Come-dev'essere classificata, in base al sistema del Trattato C.E.C.A, la decisione 7/63? Trattasi di una decisione generale oppure è una decisione individuale, perché, — come sostengono le ricorrenti, — altro non sarebbe che un insieme di decisioni individuali, valido per tutte le imprese consumatrici di rottame?

Come sottolinea l'Alta Autorità, e come ben sappiamo, il problema preliminare della qualificazione giuridica è importante perché, in base alla sua soluzione, va stabilito quali mezzi di impugnazione possano essere fatti valere. In altre parole se si assume trattarsi di una decisione generale potrà essere denunciato solo lo «sviamento di potere nei loro confronti», mentre tutti gli altri mezzi sarebbero ammissibili solo avverso a una decisione individuale.

Già una volta, cioè nelle cause 53 e 54-63, ho avuto modo di occuparmi di tale problema. In quella sede giunsi alla conclusione che la decisione 7/63 dev'essere considerata una decisione generale poiché essa ha il solo scopo di creare la base per i conteggi definitivi relativi alle singole imprese. Tuttavia non mi accontenterò quì di un richiamo a quelle argomentazioni, che del resto non si ritrovano nella sentenza della Corte (in essa sia detto tra parentesi — si afferma semplicemente che la decisione 7/63 non riguarda individualmente le ricorrenti). È chiaro che in questa causa il problema della qualificazione giuridica della decisione 7/63 è stato trattato molto più diffusamente e — bisogna ammetterlo — con argomenti molto suggestivi, che meritano certamente un più minuto esame. Vedremo se ciò debba indurci a rivedere l'opinione precedentemente espressa.

La tesi delle ricorrenti si basa sostanzialmente sull'affermazione che una decisione generale deve avere carattere normativo, cioè, quale norma giuridica in senso sostanziale, deve essere diretta a disciplinare, in modo astratto, fattispecie destinate a realizzarsi in avvenire. La decisione 7/63 si allontanerebbe invece da questo schema. Essa sarebbe rivolta a regolare esclusivamente fattispecie che si sono prodotte in passato sotto forma di acquisti di rottame.

La decisione, quindi, avrebbe la stessa funzione di un atto di liquidazione di una società (a questo proposito le ricorrenti non fanno a meno di ricordare l'origine del consorzio di perequazione, che iniziò la sua attività nella forma di una società commerciale belga). L'applicazione della decisione 7/63 al singolo caso corrisponderebbe a una semplice operazione di calcolo; la sua struttura non consentirebbe di procedere a un sillogismo giuridico come avviene con un provvedimento di esecuzione, poiché in tale decisione sarebbe direttamente regolata la posizione giuridica di ogni singola impresa consumatrice di rottame. Si spiegherebbe così il piccolo intervallo di tempo tra l'emanazione della decisione e la notifica delle lettere dell'8 aprile 1963, dal quale si dovrebbe dedurre che la decisione fu applicata già prima della sua pubblicazione, e che la sua applicazione, quindi, non riguarda il futuro.

Di tutta questa argomentazione è indubbiamente esatto l'assunto che le norme giuridiche, cioè gli atti di caratte normativo, devono essere qualificati come decisioni generali ai sensi del Trattato. La giurisprudenza della Corte offre a questo proposito numerosi esempi ( 1 ). È del pari certo, a mio giudizio, che la decisione 7/63 non rappresenta un atto normativo, nel senso esatto del termine, quale fu indicato nella definizione proposta dalle ricorrenti, proprio perché riguarda la disciplina di fattispecie prodottesi nel passato il cui numero è esattamente determinabile e non ha, come invece certi atti normativi dotati di efficacia retroattiva, valore anche per il futuro, cioè per fattispecie che eventualmente possono attuarsi in avvenire. Pertanto nella valutazione della decisione 7/63 non è errato rifarsi al concetto di «provvedimento generale» nel senso del diritto amministrativo tedesco, cioè ad un atto giuridico che può essere considerato equivalente ad un atto amministrativo, perché è esclusivamente destinato a disciplinare un numero determinato di fattispecie passate (v. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1 vol., 8a edizione, p. 184).

Mi sembra tuttavia errato trarre da questa prima impressione conclusioni definitive per la valutazione del nostro caso. A mio parere, le ricorrenti errano in quanto, giudicano inesattamente la funzione della decisione 7/63. Tale decisione non ha in effetti il compito di disciplinare direttamente e definitivamente la situazione giuridica di ogni impresa consumatrice di rottame. Una simile configurazione sarebbe indubbiamente concepibile, per la decisione liquidatoria; in altre parole, l'Alta Autorità potrebbe regolare con un'unica decisione, che in tal caso corrisponderebbe a una decisione di liquidazione nel senso del diritto commerciale, tutta la perequazione con il relativo calcolo dei crediti e dei debiti di ciascuna impresa. Tuttavia, non soltanto dalle dichiarazioni dell'Alta Autorità, ma anche dagli atti impugnati risulta che questo stadio della liquidazione non è stato ancora raggiunto. L'Alta Autorità ha dichiarato che le mancava ancora un esatto panorama di tutti i casi di perequazione, cioé che non è ancora definitivamente accertato quali imprese e quali quantitativi di rottame devono essere presi in considerazione. Come è noto, v'è una serie di controversie sul punto se il rottame di una certa provenienza debba essere fatto rientrare nella perequazione. Inoltre è contestata l'esattezza del consumo di rottame denunciato. Pertanto con la decisione 7/63 era possibile ottenere solo una maggiore approssimazione al calcolo definitivo. A questo fine l'Alta Autorità doveva partire dai dati noti, e in parte ancora controversi, e stabilire per lo meno un'aliquota provvisoria dei contributi da applicarsi ormai al conteggio. Così si spiegano le tabelle allegate alla decisione 7/63. Sarebbe però errato dedurre da queste che con tale decisione sia stata detta una parola definitiva sui quantitativi di rottame soggetti alla perequazione. I punti di contrasto dovrebbero anzi essere chiariti, secondo l'Alta Autorità, in via amministrativa in sede di applicazione della decisione 7/63; tale procedimento amministrativo fu avviato dalle lettere dell'8 aprile 1963. Nel corso del suo svolgimento, come è dimostrato da noti esempi, può avvenire che l'Alta Autorità non confermi le cifre indicate nelle lettere dell'8 aprile, ritenendo fondate le obiezioni delle imprese interessate. Comunque, di fronte ad eccezioni degli interessati, la statuizione vincolante sull'applicazione della decisione 7/63 viene fatta attraverso una decisione individuale, esecutiva, che deve provenire dall'Alta Autorità e non da uno dei suoi servizi, come è invece avvenuto per le lettere dell'8 aprile 1963.

