Causa T-36/04

Association de la presse internationale ASBL (API)

contro

Commissione delle Comunità europee

«Accesso ai documenti — Memorie depositate dalla Commissione nell’ambito di procedimenti dinanzi alla Corte e al Tribunale — Decisione che nega l’accesso»

Sentenza del Tribunale (Grande Sezione) 12 settembre 2007 II - 3210

Massime della sentenza

L’esame richiesto per il trattamento di una domanda di accesso a documenti formulata ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve rivestire un carattere concreto. Infatti, per un verso, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima. In linea di principio, tale applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzi tutto, se l’accesso al documento avrebbe potuto arrecare, concretamente ed effettivamente, un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’art. 4, nn. 2 e 3, del citato regolamento, se non esistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento in questione. Per altro verso, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Di conseguenza, l’esame al quale deve procedere l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione. Peraltro, tale esame deve essere effettuato per ogni documento oggetto della domanda. Un esame specifico e concreto è in ogni caso necessario dal momento che, anche nel caso sia chiaro che una domanda di accesso riguarda documenti coperti da un’eccezione, solo un siffatto esame può consentire all’istituzione di valutare la possibilità di concedere al richiedente un accesso parziale, ai sensi dell’art. 4, n. 6, del citato regolamento n. 1049/2001. L’obbligo per un’istituzione di procedere ad una valutazione specifica e concreta del contenuto dei documenti oggetto della domanda d’accesso rappresenta una regola generale, che trova applicazione per tutte le eccezioni di cui ai nn. 1-3 dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, qualunque sia l’ambito cui si riferiscono i documenti richiesti. Tale regola generale non significa tuttavia che un siffatto esame sia prescritto in tutte le circostanze. Infatti, detto esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, sia evidente che l’accesso deve essere negato o, al contrario, concesso. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, innanzi tutto nel caso in cui alcuni documenti ricadano manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso, o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza, o, infine, nel caso in cui siano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze. (v. punti 54-58)

Per quanto riguarda l’eccezione al principio generale dell’accesso ai documenti relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali, prevista dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, emerge innanzi tutto dall’ampia definizione della nozione di documento enunciata dall’art. 3, lett. a), del citato regolamento, nonché dalla formulazione e dall’esistenza stessa di un’eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali, che il legislatore comunitario non ha inteso escludere l’attività contenziosa delle istituzioni dal diritto d’accesso dei cittadini, bensì ha previsto, in tal senso, che queste ultime rifiutino di divulgare i documenti relativi ad una procedura giurisdizionale laddove una siffatta divulgazione arrechi pregiudizio alla procedura cui i documenti stessi si riferiscono. In secondo luogo, le memorie presentate dalla Commissione dinanzi al giudice comunitario rientrano nell’ambito di applicazione dell’eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali, nel senso che esse riguardano un interesse protetto. In terzo luogo, il fatto che l’ambito applicativo della citata eccezione comprenda tutti i documenti redatti ai soli fini di un procedimento giudiziario particolare, e segnatamente le memorie depositate dalle istituzioni, non può, di per sé stesso, giustificare l’applicazione dell’eccezione invocata. Infatti, l’eccezione relativa alla protezione dell’interesse pubblico nell’ambito di un procedimento giudiziario non può essere interpretata nel senso che essa obblighi la Commissione a negare l’accesso a tutti i documenti da essa redatti ai soli fini di tale procedimento. In quarto luogo, l’eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali mira segnatamente a garantire il rispetto del diritto di ogni persona ad un’equa udienza davanti a un Tribunale indipendente, che rappresenta un diritto fondamentale previsto dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e che fa parte integrante dei principi generali del diritto comunitario dei quali il giudice comunitario garantisce l’osservanza ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e alle indicazioni fornite in particolare dalla CEDU, nonché a garantire il buon andamento della giustizia. Detta eccezione riguarda quindi non solo gli interessi delle parti nell’ambito del procedimento giudiziario, bensì, più in generale, il buon andamento del procedimento stesso. (v. punti 59-61, 63)

