Conclusioni dell'avvocato generale Stix-Hackl dell'11ottobre2001. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese. - Inadempimento di uno Stato - Regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca - Ispezione della flotta da pesca e controllo delle catture [artt. 5, n. 2, del regolamento (CEE) n. 170/83, 1, n. 1, del regolamento (CEE) n. 2241/87, 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 3760/92, e 2 del regolamento (CEE) n. 2847/93] - Chiusura tardiva della pesca (artt. 11, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2241/87, e 21, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2847/93) - Assenza di azione penale o amministrativa nei confronti dei responsabili del superamento dei contingenti (artt. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87, e 31 del regolamento n. 2847/93). - Cause riunite C-418/00 e C-419/00.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-03969



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Sulla scia della causa C-333/99, concernente le campagne di pesca 1988 e 1990 , il presente procedimento per inadempimento è rivolto contro il comportamento tenuto dalle autorità francesi nella gestione dei contingenti di cattura negli anni 1991-1994 (causa C-418/00) nonché nel 1995 e nel 1996 (causa C-419/00). La Commissione contesta sostanzialmente che le autorità francesi, esauriti i contingenti, non avrebbero tempestivamente ed efficacemente vietato la pesca, cosicché in tali anni i contingenti di cattura sarebbero stati superati.

2. Con ordinanza 18 gennaio 2001, le due suddette cause sono state riunite ai fini della fase scritta e della sentenza, ai sensi dell'art. 43 del regolamento di procedura della Corte.

3. Considerata la sentenza già pronunciata dalla Corte nella causa C-333/99 l'indagine sarà qui volta ad accertare se la Commissione abbia addotto validi elementi a sostegno delle asserite violazioni del diritto comunitario e in che misura la modifica della normativa comunitaria applicabile alle campagne di pesca 1995 e 1996 possa rilevare.

II - Contesto normativo

4. Il regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca deriva da numerosi regolamenti. Nel complesso ha lo scopo di garantire la protezione dei fondali, la conservazione delle risorse biologiche marine ed il loro sfruttamento equilibrato su basi durevoli e a condizioni economiche e sociali appropriate .

5. Per il raggiungimento di questi obbiettivi sono adottate misure di conservazione e di controllo .

6. Tra queste ultime misure figurano anche l'ispezione dei pescherecci e il controllo delle catture di pesci. Ciò deriva dal combinato disposto dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83, con l'art. 1, nn. 1 e 2, e con l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 2241/87 .

7. L'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 dispone, fra l'altro, che:

«Gli Stati membri determinano, conformemente alle disposizioni comunitarie applicabili, le modalità di utilizzazione dei contingenti loro assegnati (...)».

8. Dal 1° gennaio 1993 il regolamento n. 170/83 è stato sostituito dal regolamento n. 3760/92 . Il suo art. 9, n. 2, contiene un obbligo evidentemente equivalente:

«Gli Stati membri informano ogni anno la Commissione dei criteri di ripartizione da essi adottati e delle modalità di utilizzazione delle disponibilità di pesca loro assegnate, in conformità del diritto comunitario e della politica comune della pesca».

9. Il titolo 1 del regolamento n. 2241/87 è «Ispezione e controllo dei pescherecci e delle loro attività». Il suo art. 1, n. 1, precisa l'obbligo di cui all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83, nel seguente modo:

«Per garantire l'osservanza di tutta la normativa in vigore in materia di misure di conservazione e di controllo, ogni Stato membro controlla, nel proprio territorio e nelle acque marittime soggette alla propria sovranità o giurisdizione, l'esercizio della pesca e delle attività connesse. Esso ispeziona i pescherecci e tutte le attività la cui ispezione dovrebbe consentire la verifica dell'applicazione del presente regolamento, in particolare le attività di sbarco, di vendita, di magazzinaggio del pesce e di registrazione degli sbarchi e delle vendite».

10. L'art. 2 del regolamento n. 2241/87 prevede che:

«(1) L'ispezione e il controllo di cui all'articolo 1 sono effettuati da ciascuno Stato membro e, per suo conto, da un servizio d'ispezione designato da detto Stato membro.

Nell'espletamento dei compiti ad essi assegnati gli Stati membri garantiscono l'osservanza delle disposizioni e delle misure di cui all'articolo 1. Essi esercitano inoltre le loro attività in modo da evitare un'ingerenza non giustificata nelle normali attività di pesca [...].

(2) I responsabili dei pescherecci che formano oggetto dell'ispezione cooperano facilitando l'ispezione effettuata in conformità del paragrafo 1».

11. Dal 1° gennaio 1994 il regolamento n. 2241/87 è stato sostituito dal regolamento n. 2847/93 . L'art. 2 del suo titolo I, «Ispezione e controllo dei pescherecci e delle loro attività», così recita:

«(1) Per garantire l'osservanza di tutta la normativa vigente in materia di conservazione e controllo, ogni Stato membro controlla, nel proprio territorio e nelle acque marittime sotto la sua sovranità o giurisdizione, l'esercizio della pesca e delle attività connesse. Esso ispeziona i pescherecci e controlla tutte le attività permettendo in tal modo di verificare l'applicazione del presente regolamento, in particolare le attività di sbarco, di vendita, di trasporto e di magazzinaggio dei prodotti della pesca, nonché la registrazione degli sbarchi e delle vendite.

(2) I pescherecci, che possono esercitare attività di pesca, battenti bandiera di un paese terzo e che navigano in acque sotto la giurisdizione di uno Stato membro sono soggetti ad obblighi di comunicazione dei movimenti e delle catture detenute a bordo.

Gli Stati membri comunicano alla Commissione le misure prese per garantire l'osservanza di tali obblighi.

