CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PHILIPPE LÉGER

presentate il 25 settembre 2003 ( )

Causa C-344/01

Repubblica federale di Germania

contro

Commissione delle Comunità europee

«FEOGA – Premio per vacca nutrice – Verifiche della Commissione in merito alla regolarità delle spese effettuate da taluni enti locali – Trasposizione ad altri enti del risultato delle verifiche – Onere della prova – Principi del legittimo affidamento e di leale cooperazione»

1. In forza dell’art. 230, secondo comma, CE, la Repubblica federale di Germania (in prosieguo: la «RfG») chiede l’annullamento parziale della decisione della Commissione 11 luglio 2001, 2001/557/CE che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» ( ). La RfG contesta la decisione impugnata nella parte in cui impone una rettifica pari a DEM 3 870 600,88 corrispondenti alle spese effettuate in taluni Länder a titolo di premio per vacca nutrice nel corso degli esercizi finanziari 1996 e 1997.

I – Contesto normativo

A – Le regole generali in materia di accertamento delle spese finanziate dal FEAOG

2. Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune ( ), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 ( ), dispone che il FEAOG finanzia, tra gli altri, gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell’organizzazione comune dei mercati agricoli ( ).

3. Questo tipo di finanziamento comunitario funziona secondo il meccanismo qui descritto. La Commissione mette a disposizione degli Stati membri i mezzi finanziari destinati a coprire le spese di cui trattasi mediante anticipi sul computo degli esborsi o interventi effettuati in un periodo di riferimento. Finché non siano versati gli anticipi summenzionati, gli Stati membri mobilitano i mezzi necessari per effettuare le spese in questione ( ). L’erogazione delle somme è affidata a organismi pagatori in possesso di adeguate garanzie e riconosciuti dagli Stati membri ( ).

4. Gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per, anzitutto, accertare se le operazioni finanziate dal FEAOG siano reali e regolari, poi, prevenire e perseguire le irregolarità e, infine, recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze ( ).

5. Per agevolare le verifiche gli Stati membri trasmettono alla Commissione i conti annui degli organismi pagatori corredati delle informazioni necessarie per la loro liquidazione ( ). Sulla base di questi elementi la Commissione procede alla liquidazione di tali conti ( ).

6. La decisione di liquidazione dei conti non pregiudica l’adozione di una decisione successiva di esclusione dal finanziamento comunitario delle spese che non risultassero effettuate in conformità alle norme comunitarie in occasione di successive verifiche da parte della Commissione ( ).

7. La Commissione procede alla valutazione degli importi da escludere dal finanziamento comunitario tenendo conto dell’entità della non conformità riscontrata, con particolare riguardo al tipo e alla gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità ( ). A seguito delle verifiche si procede generalmente ad una rettifica forfetaria ( ). L’adozione della decisione di esclusione dal finanziamento comunitario avviene al termine di una procedura specifica in cui lo Stato membro interessato partecipa al processo decisionale della Commissione ( ).

B – Le norme specifiche in materia di premio per vacca nutrice

8. Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine ( ), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066 ( ) dispone che il produttore che detiene nella sua azienda vacche nutrici può beneficiare, su richiesta, di un premio per il mantenimento delle stesse (in prosieguo: il «premio per vacca nutrice») ( ). La concessione del premio è subordinata a talune condizioni,previste dal detto regolamento, nonché dal regolamento (CEE) della Commissione n. 3886/92 ( ).

II – Fatti e procedimento precontenzioso

9. Nel corso del 1997 e del 1998 la Commissione procedeva in Germania a diverse verifiche aventi per oggetto le modalità di concessione del premio per vacca nutrice. Gli accertamenti venivano effettuati in loco in tre Länder, segnatamente la Renania del Nord-Vestfalia (22-26 settembre 1997), lo Schleswig-Holstein (19-23 gennaio 1998) e la Baviera (8-12 giugno 1998).

10. A seguito delle verifiche la Commissione comunicava alle autorità tedesche, con lettera 31 agosto 1999, che le misure previste per garantire la regolarità della concessione del premio per vacca nutrice per gli anni 1996 e 1997 apparivano insufficienti.

