Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

presentate il 4 maggio 1966 ( 1 )

Sommario

Introduzione (antefatti, conclusioni delle parti) Valutazione giuridica I — Esegesi del concetto di «tasse di effetto equivalente ai dazi doganali» II — Violazione degli articoli 13 e 14 del trattato; sviamento di potere III — Riassunto

Signor Presidente, signori Giudici,

L'oggetto del procedimento, cui si riferiscono queste mie conclusioni, è costituito essenzialmente dall'esegesi degli articoli 13 e 14 del trattato C.E.E. ; più precisamente, la controversia riguarda il concetto di «tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all'importazione» (più brevemente «tasse equivalenti a dazi»). La Corte di Giustizia aveva dovuto pronunciarsi in merito già in occasione di un precedente giudizio (cause 2 e 3-62), e ciò in relazione a una tassa che veniva percepita nel Belgio e nel Lussemburgo all'atto del rilascio delle licenze d'importazione per il panforte. Questo concetto di tasse equivalenti a dazi è adesso posto nuovamente in discussione nelle due cause di cui ora diremo.

Causa 52-65

Il commercio di ovini da macello e di carne ovina, per il quale finora non sussiste un'organizzazione comune del mercato, è soggetto nella Repubblica federale di Germania alla disciplina nazionale del mercato creata dalla legge del 23 aprile 1951(Bundesgesetzblatt I, 272), relativa al commercio del bestiame e delle carni. In base a questa legge il Ministro federale per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste determina annualmente, nel quadro di un piano di approvvigionamento, i quantitativi dei succitati prodotti che sono disponibili grazie alla produzione nazionale e quelli che invece devono essere importati per far fronte al fabbisogno totale. Sulla base del piano vengono pubblicati i bandi per le importazioni. Nello svolgimento di tali importazioni si inserisce l'Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse, un ente di diritto pubblico (che dipende dal Ministro federale per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste ed è soggetto alle sue direttive). Gli importatori devono offrire i prodotti in questione a tale ufficio. Se questo non esercita la sua facoltà di presa in carico, i prodotti di cui trattasi non possono essere immessi nel mercato o comunque utilizzati nel territorio nazionale. Se invece tale facoltà viene esercitata, l'Einfuhr- und Vorratsstelle può o acquistare con un contratto i succitati prodotti, al fine di assicurare l'approvvigionamento, oppure (sempre per mezzo di un contratto) può prenderli formalmente in carico, restituirli all'importatore, e farli così immettere nel mercato interno, con il diritto, però, di imporre determinate condizioni (per esempio in relazione al luogo e al momento del loro impiego). Per l'odierno processo viene in rilievo il fatto che l'Einfuhr- und Vorratsstelle, in base al paragrafo 21 della Vieh-und Fleischgesetz, al fine di coprire le spese amministrative connesse alla procedura di acquisto, è autorizzato a percepire tributi fino a 0,40 DM per quintale di merce soggetta all'obbligo di offerta. In base a tale norma, il 3 settembre 1951 fu emanato un Regolamento tributario (Bundesanzeiger 1951 n. 178) con il quale furono determinate le aliquote da applicare, e precisa-mente 0,15 DM al quintale per gli ovini da macello e 0,25 DM al quintale per la carne ovina.

La Commissione ravvisa in questo tributo una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale ai sensi dell'articolo 13 del trattato C.E.E., tassa che dovrebbe essere abolita durante il periodo transitorio. La Commissione pertanto emanò, in data 16 giugno 1965, una direttiva (pubblicata nella Gazzetta ufficiale 1965, pagina 2074), con la quale dispose che il suddetto tributo venisse abolito gradualmente, e precisamente: il 60 % entro il 1o gennaio 1966, e il resto al più tardi entro la data in cui gli Stati membri dovranno sopprimere i dazi doganali nel loro reciproco commercio. Il governo federale contesta la legittimità di questa direttiva e di conseguenza, con il primo dei due ricorsi presentati, ne chiede l'annullamento.

Causa 55-65

Analoga è la fattispecie della causa 55-65. Si tratta dell'attività dell'Aussenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (denominato dopo la legge del 24 agosto 1965«Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft»), cioè di un'autorità amministrativa federale centrale, creata con legge del 17 dicembre 1951, che svolge importanti compiti nel quadro delle esportazioni e delle importazioni di prodotti agricoli. In ispecie, essa è l'autorità amministrativa centrale per la concessione di licenze di importazione ed esportazione di prodotti agricoli non ancora liberalizzati (si tratta essenzialmente di varie specie di foraggi, ovini e carne ovina, pesci, oli e grassi vegetali, zucchero e sementi, fiori recisi, vino, varie specie di frutta e ortaggi come pure conserve di frutta e ortaggi). Poiché in base allo stadio attuale della liberalizzazione si devono ancora concedere licenze d'importazione, l'Aussenhandelsstelle è autorizzato dalla legge 17 dicembre 1951 a percepire tributi a copertura delle varie spese amministrative cui va incontro in questa attività. A norma della legge sopra ricordata, fu poi emanato il regolamento tributario del 22 agosto 1955 (Bundesanzeiger n. 163, 1955 — successivamente più volte modificato), con il quale l'ammontare delle tasse fu fissato in un primo momento allo 0,2 % (per alcune merci lo 0,02 %) del valor dei prodotti cui si riferisce la licenza di importazione. Più tardi, cioè con effetto dal 1o aprile 1958, queste aliquote furono abbassate allo 0,15 % e allo 0,015 %. La Commissione ravvisa anche in queste imposte, in quanto si riferiscano all'importazione di prodotti agricoli e alimentari soggetti a licenza e provenienti da altri Stati membri, tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, e di esse, al pari delle tasse sopra ricordate percepite dall'Einfuhr- und Vorratsstelle für Fleisch, esige l'abolizione: ciò con un'altra direttiva del 28 luglio 1965 (Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 1965, pag. 2437).

