CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 25 luglio 2018 ( 1 )

Cause riunite C‑293/17 e C‑294/17

Coöperatie Mobilisation for the Environment UA e altri

contro

College van gedeputeerde staten van Limburg e altri

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi)]

«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Zona speciale di conservazione – Opportuna valutazione dell’incidenza di un progetto su un sito – Nozioni di progetto e di opportuna valutazione dell’incidenza – Programma inteso alla valutazione di depositi di azoto – Agricoltura – Autorizzazione di gestione – Concimazione – Pascolo – Effetti cumulativi – Soglie di irrilevanza – Misure di riduzione del danno – Misure compensative»

Indice

I. Introduzione II. Contesto normativo A. Diritto dell’Unione 1. La direttiva habitat 2. La direttiva VIA B. Normativa dei Paesi Bassi III. Fatti e domande di pronuncia pregiudiziale A. Sulle misure dei Paesi Bassi dirette a ridurre i depositi di azoto B. Causa C‑293/17 C. Causa C‑294/17 D. Procedimento dinanzi alla Corte IV. Analisi A. Sulla seconda questione nella causa C‑294/17 – Autorizzazione di progetti ai sensi del PAS 1. Valutazione individuale o valutazione globale programmatica? 2. Sui requisiti di una valutazione globale programmatica intesa al coordinamento dei depositi di azoto a) Sugli elementi di valutazione rilevanti b) Sul quantitativo di depositi di azoto ammissibili nel complesso 3. Conclusione parziale B. Sulle questioni da 5 a 7a nella causa C‑293/17 e da 3 a 5a nella causa C‑294/17 – considerazione di misure non collegate ad un progetto 1. Sui fondamenti normativi 2. Sulle «misure alla fonte» menzionate nelle domande di pronuncia pregiudiziale 3. Sulle misure nei siti protetti 4. Sugli sviluppi futuri 5. Conclusione parziale C. Sulla prima questione nella causa C‑294/17 – soglie e limiti quantitativi per i depositi di azoto D. Sulle questioni da 1 a 4a e 8 nella causa C‑293/17 – obbligo di valutazione per il pascolo e la concimazione 1. Sulla qualificazione come progetto a) Sulla nozione di progetto b) Sulla concimazione c) Sul pascolo d) Conclusione parziale 2. Sull’integrazione in un progetto globale a) Sul concetto di progetto unico b) Sulle modifiche della prassi in materia di concimazione c) Conclusione parziale 3. Sull’esenzione dall’obbligo di autorizzazione 4. Sull’attuazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat E. Valutazione conclusiva V. Conclusione

I. Introduzione

1. L’agricoltura non è soltanto un’esigenza imperativa per numerosi tipi di habitat e specie protetti ( 2 ), bensì costituisce al contempo una delle cause più importanti del danno arrecato a siffatti beni protetti. Entrambe le domande di pronuncia pregiudiziale offrono alla Corte l’occasione di affrontare tale situazione sull’esempio dei depositi di azoto nei siti protetti della direttiva habitat ( 3 ), i cosiddetti siti Natura 2000, nei Paesi Bassi. Il presente procedimento promette di rivestire un’importanza analoga alla nota causa sulla pesca dei molluschi nel Waddenzee ( 4 ), parimenti sottoposta alla Corte dal Raad van State dei Paesi Bassi (Consiglio di Stato).

2. Stando alle informazioni dell’Agenzia europea dell’ambiente, nel 2010, il 73% di tutti i siti Natura 2000 dell’Unione erano interessati da depositi eccessivi di azoto ( 5 ). Di conseguenza, i risultati del presente procedimento potrebbero essere rilevanti anche per altri Stati membri. Si pone inoltre la questione dell’estendibilità di tali risultati ad altri effetti nocivi dell’agricoltura, causati ad esempio dall’impiego di pesticidi.

3. In concreto, nei Paesi Bassi, i depositi di azoto di singole aziende agricole in determinati siti protetti non sono oggetto di valutazione individuale, ma vengono inseriti in una pianificazione globale programmatica, la quale, sulla base di una valutazione di ciascun singolo sito protetto, stabilisce in ce misura i depositi di azoto sono ammissibili. Occorre chiarire non solo se una siffatta pianificazione globale sia ammissibile, bensì anche in che misura sia compatibile con la protezione dei siti prendere in considerazione misure di riduzione del deposito di azoto da altre fonti, misure di potenziamento dei siti protetti, nonché sviluppi futuri. Occorre inoltre esaminare in che modo la concimazione delle superfici agricole e il pascolo debbano essere inquadrati nel sistema della valutazione dell’incidenza.

4. Desidero premettere che l’approccio consistente in una pianificazione globale programmatica deve essere salutato con favore, ma che sono necessari ulteriori miglioramenti per quanto riguarda la sua configurazione pratica.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. La direttiva habitat

5. La tutela dei siti viene disciplinata nel seguente modo all’articolo 6, paragrafi da 1 a 4, della direttiva habitat: «1. Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti. 2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva. 3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica. 4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate. Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».

2. La direttiva VIA

6. Occorre inoltre richiamare l’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA ( 6 ), il quale definisce come progetto «la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere» (primo trattino), nonché «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo» (secondo trattino).

B. Normativa dei Paesi Bassi

7. Fra le disposizioni del diritto dei Paesi Bassi deve essere messo in evidenza l’articolo 2.4 del Wet natuurbescherming (legge in materia di protezione della natura; in prosieguo: il «WnB»): «1. Ove ciò sia necessario per un sito Natura 2000 in considerazione degli obiettivi di conservazione, l’amministrazione provinciale imponge a colui che svolge un’attività nella provincia o intende farlo l’obbligo di: a. fornire informazioni concernenti tale attività; b. adottare le misure preventive o di risanamento necessarie; c. esercitare tale attività in conformità alle relative disposizioni oppure d. non esercitare tale attività o porvi fine. 2. Qualora la protezione di un sito Natura 2000 renda necessaria l’esecuzione immediata di una decisione ai sensi del paragrafo 1, l’amministrazione provinciale può notificare la sua decisione oralmente a colui che svolge l’attività in questione o intende farlo. L’amministrazione provinciale emette quanto prima la decisione per iscritto e la invia oppure la consegna agli interessati. 3. (…). 4. È vietato agire in violazione di un obbligo ai sensi dei paragrafi 1 o 3».

III. Fatti e domande di pronuncia pregiudiziale

8. In 118 dei 162 siti Natura 2000 olandesi si trovano depositi eccessivi di azoto negli habitat naturali e negli habitat di specie protette sensibili all’azoto. La principale fonte di emissione di tale azoto è costituita dall’agricoltura.

9. Le presenti domande di pronuncia pregiudiziale vertono su due diversi gruppi di questioni connesse alle misure dei Paesi Bassi intese a limitare i depositi di azoto in tali siti. Ci si chiede, da un lato, se la concimazione e il pascolo debbano essere limitati dalle aziende agricole esistenti ( 7 ) e, dall’altro, se possano essere autorizzate nuove aziende ( 8 ).

A. Sulle misure dei Paesi Bassi dirette a ridurre i depositi di azoto

10. Il sovraccarico di azoto nei siti protetti danneggia in particolare i tipi di habitat la cui vegetazione è caratterizzata da carenza di azoto. La tutela di siffatti valori naturali costituisce pertanto una sfida speciale e, al contempo, può validamente ostacolare sviluppi economici che causino depositi di azoto.

11. Di conseguenza, i Paesi Bassi, nella lotta all’azoto, hanno optato per un approccio programmatico, il Programma Aanpak Stikstof 2015‑2021 (Programma di gestione dell’azoto 2015‑2021; in prosieguo: il «PAS»).

12. Il PAS persegue due obiettivi: da un lato, i siti Natura 2000 inseriti nel PAS devono essere conservati e risanati, al fine di conseguire uno stato di conservazione soddisfacente a livello nazionale e, dall’altro, devono essere resi possibili sviluppi economici che causano depositi di azoto in tali siti.

13. Al fine di ridurre in maniera costante i depositi di azoto, nel PAS sono state inserite ulteriori misure che agiscono alla fonte. Esse sono, in generale, misure intese a diminuire le emissioni da fonti di azoto. Si tratta di misure dirette a ridurre le emissioni prodotte dalle stalle, di misure per la concimazione a bassa emissione, di misure concernenti il mangime e misure attinenti alla direzione aziendale. Da un calcolo degli effetti di tali misure è emerso che le emissioni di ammoniaca ( 9 ), a seguito del PAS – comparate con uno scenario in cui il PAS non fosse attuato – diminuiranno entro il 2020 di circa t 13,4 l’anno. Solo t 6,4 l’anno vengono tuttavia prese in considerazione nel PAS, al fine di avere un margine di sicurezza ( 10 ).

14. Accanto a tali misure che agiscono alla fonte, il PAS prevede misure di risanamento specifiche del sito. Le misure di risanamento mirano a rafforzare gli habitat sensibili all’azoto. Si tratta di misure idrologiche e di ulteriori misure concernenti la vegetazione a complemento della normale amministrazione dei siti Natura 2000.

15. E, infine, il PAS stabilisce quanto azoto possa essere depositato durante un periodo di sei anni. Si tratta del cosiddetto margine di deposito, il quale è stato fissato per ciascun singolo sito Natura 2000. La riduzione dei depositi di azoto calcolata viene al riguardo parzialmente impiegata al fine di ampliare il margine di deposito.

16. Rientra nel PAS un sistema di monitoraggio e di adeguamento. Il monitoraggio è inteso ad ottenere una prospettiva sullo sviluppo dei depositi di azoto, sul margine di deposito disponibile e sfruttato, sui progressi in sede di attuazione del PAS, nonché sullo sviluppo di habitat sensibili all’azoto. Su tale base, le autorità competenti possono modificare, sostituire o aggiungere nel PAS misure che agiscono alla fonte e/o misure di risanamento, oppure diminuire il margine di deposito per un sito.

17. Un importante obiettivo del PAS consiste nel semplificare, per le autorità, il rilascio delle autorizzazioni per attività che causano emissione di azoto. Dall’entrata in vigore del programma, il PAS e la normativa correlata possono essere utilizzati per la concessione di autorizzazioni per attività che causano emissioni di azoto. Essi offrono un quadro per la valutazione delle attività che causano emissione di azoto (progetti ed altre iniziative). Tale quadro di valutazione prevede quanto segue: a) i progetti e le altre iniziative che causano depositi di azoto che non superano la soglia di 0,05 mol ( 11 ) N/ha/anno sono consentiti senza previa autorizzazione; b) i progetti e le altre iniziative che causano depositi di azoto che non superano la soglia di 0,05 – 1 mol N/ha/anno sono consentiti senza previa autorizzazione; in taluni casi vige tuttavia un obbligo di denuncia. c) i progetti e le altre iniziative che causano depositi di azoto al di sopra della soglia sono soggetti ad autorizzazione. L’autorizzazione può essere concessa facendo riferimento alla valutazione di impatto del PAS quando siffatti progetti ed iniziative non determinano un aumento dei depositi di azoto. In caso di aumento dei depositi di azoto, l’autorizzazione può essere rilasciata facendo riferimento al PAS se per l’aumento dei depositi di azoto viene assegnato un margine di sviluppo. Nel primo periodo del PAS (3 anni) può essere assegnato al massimo il 60% di tale margine. Rilevante è il raffronto con i depositi per i quali è stata rilasciata in precedenza un’autorizzazione e con lo statu quo nel periodo 2012‑2014.