(3) Ogni Stato membro controlla, al di fuori della zona di pesca della Comunità, le attività dei suoi pescherecci, quando ciò appaia necessario per garantire l'osservanza della normativa comunitaria applicabile in tali acque.

(4) Affinché l'ispezione sia effettuata nel modo più efficace ed economico, gli Stati membri coordinano le loro attività di controllo. A tal fine possono predisporre programmi d'ispezione comuni che consentano loro di controllare i pescherecci comunitari nelle acque di cui ai paragrafi 1 e 3. Essi adottano misure che permettano alle loro autorità competenti e alla Commissione di tenersi reciprocamente e regolarmente informate in merito all'esperienza acquisita».

12. La chiusura della pesca è regolata secondo le disposizioni dell'art. 11 del regolamento n. 2241/87, e rispettivamente, dell'art. 21 del regolamento n. 2847/93. I primi due paragrafi dell'art. 11 del regolamento n. 2241/87, collocato nel titolo III, «Divieto delle attività di pesca», prevedono quanto segue:

«(1) Tutte le catture di pesci appartenenti ad una riserva o gruppo di riserve ittiche soggette a contingentamento, effettuate da pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro o registrati in uno Stato membro, sono conteggiate sul contingente assegnato a detto Stato per la riserva o gruppo di riserve ittiche in questione, indipendentemente dal punto di sbarco.

(2) Ogni Stato membro stabilisce la data in cui ritiene che le catture di una riserva o di un gruppo di riserve ittiche soggette a contingentamento, effettuate da pescherecci che battono la sua bandiera o sono registrati nel suo territorio, abbiano esaurito il contingente che gli è assegnato per tale riserva o gruppo di riserve ittiche. A decorrere da tale data, esso vieta provvisoriamente a tali pescherecci la pesca in tale riserva o gruppo di riserve ittiche nonché la conservazione a bordo, il trasbordo e lo sbarco, sempreché le catture siano state effettuate dopo tale data, e fissa un termine entro il quale sono ammessi gli sbarchi, i trasbordi o le ultime notifiche sulle catture. Tale misura viene notificata senza indugio alla Commissione, che ne informa gli altri Stati membri».

13. I primi due paragrafi dell'art. 21 del regolamento n. 2847/93, che fa parte del suo titolo IV, «Regolazione e chiusura delle attività di pesca», recitano come segue:

«(1) Tutte le catture di pesci appartenenti ad una riserva o ad un gruppo di riserve soggette a contingenti effettuate dai pescherecci comunitari sono conteggiate sul relativo contingente applicabile, per la riserva o il gruppo di riserve di cui trattasi, allo Stato membro di bandiera indipendentemente dal luogo di sbarco.

(2) Ogni Stato membro stabilisce la data in cui ritiene che le catture di pesci di una riserva o di un gruppo di riserve soggette a contingente, effettuate da pescherecci che battono la sua bandiera o che sono registrati nel suo territorio, abbiano esaurito il contingente che gli è assegnato per tale riserva o gruppo di riserve. A decorrere da tale data, esso vieta provvisoriamente ai pescherecci in parola la pesca di pesci appartenenti alla riserva o al gruppo di riserve di cui trattasi, nonché la conservazione a bordo, il trasbordo e lo sbarco, sempreché le catture siano state effettuate dopo tale data, e fissa un termine entro il quale sono ammessi gli sbarchi, i trasbordi o le ultime dichiarazioni concernenti le catture. Tale misura è comunicata senza indugio alla Commissione, che ne informa gli altri Stati membri».

14. Infine, gli obblighi delle autorità competenti negli Stati membri, con riferimento alle sanzioni penali e amministrative, derivano dall'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87, e rispettivamente dalla successiva disposizione dell'art. 31 del regolamento n. 2847/93.

15. L'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 dispone quanto segue:

«Se, in seguito ad un controllo o ad un'ispezione effettuata ai sensi del paragrafo 1, le autorità competenti di uno Stato membro constatano il non rispetto della normativa in vigore in materia di conservazione e di controllo, esse intentano un'azione penale o amministrativa contro il capitano del peschereccio o qualsiasi altra persona responsabile».

16. L'art. 31 del regolamento n. 2847/93 prevede, da parte sua, che:

«(1) Gli Stati membri garantiscono che siano prese adeguate misure, compreso l'avvio di azioni amministrative o penali conformemente alle legislazioni nazionali, contro le persone fisiche o giuridiche responsabili, qualora sia stata constatata una violazione delle norme della politica comune della pesca, in particolare in seguito all'ispezione o al controllo effettuati in conformità del presente regolamento.

(2) Le azioni promosse ai sensi del paragrafo 1 devono, secondo le pertinenti disposizioni legislative nazionali, privare effettivamente i responsabili del beneficio economico derivante dall'infrazione o produrre effetti proporzionati alla gravità delle infrazioni, tali da fungere da deterrente per ulteriori infrazioni dello stesso tipo.

(3) Le sanzioni conseguenti alle azioni di cui al paragrafo 2 possono includere, a seconda della gravità dell'infrazione:

- la comminazione di pene pecuniarie,

- il sequestro di attrezzi e catture proibiti,

- il sequestro conservativo del natante,

- l'immobilizzazione temporanea del natante,

- la sospensione della licenza,

- il ritiro della licenza.

(4) (...)».

III - Fatti, procedimento e conclusioni delle parti

17. La Commissione ha avviato contro la Repubblica francese due procedimenti per inadempimento che riguardano, l'uno, le campagne di pesca 1991-1994 e, l'altro, le campagne 1995 e 1996.

