2)

Viceversa è molto più difficile stabilire chi abbia diritto di ricorrere nel caso di una decisione positiva ed è questo il punto sul quale le parti non sono più d'accordo. È necessaria in proposito una nuova distinzione, e precisamente fra le controversie vertenti sul riconoscimento della situazione contemplata nel primo comma, cioè l'esistenza di perturbazioni ed il nesso causale fra le perturbazioni ed una iniziativa od una mancata iniziativa dell'Alta Autorità, e le liti vertenti sulle misure adottate dall'Alta Autorità per porre fine a tale situazione. a) Ritengo che nella prima ipotesi abbiano diritto di ricorrere tutti gli Stati della Comunità e non soltanto lo stato che è vittima delle perturbazioni, ad esclusione tuttavia delle imprese e delle loro associazioni. Come abbiamo visto, si tratta di un arbitrato fra gli interessi economici fondamentali di uno Stato membro e gl'interessi fondamentali della Comunità. Ora, io ritengo che ciascuno Stato membro sia legittimato a difendere gli interessi generali della Comunità che esso ha contribuito a creare e di cui fa parte in forza del primo articolo del Trattato. Ricordiamoci che gli Stati membri, per esercitare l'azione d'annullamento di cui all'art. 33, non devono soddisfare alcuna condizione, non devono nemmeno dimostrare di avervi interesse: contro qualsiasi decisione dell'Alta Autorità essi possono esperire tale impugnativa. Sarebbe veramente strano negare loro il diritto di ricorrere contro una decisione suscettibile di mettere a repentaglio «gl'interessi fondamentali della Comunità», i quali fra l'altro possono talora coincidere con i loro interessi particolari. Naturalmente lo stesso diritto va riconosciuto al Consiglio. Per contro, non mi sembra ammissibile che le imprese ed associazioni siano legittimate a difendere questi «interessi fondamentali della Comunità» in una controversia del genere sopra accennato, cioè situata al livello dei rapporti di diritto costituzionale intercorrenti fra gli Stati e la Comunità. Trovo perfettamente naturale che le imprese dello Stato membro che è vittima delle perturbazioni non abbiano il diritto di sostituire il loro giudizio a quello del governo del loro paese circa l'esistenza di perturbazioni fondamentali nell'economia nazionale o l'opportunità di trarne argomento per chiedere l'applicazione della clausola di salvaguardia. Non si capisce quindi perchè altre imprese che svolgono la loro attività nello stesso paese od in altri paesi della Comunità dovrebbero avere il diritto di agire a difesa della Comunità qualora nessuno degli Stati abbia ritenuto opportuno di farlo. Del resto, non è cosa insolita se non addirittura, per parlare con franchezza, alquanto urtante il vedere un'impresa privata adergersi a giudice dell'esistenza di perturbazioni nell'economia generale di uno Stato estero, del grado di gravità di queste perturbazioni e delle relative cause? D'altro lato, la sospensione dell'applicazione del Trattato per quanto riguarda le norme relative al mercato comune non può assumere l'aspetto di una violazione dei «diritti fondamentali» della persona, del genere di quelli tutelati, ad esempio, dalla Costituzione tedesca: nei confronti delle imprese questa sospensione si concreta in determinate misure d'intervento economico, come se ne possono avere in qualunque paese. Soltanto nei confronti degli Stati la questione diventa di diritto costituzionale. È questa la ragione per cui una causa del genere non potrebbe assolutamente svolgersi senza l'intervento dello Stato che è assertivamente vittima delle perturbazioni in quanto esso sarebbe il vero convenuto. La procedura di cui all'art. 37 può essere iniziata soltanto da esso ed in questo caso del tutto particolare l'Alta Autorità, benchè non sia un organo giurisdizionale, assume di fatto, entro certi limiti, la figura di giudice di primo grado. Senza dubbio il nostro Regolamento di Procedura non prevede espressamente una chiamata in causa d'ufficio del genere testè accennato, tuttavia i principi generali potrebbero imporla, soprattutto trattandosi di un organo giurisdizionale come il nostro, presso il quale vige la procedura inquisitoria. Sarebbe questo il solo modo di evitare, qualora il ricorso fosse accolto, un'opposizione di terzo senza alcun dubbio ricevibile, il che costringerebbe a ricominciare il procedimento : conseguenza tanto più grave in quanto nel frattempo la sentenza della Corte sarebbe esecutiva e quindi le misure già adottate, od in corso di adozione, per porre