CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 16 GIUGNO 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

il 14 ottobre 1976, nel procedimento pregiudiziale 29/76, promosso dalla Corte d'appello di Düsseldorf, nell'ambito di una controversia tra l'Eurocontrol e la società Lufttransport-Unternehmen, vertente sul ricupero di contributi di rotta rivendicati dall'ente di Bruxelles, avete stabilito (Racc. pag. 1551) che la nozione di «materia civile e commerciale», cui si riferisce l'art. 1 della Convenzione europea del 27 settembre 1968 — concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale — non dipende dalla definizione datane dal giudice che ha emanato la pronunzia costituente oggetto di un'istanza di esecuzione, bensì deve avere un contenuto comunitario autonomo.

Su questa base, avete affermato che «benché talune decisioni emesse nelle cause fra la pubblica amministrazione ed un soggetto di diritto privato possano essere comprese nell'ambito d'applicazione della Convenzione, la situazione è diversa qualora la pubblica amministrazione abbia agito nell'esercizio della sua potestà d'imperio». Avete aggiunto che «ciò vale per una causa avente ad oggetto, come quella pendente dinanzi al giudice a quo, il pagamento di contributi dovuti da un soggetto di diritto privato ad un ente pubblico, nazionale o internazionale, in ragione dell'uso degli impianti e dei servizi di tale ente, in particolare qualora questo uso sia obbligatorio ed esclusivo» (Racc. pag. 1551). «Ciò vale tanto più nel caso — prosegue la sentenza — in cui l'aliquota dei contributi, i metodi di calcolo e i procedimenti di riscossione siano stati stabiliti unilateralmente nei confronti degli utenti, come nella fattispecie in esame, in cui l'ente ha unilateralmente fissato presso la propria sede il luogo di adempimento dell'obbligazione e determinato il foro competente in materia d'inadempimento».

La vostra sentenza, che mi pare un'illustrazione della teoria dei contratti amministrativi contenenti clausole in deroga al diritto ordinario, respingeva quindi automaticamente la tesi del tribunal de commerce di Bruxelles adito in quell'occassione dall'Eurocontrol e che, per dichiarare la propria competenza, il 7 marzo 1974 aveva affermato che i contributi litigiosi non erano assimilabili ai tributi, ma erano d'indole commerciale.

Al tempo stesso, avete però anche respinto indubbiamente l'orientamento seguito dalla Corte di cassazione tedesca in una precedente ordinanza del 26 novembre 1975, pronunziata tra le stesse parti, Eurocontrol e LTU, ordinanza che si limitava a rinviare la controversia alla Corte d'appello di Düsseldorf e per effetto della quale questo giudice vi aveva sottoposto — il 16 febbraio 1976 — la questione da voi risolta con la sentenza del 14 ottobre 1976.

Ritenendo che «la propria pronunzia non riguardava l'interpretazione della Convenzione del 1968», la Corte di cassazione di Karlsruhe non aveva creduto necessario interpellarvi, conformente all'art. 3, n. 1, del Protocollo sull'interpretazione ad opera della Corte di giustizia della Convenzione del 1968, che pure era entrato in vigore il 1o settembre 1975, ed aveva dichiarato che, per stabilire se una decisione straniera fosse stata pronunziata «in materia civile e commerciale», era la definizione datane dal giudice che aveva pronunziato il provvedimento di cui si richiedeva l'esecuzione l'elemento determinante per il procedimento esecutivo. Questa decisione della Corte di cassazione è stata confermata dalla Corte costituzionale federale in un'ordinanza del 23 giugno 1976.

Pare che l'alta magistratura civile tedesca abbia cambiato orientamento, poiché ora ritiene che la pronunzia ch'essa deve emanare in due cause parallele, ma identiche in ogni punto, eccettuati il nome delle società di trasporti aerei e l'importo dei contributi reclamati nei loro confronti dall'Eurocontrol, implichi l'interpretazione della Convenzione del 1968. Essa chiede perciò se, a norma dell'art. 55 della Convenzione, gli accordi e le convenzioni di cui allo stesso art. 55 continuino ad esplicare i loro effetti per le decisioni che, pur se non cadono sotto l'art. 1, 2o comma, della Convenzione, sono escluse dalla sua sfera d'applicazione in virtù dell'art. 1, 1o comma, quale è stato interpretato nella vostra sentenza del 14 ottobre 1976.

