CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DELL'8 FEBBRAIO 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

non sarà necessario dilungarsi sui fatti che hanno dato origine alla causa di cui ci occupiamo oggi; essi sono per la maggior parte noti, in quanto se ne è trattato nel procedimento 125/75.

Abbiamo allora appreso che la ricorrente, nell'agosto-settembre 1970, pur conservando la propria autonomia giuridica ed economica, si associava ad altre tre imprese, creando un «pool» per lo smercio, al di fuori della Comunità, di burro detenuto dall'ente d'intervento tedesco. Nello stesso periodo, essa si procurava le necessarie licenze d'esportazione, nelle quali faceva stabilire in anticipo — come previsto dal regolamento della Commissione n. 1100/68 (GU 1968, n. L 184, pag. 14) — le relative restituzioni. Le esportazioni riguardavano un quantitativo totale di 10000 tonnellate, destinato ai paesi nord-africani Algeria, Marocco e Tunisia, per i quali vigevano speciali restituzioni.

All'inizio del gennaio 1971, la ricorrente stipulava con la ditta belga Corman, anch'essa partecipante al «pool», un contratto per la vendita di 2000 tonnellate di burro, con la clausola che la merce dovesse essere spedita nel Marocco. La spedizione veniva effettuata — dopo che la ricorrente, previa modifica della clausola «fob» in «cif, merce caricata sulla banchina», aveva concluso i relativi contratti di noleggio — con due navi che lasciavano la Comunità alla fine di gennaio ed alla metà di febbraio del 1971, giungendo rispettivamente in Marocco il 1o ed il 21 febbraio.

Quanto alle pretese relative alle restituzioni, all'inizio del febbraio 1971, il competente ufficio doganale principale (Hauptzollamt Amburgo-Jonas) accoglieva in un primo momento le domande della ricorrente intese ad ottenere la restituzione prefissata, vigente per il Marocco, su una parte della merce. Per altre domande, che avrebbero dovuto invero, a detta dell'interessata, portare a pagamenti da effettuarsi al più tardi alla fine di aprile del 1971, sorgevano invece immediatamente delle difficoltà. Secondo lo Hauptzollamt, i documenti prodotti dalla ricorrente, dai quali risultava unicamente che la merce era giunta a destinazione, non erano sufficienti a corredare la domanda, essendo necessaria la prova del fatto che la merce era stata posta in commercio nel Marocco. Poiché tale prova non veniva fornita, il 15 giugno 1972 l'ufficio adottava tre provvedimenti negativi, coi quali esso rifiutava il versamento di restituzioni per un importo complessivo di 1335900 DM. Pressa poco nello stesso periodo, lo Hauptzollamt riesaminava anche la questione delle restituzioni già pagate. Poiché neppure per queste potevano venir fornite le prove richieste, in data 17 luglio 1972 e 10 ottobre 1972 esso chiedeva il rimborso di una somma complessiva pari ad 823417,75 DM.

Ritenendo che, per l'acquisto del diritto alla restituzione, fosse sufficiente provare l'arrivo della merce nel territorio dello Stato di destinazione (prova da essa fornita mediante le produzione di documenti relativi allo scarico), la ricorrente impugnava dinanzi al Finanzgericht di Amburgo i cinque provvedimenti negativi adottati nei suoi confronti. Nell'ambito di uno di tali procedimenti veniva proposta la nota domanda di pronunzia pregiudiziale 125/75. Questa Corte affermava che la tesi sostenuta dallo Hauptzollamt era esatta: l'attribuzione della restituzione era subordinata all'effettiva importazione della merce nel territorio dello Stato di destinazione considerato; il semplice fatto ch'essa fosse stata ivi scaricata non era sufficiente, essendo invece necessario che vi fosse stata messa in libera pratica.

All'inizio del gennaio 1976 — e cioè prima che giungesse a termine il suddetto procedimento pregiudiziale — la ricorrente si chiedeva che cosa sarebbe avvenuto se questo avesse avuto esito per lei sfavorevole, e perveniva alla conclusione che, in tal caso, il danno da lei subito avrebbe dovuto essere risarcito dalla Comunità, in quanto il Consiglio e la Commissione, nella redazione dei testi da applicare nella fattispecie e nel fornire ulteriori chiarimenti, avrebbero per lungo tempo fatto ritenere che, al fine di provare il diritto alla restituzione differenziata a seconda della destinazione della merce, fosse sufficiente fornire la prova dell'arrivo di questa nel paese di destinazione considerato. Per evitare la prescrizione ai sensi dell'art. 43 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia, la ricorrente notificava previamente le proprie pretese alla Commissione, con telex del 16 gennaio 1976.

Non avendo ricevuto alcuna risposta al riguardo, il 17 maggio 1976 essa ha adito questa Corte.

A sostegno della domanda — mi riservo di tornare in seguito sui particolari — essa ribadiva il punto di vista cui ho già accennato, in merito al comportamento degli organi comunitari convenuti, Commissione e Consiglio: se questi avessero tempestivamente e chiaramente precisato quanto successivamente stabilito in un regolamento del 1974, e dichiarato esatto anche nel procedimento pregiudiziale 125/75, e cioè che il versamento della restituzione differenziata a seconda dei paesi di destinazione è subordinato alla messa in libera pratica della merce, la ricorrente avrebbe potuto organizzare le operazioni di cui è causa in modo tale che le condizioni per l'acquisto del diritto al pagamento fossero soddisfatte.

Di conseguenza, essa chiedeva in via principale che i convenuti venissero condannati a versarle 1335900 DM, somma corrispondente all'importo della restituzione rifiutatale coi provvedimenti 15 giugno 1972, come pure, dato che tale restituzione avrebbe dovuto esserle versata al più tardi il 30 aprile 1971, gli interessi a decorrere dal 1o maggio 1971. Inoltre, non avendo ancora effettuato il rimborso preteso dall'amministrazione doganale, essa chiedeva che i convenuti venissero condannati al pagamento della somma corrispondente, pari ad 823417,75 DM, a favore dello Hauptzollamt di Amburgo, nonché al pagamento degli interessi a decorrere dal 5 febbraio 1971, interessi spettanti a detto ufficio ai sensi del decreto tedesco 16 dicembre 1974, relativo alla restituzione all'esportazione CEE (Bundesgesetzblatt, I, pag. 3555).

