Sul primo problema la Commissione afferma che l'abuso della cessione a danno dei propri creditori rientra nel quadro della responsabilità extracontrattuale e perciò nella sfera di applicazione dell'articolo 215 Trattato CEE. Questa proposizione contiene un grano di verità, ma dev'essere precisata con riferimento alle caratteristiche della fattispecie. Nel nostro caso — giova ricordarlo — il credito che rileva per l'individuazione del diritto applicabile alla validità (o all'efficacia) della cessione, è quello opposto in compensazione dalla convenuta e non quello vantato nei suoi confronti dalla ricorrente. Dobbiamo chiederci infatti a) se la cessione del credito risarcitorio abbia compromesso la realizzabilità del credito che si riferisce al recupero delle restituzioni e fu ceduto alla Commissione dalle autorità doganali tedesche, b) se, o eventualmente a quali condizioni, tale circostanza incida sulla sorte del contratto che trasferì il credito risarcitorio. Ora, per identificare il diritto — nazionale o comunitario — secondo cui va accertata la validità (o l'effecacia) di tale contratto, è necessario stabilire se il credito per recupero di restituzioni indebitamente o irregolarmente corrisposte sia o no riportabile all'ordinamento comunitario. Io credo che esso abbia matrice comunitaria e, di conseguenza, che le cause infirmatrici della cessione siano da ricercare nei principi del sistema comunitario. La tesi della Commissione deve essere quindi corretta alla luce di queste indicazioni.

Come dicevo, il credito opposto in compensazione dalla convenuta ha per oggetto il recupero di restituzioni all'esportazione. La sua origine comunitaria è rintracciabile nelle norme regolamentari in base a cui i pagamenti furono, benché erroneamente, effettuati dalle autorità nazionali e — quanto al recupero — nell'articolo 8 regolamento del Consiglio 729 del 21 aprile 1970.

Esaminiamo tale norma. Al paragrafo 1, primo comma, essa prevede che «Gli Stati membri adottano, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per ... recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze». Nella specie, le autorità doganali della Repubblica federale, dopo aver erogato alla Contifex restituzioni all'esportazione nel periodo 1976-1977 per essere state indotte in errore sulla qualità del prodotto dalla condotta fraudolenta della beneficiaria, decisero di recuperarle proprio applicando questa disposizione. Ora, secondo la consolidata giurisprudenza della nostra Corte, le autorità degli Stati membri che, nel gestire i sistemi comunitari di intervento agricolo, hanno il compito di riacquistare le somme indebitamente corrisposte, si devono attenere alle rispettive legislazioni nazionali «solo nella misura necessaria per l'attuazione delle disposizioni di diritto comunitario e sempre che l'applicazione delle norme nazionale non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario stesso»: v. sentenza 6 maggio 1982 nelle cause riunite 146, 192 e 193/81, BayWa AG e altri/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, non ancora pubblicata.

In quel caso i giudici dovevano decidere se le disposizioni comunitarie sul recupero di somme indebitamente pagate nel quadro della politica agricola comune (leggi: il citato articolo 8) imponessero agli Stati membri l'obbligo di procedere a tale recupero o ai medesimi conferissero solo la relativa facoltà «consentendo alle legislazioni (nazionali) ... di rimettere le singole fattispecie alla discrezione della competente autorità» interna (punto 27 della motivazione, sentenza citata). La Corte ritenne che la norma comunitaria prescrivesse «espressamente alle autorità amministrative nazionali ... di recuperare le somme indebitamente od irregolarmente versate, escludendo» che esse potessero «valutare discrezionalmente l'opportunità di pretendere la restituzione del danaro comunitario ...» (punto 30 della motivazione, sentenza citata). Alla base di questa opinione stanno il principio di eguaglianza e la regola che vuole il diritto comunitario applicato in modo uniforme. La Corte spiegò infatti che «una interpretazione in senso contrario comprometterebbe la parità di trattamento fra gli operatori economici dei vari Stati membri nonché l'applicazione del diritto comunitario la quale, per quanto possibile, deve rimanere uniforme nell'intera Comunità» (punto 30, in fine, della motivazione, sentenza citata). Sono, quelle così citate, parole chiare e rappresentano l'espressione più recente di un indirizzo ormai stabile; ricordo, tra le altre, le precedenti sentenze 5 marzo 1980 nella causa 265/78, Ferwerda/Produktschap voor Vee en Vlees (Raccolta 1980, p. 617); 12 giugno 1980 nella causa 130/79, Express Dairy Foods/Intervention Board for Agricultural Produce (Raccolta 1980, p. 1887); 12 giugno 1980 nelle cause riunite 119 e 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft (Raccolta 1980, p. 1863).

