1.

Com'è noto, si tratta di stabilire se dal combinato disposto della voce 20.06-B-II-a-6-bb e della nota complementare n. 2 del capitolo 20 della tariffa doganale si debba arguire che sono prodotti con aggiunta di zucchero anche le albicocche la cui percentuale di zucchero supera il 9 % ma è inferiore al 13 %, indipendentemente dalle eventuali aggiunte di zucchero. Si tratta quindi di stabilire se la nota complementare contenga una fictio juris, una definizione di legge oppure una presunzione assoluta (la Commissione ed il governo federale propendono per quest'ultima ipotesi) oppure se, come ritiene l'attrice, la nota abbia carattere illustrativo e serva solo ad una migliore comprensione della tariffa, quindi non escluda la prova contraria relativa all'aggiunta di zucchero. Per rispondere a questa domanda di deve partire dal presupposto che la nota complementare e la voce doganale di cui trattasi vanno considerate un tutto unico. Questa affermazione è possibile poichè la nota complementare contiene soltanto una definizione posta tra virgolette, che ha lo scopo di facilitare la comprensione della tariffa doganale. Naturalmente restano da definire la natura giuridica ed il contenuto della norma sotto il profilo delle questioni deferite, definizione che cercherò di dare a conclusione del mio esposto. Confesso fin d'ora che gli argomenti svolti dalla Commissione e dal governo federale non mi hanno lasciato indifferente. Questi due partecipanti fondano le loro osservazioni anzitutto sulla constatazione generale che il diritto doganale, per poter stabilire delle categorie merceologiche, deve inevitabilmente riunire i prodotti in classi secondo criteri fondati sulle caratteristiche. Per questo motivo, ma anche per il fatto che le esigenze del commercio estero sovente implicano criteri particolari, il diritto doganale fa ampio ricorso ad una serie di nozioni proprie che sovente non si identificano con il comune significato dei termini. Il governo federale ha portato l'esempio della distinzione tra grassi grezzi e lavorati, effettuata nel capitolo 15, distinzione che non corrisponde ad alcun criterio scientifico. A pag. 11 delle memorie della Commissione vi è una serie di esempi analoghi (la definizione dei vitelli nella nota complementare del capitolo 1 oppure la descrizione dell'avorio nella nota complementare del capitolo 5 della tariffa). Mi pare significativo quanto hanno affermato i partecipanti circa il fatto che non solo il diritto doganale degli Stati membri, ma anche la tariffa doganale comune presenti sovente delle fictiones juris, mentre pare che le presunzioni juris tantum siano praticamente ignorate. A questo proposito si possono ricordare varie formulazioni come: «il prodotto va classificato come …», oppure «determinati prodotti rientrano nella voce x», oppure l'uso del termine «considerati». Quest'ultima nozione, come ha assento il governo federale senza incontrare obiezioni, ricorre cinquanta volte nelle norme contenute nella nomenclatura di Bruxelles e trenta volte nelle note complementari che sono state incluse nella tariffa doganale tramite regolamenti comunitari. Si può arguire che la nozione costituisca una direttiva tariffaria vincolante in quanto sovente vi si fa ricorso attribuendole lo stesso valore di altre formulazioni come «non rientrano», «rientrano soltanto» oppure «sono anche». Per questo motivo simili espressioni, sia nell'ambito del Comitato per la cooperazione doganale di Bruxelles che nella prassi costante degli Stati membri, sono sempre state considerate fictiones juris. Partendo da questo presupposto, appare strano considerare espressioni analoghe che ricorrono nella nota complementare del capitolo 20 di cui è questione oggi, solo come richiami, come norme interpretative e ritenere che esse costituiscano soltanto presunzioni juris tantum. La considerazione suesposta non si può pe ro giustificare — come tenta di fare l'attrice — adducendo il fatto che il trattato impone di tener conto delle finalità degli articoli 39 e 110. Simili argomenti sono troppo vaghi per poterne trarre valide conclusioni nell'ambito del diritto doganale, nel quale il legislatore — come giustamente sottolinea il governo federale e la Commissione — gode