A - Le campagne di pesca 1991-1994

18. Con lettera 16 gennaio 1996, la Commissione faceva notare al governo francese che i contingenti di cattura francesi per le campagne di pesca 1991-1994 erano stati superati per diverse riserve. In particolare contestava alle autorità francesi l'inosservanza degli obblighi di controllo ad esse incombenti e invitava le stesse a trasmetterle i dati concernenti i volumi delle catture e gli sbarchi, sui quali avevano basato la loro decisione di vietare provvisoriamente la pesca, nonché altri dati in ordine alle azioni che eventualmente fossero state avviate contro i responsabili del superamento dei contingenti (in prosieguo: «i responsabili»).

19. Con lettera 16 aprile 1996 le autorità francesi ammettevano il sovrasfruttamento delle riserve indicate dalla Commissione. Comunicavano inoltre di non essere in grado di reperire i verbali concernenti le azioni avviate.

20. Nella lettera di diffida 27 marzo 1998 la Commissione dichiarava di ritenere che la Repubblica francese non avesse adempiuto i propri obblighi di controllo della gestione delle riserve, in particolare per il fatto di non aver vietato provvisoriamente le attività di pesca quando le risultava le catture effettuate dai pescherecci battenti bandiera francese avessero esaurito i relativi contingenti. La Commissione, inoltre, non avendo ottenuto alcuna sufficiente informazione a riguardo, arrivava alla conclusione che le autorità francesi non avessero avviato alcuna azione penale o amministrativa ai sensi degli artt. 2 e 31, del regolamento n. 2847/93.

21. Nella loro risposta del 7 agosto 1998 le autorità francesi negavano le asserite violazioni e sostenevano di aver adottato tutte le misure necessarie non appena era risultato dalle statistiche che un contingente di cattura era esaurito o era in procinto di esaurirsi.

22. Ritenendo che tale lettera non eliminasse il sospetto di inadempimento, la Commissione, il 30 settembre 1999, inviava alla Repubblica francese un parere motivato. Con lettera 7 dicembre 1999 il governo francese non negava i superamenti dei contingenti di cattura accertati dalla Commissione e ammetteva che le disposizioni interne all'epoca in vigore non gli avevano permesso di chiudere tempestivamente la pesca. Sottolineava però che dal 1998 i decreti di divieto provvisorio della pesca erano stati emanati con procedura d'urgenza. Quanto alla censura di non aver avviato azioni penali o amministrative nei confronti dei responsabili, le autorità francesi spiegavano che avevano deciso di adottare un sistema collettivo di gestione dei contingenti, che svantaggiava sotto l'aspetto economico e amministrativo le associazioni dei produttori responsabili del sovrasfruttamento.

B - Le campagne di pesca 1995 e 1996

23. Con lettera 3 febbraio 1997 la Commissione faceva notare al governo francese che i contingenti di cattura francesi per le campagne di pesca 1995 e 1996 erano stati superati per diverse riserve, senza che fosse stato disposto, in tempo utile, un divieto provvisorio della pesca. La stessa invitava le autorità francesi a trasmetterle i dati concernenti i volumi delle catture e gli sbarchi sui quali avevano basato la loro decisione di vietare provvisoriamente la pesca, nonché altri dati in ordine alle azioni penali o amministrative che eventualmente fossero state avviate contro i responsabili.

24. Con lettere 3 aprile 1997 e 26 gennaio 1998 le autorità francesi segnalavano l'esistenza di errori nei dati presentati dalla Commissione e comunicavano di non essere riuscite a reperire i verbali concernenti le azioni penali o amministrative avviate. Sostenevano inoltre che i decreti di divieto provvisorio della pesca erano stati emanati nel momento in cui dalle statistiche di cattura risultava che il contingente di cui trattavasi di volta in volta era esaurito.

25. Ritenendo che tali misure non avessero potuto impedire un sovrasfruttamento negli anni 1995 e 1996, la Commissione, il 4 marzo 1999, inviava alla Repubblica francese una diffida. Nelle tabelle elaborate dalla Commissione risultava, negli anni 1995 e 1996, il sovrasfruttamento di undici riserve. La Commissione sottolineava anche che le autorità francesi non avevano adempiuto i propri obblighi di controllo della gestione delle riserve, in particolare per il fatto di non aver vietato provvisoriamente le attività di pesca quando risultava loro che le catture effettuate dai pescherecci battenti bandiera francese avessero esaurito i relativi contingenti e per il fatto di non aver avviato alcuna azione penale o amministrativa nei confronti dei responsabili.

26. Nella sua risposta del 27 aprile 1999 il governo francese contestava gli asseriti inadempimenti, in particolare con riferimento agli sgombri nell'anno 1996. Sottolineava che - sebbene avesse adottato tutte le misure necessarie non appena risultava dalle statistiche che un contingente di cattura era esaurito o era in procinto di esaurirsi - determinati casi di sovrasfruttamento erano da ricondursi allo sbarco all'estero da parte di pescherecci battenti bandiera francese, comunicato in ritardo alle autorità francesi, nonché alla prosecuzione della pesca nel tempo intercorrente tra l'emanazione e l'attuazione della disposizione di divieto.

27. Ritenendo che tale lettera non eliminasse il sospetto di inadempimento, la Commissione, il 30 settembre 1999, inviava alla Repubblica francese un parere motivato. Il governo francese, benché con lettera 7 dicembre 1999 non negasse i superamenti dei contingenti di cattura accertati dalla Commissione - salvo che per lo sgombro - e ammettesse che le disposizioni interne all'epoca in vigore non gli avevano permesso di chiudere tempestivamente la pesca, sottolineava tuttavia che dal 1998 i decreti di divieto provvisorio della pesca erano stati emanati con procedura d'urgenza. Quanto alla censura di non aver avviato azioni penali o amministrative nei confronti dei responsabili, le autorità francesi spiegavano che avevano deciso di adottare un sistema collettivo di gestione dei contingenti, che svantaggiava sotto l'aspetto economico e amministrativo le associazioni dei produttori responsabili del sovrasfruttamento.

