Causa T-123/09

Ryanair Ltd

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato — Prestito concesso ad una compagnia aerea e imputabile in conto capitale — Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune — Vendita di beni di una compagnia aerea — Decisione che constata l’insussistenza di un aiuto al termine della fase di esame preliminare — Ricorso di annullamento — Legittimazione ad agire — Parte interessata — Ricevibilità — Serie difficoltà — Competenza — Obbligo di motivazione»

Massime della sentenza

Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegittimo – Determinazione del debitore in caso di cessione di attivi – Criterio cosiddetto «della continuità economica» dell’impresa – Obbligo di prendere in considerazione l’insieme degli elementi pertinenti – Insussistenza

Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase in contraddittorio – Compatibilità di un aiuto con il mercato comune – Difficoltà di valutazione – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio – Serie difficoltà – Nozione – Natura oggettiva

Nel settore del controllo degli aiuti di Stato, la legittimità di una decisione di non sollevare obiezioni fondata sull’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, dipende dall’esistenza o meno di dubbi circa la compatibilità dell’aiuto con il mercato comune. Dal momento che tali dubbi devono dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale, al quale possono partecipare gli interessati contemplati dall’articolo 1, lettera h), del regolamento n. 659/1999, deve ritenersi che ogni interessato ai sensi di quest’ultima disposizione sia direttamente ed individualmente riguardato da una decisione quale quella sopra indicata. Infatti, i beneficiari delle garanzie procedurali previste dall’articolo 88, paragrafo 2, CE e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 possono ottenerne il rispetto solo se hanno la possibilità di contestare la decisione di non sollevare obiezioni dinanzi al giudice dell’Unione. Pertanto, la qualità particolare di interessato ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento n. 659/1999, connessa all’oggetto specifico del ricorso, è sufficiente per individualizzare, ai sensi dell’articolo 230, quarto comma, CE, il ricorrente che contesta una decisione di non sollevare obiezioni. Infatti, a mente di detta disposizione, si deve intendere per interessato, segnatamente, qualsiasi persona, impresa o associazione di imprese, i cui interessi possano essere lesi dalla concessione di un aiuto, ossia, in particolare, le imprese concorrenti del beneficiario di tale aiuto. Si tratta, in altri termini, di un insieme indeterminato di destinatari. (v. punti 63-65)

Nel settore del controllo degli aiuti di Stato, quando un ricorrente chiede l’annullamento di una decisione di non sollevare obiezioni, essenzialmente censura il fatto che la decisione presa dalla Commissione a proposito dell’aiuto di cui trattasi sia stata adottata senza che tale istituzione avviasse il procedimento d’indagine formale, violando così i diritti procedurali di esso ricorrente. Affinché la sua domanda di annullamento venga accolta, il ricorrente può far valere qualunque mezzo difensivo atto a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva, al momento della fase di esame preliminare della misura notificata, avrebbe dovuto suscitare dei dubbi riguardo alla compatibilità della misura stessa con il mercato comune. L’utilizzo di siffatti argomenti non può tuttavia avere la conseguenza di trasformare l’oggetto del ricorso, né quella di modificare i presupposti di ricevibilità di quest’ultimo. Al contrario, l’esistenza di dubbi circa tale compatibilità è proprio la prova che dev’essere fornita per dimostrare che la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, nonché all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE. (v. punto 66)

Un ricorrente che voglia ottenere la tutela dei diritti procedurali attribuitigli dall’articolo 88, paragrafo 2, CE può invocare uno qualsiasi tra i motivi di ricorso elencati nell’articolo 230, secondo comma, CE, purché essi siano diretti all’annullamento della decisione impugnata e, in definitiva, all’avvio, da parte della Commissione, del procedimento previsto dal citato articolo 88, paragrafo 2, CE. Per contro, non spetta al Tribunale, in questa fase della procedura di esame di un aiuto da parte della Commissione, pronunciarsi sull’esistenza di un aiuto o sulla sua compatibilità con il mercato comune. (v. punto 74)

La nozione di aiuto di Stato, come definita nel Trattato, ha carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi oggettivi. Per tale ragione il giudice dell’Unione deve, in linea di principio e tenendo conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, esercitare un controllo completo in ordine al punto se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Ciò è tanto più vero per il fatto che, qualora la Commissione, al termine di un primo esame nell’ambito del procedimento ex articolo 88, paragrafo 3, CE, non possa arrivare a concludere che la misura statale in questione non costituisce un «aiuto» ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, o che tale misura, se qualificata come aiuto, è compatibile con il Trattato, oppure qualora tale procedimento non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà sollevate dalla valutazione della compatibilità della misura in esame, è tenuta ad avviare il procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, CE «senza disporre a tal proposito di alcun margine di discrezionalità». Tale obbligo è del resto espressamente confermato dal combinato disposto degli articoli 4, paragrafo 4, e 13, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE. (v. punti 75-76)

