Il giudice proponente chiede poi l'interpretazione dell'espressione «restrizioni quantitative e provvedimenti d'effetto equivalente», che ricorre con lievissime varianti in vari articoli del trattato ed in particolare nell'art. 1 del regolamento n. 2513/69. Il giudice proponente vorrebbe sapere se in questa nozione rientrano anche i regolamenti nazionali in materia d'import-export, che vietano di compiere operazioni senza licenza, qualora tali norme in pratica non vengano applicate sia perché ammettono esenzioni, sia perché le licenze vengono accordate senza distinzione.

Il governo olandese ritiene che si debba tener conto solo dell'effettiva applicazione del sistema di licenza interna e dei suoi effetti. Si tratta solo di vedere se il sistema ammette eccezioni. Le attrici invece ritengono che l'effettiva applicazione della norma si possa trascurare, come pure di poco rilievo è il fatto che saltuariamente regolamenti di second'ordine introducono eccezioni nel sistema delle licenze, poiché gli Stati membri non avrebbero più alcuna competenza in questo settore.

Dal canto suo, la Commissione ha assunto un atteggiamento più sfumato. Mi ha colpito il fatto che tutti gli articoli del trattato e dei regolamenti che disciplinano il settore sono imperniati sulla stessa nozione ed in tutti ricorre la stessa formula (eccettuato l'art. 32 del trattato CEE, nel quale il termine contingente pare contrassegnare classicamente una politica d'importazione restrittiva). Più trascurabile invece è il fatto che la risoluzione del procedimento di merito, che riguarda la situazione posteriore al 1o marzo 1970 e tratta d'importazioni dai paesi terzi, dipenda essenzialmente dal senso dell'art. 1 del regolamento n. 2513. Il senso generico dell'espressione «restrizioni quantitative», si può definire con una certa facilità: è un concetto tratto dal lessico dell'organizzazione europea per l'organizzazione economica, che riaffiora anche nel GATT (Accordo internazionale tariffario).

In base a questa nozione vengono adottati provvedimenti che escludono immediatamente l'importazione, totalmente o parzialmente, non per motivi tecnici (che potrebbero esser invocati anche per il mercato di prodotti nazionali), ma semplicemente in considerazione dell'entità delle partite del prodotto in questione e dei loro riflessi sul mercato in quel periodo.

L'espressione «provvedimenti d'effetto equivalente» costituisce il necessario completamento del divieto di restrizioni quantitative e per interpretarla ci si può richiamare ai precedenti offerti dalla giurisprudenza in materia di tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali (cause 2 e 3-62, 90 e 91-63, 10-65 e 52 e 55-65). Ne consegue che la nozione integrativa si giustifica coll'intenzione del legislatore «di proibire non soltanto i provvedimenti che hanno anche formalmente carattere doganale, ma anche tutti quelli che, pur diversamente denominati, ovvero posti in vigore da altri organi, finirebbero per avere gli stessi effetti discriminatori» (Raccolta VIII-1962, pag. 805). Lo stesso ragionamento vale per l'espressione «provvedimenti d'effetto equivalente a restrizioni quantitative», il che mette in evidenza che il punto saliente sono gli effetti. Sono quindi tali i provvedimenti che impediscono parzialmente o totalmente le importazioni, cioè influiscono sulla quantità e sull'entità delle partite importate. S'infrappone cioè un ostacolo indiretto, che rende più difficile e più costoso importare merci e favorisce quindi le corrispondenti merci nazionali offerte sul mercato. Non vanno però considerati tali quei provvedimenti espressamente previsti dal trattato (ad esempio in materia di dazi doganali, tributi e sovvenzioni). Sono pure esclusi quei provvedimenti che hanno effetti restrittivi, tuttavia sono compatibili col trattato, giacché vengono emanati nell'ambito delle competenze ancora riservate agli Stati. Ciò vale ad esempio per determinate discipline commerciali che implicano — per tutti i prodotti nazionali ed importati — il divieto di vendita di merci che presentano determinate caratteristiche. L'effetto restrittivo sulle importazioni deriva dalla diversità delle discipline interne e vi può rimediare soltanto armonizzando le legislazioni a norma dell'art. 100 del trattato CEE. Lo stesso potrebbe dirsi per la disciplina sugli sdoganamenti, che continueranno ad effettuarsi finché esisteranno frontiere. Le eccezioni sono ammesse nei limiti in cui i provvedimenti nazionali con effetto restrittivo si giustificano con una finalità che coincide con gli scopi del trattato.

