CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 14 MAGGIO 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

il procedimento pregiudiziale sul quale prendo posizione oggi riguarda problemi di conguaglio valutario al confine, cioè una materia che ha già avuto rilievo in numerose altre cause, fra cui quella 34-74 (S.A. Roquette Frères c. Repubblica francese, sentenza 12 novembre 1974).

Non è quindi necessario che io esponga le caratteristiche principali di questa disciplina, contenuta nel regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 e modificata dal regolamento del Consiglio 22 febbraio 1973, n. 509, fra l'altro in relazione agli Stati membri le cui monete sono scese al di sotto dei margini di oscillazione autorizzati dall'accordo internazionale del 12 maggio 1971.

Unicamente per quanto riguarda gli antefatti della presente causa, devo premettere quanto segue.

L'attrice nella causa principale, che è una fabbrica italiana di pasta, il 6 agosto 1973 esportava nella Repubblica federale di Germania della pasta di grano duro. A norma dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71, veniva riscosso un importo compensativo di lire 3365 il quintale, come stabilito nell'allegato I, parte 8, del regolamento della Commissione 31 luglio 1973, n. 2103, entrato in vigore il 1o agosto successivo.

L'attrice, che riteneva illegittima questa riscossione, dopo aver pagato con riserva la somma richiestale onde rendere possibile l'esportazione, il 3 dicembre 1974 presentava alla pretura di Trieste un' istanza per decreto ingiuntivo contro l'Amministrazione delle finanze italiana, onde ottenere la restituzione degli importi compensativi. Nel far ciò essa invocava il fatto che, nel periodo di cui trattasi, cioè fra il 4 e il 7 agosto 1973 — come risulta dal regolamento n. 2134/73 — a causa del livello di prezzi sul mercato mondiale non venivano riscossi prelievi sulle importazioni di grano duro da paesi terzi e, di conseguenza, nemmeno sulle esportazioni di prodotti di grano duro in altri Stati membri erano dovuti importi compensativi. Ciò si evinceva dall'art. 4 bis, n. 2, aggiunto al regolamento 974/71 dal regolamento 509/73, il quale recita:

«Negli scambi tra gli Stati membri ed in quelli con i paesi terzi, gli importi di compensazione applicabili in seguito ad un deprezzamento della moneta interessata non possono essere superiori all' onere all'importazione in provenienza dai paesi terzi».

L'esenzione dal prelievo non valeva però per l'importazione di paste alimentari, a causa dello speciale regime stabilito per i prodotti di trasformazione agricoli, il quale contempla la fissazione del prelievo per un periodo di tre mesi (vedi gli artt. 5 e 6 del regolamento n. 1059/69). Per queste merci, nel periodo di cui trattasi veniva riscosso un elemento mobile, corrispondente alla percentuale del prodotto di base trasformato, pari a lire 3612 il quintale. Questo risultava dall' allegato I del regolamento della Commissione n. 2210/73 (entrato in vigore il 21 agosto 1973) in relazione al regolamento della Commissione n. 3085/73, il quale contemplava l'applicazione — a richiesta degli interessati — dell'elemento mobile di cui al regolamento 2210/73 alle importazioni effettuate fra il 2 e il 20 agosto 1973.

L'attrice sostiene però che, secondo lo spirito del regolamento di base sui conguagli valutari, non si può tener conto di questa tassazione all'importazione della merce trasformata. Si dovrebbe invece aver riguardo alla sorte del prodotto di base e quindi, anche nell'applicare l'art. 4 bis, n. 2, riferirsi unicamente agli oneri all'importazione vigente per i prodotti di base. In questo caso, nel periodo in questione sarebbe stato vietato riscuotere importi compensativi all'esportazione di paste alimentari.

Con ordinanza 7 dicembre 1974, il pretore sospendeva il giudizio e sottoponeva alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

1) Se l'onere all'importazione ai fini dell'applicazione dell'art. 4 bis, par. 2, del regolamento 509/73 debba essere considerato, per le paste alimentari, come costituito dal solo elemento mobile oppure anche da tale elemento mobile più l'elemento fisso, entrambi previsti dal regolamento 160/66.