Partendo poi dal presupposto che, se gli organi comunitari avessero chiarito tempestivamente ed in maniera univoca i problemi di cui trattasi, non sarebbe sorta la controversia con l'ufficio doganale, né si sarebbero avute spese di patrocinio, giudiziarie e di procedimento amministrativo, la ricorrente chiedeva inoltre che i convenuti venissero condannati a versarle la somma di 72922,96 DM da essa già pagata per onorari d'avvocato, più gli interessi del 4 % a decorrere dalla data della domanda giudiziale, come pure a versare alla cancelleria del Finanzgericht di Amburgo la somma di 28145,60 DM da essa ancora dovuta a titolo di spese giudiziarie, ed allo Hauptzollamt Amburgo-Jonas la somma di 551,50 DM, di cui essa era ancora debitrice a titolo di spese di procedimento amministrativo.

Considerando che, prima della definizione della controversia dinanzi al giudice nazionale, non è possibile valutare esattamente il danno, la ricorrente chiedeva che questa Corte volesse dichiarare che i convenuti sono tenuti a risarcire per intero i danni ch'essa ha subito o ancora subirà in conseguenza del fatto di aver ritenuto in buona fede, nel periodo agosto 1970-marzo 1971, che il pagamento integrale delle restituzioni vigenti per il Marocco non fosse subordinato ad alcun'altra condizione se non all'arrivo del burro nel territorio marocchino, unica circostanza da doversi provare. In subordine, la ricorrente chiedeva che i convenuti venissero condannati a tale risarcimento.

Passo ora a valutare le conclusioni della ricorrente:

I — In primo luogo vanno prese in considerazione alcune obiezioni circa la ricevibilità del ricorso, nonché l'eccezione, sollevata dai convenuti, relativa alla prescrizione, la quale potrebbe rendere superfluo l'esame della controversia nel merito.

1. È stato anzitutto criticato il fatto che la domanda sia diretta contro le Comunità europee, e quindi anche contro l'Euratom e la CECA. Com'è stato messo in rilievo in udienza, la ricorrente non ha agito in tal modo perché intenda far valere le proprie pretese anche nei confronti di queste due Comunità. La domanda è invece fondata sull'art. 215 del trattato CEE e si colloca manifestamente nell'ambito dei soli procedimenti previsti per il settore CEE. La formula introduttiva del ricorso è stata in realtà prescelta in quanto le Comunità, a norma dell'art. 20 del trattato di fusione, hanno un bilancio unico, a carico del quale sarebbe quindi dovuto avvenire il risarcimento. Questo fatto non giustifica tuttavia la prescelta designazione dei convenuti. È certo, infatti, che il trattato di fusione ha previsto — come risulta dall'art. 32 — solo l'unicità degli organi, non quella delle Comunità. Non esiste quindi una persona giuridica «Comunità europee», ma si hanno, come in passato, tre Comunità e, conseguentemente, tre persone giuridiche distinte. D'altra parte, nell'art. 215 del trattato CEE si parla espressamente della responsabilità della Comunità, al singolare. Chi pretenda un risarcimento di danni dalla Comunità economica europea può quindi proporre ricorso unicamente contro quest'ultima. Poiché, tuttavia, è assolutamente chiaro — come ho già detto — che la ricorrente non intende agire contro le altre Comunità, non ritengo che il ricorso debba essere dichiarato irricevibile per il motivo indicato. È sufficiente, a mio avviso, che nella sentenza venga usata una formula corretta, cioè che vi si parli unicamente di ricorso contro la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione.

2. La Commissione nutre inoltre dubbi sulla ricevibilità del capo della domanda relativo all'accertamento della responsabilità. Essa mette in rilievo che il procedimento riguarda due concrete operazioni di esportazione, avvenute da tempo. La determinazione dell'entità del danno dovrebbe quindi essere possibile e, trattandosi di un'azione diretta ad ottenere la condanna al risarcimento, l'azione di accertamento dovrebbe essere inammissibile. La ricorrente ha dichiarato in proposito che il capo della domanda contro il quale vengono sollevate tali obiezioni si riferisce principalmente alle spese determinate dai procedimenti giudiziari intentati in sede nazionale. Poiché questi non sono ancora giunti a termine ed è probabile che, nel loro ambito, debba procedersi all'assunzione di prove, essa non è stata in grado di valutare tutte le spese processuali e di patrocinio, e le altre spese connesse. Inoltre, non è escluso — circostanza di rilievo per quanto riguarda le pretese riguardanti gli interessi — un mutamento dei saggi di sconto. Mi sembra che tali dichiarazioni possano bastare. È stato infatti chiarito, con la sentenza 2 giugno 1976 (cause 56-60/74, Ditta Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG e altri/Consiglio e Commissione), che in base all'art. 215 del trattato CEE sono possibili, in linea di principio, anche azioni intese ad ottenere una declaratoria di responsabilità. Ciò vale, comunque, per i casi in cui, essendo imminenti dei danni prevedibili con una certa sicurezza, sia già accertata la causa degli stessi. Ed è in questo senso che ha agito la ricorrente. Poiché, d'altra parte, come questa ci ha assicurato, non viene fatto valere alcun danno diverso da quello connesso alle due surricordate esportazioni, ed è quindi sufficientemente chiara la natura del pregiudizio subito, non sussiste alcun motivo di dichiarare irricevibile il capo della domanda relativo all'accertamento di responsabilità.

