Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 24 marzo 1992. - PROCEDIMENTO PENALE A CARICO DI MICHEL DEBUS. - DOMANDE DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: PRETURA CIRCONDARIALE DI PORDENONE E PRETURA CIRCONDARIALE DI VIGEVANO - ITALIA. - MISURA DI EFFETTO EQUIVALENTE - BIRRA - ANIDRIDE SOLFOROSA. - CAUSE RIUNITE C-13/91 E C-113/91.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-03617



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. La società Brasserie Fischer SA, che ha sede in Schiltigheim, Francia, produce e distribuisce, conformemente alla normativa vigente in Francia, una birra denominata "36,15 Pêcheur ° La bière amoureuse". Detta birra è importata in Italia dalla WAXOR Srl e messa in commercio come "bevanda alcolica a base di birra ed estratti vegetali" (1).

L' art. 4, n. 1, lett. c), della legge italiana 16 agosto 1962, n. 1354, contenente disciplina igienica della produzione e del commercio della birra (2), dispone che il contenuto massimo consentito di anidride solforosa nella birra (comprese le bevande alcooliche a base di birra) è di 20 mg/l (3). A norma dell' art. 19, primo comma, della stessa legge, la detta disposizione vale anche per la birra importata. La normativa italiana non prevede alcun procedimento per ottenere l' autorizzazione a mettere in commercio in Italia birra legalmente prodotta in un altro Stato membro e contenente più di 20 mg/l di anidride solforosa.

2. A seguito di un controllo effettuato nell' aprile 1990 dalle autorità italiane competenti risultava che la birra di cui trattasi aveva un contenuto di anidride solforosa di 36,8 mg/l, cioè decisamente più di quanto consenta la legge italiana. In esito a questo accertamento, il Pubblico ministero promuoveva un processo penale dinanzi alla Pretura circondariale di Pordenone a carico del signor Michel Debus, rappresentante legale della Brasserie Fischer SA, imputandolo di frode, ed emetteva provvedimento di sequestro di tutte le partite del prodotto in commercio nel circondario di Pordenone. Copia del provvedimento di sequestro veniva trasmessa ai Procuratori della Repubblica presso le altre preture circondariali per quanto di competenza. Il Pubblico ministero presso la Pretura circondariale di Vigevano, uniformandosi all' iniziativa del primo Pubblico ministero, disponeva del pari il sequestro della birra in questione nel circondario di propria competenza.

Il signor Michel Debus proponeva opposizione contro i provvedimenti di sequestro dinanzi al Pretore di Vigevano e al Pretore di Pordenone, invocando la libertà di circolazione delle merci all' interno della Comunità. Nell' ambito di tali procedimenti la Pretura circondariale di Pordenone, con ordinanza 9 gennaio 1991 (causa C-13/91), e la Pretura circondariale di Vigevano, con ordinanza 25 marzo 1991 (causa C-113/91), hanno sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

"1) se gli artt. 30 e 36 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea vadano interpretati in modo da far ritenere con essi non compatibile la normativa italiana sulla disciplina igienica della produzione e del commercio della birra (legge 16 agosto 1962, n. 1354, e legge 17 aprile 1989, n. 141) nella parte in cui consente l' impiego dell' anidride solforosa in quantitativo non superiore a milligrammi 20 per litro;

2) se la normativa italiana vada disattesa dal giudice penale;

3) se debba consentirsi la libera circolazione della birra con percentuale di anidride solforosa superiore a 20 milligrammi".

3. Prima di esaminare tali questioni, è d' uopo osservare che la Commissione mette in forse la ricevibilità della domanda di interpretazione della Pretura circondariale di Vigevano. Conformemente agli artt. 12 e 16 del Codice di procedura penale italiano la Pretura circondariale di Vigevano non dovrebbe infatti essere competente per materia.

