CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 4 FEBBRAIO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

1.1. Gli antefatti più rilevanti e la natura del presente procedimento

La ditta Moksel, ricorrente, è uno dei più importanti esportatori di carne bovina della Comunità. Concludendo abitualmente importanti contratti di esportazione con termine di consegna da tre a quattro mesi, essa si avvale di regola della possibilità, offerta dalle norme comunitarie, di far fissare in anticipo le restituzioni all'esportazione.

La ricorrente presentava a tal fine, venerdì 12 dicembre 1980, diverse domande all'ente d'intervento tedesco, il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM). In forza dell'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 193/75 (GU 1975, n. L 25), tali domande debbono essere accompagnate dal deposito di una cauzione, del quale l'ente competente tedesco deve essere informato entro le ore 13 del giorno della presentazione della domanda. Il deposito tardivo della cauzione comporta il rigetto della domanda. A causa di un ritardo da parte della banca della ricorrente, la comunicazione del deposito della cauzione perveniva al BALM solo dopo le ore 13 di venerdì 12 dicembre. L'applicazione rigorosa del regolamento suddetto avrebbe dovuto comportare il rigetto di tali domande; tuttavia il BALM, per considerazioni di carattere pratico, trattava le domande, tardive sotto questo profilo, come se fossero state presentate dopo le ore 13, cioè le considerava, a norma dell'art. 6, n. 2, del suddetto regolamento, depositate il giorno lavorativo successivo, lunedì 15 dicembre 1980.

In forza dell'art. 2, n. 1, del regolamento della Commissione n. 2378/80 (GU 1980, n. L 241), la licenza di esportazione implicante la fissazione anticipata può venire rilasciata solo il quinto giorno lavorativo successivo al giorno di presentazione della domanda, nella fattispecie, quindi, non prima di lunedì 22 dicembre 1980. Tale regolamento subordina però il rilascio alla condizione che, nel frattempo, non siano stati adottati provvedimenti particolari. Provvedimenti del genere venivano adottati dalla Commissione col regolamento 19 dicembre 1980, n. 3318 (GU 1980, n. L 345), entrato in vigore il 20 dicembre, il quale disponeva la sospensione della fissazione anticipata di restituzioni all'esportazione per il periodo dal 20 al 23 dicembre 1980. Con regolamento della Commissione n. 3360/80 (GU 1980, n. L 351), tale termine veniva prorogato al 31 dicembre dello stesso anno. Di conseguenza, il BALM respingeva quindi le domande della ricorrente con decisione 23 dicembre 1980.

Nel motivare tale decisione, il BALM si richiamava al regolamento n. 3318/80, che, già prima della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, gli era stato comunicato, assieme a taluni chiarimenti, dalla Commissione con telex il 19 dicembre 1980. Il BALM si richiamava pertanto anche a questo telex.

La ricorrente chiede alla Corte, ai sensi dell'art. 173, 2o comma, con atto registrato il 23 febbraio 1981, l'annullamento, nei suoi confronti, della decisione contenuta nel suddetto regolamento e/o nel telex della Commissione.

Con telex 26 giugno 1981, registrato in pari data nella cancelleria della Corte, la TIAC Handelmaatschappij di Apeldoorn ha chiesto di essere ammessa ad intervenire a sostegno della ricorrente. L'intervento è stato ammesso dalla Corte con ordinanza 30 settembre 1981.

Considerata l'eccezione d'irricevibilità opposta dalla Commissione con atto 18 marzo 1981, registrato nella cancelleria della Corte il 27 marzo 1981, al suddetto ricorso di annullamento parziale, la Corte, con ordinanza anch'essa in data 30 settembre 1981, ha deciso, in applicazione dell'art. 95 del regolamento di procedura, di attribuire la causa alla Terza Sezione, e di aprire la fase orale relativamente all'eccezione d'irricevibilità.

Tenuto conto del ruolo che svolgono, nel procedimento relativo alla ricevibilità, taluni degli atti comunitari menzionati, espongo, in primo luogo, una sintesi delle disposizioni più importanti per la buona comprensione della controversia. Tali disposizioni assumono rilievo particolarmente in questa fase del procedimento ai fini della soluzione della questione, decisiva per la ricevibilità del ricorso in conformità all'art. 173, 2o comma, se, nella fattispecie, sia configurabile una decisione che, per quanto adottata in forma di regolamento o di decisione rivolta ad un altro soggetto, riguardi direttamente e individualmente la ricorrente.

