CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 9 FEBBRAIO 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

il Tribunal de police di Strasburgo, in Francia, ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale:

«Se l'interpretazione del Trattato CEE, e in particolare quella dell'art. 30 dello stesso, porti a ritenere che il requisito posto dal regolamento della Commissione 10 aprile 1978, n. 749, agli artt. 1 e 2, onde attribuire ad alcuni prodotti tessili la qualificazione giuridica, in riferimento alla normativa doganale, di prodotto originario di uno Stato membro della CEE, costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa».

Il regolamento n. 749/78 è stato emanato ai sensi dell'art. 14 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968 n. 802 (GU L 148, pag. 1) allo scopo di applicare l'art. 5 dello stesso regolamento ai prodotti tessili dei capitoli 51 e 53-62 della Tariffa doganale comune («TDC»). Esso è stato adottato dalla Commissione in quanto il Comitato dell'origine, al quale era stato sottoposto un progetto, non era riuscito ad approvarlo a maggioranza ed in quanto il Consiglio non aveva adottato la proposta della Commissione entro il termine stabilito.

L'art. 5 del regolamento n. 802/68 recita:

«Una merce nella cui produzione sono intervenuti due o più paesi è originaria del paese nel quale è avvenuta l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata, effettuata in un'impresa attrezzata a tale scopo e che abbia come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o che rappresenti una fase importante della fabbricazione».

Nel preambolo del regolamento n. 749/78 è dichiarato che, nel settore dei prodotti tessili inclusi nei capitoli della TDC di cui trattasi, i criteri stabiliti dall'art. 5 del regolamento n. 802/68 «possono ritenersi soddisfatti quando i prodotti ottenuti hanno subito una trasformazione completa equivalente ad una fase della fabbricazione; ... di massima ciò avviene se la lavorazione o trasformazione ha l'effetto di classificare il prodotto ottenuto in una voce tariffaria diversa da quella relativa a ciascuno dei prodotti utilizzati; ... tuttavia ... per alcuni prodotti il criterio generale del cambiamento di voce tariffaria non riflette il compimento di una trasformazione completa; ... è pertanto opportuno per questi prodotti stabilire condizioni supplementari per il cambiamento di voce tariffaria; ... alcune operazioni possono rappresentare una trasformazione completa pur non dando luogo ad un cambiamento di voce tariffaria; ... è pertanto opportuno per queste operazioni stabilire alcune eccezioni alla norma del cambiamento di voce tariffaria ...».

L'art. 1 recita:

«I prodotti tessili dei capitoli 51 e da 53 a 62 della tariffa doganale comune sono considerati originari di un paese o della Comunità se i prodotti vi hanno formato oggetto di una trasformazione completa a norma dell'art. 2»

L'art. 2, nella parte che ci interessa, recita:

«Si considerano complete le lavorazioni o trasformazioni :

a) che hanno l'effetto di classificare i prodotti ottenuti in una voce tariffaria diversa da quella relativa a ciascuno dei prodotti utilizzati, esclusi tuttavia quelli enumerati nell'elenco A, ai quali si applicano le disposizioni speciali per detto elenco;

b) enumerate nell'elenco B».

La Commissione ha sostenuto che il regolamento n. 749/78 è ispirato al regolamento della Commissione 23 dicembre 1977, n. 2966 (GU L 350 del 30. 12. 1977, pag. 1), relativo alla definizione della nozione di prodotti originari per l'applicazione di preferenze tariffarie accordate dalla Comunità economica europea a taluni prodotti di paesi in via di sviluppo. L'art. 3 di questo regolamento è molto simile all'art. 2 del regolamento n. 749/78, ma il primo fa menzione di «lavorazioni o trasformazioni sufficienti» mentre il secondo si riferisce a «lavorazioni o trasformazioni complete».