In effetti, grazie a detta questione, il «dialogo» iniziato tra la Corte di cassazione di Karlsruhe e la Corte d'appello di Düsseldorf che — giustamente — si era avvalsa del diritto illimitato di interpellarvi, da voi riconosciuto ai giudici nazionali (sent. 16 gennaio 1974, Rheinmühlen, Racc, pag. 37, e sent. 12 febbraio 1974, Rheinmühlen, Racc. pag. 147), prosegue ora direttamente tra l'alto collegio tedesco e la vostra Corte. Ciò sottolinea l'importanza della pronunzia che emanerete, che dovrebbe fornire gli elementi utili alla soluzione delle tre controversie nelle quali l'Eurocontrol si trova di fronte a tre società tedesche: tralasciando le due cause che stanno all'origine dei presenti rinvìi della Corte di cassazione, la pronunzia è attesa con interesse dalla Corte d'appello di Düsseldorf la quale ha comunicato di non essersi ancora pronunziata «sulla base» della vostra sentenza del 14 ottobre 1976 e di voler attendere fino a che non vi siate pronunziati sulle cause parallele di cui dobbiamo occuparci ora.

Aggiungerò che la vostra pronunzia avrà certamente riflessi sull'esito di alcune cause pendenti dinanzi ai giudici amministrativi della Repubblica federale di Germania: si tratta della domanda presentata dalla LTU all'Oberverwaltungsgericht della Renania settentrionale-Westfalia, e diretta a far dichiarare non dovuti i contributi rivendicati nei suoi confronti dall'Eurocontrol, e del ricorso di cassazione presentato dalla stessa società dinanzi al Bundesverwaltungsgericht contro la summenzionata decisione dell'Oberverwaltungsgericht, che aveva dichiarato irricevibile la domanda di annullamento presentata dalla LTU in quanto le ingiunzioni di pagamento inviate dall'Eurocontrol non costituivano atti amministrativi impugnabili a norma del diritto tedesco.

1. Allorché dovete dare un'interpretazione pregiudiziale, in linea di massima rifiutate di vagliare la pertinenza o la necessità della questione sottoposta dal giudice nazionale riguardo alla soluzione della controversia di cui egli deve conoscere. Tuttavia vi preoccupate di fornire tutti gli elementi di risposta che vi paiono «utili» alla soluzione della controversia. Ora, in questo senso intendo sottolineare che non si tratta di stabilire se, in astratto, tutte le convenzioni menzionate all'art. 55 della Convenzione del 1968 continuino a produrre i loro effetti per le sentenze da pronunziarsi in tutte le materie espressamente escluse dal 2o comma dell'art. 1 (stato delle persone, fallimenti, previdenza sociale, arbitrato). Pur se la Corte di cassazione tedesca nell'ordinanza di rinvio non cita l'accordo stipulato a Bonn il 30 giugno 1958 tra la Repubblica federale di Germania ed il Regno del Belgio circa il riconoscimento e la reciproca esecuzione, in materia civile e commerciale, delle decisioni giudiziarie, delle sentenze arbitrali e degli atti pubblici, è evidente che con l'espressione «gli accordi e i trattati indicati nell'art. 55» essa si riferisce soprattutto a detto accordo bilaterale tedesco-belga e, poiché in virtù della vostra sentenza LTU la decisione litigiosa non può rientrare nella sfera d'applicazione della Convenzione del 1968, essa desidera sapere se alcune decisioni — eccettuate beninteso quelle menzionate dal 2o comma dell'art. 1 —, pur non essendo comprese nella materia civile e commerciale ai sensi della Convenzione del 1968, potrebbero rientrarvi ai sensi dell'accordo bilaterale del 1958. Il solo punto importante per la Corte di cassazione è quindi lo stabilire se la Convenzione del 1968 abbia sostituito, tra Belgio e Germania federale, l'accordo bilaterale stipulato tra i medesimi Stati nel 1958, nella materia molto speciale delle decisioni riguardanti il ricupero di contributi da parte dell'Eurocontrol, o se invece non sussista, in un certo senso, un «residuo» di materia civile e commerciale che continua ad essere disciplinata dall'accordo bilaterale.