Fedele alla sua posizione di principio, il governo federale ritiene illegittima anche questa direttiva e ne chiede appunto l'annullamento con il secondo ricorso.

In considerazione della pressoché completa coincidenza delle argomentazioni delle parti, la Corte di Giustizia, con ordinanza del 7 febbraio 1966, ha disposto la riunione delle due cause ai fini di un'unica trattazione e decisione. L'indagine che qui svolgerò si riferisce pertanto — a meno che non risulti diversamente — sia alle tasse percepite dall'Einfuhr- und Vorratsstelle, sia a quelle dell'Aussenhandelsstelle, nonché alle direttive della Commissione che le riguardano.

Valutazione giuridica

La valutazione giuridica della controversia che ci viene sottoposta è abbastanza lineare poiché ha per oggetto soltanto due mezzi di ricorso. Mi regolerò quindi di conseguenza nell'indagine, e considererò anzitutto se la Commissione abbia esattamente interpretato il concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali contenuto nell'articolo 13 del trattato C.E.E., per poi affrontare il problema del se le si debba rimproverare una violazione del trattato o uno sviamento di potere, per non aver dettato una disciplina completa per tutti i casi analoghi di tasse equivalenti a dazi che esistono negli Stati membri.

I — Esegesi del concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali

Il primo luogo il ricorrente ritiene che la Commissione abbia erroneamente interpretato il concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali e sia pertanto giunta all'erronea conclusione che le imposte percepite dall'Einfuhr- und Vorratsstelle e dal-l'Aussenhandelsstelle debbano essere abolite a norma dell'articolo 13 del trattato C.E.E. La tesi del ricorrente (tralasciando certe particolarità sulle quali ritornerò più tardi) si può essenzialmente così riassumere: per risolvere la questione del se esista una tassa equivalente a un dazio, è errato soffermarsi soltanto sull'esistenza di una imposizione tributaria unilaterale che gravi su beni importati; si devono invece considerare anche i motivi e gli scopi della tassa in questione. Caratteristica essenziale dei dazi doganali è il loro fine protezionistico della produzione nazionale, oppure (nel caso di dazi fiscali) lo scopo di acquisire proventi per far fronte a spese statali d'interesse generale. Per converso le tasse amministrative oggi in esame dovrebbero essere considerate solo come controprestazioni cui sono tenuti gli importatori allorché in via particolare fanno ricorso all'attività dell'amministrazione nel quadro di una disciplina speciale delle importazioni. Anche alla stregua del loro ammontare, queste tasse non sarebbero idonee a influire in qualche modo sul traffico internazionale delle merci né a procurare entrate statali di qualche importanza.

Prima di affrontare il problema così delineato, bisogna porre in chiaro che il ricorrente stesso non ritiene completamente illegittima la direttiva impugnata nella causa 55-65, in quanto per la sua valutazione venga in rilievo il concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali. Il ricorrente ammette che in base alla legislazione tedesca vengono ancora percepite delle tasse in caso di concessione automatica di licenze d'importazione per merci liberalizzate, benché in questo campo non se ne possa più trovare una giustificazione alla stregua dei principi del trattato, e ammette quindi che la loro abolizione dev'essere riconosciuta come necessaria. Il ricorrente difende soltanto alcune tasse che vengono percepite in occasione della concessione di licenze d'importazione per merci non liberalizzate, cioè quando è necessaria, per il singolo caso, l'eliminazione di un limite all'importazione, come pure difende le tasse percepite dall'Einfuhr- und Vorratsstelle, poiché in questo campo, per quanto riguarda i prodotti della causa 52-65, continua ad esistere un'organizzazione nazionale del mercato, che limita anch'essa la libertà di commercio e comporta, per l'autorizzazione di singole importazioni, particolari esami. Solo in relazione a queste imposte noi dobbiamo quindi esaminare se esse corrispondano ai requisiti di una tassa di effetto equivalente ai dazi doganali.

Di per sé potrebbe apparire strano che l'esegesi del concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali possa essere controversa dopo che la Corte di Giustizia nelle cause 2 e 3-62 ha cercato di darne una definizione generale. Nel corso del pro-cedimento abbiamo però visto che le parti non sono d'accordo sull'interpretazione di questa sentenza e che anzi, in relazione alla sua motivazione, pongono gli accenti in maniera diversa.

La Commissione si basa essenzialmente su un interpretazione riassuntiva del concetto, che si trova alla fine del primo paragrafo relativo all'indagine sulla fondatezza del ricorso; ivi è detto : «Dopo quanto detto… la tassa di effetto equivalente può essere considerata, indipendentemente dalla sua denominazione e dalla sua struttura, come un diritto imposto unilateralmente, sia all'atto dell'importazione sia in un successivo momento e che, colpendo specialmente una merce importata da un paese membro ad esclusione del corrispondente prodotto nazionale, produce il risultato di alterarne il prezzo e di incidere così sulla libera circolazione delle merci alla stessa stregua di un dazio doganale». Il ricorrente pone invece in primo piano alcuni passaggi delle considerazioni che precedono, ove è detto che per mezzo del concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali si vuole impedire una frode ai divieti degli articoli 9 e 12 del trattato, e dove si parla delle intenzioni degli autori del trattato«di proibire non soltanto i provvedimenti che hanno anche formalmente carattere doganale, ma anche tutti quegli che, pur diversamente denominati, ovvero posti in vigore da altri organi, finirebbero per avere gli stessi effetti discriminatori e protettivi dei dazi doganali». Il ricorrente, argomentando in questo modo, vuole evidentemente dedurre dalla sentenza in questione la necessità di far riferimento, per l'individuazione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, anche agli scopi delle imposte statali.

