Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 28 novembre 1995. - Brasserie du Pêcheur SA contro Bundesrepublik Deutschland e The Queen contro Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e altri. - Domande di pronuncia pregiudiziale: Bundesgerichtshof - Germania e High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Regno Unito. - Principio della responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili - Violazioni imputabili al legislatore - Presupposti della responsabilità dello Stato - Entità del risarcimento. - Cause riunite C-46/93 e C-48/93.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-01029



Conclusioni dell avvocato generale

1 Oggetto anche della nota sentenza Francovich (1), il tema della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario e del conseguente obbligo risarcitorio a favore dei singoli continua a suscitare grande interesse. La sentenza in questione, peraltro, non ne ha chiarito ogni aspetto; molti sono gli interrogativi che permangono e che riguardano profili anche di rilievo.

I quesiti posti dal Bundesgerichtshof (causa C-46/93) e dalla High Court of Justice (causa C-48/93), che ripropongono la questione relativamente a violazioni di norme del Trattato, violazioni già accertate con precedenti pronunce della Corte, offrono dunque l'occasione, se non per risolvere tutti i residui problemi del complesso tema, almeno per fornire ulteriori precisazioni al riguardo; in particolare quanto alla sussistenza della responsabilità dello Stato in ipotesi diverse dalla mancata trasposizione di direttive, nonché quanto ai presupposti comunitari del diritto dei singoli al risarcimento.

La riflessione cui è chiamata la Corte si collega ad alcuni aspetti istituzionali di rilievo e in particolare al rapporto tra il diritto comunitario e i sistemi giuridici nazionali. E', pertanto, un terreno sul quale si misura il corretto funzionamento del sistema giuridico comunitario complessivamente considerato.

I fatti, le normative nazionali, i quesiti pregiudiziali

2 Rinviando alla relazione d'udienza per una descrizione dettagliata del quadro normativo e dei fatti che hanno dato origine al presente procedimento, mi limito qui a richiamarne i punti più direttamente rilevanti ai nostri fini.

a) Causa C-46/93 (Brasserie du Pêcheur)

3 La Brasserie du Pêcheur SA, fabbrica di birra francese con sede a Schiltigheim (Alsazia), deduce di essere stata costretta ad interrompere le esportazioni di birra verso la Germania alla fine del 1981: e ciò a motivo della non conformità della birra da essa fabbricata ai requisiti di "genuinità" prescritti dagli artt. 9 e 10 del Biersteuergesetz (2) (legge fiscale sulla birra; nel prosieguo: il «BiStG»). Più precisamente, come emerso nel corso dell'udienza, i persistenti controlli effettuati dalle autorità tedesche presso i rivenditori al dettaglio, e le conseguenti contestazioni di non conformità della birra in questione ai requisiti prescritti, facevano sì che l'importatore tedesco esclusivo della Brasserie rifiutasse il rinnovo del contratto di distribuzione.

A seguito della sentenza del 12 marzo 1987 (3), in cui la Corte dichiarava incompatibile con l'art. 30 del Trattato il divieto di porre in commercio birre importate da altri Stati e non conformi al BiStG, la Brasserie du Pêcheur conveniva in giudizio la Repubblica federale di Germania, chiedendo il risarcimento del danno derivante da tale restrizione alle importazioni, per il periodo tra il 1981 ed il 1987, per un importo di 1 800 000 DM, somma che si assume pari ad una parte del danno effettivamente subìto. La domanda veniva respinta nei gradi inferiori del giudizio. La Brasserie du Pêcheur riproponeva quindi la domanda con ricorso in cassazione dinanzi al Bundesgerichtshof.

4 Quest'ultimo, premesso che la violazione in discorso va configurata come un'omissione del legislatore, non avendo questi provveduto a modificare il BiStG in modo conforme al diritto comunitario, ricorda che il risarcimento dei danni è regolato in Germania dall'art. 839 del codice civile, letto congiuntamente all'art. 34 della legge fondamentale. In base al primo comma di quest'ultima disposizione, «se qualcuno nell'esercizio di un ufficio pubblico affidatogli viene meno al suo dovere d'ufficio nei riguardi di un terzo, la responsabilità per principio ricade sullo Stato o sull'ente in cui egli presta servizio». L'art. 839, primo comma, del codice civile stabilisce invece che se l'impiegato pubblico lede dolosamente o colposamente il suo dovere d'ufficio nei confronti di un terzo, egli deve risarcire il relativo danno. Nel caso in cui egli abbia agito con negligenza, risponderà del danno solo quando la parte lesa non abbia altra possibilità di essere risarcita.

Oltre che all'esercizio di una funzione pubblica ed alla lesione di un dovere d'ufficio, l'applicabilità della disciplina in questione è dunque subordinata all'ulteriore requisito della "riferibilità al terzo" (Drittbezogenheit) del dovere d'ufficio leso, il che implica che lo Stato è responsabile solo per lesione di quei doveri d'ufficio il cui esercizio sia espressamente destinato ad un terzo, abbia cioè come scopo di tutelare un suo diritto. Proprio quest'ultimo requisito, però, normalmente manca quando si tratta di illecito legislativo, ivi compreso l'illecito che rileva nella fattispecie (4). Come sottolineato dal giudice di rinvio, infatti, con il BiStG il legislatore ha imposto oneri riguardanti la collettività e non afferenti in particolare ad alcun soggetto o categoria di soggetti che possano essere considerati terzi ai sensi delle indicate disposizioni (5).

In secondo luogo, il giudice di rinvio osserva che nella specie neppure può configurarsi una responsabilità dello Stato in conseguenza di un illegittimo intervento della pubblica autorità equiparabile ad un'espropriazione, principio elaborato dalla giurisprudenza del Bundesgerichtshof (6). Una tale conclusione si impone, ad avviso dello stesso giudice, in quanto il principio in questione, secondo tale giurisprudenza, non consente il risarcimento del danno derivante da leggi contrarie alla legge fondamentale, cui sarebbe assimilabile il risarcimento del danno derivante dalla violazione di un obbligo comunitario. D'altra parte, e in ogni caso, nella specie non vi è stato alcun intervento nella posizione giuridica della ricorrente che sia tutelabile in base al regime della proprietà.

5 Ritenendo che il diritto tedesco non fornisca alcuna base per accogliere la domanda risarcitoria della ricorrente, il Bundesgerichtshof ha pertanto effettuato un rinvio pregiudiziale alla Corte, allo scopo di stabilire se il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili, quale desumibile dalla già citata sentenza Francovich, sia applicabile alla fattispecie davanti ad esso pendente. Più precisamente, si chiede alla Corte:

«1) Se il principio del diritto comunitario in forza del quale gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili valga anche quando tale violazione consista nel mancato adeguamento di una legge formale del Parlamento alle norme sovraordinate del diritto comunitario (nella specie: mancato adeguamento degli artt. 9 e 10 della legge fiscale tedesca sulla birra all'art. 30 del Trattato CEE).

2) Se l'ordinamento giuridico nazionale possa disporre che un eventuale diritto al risarcimento dei danni soggiaccia alle stesse restrizioni previste per le violazioni, da parte di una legge nazionale, del diritto nazionale di rango superiore, come ad esempio nel caso di contrasto di una legge federale tedesca ordinaria con la Costituzione della Repubblica federale di Germania.

3) Se l'ordinamento giuridico nazionale possa subordinare il diritto al risarcimento dei danni all'esistenza di una condotta imputabile (per dolo o per colpa) alle autorità statali.

4. Nel caso di soluzione affermativa al quesito sub 1) e di soluzione negativa al quesito sub 2):

a) Se l'obbligo di risarcimento a norma dell'ordinamento giuridico nazionale possa essere limitato al risarcimento dei danni arrecati a determinati beni giuridici dei singoli tutelati da norma di legge, quali ad esempio la proprietà, ovvero se esiga una completa compensazione del danno per tutte le perdite patrimoniali, ivi compreso il lucro cessante.

b) Se l'obbligo di risarcimento imponga altresì la riparazione dei danni già sorti, prima che la sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 12 marzo 1987 (causa 178/84) dichiarasse il contrasto dell'art. 10 della legge fiscale tedesca sulla birra con norme sovraordinate di diritto comunitario».

b) Causa C-48/93 (Factortame III)

6 La domanda di risarcimento dei danni derivanti dall'applicazione del Merchant Shipping Act del 1988 (legge del 1988 sulla navigazione mercantile), domanda introdotta dai 97 ricorrenti nella causa principale, costituisce il seguito della nota vicenda Factortame, di cui mi limito pertanto a richiamare i passaggi essenziali.

Ricordo anzitutto che la legge in questione disponeva l'istituzione di un nuovo registro navale per tutti i pescherecci britannici e dunque anche per quelli già iscritti nel precedente registro. In particolare, il nuovo sistema di immatricolazione, obbligatorio a partire dal 1º aprile 1989, imponeva requisiti più rigorosi di nazionalità, di residenza e di domicilio delle persone giuridiche e fisiche cui faceva capo la proprietà effettiva della nave. In assenza di tali requisiti, gli stessi pescherecci non potevano essere iscritti nel nuovo registro e di conseguenza non erano autorizzati a svolgere attività di pesca sotto bandiera del Regno Unito.

Il nuovo sistema di immatricolazione veniva impugnato dinanzi alla Divisional Court, che, con ordinanza del 10 marzo 1989, ne sospendeva l'applicazione con un provvedimento provvisorio, poi annullato dalla Court of Appeal (7). Contestualmente, la Divisional Court operava un rinvio pregiudiziale sulle questioni di diritto comunitario sollevate dai ricorrenti, su cui la Corte si è pronunciata con sentenza del 25 luglio 1991 (8). In tale occasione essa ha affermato che i requisiti di nazionalità, di residenza e di domicilio dei proprietari dei pescherecci, quali previsti dal nuovo sistema di immatricolazione introdotto nel Regno Unito, erano in contrasto con il diritto comunitario ed in particolare con l'art. 52 del Trattato.

In relazione alla pretesa incompatibilità col diritto comunitario della stessa legge, ma limitatamente al profilo della nazionalità, la Commissione aveva introdotto nel frattempo un ricorso ex art. 169 contro il Regno Unito. La stessa Commissione aveva chiesto altresì in via cautelare la sospensione provvisoria dell'applicazione della legge, richiesta accolta dalla Corte con ordinanza del 10 ottobre 1989 (9). A seguito di tale provvedimento il Regno Unito aveva provveduto ad una parziale modifica della legge de qua, con effetto dal 2 novembre 1989. Con sentenza 4 ottobre 1991 (10), poi, la Corte dichiarava che, fissando i detti requisiti di nazionalità dei proprietari dei pescherecci, il Regno Unito era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in virtù degli artt. 7, 52 e 221 del Trattato.

Già il 2 ottobre 1991, in esecuzione della sentenza pronunciata dalla Corte nella causa C-221/89 (Factortame II), la Divisional Court emanava un'ordinanza con cui consentiva l'immatricolazione dei pescherecci di 79 ricorrenti e sollecitava questi ultimi a precisare le rispettive domande risarcitorie nei confronti del Secretary of State for Transport. Con ordinanza del 18 novembre 1992, poi, la stessa Divisional Court autorizzava l'intervento nel procedimento e/o la proposizione di domande risarcitorie di varie società ed altri soggetti; ed autorizzava altresì la Rawlings (37º ricorrente) a modificare la sua domanda in modo da includervi la domanda di corresponsione di interessi a titolo «sanzionatorio», per condotta incostituzionale della pubblica amministrazione (exemplary damages for unconstitutional behaviour).

Il risarcimento chiesto dai ricorrenti si fonda su vari titoli, comprendenti, in particolare, le spese e il lucro cessante dall'entrata in vigore della contestata nuova normativa (1º aprile 1989) sino al momento in cui hanno potuto riprendere l'attività di pesca (11).

