CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DEL 16 SETTEMBRE 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

il Finanzgericht dell'Assia vi ha sottoposto una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sulle condizioni per il rilascio dell'esemplare di controllo T n. 5 di cui all'art. 10 del regolamento della Commissione 22 dicembre 1976, n. 223/77; che stabilisce le disposizioni di applicazione e le misure di semplificazione del regime di transito comunitario.

I — Gli antefatti sono i seguenti:

II 31 luglio 1979, la ditta Alfred Eggers di Amburgo esportava in Gran Bretagna 19940 kg di grasso di maiale destinato ad uso industriale.

Tale operazione, se accompagnata dalle formalità doganali necessarie e in particolare dai documenti di controllo, consentiva alla ditta esportatrice di riscuotere degli importi compensativi monetari. A tal fine, essa aveva quindi consegnato, fin dal 17 luglio 1979, alla ditta Schenker, incaricata dell'espletamento delle formalità, diversi documenti, fra cui due esemplari di controllo T n. 5 destinati al vettore della merce, la ditta Spedition Interstar di Rotterdam. Ora, l'autista di questa ditta, che prendeva normalmente in consegna il grasso di maiale dalla cooperativa Hafeka di Kassel, istradava lo stesso presentando all'ufficio doganale tedesco solo la dichiarazione di transito e di esportazione, ma non i due esemplari Tn. 5.

In mancanza della restituzione di questi esemplari, l'effettuazione corretta dell' esportazione non era provata e l'ufficio principale delle dogane di Hamburg-Jonas, competente in proposito, negava alla Eggers il pagamento degli importi compensativi monetari.

La Eggers inviava allora all'ufficio principale delle dogane di Kassel due nuovi esemplari, destinati a regolarizzare — a posteriori — la situazione, per fruire di detti importi compensativi monetari che soli giustificavano l'operazione dal punto di vista commerciale.

L'ufficio si opponeva a questo rilascio a posteriori degli esemplari, benché la consegna della merce in Gran Bretagna non sia contestata.

La Eggers adiva allora il Finanzgericht dell'Assia.

Nell'ordinanza di rinvio 9 novembre 1981, questo constata che il rilascio a posteriori degli esemplari di controllo T n. 5 di cui all'art. 10 del regolamento della Commissione 22 dicembre 1976, n. 223/77 non è contemplato ( 2 ).

Tuttavia, un compromesso è stato raggiunto il 6-8 luglio 1971 in seno al Comitato per il transito comunitario istituito dall'art. 55 del regolamento n. 222/77 ( 3 ) per cui «l'esemplare di contollo T 1/T2 n. 5 può eccezionalmente essere rilasciato a posteriori, purché l'interessato fornisca la prova che l'esemplare si riferisce alle merci per cui sono state adempiute le formalità per la spedizione e purché l'ufficio doganale dello Stato membro di destinazione sia in grado di accertare che la merce effettivamente ha avuto la destinazione e/o l'uso di cui era previsto il controllo ... ».

Il giudice nazionale tedesco sembra ritenere che:

— o il rilascio a posteriori degli esemplari di controllo è assolutamente escluso e, in tal caso, il compromesso di cui trattasi è nullo;

— o il compromesso è legittimo, ma si pone allora la questione se le condizioni alle quali esso subordina il rilascio siano esaurienti e se — supponendole rispettate — gli Stati membri abbiano il diritto di far dipendere tale rilascio da ulteriori condizioni. In tal senso esso si rivolge a voi.

II — Per quanto riguarda innanzitutto il compromesso raggiunto in seno al Comitato per il transito comunitario, la Commissione ha sottolineato all'udienza che voi avevate dichiarato il 14 maggio 1981 ( 4 )che

«risulta tanto dall'art. 155 del Trattato quanto dal sistema giurisdizionale istituito dal Trattato stesso e in particolare dagli artt. 173 e 177, che il Consiglio non può conferire ad un organo come la commissione amministrativa il potere di adottare atti di carattere normativo».

