CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 13 MAGGIO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

Le mie conclusioni in questa causa — In-teragra — possono essere relativamente brevi. Esaminerò appena le tesi svolte nel merito dall'Interagra. Mentre nella causa Moksel (45/81) abbastanza analoga alla presente, avevo concluso per la ricevibilità, ritengo infatti manifestamente irricevibile il presente ricorso. Al fine di chiarire tale opinione, esporrò in breve gli antefatti e gli argomenti addotti a sostegno del ricorso per danni proposto a norma dell'art. 215 del Trattato CEE.

Metterò poi succintamente in evidenza, accanto alle manifeste analogie, le non meno evidenti differenze rispetto alla causa Moksel. Fra tali differenze non considero determinante il fatto che, nel nostro caso, si tratta di un'azione per responsabilità extracontrattuale della Comunità, mentre nella causa Moksel il ricorso era diretto all'annullamento di un regolamento analogo della Commissione che aveva sospeso le restituzioni all' esportazione per la carne bovina. Resisterò quindi alla tentazione di accertare se l'esame della vostra giurisprudenza sulla ricevibilità in relazione agli artt. 173 e, rispettivamente, 215, riveli effettivamente differenze di rilievo, come ha suggerito la Commissione all'udienza. Su questo punto mi limito ad osservare che, secondo la vostra giurisprudenza, la responsabilità extracontrattuale della Comunità può, in via di principio, sussistere per i danni determinati da atti normativi illegittimi. Da ciò mi sembra conseguire che non basta che un regolamento abbia portata generale per concludere che una domanda proposta ai sensi dell'art. 215 è irricevibile. Molto più importante, a mio parere, della differenza di fondamento giuridico dei ricorsi proposti dalla Moksel e, rispettivamente, dall'Interagra è anzitutto la differenza tra i mezzi, dedotti, L'Interagra basa il ricorso essenzialmente sulla lettera dei regolamenti, in particolare del regolamento n. 2044/75. Questo sarebbe stato erroneamente intepretato dalla Commissione. Un'altra differenza fra le due cause, per me decisiva, consiste nel fatto che la Moksel ha sostenuto l'illegittimità dei regolamenti, mentre l'Interagra se n'è espressamente astenuta. Rispondendo all'udienza ad una mia domanda, il patrono dell'Interagra lo ha espressamente confermato per quanto riguarda la presente causa. Come risulterà dall'esame particolareggiato dei motivi dedotti, viene meno con ciò un elemento essenziale per la ricevibilità del ricorso. Pertanto non prenderò in esame né l'eventuale rilevanza del fatto che l'Interagra ha proposto anche dinanzi al giudice nazionale competente un ricorso contro il rifiuto di concedere restituzioni all'esportazione, né la vostra giurisprudenza su questo punto.

Nella quarta parte delle mie conclusioni, prenderò dettagliatamente in esame i mezzi dedotti dall'Interagra a sostegno della domanda: la principale conclusione di tale esame è già stata esposta nella presente introduzione. In base alle conclusioni del suddetto esame e anche per non anticipare sulle questioni pregiudiziali nel frattempo proposte dal giudice francese competente e pervenute alla Corte il 24 marzo 1982, nella parte finale della mia esposizioni mi occuperò degli aspetti di merito solo in modo molto sommario ed in via provvisoria. Nella parte finale riassumerò altresì le mie conclusioni.

2. Gli antefatti più significativi ed i mezzi dedotti

2.1. Gli antefatti

Per gli antefatti più significativi mi servirò essenzialmente dell'esposizione che ne ha fatto la ricorrente stessa all' udienza. Vi aggiungerò tuttavia alcuni altri elementi importanti che risultano dal fascicolo e dei quali sottolineerò qui e là l'importanza giuridica.

L'Ufficio acquisti sovietico Prodintorg indiceva, il 13 novembre 1980, una gara internazionale d'appalto per la fornitura di 100000 tonnellate di burro e 15000 tonnellate di «butter oil». La consegna dei prodotti doveva essere scaglionata nel periodo gennaio 1981 - febbraio 1982. Le offerte dovevano pervenire al Podintorg entro il 25 novembre 1980 e gli offerenti dovevano restare vincolati dalle loro offerte sino al dicembre del 1980.

