CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 17 marzo 2011 ( )

Causa C‑101/10

Gentcho Pavlov

Gregor Famira

contro

Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (Austria)]

«Relazioni esterne – Accordi di associazione – Effetto diretto – Normativa nazionale che, prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione europea, escludeva i cittadini bulgari dall’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati – Divieto di qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità – Nozione di condizioni di lavoro – Compatibilità»





1. La questione principale sollevata con il presente rinvio pregiudiziale consiste nello stabilire se un cittadino bulgaro, al quale sia stata negata in Austria l’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati prima che la Repubblica di Bulgaria aderisse all’Unione europea, subisca una discriminazione basata sulla nazionalità, vietata dall’Accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Bulgaria, dall’altra, firmato il 1º marzo 1993 (in prosieguo: l’«accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria») ( ).

I – Contesto normativo

A – L’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria

2. A termini dell’art. 7, n. 1, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria «[l’]associazione prevede un periodo transitorio della durata massima di dieci anni diviso in due fasi successive, che in linea di principio durano cinque anni ciascuna. La prima fase inizia all’entrata in vigore del presente accordo».

3. L’art. 38, n. 1, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria così recita:

«1. Nel rispetto delle condizioni e modalità applicabili in ciascuno Stato membro:

– il trattamento accordato ai lavoratori di nazionalità bulgara legalmente occupati nel territorio di uno Stato membro è esente da qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità, per quanto riguarda le condizioni di lavoro, di retribuzione o di licenziamento, rispetto ai cittadini di quello Stato».

4. L’art. 42, n. 1, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria prevede quanto segue:

«1. Tenendo conto della situazione del mercato del lavoro nello Stato membro, nel rispetto della sua legislazione e delle regole in vigore in quello Stato membro in materia di mobilità dei lavoratori:

– si dovrebbero mantenere e, se possibile, ampliare le agevolazioni esistenti per l’accesso all’occupazione dei lavoratori bulgari accordate dagli Stati membri ai sensi di accordi bilaterali;

– gli altri Stati membri considerano favorevolmente l’opportunità di concludere accordi analoghi».

5. L’art. 45, n. 1, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, che si trova all’interno del capitolo intitolato «Stabilimento», prevede che «[a] partire dall’entrata in vigore del presente accordo, ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini per lo stabilimento di società e cittadini bulgari e per le attività di società e cittadini bulgari stabiliti sul suo territorio, fatta eccezione per i settori specificati nell’allegato XVa».

6. L’art. 45, n. 5, lett. a), sub i), dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, definisce lo stabilimento «per quanto riguarda i cittadini, [come] il diritto di intraprendere e svolgere attività economiche in qualità di lavoratori autonomi e di avviare e gestire iniziative, in particolare società, che controllano di fatto. I termini lavoro autonomo e iniziative economiche non comprendono la ricerca o l’assunzione sul mercato del lavoro, né conferiscono il diritto di accesso al mercato del lavoro di un’altra Parte. Le disposizioni del presente capitolo non si applicano alle persone che non sono unicamente lavoratori autonomi».

7. L’art. 45, n. 5, lett. c), dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria enuncia che per attività economiche devono intendersi «in particolare, le attività di tipo industriale, commerciale, artigianale e professionale».

8. L’art. 47 dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, prevede che «[a]l fine di rendere più agevole per i cittadini della Comunità e della Bulgaria l’avviamento e lo svolgimento di attività professionali regolamentate rispettivamente in Bulgaria e nella Comunità, il Consiglio di associazione valuta le iniziative da prendere per permettere il reciproco riconoscimento dei titoli professionali. Il Consiglio di associazione può adottare tutte le misure necessarie a tal fine».

9. Conformemente all’art. 59, n. 1, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, «[a]i fini del titolo IV, il presente accordo non impedisce in alcun modo alle Parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, lavoro, condizioni di lavoro e stabilimento delle persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi, a condizione che, così facendo, esse non le applichino in modo da vanificare o compromettere i benefici spettanti all’una o all’altra ai sensi di una specifica disposizione del presente accordo (…)».

B – Normativa nazionale

10. Le disposizioni che disciplinano la professione forense e l’accesso a tale professione in Austria sono contenute, rispettivamente, nel Rechtsanwaltsprüfungsgesetz ( ) (legge sull’esame di accesso alla professione di avvocato, in prosieguo, il «RAPG») e nella Österreichische Rechtsanwaltsordnung (regolamento relativo alla professione forense; in prosieguo la «RAO») ( ).

1. Il RAPG

11. L’art. 1 del RAPG prevede che: «[l]’esame di avvocato deve provare le attitudini e conoscenze del candidato necessarie per l’esercizio della professione forense, in particolare la sua abilità nell’avviare e nel seguire le pratiche, di carattere pubblico o privato, affidate ad un avvocato nonché la sua idoneità a redigere atti e pareri legali nonché ad esporre ordinatamente, per iscritto o oralmente, situazioni di fatto o di diritto».