di un'ampia libertà. Neppure sono molto consistenti i richiami dell'attrice ai principi di diritto costituzionale circa l'ammissibilità della fictio juris e circa i limiti che devono osservarsi in base al principio della proporzionalità. Non risulta che tali principi debbano imporsi anche nel settore del diritto doganale che deve risolvere problemi particolari di amministrazione e di politica commerciale e non è nemmeno assodato che essi costituiscano un patrimonio comune della disciplina giuridica vigente in materia nei vari Stati membri. Per contro si possono addurre ancora due o tre argomenti importanti a favore dell'assunto della Commissione e del governo federale secondo cui la nota complementare del capitolo 20 contiene una presunzione assoluta. In primo luogo si possono ricordare le trattative del Dillon Round nell'ambito del GATT, che si sono risolte in una convenzione stipulata nel 1962 in materia di concessioni doganali e di consolidamento delle aliquote doganali. Le trattative si sono svolte sulla base della tariffa doganale comune nella versione della decisione del Consiglio 13 febbraio 1960, cioè di una norma che conteneva già note complementari sul capitolo 20 che avevano un contenuto analogo a quello delle norme odierne. È importante notare che gli Stati aderenti alla Comunità, per quanto riguarda la tariffa 20.06, hanno accettato senza discutere le percentuali di zucchero proposte dalla Comunità e quindi hanno implicitamente assunto valori forfettari relativamente alla percentuale di zucchero naturale. Se questi valori non fossero stati assunti in senso assoluto, gli Stati membri aderenti alla Comunità — come afferma giustamente la Commissione — non avrebbero certo rinunciato ad un esplicito chiarimento in questo senso. Per di più gli stati contraenti — fatto ancor più indicativo — hanno accettato una riserva a favore della Comunità, grazie alla quale la Comunità, per determinate voci, ha facoltà di applicare ulteriori oneri fiscali in aggiunta ai dazi consolidati, qualora vengano superate determinate percentuali di zucchero. Nemmeno in questo caso si è presupposto che debba trattarsi di zucchero aggiunto. Se, prescindendo da ciò, si interpretasse la tariffa doganale comune attribuendo al termine «aggiunta» un significato letterale, ciò equivarrebbe all'affermare che la Comunità ha fatto autonomamente ampie concessioni, però non vi sono elementi che confermino questo modo di vedere. Un secondo argomento, anche se meno importante, si trae dalla cronistoria della tariffa doganale comune. La Commissione ritiene che essa si sia particolarmente ispirata alla tariffa francese del 1957, nella quale si faceva differenza fra le conserve di frutta «sans sucre ni sirop», e le conserve di frutta «dans un liquide sucré», soggette a dazio superiore. Questi prodotti erano disciplinati dalla nota V relativa al capitolo 20 che stabiliva percentuali massime di zucchero e specificava «sans qu'il y ait lieu de rechercher l'origine du sucre». In base ai documenti prodotti si può pensare che si sia inteso conferire la medesima struttura alla tariffa doganale comune, attribuendo un senso assoluto alle percentuali di zucchero naturale accuratamente stabilite dagli esperti. La tariffa doganale comune menziona anche le aggiunte di zucchero, probabilmente rifacendosi alla voce 20.06 della nomenclatura di Bruxelles (che menziona la frutta con aggiunta di zucchero), ed inoltre potrebbe sembrare un paradosso parlare di frutta senza zucchero come fa la tariffa francese. Certo più importante e più significativo è un argomento invocato a sostegno della tesi propugnata dalla Commissione e dal governo federale. In sostanza si afferma che la norma complementare del capitolo 20 contiene soltanto una presunzione juris tantum, cioè si può dimostrare che non è stato aggiunto zucchero, però in pratica questa disposizione comporta numerose e notevoli difficoltà. Mi risulta che dalle analisi chimiche è possibile stabilire se alla frutta non è stato aggiunto zucchero, solo però nel caso in cui la varietà di frutta sia totalmente priva di zucchero o ne contenga minime quantità, oppure nell'eventualità che lo zucchero sia presente assieme ad altre materie (come ad esempio lo sciroppo