Offerte del genere sono naturalmente basate su un prezzo del quale le restituzioni all'esportazione stabilite dalla Commissione costituiscono un elemento decisivo. Il regolamento della Commissione 13 novembre 1980 n. 2492, con l'allegato che ne costituisce parte integrante, fissava l'importo delle restituzioni, fra l'altro, per il burro. Esso veniva pubblicato nella GU 14 novembre 1980 ed entrava in vigore lo stesso giorno. Ai sensi del penultimo punto della motivazione, esso si basa fra le altre sulla considerazione che cito testualmente «per dare agli operatori la possibilità di concludere contratti di fornitura per esportazioni da effettuare a partire dal 1o gennaio 1981, è necessario fissare ... un importo speciale della restituzione, che è valido unicamente nell'ambito di una fissazione anticipata per esportazioni che vengano effettuate a partire dal 1o gennaio 1981». Rilevo qui che l'Interagra si basa anche su tale aspetto dei fatti per sostenere la violazione del principio del legittimo affidamento.

L'offerta, in data 17 novembre 1980, del-l'Interagra riguardante la consegna di 25000 tonnellate di burro era fondata sulla suddetta situazione giuridica. L'Interagra basava quindi la sua offerta sull'importo delle restituzioni stabilito dalla Commissione con regolamento solo tre giorni prima ed espressamente riferito al periodo che iniziava solo il 1o gennaio 1981. Da altri documenti del fascicolo risulta che l'offerta dell'Interagra era incondizionata. Essa cioè era manifestamente così sicura dell'esattezza dei presupposti della sua offerta, che questa non conteneva alcuna condizione sospensiva o risolutiva per il caso in cui la Commissione modificasse la normativa sulle restituzioni prima della conclusione definitiva del contratto, o prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte (25 novembre 1980). Nemmeno al momento della stipulazione del contratto (16 dicembre), quando la domanda di prefissazione era già stata respinta, l'Interagra — come si desume dal fascicolo — faceva alcuna riserva.

Contemporaneamente all'offerta, quindi sempre il 17 novembre 1980, l'Interagra. chiedeva all'ente d'intervento francese competente, il FORMA, i titoli di prefissazione delle restituzioni all'esportazione, a norma del suddetto regolamento della Commissione n. 2943/80, ed all'uopo depositava la prescritta cauzione. Tre giorni dopo, il 20 novembre 1980, cioè dopo soli sei giorni dall'entrata in vigore del suddetto regolamento, il regolamento della Commissione n. 2993/80 sospendeva la prefissazione delle restituzioni all'esportazione di burro per il periodo 20-27 novembre 1980.

Con lettera 28 novembre 1980, il FORMA comunicava quindi alla ricorrente che le domande proposte il 17 novembre erano divenute prive d'oggetto. Contemporaneamente veniva restituita all'Interagra la cauzione.

Nonostante una domanda scritta dell'In-teragra diretta ad ottenere il riesame della suddetta decisione, il FORMA, dopo aver interpellato la Commissione, rifiutava, con lettera 24 dicembre 1980, di modificare il provvedimento. Copia di tutti gli atti relativi alla vicenda si trovano nel fascicolo.

Il 21 gennaio 1981, l'Interagra chiedeva quindi in primo luogo, al competente giudice amministrativo di Parigi, l'annullamento della decisione del FORMA. Come già detto, questo ricorso ha dato origine alle questioni pregiudiziali del giudice francese, pervenute nella cancelleria della Corte di giustizia il 24 marzo 1982 (causa 109/82). Alcuni mesi dopo, parallelamente alla causa dinanzi al giudice francese, l'Interagra proponeva dinanzi a questa Corte il presente ricorso per danni, basato sulla responsabilità extracontrattuale della Commissione per il provvedimento del FORMA. Basandosi sui telex scambiati tra il FORMA e la competente direzione generale della Commissione, l'Interagra sostiene infatti che il FORMA aveva nella fattispecie agito secondo le istruzioni della Commissione. Per rendere comprensibile lo sfondo contro il quale si colloca il ricorso per danni, rileverò ancora i seguenti particolari di detto scambio di telex.