3. Per quanto riguarda, infine, l'eccezione relativa alla prescrizione, sollevata dai due organi convenuti, l'art. 43 dello statuto CEE della Corte prevede che le azioni contro la Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivano in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà loro origine. Nello stesso articolo è detto inoltre — e ciò è rilevante per quanto riguarda il telex inviato dalla ricorrente alla Commissione il 16 gennaio 1976 — che la prescrizione è interrotta anche dalla preventiva richiesta che il danneggiato può rivolgere all'istituzione competente della Comunità; in tal caso, l'istanza deve essere proposta nel termine di due mesi previsto dall'art. 173; all'occorrenza, si applica l'art. 175, 2o comma. Al riguardo la Commissione sostiene che, essendo determinante, a norma dell'art. 43, il fatto che dà origine al danno, non già il verificarsi di quest'ultimo, potrebbero esser presi in considerazione soltanto gli atti da essa compiuti dopo il 16 gennaio 1971; per le pretese connesse ad atti anteriori a tale data — come sono quasi tutti quelli cui si riferisce la ricorrente — è intervenuta invece, già nel 1975, la prescrizione. Secondo il Consiglio, va anche sottolineato che il telex summenzionato poteva avere effetti solo nei confronti dell'istituzione cui era stato indirizzato, non già, quindi, nei confronti dello stesso Consiglio. Questo sostiene che, perciò, ci si deve basare unicamente sulla data della domanda giudiziale. Così facendo, risulta d'altra parte che, cinque anni prima del 17 maggio 1976 — data in cui veniva depositato il ricorso — si erano già verificati tutti i fatti rilevanti quanto alle pretese della ricorrente. Secondo le stesse ammissioni di quest'ultima, andrebbe ritenuto, infatti, che le restituzioni avrebbero dovuto esserle versate al più tardi il 30 aprile 1971. Subito dopo, e in ogni caso prima del 17 maggio, si sarebbe potuto già parlare di danno, non essendo stati effettuati i relativi pagamenti. A proposito di questo contrasto in merito alla data dalla quale comincia a decorrere il termine di prescrizione, mi sia permesso ricordare anzitutto quanto osservato da Much, nella sua relazione sul tema della responsabilità delle Comunità europee per comportamento illecito dei loro organi («Die Haftung der Europäischen Gemeinschaften für das rechtswidrige Verhalten ihrer Organe», Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, vol. 44, pag. 723 e segg.), circa l'interpretazione dell'art. 43 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia. Egli ritiene che la clausola ivi contenuta, relativa alla prescrizione, sia piuttosto imprecisa, se non altro a causa della sua differente formulazione nello statuto rispettivamente allegato ai vari trattati. In particolare, dal testo non si potrebbe desumere esattamente se la prescrizione si ricolleghi al momento in cui viene compiuta l'azione che dà origine al danno, a quello in cui sorge il diritto al risarcimento, ovvero a quello in cui il danneggiato è venuto a conoscenza del danno e dell'organo tenuto al risarcimento in modo da far presumere ch'egli poteva e avrebbe dovuto proporre ricorso per l'accertamento della responsabilità amministrativa. Quest'opinione, a mio parere, va condivisa. Non vedo poi alcun motivo inderogabile per accogliere l'interpretazione restrittiva, proposta dalle istituzioni convenute; vi sono, al contrario, argomenti che militano a favore di un interpretazione alquanto lata. Ad esempio, è rilevante anzitutto il fatto che una disciplina analoga a quella che, secondo i convenuti, andrebbe applicata nell'ambito della Comunità, non esiste nell'ordinamento giuridico di alcuno Stato membro. Nella maggioranza degli Stati membri si ha riguardo, per quanto attiene alla decorrenza del termine di prescrizione, al verificarsi del danno. Ciò vale per l'Italia, il Belgio, i Paesi Bassi e, almeno in determinati casi, per l'Inghilterra e l'Irlanda. In altri ordinamenti si va ancora oltre: in essi viene preso in considerazione il momento dal quale il verificarsi del danno avrebbe dovuto essere noto (regime vigente in Danimarca ed in Scozia) o era noto all'interessato (regime francese), o addirittura — come nel diritto tedesco — il momento in cui il danno e la persona tenuta al risarcimento risultino identificabili in modo tale da far ritenere che il danneggiato avrebbe dovuto agire in giudizio. D'altra parte, anche dalla precedente giurisprudenza si può desumere che questa stessa Corte non è favorevole ad un'interpretazione restrittiva, almeno per quanto riguarda — mi riferisco in proposito alla sentenza 14 dicembre 1962 (cause riunite 46 e 47/59, Meroni e C, Erba, e Meroni e C., Milani, contro l'Alta Autorità della CECA, Racc. 1962, pag. 765) — il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio; ma poiché la versione francese della parte dell'art. 40 dello statuto CECA della Corte di giustizia che qui interessa coincide con quella dell'art. 43 dello statuto CEE della stessa Corte, tale giurisprudenza può considerarsi pertinente anche nel caso del trattato CEE. Dalla ricordata sentenza si desume che, in realtà, non ci si può basare sul verificarsi del fatto che dà origine al danno; il momento allora preso in considerazione è stato quello della chiusura dei conti nella perequazione del rottame, perché solo a quel punto si era potuto chiarire se l'illecito pagamento di sovvenzioni di perequazione — motivo sul quale veniva fondata l'azione — avesse causato in definitiva un danno e quale fosse l'entità di quest'ultimo. Ora, se si applicano nella fattispecie i suddetti criteri, e cioè quello secondo cui è decisivo il momento in cui si verifica il danno, lasciando d'altronde in sospeso la questione del se non sia addirittura da preferire la tesi di Much e di Ipsen (Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 27/14), per i quali decisiva è la conoscenza del danno da parte del danneggiato e la conseguente possibilità di agire in giudizio, si possono fare, sui singoli capi della domanda in esame, le seguenti considerazioni: — Circa il rifiuto di versare le restituzioni, è esatto che il relativo danno poteva manifestarsi alla fine di aprile del 1971, in quanto, in circostanze normali il pagamento avrebbe dovuto essere stato effettuato per quella data. A prescindere dal fatto che ciò basterebbe, nei confronti della Commissione, per respingere l'eccezione relativa alla prescrizione, va tuttavia osservato che in quel momento non sussisteva la certezza del verificarsi del danno necessaria per l'esperimento dell'azione, poiché la ricorrente continuava ancora a lungo a trattare la questione con lo Hauptzollamt. Tale certezza si aveva solo con l'adozione di espressi provvedimenti negativi, e quindi dopo il 15 giugno 1972. Ma, partendo da tale data, sembra senz'altro esatto sostenere che, anche nei confronti del Consiglio, non si può sicuramente parlare di prescrizione dell'azione. — Quanto al rimborso delle restituzioni da parte della ricorrente, è manifestamente irrilevante il momento in cui i relativi importi le sono stati corrisposti dall'ufficio doganale. Sotto questo profilo si può invece parlare di danno soltanto in epoca successiva all'adozione dei provvedimenti coi quali si esigeva il rimborso, nel 1972. Al massimo si potrebbe sostenere — e ciò è parimenti sufficiente per respingere l'eccezione relativa alla prescrizione — che anche questo danno era prevedibile già dall'estate 1972, e precisamente dal momento in cui lo Hauptzollamt adottava i suddetti provvedimenti negativi in materia di attribuzione delle restituzioni. — Infine, sempre per quanto attiene alla stessa eccezione, non dovrebbe sorgere alcun problema neppure per i capi della domanda relativi alle spese di patrocinio già sostenute dalla ricorrente, nonché alle spese giudiziarie e di procedimento amministrativo ch'essa dovrà sostenere. Per le ultime due categorie di spese, è chiaro ch'esse sono intervenute soltanto dopo l'adozione dei provvedimenti relativi al rifiuto di versare talune restituzioni ed al rimborso di quelle già versate. Ma anche per le spese di consulenza legale determinate dalle trattative svolte con lo Hauptzollamt, col ministero federale delle finanze e con la Commissione, si può ammettere ch'esse sono sostanzialmente intervenute solo dopo che, per le esportazioni di cui è causa, il pagamento delle restituzioni era divenuto dubbio, e cioè press'a poco a decorrere dal maggio e dal giugno 1971. Ciò considerato, si può affermare che l'eccezione relativa alla prescrizione è infondata. Ne consegue l'inutilità di affrontare la questione, ampiamente trattata dal Consiglio, del se il telex indirizzato alla Commissione potesse interrompere la prescrizione anche nei suoi confronti. È possibile, quindi, procedere senz'altro all'esame delle pretese fatte valere dalla ricorrente nei confronti del Consiglio e della Commissione.

