CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 30 NOVEMBRE 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

dei due procedimenti odierni, il primo (causa 33-76, che chiamerò per praticità «la causa tedesca») ha avuto inizio con domanda di pronunzia pregiudiziale proposta a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, dal Bundesverwaltungsgericht; il secondo (causa 45-76, che chiamerò «la causa olandese»), con analoga domanda del College van Beroep voor het Bedrijfsleven. In entrambi viene sollevata, in sostanza, la stessa questione: se lo Stato membro che, in spregio del diritto comunitario, abbia imposto ad un operatore economico il pagamento di una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale, sulle importazioni o sulle esportazioni intracomunitarie, possa far valere, nel giudizio promosso dall'interessato dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali per il recupero delle somme illecitamente riscosse, la scadenza di termini stabiliti dal diritto interno.

Le ricorrenti nella causa tedesca sono la Rewe-Zentralfinanz eG e la Rewe-Zentral AG (in prosieguo collettivamente designate come «Rewe»); la controparte è la Landwirtschaftskammer (Camera dell'agricoltura) della Saar. L'onere di cui trattasi in tale procedimento è il diritto di controllo fitosanitario vigente sulle mele importate, del quale la Corte ha avuto occasione di occuparsi nella causa 39-73(Rewe-Zentralfinanz c. Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe, Racc. 1973, pag. 1039). Ricorderete che, in quella causa, si trattava d'importazioni dall'Italia, effettuate dalla Rewe nel marzo 1970. Il presente procedimento riguarda importazioni che la stessa ditta aveva precedentemente effettuato dalla Francia. In relazione a tali importazioni, la Rewe riceveva, dalla Landwirtschaftskammer della Saar, delle ingiunzioni di pagamento del diritto in questione, nei mesi di ottobre e novembre 1968 e nel gennaio 1969. In forza del combinato disposto dei § § 58, 68-70 e 79 della Verwaltungsgerichtsordnung (codice tedesco di procedura amministrativa), ingiunzioni del genere si perfezionano ed acquistano efficacia vincolante, qualora non siano impugnate mediante opposizione, nel termine di un mese o, in taluni casi, di un anno. Nella fattispecie, solo nel febbraio 1973, e cioè molto tempo dopo la scadenza del rispettivo termine di prescrizione, la Rewe faceva opposizione contro le ingiunzioni notificatele. Poiché tale opposizione tardiva veniva respinta dalla Landwirtschaftskammer nel marzo 1973, la Rewe agiva dinanzi al Verwaltungsgericht della Saar, chiedendo: 1) l'annullamento delle ingiunzioni di pagamento in questione, nonché dei provvedimenti del marzo 1973 coi quali era stata respinta l'opposizione e 2) il rimborso delle somme versate.

Con sentenza 29 marzo 1974, il Verwaltungsgericht respingeva la domanda della Rewe. Contro tale sentenza, questa interponeva appello dinanzi all'Oberverwaltungsgericht della Saar, il quale, con sentenza 6 ottobre 1974, si pronunciava anch'esso negativamente. La Rewe ha proposto ora ricorso per cassazione al Bundesverwaltungsgericht.

La Landwirtschaftskammer ha sempre ammesso che l'imposizione degli oneri in questione era illegittima. Essa era tale, però, non già in relazione all'art. 13, n. 2, del trattato, come sostenuto in corso di causa: tale norma non aveva efficacia diretta se non dopo la fine del periodo transitorio, cioè dopo il 31 dicembre 1969 (causa 94-74, IGAV c. ENCC, Racc. 1975, pag. 711, punto 26 della motivazione, e causa 87-75, Bresciani c. AIDF, Racc. 1976, pag. 139, punto 14 della motivazione). L'imposizione degli oneri in questione era illegittima perché in contrasto con l'art. 13, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 25 ottobre 1966, n. 159, «relativo a disposizioni complementari per l'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli», articolo che, nella parte qui rilevante, recita:

«A decorrere dal 1o gennaio 1967, per i prodotti che figurano all'allegato I [fra i quali le mele, escluse quelle da sidro], sono aboliti i diritti doganali e le tasse d'effetto equivalente, oltre che ogni restrizione quantitativa e misura d'effetto equivalente, applicabili negli scambi tra Stati membri.»

