La cronistoria dei fatti che hanno preceduto il ricorso 96/81 può essere riassunta come segue.

In risposta a due sollecitazioni della Commissione che chiedeva di conoscere le misure adottate o previste dai Paesi Bassi per eseguire la direttiva 76/160, la competente autorità ministeriale di quel Paese, con lettera del 28 marzo 1978, fece sapere in primo luogo che era in preparazione la modifica della legge sull'inquinamento delle acque di superficie, al fine di stabilire delle norme atte a garantire su tutto il territorio nazionale — tenuto conto del sistema decentrato di controllo delle acque applicato nei Paesi Bassi — il mantenimento della qualità minima richiesta per le diverse funzioni delle acque di superficie. L'autorità olandese osservava che «questa modifica legislativa riveste dunque una grande importanza per l'esecuzione della direttiva suddetta».

La stessa lettera riconosceva che era inoltre necessario adottare una normativa la quale consentisse di vietare l'impiego delle acque di superficie al fine di balneazione, quando esse non rispondessero alle condizioni stabilite dalla direttiva. Tale disciplina avrebbe comportato una modifica della legge sull'igiene e la sicurezza in materia di balneazione. La lettera faceva poi cenno all'estensione del vigente programma di campionamento delle acque «allo scopo di adattarlo alle disposizioni della direttiva». Infine, veniva notato che i Paesi Bassi imponevano già da tempo, per la tutela della salute, certe esigenze a cui dovevano rispondere le acque di balneazione, e, a questo riguardo, era menzionato un parere del Consiglio della sanità, contenuto in una relazione provvisoria sulle acque di balneazione che veniva trasmesso per informazione.

L'8 febbraio dell'anno seguente, la Commissione rammentava al Governo olandese che il termine per introdurre le disposizioni interne necessarie per l'attuazione della direttiva 76/160 e per la relativa comunicazione alla Commissione era scaduto fin dal 10 dicembre 1977. Riferendosi alla citata lettera del 28 marzo 1978 e alla promessa allora fatta dal Governo olandese di informare la Commissione non appena fossero state adottate le misure di attuazione descritte, la Commissione constatava che l'assenza di qualsiasi informazione a tal riguardo costituiva una violazione dell'obbligo imposto dall'articolo 12, paragrafo 1, della direttiva. La nota dell'8 febbraio costituiva l'atto iniziale della procedura di cui all'articolo 169 del Trattato CEE, e accordava perciò allo Stato destinatario un termine di due mesi per le sue osservazioni.

Il 23 maggio 1979, la Rappresentanza permanente del Regno dei Paesi Bassi presso le Comunità europee rispondeva alla Commissione e cominciava con l'assicurare che la legislazione olandese in vigore sulla qualità delle acque di superficie prevedeva «un certo numero di mezzi» per controllare la qualità di dette acque, e che al tempo stesso il programma indicativo pluriennale per la lotta contro l'inquinamento delle acque, relativo al periodo 1975-79, riprendeva nei suoi allegati le norme della direttiva 76/160. Benché il progetto di legge per la modifica delle norme relative all'inquinamento delle acque di superficie fosse ancora in discussione al Parlamento, la lettera affermava che anche prima di tale modifica «delle disposizioni amministrative permettono già di garantire in larga misura l'applicazione della direttiva». D'altra parte, la legge relativa all'igiene e alla sicurezza nelle istallazioni balneari era stata modificata, in relazione alla direttiva dell'8 dicembre 1975, e anch'essa consentiva di adottare disposizioni relative alla qualità delle acque di balneazione (dal seguito della lettera si arguisce che tale modifica era ancora allo stadio di progetto, dal momento che si prevedeva che essa sarebbe stata sottoposta al Parlamento nel corso del 1979). Dopo aver menzionato l'obbligo dei borgomastri di ordinare la chiusura delle installazioni balneari in caso di pericolo di propagazione di malattie infettive, la lettera annunciava che le misure da prendere nell'ambito dell'esecuzione della direttiva sarebbero state armonizzate fra loro, sia sulla base della legge sull'inquinamento delle acque di superficie, che sulla base della legge relativa all'igiene e alla sicurezza delle istallazioni balneari. Da tutto ciò il rappresentante permanente olandese deduceva che, mediante la legislazione in vigore, il Governo olandese metteva già in pratica la direttiva di cui trattasi.