In un primo telex del 19 novembre 1980, l'ufficio competente della Commissione aveva già richiamato l'attenzione del FORMA sul fatto che il menzionato regolamento di sospensione della Commissione implicava che, ai sensi dell'art. 3, n. 3, del regolamento CEE, n. 2044/75, le domande di prefissazione delle restituzioni all'esportazione presentate a partire dal 17 novembre erano divenute prive di oggetto e andavano quindi respinte con restituzione della cauzione.

In un telex ( 2 ) citato dall'Interagra, il FORMA chiede poi all'ufficio competente della Commissione anzitutto la conferma che il primo telex valesse anche per le prefissazioni effettuate a norma dell'art. 6 del regolamento CEE n. 2044/75. Questo primo quesito era preceduto dal seguente brano di spiegazione, che ha grande importanza nella causa: «I titoli richiesti nell'ambito dell'art. 6 del regolamento n. 2044/75 sono tuttavia rilasciati solo alla data in cui il richiedente è stato dichiarato aggiudicatario e per il quantitativo aggiudicato, a norma dell'art. 19 del regolamento CEE n. 193/75. Non sembra quindi che l'art. 3, n. 3, si riferisca alle richieste di titoli provvisori presentate in occasione di gare d'appalto bandite dalla pubblica amministrazione».

Al primo quesito, col quale il FORMA chiedeva conferma della portata del precedente telex ( 2 ) in data 19 novembre, seguiva un secondo quesito, formulato nei seguenti termini:

«2) Ho altresì notato che a norma della diciassettesima modifica del regolamento (CEE) n. 2044/75, art. 2, n. 2, i titoli provvisori chiesti prima del 22 novembre, ma rilasciati dopo tale data, godono della durata di fissazione anticipata riportata a cinque mesi. Alcuni operatori che avevano presentato domande provvisorie prima della sospensione delle prefissazioni, dal 12 al 14 novembre, si sono stupiti presso i miei uffici che un provvedimento del genere abbia modificato retroattivamente le basi sulle quali essi avevano fatto in buona fede ed irrevocabilmente le loro offerte. Prego precisare gli argomenti giuridici da usare nella mia risposta».

Ai due quesiti del FORMA il direttore generale dell'agricoltura rispondeva nel modo seguente con telex ( 3 )27 novembre 1980, allegato sub 4 al controricorso della Commissione, che riporto per intero, data l'importanza che ha nella presente causa:

«Per quanto riguarda il vostro quesito sub 1), vi confermo che l'art. 3, n. 3, I o comma, del regolamento (CEE) n. 2044/75 riguarda tutte le domande di titoli d'esportazione con fissazione anticipata della restituzione per i prodotti di cui trattasi, pendenti al massimo da cinque giorni lavorativi al momento della sospensione della prefissazione della restituzione.

Ciò si desume dal fatto che non è prevista alcuna eccezione per le richieste di titoli in occasione di gare d'appalto. Queste domande di titoli hanno tuttavia la particolarità che la sospensione della prefissazione che intervenga dopo lo scadere del termine dei cinque giorni lavorativi non può più riguardarle, nemmeno se sono ancora pendenti al momento della sospensione, in attesa del risutato della gara.

Circa il punto 2 del vostro telex, preciso che, in merito alle precedenti richieste di titoli, la riduzione del periodo di validità riguarda solo le domande presentate prima del 22 novembre e per le quali in tale data non era ancora scaduto il termine di cinque giorni lavorativi.

Si tratta, infatti, di richieste di titoli, relativi alla prefissazione della restituzione per i prodotti delle voci 04.02, A II, leu. b, n. 1 e 04.02 B I, lett. b, n. 2, aa), della TDC presentate dopo il 14 novembre 1980.

Per tali domande, la riduzione del periodo di validità del titolo costituisce un “provvedimento speciale” ai sensi dell'art. 2, n. 3, I o comma, del regolamento (CEE) n. 2044/75.

Al fine di evitare qualsiasi malinteso, la Commissione sottoporrà al più presto al Comitato d'amministrazione un progetto di regolamento che contenga le suddette precisazioni.»