II — Nel merito

Tali pretese, come già accennato, vengono fondate principalmente sul fatto che i convenuti avrebbero, mediante informazioni fornite negli anni 1967-1971, indotto la ricorrente a ritenere erroneamente — come è risultato in seguito alla pronunzia pregiudiziale nella causa 125/75 — che l'acquisto del diritto alla restituzione differenziata fosse unicamente subordinato all'effettivo arrivo della merce nel luogo di destinazione. La ricorrente si era regolata in conseguenza. Se i convenuti avessero provveduto tempestivamente a chiarire la situazione, quanto ai presupposti necessari per l'acquisto del suddetto diritto, essa avrebbe organizzato i propri affari in modo da non perdere questo diritto. Essa avrebbe così potuto evitare anche la controversia con lo Hauptzollamt Amburgo-Jonas e non avrebbe dovuto affrontare le relative spese di patrocinio, giudiziarie e di procedimento amministrativo. La ricorrente fa inoltre carico alla Commissione di non aver comunicato quali fossero le ditte riconosciute come società specializzate in materia di controllo, ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1041/67 (GU 1967, n. 314, pag. 9), e di aver altresì omesso di vigilare affinché il relativo elenco venisse pubblicato dai competenti uffici tedeschi, qualora tale compito incombesse a questi ultimi. La ricorrente si era perciò rivolta, a Tangeri, ad una ditta il cui attestato circa lo scarcio della merce non era stato riconosciuto dallo Hauptzollamt Amburgo-Jonas, come un documento di carattere probante.

1. Nell'esaminare questi argomenti, si pone anzitutto la questione del se si possa considerare dimostrato che la ricorrente, qualora la situazione si fosse presentata in modo diverso, e cioè se fosse stata precistata la condizione della messa in vendita della merce in territorio marocchino, avrebbe potuto acquistare il diritto alla restituzione vigente per il Marocco. Ciò dev'essere, a mio avviso, escluso. In proposito è importante rilevare che — come si desume dalla relazione redatta nel maggio 1971 della «Betriebsprüfungsstelle Zoll» (ispettorato delle dogane) competente per la zona di Amburgo — in una riunione tenuta dal «pool» il 3 novembre 1970 era stata constatata la probabilità di inconvenienti per lo smercio delle 9000 tonnellate di burro destinate al Nordafrica. Inoltre, la stessa ricorrente ha dichiarato che, nel periodo 1o febbraio - 4 marzo 1971, dalla Comunità erano state esportate nel Marocco 18000 tonnellate di burro, delle quali — essendo stato già soddisfatto, a quell'epoca, il fabbisogno locale annuo di 11000 tonnellate — solo 88 erano in definitiva rimaste in territorio marocchino. In tali circostanze è improbabile che la ditta Corman, che aveva acquistato il burro dalla ricorrente, avrebbe accettato la clausola secondo cui la merce doveva essere posta in vendita nel Marocco. Nulla fa poi ritenere che la ricorrente avrebbe trovato altri interessati disposti ad accettare tale clausola (ad esempio, com'essa ha sostenuto durante la fase orale del procedimento, forti acquirenti che, rifornitisi grazie a favorevoli condizioni di pagamento, conservassero la merce in magazzino, in vista dell'aumento dei prezzi sul mercato mondiale, per venderla in un secondo momento). Ciò significa che, in realtà, è molto dubbia la fondatezza del capo della domanda riferentesi al versamento delle somme corrispondenti all'importo delle restituzioni. A prescindere dagli altri capi della domanda, relativi alle spese processuali e di patrocinio, potrebbe quindi venir preso in considerazione al massimo il risarcimento di altri danni, che forse si sarebbero verificati qualora la ricorrente avesse chiesto per il Marocco la prefissazione di restituzioni d'importo inferiore o avesse rinunziato del tutto, eventualmente esponendosi all'incameramento della cauzione, alle operazioni in tale paese.

