Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 27 febbraio 1991. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA FRANCESE. - PESCA - OBBLIGHI DI CONTROLLO POSTI A CARICO DEGLI STATI MEMBRI. - CAUSA C-64/88.



raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-02727



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

A - Antefatti

1. La presente causa per inadempimento contro la Repubblica francese riguarda disposizioni del settore della politica comune della pesca.

2. Il regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 171, che istituisce misure per la conservazione delle risorse della pesca (1), nonché il regolamento (CEE) n. 3094/86 (2) - che lo ha sostituito a decorrere dal 1 gennaio 1987 - prevedono diverse norme per raggiungere lo scopo enunciato nel titolo di tali regolamenti. Tra tali norme ai fini del presente procedimento sono interessanti unicamente quelle che riguardano le dimensioni (minime) delle maglie delle reti (3), gli elementi accessori delle reti (dispositivi) (4), le catture accessorie (5) e le dimensioni minime dei pesci (6).

3. Ai sensi dell' art. 1, n. 1, del regolamento (CEE) n. 2057/82 (7) e (dal 1 agosto 1987) del regolamento (CEE) n. 2241/87 (8), ogni Stato membro controlla, all' interno dei porti situati nel proprio territorio e nelle acque marittime soggette alla propria sovranità o giurisdizione, i pescherecci che battono bandiera di uno Stato membro o registrati in uno Stato membro, per garantire l' osservanza di ogni normativa vigente in materia di misure di conservazione e di controllo (9).

4. Secondo l' art. 1, n. 2, dei regolamenti n. 2057/82 e n. 2241/87, gli Stati membri che accertino un' infrazione intentano un' azione penale o amministrativa contro il capitano del peschereccio interessato (o qualsiasi altra persona responsabile).

5. La Commissione contesta allo Stato membro convenuto la mancata osservanza dei propri obblighi di controllo e di repressione delle infrazioni, in relazione alle citate misure di conservazione.

6. Essa conclude che la Corte voglia:

- dichiarare, in base all' art. 169, secondo comma, del Trattato CEE, che, non avendo assicurato un controllo che garantisse l' osservanza delle misure tecniche di conservazione previste dai regolamenti del Consiglio n. 171/83 e n. 3094/86, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 1 dei regolamenti del Consiglio n. 2057/82 e n. 2241/87;

- condannare la Repubblica francese alle spese.

7. La Repubblica francese conclude per il rigetto del ricorso e la condanna della Commissione alle spese, sostenendo che essa ha assolto gli obblighi prescritti.

8. Non vi è alcun bisogno di approfondire in dettaglio la presente trattazione nonché altri aspetti della situazione di fatto. Vi ritornerò quando illustrerò la mia posizione e per il resto rinvio alla relazione d' udienza.

B - Parere

I - Oggetto e ricevibilità del ricorso

9. 1. La controversia sorta tra le parti del presente procedimento ex art. 169 del Trattato CEE non si incentra sull' interpretazione delle disposizioni a cui si ricollega la censura relativa all' inadempimento, bensì sul punto se si sia provata la fondatezza di tale censura.

10. Tale problema è stato sollevato fin dall' inizio del procedimento, poiché la Francia già nel controricorso ha contestato l' inadempimento che le viene addebitato, ma la discussione si è in seguito concentrata su un punto preciso. Infatti, nel procedimento precontenzioso, nonché nei suoi atti, la Commissione si era riferita a talune relazioni in merito a missioni effettuate da funzionari della Commissione, nel corso delle quali questi ultimi avevano assistito alle operazioni dei servizi francesi, a norma dell' art. 12, nn. 3 e 4, dei regolamenti n. 2057/82 e n. 2241/87. Secondo la Commissione, tali relazioni mettevano in evidenza importanti lacune nel controllo e nella repressione delle infrazioni. Avendo la Commissione qualificato tali relazioni come riservate (10), la Corte ha chiesto alla Commissione di produrre versioni non riservate; quest' ultima ha allora presentato dei sunti di tali relazioni da cui erano state espunte svariate indicazioni. Si tratta delle indicazioni relative ai nomi dei pescatori interessati, delle autorità locali e degli ispettori. Poiché la Commissione riteneva che si dovesse altresì evitare che ad una identificazione delle suddette persone ed organi si potesse pervenire indirettamente attraverso deduzioni e confronti, sono stati del pari soppressi le date e i luoghi esatti delle ispezioni. Dal documento risulta ancora l' anno delle ispezioni e la loro successione cronologica. Lo Stato membro convenuto ritiene che i documenti non possono essere utilizzati come prova delle censure oggetto della controversia. Esso sostiene di non potersi difendere efficacemente contro censure così fondate poiché, in mancanza di dati in ordine al luogo, al tempo, alle persone ed alle autorità interessate, esso non è in grado di identificare i fatti specifici cui si riferiscono i documenti della Commissione. La Commissione è invece del parere che la Francia sia perfettamente in grado di farlo attraverso un raffronto con le corrispondenti relazioni dei propri funzionari nazionali.

11. Con tale discussione, peraltro, ci si è, per un momento allontanati dal problema di determinare il vero oggetto della censura di inadempimento. Solo una volta risolto tale problema si potrà valutare, alla luce delle prove prodotte, se il ricorso sia ricevibile e fondato.

12. 2. A prima vista, la censura della Commissione pare costituire un' unità monolitica, mentre in realtà comprende tre aspetti diversi che formano una successione logica.

