CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 28 aprile 2016 ( 1 )

Causa C‑240/15

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

contro

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato (Italia)]

«Reti e servizi di comunicazione elettronica — Incidenza sull’imparzialità e sull’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione — Assoggettamento delle autorità nazionali di regolamentazione alle disposizioni in tema di contenimento e di razionalizzazione delle spese pubbliche»

1. Può il Parlamento di uno Stato membro estendere alle cosiddette «autorità nazionali di regolamentazione» ( 2 ) le misure legislative di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica adottate per gli altri enti pubblici? Questo è, in sintesi, il dubbio che il Consiglio di Stato sottopone in via pregiudiziale alla Corte di giustizia, nell’ambito di una controversia vertente sull’impatto che le leggi in materia di contenimento della spesa pubblica possono avere sull’indipendenza dell’Autorità nazionale per le garanzie nelle comunicazioni (in prosieguo: l’«AGCOM»).

I – Contesto normativo

A – Diritto dell’Unione

2. Il considerando 11 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (in prosieguo: la «direttiva quadro») ( 3 ), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE ( 4 ), è del seguente tenore: «In conformità al principio della separazione delle funzioni di regolamentazione dalle funzioni operative, gli Stati membri sono tenuti a garantire l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione in modo da assicurare l’imparzialità delle loro decisioni. Il requisito dell’indipendenza lascia impregiudicata l’autonomia istituzionale e gli obblighi costituzionali degli Stati membri, come pure il principio della neutralità rispetto alla normativa sul regime di proprietà esistente negli Stati membri sancito nell’articolo [345 TFUE]. Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero essere dotate di tutte le risorse necessarie, sul piano del personale, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l’assolvimento dei compiti loro assegnati».

3. A sua volta, il considerando 13 della direttiva 2009/140, che ha modificato la direttiva quadro, sottolinea quanto segue: «È opportuno rafforzare l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione per garantire un’applicazione più efficace del quadro normativo, rafforzare la loro autorità e assicurare una maggiore prevedibilità delle loro decisioni. A tal fine è opportuno prevedere, nella legislazione nazionale, una disposizione esplicita che garantisca che un’autorità nazionale di regolamentazione responsabile della regolamentazione ex ante del mercato o della risoluzione di controversie tra imprese è al riparo, nell’esercizio delle sue funzioni, da qualsiasi intervento esterno o pressione politica che potrebbe compromettere la sua imparzialità di giudizio nelle questioni che è chiamata a dirimere. Ai sensi del quadro normativo, tale influenza esterna impedisce a un organo legislativo nazionale di deliberare in quanto autorità nazionale di regolamentazione. (...) È importante che le autorità nazionali di regolamentazione responsabili della regolamentazione ex ante del mercato dispongano di un bilancio proprio che permetta loro di assumere sufficiente personale qualificato. Per garantire la trasparenza è opportuno che il bilancio sia pubblicato annualmente».

4. L’articolo 3 della direttiva quadro, come modificato dalla direttiva 2009/140, così dispone: «1. Gli Stati membri provvedono affinché le singole funzioni attribuite alle autorità nazionali di regolamentazione dalla presente direttiva e dalle direttive particolari vengano esercitate da un organismo competente. 2. Gli Stati membri garantiscono l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione provvedendo affinché esse siano giuridicamente distinte e funzionalmente autonome da tutti gli organismi che forniscono reti, apparecchiature o servizi di comunicazione elettronica. Gli Stati membri che mantengono la proprietà o il controllo di imprese che forniscono reti e/o servizi di comunicazione elettronica provvedono alla piena ed effettiva separazione strutturale delle funzioni di regolamentazione dalle attività inerenti alla proprietà o al controllo. 3. Gli Stati membri provvedono affinché le rispettive autorità nazionali di regolamentazione esercitino i loro poteri in modo imparziale, trasparente e tempestivo. Gli Stati membri assicurano che le autorità nazionali di regolamentazione dispongano di risorse finanziarie e umane adeguate per svolgere i compiti a loro assegnati. 3 bis. Fatto salvo il disposto dei paragrafi 4 e 5, le autorità nazionali di regolamentazione responsabili della regolamentazione ex ante del mercato o della risoluzione delle controversie tra imprese conformemente agli articoli 20 o 21 della presente direttiva operano in indipendenza e non sollecitano né accettano istruzioni da alcun altro organismo nell’esercizio dei compiti loro affidati ai sensi della normativa nazionale che recepisce quella comunitaria. Ciò non osta alla supervisione a norma del diritto costituzionale nazionale. Solo gli organi di ricorso istituiti a norma dell’articolo 4 hanno la facoltà di sospendere o confutare le decisioni prese dalle autorità nazionali di regolamentazione. (...) Gli Stati membri assicurano che le autorità nazionali di regolamentazione di cui al primo comma dispongano di bilanci annuali separati. I bilanci sono pubblicati. Gli Stati membri assicurano inoltre che le autorità nazionali di regolamentazione dispongano di risorse finanziarie e umane sufficienti affinché possano partecipare e contribuire attivamente all’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) [ ( 5 ) ]. (...)».

5. A tenore del considerando 30 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa ai servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (in prosieguo: la «direttiva autorizzazioni») ( 6 ), «[a]i prestatori di servizi di comunicazione elettronica può essere richiesto il pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese sostenute dall’autorità nazionale di regolamentazione per la gestione del regime di autorizzazione e per la concessione dei diritti d’uso. È opportuno che la riscossione di tali diritti si limiti a coprire i costi amministrativi veri e propri di queste attività. Pertanto occorre garantire la trasparenza della contabilità gestita dall’autorità nazionale di regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui figuri l’importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi amministrativi sostenuti. In questo modo le imprese potranno verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse imposti». Il considerando 31 aggiunge che «[i] sistemi di diritti amministrativi non dovrebbero distorcere la concorrenza o creare ostacoli per l’ingresso sul mercato».

