Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 23 febbraio 1994. - ZOUBIR YOUSFI CONTRO STATO BELGA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGIO. - ACCORDO DI COOPERAZIONE CEE-MAROCCO - ART. 41, N. 1 - EFFICACIA DIRETTA - SFERA DI APPLICAZIONE - ASSEGNO PER MINORATI. - CAUSA C-58/93.



raccolta della giurisprudenza 1994 pagina I-01353



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. I quesiti posti dal Tribunal du travail di Bruxelles vertono sull' interpretazione dell' art. 41, n. 1, dell' accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e il Regno del Marocco, firmato a Rabat il 27 aprile 1976 e concluso in nome della Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio 26 settembre 1978, n. 2211 (1) (in prosieguo: l' "accordo").

Più precisamente, il giudice nazionale chiede se l' art. 41, n. 1, dell' accordo sia direttamente applicabile e se rientrino nel suo ambito di applicazione ratione materiae le prestazioni a favore degli handicappati.

2. E' opportuno anzitutto richiamare i termini essenziali dell' accordo, nonché le pertinenti disposizioni nazionali.

L' accordo ha come obiettivo di promuovere una cooperazione globale tra le parti contraenti al fine di favorire il consolidamento delle loro relazioni e di contribuire allo sviluppo economico e sociale del Marocco (art. 1). Tale cooperazione è istituita e disciplinata in tre settori: quello economico, finanziario e tecnico (titolo I), quello degli scambi commerciali (titolo II) e quello della manodopera (titolo III).

Ai fini che qui rilevano, rivestono particolare importanza le disposizioni contenute nel titolo III, riguardanti cioè il settore della manodopera. Ricordo anzitutto che, in base all' art. 40, ogni Stato membro concede ai lavoratori di cittadinanza marocchina occupati nel suo territorio un regime che, per quanto riguarda le condizioni di lavoro e di retribuzione, è caratterizzato dall' assenza di qualsiasi discriminazione, basata sulla nazionalità, rispetto ai propri cittadini. L' art. 41, n. 1, disposizione di cui è qui richiesta l' interpretazione, prevede poi che, fatto salvo il disposto dei paragrafi successivi, i lavoratori di cittadinanza marocchina e i loro familiari conviventi godono, in materia di sicurezza sociale, di un regime caratterizzato dall' assenza di qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità rispetto ai cittadini degli Stati membri nei quali essi sono occupati. I paragrafi successivi sanciscono: la concessione ai lavoratori marocchini del beneficio del cumulo dei periodi di assicurazione o di residenza maturati nei diversi Stati membri, per quanto riguarda talune prestazioni (n. 2); la concessione del beneficio delle prestazioni familiari per i membri della famiglia residenti all' interno della Comunità (n. 3); ed il libero trasferimento in Marocco delle pensioni e rendite di anzianità (n. 4). Il regime di cui ai nn. 1, 3 e 4 dell' art. 41 è subordinato alla condizione di reciprocità nei confronti dei lavoratori cittadini degli Stati membri occupati in Marocco (n. 5). Va infine ricordato che l' art. 42, n. 1, affida al consiglio di cooperazione il compito di adottare le disposizioni per l' applicazione dei principi enunciati all' art. 41.

Quanto alle disposizioni nazionali qui rilevanti, va ricordato che, all' epoca in cui si sono svolti i fatti di causa, la norma applicabile era l' art. 4 della legge 27 febbraio 1987 (2), in base alla quale il beneficio delle prestazioni per handicappati era riservato ai belgi, ai profughi politici e agli apolidi. Tale normativa è stata modificata con legge del 20 luglio 1991 (3), che ha, in sostanza, esteso il beneficio delle prestazioni di cui trattasi anche a tutti coloro che rientrano nel campo di applicazione ratione personae del regolamento (CEE) 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità (4).

3. E veniamo ai fatti che hanno originato il presente procedimento. Il signor Yousfi, cittadino marocchino nato e residente in Belgio, nel luglio del 1984 è stato vittima di un infortunio sul lavoro (5) e vive attualmente a Bruxelles a carico del padre, lavoratore subordinato di nazionalità marocchina.

