3.

La difesa del Governo francese ha sostenuto all'udienza che la illegittimità delle misure britanniche risulterebbe dal citato articolo 11 della direttiva 71/118, eccezion fatta per la materia degli scambi di uova, che non è coperta da tale direttiva. In primo luogo, infatti, il primo paragrafo dell'articolo 11 dovrebbe essere inteso come una clausola rivolta a «congelare» le normative nazionali di polizia sanitaria relative agli scambi di volatili da cortile vivi e delle loro carni fresche; di conseguenza, sarebbe precluso agli Stati membri ogni mutamento di tali normative fino all'entrata in vigore di prowedimenti comunitari di armonizzazione. In secondo luogo, essendo stata regolata l'emanazione dei provvedimenti che tendono a combattere il «pericolo di propagazione di malattie degli animali in seguito all'introduzione nel territorio di uno Stato membro di carni fesche di volatili da cortile provenienti da un altro Stato membro», i paragrafi da 2 a 5 del medesimo articolo 11 avrebbero sottratto ogni competenza normativa agli Stati membri in materia, e la facoltà di questi ultimi di vistare o limitare l'introduzione di carni provenienti da altri Stati membri per ragioni sanitarie sarebbe strettamente subordinata alle condizioni prescritte nelle lettere a) e b) del paragrafo 2. I provvedimenti britannici, rientrando nella categoria sopraindicata e non essendo conformi alle condizioni della direttiva, sarebbero illegittimi anche da tale punto di vista. L'esame di questa tesi richiede anzitutto che venga chiarito il rapporto fra la sfera di applicazione dell'articolo 36 del Trattato e la direttiva in questione, per stabilire se la disciplina dettata da quest'ultima debba o meno prevalere sulla competenza lasciata agli Stati membri dall'articolo 36. La risposta è sicuramente affermativa, secondo una consolidata giurisprudenza di questa Corte (sentenze 5 ottobre 1977 nella causa 5/77, Tedeschi, punti 34-35 della motivazione; 5 aprile 1979 nella causa 148/78, Ratti, punto 36 della motivazione; 8 novembre 1979 nella causa 251/78, Denkavit Futtermittel, punto 14 della motivazione; in Raccolta 1977, p. 1555; 1979, p. 1629 e 3369). Per riprendere il linguaggio della sentenza Denkavit: «... l'articolo 36 non ha lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma ammette solo che le norme nazionali deroghino al principio della libera circolazione delle merci se ed in quanto ciò sia e continui ad essere giustificato per il conseguimento degli obiettivi contemplati da questo articolo. Di conseguenza allorché, in attuazione dell'articolo 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongono l'armonizzazione dei provvedimenti necessari a garantire la tutela della salute degli uomini e degli animali e approntano procedimenti di controllo della loro osservanza, il ricorso all'articolo 36 perde la sua giustificazione ed i controlli appropriati vanno allora effettuati e i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d'armonizzazione». Nel caso che stiamo esaminando, non vi è dubbio che siamo di fronte a una direttiva di armonizzazione: ciò risulta non soltanto dal richiamo all'articolo 100 del Trattato CEE, contenuto all'inizio del preambolo, ma anche dal terzo, dal quinto e dall'ultimo considerando. L'ultimo considerando, in particolare, dopo aver indicato che «le disposizioni di polizia sanitaria relative agli scambi di volatili da cortile e di carni fresche di volatili da cortile formeranno oggetto di altre direttive comunitarie», afferma che «è sembrato fin da ora necessario effettuare un primo ravvicinamento delle disposizioni nazionali in tale settore, precisando alcune condizioni alle quali gli Stati membri possono rifiutare o limitare l'introduzione di carni nel loro territorio per motivi di polizia sanitaria, e prevedendo una procedura comunitaria d'urgenza nell'ambito del suddetto Comitato veterinario permanente, in base alla quale le misure adottate da uno Stato membro possono essere esaminate e, all'occorrenza, modificate o abrogate, in stretta collaborazione fra gli Stati membri e la Commissione». L'affermazione riportata va messa in relazione con il paragrafo 2 del citato articolo 11 — dove sono indicati i provvedimenti che uno Stato membro può adottare di fronte all'insorgere di un morbo epizootico in un altro Stato membro — e con il paragrafo 4, 2o comma, secondo cui la procedura di consultazione del Comitato veterinario permanente può essere utilizzata in vista di una decisione comunitaria che imponga la soppressione o la modifica delle misure restrittive prese in uno Stato membro in base al citato paragrafo 2. Quest'ultima disposizione dimostra che la direttiva 71/118 include un procedimento di controllo della sua osservanza, almeno per quanto concerne le regole dell'articolo 11, paragrafo 2. Non si può dunque ritenere che la direttiva in questione sia irrilevante nel caso di specie, solo perché