CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 16 E 17 GIUGNO 1975 ( 1 )

Indice

Premesse generali I — Caratteristiche del mercato dello zucchero II — L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero III — La concertazione fra produttori europei IV — Applicazione delle norme sulla concorrenza al settore agricolo .. V — Mezzi di carattere generale relativi alla forma VI — Protezione del mercato italiano — Problema delle importazioni di zucchero VII — Protezione del mercato olandese VIII — Protezione del mercato della Repubblica federale di Germania IX — Concertazione relativa alle gare per l'attribuzione delle restituzioni sullo zucchero comunitario esportato nei paesi terzi X — Sanzioni pecuniarie inflitte alle ricorrenti Conclusioni

Signor presidente,

signori giudici,

Premesse generali

Sin dalla fine della prima stagione successiva all'entrata in vigore del regolamento di base del Consiglio n. 1009/67 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero), la Commissione delle Comunità europee veniva a conoscenza di certi ostacoli frapposti alla libertà degli scambi comunitari del suddetto prodotto.

A parte i rifiuti di vendita lamentati da alcuni utilizzatori, essa era altresì al corrente di un complesso di circostanze quali:

— il raggruppamento dei produttori tedeschi, dopo il 1o luglio 1968, in uffici di vendita con zone di attività rigidamente delimitate, e l'intervento del Bundeskartellamt di Berlino presso una di tali organizzazioni, la Siidzukker-Verkauf, per ottenere informazioni in merito a taluni contratti stipulati dall'interessata coi suoi rappresentanti di commercio, nonché agli sconti di fedeltà da essa concessi;

— l'accordo concluso per la stagione 1968/1969 fra gli zuccherieri francesi, sotto l'egida della «Association de défense des intérèts économiques agricoles et sucriers», accordo sul quale la Commissione, pur avendone ricevuto notifica il 31 ottobre 1968, non prendeva posizione;

— la conclusione dì accordi di collaborazione anche fra i produttori olandesi, accordi la cui valutazione alla luce dell'art. 85 del trattato veniva intrapresa dalla Commissione, nell' ambito di un procedimento che non è stato ancora portato a termine,

— infine, lo scatenarsi nei Paesi Bassi, nel marzo 1969, di una «guerra dei prezzi» dello zucchero.

Poiché i suddetti elementi facevano presumere l'esistenza di pratiche restrittive della concorrenza sul mercato comunitario, fin dal 1969 la Commissione, in conformità al regolamento del Consiglio n. 17/62, procedeva a controlli e raccoglieva informazioni presso numerosi produttori, commercianti ed utilizzatori di zucchero.

Terminate queste indagini, il 31 maggio 1972 essa iniziava d'ufficio il procedimento contemplato dall'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento, nei confronti di 22 produttori ed organizzazioni di vendita, nonché membri di queste, che realizzano circa i 9/10 della produzione comunitaria.

Gli addebiti mossi alle imprese venivano a queste notificati fra il 24 e il 29 luglio successivo; alle interessate era impartito un termine di due mesi per presentare, in propria difesa, osservazioni scritte.

Avendo esse ottemperato a tale invito, i loro rappresentanti venivano poi sentiti oralmente — com'è prescritto dall'art. 19, n. 1, del regolamento n. 17 — da funzionari delle direzioni generali concorrenza e agricoltura della Commissione, alla presenza di funzionari degli Stati membri interessati.

Infine, dopo aver sentito, il 5 dicembre 1972, il parere del comitato consultivo in materia d'intese e di posizioni dominanti, la Commissione adottava, il 2 gennaio 1973. in forza degli artt. 85 e 86 del trattato, la decisione «Industria europea dello zucchero», notificata a 22 imprese, alle quali si ingiunge di porre immediatamente fine alle infrazioni constatate, mentre a 16 di esse vengono inflitte ammende per un totale di 9 milioni di unità di conto.

Solo queste ultime imprese hanno impugnato dinanzi a voi la decisione, chiedendone, in via principale, l'annullamento e, in via subordinata, la riforma per quanto riguarda l'entità delle ammende.

A prescindere dalla recente causa Frubo, è la prima volta, mi sembra, che siete posti direttamente di fronte al problema dell'applicazione delle norme del trattato in materia di concorrenza alla produzione e al commercio di un prodotto agricolo (art. 42 del trattato) sottoposto ad organizzazione comune del mercato (art. 40).

Su questo problema viene ad innestarsene un altro: quello del se gli strumenti e i congegni contemplati da un regolamento relativo all'organizzazione comune dei mercati e dalle norme comunitarie per la sua attuazione, da un lato, ed i regimi mantenuti in vigore o istituiti nello stesso settore dalle autorità nazionali, dall'altro, siano atti a garantire o a consentire, qualora non esistano intese, né abusi di posizione dominante, la libera circolazione del prodotto considerato e la libera concorrenza fra produttori.

Questo problema, che verrà probabilmente a porsi sempre più di frequente agli organi comunitari, non è nuovo per le autorità preposte alla vigilanza sul rispetto delle norme anti-trust negli Stati membri. È lo stesso problema delle intese che, secondo l'art. 59 dell'ordinanza francese 30 giugno 1945«risultano dall' applicazione di un testo legislativo o regolamentare»; esso coincide pure con quello delle «intese fra imprenditori agricoli od associazioni d'imprenditori agricoli», espressamente contemplate dalla legge tedesca sulla concorrenza (§ 100, n. 1, GWB).

Sul piano comunitario, data l'interferenza delle norme relative alla concorrenza con le organizzazioni comuni di mercato per i prodotti agricoli, assume particolare rilievo il regolamento del Consiglio n. 26/62, il cui art. 2 stabilisce che l'art. 85, n. 1, del trattato non si applica agli accordi, decisioni e pratiche concordate che costituiscono parte integrante di un' organizzazione nazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell'art. 39 del trattato.

Queste considerazioni spiegano perché mi sia parso opportuno, prima di addentrarmi nell'esame dei ricorsi, esporre le principali caratteristiche del mercato dello zucchero e definire il contesto normativo nel quale va inquadrato il comportamento delle ricorrenti.

I — Caratteristiche del mercato dello zucchero

Fin da epoca lontanissima, lo zucchero e le materie prime da cui esso deriva (canna o barbabietola) hanno costituito oggetto, sul piano nazionale, di interventi della pubblica amministrazione e di accordi fra gli operatori economici.

Anche attualmente, non vi è paese in cui il settore saccarifero sia abbandonato al libero gioco delle forze del mercato.

Sul rispettivo sviluppo della coltivazione della barbabietola e della canna da zucchero, e sulla concorrenza fra i prodotti ottenuti dalle due piante, hanno influito in modo decisivo i sussidi attribuiti ai produttori di zucchero di barbabietola.

Senza risalire ai provvedimenti adottati da Napoleone I all'epoca del blocco continentale, per incoraggiare la produzione saccarifera, gl'interventi pubblici cominciavano ad assumere importanza rilevante, in Europa, a partire dalla seconda metà del XIX secolo, e si concretavano in molteplici provvedimenti dei governi nazionali, intesi a favorire e sostenere l'attività dei bieticoltori e dei produttori di zucchero. Quali che fossero le modalità d'applicazione di tali provvedimenti, il loro finanziamento gravava in definitiva sui consumatori o sui contribuenti, a tal punto che, fin dal 1843, Lamartine, poeta ed uomo politico, poteva dichiarare all'assemblea nazionale:

«Non so come osate chiamare industria nazionale quella della produzione di zucchero. Di nazionale essa ha solo gli oneri che, per causa sua, gravano sul paese».

Questi orientamenti politici portavano ad un dumping su larga scala, e ad una conseguente caduta dei corsi sul mercato mondiale, compromettendo così lo sviluppo dei paesi produttori di canna.

Per reazione, gli interventi dei pubblici poteri o gli accordi privati suscitavano, sul piano internazionale, tentativi miranti ad organizzare in senso più o meno liberale la produzione e gli scambi e, contemporaneamente, a garantire una certa stabilità del mercato e ad adeguare, senza eccessive scosse, il volume della produzione a quello del consumo. Si può citare, in proposito, la convenzione firmata a Bruxelles il 5 marzo 1902 e, ultimo in ordine cronologico, l'«International Sugar Agreement», in forza del quale venivano fra l'altro fissate delle quote all' esportazione, per i paesi che siano esportatori netti.

A dire il vero, il mercato mondiale dello zucchero è un mercato molto ristretto, riservato alle eccedenze, che non rappresenta certo più del 15 % della produzione mondiale. Già nel 1960, i 2/3 dello zucchero oggetto di scambi internazionali erano venduti a prezzi speciali, garantiti e fissati mediante accordi; il prezzo mondiale, qual era definito dall'accordo internazionale per lo zucchero, si applicava soltanto ad un terzo, circa, degli scambi internazionali del prodotto.

Questa sproporzione si è poi ulteriormente accentuata: su una produzione mondiale di 80 milioni di tonnellate, nel 1974, 55 milioni erano destinati al consumo negli stessi paesi produttori. Il resto, pari a 25 milioni di tonnellate, vale a dire poco più di un terzo della produzione, costituiva oggetto del commercio internazionale. Tuttavia, per 13 milioni di tonnellate gli scambi avvenivano nell' ambito di accordi bilaterali, come il «Sugar Act» americano, il «Commonwealth Agreement» o l'accordo fra Cuba e l'Unione Sovietica, costituendo così dei mercati preferenziali. I quantitativi effettivamente immessi sul mercato mondiale sono perciò stimati in soli 12 milioni di tonnellate. Tenuto conto di tale situazione, questo mercato, molto sensibile alle crisi politiche od economiche, si trova altresì esposto alla speculazione. Esiste, ad esempio, uno stretto rapporto fra il movimento delle scorte e l'andamento delle quotazioni, nonostante i moderni sistemi di distribuzione e di trasporto, che normalmente dovrebbero rendere inutile la costituzione di ingenti scorte.

Benché possano, in una certa misura, essere giustificate dalla brevità della campagna saccarifera propriamente detta e dalla necessità di garantire la saldatura fra una stagione e l'altra, le scorte hanno soprattutto carattere speculativo. E sufficiente l'effettiva carenza di poche centinaia di migliaia di tonnellate per determinare l'improvvisa ascesa dei prezzi al di sopra del più elevato costo di produzione o, inversamente, la disponibilità di eccedenze, note o presunte, dell'ordine di uno o due milioni di tonnellate, per far crollare i prezzi ad un livello inferiore al normale costo di produzione.

Queste variazioni risultano ancor più accentuate dagli effetti della speculazione sui mercati a termine di New-York, Londra e Parigi. Vi è motivo di ritenere che i periodi di scarsità — comunque relativa — della merce, non siano altro che episodi transitori nella tendenza della produzione ad un sempre maggiore accrescimento, tendenza che il consumo è lungi dal seguire. Nei paesi fortemente industrializzati, infatti, l'entità del consumo aumenta praticamente solo in proporzione dello sviluppo demografico, il cui tasso resta affatto moderato; nei paesi del Terzo Mondo, invece, in cui l'aumento della popolazione è notevole, il consumo subisce il freno costituito dal basso tenore di vita.

Quanto al mercato comunitario, esso era una volta caratterizzato, come il mercato mondiale, da una netta tendenza alla sovrapproduzione.

Durante le quattro annate 1968/69-1971/72 prese in considerazione nelle presenti cause, la produzione comunitaria complessiva di zucchero bianco passava da 6800000 a circa 8100000 tonnellate.

Contemporaneamente, il consumo aumentava solo da 5900000 a 6500000, cioè di 120000-150000 tonnellate l'anno.

L'eccedenza della produzione rispetto al consumo era quindi, nella Comunità, dell'ordine dell'11-24 %.

Se si procede ad una ripartizione di tali dati fra i cinque Stati membri — considerando il Belgio e il Lussemburgo come una sola entità — si constata che due paesi, la Francia ed il Belgio, hanno sempre avuto una produzione eccedentaria, mentre per gli altri il bilancio è risultato in equilibrio ovvero deficitario. Per l'Italia il disavanzo ha carattere strutturale.

Nel periodo considerato, eccettuate le importazioni in Italia, le correnti di scambio nell'ambito della Comunità non hanno registrato incrementi notevoli.