A seguito del rifiuto delle competenti autorità belghe di concedergli il beneficio delle prestazioni per handicappati ai sensi della citata legge 27 febbraio 1987, rifiuto oppostogli a motivo della nazionalità marocchina, il signor Yousfi ha adito il Tribunal du travail di Bruxelles, dinanzi al quale ha fatto valere di aver diritto, in base all' art. 41, n. 1, dell' accordo, alle prestazioni richieste. A sostegno della sua tesi, egli ha, in particolare, richiamato la sentenza Kziber (6), in cui la Corte, pronunciandosi sull' interpretazione della disposizione in parola, ne ha sancito la diretta applicabilità ed ha inoltre stabilito che la nozione di sicurezza sociale cui essa si riferisce deve essere intesa allo stesso modo della identica nozione che figura nel regolamento n. 1408/71.

Il giudice nazionale, pur considerando fondato il richiamo a tale sentenza, ha ritenuto necessario un rinvio a questa Corte allo scopo di stabilire se le prestazioni per handicappati quali previste dal regime belga rientrino nella nozione di sicurezza sociale e, dunque, nel campo di applicazione dell' art. 41, n. 1, dell' accordo. Egli ha inoltre chiesto se una tale disposizione sia direttamente applicabile nell' ordinamento interno: e ciò, come si evince dall' ordinanza di rinvio, in quanto è partito dal presupposto che sarebbe da distinguere la nozione di diretta applicabilità rispetto a quella di effetto diretto.

- Sulla diretta applicabilità dell' art. 41, n. 1, dell' accordo

4. Ritengo pertanto opportuno, pur senza dilungarmi in una discussione che potrebbe avere il tono di un esercizio dialettico e che meriterebbe di essere approfondita in altra sede, premettere qualche breve osservazione sulla pretesa distinzione tra diretta applicabilità ed effetto diretto, distinzione non proprio sconosciuta in dottrina (7).

E' stato infatti sostenuto che, mentre la nozione di applicabilità diretta implica che la norma non abbisogna di alcun atto di trasposizione nel diritto interno, l' effetto diretto della stessa sta invece a significare la sua idoneità a creare diritti ed obblighi direttamente in capo ai singoli e si risolve dunque nella possibilità - per questi ultimi - di far valere la posizione giuridica soggettiva vantata in forza della norma comunitaria direttamente davanti al giudice nazionale.

In quest' ottica, la diretta applicabilità costituirebbe una qualità di quegli atti o più precisamente di quelle norme che non richiedono, per produrre effetti, alcun provvedimento interno ulteriore. L' effetto diretto, invece, sarebbe una caratteristica propria di quelle disposizioni (non importa se contenute in regolamenti, direttive o anche, come nel caso che ci occupa, in accordi internazionali di cui la Comunità è parte) che disciplinano compiutamente rapporti facenti capo ad individui, ai quali attribuiscono diritti che possono essere invocati direttamente davanti al giudice nazionale.

Al riguardo, ritengo sufficiente in questa sede limitarmi ad osservare che una siffatta distinzione non trova alcun riscontro nella giurisprudenza della Corte, in cui le due espressioni sono invece utilizzate indifferentemente (spesso anche all' interno di una stessa sentenza) per designare quelle disposizioni che creano a vantaggio dei singoli posizioni soggettive direttamente tutelabili in giudizio. L' estrema variabilità dei termini (applicabilità diretta, effetto diretto e persino efficacia immediata) utilizzati dalla Corte per indicare il fenomeno in questione induce dunque a prendere atto che la differenza tra le nozioni in discorso, quantomeno nella giurisprudenza, è solo terminologica e non anche sostanziale (8).

L' ipotesi che mi sembra più ragionevole, in quanto minima, è dunque che le diverse espressioni qui evocate corrispondano solo ad una diversità di accentuazione: con l' espressione applicabilità diretta si pone l' accento su una qualità della norma, mentre con l' espressione effetto diretto è l' incidenza della norma sulla posizione giuridica del destinatario ad essere posta in rilievo.

5. Ciò premesso, ricordo che, nella sentenza Kziber, richiamate le condizioni che una disposizione di un accordo deve soddisfare per produrre effetti diretti, la Corte ha affermato con estrema chiarezza che "dalla lettera dell' art. 41, n. 1, nonché dall' oggetto e dalla natura dell' accordo nel quale tale articolo è inserito risulta che tale norma può essere direttamente applicata" (punto 23).