Non mi sembra necessario prendere in considerazione questo rilievo. Esso non verte infatti sulla questione ° di cui trattavasi, ad esempio, nella sentenza che la Corte ha pronunciato l' 11 giugno 1987, causa 14/86 (4) ° se la Pretura circondariale di Vigevano sia una giurisdizione ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE. Si pone solo in dubbio che la domanda di interpretazione provenga da un giudice competente per materia ai sensi del diritto processuale nazionale. Non spetta alla Corte risolvere questo punto.

4. Per quanto riguarda la prima questione pregiudiziale, si deve premettere che la summenzionata legge italiana costituisce indubbiamente una misura d' effetto equivalente vietata dall' art. 30 del Trattato CEE. Tale legge, che vieta in Italia la vendita di birra contenente più di 20 mg/l di anidride solforosa, è infatti una normativa commerciale che può ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitario (5).

Si tratta quindi di accertare se questa misura di effetto equivalente sia giustificata da uno dei motivi di cui all' art. 36 o, poiché si tratta di una normativa commerciale non discriminatoria, da una delle esigenze inderogabili ammesse dalla giurisprudenza della Corte. Nelle osservazioni presentate alla Corte il governo italiano e quello olandese hanno rilevato che la normativa in questione è giustificata da ragioni di tutela della salute pubblica. Il governo italiano aggiunge che la disciplina può giustificarsi anche per esigenze attinenti alla tutela del consumatore. Non mi pare sia il caso di approfondire quest' ultimo punto, poiché il governo italiano non corrobora il suo punto di vista con alcun argomento e poiché a mio giudizio è chiaro che la normativa di cui trattasi, in quanto sia stata adottata nell' intento di tutelare il consumatore, non risponde affatto al principio di proporzionalità sancito dalla vostra giurisprudenza. Esistono infatti misure che possono garantire la tutela del consumatore comportando minori ostacoli per il commercio, come un' etichettatura adeguata.

5. Secondo la costante giurisprudenza della Corte spetta agli Stati membri, in mancanza di armonizzazione, decidere sulla portata della tutela che essi intendono garantire alla salute e alla vita dei cittadini (6). A questo proposito essi devono però tener debito conto delle esigenze della libera circolazione delle merci nella Comunità. Relativamente all' uso di additivi negli alimentari, materia nella quale l' armonizzazione è ancora parziale (7), la Corte ha chiarito questa importante limitazione, tra l' altro, nella sentenza 6 maggio 1986, causa 304/84, procedimento penale a carico di Claude Muller ed altri (8). La rilevanza delle pertinenti considerazioni per la fattispecie in esame giustifica la lunga citazione seguente:

"20. Va anzitutto osservato che i partecipanti al giudizio concordano sul punto che, benché le sostanze contemplate dalla direttiva 74/329 non siano di per sé nocive, il loro consumo oltre un certo limite può costituire un rischio per la salute umana. Ciò è del resto confermato dallo stesso fatto che il legislatore comunitario si sia proposto di fissare, in una seconda fase del ravvicinamento delle legislazioni nazionali, le derrate alimentari appropriate e le dosi massime ammesse. Dal fascicolo si desume che nello stato attuale della ricerca scientifica sussistono incertezze circa la valutazione delle soglie critiche di nocività, dato che queste soglie dipendono dalla quantità di additivi ingeriti con l' alimentazione nel suo complesso e variano quindi molto a seconda delle abitudini alimentari nei vari Stati membri.

21. Come la Corte ha deciso, fra l' altro nelle sentenze 14 luglio 1983 (Sandoz, causa 174/82, Racc. pag. 2445) e 10 dicembre 1985 (Motte, soprammenzionata), stando così le cose spetta agli Stati membri, in mancanza di un' armonizzazione comunitaria completa in materia, decidere fino a che punto essi intendano garantire la tutela della salute e della vita delle persone, pur tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci nell' ambito della Comunità.