Ma alla lettura che ho dato dell'articolo 8 la Corte offrì un ulteriore argomento nella sentenza 28 giugno 1977 in causa 118/76, Balkan (Raccolta 1977, p. 1177). Decidendo sulla ripartizione delle funzioni tra la Comunità e gli Stati membri in tema di riscossione di importi compensativi monetari, i giudici affermarono che l'amministrazione nazionale non può applicare una norma interna quando «ciò produca l'effetto di modificare la portata delle disposizioni (di) diritto comunitario» (v. in particolare punto 5 della motivazione). Non altrimenti si era espresso l'avvocato generale nelle conclusioni BayWa rilevando che l'applicazione della norma nazionale è interdetta quando essa «modificherebbe l'efficacia delle norme comunitarie».

Dal complesso delle suddette indicazioni si desume dunque che il credito opposto in compensazione è parzialmente governato da pecetti comunitari: vale a dire da una disciplina che, come tutti sanno, prevale sulle normative nazionali difformi. I precetti qui rilevanti e riassumibili nell'obbligo fatto alle autorità nazionali di recuperare le somme indebitamente o irregolarmente erogate, rispondono allo scopo di assicurare l'eguale realizzazione delle pretese comunitarie in tutti i paesi membri. Si vuole insomma — ho già detto riferendo il pensiero della Corte — garantire parità di trattamento ad ogni operatore interessato attraverso l'uniforme applicazione del diritto.

Ebbene, come agiscono questi princìpi rispetto al problema di cui ci stiamo occupando? Essi postulano, mi sembra, che un credito avente matrice comunitaria sia assistito dallo stesso grado di realizzabilità nell'intera area del mercato comune. È noto che il soggetto obbligato ad una prestazione pecuniaria offre ai creditori una sorta di garanzia generica rappresentata dal suo patrimonio. Lo stesso concetto viene comunemente espresso dicendo che il debitore si trova in stato di soggezione verso i propri beni, nel senso che, se non adempie, deve piegarsi alla loro espropriazione da parte del creditore. Si tratta di una regola generale comune ai sistemi dei vari paesi membri; di massima, pertanto, essa dovrà essere applicata anche rispetto ai crediti con base comunitaria. Se non lo fosse — e non lo fosse uniformemente in tutta la Comunità — la sostanza stessa del credito ne risulterebbe compromessa.

Ora, una cosa è certa: la realizzabilità di un credito può venire compromessa dagli atti di disposizione dell'obbligato. E quanto ha avuto luogo nel nostro caso: cedendo il credito risarcitorio che vantava verso la Commissione, la Contifex si è spogliata di una componente attiva del proprio patrimonio e alla Commissione ha reso più difficile, se non addirittura impossibile, realizzare la somma di cui essa — la Contifex — era a sua volta debitrice. Detto questo, tuttavia, occorre sottolineare l'influenza che sull'attuazione dei crediti a base comunitaria possono esercitare le eventuali divergenze fra gli ordinamenti nazionali sotto il profilo della tutela assicurata al titolare di tali crediti davanti agli atti dispositivi del debitore. È concepibile, infatti, che esse diano luogo a sperequazioni nel trattamento dei debitori e, d'altro lato, impediscano l'uniforme applicazione delle regole comunitarie in tema di recupero delle somme indebitamente o irregolarmente versate.

Ora, nel caso di quello speciale atto dispositivo che è la cessione di credito, le discrepanze a cui si è alluso appaiono particolarmente evidenti e incisive. È noto infatti che, mentre alcuni ordinamenti (ad esempio l'italiano e il francese) richiedono che la cessione sia notificata al debitore ceduto per essere efficace nei suoi confronti, altri sistemi (così quello della Repubblica federale) la considerano opponibile al detto debitore senza prescrivere alcuna forma di pubblicità. Per i diritti del primo tipo, dunque, il debitore ceduto può opporre al cessionario le stesse eccezioni che avrebbe potuto opporre al cedente, almeno se si tratti di eccezioni basate su diritti acquisiti dopo la cessione ma prima della sua notifica.