La controversia di cui il giudice di rinvio è stato chiamato a conoscere è sorta in relazione all'importazione in Francia di varie partite di filato di cotone. Il filato veniva dapprima importato da un paese terzo in Germania dalla Wuppertaler Garnbleicherei und Färberei Eduard Goebel (in prosieguo «WGF»), società che ha sede nella Repubblica federale di Germania e che esercita l'attività di rifinitura di prodotti tessili grezzi. Essa acquistava il filato di cotone soprattutto in Egitto e negli Stati Uniti d'America e poi, prima di rivenderlo, lo sottoponeva alle seguenti lavorazioni :

1. Gazatura. In questo procedimento, la peluria e le piccole fibre che fuoriescono dal filato vengono bruciate mediante una fonte di calore. Il filato viene fatto scorrere sul bruciatore ad una velocità sufficiente ad ottenere l'eliminazione della peluria senza che il filato venga strinato o bruciato. Il risultato di questa operazione è che il filato si presenta più leggero, più liscio e più soffice al tatto. Ne consegue un aumento del valore commerciale e dell'utilità del filato.

2. Mercerizzazione. In questo procedimento, il filato viene impregnato, sotto trazione, di soda caustica, il che ne aumenta la resistenza del 30-40 % e gli conferisce, una volta asciutto, una lucentezza simile a quella della seta.

3. Tintura. Un calcolatore elettronico viene impiegato per garantire una stabile uniformità di colorazione, e le tinte usate resistono al lavaggio fino ad almeno 80 gradi; il filato trattato dalla WGF è caratterizzato quindi da una forte resistenza al sudore ed allo sfregamento.

4. Incannatura del filato.

La WGF ha sostenuto che le suddette operazioni aumentano del 159 % il valore commerciale del filato. Anche se talune operazioni, come la gazatura e la mercerizzazione, sono state effettuate nel paese produttore (nel qual caso non vengono ripetute dopo l'importazione nella Repubblica federale di Germania), l'incremento di valore dovuto alla sola tintura è del 99 %. Secondo la WGF il filato grezzo non ha nessuna «specifica» utilità, benché lo si possa tessere e si possa successivamente tingere il prodotto finito. Il filato che essa vende è destinato alla fabbricazione di indumenti di maglieria e può essere usato in pratica dai suoi clienti solo dopo che è stato rifinito.

Tra il 1978 ed il 1980, due società aventi sede in Francia, Établissements Tricotage mécanique de Marmoutier e SA Allenbach («gli importatori»), acquistavano dalla WGF varie partite di filato di cotone rifinito. La merce veniva importata in Francia da tre spedizionieri, anch'essi con sede in Francia: la SA Transports Seegmuller, la società Heppner e la società Woehl e C. («gli spedizionieri»). Alcune partite venivano presentate alle autorità doganali francesi prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 749/78. Conformandosi alle istruzioni scritte ricevute dalla WGF, gli spedizionieri compilavano i moduli per la dichiarazione doganale indicando la Repubblica federale di Germania come paese d'origine e dichiarando la merce sotto la voce 55.05 B II. Successivamente le autorità doganali francesi effettuavano indagini nel corso delle quali risultava che il filato proveniva originariamente da paesi terzi. Di conseguenza, venivano promossi procedimenti penali a carico del presidente e degli amministratori di tutte le ditte indicate, delle ditte stesse e del rappresentante in Francia della WGF, un certo sig. Deltour, imputati di falsa dichiarazione di origine in contrasto con diverse disposizioni del Code des Douanes.

Sembra che, in base alla legge francese, occorra compilare una dichiarazione d'importazione, a quanto pare per scopi statistici, prima dell'importazione, tra l'altro, di filato di cotone proveniente da paesi terzi. Per questo è stato detto che l'ordine impartito agli spedizionieri, di dichiarare come paese d'origine del filato la Repubblica federale di Germania era dovuto all'intento di evitare ritardi fino ad un mese sulla trasformazione di merci soggette alla dichiarazione d'importazione. L'esatta natura delle procedure di sdoganamento applicate dalle autorità francesi non è del tutto chiara e la loro compatibilità con il diritto comunitario, pur essendo stata contestata da alcune delle parti, è una questione che esula dall'oggetto del presente procedimento.