6. Ai sensi dell’articolo 12 della direttiva autorizzazioni: «1. I diritti amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai sensi dell’autorizzazione generale o che hanno ricevuto una concessione dei diritti d’uso: a) coprono complessivamente i soli costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici di cui all’articolo 6, paragrafo 2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e interconnessione; b) sono imposti alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori. 2. Le autorità nazionali di regolamentazione che impongono il pagamento di diritti amministrativi sono tenute a pubblicare un rendiconto annuo dei propri costi amministrativi e dell’importo complessivo dei diritti riscossi. Alla luce delle differenze tra l’importo totale dei diritti e i costi amministrativi, vengono apportate opportune rettifiche».

B – Diritto nazionale

7. L’AGCOM è stata istituita dalla legge del 31 luglio 1997, n. 249 ( 7 ). In particolare, l’articolo 1, comma 9, di tale legge riconosce all’Autorità ampi margini di autonomia organizzativa e stabilisce che essa «adotta un regolamento concernente l’organizzazione e il funzionamento, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale addetto (…)».

8. L’articolo 7, comma 2, del decreto legislativo del 1o agosto 2003, n. 259, con cui è stato adottato il Codice delle comunicazioni elettroniche ( 8 ), affida all’AGCOM le funzioni di [ANR] di cui all’articolo 3 della direttiva quadro.

9. La legge del 30 dicembre 2004, n. 311, legge finanziaria per il 2005 ( 9 ), ha imposto un limite massimo alle spese delle amministrazioni pubbliche, avendo il suo articolo 1, comma 5, disposto che «[a]l fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea (...) per il triennio 2005‑2007 la spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate per l’anno 2005 nell’elenco 1 allegato alla presente legge e per gli anni successivi dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella Gazzetta ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno, non può superare il limite del 2 per cento rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, come risultanti dalla Relazione previsionale e programmatica».

10. La legge del 23 dicembre 2005, n. 266, legge finanziaria per il 2006 ( 10 ), ha attribuito autonomia finanziaria alle autorità amministrative indipendenti come l’AGCOM. In particolare, l’articolo 1, comma 65, di detta legge stabilisce che: «[a] decorrere dall’anno 2007 le spese di funzionamento [dell’AGCOM] sono finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorità, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge, versate direttamente alle medesime Autorità».

11. Il decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 ( 11 ), ha imposto una riduzione delle spese di funzionamento degli enti e degli organismi pubblici non territoriali. In particolare, l’articolo 22, comma 1, stabilisce che: «[g]li stanziamenti per l’anno 2006 relativi a spese per consumi intermedi dei bilanci di enti ed organismi pubblici non territoriali (…), individuati ai sensi dell’articolo 1, commi 5 e 6, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 [con alcune esclusioni] sono ridotti nella misura del 10 per cento (…)». Tale riduzione si applicava a tutte le amministrazioni pubbliche figuranti sull’elenco dell’ISTAT, compresa l’AGCOM.

12. La legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica ( 12 ), ha applicato una nuova disciplina nazionale in materia. In particolare, l’articolo 1, comma 2, della legge (come sostituito dall’articolo 5, comma 7, del decreto‑legge 2 marzo 2012, n. 16) ( 13 ), stabilisce che: «[a]i fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l’anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell’elenco oggetto del comunicato dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall’anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell’elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell’Unione europea, le Autorità indipendenti [ ( 14 ) ] e, comunque, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni».

13. Il 28 settembre 2012 l’ISTAT pubblicava sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana l’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato ai sensi della legge n. 196/2009 ( 15 ), tra le quali figurava l’AGCOM.

II – Procedimento principale e questioni pregiudiziali

14. L’AGCOM impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (in prosieguo: il «TAR») l’elenco elaborato dall’ISTAT nel 2012. Tale autorità censurava il suo inserimento in detto elenco nonché la decisione del legislatore italiano di assoggettarla all’applicazione delle norme in materia di finanza pubblica e, in special modo, delle norme sul contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica.

15. Con sentenza del 12 giugno 2013 il TAR respingeva il ricorso dell’AGCOM adducendo, tra gli altri motivi, che, in una causa diversa ma connessa, il Consiglio di Stato aveva pronunciato la sentenza n. 6014/2012, in cui considerava del tutto legittima l’inclusione dell’AGCOM nell’elenco dell’ISTAT. L’indipendenza e l’autonomia dell’AGCOM non escludevano quest’ultima dalla categoria delle amministrazioni pubbliche e dalla conseguente applicazione delle norme in materia di finanza pubblica; inoltre il regime di autofinanziamento non era rilevante a tali fini, poiché i contributi versati dagli operatori sono tributi imposti dal diritto italiano.

16. L’AGCOM ha impugnato la sentenza del TAR dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo che l’efficienza del suo intervento quale autorità di regolamentazione nel settore delle telecomunicazioni verrebbe ridotta per effetto delle restrizioni finanziarie e organizzative derivanti dal suo assoggettamento tanto alle norme nazionali in materia di finanza pubblica ( 16 ) quanto alle norme in tema di contenimento di razionalizzazione della spesa pubblica ( 17 ). L’AGCOM ha poi aggiunto che il legislatore italiano avrebbe dovuto applicarle norme più favorevoli, analoghe a quelle previste per la Banca d’Italia, o, perlomeno, avrebbe dovuto limitare le riduzioni di spesa alla quota di bilancio che deriva da erogazioni di fonte statale. Infine, secondo l’AGCOM, l’applicazione delle norme interne che impongono tagli alle sue spese sarebbe contraria all’articolo 3 della direttiva quadro e all’articolo 12 della direttiva autorizzazioni.