12. A termini dell’art. 2, n. 2, del RAPG «[l]’esame di avvocato può essere sostenuto dopo aver conseguito il Doktorat der Rechte ovvero, per i laureati in possesso di un Diplomstudium ai sensi della legge 2 marzo 1978 (…) sullo studio delle scienze giuridiche, dopo il conseguimento del Magisterium der Rechtswissenschaften e dopo una pratica di almeno tre anni, di cui almeno nove mesi presso un organo giudiziario e almeno due anni presso lo studio di un avvocato (…)».

2. La RAO

13. L’art. 1, n. 1, della RAO stabilisce che «[a]i fini dell’esercizio della professione di avvocato (…) non è necessaria una nomina da parte dell’autorità, bensì semplicemente la prova del possesso dei seguenti requisiti e la registrazione all’albo degli avvocati».

14. A tenore dell’art. 1, n. 2, della RAO, i requisiti da soddisfare sono i seguenti:

«a) la cittadinanza austriaca;

(…)

d) il tirocinio nelle modalità e per la durata stabilita dalla legge;

e) il superamento dell’esame di abilitazione alla professione di avvocato;

(…)».

15. L’art. 2 della RAO stabilisce quanto segue:

«1. Il tirocinio necessario per l’esercizio della professione forense deve essere svolto nell’ambito di una professione di carattere giuridico, presso un giudice, un pubblico ministero o un avvocato (…). Il tirocinio presso un avvocato è computabile solo qualora sia stato svolto a titolo di attività professionale principale e senza pregiudizio da parte di un’altra attività professionale (…).

2. Il tirocinio nell’accezione del n. 1 dura cinque anni. Di questi, almeno nove mesi devono essere effettuati in Austria presso un giudice o un pubblico ministero e almeno tre anni presso un avvocato.

(…)».

16. L’art. 1, n. 3, della RAO è del seguente tenore: «[l]a cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione europea o di uno Stato contraente dell’Accordo sullo Spazio economico europeo o della Confederazione svizzera è considerata equivalente alla cittadinanza austriaca».

17. L’art. 15 della RAO così recita:

«1. Qualora la legge prescriva il patrocinio legale obbligatorio, l’avvocato può farsi rappresentare dinanzi a tutte le giurisdizioni e a tutte le autorità, assumendosene la responsabilità, da un praticante avvocato, autorizzato alla sostituzione, che svolga il tirocinio presso il suo studio; un praticante avvocato non può tuttavia firmare memorie indirizzate a organi giurisdizionali e autorità.

2. È autorizzato alla sostituzione un praticante avvocato che abbia superato l’esame di abilitazione alla professione forense (…).

3. Qualora la legge non prescriva il patrocinio legale obbligatorio, un avvocato può farsi rappresentare dinanzi a tutte le giurisdizioni e le autorità, assumendosene la responsabilità, da un praticante avvocato che svolga il tirocinio presso il suo studio; un praticante avvocato non può tuttavia firmare memorie indirizzate ad organi giurisdizionali e autorità.

4. La commissione dell’Ordine degli avvocati rilascia certificati di abilitazione a rappresentare in giudizio ai praticanti che svolgano il tirocinio presso un avvocato, da cui risulti il potere di sostituzione, ai sensi del n. 2 (…) o il potere di rappresentanza, ai sensi del n. 3 (…)».

18. L’art. 30 della RAO, che disciplina la procedura di iscrizione all’albo dei praticanti avvocati, dispone quanto segue:

«1. Ai fini dell’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati, al momento dell’inizio del tirocinio presso uno studio di avvocati, deve esserne data comunicazione alla commissione, unitamente all’attestazione del possesso della cittadinanza austriaca e dei requisiti prescritti per l’accesso al tirocinio; la durata del tirocinio è computata a decorrere dalla data di ricezione della suddetta comunicazione.

(…).

4. Gli interessati hanno diritto di presentare ricorso, in qualità di avvocati, dinanzi alla commissione superiore d’appello e alla commissione disciplinare degli avvocati, avverso il diniego di iscrizione all’albo dei praticanti avvocati, la radiazione da suddetto albo e il diniego di omologazione della pratica forense (…).

5. la cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione europea o di un altro Stato contraente dell’Accordo sullo Spazio economico europeo o della Confederazione svizzera è considerata equivalente alla cittadinanza austriaca».

II – Causa principale e questioni pregiudiziali

19. Il sig. Gentcho Pavlov è un cittadino bulgaro che ha concluso gli studi di scienze giuridiche a Vienna, in Austria, secondo il giudice del rinvio, nel 2002 ( ). Dal 2004 egli è impiegato come lavoratore dipendente presso lo studio legale del sig. Famira, avvocato in Vienna. Il sig. Pavlov è titolare di un permesso di stabilimento rilasciato ai sensi del diritto austriaco e di un permesso di lavoro in Austria.

20. Il 2 gennaio 2004, i sigg. Famira e Pavlov chiedevano l’iscrizione del sig. Pavlov nell’albo dei praticanti avvocati. Essi chiedevano contemporaneamente il rilascio di un certificato di abilitazione alla rappresentanza in giudizio a norma dell’art. 15, n. 3, della RAO.

