Conclusioni dell'avvocato generale Saggio del 9 marzo 2000. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica portoghese. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 76/464/CEE - Inquinamento idrico - Mancata trasposizione. - Causa C-261/98.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-05905



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con ricorso depositato il 17 luglio 1998 la Commissione contesta alla Repubblica portoghese di non avere adottato, o quantomeno comunicato in forma sintetica, programmi di riduzione dell'inquinamento idrico contenenti appropriati obiettivi di qualità in relazione ad alcune sostanze inquinanti e scadenze adeguate per la loro attuazione, secondo quanto previsto dall'art. 7 della direttiva 76/464/CEE del Consiglio, del 4 maggio 1976, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (1) (nel prosieguo: la «direttiva»).

Normativa comunitaria pertinente

2 La direttiva mira, da un lato, all'eliminazione dell'inquinamento idrico provocato dallo scarico di varie sostanze pericolose rientranti in un primo elenco, detto «elenco I», e, dall'altro, alla riduzione dell'inquinamento idrico causato da sostanze rientranti in un secondo elenco, detto «elenco II» (2). I due elenchi di sostanze nocive sono riportati in allegato alla direttiva. Conformemente al suo art. 1, n. 1, la direttiva trova applicazione alle acque interne superficiali (dolci) e del litorale (salmastre), alle acque marine territoriali ed alle acque sotterranee. La nozione di «scarico» è definita all'art. 1, n. 2, lett. d), come «l'immissione, nelle acque di cui al paragrafo 1, delle sostanze enumerate nell'elenco I o nell'elenco II dell'allegato». Quanto alla nozione di «inquinamento», essa è descritta alla lett. e) della stessa disposizione come «lo scarico effettuato direttamente o indirettamente dall'uomo nell'ambiente idrico di sostanze o di energia le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e al sistema ecologico idrico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi delle acque».

3 Al fine di realizzare le finalità di risanamento che la direttiva si prefigge, gli Stati membri devono adottare, ai sensi dell'art. 2 di quest'ultima, «i provvedimenti atti a eliminare l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco I, nonché a ridurre l'inquinamento di tali acque provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco II dell'allegato, conformemente alla presente direttiva le cui disposizioni costituiscono soltanto un primo passo verso tale obiettivo».

4 Secondo l'art. 7, n. 1, della direttiva, «Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3». Il n. 2 dello stesso articolo istituisce un sistema di autorizzazioni preventive per gli scarichi inquinanti, mentre il n. 3 prevede che i programmi precitati «conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono». Secondo i nn. 4 e 5 dell'articolo in esame, i predetti programmi potranno «contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti», tenendo conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili, e dovranno fissare «le scadenze per la propria attuazione». Infine, il n. 6 dello stesso articolo impone che i programmi ed i risultati della loro attuazione vengano «comunicati alla Commissione in forma sintetica».

5 Occorre notare che l'elenco II comprende sostanze «che hanno sull'ambiente idrico un effetto nocivo che può tuttavia essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione». Tali sostanze sono divise in due categorie. La prima raggruppa le stesse sostanze previste nell'elenco I, ma «per le quali non sono determinati i valori limite»; tali sostanze, che attualmente sono 99, devono essere eliminate in via prioritaria. La seconda comprende una serie di sostanze o composti elencati in forma specifica.

6 Il testo della direttiva, adottata il 4 maggio 1976 e notificata il giorno seguente agli Stati membri, non indica un termine finale per il suo recepimento. Per quanto concerne i programmi di riduzione dell'inquinamento, l'art. 7, n. 7, prevede che la Commissione metta a confronto periodicamente i programmi ricevuti per armonizzarne l'attuazione e presenti, se necessario, proposte in materia al Consiglio. L'art. 12, n. 2, stabilisce poi che le prime proposte di tal genere devono essere trasmesse al Consiglio, se possibile, «entro ventisette mesi dalla notifica della (...) direttiva». Pertanto, l'obbligo per gli Stati membri di adottare i programmi di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva e di comunicarne il testo alla Commissione doveva in linea di principio essere adempiuto entro il 5 agosto 1978. La Commissione, tuttavia, aveva proposto agli Stati membri, in data 3 novembre 1976, di adottare tali programmi entro il 15 settembre 1981 e di attuarli entro il 15 settembre 1986 (3).

7 La direttiva è divenuta vincolante per la Repubblica portoghese a partire dalla sua adesione alle Comunità europee (4), e precisamente dal 1º gennaio 1986. Da questa data, dunque, il Portogallo aveva l'obbligo di stabilire i programmi di risanamento in questione.