2. Punto fondamentale di partenza per la tesi sostenuta dalla ricorrente è, come abbiamo visto, l'asserzione secondo cui questa sarebbe stata convinta, in base ad informazioni fornite dagli organi comunitari convenuti, del fatto che unica condizione per l'acquisto del diritto alla restituzione fosse la prova dell'arrivo della merce a destinazione; in altri termini, la sua buona fede in proposito. Anche a tale riguardo — e ciò vale per tutte le pretese dell'interessata — si possono, già in linea di principio, nutrire forti dubbi. E ciò anzitutto in considerazione dell'offerta formulata in una lettera del 19 novembre 1970, a firma dell'amministratore pro tempore dell'impresa ricorrente e indirzzata all'ente per il commercio estero Koospol di Praga, lettera che costituisce l'allegato 3 della surricordata relazione della «Betriebsprüfungsstelle Zoll». In proposito, mi sembra irrilevante la circostanza che detto amministratore, rimasto alle dipendenze della ricorrente fino al 20 febbraio 1971, avesse o meno pieni poteri di rappresentanza e che l'operazione di cui trattasi sia stata o meno realizzata. Nel contesto attuale ciò che interessa, infatti, è unicamente come fosse stata valutata la situazione da parte degli organi direttivi dell'impresa ricorrente, e a tal fine può essere indicativa anche una lettera redatta da un solo amministratore. Quanto alla lettera summenzionata, è interessante notare che vi si richiedeva la prova, da parte dell'acquirente, del fatto che la merce avesse raggiunto il paese di destinazione e fosse ivi rimasta. Inoltre l'acquirente avrebbe dovuto fornire garanzie bancarie per una somma corrispondente all'importo delle restituzioni, per il caso che al venditore venisse chiesto il rimborso delle restituzioni stesse per mancata osservanza delle condizioni testé ricordate. A mio avviso, non si vede come si possa presumere — data questa cirostanza, e cioè il timore che venisse eventualmente chiesto il rimborso delle restituzioni nel caso che la merce non rimanesse nel paese di destinazione — l'affidamento della ricorrente sul fatto che, per ottenere la restituzione, bastasse il semplice arrivo nel luogo di destinazione. A ciò si aggiunge quanto è stato messo in luce nel corso del procedimento circa la prassi seguita dallo Hauptzollamt Amburgo-Jonas, proprio nei confronti della ricorrente e nel periodo precedente alle operazioni ora in esame. Stando ad una comunicazione del ministero federale dell'economia (comunicazione richiamata dalla Commissione ed il cui contenuto coincide con quello di una relazione redatta nell'ottobre 1970 dalla rappresen tanza permanente della Repubblica federale di Germania in merito all'applicazione del regolamento n. 1041/67), deve ritenersi che l'ufficio doganale principale di Amburgo, anche se in linea di massima si è limitato ad esigere la prova dell'arrivo della merce, già dal 1968 ha richiesto in molti casi, trattandosi dell'esportazione di prodotti lattiero-caseari, documenti a riprova di ulteriori circostanze (trattasi, in pericolare, di copie dei documenti doganali d'importazione, di fatture e documenti di trasporto, nonché certificati comprovanti l'arrivo della merce, vidimati dagli uffici doganali, e di attestati veterinari). Per quanto riguarda in particolare le operazioni effettuate dalla ricorrente, per il burro esportato in Polonia ed in Ungheria negli anni 1969 e 1970 l'interessata produceva, a richiesta dello Hauptzollamt, e precisamente in quanto esisteva il sospetto ch'essa volesse eludere il divieto di pagamento delle restituzioni per il commercio «interzonale», certificati di uffici doganali a riprova dell'importazione e dello sdoganamento, nonché certificati d'importazione rilasciati dall'ente statale polacco per il commercio (copia di questi documenti ci è stata trasmessa dalla Commissione, con le sue risposte del 6 gennaio 1977). Anche questa circostanza è in contraddizione col fatto che la ricorrente, alla fine del 1970, ritenesse ancora che il diritto alla restituzione fosse semplicemente subordinato alla prova dell'arrivo della merce. Ammesso, come mi sembra potersi affermare, che i summenzionati documenti siano sufficientemente probanti, le pretese fatte valere dalla ricorrente andrebbero respinte già in considerazione degli elementi di cui ho testé fatto cenno.

