Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 15 giugno 1989. - LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF PVBA CONTRO STATO BELGA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: RAAD VAN STATE - BELGIO. - TRASPORTI - AUTORIZZAZIONE DI TRASPORTO SU STRADA NAZIONALE E INTERNAZIONALE. - CAUSA 4/88.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 02583



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . In questo procedimento, il consiglio di Stato belga chiede alla Corte di pronunciarsi sull' efficacia diretta dell' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), del trattato CEE in quanto detta disposizione prescrive al Consiglio l' attuazione della libertà della prestazione di servizi nel settore dei trasporti . La questione è molto importante, data la vitale importanza economica di detto settore e il rilievo attribuito dal trattato alla libertà di prestazione di servizi e all' istaurazione di una politica comune in materia di trasporti .

2 . Gli antefatti sono i seguenti . La ricorrente nella causa principale, la società Lambregts Transportbedrijf ( in prosieguo : "Lambregts "), con sede sociale nei Paesi Bassi, effettuava operazioni di trasporto da e verso il Belgio ed era in possesso di varie autorizzazioni belghe per trasporti nazionali e internazionali : dieci autorizzazioni generali per trasporti nazionali, undici autorizzazioni generali per trasporti internazionali e un certo numero di autorizzazioni relative a trasporti frontalieri e su breve distanza . Le autorizzazioni generali per i trasporti nazionali e internazionali sono rilasciate dallo Stato membro alle imprese di trasporto per veicoli determinati, immatricolati a nome dell' impresa .

3 . Una delle condizioni che, secondo la normativa belga, deve essere soddisfatta per ottenere tali autorizzazioni per effettuare trasporti da e verso il Belgio è che l' operatore interessato disponga di una sede di operazioni (" siège d' opération / zetel van het bedrijf ") in Belgio . A norma del diritto belga, detta sede di operazioni non deve necessariamente essere l' unico luogo di stabilimento dell' impresa considerata, ma deve essere un vero e proprio "centro di operazioni ". A questo proposito la Lambregts aveva indicato un indirizzo a Baarle-Hertog in Belgio . Alla fine dell' agosto e all' inizio del settembre 1981, le autorità belghe competenti in materia di trasporto, sospettando che l' indirizzo dichiarato non costituisse effettivamente un "centro di operazioni", vi effettuavano ispezioni a sorpresa e scoprivano ch' esso consisteva in una roulotte chiusa a chiave, senza alcun segno esterno di identificazione, e che tutta la corrispondenza colà indirizzata veniva subito rispedita ad un indirizzo di Breda, nei Paesi Bassi . A seguito di dette ispezioni, le autorità belghe competenti in materia di trasporto comunicavano alla Lambregts di ritenere di dover revocare le sue autorizzazioni poiché essa non aveva un vero e proprio centro di operazioni in Belgio . Nonostante le proteste della Lambregts, le autorizzazioni venivano revocate il 24 febbraio 1982 .

4 . La Lambregts impugnava il provvedimento di revoca dinanzi al consiglio di Stato con ricorso 4 marzo 1982 e otteneva dalla corte d' appello di Bruxelles la sospensione provvisoria dell' esecuzione del provvedimento impugnato in attesa della pronunzia del consiglio di Stato . Pur respingendo taluni dei mezzi dedotti dalla Lambregts, il consiglio di Stato ha ritenuto, in quanto giudice di ultima istanza, di essere tenuto, in forza dell' art . 177, ultimo comma, del trattato CEE, a sollevare la questione dell' efficacia diretta dell' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), del trattato CEE, con riferimento alla libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti, alla luce della sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia nella causa 13/83, Parlamento / Consiglio ( Racc . 1985, pag . 1513 ). Pertanto, con sentenza 1° dicembre 1987, iscritta nel registro della Corte l' 8 dicembre 1988, esso vi ha sottoposto la suddetta questione e una questione ad essa conseguente . Le questioni sono formulate come segue :

"1 ) Se l' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), del trattato CEE, almeno laddove fa obbligo al Consiglio di instaurare la libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti, attribuisca ai cittadini degli Stati membri diritti che essi possono invocare dinanzi ai giudici nazionali in relazione ad atti emanati il 24 febbraio 1982 .