Procedura d'infrazione e conclusioni delle parti

8 In data 26 settembre 1989 la Commissione chiedeva al governo portoghese di comunicarle entro il 31 dicembre 1989, in forma sintetica, i programmi di risanamento adottati in base all'art. 7, n. 1, della direttiva. In mancanza di risposta da parte portoghese, tale richiesta veniva reiterata, peraltro senza esito alcuno, il 4 aprile 1990.

9 Pertanto, il 2 aprile 1991 la Commissione inviava al governo portoghese una lettera d'intimazione, invitando quest'ultimo, in forza dell'art. 169, primo comma, del Trattato CEE (divenuto prima art. 169, primo comma, del Trattato CE, e poi art. 226 CE, primo comma), a presentare entro un mese le sue osservazioni al riguardo. Il Portogallo rispondeva con due lettere del suo rappresentante permanente, rispettivamente del 25 aprile 1991 e del 25 giugno 1992, che facevano riferimento alla realizzazione di uno studio tecnico sulle sostanze inquinanti menzionate nella direttiva, nonché ad alcuni programmi di riduzione dell'inquinamento idrico. Entrambe queste risposte venivano giudicate non soddisfacenti dalla Commissione.

10 La Commissione decideva quindi di inviare al governo portoghese, con lettera datata 25 maggio 1993, un parere motivato ai sensi del predetto art. 169, primo comma, del Trattato CEE, invitandolo a prendere le misure necessarie per conformarvisi entro due mesi. A tale parere motivato il Portogallo rispondeva con una lettera del suo rappresentante permanente del 9 giugno 1993, la quale conteneva una nuova lista di programmi di riduzione dell'inquinamento idrico, in corso di esecuzione o in fase di progetto. Seguivano ulteriori elementi di risposta, contenuti in una serie di lettere del rappresentante permanente portoghese del 26 agosto 1993, del 21 giugno 1994, del 12 dicembre 1994, del 29 maggio 1995, del 30 maggio 1996 e, infine, del 5 dicembre 1996. Nessuna di tali risposte veniva considerata pienamente soddisfacente dalla Commissione.

11 Di conseguenza, la Commissione depositava, in data 17 luglio 1998, un ricorso ai sensi dell'art. 169, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 226 CE, secondo comma), chiedendo alla Corte di:

- dichiarare che la Repubblica portoghese, non avendo stabilito, o quantomeno comunicato in forma sintetica, programmi di riduzione dell'inquinamento idrico contenenti appropriati obiettivi di qualità in relazione ad alcune sostanze inquinanti e scadenze adeguate per la loro attuazione, secondo quanto previsto dall'art. 7 della direttiva, è venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva stessa e dal Trattato CE;

- condannare la Repubblica portoghese al pagamento delle spese.

12 Nel controricorso, depositato il 14 ottobre 1998, il governo portoghese chiedeva alla Corte di:

- «attendere fino alla data del 31 dicembre 1998 l'invio di elementi di risposta complementari relativi all'art. 7 della direttiva» e, una volta ricevutili, dichiarare cessata la materia del contendere;

- condannare la Commissione al pagamento delle spese.

Sulla sussistenza dell'inadempimento

13 Ricordo anzitutto che, secondo una giurisprudenza costante (5), l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione di uno Stato membro quale si presenta alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, senza che possa tenersi conto dei mutamenti (normativi o amministrativi) successivi. Ora, dal momento che nella specie il termine in questione scadeva il 25 luglio 1993, bisogna determinare se a quell'epoca il governo portoghese avesse o meno adempiuto l'obbligo di adottare i programmi di risanamento previsti dall'art. 7, n. 1, della direttiva. Essendo la direttiva divenuta vincolante per il Portogallo il 1º gennaio 1986, il governo portoghese ha beneficiato di un periodo di oltre sette anni e mezzo per adottare tali programmi. Questo periodo sembra ragionevole ed adeguato, tenuto conto della sua durata e del tempo che presumibilmente richiede la predisposizione di programmi del genere.

14 Risulta dagli atti del procedimento che alla data del 25 luglio 1993 il governo portoghese aveva comunicato alla Commissione: a) uno studio tecnico sulle sostanze inquinanti menzionate nella direttiva (6); b) una lista schematica di «programmi di riduzione dell'inquinamento» (7); c) un documento intitolato «Direttiva 76/464/CEE. Programmi di riduzione dell'inquinamento» (8).

