CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 6 MAGGIO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Lord Bethell desidera portare dinanzi alla Corte una questione che gli sta molto a cuore ed interessa molti altri nell'intera Comunità. Egli ritiene che le tariffe aeree nella Comunità siano fissate in modo incompatibile con le norme comunitarie in fatto di concorrenza. Ne consegue che queste tariffe sono più elevate di quanto dovrebbero essere. A grandi linee, egli sostiene che la Commissione ha omesso di fare quanto avrebbe dovuto fare e chiede alla Corte di dichiararlo, mediante un ricorso a norma degli artt. 173 e 175, unitamente all'art. 176 del Trattato CEE.

La prima eccezione della Commissione è che il ricorso è irricevibile; il Trattato non lo legittima ad adire la Corte in alcuno dei modi in cui egli ha cercato di farlo. Questa eccezione è il solo punto da decidere nella presente fase del procedimento. Se il ricorso è ricevibile, la Commissione ammette che la Corte dovrà esaminare problemi vasti e rilevanti.

Benché Lord Bethell già da qualche anno si batta per le sue convinzioni, sia come privato, sia come membro del Parlamento europeo, la presente controversia verte essenzialmente su una lettera in data 13 maggio 1981, scritta per suo conto alla Commissione e munita di allegati, e sulla risposta della Commissione, in data 17 luglio 1981, coi relativi allegati. Nella prima lettera i suoi legali esponevano i fatti da cui Lord Bethell arguiva che tra le compagnie aeree di linea non vi era concorrenza e che «in pratica, le tariffe sono concordate tra le compagnie e non tra i governi». Dopo aver esposto i motivi giuridici per cui la Commissione avrebbe dovuto agire, la lettera chiedeva che la Commissione «si decidesse ad adempiere l'obbligo che avrebbe dovuto adempiere nel passato, annunziasse la propria intenzione di agire a norma dello art. 89 e per cominciare chiedesse informazioni e chiarimenti alle compagnie aeree». L'inazione non sarebbe stata ammessa. Quello che si chiedeva era una rapida risposta «in forma di decisione», che potesse essere impugnata dinanzi alla Corte a norma dell'art. 173 del Trattato.

Dopo una conferma di ricezione interlocutoria del 26 maggio 1981, la Commissione, tramite il direttore generale della concorrenza, rispondeva il 17 luglio 1981 per ribadire il punto di vista già pubblicato dalla Commissione, secondo cui «nella maggior parte dei casi, della fissazione finale delle tariffe erano responsabili unicamente gli Stati membri». Ciò premesso, la Commissione osservava che, in linea di massima, non vi era motivo di sindacare l'attività tanto degli Stati, quanto delle compagnie, alla luce dell'art. 85. Essa s'impegnava tuttavia, «entro i limiti delle sue competenze in questo settore», ad esaminare la questione ulteriormente e «se avesse accertato che la realtà sottostante della fissazione delle tariffe era incompatibile con gli articoli 5, 90 e/o 85 del Trattato, avrebbe preso i provvedimenti del caso a norma di questi articoli». Essa dichiarava che l'art. 86 poneva dei limiti alla facoltà dei governi di fissare le tariffe aeree. Dopo aver ricordato la difficoltà e la complessità «di un'indagine diretta ad accertare l'illiceità di una determinata tariffa aerea», la Commissione dichiarava che i risultati dell'indagine sulle tariffe aeree già effettuata sarebbero stati trasmessi al Consiglio. La Commissione aggiungeva che si proponeva di fare cinque cose:

a) iniziare l'esame dei casi in cui il livello di una determinata tariffa faceva pensare che l'art. 86 fosse trasgredito;

b) scrivere agli Stati membri sottolineando il proprio punto di vista, secondo cui le tariffe, quando sono fissate dai governi, non devono essere esorbitanti in modo da trasgredire l'art. 86;

e) scrivere alle compagnie aeree della Comunità chiedendo informazioni particolareggiate su pratiche diverse dalla fissazione delle tariffe che, a giudizio della Commissione, potessero comportare la trasgressione dell'art. 85;

d) proporre «in un prossimo futuro» un progetto di direttiva in fatto di tariffe aeree che determinasse criteri oggettivi cui gli Stati membri avrebbero dovuto attenersi nell'approvare le tariffe aeree;

e) approvare «tra breve» un progetto di regolamento, da sottoporre al Consiglio, per l'applicazione ai trasporti aerei degli artt. 85 e 86 del Trattato.