2) Nel caso in cui l'onere all'importazione, di cui sopra al punto n. 1, fosse costituito dal solo elemento mobile, se l'Italia poteva legittimamente applicare l'importo compensativo monetario previsto dai regolamenti 974/71, 648/73 e 1463/73 consistente nella riscossione di lire 3365 per quintale di prodotto (cfr. regolamento 2102/73 CEE, allegato 8, voce 19.03) all'esportazione di paste alimentari verso paesi membri e verso paesi terzi effettuata nel periodo in cui i prelievi sul prodotto agricolo di base — grano duro — (rappresentanti l'elemento mobile relativamente alle paste alimentari) erano uguali a zero. In ogni caso, qualora il prelievo all'importazione sul prodotto agricolo di base fosse maggiore di zero, se l'importo compensativo monetario all'esportazione possa essere superiore a detto prelievo.

Su tali questioni prendo posizione come segue:

1. Sulla prima questione

La questione si spiega col fatto che, sulle importazioni da paesi terzi di prodotti agricoli trasformati, a norma del regolamento n. 1059/69 (il quale è subentrato al regolamento n. 160/66, menzionato nella questione) vengono riscossi un elemento fisso a protezione dell'industria di trasformazione nonché un elemento mobile, il quale corrisponde all'incidenza del prelievo sul prodotto di base contenuto, nelle merci trasformate. L'accoppiamento del conguaglio valutario al confine alla tassazione all'importazione da paesi terzi, come previsto in caso di esportazione da paesi membri con valuta debole in altri Stati membri, poteva quindi far sorgere il problema del se per tassazione all'importazione si dovesse intendere l'onere complessivo ovvero solo quella parte di esso che risulta dal prelievo sul prodotto di base.

Su tale questione questa Corte si è tuttavia già molto chiaramente pronunziata nella causa pregiudiziale 34-74, vertente sulla esportazione dalla Francia di prodotti trasformati di granoturco, e precisamente nel senso che l'onere gravante sull'importazione, ai sensi dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71, per i prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti per i quali sono previsti interventi nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, è costituito dal solo elemento mobile, inteso a compensare la differenza di prezzo dei prodotti di base. Tanto la Commissione quanto l'attrice nella causa principale si limitano a richiamare questa pronunzia, alla quale ci possiamo attenere anche nella presente causa, dato che non sono emersi nuovi elementi di giudizio.

2 Sulla seconda questione

Come la Commissione ha giustamente rilevato, la seconda questione consta di varie parti.

In primo luogo essa tende manifestamente ad accertare se, qualora l'onere all'importazione sia costituito unicamente dall'elemento mobile, uno Stato membro possa esigere un conguaglio valutario ad esso superiore. In secondo luogo si deve stabilire se l'art. 4 bis del regolamento n. 974/71 consenta di riscuotere all'esportazione di prodotti trasformati un importo compensativo superiore al prelievo vigente nello stesso giorno per il prodotto di base di cui trattasi, cioè se, a norma di detta disposizione, i prodotti trasformati possano essere gravati da qualche importo compensativo anche quando il prelievo per il prodotto di base nel giorno dell'esportazione è pari a zero.

Pure la soluzione della prima parte della questione mi sembra non dia luogo a particolare difficoltà.

La Commissione ha chiaramente spiegato che l'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71 ha reso necessaria una ripartizione di compiti fra gli organi comunitari e le autorità degli Stati membri, per il fatto che la determinazione dei due dati rilevanti, importi compensativi da un lato ed oneri all'importazione dall'altro, non può essere effettuata, con un unico atto. Essi dipendono infatti da fattori diversi: gli importi compensativi dalle variazioni nei rapporti di cambio, mentre gli oneri all'importazione rispecchiano le variazioni dei prezzi del mercato mondiale rispetto ai prezzi comunitari. Non vi è quindi un andamento uniforme e questo esclude la possibilità che se ne tenga conto complessivamente in un unico atto. Date le frequenti variazioni degli oneri all'importazione, si sarebbe altrimenti reso necessario il fissarli quotidianamente e il sistema di conguaglio monetario, già straordinariamente complesso sarebbe divenuto praticamente impossibile da maneggiare.

In vista di questa situazione, in un regolamento per l'attuazione degli importi compensativi fu stabilito che gli Stati membri dovevano paragonare gli importi compensativi stabiliti dalla Commissione con gli oneri all'importazione e provvedere all'osservanza dell'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71. (Cfr. l'art. 5, n. 1, del regolamento della Commissione 30 maggio 1973 n. 1463, il quale recita:

«Gli Stati membri prendono le misure necessarie ad assicurare il rispetto delle disposizioni dell'art. 4 bis, par. 2, del regolamento (CEE) n. 974/71»).

Nella motivazione del regolamento è detto molto chiaramente: «è opportuno provvedere affinché l'osservanza di questa disposizione (cioè dell'art. 4 bis, n. 2 del regolamento n. 974/71) incomba in linea di principio agli Stati membri importatori».