2 ) In caso di soluzione affermativa della prima questione : se le predette disposizioni ostino a che la conservazione di licenze di trasporto nazionale o internazionale, rilasciate dall' autorità di uno Stato membro ad un' impresa di trasporti avente sede in un altro Stato membro, sia subordinata alla condizione che l' impresa interessata abbia un 'centro di attività' nel primo Stato o, in altre parole, che l' impresa effettui regolarmente in detto Stato operazioni che rientrano nella sua attività commerciale e sia ivi rappresentata da un mandatario che possa impegnarla nei confronti di terzi ."

5 . La libertà di prestazione di servizi in generale è disciplinata dagli artt . da 59 a 66 del trattato . L' art . 59 prescrive l' abolizione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi in base alla sua cittadinanza o al fatto che egli sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui la prestazione deve essere eseguita; questa disposizione ha acquistato efficacia diretta ed incondizionata alla scadenza del periodo transitorio contemplato dall' art . 8 del trattato ( vedasi causa 279/80, Webb, Racc . 1981, pag . 3305 ). L' art . 61, n . 1, dispone però che "la libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti ". Il titolo IV "I trasporti" ( artt . da 74 a 84 ) al pari del titolo III ( che contiene, tra l' altro, gli artt . da 59 a 66 relativi ai "Servizi ") figura nella seconda parte del trattato "I fondamenti della Comunità", e l' art . 74, che apre detto titolo, così recita :

"Gli Stati membri perseguono gli obiettivi del trattato per quanto riguarda la materia disciplinata dal presente titolo, nel quadro di una politica comune dei trasporti ."

6 . L' art . 75 del trattato CEE dispone quanto segue :

"1 . Ai fini dell' applicazione dell' art . 74 e avuto riguardo agli aspetti peculiari dei trasporti, il Consiglio, deliberando all' unanimità fino al termine della seconda tappa e a maggioranza qualificata in seguito, stabilisce, su proposta della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Parlamento europeo :

a ) norme comuni applicabili ai trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo o in transito sul territorio di uno o più Stati membri,

b ) le condizioni per l' ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro,

c ) ogni altra utile disposizione .

2 . Le disposizioni di cui ai punti a ) e b ) del paragrafo precedente sono stabilite durante il periodo transitorio .

3 . (...)".

7 . Prima dell' istituzione della CEE, gli Stati membri applicavano accordi bilaterali che contemplavano la reciproca ammissione di un numero predeterminato di veicoli commerciali onde assicurare servizi di trasporti su e tra i loro rispettivi territori . Era stato previsto di liberalizzare gradualmente i servizi di trasporto su strada sostituendo detti accordi bilaterali e contingenti nazionali con un sistema di autorizzazioni comunitarie in base al quale i veicoli provenienti da Stati membri sarebbero stati autorizzati ad assicurare servizi di trasporto su tutti i percorsi tra tutti gli Stati membri nell' ambito di un contingente comunitario da ripartirsi tra tutti gli Stati membri . I progressi nella realizzazione di tale liberalizzazione sono stati deplorevolmente lenti e la Commissione, nelle sue osservazioni scritte, ha citato soltanto due provvedimenti comunitari in questo settore : la direttiva 65/269/CEE del Consiglio del 13 maggio 1965, ( GU 1965, pag . 1469 ) e il regolamento ( CEE ) n . 3164/76 del Consiglio del 16 dicembre 1976, relativo al contingente comunitario per i trasporti di merci su strada effettuati tra Stati membri ( GU 1976, L 357, pag . 1 ). Anche se altri provvedimenti comunitari sono stati citati, in particolare nelle osservazioni veramente esaurienti del governo belga, resta il fatto che la libertà di prestazione di servizi nel settore dei trasporti era, alla data del rinvio pregiudiziale di cui ci occupiamo, molto lungi dall' essere realizzata .