B. Causa C‑293/17

18. Le quattro aziende agricole interessate dalla domanda pregiudiziale nella causa C‑293/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment e Vereniging Leefmilieu, sono in possesso di autorizzazioni risalenti agli anni dal 1989 al 2015, in cui vengono indicati per ciascuna stalla il numero e il tipo di bestiame e il tipo di stalla, con il relativo fattore di emissione. Dalle autorizzazioni rilasciate risulta che per tutte le aziende sono stati valutati esclusivamente gli effetti delle emissioni delle stalle sui valori naturali sensibili all’azoto in siti Natura 2000.

19. Per contro, le normative delle province di Gelderland e del Limburgo esentano il pascolo di bestiame e la concimazione dall’obbligo di ottenere un’autorizzazione.

20. La domanda di pronuncia pregiudiziale si fonda sul fatto che le associazioni ambientali contestano tale deroga all’obbligo di autorizzazione. Esse hanno chiesto infruttuosamente l’adozione di misure coercitive nei confronti del pascolo del bestiame e della concimazione delle superfici agricole da parte di quattro allevamenti esistenti in prossimità di siti Natura 2000 nelle province di Gelderland e del Limburgo. Le opposizioni proposte dalle associazioni ambientali avverso il rigetto di tali richieste sono state respinte dalle amministrazioni provinciali di Gelderland e del Limburgo. Tali associazioni hanno adesso proposto ricorso avverso tali decisioni.

21. Il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) ha pertanto sottoposto le seguenti questioni alla Corte nella causa C‑293/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment e Vereniging Leefmilieu: 1) Se un’attività che non rientra nella nozione di «progetto» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, poiché non costituisce un intervento fisico nell’ambiente naturale, possa configurare un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat in quanto l’attività può avere incidenze significative per un sito Natura 2000. 2) Presupponendo che l’applicazione di fertilizzanti al terreno sia un progetto, se, qualora essa abbia avuto luogo legalmente prima che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat divenisse applicabile ad un sito Natura 2000, e avvenga ancora adesso, si debba ritenere che si configura un unico e solo progetto, anche se la concimazione non è avvenuta sempre sugli stessi lotti, nelle medesime quantità e con le medesime tecniche. Se, al fine di valutare se si configuri un unico e solo progetto, sia rilevante che il deposito di azoto non è aumentato per effetto dell’applicazione di fertilizzanti al terreno, dopo che al sito Natura 2000 è divenuto applicabile l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. 3) Se l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat osti ad un regime normativo ai sensi del quale un’attività inscindibilmente connessa ad un progetto e che pertanto deve essa stessa essere qualificata come progetto – come il pascolo del bestiame di un’azienda lattiera – venga esentata dall’obbligo di autorizzazione, per cui per tale attività non è richiesta un’autorizzazione individuale, sul presupposto che le incidenze dell’attività consentita senza autorizzazione sono state oggetto di opportuna valutazione ai fini dell’adozione del regime normativo in parola. 3a) Se l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat osti a un regime normativo ai sensi del quale una determinata categoria di progetti, come l’applicazione di fertilizzanti al terreno, viene esentata dall’obbligo di autorizzazione ed è dunque consentita senza autorizzazione individuale, sul presupposto che le incidenze dell’attività consentita senza autorizzazione sono state oggetto di opportuna valutazione ai fini dell’adozione del regime normativo in parola. 4) Se l’opportuna valutazione posta a fondamento della deroga all’obbligo di autorizzazione per il pascolo e per l’applicazione di fertilizzanti al terreno, in cui ci si è basati sull’entità e sull’intensità di fatto e prevista di dette attività e il cui esito è che mediamente si può escludere un aumento del deposito di azoto a causa di queste attività, soddisfi i requisiti posti dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. 4a) Se a tale riguardo sia rilevante che la deroga all’obbligo di autorizzazione dipenda dal Programma Aanpak Stikstof 2015‑2021 (in prosieguo: il «PAS»), in cui si presuppone una riduzione del deposito totale di azoto sui valori sensibili all’azoto nei siti Natura 2000 e che lo sviluppo dei depositi nei siti Natura 2000 nell’ambito del PAS 2015‑2021 venga monitorato annualmente, cosicché, ove la riduzione risulti meno favorevole di quanto presunto nell’opportuna valutazione del programma, si procede, se necessario, a un adeguamento. 5) Se in un’opportuna valutazione, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat effettuata per un programma come il PAS 2015‑2021, venga presa in considerazione l’incidenza positiva di misure di conservazione e di misure idonee per superfici di habitat naturali e habitat di specie esistenti, che sono adottate in virtù degli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva habitat. 5a) In caso di risposta affermativa alla quinta questione, se si possa tenere conto degli effetti positivi di misure di conservazione e di misure idonee in un’opportuna valutazione per un programma se, al momento dell’opportuna valutazione, queste non sono ancora state attuate e i loro effetti positivi non si sono ancora realizzati. Se, presupponendo che l’opportuna valutazione contenga conclusioni definitive sull’incidenza di queste misure basate sulla migliore conoscenza scientifica in materia, sia rilevante che l’attuazione e il risultato di tali misure vengano monitorati e, ove emerga che l’incidenza sia meno favorevole di quanto presunto nell’opportuna valutazione, si proceda, se necessario, a un adeguamento. 6) Se gli effetti positivi della riduzione autonoma del deposito di azoto che si manifesterà nel periodo in cui è vigente il PAS 2015‑2021 possano essere presi in considerazione nell’opportuna valutazione, di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Se, presupponendo che l’opportuna valutazione contenga conclusioni definitive su tali sviluppi basate sulla migliore conoscenza scientifica in materia, sia rilevante che la riduzione autonoma dei depositi di azoto sia monitorata e, qualora dal monitoraggio emerga che la riduzione è meno favorevole di quanto presunto, si proceda eventualmente a un adeguamento. 7) Se misure di risanamento, adottate nel quadro di un programma, come il Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, che mirano a prevenire che un determinato fattore inquinante, come il deposito di azoto, abbia effetti dannosi per le superfici esistenti degli habitat naturali o degli habitat di specie, possano essere qualificate come misure di tutela, ai sensi del punto 28 della sentenza della Corte di giustizia del 15 maggio 2014, Briels e a., [causa C‑521/12,] (EU:C:2014:330), di cui si possa tenere conto in un’opportuna valutazione, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. 7a) In caso di risposta affermativa alla settima questione, se gli effetti positivi di misure di tutela, di cui si può tenere conto nell’opportuna valutazione, possano essere presi in considerazione qualora al momento dell’opportuna valutazione dette misure non siano ancora state attuate e la loro incidenza positiva non si sia ancora realizzata. Se, presupponendo che l’opportuna valutazione contenga conclusioni definitive sugli effetti di tali misure basate sulla migliore conoscenza scientifica in materia, sia rilevante che l’attuazione e il risultato delle misure vengano monitorati e, ove emerga che gli effetti siano meno favorevoli di quanto presunto nell’opportuna valutazione, si proceda, se necessario, a una adeguamento. 8) Se il potere di imporre obblighi, ai sensi dell’articolo 2.4 del Wet natuurbescherming (legge in materia di protezione della natura), che l’autorità competente deve applicare qualora, alla luce degli obiettivi di conservazione, ciò si riveli necessario per un sito Natura 2000, configuri uno strumento sufficientemente preventivo per poter dare attuazione all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, riguardo al pascolo del bestiame e all’applicazione di fertilizzanti al terreno.

C. Causa C‑294/17

22. La causa C‑294/17 verte sui ricorsi proposti dalla Stichting Werkgroep Behoud de Peel, un’associazione a tutela dell’ambiente, avverso sei autorizzazioni per diverse aziende agricole nella provincia del Brabante Settentrionale, le quali causano depositi di azoto, inter alia, nei siti Natura 2000 Groote Peel (NL 3009012), nonché Deurnsche Peel & Mariapeel (NL 1000026). Gli obiettivi di conservazione di entrambi i siti comprendono, inter alia, torbiere alte. Questo tipo di habitat naturale reagisce in maniera sensibile all’azoto.

23. Per quanto riguarda le autorizzazioni, esse vertono sulla costituzione o l’ampliamento di aziende nei settori dei latticini, dell’allevamento di suini e dell’allevamento avicolo.

24. Il College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (governo provinciale del Brabante Settentrionale, Paesi Bassi) ha rilasciato tali autorizzazioni facendo applicazione del PAS e delle disposizioni correlate. Il PAS si fonda su una valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, mentre le singole autorizzazioni non sono state per contro oggetto di valutazione individuale.

25. Il College ha autorizzato un ampliamento di azienda, in quanto i depositi di azoto dell’azienda in questione non aumentano rispetto ai depositi concretamente causati in precedenza. I depositi delle attività esistenti sono stati considerati adeguati come parte del deposito base esistente ai fini del PAS. Tale autorizzazione è stata rilasciata facendo riferimento alla valutazione dell’incidenza effettuata per il PAS.

26. Nei casi restanti, il College ha autorizzato attività aziendali che determinano un aumento dei depositi di azoto rispetto ai depositi causati di fatto o ai depositi autorizzati prima dell’adozione del PAS. Talune aziende causano depositi in entrambi i siti protetti in un intervallo fra lo 0,05 e l’1 mol N/ha/anno, altre superano tuttavia tali valori. Per queste ultime, il College ha assegnato un margine di deposito.