13. a) Per garantire un regolare controllo e una regolare repressione nel senso qui considerato, lo Stato membro interessato deve, anzitutto, organizzare in una certa misura tali attività. Tale aspetto dell' obbligo imposto agli Stati membri viene ancora confermato nell' art. 2, n. 1, secondo comma, dei regolamenti n. 2057/82 e n. 2241/87. Ai sensi di tale disposizione "gli Stati membri garantiscono l' osservanza" delle disposizioni e delle misure di cui all' art. 1 del regolamento rispettivamente applicabile. Tali misure organizzative sono necessarie e ciò per varie ragioni. Per quanto riguarda la repressione delle infrazioni commesse dai pescatori, occorrono basi giuridiche - come nel caso del recepimento delle direttive - per disciplinare nei dettagli le sanzioni ed il procedimento. Per garantire un regolare controllo sono necessarie misure organizzative, non di natura legislativa quanto piuttosto amministrativa. E' necessario in particolare determinare l' esatto oggetto delle misure di controllo (con l' indicazione delle norme di diritto comunitario applicabili), le competenze e, a seconda delle circostanze, anche i luoghi, i tempi e l' ampiezza del controllo. In mancanza di un tale assetto organizzativo gli Stati membri non possono attuare all' improvviso le misure che agli stessi incombono.

14. Per quanto riguarda il ricorso della Commissione, la censura che si è espressa abbraccia tale aspetto organizzativo. Nelle conclusioni esposte nell' atto introduttivo del giudizio la Commissione si riferisce alla testé citata espressione contenuta nei regolamenti n. 2057/82 e n. 2241/87 chiedendo che si dichiari che la Francia ha violato tali regolamenti "non assicurando un controllo che garantisse l' osservanza delle misure tecniche di conservazione previste dai regolamenti del Consiglio nn. 171/83 e 3094/86 (...)". La stessa posizione viene ribadita nelle altre parti del ricorso. Così al punto 1.3 si asserisce che la Francia ha violato le suddette disposizioni "non facendo integralmente osservare le misure tecniche (...)", mentre al punto 2.1 si rinvia alla lettera di diffida, dove viene menzionato un obbligo della Francia di garantire l' applicazione di talune misure tecniche (11).

15. In tale contesto si inserisce anche l' addebito mosso alla Francia di aver applicato, per quanto attiene alle dimensioni delle maglie delle reti e alle dimensioni minime dei pesci, norme nazionali in luogo delle disposizioni comunitarie (12); tale addebito verte già concettualmente sull' organizzazione di misure che incombe agli Stati membri, poiché implica l' esistenza di una disciplina legislativa od amministrativa oggetto del controllo ed in contrasto, per il suo contenuto, con le disposizioni comunitarie sulle misure tecniche di conservazione.

16. b) Come logica conseguenza (13) della prima parte della censura testé illustrata la Commissione contesta alla Francia - in secondo luogo - carenze nell' effettiva attuazione del controllo. Ad integrazione delle proprie conclusioni, che - come dimostra anche l' estratto precedentemente citato - riguardano anche tale aspetto, a pagina 8 del ricorso essa a questo proposito asserisce: "Lo Stato membro che di fatto non adempie i propri obblighi di controllo pregiudica la solidarietà tra Stati membri e la parità di trattamento dei pescatori che sono il fondamento stesso degli obblighi imposti dalla politica comune di consumazione delle risorse alieutiche" (14).

17. c) Il terzo elemento della successione logica in cui si articola nel suo complesso la censura della Commissione è quello che riguarda l' insufficiente repressione delle infrazioni dei pescatori alle disposizioni relative alle misure tecniche di comunicazione. Solo l' irrogazione di sanzioni, con il loro effetto dissuasivo - sul piano individuale e su quello generale - garantisce l' osservanza delle disposizioni secondo le linee indicate dai regolamenti nn. 2057/82 e 2241/87. Per questa ragione la Commissione denuncia non solo il rilevante divario tra le infrazioni accertate dai funzionari francesi e quelle che in realtà sostenevano essere accertate, ma anche "la correlativa assenza di azioni intentate sul piano amministrativo o penale" (15).

18. 3. Occorre a questo punto verificare se ed entro quali limiti il ricorso, con l' oggetto così definito, sia ricevibile. Il procedimento ex art. 169 del Trattato impone sempre un siffatto esame sotto il profilo della concordanza tra il procedimento precontenzioso e quello contenzioso, qualora allo Stato membro interessato venga contestato un comportamento che non può essere chiaramente interpretato come un' azione o un' omissione continuata. Nel caso di specie, una così chiara classificazione non è possibile, non foss' altro per la seconda e la terza parte dell' oggetto del ricorso, poiché vi si tratta di comportamenti isolati. Ciò riguarda casi particolari nei quali, secondo la Commissione, la Francia ha omesso, in contrasto con i propri obblighi, di procedere ad un controllo (nonché, di conseguenza, di reprimere le infrazioni dei pescatori).

19. In base ad una costante giurisprudenza, l' oggetto di un ricorso ex art. 169 del Trattato CEE deve essere definito dal procedimento precontenzioso previsto da tale articolo (16). La stessa lettera di diffida, che deve dare agli Stati membri l' opportunità di esprimersi, opportunità che ha il carattere di un' importante garanzia e da cui perciò dipende la regolarità della procedura (17), ha la funzione di delimitare l' oggetto della controversia (18). Inoltre, il parere motivato della Commissione e il ricorso devono essere basati sui medesimi motivi e mezzi (19).