3. Non mi fermerò, tuttavia, a questo punto; intendo invece esaminare ancora la questione del se le informazioni fornite dai convenuti fossero atte, come asserisce la ricorrente, ad indurre in errore gli esportatori, facendo loro ritenere di dover provare, nell'ambito della disciplina relativa alle restituzioni, unicamente l'arrivo della merce. In proposito si deve procedere: — in primo luogo, all'esame del regolamento del Consiglio n. 876/68 (GU 1968, n. L 155, pag. 1) e del regolamento della Commissione n. 1041/67 (GU 1967, n. 314, pag. 9), nella versione risultante da vari regolamenti di modifica; — al raffronto fra le norme in essi contenute e quelle di altri regolamenti comunitari che vanno presi in considerazione; — inoltre, alla valutazione della risposta data dalla Commissione ad un'interrogazione parlamentare nel 1970, come pure — delle indicazioni fornite da funzionari della Commissione a richiesta dell'avvocato della ricorrente, e — della prassi seguita dagli enti nazionali competenti in materia di restituzioni. Prima di affrontare questi argomenti, vorrei comunque ricordare che, al Consiglio, viene fatto carico unicamente di non aver disciplinato in modo chiaro la situazione, nel regolamento n. 876/68, o di aver omesso d'incaricare la Commissione, in conformità all'art. 152 del trattato CEE, dell'elaborazione di una univoca disciplina. Quanto alle pretese fatte valere contro il Consiglio, sono solo questi, perciò, i punti rilevanti. Inoltre, le varie pretese della ricorrente vanno esaminate separatamente. Va infatti tenuto presente che, in relazione al capo principale della domanda, vertente sul pagamento delle restituzioni, possono essere presi in considerazione al massimo i fatti verificatisi prima dell'arrivo delle merci in Marocco, e cioè sino alla fine del febbraio 1971 (si deve presumere che fino a quel momento la ricorrente avesse piena facoltà di disporre delle merci stesse). I fatti avvenuti dopo la primavera del 1971 sono quindi rilevanti solo per quanto si riferisce alle pretese concernenti il pagamento delle spese di patrocinio, nonché di quelle giudiziarie e di procedimento amministrativo. a) Dopo queste premesse, passo ora anzitutto alla questione del se il regolamento del Consiglio n. 876/68 ed il regolamento della Commissione n. 1041/67 potessero far ritenere — come sostiene la ricorrente — che l'unico elemento da provare fosse l'arrivo della merce nel luogo di destinazione. Al riguardo potrò essere breve, avendo già trattato ampiamente tali questioni nelle conclusioni da me presentate nella causa 125/75. Ho allora messo in rilievo che, per l'interpretazione dei suddetti testi, è necessario prendere in considerazione, secondo un normale metodo esegetico, il sistema generale e la finalità della disciplina delle restituzioni, quale risulta in particolare dal preambolo dei regolamenti. Ciò portava a constatare, quanto al regolamento n. 876/68, che il termine «raggiungere» va messo in relazione con la nozione di «mercato» e che perciò la merce dev'essere stata importata nel paese considerato ed ivi posta in commercio. In merito al regolamento n. 1041/67, nella versione risultante da successivi regolamenti di modifica, si doveva constatare che, a norma dell'art. 8, in linea di massima si tratta di provare l'arrivo della merce. Questo testo, che parla di mezzi di prova complementari, i quali logicamente possono non riferirsi soltanto all'arrivo della merce, consente di esigere, in caso di dubbio circa l'effettiva vendita di questa sul mercato considerato, le relative ulteriori prove. Inoltre, dall'art. 4 si può desumere, in particolare tenendo conto dei motivi ivi indicati, che in caso di dubbio può essere richiesta anche la prova dell'importazione e delle condizioni nelle quali essa è avvenuta. Questa Corte — come ho già detto all'inizio — ha condiviso la mia opinione ed ha sottolineato, a proposito del regolamento n. 876/68, che per l'acquisto del diritto alla restituzione è indispensabile l'effettiva importazione nel paese di destinazione, e cioè il fatto che la merce sia ivi stata sdoganata e messa in libera pratica. Mi sembra chiaramente esclusa, perciò, la possibilità di affermare che i testi fondamentali vigenti in materia (dato un minimo sforzo d'interpretazione, che imprese commerciali di grandi dimensioni, assistite da validi consulenti, sono senz'altro in grado di fare) fossero atti ad ingenerare l'errore di cui ha parlato la ricorrente. b) Rilevanti sarebbero poi altri regolamenti della Commissione, adottati negli anni 1970, 1971 e 1972 (e a proposito dei quali va ancora una volta ricordato che quelli degli anni 1971 e 1972 non vengono affatto presi in considerazione quanto al capo principale della domanda). La ricorrente assume infatti che, dai regolamenti n. 1201/70 (GU 1970, n. L 140, pag. 12) e n. 1420/70 (GU 1970, n. L 157, pag. 16), nei quali, per l'attribuzione di restituzioni relative a talune esportazioni di burro in Romania, veniva richiesta la prova della definitiva importazione, nonché dei regolamenti n. 914/71 (GU 1971, n. L 98, pag. 44), n. 1005/71 (GU 1971, n. L 154, pag. 12), n. 1939/71 (GU 971, n. L 203, pag. 7) e n. 676/72 (GU 1972, n. L 79, pag. 84), nei quali, a proposito di restituzioni sulle esportazioni di prodotti lattiero-caseari e di burro in determinate regioni, si parla espressamente di messa in libera pratica e di prove a questa relative, si può legittimamente desumere che solo in siffatti casi espressamente disciplinati devono essere prodotte ulteriori prove oltre quella dell'arrivo della merce, mentre in tutti gli altri casi, una volta fornita quest'ultima prova, non dovrebbe essere necessario altro. Deve ammettersi che questi argomenti potrebbero essere effettivamente seducenti. Tutto sommato, però, non li ritengo fondati. Tutti sanno che, di fronte a simili conclusioni a contrario, è opportuno, in linea di massima, essere prudenti. Nella fattispecie va tenuto presente che, a norma dei regolamenti di base in materia di restituzioni, è decisivo il raggiungimento del mercato, e che gli stessi testi consentivano agli Stati di esigere, oltre la normale prova dell'arrivo della merce a destinazione, prove complementari quanto all'importazione ed alla messa in commercio. Data questa premessa, non si può seriamente sostenere, senza che fosse intervenuta un'espressa modifica dei regolamenti stessi, che vi era ragione di ritenere vigente una diversa disciplina, in seguito alla circostanza che, in determinati casi particolari, facilmente spiegabili con considerazioni di carattere politico-commerciale e peculiarità giuridiche dei paesi in questione, era stata sempre richiesta la prova della definitiva importazione, e cioè della immissione sul mercato, ovvero dello sdoganamento e conseguente messa in libera pratica. c) Lo stesso vale — lo dirò subito — per l'accenno al fatto che la Commissione, nella causa 6/71 (Rheinmühlen Düsseldorf contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, sentenza 28 ottobre 1971, Racc. 1971, pag. 823), avrebbe sostenuto, in merito ad un problema analogo, la tesi secondo cui lo sdoganamento e la messa in libera pratica non costituirebbero un elemento decisivo, come pure per il richiamo alla risposta data dalla Commissione all'interrogazione parlamentare n. 311/69, in data 18 marzo 1970 (GU 1970, n. C 38, pag. 1). Com'è noto, in questa risposta venne dichiarato, in relazione a restituzioni su esportazioni di burro in Marocco ed a proposito dell'art. 8 del regolamento n. 1041/67, che le restituzioni venivano corrisposte «quando è fornita la prova che il prodotto ha effettivamente raggiunto il paese di destinazione», aggiungendo: «Più in là la Commissione