22. Si deve inoltre dire cha la direttiva 74/329, come del resto le altre direttive base nel campo degli additivi alimentari, che hanno analoga struttura, dimostra grande prudenza per quanto riguarda la nocività potenziale di dette sostanze, partendo in proposito dal principio che si deve limitare, nella misura del possibile, il loro consumo incontrollato coi cibi. Questo principio, che dev' essere considerato conforme a legittime considerazioni di politica sanitaria, viene attuato in modo tale che solo gli additivi che rispondano ad un effettivo bisogno, in particolare di natura tecnica od economica, sono ammessi per l' alimentazione umana.

23. Ne consegue che, nel suo stato attuale, il diritto comunitario non osta a che uno Stato membro sottoponga a divieto lo smercio di derrate alimentari provenienti da altri Stati membri alle quali dette sostanze siano state aggiunte. Tuttavia, il principio di proporzionalità, che costituisce il fondamento dell' ultimo inciso dell' art. 36 del Trattato, esige che questo divieto sia limitato a ciò che è necessario per conseguire gli scopi di tutela della salute legittimamente perseguiti. Di conseguenza, le autorizzazioni di vendere dette merci devono essere concesse, secondo un procedimento facilmente accessibile agli operatori economici, qualora siano compatibili con gli scopi indicati.

24. Nell' ambito delle valutazioni di fatto che devono effettuare in proposito gli Stati membri devono accertare se lo smercio delle derrate alimentari con additivi possa costituire un rischio per la sanità pubblica e se sussista un reale bisogno di aggiungere le sostanze di cui trattasi a determinate derrate alimentari. Nell' applicare questi criteri essi tengono conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale e, in particolare, dei lavori del comitato scientifico comunitario per l' alimentazione umana, pur vagliandoli alla luce delle abitudini alimentari proprie dello Stato membro importatore.

25. Spetta alle competenti autorità nazionali il dimostrare, di volta in volta, che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi contemplati dall' art. 36 del Trattato e, in particolare, che lo smercio del prodotto di cui trattasi costituisce un rischio per la sanità pubblica e, se del caso, che l' aggiunta delle sostanze di cui trattasi non risponde ad un effettivo bisogno".

6. Quanto al procedimento di cui al punto 23 del brano appena citato, la Corte, nella sentenza 12 marzo 1987, causa 178/84 Commissione / Germania (9), ha aggiunto la seguente precisazione:

"45. Va ricordato, in secondo luogo, che, come rilevato dalla Corte nella sentenza 6 maggio 1986 (Mueller, citata), il principio di proporzionalità esige del pari che gli operatori economici siano messi in grado di chiedere, mediante una procedura di facile accesso e di ragionevole durata, che l' uso di determinati additivi sia autorizzato con un atto di portata generale.

46. E' opportuno precisare che l' ingiustificata mancanza di autorizzazione deve poter essere impugnata dagli operatori economici mediante ricorso giurisdizionale. Ferma restando la facoltà loro attribuita di domandare agli operatori economici i dati di cui dispongono e che possono risultare utili per la valutazione dei fatti, spetta alle autorità nazionali competenti dello Stato membro di importazione, come già deciso nella sentenza 6 maggio 1986 (Mueller, citata), il dimostrare che il divieto è giustificato da esigenze di tutela della salute della propria popolazione".

7. Nelle cause presenti non è contestato che un' assunzione eccessiva di anidride solforosa nell' ambito della dieta alimentare complessiva è dannosa per la salute (10). Data la carenza di disciplina comunitaria in materia (v., in proposito, sopra, paragrafo 5, nota 7) spetta perciò ° come è chiaramente riconosciuto nella citata giurisprudenza ° all' Italia seguire una politica mirante a contenere entro limiti di sicurezza l' assunzione di anidride solforosa nell' ambito della dieta alimentare complessiva e limitare, nell' ambito di tale politica di tutela preventiva della salute, la percentuale massima di anidride solforosa nella birra. Conformemente a detta giurisprudenza, l' Italia potrebbe perfino vietare l' aggiunta di anidride solforosa alla birra qualora questa non rispondesse ad un effettivo bisogno, in particolare di natura tecnica o economica.