Questo contrasto di interpretazioni non mi sembra tuttavia fertile di risultati. Voglio dire che, anche se fosse esatta la tesi della Commissione, secondo la quale alla Corte di Giustizia interessò soltanto determinare l'esistenza di un gravame unilateralmente imposto su beni importati, non si potrebbe, nella valutazione della sentenza, trascurare il fatto che la problematica del caso deciso in quella sede differiva notevolmente da quella dell'odierna fattispecie. Allora si discuteva in merito a tasse di un ammontare considerevole, alle quali era espressamente attribuito un fine protettivo, poiché erano state introdotte per compensare pretesi turbamenti della concorrenza. Per converso non erano oggetto del dibattito i problemi attinenti alle tasse amministrative, rispetto alle quali la Commissione concede che non abbiano un fine protettivo. E d'altra parte, in linea di principio, bisogna considerare le decisioni della Corte alla luce del caso particolare, persino quando, in connessione con la soluzione di quest'ultimo, viene data una definizione di portata generale. Non dobbiamo perciò ritenere che l'attuale controversia sia pregiudicata in maniera decisiva dalle cause 2 e 3-62, di guisa che si tratti soltanto d'interpretare la sentenza allora emanata. Anzi, noi siamo liberi di analizzare la problematica odierna, caratterizzata da una natura del tutto particolare, indipendentemente da quelle cause e tenendo conto soltanto delle norme e degli scopi del trattato.

Nel procedere a questa analisi non ci soffermeremo certamente sulla questione del se i tributi amministrativi di cui oggi si discute rappresentino in linea generale delle tasse, poiché questo viene ammesso anche dal ricorrente in considerazione della generale terminologia giuridica degli ordinamenti nazionali.

Tutto dipende dunque dall'interpretazione delle parole «di effetto equivalente ai dazi doganali».

L'effetto di un dazio doganale oggigiorno consiste di regola (nel nostro caso non vengono in rilievo le eccezioni, come i dazi proibitivi) in una protezione per la produzione nazionale, e in secondo luogo, quando si tratti di dazi fiscali, nel procacciamento di entrate statali di una qualche importanza. Pertanto si potrebbe essere tentati di esigere, per le tasse equivalenti a dazi, delle conseguenze analoghe, e in particolare di sostenere la tesi che dette tasse sussistano solo allorché il tributo comporta, datoil suo ammontare, un aggravio uguale alla media dei dazi doganali.

Tuttavia non bisogna interpretare in questo modo la tesi del ricorrente. Inoltre la Commissione ha dimostrato che siffatto punto di vista non è obiettivamente sostenibile. È senz'altro evidente che anche delle tasse amministrative, pur ispirate al principio della copertura delle spese, nell'ipotesi di un piccolo volume d'importazioni (per esempio in un piccolo paese) e di costose organizzazioni amministrative (funzionari, apparecchiature, edifici), oppure nel caso in cui si verifichi un cumulo di più tributi su una singola merce, possono talvolta raggiungere un ammontare considerevole. D'altra parte è noto che anche certi dazi doganali negli Stati membri sono relativamente bassi, raggiungendo per esempio solo frazioni dell'I %. Tuttavia, persino i dazi di questa misura devono essere aboliti a norma del trattato, in quanto quest'ultimo non prevede un margine di tolleranza (come del resto avviene anche per le tasse contemplate nell'articolo 95). Di conseguenza, il limitato ammontare delle tasse amministrative potrebbe tutt'al più (è questa la tesi del ricorrente) costituire un indizio della inesistenza di effetti equivalenti a un dazio doganale, vale a dire potrebbe essere utile per determinare lo scopo attribuito alla tassa, presupponendo che alla stregua dei principi del trattato debbano appunto venire in rilievo, in linea generale, gli scopi di una norma.

Per la soluzione di questo problema le parti si sono tra l'altro richiamate ad altri accordi internazionali, al fine di trarre dal confronto con le formule ivi impiegate delle conclusioni per l'esegesi del trattato C.E.E. lo ritengo però questi sforzi poco utili, in quanto essi si riferiscono a un accordo stipulato nell'ambito del Consiglio di Bruxelles, nel quadro della collaborazione in materia doganale e diretto a facilitare l'importazione di merci che dovevano essere esposte o impiegate in mostre, fiere, congressi o manifestazioni analoghe, e nel quale venivano espressamente esonerati, dal divieto di imporre dazi doganali o altre tasse e imposte, i tributi amministrativi che non superassero il costo di una prestazione. Questo accordo appartiene a un' epoca successiva all'entrata in vigore del trattato C.E.E. (8 giugno 1961). Inoltre esso va collocato in un contesto completamente diverso, il che esclude a mio giudizio che le sue formulazioni possano essere considerate rappresentative della terminologia doganale propria della Comunità. In maniera non molto diversa dev'essere valutato il mezzo interpretativo consistente nel confronto con il G.A.T.T., confronto che del resto viene fatto da entrambe le parti, ciascuna a sostegno della propria tesi. Notoriamente, a norma del G.A.T.T. (articolo II, 2, c), sono ammesse tasse amministrative a copertura di spese per attività concernenti l'esportazione o l'importazione; ciò vale a dire che queste tasse non sono comprese nelle limitazioni relative all'ammontare dei dazi doganali e delle altre tasse sulle importazioni. La Commissione deduce da questa circostanza, e dal fatto che il trattato C.E.E. non prevede una corrispondente eccezione per le tasse amministrative benché gli autori del trattato conoscessero il G.A.T.T., che le tasse suddette ricadono sotto l'obbligo generale di procedere alla progressiva abolizione degli oneri unilaterali gravanti sulle importazioni. In questo senso deporrebbe anche la constatazione che il trattato C.E.E. va molto più in là del G.A.T.T. nella creazione di una unione doganale e di una struttura economica unitaria. Per contro, il ricorrente ritiene giusto trarre una conclusione in senso analogico, e cioè pensa che per il trattato C.E.E. valgano gli stessi principi che valgono per il G.A.T.T., argomentando che le formule del G.A.T.T. sono state molte volte riprese nel trattato C.E.E., cosicché i chiarimenti e le definizioni del primo varrebbero di per sé anche per il secondo. Ciò tanto più in quanto il G.A.T.T. prende in considerazione in generale tasse e oneri imposti in occasione o in connessione con una importazione, dal che deriverebbe la particolare necessità di eccettuare espressamente le tasse amministrative, mentre il trattato C.E.E. si riferisce soltanto agli effetti analoghi a quelli doganali propri di certe tasse, e con tale formula avrebbe reso superflua una menzione delle tasse amministrative.