La Landwirtschaftskammer ha sempre sostenuto la tesi secondo cui il diritto della Rewe all'annullamento delle ingiunzioni di pagamento in questione ed al rimborso delle somme percepite in forza delle stesse era venuto meno a norma delle surricordate disposizioni della Verwaltungsgerichtsordnung. È questa la tesi che veniva accolta dal Verwaltungsgericht e, successivamente, dall'Oberverwaltungsgericht. Entrambi questi giudici respingevano la tesi contraria, sostenuta dalla Rewe, secondo cui le norme comunitarie le attribuivano il diritto al rimborso delle somme illegittimamente riscosse, diritto che non poteva considerarsi prescritto in forza di norme giuridiche interne.

Nell'ordinanza di rinvio, il Bundesverwaltungsgericht afferma che, anche a suo avviso, la tesi della Rewe dovrebbe essere respinta. Essendo un giudice «avverso le cui decisioni non [può] proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno», esso ha tuttavia ritenuto di essere obbligato, a norma dell'art. 177, 3o comma, del trattato, ad effettuare il rinvio a questa Corte, in particolare perché l'opinione espressa da una parte della dottrina tedesca è a favore della suddetta tesi.

La prima e principale questione sottopostavi dal Bundesverwaltungsgericht è la seguente:

«1. Se la violazione del divieto di applicare tasse di effetto equivalente ai dazi doganali commessa dall'amministrazione nazionale (artt. 5, 9, 13 n. 2, del trattato) legittimi il singolo ad invocare il diritto comunitario al fine di a) far annullare o revocare l'atto amministrativo b) e/o ottenere il rimborso di quanto egli ha versato, anche nel caso in cui l'atto amministrativo non sia più impugnabile, secondo il diritto interno, per scadenza del termine.»

Il giudice a quo aggiunge due questioni secondarie, nei seguenti termini:

«2. Se ciò valga quanto meno allorché la Corte di giustizia ha già accertato la violazione del divieto di cui sopra.

3. Nel caso di riconoscimento del diritto al rimborso: se la somma debba venir restituita con gli interessi e — in caso affermativo — quale ne sia il tasso e da qual momento essi decorrano.»

Nella causa olandese, l'attrice è la ditta Comet BV (in prosieguo, «Comet»); la convenuta è la Produktschap voor Siergewassen (ente pubblico per l'organizzazione delle attività economiche nel settore delle piante ornamentali). L'onere di cui trattasi in questo caso è una tassa, istituita dalla Produktschap con un regolamento del 1956, sulle esportazioni in Germania di bulbi e tuberi di piante da fiore. La tassa era destinata a finanziare la pubblicità, in Germania, di bulbi e tuberi olandesi. È pacifico che la riscossione della tassa è divenuta illegittima dal 1o luglio 1968, data in cui cominciava ad avere effetto il regolamento (CEE) del Consiglio 27 febbraio 1968, n. 234, «relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della floricoltura» (GU n. L 55, del 2. 3. 1968). L'art. 10, n. 1, di tale regolamento, per quanto interessa nella fattispecie, recita:

«Negli scambi intracomunitari sono vietati:

— la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente;

— …».

Nonostante tale disposizione, la Produktschap esigeva dalla Comet, con note d'imposta inviate all'interessata nel luglio e nel settembre 1969, il pagamento della tassa su certe esportazioni in Germania effettuate nell'autunno del 1968 e nella primavera del 1969. A norma dell'art. 33 della «Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie» (legge olandese sui ricorsi amministrativi in materia di organizzazione dell'attività economica, indicata brevemente come «legge ARBO»), il termine d'impugnazione di tali note d'imposta è di 30 giorni. La Comet, però, non impugnava tempestivamente i provvedimenti che la riguardavano. Essa pagava la relativa tassa, e solo nel 1975 prendeva qualche iniziativa per far riconoscere che il pagamento non era dovuto. Ciò portava alla causa attualmente pendente dinanzi al College van Beroep voor het Befrijfsleven, nella quale, naturalmente, la Produktschap ha sostenuto che l'art. 33 della legge ARBO impedisce l'esercizio dell'azione. Per cercare di far respingere questa tesi, la Comet ha svolto argomenti analoghi a quelli avanzati dalla Rewe nella causa tedesca.

