CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 18 SETTEMBRE 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Nella presente causa la ricorrente, società Biovilac, chiede un risarcimento a norma dell'art. 215, secondo comma, del trattato CEE, per il danno che la Commissione le avrebbe arrecato o potrebbe arrecarle per effetto della vendita di latte magro in polvere delle giacenze degli enti di intervento. In subordine essa chiede il risarcimento del danno assertivamente arrecato da un atto illecito della Commissione e un risarcimento che essa giudica le spetti anche qualora l'atto della Commissione fosse lecito.

La Biovilac è una ditta belga che produce due tipi di mangimi i quali sono in concorrenza con il latte magro in polvere. Il Kulactic è in vendita dal 1978; più dell'80 % del prodotto venduto serve come alimento per i porcellini da latte, il 15 % per il pollame e il resto serve per altri animali, conigli etc. Il Bioblanca è in commercio dal 1980 e serve solo per i porcellini da latte.

Entrambi i prodotti sono ottenuti dal siero di latte, classificato sotto la voce 04.02AI della tariffa doganale comune. Questo prodotto dunque, come il latte magro in polvere, rientra nella gamma di prodotti disciplinati dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (art. 1 del regolamento in questione; GU L 148, 1968, pag. 13), pur se le parti concordano sul fatto che il siero di latte è un prodotto di scarto della caseificazione.

Il regolamento n. 804/68 stabilisce che scopo della politica agricola comune è il perseguimento delle finalità di cui all'art. 39 del trattato e che nel settore del latte si devono adottare misure d'intervento «per stabilizzare i mercati e assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata». L'art. 7 obbliga gli enti di intervento ad acquistare il latte magro in polvere e a smaltirlo senza compromettere l'equilibrio del mercato e assicurando a tutti gli acquirenti la parità d'accesso ai prodotti in vendita e la parità di trattamento. Comunque «per i quantitativi di latte scremato in polvere che non possono esser smaltiti a condizioni normali durante la campagna lattiera, possono esser adottate misure particolari». L'art. 10 autorizza aiuti al latte magro in polvere prodotto nella Comunità e usato per l'alimentazione degli animali.

Sono poi state emanate due serie di regolamenti. Una disciplinava gli aiuti, l'altra la fissazione di bassi prezzi in casi particolari.

Il regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986 (GU L 169, pag. 4) stabiliva norme generali per concedere aiuti al latte magro e al latte magro in polvere usato come mangime.

In forza del regolamento della Commissione 10 agosto 1977, n. 1844 (GU L 205, pag. 11) si dovevano corrispondere aiuti per il latte magro in polvere destinato a servire come mangime per animali diversi dai giovani vitelli, escluso quello venduto a norma dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77.

Il regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725 (GU L 199, pag. 1) consentiva di versare aiuti al latte magro usato come mangime per vitelli solo se il latte stesso in polvere era denaturato o usato per produrre mangimi composti nel modo prescritto. Una certa quantità di detto latte in polvere poteva venir usata come mangime per porcellini da latte e pollame a norma dei regolamenti della Commissione 29 gennaio 1982, nn. 1229/80 e 232/82 (GU L 124, 1980, pag. 9, e 1982, L 22, pag. 53).

Quanto al secondo gruppo di regolamenti, quelli del Consiglio nn. 1014/68 (GU L 173, 1968) e 1285/70 (GU L 144, 1970, pag. 1) autorizzavano la vendita di latte magro in polvere acquistato dagli enti di intervento, a norma del secondo regolamento, a prezzo ridotto se destinato a servire come mangime per suini e pollame.

Nel 1977, le giacenze di latte magro in polvere invendibile a condizioni normali nel corso della stagione erano cospicue e le prospettive di collocamento erano esigue. Di conseguenza, valendosi dei procedimenti autorizzati in precedenza dai regolamenti del Consiglio nn. 1014/68 e 1285/70, la Commissione adottava i regolamenti nn. 368/77 e 443/77 (GU L 52, 1977, pag. 19, e L 58, pag. 16) relativi alla vendita, mediante gara o a prezzo fisso, di latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame. Il principio cui si informavano era la vendita della polvere di latte a prezzo «molto basso» in modo da porla in concorrenza con altri mangimi. Quindi, per garantire che non fosse usato per scopi diversi, gli acquirenti dovevano impegnarsi a denaturare il prodotto o a includerlo direttamente nei mangimi composti in modo da escludere, in particolare, il suo impiego come mangimi per vitelli. Formule e metodi di denaturazione erano prestabiliti. Questi regolamenti sono entrati in vigore l'uno il 25 febbraio, l'altro il 3 marzo 1977, cioè prima che la Biovilac lanciasse sul mercato i suoi due prodotti principali.