D'altro canto è del pari perfettamente evidente che gli Stati membri non hanno in proposito alcun potere discrezionale. Ciò emerge già dalla lettera dell'art. 4 bis, n. 2, secondo il quale negli scambi tra gli Stati membri e coi paesi terzi gli importi compensativi applicabili in caso di deprezzamento di una determinata moneta non possono essere superiori all' onere gravante sulla importazione da paesi terzi.

Si può quindi affermare con certezza che gli Stati membri non possono esigere importi compensativi superiori a quelli ammessi dall'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71, con la conseguenza — sulla quale la Commissione e l'attrice sono pure d'accordo — che la prima parte della seconda questione può essere risolta solo in senso negativo.

La seconda parte della seconda questione dà luogo invece a qualche difficoltà. Come è noto, si tratta di chiarire, nel sopra citato art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71, cosa si debba intendere per onere all'importazione da paesi terzi, qualora si tratti di prodotti agricoli di trasformazione.

Come sapete, in proposito la Commissione sostiene che non si può aver riguardo all'onere gravante sui prodotti di base, bensì unicamente a quello gravante sul prodotto di trasformazione effettivamente esportato. L'attrice nella causa principale vuole invece basarsi unicamente sulla sorte del prodotto di base. Nel far ciò essa si richiama allo spirito della disciplina dei conguagli valutari, quale si evincerebbe dall'art. 2 del regolamento n. 974/71, e sostiene che, in campo agricolo, pure in altri casi — a proposito delle restituzioni all'esportazione come pure degli importi compensativi per i nuovi Stati membri — si deve aver riguardo ai prodotti di base. Altrimenti si avrebbero proprio quelle distorsioni della concorrenza e quelle discriminazioni che il sistema di compensazione dovrebbe evitare, in altre parole l'art. 4 bis, n. 2, dovrebbe ritenersi illegittimo qualora lo si potesse interpretare soltanto nel modo caldeggiato dalla Commissione.

Per quanto riguarda questo contrasto, si deve ammettere che, nel calcolare il conguaglio valutario secondo la norma fondamentale di cui all'art. 2 del regolamento n. 974/71, si devono prendere le mosse dall'incidenza che i provvedimenti valutari avranno sui prodotti agricoli di base e sui loro prezzi. Nel caso dei prodotti derivati, i cui prezzi dipendono da quelli in vigore per i prodotti di base, si può avere un conguaglio valutario solo in relazione all'incidenza, sui prezzi dei prodotti trasformati, degli importi compensativi applicati ai prodotti di base. Si può quindi sostenere con ragione che, nell'ambito della menzionata disposizione, la sorte dei prodotti di base sta chiaramente in primo piano.

Nel nostro caso, però, non si tratta in primo luogo del senso del menzionato art. 2, bensì di come si debba intendere l'art. 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71.

In proposito è essenziale il fatto che, con questa disposizione, è stato creato un vincolo particolare fra gli importi compensativi e gli oneri all'importazione da paesi terzi, cioè i prelievi. A questi ultimi è stata assegnata una funzione di limite e ciò, se non m'inganno, per precise considerazioni di politica economica: nell'interesse della conservazione della preferenza comunitaria, le importazioni da paesi terzi non possono venir favorite oltre misura. Se si tiene presente che si tratta di un vincolo fra discipline di per sé eterogenee il quale — come la Commissione ha rilevato — ha aperto una breccia nella logica del conguaglio valutario, ed inoltre non si perde di vista la circostanza che tale vincolo è stato creato dal Consiglio e non vi è quindi alcuna differenza di rango rispetto all'art. 2, non appare affatto ovvio che, nell'interpretare la disposizione di cui trattasi, ci si debba lasciar guidare dai principi posti dall'art. 2, quantomeno nel senso in cui li intende l'attrice. Appare invece opportuno e più logico considerare la disciplina nel suo complesso ed in particolare, trattandosi di norme in materia agricola, tener conto delle strutture fondamentali in tale materia. Oltracciò, non si può a mio parere dimenticare l'esigenza di giungere ad un risultato di utilità pratica e di evitare, se appena possibile, interpretazioni che implichino un'eccessiva incertezza del diritto.

