Parti

Motivazione della sentenza

Dispositivo



Parti

Nella causa T-2/11,

Repubblica portoghese, rappresentata da L. Inez Fernandes, M. Figueiredo e J. Saraiva de Almeida, in qualità di agenti,

ricorrente,

contro

Commissione europea, rappresentata da P. Guerra e Andrade e P. Rossi, in qualità di agenti,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione 2010/668/UE della Commissione, del 4 novembre 2010, che esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione Garanzia, del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 288, pag. 24), per la parte in cui essa applica una rettifica finanziaria alla Repubblica portoghese nell’ambito della misura POSEI per gli esercizi dal 2005 al 2007 per un importo totale di EUR 743 251,25,

IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),

composto da L. Truchot, presidente, da M.E. Martins Ribeiro (relatore) e da A. Popescu, giudici,

cancelliere: C. Kristensen, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 settembre 2012,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

Contesto normativo

Normativa dell’Unione europea che disciplina il finanziamento della politica agricola comune

1. La normativa di base in materia di finanziamento della politica agricola comune è costituita, per quanto attiene alle spese effettuate a decorrere dal 1°gennaio 2000, dal regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103), che ha sostituito il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), il quale si applicava alle spese effettuate prima di tale data.

2. In forza degli articoli 1, paragrafo 2, lettera b), e 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1258/1999, la sezione «Garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) finanzia, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, gli interventi destinati a regolarizzare tali mercati, realizzati secondo le norme dell’Unione.

3. L’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 dispone quanto segue:

«La Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie.

Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti cercano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.

In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.

La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.

Il rifiuto del finanziamento non può riguardare:

a) le spese di cui all’articolo 2 eseguite anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche;

b) le spese per misure o azioni di cui all’articolo 3 il cui pagamento definitivo sia stato effettuato anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la Comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato dei risultati delle verifiche.

La norma di cui al quinto comma non si applica, tuttavia, alle conseguenze finanziarie derivanti:

a) dai casi di irregolarità di cui all’articolo 8, paragrafo 2;

b) da aiuti nazionali o infrazioni per i quali sono state avviate le procedure di cui agli articoli 88 [CE] e 226 [CE]».

4. L’articolo 8 del regolamento n. 1258/1999 prevede quanto segue:

«1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:

a) accertare se le operazioni del [FEAOG] siano reali e regolari,

b) prevenire e perseguire le irregolarità,

c) recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.

Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato dei procedimenti amministrativi e giudiziari.

2. In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.

Le somme recuperate sono versate agli organismi pagatori riconosciuti e da questi detratte dalle spese finanziate dal [FEAOG]. Gli interessi relativi alle somme recuperate o pagate in ritardo sono versati al [FEAOG].

3. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, adotta le norme generali di applicazione del presente articolo».

5. L’articolo 9 del regolamento n. 1258/1999 precisa quanto segue:

«1. Gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del [FEAOG] e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile avviare nell’ambito della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco.

Gli Stati membri comunicano alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative da essi adottate per l’applicazione degli atti comunitari inerenti alla politica agricola comune, in quanto questi atti comportino un’incidenza finanziaria per il [FEAOG].

2. Fatti salvi i controlli eseguiti dagli Stati membri a norma delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, nonché le disposizioni dell’articolo 248 [CE] e qualsiasi controllo eseguito in base all’articolo 279, lettera c), [CE], gli agenti incaricati dalla Commissione di compiere le verifiche in loco hanno accesso ai libri contabili e a tutti gli altri documenti, compresi i dati elaborati o conservati su supporto informatico, inerenti alle spese finanziate dal [FEAOG].

In particolare essi possono verificare:

a) la conformità delle pratiche amministrative alle norme comunitarie;

b) l’esistenza dei documenti giustificativi necessari e la loro concordanza con le operazioni finanziate dal [FEAOG];

c) le modalità secondo le quali sono realizzate e verificate le operazioni finanziate dal [FEAOG].

La Commissione avvisa in tempo utile, prima della verifica, lo Stato membro interessato o sul territorio del quale la verifica avrà luogo. A tali verifiche possono partecipare agenti dello Stato membro interessato.

Su richiesta della Commissione e con l’accordo dello Stato membro interessato, le autorità competenti di detto Stato membro procedono a verifiche o indagini relative alle operazioni di cui al presente regolamento. Ad esse possono partecipare agenti della Commissione.

Al fine di migliorare le possibilità di verifica, la Commissione, con l’accordo degli Stati membri interessati, può associare le amministrazioni di detti Stati membri a talune verifiche o indagini.

3. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, adotta, ove occorra, le norme generali di applicazione del presente articolo».

6. Il regolamento n. 1258/1999 è stato abrogato dal regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209, pag. 1), entrato in vigore, in base al suo articolo 49, il settimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea , ossia il 18 agosto 2005.

7. Tuttavia, l’articolo 47 del regolamento n. 1290/2005 ha precisato che «il regolamento […] n. 1258/1999 resta[va] di applicazione fino al 15 ottobre 2006 per le spese sostenute dagli Stati membri e fino al 31 dicembre 2006 per quelle sostenute dalla Commissione».

8. Il regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del Feaog, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato, in particolare, dal regolamento (CE) n. 2245/1999 della Commissione, del 22 ottobre 1999 (GU L 273, pag. 5), all’articolo 8, paragrafo 1, prevede quanto segue:

«Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze e indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.

La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.

Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, nonché sulla valutazione della gravità dell’infrazione e del danno finanziario arrecato alla Comunità europea. In esito a tale discussione e dopo un’eventuale data fissata dalla Commissione, di concerto con lo Stato membro, dopo la discussione bilaterale per la comunicazione d’informazioni supplementari o, qualora lo Stato membro non accetti la convocazione nel termine fissato dalla Commissione, dopo la scadenza di tale termine, quest’ultima comunica ufficialmente le sue conclusioni allo Stato membro facendo riferimento alla decisione 94/442/CE della Commissione. Fatte salve le disposizioni del quarto comma del presente paragrafo, tale comunicazione valuta le spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70.

Lo Stato membro informa la Commissione quanto prima possibile dei provvedimenti adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione. La Commissione adotta, se del caso, una o più decisioni in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70 per escludere fino alla data effettiva di attuazione dei provvedimenti le spese per le quali non sono state rispettate le norme comunitarie».

9. Il regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90), dispone, all’articolo 11:

«1. Qualora, a seguito di un’indagine, la Commissione ritenga che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, comunica le proprie risultanze allo Stato membro interessato e indica i provvedimenti correttivi da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.

La comunicazione deve fare riferimento al presente articolo. Lo Stato membro risponde entro due mesi dal ricevimento della comunicazione e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.

Alla scadenza del termine utile per la risposta, la Commissione convoca una riunione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, come pure sulla valutazione della gravità dell’inosservanza e del danno finanziario causato alla Comunità.

2. Entro due mesi dalla data di ricevimento dei verbali della riunione bilaterale di cui al paragrafo 1, terzo comma, gli Stati membri comunicano le informazioni richieste nel corso di tale riunione o qualsiasi altra informazione ritenuta utile per la verifica in corso.

In casi giustificati la Commissione, su richiesta motivata dello Stato membro interessato, può autorizzare una proroga del termine di cui al primo comma. La richiesta deve essere trasmessa alla Commissione prima della scadenza di tale termine.

Dopo la scadenza del termine di cui al primo comma, la Commissione comunica formalmente le proprie conclusioni allo Stato membro sulla base delle informazioni ricevute nell’ambito della procedura di verifica di conformità. La comunicazione in questione valuta la spesa che la Commissione prevede di escludere dal finanziamento comunitario ai sensi dell’articolo 31 del regolamento (…) n. 1290/2005 e fa riferimento all’articolo 16, paragrafo 1, del presente regolamento.

3. Lo Stato membro informa la Commissione dei provvedimenti correttivi adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione.

La Commissione, dopo aver esaminato le eventuali relazioni redatte dall’organo di conciliazione a norma del capo 3 del presente regolamento, adotta, se necessario, una o più decisioni ai sensi dell’articolo 31 del regolamento (…) n. 1290/2005 per escludere dal finanziamento comunitario la spesa interessata dall’inosservanza delle norme comunitarie, fino a quando lo Stato membro abbia effettivamente attuato i provvedimenti correttivi.

Nel valutare la spesa da escludere dal finanziamento comunitario, la Commissione può tenere conto delle informazioni comunicate dallo Stato membro dopo la scadenza del termine indicato al paragrafo 2, se ciò è necessario per valutare meglio il danno finanziario arrecato al bilancio comunitario, a condizione che la trasmissione tardiva delle informazioni sia giustificata da circostanze eccezionali.

4. Per quanto riguarda il FEAGA, le detrazioni dal finanziamento comunitario sono operate dalla Commissione sui pagamenti mensili relativi alle spese effettuate nel secondo mese successivo alla decisione di cui all’articolo 31 del regolamento (…) n. 1290/2005.

Per quanto riguarda il FEASR, le detrazioni dal finanziamento comunitario sono operate dalla Commissione sul successivo pagamento intermedio o sul pagamento finale.

Tuttavia, su richiesta dello Stato membro e se ciò è giustificato dall’entità della detrazione, la Commissione può, dopo aver consultato il comitato dei Fondi agricoli, decidere di operare le detrazioni in date diverse.

5. Il presente articolo si applica, mutatis mutandis, alle entrate con destinazione specifica ai sensi dell’articolo 34 del regolamento (…) n. 1290/2005».

10. Dall’articolo 18 del regolamento n. 885/2006 emerge che il regolamento n. 1663/95 continua ad applicarsi, per l’esercizio finanziario 2006, alla liquidazione dei conti di cui all’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento n. 1258/1999.

11. Il regolamento (CE) n. 1453/2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001, recante misure specifiche a favore delle Azzorre e di Madera per taluni prodotti agricoli e che abroga il regolamento (CEE) n. 1600/92 (Poseima) (GU L 198, pag. 26), istituisce un programma di misure specifiche a favore di tali regioni periferiche dell’Unione.

12. Peraltro, il regolamento (CE) n. 43/2003 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità e applicazione dei regolamenti (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001 e (CE) n. 1454/2001 del Consiglio per quanto riguarda gli aiuti a favore delle produzioni locali di prodotti vegetali nelle regioni ultraperiferiche dell’Unione (GU 2003, L 7, pag. 25), pone in essere aiuti a favore delle produzioni locali di prodotti vegetali nelle regioni ultraperiferiche dell’Unione.

