In base all'articolo 64, primo comma, dello Statuto del personale «Alla retribuzione del funzionario espressa in franchi belgi viene attribuito ... un coefficiente correttore superiore, inferiore o pari al 100 % in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio». L'articolo 65 del medesimo Statuto dispone poi, al suo paragrafo 2, che «In caso di variazione sensibile del costo della vita, il Consiglio decide, nel termine massimo di due mesi, sulle misure di adeguamento dei coefficienti correttori ed eventualmente sulla loro retroattività».

Secondo i ricorrenti, il regolamento 3087/78 sarebbe in contrasto con l'articolo 64 perché le rilevazioni statistiche volte ad accertare i mutamenti dplle condizioni di vita ai fini della determinazione del coefficiente correttore sarebbero state condotte con riferimento alle condizioni di vita della capitale (cioè Roma) anziché con riferimento a quelle della provincia di Varese, loro effettiva sede di servizio. Inoltre, in violazione dell'articolo 65, l'importo del coefficiente correttore non sarebbe stato tempestivamente accresciuto in corrispondenza al verificarsi di sensibili incrementi del costo della vita; in particolare, facendo decorrere l'applicazione del nuovo coefficiente per l'Italia dal 1° gennaio 1978, il regolamento 3087/78 non avrebbe tenuto conto del fatto che, prima di quella data, il costo della vita era notevolmente salito in Italia e specialmente nella provincia di Varese.

La censura che si fonda sull'articolo 64 dello Statuto mette in discussione la portata dell'espressione «sedi di servizio» contenuta nel primo comma di quella norma: si tratta di vedere se essa indichi

lo Stato dove è ubicato l'ufficio presso cui il funzionario comunitario presta servizio ovvero la località specifica in cui l'ufficio si trova. La prima ipotesi lascia ancora aperta la possibilità di far riferimento al costo della vita nella capitale dello Stato in questione, in quanto centro capace di esprimere in modo significativo il livello di vita nazionale, ovvero al costo della vita medio di tutto il paese. Il Consiglio in passato aveva interpretato la norma che ci interessa nel senso che essa indicherebbe la località dove si trova la sede di servizio. Ricordo a questo proposito che il regolamento del Consiglio 1/67/CECA, 988/67/CEE e 9/67 Euratom del 12 dicembre 1967 prevedeva due coefficienti sia per la Francia (130,5 % per Parigi e per alcuni dipartimenti e 122,5 per il resto del paese); sia per l'Italia (114 % per Ispra e 114,5 % per il resto del paese). Il successivo regolamento del Consiglio 1748/68 del 29 ottobre 1968 mantenne la distinzione per la Francia, elevando il coefficiente a 137,5 % per Parigi e alcuni dipartimenti e a 128,5 % per il resto del paese. Fu solo a partire dall'ottobre del 1968 per l'Italia e dall'ottobre del 1969 per la Francia (v. regolamento del Consiglio 95/70 del 19 gennaio 1970) che questo sistema venne abbandonato e si decise di utilizzare un coefficiente unico per ciascuno Stato membro, senza tener conto della differenza (a volte anche marcata) del costo della vita nelle varie regioni di un medesimo paese.

Con questo mutamento di politica, afferma la Commissione, si sono volute evitare disparità retributive all'interno dello stesso paese. Ora, è vero che il nuovo sistema si risolve spesso in un vantaggio per il funzionario dato che, in generale, il costo della vita è più elevato nelle capitali che nel resto del paese; ciò può spiegare per qual motivo il sistema abbia funzionato per anni senza suscitare lamentele generalizzate dei dipendenti. Tuttavia la situazione italiana è particolare, nel senso che il costo della vita è più elevato, rispetto alle altre regioni del paese, non solo nella capitale e nelle grandi città, ma anche in alcune città medie o piccole, specialmente del Nord, ove si è verificato, soprattutto a partire dalla fine degli anni sessanta, un rapido ed intenso sviluppo industriale. Questo stato di cose si è mantenuto, in concomitanza con la crisi economica, con una forte inflazione e con una sensibile perdita di valore della lira rispetto alle altre monete; pertanto il costo della vita è rimasto in certe zone del Nord maggiore che a Roma.

Ritornando al problema dell'interpretazione dell'articolo 64 dello Statuto dei funzionari, sono d'avviso che l'espressione «sedi di servizio», adoperata da questa norma, indichi le località ove sono situati gli uffici comunitari e non il paese al cui interno esse si trovino. Questa opinione poggia su un certo numero di argomenti. Sul piano testuale, non può sottovalutarsi il fatto che l'espressione «sedi di servizio» è più precisa e restrittiva di un riferimento generico allo Stato membro ove il funzionario presta servizio. Sul piano logico, va detto che la considerazione specifica delle città dove il funzionario è destinato per il suo lavoro è ben giustificata, trattandosi di stabilire il costo della vita, poiché è irragionevole non tener conto delle differenze di sviluppo economico fra regione e regione, che caratterizzano molti paesi, e soprattutto i più grandi. In tali condizioni l'eguaglianza di trattamento dei dipendenti potrebbe restare sacrificata ove si accedesse alla tesi che identifica la sede di servizio con il paese nel cui territorio si trova l'ufficio. Solo se ci si basa sulle condizioni di vita della località specifica ove l'ufficio è situato si riesce a determinare l'importo delle retribuzioni in modo da assicurare a tutti i funzionari, indipendentemente dal paese in cui prestino servizio, il medesimo potere di acquisto a parità di ogni altra condizione.

D'altra parte, mi sembra arbitrario interpretare la norma nel senso che il costo della vita debba essere determinato sulla base dei dati relativi alle capitali. Se una simile interpretazione ha prevalso, ciò è dovuto probabilmente al fatto che la maggior parte degli uffici comunitari sono ubicati nelle capitali degli Stati membri, ma è evidente che, quando si tratta di uffici aventi tale localizzazione, il riferimento al costo della vita nelle capitali presenta un carattere specifico, perché si tratta in realtà del costo della vita nel luogo preciso dove il funzionario presta servizio. Se invece si vuole in tutti i casi intendere l'espressione adoperata nell'articolo 64 («sedi di servizio») come un'indicazione delle capitali degli Stati membri, si è palesemente costretti a forzare la lettera e lo spirito della norma.

Si potrebbe obbiettare che non è possibile garantire a tutti i funzionari, in ogni luogo e in ogni momento, esattamente lo stesso potere di acquisto: bisogna tener conto dell'inevitabile approssimazione delle indagini statistiche e delle difficoltà tecniche connesse alla rilevazione e rielaborazione dei dati. Tuttavia, conviene ricordare che ai sensi del già citato articolo 65, paragrafo 2, dello Statuto l'adeguamento dei coefficienti correttori è obbligatorio soltanto in caso di aumento sensibile del costo della vita. Da ciò può dedursi che l'obbiettivo del legislatore comunitario non è la perfetta identità di trattamento (identico potere di acquisto indipendentemente dalla sede di servizio), ma una sostanziale e ragionevole corrispondenza di trattamento, con tolleranza per eventuali differenze di modesta entità.

E appena il caso di precisare che il regolamento 3087/78 non poteva modificare lo Statuto dei funzionari. Esso ha natura di regolamento di esecuzione rispetto allo Statuto, ed infatti è stato adottato secondo la procedura prevista dall'articolo 64, secondo comma, e dall'articolo 65, paragrafo 3. Pertanto, per il principio del rispetto della gerarchia delle fonti, esso non poteva derogare alle norme contenute nell'atto cui dava attuazione.