CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

SHARPSTON

presentate il 15 maggio 2007 1( )

Cause riunite C‑439/05 P e C‑454/05 P

Land Oberösterreich e Repubblica d’Austria

contro

Commissione delle Comunità europee





«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione della salute umana e dell’ambiente – Domanda di approvazione di disposizioni nazionali che derogano ad una misura di armonizzazione – Divieto dell’uso di organismi geneticamente modificati nell’Austria Superiore – Rigetto da parte della Commissione»

1. Il presente ricorso verte sul tentativo compiuto da uno dei Länder austriaci di introdurre, al fine di istituire un’area agricola libera da organismi geneticamente modificati (in prosieguo: «OGM»), una legge che ponga un veto generalizzato alla coltivazione di piante o semi geneticamente modificati, nonché alla riproduzione e all’emissione nell’ambiente di animali transgenici.

2. Tuttavia, ai sensi della direttiva 2001/18 ( ), l’emissione o l’immissione in commercio di OGM è soggetta ad un regime di autorizzazione che richiede una valutazione effettuata caso per caso dei rischi sulla salute e sull’ambiente.

3. Il progetto di legge veniva notificato alla Commissione allo scopo di ottenere una deroga dai requisiti della direttiva, ai sensi dell’art. 95, nn. 5 e 6, CE, fondata su «nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione». La Commissione, ritenendo che non fossero state apportate le suddette prove, respingeva la richiesta di approvazione del progetto di legge.

4. Tale decisione veniva impugnata dinanzi al Tribunale di primo grado sia dal Land in questione, ossia il Land Oberösterreich (Austria Superiore), sia dalla Repubblica d’Austria. Il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi con un’unica sentenza che i ricorrenti hanno impugnato.

5. In sostanza, i ricorrenti contestano al Tribunale di non aver tenuto conto del fatto che l’Austria non aveva avuto modo di esprimersi sul parere dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (in prosieguo: l’«AESA»), in violazione del suo diritto ad essere sentita; di non aver tenuto in debita considerazione la specificità del problema esistente nell’Austria Superiore e, quindi, di non aver adeguatamente motivato la sua decisione; infine, di non aver attribuito il giusto rilievo al principio di precauzione.

Normativa comunitaria

Disposizioni del Trattato

6. Ai sensi dell’art. 95, nn. 4, 5 e 6:

«4. Allorché, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 30 o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse.

5. Inoltre, fatto salvo il paragrafo 4, allorché, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell’introduzione delle stesse.

6. La Commissione, entro sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.

In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e 5 sono considerate approvate.

Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di massimo sei mesi».

7. La politica comunitaria in materia ambientale è disciplinata dagli artt. 174‑176 CE. In particolare, l’art. 174, n. 2, stabilisce quanto segue:

«La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”.

In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo».

La direttiva 2001/18

8. Dal 17 ottobre 2002, l’emissione deliberata nell’ambiente di OGM è regolata dalla direttiva 2001/18, diretta al ravvicinamento delle legislazioni e delle procedure nazionali in tale settore.

9. L’emissione deliberata o l’immissione in commercio di un OGM sono subordinate ad un regime di autorizzazione. Esistono regole in merito all’emissione di OGM a fini diversi dalla commercializzazione (essenzialmente a scopi di sperimentazione – parte B della direttiva, artt. 5-11), con la previsione di autorizzazioni a livello nazionale, e regole per l’immissione in commercio di OGM come tali o contenuti in prodotti (parte C, artt. 12-24), con la definizione di una procedura comunitaria; la decisione finale sarà valida in tutta l’Unione. La procedura comunitaria di cui alla parte C viene avviata dinanzi all’autorità competente dello Stato membro nel quale l’OGM deve essere messo in commercio per la prima volta e prevede un’ampia partecipazione delle autorità competenti di tutti gli Stati membri ( ).

10. Tra le disposizioni generali della parte A, l’art. 4 dispone, tra l’altro, che

– gli Stati membri, nel rispetto del principio precauzionale, provvedono affinché siano adottate tutte le misure atte ad evitare effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente che potrebbero derivare dall’emissione deliberata o dall’immissione in commercio di OGM;

– prima di presentare una notifica ai sensi della parte B o della parte C, gli interessati effettuano una valutazione del rischio ambientale;

– gli Stati membri e la Commissione si assicurano che gli OGM che contengono geni che esprimono una resistenza agli antibiotici utilizzati per trattamenti medici o veterinari siano presi in particolare considerazione, per individuare ed eliminare negli OGM i marcatori di resistenza agli antibiotici che possono avere effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente;

– gli Stati membri e, ove opportuno, la Commissione assicurano che i potenziali effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente siano attentamente valutati caso per caso;

– gli Stati membri designano un’autorità competente che esamini le notifiche ed accerti se la valutazione del rischio ambientale sia stata compiuta correttamente;

– gli Stati membri provvedono affinché l’autorità competente compia ispezioni ed eventualmente adotti altre misure di controllo e che siano adottate le misure necessarie per porre termine all’emissione o all’immissione in commercio, per avviare se necessario un’azione correttiva e per informare il pubblico, la Commissione e gli altri Stati membri.

11. Nella parte C, l’art. 20, intitolato «Monitoraggio e gestione delle nuove informazioni», dispone quanto segue:

«1. Dopo l’immissione in commercio di un OGM, come tale o contenuto in prodotti, il notificante provvede affinché il monitoraggio e la relativa relazione siano condotti alle condizioni indicate nell’autorizzazione. Le relazioni concernenti tale monitoraggio sono inviate alla Commissione e alle autorità competenti degli Stati membri. L’autorità competente prima destinataria della notifica originaria può adeguare il piano dopo il primo periodo di monitoraggio, sulla base dei risultati di dette relazioni, tenendo conto delle condizioni dell’autorizzazione e nel quadro del piano di monitoraggio previsto nell’autorizzazione stessa.

2. Qualora nuove informazioni, da parte di utenti o di altre fonti, sui rischi dell’OGM per la salute umana o l’ambiente siano divenute disponibili dopo il rilascio dell’autorizzazione scritta, il notificante adotta immediatamente le misure necessarie per tutelare la salute umana e l’ambiente e ne informa l’autorità competente.

Inoltre, il notificante adegua le informazioni e le condizioni precisate nel fascicolo di notifica.

3. Nel caso di cui al paragrafo 2 o se l’autorità competente dispone di informazioni che potrebbero avere ripercussioni sui rischi dell’OGM per la salute umana o l’ambiente, essa trasmette immediatamente le informazioni alla Commissione e alle autorità competenti degli altri Stati membri (…).

Se le informazioni sono divenute disponibili dopo il rilascio dell’autorizzazione, l’autorità competente, entro 60 giorni dal ricevimento delle nuove informazioni trasmette alla Commissione una relazione di valutazione che indica se e come vadano modificate le condizioni dell’autorizzazione o se essa vada revocata. La Commissione, trasmette la relazione alle autorità competenti degli altri Stati membri entro 30 giorni dal ricevimento.

Entro 60 giorni dalla diffusione della relazione di valutazione, le osservazioni o le obiezioni motivate sull’ulteriore immissione in commercio dell’OGM o sulla proposta di modifica delle condizioni dell’autorizzazione sono trasmesse alla Commissione che le trasmette immediatamente a tutte le autorità competenti.

Le autorità competenti e la Commissione possono discutere di questioni in sospeso allo scopo di giungere ad un accordo entro 75 giorni dalla diffusione della relazione di valutazione.

In mancanza di obiezioni motivate di uno Stato membro o della Commissione entro 60 giorni dalla diffusione delle nuove informazioni o in caso di risoluzione di eventuali questioni in sospeso entro 75 giorni, l’autorità competente che ha redatto la relazione modifica l’autorizzazione proposta, trasmette l’autorizzazione modificata al notificante e ne informa gli altri Stati membri e la Commissione entro 30 giorni.

4. I risultati del monitoraggio ai sensi della parte C della direttiva sono resi pubblici in modo da garantire la trasparenza».

12. Sempre nella parte C, l’art. 23, intitolato «Clausola di salvaguardia», stabilisce quanto segue:

«1. Qualora uno Stato membro, sulla base di nuove o ulteriori informazioni divenute disponibili dopo la data dell’autorizzazione e che riguardino la valutazione di rischi ambientali o una nuova valutazione delle informazioni esistenti basata su nuove o supplementari conoscenze scientifiche, abbia fondati motivi di ritenere che un OGM come tale o contenuto in un prodotto debitamente notificato e autorizzato per iscritto in base alla presente direttiva rappresenti un rischio per la salute umana o l’ambiente, può temporaneamente limitarne o vietarne l’uso o la vendita sul proprio territorio.

Lo Stato membro provvede affinché, in caso di grave rischio, siano attuate misure di emergenza, quali la sospensione o la cessazione dell’immissione in commercio, e l’informazione del pubblico.

Lo Stato membro informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri circa le azioni adottate a norma del presente articolo e motiva la propria decisione, fornendo un nuovo giudizio sulla valutazione di rischi ambientali, indicando se e come le condizioni poste dall’autorizzazione debbano essere modificate o l’autorizzazione debba essere revocata e, se necessario, le nuove o ulteriori informazioni su cui è basata la decisione.

2. Una decisione in materia è adottata entro 60 giorni (…)».

13. Successivamente ai fatti della presente causa, il regolamento n. 1829/2003 ( ) ha introdotto l’art. 26 bis, il cui tenore è il seguente:

«1. Gli Stati membri possono adottare tutte le misure opportune per evitare la presenza involontaria di OGM in altri prodotti.

2. La Commissione raccoglie e coordina le informazioni basate su studi condotti a livello comunitario e nazionale, osserva gli sviluppi quanto alla coesistenza negli Stati membri e, sulla base delle informazioni e delle osservazioni, sviluppa orientamenti sulla coesistenza di colture geneticamente modificate, convenzionali e organiche».

14. All’epoca della decisione impugnata nella presente causa non erano stati autorizzati OGM (a livello comunitario, per l’immissione in commercio) sulla base della direttiva 2001/18. Da allora, sono state approvate cinque domande relative a materiale vegetale ( ), nessuna delle quali a fini di coltivazione, e sono pendenti altre otto domande ( ), cinque delle quali includono la richiesta di uso a scopo di coltivazione. Sulla base della precedente direttiva 90/220 ( ), sono state accordate diciotto autorizzazioni per l’immissione in commercio di OGM, nove delle quali includevano autorizzazioni a fini di coltivazione.

15. La direttiva 2001/18 prevede inoltre l’immissione in commercio e l’emissione sperimentale nell’ambiente di animali transgenici, sebbene non siano ancora state presentate domande di approvazione.