13. Il considerando 26 del regolamento n. 43/2003 stabilisce che «[o]ccorre determinare il numero minimo di imprenditori da sottoporre a ispezione in loco nell’ambito dei vari regimi di aiuto».

14. Il considerando 27 di detto regolamento così recita:

«Il campione minimo da sottoporre a ispezione in loco deve essere selezionato in parte sulla base di un’analisi dei rischi e in parte a caso. I fattori principali da prendere in considerazione per l’analisi dei rischi devono essere specificati».

15. Il considerando 28 del regolamento n. 43/2003 precisa che «[l]’accertamento di irregolarità significative deve comportare un’intensificazione dei controlli durante l’anno in corso e in quello successivo per conseguire garanzie soddisfacenti quanto all’esattezza delle domande di aiuto».

16. L’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 43/2003 prevede quanto segue:

«I controlli si effettuano tramite controlli amministrativi e controlli in loco. Il controllo amministrativo è esauriente e comprende verifiche incrociate, nei casi opportuni, con i dati del sistema integrato di gestione e di controllo. Sulla base di un’analisi di rischio, [le] autorità nazionali eseguono controlli in loco per sondaggio su un numero di domande di aiuto che rappresenta almeno il 10% delle domande.

Ove risulti opportuno, gli Stati membri fanno ricorso al sistema integrato di gestione e di controllo istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92».

17. L’articolo 60 del regolamento n. 43/2003, intitolato «Selezione delle domande da sottoporre a controlli in loco», precisa che:

«1. L’autorità competente seleziona gli imprenditori da sottoporre a controlli in loco sulla base di un’analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto presentate. L’analisi dei rischi tiene conto:

a) dell’importo dell’aiuto;

b) del numero di parcelle agricole, della superficie oggetto della domanda di aiuto, o del quantitativo prodotto, trasportato, trasformato o commercializzato;

c) dell’evoluzione rispetto all’anno precedente;

d) dei risultati dei controlli degli anni precedenti;

e) di altri parametri definiti dagli Stati membri.

Per ottenere questo fattore di rappresentatività, gli Stati membri selezionano in modo casuale tra il 20% e il 25% del numero minimo di imprenditori da sottoporre a controllo.

2. L’autorità competente assicura la conservazione dei criteri di selezione di ciascun imprenditore da sottoporre a controllo in loco. L’ispettore che procede al controllo in loco ne è debitamente informato prima dell’inizio del controllo stesso».

Linee guida della Commissione

18. Le linee guida della Commissione per l’applicazione di rettifiche finanziarie sono state definite nel documento n. VI/5330/97 della Commissione, del 23 ottobre 1997, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nella preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG».

19. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, relativo alle conseguenze finanziarie, nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia, delle insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri, nella parte intitolata «Introduzione», così stabilisce:

«Qualora la Commissione ritenga che un determinato pagamento riguardi una domanda palesemente non conforme alle norme comunitarie le conseguenze finanziarie sono chiare: a meno che il pagamento irregolare sia già stato rilevato dai controllori nazionali e siano state adottate le opportune misure per il recupero e la correzione (cfr. allegato 4) la Commissione deve rifiutare il finanziamento a carico del bilancio comunitario. Qualora si traggano conseguenze dalla verifica della spesa relativa ad un numero elevato di pratiche, ogniqualvolta è possibile l’importo per il quale viene rifiutato il finanziamento è calcolato in base all’estrapolazione dei dati emersi dall’esame di un campione rappresentativo di pratiche. A tutti gli Stati membri dovrebbe essere applicato lo stesso metodo di estrapolazione, anche per quanto riguarda il livello di confidenza e la soglia di significatività, la stratificazione della popolazione, le dimensioni del campione e la valutazione degli errori di campionamento rispetto alle conseguenze finanziarie complessive.

Qualora uno Stato membro non rispetti la normativa comunitaria relativa alla verifica dell’ammissibilità delle domande, la sua inadempienza fa sì che i pagamenti avvengano in violazione delle norme comunitarie applicabili alla misura in questione e dell’obbligo generale di individuare e di prevenire le irregolarità imposto agli Stati membri dall’articolo 8 del regolamento (CEE) n. 729/70. Non ne consegue necessariamente che tutte le domande evase fossero irregolari, bensì che aumenta il rischio di imputazione al Fondo di pagamenti irregolari. Mentre in alcuni casi flagranti è giustificata la decisione della Commissione di rifiutare il finanziamento del totale della spesa in questione qualora non siano stati effettuati i controlli previsti da un regolamento, in una serie di casi il rifiuto interesserebbe un importo probabilmente superiore al danno finanziario subito dalla Comunità. In sede di valutazione delle rettifiche finanziarie si deve quindi procedere alla stima del danno finanziario.

(...)».

20. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, nella parte intitolata «Valutazione fondata su errori nell’ambito di singole pratiche», precisa quanto segue:

«Sulla base di procedure già fissate da linee-guida interne, per i calcoli relativi alla rettifica finanziaria si fa ricorso a una delle tecniche seguenti:

a) mancato rimborso per le domande individuali che non siano state sottoposte al controllo richiesto;

b) mancato rimborso di una somma calcolata applicando per estrapolazione i risultati delle verifiche compiute su un campione rappresentativo di pratiche al totale delle pratiche da cui proviene il campione (che sarà limitato all’area amministrativa nella quale si può ragionevolmente presumere il ripetersi delle stesse insufficienze). Allo Stato membro è offerta la possibilità di fornire la prova che i risultati di tale estrapolazione non corrispondono a quelli ottenuti tramite delle verifiche sulla totalità delle pratiche da cui è stato preso il campione.

(…)».

21. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, nella parte intitolata «Valutazione fondata sui rischi di danno finanziario: rettifiche forfettarie», precisa che:

«Di fronte alla crescente diffusione della revisione dei sistemi i servizi della Commissione hanno fatto sempre più frequente ricorso alla valutazione dei rischi connessi all’insufficienza dei sistemi. Qualora non sia possibile determinare l’entità reale dei pagamenti irregolari, e quindi non si possa quantificare il danno finanziario a carico della Comunità, la Commissione applica, dalla liquidazione dei conti dell’esercizio 1990, rettifiche forfettarie dell’ordine del 2%, 5% o 10% della spesa dichiarata, in funzione dell’entità del rischio di danno. In casi eccezionali possono essere decise rettifiche maggiori, fino al 100%. Il diritto della Commissione di applicare rettifiche di questo tipo è stato confermato dalla Corte di giustizia quando si è pronunciata su ricorsi contro le decisioni annuali di liquidazione (ad esempio sentenza nella causa C-50/94).

(…)».

22. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, nella parte intitolata «Linee-guida per l’applicazione di rettifiche forfettarie» così stabilisce:

«Possono essere applicate rettifiche forfettarie quando gli elementi emersi dall’indagine non consentono al controllore di valutare il danno mediante estrapolazione dei danni finanziari accertati, mediante metodi statistici o rispetto ad altri dati verificabili, ma gli permettono tuttavia di concludere che lo Stato membro non ha verificato adeguatamente l’ammissibilità delle domande di pagamento.

(…)

Non si applicano rettifiche forfettarie qualora l’inadempienza venga accertata dai servizi di controllo nazionali, alle condizioni di cui all’allegato 4.

(…)

Qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il Fondo.

Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo.

Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di danno finanziario per il Fondo e la minore gravità della violazione.

Si giustifica inoltre una rettifica del 2% qualora uno Stato membro non abbia adottato provvedimenti per migliorare l’applicazione di controlli complementari o misure derivate da regolamenti comunitari e la Commissione abbia notificato allo Stato membro in questione in particolare a norma dell’articolo 8 del regolamento (CE) n. 1663/95, l’obbligo di applicarli, per realizzare le finalità perseguite dai regolamenti, oppure per garantire un ragionevole livello di protezione rispetto alle frodi e alle irregolarità o un adeguato controllo dei fondi comunitari.

(…)

La percentuale di rettifica dev’essere applicata alla quota di spesa esposta al rischio. Qualora la carenza sia determinata dalla mancata adozione da parte dello Stato membro di un adeguato sistema di controllo la rettifica si applica al totale della spesa per la quale era richiesto il sistema di controllo. Qualora vi sia motivo di ritenere che la carenza riguardi esclusivamente l’applicazione da parte di un servizio o di una regione del sistema di controllo adottato dallo Stato membro la rettifica dovrebbe essere limitata alla spesa controllata da quel servizio o da quella regione.

(…)».

23. La Commissione indica inoltre, nell’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, nella parte intitolata «Casi limite», che:

«(…)

Qualora le insufficienze siano dovute a difficoltà di interpretazione dei testi comunitari, esclusi i casi in cui si può ragionevolmente presumere che lo Stato membro interpelli la Commissione in proposito, nonché qualora le autorità nazionali abbiano preso misure efficaci per rimediare alle insufficienze non appena queste sono emerse si potrà tenere conto di questi fattori attenuanti e applicare l’aliquota più bassa o non applicare alcuna rettifica.

(…)».

24. Infine, l’allegato 4 del documento n. VI/5330/97, intitolato «Seguito riservato alle risultanze dei controlli effettuati dai controllori nazionali degli Stati membri nel quadro della liquidazione dei conti», precisa che:

«(…)

Le risultanze dei controlli compiuti da enti nazionali di controllo non comporteranno, di per sé, alcuna conseguenza finanziaria nel quadro della liquidazione dei conti. Si considererà invece che esse dimostrano che le procedure nazionali di controllo funzionano efficacemente e conformemente alla normativa in vigore. Tuttavia, gli Stati membri sono tenuti a trarre le necessarie conseguenze dalle conclusioni dei rapporti suddetti, per esempio ad ovviare ad eventuali inadempienze accertate nelle procedure seguite da un servizio nazionale, a riesaminare tutte le operazioni che possono essere connesse a tali inadempienze e a recuperare gli importi eventualmente pagati indebitamente o riscontrati irregolari. È evidente che, qualora non sia dato alcun seguito concreto alle risultanze dei rapporti, i controlli stessi risultano privi di qualsiasi efficacia e, in questo caso, ma soltanto in questo caso, il servizio Liquidazione dei conti della Commissione può prendere in considerazione l’eventualità di decidere rettifiche finanziarie».