Il 23 luglio 1981 la Commissione pubblicava la relazione sulle tariffe per il trasporto aereo di linea di passeggeri nella CEE, cui aveva fatto cenno nella lettera (COM(81) 398 finale). Questa concludeva in primo luogo che uno dei settori in cui agire in futuro nella Comunità doveva essere l'ottenere un procedimento di fissazione delle tariffe meno rigido, che le compagnie aeree non conseguivano complessivamente eccessivi utili nei voli locali in Europa, ma le spese di vendita in Europa erano altissime; e in secondo luogo che, mentre nei percorsi più brevi vi era un rapporto ragionevole tra costi e ricavi, il margine di utile aumentava notevolmente sui lunghi percorsi. Il 31 luglio 1981 la Commissione pubblicava il progetto di regolamento cui si era richiamata (COM(81) 396 finale). Il 26 ottobre 1981 pubblicava il progetto di direttiva sulle tariffe aeree (COM(81) 590 finale).

Lord Bethell riteneva che la lettera del direttore generale in data 17 luglio 1981 non fosse in armonia con la relazione pubblicata solo sei giorni dopo; e che la lettera era in ogni caso insoddisfacente ed oscura. Di consequenza egli proponeva il ricorso, che veniva registrato presso la Corte il 10 settembre 1981. Egli chiedeva che venisse dichiarato, a norma dell'art. 175 del Trattato, che la Commissione aveva omesso di agire in esito alla parte della lettera 13 maggio 1981 relativa alle asserite pratiche concertate tra compagnie aeree nel fissare le tariffe nell'ambito della Comunità. In subordine, chiedeva alla Corte di annullare, a norma dell'art. 173 del Trattato, l'intera lettera del direttore generale in data 17 luglio 1981 o la parte della lettera che (usando l'espressione dell'atto introduttivo) «dichiara che le norme sulla concorrenza non si applicano alle compagnie aeree per quel che riguarda la fissazione delle tariffe aeree nell'ambito della Comunità». Egli chiedeva che la Corte adottasse ogni altro opportuno provvedimento a norma degli articoli 175, 173 o 176 del Trattato, e che le spese fossero poste a carico della Commissione.

Poiché il primo capo della domanda si basa sull'art. 175, lo esaminerò prima di trattare di quello fondato sull'art. 173. L'art. 175 autorizza gli Stati membri e le altre istituzioni ad agire dinanzi alla Corte onde far dichiarare che il Consiglio o la Commissione, trasgredendo il Trattato, si è astenuto «dal pronunziarsi». L'azione può essere esperita solo se l'istituzione è stata «richiesta di agire» e «non ha preso posizione» entro due mesi dalla richiesta. «Ogni persona fisica o giuridica può adire la Corte di giustizia alle condizioni stabilite dai commi precedenti per contestare ad una delle istituzioni della Comunità di avere omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere».

Al ricorrente è stato chiesto quale fosse l'«atto», ai sensi del terzo comma dell'art. 175, che la Commissione non avrebbe emanato nei suoi confronti. All'udienza il suo patrono ha risposto:

«L'atto al quale Lord Bethell aveva diritto e che non ha ottenuto era molto semplice: una reazione, una risposta adeguata alla sua richiesta, in cui si dichiarasse o che la Commissione intendeva agire o che si rifiutava di farlo e, in questo caso, ne indicasse i motivi».