20. a) Per quanto riguarda l' aspetto organizzativo degli obblighi la cui inosservanza, da parte della Francia, viene denunciata dalla Commissione nella fase contenziosa del procedimento, si può, a mio avviso, ravvisare tale censura già dal momento della lettera di diffida ed anche da quello del parere motivato. Per la lettera di diffida del 21 dicembre 1984, si deve constatare che effettivamente quest' ultima si basa, in primo luogo, sugli accertamenti che gli ispettori della Commissione hanno potuto effettuare sul posto; la Commissione asserisce che per le quattro misure di conservazione di cui trattasi o non vi era stato alcun controllo, oppure (per quanto riguarda il problema delle dimensioni delle maglie delle reti e quello dei dispositivi d' agganciamento) solo controlli molto limitati, od ancora che le disposizioni comunitarie (relative alle dimensioni minime dei pesci) non venivano applicate. Peraltro era chiaro che per la Commissione non erano tanto rilevanti le singole manchevolezze rilevate nel controllo e nella repressione delle infrazioni, quanto il carattere sistematico delle carenze riscontrate. Essa chiarisce quindi in questi termini la censura secondo la quale il controllo nelle acque territoriali per quanto riguarda le dimensioni delle maglie delle reti e i dispositivi di agganciamento esisteva solo in misura limitata:

"In ogni occasione in cui dei pescherecci hanno subito un controllo in mare alla presenza di ispettori della Commissione si è riscontrato che le dimensioni delle maglie delle reti o i loro dispositivi contravvenivano al regolamento del Consiglio n. 171/83, titolo I; tuttavia i servizi ispettivi del vostro governo non hanno adottato nessuna misura immediata in proposito e, in generale, non è stata assunta nessuna misura penale o amministrativa ulteriore" (20).

21. Lo stesso avviene per i problemi relativi alle catture accessorie ed alle dimensioni minime dei pesci; anche in questo caso è evidente che la Commissione insiste sulla mancata applicazione sistematica dei meccanismi prescritti dal diritto comunitario:

"Le missioni degli ispettori della Commissione nei porti hanno rivelato che non esiste alcun controllo delle catture accessorie e che, in particolare nei porti del Golfo di Guascogna, non viene data alcuna applicazione alle disposizioni comunitarie relative alle dimensioni minime dei pesci contenute nel regolamento del Consiglio n. 171/83, titolo III; laddove si applica una normativa, si tratta delle misure nazionali relative alle dimensioni dei pesci, che sono meno rigorose di quelle della normativa comunitaria, il che non è conforme all' art. 1 del regolamento n. 2057/82" (20) .

Tale estratto riguarda anche l' aspetto già menzionato in precedenza, secondo il quale non è evidentemente possibile garantire una regolare organizzazione del controllo quando lo Stato membro interessato emana, attraverso misure legislative od amministrative, facendole oggetto del controllo, norme tecniche aventi un contenuto diverso da quello delle norme comuntarie.

22. Ho appena detto che la Commissione, denunciando proprio il carattere sistematico delle carenze riscontrate in materia di controlli, ha con ciò, sia pure in modo indiretto, denunciato anche un' insufficiente organizzazione dei controlli. Non penso che una tale conclusione sia temeraria o del tutto infondata. Con la lettera di diffida, la Commissione chiede una risposta del governo francese e non una risposta dei singoli funzionari nazionali che agiscono in violazione del diritto comunitario. Il governo, ammesso che fosse possibile, avrebbe potuto pronunciarsi soltanto con notevoli difficoltà in ordine al comportamento di tali singoli funzionari qualora un tale comportamento individuale potesse essere all' origine delle carenze accertate. Inoltre un simile modo di procedere della Commissione avrebbe solo un valore limitato in quanto misura diretta alla salvaguardia del diritto comunitario. Infatti, se le carenze nel controllo fossero così diffuse come viene contestato alla Francia dalla Commissione, misure individuali - che la Francia avrebbe potuto indicare specificamente nella risposta - avrebbero comunque rappresentato una soluzione solo parziale.

23. Per contro, era possibile e ragionevole attendersi dalla Francia una reazione sul piano organizzativo: possibile, in quanto il governo francese poteva presentare alla Commissione le misure legislative e amministrative esistenti od eventualmente di nuova adozione e che, a suo avviso, costituivano la base per un (futuro) regolare controllo; ragionevole, in quanto tali misure di portata generale sono le più adeguate per migliorare l' assetto complessivo del controllo censurato dalla Commissione, riducendo in questo modo anche il numero delle carenze individuali in materia di controllo.

24. E anche in questo senso si muove la risposta del governo francese. Nella lettera del 22 gennaio 1985, esso si riferiva anzitutto a taluni sforzi per informare meglio i pescatori sulle normative vigenti e prosegue:

"D' altra parte, i servizi incaricati del controllo sono anch' essi sottoposti ad un aggiornamento delle conoscenze e ad istruzioni estremamente precise sulla condotta da tenere. La pubblicità che va data a tale operazione dovrebbe consentire una migliore applicazione dei regolamenti comunitari e determinare progressivamente un miglioramento sul piano dei controlli. Del resto, l' imminente presentazione al Parlamento di un disegno di legge in cui si precisano le sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa CEE e si aumentano sensibilmente le pene in cui incorrono i pescatori che commettono infrazioni dovrebbe favorire l' azione dei suoi (leggasi: 'di tali' ) servizi".