Nell'ottobre del 1979 le giacenze erano diminuite e perciò i regolamenti nn. 368/77 e 443/77 venivano sospesi fino a nuovo ordine. Nel luglio del 1982 le giacenze erano nuovamente aumentate e detti regolamenti sono stati ripristinati dal regolamento della Commissione 1o luglio 1982, n. 1753, entrato in vigore il 6 luglio 1982 (GU L 193, pag. 6). Nell'ottobre, poiché le vendite andavano a rilento, si decideva un'ulteriore riduzione dei prezzi. Contemporaneamente ci si rendeva conto che questo latte in polvere a basso prezzo veniva usato non solo per i suini, ma anche per i porcellini da latte, scopo che non si intendeva più perseguire. Di conseguenza si trovavano nuove formule di denaturazione, onde impedire che il latte in polvere a basso prezzo sostituisse quello venduto in forza dei regolamenti che contemplavano degli aiuti, il quale aveva un prezzo molto superiore. Lo scopo era dunque quello di disciplinare il mangime per porcellini da latte con il regolamento n. 1725/79 (aiuti) e quello per i suini con i regolamenti nn. 368/77 e 443/77 (prezzi bassissimi).

La ricorrente tuttavia sostiene che le nuove formule di denaturazione in effetti non servivano a rendere il latte magro in polvere, venduto secondo il regime speciale, inidoneo all'alimentazione dei porcellini da latte. Essa perciò si duole che il ripristino del regime speciale a decorrere dall'estate del 1982 ha reso precario il mercato per il Bioblanca e per il Kulactic. Notevoli quantitativi di questi prodotti erano stati venduti fino al terzo trimestre del 1982. In seguito le vendite sarebbero calate, paurosamente all'inizio del 1983, tanto da far seriamente paventare che la Biovilac dovesse cessare l'attività.

La Commissione eccepisce l'irricevibilità di questa azione. Anzitutto essa osserva che l'azione è prematura. Il danno non si sarebbe verificato con l'applicazione della disciplina, era solo temuto. La ricorrente non avrebbe chiaramente definito il danno nella domanda e non è lecito fornire i dati sull'entità del danno solo con la replica, senza altre giustificazioni. Non sono d'accordo. Come ha dichiarato la stessa Commissione, la Corte ha affermato che un'azione a norma dell'art. 215 può venir esperita per un danno imminente prevedibile con sufficiente certezza, anche se il danno non può ancora venir specificato con precisione: sentenze 56-60/74, Kampffmeyer/Com-missione e Consiglio, Race. 1976, pag. 711, e 44/76, Milch- Fett- und Eier-Kontor/Commissione e Consiglio, Race. 1977, pag. 393. Ne consegue a maggior ragione che un'azione può venir esperita se il danno si è già verificato, ma non può ancora venir determinato con precisione. Ad ogni modo la ricorrente, nell'atto introduttivo, ha chiaramente dichiarato di aver patito un danno per effetto delle vendite degli enti di intervento, e ne ha dato una stima approssimativa, pur se non ha indicato precisamente a quanto ammontasse fino a quella data; questi particolari sono stati forniti solo nella replica. Nonostante sia auspicabile che il danno sia ben definito già nel ricorso, nelle presenti circostanze mi pare che la Biovilac fosse legittimata a chiedere il risarcimento del danno in base ad una stima delle perdite previste ed a fornire i particolari, accertati in seguito, con la replica.

Data la situazione, non mi pare necessario, contrariamente a quel che propone la Commissione, accertare se mai si possa esperire un'azione per danno imminente arrecato da un atto lecito. Questa non è solo una azione per danno imminente, bensì una richiesta di risarcimento di un danno reale già patito e che persiste, anche se non ancora ben determinato nella sua entità.

