Cause riunite da T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 e T-270/01

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Aiuti di Stato — Agevolazioni fiscali concesse da un ente territoriale di uno Stato membro — Credito di imposta del 45% dell’importo degli investimenti — Decisioni che dichiarano i regimi di aiuto incompatibili con il mercato comune e ordinano il recupero degli aiuti versati — Associazione professionale — Ricevibilità — Qualificazione come aiuti nuovi o come aiuti esistenti — Principio della tutela del legittimo affidamento — Principio della certezza del diritto — Principio di proporzionalità»

Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) 9 settembre 2009 II ‐ 3042

Massime della sentenza

Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Procedimento di indagine anteriore all’entrata in vigore del regolamento n. 659/1999 – Assenza di assoggettamento a termini specifici – Limite – Osservanza delle esigenze della certezza del diritto – Obbligo di completare entro un termine ragionevole l’esame preliminare avviato in seguito a una denuncia

Procedura – Intervento – Interessati – Associazione rappresentativa avente per scopo la tutela dei suoi membri – Ricevibilità nell’ambito di cause che sollevano questioni di principio che possono arrecare pregiudizio a detti membri

L’adozione da parte del Tribunale di un’ordinanza anteriore che ammetta una persona ad intervenire a sostegno di una parte non osta a che si proceda ad un nuovo esame della ricevibilità del suo intervento. (v. punto 81)

L’adozione di un’interpretazione ampia del diritto di intervento di associazioni rappresentative aventi come scopo la tutela dei loro membri in cause che sollevano questioni di principio idonee ad arrecare pregiudizio a questi ultimi è diretta a consentire una migliore valutazione del contesto delle cause, evitando al tempo stesso una molteplicità di interventi individuali che comprometterebbero l’efficacia e il corretto svolgimento del procedimento. Un’organizzazione professionale federativa intersettoriale avente, tra l’altro, fini di rappresentanza e tutela degli interessi di imprese, alcune delle quali sono destinatarie effettive di aiuti concessi in base a detti regimi fiscali, e che abbia peraltro partecipato al procedimento amministrativo sfociato nelle decisioni in causa è titolare di un interesse ad intervenire nell’ambito di ricorsi di annullamento proposti contro decisioni della Commissione che hanno dichiarato illegittimi e incompatibili con il mercato comune taluni regimi di esenzione fiscale e hanno disposto il recupero degli aiuti versati a tale titolo. (v. punti 83-90)

L’istanza di intervento che, conformemente all’art. 116, n. 4, secondo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, deve contenere un’esposizione sommaria dei motivi e degli argomenti dedotti dall’interveniente, deve, alla stessa stregua dell’atto introduttivo del ricorso, essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla convenuta di predisporre la sua difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, se del caso, senza altra informazione su cui basarsi. Per garantire la certezza del diritto ed una buona amministrazione della giustizia occorre, come accade per l’atto introduttivo del ricorso, che dal testo stesso dell’istanza di intervento emergano, quanto meno sommariamente, ma in modo coerente e comprensibile, gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali essa si fonda. A tale riguardo, se il corpo dell’istanza può essere corroborato e completato su punti specifici con rinvii a estratti di documenti che vi sono allegati, un rinvio globale ad altri scritti, anche allegati all’istanza, non può sanare l’assenza degli elementi essenziali dell’argomentazione in diritto che debbono figurarvi. Inoltre non spetta al Tribunale ricercare e identificare, negli allegati, i motivi e gli argomenti che esso potrebbe considerare costitutivi del fondamento dell’istanza, poiché gli allegati hanno una funzione puramente probatoria e strumentale. Tali requisiti non sono integrati da un’istanza di intervento che operi un rinvio globale a ricorsi presentati nelle cause riunite a quella per cui è stato presentato l’intervento, senza che dall’istanza stessa si evinca, anche solo sommariamente o in sostanza, alcuno degli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali essa si fonda. (v. punti 94-97, 100-101)