25. In conclusione si deve quindi affermare che la censura contenuta nel ricorso per quanto riguarda le lacune nell' organizzazione dei controlli è già presente (ed è stata anche correttamente intesa) nella lettera di diffida.

26. La situazione è la stessa per quanto riguarda il parere motivato del 18 novembre 1986. Quest' ultimo infatti riprende nella sostanza ed in forma letterale le censure formulate nella lettera di diffida e poi le approfondisce. A pagina 3 di tale parere si può leggere che gli accertamenti fatti dalla Commissione in occasione delle ispezioni in loco sono "molto rappresentativi". Questi ultimi sarebbero pienamente confermati dai controlli effettuati nel 1985. Nel punto 2.5 del parere motivato compare di nuovo la censura relativa all' applicazione delle norme nazionali in luogo di quelle comunitarie per quanto riguarda le dimensioni di taluni pesci. Tale censura viene estesa all' anno 1985 nonché, con il richiamo ad una lettera delle autorità francesi del 28 maggio 1985, all' applicazione delle norme relative alle dimensioni delle maglie. D' altra parte la risposta del governo francese a tale parere motivato è del tutto in linea con una siffatta interpretazione delle censure, in quanto essenzialmente esso chiariva il proprio comportamento riguardo all' applicazione delle suddette misure tecniche di conservazione e menzionava un' azione di controllo condotta nel 1986 nonché talune istruzioni ai funzionari incaricati del controllo, già impartite o in preparazione.

27. Si può quindi concludere che, per quanto riguarda la "parte organizzativa" della censura precedentemente definita, vi è corrispondenza tra la lettera di diffida, il parere motivato ed il ricorso.

28. Mi sia consentito, per ragioni di completezza, spendere qualche parola per quanto riguarda il problema di talune modifiche nel contenuto delle disposizioni comunitarie. Nella loro risposta del 21 gennaio 1987 al parere motivato, le autorità francesi si riferiscono al fatto che il regolamento n. 3094/86 prevede sotto taluni profili una disciplina meno rigida di quella contenuta nel precedente regolamento n. 171/83; tale accenno riguarda la dimensione minima dei pesci (21) nonché le dimensioni minime imposte per le maglie delle reti (22). Ad avviso delle autorità francesi tali modifiche hanno consentito di far coincidere in tali punti - rimane da stabilire entro quali limiti - le esigenze del diritto comunitario e le pratiche attuate in Francia. Rimane peraltro da stabilire fino a che punto ciò si sia verificato. Non si può quindi ritenere che la violazione di cui trattasi sia stata del tutto eliminata alla scadenza del termine fissato nel parere motivato. Ora, secondo una giurisprudenza costante, perché un ricorso per inadempimento sia ricevibile è sufficiente che lo Stato si trovi in difetto per il decorso del termine stabilito dal parere motivato (23).

29. b) Per quanto riguarda l' effettiva, concreta esecuzione dei controlli, il problema della corrispondenza tra l' oggetto della fase precontenziosa e quello del ricorso si pone in modo un po' diverso. E' indubbio che nel corso di tutta la fase precontenziosa la Commissione ha segnalato pretese carenze che dovevano essersi verificate in occasione delle ispezioni svolte dai funzionari della Commissione. Al riguardo si potrebbe tuttavia ritenere che le carenze denunciate nel ricorso siano diverse da quelle oggetto della fase precontenziosa, per la parte in cui riguardano il periodo successivo all' emanazione del parere motivato (fino al 1987 compreso). Personalmente penso che a questo proposito ci si possa fondare sulla giurisprudenza della Corte che, in tali fattispecie, conferma l' identità richiesta tra l' oggetto della fase precontenziosa e quello del ricorso, qualora i fatti contestati, purché verificatisi dopo la chiusura della fase precontenziosa, siano "della stessa natura" di quelli su cui si basa la fase precontenziosa (24). Dato che la censura della Commissione - secondo cui le infrazioni dei pescatori non venivano sufficientemente controllate oppure che il controllo si basava su norme diverse da quelle comunitarie, con le relative conseguenze sul piano della repressione - non è stata modificata, le carenze considerate sono "della stessa natura", a prescindere dalla data in cui si sono verificate. A ciò si aggiunge che la seconda parte dell' oggetto del ricorso, che qui prendo in esame e che si riferisce a singoli casi di controlli insufficienti, è inseparabile dalla prima parte. Come risulta dai rilievi svolti su tale prima parte, la Commissione considera i singoli episodi di controlli insufficienti non come la conseguenza di una singola insubordinazione dei rispettivi funzionari, bensì come la conseguenza di un' insufficiente organizzazione da parte dei servizi addetti al controllo, stabilendo in questo modo un legame tra i singoli casi di insufficiente controllo, in quanto questi ultimi possono essere ricondotti ad una causa comune. Pertanto la Francia poteva limitare la sua difesa alla prima parte della censura poiché quest' ultima comprendeva pure la seconda parte. Proprio in questo senso ha reagito lo Stato convenuto, non solo nella risposta alla lettera di diffida (25) e al parere motivato (26), ma anche nel controricorso (27).

30. c) Per quanto riguarda l' aspetto dell' insufficiente repressione delle infrazioni commesse dai pescatori, che deriva dal carente controllo, valgono le stesse considerazioni già svolte al punto precedente. Basta qui rilevare che la Commissione, nella lettera di diffida (28) e nel suo parere motivato (29), ha espresso l' opinione secondo cui il controllo era indispensabile per garantire l' osservanza delle misure di conservazione (il che comprende anche, come ho già chiarito, la repressione delle infrazioni). Il fatto che un controllo insufficiente non garantisca anche la repressione delle infrazioni nella misura necessaria è del resto di per sé evidente e non richiedeva quindi alcun commento.