8 . La direttiva 65/269/CEE del Consiglio contemplava moduli tipo per autorizzazioni di trasporto intracomunitario di merci su strada rilasciate per ciascun veicolo, per singoli tragitti oppure per un determinato periodo . L' art . 1 della direttiva disponeva che gli Stati membri avrebbero adottato le misure necessarie per garantire che, "dal 1° gennaio 1966, le autorizzazioni richieste per i trasporti internazionali di merci su strada, in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri, siano rilasciate dalle autorità competenti dello Stato membro in cui è immatricolato il veicolo mediante il quale dev' essere effettuato il trasporto ". Lo Stato nel quale il veicolo è immatricolato è, in genere, lo Stato in cui ha sede il vettore che usa i veicoli considerati .

9 . Il regolamento ( CEE ) n . 3164/76 del Consiglio ha istituito un contingente comunitario e contempla un regime di autorizzazioni comunitarie . Come sottolinea la Commissione nelle sue osservazioni scritte, l' art . 2, n . 6, di detto regolamento dispone che le autorizzazioni comunitarie debbono essere rilasciate dalle autorità competenti degli Stati membri per i vettori stabiliti sul loro territorio . A tenore dell' art . 2, n . 1, del regolamento, le autorizzazioni comunitarie abilitano i loro titolari ad effettuare trasporti di merce su strada tra Stati membri ad esclusione di ogni traffico interno sul territorio di uno Stato membro . Si deve rilevare che sia la direttiva che il regolamento presuppongono lo stabilimento del trasportatore nello Stato membro che rilascia l' autorizzazione .

10 . A seguito della sentenza della Corte nella causa 13/83, Parlamento / Consiglio, la Commissione presentava una particolareggiata proposta di regolamento del Consiglio, riguardante l' accesso al mercato dei trasporti di merci su strada tra Stati membri ( GU 1987, C 65, pag . 4 ), che contemplava aumenti sostanziali nell' ambito del regime di contingenti comunitari fino al 1992 e, dopo detta data, l' abolizione completa dei contingenti ( sia comunitari che bilaterali ) nonché il rilascio di autorizzazioni comunitarie - semprecché fossero soddisfatti determinati criteri - che consentissero ai trasportatori di accedere al mercato dei trasporti senza restrizioni quantitative . Dette autorizzazioni dovevano essere rilasciate dalle autorità dello Stato membro ove era stabilito il trasportatore . In base a detta proposta, il Consiglio ha adottato il regolamento ( CEE ) n . 1841/88 del 21 giugno 1988, che modifica il regolamento ( CEE ) n . 3164/76 ( GU 1988, L 163, pag . 1 ) e che nella motivazione fa riferimento alla sentenza nella causa Parlamento / Consiglio nonché all' accordo del Consiglio sulla creazione entro il 1992 di un mercato unico senza restrizioni quantitative nel settore dei trasporti internazionali di merci su strada . Posso limitarmi a citare l' art . 1, n . 4, del regolamento, che inserisce nel regolamento ( CEE ) n . 3164/76 i seguenti articoli :

"Articolo 4 bis

1 . I contingenti comunitari, i contingenti bilaterali fra Stati membri e i contingenti applicabili ai trasporti in transito a destinazione o in provenienza da paesi terzi sono aboliti il 1° gennaio 1993 per i trasportatori comunitari .

2 . A decorrere dalla data di cui al paragrafo 1, l' accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella Comunità è disciplinato da un sistema di autorizzazioni comunitarie concesse in base a criteri qualitativi .

Articolo 4 ter

Il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, adotta entro il 30 giugno 1991, in applicazione della disposizione dell' art . 75 del trattato, misure necessarie all' applicazione dell' art . 4 bis .

