Conclusioni dell'Avvocato Generale

MAURICE LAGRANGE

Tradotto dal francese

Signor Presidente, signori Giudici,

C'è per lo meno un punto sul quale le parti in causa concordano, cioè sull'importanza che la vostra sentenza avrà per la portata giuridica dei pareri che l'Alta Autorità emette in materia d'investimenti ai sensi dell'art. 54, 4o comma del Trattato. Benchè la Corte non sia legata a tale opinione sull'importanza della causa (stavo per dire a tale parere) io lo condivido pienamente.

Lo sviluppo che i patroni delle parti hanno dato alle loro deduzioni scritte ed alle eccellenti arringhe che abbiamo sentito, si attaglia a tale importanza. L'ampiezza e la qualità delle deduzioni scritte ed orali hanno però semplificato il mio compito perchè mi sembra invero si sia detto tutto quanto poteva dirsi.

Ritengo così anzitutto dovervi risparmiare una esposizione dei fatti: questi sono stati egregiamente lumeggiati nella relazione del Giudice relatore, minutamente analizzati nelle deduzioni orali delle parti e sono presenti alla vostra mente.

Ricorderò soltanto che il ricorso No 1-57 è diretto contro la lettera del 19 dicembre 1956 che la ricorrente considera quale il parere emesso dall'Alta. Autorità, ai sensi dell'art. 54, 4o comma del Trattato, sulla dichiarazione di investimento da essa presentata in data 28 luglio 1956 mentre l'Alta Autorità, negando che tale lettera abbia il carattere di un parere ai sensi del citato art. 54, 4o comma, ha emesso in data 27 febbraio 1957 un secondo parere che, a suo avviso, è il solo ad avere tale carattere, per cui la ricorrente presentò, ad ogni buon fine, un nuovo ricorso contro tale ultimo parere: trattasi del ricorso No 14-57.

I due ricorsi cumulativamente considerati (e non si può fare diversamente) contengono una serie di conclusioni alternative.

Anzitutto, posto che]e parti implicitamente concordano sul fatto che soltanto una delle due lettere può essere realmente il parere emesso ai sensi dell'art. 54, 4o comma, dalla riconosciuta ricevibilità di uno dei ricorsi discende necessariamente l'irricevibilità dell'altro. È ben ciò che intende la ricorrente attribuendo alle conclusioni del secondo ricorso soltanto valore sussidiario rispetto a quelle del primo.

I due capi delle conclusioni del primo ricorso sono pure di carattere alternativo. La ricorrente chiede infatti alla Corte:

«— di dichiarare irricevibile il ricorso d'annullamento perchè l'atto impugnato è improduttivo di effetti giuridici diretti od indiretti;

— oppure annullare il parere impugnato in quanto emesso in violazione degli articoli 2, 3, 4, 5, 14, 15 e 54 del Trattato».

Signori, la questione essenziale che la causa pone è una questione di principio: quella cioè di sapere se i pareri emessi dall'Alta Autorità ai sensi dell'art. 54, 4o comma del Trattato sono o non sono impugnabili. Mi propongo di esaminare anzitutto tale questione perchè dalla sua soluzione dipendono tutte le altre. È evidente infatti che ove si risolvesse negativamente tale questione i ricorsi dovrebbero comunque venir dichiarati irricevibili.

D'altronde è a mio avviso difficile farsi un'opinione sulle altre questioni sollevate qualora non se ne abbia una sulla questione di principio.