31. 4. Per tutte queste considerazioni si deve dichiarare che il ricorso, con l' oggetto che si è appena definito, è integralmente ricevibile.

II - Sul merito del ricorso

32. In ordine al merito del ricorso si deve a questo punto ancora verificare se la Commissione, a cui incombe l' onere della prova al riguardo (30), sia riuscita a dimostrare la violazione del Trattato.

33. 1. Come seguito alle considerazioni circa l' oggetto e la ricevibilità del concorso, vorrei fare un' osservazione di ordine generale sulla situazione della prova in relazione alle tre parti dell' oggetto del ricorso. Avevo già chiarito che la Commissione contesta alla Francia singole carenze nel controllo e nella repressione delle infrazioni proprio in quanto dipendono da un' organizzazione insufficiente. A mio parere si deve accogliere il ricorso della Commissione, qualora le carenze denunciate nell' organizzazione vengano provate, senza che sia nemmeno necessario fornire la prova specifica dei singoli casi derivanti da tali carenze. Tali casi sono la necessaria conseguenza delle carenze organizzative, analogamente a quanto, ad esempio, accade nelle violazioni, da parte delle autorità nazionali, delle disposizioni di una direttiva che lo Stato interessato non ha ancora recepito nel proprio ordinamento. Ciò è ancora più vero nel caso di specie in quanto la Francia stessa ha riconosciuto, nel corso della fase precontenziosa, che non era stato facile fare accettare ad una serie di pescatori l' attività dei funzionari nazionali per l' attuazione delle norme comunitarie. Proprio in tali circostanze, in assenza di un' organizzazione ineccepibile, in particolare in assenza di chiare istruzioni impartite ai funzionari, il controllo e la repressione mostrano necessariamente carenze nella loro concreta attuazione.

34. 2. Prendendo le mosse da tale punto di vista vorrei occuparmi ora delle varie misure tecniche di conservazione e verificare se la Francia è a questo proposito venuta meno al proprio obbligo di garantire un regolare controllo.

35. a) Ciò mi sembra senz' altro dimostrato per quanto riguarda le dimensioni minime delle maglie delle reti e le dimensioni minime dei pesci, poiché le autorità francesi hanno ammesso, nella fase precontenziosa, che il controllo si è basato su norme nazionali, meno rigide di quelle comunitarie. Entrambi gli elementi risultano da una lettera del sottosegretario agli affari marittimi del 28 maggio 1985. In base a tale lettera, per quanto riguarda le dimensioni minime delle reti vengono ammesse differenze fino ad un massimo di 5 mm. Per quanto riguarda le dimensioni minime dei pesci, per il nasello l' intervento può avvenire solo quando i pesci siano "palesemente" più piccoli, vale a dire ove misurino tra i 15 e i 25 cm, mentre l' allegato V del regolamento n. 171/83 stabiliva in 30 cm la dimensione minima.

36. Dalla stessa lettera risulta poi che una disciplina di questo tipo non riguardava solo un settore limitato delle acque costiere francesi, ma era stata introdotta in un' ampia area geografica (31).

37. Il fatto che la violazione così definita si fosse protratta anche oltre il decorso del termine stabilito nel parere motivato risulta dalla risposta delle autorità francesi del 21 gennaio 1987 alle osservazioni della Commissione. Quest' ultima aveva infatti esposto nel citato parere motivato (32) che, secondo le informazioni di cui disponeva, i margini di tolleranza indicati per quanto riguarda le dimensioni delle maglie e le dimensioni minime delle reti venivano applicati come in precedenza. La risposta del governo francese rinvia alle modifiche introdotte dal regolamento n. 3094/86 in ordine a tali norme. A questo proposito vi si legge poi:

"Il governo francese ritiene quindi che il suo atteggiamento in materia abbia evitato dei disordini che avrebbero ritardato il necessario riassetto di un' attività essenziale per talune regioni francesi".

38. Da tali dichiarazioni risulta che, a parere del governo francese, il comportamento delle autorità francesi per quanto riguarda le due misure di conservazione indicate era conforme al diritto comunitario dal momento dell' introduzione del regolamento n. 3094/86; se così fosse, tale circostanza sarebbe priva di rilevanza ai fini della fondatezza del ricorso - così come ai fini della ricevibilità - perché verificatasi solo molto tempo dopo il decorso del termine stabilito dalla Commissione nel parere motivato (33).

39. b) Per quanto riguarda le altre due misure tecniche di conservazione - relative agli accessori delle reti (dispositivi) e alle limitazioni riguardanti le catture accessorie - non disponiamo di una esplicita confessione analoga a quella menzionata nel punto precedente. Ritengo tuttavia che la violazione sia provata, in quanto risulta che il servizio addetto al controllo dello Stato membro convenuto non ha fornito ai funzionari operanti sul posto tutte le informazioni ed istruzioni necessarie per un regolare controllo.

40. Va anzitutto constatato che la Francia, nella sua risposta alla lettera di diffida, contesta le censure della Commissione solo nei limiti in cui essa contesta il valore rappresentativo degli elementi che la Commissione pretende di avere accertato in occasione delle sue ispezioni (34). Gli autori della lettera non tentano quindi di infirmare - in maniera positiva - le censure della Commissione fornendo la prova delle misure effettivamente adottate (il che sarebbe stato senz' altro possibile se la Francia avesse adempiuto i suoi obblighi), ma si limitano - in maniera negativa - a utilizzare argomenti in ordine al valore probatorio degli accertamenti eseguiti dalla Commissione. Considerazioni analoghe valgono per il controricorso.