17. Alla tesi dell’AGCOM si sono opposti l’ISTAT, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

18. Nell’ordinanza di rinvio pregiudiziale il Consiglio di Stato spiega che la legittimità dell’elenco elaborato dall’ISTAT non è in discussione, poiché il decreto‑legge del 2 marzo 2012 n. 16 ha modificato l’articolo 1, secondo comma, della legge del 31 dicembre 2009, n. 196, al fine di includere esplicitamente le autorità indipendenti (come l’AGCOM) tra le amministrazioni e gli organismi pubblici assoggettati alla normativa in materia di finanza pubblica.

19. Il Consiglio di Stato illustra nell’ordinanza in parola i motivi che lo inducono a chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla compatibilità delle misure nazionali controverse con la direttiva quadro e con la direttiva autorizzazioni. Qualora tali misure risultassero contrarie ai principi di imparzialità, di indipendenza e di autofinanziamento che gli Stati membri devono riconoscere alle ANR, le stesse non potrebbero essere applicate all’AGCOM, giacché comporterebbero una violazione del diritto dell’Unione. Il Consiglio di Stato ritiene, tuttavia, che tale incompatibilità non sussista.

20. Ciononostante, il giudice a quo considera necessario rivolgersi alla Corte di giustizia affinché questa chiarisca i suoi dubbi e a tal fine le sottopone la seguente questione pregiudiziale: «Se i principi di imparzialità ed indipendenza anche sotto il profilo finanziario ed organizzativo che devono essere riconosciuti alle autorità nazionali di regolamentazione di cui all’articolo 3 della direttiva 2002/21/CE, nonché il principio di sostanziale autofinanziamento di cui all’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nell’ambito del presente giudizio) la quale assoggetta anche tali Autorità in via generale alle disposizioni in materia di finanza pubblica e, in particolare, a specifiche disposizioni in tema di contenimento e razionalizzazione delle spese delle amministrazioni pubbliche».

21. Nella fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte di giustizia hanno presentato osservazioni l’AGCOM, il governo italiano, il governo dei Paesi Bassi e la Commissione europea. La Corte di giustizia ha deciso di risolvere la questione senza aprire la fase orale del procedimento.

III – Analisi della questione pregiudiziale

22. Con la sua questione pregiudiziale il Consiglio di Stato chiede, sostanzialmente, se gli articoli 3 della direttiva quadro e 12 della direttiva autorizzazioni ostino a che una ANR sia assoggettata, in via generale, alla normativa italiana in materia di finanza pubblica e, in special modo, alle leggi in tema di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica approvate dal Parlamento.

23. La Corte di giustizia deve rispondere alla luce dei fatti e del diritto nazionale come vengono esposti dall’organo giurisdizionale di rinvio, cui spetta precisare le disposizioni nazionali che ritenga applicabili alla causa principale ( 18 ). Di conseguenza, le misure presunte restrittive dell’indipendenza dell’AGCOM che devono essere esaminate in questa sede sono unicamente quelle citate dal Consiglio di Stato nell’ordinanza di rinvio ( 19 ).

24. Nelle osservazioni scritte l’AGCOM ha citato altre decisioni successive adottate dal legislatore italiano nella stessa ottica e che dispongono l’applicazione delle norme generali in tema di contenimento e di razionalizzazione della spesa pubblica a tutte le amministrazioni pubbliche italiane. Non ritengo pertinente, al fine di rispondere alla presente questione pregiudiziale, prendere in considerazione norme che non sono state menzionate dal Consiglio di Stato nell’ordinanza di rinvio, sebbene, a dire il vero, la soluzione che propongo sarebbe, probabilmente, la stessa anche alla luce di tali nuove misure.

A – L’indipendenza delle ANR nella giurisprudenza della Corte di giustizia

25. L’AGCOM è una delle «autorità indipendenti» o «autorità amministrative indipendenti» istituite negli Stati membri dell’Unione allo scopo di garantire l’applicazione delle disposizioni sulla liberalizzazione di determinati settori economici ( 20 ). Tali organismi non si inseriscono nella classica amministrazione gerarchizzata e, per poter svolgere con imparzialità i loro compiti di regolamentazione e di supervisione tecnica ( 21 ), sono dotate di indipendenza nei confronti tanto degli operatori economici quanto, a seconda dei casi, dalle autorità politiche dello Stato ( 22 ).

26. L’indipendenza si afferma, in primo luogo, nei confronti degli operatori del mercato. Così avviene nel caso specifico delle ANR operanti nel settore delle comunicazioni elettroniche, in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva quadro ( 23 ). Siffatto profilo dell’indipendenza delle ANR è ampiamente stabilito nel diritto derivato dell’Unione e, nel caso dell’AGCOM, non è mai stato messo in discussione nell’ambito della sua vertenza con il governo italiano.

27. La Corte di giustizia ( 24 ) ha esaminato la questione dell’indipendenza delle ANR rispetto agli operatori del mercato, pronunciandosi sulla separazione tra funzioni di regolamentazione e funzioni operative. La Corte ha dichiarato in numerose sentenze che, ai sensi dell’articolo 3 della direttiva quadro, se è vero che, in materia, gli Stati membri dispongono di autonomia istituzionale nell’organizzare e configurare le loro ANR, essi devono provvedere affinché le singole funzioni attribuite a dette autorità vengano esercitate da un organismo competente. Gli Stati membri devono inoltre garantire l’indipendenza di tali autorità provvedendo affinché esse siano giuridicamente distinte e funzionalmente autonome da tutti gli organismi che forniscono reti, apparecchiature o servizi di comunicazione elettronica e provvedere a che dette autorità esercitino i loro poteri in modo imparziale, trasparente e al momento opportuno ( 25 ).