21. Il 6 aprile 2004, con ordinanza dell’Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (commissione dell’Ordine degli avvocati di Vienna), veniva respinta la domanda in questione, per il motivo che il sig. Pavlov non soddisfaceva la condizione relativa alla cittadinanza stabilita dall’art. 30 della RAO. Poiché, alla data di presentazione della domanda, il sig. Pavlov non era né cittadino di uno Stato membro dell’Unione, né cittadino di uno Stato membro dello Spazio economico europeo o della Confederazione svizzera, la cittadinanza bulgara di cui era in possesso non gli consentiva, secondo l’Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien, di soddisfare le condizioni di cui all’art. 30 della RAO. Il reclamo proposto avverso tale ordinanza veniva respinto il 15 giugno 2004 ( ) dall’Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien in seduta plenaria.

22. Contro tale seconda ordinanza veniva proposta impugnazione dinanzi all’Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (commissione superiore disciplinare degli avvocati; in prosieguo: l’«OBDK»). L’impugnazione veniva respinta il 1º agosto 2006. Secondo l’OBDK, infatti, quella dell’avvocato è una professione regolamentata e tale disciplina spiega i suoi effetti anche sui praticanti avvocati. A giudizio di tale organo, l’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria vieta le discriminazioni applicate alle condizioni di lavoro, ma, per quanto riguarda l’accesso ad una professione regolamentata, gli Stati contraenti hanno la possibilità di istituire limitazioni a livello nazionale.

23. I ricorrenti presentavano ricorso avverso tale decisione dinanzi al Verfassungsgerichtshof (Corte costituzionale austriaca), che la annullava con decisione 8 ottobre 2007, considerando che, non avendo adito in via pregiudiziale la Corte di giustizia, al fine di interpretare le pertinenti disposizioni dell’accordo d’associazione, l’OBDK aveva violato il diritto dei reclamanti ad un procedimento dinanzi al giudice naturale garantito dalla costituzione austriaca. La causa veniva quindi rinviata all’OBDK.

24. Il 17 aprile 2008 l’OBDK accoglieva parzialmente l’impugnazione avverso l’ordinanza 15 giugno 2004, poiché annullava quest’ultima insieme all’ordinanza 6 aprile 2004 in considerazione della mutata situazione giuridica, determinata dall’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione. Essendo sopraggiunto tale nuovo elemento, l’OBDK ha ritenuto che la situazione fosse abbastanza chiara da permettergli di statuire senza dover sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia. Così, il detto organo rinviava la causa all’Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien affinché si pronunciasse dopo un’integrazione del procedimento. Anche la decisione dell’OBDK 17 aprile 2008 veniva impugnata dinanzi al Verfassungsgerichtshof.

25. Con decisione 2 luglio 2009 il Verfassungsgerichtshof ha annullato la nuova decisione 17 aprile 2008 dell’OBDK. Essa ha sostanzialmente addebitato a tale organo il fatto di non aver regolato la questione relativa agli anni 2004‑2006, avendo omesso di operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, questione che, nonostante l’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione a partire dal 1º gennaio 2007, continuava ad essere particolarmente rilevante per il sig. Pavlov, da una parte, in quanto, egli avrebbe potuto sostenere l’esame di abilitazione alla professione di avvocato soltanto dopo aver svolto un tirocinio di almeno due anni presso un avvocato (art. 2, n. 1, del RAPG) e, dall’altra, poiché, per poter essere iscritto all’albo degli avvocati, il ricorrente doveva provare di aver svolto un tirocinio di almeno tre anni presso un avvocato (ai sensi dell’art. 2, n. 2, della RAO).

26. Considerata l’esistenza di difficoltà legate all’interpretazione del diritto dell’Unione, l’OBDK ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione 23 febbraio 2010, di sottoporre alla Corte, a norma dell’art. 267 TFUE, le seguenti due questioni pregiudiziali:

«1) Se, nel periodo compreso fra il 2 gennaio 2004 e il 31 dicembre 2006, l’art. 38, n. 1, dell’accordo [di associazione] dovesse essere direttamente applicato nell’ambito del procedimento per l’iscrizione di un cittadino bulgaro nell’albo dei praticanti avvocati.

2) [In caso di soluzione affermativa della prima questione: se l’]art. 38, n. 1, dell’accordo [di associazione] ostasse, da un lato, all’applicazione dell’art. 30, nn. 1 e 5, della [RAO] – secondo cui uno dei requisiti per la registrazione è costituito, fra l’altro, dalla prova della cittadinanza austriaca o di una cittadinanza equivalente – alla domanda di iscrizione all’albo dei praticanti avvocati austriaci presentata il 2 gennaio 2004 da un cittadino bulgaro in servizio presso un avvocato austriaco nonché alla richiesta di emissione di un certificato di abilitazione alla rappresentanza in giudizio ai sensi dell’art. 15, n. 3, della [RAO] e, dall’altro, al rigetto della domanda fondato esclusivamente sulla cittadinanza, nonostante la sussistenza degli altri requisiti e di un permesso di stabilimento e di lavoro rilasciato solo per l’Austria».

III – Procedimento dinanzi alla Corte

27. I ricorrenti nella causa principale, il governo austriaco e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte e, all’udienza del 13 gennaio 2011, hanno altresì svolto osservazioni orali.

