CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JÁN MAZÁK

presentate il 29 aprile 2010 1( )

Causa C‑453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios Th. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Synetairismos Paraktion Alieon Kavalas

contro

Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon

e

Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis

«Domanda di pronuncia pregiudiziale del Symvoulio tis Epikrateias (Repubblica ellenica)»

«Politica comune della pesca – Conservazione delle risorse di pesca del Mediterraneo – Regolamento n. 1626/94 ‑ Artt. 1, n. 2, 2, n. 3, 3, nn. 1 e 1 bis – Regolamento n. 2371/2002 – Misure supplementari nazionali adottate anteriormente all’entrata in vigore del regolamento n. 1626/94 – Competenza degli Stati membri – Divieto assoluto di alcuni attrezzi da pesca – Principi di proporzionalità e non-discriminazione»





I – Introduzione

1. Nella causa in esame, il Symvoulio tis Epikrateias (Repubblica ellenica) ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE (divenuto art. 267 TFUE), due questioni pregiudiziali concernenti l’interpretazione del regolamento (CE) del Consiglio 27 giugno 1994, n. 1626, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca nel Mediterraneo ( ). Le questioni sono volte ad accertare se, e a quali condizioni, uno Stato membro possa mantenere misure nazionali supplementari rispetto alle misure contenute nel regolamento n. 1626/94, consistenti nel divieto assoluto di impiegare taluni attrezzi da pesca, il cui impiego è consentito, in linea di principio, conformemente alle disposizioni del regolamento citato.

II – Contesto normativo

A – Normativa comunitaria

1. Regolamento n. 2371/2002

2. L’art. 1 del regolamento (CE) del Consiglio 20 dicembre 2002, n. 2371, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della politica comune della pesca ( ), intitolato «Campo d’applicazione», dispone quanto segue:

«1. La politica comune della pesca riguarda la conservazione, [la] gestione e [lo] sfruttamento delle risorse acquatiche vive, l’acquacoltura, nonché la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura laddove tali attività sono realizzate nel territorio degli Stati membri o nelle acque comunitarie ovvero da parte di pescherecci comunitari o di cittadini degli Stati membri, fatta salva la responsabilità primaria dello Stato di bandiera.

2. La politica comune della pesca stabilisce misure coerenti che riguardano:

(a) la conservazione, la gestione e lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive,

(b) il contenimento dell’impatto ambientale della pesca,

(c) le condizioni di accesso alle acque e alle risorse,

(d) la politica strutturale e la gestione della capacità della flotta,

(e) il controllo e l’esecuzione,

(f) l’acquacoltura,

(g) l’organizzazione comune dei mercati e

(h) le relazioni internazionali».

3. L’art. 2 del regolamento n. 2371/2002, intitolato «Obiettivi», dispone quanto segue:

«1. La politica comune della pesca garantisce lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che ambientale e sociale.

A tal fine la Comunità applica l’approccio precauzionale adottando le misure intese a proteggere e conservare le risorse acquatiche vive, a garantirne uno sfruttamento sostenibile e a ridurre al minimo l’impatto delle attività di pesca sui sistemi ecomarini. L’obiettivo è di attuare progressivamente una gestione della pesca basata sugli ecosistemi. Si intende inoltre contribuire a promuovere un’attività di pesca efficiente nell’ambito di un settore della pesca e dell’acquacoltura economicamente redditizio e competitivo, garantendo un equo tenore di vita a coloro che dipendono dalle attività di pesca e tenendo conto degli interessi dei consumatori.

2. La politica comune della pesca si ispira ai seguenti principi di buona “governance”:

(a) chiara definizione delle competenze a livello comunitario, nazionale e locale;

(b) procedure decisionali basate su pareri scientifici attendibili che forniscano risultati tempestivi;

(c) ampio coinvolgimento dei diretti interessati in tutte le fasi di questa politica, dalla sua elaborazione fino all’attuazione;

(d) coerenza con le altre politiche comunitarie, in particolare la politica ambientale, sociale, regionale, di sviluppo, di tutela sanitaria e di protezione dei consumatori».

4. L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2371/2002 dispone quanto segue:

«Per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 2, paragrafo 1, il Consiglio stabilisce misure comunitarie che disciplinano l’accesso alle acque e alle risorse e l’esercizio sostenibile delle attività di pesca».

5. L’art. 9 del regolamento n. 2371/2002, intitolato «Misure adottate dagli Stati membri nella zona delle 12 miglia nautiche» dispone quanto segue:

«1. Uno Stato membro può adottare misure non discriminatorie per la conservazione e la gestione delle risorse della pesca e per ridurre al minimo l’impatto della pesca sulla conservazione degli ecosistemi marini nella zona delle 12 miglia nautiche dalle proprie linee di base, purché la Comunità non abbia adottato misure di conservazione e di gestione specificatamente per questa zona. Le misure degli Stati membri sono compatibili con gli obiettivi enunciati all’articolo 2 e perlomeno altrettanto vincolanti della normativa comunitaria vigente.

