di aver condotto le trattative relative al progetto sulla base dei principi enunciati nel parere 10 aprile 1992, 1/92 (Racc. pag. I-2821), riguardante un progetto di accordo relativo alla creazione dello Spazio economico europeo (in prosieguo: il «SEE»), nonché sulla base delle rispettive linee guida formulate dal Consiglio. In considerazione della prospettiva di adesione alla Comunità di ciascuno degli Stati associati e dell'assenza di vincoli istituzionali del genere di quelli creati nell'ambito dell'Associazione europea di libero scambio (in prosieguo: l'«AELS»), non era realistico, secondo la Commissione, prevedere la creazione di una struttura di supervisione o giurisdizionale separata, paragonabile al «doppio pilastro» del SEE.

Nel prosieguo della richiesta di parere la Commissione analizza le disposizioni del progetto relative alle norme sulla concorrenza, quelle dirette a garantire la conforme applicazione e interpretazione dell'accordo ECAA e quelle relative alla composizione delle controversie.

Ricordando che la Corte ha riconosciuto che accordi internazionali possono essere conclusi dalla Comunità nel settore delle norme in materia di concorrenza (parere 1/92, citato supra, punto 40), la Commissione sostiene che il progetto non incide sulla ripartizione delle competenze in seno alla Comunità. I poteri della Commissione sarebbero semplicemente estesi nell'ambito degli scambi con gli Stati parti dell'accordo.

L'uniformità di applicazione delle disposizioni dell'accordo ECAA e delle norme comunitarie verrebbe quindi garantita per mezzo di una struttura a «pilastro unico», consistente nell'affidare l'applicazione delle norme del detto accordo e dei relativi allegati ad una sola ed unica entità, vale a dire la Commissione, che disporrebbe, nell'applicazione delle norme in materia di concorrenza e delle altre norme sul trasporto aereo, di poteri parimenti estesi nei confronti sia degli Stati parti dell'accordo sia degli Stati membri.

Verrebbe inoltre conferita alla Corte, ai sensi dell'art. 17, n. 3, del progetto, competenza esclusiva nel sindacato di legittimità delle decisioni delle istituzioni della Comunità emanate sulla base dell'accordo ECAA. La Corte avrebbe d'altronde riconosciuto che nuove competenze potevano esserle attribuite per effetto di un accordo, a condizione che tale attribuzione non alterasse la sua funzione, qual è concepita nel Trattato (parere 1/92, citato supra, punto 32). Tale funzione non verrebbe alterata dall'ampliamento del sindacato di legittimità, poiché la Corte ha già affermato la propria competenza a conoscere del ricorso di annullamento esperito nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici (sentenza 2 marzo 1994, causa C-316/91, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-625, punti 8 e 9).

Nei settori in cui l'accordo ECAA non attribuisce competenza decisionale alle istituzioni comunitarie, l'art. 23 del progetto tenderebbe a garantire un'interpretazione omogenea delle pertinenti disposizioni dell'accordo e delle norme comunitarie.

L'art. 23, n. 1, del progetto garantirebbe l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario imponendo un'interpretazione dell'accordo ECAA conforme alle decisioni della Commissione ed alla giurisprudenza della Corte precedente alla sua conclusione, affidando al comitato misto il compito di determinare le conseguenze delle decisioni e delle pronunce successive alla conclusione medesima conformemente alla giurisprudenza della Corte.

L'art. 23, n. 2, del progetto consentirebbe ai giudici degli Stati parti dell'accordo di chiedere alla Corte di «pronunciarsi» in termini analoghi a quelli dell'art. 234 CE. Tale disposizione del progetto, conforme alla strategia di preadesione degli Stati associati, terrebbe parimenti conto di quanto affermato al punto 33 del menzionato parere 1/92, secondo cui l'interpretazione data dalla Corte deve avere effetto vincolante.

Gli Stati parti dell'accordo disporrebbero, sulla base del protocollo n. 4 del progetto, della scelta tra il rinvio obbligatorio alla Corte e quello facoltativo, ma la Corte avrebbe affermato che non sussistono obiezioni di principio che si oppongano a tale libertà (parere 14 dicembre 1991, 1/91, Racc. pag. I-6079, punto 60). Inoltre, una parte contraente dovrebbe trasmettere al comitato misto qualsiasi decisione di un giudice di ultimo grado che non abbia potuto adire la Corte; in tal caso il detto comitato dovrebbe quindi prendere posizione in modo tale da garantire l'interpretazione omogenea dell'accordo ECAA.

La Commissione ritiene quindi che la struttura a «pilastro unico» e la competenza interpretativa attribuita alla Corte riducano il rischio di controversie concernenti l'applicazione dell'accordo ECAA. Tuttavia, nel caso in cui dovessero sorgere controversie di tal genere, l'art. 27 del progetto organizzerebbe la loro composizione in modo conforme a quanto affermato ai punti 23 e 24 del menzionato parere 1/92. Infatti, il comitato misto adotterebbe in tal caso decisioni che non inciderebbero sotto alcun profilo sulla giurisprudenza della Corte. Inoltre, in mancanza di soluzione, le parti potrebbero ricorrere dinanzi alla Corte la cui decisione sarebbe, a termini del progetto, «definitiva e vincolante» («executoire et sans appel»).

La Commissione sostiene, conseguentemente, che i tre ruoli assegnati alla Corte dal progetto, vale a dire il sindacato di legittimità, l'interpretazione e la composizione delle controversie, eliminerebbero qualsiasi possibilità di divergenza o di conflitto tra la giurisprudenza della Corte stessa e l'interpretazione dell'accordo ECAA. Tuttavia, al fine di evitare qualsiasi incertezza giuridica e in ossequio al ruolo della Corte, la Commissione ha presentato una domanda di parere sulla compatibilità con il Trattato del sistema di controllo giurisdizionale previsto dal progetto, in particolare dall'art. 23, nn. 2 e 3, del medesimo.

Il governo danese sostiene, dal canto suo, che il sistema di controllo proposto dal progetto non solleva alcun problema sotto il profilo del diritto comunitario. Richiamandosi alle cause dette «del cielo unico» attualmente pendenti dinanzi alla Corte, esso contesta tuttavia l'esposizione fatta dalla Commissione relativa al grado di armonizzazione realizzato nel settore del trasporto aereo. Detto governo ritiene che non si sia proceduto ad un'armonizzazione completa in materia ed esprime l'auspicio che, nella risposta alla richiesta di parere, la Corte eviti di anticipare la decisione sulle dette cause.

Il governo ellenico approva il sistema giurisdizionale previsto dal progetto, ma ritiene che, a tale riguardo, talune disposizioni sarebbero redatte in termini troppo imprecisi o possano celare incompatibilità con il Trattato. Richiamandosi ai menzionati pareri 1/91 e 1/92, il detto governo sostiene che i due criteri pertinenti ai fini della valutazione della compatibilità con il Trattato di tali aspetti del progetto consentono nell'assenza di pregiudizio per l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario e nell'assenza di alterazione della funzione della Corte consistente nell'emanare decisioni cogenti.

L'organo affidatario del ruolo centrale di garante dell'omogenea applicazione dell'accordo ECAA sarebbe il comitato misto. Occorrerebbe quindi accertare, essenzialmente, la conformità delle decisioni di tale organo con questi due criteri.

Per quanto attiene all'art. 23, n. 1, del progetto, l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario verrebbe garantita - con riguardo alle eventuali decisioni del comitato misto dirette a stabilire le conseguenze di future pronunce della Corte - dal fatto che tale comitato è espressamente tenuto ad allinearsi alla giurisprudenza della Corte. L'unico eventuale problema potrebbe derivare dalla circostanza che tale disposizione non consente al comitato misto di intervenire se non su richiesta di una delle parti contraenti e che, in tal caso, è probabile che il comitato medesimo non riesca a giungere ad una decisione, in mancanza di accordo nel proprio interno. Orbene, in una siffatta ipotesi, il progetto non prevedrebbe alcun rimedio, al di fuori della procedura generale di composizione delle controversie. Sarebbe ipotizzabile un rinvio espresso analogo a quello previsto dall'art. 23, n. 3, del progetto o a quello contenuto nell'art. 105 dell'accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3; in prosieguo: l'«accordo SEE»).