Nel contesto dell’applicazione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, in linea di principio è la natura delle informazioni contenute nei documenti oggetto di domanda di accesso che può far sì che la loro divulgazione possa arrecare pregiudizio ad un interesse tutelato. Tuttavia, tenuto conto della peculiare natura degli interessi che l’eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali mira a tutelare, e cioè del diritto di ogni persona ad un’equa udienza davanti a un Tribunale indipendente e della necessità di garantire il buon andamento della giustizia, nonché del fatto che i documenti oggetto della domanda di accesso sono le memorie depositate dalla Commissione in cause pendenti in cui essa è una delle parti del procedimento, non può escludersi che la mancata divulgazione possa giustificarsi, per un determinato periodo, per motivi indipendenti dal contenuto di ciascun documento richiesto, purché questi stessi motivi giustifichino la necessità di tutelare i documenti in questione nel loro complesso. In tale contesto, al pari delle altre parti processuali, la Commissione deve poter presentare e discutere la propria posizione al riparo da qualsiasi influenza esterna, e ciò in quanto la posizione che essa difende mira, in linea di principio, a garantire la corretta applicazione del diritto comunitario. Data la natura degli interessi che l’eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali mira a tutelare, la realizzazione di un tale obiettivo esige che le sue memorie non siano divulgate prima che essa abbia avuto la possibilità di discuterle innanzi al giudice all’udienza pubblica e che essa abbia perciò il diritto di sottrarle all’accesso del pubblico, in considerazione delle eventuali pressioni sui suoi agenti generate da un dibattito pubblico avviato dalla loro divulgazione, senza che sia necessario, a tal fine, che essa effettui una valutazione concreta del loro contenuto. Pertanto, qualora il procedimento cui si riferiscono le memorie oggetto della domanda di accesso non abbia ancora raggiunto la fase dell’udienza, il rifiuto di divulgare le memorie stesse deve essere inteso come riguardante l’insieme delle informazioni ivi contenute. Al contrario, dopo lo svolgimento dell’udienza, la Commissione è soggetta all’obbligo di effettuare una valutazione concreta di ciascun documento richiesto per verificare, alla luce del suo specifico contenuto, se esso possa essere divulgato ovvero se la sua divulgazione possa arrecare pregiudizio al procedimento giurisdizionale cui si riferisce. (v. punti 63, 73-75, 81-82)

Le memorie delle parti hanno in linea di principio carattere riservato per quanto riguarda la loro gestione da parte del giudice comunitario. Infatti, l’art. 20, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile anche al Tribunale ai sensi dell’art. 53 dello Statuto stesso, impone unicamente la loro comunicazione alle parti, nonché alle istituzioni della Comunità le cui decisioni sono in causa. Inoltre, l’art. 16, n. 5, secondo comma, del regolamento di procedura della Corte nonché l’art. 24, n. 5, secondo comma, del regolamento di procedura del Tribunale prevedono la possibilità per le sole parti in causa di ottenere copie degli atti processuali, mentre l’art. 5, n. 3, terzo comma, delle istruzioni al cancelliere del Tribunale subordina l’accesso dei terzi agli atti processuali all’esistenza di un legittimo interesse che deve essere debitamente comprovato. Tali disposizioni, tuttavia, non impediscono alle parti di divulgare le proprie memorie. Infatti, il principio è che le parti sono libere di divulgare le proprie memorie, salvo in casi eccezionali in cui la divulgazione di un documento potrebbe compromettere la buona amministrazione della giustizia. Tali disposizioni non impongono nemmeno alle istituzioni di seguire, con riferimento all’applicazione delle norme in materia d’accesso ai documenti, la linea di condotta del giudice dinanzi al quale è pendente la causa cui fanno riferimento le memorie delle quali è richiesta la divulgazione. In mancanza di disposizioni specifiche in tal senso, non può quindi affermarsi che l’ambito di applicazione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, possa essere circoscritto dal momento che le citate disposizioni non disciplinano l’accesso dei terzi e sarebbero applicabili in quanto lex specialis. Le uniche disposizioni procedurali che impongono alle parti un divieto di divulgazione sono quelle contenute nell’art. 56, n. 2, del regolamento di procedura della Corte e nell’art. 57 del regolamento di procedura del Tribunale, le quali prevedono che la decisione di procedere a porte chiuse comporta il divieto di pubblicare le discussioni. (v. punti 87-90)