di glucosio). Bisogna però ricordare che è raro che vengano fatte tali aggiunte e tali aggiunte sono praticamente irrilevanti. Per contro lo zucchero normale che si usa aggiungere (saccarosio, cioè una miscela di destrosio e fruttosio) nelle conserve di frutta non può venir individuato con metodi chimico-analitici. Secondo la perizia che è stata prodotta, esso precipita parzialmente con l'aumento di temperatura causato dalla conservazione e per effetto degli acidi contenuti nella frutta, cosicchè viene a mescolarsi con lo zucchero naturale già presente nella frutta ed è impossibile distinguerlo da questo stabilendo quale sia la percentuale di zucchero naturale. L'unico sistema per dimostrare l'aggiunta di zucchero sarebbe quindi il raffronto tra la percentuale di zucchero riscontrato in una conserva e la percentuale di zucchero rilevata nel frutto naturale. I risultati sarebbero comunque ancora discutibili sia perchè le percentuali di zucchero dei vari tipi di frutta variano a seconda della qualità, dell'annata, della posizione del terreno e del momento del raccolto nonchè dipendono dal genere di preparazione (conservazione per idratazione o disidratazione). Si potrebbe poi considerare zucchero aggiunto quello che fa aumentare la percentuale al di sopra di determinati limiti stabiliti sperimentalmente. In questo caso però si offrirebbe il destro a manipolazioni ed in molti casi non si riuscirebbe ad individuare lo zucchero aggiunto. Se, per evitare tali difficoltà, si volesse scegliere un altro mezzo di prova, la cosiddetta prova amministrativa, le difficoltà sarebbero ancora maggiori: l'attrice ha ricordato che le partite litigiose vengono dalla Spagna e la polpa di albicocche era inscatolata in confezioni superiori ai 4,5 kg. Era quindi accertato che si trattava di un prodotto semilavorato senza aggiunta di zucchero. Esula dal nostro compito effettuare tali rilievi nell'ambito del procedimento di rinvio (le analisi tecniche si devono effettuare nell'ambito del procedimento di merito). Per dimostrare che effettivamente si tratta di un semilavorato, l'attrice ha ricordato che è economicamente inutile aggiungere zucchero a questo stadio, argomento che però risulta scarsamente consistente. Si potrebbe al massimo prendere in considerazione il richiamo al regolamento sulle esportazioni emanato dal ministero del commercio spagnolo che — in materia di percentuale di zucchero naturale della polpa di albicocche e di percentuale di zucchero delle conserve di frutta — stabilisce che non devono essere inferiori a determinati minimi e prescrive un controllo all'esportazione. Tuttavia sarebbe errato trovare la soluzione delle questioni deferite solo in base agli elementi di fatto del caso specifico. Le note complementari di cui trattasi non si applicano solo ai prodotti importati dalla Interfood e non valgono solo per il paese di esportazione nel quale si dibatte la controversia. Se, come pare necessario, si allarga la prospettiva, il problema dell'ammissibilità della prova amministrativa (senza considerare che tale prova è difficilmente compatibile con un'operazione doganale che deve svolgersi con la massima rapidità), appare in tutta la sua acutezza. In sostanza si dovrebbe decidere se sia meglio essere rigorosi o condiscendenti nei confronti dell'assunzione della prova. Il rigore, che parrebbe più consono al tenore del termine prova, in molti casi paralizzerebbe notevolmente lo scambio delle merci. La condiscendenza invece implica il rischio di non agire con sufficiente scrupolo secondo l'intenzione del legislatore che in tendeva assoggettare ad un dazio più alto la frutta arricchita di zucchero. Ciò risulterebbe ancor meglio se si tenesse conto soltanto delle dichiarazioni dell'importatore o del produttore oppure dei certificati nel paese esportatore, sistema che l'attrice ritiene esatto ed è stato approvato in una decisione del ministero delle finanze tedesco dell'8 luglio 1971. Dato che i paesi esportatori di frutta sono molti ed hanno differenti strutture amministrative e diversi sistemi di controllo, molte sono le ditte che nel ramo operano l'import-export, si aprirebbe la porta ad abusi e ad illeciti. Non si deve infine dimenticare che un simile sistema di