La seconda ragione di irricevibilità, secondo la Commissione, è che la ricorrente, anziché adire subito la Corte di giustizia, avrebbe dovuto citare dinanzi al giudice nazionale uno o più enti di intervento nazionali. Anche questa tesi va respinta. In primo luogo, non è stato affatto sostenuto che le autorità nazionali siano andate oltre la scrupolosa applicazione dei regolamenti impugnati. Ciò, di per sé, non è determinante, giacché in numerosi casi analoghi la Corte ha dichiarato l'irricevibilità per i motivi esposti dalla Commissione. Comunque, allorché il ricorrente chiede che venga dichiarato un danno indefinito invece di pretendere un importo specifico, è corretto adire direttamente la Corte di giustizia. (Vedansi conclusioni Warner nella causa 126/76, Dietz/Commissione, Race. 1977, pag. 2448.) In secondo luogo, non vi sono stati rapporti tra la ricorrente e le autorità nazionali degli stati membri. La ricorrente non ha stipulato negozi con gli enti, né doveva farlo. Questa lite non verte su un importo o su un altro vantaggio pecuniario non concesso dalle autorità nazionali, come nelle liti relative a prelievi e restituzioni del settore agricolo. Qui si contesta la politica seguita dalla Commissione e non una particolare applicazione fattane dalle autorità nazionali. Sotto questo aspetto la Commissione è stata convenuta a ragione. Nelle cause 197-200, 243, 245 e 247/80, Ludwigshafener Walzmühle/Commissione e Consiglio (Race. 1981, pag. 3244) un'azione veniva promossa a norma dell'art. 215 relativamente ai prezzi d'entrata del grano duro, ma i ricorrenti non avevano personalmente importato il frumento nella Comunità e quindi non avevano versato alcun tributo. Poiché non vi era stato alcun rapporto diretto tra ricorrente e autorità nazionali, non vi era materia del contendere da sottoporre al giudice nazionale e l'azione era ricevibile. La stessa linea mi pare si possa seguire ora.

Quanto al merito, è controverso tra le parti se, nel 1979, il prezzo del Kulactic fosse superiore o inferiore a quello del latte magro in polvere venduto a norma dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77. Se era superiore, la differenza mi pare molto tenue e la ricorrente evidentemente ha venduto notevoli quantitativi dei suoi prodotti, anche se agli inizi il margine di utile non era molto alto ed anche se incontrava difficoltà a causa dell'aumento dei costi. È però pacifico che il latte magro in polvere venduto a norma di detti regolamenti tra il novembre 1982 (21 ECU/q. le) e il febbraio 1983 (19 ECU/q. le) aveva un prezzo molto inferiore a quello dei prodotti della ricorrente, che erano di 27,92 ECU (pari a 1200 BFR) per quintale. È pure pacifico che gli enti di intervento hanno venduto notevoli quantità di latte in polvere.

La Commissione contesta che la ricorrente abbia dimostrato in modo convincente che vi erano state diminuzioni nelle vendite dei suoi prodotti nelle proporzioni indicate e comunque nega che si possa sostenere che ogni diminuzione delle vendite della ricorrente fosse imputabile alla disponibilità di latte in polvere a basso prezzo. Se diminuzioni vi sono state, causa ne sarebbe l'aumento dei prezzi dei prodotti della ricorrente che ha largamente superato il tasso annuo dell'inflazione.

Anche se il prezzo dei prodotti della ricorrente è aumentato da 650 BFR a 1200 BFR tra il 1978 e il 1982, ammetterei che ciò fosse dovuto particolarmente agli aumenti dei costi del siero di latte e dell'energia. Non concordo con la Commissione quando assume che la ricorrente si è posta senza necessità in posizione di svantaggio concorrenziale aumentando esageratamente i suoi prezzi.

Emerge pure dalla contabilità della ricorrente che il fatturato è aumentato dal 1981 al 1983, come osserva la Commissione. Concorderei però con la ricorrente sul punto che l'aumento del fatturato è stato determinato dalla necessità di svendere grandi partite dei suoi prodotti onde liberarsene.

Direi che va accettata la dimostrazione, specie dopo i chiarimenti forniti all'udienza, che la diminuzione delle vendite è realmente avvenuta e che buona parte della clientela era passata dai prodotti della ricorrente al latte magro in polvere ed avrebbe probabilmente continuato a servirsene, preferendolo al prodotti della ricorrente, finché detto latte fosse disponibile a prezzo decisamente inferiore.