Quando le misure che uno Stato membro deve adottare rischiano di avere delle conseguenze sulle navi di un altro Stato membro, queste misure sono adottate solamente previa consultazione della Commissione, dello Stato membro e dei consigli consultivi regionali interessati su un progetto di misure, corredato di una relazione.

(...)».

6. L’art. 10, del regolamento n. 2371/2002, dispone quanto segue:

«Misure degli Stati membri applicabili unicamente alle navi che battono la loro bandiera.

Gli Stati membri possono adottare misure per la conservazione e la gestione degli stock nelle acque poste sotto la loro sovranità o giurisdizione a condizione che tali misure:

(a) si applichino unicamente alle navi da pesca che battono la bandiera dello Stato membro interessato registrate nella Comunità o, nel caso delle attività di pesca che non sono condotte da una nave da pesca, a persone stabilite nello Stato membro interessato;

(b) siano compatibili con gli obiettivi di cui all’articolo 2, paragrafo 1, e perlomeno non altrettanto vincolanti della normativa [dell’Unione Europea] vigente».

2. Regolamento n. 1626/94

7. I ‘considerando’ secondo, quarto, ottavo e nono del preambolo del regolamento n. 1626/94 dispongono quanto segue:

«(...) è ora giunto il momento di ovviare ai problemi attuali delle risorse del Mediterraneo, istituendo un sistema di gestione armonizzata adatto alla realtà mediterranea, tenendo conto delle disposizioni nazionali già in vigore nella regione, ma apportandovi, in modo equilibrato ed eventualmente progressivo, gli adeguamenti necessari ai fini della tutela degli stock»;

«considerando che occorre vietare gli attrezzi il cui impiego nel Mediterraneo contribuisce in misura eccessiva al degrado dell’ambiente marino od a quello dello stato delle popolazioni ittiche; che occorre riservare una parte della fascia costiera agli attrezzi più selettivi utilizzati dai piccoli pescatori; (...)»

«considerando che, a complemento del presente regolamento, deve essere possibile l’applicazione sia di misure nazionali supplementari o che vadano al di là delle esigenze minime del regime da esso istituito, sia di misure intese a disciplinare le relazioni tra i vari operatori impegnati nel settore della pesca; che dette misure possono essere mantenute o adottate previo esame, da parte della Commissione, della loro compatibilità con il diritto comunitario e della loro conformità con la politica comune della pesca».

«considerando inoltre che devono poter essere accettate misure nazionali (...), per un periodo limitato e secondo una procedura che garantisca effetti negativi minimi (...) sulle attività dei pescatori comunitari».

8. L’art. 1, del regolamento n. 1626/94, dispone quanto segue:

«1. Il presente regolamento si applica a qualsiasi attività di pesca o qualsiasi attività connessa esercitata nel territorio e nelle acque marittime del Mediterraneo ad est del meridiano 5° 36’ ovest soggetti alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri, ad eccezione delle lagune e degli stagni. Esso è del pari applicabile alle attività suddette esercitate nel Mediterraneo al di fuori di tali acque dalle navi comunitarie.

2. Gli Stati membri che si affacciano sul Mediterraneo possono legiferare nei settori contemplati dal paragrafo 1, anche in materia di pesca non commerciale, adottando misure supplementari o che vadano al di là delle esigenze minime del regime istituito dal presente regolamento, che siano compatibili con il diritto comunitario e conformi alla politica comune della pesca.

(...)

3. La Commissione è informata in tempo utile per la presentazione delle sue osservazioni, secondo la procedura prevista nell’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 3094/86, riguardo a qualsiasi piano inteso a introdurre o modificare misure nazionali di conservazione e di gestione delle risorse».

9. L’art. 2, n. 3, del regolamento n. 1626/94, dispone quanto segue:

«Dal 1° gennaio 2002 è vietato l’impiego di reti da circuizione e da traino, calate per mezzo di un’imbarcazione e manovrate dalla riva (sciabiche da spiaggia), fatta salva diversa decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, sulla scorta di dati scientifici che dimostrino che l’impiego di tali reti non incide negativamente sulle risorse».

10. L’art. 3, n. 1, dispone quanto segue:

«1. È vietato l’impiego di reti da traino, sciabiche o reti analoghe entro il limite delle tre miglia nautiche dalla costa o dell’isobata di 50 m, qualora tale profondità sia raggiunta a una distanza minore, indipendentemente dal sistema di traino o di alaggio, salvo deroghe previste dalla normativa nazionale qualora la fascia costiera delle 3 miglia nautiche non sia compresa all’interno delle acque territoriali degli Stati membri.

Tuttavia, qualsiasi attrezzo di pesca utilizzato ad una distanza dalla costa inferiore a quella stabilita nel primo comma ed il cui uso sia conforme alla legislazione nazionale vigente alla data del 1° gennaio 1994, può essere utilizzato fino al 31 dicembre 2002, fatta salva diversa decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, sulla scorta di dati scientifici che dimostrino che l’impiego di tali reti non incide negativamente sulle risorse».