prove porterebbe a risultati variamente apprezzati da paese a paese, prospettiva che sicuramente non si concilia con il principio dell'unità del mercato comune. Giunti a questo punto non rimane che concludere che difficilmente il legislatore ha inteso attribuire al termine «considerati», che compare nella nota complementare n. 2 del capitolo 20, un significato diverso da quello che gli viene attribuito in altre parti della tariffa, ravvisando in questo termine una semplice presunzione juris tantum. Prima di risolvermi definitivamente per tale conclusione, voglio ancora esaminare un argomento contrario svolto dall'attrice, che lo considera di primaria importanza. L'argomento si fonda sul regolamento n. 865/68 in virtù del quale i prodotti lavorati cui è stato aggiunto zucchero sono soggetti a prelievo e si richiama pure alle constatazioni fatte nella sentenza 3-71, nella quale si è stabilito che l'art. 2 del regolamento 865/68, che corrisponde alle note complementari del capitolo 20 della tariffa doganale comune, contiene soltanto una presunzione juris tantum; l'importatore ha quindi facoltà di dimostrare che al prodotto non è stato aggiunto zucchero. Se ciò è esatto — ritiene l'attrice — per l'interpretazione delle note complementari relative al capitolo 20, non si può seguire un criterio diverso. Bisogna ammettere che né costituisce una felice soluzione né contribuisce alla chiarezza del diritto l'interpretare in modo diverso norme sostanzialmente simili. Anche la Commissione auspica che la Corte riconsideri il problema e riesamini la precedente giurisprudenza. Quanto è stato finora esposto non presta il fianco a serie critiche e la soluzione trovata appare la migliore, tuttavia non è l'unica. È innegabile che i problemi sollevati nella fattispecie odierna vanno distinti da quelli trattati nella causa 3-71; la sentenza 3-71 non costituisce una falsariga obbligatoria per la fattispecie odierna e quindi un'eventuale sentenza che non concordi perfettamente con il tenore della precedente non costituisce automaticamente una decisione contraddittoria. Anzitutto si deve ricordare che la nota complementare summenzionata non è stata introdotta nella tariffa doganale tramite il regolamento n. 865, anzi ne faceva parte già in precedenza. Inoltre si deve mettere in chiaro che la sentenza 3-71 riguarda il tenore dell'art. 2 del regolamento n. 865, i considerandi che stanno alla base dello stesso articolo e l'inconfondibile finalità della disciplina, cioè assoggettare a prelievo solo lo zucchero aggiunto e non invece lo zucchero naturale contenuto nella frutta. Nel diritto doganale non si persegue la stessa finalità; il legislatore in questo campo è molto più libero. Quindi non si possono opporre sostanziali obiezioni all'assunto che la Commissione espone in subordine, cioè che le norme dei regolamenti comunitari in materia tariffaria sono indipendenti dai problemi di classificazione. È pure possibile richiamarsi alla sentenza 3-71 che recita: «La nota complementare n. 2 del capitolo 20 della tariffa doganale comune … essendo inserita in un regolamento relativo ai dazi doganali, non può modificare l'imponibile di un prelievo agricolo, e ciò tanto meno in quanto l'art. 9, n. 2 del regolamento 865/68 si richiama ad essa unicamente ai fini della classificazione dei prodotti cui il regolamento si riferisce». Ciò significa in particolare che, nel caso in cui considerazioni in materia di classificazione inducano ad applicare una voce contraddistinta dall'abbreviazione p (= prelievo) non si deve automaticamente anche riscuotere il prelievo. Tale abbreviazione anzi — se non erro — ha solo l'indole di richiamo nel senso delle norme generali B 5 della tariffa doganale comune. Inoltre dalla disciplina di mercato si deve desumere se sussistono i presupposti per la riscossione del prelievo (che tra l'altro è concessa con le fluttuazioni dei prezzi). Se con questo criterio si possono superare le difficoltà connesse con la sentenza 3-71, nulla impedisce di pensare che la nota complementare n. 2 del capitolo 20 della tariffa contiene una definizione di legge oppure una fictio juris che non ammette prova contraria. Questa è la risposta da dare alla prima questione del Finanzgericht.