Ora, nel corso della presente procedura è stato contestato che la norma in parola possa essere direttamente applicata ed è stato espressamente chiesto alla Corte, in particolare dal governo tedesco, di rivedere la sua giurisprudenza su tale punto. La maggior parte delle argomentazioni svolte a sostegno di tale tesi sono state, tuttavia, esaurientemente esaminate nella sentenza Kziber, in cui la Corte ha dunque già dato una risposta alle diverse obiezioni sollevate per dimostrare l' assenza di effetto diretto dell' art. 41, n. 1, dell' accordo.

6. Ed infatti, rispetto all' argomentazione secondo cui l' oggetto e la natura dell' accordo non consentirebbero di considerare come provviste di effetto diretto le sue disposizioni, basti qui ricordare che la Corte ha espressamente riconosciuto che la circostanza che l' accordo non miri "ad un' associazione o ad una futura adesione del Marocco alle Comunità non è tale da impedire l' applicabilità diretta di talune delle sue disposizioni" (punto 21). La Corte ha altresì considerato priva di fondamento la tesi secondo cui il divieto di discriminazione di cui all' art. 41, n. 1, dell' accordo sarebbe condizionato in quanto varrebbe solo "fatto salvo il disposto dei paragrafi seguenti". Al riguardo, essa ha infatti precisato che, se è ben vero che, per quanto riguarda il cumulo dei periodi, la concessione di prestazioni familiari e il trasferimento in Marocco delle pensioni e delle rendite di anzianità, il divieto di discriminazione è assicurato solo nei limiti delle condizioni fissate ai nn. 2, 3 e 4 dell' art. 41, "tale riserva non può tuttavia essere interpretata nel senso che tolga al divieto di discriminazione il suo carattere incondizionato per qualsiasi altra questione che si ponga nel settore della sicurezza sociale" (punto 18). Quanto poi alla circostanza che il divieto in questione, come si evincerebbe dal disposto dell' art. 42, n. 1, sarebbe comunque condizionato all' adozione di misure di attuazione da parte del consiglio di cooperazione, la Corte ha evidenziato che tale disposizione ha come obiettivo quello di facilitare il rispetto del divieto in questione, ma "non può essere interpretata nel senso che mette in causa l' applicabilità diretta di una norma che non è subordinata, nella sua esecuzione o nei suoi effetti, all' intervento di alcun atto ulteriore" (punto 19).

7. E' stato del pari sostenuto, nel corso della presente procedura, che dallo scambio di lettere relativo alla manodopera marocchina occupata nella Comunità (9) risulterebbe che le parti non hanno inteso attribuire effetto diretto alla norma in parola e che un' affermazione di segno opposto da parte della Corte sarebbe tale da influenzare negativamente la posizione degli Stati membri al momento della conclusione di accordi simili, tra cui lo stesso nuovo accordo con il Marocco.

Al riguardo, basti qui osservare che lo scambio di lettere in questione si limita a prevedere scambi di opinioni, nel quadro di appositi colloqui, per esaminare "le possibilità di progredire nella realizzazione dell' eguaglianza di trattamento dei lavoratori comunitari ed extracomunitari, nonché dei loro familiari, in materia di condizioni di vita e di lavoro, tenendo conto delle disposizioni comunitarie in vigore" (10), nonché "sui problemi socio-culturali", che esulano, quindi, dal campo di applicazione dell' accordo. Quanto poi alla circostanza che la giurisprudenza della Corte, per il fatto stesso di riconoscere effetto diretto a talune disposizioni precise ed incondizionate dell' accordo, possa essere tale da incidere "negativamente" sul contenuto degli accordi di cooperazione in via di conclusione, mi limito a rilevare che, in ogni caso, l' interpretazione fornita dalla Corte non può né deve dipendere da un eventuale "gradimento" da parte degli Stati membri.

In definitiva, non mi sembra che le conclusioni cui è giunta la Corte nella sentenza Kziber quanto alla diretta applicabilità, o - se si preferisce - all' effetto diretto, dell' art. 41, n. 1, dell' accordo possano essere rimesse in discussione dalle osservazioni presentate nel corso della presente procedura.