C - Le conclusioni delle parti

28. Entrambi i ricorsi sono stati depositati presso la cancelleria della Corte il 13 novembre 2000.

Causa C-418/00

29. La Commissione chiede di

1) dichiarare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) n. 170/83 , degli artt. 1 e 11, nn. 1 e 2, del regolamento (CEE) n. 2241/87 , degli artt. 2, 21, nn. 1 e 2, e 31 del regolamento (CEE) n. 2847/93 e dell'art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 3760/92 ,

- non avendo determinato modalità adeguate di utilizzo dei contingenti assegnatile per le campagne di pesca 1991, 1992, 1993 e 1994;

- non avendo assicurato il rispetto della normativa comunitaria in materia di conservazione delle riserve attraverso un controllo sufficiente delle attività di pesca ed un'adeguata ispezione degli sbarchi e della registrazione delle catture;

- non avendo vietato provvisoriamente la pesca effettuata dai pescherecci battenti la sua bandiera o registrati nel suo territorio, sebbene si fosse ritenuto che le catture effettuate avevano esaurito il relativo contingente, ed avendo infine vietato la pesca solo quando il contingente era stato largamente superato, per le campagne di pesca 1991, 1992, 1993 e 1994;

- non avendo intentato azioni penali o amministrative contro il capitano o qualsiasi altra persona responsabile delle attività di pesca effettuate dopo i divieti di pesca, per le campagne 1991, 1992, 1993 e 1994;

2) condannare la Repubblica francese alle spese.

Causa C-419/00

30. La Commissione chiede di

1) dichiarare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell'art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 3760/92 e degli artt. 2, 21 e 31 del regolamento (CEE) n. 2847/93 in combinato disposto con i regolamenti (CEE) nn. 3362/94 e 3074/95 ,

- non avendo determinato modalità adeguate di utilizzo dei contingenti assegnatile per le campagne di pesca 1995 e 1996;

- non avendo assicurato il rispetto della normativa comunitaria in materia di conservazione delle riserve attraverso un controllo sufficiente delle attività di pesca ed un'adeguata ispezione degli sbarchi e della registrazione delle catture;

- non avendo vietato provvisoriamente la pesca effettuata dai pescherecci battenti la sua bandiera o registrati nel suo territorio, sebbene si fosse ritenuto che le catture effettuate avevano esaurito il relativo contingente, ed avendo infine vietato la pesca solo quando il contingente era stato largamente superato, per le campagne di pesca 1995 e 1996;

- non avendo intentato azioni penali o amministrative contro il capitano o qualsiasi altra persona responsabile delle attività di pesca effettuate dopo i divieti di pesca per le campagne 1995 e 1996;

2) condannare la Repubblica francese alle spese.

31. La Repubblica francese, che ha presentato un controricorso comune per entrambi i procedimenti, ha rinunciato a presentare conclusioni formali. Chiede soltanto che la Corte «voglia esaminare l'oggetto e la fondatezza dei ricorsi alla luce della politica comune della pesca».

IV - Valutazione in diritto

32. La Commissione, nella sua replica, ha chiesto che non si tenga conto del controricorso della Repubblica francese stante il mancato rispetto delle forme previste dall'art. 40, n. 1, del regolamento di procedura.

33. Questo problema si è già presentato nella causa C-333/99 , senza tuttavia che la Corte abbia ritenuto di doversi pronunciare in merito.

34. Nel caso di specie non prendere in considerazione il controricorso francese - a prescindere dalla sua fondatezza nel merito - appare sproporzionato in relazione alla tutela dei diritti della difesa. L'avvocato Generale Alber, nella causa C-333/99, ha correttamente proposto di individuare nell'esistenza di una difesa un'istanza di rigetto del ricorso. Propongo perciò alla Corte di interpretare in questo senso, a titolo integrativo, il controricorso francese.

A - Sulla ricevibilità del ricorso

1. Argomenti delle parti

35. La Repubblica francese nel suo controricorso comune espone dei dubbi sulla ricevibilità di entrambi i ricorsi, in quanto essi mirerebbero palesemente ad una condanna di principio della Francia, che non terrebbe conto degli sforzi fatti dallo Stato membro.

2. Valutazione

36. La Corte si è già occupata di questo argomento nella causa C-333/99 .

37. Al punto 23 della sentenza la Corte così ricorda la sua consolidata giurisprudenza in materia di ricevibilità dei ricorsi per inadempimento:

«Nell'esercizio delle competenze che le derivano ai sensi degli artt. 211 CE e 226 CE, la Commissione non deve dimostrare l'esistenza di un interesse ad agire in quanto, nell'interesse generale comunitario, essa ha d'ufficio il compito di vigilare sull'applicazione del Trattato da parte degli Stati membri e di far accertare, al fine della loro soppressione, la sussistenza di eventuali violazioni degli obblighi che ne derivano (v. sentenze 4 aprile 1994, causa 167/73, Commissione/Francia, Racc. pag. 359, punto 15; 11 agosto 1995, causa C-431/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2189, punto 21, e 9 novembre 1999, causa C-365/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I-7773, punto 59)».

38. La ricevibilità di entrambi i ricorsi si evince già da questa giurisprudenza.

B - Sulla fondatezza dei ricorsi

1. Mancata determinazione di adeguate modalità di utilizzo dei contingenti di cattura

Argomenti delle parti

39. In entrambe le cause la Commissione chiede di dichiarare che un inadempimento risulta, fra l'altro, dalla mancata determinazione di adeguate modalità di utilizzo dei contingenti assegnati alla Repubblica francese nel periodo in questione .

