Conclusioni dell'avvocato generale Lenz dell'11 luglio 1990. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ELLENICA. - INADEMPIMENTO DI UNO STATO - MANCATA ESECUZIONE DELLA DIRETTIVA DEL CONSIGLIO 20 OTTOBRE 1980, N. 80/987/CEE - PROTEZIONE DEI LAVORATORI SUBORDINATI IN CASO D'INSOLVIBILITA DEL DATORE DI LAVORO. - CAUSA 53/88.



raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-03917



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

A - Antefatti

1 . Nella causa alla quale si riferiscono queste conclusioni si addebita alla Repubblica ellenica di non avere adottato nel termine prescritto ( vale a dire entro il 23 ottobre 1983 ) provvedimenti sufficienti a recepire la direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, 80/987/CEE "concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d' insolvenza del datore di lavoro" ( GU L 283, pag . 23 e segg.)(già esaminata nella causa 22/87 ( 1 )).

2 . Per i particolari del procedimento - vale a dire il contenuto della suddetta direttiva e i precedenti della controversia -, rinvio alla relazione d' udienza . Nelle presenti conclusioni ricorderò brevemente solo quanto segue .

3 . La convenuta si è difesa dalla censura sollevata dalla Commissione sostenendo, in primo luogo, che la legge greca n . 1172/81 ottemperava a quanto prescritto dalla direttiva . La Commissione - che ha esaminato a fondo detta legge - non ha accolto questo argomento già nella lettera 28 aprile 1986 ( con cui ha formalmente avviato il procedimento di cui all' art . 169 del Trattato CEE ), e quindi nel parere motivato 9 giugno 1987 ( con cui ha invitato la Repubblica ellenica ad adottare i provvedimenti necessari entro un mese a decorrere dalla notifica del parere ).

4 . Sorprende il fatto che a siffatta censura la convenuta ha replicato - ancor prima della proposizione del ricorso, con lettera 23 luglio 1987 - solo con l' accenno all' elaborazione di un progetto di decreto presidenziale da parte del ministero del Lavoro con cui avrebbe dovuto essere recepita la direttiva . A mio parere, ciò può costituire solo una piccola deviazione rispetto alla linea difensiva fino ad allora adottata .

5 . Pertanto, anche nella risposta al ricorso della Commissione ( che nuovamente ha esaminato a fondo la suddetta legge n . 1172/81 ), si fa in sostanza esclusivamente riferimento al summenzionato progetto di decreto presidenziale, e nella controreplica ( in cui non si fa neanche più menzione della legge n . 1172/81 ) si afferma che in tempi brevi si attende l' adozione del decreto presidenziale di recepimento della direttiva .

6 . In seguito ad un quesito della Corte, abbiamo anche appreso, nel novembre 1989, che era stato abbandonato il summenzionato progetto di decreto presidenziale poiché mancava l' autorizzazione legale necessaria a creare una protezione conforme alla direttiva 80/987 . Al tempo stesso ci è stato dichiarato che la normativa greca è stata resa conforme alla direttiva con la legge n . 1836/89 . L' art . 16 di questa legge conterrebbe un' autorizzazione per l' adozione di un decreto presidenziale che disciplinerebbe tutti i dettagli del sistema di protezione . Nel gennaio 1990, infine, è stato presentato anche il testo di un decreto presidenziale che dovrebbe porre fine al dedotto inadempimento .

B - Osservazioni

7 . Tenuto conto della suddetta attività legislativa della convenuta, si può anzitutto constatare che già nel corso della fase scritta del procedimento la stessa convenuta non partiva manifestamente dal presupposto di aver adottato tutte le misure necessarie al recepimento della direttiva di cui trattasi, nel termine stabilito da quest' ultima o nel parere motivato, il che implica in via di principio la fondatezza della domanda formulata dalla Commissione . In realtà quest' ultima, già nel parere motivato, e nuovamente nel ricorso, ha provato in modo convincente che la legge n . 1172/81 non è sufficiente a recepire la direttiva . Non è necessario riprodurre nei dettagli l' argomentazione della Commissione, e anche a questo proposito rinvio alla relazione d' udienza .