Prendendo le parole nel loro significato abituale, l'«astenersi dal pronunciarsi» pare sia una nozione diversa dall' «omissione di emanare nei confronti (di una persona) un atto che non sia una raccomandazione o un parere». Può darsi che l'espressione più ristretta nella versione francese del primo comma (s'abstient de statuer) dia un'idea più precisa del tipo di azione contemplata dal primo comma, ma il terzo comma mi pare comprenda una categoria di atti più ristretta di quella compresa nell'espressione «astenersi dal pronunciarsi» di cui al primo comma. Il terzo comma pare si riferisca ad atti simili, anche se non necessariamente limitati, a quelli elencati nell'art. 189, e che il Consiglio e la Commissione possono adottare. In ogni caso, vi sono chiaramente differenze tra il contenuto del primo e quello del terzo comma che sono in parte parallele alla distinzione fatta nel primo e nel secondo comma dell'art. 173.

Vi è tuttavia una significativa differenza tra il secondo comma dell'art. 173 ed il terzo comma dell'art. 175. A differenza dell'art. 173, l'art. 175 non stabilisce che ci deve essere un diritto di agire in caso di omissione di adottare un provvedimento indirizzato ad un terzo, a condizione che il ricorrente vi abbia un interesse diretto ed individuale. Come l'avvocato generale Capotorti ha osservato nella causa 125/78, GEMA e/ Commissione (Race. 1979, pag. 3199), la differenza letterale indica che il diritto di impugnare un'omissione di agire è più limitato sotto questo aspetto del diritto di agire per l'annullamento. Scopo dell'art. 175 è il garantire l'adozione di un atto che, per sua natura e scopo, va indirizzato alla persona che la richiede (causa 103/63, Rbenania c/Commissione, Race. 1964, pag. 433, conclusione dell'avvocato generale Roemer; cfr. comunque le conclusioni dell'avvocato generale Dutheillet de Lamothe per la causa 15/71, Mackprang e/ Commissione, Racc. 1971, pag. 807).

Per di più, mi pare chiaro che chi agisce in forza del terzo comma dell'art. 175, deve essere in grado di dimostare che si è omesso di emanare un atto nei suoi confronti in un caso in cui ciò costituiva un obbligo. Questo obbligo — mi sembra — deve essere imposto dal Trattato o (come penso) dalle normative emanate in forza di questo, correttamente interpretato. Non è sufficiente che la sana amministrazione o le buone maniere prescrivano di rispondere ad una lettera accuratamente preparata e ponderata.

Il primo ostacolo che trovo sul cammino di Lord Bethell è che non vi sono disposizioni espresse che attribuiscano al ricorrente nel presente contesto il diritto di chiedere che la Commissione intraprenda indagini relative a presunte pratiche concertate nel settore dei trasporti aerei.

L'art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 17 stabilisce che le persone fisiche o giuridiche che sostengano di avervi interesse potranno rivolgersi alla Commissione per far constatare un'infrazione degli artt. 85 o 86 del Trattato; la Commissione, se ritiene che non vi siano motivi sufficienti per accogliere la richiesta, deve indicarne il perché al richiedente: vedi l'art. 6 del regolamento della Commissione 25 luglio 1963, n. 99 (GU 1963, pag. 2268). Queste disposizioni non si applicano, tuttavia, quando si tratta della fissazione delle tariffe e delle condizioni di trasporto aeree, giacché questa materia è espressamente esclusa dall'applicazione del regolamento n. 17 dall'art. 1 del regolamento del Consiglio 26 novembre 1962, n. 141 (GU 1962, pag. 2751).

Lord Bethell sostiene che il diritto espressamente contemplato dall'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17 è implicito nell'art. 89 del Trattato CEE. Questo articolo non parla di richiesta di singoli. È vero che la Commissione deve «istruire... i casi di presunta infrazione», non solo a richiesta degli Stati membri, ma anche «d'ufficio». Anche se ciò significa che, in forza del Trattato, la Commissione ha il preciso dovere di indagare su ogni caso che le venga segnalato qualora si tratti di una presunta trasgressione (e forse — ma non ne sono certo — di motivare l'eventuale rifiuto di farlo), non mi pare che questo sia un dovere nei confronti di colui che segnala il caso alla Commissione e di cui lo stesso possa chiedere giudizialmente l'adempimento.

