Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand

presentate il 7 novembre 1967 ( 1 )

Signor Presidente, signori Giudici,

Il ricorso introdotto dalla ditta Becher fa parte delle numerose controversie cui ha dato luogo la decisione 3 ottobre 1963, con la quale la Commissione C.E.E. ha autorizzato il governo della Repubblica federale di Germania a mantenere in vigore, fino al 4 dello stesso mese, le misure di salvaguardia adottate il 1o ottobre precedente e consistenti nella sospensione del rilascio di licenze d'importazione per il mais.

La ricorrente, importatrice di cereali con sede in Brema, il 1o ottobre 1963 presentava all'Einfuhr- und Vorratsstelle, organo tedesco competente, due domande di licenza per l'importazione, nel gennaio 1964, di mais francese con prelievo prefissato di 0 DM; le domande venivano respinte il 3 ottobre.

In seguito all'annullamento della decisione della Commissione pronunziato con vostra sentenza del 1o luglio 1965 (106 e 107-63, Toepfer e Getreide-Import, Raccolta, vol. XI, pag. 498), la ditta Becher ha introdotto un ricorso per danni, basato sull'articolo 215, 2o comma, del trattato C.E.E., la cui discussione scritta è terminata dopo la pronunzia della vostra sentenza 14 luglio u.s. (5, 7 e 13-24-66), relativa ad analoghe domande di altri importatori. La causa ne risulta quindi molto semplificata e già decisa su taluni punti; purtroppo però la vostra sentenza sembra quasi aver risolto determinate questioni soltanto per farne sorgere altre giacché, com'è emerso dalla discussione orale, la ricorrente vi chiede di precisare, o di modificare, determinate soluzioni che voi avete adottato in tale occasione. Ricorderò quindi brevemente i lineamenti principali della vostra sentenza 14 luglio u.s. e li applicherò quindi al caso della ditta Becher.

Voi avete affermato anzitutto che la decisione con cui la Commissione ha convalidato le misure di salvaguardia costituisce «un illecito (faute de service) di cui è responsabile la Comunità». Su questo punto non potrebbero esservi, né vi sono, contestazioni. Restava da precisare quali elementi del pregiudizio lamentato dalle varie ricorrenti (danno emergente e lucro cessante) fossero connessi a detta responsabilità ed a quali condizioni essi dovessero ritenersi provati. Voi avete suddiviso detti elementi in tre categorie, che sono le seguenti :

— La prima riguarda le partite acquistate il 1o ottobre 1963 e che, dopo il rifiuto di rilasciare le licenze avvenuto il 3, sono state importate nel gennaio 1964, previo rilascio di altre licenze e contro pagamento del prelievo. Il danno — voi avete deciso — trae origine dalla necessità di pagare il prelievo per poter effettuare l'importazione. Qui emerge però subito l'ambiguità che ha sempre caratterizzato i compiti rispettivi degli Stati e della Commissione nel funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato, ambiguità che si ripercuote sui problemi di responsabilità. Dato infatti che il prelievo era stato riscosso in nome e a profitto dell'erario della Repubblica federale e che la riscossione era «in contrasto sia col diritto comunitario, sia col diritto tedesco», voi vi siete posti la questione del se il danno lamentato non dovrebbe considerarsi risarcito in caso di rimborso degli importi «indebitamente versati a titolo di prelievo». Nella discussione orale della causa Kampffmeyer, gli avvocati delle ricorrenti avevano messo in dubbio la possibilità del rimborso, probabilmente perché il pagamento del prelievo era connesso al rilascio di licenze d'importazione diverse da quelle rifiutate il 3 ottobre 1963 e la cui legittimità non è mai stata contestata; questo dubbio non vi è però sembrato sufficiente a dimostrare il carattere definitivo del danno. Avete perciò invitato le ricorrenti a provare di aver fatto tutto il possibile onde ottenere in Germania il rimborso delle somme pagate a titolo di prelievo, riservandovi di stabilire, dopo che vi sarà stata fornita questa prova — sull'estensione della quale dovrò ritornare — «se sussista un pregiudizio che la Comunità debba eventualmente risarcire». Naturalmente occorre inoltre che l'importatore dimostri che le partite di mais da lui importate durante o in prossimità del gennaio 1964 sono state acquistate con contratti stipulati il 1o ottobre, mentre la Commissione è ammessa dal canto suo a provare che gli acquisti hanno avuto luogo in un momento in cui gli interessati erano già a conoscenza della revoca del prelievo pari a zero.