Quanto alle esportazioni comunitarie di zucchero bianco sul mercato mondiale, esse sono passate da 1100000 tonnellate nel 1968/69 ad 1600000 tonnellate nel 1971/72.

Il — L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero

Col regolamento n. 1009/67 si mirava a disciplinare questo particolare settore produttivo, cercando di conciliare obiettivi tanto contraddittori quanto la garanzia di un equo tenore di vita per i bieticoltori, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli approvvigionamenti, l'incremento della produttività secondo criteri razionali e, infine, un ragionevole livello dei prezzi al consumo.

A rigore, soltanto all'aspetto agricolo della produzione di zucchero, cioè in sostanza alla coltivazione delle barbabietole, avrebbero dovuto applicarsi le disposizioni del trattato riguardanti l'agricoltura, mentre l'industria saccarifera avrebbe dovuto essere sottoposta, come le altre industrie della Comunità, al regime generale, vale a dire, fra l'altro, alle norme sulla concorrenza. E potrebbe apparire illogico il far derivare il prezzo del prodotto da tutelare — la barbabietola o, in via accessoria, la canna da zucchero — dal prezzo del prodotto trasformato, quello dello zucchero. Tuttavia, com'è stato osservato dalla Commissione nelle sue primitive proposte per l'organizzazione del mercato, «in ragione delle peculiarità del commercio delle barbabietole, il reddito dei bieticoltori poteva essere garantito solo tramite il prezzo dello zucchero».

Era d'altronde impossibile giungere ad ottenere, in tutti gli Stati membri, prezzi omogenei per le barbabietole, considerando fra l'altro che le modalità vigenti per i rapporti fra bieticoltori e zuccherieri presentavano notevoli divergenze. Del resto, anche il mercato mondiale dello zucchero assume come base il prezzo dello zucchero bianco.

Seguendo, in proposito, l'orientamento della precedente disciplina olandese, gli autori del regolamento n. 1009/67 tentavano quindi di superare l'ostacolo col prendere in considerazione la fase del prodotto trasformato. All'agricoltore veniva garantito un equo prezzo solo indirettamente, mediante la correlazione stabilita fra il prezzo d'intervento in vigore per una determinata zona di produzione e il prezzo delle barbabietole.

Ciò premesso, le disposizioni del regolamento n. 1009/67 che più direttamente riguardano le presenti cause vertono sul regime dei prezzi, sui contingenti nazionali e sul sistema delle sovvenzioni; esse abbracciano e delimitano il mercato, tanto nella fase della produzione, quanto sul piano dei prezzi.

Lo zucchero bianco delle nostre industrie è un prodotto omogeneo e assolutamente standardizzato. È il prezzo, più che la marca, che determina la scelta dell'acquirente.

Cionondimeno, la normativa comunitaria postula — ai fini, fra l'altro, dell'acquisto da parte degli enti d'intervento — che esistano quattro qualità di zucchero.

Fra queste quattro qualità, la III («qualità o categoria standard», qualità tipo della Borsa di Parigi per lo zucchero bianco) è teoricamente la più importante: è per questa categoria che, a norma degli artt. 2 e 3 del regolamento di base, vengono annualmente fissati il prezzo indicativo e quello d'intervento.

Dico «teoricamente», perché di fatto detta qualità non veniva prodotta dagli zuccherifici di taluni paesi, che offrivano soltanto i tipi più costosi (categorie I e II).

Per contro, le industrie di trasformazione consideravano soddisfacente, per la loro attività, la categoria III. In particolare, gli industriali dolciari tedeschi, che desideravano rifornirsi di zucchero di questa categoria, si vedevano opporre, poco dopo l'attuazione dell'organizzazione comune del mercato, un reciso rifiuto da parte dell'industria saccarifera. Il ricorrere allo zucchero di tale categoria prodotto negli altri Stati membri non appariva di alcuna utilità, poiché le relative spese di trasporto corrispondevano press'a poco al supplemento di prezzo richiesto per la categoria immediatamente superiore. Questa situazione provocava, nel 1969, l'apertura di un'inchiesta del Bundeskartellamt, alla quale, tuttavia, pare non sia stato dato seguito.

La produzione dei tipi di zucchero più costosi era inoltre favorita dal sistema comunitario dell'intervento: per lo zucchero di I categoria offerto all'intervento, il produttore ottiene un prezzo nettamente più elevato di quello dello zucchero di II categoria, e superiore alle spese effettive connesse alla trasformazione.

In un secondo momento, i produttori ottenevano che la qualità II, più cara, venisse riconosciuta come qualità standard, al posto della qualità III, che essi sostenevano non essere richiesta; ciò determinava un aumento, pari a 0,50 u.c. il quintale, del margine di trasformazione delle raffinerie, margine che nel 1971/72 era già stato ampliato di 0,88 u.c. il quintale.

Veniamo ora alle disposizioni relative ai prezzi.

In origine, la Commissione aveva proposto al Consiglio di orientare la produzione e il commercio dello zucchero — come nelle altre organizzazioni di mercato — esclusivamente mediante il regime dei prezzi, mentre il contingentamento della produzione avrebbe dovuto essere previsto solo come un estremo rimedio per stabilizzare il mercato in caso di grave squilibrio.

Ora, in seguito a pressioni delle delegazioni tedesca ed italiana, che avevano fatto proprio il modo di vedere dei bieticoltori e degli zuccherieri nazionali, e con l'appoggio, del resto, dell'Assemblea parlamentare europea (risoluzione 20 gennaio 1965), accanto al regime dei prezzi, e in collegamento con esso, veniva instaurato il sistema delle quote nazionali.

Benché non comprenda direttamente nella propria sfera d'applicazione la fase del commercio all'ingrosso e al minuto, l'organizzazione comune del mercato dello zucchero è caratterizzata, rispetto alle altre organizzazioni di mercato, da una disciplina di massima, «a valle», molto spinta in materia di prezzi, e che risale dal prodotto finito al prodotto greggio. Il prezzo indicativo è stato fissato per lo zucchero bianco, prodotto di prima trasformazione o addirittura prodotto finale, mentre nelle altre organizzazioni il prezzo indicativo è stabilito per la materia prima agricola. Ciò dipende dal fatto che, come abbiamo visto, in generale la barbabietola da zucchero, come tale, non è un prodotto praticamente atto ad essere messo in commercio ed esportato.

Com'è noto, il regolamento n. 1009/67 stabilisce che il Consiglio fissi annualmente, almeno per quanto riguarda lo zucchero prodotto nell'ambito del mercato comune, un prezzo indicativo e un prezzo d'intervento, di cui sarà opportuno ricordare la rispettiva funzione in un'organizzazione comune di mercato.

Il primo risponde ad un fine economico: è il prezzo al quale — o intorno al quale — sarebbe auspicabile che avvengano gli scambi sul mercato intracomunitario.

Il prezzo d'intervento è il prezzo che gli enti a ciò autorizzati dagli Stati membri hanno l'obbligo di pagare per lo zucchero che venga loro offerto dai produttori. Fissato ad un livello lievemente inferiore a quello del prezzo indicativo, esso ha lo scopo di consentire la circolazione del prodotto considerato; è, tuttavia, anche un prezzo garantito, un prezzo minimo, nel senso che il normale effetto dell'intervento dovrebbe garantire agli operatori economici che il prezzo di mercato non possa scendere, in linea di massima, salvo eccezioni limitate nel tempo e nello spazio, al di sotto del prezzo d'intervento.

Sotto questo profilo, il regolamento n. 1009 non differisce in alcun modo, quanto agli obiettivi perseguiti, dalla maggior parte dei testi che disciplinano le organizzazioni comuni di mercato dei prodotti agricoli. La Commissione, che ha avuto modo, in occasione di numerose controversie relative all'attuazione di tali organizzazioni, di definire dinanzi a questa Corte il significato e la portata delle nozioni di prezzo indicativo e prezzo d'intervento, non può quindi, nelle presenti cause, discostarsi dalla posizione ch'essa ha costantemente assunto.

Tuttavia, il regime che si applica allo zucchero non segue, per quanto riguarda il metodo di fissazione dei prezzi, lo schema tradizionale valido in altri settori.

In quello dei cereali, ad esempio, il prezzo indicativo di base e il prezzo d'intervento vengono fissati per la zona di produzione più deficitaria (Duisburg, in Germania), che è al tempo stesso una regione di forte consumo; i prezzi derivati diminuiscono con la distanza da tale zona.

Si ha quindi una effettiva regionalizzazione dei prezzi.

Ora, per lo zucchero è stato adottato il sistema inverso.

Il prezzo indicativo comune ed il prezzo d'intervento vengono fissati per la zona di produzione più eccedentaria della Comunità, cioè per la regione costituita dagli otto dipartimenti saccariferi della Francia settentrionale. Tale prezzo vale anche per i tre Stati del Benelux e per la Germania.

Non è contemplata una vera e propria regionalizzazione dei prezzi, come nel settore dei cereali.

È vero che le regioni che sono nel contempo produttrici e consumatrici di zucchero si trovano relativamente vicine le une alle altre, e che gli Stati membri — con la notevole eccezione dell'Italia e, forse, del Lussemburgo — sono praticamente in grado di coprire con la propria produzione il loro intero fabbisogno di zucchero direttamente destinato all'alimentazione.

Prima conseguenza di tale situazione, connessa d'altra parte ai fattori naturali e climatici, è il fatto che gli scambi non superano quasi mai l'ambito regionale.

Prezzi indicativi e d'intervento derivati sono stati fissati solo per l'Italia e per i dipartimenti francesi d'oltremare.

La regionalizzazione dei prezzi per la zona deficitaria più distante (Palermo) avviene mediante l'aggiunta delle spese del trasporto dalla Francia settentrionale in Italia. Poiché i prezzi derivati si discostano, nel senso di un aumento, dai prezzi fissati per la principale zona di produzione, questo sistema ha inoltre l'effetto di favorire i produttori marginali.

In tal modo, sulla posizione concorrenziale dei produttori non influisce affatto la loro ubicazione rispetto alla zona principale di produzione, ma piuttosto il grado di autosufficienza delle zone di consumo.

In un certo senso, l'organizzazione comune ha così sostituito le norme interne relative alla perequazione delle spese di trasporto. La vicinanza o la distanza rispetto alla zona principale di produzione incide, almeno per quanto riguarda l'Italia, in misura modesta sui redditi dei produttori che sono situati entro la forcella prezzo indicativo — prezzo d'intervento.

Dato che, salvo rare eccezioni, gli zuccherifici nazionali si trovano, rispetto alle regioni di consumo all'interno di un paese, in una posizione più favorevole di quella dei produttori di zucchero degli altri Stati membri, era prevedibile che gli scambi intracomunitari sarebbero rimasti ad un livello piuttosto basso, anche nell' ipotesi di una ripartizione ottimale del prodotto e di una riduzione al minimo delle spese di trasporto.

Infine, il prezzo d'intervento, prezzo garantito, deve situarsi fra il ricavo del bieticoltore ed il prezzo che. formandosi sul mercato, dovrebbe, in linea di massima, tendere a raggiungere il prezzo indicativo.

Fra questi due poli, il Consiglio ha dovuto tener conto della necessità di garantire agli agricoltori un equo potere d'acquisto, in modo da evitare involuzioni nella coltura delle barbabietole. Inoltre, mentre per i cereali la differenza fra prezzo indicativo e prezzo d'intervento ammonta all'8 %, per lo zucchero gli autori del regolamento hanno limitato lo scarto al 5 %. Questo divario è stato considerato sufficiente, dato che, a differenza di quanto avviene per la maggior parte dei prodotti agricoli, il commercio dello zucchero, prodotto di buona conservazione, implica rischi limitati.

Le precedenti considerazioni spiegano il fatto che il prezzo d'intervento sia stato fissato ad un livello relativamente elevato, particolarmente remunerativo, almeno per le imprese più efficienti e meglio ubicate.