Il governo ellenico fa valere, con riguardo alla procedura pregiudiziale di cui all'art. 23, nn. 2 e 3, del progetto, che il potere discrezionale riconosciuto ai giudici nazionali dei singoli Stati parti dell'accordo di adire la Corte è analogo a quello conferito dall'art. 107 dell'accordo SEE, disposizione che la Corte aveva dichiarato conforme al Trattato. Rinviando al protocollo n. 4 del progetto, l'art. 23, n. 2, del medesimo imporrebbe, tuttavia, limiti alla libertà degli Stati parti dell'accordo, il che non potrebbe sollevare a priori questioni di compatibilità. Andrebbe rilevato, nondimeno, che la facoltà prevista dall'art. 23, n. 2, e dal protocollo n. 4 del progetto non consente agli Stati parti dell'accordo di imporre ai propri giudici o a taluni di essi di procedere obbligatoriamente al rinvio poiché, in ogni caso, tali giudici sarebbero tenuti ad adire la Corte solamente qualora dovessero ritenere necessaria una decisione della medesima ai fini della soluzione delle controversie dinanzi ad essi pendenti. Sarebbe quindi previsto solamente un rinvio facoltativo. Ciò non costituirebbe motivo di incompatibilità, atteso che le risposte date dalla Corte sono vincolanti, potendo peraltro esservi la necessità di integrare l'elencazione delle possibilità offerte agli Stati parti dell'accordo.

Tale meccanismo consentirebbe inoltre la formazione di giurisprudenze divergenti da parte dei giudici nazionali che non abbiano ritenuto necessario adire la Corte. Orbene, l'obbligo di trasmettere le decisioni al comitato misto, sancito dall'art. 23, n. 3, del progetto, troverebbe applicazione solamente nei confronti dei giudici di ultimo grado che non siano «in grado di fare riferimento alla Corte»; tale previsione non ricomprenderebbe chiaramente il caso dei giudici che abbiano deciso di non adire la Corte, pur avendone facoltà. Tale ipotesi non ricadrebbe in nessun'altra disposizione e dovrebbe essere quindi contemplata dal n. 3 dell'art. 23.

Inoltre, l'aggancio della procedura di rinvio al comitato misto di cui all'art. 23, n. 3, del progetto con quella di cui al successivo art. 27 difetta, secondo il governo ellenico, di chiarezza, in particolare per quanto attiene al dies a quo di decorrenza del termine indicato dalle due dette disposizioni.

Il governo ellenico ritiene, peraltro, che il principio del rispetto della giurisprudenza della Corte debba figurare, in quanto disposizione generale, nell'art. 27, n. 1, del progetto e non nei successivi commi del medesimo articolo relativi alle fasi del procedimento. Inoltre, la competenza attribuita alla Corte dall'art. 27, n. 3, del progetto ai fini della composizione delle controversie sarebbe conforme all'art. 234 CE in combinato disposto con l'art. 239 CE, ancorché le parti della controversia non siano membri della Comunità, in considerazione del carattere cogente delle decisioni emanate al riguardo.

Secondo il governo spagnolo, l'art. 23, nn. 2 e 3, del progetto può essere considerato compatibile con il Trattato.

Il combinato disposto dell'art. 23, n. 2, e del protocollo n. 4 del progetto istituirebbe una procedura pregiudiziale che sarebbe sì di natura facoltativa, ma sancirebbe l'obbligo per il giudice nazionale di applicare la giurisprudenza della Corte. Sussisterebbe tuttavia una contraddizione, cui sarebbe opportuno rimediare, tra l'art. 23, n. 2, ed il protocollo n. 4 del progetto, considerato che tale articolo menzionerebbe unicamente la possibilità di sottoporre questioni interpretative, mentre il protocollo n. 4 contemplerebbe parimenti questioni di legittimità.

La possibilità di adire la Corte in via pregiudiziale attribuita ai giudici nazionali di Stati che non sono membri della Comunità sarebbe già stata dichiarata conforme al Trattato dalla Corte medesima nei menzionati pareri 1/91 e 1/92, al pari della libertà riconosciuta alle parti contraenti di autorizzare o meno i propri giudici nazionali ad adire la Corte. Occorrerebbe, tuttavia, che le risposte della Corte abbiano carattere cogente, il che sarebbe garantito nella specie dal disposto del titolo 1, n. 1, del protocollo n. 4.

Quanto all'art. 23, n. 3, del progetto, riguardante l'ipotesi di una divergenza giurisprudenziale tra un giudice nazionale di ultimo grado di uno Stato parte dell'accordo e la Corte, disposizione che dovrebbe essere letta in combinato disposto con il successivo art. 27, cui fa rinvio, il governo spagnolo ritiene che la sua redazione possa essere considerata, allo stato, compatibile con il Trattato, difettando tuttavia di chiarezza e potendo essere migliorata quanto ad un aspetto. Infatti, l'art. 23, n. 3, del progetto non preciserebbe che, nella menzionata ipotesi, il comitato misto è tenuto a rispettare la giurisprudenza della Corte. L'art. 27 del progetto potrebbe trovare applicazione unicamente nel caso in cui il comitato misto non riesca a giungere ad una soluzione e solamente tale disposizione stabilirebbe che le decisioni del comitato misto non possano incidere sulla giurisprudenza della Corte. Ai fini di maggiore chiarezza, occorrerebbe precisare parimenti all'art. 23, n. 3, del progetto che, quando il comitato misto sia chiamato a conoscere di una controversia, la decisione del medesimo deve rispettare la giurisprudenza della Corte.

Il governo italiano contesta l'affermazione della Commissione secondo cui, atteso che l'accordo SEE è servito da modello per gli artt. 23 e 27 del progetto, questi ultimi sono necessariamente compatibili con il Trattato. Il detto governo rileva, infatti, che la Corte ha accettato la formula accolta nell'accordo SEE in termini cauti e riservati ed in considerazione di un contesto particolare che differisce da quello del progetto.

Orbene, il controllo dell'applicazione dell'accordo ECAA previsto dal progetto sarebbe di tipo puramente politico e non giurisdizionale. Il comitato misto costituirebbe un organo di natura diplomatica incaricato di determinare le conseguenze derivanti dalle pronunce della Corte, di assicurare l'interpretazione omogenea dell'accordo medesimo e di comporre le controversie. L'esercizio di tali funzioni non sarebbe soggetto ad alcun controllo e le procedure applicabili non sarebbero fissate in modo adeguato. La semplice menzione dell'obbligo per il comitato misto di attenersi alla giurisprudenza della Corte avrebbe valore meramente dichiarativo.

Le funzioni di controllo della Corte sarebbero invece limitate, eccezion fatta per il sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie emanate sulla base dell'accordo ECAA. Vincolanti sarebbero unicamente le pronunce della Corte anteriori alla conclusione dell'accordo. La propria competenza pregiudiziale dipenderebbe esclusivamente dalla volontà degli Stati parti dell'accordo e, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, non sarebbe precisata l'efficacia delle sentenze pronunciate in esito a tale procedimento. Le interpretazioni accolte dalla Corte, pur essendo vincolanti per il giudice di rinvio, non potrebbero esserlo nei confronti dei giudici degli Stati parti dell'accordo che abbiano accettato la competenza pregiudiziale della Corte soltanto per effetto dell'eventuale intervento del comitato misto, a differenza delle sentenze pronunciate ai sensi dell'art. 234 CE.

Secondo il governo italiano, si tratta dunque di modalità di controllo arcaiche ed estranee alla ormai affermata tradizione comunitaria.