Il compromesso raggiunto in seno al Comitato per il transito comunitario — che non è stato neanche pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee — non può nemmeno essere di natura tale da obbligare le autorità nazionali competenti a seguire taluni metodi o ad adottare talune interpretazioni allorché esse procedono all'applicazione delle norme comunitarie; in ogni caso, il compromesso non vincola i giudici nazionali.

III — Ricordo che, a norma dell'art. 10 del regolamento della Commissione n. 1380/75,

«1° il pagamento dell'importo compensativo monetario concesso all'esportazione è subordinato alla presentazione della prova che il prodotto per il quale sono state espletate le formalità doganali di esportazione ha lasciato il territorio geografico dello Stato membro in cui tali formalità sono state espletate;

2° il pagamento dell'importo compensativo monetario concesso all'importazione è subordinato alla presentazione della prova dell'avvenuto espletamento delle formalità doganali d'importazione e dell'avvenuta riscossione dei dazi e delle tasse di effetto equivalente dovuti in tale Stato membro».

Tuttavia, per quanto riguarda la concessione dell'importo compensativo all'importazione, l'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 97A/71 ( 5 ) stabilisce che,

«quando un prodotto esportato da uno Stato membro è stato importato in uno Stato membro che deve concedere un importo compensativo all'importazione, lo Stato membro esportatore può, d'accordo con lo Stato membro importatore, versare l'importo compensativo che dovrebbe essere concesso da detto Stato importatore».

Alla data dell'esportazione, la Repubblica federale di Germania, paese esportatore, aveva fatto uso di tale facoltà e la merce fruiva di questo regime.

La normativa comunitaria lasciava alle autorità nazionali il compito di decidere la forma in cui doveva essere fornita la prova che consentiva di riscuotere gli importi compensativi monetari concessi all'atto dell'esportazione.

Per contro, nell'ipotesi del pagamento da parte dello Stato membro esportatore dell'importo compensativo concesso nel paese d'importazione e normalmente pagato da questo, l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1380/75 precitato ( 6 ) stabilisce che la prova dell'espletamento delle formalità doganali d'importazione e della riscossione dei dazi e delle tasse di effetto equivalente viene fornita mediante la produzione dell'esemplare di controllo di cui all'art. 10 del regolamento n. 223/77; questo contiene delle rubriche da compilare e, in particolare, «una casella 104» da cui devono essere cancellate le menzioni inutili e a cui deve essere aggiunta una delle menzioni seguenti:

«destinato ad essere immesso in consumo in (Stato membro importatore)».

L'ufficio doganale competente dello Stato membro di destinazione compila la casella «controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione» e la completa con una delle menzioni seguenti:

«importo compensativo monetario applicabile il (data di immissione in consumo) non concesso in (Stato membro importatore)».

La normativa comunitaria ha lasciato alle autorità nazionali il compito di stabilire la forma nella quale doveva essere fornita la prova cui era subordinato il pagamento degli importi compensativi concessi all'esportazione.

La normativa tedesca in vigore all'epoca dell'esportazione è contenuta in una nota del Ministro federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste, in data 5 luglio 1973, nella versione del 2 luglio 1976. Vi si dice, infatti, che per ottenere gli importi compensativi monetari all' esportazione dalla Repubblica federale in un altro Stato membro, l'interessato deve provare all'ufficio principale delle dogane di Hamburg-Jonas l'esportazione della merce dal territorio federale esibendo un esemplare di controllo.

Così pure, per ottenere (nella Repubblica federale) gli importi compensativi concessi all'importazione di merci esportate dal territorio federale nel Regno Unito in applicazione degli accordi conclusi a norma dell'art. 2 bis del regolamento n. 974/71, l'interessato deve inoltre provare l'immissione in libera pratica nel Regno Unito esibendo un altro esemplare di controllo.

La nota precisa che quest'ultimo esemplare accompagna la merce esportata fino alla dogana del Regno Unito, che mette la merce in libera pratica in questo Stato membro. I moduli di questo esemplare di controllo specificavano in caratteri rossi che esso doveva accompagnare la merce ed essere presentato alla dogana dello Stato di partenza e dello Stato di destinazione.