16. Riguardo all’emissione a fini diversi dalla commercializzazione (dietro autorizzazione a livello nazionale), da quando la direttiva 90/220 è entrata in vigore risulta che siano state presentate in tutta la Comunità oltre 2000 notifiche, tre delle quali in Austria (due nel 1996 e una nel 1997) ( ).

17. Va sottolineato che, visti i timori sulla sicurezza degli OGM, di fatto tra l’ottobre 1998 e il luglio 2004 non sono state accordate autorizzazioni comunitarie per l’immissione in commercio, sebbene in alcuni Stati membri fossero state autorizzate diverse emissioni sperimentali a livello nazionale. Questa «moratoria» informale, su cui gli Stati membri si erano accordati ( ) e i cui effetti sono stati messi in discussione nell’Organizzazione Mondiale del Commercio ( ), è stata ora abbandonata.

Gli orientamenti per la coesistenza

18. Il 23 luglio 2003, mentre erano pendenti le domande di cui alla presente causa, la Commissione adottava una raccomandazione sugli orientamenti per garantire la coesistenza tra colture transgeniche e di altri generi ( ).

19. Gli orientamenti affrontano gli aspetti economici della coesistenza, che possono comportare perdite di reddito e/o incrementi di spese per i coltivatori che vogliano evitare commistioni di OGM, e sono diretti ad aiutare gli Stati membri nello sviluppo di strategie nazionali e di politiche intese a minimizzare i rischi. In essi viene tracciata una netta distinzione tra questi problemi e gli aspetti relativi all’ambiente e alla salute individuati nella direttiva 2001/18.

Progetto di legge e decisione contestata

20. Nel 2002 veniva introdotto nella legislazione dell’Austria Superiore un progetto di legge diretto a vietare la coltivazione di sementi e di piante geneticamente modificate, nonché l’uso di animali transgenici a scopo di riproduzione o di emissione nell’ambiente, in particolare per la caccia e la pesca ( ). L’obiettivo di tale progetto di legge era definito nei seguenti termini: «tutelare l’agricoltura biologica e le produzioni vegetali e animali ottenute con metodi convenzionali dalla contaminazione da OGM (ibridazione). Inoltre, occorre proteggere dalla contaminazione da OGM la biodiversità naturale, in particolare nelle zone ecologicamente sensibili, e le risorse genetiche naturali, comprese quelle della caccia e della pesca». La proposta si basava su un rapporto («il rapporto Muller» ( )) commissionato dalle autorità dell’Austria Superiore.

21. L’Austria notificava il progetto di legge alla Commissione il 13 marzo 2003, per ottenerne l’approvazione conformemente all’ art. 95, nn. 5 e 6, CE, in deroga alla direttiva 2001/18. Il governo austriaco adduceva giustificazioni basate essenzialmente sul rapporto Müller che, a suo dire, aveva evidenziato nuove prove scientifiche riguardo all’esistenza di rischi per l’ambiente locale, e aveva dimostrato che l’Austria Superiore possiede una struttura agricola specifica, caratterizzata dalla presenza di piccole aziende agricole e da una percentuale considerevole di agricoltura biologica. A suo avviso, inoltre, il problema della coesistenza tra coltivazioni geneticamente e non geneticamente modificate, che non veniva affrontato dalla direttiva 2001/18, doveva considerarsi come ancora irrisolto.

22. A sostegno della sua valutazione, la Commissione chiedeva all’AESA ( ) un parere scientifico per stabilire se il rapporto Müller fornisse nuove prove scientifiche, in termini di rischi per la salute umana e per l’ambiente, che potessero giustificare l’introduzione di un divieto delle coltivazioni OGM autorizzate dalla direttiva 90/220 o dalla direttiva 2001/18, e se le informazioni scientifiche contenute nel rapporto fornissero nuovi dati tali da inficiare la validità delle disposizioni relative alla valutazione del rischio ambientale previste dalle suddette direttive.

23. Nel suo parere del 4 luglio 2003 ( ), il gruppo di esperti dell’AESA ha dichiarato tra l’altro quanto segue:

«Le prove presentate costituiscono per lo più una rassegna delle comuni conoscenze relative ai flussi di materiale genetico da una coltivazione all’altra e da una coltivazione alle varietà selvatiche di alcuni tipi di colture, con limitati riferimenti agli studi sui flussi di materiale genetico in Austria. Le prove, inoltre, hanno preso in esame i problemi relativi alla coesistenza di varietà geneticamente e non geneticamente modificate di tre principali tipi di colture e questo è stato il principale argomento presentato per l’istituzione di un’area di esclusione OGM nell’Austria Superiore. Il rapporto si conclude asserendo che i flussi di materiale genetico di per sé sarebbero stati un azzardo senza riferimento al loro impatto sull’ambiente o sulla salute umana o alle loro conseguenze. I flussi di materiale genetico costituiscono una funzione biologica fondamentale per l’evoluzione e la sopravvivenza di ogni specie vivente. Non sono state presentate prove scientifiche per dimostrare che il flusso di materiale genetico da organismi transgenici sia di per sé diverso da quello attivato a partire da organismi a crescita convenzionale o biologica. Né sono stati presentati studi su coltivazioni o su animali geneticamente modificati in Austria che indichino conseguenze negative dei flussi di materiale genetico. Il rapporto menziona solo un limitato numero di riferimenti, esaminati con un processo inter pares, sui quali le prove sono basate. Altre relazioni, in numero più consistente, non appaiono direttamente connesse agli OGM, vertendo invece sulle invasioni biologiche, sulla persistenza di pesticidi e sulla riduzione dell’ozono. Inoltre, numerose analisi sono dedicate a questioni economiche o normative, e non apportano quindi prove scientifiche ulteriori per giustificare il divieto di OGM nell’Austria Superiore. Nessun riferimento viene fatto ad animali transgenici.

Il rapporto non contiene alcuna prova che dimostri che la coesistenza rappresenta un rischio per l’ambiente o per la salute umana. La Commissione non ha chiesto all’AESA un parere sulla gestione della coesistenza fra colture geneticamente modificate e non geneticamente modificate, ma il gruppo di esperti riconosce che si tratta di un importante problema agricolo.

Le prove scientifiche presentate non contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere specificamente locale riguardanti l’impatto sull’ambiente o sulla salute umana di colture o animali geneticamente modificati già esistenti o che potranno esistere in futuro.

Non sono state fornite prove scientifiche che dimostrino che questa zona dell’Austria presenti ecosistemi particolari o eccezionali, tali da richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee. Né sono stati dedotti specifici casi di impatto degli OGM sulla biodiversità, direttamente o a seguito di mutamenti delle prassi agricole».

24. Il rapporto concludeva nel seguente modo:

«– le informazioni scientifiche contenute nel rapporto non forniscono nuovi dati che possano inficiare la validità delle disposizioni relative alla valutazione del rischio ambientale previste nella direttiva 90/220/CEE o nella direttiva 2001/18/CE;

– le informazioni scientifiche contenute nel rapporto non forniscono nuove prove scientifiche, in termini di rischi per la salute umana e per l’ambiente, che possano giustificare l’introduzione, in questa zona dell’Austria, di un divieto generale riguardante la coltivazione di sementi e materiali di propagazione geneticamente modificati, l’impiego di animali transgenici ai fini della riproduzione e l’emissione nell’ambiente di animali transgenici, nel caso in cui sia già stata ottenuta un’autorizzazione a tali scopi ai sensi delle direttive 90/220/CEE o 2001/18/CE».

25. La Commissione adottava la sua decisione il 2 settembre 2003 ( ).

26. Nel corso della sua valutazione, la Commissione sottolinea che dal rapporto del Comitato austriaco per gli affari economici nazionali («il rapporto del comitato») emergeva che l’Austria era pienamente consapevole della possibilità offerta dalla clausola di salvaguardia contenuta nella direttiva 2001/18 ( ), ritenendola però inadeguata a conseguire l’obiettivo di vietare in modo generalizzato gli OGM nell’Austria Superiore ( ).

27. La Commissione considerava, poi, quanto segue al punto 65:

«il rapporto Müller cont[iene] dati in gran parte disponibili già prima dell’adozione della direttiva 2001/18/CE, avvenuta il 12 marzo 2001. Questa valutazione è confermata dall’AESA. Inoltre l’Austria si appella al fatto che lo studio Müller è stato pubblicato il 28 aprile 2002, cioè circa un anno dopo la data di adozione della direttiva 2001/18/CE (12 marzo 2001). Tuttavia la maggior parte delle fonti citate in bibliografia è stata pubblicata prima dell’adozione della direttiva. Pertanto, il nucleo centrale di questo studio sembra più una convalida di precedenti lavori che un nuovo saggio volto ad identificare un problema specifico insorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18/CE».

28. Al punto 70, la Commissione afferma:

«dalla documentazione fornita dall’Austria e in particolare dalle citazioni tratte dallo studio Müller allegate alla notifica, risulta evidente che i sistemi agricoli caratterizzati dalla presenza di piccole imprese non sono certo specifici di questa regione, ma esistono in tutti gli Stati membri. L’approvazione del progetto di legge ai sensi dell’articolo 95, paragrafo 5, del trattato non può quindi basarsi su questa giustificazione» ( ),

e prosegue, al punto 71, citando gli ultimi due paragrafi del parere dell’AESA riportati al punto 23 delle presenti conclusioni.

29. La Commissione conclude nel modo seguente:

«(74) A norma dell’articolo 95, paragrafo 5, del trattato CE, l’introduzione da parte di uno Stato membro di disposizioni nazionali in deroga a misure comunitarie di armonizzazione è subordinata a tre condizioni: le disposizioni devono essere fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, deve esistere un problema specifico allo Stato membro che chiede la deroga e tale problema deve essere insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione.

(75) Nel caso specifico, dopo aver esaminato la richiesta delle autorità austriache, la Commissione ritiene che l’Austria non abbia fornito nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro e non abbia dimostrato l’esistenza nel territorio dell’Austria Superiore di un problema specifico insorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18/CE sull’emissione nell’ambiente di organismi geneticamente modificati, tale da rendere necessaria l’introduzione delle disposizioni nazionali notificate.

(76) Di conseguenza la richiesta delle autorità austriache di introdurre disposizioni nazionali destinate a vietare l’impiego di OGM nell’Austria Superiore non soddisfa le condizioni previste all’articolo 95, paragrafo 5».

30. La Commissione ha quindi respinto le disposizioni notificate.

Sentenza impugnata

31. La Repubblica d’Austria e il Land Oberösterreich hanno proposto ricorsi diretti all’annullamento della decisione impugnata. Il Tribunale di primo grado ha riunito le cause, e ha pronunciato il 5 ottobre 2005 una sentenza con cui respingeva i due ricorsi ( ). Entrambe le parti chiedono ora l’annullamento della detta sentenza.