41. Inoltre le censure della Commissione non vengono contestate né nella risposta alla lettera di diffida né in quella al parere motivato. In particolare non si asserisce che la Francia ha adempiuto gli obblighi di cui trattasi.

42. Benché il comportamento della Francia, palesemente elusivo su tali due punti, lasci presumere che la violazione denunciata dalla Commissione sia effettivamente intervenuta, non è comunque possibile trarne una conclusione vincolante in questo senso e tale comportamento non equivale pertanto di per sé ad una prova.

43. Tuttavia, una tale conclusione si ricava facendo riferimento alle dichiarazioni dello Stato membro convenuto nonché ai documenti da esso prodotti in ordine alle misure organizzative effettivamente adottate.

44. Nella risposta del 22 gennaio 1985 alla lettera di diffida della Commissione - quindi circa due anni dopo l' entrata in vigore del regolamento n. 171/83 - si asserisce che le conoscenze dei servizi incaricati del controllo formano oggetto di aggiornamento; attraverso la pubblicità data a tale operazione sarebbe progressivamente migliorata la situazione relativa ai controlli (35). Ciò dimostra che in ogni caso fino a tale data non erano state adottate tutte le misure necessarie. Tale situazione si è protratta fino a data successiva alla scadenza del termine stabilito dalla Commissione nel suo parere motivato. Nella parte iniziale della risposta del 21 gennaio 1987 a tale parere motivato si dice, dopo un breve richiamo alle censure della Commissione, che non viene contestato il possibile manifestarsi, in alcuni casi, di carenze; tuttavia, secondo il governo francese, non sarebbe stato possibile garantire l' applicazione delle norme comunitarie entro un anno dalla loro entrata in vigore. Dopo un parere sulle modifiche apportate dal regolamento n. 3094/86 e sulle asserite conseguenze sulla regolarità delle pratiche seguite in Francia (36), viene riferito in conclusione che il governo francese aveva al momento in preparazione istruzioni molto dettagliate per i propri servizi allo scopo di ottenere al più presto una più stretta osservanza delle disposizioni relative alla conservazione. Fino a quella data quindi i servizi francesi non disponevano ancora di tali istruzioni dettagliate.

45. Dal controricorso risulta (37) che tali dichiarazioni riguardano - in ogni caso anche - i problemi delle catture accessorie e dei dispositivi. Vi si parla di una campagna di informazione e di controllo che, ad avviso del governo francese, soddisfa l' obbligo di comportamento di cui all' art. 1 del regolamento n. 2241/87. La lettera che è allegata al controricorso come prova delle misure adottate (allegato II) è tuttavia tardiva (porta la data del 30 giugno 1984) e si riferisce unicamente alle norme comunitarie in materia di dimensioni delle maglie delle reti.

46. Il quadro complessivo che ne risulta è da ultimo confermato dai già citati sunti delle relazioni redatte dagli ispettori della Commissione. Richiederebbe troppo tempo esaminare e commentare nel suo insieme in questa sede il documento prodotto dalla Commissione. Mi limiterò a fare alcuni accenni agli accertamenti effettuati nell' anno 1987 - dopo le scadenze del termine stabilito dal parere motivato - (e che del resto, a mio parere, sono significativi anche per i periodi precedenti).

47. Anzitutto emerge, dalle dichiarazioni di alcuni partecipanti, che le istruzioni impartite ai funzionari incaricati del controllo non rispondevano agli obblighi. Così, alla pagina 17 del suddetto documento (38), si riportano le dichiarazioni di un sottocapo che riferisce di non aver ricevuto alcuna istruzione delle competenti autorità da tre anni; egli cercava di applicare le normative ricorrendo alla persuasione, ed in questo modo sarebbero occorsi forse cinque anni. Ne deduco che in quel momento tale applicazione non era oggetto di istruzioni sufficientemente precise. Ciò è confermato dal fatto che poco tempo dopo gli autori della relazione, in occasione di un' altra infrazione, (39) rilevano come la competenza e le conoscenze dei funzionari francesi addetti al controllo fossero insufficienti. Se la Francia avesse assolto i propri obblighi per quanto attiene alle informazioni ed alle istruzioni necessarie, non si spiegherebbero le dichiarazioni di un comandante (40), secondo il quale le istruzioni ricevute erano di non controllare taluni pescherecci.

48. In secondo luogo, tali accenni generali sono confermati, in particolare per quanto attiene al problema delle catture accessorie, in numerose osservazioni contenute nel documento prodotto (41), in ordine alle ispezioni dell' anno 1987.

49. 3. La conclusione a cui si perviene in base a tutti questi elementi, e cioè che la violazione del Trattato contestata alla Francia è provata, resiste a tutte le obiezioni dello Stato membro convenuto.