Sembra che argomenti del genere siano stati respinti dal College van Beroep in una causa precedente (Van Haas ter c. Produktschap voor Siergewassen, NJAB 1975, n. 149, pag. 373 e segg.) e desumo dall'ordinanza di rinvio ch'esso avrebbe seguito lo stesso orientamento nel caso in esame, se la sua attenzione non fosse stata richiamata sul rinvio fatto a questa Corte dal Bundesverwaltungsgericht nella causa tedesca.

La questione sottopostavi dal College van Beroep è del seguente tenore:

«Se vi siano norme o principi del diritto comunitario che vietino di opporre, a coloro che impugnano dinanzi ai giudici nazionali per incompatibilità col diritto comunitario un provvedimento dell'amministrazione nazionale, il mancato rispetto di un termine contemplato dalla legislazione interna, con la conseguenza che, nonostante il mancato rispetto del termine, il giudice debba dichiarare ricevibile il ricorso e l'amministrazione non possa rifiutare la revoca del provvedimento.»

Indubbiamente, signori, disposizioni come quelle dell'art. 13, n. 1, del regolamento n. 159/66 e dell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 234/68, le quali vietavano, a decorrere da una certa data, il mantenimento in vigore o l'istituzione di oneri d'effetto equivalente a dazi doganali, hanno reso illegittime le norme interne miranti ad imporre oneri del genere dopo tale data. E non dubito del fatto che dette disposizioni avevano efficacia diretta negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, nel senso di attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

Sono tuttavia del parere che spetta al legislatore di ciascuno Stato membro determinare la natura e la portata dei mezzi esperibili in sede giurisdizionale, all'interno, per la realizzazione di tali diritti. Questo punto di vista è ampiamente corroborato dalla giurisprudenza di questa Corte. Già nel 1960, nella sentenza 6-60 (Humblet c. Belgio, Racc. 1960, pag. 1093), in un caso in cui uno Stato membro aveva preteso da un dipendente della CECA il pagamento dell'imposta sul reddito per un somma eccessiva, in relazione al protocollo sui privilegi e sulle immunità della Comunità, la Corte affermava che spetta alla legge interna di stabilire se la percezione indebita di imposte dia diritto ad interessi compensativi. Nelle sentenze 28-67 (Molkerei-Zentrale Westfalen c. Hauptzollamt Paderborn, Racc. 1968, pag. 207) e 34-67 (Lück c. Hauptzollamt Köln, Racc. 1968, pag. 326), essa affermava che spetta ai giudici nazionali competenti scegliere, tra i vari mezzi offerti dall'ordinamento interno, quelli che appaiano loro più appropriati onde tute lare i diritti attribuiti ai singoli dall'art. 95 del trattato CEE; nella sentenza 13-68 (Salgoil c. Italia, Racc. 1968, pag. 602), che i diritti spettanti ai singoli grazie all'efficacia diretta degli artt. 31 e 32 del trattato CEE vanno qualificati in base ai criteri del diritto interno al fine di stabilire, ove ne sia chiesta la realizzazione in sede giurisdizionale, quale sia il giudice nazionale competente. Nelle sentenze 120-73 (Lorenz c. Germania, Racc. 1973, pag. 1471), 121-73 (Markmann c. Germania, Racc. 1973, pag. 1495) e 141-73 (Lohrey c. Germania, Racc. 1973, pag. 1527), la Corte ha affermato che le modalità da seguire per garantire il rispetto dell'efficacia diretta dell'art. 93, ultima frase, del trattato CEE sono stabilite dall'ordinamento giuridico nazionale. Infine, nella sentenza 60-75 (Russo c. AIMA, Racc. 1976, pag. 45), essa ha affermato che, qualora un singolo agricoltore abbia subito un danno in conseguenza di un intervento di uno Stato membro incompatibile con l'organizzazione comune dei mercati agricoli, lo Stato dovrà risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni del diritto interno.

