CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

ANTONIO LA PERGOLA

presentate il 1o giugno 1999 ( *1 )

I — Le odierne questioni pregiudiziali ed il contesto normativo e fattuale delle cause principali

1. Con ordinanze 25 marzo 1997, pervenute alla cancelleria della Corte il successivo 17 aprile, l'Oberlandesgericht di Francoforte sul Meno ha chiesto alla Corte gli elementi interpretativi necessari a valutare la compatibilità con il Trattato di una misura nazionale che autorizza l'operatore postale pubblico (in prosieguo; ľ«OPP») ad applicare le tariffe nazionali, ovvero a rifiutare la prestazione del servizio, per la distribuzione di corrispondenza proveniente dall'estero che sia stata oggetto di una cosiddetta reimpostazione immateriale (non-physical remailing) di tipo ABA ( 1 ). Le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice a quo sono le seguenti: A — Nelle cause C-147/97 e C-148/97: «1) Se l'art. 90 del trattato CE [(divenuto art. 86 CE)] vada interpretato nel senso che una legge di ratifica delle convenzioni dell'Unione postale universale 14 dicembre 1989, in forza della quale sia attribuito al servizio postale dello Stato membro A il diritto di esigere il pagamento di tariffe interne per la distribuzione della corrispondenza inoltrata nello Stato membro B o di rifiutare la distribuzione in caso di mancato pagamento di tali tariffe, qualora il contenuto della corrispondenza sia determinato da un'impresa nello Stato membro A e trasmesso mediante un sistema elettronico di trasferimento di dati a un'impresa con sede nello Stato membro B per la stampa, l'imbustazione e la consegna al servizio postale di questo Stato, costituisce un provvedimento nazionale che, in violazione dell'art. 90, n. 1, del trattato CE, configura una misura contraria all'art. 86 del trattato CE [(divenuto art. 82 CE)] e non rientrante nell'eccezione prevista dall'art. 90, n. 2. 2) Se gli artt. 30 [(divenuto, a seguito di modifica, art. 28 CE)] e seguenti e 59 [divenuto, a seguito di modifica, art. 49 CE] e seguenti del trattato CE vadano interpretati nel senso che il diritto del servizio postale dello Stato membro A di esigere tariffe postali interne per la distribuzione di corrispondenza inoltrata nello Stato membro B a destinatari residenti nello Stato membro A, o di rifiutare la distribuzione in caso di mancato pagamento di tali tariffe, è in contrasto con il principio della libera circolazione delle merci, qualora il contenuto della corrispondenza venga determinato da un'impresa nello Stato membro A e trasmesso mediante un sistema elettronico di trasferimento di dati a un'impresa con sede nello Stato membro B per la stampa, l'imbustazione e la consegna al servizio postale di tale Stato. 3) Nel caso in cui dalla soluzione adottata per le questioni pregiudiziali di cui sopra emerga che una violazione delle norme comunitarie sussiste solo in quanto il servizio postale dello Stato membro A percepisca tariffe postali interne in aggiunta a quelle pagate nello Stato membro B o al saldo delle spese terminali ai sensi della convenzione dell'Unione postale universale e/o dell'accordo CEPT, o riesca ad ottenere tali tariffe attraverso il rifiuto di recapitare la corrispondenza: se l'art. 5 del trattato CE [(divenuto art. 10 CE)], secondo comma, vada interpretato nel senso che una legge dello Stato membro A che ratifica le convenzioni dell'Unione postale universale 14 dicembre 1989 è inapplicabile nel suo complesso o soltanto nella misura in cui il pagamento di tariffe postali interne è richiesto in aggiunta a quelle pagate nello Stato membro B e/o in aggiunta al saldo delle spese terminali ai sensi della convenzione dell'Unione postale universale o dell'accordo CEPT, o può essere ottenuto facendo leva sul rifiuto di recapitare la corrispondenza». B — Nella sola causa C-148/97: «4) Se la soluzione delle precedenti tre questioni debba essere diversa qualora l'impresa avente sede nello Stato membro B, incaricata della stampa, dell'im-bustazione e della consegna al locale servizio postale, sia collegata nell'ambito di uno stesso gruppo di imprese con l'impresa avente sede nello Stato membro A, che determina il contenuto della corrispondenza. 5) Se la soluzione delle prime tre questioni dipenda dal fatto che l'impresa avente sede nello Stato membro B, incaricata della stampa, dell'imbustazione e della consegna al locale servizio postale, operi esclusivamente per l'impresa avente sede nello Stato membro A, che determina il contenuto della corrispondenza, o anche per una serie di imprese committenti dello stesso tipo».

2. La parziale identità dei quesiti pregiudiziali sollevati dal giudice a quo nelle due cause principali riflette la circostanza che il loro contesto fattuale e normativo è sostanzialmente analogo. GZS Gesellschaft für Zahlungssysteme mbH (in prosieguo: «GZS»), la parte resistente nella causa C-147/98, è il principale operatore nel trattamento dei dati concernenti le transazioni effettuate con le carte di credito Eurocard emesse nella Repubblica federale di Germania. GZS, i cui soci sono istituti di credito che emettono su licenza dette carte di credito, elabora per i circa 7 milioni di titolari di dette carte nonché per le imprese convenzionate estratti conto mensili, i quali vengono spediti tramite lettera. Dal giugno 1995 GZS fornisce, mediante un sistema elettronico di trasmissione, i dati necessari per l'emissione di detti estratti conto ad un prestatore di servizi stabilito in Danimarca. In tale paese gli estratti conto vengono raccolti, stampati, imbustati ed inoltrati alla posta danese e da quest'ultima trasmessi a Deutsche Post AG (in prosieguo: «DP») per l'ulteriore spedizione in Germania e la distribuzione a destinatari residenti in quest'ultimo paese. Per le lettere inviate a destinatari residenti in Germania il servizio postale danese percepisce la tariffa postale ordinaria in vigore in Danimarca per le spedizioni all'estero, tariffa che è inferiore a quella in vigore in Germania per gli invii interni, e versa alla ricorrente le cosiddette «spese terminali» concordate nell'ambito della Convenzione dell'Unione postale universale (in prosieguo: l'«UPU»).

3. Citicorp Kartenservice GmbH (in prosieguo: «CKG»), la parte resistente nella causa C-148/97, è un'impresa del gruppo Citibank attiva nella gestione delle carte di credito Citibank-Visa e Diners, emesse rispettivamente dalle società consociate Citibank Privatkunden AG e Diners Deutschland GmbH. CKG deduce che fino al 30 giugno 1995 l'elaborazione dei dati concernenti gli addebiti e gli accrediti sui conti correnti degli utilizzatori delle carte emesse in Germania veniva effettuata nel proprio centro di calcolo di Francoforte. I dati elaborati venivano quindi trasmessi mediante un sistema di trasferimento elettronico a Citicorp European Service Center BV (in prosieguo: «CESC»), società con sede nei Paesi Bassi, per la redazione degli estratti, delle attestazioni e dei conteggi relativi ai conti correnti, nonché degli ordini di pagamento o di compensazione. Detti documenti venivano stampati in forma di lettere standard, poi imbustate e affrancate per la spedizione postale ( 2 ). Dal 1o luglio 1995 i dati non vengono più elaborati in impianti installati nei singoli paesi, bensì in maniera centralizzata a livello mondiale. Secondo la resistente, i dati concernenti le transazioni commerciali con le imprese affiliate, gli importi relativi all'uso delle carte di credito emesse in Germania e la situazione debitoria dei titolari di queste ultime vengono rilevati presso il proprio centro di calcolo di Francoforte e, quindi, trasmessi via satellite al centro mondiale di elaborazione dati di Citibank nel South Dakota (Stati Uniti). Qui avrebbe luogo la registrazione dell'accredito e del corrispondente addebito sul conto del titolare della carta di credito. I dati trattati verrebbero, poi, trasmessi a CESC per la stampa e la spedizione delle lettere, nel modo che si è sopra descritto. Per gli invìi spediti a destinatari residenti in Germania, l'OPP olandese percepisce la tariffa nazionale per la corrispondenza diretta all'estero, pari a circa DM 0,55, e versa alla ricorrente l'importo di DM 0,37-0,40 per lettera standard a titolo di spese terminali.

4. La ricorrente, società di diritto privato il cui capitale è interamente detenuto dallo Stato tedesco, dispone del monopolio legale per la fornitura dei servizi postali in Germania, ivi inclusa la distribuzione della posta transfrontaliera entrante ( 3 ). Essa ha promosso entrambi gli odierni giudizi per ottenere la riforma delle sentenze pronunciate in data 8 maggio 1996 dal Landgericht di Francoforte. Con tali provvedimenti il giudice di primo grado ha respinto i ricorsi proposti nel 1995 da DP per ottenere da GZS e CKG il pagamento della tariffa postale interna, pari a 1 DM per lettera, per le lettere impostate, rispettivamente, in Danimarca e nei Paesi Bassi e da essa recapitate a destinatari domiciliati nel territorio tedesco. La ricorrente invoca a tal fine il disposto dell'art. 25, n. 3, della convenzione (v. infra, paragrafo 5), cui è stata data esecuzione nell'ordinamento tedesco con legge 31 agosto 1992, relativa alle convenzioni dell'Unione postale universale 14 dicembre 1989 ( 4 ), in combinato disposto con l'art. 9 della legge postale.

5. La richiamata Convenzione dell'UPU (in prosieguo: la «convenzione»), adottata nel 1964 nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, alla quale hanno aderito tutti gli Stati membri della Comunità, costituisce il quadro di riferimento per le relazioni tra le amministrazioni postali del mondo intero ( 5 ). Uno dei principi fondamentali della convenzione (v. art. 1) è quello dell'obbligo delle amministrazioni postali dei paesi membri di instradare e distribuire la corrispondenza internazionale trasmessa da altri servizi postali ai destinatari domiciliati nel proprio territorio, utilizzando a tal fine le vie più rapide usate per la posta interna. In vista degli scambi reciproci delle comunicazioni postali, i paesi che hanno adottato la Costituzione dell'UPU (v. supra, nota 5) costituiscono un territorio postale unico, attraverso il quale risulta garantita la libertà di transito. Tuttavia, il richiamato art. 25 della convenzione ( « Impostazione di corrispondenza all'estero») recita, in deroga al richiamato art. 1: «1. Nessun paese membro è tenuto ad inoltrare o distribuire ai destinatari la corrispondenza che mittenti domiciliati sul suo territorio impostino o facciano impostare in un paese estero al fine di beneficiare delle tasse meno elevate che ivi sono applicate. Quanto precede si applica pure alla corrispondenza impostata in grandi quantità, anche qualora tali impostazioni non siano effettuate al fine di beneficiare di tasse meno elevate. 2. Il paragrafo 1 si applica indistintamente alla corrispondenza preparata nel paese in cui abita il mittente e trasportata in seguito al di là della frontiera ed a quella confezionata in un paese estero. 3. L'Amministrazione interessata ha il diritto di rispedire la corrispondenza al luogo di provenienza o di applicare ad essa le proprie tasse interne. Qualora il mittente rifiuti di pagare tali tasse, essa può disporre della corrispondenza conformemente alla propria legislazione interna. 4. Nessun paese membro è tenuto ad accettare, inoltrare o distribuire ai destinatari la corrispondenza che mittenti abbiano impostato o fatto impostare in grandi quantità in un paese diverso da quello del loro domicilio. Le Amministrazioni interessate hanno il diritto di rispedire tale corrispondenza al luogo di provenienza o di restituirla ai mittenti senza restituzione della tassa [già pagata] » ( 6 ).

