Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 7 gennaio 1997. - Regno di Spagna contro Commissione delle Comunità europee. - Ricorso d'annullamento - Disciplina degli aiuti di Stato nel settore automobilistico - Proroga con effetto retroattivo - Art. 93, n. 1, del Trattato CE. - Causa C-292/95.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-01931



Conclusioni dell avvocato generale

A - Fatti

1 Con il presente ricorso il Regno di Spagna impugna la decisione della Commissione relativa alla disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato al settore automobilistico (1). Tale disciplina prevede, tra l'altro, la previa notificazione di tutti gli aiuti importanti, indipendentemente dalle finalità cui sono destinati. La disciplina emanata dalla Commissione fu già oggetto di un ricorso proposto dal Regno di Spagna contro la detta istituzione (2). In tale occasione il Regno di Spagna impugnò la proroga della disciplina per un durata indefinita. La disciplina iniziale, emanata nel 1988, prevedeva una durata di due anni. La prima proroga, successivamente deliberata, conteneva invece la seguente formulazione:

«Trascorsi due anni, la disciplina sarà riesaminata dalla Commissione. Le eventuali modifiche (o l'eventuale revoca della disciplina) sono competenza della Commissione, che decide previa consultazione degli Stati membri» (3).

In esito ad una riunione degli Stati membri svoltasi nel dicembre 1992, la Commissione decideva di non apportare alcuna modifica alla disciplina. Nella seconda proroga, emanata successivamente, veniva disposto, a titolo di normativa per il futuro, che la disciplina sarebbe rimasta in vigore sino alla successiva revisione da organizzarsi da parte della Commissione (4).

2 Secondo il governo spagnolo la Commissione avrebbe in tal modo prorogato la disciplina per un periodo indefinito. Esso proponeva conseguentemente ricorso avverso la detta decisione sulla base del rilievo che la Commissione non fosse legittimata a prorogare la disciplina sine die.

3 Secondo la Corte la formulazione contestata contenuta nell'ultima decisione di proroga della disciplina consente più di un'interpretazione. La Corte si richiama, quindi, alla consolidata giurisprudenza secondo cui, quando una norma di diritto comunitario derivato può essere oggetto di diversa interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la norma stessa conforme al Trattato, rispetto a quella che conduce ad una conclusione incompatibile con il Trattato stesso. Nella medesima sentenza la Corte osserva poi che l'obbligo di cooperazione regolare e periodica risultante dall'art. 93, n. 1, del Trattato non consente che l'esame dei regimi di aiuti esistenti sia operato per un periodo di tempo indefinito, dipendente unicamente dalla volontà unilaterale della Commissione o degli Stati membri. Alla luce di tali considerazioni, la Corte è giunta alla conclusione che la decisione della Commissione del dicembre 1992 è da interpretarsi nel senso che la disciplina era stata prorogata sino alla sua successiva revisione, che, come le precedenti, avrebbe dovuto essere effettuata trascorsi due anni. Ciò significa che con la decisione del dicembre 1992 la disciplina comunitaria veniva prorogata unicamente per due ulteriori anni (5). Con la sentenza 29 giugno 1995 la Corte ha quindi dichiarato che la disciplina comunitaria non era più in vigore dal 1_ gennaio 1995.

4 Già il 30 giugno 1995, vale a dire il giorno successivo alla pronuncia della detta sentenza, la Commissione inviava una lettera agli Stati membri, redatta in lingua francese, in cui faceva presente il proprio intendimento di sottoporre ad esame, nella riunione multilaterale prevista per il 4 luglio, una serie di provvedimenti diretti, da un lato, ad istituire una nuova disciplina relativa agli aiuti nel settore automobilistico e, dall'altro, a disciplinare in via transitoria la situazione venutasi a creare a seguito della detta sentenza della Corte. La traduzione di tale lettera in lingua spagnola perveniva alla rappresentanza permanente del Regno di Spagna in data 3 luglio. A mezzodì dello stesso giorno giungeva presso la rappresentanza medesima il testo inglese di una comunicazione che avrebbe dovuto essere oggetto di consultazione il giorno seguente, nell'ambito della riunione multilaterale. La traduzione in lingua spagnola di tale comunicazione veniva distribuita solamente il giorno successivo, all'inizio della riunione.

5 Nella prima parte della comunicazione la Commissione faceva riferimento alla sentenza e alle sue gravi implicazioni, di natura tanto politica quanto giuridica. Proponeva, pertanto, la riemanazione della disciplina.

6 Con riguardo al ricorso in esame, è peraltro decisiva la seconda proposta della Commissione, vale a dire l'adozione di provvedimenti provvisori diretti ad assicurare l'applicazione effettiva ed ininterrotta del controllo istituito con la disciplina. Secondo la proposta della Commissione, tali provvedimenti provvisori consistevano nella proroga della disciplina con effetto retroattivo a partire dal 1_ gennaio 1995. Tale provvedimento avrebbe dovuto restare in vigore sino all'emanazione di una nuova disciplina, comunque non oltre il 31 dicembre 1995.