La Commissione non contesta, d' altro canto, il principio stesso della facoltà lasciata agli Stati membri, nella fattispecie all' Italia. Essa solleva invece la questione se la normativa italiana in materia sia conforme al principio di proporzionalità nel prescrivere una percentuale massima di soli 20 mg/l di anidride solforosa tanto per la birra di produzione nazionale quanto per quella importata, senza prevedere un procedimento che consenta di ottenere l' autorizzazione a vendere in Italia birra con contenuto di anidride solforosa superiore a 20 mg/l legalmente prodotta in un altro Stato membro. Più specificamente si pone la questione se la normativa italiana non vada oltre i limiti del necessario per la tutela della sanità pubblica.

8. Il governo italiano rileva a questo proposito che la maggioranza degli Stati membri, per tutelare la sanità pubblica, limita l' impiego di anidride solforosa nella birra e che la normativa italiana non rientra nelle discipline nazionali più restrittive. La Germania, il Belgio, i Paesi Bassi, il Lussemburgo, la Danimarca e la Grecia prescrivono una percentuale massima di anidride solforosa che è identica, se non inferiore (11), il che attesta ° osserva il governo italiano ° che la normativa italiana non è sproporzionata rispetto allo scopo perseguito di tutelare la sanità pubblica e che, per di più, non vi è alcuna esigenza d' indole tecnica o economica che imponga di aggiungere più di 20 mg/l di anidride solforosa.

Dal canto suo, la Commissione osserva che la normativa italiana sul vino ammette il decuplo di anidride solforosa, cioè 200 mg/l rispetto alla birra e ciononostante in Italia si beva molto più vino che birra. Il patrono del signor Michel Debus ha aggiunto all' udienza che lo champagne e i vini francesi possono contenere fino a 400 mg/l e che in Italia non è stata adottata alcuna misura restrittiva relativamente all' importazione di queste bevande.

9. La questione se la normativa italiana contravvenga al principio di proporzionalità in quanto prescrive per la birra una percentuale massima di anidride solforosa molto inferiore a quella consentita per il vino, e ciononostante il fatto che in Italia ° diversamente a quanto avviene ad esempio nei paesi del Benelux, in Danimarca e in Germania ° venga consumata molta meno birra che vino, dev' essere risolta dal giudice nazionale. Nel suo giudizio questi dovrà tener conto, da un lato, della relativa importanza del consumo di birra e, rispettivamente, di vino nella dieta alimentare complessiva nello Stato membro interessato e dell' effettiva pericolosità di ciascuno di detti prodotti per la salute come conseguenza di un' eccessiva assunzione di anidride solforosa nell' ambito della dieta alimentare complessiva e, dall' altro, delle differenze tra vino e birra per quel che riguarda le esigenze tecniche o economiche che impongano di aggiungere l' additivo suddetto a tali prodotti.

Tenuto conto delle abitudini alimentari nello Stato membro interessato, la grande differenza tra le percentuali di anidride solforosa ammesse in Italia per la birra e per il vino costituisce nondimeno un serio indizio che induce, salve restando evidenti differenze tecnologiche che giustifichino una maggiore percentuale di anidride solforosa nel vino, a considerare incompatibile con il principio di proporzionalità la normativa italiana considerata. Non è lecito infatti pensare che la normativa di uno Stato membro in cui si consuma relativamente poca birra e molto vino e quindi la percentuale di anidride solforosa nella birra rappresenta un pericolo relativamente esiguo per la sanità pubblica debba consentire nella birra una percentuale di anidride solforosa maggiore che nel vino, e addirittura maggiore di quella consentita dalla legislazione di uno Stato membro in cui il consumo di birra supera quello del vino? A questo proposito osserverò ancora che, conformemente alla citata giurisprudenza (v. il punto 25 del brano citato dianzi, sub 5, e il punto 46 del brano citato sub 6), tocca al governo italiano dimostrare che la normativa in questione è conforme al principio giuridico comunitario di proporzionalità.