6. DP argomenta che la corrispondenza dedotta in giudizio nelle cause principali va considerata come fatta impostare all'estero da mittenti domiciliati in Germania. In effetti, nel testo delle lettere in questione (anche se non nelle buste spedite o nelle «finestre» trasparenti in esse contenute) sarebbero indicate, quali interlocutori da contattare per eventuali questioni, società stabilite in Germania. Ora, il mittente, secondo la nozione elaborata dalla giurisprudenza tedesca e richiamata in senso adesivo nella stessa ordinanza di rinvio, andrebbe identificato come colui che, in base all'impressione complessiva che la lettera in questione genera in un destinatario ragionevole, si rivolge a quest'ultimo con l'intenzione diretta e propria di comunicargli un messaggio. Inoltre, le due società resistenti avrebbero instradato la corrispondenza rispettivamente dalla Danimarca e dai Paesi Bassi soltanto per approfittare della differenza tariffaria esistente tra i diversi servizi postali nazionali e, dunque, al fine di aggirare fraudolentemente il monopolio postale di cui la ricorrente è titolare per il territorio tedesco. Poiché all'epoca dei fatti la stampa e l'imbustazione avrebbero potuto al massimo incidere per DM 0,05 per lettera e le spese terminali dovute a DP in base al sistema CEPT ammontavano a 0,36 DM per lettera (v. infra, paragrafo 8), l'economia sui costi di smistamento, trasporto, trattamento separato e distribuzione realizzata grazie alla reimpostazione sarebbe stata superiore a DM 0,55 per lettera. Per ripartire fra loro gli importi così risparmiati, poi, tra l'OPP danese e GZS, da un lato, e tra l'OPP olandese e CKG, dall'altro, sarebbero stati conclusi accordi di concessione di sconti.

7. Vorrei, a questo punto, soffermarmi brevemente sulla nozione di spese terminali, evocata nella terza questione del giudice a quo. Secondo un principio in vigore sin dalla fondazione dell'UPU nel 1874, poiché ogni invio postale genera una comunicazione di risposta, ciascun OPP sopportava i costi derivanti dallo smistamento e dalla distribuzione della corrispondenza internazionale entrante senza fatturarli agli operatori dei paesi di origine. Tuttavia, la richiamata premessa dell'equilibrio tendenziale fra posta in entrata e in uscita è stata smentita con il passare del tempo dai dati di mercato. Per tale motivo i paesi membri dell'UPU hanno adottato nel 1969 un sistema di tassi fissi di compensazione reciproca secondo il tipo e il peso della corrispondenza. Tale sistema, tuttavia, non rifletteva adeguatamente la struttura dei costi dei singoli operatori né il valore economico del servizio di distribuzione da essi fornito. Inoltre, esso sembrava anche ignorare la realtà dei costi di consegna (ad esempio, è meno oneroso distribuire un articolo del peso di un chilo che cinquanta lettere del peso di venti grammi ciascuna). Così, nel 1987 taluni operatori postali pubblici comunitari e di paesi terzi concludevano a Berna un accordo per introdurre una diversa formula di calcolo delle tariffe relative alle spese terminali (in prosieguo : ľ « accordo CEPT » ). In base all'accordo CEPT le spese terminali dovute dall'OPP del paese di origine a quello del paese di destinazione per il servizio di recapito della posta transfrontaliera in entrata erano di importo assai più elevato che nel sistema previgente e risultavano dalla somma di una componente unitaria per articolo (pari nel 1993 a SDR 0,147) ( 7 ) e di una componente per chilo di corrispondenza consegnata (pari nel 1993 a SDR 1,491). Il sistema CEPT è stato oggetto di una procedura istruttoria avviata nel 1993 dai servizi della Commissione europea per sospetta violazione delle regole di concorrenza del Trattato ( 8 ).

8. Il 1° gennaio 1996 — dunque in epoca successiva ai fatti dedotti negli odierni giudizi — è entrato in vigore un nuovo accordo sulle spese terminali, diretto a sostituire il sistema CEPT e denominato «accordo Reims I» (sistema di remunerazione degli scambi di corrispondenza internazionale tra operatori postali pubblici tenuti a fornire un servizio universale) ( 9 ). L'accordo Reims I — sottoscritto da sedici operatori postali pubblici, quattordici dei quali appartenenti alla Comunità, e regolato dalla legge dei Paesi Bassi — prevedeva, in sostanza, un sistema nell'ambito del quale l'amministrazione postale di destinazione avrebbe applicato nei confronti di quella d'origine una percentuale fissa della propria tariffa interna per tutta la corrispondenza pervenutale ( 10 ). Conformemente ad un'espressa previsione in esso contenuta, l'accordo Reims I ha, peraltro, cessato di avere efficacia il 30 settembre 1997 a causa della mancata sottoscrizione da parte dell'OPP spagnolo, Correos y Telégrafos. Una nuova versione di detto accordo, denominata Reims II, è entrata in vigore il 1o ottobre 1997. Ne sono attualmente parti sedici operatori postali pubblici, quattordici dei quali appartenenti a Stati membri. L'OPP olandese, PTT Post BV, che pure era parte dell'accordo Reims I, non ha sottoscritto l'accordo Reims II ed ha anzi dichiarato di non essere disposto ad avviare alcuna trattativa ( 11 ). In una recente comunicazione, la Commissione ha dichiarato che intende adottare una posizione favorevole nei confronti dell'accordo Reims II, come modificato da un accordo complementare sottoscritto dalle stesse parti (esclusi gli operatori austriaco, belga, irlandese e spagnolo) nel settembre 1998 ed entrato in vigore il successivo 1o ottobre ( 12 ). Aggiungo, per completezza, che la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, dispone che gli Stati membri al fine di garantire la fornitura transfrontaliera del servizio postale universale incoraggiano i loro fornitori di tale servizio a procurare che nei loro accordi sulle spese terminali siano rispettati i seguenti principi: i) fissazione di tali spese in relazione ai costi di trattamento e distribuzione della posta transfrontaliera in entrata; ii) collegamento dei livelli di remunerazione con la qualità del servizio fornita, e iii) garanzia di spese terminali trasparenti e non discriminatorie (v. art. 13) ( 13 ). La previsione qui richiamata riafferma, a mio avviso, nella specifica materia in discorso il generale principio di leale collaborazione, che vincola gli Stati membri ad adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto comunitario (v. art. 5 del trattato CE), e, nel contesto della «comunità di diritto» istituita dal Trattato, regge l'intera materia delle relazioni fra Stati membri ed istituzioni comunitarie. Sulla base della vostra giurisprudenza, il citato art. 5 costituisce, infatti, il supporto normativo anche per una cooperazione «orizzontale» fra le amministrazioni nazionali ( 14 ).

9. La determinazione di spese terminali adeguate, peraltro, forma oggetto anche di accordi bilaterali fra operatori postali. Un recente caso del genere è costituito dall'accordo intervenuto fra l'OPP svedese, Sweden Post, che opera in regime di concorrenza, e l'operatore privato TNT Post Group, che detiene il monopolio legale per la distribuzione della corrispondenza (entro i limiti di peso e prezzo fissati dalla legge) nel territorio olandese. Tale accordo prevede l'immediata disapplicazione dell'art. 25 della convenzione ed il graduale aumento (nella misura del 15% annuo) delle spese terminali, condizionatamente al conseguimento degli obiettivi di qualità del servizio fissati nello stesso accordo, fino a raggiungere il 70% delle rispettive tariffe interne alla fine del periodo transitorio (31 dicembre 2003); esso è stato esentato dall'applicazione delle regole comunitarie di concorrenza con decisione della Commissione 18 settembre 1998 ( 15 ).

10. Per generale riconoscimento, le spese terminali risultano attualmente fissate ad un livello talmente basso da non consentire agli operatori postali pubblici di coprire le loro spese di smistamento e distribuzione della corrispondenza. Tale situazione viene abitualmente ricondotta alle resistenze opposte all'adozione di tariffe più elevate dai paesi in via di sviluppo, le cui tariffe interne sono più basse delle spese terminali determinate dalla convenzione. Si tratta, peraltro, di una spiegazione che all'evidenza non può applicarsi alla determinazione delle spese terminali effettuata mediante accordi multilaterali o bilaterali conclusi fra le amministrazioni postali europee (v. supra, paragrafi 8 e 9). Oltretutto, mi sembra che la nozione stessa di una remunerazione per la fornitura del servizio postale transfrontaliero in principio unica ed identica per tutti gli operatori partecipanti all'accordo da cui essa trae origine mal si concilia con la notevole diversità dei costi di consegna effettivamente sostenuti dal fornitore del servizio universale in ciascun paese di destinazione, nonché del livello delle tariffe ivi vigenti. La ricorrente, in particolare, quantifica in circa DM 0,40 la perdita unitaria da essa subita per la distribuzione della posta internazionale in entrata. Più precisamente, secondo le stime di DP, i suoi costi effettivi di distribuzione ammonterebbero a DM 0,80 per lettera standard del peso di venti grammi. A fronte di detti costi, essa avrebbe titolo a percepire, conformemente a quanto previsto dalla convenzione, spese terminali dell'importo di DM 0,16 pellettera standard (ovvero DM 0,18 qualora il quantitativo complessivo annuale della corrispondenza in arrivo da un dato paese membro sia maggiore di 150 tonnellate). Detto importo delle spese terminali è stato, poi, elevato dall'accordo CEPT a DM 0,36 per lettera standard. Secondo DP, inoltre, l'unico risparmio di costi per la posta internazionale in entrata sarebbe quello relativo alla raccolta delle lettere dagli uffici postali o dai punti di accesso alla rete postale pubblica. Viceversa, il servizio sarebbe addirittura più oneroso di quello per la posta interna perché: i) l'instradamento della corrispondenza proveniente dall'estero richiederebbe di coprire maggiori distanze geografiche (mentre gran parte della posta interna è distribuita all'interno di una stessa città o agglomerato urbano, o addirittura all'interno della zona di competenza di uno stesso ufficio di distribuzione); ii) gli indirizzi sarebbero spesso scritti sulle lettere a mano (o comunque in modo illeggibile a macchina), e iii) i codici postali sarebbero spesso inesatti o del tutto mancanti. Per altro verso, DP deduce che la distribuzione della corrispondenza costituisce un lavoro ad alta intensità di manodopera, i cui costi sono determinati essenzialmente dalle retribuzioni dovute ai dipendenti dell'OPP. Per tale ragione, dice la ricorrente, sarebbe inesatto attribuire il livello elevato delle tariffe interne all'inefficienza dell'OPP che presta il servizio.

11. Per altro verso, le diverse discipline delle spese terminali — convenute rispettivamente nel contesto dell'UPU, della CEPT e con gli accordi Reims — non modificano comunque i diritti spettanti agli operatori postali pubblici ai sensi dell'art. 25 della convenzione (ma v. supra, nota 12). Inoltre, la convenzione non prevede che ľ OPP sia tenuto a dedurre le spese terminali eventualmente già percepite dall'importo delle tariffe interne reclamate ai sensi del citato art. 25, n. 3. Tuttavia, DP ha annunciato con un comunicato stampa in data 17 aprile 1997 (e ribadito durante la fase orale della presente procedura) la propria intenzione di provvedere unilateralmente in tal senso.

12. Quanto ho fin qui osservato giova a comprendere come l'origine del fenomeno del remailing (v. supra, nota 1) sia comunemente individuata, da un lato, nelle differenze esistenti tra i vari Stati membri dell'UPU circa i prezzi imposti per l'invio della corrispondenza (nazionale e internazionale) e, dall'altro, nel livello relativamente basso delle spese terminali convenute dagli operatori postali pubblici. Gli operatori che effettuano servizi di remailing mirano, in effetti, tra l'altro, a trarre vantaggio da tali differenze di prezzo, proponendo alle società commerciali di affidare la loro corrispondenza agli operatori postali che offrono il miglior rapporto qualità/prezzo per una determinata destinazione.

II — Analisi giuridica

13. Con le prime due questioni il giudice a quo vi chiede in sostanza se la legge adottata da uno Stato membro per dare esecuzione alla convenzione, e (fra l'altro) al disposto del richiamato art. 25, costituisca oppur no una misura che, emanata o mantenuta in vigore dallo Stato interessato nei confronti di un'impresa pubblica o titolare di diritti speciali o esclusivi, risulta offendere le norme comunitarie sulla libera circolazione delle merci, sulla libertà di prestazione dei servizi e di concorrenza ai sensi dell'art. 90, n. 1, del trattato CE. Con il primo quesito (in fine) il giudice a quo chiede altresì a codesto Collegio di interpretare l'art. 90, n. 2, del trattato CE per trarne adeguate indicazioni sul punto se l'amministrazione postale nazionale interessata, nei cui confronti la misura controversa è stata adottata, debba considerarsi sottratta all'applicazione delle norme del Trattato qualora ricorrano le condizioni precisate dalla norma evocata. Come risulta dalla vostra giurisprudenza, le disposizioni contenute nell'art. 90, nn. 1 e 2, del trattato CE possono essere invocate direttamente dai privati dinanzi al giudice nazionale qualora sia fornita la prova della violazione di altra norma del Trattato avente effetto diretto ( 16 ).