Il detto governo contesta, in particolare, tre aspetti del progetto.

In primo luogo, l'art. 23, n. 1, del progetto si limiterebbe a prevedere che le decisioni del comitato misto dirette a determinare le conseguenze delle pronunce e delle sentenze successive alla conclusione dell'accordo ECAA devono essere conformi alla giurisprudenza della Corte. Orbene, la Corte avrebbe formulato riserve in ordine alle corrispondenti disposizioni dell'accordo SEE, in particolare in ordine alla distinzione tra la nuova e la vecchia giurisprudenza (parere 1/91, citato supra, punto 26) nonché in ordine all'osservanza di taluni aspetti essenziali della giurisprudenza (ibidem, punto 28). Parimenti, la Corte avrebbe superato tali riserve in merito alle disposizioni dell'art. 105 dell'accordo SEE, introdotto successivamente al menzionato parere 1/91, con cui è stato affidato ad un comitato il compito di preservare l'omogeneità di interpretazione dell'accordo stesso, solamente a fronte della presenza del «procès-verbal agrée ad article 105» che impone al comitato medesimo di non incidere con le proprie decisioni sulla giurisprudenza della Corte (parere 1/92, citato supra, punti 22-25).

Le condizioni alle quali è subordinato l'intervento del comitato misto, indicate all'art. 23, n. 1, del progetto, sarebbero imprecise e caratterizzate da scarso rigore, atteso che tale comitato agirebbe su richiesta di una parte contraente, che l'impiego del termine «implicazioni» attribuirebbe al medesimo un potere quasi discrezionale di intervenire o meno e che l'unanimità richiesta renderebbe difficile l'esercizio dei propri poteri. Per contro, il fatto che il detto comitato possa intervenire preventivamente costituirebbe una solida garanzia.

In secondo luogo, la terminologia utilizzata nella versione italiana dell'art. 23, n. 2, del progetto meraviglierebbe quanto al carattere vincolante delle sentenze pronunciate dalla Corte in via pregiudiziale. Il menzionato parere 1/91 avrebbe infatti dichiarato incompatibile con il Trattato la possibilità di richiedere alla Corte di «pronunciarsi» su una questione interpretativa; il parere 1/92, citato supra, avrebbe invece riconosciuto l'effetto vincolante di una richiesta di «decisione». Orbene, nella versione italiana del progetto figurerebbe non il termine «decisione», bensì la locuzione «di pronunciarsi».

Infine, le procedure previste agli artt. 23, n. 3, e 27 del progetto sarebbero, quanto al ruolo del comitato misto, molto simili a quelle di cui agli artt. 105 e 111 dell'accordo SEE che la Corte, nel menzionato parere 1/92, avrebbe dichiarato compatibili con il Trattato. Occorrerebbe tuttavia interrogarsi per quale motivo l'art. 27, n. 2, del progetto prevede che le decisioni del detto comitato «non hanno ripercussioni sulla giurisprudenza della Corte», mentre il precedente art. 23, n. 1, detta in termini più restrittivi l'obbligo di emanare decisioni «conformi alla giurisprudenza della Corte». La prima disposizione garantirebbe soltanto l'autonomia del diritto comunitario, la seconda garantirebbe l'autorità delle decisioni della Corte e dovrebbe essere utilizzata in entrambi i casi.

Il governo del Regno Unito rileva, dal canto suo, che il regime di sindacato giurisdizionale e di composizione delle controversie previsto dal progetto, ivi compreso l'art. 23, nn. 2 e 3, appare compatibile con il Trattato, nel senso interpretato dalla Corte nei menzionati pareri 1/91 e 1/92.

Quanto al ruolo della Commissione nell'attuazione delle norme in materia di concorrenza e delle altre norme previste dall'accordo ECAA, esso sarebbe conforme al principio elaborato dalla Corte ai punti 40 e 41 del menzionato parere 1/92 secondo cui una convenzione internazionale può attribuire competenze alla Comunità ed alle sue istituzioni nel settore della concorrenza, sempreché tale attribuzione non alteri le rispettive competenze quali concepite nel Trattato. Infatti, le norme dell'accordo ECAA la cui applicazione competerebbe alla Commissione sarebbero identiche a quelle contenute nel diritto comunitario primario e derivato.

Inoltre, il sindacato giurisdizionale degli atti posti in essere dalla Commissione su tale base sarebbe riservato alla Corte, il che non produrrebbe tanto l'effetto di attribuire alla medesima una competenza di cui già comunque dispone, bensì di vietare a qualsiasi altro giudice di una parte contraente di intervenire in tale sindacato. Il sindacato giurisdizionale degli atti delle competenti istituzioni comunitarie sarebbe quindi il medesimo, indipendentemente dal fatto che esse applichino le norme dell'accordo ECAA o quelle comunitarie corrispondenti.

Quanto alle decisioni della Commissione ed alle pronunce della Corte anteriori alla data di conclusione dell'accordo ECAA, il fatto che esse siano automaticamente vincolanti, ai sensi dell'art. 23, n. 1, del progetto, nell'interpretazione ed applicazione dell'accordo medesimo costituirebbe una condizione necessaria ma non sufficiente a garantire la concordanza tra i due corpi normativi.

Per quanto attiene alle decisioni e alle pronunce successive alla conclusione dell'accordo, il fatto che il comitato misto debba determinarne le conseguenze conformemente alla giurisprudenza della Corte, obbligo più rigoroso di quello risultante dall'art. 105 dell'accordo SEE, garantirebbe un'evoluzione armoniosa dei due corpi normativi e sarebbe, quindi, compatibile con il Trattato.

Quanto alla competenza attribuita alla Corte dall'art. 23, n. 2, del progetto di pronunciarsi sulle questioni sottopostele dai giudici di uno Stato aderente, non sussisterebbero obiezioni al riguardo atteso che, da un lato, sarebbe evidente che la decisione con cui la Corte «si pronuncia» in merito è vincolante (v. parere 1/92, citato supra, punto 37) e che, dall'altro, la libertà lasciata agli Stati parti dell'accordo di consentire o meno ai propri giudici di adire la Corte non sarebbe di per sé censurabile (parere 1/91, citato supra, punto 60).

In ordine alla competenza attribuita al comitato misto dall'art. 23, n. 3, del progetto di agire «in modo da tutelare l'interpretazione omogenea» dell'accordo ECAA qualora la decisione di un giudice di una parte contraente si discosti dalla giurisprudenza della Corte, il governo del Regno Unito sostiene che, considerato che l'eventualità di una divergenza giurisprudenziale non è idonea a determinare l'incompatibilità di un accordo con il Trattato (parere 1/91, citato supra, punto 60), lo stesso ragionamento si applica, a maggior ragione, a disposizioni concepite per correggere le conseguenze derivanti da una siffatta eventualità. Inoltre, alla luce dell'art. 23, n. 1, del progetto, l'obbligo per il comitato misto di agire «in modo da tutelare l'interpretazione omogenea» dell'accordo ECAA non potrebbe essere interpretato diversamente se non nel senso di imporre che qualsiasi azione del detto comitato sia conforme alla giurisprudenza della Corte. L'art. 23, n. 3, del progetto sarebbe, quindi, compatibile con il Trattato.

Per quanto attiene alla composizione delle controversie, le disposizioni dell'art. 27 del progetto riguardanti il comitato misto sarebbero analoghe a quelle dell'art. 111 dell'accordo SEE che, secondo la Corte, «non ledono il carattere vincolante della giurisprudenza della Corte e l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario» (parere 1/92, citato supra, punto 29). Le disposizioni dello stesso art. 27 attributive di competenza alla Corte sarebbero parimenti compatibili con il Trattato, come già dichiarato dalla Corte con riguardo a disposizioni analoghe (parere 1/92, citato supra, punti 33 e 35).

Il Parlamento ritiene che il sistema di controllo giurisdizionale previsto dal progetto sia compatibile con il Trattato.