7 La Commissione giustificava tale provvedimento richiamandosi alla salvaguardia degli interessi fondamentali della Comunità. Si trattava di garantire una concorrenza non falsata nel settore automobilistico, minacciata dal fatto che la Commissione non sarebbe stata in grado di effettuare un controllo continuativo. Gli effetti pregiudizievoli che ne sarebbero derivati potevano essere eliminati solamente mediante un provvedimento di tal genere. Si sarebbe trattato di una semplice proroga - per un periodo limitato - della disciplina già accettata dagli Stati membri, proroga fondata sull'art. 93, n. 1, del Trattato CE.

8 A parere della Commissione, tale applicazione retroattiva, ancorché contraria al principio della certezza del diritto, sarebbe stata giustificata nella specie dal concorso di circostanze eccezionali. La Commissione si richiamava al riguardo al fatto che la sentenza era stata emanata solo successivamente alla data prevista ai fini della revisione ed eventuale proroga della disciplina e, inoltre, all'impossibilità di garantire una concorrenza non falsata nonché agli effetti irreversibili che ne sarebbero eventualmente potuti derivare. La Commissione faceva infine presente di essere partita dall'assunto che la sua decisione del dicembre 1992 fosse valida e di aver quindi prorogato la disciplina per un periodo indefinito.

9 Secondo quanto affermato dal ricorrente, in occasione della riunione multilaterale varie delegazioni avrebbero fatto presente di essere giunte a conoscenza della sentenza e della relativa comunicazione della Commissione solo all'inizio di quella riunione. Sempre secondo il ricorrente, inoltre, otto delegazioni si sarebbero espresse contro la proposta della Commissione, altre quattro si sarebbero invece riservate la decisione.

10 Tale affermazione è stata peraltro precisata dalla Commissione nel senso che le delegazioni si sarebbero riservate di pronunciarsi in merito al provvedimento della reintroduzione della disciplina, essendo al riguardo prevista un'ulteriore riunione ad hoc. Per quanto riguarda i provvedimenti provvisori, la maggioranza delle delegazioni si sarebbe espressa in senso favorevole. Ad eccezione della delegazione spagnola, nessuna avrebbe manifestato parere contrario alla posizione della Commissione.

11 Già con la lettera 30 giugno 1995 gli Stati membri sarebbero stati inoltre informati circa l'inclusione, nell'ordine del giorno della riunione del 4 luglio, di un nuovo punto relativo alla disciplina.

12 In data 6 luglio 1995 la Commissione ha infine deliberato di prorogare la propria decisione del dicembre 1992 con effetto retroattivo al 1_ gennaio 1995. La relativa motivazione non si discosta dagli argomenti già enunciati nella comunicazione del 3 luglio. A giustificazione del provvedimento venivano addotti interessi fondamentali della Comunità, vale a dire la necessità di garantire una concorrenza non falsata nel settore automobilistico; solo in tal modo avrebbe potuto essere evitato l'insorgere di danni irreparabili.

13 La decisione veniva considerata quale mera proroga, per un periodo limitato, ex art. 93, n. 1, del Trattato. Veniva parimenti richiamato l'art. 5 del Trattato CE.

14 Per quanto riguarda la retroattività, venivano addotte a sua giustificazione le dette circostanze eccezionali.

15 Tale decisione è stata impugnata dal ricorrente che ha chiesto alla Corte di:

1) annullare la decisione della Commissione 6 luglio 1995, nella parte in cui essa proroga il vigore della decisione 23 dicembre 1992 con effetto retroattivo al 1_ gennaio 1995;

2) condannare la Commissione alle spese.

16 La Commissione ha chiesto:

1) il rigetto dell'azione d'annullamento proposto dal Regno di Spagna;

2) la condanna del Regno di Spagna alle spese.

B - Esegesi

17 Secondo il ricorrente, per potersi pronunciare sulla fondatezza del ricorso d'annullamento è decisivo accertare la natura giuridica dell'atto emanato dalla Commissione nel luglio 1955, vale a dire se debba considerarsi quale proroga retroattiva della disciplina, ovvero quale sua reintroduzione retroattiva. La Commissione non ritiene, dal canto suo, necessaria tale qualificazione della decisione. Essa riconosce che in una fattispecie di carattere così eccezionale non sia stata rispettata la procedura prevista dall'art. 93, n. 1, del Trattato CE. A suo dire, la Commissione avrebbe dovuto sottoporre agli Stati membri una relativa proposta, che avrebbe dovuto essere oggetto di discussione nell'ambito di una riunione con i rappresentanti degli Stati membri. Sarebbe stata poi necessaria la formale accettazione di tale proposta da parte degli Stati membri. Lo scopo della decisione del luglio 1995 sarebbe stato peraltro quello di provvedere, in tempi brevi e per un periodo transitorio, al vuoto normativo insorto a seguito della sentenza della Corte. Per tali motivi, non sarebbe stato ragionevole né - in considerazione delle dette circostanze eccezionali - necessario avviare la normale e complessa procedura.

18 Sorgerebbe quindi, indipendentemente dalla qualificazione giuridica della decisione della Commissione, la questione se la Commissione, in presenza di siffatte circostanze eccezionali, fosse autorizzata a prescindere dalla procedura di cui all'art. 93, n. 1, del Trattato, vale a dire ad emanare una decisione senza accordo formale degli Stati membri.