- Sulla portata dell' art. 41, n. 1, dell' accordo

8. Nella stessa sentenza Kziber, la Corte ha precisato che "la nozione di sicurezza sociale di cui all' art. 41, n. 1, dell' accordo deve essere intesa in analogia con la nozione identica che figura nel regolamento (...) n. 1408" (punto 25) e che la nozione di lavoratore di cui alla stessa norma "comprende contemporaneamente i lavoratori attivi e quelli che hanno abbandonato il mercato del lavoro dopo aver raggiunto l' età richiesta per beneficiare di una pensione di anzianità o dopo essere stati vittime di uno dei rischi che danno diritto ad indennità in base ad altri settori della sicurezza sociale" (punto 27).

Ora, conformemente a quanto previsto dal suo art. 4, n. 1, lett. b), il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte "le prestazioni di invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno". Ne consegue che, essendo il signor Yousfi inabile a seguito di un infortunio sul lavoro, egli rientra a pieno titolo nella sfera di applicazione dell' art. 41, n. 1, dell' accordo.

Atteso che la nozione di sicurezza sociale va interpretata in modo identico sia per quanto riguarda il regolamento n. 1408/71 che in relazione all' art. 41 dell' accordo, non resta pertanto che verificare se le prestazioni per handicappati rientrino nella nozione di sicurezza sociale ai sensi del regolamento n. 1408/71 e, di converso, nel campo di applicazione ratione materiae dell' art. 41, n. 1, dell' accordo.

9. Va a questo punto precisato che l' art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71, norma che elenca i settori previdenziali ai quali il regolamento si applica, non enumerava - nella versione in vigore all' epoca dei fatti di causa - le prestazioni per handicappati. Al riguardo, va anzi ricordato che esso escludeva espressamente dalla sua sfera di applicazione il settore dell' assistenza sociale e medica (art. 4, n. 4).

Attualmente la situazione è cambiata. A seguito dell' entrata in vigore del regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1992, n. 1247 (11), che ha modificato il regolamento n. 1408/71, anche le prestazioni a carattere non contributivo sono espressamente previste dallo stesso regolamento e risultano, purché sussistano talune condizioni, comprese nel settore della previdenza sociale. Il regolamento n. 1247/92 ha infatti aggiunto all' art. 4, n. 2, del regolamento n. 1408/71 un paragrafo 2bis, in base al quale il campo di applicazione materiale dello stesso è esteso "alle prestazioni speciali a carattere non contributivo previste da una legislazione o da un regime diversi da quelli contemplati al paragrafo 1 o esclusi ai sensi del pararafo 4, qualora dette prestazioni siano: a) previste in via suppletiva, complementare o accessoria per le eventualità corrispondenti ai settori di cui alle lettere da a) ad h) del paragrafo 1, oppure b) destinate unicamente alla tutela specifica dei minorati".

In considerazione del fatto che una tale modifica è intervenuta successivamente all' epoca dei fatti di causa, i governi che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento hanno sostenuto, da un lato, che una tale disposizione non sarebbe comunque applicabile alla situazione del signor Yousfi e, dall' altro, che la stessa circostanza che una tale disposizione sia stata solo di recente inserita nel regolamento n. 1408/71 sarebbe di per sé sufficiente a dimostrare che in precedenza tali prestazioni erano escluse dal campo di applicazione materiale dello stesso.

10. Una siffatta argomentazione non può essere condivisa. Al riguardo, basti infatti rilevare che lo stesso regolamento n. 1247/92 spiega l' inserimento del paragrafo 2bis come necessario per "tener conto della giurisprudenza della Corte di giustizia secondo la quale alcune prestazioni previste dalle legislazioni nazionali possono rientrare simultaneamente nel settore della sicurezza sociale e dell' assistenza sociale a causa del loro campo di applicazione quanto alle persone, dei loro obiettivi e delle loro modalità di applicazione" (terzo considerando).