Un’associazione preposta alla tutela degli interessi collettivi di imprese è in linea di principio legittimata a proporre un ricorso di annullamento contro una decisione definitiva della Commissione in materia di aiuti di Stato solo se tali imprese, o talune di esse, sono legittimate ad agire a titolo individuale o se essa può far valere un interesse proprio. Una persona fisica o giuridica può ritenersi individualmente interessata dall’atto controverso solo se esso la colpisce in ragione di talune sue peculiari qualità o di una circostanza di fatto che la distingue da chiunque altro e, quindi, la identifica in modo analogo al destinatario dell’atto. A questo proposito, sebbene i potenziali beneficiari di un regime di aiuti non possano, in tale sola qualità, essere considerati individualmente interessati dalla decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di tale regime con il mercato comune, è tuttavia diversa la posizione di un’impresa che non solo è interessata dalla decisione di cui trattasi come impresa potenzialmente beneficiaria del regime di aiuti controversi, ma anche nella sua qualità di beneficiario effettivo di un aiuto individuale concesso a titolo di tale regime e di cui la Commissione ha ordinato il recupero. Peraltro, quando la decisione obbliga lo Stato membro ad adottare le misure necessarie per recuperare presso i beneficiari gli aiuti di cui trattasi, le imprese che ne hanno fruito devono considerarsi direttamente interessate da tale decisione. Pertanto, un’associazione preposta alla tutela degli interessi di imprese di cui è stato dimostrato, anche solo nella fase orale, che sono le effettive beneficiarie di un aiuto individuale concesso ai sensi di detti regimi e che, in quanto tali, potrebbero agire personalmente è legittimata ad agire avverso decisioni della Commissione che constatino l’illegittimità e l’incompatibilità con il mercato comune di regimi d’aiuto e ordinino la loro soppressione e il recupero degli aiuti versati. (v. punti 107-118)

La nozione di aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE comprende non soltanto prestazioni positive, come sovvenzioni, ma anche interventi che, sotto forme diverse, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, di conseguenza, senza essere sovvenzioni nel senso stretto del termine, sono della stessa natura e hanno identici effetti. Una misura con la quale le autorità pubbliche di uno Stato membro concedono a talune imprese un’esenzione fiscale che, pur non comportando un trasferimento di risorse statali, colloca i beneficiari in una situazione più favorevole di quella degli altri contribuenti, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. È quanto si verifica nel caso di crediti di imposta diretti a incentivare gli investimenti che, procurando alle imprese beneficiarie una riduzione del loro onere fiscale equivalente ad una percentuale dell’importo dell’investimento ammissibile e consentendo loro in tal modo di evitare di assolvere l’intero importo finale dell’imposta da pagare, le collocano in una posizione più favorevole di quella degli altri contribuenti. Sotto questo profilo, la circostanza che i detti crediti di imposta siano intesi a incentivare gli investimenti, con l’obiettivo di generare gettito sul lungo termine, è irrilevante, poiché l’obiettivo perseguito da una misura non può consentirle di sottrarsi alla qualificazione come aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. (v. punti 124-126,130,184)

La motivazione richiesta dall’art. 253 CE deve essere adattata alla natura dell’atto di cui trattasi e far apparire in modo chiaro e inequivoco il ragionamento dell’istituzione autrice dell’atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le giustificazioni della misura adottata e al giudice competente di esercitare il suo controllo. Il requisito della motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze della specie e, in particolare, del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possono avere a ricevere spiegazioni. Una decisione della Commissione che dichiari incompatibile con il mercato comune un regime di aiuti costituito da crediti d’imposta contiene una motivazione sufficiente quanto agli effetti di detti aiuti sugli scambi e sulla concorrenza quando viene constatato che, in virtù delle caratteristiche di apertura verso l’esterno e della propensione all’esportazione dell’economia dello Stato membro in causa, tali aiuti, da una parte, rafforzano la posizione delle imprese beneficiarie rispetto ad altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, incidendo quindi su tali scambi, e, dall’altra, migliorano la redditività delle medesime imprese beneficiarie in ragione dell’aumento del loro utile netto (utile al netto dell’imposta), ponendole così in condizione di fare concorrenza alle imprese che non godono di detti crediti d’imposta. (v. punti 136-138)