Fatti e decisione impugnata

25. Con lettera dell’8 marzo 2005, la Commissione delle Comunità europee, conformemente all’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 729/70 e al regolamento n. 1258/1999, informava le autorità portoghesi che, tra l’11 e il 15 aprile 2005, sarebbe stata effettuata una missione di verifica, che si sarebbe concentrata sugli anni 2003 e 2004, e avrebbe riguardato l’ambito del controllo, comprese le procedure di controllo stabilite e i controlli effettivamente eseguiti. La Commissione chiedeva altresì la trasmissione di informazioni relative ai suddetti anni.

26. Tra l’11 e il 15 aprile 2005 i servizi della Commissione effettuavano la predetta missione in Portogallo al fine di controllare l’attuazione delle misure specifiche, previste dal regolamento n. 1453/2001, per taluni prodotti agricoli a favore delle Azzorre e di Madera (Portogallo).

27. A seguito di detta verifica, la Commissione, mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno del 5 dicembre 2006 (in prosieguo: la «prima comunicazione del 5 dicembre 2006»), informava le autorità portoghesi del risultato della missione di verifica effettuata e precisava che detta lettera veniva inviata in applicazione dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006. Alla lettera in parola veniva accluso un allegato, intitolato «Osservazioni e raccomandazioni», contenente le conclusioni della missione di verifica, effettuata presso le autorità centrali di Lisbona (Portogallo) e presso le autorità locali, relativamente al regime degli aiuti per misure specifiche riguardanti taluni prodotti agricoli a favore delle Azzorre e di Madera (Poseima).

28. Dalla prima comunicazione del 5 dicembre 2006 emerge che la Commissione ha considerato che le autorità portoghesi non avevano pienamente osservato gli obblighi previsti dalla normativa comunitaria ed erano necessarie misure correttive finalizzate a garantire, per il futuro, la conformità a tali obblighi. La Commissione chiedeva di essere informata sulle misure correttive già adottate nonché sul calendario previsto per la loro attuazione. Peraltro, la Commissione segnalava che veniva avanzata la proposta di escludere dal finanziamento comunitario la totalità o una parte delle spese finanziate dal FEAOG, sezione «Garanzia», e che tale esclusione avrebbe potuto riguardare le spese effettuate durante il periodo avente inizio 24 mesi prima della data della prima ricezione della lettera summenzionata. Veniva inoltre precisato che le insufficienze rilevate sarebbero servite come base per il calcolo delle rettifiche finanziarie relative alle spese effettuate sino all’applicazione delle misure correttive adeguate.

29. Nelle osservazioni e nelle raccomandazioni contenute nell’allegato alla prima comunicazione del 5 dicembre 2006, la Commissione dichiarava, in particolare, per quanto riguarda i «controlli di superficie», che:

«L’introduzione del [sistema di informazione geografica] associata all’assenza di catasto fondiario nonché alla configurazione estremamente accidentata del terreno non consente di effettuare misurazioni agevoli, segnatamente quando la parcella è solo in parte coltivata (caso della coltura delle patate), [circostanza che] può limitare l’efficacia dei controlli. È stato accertato che, al momento delle verifiche in loco delle parcelle ammissibili al sussidio, gli ispettori si basavano solo sul [sistema di informazione geografica]. Il ricorso a quest’ultimo costituisce un buon strumento di verifica delle parcelle, ma dev’essere accompagnato da misurazioni fisiche per rendere tale verifica sicura e affidabile.

I controlli delle superfici sono stati effettuati dalle autorità di Madera in base a un campione che rappresentava almeno il 10% delle domande di aiuto, come previsto all’articolo 58 del regolamento n. 43/2003. I risultati di tali controlli dimostrano l’esistenza di un numero assai elevato di domande di aiuto in tutto o in parte respinte. Nel 2004, ad esempio, su un campione che rappresentava il 10,13% delle 5 825 domande di aiuto per la coltura delle patate, il 19,66% degli aiuti di tale campione è stato totalmente negato e il 16,10% è stato negato in parte, il che rappresenta una percentuale di errori pari al 36% delle superfici controllate (tali risultati sono ancor più sorprendenti nel caso della coltura della canna da zucchero e del vimini). In base a tali constatazioni, risulta evidente che la percentuale minima di controlli garantita dalle autorità portoghesi non era sufficiente [al fine] di salvaguardare [gli interessi] del [FEAOG]. È stato considerato che il mancato aumento nel corso del 2004 costituisce una carenza nel sistema di controllo.

Per quanto riguarda il sistema di controllo attuato per il 2005, le autorità portoghesi sono invitate a fornire un elenco dei richiedenti con l’indicazione di quelli sottoposti a un controllo in loco (si procederà in seguito a una selezione dei bollettini di controllo) e una tabella riassuntiva per indicare il numero di richiedenti per prodotto, il numero di richiedenti controllati, il numero di irregolarità dimostrate con una ripartizione tra quelle per le quali l’aiuto è stato in parte negato e [quelle per le quali l’aiuto è stato] interamente negato. Sarebbe altresì utile un’indicazione delle superfici considerate per agevolare la valutazione degli errori in termini finanziari».

30. La Commissione indicava inoltre, nell’allegato alla prima comunicazione del 5 dicembre 2006, che si raccomandava alle autorità portoghesi di fare più spesso ricorso, al momento dei controlli di superficie, alle misurazioni fisiche, quali il GPS o il metro.

31. Con lettera del 7 febbraio 2007, l’amministrazione portoghese rispondeva sostenendo che gli errori individuati al momento dei controlli in loco riguardavano parcelle di dimensioni assai ridotte destinate a diverse colture orticole, il che rendeva più difficile dichiarare con esattezza la superficie utilizzata per la coltura oggetto dell’aiuto. Le autorità portoghesi sottolineavano così che la superficie media di un’azienda agricola era di ha 0,4 e che quest’ultima si divideva in quattro o cinque parcelle: la superficie media a parcella era quindi assai ridotta, ha 0,08, e un gran numero di parcelle avevano una superficie compresa tra ha 0,01 e ha 0,05. Di conseguenza, un errore minimo nella delimitazione o nella misurazione della parcella avrebbe comportato un errore significativo in termini di percentuale rispetto alla superficie reale. Le autorità portoghesi sottolineavano che, in forza del regolamento n. 43/2003, il margine di errore del controllo, del 3%, era assai basso per il regime fondiario della Regione autonoma di Madera. Ad esempio, nel caso di una parcella di ha 0,01, un’irregolarità che comportava una penalità totale (20%) sarebbe stata pari a ha 0,002, una superficie impossibile da registrare nell’applicazione informatica, cosicché avrebbe dovuto essere considerata trascurabile. A tale lettera era altresì accluso un allegato 1, con il quale le autorità portoghesi trasmettevano alla Commissione le informazioni richieste da quest’ultima al paragrafo 3 dell’allegato alla prima comunicazione del 5 dicembre 2006 (v. punto 29 supra).

32. In una riunione bilaterale tra i servizi della Commissione e le autorità portoghesi, svoltasi a Bruxelles il 5 luglio 2007, il cui verbale è stato redatto il 25 ottobre 2007 e inviato alle autorità portoghesi il 31 ottobre 2007, la Commissione attirava l’attenzione sull’elevata percentuale di errori rilevata durante i controlli in loco effettuati dalle autorità regionali di Madera e affermava che siffatte percentuali di errori avrebbero dovuto indurre tali autorità ad aumentare la percentuale dei controlli per meglio garantire il diritto e la concessione dell’aiuto comunitario conformemente alle disposizioni regolamentari. Le autorità portoghesi ricordavano, a loro volta, che, dal momento che la superficie media di un’azienda agricola di Madera era assai ridotta, un errore nella misurazione della parcella, tutto sommato insignificante in termini di superficie, corrispondeva a una percentuale di errori assai elevata. Esse sottolineavano che le percentuali di controllo in loco, in termini di domande, erano state rispettate. Tali controlli rappresentavano, in termini di superficie, percentuali che variavano dal 25 a oltre il 50%. Peraltro, i controlli considerati sarebbero stati eseguiti prima del pagamento, cosicché sarebbe stato ridotto l’aiuto e sarebbero state applicate le sanzioni. La proiezione della percentuale di errori per determinare l’eventuale rischio per il FEAOG non sarebbe quindi fondata. Peraltro, a decorrere dal 2006, i risultati dei controlli (misurazione) sarebbero stati inserti nel sistema di informazione geografica (SIG), il che avrebbe consentito di avere una banca dati più affidabile delle superfici reali.

33. La Commissione, per meglio valutare la situazione, chiedeva alle autorità portoghesi, nel corso di tale riunione del 5 luglio 2007, di comunicarle per settore (coltura) e per campagna (a decorrere dal 2005) il numero di domande di aiuto e di superfici corrispondenti, la percentuale dei beneficiari controllati in loco, la percentuale di superficie cui si riferivano tali controlli, le percentuali di errori e le sanzioni parziali e totali che ne derivavano nonché la percentuale di questi errori in termini di pagamenti effettuati. La Commissione aggiungeva che, in base agli elementi forniti dalle autorità portoghesi, essa avrebbe stabilito l’entità del rischio finanziario delle anomalie constatate e il livello di spesa da escludere dal finanziamento comunitario.

34. Con lettera del 20 dicembre 2007, la Repubblica portoghese inviava alla Commissione le informazioni richieste, in particolare una tabella riassuntiva delle operazioni di controllo effettuate nel corso delle campagne 2005 e 2006.

35. Con lettera del 27 ottobre 2009, la Commissione trasmetteva una comunicazione formale alla Repubblica portoghese. In seguito alla riunione bilaterale, la Commissione, tenendo conto delle informazioni supplementari comunicate successivamente dalle autorità portoghesi, confermava la sua posizione secondo cui la concessione degli aiuti per gli esercizi 2005, 2006 e 2007, per quanto riguarda le misure specifiche per taluni prodotti agricoli a favore di Madera, non era stata effettuata conformemente alle disposizioni comunitarie. Nell’allegato alla lettera del 27 ottobre 2009, la Commissione dichiarava che i dati forniti dall’amministrazione portoghese, relativi agli esercizi 2005 e 2006, permettevano, in particolare, di concludere che la «percentuale di errori» che aveva dato luogo al rifiuto totale o parziale di finanziamento era stata, in tutti i casi di specie, superiore al 40% in termini di superficie. Orbene, un controllo effettuato in precedenza (indagini 2001/006 e 2001/09) aveva portato a conclusioni simili. La Commissione ha considerato che, dal momento che la percentuale di errori relativa a più anni era assai elevata, l’amministrazione portoghese avrebbe dovuto aumentare la percentuale di controllo in loco, al fine di tutelare il FEAOG contro il rischio di pagamenti indebiti. Essa ha ritenuto che la percentuale di controllo effettuato, a livello statistico e geografico, fosse sufficientemente rappresentativa da consentire un’estrapolazione del risultato rispetto alle domande che non erano state oggetto di un controllo in loco. La Commissione proponeva l’esclusione della somma di EUR 743 251,25 di spesa e, di conseguenza, una rettifica finanziaria relativamente agli esercizi finanziari 2005, 2006 e 2007. L’attenzione dell’amministrazione portoghese è stata attirata sulla possibilità di presentare una richiesta di conciliazione all’organo di conciliazione, tenuto conto di quanto disposto dall’articolo 16 del regolamento n. 885/2006, che prevede siffatta possibilità.