Mi sembra, se mi è permesso dirlo, che le suddette pronunzie siano conformi al buon senso. Qualora il diritto comunitario si limiti a vietare questo o quel tipo d'interventi da parte di uno Stato membro ed a sancire il principio che i singoli possono far valere tale divieto dinanzi ai giudici nazionali, senza precisare quali siano i mezzi o le procedure di cui essi possono servirsi a tale scopo, non vi è in effetti altra possibilità che quella di ricorrere ai mezzi e alle procedure offerti dal diritto interno. Secondo le parti private nelle cause principali, ammettere che in siffatte circostanze si applica il diritto interno equivarrebbe a dare a questo la preminenza rispetto al diritto comunitario. A mio parere, ciò non corrisponde al vero. Io vedo la realtà come una situazione in cui il diritto comunitario e il diritto interno operano congiuntamente, applicandosi il secondo là dove finisce il campo d'applicazione del primo, nel senso ch'esso ne disciplina le conseguenze.

Vi sono altri settori in cui si verifica tale situazione. Ne abbiamo un esempio nella sentenza 35-74 (Mutualités Chrétiennes c. Rzepa, Racc. 1974, pag. 1241), nella quale si affermava che l'azione di recupero spettante in forza di un regolamento comunitario in materia previdenziale è soggetta, in ciascuno Stato membro, al termine di prescrizione stabilito dalla rispettiva legge interna. Un altro esempio si trova nella sentenza 26-74 (Roquette e. Commissione, Race. 1976, pag. 677): in una fattispecie in cui ad un operatore economico erano stati illecitamente imposti oneri istituiti da regolamenti comunitari, si affermava che la questione del rimborso delle somme pagate, come quella dell'eventuale versamento d'interessi, va risolta in base al diritto nazionale, ove il diritto comunitario nulla abbia disposto in materia. Ciò dovrebbe a fortiori valere nelle fattispecie ora in esame, nelle quali trattasi di tributi imposti non già dal diritto comunitario, bensì dalle norme interne.

Le parti private nelle cause principali hanno richiamato numerose pronunzie di questa Corte. Mi sembra, tuttavia, che nessuna di queste pronunzie vada oltre l'affermazione del duplice principio della supremazia del diritto comunitario e della sua efficacia diretta in determinate circostanze. A mio avviso, né l'uno né l'altro di questi canoni è messo in questione nel presente procedimento. Una sentenza sulla quale si è insistito particolarmente è quella emessa nella causa 166-73 (Rheinmühlen-Düsseldorf c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide una Futtermittel, Racc. 1974, pag. 33). È stato sostenuto che da tale pronunzia si desume che il diritto comunitario può prevalere sul diritto processuale interno. E ciò è vero, in effetti. Il punto cruciale della questione risiedeva tuttavia, in quella causa, nel fatto che la norma processuale nazionale è stata ritenuta inapplicabile in quanto contrastante con una espressa disposizione di diritto processuale comunitario, e precisamente con l'art. 177. Per sostenere la tesi secondo cui un analogo contrasto esisterebbe nella fattispecie ora in esame, le parti private hanno assunto, come ho già accennato, che il diritto comunitario non solo rende illegittime le norme interne relative agli oneri loro imposti, ma attribuisce direttamente ai singoli il diritto di agire in giudizio per la ripetizione delle somme indebitamente pagate, diritto che non può essere escluso in forza di alcuna norma giuridica interna. Per le ragioni da me già indicate non ritengo che il diritto comunitario abbia attribuito alle imprese partecipanti al presente procedimento un siffatto autonomo diritto. A mio avviso, la determinazione dei mezzi ch'esse potevano esperire in conseguenza dell'illegittimità delle norme tributarie in questione doveva avvenire in base al rispettivo ordinamento nazionale. Anche qualora, tuttavia, in questo campo esistesse un'azione autonoma creata dal diritto comunitario, resta il fatto che non esistono norme processuali comunitarie da applicare all'esercizio di tale azione, e che mancano quindi disposizioni comunitarie con le quali possa ritenersi contrastante il diritto processuale interno. La logica conseguenza della tesi delle parti private nelle cause principali sarebbe quella che, nella fattispecie, non esisteva alcun termine di prescrizione. Ciò non sarebbe coerente con la comune tradizione giuridica degli Stati membri, che consiste nell'applicare la massima «interest reipublicae ut sit finis litium» mediante, fra l'altro, la fissazione di termini per l'esercizio delle azioni (sia pure, come ha sottolineato la Commissione, fra loro notevolmente divergenti), né con l'orientamento di principio del diritto comunitario, quale risulta, ad esempio, dall'art. 173 del trattato CEE, dall'art. 43 dello statuto della Corte, nonché da varie altre disposizioni. Al limite, la tesi di cui trattasi porterebbe ad affermare che la domanda proposta dalle interessate per il rimborso degli oneri in questione non possa essere respinta dal competente giudice nazionale per alcun motivo formale, neppure, ad esempio, per inattività delle parti.