Il testo del primo rigetto della domanda di prefissazione da parte del FORMA, in data 28 novembre 1980, ed il testo della lettera inviata dal FORMA all'Interagra il 24 dicembre 1980, con cui si respinge la domanda di modifica del rigetto stesso non suffragano affatto, a mio parere, la tesi dell'Interagra secondo cui il FORMA, nelle sue lettere, si sarebbe espressamente richiamato alle istruzioni della Commissione. Su questo punto rinvio alle copie delle suddette lettere allegate dalla ricorrente al ricorso. Per giustificare il rigetto, le lettere fanno riferimento solo ai regolamenti.

Solo nella comparsa di risposta 17 aprile 1981 per la causa dinanzi al giudice francese, il FORMA usa l'espressione «istruzioni della Commissione». È probabilmente questo il motivo per cui il ricorso di danni per responsabilità extracontrattuale è pervenuto nella cancelleria di questa Corte qualche settimana dopo tale data.

La tesi sostenuta all'udienza dal patrono dell'Interagra conferma nel modo più chiaro che la ricorrente basa la responsabilità della Commissione esclusivamente sulle suddette istruzioni cui il FORMA ha fatto cenno solo il 17 aprile 1981 e non quindi sull'illegittimità degli stessi regolamenti della Commissione. Anzi, è stato espressamente dichiarato all'udienza che l'Interagra non avrebbe nulla da eccepire se l'interpretazione — che pure contesta — dei regolamenti de qui-bus da parte della Commissione dovesse rivelarsi esatta. In merito a questo aspetto della tesi sostenuta dall'Interagra all'udienza, osservo che la questione interpretativa sarà naturalmente trattata in modo esauriente nella soluzione che questa Corte darà alle questioni proposte dal giudice francese. Il seguito della tesi svolta dal patrono dell'Interagra all'udienza del 3 marzo scorso verteva anch'esso su tali questioni interpretative. La soluzione data dalla ricorrente a tali questioni è tuttavia, a mio parere, priva d'interesse ai fini della ricevibilità, cosicché non mi dilungherò su di esse. Come già detto, il solo aspetto importante a proposito della ricevibilità consiste nel fatto che l'Interagra, benché nella presente causa contesti l'interpretazione data dalla Commissione ai propri regolamenti, non critica però la legittimità degli stessi. La questione della ricevibilità si riduce quindi al se la Commissione, per il solo fatto di aver dato ai suoi regolamenti un'interpretazione ritenuta erronea, sia responsabile sul piano extracontrattuale del danno in tal modo causato.

2.2. La domanda ed i mezzi dedotti a sostegno della stessa

Stando al ricorso, la domanda si articola nei quattro punti seguenti:

a) dichiarare e statuire che indebitamente è stata rifiutata la restituzione prevista dal regolamento 13 novembre 1980, n. 2943, alla quale la ricorrente aveva diritto;

b) dichiarare e statuire che il danno conseguitone ammonta a FF 61 956 250;

c) dichiarare e statuire che nella questione è implicata la responsabilità della Commissione, poiché il FORMA ha in questo caso operato solo come tramite ed ha agito sulla scorta del regolamento e delle istruzioni della Commissione;

d) dichiarare e statuire che il regolamento della Commissione 19 novembre 1980, n. 2993, viola il principio dell'affidamento legittimo degli amministrati.

Fra i mezzi dedotti a sostegno dei quattro capi della domanda considero d'importanza decisiva ai fini della ricevibilità i punti seguenti:

Anzitutto, il ricorso, la replica e la tesi sostenuta all'udienza confermano che il primo capo della domanda è manifestamente diretto a far accertare che la ricorrente ha un diritto acquisito ed incontestabile alla concessione delle restituzioni richieste. Tutte le difese scritte ed orali della ricorrente pongono l'accento sull'interpretazione assertivamente erronea data dalla Commissione ai suoi regolamenti nn. 195/75, 2044/75, 3015/80 e 3137/80.

In secondo luogo, come è apparso manifesto all'udienza, oltre al primo ed al terzo capo della domanda, anche il quarto — basato sul principio del legittimo affidamento — va accolto o disatteso a seconda che l'interpretazione data dalla ricorrente ai suddetti regolamenti ed in particolare al regolamento n. 2044/75 sia esatta o erronea. La ricorrente non eccepisce affatto l'illegittimità del regolamento n. 2993/80 per il caso cui l'interpretazione data dalla Commissione ai regolamenti de quibus fosse esatta. La frase conclusiva del suo patrono all'udienza è stata che, a quel punto, non chiedeva l'annullamento di alcuna disposizione: «Je ne recherche pas la nullité d'un texte, à ce stade-là».