28. Ciononostante, la Corte di giustizia ha ammesso che il legislatore nazionale possa intervenire in qualità di ANR, ai sensi della direttiva quadro, purché, nell’esercizio di tale funzione, esso soddisfi i requisiti di competenza, di indipendenza, di imparzialità e di trasparenza previsti dalla direttiva e purché le decisioni che esso adotta nell’ambito di tale funzione possano essere oggetto di ricorso dinanzi ad un organo indipendente e non limiti né elimini funzioni che le direttive hanno espressamente attribuito alla ANR ( 26 ). La Corte di giustizia ha altresì statuito che, nell’esercizio di tali funzioni di regolamentazione, le ANR dispongono di un ampio potere che consente loro di valutare caso per caso la necessità di regolamentare un mercato in funzione della singola situazione ( 27 ).

29. Più complessa è la questione se l’indipendenza attribuita alle ANR consenta che siano estranee all’influenza delle autorità dello Stato, in special modo, del governo. È un problema che può acquisire rilievo costituzionale in determinati Stati, poiché, in definitiva, significa riconoscere alle ANR un’autonomia nei confronti delle autorità politiche ( 28 ), quando queste sono i soggetti che godono della legittimazione democratica. La modifica dell’articolo 3 della direttiva quadro apportata dalla direttiva 2009/140 ha istituito precisamente tale modello di ANR nel settore delle comunicazioni elettroniche.

30. A mio avviso l’indipendenza delle ANR non implica che le medesime siano esonerate dall’applicazione delle norme di base di funzionamento della pubblica amministrazione né dal controllo e dalla vigilanza del Parlamento. Così come viene tutelata dall’articolo 3 della direttiva quadro, l’indipendenza delle ANR comprende fondamentalmente i seguenti elementi ( 29 ): — indipendenza istituzionale, ciò comportando che le ANR si configurano come entità separate dai ministeri e da altri organismi pubblici; — indipendenza funzionale, ossia l’autonomia necessaria per svolgere i loro compiti senza interferenze da parte di altre autorità; — indipendenza dei loro membri e del personale rispetto a pressioni o ingerenze di altre autorità; — indipendenza finanziaria, che si traduce nella disponibilità di mezzi economici e materiali per portare avanti le loro attività in modo autonomo. In particolare, la presente causa riguarda la portata dell’indipendenza finanziaria dell’AGCOM.

31. Fino ad oggi, la Corte di giustizia non si è ancora pronunciata riguardo all’indipendenza politica delle ANR del settore delle comunicazioni, a differenza di quanto è accaduto per le autorità nazionali di controllo della protezione dei dati personali. Le sentenze pronunciate relativamente a dette ultime autorità (soprattutto Commissione/Germania, Commissione/Austria e Commissione/Ungheria) offrono elementi di riferimento che, con determinate riserve, sono applicabili alle ANR del settore delle comunicazioni elettroniche. Le autorità in materia di protezione dei dati agiscono come garanti del diritto fondamentale alla vita privata, elemento cui la Corte di giustizia attribuisce grande importanza al fine di proteggerne l’indipendenza ( 30 ), ciò che non accade nel caso delle ANR operanti nell’ambito delle comunicazioni elettroniche.

32. Secondo la Corte di giustizia, le autorità di controllo competenti per la vigilanza del trattamento dei dati personali devono godere di un’indipendenza che consenta loro di svolgere le proprie funzioni senza influenze esterne. Tale indipendenza esclude, in particolare, qualsivoglia imposizione e ogni altra influenza esterna, diretta o indiretta, che possa rimettere in discussione lo svolgimento, da parte delle menzionate autorità, del loro compito, consistente nello stabilire un giusto equilibrio fra la protezione del diritto alla vita privata e la libera circolazione dei dati personali ( 31 ). L’indipendenza funzionale delle autorità di controllo è una condizione imprescindibile affinché esse possano soddisfare il criterio di indipendenza ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 95/46, sebbene, da sola, non sia sufficiente per preservare dette autorità da qualsiasi influenza esterna ( 32 ).

33. La Corte di giustizia, difatti, ha dichiarato che la mera possibilità che le autorità di tutela dello Stato possano influire politicamente sulle autorità di controllo è sufficiente a ostacolare l’esercizio indipendente delle funzioni di queste ultime, giacché potrebbe condurre in tal caso ad una forma di «obbedienza anticipata» da parte delle autorità di controllo, alla luce della prassi decisionale dell’autorità di tutela. L’obbedienza delle autorità di controllo al potere politico è incompatibile con il requisito dell’indipendenza ( 33 ).

34. Orbene, anche nei confronti delle autorità nazionali di controllo della protezione dei dati la Corte di giustizia ha stabilito che l’indipendenza di queste ultime non è illimitata, talché risulta inconcepibile l’assenza di qualunque influenza parlamentare su di esse ( 34 ). Le persone che assumono la direzione delle autorità di controllo possono essere nominate dal parlamento o dal governo e il legislatore può stabilire le competenze delle citate autorità e imporre a queste ultime obbligo di rendere conto al parlamento delle loro attività ( 35 ).

35. In sintesi, calibrare la portata dell’indipendenza politica delle ANR, come viene concepita dal diritto dell’Unione, comporta la necessità di raggiungere il difficile equilibrio tra, da un lato, i poteri che sono stati conferiti a tali autorità per garantire la loro libertà di azione e, dall’altro, l’esigenza che le stesse siano sottomesse ai controlli democratici propri dello Stato di diritto e alle norme generali di funzionamento delle amministrazioni.

B – Sulla possibile limitazione dell’autonomia finanziaria dell’AGCOM

36. Il Consiglio di Stato chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi sugli effetti che le misure nazionali di riduzione della spesa pubblica potrebbero produrre sull’indipendenza e sull’imparzialità dell’AGCOM, garantite dall’articolo 3 della direttiva quadro. Il giudice italiano desidera accertare, in sostanza, se l’autonomia finanziaria di una ANR (componente fondamentale della sua indipendenza politica) risulti ridotta in maniera incompatibile con l’articolo 3 della direttiva quadro, qualora uno Stato membro limiti ex lege (nel presente caso, al 2%) l’aumento annuale del bilancio di una ANR, la assoggetti alla normativa in materia di finanza pubblica applicabile a tutte le amministrazioni e riduca nella misura del 10% le sue spese di funzionamento. Tali limitazioni sono di carattere generale, vale a dire, si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche italiane e non sono state adottate solamente nei confronti dell’AGCOM.