Pur se non ritengo che la paventata necessità di chiudere a breve scadenza l'azienda della ricorrente fosse dovuta necessariamente alla disponibilità sul mercato di latte in polvere a basso prezzo, mi pare che, stando alle risultanze processuali, qualche perdita fu provocata da detta disponibilità e che non sia possibile accogliere il punto di vista della Commissione secondo cui il ricorso intero è irricevibile per insussistenza di nesso causale tra il basso prezzo del latte magro in polvere e la perdita subita. Bisogna dunque esaminare gli altri punti della controversia.

La ricorrente contesta la base dei regolamenti della Commissione per motivi tecnici. Essa sostiene che la Commissione aveva effettivamente l'intenzione di escludere l'impiego del latte in polvere solo per i porcellini da latte — cioè fino a sette settimane di età e fino a 15 kg di peso. La Commissione avrebbe invece dovuto escludere l'uso del latte in polvere per suini fino a 30 kg di peso, poiché — sotto ogni aspetto — questi sono i «porcellini» cui si riferisce il regolamento. La Commissione ribatte che non è possibile mescolare prodotti denaturati nei mangimi per porcellini tra i 15 e i 30 kg, senza rendere gli alimenti inutilizzabili anche per gli animali di peso superiore ai 30 kg. A sua volta la ricorrente replica che esiste un colorante che consentirebbe alla Commissione di effettuare ispezioni per controllare l'uso del latte in polvere per la categoria di animali alla quale era destinato.

La risposta della Commissione, a prima vista, mi pare ragionevole. Con oltre due milioni di allevatori di suini anche se — come assume la ricorrente — la maggior parte dei capi è concentrata presso un numero relativamente ridotto di allevatori, il controllo sarebbe molto difficile e dispendioso, nonostante non si possano far previsioni sui costi dettagliati.

In definitiva, anche se i «porcellini» potevano definirsi più precisamente nei regolamenti, onde meglio stabilire quale categoria la Commissione intendeva escludere, non accoglierei l'argomento della ricorrente secondo cui la Commissione, nel trattare la questione dei porcellini da latte, ha seguito una linea che era inficiata da errori di diritto oppure ha scelto metodi teniei di denaturazione o controllo che erano così inefficienti o così irragionevoli che, a rigor di logica, avrebbero dovuto venir scartati. Indipendentemente dalle questioni più ampie: se fosse illegittima l'autorizzazione a vendere il latte in polvere in modo che ne fosse ridotta la redditività dell'azienda della ricorrente o, in caso di legittimità, se ne possa scaturire un'azione di risarcimento, mi pare che la Commissione abbia agito entro i limiti della sua discrezionalità. La Commissione era persuasa che per i porcellini ciò che era stato deciso — nei limiti in cui era tecnicamente realizzabile — anche se non garantiva il risultato in modo assoluto, era sufficiente per conseguire lo scopo voluto, quello di impedire la sostituzione di latte in polvere venduto a norma dei regolamenti nn. 368/77 e 443/77 al latte che fruiva di aiuti a norma del regolamento n. 1725/79.

La ricorrente sostiene che, sconvolgendo la situazione del mercato per effetto di uno squilibrio tra i prodotti, la Commissione non ha adempiuto il suo obbligo di«stabilizzare il mercato», sancito dall'art. 39 del trattato e dal regolamento n. 804/68, che istituisce l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti lattiero-caseari.