Così ad esempio, per stabilire se l'art. 4 della decisione No 27-55 vada interpretato nel senso che vi è per l'Alta Autorità l'obbligo di emettere il parere nel termine di tre mesi che tale disposizione prevede (questione che a me sembra piuttosto dubbia) è essenziale sapere quale carattere vada attribuito ai pareri: se vanno considerati come vere decisioni impugnabili in sede giurisdizionale, saremo portati ad essere più esigenti onde non lasciar le imprese nell'incertezza e non porle nell'impossibilità di far valere il loro diritto quando i lavori sono già intrapresi. Del pari, si potrà essere più o meno esigenti per la motivazione a seconda che si consideri il parere un consiglio o tutt'al più un richiamo oppure che gli si attribuisca il carattere di una decisione impugnabile in sede giurisdizionale: ciò del resto interessa soltanto per il secondo parere (ove lo si riconosca tale) in quanto il primo non è motivato. Persino la questione di stabilire quale delle due lettere rappresenti il parere emesso ai sensi dell'art. 54, 4o comma è, in certa misura, subordinata alla questione di principio: se infatti si ammette la tesi secondo la quale il parere equivale a decisione, si è portati maggiormente a negare alla prima lettera ogni valore di atto giuridico in quanto non è motivata nè fu pubblicata; se invece si ritenga che i pareri di cui l'art. 54 non hanno effetti giuridici propri, si potrà più facilmente attribuire il valore di parere alla lettera del 19 dicembre che ne ha per lo meno le apparenze.

E veniamo subito alla questione di principio: i pareri emessi ai sensi dell'art. 54, 4o comma del Trattato hanno — o possono legalmente avere — il carattere di decisioni impugnabili in sede giurisdizionale?

Signori, questa questione mi sembra abbastanza semplice e non intendo farne un'ampia esposizione.

Il sistema dei ricorsi d'annullamento, con riguardo agli atti dell'Alta Autorità che possono venir impugnati, è chiaramente stabilito dal Trattato. Come lo sapete, l'art. 14 distingue tre categorie di atti: le decisioni, le raccomandazioni ed i pareri. Ciascuna vi è ben definita in base al suo specifico carattere che è per l'una (decisioni) totalmente obbligatorio, per la seconda (le raccomandazioni) obbligatorio solo in quanto ai fini e per la terza (i pareri) la non obbligatorietà per i destinatari. Ciò significa che soltanto gli atti delle due prime categorie (le decisioni e le raccomandazioni) producono di per sè effetti giuridici. Per questa ragione l'art. 33 e le altre poche norme disseminate nel Trattato che trattano dei ricorsi d'annullamento, li ammettono soltanto contro le decisioni e le raccomandazioni e non contro i pareri, tant'è vero che essendosi con l'art. 54, 5o comma eccezionalmente attribuito effetti giuridici a dei pareri che l'Alta Autorità potrà emettere in materia di investimenti, si è disposto che in tale ipotesi, il parere sfavorevole «equivale ad una decisione ai sensi dell'art. 14» — che dunque può venir impugnato in sede giurisdizionale. Benchè in linea di massima si debba ricorrere solo con molta cautela alla dimostrazione a contrario, in questo caso essa mi sembra decisiva; se nel 4o comma dell'art. 54 non si è prevista l'impugnabilità, ciò vuol dire che il parere emesso in virtù di tale specifica disposizione sottostà alla norma generale dell'art. 14 (i pareri non sono vincolanti) per cui non è di per sè produttivo di effetti giuridici. Se quindi l'Alta Autorità dovesse un giorno emettere, in virtù del citato 4o comma, un parere di per sè produttivo di effetti giuridici e che in tal modo abbia il carattere di una decisione (secondo la vostra giurisprudenza tale carattere si desume dal contenuto e non dalla forma degli atti) ne conseguirebbe che l'eventuale ricorso sarebbe ricevibile (perchè diretto in tale ipotesi contro una decisione vera e propria) e nel contempo fondato (in quanto la decisione sarebbe necessariamente illegittima). Lo stesso avverrebbe nell'ipotesi più facilmente configurabile in cui l'Alta Autorità, dopo emesso un parere in virtù del citato 4o comma, gli attribuisca effetti giuridici in una sua successiva decisione; in tal ipotesi però l'illegittimità potrebbe venir denunciata soltanto nel ricorso contro la decisione. Tale ricorso dovrebbe fondare sull'art. 33 ma in condizioni tali da escludere che l'impresa ricorrente trovi qualche ostacolo nelle limitazioni previste dal citato articolo, in quanto il carattere individuale del parere condurrebbe a riconoscere tale carattere nei confronti dell'impresa anche alla decisione oppure la decisione stessa potrà considerarsi viziata da sviamento di potere nei confronti dell'impresa proprio per il modo in cui sarà stata adottata.