Quando un aiuto finanziario concesso da uno Stato o mediante risorse statali rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi ultimi debbono considerarsi influenzati dall’aiuto anche se l’impresa beneficiaria non partecipa essa stessa alle esportazioni. La Commissione è tenuta non già a dimostrare un’incidenza effettiva di tale misura sugli scambi tra gli Stati membri e una effettiva distorsione della concorrenza, ma solo ad esaminare se la misura è tale da incidere sugli scambi o da falsare la concorrenza. Nel caso di un regime di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche generali del regime di cui trattasi, senza essere tenuta ad esaminare ciascun caso specifico di applicazione, fermo restando che, qualora tale regime non sia stato notificato, non è necessario che la motivazione a tale riguardo contenga una valutazione attualizzata dei suoi effetti sulla concorrenza e del pregiudizio per gli scambi tra Stati membri. (v. punti 142-143)

La circostanza che vantaggi fiscali abbiano carattere temporaneo, che la loro influenza sia ridotta e non determinante oppure che essi non costituiscano il solo elemento da prendere in considerazione non rimette in discussione la loro qualificazione come aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, poiché la giurisprudenza non richiede che la distorsione di concorrenza o la minaccia di una siffatta distorsione e l’incidenza sugli scambi intracomunitari siano sensibili o sostanziali. (v. punto 148)

La specificità di una misura di Stato, cioè il suo carattere selettivo, costituisce una delle caratteristiche della nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. A tal titolo si deve verificare se la misura comporti o no vantaggi a esclusivo favore di talune imprese o di taluni settori di attività. Costituiscono un vantaggio selettivo «a favore di talune imprese», ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, regimi fiscali che attribuiscono vantaggi sotto forma di crediti d’imposta unicamente a favore di imprese che realizzano investimenti eccedenti un determinato tetto e che quindi dispongono di ingenti risorse finanziarie, escludendo tutte le altre imprese, anche quando queste ultime investano, e che, inoltre, concedono all’amministrazione un potere discrezionale che le consente di modulare l’importo o le condizioni di concessione del vantaggio fiscale in funzione delle caratteristiche dei progetti di investimento soggetti alla sua valutazione. (v. punti 158-162, 166-168)

Il fatto che un ente substatale disponga di un’autonomia fiscale riconosciuta e protetta dalla Costituzione di uno Stato membro non lo dispensa tuttavia dall’osservanza delle disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato. L’art. 87, n. 1, CE, menzionando gli aiuti concessi dagli «Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma», contempla qualsiasi aiuto finanziato mediante risorse pubbliche. Da ciò consegue che le misure adottate da enti substatali (decentralizzati, federali, regionali o altro) degli Stati membri, quali che ne siano lo statuto giuridico e la designazione, rientrano, allo stesso titolo delle misure adottate dal potere federale o centrale, nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, qualora ricorrano le condizioni di tale disposizione. (v. punto 178)

Nell’ambito della valutazione di una misura statale come aiuto di Stato, il suo carattere selettivo può, a determinate condizioni, essere giustificato dalla «natura o dall’economia del sistema». Se così avviene, la misura non è soggetta all’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. Pertanto, una misura fiscale specifica che è giustificata dalla logica interna del sistema fiscale — come la progressività dell’imposta che è giustificata dalla logica redistributiva di questa — si sottrae all’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. Il fatto che misure fiscali si basino su criteri obiettivi e rivestano carattere orizzontale non basta per rimetterne in discussione il carattere selettivo e per consentire di considerare che esse costituiscono misure giustificate dalla logica interna del sistema fiscale di cui trattasi, quando esse vanno a beneficio delle sole imprese che realizzano investimenti eccedenti un determinato tetto e dispongono quindi di ingenti risorse finanziarie, escludendo tutte le altre imprese, anche quando queste ultime investano. Parimenti, l’obiettivo perseguito dalle misure di cui trattasi non può consentire loro di sottrarsi alla qualificazione come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Se così non fosse, sarebbe sufficiente alla pubblica autorità invocare la legittimità degli obiettivi perseguiti attraverso l’adozione di una misura di aiuto perché questa possa essere considerata una misura generale, sottratta all’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. Orbene, tale disposizione non fa distinzioni a seconda delle cause o degli obiettivi degli interventi statali ma li definisce in funzione dei loro effetti. (v. punti 179-180, 184-185)