11. L’art. 3, n. 1 bis, del regolamento n. 1626/94, dispone quanto segue:

«È vietato l’impiego di attrezzi di pesca, ad eccezione della pesca effettuata con l’attrezzo denominato in Francia “gangui”, alle condizioni di cui al secondo comma del paragrafo 1, a meno che lo Stato membro interessato abbia attuato misure volte a garantire che, per tali attività di pesca,

– non sia compromesso il divieto di cui al paragrafo 3,

– la pesca non interferisca con le attività di imbarcazioni che utilizzano attrezzi diversi dalle reti da traino, dalle sciabiche o da reti trainanti analoghe,

– la pesca sia limitata a specie bersaglio non soggette a taglie minime di sbarco a norma dell’articolo 8,

– la pesca sia limitata in modo che le catture di specie di cui all’allegato IV siano minime,

– i pescherecci siano soggetti a permessi speciali di pesca rilasciati ai sensi del regolamento (CE) n. 1627/94 del Consiglio, del 27 giugno 1994, che stabilisce le disposizioni generali relative ai permessi di pesca speciali [( )].

Tali misure devono essere comunicate alla Commissione anteriormente al 31 dicembre 2000».

12. L’art. 3, n. 4, del regolamento n. 1626/94, dispone quanto segue:

«È vietato calare qualsiasi tipo di rete da circuizione a meno di 300 m dalle coste o dall’isobata di 30 m qualora tale profondità sia raggiunta ad una distanza inferiore».

13. L’art. 5, n. 1, del regolamento n. 1626/94, dispone quanto segue:

«Gli Stati membri fissano le restrizioni relative alle caratteristiche tecniche dei principali tipi di attrezzi da pesca, attenendosi ai requisiti minimi precisati nell’allegato II».

14. L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1626/94, dispone quanto segue:

«È vietato l’impiego e la detenzione a bordo di reti da traino o di reti analoghe, di reti da imbrocco o di reti da circuizione salvo che la dimensione delle maglie nella parte della rete che reca le maglie più piccole sia uguale o superiore ad una delle dimensioni minime fissate nell’allegato III.

(…)».

15. L’allegato III del regolamento n. 1626/94 fissa in 14 mm le dimensioni minime delle maglie per le reti da circuizione.

B – Normativa nazionale

16. Il regio decreto 15 agosto 1958, relativo alla regolamentazione della pesca effettuata mediante piccole reti circolari (FEK A’ 132 del 29 agosto 1958) ha consentito la pesca effettuata con tali reti, a certe condizioni, tra cui la lunghezza totale degli attrezzi da pesca e la dimensione delle maglie delle reti. Esso ha inoltre imposto condizioni con riferimento ai periodi e tempi di pesca.

17. In forza del decreto presidenziale n. 587/1984 (FEK A’ 210), tutte le licenze di pesca effettuata mediante piccole reti circolari, rilasciate anteriormente, cessavano di essere valide dopo il 31 dicembre 1986. Con decreto presidenziale n. 542/1985 (FEK A’ 191) è stato vietato il futuro rilascio di licenze di pesca effettuata mediante piccole reti circolari su battelli da pesca ed è stata riprodotta la disciplina del decreto presidenziale n. 587/1984, che è stato abrogato.

18. Il decreto presidenziale n. 526/1988 (FEK A’ 237 del 26 ottobre 1988), ha eccettuato dalle disposizioni di cui sopra del citato decreto presidenziale n. 542/1985 la pesca con agugliare ed ha consentito la pesca con le medesime solo di aguglie (belone belone) e di costardelle (scomberesox saurus saurus) a certe condizioni concernenti, tra l’altro, periodi e orari di pesca, e dimensioni delle reti e delle maglie.

19. Il decreto presidenziale n. 320/1997 (FEK A’ 224), ha stabilito che da quel momento in poi era vietato rilasciare licenze di pesca con agugliare su battelli da pesca e che tutte le licenze di pesca con tale attrezzo da pesca avrebbero cessato di essere valide dopo il 31 dicembre 1998. Il decreto presidenziale n. 526/1988 è stato abrogato a partire dal 31 dicembre 1998.

III – Causa principale e questioni pregiudiziali

20. Con domanda datata 12 maggio 2003, Panagiotis Ioannis Karanikolas e 19 altri pescatori professionisti e proprietari di battelli da pesca, residenti in Kavala (in prosieguo: i «ricorrenti»), hanno chiesto che venisse loro rilasciata una licenza di pesca per la pesca di sardine mediante l’attrezzo da pesca denominato «rete per la pesca delle sardine», con le limitazioni e le caratteristiche tecniche previste dal regolamento n. 1626/94. Tale domanda è stata trasmessa dal Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (Amministrazione provinciale di Drama, Kavala e Xanthi) al Ministero dell’Agricoltura. L’autorità di cui trattasi chiedeva informazioni relative alla possibilità di rilasciare le licenze citate in base al regolamento n. 1626/94. La Direzione della Pesca Marittima di tale Ministero, con lettera n. 172603, ha sostenuto che non era possibile accogliere la domanda in quanto il rilascio di licenze da pesca con le reti menzionate era vietato con l’articolo unico del decreto presidenziale n. 542/1985 (FEK A’ 191), la cui disciplina continuava ad essere in vigore successivamente al regolamento n. 1626/94, come misura supplementare relativa alla pesca. Il parere del Ministero dell’Agricoltura è stato notificato ai ricorrenti con lettera n. 19/760, datata 29 agosto 2003.