In terzo luogo, il ricorso, la replica e la difesa all'udienza confermano che la ricorrente basa la responsabilità della Commissione non sui suoi regolamenti, ma solo sull'interpretazione, assertivamente erronea, da essa datane e sulle istruzioni che avrebbe impartito al FORMA.

3. Analogie e differenze rispetto alla causa Moksel (n. 45/81)

L'analogia con la causa Moksel, per la quale ho presentato le mie conclusioni il 4 febbraio di quest'anno, consiste essenzialmente nel fatto che pure detta causa riguardava un regolamento di sospensione della prefissazione delle restituzioni all'esportazione. Nella causa Moksel si trattava, è vero, di restituzioni all'esportazione di carne bovina, ma il contenuto generale dei regolamenti in questione era del tutto identico a quello dei regolamenti di cui si discute nella presente causa. Un altro importante punto d'analogia fra le due cause consiste nel fatto che anche nella causa Moksel aveva molto rilievo un telex della Commissione, il cui contenuto andava nello stesso senso di quelli oggi in esame. Pertanto, le considerazioni dedicate al telex de quo nelle mie conclusioni nonché nella vostra sentenza Moksel valgono anche per la presente causa. Una prima differenza importante fra le due cause consiste nel fatto che la presente lite, a differenza della causa Moksel, si riduce, come ho già detto, all'interpretazione dei regolamenti de quibus, nella parte in cui riguardano gli appalti pubblici. Secondo l'interpretazione sostenuta dall'Interagra, non si poteva applicare la sospensione agli appalti pubblici e pertanto il FORMA a torto aveva respinto, la richiesta di prefissazione delle restituzioni all'esportazione. Una seconda differenza fra le due cause, decisiva per la ricevibilità del presente ricorso, è direttamente collegata alla prima. Diversamente dalla causa Moksel, nella presente lite non viene sostenuta l'illegittimità del regolamento che sospende la prefissazione, né di qualche altro regolamento qui in discussione, bensì unicamente l'illegittimità della decisione di rigetto nel caso concreto, in quanto il regolamento di sospensione non avrebbe dovuto essere applicato nel caso singolo. Questo rigetto nel caso concreto da parte del FORMA sarebbe basato sull'interpretazione erronea (e assertivamente imposta dalla Commissione) dei regolamenti, che non sono considerati di per sé illegittimi. Ho potuto sostenere che la domanda della Moksel era ricevibile solo perché a mio parere — da voi condiviso nella sentenza 25 marzo 1982 — erano soddisfatte tutte le condizioni poste dall'art. 173, fra cui, oltre all'interesse individuale e diretto della Moksel, l'asserita illegittimità del regolamento di sospensione. L'Interagra, dato che basa la responsabilità extracontrattuale della Commissione sull'art. 215 del regolamento di sospensione, avrebbe dovuto del pari sostenere l'illegittimità del suddetto regolamento. Essa non lo ha fatto e non ha neppure bisogno di farlo perché la sua interpretazione del regolamento n. 2044/75 implica che il regolamento di sospensione non andava applicato nei suoi confronti.

4. Analisi dettagliata della domanda

Come ho già detto, il primo capo della domanda è diretto a far dichiarare l'illegittimità o l'irritualità del rifiuto, nel caso concreto, delle restituzioni all'esportazione cui l'Interagra sostiene di aver diritto a norma del regolamento n. 2943/80. Poiché il rifiuto emanava dal competente ente d'intervento nazionale, cioè il FORMA, la ricorrente ha impugnato anzitutto tale provvedimento dinanzi al giudice francese competente.

