CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DELL'11 FEBBRAIO 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La presente causa è stata rinviata alla Corte in via pregiudiziale da un Social Security Commissioner, che risiede in Londra. «Social Security Commissioner» — come ci è stato detto — è il nuovo nome di quello che fino a poco tempo fa veniva chiamato un National Insurance Commissioner. Lo chiamerò semplicemente «il Commissioner».

Appellante nella causa pendente dinanzi al Commissioner è il sig. Maurice Galinsky, cittadino del Regno Unito residente nei Paesi Bassi. Resistente è l'Insurance officer. La lite verte sull'aumento per figli a carico della pensione di vecchiaia britannica, aumento preteso dal Galinsky.

Gli antefatti sono i seguenti.

Il Galinsky è nato in Inghilterra il 29 giugno 1905. Nel 1953 si sposava ed aveva quattro figli nati rispettivamente nel 1955, nel 1956, nel 1958 e nel 1961. Fino al 1964 lavorava in Gran Bretagna per conto proprio ed era obbligatoriamente assicurato come tale a norma delle leggi previdenziali britanniche. Nel dicembre 1964 si trasferiva con la famiglia nei Paesi Bassi, in cui si impiegava e veniva obbligatoriamente assicurato a norma delle leggi previdenziali olandesi. È fuori dubbio che il Galinsky è stato a ragione considerato nei Paesi Bassi un «lavoratore» ai sensi dell'art. 1 (a) del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1408/71.

Una volta trasferitosi nei Paesi Bassi il Galinsky non era più obbligato a versare i contributi previdenziali in Gran Bretagna, tuttavia gli fu consentito di continuare a farlo come persona «non occupata» (non-employed). Ciò avrebbe aumentato le sue spettanze di pensione in Gran Bretagna. Essendosi informato dei suoi diritti in proposito, il Galinsky decideva di versare i contributi fino al raggiungimento dell'età della pensione, cioè 65 anni. Egli acquistava con ciò il diritto alla pensione britannica completa.

Poco prima di raggiungere l'età di 65 anni, il Galinsky veniva informato dal competente ufficio britannico, il Department of Health and Social Security, di aver diritto ad un aumento di pensione per i figli a carico. Per la ragione che spiegherò fra un momento, questa informazione era esatta nella situazione giuridica allora esistente, tenuto conto dell'accordo bilaterale sulla previdenza sociale fra i Paesi Bassi e il Regno Unito firmato all'Aia l'11 agosto 1954, recepito nell'ordinamento inglese in forza del National Insurance and Industrial Injuries (Netherlands) Order 1955 (SI 1955, n. 874).

Il Galinsky compiva 65 anni il 29 giugno 1970. Non gli veniva però corrisposta la pensione di vecchiaia britannica in quanto, a norma delle leggi britanniche, la pensione veniva e viene versata a chi non abbia compiuto 70 anni solo se ha effettivamente cessato di svolgere un'attività lavorativa regolare. Il Galinsky continuava di fatto ad essere impiegato nei Paesi Bassi dopo aver compiuto i 65 anni e anche al di là dei 70.

A quanto pare, non esiste una convenzione del genere per quanto riguarda la pensione di vecchiaia olandese. Questa veniva attribuita al Galinsky a norma della «legge generale sulla vecchiaia»(Algemene Ouderdomswet o AOW) olandese, ma non nell'importo massimo. Veniva praticata una riduzione del 36 %, se ho ben compreso per il motivo che, benché il Galinsky avesse volontariamente versato, con effetto retroattivo, i contributi per il periodo che aveva avuto inizio con l'entrata in vigore dell'AOW, in quanto cittadino britannico non poteva fruire di contributi fittizi per il periodo precedente a tale data.