21. I ricorrenti, insieme alla Cooperativa dei pescatori costieri di Kavala, di cui sono membri, hanno chiesto al giudice del rinvio l’annullamento delle lettere n. 172603 e n. 19/760. L’Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, della prefettura di Kavala – Makedonia (in prosieguo: il «Makedonia») e la Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias sono intervenuti in tale procedimento.

22. Il giudice del rinvio sostiene che gli Stati membri possono adottare misure supplementari più rigorose rispetto al regolamento n. 1626/94 nelle regioni marittime che rientrano nella loro sovranità, al fine di proteggere specie fragili o minacciate della fauna marina. Le misure di cui trattasi non sono limitate all’introduzione di standard tecnici più rigorosi per gli attrezzi da pesca o per i periodi di tempo nelle zone in cui è consentita la pesca, ma comprendono anche il divieto totale di impiego di alcuni attrezzi da pesca. Inoltre, i divieti di impiegare attrezzi da pesca che erano stati imposti con una disposizione di diritto nazionale prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1626/94 non sono pregiudicati dalle disposizioni posteriori del regolamento, anche se l’impiego di questi attrezzi da pesca è consentito ai sensi del regolamento. Ritenendo che la decisione della controversia dinanzi ad esso pendente dipenda dall’interpretazione degli artt. 1, n. 2, 2, n. 3, 3, n. 1 e 3, n. 1 bis del regolamento n. 1626/94, il Symvoulio tis Epikrateias ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«a) Se ai sensi dell’art 1, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 1626/94, uno Stato membro possa adottare misure supplementari consistenti nel divieto assoluto di utilizzare attrezzi da pesca, il cui impiego è consentito, in linea di principio, conformemente alle disposizioni del regolamento citato.

b) Se, ai sensi delle disposizioni di tale regolamento, sia consentito l’impiego nel mare territoriale di uno Stato membro che si affaccia sul Mediterraneo di attrezzi da pesca non compresi tra quelli indicati come vietati, in linea di principio, dagli artt. 2, n. 3 e 3, nn. 1 e 1 bis del regolamento e il cui impiego era stato vietato prima dell’entrata in vigore del regolamento da una disposizione nazionale di uno Stato membro».

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

23. Memorie scritte sono state presentate dai ricorrenti, dal Makedonia, dai governi greco e italiano e dalla Commissione. L’udienza si è tenuta il 19 novembre 2009.

V – Valutazione

24. Con le sue due questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede se, e a quali condizioni, uno Stato membro possa mantenere misure nazionali supplementari rispetto alle misure contenute nel regolamento n. 1626/94, consistenti nel divieto assoluto di utilizzare alcuni attrezzi da pesca, il cui impiego è consentito, in linea di principio, conformemente alle disposizioni del regolamento citato.

25. Sembrerebbe, salvo verifica da parte del giudice nazionale, che l’attrezzo da pesca (rete per sardine) di cui trattasi nel procedimento nazionale sia una piccola rete circolare il cui impiego è disciplinato ma non vietato ( ) dal diritto comunitario ai sensi degli artt. 3, n. 4, 5 e 6 del regolamento n. 1626/94. Anche se all’udienza del 19 novembre 2009 è stato contestato l’ambito di applicazione delle disposizioni di diritto nazionale, sembrerebbe che, salvo verifica da parte del giudice nazionale, esista un divieto assoluto di impiego di tali attrezzi da pesca ai sensi del diritto greco e che attualmente non esistano autorizzazioni per l’impiego di tali attrezzi nella Repubblica ellenica.

26. Le misure nazionali che impongono il divieto assoluto di impiego di piccole reti circolari sono state adottate anteriormente all’entrata in vigore del regolamento n. 1626/94 il 1° gennaio 1995. Secondo il giudice del rinvio, in forza del regio decreto 15 agosto 1958, fino al 1° gennaio 1987 era consentito, a determinate condizioni, l’impiego di qualsiasi tipo di piccola rete circolare nella cattura di qualsiasi tipo di pesce e, di conseguenza, anche delle sardine, a condizione che la rete presentasse determinate caratteristiche tecniche. Dopo il 1° gennaio 1987, l’impiego di piccole reti circolari è stato vietato e solo durante il periodo dal 26 ottobre 1988 al 31 dicembre 1998 è stato consentito l’uso di una piccola rete circolare denominata «zarganodikhto» (agugliara). È stata consentita la pesca esclusiva di aguglie e costardelle, a determinate condizioni. Pertanto, salvo verifica da parte di tale giudice, l’impiego di reti per sardine per la pesca di sardine, rilevante nel procedimento dinanzi al giudice del rinvio, risulta vietato dal 1° gennaio 1987 e l’eccezione per le agugliare per la pesca di aguglie e costardelle e la conseguente abrogazione di tale eccezione non appaiono rilevanti ai fini di tale procedimento.