8 . In questa misura si deve quindi accogliere il ricorso della Commissione .

9 . Non è quindi neanche necessario esaminare la questione se la legge n . 1836/89 e il decreto presidenziale adottato sulla sua base costituiscano un sufficiente recepimento della direttiva nell' ordinamento greco . Secondo la giurisprudenza in materia, secondo cui determinanti al riguardo sono la lettera della Commissione che inizia il procedimento e il parere motivato della stessa, tale questione non rientra nell' oggetto del presente procedimento che, in realtà, verte solo sulla situazione giuridica esistente fino alla scadenza del termine fissato nel parere motivato . La Commissione, qualora ritenga pertanto che neanche la legge n . 1836/89 e il decreto presidenziale adottato sulla sua base corrispondano a quanto disposto dalla direttiva, dovrebbe avviare un nuovo procedimento ad hoc, in cui darebbe alla convenuta la possibilità di pronunciarsi in merito, prima che la Corte sia adita .

10 . In base al contenuto del ricorso nel presente procedimento si deve quindi esaminare solo la questione della regolarità della normativa greca per quanto riguarda talune categorie di lavoratori definiti come segue dall' art . 1, n . 2, della direttiva :

"Gli Stati membri possono, in via eccezionale, escludere dal campo di applicazione della presente direttiva i diritti di alcune categorie di lavoratori subordinati, in funzione della natura particolare del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro dei lavoratori subordinati o in funzione dell' esistenza di altre forme di garanzia che assicurano ai lavoratori subordinati una tutela equivalente a quella che risulta dalla presente direttiva ".

11 . A questo proposito dell' allegato della direttiva si deve ricordare la lettera A menzionata per la Grecia sotto il titolo "Lavoratori subordinati con un contratto di lavoro o un rapporto di lavoro di natura particolare", che così recita : "il padrone e i membri dell' equipaggio di un peschereccio se e nella misura in cui essi sono retribuiti sotto forma di partecipazione al guadagno o alle entrate lorde del peschereccio", e, inoltre, la lettera A figurante sotto il titolo "Lavoratori subordinati che beneficiano di altre forme di garanzia", che - per quanto attiene alla Grecia - è così formulata : "gli equipaggi delle navi marittime ".

12 . Come vi è noto, la Commissione - in ogni caso nella fase scritta del procedimento - ha ritenuto che anche questa questione debba essere risolta negativamente a causa della mancanza di protezione equivalente degli interessi di entrambe le categorie di lavoratori ( per quanto riguarda la prima categoria sembra che all' udienza la Commissione abbia cambiato opinione ). La Repubblica ellenica si è fermamente opposta a questo punto di vista già nella risposta 23 luglio 1987 al parere motivato della Commissione del 5 e 9 giugno 1987, facendo riferimento alla legge n . 1711/87, che, a suo avviso, ha modificato le disposizioni sulla Cassa per le pensioni del personale marittimo . In tal modo l' art . 207 del codice di diritto privato marittimo sarebbe stato modificato in modo tale da risolvere tutti i problemi connessi all' allegato della direttiva .

13 . Per quanto riguarda questa sola questione ancora da esaminare nella fattispecie, alla luce della spiegazione fornita dal rappresentante della Commissione all' udienza, secondo cui la Grecia ha escluso i suddetti lavoratori dall' ambito di applicazione della direttiva ( nella fase scritta del procedimento la Commissione, come è noto, aveva ancora criticato la mancanza di chiare disposizioni sull' esclusione di detti lavoratori ), riterrei che per quanto concerne la prima categoria citata non si possa seguire l' opinione originariamente formulata dalla Commissione e che venga sollevata con ragione una censura solo per quanto riguarda la seconda categoria .