Alla luce di queste considerazioni di principio, sorgono immediatamente notevoli dubbi circa l'esattezza della tesi sostenuta dall'attrice, la quale si richiama unicamente alla logica di una situazione relativamente semplice (prelievo pari a zero per i prodotti di base) per inferirne che, all'esportazione di prodotti di trasformazione, non sarebbe lecito tener conto dei relativi oneri all'importazione in modo da giungere alla riscossione di importi compensativi sui prodotti di trasformazione. Che la situazione non sia in realtà così semplice è dimostrato dall'esame di altre possibili ipotesi. Considerando le cose più da vicino, appare poi evidente che l'attrice è potuta giungere all'interpretazione da essa caldeggiata solo prescindendo da importanti fatti economici.

Quanto sia criticabile il basarsi semplicemente sull'onere del prodotto di base all' atto dell'esportazione dei prodotti trasformati appare evidente se si considera una situazione in cui il prodotto di base trasformato è soggetto ad una determinata aliquota di prelievo, oppure se si prende in esame un'ipotesi in cui per la produzione della merce trasformata occorrono più prodotti di base con prelievi diversi. Nel primo caso, se ci si basa semplicemente sull'aliquota di prelievo del prodotto di base, si giunge sempre a risultati inammissibili qualora per la fabbricazione di una determinata quantità del prodotto di trasformazione sia necessario un maggiore impiego del prodotto di base. Nell'ipotesi di uso di più prodotti di base con diverse aliquote di prelievo, la situazione sarebbe anche più complessa giacché sorgerebbe il problema di quale aliquota si debba prendere in considerazione oppure della misura in cui si deve tener conto delle varie aliquote. È quindi manifesto che nell'applicare l'art. 4 bis, n. 2, si deve certo partire dall'onere gravante sul prodotto di base, ma non limitandosi semplicemente ad applicare il prelievo vigente per questo prodotto, bensì facendosi guidare dal sistema di calcolo per i prelievi sui prodotti di trasformazione, secondo il quale — come è noto — si tiene conto delle rispettive percentuali dei prodotti di base contenuti in un prodotto di trasformazione.

È inoltre palese — e con questo mi rifaccio al rilievo secondo cui l'attrice ha perso di vista importanti fatti economici — che non è lecito rifarsi all'onere gravante sul prodotto di base nel giorno dell' esportazione dei prodotti trasformati. I dati decisivi per la produzione della merce di trasformazione esportata non vengono infatti determinati con riferimento a detto momento, bensì con riferimento al passato. La stessa attrice ha ammesso che fra l'ingresso del prodotto di base «farina» nel pastificio e la vendita del prodotto finito intercorrono tre o quattro giorni. Verosimilmente però, si dovrà tener conto, anche nel caso delle paste alimentari, di un periodo più lungo, giacché i fattori della produzione vanno determinati non già con riferimento alla data di entrata del prodotto di partenza, bensì quantomeno con riferimento a quello del suo acquisto. Ora, è vero che nel calcolare il conguaglio, si potrebbe tener conto delle particolarità di ciascun prodotto di trasformazione, per quanto riguarda il periodo intercorrente fra l'acquisto del prodotto di partenza e la vendita del prodotto finito; dato però il gran numero di prodotti di trasformazione, che differiscono per natura, composizione e durata del processo produttivo, una siffatta differenziazione mi sembra del tutto assurda dal punto di vista pratico. In altre parole, nell'interesse della semplificazione amministrativa e della praticità, non si può fare a meno di una certa forfettizzazione, come è usuale nell'organizzazione di mercato agricolo. Ciò, però, in definitiva significa soltanto che nell'applicare l'art. 4 bis n. 2, qualora si tratti di prodotti di trasformazione, ci si deve rifare alla disciplina dei prelievi a questi relativa, come sostenuto dalla Commissione. Secondo tale disciplina — se si prescinde dall'elemento fisso, che qui non ci interessa — l'elemento mobile, il quale rispecchia il prelievo vigente per i prodotti di base, viene fissato per tre mesi e viene calcolato in base ai prezzi d'entrata medi di detto periodo, come pure ai prezzi cif medi rilevati durante un determinato periodo (cfr. art. 6 del regolamento n. 1059/69).

Sarei quindi del parere che l'art. 4 bis, n. 2, del regolamento 974/71 — per quanto riguarda i prodotti di trasformazione — si può interpretare solo nel senso che l'onere all'importazione è quello gravante sullo stesso prodotto di trasformazione, che quindi ha rilievo il corrispondente elemento mobile, da calcolarsi secondo la disciplina generale vigente per gli stessi prodotti.