7 Nel diritto inglese la responsabilità patrimoniale dello Stato è stata affermata dalla giurisprudenza. In particolare, sono state utilizzate le stesse figure di illecito (i singoli torts) previste per la responsabilità civile, nella misura in cui si prestano ad essere integrate da comportamenti della pubblica amministrazione.

In primo luogo, una possibilità di risarcimento è ammessa in caso di danno causato da una violazione colposa (tort of negligence) nell'esercizio dell'attività amministrativa, anche normativa (12). Considerato tuttavia che il presupposto per tale azione è costituito dall'esistenza di un "obbligo di diligenza" (duty of care) a carico della pubblica amministrazione e che la giurisprudenza in materia ne nega la sussistenza in caso di danno solo economico (13), escludendo così la risarcibilità di tale tipo di danni, ne deriva che difficilmente una violazione del diritto comunitario potrebbe dar luogo a responsabilità. La nozione e la portata dell'obbligo di diligenza sono attualmente oggetto di attenta riflessione nella giurisprudenza del Regno Unito (14).

In secondo luogo, la responsabilità della pubblica amministrazione può essere invocata in caso di violazione di un obbligo imposto da una legge (breach of statutory duty). In tale ipotesi, tuttavia, l'effettiva possibilità di ottenere il risarcimento è notevolmente ridotta, in quanto l'orientamento prevalente è nel senso che la possibilità di attivare rimedi amministrativi diretti ad assicurare il rispetto della legge esclude l'azione risarcitoria (15). Vero è che l'obbligo risarcitorio per violazioni del diritto comunitario è stato affermato proprio in tale ambito, ma solo allorché si tratti di "azioni di diritto privato" (16).

Quando si tratta invece di una violazione rilevante esclusivamente sul piano del diritto pubblico, la responsabilità può essere invocata solo in caso di un abuso di potere nell'esercizio di una funzione pubblica (misfeasance in public office). Si tratta dell'unico tort che non riguarda rapporti privatistici ma specificamente la pubblica amministrazione. L'esigenza di un comportamento illegittimo intenzionale allontana tuttavia la possibilità di ottenere il risarcimento dei danni, anche quando derivino da violazioni del diritto comunitario. E' così che, come ricordato dallo stesso giudice a quo nell'ordinanza di rinvio, la Court of Appeal ha precisato, nel caso Bourgoin (17), che lo Stato non è tenuto né sulla base del diritto inglese, né sulla base di quello comunitario, a risarcire le vittime di una condotta dichiarata contraria al diritto comunitario, a meno che non risulti che il ministro abbia agito nella consapevolezza dell'illegittimità dell'atto de quo e nell'intento di causare un danno ai ricorrenti. A seguito della sentenza Francovich, la stessa House of Lords si è tuttavia interrogata sulla perdurante correttezza della soluzione prospettata nella sentenza Bourgoin (18).

8 Il giudice a quo ritiene che l'applicazione della giurisprudenza nazionale avrebbe condotto alla negazione del risarcimento richiesto dai ricorrenti. Non essendo certo, inoltre, che l'obbligo risarcitorio a carico dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili, quale desumibile dalla sentenza Francovich, trovi applicazione anche nella fattispecie dinanzi ad esso pendente, egli ha operato un rinvio pregiudiziale alla Corte. I quesiti sono i seguenti:

«1) Se, alla luce di tutte le circostanze della presente fattispecie, in cui:

a) la normativa di uno Stato membro pone requisiti di cittadinanza, di domicilio e residenza per i proprietari e gli esercenti di pescherecci, nonché per i soci e gli amministratori di società che possiedono o gestiscono pescherecci e

b) la Corte di giustizia, nelle cause C-221/89 e C-246/89, ha dichiarato detti requisiti in contrasto con gli artt. 5, 7, 52 e 221 del Trattato CEE,

ai detti soggetti, che sono stati proprietari o esercenti di detti pescherecci o amministratori e/o soci di società che possiedono o gestiscono pescherecci, spetti, in forza del diritto comunitario, la rifusione, da parte di detto Stato membro, delle perdite da essi subite come conseguenza di tutte o di talune delle predette violazioni del Trattato CEE.

2) In caso di soluzione affermativa del quesito sub 1), quali siano, eventualmente, gli elementi che secondo il diritto comunitario il giudice nazionale deve prendere in considerazione ai fini della decisione sulle domande di risarcimento relative alle:

a) spese sostenute e/o mancati introiti per il periodo successivo all'entrata in vigore di detti requisiti, nel corso del quale i pescherecci siano stati costretti alla sosta o ad attività di pesca alternative e/o a chiedere l'immatricolazione altrove;

b) perdite derivanti da vendite sottocosto di pescherecci o di quote degli stessi o di quote di società armatrici;

c) perdite conseguenti alla necessità di provvedere alla prestazione di cauzioni, al pagamento di ammende e di spese legali per le pretese infrazioni connesse alla radiazione dei pescherecci dal registro nazionale;

d) perdite derivanti dall'impossibilità per i detti soggetti di continuare a possedere e gestire pescherecci;

e) perdite derivanti da mancati introiti per i servizi prestati;

f) spese sostenute nel tentativo di limitare dette perdite;

g) exemplary damages (somme corrisposte a titolo di sanzione per i danni causati dalla condotta incostituzionale dell'Amministrazione), ove ne ricorrano i presupposti».

Termini del problema e piano delle conclusioni

9 La questione della responsabilità dello Stato per violazioni del diritto comunitario, di non poco rilievo sia a livello di principi sia per le conseguenze che potrebbero derivare in capo agli Stati membri da una sua affermazione ampia e generalizzata, è complessa e non certo priva di insidie, come peraltro dimostra l'ampio dibattito dottrinale sviluppatosi al riguardo negli ultimi anni.

Nel presente procedimento, la Corte è chiamata a stabilire se sussista, a quali condizioni e rispetto a quali categorie di pregiudizio, un obbligo risarcitorio dello Stato nei confronti dei singoli che abbiano subìto dei danni a seguito dell'applicazione di leggi nazionali in contrasto con il diritto comunitario (19).

10 In primo luogo, occorrerà pertanto stabilire se l'obbligo di risarcire i danni debba essere limitato all'ipotesi, già valutata nella pronuncia Francovich, di mancata trasposizione di una direttiva le cui disposizioni, pure in presenza di talune condizioni di specificità, non sono direttamente invocabili dai singoli al fine di ottenere la prestazione prevista dalla direttiva a loro favore; o esteso all'ipotesi, che è quella di specie, in cui il danno subìto dal singolo derivi dall'applicazione di una legge nazionale in contrasto con norme comunitarie direttamente invocabili dai singoli dinanzi al giudice nazionale. A tal fine, ritengo opportuno richiamare i termini in cui è stato finora affermato l'obbligo risarcitorio a carico degli Stati membri per violazioni del diritto comunitario e, anche per tale via, risalire al fondamento della responsabilità nel diritto comunitario. Ritengo utile soffermarmi altresì sulla pretesa irresponsabilità dello Stato per fatto del legislatore, pure invocata (sebbene con una certa cautela) nel corso della presente procedura per negare, già in via astratta e di principio, la responsabilità dello Stato nelle ipotesi qui in discussione.

In secondo luogo, occorrerà stabilire se le condizioni della responsabilità sono, pur con i noti limiti individuati in più occasioni dalla giurisprudenza della Corte, quelle proprie a ciascun ordinamento giuridico nazionale; o se invece sia lo stesso diritto comunitario a dettare almeno le condizioni sostanziali sufficienti affinché lo Stato membro inadempiente sia obbligato a risarcire i danni prodotti. Qualora sia questa seconda ipotesi a farsi preferire, va evidentemente chiarito se sia sufficiente una qualsivoglia violazione che causi un pregiudizio al singolo; oppure se sia necessario un quid in più, come la maggior parte degli Stati membri ha sostenuto nel corso della presente procedura. Ed ancora, se quel quid in più possa essere identificato col requisito della colpa ovvero richieda altre condizioni, ad esempio quelle stesse che la Corte ha individuato in relazione alla responsabilità extracontrattuale delle istituzioni comunitarie (giurisprudenza ex art. 215). Inoltre, sotto il profilo del nesso di causalità, occorrerà ad esempio valutare se abbia una qualche rilevanza la circostanza che la natura della norma comunitaria violata sia tale da consentire al singolo di tutelare direttamente i propri diritti, per rimuovere già sul piano sostanziale l'illegittimità; nonché, in ogni caso, quale sia il momento a partire dal quale sorge l'obbligo del risarcimento. Infine, occorrerà soffermarsi sulle condizioni procedurali che regolano il diritto al risarcimento, nonché sui criteri per la quantificazione del danno.

11 Questi, dunque, gli aspetti su cui mi soffermerò e gli interrogativi ai quali cercherò di rispondere. L'analisi che segue sarà pertanto suddivisa in tre parti. La prima parte sarà dedicata al principio della responsabilità dello Stato nel diritto comunitario, nell'intento di evidenziarne il fondamento e la portata, anche rispetto ad illeciti del legislatore; e di valutare, in particolare, se l'azione di responsabilità sia solo residuale, nel senso che sia esperibile solo qualora il singolo non abbia altro mezzo per far valere i diritti attribuitigli dal diritto comunitario, ovvero abbia una portata più generale.

Quanto alle condizioni della responsabilità, dico sin d'ora che le condizioni sostanziali minime, a differenza di quelle procedurali, non possono non essere comuni e dunque comunitarie. E' questo l'unico modo, a mio avviso, per evitare che rispetto ad una medesima violazione la possibilità stessa di risarcimento non sia ugualmente garantita nei diversi Stati membri e che dunque si produca quella discriminazione tra i singoli che una Comunità di diritto non dovrebbe tollerare. La seconda parte sarà pertanto dedicata alle condizioni che consentono al singolo di ottenere il risarcimento, dunque ai presupposti comunitari della responsabilità, nonché ai limiti che il diritto comunitario impone alle condizioni procedurali. Queste ultime, a mio avviso, rimangono invece regolate, al pari dei criteri di quantificazione del danno, dal diritto nazionale.

Infine, seguirà un esame dei due casi che ci occupano e dunque la risposta ai quesiti che hanno originato il presente procedimento.

I - Sul principio della responsabilità dello Stato nel diritto comunitario: fondamento e portata

12 L'idea della responsabilità dello Stato per danni causati da attività normativa non appare affatto sorprendente. Il principio alla base della maggior parte delle discipline privatistiche della responsabilità extracontrattuale è quello, variamente interpretato e limitato, del neminem laedere, in base al quale ognuno è tenuto a risarcire i danni prodotti dalla propria condotta, contraria ad un obbligo giuridico (20). Ed è innegabile che ad un tale principio si richiamano le diverse discipline, per lo più frutto di costruzioni giurisprudenziali, relative alla responsabilità dei pubblici poteri, che pure presenta profili specifici e originali a causa della natura dell'attività da essi svolta, in particolare in ipotesi di attività normativa. Anche la responsabilità dei pubblici poteri è infatti strettamente, se non addirittura necessariamente, collegata al danno ingiusto, in quanto prodotto con comportamento contrario al diritto; se si vuole, è il rovescio della medaglia.

Vero è che nel caso dei pubblici poteri, proprio in considerazione della natura dell'attività svolta e delle conseguenze derivanti da un'eventuale affermazione generalizzata della responsabilità e dell'obbligo di risarcimento, la tendenza è stata da sempre quella di limitare in vario modo l'area della responsabilità. La portata di tale limitazione, che può in una prima approssimazione riassumersi nella nota formula secondo cui non si tratterebbe di una responsabilità «né generale, né assoluta» (21), è dunque connessa all'esigenza di contemperare gli opposti e concorrenti interessi in gioco: da un lato, quello del soggetto leso ad ottenere almeno il ristoro patrimoniale del danno subìto per effetto di un'attività dello Stato, in particolare normativa; dall'altro, quello dello Stato a non dover rispondere sempre e comunque del danno provocato dall'attività dei suoi organi nello svolgimento dei compiti istituzionali ad essi affidati.