Ma questa circostanza — si dirà — avrebbe dovuto indurre i produttori che disponessero di eccedenze ad offrirle agli enti d'intervento, i quali, entro i limiti delle quote nazionali, hanno l'obbligo di acquistare tutto lo zucchero che venga loro offerto. Detti enti possono rivenderlo sul mercato interno solo ad un prezzo superiore a quello d'intervento; essi sono unicamente autorizzati a praticare un prezzo inferiore per lo zucchero destinato alla denaturazione, oppure a cedere il prodotto al prezzo mondiale, qualora esso venga esportato nei paesi terzi, come si trova ovvero previa trasformazione.

Ora, è chiaro che, durante il periodo in esame, il sistema dell'intervento ha funzionato pochissimo — e male —, determinando delle perdite, in quanto gli enti competenti hanno venduto solo, a condizioni inferiori al prezzo d'intervento, zucchero destinato alla denaturazione o all'esportazione fuori della Comunità.

La Commissione avrebbe potuto, a quanto pare, nell'ipotesi che quantitativi rilevanti fossero stati acquistati nell'ambito dell'intervento, mantenere i corsi del mercato ad un livello molto vicino a quello del prezzo d'intervento, finché la produzione risultasse manifestamente eccedentaria. Questa circostanza si verificava nella fattispecie, dato che la produzione, durante il periodo considerato, superava in media del 16 % il consumo interno.

Dal canto loro, i produttori avrebbero avuto in linea di massima interesse ad offrire le proprie eccedenze agli enti d'intervento — e quindi al prezzo minimo garantito — qualora, sul libero mercato, il prezzo dello zucchero avesse mostrato la tendenza a situarsi, a causa della pressione esercitata dalle eccedenze, ad un livello inferiore.

Si e tuttavia costretti ad ammettere che tale situazione non si è mai creata, in misura significativa, neppure nei paesi fortemente eccedentari, come la Francia ed il Belgio. È invece accertato che, salvo poche eccezioni, i produttori di questi paesi, ed in particolare la Raffinerie tirlemontoise, hanno mostrato una netta riluttanza ad offrire zucchero agli enti d'intervento (e ciò a prescindere dai motivi che possano essere addotti per giustificare questo atteggiamento negativo).

La vera ragione di tale comportamento risiede senza dubbio nella circostanza che i suddetti enti rappresentavano, per i produttori, dei pericolosi potenziali concorrenti, capaci di esercitare una notevole influenza sul mercato, qualora avessero potuto parteciparvi in misura abbastanza consistente.

Inoltre, il comportamento stesso costituisce, a mio avviso, la riprova del fatto che il prezzo garantito era stato fissato ad un livello più elevato di quello che sarebbe stato necessario per prevenire il rischio di una riduzione della coltura delle barbabietole, a parte il fatto che sarebbe stata auspicabile, nella Comunità, una migliore distribuzione di tale coltura.

Infine, queste constatazioni mi portano a ritenere che in realtà, nonostante la pressione delle eccedenze, era stata in un certo senso creata una scarsità artificiale, con l'ausilio delle restituzioni all'esportazione e dei premi di denaturazione che costituivano un innegabile vantaggio per l'industria saccarifera.

La caratteristica più notevole dell'organizzazione del mercato dello zucchero, quella che la distingue da tutte le altre organizzazioni di mercato della Comunità economica europea, consiste nella fissazione di quote di produzione.

Questo regime veniva instaurato, in via transitoria, dall'art. 23, n. 1, del regolamento n. 1009/67, per un periodo che scadeva il 1o luglio 1975; sappiamo, però, ch'esso è stato recentemente prorogato, con la riserva di una modifica delle quote.

In contrasto, quindi, con le iniziali proposte della Commissione, questa organizzazione di mercato non implica un'effettiva libertà di produzione. Essa giunge, in pratica, ad un contingentamento del prodotto.

Le quote nazionali di base, espresse in zucchero bianco, venivano fissate, per ciascuno degli Stati membri, tenendo conto di un obiettivo comunitario globale di produzione dell'ordine di 6480000 tonnellate annue. Dette quote ammontavano, per il periodo che c'interessa, a 1750000 tonnellate per la Repubblica federale di Germania, 2400000 tonnellate per la Francia, 1230000 tonnellate per l'Italia, 550000 tonnellate per i Paesi Bassi ed un quantitativo pari a quest'ultimo per il Belgio e il Lussemburgo, tenuto conto che la produzione è praticamente inesistente nel Granducato.

Le quote nazionali, calcolate in base al volume di produzione stabilito come obiettivo comunitario, vengono ripartite, dalle autorità nazionali di ciascuno Stato, fra gli zuccherifici e le imprese compresi nel loro territorio, in funzione della loro produzione media annua durante un periodo di riferimento, nonché dell' entità della quota nazionale.

In collegamento col regime dei prezzi, questo sistema tende a limitare la produzione e a favorire la specializzazione regionale, garantendo al tempo stesso un livello minimo di produzione, anche nelle zone meno adatte alla bieticoltura. La specializzazione regionale dovrebbe quindi riguardare, come vedremo, la produzione che superi le quote di base.

In effetti, il contingentamento della produzione mira anche a garantire i prezzi. Questa garanzia, al livello del prezzo d'intervento, venne offerta in origine non già per il 100 % di quello che era, secondo le stime, il consumo comunitario per l'alimentazione umana, bensì per il 105 % di tale consumo.

Dopo aver subito un forte incremento nel corso degli anni precedenti al 1964/65, in conseguenza sia dell'aumento del consumo pro capite, sia dello sviluppo demografico, il consumo di zucchero destinato all'alimentazione umana presentava una tendenza molto meno rapida e netta all'aumento; per il consumo pro capite si registrava perfino un parziale regresso, in Germania, nel Belgio e nei Paesi Bassi.

Da ciò si desume che il Consiglio, nel fissare le quote di base, si è fondato su un' ipotesi ottimistica e che, fin dalla prima stagione, la somma di tali quote superava di 500000 tonnellate, cioè quasi del 10 %, il quantitativo necessario per l'alimentazione umana nell'ambito della Comunità.

Inoltre, per la parte della produzione che ecceda il contingente del 105 %, interviene la cosiddetta «quota massima», fissata al 135 % della quota di base, nel senso che i produttori di zucchero possono ancora, entro questo limite, fruire della garanzia di smercio del prodotto, versando tuttavia un «contributo alla produzione» che, per il 60 %, può essere trasferito a carico dei fornitori di barbabietole, mentre sulle industrie saccarifere grava soltanto il rimanente 40 %.

L'effetto di tale contributo è perciò, da una parte, una riduzione dell'utile del produttore, dall'altra, però, una sensibile diminuzione del prezzo da pagare al bieticoltore. Si tratta, per così dire, di un contributo di riassorbimento.

Tuttavia, per il contributo alla produzione è stato stabilito un massimo, senza il quale esso sarebbe risultato più elevato; ne deriva che il costo del riassorbimento delle eccedenze ha pesato non solo sui produttori, ma anche sull'intera Comunità.

I quantitativi di zucchero prodotti in eccedenza rispetto alla quota massima non possono essere smerciati all'interno della Comunità, ma devono essere esportati senza essere trasformati e senza che i produttori possano beneficiare di restituzioni all'esportazione.

Ora, l'aumento della produzione durante il periodo considerato sta a provare che i produttori — eccettuati quelli italiani — non si sono limitati alle quote di base loro attribuite, ma si sono ampiamente valsi delle quote massime, nonostante l'imposizione del contributo alla produzione che aveva una notevole incidenza negativa sui loro introiti. È quindi certo ch'essi avevano ancora interesse a produrre oltre il limite delle quote di base. In Francia, nel Belgio e nei Paesi Bassi è addirittura avvenuto che le stesse quote massime siano state superate.

Ciò premesso, si possono fare due osservazioni sul sistema istituito dal regolamento n. 1009/67, l'una riguardante i prezzi, l'altra le quote di produzione:

1. il metodo di fissazione dei prezzi, ed in particolare dei prezzi d'intervento di base o derivati, non era certo atto — bisogna ammetterlo — a favorire notevolmente gli scambi di zucchero fra gli Stati membri;

2. è incontestabile che il regime delle quote nazionali tende a limitare i quantitativi di zucchero che i produttori possono vendere nell'ambito del mercato comune; considerato l'elevato costo del trasporto di una merce per la quale il rapporto valore/peso è basso, detto regime influisce perciò innegabilmente sul volume e sulla struttura degli scambi intracomunitari. Esso costituisce, di per sé, un fattore di isolamento dei mercati nazionali, come del resto la stessa Commissione ha riconosciuto, nel febbraio scorso, in una comunicazione al Consiglio e al Parlamento.

Ora, ciò significa forse che l'organizzazione comune del mercato dello zucchero ha impedito ogni forma di effettiva concorrenza, di guisa che le pratiche concordate di cui viene fatto carico ai principali produttori europei non avrebbero potuto, comunque, influire sugli scambi fra Stati membri?

Da parte mia, non lo credo affatto.

In primo luogo, il regime istituito col regolamento n. 1009 non ha modificato in alcun modo l'ineguale ripartizione della produzione comunitaria fra gli Stati, in relazione al rispettivo consumo. Esso ha lasciato invariata la situazione per cui esistono paesi strutturalmente e fortemente eccedentari, soprattutto la Francia ed il Belgio, e paesi deficitari, in particolar modo l'Italia, in misura minore i Paesi Bassi e, almeno per talune zone e determinate annate, la Repubblica federale di Germania, il cui bilancio saccarifero è risultato in equilibrio solo a decorrere dal 1971.

Questa situazione di fatto implicava la realizzazione di scambi intracomunitari, quanto meno nella misura necessaria a colmare il deficit degli Stati che non erano autosufficienti.

Detti scambi venivano per di più resi possibili da quanto disposto dall'art. 35 del regolamento, che vieta, nell'ambito del mercato comune, l'applicazione di qualsiasi dazio doganale e di qualsiasi restrizione quantitativa o misura d'effetto equivalente, nonché il ricorso ad un sistema di prezzi minimi, come quello contemplato dall'art. 44 del trattato.

Certamente, gli scambi comunitari potevano aprire, rispetto alla produzione complessiva, solo un mercato parziale, relativo ad una modesta percentuale di tale produzione; questa circostanza, però, non poteva avere l'effetto di eliminare la concorrenza sullo stesso mercato. Al contrario, la concorrenza avrebbe dovuto esplicarvisi tanto più attivamente, in quanto poteva esercitarsi solo per quantitativi relativamente modesti rispetto al totale delle eccedenze produttive delle zone meglio situate.

Infine, il regime dei prezzi comunitari, che non sono prezzi di vendita agli utilizzatori, ai commercianti od ai consumatori, lasciava alle industrie produttrici un sufficiente margine di libertà, quanto alla formazione dei prezzi sul mercato, tenendo conto della loro ubicazione più o meno favorevole, del rendimento degli impianti e dell'effettiva entità del costo di produzione.

Sotto questo profilo, la fissazione dei prezzi d'intervento ad un livello elevato consentiva ai produttori più specializzati di mostrare una particolare competitività, ed avrebbe dovuto incitarli ad estendere le proprie vendite sui mercati dei concorrenti dei più vicini Stati membri, purché il costo del trasporto non costituisse, in proposito, un ostacolo insormontabile.

A ciò aggiungasi che, essendo lo zucchero, nonostante certe abitudini di consumo, un prodotto omogeneo e largamente standardizzato, la concorrenza avrebbe potuto esercitarsi non solo sui prezzi, ma anche sulle altre condizioni di vendita.

Si può così giungere alla conclusione che l'organizzazione comune del mercato dello zucchero non esclude un certo margine per la concorrenza, la quale ha potuto essere ostacolata da pratiche concordate ai sensi dell'art. 85, n. 1, del trattato.

III — La concertazione fra produttori europei

Il procedimento instaurato dalla Commissione portava quest'ultima ad accertare, nei confronti dei principali produttori europei, l'attuazione di pratiche del genere, il cui scopo essenziale e costante è stato quello di proteggere i mercati nazionali — o, per quanto riguarda la Germania, i mercati regionali — sui quali detti produttori, ignorando sistematicamente le concrete possibilità di concorrenza offerte dall'organizzazione comune di mercato, hanno cercato di conservare la propria posizione anteriore, proclamando il principio del «chacun chez soi».