termine alle perturbazioni verrebbero annullate, col risultato che perturbazioni di carattere giudiziario verrebbero ad aggiungersi a quelle di caratterre economico… b) Esaminiamo ora il secondo caso nel quale potrebbe venire impugnata una decisione positiva, cioè quello di un ricorso diretto contro le misure adottate per porre fine alla situazione. Se si considera lo scopo di queste misure, agli effetti dell'art. 37, la soluzione non può essere diversa: le misure da adottare devono essere atte a porre fine alla situazione, facendo salvi al tempo stesso gli interessi fondamentali della Comunità. Si tratta quindi di esercitare gli stessi poteri arbitrali previsti dall'art. 37, il che richiede una valutazione comparativa degli interessi contrapposti ed un giudizio circa il merito delle misure di ogni genere capaci di portare ad un' equa composizione della vertenza. Un esame siffatto esorbita, non meno del primo, dal giudizio di legittimità ed inoltre, per i motivi che vi ho testè esposti, soltanto gli altri Stati membri sono legittimati a difendere gli interessi della Comunità in una controversia del genere. Rimane tuttavia una difficoltà, di gran lunga la più ostica in questa causa, la quale nasce dall'inciso «secondo le modalità previste dal presente Trattato» (art. 37, 2o comma). Ci si può infatti chiedere se non sia questo un limite tassativo posto all'esercizio dei poteri arbitrali previsti dall'art. 37, limite con valore di norma giuridica la cui violazione potrebbe dar lungo ad un ricorso d'annullamento a sensi dell'art. 33. In tal caso diverrebbe innanzitutto possibile un giudizio di legittimità a causa dell'esistenza di una precisa norma giuridica ed in secondo luogo si potrebbe più facilmente ammettere il diritto di ricorrere delle imprese nei limiti entro i quali il Trattato le autorizza ad impugnare le decisioni illegittime che le hanno lese. Si pone qui il delicato problema, ben noto nel diritto interno, dell'interferenza fra i vari rimedi giuridici e, nel campo più ristretto del diritto amministrativo, dei limiti entro i quali il ricorso d'annul lamento può essere usato in una materia propria del «contentieux de pleine juridiction». Nel diritto francese, ad esempio, la giurisprudenza distingue, in materia di contratti amministrativi (contratti di concessione di servizi pubblici, ad esempio), fra il concessionario, stipulante, il quale, nei confronti dell'Amministrazione, può far valere le clausole contrattuali soltanto davanti al giudice competente in base al contratto ( 1 ), e gli utenti del servizio i quali, viceversa, possono impugnare mediante ricorso d'annullamento la decisione amministrativa che abbia rifiutato di applicare a loro vantaggio una clausola del contrasto stesso (Conseil d'État, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-Tivoli à Bordeaux, 21 dicembre 1906, Rec. p. 961, con conclusioni Romieu). Per quanto riguarda l'art. 37, la dottrina si è più volte occupata di questo problema dell'interferenza con il ricorso d'annullamento di cui all'art. 33 (se n'è parlato, tanto nella fase scritta, quanto nella discussione orale), tuttavia senza giungere a risultati molto convincenti nell'uno o nell'altro senso. A mio parere, tutto dipende dall'interpretazione dell'inciso «secondo le modalità previste dal presente Trattato». Se si ammette l'interpretazione letterale ne consegue, come abbiamo visto or ora, che un giudizio di legittimità retto dalle norme dell'art. 33 dovrebbe poter essere instaurato nell'interesse «dei terzi», cioè delle imprese lese dalle misure. Se, invece, l'interpretazione dev'essere più libera ed orientata nel senso che l'applicazione della disposizione di cui trattasi venga ad essere più o meno strettamente connessa alla valutazione complessiva che l'Alta Autorità e la Corte devono dare per esercitare la loro funzione di arbitri, non vi potrebbe più essere questione di un giudizio d'annullamento «isolato». Io ritengo che l'interpretazione letterale non si possa ragionevolmente sostenere in questo caso. Come abbiamo infatti visto, la clausola di salvaguardia contemplata nell'art. 37 ha lo scopo di far temporaneamente disapplicare le norme ordinarie del mercato comune onde evitare che nell'economia di uno Stato membro si manifestino perturbazioni gravi e scongiurare al più presto il pericolo di tali perturbazioni. È chiaro che, se non è possibile restringere in una certa misura l'applicazione delle norme del Trattato relative al mercato, cioè essenzialmente l'art. 2, 2o comma