Le odierne resistenti hanno esercitato abusivamente le libertà garantite dal Trattato, cosicché alla loro situazione non possono applicarsi le disposizioni del Trattato evocate dal giudice a quo f

14. Esaminerò, anzitutto, la fondatezza di uno degli argomenti sollevati da DP, che ha a mio avviso carattere preliminare ed assorbente rispetto agli altri da essa dedotti. La ricorrente sostiene — e la Commissione è dello stesso avviso — che alle comunicazioni postali inviate a destinatari domiciliati in Germania da altro Stato membro, il contenuto delle quali sia in ultima analisi determinato da un operatore economico tedesco legato al mittente materiale da una relazione societaria e/o contrattuale, si applicano necessariamente le disposizioni tariffarie interne. Cosi, alle resistenti, come alle loro controparti contrattuali ed agli operatori postali danese ed olandese, non sarebbe consentito invocare la protezione offerta dalle norme pertinenti del Trattato, poiché le transazioni dedotte in giudizio, dirette ad aggirare il monopolio legale di DP, avrebbero carattere fraudolento. In particolare, nonostante l'appartenenza di CKG ad un gruppo societario multinazionale, il trasferimento nei Paesi Bassi delle sue attività di stampa e spedizione delle lettere «tedesche» sarebbe evidentemente dipeso dall'intento di realizzare economie tariffarie. DP suggerisce di applicare al caso di specie la vostra dottrina Binsbergen ( 17 ), secondo la quale i beneficiari delle norme comunitarie non possono avvalersene abusivamente o fraudolentemente e, perciò, uno Stato membro ha il diritto di adottare misure volte ad impedire che, grazie alle possibilità offerte dal Trattato, taluni dei suoi cittadini tentino di sottrarsi all'impero delle leggi nazionali. Con riguardo, poi, alla prospettata violazione degli artt. 90, n. 1, e 86 del trattato CE, DP deduce che l'intento dell'impresa dominante di difendersi dalla condotta fraudolenta di terzi varrebbe ad escludere il carattere abusivo degli atti da essa compiuti in reazione a tale condotta.

15. Ho osservato nelle mie recenti conclusioni nella causa Centros, e ribadisco in questa sede, che «la frode alla legge può prospettarsi solo quando la norma che si assume elusa è inequivocamente applicabile alla situazione giuridica controversa. Se la prospettata elusione riguarda una norma di diritto nazionale, occorre, allora, aver assodato che la regola interna, come la si vorrebbe applicare alla specie, può essere utilizzata dal giudice in quanto conforme al diritto comunitario» ( 18 ). Proprio su questo punto l'argomentazione di DP mi sembra, tuttavia, viziata da una petizione di principio. La ricorrente sembra muovere da questa premessa: lo svolgimento, da parte di persone giuridiche tedesche, di un'attività d'impresa, rivolta essenzialmente al mercato tedesco, non può avvenire mediante il ricorso alla fornitura di servizi in outsourcing da parte di operatori terzi, genuinamente stabiliti in altro Stato membro, anche se limitatamente ad una sola fase dell'intero processo produttivo del bene o servizio rilevante. Secondo tale assunto, l'esercizio della libertà, garantita agli interessati dal Trattato, di scegliere fra gli strumenti contrattuali e societari offerti dai vari ordinamenti nazionali quello più adeguato ai loro fini non potrebbe, quindi, in alcun caso sortire l'effetto d'impedire l'applicazione delle tariffe tedesche interne ad invìi postali quali quelli dedotti in giudizio. Non vedo, però, come tale tesi possa giustificarsi nella fase attuale dell'integrazione europea, caratterizzata dalla realizzazione pressoché compiuta di un mercato interno, grazie all'eliminazione degli ostacoli nazionali alla libera circolazione delle persone e dei capitali [v. art. 3 del Trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 3 CE), lett. c)]. A mio avviso, nel momento in cui la libertà di stabilimento (di cui si è avvalsa CESC, l'impresa fornitrice di servizi consociata di CGK) e la libertà di prestazione di servizi (di cui si avvalgono sia le resistenti ( 19 ) sia le loro controparti contrattuali) vengono esercitate in conformità del Trattato, i calcoli o i motivi individuali dell'interessato sottostanti a tale scelta non vengono in considerazione né sono pertanto sindacabili dal giudice ( 20 ). I principi qui richiamati sono stati, del resto, consacrati dalla Corte nella pronuncia resa nel giudizio sopra richiamato, secondo la quale l'art. 52 del trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 43 CE) e l'art. 58 del trattato CE (divenuto art. 48 CE) ostano a che uno Stato membro rifiuti la registrazione di una succursale di una società costituita in conformità alla legislazione di un altro Stato membro, nel quale essa ha la sede ma non svolge attività commerciali. In quel caso, l'aver stabilito una succursale in altro Stato membro consentiva alla società anche di svolgere l'intera sua attività in quest'altro Stato e non in quello in cui essa medesima era stata istituita: il risultato era, perciò, quello di evitare che nello Stato membro scelto per insediarvi una semplice succursale fosse stabilito un diverso tipo di società, per la cui costituzione si sarebbero dovute rispettare le norme di quello Stato sul conferimento del capitale sociale minimo, più severe rispetto alle corrispondenti disposizioni dello Stato di stabilimento della società madre. Un risultato lecito, perché giustificato dalla libertà di stabilimento ai sensi del Trattato ( 21 ). Guardiamo al caso di specie. Gli elementi del fascicolo di causa non consentono, diversamente da come sembra a DP e alla Commissione, di sostenere che le odierne resistenti — con il centralizzare la fatturazione (trattamento dei dati e stampa) e l'invio di altre comunicazioni agli utilizzatori delle carte di credito da esse rispettivamente «gestite» — abbiano agito in maniera irragionevole e vessatoria, al solo obiettivo di ottenere, con danno altrui, vantaggi illeciti e palesemente estranei all'obiettivo perseguito dalle norme comunitarie sulle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi ( 22 ). Le situazioni giuridiche dedotte nelle cause principali sono, pertanto, coperte dalle disposizioni del Trattato evocate dall'Oberlandesge-richt. Aggiungo, incidentalmente, che, per quanto ho fin qui osservato, il tenore delle risposte che mi accingo a fornire alle prime tre questioni pregiudiziali odierne non è influenzato dalle circostanze richiamate dal giudice a quo nella quarta e quinta questione sollevate nella causa C-148/97 (v. supra, paragrafo 1).

Il Trattato è applicabile al caso di specie nonostante la misura statale dedotta in giudizio sia stata adottata per dare esecuzione ad una convenzione internazionale ?

16. E, d'altra parte, pacifico — non a caso il punto non risulta neanche evocato nell'ordinanza di rinvio — che, qualora fosse accertata la contrarietà della misura dedotta in giudizio alle norme indicate dal giudice a quo, sotto i profili prospettati dalle società resistenti, un tale illecito non potrebbe ritenersi sanato per il solo fatto che le disposizioni controverse sono state adottate dal legislatore tedesco sulla base di una convenzione internazionale, non importa se anteriore o posteriore al Trattato (v. supra, nota 5), alla quale aderiscono attualmente tutti gli Stati membri. Il richiamato art. 25 della convenzione non impone, peraltro, alcun obbligo ai paesi membri ( 23 ). Esso si limita a prevedere il diritto delle amministrazioni postali nazionali di rispedire all'origine gli invìi oggetto della citata disposizione o, in alternativa, di gravarli delle proprie tariffe interne (e, in caso di rifiuto di pagamento da parte del mittente, di disporre di tali invìi conformemente alla propria legislazione).

DP va qualificata come impresa beneficiaria ai sensi dell'art. 90, n. 1, del trattato CE?

17. Mi sembra altrettanto chiaro che la misura dedotta in giudizio rientra nel novero di quelle soggette all'applicazione dell'art. 90, n. 1, del trattato CE avuto riguardo alla duplice qualità dell'entità beneficiaria. DP va, infatti, qualificata sia come «impresa pubblica» ( 24 ) sia come «impresa cui uno Stato membro riconosce diritti esclusivi » ( 25 ). La disposizione del Trattato che ho qui richiamato, inclusa fra le regole di concorrenza, stabilisce che nei confronti di tali imprese gli Stati membri non emanano né mantengono in vigore alcuna misura contraria alle norme comunitarie, specialmente (ma non solo, dunque) alle disposizioni che figurano nell'art. 6 del trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 12 CE) e negli artt. 85-94 del trattato CE (norme comuni sulla concorrenza). Posto ciò, mi atterrò all'ordine seguito dal giudice a quo nel formulare i quesiti pregiudiziali. Esaminerò per prima la questione della compatibilità di una misura statale quale la normativa tedesca di esecuzione della convenzione (incluso l'art. 25 di tale strumento internazionale) con il divieto di sfruttamento abusivo di una posizione dominante.

Soluzione della prima parte della prima questione pregiudiziale (artt. 90, n. 1, e 86 del trattato CE)

18. Dalla giurisprudenza della Corte risulta, anzitutto, che un'impresa quale DP, titolare di un monopolio legale su una parte sostanziale del mercato comune, va qualificata come un'impresa che occupa una posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del trattato CE. Inoltre, il territorio dello Stato membro coperto da tale monopolio può costituire una parte sostanziale del mercato comune ( 26 ). Codesto Collegio ha sancito, poi, il principio secondo cui — mentre il semplice fatto di creare una posizione dominante mediante la concessione di un diritto esclusivo- ai sensi dell'art. 90, n. 1, del trattato CE non è di per sé incompatibile con l'art. 86 del trattato CE — uno Stato membro contravviene ai divieti posti dalle due disposizioni qui richiamate quando l'impresa dominante è indotta, con il mero esercizio dei diritti esclusivi che le sono attribuiti, a sfruttare abusivamente la sua posizione dominante, ovvero quando tali diritti sono atti a produrre una situazione in cui l'impresa sia indotta a commettere abusi del genere ( 27 ).