La limitazione dell'area di responsabilità ha evidentemente subìto nel tempo, e a seconda dei diversi sistemi giuridici, significative evoluzioni. In particolare, l'affermarsi dello Stato di diritto ha comportato che l'accento si sia sempre più spostato, quantomeno negli ordinamenti giuridici più evoluti, dal comportamento dell'autore del danno ai diritti del soggetto leso, così come per la responsabilità in generale. In tale ottica, la responsabilità dello Stato ed il conseguente obbligo risarcitorio hanno finito col costituire un mezzo per sanzionare i comportamenti contra ius e/o comunque pregiudizievoli e, per tale via, rendere effettiva la tutela dei diritti degli individui.

13 La logica appena evidenziata induce ad una prima semplice osservazione rispetto al principio della responsabilità dello Stato per violazioni del diritto comunitario. La circostanza che gli Stati membri, sia pure in presenza di condizioni che in modo diverso restringono l'area di responsabilità, possano essere chiamati a rispondere per i danni provocati da un'attività normativa della pubblica amministrazione già porta a ritenere non ragionevole che essi siano sempre e comunque non responsabili per le violazioni del diritto comunitario che abbiano un'incidenza nella sfera patrimoniale dei singoli che ne subiscono le conseguenze.

Insomma, nella misura in cui almeno il principio della responsabilità dello Stato è parte della tradizione di tutti i sistemi giuridici (22), esso deve poter trovare applicazione anche quando il comportamento illecito sia costituito dalla violazione di una norma comunitaria.

14 D'altra parte, è subito il caso di rilevare che sebbene spetti essenzialmente allo Stato, dunque ai suoi organi, assicurare la corretta applicazione del diritto comunitario e, in particolare, garantire ai singoli l'effettività dei diritti ad essi attribuiti, è altresì indubbio che spetta alla Corte, quando si tratti di diritti vantati dal singolo in forza di norme comunitarie, la verifica del livello di adeguatezza della tutela apprestata dagli ordinamenti giuridici nazionali. La verifica più volte si è spinta fino a richiedere allo Stato membro la determinazione di un rimedio giurisdizionale non consentito dal suo sistema giuridico (23).

Sarebbe pertanto incoerente rispetto alla giurisprudenza in materia ed ai caratteri del sistema giuridico nel suo insieme, in particolare alla ripartizione di compiti tra Comunità e Stati membri, che il diritto comunitario si disinteressasse del tutto del risarcimento dei danni, rimettendosi al riguardo, e senza alcuna verifica, a ciascun ordinamento nazionale.

a) L'affermazione dell'obbligo risarcitorio a carico degli Stati membri inadempienti nella giurisprudenza della Corte: la sentenza Francovich e i suoi antenati

15 La sentenza Francovich, che non può non essere il punto di partenza di una riflessione sul tema della responsabilità patrimoniale dello Stato per violazione del diritto comunitario, costituisce fino ad oggi solo la più puntuale risposta in materia. Il caso, com'è noto, riguardava la mancata trasposizione della direttiva sulla tutela dei lavoratori subordinati in caso d'insolvenza del datore di lavoro, direttiva che impone agli Stati membri la creazione di un meccanismo di garanzia minima per i crediti retributivi maturati. Un giudice italiano chiedeva alla Corte se, di fronte alla mancata attuazione di tale direttiva da parte di uno Stato membro, i singoli potessero invocare direttamente dinanzi ai giudici nazionali la normativa comunitaria per ottenerne i benefici; nonché e comunque pretendere dallo Stato membro il risarcimento del danno ove si trattasse di direttiva non provvista di effetto diretto. Alla Corte, dunque, veniva rivolto, oltre al quesito sull'effetto diretto di talune disposizioni di una direttiva, anche quello relativo al risarcimento del danno da far conseguire alla sua mancata trasposizione (24).

Pur rilevando che le disposizioni controverse della direttiva erano sufficientemente precise e incondizionate in ordine alla determinazione dei beneficiari della garanzia e al contenuto della garanzia stessa, la Corte perveniva alla conclusione che le stesse disposizioni non potessero essere direttamente invocate dinanzi al giudice nazionale per chiedere la prestazione prevista dalla direttiva a loro favore. In particolare, non risultava precisata l'identità del "debitore" e, d'altra parte, tale non poteva essere considerato lo Stato per il solo fatto di non aver adottato entro i termini previsti i provvedimenti di attuazione della direttiva stessa.

16 Passando dunque ad esaminare la possibilità per il singolo di chiedere ed ottenere il risarcimento dei danni eventualmente subìti, la Corte ricordava preliminarmente i caratteri fondamentali del sistema comunitario e, in particolare, i compiti attribuiti ai giudici nazionali. Essa ne traeva la lapidaria ma incontestabile conclusione che «il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato» (punto 35).

Più precisamente, la Corte ha sancito un tale principio deducendolo da due elementi fondamentali dell'ordinamento comunitario. In primo luogo, ha segnalato la circostanza che «sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciuti se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti siano lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro» (punto 33). La Corte ha anche sottolineato che la possibilità di ottenere un risarcimento a carico dello Stato membro «è particolarmente indispensabile qualora, come nella fattispecie, la piena efficiacia delle norme comunitarie sia subordinata alla condizione di un'azione da parte dello Stato e di conseguenza i singoli, in mancanza di tale azione, non possano far valere dinanzi ai giudici nazionali i diritti loro riconosciuti dal diritto comunitario» (punto 34).

In secondo luogo, essa ha ricondotto e dedotto un tale obbligo risarcitorio, come già nella sentenza Humblet (25), dall'art. 5 del Trattato CE, «in forza del quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi ad essi derivanti dal diritto comunitario»; obblighi tra i quali si trova precisamente «quello di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto comunitario» (punto 36).

17 La prospettiva è stata dunque quella dei mezzi predisposti per rafforzare l'effettività delle norme comunitarie attraverso l'effettività della tutela giurisdizionale apprestata alle posizioni giuridiche create da quelle norme; ed altresì per non lasciare gli inadempimenti degli Stati membri senza conseguenze, anche tangibili.

E' precisamente in funzione di tali obiettivi, dunque, che si è utilizzata ed esaltata al giusto la posizione del singolo. La responsabilità patrimoniale dello Stato nei confronti degli individui in ragione del danno provocato da inattività normativa è stata in definitiva costruita dalla Corte come uno strumento per garantire la tutela dei singoli e, per tale via, anche una corretta attuazione del diritto comunitario. Sotto tale profilo, essa ha radici lontane, sia rispetto a precedenti specifici di responsabilità e obbligo risarcitorio degli Stati membri (26), sia nel più generale contesto della tutela effettiva dei diritti che i singoli vantano in forza di norme comunitarie (27).

18 Non va infatti dimenticato che affermazioni concernenti l'obbligo di tutela risarcitoria, in relazione ad ipotesi di violazioni del diritto comunitario di varia natura, sono presenti nella giurisprudenza della Corte, sia pure incidentalmente, fin dagli inizi degli anni sessanta. E mi riferisco in primo luogo alla già ricordata pronuncia Humblet, in cui la Corte affermò in particolare che, ove essa «accerti che un atto legislativo od amministrativo degli organi di uno Stato membro contrasta col diritto comunitario, l'art. 86 del Trattato CECA impone a tale Stato tanto di revocare l'atto di cui trattasi quanto di riparare gli illeciti effetti che ne possono essere derivati» (28).

19 Inoltre, è proprio sul presupposto che l'inadempimento dello Stato membro può dar luogo al diritto del singolo al risarcimento che la Corte ha più volte respinto l'eccezione di irricevibilità del ricorso, nonostante che lo Stato membro, convenuto in una procedura d'infrazione, avesse provveduto - nel periodo tra il parere motivato e il giudizio dinanzi alla Corte - all'adempimento dell'obbligo oggetto della procedura (29).

20 Ancor più diretta ed esplicita è l'affermazione dell'obbligo risarcitorio degli Stati membri nei confronti dei singoli nella sentenza Russo (30), in cui la Corte rilevò che «nell'ipotesi che il danno derivi dalla violazione di una norma di diritto comunitario da parte dello Stato, questo dovrà risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni di diritto interno relative alla responsabilità della pubblica amministrazione».

21 Dalle affermazioni appena richiamate si rileva pacificamente, dunque, che uno Stato membro ben può essere chiamato a risarcire i danni subìti dai singoli per un illecito che consista nella violazione di norme comunitarie o ne sia la conseguenza.

Tuttavia, tale giurisprudenza precisa che la responsabilità dovrà essere stabilita dal giudice nazionale «in conformità alle disposizioni di diritto interno relative alla responsabilità della pubblica amministrazione» (31). E' dunque all'ambito di ciascun diritto nazionale che veniva riferita in via di principio la determinazione se lo Stato fosse tenuto a risarcire i danni provocati da una sua inosservanza di norme comunitarie (32).

22 La richiamata giurisprudenza appare, sotto questo specifico profilo, superata dalla sentenza Francovich, in cui l'obbligo risarcitorio a carico degli Stati membri inadempienti viene ancorato al diritto comunitario, anche per ciò che concerne i presupposti dell'obbligo risarcitorio.

In sostanza, in Francovich la Corte non si è limitata a lasciare al diritto nazionale di trarre tutte le conseguenze giuridiche della violazione della norma comunitaria, ma ha ritenuto che lo stesso diritto comunitario imponesse allo Stato un obbligo risarcitorio nei confronti del singolo, delineandone anche, almeno rispetto a quella ipotesi di responsabilità, le condizioni "comunitarie" che lo determinano.

b) Il principio "comunitario" della responsabilità: solo un mezzo per colmare una lacuna nella tutela dei diritti oppure un principio dalla portata più ampia?

23 Ciò che occorre ora considerare è appunto se l'approccio rinvenibile nella giurisprudenza anteriore a Francovich abbia (ancora) un suo fondamento; ovvero se un obbligo risarcitorio a carico degli Stati membri, fondato sul diritto comunitario, possa e debba configurarsi anche in ipotesi diverse dalla mancata trasposizione di direttive.

In particolare, va valutato se il diritto comunitario esiga una tutela risarcitoria anche nel caso di violazione di norme provviste di effetto diretto; ovvero se la circostanza che in tale ipotesi il singolo possa invocare direttamente la norma di cui si tratta, e dunque ottenere per tale via la tutela del diritto vantato, induca ad escludere la possibilità in questione.

24 In questo secondo senso si sono espressi nel corso del presente procedimento i governi tedesco, olandese e irlandese. Essi hanno motivato la loro posizione affermando che il legislatore comunitario non avrebbe affatto inteso stabilire un regime generale di responsabilità degli Stati membri per le violazioni del diritto comunitario. Ciò troverebbe conferma anche nella circostanza che gli Stati membri non hanno introdotto alcuna disposizione in materia in occasione del Trattato di Maastricht. Inoltre, secondo il governo tedesco, non sarebbe compatibile né con la divisione dei poteri tra le istituzioni della Comunità e gli Stati membri, quale prevista dal Trattato, né con il principio dell'equilibrio istituzionale che la giurisprudenza integri il diritto comunitario al di là delle ipotesi in cui tale integrazione è autorizzata dalla sussistenza di una lacuna normativa.