È stato sostenuto che, se tal diritto non può ritenersi implicito nell'art. 89, chi si duole di una presunta trasgressione è privo di qualsiasi tutela qualora i suoi argomenti siano disattesi dalla Commissione. Mi pare che con ciò si generalizzi un po' troppo, giacché vi possono essere casi in cui l'impugnazione si può operare tramite il procedimento contemplato dall'art. 177 e gli Stati membri possono essere indotti ad agire a norma dell'art. 175.

Ad ogni modo, non mi pare possibile ravvisare nell'art. 89 il diritto implicito di cui parla Lord Bethell.

Il fatto che l'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17 è stato ritenuto necessario e che il trasporto aereo è espressamente escluso dalla sua sfera d'azione, mi pare, semmai, confermi la conclusione cui sono giunto indipendentemente da essi. Se sia il caso di applicare ai trasporti aerei l'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17 è un altro paio di maniche.

Quindi ritengo che il ricorrente nella presente causa non è una persona nei cui confronti sussista l'obbligo di emanare un atto, in forza del Trattato o del diritto derivato. Non penso in ogni caso che Lord Bethell possa impugnare la mancata constatazione, da parte della Commissione di una trasgressione ad opera delle compagnie aeree in questione, giacché questa constatazione sarebbe stata indirizzata alle compagnie stesse e non a lui (vedi ad esempio la causa 125/78, GEMA ci Commissione, cit., a pag. 3197, in cui l'avvocato generale Capotorti si richiama alla sentenza 26/76, Metro ci Commissione, Race. 1977, pag. 1825).

Se fossi giunto alla conclusione che era sufficiente per il ricorrente dimostrare di essere direttamente e individualmente riguardato dall'inazione della Commissione, sarei cionondimeno rimasto del parere che questa azione non poteva esperirsi a norma dell'art. 175. Una compagnia aerea non potrebbe valersi dell'art. 173 per impugnare la decisione di iniziare indagini sulla sua condotta onde determinare se la stessa sia consona alle norme comunitarie sulla concorrenza (causa 60/81, IBM ci Commissione,11 novembre 1981, n. 21). Pare ne consegua che una compagnia aerea non potrebbe impugnare, in forza dell'art. 175, il mancato avvio delle stesse indagini. Ancora meno può farlo un singolo. Né potrebbe costringere la Commissione ad agire in un determinato modo nel caso delle indagini (causa 8/71, Komponistenverband cl Commissione, Race. 1971, da pag. 705 a pag. 710).

Passo quindi al ricorso a norma dell'art. 173. In questo contesto la Corte ha chiesto «quale sia la decisione, ai sensi dell'art. 173, 2° comma, di cui il ricorrente chiede l'annullamento». Il patrono del ricorrente ha risposto: «La lettera della Commissione, se conteneva una decisione nel senso che la concertazione da parte delle compagnie aeree circa le tariffe non costituiva una trasgressione dell'art. 85, n. 1, da parte loro e che quindi la Commissione non avrebbe preso in esame le affermazioni in senso contrario di Lord Bethell, in effetti respingeva la sua richiesta».

Di primo acchito, la lettera della Commissione in data 17 luglio 1981 non costituisce una «decisione» impugnabile a norma dell'art. 173. Essa non produce effetti giuridici nei confronti di Lord Bethell (nel senso della giurisprudenza della Corte) e se non sussistono questi effetti essa non è impugnabile (vedere cause riunite 8—11/66, Cimenteries c/ Commissione, Race. 1967, a pag. 105). Inoltre, essa non costituisce la fase conclusiva di un procedimento, ma è piuttosto uno di quei «provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale». Questi provvedimenti non sono «decisioni» ai sensi dell'art. 173 (causa 60/81, IBM, citata).

Non vedo perché si dovrebbe considerare una decisione questa lettera per il solo fatto che costituisce una risposta alla richiesta di prendere posizione, ai sensi dell'art. 175. Infatti, nella causa 48/65 (Lütticke c/ Commissione, Race. 1966, a pag. 27), la Corte ha giudicato irricevibile un ricorso a norma dell'art. 173 mirante a far annullare una lettera che costituisce una presa di posizione della Commissione.