Lo sfondo dei singoli addebiti formulati dalla Commissione è perciò costituito dall'isolamento dei mercati.

Si deve quindi prendere posizione sul punto relativo al se ci troviamo di fronte ad un'intesa generale o, invece, solo a pratiche isolate e limitate.

Nel farlo, ci si drovà guardare dall'attribuire troppa importanza alle apparenze. Una presentazione «atomizzata» delle infrazioni, che suddivida e separi artificialmente gli addebiti e, al tempo stesso, prescinda dall'obiettivo generale dell'intesa fra produttori e dalla sorprendente identità delle tecniche adoperate per raggiungere tale obiettivo, finirebbe per dare una visione frammentaria delle cose.

Inversamente, il fatto che la Commissione abbia adottato una decisione unica, e che questa Corte abbia ordinato la riunione delle cause ai fini della trattazione orale, non deve necessariamente portare a generalizzare.

In verità, è innegabile che la Commissione, in origine, si è basata sull'idea che esistesse una concertazione globale. Se poi, nel corso del procedimento, essa è stata indotta a ridimensionare questa tesi, ciò dipende dal fatto che, in ragione dello stesso isolamento dei mercati nazionali, essa ha inevitabilmente dovuto esaminare caso per caso la situazione creata dalle pratiche concordate su ciascuno di tali mercati, e non ha potuto evidentemente imputare, in definitiva, a ciascuna delle imprese in questione, che le pratiche di cui queste, a suo parere, si erano rese responsabili.

Tuttavia, non ritengo possibile scartare a priori l'ipotesi di una concertazione generale, poiché — come vedremo — i legami esistenti, fin dal periodo anteriore al 1968, fra i grandi produttori europei, lo scopo comune da questi perseguito e le analogie fra i mezzi impiegati per raggiungere tale scopo contribuiscono a far luce sul loro comportamento successivo all'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato.

Com'è noto, i produttori interessati forniscono da soli i 9/10 della produzione comunitaria di zucchero. In ciascuno dei paesi produttori, la concentrazione, già più che abbozzata prima del 1968, si è da allora ulteriormente rafforzata.

In Francia, principale paese produttore europeo, fortemente eccedentario, 3/4 della produzione nazionale provengono da cinque imprese: le società Béghin e Say, che hanno deciso la propria fusione dal 1o gennaio 1973; le società Lebaudy Suc e Generale sucrière, l'ultima delle quali possiede, dal 1972, la maggioranza del capitale della prima; infine, la Sucre-Union. Nel commercio dello zucchero, una posizione preponderante è occupata dalla società Sucres et Denrées.

Nel Belgio — anch'esso paese eccedentario — la sola Raffinerie tirlemontoise produce direttamente più della metà del quantitativo complessivo nazionale. Inoltre, poiché controlla, attraverso le sue partecipazioni maggioritarie, la produzione degli stabilimenti di Warneton, Oreye e Moerbeke-Waas, e, mediante contratti di distribuzione, quella degli zuccherifici di Liers, Embressin e Naveau, detta impresa esercita — o è in grado di esercitare — un'influenza decisiva sull'85 % circa della produzione belga.

Nei Paesi Bassi, due imprese — l'associazione di cooperative Suiker-Unie (S.U.) e la Centrale Suiker Maatschappij (C.S.M.), vincolate fra loro da accordi di collaborazione — forniscono la totalità della produzione nazionale e controllano, se si tiene conto delle importazioni, oltre i 4/5 del mercato.

In Germania, i produttori si sono raggruppati in uffici di vendita, con zone di competenza nettamente delimitate:

— la Norddeutsche Zucker, per lo Schleswig-Holstein ed una parte della Bassa Sassonia;

— la Westdeutsche Zucker-Vertriebsgesellschaft, per la parte occidentale della Germania (la sua più importante associata è l'impresa Pfeifer & Langen che, da sola, fornisce circa la metà della produzione di questa zona);

— infine, per la parte meridionale della Repubblica federale, la Südzucker-Verkaufsgesellschaft (nell'ambito della quale la Süddeutsche Zucker AG occupa, col 70 % della produzione, la posizione predominante).

Quanto all'Italia, anche qui la concentrazione si è accentuata. Il mercato è suddiviso fra tre gruppi principali:

— il primo è quello costituitosi intorno alla società Eridania, gruppo che realizza più di 1/3 della produzione;

— il secondo, il Gruppo padano, è venuto in pratica a situarsi allo stesso livello del primo, in conseguenza di assorbimenti ed assunzioni di controllo (questo gruppo controlla, fra l'altro, la Società italiana per l'industria degli zuccheri);

— un terzo gruppo si è formato attraverso una concentrazione di imprese intorno alla Società agricola industriale emiliana.

Infine, pur se il resto della produzione italiana è assicurato da alcune imprese di minore importanza, non esistono tuttavia reti commerciali indipendenti per la distribuzione dello zucchero, che è nelle mani dei grandi produttori.

Le suddette imprese europee mantenevano fra loro, prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato, dei contatti che erano stati favoriti, se non istituzionalizzati, attraverso la creazione, sul piano nazionale, di gruppi, associazioni o sindacati di categoria.

Questi erano: nel Belgio, la «Confédération professionnelle du sucre et de ses dérivés»; in Germania, il «Verein der Zuckerindustrie» e la «Wirtschaftliche Vereinigung Zucker» in Francia, il «Syndicat national des fabricants de sucre» e la «Chambre syndicale des raffineurs»; in Italia, l'Associazione nazionale degli industriali dello zucchero, o «Assozucchero»; nei Paesi Bassi, come si è detto, esiste uno stretto coordinamento fra le due imprese che coprono il totale della produzione interna.

Queste organizzazioni o imprese nazionali costituivano, sul piano comunitario, un «Comité européen des fabricants de sucre». È in questa sede — e più precisamente nell'ambito della Commissione mercato comune di tale comitato — che, prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 1009, iniziava uno scambio d'idee in merito ai prevedibili effetti dell' organizzazione comune del mercato, e venivano studiati i provvedimenti che l'industria europea dello zucchero avrebbe dovuto adottare, fra l'altro per «evitare ogni squilibrio fra lo zucchero prodotto a prezzo garantito e il fabbisogno del mercato interno».

Durante una riunione tenuta a Monaco nel maggio 1968 ed alla quale partecipavano sia gli esponenti delle associazioni nazionali, sia i rappresentanti di talune imprese, veniva espressa la comune volontà che le soluzioni elaborate permettessero ai produttori di zucchero «di provvedere essi stessi, tanto sul mercato interno, quanto all'esportazione, a distribuire tutta la propria produzione».

Lo scopo principale da perseguire, con mezzi identici, sui vari mercati nazionali consiste in una separazione fra

— il mercato dello zucchero destinato all'alimentazione umana, per il quale i produttori intendevano evitare qualsiasi incursione di concorrenti nell'ambito della propria zona di vendita, e mantenere, per quanto possibile, lo status quo anteriore alla concertazione; e

— il mercato delle eccedenze destinate alla denaturazione o all'esportazione nei paesi terzi, per il quale gl'interessati avevano deciso di mettersi d'accordo, al fine — secondo la formula usata nell'accordo concluso fra zuccherieri francesi il 1o luglio 1968 — di garantire a ciascuno «le stesse probabilità di successo» quanto agli sbocchi.

È interessante, in proposito, richiamare una nota introduttiva redatta dall'Associazione sindacale francese in merito al suddetto accordo, che è stato, d'altra parte, notificato alla Commissione, nonché un progetto preliminare di convenzione riguardante una società cooperativa degli zuccherieri belgi.

Questi documenti fanno capire quale fosse la posizione degli interessati quanto ai due mercati distinti, e quale sia la conclusione che se ne deve trarre: vi si dice che «i produttori comunitari devono esser posti in condizioni di assoluta eguaglianza per quanto riguarda i due mercati, il che significa ch'essi devono essere posti in grado di realizzare tutti un ricavo medio ponderato corrispondente ai quantitativi assorbiti dai due mercati in questione».

Per giungere a tale risultato, il primo dei suddetti testi proponeva speciali provvedimenti di organizzazione del mercato dell'esportazione e della denaturazione.

Esso non proponeva invece nulla di simile per il mercato dello zucchero destinato all'alimentazione umana, perché la concertazione fra produttori bastava, in questo campo, a risolvere il problema, con mezzi di cui le imprese avrebbero potuto facilmente valersi esse stesse, secondo una politica che è stata esattamente definita dal rappresentante della Raffinerie tirlemontoise con la formula «nessun movimento di merce da paese a paese, se non a seguito di accordi tra i produttori interessati».

Gli scambi intracomunitari di zucchero dovevano così rappresentare quello che si è chiamato «commercio di razionalizzazione», il quale implicava una stretta collaborazione fra i gruppi nazionali di produttori-raffinatori, e costituiva per questi un mercato preferenziale.

Per attuare tale politica, che costituisce al tempo stesso il fondamento comune delle varie pratiche concordate, oggetto dei singoli addebiti, ed il principale mezzo per controllare le forniture di zucchero dall'uno all'altro Stato membro, allo scopo di proteggere i mercati nazionali, sono state usate tecniche analoghe.

Un primo strumento era costituito da forniture dirette di zucchero bianco o greggio da un paese all'altro, da produttore a produttore, e quindi fra imprese concorrenti.

Le forniture di zucchero bianco sono state spesso effettuate in imballaggi forniti dagli acquirenti e recanti il marchio di questi. Detto zucchero è stato' rivenduto allo stesso prezzo di quello di produzione propria. I produttori-fornitori hanno rifiutato offerte d'acquisto provenienti da commercianti o da industriali utilizzatori, col pretesto che le quantità disponibili dovevano essere riservate al mercato nazionale.

Tali pratiche, la cui attuazione aveva carattere abituale, non possono trovare una convincente giustificazione né nell' andamento del mercato comunitario dello zucchero, né nel solo interesse commerciale dei produttori.

Esse possono spiegarsi unicamente come una politica coordinata, i cui criteri, stabiliti dai principali produttori, tendevano a conservare l'isolamento dei mercati nazionali.

A prescindere dal mercato italiano, per il quale esiste una disciplina interna particolarmente dirigista e, d'altronde, minuziosamente articolata al fine di riservare la maggior parte delle importazioni alle industrie saccarifere nazionali, le forniture da produttore a produttore costituiscono, quanto meno, un primo e grave indizio di una concertazione avente lo scopo di escludere il gioco della concorrenza da certe zone di vendita privilegiate.

Questo indizio è corroborato dal fatto che, seppure nelle suddette zone di vendita sono state eseguite delle forniture — di scarsa entità — destinate ad utilizzatori industriali o commercianti, queste operazioni sono state, di norma, effettuate col consenso dei produttori ubicati in tali zone. Per di più, forniture del genere sono state riservate — ad esempio, nei Paesi Bassi — all'approvvigionamento dell'industria del latte. Per lo zucchero destinato al consumo umano diretto, esse sono state eccezionali.

Un altro procedimento seguito dagl'interessati mirava a dissuadere i commercianti e gli utilizzatori dall'acquistare direttamente zucchero che non fosse di produzione nazionale. Esso consisteva nel praticare prezzi maggiorati, calcolati in funzione di quelli fissati dai produttori nella propria zona, di guisa che gli acquirenti venivano indotti, in definitiva, a rivolgersi alle sole imprese nazionali.

Infine, i produttori facevano pressione sui commercianti per costringerli ad adeguarsi alla loro linea di condotta, sia esigendo ch'essi non operassero nei paesi vicini se non alle condizioni stabilite dalle imprese di tali paesi, sia imponendo determinate clausole di destinazione della merce. Così, ad esempio, essi hanno vietato ai loro clienti di rivendere sul mercato dell'alimentazione umana i quantitativi venduti a scopo di denaturazione, di trasformazione industriale o di esportazione nei paesi terzi.

Questi vari mezzi venivano usati, congiuntamente o separatamente in funzione dell'andamento dei vari mercati nazionali, come si vedrà in occasione dell'esame dei singoli addebiti.

Ciò implica a mio parere che, se non si trattava di un'intesa generale nel senso stretto della parola, le pratiche concordate fra determinati produttori o gruppi di produttori rispondevano tuttavia ad una identica concezione, procedevano da una comune volontà, e non già da comportamenti paralleli autonomi, informati a considerazioni d'interesse puramente commerciale.