Le parti private nelle cause principali hanno fatto inoltre riferimento a due famose pronunzie di giudici nazionali, quella della Corte di Cassazione belga nella causa «État belge c. S. A. Fromagerie Franco-Suisse Le Ski» (J.T. 1971, pag. 460) e quella della Corte di Cassazione francese nella causa $Administration des douanes c. Société«Cafés Jacques Vabre» (D. 1975 J. 497). In entrambe veniva affermata, certo, la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno, anche nel caso di una legge nazionale posteriore al trattato, ed entrambe riconoscevano l'efficacia diretta delle norme comunitarie. Non mi sembra, però, che, né nell'una né nell'altra causa, sia stata affrontata la questione che qui interessa. Nella causa francese, infatti, si riteneva che la domanda della resistente doveva limitarsi alla restituzione di somme pagate entro il termine di prescrizione stabilito dalla legge francese. Nella causa belga, la domanda di rimborso era espressamente fondata sull'art. 1235 del codice civile belga, e la principale questione da risolvere era quella del se una legge successiva avesse potuto privare la resistente dei diritti attribuitile da quest'articolo. Naturalmente, quando sostengo che, in circostanze come quelle di tali cause, i mezzi e i procedimenti cui si deve ricorrere sono quelli contemplati dal diritto interno, non intendo dire che sia lecito al legislatore di uno Stato membro emanare specifiche norme interne, che privino dei suddetti mezzi d'impugnazione coloro che siano stati lesi da una violazione del diritto comunitario da parte dello stesso Stato.

Concludo quindi nel senso che dovreste risolvere negativamente la prima questione sottopostavi dal Bundesverwaltungsgericht, nonché l'unica questione formulata dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

Di conseguenza, la terza questione del giudice tedesco appare priva di oggetto. Devo però soffermarmi brevemente sulla seconda.

A mio avviso, l'eventuale diritto dei singoli ad ottenere il rimborso di oneri ad essi imposti in spregio al diritto comunitario non può essere subordinato all' esistenza o meno di una pronunzia di questa Corte (emessa in forza dell'art. 169, dell'art. 170 o dell'art. 177 del trattato) in merito agli oneri in questione. La Corte, con le sue pronunzie dichiara il diritto, ma non lo crea. Il governo italiano vi ha invitato ad affermare, per analogia con la sentenza 43-75 (Defrenne c. Sabena, Racc. 1976, pag. 455), che il singolo non può far valere l'efficacia diretta delle norme comunitarie che vietano l'imposizione di oneri di effetto equivalente a dazi doganali fino a che tali oneri non siano stati qualificati come compresi nel divieto, in una direttiva della Commissione o in una sentenza della Corte. Spero che il governo italiano e il suo agente vorranno scusarmi se non procedo ad un'analisi dettagliata della loro tesi su questo punto. Questa Corte ne è perfettamente informata. Ritengo sufficiente dire che, a mio avviso, la causa Defrenne non presenta analogie con la fattispecie ora in esame. La ragione per cui la Corte, allora, dichiarò che l'effetto retroattivo della propria sentenza era limitato consiste nel fatto che innumerevoli soggetti nell'ambito della Comunità, in particolare privati datori di lavoro, erano stati indotti in errore, quanto ai propri obblighi, dal comportamento delle istituzioni comunitarie e dei governi degli Stati membri; vi era fondato motivo di ritenere che il rimettere in discussione situazioni ormai acquisite portasse a gravi dissesti finanziari e addirittura fallimenti. La fattispecie di cui ci stiamo ora occupando, nella quale trattasi unicamente del rimborso, da parte di Stati membri, di oneri ch'essi non avrebbero mai dovuto imporre, non si può paragonare con quella della suddetta causa.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.