In definitiva, ad avviso dei suddetti governi, il diritto al risarcimento svolgerebbe un ruolo di tutela meramente residuale, nel senso che verrebbe in rilievo solo in caso di disposizioni non altrimenti invocabili dinanzi ai giudici nazionali. Con la sentenza Francovich, in sostanza, la Corte avrebbe inteso colmare una lacuna nel sistema di tutela dei diritti, sanzionando, attraverso l'imposizione di un obbligo risarcitorio, lo Stato membro inadempiente. Viceversa, allorché sia già consentito al singolo agire direttamente al fine di far valere le norme del diritto comunitario, come nei casi che hanno originato il presente procedimento, non vi sarebbe bisogno alcuno che il sistema comunitario imponga di attribuire un risarcimento; né l'ipotesi avrebbe fondamento. Il diritto al risarcimento potrà dunque essere riconosciuto al singolo solo se e nella misura in cui il diritto nazionale lo consenta.

25 Non mi sembra che una siffatta posizione possa essere condivisa. In primo luogo, dalla stessa giurisprudenza della Corte, in cui è stata più volte prefigurata la responsabilità patrimoniale dello Stato rispetto a violazioni di norme provviste di effetto diretto, si evince che la possibilità di tutela sostanziale non esclude affatto quella patrimoniale (33). E se è vero che in tali ipotesi la Corte si è limitata ad affermare che spettava allo Stato membro, in conformità alle norme di diritto nazionale, l'obbligo di risarcire i danni da esso causati, è altresì vero, tra l'altro, che si trattava di casi in cui l'oggetto dei quesiti posti dal giudice nazionale non comprendeva il tema specifico del diritto al risarcimento.

Quando il tema è stato affrontato specificamente, in Francovich, la Corte non ha mancato di precisare che il principio della responsabilità è un principio inerente al diritto comunitario, affermazione di carattere generale e di principio, valida per qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario e non solo rispetto al caso di mancata trasposizione di direttive (34). Rispetto a quest'ultima ipotesi, la Corte ha solo precisato che il diritto al risarcimento si rivela «particolarmente indispensabile», appunto perché altrimenti l'individuo sarebbe sfornito di qualsivoglia tutela, a dispetto dei diritti ad esso attribuiti dalla direttiva. Una tale precisazione non esclude tuttavia la risarcibilità di danni derivanti da altro tipo di violazioni, tant'è vero che la stessa Corte ha poi rilevato che le condizioni del diritto al risarcimento dipendono dalla natura della violazione del diritto comunitario che è all'origine del danno provocato (punto 38).

26 Né mi sembra che l'affermazione del principio della responsabilità dello Stato per la violazione di norme comunitarie di effetto diretto contravvenga in alcun modo alla divisione dei poteri, quale prevista dal Trattato, tra istituzioni comunitarie e Stati membri. Al riguardo, mi limito ad osservare che è proprio la violazione del diritto comunitario a creare uno squilibrio nella ripartizione delle competenze quale liberamente accettata e sottoscritta dagli Stati. L'esigenza eventualmente imposta dal diritto comunitario di risarcire i danni derivanti da una tale violazione costituisce solo un mezzo per ristabilire l'equilibrio violato.

La responsabilità dello Stato per attività normativa (legislatore istituzionale o amministrazione) costituisce anche sotto tale profilo un elemento naturale e necessario del sistema giuridico comunitario creato con il Trattato dagli stessi Stati membri. Non posso fare a meno di ricordare a me stesso, infatti, che sono gli Stati membri, in completa libertà, a stipulare le norme convenzionali alla base dell'intero sistema; e che sono ancora gli Stati membri i protagonisti decisivi del processo di formazione degli atti comunitari. Affermare la responsabilità per inadempimento equivale pertanto solo ad elevare il tasso di effettività del sistema e non comporta alcuna attività integrativa, tanto meno sostitutiva, rispetto al legislatore.

27 Ciò è tanto più vero ove si consideri che la responsabilità patrimoniale dello Stato nei confronti degli individui in ragione del danno provocato da attività o inattività normativa è costruita dalla Corte, lo ripeto, come uno strumento per garantire la tutela dei singoli e, per tale via, anche una corretta attuazione del diritto comunitario nell'insieme degli Stati membri.

Insomma, la prospettiva è proprio la stessa utilizzata in quella giurisprudenza, ormai consolidata, che ha affermato l'effetto diretto, nel senso della diretta invocabilità da parte del singolo dinanzi ai giudici nazionali, sia di disposizioni del Trattato che di atti di diritto derivato, sempreché, beninteso, si tratti di disposizioni sufficientemente chiare, precise e incondizionate.

28 Ora, con l'individuazione dell'effetto diretto nella norma del Trattato rivolta agli Stati membri e contenente un obbligo a loro carico, ad esempio di abolire determinati ostacoli e di non reintrodurli, si identifica e si rende rilevante il diritto del singolo che ne deriva all'eliminazione di quegli ostacoli, con l'ulteriore conseguenza di un'azionabilità di tale diritto dinanzi al giudice nazionale per riceverne adeguata tutela. In tal modo viene dunque ad essere individuato ed esaltato il diritto risultante dall'obbligo dello Stato, di cui il singolo avrebbe beneficiato se quell'obbligo avesse ricevuto corretta e puntuale attuazione.

Ciò vale sotto il profilo non solo sostanziale, ma anche processuale. Si pensi a quanto rilevato dalla stessa Corte e cioè che «i diritti individuali degli amministrati rimarrebbero privi di tutela giurisdizionale diretta» ove dovesse ritenersi che le garanzie contro la violazione di norme del Trattato che impongono obblighi agli Stati siano limitate a quelle offerte dall'art. 169 (35). In definitiva, la posizione giuridica del singolo, tributaria diretta della norma del Trattato, viene utilizzata, pur in assenza di una non corretta applicazione di quella norma, per garantire tutela piena ed effettiva dei diritti che il rispetto della norma in questione, da parte dello Stato, dovrebbe assicurare.

29 La stessa ottica, e persino con maggiore evidenza, traspare da quella giurisprudenza che, a partire da un certo momento, ha sanzionato la mancata o ritardata trasposizione di direttive, attribuendo anche a queste ultime, evidentemente quando ne ricorressero definiti presupposti, l'effetto diretto (36). Ciò conferma il rilievo che anche nel caso delle direttive, dunque, il sistema comunitario ha trovato nella posizione del singolo una leva efficace per garantirne l'attuazione in difetto della dovuta trasposizione.

30 E' significativo, poi, che la Corte abbia riaffermato l'obbligo risarcitorio dello Stato, negli stessi termini già sanciti in Francovich, in un caso in cui si discuteva appunto della possibilità di invocare, nell'ambito di un rapporto tra privati, l'effetto diretto di disposizioni di una direttiva non trasposta entro i termini prescritti (37).

L'affermazione dell'obbligo risarcitorio, nel caso in cui una direttiva non possa essere direttamente fatta valere dinanzi al giudice nazionale, vuoi in ragione dell'assenza di effetto diretto di tutte le disposizioni necessarie per poter ottenere il godimento del diritto da essa attribuito al singolo, vuoi in ragione dell'assenza di effetto diretto "orizzontale" nel caso di direttive precise e incondizionate, costituisce ugualmente, pertanto, un mezzo per rafforzare la posizione del singolo, recuperando la possibilità di compensare almeno sotto il profilo patrimoniale lo squilibrio creato dall'inadempimento dello Stato.

31 In definitiva, per garantire tutela piena ed effettiva ai diritti attribuiti da una norma provvista di effetto diretto che obbliga lo Stato si utilizza la posizione del singolo creata direttamente da quella norma. Allo stesso modo, per garantire tutela ai diritti attribuiti da una norma non provvista di effetto diretto, nel senso che non può essere direttamente azionata dinanzi al giudice nazionale, ma che pone ugualmente un obbligo a carico dello Stato, si utilizza, in caso di violazione dell'obbligo da parte dello Stato, il diritto del singolo al risarcimento.

Lo schema rimane dunque lo stesso: per dare attuazione ad una norma che obbliga lo Stato si utilizza la posizione giuridica del singolo, una volta nel suo contenuto pieno e sostanziale, un'altra nel suo contenuto patrimoniale. Anche il risultato è lo stesso: da un lato, si rimedia all'inadempienza dello Stato membro; dall'altro, si garantisce al singolo una tutela effettiva dei diritti vantati in forza di norme comunitarie. E' l'efficacia della norma che ne esce rafforzata, dunque l'efficacia del sistema complessivamente considerato.

32 I rilievi che precedono evidenziano con sufficiente chiarezza che la sentenza Francovich, lungi dall'essere stata un momento eccentrico nella giurisprudenza della Corte, è stata un passaggio del tutto coerente e conseguenziale rispetto ad un valore più volte e pacificamente ribadito a Lussemburgo: l'effettività delle norme comunitarie e dunque la completezza della tutela giurisdizionale (38).

E' innegabile che si tratta di un valore fondamentale di ogni sistema giuridico, comunitario o nazionale. Ed è altresì innegabile che il rispetto di tale valore può esigere che sia garantito ai singoli, ove necessario, il diritto al risarcimento dei danni subìti in ragione dell'attività o inattività normativa dei pubblici poteri; indipendentemente dal fatto che l'individuo abbia o no altri mezzi, oltre a quello risarcitorio, per far valere una lesione della posizione giuridica di cui è titolare in forza del diritto comunitario.

33 D'altra parte, l'affermazione - ormai incontestata - dell'obbligo risarcitorio dello Stato nei confronti del singolo in caso di mancata attuazione di una direttiva, in un'ipotesi dunque di violazione dell'obbligo a carico dello Stato (violazione dell'art. 189, nonché dell'art. 5, del Trattato) solo indirettamente collegabile ad una violazione di un corrispondente diritto del singolo, implica - a fortiori - che quella stessa tutela deve poter essere accordata nell'ipotesi in cui siano direttamente violate norme che allo stesso singolo garantiscono una posizione giuridica soggettiva e che sono pertanto direttamente invocabili dinanzi ai giudici nazionali.

In questo senso, la tesi secondo cui non si potrebbe "andare oltre" l'affermazione della responsabilità per l'ipotesi di mancata trasposizione di direttiva, non solo non è condivisibile per i motivi sin qui esposti, ma trascura anche di considerare che è proprio l'ipotesi Francovich semmai l'ultimo (e non il primo) porto cui la giurisprudenza della Corte può approdare. A ben guardare, infatti, la pronuncia Francovich ha attribuito un mezzo di tutela (almeno patrimoniale) dove la tutela prevista era quella indicata all'art. 169, che non è tutela diretta per il singolo. Al contrario, per l'ipotesi di violazione di norme provviste di effetto diretto la tutela già c'è ed è direttamente azionabile dal singolo, sì che si tratta soltanto di accompagnarla con quel minus che è la tutela patrimoniale. In tale ipotesi, dunque, non si opera nemmeno quel "piccolo" salto logico che è invece necessario per passare dalla violazione dell'art. 189 alla lesione del diritto del singolo potenzialmente attribuito dalla direttiva.

Né va dimenticato che rispetto alle norme provviste di effetto diretto la giurisprudenza è costante nell'affermare che esse «devono esplicare la pienezza dei loro effetti, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, a partire dalla loro entrata in vigore e per tutta la durata della loro validità» (39); e che «questo effetto riguarda tutti i giudici che, aditi nell'ambito della loro competenza, hanno il compito, in quanto organi di uno Stato membro, di tutelare i diritti attribuiti ai singoli dal diritto comunitario» (40). Com'è ben chiaro, dunque, la norma comunitaria provvista di effetto diretto attribuisce al singolo una posizione giuridica soggettiva fin dalla sua entrata in vigore e per tutta la durata della sua vigenza, indipendentemente ed anche a dispetto della norma nazionale preesistente o successiva che eventualmente negasse quella stessa posizione giuridica. Ne consegue pertanto che il giudice nazionale è tenuto ad apprestare una tutela giurisdizionale completa ed effettiva dei diritti attribuiti al singolo dalla norma comunitaria di cui si tratta.