A questo risultato, la cui esattezza trova conferma anche in determinati passi della sentenza 34/74 — benché non si possa negare che il problema che qui ci interessa non era allora in primo piano — l'attrice oppone invero che esso determinerebbe discriminazioni e distorsioni del mercato e si deve quindi ritenere criticabile. In realtà non si può fare a meno di ammettere che i suoi argomenti hanno una certa forza persuasiva, giacché è possibile — e l'attrice non ha mancato di farlo — prospettare ipotesi svantaggiose per gli esportatori italiani, che non appaiono per nulla soddisfacenti. Esse sono dovute al fatto che per il prodotto di base «grano duro» viene talvolta fissato quotidianamente un prelievo in relazione alla differenza fra i prezzi cif e il prezzo d'entrata, mentre il calcolo del prelievo per i prodotti trasformati viene effettuato solo una volta al trimestre. È stato così possibile che dal 28 luglio 1973 non venissero riscossi i prelievi sulle importazioni di grano duro da paesi terzi, mentre gli elementi mobili da applicarsi alle paste alimentari sono rimasti in vigore sino all'8 ottobre 1973.

Non vedo tuttavia alcuna possibilità di ovviare a questo stato di cose in sede di interpretazoine dell'art. 4 bis, n. 2. In teoria si potrebbe prescindere dalla disciplina dei prelievi per i prodotti trasformati di cui al regolamento n. 1059/69 e ipotizzare un'applicazione differenziata, a seconda dei prodotti, delle disposizioni di cui trattasi da parte degli Stati membri. A ciò osta però il fatto che la questione della legittimità ed opportunità del regolamento n. 1059/69 in relazione alla disciplina dei conguagli valutari non ha costituito oggetto del procedimento e non è stata quindi trattata in modo adeguato. A parte ciò, dovrebbe comunque distoglierci da una soluzione del genere la considerevole incertezza giuridica che ne deriverebbe, per non parlare del rischio manifesto di applicazione non uniforme della disciplina dei conguagli. Mi sembra del pari impossibile il porre in dubbio la legittimità dell'art. 4 bis, n. 2, per i motivi sopra esposti, cioè la violazione del divieto fondamentale di discriminazione che deve essere naturalmente fatto salvo anche dai regolamenti del Consiglio. A parte il fatto che una soluzione del genere sarebbe irrilevante per la causa principale giacché lascerebbe intatto il nucleo centrale della disciplina dei conguagli, mi sembre qui sufficiente la constatazione che questa Corte non è stata richiesta nel debito modo di pronunziarsi su una siffatta questione di validità e che essa non può quindi prendere adeguatamente posizione in proposito, non avendo potuto approfondire a sufficienza i problemi relativi. Se ciò non bastasse, ho pure l'impressione, in base a quanto ci è stato detto sul piano della politica economica a proposito dell'adozione dell'art. 4 bis, n. 2, e tenuto conto della situazione economica esistente al momento di detta adozione, che tale norma non potrebbe essere dichiarata illegittima, dato il margine discrezionale spettante al Consiglio in questo campo. Il fatto che lo stesso Consiglio abbia in seguito sospeso l'applicazione della norma è privo di rilievo, giacché si spiega col mutamento della situazione economica, in particolare con l'aumento dei prezzi sul mercato mondiale, e non consente affatto di concludere che la norma era inopportuna già al momento della sua adozione.

Vorrei quindi proporvi di risolvere la seconda parte della seconda questione sottopostavi in senso conforme all'interpretazione data dalla Commissione all'art: 4 bis, n. 2, del regolamento n. 974/71.

3. Sulla domanda di pronunzia pregiudiziale del pretore di Trieste è quindi possibile provvedere complessivamente come segue:

a) non vi è alcun motivo di discostarsi dall'interpretazione dell'art. 4 bis del regolamento n. 974/71 contenuta nella sentenza 34-74. Si deve quindi ritenere che l'onere all'importazione di cui al detto articolo, per i prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti per i quali sono previsti interventi nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, è costituito dal solo elemento mobile, il quale è destinato a compensare la differenza di prezzo dei prodotti di base.

b) L'art. 4 bis sopra menzionato in relazione all'art. 5, n. 1, del regolamento 1463/73 non consente agli Stati membri di applicare, ai prodotti di cui all' . art. 1, n. 2, lettera b), del regolamento n. 974/71, importi compensativi di ammontare superiore a quello degli elementi mobili riscossi sui prodotti importati da paesi terzi.

c) Nell'applicare l'art. 4 bis sopra menzionato ai prodotti di cui all'art. 1, n. 2, lettera b), dello stesso regolamento, gli Stati membri devono tener conto unicamente dell'onere all'importazione (nel senso di cui sopra, sub a) relativo al prodotto di cui trattasi, restandone quindi esclusi gli oneri all'importazione stabiliti per i prodotti di base.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.