11. Tale valutazione faceva perno sugli elementi qui illustrati ( ). In primo luogo, le banche dati (in cui venivano registrate le domande di premio e i dati che vi si riferivano) dei diversi Länder risultavano tra loro incompatibili (fino al 1997) rendendo necessariamente carenti i controlli intesi ad evitare (nel periodo considerato) la presentazione di più domande di premio per il medesimo capo. Inoltre, in molti casi, i registri del bestiame risultavano imprecisi, di modo che non costituivano una base idonea per il controllo documentale e materiale delle domande di premio. Infine, e non meno rilevante, l’età a partire dalla quale una vacca poteva essere catalogata come nutrice, e quindi qualificarsi per la concessione del premio, non era sufficientemente elevata o, quanto meno, i relativi controlli apparivano insufficienti o addirittura inesistenti.

12. Tenuto conto di questi elementi, la Commissione informava le autorità tedesche della sua intenzione di applicare una rettifica forfettaria delle spese effettuate a questo titolo da tutti i Länder, e non solo dai tre Länder controllati ( ). La portata geografica della rettifica forfettaria prevista si giustificava per l’analogia tra le carenze constatate nei tre Länder considerati oltre che per l’assenza di coordinamento, da parte delle autorità federali, dei controlli decisi a livello dei singoli Länder. Stando cosí le cose, era legittimo pensare che la condizione di vacca nutrice non fosse soggetta a controlli efficaci nell’insieme dei Länder ( ).

13. A seguito dell’invito da parte della Commissione le autorità tedesche trasmettevano a quest’ultima, con lettera 3 novembre 1999, informazioni complementari in merito ai sistemi di controllo in vigore in taluni Länder ( ). Dalle informazioni trasmesse si deduceva, secondo la Commissione, che solo il Land di Meclemburgo-Pomerania occidentale era in grado di provare che disponeva di un sistema di controllo efficace.

14. Pertanto, con atto del 9 ottobre 2000, la Commissione comunicava ufficialmente l’applicazione di una rettifica forfettaria del 2% alle spese effettuate, per gli anni 1996 e 1997, a titolo di premio per vacca nutrice, nell’insieme dei Länder con la sola esclusione del Land di Meclemburgo-Pomerania occidentale. L’importo della rettifica finanziaria veniva fissato in DEM 6 366 695,50 di cui DEM 2 496 094,62 per i Länder sottoposti a verifica e i restanti DEM 3 870 600,88 per i Länder non controllati.

15. Le autorità tedesche, con lettera 21 novembre 2001, chiedevano l’avvio di una procedura di conciliazione, allo scopo di giungere ad un accordo con la Commissione in merito all’estensione della rettifica ai Länder non controllati (escluso il Land di Meclemburgo-Pomerania occidentale). La procedura si concludeva senza conciliazione tra le posizioni rispettive delle parti. Come si limita a osservare l’organo di conciliazione nei verbali 26 marzo e 19 giugno 2001, da un lato, esso non è competente a decidere la questione della legittimità costituzionale dell’applicazione della rettifica forfettaria di cui trattasi anche ai Länder non controllati e, dall’altro, le modalità della prova della bontà dei controlli istituiti dagli Stati membri rivestono importanza fondamentale e andrebbero precisate per il futuro.

16. A seguito della procedura di conciliazione rimasta infruttuosa la Commissione adottava la decisione impugnata.

III – Ricorso

17. La RfG contesta la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario i premi per vacca nutrice corrisposti nel 1996 e nel 1997 dai Länder non controllati (esclusione fatta per quelli erogati nel Land di Meclemburgo-Pomerania occidentale).

18. A sostegno del ricorso la ricorrente formula tre motivi: in primo luogo la violazione di forme sostanziali nell’adozione della decisione controversa consistente nell’inosservanza delle regole in materia di onere della prova, in secondo luogo la violazione del principio del legittimo affidamento e, infine, la violazione dell’art. 10 CE.