Ed invero la giurisprudenza della Corte è costante nell' affermare che "le prestazioni a favore di minorati fisici rientrano nel campo di applicazione materiale del regolamento n. 1408/71 in virtù del suo articolo 4, n. 1, lett. b), che contempla espressamente le 'prestazioni di invalidità' " (12). La Corte è pervenuta ad una tale conclusione muovendo dal presupposto che una legge sui sussidi ai minorati fisici "assolve in pratica una duplice funzione, consistente nel garantire sia un minimo di mezzi di sussistenza a persone che non siano affatto coperte dal sistema della previdenza sociale, sia un reddito complementare ai beneficiari di prestazioni previdenziali insufficienti, affetti da incapacità lavorativa permanente" (13), sicché "nel caso di un lavoratore subordinato o autonomo che sia già coperto, in ragione di una precedente attività lavorativa, dal sistema previdenziale dello Stato membro in cui vige una siffatta normativa, da lui invocata, questa deve considerarsi compresa nel settore della previdenza sociale, ai sensi dell' art. 51 del Trattato e delle norme adottate per dargli applicazione, anche se può essere qualificata diversamente in relazione ad altre categorie di beneficiari" (14).

11. In definitiva, non mi sembra possano nutrirsi dubbi, alla luce della richiamata giurisprudenza, quanto al fatto che una normativa nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale, anche se, in considerazione di talune sue caratteristiche (carattere non contributivo), ha natura assistenziale, sia compresa nel settore della previdenza sociale in virtù dell' art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1408/71 nella misura in cui il richiedente sia un "lavoratore" ai sensi di tale regolamento.

Atteso che la nozione di sicurezza sociale di cui all' art. 41, n. 1, dell' accordo deve essere interpretata in modo identico a quella cui fa riferimento il regolamento n. 1408/71, ciò vale anche per i richiedenti di nazionalità marocchina che abbiano la qualifica di "lavoratore" ai sensi e per gli effetti delle pertinenti disposizioni dell' accordo.

12. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dal Tribunal du travail di Bruxelles:

"L' art. 41, n. 1, dell' accordo tra la Comunità economica europea ed il Regno del Marocco, firmato a Rabat il 27 aprile 1976 e concluso, in nome della Comunità, con regolamento (CEE) del Consiglio 26 settembre 1978, n. 2211, deve essere interpretato nel senso che esso si oppone a che uno Stato membro rifiuti di concedere le prestazioni per handicappati, previste dalla propria normativa, ad un lavoratore residente sul suo territorio, per il fatto che la persona in questione sia di nazionalità marocchina".

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) - GU L 264, pag. 1.

(2) - Moniteur belge del 1º aprile 1987, pag. 4832.

(3) - Moniteur belge del 1º agosto 1991, pag. 16951.

(4) - V. nella versione codificata dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001 (GU L 230, pag. 6).

(5) - Non è inutile ricordare che tale infortunio è stato riconosciuto come incidente sul luogo del lavoro dalla Cour du travail di Liegi con sentenza passata in giudicato e che restano ormai da definire solo l' entità del danno fisico subito e l' ammontare del relativo risarcimento.

(6) - Sentenza 31 gennaio 1991, causa C-18/90 (Racc. pag. I-199).

(7) - V., ad esempio, De Winter, Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in community law , in CMLRev, 1972, pag. 425 ss; Luzzatto, La diretta applicabilità nel diritto comunitario , Milano 1980, in particolare pag. 32 ss.; Joliet, Le droit institutionnel des Communautés européennes , Liegi, 1983, pag. 142 ss.

(8) - Ad esempio, nella stessa sentenza Kziber, e dunque proprio in relazione all' art. 41, n. 1, dell' accordo, la Corte utilizza con disinvolta indifferenza sia effetto diretto che diretta applicabilità .

(9) - Tale scambio di lettere è allegato all' accordo (GU L 264, pag. 114).

(10) - Il corsivo è mio.

(11) - GU L 136, pag. 1.

(12) - V., da ultimo, sentenza 27 maggio 1993, causa C-310/91, Schmid (Racc. pag. I-3011, punto 10). La prima affermazione in tal senso è già rinvenibile nella sentenza 28 maggio 1974, causa 187/73, Callemeyn (Racc. pag. 553, punto 15).

(13) - Sentenza 28 maggio 1974, Callemeyn, citata, punto 7/8.

(14) - Sentenza 20 giugno 1991, causa C-356/89, Newton (Racc. pag. I-3017, punto 15). Nello stesso senso v. sentenza 28 maggio 1974, Callemeyn, citata, punto 11.