10. Mi pare però che la normativa italiana sia comunque in contrasto con il principio di proporzionalità sotto un altro profilo, più evidente e di più facile constatazione. Come ho detto, la normativa italiana non contempla un procedimento per il rilascio di un' autorizzazione a mettere in commercio in Italia birra legalmente prodotta in un altro Stato membro e contenente più di 20 mg/l di anidride solforosa.

Il patrono del signor Michel Debus osserva a questo proposito che la birra francese oggetto della controversia ha una percentuale di anidride solforosa di gran lunga inferiore (36,8 mg/l) a quella consentita dalla normativa francese (100 mg/l). Inoltre non si deve dimenticare che nella fattispecie si tratta di un tipo speciale di birra, cioè di una bevanda alcoolica a base di birra e di estratti vegetali (12) per la quale probabilmente valgono, quanto all' aggiunta di anidride solforosa, esigenze tecniche diverse rispetto ai tipi di birra "ordinari".

Mi sembra, quindi, di certo non conforme al principio di proporzionalità come precisato nella giurisprudenza testé citata (v. il punto 23 del brano dinanzi citato sub 5 e il passo citato sub 6) il fatto che l' importatore italiano non disponga di un procedimento facilmente accessibile e di durata ragionevole (13) attraverso il quale egli possa ottenere, per un determinato tipo di birra, mediante un atto di portata generale, un' esenzione dal divieto di messa in commercio oppostogli, con la possibilità di impugnare giurisdizionalmente un eventuale diniego.

11. Quanto alle due altre questioni sollevate dal giudice a quo potrò esser breve. Un giudice nazionale può disapplicare una normativa nazionale incompatibile con gli artt. 30 e 36 ed è tenuto ad adottare, nell' ambito delle sue competenze, tutti i provvedimenti per rendere possibile la libera circolazione nella Comunità, ai sensi degli artt. 30 e 36, della birra importata da altri Stati membri.

12. In base alle considerazioni sopra svolte, propongo alla Corte di pronunciarsi come segue sulle questioni ad essa sottoposte:

"1) Gli artt. 30 e 36 devono venir interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa di uno Stato membro che vieta la messa in commercio di una birra importata da un altro Stato membro, contenente più di 20 mg/l di anidride solforosa, allorché risulti che detta normativa non è conforme al principio di proporzionalità sancito dalla giurisprudenza della Corte, cioè va oltre i limiti di quanto è necessario per la tutela della sanità pubblica. Qualora lo Stato membro di cui trattasi ammetta per altri generi alimentari, come ad esempio il vino, un quantitativo massimo di anidride solforosa molto superiore, la proporzionalità della suddetta normativa relativa alla birra dev' essere valutata tenendo conto, da un lato, della relativa importanza del consumo di birra e, rispettivamente, di altri generi alimentari, e più particolarmente di vino, nell' ambito della dieta alimentare complessiva nello Stato membro interessato e dell' effettiva pericolosità di ciascuno di detti prodotti per la salute come conseguenza di un' eccessiva assunzione di anidride solforosa nell' ambito della dieta alimentare complessiva e, d' altro lato, delle differenze tra la birra e gli altri generi alimentari, in special modo il vino, per quanto riguarda le esigenze tecniche o economiche che impongano di aggiungere l' additivo suddetto a tali prodotti. Detta normativa non soddisfa comunque il principio di proporzionalità se non contempla un procedimento facilmente accessibile e di durata ragionevole attraverso il quale si possa ottenere, per un determinato tipo di birra, mediante un atto di portata generale, un' esenzione dal divieto di messa in commercio, nonché la possibilità di un ricorso giurisdizionale contro l' eventuale diniego dell' esenzione.