Perciò, benché le prove delle pratiche concordate debbano essere valutate concretamente, nell'ambito dei singoli addebiti elencati nella decisione impugnata, e tenendo conto del comportamento proprio di ciascuna impresa, sono propenso a ritenere che le caratteristiche dei comportamenti stessi corrispondano alla nozione di pratica concordata che questa Corte ha definito per la prima volta nelle cause dei coloranti.

«Il fatto che l'art. 85» — avete affermato, fra l'altro nella sentenza 14 luglio 1972, Imperiai Chemical Industries (causa 48-69, Racc. 1972, pag, 619 e segg.) — «distingua la nozione di «pratica concordata» da quello di «accordi tra imprese» è dovuto all'intenzione di comprendere fra i comportamenti vietati da questo articolo una forma di coordinamento dell'attività delle imprese che, senza esser stata spinta fino all'attuazione di un vero e proprio accordo, costituisce in pratica una consapevole collaborazione fra le imprese stesse, a danno della concorrenza.

«Per natura, la pratica concordata non presenta tutte le caratteristiche di un accordo; la sua esistenza si può desumere dal coordinamento che si concreta nella condotta dei partecipanti».

È questo elemento del comportamento concreto comune alle imprese partecipanti che consente di distinguere la nozione di pratica concordata da quella di accordo, nel senso che, secondo la vostra giurisprudenza, un accordo, qualora effettivamente esista e qualora abbia lo scopo di alterare la concorrenza nel mercato comune, ricade sotto il divieto sancito dall'art. 85, n. 1, senza che sia necessario accertare se abbia realmente prodotto effetti sul gioco della concorrenza.

La pratica concordata, invece, non può essere, per definizione, dissociata dalle conseguenze che ne derivano relativamente alle condizioni di concorrenza, in quanto necessariamente si manifesta nel comportamento delle imprese interessate.

Questa opinione, da me espressa nelle cause dei coloranti, coincide con quella sostenuta dall'avvocato generale Joseph Gand in merito all'intesa internazionale della chinina.

A differenza di un accordo, egli diceva, una pratica concordata presuppone, secondo l'opinione dominante «che la concertazione si traduca in fatti concreti, di guisa che occorre accertare l'esistenza sia di un determinato comportamento obiettivo degl'interessati, sia di un nesso fra questo comportamento ed un piano prestabilito».

In effetti, l'accertamento di comportamenti comuni o paralleli delle imprese non può, di per sé, essere sufficiente a configurare una pratica concordata. È inoltre necessario che detti comportamenti non siano una conseguenza della struttura o delle condizioni economiche del mercato. Tuttavia, come questa Corte ha affermato nelle sentenze 14 luglio 1972, «benché il parallelismo di comportamenti non possa da solo identificarsi con la pratica concordata, esso può costituirne tuttavia un serio indizio, qualora porti a condizioni di concorrenza che non corrispondono a quelle normali del mercato, tenuto conto della natura dei prodotti, dell'entità e del numero delle imprese e del volume del mercato stesso. Ciò si verifica quando il comportamento parallelo permette agl' interessati … di cristallizzare le posizioni acquisite, a detrimento dell'effettiva libertà di circolazione delle merci nel mercato comune e della libera scelta dei fornitori da parte dei consumatori»… e da parte — aggiungiamolo per quanto riguarda lo zucchero — degli utilizzatori industriali del prodotto.

Il richiamo a questa giurisprudenza mi porta a prendere posizione anche riguardo al problema del regime delle prove, nel caso della pratica concordata.

Non vi è alcun dubbio, a mio avviso, che l'onere della prova incomba alla Commissione, ma non condivido la tesi di talune ricorrenti, le quali sostengono che il potere di infliggere ammende, spettante alle Commissione, rende inammissibile, in questa materia quasi-penale, la prova per presunzioni, ed assumono che dovrebbe prevalere il principio «in dubio pro reo».

Ciò significa, secondo me, non tener conto del fatto che il diritto comunitario della concorrenza non è retto dai principi della procedura penale; la Commissione non esercita funzioni giurisdizionali; pur ammesso che debba essere contraddittorio, il procedimento istituito dal regolamento n. 17 resta puramente amministrativo.

D'altra parte, la prova di una pratica concordata non può risultare, nella maggioranza dei casi, se non da indizi o presunzioni messi in luce dagli accertamenti compiuti dalla Commissione.

È solo il complesso di tali presunzioni — a condizione ch'esse siano gravi, precise e concordanti — che, il più delle volte, consente di provare l'esistenza di una concertazione manifestatasi in un comportamento concreto degli interessati. E spetta unicamente al giudice comunitario il valutare se, in. definitiva, gli elementi di giudizio forniti dalla Commissione siano sufficientemente probanti.

Nello stesso senso, del resto, sempre nella causa dei coloranti, avete affermato che «il problema dell'esistenza di una concertazione può essere correttamente risolto solo prendendo in considerazione, non tanto singolarmente quanto simultaneamente, i vari indizi cui si riferisce la decisione impugnata, e tenendo conto delle caratteristiche del mercato di cui trattasi».

IV — Applicazione delle norme sulla concorrenza al settore agricolo

Prima di affrontare l'esame dei singoli addebiti specificamente formulati nella decisione impugnata, è necessario prendere posizione su un problema di portata generale.

È quello dell'applicabilità delle norme sulla concorrenza sancite nel trattato alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli.

Secondo l'art. 42 del trattato, infatti, le norme riguardanti, fra l'altro, le intese e gli abusi di posizione dominante, si applicano, in questo campo, solo nella misura fissata dal Consiglio, tenuto conto degli obiettivi della politica agricola comune enunciati nell'art. 39.

Con questo, beninteso, gli autori del trattato non hanno voluto sottrarre, in via di principio e definitivamente, la produzione e il commercio dei prodotti agricoli ai divieti di cui agli artt. 85 e 86; essi hanno però ritenuto che, in proposito, si dovessero adottare disposizioni speciali, che tenessero conto sia delle strutture dell'economia agricola, sia dell'attuazione delle organizzazioni comuni di mercato.

A tal fine, al Consiglio è stato conferito il potere di stabilire entro quali limiti e con quali eccezioni gli artt. 85 e 86 potessero applicarsi in agricoltura.

All'art. 1, il regolamento 4 aprile 1962, n. 26 dispone, in linea di massima, che gli artt. 85-90 del trattato, e le relative disposizioni d'attuazione, si applicano alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli.

All'art. 2, n. 1, prima frase, esso contempla tuttavia due eccezioni al suddetto principio, esentando dall'applicazione del solo art, 85, n. 1, gli accordi, decisioni o pratiche «che costituiscono parte integrante di un'organizzazione nazionale di mercato o che sono necessari per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell'art. 39 del trattato».

Inoltre — e ciò costituisce oggetto della seconda frase dello stesso n. 1 — viene contemplato un regime speciale e preferenziale per le intese fra imprenditori agricoli o associazioni d'imprenditori agricoli, appartenenti ad un unico Stato membro, qualora, senza che ne derivi l'obbligo di praticare un prezzo determinato, dette intese riguardino la produzione o la vendita di prodotti agricoli o l'utilizzazione d'impianti comuni per il deposito, la manipolazione o la trasformazione di prodotti agricoli, a meno che la Commissione non accerti che in tal modo viene esclusa la concorrenza, o vengono compromessi gli obiettivi dell' art. 39 del trattato.

Questa disposizione speciale non figurava, d'altronde, nella proposta di regolamento presentata dalla Commissione. Essa venne inserita nel testo su richiesta del Parlamento europeo e della maggioranza delle delegazioni nazionali, che intendevano così legittimare le cooperative e i consorzi di imprenditori agricoli, esistenti in tutti gli Stati membri e considerati con favore dalle legislazioni nazionali.

In forza del n. 2 dello stesso articolo, alla Commissione spetta competenza esclusiva per accertare (sia d'ufficio, sia a richiesta degl'interessati, previa consultazione degli Stati membri e sentite le imprese o associazioni d'imprese interessate), mediante decisione da pubblicarsi, per quali accordi, decisioni e pratiche ricorrano i presupposti per la suddetta esenzione.

L'interpretazione del regolamento n. 26 continua a porre vari problemi relativi, in primo luogo, alla sfera d'applicazione di questo testo, in secondo luogo, al procedimento per la sua attuazione e, infine, alla natura ed alla portata delle deroghe da esso istituite.

Non vi è dubbio che il principale obiettivo dell'art. 2 del regolamento è quello di favorire il raggruppamento delle aziende agricole, fattore di ammodernamento e di razionalizzazione, tanto della produzione, quanto del commercio dei loro prodotti; questo intento si manifesta in particolare nel regime di favore concesso alle cooperative ed alle associazioni d'imprenditori agricoli, qualora esse abbiano il precipuo scopo della produzione e del commercio di tali prodotti, o dell' utilizzazione in comune di determinati impianti.

Ci si può quindi domandare se il beneficio delle eccezioni stabilite riguardo all' applicazione dell'art. 85, n. 1, si estenda anche alle imprese industriali di trasformazione dei prodotti agricoli, come gli zuccherifici e le raffinerie.

Ora, mi pare certo che la risposta debba essere affermativa:

— in primo luogo, l'elenco dei prodotti agricoli contenuto nell'allegato II del trattato non si limita ai prodotti del suolo allo stato naturale, ma contempla espressamente anche prodotti di prima trasformazione, come lo zucchero;

— inoltre, le eccezioni stabilite dall'art. 2 del regolamento n. 26 alle norme sulla concorrenza mirano a riservare un trattamento di favore agli accordi, decisioni o pratiche che riguardino non solo la produzione e il commercio dei prodotti agricoli «stricto sensu», ma anche la trasformazione di questi prodotti.

Aggiungasi che l'enumerazione di cui al n. 1, seconda frase, dello stesso art. 2 non ha carattere tassativo.

Vorrei poi osservare che, pur ammettendo che le imprese produttrici di zucchero non sono esse stesse delle imprese agricole, l'organizzazione comune del mercato crea una stretta solidarietà fra dette imprese industriali di trasformazione ed i produttori di barbabietole, sia attraverso il sistema delle quote, fissate, certo, al livello degli zuccherifici, ma aventi una diretta incidenza sulla bieticoltura; sia mediante il contributo alla produzione, in caso di superamento delle quote di base, visto che tale contributo può essere parzialmente posto a carico degli imprenditori agricoli; sia, infine, mediante il regime dei prezzi comunitari dello zucchero, che definisce il prezzo d'acquisto della materia prima, o ancora per effetto degli accordi interprofessionali relativi alla coltivazione e all'acquisto delle barbabietole.

Sorge perciò una seconda questione: la Commissione era legittimata, nel caso delle pratiche concordate da essa addebitate alle imprese di cui trattasi, a valersi delle facoltà attribuitele dall'art. 85, n. 1 del trattato e dal regolamento n. 17, senza aver prima effettuato i necessari accertamenti alle condizioni stabilite dall' art. 2, n. 2, del regolamento n. 26? In altri termini, non aveva l'obbligo di seguire, anzitutto, il procedimento prescritto da questo testo?

In caso affermativo, la Commissione avrebbe dovuto adottare, previa consultazione degli Stati membri e sentite le imprese interessate, una decisione di accertamento in merito alla questione del se ricorressero o meno i presupposti per l'esenzione, stabiliti al n. 1 dell'art. 2.

Varie ricorrenti hanno in effetti dedotto la violazione di queste norme procedurali, sostenendo che le pratiche poste a loro carico costituivano, a seconda dei casi, «parte integrante di una organizzazione nazionale di mercato» (in ispecie, della disciplina interna italiana del mercato dello zucchero), oppure erano «necessarie per il conseguimento degli obiettivi enunciati nell'art. 39 del trattato». Esse ne inferiscono che la Commissione avrebbe dovuto adottare, nei loro confronti, una decisione positiva in cui venisse accertata l'inapplicabilità, per i suddetti motivi, dell'art. 85, n. 1.

