Conclusioni dell'avvocato generale La Pergola del 19 settembre 1996. - Commissione delle Comunità europee contro Frédéric Daffix. - Dipendenti - Destituzione - Motivazione. - Causa C-166/95 P.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-00983



Conclusioni dell avvocato generale

1 Col ricorso citato in epigrafe, la Commissione domanda alla Corte l'annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado del 28 marzo 1995 resa nella causa T-12/94. La ricorrente chiede altresì l'accoglimento delle conclusioni da essa formulate nel primo grado di giudizio e la condanna del resistente al pagamento delle spese.

2 Prima di analizzare gli argomenti svolti dalle parti, è opportuno un cenno alle vicende che hanno dato origine al presente ricorso.

Il signor Daffix, all'epoca dei fatti dipendente della Commissione, svolgeva le mansioni di incaricato di produzione presso la direzione generale dell'Informazione, comunicazione, cultura, audiovisivo (DG X), ed è stato sottoposto a procedura disciplinare per presunti inadempimenti ai doveri d'ufficio. Gli veniva contestato di avere falsificato tre ordinativi destinati alla società Newscom, la quale, sulla base di tali ordinativi, era stata indotta a consegnargli la somma di 450 000 BFR in contanti, nonché di essersi indebitamente appropriato di tale somma.

Il consiglio di disciplina, ritualmente adito dall'autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l'«APN») conformemente all'art. 1 dell'allegato IX dello Statuto, riteneva, quanto alla prima contestazione, che «una falsificazione degli ordinativi da parte del signor Daffix non era stabilita». Relativamente, poi, all'accusa di appropriazione indebita, l'organo consultivo giungeva alla conclusione che non era esclusa la possibilità che il signor Daffix avesse effettivamente rimesso la somma in questione al legittimo destinatario. Il consiglio di disciplina ravvisava nondimeno nella specie un'inosservanza del generale dovere di diligenza che incombe ai dipendenti comunitari, per avere il signor Daffix consegnato una ingente somma di denaro senza aver preventivamente accertato l'identità di chi la riceveva. Veniva pertanto proposto di infliggergli la sanzione della retrogradazione.

L'APN si discostava da tale parere. Senza pronunziarsi sulla falsificazione degli ordinativi, l'organo decidente concludeva che il signor Daffix avesse trattenuto per sé la somma in questione e adottava di conseguenza nei suoi confronti la sanzione dell'allontanamento dal servizio in luogo di quella, più tenue, suggerita dal consiglio di disciplina.

3 Il signor Daffix ha impugnato davanti al Tribunale la decisione sopra menzionata, facendo valere, in quella sede, cinque distinti motivi di ricorso. Con la sentenza qui censurata, il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso, ha annullato la decisione della Commissione per difetto di motivazione e non si è quindi pronunciato sugli altri motivi ed argomenti fatti valere dal ricorrente. Più precisamente, il Tribunale muove dall'assunto secondo cui l'obbligo di motivazione è particolarmente stringente nei casi in cui l'atto amministrativo concerne l'individuo e si riferisce a fatti che possono rivestire rilevanza penale. Esso ha ritenuto che la Commissione non avesse rispettato i requisiti minimi di motivazione necessari alla legittimità dell'atto da essa adottato. La decisione, ha detto il Tribunale, non indicava con precisione quali addebiti mossi al signor Daffix risultassero fondati, né motivava adeguatamente le ragioni che hanno indotto la stessa APN a discostarsi dal parere formulato dal consiglio di disciplina per adottare, nei confronti del signor Daffix, una sanzione più grave rispetto a quella proposta da quest'ultimo organo.

4 Nella presente causa, la Commissione chiede alla Corte l'annullamento della sentenza censurata e l'accoglimento delle conclusioni che la ricorrente aveva formulato nel primo grado di giudizio. Il resistente conclude, dal canto suo, per il rigetto del ricorso e la conferma della sentenza del Tribunale.

Sul primo motivo

5 Con la prima censura, la ricorrente deduce che il Tribunale avrebbe errato nell'accogliere l'eccezione sollevata dal signor Daffix relativa al difetto di motivazione della decisione impugnata. Tale eccezione, si dice, avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile in quanto sollevata tardivamente.

Questo primo motivo va, a mio avviso, disatteso. Il Tribunale ha correttamente ritenuto che la carenza di motivazione costituisce un mezzo di ordine pubblico, rilevabile d'ufficio dal giudice (1). Pertanto nessun rilievo può attribuirsi alla circostanza che tale vizio sia stato dedotto dal signor Daffix solo in memoria di replica.