Articolo 4 quater

A decorrere dal 1° luglio 1988, il volume dei contingenti bilaterali che rimangono applicabili durante il periodo transitorio deve, fino alla prevista abolizione, essere adattato alle necessità degli scambi e dei trasporti, comprese quelle del transito ."

11 . Per esaminare la prima questione sollevata dal consiglio di Stato belga, si deve partire dalla sentenza della Corte nella causa Parlamento / Consiglio, nella quale sono stati esaminati la portata e gli effetti degli obblighi del Consiglio ai sensi dell' art . 75 del trattato, in particolare il ruolo della libertà della prestazione di servizi nel settore dei trasporti . La Corte ha rilevato ( punto 46 della motivazione ) che non esisteva ancora un complesso coerente di disposizioni che potesse essere considerato politica comune dei trasporti ai sensi degli artt . 74 e 75 del trattato . Per quanto riguarda in particolare la libertà della prestazione di servizi, la Corte ha considerato che tra gli obblighi imposti al Consiglio dall' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), vi era quello di istituire la libertà della prestazione di servizi in materia di trasporti . Il Consiglio era tenuto ad estendere detta libertà al settore dei trasporti prima della scadenza del periodo transitorio, in conformità all' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), per i trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri, nonché a stabilire, nell' ambito della liberalizzazione delle prestazioni di servizi in questo settore, in conformità all' art . 75, n . 1, lett . b ), e n . 2, le condizioni per l' ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro ( punto 67 della motivazione ). Di conseguenza la Corte ha dichiarato che, in violazione del trattato, il Consiglio aveva omesso di garantire la libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti internazionali e di stabilire le condizioni per l' ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro .

12 . Tuttavia, nei punti 62 e 63 della stessa sentenza, la Corte ha esplicitamente respinto la tesi secondo la quale la scadenza del periodo transitorio ai sensi dell' art . 8 del trattato ha comportato l' efficacia diretta degli artt . 59 e 60 del trattato nel settore dei trasporti . La Corte ha sottolineato che l' attuazione dei principi riguardanti la libera prestazione di servizi deve avvenire, secondo il trattato, attraverso l' instaurazione della politica comune dei trasporti e, più precisamente, grazie alla fissazione delle norme comuni per i trasporti internazionali e delle condizioni per l' ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali, norme e condizioni cui si riferisce l' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), e necessariamente riguardanti la libera prestazione di servizi .

13 . Il consiglio di Stato belga riconosce che, tenuto conto della citata sentenza, le disposizioni del trattato relative ai servizi non possono essere invocate, in materia di trasporti, dinanzi ai giudici nazionali . Ritiene tuttavia che l' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), possa essere invocato nella misura in cui impone al Consiglio di attuare la libertà della prestazione di servizi nel settore dei trasporti; infatti la Corte ha ammesso che detta disposizione contiene l' obbligo specifico di estendere tale libertà al settore dei trasporti, ha rilevato che questo obbligo era definito con chiarezza sufficiente per consentirle di dichiarare che il Consiglio aveva, in detta misura, violato il trattato e ha osservato che l' obbligo suddetto avrebbe dovuto essere soddisfatto prima della scadenza del periodo transitorio .