A termini del progetto, sarebbe ammissibile che giudici nazionali di ultimo grado non siano tenuti a sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale, anche quando si tratti della legittimità di un atto emanato sulla base di disposizioni sostanzialmente identiche alle norme comunitarie. Sussisterebbe, quindi, un rischio teorico di interpretazioni divergenti.

Tuttavia, la presente procedura di parere avrebbe unicamente ad oggetto l'esame della compatibilità con il Trattato di tale regime di controllo giurisdizionale. Ai fini di tale esame occorrerebbe accertare, essenzialmente, se il regime progettato «sia tale da mettere a repentaglio l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario nel perseguimento delle finalità che gli sono proprie» (parere 1/91, citato supra, punto 30). Orbene, la Corte avrebbe rilevato, con riguardo all'accordo SEE, che l'assenza dell'obbligo per taluni giudici di adire la Corte non costituisce minaccia per l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario.

La Corte avrebbe parimenti rilevato il valore vincolante delle proprie pronunce pregiudiziali (parere 1/91, citato supra, punto 61). Il Parlamento sostiene che tale natura vincolante è garantita nel progetto, atteso che, in primo luogo, una pronuncia pregiudiziale è ivi qualificata come «decisione» (art. 23, n. 2, del progetto) che dev'essere applicata (protocollo n. 4 del progetto), in secondo luogo, che il comitato misto emana, a fronte dell'esistenza di divergenze giurisprudenziali, decisioni che «non hanno ripercussioni sulla giurisprudenza della Corte» (art. 27, n. 2, del progetto), in terzo luogo, che le decisioni della Corte sulle controversie sottopostele sono vincolanti e definitive (art. 27, n. 3, del progetto) e, infine, che la procedura di composizione delle controversie può spingersi sino all'adozione di misure di salvaguardia qualora il giudice dello Stato parte dell'accordo insista sulla propria interpretazione divergente (art. 27, n. 4, del progetto).

Il ruolo, attribuito al comitato misto, di garantire l'interpretazione omogenea dell'accordo ECAA sarebbe analogo a quello del comitato previsto dall'accordo SEE. Il Parlamento si sarebbe interrogato, a proposito di quest'ultimo accordo, sulla capacità di un «organo amministrativo» di trovare soluzioni adeguate a controversie relative a divergenze giurisprudenziali. La Corte avrebbe tuttavia riconosciuto che l'attribuzione di tale competenza al suddetto comitato era compatibile con il Trattato ove questo fosse tenuto, per effetto di disposizione vincolante per le parti contraenti, a rispettare il carattere cogente delle pronunce della Corte nell'ordinamento giuridico comunitario.

Il Parlamento ritiene che il ruolo attribuito dal progetto ECAA al comitato misto non leda né la natura vincolante della giurisprudenza della Corte né l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario, atteso che le decisioni del detto comitato interpretative dell'accordo ECAA devono essere conformi alla giurisprudenza della Corte (art. 23, n. 1, del progetto), che tali decisioni sono vincolanti per le parti contraenti (art. 26, n. 1, del progetto), che le decisioni del comitato medesimo emanate nell'ambito della procedura di composizione delle controversie non hanno ripercussioni sulla giurisprudenza della Corte (art. 27, n. 2, del progetto), che la Corte pronuncia, sulla base dell'art. 27, n. 3, del progetto, decisioni definitive e vincolanti e che, nel caso in cui risulti impossibile giungere ad una soluzione della controversia, è anche possibile procedere alla denuncia dell'accordo ECAA (art. 27, n. 4, del progetto).

Il Consiglio ritiene la richiesta di parere ammissibile con riguardo alle due questioni di fondo ivi sollevate, vale a dire la questione generale della compatibilità del progetto con le esigenze dell'ordinamento giuridico comunitario e la questione specifica della compatibilità con il Trattato del sistema di controllo giurisdizionale previsto dal progetto. Il progetto conterrebbe infatti, da un lato, norme comuni, dirette ad istituire uno spazio aereo comune ai fini dell'integrazione dei mercati dei trasporti aerei di tutte le parti contraenti, ivi compresa la Comunità, e, dall'altro, disposizioni dirette a garantire l'applicazione e l'interpretazione uniformi di tali norme.

Bisognerebbe esaminare le garanzie, insite nel progetto, di effettiva omogeneità del diritto nell'ECAA. Il Consiglio sostiene al riguardo che, come per la creazione del SEE, l'omogeneità delle norme giuridiche in tale spazio non è garantita dall'identicità sostanziale o letterale delle disposizioni del diritto comunitario in materia di trasporto aereo con le corrispondenti disposizioni del progetto (parere 1/91, citato supra, punto 22). Infatti, secondo il Consiglio, il diritto comunitario, avente come finalità l'integrazione, non si colloca sullo stesso piano giuridico del detto spazio, che si fonda su una logica di cooperazione.

Occorrerebbe quindi chiedersi se i meccanismi di convergenza posti in essere dal progetto siano idonei a compensare tale differenza strutturale, alla luce dei menzionati pareri 1/91 e 1/92. Il meccanismo di integrazione della nuova legislazione delle parti contraenti (art. 24 del progetto), il metodo di integrazione che riprende la distinzione tra regolamenti e direttive (art. 2 del progetto) e la natura cogente degli atti comunitari (art. 2 del progetto) nonché la loro invocabilità in sede giurisdizionale (art. 17 del progetto) tenderebbero a rafforzare l'omogeneità delle norme giuridiche sul modello dell'art. 249 CE, ma non sarebbero sufficienti a garantire tale omogeneità, la quale dipenderebbe parimenti dall'esistenza di soddisfacenti meccanismi giurisdizionali di interpretazione e di applicazione.

La Corte avrebbe riconosciuto che un accordo internazionale può prevedere l'attuazione di un sistema giurisdizionale distinto vincolante per la Comunità. Tuttavia, con riguardo ad un accordo che, come nella specie, ricalca disposizioni fondamentali dell'ordinamento comunitario e si propone l'obiettivo di uniforme applicazione di tali disposizioni, il meccanismo giurisdizionale dovrebbe rispettare il carattere esclusivo della competenza attribuita alla Corte dall'art. 220 CE diretta a garantire il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del Trattato.

A tale riguardo il Consiglio rileva che il progetto non istituisce una giurisdizione speciale, che, quanto alle norme di diritto comunitario anteriori alla conclusione del progetto stesso, esso prevede la facoltà di rinvio pregiudiziale distinta dall'obbligo di rinvio previsto, nel diritto comunitario, dall'art. 234, terzo comma, CE e che, quanto alle norme giuridiche comunitarie successive, affida al comitato misto di determinarne le conseguenze.

La libertà concessa agli Stati parti dell'accordo di lasciare facoltativo il rinvio pregiudiziale non solleverebbe obiezioni di principio. Quanto al rispetto del valore cogente delle decisioni della Corte e dell'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario, benché l'art. 23 del progetto non precisi se riguardi la giurisprudenza della Corte nel suo complesso, tale disposizione risulterebbe sufficiente, tenuto conto dell'art. 1, n. 3, del progetto che salvaguarderebbe le competenze comunitarie.

Inoltre, le competenze attribuite al comitato misto non potrebbero pregiudicare la natura cogente delle pronunce della Corte, considerato, anzitutto, che le decisioni adottate dal comitato sulla base dell'art. 23, n. 1, del progetto dovrebbero essere conformi alla giurisprudenza della Corte, che, inoltre, laddove venga adito in virtù del n. 3 dell'articolo medesimo, il comitato garantirebbe l'interpretazione omogenea dell'accordo ECAA alla luce della giurisprudenza della Corte e che, infine, le decisioni del comitato sarebbero cogenti per le parti contraenti ai sensi dell'art. 26 del progetto.