Sul secondo motivo

6 Con il secondo motivo di ricorso, la valutazione del Tribunale è censurata, sotto vari profili, per aver ritenuto insufficiente, ai sensi dell'art. 190 del Trattato, la motivazione della decisione contestata.

Secondo la Commissione, la decisione in esame era essenzialmente fondata sulla conclusione che il signor Daffix si fosse indebitamente appropriato del denaro. Tale conclusione sarebbe stata adeguatamente motivata con il riferimento alle «dichiarazioni "palesemente" incoerenti e contraddittorie» rese dall'interessato nel corso del procedimento amministrativo. «E' parso inutile» - dice la ricorrente - «attardarsi più a lungo» sulla motivazione dell'atto, per la quale è stato dunque ritenuto sufficiente rinviare al fascicolo amministrativo.

E' una tesi che non persuade. La ricorrente deduce, in sostanza, che non occorreva motivare perché gli addebiti mossi al signor Daffix risultano chiaramente fondati nel fascicolo. Dato e non concesso che gli addebiti siano icto oculi giustificati, ciò non esime - va però subito avvertito - l'autorità che poi sanziona l'addebito con la misura disciplinare dall'esporre le ragioni sulle quali tale provvedimento è fondato. L'obbligo di motivare espressamente e adeguatamente la sanzione disciplinare sussiste in ogni caso. Tanto più nel nostro, dato che il consiglio di disciplina aveva ritenuto che i fatti contestati non fossero provati. Il che basta ad escludere che gli elementi di giudizio risultanti dal fascicolo offrono la compiuta ed indiscutibile dimostrazione della colpevolezza del resistente. Giustamente, dunque, la pronunzia appellata ha statuito che il mero rinvio alle risultanze del fascicolo amministrativo non costituisse congrua motivazione.

7. La Commissione censura poi la sentenza impugnata sotto altri profili. Il giudice di primo grado avrebbe errato nel ritenere che l'APN abbia omesso di indicare con chiarezza le ragioni che l'avevano condotta ad adottare una sanzione più grave di quella suggerita dal consiglio di disciplina: a differenza dell'organo consultivo, deduce la ricorrente, l'autorità decidente aveva ritenuto che l'appropriazione del denaro fosse un illecito provato. Il che comportava - come è detto nella motivazione - il venir meno della fiducia che deve caratterizzare il rapporto fra la Commissione ed i suoi dipendenti.

Per rispondere a tale doglianza, è bene precisare che la Corte, nella sentenza F./Commissione (2), ha posto il principio secondo cui qualora «la sanzione inflitta dall'autorità che ha il potere di nomina sia più severa di quella indicata nel parere della commissione di disciplina, la motivazione deve (...) indicare le ragioni di tale aggravamento». Questo significa che, in ogni caso, la motivazione del provvedimento che infligge la sanzione più grave non può né deve prescindere dal valutare il parere reso dall'organo consultivo dal quale esso si dissocia, motivando - e cioè spiegando, appositamente ed esplicitamente - perché le ragioni addotte da quest'ultimo organo nel proporre la sanzione più mite non possono essere accolte. Il motivare, qui, presuppone necessariamente la valutazione del giudizio espresso dall'organo consultivo sulla gravità dell'illecito disciplinare e sull'infondatezza dell'addebito che l'APN ritiene dal canto suo di dover tener fermo e al quale essa fa seguire una sanzione ben più grave: nella specie, l'allontanamento dal servizio in luogo della retrocessione proposta dal consiglio di disciplina.

E' appena il caso di aggiungere che l'obbligo della motivazione è un momento indispensabile della legalità dell'azione amministrativa e del suo possibile controllo giurisdizionale: si tratta, in definitiva, di una garanzia dell'interessato, il quale deve poter far valere davanti al giudice l'eventuale non fondatezza del provvedimento disciplinare che lo concerne. Come questo Collegio ha in altra occasione precisato, la motivazione serve al fine di «consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimità della decisione e di fornire all'interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata o sia inficiata da un vizio che permetta di contestarne la legittimità» (3).

La decisione resa dal Tribunale esce, dunque, indenne dalla censura proposta con il mezzo in esame.