In base alla sentenza nella causa 41/76, Donkerwolcke/Procuratore della Repubblica (Race. 1976, pag. 1921), il Tribunal de police ha ritenuto compatibile col diritto comunitario l'obbligo di indicare nella dichiarazione doganale il paese d'origine della merce. Esso ne ha dedotto che le autorità doganali francesi potevano anche esigere che nella suddetta dichiarazione fosse indicato il paese di «provenienza originaria». Il problema che preoccupa il Tribunal de police sembra essere costituito dal fatto che gli importatori e gli spedizionieri conoscevano il paese di «provenienza originaria»; esso ha ritenuto che questo problema potesse essere risolto solo una volta stabilita l'esatta interpretazione del regolamento n. 749/78, ed in particolare dell'art. 2 dello stesso; d'altra parte, il Tribunal si è riferito al fatto che, nella sentenza Donckerwolcke, la Corte di giustizia ha dichiarato che l'obbligo (imposto dallo Stato membro importatore) di indicare nella dichiarazione doganale il paese d'origine per i prodotti in libera pratica nella Comunità, e la cui situazione sia comprovata dal certificato di circolazione comunitario, può essere vietato a norma dell'art. 30 «se si chiede all'importatore di dichiarare, quanto all'origine, più di quanto gli è noto o può ragionevolmente essergli noto».

Nell'ordinanza di rinvio si dichiara inoltre: «tale regolamento (cioè il regolamento 749/78) pone il problema di stabilire la portata della lavorazione o della trasformazione sotto il profilo della classificazione doganale (della merce), e non più solo sotto quello delle operazioni materiali effettuate sui prodotti e che possono costituire una lavorazione sostanziale, come definite dal regolamento n. 802/68 e dal regolamento della Commissione 24 maggio 1971, n. 1039 (GU L 113 del 25. 5. 1971, pag. 13). Ci si può quindi logicamente chiedere se le eccezioni di cui all'art. 2 del regolamento n. 749/78 costituiscano una restrizione quantitativa o una misura d'effetto equivalente vietata dall'art. 30 del Trattato ...».

È pacifico che la merce di cui trattasi nella fattispecie, filato di cotone, non viene classificata sotto una voce doganale diversa dopo essere stata assoggettata alla lavorazione di cui trattasi. L'elenco B enumera le «lavorazioni o le trasformazioni che non comportano un cambiamento della voce tariffaria ma che conferiscono nondimeno il carattere di prodotti originari ai prodotti che le subiscono». Il filato di cotone non rientra in questo elenco.

La questione sollevata, benché si limiti apparentemente a stabilire se il requisito posto dagli artt. 1 e 2 del regolamento n. 749/78 debba considerarsi in contrasto con l'art. 30 del Trattato, implica necessariamente, tenuto conto dell'impostazione data al problema dal giudice a quo e degli argomenti dedotti, che nel caso presente si stabilisca:

a) se, in base all'interpretazione del regolamento n. 749/78, le lavorazioni del tipo descritto nella fattispecie inducano a considerare la Repubblica federale di Germania come paese d'origine del filato importato in Francia;

b) se, in caso contrario, il regolamento n. 749/78 sia stato applicato legittimamente e sia compatibile con l'art. 5 del regolamento n. 802/68;

c) se il regolamento n. 749/78 costituisca di conseguenza una misura vietata dall'art. 30 del Trattato CEE.