2) Un giudice nazionale può disapplicare una normativa nazionale incompatibile con gli artt. 30 e 36 del Trattato.

3) Un giudice nazionale è tenuto ad adottare, nell' ambito delle sue competenze, tutti i provvedimenti per rendere possibile la libera circolazione all' interno della Comunità, ai sensi degli artt. 30 e 36, della birra importata da altri Stati membri".

(*) Lingua originale: l' olandese.

(1) - La dicitura figurante sulle bottiglie messe in commercio in Italia è: 36,15 Pêcheur - Bevanda alcolica a base di birra ed estratti vegetali . Secondo la normativa vigente in Italia questo prodotto non può esser messo in commercio con la denominazione birra . Nelle sue osservazioni, la Commissione solleva il problema se detto divieto sia compatibile con la direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 77/112/CEE, ma la questione esula dall' ambito del presente procedimento.

(2) - V. Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (GURI) n. 234, del 17.9.1962. La detta legge è stata modificata dalla legge 16 luglio 1974, n. 329 (GURI n. 211 del 12.8.1974) e dalla legge 17 maggio 1989, n. 141 (GURI n. 96 del 26.4.1989). L' art. 4, n. 1, lett. c), è però rimasto invariato.

(3) - L' anidride solforosa (SO2) è un additivo (E 220) che viene aggiunto ai generi alimentari come conservante e in particolare, ma non esclusivamente, al vino e alla birra.

(4) - Sentenza 11 giugno 1987, Pretore di Salò/X (Racc. pag.2545, punti 6-7 della motivazione).

(5) - Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. 1974, pag. 837, punto 5 della motivazione).

(6) - V. la recente sentenza 16 aprile 1991, causa C-347/89, Freistaat Bayern / Eurim-Pharm (Racc. pag. I-1747, punto 26 della motivazione).

(7) - Non è stato contestato che nella fattispecie sia così. La direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, 64/54/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sui conservativi che possono essere impiegati nelle derrate destinate all' alimentazione umana (GU 1964, n. 12, pag. 64), e la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/107/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli additivi autorizzati nei prodotti alimentari destinati al consumo umano (GU 1989, L 40, pag. 27), ammettano l' anidride solforosa come additivo, ma non stabiliscono alcuna percentuale massima.

(8) - Punti 20-25 della motivazione (Racc. 1986, pag. 1511). V., inoltre, ad esempio, la più recente sentenza 13 dicembre 1990, causa C-42/90, Bellon (Racc. pag. I-4863, punti 11-17 della motivazione).

(9) - Punti 45-47 della motivazione (Racc. 1987, pag.1227).

(10) - A questo proposito si può far richiamo al parere del Comitato misto di esperti della FAO e dell' Organizzazione mondiale della sanità nonché al parere del Comitato scientifico comunitario per l' alimentazione umana. Si osservi però che, secondo la Commissione, per una persona di 60 kg di peso l' assunzione quotidiana di anidride solforosa può giungere a 21 mg al giorno, mentre per il governo olandese, che si rifà alle stesse fonti, il massimo tollerato di anidride solforosa raggiunge i 40 mg giornalieri.

(11) - Francia: 100 mg/l; Spagna: 30 mg/l; Italia e Danimarca: 20 mg/l; Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo: 20 mg/l per le birre ad alta gradazione alcoolica e 10 mg/l per le birre a bassa gradazione alcoolica; Germania: 10 mg/l. In Grecia l' impiego di anidride solforosa è completamente vietato.

(12) - Come si è sià detto sopra, nel paragrafo 1 e nella nota 1, in Italia questa bevanda non può essere messa in commercio con la denominazione birra .

(13) - All' udienza il rappresentante del governo olandese ha dichiarato che nei Paesi Bassi, ad esempio, ciò è possibile.