19 La Commissione ravvisa tali circostanze eccezionali nella necessità di provvedere al vuoto normativo creatosi a seguito della sentenza della Corte e della conseguente invalidità della disciplina comunitaria, prima che gli Stati membri potessero concedere aiuti sulla base di regimi generali già approvati dalla Commissione, ad esempio nell'ambito degli aiuti regionali.

20 Solamente in via di subordine la Commissione deduce che, ai fini della validità della decisione, non fosse nemmeno necessario ottenere il consenso degli Stati membri. La Commissione si sarebbe limitata a prorogare per un periodo limitato, senza modifiche, una disciplina comunitaria già in vigore da sei anni, il che non si porrebbe in contrasto con la sentenza 29 giugno 1995. La Commissione sarebbe anzi autorizzata a procedere, ai fini di una proroga per un periodo di tempo limitato, a semplici consultazioni con gli Stati membri, conformemente all'obbligo di cooperazione di cui all'art. 93, n. 1, del Trattato. La sentenza osterebbe unicamente ad una proroga della disciplina comunitaria per un periodo indefinito.

21 Tuttavia, la Commissione precisa poi che, a suo parere, si tratterebbe di una reintroduzione retroattiva della disciplina comunitaria, le cui conseguenze pratiche consisterebbero nella proroga retroattiva della disciplina esistente. In via di subordine, la Commissione sostiene di non aver travalicato, nella misura in cui si tratta di una proroga della disciplina, le proprie competenze, in quanto, da un lato - come già affermato -, essa non avrebbe agito in violazione della sentenza del giungo 1995 e, dall'altro, le circostanze eccezionali dedotte avrebbero legittimato tanto una reintroduzione retroattiva quanto una proroga retroattiva.

22 Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, ritengo necessario procedere ad un'attenta analisi della qualificazione giuridica della decisione. Solo in tal modo è infatti possibile stabilire quali fossero i vincoli procedurali che la Commissione avrebbe dovuto rispettare. E solamente in tal modo è possibile esaminare ciò che la Commissione deduce in via di subordine, vale a dire che l'accordo degli Stati membri non fosse necessario ai fini della validità della decisione.

23 Ciò che la Commissione ha sostenuto in subordine mi sembra molto importante in quanto, ove tale tesi dovesse risultare corretta, sarebbe possibile emanare decisioni, del genere di quella adottata dalla Commissione nel luglio 1995, sulla base della procedura in tale occasione seguita. In tal caso la decisione dovrebbe rispettare sia i vincoli previsti da tale procedura sia al tempo stesso i presupposti ai fini della sua efficacia retroattiva. Tali presupposti - come avremo occasione di esaminare meglio in seguito - sono soddisfatti quando l'obiettivo perseguito esige la retroattività e si sia debitamente tenuto conto del legittimo affidamento degli interessati. Ritengo opportuno esaminare, anzitutto, le questioni procedurali.

24 Per quanto attiene alla questione della procedura applicabile, si deve far riferimento non solo alle norme del Trattato, bensì anche a quelle contenute nella disciplina. La seconda proroga della disciplina, impugnata dal ricorrente, prevedeva, per quanto riguarda la sua validità, che essa restasse in vigore sino alla successiva revisione da organizzarsi ad opera della Commissione. Per il resto fu deciso di non apportare modifiche alla disciplina. Considerato che tale seconda proroga non conteneva alcuna previsione in merito a ciò che dovesse essere fatto nel caso in cui si ravvisasse la necessità di una modifica della disciplina, occorre richiamarsi al riguardo al disposto della prima proroga che - come già visto - non è stata modificata. In tale prima decisione di proroga era stabilito che «Trascorsi due anni, la disciplina sarà riesaminata dalla Commissione. Le eventuali modifiche (...) sono competenza della Commissione, che decide previa consultazione degli Stati membri». La procedura prevista nella disciplina risulta essere pertanto la seguente: la Commissione procede alla revisione della disciplina e, solo nel caso in cui si ravvisi la necessità di una modifica, avvia consultazioni con gli Stati membri. La Commissione decide, quindi, in merito alla modifica della disciplina.

25 La seconda proroga fu allora impugnata dal ricorrente in quanto era diretta a prorogare la disciplina per un periodo indefinito, il che implicava una sua modifica. A parere del ricorrente, ciò non sarebbe stato possibile senza previa consultazione e successivo consenso degli Stati membri. Nella sentenza del giugno 1995 la Corte non entra nel merito della questione della necessità del consenso degli Stati membri. Nella sentenza si richiama piuttosto l'obbligo di regolare e periodica cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, obbligo al quale nessuna delle parti può sottrarsi per un periodo indefinito, dipendente unicamente dalla volontà di una di loro. Viene quindi escluso che una delle parti possa fissare, ai fini della revisione degli aiuti, norme valide per un periodo di tempo indefinito. In altre parole, determinante per la sentenza della Corte è stata la proroga sine die ed unilaterale della disciplina, in quanto ciò impediva la regolare e periodica cooperazione fra Stati membri e Commissione. La Corte dichiarava conseguentemente che la validità della disciplina doveva essere limitata sino alla sua successiva revisione, da attuarsi alla scadenza del secondo anno successivo.