27. Nella causa C‑294/17, Stichting Werkgroep Behoud de Peel, il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi), sottopone adesso alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 1) Se l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, osti ad un regime normativo che mira a esentare dall’obbligo di autorizzazione progetti ed altre iniziative che causano depositi di azoto al di sotto di un limite quantitativo o soglia e pertanto sono autorizzati senza autorizzazione individuale, partendo dal presupposto che l’incidenza di tutti i progetti e di altre iniziative considerati congiuntamente che possono avvalersi del regime normativo sia stata opportunamente valutata ai fini dell’adozione del regime normativo in parola 2) Se l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat osti a che un’opportuna valutazione per un programma in cui è stata valutata una determinata quantità totale di deposito di azoto sia posta a fondamento del rilascio di un’autorizzazione (autorizzazione individuale) per un progetto o un’altra iniziativa che causa depositi di azoto conformi al margine di deposito valutato nel quadro del programma. 3) Se in un’opportuna valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat effettuata per un programma come il PAS 2015‑2021, venga presa in considerazione l’incidenza positiva di misure di conservazione e di misure idonee per superfici di habitat naturali e di habitat di specie esistenti, che sono adottate in virtù degli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva. 3a) In caso di risposta affermativa alla terza questione, se si possa tenere conto degli effetti positivi di misure di conservazione e di misure idonee in un’opportuna valutazione per un programma se, al momento dell’opportuna valutazione, queste non sono ancora state attuate e i loro effetti positivi non si sono ancora realizzati. Se, presumendo che l’opportuna valutazione contenga conclusioni definitive sull’incidenza di queste misure basate sulla migliore conoscenza scientifica in materia, sia rilevante che l’attuazione e il risultato di tali misure vengano monitorati e, ove emerga che l’incidenza sia meno favorevole di quanto presunto nell’opportuna valutazione, si proceda, se necessario, a un adeguamento. 4) Se gli effetti positivi della riduzione autonoma del deposito di azoto che si manifesterà nel periodo in cui è vigente il Programma Aanpak Stikstof 2015‑2021 possano essere presi in considerazione nell’opportuna valutazione, di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Se, presumendo che l’opportuna valutazione contenga conclusioni definitive su questi sviluppi basate sulla migliore conoscenza scientifica in materia, sia rilevante che la riduzione autonoma dei depositi di azoto venga monitorata e, ove emerga che la riduzione è meno favorevole di quanto presunto nell’opportuna valutazione, si proceda eventualmente a un adeguamento. 5) Se le misure di risanamento, adottate nel quadro del PAS 2015-2021, che mirano a prevenire che un determinato fattore inquinante, come il deposito di azoto, abbia effetti dannosi per le superfici esistenti degli habitat naturali o degli habitat di specie, possano essere qualificate come misure di tutela ai sensi del punto 28 della sentenza della Corte di giustizia del 15 maggio 2014, Briels e a., [C‑521/12,] (EU:C:2014:330), di cui si possa tenere conto in un’opportuna valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. 5a) In caso di risposta affermativa alla quinta questione, se gli effetti positivi di misure di tutela, di cui si può tenere conto nell’opportuna valutazione, possano essere presi in considerazione qualora al momento dell’opportuna valutazione dette misure non siano ancora state attuate e la loro incidenza positiva non si sia ancora realizzata. Se, presumendo che l’opportuna valutazione contenga conclusioni definitive sugli effetti di tali misure basate sulla migliore conoscenza scientifica in materia, sia rilevante che l’attuazione e il risultato di tali misure vengano monitorati e, ove emerga che gli effetti siano meno favorevoli di quanto presunto nell’opportuna valutazione, si proceda se necessario a un adeguamento.

D. Procedimento dinanzi alla Corte

28. Con ordinanza del 19 giugno 2017, il presidente della Corte ha riunito le cause C‑293/17 e C‑294/17 ai fini della trattazione scritta e orale e della decisione.

29. Hanno presentato osservazioni scritte la Coöperatie Mobilisation for the Environment e la Vereniging Leefmilieu, congiuntamente, quali parti nella causa C‑293/17, nonché la Stichting Werkgroep Behoud de Peel quale parte nella causa C‑294/17, il Regno dei Paesi Bassi, il Regno di Danimarca e la Commissione europea. Hanno inoltre partecipato all’udienza del 3 maggio 2018 il College van gedeputeerde staten van Limburg, il College van gedeputeerde staten an Gelderland e il College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant quali parti nel procedimento principale.

IV. Analisi

30. Entrambe le domande di pronuncia pregiudiziale sollevano una serie di questioni concernenti l’approccio da adottare nei confronti delle emissioni di azoto delle attività agricole che possono avere un’incidenza negativa sui siti Natura 2000. Sarebbe opportuno non rispondere a tali questioni nell’ordine risultante dalle domande di pronuncia pregiudiziale e dai numeri delle cause.

31. Piuttosto, in un primo momento dovrebbe essere chiarito il «caso standard», e cioè l’autorizzazione di un’azienda agricola, i cui depositi di azoto nei siti protetti non siano oggetto di esame individuale, ma vengono valutati in conformità alla misura di pianificazione dei Paesi Bassi, il PAS. La compatibilità, in linea di principio, di tale modus operandi con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, è oggetto della seconda questione nella causa C‑294/17 (al riguardo, sub A).

32. Occorre poi esaminare in che misura, nell’ambito del PAS, occorra prendere in considerazione l’attesa riduzione delle emissioni di azoto, le misure specifiche intese a ridurre le emissioni di azoto da altre fonti, nonché le misure di risanamento dei siti protetti, in particolare qualora esse intervengano nel futuro (al riguardo, sub B). Solo successivamente verificherò se i limiti quantitativi e le soglie previste per i depositi di azoto siano compatibili con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat (al riguardo, sub C).

33. Le questioni specifiche della causa C‑239/17 concernenti il pascolo e la concimazione sono oggetto della sezione successiva (al riguardo, sub D).

34. Infine, in una valutazione finale, illustrerò in che misura l’articolo 6 della direttiva habitat, alla luce delle restanti considerazioni, consenta una misura come il PAS (al riguardo, sub E).

A. Sulla seconda questione nella causa C‑294/17 – Autorizzazione di progetti ai sensi del PAS

35. Con la seconda questione nella causa C‑294/17, il Raad van State chiede se sia compatibile con l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, non esaminare singolarmente una misura, la quale dia luogo a depositi di azoto in un sito protetto, sotto il profilo della sua compatibilità con gli obiettivi di conservazione del sito, bensì basare l’autorizzazione sulla valutazione dell’incidenza per un programma, in forza della quale un determinato quantitativo totale di depositi di azoto supplementari nel sito risulta compatibile con gli obiettivi di conservazione.

36. Nel prosieguo, mostrerò anzitutto che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, non esige necessariamente una valutazione individuale di piani e progetti, ed esaminerò poi i requisiti cui deve essere subordinata una valutazione globale programmatica.

1. Valutazione individuale o valutazione globale programmatica?

37. L’articolo 6 della direttiva habitat prevede tutta una serie di obblighi e di procedure specifiche intesi ad assicurare, come risulta dal suo articolo 2, paragrafo 2, il mantenimento o, se del caso, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse per l’Unione europea ( 12 ).

38. A tal fine, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, prevede una procedura di valutazione volta a garantire, mediante una valutazione ex ante, che un piano o un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato, ma tale da incidere in maniera significativa sullo stesso, sia autorizzato solo se non pregiudichi (effettivamente) l’integrità del sito in causa ( 13 ).

39. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat, siffatti piani o progetti devono essere oggetto di un’opportuna valutazione dell’incidenza sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo, quando non possa essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che essi, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, possano danneggiare significativamente detto sito ( 14 ). Al riguardo, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, devono essere individuati tutti gli aspetti del piano o del progetto che possano pregiudicare gli obiettivi di conservazione di tale sito ( 15 ). Tale valutazione va effettuata, in particolare, alla luce delle caratteristiche e delle condizioni ambientali specifiche del sito interessato da tale piano o progetto ( 16 ).

40. Il modello dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva habitat, è pertanto la valutazione individuale di piani e progetti.

41. I procedimenti principali vertono sul possibile danno arrecato ai siti protetti dai depositi di azoto. In relazione ad essi vale, come regola generale, che le sostanze nocive confluiscono da diverse fonti ( 17 ). Pertanto, nel procedere alla valutazione prevista dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, devono essere prese in considerazione, in linea di principio, tutte le diverse fonti di azoto che contribuiscono ai depositi di azoto in un determinato sito protetto. La valutazione deve individuare, segnatamente, tutti gli aspetti del piano o del progetto di cui trattasi che possano, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, incidere sugli obiettivi di conservazione fissati per tale sito ( 18 ).

42. Senza una considerazione globale, come quella effettuata nel PAS, tale valutazione degli effetti cumulativi sarebbe particolarmente soggetta ad errore. Sussisterebbe sempre il rischio di non tenere conto di determinate fonti oppure di farlo in contrasto con la valutazione di altri progetti. In presenza di valutazioni autonome parallele, tale rischio sarebbe particolarmente elevato.

43. Di conseguenza, una valutazione complessiva di tutti i depositi di azoto nel sito protetto di cui trattasi è non solo idonea, bensì persino necessaria, al fine di valutare l’incidenza di determinate fonti di azoto tenendo conto degli obiettivi di conservazione del sito.

44. Pertanto, il coordinamento della valutazione dell’incidenza di potenziali depositi di azoto nei siti protetti da parte di uno strumento di programmazione centrale, il quale stabilisca la quantità di azoto che può essere depositata nei singoli siti protetti, deve, in linea di principio, essere accolto con favore.

2. Sui requisiti di una valutazione globale programmatica intesa al coordinamento dei depositi di azoto

45. Il fatto che occorra privilegiare un ampio strumento di coordinamento ad una pluralità di valutazioni individuali isolate non significa, tuttavia, che il PAS soddisfi tutti i requisiti cui è subordinata un’opportuna valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat.

46. Come ricordato in precedenza, nel procedere alla valutazione dell’incidenza di un piano o progetto sul sito interessato alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, prevista all’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat, devono essere individuati tutti gli aspetti del piano o progetto in esame che, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, possano incidere sugli obiettivi di conservazione fissati per tale sito ( 19 ).

47. La valutazione effettuata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat, non può, dunque, comportare lacune. Essa deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi, atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti nel sito protetto in questione ( 20 ).

48. Ciò deve valere parimenti per progetti al di fuori dei siti protetti, i quali possano avere incidenze significative su tali siti ( 21 ).

a) Sugli elementi di valutazione rilevanti

49. I requisiti imposti da tali criteri ad una valutazione programmatica globale sono elevati, in particolare in quanto deve essere dissipato qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito ai risultati.

50. Anzitutto, occorre determinare in maniera corretta la quantità di azoto liberata dai singoli progetti oggetto di coordinamento e la percentuale del medesimo che raggiunga gli habitat sensibili all’azoto nei rispettivi siti protetti.

51. In particolare occorre stabilire, per ciascuna superficie nei siti protetti in cui si trovano habitat protetti, la quantità massima di azoto depositata a causa del singolo progetto oggetto di valutazione. Quanto sottile debba essere la relativa griglia di valutazione territoriale, vale a dire quali particelle debbano essere valutate individualmente, dipende da quanto possano divergere i depositi da superficie a superficie.

52. Al contempo, deve essere determinato in maniera corretta il carico totale di azoto di tali superfici causato da attività in corso. Di conseguenza, non è sufficiente limitarsi a determinati settori, come ad esempio all’agricoltura. Piuttosto, occorre prendere in considerazione tutte le fonti di azoto, ad esempio anche i trasporti, l’industria o le attività domestiche.

53. E, infine, occorre tenere conto anche di tutti gli altri fattori che, interagendo con i depositi di azoto, possono incidere negativamente sui siti protetti.