14 . E' del tutto evidente che il suddetto art . 1, n . 2, della direttiva, in cui si fa riferimento alla facoltà di escludere taluni lavoratori dalla sfera di applicazione della direttiva, distingue nettamente tra due categorie : la prima di esse è caratterizzata dalla natura particolare del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro, e solo per la seconda categoria si menzionano altre forme di garanzia che assicurino una tutela equivalente . L' elenco contenuto nell' allegato della direttiva distingue quindi accuratamente i lavoratori secondo le categorie citate, distinzione che non sarebbe stata certo necessaria se gli autori della direttiva avessero voluto disciplinarle allo stesso modo . Inoltre, contrariamente alla tesi della Commissione ( pure qualora essa ritenga che occorra anche una tutela equivalente per la prima categoria ), da taluni esempi tratti dalla parte I dell' allegato della direttiva (" Lavoratori subordinati con un contratto di lavoro o un rapporto di lavoro di natura particolare "), come, ad esempio, da quelli relativi ai parenti prossimi del datore di lavoro, alle persone che lavorano normalmente meno di 18 ore alla settimana, al coniuge del datore di lavoro, ai lavoratori domestici occupati presso una persona fisica, emerge chiaramente che per essi, data la natura del rapporto di lavoro, non è sensato stabilire sistemi di protezione equivalente per garantire la retribuzione .

15 . Il fatto che nell' ordinamento greco per il padrone e i membri dell' equipaggio di un peschereccio di cui al punto I A dell' allegato non sia stabilita una protezione equivalente a quella prescritta dalla direttiva - ammesso che questa asserzione sia esatta ( il che non occorre esaminare più avanti ) - non giustifica quindi che si possa parlare di inadeguato recepimento della direttiva .

16 . Al contrario, su questo punto, non era necessario un recepimento della direttiva, e non era neanche possibile comunicare a Bruxelles il testo di siffatta disposizione di recepimento ( art . 11, n . 2, della direttiva ). A questo proposito, è del pari privo d' importanza il fatto che il governo convenuto ha ritenuto di aver recepito la direttiva solo con l' art . 207 del codice della navigazione, il che avrebbe sollevato la questione se il ricevimento e la comunicazione fossero avvenuti tempestivamente .

17 . In conclusione, si deve quindi constatare che dev' essere respinta la censura secondo cui la convenuta ha omesso di adottare nei termini prescritti i provvedimenti necessari a recepire l' art . 1, n . 2, in combinato disposto con l' allegato, punto I A, della direttiva .

18 . Qualora invece si esamini se possa sussistere tale protezione equivalente per gli equipaggi delle navi marittime citati nell' allegato al punto II A, a mio parere occorre anzitutto rilevare in generale che la riserva al riguardo formulata nell' art . 1, n . 2, della direttiva, dati i termini in cui è espressa, va senz' altro interpretata rigorosamente . Si deve quindi provvedere - e al riguardo sono d' accordo con la Commissione - a che :

- per quanto riguarda il pagamento della retribuzione per un periodo minimo di tre mesi a partire dall' insorgere dell' insolvenza ( art . 4 ),

- per quanto attiene alla garanzia che il mancato pagamento di contributi obbligatori ai regimi legali di previdenza sociale non leda i diritti alle prestazioni dei lavoratori subordinati ( art . 7 ), e

- per quanto concerne il settore disciplinato dell' art . 8 della direttiva ( prestazioni di regimi complementari di previdenza, professionali o interprofessionali ),

le misure diverse da quelle espressamente contemplate dalla direttiva garantiscano una protezione il cui livello ed efficacia siano, in sostanza, paragonabili a quelli prescritti dalla direttiva .

19 . Orbene, partendo da questa premessa emerge molto rapidamente che le norme invocate dalla convenuta non sono sufficienti per gli equipaggi delle navi marittime .

20 . Ciò vale per l' art . 205 del codice della navigazione ( in base al quale, in caso di vendita forzata della nave, l' equipaggio dispone di un privilegio di secondo grado - in subordine rispetto alle spese giudiziarie, diritti e simili ), e per l' art . 207 di detto codice come modificato dalla legge n . 1711/87, il quale stabilisce che in caso di cessione contrattuale di una nave l' equipaggio può far valere i suoi crediti privilegiati nel termine di un anno .