8. La Commissione deduce, inoltre, che la decisione sarebbe adeguatamente motivata in quanto il signor Daffix avrebbe confessato i fatti, ed il riferimento a tale confessione, che figura nella motivazione dell'atto, giustificherebbe, di per sé, la sanzione adottata. Senonché, il Tribunale ha giustamente osservato che tale confessione - il cui valore, peraltro, è assai dubbio, essendo essa stata ritrattata dall'interessato - viene evocata nella parte finale della motivazione solo per avvalorare una conclusione già maturata sulla base di altri elementi. Correttamente, pertanto, la sentenza impugnata ha escluso che l'aver l'interessato reso la confessione successivamente ritrattata possa costituire un'autonoma giustificazione della decisione adottata dall'APN.

La ricorrente, però, è di contrario avviso. A suo modo di vedere, la confessione era valida e, in ogni caso, il signor Daffix non avrebbe provato l'inesattezza dei fatti ritenuti a suo carico. A ben vedere, secondo questa singolare prospettazione, non era tanto l'APN a dover motivare la decisione contestata. Era, piuttosto, il signor Daffix a dover provare l'infondatezza delle accuse che gli venivano mosse. A sostegno di questa tesi vengono invocate le note massime onus probandi incumbit ei qui dicit e reus in excipiendo fit actor.

L'argomento è del tutto privo di pregio. Prescindiamo pure dal soffermarci sulla discutibile affermazione secondo la quale doveva essere il signor Daffix a provare la propria innocenza di fronte a un addebito che la Commissione presume accertato pur essendo il consiglio di disciplina di diverso avviso. Non vedo in ogni caso come si possa rispondere alla critica del Tribunale, relativa alla carenza di motivazione dell'atto, adducendo che l'onere della prova incombeva all'interessato e non all'amministrazione. Una cosa, infatti, è stabilire chi deve provare un fatto, altra cosa è, evidentemente, l'obbligo di esporre le ragioni che giustificano il provvedimento. La ricorrente, insomma, confonde qui due distinti profili del nostro caso: da un canto, la disciplina dell'onere della prova nonché l'apprezzamento delle risultanze probatorie da parte del giudice e, d'altro canto, l'obbligo di motivazione degli atti amministrativi. Del resto, la confusione della Commissione in ordine a tale fondamentale distinzione emerge con chiarezza là dove essa, anziché dimostrare la sufficienza, ai sensi dell'art. 190, della motivazione, cerca invece di convincere la Corte della fondatezza, nel merito, del provvedimento adottato nei confronti del signor Daffix. Questi ultimi sono rilievi che non importano in questa sede. Il Tribunale ha semplicemente rilevato che il provvedimento sottoposto al suo giudizio non enunciava con sufficiente chiarezza le ragioni sulle quali esso era fondato. Per tale ragione ne ha pronunciato l'annullamento. E' la Corte è ora esclusivamente chiamata a valutare la congruità, sotto il profilo giuridico, della valutazione del Tribunale. Che la confessione fosse valida ovvero che il resistente fosse, oppur no, responsabile degli illeciti che gli venivano contestati è problema che non interessa in alcun modo il presente giudizio. Tali questioni, infatti, vertono sul merito della decisione contestata anziché sull'obbligo di motivarla adeguatamente.

8. La Commissione censura poi la sentenza del Tribunale nella parte in cui esso ha ritenuto che la motivazione dell'atto non indicasse puntualmente i fatti posti a fondamento della sanzione irrogata al signor Daffix. Senonché, il ragionamento del Tribunale è ineccepibile anche sotto tale profilo. La sentenza impugnata ha infatti constatato che la decisione non specificava se il resistente fosse stato, oppur no, considerato responsabile della falsificazione degli ordinativi. Il giudice di primo grado ha così correttamente applicato il principio, richiamato in altra occasione dalla Corte, secondo cui occorre che «nella motivazione siano precisati i fatti concreti addebitati al dipendente» (4). Come afferma il Tribunale, la motivazione sul punto era tanto più necessaria in quanto, nel caso di specie, l'interessato aveva negato l'addebito e l'APN non aveva fornito alcuna spiegazione in ordine al mancato espletamento di mezzi istruttori volti ad accertare chi fosse, effettivamente, il firmatario di tali ordinativi.

La Commissione obietta, però, che la falsificazione degli ordinativi era stata ritenuta fra gli addebiti a carico del resistente. A suo avviso, una tale conclusione, sebbene non esplicitamente enunciata, si poteva comunque dedurre dall'interpretazione del complesso dell'atto. Anche qui vale però il rilievo che ho sopra formulato. La congrua e sufficiente motivazione richiesta dall'art. 190 esige che i motivi risultino con chiarezza e precisione (5). E non è certo chiaro e preciso un motivo che si può desumere solo a seguito di una tutt'altro che agevole analisi esegetica del provvedimento.