Il 1o aprile 1973, in seguito all'adesione del Regno Unito alla Comunità, il regolamento n. 1408/71 diveniva legge per i cittadini di questo Stato. Il 16 aprile 1975 il Galinsky chiedeva di conseguenza la revisione dell'importo della sua pensione olandese. Veniva accertato che egli possedeva i requisiti di cui al punto H.2. dell'Allegato V di detto regolamento, e la pensione veniva portata al massimo, con effetto retroattivo di un anno.

Il 29 giugno 1975 il Galinsky raggiungeva l'età di 70 anni, con il che il fatto che continuasse a lavorare cessava d'impedirgli di riscuotere la pensione britannica. Questa gli veniva da quel momento versata nell'importo massimo. Egli ne aveva diritto a norma delle sole leggi inglesi, in considerazione dei contributi che aveva versato come lavoratore indipendente e in seguito come persona non occupata.

Entrambe le pensioni, olandese e britannica, vengono corrisposte con l'aumento spettante all'uomo coniugato. Il fatto è pacifico. Il Galinsky ha sempre percepito nei Paesi Bassi gli assegni per figli a carico. È fuori dubbio che questi sono «prestazioni» di un genere cui si applica l'art. 77 del regolamento n. 1408/71.

Contemporaneamente alla domanda di pensione britannica il Galinsky chiedeva che questa pensione fosse aumentata in considerazione dei suoi tre ultimi figli — il maggiore aveva superato il limite d'età. A norma delle sole leggi britanniche egli non vi aveva diritto, dato che i figli non si trovavano in Gran Bretagna. Non vi è però dubbio che, anteriormente al 1o aprile 1973, egli avrebbe avuto diritto all'aumento in forza dell'accordo bilaterale che ho menzionato, il cui art. 35 stabilisce:

«in tutti i casi in cui, a norma delle leggi di una delle parti contraenti, una prestazione in denaro sarebbe stata pagata per una persona a carico, qualora questa si fosse trovata nel territorio di tale parte, detta prestazione verrà effettivamente pagata se la persona a carico si trova nel territorio dell'altra parte».

La richiesta veniva respinta per il motivo che, a norma dell'art. 6 del regolamento n. 1408/71, le norme di questo regolamento avevano sostituito quelle dell'accordo e che, in forza dell'art. 77, n. 2, lett. b) i) del regolamento, egli aveva diritto a prestazioni per i figli solo nei Paesi Bassi, essendo questo lo Stato membro in cui risiedeva.

Dinanzi al Commissioner il Galinsky contestava questa conclusione soprattutto sostenendo che, dato che era obbligatoriamente assicurato nel Regno Unito solo come lavoratore indipendente, ai fini delle prestazioni del Regno Unito egli non era un «lavoratore» ai sensi del regolamento, di guisa che le norme di questo non andavano applicate.

Il Commissioner riteneva che a questa tesi si potesse ribattere in due modi. In primo luogo si poteva sostenere che il Galinsky, essendo un «lavoratore» nei Paesi Bassi, andava considerato come un «lavoratore» nell'intera Comunità. In secondo luogo si poteva sostenere che, dato che secondo il sistema britannico i lavoratori subordinati e quelli indipendenti sono entrambi assicurati obbligatoriamente per gli stessi rischi (a parte il fatto che solo i lavoratori subordinati sono assicurati contro la disoccupazione e contro gli infortuni e le malattie professionali) il Galinsky, in quanto obbligatoriamente assicurato in forza di detto sistema, era un «lavoratore» ai sensi dell'art. 1, lett. a) i) del regolamento n. 1408/71. Cionondimeno, il Commissioner riteneva pure che il Galinsky, anche se era un «lavoratore» ai sensi del regolamento, non poteva, ai fini della pensione britannica, essere un «pensionato» ai sensi dell'art. 77. Il Commissioner infine, riferendosi a un parere da me espresso nella causa 32/77 Giuliani zi Landesversicherungsanstalt Schwaben (Racc. 1977, pag. 1857; alle pagg. 1669-1670), riteneva che sorgesse la questione se l'art. 6 del regolamento n. 1408/71 fosse valido in quanto aveva l'effetto di privare il Galinsky di un vantaggio cui aveva diritto in forza dell'accordo bilaterale recepito nel diritto britannico col National Insurance and Industrial Injuries (Netherlands) Order 1955.