21 . A ciò giustamente si è obiettato che l' attribuzione di un privilegio di secondo grado in subordine rispetto alle spese giudiziarie e ai crediti fiscali sotto molti aspetti non è sufficiente, poiché la vendita all' asta, pure di navi di prezzo elevato, non sempre consente di ottenere una somma sufficiente a soddisfare anche i crediti di detto grado .

22 . La convenuta ha replicato che i principi del diritto nazionale non consentono di qualificare crediti di primo grado i crediti del personale marittimo . Quest' argomento è tanto poco decisivo quanto l' accenno al fatto che la Convenzione di Bruxelles del 1926 per l' unificazione di talune norme sui privilegi e sulle ipoteche marittime, cui la Grecia ha aderito, stabilisce - al pari di una nuova convenzione da negoziare - di classificare come privilegi di secondo grado i privilegi del personale marittimo .

23 . Su questo punto si può rinviare alla costante giurisprudenza della Corte ( che esclude la possibilità di giustificare violazioni del Trattato invocando norme, prassi o situazioni nazionali ). Al riguardo si può anche osservare - ammesso che la Convenzione di Bruxelles sia vincolante nel senso suddetto -, che la convenuta è libera di adottare per il personale marittimo altre garanzie che ottemperino a quanto disposto dalla direttiva .

24 . Inoltre al riguardo la Commissione ha anche giustamente accennato al fatto insoddisfacente che la protezione garantita dal suddetto articolo del codice della navigazione si applica solo in caso di vendita all' asta, e non quindi - come prescritto dalla direttiva - a partire dall' insorgere dell' insolvenza del datore di lavoro, che può manifestarsi molto prima .

25 . Il giudizio di cui sopra vale anche per le altre quattro categorie di norme invocate dalla convenuta durante la fase scritta del procedimento, vale a dire :

- la legge del dicembre 1945, n . 690 ( che commina una pena detentiva per i datori di lavoro che non paghino i salari dovuti ); la Commissione ha infatti giustamente osservato che detta legge è priva di effetto dissuasivo in quanto la pena detentiva prevista è spesso commutata in una pena pecuniaria; va inoltre osservato che a ciò non è connessa alcuna forma di garanzia, poiché proprio in questi casi si tratta spesso di debitori inaffidabili;

- la legge del marzo 1978, n . 762 ( che stabilisce la responsabilità civile dei rappresentanti dei datori di lavoro in occasione della stipulazione di contratti di lavoro ); infatti ciò non comporta manifestamente una sufficiente garanzia qualora i rappresentanti siano insolventi;

- la legge n . 373/1968 ( secondo cui ai proprietari di navi che non onorino i crediti dell' equipaggio è negata l' autorizzazione di assumere marinai greci ); tale divieto non tutela manifestamente i crediti esistenti in quanto può essere eluso assumendo marinai stanieri;

- l' art . 81 del codice di diritto privato marittimo ( in base al quale in caso di licenziamento il marinaio ha diritto a vitto e ad alloggio a bordo della nave fino al pagamento dei salari spettantigli ), è evidente che neanche quest' articolo garantisce il versamento del salario .

26 . La convenuta all' udienza ha fatto inoltre riferimento ( per la prima volta, salvo errore da parte nostra ) alla legge n . 1220/81 sulle autorità portuali del Pireo ( in base alla quale sembra che in caso di abbandono di marinai all' estero e di mancato pagamento dei salari il fondo di pensione della marina versi una parte delle retribuzioni ).

27 . Al riguardo si potrebbe osservare che, a norma dell' art . 42, n . 2, del regolamento di procedura della Corte, questo argomento non va preso in considerazione in quanto presentato tardivamente ( la Commissione non ha quindi potuto pronunciarsi su di esso ).