Ritengo quindi che la disciplina istituita in Olanda nel 1963 non costituisca una misura d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative in quanto norme generali ed astratte prevedono eccezioni all'obbligatorietà delle licenze. Pur se le discipline derogatorie prendono forma di regolamenti di second'ordine, l'affermazione è valida se gli effetti dei regolamenti, sotto il profilo dell'ordinamento interno, sono indiscutibili e quindi paralizzano l'efficacia del sistema di licenze. La considerazione può applicarsi alla norma liberalizzatrice adottata in Olanda nel 1968, sulla quale si dovrà pronunciare in ultima istanza il giudice proponente.

In sostanza ho parzialmente risposto anche alla seconda questione ed un simile esame potrebbe essere sufficiente per il giudice a quo, giacché la norma di cui trattasi ha esercitato i suoi effetti sulle importazioni di mele dai paesi terzi già dal 1o novembre 1968.

Per stabilire se inoltre vi siano state restrizioni alle importazioni, nonostante le licenze siano state sistematicamente accordate, si deve partire dalla distinzione operata dalla Commissione; nei casi in cui il rilascio delle licenze è automatico ed effettivo, la disciplina delle licenze ha indubbio carattere restrittivo, giacché si impernia sugli effetti potenziali di questi provvedimenti. Se invece la legge impone il sistematico rilascio delle licenze, il sistema non può venir considerato come ostacolo diretto alle importazioni, ma al massimo come provvedimento di effetto equivalente.

Non vedo il perche di tale distinzione in quanto gli effetti potenziali non hanno alcuna rilevanza e mi pare artificiosa una teoria in questo senso costruita sul 4o comma dell'art. 33 del trattato, che impone di abolire anche i contingenti inutilizzati. Non si deve dimenticare che questa disposizione è giustificata poiché in tali casi non si esclude che in futuro si verifichino effettive restrizione all'impor tazione, mentre la prassi amministrativa del rilascio sistematico dissipa ogni timore sotto questo aspetto. Si deve quindi statuire l'eventuale sussistenza di restrizioni all'importazione non in base agli effetti potenziali di un provvedimento interno, ma solo in base alle effettive conseguenze di detti provvedimenti. La giurisprudenza in materia di tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali fornisce un notevole argomento a favore di questa tesi. Noterò inoltre che la legge olandese di cui trattasi nella fattispecie aveva espressamente imposto alla Produktschap l'osservanza del diritto comunitario, cioè si poteva prevedere che le licenze sarebbero state regolarmente rilasciate anche se nessuna legge interna con questa prescrizione fosse stata emanata.

Un divieto d'importazione senza licenza che si sovrapponga ad una prassi di rilascio regolare di licenze alle condizioni stabilite dal diritto comunitario costituisce una misura restrittiva nel caso in cui la licenza venga rilasciata con ritardo oppure venga rilasciata solo a determinate condizioni. Di fronte a simili prospettive l'importatore può scoraggiarsi e le importazioni possono risentirne. Riterrei più regolare il sistematico rilascio di licenze anche per le importazioni dai paesi terzi, pur se gl'importatori possono ottenerle solo adempiendo certe formalità amministrative. Infatti negli scambi con l'estero le formalità doganali sono inevitabili.

Come ha detto la Commissione, è inevitabile la conservazione di un sistema di licenze onde disporre di una prospettiva attendibile delle importazioni future e per di più tale sistema è utile in quanto l'art. 3 del regolamento n. 2514 autorizza gli Stati ad adottare unilateralmente provvedimenti di tutela come la sospensione delle importazioni. Sotto questo aspetto è difficile ravvisare in simili provvedimenti restrizioni quantitative o provvedimenti di effetto equivalente.

Ecco quanto si deve aggiungere alla risposta della prima parte della seconda questione, purché beninteso si consideri la risposta come un tutto unico.