50. a) Ci si deve anzitutto richiamare all' argomento già indicato all' inizio delle mie conclusioni riguardanti il diritto alla difesa, secondo cui il contenuto del documento della Commissione di cui si è appena trattato non potrebbe essere ammesso come mezzo di prova, in quanto la Francia non potrebbe identificare i singoli episodi e quindi difendersi adeguatamente. Nelle presenti circostanze ritengo che tale argomento non sia plausibile. Per concludere nel senso della mancanza di sufficienti misure organizzative la Corte non deve infatti convincersi dell' esistenza di singoli casi di carenze nel controllo. Per infirmare gli addebiti della Commissione sul piano probatorio, lo Stato membro convenuto avrebbe avuto quindi a disposizione, anche senza un' identificazione nel senso accennato, due possibilità. Anzitutto sarebbe stato possibile fornire alla Corte tutte le istruzioni ed informazioni in materia (eventualmente anche le basi normative dell' azione delle autorità competenti). Se ne fosse risultato che erano state adottate - entro i termini - le necessarie misure organizzative, il ricorso avrebbe dovuto essere respinto.

51. Lo stesso risultato si sarebbe avuto, a seconda delle circostanze, qualora dalle relazioni che la Francia avrebbe potuto produrre - sia pure in modo da rispettare l' anonimato o in sintesi - fosse emerso che le ispezioni dei funzionari francesi nel corso del periodo interessato, in particolare le ispezioni condotte insieme con i funzionari della Commissione, erano state eseguite senza carenze. Infatti, se si tiene conto del nesso logico tra l' organizzazione e l' attuazione del controllo e dell' attività di repressione, la presentazione di siffatti documenti avrebbe rimesso in discussione l' efficacia probatoria degli indizi in precedenza menzionati.

52. I suddetti argomenti del governo francese devono pertanto essere respinti.

53. b) In tale prospettiva la tesi del governo francese va ancora valutata sotto due aspetti relativi alla prova della violazione del Trattato. Il governo francese ha infatti prodotto due prospetti che forniscono un quadro generale di taluni controlli.

54. aa) Il primo prospetto si trova nella risposta del 21 gennaio 1987 al parere motivato e riporta i risultati di controlli eseguiti tra il 1 settembre ed il 1 novembre 1986 in relazione ai problemi delle dimensioni delle maglie delle reti e delle dimensioni minime dei pesci. A questo proposito è sufficiente rilevare che tale azione si è svolta dopo la scadenza del termine stabilito dalla Commissione nel parere motivato, che essa riguarda solo un' area limitata e che infine il numero delle misure di controllo, delle infrazioni accertate e dei procedimenti intentati a carico dei trasgressori non è rilevante, poiché risulta accertato che la Francia ha posto a base della propria azione le norme nazionali attinenti alle dimensioni delle maglie delle reti ed alle dimensioni dei pesci, in luogo di quelle comunitarie.

55. bb) Per quanto riguarda il prospetto, presentato insieme con il controricorso, e che fornisce informazioni sui risultati delle ispezioni dell' anno 1986, neanch' esso induce a dubitare dell' esistenza dell' infrazione contestata. Infatti vi si riporta solo il numero - in termini assoluti e in percentuale (di cosa?) - delle infrazioni accertate. Nella presente fattispecie, si tratta però proprio di quelle infrazioni che, pur potendo essere rilevate non sono state accertate (né represse), e che avrebbero potuto esserlo ove lo Stato convenuto avesse assolto i propri obblighi.

56. 4. La violazione contestata dalla Commissione è quindi dimostrata sul piano dei fatti. Sul piano del diritto la circostanza che lo Stato membro convenuto, come esso ha sostenuto, in particolare nella fase precontenziosa, abbia potuto temere delle difficoltà nell' applicazione in sede locale delle disposizioni comunitarie e che avanzi od abbia avanzato dei dubbi in ordine alla fondatezza di determinate norme non vale naturalmente a modificare tale valutazione. Tutto ciò rientra tra quelle circostanze di carattere interno alle quali, secondo una costante giurisprudenza, uno Stato membro non può richiamarsi al fine di sottrarsi ai propri obblighi di diritto comunitario.

C - Conclusione

57. Per tutti questi motivi, suggerisco di accogliere il ricorso della Commissione e di condannare la Repubblica francese alle spese.

(*) Lingua originale: il tedesco.

(1) GU L 24, pag. 14.

(2) Regolamento del Consiglio 7 ottobre 1986 che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca (GU L 288, pag. 1).

(3) Artt. da 2 a 6 del regolamento n. 171/83; artt. 2 e 3 del regolamento n. 3094/86.

(4) Art. 7 del regolamento n. 171/83; art. 4 del regolamento n. 3094/86.

(5) Titolo II del regolamento n. 171/83; art. 2 del regolamento n. 3094/86.

(6) Titolo III del regolamento n. 171/83; titolo II del regolamento n. 3094/86.

(7) Regolamento del Consiglio 29 giugno 1982 che istituisce alcune misure di controllo sulle attività di pesca esercitate dai pescherecci degli Stati membri (GU L 220, pag. 1).

(8) Regolamento del Consiglio 23 luglio 1987 che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca (GU L 207, pag. 1).

(9) Le formulazioni sono diverse, senza che ciò abbia rilevanza nel caso di specie. Dal 1 gennaio 1987 ((v. il regolamento (CEE) n. 4027/86, GU L 376, pag. 4)), è oggetto del controllo "l' esercizio della pesca e delle attività connesse" e tale controllo si estende anche ai pescherecci dei paesi terzi (v. il secondo punto della motivazione del citato regolamento di modifica).

(10) A questo proposito essa ha addotto come giustificazione il fatto che la riservatezza era indispensabile per garantire l' efficacia della futura attività degli ispettori della Commissione e per tutelare i diritti dei terzi menzionati nelle relazioni e che altrimenti avrebbero potuto essere identificati.

(11) V. anche pag. 8 del ricorso, punto 3.3; pag. 10, punto 5.1; pag. 12, prima frase del secondo capoverso.