Invece che soffermarmi su questo contrasto esegetico poco fruttuoso, preferisco rifarmi direttamente ai principi e alle esigenze del trattato per vedere quale interpretazione dell'articolo 13 si dimostri esatta in base a tutto il sistema di quest'ultimo.

La questione centrale, che penso di affrontare in maniera relativamente poco dogmatica, verte sul punto se si possa effettivamente giustificare come principio del trattato la formula della Commissione, secondo la quale i beni stranieri importati non possono essere assoggettati a gravami maggiori di quegli degli analoghi beni nazionali, che cioè non può sussistere alcun rincaro o discriminazione delle merci importate.

A questo proposito il ricorrente sostiene anzitutto che l'applicazione di siffatto principio, come direttiva per l'interpretazione dell'articolo 13, porterebbe, tenuto conto della diversità dei procedimenti di analisi che spesso sono previsti per le merci nazionali e per quelle estere, a notevoli difficoltà. Ciò è in effetti evidente, se si considera che per la produzione interna può essere intrapreso un controllo attraverso la via della generale sorveglianza delle aziende, mentre i prodotti esteri, come tali, devono essere controllati al momento in cui varcano la frontiera. Certamente però l'argomento addotto non può essere decisivo, poiché è chiaro che in nessun caso, neppure accogliendo la tesi del ricorrente, si potrebbero evitare, nella nostra materia, difficoltà di delimitazione e di interpretazione. Molto più importante è invece la considerazione secondo cui dovrebbe apparire strano che gli autori del trattato, qualora il principio ritenuto esatto dalla Commissione fosse ad essi apparso come la quintessenza del concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali, non lo abbiano espresso nel trattato con la stessa formula adottata dalla Commissione. Se negli articoli 12 e 13 invece di un simile divieto generale di discriminazione, si parla solo di un divieto di tasse con effetti equivalenti a quelli dei dazi doganali, ciò deve senz'altro significare che a tale divieto va attribuito un significato più ristretto di quello che gli assegna la Commissione.

In questo contesto per me è significativa soprattutto la constatazione che anche gli organi comunitari (il Consiglio e la Commissione) in una materia analoga, e la Commissione persino in relazione all'articolo 13, sono inclini ad ammettere delle eccezioni al principio sopra definito, eccezioni che ne potrebbero porre in dubbio la validità. Per quanto riguarda la circolazione delle persone prevista dal trattato, le norme comunitarie finora emanate (direttiva del Consiglio del 25 febbraio 1964, relativa alla soppressione delle restrizioni di trasferimento e di soggiorno per i cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità nel campo dello stabilimento e della circolazione dei lavoratori; direttiva del Consiglio del 25 marzo 1964 relativa all'abolizione delle restrizioni di trasferimento e di soggiorno per lavoratori degli Stati membri e per i loro familiari all'interno della Comunità) consentono espressamente l'imposizione di tasse amministrative per la concessione di permessi di soggiorno, passaporti e carte d'identità, con il solo presupposto che esse non superino le spese incontrate dall'autorità amministrativa. Per i cittadini dello Stato questi permessi di soggiorno non sono ovviamente necessari, e di conseguenza non sussistono le tasse amministrative collegate con detti permessi. In questo campo sono dunque possibili imposizioni unilaterali su lavoratori stranieri. Esse non sono evidentemente considerate discriminazioni inammissibili ai sensi degli articoli 52 e ss. del trattato, poiché gli organismi comunitari non hanno sollevato obiezioni al loro mantenimento anche dopo il decorso del termine, fissato secondo il programma generale, per l'abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento, del 18 dicembre 1961.

Ciò è spiegabile solo ove si ravvisi nell'onere economico imposto all'interessato per una particolare attività dell'amministrazione una tassa amministrativa legittima, che non contrasta con l'obbligo di parità di trattamento. Ora quel che è legittimo riguardo alla circolazione delle persone — argomenta non senza logica il ricorrente — non può essere considerato come onere discriminatorio in relazione al traffico di merci liberalizzate, qualora ricorrano gli stessi presupposti.

La Commissione ci offre un secondo argomento nel quadro del traffico liberalizzato delle merci. A suo parere, è ammissibile in futuro imporre particolari tasse, per esempio, per sdoganamenti notturni o in giorni domenicali o comunque festivi, per l'utilizzazione di depositi in dogana e per il ricorso ad esperti. Effettivamente — come appare senz'altro evidente — non si può rinunciare a percepire simili tasse, perché altrimenti aumenterebbe il traffico di transito per il confine fuori dei normali tempi di sdoganamento, e i bilanci statali dovrebbero sopportare le maggiori spese a ciò connesse. Anche in questi casi non si può quindi contestare che le merci straniere vengono gravate di un onere che gli analoghi prodotti nazionali non debbono sopportare (circostanza questa che secondo la Commissione dovrebbe essere decisiva). A questa conclusione si resta fermi anche se si ritiene che l'importatore così gravato consegua un vantaggio personale. Di conseguenza la Commissione ammette in determinati casi un rincaro unilaterale dei prodotti esteri, cioè una differenza di oneri finanziari, e quindi un' eccezione al principio che essa stessa ha invece indicato come essenziale per l'interpretazione del concetto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali.