Il ruolo di organo di composizione delle controversie attribuito al comitato misto non altererebbe minimamente la funzione della Corte, atteso che le decisioni del detto comitato emanate sulla base dell'art. 27, n. 2, del progetto non inciderebbero sulla giurisprudenza della Corte, che la decisione di quest'ultima chiamata a conoscere di una controversia in merito alla quale il detto comitato non abbia potuto pronunciarsi, sarebbe definitiva e vincolante e che, in assenza di ricorso alla Corte, la Comunità potrebbe denunciare l'accordo ECAA con effetto immediato.

Esaminando la ripartizione delle competenze in materia di concorrenza ed i meccanismi di controllo previsti in tale settore, il Consiglio ritiene che il progetto non alteri le competenze della Comunità in quanto ricalcherebbe le disposizioni comunitarie vigenti estendendole agli Stati parti dell'accordo. Tale identicità letterale non sarebbe tuttavia sufficiente a soddisfare i requisiti fissati dalla Corte. Occorrerebbe, parimenti, che non vengano alterate le competenze delle istituzioni comunitarie in tema di concorrenza.

Il Consiglio ricorda al riguardo che la normativa comunitaria in materia di concorrenza e di aiuti di Stato si fonda sul principio di decentralizzazione, e le competenze vengono esercitate, al tempo stesso, dalla Commissione e dalle autorità nazionali sotto il controllo della Corte. Le disposizioni del progetto di accordo ECAA non rimetterebbero in discussione tale ripartizione.

Parere della Corte

1 La Corte è chiamata a pronunciarsi, a termini del punto 15 della richiesta di parere risultante dalle singole versioni linguistiche, sulla compatibilità con il Trattato del sistema di controllo «giurisdizionale» previsto dal progetto (ad esempio, «gerichtliche Kontrolle» nel testo tedesco, «judicial supervision» nel testo inglese e «controllo giurisdizionale» in quello italiano). Da altre versioni linguistiche della richiesta di parere emerge, tuttavia, che essa ha ad oggetto il sistema di controllo «giuridico» previsto dal progetto (ad esempio, «surveillance juridique» nel testo francese e «vigilancia jurídica» in quello spagnolo). Parimenti, dalla richiesta di parere complessivamente intesa, in particolare dalla menzione secondo cui la Commissione si interroga «in particolare» in ordine alla compatibilità con il Trattato dell'art. 23, nn. 2 e 3, del progetto, emerge che tale richiesta attiene non solo alla compatibilità dei meccanismi di ordine giurisdizionale previsti dal progetto, bensì anche alla compatibilità di tutte le disposizioni di tale testo normativo dirette a garantire l'attuazione e l'interpretazione uniformi dell'accordo ECAA e dei relativi allegati nonché a prevenire ed a comporre le controversie. Conseguentemente, la richiesta di parere riguarda gli artt. 17, 23 e 27 nonché il protocollo n. 4 del progetto. Essa non attiene alla questione dell'estensione della competenza esterna della Comunità. Come indicato dalla Commissione nella richiesta di parere, l'accordo ECAA verrebbe concluso tra la Comunità e gli Stati parti dell'accordo, vale a dire Stati che non sono membri della medesima.

2 L'accordo ECAA persegue l'obiettivo, a termini dell'art. 1 del progetto, di «istituire uno spazio aereo comune europeo (...) [che] si basa sul libero accesso al mercato, sulla libertà di stabilimento, su pari condizioni di concorrenza e su regole comuni, anche nei settori della sicurezza e dell'ambiente». Il preambolo del progetto inizia con il riconoscimento del «carattere integrato dell'aviazione civile internazionale» e con l'affermazione secondo cui l'ECAA si fonda «sul rispetto di tali regole», quelle derivanti dalla «legislazione in materia in vigore nella Comunità europea». Nel preambolo si afferma che le parti contraenti tengono presente «l'impegno assunto da ciascuno degli Stati associati, nell'ambito degli accordi europei, a rendere compatibili le legislazioni vigenti al proprio interno con quelle della Comunità». Le parti contraenti intendono quindi realizzare un elevato livello di integrazione che implica, come precisato dalla Commissione nella richiesta di parere, l'istituzione di meccanismi che garantiscano effettivamente l'uniformità di applicazione e di interpretazione delle clausole dell'accordo ECAA e delle regole fondamentali cui fanno rinvio i relativi allegati.

3 Alla luce delle sue finalità, il progetto si sviluppa seguendo una logica analoga a quella dell'accordo SEE, di cui due progetti sono stati oggetto dei menzionati pareri 1/91 e 1/92. Il progetto, pur essendo vero che, a differenza dell'accordo SEE, presenta solamente una dimensione settoriale, limitata al trasporto aereo, mira peraltro, al pari dell'accordo SEE, ad estendere l'«acquis» comunitario a nuovi Stati mediante trasposizione ad un complesso geografico più vasto di norme sostanzialmente identiche a quelle del diritto comunitario.

4 Le parti contraenti ambiscono parimenti, in particolare al fine di evitare qualsiasi distorsione nelle norme in materia di concorrenza, ad attuare ed a rispettare disposizioni comuni nella misura più omogenea possibile, sulla base di una cooperazione leale. In tale ottica occorre quindi analizzare le clausole dell'accordo ECAA relative al controllo giurisdizionale, il cui tenore, su vari punti, si ispira direttamente a quello dell'accordo SEE.

5 La ricerca di interpretazione ed applicazione uniformi delle stesse norme può, in talune ipotesi, incidere, al punto di snaturarle, sulle competenze della Comunità e delle sue istituzioni o sui criteri ermeneutici delle norme comunitarie. Un accordo che implichi ripercussioni di tal genere sull'ordinamento giuridico comunitario, laddove pregiudichi i fondamenti della Comunità e, quindi, le disposizioni del Trattato stesso, non potrebbe essere adottato unicamente in base all'art. 300 CE. La Corte ha conseguentemente ritenuto che il primo progetto di accordo relativo alla creazione del SEE sottopostole ai fini di un parere preventivo ponesse in discussione l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario e fosse, di conseguenza, incompatibile con il Trattato, nella parte in cui, in considerazione dell'esigenza di omogeneità espressa dai suoi legislatori, prevedeva, in particolare, di attribuire l'interpretazione in ultimo grado delle norme dell'accordo, sostanzialmente identiche a quelle del diritto comunitario, ad una Corte SEE che, per di più, poteva essere chiamata a pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri (parere 1/91, citato supra, punti 30-46).

6 Al contrario, quando un accordo separa in termini più netti sul piano istituzionale la Comunità dalle altre parti contraenti e non condiziona più, alterandolo, l'esercizio delle competenze della Comunità e delle sue istituzioni né l'interpretazione del diritto comunitario, l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario può essere considerata garantita. In particolare, il rischio che l'attuazione di un accordo leda i fondamenti della Comunità è tanto più ridotta quanto più gli Stati parti dell'accordo sono raggruppati in una stessa organizzazione, dotata di un organo giurisdizionale e di un'autorità di controllo propri, distinti dalle istituzioni comunitarie. Ciò si è verificato nel secondo progetto di accordo relativo alla creazione del SEE sottoposto alla Corte ai fini di un parere preventivo, progetto che la Corte stessa ha ritenuto compatibile con il Trattato alla luce di tale differente contesto: il progetto di una Corte SEE era stato abbandonato, era stata creata la Corte AELS e le decisioni del comitato incaricato di comporre le controversie tra la Comunità e gli Stati dell'AELS nonché di ricercare l'omogeneità di interpretazione delle norme del SEE non potevano in alcun caso incidere sulla giurisprudenza della Corte (parere 1/92, citato supra, punti 18-35).