37. L’AGCOM sostiene che le misure adottate dall’Italia limitano la sua autonomia finanziaria e, pertanto, incidono sulla sua indipendenza in maniera incompatibile con il diritto dell’Unione. A suo parere il principio di autonomia finanziaria delle ANR non consente di applicare in maniera generale a tali autorità le norme nazionali in materia di finanza pubblica, comprese quelle che impongono un tetto massimo all’aumento della spesa o che fissano riduzioni lineari di spesa, poiché ledono la loro libertà di gestire le proprie risorse finanziarie nel modo più adeguato alle loro esigenze funzionali.

38. L’AGCOM sostiene inoltre che le misure di tal genere, che riducono la sua autonomia finanziaria, non sono giustificate dalla necessità di ridurre la spesa pubblica, giacché i suoi costi di gestione non sono finanziati dal bilancio dello Stato; il 100% delle sue risorse proviene dai contributi pagati dagli operatori del mercato soggetti alla sua attività di regolamentazione.

39. Da ultimo, l’AGCOM indica che l’Italia aveva a disposizione altre soluzioni, meno restrittive della sua autonomia finanziaria e della sua indipendenza, per conciliare l’esigenza di ridurre la spesa pubblica con il rispetto dell’autonomia delle ANR. Il trattamento che avrebbe dovuto riservarle lo Stato italiano era, secondo l’AGCOM, uguale a quello disposto per la Banca d’Italia, cui non sono state estese automaticamente le misure di contenimento della spesa pubblica.

40. La Commissione, l’Italia e i Paesi Bassi difendono la tesi contraria, che coincide con quella sostenuta dal Consiglio di Stato nell’ordinanza di rinvio.

41. Orbene, come ha affermato la Corte di giustizia, in materia di organismi pubblici, il termine «indipendenza» designa in particolare uno status che garantisce all’organismo interessato la possibilità di agire in piena libertà, in assenza di qualsivoglia istruzione o pressione ( 36 ). Come ho indicato in precedenza, tale indipendenza viene riconosciuta nei confronti sia degli operatori economici del mercato in cui opera la ANR sia delle autorità politiche degli Stati ( 37 ).

42. Le autorità politiche di uno Stato potrebbero senz’altro, in via d’ipotesi, limitare l’indipendenza delle loro ANR e influenzarle attraverso la riduzione drastica delle loro risorse finanziarie e umane ( 38 ). Per impedire tale eventualità, e rafforzare lo status delle ANR nel settore delle comunicazioni elettroniche, la direttiva 2009/140 ha introdotto varie modifiche all’articolo 3 della direttiva quadro, miranti a garantire l’autonomia finanziaria di dette autorità ( 39 ). Inoltre, sono stati aggiunti all’articolo 3, paragrafo 3 bis, in fine, due requisiti espliciti: che le ANR dispongano di bilanci annuali separati e che dispongano delle risorse finanziarie e umane sufficienti affinché possano contribuire attivamente alle attività del BEREC.

43. Orbene, l’autonomia finanziaria delle ANR non è configurata dalla direttiva quadro con ampiezza illimitata, giacché «non osta alla supervisione a norma del diritto costituzionale nazionale». Tale asserzione si inscrive nella giurisprudenza della Corte di giustizia stabilita nella sentenza Commissione/Germania ( 40 ), che ammette lo svolgimento di determinati controlli parlamentari sulle autorità nazionali di controllo in materia di protezione dei dati personali. Siffatta giurisprudenza è applicabile alle ANR del settore delle comunicazioni elettroniche, talché è lecito che esse siano assoggettate a determinate norme derivanti dalla supremazia inerente alla legittimazione democratica ( 41 ). L’obbligo di rendere conto al Parlamento nazionale e l’assoggettamento al controllo di audit della Corte dei conti nazionale rientrano, per esempio, tra i limiti ammessi dalla direttiva quadro nell’ambito delle comunicazioni elettroniche.

44. Come ha sottolineato il governo dei Paesi Bassi nelle sue osservazioni, ritengo che il controllo dei bilanci delle ANR da parte del Parlamento nazionale (che, lo ripeto, è compatibile con l’autonomia finanziaria conferita a tali autorità dall’articolo 3 della direttiva quadro), consenta di applicare alle stesse le misure di contenimento della spesa pubblica, anche ex ante. Le misure in questione inciderebbero sull’indipendenza di dette autorità in modo incompatibile con il citato articolo 3 della direttiva quadro solo se fossero sproporzionate e se impedissero alle ANR di esercitare le loro funzioni o comportassero l’eliminazione nel bilancio separato di queste ultime.

45. Nel caso italiano, le misure legislative applicate all’AGCOM non hanno comportato l’eliminazione del bilancio separato e pubblicato annualmente di tale autorità e, secondo il Consiglio di Stato, non hanno neppure menomato la capacità di quest’ultima di gestire le risorse necessarie per l’assolvimento dei suoi compiti. Il giudice del rinvio pone in rilievo, come dato di fatto la cui valutazione rientra nella sua esclusiva competenza, che l’AGCOM non ha fornito prove concrete a dimostrazione dell’esistenza degli effetti negativi lamentati, essendosi invece limitata a sostenere che la normativa controversa violerebbe la sua autonomia finanziaria e la sua indipendenza.

46. Inoltre, la normativa in materia di finanze e di contenimento della spesa pubblica (limite del 2% all’incremento della spesa complessiva imposto dalla legge finanziaria 2005 e riduzione delle spese per consumi intermedi delle pubbliche amministrazioni del 10%, disposto dalla legge del 4 agosto 2006, n. 248) risponde ad un legittimo obiettivo della disciplina di bilancio adottata dallo Stato italiano in via generale e non già ad una decisione individuale avente come destinataria specifica l’AGCOM.