40. Negli atti introduttivi questo punto non viene tuttavia trattato singolarmente, ma nel contesto di una pretesa violazione dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 e dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3760/90 e delle loro rispettive disposizioni di attuazione.

41. Tale modo di procedere corrisponde a quello adottato nella causa C-333/99 .

42. Nel proprio parere motivato la Commissione sostiene che le autorità francesi - contrariamente ai loro obblighi derivanti dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 (causa C-418/00), dall'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3760/92 (cause C-418/00 e C-419/00) nonché dall'art. 21, del regolamento n. 2847/93 (causa C-419/00) - non hanno manifestamente determinato le modalità di utilizzazione dei contingenti adeguate rispetto ai differenti tipi di pesca. Secondo la Commissione sarebbero state necessarie particolari condizioni di utilizzazione per tutti i contingenti che negli ultimi mesi degli anni 1991-1996 di volta in volta si erano esauriti, in quanto le stesse avrebbero potuto rendere più pregnante il controllo del ritmo di utilizzazione dei contingenti e così facilitare la tempestiva adozione di un provvedimento di divieto della pesca.

Valutazione

43. Propongo di esaminare questo motivo di ricorso unitamente a quello inerente alla mancanza di misure di controllo .

2. Mancanza di misure di controllo

Argomenti delle parti

44. La Commissione sostiene vi sia stata una violazione dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83, in combinato disposto con gli artt. 1, nn. 1 e 11, del regolamento n. 2241/87 (nella causa C-418/00), dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3760/92 (in entrambe le cause), degli artt. 2 e 21, del regolamento n. 2847/93 (nella causa C-419/00).

45. In primo luogo le autorità francesi non avrebbero adottato misure sufficientemente differenziate ed efficaci per l'utilizzazione dei contingenti di cattura . Inoltre non avrebbero sufficientemente sorvegliato l'esercizio della pesca e delle attività connesse; infine non avrebbero adeguatamente controllato i pescherecci, nonché gli sbarchi, le vendite e l'immagazzinamento del pesce. A parere della Commissione, efficaci misure di controllo avrebbero permesso di rispettare i contingenti di cattura e di vietare tempestivamente la pesca.

46. La Commissione richiama l'attenzione in paricolare sul fatto che i superamenti dei contingenti che si rilevano dalle tabelle allegate ad entrambe le lettere di diffida dimostrano che le autorità francesi non hanno adottato tempestivamente le misure di controllo necessarie ad impedire che i contingenti assegnati per le specie indicate nelle tabelle fossero superati. Facendo riferimento alla causa 262/87 la Commissione afferma che lo Stato membro, quando incontra difficoltà pratiche nell'introduzione di un efficace meccanismo di controllo, è tenuto a superarle tramite l'adozione di opportune misure.

47. Nel controricorso il governo francese osserva innanzitutto che, nonostante il miglioramento della sua gestione interna dei contingenti, persiste un problema di sbarchi francesi all'estero. Poiché le autorità francesi hanno notizia in ritardo di questi sbarchi, è possibile che si verifichino superamenti dei contingenti.

48. In merito, la Commissione replica che le autorità nazionali dispongono di uno «strumento» per ottenere dirette informazioni in ordine alle catture il cui sbarco avviene all'estero tramite pescherecci battenti bandiera francese. In forza del n. 4.2.2., dell'allegato IV del regolamento (CEE) n. 2807/83 i capitani sono infatti tenuti a trasmettere alle autorità francesi l'originale del cosiddetto Giornale di bordo, nonché la prima copia della dichiarazione di sbarco, entro quarantott'ore dalla conclusione delle operazioni di scarico. Il governo francese non avrebbe fornito alcuna informazione in ordine a questi controlli.

49. Con riferimento alla campagna di pesca 1996, il governo francese contesta soltanto il superamento del contingente dello sgombro, censurato dalla Commissione. A questo proposito rimanda alle regole di flessibilità delle catture di sgombri tra settori orientali e occidentali ai sensi del regolamento n. 3074/95. Riassumendo, una parte del TAC ovest (pari a 65 000 tonnellate) potrebbe essere pescata nell'ultimo trimestre dell'anno nei settori CIEM IIa (zona CE), IIIa, IIIbcd e IV che ricadono sotto le riserve est.

50. Queste regole permetterebbero ai pescatori francesi di pescare nel Mare del Nord fino a 2 770 tonnellate di sgombri in più oltre al contingente nazionale assegnato nei settori orientali. Ne deriverebbe che la differenza tra il volume effettivo delle catture e il contingente assegnato di 1 270 tonnellate sarebbe da attribuire alla flessibilità nella misura di 2 770 tonnellate e che, conseguentemente, detta differenza non rappresenterebbe un superamento del contingente.

51. La Commissione segnala qui tuttavia che, nonostante le regole di flessibilità, il contingente totale sarebbe stato superato. Non sarebbe stato però comunicato alcun provvedimento adottato nei confronti dei soggetti responsabili.

52. Il governo francese contesta inoltre l'esistenza di un eventuale superamento del contingente delle aringhe nei settori Vb, VIa N e VIb. Da parte sua, la Commissione fa valere di essersi basata sulle cifre comunicate dalle autorità francesi ai sensi dell'art. 15, n. 1, del regolamento n. 2847/93. Afferma inoltre che non potrebbe tener conto di cifre comunicatele dalle autorità francesi solo dopo parecchi anni.

53. Infine, il governo francese sottolinea di essersi sforzato di ridurre i superamenti dei contingenti, motivo per cui tra gli anni 1988 e 1999 sarebbe da registrarsi una chiara tendenza alla diminuzione dei superamenti stessi.