19. Ex art. 86 del trattato CE costituiscono condotte abusive, fra l'altro, il rifiuto ingiustificato dell'impresa dominante di offrire un servizio a chi glielo richieda ( 28 ) nonché l'applicazione di condizioni dissimili per transazioni equivalenti ( 29 ), allorché per effetto di tali condotte risultano pregiudicate le correnti degli scambi commerciali fra Stati membri. Certo, si tratta di comportamenti che verosimilmente sfuggono a censura dal punto di vista concorrenziale, se a tenerli è un'impresa che non occupa una posizione dominante. Tuttavia, secondo la vostra consolidata giurisprudenza, alle imprese dominanti incombe una speciale responsabilità in vista del mantenimento di un regime di concorrenza genuina e non falsata nel mercato comune 30. Applichiamo alla specie i principi qui richiamati. Le società resistenti, colpite da DP in quanto ritenute i «veri mittenti» della corrispondenza fatta impostare all'estero (v. supra, paragrafo 6), rimangono ciononostante soggette — in alternativa al rifiuto di distribuzione della corrispondenza — ad un onere complessivo maggiore rispetto a chi imposta in Germania lettere dirette all'interno del paese. Detto onere è precisamente rappresentato dalla somma: i) della tariffa interna dello Stato membro di destinazione e ii) della tariffa internazionale dello Stato membro di spedizione della corrispondenza, di cui una frazione, corrispondente alle spese terminali, viene pur sempre versata all'OPP del primo Stato. Inoltre, la normativa dedotta in giudizio genera, a mio avviso, un'ulteriore disparità di trattamento a danno di imprese in situazione analoga a quella delle odierne resistenti e nei confronti di chi spedisca dagli stessi Stati membri corrispondenza confezionata ed impostata nel territorio di questi ultimi, ma non su istruzioni o per conto di mittenti domiciliati in Germania. Per la distribuzione ed il recapito di tale corrispondenza, infatti, DP non è legittimata, in base alla convenzione, a riscuotere le proprie tariffe interne in aggiunta alle spese terminali ( 30 ). Secondo l'Oberlandesgericht, peraltro, tale prospettazione presuppone che l'art. 86 del trattato CE imponga al giudice nazionale di tener conto, nel calcolo del corrispettivo totale preteso dall'impresa dominante, anche delle spese terminali, che però vengono pagate non direttamente dai mittenti soggetti al trattamento discriminatorio, bensì dagli operatori postali stranieri, mediante una parziale partita di giro delle tariffe internazionali loro versate dai prestatori di servizi danese e olandese. Il disposto del secondo comma, lett. c), del richiamato art. 86 del trattato CE, condizionerebbe, in altre parole, l'applicabilità del divieto alla circostanza che GZS e CKG — le quali in realtà acquistano un servizio complessivo, comprendente la distribuzione della corrispondenza fatta spedire per loro conto all'estero, dai rispettivi fornitori di servizi — possano essere qualificate come « gli altri contraenti » con i quali DP intrattiene un rapporto commerciale. Tali obiezioni, tuttavia, non sembrano tenere adeguatamente conto del fatto che le condotte richiamate al n. 2 dell'art. 86 del trattato CE hanno carattere puramente esemplificativo. Il divieto posto da detta norma può, perciò, risultare violato dall'impresa dominante anche quando essa sfrutti il proprio potere di mercato mediante altri comportamenti, diversi da quello qui considerato ( 31 ). Perciò, la circostanza che la misura dedotta in giudizio riguarda un rapporto di diritto pubblico fra amministrazione postale e mittente «virtuale» della corrispondenza impostata all'estero, e prescinde da qualsiasi relazione contrattuale o commerciale diretta fra OPP e soggetto destinatario della sanzione, non è a mio avviso sufficiente a sottrarla all'ambito di applicazione del divieto in parola. Infine, le regole comunitarie di concorrenza non consentono di attribuire all'identità del soggetto che determina in ultima analisi il contenuto della corrispondenza (GZS e CKG, ovvero le rispettive controparti contrattuali) alcuna rilevanza per giustificare il rifiuto di prestazione del servizio da parte di DP ovvero al fine di mettere in questione, nell'uno o nell'altro dei due casi sopra prospettati, il carattere equivalente delle prestazioni alle quali DP applica condizioni contrattuali dissimili.

20. A mio avviso, non possono, poi, esservi dubbi neanche sul fatto che una misura quale quella dedotta in giudizio è atta a pregiudicare in misura sensibile il commercio intracomunitario ( 32 ). Essa, infatti, induce l'impresa titolare di diritti esclusivi a sanzionare un'impresa (nazionale) proprio in quanto la stessa venga qualificata come la mittente effettiva di invìi postali stampati ed impostati in altro Stato membro da prestatori di servizi locali e poi trasportati attraverso le frontiere nazionali dall'OPP di detto Stato. Quanto, poi, al requisito del «sensibile» pregiudizio al commercio fra Stati membri, è la stessa DP ad osservare che oltre il 20% della propria attività nel servizio di distribuzione delle lettere standard consiste nell'instradamento di invìi regolari di formato uniforme, che non richiedono la firma manoscritta dell'autore e possono essere redatti a macchina, e che la questione dell'applicabilità dell'art. 25 della convenzione concerne, pertanto, almeno potenzialmente, volumi di corrispondenza estera assai importanti.

21. Ciò posto, occorre esaminare, in conformità del criterio posto dalla vostra giurisprudenza (v. supra, paragrafo 18), se i diritti esclusivi di cui l'impresa dominante è titolare sono atti a produrre una situazione in cui l'impresa è indotta a commettere abusi quali quelli rilevati dal giudice di rinvio. Perché risulti (sia pur incidentalmente) accertata la violazione degli artt. 90, n. 1, e 86 del trattato CE da parte dello Stato membro interessato occorre, perciò, che gli abusi sopra prospettati siano conseguenza diretta della misura nazionale dedotta in giudizio. Ora, è vero che nel caso di specie la legge tedesca di esecuzione, in conformità del disposto dell'art. 25 della convenzione, non prevede l'obbligo, bensì il diritto dell'OPP nazionale di rispedire gli invìi all'origine o di gravarli delle proprie tariffe nazionali. Non è dato vedere, tuttavia, perché l'amministrazione postale monopolista, non esposta a competizione commerciale nella prestazione dei servizi riservati, dovrebbe in concreto rinunciare ad esercitare il diritto in questione, in tutto o in parte, a fronte del chiaro ed oggettivo incentivo economico a pretendere dal mittente della corrispondenza, nelle circostanze previste, il corrispettivo più elevato consentito dalle leggi vigenti. Il carattere solo teorico di tale possibilità di rinuncia risulta, peraltro, puntualmente comprovato dai fatti delle cause principali. Identica conclusione si imporrebbe, a mio avviso, anche quando il giudice nazionale non avesse rilevato alcun abuso effettivo da parte del monopolio postale tedesco ( 33 ). Ciò posto, una disciplina normativa come quella risultante dalla legge di esecuzione della convenzione va considerata di per sé in contrasto con l'art. 90, n. 1, in combinato disposto con l'art. 86 del trattato CE.

Soluzione della seconda questione pregiudiziale (artt. 30, 59 e 90, n. 1, del trattato CE)

22. La mia risposta alla prima questione pregiudiziale esimerà la Corte — se essa ritiene di poterla condividere — dall'affrontare la seconda, relativa alla prospettata contrarietà di una misura statale quale la legge tedesca di esecuzione della convenzione con gli artt. 30 e 59 (in combinato disposto con l'art. 90, n. 1) del trattato CE. Mi limito, dunque, ad una rapida indagine del punto. Anzitutto, il caso di specie non rientra nell'ambito di applicazione delle norme comunitarie sulla libera circolazione delle merci. Secondo la nozione di «merci» accolta dalla Corte in sede di interpretazione dell'art. 30 del trattato CE, il divieto di misure statali che ostacolano gli scambi fra Stati membri concerne gli oggetti pecuniariamente valutabili che possono essere fisicamente trasportati al di là di una frontiera per dar luogo a una compravendita o ad altre lecite transazioni commerciali, indipendentemente dalla natura di tali operazioni ( 34 ). Gli invii postali del tipo di quelli dedotti in giudizio non costituiscono, in quanto tali, oggetto di compravendita o di altro negozio. Non si può, dunque, parlare di un'operazione commerciale su merci, strumentale e connessa ad una prestazione di servizi, ma separabile da quest'ultima sul piano concettuale ed economico, né di una transazione principale che ne assorbe un'altra puramente accessoria ed incidentale ( 35 ). L'unica transazione configurabile nel nostro caso è la prestazione del servizio internazionale di trasporto delle lettere, che l'OPP dello Stato di impostazione fornisce al mittente contro pagamento della tariffa applicabile ( 36 ). U giudice a quo vi ha chiesto, peraltro, di fornirgli elementi interpretativi anche con riguardo agli artt. 59 e seguenti del trattato CE. Dalla vostra giurisprudenza si desume, anzitutto, che le norme sulla parità di trattamento vietano non solo le discriminazioni palesi in ragione della cittadinanza del prestatore (o della sede nel caso delle società), ovvero della circostanza che esso è stabilito in uno Stato membro diverso da quello nel quale la prestazione deve essere eseguita, ma anche ogni forma dissimulata di discriminazione che, applicando altri criteri distintivi, conduca in pratica allo stesso risultato ( 37 ). Una normativa nazionale discriminatoria può considerarsi compatibile con il diritto comunitario solo in quanto possa esser fatta rientrare in alcuna delle ipotesi di deroga espressamente contemplate dall'art. 55 del trattato CE (divenuto art. 45 CE: «attività che [nello Stato membro interessato] partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri») e dall'art. 56 del trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 46 CE: «motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica »), ai quali rinvia il successivo art. 66 del trattato CE (divenuto art. 55 CE) ( 38 ). Nel caso di specie, l'Oberlan-desgericht ha sollevato il profilo della possibile limitazione, in vìa indiretta, dei servizi offerti dagli operatori postali di altri Stati membri: l'ulteriore imposizione delle tariffe interne da parte di DP potrebbe avere per effetto la diminuzione del flusso della corrispondenza inviata in Germania a partire dalla Danimarca e dai Paesi Bassi ( 39 ). Le resistenti, per parte loro, hanno dedotto che l'applicazione dell'art. 25 della convenzione da parte dell'OPP tedesco offende, a monte, anche la libertà dei fornitori del servizio di confezionamento ed impostazione della corrispondenza stabiliti in altri Stati membri — quali, nel caso di specie, CESC e l'operatore danese controparte contrattuale di GZS ( 40 ) — di intrattenere relazioni commerciali con clienti stabiliti in Germania. Queste argomentazioni mi sembrano corrette e pertinenti. Contrariamente a quanto dedotto da DP, l'art. 59 del trattato CE è, infatti, violato anche da misure statali che, senza impedire del tutto la fornitura di servizi transfrontalieri, la scoraggiano, rendendola meno conveniente dal punto di vista economico ( 41 ). Rilevo, inoltre, che la misura dedotta in giudizio si applica solamente alla distribuzione di corrispondenza impostata all'estero (per quel che qui rileva, in altri Stati membri). Infine, l'obiettivo del mantenimento di condizioni di equilibrio finanziario atte a consentire l'adempimento dell'obbligo di servizio universale nella fornitura dei servizi riservati, invocato da DP, ha carattere economico e non vale a giustificare detta misura sulla base degli artt. 55 o 56 del trattato CE (v. supra, nota 39). Alla seconda questione pregiudiziale — nella parte in cui si fa riferimento alla libertà di prestazione dei servizi — occorre, pertanto, rispondere in senso affermativo: la normativa nazionale dedotta in giudizio costituisce una misure discriminatoria contraria agli artt. 90, n. 1, e 59 del trattato CE, in quanto operante a danno dei prestatori di servizi stranieri comunitari. Mi occuperò più avanti della questione se un'impresa nella situazione di DP, in circostanze quali quelle della specie, possa invocare la deroga prevista dall'art. 90, n. 2, del trattato CE (v. infra, paragrafi 24-30).

L'impegno di dedurre le spese terminali dalla tariffa interna piena, assunto unilateralmente da DP, rileva in sede di valutazione della misura nazionale controversa?

23. Le conclusioni qui raggiunte (v. stipra, paragrafi 21 e 22) non sono contraddette dalla circostanza che DP abbia assunto, indipendentemente da qualsiasi previsione della fonte convenzionale, l'impegno unilaterale di dedurre — vuoi per il futuro, vuoi, retroattivamente, nel contesto delle cause principali — l'importo delle spese terminali (ad essa in ipotesi già corrisposte dall'OPP dello Stato membro di origine della corrispondenza) dalla tariffa interna piena da essa richiesta al mittente nei casi in cui si applica l'art. 25. La Corte è investita dell'interpretazione degli artt. 90, n. 1, 86 e 59 del trattato CE, e ragioni di certezza del diritto impongono che essa tenga in conto quello che il legislatore statale ha disposto in via astratta e generale nella sede normativa, anziché il modo in cui il disposto della legge interna può essere applicato, in via concreta e contingente, dall'impresa beneficiaria parte in causa nel giudizio principale. Se così è, tertium non datur: o la Corte deciderà che nella specie è applicabile la deroga dell'art. 90, n. 2, del trattato CE (v. infra, paragrafi 24-30), e la legge nazionale di esecuzione della convenzione rimarrà applicabile con riguardo all'intera previsione dell'art. 25 (fermo restando naturalmente il diritto di DP di rinunciare unilateralmente ad una parte delle proprie pretese); o la Corte concluderà che i requisiti per l'applicazione di detta deroga non sono nel nostro caso soddisfatti, ed il giudice nazionale sarà tenuto a non applicare la normativa dedotta in giudizio (come indicherò di seguito, con riguardo all'analisi della terza questione pregiudiziale; v. infra, paragrafo 31).