27. L’art. 1, n. 2, del regolamento n. 1626/94, stabilisce che tale regolamento si limita a definire le esigenze minime ( ) e gli Stati membri possono, dopo la sua entrata in vigore, adottare misure supplementari o che vadano al di là delle esigenze minime istituite da detto regolamento. Tali misure devono essere compatibili con il diritto comunitario e conformi alla politica comune della pesca. Inoltre, ai sensi dell’art. 1, n. 3, del regolamento n. 1626/94, la Commissione è informata in tempo utile per la presentazione delle sue osservazioni, secondo la procedura di cui all’art. 14 del regolamento (CEE) del Consiglio 7 ottobre 1986, n. 3094, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca ( ), riguardo a qualsiasi piano inteso ad introdurre o modificare misure nazionali di conservazione e di gestione delle risorse ( ).

28. Di conseguenza, dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 1626/94, gli Stati membri sono autorizzati, a determinate condizioni sostanziali e procedurali, ad introdurre o modificare misure nazionali supplementari.

29. Per quanto concerne la questione del mantenimento di misure nazionali supplementari esistenti, rilevante nel procedimento dinanzi al giudice del rinvio, i governi greco e italiano, il Makedonia e la Commissione ritengono, in sostanza, che le misure nazionali supplementari adottate anteriormente all’entrata in vigore di detto regolamento possano essere mantenute. I ricorrenti sostengono, tuttavia, che ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 1626/94, le misure supplementari nazionali possono essere adottate solo dopo l’entrata in vigore di detto regolamento. Le misure nazionali adottate anteriormente al regolamento n. 1626/94, pertanto, non trovano fondamento giuridico in tale regolamento e non restano in vigore in ragione del principio di supremazia delle disposizioni del regolamento.

30. A mio parere, alla luce della formulazione «gli Stati membri (...) possono legiferare» contenuta nell’art. 1, n. 2 del regolamento n. 1626/94, e del requisito che la Commissione sia informata riguardo a qualsiasi piano inteso a «modificare( ) misure nazionali di conservazione e di gestione delle risorse» di cui all’art. 1, n. 3, del regolamento n. 1626/94, tale regolamento prevede il mantenimento di misure supplementari nazionali antecedenti alla sua entrata in vigore.

31. A mio avviso, tale interpretazione è avvalorata, in particolare, dal secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1626/94, che istituisce un sistema di gestione armonizzata adatto alla realtà mediterranea, tenendo conto delle disposizioni nazionali già in vigore ed apportandovi gli adeguamenti necessari. Inoltre, ai sensi dell’ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 1626/94, le misure nazionali supplementari o che vadano al di là delle esigenze minime di tale regolamento possono essere mantenute. I termini utilizzati nell’ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 1626/94 suggeriscono, inoltre, che il mantenimento di tali misure è soggetto ad esame da parte della Commissione. Tuttavia, l’art. 1, n. 3, del regolamento n. 1626/94 prevede semplicemente che la Commissione sia informata riguardo a qualsiasi piano inteso ad introdurre o modificare misure nazionali. Pertanto, in assenza di requisiti espressi ai sensi dell’art. 1, n. 3, del regolamento n. 1626/94, per informare la Commissione di misure nazionali antecedenti all’entrata in vigore di detto regolamento, ritengo che il mantenimento di tali misure non sia soggetto ad esame da parte della Commissione. A tale riguardo, secondo giurisprudenza costante, il preambolo di un atto comunitario non ha valore giuridico vincolante e non può validamente essere fatto valere né per derogare alle disposizioni stesse dell’atto di cui trattasi né al fine di interpretare tali disposizioni in un senso manifestamente in contrasto con la loro formulazione ( ).

32. Inoltre, sia nelle sue osservazioni scritte, sia in quelle orali, la Commissione ha dichiarato che, nell’elaborare la sua proposta per il regolamento n. 1626/94, essa ha effettuato uno studio delle misure nazionali già in vigore e tali misure sono state tenute in considerazione nell’iter legislativo che ha portato all’adozione del regolamento n. 1626/94. In proposito vorrei rilevare che, nella relazione della sua proposta di regolamento del Consiglio che armonizza talune misure tecniche in vigore nel Mediterraneo ( ), la Commissione ha dichiarato che, sulla base dei circa 400 testi legislativi notificati dai quattro Stati membri con sbocco sul Mediterraneo, essa ha proceduto ad uno studio comparato delle disposizioni vigenti in materia di pesca mediterranea, al fine di ricavarne una struttura regolamentare applicabile sul piano comunitario. In base a tale relazione, la proposta della Commissione precisa, pertanto, le restrizioni minime da adottare a livello comunitario.

33. Pertanto, ritengo che il regolamento n. 1626/94 preveda unicamente determinate norme tecniche minime per la conservazione delle risorse di pesca del Mediterraneo e che consenta, in linea di principio, non solo l’adozione o la modifica di misure supplementari nazionali, ma anche il mantenimento da parte degli Stati membri di tali misure già in vigore. A tale riguardo, e contrariamente alle affermazioni dei ricorrenti, non ritengo che il regolamento n. 1626/94, specificando taluni attrezzi da pesca vietati ( ), enunci in maniera tassativa gli attrezzi da pesca vietati nel Mediterraneo ( ) e pertanto prevenga o escluda, di per sé, il mantenimento o l’adozione da parte di uno Stato membro di misure che vietano altri attrezzi da pesca.