IV – Analisi giuridica

A – Considerazione preliminare sulla qualità di giudice dell’OBDK

28. In limine, è opportuno verificare se l’OBDK sia un giudice ai sensi dell’art. 267 TFUE, legittimato, in quanto tale, a sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

29. Recentemente, la Corte ha già dovuto pronunciarsi su tale questione, nell’ambito della sentenza Koller ( ), in cui ha affermato che «l’OBDK, della cui giurisdizione è pacifica l’obbligatorietà, presenta, come illustrato dall’avvocato generale al paragrafo 52 delle sue conclusioni, tutti gli elementi necessari per poter essere qualificata quale giurisdizione ai sensi dell’art [267 TFUE]» ( ).

30. Ciò premesso, dobbiamo pertanto procedere all’analisi delle questioni pregiudiziali, poiché la Corte è competente a rispondere al giudice del rinvio.

B – Sulla prima questione

31. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria costituisca una disposizione di diritto dell’Unione dotata di effetto diretto e se si debba ritenere che avesse tale effetto nel periodo compreso tra il 2 gennaio 2004 ed il 31 dicembre 2006, nell’ambito del procedimento di iscrizione di un cittadino bulgaro all’albo dei praticanti avvocati.

32. Secondo una giurisprudenza costante che non occorre rimettere in discussione, una disposizione di un accordo stipulato dalla Comunità con paesi terzi va considerata direttamente efficace qualora, tenuto conto del suo tenore letterale nonché dello scopo e della natura dell’accordo, implichi un obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione e i cui effetti non siano subordinati all’adozione di alcun atto ulteriore ( ). Occorre quindi esaminare l’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria alla luce dei suddetti tre criteri.

33. Per quanto riguarda, in particolare, il disposto dell’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, come hanno giustamente rilevato nelle loro osservazioni scritte i ricorrenti nella causa principale e il governo austriaco, si deve ricordare che la Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sulla questione se l’art. 37, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione tra le Comunita europee e la Repubblica di Polonia, la cui formulazione letterale è quasi identica ( ) a quella dell’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, fosse dotato di effetto diretto ( ). In tale occasione, la Corte ha dichiarato che il citato art. 37, n. 1, primo trattino «detta, in termini chiari, precisi ed incondizionati, il divieto per ciascuno Stato membro di assoggettare a trattamento discriminatorio rispetto ai propri cittadini, a causa della loro cittadinanza, i lavoratori polacchi cui si riferisce tale disposizione, per quel che concerne le loro condizioni di lavoro, di retribuzione o di licenziamento (…). Tale norma di parità di trattamento detta un obbligo di risultato preciso e, per sua stessa natura, può esser fatta valere da un amministrato dinanzi all’autorità giudiziaria nazionale affinché questa disapplichi disposizioni discriminatorie della normativa di uno Stato membro, senza che risulti necessaria a tal fine l’adozione di misure di applicazione integrative» ( ). Peraltro, l’uso dell’espressione «nel rispetto delle condizioni e modalità applicabili in ciascuno Stato membro» non è idonea a rimettere in discussione tale constatazione ( ).

34. Quanto alla natura e all’oggetto dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, la Corte ha già avuto modo di affermare che «l’accordo di associazione, a termini del diciassettesimo ‘considerando’ nonché dell’art. 1, n. 2, mira ad istituire un’associazione diretta a promuovere l’espansione degli scambi e relazioni economiche armoniose tra le parti, allo scopo di incentivare uno sviluppo economico dinamico e la prosperità della Repubblica di Bulgaria, al fine di facilitarne l’adesione alla Comunità. Inoltre la circostanza che l’accordo di associazione miri essenzialmente a favorire lo sviluppo economico della Bulgaria ed implichi, quindi, uno squilibrio negli obblighi assunti dalla Comunità nei confronti del paese terzo de quo non è tale da impedire il riconoscimento da parte della Comunità dell’effetto diretto di talune disposizioni dell’accordo stesso»( ).

35. D’altra parte, l’art. 59, n. 1, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria non è tale da inficiare la suddetta conclusione, poiché la Corte ha dichiarato che «[d]a tale disposizione emerge (...) solamente che le autorità degli Stati membri conservano il potere di applicare, nel rispetto dei limiti fissati dall’accordo di associazione, le rispettive leggi nazionali» ( ). Tale articolo non riguarda pertanto l’attuazione da parte degli Stati membri delle disposizioni dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria relative alle condizioni di lavoro e non è diretta a subordinare all’emanazione di misure nazionali complementari l’esecuzione o gli effetti dell’obbligo di parità di trattamento, sancito dal’art. 38, n. 1, primo trattino ( ).

36. Tutte le condizioni poste dalla giurisprudenza della Corte affinché una disposizione inserita in un accordo internazionale concluso dalla Comunità sia dotata di effetto diretto risultano soddisfatte nel caso dell’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria.

37. Propongo pertanto alla Corte di risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria soddisfa le condizioni necessarie affinché una disposizione del diritto dell’Unione sia dotata di effetto diretto e poteva quindi essere direttamente applicato nel periodo compreso tra il 2 gennaio 2004 ed il 31 dicembre 2006.

C – Sulla seconda questione

38. L’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria sancisce il divieto di discriminazione basata sulla nazionalità, per quanto riguarda «le condizioni di lavoro, di retribuzione o di licenziamento», nei confronti dei cittadini bulgari che hanno lo status di lavoratori e che sono legalmente occupati nel territorio di uno Stato membro.