Io vorrei chiedervi signori, di disattendere questo mezzo. Il procedimento contemplato dall'art. 26 e, fra l'altro, la previa consultazione degli Stati membri sono obbligatori, a mio avviso, solo nell' ipotesi in cui la Commissione intenda dichiarare che le condizioni per l'esenzione sono effettivamente soddisfatte, ed adottare quindi una decisione positiva, nella quale si riconosca che i divieti sanciti dall'art. 85, n. 1, non si applicano agli accordi, decisioni o pratiche considerati.

Non mi sembra, invece, che la Commissione sia tenuta a seguire detto procedimento, qualora essa ritenga che non si possano ammettere eccezioni.

Il regolamento n. 26 non contiene, d'altra parte, alcuna indicazione quanto al procedimento che dev'essere seguito al fine di applicare l'art. 85 ad intese o pratiche concordate le quali non soddisfino le condizioni necessarie per beneficiare delle esenzioni.

Stando così le cose, il principio enunciato dall'art. 1 del regolamento, e cioè quello dell'applicazione non solo dell' art. 85, ma anche delle relative norme di attuazione, implica che il procedimento da seguire è quello normale in materia di concorrenza, disciplinato dal regolamento n. 17.

È questa la soluzione da voi adottata nella sentenza del 15 maggio scorso (Frubo, causa 71-74), nella quale avete osservato che «pretendere che la Commissione consulti gli Stati membri anche nel caso in cui per essa sia patente che il caso sottoposto al suo esame non rientra tra le ipotesi derogatorie previste dal regolamento n. 26, non solo costituisce un inutile irrigidimento formalistico, ma implica pure un pesante rallentamento dell' attività amministrativa anche nelle pratiche più semplici».

Quanto al dibattito sull'aspetto sostanziale della questione, cioè sul se le pratiche concordate — o almeno alcune di esse — dovessero beneficiare dell'una o dell'altra di tali eccezioni, mi limiterò alle considerazioni che seguono:

Circa il primo motivo di esenzione, tre delle ricorrenti francesi, le imprese Générale sucrière, Béghin e Say, da un lato, e due imprese italiane, l'Eridania e ['Industria degli zuccheri, dall'altro, sostengono, per quanto riguarda l'addebito relativo alla protezione del mercato italiano, che la normativa stabilita dalle autorità italiane va considerata un'organizzazione nazionale di mercato ai sensi del regolamento n. 26, o costituisce, quanto meno, una «regolamentazione interna di effetto equivalente», ai sensi dell'art. 46 del trattato.

Predisposto in relazione con l'organizzazione comune istituita dal regolamento n. 1009, detto regime avrebbe inteso stabilizzare e normalizzare il mercato italiano dello zucchero, al fine di garantire l'occupazione e il tenore di vita dei bieticoltori; esso implicava, secondo le ricorrenti, misure d'effetto equivalente a dazi doganali, e sovvenzioni a favore dei produttori di zucchero e di barbabietole; imponeva prezzi massimi; comprendeva, infine, disposizioni dirette a contingentare e ripartire le importazioni di zucchero in Italia.

Le pratiche concordate, per le quali si è fatto carico alle ricorrenti di aver voluto proteggere il mercato italiano, erano in realtà indissolubilmente connesse alla suddetta organizzazione nazionale; esse ne facevano parte integrante.

A questa tesi si possono opporre due argomentazioni diverse.

In primo luogo, si può sostenere che l'invocata eccezione aveva lo scopo di non compromettere, prima che fossero state attuate le organizzazioni comuni dei mercati, le organizzazioni nazionali esistenti. Il regolamento n. 26, adottato nel 1962, è infatti anteriore all'elaborazione e all'attuazione della politica agricola comune. In tal senso, quindi, esso aveva soltanto carattere transitorio, poiché le organizzazioni nazionali di mercato dovevano, salvo espresse disposizioni in contrario delle istituzioni comunitarie, essere gradualmente sostituite dalle organizzazioni comuni.

Voi avete infatti affermato che, a partire dall'entrata in vigore di queste ultime, spetta unicamente all'autorità comunitaria il decidere della conservazione, in via provvisoria, di qualsiasi regime nazionale di organizzazione relativo ai prodotti di cui trattasi (sentenza 21 marzo 1972, SAIL, causa 82-71, Racc. 1972, pag. 137).

Così pure, nella sentenza 10 dicembre 1974 (causa 48-74, Charmasson), avete precisato che, benché il trattato abbia previsto che l'organizzazione nazionale può essere conservata in attesa dell'instaurazione di un'organizzazione comune, tale conservazione è stata tuttavia predisposta soltanto sino alla fine del periodo transitorio, data in cui la politica agricola comune dev'essere stabilita in maniera definitiva.

L'applicazione di tali direttive giurisprudenziali implica che un'organizzazione nazionale del mercato non poteva legittimamente sussistere in Italia, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1009. Benché questo regolamento contempli, è vero, determinati provvedimenti di sostegno a favore dei produttori di zucchero italiani, esso non ha in alcun modo avallato ed autorizzato la conservazione, in Italia, di un'organizzazione nazionale di mercato o di un regime interno d'effetto equivalente.

Mi sembra tuttavia inutile fondare su questa base la soluzione del problema sollevato dall'esistenza della normativa italiana. Come si vedrà in occasione dell' esame dell'addebito relativo alla protezione del mercato italiano, le mie conclusioni saranno motivate, principalmente, con riferimento agli effetti che tale regime, assunto come un dato di fatto, ha avuto sul gioco della concorrenza.

Quanto alla seconda eccezione, relativa alle intese necessarie per il conseguimento degli obiettivi enunciati dall'art. 39 del trattato, la sua applicazione richiede che il criterio della «necessità» venga valutato in funzione delle concrete circostanze del caso. A tale valutazione si potrà quindi procedere, nei casi in cui è stato dedotto questo mezzo, nell'esaminare i singoli addebiti.

V — Mezzi di carattere generale relativi alla forma

A parte i mezzi basati sul difetto o sull' insufficienza di motivazione, ovvero su contraddizioni interne della decisione impugnata, che verranno da me esaminati nel trattare le questioni di merito, vorrei ora raggrupare e prendere in considerazione, a questo punto della mia disamina, i mezzi formali di carattere generale, sia dedotti da una sola impresa, sia comuni a più ricorrenti. Tutti questi mezzi si possono ricondurre alla violazione del diritto alla difesa. La loro valutazione dipende, in gran parte, dalla concezione che si ha del procedimento necessario per applicare gli artt. 85 e 86 del trattato e della natura delle ammende previste come sanzione delle eventuali infrazioni.

La precedente giurisprudenza di questa Corte contiene, in proposito, indicazioni di principio che potreste richiamare nelle presenti cause: il procedimento dinanzi alla Commissione non ha carattere giurisdizionale, bensì amministrativo; le ammende, d'altra parte, come ho avuto occasione di sostenere seguendo il parere espresso anche dagli avvocati generali Roemer e Gand, non hanno la natura di sanzioni penali.

I mezzi in esame si possono riunire sotto i seguenti punti:

1. Protestando contro il carattere tendenzioso della politica d'informazione seguita dalla Commissione, e ravvisando in questa politica il deliberato intento di porle in stato d'accusa di fronte all'opinione pubblica senza aver prima sentito le loro ragioni, le ricorrenti sostengono che, ancor prima di aver loro notificato gli «addebiti» formulati nei loro confronti, la Commissione — o più esattamente il commissario competente in particolare per i problemi di concorrenza — aveva informato il pubblico, nel corso di una conferenza stampa che aveva avuto un'eco piuttosto vasta, di aver iniziato un procedimento ai sensi del regolamento n. 17 nei confronti dei principali produttori di zucchero della Comunità, nonché delle ragioni che l'avevano indotta ad agire in tal senso. Ora, non vedo in che modo questa circostanza potrebbe inficiare la validità del procedimento amministrativo, o della decisione adottata in esito al procedimento stesso. Il comunicato alla stampa non ha affatto privato le ricorrenti della possibilità di far valere efficacemente, in contraddittorio, le proprie osservazioni in merito agli addebiti loro mossi. Risulta che la Commissione ha preso conoscenza delle memorie di risposta, prima di adottare la decisione finale. Ovvero le ricorrenti avrebbero forse preferito che la Commissione pubblicasse la comunicazione degli addebiti nella Gazzetta ufficiale delle Comunità, come le è consentito in forza dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 99/63? Se ben comprendo la vivacità delle reazioni di talune imprese o delle loro associazioni di categoria, UNICE e CEFS, sono convinto che la controversia fra la Commissione e le ricorrenti va situata su un altro piano, quello della politica d'informazione seguita dalla Commissione. Si deve comunque riconoscere che questa ha non solo il diritto, ma anche il dovere d'informare l'opinione pubblica della sua politica, alla quale si rimprovera spesso di essere troppo tecnocratica o esoterica.

2. Quanto alla notifica propriamente detta, la Südzucker AG e l'ufficio di vendita Südzucker-Verkauf lamentano il fatto che la comunicazione degli addebiti non fosse accompagnata da una traduzione tedesca dei documenti menzionati nella motivazione. Detta traduzione veniva loro fornita solo in un secondo momento ed inoltre sarebbe stata inesatta. Sulla scia di quanto avete affermato nella sentenza 15 luglio 1970 (causa 41-69, Chemiefarma, Racc. 1970, pag. 689), mi sembra di poter ritenere che questa circostanza non ha impedito alle suddette imprese di prendere utilmente conoscenza dei documenti in parola, e che l'irregolarità — se pure vi è stata — non ha avuto, nella fattispecie, conseguenze dannose che abbiano potuto, in astratto o in pratica, menomare il diritto alla difesa delle interessate. Talune ricorrenti criticano il fatto che gli addebiti siano stati loro comunicati in un unico testo, nel quale non erano sufficientemente specificati i punti che le riguardavano individualmente. Ritengo che questo carattere globale del testo si spieghi con l'idea che la Commissione si era fatta dell'intesa (intesa «generale») e che perciò vada esaminato in connessione col merito. Mi sembra, comunque, che ciascuna impresa sia stata in grado di individuare gli addebiti che singolarmente la riguardavano.

3. Varie ricorrenti deducono inoltre la violazione dell'art. 4 del regolamento n. 99/63, relativo alle audizioni, assumendo che il termine impartito nella comunicazione degli addebiti per presentare le memorie di risposta era eccessivamente breve. La data ultima in cui la comunicazione degli addebiti è pervenuta alle interessate è il 1o agosto 1972; la data in cui è stata registrata l'ultima memoria di risposta è il 4 ottobre. Mi sembra, quindi, che le imprese abbiano avuto almeno due mesi per prendere posizione, termine che in effetti veniva fissato nella comunicazione degli addebiti; l'art. 11 del regolamento n. 99 stabilisce un minimo di due settimane. Benché cadesse nel periodo delle vacanze estive, il termine mi sembra essere stato sufficiente per consentire alle imprese di presentare le loro eventuali osservazioni. Esso non può essere paragonato col lasso di tempo (necessariamente assai più lungo) in cui la Commissione ha provveduto all'istruzione, cioè ad effettuare le debite indagini ed a raccogliere il complesso di elementi d'informazione che le consentisse d'iniziare il procedimento di cui al regolamento n. 17. D'altro canto, nel periodo dell'istruzione, le ricorrenti, messe sull'avviso dai controlli effettuati presso la loro sede o i loro stabilimenti, nonché dalle richieste d'informazione loro rivolte, erano fin da quel momento in grado di sapere, in sostanza, quali fatti avrebbero costituito oggetto della comunicazione degli addebiti. Esse non sono state certo colte alla sprovvista dalla comunicazione ufficiale. A ciò aggiungasi che osservazioni scritte complementari sono state presentate da talune ricorrenti, ed accettate dalla Commissione, fino al 21 novembre 1972.

4. Quanto alla mancata notifica del verbale dell'audizione separata di talune imprese, nessuna norma obbliga la Commissione ad effettuare tale notifica. Si potrebbero invece trovare, nel regolamento n. 99/63 (art. 2, n. 2 e art. 9, n. 3) spunti nel senso che la Commissione sia piuttosto tenuta a non procedere alla notifica, per tutelare il legittimo interesse delle imprese a che non vengano divulgati segreti d'affari.