L'art. 39, n. 1, lett. c), stabilisce che uno degli scopi delle organizzazioni comuni dei mercati è quello di «stabilizzare i mercati». Ammetto che prendere iniziative che per un prodotto (mangime ottenuto dal siero di latte) rendano assolutamente insostenibile la concorrenza, può sfociare nella destabilizzazione del mercato degli alimenti zootecnici. Sarebbe possibile impugnare la legittimità di un provvedimento legislativo comunitario fondato direttamente o indirettamente sugli artt. 38-47, per il fatto che non persegue alcuno degli scopi di cui all'art. 39. Comunque, nella sentenza 5/67 Beus/Hauptzollamt München (Race. 1968, pag. 132), la Corte ha dichiarato che gli scopi indicati dall'art. 39 «possono non essere raggiunti tutti simultaneamente e interamente». Di conseguenza, un atto di questo genere non può impugnarsi per il solo fatto che, pur essendo utile per uno o più di detti scopi entro limiti ragionevoli, non serve per raggiungere un determinato scopo che interessa il ricorrente. Nella fattispecie pare evidente che le vendite di latte magro in polvere a prezzo molto basso da parte degli enti di intervento rientravano nella politica generale seguita per garantire un equo reddito ai produttori di latte, come stabilito dall'art. 39, n. 1, lett. b). Date le grandi partite di latte in polvere da collocare e data la difficoltà di collocarle sui mercati extracomunitari o trovare altre destinazioni nell'area comunitaria (esclusa la distribuzione) mi pare non si possa sostenere che si è sconfinato dai limiti ragionevoli in relazione agli scopi di cui all'art. 39, n. 1, lett. b). Dunque mi pare vadano disattesi gli argomenti della Biovilac fondati sull'art. 39.

Sotto questo profilo, la ricorrente si richiama pure al regolamento n. 804/68. Il quarto considerando del preambolo si richiama agli scopi di cui all'art. 39 e ricorda la necessità di stabilizzare il mercato nel settore lattiero-caseario. È vero che il primo comma dell'art. 7, n. 2, del regolamento prescrive di smaltire il latte in polvere in modo da non perturbare l'equilibrio del mercato.

Il secondo comma dell'art. 7, n. 2 («misure particolari») va però considerato una deroga al primo comma, almeno per quanto riguarda la stabilità del mercato; diverso può esser il caso per quel che riguarda il principio della parità di accesso e di trattamento, giacché esso parrebbe insito nell'art. 40, n. 3, del trattato e quindi non potrebbe venir comunque posto in non cale. In altre parole, il secondo comma dell'art. 7, n. 2, va inteso nel senso che, allorché il latte magro in polvere non può venir collocato in condizioni normali durante la stagione, si possono prendere iniziative per garantire un equo tenore di vita ai produttori e per tutelare la Comunità nei suoi interessi finanziari anche se queste iniziative hanno effetto destabilizzante per il mercato. Questa era una disposizione speciale da applicarsi in quella che era in realtà una situazione che richiedeva un pronto intervento. Quindi mi pare che le vendite litigiose degli enti di intervento non contravvengano al regolamento n. 804/68.

Indi la ricorrente si duole di aver subito una discriminazione, in spregio al secondo comma dell'art. 40, n. 3, del trattato. È fuori dubbio che il latte magro in polvere è stato trattato in modo più favorevole del siero di latte. Non solo detto latte in polvere è stato incluso nel sistema di intervento, ma è stato pure svenduto a prezzi molto bassi, che hanno costituito di certo un grave onere finanziario per la Comunità. D'altro canto, il siero di latte non ha ricevuto aiuti di sorta dalla Comunità. Per di più è indubbio che i due prodotti sono in concorrenza tra loro, giacché servono entrambi come alimento per i suini e per altri animali. La politica della Commissione è chiaramente orientata a favorire l'uso del latte in polvere a danno dei prodotti vegetali ed in particolare della soja importata.

Tuttavia con ciò la questione non è ancora risolta. La Corte ha dichiarato che il divieto di discriminazione insito nell'art. 40, n. 3, lett. ii), «impone di non trattare in modo diverso situazioni analoghe, salvoché una differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata» (cause 117 e 16/77, Ruckdeschel/Hauptzollamt St. Annen, Race. 1977, pag. 1769 e 103 e 104/77, Royal Scholten-Honig/IBAP, Race. 1978, pag. 2072). Nella fattispecie è pacifico che il siero di latte è un prodotto di scarto, che normalmente viene buttato via e la Biovilac nel ricorso dichiara di non pretendere che la Comunità aiuti i suoi prodotti. Il latte invece, in forza della politica comunitaria, è soggetto all'intervento. I grandi quantitativi prodotti e acquistati all'intervento nell'ambito di questa politica devono venir usati o collocati. Dopo la trasformazione in polvere di latte, per conservare e usare il prodotto, l'unico impiego è farne alimenti zootecnici. Per questi motivi i due prodotti, anche se in concorrenza, presentano a mio avviso una reale differenza che giustifica una differenza di trattamento nell'applicazione del sistema di intervento nell'ambito della politica agricola comune.