36. La Repubblica portoghese non ha richiesto l’avvio di una procedura di conciliazione.

37. Il 19 luglio 2010 la Commissione ha redatto la relazione di sintesi, che riprende i risultati dei controlli effettuati, le censure della Commissione nonché la risposta delle autorità portoghesi.

38. Innanzi tutto, questa relazione di sintesi, in cui si menziona il fatto che la posizione della direzione generale (DG) «Agricoltura» della Commissione rimaneva immutata, richiama la constatazione notificata nella prima comunicazione del 5 dicembre 2006 derivante dall’esame e dall’analisi dei risultati del controllo effettuato dalle autorità di Madera (v. punto 29 supra). Inoltre, per quanto riguarda i dati di controllo forniti dalla Repubblica portoghese per gli anni 2005 e 2006, la Commissione afferma che l’articolo 58 del regolamento n. 43/2003 prevede che i controlli in loco debbano riguardare almeno il 10% delle domande di aiuto e quelli effettuati dalle autorità portoghesi hanno rappresentato, a seconda dei settori considerati, una percentuale dal 10 al 30% delle domande di aiuto. In termini di superficie controllata, quest’ultima rappresentava dall’8 al 50% della superficie che aveva beneficiato di un intervento finanziario comunitario e la percentuale di errori che aveva condotto a un rifiuto totale o parziale di finanziamento era, in tutti i casi di specie, superiore al 40% in termini di superficie. La Commissione ha dedotto da tali elementi che la percentuale di controllo minima non era idonea a preservare il FEAOG dal rischio di pagamenti indebiti. Essa ha richiamato, in tale contesto, i considerando da 26 a 28 del regolamento n. 43/2003 e ha concluso che, tenuto conto delle percentuali assai elevate di errori commessi per più anni, le autorità portoghesi avrebbero dovuto aumentare la percentuale di controllo in loco al fine di corroborare la rappresentatività dei risultati ottenuti. Essa ha infine considerato che, poiché le percentuali di controllo realizzate sia sul piano statistico che sul piano geografico (Madera) erano sufficientemente rappresentative, esse consentivano un’estrapolazione alle domande d’aiuto che non erano state oggetto di un controllo in loco.

39. È in tale contesto che la Commissione ha adottato la decisione 2010/668/UE, del 4 novembre 2010, che esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione Garanzia, del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 288, pag. 24; in prosieguo: la «decisione impugnata»), tra cui quelle effettuate dalla Repubblica portoghese nell’ambito della misura POSEI, per gli esercizi dal 2005 al 2007, di importo totale pari a EUR 743 251,25, di cui trattasi nella causa in esame.

Procedimento e conclusioni delle parti

40. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 gennaio 2011, la Repubblica portoghese ha proposto il presente ricorso.

41. Il 22 marzo 2011 la Commissione ha depositato nella cancelleria del Tribunale un controricorso. Il 9 maggio 2011 la Repubblica portoghese ha depositato nella cancelleria del Tribunale una replica e il 5 luglio 2011 la Commissione ha depositato una controreplica.

42. La Repubblica portoghese chiede che il Tribunale voglia:

– annullare la decisione impugnata in quanto applica ad essa una correzione finanziaria relativa alla misura POSEI, per gli esercizi dal 2005 al 2007, di importo totale pari a EUR 743 251,25;

– condannare la Commissione alle spese.

43. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare la Repubblica portoghese alle spese.

44. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 12 settembre 2012.

In diritto

45. La Repubblica portoghese fa valere quattro motivi a sostegno del proprio ricorso. Il primo verte sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, il secondo verte su un’errata interpretazione del considerando 28 del regolamento n. 43/2003 e sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999, il terzo verte sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e il quarto verte sulla violazione dei principi della parità di trattamento e di proporzionalità.

Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006

46. Secondo la Repubblica portoghese, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006, inviata in applicazione dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, non rispetta completamente questa disposizione, in quanto non indica i risultati delle verifiche relative agli anni 2005 e 2006. Le autorità portoghesi constatano, d’altro canto, che la Commissione le aveva informate, con lettera dell’8 marzo 2005, della circostanza che la missione sarebbe stata incentrata sugli anni 2003 e 2004. Orbene, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 non conterrebbe, per quanto riguarda l’anno 2005, né i risultati delle verifiche effettuate dalla Commissione nel corso della sua missione, né osservazioni al riguardo, né la benché minima riserva in rapporto a tale anno, ciò che la Commissione riconoscerebbe, del resto, nella relazione di sintesi in cui essa dichiara di aver chiesto alle autorità portoghesi di fornirle dati di controllo corrispondenti agli anni 2005 e 2006. Per quanto riguarda l’anno 2006, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 sarebbe laconica e non conterrebbe alcuna osservazione e nemmeno alcuna richiesta di dati di controllo relativi a tale anno.

47. In tali circostanze, le autorità portoghesi dichiarano di non aver potuto né dimostrare l’inesattezza delle constatazioni della Commissione per quanto attiene agli anni 2005 e 2006 né rimediare ad eventuali carenze per rispettare in futuro le norme dell’Unione, cosicché, conformemente alla giurisprudenza (sentenza del Tribunale del 17 giugno 2009, Portogallo/Commissione, T-50/07, non pubblicata nella Raccolta), esse non hanno beneficiato della garanzia procedurale concessa agli Stati membri dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006. Dato che la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 non consentiva di conoscere con esattezza le riserve della Commissione, essa non avrebbe potuto adempiere la sua funzione di avvertimento, ciò che sarebbe richiesto dalla giurisprudenza.

48. Peraltro, la Commissione non sosterrebbe che le irregolarità constatate nel corso degli anni 2005 e 2006 sarebbero consecutive a quelle constatate nel corso dell’anno 2004. Poiché la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 era stata ricevuta solo nel dicembre 2006, ciò implicherebbe che le autorità portoghesi non avevano più tempo per adottare la benché minima misura correttiva che producesse effetti nel 2005 e nel 2006.

49. Inoltre, dato che la Commissione non aveva effettuato verifiche relative agli anni 2005 e 2006, la Repubblica portoghese afferma di non aver potuto sapere se le riserve formulate nel 2004 erano sempre valide per i due anni successivi, i cui dati le sono stati comunicati solo dopo la riunione del 5 luglio 2007, cosicché la Repubblica portoghese non avrebbe potuto esercitare i diritti della difesa relativamente a questi due anni.

50. La Commissione ricorda che, quando delle irregolarità che giustificano l’applicazione di una rettifica finanziaria perdurino dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche, essa ha il diritto, e persino l’obbligo, di tenere conto di tale situazione nel determinare il periodo che deve essere considerato dalla rettifica finanziaria in questione. Essa ritiene quindi che i presupposti che le consentivano di effettuare un’estrapolazione fossero soddisfatti.

51. La Commissione fa valere, conformemente alla giurisprudenza, che, poiché il controllo è stato effettuato tra l’11 e il 15 aprile 2005, essa non ha potuto esaminare i dati di controllo del 2005, che non erano ancora disponibili. Essa ha chiesto, tuttavia, alle autorità portoghesi, nella prima comunicazione del 5 dicembre 2006, di fornirle i dati relativi al 2005. La Commissione afferma che i dati forniti dalle suddette autorità il 20 dicembre 2007, relativamente alle campagne 2005 e 2006, avevano confermato le verifiche della Commissione per quanto riguarda i dati del 2004, cosicché il problema era sistemico. La persistenza di percentuali di errori assai elevate, e con tendenza a peggiorare, costituivano infatti una ragione oggettiva per effettuare un’estrapolazione. I diritti della difesa della Repubblica portoghese non sarebbero in discussione, relativamente ai dati di controllo per gli anni 2005 e 2006, in quanto li avrebbe forniti essa stessa alla Commissione.

52. Con il presente motivo, la Repubblica portoghese addebita in sostanza alla Commissione di aver applicato una rettifica finanziaria per le campagne 2005 e 2006, precedenti alla prima comunicazione del 5 dicembre 2006, mentre, in tale comunicazione, la Commissione non avrebbe indicato i risultati delle verifiche relative alle suddette campagne. Per queste ragioni, le autorità portoghesi, non avrebbero beneficiato della garanzia procedurale che sarebbe loro concessa dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 e non avrebbero potuto esercitare i loro diritti della difesa relativamente ai due anni summenzionati.

53. In risposta a un quesito del Tribunale, la ricorrente ha riconosciuto, circostanza attestata nel verbale d’udienza, che il motivo in parola era diretto all’annullamento della decisione impugnata unicamente in relazione alla rettifica finanziaria effettuata per le campagne 2005 e 2006, vale a dire per gli esercizi finanziari 2006 e 2007, per un importo, rispettivamente, di EUR 239 045,63 e di EUR 266 137,96. Per contro, la rettifica finanziaria relativa alla campagna 2004, di importo pari a EUR 238 067,66, corrispondente all’esercizio finanziario 2005, non rientra nell’ambito del presente motivo.

54. Va ricordato che risulta dalla giurisprudenza che la decisione finale e definitiva sulla liquidazione dei conti deve essere emanata al termine di uno specifico procedimento contraddittorio che garantisca debitamente agli Stati membri interessati la possibilità di esporre le loro ragioni (sentenze della Corte del 29 gennaio 1998, Grecia/Commissione, C-61/95, Racc. pag. I-207, punto 39, e del 14 dicembre 2000, Germania/Commissione, C-245/97, Racc. pag. I-11261, punto 47).

