a)

L'art. 228 stabilisce che, qualora le disposizioni del trattato contemplino la stipulazione d'accordi tra la Comunità ed uno o più Stati oppure con un'organizzazione internazionale, spetta alla Commissione condurre le trattative, mentre il Consiglio, previa consultazione dell'Assemblea in alcuni casi, procederà alla stipulazione. Nel secondo capoverso del 1o comma, l'articolo dispone inoltre che la Corte può venire consultata circa la compatibilità tra l'accordo previsto e la disposizioni del trattato. In realtà la Commissione vi chiede d'interpretare estensivamente il primo capoverso del 1o comma di questo articolo, che ne limita l'applicazione ai casi previsti dal trattato, cioè vi si chiede di statuire che questa disposizione non riguarda soltanto i casi esplicitamente contemplati dal trattato (cioè quelli ad esempio contemplati dagli artt. 111-116 — Accordi tariffari o commerciali — 238 — Accordi d'associazione — od anche dagli artt. 229 e 230 — Rapporti con l'ONU, con Consiglio d'Europa e con l'OCDE), bensì va estesa al settore dei trasporti, sia in forza dell'art. 75 del trattato, che dell'entrata in vigore del regolamento 543/69 avvenuta nel 1969. L'argomento presta il fianco a critiche fondate: 1. L'art. 75 del trattato stabilisce che il Consiglio elabora «norme comuni applicabili ai trasporti internazionali … a destinazione del territorio di uno Stato membro» ed il Consiglio può adottare «ogni altra utile disposizione». La Commissione ravvisa in questi ultimi quattro vocaboli il riconoscimento di una competenza comunitaria esterna istituita dal trattato che rappresenta quindi uno dei casi nei quali si applica l'art. 228. Vi sono due motivi che si oppongono all'accoglimento di questa tesi: il complesso dell'articolo dimostra che l'espressione «trasporti internazionali» contenuta in un capoverso contempla essenzialmente, in effetti, i trasporti intracomunitari poichè a questi soli si può direttamente applicare la disciplina comunitaria. D'altro canto è difficile ammettere che un'espressione così vaga come «ogni altra utile disposizione» possa conferire una facoltà così precisa come quella di cui dovrebbe disporre la Comunità per trattare e stipulare accordi con i paesi terzi, sostituendosi agli Stati membri. In più punti, nelle disposizioni del trattato in materia di politica commerciale, sono menzionati accordi altrettanto generici di quelli contemplati alla lettera c) del n. 1 dell'art. 75. Gli autori del trattato non hanno certo pensato che tali disposizioni fossero sufficienti a costituire una competenza esterna della Comunità poichè, per conferirgliela, essi hanno ritenuto necessario inserire nel trattato sei articoli ad hoc. 2. Molto più complesso è invece l'accerrare se, con l'avvento del regolamento n. 543/69 o per effetto di alcune delle disposizioni che esso contiene, non si sia creata una competenza comunitaria e quindi l'art. 228 del trattato potesse perciò applicarsi ai negoziati ed alla stipulazione dell'AETR. In realtà ci si può domandare genericamente se, eccezion fatta per i casi in cui la Comunità gode di una competenza internazionale in virtù di un'esplicita disposizione del trattato, l'entrata in vigore di un regolamento comunitario possa avere l'effetto di conferire alla Comunità la facoltà di trattare e di stipulare accordi che eventualmente si ripercuotono sull'applicazione delle norme comunitarie. Alcune particolarità della fattispecie rendono più accettabile una simile tesi: è infatti certo che il regolamento comunitario n. 543/69 disciplina gli stessi argomenti che costituiscono oggetto dell'AETR, d'altro canto, almeno su un punto — cioè la data di entrata in vigore delle norme sul massimo delle ore giornaliere di guida — l'AETR si differenzia dal regolamento comunitario; infine l'art. 3 di questo regolamento comunitario sembra sancire definitivamente questo trasferimento di competenza in quanto recita: «La Comunità intraprenderà con i paesi terzi i negoziati che risultassero necessari per l'applicazione del presente regolamento». Ammetto che in un primo tempo io stesso ero stato allettato dall'idea che un regolamento comunitario avesse conferito alla Comunità una competenza esterna e sono quasi spiaciuto di dover invece proporvi di dare una risposta negativa. Sotto il profilo di una certa «etica» comunitaria, la tesi riveste indubbio interesse. Se in virtù di un regolamento una specifica competenza nazionale è trasferita alla Comunità, si può affermare che gli Stati membri, sia che agiscano individualmente che collettivamente, non possono più contrarre validi impegni nei confronti degli Stati terzi, giacché non godono più di alcuna competenza in quella materia. La Comunità è l'unico organo in grado di vincolarsi nelle materie disciplinate esclusivamente dal diritto comunitario. Inoltre, in pratica, un simile sistema sarebbe forse quello che meglio consentirebbe di evitare che gli Stati membri stipulino con i paesi terzi accordi che, in seguito, potrebbero essere in contrasto coi regolamenti comunitari, infine sarebbe il sistema che probabilmente meglio garantirebbe il rispetto dell'equilibrio stabilito dal trattato tra le istituzioni della