L’assenza di immunità giurisdizionale degli atti dell’Unione che attuano misure restrittive decise a livello internazionale non rimette in discussione il primato di una risoluzione del Consiglio di Sicurezza sul piano del diritto internazionale. Il rispetto che le istituzioni dell’Unione devono alle istituzioni delle Nazioni Unite non può comportare l’assenza di controllo della legittimità di tali atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione.

Il regolamento n. 1190/2008, che modifica il regolamento n. 881/2002 che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Tal[e]bani, non può beneficiare di una qualsivoglia immunità giurisdizionale per il fatto di essere volto ad attuare risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza a norma del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. Gli elementi che corroborano questa soluzione attengono, in sostanza, al valore di garanzia costituzionale attribuito, in un’Unione di diritto, al controllo giurisdizionale della legittimità di qualsiasi atto dell’Unione, compresi quelli che danno applicazione ad un atto di diritto internazionale, alla luce dei diritti fondamentali garantiti dall’Unione.

Quando la persona coinvolta formula osservazioni in merito all’esposizione dei motivi, l’autorità competente dell’Unione è tenuta ad esaminare, con cura ed imparzialità, la fondatezza dei motivi sollevati, alla luce di queste osservazioni e degli eventuali elementi a discarico di cui sono corredate, valutando, in particolare, la necessità di richiedere la collaborazione del comitato per le sanzioni e, tramite quest’ultimo, del membro dell’Organizzazione delle Nazioni Unite che ha proposto l’inserimento della persona coinvolta nell’elenco riassuntivo di detto comitato. Infine, senza spingersi sino ad imporre di rispondere in dettaglio alle osservazioni presentate dalla persona coinvolta, l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 296 TFUE implica in tutte le circostanze, anche quando la motivazione dell’atto dell’Unione corrisponde ai motivi esposti da un organo internazionale, che tale motivazione identifichi le ragioni individuali, specifiche e concrete per cui le autorità competenti ritengono che alla persona interessata debbano essere applicate misure restrittive.

Per quanto riguarda una decisione di mantenere il nominativo di una persona nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talebani, e abroga il regolamento n. 467/2001 che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talebani dell’Afghanistan, il rispetto del duplice obbligo in capo all’autorità competente dell’Unione di comunicare alla persona interessata gli elementi a suo carico di cui tale autorità dispone per fondare la sua decisione, e di permetterle di esprimere in maniera proficua la sua opinione sui motivi posti a suo carico deve, contrariamente a quanto accade per un’iscrizione iniziale, precedere l’adozione di tale decisione.

L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea postula che, nello svolgere il controllo della legittimità dei motivi su cui si basa la decisione di inserire o mantenere il nominativo di una determinata persona nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Tal[e]bani, e abroga il regolamento n. 467/2001 che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei tal[e]bani dell’Afghanistan, il giudice dell’Unione si assicuri che tale decisione, la quale riveste una portata individuale per detta persona, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati. A tal fine, spetta al giudice dell’Unione procedere a detto esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti per un siffatto esame.

Se l’autorità competente dell’Unione si trova nell’impossibilità di esaudire la richiesta del giudice dell’Unione, quest’ultimo deve allora fondarsi sui soli elementi comunicatigli. Qualora detti elementi non consentano di accertare la fondatezza di un motivo, il giudice dell’Unione espunge tale motivo da quelli posti a fondamento della decisione di iscrizione o di mantenimento dell’iscrizione in oggetto. Se invece l’autorità competente dell’Unione fornisce informazioni o elementi probatori pertinenti, il giudice dell’Unione deve verificare l’esattezza materiale dei fatti dedotti in giudizio alla luce di tali informazioni o elementi e valutare l’efficacia probatoria di questi ultimi in funzione delle circostanze del caso e alla luce delle eventuali osservazioni presentate in proposito, in particolare, dalla persona interessata.

Quando considerazioni imperative riguardanti la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la conduzione delle loro relazioni internazionali ostano alla comunicazione all’interessato di determinate informazioni o di alcuni elementi probatori, spetta tuttavia al giudice dell’Unione, cui non possono essere opposti il segreto o la riservatezza di tali informazioni o elementi, attuare, nell’ambito del controllo giurisdizionale che esercita, tecniche che consentano di conciliare le legittime preoccupazioni di sicurezza relative alla natura e alle fonti di informazione prese in considerazione nell’adottare la decisione di cui trattasi con la necessità di garantire adeguatamente all’interessato il rispetto dei suoi diritti processuali, quali il diritto ad essere sentito e il principio del contraddittorio.

Qualora il giudice dell’Unione giunga alla conclusione che le ragioni addotte dall’autorità competente non ostano alla comunicazione, per lo meno parziale, delle informazioni o degli elementi probatori in oggetto, esso consente a tale autorità di procedervi nei confronti della persona interessata. Se tale autorità vi si oppone, il giudice dell’Unione procederà all’esame della legittimità dell’atto impugnato in base ai soli elementi che sono stati comunicati.

Al contrario, qualora risulti che le ragioni addotte dall’autorità competente dell’Unione effettivamente ostano alla comunicazione all’interessato di informazioni o elementi probatori prodotti dinanzi al giudice dell’Unione, sarà necessario bilanciare adeguatamente le esigenze imposte dal diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, e in particolare dal rispetto del principio del contraddittorio, con quelle derivanti dalla sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri, o dalla conduzione delle loro relazioni internazionali.

Considerata la natura preventiva delle misure restrittive in oggetto, qualora, nel contesto del suo controllo sulla legittimità della decisione impugnata, il giudice dell’Unione concluda che almeno uno dei motivi menzionati nell’esposizione dei motivi fornita dal comitato per le sanzioni è sufficientemente preciso e concreto, che è dimostrato e che di per sé costituisce un fondamento adeguato di tale decisione, la circostanza che altri di questi motivi non lo siano non basterà per giustificare l’annullamento di detta decisione. In caso contrario, egli procederà all’annullamento della decisione impugnata.

Un siffatto controllo giurisdizionale risulta indispensabile per garantire il giusto equilibrio tra la preservazione della pace e della sicurezza internazionali e la tutela delle libertà e dei diritti fondamentali della persona interessata. Infatti, nonostante la loro natura preventiva, le misure restrittive in oggetto producono un significativo impatto negativo su tali libertà e diritti, dovuto, per un verso, al notevole sconvolgimento della vita sia professionale sia familiare della persona colpita, a causa delle restrizioni al suo diritto di proprietà conseguenti alla portata generale di tali misure e, come nel presente caso, dell’effettiva durata della loro applicazione, nonché, per altro verso, all’ignominia e alla diffidenza pubbliche che esse suscitano nei confronti di tale persona.

(v. punti 119, 120, 123-125, 127, 128, 130-132, 137)