34. Sorge tuttavia la questione, proposta dinanzi al giudice del rinvio, se il divieto totale imposto dal diritto nazionale sia compatibile, per il resto, con il diritto comunitario e, in particolare, se sia conforme alla politica comune della pesca, come prescritto ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 1626/94. A tale riguardo, si deve sottolineare che la Corte non è competente, a norma dell’art. 267 TFUE, ad applicare una norma comunitaria ad una determinata fattispecie e pertanto a qualificare una disposizione di diritto nazionale alla luce di tale norma. Tuttavia, nell’ambito della collaborazione giudiziaria instaurata dall’art. 267 TFUE, e in base al contenuto del fascicolo ad essa sottoposto, la Corte può fornire ad un giudice nazionale gli elementi d’interpretazione del diritto comunitario che possono essergli utili per la valutazione degli effetti delle disposizioni di diritto nazionale ( ).

35. Atteso che il legislatore comunitario non ha cercato di armonizzare completamente le norme, tra l’altro, sul divieto di attrezzi da pesca nel Mediterraneo, a mio avviso, gli Stati membri beneficiano di una certa discrezionalità con riferimento alle misure supplementari o che vanno al di là delle esigenze minime del regime istituito dal regolamento n. 1626/94. Tuttavia, gli Stati membri sono tenuti ad esercitare il proprio potere discrezionale nel rispetto della politica comune della pesca e dei principi generali del diritto comunitario, tra i quali si annoverano i principi di proporzionalità e di parità di trattamento ( ).

36. Nell’ordinanza di rinvio, il giudice del rinvio ha sottolineato che il decreto presidenziale n. 542/1985 è stato adottato sulla base del parere 12 aprile 1984, n. 75, fornito dal Consiglio della pesca. In base all’ordinanza di rinvio, secondo tale parere il divieto assoluto di cui trattasi è stato ritenuto necessario in quanto la rete per sardine veniva usata in una zona di 1 o 2 miglia nautiche dalla costa, che costituiva una zona di sviluppo e di crescita degli organismi acquatici e in cui veniva esercitata la pesca anche con altri attrezzi da pesca, causando la diminuzione delle riserve.

37. Dall’ordinanza di rinvio emergerebbe, pertanto, che lo scopo del divieto è di conservare le risorse acquatiche in una zona di 1 o 2 miglia nautiche dalla costa, un obiettivo che, a mio parere, è compatibile con la politica comune della pesca ( ).

38. Il giudice del rinvio non ha specificato se il divieto persegua altri obiettivi.

39. I ricorrenti, tuttavia, sostengono, tra l’altro, che il divieto di cui trattasi è contrario allo scopo sancito nel quarto ‘considerando’ del regolamento n. 1626/94, secondo cui occorre riservare la fascia costiera agli attrezzi più selettivi utilizzati dai piccoli pescatori. Inoltre, secondo i ricorrenti, contrariamente a quanto sancito nel nono ‘considerando’ del regolamento n. 1626/94, il divieto di cui trattasi è previsto per un periodo illimitato e produce effetti negativi sui pescatori comunitari privandoli dell’uso di un attrezzo da pesca particolare. Essi sostengono, inoltre, che il divieto di cui trattasi non è stato adottato in conformità alla prova scientifica. Tale prova dimostra, in primo luogo, che l’impiego corretto di reti per sardine nel golfo di Kavala non produce effetti negativi sulle riserve ittiche e, in secondo luogo, costituisce una fonte di reddito per i piccoli pescatori costieri nella zona, particolarmente in inverno. Inoltre, il divieto si traduce in una discriminazione tra pescatori che pescano sardine utilizzando grandi reti circolari da grandi imbarcazioni (gri-gri o ciancioli) e pescatori costieri che utilizzano piccole reti circolari (reti per sardine). I ricorrenti ritengono, inoltre, che il divieto di impiego delle reti per sardine sia sproporzionato.

40. Il Makedonia afferma, in primo luogo, che è possibile pescare sardine utilizzando mezzi diversi dalle reti per sardine. Inoltre, atteso che il 92% della flotta di 17 088 imbarcazioni è costituito da piccole imbarcazioni per la pesca costiera, qualora le licenze di pesca con le reti per sardine fossero rilasciate per tutte le imbarcazioni, ciò nuocerebbe gravemente alle riserve ittiche nel golfo di Kavala e a livello nazionale. Non è possibile rilasciare licenze ai ricorrenti e non alle altre migliaia di pescherecci costieri. Inoltre, qualora tali licenze fossero rilasciate per il periodo dal 1° marzo al 15 dicembre, ciò coinciderebbe con il periodo di pesca dei pescherecci (gri-gri o ciancioli) che rappresentano l’1,6% della flotta greca ed avrebbe come conseguenza una diminuzione dei prezzi delle sardine, pregiudicando quindi seriamente gli introiti di tali pescherecci.