34 Ora, è innegabile che la violazione di una norma crea uno squilibrio, che consiste nella riduzione o nell'annullamento della situazione giuridica colpita, all'occorrenza quella di cui è titolare un singolo; è altresì indubbio che ogni situazione giuridica soggettiva, ogni "diritto" se si preferisce, ha un contenuto sostanziale ed un contenuto patrimoniale normalmente quantificabile. Garantire l'effettività della tutela giurisdizionale in caso di violazione della norma che attribuisce una posizione giuridica soggettiva significa garantire il ripristino del contenuto del diritto pregiudicato dalla violazione della norma. E se a pregiudicare illegittimamente il diritto del singolo è un atto d'imperio - un atto amministrativo o una legge - è chi lo ha posto in essere che deve ripristinare il diritto del singolo o almeno il suo contenuto patrimoniale.

In definitiva, il ripristino del contenuto patrimoniale è un minus, un rimedio minimo rispetto all'ipotesi di completo ripristino sostanziale, che resta il mezzo ottimale di tutela. Annullare l'atto illegittimo o disapplicare la legge incompatibile rispetto ad un parametro superiore di legittimità è necessario, in uno Stato di diritto. A volte, tuttavia, ciò non è sufficiente, sì che può essere necessario, per rendere reale ed effettiva la tutela, riportare in equilibrio anche il contenuto patrimoniale del diritto leso e dunque garantire il ristoro del danno. Il riequilibrio patrimoniale del diritto leso non è pertanto un quid di diverso o di supplementare, tanto meno di nuovo. Né rappresenta un optional sofisticato e remoto di un sistema giuridico che voglia e debba essere effettivo.

Insomma, il principio della responsabilità patrimoniale dello Stato deve trovare applicazione come rimedio sia alternativo che aggiuntivo rispetto alla tutela sostanziale; pertanto deve trovare applicazione rispetto alla violazione sia di norme sprovviste di effetto diretto, nel senso di norme non direttamente invocabili dinanzi ai giudici nazionali, sia di norme che invece danno tale possibilità.

c) L'obbligo risarcitorio dello Stato per fatto del legislatore

35 Non mi sembra che una tale conclusione possa essere inficiata dalla circostanza che talvolta o spesso le violazioni del diritto comunitario siano imputabili al legislatore.

Ricordo in proposito che la sentenza Francovich, che pure nessuno degli Stati che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento ha messo in discussione, non opera alcuna distinzione a seconda che il danno derivi da una violazione riconducibile ad omissioni del potere legislativo ovvero esecutivo. E certo non vi è motivo per ritenere che una diversa conclusione si imponga rispetto alle ipotesi qui rilevanti.

Tuttavia, come evidenziato dai giudici nazionali nelle rispettive ordinanze di rinvio, la possibilità di accordare un risarcimento dei danni sarebbe ad essi preclusa dal rispettivo diritto nazionale, appunto perché le violazioni del diritto comunitario sono nella specie imputabili al legislatore, vuoi per aver questi omesso di modificare una legge nazionale in modo da renderla conforme al diritto comunitario (causa C-46/93, Brasserie du Pêcheur), vuoi per aver adottato una legge nazionale incompatibile con tale diritto (causa C-48/93, Factortame III). In buona sostanza, dunque, attesa l'impossibilità di esperire un'azione in responsabilità in caso di attività o inattività del legislatore, in ipotesi del genere il diritto nazionale porterebbe alla negazione del principio stesso della responsabilità.

36 E' vero che l'irresponsabilità dello Stato per fatto del legislatore è stata in passato un'idea diffusa. Essa trovava la sua ragion d'essere nel rilievo che il sovrano non può comportarsi in modo illegittimo; ovvero, nella versione più moderna e democratica, nella sovranità del Parlamento. In altre parole, in quanto massima espressione del potere sovrano, il legislatore, considerata anche la legittimità democratica di cui gode, sarebbe in via di principio sottratto alle regole generali della responsabilità.

Una tale concezione, consolidatasi soprattutto nei sistemi giuridici in cui non si conosce l'accertamento della conformità della legge rispetto ad un parametro superiore, dovrebbe presentarsi in termini diversi allorché esiste una norma superiore che permette di verificare ed eventualmente negare la legittimità dell'attività del legislatore. Peraltro, anche in quegli ordinamenti in cui non solo esiste una chiara e formale gerarchia tra norme costituzionali e norme legislative, ma anche un meccanismo di controllo ad hoc sul costante rispetto di tale gerarchia (Austria, Italia, Germania e Spagna, ad esempio), la questione della risarcibilità dei danni derivanti da una legge incostituzionale è tutt'altro che pacificamente risolta (41). Resta che, in tale ipotesi, non può comunque escludersi che lo Stato sia chiamato a rispondere dei danni provocati da leggi dichiarate costituzionalmente illegittime.

37 Vero è che quando il legislatore sia tenuto, nello svolgimento dei suoi compiti istituzionali, al rispetto di determinati limiti imposti da norme superiori, non vi è ragione alcuna di teoria giuridica generale per negare che lo Stato possa essere tenuto al risarcimento dei danni provocati da leggi che quei limiti abbiano violato. In tali condizioni, la responsabilità per fatto del legislatore non è concettualmente molto lontana e diversa dalla responsabilità dell'amministrazione per attività normativa, oggi ammessa senza difficoltà più o meno sotto ogni latitudine.

Vi è anche di più. E' noto che, nella maggior parte degli ordinamenti, in determinati casi si compensa la riduzione patrimoniale subìta dal singolo per effetto di un'attività del legislatore perfettamente lecita, in quanto posta in essere senza alcuna violazione di una norma agendi: si pensi alle ipotesi di nazionalizzazione e di esproprio per pubblica utilità. Se pertanto si ammette che il sacrificio legittimamente imposto alla situazione giuridica e patrimoniale del singolo a favore dell'interesse pubblico deve essere accompagnato da una giusta indennità, sarebbe almeno singolare non ammettere che se questo danno è prodotto da un atto normativo illegittimo perché in contrasto con una norma superiore (costituzionale, comunitaria, comunque prevalente rispetto all'atto) non ci sia spazio alcuno per il risarcimento.

38 E' appena il caso di ricordare, poi, che nei rapporti regolati dal diritto internazionale la responsabilità dello Stato per fatto del legislatore è universalmente e pacificamente ammessa (42). Tra le tante occasioni, vale ricordare il principio affermato dalla Corte Permanente di Giustizia Internazionale secondo cui l'obbligo di riparare è la diretta conseguenza di un atto dannoso contrario al diritto internazionale imputabile ad uno Stato. Più precisamente: « un principio di diritto internazionale che la violazione di un'obbligazione importa l'obbligo di riparare in forma adeguata: la riparazione è dunque il complemento indispensabile della mancata applicazione di una convenzione, senza che sia necessario che ciò venga scritto nella convenzione stessa» (43).

39 Certo, non mi nascondo che per il diritto internazionale l'obbligo dello Stato di riparare i danni sorge, anche qualora in concreto il risarcimento sia diretto a reintegrare la posizione patrimoniale di individui, nei confronti di uno o più Stati e non, come si vuole nella specie che ci occupa, direttamente nei confronti degli individui.

Non mi sembra, tuttavia, che possa farsi astrazione dalle specificità e peculiarità del sistema giuridico comunitario. Tale sistema è sì fondato, per quanto qui rileva, su una base convenzionale. Il Trattato, come anche altri accordi istitutivi di organizzazioni internazionali, contiene una serie di obblighi degli Stati membri in rapporto alla realizzazione dei fini enunciati e liberamente sottoscritti, nonché al funzionamento di una struttura istituzionale con competenze in grandissima parte, ma non interamente, predefinite. Tuttavia, il fine peculiare e ultimo della base convenzionale è, nel caso della Comunità, quello dell'integrazione e precisamente quello di «porre le fondamenta di una unione sempre più stretta tra i popoli europei» (44), tra l'altro attraverso la realizzazione del mercato comune. Ne consegue che gli strumenti tradizionali, diciamo pure internazionalistici, predisposti per conseguire il corretto e puntuale adempimento degli obblighi da parte degli Stati membri si sono tradotti e si traducono in permanenza, per moltissima parte, nell'attribuzione della massima e diretta rilevanza alla posizione giuridica dei singoli. La ragione è che gli obblighi degli Stati e delle istituzioni comunitarie sono finalizzati soprattutto, in un sistema quale voleva e vuole essere quello comunitario, alla creazione di diritti dei singoli. Questo è il quadro disegnato dagli autori del Trattato e consolidato dal legislatore comunitario.

40 La Corte, in una giurisprudenza fin troppo nota, si è limitata a prendere atto di questa precisa volontà degli autori del Trattato e successivamente del legislatore ed ha rilevato che il Trattato CE ha istituito un ordinamento giuridico proprio, «a favore del quale gli Stati membri hanno rinunziato, sia pure in settori limitati, ai loro poteri sovrani» (45). I soggetti di tale ordinamento sono non soltanto gli Stati ma anche gli individui, ai quali il diritto comunitario conferisce dei diritti che entrano a far parte del loro patrimonio giuridico: diritti che sorgono non solo nei casi in cui siano espressamente menzionati dal Trattato, ma anche in relazione agli obblighi che quest'ultimo impone ai singoli, agli Stati membri ed alle istituzioni comunitarie .

41 Deve pertanto riconoscersi, rispetto a norme - quelle comunitarie - che regolano la situazione dei singoli e di cui è riconosciuta la prevalenza su quelle interne, che una pretesa e generale irresponsabilità del legislatore nazionale sarebbe priva di giustificazione. L'idea stessa della responsabilità dello Stato legislatore in rapporto agli obblighi imposti dal diritto comunitario, e dunque sottoscritti convenzionalmente dagli stessi Stati o posti in essere con i procedimenti ulteriori all'uopo predisposti, è invece perfettamente coerente - e per ciò stesso inerente - ai caratteri fondamentali e tipici del sistema giuridico comunitario.

42 In definitiva, anche alla luce della pronuncia Francovich, ma già in ragione della peculiarità del sistema giuridico comunitario considerato nel suo insieme, è del tutto irrilevante che l'illecito sia imputabile al legislatore ovvero all'esecutivo.

In ogni caso, poi, il problema della responsabilità dello Stato legislatore è superato nelle ipotesi in cui l'illecito si colleghi a norme provviste di effetto diretto. L'affermazione della Corte secondo cui «sarebbe peraltro contraddittorio statuire che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva aventi i requisiti sopramenzionati, allo scopo di far censurare l'operato dell'amministrazione, e al contempo ritenere che l'amministrazione non sia tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le norme nazionali ad esse non conformi» (46), implica infatti che anche alla pubblica amministrazione incombe l'obbligo di garantire la tutela dei diritti che i singoli vantano in forza di norme comunitarie provviste di effetto diretto. Ne consegue, in tale prospettiva, che all'occorrenza è ben possibile far valere la responsabilità della pubblica amministrazione per aver quest'ultima emanato provvedimenti lesivi in esecuzione di una legge che si pretende incompatibile con il diritto comunitario, ovvero e comunque per avere essa applicato una tale legge.

In questo senso, ad esempio, sembra essersi orientato il Conseil d'État francese, che ha dedotto la responsabilità dello Stato dalla violazione (faute (47)) dell'autorità amministrativa, almeno nell'ipotesi in cui quest'ultima abbia fatto uso del potere discrezionale concessole da una legge interna contraria al diritto comunitario (48). Vero è che in ipotesi di questo tipo l'origine della responsabilità risiede pur sempre in un comportamento illecito imputabile al legislatore e cioè in una legge incompatibile con il diritto comunitario. Tuttavia, che l'imputazione all'amministrazione sia un "indispensabile" espediente, processuale e/o sostanziale, per far rispondere il legislatore ovvero il corretto modo di procedere, spetta evidentemente al diritto nazionale stabilirlo.

