CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 26 luglio 2017 ( 1 )

Cause C‑643/15 e C‑647/15

Repubblica slovacca e Ungheria

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Decisione (UE) 2015/1601 – Misure temporanee in materia di protezione internazionale in favore della Repubblica italiana e della Repubblica ellenica – Situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi nel territorio di taluni Stati membri – Ricollocazione di tali cittadini nel territorio degli altri Stati membri – Quote di ricollocazione – Articolo 80 TFUE – Principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri – Articolo 78, paragrafo 3, TFUE – Base giuridica – Nozione di “atto legislativo” – Articolo 289, paragrafo 3, TFUE – Obbligatorietà per il Consiglio dell’Unione europea di conclusioni adottate dal Consiglio europeo – Articolo 15, paragrafo 1, TUE e articolo 68 TFUE – Violazione delle forme sostanziali – Modifica della proposta della Commissione europea – Requisiti di una nuova consultazione del Parlamento europeo e di un voto unanime in seno al Consiglio – Articolo 293 TFUE – Principi di certezza del diritto e di proporzionalità»

1. Con i loro ricorsi, la Repubblica slovacca (C‑643/15) e l’Ungheria (C‑647/15) chiedono l’annullamento della decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia ( 2 ).

2. Tale decisione è stata adottata dal Consiglio dell’Unione europea sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, che prevede che, «[q]ualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione [europea], può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione del Parlamento europeo».

3. Detta decisione è intervenuta nel contesto della crisi migratoria che ha colpito l’Unione europea a partire dal 2014 e che si è aggravata durante il 2015, in particolare nel corso dei mesi di luglio e agosto di tale anno, nonché della disastrosa situazione umanitaria alla quale tale crisi ha dato luogo, segnatamente negli Stati membri in prima linea, come la Repubblica italiana e la Repubblica ellenica, che si sono trovati di fronte ad un afflusso massiccio di migranti provenienti da paesi terzi quali la Repubblica araba siriana, la Repubblica islamica d’Afghanistan, la Repubblica dell’Iraq e lo Stato d’Eritrea.

4. Per fare fronte a tale crisi migratoria e alla pressione da essa esercitata sui sistemi di asilo della Repubblica italiana e della Repubblica ellenica, la decisione impugnata prevede la ricollocazione, a partire da questi due Stati membri e su un periodo di due anni, di 120000 persone in evidente bisogno di protezione internazionale verso gli altri Stati membri. Tale decisione è corredata di due allegati che, in una prima fase, ripartiscono 66000 persone che devono essere ricollocate a partire dall’Italia (contingente di 15600) e dalla Grecia (contingente di 50400) sulla base di quote obbligatorie fissate per ciascuno degli altri Stati membri ( 3 ).

5. L’articolo 2, lettera e), della decisione impugnata, definisce la ricollocazione come «il trasferimento del richiedente dal territorio dello Stato membro che i criteri di cui al capo III del regolamento (UE) n. 604/2013[ ( 4 )] designano come competente per l’esame della domanda di protezione internazionale, verso il territorio dello Stato membro di ricollocazione». Quest’ultimo è, ai sensi dell’articolo 2, lettera f), della decisione impugnata, «lo Stato membro che, ai sensi del regolamento [Dublino III], diventa competente per l’esame della domanda di protezione internazionale di un richiedente a seguito della ricollocazione di quest’ultimo nel suo territorio».

6. Il meccanismo di ricollocazione temporanea previsto dalla decisione impugnata si aggiunge ad altre misure che erano già state adottate a livello dell’Unione per far fronte alla crisi migratoria, fra cui il programma europeo di «reinsediamento» ( 5 ) di 22504 persone bisognose di protezione internazionale, concordato il 20 luglio 2015 sotto forma di «risoluzione» fra gli Stati membri e gli Stati associati al sistema di Dublino, e la decisione (UE) 2015/1523, adottata dal Consiglio il 14 settembre 2015 ( 6 ), la quale prevede la ricollocazione dalla Grecia e dall’Italia e su un periodo di due anni di 40000 persone in evidente bisogno di protezione internazionale verso gli altri Stati membri sulla base di una ripartizione fissata per consenso ( 7 ).

7. Occorre parimenti indicare che, il 9 settembre 2015, la Commissione ha presentato non solo la proposta di quella che diverrà la decisione impugnata ( 8 ), ma anche una proposta di regolamento di modifica del regolamento Dublino III ( 9 ). Tale proposta prevede un meccanismo di ricollocazione «permanente», vale a dire un meccanismo di ricollocazione che, contrariamente a quello previsto dalla decisione 2015/1523 e dalla decisione impugnata, non è limitato nel tempo. Quest’ultima proposta tuttavia ad oggi non è stata adottata.

8. Per quanto riguarda la genesi della decisione impugnata, menzionerò i seguenti elementi.

9. La proposta iniziale della Commissione prevedeva la ricollocazione di 120000 richiedenti protezione internazionale, a partire dall’Italia (15600 persone), dalla Grecia (50400 persone) e dall’Ungheria (54000 persone) verso gli altri Stati membri. Fra gli allegati che accompagnavano tale proposta, figuravano, negli allegati da I a III, tre tabelle che ripartivano tali richiedenti a partire da ciascuno di questi tre Stati fra gli altri Stati membri, ad eccezione del Regno Unito di Gran Bretagna e dell’Irlanda del Nord, dell’Irlanda, e del Regno di Danimarca, sotto forma di quote fisse per ciascuno di detti Stati membri.

10. Il 13 settembre 2015 la Commissione ha trasmesso tale proposta ai parlamenti nazionali.

11. Il 14 settembre 2015 il Consiglio ha trasmesso questa stessa proposta al Parlamento a fini di consultazione.

12. Il 17 settembre 2015 il Parlamento ha adottato una risoluzione legislativa che approvava detta proposta, vista, segnatamente, «l’eccezionale situazione di urgenza e la necessità di affrontarla senza ulteriore indugio», chiedendo al contempo al Consiglio di consultarlo nuovamente qualora intendesse modificare sostanzialmente la proposta della Commissione.

13. Nel corso delle diverse riunioni tenutesi in seno al Consiglio fra il 17 e il 22 settembre 2015, la proposta iniziale della Commissione è stata modificata in taluni punti.

14. In particolare, in occasione di tali riunioni, l’Ungheria ha fatto sapere che respingeva l’idea di essere qualificata come «Stato membro in prima linea» e che non desiderava figurare fra gli Stati membri beneficiari della ricollocazione allo stesso titolo della Repubblica italiana e della Repubblica ellenica. Pertanto, nel testo finale della proposta, qualsiasi menzione dell’Ungheria quale Stato membro beneficiario, anche nel titolo della proposta, è stata soppressa. Inoltre, l’allegato III della proposta iniziale, concernente la ripartizione di 54000 richiedenti che avrebbero dovuto essere ricollocati dall’Ungheria, è stato soppresso. L’Ungheria è stata invece inclusa negli allegati I e II quale Stato membro di ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale dall’Italia e dalla Grecia, e in tali allegati le sono pertanto state assegnate delle quote.

15. Il 22 settembre 2015 la proposta della Commissione così modificata è stata adottata dal Consiglio a maggioranza qualificata. La Repubblica ceca, l’Ungheria, la Romania e la Repubblica slovacca hanno votato contro l’adozione di tale proposta. La Repubblica di Finlandia si è astenuta.

16. La decisione impugnata costituisce un’espressione della solidarietà che il Trattato prevede fra gli Stati membri.

17. I presenti ricorsi offrono l’occasione per ricordare che la solidarietà è uno dei valori principali dell’Unione e si trova anzi alle basi di quest’ultima. Si pone la questione di come sia possibile approfondire la solidarietà fra i popoli dell’Europa e concepire un’unione sempre più stretta fra tali popoli, come auspica il preambolo del Trattato UE, senza una solidarietà fra gli Stati membri quando uno di essi si trovi a fronteggiare una situazione di emergenza. In un caso del genere, viene toccata la quintessenza di quello che costituisce al contempo la ragion d’essere e la finalità del progetto europeo.

18. Occorre anzitutto porre l’accento sull’importanza della solidarietà quale valore di base ed esistenziale dell’Unione.

19. Già affermata nel Trattato di Roma ( 10 ), l’esigenza di solidarietà è ancora al centro del processo di integrazione perseguito dal Trattato di Lisbona. Benché sorprendentemente assente dall’elenco, figurante all’articolo 2, prima frase, TUE, dei valori sui quali l’Unione si fonda ( 11 ), la solidarietà è menzionata, per contro, nel preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ( 12 ) quale parte dei «valori indivisibili e universali» sui quali l’Unione è fondata. Inoltre, l’articolo 3, paragrafo 3, TUE, precisa che l’Unione promuove non solo «la solidarietà tra le generazioni», ma anche «la solidarietà tra gli Stati membri». La solidarietà continua dunque a far parte di un insieme di valori e principi che costituisce «la base della costruzione europea» ( 13 ).

20. In maniera più specifica, la solidarietà è al contempo un pilastro e un principio guida delle politiche dell’Unione relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione, i quali costituiscono l’oggetto del titolo V, capo 2, del Trattato FUE, dedicato allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia ( 14 ).

21. Lo testimonia l’articolo 67, paragrafo 2, TFUE, ai sensi del quale l’Unione «sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi». Inoltre, l’articolo 80 TFUE dispone che «le politiche dell’Unione di cui [a tale] capo e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Ogniqualvolta necessario, gli atti dell’Unione adottati in virtù [di detto] capo contengono misure appropriate ai fini dell’applicazione di tale principio» ( 15 ).

22. A fronte della disparità di fatto esistente fra gli Stati membri data la loro situazione geografica e la loro vulnerabilità nei confronti di flussi migratori massicci, l’adozione di misure sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, e la loro applicazione effettiva sono ancor più imperative. In tale ottica, misure come quelle previste nella decisione impugnata consentono di conferire un contenuto concreto al principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri sancito all’articolo 80 TFUE.

23. La singolarità della decisione impugnata consiste nell’istituire un meccanismo di ricollocazione sulla base di quote destinate agli Stati membri, le quali hanno un carattere obbligatorio. Con tale decisione, la solidarietà fra gli Stati membri ha un contenuto concreto e un carattere vincolante. Tale caratteristica essenziale e innovativa di detta decisione spiega la natura politicamente sensibile delle presenti cause, dal momento che essa ha cristallizzato l’opposizione da parte di Stati membri sostenitori di una solidarietà assunta liberamente e fondata unicamente su impegni volontari.

24. Tale opposizione, assieme al fatto che la decisione impugnata è applicata in modo molto parziale, argomento sul quale tornerò in seguito ( 16 ), può indurre a pensare che, dietro a ciò che si è convenuto di chiamare la «crisi migratoria del 2015», si nasconda un’altra crisi, ossia quella del progetto di integrazione europea, il quale poggia in ampia misura su un’esigenza di solidarietà fra gli Stati che hanno deciso di partecipare a tale progetto ( 17 ).

25. Dall’altro, è altrettanto possibile ritenere che, adottando una risposta decisa a tale crisi migratoria, l’Unione abbia dimostrato di disporre degli strumenti necessari e di essere in grado di metterli in atto. Resta da verificare, come invitano a fare i presenti ricorsi, che, adottando misure come quelle contenute nella decisione impugnata, l’Unione abbia rispettato il quadro giuridico imposto dai Trattati.

I. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

26. Nella causa C‑643/15, la Repubblica slovacca chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata e di condannare il Consiglio alle spese.

27. Nella causa C‑647/15, l’Ungheria chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata oppure, in subordine, per l’ipotesi in cui essa non accolga il primo capo delle sue conclusioni, di annullare tale decisione nei limiti in cui si riferisce all’Ungheria, e di condannare il Consiglio alle spese.

28. Nelle cause C‑643/15 e C‑647/15, il Consiglio chiede alla Corte di dichiarare il ricorso infondato e di condannare, rispettivamente, la Repubblica slovacca e l’Ungheria alle spese sostenute nella causa che le riguarda.

29. Con decisione del presidente della Corte del 29 aprile 2016, il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, il Granducato del Lussemburgo, il Regno di Svezia e la Commissione sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio nelle cause C‑643/15 e C‑647/15.

30. Con questa stessa decisione del presidente della Corte, la Repubblica di Polonia è stata ammessa ad intervenire, nella causa C‑643/15, a sostegno delle conclusioni della Repubblica slovacca e, nella causa C‑647/15, a sostegno delle conclusioni dell’Ungheria.

II. Sui ricorsi

31. A sostegno delle sue conclusioni, la Repubblica slovacca deduce sei motivi, relativi, rispettivamente, il primo, alla violazione dell’articolo 68 TFUE, dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, nonché del principio dell’equilibrio istituzionale; il secondo, alla violazione dell’articolo 10, paragrafi 1 e 2, TUE, dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, degli articoli 3 e 4 del protocollo (n. 1) sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea e degli articoli 6 e 7 del protocollo (n. 2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegati ai Trattati ( 18 ), nonché dei principi di certezza del diritto, della democrazia rappresentativa e dell’equilibrio istituzionale; il terzo, alla violazione delle forme sostanziali che regolano la procedura legislativa, nonché dell’articolo 10, paragrafi 1 e 2, TUE, dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE e dei principi della democrazia rappresentativa, dell’equilibrio istituzionale e di buona amministrazione (in subordine); il quarto, alla violazione delle forme sostanziali prescritte all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE e all’articolo 293 TFUE, nonché dell’articolo 10, paragrafi 1 e 2, TUE, dell’articolo13, paragrafo 2, TUE e dei principi della democrazia rappresentativa, dell’equilibrio istituzionale e di buona amministrazione (parzialmente in subordine); il quinto, alla violazione dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE in quanto non ricorrono i presupposti per la sua applicabilità (in subordine), e, il sesto, alla violazione del principio di proporzionalità.

32. A sostegno delle sue conclusioni, l’Ungheria solleva dieci motivi.

33. I primi due motivi attengono alla violazione dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, nella parte in cui tale disposizione non fornisce al Consiglio una base giuridica adeguata per adottare misure che derogano in modo vincolante alle disposizioni di un atto legislativo, che sono applicabili per un periodo di 24 mesi, ovvero di 36 in taluni casi, e i cui effetti si prolungano al di là di tale periodo, il che sarebbe contrario alla nozione di «misure temporanee».

34. I motivi dal terzo al sesto attengono alla violazione di forme sostanziali, in quanto, in primo luogo, al momento dell’adozione della decisione impugnata, il Consiglio ha violato le disposizioni di cui all’articolo 293, paragrafo 1, TFUE, discostandosi dalla proposta della Commissione senza unanimità (terzo motivo); in secondo luogo, la decisione impugnata contiene una deroga alle disposizioni di un atto legislativo ed è essa stessa un atto legislativo dal punto di vista del suo contenuto, cosicché, anche nell’ipotesi in cui fosse stato possibile adottarla sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, in sede di tale adozione si sarebbe dovuto rispettare il diritto dei parlamenti nazionali di fornire un parere sugli atti legislativi, previsto dal protocollo (n. 1) e dal protocollo (n. 2) (quarto motivo); in terzo luogo, il Consiglio ha modificato in misura sostanziale il testo della proposta dopo la consultazione del Parlamento ma non ha nuovamente consultato quest’ultimo al riguardo (quinto motivo), e, in quarto luogo, in sede di adozione della decisione impugnata da parte del Consiglio, la proposta di decisione non era disponibile nelle versioni linguistiche corrispondenti alle lingue ufficiali dell’Unione (sesto motivo).

35. Il settimo motivo attiene alla violazione dell’articolo 68 TFUE, e delle conclusioni del Consiglio europeo del 25 e del 26 giugno 2015 ( 19 ).

36. L’ottavo motivo attiene alla violazione dei principi di certezza del diritto e di chiarezza normativa in quanto, sotto vari profili, il modo in cui le disposizioni della decisione impugnata devono essere applicate non è chiaro, e neanche lo è il modo in cui esse si combinano con le disposizioni del regolamento Dublino III.

37. Il nono motivo attiene alla violazione dei principi di necessità e di proporzionalità, in quanto, poiché l’Ungheria non figura più fra gli Stati membri beneficiari del meccanismo temporaneo di ricollocazione, non sarebbe giustificato che la decisione impugnata preveda la ricollocazione di 120000 richiedenti protezione internazionale.

38. Il decimo motivo, dedotto in subordine, attiene alla violazione del principio di proporzionalità e dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE per quanto riguarda l’Ungheria, poiché la decisione impugnata le assegna una quota obbligatoria quale Stato membro di ricollocazione, sebbene sia assodato che si tratti di uno Stato membro nel cui territorio è penetrato un gran numero di migranti in situazione irregolare che hanno presentato domande di protezione internazionale.

III. Valutazione

A. Osservazioni preliminari

39. Dato che la base giuridica di un atto determina la procedura da seguire per l’adozione del medesimo ( 20 ), occorre esaminare, in primo luogo, i motivi relativi all’inidoneità dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE quale base giuridica per l’adozione della decisione impugnata. In secondo luogo, esaminerò i motivi relativi alle violazioni di forme sostanziali che si asserisce siano state commesse in occasione dell’adozione di tale decisione e, in terzo luogo, i motivi attinenti al merito.

40. Inoltre, all’interno di questi tre capi, verranno anzitutto esaminati i motivi della Repubblica slovacca e dell’Ungheria coincidenti in tutto o in parte e, successivamente, se necessario, i motivi propri di ciascuna della ricorrenti.

B. Sui motivi relativi all’inidoneità dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE quale base giuridica per l’adozione della decisione impugnata

41. La Repubblica slovacca (secondo e quinto motivo) e l’Ungheria (primo e secondo motivo) contestano che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, possa costituire una base giuridica idonea per l’adozione della decisione impugnata.

42. Esiste tuttavia una differenza fra le posizioni sostenute da questi due Stati membri. Infatti, mentre l’Ungheria riconosce che la Repubblica italiana e la Repubblica ellenica si trovavano in una «situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi», ai sensi dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, al momento dell’adozione della decisione impugnata, ma contesta al contempo il fatto che la decisione impugnata fosse la misura idonea per rispondere a tale situazione, la Repubblica slovacca sostiene che una siffatta situazione di emergenza, ai sensi di tale disposizione, non esisteva (seconda parte del quinto motivo).

43. Per contestare la scelta della base giuridica della decisione impugnata, questi due Stati membri sostengono, in primo luogo, che la decisione impugnata, anche se è stata adottata seguendo una procedura non legislativa e costituisce pertanto un atto non legislativo, dovrebbe cionondimeno essere qualificata come atto legislativo a causa del suo contenuto, in quanto essa modificherebbe atti legislativi. Orbene, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non consentirebbe di adottare atti legislativi.

44. In secondo luogo, la Repubblica slovacca e l’Ungheria contestano il carattere temporaneo della decisione impugnata.

45. In terzo luogo, la Repubblica slovacca, contrariamente all’Ungheria, sostiene che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non forniva una base giuridica idonea per l’adozione della decisione impugnata, in quanto il requisito dell’esistenza di una «situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi» non era soddisfatto.

1. Sul secondo motivo della Repubblica slovacca e sul primo motivo dell’Ungheria, relativi al carattere legislativo della decisione impugnata

46. La Repubblica slovacca e l’Ungheria fanno valere che la decisione impugnata, anche se è stata adottata secondo la procedura non legislativa e pertanto, formalmente, non costituisce un atto legislativo, deve cionondimeno essere qualificata come atto legislativo per il suo contenuto e per i suoi effetti, dal momento che essa modifica, peraltro in maniera fondamentale, diversi atti legislativi del diritto dell’Unione. Orbene, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non fornirebbe una base giuridica per l’adozione di misure legislative, in quanto non contiene alcuna indicazione secondo che le misure prese sul suo fondamento debbano essere adottate nell’ambito di una procedura legislativa.

47. La decisione impugnata, come confermerebbe espressamente il considerando 23, derogherebbe a diversi atti legislativi del diritto dell’Unione. Anche se la decisione impugnata qualifica tali modifiche come mere deroghe, la distinzione fra una deroga e una modifica sarebbe artificiosa, dal momento che, nella prassi, gli effetti di una deroga e di una modifica sarebbero identici in entrambi i casi, in quanto è esclusa l’applicazione di una disposizione normativa, cosicché, di fatto, ne viene pregiudicata l’effettività.

48. Più precisamente, la Repubblica slovacca sostiene che il Consiglio ha violato l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, perché la decisione impugnata deroga a disposizioni contenute in atti legislativi, e che modifiche del genere possono essere operate soltanto mediante un atto legislativo. Orbene, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, che non menziona né la procedura legislativa ordinaria né la procedura legislativa speciale, non consentirebbe di adottare atti legislativi. Di conseguenza, la forma della decisione impugnata non corrisponderebbe al suo contenuto.

49. Adottando la decisione impugnata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, il Consiglio avrebbe pertanto non solo violato tale disposizione, ma avrebbe parimenti arrecato pregiudizio ai diritti dei parlamenti nazionali e del Parlamento. Tanto i primi quanto i secondi avrebbero dovuto partecipare, in forza del diritto primario, alle modifiche degli atti legislativi ai quali il Consiglio ha derogato con la decisione impugnata. Infatti, la Repubblica slovacca rileva che tali atti sono stati adottati secondo la procedura legislativa ordinaria.

50. La Repubblica slovacca ritiene pertanto che il Consiglio, adottando la decisione impugnata, abbia violato non solo l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, ma anche l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, TUE, l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, gli articoli 3 e 4 del protocollo (n. 1) e gli articoli 6 e 7 del protocollo (n. 2), nonché i principi di certezza del diritto, di democrazia rappresentativa e di equilibrio istituzionale.

51. L’Ungheria concorda con la Repubblica slovacca per quanto riguarda il principio che un atto giuridico adottato sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, il quale, in forza di una lettura a contrario dell’articolo 289, paragrafi 2 e 3, TFUE, non costituisce un atto legislativo, non può modificare in maniera vincolante, neppure temporanea, atti legislativi in vigore adottati nell’ambito di procedure legislative ordinarie o speciali, come il regolamento Dublino III. Per il suo contenuto, la decisione impugnata sarebbe senza alcun dubbio un atto legislativo. Tale decisione, dato che deroga alle disposizioni del regolamento Dublino III, non potrebbe essere adottata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, il quale, conferendo al Consiglio il potere di adottare atti solo nell’ambito di una procedura non legislativa, l’autorizzerebbe esclusivamente ad adottare atti non legislativi.