7 Il progetto di accordo ECAA, le cui finalità sono analoghe a quelle dell'accordo SEE, si fonda tuttavia su uno schema istituzionale diverso. Mentre l'accordo SEE si basa sul «doppio pilastro» costituito, da un lato, dalle Comunità e, dall'altro, dall'AELS, il progetto prevede la fondazione dell'ECAA su un «pilastro unico», soluzione resa possibile e necessaria dall'assenza di legami istituzionali preesistenti nel settore del trasporto aereo tra gli Stati parti dell'accordo. Là dove le disposizioni comunitarie prevedono la competenza delle istituzioni della Comunità, in particolare quella della Commissione, in varie ipotesi, con riguardo alle norme in materia di concorrenza, le stesse istituzioni sono competenti ad applicare le corrispondenti disposizioni previste dal progetto a tutto l'ECAA. Nei settori in cui né le norme in materia di concorrenza né quelle di diritto derivato indicate nell'allegato I del progetto attribuiscono poteri alle istituzioni comunitarie, gli Stati parti dell'accordo sono incaricati di applicare le clausole dell'accordo ECAA. La composizione delle controversie e la ricerca di un'attuazione omogenea delle relative disposizioni sono affidate al comitato misto istituito dall'art. 25 del progetto. Il progetto concede peraltro agli Stati parti dell'accordo la possibilità di consentire ai rispettivi giudici di adire la Corte in via pregiudiziale, facoltà che riveste, nella specie, importanza ancor maggiore, tenuto conto che non esiste un organo giurisdizionale comune a tali Stati che possa garantire, al di fuori del territorio comunitario, una determinata uniformità di interpretazione delle norme dell'accordo ECAA.

8 Il progetto riconosce quindi competenze estese alla Commissione, la quale verrebbe in tal modo incaricata di garantire il rispetto delle norme dell'ECAA in materia di concorrenza in tutta la sfera del detto spazio. Il progetto affida parimenti al comitato misto dell'ECAA responsabilità che possono rivelarsi più ampie di quelle previste per il comitato misto del SEE: i casi di divergenze interpretative delle norme dell'accordo ECAA o controversie nella loro attuazione che possono eventualmente giungere dinanzi al primo comitato potrebbero risultare più numerosi, considerato che per gli Stati parti dell'accordo non esiste alcuna organizzazione specifica, analoga all'AELS, che li raggruppi, né alcun organo giurisdizionale comune.

9 Tale scelta istituzionale di un «pilastro unico», in cui la Commissione, in particolare, garantisce un ruolo regolatore nuovo, è idonea a contribuire all'elevato livello di integrazione dei vari mercati del trasporto aereo voluto dalle parti contraenti. Parimenti, l'ampia identicità letterale del progetto e delle corrispondenti disposizioni comunitarie è atta a favorire il rispetto delle norme comuni in materia di concorrenza, di sicurezza, nonché delle norme ambientali e sociali applicabili in seno all'ECAA facilitando, in tal modo, l'esercizio dei nuovi compiti della Commissione. Essa costituisce la principale garanzia di uniformità delle modalità di apertura dei mercati per gli operatori ed i cittadini degli Stati parti dell'accordo o ricompresi nell'accordo ECAA.

10 Tuttavia tali linee direttrici che emergono dal progetto hanno per effetto, da un lato, di produrre la giustapposizione in uno stesso spazio geografico, vale a dire quello dell'ECAA, di norme di diritto comunitario e di norme che le ricalcano, che non saranno sistematicamente applicate né interpretate dalle stesse autorità o istituzioni, dal che potrebbero derivare divergenze pregiudizievoli per il funzionamento dell'accordo ECAA. Dall'altro, tali linee direttrici affidano alla Commissione il compito di applicare diverse norme di tale accordo al di fuori del territorio della Comunità, creando in tal modo relazioni particolari tra la Comunità e gli Stati parti dell'accordo.

11 In un siffatto contesto, caratterizzato dal fatto che molte delle norme dell'accordo ECAA sono sostanzialmente quelle del diritto comunitario, spetta alla Corte verificare se il progetto sottopostole preveda misure sufficienti, quantomeno analoghe a quelle contemplate dall'accordo SEE, idonee a garantire che la ricerca di uniformità di interpretazione di tali regole ed i nuovi legami istituzionali stabiliti dall'accordo ECAA tra la Comunità e gli Stati parti dell'accordo non ledano l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario. In particolare, rileva che i meccanismi di tale accordo impediscano che la Comunità, in caso di controversia con uno Stato parte dell'accordo, sia soggetta ad una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dall'accordo stesso. Quest'ultimo deve quindi consentire di prevenire e impedire che possa essere in tal modo pregiudicato l'obiettivo dell'uniformità di interpretazione del diritto comunitario sancito dall'art. 220 CE e che possa essere lesa la funzione, affidata alla Corte, del sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie (v., in tal senso, il menzionato parere 1/91, punti 41-46).

12 Garantire l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario presuppone quindi, da un lato, che le competenze della Comunità e delle sue istituzioni, quali concepite nel Trattato, non siano snaturate (v. i menzionati pareri 1/91, punti 61-65, e 1/92, punti 32 e 41).

13 Tale obiettivo implica, dall'altro, che i meccanismi diretti a garantire l'uniformità di interpretazione delle norme dell'accordo ECAA e la composizione delle controversie non producano l'effetto di imporre alla Comunità ed alle sue istituzioni, nell'esercizio delle loro competenze interne, una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dal detto accordo (v. menzionati pareri 1/91 e 1/92).

14 Per quanto riguarda l'incidenza del progetto di accordo ECAA sulle competenze della Comunità e delle sue istituzioni, si deve ritenere che il progetto non incide sulla natura di tali competenze in misura tale da dover essere dichiarato incompatibile con il Trattato.

15 D'altro lato, l'accordo ECAA non inciderà sulla ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri.

16 Gli Stati membri non saranno infatti parti dell'accordo ECAA. Non sussisterà conseguentemente alcun rischio che il comitato misto o un giudice chiamato a conoscere di una controversia relativa all'interpretazione di talune disposizioni del detto accordo applichi o interpreti la nozione di «parte contraente» in modo tale da ripercuotersi sulla ripartizione delle rispettive competenze degli Stati membri e della Comunità (v., al riguardo, per una conclusione in senso contrario, il parere 1/91, citato supra, punti 31-36).

17 Inoltre, il fatto che gli Stati membri non sono parti dell'accordo ECAA garantisce che le controversie tra gli Stati membri o tra questi e le istituzioni comunitarie vertenti sull'interpretazione delle norme di diritto comunitario in materia di trasporto aereo continueranno a ricadere nei meccanismi previsti dal Trattato. La procedura di composizione delle controversie ad opera del comitato misto, istituita dall'art. 27 del progetto, riguarda infatti unicamente le controversie tra gli Stati parti dell'accordo e quelle tra i detti Stati o uno di essi, da un lato, e la Comunità, dall'altro. Tale procedura non si pone quindi in contrasto con le disposizioni dell'art. 292 CE, a termini del quale «[g]li Stati membri si impegnano a non sottoporre una controversia relativa all'interpretazione o all'applicazione del presente Trattato a un modo di composizione diverso da quelli previsti dal Trattato stesso».

18 D'altro canto, l'estensione delle competenze delle istituzioni della Comunità prevista dal progetto non incide minimamente sulla natura delle competenze medesime.

19 Varie clausole del progetto, in particolare gli artt. 19-22, riconoscono alle istituzioni comunitarie poteri nei confronti degli Stati parti dell'accordo, che non sono membri della Comunità. Ciò vale, in particolare, per la Commissione, ai sensi delle clausole di cui agli artt. 11-16 del progetto, relativi alle norme in materia di concorrenza, e di cui agli artt. 17-22 del progetto, relativi all'applicazione dell'accordo ECAA, ma anche per la Corte che, sulla base dell'art. 23, n. 2, e del protocollo n. 4 del progetto, potrà pronunciarsi su questioni pregiudiziali sottopostele da giudici degli Stati parti dell'accordo e procedere, ai sensi dell'art. 27, n. 3, del progetto, alla soluzione delle controversie che le parti contraenti avranno inteso sottoporle nei casi in cui dovesse essere rimasto senza esito il procedimento dinanzi al comitato misto.