Valutazione

54. In primo luogo va constatato che - come nella causa C-333/99 - i superamenti dei contingenti censurati dalla Commissione sono rimasti sostanzialmente incontestati. Quanto esposto dalla Francia in relazione alle catture di sgombri nella campagna di pesca 1996 non modifica tale valutazione. Per l'anno di pesca 1996 la Commissione rileva ancora tre ulteriori violazioni di contingenti. In proposito, il governo francese non ha in ogni caso provato che le quantità in eccesso siano state pescate in zone oggetto delle misure di flessibilità. Inoltre, con riferimento alle aringhe, occorre convenire con la Commissione sul fatto che la stessa non può essere tenuta a prendere in considerazione cifre che le sono state fornite solo nel corso del procedimento, poiché la comunicazione alla Commissione dei volumi di cattura deve avvenire entro un determinato termine .

55. Incontestato è anche il fatto che gli sbarchi, con riferimento a svariate riserve di pesci, sono continuati anche dopo l'ordine nazionale di sospensione della pesca.

56. E' sostanzialmente incontestata anche la ripetizione del superamento dei contingenti nel periodo in esame. Per le campagne di pesca 1991-1994 la Commissione censura ogni volta da due a quattro superamenti di contingenti all'anno, mentre nei due anni successivi addirittura da quattro a sette. La Repubblica francese si limita a far notare i propri sforzi e il tendenziale miglioramento, a suo parere, della propria gestione delle risorse della pesca. In merito la Corte, nella sua sentenza del 1° febbraio 2001 , ha già dichiarato che «simili sforzi, pur avendo condotto a una diminuzione dei superamenti dei contingenti, non sono tali da scusare gli inadempimenti accertati».

57. Il governo francese si appella alla difficoltà di includere nelle statistiche gli sbarchi all'estero, ma ciò non può attenuare la censura che gli è rivolta. A prescindere dal fatto che quanto esposto dal governo francese in ordine alle cause del superamento dei contingenti non è provato, la Commissione sottolinea correttamente che la normativa comunitaria ha tenuto conto di questo problema, prevedendo specifici obblighi d'informativa con riferimento agli sbarchi all'estero. Anche qualora i ripetuti superamenti di contingenti fossero da attribuirsi a sbarchi all'estero, la Repubblica francese avrebbe dovuto controllare l'osservanza di questi obblighi di informativa. Il fatto che i superamenti si siano ripetuti indica invece che ciò non è avvenuto. Inoltre occorre osservare che, per costante giurisprudenza, in un procedimento per inadempimento, in via di principio, è irrilevante la causa dell'inadempimento .

58. Le nuove norme comunitarie non hanno sostanzialmente modificato gli obblighi di sorveglianza e di controllo degli Stati membri.

59. Il sovrasfruttamento si è evidentemente potuto verificare soltanto perché le autorità francesi non hanno adempiuto i propri obblighi di controllo .

60. Ne deriva che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) n. 170/83, degli artt. 1, nn. 1 e 2, 2, n. 2, del regolamento (CEE) n. 2241/87, nonché dell'art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 3760/92, e 2, del regolamento (CEE) n. 2847/93, non avendo determinato modalità adeguate di utilizzo dei contingenti assegnatile per le campagne di pesca 1991-1996 e non avendo assicurato il rispetto della normativa comunitaria in materia di conservazione delle riserve attraverso un sufficiente controllo delle attività di pesca ed un'adeguata ispezione degli sbarchi e della registrazione delle catture.

3. Chiusura tardiva della pesca

Argomenti delle parti

61. Con riferimento alla sentenza nella causa C-52/95 , la Commissione sostiene che la Francia avrebbe violato l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87. Ai sensi di tale disposizione ogni Stato membro deve stabilire, sulla base delle informazioni disponibili in ordine al volume delle catture, la data in cui prevedibilmente i contingenti verranno esauriti e tempestivamente adottare le misure necessarie a vietare la pesca a partire da quel momento. La Commissione ritiene che tale analisi valga anche con riferimento alla successiva disposizione dell'art. 21, n. 2, del regolamento n. 2847/93, considerato l'analogo tenore.

62. La Commissione fa notare come le autorità francesi abbiano ordinato la chiusura della pesca con particolare ritardo, poiché, in numerosi casi, la misura è stata adottata solo due o tre mesi dopo che i contingenti stabiliti erano stati superati.

63. Secondo la difesa francese, le cifre rilevate dalle autorità nazionali si baserebbero sulle informazioni contenute nella dichiarazione mensile delle catture trasmessa alla Commissione, dichiarazione che deve renderle possibile di adottare misure di divieto della pesca. Inoltre, i dati delle catture concernenti un determinato mese non sarebbero disponibili prima del giorno 10 del mese successivo.

64. Il governo francese fa ulteriormente valere di non aver atteso l'esaurimento dei contingenti per adottare misure di divieto della pesca. Ai sensi del diritto francese, tuttavia, tra la decisione di divieto e la sua entrata in vigore attraverso la pubblicazione nella gazzetta ufficiale (Journal officiel de la République française) deve decorrere un termine di quindici giorni. I superamenti dei contingenti sarebbero da attribuirsi alla continuazione della pesca in quel lasso di tempo. Non appena venne constatato che tale termine era troppo lungo, sarebbe stata introdotta una procedura d'urgenza per ridurre il termine a sei giorni.

65. La Commissione replica che spetta allo Stato membro tener conto, nella determinazione dell'entrata in vigore, del tempo intercorrente tra l'adozione del divieto di pesca e la sua effettiva attuazione tramite pubblicazione. Da ciò essa desume che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 21, n. 2, del regolamento n. 2847/93, non avendo vietato provvisoriamente la pesca.

Valutazione

66. Nella sua sentenza 1° febbraio 2001 la Corte ha ricordato la sua giurisprudenza in ordine alla necessità di una chiusura tempestiva della pesca .

