CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

DEL 27 OTTOBRE 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

Come è noto, nel Belgio e nel Lussemburgo esiste una duplice disciplina del mercato dei cambi. Da una parte v'è il mercato libero, sul quale variazioni della domanda e dell'offerta possono determinare, senza limitazioni, oscillazioni dei corsi. Dall'altra, v'è un mercato regolamentato, sul quale gli interventi della Banca nazionale del Belgio mantengono le oscillazioni dei corsi entro determinati limiti. Questi interventi fanno sì che, sul mercato regolamentato, il corso del franco belga e del franco lussemburghese è spesso più elevato che non sul mercato libero. Per garantire il buon funzionamento di questa duplice disciplina del mercato dei cambi, sono fra l'altro sottoposti a restrizioni l'acquisto e la vendita di divise estere contro franchi regolamentati.

Per i dipendenti delle Comunità europee, le autorità belgo-lussemburghesi hanno, con l'andar del tempo, attenuato in vario modo queste restrizioni. A tal fine, negli anni '60, è stata resa possibile l'apertura di conti convertibili speciali, tramite i quali potevano essere effettuati acquisti di divise sul mercato regolamentato. Inizialmente, tale possibilità veniva concessa all'unica condizione che i beneficiari fossero dipendenti delle Comunità non aventi la cittadinanza belga o lussemburghese. Successivamente, tuttavia, risultava che in pratica essa portava regolarmente all'acquisto di divise estere, che venivano subito dopo rivendute con profitto sul mercato libero («arbitraggi» implicanti «premi di cambio»). Ravvisando in queste operazioni di arbitraggio un uso improprio dei suddetti conti convertibili speciali, le autorità belgo-lussemburghesi, nel dicembre 1981, limitavano la possibilità di pagare le retribuzioni su detti conti o su conti esteri al 25 % della retribuzione. Nel giugno 1982, su richiesta della istituzioni comunitarie, tale limitazione veniva nuovamente abolita, nel senso che l'intero importo della retribuzione poteva essere versato su un conto estero speciale convertibile, alla condizione che le istituzioni si facessero rilasciare dai dipendenti interessati una dichiarazione secondo cui questi si sarebbero astenuti, fra l'altro, dalle operazioni di arbitraggio di cui sopra. La possibilità di versamento della retribuzione su siffatti conti convertibili speciali restava però esclusa per i dipendenti che fossero cittadini belgi o lussemburghesi.

Il ricorso del sig. Depoortere, che è cittadino belga, riguarda questa esclusione. In proposito, il 17 novembre 1981, egli presentava alla Commissione un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto del personale, reclamo che veniva respinto dalla Commissione il 18 maggio 1982. Il successivo ricorso giurisdizionale è stato proposto alla Corte il 12 agosto 1982, e cioè entro il termine stabilito dall'art. 91, n. 3, dello Statuto. Poiché la suddetta esclusione non deriva da un'autonoma decisione della Commissione, ma è la conseguenza diretta dei provvedimenti delle autorità belgo-lussemburghesi da me riassunti (ma esposti in modo più ampio nella relazione d'udienza), la prima questione che si pone riguardo a tale ricorso è naturalmente quella della ricevibilità.

2. L'atto introduttivo

Nell'atto introduttivo il ricorrente chiede che la Corte voglia :

1. dichiarare il ricorso ricevibile ed accoglierlo;

2. di conseguenza: 2.1. annullare la risposta della Commissione in data 18 maggio 1982 al reclamo da lui presentato il 17 novembre 1981; 2.2. far abolire la discriminazione in materia di pagamenti e relativi meccanismi, in particolare ordinando alla Commissione di effettuare i pagamenti sugli stessi conti e con le stesse possibilità d'uso per tutti i dipendenti; 2.3. far cessare l'infrazione all'art. 12 del Protocollo sui privilegi; 2.4. dichiarare che il ricorrente ha diritto al versamento della somma 125500 franchi, corrispondente al lucro cessante dal febbraio 1981, da aumentare, eventualmente, in corso di causa; 2.5. condannare la controparte alle spese.