Ben inteso, come ammette la stessa convenuta, potrà sempre intentarsi all'Alta Autorità una causa di danni in base all'art. 40.

Ma tutto ciò significa forse che i pareri emessi dall'Alta Autorità ai sensi del 4o comma dell'art. 54 sono senza portata? Certamente no. Essi rappresentano uno dei mezzi di cui l'Alta Autorità dispone per adempiere ai suoi compiti generali in materia di informazione, di coordinamento e di orientamento che gli articoli 46 e 54 del Trattato le affidano. I pareri sui piani delle imprese assumono così il carattere di consigli dati alle imprese. Con tali pareri esse vengono informate se i loro progetti sono conformi del tutto od in parte oppure non conformi agli obbiettivi generali ed esse sono così in grado di prevedere più facilmente quale esito ricaveranno dall'attuazione dei loro progetti. I chiarimenti così forniti agli interessati rientrano tanto nelle previsioni di carattere economico che l'Alta Autorità ha maggior facilità di fare in ragione della visione complessiva che essa ha, quanto nell'azione diretta che essa intende svolgere valendosi dei poteri che il Trattato le conferisce. Altra questione è stabilire quale sia l'ampiezza di tali poteri e voi dovrete ben presto risolverla in altre cause sulle quali non intendo in alcun modo pronunciarmi oggi ma ciò che già ora possiamo ritenere assodato è che, in linea generale, i pareri emessi sui piani d'investimento possono avere l'effetto di richiamare l'attenzione delle imprese sull'eventualità che l'Alta Autorità si valga in un modo anzicchè in un altro dei suoi poteri nell'uno o nell'altro campo. A ciò però si limita la portata dei pareri emessi ai sensi del 4o comma dell'art. 54, e, come lo illustra adeguatamente l'Alta Autorità nella sua controreplica, ciascuno mantiene poi la sua responsabilità: le imprese sono libere di non aver cura del parere sfavorevole e di attuare il loro piano; l'Alta Autorità dal canto suo, non è legata dal parere già emesso quando deve successivamente adottare una decisione in materia di prezzi di produzione o di aiuti finanziari.

Così ad esempio, ove l'Alta Autorità dovesse adottare una disciplina per il rottame o modificare quella esistente, essa non potrebbe legittimamente richiamarsi, in tale disciplina, come ad un criterio produttivo di effetti giuridici, al fatto che un'impresa ha ottenuto un parere sfavorevole. Nulla vieta invece che questa disciplina si richiami, nei suoi principi o per le sue modalità, ad una situazione che ha già dato luogo ad un parere sfavorevole. Ciò che ho detto per una disciplina vale pure per le decisioni, generali o individuali, adottate in base ad una qualsiasi disposizione del Trattato che conferisce dei poteri all'Alta Autorità.

È esattamente ciò che è avvenuto nella fattispecie: vi è un evidente legame di fatto fra i motivi del parere sfavorevole emesso dall'Alta Autorità sul programma della società ricorrente e gli effetti che per detta società può aver avuto la decisione No 2-57 che, in un certo senso, ha imposto delle penalità per l'accresciuto consumo del rottame. Ma solo quest'ultima ha il carattere di una decisione produttiva di effetti giuridici ed impugnabile in sede giurisdizionale.

Da ciò consegue che i ricorsi sono irricevibili e mi sembra superfluo esaminare le altre questioni sollevate.

Io concludo pertanto:

— perchè i ricorsi siano dichiarati irricevibili,