67. Fondamentalmente la Commissione rimprovera alla Repubblica francese di aver disposto in ritardo, o di non aver disposto affatto, la chiusura provvisoria della pesca. I dati citati dalla Commissione sono rimasti totalmente incontestati. Deve perciò ritenersi che, nelle campagne di pesca oggetto di causa, la chiusura provvisoria della pesca, nei casi citati dalla Commissione, è stata disposta in ritardo o non è stata disposta affatto.

68. Anche qui occorre sottolineare che le nuove disposizioni comunitarie non hanno sostanzialmente cambiato il relativo contesto giuridico.

69. Per quanto riguarda le difficoltà tecniche e i termini di pubblicazione dei decreti ministeriali, invocati dalla Repubblica francese, è sufficiente rinviare alla costante giurisprudenza già citata della Corte .

70. Di conseguenza occorre ritenere che la Repubblica francese sia venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e rispettivamente dell'art. 21, n. 2, del regolamento n. 2847/93, per non aver provvisoriamente vietato la pesca effettuata dai pescherecci battenti bandiera francese o registrati in Francia, nelle campagne di pesca 1991-1994 nonché 1995 e 1996, sebbene si fosse ritenuto che le catture effettuate avessero esaurito il relativo contingente, e per aver alla fine vietato la pesca in singoli casi, dopo che il contingente era stato di gran lunga superato.

4. Mancanza di sanzioni penali o amministrative

Argomenti delle parti

71. Ancora con riferimento alla sentenza nella causa C-52/95 , la Commissione ricorda che le competenti autorità di uno Stato membro, in caso di inosservanza delle disposizioni concernenti misure di conservazione e di controllo, sono tenute ad avviare contro i responsabili un'azione penale o amministrativa ai sensi dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e rispettivamente dell'art. 2, del regolamento n. 2847/93. La Commissione sostiene che la regola contenuta nell'art. 31, del regolamento n. 2847/93 non modifica nulla a riguardo.

72. La Commissione in questo contesto si riferisce in particolare all'art. 31, n. 2, del regolamento n. 2847/93 .

73. Ritenendo priva di pregio l'argomentazione difensiva francese fondata sull'irreperibilità dei verbali e constatata la mancanza di prove inerenti l'introduzione di procedimenti sanzionatori contro le associazioni di produttori, la Commissione conclude che le autorità francesi non hanno avviato le necessarie procedure.

74. Il governo francese vorrebbe distinguere tra le sanzioni - amministrative - contro le associazioni di produttori e le sanzioni - penali - contro i pescatori. Le sanzioni contro le associazioni di produttori, alle quali è stata affidata la gestione dei contingenti nazionali, sarebbero di natura economica in quanto, quando il subcontingente attribuito ad un'associazione di produttori è esaurito, il quantitativo corrispondente al superamento viene scomputato l'anno successivo al momento del calcolo della chiave di ripartizione del contingente nazionale fra le suddette associazioni.

75. La Commissione ritiene queste misure insufficienti, in quanto il governo francese non può esonerarsi dai propri obblighi di diritto comunitario, riguardanti le sanzioni contro singoli pescatori, affidando la gestione dei contingenti alle associazioni di produttori e dichiarando queste responsabili per eventuali superamenti. Inoltre il sistema collettivo con le associazioni di produttori non può sostituire le concrete sanzioni previste ai sensi dell'art. 31, del regolamento n. 2847/93.

76. Il governo francese riconosce che queste misure sono insufficienti, in particolare quando il superamento di un subcontingente causa il superamento del contingente nazionale. Per questo motivo è stato proposto un regolamento che deve stabilire, in modo dettagliato, le sanzioni contro le singole associazioni di produttori responsabili del superamento dei contingenti. La Commissione sostiene di non essere stata messa al corrente di tale proposta di regolamento, contrariamente a quanto dispone l'art. 38, n. 2, del regolamento n. 2847/93.

77. In ordine alle sanzioni penali da infliggere ai pescatori, il governo francese fa valere che la variazione dei volumi di cattura dopo la chiusura della pesca non è da attribuirsi all'illecita prosecuzione della pesca medesima, bensì a correzioni statistiche delle catture effettuate prima della chiusura.

78. Il governo francese aggiunge inoltre che sanzioni con carattere penale presuppongono un decreto del Ministro competente che disponga la chisura della pesca, pubblicato nella gazzetta ufficiale nazionale concernente di volta in volta un tipo e una zona di pesca, nonché l'accertamento dell'infrazione, nella maggior parte dei casi in alto mare, da parte di un agente autorizzato.

79. Con riferimento al punto 52 della sentenza Commissione/Francia , la Commissione osserva che una contravvenzione potrebbe essere accertata in un porto, tra l'altro in occasione dello sbarco o del trasbordo del pescato.

Valutazione

80. Nella causa C-333/99 la Corte ha riscontrato una violazione dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83, e dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 fondandosi sul fatto che dall'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 deriva direttamente un obbligo di avviare azioni penali o amministrative contro i responsabili, mentre il governo francese aveva affermato di aver introdotto un sistema di sanzioni amministrative per il caso di superamento dei contingenti soltanto nel 1997 - conformemente al regolamento (CE) n. 847/96 -.

81. Questa affermazione della Francia nella causa C-333/99 non può essere trascurata nell'apprezzamento della validità della difesa francese nelle presenti cause.

82. Con riferimento alle campagne di pesca 1991-1994 va constatato che la mancanza di sanzioni penali è sostanzialmente incontestata.

83. Quanto affermato dalla Francia in ordine ai presupposti per un'azione penale secondo il diritto nazionale è irrilevante. Nella causa Commissione/Francia la Corte ha in proposito dichiarato che «secondo una giurisprudenza costante uno Stato membro non può invocare norme, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini derivanti dalle norme del diritto comunitario (...)» .