È stato sostenuto che, in base alla sua struttura effettiva, il regolamento n. 749/78 non si applica affatto al filato di cotone. Esso era inteso a modificare e sostituire due precedenti regolamenti della Commissione, anch'essi provvedimenti d'attuazione dell'art. 5 del regolamento n. 802/68. Il primo è il regolamento n. 1039/71, che è citato nell'ordinanza di rinvio e definiva le lavorazioni o operazioni che, secondo la Commissione, rispondevano ai criteri fissati nell'art. 5 del regolamento n. 802/68 per quanto riguarda l'origine di taluni prodotti tessili. Il secondo regolamento, 24 giugno 1977, n. 1480 (GU L 164 del 2. 7. 1977, pag. 16), disciplinava la stessa materia con riferimento ad una vasta gamma di prodotti, fra cui gli articoli di maglieria e ad uncinetto e taluni articoli di vestiario e di calzature. L'art. 4 del regolamento n. 749/78 stabilisce che le disposizioni dei suddetti regolamenti relative ai prodotti dei capitoli 51 e 53-62 della TDC sono sostituite da quelle del regolamento n. 749/78. Tuttavia, né il regolamento n. 1039/71 né quello n. 1480/77 riguardavano il filato di cotone. Si potrebbe quindi sostenere che la mancata menzione del filato di cotone nell'elenco B del regolamento n. 749/78 va attribuita al fatto che questo era inteso a sostituire due altri regolamenti che non si applicavano al filato di cotone. Di conseguenza, si potrebbe affermare che il regolamento n. 749/78 lascia impregiudicata la posizione del filato di cotone che va determinata in base all'art. 5 del regolamento n. 802/68.

Non credo che questo punto di vista possa essere accolto. La Commissione ha sostenuto che il regolamento n. 749/78 è destinato ad applicarsi in genere a tutti i prodotti tessili inclusi nel capitoli 51 e 53-62 della TDC, compreso il filato di cotone, classificato nelle sottovoci 55.05 e 55.06. Questa tesi è suffragata dal preambolo del regolamento, che fa riferimento ai prodotti tessili in termini generali e cita i regolamenti nn. 1039/71 e 1480/77 soltanto nel terzultimo considerando, nonché dall'inclusione del filato di cotone nell'elenco A. A mio parere, pertanto, il filato di cotone è stato escluso dall'elenco B in quanto la Commissione riteneva che nessuna delle lavorazioni o trasformazioni cui esso veniva sottoposto rispondesse ai criteri di cui all'art. 5 del regolamento n. 802/68 senza incidere sulla classificazione doganale delle merci. Di conseguenza, in base al regolamento n. 749/78, la Repubblica federale di Germania non può essere il paese d'origine della merce di cui trattasi nella fattispecie poiché questa non figura nell'elenco B.

Nello stabilire i criteri che determinano l'origine dei prodotti tessili dei capitoli 51 e 53-62 della TDC, la Commissione non si è limitata a far riferimento alla modifica della voce doganale. Ciò sarebbe stato in contrasto con quanto dichiarato dalla Corte nella causa 49/76, Gesellschaft flir Überseehandel/Handelskammer Hamburg (Racc. 1977, pag. 41, a pag. 5 della sentenza). Invece, essa stabilisce come criterio base «una trasformazione completa». Alcune trasformazioni che determinavano il cambiamento della voce doganale sono state escluse, salvo che fossero soddisfatte condizioni specifiche. Altre sono state prese in considerazione anche se non determinavano il cambiamento della voce doganale.

Nell'art. 5 il paese di origine di merci nella cui produzione sono intervenuti due o più paesi, viene determinato con riferimento al luogo in cui è avvenuta «l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata», a condizione che tale trasformazione o lavorazione 1) sia «effettuata in un'impresa attrezzata a tale scopo» e 2) che abbia come risultato «la fabbricazione di un prodotto nuovo» o che rappresenti «una fase importante della fabbricazione». È abbastanza pacifico che; a) le operazioni di rifinitura cui viene sottoposto il filato di cotone costituiscono effettivamente, sia separatamente sia complessivamente, una «trasformazione o lavorazione», b) esse sono economicamente giustificate, in quanto ne risulta un incremento del valore commerciale delle merci; (si potrebbe rilevare che deve sussistere una giustificazione economica anche per effettuare la trasformazione o lavorazione nel paese di cui trattasi piuttosto che in un altro, ma sono disposto ad ammettere che anche questo sia il caso della fattispecie); e) esse sono «le ultime» in quanto nessuna ulteriore trasformazione o lavorazione viene effettuata prima della messa in commercio o dell'uso (eccetto imballaggio); e d) esse sono effettuate in un'impresa attrezzata a tale scopo. Rimane da risolvere la questione se la lavorazione sia «sostanziale» e abbia «come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo» o rappresenti «una fase importante della fabbricazione».