e 1 art. 4, la clausola di salvaguardia di cui all'art. 37 perde qualsiasi significato. In particolare, può rendersi indispensabile l'istituzione provvisoria di contingenti d'importazione o d'esportazione. È inutile dire che se la normale applicazione del Trattato, con tutta la serie di misure che essa consente, fosse sufficiente ad evitare il rischio di perturbazioni, dette disposizioni dovrebbero semplicemente essere applicate e, in caso contrario, lo Stato interessato non avrebbe che da valersi dell'apposita procedura, cioè di quella dell'art. 35. Indubbiamente vi sarebbero ancora i limiti posti dall'art. 33 ai poteri di valutazione della Corte; tuttavia in una circostanza come quella di una minaccia di perturbazioni gravi nell'economia di uno Stato membro essi avrebbero senza dubbio scarso peso. Non è comunque credibile che gli autori del Trattato abbiano concepito una costruzione imponente come quella dell'art. 37 al solo fine di colmare una lacuna di così scarsa importanza: sarebbe veramente la montagna che partorisce il topolino. Ritengo quindi che l'inciso «secondo le modalità previste dal presente Trattato» di cui all'art. 37, vada inteso nel senso che le misure da adottare dovranno rispettare, per quanto compatibile con il loro scopo, le norme del Trattato, cioè ad esempio valersi dei meccanismi ivi contemplati nelle forme previste, evitare le discriminazioni nell'ambito delle misure adottate, ecc. Però, ci è stato detto, il Trattato contiene una clausola di revisione: l'art. 95, 3o e 4o comma, prevede una procedura la quale consente di creare nuovi poteri (art. 95, 1o comma). Ora, in ambedue i casi, è richiesto l'unanime parere conforme del Consiglio; anche in un'ipotesi meno importante, quella dell'art. 58 concernente la dichiarazione dello stato di crisi, è ancora necessario il parere conforme del Consiglio. Inoltre, in tutte queste ipotesi devono rimanere intatte le disposizioni fondamentali degli articoli introduttivi 2, 3 e 4. Come si può ammettere che l'art. 37 autorizzi a derogare ai divieti dell'art. 4 dopo aver semplicemente sentito il Consiglio? È agevole rispondere: in primo luogo, nel caso dell'art. 95 si tratta di modificare o di adattare, in via definitiva, le norme di funzionamento del mercato comune. Nel caso nostro, al contrario, si tratta di sospendere, ma solo provvisoriamente, l'applicazione delle stesse norme, il che è completamente diverso. In secondo luogo, è chiaro che il requisito del parere conforme del Consiglio, anche a maggioranza semplice (del resto qualificata come tutti sanno), avrebbe privato di ogni garanzia lo stato che lamenta perturbazioni nella propria economia e che può facilmente trovarsi in contrasto con la maggioranza degli altri Stati. Il problema non cessa per questo di essere molto complesso posto che, come è fin troppo chiaro, ci troviamo qui di fronte ad un contrasto fra la lettera della disposizione e lo scopo della stessa, e se Voi pensate di dovervi attenere ad un'interpretazione letterale sarà ben difficile, come abbiamo appena visto, non ammettere un giudizio di legittimità basato sull'art. 33. Il principio dell'autonomia dell'art. 37 dovrebbe in tal caso subire un'eccezione sul punto di cui sto trattando, cioè sulla questione se le misure adottate siano aderenti alle disposizioni del Trattato. Per tutte le ragioni che vi ho già esposto, sono del parere che lo sforzo interpretativo sia indispensabile. Per di più è forse possibile prendere in considerazione un argomento supplementare cui l'Alta Autorità si richiama a sostegno dell'interpretazione libera dell'inciso «secondo le modalità previste dal presente Trattato» : in tedesco questa espressione è stata infatti tradotta «im Rahmen dieses Vertrages», cioè letteralmente «dans le cadre de ce Traité», mentre in altre disposizioni (artt. 4, 5 ed 8) nelle quali ricorre la stessa espressione questa è stata tradotta altrimenti ed anzi ogni volta in modo diverso. La traduzione tedesca introduce perciò di volta in volta delle sfumature molto interessanti che variano a seconda della natura e dell'oggetto della disposizione di cui trattasi. Ora è chiaro che, per quanto riguarda l'art. 37, la formula «dans le cadre de ce Traité», ovvero «du présent Traité» corrisponde esattamente alla sola interpretazione che mi sembra ragionevole e che perciò ho sostenuto. Questo argomento ha evidentemente valore giuridico molto limitato, posto che solo il testo francese fa fede, tuttavia gli si può forse attribuire un certo peso in quanto