Lord Bethell ha sostenuto che la lettera della Commissione si risolveva in una «decisione implicita di archiviazione della pratica». A sostegno di questa tesi il patrono di Lord Bethell ha ricordato le conclusioni dell'avvocato generale Capotorti nella causa GEMA a. pag. 3200. Queste conclusioni indubbiamente corroborano la tesi che la decisione implicita della Commissione di archiviare la pratica iniziata in forza delle norme comunitarie sulla concorrenza può costituire un «atto» impugnabile ai sensi dell'art. 173 del Trattato ad opera di un'altra impresa. Ciò si verifica, tuttavia, quando il richiedente ha il diritto di rivolgersi alla Commissione onde far constatare una trasgressione del Trattato commessa da un'altra impresa. In quest'ipotesi la decisione implicita della Commissione di ar-chiviare la pratica ha effetti giuridici nei confronti del richiedente. Per questo motivo l'avvocato generale Capotorti specifica (nel brano cui si riferisce il patrono di Lord Bethell) che il ricorrente nella causa GEMA aveva il diritto, a norma dell'art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 17 e dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, di presentare la sua richiesta e di ricevere una risposta dalla Commissione. Nella fattispecie, però, il ricorrente non può avvalersi del regolamento n. 17 e — per i motivi suesposti — non ha lo stesso diritto del ricorrente nella causa GEMA.

Le considerazioni che portano alla conclusione che il ricorso a norma dell'art. 173 è irricevibile, se considerato nel suo insieme, implicano pure che la Corte dovrebbe dichiarare irricevibile la domanda di annullamento della parte della lettera della Commissione in data 17 luglio 1981 in cui si dichiara che le norme sulla concorrenza non sono applicabili alle compagnie aeree per quel che riguarda la fissazione delle tariffe. È quindi superfluo stabilire se questa lettera contenga una dichiarazione di questo genere (cosa che la Commissione contesta) o se siffatta dichiarazione sarebbe illegittima.

Ritengo quindi che anche la domanda fondata sull'art. 173 vada dichiarata irricevibile. Ne consegue che, a mio parere, non vi è alcuna possibilità di ulteriori provvedimenti a norma degli artt. 175, 173 o 176 del Trattato CEE.

Di proposito non mi sono pronunciato sui seguenti punti: a) se la Commissione, in realtà, abbia omesso di fare alcunché cui fosse legalmente tenuta, in contrasto con la sua pretesa che quanto da essa fatto in esito alla lettera del 17 luglio 1981 costituiva il pieno adempimento degli obblighi impostile da Trattato, e b) se la Commissione, a norma dell'art. 89 del Trattato, possa iniziare indagini onde accertare una trasgressione delle norme comunitarie sulla concorrenza nel settore dei trasporti aerei (possibilità negata dalle compagnie aeree rappresentate all'udienza). Ho presupposto, ai fini delle presenti conclusioni, che Lord Bethell vada considerato persona direttamente ed individualmente riguardata, e non mi sono pronunciato sul se egli sia in realtà toccato direttamente e individualmente dall'accertamento, da parte della Commissione, che determinate compagnie ae- ree agiscono in modo contrario alle norme comunitarie sulla concorrenza. Queste non mi paiono questioni da risolversi in sede di ricevibilità.

Lord Bethell ha sostenuto che la lettera della Commissione in data 17 luglio 1981 era così oscura da giustificare la condanna della controparte alle spese, indipendentemente da quanto stabilirà la Corte sulla ricevibilità. In questa lettera vi sono brani decisamente oscuri. Tuttavia non sono persuaso che la Commissione, con questa lettera, abbia causato a Lord Bethell spese superflue o defatigatorie. Non è quindi il caso di applicare l'art. 69, § 3, del regolamento di procedura.

Pur ammettendo la validità dell'argomento secondo cui i singoli dovrebbero avere un più ampio diritto d'impugnazione dinanzi alla Corte per quel che riguarda le attività della Commissione, per i motivi che ho esposto ritengo che il presente ricorso vada dichiarato irricevibile e che le spese sopportate dalla Commissione vadano poste a carico del ricorrente. Poiché gli intervenienti non hanno chiesto alcuna condanna alle spese, penso che non sia il caso di statuire su questo punto.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.