2. Il problema deve quindi — è chiaro — venir posto in relazione con la soluzione fornita nella causa 29/76. Penso anzitutto che intendiate confermare il vostro orientamento. La dottrina ha mosso varie critiche a questa sentenza, nella quale non avete accolto le conclusioni dell'avvocato generale Reischl, ma io la seguirò fino a nuovo ordine. D'altronde, tenuto conto delle «direttive» tracciate dalla vostra sentenza, il gruppo di lavoro incaricato di elaborare le modifiche richieste dall'adesione dei nuovi Stati membri alla Convenzione del 1968 ha ora specificato, al 1o comma dell'art. 1, che «le materie fiscali, doganali ed amministrative non sono materie civili e commerciali ai sensi della Convenzione».

3. Poiché la Corte di cassazione tedesca parte dal presupposto che vi sono decisioni le quali, pur non facendo parte dei settori formalmente esclusi dal 2o comma dell'art. 1 della Convenzione e pur non riguardando la materia civile e commerciale nel senso in cui va intesa l'espressione secondo la vostra giurisprudenza, potrebbero continuare ad essere comprese nel settore civile e commerciale in forza dell'accordo bilaterale, la questione che vi è sottoposta richiede necessariamente, mi pare, una risposta circa la sfera d'applicazione «ratione materiae» della Convenzione del 1968 e, rispettivamente, dell'accordo bilaterale del 1958, in considerazione dei contributi rivendicati dall'Eurocontrol. L'art. 55 della Convenzione europea recita: «la presente Convenzione sostituisce nei rapporti fra gli Stati che ne sono parti le convenzioni concluse tra due o più di detti Stati» e cioè in particolare l'accordo tedesco-belga del 1958. Tuttavia, tale «sostituzione» non pregiudica «quanto disposto dall'art. 54, 2o comma, e dall'art. 56». L'art. 56 stabilisce che «il trattato e le convenzioni elencate nell'art. 55 continueranno a produrre i loro effetti nelle materie alle quali la presente Convenzione non è applicabile». Le decisioni pronunziate prima dell'entrata in vigore della Convenzione, cioè anteriormente al 1o febbraio 1973, non possono venir modificate per effetto delle disposizioni della Convenzione del 1968 (art. 56, 2o comma) anche se riguardano le materie disciplinate da quest'ultima. Le decisioni posteriori all'entrata in vigore della Convenzione del 1968, ma relative ad azioni promosse prima di questa data, «sono riconosciute ed eseguite, conformemente alle disposizioni del titolo III [della Convenzione 1968], se le norme di competenza applicate sono conformi a quelle previste dal titolo II [della Convenzione stessa] o da una convenzione in vigore tra lo Stato d'origine e lo Stato richiesto al momento della proposizione dell'azione» (art. 54, 2o comma). Beninteso, deve trattarsi inoltre di decisioni pronunciate in «materia civile e commerciale» ai sensi della Convenzione del 1968, ma ciò è tanto ovvio che il testo nemmeno ne parla. In altri termini, per sapere se la Convenzione europea abbia «sostituito» l'accordo bilaterale o se invece quest'ultimo «continui a produrre i suoi effetti», si deve stabilire se le «materie» cui questi due tipi di accordi sono rispettivamente applicabili siano le stesse, cioè se la «materia civile e commerciale» contemplata dall'art. 1 della Convenzione del 1968 sia la stessa «materia civile e commerciale» di cui all'art. 3 dell'accordo blaterale.