Soluzione della seconda parte della prima questione pregiudiziale (art. 90, n. 2, del trattato CE)

24. DP ha dedotto in via subordinata che, in caso di ritenuta violazione dell'art. 90, n. 1, in combinato disposto con l'art. 86 — o, aggiungerei io, con l'art. 59 — del trattato CE, un'impresa nella sua situazione sarebbe coperta dalla deroga prevista dall'art. 90, n. 2, del trattato CE. Secondo la ricorrente, l'applicazione delle norme qui richiamate osterebbe all'adempimento della specifica missione affidatale dallo Stato tedesco. Il giudice a quo sembra, invece, escludere che la ricorrente dipenda, per il mantenimento di un servizio universale da fornire a prezzi socialmente accettabili, dal diritto al pagamento delle tariffe postali interne in aggiunta al saldo delle spese terminali, che essa ha rivendicato negli odierni giudizi. A giustificazione di tale punto di vista, il giudice remittente adduce che alla ricorrente sono assicurate, nel caso della distribuzione di posta transfrontaliera in arrivo, entrate complessive maggiori, benché il servizio non comporti costi aggiuntivi, rispetto al caso in cui, invece, è distribuita e recapitata la corrispondenza ordinaria interna. Il livello delle tariffe postali nazionali, ci dice ancora il giudice a quo, deve secondo il diritto interno rispondere all'obiettivo di realizzare un servizio postale che copra l'intero territorio e sia moderno ed economico ( 42 ). Se così è, occorre presumere che l'importo della tariffa perequata sia adeguato a consentire a DP di adempiere i suoi compiti di interesse generale a condizioni economicamente sostenibili. Infine, il giudice di rinvio ha osservato che non solo le minori entrate finora registrate dalla ricorrente a causa delle attività di reimpostazione immateriale non hanno ancora avuto come conseguenza un aumento delle tariffe, ma DP potrebbe, comunque, contrastare le perdite future pattuendo spese terminali di ammontare più elevato e corrispondenti ai costi effettivi, com'è già avvenuto nell'ambito dell'accordo Reims.

25. Come codesto Collegio ha affermato nella causa Corbeau, la raccolta, il trasporto e la distribuzione della corrispondenza postale costituiscono un servizio di interesse economico generale ( 43 ). DP è, per parte sua, vincolata, per incarico ricevuto dai pubblici poteri, a gestire tale servizio a favore di tutti gli utenti, su tutto il territorio tedesco, sulla base di tariffe uniformi e omogenee condizioni di qualità, prescindendo dalle circostanze particolari e dal grado di redditività economica di ciascuna singola operazione (v. supra, nota 3 e relativa parte del testo) ( 44 ). Posto ciò, occorre esaminare se nel caso di specie risulti soddisfatta oppur no la duplice condizione di applicabilità della deroga prevista dall'art. 90, n. 2, del trattato CE, vale a dire che: i) l'adempimento della specifica missione affidata all'OPP sia resa impossibile, in linea di diritto o di fatto, dall'applicazione delle norme comunitarie (concernenti la libera prestazione dei servizi e la concorrenza, per quel che rileva in questa sede) alla misura dedotta in giudizio ( 45 ), e ii) per effetto della mancata applicazione delle pertinenti norme del Trattato lo sviluppo degli scambi non sia pregiudicato in misura contraria all'interesse della Comunità, che a mio avviso va qui definito come la promozione della coesione economica e sociale tra Stati membri mediante l'instaurazione del mercato interno nel settore postale ( 46 ). Si tratta, in altre parole, di accertare — e l'onere della prova grava sicuramente su chi invoca la deroga in questione ( 47 ) dunque, la ricorrente nel caso di specie — se i diritti conferiti dalla misura statale che dà esecuzione in Germania all'art. 25 della convenzione siano necessari per consentire a DP di adempiere, in condizioni economicamente accettabili ( 48 ), i suoi specifici obblighi di fornitura dei servizi che rientrano nel campo di applicazione del servizio universale. L'applicabilità della deroga non è, invece, subordinata alla condizione che risulti addirittura minacciata la sopravvivenza stessa dell'impresa interessata, vale a dire il suo equilibrio finanziario o la sua redditività economica ( 49 ).

26. Nel contesto dei servizi postali, la nozione di « obbligo di servizio universale » (in prosieguo: l'«OSU») appare fondata su un fondamentale principio di equità, vale a dire sull'idea che spetta allo Stato creare, nella misura del possibile, uguali opportunità e condizioni di vita per tutti i cittadini, ivi inclusa la disponibilità di un mezzo per le comunicazioni interpersonali, al fine di promuovere la coesione sociale ( 50 ). L'impresa monopolista soggetta all'OSU è, cosi, tenuta in generale a praticare prezzi uniformi per la consegna della corrispondenza in qualsiasi area geografica compresa nel territorio nazionale, benché il costo del servizio possa presentare significative differenze fra l'ima e l'altra regione a causa delle distanze e della densità del traffico ai punti di origine o destinazione o su un particolare segmento ( 51 ). In molti paesi, peraltro, è consentito all'OPP di adottare politiche di prezzo in certa misura differenziate sulla base di altri parametri (quali, ad esempio, il peso degli invìi e la celerità di trattamento e consegna).

27. Nelle sue deduzioni DP richiama i costi che normalmente implica per un OPP la soggezione all'OSU. Si consideri, ad esempio, che la consegna della posta a destinazioni remote o scarsamente abitate viene prestata in perdita rispetto alla tariffa uniforme, per quanto perdite siffatte risultino coperte dai profitti generati dalla fornitura del servizio, contro pagamento della tariffa uniforme perequata ( 52 ), in aree (o attività) meno onerose da servire. Il costo dell'adempimento dell'OSU dipende, poi, dagli specifici termini imposti dallo Stato all'OPP, in particolare per ciò che attiene ai requisiti minimi di qualità prescrittigli (tempi di instradamento e regolarità nonché affidabilità del servizio universale) ( 53 ). D'altra parte, è proprio la necessità di consentire il funzionamento del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario a giustificare, nell'attuale fase di liberalizzazione progressiva e controllata del mercato, il mantenimento in quasi tutti gli Stati membri di una serie, determinata sulla base di soglie di peso e/o prezzo, di servizi riservati all'OPP nazionale ( 54 ). Come avete osservato in Corbeau, l'OSU imposto da uno Stato membro al proprio monopolio postale presuppone la possibilità di sovvenzioni incrociate tra clienti e destinazioni, e perciò esso giustifica una limitazione della concorrenza da parte di imprenditori privati nei settori economicamente redditizi. In effetti, in un mercato liberalizzato, i concorrenti nuovi entranti tenderebbero a praticare la cosiddetta « scrematura »(cream-skimming), cioè a concentrarsi sui settori di attività economicamente redditizi fra quelli rientranti nel servizio universale. In questi sottomercati essi sarebbero in grado di offrire tariffe meno elevate di quelle praticate dall'OPP, anche qualora operassero in condizioni di minore efficienza, purché i loro costi di produzione del servizio siano inferiori alla tariffa uniforme praticata dall'OPP. E questo per la semplice ragione che, diversamente da quest'ultimo, i concorrenti non sarebbero vincolati ad utilizzare i profitti realizzati nei settori redditizi per compensare, in tutto o in parte, le perdite subite in quelli non redditizi ( 55 ). A sua volta, la distrazione a favore dei nuovi entranti di parti più o meno importanti dell'attività dell'amministrazione postale ridurrebbe il flusso delle risorse interne di cui essa dispone per adempiere l'OSU ( 56 ).

28. Certo, è comprensibile che la ricorrente si dolga della diminuzione dei profitti ottenuti, rispetto a quelli attesi o potenziali, con l'esercizio di una delle attività che la legge le riserva proprio in contropartita dell'OSU. E mi pare corretta la deduzione di DP secondo cui l'accordo Reims II, peraltro inapplicabile alla specie ratione temporis (v. supra, paragrafo 8), non è destinato a risolvere neanche in futuro il problema determinato dall'insufficienza delle spese terminali a coprire i costi di distribuzione effettivi, dato che ad esso non aderisce l'OPP olandese. Rimane il fatto, tuttavia, che, se DP è comunque in grado di adempiere in condizioni economicamente accettabili i suoi specifici obblighi di fornitura dei servizi nell'ambito del servizio universale, i diritti conferiti dalla misura statale che dà esecuzione in Germania all'art. 25 della convenzione non possono dirsi necessari per gli effetti dell'art. 90, n. 2, del trattato CE (v. supra, paragrafo 25).

29. In un caso del genere considerato in Corbeau, l'attentato all'equilibrio economico-finanziario dell'OPP soggetto all'OSU deriva dalla circostanza che la condotta del terzo — alla quale l'OPP reagisce con un comportamento che sarebbe incompatibile con il Trattato, se questo fosse applicabile — concerne proprio i settori di attività redditizi, cioè quegli stessi sottomercati nei quali, secondo la logica interna dell'OSU, il monopolista postale deve realizzare i profitti necessari a finanziare le proprie attività nei sottomercati in perdita. Diversamente da quanto avveniva nel caso Corbeau, qui la misura statale dedotta in giudizio non è diretta a limitare o escludere possibili pratiche di « scrematura » dei settori redditizi delle attività riservate da parte di concorrenti dell'OPP e proteggere per tal via il servizio postale universale dello Stato membro interessato. DP, l'impresa soggetta all'OSU in Germania, non invoca la misura interna di trasposizione dell'art. 25 della convenzione per salvaguardare le proprie prerogative esclusive dagli attacchi di concorrenti intenzionati ad entrare nel sottomercato rilevante, né deduce che proprio la posta transfrontaliera in entrata è, nel novero dei servizi riservati, uno dei settori redditizi dal quale essa trae le risorse interne necessarie all'espletamento dei suoi compiti. Nel caso di specie l'operatore soggetto all'OSU agisce, piuttosto, per difendere il livello dei propri risultati economici, con riguardo al possibile impatto negativo della disciplina convenzionale delle spese terminali, che esso ha, peraltro, contribuito ad elaborare e stipulare con gli altri operatori postali pubblici. E, perciò, DP invoca il diritto di rifiutare la prestazione di uno dei servizi ad essa riservati (posta transfrontaliera in entrata da altro Stato membro), o di condizionarla al pagamento della tariffa applicabile ad altro servizio riservato (posta interna), in via ulteriore rispetto alla tariffa già assolta nel paese d'origine. La ricorrente giustifica tale sua pretesa asserendo che i costi di distribuzione degli invìi transfrontalieri impostati in altro Stato membro sono superiori alle relative entrate (spese terminali) e che, grazie al meccanismo della reimpostazione immateriale, volumi rilevanti — e, in prospettiva, destinati a crescere — di attività per i quali le sarebbe dovuta la tariffa uniforme per la posta nazionale vengono remunerati con le sole spese terminali. Il flusso delle risorse interne di cui la ricorrente dispone per adempiere l'OSU risulta, così, a suo dire, irrimediabilmente drenato ( 57 ).