1.2. Le disposizioni più rilevanti

La causa Moksel si inquadra in particolare nell'ambito delle seguenti norme comunitarie riguardanti l'organizzazione comune del mercato delle carni bovine. La disciplina base in materia è contenuta nel regolamento n. 805/68 (GU 1968, n. L 148). L'art. 18 di questo regolamento contiene le norme fondamentali per l'esportazione, rilevante nella specie, di carni bovine in paesi terzi. Ai sensi del n. 4 di tale articolo, il Consiglio può emanare norme generali di attuazione relative alle concessione di restituzioni in occasione di dette esportazioni.

Le norme generali di attuazione figurano nel regolamento n. 885/68 (GU 1968, n. L 156), il cui art. 5, rilevante nella fattispecie, è stato sostituito, in forza del regolamento n. 1504/76 (GU 1976, n. L 168), dal testo seguente:

1. Per i prodotti di cui all'articolo 1, l'elenco dei prodotti per i quali viene accordata una restituzione all'esportazione e il relativo importo sono fissati almeno una volta ogni tre mesi.

2. L'importo della restituzione è quello valido il giorno dell'esportazione.

3. Tuttavia, può essere deciso che, su richiesta, la restituzione venga fissata in anticipo. In tal caso, la restituzione valida il giorno nel quale è presentata la domanda del titolo di fissazione anticipata di cui all'articolo 5 bis si applica, su richiesta dell'interessato presentata contemporaneamente alla domanda di titolo e prima delle ore 13, ad una esportazione da effettuarsi durante il periodo di validità del titolo medesimo.

4. Quando l'esame della situazione del mercato permette di constatare l'esistenza di difficoltà dovute all'applicazione delle disposizioni relative alla fissazione anticipata della restituzione, o quando vi è il rischio che si presentino tali difficoltà, può essere deciso, secondo la procedura di cui all'articolo 27 del regolamento (CEE) n. 805/68, di sospendere l'applicazione di tali disposizioni per il periodo strettamente necessario. In caso di estrema urgenza, la Commissione, dopo un esame della situazione sulla base di tutti gli elementi d'informazione di cui dispone, può decidere di sospendere la fissazione anticipata per tre giorni lavorativi al massimo. Le domande di titolo accompagnate dalle domande di fissazione anticipata presentate durante il periodo di sospensione sono irricevibili.

I due regolamenti generali del Consiglio summenzionati costituivano la base giuridica del regolamento di attuazione della Commissione, rilevante nella specie, n. 3318/80 (GU 1980, n. L 345), che, all'art. 1, dispone:

«La fissazione in anticipo delle restituzioni all'esportazione dei prodotti di carne bovina è sospesa per il periodo dal 20 al 23 dicembre 1980».

Questo è il regolamento della Commissione di cui la ricorrente chiede l'annullamento, per quanto la riguarda, a norma dell'art. 173, 2o comma.

Benché il suddetto regolamento di attuazione della Commissione non sia fondato anche su di esso, assume infine rilevanza, nel presente procedimento, pure il' regolamento della Commissione n. 2378/80 (GU 1980, n. L 241), il cui preambolo, fra l'altro, recita:

«Considerando che la recente evoluzione del mercato delle carni bovine continua a mostrare la necessità di una migliore informazione della Commissione per quanto concerne, in particolare, i quantitativi e le destinazioni delle carni fresce, refrigerate o congelate, per le quali sono state presentate domande di titoli d'esportazione; che è inoltre necessario prevedere il rilascio di titoli comportanti la fissazione anticipata della restituzione dopo un termine di cinque giorni lavorativi, per consentire alla Commissione di meglio valutare la situazione del mercato e di adottare, se del caso, le misure appropriate in ordine alle domande pendenti ed eventualmente provvedere al loro rigetto».

L'art. 2, n. 1, dello stesso regolamento stabilisce che:

«Per i prodotti della sottovoce 02.01 A II della tariffa doganale comune il titolo di esportazione implicante la fissazione anticipata della restituzione, di cui all'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 2377/80, è rilasciato il quinto giorno lavorativo successivo al giorno di presentazione della domanda, sempreché, durante tale periodo, non siano state adottate misure particolari».