Nella fattispecie, era quindi necessario far vistare all'ufficio doganale tedesco di partenza due esemplari di controllo T n. 5 di cui all'art. 10 del regolamento n. 223/77:

Il primo doveva accompagnare la merce fino all'ufficio doganale competente del Regno Unito in cui sarebbero state sbrigate le formalità doganali che consentivano al destinatario della merce di disporne. Dopo aver controllato questo uso, segnalandolo nella casella riservata a tal fine, e dopo aver indicato che l'importo compensativo monetario non era stato concesso nel Regno Unito, detto ufficio doveva rimettere l'esemplare all'ufficio doganale di partenza al fine del pagamento nella Repubblica federale di Germania dell'importo compensativo dovuto.

Il secondo esemplare, dopo l'adempimento delle formalità di esportazione, doveva essere conservato presso l'ufficio di partenza prima di essere rinviato all'ufficio di Amburgo per il pagamento dell'importo compensativo all'esportazione.

A seguito di un errore o di un'omissione involontaria, queste formalità non sono state rispettate. La Eggers si dichiara pronta ad assumersene la responsabilità; del resto, essa non ha invocato la scusa di forza maggiore di cui all'art. 15 del regolamento n. 1380/75, ma ritiene che il rifiuto che le è stato opposto dall'ufficio doganale di Kassel sia dovuto ad eccessivo formalismo.

IV — In definitiva, si tratta del se, allo stato attuale della normativa comunitaria, il rilascio a posteriori di esemplari di controllo T n. 5 fosse possibile, o addirittura obbligatorio.

Al riguardo, occorre esaminare da un lato il documento «nazionale», cioè l'esemplare di controllo che deve servire come giustificazione per il pagamento dell'importo compensativo concesso nel paese d'esportazione e, dall'altro, il documento «comunitario», cioè l'esemplare che feve giustificare il pagamento, nel paese d'esportazione, dell'importo compensativo concesso nel paese d'importazione.

I) Per quanto riguarda il documento «nazionale»

L'esemplare di controllo T n. 5 è usato nella Repubblica federale di Germania per l'applicazione dei provvedimenti di diritto comunitario, ma anche nell'ambito di numerosissimi provvedimenti nazionali di sorveglianza attuati nell'ambito dell'esportazione, per esempio a scopi statistici. Sembrerebbe a prima vista difficile che l'ufficio doganale di Kassel o l'ufficio principale di Hamburg-Jonas, uffici statali, possano non tener conto di una precisa disposizione adottata dall'autorità da cui dipendono, cioè il Ministro federale dell'agricoltura.

La Repubblica federale di Germania ha adottato dei provvedimenti per dare esecuzione all'art. 10; n. 1, del regolamento n. 1380/75. Le autorità doganali di questo paese hanno emesso una nota per attuare la normativa comunitaria che impone agli Stati membri di esigere la prova del sussistere delle condizioni che danno luogo alla concessione dell'importo compensativo dovuto nel paese d'esportazione.

Sembra difficile, stando così le cose, costringere un'amministrazione nazionale a rilasciare un esemplare «nazionale» di controllo sulla sola base della normativa comunitaria in vigore; il rilascio di detto esemplare rientra, infatti, nella competenza degli Stati membri e dipende dalla loro valutazione delle ipotesi di applicazione del diritto comunitario.

2) Per quanto riguarda l'esemplare «comunitario»

Nessuna disposizione comunitaria contemplava a quell'epoca il rilascio a posteriroi di detto documento. Tuttavia, l'art. 11, n. 5, del regolamento n. 1380/75 ( 7 ) ha previsto l'ipotesi del mancato ritorno all'ufficio di partenza o all'ufficio centrale, entro tre mesi dal suo rilascio, per circostanze indipendenti dalla volontà dell'interessato. Questi può presentare all'autorità competente una domanda motivata di equivalenza, corredata dei documenti giustificativi che comprendono, oltre al documento di trasporto, il documento doganale di immissione in consumo nello Stato membro destinatario (o la relativa copia o fotocopia certificata conforme dai servizi competenti) sul quale devono figurare diciture e timbri.

