Causa T‑653/16

Repubblica di Malta

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti in possesso della Commissione – Documenti promananti da uno Stato membro – Documenti scambiati nell’ambito del regime di controllo al fine di garantire l’osservanza delle norme in materia di politica comune della pesca – Articolo 113 del regolamento (CE) n. 1224/2009 – Accesso del pubblico a seguito di una domanda presentata da un’organizzazione non governativa – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Obbligo di motivazione – Leale cooperazione – Scelta della base giuridica»

Massime – Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 3 maggio 2018

Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – 94068 / Domanda di accesso riguardante i dati provenienti dagli Stati membri nell’ambito del regime di controllo al fine di garantire l’osservanza delle norme in materia di politica comune della pesca – Applicazione del regolamento n. 1224/2009 in quanto lex specialis rispetto al regolamento n. 1049/2001 – Esclusione

Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Obblighi dell’istituzione di cui trattasi in materia di trattamento di una domanda di accesso – Violazione – Conseguenze in caso di esito favorevole della domanda

Gli Stati membri possono contestare, mediante ricorso di annullamento, ogni atto decisorio della Commissione, a carattere normativo o individuale, e invocare in tale occasione, a sostegno delle loro conclusioni, qualunque motivo relativo, in particolare, alla violazione delle forme sostanziali o alla violazione delle norme di diritto adottate per l’applicazione dei Trattati. Ne discende, in primo luogo, che uno Stato membro può contestare, mediante ricorso di annullamento, una decisione della Commissione adottata sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e che autorizza una persona fisica o giuridica ad accedere a documenti in possesso di quest’ultima e provenienti da tale Stato membro, senza che occorra individuare una decisione distinta della Commissione, che sarebbe l’unica impugnabile, di non accogliere l’opposizione di detto Stato membro alla divulgazione dei documenti di cui trattasi. In secondo luogo, uno Stato membro può invocare, a sostegno di tale ricorso, qualsiasi motivo che si ricolleghi a uno dei quattro casi di esperibilità del ricorso di annullamento di cui all’articolo 263 TFUE e, in particolare, qualsiasi motivo riguardante la violazione di una norma procedurale o sostanziale che esso ha dichiarato pertinente, ferma restando l’operatività o meno di tale motivo. Di conseguenza, per quanto concerne la ricevibilità di un motivo dedotto avverso una decisione del genere, non occorre distinguere a seconda che la norma di cui si asserisce la violazione sia prevista dal regolamento n. 1049/2001 o da un altro strumento giuridico. Tuttavia, la delimitazione del potere di partecipare alla decisione dell’Unione conferito allo Stato membro interessato dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 non può vietare a tale Stato membro di chiedere l’annullamento della decisione della Commissione di concedere l’accesso ai documenti di cui trattasi e di invocare a tal fine illegittimità diverse da quelle riguardanti la violazione dell’articolo 4 di detto regolamento. (v. punti 35-37, 41)