26 Ciò significa peraltro che, a seguito della seconda proroga, la disciplina restava in vigore per ulteriori due anni, a seguito dei quali la Commissione avrebbe dovuto normalmente procedere alla sua revisione e - nel caso in cui si fosse ravvisata la necessità di una sua modifica - all'emanazione di una relativa decisione previa consultazione degli Stati membri. Ci si chiede a questo punto se la decisione della Commissione del luglio 1995 rispondesse a tali presupposti. In tal caso la decisione sarebbe da considerarsi quale proroga retroattiva della disciplina.

27 Secondo il ricorrente, la disciplina non è peraltro più prorogabile, in quanto non più in vigore dagli inizi del 1995. Non sarebbe più possibile riportare in vita qualcosa che sia giuridicamente «morto». La Corte di giustizia ha però avuto modo di dichiarare che, a titolo di esempio, una licenza di esportazione già scaduta potesse essere prorogata, in presenza di determinate condizioni, con effetti retroattivi, vale a dire successivamente alla scadenza della sua validità (6).

28 Conseguentemente, non è impossibile, in linea di principio, prorogare retroattivamente un atto giuridicamente non più valido, riportandolo così in vigore. Una siffatta proroga retroattiva dovrebbe peraltro quanto meno soddisfare i presupposti precedentemente menzionati, indicati nella disciplina, ai sensi dei quali occorrerebbe anzitutto procedere ad una revisione della disciplina medesima. Secondo il ricorrente, tale revisione dovrebbe ricomprendere una valutazione globale dei risultati raggiunti, un'analisi della funzione assolta dalla disciplina, paragonata ad altri settori, nonché un esame dei relativi criteri e metodi di applicazione. Al fine di poter adottare unilateralmente un siffatto provvedimento, non sarebbe sufficiente limitarsi a sottolineare in modo meramente formale, nell'ambito di una consultazione con gli Stati membri, l'importanza di un tale provvedimento diretto ad impedire distorsioni della concorrenza. Ciò rappresenterebbe, infatti, un'elusione dei requisiti procedurali dettati dall'art. 93, n. 1, del Trattato.

29 Tuttavia, non appare possibile procedere all'esame della disciplina e della sua validità senza tener presente la relativa situazione concreta. Attenendosi a tali criteri di analisi si rileverà che, in una situazione come quella venutasi a creare a seguito della sentenza della Corte, fosse soprattutto importante che la disciplina restasse in vigore.

30 Come correttamente osservato dalla Commissione, era importante colmare il vuoto normativo venutosi a creare a seguito della sentenza ed impedire che gli Stati membri concedessero nel frattempo, sulla base di regimi di aiuti già esistenti ed approvati dalla Commissione, aiuti all'industria automobilistica producendo in tal modo distorsioni della concorrenza.

31 In tale contesto, non va dimenticato che la disciplina costituisce una misura opportuna ai sensi del n. 1 dell'art. 93 del Trattato CE. In considerazione della situazione esistente, la disciplina sarebbe risultata peraltro la più opportuna se, al di là di eventuali necessarie modifiche, fosse anzitutto rimasta in vigore senza soluzione di continuità.

32 A mio parere, non si può esigere in ogni caso, come sostenuto dal ricorrente, l'effettuazione di un esame esaustivo. L'ampiezza e l'impostazione dell'esame devono essere invece piuttosto adattate alla situazione concreta.

33 Inoltre, una decisione in merito alla proroga della disciplina comunitaria richiede una consultazione con gli Stati membri. E' pur vero che nel testo della disciplina (rilevante è al riguardo la prima proroga) è prevista espressamente solo l'ipotesi di una modifica della disciplina stessa. Dalla sentenza della Corte del giugno 1995 risulta peraltro la necessità di procedere alla consultazione degli Stati membri. La sentenza sottolinea l'obbligo di regolare e periodica cooperazione fra Stati membri e Commissione, obbligo che non può essere sospeso unilateralmente e sine die. Anche per quanto riguarda una proroga della disciplina senza modifiche è pertanto necessaria la consultazione degli Stati membri.

34 Tale consultazione può essere ravvisata nei colloqui svoltisi il 4 luglio 1995. Il ricorrente sottolinea tuttavia nelle proprie deduzioni le condizioni, a suo parere inaccettabili, che avrebbero caratterizzato lo svolgimento della riunione del 4 luglio 1995. Gli Stati membri non sarebbero stati tempestivamente e sufficientemente informati circa i progetti della Commissione, il che costituirebbe violazione sia dell'art. 93, n. 1, del Trattato CE sia dell'obbligo di cooperazione fra Stati membri e Commissione.