4. In linea generale, le disposizioni degli accordi bilaterali esulano dalla competenza d'interpretazione della Corte di giustizia, salvo il caso d'applicazione dell'art. 182 del trattato; la competenza della Corte è limitata alle disposizioni comunitarie (art. 164). Questo principio, che avete sviluppato a proposito dei regolamenti sulla previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti, vale anche, direi, per l'interpretazione della Convenzione del 1968. Vi siete trovati di fronte ad un problema analogo nel settore previdenziale, nel quale i regolamenti comunitari contengono pure una disposizione secondo cui «a meno che sia diversamente stabilito in modo espresso … le disposizioni [del testo considerato] si sostituiscono … a quelle delle convenzioni … intervenute tra due o più Stati membri» (art. 5 del regolamento n. 3) e «le disposizioni … non pregiudicano le obbligazioni derivanti da … altre disposizioni delle convenzioni di sicurezza sociale, in quanto siano indicate nell'allegato …» (art. 6 del regolamento n. 3). Questa disciplina, come avete affermato nella sentenza 7 giugno 1973, Walder (Racc. pag. 604), mette chiaramente in evidenza che il principio della sostituzione del regolamento n. 3 alle convenzioni di previdenza sociale stipulate tra Stati membri ha forza imperativa e non ammette deroghe, salvo nei casi espressamente contemplati; nemmeno il fatto che convenzioni in materia previdenziale stipulate tra Stati membri implichino, per coloro cui si applica il regolamento n. 3, vantaggi superiori a quelli che derivano da detto regolamento è sufficiente a giustificare eccezioni a tale principio, se dette convenzioni non sono espressamente menzionate dal regolamento. Questo fatto, al quale avete rifiutato di attribuire portata decisiva in campo previdenziale, non può nemmeno contare nella sfera disciplinata dalla Convenzione, se è vero che, come ho già detto nelle mie conclusioni De Wolf (sentenza 30 novembre 1976, Racc. pag. 1774), la stipulazione della Convenzione tra gli Stati aderenti comporta, a priori, almeno lo si può immaginare, l'istituzione di un sistema migliore, nel complesso, dei preesistenti regimi bilaterali o multilaterali. Una conferma della mia ipotesi viene dalla circostanza che — se non erro — l'Eurocontrol ha sempre invocato solo la Convenzione del 1968, e non l'accordo bilaterale, per ottenere l'esecuzione delle sentenze belghe ad esso favorevoli. Insomma, l'Eurocontrol, che prima dell'entrata in vigore della Convenzione del 1968 aveva promosso un'azione per ricuperare i contributi a suo avviso spettantigli, forte della sentenza del tribunal de commerce di Bruxelles, pronunciata dopo l'entrata in vigore della Convenzione, ha tentato dapprima di ottenere l'esecuzione nella Repubblica federale di Germania, sostenendo che la sentenza era stata pronunciata conformemente alle norme sulla competenza contemplate dall'accordo bilaterale ed invocando il 2o comma dell'art. 54 della Convenzione del 1968; ora esso intende ripiegare sull'accordo del 1958, perché avete affermato che il ricupero di questo tipo di crediti non rientra nella materia civile e commerciale ai sensi della Convenzione europea. Ora, come già dicevo nelle conclusioni per la causa De Wolf, non mi par possibile applicare «a volontà» la Convenzione del 1968: l'equilibrio creato dalla Convenzione sarebbe turbato qualora una parte potesse, se le torna meglio, invocare contemporaneamente il regime comunitario della Convenzione e i diritti convenzionali classici degli accordi bilaterali.