52. Secondo l’Ungheria, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, potrebbe tutt’al più servire da base giuridica per l’adozione di misure complementari ad atti legislativi adottati sulla base dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, ma conformi ad essi, oppure di misure che ne agevolano l’attuazione alla luce della situazione di emergenza ( 21 ).

53. L’Ungheria precisa che, ammesso che la Corte decida che sia possibile adottare sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, un atto che deroga ad un atto legislativo adottato sulla base dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, una siffatta deroga non può spingersi fino ad incidere sulla sostanza di un atto legislativo del genere oppure a svuotare di significato le sue disposizioni fondamentali. Orbene, ciò avverrebbe nel caso della decisione impugnata, nella misura in cui essa modifica, segnatamente, l’elemento più essenziale di tale regolamento, ossia la designazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale. In tal senso, la decisione impugnata introdurrebbe una deroga alle disposizioni di tale regolamento di portata inaccettabile nell’ambito di un atto non legislativo. Ciò costituirebbe un’elusione della procedura legislativa ordinaria prevista all’articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

54. Infine, nella replica e nella risposta alle memorie di intervento, l’Ungheria sostiene, riferendosi per analogia ai paragrafi da 151 a 161 delle conclusioni dell’avvocato generale Wathelet nella causa Consiglio/Fronte Polisario ( 22 ), che il requisito della consultazione del Parlamento quale previsto all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, può essere considerato una «partecipazione» del Parlamento, ai sensi dell’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, cosicché si applicherebbe la procedura legislativa speciale e la decisione impugnata dovrebbe dunque essere qualificata come atto legislativo.

55. Tuttavia, anche in tale ipotesi, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE non autorizzerebbe il Consiglio a derogare ad una disposizione essenziale di un atto legislativo adottato sulla base dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

56. Questi diversi argomenti non mi convincono. Ritengo che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, abbia potuto fungere da base giuridica ad un atto non legislativo, come la decisione impugnata, che deroga in via temporanea e in un ambito ben delimitato a talune disposizioni di atti legislativi.

57. Inizierò rispondendo all’argomento sollevato dall’Ungheria nella replica ( 23 ), ossia che la decisione impugnata potrebbe essere considerata un atto legislativo nonostante l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non dica che i provvedimenti presi sulla base di tale disposizione sono adottati in esito a una procedura legislativa speciale. L’Ungheria si fonda, a tal riguardo, sul dato di fatto che, in conformità a quanto richiesto dall’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, la decisione impugnata è stata effettivamente adottata dal Consiglio «con la partecipazione del Parlamento».

58. Mi sembra indispensabile rispondere senza ambiguità a tale questione di diritto, in quanto l’adozione di un atto legislativo richiede il soddisfacimento di taluni requisiti che non si applicano all’adozione di un atto non legislativo. Penso, in particolare, alla partecipazione dei parlamenti nazionali prevista agli articoli 3 e 4 del protocollo (n. 1) e agli articoli 6 e 7 del protocollo (n. 2), nonché al criterio in base al quale il Consiglio si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo, criterio che discende dall’articolo 16, paragrafo 8, TUE, e dall’articolo 15, paragrafo 2, TFUE.

59. La tipologia degli strumenti normativi dell’Unione risultante dal Trattato di Lisbona ha istituito, per la prima volta, una differenziazione fra gli atti legislativi e gli atti non legislativi a partire da considerazioni anzitutto sistematiche e procedurali ( 24 ).

60. L’articolo 289, paragrafo 3, TFUE, definisce la categoria degli «atti legislativi» nel senso che essa copre «[g]li atti giuridici adottati mediante procedura legislativa». La «procedura legislativa» consiste in una «procedura legislativa ordinaria» oppure in una «procedura legislativa speciale». Ai termini dell’articolo 289, paragrafo 1, TFUE, è l’adozione congiunta di un atto giuridico da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione a caratterizzare la procedura legislativa ordinaria.

61. Ai sensi dell’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, una procedura legislativa speciale è una procedura che, «[n]ei casi specifici previsti dai trattati», consiste nell’«adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento europeo» ( 25 ). La procedura legislativa speciale è dunque caratterizzata dal fatto che essa associa, a gradi diversi, il Consiglio e il Parlamento all’adozione di un atto dell’Unione.

62. Nella maggior parte dei casi in cui è prevista una procedura legislativa speciale, un atto di tale tipo deve essere adottato dal Consiglio che delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento ( 26 ) oppure, più comunemente, previa consultazione di quest’ultimo ( 27 ). In alcuni casi, è il Parlamento che deve adottare l’atto con l’approvazione del Consiglio ( 28 ).

63. Risulta da tali disposizioni che gli autori del Trattato hanno adottato un approccio meramente formale ( 29 ), in forza del quale gli atti legislativi sono qualificati come tali se vengono adottati secondo la procedura legislativa ordinaria o secondo una procedura legislativa speciale.

64. È pertanto irrilevante tentare di qualificare la decisione impugnata come atto legislativo alla luce del suo contenuto, come suggerito dalle ricorrenti.

65. La linea argomentativa elaborata dall’Ungheria solleva la questione se sia necessario che una disposizione del Trattato indichi espressamente che essa consente l’adozione di un atto secondo una procedura legislativa speciale per poter considerare che un atto di tale tipo costituisca un atto legislativo.

66. A mio avviso, è indispensabile fornire una risposta affermativa così da assicurare un sufficiente grado di certezza e di certezza del diritto alla classificazione degli atti dell’Unione operata dagli autori del Trattato.

67. A tal riguardo, si deve osservare che il Trattato contiene numerose disposizioni che prevedono l’adozione di atti dell’Unione con la menzione espressa che tale adozione viene effettuata al termine di una «procedura legislativa speciale», e ciò sebbene le modalità di tale procedura possano divergere quanto alla natura e al grado di coinvolgimento del Consiglio e del Parlamento. L’effetto utile di una siffatta menzione è quello di precisare che, qualunque siano le modalità, la procedura interessata è a tutti gli effetti una «procedura legislativa», e sfocerà pertanto nell’adozione di un atto legislativo. La necessità di detta menzione discende anche dai termini stessi dell’articolo 289, paragrafo 2, TFUE, secondo il quale una procedura legislativa speciale si applica unicamente «[n]ei casi specifici previsti dai trattati».

68. Per contro, procedure il cui svolgimento è simile a quello delle procedure legislative speciali, ma che non sono espressamente qualificate come tali dal Trattato, devono essere considerate procedure non legislative, che sfoceranno pertanto nell’adozione di atti non legislativi ( 30 ).

69. Certamente, si può ritenere che una distinzione fra gli atti legislativi e gli atti non legislativi, c prenda le mosse da un siffatto «nominalismo giuridico» ( 31 ), ponga problemi di coerenza ( 32 ), e che gli autori del Trattato non abbiano portato a termine lo sforzo di categorizzazione dell’atto legislativo dell’Unione ( 33 ).

70. Si può però altrettanto ritenere – ed è questa la soluzione che incontra il mio favore – che gli autori del Trattato, adottando un approccio esclusivamente formale dell’atto legislativo, abbiano al contrario consentito di individuare in maniera certa le basi giuridiche che autorizzano le istituzioni dell’Unione ad adottare atti legislativi. L’incompletezza ovvero, secondo alcuni, l’apparente incoerenza della classificazione operata dagli autori del Trattato deve pertanto essere intesa come la conseguenza della volontà di questi ultimi di accordare a taluni atti la qualità di atto legislativo e di negarla ad altri.

71. Una simile analisi del testo delle disposizioni del Trattato al fine di qualificare o meno un atto dell’Unione come atto legislativo è peraltro coerente con quanto dichiarato dalla Corte, vale a dire che «non sono le procedure a definire il fondamento normativo di un atto, ma è il fondamento normativo di un atto che determina le procedure da seguire per la sua adozione» ( 34 ).

72. Proprio così, l’interpretazione che sostengo porta a negare alla decisione impugnata la qualità di atto legislativo.

73. Infatti, occorre rilevare che il testo dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, sebbene preveda l’adozione di misure da parte del Consiglio che delibera previa consultazione del Parlamento, non menziona espressamente il fatto che siffatte misure sono adottate nell’ambito di una procedura legislativa speciale. Adottate nell’ambito di una procedura non legislativa, dette misure, procedendo ad una lettura a contrario dell’articolo 289, paragrafo 3, TFUE, rivestono carattere non legislativo. Il contrasto è, a tal riguardo, netto rispetto all’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, il quale indica espressamente che l’adozione di misure sulla base di tale articolo avviene mediante l’attuazione di una procedura legislativa, nella specie la procedura legislativa ordinaria.

74. Fatta tale precisazione, occorre adesso rispondere alla preoccupazione che si trova al centro della linea argomentativa elaborata dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria, vale a dire se e in che misura l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, autorizzi il Consiglio ad adottare un atto non legislativo che deroga a disposizioni contenute in atti legislativi dell’Unione.

75. Ritengo, al pari del Consiglio e degli intervenienti che lo sostengono, che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, autorizzi l’adozione di misure che, per rispondere ad una situazione di emergenza individuata in maniera chiara, deroghino temporaneamente e su punti precisi ad atti legislativi in materia di asilo.

76. Tale disposizione del Trattato è specificamente intesa a consentire all’Unione di reagire in maniera rapida ed efficace ad una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. Alla luce del fatto che l’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, copre i diversi aspetti del sistema europeo comune di asilo, e che le misure adottate sul suo fondamento costituiscono atti legislativi, è inevitabile che le misure temporanee adottate, in relazione a questo stesso sistema, sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, conducano a derogare in via temporanea a talune disposizioni di questi atti legislativi. La nozione di «misure temporanee», ai sensi dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non può pertanto essere intesa, contrariamente a quanto suggerito dalle ricorrenti, nel senso che essa si limita a misure complementari, a carattere operativo o finanziario, salvo restringere in maniera eccessiva l’ambito di applicazione di tale base giuridica e, pertanto, il suo effetto utile. La nozione di «misure temporanee» deve pertanto essere interpretata, a mio avviso, in maniera ampia, nel senso che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, autorizza il Consiglio ad adottare tutte le misure che reputa necessarie per far fronte ad una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi.

77. Affinché delle misure possano essere considerate correttamente fondate sull’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, è necessario che esse non siano destinate a disapplicare, sostituire o modificare in maniera definitiva disposizioni contenute in atti legislativi adottati sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

78. Non è certamente questo il caso della decisione impugnata, la quale si limita, in conformità alla sua natura di misura temporanea destinata a rispondere ad una situazione di emergenza ben precisa, a prevedere deroghe temporanee, in un ambito rigorosamente definito, a diverse disposizioni di atti legislativi dell’Unione. Siffatte deroghe non possono pertanto essere intese, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, nel senso che esse modificano tali atti in modo permanente e generale.

79. Preciso, a tal riguardo, che le deroghe apportate dalla decisione impugnata si applicano soltanto per un periodo di due anni e riguardano soltanto un numero limitato di 120000 cittadini di determinati paesi terzi che hanno presentato una domanda di protezione internazionale in Italia o in Grecia, che possiedono una cittadinanza menzionata all’articolo 3, paragrafo 2, della decisione impugnata, che verranno ricollocati a partire da uno di questi due Stati membri, e che sono arrivati o arriveranno in detti Stati membri fra il 24 marzo 2015 e il 26 settembre 2017.