A – Sul primo motivo, relativo all’ inosservanza delle regole in materia di onere della prova nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG

19. La RfG contesta alla Commissione di avere applicato la rettifica forfettaria controversa anche ai Länder non controllati, estrapolando le carenze (non contestate) rilevate nei Länder assoggettati alle verifiche in loco.

20. Tale generalizzazione sarebbe contraria ai principi in materia di onere della prova delle infrazioni alle regole comunitarie commesse in sede di concessione dei premi in ambito FEAOG. Di fatto, avendo omesso di procedere a verifiche materiali in tutto il territorio tedesco, la Commissione non avrebbe addotto elementi idonei a far sorgere seri dubbi in merito alla presenza di carenze anche nei Länder non controllati.

21. In tal modo la Commissione avrebbe senza motivo invertito l’onere della prova degli elementi fondanti la decisione in esame, di modo che quest’ultima sarebbe inficiata da vizio di procedura. La Commissione sarebbe altresí venuta meno all’obbligo di indagine che le incombe e che prevede in generale che tutti i Länder siano sottoposti a verifiche materiali e non soltanto all’esame dei documenti amministrativi.

22. A mio avviso questa tesi non resiste all’esame della giurisprudenza consolidata della Corte sulla ripartizione dell’onere della prova in questo settore.

23. In proposito occorre ricordare che l’art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dal FEAOG siano reali e regolari.

24. Per giurisprudenza consolidata, allorché la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto generate da infrazioni alla normativa comunitaria imputabili a uno Stato membro, l’onere di provare l’esistenza di tali infrazioni spetta alla Commissione ( ). In altri termini, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l’inadeguatezza dei controlli attuati dallo Stato membro interessato ( ).

25. Tuttavia, – in un primo tempo – la Commissione non è obbligata a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da queste trasmessi sull’insieme del territorio nazionale, bensí a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati ( ).

26. Spetta dunque – in un secondo tempo – allo Stato membro interessato dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione ( ). In altri termini lo Stato membro interessato non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che il detto Stato non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo ( ).

27. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli e della veridicità dei propri dati, nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione ( ).

28. Ritengo che questa giurisprudenza vada applicata indistintamente a tutti gli Stati membri, nel rispetto dell’esigenza fondamentale costituita dall’applicazione uniforme del diritto comunitario ( ).

29. Di conseguenza e in contrasto con quanto sostiene il governo tedesco, la Commissione non era tenuta a procedere a indagini approfondite e esaurientisull’efficacia dei controlli posti in essere dallo Stato membro interessato, mediante verifiche in loco sistematiche in tutti i Länder. Non si può desumere questo tipo di onere probatorio dall’obbligazione di corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli espressi in materia. Una siffatta dimostrazione sarebbe infatti materialmente impossibile ed equivarrebbe a distruggere l’economia del sistema istituito con il regolamento n. 729/70 relativo al controllo delle operazioni finanziate dal FEAOG.

30. Di conseguenza, la decisione impugnata non può essere contestata per il solo motivo che la Commissione ha omesso di procedere, in taluni Länder, a verifiche materiali in merito all’esistenza e all’efficacia dei controlli da questi posti in essere.

31. Del resto, mi sembra che la Commissione avesse comunque buone ragioni di interrogarsi circa l’idoneità e l’efficacia dei detti controlli. La Commissione infatti si è premurata, per quanto attiene ai controlli operati dalle autorità tedesche sull’età delle vacche dichiarate come nutrici, di procedere ad osservazioni in loco in diversi Länder e non si è limitata a semplici scambi di documenti. Le verifiche in loco, i risultati delle quali non sono oggetto di contestazione da parte della ricorrente, erano idonee a far sorgere nella Commissione, sulla scorta delle analogie tra le carenze constatate, dubbi seri e ragionevoli sull’efficacia dei controlli posti in essere dalle autorità tedesche, in questo ambito, nei rimanenti Länder.