È questa la situazione in cui il Commissioner ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni:

«I — Se, sotto il profilo delle prestazioni previdenziali contemplate dalla legislazione di uno Stato membro, un soggetto assicurato obbligatoriamente come lavoratore autonomo (ma non come prestatore di lavoro dipendente) in quello Stato membro vada considerato come lavoratore ai sensi dell'art. 1, lett. a) del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1408/71 in quello Stato membro, in quanto (a) o egli è un lavoratore a norma della disciplina di un altro Stato membro, (b) oppure (in caso di soluzione negativa del punto a) egli è stato assicurato come lavoratore, essendo lavoratore autonomo, nell'ambito di un regime previdenziale per uno o più rischi contemplati da un sistema previdenziale per lavoratori dipendenti, autonomi e per disoccupati.

II — (In caso di soluzione affermativa del punto I a) o I b). Se un soggetto che è stato assicurato come lavoratore autonomo (ma non come lavoratore dipendente) in uno Stato membro vada considerato, quanto alla pensione, spettantegli in quello stesso Stato membro in forza del regime ivi vigente, come pensionato ai sensi dell'art. 77 di detto regolamento in quanto è o è stato un lavoratore ai sensi di detto regolamento e/o in quanto la sua pensione (pur se non risente nello Stato competente degli effetti della disciplina di detto regolamento) è stata sottoposta a modifica in un altro Stato membro in forza di detto regolamento.

III — (Qualora siano affermative le soluzioni dei punti I a) o b) e della questione II). Se l'art. 6 di detto regolamento sia valido in quanto dispone che un soggetto perda il diritto a prestazioni acquisito in virtù di disposizioni di una legge nazionale di uno Stato membro che dà esecuzione ad un accordo bilaterale stipulato con uno o più Stati membri».

Benché la questione III, secondo la formulazione del Commissioner, sorga solo in caso di soluzione affermativa delle questioni I e II, la tratterò per prima. Essa riguarda i limiti dei poteri del Consiglio a norma dell'art. 51 del Trattato ed è molto più importante delle questioni I o II. Nell'ordinanza di rinvio, infatti, il Commissioner ha dichiarato che, se detta questione non fosse stata così importante, probabilmente egli non avrebbe nemmeno effettuato il rinvio alla Corte.

Nella causa Giuliani, nel discutere una questione che era stata sottoposta alla Corte dal Sozialgericht di Augsburg, ma che era stata solo superficialmente trattata dinanzi a noi, esprimevo l'opinione che la ratio della nota massima della Corte secondo cui l'art. 51 del Trattato non autorizza il Consiglio a legiferare a detrimento dei lavoratori migranti si applicava tanto se il vantaggio di cui le norme emanate dal Consiglio rischiavano di privare il lavoratore derivava dal solo diritto nazionale, quanto se derivava dal diritto nazionale che aveva recepito un accordo internazionale. La Corte non ritenne però necessario trattare della questione nella sentenza.

A quell'epoca la Corte si era pronunziata in proposito solo nelle sentenze 34/69, Duffy (Racc. 1969, pag. 597) e 82/72, Walder (Racc. 1973, pag. 599). La sentenza Duffy è stata la prima pronunzia in cui la Corte ha affermato che l'art. 51 del Trattato non autorizza il Consiglio a togliere al lavoratore migrante dei diritti che gli derivano dal solo diritto nazionale. In quell'occasione la Corte equiparava espressamente a tali diritti quelli attribuiti al lavoratore migrante «da accordi speciali conclusi fra Stati membri»: vedi punto 9 della motivazione. Nella causa Walder si trattava solo dell'interpretazione, non già della validità, di norme emanate dal Consiglio. La Corte naturalmente affermava che tali norme andavano interpretate secondo il senso loro proprio. Ci è stato suggerito che altre sentenze della Corte riguardano questo punto, in particolare la 28/68, Torrekens (Racc. 1969, pag. 125) e la 187/73, Callemeyn (Race. 1974, pag. 553). Non mi sembra però che esse siano pertinenti.