35 Si deve sottolineare al riguardo che nella specie non assumono rilevanza i requisiti di carattere generale dettati dall'art. 93, bensì quelli di carattere speciale previsti dalla disciplina medesima. Ai sensi dell'art. 93, n. 1, perché la decisione fosse valida sarebbe stato necessario il consenso formale degli Stati membri. Tale consenso, come già precedentemente esaminato, non appare necessario ai fini di una proroga senza modifiche della disciplina. Gli Stati membri non avevano espresso il proprio accordo nemmeno in merito alla seconda proroga della disciplina (7). Nessuna delle parti interessate - nemmeno la Spagna - ha obiettato alcunché al riguardo. Nemmeno la sentenza della Corte ha rilevato la nullità della decisione per difetto dell'accordo degli Stati membri. Pertanto, ai fini della validità della decisione era unicamente necessaria la consultazione degli Stati membri.

36 Secondo la Commissione, tale requisito deve ritenersi soddisfatto per effetto della riunione svoltasi il 4 luglio 1995. Secondo il ricorrente, invece, un'informazione fornita con un così poco anticipo non risponderebbe alle esigenze di una regolare cooperazione (il ricorrente deduce al riguardo che parte della documentazione sarebbe stata presentata solamente all'inizio della riunione).

37 Occorre peraltro tener presente al riguardo che nella specie si trattava di prorogare, senza modifiche, una disciplina già in vigore da sei anni. Per quanto attiene al contenuto della disciplina stessa, non erano pertanto necessarie ulteriori informazioni. Anche la situazione venutasi a creare a seguito della sentenza era facilmente spiegabile e comprensibile. Si trattava meramente di comunicare che, a seguito della sentenza della Corte, il vigore della disciplina era scaduto da circa sei mesi. Non era pertanto necessario disporre di un'ampia informazione preliminare per poter partecipare alla discussione relativa alle misure da adottare. Per tali motivi, ritengo che le consultazioni svoltesi in occasione della riunione del 4 luglio 1995 rispondessero ai requisiti di una regolare e periodica cooperazione tra Commissione e Stati membri, tanto più che, parallelamente al provvedimento transitorio contestato nella specie, erano state avviate trattative tra la Commissione e gli Stati membri in ordine alla reintroduzione di una disciplina comunitaria (8).

38 In tale contesto il ricorrente fa valere inoltre che, con la propria decisione, la Commissione avrebbe determinato unilateralmente il periodo di applicazione del regime di aiuti, esattamente quanto proibito dalla sentenza della Corte. La Corte ha peraltro affermato che un periodo di durata indefinito dei regimi non può essere fissato unilateralmente, in quanto, in tal modo, finirebbe per essere consentito alle parti (tanto alla Commissione quanto agli Stati membri) di sottrarsi all'obbligo di regolare cooperazione. La Corte stessa assume, inoltre, a criterio di riferimento il periodo di due anni originariamente previsto dalla disciplina. Da questo punto di vista non vi è nulla da obiettare contro la proposta della Commissione del luglio 1995 secondo cui la disciplina avrebbe dovuto restare in vigore al massimo sino alla fine dell'anno.

39 Si deve pertanto ritenere che la decisione della Commissione del luglio 1995 risponda ai requisiti risultanti dalla disciplina nonché dall'obbligo di cooperazione fra gli Stati membri e la Commissione affinché potesse ritenersi valida una proroga senza modifiche della disciplina medesima.

40 Considerato che, in linea di principio, è possibile prorogare con effetto retroattivo anche un atto giuridico la cui validità sia spirata, la decisione della Commissione non equivale, come invece sostenuto dal ricorrente, all'introduzione di una nuova normativa. Questa non sarebbe infatti possibile, come è incontestabile, senza il consenso degli Stati membri.

41 Con riguardo all'ipotesi in cui la Corte non dovesse condividere la mia opinione e considerasse necessaria una più intensa partecipazione degli Stati membri alla decisione seguita da un loro consenso formale, ritengo opportuno passare all'esame della questione se la Commissione, in presenza di determinate circostanze eccezionali, possa esimersi dall'applicazione di tale complessa procedura. In tale contesto va anzitutto sottolineato il fatto che, parallelamente alle consultazioni degli Stati membri in merito alla proroga retroattiva della disciplina, erano stati avviati colloqui in ordine alla reintroduzione della disciplina stessa. Per quanto attiene a questo secondo provvedimento, la Commissione applica la procedura più complessa. Ne deriva che la Commissione, laddove ha applicato la procedura abbreviata, non intendeva in ogni caso sottrarsi al proprio obbligo di cooperazione con gli Stati membri. Lo scopo era unicamente quello di colmare nei tempi più brevi possibili il vuoto normativo venutosi a creare. In altre parole, con ciò fu ristabilita la situazione normalmente esistente. Si deve ritenere che normalmente le consultazioni relative alla proroga ovvero modifica della disciplina abbiano inizio quando la disciplina stessa è ancora in vigore. Il provvedimento della Commissione era unicamente diretto a mantenere in vigore la disciplina nel periodo in cui si discuteva in merito ad una sua eventuale proroga o modifica. Considerato che gli Stati membri ritenevano comunque, sino all'emanazione della sentenza, che la disciplina continuasse ad essere in vigore, il provvedimento della Commissione non ha prodotto alcuna conseguenza decisiva per gli interessati. Al contrario, ha evitato che le consultazioni si svolgessero sotto la pressione dell'urgenza derivante dalla necessità di adottare una nuova normativa nei tempi più brevi possibili, consentendo in tal modo un attento esame delle nuove norme. Alla luce dell'obbligo della Commissione quale guardiana dell'interesse comunitario, consistente nel garantire una concorrenza non falsata (9), nonché in considerazione della durata breve e limitata del provvedimento e della contemporanea possibilità per gli Stati membri di far esaustivamente valere le proprie posizioni nell'ambito delle trattative relative alla reintroduzione della disciplina, ritengo nella specie sostenibile la tesi secondo cui la Commissione era autorizzata ad esimersi da ampie consultazioni con gli Stati membri e dall'ottenimento del loro consenso.