32. L’asserita diversità di funzionamento e di metodi di controllo nei vari Länder non era idonea a dissipare la preoccupazione della Commissione proprio in quanto, nonostante tale diversità, i controlli materialmente effettuati in tre diversi Länder hanno invariabilmente condotto a risultati comparabili.

33. Inoltre, il fatto che non siano state comunicate informazioni complementari relative a svariati Länder (diversi da quelli oggetto del controllo in loco) malgrado l’invito in tal senso da parte della Commissione, non ha fatto altro che corroborare i dubbi sulla situazione prevalente in tutti i Länder ( ).

34. Ne discende che il primo motivo relativo all’inosservanza delle regole in materia di onere della prova va respinto.

B – Sul secondo motivo, relativo alla violazione del principio del legittimo affidamento

35. Con il secondo motivo la RfG sostiene, in sostanza, che la Commissione avrebbe violato il principio del legittimo affidamento in quanto si sarebbe discostatasenza preavviso dalla prassi seguita anteriormente in materia di applicazione della rettifica forfettaria nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG ( ).

36. Anche questo argomento appare infondato. Infatti emerge dagli atti che il sistema di imputazione globale qui contestato non era inedito in quanto la Commissione ne aveva già fatto uso nei confronti di taluni Stati membri a struttura federale o quasi-federale, come nel caso dell’Italia ( ).

37. La Commissione inoltre ha avuto cura di precisare nel 1997, nella relazione Belle II già citata, che è possibile delimitare la rettifica finanziaria alle sole spese gestite in una singola regione o provincia, soltanto qualora vi sia ragione di supporre che la carenza si limiti alla omessa applicazione, nella singola regione o provincia, del sistema di controllo istituito dallo Stato membro di cui trattasi. In assenza di elementi fattuali in tal senso, la rettifica va applicata a tutte le spese assoggettate a tale sistema di controllo, vale a dire a tutte le spese effettuate da tutte le autorità nazionali nel settore considerato ( ).

38. Questi orientamenti, formulati nel 1997, sono in linea con la giurisprudenza della Corte in materia di ripartizione dell’onere della prova, in quanto l’assenza di indizi a favore del carattere circoscritto della carenza in esame coincide precisamente con l’ipotesi in cui la Commissione nutra dubbi seri e ragionevoli sull’efficacia dei controlli nell’insieme del territorio dello Stato membro interessato.

39. Ne deriva che la posizione della Commissione non era tale da fare insorgere nelle autorità tedesche alcuna fondata aspettativa in merito alla delimitazione delle rettifiche finanziarie considerate alle sole spese effettuate nei Länder sottoposti alle verifiche in loco.

40. Di conseguenza, anche il secondo motivo va respinto.

C – Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell’art. 10 CE

41. Con il terzo motivo la RfG contesta alla Commissione di non aver tenuto conto, estendendo la rettifica finanziaria controversa anche ai Länder che non erano stati controllati, della sua struttura federale, costituita da Länder autonomi. Procedendo il tal modo la Commissione sarebbe venuta meno al dovere di leale cooperazione delle istituzioni comunitarie con gli Stati membri imposto dall’art. 10 CE.

42. Ritengo che l’argomento non possa reggere.

43. Anzitutto, mi è difficile pensare che la Commissione abbia agito in contrasto con il principio di leale cooperazione nei confronti delle autorità tedesche, posto che, a mio parere si è conformata alla giurisprudenza della Corte in materia di ripartizione dell’onere della prova, e non ha recato nocumento alcuno al legittimo affidamento delle autorità interessate.

44. Inoltre, la tesi del governo tedesco appare in netto contrasto con un profondo orientamento giurisprudenziale che tende a riconoscere anche nel diritto comunitario la regola dell’unità dello Stato ben nota al diritto internazionale. Questo orientamento giurisprudenziale può trovare numerosi esempi significativi.