32. I ricorrenti sollevano quattro motivi di diritto: (i) violazione del principio del contraddittorio, (ii) violazione dell’obbligo di motivazione, (iii) violazione dell’art. 95, n. 5, CE e (iv) violazione del principio di precauzione. Soltanto il primo e il terzo dei suddetti motivi sono esplicitamente discussi nel presente grado di giudizio, benché nell’argomentazione si faccia riferimento anche al principio di precauzione.

Violazione del principio del contraddittorio

33. I ricorrenti sostengono che la Commissione non ha dato loro la possibilità di esprimere il proprio punto di vista prima di adottare la decisione impugnata. Benché la Corte abbia dichiarato nella sentenza Danimarca/Commissione ( ) che il principio del contraddittorio non si applica alla procedura prevista all’art. 95 CE, le circostanze della causa in oggetto esigono una diversa risposta. In primo luogo, la sentenza Danimarca/Commissione riguardava una domanda di deroga ai sensi dell’art. 95, n. 4, relativa ad una misura nazionale già in vigore. Nel caso che qui ci occupa, invece, essendo la misura notificata ancora allo stadio di progetto, la Commissione avrebbe potuto prorogare il procedimento, ai sensi dell’art. 95, n. 6, terzo comma, CE, per dare allo Stato membro l’opportunità di esprimere il proprio parere. In secondo luogo, nel presente caso la Commissione ha chiesto una perizia all’AESA, sulla quale ha basato la decisione impugnata. Essa pertanto avrebbe dovuto dare all’Austria la possibilità di esprimere le proprie opinioni sul parere dell’AESA ( ).

34. Il Tribunale ha sottolineato che, nella sentenza Danimarca/Commissione, la Corte si è basata sul fatto che la procedura prevista dall’art. 95, n. 4, CE era avviata da uno Stato membro, e che pertanto la decisione della Commissione veniva presa semplicemente in risposta a tale iniziativa. Nella sua domanda, quindi, lo Stato membro aveva piena libertà di esprimersi in merito alla decisione richiesta, ed era infatti tenuto a precisare i motivi del mantenimento in vigore delle norme nazionali in discussione. A sua volta, la Commissione doveva essere in grado, nei termini ad essa impartiti, di ottenere le informazioni che si rivelassero necessarie, senza essere costretta ad interpellare nuovamente lo Stato membro. Inoltre, il secondo e il terzo comma dell’art. 95, n. 6 dispongono, rispettivamente, che le disposizioni nazionali derogatorie sono considerate approvate in mancanza di decisione della Commissione entro un certo termine, e che la proroga di detto termine è possibile solo in caso di pericolo per la salute umana. Lo scopo era quindi che la procedura fosse conclusa rapidamente. Tale obiettivo sarebbe difficilmente conciliabile con un obbligo di scambi prolungati di informazioni e di argomenti ( ).

35. Il Tribunale ha ritenuto tale ragionamento applicabile anche alla procedura di cui all’art. 95, n. 5, CE. Anche questa procedura è avviata dallo Stato membro notificante, che può esprimersi sulla decisione di cui richiede l’adozione, e dev’essere conclusa rapidamente. Il fatto che le misure nazionali siano ancora allo stadio di progetto non implica che sia applicabile il principio del contraddittorio, e le esigenze di celerità non sono minori nel caso di una misura nazionale non ancora entrata in vigore. L’art. 95, n. 6, CE, si applica indistintamente alle misure nazionali vigenti e a quelle allo stadio di progetto. Inoltre, la Commissione può prorogare il termine per la decisione solo se richiesto dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, non allo scopo di dare allo Stato membro la possibilità di essere sentito ( ).

36. Le procedure di cui all’art. 95, nn. 4 e 5, CE sono entrambe intese a garantire che nessuno Stato membro applichi norme che derogano alle regole armonizzate senza avere ottenuto la previa autorizzazione della Commissione. In entrambe le procedure, le misure in questione sono inapplicabili fintantoché la Commissione non ha adottato la sua decisione. Nell’ambito dell’art. 95, n. 5, CE, tale situazione deriva dalla natura stessa delle misure di cui trattasi, ancora allo stadio di progetto. Per quanto riguarda l’art. 95, n. 4, CE, tale situazione deriva dall’oggetto della procedura: le misure di armonizzazione finalizzate all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno verrebbero rese inoperanti se gli Stati membri conservassero la facoltà di applicare unilateralmente una disciplina nazionale derogatoria ( ).

37. Essendo il principio del contraddittorio inapplicabile, era irrilevante che la Commissione non si fosse limitata a statuire sulla base delle informazioni trasmesse dalla Repubblica d’Austria, ma avesse chiesto all’AESA di produrre una perizia, sulla quale si è fondata la decisione impugnata. Inoltre, l’inapplicabilità del principio del contraddittorio non significava che la Commissione fosse tenuta a statuire sulla base dei soli elementi prodotti a sostegno della domanda di deroga. Al contrario, dalla sentenza Danimarca/Commissione emergeva che la Commissione dev’essere in grado, nei termini ad essa impartiti, di ottenere le informazioni che si rivelano necessarie, senza essere costretta ad interpellare nuovamente lo Stato membro ( ).

38. Il Tribunale aveva pertanto respinto l’argomento.

Violazione dell’art. 95, n. 5, CE

39. Secondo i ricorrenti, i presupposti di cui all’art. 95, n. 5, CE, erano soddisfatti. La misura notificata era diretta alla protezione dell’ambiente, era fondata su nuove prove scientifiche, era giustificata da un problema specifico all’Austria ed era conforme al principio di proporzionalità ( ).

40. Il Tribunale ha sottolineato che, ai sensi dell’art. 95, n. 4, CE, il mantenimento delle disposizioni nazionali preesistenti dev’essere giustificato da esigenze importanti di cui all’art. 30 CE o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro. Nel caso previsto all’art. 95, n. 5, CE, l’introduzione di nuove disposizioni nazionali dev’essere fondata su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico al detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione ( ).

41. La differenza sta nel fatto che norme nazionali preesistenti alla misura di armonizzazione erano note al legislatore comunitario che non ha potuto o non ha voluto ispirarvisi al fine dell’armonizzazione. Esso ha dunque ritenuto accettabile che lo Stato membro potesse chiedere che le proprie norme restassero in vigore, ove siano giustificate da esigenze importanti contemplate dall’art. 30 CE ovvero relative alla protezione dell’ambiente di lavoro o dell’ambiente in generale. L’adozione di una normativa nazionale nuova rischia di mettere maggiormente in pericolo l’armonizzazione. Le istituzioni comunitarie, ovviamente, non hanno potuto tenere conto di tale normativa nel momento dell’elaborazione della misura di armonizzazione. In questo caso, le esigenze di cui all’art. 30 CE non sono prese in considerazione e sono ammesse solamente ragioni relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, a condizione che lo Stato membro apporti nuove prove scientifiche e che la necessità d’introdurre norme nazionali nuove risulti da un problema specifico allo Stato interessato, successivo all’adozione della misura di armonizzazione ( ).

42. Spetta allo Stato membro provare che i presupposti per l’applicazione dell’art. 95, n. 5, CE, sono soddisfatti ( ). Nella fattispecie spettava alla Repubblica d’Austria provare, sulla base di nuove prove scientifiche, che il livello di protezione dell’ambiente garantito dalla direttiva 2001/18 non era accettabile, tenuto conto di un problema specifico a tale Stato membro e insorto dopo l’adozione di tale direttiva ( ).

43. Nella sua decisione, la Commissione ha respinto l’argomento diretto a provare l’esistenza di un problema specifico, ai sensi dell’art. 95, n. 5, CE, in quanto dalla notifica emergeva chiaramente che le piccole dimensioni delle aziende agricole, lungi dall’essere specifiche all’Austria Superiore, erano una caratteristica comune, presente in tutti gli Stati membri. La Commissione ha anche fatto proprie le conclusioni dell’AESA, in particolare quelle secondo cui «le prove scientifiche presentate non contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere specificamente locale riguardanti l’impatto sull’ambiente o sulla salute umana di colture o animali geneticamente modificati già esistenti o che potranno esistere in futuro», e non erano state fornite «prove scientifiche che dimostrino che questa zona dell’Austria [presentasse] ecosistemi particolari o eccezionali, tali da richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee» ( ).

44. I ricorrenti non avevano confutato tali valutazioni in modo convincente, e si erano limitati a sottolineare le piccoli dimensioni delle aziende agricole e l’importanza dell’agricoltura biologica nell’Austria Superiore. Né erano stati addotti elementi diretti a confutare le conclusioni dell’AESA secondo le quali non si era dimostrato che l’Austria Superiore contenesse ecosistemi particolari o eccezionali, tali da richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee. In udienza, i ricorrenti non sono stati in grado di affermare se la presenza di OGM fosse stata rilevata nell’Austria Superiore. Il Land Oberösterreich ha precisato che l’adozione della misura progettata era dovuta all’annunciata scadenza di un accordo in forza del quale gli Stati membri si erano temporaneamente impegnati a non concedere più autorizzazioni relative agli OGM ( ). Tali considerazioni non erano idonee a infirmare le valutazioni figuranti nella decisione impugnata ( ).

45. Il Tribunale ha pertanto respinto gli argomenti diretti a contestare gli accertamenti formulati dalla Commissione relativamente al requisito dell’esistenza di un problema specifico allo Stato membro notificante. Poiché le condizioni previste dall’art. 95, n. 5, CE sono cumulative, era sufficiente che una sola di esse non fosse soddisfatta perché la domanda di deroga non venisse accolta ( ). L’intero argomento è stato quindi respinto.

46. Di conseguenza, il quarto motivo, attinente ad una presunta violazione del principio di precauzione, è stato dichiarato ininfluente; poiché le condizioni prescritte dall’art. 95, n. 5, CE, non erano soddisfatte, la Commissione non poteva far altro che respingere la domanda di cui era stata investita ( ).

Argomenti nel presente grado di giudizio

47. I due ricorsi contro la pronuncia del Tribunale sono assai simili, addirittura redatti in gran parte negli stessi termini, anche se quello proposto dalla Repubblica d’Austria è molto più completo. Sarebbe quindi inutile trattarli separatamente.

48. La sentenza impugnata viene contestata sotto due profili: (i) i ricorrenti invocano una «irregolarità procedurale», riferendosi alla motivazione della pronuncia relativa al terzo motivo da essi presentato in primo grado, ossia la «violazione dell’art. 95, n. 5, CE»; (ii) essi inoltre invocano una «violazione del diritto comunitario», contestando le conclusioni relative al loro diritto ad essere sentiti riguardo al parere dell’AESA.

49. Sulla base di questi motivi, i ricorrenti chiedono che la Corte voglia annullare la sentenza impugnata e, in via principale, annullare la decisione contestata o, in alternativa, rinviare la causa al Tribunale per un più approfondito esame.

Irregolarità procedurale

50. I ricorrenti asseriscono di aver dimostrato nei loro ricorsi dinanzi al Tribunale che tutte le condizioni indicate nell’art. 95, n. 5, CE, erano soddisfatte. In particolare, essi avevano provato che esisteva un problema «specifico» (che non significa «eccezionale») all’Austria Superiore. Benché caratteristiche analoghe siano riscontrabili in altre zone della Comunità, resta il fatto che l’agricoltura nel suddetto Land è caratterizzata da aree particolarmente piccole e da una percentuale particolarmente elevata di agricoltura biologica, il che implica che i metodi tradizionali si rivelano insufficienti a prevenire la diffusione degli OGM. Il Tribunale, che ha respinto il ricorso perché questo unico requisito non era soddisfatto, avrebbe dovuto prendere in più attenta considerazione queste osservazioni, anziché limitarsi a seguire la Commissione e il parere dell’AESA. Non avrebbe dovuto, inoltre, semplicemente omettere di esaminare se fossero sussistenti le altre condizioni di cui all’art. 95, n. 5, CE.

51. Secondo l’Austria, quello delle nuove prove scientifiche è un elemento fondamentale dell’art. 95, n. 5, CE, e il principio di precauzione non può essere ignorato. La Commissione però non ha effettuato una completa analisi scientifica dei rischi, né ha domandato all’AESA di affrontare il problema principale sollevato dall’argomentazione austriaca, ossia quello della coesistenza tra OGM e colture naturali; ciononostante, essa ha basato interamente la sua decisione sul parere dell’AESA. Il problema principale suddetto, altamente controverso come risulta chiaro dai dibattiti in seno al Consiglio, non è stato dunque esaminato né dalla Commissione, né dal Tribunale. Dato che le prove scientifiche non sono mai state valutate alla luce del principio di precauzione, il Tribunale è venuto meno al suo obbligo di corretta motivazione.

52. I ricorrenti addebitano inoltre al Tribunale di essersi basato sul fatto che non esistevano prove della presenza di OGM nell’Austria Superiore. Poiché il legislatore comunitario è tenuto a basarsi «su un livello di protezione elevato» nell’armonizzare la legislazione in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori ( ), non può accadere che uno Stato membro faccia ricorso all’art. 95, nn. 4 e 5, CE, solo dopo che il danno si è concretamente realizzato.

53. Il mancato esame approfondito delle prove scientifiche costituisce, secondo i ricorrenti, una violazione tanto del principio del contraddittorio quanto dell’obbligo di fornire adeguata motivazione.

54. Secondo la Commissione, i suddetti argomenti sono del tutto infondati, in quanto essi denunciano un’irregolarità procedurale nella forma di un difetto di motivazione. Essa ribatte alle critiche relative alla sostanza del ragionamento rispondendo all’argomento relativo alla «violazione del diritto comunitario».

55. In primo luogo, la Commissione sintetizza i punti 63-67 della sentenza impugnata nel modo seguente ( ). Poiché, secondo una costante giurisprudenza, spetta allo Stato membro che invochi l’art. 95, n. 5, CE provare che i presupposti per l’applicazione di tale disposizione sono soddisfatti, bisognava esaminare se la decisione impugnata avesse erroneamente dichiarato che tali prove non erano state presentate. La decisione era basata sulla constatazione che le imprese agricole di piccole dimensioni sono una caratteristica di tutti gli Stati membri e che, secondo l’AESA, non vi erano prove scientifiche del fatto che l’Austria Superiore presentasse un ecosistema particolare o eccezionale, tale da richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee. I ricorrenti non hanno presentato prove che mettessero in dubbio tale valutazione, limitandosi a richiamare l’attenzione sulle piccole dimensioni delle imprese e sull’importanza dell’agricoltura biologica nell’Austria Superiore. Di conseguenza, le considerazioni generali formulate dai ricorrenti non erano idonee ad inficiare la validità delle valutazioni concrete contenute nella decisione impugnata. Questo, secondo la Commissione, costituisce un perfetto esempio di valutazione sufficientemente motivata.

56. In secondo luogo, la Commissione sottolinea il fatto che le «nuove prove scientifiche» e la «tutela dell’ambiente» non sono elementi di un «problema specifico», trattandosi invece di tre condizioni cumulative per l’applicazione dell’art. 95, n. 5, CE; se manca anche una sola di esse, il ricorso dev’essere respinto.

57. In terzo luogo, al punto 71 della sentenza impugnata si spiega perché il principio di precauzione sia irrilevante, cosa che non viene contestata, quanto meno non in modo esplicito o circostanziato.

58. In quarto luogo, le considerazioni relative alle presunte carenze da parte della Commissione o ai dibattiti in seno al Consiglio non hanno rilievo per valutare se la sentenza impugnata sia viziata da un errore di diritto.

59. Infine, il problema del diritto ad un giusto processo è irrilevante nel presente contesto, poiché non viene asserito che tale diritto è stato violato nel procedimento dinanzi al Tribunale.

Violazione del diritto comunitario

60. I ricorrenti sostengono che il Tribunale ha errato nel ritenere che il ragionamento seguito nella sentenza Danimarca/Commissione, secondo cui il principio del contraddittorio non si applicherebbe nell’ambito dell’art. 95, n. 4, CE, fosse valido anche con riferimento al n. 5 del medesimo articolo.

61. Entrambe le cause citate dal Tribunale a sostegno del suo ragionamento sotto questo profilo ( ) si riferivano all’art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, il quale non operava alcuna distinzione tra misure già in vigore e misure in via di adozione.

62. Ai sensi dell’art. 95, nn. 4 e 5, CE, nella versione attuale, le due situazioni sono diverse. Una misura nazionale in vigore non cessa di esistere nel momento in cui viene introdotto il provvedimento di armonizzazione comunitario con il quale si rivela incompatibile. A meno che e fino a quando non venga approvata dalla Commissione, essa diviene inapplicabile nei limiti dell’incompatibilità, ma può essere applicata in altri casi. Questa coesistenza con la misura di armonizzazione dà luogo ad incertezza e, quindi, all’urgenza di cui alla causa Danimarca/Commissione. Nel caso di misure solo in via di progetto, la Commissione non ha una particolare esigenza di rapidità di soluzione.

63. I ricorrenti nella presente causa fanno leva inoltre sull’affermazione, contenuta al punto 67 della sentenza impugnata, secondo cui «i ricorrenti non hanno addotto elementi diretti a confutare le conclusioni dell’AESA». Dinanzi al Tribunale si discuteva dell’accertamento dei fatti compiuto dalla Commissione. Non vi è mai stata la possibilità di confutare le conclusioni dell’AESA, che vanno considerate non come elaborate dalla Commissione, bensì come una perizia indipendente su cui l’Austria avrebbe dovuto poter esprimersi. Una semplice adozione generale di queste conclusioni da parte della Commissione è incompatibile con il suo dovere di adottare una decisione ex art. 95, n. 5, CE.

64. Di conseguenza, la sentenza Danimarca/Commissione non sarebbe rilevante, e la decisione del Tribunale sarebbe contraria al principio comunitario del contraddittorio (nonché al diritto ad un giusto processo, sancito dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo).

65. Infine, basando il suo ragionamento su un’errata interpretazione del termine «specifico» contenuto nell’art. 95, n. 5, CE e quindi omettendo di esaminare le altre condizioni previste in tale disposizione, il Tribunale avrebbe altresì violato il diritto comunitario.

66. La Commissione si occupa innanzi tutto della presunta violazione del principio del contraddittorio o del diritto ad un giusto processo. Il Tribunale si è basato sulla sentenza Danimarca/Commissione unicamente per sancire che i presupposti del mercato interno implicano l’impossibilità per uno Stato membro di applicare norme che deroghino da una misura di armonizzazione in assenza di approvazione da parte della Commissione. Sotto questo profilo, non vi è differenza tra i nn. 4 e 5 dell’art. 95. Né sarebbe auspicabile un dibattito prolungato, e in entrambi i casi vi è una elevata necessità di chiarimenti e di certezza. Sotto altri aspetti, i ricorrenti sembrano confondere il principio del contraddittorio nella fase amministrativa del procedimento e il diritto ad essere sentiti dinanzi al Tribunale: in questo senso i loro argomenti sono irrilevanti o inammissibili.

67. In secondo luogo, la Commissione sottolinea che nella sentenza impugnata non vi era bisogno di esaminare dettagliatamente cosa potesse costituire un «problema specifico», dato che il presupposto delle «nuove prove scientifiche» non era soddisfatto.

68. A suo avviso, inoltre, la mancanza di tale prova non è sorprendente, dal momento che il 7 novembre 2005 l’Austria ha notificato alla Commissione un progetto di legge sostanzialmente diverso per l’Austria Superiore ( ) che, come quelli notificati precedentemente da altri Stati membri o da altri Länder austriaci, non era diretto ad imporre un divieto generale di OGM, bensì ad introdurre misure specifiche per prevenire la contaminazione di coltivazioni non geneticamente modificate. La Commissione non ha sollevato obiezioni di principio contro tali misure ( ).

Valutazione

Osservazioni preliminari

69. In udienza, l’agente della Commissione ha ricordato innanzi tutto che il presente procedimento costituisce un ricorso contro una pronuncia del Tribunale, la cui portata è delimitata per sua natura. È quindi opportuno tenere a mente questo particolare e considerarne il contesto.

70. La Corte ha il compito di stabilire se i ricorrenti abbiano individuato violazioni procedurali o errori di diritto che abbiano viziato la sentenza impugnata.

71. Al Tribunale spettava accertare se i ricorrenti avessero individuato vizi procedurali sostanziali, errori di diritto o errori manifesti di valutazione nella decisione della Commissione tali da giustificarne l’annullamento.

72. Compito della Commissione era di verificare se l’Austria avesse giustificato la sua domanda ex art. 95, n. 5, CE, fornendo nuove prove scientifiche relative alla tutela dell’ambiente in generale o dell’ambiente di lavoro sulla base di un problema specifico a quello Stato membro insorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18.

73. Nessuno di questi ruoli di per sé esige una decisione su cosa rientri o meno in una politica ambientale adeguata. Per quel che riguarda la politica comunitaria, simili decisioni debbono essere prese congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, su proposta della Commissione (che agisce in questo caso nell’esercizio di competenze diverse), e dopo aver consultato il Comitato Economico e Sociale e il Comitato delle Regioni ( ). Gli Stati membri, da parte loro, restano liberi di stabilire le politiche ambientali nazionali nei limiti della rispettiva sfera di competenza.

74. Un secondo rilievo preliminare riguarda l’affermazione della Commissione secondo cui nel presentare i loro motivi di impugnazione i ricorrenti fanno in certo senso confusione tra «vizi di procedura» e «violazione del diritto comunitario». Concordo sul punto, ma non ritengo che vi sia nulla di rilevante. Purché un mezzo di impugnazione rientri all’interno di una categoria ammissibile, il fatto che il ricorrente l’abbia qualificato correttamente è privo di rilievo. Tutti gli argomenti sollevati dai ricorrenti rientrano a mio giudizio nella categoria prevista dall’art. 58 dello Statuto della Corte di giustizia. Sottolineo inoltre, come fa la Commissione, che i ricorrenti non contestano espressamente al Tribunale di aver dichiarato irrilevante il loro argomento relativo alla violazione del principio di precauzione. Questo peraltro, a mio avviso, non impedisce loro di invocare lo stesso principio in sede di contestazione di altri aspetti della sentenza.

75. In sostanza, i ricorrenti sostengono che il Tribunale:

– ha erroneamente respinto l’argomento relativo alla violazione del principio del contraddittorio a causa del fatto che la Commissione si è basata sul parere dell’AESA senza dar loro la possibilità di esprimersi al riguardo;

– ha frainteso il concetto di un problema «specifico» ad uno Stato membro o ad una regione poiché non ha esaminato appropriatamente le osservazioni presentate al riguardo, e di conseguenza ha motivato in modo inadeguato le sue conclusioni;

– non ha esaminato le osservazioni dedotte alla luce del principio di precauzione.

76. Mi occuperò dei primi due argomenti seguendo l’ordine su indicato, prendendo in considerazione, se del caso, l’eventuale rilievo del principio di precauzione.

Il principio del contraddittorio

77. «[I]l principio del contraddittorio [è] inapplicabile alla procedura in questione», ha affermato il Tribunale al punto 45 della sua pronuncia, riecheggiando quanto sancito dalla Corte al punto 50 della sentenza Danimarca/Commissione. Può essere utile riflettere su cosa si intenda per «principio del contraddittorio» nel presente contesto. Mentre nella versione inglese di entrambe le sentenze si parla di «right to be heard» (diritto di essere sentiti), la versione francese usa l’espressione «principe du contradictoire» (principio del contraddittorio), un’espressione (avente stretti corrispondenti in altre versioni), che può assumere connotazioni alquanto differenti. I ricorrenti fanno riferimento all’art. 6 della Convenzione europea per i diritti dell’Uomo, che garantisce un equo e pubblico esame nell’accertamento dei diritti e degli obblighi civili o di ogni accusa penale.

78. La nozione di «principe du contradictoire » – spesso espressa con i brocardi latini audi alteram partem o audiatur et altera pars – è chiaramente applicabile in primo luogo ai procedimenti in contraddittorio, nei quali ognuna delle parti deve poter ribattere alle affermazioni dell’altra prima della pronuncia da parte dell’istituzione giudicante. Esempi tipici sono le liti civili, gli arbitrati, i procedimenti penali accusatori – e, naturalmente, i ricorsi diretti dinanzi alla Corte o al Tribunale ( ).

79. Esso si applica in modo più ampio, tra l’altro, alle cause in cui i diritti o gli interessi di un individuo possano essere pregiudicati da una procedura avviata nei suoi confronti da un’autorità, e nelle quali l’individuo deve poter rispondere agli elementi che l’autorità suggerisce di prendere in considerazione. Simili casi ricomprendono i procedimenti penali di tipo inquisitorio e molti procedimenti amministrativi – nell’ambito comunitario, per esempio, le indagini effettuate dalla Commissione nel settore della concorrenza o del dumping, o le procedure per inadempimento del Trattato ex art. 226 CE.

80. La situazione nel caso di specie è diversa, in quanto la procedura è avviata da uno Stato membro, al quale viene chiesto di indicare i motivi per cui intende derogare a una normativa di armonizzazione, e che può presentare tutte le dichiarazioni complete e tutte le prove a sostegno che ritenga idonee. La domanda è presentata alla Commissione, che valuta motivi e prove, e pronuncia una decisione. In linea di principio, quindi, lo Stato membro viene sentito dietro sua stessa iniziativa e in assenza di controparti.

81. In sostanza, i ricorrenti chiedono che venga loro riconosciuto il diritto di esprimersi sulle valutazioni della loro domanda compiute dall’AESA prima dell’adozione della decisione definitiva. È forse meno importante decidere se ciò venga reso correttamente con le espressioni «right to be heard» o «principe du contradictoire» che non stabilire chiaramente quale sia la posta in gioco.

82. Il principale ostacolo al riconoscimento di tale diritto è la sentenza della Corte Danimarca/Commissione, con la motivazione in essa contenuta. I ricorrenti non chiedono di sovvertire tale pronuncia, ma suggeriscono che dovrebbe essere limitata al contesto nel cui ambito è stata formulata, e cioè all’art. 95, n. 4, CE e non all’art. 95, n. 5, CE. Non trovo che tale argomento sia convincente.

83. I punti rilevanti della sentenza Danimarca/Commissione sono i seguenti:

«42 (…) nessuna disposizione prevede l’applicazione del principio del contraddittorio alla procedura di decisione, prevista all’art. 95, nn. 4 e 6, CE, diretta all’approvazione di disposizioni nazionali che derogano a una misura di armonizzazione adottata a livello comunitario.

43 Parimenti, nessuna disposizione impone alla Commissione, nell’ambito di tale procedura, di raccogliere i pareri degli altri Stati membri, come essa ha fatto nel caso di specie.

44 Si deve pertanto verificare se il principio del contraddittorio si applichi, anche in assenza di una regolamentazione specifica, in particolare qualora simili pareri siano stati richiesti.

45 Il principio del contraddittorio, di cui la Corte garantisce il rispetto, impone all’autorità pubblica di sentire gli interessati prima dell’adozione di una decisione che li riguarda (sentenza 10 luglio 2001, causa C-315/99 P, Ismeri Europa/Corte dei conti, Racc. pag. I-5281, punto 28).

46 Secondo la giurisprudenza della Corte, il principio del rispetto dei diritti della difesa, al quale il principio del contraddittorio è strettamente connesso, si applica non soltanto agli amministrati, ma anche agli Stati membri. Per quanto riguarda questi ultimi, il detto principio è stato riconosciuto nell’ambito di procedimenti avviati da un’istituzione comunitaria avverso lo Stato membro interessato, come quelli in materia di controllo degli aiuti di Stato o di sorveglianza sul comportamento degli Stati membri per quanto riguarda le imprese pubbliche (v., ad esempio, sentenze 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione, Racc. pag. I-565, punto 44, e 5 ottobre 2000, causa C‑288/96, Germania/Commissione, Racc. pag. I-8237, punto 99).

47 Tuttavia, non è un’istituzione comunitaria bensì uno Stato membro a dare inizio alla procedura di cui all’art. 95, nn. 4 e 6, CE, mentre la decisione dell’istituzione comunitaria viene presa solo in reazione a tale iniziativa.

48 Infatti, tale procedura è avviata su domanda di uno Stato membro che intende fare approvare misure nazionali che derogano a una misura di armonizzazione adottata a livello comunitario. Nella sua domanda tale Stato ha piena libertà di esprimersi sulla decisione di cui richiede l’adozione, come risulta espressamente dall’art. 95, n. 4, CE, che obbliga il detto Stato a precisare i motivi del mantenimento in vigore delle norme nazionali di cui trattasi. A sua volta, la Commissione dev’essere in grado, nei termini che le sono impartiti, di ottenere le informazioni che si rivelano necessarie, senza essere costretta ad interpellare nuovamente lo Stato membro richiedente.

49 Tale conclusione è confermata, da un lato, dalla disposizione di cui all’art. 95, n. 6, secondo comma, CE, ai sensi della quale le disposizioni nazionali derogatorie sono considerate approvate in mancanza di decisione della Commissione entro un certo termine. D’altro lato, in virtù del terzo comma dello stesso art. 95, n. 6, il prolungamento di tale termine è possibile solo in caso di pericolo per la salute umana. Ne risulta che l’intenzione degli autori del Trattato era che, sia nell’interesse dello Stato membro richiedente sia nell’interesse del buon funzionamento del mercato interno, la procedura prevista in quell’articolo fosse conclusa rapidamente. Tale obiettivo sarebbe difficilmente conciliabile qualora venissero imposti scambi prolungati di informazioni e di argomenti.

50 Ne discende che il principio del contraddittorio non si applica alla procedura prevista all’art. 95, nn. 4 e 6, CE».

84. Dalla lettura dei suddetti punti in combinato disposto con l’intero art. 95, nn. 4-6, CE, non emergono a mio avviso ragioni che ostino all’applicazione di quanto affermato riguardo all’art. 95, n. 4, CE, anche al n. 5 del medesimo articolo. Il ragionamento della Corte non era sostanzialmente basato su un interesse comunitario ad una rapida soluzione, che poteva non sussistere nel caso in cui le misure non fossero state ancora in vigore e se lo Stato membro non avesse avuto fretta. Al contrario, esso deriva dal fatto che (i) lo Stato membro avvia la procedura e può essere tenuto a presentare tutte le prove e gli argomenti rilevanti unitamente al suo ricorso, contrariamente al caso in cui un procedimento che sfocia in una sanzione venga promosso contro un soggetto, e (ii) dal fatto che l’art. 95, n. 6 non offre alternative all’approvazione ritenuta obbligatoria nel caso in cui la Commissione non abbia respinto le disposizioni proposte entro il termine prescritto. Detto termine non prevede un dibattito prolungato, ma soltanto un’unica proroga (a discrezione della Commissione), ove giustificata dalla complessità del caso e in assenza di rischi per la salute umana.

85. Né le ragioni dei ricorrenti sono avvalorate dal fatto che il Tribunale ha citato anche la giurisprudenza ( ) relativa all’ex art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, che non operava alcuna distinzione tra misure già in vigore prima dell’adozione della direttiva di armonizzazione e misure da introdurre successivamente. Semmai, questa circostanza dovrebbe confermare che lo stesso principio si applica ad entrambi i casi.

86. Ritengo pertanto che i ricorrenti non abbiano dato prova di alcun errore di diritto nel modo in cui il Tribunale ha applicato la giurisprudenza esistente relativa al principio del contraddittorio ( ).

87. Dato che la sentenza Danimarca/Commissione è stata pronunciata dalla Corte in seduta plenaria, non sembra opportuno che la Sezione investita della presente causa riprenda in esame la medesima giurisprudenza: sarebbe preferibile un rinvio alla Grande Sezione. Come ho sottolineato, i ricorrenti in effetti non chiedono che essa debba essere riesaminata. Ciononostante, non ritengo che vi sarebbe bisogno in ogni caso di un simile tipo di azione.

88. La decisione della Commissione è suscettibile di impugnazione dinanzi al Tribunale, con possibilità di un duplice scambio di memorie scritte e di completa esposizione verbale degli argomenti. Esiste dunque piena possibilità di un equo e pubblico processo dinanzi ad un giudice indipendente e imparziale fissato dalla legge, ai sensi dell’art. 6, n. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

89. Va però menzionata un’altra sentenza della Corte in seduta plenaria che può, di primo acchito, apparire in contrasto con la sentenza Danimarca/Commissione: la sentenza Technische Universität München ( ). In detta causa, un’università aveva cercato di importare un apparecchio scientifico in franchigia doganale, sostenendo che nella Comunità non venivano fabbricati apparecchi equivalenti. La sua domanda avrebbe dovuto illustrare in dettaglio perché un’apparecchiatura disponibile nella Comunità non sarebbe stata adatta allo specifico lavoro scientifico in programma. La domanda veniva sottoposta alla Commissione, che consultava un gruppo di esperti alle cui conclusioni era vincolata. Il gruppo si pronunciava in senso negativo, dopo aver valutato una lettera di un fabbricante comunitario di apparecchi analoghi, alla quale l’università non aveva avuto possibilità di controbattere.

90. La Corte ha ritenuto invalida la decisione della Commissione. Al punto 25 della sentenza, essa ha dichiarato quanto segue:

«il diritto ad essere sentiti ( ) in un procedimento amministrativo del genere esige che l’interessato, proprio nel corso del procedimento che si svolge dinanzi alla Commissione, sia in grado di prendere posizione e di far conoscere la sua opinione sulla rilevanza dei fatti nonché eventualmente sui documenti presi in considerazione dall’istituzione comunitaria. Quest’esigenza non è stata rispettata al momento dell’adozione della decisione controversa».

91. Benché le circostanze sembrino analoghe a quelle del presente caso e l’affermazione di diritto sembri avvalorare le ragioni dei ricorrenti, ritengo che le due cause vadano tenute distinte. Nella causa Technische Universität München, il problema non era che il ricorrente non avesse avuto la possibilità di esprimersi sulle conclusioni del gruppo di esperti, bensì che non gli era stata data l’opportunità di controbattere alle prove accolte da tale gruppo e presentate da una parte i cui interessi erano in contrasto con i suoi. Ciò non avviene nel caso di specie.

92. Faccio inoltre notare che nella causa Technische Universität München, la Corte ha individuato almeno tre motivi sulla base dei quali ha dichiarato invalida la decisione ( ), nessuno dei quali viene fatto valere nel presente caso ( ). Ritengo pertanto preferibile considerare la sentenza Technische Universität München come un caso indubbiamente rilevante in termini di procedura amministrativa applicabile nel settore dei dazi doganali, e distinguerla, piuttosto che trasporre quanto in essa sancito riguardo al principio del contraddittorio alla diversa procedura amministrativa applicabile ex art. 95 CE.

93. Per quanto riguarda le affermazioni dei ricorrenti secondo cui nel presente caso il principio del contraddittorio non è stato rispettato dinanzi al Tribunale, perché quest’ultimo non ha esaminato i loro argomenti in modo sufficientemente approfondito, ritengo che tali asserzioni non siano del tutto attinenti al suddetto principio. Non è stato fatto valere che sia stato in qualche modo negato loro il diritto di presentare argomenti o di dedurre prove in primo grado.

94. Nei limiti in cui i ricorrenti di fatto contestano al Tribunale di aver tratto conclusioni errate sulla base degli argomenti e delle prove dedotti, la loro affermazione è ammissibile solo in quanto attinente ad un possibile errore di diritto. Prenderò in esame gli aspetti che possono rientrare sotto tale titolo più avanti, in sede di esame del concetto di problema specifico ad uno Stato membro.

95. Nei limiti in cui, tuttavia, i ricorrenti asseriscono che il Tribunale ha semplicemente omesso di esaminare le prove da essi presentate, risultano necessarie alcune precisazioni. Detta omissione deve costituire materia di esame in sede di impugnazione e, se provata, può essere motivo di annullamento della sentenza di primo grado, anche se non sono a conoscenza di casi in cui la questione sia stata sollevata in tale forma ( ). Nel presente caso, dai punti 66 e 67 della sentenza impugnata emerge che il Tribunale ha effettivamente preso in esame le prove dedotte. Tali prove (il rapporto Müller e il rapporto del comitato ( )) sono state messe a disposizione dell’AESA e della Commissione. Come spiegherò più in dettaglio qui di seguito, i ricorrenti non hanno spiegato al Tribunale in che modo ciò contrastava con le conclusioni dei suddetti organismi. Di conseguenza, non ritengo che il Tribunale possa essere accusato di non aver preso in esame le prove sotto questo specifico profilo.

96. Infine, per quel che riguarda il principio di precauzione, mi limito a sottolineare che il diritto di essere sentiti, il diritto ad un equo processo e l’obbligo di rispettare il principio del contraddittorio sono determinati dalla natura del procedimento e non variano a seconda di una maggiore o minore esigenza di precauzione.

Il problema «specifico»

97. I ricorrenti affermano, in sostanza, che il Tribunale non ha esaminato correttamente le prove da essi dedotte per ribattere alle conclusioni della Commissione secondo cui non era stata dimostrata l’esistenza di un problema specifico all’Austria Superiore.

98. Tuttavia, tali argomenti si imbattono in un ostacolo derivante dal fatto che essi mirano a contestare la valutazione effettuata dal Tribunale delle prove dinanzi ad esso dedotte. Ai sensi dell’art. 58 dello Statuto della Corte, tale valutazione non è passibile di impugnazione a meno che non si dichiari che le prove sono state alterate ( ).

99. Ciononostante, i ricorrenti hanno sollevato un punto rilevante (senza forse insistere tanto quanto ci si sarebbe aspettato), sostenendo che il termine «specifico» non ha lo stesso significato di «unico». Se il Tribunale avesse utilizzato il criterio giuridico errato nel valutare le prove, la sua pronuncia dovrebbe essere invalidata sotto questo profilo, e le prove dovrebbero essere nuovamente valutate alla luce del criterio corretto.

100. Ad un esame più dettagliato, la situazione appare alquanto più complessa, ma mi induce a chiedermi se il ragionamento del Tribunale possa essere tenuto fermo riguardo a questo punto. La difficoltà è di ordine linguistico e richiede alcuni chiarimenti.

101. Il parere dell’AESA è stato redatto in inglese. Nel sito web si afferma: «L’inglese è la lingua in cui fanno fede i pareri dell’AESA. In caso di dubbio, si rinvia alla versione inglese del parere e alla sintesi dello stesso». Quanto al parere qui in esame, non risultano esistere altre versioni integrali oltre a quella inglese, pur essendovi delle sintesi in francese, inglese, italiano e tedesco.

102. Nel parere si afferma, tra l’altro, quanto segue ( ):

«Le prove scientifiche presentate non contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere specificamente [uniquely] locale riguardanti l’impatto sull’ambiente o sulla salute umana di colture o animali geneticamente modificati già esistenti o che potranno esistere in futuro.

Non sono state fornite prove scientifiche che dimostrino che questa zona dell’Austria presenti ecosistemi particolari o eccezionali [unique], tali da richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee. Né sono stati dedotti specifici casi di impatto degli OGM sulla biodiversità, direttamente o a seguito di mutamenti delle prassi agricole».

103. L’uso di termini come «uniquely» o «unique» mi sembra significativo. Pur non essendo inequivoci, mi sembra che tali termini suggeriscano la possibilità che l’AESA nelle sue conclusioni si sia basata su un’interpretazione secondo cui, per poter giustificare una deroga dalla direttiva 2001/18, è necessario accertare che nello Stato membro o regione di cui trattasi esiste un problema non riscontrabile altrove.

104. Nella sintesi del parere dell’AESA non è riportata la frase «no new or uniquely local scientific information» (non contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere specificamente locale), mentre compare il riferimento ad «unusual or unique ecosystems» (ecosistemi particolari o eccezionali). In francese e in tedesco tali espressioni sono tradotte rispettivamente come «écosystèmes atypiques ou uniques» e «ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme», ed entrambe sembrano ricalcare la versione inglese.

105. I due paragrafi del parere sono citati «verbatim» al punto 71 della decisione impugnata della Commissione, in cui risulta chiaramente che essi hanno avuto un certo rilievo nella motivazione di tale atto. Ho usato il termine «verbatim» tra virgolette perché i due paragrafi sono redatti come un paragrafo unico e la versione francese e quella tedesca divergono alquanto dall’originale inglese. La frase «No new or uniquely local scientific information» diventa, in francese, «aucune information nouvelle ou spécifiquement locale» – mascherando in tal modo ogni possibile discrepanza tra la lettera dell’art. 95, n. 5, CE e l’interpretazione che ne dà l’AESA – e, in tedesco diventa «keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten», con un significato leggermente diverso e che può derivare da una erronea interpretazione della versione inglese. «Unusual or unique ecosystems» è reso con l’espressione francese «écosystèmes particuliers ou exceptionnels» e in tedesco con «ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem». Di nuovo, nella versione francese scompare la nozione di unicità (divergendo così dalla sintesi del parere AESA in francese), mentre a questo riguardo la versione tedesca ricalca sia quella inglese del parere sia la versione tedesca della sintesi del medesimo.

106. La decisione della Commissione è indirizzata all’Austria e specifica che soltanto la versione tedesca fa fede. Non è chiaro se questo implichi per forza che l’analisi della Commissione è stata effettuata solo in tedesco e la decisione redatta originariamente in tale lingua. In ogni caso, la versione tedesca del parere dell’AESA, sul quale la decisione è stata basata (almeno in parte) non appare essere una traduzione del tutto fedele.

107. Dinanzi al Tribunale la lingua processuale è stata naturalmente il tedesco. Non è un segreto, però, che la lingua di lavoro del Tribunale, così come quella della Corte, è il francese. Di conseguenza, è possibile che il Tribunale abbia basato la propria analisi sulle versioni in francese dei documenti nel presente caso – tra questi, in particolare, il testo francese della decisione impugnata che, nel citare il parere AESA al punto 71, fa scomparire ogni riferimento all’unicità. In ogni caso, la sentenza impugnata sarebbe stata redatta in francese ( ).

108. Queste considerazioni acquistano rilievo se si guarda alla versione francese dei punti 65-67 della sentenza. Il punto 65 riproduce la maggior parte della citazione contenuta al punto 71 della decisione impugnata, riferendosi a «aucune information nouvelle ou spécifiquement locale» e a «des écosystèmes particuliers ou exceptionnels». Il punto 66 prosegue affermando che i ricorrenti non hanno prodotto elementi probatori che consentano di dubitare della fondatezza delle valutazioni dell’esistenza di un problema specifico, e il punto 67 indica che essi non hanno addotto elementi diretti a confutare le conclusioni dell’AESA secondo le quali non era provato che il territorio dell’Austria Superiore contenesse «des écosystèmes particuliers ou exceptionnels», tali da richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee.