47. Pertanto, se l’AGCOM non ha dimostrato dinanzi al giudice del rinvio che i provvedimenti controversi hanno avuto un impatto reale sulle sue attività né che i vincoli di bilancio le hanno concretamente impedito di «[disporre] di tutte le risorse necessarie, sul piano del personale, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l’assolvimento dei compiti ad essa assegnati» (considerando 11 della direttiva quadro), difficilmente si potrebbe sostenere che detti provvedimenti abbiano compromesso la sua indipendenza ( 42 ), nel senso succitato.

48. Neppure la pretesa dell’AGCOM di ottenere dallo Stato italiano un trattamento speciale, equiparato a quello applicato alla Banca d’Italia, e quindi soggetto unicamente a vincoli di scopo, mi sembra giustificata, e di nuovo condivido la posizione espressa al riguardo dal giudice del rinvio.

49. L’articolo 3 della direttiva quadro non stabilisce che l’autonomia finanziaria delle ANR richiede che gli Stati membri debbano limitarsi a imporre a dette autorità meri vincoli di risultato in materia di bilancio, escludendo le misure trasversali di contenimento e di limitazione della spesa. Inoltre, non vi sono elementi nella direttiva quadro che equiparino l’indipendenza di una ANR a quella della banca centrale di uno Stato membro.

50. L’indipendenza delle banche centrali nazionali è sancita da norme del diritto primario (articolo 130 TFUE e articolo 7 del Protocollo n. 4 sullo Statuto del sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea) ed è funzionale all’assolvimento del loro particolare compito di applicare, sotto la direzione della Banca centrale europea, la politica monetaria unica, guidate dall’obiettivo di realizzare la stabilità dei prezzi ( 43 ). Inoltre, tale indipendenza è necessaria per l’effettiva applicazione alle banche centrali del divieto di finanziamento monetario delle autorità nazionali degli Stati membri, sancito dall’articolo 123 TFUE. Nessuno di tali obiettivi è ascrivibile all’attività delle ANR nel settore delle comunicazioni elettroniche, il cui statuto è definito nelle direttive corrispondenti.

51. L’AGCOM indica che il suo finanziamento proviene dal bilancio dello Stato italiano e, in maggior misura, dai diritti amministrativi pagati dagli operatori del mercato delle comunicazioni elettroniche. Inoltre, negli ultimi esercizi, essa si sarebbe completamente autofinanziata, per cui le sue spese non contribuirebbero al disavanzo pubblico e l’applicazione delle misure generali in tale materia adottate dallo Stato italiano violerebbe l’articolo 12 della direttiva autorizzazioni, giacché tali misure dovrebbero, eventualmente, limitarsi al finanziamento dell’AGCOM proveniente dal bilancio statale.

52. Siffatto ragionamento non mi sembra pertinente, come sostengono anche il giudice del rinvio, la Commissione, il governo italiano e il governo dei Paesi Bassi. I diritti amministrativi pagati dalle imprese sono disciplinati dall’articolo 12 della direttiva autorizzazioni e non mirano a coprire le spese amministrative di ogni genere sopportate dalla ANR, ma, come prevede l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), di detta direttiva, coprono i costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici di cui all’articolo 6, paragrafo 2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e interconnessione ( 44 ).

53. Sebbene gli Stati siano liberi di articolare giuridicamente tali diritti amministrativi, secondo la Corte di giustizia, dall’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva autorizzazioni, discende che i diritti in parola devono coprire i costi amministrativi effettivi risultanti dalle attività contemplate dalla direttiva e che vi deve essere equilibrio con tali costi, talché il gettito complessivo dei diritti in parola percepito dagli Stati membri non può eccedere il totale dei costi relativi a tali attività ( 45 ). Inoltre, l’articolo 12, paragrafo 1, lettera b), della direttiva autorizzazioni, esige che gli Stati membri impongano detti diritti amministrativi alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente.

54. I diritti con cui si finanzia l’AGCOM sono tributi stabiliti dallo Stato italiano e l’articolo 12 della direttiva autorizzazioni non conferisce alle ANR un potere illimitato per fissare i loro importi ( 46 ), prescindendo dalle norme in materia di limitazione e contenimento della spesa pubblica adottate dallo Stato con carattere generale. I diritti in parola devono essere proporzionali alle spese sostenute dall’AGCOM in relazione a quattro attività (ossia il rilascio, la gestione, il controllo e l’applicazione del regime generale di autorizzazione vigente) e l’AGCOM non può aumentare in maniera incontrollata tali spese o non ridurle prescindendo dalle norme generali di bilancio dello Stato. I tributi in questione, unitamente agli altri oneri sostenuti dalle imprese di comunicazione elettronica, condizionano una parte della pressione fiscale sopportata dai contribuenti (in quanto le imprese normalmente le ripercuotono sui consumatori) e il Parlamento, quando le esigenze economiche lo richiedano, può legiferare al riguardo. Se, come accade nel caso di specie, le misure legislative sul contenimento della spesa non hanno menomato la capacità effettiva dell’AGCOM di svolgere le sue funzioni, esse sono incensurabili dal punto di vista dell’autonomia finanziaria.

55. In conclusione, ritengo che i principi di imparzialità e di indipendenza, riconosciuti alle ANR dall’articolo 3 della direttiva quadro, unitamente al principio di sostanziale autofinanziamento di cui all’articolo 12 della direttiva autorizzazioni non ostino ad una normativa nazionale che assoggetta le ANR, in via generale, alle norme vigenti in materia di finanza pubblica e, in particolare, alle disposizioni specifiche in tema di contenimento e razionalizzazione delle spese delle amministrazioni pubbliche.

