Conclusioni dell'avvocato generale

KARL ROEMER

17 marzo 1960

Traduzione dal tedesco

Signor Presidente, Signori guidici,

Nel presente giudizio posso fare a meno di esporvi nei particolari gli argomenti delle parti, in fatto e in diritto. Essi hanno formato oggetto di una esauriente relazione d'udienza alla quale mi richiamo.

Il ricorrente è impiegato a tempo indeterminato presso la Alta Autorità, ai sensi dell'art. 2, n. 2 dello Statuto del personale. Egli si sente menomato nei suoi diritti per essere stato collocato al grado 9o, scatto 3o della categoria B, del ruolo del personale della Comunità. Questo inquadramento è avvenuto con lettera del Presidente dell'Alta Autorità in data 9 luglio 1956, nella quale veniva offerta al ricorrente l'assunzione come impiegato di ruolo, con effetto dal 1o luglio 1956. Detta offerta doveva essere accettata espressamente per iscritto entro il 30 settembre 1956.

Il ricorrente, con lettera del 2 agosto 1956, diretta al Presidente dell'Alta Autorità, esponeva i motivi per i quali chiedeva un inquadramento più favorevole. Nella successiva lettera 25 settembre 1956, diretta allo stesso destinatario, egli ripeteva tale richiesta ed al tempo stesso accettava l'offerta di assunzione in ruolo, con riserva di chiedere il riesame del proprio inquadramento.

In un colloquio con i funzionari competenti dell'amministrazione interna dell'Alta Autorità, avvenuto il 5 ottobre 1956, egli esponeva le sue pretese ed i motivi delle stesse. L'Alta Autorità non ha accolto la sua richiesta ed ha mantenuto fino ad oggi l'inquadramento originario, stabilito il 9 luglio 1956, senza rispondere per iscritto alle istanze del ricorrente, nonostante questi avesse rinnovato la sua domanda in una lettera del 5 maggio 1959, diretta al Presidente dell'Alta Autorità.

Il ricorrente, nelle sue conclusioni, chiede in primo luogo alla Corte :

«di annullare la decisione del Presidente dell'Alta Autorità in data 9 luglio 1956 con la quale si proponeva al ricorrente l'applicazione dello Statuto del personale della Comunità ed il suo passaggio in ruolo, con effetto dal 1o luglio 1956, al grado 9o, scatto 3o della categoria B, in quanto, in esito a tale proposta, lo si è collocato al grado 9o».

La proponibilità del ricorso risulta dall'art. 58 dello Statuto del personale, 1o luglio 1956, il quale è applicabile al personale della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio. Le parti contendono però sui punti se la presentazione del ricorso sia soggetta ad un termine, se tale termine sia stato osservato e se il ricorso sia di conseguenza ricevibile.

Al momento dell'adozione e della comunicazione della decisione del 9 luglio 1956, esisteva, in materia di competenza della Corte e di procedura nelle controversie concernenti il personale, soltanto l'art. 58 dello Statuto del personale. Il regolamento di procedura ivi menzionato come «da emanarsi» fu adottato il 21 febbraio 1957 ed entrò in vigore il 4 marzo successivo, data della sua pubblicazione. Nel periodo precedente a tale data la presentazione dei ricorsi non sottostava ad alcun termine.

È noto che, in tale periodo, il ricorrente non ha presentato alla Corte alcun ricorso. Con la pubblicazione del Regolamento aggiuntivo del 21 febbraio 1957 fu stabilito un termine d'impugnazione di due mesi (art. 2). Durante tutto il periodo di validità di questo regolamento il ricorrente non ha esercitato il proprio diritto di ricorrere. Il 21 marzo 1959 entrò in vigore il Regolamento di procedura della Corte di Giustizia delle Comunità europee del 3 marzo 1959, il cui art. 110 abrogava il Regolamento del 21 febbraio 1957. Il nuovo regolamento di procedura della Corte, come è noto, non prevede alcun termine per i ricorsi del personale. Cionondimeno sorge la questione se il ricorso introdotto il 15 luglio 1959 non sia soggetto ad un termine: in altre parole, quale rilevanza abbia in proposito, per il diritto d'impugnazione del ricorrente, il Regolamento aggiuntivo del 21 febbraio 1957.