5. Mi pare cionondimeno necessario approfondire l'esame e richiamarmi, almeno di riflesso, alle disposizioni dell'accordo bilaterale del 1958 per fornire una risposta utile al giudice nazionale. D'altro canto è necessario interpretare, almeno su certi punti, gli accordi bilaterali per poter interpretare ed applicare la Convenzione del 1968. Infatti, come ho ricordato, l'art. 54, 1o comma, di questa stabilisce che le sue disposizioni si applicano solo alle azioni in giudizio promosse posteriormente alla sua entrata in vigore. Tuttavia, a norma del 2o comma, in materia d'esecuzione, il fatto che una domanda giudiziale sia stata proposta prima della data di entrata in vigore non ha importanza, purché il giudice dello Stato d'origine si sia pronunciato dopo questa data «se le norme di competenza applicate sono conformi a quelle previste dal titolo II [della Convenzione] o da una convenzione in vigore tra lo Stato d'origine e lo Stato richiesto al momento della proposizione dell'azione». Nella causa 29/76, la Commissione e l'avvocato generale Reischl, che ne condivideva il punto di vista, si erano giusto fondati sull'esistenza dell'accordo tedescobelga del 30 giugno 1958 per sostenere la competenza ratione loci del tribunal de commerce di Bruxelles (giudice dello Stato d'origine) in conformità all'accordo stesso, il che implica evidentemente che quest'ultimo venga interpretato. Anche voi avete implicitamente proceduto nello stesso modo, giacché non avreste risolto il quesito sottopostovi, se non aveste ammesso che le norme sulla competenza dell'accordo 1958 erano applicabili alla fattispecie ratione temporis. In vista di questo precedente, ritengo che, in materia di recupero dei crediti dell'Eurocontrol, la Convenzione del 1968, come l'avete interpretata, abbia sostituito, nelle relazioni tra la Repubblica federale di Germania e il Belgio, l'accordo bilaterale stipulato nel 1958 tra questi due paesi. Non solo perché la Convenzione europea è stata sottoscritta dagli stessi due Stati, che già avevano firmato la convenzione del 1958; non solo per il fatto che, su questo punto, vi è identità di linguaggio tra i due accordi; ma inoltre e soprattutto perché l'art. 54, 2o comma, postula l'equivalenza delle norme sulla competenza contemplate dall'accordo bilaterale a quelle contemplate dal titolo II della Convenzione europea: questa è infatti la giustificazione dell'esecuzione, in conformità alle disposizioni della Convenzione europea, delle decisioni emanate in esito ad azioni esperite anche prima della sua entrata in vigore.