atto ad indicare quali fossero le intenzioni degli autori del Trattato proprio all'epoca della sua approvazione. Qualora si ammetta l'interpretazione libera, ritengo che nemmeno su questo punto vi possa più esser questione di un giudizio speciale di legittimità a sensi dell'art. 33. Infatti l'osservanza delle disposizioni del Trattato diviene essenzialmente funzione della natura e dell'oggetto delle misure adottate nonchè della loro necessità agli effetti della norma di cui trattasi cioè al fine di ottenere, nel più breve termine, che la minaccia di perturbazioni scompaia, salvi restando gli interessi fondamentali della Comunità. Il limite posto all'azione dell'Alta Autorità dalla disposizione in parola non ha più il carattere di una norma obiettiva esterna, bensì diventa uno degli elementi della valutazione complessiva e soggettiva alla quale deve procedere l'Alta Autorità ed, eventualmente, la Corte. Ritengo, in definitiva, che i ricorsi non siano ricevibili a sensi dell'art. 33, posto che nella specie non è configurabile un giudizio di legittimità, e neppure in base all'art. 37, dato che il ricorso non è stato proposto da uno degli Stati membri o dal Consiglio. Se tuttavia Voi non foste di questo avviso, in ispecie per quanto riguarda le conclusioni dirette all'annullamento delle «misure adottate» (artt. 3 e 5 della decisione impugnata) nei limiti in cui dette conclusioni si fondano sulla violazione delle «modalità previste dal presente Trattato», diverrebbe allora necessario esaminare se ed in quale misura i ricorsi soddisfino le condizioni di ricevibilità poste dall'art. 33. Si tratterebbe anzitutto di vedere se la decisione impugnata possa essere considerata come una «decisione individuale riguardante» le ricorrenti. Applicando la vostra giurisprudenza, particolarmente liberale in questa materia (sentenze 7 e 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, 23 aprile 1956, Racc. II, p. 84;18/57, Noli, 20 marzo 1959, Racc. V, p. 106; 24 e 34/58 Chambre syndicale de la siderurgie de l'Est de la France ed altri, 15 luglio 1960, Racc. VI, p. 577; 39/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg), Voi potreste forse essere indotti ad attribuire alla decisione impugnata, di cui è diretto destinatario il solo Governo belga, carattere individuale e ad ammettere che essa «riguarda» le ricorrenti dal momento che le interessa. Permarrebbero, cionondimeno, legittimi dubbi. Nella specie, infatti, si tratta di un atto che stabilisce le modalità di una disciplina generale, valida per il Belgio, con la quale viene introdotto un regime di contingenti d'importazione e d'esportazione, con determinazione di tonnellaggi massimi. È questo un tipico atto generale ed impersonale. Senza dubbio la decisione non ha effetto direttamente nei confronti degli amministrati: essa obbliga però il Governo belga ad adottare provvedimenti d'esecuzione che hanno essi stessi, anche se indirettamente, carattere regolamentare. La situazione è perciò ben diversa da quella della sentenza Nold, ad esempio, nella quale le decisioni impugnate avevano approvato (come Voi avete affermato) «sotto certe condizioni ed entro certi limiti, la disciplina commerciale e la costituzione della società» (da parte degli Uffici di vendita delle miniere di carbone della Ruhr) e si erano in tal modo «pronunziate sulla validità giuridica di determinate delibere adottate da un certo numero d'imprese nettamente individuate». Nella presente causa ci troviamo in una situazione molto simile a quella che si determinerebbe in uno Stato qualora venissero stabiliti per legge i lineamenti essenziali e le norme fondamentali di un regime di contingentamenti, riservando al regolamento di determinare i particolari d'applicazione. Voler quindi ammettere il ricorso diretto di privati contro un atto che, in uno Stato, sarebbe di competenza del potere legislativo e considerare questo stesso atto, se emanato nell'ambito della Comunità, come una decisione individuale riguardante una determinata impresa dà luogo, secondo me, come ho già detto, per lo meno a legittimi dubbi. Quanto all'esistenza di uno «sviamento di potere nei confronti» delle ricorrenti, questione che sorgerebbe ove la decisione venisse considerata generale, me ne occuperò fra breve a proposito del merito, posto che secondo la vostra giurisprudenza si tratta in ogni caso di una questione di merito, essendo sufficiente agli effetti della ricevibilità che il mezzo sia stato proposto (sentenza A SSIDER, 3-54, Racc. I, p. 140).