43 Ciò che il diritto comunitario esige, per quanto qui rileva, è che siano comunque predisposti gli strumenti necessari affinché il singolo possa chiedere, e possibilmente ottenere, il risarcimento dei danni subìti a seguito di violazioni del diritto comunitario. Al riguardo, peraltro, va ben precisato che il problema della determinazione di un rimedio giurisdizionale che non sia già conosciuto o consentito nei sistemi giuridici degli Stati membri non è insuperabile, né è un problema nuovo. Non lo è in ragione dei dati specifici qui in esame; non lo è anche perché è stato già superato dalla Corte in alcuni passaggi storici e incontestati della sua giurisprudenza.

Lo testimoniano, in particolare, casi quali Simmenthal (49) e Factortame I (50), in entrambi i quali si chiedeva alla Corte se un definito rimedio giurisdizionale, la cui esperibilità era negata al giudice dal sistema processuale nazionale, potesse o dovesse essere attribuito ed attivato in forza del diritto comunitario.

44 In Simmenthal si trattava del potere del giudice italiano di disapplicare egli stesso e subito una norma nazionale in contrasto con il diritto comunitario, senza dover ricorrere al previo giudizio dinanzi alla Corte costituzionale da cui ne risultasse l'illegittimità costituzionale. Nell'ancorare al diritto comunitario il potere-dovere del giudice nazionale di disapplicare la norma contrastante con quella comunitaria, sconosciuto al sistema nazionale ed anzi in presenza di una opposta, espressa e reiterata giurisprudenza del giudice costituzionale, la Corte introdusse una deroga all'autonomia dello Stato membro in ordine ai mezzi di tutela giurisdizionale dei diritti attribuiti al singolo dal diritto comunitario. Ed è rimarchevole, anche per l'odierno contesto, che in Simmenthal la Corte abbia considerato intollerabile non la mancanza di tutela ma già un semplice ritardo nella tutela, privilegiando peraltro questo profilo rispetto ai vantaggi in termini di certezza e di definitività che pure il sistema imperniato sul giudizio di costituzionalità fino ad allora praticato indubbiamente presentava.

Nel caso Factortame I si poneva ancora una volta, esattamente come in Simmenthal, il quesito se in assenza di un potere del giudice nazionale in base al suo ordinamento giuridico - nella specie, di sospendere in via cautelare l'applicazione di una legge per sospetta ma non ancora accertata incompatibilità con il diritto comunitario - quel potere potesse trovare fondamento nello stesso diritto comunitario. La Corte, come in Simmenthal, ha risposto che un ostacolo alla tutela giurisdizionale effettiva di un diritto vantato dal singolo in forza di norme comunitarie dev'essere rimosso dal giudice nazionale: e dunque disapplicata la norma che eventualmente lo prevedesse.

45 In definitiva, l'autonomia degli Stati membri quanto ai rimedi giurisdizionali per la violazione di diritti conferiti dal sistema comunitario, pure affermata dalla Corte (51), subisce notevoli deroghe: in particolare ogniqualvolta ciò si renda indispensabile per assicurare una corretta attuazione del diritto comunitario ed una tutela completa ed effettiva dei diritti che i singoli vantano in forza di tale diritto.

E' così, ad esempio, che mentre nella sentenza Salgoil la Corte ha sottolineato l'obbligo dei giudici nazionali di garantire ai singoli la tutela diretta ed immediata dei loro interessi, ma precisando che «spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro il designare la giurisdizione competente e, a tale effetto, il qualificare detti diritti in base ai criteri del diritto nazionale» (52), nella sentenza Bozzetti scompare tale ambiguità. Vi si riafferma, infatti, l'obbligo di garantire «in ogni caso» la tutela effettiva dei diritti dei singoli e che solo entro questi limiti precisi («con questa riserva») «non spetta alla Corte intervenire nella soluzione dei problemi di competenza che può sollevare, nell'ambito dell'ordinamento giudiziario nazionale, la definizione di determinate situazioni giuridiche fondate sul diritto comunitario» (53). L'inciso «con questa riserva» è evidentemente la chiave di lettura più rilevante, in quanto segna i limiti dell'autonomia dei sistemi nazionali; e non a caso, mi sembra, lo stesso inciso è contenuto al punto 42 della sentenza Francovich.

46 Né va dimenticato che anche il legislatore comunitario ha introdotto delle deroghe all'autonomia degli Stati membri, ad esempio in tema di appalti pubblici regolati dal diritto comunitario e proprio sotto il profilo del risarcimento del danno. Mi riferisco, evidentemente, alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e lavori (54), nonché alla corrispondente direttiva 25 febbraio 1992, 92/13/CEE, sui mezzi di ricorso relativi ai cosiddetti settori esclusi (55).

Il legislatore comunitario, di fronte ad una grande varietà di soluzioni negli ordinamenti degli Stati membri, oltre ad intervenire sugli aspetti della tutela sostanziale e dunque reale, è intervenuto, per il caso di difetto o insufficienza di tutela reale, con la previsione di un sistema, di certo sconosciuto a non pochi ordinamenti nazionali, di risarcimento del danno come conseguenza della illegittimità della procedura di aggiudicazione dell'appalto (56).

47 In definitiva, ben può affermarsi che si tratta di un'autonomia, quella degli Stati membri quanto ai rimedi giurisdizionali per la violazione di diritti conferiti da norme comunitarie, vincolata saldamente al risultato voluto dal diritto comunitario (57).

Ora, nell'ipotesi di violazione di norme comunitarie da parte degli Stati, il risultato che è necessario raggiungere, per quanto in questa sede interessa, per un corretto funzionamento del sistema giuridico comunitario complessivamente considerato, è quello di fare in modo che sia ripristinata, in presenza di definiti presupposti, la stessa situazione giuridica, almeno nel suo contenuto patrimoniale, che si sarebbe avuta se lo Stato non fosse venuto meno all'obbligo impostogli dal diritto comunitario.

II - Sulle condizioni dell'obbligo risarcitorio a carico dello Stato

48 La responsabilità si collega dunque a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario, compresa quella in cui il danno derivi da violazioni di norme del Trattato provviste di effetto diretto, indipendentemente dall'organo dello Stato (anche il legislatore) cui il danno sia imputabile. Resta ora da chiedersi a quali condizioni sussista la responsabilità e, parallelamente, il diritto del singolo al risarcimento.

Il problema, invero, in assenza di apposite norme comunitarie che disciplinino la materia, risiede nella definizione delle condizioni che determinano la responsabilità dello Stato e nella concreta possibilità di accertarne la sussistenza. Inoltre, occorre anche ben considerare la stessa praticabilità delle soluzioni prefigurate.

49 Certo, il diritto comunitario ben potrebbe, così come proposto da alcuni Stati nel corso del presente procedimento, limitarsi all'affermazione del principio della responsabilità e dell'obbligo risarcitorio, lasciando invece a ciascun diritto nazionale il compito di determinarne i presupposti e disciplinarne le modalità, sia sostanziali che formali.

Una tale soluzione, come già accennato all'inizio, presenta tuttavia notevoli inconvenienti, primo fra tutti quello di non assicurare il risultato voluto dal diritto comunitario attraverso l'affermazione del principio di responsabilità, vale a dire una tutela piena ed effettiva dei diritti vantati dal singolo in forza della norma comunitaria che si assume violata. E che questo sia un rischio oggettivo lo dimostrano gli stessi quesiti dei giudici di rinvio, determinati appunto dalla circostanza che il diritto nazionale applicabile non consente, nelle ipotesi di specie, alcun risarcimento. In ogni caso, poi, è fin troppo evidente che un mero rinvio al diritto nazionale rischierebbe di avallare un sistema discriminatorio, nella misura in cui rispetto ad una stessa violazione i cittadini comunitari sarebbero diversamente garantiti e qualcuno niente affatto garantito.

50 Insomma, affinché la tutela risarcitoria sia assicurata in tutti gli Stati membri in modo - se non proprio uniforme - almeno omogeneo, è indispensabile che sia lo stesso diritto comunitario a stabilire quantomeno le condizioni minime che determinano il diritto al risarcimento, in particolare i criteri secondo i quali tali condizioni vanno accertate, nonché i limiti "comunitari" imposti alle condizioni "nazionali" relative al risarcimento, siano esse procedurali o no.

E' questa, peraltro, la soluzione adottata dalla Corte, sia pure con qualche specificità legata al caso di specie, nella sentenza Francovich. Né vi è motivo alcuno per ritenere che una tale soluzione si applichi unicamente al caso di mancata trasposizione di direttiva e non anche alla violazione di norme provviste di effetto diretto.

51 Nella sentenza Francovich, lo ricordo, pur precisando che è nell'ambito delle norme del diritto nazionale che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, la Corte ha essa stessa individuato e definito le condizioni «sufficienti per far sorgere a vantaggio dei singoli un diritto ad ottenere un risarcimento, che trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario» (punto 41). Lo Stato membro cui è imputabile la mancata trasposizione di una direttiva è dunque in ogni caso, sempreché le condizioni indicate dalla Corte risultino soddisfatte, tenuto a risarcire il danno subìto dal singolo.

Tale affermazione non va tuttavia intesa nel senso che la sussistenza delle stesse condizioni sia sufficiente, ai fini del risarcimento, rispetto a qualsivoglia violazione del diritto comunitario. Come chiarito dalla stessa Corte, infatti, «se la responsabilità dello Stato è così imposta dal diritto comunitario, le condizioni in cui essa fa sorgere un diritto al risarcimento dipendono dalla natura della violazione del diritto comunitario che è all'origine del danno provocato» (punto 38).

52 I requisiti necessari perché sussista la responsabilità degli Stati membri possono dunque variare da un'ipotesi all'altra. Tuttavia, così come in Francovich, dovrà trattarsi di requisiti individuati e definiti dallo stesso diritto comunitario.

In altre parole, è vero che le condizioni elencate in Francovich possono non essere, nell'ipotesi di violazione di norme del Trattato provviste di effetto diretto, necessarie e/o sufficienti a far sorgere un diritto al risarcimento. Nondimeno, anche rispetto a tale ipotesi, dovranno essere individuate quelle condizioni sufficienti a permettere al singolo di ottenere il risarcimento. Ed è appena il caso di sottolineare che le condizioni sufficienti, come si evince dalla stessa sentenza Francovich, afferiscono ai presupposti sostanziali della responsabilità.

53 Orbene, una rapida analisi dei regimi di responsabilità della pubblica amministrazione vigenti negli ordinamenti degli Stati membri evidenzia che può ritenersi comunemente accolto almeno il principio secondo cui risponde dell'evento produttivo del danno il soggetto al quale esso è imputabile, purché tra fatto e danno esista un nesso di causa ad effetto.

Insomma, i presupposti sostanziali della responsabilità sono più o meno gli stessi sotto ogni latitudine: un danno effettivo, un nesso di causalità tra danno e comportamento dell'autore del danno, l'illegittimità di tale comportamento. Le differenze, talvolta rilevanti al punto da investire, ad esempio, persino la natura delle posizioni soggettive tutelate (58), riguardano invece il modo in cui tali presupposti vengono definiti e i criteri per accertarne la sussistenza.

54 Per quanto qui rileva, è dunque necessario non tanto individuare le condizioni generali della responsabilità, che invero sono praticamente le stesse nei diversi ordinamenti giuridici, quanto stabilire i criteri per accertarne la sussistenza o, se si preferisce, quei criteri che consentano una definizione comune delle condizioni in questione.

A tal fine, ritengo opportuno soffermarmi preliminarmente sulle condizioni considerate dalla Corte sufficienti, in caso di mancata trasposizione di direttive, a far sorgere un diritto al risarcimento a favore del singolo.