La Commissione ha rilevato che a norma del n. 7 dell'art. 15 del regolamento n. 1371/81, in talune ipotesi, il pagamento degli importi compensativi monetari da parte dello Stato membro esportatore può essere subordinato alla presentazione di un esemplare di controllo «preventivamente o retroattivamente rilasciato dall'ufficio doganale di partenza e usato in conformità ai numeri 1 - 4».

La Commissione ne deduce che il principio così sancito deve valere, non solo in caso di smarrimento del documento, ma anche in caso di mancato rilascio «per circostanze indipendenti dalla volontà dell'interessato» e a condizione che questi produca dei documenti giustificativi equivalenti.

Ma questo ammorbidimento è posteriore ai fatti di cui trattasi e sembra difficile, per l'ufficio doganale di partenza tedesco, rilasciare una copia o una fotocopia della dichiarazione d'importazione nello Stato membro di destinazione (Regno Unito) certificata conforme dalle competenti autorità di tale Stato.

Anche equiparando la mancata consegna dell'esemplare di controllo all'ufficio di destinazione del Regno Unito alla trasmissione tardiva da parte di questo di tale esemplare all'ufficio tedesco di partenza, sembra escluso, nell'ambito della presente causa, che il giudice tedesco possa annullare il rifiuto delle autorità tedesche di rilasciare il documento doganale di immissione in consumo nel Regno Unito o ingiungere all'ufficio tedesco di riempire, al posto delle autorità britanniche competenti, la casella «controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione» e di completarla con la frase «importo compensativo monetario ... non concesso nel Regno Unito».

È certo auspicabile che le norme amministrative che portano alla riscossione degli importi compensativi monetari non costituiscano un ostacolo per il commercio.

Osservo tuttavia, nella fattispecie, che l'esemplare di controllo costituisce la prova che la merce ha avuto l'uso e/o la destinazione prevista o prescritta per fruire degli importi compensativi che non sono stati concessi nello Stato membro di destinazione. Tenuto conto di questa funzione essenziale attribuita all'esemplare di controllo, si devono considerare con un certo rigore i requisiti per il suo rilascio.

Nell'interesse degli utenti e per alleggerire il compito delle amministrazioni nazionali, la normativa comunitaria prevede un regime di transito puramente «documentale» al fine di evitare che, in ciascun paese di transito, le formalità d'importazione all'entrata e di esportazione all'uscita siano ripetute.

Del resto, nel settore degli aiuti al latte magro in polvere destinato all'alimentazione degli animali, voi avete dichiarato il 7 febbraio 1979 ( 8 ) che la prova che lo Stato destinatario avesse sottoposto a controllo la polvere prodotta in un altro Stato membro, ma denaturata o utilizzata nel primo Stato, poteva essere fornita solo esibendo l'esemplare di controllo del documento di transito comunitario, talune caselle del quale dovevano essere compilate in modo specifico. Voi avete precisato:

«quale che sia il valore, nel diritto comunitario, della distinzione tra formalità amministrative essenziali e accessorie, questa distinzione non si applica alle prove richieste nel caso di specie» ( 9 ); aggiungendo, come a quell'epoca sosteneva la Commissione:

«la normativa comunitaria in questo settore è formulata in termini che non lasciano alle autorità nazionali alcuna facoltà di accettare altre prove, relative al fatto che le merci sono state sottoposte a controllo nel paese di destinazione, diverse dalla prova formale costituita dall'esemplare di controllo del documento di transito debitamente compilato e timbrato » ( 10 ).