A mio giudizio, soprattutto questi due esempi rappresentano degli argomenti a favore della tesi secondo la quale, ai fini della definizione del concetto che c'interessa, non ci si può basare esclusivamente sugli effetti obiettivi, bensì una giusta ed adeguata impostazione del problema si ottiene solo se si prendono in considerazione gli scopi, cioè i motivi e le finalità di una tassa (come del resto è suggerito dal mantenimento di certe restrizioni quantitative sulle importazioni, a norma dell'articolo 36 del trattato). Gli argomenti indicati pongono particolarmente in luce che anche secondo il trattato C.E.E. sono senz'altro ammissibili in futuro per lo meno determinate tasse amministrative (non tutte, come ammette anche il ricorrente), tributi che come tali non ricadono sotto il concetto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali. Pertanto resta da risolvere solo il problema relativo alla necessaria delimitazione, problema la cui soluzione non è certo facile, ma per la quale tuttavia i punti di vista della Commissione e del ricorrente non appaiono tra loro così lontani come a prima vista potrebbe sembrare.

Quale principio fondamentale si dovrà tener per fermo (come la Corte di Giustizia ha sottolineato nelle cause 2 e 3-62) che ogni eccezione all'obbligo di abolizione dei carichi unilaterali sulle merci estere va strettamente delimitata. A tale esigenza mi sembra però corrispondere la formula trovata dal ricorrente, secondo la quale debbono essere considerate come tasse amministrative che non rientrano nel concetto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali solo quelle prestazioni nei confronti dell'amministrazione alle quali corrisponde una vera controprestazione di quest'ultima. Accedendo alla concezione della Commissione relativa allo sdoganamento notturno come deviazione rispetto alle normali procedure doganali, dovrebbe essere considerata come controprestazione l'eliminazione, nel singolo caso, di un limite all'importazione, così come deve avvenire per le merci non liberalizzate del tipo che qui c'interessa, oppure nel caso di mantenimento di organizzazioni nazionali di mercato con restrizioni sulle importazioni. Anche in questa ipotesi bisogna ammettere l'esistenza di una modifica della situazione normale (importazione vietata) quando a un importatore determinato sia concesso un diritto d'importazione a seguito di tutti gli esami che, come è detto negli atti introduttivi dei ricorsi, debbono essere compiuti dall'Einfuhr- und Vorratsstelle e dall'Aussenhandelsstelle. Il fatto che in questi casi, in base alle norme vigenti, si debbano svolgere anche delle indagini nell'interesse generale, non può essere decisivo, come non lo è nel caso della circolazione delle persone in cui, prima della concessione del permesso di soggiorno viene compiuto un esame nell'interesse della sicurezza e dell'ordine pubblico. L'esistenza di una vera controprestazione dell'amministrazione — ciò sia osservato in margine in quanto non è rilevante per la decisione — dovrebbe essere riconosciuta anche nelle ipotesi previste dall'articolo 36 del trattato, cioè qualora si debba accertare se determinati limiti alle importazioni devono essere mantenuti nell'interesse della moralità, dell'ordine e della sanità pubblica. Ciò non da ultimo perché in questo caso troviamo un'analogia nella disciplina della circolazione delle persone stabilita dal Consiglio e dalla Commissione, disciplina che, per così dire, dev'essere considerata come un'interpretazione autentica delle relative norme del trattato.

Contrariamente all'opinione della Commissione, non vedo come il criterio qui sostenuto comporti il pericolo di un illimitato ampliamento delle tasse amministrative. Tutti gli esempi indicati dalla Commissione (relativi all'esecuzione di controlli sulle importazioni per fini statistici o per l'osservanza di norme regolamentari, per l'esame di dichiarazioni fatte allo sdoganamento o per scopi monetari) non rientrano, a rigore, nel concetto di vera contro-prestazione da parte dell'amministrazione, così come non vi rientrano l'imposizione di dazi doganali e di imposte indirette, gli esami che devono essere svolti nel quadro delle concessioni automatiche di licenze d'importazione per stabilire se vadano osservati i prezzi minimi o se debbano essere applicate misure protettive, e infine la richiesta di cauzioni o l'addebitamento preventivo di tasse nell'ipotesi d'importazioni effettuate nell'ambito delle organizzazioni comuni del mercato. In questi casi non sussistono vere controprestazioni da parte dell'amministrazione, o perché non vengono eliminati impedimenti all'importazione o perché l'amministrazione agisce al fine di percepire delle tasse sull'importazione. Non scorgo neppure il pericolo che, seguendo questa concezione, permangano in misura considerevole tasse amministrative, al di là del periodo transitorio, in quanto abbiamo a che fare con tasse relative alla disciplina delle importazioni, le quali secondo il governo federale sono destinate a venir meno con la caducazione di questa disciplina. Infine non si può ritenere che le tasse amministrative che permangono, tenuto conto del loro ammontare, siano idonee a pregiudicare seriamente il traffico delle merci. Come giustamente sostiene il ricorrente, il principio giuridico della copertura delle spese e della modicità dei diritti amministrativi può dare la garanzia che questi ultimi, in generale, non porteranno a un vero rincaro delle merci importate.