Che questo modo di procedere corrisponda non soltanto all'intenzione dell'Alta Autorità, ma a una disciplina oggettiva precedentemente stabilita, risulta da varie comunicazioni dell'Alta Autorità. L'articolo 5 della decisione 7/63 mostra che in essa non era stato disposto nulla in maniera vincolante relativamente alla base imponibile; altrimenti in tale norma non potrebbe essere detto «L'imponibile dei contributi è fissato sulla base delle dichiarazioni di ciascuna imprèsa in questione, rettificate secondo lo stato raggiunto dai lavori di elaborazione dei risultati delle operazioni di controllo». Anche dalle lettere dell'8 aprile e dalle note esplicative allegate si deve ricavare che queste non comunicano una dichiarazione vincolante dell'Alta Autorità sulla base imponibile e sul relativo ammontare dei contributi, ma che viene soltanto avviato un procedimento amministrativo in contradittorio.

Di conseguenza, e questo è significativo, si devono apportare sostanziali rettifiche alla tesi prospettata dalle ricorrenti sulla funzione della decisione 7/63, tesi secondo la quale quest'ultima costituirebbe un provvédimento generale. Resta valido l'assunto che la decisione 7/63, al pari di un provvedimento generale, riguarda soltanto il passato. In relazione alle fattispecie preesistenti, però, tale decisione non fa niente di più che stabilire un valore egualmente applicabile a tutte le imprese consumatrici di rottame (l'aliquota dei contributi) ; mentre tutte le altre particolarità giuridiche relative alla situazione di dette imprese devono essere disciplinate movendo da questa base, per mezzo di decisioni di attuazione aventi chiaro carattere individuale.

Stando così le cose, ci dobbiamo chiedere se realmente alla decisione 7/63 debba essere negato un carattere generale solo perché non rappresenta una vera norma giuridica, o se le sue funzioni pratiche relative alla liquidazione del consorzio di perequazione consentano di equipararla a un atto legislativo.

A questa domanda è possibile dare una risposta sensata solo se consideriamo quale funzione abbia, nel sistema di tutela giurisdizionale previsto dal Trattato, la distinzione tra atti generali e individuali. Sotto questo profilo, a mio parere, non si può dimostrare che le decisioni generali siano ravvisabili solo negli atti a carattere normativo: A questo proposito posso richiamarmi alle considerazioni svolte dal mio collega Lagrange e da me, in relazione al concetto di decisione generale, nelle prime cause originate dal Trattato C.E.C.A.. In quella sede Lagrange ha giustamente ricordato che l'articolo 33 del Trattato C.E.C.A. deve essere interpretato sopratutto valendosi del concetto di «interesse» ( 2 ). A questo proposito posso ricordare, traendola dal diritto amministrativo tedesco, cui non sono ignote le ricordate difficoltà di delimitazione, l'opinione di Forsthoff secondo la quale, nel caso di dubbio sulla qualificazione giuridica di un atto impugnato, le esigenze della tutela giurisdizionale possono fornire un criterio per la soluzione. Secondo Forsthoff si deve badare alla circostanza se un atto incida già sui diritti del singolo, o se questa lesione si realizzi soltanto in base al provvedimento esecutivo emanato a seguito dell'atto impugnato (Forsthoff, op. cit. p. 187).

Se si applicano questi criteri al Trattato C.E.C.A., mi sembra esatta la seguente conclusione: le imprese comunitarie non possono impugnare direttamente gli atti che si riferiscono in eguale maniera a una pluralità di imprese. Sotto questo profilo non ha rilevanza che si tratti di una norma giuridica nel vero senso della parola qualora risulti che un atto ha come unico oggetto la disciplina di criteri comuni, a prescindere dalle particolarità delle singole fattispecie, e se si constata che esso è chiaramente destinato ad avere applicazioni ai casi singoli delle varie imprese, per mezzo di decisioni individuali. Ritengo sostenibile simile interpretazione, perché essa basta perfettamente alle esigenze del sistema di tutela giurisdizionale previsto dal Trattato, anche se, sotto un profilo puramente dogmatico, rende difficile la distinzione tra atti generali e atti individuali. In particolare, non è da temere un affievolimento della tutela dei singoli, poiché tutte le questioni controversie possono essere trattate integralmente al momento dell'emanazione delle decisioni di esecuzione, comprese quelle che si riferiscono immediatamente alla decisione generale (eccezione di illegittimità).

Mantengo pertanto l'opinione, da me precedentemente espressa, che la decisione 7/63 rappresenta una decisione generale che può essere impugnata solo nell'ambito limitato dell'articolo 33 del Trattato.