V. il testo della decisione. (v. punti 47, 48)

V. il testo della decisione. (v. punti 53, 54, 57)

Nulla vieta a un’istituzione di rendere pubblici documenti anche qualora essa non sia stata adita con alcuna domanda in tal senso o, per ragioni di trasparenza e completezza, di comunicare a una persona che abbia presentato una domanda sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, taluni documenti che tale persona non abbia espressamente individuato e contemplato nella propria domanda. In tali circostanze, la violazione delle norme in materia di esame delle domande d’accesso ai documenti di cui agli articoli da 6 a 8 del regolamento n. 1049/2001, sebbene, in talune ipotesi, possa inficiare la legittimità di una decisione che nega l’accesso ai documenti, non può inficiare la legittimità di una decisione che concede l’accesso ai documenti. In particolare, in primo luogo, riguardo all’articolo 6 del regolamento n. 1049/2001, se è vero che un’istituzione non può respingere una domanda in quanto insufficientemente precisa senza prima invitare il richiedente a chiarire la sua domanda, non si può, per contro, utilmente contestare a un’istituzione di aver concesso l’accesso ai documenti sul fondamento di una domanda asseritamente imprecisa senza prima invitare il richiedente a chiarire la sua domanda. Infatti, se il richiedente non è stato invitato a chiarire la sua domanda, né l’istituzione né, a fortiori, un terzo possono utilmente far riferimento al carattere asseritamente vago della domanda del ricorrente. Pertanto, nell’ipotesi in cui un’istituzione ritenga di essere in grado di individuare essa stessa, senza dover sopportare un carico di lavoro sproporzionato, tutti i documenti che possono essere ricompresi in una domanda, anche formulata in termini generali e vertente su numerosi documenti, tale istituzione può pronunciarsi su tale domanda, senza invitare preliminarmente il richiedente a chiarirla, poi, se del caso, può dare accesso all’insieme dei documenti identificati, purché questi ultimi non rientrino nell’ambito delle eccezioni previste, in particolare, all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. In secondo luogo, riguardo agli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, i termini che essi prevedono hanno il solo obiettivo di consentire un trattamento rapido delle domande d’accesso ai documenti e di accelerare la divulgazione dei documenti richiesti qualora tale divulgazione sia possibile. Il superamento di detti termini non ha l’effetto di privare l’istituzione del potere di adottare una decisione e non può di per sé determinare un’illegittimità di una decisione di diniego d’accesso ai documenti tale da giustificarne l’annullamento. Tale assenza di incidenza del superamento dei termini summenzionati si impone a maggior ragione in presenza di una decisione che concede l’accesso ai documenti, in quanto, in un’ipotesi del genere, il richiedente ha ottenuto soddisfazione nonostante il superamento di tali termini, che erano stati introdotti unicamente a suo favore. (v. punti 80-83, 85-87)

Dalle disposizioni dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, interpretate conformemente all’obbligo di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, risulta che esse disciplinano le modalità di consultazione da parte di un’istituzione dei terzi da cui provengono i documenti nonché le modalità di partecipazione degli Stati membri da cui provengono i documenti al processo di adozione della decisione dell’istituzione relativa all’accesso ai documenti. Pertanto, dette disposizioni del medesimo regolamento disciplinano i rapporti tra l’istituzione e i terzi, in particolare gli Stati membri, per quanto concerne i documenti provenienti da questi ultimi, e hanno l’obiettivo di tutelare l’interesse di detti terzi e degli Stati membri ad opporsi alla divulgazione dei suddetti documenti. In tali circostanze, la violazione delle disposizioni dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001 nonché dell’obbligo di leale cooperazione dell’istituzione nei confronti di uno Stato membro può inficiare la legittimità di una decisione che concede l’accesso ai documenti provenienti da tale Stato membro. (v. punti 98-100)

Sebbene gli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, impongano alle istituzioni di rispondere alle domande iniziali e di conferma di accesso ai documenti entro determinati termini, non vi è alcuna disposizione di tale regolamento che fissi un termine entro cui un’istituzione debba informare uno Stato membro della presentazione di una domanda di accesso ai documenti da esso provenienti e comunicargli detta domanda. In particolare, il regolamento n. 1049/2001 non precisa quale termine ai fini della risposta debba essere quindi concesso dall’istituzione a tale Stato membro affinché quest’ultimo possa informarla della sua eventuale opposizione alla divulgazione dei documenti di cui trattasi. Tuttavia, dall’obbligo di leale cooperazione risulta che la Commissione è tenuta ad agire con diligenza nei suoi rapporti con lo Stato membro interessato affinché possa essa stessa pronunciarsi nei termini impartitile dagli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001. (v. punti 106, 107)

Dal testo stesso dell’articolo 113, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1224/2009, che istituisce un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, risulta che i dati raccolti e trasmessi da uno Stato membro alla Commissione nell’ambito di tale regolamento possono essere trasmessi, in linea di principio, a persone diverse da coloro che per le loro funzioni devono avervi accesso o possono essere utilizzati per scopi diversi da quelli previsti dallo stesso regolamento soltanto se gli Stati membri da cui provengono i dati abbiano dato il loro esplicito consenso. Al riguardo, dette disposizioni non sono di per sé finalizzate a disciplinare le condizioni di accesso del pubblico ai documenti trasmessi da uno Stato membro alla Commissione nell’ambito di tale regolamento. Infatti, tali disposizioni mirano unicamente a precisare le condizioni in cui possono essere trasmessi e utilizzati dati raccolti e trasmessi da uno Stato membro nell’ambito di detto regolamento. Ne consegue che le disposizioni dell’articolo 113, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1224/2009 non costituiscono, in quanto tali, una legge speciale che deroga alle norme generali in materia di accesso del pubblico ai documenti previsti dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, ma si avvicinano piuttosto a norme specifiche che garantiscono una protezione rafforzata di determinati dati, personali o meno, e indipendentemente dal loro grado di riservatezza, per il semplice fatto che sono stati trasmessi da uno Stato membro. (v. punti 133, 138, 139)