Pertanto, in relazione alle fattispecie che qui ci interessano, concernenti le tasse dell'Einfuhr-und Vorratsstelle e del-l'Aussenhandelsstelle, giungo alla conclusione che dette tasse rappresentano dei tributi amministrativi nel senso della definizione suindicata, e come tali non rientrano nel concetto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali. La Commissione ne ha dunque disposto l'abolizione illegittimamente. La direttiva impugnata deve di conseguenza essere annullata per violazione dell'articolo 13 del trattato, in quanto si riferisca ad importazioni non liberalizzate.

II — Violazione degli articoli 13 e 14 del trattato; sviamento di potere

Per il caso che le tasse amministrative in questione, contro l'opinione del ricorrente e contro la tesi sopraesposta, dovessero essere qualificate come tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, la cui abolizione può essere pretesa a norma del trattato, fu avanzata la censura secondo la quale la Commissione, nel dettare le sue norme di abolizione, avrebbe violato elementari principi del trattato, in particolare l'obbligo di eguale trattamento. Inoltre si è affermato che le decisioni impugnate sarebbero state prese sotto l'influsso di motivi estranei alla materia.

Questa censura si basa essenzialmente sul fatto che le due direttive sono state emanate con un intervallo di tempo di circa un mese e mezzo, e inoltre sulla circostanza che assieme alla direttiva del 16 giugno 1965 furono promulgate solamente due altre direttive rivolte al governo olandese, e assieme alla direttiva del 28 luglio 1965 semplicemente un'altra direttiva al governo italiano, mentre altri casi, che si sarebbero dovuti disciplinare in modo analogo, non sarebbero stati finora regolati dalla Commissione (si tratta — per quanto è noto — di una tassa per l'applicazione di piombi doganali a norma della legge italiana del 1o dicembre 1956, di una tassa di sdoganamento a norma del regolamento francese del 30 dicembre 1958 e di un'imposta di bollo per ricevute doganali prevista dalla legge francese del 23 dicembre 1960).

Il tatto che sia stato inoltre affermato, in torma generale, che si sarebbe dovuto tener conto anche di altri casi di tasse amministrative percepite in altri Stati membri al momento dell'importazione, non può essere preso in considerazione perché la deduzione del ricorrente non è motivata. Noi non possiamo passar sopra a questo difetto, accogliendo la domanda del ricorrente diretta a far produrre tutti i relativi atti della Commissione, ma dobbiamo partire dal presupposto che lo stesso ricorrente, per mezzo della sua amministrazione, sarebbe stato in condizione di compiere le indagini opportune, e dare così la necessaria giustificazione delle sue affermazioni.

Per quanto riguarda in primo luogo il richiamo alla diversità delle date delle direttive impugnate, bisogna distinguere due punti. Il ricorrente crede di poter ravvisare un nesso tra l'emanazione della prima direttiva (relativa alla abolizione delle tasse amministrative percepite dall'Einfuhr — und Vorratsstelle) e certe discussioni fra esso e la Commissione nella causa 10-65. Al ricorrente sembra singolare che dopo questo dibattito sul problema delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, avvenuto nella discussione orale del 18 maggio 1965, e poco dopo le conclusioni dell'avvocato generale del 3 giugno 1965, e cioè il 16 giugno 1965, vale a dire prima dell'emanazione della sentenza (8 luglio 1965), sia stata emanata la prima delle due direttive impugnate. Io ritengo però che non abbiamo alcun motivo per trarre da questi nessi temporali delle conclusioni circa l'esistenza di motivi estranei, o per intraprendere ulteriori indagini dirette a chiarire una supposizione di tal fatta. La tassa di cui si discuteva nella causa 10-65 era una tassa amministrativa percepita al momento della concessione di licenze d'importazione, e come tale, in base ai criteri di allora, non era necessariamente da parificare sul piano giuridico alla tassa contemplata nella direttiva oggi impugnata. Inoltre la questione pregiudiziale allora proposta doveva essere risolta a norma dell'articolo 95 del trattato, e quindi non in base a ciò che si deve intendere per tassa di effetto equivalente ai dazi doganali ai sensi dell'articolo 13. Infine, e questo dovrebbe essere decisivo, io non vedo come la Commissione, con l'emanazione della decisione impugnata, avrebbe potuto perseguire l'intento d'influire sulla Corte di Giustizia in maniera maggiore e più efficace, ai fini della decisione della causa 10-65, di quanto non sia avvenuto con il suo atteggiamento processuale in detta causa. Anche ammettendo un certo nesso obiettivo tra la tassa amministrativa di cui si doveva giudicare nella causa 10-65 e quella di cui alla direttiva in questione, io non posso dunque ravvisare nel fatto che fosse allora pendente la causa 10-65 un motivo decisivo per l'emanazione della direttiva impugnata. Per quanto riguarda la circostanza del diverso momento in cui furono emanate le direttive (notoriamente entrambe dovevano avere effetto col 1o gennaio 1966, cioè contemporaneamente), va detto che questo punto di vista potrebbe avere significato soltanto per la direttiva del 28 luglio 1965, per esempio in base all'argomento che il governo federale avrebbe a disposizione per la materia in essa trattata un termine più breve di circa un mese e mezzo. Su questo punto si può certamente subito obiettare che si tratta di una differenza temporale relativamente piccola, che non può aver rilievo per la valutazione giuridica. Inoltre si deve riconoscere che un differimento nell'emanazione della seconda direttiva si poteva obiettivamente giustificare, tenuto conto della fine del procedimento 10-65 allora imminente e della somiglianza fra le tasse trattate in quel giudizio e quelle di cui alla direttiva di cui trattasi. A mio giudizio, dalle date di emanazione delle direttive come tali, non si può dunque dedurre nulla di sfavorevole per la Commissione.