55. Peraltro, occorre altresì ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la Commissione è tenuta a rispettare, nei rapporti con gli Stati membri, le condizioni che si è autoimposta mediante i regolamenti di applicazione. Infatti, l’inosservanza di tali condizioni, a seconda della sua importanza, può privare del suo contenuto sostanziale la garanzia procedurale concessa agli Stati membri dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 (sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, punto 27).

56. Inoltre, l’articolo 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, da un lato, e l’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 e l’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, dall’altro, riguardano la stessa fase della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, ossia l’invio allo Stato membro della prima comunicazione da parte della Commissione a seguito dei controlli da questa effettuati (sentenza della Corte del 24 gennaio 2002, Finlandia/Commissione, C-170/00, Racc. pag. I-1007, punto 27; v. anche sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, punto 28, e giurisprudenza ivi citata).

57. L’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 definisce le varie fasi della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG. In particolare, l’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, di tale regolamento precisa il contenuto della prima comunicazione scritta con la quale la Commissione comunica agli Stati membri le proprie risultanze, prima dell’organizzazione della discussione bilaterale (sentenze della Corte del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C-300/02, Racc. pag. I-1341, punto 68, e del Tribunale del 24 marzo 2011, Grecia/Commissione, T-184/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 40). Ai sensi di tale disposizione, la prima comunicazione deve precisare il risultato delle verifiche della Commissione allo Stato membro interessato e indicare le misure correttive da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme comunitarie in questione.

58. Va ricordato, al riguardo, che il giudice dell’Unione ha dichiarato che la comunicazione scritta di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 deve poter procurare allo Stato membro una perfetta conoscenza delle riserve formulate dalla Commissione, affinché possa adempiere la funzione di avvertimento conferitale dal primo comma di tale disposizione e dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 (sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, punto 39; v. anche, in tal senso, sentenze della Corte del 7 ottobre 2004, Spagna/Commissione, C-153/01, Racc. pag. I-9009, punto 93, e del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, C-24/11 P, punto 27).

59. Ne consegue che, nella prima comunicazione prevista all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95, la Commissione deve indicare, in modo sufficientemente preciso, l’oggetto dell’indagine svolta dai suoi servizi e le carenze constatate nel corso di tale indagine, in quanto le medesime possono essere fatte valere successivamente come elemento di prova di dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o delle cifre da queste trasmesse e così giustificare le rettifiche finanziarie previste nella decisione finale che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dallo Stato membro interessato nell’ambito del FEAOG (sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, punto 40).

60. Inoltre, il mancato rispetto di tale condizione imposta all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 e all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 svuota di contenuto la garanzia procedurale concessa agli Stati membri dall’articolo 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, che limita nel tempo le spese il cui finanziamento da parte del FEAOG può essere rifiutato (v. sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, cit. al punto 58 supra, punto 29, e giurisprudenza ivi citata).

61. L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 e l’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 devono essere letti pertanto in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999. Secondo tali disposizioni la Commissione non può escludere le spese che sono state effettuate più di 24 mesi prima che essa abbia notificato per iscritto allo Stato membro interessato i risultati delle verifiche. Ne deriva che la comunicazione scritta prevista al primo comma di tale articolo 8, paragrafo 1, serve di avvertimento del fatto che le spese effettuate nel corso del periodo di 24 mesi che precede la notifica di tale comunicazione possono essere escluse dal finanziamento da parte del FEAOG e, quindi, essa costituisce l’elemento di riferimento per il calcolo del termine di 24 mesi in tal modo previsto (sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, cit. al punto 58 supra, punto 30).

62. Di conseguenza, per adempiere la sua funzione di avvertimento, in particolare alla luce dell’articolo 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, la comunicazione di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 e all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 deve anzitutto individuare in modo sufficientemente preciso tutte le irregolarità contestate allo Stato membro interessato che hanno, in definitiva, costituito la base della rettifica finanziaria effettuata. Soltanto tale comunicazione è idonea a garantire una conoscenza perfetta delle riserve formulate dalla Commissione e può costituire l’elemento di riferimento per il calcolo del termine di 24 mesi previsto all’articolo 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999 e all’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, cit. al punto 58 supra, punto 31).

63. Peraltro, quando delle irregolarità che giustificano l’applicazione di una rettifica finanziaria perdurino dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche, la Commissione ha il diritto, e persino l’obbligo, di tenere conto di tale situazione per determinare il periodo che deve essere considerato dalla rettifica finanziaria in questione (sentenza della Corte del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C-157/00, Racc. pag. I-153, punto 45).

64. La Corte ha così considerato, nella sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, che, anche se né l’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 né l’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 729/70 si opponevano a che il periodo interessato da una rettifica finanziaria si estendesse oltre la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche agli Stati membri, tuttavia tali disposizioni non autorizzavano esplicitamente la Commissione a prendere in considerazione un periodo che si estendeva oltre la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche agli Stati membri e non fornivano quindi un fondamento normativo sufficiente per effettuare una rettifica finanziaria. La Corte ha ritenuto nondimeno che tale fondamento normativo fosse fornito dall’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 729/70 nonché dagli articoli 2 e 3 dello stesso regolamento, i quali obbligavano la Commissione a negare il finanziamento di spese irregolarmente sostenute, in quanto tali disposizioni consentivano alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli interventi intrapresi secondo le norme comunitarie, cosicché la Commissione aveva potuto validamente far gravare la rettifica finanziaria su un periodo che si estendeva oltre la data della comunicazione scritta (sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, punti 43, 44 e 46).

65. Occorre anzitutto esaminare se la lettera del 5 dicembre 2006 risponda ai requisiti fissati dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, letto in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, e costituisca, pertanto, una comunicazione regolare in applicazione delle suddette disposizioni. A tal fine, si dovrà verificare se, nella suddetta lettera, la Commissione ha sufficientemente individuato l’oggetto e i risultati dell’indagine, ossia le carenze constatate su cui è fondata la rettifica finanziaria ai danni di Madera per le campagne 2004, 2005 e 2006 (esercizi finanziari 2005, 2006 e 2007), e ha indicato le misure correttive da adottare per il futuro.

66. Va ricordato che, con lettera dell’8 marzo 2005, la Commissione ha comunicato alle autorità portoghesi che, tra l’11 e il 15 aprile 2005, si sarebbe svolta una missione di verifica relativa al regime di aiuti recante misure specifiche per taluni prodotti agricoli a favore delle Azzorre e di Madera, missione che doveva essere incentrata sugli anni 2003 e 2004 e avrebbe riguardato l’ambito del controllo, compresi i procedimenti di controllo stabiliti e i controlli effettivamente eseguiti.

67. Al fine di preparare la suddetta missione di verifica, la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di inviarle preventivamente talune informazioni relative ai due anni summenzionati e alle misure oggetto della verifica.

68. I risultati di tale missione di verifica sono stati comunicati alla Repubblica portoghese con la prima comunicazione del 5 dicembre 2006, fondata sull’articolo 11 del regolamento n. 885/2006.

69. La Commissione ha fatto riferimento, nell’allegato alla prima comunicazione del 5 dicembre 2006, intitolato «Osservazioni e raccomandazioni», al punto 1.1, «Controlli di superficie», all’elevata percentuale di errori e al mancato aumento della percentuale di controllo nel corso del 2004 dopo che la percentuale elevata di aiuto in parola era stata tot almente o parzialmente negata. La Commissione ha infatti precisato che l’introduzione del SIG, associata all’assenza di catasto fondiario nonché alla configurazione estremamente accidentata del terreno e al fatto che le parcelle erano solo in parte coltivate, aveva limitato l’efficacia dei controlli. Essa ha constatato che gli ispettori si basavano solo sul SIG e che mancavano misurazioni fisiche in loco per rendere le verifiche delle parcelle sicure e affidabili. Essa ha indicato, a titolo di esempio, che nel 2004 le autorità di Madera avevano effettuato controlli delle superfici in base a un campione che rappresentava almeno il 10% delle domande di aiuto, conformemente all’articolo 58 del regolamento n. 43/2003, e che i risultati di tali controlli avevano dimostrato una percentuale di errori pari al 36% delle superfici controllate. In base a tali constatazioni, la Commissione ha considerato che la percentuale minima dei controlli effettuati dall’amministrazione portoghese non era sufficiente a salvaguardare gli interessi del FEAOG. Di conseguenza, la Commissione ha contestato alle autorità portoghesi il fatto di non aver provveduto ad effettuare un aumento dei controlli nel corso del 2004, il che costituiva una carenza del sistema di controllo.

70. Per quanto riguarda le misure correttive da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme comunitarie, la Commissione ha indicato, nella prima comunicazione del 5 dicembre 2006, che si raccomandava alle autorità portoghesi di fare più spesso ricorso, al momento dei controlli di superficie, alle misurazioni fisiche, quali il GPS o il metro.

71. Ne consegue che, per quanto riguarda il 2004, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006, individua in modo sufficientemente preciso tutte le irregolarità contestate alla Repubblica portoghese costituenti la base di una rettifica finanziaria.

72. Per quanto riguarda il 2005, è giocoforza constatare che, come è stato giustamente rilevato dalla Repubblica portoghese, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 non contiene alcun risultato relativo a verifiche effettuate e neppure alcuna riserva al riguardo, in quanto tale comunicazione non aveva, del resto, altro oggetto se non quello di informare la Repubblica portoghese dei risultati delle verifiche effettuate nel corso della missione di controllo svoltasi dall’11 al 15 aprile 2005 e riguardante soltanto gli anni 2003 e 2004.

73. Indubbiamente, dalla prima comunicazione del 5 dicembre 2006 emerge che la Commissione ha chiesto che «[p]er quanto riguarda il sistema di controllo attuato per il 2005, le autorità portoghesi [forniscono] un elenco dei richiedenti con l’indicazione di quelli sottoposti a un controllo in loco ([dovendo] procedere in seguito a una selezione dei bollettini di controllo) e una tabella riassuntiva per indicare il numero di richiedenti per prodotto, il numero di richiedenti controllati, il numero di irregolarità dimostrate con una ripartizione tra quelle per le quali l’aiuto è stato in parte negato e quelle per le quali l’aiuto è stato interamente negato». La Commissione ha anche aggiunto che «era altresì utile, nell’analisi, un’indicazione delle superfici considerate per agevolare la valutazione degli errori in termini finanziari».