109. Pertanto, dalla versione francese in cui è stata redatta la sentenza impugnata non emerge l’idea che il Tribunale fosse consapevole del fatto che l’AESA potesse essersi basata, nel suo parere, sull’assunto che, per giustificare una deroga sulla base dell’art. 95, n. 5, CE, l’Austria avrebbe dovuto dimostrare l’esistenza di un problema unico per la regione di cui trattasi, anziché di un problema che fosse specifico, particolare o in qualche modo eccezionale.

110. Mi sembra evidente, come sostenuto dai ricorrenti, che il termine «specifico» contenuto nell’art. 95, n. 5, CE, non può essere considerato equivalente a «unico». È possibile che un problema sia specifico a più di una regione o uno Stato membro, ma unico per uno solo di essi. È forse inutile tracciare una distinzione netta per gli scopi che qui rilevano: tuttavia, è chiaro che un problema specifico si pone a metà tra un problema unico ed un altro comune, generalizzato o diffuso. Il criterio dettato nell’art. 95, n. 5, CE, è che il problema dev’essere specifico, e pretendere che si tratti di un problema unico significherebbe fraintendere o applicare erroneamente tale disposizione.

111. Con ciò non si vuol dire che il Tribunale abbia effettivamente frainteso o applicato erroneamente il suddetto criterio. L’uso che esso ha fatto degli aggettivi «spécifique», «particulier» ed «exceptionnel» appare del tutto coerente con il modo in cui ritengo di interpretare la disposizione.

112. Tuttavia, dopo aver esaminato le prove dedotte dai ricorrenti ( ), il Tribunale ha concluso dichiarando che essi non avevano confutato né messo in dubbio le conclusioni dell’AESA o le valutazioni della Commissione. In ogni caso, tale affermazione riguardava le conclusioni e le valutazioni formulate in francese, senza riferimento al criterio dell’unicità. Non ritengo sia corretto dedurre da ciò che il Tribunale sarebbe giunto alle medesime conclusioni qualora avesse valutato le prove dedotte contro i riferimenti dell’AESA all’unicità o se avesse considerato che le valutazioni della Commissione si basavano su tali riferimenti.

113. In base a tali premesse, il rigetto da parte del Tribunale dell’argomento dei ricorrenti relativo alla violazione dell’art. 95, n. 5, CE, appare infondato. Avendo accertato che non era stata confutata la conclusione relativa all’inesistenza di un problema specifico all’Austria Superiore, il Tribunale non ha preso in esame nessuno degli altri requisiti cumulativi dettati nella disposizione stessa. Pertanto, nella sentenza non restano motivi certi per respingere il ricorso.

114. Appare pertanto necessario esaminare le restanti condizioni per l’applicazione dell’art. 95, n. 5, CE. Ai sensi dell’art. 61, n. 1, del suo Statuto, la Corte può provvedere autonomamente o rinviare la causa al Tribunale, a seconda delle circostanze. Nel caso di specie, ritengo che la Corte si trovi nella posizione per procedere all’esame.

I presupposti cumulativi dettati dall’art. 95, n. 5, CE

115. Come ho indicato, al fine di ottenere una deroga ex art. 95, n. 5, CE, uno Stato membro è tenuto a fornire nuove prove scientifiche relative alla tutela dell’ambiente in generale o dell’ambiente lavorativo, basate su un problema specifico al suddetto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione. Si tratta di presupposti cumulativi, come sancito dal Tribunale e come esplicitamente riconosciuto dal governo austriaco nell’udienza di impugnazione. In altri termini, se uno di tali presupposti non è soddisfatto, la deroga non può essere accordata.

116. Non risulta che sia contestato, nel parere dell’AESA né nella decisione della Commissione, il fatto che almeno una delle prove su cui l’Austria si è basata si riferisse alla tutela dell’ambiente, benché, al punto 68 della sua decisione, la Commissione abbia dichiarato che le preoccupazioni espresse dall’Austria non potessero essere specificamente considerate come questioni inerenti alla protezione dell’ambiente. Il requisito delle «prove inerenti alla protezione dell’ambiente» si può pertanto ritenere soddisfatto. Risulta però necessaria una breve osservazione.

117. Sulla base dell’affermazione dell’AESA secondo cui «[l]a Commissione non ha chiesto (…) un parere sulla gestione della coesistenza fra colture geneticamente modificate e non geneticamente modificate», i ricorrenti sostengono che l’AESA e la Commissione non hanno considerato il problema centrale sollevato dall’Austria nella sua domanda.

118. Mi sembra però che la Commissione abbia correttamente cercato di distinguere tra problemi ambientali, di cui si occupano l’art. 95, n. 5, CE e la direttiva 2001/18, e problemi socio-economici relativi alla gestione agricola, che esulano dallo scopo della normativa ( ). Nell’elaborare i propri termini di riferimento, l’AESA ha dichiarato che non le era stato «domandato di commentare informazioni prive di impatto sui rischi per la salute umana e l’ambiente, in particolare quelle relative alla gestione della coesistenza» ( ). Nel suo parere essa ha con evidenza e correttamente considerato le questioni ambientali, specie quelle relative ai flussi di materiale genetico, ma, altrettanto correttamente, non ha fatto commenti su questi altri problemi.

119. Tornando ai presupposti dettati dall’art. 95, n. 5, CE, mi sembra pacifico che il rapporto Müller conteneva almeno alcune prove di carattere scientifico, benché nel parere dell’AESA si sottolineasse che numerosi riferimenti vertevano sulla normativa o su questioni economiche.

120. I presupposti restanti sono che le prove siano nuove e che il problema cui esse si riferiscono sia insorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18.

121. Quanto alla novità delle prove scientifiche presentate nel rapporto Müller, l’AESA ha dichiarato che si trattava per lo più di una rassegna delle conoscenze comuni in tema di flussi di materiale genetico da una coltivazione all’altra e da una coltivazione alle qualità selvatiche di alcuni tipi di colture. Al punto 65 della sua decisione, la Commissione ha affermato che il rapporto Müller conteneva dati in gran parte disponibili già prima dell’adozione della direttiva 2001/18.

122. Nel ricorso presentato in primo grado, il Land Oberösterreich e l’Austria hanno ammesso che il rapporto Müller si basava in gran parte su dati già disponibili. Essi hanno peraltro sostenuto che tale rapporto giungeva a nuove conclusioni a partire dai dati esistenti e che tali conclusioni dovevano considerarsi come «nuove prove scientifiche». A loro dire, ciò era confermato anche dalla più recente letteratura scientifica ( ).

123. Si può facilmente verificare che dei 115 riferimenti citati nel rapporto Müller, completato nell’aprile 2002, solo 22 risalgono a tale anno o addirittura al 2001, anno dell’adozione della direttiva 2001/18, e che meno della metà di tali riferimenti rivestono carattere scientifico. I ricorrenti non hanno sostenuto che i riferimenti scientifici del 2001 o del 2002 erano decisivi o anche significativi riguardo alle conclusioni presentate. E, poiché la questione è se le prove presentate dall’Austria per giustificare la sua domanda fossero nuove, il fatto che altre nuove prove siano potute venire alla luce in un momento successivo non è tale da pregiudicare la validità sul piano giuridico della decisione della Commissione, tenuto conto delle prove sulla base delle quali essa è stata adottata e del momento in cui è stata adottata.

124. Rimane aperta la questione se una nuova conclusione dedotta da dati già esistenti possa costituire una «nuova prova scientifica». In inglese, di solito non è così. Il termine «evidence» normalmente sta ad indicare il materiale grezzo da cui si può trarre una conclusione. Il quadro appare però meno chiaro se si considera una più ampia gamma di versioni linguistiche dell’art. 95, n. 5, CE. L’espressione olandese («nieuwe wetenschappelijke gegevens») sembra concordare con l’inglese. Molte lingue neolatine adoperano espressioni («preuves scientifiques nouvelles» in francese, «nuove prove scientifiche» in italiano e «novas provas cientificas» in portoghese) di significato più ampio. Infine, la versione spagnola («novedades cientificas») e quella tedesca («neue wissenschaftliche Erkenntnisse») appaiono sicuramente meno adatte dell’inglese a rendere il significato su cui le parti hanno fondato il ricorso in primo grado. Non mi sembra necessario andare più a fondo per giungere ad affermare che nuove conclusioni tratte da dati esistenti possono costituire nuove prove scientifiche ai sensi dell’art. 95, n. 5, CE.

125. Non mi risulta peraltro che le memorie delle parti si spingano oltre la semplice affermazione secondo cui il rapporto Müller ha tratto queste nuove conclusioni da dati già disponibili. Non vengono individuate neppure nuove conclusioni. Tanto meno vi sono spiegazioni del perché tali conclusioni sarebbero diverse da quelle precedentemente dedotte dagli stessi dati. Poiché uno dei motivi in base ai quali è stata respinta la domanda di deroga è il fatto che le prove scientifiche non erano nuove, spettava ai ricorrenti in primo grado confutare tale argomento per vincere il ricorso. Non basta dimostrare che le prove teoricamente potevano essere nuove, senza individuare né spiegare cosa vi era di effettivamente nuovo in esse.

126. Ritengo pertanto che i ricorrenti non abbiano confutato le conclusioni della Commissione riguardo all’inesistenza di nuove prove scientifiche. Di per sé, questo costituisce un motivo sufficiente per respingere il terzo motivo da essi dedotto in primo grado; tuttavia, prenderò anche in esame il requisito che esige che il presunto problema sia insorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18.

127. Il problema che i ricorrenti asseriscono essere specifico all’Austria Superiore deriva, a loro dire, dalla percentuale (relativamente) elevata di agricoltura biologica e di aziende di piccole dimensioni.

128. Per quanto riguarda le dimensioni delle aziende, essi non hanno dichiarato che la situazione abbia subito cambiamenti dopo l’adozione della direttiva 2001/18.

129. Quanto alla percentuale dell’agricoltura biologica, i ricorrenti hanno presentato dati relativi ad un incremento fra il 31 dicembre 2001 e il 31 dicembre 2002: da 2 792 a 3 040 aziende, e da 45 950 a 50 077 ettari, pari ad un incremento di appena il 9% in un anno per entrambi i profili considerati; sembra quindi che alla fine del 2002 la percentuale di agricoltura biologica fosse pari al 7,5% del totale delle imprese e all’8,85% delle aree agricole in tale regione ( ).