30. Per poter legittimamente invocare la disposizione di deroga prevista dall'art. 90, n. 2, del trattato CE, DP dovrà, allora, fornire nei giudizi dinanzi all'Oberlande-sgericht una stima affidabile dei volumi di attività, ai quali sarebbe altrimenti applicabile la tariffa interna perequata, che — data la nota situazione di squilibrio fra costi di distribuzione (riflessi nelle tariffe interne) e spese terminali — il servizio della posta transfrontaliera in entrata oggetto di reimpostazione immateriale tende a « mangiare». In aggiunta, la ricorrente dovrà produrre, sulla base di un adeguato sistema di calcolo dei costi interni ( 58 ) e di dati di mercato oggettivi ed affidabili, una stima probabile dei conseguenti mancati introiti ( 59 ) e provare la propria incapacità a reperire tali risorse mediante la fornitura di altri servizi riservati. L'elemento di comparazione rispetto al quale occorre valutare se l'applicazione delle norme del Trattato ad un'impresa nella posizione di DP comprometta oppur no le sue possibilità di garantire il servizio postale universale in condizioni di equilibrio economico è rappresentato dall'ammontare dei profitti che essa ottiene, applicando la tariffa uniforme perequata, nei settori redditizi di attività compresi nel servizio universale. Le deduzioni di DP sembrano, però, muovere dalla premessa opposta, con l'assumere che ciascuno dei servizi rientranti nel settore riservato debba poter essere fornito in condizioni di equilibrio finanziario. Ho, però, già osservato (v. paragrafo 27) che all'adempimento dell'obbligo di fornire il servizio postale universale in tali condizioni di equilibrio è del tutto connaturata la possibilità di sovvenzioni incrociate tra le attività redditizie e quelle che non lo sono, naturalmente all'interno dei servizi riservati ( 60 ). DP dovrà, dunque, persuadere il giudice a quo che, se non le è consentito di applicare l'art. 25 della convenzione ad invìi postali quali quelli dedotti in giudizio, essa non sarà in grado di compensare eventuali perdite realizzate nel sottomercato della posta transfrontaliera in entrata, alle quali vanno aggiunte quelle in ipotesi conseguite in altri settori coperti dall'OSU, con i profitti realizzati nei settori economicamente redditizi, ad essa riservati e non, rientranti nel servizio universale. Infine, per assicurare l'osservanza del principio di proporzionalità — che, nei settori nei quali gli Stati membri hanno conservato competenze discrezionali, impone alle pubbliche autorità di selezionare, in vista di un legittimo obiettivo di interesse pubblico, le misure, le procedure e le sanzioni meno restrittive possibile delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, ed in genere dei diritti individuali conferiti ai singoli dall'ordinamento comunitario ( 61 ) (v. supra, note 16 e 17) — il giudice nazionale non potrà comunque applicare la disposizione dell'art. 90, n. 2, del trattato CE qualora risulti che altre misure, meno restrittive di quella che consente a DP di rispedire la corrispondenza controversa al luogo di provenienza o di applicare ad essa le proprie tasse interne, le consentirebbero di assolvere in condizioni di equilibrio finanziario la funzione di assicurare il servizio postale universale in Germania ( 62 ). Aggiungo, a questo riguardo, che — quand'anche potesse accogliersi la prospettazione della ricorrente, secondo cui la necessità della normativa nazionale deve essere valutata rispetto all'esigenza che il servizio di posta transfrontaliera in entrata, autonomamente considerato, venga fornito in condizioni di pareggio fra le entrate e le uscite — l'esazione della tariffa interna piena per invìi postali del tipo di quelli dedotti in giudizio sarebbe comunque sproporzionata, essendo sufficiente ad un operatore quale DP richiedere al mittente «virtuale» un importo pari alla differenza fra i costi effettivamente comprovati del servizio e le spese terminali percepite.

Soluzione della terza questione pregiudiziale

31. La terza questione pregiudiziale invita la Corte a precisare le conseguenze giuridiche che si avrebbero nel caso in cui il giudice nazionale accerti l'incompatibilità della misura dedotta in controversia con le norme del Trattato evocate nelle prime due questioni. A tal riguardo, sarà sufficiente richiamare la vostra giurisprudenza, secondo la quale il giudice nazionale, investito del caso di specie, è tenuto ad applicare integralmente il diritto comunitario e a tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, pur in presenza di disposizioni eventualmente contrarie della legge nazionale, siano esse anteriori o posteriori alla norma comunitaria in questione ( 63 ). Ora, una misura quale quella dedotta in giudizio non può sotto alcun riguardo interferire nella disciplina del caso attuale, salvo che ad un'impresa nella posizione di DP possa applicarsi — in deroga alle norme aventi effetto diretto contenute negli artt. 90, n. 1, 86 e 59 — la disposizione dell'art. 90, n. 2, del trattato CE. Nel formulare il quesito in esame, il giudice a quo muove, però, da una diversa lettura dei testi normativi sulla quale deve esercitare il suo controllo: il disposto della misura dedotta in giudizio abiliterebbe in via astratta DP a percepire la tariffa piena o altrimenti a non distribuire la corrispondenza; e se l'impresa beneficiaria si comporta in concreto nel senso di restituire le spese postali già pagate nello Stato membro di impostazione o le spese terminali, anche questo suo contegno si riannoderebbe con quel disposto, rientrando nell'ambito dell'applicazione che può ricevere la normativa controversa. Un tale punto di vista non può, tuttavia, essere accolto perché privo di fondamento sia nell'art. 5, n. 2, sia in altra disposizione del trattato CE. Se cade lo «scudo» della legislazione statale, la questione della legittimità concorrenziale della condotta di un'impresa titolare di diritti esclusivi, consistente nel condizionare la distribuzione della posta impostata in altro Stato membro al pagamento di tariffe diverse e ulteriori rispetto a quelle già assolte dal mittente nello Stato membro di origine, andrà esaminata direttamente sulla base del solo art. 86 del trattato CE ( 64 ) e ciò sia che la tariffa interna venga imposta dall'OPP interessato nel suo importo totale, sia che essa venga applicata al netto delle spese terminali già incassate. Ma tale materia, evidentemente, esula del tutto dalle odierne questioni pregiudiziali.

Soluzione della quarta e quinta questione nella causa C-148/97 (rinvio)

32. Infine, quanto alle rimanenti due questioni pregiudiziali sollevate dall'Oberlan-desgericht nella sola causa C-148/97, ritengo che alle stesse debba rispondersi in senso negativo, per le ragioni che ho sopra indicato (v. paragrafo 15).

III — Conclusioni

Per le considerazioni sopra svolte, propongo alla Corte di risolvere le odierne questioni pregiudiziali dell'Oberlandesgericht nei termini seguenti:

A — Nelle cause C-147/97 e C-148/97: «1) 11 combinato disposto degli artt. 90 del trattato CE (divenuto art. 86 CE), n. 1, 59 del trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 49 CE) e 86 del trattato CE (divenuto art. 82 CE) va interpretato nel senso che osta ad una legge nazionale di ratifica delle convenzioni dell'Unione postale universale 14 dicembre 1989, in forza della quale sia attribuito all'impresa titolare di diritti esclusivi per la fornitura del servizio postale dello Stato membro A il diritto di esigere il pagamento di tariffe interne per la distribuzione della corrispondenza instradata nello Stato membro B o di rifiutare la distribuzione in caso di mancato pagamento di tali tariffe, qualora il contenuto della corrispondenza sia determinato da un'impresa nello Stato membro A e trasmesso mediante un sistema elettronico di trasferimento di dati a un'impresa con sede nello Stato membro B per la stampa, l'imbustazione e la consegna al servizio postale di questo Stato. Il giudice nazionale è, quindi, tenuto a disapplicare detta legge nazionale nella sua integralità. 2) L'art. 90, n. 2, del trattato CE va interpretato nel senso che non consente ad un'impresa titolare di diritti esclusivi, incaricata della prestazione del servizio postale universale nel territorio di uno Stato membro A, di invocare una misura statale quale quella dedotta in giudizio nelle cause principali per esigere il pagamento di tariffe interne per la distribuzione della corrispondenza instradata nello Stato membro B o di rifiutare la distribuzione in caso di mancato pagamento di tali tariffe, qualora il contenuto della corrispondenza sia determinato da un'impresa nello Stato membro A e trasmesso mediante un sistema elettronico di trasferimento di dati a un'impresa con sede nello Stato membro B per la stampa, l'imbustazione e la consegna al servizio postale di questo Stato, salvo che l'impresa incaricata della prestazione del servizio postale universale nello Stato membro A fornisca la prova, sulla base di una contabilità interna trasparente, dettagliata e verificabile e di dati di mercato oggettivi ed affidabili, che: i) l'applicazione degli artt. 90, n. 1, 59 e 86 del trattato CE alla misura statale controversa le impedirebbe di garantire il servizio postale universale in condizioni di equilibrio economico, e ii) tale obiettivo non possa essere assicurato da altre misure meno restrittive».

B — Nella sola causa C-148/97: «3) Le soluzioni sub 1) e 2) non sono subordinate alla circostanza che l'impresa avente sede nello Stato membro B, incaricata della stampa, dell'imbustazione e della consegna al locale servizio postale, sia collegata nell'ambito di uno stesso gruppo di imprese con l'impresa avente sede nello Stato membro A, che determina il contenuto della corrispondenza. Analogamente, è irrilevante, qualora le due imprese siano tra loro indipendenti, che l'impresa avente sede nello Stato membro B operi esclusivamente per l'impresa avente sede nello Stato membro A o anche per una serie di imprese committenti dello stesso tipo».

( *1 ) Lingua originale: l'italiano.

( 1 ) I servizi di remailing vengono abitualmente classificati in tre categorie:

— il «remailing ABC», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata mediante il sistema postale internazionale classico verso un paese C, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza;

— il «remailing ABB», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata al destinatario finale della corrispondenza, residente nello stesso paese B;

— il «remailing ABA», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata mediante il sistema postale internazionale classico nel paese A, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza.

Occorre aggiungere a questi tre tipi di remailing il cosiddetto «remailing non fisico». Tale tipo di remailing corrisponde alla situazione nella quale talune informazioni provenienti da un paese A sono inoltrate per via elettronica verso un paese B, in cui, tali e quali oppure previa elaborazione, vengono stampate su carta e in seguito trasportate ed introdotte nel sistema postale del paese B o di un paese C, per essere inoltrate mediante il sistema postale internazionale classico verso un paese A, B o C, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza. Come hanno osservato le odierne resistenti, la nozione di reimpostazione immateriale, pur essendo ormai largamente utilizzata nella pratica, è tecnicamente inesatta perché non esiste un oggetto che fisicamente attraversi due volte la frontiera nazionale, bensì un solo oggetto confezionato in uno Stato estero sulla base dei dati trasmessi a partire dallo Stato di destinazione.

( 2 ) Queste lettere, che recavano come indicazione del mittente il contrassegno «Citicorp European Service Center P.O. Box 5411, 6802 EK Arnhem, The Nederlands» oppure «Citicorp European Service Center BV P.O. Box 5200, 7570 GE Oldenzaal, The Nederlands», venivano successivamente inoltrate all'OPP olandese, che provvedeva a consegnarle a DP per il recapito ai destinatari residenti in Germania. Risulta dalle osservazioni scritte di CKG che allo stabilimento centrale di ricezione, elaborazione, stampa e spedizione di dati di CESC facevano capò, oltre alla resistente stessa, imprese e reti di affiliate del gruppo Citibank in Francia, Belgio, Spagna, Portogallo e Grecia; ad esse dovrebbero in seguito aggiungersi imprese di altri Stati europei, non appena in tali Stati sarà raggiunto un numero sufficiente di titolari di carte di credito. CESC impiega attualmente 22 dipendenti e produce ogni anno 42 milioni di lettere indirizzate a destinatari residenti nel territorio comunitario.

( 3 ) Ex art. 2 della Gesetz über das Postwesen 3 luglio 1989 (in prosieguo: la «legge postale») la creazione e la gestione di imprese esercenti attività di inoltro a titolo oneroso di comunicazioni scritte ed altre informazioni nei rapporti fra privati sono riservate all'impresa succeduta a Deutsche Bundespost Postdienst [ente di diritto pubblico trasformato nella società per azioni DP, in preparazione della sua privatizzazione progettata per l'anno 2000, in virtù dell'art. 2, n. 1, della Gesetz zur Neuordnung des Postwesens und der Telekommunikation (legge sulla ristrutturazione dei servizi postali e di telecomunicazione; in prosieguo: la «PTNeuOG») 14 settembre 1994, BGBl., parte I, pag. 2325]. Inoltre, a norma dell'art. 7 della PTNeuOG, recante la Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens [legge per la disciplina dei servizi di telecomunicazione e postali (in prosieguo: la «PTRegG»); BGBl. 1994, parte I, pag. 2371], DP è soggetta ad un obbligo di servizio universale: chiunque ha, infatti, diritto di usufruire dei suoi servizi postali diversi da quelli liberalizzati in virtù di una deroga al citato art. 2 della legge postale. Con effetto dal 1° gennaio 1998, a DP è riservatala distribuzione di: i) lettere e cataloghi contenenti un indirizzo del peso massimo di 200 grammi ciascuno e il cui costo di spedizione non sia superiore al quintuplo della tariffa di base in vigore il 31 dicembre 1997, nonché ii) pubblicità diretta per corrispondenza, limitatamente agli invii fino a 50 grammi di peso ciascuno e spediti in numero complessivo inferiore a 50. Tali diritti esclusivi si estingueranno a far data dal 1o gennaio 2003 (v. art. 51 della Postgesetz 22 dicembre 1997, BGBl. 1997, parte I, pag. 3294).