Nella presente causa la questione è stata ampiamente trattata dall'Insurance Officer, dal Governo del Regno Unito, dal Consiglio e dalla Commissione. Essi hanno unanimemente sostenuto che l'opinione da me espressa nella causa Giuliani era errata. Disgraziatamente il Galinsky, che avrebbe potuto sostenere il contrario, non ha presentato osservazioni. Ciò è avvenuto ad onta del fatto che, come il Commissioner rileva nell'ordinanza di rinvio, il Department of Health and Social Security fosse disposto a sopportare le spese di patrocinio del Galinsky dinanzi a questa Corte.

Comunque, gli argomenti addotti mi hanno persuaso di essermi sbagliato nella causa Giuliani. Senza dubbio l'art. 51 del Trattato non autorizza il Consiglio a togliere ad un lavoratore migrante dei diritti che gli spettino a norma delle sole leggi di uno Stato membro. Nessuno lo contesta. Noi ci troviamo però di fronte ad una questione diversa. Se l'art. 51 autorizzasse il Consiglio a sostituire, alle convenzioni bilaterali e multilaterali sulla previdenza sociale in atto fra Stati membri anteriormente al Trattato, un unico sistema di coordinamento dei regimi previdenziali degli Stati membri, anche se ciò poteva risolversi nel fatto che determinati lavoratori si trovassero, sotto determinati aspetti, in una situazione meno favorevole. Due principali motivi mi hanno portato a concludere che la questione va risolta in senso affermativo.

La prima è che la maggior parte delle norme di queste convenzioni bilaterali e multilaterali si riferiscono alla cittadinanza degli interessati. Ciò vale senza subbio per l'accordo bilaterale fra i Paesi Bassi e il Regno Unito di cui si tratta qui. Solo i cittadini olandesi e i cittadini del Regno Unito e delle colonie possono fruirne. Effetto del mantenere in vigore tali norme è quindi inevitabilmente, in molti casi, quello di conservare in vita discriminazioni di un genere vietato dall'art. 7 del Trattato. Gli autori del Trattato non possono aver voluto un siffatto risultato.

In secondo luogo, il numero, la complessità e la varietà di dette convenzioni bilaterali e multilaterali sono tali che sarebbe assurdo, dal punto di vista amministrativo, il pretendere che gli enti previdenziali degli Stati membri prendano in considerazione, per ciascun lavoratore migrante, non solo i diritti spettantigli a norma delle leggi nazionali e del diritto comunitario, ma anche i diritti eventualmente attribuitigli da dette convenzioni. Mi sono convinto che gli autori del Trattato non possono aver voluto nemmeno questo risultato. Nel dire questo non perdo di vista il fatto che, a norma dell'art. 7 del regolamento n. 1408/71, talune convenzioni internazionali e determinate norme di altre convenzioni internazionali sono eccettuate dall'art. 6 o che, in forza dell'art. 8, gli Stati membri possono tuttora, se necessario, concludere fra loro convenzioni «fondate sui principi e sullo spirito del» regolamento. Non penso tuttavia che ciò possa diminuire l'importanza delle considerazioni pratiche che devono aver guidato gli autori del Trattato nel redigere l'art. 51.

Il Governo del Regno Unito, il Consiglio e la Commissione concordano comunque — e questo è importante — sul punto che l'art. 6 del regolamento n. 1408/71 si applica solo qualora le norme del regolamento stesso abbiano effettivamente sostituito convenzioni anteriori.

Parlerò ora della questione I (b), la quale, come ricorderete, è intesa ad accertare se, dato il carattere comprensivo del regime previdenziale britannico, il quale riguarda i lavoratori subordinati, quelli autonomi ed altri, il Galinsky vada considerato un «lavoratore» ai sensi del regolamento n. 1408/71 in Gran Bretagna, a prescindere dal suo status nei Paesi Bassi.