39. La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sulla compatibilità di una norma nazionale con una disposizione formulata in termini simili all’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria. In simili casi, l’analisi della Corte ha mirato in primo luogo a stabilire se la norma in questione riguardasse effettivamente le condizioni di lavoro e, in secondo luogo, a verificare se la detta norma contenesse effettivamente una discriminazione vietata dall’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria. Al riguardo, la Corte ha ritenuto opportuno procedere in tre fasi: anzitutto, si tratta di stabilire se l’accordo d’associazione vieti effettivamente le discriminazioni; successivamente, occorre esaminare la portata di tale divieto di discriminazione, stabilendo, in particolare, se tale portata sia paragonabile a quella conferita ad un’identica disposizione contenuta nel Trattato e, infine nel caso in cui i due esami precedenti abbiano un esito affermativo, rimane da verificare se la discriminazione possa essere giustificata da ragioni oggettive ( ).

40. Per una volta, propongo di iniziare l’analisi dal carattere discriminatorio del rifiuto opposto al ricorrente nella causa principale, prima di stabilire se l’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati rientri nella nozione di «condizioni di lavoro» ai sensi dell’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria.

1. Sull’esistenza di una discriminazione fondata sulla nazionalità

41. Nella presente causa non è difficile constatare che l’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, ed in particolare il suo art. 38, obbligano effettivamente le parti contraenti a non discriminare i lavoratori bulgari in base alla loro cittadinanza. Quanto al problema se l’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria possa ricevere un’interpretazione ampia quanto quella elaborata dalla Corte nell’ambito della giurisprudenza dedicata all’art. 45, n. 2, TFUE, osservo che la Corte non autorizza tale approccio in maniera sistematica e globale ma, al contrario, impone di far riferimento allo scopo perseguito da ciascuna disposizione nel proprio ambito ( ). Così, il fatto che la Corte, nell’ambito della sentenza Kondova, abbia dichiarato che l’interpretazione dell’art. 43 CE elaborata dalla giurisprudenza non poteva essere estesa alle disposizioni dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria relative alla libertà di stabilimento ( ), non pregiudica l’esito dell’esame da svolgere per quanto riguarda le disposizioni sulla circolazione dei lavoratori contenute nel medesimo accordo.

42. La Corte non ha mai dovuto esaminare direttamente il problema dell’interpretazione di tali disposizioni. Ciononostante, la giurisprudenza Pokrzeptowicz-Meyer ( ) può rivelarsi utile per la nostra analisi. In tale sentenza, la Corte doveva stabilire la portata del divieto di discriminazione in base alla nazionalità, per quanto riguarda le condizioni di lavoro, contenuto nell’accordo di associazione con la Repubblica di Polonia. Si deve osservare che tale divieto di discriminazione era quasi identico a quello previsto dall’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria ( ), e che presentava, a giudizio della Corte, una somiglianza con il tenore letterale dell’art. 39, n. 2, del trattato CE ( ).

43. In tale occasione, la Corte ha affermato che, dal raffronto tra gli obiettivi ed il contesto dell’accordo di associazione con la Repubblica di Polonia, da un lato, e quelli del Trattato CE, dall’altro, emerge che non esistono motivi per attribuire alla disposizione contenuta nell’accordo di associazione in questione una portata diversa da quella conferita dalla Corte alle equivalenti disposizioni del Trattato.

44. Tale ragionamento è trasferibile all’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, poiché i suoi obiettivi sono analoghi a quelli perseguiti dall’accordo di associazione tra la Comunità e la Repubblica di Polonia prima dell’adesione di quest’ultima ( ). Certamente, come la Corte ha avuto modo di precisare, una disposizione come il citato art. 38 non sancisce un principio di libera circolazione dei lavoratori bulgari all’interno dell’Unione ( ), ma introduce a loro favore, a partire dal momento in cui sono legalmente occupati sul territorio di uno Stato membro, un diritto alla parità di trattamento nelle condizioni di lavoro, avente la stessa portata di quello conferito, in termini simili, dal Trattato ai cittadini dell’Unione ( ).

45. D’altronde, né le osservazioni scritte presentate dalle parti interessate né le discussioni svoltesi in udienza consentono di dedurre una ragione oggettiva tale da poter giustificare la disparità di trattamento tra cittadini austriaci e cittadini bulgari per quanto riguarda l’accesso all’albo dei praticanti avvocati.

46. La conclusione intermedia che dobbiamo trarre dalle precedenti considerazioni è la seguente: ci troviamo chiaramente in presenza di una discriminazione che non sembra poter essere giustificata. Tuttavia, il nodo gordiano non è stato ancora tagliato poiché, inequivocabilmente, non è ancora stato stabilito se l’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria contempli una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale.

2. Sulla nozione di «condizioni di lavoro»

47. È pacifico che il sig. Pavlov è titolare di un «permesso di stabilimento» ai sensi del diritto austriaco ( ) nonché di un permesso di lavoro in Austria. Inoltre, dal 2004 il sig. Pavlov è un dipendente del sig. Famira. Il sig. Pavlov è dunque un lavoratore appartenente al regolare mercato del lavoro e può pertanto avvalersi, in linea di principio, in quanto lavoratore dipendente, dell’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria.