Ancora, la Biovilac sostiene che le vendite litigiose di latte magro in polvere costituiscono lesione del suo diritto di proprietà e del diritto di libera conduzione della propria attività commerciale. A questo proposito si richiama alla sentenza 44/79 (Hauer/Land Rheinland-Pfalz, Racc. 1979, pag. 3727). La ricorrente si duole di aver subito un danno per effetto delle vendite litigiose da parte degli enti di intervento, danno che è sufficiente, anche se dette iniziative né hanno scalfito la sua proprietà, né le hanno impedito di far uso del suo diritto. Inoltre, nella sentenza Hauer, come nella precedente sentenza 4/73 (Nold/Com-missione, Race. 1974, pag. 491), la Corte avrebbe implicitamente affermato che il diritto al libero svolgimento di una attività commerciale è garantito nell'ordinamento giuridico comunitario, giacché constatava che detto diritto era garantito dalla costituzione di vari stati membri. Tuttavia in entrambe le sentenze la Corte ha sottolineato che in quegli stati membri il diritto così garantito non costituiva una prerogativa assoluta, ma era soggetto a deroghe contemplate nel pubblico interesse. Partendo da questa base, nella sentenza Nold la Corte ha disatteso la domanda di annullamento di una decisione della Commissione che autorizzava l'ufficio vendita per il carbone della Ruhr a subordinare le forniture dirette di carbone alla stipulazione di contratti biennali indissolubili vertenti sull'acquisto di un minimo annuo di 6000 tonnellate metriche per il settore domestico e della piccola industria, pur se detto quantitativo era molto superiore alle vendite annuali della ricorrente in quel settore. Nella sentenza Hauer il divieto di piantare nuovi vigneti per tre anni è stato giudicato valido per le stesse ragioni.

Nella fattispecie, la presunta incidenza sulle attività commerciali della ricorrente non è così diretta come nelle cause Nold e Hauer, giacché in quei casi costituiva una restrizione diretta dell'attività commerciale. Ora si sostiene che, autorizzando le vendite litigiose da parte degli enti di intervento, la Commissione ha reso precaria la posizione commerciale della Biovilac e le iniziative intraprese possono portare al tracollo dell'impresa. In altre parole, la presunta incidenza si concreta in un aiuto per il latte magro in polvere di cui non fruisce il siero di latte. Quindi l'assunto della ricorrente secondo cui le sue attività commerciali sono state danneggiate è una variante della tesi di aver subito una discriminazione incompatibile con il secondo comma dell'art. 40, n. 3. Disattenderei quindi questo assunto per gli stessi motivi. Del pari, anche se questo principio si applica in una situazione nella quale la proprietà viene espropriata arbitrariamente, o anche nel pubblico interesse, non lo intendo nel senso che si estenda ad una situazione in cui la perdita commerciale subita è effetto della riduzione del prezzo di altri prodotti praticata nel pubblico interesse, salvoché vi sia discriminazione illecita..

La Biovilac ha sostenuto all'udienza che la Commissione ha trasgredito il principio del legittimo affidamento. Ha dedotto di aver svolto questo mezzo nelle memorie scritte, pur se mi pare che vi faccia cenno in modo soltanto indiretto. Ad ogni buon conto, nella causa 146/77 British Beef/IBAP (Race. 1978, pag. 1355) è stato affermato che il singolo non può invocare il principio del legittimo affidamento se non poteva ignorare che la modifica legislativa di cui si duole si sarebbe probabilmente verificata. Nel caso nostro, le vendite a prezzo bassissimo di latte magro in polvere nel 1977 e nel 1979 avrebbero dovuto far sospettare alla Biovilac che il sistema poteva esser ripristinato in ogni momento, giacché il regolamento n. 2307/79 sospendeva solo i due regolamenti del 1977 «fino a nuovo ordine», ma non li abrogava. La Biovilac sostiene di non aver potuto prevedere che il prezzo del latte in polvere sarebbe diminuito in quella misura dopo il 1982. Non mi pare che potesse agire partendo dall'idea che, se le giacenze fossero aumentate, la Commissione non avrebbe preso iniziative per ridurre i prezzi ulteriormente, onde smaltirle anche a costo di escludere dal mercato dei mangimi i prodotti a base di vegetali e quelli ottenuti dal siero del latte.

