Infatti, un documento non beneficia automaticamente della tutela della consulenza legale garantita dal detto art. 4, n. 2, secondo trattino, per il solo fatto di essere denominato «parere giuridico». Al di là della sua denominazione, l’istituzione ha l’obbligo di accertarsi che tale documento consti effettivamente di un siffatto parere.

A tal riguardo, un richiamo generale e astratto al rischio che la divulgazione dei pareri giuridici relativi a procedimenti legislativi possa suscitare dubbi circa la legittimità di atti legislativi non può bastare ad integrare un pregiudizio alla tutela della consulenza legale ai sensi della disposizione menzionata e non può di conseguenza giustificare un diniego di divulgazione di tali pareri. Infatti, proprio la trasparenza al riguardo, nel consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazioni e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso. Peraltro, il rischio che i cittadini europei maturino dubbi circa la legittimità di un atto adottato dal legislatore comunitario per il fatto che il servizio giuridico del Consiglio abbia emanato un parere negativo riguardo a tale atto nella maggior parte dei casi non sorgerebbe se la motivazione di detto atto fosse rafforzata evidenziando le ragioni per le quali tale parere negativo non è stato seguito.

Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.

Nel contesto dell’applicazione dell’eccezione relativa alla consulenza legale prevista dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, è dovere dell’istituzione destinataria di una domanda di divulgazione di un documento verificare, se ritenga che la divulgazione di un documento arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale, che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe al suo interesse a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.

In tale contesto, essa deve ponderare l’interesse specifico da tutelare impedendo la divulgazione del documento in questione con, in particolare, l’interesse generale all’accessibilità a tale documento, tenendo conto dei vantaggi che derivano, come rileva il secondo ‘considerando’ del detto regolamento, da una maggiore trasparenza, consistenti in una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e in una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico.

Tali considerazioni hanno evidentemente una rilevanza del tutto particolare quando il Consiglio agisce in veste di legislatore, come risulta dal sesto ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale un accesso più ampio ai documenti dev’essere autorizzato per l’appunto in tali circostanze. La trasparenza, al riguardo, contribuisce a rafforzare la democrazia permettendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo. Infatti, la possibilità per i cittadini di conoscere il fondamento dell’azione legislativa è condizione per l’esercizio effettivo, da parte di questi ultimi, dei loro diritti democratici.

Di conseguenza, il citato regolamento impone, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico del Consiglio relativi ad un procedimento legislativo. Tale constatazione non impedisce tuttavia che la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo, ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa, che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi, venga negata richiamandosi alla tutela della consulenza legale. In tali circostanze, l’istituzione interessata dovrebbe motivare il rifiuto in modo circostanziato.

(v. punti 44-46, 68-69)