È assolutamente certo che ai termini stabiliti in detto regolamento erano soggette tutte le controversie fra impiegati ed instituzioni della Comunità insorte dopo la sua entrata in vigore. Rimane invece da accertare se tali termini valessero anche per le controversie già in atto al momento di detta entrata in vigore. Senza dubbio, fra il ricorrente e l'Alta Autorità sussisteva una controversia già prima dell' 11 marzo 1957, e precisamente sul punto se, con la decisione del 9 luglio 1956, si fosse provveduto in modo idoneo all'inquadramento del ricorrente oppure fosse giuridicamente fondata la pretesa di questi ad un trattamento più favorevole. È stata prospettata la tesi che l'introduzione di un termine — da calcolarsi a partire dalla notifica di una decisione fino al giorno della presentazione del ricorso — non poteva mutare, sotto il profilo processuale, i rapporti giudici già in atto fra le parti. Dal che segue che il ricorrente, anche durante il periodo di validità del regolamento aggiuntivo del 21 febbraio 1957, non sarebbe stato tenuto ad osservare il termine di due mesi.

Il regolamento del 21 febbraio 1957 disciplina per la prima volta la procedura da applicarsi a determinate controversie, cioè quelle previste dall'art. 58 dello Statuto del personale. Il Regolamento di procedura della Corte di Giustizia del 21 marzo 1959 disciplina l'organizzazione della Corte come pure, in via generale, tutti i procedimenti per i quali è prevista la competenza della Corte di Giustizia delle tre Comunità, ivi compresi la competenza ed i procedimenti in base al diritto della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, incluso lo Statuto del personale di questa.

Nel diritto degli Stati membri delle Comunità si ammette che le norme riguardanti l'ordinamento giudiziario e quelle di diritto processuale — vale a dire le norme mediante le quali il legislatore prescrive ai giudici il modo nel quale devono agire — sono immediatamente applicabili, a meno che non sia altrimenti stabilito da dispozisioni transitorie. Il principio dell'immediata efficacia del diritto processuale è concordemente ammesso dalla dottrina negli Stati membri e dalla giurisprudenza delle singole Corti supreme. Di fronte a ciò non può essere accolta la tesi che il regolamento del 21 febbraio 1957 non aveva efficacia retroattiva. La questione della retroattività delle nuove norme di diritto processuale è controversa in dottrina e nella giurisprudenza. A mio parere non si può attribuire effetto retroattivo al mutare della legislazione in campo processuale. Vale però il principio dell'immediata efficacia delle nuove norme processuali. La soluzione giusta e logica di questo punto controverso può essere soltanto che, con l'entrata in vigore del regolamento del 21 febbraio 1957, incominciò a decorrere per il ricorrente un termine di due mesi.

Ciò avrebbe potuto — senza dubbio con vantaggio — essere stabilito espressamente nel regolamento stesso. Tuttavia, in considerazione dei principi testé esposti, è lecito al giudice colmare una lacuna del diritto processuale mediante un'interpretazione logicamente corretta, giusta ed equa, tutte le volte che tale interpretazione non è in contrasto con principi giuridici generalmente ammessi.

Supponendo che il regolamento del 21 febbraio 1957 fosse ancora oggi in vigore ed ammettendo che il termine d'impugnazione in esso stabilito non sia applicabile al ricorrente, ne risulterebbe una considerevole diversità fra il trattamento riservato all'attuale ricorrente, il quale agisce in base ad una situazione che si è determinata prima dell'emanazione di detto regolamento, e quello riservato ad eventuali ricorrenti che avessero voluto sottoporre alla Corte situazioni createsi durante il periodo di validità del ripetuto regolamento le quali avrebbero potuto costituire oggetto soltanto di un ricorso proposto entro il termine di due mesi.

Delle disparità di trattamento processuale all'interno della stessa categoria di impiegati delle Comunità sarebbero in contrasto con uno dei principi fondamentali, generalmente ammessi, del diritto amministrativo degli Stati membri delle Comunità e del diritto comunitario, vale a dire il principio dell'uguaglianza del diritto per tutti quelli che sono ad esso soggetti. Il principio dell'uguaglianza impone perciò che la disciplina dei termini d'impugnazione contenuta nel regolamento del 21 febbraio 1957 venga applicata anche al ricorrente.