IV – Conclusione

56. Alla luce dei suesposti argomenti, propongo alla Corte di giustizia di rispondere alla questione sollevata dal Consiglio di Stato nel seguente modo: «I principi di imparzialità e di indipendenza, riconosciuti alle autorità nazionali di regolamentazione all’articolo 3 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, nonché il principio di sostanziale autofinanziamento stabilito dall’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, non ostano a una normativa nazionale che assoggetta dette autorità, in via generale, alle norme vigenti in materia di finanza pubblica e, in particolare, alle disposizioni specifiche in tema di contenimento e razionalizzazione della spesa delle amministrazioni pubbliche».

( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo.

( 2 ) Per riferirsi a dette autorità si utilizzano spesso indistintamente le locuzioni «autorità nazionale di regolazione» e «autorità nazionale di regolamentazione». Sebbene possano esistere alcune differenze tra le due locuzioni, esse non rilevano ai fini di queste conclusioni. In prosieguo, utilizzerò l’acronimo «ANR».

( 3 ) GU 2002, L 108, pag. 33.

( 4 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, recante modifica delle direttive 2002/21/CE che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, 2002/19/CE relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime e 2002/20/CE relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (GU 2009, L 337, pag. 37).

( 5 ) Regolamento (CE) n. 1211/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, che istituisce l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) e l’Ufficio (GU 2009, L 337, pag. 1).

( 6 ) GU 2002, L 108, pag. 21.

( 7 ) Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (GURI n. 177 del 31 luglio 1997).

( 8 ) Decreto legislativo del 1o agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI n. 214 del 15 settembre 2003).

( 9 ) Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI n. 306 del 31 dicembre 2004).

( 10 ) Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006), (GURI n. 306 del 29 dicembre 2005).

( 11 ) Decreto‑legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI n. 153 del 4 luglio 2006, pag. 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI n. 186 dell’11 agosto 2006).

( 12 ) Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, di contabilità e finanza pubblica (GURI n. 303 del 31 dicembre 2009).

( 13 ) Decreto‑legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI n. 52 del 2 marzo 2012).

( 14 ) Senza corsivo nell’originale.

( 15 ) Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge del 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI n. 227 del 28 settembre 2012).

( 16 ) Si riferisce all’articolo 1, paragrafo 2, della legge del 31 dicembre 2009 n. 196.

( 17 ) Il richiamo è alla legge del 30 dicembre 2004, n. 311, legge finanziaria 2005, e al decreto‑legge del 4 luglio 2006, n. 223.

( 18 ) Sentenze del 26 giugno 2008, Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365), punto 39, e del 21 marzo 2013, Belgacom e a. (C-375/11, EU:C:2013:185), punto 30.

( 19 ) Il giudice del rinvio si riferisce, da una parte, alle disposizioni in forza delle quali la spesa totale delle amministrazioni pubbliche incluse nel conto economico consolidato, individuate per quanto riguarda il 2005 nell’allegato della legge del 30 dicembre 2004, n. 311, e per gli anni successivi dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella Gazzetta ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno, non può superare il limite del 2 per cento rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, come risultanti dalla Relazione previsionale e programmatica (articolo 1, comma 5, della legge del 30 dicembre 2004, n. 311). D’altra parte, il Consiglio di Stato si riferisce al decreto‑legge del 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248, che ha imposto riduzioni alle spese di funzionamento delle amministrazioni e degli organismi pubblici non territoriali. Ai sensi dell’articolo 22, comma 1, di tale decreto «[g]li stanziamenti per l’anno 2006 relativi a spese per consumi intermedi dei bilanci di enti ed organismi pubblici non territoriali (...) individuati ai sensi dell’articolo 1, commi 5 e 6, della legge del 30 dicembre 2004, n. 311 [con alcune eccezioni] (...) sono ridotti nella misura del 10 per cento».

( 20 ) Su tale figura, così importante nel diritto pubblico europeo degli ultimi anni, esiste un’abbondante letteratura. In proposito, rinvio alle opere di Caranta, R.; Andenas, M.; Fairgrieve, D. (a cura di) Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, Londra, 2005; García Álvarez, G., «La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes», Revista de Adminsitración Pública, 2014, n. 1, pagg. da 79 a 111; Hanretty, C.J.; Larouche, Pierre; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012; Ottow, A., «The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape», in Comtois S.; de Graaf, K. (a cura di), On judicial and quasi-judicial Independence, Eleven International Publishing, L’Aja, 2013, pagg. da 139 a 166.

( 21 ) Tra le funzioni solitamente attribuite a tali autorità figurano quelle di regolamentazione, vigilanza, monitoraggio e controllo e, eventualmente, quelle sanzionatrici. Come è ovvio, non tutte le ANR possiedono lo stesso livello di attribuzioni.

( 22 ) Sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania (C‑518/07, EU:C:2010:125), punto 42.

( 23 ) Riportato supra, nel paragrafo 4.

( 24 ) La giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all’indipendenza dei gestori di infrastrutture ferroviarie è di scarso interesse ai fini della presente controversia poiché, da un lato, la stessa viene disciplinata in maniera più circoscritta dalle norme di diritto derivato e, dall’altro, le cause definite dalla Corte riguardavano l’indipendenza del gestore delle reti ferroviarie rispetto alle società operanti nel settore. V. sentenze del 25 ottobre 2012, Commissione/Portogallo (C‑557/10, EU:C:2012:662); del 28 febbraio 2013, Commissione/Germania (C‑556/10, EU:C:2013:116), e del 18 aprile 2013, Commissione/Francia (C‑625/10, EU:C:2013:243).

( 25 ) Sentenze del 6 marzo 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143), punto 24; del 6 ottobre 2010, Base e a. (C‑389/08, EU:C:2010:584), punto 29, e del 17 settembre 2015, KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610), punti 53 e 54.

( 26 ) Sentenza del 6 ottobre 2010, Base e a. (C‑389/08, EU:C:2010:584), punto 30, e conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245), paragrafi da 110 a 117.