( 4 ) V. BGBl., parte II, pag. 749.

( 5 ) La prima versione della convenzione risale al 1874. Una disposizione corrispondente a quella dell'attuale art. 25 (v. infra nel testo) è stata introdotta per la prima volta nella convenzione del 1924 (v. art. IV del protocollo finale). Dal 1o luglio 1948 l'UPU è un'agenzia specializzata dell'ONU incaricata di: assicurare l'organizzazione e lo sviluppo dei servizi postali; promuovere lo sviluppo della comunicazione tra i popoli per mezzo dell'efficace funzionamento di detti servizi; contribuire alla collaborazione in campo culturale, sociale ed economico, e partecipare alla fornitura di assistenza tecnica secondo le richieste dei paesi membri (attualmente in numero di 189). La Costituzione dell'UPU (che ne incorpora i regolamenti generali e dettagliati nonché la convenzione) è una convenzione diplomatica soggetta a ratifica da parte delle competenti autorità di ciascun paese membro. La Costituzione è stata adottata dai XV Congresso postale universale, tenutosi a Vienna nel 1964, è entrata in vigore il 1o gennaio 1966 ed è stata modificata dai Congressi di Tokio (1969), Losanna (1974), Amburgo (1984), Washington (1989) e Seul (1994). La versione della convenzione rilevante ai fini della definizione degli odierni giudizi è quella del 1989, l'ultima ratificata dalla Germania all'epoca dei fatti litigiosi. Osservo, poi, che nell'ambito dell'UPU è stata creata la Conferenza europea delle amministrazioni delle poste e delle telecomunicazioni (in prosieguo: la «CEPT»),

( 6 ) La traduzione è mia.

( 7 ) Gli Special Drawing Rights (diritti speciali di prelievo) consistono in un paniere delle maggiori valute utilizzato dal Fondo monetario internazionale. Nel 1997 un SDR equivaleva a ECU 0,824.

( 8 ) La procedura n. IV/32.791, aperta dalla Commissione (ai sensi del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato} su denuncia dell'International Express Carrier Conference (IECC), ha dato luogo a tre distinti provvedimenti. Il 17 febbraio 1995 la Commissione ha comunicato all'IECC, un'organizzazione che rappresenta gli interessi di talune imprese che forniscono servizi di corriere espresso e di remailing, la propria decisione finale di rigetto della sua denuncia riguardante l'applicazione all'accordo CEPT dell'art. 85 del trattato CE (divenuto art. 81 CE: divieto di intese restrittive della concorrenza}. Con decisione del successivo 6 aprile, la Commissione ha informato l'IECC del rigetto della parte della denuncia relativa all'asserita applicazione da parte di alcuni operatori postali pubblici di un sistema teso alla spartizione dei mercati postali nazionali, mediante l'intercettazione «del remailing ABA fisico (commerciale o non commerciale), del remailing immateriale e della corrispondenza transfrontaliera normale » in base all'art. 23 (ora 25) della convenzione. La Commissione ha affermato che il remailing commerciale ABA — poiché impedisce all'OPP del paese di destinazione di coprire le proprie spese di distribuzione della corrispondenza, in quanto le spese terminali non sono basate sui costi reali ella prestazione del servizio — costituiva un'elusione del monopolio postale legale degli operatori postali pubblici ed ha deciso cne l'intercettazione di detto tipo di remailing, nelle circostanze specifiche, non poteva essere qualificata come abusiva ai sensi dell'art. 86 del trattato CE. Infine, il 14 agosto 1995 la Commissione ha adottato una decisione finale di rigetto della parte della denuncia dell'IECC riguardante l'asserita intercettazione da parte di taluni operatori postali pubblici di remailing ABC. Peraltro, con lettera 20 febbraio 1997 (citata nelle osservazioni scritte sottoposte alla Corte da DP), la Commissione ha informato gli operatori postali pubblici aderenti all'accordo Reims I (v. infra, paragrafo 8) di non considerare come opzioni praticabili — salvo decisione da parte sua di concedere un'attestazione negativa o un'esenzione individuale dall'applicazione dell'art. 85 del trattato CE — né il mantenimento del sistema di spese terminali CEPT, né il ritorno a tale schema o al sistema UPU, che era collegato in maniera ancora più tenue con i costi effettivamente sopportati per la prestazione del servizio di consegna della posta internazionale in entrata. Ricordo, infine, che la richiamata decisione adottata dalla Commissione nei confronti dell'IECC il 6 aprile 1995 (v. sapra) è stata annullata nella parte in cui contiene il giudizio dell'istituzione sulla legittimità delle intercettazioni di remailing fisico commerciale ABA, con sentenza 16 settembre 1998, cause riunite T-133/95 e T-204/95, International Express Carriers Conference/Commissione (Racc. pag. II-3645, punti 2 del dispositivo e 94-106 della motivazione).

( 9 ) La versione finale di detto accordo è stata firmata e notificata alla Commissione nel dicembre 1995 ai sensi del citato regolamento n. 17, al fine di ottenere un'attestazione negativa o un'esenzione individuale [v. comunicazione della Commissione sulla notifica di un accordo sulle spese terminali (Reims) fra operatori postali, GU 1996, C 42, pag. 7].

( 10 ) Tale percentuale, partendo dalla tariffa CEPT allora in vigore, sarebbe aumentata progressivamente nel corso del periodo di transizione (della durata massima di cinque anni a far data dal 1o gennaio 1997) per raggiungere nella fase finale, subordinatamente al conseguimento di obiettivi specifici in fatto di qualità del servizio, l'80% della tariffa interna. La metodologia prevista dall'accordo Reims I si basava su quattro aumenti annuali percentuali fissi (15% o 20%) delle spese terminali rispetto al massimo del livello già applicato. Se al termine del periodo transitorio non fosse stato ancora raggiunto il livello dell'80% della tariffa interna, le spese terminali sarebbero state aumentate fino all'80% in un unico «salto» (v. comunicazione della Commissione citata supra, sub nota 9, pagg. 7 e 9).

( 11 ) V. comunicazione della Commissione sulla nuova notifica di un accordo sulle spese terminali (Reims II) tra operatori postali (GU 1998, C 53, pag. 3).

( 12 ) V. comunicazione della Commissione sulla notifica di un accordo sulle spese terminali tra operatori postali (GU 1998, C 371, pag. 7). L'accordo Reims II consente un andamento più regolare dell'aumento delle spese terminali durante il periodo transitorio (della durata di quattro anni), evitando che al 31 dicembre 2001 debba procedersi ad un aggiustamento piuttosto sensibile per raggiungere il livello definitivo fissato all'80% delle tariffe interne (v. supra, nota 10). Partendo dall'attuale tariffa CEPT, la percentuale della tariffa interna è stata elevata al 55% nel 1998 e sarà portata al 65% ed al 70%, rispettivamente, nel 1999 e nel 2000. Tuttavia, a seguito delle modifiche introdotte nel 1998, detti aumenti non hanno luogo in caso di deterioramento della qualità del servizio offerto da un OPP al di sotto degli obiettivi specifici fissati dall'accordo. Tale deterioramento deve essere evidenziato dal confronto fra il rendimento dall'OPP interessato nel singolo anno ed il rendimento medio da esso realizzato negli anni precedenti, a partire dal 1997. Come già previsto dall'accordo Reims I, le parti contraenti hanno anche convenuto di astenersi dall'applicare l'art. 25 della convenzione nei propri rapporti reciproci successivi alla fine del periodo di transizione.

( 13 ) GU 1998, L 15, pag. 14. Ex citato att. 13, l'applicazione dei principi richiamati nel testo può essere accompagnata da « disposizioni transitorie destinate ad evitare perturbazioni indebite sui mercati postali o implicazioni sfavorevoli per gli operatori economici, purché sussista un accordo tra gli operatori d'origine e di ricezione; dette disposizioni devono tuttavia limitarsi al minimo necessario per il conseguimento di tali obiettivi» (il corsivo è mio). Il termine per la trasposizione della direttiva 97/67/CE da parte degli Stati membri è scaduto il 10 febbraio 1999 (v. art. 24).

( 14 ) V., mutatis mutandis, sentenza 11 giugno 1991, causa C-251/89, Athanasopoulos e a. (Racc. pag. I-2797, punto 57; la Commissione e lo Stato membro sul cui territorio risiede la persona che chiede di beneficiare di un complemento di prestazioni sulla base del regolamento n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, sono tenuti ad un obbligo di leale cooperazione con le istituzioni degli altri Stati membri incaricate di vigilare sull'esecuzione degli obblighi derivanti dal regolamento in questione).

( 15 ) V. Agence Europe, n. 7316, 7 ottobre 1998, pag. 14.

( 16 ) V., ex multis, sentenze 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT/DEP (Racc. pag. I-2925, punto 34), e 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci convenzionali Porto di Genova (Racc. pag. I-5889, punto 23).

( 17 ) V. sentenza 3 dicembre 1974, causa 33/74, Van Binsbergen (Racc. pag. 1299, punto 13), secondo cui ad uno Stato membro è consentito adottare misure dirette ad impedire che la libertà di prestazione di servizi venga invocata da un operatore di altro Stato membro, la cui attività è interamente o principalmente diretta verso il territorio del primo Stato, al fine di sottrarsi all'applicazione delle regole professionali vigenti in tale Stato, alle quali egli sarebbe soggetto se vi fosse stabilito. Con la pronuncia qui richiamata la Corte ha anche riconosciuto l'effetto diretto dell'art. 59 del trattato CE.

( 18 ) V. le mie conclusioni presentate il 16 luglio 1998, causa C-212/97, Centros (non ancora pubblicate in Raccolta, paragrafo 49).

( 19 ) In quanto destinatarie di un servizio transfrontaliere (v., mutatis mutandis, sentenza 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone, Racc. pag. 377, punto 16).

( 20 ) V., mutatis mutandis, sentenza 23 marzo 1982, causa 53/81, Levin (Racc. pag. 1035, punti 20-22), secondo cui, se un lavoratore esercita o intende esercitare un'attività subordinata reale ed effettiva in un altro Stato membro, e come tale rientra nel novero dei beneficiari dei diritti garantiti dall'art. 48 del trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 39 CE), n. 3, e dalla pertinente normativa derivata, sono irrilevanti e non vanno presi in considerazione, ai fini del godimento del diritto di accesso e di soggiorno in altro Stato membro, i motivi concreti che possano averlo spinto a cercare lavoro nel territorio di questo.