Lo stesso articolo, al n. 3, dispone:

«Nonostante le disposizioni dell'articolo 16 del regolamento (CEE) n. 2377/80, gli Stati membri comunicano alla Commissione il lunedì e il giovedì di ogni settimana, prima delle ore 16 mediante messaggio telex, per i prodotti della sottovoce 02.01 A II della tariffa doganale comune, specificando, per prodotto, i quantitativi e il paese di destinazione:

— l'elenco dei titoli di esportazione implicanti la fissazione anticipata della ristituzione richiesti successivamente all'ultima comunicazione,

— l'elenco dei titoli di esportazione rilasciati successivamente all'ultima comunicazione».

Questo regolamento non tratta però le restituzioni all'esportazione in quanto tali, ma il rilascio di licenze di esportazione ad esse strettamente collegato. A sostegno della sua eccezione d'irricevibilità, la Commissione si richiama, anche a tale regolamento.

Come ho già detto, la ricorrente chiede ulteriormente, in via complementare o in subordine, l'annullamento, per quanto la riguarda, del telex della Commissione 19 dicembre 1980, inviato al BALM, che ha il seguente tenore:

«Per quanto riguarda le conseguenze derivanti dalla sospensione, dal 20 al 23. 12. 1980, della fissazione anticipata delle restituzioni per i prodotti della sottovoce 02.01 A II, viene espressamente indicato agli Stati membri che le domande ancora pendenti di licenze d'esportazione con fissazione anticipata della restituzione, che sarebbero state accolte il 20. 12. 1980 o successivamente, sono divenute prive di oggetto in forza dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2378. Queste domande vanno respinte e le cauzioni prestate vanno svincolate. In conformità all'art. 5, n. 4, 3o comma, del regolamento (CEE) n. 885/68, le domande presentate durante il periodo di sospensione non possono essere accettate». ( 2 )

Il suddetto testo coincide con la parte considerata del testo integrale del telex prodotto dalla Commissione nel corso del procedimento. In tale testo integrale è innanzitutto riprodotto il regolamento e quindi, chiaramente distinto, sotto «NB», figura il passo citato. Il telex non è sottoscritto ma è chiara la sua provenienza dal servizio telex della Commissione. I destinatari del telex e i terzi che fossero venuti a conoscenza del suo contenuto potevano o dovevano quindi, a mio avviso, avere certo l'impressione che esso fosse stato spedito sotto la piena responsabilità della Commissione.

1.3. I mezzi dedotti a sostegno dell'eccezione d'irricevibilità

L'eccezione d'irricevibilità opposta dalla Commissione al ricorso poggia, in sintesi, sui seguenti due mezzi:

1) Il telex non costituirebbe una decisione della Commissione, ma esclusivamente una comunicazione, chiaramente proveniente dai servizi della Commissione, del contenuto del regolamento di cui è causa, seguita da un richiamo alle altre norme comunitarie rilevanti nella fattispecie. Tenuto conto, fra l'altro, del motivi che ho esposto alla fine del paragrafo precedente, non mi soffermerò sugli argomenti svolti dalla Commissione, nell'ambito di tale mezzo, quanto all'incompetenza dei suoi servizi ad adottare decisioni. Anche alla luce delle vostre precedenti sentenze in cause 23, 24 e 52/63, 28/63 e 53-54/63 (Henricot e a., Race. 1963, pagg. 435, 463 e 481) e in cause 8-11/66 (Cimenteries e a., Race. 1967, pag. 83), nonché in causa 133/79 (Sucrimex, Race. 1980, pag. 1299) ritengo più opportuno occuparmi, proseguendo nella mia trattazione, esclusivamente del contenuto del telex. Poiché quest'ultimo è quasi identico al contenuto delle norme comunitarie pertinenti alla controversia, mi sembra poi opportuno esaminare la natura giuridica del telex solo dopo aver trattato degli argomenti che la Commissione desume dai testi dei regolamenti in materia.