48. Dal fascicolo emerge altresì che l’unica ragione per cui l’iscrizione del sig. Pavlov all’albo degli avvocati praticanti era stata rifiutata è che, ai fini di tale iscrizione, la normativa austriaca richiede il possesso della cittadinanza austriaca o di una cittadinanza equivalente, che il sig. Pavlov non possedeva.

49. Di conseguenza, per pronunciarsi sulla compatibilità dell’applicazione, nella fattispecie, di tale normativa con l’art. 38 dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, occorre analizzare se tale normativa riguardi o meno una condizione di lavoro.

50. Al riguardo, si potrebbe ritenere che, poiché il sig. Pavlov è stato assunto come praticante avvocato dal sig. Famira, l’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati rientri nelle condizioni di lavoro di un praticante avvocato, e ciò per una serie di ragioni: da una parte, l’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati è il punto di partenza del periodo da prendere in considerazione per il computo della durata del tirocinio e costituisce, in un certo modo, una delle condizioni preliminari per poter sostenere l’esame di avvocato e, quindi, per ottenere il corrispondente titolo ( ). D’altra parte, solo il praticante avvocato iscritto all’albo può chiedere il conferimento del potere di rappresentanza («kleine Legitimationsurkunde»), che gli permetterà di rappresentare l’avvocato per il quale lavora dinanzi ai giudici e alle autorità amministrative ( ). Una simile interpretazione sembrerebbe peraltro confermata dal fatto che l’ufficio del lavoro austriaco avrebbe autorizzato il sig. Famira ad assumere il sig. Pavlov nel ruolo di praticante avvocato. Di conseguenza, il rifiuto di iscrivere una persona all’albo dei praticanti avvocati potrebbe essere considerato una limitazione delle attività che l’interessato può essere portato a svolgere nell’ambito del suo «impiego» e, quindi, come un fatto idoneo ad incidere direttamente sulle condizioni di lavoro ai sensi della giurisprudenza elaborata dalla Corte in materia, di cui la citata sentenza Deutscher Handballbund, pronunciata in occasione di un rinvio pregiudiziale promosso da un giudice tedesco, costituisce un esempio significativo.

51. Nella citata sentenza Deutscher Handballbund, la Corte ha dovuto pronunciarsi sulla compatibilità con l’art. 38 dell’accordo di associazione con la Repubblica slovacca ( ) di una disposizione nazionale emanata dalla federazione tedesca di handball che prevedeva il rilascio di cartellini diversi ai cittadini di Stati terzi, con la conseguenza che in occasione delle partite ufficiali poteva essere schierato solo un numero limitato di giocatori titolari di questo tipo di cartellino. Nella causa principale, il ricorrente, un cittadino slovacco regolarmente occupato da una società tedesca, aveva presentato un ricorso avverso la decisione che aveva respinto la sua domanda di ottenere il rilascio di un cartellino senza la menzione specifica riservata ai cittadini degli Stati terzi.

52. La Corte, dopo aver confermato l’effetto diretto dell’art. 38 dell’accordo di associazione con la Repubblica slovacca, ha dichiarato che l’interpretazione dell’art. 48, n. 2, del Trattato CE doveva essere estesa al citato art. 38 ( ). Essa ha concluso che la norma sportiva in questione era relativa alle condizioni di lavoro, in quanto aveva «un impatto diretto sulla partecipazione agli incontri di campionato e di coppa di un giocatore professionista slovacco, già regolarmente occupato secondo le disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante» ( ).

53. Si potrebbe pertanto ritenere che il rifiuto di iscrivere il sig. Pavlov all’albo dei praticanti avvocati possa analogamente essere interpretato nel senso che esso ha un impatto diretto sulla partecipazione dell’interessato alle attività inerenti al suo «impiego».

54. Tuttavia, secondo la mia opinione, non è possibile far valere tale giurisprudenza, in quanto ciò presupporrebbe che l’«impiego» del sig. Pavlov, equiparabile a qualsiasi altro rapporto di lavoro dipendente, sia quello di avvocato praticante.

55. È certamente vero che il sig. Pavlov è stato assunto dal sig. Famira come praticante avvocato. Tuttavia, la qualifica di praticante avvocato che gli è stata attribuita nel contratto di lavoro non può essere considerata sufficiente, nella fattispecie, per vincolare le autorità nazionali. Come è stato dimostrato in udienza, una delle funzioni proprie della commissione dell’Ordine degli avvocati di Vienna consiste precisamente nel verificare che le persone che aspirano a diventare praticanti avvocati soddisfino le condizioni richieste dalla legislazione nazionale per essere registrate come tali. Se dovessimo ritenere che il vincolo contrattuale tra il sig. Pavlov ed il sig. Famira, da solo, basti per considerare il sig. Pavlov già inserito in un «posto di lavoro» qualificato come praticante avvocato, giungendo quindi alla conclusione che le sue condizioni di lavoro sono influenzate dal rifiuto di iscrizione all’albo dei praticanti avvocati, ciò significherebbe ritenere che gli ordini professionali ai quali gli Stati membri hanno conferito svariate funzioni di verifica, di fatto e di diritto, siano vincolate dalla qualifica della professione indicata nel contratto di lavoro. Allora sussisterebbe un reale rischio di vedere eluse le normative nazionali, lasciando in tal modo il libero accesso ad attività o professioni che sono invece considerate regolamentate.