14 . Il ragionamento del consiglio di Stato appare invero fondato, poiché dalla sentenza della Corte emerge effettivamente che le disposizioni del titolo del trattato relativo ai trasporti non si limitano a conferire un semplice potere normativo di carattere generale al Consiglio, ma gli impongono obblighi specifici e precisi . A mio parere, tuttavia, non si può ammettere che l' inadempimento, da parte del Consiglio, degli obblighi impostigli dall' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), abbia fatto sì che questa disposizione, in quanto prescriveva da parte del Consiglio l' attuazione della libertà della prestazione di servizi nel settore dei trasporti, conferisse ai cittadini degli Stati membri diritti individuali azionabili dinanzi ai giudici nazionali in relazione ad atti emanati il 24 febbraio 1982, data che qui rileva, o anteriormente . In primo luogo, si deve tener presente che la portata esatta di detti obblighi ha potuto essere definita soltanto con riferimento alle disposizioni del trattato relative ai servizi e che la Corte è giunta, a questo proposito, alla sua conclusione facendo riferimento ( punto 64 della motivazione ) agli artt . 59 e 60, come interpretati nella menzionata sentenza Webb ( causa 279/80 ) nonché ( punto 65 della motivazione ) al combinato disposto degli artt . 59, 60, 61 e 75, n . 1, lett . a ) e b ). Ritenere che l' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), considerato isolatamente, avesse efficacia diretta equivarrebbe ad attribuire una simile efficacia all' art . 59 in materia di trasporti, nonostante l' esplicita riserva dell' art . 61, n . 1, e nonostante l' espresso rilievo, nella sentenza, secondo cui l' art . 59 non aveva efficacia diretta nel settore dei trasporti allo scadere del periodo transitorio . Inoltre la Corte ha specificamente dichiarato, nella stessa parte della sentenza, che l' attuazione dei principi della libera prestazione di servizi deve essere realizzata nell' ambito della politica comune dei trasporti ed ha espressamente riservato al Consiglio ( punto 71 della motivazione ) la facoltà di adottare, oltre ai dovuti provvedimenti di liberalizzazione, i provvedimenti accessori che ritenga necessari per accompagnare quelli indispensabili per tale liberalizzazione e di farlo nella successione che considera opportuna . Partendo da questa analisi della sentenza nella causa Parlamento / Consiglio, ritenere che l' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), considerato isolatamente, abbia efficacia diretta a partire dalla scadenza del periodo transitorio sarebbe in contraddizione con i termini di detta sentenza .

15 . Per di più, la prima questione del consiglio di Stato belga si riferisce alla situazione giuridica sussistente il 24 febbraio 1982, cioè oltre tre anni prima della sentenza nella causa Parlamento / Consiglio . Per quanto ci si possa chiedere se la persistente carenza del Consiglio dopo detta sentenza possa giustificare un riesame del problema dell' eventuale efficacia diretta delle disposizioni del trattato - punto sul quale tornerò più oltre - ritengo che queste disposizioni, tenuto conto della sentenza della Corte, non potessero avere efficacia diretta alla data considerata in questo procedimento .

16 . Secondo me, dalla suddetta sentenza deriva che, per quanto riguarda il settore dei trasporti, né le disposizioni del trattato relative ai servizi né quelle relative ai trasporti, neppure in combinato disposto, possono essere invocate in relazione ad atti emanati il 24 febbraio 1982 come idonee a conferire ai cittadini degli Stati membri diritti azionabili dinanzi ai giudici nazionali; di conseguenza, la prima questione pregiudiziale va risolta in senso negativo .

17 . Ne consegue altresì che non occorre risolvere la seconda questione pregiudiziale, che è stata sollevata solo per il caso di soluzione affermativa della prima .

18 . Prima di concludere, voglio ricordare un punto che è stato sottolineato in modo particolare dal governo olandese . Nella sentenza pronunciata nella causa Parlamento / Consiglio la Corte rilevò che non era necessario esaminare quali sarebbero state le conseguenze di una persistente omissione del Consiglio dopo una sentenza che ne accertasse la carenza . Tale questione era stata sollevata nel corso del procedimento, ma la Corte ritenne che il problema era del tutto ipotetico e si sarebbe posto solo se il Consiglio si fosse rifiutato di conformarsi alla sentenza entro un termine ragionevole . Il governo dei Paesi Bassi sostiene che sotto questo profilo la sentenza ha l' effetto di impartire al Consiglio un termine per adempiere i suoi obblighi di attuazione della libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti e sostiene che, alla scadenza di detto termine, il combinato disposto dell' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), e degli artt . 59, 60 e 61 del trattato dev' essere considerato produttivo di efficacia diretta poiché la Corte ha rilevato che la portata e la natura della libertà della prestazione di servizi nel settore dei trasporti sono definite con sufficiente precisione . Il governo dei Paesi Bassi considera auspicabile, nell' interesse della certezza del diritto, che la Corte precisi in questa causa il momento in cui il termine ragionevole al quale essa ha fatto allusione nella precedente sentenza deve considerarsi scaduto .