Il termine d'impugnazione è per sua natura un termine per agire, un lasso di tempo per compiere validamente un atto processuale. Tale opinione è accolta tanto nel diritto francese, quanto in quello tedesco. L'ampiezza del termine è stabilita da norme che il giudice non può assolutamente mutare. Entro tale termine — e solo entro tale termine — il ricorrente può compiere validamente l'atto processuale della presentazione del ricorso. Tenuto conto della natura del termine si deve partire dal principio che, una volta decorso, vien meno per il ricorrente la possibilità di proporre il ricorso. Nella specie, il ricorrente non ha presentato la domanda di cui al capo n. 1 entro i due mesi dall'entrata in vigore del Regolamento del 21 febbraio 1957 ed è perciò decaduto dal diritto di ricorrere.

L'abrogazione del regolamento e la sua sostituzione mediante il Regolamento di procedura del 21 marzo 1959 non possono mutare la situazione giuridica nel frattempo determinatasi, cioè la decadenza dal diritto d'impugnazione. Le nuove norme processuali non sono retroattive ed il diritto d'impugnazione estinto non può rivivere. Su questo punto mi richiamo ai motivi prima esposti.

È di un certo interesse il trovare una disciplina legale espressa in una legge, in materia di pubblico impiego, della Repubblica federale di Germania: in quest'ultima si era manifestata la necessità di disciplinare in modo uniforme ed immediato per l'intero territorio federale il diritto d'impugnazione in materia di rapporti di pubblico impiego, contro il frazionamento giuridico seguito alla guerra. La legge quadro in materia di pubblico impiego (Beamtenrechtsrahmengesetz) del 1o luglio 1957, entrata in vigore il 1o settembre 1957, dispone al § 137:

«Le formalità precedenti la presentazione del ricorso, i casi in cui questo è ammesso ed il procedimento giudiziario sono retti dalle norme finora vigenti, qualora il termine per l'esperimento di un rimedio giuridico oppure per l'impugnazione abbia incominciato a decorrere prima dell'entrata in vigore della presente legge, a meno che in tale momento il termine, in base alle stesse norme, non sia già decorso.»

Quindi il ricorrente non può più chiedere alla Corte di esaminare e di decidere la controversia sull'inquadramento nel ruolo del personale alla quale ha dato origine la decisione del 9 luglio 1956. Il ricorso, cionondimeno presentato, contenente la domanda di cui al capo n. 1 — quale l'abbiamo udito — non può essere preso in considerazione dalla Corte se non sotto il profilo della ricevibilità. Poichè la ricevibilità dev'essere negata, il ricorso va respinto.

Il ricorrente, con le sue lettere del 2 agosto 1956 e del 25 settembre 1956, ha formalmente fatto istanza al Presidente dell'Alta Autorità di voler mutare l'inquadramento nel ruolo del personale e collocare il ricorrente ad un grado meglio retribuito. Poiché tali richieste non vennero accolte e rimasero senza risposta, esse, in base alle norme amministrative generali ed in base al diritto della Comunità, vanno considerate come respinte. Sorge la questione se il ricorrente, in relazione a tale rifiuto, fosse legittimato a presentare un ricorso per carenza. A tale proposito sono leciti dei dubbi, giacché il petitum di un siffatto ricorso sarebbe stato identico allo scopo che il ricorrente avrebbe potuto perseguire impugnando la decisione espressa del Presidente dell'Alta Autorità in data 9 luglio 1956. Non è però necessario risolvere questo punto dal momento che in realtà, nel periodo precedente l'emanazione del regolamento aggiuntivo del 21 febbraio 1957 e durante il termine da questo stabilito, il ricorrente non ha presentato alcun ricorso basato sulla reiezione delle sue istanze in data 2 agosto e 25 settembre 1956.