74. Tuttavia, non può essere validamente sostenuto, e la Commissione, d’altra parte, non lo pretende affatto, che tale richiesta di trasmissione di informazioni, relativa all’anno 2005, possa essere considerata un’individuazione sufficientemente precisa delle irregolarità contestate alla Repubblica portoghese che hanno costituito il fondamento della rettifica finanziaria ai sensi, in particolare, della sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, cit. al punto 58 supra.

75. Per quanto riguarda il 2006, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 non contiene alcuna osservazione né alcuna richiesta di informazioni.

76. Dalle suesposte considerazioni risulta che, per quanto riguarda gli anni 2005 e 2006 sui quali vertono le contestazioni della Repubblica portoghese e per i quali, nella decisione impugnata, sono state effettuate rettifiche, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 non individua, ai sensi della giurisprudenza menzionata ai punti da 54 a 60 supra, le irregolarità addebitate allo Stato membro.

77. La Commissione fa valere, tuttavia, nelle sue memorie, che, nella comunicazione formale del 27 ottobre 2009, essa ha manifestato chiaramente la sua intenzione di effettuare una rettifica finanziaria per estrapolazione e ha stimato l’importo delle spese da escludere. Così, la Commissione afferma di aver estrapolato, in base ai dati di controllo del 2005 e del 2006, il periodo di riferimento della prima comunicazione del 5 dicembre 2006, dal momento che i dati di controllo del 2005 e del 2006, comunicati dalla stessa amministrazione portoghese, non differivano da quelli del 2004 e avevano lo stesso ordine di grandezza. La Commissione aggiunge che i dati del 2005 e del 2006 indicavano anche una tendenza al peggioramento, dato che la percentuale di errori era aumentata.

78. Tale argomento non può essere accolto, tenuto conto della giurisprudenza summenzionata.

79. Infatti, la prima comunicazione, conformemente all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, a seguito di un’indagine, deve contenere i risultati delle verifiche della Commissione relative alle spese che non sarebbero state effettuate conformemente alle norme comunitarie dallo Stato membro interessato e indicare le misure correttive da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse. Peraltro, sono questi risultati a costituire la base di qualsiasi rettifica e a dover essere comunicati allo Stato membro interessato nel più breve tempo possibile affinché quest’ultimo possa rimediare quanto prima alle carenze constatate e, di conseguenza, evitare in futuro nuove correzioni (sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, punti 29 e 32).

80. Inoltre, sia dall’articolo 8 del regolamento n. 1663/95, come modificato, sia dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 emerge che, se lo Stato membro interessato omette di porre rimedio alle irregolarità constatate dalla Commissione, quest’ultima, sino alla data effettiva di applicazione delle misure correttive imposte dalla stessa, può escludere le spese su cui incide l’inosservanza delle norme comunitarie.

81. Tuttavia, è giocoforza constatare che, nel caso di specie, i risultati costituenti la base della rettifica non sono stati comunicati nel più breve tempo possibile, poiché i risultati dell’indagine sono stati comunicati dalla Commissione solo il 5 dicembre 2006, impedendo così alle autorità portoghesi di applicare misure correttive concernenti le campagne 2005 e 2006, che erano già terminate.

82. È vero che, secondo la giurisprudenza, in particolare la sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra (punto 45) quando delle irregolarità che giustificano l’applicazione di una rettifica finanziaria perdurino dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche, la Commissione deve tener conto di tale situazione per determinare il periodo che deve essere considerato dalla rettifica finanziaria in questione.

83. Tuttavia, l’obbligo per la Commissione di tener conto di una situazione in cui perdurano le irregolarità che giustificano l’applicazione di una rettifica finanziaria non può più sorgere quando, come nella fattispecie, la comunicazione scritta è avvenuta in una data in cui era divenuto impossibile per lo Stato membro interessato porre rimedio alle irregolarità constatate, poiché è solo a partire dal momento in cui detto Stato membro è stato informato di tale situazione che poteva porvi ancora rimedio.

84. Qualsiasi altra interpretazione porterebbe ad autorizzare la Commissione a procedere a una rettifica finanziaria per un periodo precedente alla data della prima comunicazione delle verifiche senza che lo Stato membro sia stato preventivamente informato e posto in condizione di rimediare alle suddette irregolarità.

85. Ne consegue che l’obbligo per la Commissione di procedere a siffatte rettifiche finanziarie non può estendersi a un periodo non coperto dalla missione di controllo e precedente alla data della prima comunicazione del 5 dicembre 2006, in quanto lo Stato membro, informato delle irregolarità constatate solo dopo la chiusura delle campagne considerate, non ha potuto adottare in tempo alcuna misura correttiva.

86. Se è vero, come sostenuto dalla Commissione, che quest’ultima si è basata su dati propri che le sono stati comunicati dalla Repubblica portoghese e che essa non ha del resto rimesso in discussione, si deve tuttavia constatare che, alla data di trasmissione della prima comunicazione del 5 dicembre 2006, le autorità portoghesi non potevano più porre rimedio alle carenze per osservare, in futuro, le norme dell’Unione, mentre uno degli obiettivi di tale comunicazione è proprio quello di consentire allo Stato membro di applicare misure correttive al fine di rimediare alle carenze constatate e, in caso di mancata applicazione di siffatte misure, la Commissione può procedere, in futuro a rettifiche finanziarie, senza dover fornire alcuna prova supplementare.

87. Peraltro, non può essere sostenuto, come ha fatto la Commissione, che l’estrapolazione cui essa ha provveduto sia automatica e distinta dalle operazioni di controllo, senza pregiudicare la funzione stessa di avvertimento inerente alla natura dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95.

88. Al riguardo, dalla prima comunicazione del 5 dicembre 2006 emerge che la Commissione ha contestato alle autorità portoghesi di basarsi unicamente sul SIG, mentre, secondo la Commissione, avrebbero dovuto procedere a misurazioni fisiche al fine di rendere le verifiche delle parcelle sicure e affidabili. Ne consegue che questa prima comunicazione contiene la previsione di misure volte a rendere le verifiche sicure e affidabili e a evitare così percentuali di irregolarità tanto elevate quanto quelle constatate dalle autorità portoghesi e comunicate alla Commissione. L’applicazione di siffatte misure avrebbe potuto consentire alla Repubblica portoghese di dare riscontro alle preoccupazioni espresse dalla Commissione e di evitare così l’imposizione di rettifiche finanziarie future.

89. In tale prospettiva, va ricordato che la funzione di avvertimento inerente alla natura dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 è stata evidenziata dal Tribunale nella causa che ha dato luogo alla sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra. In quest’ultima causa, sebbene l’indagine avesse avuto ad oggetto le campagne 2002 e 2003, il Tribunale ha ritenuto, al punto 64 di detta sentenza, riguardo alla campagna 2003, che il fatto che la Commissione, nell’allegato 1 della lettera inviata allo Stato membro interessato sul fondamento dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95, come modificato, avesse fatto riferimento alla campagna 2003 non bastava a dimostrare che detta lettera menzionasse irregolarità relative a tale campagna.

90. Il Tribunale ha quindi considerato, al punto 69 della sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, che, in assenza di indicazioni sulle sue verifiche, lo Stato membro interessato non aveva potuto dimostrare che le constatazioni della Commissione erano inesatte né rimediare ad eventuali carenze per rispettare in futuro le norme comunitarie, cosicché esso non aveva beneficiato della garanzia procedurale concessa agli Stati membri. Il Tribunale ha quindi ritenuto, al punto 70 di detta sentenza che, in assenza di indicazioni circa i risultati delle verifiche della Commissione per la campagna 2003, la lettera di quest’ultima che comunicava i risultati delle verifiche non poteva costituire la base di una qualsiasi rettifica finanziaria e, pertanto, essere qualificata come prima comunicazione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95. Il Tribunale, al punto 71 della sentenza Portogallo/Commissione, cit. al punto 47 supra, ha quindi concluso nel senso della violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95.

91. Parimenti, occorre rilevare che la Corte, nella sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, cit. al punto 58 supra, ha annullato la sentenza del Tribunale del 12 novembre 2010, Spagna/Commissione (T-113/08, non pubblicata nella Raccolta), dato che quest’ultima aveva ritenuto che una lettera della Commissione costituisse una comunicazione formale ai sensi del regolamento n. 1663/95, sebbene la censura ivi dichiarata nei confronti dello Stato membro fosse stata insufficientemente indicata. La Corte ha così dichiarato che il Tribunale aveva violato l’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 nonché gli articoli 5, paragrafo 2, lettera c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 e 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, in quanto solo una comunicazione che individua in modo sufficientemente preciso tutte le irregolarità contestate allo Stato membro interessato può essere qualificata come comunicazione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95, la quale costituisce l’elemento di riferimento per il calcolo del termine di 24 mesi previsto dagli articoli 5, paragrafo 2, lettera c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 e 7, paragrafo 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999 (sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, cit. al punto 58 supra, punto 34).

92. Nella specie, sebbene la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 individui in modo sufficientemente preciso le irregolarità contestate alla Repubblica portoghese in base ai dati di controllo del 2004, per contro, è giocoforza constatare che questa stessa comunicazione non contiene alcuna osservazione relativa agli anni 2005 e 2006, per quanto, in primo luogo, la natura delle irregolarità constatate nel corso di tali anni non sia diversa da quella delle irregolarità constatate nel 2004, in secondo luogo, la Repubblica portoghese non contesti i dati relativi agli anni 2005 e 2006, che essa stessa avrebbe peraltro trasmesso alla Commissione e, in terzo luogo, tali dati evidenzino un peggioramento della situazione rispetto a quella relativa al 2004, constatata dalla Commissione.

93. Pertanto, la prima comunicazione del 5 dicembre 2006 non può essere fatta valere a sostegno delle rettifiche finanziarie per gli anni precedenti al 2005 e al 2006 e riguardo alle quali tale comunicazione non poteva consentire, in particolare, allo Stato membro interessato di porre rimedio, ai sensi della giurisprudenza summenzionata, alle irregolarità constatate nel corso della missione di verifica e svoltasi dall’11 al 15 aprile 2005 e relativa agli anni 2003 e 2004.

94. Dalle suesposte considerazioni risulta che il primo motivo dev’essere accolto, cosicché è necessario annullare la decisione impugnata per la parte in cui la Commissione ha provveduto a effettuare una rettifica finanziaria per le campagne 2005 e 2006, vale a dire per gli esercizi 2006 e 2007, per un importo, rispettivamente, di EUR 239 045,63 e di EUR 266 137,96.