54. Come precisato correttamente dalla Danimarca in udienza, è possibile, al riguardo, fondarsi su stime; una valutazione dell’incidenza, infatti, costituisce necessariamente una previsione degli effetti futuri delle attività di cui trattasi.

55. Peraltro, tali stime devono rispecchiare la sensibilità degli habitat e delle specie interessati, nonché il rischio effettivo di un danno causato dal deposito di azoto. Non sarebbe sufficiente configurare unicamente i valori medi approssimativi ed ignorare i valori massimi del carico di azoto locali o provvisori, qualora tali valori massimi siano idonei, da parte loro, ad incidere sugli obiettivi di conservazione del sito.

b) Sul quantitativo di depositi di azoto ammissibili nel complesso

56. Particolare importanza per uno strumento di coordinamento globale è tuttavia la fissazione dei quantitativi di depositi di azoto ammissibili nel complesso nei rispettivi habitat protetti.

57. Un piano o un progetto potrebbe danneggiare significativamente un sito protetto qualora rischi di comprometterne gli obiettivi di conservazione ( 22 ). Per non danneggiare l’integrità di un sito in quanto habitat naturale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, secondo periodo, della direttiva habitat, lo si deve mantenere in uno stato di conservazione soddisfacente. A tal fine, è necessario il mantenimento sostenibile delle sue caratteristiche costitutive, connesse alla presenza di un tipo di habitat naturale, per conservare il quale il sito è stato designato nell’elenco dei siti di importanza comunitaria ai sensi della direttiva ( 23 ). Ciò deve valere per analogia per le specie tutelate.

58. In sede di applicazione dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat ai depositi di azoto, l’obiettivo non può pertanto essere quello di mantenere o restare al di sotto del livello di carico attuale. Piuttosto, occorre fare riferimento agli obiettivi di conservazione del sito protetto, vale a dire perlomeno alla conservazione dei tipi di habitat e delle specie protetti nel sito nello stato in cui si trovavano al momento in cui l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, è divenuto applicabile.

59. Qualora tali beni protetti non si trovino in uno stato di conservazione soddisfacente, l’obbligo di conservazione si riferisce perlomeno al potenziale esistente, per ripristinare in futuro un siffatto stato di conservazione. Ai sensi della definizione dello stato di conservazione soddisfacente di cui all’articolo 1, lettere e) ed i), della direttiva habitat, infatti, solo un siffatto stato di conservazione può assicurare il mantenimento a lungo termine dei rispettivi tipi di habitat e delle rispettive specie. Un livello di carico, il quale impedisca in modo duraturo il raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente, fonda il rischio che tali presenze vadano perdute. Esso sarebbe pertanto idoneo a danneggiare l’integrità del sito in causa.

60. La circostanza illustrata dal Raad van State, secondo la quale i depositi di azoto sono nel complesso in diminuzione, pur dovendo essere accolta con favore, non è di per sé automaticamente sufficiente. Piuttosto, l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, impone di ridurre il livello di carico fino a rendere possibile in maniera duratura il raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente.

61. A tal fine, occorre stabilire un limite quantitativo del carico totale ammissibile perlomeno per ciascun tipo di habitat ed eventualmente anche per determinati habitat soggetti a particolari condizioni.

62. Al riguardo, pare difficile, se non addirittura escluso, accettare valori superiori ai cosiddetti «critical loads». Essi sono intesi a definire limiti di carico fondati scientificamente per tipi di vegetazione o per altri beni protetti, il cui rispetto legittima l’aspettativa che una deposizione di agenti inquinanti non abbia, neanche a lungo termine, effetti nocivi significativi ( 24 ). Gli scienziati hanno individuato siffatti «critical loads» di azoto per i tipi di habitat protetti della direttiva habitat nei Paesi Bassi ( 25 ).

63. Inoltre, potrebbe anche essere necessario tenere conto della misura in cui singoli habitat protetti siano già esposti da un significativo periodo di tempo a depositi eccessivi di azoto. Da un lato, a causa di siffatti depositi, sarebbe presumibile che lo stato degli habitat si sia già evoluto negativamente, in particolare con riferimento alle specie di flora presenti. Dall’altro, dovrebbe ivi trovarsi ancora un sovraccarico precedente di azoto, il quale deve essere smaltito o eliminato in altro modo, prima che gli habitat possano svilupparsi in conformità agli obiettivi di conservazione del sito. Potrebbe pertanto essere necessario ammettere, fino allo smantellamento delle riserve di azoto esistenti, persino un numero ancora inferiore di depositi di azoto supplementari rispetto a quanto previsto nei «critical loads».

64. Il giudice nazionale competente dovrà esaminare, alla luce di tali considerazioni, se i «critical loads» o altri valori siano a tal punto scientificamente dimostrati che il loro rispetto comporti l’esclusione di qualsiasi ragionevole dubbio dal punto di vista scientifico circa l’assenza di effetti dannosi per l’integrità dei siti in causa.

65. Come risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa C‑294/17, il riferimento al sovraccarico di numerosi siti protetti si fonda su un superamento dei «critical loads» ( 26 ), vale a dire su depositi di azoto annuali superiori ai «critical loads». Tuttavia, in sede di fissazione del PAS, è stato apparentemente reputato irrealistico e politicamente inattuabile rispettare i «critical loads» ( 27 ). L’obiettivo del PAS viene invece descritto quale bilanciamento fra i vantaggi per la natura e gli oneri per la società ( 28 ).

66. Qualora tale descrizione sia corretta, il PAS non sarebbe idoneo a consentire l’autorizzazione di progetti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Un bilanciamento dovrebbe piuttosto essere valutata sulla scorta dell’articolo 6, paragrafo 4. La domanda di pronuncia pregiudiziale non consente tuttavia alla Corte di pronunciarsi definitivamente al riguardo.

3. Conclusione parziale

67. La seconda questione nella causa C‑294/17 deve pertanto essere risolta dichiarando che l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, consente che una valutazione di impatto per un programma, in cui sia stato esaminato un determinato quantitativo totale di deposito di azoto, sia posta a fondamento del rilascio di un’autorizzazione individuale per un progetto o un’altra iniziativa che causi nei siti protetti depositi di azoto conformi al margine di deposito valutato nel quadro del programma. Tuttavia, la summenzionata valutazione deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi, atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei depositi. Ciò presuppone che per ciascun singolo progetto e per ciascuna superficie all’interno dei siti protetti, nei quali si trovano habitat protetti, venga garantito che i depositi di azoto complessivamente autorizzati non mettano in pericolo a lungo termine la conservazione dei tipi di habitat e delle specie protetti nel sito, nonché il potenziale di ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente.

B. Sulle questioni da 5 a 7a nella causa C‑293/17 e da 3 a 5a nella causa C‑294/17 – considerazione di misure non collegate ad un progetto

68. Con una serie di questioni sollevate in entrambe le cause, il Raad van State chiede se, nella valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, possano essere prese in considerazione determinate misure e sviluppi che non siano direttamente connessi al piano o al progetto rispettivamente oggetto di valutazione. In particolare, il Raad van State chiede se possa essere presa in considerazione un’attesa riduzione autonoma delle emissioni di azoto (sesta questione nella causa C‑293/17 e quarta questione nella causa C‑294/17). Del resto, si tratta, da un lato, di misure che riducono le emissioni di azoto di altre fonti e, dall’altro, di misure di risanamento in habitat sensibili dei siti protetti, intese a creare un margine per ulteriori depositi di azoto.

69. Al riguardo, il Raad van State chiede separatamente se tali misure possano essere prese in considerazione quando vengono adottate a norma dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva habitat (questioni 5 e 5a nella causa C‑293/17, nonché 3 e 3a nella causa C‑294/17), oppure quali misure di tutela ai sensi del punto 28 della sentenza Briels ( 29 ) (questioni 7 e 7a nella causa C‑293/17, nonché 5 e 5a nella causa C‑294/17). Non reputo tuttavia rilevante tale distinzione. Qualora un progetto venga ammesso a norma dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, non è ragionevole applicare parallelamente l’articolo 6, paragrafo 2 ( 30 ). E le misure ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, sono direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito, e quindi non oggetto della valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3. A prescindere dalla loro qualificazione giuridica, rilievo decisivo deve, piuttosto, essere conferito al fatto che le misure controverse consentano di accertare o meno che i depositi di azoto supplementari non pregiudichino l’integrità del sito in causa.

70. Illustrerò pertanto, anzitutto, i fondamenti normativi della considerazione di misure non collegate ad un progetto (al riguardo, sub 1) ed esaminerò poi separatamente la diminuzione delle emissioni di azoto da altre fonti (al riguardo, sub 2), nonché le misure di risanamento dei siti protetti (al riguardo, sub 3) e la considerazione di sviluppi futuri, inclusa l’attesa riduzione delle emissioni di azoto (al riguardo, sub 4).

1. Sui fondamenti normativi

71. La Corte ha rilevato che l’autorità nazionale competente, nel procedere alla valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, deve tenere conto delle misure di tutela integrate nel progetto tendenti ad evitare o a ridurre gli eventuali effetti dannosi direttamente causati nel sito al fine di assicurarsi che esso non pregiudichi l’integrità di detto sito ( 31 ).

72. Per contro, misure di tutela previste da un progetto, che mirino a compensare gli effetti negativi di quest’ultimo su un sito Natura 2000, non possono essere prese in considerazione nell’ambito della valutazione dell’incidenza del progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3 ( 32 ).

73. Misure che non mirano né ad evitare né a ridurre i significativi effetti negativi direttamente causati su tale tipo di habitat, ma tendono a compensare successivamente tali effetti, non sono infatti misure di tutela che garantiscono che il progetto non pregiudicherà l’integrità del sito in causa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat ( 33 ).

74. Tale distinzione fra misure intese alla riduzione del danno, alle quali può ricorrersi nell’ambito dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, e misure compensative, in relazione alle quali ciò è escluso, è conforme al principio della adeguamento, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, sancito all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE ( 34 ). Tale obiettivo, analogamente al principio di precauzione, è sotteso alla politica in materia ambientale dell’Unione, e pertanto anche alla direttiva habitat. Ciò emerge in modo particolarmente chiaro all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, in quanto la valutazione dell’incidenza è diretta ad individuare e ad impedire effetti dannosi derivanti dal piano o dal progetto da esaminare. Tale progetto verrà pertanto esaminato quale possibile fonte di danni ambientali.

75. Per contro, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, non prevede che gli effetti dannosi arrecati ai siti protetti da un piano o da un progetto possano essere compensati ( 35 ). Ciò sarebbe manifestamente incompatibile anche con il principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente.

76. La Corte sottolinea inoltre a ragione le difficoltà di valutare con la necessaria certezza l’efficacia di misure compensative da realizzare in futuro ( 36 ) e il rischio di un’elusione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat, nel quale vengono espressamente previste misure compensative sotto forma di misure intese a garantire la coerenza di Natura 2000, abbinandole tuttavia ad ulteriori requisiti ( 37 ).