Comunità. Indipendentemente dalla forza persuasiva di queste considerazioni — ed ammetto che è grande — questa tesi del trasferimento implicito ed automatico di competenza, al di fuori dei casi previsti dal trattato, presta il fianco a gravissime obiezioni, che si aggiungono a quella più generale relativa al metodo d'interpretazione del trattato cui ho già fatto allusione e sulla quale tornerò. Anzitutto sarebbe praticamente impossibile attribuire un tale effetto a tutti i regolamenti comunitari, alcuni dei quali disciplinano questioni che per loro natura sono estranee a quelle su cui possono vertere gli accordi di un trattato internazionale. Lo stesso rappresentante della Commissione si è guardato dall'affermarlo. Si dovrebbe dunque trovare un criterio per distinguere i regolamenti che hanno l'effetto di trasferire alla Comunità una competenza esterna e quelli che non trasferiscono questo tipo di competenza. Quale sarà il criterio? Si terrà conto del rapporto più o meno diretto con una delle politiche comuni previste dal trattato? Oppure si considererà la sostanza della norma, alla luce dei negoziati previsti, però a quale stadio di detti negoziati? Si vede come sia difficile scegliere un criterio che eviti l'equivoco o l'instabilità giuridica. La seconda obiezione che voglio formulare è che, così facendo, si farebbe confusione tra procedimenti previsti dal trattato e forse anche si giungerebbe ad ostacolare lo sviluppo del diritto comunitario. Per quanto riguarda i procedimenti contemplati dal trattato è opportuno rilevare che per le eventuali disparità tra accordi stipulati con paesi terzi e regolamenti comunitari il trattato contempla due tipi di procedimento: — un procedimento repressivo, cioè il procedimento che si promuove se uno Stato membro commette una mancanza, ma in questo caso è legittimata ad agire solo la Commissione, e talvolta uno Stato membro; l'azione è sempre esperibile, — un procedimento preventivo, che richiede la collaborazione tra Consiglio e Commissione, che però si può promuovere solo in determinati casi, come ad esempio quelli contemplati dagli artt. 111-113. Mi pare certo che se questo procedimento preventivo fosse applicabile anche nei casi diversi da quelli espressamente previsti dal trattato, si creerebbe una confusione proprio nel punto dove il legislatore ha voluto stabilire posizioni nette. Infine, sotto il profilo dello sviluppo delle politiche comuni si potrebbe temere che i ministri ostacolino l'adozione dei regolamenti nel timore di venire spogliati delle loro competenze internzionali, nei casi non previsti dal trattato. 3. Vediamo ora l'argomento tratto dall'art. 3 del regolamento n. 543/69 testé ricordato. Supponendo che, trascurando la mia proposta, ammettiate che l'entrata in vigore del regolamento n. 543/69 è stata di per sé sufficiente a trasferire alla Comunità la facoltà di stipulare accordi con i paesi terzi in materia di trasporti, sareste indotti a desumerne che questa disposizione dell'art. 3 ha semplice funzione di riconoscimento e di per sé non può avere effetti giuridici. Se invece, accogliendo la mia proposta, condividerete l'opinione contraria, penso che ciò v'induca ad ammettere che, pur se collocata per svista in un atto definito regolamento, questa disposizione non ha indole normativa, ma rappresenta una semplice dichiarazione d'intenzioni. L'articolo 3 del regolamento n. 543/69 in sostanza esprime una specie di riserva ed ha indole programmatica. Si sperava che tra il 1o aprile 1969, data in cui il regolamento è entrato in vigore e il 1o ottobre 1970, data alla quale il regolamento sarebbe stato applicato a tutti i trasporti (quindi anche ai veicoli immatricolati in un paese terzo per il percorso effettuato sul territorio comunitario), i negoziati in corso a Ginevra sarebbero riusciti ad appianare le divergenze e a ravvicinare il progetto di accordo europeo alla disciplina comunitaria. Se ciò non fosse stato possibile, sarebbe stato necessario iniziare nuovi negoziati coi paesi terzi par l'applicazione del regolamento. È dunque una specie di clausola risolutiva o di revisione eventuale emanante da un emendamento proposto dal Parlamento in questi termini: «Al massimo due anni dopo l'entrata in vigore del presente regolamento (cioè il 1o gennaio 1970) la Commissione sottopone al Consiglio proposte per la revisione del presente regolamento.» D'altro canto l'articolo ha lo scopo di imporre che si precisino tramite negoziati le condizioni di guida per le percorrenze sul territorio dei paesi terzi, effettuate dai veicoli sia con targa nazionale che immatricolati nei paesi della Comunità. È evidente che la Comunità non può pretendere di stabilire con un proprio regolamento le condizioni di guida dei veicoli dei paesi terzi circolanti nello stato d'origine, salvo esplicito accordo dei paesi interessati. Il carattere non normativo dell'articolo ha consentito al Consiglio di elaborarlo senza contraddirsi nella stessa seduta del luglio 1968, in questa occasione era opportuno che i negoziati sul'AETR fossero condotti dagli Stati e per questo è stata inclusa una «riserva interpretativa» nel processo verbale allorché si è trattata la questione specifica.