2) Il regolamento n.. 3318/80 non avrebbe il carattere di una decisione che, per quanto presa in forma di regolamento, riguardi direttamente e individualmente la ricorrente. Inoltre le conseguenze giuridiche contestate dalla ricorrente non discenderebbero da detto regolamento, ma dal regolamento n. 2378/80 (art. 2, n. 1). Esaminerò gli argomenti dedotti circa i due suddetti punti di questo secondo mezzo, in quanto necessario alla luce della vostra giurisprudenza, nella parte che segue delle mie conclusioni.

2. La natura giuridica del regolamento n. 3318/80 e del telex e la rilevanza di questi ai fini del presente procedimento

2.1. Il regolamento n. 2378/80

La tesi della Commissione, secondo cui le conseguenze giuridiche contestate non discendono dal regolamento n. 3318/80, ma dal regolamento n. 2378/80 (art. 2, n. 1), è, a mio parere, insostenibile tenuto conto degli estratti di quest'ultimo precedentemente citati. Rilevante al riguardo è l'interpretazione dell'inciso conclusivo dell'art. 2, n. 1, che recita: «sempreché, durante tale periodo, non siano state adottate misure particolari». Il senso di tale espressione viene chiarito dall'estratto, citato in precedenza, del preambolo del regolamento. Da esso risulta chiaro che le «misure particolari» non implicano necessariamente il rigetto automatico delle domande presentate, ma che le «misure appropriate» adottate possono comportare solo «eventualmente... il... rigetto» delle domande pendenti. È quindi essenziale il contenuto di tali misure particolari. La competenza della Commissione ad adottare siffatti provvedimenti particolari si fonda sull'art. 5, n. 4, del pari citato, del regolamento n. 885/68, modificato dal regolamento n. 1504/76. Anche il 2o comma della stessa disposizione chiarisce che la Commissione, alle condizioni indicate, può (e quindi non deve) decidere di sospendere la fissazione anticipata delle restituzioni all'esportazione per tre giorni lavorativi al massimo. Giustamente, quindi, la ricorrente ha attribuito in primo luogo importanza decisiva esclusivamente alla natura giuridica del regolamento n. 3318/80 da lei impugnato.

2.2. Il regolamento n. 3318/80

Il ricorso diretto all'annullamento di questo regolamento è ricevibile, ai sensi dell'art. 173, solo se tale atto riguarda direttamente e individualmente la ricorrente.

La Commissione nega che nella fattispecie ricorrano tali presupposti. Il regolamento, a parere della Commissione, non riguarda individualmente la ricorrente in quanto l'art. 1 ha carattere generale ed astratto. La Commissione non saprebbe né potrebbe sapere chi chiederà la fissazione anticipata delle restituzioni all' esportazione durante il periodo di sospensione. La sospensione delle domande — fra cui quella della ricorrente — che all'atto dell'emanazione del regolamento fossero già state presentate non discenderebbe dal regolamento n. 3318/80, ma dal regolamento n. 2378/80. Quest'ultimo argomento è, come ho già accertato, privo di fondamento. Ciò che quindi assume rilievo è la questione se l'insieme di domande già presentate prima dell'adozione del regolamento, ma per le quali il termine di cinque giorni lavorativi non era ancora scaduto, ricadano nella disciplina del regolamento n. 3318/80 e, in caso affermativo, se possano essere considerate come «una pluralità di decisioni individuali adottate dalla Commissione» nel senso di cui al punto 21 della vostra sentenza 13 maggio 1971 (cause riunite 41-44/70, N.V. International Fruit Company e a., Race. 1971, pag. 411).