( 21 ) V. sentenza 9 marzo 1999, causa C-212/97, Centros (non ancora pubblicata in Racc). La Corte ha implicitamente riconosciuto che la posizione assunta nel caso di specie dall'amministrazione danese — nel senso della necessaria applicabilità delle norme interne sul capitale minimo di cui devono essere dotate le società a responsabilità limitata al momento della costituzione — contraddiceva il diritto comunitario perché fondata sul presupposto che lo svolgimento da parte di cittadini danesi di un'attività d'impresa, rivolta essenzialmente al mercato danese, debba inevitabilmente avvenire mediante il loro stabilimento a titolo principale nel territorio nazionale. Dopo aver richiamato la citata dottrina Binsbergen (v. supra, nota 17), la Corte ha affermato: «Anche se i giudici nazionali possono tener conto, basandosi su elementi obiettivi, del comportamento abusivo o fraudolento dell'interessato per negargli eventualmente la possibilità di fruire delle disposizioni di diritto comunitario invocate, tuttavia, nel valutare tale comportamento, essi devono tener presenti le finalità perseguite dalle disposizioni comunitarie di cui trattasi. Nel caso di specie della causa a qua, si deve rilevare che le disposizioni nazionali delle quali gli interessati cercano di evitare l'applicazione sono norme relative alla costituzione di società e non norme relative all'esercizio di determinate attività professionali. Ora, le disposizioni del Trattato relative alla libertà di stabilimento sono volte precisamente a consentire alle società costituite conformemente alla normativa di uno Stato membro e che hanno la loro sede sociale, l'amministrazione centrale o il loro stabilimento principale all'interno della Comunità di svolgere attività negli altri Stati membri per il tramite di un'agenzia, di una succursale o di una filiale. Ciò considerato, il fatto che un cittadino di uno Stato membro che desideri creare una società scelga di costituirla nello Stato membro le cui norme di diritto societario gli sembrino meno severe e crei succursali in altri Stati membri non può costituire di per sé un abuso del diritto di stabilimento» (v. id., punti 25-27; citazioni omesse; il corsivo è mio). La Corte ha, peraltro, precisato che l'interpretazione degli artt. 52 e 58 del trattato CE da essa adottata non esclude che le autorità dello Stato membro interessato possano adottare tutte le misure idonee a prevenire o sanzionare le frodi, sia nei confronti della stessa società, eventualmente in cooperazione con lo Stato membro nel quale essa è costituita, sia nei confronti dei soci rispetto ai quali sia dimostrato che essi intendono in realtà, mediante la costituzione di una società, eludere le loro obbligazioni nei confronti dei creditori privati o pubblici stabiliti nel territorio dello Stato membro interessato.

( 22 ) Come avviene, per esempio, nei casi in cui un fornitore di servizi eserciti da uno Stato membro un'attività d'impresa interamente o principalmente rivolta verso il territorio del proprio Stato membro d'origine al fine di sottrarsi alle regole professionali che sarebbero applicabili alla sua situazione se egli fosse stabilito nel territorio di detto Stato (v. sentenze 3 febbraio 1993, causa C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Racc. pag. I-487, punti 9-14, e 5 ottobre 1994, causa C-23/93, TV10, Racc, pag. I-4795, punti 18-26, concernenti organismi nazionali di radiodiffusione stabiliti in uno Stato membro diverso da quello di destinazione dei programmi al fine di sottrarsi abusivamente agli obblighi relativi al contenuto dei programmi in vigore nell'ordinamento interno di quest'ultimo).

( 23 ) V, ex multis, sentenza 27 febbraio 1962, causa 10/61, Commissione/Italia (Racc. pag. 1, in particolare pag. 21). V. anche sentenza 28 marzo 1995, causa C-324/93, Evans Medicai e Macfarlan Smith (Racc, pag. I-563, punti 23, 32 e 33), in cui la Corte ha affermato che l'art. 234 del Trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 307 CE) interviene unicamente allorché una convenzione internazionale conclusa anteriormente all'entrata in vigore del Trattato impone a uno Stato membro un obbligo incompatibile con il Trattato. E perciò, allorché una convenzione siffatta «consente a uno Stato membro di adottare un provvedimento che pare contrario al diritto comunitario, senza tuttavia obbligarlo in tal senso, lo Stato membro deve astenersi dall'adottarlo». In ogni caso, poi, secondo la vostra consolidata giurisprudenza, le disposizioni di una convenzione conclusa anteriormente all'entrata in vigore del Trattato o all'adesione di uno Stato membro non possono essere invocate nei rapporti intracomunitari allorché i diritti degli Stati terzi non vengono pregiudicati (v. sentenza 6 aprile 1995, cause riunite C-241/91 P e C-242/91 P, RTE e ITP/Commissione, Racc. pag. I-743, punto 84).

( 24 ) V. sentenza 6 luglio 1982, cause riunite 188/80-190/80, Francia, Italia e Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 2545, punti 24-26, in particolare punto 25), con la quale la Corte ha approvato la definizione di impresa pubblica «ogni impresa su cui i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante. Una tale influenza viene presunta (...) quando i poteri pubblici, direttamente o indirettamente, detengano la maggioranza del capitale, dispongano della maggioranza dei voti o possano designare più della metà dei membri degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell'impresa di cui trattasi» contenuta nell'art. 2 della direttiva della Commissione 25 giugno 1980, 80/723/CEE, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche (GU L 195, pag. 35, come successivamente modificata). Ricordo che, secondo la vostra giurisprudenza, nella nozione di «impresa», in particolare nel contesto del diritto della concorrenza, rientra qualsiasi entità che esercita un'attività economica, indipendentemente dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento.

( 25 ) V. supra, nota 3 e relativa parte del testo, nonché sentenza 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau (Racc. pag. I-2533, punto 8; un ente cui è stata accordata l'esclusività per la raccolta, il trasporto e la distribuzione della corrispondenza va considerato un'impresa investita dallo Stato membro interessato di diritti esclusivi, ai sensi dell'art. 90, n. 1, del trattato CE).

( 26 ) V., ex multis, sentenza 18 giugno 1991 (citata supra, nota 16), punto 31.

( 27 ) V., ex multis, sentenze 23 aprile 1991, causa C-41/90, Höfner e Elser (Racc. pag. I-1979, punto 29); 18 giugno 1991 (citata supra, nota 16), punto 37; 10 dicembre 1991 (citata supra, nota 16), punto 17; 5 ottobre 1994, causa C-323/93, Société civile agricole du centre d'insémination de la Crespelle (Racc. pag. I-5077, punto 18); 12 febbraio 1998, causa C-163/96, Raso e a. (Racc, pag. I-533, punto 27), e 18 giugno 1998, causa C-266/96, Corsica Ferries France (Racc. pag. I-3949, punto 40).

( 28 ) V., ex multis, sentenza 2 marzo 1983, causa 7/82, GLV (Racc. pag. 483, punto 56), secondo cui è contrario all'art. 86 del trattato CE il rifiuto da parte di un'impresa detenente un monopolio di fatto di fornire Í propri servizi a tutti coloro che possano averne bisogno ma che non rientrino in una determinata categoria, circoscritta dall'impresa dominante basandosi sul criterio della nazionalità o del domicilio.

( 29 ) V., mutatis mutandis, sentenze 14 febbraio 1978, causa 27/76, United Brands (Racc. pag. 207, punti 233 e 234), e 21 ottobre 1997, causa T-229/94,. Deutsche Bahn (Racc. pag. II-1689, punto 78). V. anche sentenza 20 marzo 1985, causa 41/83, Italia/Commissione (Racc. pag. 873), con cui la Corte ha respinto il ricorso per annullamento proposto dall'Italia nei confronti della decisione della Commissione 10 dicembre 1982, 82/861/CEE, adottata nei confronti di British Telecommunications [in prosieguo: «BT»], relativa ad una procedura a norma dell'art. 86 del trattato CEE (GU L 360, pag. 36), con la quale la Commissione aveva accertato che BT, l'organismo allora titolare del monopolio legale per la gestione dei sistemi di telecomunicazione, aveva sfruttato abusivamente la propria posizione dominante con l'adottare certe disposizioni regolamentari nell'esercizio della propria attività d'impresa. La decisione ha censurato, fra l'altro, il divieto imposto agli utenti — in caso dì loro ritrasmissione per conto terzi di messaggi telex provenienti da punti di origine, ed indirizzati a destinazioni, al di fuori del Regno Unito — di richiedere un canone tale da consentire al mittente di inviare il messaggio più a buon mercato che se lo avesse inviato direttamente. Secondo la Commissione, tale divieto violava l'art. 86 del trattato CE perché: i) limitava le attività delle agenzie di ricetrasmissione di messaggi a danno di clienti situati in altri Stati membri; ii) applicava condizioni dissimili per transazioni equivalenti offerte dalle agenzìe di ricetrasmissione, in quanto subordinava la continuazione dei servizi alla condizione che fra i messaggi presentati a BT quelli che dovevano essere ritrasmessi ad una destinazione situata al di fuori del Regno Unito dovessero provenire dal Regno Unito, ovvero costare un prezzo che assicurasse che per il mittente essi non fossero meno cari che se li avesse inviati direttamente, con conseguente svantaggio concorrenziale per le agenzie nei confronti delle amministrazioni e delle agenzìe nazionali delle telecomunicazioni situate in altri Stati membri non soggette a tali restrizioni, e iii) subordinava l'uso dei servìzi telefonici e telex all'accettazione, da parte delle agenzie, dell'obbligo di richiedere prezzi che non avevano alcun rapporto con il tipo e con la qualità dei servizi di telecomunicazione forniti, ma erano piuttosto dovuti all'intento di BT di proteggere gli introiti di altre amministrazioni nazionali delle telecomunicazioni. 30 — V. sentenza 9 novembre 1983, causa 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie Michelin (Racc. pag. 3461, punto 57).

( 30 ) La conclusione alla quale pervengo nel testo non esclude naturalmente la sussistenza di profili ulteriori di contrarietà della misura dedotta in giudizio all'art. 86 del trattato CE. L'Oberlandesgericht ha sottolineato come detta misura sembri consentire a DP di imporre indirettamente al mittente prezzi eccessivi in relazione al valore economico della prestazione resa [v. art. 86, secondo comma, lett. a), del trattato CE]. La ricorrente è, infatti, legittimata a pretendere il pagamento della tariffa interna piena, nonostante: i) il costo dì distribuzione della corrispondenza internazionale in entrata sia presumibilmente meno elevato che per la posta interna, e ii) l'OPP dello Stato membro in cui la corrispondenza dedotta in giudizio è stata impostata, avendo percepito dall'utilizzatore del servizio la tariffa per gli invii internazionali, abbia a sua volta versato a DP gli importi previsti dagli accordi vigenti a titolo di spese terminali. Il giudice a quo ha prospettato, poi, in termini dubitativi la contrarietà della misura al divieto di pratiche abusive consistenti in una limitazione dello sviluppo tecnico a danno dell'utente del servizio [v. artt. 90, n. 1, e 86, secondo comma, lett. b), del trattato CE]. La fornitura di servizi di produzione materiale di lettere già determinate nel loro contenuto — quali quelli offerti dalle controparti contrattuali di GZS e CKG, la cui creazione è stata resa possibile solo dalla moderna tecnologia informatica e di elaborazione dei dati — potrebbe divenire non redditizia per effetto dell'imposizione all'acquirente del servizio complessivo del pagamento delle tariffe postali interne del paese membro di destinazione, in aggiunta a quello delle tariffe internazionali del paese d'origine.

( 31 ) V., ex multis, sentenza 21 febbraio 1973, causa 6/72, Continental Can (Racc. pag. 215).

( 32 ) Si ricordi che l'art. 86 del trattato CE non richiede la prova del fatto che la condotta abusiva abbia effettivamente pregiudicato in misura rilevante il commercio fra Stati membri. Per integrare una violazione di detta norma, è, invece, sufficiente che sia ragionevolmente prevedibile, sulla base di un insieme di elementi oggettivi di diritto o di fatto, che la condotta in questione possa esercitare un'influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulle correnti degli scambi fra Stati membri, in un senso che possa nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico fra Stati (v. sentenze 9 novembre 1983, citata supra, nota 30, punto 104, e 15 dicembre 1994, causa C-250/92, Gøttrup-Klim e a. Grovvareforeninger, punto 4 del dispositivo).

( 33 ) V., ex multis, sentenza 12 febbraio 1998 (citata supra, nota 271, punto 31.

( 34 ) V. sentenze 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/ Italia (Racc. pag. 562), 9 luglio 1992, causa C-2/90, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-4331, punto 26), e 28 marzo 1995 (citata supra, nota 23), punto 20.

( 35 ) Come, ad esempio, la fornitura di olio, parti di ricambio ed altre merci effettuata nel contesto del servizio di controllo tecnico di autoveicoli (v. sentenza 5 ottobre 1994, causa C-55/93, Van Schaik, Racc. pag. I-4837, punto 14).

( 36 ) V. sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler (Racc. pag. I-1039), con cui codesto Collegio ha escluso che le attività di lotteria esercitate dai convenuti nella causa principale avessero ad oggetto «merci», ai sensi e per gli effetti degli artt. 30 e ss. del trattato CE. L'importazione e la diffusione di documenti pubblicitari, formulari di ordinazione e biglietti per conto eli un organizzatore di altro Stato membro non erano fine a se stesse, ha spiega