20 La Corte ha già riconosciuto che un accordo internazionale concluso dalla Comunità con Stati terzi può incidere sulle competenze delle istituzioni comunitarie, senza dover essere peraltro considerato incompatibile con il Trattato. Come dichiarato nei pareri relativi ai progetti di accordo relativi alla creazione del SEE, un accordo del genere è considerato compatibile con il Trattato ove non alteri le competenze dal medesimo attribuite alle istituzioni della Comunità (v., in particolare, parere 1/92, citato supra, punti 32 e 41).

21 Orbene, il progetto di accordo ECAA, anche se incide sulle competenze delle istituzioni comunitarie, non ne produce un'alterazione e, conseguentemente, non lede, sotto tale profilo, l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario.

22 Infatti, per quanto attiene alla Commissione, le clausole del progetto sono strettamente ispirate alle disposizioni del Trattato che definiscono i compiti che essa svolge nei confronti degli Stati membri nel settore della concorrenza. L'identità fra le norme fondamentali dell'accordo ECAA e quelle del diritto comunitario, che la Commissione dovrà attuare accanto agli Stati parti dell'accordo, nonché la scelta istituzionale di un «pilastro unico» devono essere parimenti considerate garanzie atte a lasciare inalterata la natura delle competenze delle istituzioni comunitarie.

23 Per quanto attiene alla Corte, le disposizioni del progetto di accordo ECAA soddisfano i requisiti essenziali affinché sia lasciata inalterata la natura delle sue competenze.

24 Da un lato, l'art. 17, n. 3, del progetto attribuisce alla Corte il compito di conoscere di «[t]utte le questioni concernenti la validità delle decisioni assunte dalle istituzioni della Comunità in virtù dei poteri loro conferiti dal presente accordo». Non viene quindi messo in discussione il monopolio del sindacato di legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie - che esse agiscano in applicazione del Trattato o sulla base di un altro atto internazionale -, riconosciuto alla Corte, segnatamente, dagli artt. 230 CE e 234 CE.

25 Dall'altro, in tutte le ipotesi in cui il progetto attribuisce competenze alla Corte, la natura cogente delle sue decisioni non sarà alterata, contrariamente al timore espresso in proposito dal governo italiano nelle proprie osservazioni (v. parere 1/91, citato supra, punti 59-65). Ciò vale sia per le procedure di rinvio pregiudiziale di cui all'art. 23, n. 2, e di cui al protocollo n. 4 del progetto, sia per le procedure di composizione delle controversie previste dall'art. 27, n. 3, del progetto, ai termini del quale «la decisione [della Corte] è definitiva e vincolante».

26 Ciò premesso, le disposizioni del progetto di accordo ECAA non alterano le competenze della Comunità e delle sue istituzioni e non violano quindi, sotto tale profilo, l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario. Esse possono essere considerate, pertanto, compatibili con il Trattato.

27 Dopo aver analizzato l'incidenza del progetto sulle competenze della Comunità e delle sue istituzioni, occorre interrogarsi in merito alla portata dei meccanismi previsti dal progetto per assicurare l'omogeneità di interpretazione delle norme dell'accordo ECAA e la composizione delle controversie. Come già osservato al precedente punto 13, l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario non sarebbe garantita qualora tali meccanismi producessero l'effetto di imporre alla Comunità ed alle sue istituzioni, nell'esercizio delle loro competenze interne, una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese nell'accordo medesimo.

28 A tale riguardo devono essere esaminate, in successione, le clausole che stabiliscono le caratteristiche delle norme dell'accordo ECAA, i meccanismi di rinvio pregiudiziale, le disposizioni dell'art. 23, n. 1, del progetto e quelle del n. 3 dello stesso articolo, relative all'interpretazione delle dette norme, nonché i meccanismi di composizione delle controversie.

29 In primo luogo, il progetto prevede che le norme dell'accordo ECAA rispettino, conformemente alla volontà delle parti contraenti, le caratteristiche generali del diritto comunitario. Il preambolo del progetto riafferma in tal senso «l'impegno assunto da ciascuno degli Stati associati, nell'ambito degli accordi europei, a rendere compatibili le legislazioni vigenti al proprio interno con quelle della Comunità». L'art. 2 del progetto precisa, parallelamente alle disposizioni dell'art. 249 CE, che un atto di cui all'allegato I del progetto e corrispondente ad un regolamento comunitario rientrerà «in quanto tale nell'ordinamento giuridico interno delle parti contraenti» e che un atto corrispondente ad una direttiva comunitaria «consente alle autorità delle parti contraenti la facoltà di definire la forma e le modalità di attuazione». L'art. 17, n. 1, del progetto prevede, inoltre, che le parti contraenti vigilino a che i diritti derivanti dall'accordo ECAA possano «essere tutelati presso i tribunali nazionali». Da tutte le menzionate disposizioni emerge che la ricerca di omogeneità nell'applicazione delle norme contenute nell'accordo ECAA sarà effettuata nel rispetto delle caratteristiche fondamentali delle norme comunitarie.

30 In secondo luogo, i meccanismi di rinvio pregiudiziale di cui all'art. 23, n. 2, e di cui al protocollo n. 4 del progetto, che concedono agli Stati parti dell'accordo la possibilità di autorizzare i propri giudici ad adire la Corte in via pregiudiziale, possono essere considerati compatibili con il Trattato.

31 E' fuor di dubbio che tali clausole non prevedono la concessione, di pieno diritto, ai giudici degli Stati parti dell'accordo della facoltà di adire la Corte. Il protocollo n. 4 del progetto dispone, infatti, che le facoltà di rinvio pregiudiziale ivi previste sono concesse ad ogni Stato parte dell'accordo «[q]uando (...) stabilisce con una propria decisione (...) [le] modalità [di applicazione dell'art. 23, n. 2, del progetto]». Tale lettura è confermata dalle disposizioni di cui all'art. 23, n. 3, del progetto, riguardanti la fattispecie in cui un giudice di uno Stato parte dell'accordo «non sia in grado di fare riferimento alla Corte di giustizia».

32 La Corte ha tuttavia già riconosciuto, riguardo a clausole equivalenti contenute nell'accordo SEE, che può essere riconosciuta agli Stati la libertà di concedere o meno ai propri giudici la facoltà di adire la Corte medesima (v. parere 1/91, citato supra, punto 60).

33 Nel detto parere la Corte ha parimenti rilevato che potevano esserle sottoposte questioni pregiudiziali da giudici diversi da quelli degli Stati membri, sempreché le soluzioni da essa fornite possedessero valore cogente per i giudici di rinvio (parere 1/91, citato supra, punti 59 e 61-65). Tale ragionamento ben si applica al progetto di accordo ECAA, come già precedentemente osservato, atteso che la sottoposizione di questioni pregiudiziali alla Corte ai sensi dell'art. 23, n. 2, del progetto stesso, le cui modalità sono precisate per effetto delle varie opzioni previste al protocollo n. 4, consente alla Corte medesima, a termini del detto protocollo, di emanare pronunce cogenti in ordine tanto all'interpretazione quanto alla validità delle norme dell'accordo ECAA.

34 In terzo luogo, i meccanismi previsti dall'art. 23, n. 1, del progetto, relativi all'interpretazione delle disposizioni dell'accordo ECAA sostanzialmente identiche a quelle del diritto comunitario, consentono alle parti contraenti di tener conto in misura soddisfacente della giurisprudenza della Corte.

35 L'art. 23, n. 1, del progetto dispone, infatti, che le disposizioni fondamentali dell'accordo ECAA vengono interpretate, ai fini della loro attuazione ed applicazione, conformemente alle decisioni della Commissione ed alle sentenze della Corte concernenti identiche disposizioni del diritto comunitario.