La Commissione dispone di un ampio margine di discrezionalità nel settore dell’art. 87, n. 3, CE. Il controllo esercitato dal giudice comunitario deve dunque limitarsi alla verifica del rispetto delle norme di procedura e dell’obbligo di motivazione, nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere. Non compete al giudice comunitario sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione. In materia di regimi di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche generali del regime di cui trattasi, senza essere tenuta a esaminare ciascun caso di applicazione particolare. (v. punti 198-199)

Il Trattato istituisce procedimenti distinti a seconda che gli aiuti siano esistenti o nuovi. Mentre gli aiuti nuovi debbono, conformemente all’art. 88, n. 3, CE, essere previamente notificati alla Commissione e ad essi non può essere data esecuzione prima che il procedimento si sia concluso con una decisione definitiva, gli aiuti esistenti, conformemente all’art. 88, n. 1, CE, possono essere regolarmente attuati fin tanto che la Commissione non avrà constatato la loro incompatibilità. Gli aiuti esistenti possono pertanto costituire solo l’oggetto, se del caso, di una decisione di incompatibilità che produce effetti per il futuro. Ai sensi dell’art. 1, lett. b), sub i), del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, costituiscono un aiuto esistente, tra l’altro, «tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del Trattato ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del Trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore». Non può essere considerato aiuto esistente ai sensi di tali disposizioni un regime fiscale di crediti d’imposta, istituito successivamente all’entrata in vigore del Trattato nello Stato membro interessato, le cui condizioni di applicazione e, quindi, la cerchia di beneficiari, la base di calcolo e la percentuale nonché la durata appaiano come sostanziali modifiche di un regime esistente prima di tale entrata in vigore. (v. punti 228-234)

La nozione di «evoluzione del mercato comune», di cui all’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, può essere intesa come una modifica del contesto economico e giuridico nel settore interessato dalla misura di cui trattasi. Una siffatta modifica può, in particolare, derivare dalla liberalizzazione di un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza. Per contro, tale nozione non contempla l’ipotesi in cui la Commissione muti la sua valutazione soltanto sulla base di un’applicazione più rigorosa delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato. Ne consegue che, anche supponendo che sia stato dimostrato un cambiamento dottrinale della Commissione successivamente all’adozione della misura controversa, con riferimento ai criteri di selettività applicati nella valutazione di detta misura nell’ottica dell’art. 87, n. 1, CE, esso non consente di ravvisare un’«evoluzione del mercato comune» ai sensi dell’art. 1, lett. b), sub v), del regolamento n. 659/1999. (v. punti 245, 247, 250)

L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, stabilisce che, nell’ambito di un procedimento di indagine formale, gli interessati hanno la possibilità di sottoporre le loro osservazioni alla Commissione. Questa disposizione precisa come tali osservazioni debbano essere presentate entro un termine determinato che può essere prorogato in casi debitamente giustificati, ma non prevede la possibilità per una parte interessata di depositare presso la Commissione, di sua propria iniziativa e dopo la scadenza del termine a tal fine previsto, nuove osservazioni. Ne consegue che la circostanza che la Commissione non abbia preso in considerazione osservazioni complementari di una parte interessata, in quanto esse le sono pervenute dopo la scadenza del termine e la detta parte non ha mai presentato una domanda di proroga del termine impartito ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, in assenza di precise assicurazioni che osservazioni complementari, anche tardive, sarebbero state prese in considerazione pur in mancanza di una domanda di proroga del termine, non può costituire una violazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e di buona amministrazione. Infatti, il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende ad ogni soggetto nel quale un’istituzione comunitaria ha ingenerato fondate aspettative, e nessuno può invocare la violazione di tale principio in assenza di assicurazioni precise fornite dall’amministrazione. D’altronde, tra le garanzie conferite dall’ordinamento giuridico comunitario nei procedimenti amministrativi figura, in particolare, il principio di buona amministrazione, cui si ricollega l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti del caso di specie. L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999 costituisce una traduzione di detti principi nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato. In tale ambito, gli interessati non possono pretendere direttamente un dibattito in contraddittorio con la Commissione, come quello consentito a favore dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto, e non possono avvalersi di diritti così ampi, quali i diritti della difesa in quanto tali. I principi generali del diritto, come il principio di buona amministrazione, non possono consentire al giudice comunitario di ampliare i diritti processuali conferiti agli interessati, nell’ambito dei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, dal Trattato e dal diritto derivato. (v. punti 259-272)