95. Si deve quindi precisare che, per effetto dell’annullamento della decisione impugnata, relativamente alle campagne 2005 e 2006, il secondo, terzo e quarto motivo saranno esaminati solo con riferimento alla campagna 2004.

Sul secondo motivo vertente su un’errata interpretazione del considerando 28 del regolamento n. 43/2003 e sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999

96. Secondo la Repubblica portoghese, nel corso delle campagne in questione, le autorità nazionali hanno aumentato la percentuale di controllo a un livello sostanzialmente superiore rispetto ai livelli minimi regolamentari, sebbene l’articolo 58 del regolamento n. 43/2003 non prescriva espressamente un aumento dei controlli. Così, i controlli avrebbero riguardato campioni che avevano raggiunto un livello tre volte superiore rispetto al livello minimo dei controlli regolamentari. In primo luogo, i controlli avrebbero avuto ad oggetto campioni che rappresentavano una percentuale dal 10 al 30% delle domande di aiuto, in secondo luogo, per il 40% delle superfici, la percentuale di errori avrebbe dato luogo a un rifiuto totale o parziale di finanziamento, in terzo luogo, i controlli avrebbero rappresentato, in termini di superficie, percentuali che variavano dal 25 a oltre il 50% e, in quarto luogo i controlli considerati sarebbero stati eseguiti prima del pagamento, cosicché sarebbe stato ridotto l’aiuto e sarebbero state applicate le sanzioni. Le autorità portoghesi avrebbero privilegiato la superficie sovvenzionabile, in quanto l’aumento dei controlli aveva riguardato soprattutto la superficie ammissibile al sussidio, che è stata sottoposta a una percentuale di controllo tra il 25 e il 50% passando per il 40%. La Repubblica portoghese ricorda che, secondo la giurisprudenza il fatto che un procedimento sia perfettibile non giustifica di per sé una rettifica finanziaria. Spettava quindi alla Commissione dimostrare come il livello di irregolarità giustificasse un aumento dei controlli diverso o superiore rispetto a quello deciso dalle autorità nazionali, ciò che la Commissione avrebbe omesso di fare nel corso del procedimento di liquidazione dei conti.

97. La Repubblica portoghese aggiunge che il fatto che la Commissione faccia valere, in fase di ricorso, di essersi basata sull’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 43/2003 per adottare la decisione impugnata, pur non avendo mai invocato in precedenza tale disposizione, costituisce una violazione dei suoi diritti della difesa.

98. Per quanto riguarda il recupero delle somme perdute a seguito di irregolarità al quale fa riferimento la Commissione, da un lato, la Repubblica portoghese afferma che dal fascicolo emerge che le autorità portoghesi hanno effettuato controlli prima del pagamento, cosicché non occorreva procedere ai recuperi. Dall’altro, la Repubblica portoghese critica la posizione della Commissione secondo la quale, d’ora innanzi, se la percentuale media di irregolarità controllata fosse del 2%, gli Stati membri sarebbero tenuti a recuperare l’importo corrispondente alla percentuale media delle irregolarità individuate nel campione, vale a dire lo stesso 2%, presso la totalità degli agricoltori ammissibili al sussidio. Orbene, secondo la Repubblica portoghese, la regola che deriverebbe dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1258/1999 avrebbe un significato inverso e prevedrebbe unicamente l’obbligo di recuperare gli importi perduti a causa delle irregolarità.

99. Va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. A questo proposito, spetta alla Commissione l’onere di provare l’esistenza di una violazione di dette disposizioni. Pertanto, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l’inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, punto 15, e giurisprudenza ivi citata).

100. Tuttavia, la Commissione è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’irregolarità dei dati da esse forniti, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli che essa nutre a proposito di tali controlli o di tali dati (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, punto 16, e giurisprudenza ivi citata).

101. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che lo Stato membro dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, punto 17, e giurisprudenza ivi citata).

102. Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, punto 18, e giurisprudenza ivi citata).

103. Va ricordato inoltre che l’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 43/2003 prevede, in particolare, da un lato, che il controllo amministrativo è esauriente e comprende verifiche incrociate, nei casi opportuni, con i dati del sistema integrato di gestione e di controllo e, dall’altro, che, sulla base di un’analisi di rischio, le autorità nazionali eseguono controlli in loco per sondaggio su un numero di domande di aiuto che rappresenta almeno il 10% delle domande. Il considerando 28 di detto regolamento n. 43/2003 dispone che l’accertamento di irregolarità significative deve comportare un’intensificazione dei controlli in loco durante l’anno in corso e in quello successivo per conseguire garanzie soddisfacenti quanto all’esattezza delle domande di aiuto.

104. In primo luogo, per quanto riguarda la presunta violazione dei diritti della difesa derivante dal fatto che la Commissione preciserebbe per la prima volta dinanzi al Tribunale di essersi basata sull’articolo 58 del regolamento n. 43/2003, è sufficiente constatare innanzi tutto che, in particolare, quest’ultimo regolamento viene menzionato nel preambolo della relazione di sintesi del 19 luglio 2010, inoltre, che detta relazione fa espressamente riferimento all’articolo 58 di tale regolamento per quanto riguarda l’analisi dei rischi e, infine, che l’analisi della Commissione non è fondata unicamente sui considerando da 26 a 28 del regolamento n. 43/2003.

105. Infatti, al punto 1.1.1 della relazione di sintesi, dopo la constatazione secondo la quale i dati presentati dalle autorità portoghesi rivelano che la percentuale di controllo minima applicata (10%) non è idonea a preservare il FEAOG dal rischio di pagamenti indebiti, viene precisato che «in tale contesto, ha particolare rilevanza [richiamare] il preambolo del regolamento». Proprio in tale contesto la Commissione ha poi richiamato i considerando da 26 à 28 del regolamento n. 43/2003.

106. Con tale formulazione, non può essere validamente sostenuto che la Commissione intendeva far valere unicamente i suddetti considerando, escludendo le disposizioni stesse di tale regolamento.

107. Ne consegue che, nei confronti della Commissione, non può essere accolta alcuna censura vertente sulla presunta violazione dei diritti della difesa.

108. In secondo luogo, come rilevato giustamente dalla Commissione, l’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 43/2003, letto alla luce del considerando 28 di detto regolamento, obbliga le autorità nazionali a effettuare controlli in loco su un campione corrispondente almeno al 10% delle domande di aiuto. Tuttavia, qualora l’analisi dei rischi che le autorità nazionali sono tenute a effettuare riveli una percentuale di controllo insufficiente a prevenire le irregolarità, le medesime devono procedere a un ampliamento dei controlli, in quanto sussiste un rischio elevato di danno finanziario a carico del FEAOG.

109. Tale interpretazione è del resto confermata dall’articolo 8 del regolamento n. 1258/1999, riguardo al quale la Corte ha già dichiarato che esso impone agli Stati membri l’obbligo di adottare le misure necessarie per assicurarsi dell’effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, di prevenire e di perseguire le irregolarità e di recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o negligenze, anche se la specifica normativa comunitaria in materia non prevede esplicitamente l’adozione di questa o quella modalità di controllo (v. sentenza della Corte del 6 dicembre 2001, Grecia/Commissione, C-373/99, Racc. pag. I-9619, punto 9; sentenza del Tribunale del 30 settembre 2009, Paesi Bassi/Commissione, T-55/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 62). La Corte ha precisato che da tale disposizione, considerata alla luce dell’obbligo di leale collaborazione con la Commissione, sancito dall’articolo 4 TUE, per quanto riguarda in particolare un corretto uso delle risorse dell’Unione, risulta che gli Stati membri sono tenuti a istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consentano di garantire la diretta osservanza dei requisiti sostanziali e formali per la concessione dei premi in questione (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, cit. al punto 63 supra, punto 11, e giurisprudenza ivi citata).

110. Peraltro, come rilevato giustamente dalla Commissione, qualora la percentuale di errori mostri una tendenza all’aumento, l’autorità di controllo deve necessariamente reagire rafforzando il livello di controllo. Così, se, per un campione del 10%, la percentuale di errori può arrivare sino al 2%, quando, come nella fattispecie, viene constatata, nella campagna 2004, una percentuale di errori del 36% per le superfici controllate, la percentuale di controllo, e quindi il campione di controllo, avrebbe dovuto essere aumentata di conseguenza, dato che esisteva il rischio di un maggior danno finanziario per il FEAOG, il che non è chiaramente avvenuto nel caso di specie, nonostante il fatto che, per talune colture, la percentuale di controllo delle domande di aiuto fosse notevolmente superiore al 10% delle domande di aiuto.

111. È giocoforza constatare che, di fronte a un siffatto rischio di danno elevato per il FEAOG, chiaramente individuato attraverso i risultati dei controlli effettuati dalle autorità portoghesi, queste ultime erano tenute a reagire, in quanto la loro inadempienza equivaleva alla mancata adozione delle misure di controllo implicitamente necessarie a garantire che i requisiti sostanziali e formali per la concessione dei premi in questione fossero correttamente osservati.

112. Al riguardo, va ricordato che, secondo la giurisprudenza se l’organizzazione dei controlli manca o se quella istituita è carente al punto da lasciar sussistere dubbi circa l’osservanza delle condizioni poste per la concessione dei premi in questione, la Commissione non riconosce, giustamente, talune spese effettuate dallo Stato membro (v. sentenza del Tribunale del 4 settembre 2009, Austria/Commissione, T-368/05, non pubblicata nella Raccolta, punto 84, e giurisprudenza ivi citata).

113. Pertanto, le autorità portoghesi fanno erroneamente valere, avendo effettuato controlli a un livello sostanzialmente superiore rispetto ai livelli minimi regolamentari, di aver rispettato la normativa in vigore, e di non essere così venute meno agli obblighi ad esse incombenti ai sensi del regolamento n. 43/2003, dal momento che hanno omesso di adottare le misure di controllo implicitamente necessarie a garantire che i requisiti sostanziali e formali per la concessione dei premi in questione fossero correttamente osservati.

114. Inoltre, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica portoghese, occorre rilevare che, quando siano constatate delle irregolarità, ad esempio, sul 40% delle superfici in un campione corrispondente al 10% delle domande di aiuto, questa stessa percentuale di irregolarità, salvo circostanze inerenti a tale campione controllato, che spetta allo Stato membro interessato far valere, deve essere rinvenuta necessariamente nell’intero universo statistico.