56. Per la stessa ragione che ho appena esposto circa la qualifica indicata nel contratto di lavoro del sig. Pavlov, non ritengo che la decisione dell’ufficio del lavoro che ha autorizzato l’assunzione del sig. Pavlov come praticante avvocato sia idonea a far sorgere un qualsivoglia diritto all’iscrizione al suddetto albo: il governo austriaco ha giustamente sostenuto in udienza che spetta alla commissione dell’Ordine degli avvocati, e non all’ufficio del lavoro, verificare che il candidato all’iscrizione all’albo soddisfi pienamente le condizioni all’uopo stabilite dalla normativa nazionale. Dal punto di vista funzionale, non si può considerare che, tecnicamente, il sig. Pavlov fosse già regolarmente occupato come praticante avvocato al momento della presentazione della domanda di iscrizione all’albo.

57. La giurisprudenza della Corte in materia dimostra che le condizioni di lavoro sono costituite dal regime giuridico applicabile al rapporto di lavoro di cui trattasi nonché dai vantaggi, materiali e non, accordati ai lavoratori, ma non anche dalle condizioni di accesso in sé e per sé. Per esempio, la Corte ha dichiarato, tra l’altro, che una legge nazionale intesa ad evitare al lavoratore che riprende l’attività nella stessa impresa gli svantaggi derivanti dall’assenza dovuta al servizio militare, stabilendo in particolare che il periodo trascorso sotto le armi debba essere incluso nel calcolo dell’anzianità aziendale e che esso «rientra nell’ambito delle condizioni di occupazione e di lavoro» ( ); che la concessione di un’indennità di separazione, in quanto serve a compensare il lavoratore per i disagi che il medesimo subisce in seguito alla separazione dalla famiglia rappresenta una retribuzione aggiuntiva e «rientra perciò nella nozione di “condizioni di lavoro”» ( ); che una normativa che riservi esclusivamente ai ricercatori nazionali l’inquadramento nei ruoli organici del Consiglio nazionale delle ricerche, incide sulle condizioni di lavoro, in quanto il detto inquadramento determina la durata del contratto e l’evoluzione della carriera ( ); che una disposizione nazionale in base alla quale i cittadini di uno Stato terzo con cui la Comunità ha concluso un accordo d’associazione possono ricoprire posti di lettori di lingua straniera solo mediante contratti di lavoro a tempo determinato viola il principio di non discriminazione in base alla nazionalità relativamente alle condizioni di lavoro ( ). Tale insieme di misure considerate dalla Corte rientranti nella nozione di «condizioni di lavoro» non è in alcun modo paragonabile all’oggetto della normativa di cui trattasi nella causa principale, che riguarda l’accesso all’albo dei praticanti avvocati.

58. In merito a tale tipo di normativa, come le parti non hanno omesso di ricordare, la Corte ha già avuto occasione di statuire su controversie riguardanti l’attività di praticante avvocato, tra le quali quella che ha dato luogo alla sentenza Morgenbesser ( ). In tale sentenza, la Corte ha affermato che l’attività di praticante-patrocinante non costituisce una professione regolamentata, separabile dalla professione di avvocato ( ). Anche se, in tale occasione, la Corte non si è pronunciata sulla questione se l’iscrizione all’albo dei praticanti avvocati rientrasse tra le condizioni di lavoro, essa ci ha tuttavia indicato che l’attività di praticante avvocato deve essere considerata come la parte pratica della formazione necessaria per accedere alla professione forense ( ). Tale indicazione era stata peraltro anticipata nella sentenza Lawrie-Blum ( ), allorché la Corte ha esaminato un problema del tutto simile a quello sollevato nel caso che ci occupa, sebbene riguardasse una professione diversa.

59. Nella citata sentenza Lawrie-Blum, la Corte doveva pronunciarsi sul rifiuto opposto dalle autorità tedesche di concedere ad una cittadina britannica l’accesso al tirocinio necessario per insegnare nei licei per il solo motivo che l’interessata non possedeva la cittadinanza tedesca. In merito a tale problema, la Corte ha ritenuto di non essere in presenza di una condizione di lavoro ma ha dichiarato, al contrario, che «il completamento del tirocinio e il possesso del diploma relativo al secondo esame di Stato sono giuridicamente indispensabili per l’accesso alla professione di insegnante» ( ). La ricorrente nella causa principale aveva quindi subito una discriminazione relativa all’accesso all’impiego ( ), ma non alle condizioni di lavoro.

60. Orbene, tale giurisprudenza chiarisce in maniera inequivocabile la portata dell’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, che non contempla l’accesso all’impiego. Ciò è confermato, peraltro, dall’art. 42, n. 1, dello stesso accordo che, per quanto riguarda l’accesso all’occupazione dei cittadini bulgari, da un lato, rinvia agli accordi bilaterali in materia e, dall’altro, auspica che in futuro, detto accesso diventi più agevole ( ).