77. È vero che la Danimarca rileva correttamente che la valutazione dell’incidenza deve essere esaustiva. Già per questo motivo essa deve naturalmente tenere conto anche di tutti i fattori non ascrivibili direttamente al progetto, i quali possano influire sugli effetti del progetto all’interno del sito protetto. Non a caso, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, fa riferimento a qualsiasi piano o progetto che potrebbe avere incidenze significative su un sito protetto, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti.

78. In sede di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, sussiste tuttavia una differenza sostanziale fra le misure che agiscono alla fonte esaminata di un danno e le altre misure. Qualora, a causa della riduzione del danno, il pregiudizio che promana dal progetto esaminato venga meno o divenga insignificante, le autorità competenti possono autorizzare il progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Altre misure, le quali non agiscano sulla fonte esaminata, non incidono per contro sul danno scaturente dal progetto. Gli effetti positivi di queste altre misure non possono in particolare essere semplicemente compensati con il danno arrecato dal progetto esaminato.

79. Siffatte misure possono consentire un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, soltanto se esse riducono a tal punto il carico complessivo del sito protetto ovvero la sua sensibilità nei confronti degli effetti dannosi, che i pregiudizi scaturenti dal progetto esaminato non pregiudichino l’integrità del sito in quanto tale. Qualora abbia effettivamente luogo una diminuzione generale degli effetti dannosi, ma l’integrità dei siti protetti in quanto tale continui comunque ad essere pregiudicata, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, non consente in nessun caso ulteriori danni analoghi.

80. L’esempio dei depositi di azoto mette in evidenza quanto segue: non è sufficiente ridurre tali depositi di un determinato quantitativo, ad es. di 1 kg N/ha/anno, al fine di ammettere depositi supplementari di pari entità, qualora l’habitat protetto continui a subire un carico di azoto complessivamente eccessivo. Depositi supplementari possono essere autorizzati solo se il carico globale, inclusi i suddetti, sia talmente esiguo da non danneggiare l’integrità del sito in causa.

81. Del resto, occorre sottolineare che gli Stati membri, già a prescindere dall’autorizzazione di un nuovo progetto, sono obbligati, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, ad adottare le misure necessarie all’eliminazione di incidenze esistenti sui siti protetti, ad esempio di depositi eccessivi di azoto ( 38 ).

2. Sulle «misure alla fonte» menzionate nelle domande di pronuncia pregiudiziale

82. Dalle domande di pronuncia pregiudiziale risulta che la quinta questione nella causa C‑293/17 e la terza questione nella causa C‑294/17 fanno riferimento a misure che agiscono alla fonte, riducendo ad esempio le emissioni di azoto delle stalle di altre aziende. Corrispondenti precetti devono essere osservati, di norma, in caso di modifiche o ampliamenti di aziende agricole.

83. Nei procedimenti principali, non sono tuttavia tali fonti ad essere oggetto della valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, bensì altre fonti. Le riduzioni delle emissioni di queste altre fonti di azoto non impediscono i depositi provenienti dall’azienda di volta in volta ispezionata, né li diminuiscono. Pertanto, in sede di autorizzazione di un’azienda agricola ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, esse non possono essere compensate automaticamente, neppure parzialmente, con le emissioni di azoto di quest’ultima.

84. Solo qualora, a causa di siffatte misure che agiscono su altre fonti, i depositi di azoto nel sito protetto in questione scendano a tal punto al di sotto dei valori fissati per gli habitat di cui trattasi da comportare un margine sufficiente per depositi di azoto supplementari, cosicché il carico complessivo risulti conforme allo standard precedentemente elaborato ( 39 ), siffatti depositi supplementari possono essere autorizzati ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat.

3. Sulle misure nei siti protetti

85. Neanche le misure nei siti protetti menzionate dal Raad van State nella settima questione nella causa C‑293/17 e nella quinta questione nella causa C‑294/17 sono idonee ad essere riconosciute come misure di tutela integrate intese a ridurre il danno.

86. È vero che il Raad van State afferma che, ai sensi della sua giurisprudenza nazionale, le misure di risanamento dei siti protetti, le quali vengano adottate specificamente in vista dell’attuazione di un piano o di un progetto e in aggiunta alla gestione corrente, devono essere considerate misure di riduzione del danno qualora siano intese ad impedire o a ridurre le conseguenze locali per gli habitat protetti, sui quali il piano o il progetto inciderebbe negativamente in caso di mancata adozione della misura. Anche in tal caso si tratterebbe dell’attenuazione delle conseguenze dirette del progetto ( 40 ).

87. Tuttavia, neanche le misure nei siti protetti esplicano i loro effetti alla fonte dei depositi di azoto oggetto di valutazione, bensì là dove esse si realizzano. Inoltre, esse non sono intese ad impedire i depositi del progetto esaminato, bensì possono tutt’al più eliminarli a posteriori. Di norma, esse non riguardano tuttavia specificamente i depositi di azoto del rispettivo progetto, bensì indistintamente depositi da fonti del tutto diverse.

88. Contrariamente a quanto affermato dal Raad van State, la sentenza Moorburg non perviene ad un risultato diverso. In tal sede, la Corte ha verificato se un passaggio per i pesci di risalita possa essere preso in considerazione al fine di accertare che l’uccisione di pesci causata dal raffreddamento di una centrale non pregiudichi l’integrità dei siti come tali ( 41 ). Tale ipotesi si basa sull’idea secondo la quale, effettivamente, da un lato, a causa delle perdite di pesci presso la centrale, un numero inferiore di pesci raggiunge i siti protetti a fini riproduttivi ma, dall’altro, tale svantaggio viene perlomeno compensato dal passaggio per i pesci; grazie a tale misura, infatti, un numero superiore di pesci può raggiungere i siti.

89. In tale causa, la Corte non si è pronunciata sulla questione se tale compensazione possa essere riconosciuta come misura di riduzione del danno, ma si è limitata a constatare che i vantaggi del passaggio per i pesci non sussistevano ancora al momento dell’autorizzazione della centrale né potevano essere dimostrati. In tal modo, essa poteva già rilevare che in sede di autorizzazione era stato violato l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, senza essere tenuta ad accertare in modo definitivo se una siffatta misura potesse essere in generale presa in considerazione in sede di applicazione di tale disposizione.

90. Peraltro, i Paesi Bassi affermano che, grazie a siffatte misure, potrebbe essere depositato più azoto nei siti protetti, senza che gli habitat protetti vengano danneggiati. Effettivamente, sembrano sussistere misure che esplichino un siffatto effetto. Vengono illustrate, al riguardo, una mietitura frequente accompagnata dall’eliminazione dei resti triturati, la bruciatura della vegetazione, la riumidificazione delle torbiere o la rimozione del terreno caratterizzato da un elevato carico di azoto ( 42 ). In dettaglio, le misure scelte di volta in volta – inclusi i loro eventuali svantaggi ( 43 ) – dovrebbero essere valutate dai giudici nazionali.

91. Qualora dovesse risultare che, grazie a siffatte misure, venga effettivamente generato un margine per depositi di azoto supplementari, ossia che il limite di carico venga aumentato in modo tale che il carico globale resta al di sotto di tale limite, esso potrebbe essere messo a disposizione per nuovi piani e progetti.

4. Sugli sviluppi futuri

92. Un elemento comune a tutte le misure non collegate ad un progetto, illustrate finora, è la circostanza che i loro effetti non sono ancora certi, ma spesso vengono attesi soltanto per il futuro. Pertanto, con le questioni 5a e 7a nella causa C‑293/17, nonché con le questioni 3a e 5a nella causa C‑294/17, il Raad van State chiede in che misura siffatto elemento temporale sia rilevante ai fini della valutazione di tali misure, nonché se un monitoraggio, accompagnato dalla possibilità di un adeguamento delle misure, consenta di tenere conto di sviluppi futuri. Con la sesta questione nella causa C‑293/17 e con la quarta questione nella causa C‑294/14, viene sollevata la medesima problematica con riferimento all’attesa riduzione generale delle emissioni di azoto.

93. Occorre pertanto chiarire se sia possibile autorizzare progetti supponendo che le misure alla fonte e nei siti, le quali vengano attuate nell’ambito del PAS, nonché la diminuzione delle emissioni di azoto per altri motivi, offrano in futuro margini per depositi di azoto supplementari, sebbene ciò non sia ancora certo.

94. Al momento della decisione che autorizza un progetto non può tuttavia sussistere alcun ragionevole dubbio dal punto di vista scientifico circa l’assenza di effetti dannosi di tale progetto per l’integrità del sito come tale ( 44 ). Tale ostacolo è di per sé particolarmente difficile da superare nel caso di misure e sviluppi futuri, sia per quanto riguarda l’efficacia delle misure sia con riferimento alla certezza del verificarsi stesso delle misure e degli sviluppi.

95. Anche a causa di siffatta inevitabile incertezza, la Corte si è rifiutata di tenere conto degli effetti positivi di nuovi habitat ancora da creare nella valutazione di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat ( 45 ). Essa non ha ritenuto sufficiente neanche una vigilanza, nonché la possibilità di un adattamento delle misure ( 46 ).

96. Lo stesso deve valere per il PAS.

97. Prima facie, in tale conclusione potrebbe essere ravvisata una contraddizione con la natura previsionale dell’opportuna valutazione dell’incidenza di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat ( 47 ). La valutazione degli effetti futuri di un piano o di un progetto può tuttavia sfociare necessariamente soltanto in una previsione. Non sussiste per contro alcuna necessità di invocare l’incertezza delle previsioni qualora, indipendentemente dal progetto, vengano adottate misure al fine di creare i presupposti affinché gli effetti nocivi del progetto non pregiudichino l’integrità dei siti protetti in causa.

5. Conclusione parziale

98. Le questioni dalla 5 alla 7a nella causa C‑293/17, nonché le questioni dalla 3 alla 5a nella causa C‑294/17 devono pertanto essere risolte dichiarando che – le misure intese a ridurre i depositi di azoto da altre fonti, – le misure di risanamento intese a rafforzare gli habitat sensibili all’azoto nei siti interessati e – la riduzione autonoma delle emissioni di azoto possono giustificare la compatibilità dei depositi di azoto supplementari nei siti protetti con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat solo se, al momento dell’autorizzazione, sia già definitivamente certo che il carico complessivo nel sito causato dai depositi di azoto resti al di sotto della soglia di pregiudizio all’integrità di detto sito. Per contro, ai fini dell’autorizzazione di depositi di azoto supplementari, non è sufficiente che i depositi diminuiscano effettivamente nel complesso, mentre le superfici interessate continuino ad essere comunque gravate da un sovraccarico di azoto. Mere previsioni sugli effetti futuri delle summenzionate misure e l’attesa riduzione delle emissioni di azoto non possono essere prese in considerazione quando viene adottata una decisione sull’autorizzazione di depositi di azoto supplementari.