42 Il ricorrente deduce quale ulteriore motivo di nullità la mancanza di proporzionalità della decisione. Il ricorrente considera al riguardo che il provvedimento della Commissione costituisca, sotto il profilo procedurale, violazione del diritto comunitario. Un siffatto provvedimento anomalo non sarebbe stato necessario, essendo a disposizione anche provvedimenti «normali». Da un lato, il governo spagnolo si richiama al riguardo alla corretta applicazione della procedura di cui all'art. 93, n. 1, seguita eventualmente da un procedimento ai sensi del successivo n. 2. Dall'altro, la Commissione avrebbe inoltre avuto la possibilità di reintrodurre la disciplina con il consenso degli Stati membri munendola contemporaneamente, sempre con il consenso degli Stati membri, di retroattività, al fine di colmare il vuoto normativo temuto dalla Commissione.

43 A prescindere dal fatto che, a mio parere, l'operato della Commissione è stato conforme al diritto comunitario, occorre aggiungere, con riguardo alla necessità del provvedimento adottato, la seguente osservazione. Come la Commissione giustamente rileva, era urgente colmare nei tempi più brevi possibili il vuoto giuridico venutosi a creare, per un periodo limitato e per uno scopo ben definito. A tal fine le procedure proposte dal ricorrente sarebbero state troppo complesse. In tal modo si sarebbe infatti determinato un periodo di vuoto normativo in cui gli Stati membri avrebbero potuto concedere aiuti sulla base di regimi di aiuti esistenti e già approvati, con conseguenti possibili distorsioni della concorrenza. Qualora l'efficacia della decisione della Commissione fosse stata subordinata al consenso di tutti gli Stati membri, si sarebbe finito per affidare totalmente il mantenimento della disciplina ai singoli Stati membri. Non sarebbe stato più possibile agire rapidamente, in quanto si sarebbe dovuto attendere la decisione di ogni singolo Stato membro. La Commissione, secondo quanto da essa stessa affermato, aveva inoltre ottenuto il consenso degli altri Stati membri.

44 Il ricorrente deduce poi che il provvedimento de quo non sarebbe stato necessario nemmeno sotto il profilo pratico. Nessuno Stato membro avrebbe concesso aiuti contrari alla disciplina comunitaria nel periodo sino all'emanazione della sentenza. Ciò significa che la disciplina è stata rispettata dagli Stati membri anche nel periodo in cui essa non era più in vigore.

45 Si deve osservare al riguardo che allora nessuna delle parti interessate poteva ritenere che la disciplina non fosse più in vigore. Il principio della presunzione della validità degli atti delle istituzioni comunitarie (10) lasciava al contrario supporre che la disciplina continuasse ad essere in vigore. Per tale motivo, la circostanza che la disciplina sia stata rispettata sino all'emanazione della sentenza non implica necessariamente che tale rispetto sarebbe proseguito anche successivamente all'emanazione della sentenza stessa, cosa che appare dubbia anche in quanto la Spagna - come sostenuto dalla Commissione - non aveva inizialmente approvato la disciplina medio tempore reintrodotta.

46 La Commissione stessa sottolinea peraltro che gli Stati membri erano obbligati, probabilmente anche ex art. 5, al rispetto della disciplina nel periodo transitorio. Anche nell'ipotesi in cui tale obbligo non dovesse risultare dall'art. 5, resterebbe sempre la necessità di precisare tale obbligo e di colmare nei tempi più brevi possibili il vuoto normativo venutosi a creare. Deve pertanto affermarsi che il provvedimento emanato dalla Commissione era necessario.

47 Dubbi non possono sussistere neanche quanto al fatto che la detta proroga retroattiva della disciplina fosse idonea a colmare il vuoto normativo esistente.

48 Dato che inoltre - come già osservato - si trattava di una procedura conforme al diritto comunitario, il provvedimento de quo non può essere considerato sproporzionato in senso stretto. Dalle considerazioni che precedono potrebbe a mio avviso persino derivare che un provvedimento, non conforme all'iter procedurale normale, potrebbe risultare proporzionato quando la normale procedura si riveli troppo complessa e pertanto non idonea allo scopo.

49 Occorre infine esaminare ancora la questione se la Commissione potesse munire la propria decisione di effetti retroattivi. Il ricorrente si richiama al riguardo all'art. 93, n. 2. Proprio la Commissione avrebbe affermato nella propria «guide de procédure» l'impossibilità di emanare in tale settore provvedimenti retroattivi e, anzi, la necessità di munirli di un termine che consentisse agli Stati membri di adeguarvisi.