41. Il governo greco dichiara di non avere vietato la pesca delle sardine, ma semplicemente un particolare tipo di attrezzo da pesca. Le piccole sciabiche circolari (reti per sardine) vengono utilizzate in una zona di 1 o 2 miglia nautiche dalla costa, cioè una zona di sviluppo e di crescita degli organismi acquatici. Le sardine, inoltre, svernano in tale zona. La capacità delle reti per sardine è impressionante ed ha come risultato la distruzione delle risorse di sardine e, di fatto, di tutte le risorse della pesca in tale zona. Le grandi reti circolari sono ammesse, poiché non causano gli stessi danni delle reti per sardine. A tale riguardo, all’udienza, il governo greco ha dichiarato che le grandi reti circolari non possono essere utilizzate nella fascia costiera. Il governo greco ritiene che il divieto sia idoneo e commisurato, dal momento che non impedisce le attività di pesca. I pescatori possono pescare tutto l’anno utilizzando una grande varietà di tipi diversi di attrezzi da pesca, inclusi gli attrezzi da pesca per le sardine.

42. La Commissione ritiene che il giudice del rinvio debba verificare se il divieto sia commisurato e se sia compatibile con il principio della parità di trattamento nei confronti degli operatori di cui trattasi. La Commissione ritiene che, al fine di valutare se il divieto di cui trattasi sia idoneo e commisurato all’obiettivo di conservare e gestire le risorse acquatiche, debbano essere tenuti in considerazione gli aspetti ambientali, economici e sociali, senza che alcuno di tali aspetti prevalga in maniera assoluta sugli altri. La Commissione ritiene che sia necessario valutare se sia stata scientificamente dimostrata una grave diminuzione delle riserve ittiche al momento dell’adozione del divieto generale nel 1987 e nel 1999 e se la diminuzione sia stata causata da attrezzi da pesca diversi dalle reti per sardine. È inoltre necessario verificare se sia possibile controllare la pesca illegale. Ove tale possibilità sia limitata o inesistente, un divieto assoluto di pesca con reti per sardine è giustificato. Il giudice nazionale deve inoltre analizzare la proporzionalità della misura e la sua conformità al principio della parità di trattamento, tenendo conto della possibilità, prevista dalla legislazione greca, di utilizzare altri attrezzi da pesca, del genere gri-gri (ciancioli) o reti da traino, che sono impiegati per pescare lo stesso tipo di pesci che viene pescato con le reti per sardine.

43. Secondo giurisprudenza costante, tale conformità al principio della parità di trattamento impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato ( ).

44. Atteso che il divieto di piccole reti circolari, comprese le reti per sardine, sembrerebbe attualmente di natura assoluta, dal momento che è applicabile a tutti i gruppi di pescatori ( ), il divieto non sembrerebbe, salvo verifica da parte del giudice nazionale, direttamente discriminatorio nei confronti di gruppi diversi di pescatori.

45. Il giudice del rinvio, tuttavia, deve inoltre verificare se il divieto sia indirettamente discriminatorio. Nella stessa ordinanza di rinvio, il giudice del rinvio ha osservato che, secondo il parere 12 aprile 1984, n. 75, fornito dal Consiglio della pesca, la pesca veniva effettuata nella fascia costiera mediante impiego di piccole reti circolari e altri attrezzi da pesca, causando la diminuzione delle riserve. A tale riguardo, non è chiaro se e, in caso affermativo, su quale base, ai sensi del diritto greco fossero vietate solo le piccole reti circolari, comprese le reti per sardine. Se è stato adottato tale approccio selettivo, il giudice del rinvio deve verificare se tale approccio sia giustificato sulla base di criteri oggettivi.

46. All’udienza del 19 novembre 2009, il governo greco ha sottolineato la capacità particolarmente distruttiva dell’impiego di piccole reti circolari nella fascia costiera. Vorrei rilevare, tuttavia, che i ricorrenti e la Commissione hanno fatto valere dinanzi alla Corte il fatto che il divieto possa, in sostanza, operare una discriminazione tra piccoli pescatori costieri, che utilizzano piccole reti circolari, e pescatori che operano su una più vasta scala e utilizzano grandi reti circolari per la pesca con gri-gri (ciancioli). A tale riguardo, dal fascicolo sottoposto alla Corte risulterebbe che, salvo verifica da parte del giudice nazionale, non esiste una differenza sostanziale tra reti circolari grandi e piccole, a parte le loro dimensioni e la loro capacità di pesca. Le grandi reti circolari, date le loro dimensioni, sembrano avere una capacità di pesca di gran lunga superiore rispetto alle piccole reti circolari, come le reti per sardine. Pertanto, nonostante il numero limitato di imbarcazioni (1,6%) che si presume usino grandi reti circolari per la pesca con gri-gri (ciancioli), non si può escludere che il loro impiego possa potenzialmente e, salvo verifica da parte del giudice nazionale, avere lo stesso impatto sulle riserve ittiche delle piccole reti circolari. Tuttavia, è controverso, tra le parti dinanzi alla Corte, se l’impiego di grandi reti circolari per la pesca di sardine con gri-gri (ciancioli) sia consentito a 300 metri dalla costa o, di fatto, in una zona di 1 o 2 miglia nautiche dalla costa e pertanto, entro una zona, a parere del giudice del rinvio, di sviluppo e di crescita degli organismi acquatici. Attesa la presunta capacità di pesca delle grandi reti circolari, la loro asserita somiglianza con le piccole reti circolari e l’utilizzo nella fascia costiera, sorge la questione, che deve essere esaminata dal giudice del rinvio, se il divieto operi, di fatto, una discriminazione nei confronti di particolari gruppi di pescatori, non giustificata sulla base di criteri oggettivi.