I regolamenti nn. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e 1224/2009, che istituisce un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, non comportano disposizioni che prevedano espressamente la prevalenza dell’uno sull’altro. Occorre pertanto garantire un’applicazione di ciascuno dei suddetti regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’applicazione coerente. Al riguardo, le norme di accesso ai documenti, che figurano, segnatamente, nell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, – quando i documenti presi in considerazione dalla domanda di accesso rientrano in un settore particolare del diritto dell’Unione, quale il regime di controllo al fine di garantire l’osservanza delle norme in materia di politica comune della pesca – non possono essere applicate e interpretate senza tener conto delle regole specifiche che disciplinano la trasmissione e l’utilizzo dei dati contenuti in tali documenti, le quali sono previste all’articolo 113, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1224/2009. Di conseguenza, qualora una domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001 sia diretta a ottenere l’accesso a documenti che contengono dati ai sensi del regolamento n. 1224/2009, le disposizioni dell’articolo 113, paragrafi 2 e 3, di quest’ultimo regolamento sono integralmente applicabili. (v. punti 137, 141, 142)

Per quanto concerne i dati trasmessi da uno Stato membro nell’ambito del regolamento n. 1224/2009, che istituisce un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, il legislatore ha inteso mantenere, sotto una certa forma, la regola dell’autore, tuttavia abolita, in linea di principio, in materia di accesso del pubblico ai documenti dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Tale regola, nella sua forma che prevaleva prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1049/2001, comportava che, qualora un documento in possesso di un’istituzione avesse per autore un terzo, la domanda di accesso al documento dovesse essere indirizzata direttamente all’autore dello stesso. Ne consegue che l’applicazione della restrizione di cui all’articolo 113, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1224/2009 non è subordinata né ad un’esplicita e previa manifestazione di volontà dello Stato membro interessato, né all’invocazione da parte di quest’ultimo di un’eccezione sostanziale prevista all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 o all’articolo 113, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009, né alla motivazione dell’opposizione eventualmente formulata dallo Stato membro. Inoltre, il divieto di trasmissione o di utilizzo non può cessare nel momento di chiusura di un’indagine amministrativa avviata ai sensi dell’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento n. 1224/2009, ma cessa unicamente nel momento in cui lo Stato membro da cui provengono i dati di cui trattasi acconsenta espressamente alla loro trasmissione o utilizzo. (v. punti 147, 151, 152)

La scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi che possono essere oggetto di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto di tale atto. Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che possiede una duplice componente, e se una di tali finalità o componenti è identificabile come principale o preponderante mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su un solo fondamento giuridico, ossia quello richiesto dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. L’obiettivo principale del regolamento n. 1224/2009, che istituisce un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, consiste nell’istituire un regime di controllo, di ispezione e di esecuzione al fine di garantire l’osservanza delle norme in materia di politica comune della pesca. Il contenuto sostanziale di tale regolamento concerne in maniera preponderante la politica comune della pesca, anche se prevede la raccolta e lo scambio di vari dati relativi a tale politica. È solo a titolo accessorio che il regolamento n. 1224/2009 comprende, in particolare ai suoi articoli 112 e 113, disposizioni relative alla protezione dei dati e, segnatamente, disposizioni che delimitano e restringono la trasmissione e l’utilizzo di dati provenienti dagli Stati membri. In tali circostanze, il Consiglio doveva adottare il regolamento n. 1224/2009 sulla sola base dell’articolo 43 TFUE, relativo alla politica agricola comune, la quale comprende la politica comune della pesca. (v. punti 156-158)