50 Va osservato a tal riguardo che, nel caso di specie, non si tratta di revocare o convertire un aiuto già concesso. In un caso del genere - è quanto prevede espressamente l'art. 93, n. 2 - dev'essere previsto un relativo termine. Nel caso di specie si tratta piuttosto di prorogare una disciplina - già in vigore da sei anni e per la quale, quasi sino alla decisione della Commissione ora contestata, sussisteva presunzione di validità - con effetti retroattivi, vale a dire per il periodo di presunzione di validità, il che si discosta sostanzialmente dalla fattispecie prevista dall'art. 93, n. 2.

51 Secondo il ricorrente, inoltre, una siffatta efficacia retroattiva sarebbe incompatibile con l'obbligo di regolare cooperazione tra Stati membri e Commissione, né potrebbe essere legittimata da circostanze eccezionali.

52 La Commissione aveva fatto valere la sussistenza di circostanze eccezionali, richiamandosi, da un lato, al fatto che la sentenza della Corte era stata emanata solo successivamente alla data prevista, per la scadenza della validità e per l'effettuazione di una nuova revisione, come riconosciuto nella sentenza medesima. Secondo il ricorrente, invece, la Commissione non avrebbe proceduto ad alcuna revisione sino alla sentenza della Corte, vale a dire per i sei mesi successivi alla scadenza della validità della disciplina. Essa non potrebbe quindi far valere la propria inerzia come circostanza eccezionale che legittimi un'efficacia retroattiva.

53 Non mi sembra che tale argomentazione meriti accoglimento, in quanto solamente con l'emanazione della sentenza risultò acclarata la necessità di procedere, alla fine del 1994, ad una revisione della disciplina. Sino al momento dell'emanazione della sentenza tutti gli interessati potevano ritenere, sulla base della presunzione di validità, che non sussistesse una data stabilita per l'effettuazione della revisione. Non può considerarsi manifestamente erronea l'interpretazione, da parte della Commissione, delle norme della seconda proroga della disciplina quale proroga sine die. Per tali motivi non può nemmeno essere contestato alla Commissione il fatto che, sino all'emanazione della sentenza, essa non abbia ritenuto necessaria la revisione alla scadenza dei due anni.

54 Secondo la Commissione, sussistono nella specie tutti i requisiti individuati dalla giurisprudenza della Corte ai fini della retroattività di un atto.

55 Secondo consolidata giurisprudenza della Corte, in linea generale il principio della certezza del diritto non consente che un atto comunitario inizi a produrre effetti ad una data anteriore a quella della sua pubblicazione. Può avvenire eccezionalmente il contrario, quando l'obiettivo perseguito lo esiga e il legittimo affidamento degli interessati sia sufficientemente tutelato (11). Secondo la Commissione, solamente mediante un provvedimento con carattere retroattivo era possibile impedire che si producessero gravi distorsioni della concorrenza nel settore dell'industria automobilistica. Per quanto riguarda il periodo compreso tra il gennaio del 1995 e l'emanazione della sentenza nel giugno successivo, ciò non è a prima vista del tutto evidente. Come la Commissione stessa riconosce, in tale periodo tutti gli Stati membri si sono attenuti alla disciplina. La Commissione non precisa peraltro cosa sia avvenuto successivamente all'emanazione della sentenza. In ogni caso, a quel momento, quando tutti gli interessati erano a conoscenza del fatto che la disciplina non era più in vigore, era necessario fissare una normativa transitoria con carattere retroattivo.

56 Alla Commissione non può essere peraltro nemmeno impedito di estendere retroattivamente la disciplina al periodo compreso tra il gennaio del 1995 e l'emanazione della sentenza, atteso che essa non poteva essere certa quanto all'effettivo rispetto della disciplina stessa da parte degli Stati membri. Qualora fosse risultato successivamente che in tale periodo fosse stato concesso un aiuto non compatibile con la terza disciplina, non si sarebbe potuto procedere al riguardo, in quanto non sarebbe esistita per tale periodo alcuna normativa. Qualora poi tali aiuti fossero risultati ricompresi in uno dei regimi generali di aiuti già approvati dalla Commissione, sarebbero stati automaticamente compatibili con il mercato comune (12). L'efficacia retroattiva, come sostenuto dalla Commissione, avrebbe quindi rappresentato l'unico strumento per impedire conseguenze irreparabili eventualmente derivanti dalla concessione di aiuti senza tener conto delle loro ripercussioni in un settore talmente sensibile come quello dell'industria automobilistica caratterizzato, nonostante la sovraccapacità esistente, da un forte bisogno di investimenti.