19 . Nel rispondere a taluni quesiti rivoltigli all' udienza, il governo olandese non ha indicato alcun criterio per la determinazione del momento suddetto, ma l' agente della Commissione ha sottolineato che, siccome la Commissione aveva presentato una proposta al Consiglio, questo doveva disporre di un termine ragionevole per discuterne . Facendo riferimento al regolamento ( CEE ) n . 1841/88, egli ha altresì sollevato la questione se il Consiglio potesse adempiere l' obbligo di agire entro un termine ragionevole istituendo un sistema transitorio, comportante una data limite entro la quale la liberalizzazione dei servizi deve essere compiuta .

20 . Concordo con il punto di vista del governo olandese in quanto, a mio parere, si può effettivamente ritenere che la sentenza pronunciata nella causa Parlamento / Consiglio lasci aperta la possibilità che, in caso di persistente carenza del Consiglio alla scadenza di un termine ragionevole a partire dalla data della stessa sentenza, le disposizioni del trattato siano considerate come attributive, entro determinati limiti, di diritti che i singoli possano far valere dinanzi ai giudici nazionali .

21 . Tuttavia, tale questione non si pone nel caso di specie poiché la situazione che il giudice nazionale ha dichiarato di dover prendere in considerazione è quella che esisteva il 24 febbraio 1982, mentre la sentenza nella causa Parlamento / Consiglio è stata pronunciata circa tre anni dopo, il 22 maggio 1985 . Di conseguenza, per quanto riguarda il caso di specie, la questione resta ipotetica e non sarebbe opportuno, a mio avviso, che la Corte si pronunzi su di essa . Tuttavia, nell' ipotesi in cui occorresse risolvere questo punto, occorrerebbe, a mio parere, valutare se il Consiglio abbia agito con sufficiente celerità per liberalizzare i servizi nel settore dei trasporti - fra l' altro, adottando i provvedimenti necessari ai sensi dell' art . 4, n . 2, del regolamento ( CEE ) n . 3164/76 per dare attuazione all' art . 4, n . 1, dello stesso regolamento - anche per quanto riguarda le condizioni in base alle quali i vettori non residenti possono operare all' interno di uno Stato membro . Qualora poi la questione dovesse porsi con riferimento a forme di trasporto diverse dal trasporto su strada, occorrerebbe valutare se il Consiglio abbia agito con sufficiente celerità per garantire la libertà della prestazione di servizi con riguardo a queste altre forme di trasporto . Sarebbe necessario altresì considerare se i provvedimenti di liberalizzazione adottati dal Consiglio siano idonei a realizzare pienamente il principio della libertà della prestazione di servizi, con la sola riserva delle esigenze proprie del settore dei trasporti considerato nel contesto della politica comune in materia . Per quanto riguarda la scadenza del termine ragionevole menzionato nella sentenza per la causa Parlamento / Consiglio, è, secondo me, del tutto probabile che ad oltre quattro anni dalla pronuncia di detta sentenza ( e a quasi venti anni dalla fine del periodo transitorio ), detto termine sia ormai prossimo alla scadenza, se già non è scaduto .

22 . Per i motivi sopra esposti, suggerisco di risolvere le questioni sollevate dal consiglio di Stato belga come segue :

"L' art . 75, n . 1, lett . a ) e b ), del trattato CEE non conferisce ai cittadini degli Stati membri diritti che essi possano far valere dinanzi ai giudici nazionali in relazione ad atti emanati il 24 febbraio 1982 ."

(*) Lingua originale : l' inglese .