Per i secondi, invece, il debitore ceduto non può, per lo meno in via generale, opporre alcuna eccezione fondata su diritti acquistati dopo il trasferimento. La conclusione è ovvia: il debitore ceduto, che al tempo stesso sia creditore del cedente, non è tutelato in Germania allo stesso modo che in Italia e in Francia. Se poi il credito di cui è titolare ha origine comunitaria, non meno ovvio è che questa diversa tutela finisce con l'incidere sulla stessa attuabilità del suo diritto.

Mi pare quindi indispensabile domandarci se il sistema comunitario preveda un limite all'applicazione dei diritti nazionali, ricavato dai princìpi generali ad essi comuni e tale da evitare gli inconvenienti che ho messo in evidenza. La giurisprudenza della nostra Corte ha fornito un'indicazione in questo senso nella sentenza pronunciata il 4 ottobre 1979 (causa Ireks-Arkady/Consiglio e Commissione, Raccolta 1979, p. 2955). La ricorrente allora agiva nei confronti della Commissione e del Consiglio facendo valere un credito di risarcimento (derivante, come quello azionato nella presente procedura, da restituzioni all'esportazione dovute e non corrisposte), che le era stato ceduto da un diverso soggetto. La Commissione eccepì l'irricevibilità della domanda, sostenendo che una cessione del genere non è consentita in vista degli abusi a cui può dare luogo. L'eccezione fu respinta perché risultò che la cessione era stata eseguita in favore di una società appartenente allo stesso gruppo e «nell'ambito del processo di riorganizzazione di detto gruppo»; ma la Corte affermò —e lo fece in termini generali — che «un credito risarcitorio (può) essere vantato e fatto valere in giudizio dal cessionario» quando «nulla autorizza a pensare che la cessione possa dar luogo ad abusi» (punto 5 della motivazione).

Nella nostra prospettiva, è di grande rilievo che la Corte abbia inteso rischio di abuso come un limite alla cessione dei crediti, senza far derivare questo principio dal sistema di un determinato Stato membro in base ai criteri di collegamento propri del diritto internazionale privato. A mio avviso, si deve ritenere che, con la formula citata, essa abbia voluto riferirsi ad una nozione «comunitaria» di abuso, desumibile dai principi comuni ai sistemi di tutti gli Stati membri. In questo senso, la sentenza Ireks-Arkady conferma il legame fra base comunitaria del credito e princìpi egualmente comunitari intesi a garantirne la realizzabilità.

È però opportuno precisare che da queste premesse a definire un regime comunitario della cessione dei crediti il passo è troppo lungo. Bisogna infatti distinguere fra regole particolari applicabili alla cessione (norme sulla forma, disposizioni materiali) e regole generali dirette ad assicurare il soddisfacimento di un credito riconducibile all'ordinamento comunitario. Le prime non possono che essere cercate nel diritto interno di ogni Stato. Sul punto ricordo quanto l'avvocato generale Capotorti ebbe a osservare concludendo in causa Ireks-Arkady (v. soprattutto pp. 2986 e 2987): la circostanza che oggetto della cessione sia un diritto di credito derivante da un atto illecito della Comunità — egli affermò — non basta «a stabilire fra la cessione ... e l'atto illecito ... un rapporto così stretto e diretto da far rientrare l'atto contrattuale di disposizione del diritto fra privati nell'ambito della disciplina della responsabilità extracontrattuale comunitaria» (ivi, p. 2986, in fine). Come dicevo, tuttavia, nel caso di specie la situazione è diversa: il nostro problema è individuare i princìpi di fondo che negli ordinamenti degli Stati membri assicurano la realizzabilità dei crediti e, in particolare, proteggono il creditore di fronte agli atti di disposizione con cui il debitore debilita la propria capacità patrimoniale.

Vorrei infine aggiungere che per la soluzione comunitaria qui adottata milita un altro argomento di carattere generale. La soluzione opposta, che al fine di acclarare la validità (o l'efficacia) della cessione punta sul solo diritto nazionale, obbligherebbe infatti le istituzioni ad adire per tali accertamenti i giudici dei vari paesi, così bloccando l'esercizio della vostra giurisdizione. E, a mio parere, questa è un'ipotesi da guardare con sfavore, non solo per il noto principio dell'economia dei giudizi, ma anche perché i giudici nazionali sarebbero in definitiva chiamati a conoscere di una materia che, come ho già messo in evidenza, ha una duplice matrice comunitaria: con riferimento al credito azionato in giudizio (che si fonda sull'articolo 215 del Trattato CEE) e altresì relativamente al maggior credito opposto in compensazione.