( 27 ) Sentenze del 24 aprile 2008, Arcor (C-55/06, EU:C:2008:244), punti da 153 a 156, e del 3 dicembre 2009, Commissione/Germania (C-424/07, EU:C:2009:749), punto 61.

( 28 ) Alcuni autori hanno posto in evidenza che, quando una direttiva attribuisce competenze esclusive a una ANR indipendente, in realtà, crea una «riserva amministrativa», ossia esclude l’azione legislativa in tale preciso settore. V. Baño León, J.M., «Reserva de administración y Derecho comunitario», Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001, n. 7, pag. 7.

( 29 ) V., al riguardo, Lavrijssen, S.; Ottow, A., «Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept», Legal Issues of Economic Integration, 2012, n. 4, pagg. 427 e 428.

( 30 ) L’articolo 28, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281, pag. 31) obbliga gli Stati membri a istituire una o più autorità di controllo che esercitino in piena indipendenza le funzioni loro attribuite. La Corte di giustizia ha affermato che: «[l]’esigenza di un controllo, da parte di un’autorità indipendente, dell’osservanza delle norme dell’Unione relative alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali risulta altresì dal diritto primario dell’Unione, segnatamente dall’articolo 8, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dall’articolo 16, paragrafo 2, TFUE» (sentenza dell’8 aprile 2014, Commissione/Ungheria, C‑288/12, EU:C:2014:237, punto 47). La Corte ha inoltre concluso nel senso che «[l’]istituzione, negli Stati membri, di autorità di controllo indipendenti costituisce quindi un elemento essenziale del rispetto della tutela delle persone con riguardo al trattamento dei dati personali» (sentenze del 9 marzo 2010, Commissione/GermaniaC‑518/07, EU:C:2010:125, punto 23, e del 16 ottobre 2012, Commissione/Austria, C‑614/10, EU:C:2012:631, punto 37).

( 31 ) V., in tal senso, sentenze del 9 marzo 2010, Commissione/Germania (C‑518/07, EU:C:2010:125), punto 30, e del 16 ottobre 2012, Commissione/Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631), punti 41 e 43.

( 32 ) Sentenze del 16 ottobre 2012, Commissione/Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631), punto 42, e 8 aprile 2014, Commissione/Ungheria (C‑288/12, EU:C:2014:237), punto 52.

( 33 ) Sentenza del 16 ottobre 2012, Commissione/Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631), punto 51.

( 34 ) Per un’analisi dell’equilibrio tra indipendenza e responsabilità delle ANR, v. Hanretty, C.J.; Larouche, P.; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.

( 35 ) Sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania (C‑518/07, EU:C:2010:125), punti da 43 a 45.

( 36 ) Sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania (C‑518/07, EU:C:2010:125), punto 18.

( 37 ) Secondo la Corte di giustizia, «nello svolgimento delle loro funzioni, le autorità di controllo devono agire in modo obiettivo ed imparziale. A tale fine esse devono essere sottratte a qualsiasi influenza esterna, compresa quella, diretta o indiretta, dello Stato» (sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania, C‑518/07, EU:C:2010:125, punto 25).

( 38 ) L’importanza dell’autonomia finanziaria delle ANR è stata posta in rilievo dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), in The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014, pag. 99, e dal Center on Regulation in Europe (CERRE), nel Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities, 2014, pag. 6, disponibile all’indirizzo http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.

( 39 ) Riportato al precedente paragrafo 4. Ricordo che, a norma di tale articolo 3, paragrafo 3, le ANR devono poter disporre delle «risorse finanziarie e umane adeguate per svolgere i compiti a loro assegnati».

( 40 ) Sentenza del 9 marzo 2010 (C‑518/07, EU:C:2010:125), punti da 43 a 46.

( 41 ) Sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania (C‑518/07, EU:C:2010:125), punto 46.

( 42 ) Non sembra neppure che le misure di contenimento e riduzione della spesa applicate dall’Italia all’AGCOM impediscano a quest’ultima di disporre delle risorse finanziarie e umane sufficienti per partecipare e contribuire attivamente allo svolgimento delle funzioni del BEREC, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3 bis, in fine, della direttiva quadro. In ogni caso, spetta al giudice nazionale valutare la possibilità di siffatta violazione, in funzione delle prove apportate nel procedimento.

( 43 ) Nella sentenza del 10 luglio 2003, Commissione/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395), ai punti 134 e 135, la Corte di giustizia ha statuito quanto segue: «(…) l’art. 108 CE mira, in sostanza, a proteggere la BCE da qualsivoglia pressione politica per consentirle di perseguire efficacemente gli obiettivi assegnati ai suoi compiti, grazie all’esercizio indipendente dei poteri specifici di cui essa dispone a tali fini in forza del Trattato CE e dello statuto del SEBC. (…) Per contro, (…) il riconoscimento alla BCE di una tale indipendenza non ha la conseguenza di distaccarla completamente dalla Comunità europea e di sottrarla a qualsiasi norma di diritto comunitario».

( 44 ) Sentenza del 18 luglio 2013, Vodafone Omnitel e a. (da C‑228/12 a C‑232/12 e da C‑254/12 a C‑258/12, EU:C:2013:495), punti 38 e 40.

( 45 ) Tale analisi è stata realizzata dalla Corte di giustizia (precisamente rispetto ai diritti riscossi in Italia dalla AGCOM) nella sentenza del 18 luglio 2013, Vodafone Omnitel e a. (da C‑228/12 a C‑232/12 e da C‑254/12 a C‑258/12, EU:C:2013:495), punto 41. Nel medesimo senso, la sentenza del 27 giugno 2013, Vodafone Malta e Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), punto 23.

( 46 ) Inoltre, il considerando 31 della direttiva autorizzazioni indica che «i sistemi di diritti amministrativi non dovrebbero distorcere la concorrenza o creare ostacoli per l’ingresso sul mercato». Un livello eccessivamente elevato delle spese amministrative dell’AGCOM sarebbe contrario a tale obiettivo.