80. Come indicato dal Consiglio, dopo la data limite di applicazione della decisione impugnata, ossia il 26 settembre 2017, gli effetti delle deroghe cesseranno automaticamente e le norme generali torneranno ad applicarsi senza necessità di un qualsivoglia intervento da parte del legislatore dell’Unione.

81. Come osservato in precedenza, tali deroghe mirate e temporanee non possono essere assimilate ad una modifica duratura delle norme sostanziali contenute in atti legislativi dell’Unione in materia di asilo, la quale potrebbe essere operata unicamente sulla base dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

82. Di conseguenza, ai miei occhi, tramite l’adozione della decisione impugnata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non è stata aggirata la procedura legislativa ordinaria prevista all’articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

83. Occorre a tal riguardo chiarire il rapporto che intercorre fra queste due disposizioni del Trattato.

84. Letto in combinato con l’articolo 80 TFUE, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, costituisce una base giuridica specifica per le misure temporanee che concretizzano il principio di solidarietà in situazioni di emergenza caratterizzate da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi.

85. La procedura prevista all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, è caratterizzata dall’emergenza di agire a fronte di una situazione di crisi. È questo che giustifica il suo mancato allineamento alla procedura legislativa ordinaria.

86. Come indicato dal Consiglio, le misure previste all’articolo 78, paragrafi 2 e 3, TFUE, poggiano ciascuna su una base giuridica autonoma nel Trattato e si ascrivono a situazioni e obiettivi diversi, senza che sia necessario definire una gerarchia fra di esse.

87. Occorre insistere sul carattere complementare delle basi giuridiche costituite dall’articolo 78, paragrafo 2, lettera e), TFUE ( 35 ), e dall’articolo 78, paragrafo 3, TFUE. La loro utilizzazione concomitante o in sequenza consente in particolare all’Unione di agire in modo efficace in caso di una crisi migratoria. Tale complementarità è illustrata dalla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 settembre 2015, che istituisce un meccanismo di ricollocazione di crisi e modifica il regolamento Dublino III.

88. Nella sua proposta, la Commissione illustra in maniera chiara le interazioni fra le misure figuranti in tale proposta, da un lato, e i programmi di ricollocazione di emergenza basati sull’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, dall’altro.

89. Come spiegato dalla Commissione, «[l]a proposta che istituisce un meccanismo di ricollocazione di crisi va distinta dalle proposte adottate dalla Commissione sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, del TFUE a beneficio di alcuni Stati membri che affrontano un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi sui loro territori» ( 36 ). La Commissione prosegue precisando che, «[m]entre le misure proposte dalla Commissione sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, del TFUE sono temporanee, la proposta che istituisce un meccanismo di ricollocazione di crisi introduce un metodo per determinare, per un periodo temporaneo in situazione di crisi, lo Stato membro competente per l’esame delle domande di protezione internazionale presentate in uno Stato membro che affronta quella situazione di crisi, allo scopo di garantire una distribuzione più equa dei richiedenti tra gli Stati membri e quindi agevolare il funzionamento del sistema Dublino anche in momenti di crisi» ( 37 ).

90. Si tratta quindi, in quest’ultimo caso, e a differenza di quanto previsto dalla decisione impugnata, di uno strumento permanente che introduce un metodo per determinare lo Stato membro competente per l’esame delle domande di protezione internazionale presentate in uno Stato membro che affronta una situazione di crisi. Tale strumento permanente è di applicazione generale, nel senso che la sua applicazione non interessa in maniera mirata determinati Stati membri che si trovano adesso in una situazione di crisi, ma può andare a beneficio di ogni Stato membro che si dovesse trovare in una situazione del genere.

91. Le condizioni per attivare il meccanismo di ricollocazione sono previste nella proposta di regolamento. Come indicato dalla Commissione in tale proposta, occorre che lo Stato membro beneficiario «si trovi in una situazione di crisi che ostacola l’applicazione del regolamento Dublino [III] a causa dell’estrema pressione esercitata da un afflusso massiccio e sproporzionato di cittadini di paesi terzi o apolidi, che ne sottopone il sistema di asilo a considerevoli sollecitazioni» ( 38 ).

92. La complementarità fra le misure adottate sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 2, lettera e), TFUE, e quelle adottate in forza dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE è inoltre spiegata nei seguenti termini dalla Commissione: «[l]’istituzione di un meccanismo di ricollocazione di crisi non pregiudica la possibilità che il Consiglio adotti, su proposta della Commissione, misure temporanee a beneficio di uno Stato membro che deve affrontare una situazione di emergenza ai sensi dell’articolo 78, paragrafo 3, (…) TFUE. L’adozione di misure di emergenza sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, (…) TFUE rimarrà valida in situazioni eccezionali in cui è necessaria una risposta di emergenza, che comprenda eventualmente un sostegno più ampio in materia di migrazione, qualora non sussistano le condizioni per il ricorso al meccanismo di ricollocazione di crisi» ( 39 ).

93. Quanto alla base giuridica adottata, la Commissione fa presente, nella sua proposta, che essa «modifica il regolamento [Dublino III] e dovrebbe pertanto essere adottata sulla stessa base giuridica, cioè l’articolo 78, paragrafo 2, lettera e), (…) TFUE, secondo la procedura legislativa ordinaria» ( 40 ). La proposta di regolamento modifica, infatti, il regolamento Dublino III, aggiungendovi una sezione VII intitolata «Meccanismo di ricollocazione di crisi». Poiché emenda tale regolamento, detta proposta è correttamente fondata sull’articolo 78, paragrafo 2, lettera e), TFUE, ed è dunque soggetta alla procedura legislativa ordinaria.

94. Inoltre, la Commissione precisa che «[i]l meccanismo di ricollocazione di crisi previsto dalla proposta comporta deroghe permanenti, da attivare in specifiche situazioni di crisi a beneficio di specifici Stati membri, specialmente al principio di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento [Dublino III] secondo cui una domanda di protezione internazionale dev’essere esaminata dallo Stato membro individuato come competente in base ai criteri enunciati al capo III. Al posto di questo principio la proposta stabilisce, in circostanze di crisi ben precisate, il ricorso obbligatorio a una chiave di distribuzione per determinare la competenza per l’esame delle domande» ( 41 ).

95. La decisione impugnata e la proposta di regolamento hanno in comune il fatto di dare all’Unione gli strumenti per poter rispondere a situazioni di crisi migratorie. Tuttavia, mentre la prima, quale misura adottata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, presenta un carattere temporaneo ed interessa in maniera mirata gli Stati membri che si trovano in una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, la seconda istituisce un meccanismo di ricollocazione dalla durata indeterminata, il quale non è limitato ad un numero predeterminato di cittadini di paesi terzi e non individua a priori uno o più Stati membri quali beneficiari di tale meccanismo.

96. Discende da tali elementi che, mentre l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, costituisce la base giuridica che consente all’Unione di rispondere in maniera provvisoria e in una situazione di emergenza ad un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, l’articolo 78, paragrafo 2, lettera e), TFUE, consente di dotare l’Unione di un quadro destinato a rispondere in maniera permanente e in modo generale ad un problema strutturale, ossia l’inidoneità dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento Dublino III in caso di pressione migratoria improvvisa sugli Stati membri in prima linea.

97. Risulta dalle considerazioni che precedono che, a mio avviso, l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, può fungere da fondamento per misure temporanee, come quelle contenute nella decisione impugnata, le quali sono destinate a rispondere ad una situazione di emergenza, anche se comportano deroghe a disposizioni specifiche di atti legislativi dell’Unione, sempreché tali deroghe siano rigorosamente disciplinate sotto il profilo sostanziale e temporale.

98. Il secondo motivo della Repubblica slovacca e il primo motivo dell’Ungheria devono pertanto essere respinti in quanto infondati.

2. Sulla prima parte del quinto motivo della Repubblica slovacca e sul secondo motivo dell’Ungheria, relativi all’assenza di carattere temporaneo della decisione impugnata

99. La Repubblica slovacca e l’Ungheria sostengono che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non fornisce una base giuridica idonea per l’adozione della decisione impugnata, dal momento che essa non riveste natura temporanea, contrariamente a quanto richiesto da tale disposizione.

100. Ai termini dell’articolo 13, paragrafi 1 e 2, della decisione impugnata, essa è applicabile dal 25 settembre 2015 al 26 settembre 2017, ossia per un periodo di 24 mesi. Inoltre, l’articolo 13, paragrafo 3, di tale decisione prevede che essa si applichi alle persone che arrivano nel territorio della Repubblica italiana e della Repubblica ellenica in tale periodo e ai richiedenti protezione internazionale giunti nel territorio di tali Stati membri a decorrere dal 24 marzo 2015.

101. Risulta da tali disposizioni che l’ambito di applicazione ratione temporis della decisione impugnata è delimitato in maniera precisa. Essa prevede senza alcuna ambiguità un meccanismo di emergenza a tempo determinato, cosicché la sua natura temporanea non può, a mio avviso, essere contestata.

102. Poiché l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non menziona più una durata massima di sei mesi, contrariamente a quanto avveniva nel caso dell’articolo 64, paragrafo 2, del Trattato CE, occorre dedurne che le misure temporanee che vengono adottate su tale fondamento possono avere una durata più lunga.

103. Contrariamente a quanto sostengono la Repubblica slovacca e l’Ungheria, la circostanza che la decisione impugnata, attraverso i legami duraturi idonei ad unire i richiedenti protezione internazionale e gli Stati membri di ricollocazione, possa far sentire i propri effetti oltre il periodo menzionato in tale decisione, è, a mio avviso, irrilevante. Effetti del genere più o meno a lungo termine sono infatti inerenti alla protezione internazionale che può essere ottenuta nello Stato membro di ricollocazione. Se si aderisse alla tesi sostenuta dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria, non potrebbe essere attuato nessun meccanismo di ricollocazione sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE.

104. Inoltre, poiché l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non fissa un termine preciso ma si limita a prevedere l’adozione di misure temporanee, ritengo che il Consiglio potesse istituire, senza violare tale disposizione e senza eccedere il potere discrezionale conferitogli da quest’ultima, un meccanismo temporaneo di ricollocazione di una durata di applicazione di 24 mesi. Occorre al riguardo rilevare che la Commissione nella sua proposta di decisione, si è data la pena di precisare che «affinché le misure adottate abbiano un reale impatto pratico e forniscano un autentico sostegno alla [Repubblica italiana] [e] alla Repubblica ellenica (…) per far fronte all’afflusso di migranti» ( 42 ), la durata delle misure temporanee non dovrebbe essere troppo breve. Inoltre, la scelta di una durata di applicazione di 24 mesi è giustificata anche alla luce del termine prevedibile necessario per preparare l’attuazione in tutti gli Stati membri della procedura di ricollocazione, per di più se si tiene conto, come giustamente sottolineato dalla Repubblica ellenica in udienza, del carattere inedito di tale procedura.