Tanto meno mi sembra significativa un'altra censura, che prevalentemente è di natura formale. Con essa si fa valere che la Commissione avrebbe tralasciato di esaminare a fondo, assieme a tutti gli Stati membri, il materiale raccolto per mezzo di una circolare a partire dal 1960, e di ricavare in questo modo un giusto concetto di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali. La Commissione avrebbe semplicemente ascoltato, in data 27 maggio 1964, i rappresentanti della Repubblica federale in relazione a certe tasse tedesche e inoltre, alla fine del colloquio, avrebbe dato l'impressione che non esistessero più obiezioni contro il punto di vista del governo federale. Certamente è opportuno e desiderabile che, in una questione così delicata come quella della definizione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, gli Stati membri partecipino ai chiarimenti nella misura più ampia possibile. D'altra parte però, a norma del trattato, non esiste per la Commissione alcun dovere giuridico di ascoltare pareri in misura maggiore di quanto essa ha fatto prima dell'emanazione delle direttive impugnate. Con ciò viene meno la censura di inosservanza di forme essenziali. In merito alla censura rivolta alla Commissione, in relazione alla sua condotta nel colloquio del 27 maggio 1964, per cui le si imputa un venire contra factum proprium, osservo che non soltanto è controverso se sia esistito l'accordo affermato dal ricorrente circa la valutazione giuridica delle tasse in questione; ma che decisivo è soprattutto il punto che tale accordo sarebbe senza rilevanza giuridica, perché, come risulta già dal genere delle persone che vi parteciparono, esso non poteva avere la forza di un accordo vincolante.

Molto più importante è la censura secondo la quale la Commissione avrebbe proceduto in maniera discriminatoria nel disciplinare le tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, e cioè che, malgrado l'esistenza di fattispecie analoghe in Francia e in Italia, non avrebbe affatto indirizzato direttive a questi Stati membri, o quanto meno non lo avrebbe fatto in maniera completa. Come sottolinea il governo federale, potrebbe in effetti sussistere un principio, ricavabile dalle norme del trattato in materia di dazi doganali, secondo il quale la loro eliminazione dovrebbe avvenire in maniera unitaria per quanto riguarda il ritmo e la percentuale, al fine di realizzare uniformemente l'unione doganale per tutti gli Stati membri. Tale principio si ricava dall'articolo 14 del trattato, ma esso dovrebbe essere comunque considerato come fondamento tacitamente pattuito di ogni unione doganale. Poiché l'articolo 13, per quanto riguarda l'eliminazione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, fa rinvio ai principi dell'articolo 14, logicamente si dovrà procedere in eguale modo anche in questo campo. Pertanto la Commissione è in linea di principio obbligata, qualora faccia uso del suo potere per determinare il ritmo di abolizione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, a regolarsi in maniera uniforme per tutti gli Stati membri e per tutti i tipi di tasse. Mi sembra dunque che in effetti la Commissione abbia violato uno dei fondamentali principi del trattato, poiché provvisoriamente ha trascurato di far abolire in Francia e in Italia certe imposte equivalenti a dazi doganali, imposte che pure avevano la natura di tasse amministrative. Per accertare se sia possibile tener ferma questa conclusione (quale conclusione subordinata, come sento il dovere di sottolineare alla luce della mia tesi) si devono esaminare le giustificazioni addotte dalla Commissione.

L'argomento più significativo della Commissione è che si sono dovuti fare due gruppi di tasse: il primo comprende le tasse riguardanti solo singoli prodotti, mentre nel secondo sono comprese le tasse percepite su tutte le importazioni. Le tasse tedesche in discussione sarebbero da attribuire al primo gruppo, che fu disciplinato per primo mediante una serie di direttive, mentre certe tasse tedesche e italiane apparterrebbero al secondo gruppo. Gli effetti che sarebbero collegati alle tasse della prima categoria potrebbero, attraverso una determinazione dei cambi che tenga conto del complesso dei prezzi delle importazioni e delle esportazioni, venir compensati in minor misura che non gli effetti delle tasse appartenenti al secondo gruppo. Di conseguenza, data l'influenza sui rapporti concorrenziali, si sarebbe dimostrata più urgente l'abolizione della prima categoria di tasse. Questa spiegazione, tuttavia, è logica solo in apparenza. In relazione ad essa il governo federale sostiene che per lo meno la seconda direttiva impugnata riguarda tasse relative a tutti i prodotti agricoli, cioè a un amplissimo numero di prodotti, cosicché si può legittimamente porre il quesito se queste tasse non avrebbero dovuto essere assegnate al secondo dei gruppi formati dalla Commissione. Non mi sembra poi persuasivo l'assunto secondo cui le tasse della seconda categoria avrebbero un influsso minore sui rapporti concorrenziali, e dovrebbero quindi rappresentare un ostacolo minore per il commercio di quelle del primo gruppo. Come sottolinea il governo federale, è logico invece ritenere il contrario, perchè le tasse della seconda categoria riguardano tutte le importazioni, e perchè esse sono destinate ad avere effetti tanto più avvertibili quanto più bassi diventano i dazi doganali nel commercio tra Stati membri. Poiché queste imposte rappresentano una appendice formale dei dazi doganali, dovrebbe apparire particolarmente urgente esigerne l'eliminazione per prime. Rispetto a questa naturale considerazione, a mio giudizio, la teoria dei cambi sostenuta dalla Commissione, e svolta in un'unica frase senza ulteriori spiegazioni, non costituisce un argomento persuasivo. Per quanto riguarda le tasse tedesche di cui oggi si dibatte, secondo il governo federale tale teoria non ha nessun rilievo, poiché la loro entità è così piccola che non può certo incidere sui cambi. Inoltre, a mio giudizio, appare superfluo un approfondito esame di questo problema (per il quale la Commissione ha anzi chiesto una perizia), in quanto non si può riconoscere alcuna necessità, già sotto un profilo temporale, di trattare in maniera differenziata questo tipo di tasse equivalenti ai dazi doganali. Se, come è stato affermato senza contrasti, fin dal 1960 la Commissione si è occupata dell'esame e della valutazione delle imposte di cui trattasi, si può sostenere che nel 1965 essa era in condizione di risolvere questo problema in maniera uniforme per tutte le tasse amministrative e per tutti gli Stati membri. Si può pertanto quanto meno affermare che, in considerazione di tutte le circostanze che depongono contro la Commissione, non si riesce a giustificare sufficientemente la diversità dei suoi comportamenti.