C. Sulla prima questione nella causa C‑294/17 – soglie e limiti quantitativi per i depositi di azoto

99. La prima questione nella causa C‑294/17 è intesa a chiarire se l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, osti ad un regime normativo, il quale miri ad esentare dall’obbligo di autorizzazione singoli progetti ed altre iniziative che causano depositi di azoto al di sotto di una soglia o di un limite quantitativo e pertanto sono ammessi senza autorizzazione individuale, partendo dal presupposto che l’incidenza di tutti i progetti e di altre iniziative considerati congiuntamente, che possono avvalersi del regime normativo, sia stata opportunamente valutata prima dell’adozione di tale regime normativo.

100. Diversamente, ad esempio, dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA, la direttiva habitat non contiene norme esplicite sull’obbligo di autorizzazione di determinate attività.

101. In particolare, l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, non esige l’assoggettamento di determinate attività ad un obbligo di autorizzazione. È vero che un obbligo di autorizzazione sembra idoneo a conseguire gli obiettivi di tale disposizione con riferimento agli effetti delle attività interessate sui siti protetti; tuttavia, il potere discrezionale degli Stati membri ( 48 ) consente anche altri metodi.

102. Per contro, la procedura di valutazione ex ante ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, presuppone una siffatta autorizzazione, in quanto essa deve essere effettuata in vista dell’accordo delle autorità sul progetto o il piano controverso. Pertanto, una rinuncia ad una procedura di autorizzazione è compatibile con l’articolo 6, paragrafo 3, soltanto qualora sia certo che le attività controverse non necessitano di alcuna valutazione.

103. Come già affermato, un’opportuna valutazione dell’incidenza non è necessaria qualora si possa escludere, sulla base di elementi obiettivi, che un piano o un progetto, singolarmente o congiuntamente ad altri progetti o piani, possa incidere significativamente su siti protetti ( 49 ). Non è pertanto ammissibile escludere determinate categorie di progetti sulla base di criteri inidonei a garantire che siffatti progetti controversi non possano incidere significativamente sui siti protetti ( 50 ). Il parametro di riferimento di tale valutazione può essere soltanto, come nel caso dell’approvazione dei piani e dei progetti valutati, l’assenza di qualsiasi ragionevole dubbio scientifico.

104. La fissazione di soglie o limiti quantitativi quale requisito di un’autorizzazione, la quale costituirebbe a sua volta il presupposto per eseguire una valutazione dell’incidenza, è pertanto compatibile con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, soltanto se, sulla base di elementi obiettivi, sia escluso che depositi di azoto al di sotto di tali valori possano incidere in modo significativo, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, sui siti protetti ( 51 ).

105. Il PAS esenta dall’obbligo di autorizzazione i progetti che contribuiscono ai depositi di azoto nei siti protetti in misura minore rispetto alla soglia dello 0,05 mol N/ha/anno oppure al limite quantitativo posto fra 0,05 e 1 mol N/ha/anno. È possibile immaginare che tali valori siano sufficientemente dimostrati, sotto il profilo scientifico, da dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico quanto al fatto che depositi di azoto supplementari di tale portata non possano danneggiare in maniera significativa i siti protetti.

106. Prima facie, depone in tal senso la circostanza che tali valori corrispondono soltanto a frazioni minime dei «critical loads» degli habitat particolarmente sensibili nei confronti dell’azoto: lo 0,017% e lo 0,23% del limite di carico di 6 kg N/ha/anno per le acque stagnanti oligotrofe delle superfici pianeggianti e collinari con vegetazione dei Littorelletalia uniflorae (Natura 2000 codice 3110), nonché lo 0,01% e lo 0,2% del limite di carico di 7 kg N/ha/anno per le torbiere alte attive (Natura 2000 codice 7110). Per la maggior parte degli altri tipi di habitat, i «critical loads» sono in parte significativamente più elevati ( 52 ).

107. Inoltre, all’articolo 2, paragrafo 3, del Besluit grenswaarden programmatische aanpak dei Paesi Bassi (regolamento in materia di limiti quantitativi per l’approccio programmatico) è prevista addirittura una riduzione automatica del limite quantitativo da 0,05 a 1 mol N/ha/anno fino a 0,05 mol N/ha/anno, qualora per le superfici sensibili all’azoto di cui trattasi rimanga disponibile soltanto il 5% del margine di deposito. Tale disposizione neutralizza il rischio dell’accumulo di depositi di azoto provenienti da una pluralità di fonti minori considerate individualmente, la cosiddetta «morte dei mille tagli» ( 53 ).

108. Da parte sua, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) tedesco, nel determinare una soglia de minimis per i depositi di azoto, è decisamente più generoso. Esisterebbe infatti un consenso scientifico sul fatto che, in presenza di carichi preesistenti estremamente elevati degli habitat interessati, carichi aggiuntivi non superiori al 3% del «critical load» non siano in grado di dar luogo a mutamenti significativi dello status quo o di limitare in maniera significativa il ripristino di uno stato soddisfacente ( 54 ). La questione se tale considerazione della giustizia tedesca sia in definitiva compatibile con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, non deve essere risolta nel caso di specie. Essa costituisce tuttavia un ulteriore indizio del fatto che in ogni caso le soglie e i limiti quantitativi dei Paesi Bassi, nettamente inferiori, possono essere fondati sotto il profilo scientifico.

109. Indipendentemente da tali indizi, il giudice nazionale competente deve tuttavia verificare se per le soglie e i limiti quantitativi dei Paesi Bassi sia stata effettivamente fornita con la sufficiente certezza la prova dell’irrilevanza degli effetti dannosi.

110. La prima questione nella causa C‑294/17 deve pertanto essere risolta dichiarando che è compatibile con l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva habitat, un regime normativo che mira a esentare dall’obbligo di autorizzazione progetti ed altre iniziative che causano depositi di azoto al di sotto di una soglia o di un limite quantitativo e pertanto sono ammessi senza autorizzazione individuale qualora, sulla base di elementi obiettivi, non sussista alcun ragionevole dubbio, dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di effetti dannosi per l’integrità del sito protetto interessato a causa di tali depositi di azoto.

D. Sulle questioni da 1 a 4a e 8 nella causa C‑293/17 – obbligo di valutazione per il pascolo e la concimazione

111. La causa C‑293/17 riguarda due attività agricole che danno luogo a depositi di azoto, segnatamente il pascolo del bestiame e la concimazione dei terreni agricoli. Le questioni da 1 a 4a sono intese a chiarire se tali attività richiedano una valutazione dell’impatto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Il Raad van State chiede, anzitutto, se si tratti di un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo (al riguardo, sub 1), e, quindi, se essi, insieme all’azienda agricola di cui trattasi, possano costituire un progetto globale unico, il quale era oggetto in molti casi di un’autorizzazione unica prima che l’articolo 6, paragrafo 3, divenisse applicabile (al riguardo, sub 2). In relazione alle attività nel settore della concimazione e del pascolo nuovamente avviate nella vigenza dell’articolo 6, paragrafo 3, il Raad van State chiede se sia ammissibile rinunciare ad un obbligo di autorizzazione nel singolo caso concreto, qualora tale rinuncia si basi su una valutazione il cui esito è che mediamente si possa escludere un aumento dei depositi di azoto a causa di queste attività (al riguardo, sub 3). Riguardo alla possibile applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, alla concimazione o al pascolo, il Raad van State chiede, inoltre, se tale disposizione sia recepita in maniera sufficiente nell’ordinamento giuridico dei Paesi Bassi (al riguardo, sub 4).

1. Sulla qualificazione come progetto

112. Tratterò anzitutto la prima questione nella causa C‑293/17, cioè, se la concimazione e il pascolo del bestiame da latte debbano essere considerati progetti.

113. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat, qualsiasi progetto che possa avere incidenze significative, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, su un sito protetto, forma oggetto di una valutazione dell’incidenza, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo.

a) Sulla nozione di progetto

114. È vero che la direttiva habitat non definisce la nozione di progetto. Tuttavia, la Corte ha dichiarato che la definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, è rilevante al fine di trarne la nozione di piano o di progetto ai sensi della direttiva habitat che, al pari della direttiva VIA, mira ad evitare che attività che possano danneggiare l’ambiente siano autorizzate senza preventiva valutazione del loro impatto sullo stesso ( 55 ).

115. Intendo tale affermazione nel senso che in ogni caso i progetti ai sensi di tale definizione sono anche progetti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat. Ritengo tuttavia che in tal modo la nozione di progetto di cui alla direttiva habitat non sia delimitata in maniera esaustiva ( 56 ).

116. In tal senso, la Corte ha sottolineato anche che non è ammissibile sottrarre all’obbligo di valutazione talune categorie di progetti sulla base di criteri inidonei a garantire che tali progetti non possano incidere significativamente sui siti protetti ( 57 ). Nel successivo esame delle diverse eccezioni, essa non ha verificato in dettaglio se esse si riferiscano ai progetti ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva VIA. Piuttosto, la possibilità di un’incidenza significativa sui siti protetti è stata sufficiente a respingere le eccezioni per le attività controverse ( 58 ).

117. Contrariamente a quanto ritenuto dal Raad van State, la definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, non delimita pertanto in maniera esaustiva la nozione di progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat. Piuttosto, è decisivo se l’attività di cui trattasi possa incidere significativamente su un sito protetto. Ciò non può essere escluso per la concimazione e per il pascolo, in quanto i depositi di azoto che ne risultano possono danneggiare numerosi tipi di habitat protetti.

118. Nel caso in esame, non è tuttavia necessario andare oltre la definizione di progetto di cui alla direttiva VIA. Il suo articolo 1, paragrafo 2, lettera a), definisce segnatamente come progetto «la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere» (primo trattino), nonché «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo» (secondo trattino). Come dichiarato dalla Corte, tale nozione di progetto riguarda lavori o interventi di modifica della realtà fisica del sito ( 59 ). Tanto la concimazione quanto il pascolo soddisfano tali requisiti.

b) Sulla concimazione

119. È vero che il Raad van State sostiene che l’applicazione di fertilizzanti al terreno non sia in ogni caso un progetto, qualora quest’ultimo venga depositato sul suolo. Solo se il fertilizzante viene interrato sussiste un intervento fisico nel suolo, come richiesto dal secondo trattino dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a).

120. La Commissione replica tuttavia correttamente che la concimazione modifica le proprietà del suolo indipendentemente dal procedimento applicato. Essa è per sua natura intesa ad arricchire il suolo di sostanze nutritive. Il fatto che ciò avvenga in quanto l’agricoltore lavora il terreno con attrezzi oppure in quanto il fertilizzante – ad esempio, nel caso del liquame – penetra nel suolo in seguito ad infiltrazione, non può giustificare una disparità di trattamento. In definitiva, nel caso della concimazione, si potrebbe pensare quasi all’opposto dello sfruttamento delle risorse del suolo, segnatamente ad un arricchimento del suolo.