Sebbene l’art. 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al Tribunale in forza dell’art. 53 del medesimo Statuto, e l’art. 116, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale non vietino all’interveniente di menzionare argomenti diversi da quelli della parte che esso sostiene, ciò vale, nondimeno, purché questi non modifichino il quadro della controversia e purché l’intervento sia sempre inteso a sostegno delle conclusioni presentate da quest’ultima. È ricevibile una censura sollevata dall’interveniente che, per quanto distinta da quelle del ricorrente, si colleghi all’obiettivo della controversia quale è stato definito da questi e non abbia, quindi, l’effetto di modificarne il quadro. (v. punti 292-294)

Anche se, fino all’adozione del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, la Commissione non era soggetta a termini specifici per l’esame di misure di aiuto, essa doveva nondimeno fare in modo di non ritardare a tempo indefinito l’esercizio dei suoi poteri al fine di rispettare il requisito fondamentale della certezza del diritto. Infatti, nei limiti in cui possiede una competenza esclusiva per valutare la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune, la Commissione è tenuta, nell’interesse di una buona amministrazione delle norme fondamentali del Trattato relative agli aiuti di Stato, a procedere ad un esame diligente e imparziale di una denuncia relativa all’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato comune. Ne consegue che la Commissione non può prolungare indefinitamente l’esame preliminare di misure statali che hanno formato oggetto di una denuncia. Il carattere ragionevole della durata dell’esame di una denuncia dev’essere valutato sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali che la Commissione deve espletare e della complessità della pratica. Il fatto che tra il momento in cui la Commissione è venuta a conoscenza di regimi di aiuto e quello dell’avvio del procedimento di indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE siano trascorsi 38 mesi, considerato il contesto in cui rientrano tali regimi, non costituisce un periodo irragionevolmente lungo che vizia il procedimento preliminare di esame per violazione dei principi della certezza del diritto e, di conseguenza, di buona amministrazione, dal momento che, da una parte, le misure in causa richiedevano un esame approfondito della normativa nazionale controversa e, dall’altra, la durata del procedimento è, per lo meno in parte, ascrivibile alle autorità nazionali le quali, in particolare, hanno richiesto proroghe del termine impartito per rispondere alle richieste di informazioni della Commissione. (v. punti 296-309)

Un legittimo affidamento sulla regolarità di un aiuto può essere invocato solo se tale aiuto è stato concesso nel rispetto del procedimento previsto dall’art. 88 CE. Infatti, un’autorità regionale e un operatore economico diligenti debbono di norma essere in grado di assicurarsi che tale procedura sia stata rispettata. Tali principi sono applicabili anche in caso di regimi di aiuti, dal momento che l’art. 88 CE non opera distinzioni a seconda che si tratti di regimi di aiuti o di aiuti individuali. Tuttavia non si può escludere che i beneficiari di un aiuto illegale, in quanto non notificato, possano invocare circostanze eccezionali, che hanno legittimamente potuto ingenerare il loro legittimo affidamento circa la regolarità di tale aiuto, per opporsi al suo rimborso. (v. punti 310-314)

Il carattere ragionevole della durata del procedimento di controllo in materia di aiuti di Stato, che si tratti della fase di esame preliminare o del procedimento di indagine formale, viene valutato in funzione delle circostanze proprie di ciascun caso, in particolare del suo contesto, delle varie tappe procedurali che la Commissione ha seguito, del comportamento delle parti nel corso del procedimento, della complessità nonché della posta in gioco per le varie parti interessate. Un procedimento di indagine dalla durata complessiva di cinque anni e un mese, di cui 38 mesi per la fase di esame preliminare e 23 per il procedimento di indagine formale, tenuto conto del contesto e della complessità delle misure controverse nonché della posta in gioco e considerato che le autorità nazionali hanno contribuito, quanto meno in parte, con il loro comportamento, al prolungamento del procedimento di indagine, non riveste carattere irragionevole. Tale durata non costituisce una circostanza eccezionale tale da ingenerare il legittimo affidamento circa la regolarità degli aiuti. (v. punti 336-342, 347)