Nelle osservazioni scritte, il Governo del Regno Unito ha insistito perché la Corte risolva la questione e la risolva in senso affermativo, in quanto un soluzione del genere faciliterebbe molto l'amministrazione della previdenza sociale nella Comunità per quanto riguarda coloro che sono stati iscritti ad un siffatto regime comprensivo. Il 27 novembre 1980, però, dopo il deposito di tali osservazioni, il Consiglio annunziava di aver approvato un regolamento che estende ai lavoratori indipendenti, che si spostano nell'ambito della Comunità, il sistema di coordinamento dei regimi previdenziali nazionali che già si applica ai lavoratori subordinati. Il regolamento entrerà in vigore non appena saranno state approvate le necessarie modifiche del regolamento n. 574/72 (che è il regolamento d'attuazione). Di conseguenza, il Governo del Regno Unito ci ha detto all'udienza che la questione in esame aveva perso parte della sua importanza.

Si tratta essenzialmente d'interpretare l'art. 1 (a) del regolamento n. 1408/71, il quale definisce il termine «lavoratore» ai fini del regolamento stesso. Ci sono state citate numerose pronunzie relative all'interpretazione della frase «lavoratori subordinati o assimilati» nel vecchio regolamento n. 3. Queste pronunzie non mi sembrano tuttavia pertinenti dato che il regolamento n. 1408/71 usa un linguaggio diverso. L'art. 1 (a) recita:

«Il termine “lavoratore” designa qualsiasi persona:

(i) coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa continuata contro uno o più eventi corrispondenti ai rami di un regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati, fatte salve le limitazioni di cui all'allegato V;

(ii) coperta da assicurazione obbligatoria contro uno o più eventi corrispondenti ai rami cui si applica il presente regolamento, nel quadro di un regime di sicurezza sociale applicabile a tutti i residenti o alla totalità della popolazione attiva — quando le modalità di gestione o di finanziamento di tale regime permettano di identificare tale persona quale lavoratore subordinato, oppure — in mancanza di tali criteri, quando detta persona sia coperta da assicurazione obbligatoria facoltativa continuata contro un altro evento precisato nell'allegato V, nel quadro di un regime organizzato a favore dei lavoratori subordinati;

(iii) coperta da assicurazione volontaria contro uno o più eventi corrispondenti ai settori cui si applica il presente regolamento, nel quadro di un regime di sicurezza sociale di uno Stato membro organizzato a favore dei lavoratori subordinati o di tutti i residenti o di determinate categorie di residenti, qualora tale persona sia stata precedentemente coperta da assicurazione obbligatoria contro lo stesso evento nel quadro di un regime organizzato a favore dei lavoratori subordinati nello stesso Stato membro».

La sola disposizione dell'allegato V che appare pertinente è il paragrafo I (1) il quale stabilisce, per quanto qui ci interessa, che chiunque sia lavoratore subordinato, «employed earner» ai sensi della legislazione della Gran Bretagna, è considerato «lavoratore» ai sensi dell'art. 1 (a) (ii). Nella sentenza 17/76 Brack (Race. 1976, pag. 1429) è stato affermato che questa disposizione non restringe ma chiarifica la portata dell'art. 1 (a) (ii) in relazione alla legislazione britannica.