1. La soluzione Francovich

55 L'obbligo risarcitorio dello Stato per omissione legislativa è stato riconosciuto dalla Corte, nell'ipotesi di mancata attuazione di una direttiva entro il termine prescritto, previa verifica della sussistenza delle tre seguenti condizioni: «la direttiva deve avere lo scopo di attribuire diritti a favore dei singoli. Deve essere poi possibile individuare il contenuto di tali diritti sulla base delle disposizioni della direttiva. Infine deve esistere un nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subìto» (59).

Un primo interrogativo si impone: sono tali condizioni necessarie e sufficienti anche rispetto all'ipotesi in cui il danno sia provocato dalla violazione di una norma del Trattato provvista di effetto diretto ?

56 Tralasciando per il momento il nesso di causalità, presupposto canonico della responsabilità aquiliana, rilevo anzitutto che la prima condizione, secondo cui il risultato prescritto dalla direttiva deve implicare l'attribuzione di diritti in favore dei singoli, riguarda l'identificazione della situazione giuridica soggettiva la cui lesione può dar luogo a risarcimento. Tenuto conto della giurisprudenza in materia, deve ritenersi che la Corte intenda in tal modo riferirsi genericamente a tutte le posizioni giuridiche individuali protette dal diritto comunitario; dunque - e per definizione - si tratta di una condizione che risulta sempre soddisfatta nell'ipotesi di norme provviste di effetto diretto.

La seconda condizione, che a prima vista sembra costituire una semplice specificazione della prima, sottolinea la necessità che il diritto risultante dalla direttiva abbia un contenuto preciso, sia cioè determinabile nel suo oggetto, con la conseguenza che la condizione in parola è ancora una volta da ritenersi, in via di principio, soddisfatta dalle norme del Trattato provviste di effetto diretto (60). E' opportuno qui sottolineare che nel caso Francovich, così come nelle cause riunite C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94 (Dillenkofer e altri), relativamente alle quali pure presento le conclusioni in data odierna, il contenuto del diritto attribuito ai singoli coincide esattamente e precisamente con il contenuto patrimoniale, dello stesso diritto, che essi vantano in forza delle norme comunitarie di cui si tratta, dunque con il danno risarcibile (61). Ciò non significa, beninteso, che la condizione in parola sia da interpretare nel senso che la risarcibilità del danno subìto dai singoli è condizionata alla possibilità di identificare, sulla base della stessa norma violata, l'esatto contenuto della perdita patrimoniale subìta dal singolo. E' invece sufficiente che la violazione della norma di cui si tratta, norma che attribuisce al singolo un diritto individuabile nel suo oggetto in modo preciso, abbia inciso nella sfera patrimoniale del soggetto leso. Se così non fosse, infatti, il risarcimento dei danni sarebbe confinato alle sole ipotesi in cui scopo della norma violata sia precisamente di attribuire al singolo un diritto "patrimoniale".

57 Le osservazioni che precedono inducono a una prima conclusione: le condizioni stabilite dalla Corte in Francovich, in quanto attinenti alla posizione giuridica di cui il singolo deve essere titolare per poter vantare un diritto al risarcimento, sono evidentemente necessarie e presenti anche qualora si tratti di norme del Trattato provviste di effetto diretto. Il punto che va qui chiarito è se siano sempre sufficienti.

A tal fine, è opportuno interrogarsi sui motivi che hanno indotto la Corte a limitarsi alle indicate condizioni e non anche a specificare, ad esempio, i criteri che consentano di affermare che la violazione del diritto comunitario di cui si tratta integri un comportamento illegittimo tale da impegnare la responsabilità dello Stato. In tale occasione, come già detto, la Corte si è infatti espressamente riferita a uno solo dei presupposti classici della responsabilità: il nesso di causalità. Nessuna precisazione ulteriore è stata invece da essa apportata in relazione all'illegittimità del comportamento dell'autore del danno e all'effettività del danno, nessuna verifica è stata richiesta al giudice nazionale al riguardo.

58 La scelta così operata dalla Corte in Francovich era a mio avviso dovuta, molto semplicemente, alla circostanza che nella specie la sussistenza dei due presupposti appena ricordati risultava evidente già a una prima lettura. Nessun dubbio poteva infatti nutrirsi sull'illegittimità del comportamento omissivo dello Stato: il risultato voluto dalla direttiva, e rispetto al quale lo Stato non disponeva di alcun margine di discrezionalità, in ogni caso non in relazione al termine entro il quale la direttiva andava trasposta, non era stato raggiunto; nessun dubbio neppure sull'effettività del danno, sostanzialmente coincidente con l'importo cui il ricorrente avrebbe avuto diritto se la direttiva fosse stata trasposta nel termine prescritto.

In tali condizioni, pertanto, la Corte si è limitata, atteso che la stessa aveva preliminarmente constatato la non invocabilità della direttiva da parte del singolo direttamente dinanzi al giudice nazionale, ad indicare che, ai fini dell'obbligo risarcitorio a carico dello Stato membro inadempiente, deve essere possibile individuare un diritto, preciso e puntuale, a favore del singolo.

59 Insomma, è innegabile che il caso Francovich si presentasse, sotto il profilo della responsabilità dello Stato e dell'obbligo risarcitorio, quasi come un'ipotesi di scuola. La circostanza che la Corte non abbia nella specie avvertito l'esigenza di precisare i confini della responsabilità dello Stato, in particolare omettendo di indicare espressamente i criteri comunitari relativi all'illegittimità del comportamento dello Stato, va pertanto letta unicamente in funzione delle peculiarità del caso ad essa sottoposto. Ed è significativo, al riguardo, che in dottrina vi siano state reazioni diverse e persino opposte: secondo alcuni la Corte avrebbe in tal modo inteso censurare solo le violazioni gravi o colpevoli (62); secondo altri, invece, risulterebbe dalla sentenza in questione che ogni violazione del diritto comunitario genera responsabilità e obbligo risarcitorio (63).

In definitiva, la circostanza che nella sentenza Francovich non risultino chiaramente definiti i criteri voluti dal diritto comunitario per ritenere impegnata la responsabilità dello Stato è strettamente connessa alla particolare semplicità del caso di specie. La stessa affermazione della Corte secondo cui le condizioni del diritto al risarcimento dipendono dalla «natura della violazione del diritto comunitario che è all'origine del danno provocato» va pertanto intesa non solo nel senso che le condizioni generali della responsabilità variano a seconda del tipo di violazione, ma anche nel senso che le caratteristiche proprie di un determinato tipo di violazione, quale la mancata trasposizione di una direttiva nel termine prescritto, possono essere tali da non richiedere un'analisi approfondita riguardo alla sussistenza di una o più delle condizioni in questione.

60 Interpretare diversamente Francovich implicherebbe che ogni violazione del diritto comunitario che incida sulla sfera patrimoniale di un soggetto titolare di una posizione giuridica vantata in forza della norma violata comporta di per sè ed in modo automatico un diritto al risarcimento.

Non mi sembra che sia questo il risultato voluto dalla Corte, né dal diritto comunitario. Si tratterebbe peraltro di un risultato non proprio ragionevole, atteso che, come si è già detto, in tutte le tradizioni giuridiche la responsabilità per attività normativa della stessa pubblica amministrazione è in vario modo limitata. Inoltre, anche la giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità extracontrattuale delle istituzioni comunitarie per attività normativa va in una diversa direzione.

2. La giurisprudenza ex art. 215, secondo comma

61 Sebbene non sia questa la sede propria per analizzare e mettere in discussione tale giurisprudenza, ritengo doveroso almeno segnalare l'esigenza di una riflessione serena ed approfondita in materia. Gli Stati membri, infatti, si sono costantemente richiamati, nel corso del presente procedimento, alla giurisprudenza in questione, chiedendo l'applicazione degli stessi criteri in essa elaborati anche rispetto all'affermazione della responsabilità per violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili.

Tale posizione non appare del tutto priva di fondamento, ove si consideri, da un lato, che l'art. 215, secondo comma, rinvia, ai fini del risarcimento dei danni arrecati dalle istituzioni comunitarie nell'esercizio delle loro funzioni, ai principi generali comunemente accolti negli ordinamenti giuridici degli Stati membri; dall'altro, e di conseguenza, che tale giurisprudenza potrebbe e dovrebbe costituire, attesa la mancanza di regole uniformi in materia, un utile quadro di riferimento per regole comuni sulla responsabilità degli Stati.

62 La Corte non sembra - quantomeno a prima vista e diversamente da quanto suggerito dall'avvocato generale Mischo nelle conclusioni relative alla sentenza Francovich - aver inteso subordinare la responsabilità dello Stato alle stesse condizioni restrittive richieste dalla giurisprudenza per la responsabilità della Comunità.

Nondimeno, ritengo opportuno premettere all'esame di ciascuna delle condizioni generali della responsabilità qualche osservazione tesa a valutare se, e in che misura, l'ipotesi di violazione del diritto comunitario imputabile allo Stato sia comparabile all'ipotesi di violazione da parte delle istituzioni comunitarie; e se, in definitiva, i criteri elaborati dalla giurisprudenza in materia possano o no, quantomeno in presenza di situazioni analoghe, costituire un utile quadro di riferimento.

63 A tal fine ricordo preliminarmente che, secondo una costante giurisprudenza, «la responsabilità extracontrattuale della Comunità a seguito dell'esercizio della sua funzione normativa presuppone che siano soddisfatte varie condizioni relative all'illegalità di un atto delle istituzioni, alla realtà del danno ed all'esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento stesso e il danno lamentato» (64). I presupposti sostanziali sono dunque gli stessi, né potrebbe essere diversamente, anche nell'ipotesi di responsabilità delle istituzioni comunitarie.

La stessa giurisprudenza ha tuttavia individuato, in particolare in relazione all'illegittimità del comportamento imputabile alle istituzioni, condizioni talmente restrittive da rendere estremamente difficile un'effettiva condanna di risarcimento a carico di un'istituzione comunitaria (65).

64 I limiti sanciti dalla giurisprudenza in relazione all'azione ex art. 215 del Trattato sono invero ancorati al diffuso orientamento secondo cui in via di principio non è risarcibile il pregiudizio causato dal legislatore. La stessa Corte ha peraltro spiegato la concezione restrittiva adottata, affermando che «il potere legislativo, anche nei casi in cui esiste il controllo giurisdizionale sulla validità dei suoi atti, non dev'essere ostacolato nelle sue decisioni dalla prospettiva di azioni di danni ogni volta che debba adottare, nell'interesse generale, provvedimenti normativi che possono ledere interessi dei singoli» (66).

Tale impostazione ha tuttavia trovato non poche applicazioni che lasciano perplessi.

65 I limiti alla responsabilità della Comunità sono stati infatti invocati e applicati non solo in relazione ad atti normativi che presuppongono un'ampia discrezionalità dell'istituzione di cui si tratta, ma anche in relazione ad atti che rientrano nella sfera della normazione di esecuzione (tipico il caso dei regolamenti di esecuzione della Commissione) (67). In sostanza, la Corte ha applicato i criteri restrittivi elaborati in sede di valutazione della responsabilità della Comunità per atti normativi di carattere generale anche in quelle ipotesi in cui il danno derivi da un provvedimento individuale che non implica affatto scelte di politica economica di portata tale da esigere la più ampia tutela possibile della discrezionalità delle istituzioni.

Ora, è indubbio che sarebbe più corretto applicare regimi di responsabilità diversi a seconda che si tratti di attività più propriamente legislativa ovvero di esecuzione, atteso che, in via di principio, il potere discrezionale che è lasciato alle istituzioni comunitarie differisce sensibilmente nei due casi (68). Più in generale, la circostanza che per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità sia richiesto un comportamento quasi arbitrario si giustifica qualora l'istituzione comunitaria disponga, come in materia di politica agricola, di un ampio potere discrezionale; non si giustifica, invece, quando le condizioni di esercizio del potere riconosciuto all'istituzione siano chiaramente e precisamente definite (69). In quest'ultimo caso, infatti, la violazione della norma di cui trattasi dovrebbe comunque essere considerata tale da far sorgere la responsabilità della Comunità (70).