Infine, avete dichiarato:

«che lo scopo dei regolamenti in questione è quello di impedire sia il doppio pagamento, sia l'eventuale ritorno della merce nel normale ciclo commerciale; a tale scopo, e soprattutto per impedire qualsiasi pratica fraudolenta volta ad eludere i controlli, s'impone la scrupolosa osservanza delle forme in materia di prova» ( 11 )

L'effetto di un importo compensativo monetario equivale tecnicamente a quello di un dazio d'importazione o d'esportazione. Per questo motivo le modalità di applicazione degli importi compensativi devono essere per quanto possibile conformi alle norme riguardanti le importazioni e le esportazioni ( 12 ).

In fatto di restituzioni all'esportazione, avete dichiarato che le varie rubriche dell'esemplare di controllo non sono di per sé atte a provare che la merce possieda tutti i requisiti ai quali è subordinato il beneficio della restituzione e che le autorità nazionali devono accertare di volta in volta se le indicazioni contenute in tale documento abbiano sufficiente forza probatoria; esse possono ritenere necessaria la produzione di ulteriori prove ( 13 ).

L'art. 2 bis del regolamento n. 974/71 costituisce una deroga al regime normale; questa deroga è concessa solo a condizione che i requisiti in materia di prova documentale siano strettamente rispettati. In questo campo, l'esistenza di un esemplare di controllo mi sembra costituire un minimo. Certo, è opportuno evitare un formalismo che vada oltre le esigenze di un controllo efficace; tuttavia, mentre è possibile aumentare il termine per la trasmissione dei documenti richiesti per la concessione degli importi compensativi e consentire di porre riparo alla trasmissione tardiva di documenti giustificativi esistenti, lo stesso non vale per il rilascio obbligatorio retroattivo di un esemplare di controllo che non è mai stato vistato dall'ufficio doganale competente.

Era lecito al cliente inglese della Eggers cercare di ottenere l'importo compensativo concesso all'importazione nel Regno Unito; se le autorità doganali di questo paese avessero rifiutato di versare l'importo, sarebbe spettato a tale ditta o al suo cliente l'impugnare il rifiuto dinanzi ai giudici del Regno Unito. Infine, la Eggers poteva eventualmente far valere la responsabilità della Schenker che si era resa garante del buon esito dell'operazione.

Concludo nel senso che voi dichiariate:

Nel mese di febbraio del 1980, la normativa comunitaria non imponeva alle autorità doganali della Repubblica federale di Germania alcun obbligo di rilasciare a posteriori agli operatori economici gli esemplari di controllo di cui all'art. 10 del regolamento della Commissione n. 223/77, ai fini del pagamento dell'importo compensativo monetario concesso all'esportazione dalla Repubblica federale di Germania ed all'importazione nel Regno Unito.

( 1 ) Traduzione dal francese.

( 2 ) Questo regolamento reca disposizioni d'attuazione e provvedimenti per la semplificazione del regime del transito comunitario, quale si desume dal regolamento del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222/77, relativo al transito stesso.

( 3 ) Si tratta in realtà dell'art. 56 del regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542, di cui il regolamento n. 222/77 costituisce solo un testo unico.

( 4 ) Romanu, causa 98/80, Race. 1981, pag. 1256, n. 20.

( 5 ) Nella versione dell'art. 2 del regolamento del Consiglio 30 aprile 1973, n. 1112.

( 6 ) Nella versione dell'art. I, n. I, ottavo trattino, del regolamento 9 giugno 1977, n. 1234.

( 7 ) Nella vt-rsimiť dell'ari. I del regolamento della Commissione 25 lìiugno 1976, n. 1498.

( 8 ) Causa riunite 15 ť 16/76, ¡Tancia e/Commissione, Race. 1979, pag. 321; causa 18/76, Germania e/Commissione, Race. 1979, paß. 343.

( 9 ) Kacc. 1979, pag. 337, punto 13.

( 10 ) K.uv. 117'), pag. 187. punió 20.

( 11 ) K.uv. 1979, pag. 388, punto 20.

( 12 ) Settimo considerando del regolamento della Commissione 19 maggio 1981, n. 1371, recante modalità per l'applicazione amministrativa degli importi compensativi monetali.

( 13 ) 22 gennaio 1975, Unkel, Racc. pagg. 9 e segg.