15 Quanto allo studio tecnico sulle sostanze inquinanti menzionate nella direttiva, non si tratta di un vero e proprio programma ai sensi dell'art. 7 della direttiva, ma di un atto preparatorio di carattere generale, come del resto lo stesso governo portoghese espressamente riconosce (9). Del resto, la Corte ha già sottolineato che i programmi di risanamento previsti dalla direttiva per la salvaguardia dell'ambiente e delle risorse idriche devono avere carattere specifico, in quanto «l'obiettivo della riduzione dell'inquinamento perseguito da programmi generali di risanamento non corrisponde necessariamente a quello, più specifico, della direttiva controversa» (10).

16 Lo stesso è da dirsi della lista schematica di «programmi di riduzione dell'inquinamento», trasmessa il 9 giugno 1993. Questa non è altro che un elenco di progetti, di cui viene indicato solamente il titolo, il bacino idrico di riferimento, il comune di localizzazione e la stima dei costi, senza che nulla venga detto sui contenuti, sugli obiettivi e sulla durata dei progetti stessi. Anche tale documento è dunque manifestamente inidoneo ad integrare un corretto adempimento degli obblighi derivanti dall'art. 7 della direttiva, secondo cui i programmi di risanamento vanno comunicati in forma sintetica alla Commissione, con la chiara indicazione degli «obiettivi di qualità per le acque» e delle «scadenze per la [loro] attuazione».

17 Resta da esaminare il documento intitolato «Direttiva 76/464/CEE. Programmi di riduzione dell'inquinamento», trasmesso dal governo portoghese alla Commissione il 25 giugno 1992. I programmi - in numero di cinque - compresi in tale documento contengono una descrizione molto generica dei progetti da realizzarsi, senza peraltro che venga fornita alcuna indicazione sugli obiettivi di qualità perseguiti con riferimento alle sostanze previste all'«elenco II», né sulle scadenze per l'attuazione dei progetti in questione. Come osserva la ricorrente, programmi del genere, pur mostrando l'attenzione del governo portoghese per la protezione dell'ambiente idrico, non rispettano i termini dell'art. 7 della direttiva, poiché non indicano né gli obiettivi di qualità da conseguire, né le scadenze per la loro attuazione.

18 Ne segue che, alla data del 25 luglio 1993, il governo portoghese non aveva compiutamente adempiuto gli obblighi derivanti dall'art. 7 della direttiva, come del resto tale governo riconosce nel controricorso (11). Occorre pertanto che la Corte ne sanzioni l'inadempimento, conformemente a quanto richiesto dalla ricorrente.

Sulle spese

19 Secondo l'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Pertanto, avendo la Commissione formulato tale domanda, suggerisco che la Repubblica portoghese, rimasta soccombente, sia condannata a pagare, a favore della Commissione, le spese da questa sopportate nella presente procedura.

Conclusioni

20 Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire nel modo seguente:

«1) Non avendo adottato, o quantomeno comunicato in forma sintetica, programmi di riduzione dell'inquinamento delle acque contenenti appropriati obiettivi di qualità in relazione ad alcune sostanze inquinanti e scadenze adeguate per la loro attuazione, secondo quanto previsto dall'art. 7, n. 1, della direttiva 76/464/CEE del Consiglio, del 4 maggio 1976, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi derivanti da tale direttiva.

2) La Repubblica portoghese è condannata al pagamento delle spese».

(1) - GU L 129, pag. 23.

(2) - Si vedano i `considerando' settimo e nono.

(3) - Ricorso, punto 5.

(4) - Si vedano gli artt. 392 e 395 dell'Atto di adesione.

(5) - Con riguardo alla medesima direttiva, si veda la recente sentenza 11 giugno 1998, cause riunite C-232/95 e C-233/95, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-3343, punto 38).

(6) - «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos», studio tecnico allegato alla lettera del rappresentante permanente portoghese del 25 giugno 1992.

(7) - «Programas de redução de poluição», documento allegato alla lettera del rappresentante permanente portoghese del 9 giugno 1993.

(8) - «Directiva 76/464/CEE. Programas de redução de poluição», documento allegato alla predetta lettera del 25 giugno 1992.

(9) - Si veda la precitata lettera del 9 giugno 1993, pag. 2.

(10) - Sentenza Commissione/Grecia, precitata, punto 35. Si veda anche la sentenza 12 dicembre 1996, causa C-298/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I-6747, punto 26).

(11) - Punto 6.