121. In ultima analisi, tale modifica del suolo attraverso la concimazione è senz’altro paragonabile alla pesca di molluschi, ossia al passaggio al setaccio dello strato più superficiale del fondale marino, che la Corte ha già riconosciuto come progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, e dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat ( 60 ).

122. Di conseguenza, la concimazione è un progetto che può richiedere una valutazione ex ante ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat.

c) Sul pascolo

123. Il pascolo del bestiame è di per sé più difficile da ricondurre alla definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VIA. Se si qualifica come altro intervento sull’ambiente naturale o sul paesaggio l’attività consistente nel tenere il bestiame su un determinato terreno, e la si metta in tal modo sullo stesso piano dell’esempio, espressamente menzionato, dello sfruttamento delle risorse del suolo, tale qualità dovrebbe essere attribuita anche alle coltivazioni. Infatti, sia il pascolo sia le coltivazioni comportano lo sfruttamento economico delle sostanze nutritive del suolo. Tuttavia, anche in ciò potrebbe essere ravvisato uno sfruttamento delle risorse del suolo.

124. Tale passo non è tuttavia necessario, in quanto la creazione di un pascolo corrisponde alla «realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera b), primo trattino, della direttiva VIA. Di norma, un pascolo viene recintato per impedire che il bestiame lo abbandoni. Tale recinzione costituisce un progetto ( 61 ). E, nel valutare la recinzione, deve essere preso in considerazione il suo obiettivo, ossia il pascolo.

125. Tuttavia, qualora la Corte non dovesse riconoscere come progetto ai sensi della direttiva VIA né il pascolo né la creazione di un pascolo, il pascolo dovrebbe essere perlomeno considerato un’attività che, ai sensi della più ampia definizione di progetto di cui alla direttiva habitat, può avere incidenze significative su un sito protetto. Esso non solo può causare depositi di azoto, bensì influisce quantomeno anche sulla vegetazione. La possibilità che tali effetti incidano in maniera significativa su un sito protetto, ad esempio sotto forma di sfruttamento eccessivo del pascolo, dipende sia dalle dimensioni e dal luogo del pascolo sia dagli specifici obiettivi di conservazione del sito.

126. Può pertanto essere necessario verificare, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, se il pascolo del bestiame sia compatibile con gli obiettivi di conservazione dei siti protetti interessati.

d) Conclusione parziale

127. La prima questione nella causa C‑293/17 deve essere pertanto risolta dichiarando che la concimazione di talune superfici o il loro sfruttamento per il pascolo devono essere considerati un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat.

2. Sull’integrazione in un progetto globale

128. La seconda questione nella causa C‑293/17 è intesa a chiarire come debba essere valutata la concimazione periodica, qualora essa sia stata praticata legalmente prima che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, divenisse applicabile ad un sito protetto e venga praticata ancora adesso. Il Raad van State chiede, in particolare, se la concimazione possa essere parte di un progetto trasversale unico, segnatamente di un’azienda agricola, ed essere coperta, per tale motivo, dall’autorizzazione di tale azienda.

a) Sul concetto di progetto unico

129. Così come la direttiva habitat non definisce la nozione di progetto, essa non disciplina neppure le misure che possono essere combinate in un progetto unico. Neanche tale questione riveste tuttavia rilevanza pratica ai fini dell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat a determinati progetti. Infatti, a prescindere da quali singole misure siano state combinate in un progetto, devono essere esaminati tutti gli effetti specifici di tale fascio di misure sugli obiettivi di conservazione dei siti protetti interessati.

130. Il contesto di tale questione è rappresentato piuttosto dall’applicabilità temporale dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Qualora un progetto sia stato autorizzato prima che tale disposizione fosse divenuta applicabile, la sua ulteriore esecuzione non può essere valutata alla luce di quest’ultima, bensì è soggetta all’articolo 6, paragrafo 2 ( 62 ), il quale richiede solo in determinate circostanze un esame della compatibilità con gli obiettivi di conservazione dei siti protetti ( 63 ). Per contro, qualora qualsiasi concimazione delle superfici agricole o anche soltanto la concimazione protratta per un anno costituisca ciascuna un singolo progetto, essa deve, in linea di principio, essere oggetto ogni volta di una nuova valutazione.

131. Nella sentenza Stadt Papenburg, la Corte ha riconosciuto la possibilità di un’unica operazione in una situazione simile. Tale causa aveva ad oggetto dragaggi periodici di una via navigabile, necessari al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile. Tali lavori possono essere considerati un’unica operazione ovvero un unico e solo progetto con riferimento alla natura o alle condizioni della loro esecuzione, e in particolare a causa del loro obiettivo comune ( 64 ). Un ulteriore indizio nel senso di una qualificazione come unico progetto, peraltro non messo in evidenza dalla Corte, è la circostanza che i lavori regolari sono stati ammessi con un’unica autorizzazione, prima che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat divenisse applicabile ( 65 ).

132. La regolare concimazione delle superfici agricole persegue parimenti un obiettivo comune unico, segnatamente la coltivazione nell’ambito di un’azienda agricola. Occorre inoltre partire dal presupposto che la concimazione fosse quantomeno consentita a partire dal momento in cui ciascuna azienda ha dato inizio alla propria attività.

133. Una siffatta attività deve pertanto essere considerata un’unica misura ed include la concimazione dei terreni ad essa appartenenti.

134. A favore di tale conclusione depone anche il fatto che la concimazione deve essere considerata nell’ottica dell’applicazione temporale dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Qualora per ciascuna singola concimazione delle superfici agricole o anche soltanto ogni anno dovesse essere effettuata una valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, l’onere sarebbe infatti molto probabilmente sproporzionato rispetto al possibile vantaggio per la protezione dei siti. Dovrebbe essere sufficiente, in linea di principio, che l’incidenza della concimazione periodica in forma analoga di determinate superfici sugli obiettivi di conservazione dei siti interessati venga assoggettata una tantum ad opportuna valutazione.

b) Sulle modifiche della prassi in materia di concimazione

135. Possono tuttavia sorgere difficoltà in caso di modifica della concimazione. Il Raad van State chiede pertanto se si possa continuare a partire dal presupposto di un’unica misura se la concimazione non è avvenuta sempre sugli stessi lotti, nei medesimi quantitativi e con le medesime tecniche. Esso chiede, inoltre, se sia rilevante, per tale questione, il fatto che i depositi di azoto non siano aumentati per effetto dell’applicazione di fertilizzanti al terreno, dopo che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat è divenuto applicabile.

136. Poiché si tratta della nozione di progetto nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, tali questioni devono essere risolte sul fondamento dell’obiettivo di tale disposizione. Essa include il principio di precauzione e consente di prevenire efficacemente i danni all’integrità dei siti protetti dovuti a piani o progetti ( 66 ). Rilievo decisivo deve, quindi, essere conferito al fatto che le modifiche nella prassi in materia di concimazione possano fondare o meno un rischio supplementare di un danno significativo per i siti protetti.

137. Qualora il rischio di un danno proveniente dalla concimazione si mantenga nei limiti preesistenti, si deve partire dal presupposto che il progetto – l’azienda agricola – non sia mutato. Per contro, qualora il rischio di un danno aumenti, ad esempio in quanto, a causa di una concimazione più intensa, di altri fertilizzanti, di altri metodi di concimazione, oppure del cambiamento del luogo della concimazione, si debbano temere ulteriori depositi di azoto in habitat protetti, la concimazione non può essere riconosciuta quale parte del progetto inizialmente autorizzato.

138. L’eventualità che i depositi di azoto non siano aumentati per effetto dell’applicazione di fertilizzanti è pertanto rilevante solo qualora sia certo che negli habitat protetti interessati i depositi di azoto non siano aumentati. Uno sviluppo generale in forza del quale la concimazione non abbia comportato nel complesso depositi di azoto più elevati non esclude, per contro, che taluni habitat protetti siano stati oggetto di un carico maggiore.

139. Occorre osservare, a titolo integrativo, che per il pascolo valgono considerazioni analoghe a quelle svolte per la concimazione delle superfici agricole.

c) Conclusione parziale

140. La seconda questione nella causa C‑293/17 deve pertanto essere risolta dichiarando che la concimazione periodica che sia stata praticata legalmente prima che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat divenisse applicabile ad un sito protetto e che venga praticata ancora adesso può formare un unico progetto con un’azienda agricola. Per contro, modifiche nella prassi in materia di concimazione devono essere considerate un nuovo progetto qualora esse fondino un rischio supplementare di incidenza significativa sui siti protetti.

3. Sull’esenzione dall’obbligo di autorizzazione

141. Con le questioni 3 e 3a nella causa C‑293/17, si chiede se l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, consenta di esentare per legge il pascolo e la concimazione dall’obbligo di autorizzazione individuale. Tale esenzione implica necessariamente che l’incidenza di siffatte attività sugli obiettivi di conservazione dei siti protetti non sia neanche oggetto di valutazione individuale.

142. I Paesi Bassi fondano tale esenzione su una valutazione astratta dell’incidenza degli effetti della concimazione e del pascolo. Con le questioni 4 e 4a nella causa C‑293/17, il Raad van State chiede se tale valutazione sia compatibile con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. Stando alla domanda di pronuncia pregiudiziale, la valutazione si è basata sulla portata e sull’intensità di fatto e prevista di dette attività e il suo esito è stato che mediamente esse non causerebbero un aumento dei depositi di azoto. Inoltre, l’esenzione verrebbe garantita dal monitoraggio dello sviluppo dei depositi, il quale comporterebbe, se necessario, un adeguamento dei depositi autorizzati.

143. Sebbene, prima facie, ricorra una situazione simile all’applicazione – in linea di principio ammissibile e persino da valutare positivamente – del PAS ad altre attività ( 67 ), sussiste una differenza fondamentale: nel caso delle altre attività, continuano ad essere identificati gli effetti individuali sui siti protetti. Per contro, nel caso della concimazione e del pascolo, si presume a priori che gli effetti dannosi significativi siano esclusi.

144. Poiché il pascolo e la concimazione devono essere considerati progetti, un’esenzione dall’obbligo di autorizzazione, la quale escluda una valutazione individuale, sarebbe incompatibile con l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, qualora tali attività dovessero necessitare di una valutazione dell’incidenza. Ad una siffatta valutazione è possibile rinunciare solo se si può escludere, sulla base di elementi obiettivi, che il pascolo o la concimazione possano incidere significativamente, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, sui siti protetti ( 68 ).

145. La portata e l’intensità di fatto e prevista di dette attività sono elementi oggettivi. Stando alle indicazioni del Raad van State, esse hanno tuttavia consentito unicamente di accertare che mediamente può essere escluso un aumento dei depositi di azoto.

146. Un mero valore medio non può tuttavia garantire che nessun sito protetto venga danneggiato in maniera significativa dalla concimazione o dal pascolo a causa di particolari condizioni, in particolare dell’interazione con altre fonti di azoto. Tale valutazione globale non consente pertanto, di per sé, di esentare la concimazione e il pascolo dalla valutazione individuale dell’incidenza.