Infine, sotto il profilo del diritto, la Biovilac sostiene che, anche qualora gli atti della Commissione fossero legittimi, le spetta sempre un risarcimento. Questa sua pretesa si fonda sulla nozione di sacrificio speciale (Sonderopfer) del diritto tedesco e sulla nozione analoga di «lesione dell'uguaglianza di fronte agli oneri pubblici» (rupture de l'égalité devant les charges publiques) del diritto francese. In forza di queste nozioni, vi è diritto al risarcimento per un atto legittimo dell'amministrazione se l'interessato può dimostrare di esser stato leso in modo oltremodo grave dall'atto. Nella fattispecie in realtà, la ricorrente sostiene che se, nell'interesse della Comunità si prendono iniziative che arrecano danno finanziano ad un'impresa o minacciano di farla fallire, per queste conseguenze è dovuto un risarcimento. Ciò equivale alla confisca dell'impresa e per la confisca è dovuto un risarcimento.

L'avvocato generale Mayras, nelle cause 9 e 11/71 (Compagnie d'Approvisionne-ment/Commissione, Race. 1972, pag. 422), ha sostenuto che il secondo comma dell' art. 215 non è espressamente limitato agli atti illegittimi, cosicché si potrebbe accogliere questa nozione nel diritto comunitario. La Corte, senza stabilire se si potesse esperire l'azione, ha dichiarato che «l'eventuale responsabilità per un atto normativo legittimo non può sussistere in una situazione come quella in esame, tenuto conto del fatto che i provvedimenti adottati dalla Commissione miravano unicamente ad attenuare, nell'interesse economico generale, le conseguenze, in particolare per gli importatori francesi nel loro complesso, della decisione nazionale di svalutare il franco». Nella causa 169/73, Compagnie Continentale/Commissione (Race. 1975, pag. 141), l'avvocato generale Trabucchi ha poi espresso il parere che nel passo testé citato la Corte ha implicitamente ammesso la legittimazione ad esperire questa azione. A mio parere la Corte ha semplicemente lasciato in sospeso la questione.

Nella causa 44/79 (Hauer, pag. 3760) l'avvocato generale Capotorti ha concluso che, in linea di massima, l'idea che lo stato non possa espropriare un bene senza contropartita è insita nel diritto costituzionale degli stati membri. Sotto questo profilo, se la Comunità avesse il diritto di espropriare i beni, al proprietario spetterebbe una contropartita, che potrebbe venir attribuita in esito ad un'azione esperita a norma dell'art. 215, secondo comma. Sullo stesso metro, non va escluso che si possa esperire questo tipo di azione avverso gli atti del Consiglio o della Commissione che limitano l'uso del diritto di proprietà da parte del titolare.

Mi pare che, avverso gli atti della Comunità che incidono sull'attività professionale di un singolo e gli arrecano danno economico, una siffatta azione, ammesso che esista, debba contenersi in una sfera limitata. In particolare, il risarcimento non dovrebbe venir concesso se l'attore sapeva o avrebbe dovuto sapere in quali rischi incorreva iniziando la vendita dei suoi prodotti. Nella fattispecie, il Kulactic è stato lanciato nel 1978, allorché si stava elaborando la disciplina delle vendite di latte magro in polvere a prezzo particolarmente basso determinato dai regolamenti nn. 368/77 e 443/77. Il Biobianca è stato lanciato nel 1980, allorché detti regolamenti erano stati sospesi, anche se fino a nuovo ordine soltanto. La rientra fra i rischi commerciali di un imricorrente non poteva ignorare che pote- prenditore che opera nella situazione di vano venir ripristinati in qualunque mo- mercato esistente. Propongo perciò di remento. La perdita subita, a mio parere, spingere il ricorso.

Concludo che, anche se è stato patito un danno, esso non è stato causato, da un atto illecito della Commissione, che ha agitò entro i limiti della discrezionalità di cui dispone, né è dovuto risarcimento per le conseguenze di un atto lecito.

Dunque propongo di respingere il ricorso e condannare la ricorrente a rifondere anche le spese della Commissione.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.