105. Inoltre, l’argomento dedotto dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria, secondo il quale la durata e gli effetti di una misura adottata sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non potrebbero eccedere la durata necessaria per l’adozione di un atto legislativo fondato sull’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, non trova alcun riscontro nel testo di queste due disposizioni. Ancora, poiché è impossibile determinare in anticipo la durata necessaria all’adozione di un atto legislativo che istituisce un meccanismo permanente di ricollocazione sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, la tesi sostenuta dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria mi sembra impossibile da mettere in pratica. Tale incertezza è ben evidenziata dal fatto che la proposta di regolamento che istituisce un meccanismo di ricollocazione permanente, sebbene sia stata presentata il 9 settembre 2015, ossia lo stesso giorno della proposta sfociata nella decisione impugnata, non è stata ancora adottata, e che non si può essere certi che verrà adottata prima del 26 settembre 2017, data di scadenza della decisione impugnata, o ad una data successiva.

106. Gli altri argomenti sollevati dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria non sono idonei a modificare la mia valutazione. In tal senso, il fatto che la decisione impugnata possa subire adattamenti in funzione delle circostanze non contrasta con il suo carattere temporaneo, e neppure la possibilità di proroga per un periodo massimo di dodici mesi previsto all’articolo 4, paragrafo 5, della decisione impugnata ( 43 ).

107. Risulta dalle considerazioni che precedono che la prima parte del quinto motivo della Repubblica slovacca e il secondo motivo dell’Ungheria devono essere respinti in quanto infondati.

3. Sulla seconda parte del quinto motivo della Repubblica slovacca, relativo al fatto che la decisione impugnata non soddisfa i requisiti di applicazione dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE

108. La Repubblica slovacca contesta sotto tre profili il fatto che la decisione impugnata rispetti il requisito di applicazione di cui all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, secondo il quale lo Stato membro beneficiario delle misure temporanee deve trovarsi in «una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi».

109. In primo luogo, secondo la Repubblica slovacca, l’afflusso di cittadini di paesi terzi in Italia e in Grecia al momento dell’adozione della decisione impugnata o immediatamente prima della sua adozione era ragionevolmente prevedibile e non può dunque essere qualificato come «improvviso». Infatti, i dati statistici per gli anni 2013-2014 e per i primi mesi del 2015 indicherebbero che il numero di cittadini di paesi terzi diretto verso l’Italia e la Grecia era aumentato in modo continuato e che, a partire dal periodo 2013-2014, tale aumento è stato considerevole. Inoltre, per quanto riguarda l’Italia, i dati attuali per il 2015 indicherebbero piuttosto una diminuzione annuale del numero di migranti.

110. Tale argomento non può, a mio avviso, essere accolto.

111. Inizierò col rilevare, da un punto di vista generale, riferendomi all’«annual brief 2015» della Frontex, che, nel 2015, il numero di ingressi irregolari di cittadini di paesi terzi alle frontiere esterne dell’Unione ha superato 1,8 milioni, mentre tale numero era pari a 285532 nel 2014, ovvero un aumento del 546%. In quanto punti di ingresso principali di tali cittadini nell’Unione, la Grecia e l’Italia sono state esposte ad una pressione migratoria particolarmente intensa.

112. L’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, offre una base giuridica specifica per rispondere alle situazioni di emergenza in materia migratoria alle quali si trovano di fronte uno o più Stati membri, prevedendo l’adozione di misure temporanee che, come rilevato dalla Commissione nella sua proposta di decisione, sono «di natura eccezionale», nel senso che «possono essere attivate solo quando i problemi causati ai sistemi di asilo dello o degli Stati membri dall’afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi raggiungono una certa soglia di urgenza e gravità» ( 44 ).

113. Al pari del Consiglio e degli intervenienti che hanno presentato osservazioni a suo sostegno, rilevo che il massiccio aumento dell’afflusso di cittadini di paesi terzi nel corso del 2015, e, in particolare, nel corso dei mesi di luglio e agosto di tale anno, costituisce un fatto oggettivo che si riflette nei dati della Frontex menzionati al considerando 13 della decisione impugnata. Tali dati attestano, per quanto riguarda l’Italia, 42356 attraversamenti irregolari delle frontiere nel luglio e nell’agosto del 2015, ossia un aumento del 20% rispetto al maggio e al giugno del 2015. Per quanto riguarda la Grecia, tale cifra ha raggiunto 137000 nei mesi di luglio e agosto del 2015, ossia un aumento del 250%.

114. Come risulta dal considerando 13 della decisione impugnata, il Consiglio ha preso in considerazione il fatto che una percentuale significativa di tali migranti poteva vedersi accordare, tenuto conto della loro nazionalità, una protezione internazionale.

115. Inoltre, discende dal considerando 14 della decisione impugnata che, secondo i dati di Eurostat e dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), tra il gennaio e il luglio del 2015 è stato registrato un forte incremento del numero delle persone che hanno chiesto protezione internazionale in Italia e in Grecia, il che conferma appieno quanto affermato in ordine alla crescita esponenziale della pressione esercitata sui sistemi di asilo della Repubblica italiana e della Repubblica ellenica.

116. Aggiungo che si evince dal considerando 16 della decisione impugnata che il Consiglio ha preso in considerazione anche il fatto che la situazione di emergenza riguardante la Repubblica italiana e la Repubblica ellenica molto probabilmente continuerà, a causa dell’instabilità e dei conflitti esistenti nel vicinato diretto di questi due Stati membri. L’aver messo in risalto una pressione costante sui sistemi di asilo della Repubblica italiana e della Repubblica ellenica, fattore corresponsabile del loro continuo indebolimento, rendeva ancor più necessario che l’Unione adottasse una risposta immediata, sotto forma di misure temporanee ex articolo 78, paragrafo 3, TFUE, al verificarsi di una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso e massiccio di cittadini di paesi terzi nel territorio di tali Stati membri ( 45 ).

117. Che l’afflusso di cittadini di paesi terzi sia improvviso si evince anche da dati oggettivi, i quali mettono in evidenza un fenomeno di aumento rapido del numero di arrivi di cittadini di paesi terzi in Italia e in Grecia nell’arco di un breve lasso di tempo. L’incapacità di questi due Stati membri di affrontare tale fenomeno attesta l’esistenza di una situazione di emergenza alla quale la decisione impugnata mira a porre rimedio.

118. A prescindere da se tale afflusso di cittadini di paesi terzi sia stato prevedibile o meno, ciò che rileva per giustificare il ricorso all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, è che un siffatto afflusso, per la sua rapidità e per la sua estensione, ha reso indispensabile una reazione immediata da parte dell’Unione attraverso l’adozione di misure temporanee al fine di alleviare la forte pressione sui sistemi di asilo italiano e greco, come indicato dal considerando 26 della decisione impugnata.

119. Poco rileva, parimenti, che la tendenza all’aumento del numero di cittadini di paesi terzi arrivati irregolarmente in Italia e in Grecia sia comparsa prima del 2015. Come osservato in precedenza, ciò che rileva è la constatazione di un incremento improvviso di tale numero, come si evince dai summenzionati dati oggettivi, la cui esattezza non è contestata dalle ricorrenti.

120. In secondo luogo, la Repubblica slovacca sostiene che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, implica che lo Stato membro si trovi in una situazione di emergenza che è appunto dovuta ad un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il che si evincerebbe dall’impiego del termine «caratterizzata». Orbene, la Repubblica slovacca osserva che, perlomeno nel caso della Repubblica ellenica, tale nesso di causalità non sembra esistere. Sarebbe infatti certo che il sistema di asilo e di migrazione greco (e anche italiano) affronti da tempo seri problemi che non presentano un nesso di causalità diretto con il fenomeno migratorio tipico del periodo nel corso del quale la decisione impugnata è stata adottata.

121. Tale argomento dev’essere, a mio avviso, respinto.

122. È vero che, come osservato dal Consiglio, le varie versioni linguistiche dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, divergono, perché, in quindici versioni, viene utilizzata la parola «caratterizzata», mentre in nove versioni figura la parola «causata». Tuttavia, in entrambi i casi, viene espressa la condizione secondo la quale deve sussistere un rapporto stretto fra la situazione di emergenza che esige l’adozione di misure temporanee e l’afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. Orbene, come si evince dai punti 13 e 26 della decisione impugnata, è effettivamente l’afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi nel corso del 2015, e in particolare nei mesi di luglio e agosto del 2015, che ha contribuito a far gravare sui sistemi di asilo italiano e greco una pressione insostenibile, tipica di una situazione di emergenza.

123. Poco importa, a tal riguardo, che i sistemi di asilo italiano e greco siano già stati indeboliti in precedenza. Come rilevato giustamente dal Consiglio, è probabile che la forte pressione conosciuta dai sistemi di asilo italiano e greco sarebbe stata in grado di perturbare gravemente qualsiasi sistema di asilo, anche un sistema che non è caratterizzato da debolezze strutturali.

124. In terzo luogo, secondo la Repubblica slovacca, la decisione impugnata non potrebbe essere adottata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, in quanto sarebbe intesa a risolvere non una situazione di emergenza esistente o imminente che interessa la Repubblica italiana e la Repubblica ellenica, bensì, perlomeno in parte, situazioni ipotetiche future in relazione alle quali non sarebbe stato possibile affermare con sufficiente probabilità, al momento dell’adozione della decisione impugnata, che si sarebbero verificate.

125. La Repubblica slovacca ritiene che il periodo di applicazione di due ovvero tre anni della decisione impugnata sarebbe troppo lungo per poter affermare che, nel corso di tutto tale periodo, le misure adottate risponderanno alla situazione di emergenza, attuale o imminente, che interessa la Repubblica italiana e la Repubblica ellenica. Pertanto, nel corso di tale periodo, la situazione di emergenza può non esistere più in questi Stati membri. Infatti, il meccanismo di ricollocazione della riserva di 54000 persone supplementari previsto all’articolo 4, paragrafo 3, della decisione impugnata, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della medesima, sarebbe inteso a rispondere a situazioni del tutto ipotetiche in altri Stati membri

126. La Repubblica di Polonia supporta tale punto di vista affermando che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, ha ad oggetto una situazione di crisi preesistente ed attuale che esige l’adozione di misure correttive immediate e non, come farebbe la decisione impugnata, situazioni di crisi che possono verificarsi in futuro ma la cui sopravvenienza, natura e portata sono incerte o difficili da prevedere.

127. Contrariamente alla Repubblica slovacca e alla Repubblica di Polonia, ritengo che il fatto che la decisione impugnata si riferisca ad eventi o a situazioni future non costituisca affatto un’incompatibilità con l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE.

128. Infatti, ricordo che risulta dai punti 13 e 26 della decisione impugnata che l’adozione di quest’ultima è anzitutto motivata dalla necessità di rispondere ad una situazione di emergenza che si è manifestata in particolare durante il luglio e l’agosto del 2015 in Italia e in Grecia. La circostanza che la decisione impugnata contenga diverse disposizioni che consentono di adeguarla all’evoluzione di tale situazione non deve far dimenticare che tale decisione è destinata a risolvere un problema nato prima della sua adozione.

129. In ogni caso, ritengo che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non osti a che la decisione impugnata contenga diverse disposizioni che consentono di adeguarla all’evoluzione dei flussi migratori. Tale disposizione conferisce al Consiglio un ampio potere discrezionale nella scelta delle misure che devono essere prese al fine di rispondere in maniera adeguata ad una situazione di emergenza caratterizzata dall’afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. Poiché una siffatta situazione di emergenza può continuare, evolversi ed interessare altri Stati membri, il Consiglio era legittimato a prendere in considerazione la possibilità di adeguare la sua azione e, in particolare, le caratteristiche e le modalità di applicazione del meccanismo temporaneo di ricollocazione.