130. I ricorrenti non hanno presentato dati relativi all’intero periodo rilevante dal marzo 2001, quando la direttiva 2001/18 è stata adottata, al marzo 2003, quando è stata presentata la domanda di deroga dalla direttiva. Se l’andamento fosse stato lineare tanto prima (dal marzo al dicembre 2001) quanto dopo (dal gennaio al marzo 2003) – e di questo non vi è prova né in un senso né nell’altro – l’estrapolazione di dati dall’anno 2002 porterebbe a concludere che può esservi stato un incremento del 18% circa. A seconda dell’area o del numero di imprese adottate come riferimento, la percentuale dell’agricoltura biologica rispetto all’agricoltura totale dell’Austria Superiore aumenterebbe dal 6-8% a circa l’8‑9%.

131. Trattandosi di una questione di gradi, un simile incremento non sembra sufficiente per dimostrare l’esistenza di un problema insorto recentemente. I ricorrenti hanno però dichiarato che l’art. 95, n. 5, CE non esige che il problema sia emerso nella sua interezza sin dall’adozione della misura di armonizzazione. A loro dire, può trattarsi di un problema inizialmente latente e rivelatosi solo in un secondo momento in tutta la sua portata. Nel caso in esame, essi sostengono che la vera portata del problema è emersa con la pubblicazione del rapporto Müller nell’aprile 2002 ( ).

132. Concordo sul fatto che, in linea di principio, un problema che era latente al momento in cui una misura di armonizzazione è stata adottata si possa considerare, a seconda delle circostanze, come insorto dopo l’adozione della detta misura, ai sensi dell’art. 95, n. 5, CE, se si è manifestato solo successivamente ad essa. Non mi sembra però probabile che un progressivo incremento nella percentuale di agricoltura biologica possa integrare gli estremi di una simile manifestazione a meno che non siano stati superati certi limiti che abbiano provocato un mutamento significativo della situazione. Nulla, nelle memorie dei ricorrenti, va oltre la semplice affermazione che la portata del problema è divenuta palese solo con la pubblicazione del rapporto Müller. Questo elemento, unitamente al fatto che essi non hanno individuato alcuna nuova specifica conclusione nel suddetto rapporto, derivante da dati nuovi o già disponibili, mi porta ad affermare che essi non hanno dimostrato l’esistenza di un problema insorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18.

133. Di conseguenza, i ricorrenti non hanno confutato le conclusioni di cui al punto 75 della decisione impugnata, secondo cui l’Austria non ha presentato nuove prove scientifiche e non ha dimostrato l’esistenza di un problema specifico sorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18.

134. Tenuto conto dell’insistenza dei ricorrenti sul principio di precauzione, aggiungo che, benché tale principio sia di indubbio rilievo in sede di valutazione di nuove prove relative a una nuova situazione, non esiste un grado di precauzione che possa di fatto rendere nuove tali prove o tale situazione. Quello della novità tanto della situazione quanto delle prove è un doppio requisito che va soddisfatto prima di far entrare in gioco il principio di precauzione.

135. Il terzo motivo dedotto in primo grado va pertanto respinto comunque, indipendentemente dal fatto che si possa confermare il fondamento sul quale è basata la decisione del Tribunale di respingerlo.

Sintesi e considerazioni conclusive

136. La mia analisi può essere sintetizzata nel modo che vado ora ad esporre.

137. Nella procedura prevista dall’art. 95, nn. 4 e 5, CE, spetta allo Stato membro presentare, unitamente alla sua domanda, ogni prova ed argomento necessario a sostenere la domanda stessa. Su questa base la Commissione adotta poi una decisione. Prima di decidere, essa può richiedere il parere di altri Stati membri (come nella causa Danimarca/Commissione) o di un gruppo di esperti istituito per assisterla in simili materie (come nel presente caso). A causa della natura della procedura (avviata dallo Stato membro, che ha piena possibilità di presentare tutte le osservazioni necessarie) e dei limiti temporali (sei mesi, con possibilità di un’unica proroga in condizioni di eccezionale complessità) lo Stato membro non ha necessariamente un diritto generale di ribattere a tutti i pareri ottenuti dalla Commissione. Tuttavia, nel caso in cui un gruppo di esperti abbia espresso un parere dopo aver esaminato prove o aver ascoltato argomenti che contrastano con quelli presentati dallo Stato membro, senza che quest’ultimo abbia avuto la possibilità di controbattere ad essi, può essere necessario valutare se non vi sia stato un vizio essenziale di procedura nella formulazione del parere stesso (sentenza Technische Universität München). In assenza di problemi di questo tipo, il diritto dello Stato membro di esprimersi riguardo ai pareri su cui la Commissione basa la sua decisione è salvaguardato dalla possibilità che esso ha di impugnare tale decisione dinanzi al Tribunale. In tale fase, lo Stato può presentare ogni prova o argomento idoneo a confutare tutti gli elementi sui quali si è basata la decisione della Commissione.

138. Se, in tali circostanze, l’unica prova che lo Stato membro chiede al Tribunale di prendere in considerazione è quella che è già stata presentata alla Commissione, e che pertanto esso sostiene sia stata erroneamente valutata da tale istituzione, lo Stato membro deve precisare i motivi per i quali la prova avrebbe dovuto portare a una diversa conclusione. Non basta dimostrare in linea teorica che il tipo di prova presentato è suscettibile di diversa interpretazione, e chiedere al Tribunale di procedere ad una nuova valutazione della prova di fatto dedotta. Quanto meno, lo Stato membro deve specificare per quali parti della prova suddetta esso ritiene necessaria una diversa interpretazione e deve spiegare in dettaglio perché sia giustificata questa interpretazione e non quella su cui si basa la decisione della Commissione.

139. Nel caso presente, l’Austria doveva dare prova nella sua domanda ex art. 95, n. 5, CE, della sussistenza di tutti i presupposti elencati in tale disposizione: (i) la presentazione di nuove prove, (ii) il carattere scientifico di queste prove, (iii) il fatto che esse fossero relative alla protezione dell’ambiente in generale o dell’ambiente lavorativo, (iv) che vi fosse un problema specifico per lo Stato membro, e (v) che il problema fosse insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione.

140. L’AESA nel suo parere e la Commissione nella sua decisione hanno ritenuto che i presupposti sub (i), (iii) e (iv) non fossero soddisfatti. Non hanno potuto dichiarare assolutamente insussistente il presupposto sub (ii). Non hanno preso esplicitamente in esame il presupposto sub (v) ma hanno ritenuto (giustificatamente) che la mancanza di nuove prove implicasse l’assenza di nuovi problemi, o che in mancanza di un problema specifico per l’Austria Superiore non vi fosse bisogno di esaminare più approfonditamente i tempi.

141. Dinanzi al Tribunale, il Land Oberösterreich e l’Austria hanno sostenuto che tutti i requisiti di cui all’art. 95, n. 5, CE erano soddisfatti. Il Tribunale ha affermato che non era stata dimostrata la sussistenza del presupposto sub (iv) e ha concluso che questa mancata dimostrazione era sufficiente per respingere la loro accusa secondo cui la decisione impugnata violava l’art. 95, n. 5, CE. Sulla base di tale accertamento, la conclusione del Tribunale era corretta, ma l’accertamento presta il fianco a dubbi, in quanto è possibile che esso non abbia tenuto conto del fatto che l’AESA aveva forse applicato un criterio più rigoroso rispetto alla «specificità», ossia quello della «eccezionalità».

142. L’accusa di violazione dell’art. 95, n. 5, CE può essere fondata solo se si dimostra che tutti i presupposti elencati in tale disposizione sono soddisfatti. Il Land Oberösterreich e l’Austria non hanno fornito detta prova, né dinanzi al Tribunale né dinanzi alla Corte, in quanto non hanno dimostrato che i requisiti sub (i) e (iv), unitamente considerati, fossero soddisfatti – ossia che esistevano nuove prove di un problema sorto dopo l’adozione della direttiva 2001/18. Essi si sono limitati a riproporre prove esaminate dall’AESA e dalla Commissione, sottolineando (correttamente) che una nuova analisi di dati esistenti che porta ad una nuova conclusione può essere qualificata come «nuova prova» ai sensi dell’art. 95, n. 5, CE e che un problema che all’epoca dell’adozione della misura di armonizzazione era latente si poteva considerare ai sensi della medesima disposizione come emerso dopo l’adozione della suddetta misura nel caso fosse divenuto palese solo dopo tale data. I ricorrenti non hanno spiegato sotto quali profili tale prova rispondeva ai suddetti criteri né hanno individuato quali aspetti della prova andavano considerati come rilevanti.

143. Sono ben consapevole del fatto che la conclusione cui sono giunto – o piuttosto le sue implicazioni – deluderà non solo i ricorrenti, ma anche molti soggetti privati e organizzazioni profondamente e autenticamente preoccupati dai rischi non ancora del tutto accertati che la diffusione degli OGM comporta.

144. Tuttavia, vorrei ribadire due considerazioni.

145. Da un lato, come ho già sottolineato ( ), i timori di cui sopra hanno natura politica e vanno trattati in sede politica. Non spetta a questa Corte né ad altri giudici stabilire una corretta politica ambientale nazionale o comunitaria. Inoltre, i timori in questione non sono di per sé direttamente rilevanti rispetto ai problemi giuridici discussi nella presente causa, tanto in primo grado quanto in sede di impugnazione.

146. Dall’altro lato, è evidente che le autorità nazionali o regionali degli Stati membri dispongono di notevoli poteri ed obblighi di prendere in considerazione i suddetti timori nel formulare le proprie politiche e nell’applicare quelle comunitarie. Esse possono approvare normative come quella infine adottata nell’Austria Superiore che impone misure di sicurezza rigorose nella coltivazione degli OGM. Possono intervenire nel processo comunitario di approvazione ai sensi della parte C della direttiva 2001/18. Debbono controllare e riferire le nuove informazioni ai sensi dell’art. 20 della stessa direttiva, possono invocare la clausola di salvaguardia prevista dall’art. 23 e adottare le misure sancite dall’art. 26 bis ( ). Inoltre, conformemente agli orientamenti del 2003 ( ), possono e debbono intraprendere i passi necessari per garantire la coesistenza all’interno del proprio territorio di coltivazioni OGM, senza commistioni, assieme a coltivazioni convenzionali o biologiche contigue.

147. Quel che non possono fare è adottare una normativa che imponga un divieto generalizzato di OGM all’interno del proprio territorio, salvo fornire prove che soddisfino tutti i criteri di cui all’art. 95, n. 5, CE.

Spese

148. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha chiesto il rimborso delle spese, e a mio avviso gli argomenti dei ricorrenti vanno tutti respinti, pur avendo individuato un possibile vizio nella sentenza impugnata.

Conclusione

149. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco che la Corte voglia:

– annullare la sentenza del Tribunale nelle cause riunite T-366/03 e T-235/04 nella parte in cui ha respinto la censura attinente alla violazione dell’art. 95, n. 5, CE;

– respingere le domande presentate nelle suddette cause e

– condannare i ricorrenti alle spese.