— La seconda categoria dei danni riguarda le operazioni d'acquisto effettuate sul mercato francese il 1o ottobre 1963, ma che, dopo il rifiuto delle licenze d'importazione, sono terminate con l'annullamento degli ordini passati agli esportatori. La totalità delle somme pagate per recedere dai contratti è stata da voi ritenuta costituire un danno risarcibile, a meno che le penali siano state più elevate del necessario. Quanto al lucro cessante, voi avete affermato che, dato il carattere insolitamente speculativo delle operazioni progettate ed il fatto che le interessate, rinunziandovi, si erano sottratte a qualsiasi rischio commerciale, il pregiudizio subito sotto questo aspetto non poteva superare il 10 % di quanto esse avrebbero versato a titolo di prelievo se avessero effettivamente proceduto all'importazione. Onde evitare però che il danno lamentato, di qualunque natura esso sia, venga risarcito due volte e tenuto conto del fatto che delle azioni di risarcimento erano state pure promosse contro la Repubblica federale dinanzi ad un tribunale tedesco, avete ritenuto di non poter pronunziare una sentenza definitiva prima che il giudice nazionale abbia definito il giudizio. Voi avete quindi ordinato alle ricorrenti di trasmettervi le pronunzie rese dai «competenti giudici» della Repubblica federale.

Resta una terza categoria di danni lamentati. Essa riguarda il caso in cui gli importatori, nel momento in cui hanno chiesto le licenze d'importazione, non avevano ancora acquistato mais sul mercato francese e, in seguito al rifiuto di rilascio, hanno rinunziato alle operazioni progettate. Queste, non essendosi concretate, vi sono parse mancanti della consistenza necessaria per. dar luogo al risarcimento del lucro cessante. Voi avete quindi interamente respinto le pretese delle ricorrenti su questo punto.

E torniamo alla ditta Becher.

Il 1o ottobre 1963 essa ha chiesto due licenze d'importazione per il mais, per complessive 27000 tonnellate, e dichiara di aver passato il giorno stesso a varie ditte francesi tredici ordini per una quantità corrispondente. In seguito al rifiuto dell'Einfuhr- und Vorratsstelle, i contratti hanno avuto vario destino.

1. Sette di essi hanno avuto esecuzione, cioè il mais è stato effettivamente venduto nella Repubblica federale ovvero (1118 tonn) è stato riesportato in natura o dopo essere stato trasformato in farina di mais. La ricorrente valuta la perdita subita in 83142 DM per le vendite in Germania e in 29562 DM per le riesportazioni.

2. Un contratto di 770 tonn si è risolto in una controoperazione. La ditta ha rivenduto il mais al fornitore ad un prezzo per tonnellata inferiore di 21,50 DM a quello di acquisto e gli ha versato 16555 DM, pari alla differenza tra i due prezzi. La situazione è la stessa che si avrebbe se vi fosse stato recesso dal contratto con pagamento di una penale.

3. I cinque restanti ordini, per 21750 tonn circa, passati alla Compagnie Algérienne de Meunerie, sono stati annullati contro pagamento di una penale oscillante tra 15 e 25 DM la tonnellata e pari in complesso a 474500 DM. Questa somma, che pare non essere stata ancora versata al venditore, costituisce il danno subito dalla ditta Becher ed è, a suo dire, inferiore a quello che essa avrebbe subito in caso di esecuzione dei contratti.

Alla somma di 603760,50 DM, che rappresentano il danno emergente, la ricorrente aggiunge un lucro cessante di 664850 DM, quale utile che essa avrebbe potuto realizzare se non le fossero state negate le licenze d'importazione per 27000 tonnellate con prelievo pari a zero.

La soluzione che potrebbe esser data alla controversia in base alla sentenza Kampffmeyer è abbastanza semplice :

1. Per i contratti che hanno dato effettivamente luogo ad importazioni nella Repubblica federale, spetta alla ditta Becher il tentare di ottenere dai competenti organi di questo Stato il rimborso delle somme pagate a titolo di prelievo, prima di adire nuovamente questa Corte nel caso vi fosse un residuo pregiudizio il cui risarcimento fosse a carico della Comunità.