130. Infatti, la necessità di rispondere ad una situazione di emergenza tramite misure temporanee, espressione della base giuridica costituita all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non esclude né l’adeguamento di una misura come la decisione impugnata all’evoluzione della situazione né l’adozione, da parte del Consiglio, di atti di esecuzione. Rispondere all’emergenza non esclude il carattere evolutivo e adeguato della risposta, a condizione che quest’ultima conservi il suo carattere provvisorio.

131. Da questo punto di vista, sono pertanto perfettamente compatibili con l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, disposizioni come l’articolo 1, paragrafo 2, secondo comma, e l’articolo 4, paragrafo 3, della decisione impugnata, i quali prevedono la possibilità per la Commissione di presentare proposte al Consiglio qualora essa ritenga che un adattamento del meccanismo di ricollocazione sia giustificato per il fatto che la situazione si evolve sul terreno o che uno Stato membro si trova di fronte ad una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi a causa di un significativo riorientamento dei flussi migratori.

132. Il Consiglio, senza che ciò incida sulla legittimità della decisione impugnata, ha parimenti potuto riprodurre all’articolo 9, prima frase, della stessa, le condizioni per poter adottare misure temporanee, distinte dalla decisione impugnata, sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, e le conseguenze che possono risultarne quanto all’applicazione della decisione impugnata.

133. Infine, come rilevato giustamente dal Consiglio, il fatto di prevedere, nella decisione impugnata, l’adozione di atti di esecuzione ( 46 ) e di far dipendere la loro adozione da eventi o situazioni future non può inficiare di illegittimità la decisione impugnata. Infatti, come si evince dal considerando 28 della decisione impugnata, l’esercizio, da parte del Consiglio, di siffatte competenze di esecuzione, è necessario per consentire un adattamento celere del meccanismo temporaneo di ricollocazione alla rapida evoluzione delle situazioni.

134. La seconda parte del quinto motivo della Repubblica slovacca non è pertanto fondata.

135. Risulta dalle considerazioni che precedono che i motivi dedotti dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria, relativi all’inidoneità dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE quale base giuridica per l’adozione della decisione impugnata, devono essere respinti tutti in quanto infondati.

C. Sui motivi attinenti alla regolarità della procedura di adozione della decisione impugnata e relativi alla violazione di forme sostanziali

1. Sul primo motivo della Repubblica slovacca e sul settimo motivo dell’Ungheria, relativi alla violazione dell’articolo 68 TFUE

136. La Repubblica slovacca e l’Ungheria sostengono che, dal momento che la decisione impugnata eccede gli orientamenti definiti dal Consiglio europeo nelle sue conclusioni del 25 e del 26 giugno 2015, secondo cui la distribuzione delle persone ricollocate doveva essere decisa «per consenso» e «rispecchiando le situazioni specifiche degli Stati membri» ( 47 ), il Consiglio è venuto meno all’articolo 68 TFUE e ha violato le forme sostanziali.

137. Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, TUE, «[i]l Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative».

138. In forza dell’articolo 68 TFUE, «[i]l Consiglio europeo definisce gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia».

139. Rilevo che anche se le conclusioni del Consiglio europeo del 25 e del 26 giugno 2015 contengono effettivamente una disposizione che prevede che gli Stati membri dovrebbero decidere «per consenso» in ordine alla distribuzione di persone in evidente bisogno di protezione internazionale, e ciò «rispecchiando le situazioni specifiche degli Stati membri» ( 48 ), tale disposizione si riferisce alla ricollocazione temporanea ed eccezionale su due anni, dall’Italia e dalla Grecia, di 40000 persone. Orbene, tale misura di ricollocazione di 40000 persone è stata oggetto della decisione 2015/1523, la quale risponde dunque esattamente all’orientamento formulato dal Consiglio europeo.

140. Secondo la Repubblica slovacca e l’Ungheria, una nuova misura di ricollocazione di emergenza come quella prevista dalla decisione impugnata non avrebbe potuto essere proposta, né a fortiori adottata, senza che il Consiglio europeo prendesse previamente una posizione in tal senso.

141. La Repubblica slovacca considera in tal senso che, adottando la decisione impugnata senza che il mandato risultante dalle conclusioni del Consiglio europeo del 25 e del 26 giugno 2015 fosse stato modificato o ampliato, il Consiglio ha interferito con le funzioni e le competenze del Consiglio europeo. Esso avrebbe pertanto violato l’articolo 68 TFUE, nonché l’articolo 13, paragrafo 2, TUE e il principio dell’equilibrio istituzionale. Inoltre, secondo l’Ungheria, l’articolo 15 TUE dovrebbe essere interpretato nel senso che le conclusioni del Consiglio europeo si impongono alle istituzioni dell’Unione.

142. Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, «[c]iascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste». Tale disposizione traduce il principio dell’equilibrio istituzionale che caratterizza la struttura istituzionale dell’Unione, il quale implica che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni ( 49 ).

143. A mio avviso, né la Commissione né il Consiglio hanno ecceduto le competenze conferite loro all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, rispettivamente proponendo e poi adottando la decisione impugnata.

144. In particolare, le conclusioni del Consiglio europeo del 25 e del 26 giugno 2015 non possono avere come effetto quello di vietare alla Commissione di proporre, e successivamente al Consiglio di adottare, uno strumento provvisorio e vincolante di ricollocazione di richiedenti protezione internazionale che completi la decisione 2015/1523.

145. Ricordo, a tal riguardo, che le misure temporanee che possono essere adottate dal Consiglio sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, lo sono su proposta della Commissione. Tale potere di iniziativa, riconosciuto in via generale alla Commissione all’articolo 17, paragrafo 2, TUE, potrebbe essere rimesso in discussione qualora si ammettesse che esso sia subordinato alla previa adozione di conclusioni da parte del Consiglio europeo. A maggior ragione se una disposizione del Trattato, come l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, conferisce alla Commissione il potere di proporre una risposta immediata dell’Unione ad una situazione di emergenza. In virtù del suo potere di iniziativa, la Commissione, la quale, in conformità all’articolo 17, paragrafo 1, TUE, «promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine», deve poter determinare l’oggetto, la finalità e il contenuto della sua proposta ( 50 ).

146. Come indicato, in sostanza, dalla Repubblica italiana e dal Granducato del Lussemburgo, la decisione impugnata risponde ad una nuova situazione di emergenza intervenuta nei mesi di luglio e agosto del 2015. L’adozione di un meccanismo temporaneo di ricollocazione di 120000 richiedenti protezione internazionale sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, non aveva bisogno di essere individuata in modo preciso e in anticipo nelle conclusioni del Consiglio europeo. A parte il fatto che un requisito del genere non risulta dal testo di tale disposizione, esso avrebbe come effetto quello di annientare la reattività di cui le istituzioni dell’Unione devono dare prova allorché gli Stati membri affrontano una situazione di emergenza.

147. Inoltre, è necessario non far produrre alle conclusioni del Consiglio europeo del 25 e del 26 giugno 2015 effetti che eccedono l’adozione della misura che è esattamente intesa a darvi seguito, ossia la decisione 2015/1523, la quale verte sulla ricollocazione volontaria di 40000 persone.

148. In ogni caso, quand’anche si ritenesse che la decisione 2015/1523 non abbia fino in fondo soddisfatto gli auspici contenuti nelle conclusioni del Consiglio europeo del 25 e 26 giugno 2015, non rinvengo nell’impostazione scelta dalla Commissione e dal Consiglio, sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, ai fini dell’adozione della decisione impugnata, nessuna contrarietà di principio agli orientamenti definiti dal Consiglio europeo nelle sue conclusioni del 25 e del 26 giugno 2015.

149. Infatti, il Consiglio europeo dichiara, al punto 2 di tali conclusioni, che occorre portare avanti i lavori fondandosi sull’«agenda europea sulla migrazione della Commissione». Orbene, tale agenda prevede l’attivazione del meccanismo di emergenza previsto all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE. Inoltre, il Consiglio europeo richiama, al punto 3 di dette conclusioni, lo spiegamento di «maggiori sforzi (…) per contenere meglio i crescenti flussi migratori illegali», in particolare sviluppando l’aspetto relativo alla ricollocazione. La Commissione e il Consiglio hanno dunque seguito la linea di azione auspicata dal Consiglio europeo proponendo e poi adottando la decisione impugnata sulla base dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE.

150. Infine, nella misura in cui il merito della contestazione formulata dalla Repubblica slovacca e dall’Ungheria riguarda il fatto che la decisione impugnata è stata adottata a maggioranza qualificata, occorre rilevare che, dal momento che l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, consente al Consiglio di adottare misure a maggioranza qualificata, è escluso, in assenza di disposizioni in senso contrario nel Trattato, che il Consiglio europeo modifichi tale regola di voto imponendo al Consiglio una regola di voto all’unanimità. Infatti, si evince dalla giurisprudenza della Corte che, siccome le norme relative alla formazione della volontà delle istituzioni dell’Unione trovano la loro fonte nei Trattati e non sono derogabili né dagli Stati membri né dalle stesse istituzioni, solamente i Trattati possono, in casi specifici, autorizzare un’istituzione a modificare una procedura decisionale da essi prevista ( 51 ).

151. Risulta dalle considerazioni che precedono che il primo motivo della Repubblica slovacca e il settimo motivo dell’Ungheria devono essere respinti in quanto infondati.

2. Sulla terza parte del terzo motivo e sulla prima parte del quarto motivo della Repubblica slovacca, nonché sul quinto motivo dell’Ungheria, relativi ad una violazione di forme sostanziali, in quanto il Consiglio non ha rispettato l’obbligo di consultazione del Parlamento previsto all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE

152. La Repubblica slovacca e l’Ungheria fanno valere che, dal momento che il Consiglio ha apportato modifiche sostanziali alla proposta iniziale della Commissione e ha adottato la decisione impugnata senza consultare nuovamente il Parlamento, esso ha commesso una violazione delle forme sostanziali richieste all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, la quale deve comportare l’annullamento della decisione impugnata. La Repubblica slovacca ritiene che, procedendo in tal modo, il Consiglio abbia parimenti violato l’articolo 10, paragrafi 1 e 2, TUE, l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, nonché i principi della democrazia rappresentativa, dell’equilibrio istituzionale e di buona amministrazione.

153. A tal riguardo, la Repubblica slovacca e l’Ungheria menzionano le seguenti modifiche sostanziali.

154. Questi due Stati membri rilevano che, nella decisione impugnata, l’Ungheria non figura più fra gli Stati membri beneficiari del meccanismo di ricollocazione, bensì fra gli Stati membri di ricollocazione, il che ha comportato la soppressione dell’allegato III della proposta iniziale e l’inclusione dell’Ungheria negli allegati I e II della decisione impugnata.

155. La modifica fondamentale riguarderebbe il fatto che, anche se il numero totale di 120000 persone è stato mantenuto, il numero di 54000 persone compreso in tale numero totale, il quale avrebbe dovuto inizialmente riguardare persone che dovevano essere ricollocate a partire dall’Ungheria, è stato trasformato in una «riserva» che non era stata prevista nella proposta iniziale della Commissione. Di conseguenza, la struttura e diversi elementi essenziali di tale proposta sarebbero stati profondamente modificati, come il titolo e il suo ambito di applicazione ratione personae, l’elenco degli Stati membri beneficiari e di ricollocazione, nonché il numero di persone da ricollocare in ciascuno degli Stati membri. Ciò avrebbe dato luogo a modifiche incorporate negli articoli 1 e 3, nonché nell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione impugnata.