La prima parte di tale questione deve, a mio parere, essere risolta in senso affermativo, sulla base della lettera e della finalità del regolamento n. 3318/80. La sospensione deve senza dubbio essere considerata riguardare tutte le domande ancora in attesa di decisione il giorno dell'entrata in vigore del regolamento. Ritengo convincente quanto dedotto dalla Commissione su questo punto nel corso della fase orale. Per quanto riguarda la seconda parte di detta questione, la Commissione, malgrado la sua evasiva risposta scritta ad un quesito da voi proposto prima della discussione orale, ha ammesso in udienza che il numero delle domande presentate prima dell'adozione del regolamento era definitivamente certo a quel momento. Una differenza essenziale rispetto alle citate cause International Fruit dovrebbe però risiedere nel fatto che, nella causa presente, questo determinato gruppo di casi, diversamente da quanto si era verificato nelle cause International Fruit, sarebbe inserito nell'insieme di casi astrattamente definito e non determinato in anticipo cui si riferirebbe il regolamento n. 3318/80. Io non ritengo convincente tale argomento, in quanto anche la vostra sentenza 18 novembre 1975 (causa 100/74, CAM, Race. 1975, pag. 1393) si riferiva ad un siffatto insieme astrattamente definito di casi, che in parte erano già certi al momento dell'adozione del regolamento di cui trattavasi e in parte invece non lo erano ancora. Nondimeno voi avete anche in quell'occasione considerato il primo gruppo come un numero determinato e noto di esportatori di grano, di cui era certo anche il volume delle operazioni perule quali era stata chiesta la fissazione anticipata e che quindi erano riguardati individualmente. L'orientamento espresso nella sentenza International Fruit è stato ribadito e chiarito in altri termini nelle sentenze 3 marzo 1977 (causa 88/76, Société pour l'Exportation des Sucres, Race. 1977, pag. 709) e 3 maggio 1978 (causa 112/77, Toepfer II, Race. 1978, pag. 1019). Sulla base delle vostre sentenze summenzionate si deve a mio avviso ritenere, anche nella causa presente, che la ricorrente sia stata riguardata individualmente dal regolamento impugnato.

Il presupposto che il ricorrente sia altresì direttamente riguardato dal regolamento ricorre, secondo la vostra costante giurisprudenza, quando la normativa comunitaria non lasci allo Stato membro alcun potere discrezionale nell'esecuzione dei regolamenti comunitari considerati. Oltre che alla vostra giurisprudenza precedentemente citata, rinvio nel presente contesto anche alla vostra quarta sentenza Simmenthal (causa 92/78, Race. 1979, pag. 777), citata, in proposito, dalla ricorrente. Mi pare evidente che la lettera dell'art. 1 del controverso regolamento n. 3318/80 non lasci alcun margine discrezionale agli enti nazionali d'intervento. Anche il telex è al riguardo assolutamente chiaro. La ricorrente, che fa parte di un gruppo limitato e, al 20 dicembre 1980, certo di imprese, è pertanto riguardata non solo individualmente ma altresì direttamente dal regolamento adottato in tale data.

2.3. Il telex

Solo in quanto il ricorso è altresì diretto contro il telex 19 dicembre 1980 lo ritengo effettivamente irricevibile. La parte del testo impugnata ha manifestamente il solo scopo di riassumere le conseguenze giuridiche che, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 3318/80, derivano direttamente dalla normativa comunitaria tanto per le domande di fissazione anticipata di restituzioni all'esportazione di carni bovine ancora pendenti quanto per le nuove. Questo telex non è, manifestamente, inteso a produrre autonome conseguenze giuridiche, che neppure, possono scaturirne. Ciò vale persino per il caso in cui il telex contenesse un'erronea interpretazione del diritto comunitario, in particolare del regolamento n. 2378/80. Per quanto necessario, rinvio al riguardo anche alla vostra sentenza 17 luglio 1959 (causa 20/58, Phoenix-Rheinrohr, Race. 1959, pag. 154, in particolare pag. 173).

3. Conclusione

Concludo pertanto che il ricorso è ricevibile, in quanto diretto contro il regolamento n. 3318/80 (GU n. 1980, n. L 345), recante sospensione temporanea della fissazione anticipata delle restituzioni all'esportazione di determinati prodotti del settore della carne bovina, e che le spese del procedimento devono essere poste, in proporzione, a carico della Commissione.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.

( 2 ) «Hinsichtlich der Folgen, die sich aus der Aussetzung der Vorausfestsetzung der Erstattungen für die Erzeugnisse der Tarifstelle 02.01 A II vom 20. bis 23. 12. 1980 ergeben, werden die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die noch anhängigen Anträge auf Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung, denen am 20. 12. 1980 oder später stattgegeben worden wäre, gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2378 gegenstandslos geworden sind. Diese Anträge sind abzulehnen und die gestellten Kautionen freizugeben. Die während des Aussetzungszeitraums eingereichten Anträge können gemäß Artikel 5 Absatz 4 dritter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 nicht angenommen werden.»