10. Per questi motivi ritengo che la sentenza del Tribunale debba essere confermata. La decisione del giudice di primo grado, infatti, non è inficiata da alcun errore di diritto nell'applicazione dei canoni che devono presiedere ad una idonea motivazione degli atti amministrativi, là dove essa ha escluso che, nella specie, risultasse soddisfatto il requisito prescritto dall'art. 190.

Sul terzo motivo

11. Con il terzo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale avrebbe errato nel non tener conto delle spiegazioni da essa fornite nel corso del giudizio di primo grado. In altri termini, il Tribunale avrebbe, a suo dire, dovuto ammettere la possibilità di una integrazione successiva della motivazione.

Anche tale censura, tuttavia, è manifestamente infondata. E' sufficiente richiamare, in proposito, l'orientamento giurisprudenziale secondo cui «la motivazione deve, in via di principio, essere comunicata all'interessato contemporaneamente alla decisione che gli reca pregiudizio» (6). La mancanza di motivazione non può essere regolarizzata nel corso della procedura davanti alla Corte. Non vi sono ragioni per derogare, nel nostro caso, a tale fondamentale principio. Tanto più, aggiungo, che nel presente caso - come ha correttamente rilevato il giudice di primo grado - la decisione contestata ed i fatti a cui essa si riferiva erano di particolare gravità ed il consiglio di disciplina e l'APN erano giunti a divergenti conclusioni in ordine alla responsabilità del signor Daffix. Accogliere la tesi della Commissione condurrebbe all'inaccettabile risultato che, nel contenzioso disciplinare, l'autorità amministrativa potrebbe predisporre un simulacro di motivazione riservandosi, poi, di integrarlo, una volta che il destinatario dell'atto abbia introdotto ricorso giurisdizionale. E ciò con la conseguenza che l'amministrazione potrebbe modellare il contenuto della motivazione sulla scorta delle censure fatte valere dall'interessato. Se così fosse, si prospetterebbe altresì la possibile lesione del diritto di difesa. Anche sotto questo profilo, pertanto, la sentenza impugnata merita di essere confermata.

Sugli altri motivi invocati dalla Commissione

12. La Commissione, infine, ripropone taluni argomenti relativi al merito del giudizio di primo grado. Tali argomenti, tuttavia, non possono essere qui presi in considerazione. Il disposto dell'art. 51 dello Statuto della Corte è perentorio: il ricorso deve limitarsi ai soli motivi di diritto. E' bene ricordare che il Tribunale ha ravvisato nella decisione contestata un vizio di difetto di motivazione e ne ha disposto l'annullamento proprio per tale ragione, senza pronunciarsi sugli altri motivi di ricorso dedotti dal signor Daffix. Non posso qui che ripetere quanto già detto in precedenza: la Corte è nel presente giudizio esclusivamente chiamata ad accertare se la sentenza impugnata abbia correttamente applicato le regole giuridiche che debbono presiedere alla motivazione degli atti. Si tratta, cioè, di un mero giudizio di diritto sulla pronuncia del Tribunale. Il merito del provvedimento che è stato oggetto del giudizio di primo grado non può venire in rilievo.

Conclusioni

13. Sulla base delle precedenti considerazioni, concludo proponendo alla Corte di:

- respingere il ricorso della Commissione;

- condannare la Commissione alle spese.

(1) - V. sentenze 20 marzo 1959, causa 18/57, Nold/Alta Autorità (Racc. pag. 91); 1º luglio 1986, causa 185/85, Usinor/Commissione (Racc. pag. 2079, punto 19); 28 gennaio 1992, causa T-45/90, Speybrouck/Parlamento (Racc. pag. II-33, punto 89); 13 dicembre 1990, causa T-115/89, González Holguera/Parlamento (Racc. pag. II-831, punto 37), e 14 luglio 1994, causa T-534/93, Grynberg e Hall/Commissione, (Racc. PI pag. I-A-183, punto 59).

(2) - Sentenza 29 gennaio 1985, causa 228/83, F./Commissione (Racc. pag. 275, punto 35).

(3) - Sentenza 26 novembre 1981, causa 195/80, Michel/Parlamento (Racc. pag. 2861, punto 22).

(4) - V. sentenza F./Commissione (citata alla nota 2), punto 35.

(5) - V., ex multis, sentenza 9 luglio 1969, causa 1/69, Repubblica italiana/Commissione (Racc. pag. 277, punto 9).

(6) - V. sentenza Michel/Parlamento (citata alla nota 3), punto 22.