45. Una prima illustrazione del detto orientamento si trova in materia di liquidazione dei conti FEAOG. In effetti, nella sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione, già citata, la Corte ha ritenuto che «(...) spetta a tutte le autorità degli Stati membri, siano esse autorità del potere centrale dello Stato, autorità di uno Stato federale o altre autorità territoriali, garantire il rispetto delle norme di diritto comunitario nell’ambito delle loro competenze. Per contro, non spetta alla Commissione pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze mediante [le] norme istituzionali di ciascuno Stato membro e sugli obblighi che possono incombere rispettivamente alle autorità della Repubblica federale e a quelle dei Land» ( ). La Corte concludeva che la Commissione «può solo controllare se il complesso delle misure di sorveglianza e di controllo istituito secondo le modalità dell’ordinamento giuridico nazionale sia sufficientemente efficace per consentire un’applicazione corretta delle norme comunitarie» ( ).

46. Queste precisazioni rispondevano a una problematica sensibilmente diversa da quella attualmente in esame. La Commissione infatti aveva fondato la decisione impugnata sul fatto che, anzitutto, le autorità federali non avevano dato ai Länder istruzioni dettagliate sulla natura e la frequenza dei controlli e, in secondo luogo, i Länder non avevano definito e attuato le misure di controllo appropriate. Non si poneva dunque la questione di sapere, come nel nostro caso, se la Commissione avesseagito correttamente applicando per estrapolazione a taluni Länder i rilievi effettuati in altri Länder.

47. Tuttavia, la giurisprudenza citata presenta un certo interesse per il caso di specie. Infatti, si fonda sul principio secondo cui l’osservanza delle norme del diritto comunitario da parte di uno Stato membro va valutata con riguardo al comportamento dello Stato membro di cui trattasi, considerato nella sua globalità o nella sua unità, indipendentemente dalla ripartizione di competenze tra le diverse autorità che lo compongono. Nella logica di questa giurisprudenza va ritenuto che non spetti alla Commissione intromettersi nella ripartizione di competenze propria di uno Stato membro verificando se taluna o tal altra delle autorità che lo compongono, singolarmente considerate, abbia rispettato la normativa comunitaria nel settore di propria competenza.

48. E inversamente si può osservare che, per giurisprudenza consolidata, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno, ivi comprese quelle di natura costituzionale, per giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario, sottraendosi in tal modo a ogni responsabilità nelle cause per inadempimento ( ). Muovendo dalla detta giurisprudenza, si può considerare che uno Stato membro non può sottrarsi all’applicazione di una determinata rettifica finanziaria nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG adducendo che la propria struttura federale osta all’applicazione per estrapolazione agli enti territoriali non sottoposti a controllo degli effetti dei vizi constatati in occasione delle verifiche poste in essere in taluni enti territoriali.

49. Nello stesso ordine di idee si può menzionare la sentenza 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, in materia di responsabilità degli Stati membri per violazioni del diritto comunitario ( ). Infatti la Corte vi si è pronunciata nel senso che, nell’ordinamento giuridico comunitario, lo Stato che sia chiamato a rispondere per violazione di una norma comunitaria viene considerato nella sua unità, senza che rilevi la circostanza che la violazione da cui ha avuto origine il danno sia imputabile al potere legislativo, giudiziario o esecutivo ( ). La Corte ne ha concluso che la circostanza che, per effetto delle norme interne, l’inadempimento contestato sia imputabile al legislatore nazionale non è tale da consentire l’esclusione della responsabilità dello Stato membro interessato ( ).

50. Gli sviluppi giurisprudenziali menzionati rispondono tutti alla medesima logica, secondo cui la posizione di uno Stato membro nei riguardi dell’osservanza delle norme del diritto comunitario si valuta in maniera globale, in conformità al principio tradizionale di unità dello Stato e cioè indipendentemente dalla ripartizione delle competenze, di modo che non è necessario operare alcun distinguo a seconda della struttura federale o centralizzata dello Stato membro di cui trattasi.

51. La Corte si fonderà sugli sviluppi giurisprudenziali qui illustrati per respingere il terzo motivo, relativo alla violazione dell’art. 10 CE.

IV – Conclusione

52. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di pronunciarsi come segue:

«1) Il ricorso è respinto.

2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese».