III —

In primo luogo, è indiscutibile che il regolamento censurato contempla, per il latte magro liquido venduto dalle latterie, un aiuto superiore a quello concesso per il latte magro in polvere impiegato nella fabbricazione di mangimi composti. Tuttavia, è lecito affermare che questa differenza di trattamento costituisce una discriminazione? Secondo la costante giurisprudenza della Corte — ribadita ancora una volta nella sentenza 8 ottobre 1980, Uberschär, punto 16 della motivazione — il principio generale di uguaglianza (del quale il divieto di qualsiasi discriminazione sancito all'art. 40, n. 3, 2o comma, costituisce un'espressione specifica) è uno dei principi fondamentali del diritto comunitario. Questo principio esige che situazioni analoghe non vengano trattate in maniera diversa, a meno che una differenziazione non sia oggettivamente giustificata. Orbene, dall'esame delle due situazioni che si tratta qui di paragonare risulta che la censura di discriminazione non può essere attesa. Per alimentare il bestiame, e in particolare i vitelli, l'allevatore può usare latte magro prodotto nell'azienda in cui gli animali sono allevati, oppure latte magro prodotto e lavorato in latteria, che egli compra o riprende da questa latteria, oppure ancora mangimi fra i cui ingredienti figura latte magro prodotto e lavorato in latteria o latte magro in polvere. Tuttavia, sebbene sia precisato all'art. 2, n. 1, lett. d), del regolamento n. 986/68 che «l'aiuto per un quantitativo determinato di latte scremato utilizzato nella fabbricazione di alimenti composti è uguale a quello che sarebbe concesso per il quantitativo di latte scremato in polvere ottenuto dalla trasformazione del suddetto quantitativo di latte scremato», non è affatto stabilito che, inversamente, l'importo dell'aiuto concesso per un determinato quantitativo di latte in polvere debba corrispondere esattamente all'importo dell'aiuto versato per la quantità di latte magro liquido necessario per la fabbricazione del suddetto quantitativo di polvere. La parità matematica contemplata dall'art. 2, n. 1, lett. d), del regolamento n. 986/68 vale solo per il latte magro liquido, prodotto e lavorato in latteria, trasformato in mangimi composti, da una parte, e il latte magro in polvere destinato all'alimentazione zootecnica, dall'altra, sebbene, come fa osservare la ricorrente nella causa principale, accada raramente che vengano fabbricati, su scala industriale, mangimi composti impiegando latte magro liquido. Prescindendo da questi due prodotti, che si trovano in situazioni analoghe, detta disposizione non sancisce l'obbligo di versare un aiuto proporzionalmente pari al latte liquido ed al latte in polvere. Al contrario, l'art. 2 bis, n. 3, del suddetto regolamento, stabilisce che, per quanto concerne il latte magro, l'aiuto «è fissato in un rapporto appropriato con l'aiuto fissato per il latte scremato in polvere» a partire dalla stagione 1974/75. Del resto, questo regime mi sembra derivare direttamente dalla riforma operata con i regolamenti del Consiglio 28 marzo 1974, nn. 662 e 666. Il regolamento del Consiglio n. 662/74, che modifica il regolamento di base n. 804/68, contempla una proposta della Commissione, un parere dell'assemblea ed un parere del comitato economico e sociale. La Commissione ha in effetti proposto (documento COM [1974] 30 finale del 16 gennaio 1974), «nell'interesse di una maggiore elasticità e al fine di poter tener conto, in casi di necessità, e il più rapidamente possibile, dell'andamento della situazione del mercato», di applicare il procedimento di cui all'art. 30 del regolamento n. 804/68 alla fissazione degli aiuti per il latte magro e per il latte magro in polvere impiegati per l'alimentazione zootecnica, attenendosi a criteri da stabilire in forza dell'art. 10, n. 2, 1o comma, del regolamento n. 804/68. La relazione dell'on. J. Scott-Hopkins del 12 febbraio 1974, presentata a nome della commissione per l'agricoltura sulle proposte della Commissione al Consiglio in merito a regolamenti concernenti la fissazione dei prezzi per taluni prodotti agricoli e taluni provvedimenti contemplati nel memorandum sull'elaborazione della politica agricola comune (documento n. 366/73 del 12 febbraio 1974), non fa alcuna allusione a questo punto. Nella seduta del 14 febbraio 1974, il Parlamento europeo ha votato una risoluzione su questa relazione (GU n. C 23 dell'8 marzo 1974, pag. 37) ma questa risoluzione non fa alcun riferimento specifico alla suddetta delega di competenza. Questo modo di procedere potrebbe prestare il fianco alla critica alla luce dell'art. 43, n. 2, del Trattato. Peraltro, non si è tenuto conto di questo trasferimento di competenza disposto dal regolamento n. 662/64, dato che il decreto emanato nel 1971 dall'ente olandese di intervento dispone tuttora che «l'indennità versata per la trasformazione, a partire dal 1o gennaio 1971, di latte magro in polvere e/o di latte magro in mangime di sostituzione a base di latte al preparatore del mangime stesso è pari all'importo espresso in unità di conto europee stabilito dal Consiglio delle Comunità europee nel regolamento CEE sul latte e i prodotti lattiero-caseari o in forza di questo». Tuttavia, non mi dilungherò ulteriormente su questo punto, poiché la ricorrente nella causa principale non mette in causa la validità né del regolamento n. 662/74, né del regolamento n. 666/74 e il giudice nazionale non vi ha sottoposto alcuna questione in proposito. È pacifico che il testo dell'art. 2 bis, n. 3, 2o comma, del regolamento del Consiglio n. 986/68 (nella versione di cui al regolamento n. 666/74) differisce manifestamente da quello dell'art. 2, n. 1, lett. d), di detto regolamento. Per definizione, «rapporto appropriato» non è sinonimo di «uguaglianza». Ciò dimostra che il Consiglio ha inteso lasciare alla Commissione un determinato potere discrezionale, nell'esercizio del quale essa deve tener conto degli elementi citati all'art. 2 bis, n. 1, e non semplicemente del quantitativo di latte magro liquido necessario per fabbricare un quintale di latte magro in polvere. Il Consiglio ha conservato unicamente il potere di fissare il margine entro il quale dev'essere determinato — da parte della Commissione — l'importo dell'aiuto per il latte in polvere; la fissazione dell'importo dell'aiuto per il latte magro deriva dalla fissazione dell'aiuto per il latte in polvere e deve trovarsi «in un rapporto appropriato» con quest'último. È vero che il regolamento censurato reca la data del 19 maggio, mentre il regolamento del Consiglio n. 1042/78, che stabilisce il margine entro il quale può essere fissato l'aiuto per il latte magro in polvere, è stato adottato solo il 22 maggio, e da ciò potrebbe arguirsi che la fissazione da parte della Commissione ha preceduto quella del Consiglio; tuttavia, poiché questi due regolamenti sono entrati in vigore nello stesso giorno, questa anomalia non mi sembra comportare inconvenienti di sorta. L'importo fissato dalla Commissione per il latte magro in polvere, 43 unità di conto il quintale, è compreso nel margine prestabilito dal Consiglio (38-48 unità di conto), ed anzi si colloca esattamente a metà fra il minimo e il massimo. Per il caso in cui l'importo dell'aiuto per il latte magro sia stato legittimamente fissato ad un livello diverso da quello dell'importo dell'aiuto per il latte in polvere, la ricorrente nella causa principale fa carico, in secondo luogo, alla Commissione, di avere omesso di fissare per il latte magro il prezzo massimo contemplato dall'art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento del Consiglio n. 986/68, quando ha stabilito l'importo dell'aiuto concesso al latte magro, importo che non era più uguale a quello dell'aiuto accordato per il latte in polvere. É vero che detto prezzo massimo è stato fissato dall'art. 3 del regolamento della Commissione 27 luglio 1968, n. 1105 e successivamente non è più stato fissato. Tenuto conto del fatto che la modifica concernente il n. 3 dell'art. 10 del regolamento n. 804/68 è intervenuta solo nel 1974, è peraltro dubbio che la Commissione fosse competente a farlo. Attualmente essa ha senz'altro il potere di procedere a tale fissazione. Tuttavia, il testo dell'art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 986/68 (nella versione di cui al regolamento del Consgiglio n. 491/70) non impone affatto, a mio avviso, l'obbligo di fissare il massimo del prezzo al quale il latte magro prodotto e lavorato in latteria è venduto ad aziende in cui è impiegato per l'alimentazione degli animali, nemmeno nel caso in cui l'importo dell'aiuto concernente questo latte magro sia stato denaturato o assoggettato a un controllo amministrativo che fornisca garanzie equivalenti. Poiché gli elementi di cui deve tenersi conto per fissare l'importo degli aiuti coincidono in larga misura con quelli che devono presiedere all'eventuale fissazione del prezzo massimo si può ritenere che quest'ultima costituirebbe un inutile doppione della fissazione degli aiuti. Per lo meno, ciò è quanto lasciano intendere le versioni diverse da quella francese — del tutto incomprensibile — del preambolo del regolamento della Commissione 29 marzo 1972, n. 675: gli importi dell'aiuto al latte magro e dell'aiuto al latte magro in polvere consentono di rinunciare al prezzo massimo contemplato dal regolamento n. 1105/768. L'osservanza dei criteri stabiliti dall'art. 2 bis dispensa la Commissione dal procedere alla fissazione del prezzo massimo di cui all'art. 2. Per contro, l'art. 2 bis, n. 4, del regolamento n. 986/68 (nella versione di cui al regolamento n. 2624/77) subordina, in termini molto più tassativi, la fissazione degli aiuti a livelli superiori a quelli risultanti dall'applicazione del n. 3 alla fissazione del prezzo massimo al quale il latte magro prodotto e lavorato in latteria è venduto ad aziende in cui viene impiegato per l'alimentazione degli animali (sostanzialmente i suini ed il pollame), ad eccezione dei giovani vitelli. La Commissione, dopo essersi avvalsa della possibilità di fissare un livello diverso per l'aiuto speciale al latte magro in polvere destinato a detto scopo (regolamento 10 agosto 1977, n. 1844), ha effettivamente proceduto alla fissazione di tale prezzo massimo (si veda l'art. 3 del regolamento 15 dicembre 1977, n. 2793, ed il regolamento 30 aprile 1980, n. 1077). Infine, la ricorrente nella causa principale sostiene che il regolamento criticato, il quale stabilisce una differenza nell'importo degli aiuti, non è affatto motivato; ciò costituirebbe violazione dell'art. 190 del Trattato. È certo che i termini in cui sono redatti i visti, i considerandi e le disposizioni di questo regolamento sono piuttosto laconici. Tuttavia, trattandosi di un regolamento che la Commissione ha adottato nell'esercizio del suo potere discrezionale e che rientra in una prassi risalente al 1976, la sua motivazione poteva essere sommaria. Nell'ambito del presente procedimento, la Commissione ha in certa misura resi noti gli elementi di cui essa ha ritenuto opportuno tener conto; tali chiarimenti vanno nello stesso senso delle osservazioni da essa presentate nelle cause Buys e Firma Denkavit Futtermittel nell'ambito delle quali vi siete pronunziati l'8 ottobre 1979 (Race. pag. 3205) e, rispettivamente, il 15 novembre 1979 (Race, pag. 3440). Mentre gli allevatori industriali e commerciali impiegano esclusivamente alimenti di sostituzione a base di latte fabbricati su scala industriale, gli allevatori agricoli utilizzano in larga misura il latte prodotto nelle loro aziende: per l'alimentazione del bestiame, essi impiegano direttamente parte del latte intero ottenuto dalle loro bestie da latte (il 5 % della produzione totale comunitaria di latte intero è impiegato a tale scopo) ed inoltre latte magro riceduto loro dalle latterie alle quali essi hanno fornito latte intero (in questo modo vengono impiegati annualmente oltre due milioni di tonnellate di latte magro). Dalle statistiche risulta, all'incirca, che nel maggio 1979 i vitelli erano alimentati per un terzo con latte liquido, intero o magro, da parte degli allevatori «agricoli» e per due terzi con latte magro in polvere contenuto in mangimi fabbricati su scala industriale. Orbene, la carne dei vitelli allevati con latte liquido è altrettanto «bianca» di quella dei vitelli nutriti con alimenti di sostituzione; la prima è anzi superiore alla seconda sotto il profilo qualitativo. Infine, impiegare latte intero o magro liquido costa di più che usare mangimi di sostituzione. Queste spiegazioni mi sembrano plausibili. In base alle medesime considerazioni, voi avete ammesso, nelle sentenze Denkavit Futtermittel del 13 giugno 1978 (Race. pag. 1317) e del 15 novembre 1979 (Race. pag. 3439), che gli allevatori industriali avevano potuto essere legittimamente esclusi dal beneficio degli aiuti contemplati dal regolamento del Consiglio n. 2464/69 in ragione della rivalutazione tedesca del 1969. Dette spiegazioni mi sembrano inoltre conformi agli orientamenti espressi dal Consiglio, in particolare nel regolamento 26 aprile 1977, n. 876, di cui cito i seguenti considerandi: «date le spese elevate inerenti a un ammasso pubblico di lunga durata, si rendono necessari provvedimenti particolari, in virtù dei quali il latte scremato possa essere destinato ad usi diversi dalla fabbricazione di latte scremato in polvere ...»: «per indirizzare verso l'alimentazione animale i maggiori quantitativi possibili di latte scremato allo stato liquido è necessario incrementare l'utilizzazione del latte scremato per l'alimentazione degli animali ad eccezione dei giovani vitelli ...». Il fatto che l'impiego di mangimi composti a base di latte in polvere per l'ingrassamento «in batteria» del bestiame, e soprattutto dei vitelli, subisca una diminuzione a tutto vantaggio del latte prodotto nell'azienda agricola è positivo; questo fenomeno può, peraltro, avere l'effetto di ridurre l'offerta di latte magro in polvere all'intervento, la quale costituisce un pesante onere per il bilancio comunitario. I dati forniti dalla Commissione circa l'andamento, dalla stagione lattiera 1976/77, delle entrate all'ammasso pubblico di latte magro in polvere mostrano che le difficoltà di smaltimento sul mercato di questo prodotto si sono gradualmente ridotte e che, comunque, non sono dovute alla differenziazione dell'importo dell'aiuto. La ricorrente nella causa principale e le associazioni l'intervenute al suo fianco, anche se non erano destinatarie del regolamento che esse criticano, non potevano, in quanto operatori accorti, non essere al corrente di tali considerazioni. In realtà, esse fanno carico alla Commissione di aver commesso uno sviamento di potere a vantaggio delle latterie. Può darsi che una intesa tra latterie — cooperative o altre — e fabbricanti di «additivi» o allevatori ad esse legati, oppure l'esistenza di una posizione dominante delle latterie abbiano l'effetto di rendere difficile ai fabbricanti industriali «indipendenti» di mangimi composti, a differenza degli allevatori o dei fabbricanti di «additivi» legati alle latterie, ottenere latte magro o latte in polvere da queste ultime. In tal caso spetterebbe alla Commissione esaminare questa situazione sotto il profilo degli artt. 85 o 86. D'altra parte, però, non si deve dimenticare che i fabbricanti industriali «indipendenti» si sono, anch'essi, legati a un certo numero di allevatori mediante contratti detti di «integrazione». Vi propongo, pertanto, di risolvere le questioni sottopostevi dal giudice nazionale dichiarando quanto segue: L'esame delle questioni sollevate dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven non ha messo in luce nessun elemento tale da inficiare la validità del regolamento della Commissione n. 1049/78. Per l'ipotesi in cui riteniate che il regolamento della Commissione n. 1049/78 non sia valido, ritengo che potreste, come avete fatto nelle sentenze 15 ottobre 1980 nelle cause «Providence Agricole de la Champagne», «Maiseries de Beauce» e «Roquette», dichiarare che tale invalidità non rimette in causa il versamento degli aiuti effettuato dalle autorità nazionali in base a questo regolamento nel periodo anteriore alla data della vostra sentenza.