115. Pertanto, non può essere validamente sostenuto, come emerge dalle memorie della Repubblica portoghese, che il rifiuto di finanziamento relativo unicamente alla parte di campione controllato sia sufficiente, ai sensi della giurisprudenza menzionata ai punti 109 e 112 supra, al fine di garantire che operazioni irregolari non siano finanziate dal FEAOG.

116. Salvo che le autorità nazionali invochino un elemento che pone in risalto la particolarità del campione il cui risultato non può essere rinvenuto nella scala dell’intero universo statistico, circostanza che la Repubblica portoghese non ha neppure fatto valere, è giocoforza constatare che non esiste alcuna ragione che tenda a insinuare il dubbio dell’esistenza di una differenza tra il campione controllato e l’intero universo statistico.

117. Infine, per quanto riguarda l’argomento della Repubblica portoghese secondo cui le autorità nazionali avrebbero effettuato controlli prima del pagamento, cosicché non occorreva procedere ai recuperi, si deve rilevare che il fatto di procedere a tale deduzione di pagamento, unicamente per quanto attiene al campione il cui controllo si è rivelato negativo, non può essere considerato conforme alla normativa, in quanto, come è stato indicato al punto 115 supra, il rifiuto di finanziamento relativo unicamente alla parte di campione controllato il cui controllo si è rivelato negativo può solo essere insufficiente, ai sensi della giurisprudenza menzionata ai punti 109 e 112 supra.

118. Da tutte le suesposte considerazioni risulta che il secondo motivo dev’essere respinto.

Sul terzo motivo vertente sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999

119. Secondo la Repubblica portoghese, procedendo all’estrapolazione della percentuale delle irregolarità constatate dalle autorità portoghesi sulle superfici controllate a Madera, rispetto all’insieme delle domande ivi presentate, la Commissione ha violato l’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999. La Commissione avrebbe così ignorato i propri orientamenti contenuti nel documento n. VI/5330/97. La Repubblica portoghese rammenta che le rettifiche finanziarie per estrapolazione possono essere applicate dalla Commissione solo a condizione che quest’ultima abbia essa stessa provveduto a una valutazione basata su errori contenuti nei singoli fascicoli. Orbene, la Commissione, per quanto riguarda gli anni 2004, 2005 e 2006, non avrebbe analizzato singolarmente nessun fascicolo, poiché si sarebbe basata, per procedere alla rettifica forfettaria per estrapolazione, non già sull’analisi dei risultati dei singoli fascicoli cui sarebbe pervenuta durante la missione di controllo, bensì sulla percentuale di irregolarità individuate dalle autorità portoghesi nel campione sottoposto a controllo, percentuale che la Commissione avrebbe poi applicato all’insieme delle domande presentate a Madera. Siffatta prassi, consistente nel fare ricorso a una rettifica per estrapolazione senza verificare singolarmente alcun fascicolo, non troverebbe alcun fondamento giuridico nel documento n. VI/5330/97. Le disposizioni dell’allegato 4 al documento n. VI/5330/97 non possono fungere da base per una decisione di rettifica finanziaria, dal momento che l’organismo pagatore ha rifiutato, in tutto o in parte, di effettuare pagamenti quando erano state individuate irregolarità.

120. Al riguardo, va rilevato che il documento n. VI/5330/97 prevede, nel suo allegato 2, che «si applicano rettifiche finanziarie qualora la Commissione accerti che la spesa non è stata effettuata conformemente alla normativa comunitaria». Tale documento prevede altresì che «a meno che il pagamento irregolare sia già stato individuato dai controllori nazionali e siano state adottate le opportune misure per il recupero e la correzione, la Commissione deve rifiutare il finanziamento a carico del bilancio comunitario». Nel caso in cui sia possibile determinare le spese irregolari, e quindi l’importo del danno finanziario a carico della Comunità, nel documento n. VI/5330/97 è previsto che si proceda, in particolare, al rigetto di una somma calcolata per estrapolazione dei risultati di verifiche effettuate su un campione rappresentativo di fascicoli rispetto all’insieme dei fascicoli da cui il campione è stato prelevato, ma limitato al settore amministrativo in cui rischia ragionevolmente di ripetersi la medesima carenza.

121. Viene altresì indicato che, qualora non sia possibile determinare l’entità reale dei pagamenti irregolari, sono applicate rettifiche finanziarie forfettarie (v., in tal senso, sentenza Austria/Commissione, cit. al punto 112 supra, punto 183, e giurisprudenza ivi citata).

122. Il documento n. VI/5330/97 precisa che è possibile prevedere rettifiche forfettarie qualora le informazioni fornite dall’indagine non consentano al revisore di valutare il danno a partire dall’estrapolazione di determinate perdite, ricorrendo a mezzi statistici o facendo riferimento ad altri dati verificabili. Non si applicano rettifiche forfettarie qualora l’inadempienza venga accertata dai servizi di controllo nazionali, alle condizioni di cui all’allegato 4. Qualora lo Stato membro non proceda al recupero degli importi indebitamente pagati o risultati irregolari, il servizio liquidazione dei conti non può astenersi dal prevedere misure di rettifica finanziaria.

123. Va rilevato che la Commissione si è basata, per quanto riguarda la campagna 2004, l’unica di cui trattasi nell’ambito del presente motivo, su verifiche proprie e ha considerato che la percentuale di irregolarità constatata nel campione doveva essere estesa all’intero universo statistico.

124. Si deve constatare, dal momento che le informazioni emerse dall’indagine avevano consentito al revisore di valutare il danno ricorrendo a mezzi statistici o facendo riferimento a dati verificabili, che la Commissione ha giustamente considerato che le rettifiche forfettarie non erano adeguate ai sensi del documento n. VI/5330/97.

125. La Repubblica portoghese sostiene, tuttavia, in tale prospettiva, che la Commissione non poteva basarsi, per procedere alle regolarizzazioni, sui risultati dei controlli effettuati dalle autorità nazionali, dato che queste avevano tratto conseguenze dalle irregolarità da esse stesse accertate.

126. Così, essa precisa di aver rifiutato, in tutto o in parte, di effettuare pagamenti in tutti i casi di irregolarità rilevati dall’organismo pagatore. Essa considera che, nella specie, non poteva essere decisa alcuna rettifica finanziaria, in quanto l’organismo pagatore aveva tratto tutte le conseguenze dalle irregolarità da esso stesso accertate sanzionando, totalmente o parzialmente, tutte le domande irregolari individuate.

127. L’argomento della Repubblica portoghese non può essere accolto.

128. Infatti, nel caso di un’irregolarità accertata, il fatto di rifiutare il pagamento delle sole domande per le quali l’irregolarità è già stata constatata non può essere considerato come rimedio all’accertamento di una carenza ed essere così idoneo a garantire il finanziamento, da parte del FEAOG, delle sole domande conformi alla normativa dell’Unione (v., in tal senso, sentenza della Corte del 9 agosto 1994, Germania/Commissione, C-413/92, Racc. pag. I-3781, punti da 11 a 13).

129. Pertanto, le autorità portoghesi avrebbero dovuto prendere in considerazione la percentuale di errori constatata relativamente al campione di controllo e applicarla all’intero universo statistico determinato, consentendo così la valutazione del danno subito dal FEAOG.

130. Ne consegue che, rifiutando il pagamento delle sole domande per le quali l’irregolarità era già stata constatata, le autorità portoghesi non hanno tratto pienamente le conseguenze dalle irregolarità da esse accertate.

131. Peraltro, va ricordato che, secondo la giurisprudenza, se è vero che spetta alla Commissione l’onere di provare l’esistenza di una violazione delle norme sull’organizzazione comune dei mercati agricoli, nondimeno, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione è incorsa in errore relativamente alle conseguenze finanziarie da trarne (sentenza della Corte del 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, C-130/99, Racc. pag. I-3005, punto 90, e sentenza Austria/Commissione, cit. al punto 112 supra, punto 181).

132. Infatti, secondo la giurisprudenza, la gestione del finanziamento del FEAOG compete principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie ed è fondata sulla fiducia tra le autorità nazionali e le autorità comunitarie. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l’elaborazione dei conti FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno (v. sentenza Austria/Commissione, cit. al punto 112 supra, punto 182, e giurisprudenza ivi citata).

133. Spetta quindi allo Stato membro fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dei propri dati al fine di dimostrare che i dubbi della Commissione erano infondati (sentenza Austria/Commissione, cit. al punto 112 supra, punto 201).

134. Orbene, la Repubblica portoghese non ha fornito alcun elemento atto a dimostrare che la Commissione era incorsa in errore riguardo alle conseguenze finanziarie delle irregolarità constatate.

135. Dalle suesposte considerazioni risulta che il terzo motivo dev’essere respinto.

Sul quarto motivo vertente sulla violazione dei principi della parità di trattamento e di proporzionalità

136. La Repubblica portoghese considera che, escludendo l’applicazione del documento n. VI/5330/97, volto a stabilire, in modo uniforme, gli orientamenti applicabili alle rettifiche finanziarie, la Commissione ha violato i principi della parità di trattamento e di proporzionalità.

137. Per quanto riguarda, in primo luogo, la violazione del principio della parità di trattamento, la Repubblica portoghese precisa che, sebbene la Commissione avesse rispettato gli orientamenti che si era impegnata ad osservare, essa avrebbe tuttavia optato per le rettifiche forfettarie. Nella specie, la Repubblica portoghese ritiene che il mancato aumento delle percentuali di controllo per l’anno in corso e per gli anni successivi, in presenza di un numero elevato di irregolarità, potesse essere assimilato a un controllo essenziale che non sarebbe stato eseguito in maniera sufficientemente approfondita, cosicché si sarebbe dovuta applicare una rettifica forfettaria del 5%, come era stato fatto dalla Commissione nell’ambito dell’indagine AA/2006/10. La Repubblica portoghese considera pertanto che, avendo trattato l’indagine sfociata nella decisione impugnata in modo diverso dall’indagine AA/2006/10, la Commissione avrebbe violato il principio della parità di trattamento, in quanto verrebbe applicato un diverso trattamento a due situazioni identiche.

138. A tal proposito, occorre in primo luogo rilevare che ogni caso deve, in linea di principio, essere valutato separatamente al fine di verificare se lo Stato membro di cui trattasi abbia rispettato o meno, nella realizzazione delle operazioni finanziate dal FEAOG, le condizioni imposte dal diritto comunitario e, se non l’ha fatto, in quale misura (sentenze della Corte d