2. In tutti gli altri casi, il danno risarcibile è rappresentato, in primo luogo dalla somma versata a titolo di penale per l'annullamento dell'ordine, a condizione che detta somma non sia stata eccessiva, e in secondo luogo dal lucro cessante, corrispondente al massimo al 10 % di ciò che sarebbe stato pagato a titolo di prelievo se l'importazione fosse stata realmente effettuata.

Rientrano in questa categoria non solo i cinque ordini che sono stati annullati, ma anche quello che è terminato con una rivendita e — come la Commissione ammette — devono godere dello stesso trattamento le partite riesportate verso paesi terzi, purché beninteso venga comprovata la perdita all'atto della riesportazione.

Anche qui pero la ditta Becher, la quale dichiara di aver promosso dinanzi al giudice tedesco competente un'azione contro la Repubblica federale, dovrebbe essere invitata a trasmettervi la pronunzia di detto giudice, onde evitare il duplice risarcimento dello stesso danno.

Questa soluzione, che essa poteva facilmente immaginare, ha indotto la ricorrente a fare, nel corso della discussione orale, un certo numero di rilievi dei quali mi occuperò ora.

Anzitutto, un'obiezione di principio. Benché ciò non sia detto espressamente nella vostra sentenza, la ditta Becher ha tratto dalla motivazione e dal dispositivo la convinzione che voi considerate la Comunità responsabile solo nel caso che non lo sia la Repubblica federale e su questo punto essa è d'accordo con la Commissione. Proprio l'esattezza di questa soluzione essa contesta, come già aveva fatto nell'atto introduttivo, e per le ragioni ivi esposte essa vi chiede di «riconsiderarla».

Io stesso, per ragioni che non starò a ripetervi, avevo sostenuto un punto di vista prossimo a quello della Becher a proposito della causa Kampffmeyer; detto questo, benché la vostra recente sentenza abbia forza di giudicato solo fra le parti, mi sembra escluso che possiate oggi modificare la vostra pronunzia su questo punto. A prescindere dalla mia opinione circa questa pronunzia, ritengo che la certezza del diritto sia impossibile senza un minimo di stabilità della giurisprudenza; sarebbe comunque poco soddisfacente che la stessa decisione della Commissione possa dar luogo alla responsabilità della Comunità secondo modalità diverse, in relazione alla maggior o minore rapidità dell'istruttoria.

I restanti rilievi della ricorrente riguardano le ingiunzioni alle quali voi potreste chiederle di ottemperare prima che intervenga una pronunzia definitiva, ingiunzioni che essa vorrebbe fossero precisate. Anche se non è in ogni caso possibile risponderle esaurientemente come essa desidera, questi rilievi meritano attenta considerazione, tanto più che, come sapete, le domande che essa vi ha rivolto preoccupano del pari le parti della causa Kampffmeyer.

Se voi intendete chiederle di trasmettervi la pronunzia del competente giudice della Repubblica federale di Germania sull'azione di danni che essa ha promosso contro quest'ultima, essa ribatte anzitutto che il procedimento è stato sospeso fino alla vostra pronunzia e che per il diritto tedesco il giudice non è tenuto a revocare il provvedimento di sospensione. È un problema di diritto puramente interno che non spetta a noi risolvere e che attualmente non è nemmeno necessario risolvere. Soltanto nel caso che il giudice nazionale persistesse nel mantenere in vigore il provvedimento di sospensione voi dovreste esaminare le conseguenze che il suo atteggiamento può avere sul giudizio promosso dinanzi a voi.

Altro problema più grave: questa pronunzia che voi chiedete basta che sia di primo grado, ovvero è necessario che siano state esperite tutte le possibili impugnazioni? Senza pretendere di sostituirsi alla Repubblica federale, è lecito immaginate che, qualora la sua responsabilità fosse affermata dal Landgericht, i suoi rappresentanti si varrebbero di tutti i rimedi giuridici ammessi dal diritto tedesco. Ma se il giudice di primo grado rigettasse la domanda, vi considerereste soddisfatti di questa sola decisione oppure pretendereste valutare la pertinenza, la solidità della motivazione su cui è fondata, il che costituisce un problema puramente di diritto tedesco? In questo caso la controparte — cioè la Commissione — dovrebbe discutere dinanzi a voi una sentenza pronunziata in un giudizio al quale essa non ha partecipato. Il suo agente vi ha del resto manifestato la propria opinione senza la minima ambiguità: a suo avviso, prima di tornare dinanzi a voi si dovrebbero esaurire tutti i rimedi giuridici, ivi compresa la Corte federale. Questa soluzione mi sembra inevitabile a meno che, a un determinato momento, la convenuta si dichiari soddisfatta di una pronunzia di primo grado che neghi la responsabilità della Repubblica federale. Aggiungo che ci si potrebbe trovare in una situazione inestricabile qualora, nel momento in cui voi rigettate perché mal fondata la pronunzia di primo grado, sia scaduto il termine per impugnarla dinanzi al giudice nazionale.