61. L’accesso alle attività di praticante avvocato in Austria è, inoltre, innegabilmente disciplinato da disposizioni legislative e regolamentari che riservano l’esercizio delle dette attività alle persone in possesso di determinati requisiti, mentre lo negano a chi ne sia sprovvisto. Pertanto, ciò che chiede il sig. Pavlov non è tanto il beneficio di pari condizioni di lavoro, ma piuttosto l’accesso ad una professione regolamentata, accesso che, per i cittadini bulgari, prima che il loro paese aderisse all’Unione, non era regolato dalle disposizioni dell’art. 38, n. 1, primo trattino. Non si può dedurre da tale disposizione una volontà delle parti contraenti di eliminare tutte le discriminazioni fondate sulla nazionalità per quanto riguarda l’accesso dei cittadini bulgari alle professioni regolamentate. Al riguardo, dobbiamo tenere conto del fatto che l’art. 38, n. 1, primo trattino, è inserito nel primo capitolo del titolo IV, sotto la rubrica «Circolazione dei lavoratori» mentre l’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria menziona le professioni regolamentate all’art. 47, inserito nel capitolo dedicato allo stabilimento. Tale particolare indica chiaramente che le parti contraenti non intendevano disciplinare la questione dell’accesso alle professioni regolamentate mediante l’art. 38 dell’accordo. Il detto art. 47 prevede puntualmente e specificamente che, in futuro, il Consiglio di associazione debba facilitare l’accesso alle professioni regolamentate ed il loro esercizio mediante l’adozione di misure relative al riconoscimento dei diplomi. Di conseguenza, si deve concludere che il detto accordo non contiene, per quanto riguarda l’accesso alle professioni in parola, un divieto di discriminazione paragonabile a quello di cui all’art. 38, n. 1, primo trattino.

62. Tale conclusione non è contraddetta dall’art. 45 dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, a tenore del quale «ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini». Rispetto a tale art. 45, gli artt. 42 e 47 dello stesso accordo costituiscono norme speciali che, in quanto tali, escludono l’applicazione di detto articolo al caso di specie.

63. Infine, per quanto spiacevole ed insoddisfacente possa essere la situazione in cui si trova il sig. Pavlov, è giocoforza constatare l’impossibilità di affermare che l’accordo d’associazione enuncia un principio generale di non discriminazione in base alla nazionalità, che risulti applicabile al di fuori dell’esercizio di un’attività economica da parte dei cittadini bulgari, nei limiti in cui tale situazione non è contemplata dalle disposizioni sulla libera circolazione dei lavoratori, e non può essere coperta neppure dalle disposizioni in materia di accesso alle professioni regolamentate.

64. La Corte si è spesso mostrata generosa nell’interpretazione degli accordi di associazione, e talvolta addirittura degli accordi di partenariato. Ma in un modo o nell’altro, l’equiparazione promossa dalla Corte tra la portata delle disposizioni contenute nei vari accordi internazionali della Comunità e quelle contenute nei Trattati trovava sempre un elemento di collegamento nel testo stesso dell’accordo di cui si trattava. Nel caso presente, tale elemento manca. Senza dubbio, stiamo verificando i limiti intrinseci al principio dell’associazione dell’Unione con uno Stato terzo, associazione che, sebbene sia diretta a preparare l’adesione, non fornisce manifestamente una tutela così globale e completa come quella offerta dai Trattati istitutivi dell’Unione. Salvo ignorare la volontà delle parti contraenti ed assumere il corrispondente rischio di ridurre l’interesse all’adesione stessa, non mi sembra possibile sostenere che, mediante l’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria, gli Stati membri si siano impegnati a sopprimere qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità, ivi comprese quelle riguardanti l’accesso alle professioni regolamentate.

65. Di conseguenza, e alla luce delle suesposte ragioni, propongo alla Corte di rispondere che né l’art. 38, n. 1, primo trattino, né le altre disposizioni dell’accordo di associazione con la Repubblica di Bulgaria possono essere applicati ad una situazione in cui ad un cittadino bulgaro, prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione, sia opposto un rifiuto di iscrizione all’albo dei praticanti avvocati, a motivo del fatto che la normativa nazionale applicabile prevede che soltanto i cittadini austriaci o i cittadini equiparabili a questi ultimi possano accedere alla professione di avvocato di Austria.

V – Conclusione

66. In considerazione delle osservazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere come segue alle questioni presentate dall’Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission:

«1) L’art. 38, n. 1, primo trattino, dell’Accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Bulgaria, dall’altra, firmato il 1º marzo 1993, soddisfa le condizioni necessarie affinché una disposizione di diritto dell’Unione sia dotata di effetto diretto e poteva quindi essere direttamente applicato nel periodo compreso tra il 2 gennaio 2004 ed il 31 dicembre 2006.

2) Né l’art. 38, n. 1, primo trattino, né le altre disposizioni di detto accordo di associazione possono essere applicati ad una situazione in cui ad un cittadino bulgaro, prima dell’adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea, sia opposto un rifiuto di iscrizione all’albo dei praticanti avvocati, a motivo del fatto che la normativa nazionale applicabile prevede che soltanto i cittadini austriaci o i cittadini equiparabili a questi ultimi possano accedere alla professione di avvocato in Austria».