57 Occorre tuttavia chiedersi se il legittimo affidamento degli interessati sia stato sufficientemente rispettato. Secondo la Commissione, non potrebbe parlarsi di un legittimo affidamento degli interessati, né da un punto di vista soggettivo né oggettivo. Per quanto attiene ai requisiti oggettivi del legittimo affidamento, non esisterebbe alcuna norma né atto giuridico della Commissione che abbia potuto far sorgere il legittimo affidamento quanto al fatto che la disciplina comunitaria sarebbe scaduta alla fine del 1994; al contrario, la disciplina stessa non prevedeva nessun termine di scadenza della propria validità. Tale affermazione va condivisa. Sino alla diversa interpretazione da parte della Corte, tutti gli interessati dovevano ritenere che la disciplina comunitaria, conformemente a quanto in essa previsto, fosse stata prorogata sine die.

58 La Commissione osserva, inoltre, che nessuno degli Stati membri, soprattutto quelli che non si erano espressi in senso contrario alla proroga, può ora sostenere di aver inteso la decisione del 1992 nel senso che essa restasse in vigore per due anni. Giustamente la Commissione sottolinea che la Spagna impugnò la decisione del 1992 proprio in quanto la considerava quale proroga per un periodo indefinito. Tutti gli Stati membri potevano inoltre legittimamente assumere che la disciplina fosse in vigore, conformemente alla presunzione di validità degli atti delle istituzioni comunitarie. Infine, il fatto che tutti gli Stati abbiano rispettato la disciplina sino alla sentenza della Corte contrasta con la sussistenza di un legittimo affidamento quanto all'invalidità della disciplina medesima.

59 Per tale motivo non si può ritenere che nella specie sussistesse un legittimo affidamento degli interessati.

60 Un ulteriore aspetto che depone a favore dell'ammissibilità, nel caso di specie, dell'efficacia retroattiva emerge dalla sentenza Fedesa. In tal caso si trattava di una direttiva che, per effetto di un vizio procedurale, era stata annullata e sostituita con una nuova direttiva munita di efficacia retroattiva. La Corte ritenne al riguardo rilevante il fatto che il periodo intercorso tra la dichiarazione di nullità della prima direttiva e la notificazione ovvero pubblicazione della seconda era stato molto breve. Ciò ricorre anche nella specie. Tra la sentenza della Corte e la decisione di proroga della disciplina non sono trascorse nemmeno quattro settimane.

61 Nella sentenza Fedesa la Corte attribuisce inoltre rilievo al fatto che la direttiva precedente era stata annullata per effetto di un vizio procedurale e che gli interessati non potevano pertanto prevedere un mutamento dell'atteggiamento del Consiglio quanto al merito della questione (13). Nel caso in esame la situazione è simile. La disciplina non è stata dichiarata nulla o invalida in considerazione del suo contenuto, bensì solamente in considerazione dell'impossibilità di prorogarla per un periodo indefinito e del fatto che nel frattempo non poteva essere più disposta alcuna proroga. Gli interessati non potevano quindi ritenere, alla luce della sentenza, che la disciplina dovesse essere modificata sotto il profilo sostanziale. Per tale motivo non si ravvisa alcuna violazione del legittimo affidamento degli interessati. Il provvedimento della Commissione poteva essere quindi legittimamente munito di efficacia retroattiva.

62 Ritengo, in conclusione, che il provvedimento della Commissione non si ponga in contrasto con norme procedurali, che esso sia conforme al principio di proporzionalità e che non costituisca violazione, malgrado la sua efficacia retroattiva, del principio del legittimo affidamento.

Sulle spese

63 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente - nella specie il Regno di Spagna - deve essere condannata alle spese se è stata fatta domanda in tal senso.

C - Conclusione

64 Propongo pertanto,

1) di respingere il ricorso;

2) di condannare il Regno di Spagna alle spese.

(1) - Decisione 89/C 123/03 (GU 1989, C 123, pag. 3).

(2) - Causa C-135/93.

(3) - Quinto comma della prima decisione di proroga della disciplina (decisione 91/C 81/05; GU 1991, C 81, pag. 4).

(4) - Decisione 93/C 36/06 (GU 1993, C 36, pag. 17).

(5) - Sentenza 29 giugno 1995, causa C-135/93, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-1651).

(6) - Sentenza 16 dicembre 1982, causa 71/82, Balm/Brüggen (Racc. pag. 4647).

(7) - V. conclusioni del 14 marzo 1995 nella causa C-135/93, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-1651, paragrafo 54).

(8) - V. paragrafo 10.

(9) - Per quanto riguarda la nozione essenziale di «concorrenza» nell'architettura del Trattato, v. art. 3, lett. g), e art. 3 A del Trattato CE, nella «parte prima» del Trattato stesso, intitolata «Principi».

(10) - Sentenza 15 giugno 1994, causa C-137/92 P, Commissione/BASF e a. (Racc. pag. I-2555, punto 48).

(11) - Sentenze 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke (Racc. pag. 69), 25 gennaio 1979, causa 99/78, Decker (Racc. pag. 101), 14 luglio 1983, causa 224/82, Meiko-Konservenfabrik (Racc. pag. 2539, punto 12), 9 gennaio 1990, causa C-337/88, SAFA (Racc. pag. I-1, punto 13), e 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa (Racc. pag. I-4023, punto 45).

(12) - In tal caso, gli onesti avrebbero fatto la parte dei fessi.

(13) - Sentenza Fedesa, già citata, punto 47 (v. supra, nota 11).