Come ricorderete, il Commissioner ha suggerito che il Galinsky potrebbe essere considerato in Gran Bretagna un «lavoratore» in forza dell'art. 1 (a) (i). Ciò presuporrebbe di considerare il regime britannico come un «regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati» ai sensi dell'art. 1 (a). Mi sembra impossibile farlo se non altro perché la frase si contrappone ivi alle altre: «regime di sicurezza sociale applicabile a tutti i residenti o alla totalità della popolazione attiva» (di cui all'art. 1 (a) (ii)) e «regime di sicurezza sociale di uno Stato membro organizzato a favore dei lavoratori subordinati o di tutti i residenti o di determinate categorie di residenti» (di cui all'art. 1 (a) (iii)). L'art. 1 (a) va secondo me interpretato come un tutto e mi sembra chiaro che è l'art. 1 (a) (ii) quello che si adatta ad una persona soggetta al regime britannico. Questo concorda con l'orientamento della Corte nella sentenza Brack (benché la Corte non abbia ivi risolto la questione) nonché nelle sentenze 84/77, Recq. (Racc. 1978, pag. 7) e 143/79, Walsh (Racc. 1980, pag. 1639). In realtà se un regime comprensivo come quello britannico venisse considerato come un «regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati», l'art 1 (a) (ii) diverrebbe ampiamente superfluo e la parte di esso che restringe la definizione di «lavoratore», nel caso di chi sia soggetto ad un regime del genere, alle ipotesi in cui «le modalità di gestione o di finanziamento di tale regime permettano di identificare tale persona quale lavoratore subordinato, eccetera» diverrebbe ridondante.

Concludo che il Galinsky è o è stato un «lavoratore» ai sensi dell'art. 1 (a) solo in quanto è stato assicurato nei Paesi Bassi.

Ciò premesso passo infine alle questioni I (a) e II, che tratterò congiuntamente e in breve.

II fatto che il Galinsky sia o sia stato un «lavoratore» nei Paesi Bassi è chiaramente sufficiente per farne una persona cui si applica il regolamento n. 1408/71: vedi l'art. 2, n. 1, del regolamento. Secondo me, ciò non significa però che egli fosse un «lavoratore» in Gran Bretagna, né che qualsiasi disposizione del regolamento si possa applicare nei suoi confronti come se fosse stato un «lavoratore» in entrambi gli Stati membri. Ciò dipende dal contenuto delle singole disposizioni.

Tutti coloro che hanno presentato osservazioni su questo punto (l'Insurance Officer, il Governo del Regno Unito e la Commissione) concordano nel ritenere che l'art. 77 del regolamento si poteva applicare al Galinsky in Gran Bretagna solo se egli era un «lavoratore» ivi. Il Commissioner, come risulta dall'ordinanza di rinvio, condivideva quest'opinione. La condivido anch'io, non da ultimo perché qualsiasi altra opinione potrebbe lasciare privo di tutela il pensionato qualora la riserva di cui all'art. 79, n. 1, del regolamento andasse applicata in uno degli Stati membri in questione. Né mi sembra che il fatto che l'importo della pensione olandese del Galinsky sia stato rivisto a norma del regolamento possa avere qui una rilevanza qualsiasi. Ritengo quindi che l'art. 77 non si possa applicare al Galinsky in Gran Bretagna. Se le cose stanno così, per quanto riguarda i suoi diritti ivi l'art. 77 non può sostituire la convenzione bilaterale, con la conseguenza che pure l'art. 6 del regolamento è inapplicabile.

Concludendo, sono del parere che, per risolvere le questioni sottoposte alla Corte dal Commissioner, dovreste dichiarare che chi sia stato obbligatoriamente assicurato in qualità di lavoratore indipendente (ma non come lavoratore subordinato) in uno Stato membro non va considerato in questo Stato membro come un «lavoratore» ai sensi dell'art. 1 (a) del regolamento del Consiglio (CEE), n. 1408/71 a causa unicamente del fatto che egli è un «lavoratore» a norma delle leggi di un altro Stato membro, o a causa del fatto che egli è stato iscritto nello Stato membro primo menzionato ad un regime previdenziale per lavoratori subordinati, indipendenti ed altri.

Il Commissioner ha formulato le questioni in modo che, se questa è la soluzione corretta della questione I, non è necessario risolvere le questione II e III. Conoscete comunque quali sarebbero le soluzioni da me suggerite per le questioni stesse.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.