5. Quanto all'adozione di un'unica decisione nei confronti di tutte le ricorrenti, mi sembra che nulla vieti alla Commissione di statuire, con un atto del genere, in merito a più infrazioni, qualora a più destinatari venga contestata la stessa infrazione. Anche su questo punto, la soluzione dipende, in definitiva, dalcarattere generale o meno dell'intesa e delle pratiche concordate. L'impresa Suiker Unte denuncia la violazione dell'art. 3 del regolamento del Consiglio 6 ottobre 1958, n. 1, relativo al regime linguistico della Comunità economica europea, nonché dell'art. 191 del trattato, per averle la Commissione inviato la decisione non solo nella versione olandese, ma anche nelle altre lingue, senza indicare che il testo olandese era l'unico facente fede nei confronti della destinataria. Non mi sembra che tale circostanza abbia in alcun modo influito sulla possibilità, per la ricorrente, di provvedere alla propria difesa: quod abundat non vitiat.

6. Alcune ricorrenti ravvisano un altro vizio del procedimento nel fatto che la decisione impugnata non avrebbe tenuto conto di talune circostanze o argomenti da esse addotte in propria difesa. In proposito, ricordo che, secondo quanto avete già affermato, «la Commissione non è tenuta a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati potrebbero invocare a proprio favore. È sufficiente ch'essa esponga i fatti e le considerazioni di carattere giuridico che presentano sostanziale interesse nell'economia delle decisioni da essa adottate (sentenza 14 luglio 1972, causa 55-69, Cassella, Racc. 1972, pag. 914). Più recentemente, avete avuto occasione di affermare che «la Commissione è tenuta a motivare la propria decisione, senza essere tuttavia obbligata a prendere posizione su tutto quanto è stato dedotto nel corso del procedimento amministrativo» (sentenza 21 febbraio 1973, causa 6-72, Continental Can, Racc. 1973, pag. 240). Per il resto, penso che l'esame del presente mezzo rientri nel merito.

7. Se è vero che la tesi della Commissione ha subito una certa evoluzione riguardo agli addebiti ch'essa intendeva muovere alle imprese nella fase della comunicazione, e quelli che essa ha in definitiva formulato nella decisione, ciò non costituisce nulla di anormale: è quanto risponde per l'appunto allo scopo del procedimento amministrativo, purché la Commissione non basi la propria decisione su addebiti in merito ai quali le imprese interessate non abbiano avuto modo di esporre il proprio punto di vista.

8. Infine, due delle ricorrenti italiane sostengono che la Commissione, dal momento che presumeva esistessero alterazioni della concorrenza nel settore in questione, avrebbe dovuto procedere ad un'inchiesta generale nel settore stesso, prima d'iniziare il procedimento per accertare le infrazioni. Mi limiterò a rilevare che l'art. 12 del regolamento n. 17 parla di una semplice facoltà, attribuita alla Commissione, di effettuare un'inchiesta del genere.

VI — Protezione del mercato italiano — Problema delle importazioni di zucchero

Com'è noto, la produzione saccarifera italiana è lungi dal soddisfare il fabbisogno per il consumo interno. Nelle annate 1968/69 - 1971/72, essa oscillava fra 1100000 ed 1300000 tonnellate, mentre il consumo, in lieve ma costante aumento, passava, durante lo stesso perio do, da 1400000 ad oltre 1500000 tonnellate.

L'Italia dipende quindi dalle importazioni, e in particolare da quelle provenienti dagli Stati del mercato comune la cui produzione è strutturalmente eccedentaria, cioè, in sostanza, dalla Francia e dal Belgio.

Da tale stato di cose la Commissone inferisce che, almeno a decorrere dall'apertura delle frontiere conseguente all'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato, l'Italia avrebbe dovuto essere, per eccellenza, teatro di una vivace concorrenza relativamente alle importazioni di zucchero destinato sia all'alimentazione umana, sia alle industrie trasformatrici.

Ora, essa constatava che, fin dalla prima stagione, la libera concorrenza era stata invece esclusa, perché — a suo dire — i produttori francesi e belgi avevano ripartito fra loro le forniture in Italia, unificato le condizioni di vendita e, inoltre, garantito ai produttori italiani, loro clienti, che non sarebbero state effettuate vendite a non produttori, fra l'altro alle industrie utilizzatrici, se non applicando un supplemento di prezzo.

Queste pratiche concordate si erano ulteriormente organizzate e sviluppate a partire dall'inizio della stagione 1969/70, epoca in cui venivano stipulati contratti d'importazione per ingenti quantitativi fra:

— il gruppo dei «produttori-acquirenti», che comprendeva inizialmente la Società Eridania, incaricata del coordinamento delle operazioni, e le imprese Industria degli zuccheri, Romana, Volano, Cavarzere, Emiliana, Sermide e SADAM, nonché talune altre imprese, delle quali due venivano in seguito assorbite dall'Eridania ed un' altra è divenuta la Société générale de sucrerie, e

— il gruppo dei «produttori-fornitori», cui partecipavano, in primo luogo, le impresi francesi Béghin, Say, Générale sucrière, Lebaudy-Suc e talvolta Sucre-Union (le ultime due imprese non sono fra le ricorrenti); inoltre, l'impresa belga Raffinerie tirlemontoise; infine, la Suddeutsche Zucker AG (per la sola stagione 1969/70).

I membri di questo gruppo — ad eccezione della Suddeutsche Zucker AG — affidavano il compito di accentrare le offerte e di provvedere all'organizzazione del trasporto e delle consegne ad un commerciante all'ingrosso, la ditta francese Sucres et Denrées.

Le prove della concertazione risultano, secondo la Commissione, dalle riunioni tenute dagl'interessati dapprima a Parigi, il 29 luglio 1969, poi a Genova, l'11 settembre successivo. Nella prima riunione si era discusso dei mezzi da impiegare al fine d'impedire agli «outsiders» di fare offerte sul mercato italiano a prezzi inferiori a quelli praticati dagli interessati; nella seconda riunione, questi avevano risolto i problemi connessi alle forniture: la corrispondenza commerciale scambiata in seguito proverebbe che le importazioni italiane di zucchero sono state effettivamente realizzate in conformità ai principi stabiliti di comune accordo.

Per il 75 % dei quantitativi complessivi importati, lo zucchero venduto direttamente ai produttori italiani veniva da questi rivenduto, attraverso la rete di distribuzione di cui erano i soli a disporre, sia al consumo diretto, sia alle industrie trasformatrici, agli stessi prezzi ed alle medesime condizioni dello zucchero di produzione interna.

Per i modesti quantitativi venduti liberamente, i fornitori si erano impegnati a chiedere un supplemento di prezzo che è stato, a seconda dell'annata, dell'ordine di 1,25-1,75 FF il quintale.

In un'altra riunione, tenutasi il 22 settembre 1970, i membri dei due gruppi avevano riaffermato e precisato i loro accordi, per superare certe divergenze sorte tra fornitori ed importatori.

Sono questi i principali motivi sui quali si fonda la decisione impugnata, per affermare che detti comportamenti, qualificati pratiche concordate ai sensi dell' art. 85, n. 1, del trattato, hanno escluso, sul mercato italiano, qualsiasi forma di concorrenza fra gl'interessati.

La Commissione sostiene che, senza tale concertazione, i produttori dei paesi eccedentari sarebbero stati in grado di vendere ciascuno per proprio conto ad acquirenti italiani, contrattando liberamente i prezzi e le quantità, e servendosi di normali canali di distribuzione.

Ora, signori, non si può nutrire alcun dubbiò circa l'esistenza della concertazione tra fornitori ed importatori. I dati di fatto che risultano dal fascicolo mostrano in effetti che le esportazioni in Italia, relativamente modeste durante la prima stagione, dato che in detto paese erano disponibili scorte residue di un precedente raccolto eccezionalmente favorevole, sono aumentate nelle stagioni successive fino a raggiungere, e talora superare, le 300000 tonnellate. Assolutamente incontestabile è inoltre il fatto che, su questi scambi, la quota delle forniture ai produttori italiani da parte del gruppo degli esportatori è gradualmente aumentata fino a raggiungere in media i 3/4 delle importazioni di cui trattasi.

Parimenti, un certo numero di telex scambiati, fra l'altro, tra l'Eridania, in rappresentanza del gruppo italiano, e la Sucres et Denrées, conferma che le operazioni sono state, in generale, effettuate secondo i principi stabiliti nelle riunioni menzionate dalla Commissione.

Tuttavia, prescindendo dai mezzi formali dedotti da talune ricorrenti, ritengo si debba affrontare subito il fondamentale problema di merito connesso a questo primo addebito, problema che è stato in effetti sollevato da alcune ricorrenti.

La tesi di queste si basa sulla circostanza che, nel periodo considerato, vigeva in Italia un regime nazionale, il quale — secondo loro — rendeva necessario ed inevitabile il comportamento di cui è stato loro fatto carico, non lasciando sussistere, sul mercato italiano, alcun margine per una qualsiasi concorrenza.

La Commissione non ha forse riconosciuto, nella sua stessa decisione, che su tale mercato esisteva una situazione particolare, dovuta sia alla normativa comunitaria, sia «a disposizioni speciali adottate dalle autorità nazionali?»

Queste disposizioni consistevano, in primo luogo, nell'istituzione (col provvedimento n. .1195 adottato dal Comitato interministeriale prezzi il 22 giugno 1968, cioè poco prima che entrasse in vigore il regolamento n. 1009/67) della Cassa conguaglio zucchero, la quale sostituiva, del resto, tre enti di perequazione preesistenti, ed aveva lo scopo di procedere alle «operazioni di perequazione … connesse all'inserimento della economia saccarifera italiana in quella comunitaria e per la realizzazione del mercato comune nel settore dello zucchero».

Alimentata da uno speciale contributo denominato «sovrapprezzo», contributo gravante sia sullo zucchero nazionale, sia su quello importato, di qualsiasi qualità e tipo, la Cassa doveva destinare le proprie entrate non solo al finanziamento delle sovvenzioni autorizzate, a favore dei produttori e trasformatori di barbabietole, dall'art. 34 del regolamento comunitario di base, ma anche ad altri scopi, non previsti dalla normativa comunitaria, ma contemplati da vari provvedimenti adottati dal governo italiano a sostegno della produzione di zucchero, provvedimenti sui quali avremo occasione di ritornare.

Il «sovrapprezzo», fissato con lo stesso provvedimento n. 1195 in 23 lire il kg — importo rimasto invariato fino al 1973 — rappresentava la differenza tra le quotazioni vigenti all'interno e le nuove quotazioni comunitarie, cioè il prezzo d'intervento derivato da applicare in Italia.

La politica del governo italiano perseguiva, d'altronde, da tempo, lo scopo di rendere uniforme il prezzo dello zucchero nell'intero territorio nazionale, sia per lo zucchero di produzione interna, sia per quello d'importazione, affinché il consumatore delle zone più lontane dai centri di produzione non dovesse pagare per il prodotto in questione un prezzo più elevato di quello praticato nella pianura padana.

Prima dell'entrata in vigore del regime comunitario, erano stati fissati dei prezzi massimi — da ultimo col provvedimento 6 agosto 1965 (n. 1119) — sia per le vendite effettuate dai produttori franco partenza stabilimento, sia per le vendite al consumo. Detti prezzi erano naturalmente di vario livello, a seconda delle qualità. Queste norme, abrogate al momento dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato, venivano ripristinate nel novembre 1969 «per evitare al consumatore italiano aumenti non derivanti dalla oscillazione dei prezzi comunitari». Il provvedimento CIP n. 1236 non fissava, comunque, un nuovo prezzo massimo al consumo, ma stabiliva — giungendo allo stesso risultato — che i limiti massimi degli «stacchi di prezzo» per i vari tipi e qualità di zucchero, dei compensi per il confezionamento della merce, dei margini commerciali per la vendita del prodotto al consumo, restassero «quelli desunti dal confronto tra le quotazioni riportate nel provvedimento CIP n. 1119 del 1965», sia per le vendite «dal produttore», sia per ia vendita al consumo.