(12) V. pag. 4, punto 2.3, e pag. 12, secondo capoverso del ricorso.

(13) V., per esempio, pag. 9 del ricorso, in cui si contesta alle autorità francesi di essersi appunto riferite, nella loro lettera del 21 gennaio 1987, ad un' azione sistematica avviata nel 1986 (una misura organizzativa), mentre le ispezioni condotte dalla Commissione tra il febbraio e il settembre 1987 (per verificarne l' effettiva attuazione) avrebbero rivelato ampie lacune in contrasto con l' impegno assunto nella ricordata lettera.

(14) In corsivo nel testo originale; la Commissione si riferisce qui al primo punto della motivazione ed all' art. 1 del regolamento n. 170/83.

(15) Pag. 9, primo capoverso del ricorso.

(16) V., ad esempio, sentenza 14 luglio 1988, Commissione / Regno del Belgio, punto 10 della motivazione (causa 298/86, Racc. pag. 4343).

(17) Sentenza 7 febbraio 1970, Commissione / Repubblica italiana, punto 13 della motivazione (causa 31/69, Racc. pag. 25); sentenza 15 dicembre 1982, Commissione / Regno di Danimarca, punto 9 della motivazione (causa 211/81, Racc. pag. 4547).

(18) Sentenza 15 dicembre 1982, causa 211/81 (già citata nella nota 17), punto 8 della motivazione; sentenza 15 novembre 1988, Commissione / Repubblica ellenica, punto 12 della motivazione (causa 229/87, Racc. pag. 6347).

(19) Sentenza 15 dicembre 1982, causa 211/82 (già citata nella nota 17), punto 14 della motivazione; sentenza 14 luglio 1988, causa 298/86 (già citata nella nota 16), punto 10 della motivazione.

(20) Il corsivo è mio.

(21) V. gli allegati V e VI del regolamento n. 171/83; allegati II e III del regolamento n. 3094/86.

(22) V. gli allegati da I a IV del regolamento n. 171/83; allegato I del regolamento n. 3094/86.

(23) V. sentenza 7 febbraio 1973, Commissione / Repubblica italiana, punti 9 e 11 della motivazione (causa 39/72, Racc. pag. 101); sentenza 5 giugno 1986, Commissione / Repubblica italiana, punti 8 e 9 della motivazione (causa 103/84, Racc. pag. 1759); sentenza 17 giugno 1987, Commissione / Repubblica italiana, punto 6 della motivazione (causa 154/84, Racc. pag. 2717).

(24) Sentenza 22 marzo 1983, Commissione / Repubblica francese, punto 20 della motivazione (causa 42/82, Racc. pag. 1013); sentenza 4 febbraio 1988, Commissione / Repubblica italiana, punto 11 della motivazione (causa 113/86, Racc. pag. 607).

(25) V. la precedente nota 23.

(26) V. la pag. 2 della risposta del 21 gennaio 1987, in cui si dice: "((Il governo francese)) si è impegnato ad impartire ordini ai suoi servizi allo scopo di evitare ogni rischio di disordini". Nella stessa pagina si accenna ad un' "azione sistematica" avviata nel 1986 e che si ritiene abbia apportato taluni miglioramenti; tali asseriti miglioramenti verrebbero evidenziati da un progetto relativo a singoli controlli che, a parere del governo francese, evidenzia i risultati dell' azione per un determinato settore.

(27) Alla pagina 5 del controricorso si contesta la rilevanza degli accertamenti della Commissione. Alla pagina 6 si può leggere che è stata condotta una campagna informativa e di controllo annunciata in precedenza; a questo proposito il governo francese produce una lettera con cui si richiama l' attenzione dei prefetti dei dipartimenti interessati sulle disposizioni di diritto comunitario per quanto attiene alle dimensioni minime delle maglie delle reti. In conclusione si asserisce che: "Tale azione, che il governo francese considera rispondente all' obbligo di comportamento derivante dall' art. 1 del regolamento n. 2241/87, non è rimasta d' altronde senza risultati, come mostra il prospetto che compare nell' allegato III".

(28) Secondo comma; v. del pari le conclusioni del ricorso: "controllo che garantisce l' osservanza".

(29) Punto 1.1.

(30) V., essenzialmente, sentenze 25 maggio 1982, Commissione / Regno dei Paesi Bassi (cause 96/81 e 97/81, Racc. pagg. 1791 e 1819); confermate, da ultimo, dalla sentenza 31 gennaio 1991, Commissione / Repubblica francese, punto 35 della motivazione (causa C-244/89, Racc. pag. I-163).

(31) V. la pag. 3 della lettera, in cui si dice: "Mi recherò prossimamente a Bordeaux per attuare misure analoghe a quelle adottate in Bretagna e nei paesi della Loira sulla costa aquitana e basca francese".

(32) V. pag. 5.

(33) V. sentenza 27 novembre 1990, Commissione / Repubblica ellenica, punto 13 della motivazione (causa C-200/88, Racc. pag. I-4299).

(34) Salvo per quanto riguarda il problema delle dimensioni minime dei pesci, che ho però già trattato nel punto precedente.

(35) V. la precedente nota 22.

(36) V. la precedente nota 26.

(37) V. pag. 6.

(38) Sub 1987-IV-C.

(39) V. pag. 19, sub 1987-VII-C.

(40) Loc. cit. (nota precedente).

(41) 1987-I-A; 1987-II-B; 1987-IX-B; 1987-IX-C.