147. Inoltre, nel momento in cui viene adottata la decisione che autorizza la realizzazione del progetto, non può sussistere alcun ragionevole dubbio, dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di effetti dannosi per l’integrità del sito in causa ( 69 ). Neanche tale certezza sussiste allorché l’esenzione dall’obbligo di valutazione si fondi unicamente sul fatto che mediamente non ci si aspetta un aumento dei depositi di azoto.

148. E, infine, la Corte non si è finora lasciata convincere neanche dal fatto che eventuali dubbi sull’innocuità delle misure siano irrilevanti a causa del monitoraggio ( 70 ).

149. È vero che, poiché la concimazione e il pascolo su determinate superfici contribuiscono rispettivamente in maniera meramente esigua ad incidere sui siti protetti, sarebbe ipotizzabile un approccio più elastico. Tuttavia, proprio la presunzione di tale esiguità fa dubitare che il monitoraggio degli effetti di tali attività e le misure correttive eventualmente necessarie vengano attuati con la necessaria fermezza e rigore.

150. Dal punto di vista pratico, ciò significa che la concimazione o il pascolo su nuove superfici oppure le modifiche di tali attività, i quali potrebbero comportare depositi di azoto supplementari in habitat protetti, devono essere valutati ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat, prima che le autorità possano autorizzarli. È vero che l’entità dei depositi di azoto causati dalla concimazione o dal pascolo di singole superfici agricole è probabilmente estremamente limitata. Non sembra tuttavia escluso che, in singoli casi concreti, siti protetti possano essere danneggiati in maniera significativa. Si pensi al riguardo, in particolare, ad uno sfruttamento particolarmente intenso delle superfici in prossimità di habitat protetti, qualora essi siano già soggetti ad un carico notevole. Per contro, in altri casi dovrebbe essere relativamente agevole escludere un’incidenza significativa.

151. Le questioni da 3 a 4a nella causa C‑293/17 devono pertanto essere risolte dichiarando che il pascolo e la concimazione non possono essere esentati per legge dall’obbligo di una valutazione individuale della loro incidenza sugli obiettivi di conservazione dei siti protetti, adducendo come motivazione che mediamente si possa escludere un aumento dei depositi di azoto a causa di tali attività. Neanche il monitoraggio dei depositi di azoto e la possibilità di adottare ulteriori misure al fine di far fronte a depositi eccessivi possono giustificare la rinuncia ad una valutazione individuale.

4. Sull’attuazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat

152. L’ottava questione nella causa C‑293/17 è intesa a chiarire se il mancato assoggettamento del pascolo e della concimazione all’obbligo di autorizzazione, e la mera applicazione, invece, del potere di imporre obblighi ai sensi dell’articolo 2.4 del Wet natuurbescherming dei Paesi Bassi costituiscano un’attuazione sufficiente dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.

153. Il Raad van State sottolinea correttamente al riguardo che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, a differenza dell’articolo 6, paragrafo 3, non richiede una valutazione ex ante sistematica delle attività ( 71 ). Pertanto, la rinuncia ad un obbligo di autorizzazione può tutt’al più violare l’articolo 6, paragrafo 3, ma non l’articolo 6, paragrafo 2. Tuttavia, per quanto riguarda l’obbligo di autorizzazione per il pascolo e la concimazione, occorre rinviare alla soluzione delle questioni da 3 a 4a nella causa C‑293/17 ( 72 ).

154. Per contro, qualora l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, dovesse esigere, a prescindere dalla questione dell’autorizzazione in relazione al pascolo o alla concimazione, misure di tutela, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcun indizio nel senso che l’articolo 2.4 del WnB non sia al riguardo sufficiente.

155. Secondo le indicazioni del Raad van State, tale disposizione consente di imporre agli agricoltori gli obblighi necessari. In particolare, la concimazione e il pascolo non sono sottratti all’applicazione dell’articolo 2.4 del WnB ( 73 ).

156. È vero che la Corte, in un procedimento concernente l’attuazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, contesta il fatto che le competenze ivi create non avessero natura preventiva bensì unicamente reattiva e che contenessero inoltre ostacoli notevoli per provvedimenti d’urgenza ( 74 ). Va tuttavia condivisa la posizione del Raad van State, secondo la quale gli effetti del pascolo e della concimazione sono di norma prevedibili e si verificano già da molto tempo. Inoltre, [secondo] l’ordinanza di rinvio, l’articolo 2.4 del WnB consente, a differenza del diritto allora esaminato, provvedimenti d’urgenza. Pertanto, le autorità competenti possono imporre tempestivamente obblighi supplementari qualora sussistano rischi per i siti protetti.

157. L’ottava questione nella causa C‑293/17 deve essere pertanto risolta dichiarando che un potere come quello di imporre obblighi ai sensi dell’articolo 2.4 del WnB, che l’autorità competente deve applicare qualora, alla luce degli obiettivi di conservazione, ciò si riveli necessario per un sito Natura 2000, configura uno strumento sufficientemente preventivo per poter dare attuazione all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, riguardo al pascolo del bestiame e all’applicazione di fertilizzanti al terreno.

E. Valutazione conclusiva

158. Alla luce delle considerazioni svolte finora, sembra che il PAS dei Paesi Bassi contenga effettivamente spunti promettenti, ma che sussistano notevoli dubbi sul fatto che esso soddisfi i requisiti dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, di cui alla direttiva habitat.

159. Ciò non significa, peraltro, che la direttiva sia contraria in maniera inconciliabile al PAS. Piuttosto, è l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat, a costituire lo strumento per pervenire a risultati adeguati in una siffatta situazione. Il PAS è stato descritto come bilanciamento fra gli interessi della tutela della natura e della società ( 75 ), e anche il Raad van State mira a ciò quando richiama l’articolo 2, paragrafo 3, di tale direttiva, al fine di far fronte all’addebito di una carente «ambizione» del PAS ( 76 ). Un siffatto bilanciamento costituisce la funzione dell’articolo 6, paragrafo 4, ma non è parte dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3 ( 77 ).

160. Se si osserva la situazione complessiva, appare chiaro che uno Stato membro come i Paesi Bassi non possa essere assoggettato ad un obbligo incondizionato di limitare bruscamente in maniera massiccia la propria agricoltura ed intervenire in maniera sostanziale anche nel restante sviluppo economico, al fine di ridurre ad una misura tollerabile il carico di azoto nei siti Natura 2000. D’altro canto, devono essere presi in considerazione in maniera adeguata motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.

161. Tali motivi risiedono, da un lato, nell’interesse della collettività allo sviluppo economico e dall’altro, in particolare nel caso in cui si continuino a tollerare attività già autorizzate, nell’obiettivo, proprio di uno Stato di diritto, consistente nel rispettare i diritti fondamentali delle imprese interessate. E sebbene debba essere difficile, di norma, riconoscere gli interessi di singole aziende agricole come motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, un approccio globale come il PAS consente di inquadrare tali interessi individuali nell’interesse pubblico allo sviluppo agricolo e al rispetto dei diritti quesiti.

162. Nel complesso, è altresì chiaro che non vi sono alternative se non ammettere talune attività supplementari e continuare a tollerare altre attività esistenti. Uno strumento come il PAS si presta peraltro in maniera eccellente ad indicare le alternative effettivamente sussistenti. Da un lato, esso dovrebbe imporre metodi di produzione che riducano al minimo i depositi di azoto, senza cagionare altri danni eccessivi (best practices). Dall’altro, esso dovrebbe impedire le attività che cagionano danni sproporzionati rispetto ai vantaggi che ne derivano.

163. Le misure necessarie a garantire la coerenza di Natura 2000 sembrano costituire prima facie l’ostacolo più difficile ad un’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat. Qualora un ampio strumento di coordinamento, a causa di interessi prevalenti nei siti protetti, consenta depositi di azoto eccessivi nell’intero territorio nazionale, dovrebbe essere difficile o addirittura escluso sviluppare a fini compensativi in altri siti i tipi di habitat danneggiati.

164. Peraltro, in particolare le misure previste dal PAS nei siti protetti sono intese ad assicurare la coerenza di Natura 2000. Se efficaci, esse migliorano le condizioni di sviluppo dei rispettivi habitat nonostante depositi di azoto eccessivi.

165. Inoltre, il PAS mira a lungo termine a ridurre i depositi di azoto ad un livello accettabile e a ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat interessati. In siffatta prospettiva a lungo termine, il PAS costituisce parimenti una misura intesa ad assicurare la coerenza di Natura 2000.

166. E, infine, il PAS affianca a tale misura un monitoraggio permanente e prevede adeguamenti qualora risulti che le misure previste non siano sufficienti.

167. Se il PAS ottenga nel complesso il giusto equilibrio fra la tutela di Natura 2000 e altri interessi della società, e come debba essere esercitato il relativo controllo giurisdizionale, sono questioni che non sono state sottoposte alla Corte. Esse esulano pertanto dall’ambito della presente causa.

168. Almeno un ostacolo potrebbe tuttavia ostare all’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat: nella misura in cui i depositi di azoto riguardano habitat naturali prioritari, ad esempio le torbiere alte attive (Natura 2000 codice 7110), i Paesi Bassi, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, secondo periodo, della direttiva habitat, avrebbero probabilmente dovuto consultare la Commissione. Sembra escluso, infatti, poter giustificare l’autorizzazione di depositi di azoto supplementari da parte del PAS esclusivamente sulla base di considerazioni connesse alla salute dell’uomo e alla pubblica sicurezza oppure a rilevanti effetti favorevoli per l’ambiente. La Commissione non ha tuttavia pubblicato un corrispondente parere ( 78 ). Ciò non esclude, peraltro, la possibilità di ottenere un siffatto parere in un momento successivo e di dare pertanto al PAS un fondamento più sicuro.

V. Conclusione

169. Propongo quindi alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini: 1) La prima questione nella causa C‑294/17 deve essere risolta dichiarando che è compatibile con l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, un regime normativo che mira a esentare dall’obbligo di autorizzazione progetti ed altre iniziative che causano depositi di azoto al di sotto di una soglia o di un limite quantitativo e pertanto sono ammessi senza autorizzazione individuale qualora, sulla base di elementi obiettivi, non sussista alcun ragionevole dubbio, dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di effetti dannosi per l’integrità del sito protetto interessato a causa di tali depositi di azoto. 2) La seconda questione nella causa C‑294/17 deve essere risolta dichiarando che l’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 92/43 consente che una valutazione di impatto per un programma, in cui sia stato esaminato un determinato quantitativo totale di deposito di azoto, sia posta a fondamento del rilascio di un’autorizzazione individuale per un progetto o un’altra iniziativa che causi nei siti protetti depositi di azoto conformi al margine di deposito valutato nel quadro del programma. Tuttavia, la summenzionata valutazione deve contenere rilievi e conclusioni comple