Per quanto riguarda l’interesse pubblico prevalente di cui all’art. 4, n. 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che può giustificare la divulgazione di un documento arrecante pregiudizio alla tutela delle procedure giurisdizionali, spetta all’istituzione interessata effettuare la ponderazione dell’interesse pubblico connesso alla divulgazione rispetto all’interesse che risulterebbe soddisfatto da un diniego alla divulgazione, alla luce, eventualmente, degli argomenti addotti dal richiedente l’accesso. Tale interesse pubblico prevalente deve, in linea di principio, essere distinto dai principi di libertà di stampa e di trasparenza soggiacenti al detto regolamento. Tuttavia, il fatto che colui che richiede l’accesso non invochi alcun interesse pubblico distinto da tali principi non implica automaticamente che non sia necessaria alcuna ponderazione degli interessi in gioco. Infatti, il richiamo a questi stessi principi può presentare, alla luce delle peculiari circostanze della fattispecie, una rilevanza tale da prevalere sull’esigenza di tutela dei documenti controversi. Orbene, ciò non si verifica quando i documenti oggetto della domanda di accesso sono le memorie depositate dalla Commissione dinanzi al giudice comunitario in cause pendenti in cui essa è parte. Infatti, per un verso, la possibilità per il pubblico di ricevere informazioni relative alle cause pendenti è garantita dal fatto che ciascun ricorso, sin dalla sua presentazione, è oggetto di una comunicazione sulla Gazzetta ufficiale, diffusa altresì via Internet sul sito Eur-Lex e sul sito della Corte, la quale precisa, segnatamente, l’oggetto della controversia e le conclusioni del ricorso, nonché i motivi e i principali argomenti sollevati. Inoltre, la relazione d’udienza, che contiene una sintesi degli argomenti delle parti, è resa pubblica il giorno dell’udienza, nel corso della quale, peraltro, gli argomenti delle parti sono discussi pubblicamente. Per altro verso, l’applicazione dell’eccezione di cui trattasi, relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali, ha segnatamente lo scopo di evitare qualsiasi influenza esterna sul buon andamento di queste ultime. Orbene, l’interesse collegato alla tutela di un tale obiettivo si impone a prescindere dal contenuto delle memorie richieste, trattandosi di un interesse la cui salvaguardia è necessaria al buon andamento della giustizia. Peraltro, una siffatta limitazione non è assoluta, in quanto essa si applica integralmente alle memorie già oggetto di un diniego di accesso solo fino alla data di svolgimento dell’udienza. (v. punti 94, 97-100)

Nel contesto dell’applicazione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’asserita necessità di tutelare argomenti che saranno eventualmente proposti nell’ambito di un procedimento ancora pendente non può rappresentare un motivo per rifiutare l’accesso a memorie relative ad una causa già definita da una sentenza del Tribunale, in mancanza di una qualsivoglia motivazione specifica intesa a dimostrare che la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio al procedimento giurisdizionale pendente. Infatti, il contenuto delle memorie di un’istituzione comunitaria riguardanti una causa conclusasi con una sentenza del Tribunale è stato reso pubblico in forma sintetica mediante la relazione d’udienza, discusso nel corso di un’udienza pubblica e richiamato nella sentenza del Tribunale. Si tratta quindi di argomenti già di dominio pubblico, quanto meno in forma sintetica. Inoltre, la mera connessione tra due o più cause, aventi le stesse parti ovvero lo stesso oggetto, non può di per sé giustificare un diniego d’accesso, salvo che non si voglia operare una manifesta inversione tra il principio del libero accesso ai documenti delle istituzioni e le eccezioni a tale principio, quali stabilite dal regolamento n. 1049/2001. (v. punti 106, 110, 141)