28 . Tuttavia, le scarse spiegazioni fornite su questo punto non consentono neanche di individuare al riguardo l' attribuzione di una protezione equivalente ai sensi dell' art . 1 della direttiva 80/987 poiché detta legge - qualora stabilisca effettivamente l' obbligo di versamento dei salari per tre mesi - tace, in ogni caso, sulle altre materie disciplinate dalla direttiva ( negli artt . 7 e 8 ).

29 . Avverso questo giudizio sulle disposizioni da essa presentate la convenuta fa riferimento, secondo me ingiustamente, ai negoziati che hanno preceduto l' adozione della direttiva, a proposito dei quali insieme al controricorso ha prodotto un documento di lavoro del Consiglio .

30 . E' vero che da detto documento risulta che il comitato provvisorio CEE-Grecia ha esaminato la domanda della delegazione greca d' includere talune deroghe nell' allegato della direttiva e che il comitato ha deciso di completare l' allegato come poi è avvenuto .

31 . In detto documento si fa inoltre menzione del fatto che il governo ellenico avrebbe provveduto a che i privilegi del personale marittimo nei confronti del proprietario della nave possano essere invocati per la durata di un anno ( il che comportava una modifica in tal senso del suddetto art . 207 del codice greco della navigazione conformemente alla Convenzione di Bruxelles ).

32 . Tuttavia, è del pari evidente che nel documento di cui trattasi non vi sono elementi dai quali emerga che ciò costituiva l' unica condizione per la creazione di una protezione equivalente ai sensi dell' art . 1, n . 2, della direttiva .

33 . E' inoltre importante il fatto che il rappresentante della Commissione ha espressamente dichiarato all' udienza che, prima di completare l' allegato della direttiva per tener conto della situazione giuridica greca, non era stata esaminata la questione se esistesse una protezione equivalente per gli equipaggi delle navi marittime .

34 . Ciò appare evidente in quanto tale esame non sarebbe stato facile tenuto conto delle numerose disposizioni da prendere in considerazione nei vari Stati membri . Inoltre, esso non era necessario poiché l' art . 1 della direttiva menziona solo la facoltà di escludere taluni lavoratori dalla sfera di applicazione della direttiva senza quindi che la stessa direttiva disponga direttamente tale esclusione .

35 . L' esattezza di questa tesi è inoltre suffragata dalla sentenza pronunciata nella causa 22/87 già citata all' inizio di queste conclusioni, per la quale del pari ha avuto importanza - in quel periodo nei confronti della Repubblica italiana - l' allegato della direttiva . La Corte non aveva considerato sufficiente il fatto che l' allegato menzioni nel punto II C per la Repubblica italiana, "i lavoratori subordinati che beneficiano delle prestazioni previste dalla vigente legislazione in materia di garanzia del reddito in caso di crisi economica dell' impresa ". Al contrario, la Corte aveva attribuito importanza - e al riguardo aveva ritenuto necessario un esame specifico - al fatto che tale disposizione riguardava solo i lavoratori che fruiscono effettivamente della suddetta normativa ( il che non si verifica per tutti i lavoratori presi in considerazione in generale dalla legge ).

C - Conclusione

36 . Pertanto, in conclusione, posso solo suggerire di dichiarare, conformemente alla domanda della Commissione, che la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE perché non ha adottato e comunicato alla Commissione, nel termine prescritto, tutti i provvedimenti necessari a conformarsi a tutte le disposizioni della direttiva del Consiglio 20 ottobre 1980, 80/987/CEE .

37 . Siccome non posso aderire a un punto dell' argomentazione scritta della Commissione ( da cui essa si è discostata solo all' udienza ) ( vale a dire il punto relativo all' obbligo di una protezione equivalente per le persone menzionate dall' allegato al punto I A ), se ne può tener conto per la decisione sulle spese, accollando ad esempio alla convenuta, che in ogni caso deve sostenere le spese del procedimento, solo i tre quarti delle spese sostenute dalla Commissione .

(*) Lingua originale : il tedesco .

( 1 ) Sentenza 2 febbraio 1989, Commissione / Repubblica italiana ( causa 22/87, Racc . pag . 143 ).