non può seguire la sorte della merce esportata». Sul primo punto basta, a mio avviso, osservare che in quella fattispecie — trattavasi di una disciplina vigente durante il periodo transitorio — la situazione giuridica era diversa. Gli Stati membri potevano, allora, attribuire liberamente restituzioni; inoltre, e ciò è importante, si trattava unicamente di esportazioni, non già del raggiungimento di un dato paese di destinazione. Quanto al secondo punto, ho già osservato nelle conclusioni per la causa 125/75, che non si deve sopravalutare una laconica risposta della Commissione ad un quesito parziale, nella quale non poteva naturalmente essere affrontata in modo esauriente la relativa problematica giuridica, e che si andrebbe oltre lo scopo di tale atto, qualora si volesse parlare, in proposito, di interpretazione autentica dei testi in discussione. Nessuno poteva infatti ritenere che, in tal modo, benché dai regolamenti di cui trattasi risulti che possono essere richieste ulteriori prove, fosse stato dichiarato che in realtà 1 unica prova da fornire era quella dell'effettivo raggiungimento del luogo di destinazione. Per di più, non si deve trascurare il fatto che nella risposta viene pure messa in rilievo, a proposito delle restituzioni differenziate, la necessità della distinzione per tener conto della particolare situazione concorrenziale nel caso di determinati paesi terzi, il che implica, a ben vedere, un accenno alla rilevanza delle condizioni del mercato. Tutto ciò permette di constatare fin d'ora che al Consiglio non si può certamente far carico di alcun illecito amministrativo. Il regolamento del Consiglio n. 876/68 non è ambiguo, come sostiene la ricorrente. Il Consiglio, inoltre, non aveva alcuna ragione — a prescindere dal fatto che non e stata provata l'esistenza di un suo dovere di vigilanza in tal senso — di invitare la Commissione, dopo che questa aveva adottato ulteriori testi nei quali venivano dettate minuziose norme sulle prove, a chiarire maggiormente tale disciplina, né di provvedervi esso stesso con proprio regolamento. d) Con quanto precede non è tuttavia ancora esaurito l'esame delle censure formulate contro la Commissione. La ricorrente assume che il proprio comportamento è stato determinato anche da opinioni espresse, in merito al suo problema, da funzionari dell'istituzione stessa, nonché dalla prassi seguita in materia di restituzioni dagli uffici nazionali competenti, prassi nota alla Commissione e, di conseguenza, avallata da quest'ultima. — Considerato quanto ho detto in precedenza, potrò evitare di dilungarmi sul secondo punto. Ciò che importa è soprattutto il fatto che la prassi dello Hauptzollamt Amburgo-Jonas, già prima che la ricorrente intraprendesse le operazioni di cui è causa, non era affatto orientata nel senso di non esigere mai altre prove se non quella dell'effettivo arrivo della merce. Come abbiamo visto, più volte vennero invece richiesti ulteriori attestati, che si possono considerare prove complementari ai sensi degli artt. 4 ed 8 del regolamento n. 1041/67. E poiché, nei confronti della ricorrente, importava soprattutto il comportamento dell'ufficio tedesco competente per l'attribuzione delle restituzioni, è d'altra parte irrilevante stabilire quale fosse, in casi analoghi, la prassi seguita in altri Stati membri, come il Belgio ed i Paesi Bassi. Anche se tale prassi fosse stata quella di chiedere sempre, come asserisce la ricorrente, solo i documenti comprovanti l'arrivo della merce (a me pare che ciò non corrisponda alla realtà almeno per quanto riguarda la Francia ed i Paesi Bassi), si dovrebbe comunque obiettare, in proposito, che tale circostanza potrebbe costituire un elemento a sostegno della tesi della ditta tedesca solo qualora fosse stato provato — quod non — che, a quell'epoca, gli uffici competenti di altri Stati membri avessero avuto motivo di sospettare l'esistenza di deviazioni di traffico e, ciononostante, non avessero richiesto, in casi del genere, adeguate prove complementari. D'altro canto, in questo contesto si dovrebbe ancora aggiungere che è inconferente, nella fattispecie, l'argomento basato su una pretesa disparità di trattamento nei vari Stati membri per quanto riguarda la disciplina delle restituzioni, e sul fatto che la Commissione non avrebbe adottato alcun provvedimento per eliminarla: le pretese di risarcimento dei danni fatte valere dalla ricorrente non dipendono, infatti, da una violazione del divieto di discriminazione, bensì unicamente dalla asserita — ma, come abbiamo visto, inammissibile — circostanza che la ricorrente sarebbe stata indotta in errore circa le condizioni per l'acquisto del diritto alla, restituzione. — Quanto al riferimento fatto dalla ricorrente a dichiarazioni di alcuni funzionari della Commissione, sulle quali esistono unicamente appunti dell'avvocato della stessa ricorrente, va d'altra parte rilevato, per quanto riguarda il sig. Ehlermann, che questi sottolineò espressamente il fatto che manifestava, non essendo più responsabile del settore in questione, la sua opinione personale; egli intendeva, inoltre, assumere ulteriori informazioni, il che significa che, al momento della telefonata cui si riferisce la ricorrente (12 febbraio 1971), non si poteva assolutamente parlare d'una presa di posizione definitiva. Quanto alle dichiarazioni del sig. Pierru, dall'appunto prodotto in causa dalla ricorrente risulta soltanto che, in presenza del sig. Pierru, sarebbe stato detto che i rappresentanti della Repubblica federale di Germania si sarebbero contentati della prova dell'effettivo arrivo della merce in Marocco e non avrebbero preteso la prova della messa in commercio; da ciò non consegue, tuttavia, che tale convinzione fosse anche quella del dipendente della Commissione. In questi due episodi — ammesso che siano imputabili alla Commissione — non si può quindi ravvisare alcun solido fondamento per prendere decisioni d'affari o iniziare procedimenti contenziosi. A ciò aggiungasi — anche questo si desume dai documenti prodotti dalla ricorrente — che quest'ultima veniva a sapere, il 12 novembre 1971, che nel comitato di gestione «cereali» era stata sostenuta quasi all'unisono l'opinione secondo cui la sola prova dello scarico della merce non era sufficiente, e si doveva invece provare la conclusione di un contratto di compravendita con un acquirente nel paese di destinazione. E ancora, in una lettera inviata il 16 febbraio 1972 dalla Commissione all'avvocato della ricorrente veniva espressamente dichiarato che, secondo gli uffici della Commissione, nulla impediva agli Stati membri, dal punto di vista del diritto comunitario, di subordinare in determinati casi l'attribuzione di una restituzione più elevata, come previsto dall art. 4 del regolamento n. 1041/67, ad ulteriori condizioni, ivi compresi mezzi di prova complementari. Almeno da questo momento, e cioè prima dell inizio del procedimento contro lo Hauptzollamt Amburgo-Jonas, era perciò chiaro che la tesi restrittiva della ricorrente in materia di prova nell'ambito della disciplina delle restituzioni, anche se rispondente a buona fede, non era condivisa dai competenti organi comunitari. e) È così complessivamente accertato che neppure alla Commissione può essere fatto carico di aver suscitato, con dichiarazioni ad essa imputabili, la convinzione che le restituzioni dipendessero unicamente dalla prova dell'arrivo della merce a destinazione. In tal modo si è reso anche evidente che, mancando uno dei presupposti essenziali sui quali la ricorrente fonda la sue pretese di risarcimento, è superfluo prendere in considerazione anche gli altri presupposti di un' eventuale responsabilità amministrativa.