36 Se tale disposizione limita il riconoscimento del valore cogente delle decisioni della Commissione e della giurisprudenza della Corte alle decisioni e alle sentenze anteriori alla conclusione dell'accordo ECAA, tale circostanza non costituisce, di per sé, un motivo di incompatibilità con il Trattato, essendo predisposte procedure adeguate affinché la giurisprudenza successiva della Corte non sia lesa e sia, in tal modo, garantita l'uniformità di interpretazione delle norme del diritto comunitario (parere 1/92, citato supra, punti 21-23).

37 Nel menzionato parere 1/92, relativo ad un progetto di accordo riguardante la creazione del SEE, la Corte ha rilevato che erano sufficienti le procedure predisposte affinché si tenesse conto della propria giurisprudenza. I meccanismi previsti nel progetto possono essere così riassunti. Da un lato, il comitato misto del SEE era destinatario delle sentenze e delle decisioni della Corte nonché della Corte AELS e doveva procedere ad un esame permanente dell'evoluzione della loro giurisprudenza al fine di garantire l'omogenea interpretazione dell'accordo medesimo. Dall'altro, le decisioni di tale comitato, sia che fossero relative al seguito da dare all'evoluzione della giurisprudenza della Corte sia che riguardassero la composizione delle controversie vertenti sull'interpretazione dell'accordo stesso, venivano prese «di comune accordo» e non potevano «in nessun caso incidere sulla giurisprudenza della Corte». Quest'ultima regola è stata d'altronde qualificata dalla Corte, al punto 24 del detto parere, come «garanzia essenziale, indispensabile all'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario».

38 Orbene, le disposizioni del progetto di accordo ECAA, senza essere identiche a quelle dell'accordo SEE, presentano garanzie globalmente analoghe.

39 Anzitutto, l'art. 23, n. 1, del progetto prevede espressamente ed in forma vincolante per le parti contraenti che le decisioni del comitato misto - benché questo non sia permanentemente affidatario del compito di esaminare l'evoluzione della giurisprudenza della Corte e dei giudici degli Stati parti dell'accordo - «devono essere conformi alla giurisprudenza della Corte». Il comitato misto, la cui funzione consiste, dove sia adito da una delle parti contraenti, nel garantire il «corretto funzionamento» dell'accordo ECAA, non potrà quindi imporre ai rappresentanti della Comunità che ne faranno parte un'interpretazione delle norme di detto accordo contraria alla giurisprudenza della Corte. Il tenore letterale del progetto non osta, d'altronde, a che la posizione assunta dalla Comunità in seno al comitato misto possa essere, eventualmente, sottoposta alla Corte mediante uno dei mezzi di ricorso istituiti dal Trattato.

40 Inoltre, l'obbligo previsto all'art. 25, n. 3, del progetto - a termini del quale il comitato decide all'unanimità - se può rivelarsi pregiudizievole al buon funzionamento dell'accordo non consentendo di giungere ad interpretazioni sempre omogenee delle norme dell'accordo ECAA, dev'essere parimenti considerato quale garanzia che alla Comunità non sarà imposta, nelle relazioni con gli Stati membri o con i cittadini della Comunità, un'interpretazione contraria alla giurisprudenza comunitaria.

41 Infine, il fatto che l'art. 23, n. 1, del progetto non istituisce espressamente alcun rimedio giuridico nell'ipotesi in cui il comitato misto non giunga ad una decisione può ripercuotersi in modo pregiudizievole unicamente sul buon funzionamento dell'accordo ECAA. Infatti, le divergenze nell'interpretazione delle norme dell'accordo ECAA che tale lacuna potrebbe lasciar sussistere, tra la Comunità e gli Stati parti dell'accordo, non produrranno, di per sé, conseguenze sull'ordinamento giuridico comunitario le cui norme sostanzialmente identiche ma formalmente distinte manterranno la propria interpretazione.

42 In quarto luogo, l'art. 23, n. 3, del progetto, che disciplina l'ipotesi in cui un giudice di ultimo grado di una parte contraente non possa «fare riferimento alla Corte» e che prevede la trasmissione di qualsiasi decisione di tale giudice al comitato misto - che agirà, quindi, in modo da tutelare l'interpretazione omogenea dell'accordo ECAA - non incontra alcuna obiezione.

43 Infatti, benché tale disposizione non riprenda il dettato dell'art. 23, n. 1, del progetto, secondo cui le decisioni del comitato misto devono essere «conformi alla giurisprudenza della Corte», la finalità dell'intervento del comitato misto è in tale contesto, al pari di quello più generale dell'art. 23, n. 1, del progetto, di vigilare sull'uniforme applicazione delle norme dell'accordo ECAA. L'obbligo che le decisioni del comitato misto siano conformi alla giurisprudenza della Corte si applica quindi a tutte le ipotesi in cui il detto comitato cerchi di conseguire tale obiettivo, tanto in base al n. 1 quanto ai sensi del n. 3 dell'articolo stesso.

44 In ultimo luogo, i meccanismi di composizione delle controversie istituiti dall'art. 27 del progetto, procedura cui fa rinvio il precedente art. 23, n. 3, si ispirano a quelli previsti dall'accordo SEE, che la Corte ha dichiarato compatibili con il Trattato, e sono esposti nel progetto con una formulazione più vincolante. Viene precisato, anzitutto, secondo il tenore letterale stesso del progetto, che le decisioni adottate dal comitato misto nell'ambito della detta procedura «non hanno ripercussioni sulla giurisprudenza della Corte». L'analisi già svolta con riguardo alle clausole dell'art. 23, n. 1, del progetto in ordine agli effetti del principio dell'unanimità può essere poi pienamente traslata in tale contesto. Inoltre, le controversie che il comitato misto non dovesse riuscire a risolvere, potranno essere sottoposte alla Corte, la cui decisione sarà «definitiva e vincolante». Infine, se la Corte può conoscere di tali controversie, ai sensi del titolo 3 del protocollo n. 4 del progetto, solamente applicando «lo stesso trattamento previsto per le controversie presentate alla Corte conformemente all'art. 239 del Trattato CE», vale a dire in virtù di un compromesso che presuppone l'accordo delle parti in causa, tale disposizione produrrà l'effetto di limitare le ipotesi in cui la Corte sarà chiamata a pronunciarsi, ma non assoggetterà i rappresentanti della Comunità in seno al comitato misto all'obbligo di poter applicare norme contrarie al diritto comunitario.

45 Si deve pertanto ritenere che i meccanismi relativi all'omogeneità di interpretazione delle norme dell'accordo ECAA e alla composizione delle controversie non produrranno l'effetto di imporre alla Comunità ed alle sue istituzioni, nell'esercizio delle loro competenze interne, una determinata interpretazione delle norme di diritto comunitario riprese dall'accordo.

46 Conseguentemente, le clausole di cui agli artt. 17, 23 e 27 nonché di cui al protocollo n. 4 dell'accordo ECAA, nel testo sottoposto alla Corte, non ledono l'autonomia dell'ordinamento giuridico comunitario. Ciò premesso, il sistema di controllo giurisdizionale che l'accordo intende istituire con le dette disposizioni dev'essere dichiarato compatibile con il Trattato.

Dispositivo

In conclusione,

LA CORTE,

composta dai sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. Jann, dalle sig.re F. Macken e N. Colneric, e dal sig. S. von Bahr, presidenti di sezione, dai sigg. C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J.N. Cunha Rodrigues e C.W.A. Timmermans, giudici,

sentiti i sigg. S. Alber, primo avvocato generale, F.G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L.A. Geelhoed e la sig.ra C. Stix-Hackl, avvocati generali,

emette il seguente parere:

Il sistema di controllo giurisdizionale che l'accordo sull'istituzione di uno spazio aereo comune europeo intende porre in essere per mezzo degli artt. 17, 23 e 27 nonché del protocollo n. 4 è compatibile con il Trattato CE.