Non condividendo questo punto di vista, la Commissione, il 23 luglio 1979, emetteva ai sensi dell'articolo 169 del Trattato un parere motivato in cui constatava che il Regno dei Paesi Bassi aveva violato l'obbligo derivante a suo carico dalla direttiva 76/160, per non aver preso le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie ad eseguire tale direttiva. La Commissione si riferiva alla sua precedente lettera dell'8 febbraio 1979, e alle osservazioni trasmesse dalla Rappresentanza permanente olandese il 23 maggio 1979, e affermava che né la legge sulla lotta contro le malattie infettive e la ricerca delle cause di tali malattie (menzionata nelle suddette osservazioni), né il rapporto sulle zone di balneazione costituivano misure di trasposizione della direttiva ai sensi del suo articolo 12, mentre d'altro canto le misure legislative precedentemente previste dalle autorità olandesi ai fini dell'applicazione della direttiva — cioè le modifiche alle leggi concernenti l'inquinamento delle acque superficiali e l'igiene e la sicurezza in materia di bagni — si trovavano ancora in fase di progetto.

Il 26 novembre 1979, la Rappresentanza permanente olandese scriveva ancora una volta alla Commissione, e ribadiva la tesi secondo cui la legge sull'inquinamento delle acque superficiali contiene già «un certo numero di strumenti che permettono di condurre una politica mirante a realizzare, o a continuare a rispettare, le condizioni di qualità cui devono rispondere le acque superficiali destinate a un uso determinato (nella specie, le acque di balneazione)». La struttura gerarchica dei rapporti fra le diverse autorità pubbliche centrali e periferiche responsabili della qualità delle acque e le modalità di concertazione fra dette autorità avrebbero contribuito agli sviluppi della politica condotta per migliorare la qualità delle acque di superficie. La lettera riconosceva che, per assicurare l'applicazione delle direttive 76/160 e 76/464, era necessario «disporre di uno strumento giuridico che consentisse di stabilire nei confronti di tutti i responsabili della qualità delle acque delle istruzioni uniformi di carattere obbligatorio» e che «uno strumento del genere attualmente non esiste nella legge sull'inquinamento delle acque di superficie» cosicché «è indispensabile adattare questa legge per poter mettere in applicazione la direttiva». Ciò non avrebbe però significato, secondo il Governo olandese, che in assenza di tale adattamento l'applicazione della direttiva nei Paesi Bassi non sarebbe stata possibile. Infatti, la determinazione di parametri, quali sono definiti dalle direttive, era prevista ugualmente nel programma indicativo pluriennale, avente valore di raccomandazione per le collettività locali, le quali «elaborano in linea di fatto la loro politica ... in funzione del detto programma».

Anche la non ancora avvenuta modifica della legge sull'igiene e la sicurezza delle istallazioni balneari non avrebbe impediu) l'adozione di decreti provinciali e comunali per vietare la balneazione in acque superficiali che non rispondessero ai requisiti di qualità stabiliti dalla direttiva comunitaria.

In conclusione la Rappresentanza permanente olandese, dopo aver reiterato la promessa di accelerare in tutta la misura possibile la procedura per l'adozione delle modifiche legislative già da tempo annunciate, concludeva che, anche in difetto di dette misure, la direttiva 76/160 doveva considerarsi eseguita a mezzo delle leggi esistenti, per via amministrativa, e con gli strumenti di orientamento disponibili.

Con lettera del 24 marzo 1981, la medesima Rappresentanza permanente metteva infine la Commissione al corrente dei progressi della procedura di modifica delle due leggi sull'inquinamento delle acque di superficie e sulla sicurezza in materia di balneazione. Nonostante l'avanzamento dei lavori, detti progetti non erano ancora potuti giungere in porto.

In considerazione di questo persistente ritardo nell'adozione dei provvedimenti ritenuti necessari per l'applicazione della direttiva, la Commissione, il 23 aprile 1981, proponeva contro il Regno dei Paesi Bassi il ricorso da cui è scaturita la causa 96/81.