Quanto alla questione se la Commissione sia tenuta ad avviare un procedimento d’indagine formale relativamente ad un aiuto di Stato, la nozione di serie difficoltà presenta carattere oggettivo. L’esistenza di tali difficoltà deve essere ricercata tanto nelle circostanze di adozione dell’atto impugnato quanto nel suo contenuto, in termini oggettivi, mettendo in correlazione la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva nel momento in cui si è pronunciata sulla compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune. Grava sul ricorrente l’onere della prova dell’esistenza di serie difficoltà, prova che può essere da lui fornita sulla base di un complesso di indizi concordanti attinenti, da un lato, alle circostanze e alla durata della fase di esame preliminare e, dall’altro, al contenuto della decisione impugnata. Se invero la Commissione, ove constati l’esistenza di serie difficoltà, non dispone di alcun potere discrezionale quanto alla decisione di avviare il procedimento d’indagine formale, essa gode però di una certa discrezionalità nell’individuazione e nell’esame delle circostanze del caso di specie al fine di stabilire se queste sollevino difficoltà siffatte. Conformemente alla finalità dell’articolo 88, paragrafo 3, CE e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, la Commissione può, in particolare, avviare un dialogo con lo Stato notificante o con soggetti terzi, al fine di superare, nel corso della fase di esame preliminare, difficoltà eventualmente incontrate. Orbene, tale facoltà presuppone che la Commissione possa adattare la propria posizione in funzione dei risultati del dialogo avviato, senza che tale adattamento debba essere a priori interpretato come comprovante l’esistenza di serie difficoltà. Inoltre, l’insufficienza o l’incompletezza dell’analisi condotta dalla Commissione nella fase di esame preliminare costituisce un indizio dell’esistenza di serie difficoltà. (v. punti 77-79)

Nel settore del controllo degli aiuti di Stato, la Commissione è competente ad adottare, sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, una decisione mediante la quale essa, pur constatando l’insussistenza di un aiuto di Stato, prende atto degli impegni assunti dallo Stato membro. (v. punto 96)

La legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata dal giudice dell’Unione alla luce delle informazioni di cui la Commissione poteva disporre nel momento in cui l’ha adottata. Inoltre, la Commissione non ha l’obbligo di verificare d’ufficio e in via di supposizione quali siano gli elementi che avrebbero potuto esserle sottoposti nell’ambito del procedimento amministrativo. (v. punti 103-104)

Nel settore del controllo degli aiuti di Stato, l’obbligo di recupero dell’aiuto versato ad una società in difficoltà può essere esteso ad una nuova società alla quale la prima società abbia trasferito taluni attivi, qualora tale trasferimento permetta di constatare una continuità economica tra le due società. Per concludere nel senso dell’esistenza di una continuità economica possono essere presi in considerazione i seguenti elementi: l’oggetto del trasferimento (attivi e passivi, mantenimento della forza lavoro, attivi aggregati), il prezzo del trasferimento, l’identità degli azionisti o dei proprietari dell’impresa acquirente e di quella cedente, il momento in cui il trasferimento è realizzato (dopo l’inizio dell’indagine, l’avvio del procedimento o la decisione finale) od anche la logica economica dell’operazione, senza che la Commissione abbia l’obbligo di prendere in considerazione l’insieme di tali elementi. (v. punti 155-156)

Per quanto riguarda una decisione della Commissione che dichiara insussistente un aiuto di Stato denunciato da un terzo, l’istituzione suddetta è tenuta, in virtù dell’obbligo di motivazione, ad illustrare in modo adeguato all’autore della denuncia le ragioni per le quali gli elementi di fatto e di diritto addotti in quest’ultima non sono stati sufficienti per dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato. Tuttavia, la Commissione non è tenuta a prendere posizione su elementi che sono manifestamente non pertinenti, privi di significato o chiaramente secondari. Infatti, una simile decisione — adottata al termine della fase di esame preliminare degli aiuti istituita dall’articolo 88, paragrafo 3, CE, lo scopo della quale è solamente di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi, senza che sia avviata la procedura d’indagine formale prevista dal paragrafo 2 del medesimo articolo, e che viene adottata in tempi brevi — deve soltanto esporre le ragioni per le quali la Commissione ritiene che non sussistano serie difficoltà nella valutazione della compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato comune. Pertanto, l’obbligo di motivazione non impone alla Commissione di illustrare nella propria decisione elementi diversi dai fatti e dalle considerazioni giuridiche aventi importanza essenziale nell’economia della decisione stessa. Una motivazione siffatta è sufficiente per consentire al ricorrente di conoscere le ragioni a fondamento della decisione impugnata e al Tribunale di controllarne la legittimità sulla scorta dell’articolo 253 CE. (v. punti 180-182, 185)