Io non ravviso una giustificazione siffatta nella circostanza che sia stato introdotto l'attuale ricorso. Ricordo che la Commissione ha dichiarato di avere già preparato delle direttive anche per altre fattispecie relative a tasse equivalenti a dazi doganali, ma di averne differita l'emanazione, in considerazione del principio della certezza del diritto, fino al momento in cui nell'attuale processo non sia data una definizione del concetto controverso. In questo modo però la Commissione non sfugge alla censura di comportamento discriminatorio, in quanto essa ha addossato unilateralmente agli Stati membri, ai quali ha già indirizzato le sue direttive, il rischio dell'incertezza giuridica e nel contempo l'onere di contribuire, con un procedimento davanti la Corte di Giustizia che faccia da test, a una precisa definizione del concetto contestato. Non vorrei neppure accogliere la sua obiezione secondo la quale essa avrebbe solo più tardi preso la decisione di differire l'emanazione delle restanti direttive, e che il diritto amministrativo non conosce un concetto di sviamento di potere a posteriori. Alla Corte di Giustizia dovrebbe essere sufficiente constatare che la Commissione non ha intenzionalmente emanato le direttive che si pretendono già preparate. Ciò può essere interpretato solo come un tentativo di portare prima di tutto a compimento alcuni tests, e dal loro esito far dipendere la propria condotta riguardo alle altre direttive. Con questo però, a mio giudizio, risulta un inammissibile sviamento di potere al momento dell'emanazione delle direttive impugnate.

Infine non si può approvare la Commissione quando afferma che il ricorrente in realtà non fa valere una violazione del divieto di discriminazione, ma cerca di sfuggire a un obbligo a lui incombente per mezzo dell'eccezione, per altro sconosciuta al diritto comunitario, dell'inadempimento del trattato. Il ricorrente se riteneva che la Commissione dovesse procedere anche nei confronti degli altri Stati membri — sostiene la Commissione — aveva a disposizione, in base al sistema del trattato, il ricorso per silenzio-rifiuto, di cui all'articolo 175. Di una eccezione di inadempimento del trattato in rapporto ad altri Stati membri si potrebbe però parlare solo in quanto detti Stati abbiano introdotto nuove tasse equivalenti ai dazi doganali dopo l'entrata in vigore del trattato, perché per queste tasse vale direttamente l'articolo 12. Viceversa per le tasse esistenti al momento dell'entrata in vigore del trattato vige la regola che la Commissione deve determinare il ritmo della loro abolizione. È dunque necessaria un'attività della Commissione per concretizzare questo particolare obbligo. In relazione a tale attività dev'essere possibile far valere che la Commissione ha violato fondamentali principi del trattato, come quello della realizzazione uniforme dell'unione doganale. Naturalmente sotto questo profilo non ha rilievo un confronto fra i vari tipi di merci, per i quali nei diversi Stati membri sono previste delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, ma si devono — come fu sottolineato — comprendere, nelle disposizioni relative alla abolizione, tutte le tasse dello stesso tipo. Interpretando così l'obbligo della Commissione, in caso di applicazione discriminatoria del potere di emanare direttive a norma dell'articolo 13 ci si dovrà avvalere di un ricorso per l'annullamento e non di un ricorso per silenzio-rifiuto. Ciò risulta particolarmente chiaro ove si consideri che con un ricorso per silenzio-rifiuto, in determinate circostanze, non si può ottenere una completa eguaglianza di trattamento per tutti gli Stati membri interessati. Invero, si pretende che il ricorrente emani il primo provvedimento per l'abolizione delle tasse equivalenti ai dazi doganali con effetto dal 1o gennaio 1966. Esso non potrebbe quindi certamente raggiungere lo stesso risultato per gli altri Stati membri neppure attraverso una immediata introduzione di un procedimento per carenza, dopo la notificazione delle direttive che lo riguardano, specie se si considerano i termini di detto precedimento, del conseguente processo davanti alla Corte e della necessità di concedere alla Commissione e poi agli altri Stati membri un tempo sufficiente per l'esecuzione della sentenza. Nel presente caso, viene precisamente in rilievo il divieto di discriminazione sotto un profilo temporale. Inoltre, a mio giudizio, non è necessaria un'ulteriore dimostrazione sul punto che il ruolo di ricorrente in un procedimento che faccia da test, e quello di accusatore di altri Stati membri, devono essere considerati come un onere particolare e discriminatorio.

Pertanto le decisioni impugnate, anche se la loro legittimità non dovesse essere posta in dubbio già in base alla definizione del concetto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, dovrebbero essere dichiarate illegittime per violazione di principi fondamentali del trattato, tra i quali rientra l'applicazione uniforme per tutti gli Stati membri delle norme in materia di dazi doganali.

III — Riassunto

In base a tutto ciò, la mia conclusione è la seguente. I ricorsi del governo federale sottoposti alla Corte nella cause 52 e 55-65 sono ricevibili e fondati. Le direttive impugnate del 16 giugno 1965 e del 28 luglio 1965 devono essere annullate. Le spese del procedimento devono essere sopportate dalla Commissione a norma dell'articolo 69, paragrafo 2 del nostro regolamento di procedura.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.