lo Stato membro interessato ha dichiarato di avere esercitato una competenza attribuitagli dall'articolo 36 del Trattato CEE; al contrario, la questione prioritaria è quella dell'osservanza della direttiva, ma beninteso nella misura in cui l'articolo 11 risulti applicabile. Debbo dire però, a tal proposito, che l'interpretazione data dal Governo francese all'articolo 11 non mi sembra convincente. A mio avviso, dedurre dal paragrafo 1 un divieto per gli Stati membri di modificare la loro normativa di polizia sanitaria nel campo che ci interessa rappresenta una forzatura del testo e dello scopo di quel paragrafo. Il legislatore comunitario si è limitato a consentire l'applicazione della normativa preesistente «fino all'entrata in vigore di eventuali disposizioni comunitarie»; ma proprio il fatto che queste ultime siano previste come un'eventualità — e siano quindi destinate a non essere rapidamente introdotte, come d'altronde l'esperienza ha dimostrato — concorre ad escludere che sia stata vietata ogni modifica della normativa nazionale. Ciò è stato riconosciuto dalla Commissione, la quale ha giustamente ritenuto eccessivo pensare che uno Stato membro non possa introdurre nel suo ordinamento neanche delle modifiche ispirate, per esempio, da nuovi dati scientifici. Peraltro queste osservazioni, se mi inducono a respingere il punto di vista prospettato dal Governo francese, non comportano affatto la conseguenza che qualsiasi misura modificativa nazionale sia da ritenere lecita, in base al citato articolo 11, paragrafo 1, della direttiva. A mio avviso, le disposizioni nazionali coperte da quella norma, e delle quali non è dunque necessario verificare la conformità alle esigenze dell'articolo 36 del Trattato, sono unicamente le disposizioni già applicabili alla data della direttiva (come dimostra l'espressione ... «restino applicabili»). Rimane da considerare la portata dei paragrafi da 2 a 5 dell'articolo 11 della nota direttiva. Bisogna riconoscere che il citato ultimo considerando del preambolo, là dove afferma che sono state precisate (evidentemente, in quei paragrafi) «alcune condizioni alle quali gli Stati membri possono rifiutare o limitare l'introduzione di carni nel loro territorio per motivi di polizia sanitaria» fornisce un argomento a sostegno della tesi francese, poiché attribuisce ai paragrafi in questione la funzione di regolare l'intero problema dei limiti all'importazione di carni di volatili stabiliti per motivi sanitari. Se così fosse, le misure britanniche, le quali certamente non si conformano alle condizioni stabilite nel paragrafo 2 — dovrebbero per ciò solo essere giudicate illegittime. Ma, a mio avviso, non va dimenticato il brano iniziale del medesimo considerando, dove si annuncia che «le disposizioni di polizia sanitaria relative agli scambi di volatili da cortile e di carni fresche di volatili da cortile formeranno oggetto di altre direttive comunitarie»: questa formula suggerisce di interpretare in modo restrittivo il paragrafo 2 dell'articolo 11. E un'interpretazione restrittiva conduce al risultato di ritenere che le misure statali regolate da quel paragrafo, e dai successivi, siano esclusivamente le misure di lotta contro un morbo epizootico effettivamente insorto in un altro Stato membro. Ciò si ricava in particolare dalla natura delle ipotesi previste alle lettere a) e b) del paragrafo 2 («qualora insorga un morbo epizootico ...», «qualora un morbo epizootico assuma un carattere estensivo, o nel caso di apparizione di un nuovo morbo grave e contagioso degli animali»). Ciò è confermato inoltre dal paragrafo 3, in forza del quale ogni Stato membro è tenuto a comunicare agli altri e alla Commissione «l'apparizione sul proprio territorio di uno dei morbi previsto al paragrafo 2 e le misure di lotta da adottare», nonché la scomparsa del morbo. Egualmente significativo, infine, è che il paragrafo 5 debba applicarsi «se si verifica la situazione prevista al paragrafo 2 ...»: soltanto se il termine «situazione» si riferisce al caso di insorgenza del morbo epizootico, e non ad un generico pericolo di contagio, appaiono giustificate le conseguenze previste dal medesimo paragrafo. In definitiva, mi sembra che l'articolo 11, paragrafi da 2 a 5, non si occupi dei provvedimenti i quali introducono un nuovo regime nazionale in materia di polizia sanitaria per quanto riguarda gli scambi di volatili da cortile vivi e di carni fresche di volatili da cortile; vale a dire, del genere di provvedimenti a cui appartengono le misure britanniche dell'agosto 1981. Ho già detto che nemmeno il paragrafo 1 dell'articolo 11 copre un fenomeno di questo tipo: esso deve perciò essere valutato alla stregua dell'articolo 36. Vedremo peraltro in seguito che dal paragrafo 2 dell'articolo 11 della direttiva 71/118 può trarsi un argomento utile ai fini dell'interpretazione dell'articolo 36 in riferimento al caso di specie.