84. Con riferimento alle sanzioni amministrative, il sistema collettivo di gestione dei contingenti non appare idoneo a rispondere alle esigenze di diritto comunitario in ordine al sanzionamento dei superamenti dei contingenti. Il sistema si limita infatti a detrarre il quantitativo corrispondente al sovrasfruttamento compiuto da una determinata associazione di produttori dal suo futuro subcontingente. In questo modo l'associazione di produttori responsabile del rispettivo sovrasfruttamento non viene spinta a rispettare il proprio subcontingente: l'episodio di sovrasfruttamento rimane per essa privo di conseguenze sfavorevoli. Né tale sistema impedisce che il fatto riaccada, poiché la detrazione può essere ripetuta a piacimento. Qualora la detrazione totale, in una determinata stagione, esaurisse il subcontingente prima dell'apertura della pesca, il sistema non permetterebbe infatti di impedire l'esercizio dell'attività all'associazione di produttori in questione.

85. Del resto, il governo francese nella causa C-333/99 ha espressamente riconosciuto di aver introdotto un sistema di sanzioni amministrative solo nel 1997.

86. Con riferimento alle campagne di pesca 1995 e 1996 occorre in generale osservare che l'art. 31, del regolamento n. 2847/93 ha in tanto intensificato gli obblighi degli Stati membri in ordine alle sanzioni da adottare, in quanto tali sanzioni devono ora essere idonee a «privare effettivamente i responsabili del beneficio economico derivante dall'infrazione o produrre effetti proporzionati alla gravità delle infrazioni, tali da fungere da deterrente per ulteriori infrazioni dello stesso tipo».

87. Occorre quindi convenire con la Commissione quando ritiene il sistema francese in questo periodo tanto più insufficiente. L'amministrazione collettiva dei contingenti si presenta non tanto come un sistema di sanzioni, quanto come un sistema di gestione dei contingenti medesimi .

88. Ne deriva che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83, in combinato disposto con l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e rispettivamente con l'art. 31, del regolamento n. 2847/93, non avendo intentato azioni penali o amministrative contro il capitano o qualsiasi altra persona responsabile della prosecuzione delle attività di pesca dopo l'introduzione dei divieti di pesca per le campagne 1991-1996.

V - Sulle spese

89. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, le spese sono a carico della parte soccombente. Poiché la Repubblica francese è rimasta soccombente e la Commissione ha concluso in tal senso, la Repubblica francese va condannata alle spese.

VI - Conclusione

90. Per i motivi sopra esposti propongo perciò di dichiarare quanto segue:

«Nella causa C-418/00

1) La Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi (i) dell'art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) 25 gennaio 1983, n. 170, in combinato disposto con l'art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento (CEE) n. 2241/87, e rispettivamente dell'art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 3760/92, e 2, del regolamento (CEE) n. 2847/93, (ii) dell'art. 11, nn. 1 e 2, del regolamento (CEE) n. 2241/87, e rispettivamente dell'art. 21, nn. 1 e 2, del regolamento (CEE) n. 2847/93, e (iii) dell'art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) 25 gennaio 1983, n. 170, in combinato con l'art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) n. 2241/87, e rispettivamente dell'art. 31, del regolamento (CEE) n. 2847/93,

- non avendo determinato le modalità necessarie per l'utilizzo dei contingenti assegnatile per le campagne di pesca 1991-1994 e non avendo assicurato in questi anni - attraverso una sufficiente sorveglianza delle attività di pesca e un adeguato controllo dei pescherecci, dello sbarco e della registrazione delle catture - il rispetto della normativa comunitaria riguardante la conservazione delle varietà ittiche;

- non avendo, nelle campagne di pesca 1991-1994, provvisoriamente vietato la pesca dei battelli battenti bandiera francese o registrati in Francia, sebbene si fosse ritenuto che le catture effettuate avessero esaurito il relativo contingente e avendo, eventualmente, alla fine vietato le attività di pesca dopo che il contingente era stato di gran lunga superato e

- non avendo intentato azioni penali o amministrative contro il capitano o qualsiasi altra persona responsabile della prosecuzione delle attività di pesca dopo l'introduzione dei divieti di pesca per le campagne di pesca 1991-1994.

2) La Repubblica francese è condannata alle spese.

Nella causa C-419/00

1) La Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi (i) dell'art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 3760/92, e 2, del regolamento (CEE) n. 2847/93, (ii) dell'art. 21, nn. 1 e 2, del regolamento (CEE) n. 2847/93, e (iii) dell'art. 31 del regolamento (CEE) n. 2847/93,

- non avendo determinato le modalità necessarie per l'utilizzo dei contingenti assegnatile per le campagne di pesca 1995 e 1996 e non avendo assicurato in entrambi gli anni, attraverso una sufficiente sorveglianza delle attività di pesca e un adeguato controllo dei pescherecci, dello sbarco e della registrazione delle catture, il rispetto della normativa comunitaria riguardante la conservazione delle varietà ittiche;

- non avendo, nelle campagne di pesca 1995 e 1996, provvisoriamente vietato la pesca dei battelli battenti bandiera francese o registrati in Francia, sebbene si fosse ritenuto che le catture effettuate avessero esaurito il relativo contingente e avendo, eventualmente, alla fine vietato le attività di pesca dopo che il contingente era stato di gran lunga superato e

- non avendo intentato azioni penali o amministrative contro il capitano o qualsiasi altra persona responsabile della prosecuzione delle attività di pesca dopo l'introduzione dei divieti di pesca per le campagne 1995 e 1996.

2) La Repubblica francese è condannata alle spese».