156. La Repubblica slovacca menziona altre modifiche della proposta iniziale della Commissione. Tale Stato membro indica in tal senso che, contrariamente a quanto avveniva in tale proposta, la decisione impugnata prevede, al suo articolo 4, paragrafo 3, che altri Stati membri possano beneficiare del meccanismo di ricollocazione se soddisfano i requisiti previsti da tale disposizione. Inoltre, l’articolo 13, paragrafo 3, della decisione impugnata, prevedrebbe che essa si applichi retroattivamente ai richiedenti arrivati a partire dal 24 marzo 2015, ossia un periodo di sei mesi che precede l’adozione di tale decisione, mentre, nella sua proposta iniziale, la Commissione aveva limitato tale retroattività ad un mese.

157. Analogamente, l’articolo 4, paragrafi 5 e 6, della decisione impugnata, conterrebbe modifiche sostanziali rispetto alla proposta iniziale della Commissione per quanto attiene al regime di sospensione temporanea della partecipazione di uno Stato membro al processo di ricollocazione. Infatti, la Repubblica slovacca fa valere che la decisione impugnata dispone che il potere di decidere una siffatta sospensione spetti al Consiglio, mentre la Commissione aveva proposto che tale potere fosse affidato ad essa. La decisione impugnata conterrebbe anche una limitazione della sospensione al 30% della quota di richiedenti attribuita allo Stato membro interessato, mentre la proposta iniziale della Commissione non conteneva una limitazione del genere. Inoltre, mentre la proposta iniziale della Commissione prevedeva l’obbligo per lo Stato membro dispensato di versare una compensazione finanziaria, tale obbligo non figurerebbe nel testo della decisione impugnata.

158. Infine, la Repubblica slovacca rileva che, mentre il considerando 25 della proposta iniziale della Commissione indicava la chiave di distribuzione secondo la quale era stato determinato il numero delle persone da ricollocare verso ciascuno Stato membro, la decisione impugnata non menziona una siffatta chiave, cosicché tale decisione non consente di venire a conoscenza dei criteri secondo i quali le quote sono state attribuite a ciascuno Stato membro.

159. Le ricorrenti addebitano al Consiglio di non avere consultato nuovamente il Parlamento dopo aver apportato tali fondamentali modifiche alla proposta iniziale della Commissione, e ciò sebbene, nella sua risoluzione del 17 settembre 2015, il Parlamento avesse chiesto al Consiglio di consultarlo nuovamente qualora quest’ultimo avesse avuto l’intenzione di modificare in maniera sostanziale la proposta della Commissione.

160. Anche se la presidenza dell’Unione ha informato regolarmente il Parlamento, e in particolare la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento (in prosieguo: la «commissione LIBE»), in merito all’evoluzione della pratica in seno al Consiglio, ciò non potrebbe sostituire una risoluzione formale del Parlamento adottata in seduta plenaria.

161. L’Ungheria si riferisce a due lettere inviate dal presidente della commissione per gli affari giuridici del Parlamento al presidente del Parlamento, nelle quali è segnatamente indicato che anche tale commissione sarebbe pervenuta alla conclusione che il Consiglio aveva modificato in maniera sostanziale la proposta iniziale della Commissione ritirando l’Ungheria dalla cerchia degli Stati membri beneficiari, e che il Parlamento avrebbe dunque dovuto essere nuovamente consultato. Tuttavia, detta commissione, per ragioni politiche, avrebbe raccomandato al Parlamento di non intervenire nelle presenti cause dinanzi alla Corte.

162. Il Consiglio ha contestato l’utilizzazione di queste due lettere nell’ambito dei presenti procedimenti e ha in particolare chiesto alla Corte di adottare una misura istruttoria per verificarne l’autenticità. A mio avviso, queste due lettere non devono essere prese in considerazione dalla Corte, alla quale spetta in ultimo luogo e indipendentemente da quanto espresso in tali lettere, decidere se il Consiglio abbia ottemperato al proprio obbligo di consultare il Parlamento in conformità a quanto previsto dall’articolo 78, paragrafo 3, TFUE.

163. Secondo la Corte, «la regolare consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato costituisce una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell’atto considerato» ( 52 ). Sottolineo parimenti che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, «l’obbligo di consultare il Parlamento (…) nei casi previsti dal Trattato, comporta l’obbligo di una nuova consultazione ogni volta che l’atto infine adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua sostanza da quello sul quale il Parlamento sia stato già consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondano essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento» ( 53 ).

164. Si deve pertanto verificare se le modifiche menzionate dalle ricorrenti riguardino la sostanza stessa del testo, considerato complessivamente.

165. A tal riguardo, è giocoforza constatare che la proposta iniziale della Commissione, al pari della proposta modificata, ha previsto, per far fronte ad una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, un meccanismo temporaneo di ricollocazione di 120000 persone, il quale prevede in maniera vincolante la distribuzione di tali persone fra gli Stati membri per un periodo di tempo determinato. Il ritiro dell’Ungheria dagli Stati membri che traggono vantaggio da tale meccanismo costituisce effettivamente una modifica giuridica, ma non arreca pregiudizio alle caratteristiche fondamentali di detto meccanismo.

166. A seguito di tale ritiro, la proposta iniziale della Commissione è stata oggetto di diversi adeguamenti, segnatamente per quanto riguarda la riserva di 54000 persone. Tuttavia, tali adattamenti non interessano la struttura fondamentale della decisione impugnata. Inoltre, le altre modifiche indicate dalla Repubblica slovacca non mi sembrano tali da incidere sul nocciolo della proposta iniziale, come evidenziato in precedenza.

167. Nel complesso, le varie modifiche apportate dalla Commissione alla sua proposta non hanno pertanto inciso, a mio avviso, sulla sostanza stessa della decisione impugnata considerata complessivamente, e non hanno pertanto imposto una nuova consultazione del Parlamento.

168. Aggiungo che è lecito interrogarsi sulla necessità di una nuova consultazione del Parlamento quando la modifica principale apportata dal Consiglio alla proposta iniziale della Commissione non risulta da una scelta liberamente effettuata dal medesimo ma si limita a prendere atto di una circostanza nuova indipendente dalla sua volontà e che, soprattutto, esso è tenuto a prendere in considerazione.

169. Nella specie, occorre sottolineare che il Consiglio non era in grado di obbligare l’Ungheria a restare beneficiaria del meccanismo temporaneo di ricollocazione, come era previsto nella proposta iniziale della Commissione. Il Consiglio non poteva pertanto che prendere atto della volontà espressa da tale Stato membro di non figurare fra gli Stati membri a vantaggio dei quali tale meccanismo doveva essere applicato.

170. Inoltre, salvo ritenere che si tratti di una consultazione meramente formale, la ragion d’essere della consultazione del Parlamento è quella di portare a eventuali modifiche, da parte del Consiglio, del testo presentato, le quali vadano nel senso auspicato dal Parlamento. Orbene, nella specie, il Consiglio non aveva altra scelta se non quella di prendere atto del ritiro dell’Ungheria, adeguando la sua decisione a tale circostanza indipendente dalla sua volontà.

171. In sintesi, ritengo che, al fine di stabilire se il Parlamento dovesse essere consultato nuovamente o meno, non possa essere considerato un elemento essenziale di una normativa un elemento sul quale il Consiglio non può intervenire. Non si tratta, nella specie, del risultato di un compromesso politico, bensì del rifiuto espresso da uno Stato membro di beneficiare di una misura temporanea adottata sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE. Se il Consiglio può costringere gli Stati membri, sulla base di tale disposizione, in combinato disposto con l’articolo 80 TFUE, a dar prova di solidarietà e ad assumersi la loro parte di responsabilità al fine di far fronte ad una situazione di emergenza, esso non può, a mio avviso, obbligare uno Stato membro a beneficiare di tale solidarietà.

172. In ogni caso, anche ammesso che possa ritenersi che il testo alla fine adottato, considerato complessivamente, si discosti nella sua sostanza da quello sulla base del quale il Parlamento ha adottato la sua risoluzione legislativa del 17 settembre 2015, ritengo che, alla luce del contesto di emergenza in cui si inserisce l’adozione di una misura presa sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, come la decisione impugnata, il Parlamento sia stato debitamente consultato nel corso della procedura, sia in relazione alla versione iniziale della proposta della Commissione sia in relazione alle modifiche ad essa apportate.

173. Si evince dalle osservazioni sottoposte alla Corte, in particolare dal Consiglio e dal Granducato del Lussemburgo, che il Parlamento, in occasioni di molteplici contatti formali e informali, è stato informato dal Consiglio della quasi totalità delle modifiche apportate al testo iniziale, e che non vi si è opposto.

174. Più specificamente, il Consiglio afferma, senza essere smentito, di aver deciso, il 14 settembre 2015 alle 12, di consultare il Parlamento in merito alla proposta della Commissione. Lo stesso giorno, il segretario generale del Consiglio ha trasmesso all’attenzione del presidente del Parlamento una lettera di consultazione formale nella quale il Consiglio si è impegnato a tenere il Parlamento pienamente informato in merito all’evoluzione della pratica presso il Consiglio. Il 16 settembre 2015. Jean Asselborn, ministro lussemburghese per l’Immigrazione e l’Asilo, presidente del Consiglio, ha partecipato alla sessione plenaria straordinaria del Parlamento. In occasione dei suoi interventi, egli ha presentato i risultati della riunione del Consiglio «Giustizia e affari interni» del 14 settembre 2015. In tale occasione, egli ha annunciato che l’Ungheria aveva manifestato il suo rifiuto di essere considerata uno Stato membro in prima linea e di beneficiare del meccanismo di solidarietà, nonché il mantenimento, malgrado tale ritiro dell’Ungheria, del numero di 120000 persone da ricollocare.

175. Come rilevato correttamente dal Granducato del Lussemburgo, il Parlamento è stato dunque messo in grado di tenere conto di tale circostanza ai fini dell’adozione della sua risoluzione legislativa il 17 settembre 2015. Esso ha potuto pertanto prendere atto, nella fase della sua consultazione formale, del ritiro dell’Ungheria dalla cerchia dei beneficiari del meccanismo temporaneo di ricollocazione di 120000 persone. Se questa nuova circostanza gli fosse sembrata ostare all’adozione della decisione impugnata, il Parlamento sarebbe dunque stato messo nelle condizioni di esprimere la sua opinione a tal riguardo.

176. Il fatto che la risoluzione legislativa del Parlamento del 17 settembre 2015 non rifletta tale ritiro dell’Ungheria e che nessun’altra risoluzione formalizzi la consultazione del Parlamento sulle modifiche apportate alla proposta della Commissione a seguito di detto ritiro non è, a mio avviso, determinante.

177. Ritengo che le peculiari caratteristiche della base giuridica costituita all’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, militino a favore di una relativa flessibilità quanto alla verifica se il Parlamento sia stato debitamente consultato ancora una volta a seguito del ritiro dell’Ungheria e delle modifiche del testo iniziale che costituiscono la conseguenza di tale ritiro.