47. A tale riguardo, ritengo che, anche se il divieto di cui trattasi pregiudica maggiormente o costituisce un onere maggiore rispetto ad un particolare gruppo di pescatori, esso non costituisce discriminazione qualora tale divieto si basi su criteri oggettivi destinati a soddisfare l’obiettivo dichiarato della misura di protezione dello sviluppo e della crescita degli organismi acquatici in una zona di 1 o 2 miglia nautiche dalla costa ( ).

48. Per quanto concerne la conformità del divieto al principio di proporzionalità, esso esige che gli atti adottati non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi; qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti ( ). Si deve constatare che la valutazione della proporzionalità del divieto di cui alla causa principale, in particolare se l’obiettivo perseguito di proteggere le risorse acquatiche nella fascia costiera possa essere raggiunto mediante misure diverse dal divieto assoluto di piccole reti circolari, comprese le reti per sardine, presupponga una concreta analisi, basata su prove scientifiche e circostanze di fatto che caratterizzano la situazione nella quale rientra la controversia oggetto della causa principale, analisi che spetta al giudice di rinvio effettuare ( ).

49. Ritengo che il giudice del rinvio, nella sua analisi, debba trarre spunto dal principio di precauzione. Pertanto, quando sussistono incertezze scientifiche riguardo all’impatto dell’uso di un attrezzo da pesca particolare sulle risorse acquatiche, lo Stato membro può, conformemente al principio di precauzione, adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi ( ). Ritengo inoltre che la valutazione della proporzionalità del divieto debba essere effettuata tenendo conto anche del fatto che i pescatori possono utilizzare, in maniera efficace ed economicamente redditizia, altri tipi di attrezzi da pesca per le sardine, che abbiano un minore impatto sulle risorse acquatiche.

50. Al fine di valutare se il divieto dell’uso di piccole reti circolari, e quindi delle reti per sardine, sia idoneo alla luce dell’obiettivo di tale divieto, ritengo che il giudice del rinvio debba accertare, sulla base di tutte le prove disponibili e tenendo conto del principio di precauzione, se sembri esistere un nesso di causalità tra l’impiego di tali reti nella fascia costiera e la distruzione delle risorse acquatiche che causa la diminuzione delle riserve. A tale riguardo, il giudice del rinvio deve inoltre accertare se il divieto introdotto nel 1987 rimanga adeguato tenuto conto delle circostanze del momento e, tra l’altro, di eventuali esperienze passate di effetti negativi causati da attenuazioni anteriori del divieto ( ).

51. Inoltre, atteso che la domanda dei ricorrenti si limita alla pesca di sardine nel golfo di Kavala e data l’abbondanza di popolazioni di sardine in tale zona, il giudice del rinvio deve accertare se il divieto a livello nazionale di utilizzo di piccole reti circolari, e quindi delle reti per sardine, sia adeguato alla situazione di tale zona. Tuttavia, malgrado il fatto che i ricorrenti si limitino a chiedere licenze per la pesca di sardine mediante reti per sardine, il giudice del rinvio deve accertare l’impatto dell’impiego di tali reti su tutte le risorse acquatiche e non unicamente sulle riserve di sardine.

52. Il giudice del rinvio deve inoltre verificare se sia possibile perseguire l’obiettivo della misura in questione ricorrendo a mezzi meno onerosi, come limitando le catture ( ), limitando la pesca con le reti per sardine a tempi e periodi specifici. Nel valutare se possano essere imposte misure meno onerose rispetto ad un divieto assoluto di un particolare tipo di attrezzo da pesca, senza compromettere l’obiettivo della conservazione delle risorse acquatiche, il giudice del rinvio deve valutare se tali misure possano essere monitorate in maniera efficace.

VI – Conclusione

53. Di conseguenza, suggerisco alla Corte di statuire sulle questioni proposte dal Symvoulio tis Epikrateias come segue:

L’art. 1, n. 2 del regolamento (CE) del Consiglio 27 giugno 1994, n. 1626/94 che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca nel Mediterraneo deve essere interpretato nel senso che conferisce agli Stati membri una certa discrezionalità nel mantenere misure supplementari adottate anteriormente all’entrata in vigore di tale regolamento, consistenti nel divieto assoluto di impiegare attrezzi da pesca non compresi tra quelli indicati come vietati dagli artt. 2, n. 3, e 3, nn. 1 e 1 bis, del regolamento e il cui impiego è consentito, in linea di principio, conformemente alle disposizioni del regolamento citato. Nell’esercizio di tale potere discrezionale, gli Stati membri sono tenuti a rispettare la politica comune della pesca e i principi generali del diritto comunitario, tra i quali si annoverano i principi di proporzionalità e di parità di trattamento.