66 Insomma, se in virtù della giurisprudenza Francovich deve ritenersi risarcibile il pregiudizio derivato da una norma di legge nazionale incompatibile con una norma comunitaria, non è agevole comprendere perché il pregiudizio derivante da un atto della Comunità incompatibile con la stessa norma comunitaria dovrebbe essere risarcibile solo in presenza delle condizioni restrittive stabilite (fino ad oggi) dalla Corte (71). Peraltro, una Comunità di diritto, che tende a dedicare una sempre maggiore attenzione e sensibilità alla tutela dei singoli, anche sotto il profilo risarcitorio, almeno pari attenzione dovrebbe dedicare, come sottolineato da più parti, anche ai casi in cui i danni subìti dai cittadini derivino da un illecito imputabile alle stesse istituzioni comunitarie (72).

In tale prospettiva, neppure mi sembra possa fondatamente sostenersi che la trasposizione all'azione aquiliana nazionale delle condizioni inerenti all'azione ex art. 215 potrebbe segnare un regresso rispetto alla situazione esistente in alcuni ordinamenti. Dal punto di vista delle esigenze di tutela dei diritti riconosciuti ai singoli dall'ordinamento comunitario, non è infatti ammissibile che la tutela giurisdizionale conseguibile in sede comunitaria sia ispirata a criteri più restrittivi ed in definitiva meno liberali di quelli prevalenti almeno in alcuni Stati membri (73).

67 Quanto precede mi induce a ritenere che non vi è motivo per un'applicazione di criteri diversi, beninteso in presenza di situazioni comparabili, a seconda che la violazione del diritto comunitario di cui si tratta sia imputabile a uno Stato ovvero a un'istituzione comunitaria. Viceversa, situazioni diverse potranno e dovranno portare a conclusioni diverse in ordine ai criteri utilizzati per accertare la ricorrenza dei presupposti della responsabilità, sia essa riferita agli Stati membri o alle istituzioni comunitarie.

In particolare, e in una prima approssimazione, ritengo assolutamente ragionevole che la responsabilità degli Stati sia soggetta alle stesse restrittive condizioni valevoli per le istituzioni comunitarie ogniqualvolta essi dispongano di un margine di discrezionalità ovvero non risultino in modo palese i limiti imposti dalle norme comunitarie alla loro azione, magari in settori rientranti (anche) nella loro competenza; e ciò, sia ben chiaro, indipendentemente dalla circostanza che la norma "violata" abbia o no effetto diretto.

Per converso, la responsabilità degli Stati membri dovrebbe essere più facilmente ammessa, così come quella delle istituzioni comunitarie, ogniqualvolta la violazione non si colleghi all'esercizio di un potere discrezionale.

68 In definitiva, occorrerebbe pervenire ad un regime di responsabilità differenziato a seconda che le istituzioni comunitarie (e le autorità nazionali) dispongano o no di un ampio potere discrezionale. E' questo infatti, a mio avviso, il modo più corretto e coerente per pervenire ad una indispensabile armonizzazione dei presupposti della responsabilità, nella misura in cui sarebbe almeno singolare affermare, rispetto a fattispecie equivalenti, la responsabilità degli Stati per violazione del diritto comunitario a condizioni diverse, meno rigorose, di quelle che la stessa Corte riconosce alla responsabilità delle istituzioni comunitarie.

In una Comunità di diritto, con l'ambizione che al controllo giurisdizionale siano sottoposti gli atti e i comportamenti di tutti i protagonisti del sistema e senza privilegi per nessuno, l'esigenza di una tutela effettiva dei diritti che i singoli vantano in forza del diritto comunitario non può variare, a parità di situazioni, a seconda che all'origine del danno vi sia uno Stato membro ovvero la Comunità.

69 L'analisi che segue prenderà pertanto in considerazione, come punto di riferimento per la determinazione dell'obbligo risarcitorio a carico degli Stati membri, anche le condizioni individuate dalla Corte nella giurisprudenza ex art. 215. Ciò non implica, beninteso, una trasposizione "cieca" di tali (restrittive) condizioni al settore che qui interessa. Non dimentico infatti che nell'applicare il diritto comunitario gli Stati membri godono per lo più di una discrezionalità molto limitata, sicché le condizioni in questione, rispetto a tale ipotesi, sono suscettibili di impegnarne più facilmente la responsabilità. Allo stesso tempo, ritengo non possa escludersi che l'eventuale assenza di precisione dell'obbligo che fa capo allo Stato possa essere tale da richiedere, nonostante esso non goda - nel settore di cui si tratta - di significativi margini di discrezionalità, l'applicazione degli stessi restrittivi criteri.

3. I criteri "comunitari" relativi alle condizioni generali della responsabilità

70 Tutto ciò premesso, passo ad un esame dei singoli presupposti sostanziali della responsabilità, a cominciare dal fatto generatore del danno; e cioè, per quanto qui rileva, la violazione di norme comunitarie provviste di effetto diretto.

a) Il fatto generatore del danno: la violazione di norme comunitarie

71 La precisazione dei confini della responsabilità è in primo luogo, ed essenzialmente, legata alla definizione del comportamento illegittimo. Orbene, è pacifico che il comportamento dannoso, nella specie l'atto normativo, dev'essere in contrasto con le regole dell'ordinamento. Perché una tale contrarietà al diritto sia tale da generare la responsabilità, e con essa il risarcimento, i singoli Stati utilizzano tuttavia nozioni diverse (74), dal significato non sempre esattamente corrispondente e la cui concreta applicazione è dunque suscettibile di condurre a soluzioni diverse in ordine alla violazione di una stessa norma. Ciò conferma, ove mai ve ne fosse ancora bisogno, che è necessario, in special modo rispetto al fatto produttivo del danno, stabilire quei criteri che consentano di pervenire ad una sua definizione comune.

Rispetto all'attività normativa della pubblica amministrazione, un primo tentativo in tal senso è stato compiuto in seno al Consiglio d'Europa, attraverso una raccomandazione il cui principio I afferma: «Doit être assurée la réparation des dommages causés par un acte dû à un manquement des pouvoirs publics à la conduite à laquelle, selon le droit, on peut raisonnablement s'attendre de leur part à l'égard de la personne lésée. Le manquement est présumé en cas de violation d'une norme juridique établie» (75). La sola illegalità dell'atto non è dunque sufficiente, in base a tale raccomandazione, a impegnare la responsabilità dello Stato: occorre altresì, tranne in quei casi in cui la norma che si assume violata sia chiara, che la condotta imputata ai pubblici poteri non sia "ragionevole".

72 Quanto alla giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità extracontrattuale, essa è costante nell'affermare che se il danno lamentato deriva da un atto normativo che implica scelte di politica economica, l'invalidità dell'atto in questione non basta a far sorgere la responsabilità della Comunità. Nel caso di atti di questo genere (76), infatti, la responsabilità della Comunità non può nascere se non è stata commessa una violazione sufficientemente grave di una norma giuridica superiore che tutela i singoli (77).

Se è vero dunque che l'illegittimità dell'atto lesivo è quanto meno necessaria per aversi responsabilità extracontrattuale, subito si aggiunge che tale responsabilità, per danni provocati da atti che implichino una scelta di politica economica, dipende da altre due condizioni: che la norma violata sia «una norma superiore intesa a tutelare i singoli» e che la violazione sia «grave» («suffisamment caractérisée», «hinreichend qualifiziert», «sufficiently serious breach»).

73 Ciò premesso, ricordo che tutti gli Stati che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento hanno escluso una coincidenza perfetta fra motivi di invalidità dell'atto e presupposti della responsabilità, affermando che non ogni violazione del diritto comunitario può essere tale da far sorgere la responsabilità dello Stato e dunque l'obbligo risarcitorio a favore del singolo.

Ai fini dell'affermazione dell'obbligo risarcitorio a carico dello Stato inadempiente, l'accento è stato pertanto posto, da un lato, sugli stessi criteri elaborati dalla giurisprudenza ex art. 215, dunque essenzialmente sulla nozione di violazione grave e manifesta; dall'altro, sulla colpa quale elemento necessario per "caratterizzare" (come grave) la violazione della norma, ovvero, e in ogni caso, come elemento indispensabile e connaturale della responsabilità.

- carattere manifesto e grave della violazione

74 Pur con le dovute cautele e i distinguo che si impongono rispetto all'ipotesi di responsabilità delle Comunità, occorre dunque valutare se, anche ai fini della responsabilità degli Stati membri, la violazione di cui si tratta debba essere manifesta e grave e, beninteso, come debba intendersi il carattere manifesto e grave della violazione.

Come accennato, nella giurisprudenza in questione tale criterio è definito nel senso che «in un contesto normativo caratterizzato dall'esercizio di un ampio potere discrezionale, indispensabile per l'attuazione della politica agricola comune, la responsabilità della Comunità può sussistere solo in via eccezionale, se l'istituzione di cui trattasi ha disconosciuto, in modo palese e grave, i limiti che si impongono all'esercizio dei suoi poteri» (78), sempreché, beninteso, la violazione di cui si tratta concerna una norma superiore destinata a tutelare i singoli.

75 Tale ultimo requisito sembra essere, per quanto qui rileva, il meno controverso. E' evidente infatti che, affinché il singolo possa vantare un diritto al risarcimento, la norma violata deve essere tale da conferirgli una posizione giuridica soggettiva. In questo senso, peraltro, vanno lette le prime due condizioni enunciate dalla Corte in Francovich, la cui sussistenza, come già precisato, è altresì necessaria e presente nell'ipotesi di norme provviste di effetto diretto.

Rispetto a norme del Trattato provviste di effetto diretto, che è poi l'ipotesi che ci occupa, è a mio avviso opportuna qualche precisazione ulteriore. In particolare, va qui precisato come la circostanza che tali norme siano talvolta o spesso poste a tutela anche di altri interessi, in ipotesi generali, non può essere considerata di per sé tale da escludere che si tratti di norme poste a protezione dei singoli.

76 Quanto, poi, alla circostanza che la norma violata deve essere una norma superiore, è appena il caso di rilevare che l'illegittimità di un atto normativo implica - per definizione - il suo contrasto con una norma di rango superiore. Vero è che una tale espressione è utilizzata nella giurisprudenza ex art. 215 non già per sanzionare ogni violazione di limiti imposti da norme superiori, ancorché poste a tutela dei singoli, ma esclusivamente la violazione dei principi generali dell'ordinamento e dunque, in definitiva, per qualificare già come grave la violazione di cui si tratta.

Al riguardo, dirò subito che non ritengo opportuno suggerire la stessa soluzione anche rispetto alla responsabilità degli Stati per violazione del diritto comunitario. Se è vero infatti che l'obbligo risarcitorio a carico degli Stati membri è imposto al fine di garantire ai singoli una tutela effettiva dei diritti da essi vantati in forza di norme comunitarie, ne consegue che non sarebbe agevole una ricerca dei motivi che legittimino una sua limitazione alla violazione di una particolare categoria di norme, sia pure fondamentali per il sistema comunitario.

77 Invero, se ci si pone dal punto di vista del soggetto leso, è fin troppo evidente che qualsiasi violazione di una norma comunitaria che gli attribuisca una posizione giuridica soggettiva deve poter dar luogo a risarcimento. La violazione della norma di un regolamento non potrà pertanto comportare per il singolo conseguenze diverse da quelle derivanti dalla violazione di una norma del Trattato; meno che mai, poi, mi sembra opportuno operare delle distinzioni tra le stesse norme del Trattato, stabile