Dopo l'entrata in vigore del Regolamento di procedura della Corte di Giustizia delle Comunità europee del 3 marzo 1959, avvenuta il 21 marzo 1959, cioè dopo che il regolamento del 21 febbraio 1957 era stato abrogato, il ricorrente ha nuovamente fatto presente all'Alta Autorità, con lettera del 5 maggio 1959, di essere stato leso nei suoi diritti dall'inquadramento disposto con la lettera del 9 luglio 1956 ed ha chiesto che detto inquadramento venisse mutato a suo favore. In questa lettera egli ha fatto espresso richiamo all'istanza nello stesso senso presentata il 2 agosto 1956. Anche questa nuova domanda è rimasta senza risposta da parte dell'Alta Autorità ed anche in questo caso il silenzio va interpretato come rifiuto. Il ricorrente basa su queste circostanze il capo n. 2 della sua domanda

«di annullare la decisione implicita di rifiuto che risulta dal silenzio tenuto dall'Alta Autorità dopo pervenutele le lettere del ricorrente in data 2 agosto 1956, 25 settembre 1956 e 5 maggio 1959».

Sorge la questione se tale capo sia ricevibile.

In primo luogo vale l'obiezione che detto capo, benchè presentato sotto la veste di ricorso per carenza, si propone esatamente lo stesso scopo del capo n. 1. Il ricorso diretto contro la decisione di rifiuto dell'amministrazione che si deve evincere dall'inazione della stessa viene ammesso nell'interesse del destinatario, allo scopo di consentirgli di impugnare un comportamento rilevante della pubblica amministrazione che non ha costituito oggetto di una decisione espressa. Vediamo però che il rapporto giuridico controverso è già stato definito in modo vincolante, mediante la decisione del 9 luglio 1956, dall'organo contro il quale è diretta l'impugnazione. Vediamo anche che detta decisione è stata impugnata in modo inefficace perchè tardivo. La decadenza dal diritto d'impugnazione, per decorrenza del termine, non può certo essere sanata mediante il postumo avvio di un procedimento per carenza e la introduzione di un ricorso per carenza. Sotto questo profilo il capo n. 2 della domanda, il quale va inteso come un ricorso per carenza, appare quindi del pari irricevibile, senza che sia necessario stabilire se l'istanza del 5 maggio 1959 fosse inidoneo a costituire il presupposto di un ricorso per carenza già per il fatto che istanze scritte consimili — rimaste prive di risposta — erano state presentate il 2 agosto ed il 25 settembre 1956 ed il diritto d'impugnazione da esse derivante era venuto meno per decorrenza del termine.

La censura — elevata dal ricorrente, il quale svolge in proposito una serie di argomenti — che i suoi diritti sono stati violati, qualora la si debba ritenere fondata, conservava tutto il suo valore al momento dell'introduzione del ricorso e vale ancora oggi. Sorge la questione se da tale circostanza non si possa trarre un argomento a favore dell'istanza del 5 maggio 1959, in modo da ravvisarvi il presupposto di un ricorso per carenza. Questo assunto non è però accettabile, posto che delle considerazioni concernenti la pertinenza e la fondatezza della domanda non possono far rivivere il diritto, limitato nel tempo, alla «action en justice», una volta che esso sia estinto. Scopo dei termini d'impugnazione è di servire alla certezza del diritto e — nell'interesse della pubblica amministrazione e degli stessi amministrati — di lasciare una questione di diritto nello stato precario di controversia solo per il tempo stabilito dal legislatore. Se entro il termine d'impugnazione viene adito il giudice, questi ha il compito di esaminare la questione controversa e di provvedere secondo i casi; se il giudice non viene adito, l'incertezza giuridica viene a cessare con lo scadere del termine d'impugnazione, in conseguenza del venir meno del diritto di ricorrere. Il capo n. 2 della domanda è pertanto irricevibile.

Dopo un siffatto giudizio sulla ricevibilità del ricorso, è superfluo prendere in esame i capi n. 3 e n. 4 della domanda, con i quali il ricorrente chiede alla Corte di sostituire la parte criticata della decisione dell'Alta Autorità, cioè l'inquadramento nel grado 9o, 3o scatto, della categoria B, mediante altro inquadramento da stabilirsi nella sentenza.

Detti capi della domanda hanno come presupposto che il capo n. 1 o quello n. 2 vengano accolti e la Corte conseguentemente annulli il provvedimento impugnato.

Per tutto quanto precede, il ricorso va dichiarato irricevibile in tutti i suoi capi. Per quanto concerne le spese, Vi propongo di applicare l'art. 70 del Regolamento di procedura.