4. Per concludere, restano da fare, tuttavia, altre due osservazioni. La prima si riferisce all'asserzione che la Commissione avrebbe omesso di far conoscere l'elenco delle società specializzate e riconosciute in materia di controllo, ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1041/67, o di provvedere in modo che tale elenco venisse pubblicato da parte dei competenti uffici tedeschi. La seconda si riferisce alla domanda incidentale proposta dalla ricorrente in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura. a) Sul primo punto sarà sufficiente constatare che non è stato dimostrato donde derivi un siffatto obbligo per la Commissione. In effetti si può presumere — ma la questione può restare in sospeso in questa sede — che le autorità nazionali agiscano, in questo campo, sotto la propria responsabilità. È inoltre manifesto che, anche qualora l'eventuale obbligo fosse stato adempiuto, ciò non avrebbe influito sulla situazione della ricorrente. La restituzione le venne, com'è noto, rifiutata perché essa non era stata in grado di fornire prove complementari relative alla messa in commercio dei prodotti esportati. Queste prove non sarebbero state comunque fornite neppure se fosse stato noto l'elenco di cui la ricorrente lamenta la mancata pubblicazione, dato che l'interessata si era manifestamente adoperata per ottenere solo documenti comprovanti lo scarico, e cioè prove relative al semplice arrivo della merce. b) La domanda incidentale è stata proposta in seguito alla constatazione, fatta dalla Commissione nel controricorso, che l'avvocato della ricorrente avrebbe assistito quest'ultima, «come pure altre imprese partecipanti al 'pool', anche in un'intera serie di ulteriori operazioni di esportazione di dubbia correttezza». La ricorrente ha sostenuto che ciò è irrilevante ai fini del procedimento, ma altresì inesatto e diffamatorio, ed ha perciò chiesto l'eliminazione di detta frase dal controricorso della Commissione. Nella risposta in proposito, la Commissione ha modificato come segue la frase in questione: «Il dr. Wendt si è occupato allora non solo delle operazioni di cui è causa, ma anche, sotto l'aspetto della disciplina delle restituzioni, di altre esportazioni controverse». A mio avviso, il procedimento incidentale è così divenuto privo di oggetto, essendo stato eliminato l'elemento diffamatorio. Nell'ambito di tale procedimento non è stato invece possibile chiarire se in tal modo sia stata ristabilita la realtà dei fatti e se non si trattasse di dichiarazioni irrilevanti. D'altra parte, deve tuttavia ammettersi che la reazione della ricorrente non è stata del tutto ingiustificata. Manifestamente l'agente della Commissione si è spinto, nelle sue considerazioni, oltre i limiti di quanto necessario ai fini processuali e di quanto poteva ritenersi ammissibile senza pregiudizio per la reputazione dell'avvocato della controparte. Di ciò dovrebbe tenersi conto nella decisione sulle spese. Nel condannare la ricorrente a sopportare le spese giudiziali — in conseguenza del fatto che i principali capi della sua domanda vanno respinti —, dovrebbero quindi essere le spese relative alla fase incidentale del procedimento, che andrebbero invece poste a carico della Commissione.

III — In base a quanto precede, propongo che il ricorso della ditta Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH contro la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione, venga respinto e che le spese del giudizio, escluse quelle relative alla fase incidentale, che dovrebbero essere sopportate dalla Commissione, vadano poste a carico della ricorrente.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.