Nella sentenza Überseehandel, la Corte ha dichiarato che l'ultima trasformazione o lavorazione è «sostanziale» ai sensi dell'art. 5 solo «qualora il prodotto che ne risulta abbia composizione e proprietà specifiche che non possedeva prima di essere sottoposto a tale trasformazione o lavorazione» (punto 5 della motivazione). La Corte ha dichiarato inoltre che «l'art. 5, stabilendo che detta trasformazione o lavorazione, per poter conferire alla merce una determinata origine, deve avere come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o costituire una fase importante della fabbricazione, esclude in effetti che le operazioni che modificano l'aspetto esterno del prodotto ai fini della sua successiva utilizzazione, lasciandone sostanzialmente inalterate sotto il profilo qualitativo le caratteristiche essenziali, possano determinare l'origine del prodotto stesso». Nel considerare che il carattere sostanziale di una lavorazione o trasformazione deve essere determinato in base al risultato, la Corte sembra aver ricollegato questo requisito a quello ulteriore che la lavorazione o trasformazione abbia come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o rappresenti una fase importante della fabbricazione (si vedano anche le sentenze nella causa 34/78, Yoshida/Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Friesland, Racc. 1979, pag. 115, e nella causa 114/78, Yoshida/Industrie- und Handelskammer Kassel, Race. 1979, pag. 151).

Dalle suddette sentenze risulta che una lavorazione o trasformazione, per essere conforme all'art. 5, deve conferire al prodotto trasformato proprietà specifiche che esso non possedeva in precedenza, oppure modificare in misura notevole, sotto il profilo qualitativo, le caratteristiche che il prodotto aveva prima di essere sottoposto alla lavorazione o trasformazione.

A mio parere, le lavorazioni di cui trattasi nella fattispecie, tranne l'incannatura, rispondono effettivamente ai criteri stabiliti dall'art. 5; la gazatura alleggerisce il filato e lo rende più soffice, con i relativi effetti sui tessuti fabbricati a partire dal filato; l'aumento della resistenza allo strappo nella misura del 30-40 %, conseguente alla mercerizzazione, costituisce secondo me un notevole cambiamente qualitativo; la tintura è stata considerata dalla Commissione, sia nel regolamento n. 1039/71 che nel regolamento n. 749/78, come un'operazione che può determinare l'origine nel caso dei tessuti grezzi o delle stoffe a maglia grezze (se accompagnate da lavorazioni di rifinitura come la mercerizzazione), non è stata fornita alcuna valida spiegazione del perché la stessa cosa non vale per il filato di cotone. Pertanto, ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 802/68, la Repubblica federale di Germania deve essere considerata come il paese d'origine dei prodotti importati in Francia.

Ne consegue che, avendo omesso di adottare nel regolamento n. 749/78 disposizioni relative alle suddette lavorazioni per quanto riguarda il filato di cotone, la Commissione non ha attuato l'art. 5 del regolamento n. 802/68; il regolamento n. 749/78 è invalido nella misura di questa omissione e non osta a che la Repubblica federale di Germania venga considerata come paese d'origine della suddetta merce. Non è pertanto necessario accertare, ulteriormente, se il regolamento n. 749/78 possa costituire un provvedimento vietato dell'art. 30 del Trattato CEE.

Qualora fosse necessario esaminare se il regolamento n. 749/78 costituisca un provvedimento vietato dall'art. 30 direi che gli antefatti della controversia non depongono in tal senso. La semplice determinazione dell'origine non mi pare risolversi, di per sè, in una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, atta ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitario. Il modo in cui e lo scopo per il quale uno Stato applica detta determinazione possono costituire una siffatta misura, ma non è questa la questione sollevata nel caso presente.

Per i motivi suesposti, ritengo che la questione sottopostavi vada risolta come segue: il regolamento n. 749/78 è invalido nella parte in cui non stabilisce che la gazatura, la mercerizzazione e la tintura sono lavorazioni o trasformazioni che possono conferire il carattere di prodotto originario al filato di cotone che vi è stato sottoposto.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.