6. In realtà, vuoi tramite la Convenzione europea, vuoi tramite l'accordo bilaterale, l'esecuzione della decisione pronunciata nello Stato d'origine andrebbe a cozzare contro le stesse difficoltà. La sua esecuzione in forza della Convenzione europea striderebbe con la vostra sentenza del 14 ottobre 1976. Infatti, l'azione promossa nello Stato d'origine riguardava il recupero di contributi dovuti da un soggetto di diritto privato ad un ente nazionale o internazionale di diritto pubblico, per l'uso degli impianti e dei servizi di quest'ultimo, uso che era obbligatorio ed esclusivo (punto n. 4 della motivazione). Nella fattispecie, l'aliquota dei contributi, i sistemi di calcolo ed i procedimenti di esazione erano fissati in modo unilaterale nei confronti degli utenti, e l'ente aveva unilateralmente stabilito come luogo d'adempimento dell'obbligazione la propria sede, ed aveva scelto il foro competente in caso d'inadempimento. In una parola, la controversia opponeva uri autorità pubblica ad un soggetto privato, e l'autorità pubblica aveva agito nell'esercizio della potestà d'imperio (punto n. 5). Quando si tratta della domanda d'esecuzione di una sentenza esecutiva pronunciata in materia civile e commerciale, ai sensi della Convenzione europea, il procedimento è molto semplificato: la parte nei cui confronti si chiede l'esecuzione non può, allo stadio della domanda della controparte, presentare osservazioni; la pronuncia è comunque sottratta ad un riesame del merito (art. 34). Senza dubbio, la domanda di esecuzione può venir respinta per (e solo per) uno dei motivi contemplati dagli artt. 27 e 28 e quindi in particolare se l'esecuzione è contraria all' ordine pubblico (art. 27, 1o). Tuttavia, precisamente, l'art. 28, ultimo comma, dispone che «non si può procedere al controllo della competenza dei giudici dello Stato d'origine; le norme sulla competenza [cioè quelle di cui al titolo II] non riguardano l'ordine pubblico contemplato dall'art. 27, 1o». Il motivo su cui si fonda la vostra sentenza del 14 ottobre 1976 mi par dunque esser questo: far rientrare una domanda di recupero di un credito, come quella presentata al giudice nazionale, tra le materie civili e commerciali avrebbe implicato che il giudice dello Stato richiesto, che vi sottoponeva il problema, sarebbe stato vincolato dalla qualificazione della propria competenza data dal giudice dello Stato d'origine e che il controllo di detta competenza, essendo estraneo all'ordine pubblico (art. 28, 3o comma), non avrebbe potuto venir effettuato dal giudice dello Stato richiesto. Avete ritenuto, dal canto vostro, che la controversia principale sollevava in effetti un problema di ordine pubblico ed è per questo motivo che siete stati indotti a negarle il carattere di «civile o commerciale» ai sensi della Convenzione europea. La via dell'accordo bilaterale pare a prima vista più comoda, ma non è così. Indubbiamente, a differenza della Convenzione europea, l'accordo bilaterale contempla l'esecuzione delle sentenze arbitrali, ma a condizione che siano conformi all'ordine pubblico (art. 13). Analogamente, la nozione di decisione (art. 1, n. 3, art. 2, n. 2) o di «materia» (art. 3, art. 4) ai sensi dell'accordo bilaterale pare essere più ampia che quella risultante dall'art. 25 e dall'art. 1 della Convenzione europea. Questa latitudine è però temperata da una restrizione di rilievo. Secondo l'art. 10 dell'accordo, la decisione di cui si chiede l'esecuzione non è soggetta ad altro sindacato se non quello relativo alle condizioni elencate dall'art. 2. Ora, in forza di detto articolo, anche se non può esaminare il merito della controversia (art. 10, n. 1, ultima frase), il giudice richiesto — a differenza dei casi di riconoscimento (art. 5, n. 1) — non è vincolato dall'accertamento dei fatti sui quali il giudice d'origine ha fondato la propria competenza ed il riconoscimento potrà venir rifiutato solo nel caso in cui sia contrario all'ordine pubblico dello Stato in cui viene richiesto (art. 2, n. 1, 1o) e se i giudici dello Stato in cui la decisione è stata pronunciata non siano riconosciuti competenti ai sensi dell'accordo (art. 2, n. 1, 3o): a questo proposito ci si deve richiamare in particolare agli artt. 3, n. 1, 2o, e 3, n. 2. In materia d'esecuzione, il giudice richiesto può e deve quindi controllare la competenza del giudice d'origine e, contrariamente alla Convenzione europea, le norme sulla competenza vengono poste sullo stesso piano dell'ordine pubblico e la loro osservanza deve venir accertata d'ufficio. In definitiva, mi pare si giunga allo stesso risultato pratico, tanto se la domanda d'esecuzione è fondata sulla Convenzione europea, quanto se è fondata sull'accordo bilaterale: tramite l'eccezione dell'ordine pubblico e del controllo d'ufficio della competenza del giudice d'origine, il giudice richiesto deve, in forza dell'accordo bilaterale, sindacare la qualificazione della materia della lite portata dinanzi al giudice d'origine e, tenuto conto delle delucidazioni fornite dalla vostra sentenza 14 ottobre 1976, non vedo come i giudici tedeschi potrebbero ancora includere nella sfera d'applicazione dell'accordo bilaterale le domande miranti al recupero dei contributi all'Eurocontrol senza riferirsi all'ordine pubblico tedesco o senza rinunciare al sindacato sulla competenza dei giudici d'origine, il che è lo stesso. Mi pare sia questo l'orientamento della Corte costituzionale federale tedesca in un'ordinanza del 2 dicembre 1974. Beninteso, secondo la formula tradizionale, spetta al giudice nazionale pronunciarsi su questo punto.

Propongo che dichiariate che l'art. 56 della Convenzione del 1968 va interpretato nel senso che l'accordo bilaterale di cui al quinto trattino dell'art. 6 di detta Convenzione continua a produrre i suoi effetti per quel che riguarda l'esecuzione delle decisioni giurisdizionali, anche pronunciate dopo l'entrata in vigore della Convenzione, in esito ad azioni esperite prima dell'entrata in vigore stessa, a condizione che tale applicazione non incida sulla qualificazione di «materia civile e commerciale» ai sensi dell'art. 1, 1o comma, della Convenzione.

( 1 ) Traduzione dal francese.