178. Osservo, del resto, che tale contesto di emergenza è stato preso pienamente in considerazione dal Parlamento nell’ambito della sua consultazione. Infatti, la risoluzione legislativa del Parlamento del 17 settembre 2015 è stata adottata secondo la procedura d’urgenza prevista all’articolo 154 del regolamento di tale istituzione. Rilevo parimenti che il Parlamento ha messo in evidenza in questa stessa risoluzione «l’eccezionale situazione di urgenza e la necessità di affrontarla senza ulteriore indugio».

179. È vero che, in detta risoluzione, il Parlamento «chiede al Consiglio di consultarlo nuovamente qualora intenda modificare sostanzialmente il testo approvato dal Parlamento». Tuttavia, ritengo che, alla luce dell’eccezionalità della situazione di urgenza e dell’esigenza di celerità nell’adozione di una riposta alla crisi migratoria addotta dal Parlamento stesso, non occorra esigere lo svolgimento di una nuova consultazione in un contesto formale e procedurale ben delineato.

180. Il Consiglio apporta peraltro talune precisazioni sul modo in cui il Parlamento è stato regolarmente informato fra il 17 settembre 2015, data della sua risoluzione legislativa, e il 22 settembre 2015, data dell’adozione della decisione impugnata.

181. In tal senso, nell’ambito dei contatti informali annunciati nella lettera di consultazione, la presidenza del Consiglio ha preparato per il Parlamento una versione consolidata del testo della proposta, la quale comprendeva tutti i cambiamenti apportati dal Consiglio fino al 21 settembre 2015 alle 22. Tale testo è stato trasmesso al Parlamento il 22 settembre 2015 alle 9. Lo stesso giorno, la commissione LIBE, che, senza smentita, è la commissione parlamentare competente in materia di asilo, ha tenuto una riunione nel corso della quale la presidenza del Consiglio ha presentato il testo della proposta della Commissione modificata. A tal riguardo, la presidenza del Consiglio è stata in grado di integrare, nella sua presentazione, le ultime modifiche apportate al testo in occasione della riunione straordinaria del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) tenutasi la mattina stessa. Il Parlamento è stato informato anche dell’ordine del giorno della riunione del Consiglio prevista per le 14:30 dello stesso giorno, nonché delle intenzioni della presidenza e della prevedibile evoluzione della pratica in occasione di tale riunione del Consiglio. La commissione LIBE ha poi tenuto un dibattito sul testo così modificato, in previsione della riunione straordinaria del Consiglio.

182. Discende da tutto ciò che il Consiglio ha strettamente coinvolto il Parlamento nell’elaborazione della decisione impugnata. Alla luce del contesto di urgenza, riconosciuto e preso in considerazione dal Parlamento stesso, e della necessaria flessibilità che deve guidare lo svolgimento della procedura in un contesto del genere, occorre riconoscere che il Parlamento è stato debitamente consultato, in conformità a quanto previsto dall’articolo 78, paragrafo 3, TFUE.

183. Propongo pertanto alla Corte di dichiarare infondati la terza parte del terzo motivo e la prima parte del quarto motivo della Repubblica slovacca, nonché il quinto motivo dell’Ungheria.

3. Sulla seconda parte del quarto motivo della Repubblica slovacca e sul terzo motivo dell’Ungheria, relativi ad una violazione delle forme sostanziali nella misura in cui il Consiglio non ha statuito all’unanimità, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 293, paragrafo 1, TFUE

184. La Repubblica slovacca e l’Ungheria sostengono che il Consiglio, adottando la decisione impugnata, ha violato la forma sostanziale prescritta all’articolo 293, paragrafo 1, TFUE, allorché ha emendato la proposta della Commissione senza rispettare il requisito dell’unanimità imposto da tale disposizione. La Repubblica slovacca ritiene che, agendo in tal modo, il Consiglio abbia parimenti violato l’articolo 13, paragrafo 2, TUE e i principi dell’equilibrio istituzionale e di buona amministrazione.

185. Secondo le ricorrenti, il requisito dell’unanimità previsto all’articolo 293, paragrafo 1, TFUE, si applica ad ogni modifica della proposta della Commissione, incluse modifiche minori e indipendentemente dal sapere se la Commissione abbia accettato esplicitamente o implicitamente le modifiche apportate alla sua proposta in occasione delle discussioni in seno al Consiglio.

186. Le ricorrenti fanno parimenti valere che nulla indica che, nel corso della procedura di adozione della decisione impugnata, la Commissione abbia ritirato la sua proposta e abbia presentato una nuova proposta redatta in termini identici a quelli del testo divenuto in seguito la decisione impugnata. Al contrario, risulterebbe dal verbale della sessione del Consiglio del 22 settembre 2015 che la Commissione non ha né depositato una nuova proposta né fatto una dichiarazione preliminare in relazione al progetto modificato quale adottato alla fine dal Consiglio. Orbene, sarebbe necessario che la Commissione aderisse attivamente ed esplicitamente alle modifiche di cui trattasi per poter considerare che essa abbia modificato la sua proposta ai sensi dell’articolo 293, paragrafo 2, TFUE. Inoltre, il caso di specie sarebbe diverso da quello di cui alla sentenza del 5 ottobre 1994, Germania/Consiglio ( 54 ).

187. Infine, le ricorrenti dissentono sul fatto che i due membri della Commissione presenti alle diversi riunioni tenutesi in seno al Consiglio fossero debitamente incaricati dal collegio dei commissari per approvare il testo alla fine adottato dal Consiglio.

188. Non condivido la posizione sostenuta dalle ricorrenti.

189. Come osservato in precedenza, il Trattato FUE conferisce alla Commissione un potere d’iniziativa legislativa. L’articolo 293, paragrafo 1, TFUE, consente di garantire tale potere nella misura in cui prevede che, salvi i casi previsti dalle disposizioni del Trattato FUE ivi menzionate, il Consiglio, quando delibera, in virtù dei Trattati, su proposta della Commissione, possa emendare la proposta solo deliberando all’unanimità ( 55 ).

190. Inoltre, l’articolo 293, paragrafo 2, TFUE, precisa che «[f]intantoché il Consiglio non ha deliberato, la Commissione può modificare la propria proposta in ogni fase delle procedure che portano all’adozione di un atto dell’Unione».

191. Nel contesto della procedura sfociata nell’adozione della decisione impugnata, ritengo che non sia stato arrecato pregiudizio al potere di iniziativa della Commissione, che l’articolo 293 TFUE mira a preservare. Osservo peraltro che la Commissione afferma essa stessa, nell’ambito del presente procedimento, che le sue prerogative istituzionali sono state rispettate.

192. Si evince dalle spiegazioni fornite alla Corte dalla Commissione che quest’ultima si è fissata come obiettivo prioritario, in occasione della sua riunione del 16 settembre 2015, di far si che il Consiglio adottasse, in occasione della sessione del 22 settembre 2015, una decisione vincolante e applicabile senza indugio sulla ricollocazione di 120000 persone in evidente bisogno di protezione internazionale. Al fine di conseguire tale obiettivo prioritario, a Frans Timmermans, primo vicepresidente della Commissione, e Dimitris Avramopoulos, commissario responsabile per la Migrazione, gli Affari interni e la Cittadinanza, è stato concesso, stando alle indicazioni fornite dalla Commissione, il margine di manovra necessario per quanto attiene agli altri aspetti della proposta.

193. Come precisato dalla Commissione, l’articolo 13 del suo regolamento interno le consente di «incaricare uno od alcuni dei suoi membri, con il consenso del presidente, di adottare il testo definitivo di un atto o di una proposta da presentare alle altre istituzioni, il cui contenuto sostanziale sia stato già definito in riunione». Rilevo che le ricorrenti non producono alcun principio di prova idoneo a corroborare le loro affermazioni secondo le quali i due membri della Commissione non sarebbero stati debitamente autorizzati dal collegio dei commissari ad approvare, a nome della Commissione, le modifiche della proposta iniziale. Ciò detto e alla luce delle spiegazioni fornite dalla Commissione, occorre presumere, a mio avviso, che il primo vicepresidente della Commissione e il commissario responsabile in materia di asilo e immigrazione fossero debitamente autorizzati dal collegio dei commissari a partecipare pienamente, in nome della Commissione, al procedimento sfociato nell’adozione della decisione impugnata.

194. Il potere d’iniziativa della Commissione è stato preservato nell’ambito del procedimento che ha portato all’adozione della decisione impugnata, nei limiti in cui si deve ritenere che la Commissione, in conformità alla possibilità offerta all’articolo 293, paragrafo 2, TFUE, abbia modificato la sua proposta.

195. Occorre sottolineare, a tal riguardo, che la Corte non attribuisce importanza alla forma che può assumere la proposta modificata. A suo avviso, «[s]iffatte proposte modificate fanno parte dell’iter legislativo [dell’Unione], caratterizzato da una certa flessibilità, necessaria per raggiungere una convergenza di vedute tra le istituzioni» ( 56 ).

196. La necessità di ammettere una certa flessibilità nel processo decisionale al fine di agevolare la ricerca di compromessi politici è ancor più sentita in un contesto di emergenza come quello che caratterizza l’attuazione dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE.

197. Ne risulta che ciò che rileva, per sincerarsi che il potere d’iniziativa della Commissione sia stato rispettato, è verificare se essa abbia dato o meno il suo consenso alle modifiche apportate alla sua proposta. Come rilevato correttamente dal Consiglio, risulta dal combinato delle disposizioni di cui all’articolo 293, paragrafi 1 e 2, TFUE, che il requisito del voto unanime del Consiglio si applica unicamente in una situazione in cui la Commissione si opponga ad una modifica della sua proposta.

198. Orbene, si evince dal fascicolo che il primo vicepresidente della Commissione e il commissario responsabile in materia di asilo e immigrazione hanno partecipato in maniera attiva e continuata alla ricerca di un compromesso politico in seno al Consiglio. A tal fine, questi due membri della Commissione hanno accettato le modifiche apportate dal Consiglio alla proposta iniziale. Al momento di statuire, il Consiglio era dunque investito di una proposta della Commissione modificata in conformità al compromesso politico accettato da due membri della Commissione, debitamente incaricati a tal fine da quest’ultima, secondo quanto previsto all’articolo 293, paragrafo 2, TFUE ( 57 ).

199. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di respingere in quanto infondati la seconda parte del quarto motivo della Repubblica slovacca e il terzo motivo dell’Ungheria.

4. Sulla seconda parte del terzo motivo della Repubblica slovacca e sul quarto motivo dell’Ungheria, relativi alla violazione di forme sostanziali, in quanto il diritto dei parlamenti nazionali di fornire un parere in conformità al protocollo (n. 1) e al protocollo (n. 2) non è stato rispettato

200. La Repubblica slovacca, in subordine, e l’Ungheria, fanno valere che, in occasione dell’adozione della decisione impugnata, il diritto dei parlamenti nazionali di emettere un parere su ogni progetto di atto legislativo quale previsto da protocollo (n. 1) e dal protocollo (n. 2), non è stato rispettato.

201. La decisione impugnata, dato che, secondo le ricorrenti, costituirebbe, per il suo contenuto, un atto legislativo, in quanto modificherebbe atti legislativi dell’Unione, avrebbe dovuto essere adottata con la procedura legislativa e quindi doveva essere rispettato il diritto d