Tuttavia, nel terzo capo della domanda la ricorrente rende responsabile la Commissione di detto rifiuto in quanto, nel suo caso, il FORMA avrebbe agito solo quale longa manus della Commissione e in base al suddetto regolamento ed alle istruzioni della Commissione. Ho già rilevato che, secondo l'interpretazione data dalla ricorrente in particolare al regolamento n. 2044/75, il regolamento di sospensione n. 2993/80 non poteva essere applicato alla sua domanda. Quindi, partendo da un'interpretazione del genere, essa non poteva dimostrare la responsabilità della Commissione per la decisione di rifiuto. Inoltre, la responsabilità per fatto illecito della Commissione ai sensi all'art. 215, 2° comma del Trattato CEE, presuppone l'illegittimità del regolamento n. 2993/80. Come già detto, l'Interagra non deduce tale illegittimità. Essa sostiene che il regolamento non andava applicato nel suo caso.

In merito al terzo capo della domanda resta quindi solo da vedere se il FORMA abbia agito in base a istruzioni vincolanti della Commissione. I telex in questione della Commissione, di cui ho riportato sopra il testo, contengono solo un'interpretazione dei regolamenti, fornita a richiesta del FORMA ma non istruzioni vincolanti. In proposito valgono qui le stesse considerazioni svolte nelle mie conclusioni e nella vostra sentenza Moksel circa il telex di cui trattavasi in quella causa. A pagina 16 del controricorso, la Commissione si è — a mio parere giustamente — richiamata anche alla vostra sentenza Sucrimex ed alle relative conclusioni dell'avvocato generale Reischl (133/79, Race. 1979, pag. 1299), per dimostrare che essa e certamente i suoi uffici amministrativi non possono dare istruzioni vincolanti.

Circa il quarto capo della domanda, ricordo ancora una volta che la ricorrente ha espressamente confermato all'udienza di non sostenere affatto l'illegittimità del regolamento della Commissione n. 2993/80. Con ciò, anche per questo capo, non sussiste uno dei presupposti essenziali della ricevibilità della domanda.

5. Osservazioni conclusive

5.1. Gli aspetti di merito della causa

In esito all'esame che precede, ritengo il ricorso manifestamente irricevibile. Anche per non anticipare sul procedimento pregiudiziale ora pendente, mi limiterò alle seguente brevi osservazioni sul merito della causa. Mi sembra di per sé chiaro che l'Interagra ha subito o rischia di subire un danno dal modo in cui le cose si sono svolte. L'entità del danno può però prestarsi a valutazioni discordanti, come si desume dalle memorie della Commissione.

Circa il nesso causale, sono d'accordo con la Commissione nel ritenere decisivo l'appurare se l'Interagra, facendo un'offerta incondizionata non abbia agito così imprudentemente da determinare inutilmente essa stessa, in parte o del tutto, tale danno, visti i termini concessi dal Prodintorg per la presentazione delle offerte.

L'eventuale illegittimità del regolamento n. 2993/80 potrebbe tutt'al più avere rilievo se, nel procedimento pregiudiziale ora pendente, la Corte di giustizia rigettasse la tesi sostenuta dall'Interagra, secondo la quale i regolamenti non le dovevano essere applicati, ed accogliesse interamente l'interpretazione degli stessi data dalla Commissione. Ciò probabilmente serve a spiegare perché, come già detto, a questo punto l'Interagra, espressamente, non abbia sostenuto l'illegittimità di uno dei regolamenti. A questo punto del procedimento si pongono solo questioni interpretative, da risolvere esclusivamente nell'ambito' della causa pregiudiziale e non in quello del presente giudizio.

5.2. Conclusione

Riassumendo, concludo per l'irricevibilità del ricorso. La responsabilità della Commissione per l'impugnato rigetto della domanda di restituzioni all'esportazione, non può essere desunta dai telex informativi da essa inviati. La sua responsabilità per il rigetto potrebbe al massimo derivare dai regolamenti da essa adottati, sui quali il rigetto era basato. Onde dimostrare la responsabilità della Commissione per detto rigetto, ai sensi dell'art. 215, 2° comma, la ricorrente avrebbe dovuto inoltre dedurre l'illegittimità dei regolamenti ed in particolare del regolamento n. 2993/80, cosa che non ha fatto. Manca pertanto un requisito essenziale per la ricevibilità della domanda.

Poiché, secondo me, il ricorso deve essere dichiarato irricevibile, anche le spese del giudizio vanno poste a carico della ricorrente.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.

( 2 ) Lingua originale è il francese.

( 3 ) Lingua originale è il francese.