Con circolare n. 1237 veniva definito il prezzo dello zucchero partenza stabilimento; da questo derivava direttamente il prezzo massimo e uniforme al consumo, in quanto risultanza di una somma di elementi, alcuni dei quali stabiliti dalle norme comunitarie che fissavano il prezzo d'intervento derivato, altri dalle disposizioni emanate dal CIP.

Sembra quindi accertato, nonostante la discussione sorta su questo punto in udienza, non solo che dette disposizioni ripristinavano il sistema dei prezzi massimi, ma che questi ultimi si applicavano, oltre che al consumo, anche nella fase della produzioni, e perciò, fra l'altro, allo zucchero venduto agli utilizzatori industriali.

È pacifico d'altra parte che, pur avendo il consiglio di Stato, su ricorso dell'industria saccarifera italiana, annullato con decisione 29 febbraio 1972 il provvedimento n. 1236 e la susseguente circolare esplicativa, detto organo ha riconosciuto, in sostanza, la legittimità dei provvedimenti stessi; il regime di prezzi così istituito ha continuato in pratica ad essere applicato.

Ora, com'è stato espressamente ammesso dalla Commissione stessa, il pagamento dell'intero sovrapprezzo, unito all'incidenza delle spese di trasporto, rendeva praticamente impossibile l'importazione in Italia di zucchero comunitario. I fornitori, infatti, avrebbero potuto offrire il loro prodotto soltanto ad un prezzo superiore a quello massimo stabilito dalle autorità italiane. Lo stesso CIP aveva considerato che l'immissione al consumo, per lo zucchero importato, sarebbe potuta avvenire soltanto a prezzi più elevati di quelli vigenti all'interno, «disattendendo le finalità perseguite».

Già prima dell'organizzazione comune del mercato, dal 1963, esisteva d'altronde una Cassa di conguaglio per il prezzo dello zucchero d'importazione, avente il compito di erogare una sovvenzione per compensare la differenza fra il prezzo vigente sul mercato internazionale ed i prezzi fissati per il mercato interno. A causa delle importazioni effettuate a prezzo superiore a quello del mercato interno questo ente aveva registrato un disavanzo, che avrebbe dovuto essere sanato dalla nuova Cassa di conguaglio istituita, come si è visto, nel 1968.

Si doveva quindi trovare il modo di rendere possibili le importazioni dagli altri Stati membri.

Nel febbraio 1969, con un primo provvedimento di carattere transitorio, l'entità del sovrapprezzo veniva forfettariamente ridotta ad 8 lire il kg di zucchero d'importazione destinato ad usi industriali. Nel maggio, poi, con provvedimento CIP n. 1215, veniva istituito un sistema di pubbliche gare per l'importazione, sistema informato all'intento dell'amministrazione italiana di ottenere dagli aggiudicatari la più elevata aliquota di sovrapprezzo, compatibile col rispetto dei prezzi massimi interni.

Il compito di indire le gare, aperte in linea di massima a tutti gli operatori interessati, veniva affidato alla Cassa conguaglio zucchero, cui era attribuita la facoltà di fissare la quota parte di sovrapprezzo ritenuta congrua. Tale quota ha oscillato, dal 1969 al 1972, fra le 6,40 e le 11,50 lire il kg di zucchero, a seconda delle gare.

La Cassa determina, per ogni gara, le quantità e le qualità di zucchero da importare.

Alle gare sono ammesse soltanto le offerte relative a quantitativi non inferiori alle 1000 tonnellate.

Previo esame delle offerte ricevute, la Cassa aggiudica le importazioni in relazione al quantitativo ed alla quota di sovrapprezzo offerti dai partecipanti alla gara.

L'effettiva realizzazione delle importazioni era garantita dal deposito di una cauzione piuttosto elevata. Infine, qualora non fossero state soddisfatte le condizioni poste dal bando di gara, l'aggiudicatario avrebbe dovuto corrispondere l'intero sovrapprezzo per lo zucchero da lui importato.

Questo sistema veniva applicato all'importazione di zucchero bianco, mentre per lo zucchero greggio veniva concessa, a prescindere dal sistema delle gare, una riduzione fissa del sovrapprezzo, dell'ordine del 50 % circa.

Infine, per rendere possibile il rifornimento di zucchero dall'estero ad operatori economici i quali non disponessero di un'organizzazione tale da consentire loro di partecipare alle pubbliche gare — formula significativa, che si riferisce in particolare agli utilizzatori industriali — si decideva, con provvedimento n. 1234 del 24 ottobre 1969, di autorizzare l'importazione fuori gara, limitando però i quantitativi, ed imponendo il pagamento di una quota di sovrapprezzo stabilita dalla Cassa. Tali operazioni, in ogni caso, non potevano riguardare che una certa percentuale dei quantitativi importati col sistema delle gare.

Questa complessa disciplina dei prezzi massimi e delle gare non poteva non avere influenza decisiva sul comportamento sia dei produttori-acquirenti italiani, sia dei fornitori francesi, belgi ed anche tedeschi.

In proposito, vanno fatte le seguenti considerazioni:

In primo luogo, poiché la politica italiana mirava ad ammettere all'importazione soltanto i quantitativi strettamente necessari a colmare il deficit produttivo interno rispetto al fabbisogno, tale obiettivo poteva essere raggiunto, ed in effetti lo è stato, grazie alla facoltà, attribuita alla Cassa, di decidere in merito ai bandi di gara e di fissare essa stessa i quantitativi di zucchero da importare di volta in volta.

Si può, di conseguenza, affermare che sul volume complessivo delle importazioni da altri Stati membri non ha potuto influire la concertazione fra il gruppo dei compratori e quello dei fornitori.

Inoltre, i quantitativi posti in gara erano di tale entità (da 50000 a 170000 tonnellate circa) che, da un lato, gli acquirenti si sono sentiti indotti a rivolgersi ad esportatori i quali disponessero di una capacità di produzione adeguata, offrissero garanzie quanto all'esecuzione di forniture raggruppate e regolari, e fossero in grado di stipulare prezzi relativamente bassi, grazie, fra l'altro, alla possibilità di ottenere condizioni di trasporto particolarmente favorevoli, che le ferrovie non avrebbero potuto concedere per quantitativi meno importanti.

Queste considerazioni possono spiegare il fatto che gli acquirenti si siano quindi rivolti ad un «pool» dei produttori esteri. Questi, ad eccezione della Suddeutsche Zucker AG, hanno ritenuto conveniente affidare la realizzazione delle operazioni d'importazione ad un commerciante internazionale, che offrisse le necessarie garanzie per il buon esito delle operazioni stesse.

D'altro canto, considerato che in Italia non esistono reti di distribuzione indipendenti, e poiché, inoltre, agli utilizzatori industriali, che non dispongono di attrezzature di stoccaggio e devono, nella maggior parte dei casi, approvvigionarsi di volta in volta, era quasi del tutto precluso l'accesso alle gare, non vi è dubbio che i soli acquirenti in grado di parteciparvi fossero gli stessi produttori italiani.

Mentre la Sucres et Denrées era l'intermediario ufficiale per la maggior parte degli esportatori, il compito di svolgere le trattative per gli acquisti in vista di ciascuna gara veniva affidato ad uno dei produttori italiani, la società Eridania, le cui attività, non solo nel settore produttivo, ma anche in quello commerciale e finanziario, sono fra le più importanti d'Italia.

Dal fascicolo, poi, si ricava l'impressione che il raggruppamento dei produttori-acquirenti italiani sotto la guida dell'Eridania sia stato, se non imposto, almeno fortemente «raccomandato» dalie autorità nazionali.

Così pure è accertato che i produttori italiani svolgevano attività d'importazione anche prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato.

Si ricordi inoltre che, col provvedimento 24 ottobre 1969, il CIP aveva dovuto adottare talune disposizioni speciali, intese a consentire agli utilizzatori, anche qualora non avessero direttamente partecipato alle gare, di beneficiare, entro certi limiti, delle relative offerte, a condizione di aver notificato l'intenzione di importare per proprio conto quantitativi non superiori al minimo di 1000 tonnellate, imposto a qualsiasi aggiudicatario.

Qualora, però, i quantitativi in tal modo richiesti dagli utilizzatori avessero complessivamente superato le 10000 tonnellate, le quote spettanti a ciascuno sarebbero state proporzionalmente ridotte. Numerose domande presentate a questo titolo venivano soddisfatte solo parzialmente, il che non contribuiva certo ad incoraggiare gl'interessati a valersi della facoltà loro attribuita. Per essi era preferibile, in definitiva, rifornirsi direttamente presso i produttori nazionali. Infine, le autorizzazioni ad acquistare fuori gara venivano, in ogni caso, complessivamente limitate al 20 %, in un secondo momento al 25 %, del volume globale delle importazioni.

Tenuto conto degli effetti di questa normativa, dubito seriamente, signori, dell' esistenza di un margine in cui potesse realmente esercitarsi la concorrenza per le importazioni di zucchero comunitario.

È chiaro che, attraverso il meccanismo dei prezzi massimi, combinato col sistema delle gare, manifestamente organizzato per riservarne il più possibile l'accesso ai soli produttori, le autorità nazionali avevano «posto sotto chiave» il mercato italiano.

Ora, se è certo che il gruppo dei compratori e quello dei fornitori esteri hanno trattato fra loro, si sono concertati e sono giunti, in definitiva, ad assicurarsi i 3/4 circa delle importazioni effettuate nell'ambito delle gare, va tuttavia ancora dimostrato che le pratiche contestate abbiano avuto l'effetto di impedire, restringere o falsare in modo sensibile il gioco della concorrenza.

A tale criterio della «sensibilità», questa Corte ha fatto riferimento in varie sentenze:

Essa non ha ancora avuto occasione di pronunziarsi sul se il carattere «sensibile» delle limitazioni della concorrenza, attribuite dalla Commissione all'esistenza di pratiche concordate, possa negarsi qualora il normale gioco della concorrenza risulti fortemente limitato, se non abolito, da un regime nazionale dirigista, il quale induca gli operatori economici a mettersi d'accordo per adeguare il proprio comportamento alle esigenze di tale regime. È proprio questo, mi sembra, il problema che si pone nella fattispecie, ed è piuttosto al regime imposto dalle autorità nazionali, così com'è stato concepito ed applicato, non già alla concertazione tra il gruppo degl'importatori ed il corrispondente gruppo dei fornitori, che va imputata la riduzione del margine di concorrenza. Stando così le cose, le forniture da produttore a produttore non si possono considerare, almeno per quanto riguarda il mercato italiano, come un concludente indizio di violazione dell'art. 85, n. 1, del trattato.

Ora, la Commissione si e limitata a ricordare l'esistenza delle «disposizioni speciali adottate dalle autorità nazionali», senza averne accertato gli effetti. Essa afferma recisamente che, senza la concertazione in esame, i fornitori avrebbero potuto vendere liberamente sul mercato italiano. Questa affermazione, non corroborata da alcuna prova, non mi sembra tuttavia plausibile, a fronte della testé effettuata analisi dei congegni posti in atto dalla normativa italiana.

Si deve quanto meno ritenere, a mio avviso, che la Commissione ha completamente omesso l'esame di questo aspetto, d'altronde essenziale, del problema, e ch'essa è stata perciò portata ad adottare un provvedimento che non solo è inadeguatamente motivato, dal punto di vista formale, ma è inoltre basato su dati incompleti e non tiene conto di taluni elementi essenziali.

La conclusione alla quale in tal modo si giunge è sufficiente, a mio avviso, a giustificare l'annullamento della decisione impugnata nella parte in cui vengono accertate e punite le violazioni dell'art. 85, n. 1, relative alla protezione del mercato italiano.

Esiste tuttavia una diversa base giuridica sulla quale è possibile fondare un'identica soluzione, ed alcune ricorrenti, in particolare la Générale sucrière, non hanno esitato a scegliere questa via, come ha fatto del resto, ma per differenti motivi, l'interveniente, Unione nazionale dei consumatori italiani.

Intendo riferirmi alla questione del se la normativa italiana non sia incompatibile con talune disposizioni del trattato e del regolamento n. 1009/67, questione che prenderemo in esame, facendo tuttavia alcune osservazioni preliminari.

Anzitutto, si deve fare astrazione, in tale contesto, dalla nozione di organizzazione nazionale di mercato ai sensi d