Sempre a proposito dell'indagine sulla responsabilità della Repubblica federale, la ditta Becher vi chiede se tutti i ricorrenti devono promuovere un giudizio, ovvere sia sufficiente un giudizio tipo. Salve restando le particolarità del diritto nazionale, la risposta mi sembra debba essere diversa a seconda che si tratti del principio della responsabilità o — qualora essa fosse accertata — dell'entità del risarcimento. Nel primo caso un giudizio tipo, condotto fino al termine, sarebbe sufficiente giacché verterebbe su questioni di puro diritto che ricompaiono identiche in tutte le cause. Per converso, per stabilire l'entità del risarcimento si devono risolvere questioni diverse per ciascun ricorrente (operazioni effettuate — prezzo d'acquisto — perdita subita — entità della penale — ecc.) il che rende indispensabile che ciascuno di essi faccia valere separatamente i propri diritti dinanzi al giudice del fatto.

Infine la ditta Becher vi ha manifestato un ultimo dubbio che riguarda la parte della vostra sentenza relativa al rimborso del prelievo pagato per le importazioni effettivamente realizzate.

Essa persiste nel ritenere che non vi sia alcun mezzo di ottenere il rimborso; essa è al massimo disposta a seguire la via amministrativa, benché anche questa le appaia priva di prospettive di successo. Essa vi chiede comunque di precisare il vostro pensiero su questo aspetto della questione che, anche qui, è puramente di diritto tedesco.

Se vi e tuttavia un punto sul quale la vostra sentenza non e affatto ambigua, è proprio questo. Tanto nella motivazione quanto nel dispositivo, voi avete invitato le ricorrenti a «provare che esse si sono valse di tutti i mezzi amministrativi e giurisdizionali a loro disposizione» onde ottenere il rimborso delle somme che voi avete affermato essere state «indebitamente versate a titolo di prelievo».

Ne deriva necessariamente che la ditta Becher deve rivolgersi alle competenti autorità amministrative della Repubblica federale (non spetta a noi designarle in modo più preciso) chiedendo la restituzione delle somme che essa ha pagato e, ove non ottenga soddisfazione, adire i giudici nazionali. Forse le une e gli altri avranno un'opinione diversa dalla vostra circa il carattere indebito del prelievo, e quindi sulla possibilità di ordinarne il rimborso; solo dopo che vi saranno state esibite pronunzie in questo senso voi dovrete stabilire se sussista un pregiudizio al cui risarcimento deve provvedere la Comunità.

Ritengo di non essermi discostato nella mia esposizione né dallo spirito della vostra sentenza Kampffmeyer, né dalle conseguenze che essa implica logicamente quanto ai passi da compiere ulteriormente. E vostro compito stabilire se, nella motivazione della sentenza che pronunzierete nella causa promossa dalla ditta Becher, sia opportuno fare talune precisazioni per rispondere alle domande di chiarimenti che vi sono state rivolte. In ogni caso, il dispositivo non può mutare. Detto questo, in conformità alla vostra giurisprudenza concludo proponendovi che, con pronunzia interlocutoria, voi ordiniate alla ditta Becher :

1o Di trasmettervi la pronunzia resa dal competente giudice della Repubblica federale di Germania sull'azione di danni che essa ha promosso contro quest'ultima;

2o Di trasmettervi le prove scritte del fatto che essa si è valsa di tutti i mezzi amministrativi e giurisdizionali a sua disposizione onde ottenere il rimborso delle somme indebitamente versate all'erario della Repubblica federale di Germania a titolo di prelievo;

3o Di trasmettervi entro il 1o marzo 1968 i documenti atti a provare che essa, il 1o ottobre 1963, ha concluso dei contratti per l'acquisto di mais sul mercato francese.

Vi chiedo infine di soprassedere ad ogni pronunzia sulle spese.

( 1 ) Traduzione dal francese.