I mezzi e principali argomenti dedotti nel ricorso sono la violazione e/o il misconoscimento:

a) dello Statuto del personale delle Comunità europee, ed in particolare dell'art. 63, nonché dell'art. 17, n. 1, dell'allegato VII dello stesso;

b) dei principi generali d'uguaglianza dei dipendenti delle Comunità europee nel Belgio, in quanto esiste una discriminazione, in materia di pagamenti, fra dipendenti delle Comunità europee, e ciò unicamente in ragione della cittadinanza;

e) dell'art. 48, n. 2, del Trattato CEE e dell'art. 7, n. 1, del regolamento 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori nella Comunità, in quanto la Commissione non si oppone alla discriminazione nel trattamento dei suoi propri dipendenti;

d) dei principi generali relativi all'applicazione degli artt. 1 e 2 della prima direttiva, in data 11 maggio 1960, per l'attuazione dell'art. 67 del Trattato CEE, in quanto la Commissione, in contrasto con tali principi, tollera «notevoli e persistenti differenze» fra i cambi sul mercato ufficiale e sul mercato libero, il che implica che la suddetta discriminazione produce notevoli effetti finanziari;

e) dei principi generali d'uguaglianza dei dipendenti delle Comunità europee nel Belgio, in quanto la Commissione non ha preteso, a favore del ricorrente, con la debita diligenza e in conformità alla sua missione di tutrice dei Trattati — come sarebbe tenuta a fare secondo l'art. 12, lett. c), del Protocollo 8 aprile 1965 sui privilegi e le immunità e secondo l'art. 1 del regolamento del Consiglio 25 marzo 1969, n. 549, riguardante i dipendenti di cui agli artt. 12, 13 e 14 del Protocollo — le consuete agevolazioni, acquisite col decorso del tempo ed ormai approvate da essa stessa e dal Governo belga, connesse al sistema di convertibilità instaurato dall'Istituto belgo-lussemburghese dei cambi;

f) delle conseguenze generali (ipso facto favorevoli agli stranieri residenti nel Belgio) che derivano dalla decisione sulle «risorse proprie», attribuite alle Comunità con la decisione 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità, nonché del principio dell'integrale iscrizione degli stanziamenti in bilancio (art. 3 del regolamento finanziario del 21. 12. 1977), il quale esclude la possibilità di destinare i contributi valutari degli Stati membri a scopi speciali e, a fortiori, ad una politica salariale differenziata a seconda della cittadinanza.

Dalla lettera delle conclusioni e dei mezzi del ricorrente risulta, a mio avviso, incontestabile ch'egli fa carico in particolare alla Commissione di non essere intervenuta efficacemente nei confronti delle autorità belgo-lussemburghesi relativamente all'asserita discriminazione a danno dei dipendenti aventi la cittadinanza belga (o lussemburghese). Rimando, in proposito, in particolare ai mezzi indicati sub e), d) e e), ma rilevo che anche nel mezzo sub b) non viene lamentato un atto discriminatorio da parte della Commissione, bensì unicamente il fatto che «esiste una discriminazione», senza precisare a chi ne incomba la responsabilità. Anche la domanda di risarcimento dei danni presuppone logicamente che i dipendenti aventi la cittadinanza belga o lussemburghese dovrebbero fruire delle stesse agevolazioni che sono concesse a dipendenti aventi una cittadinanza diversa. Poiché le agevolazioni a favore di questi ultimi dipendenti dovrebbero considerarsi illecite, sembra infatti doversi parlare non tanto di un illecito danno a carico del ricorrente (e di altri dipendenti belgi o lussemburghesi delle Comunità), quanto di un illecito vantaggio a favore degli altri dipendenti.

3. La questione della ricevibilità

A norma dell'art. 91, n. 2, dello Statuto, il ricorso è ricevibile soltanto se «l'autorità che ha il potere di nomina ha ricevuto un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2 nel termine ivi previsto». L'art. 90, n. 2, dispone, per quanto qui interessa, che «qualsiasi persona cui si applica il presente Statuto può presentare all'autorità che ha il potere di nomina un reclamo avverso un atto che le arrechi pregiudizio, sia che l'autorità abbia preso una decisione, sia ch'essa non abbia preso una misura imposta dallo Statuto».

La ricevibilità del ricorso dipende quindi dall'individuazione della decisione o della misura imposta dallo Statuto, ma non adottata, che l'interessato ritiene avergli recato pregiudizio.

Una siffatta individuazione non si trova, tuttavia, né nell'atto introduttivo, né nel previo reclamo, né nella replica del ricorrente. Da questi documenti si può desumere al massimo, come già osservato, che il ricorrente fa carico alla Commissione di non essere intervenuta efficacemente contro i provvedimenti belgo-lussemburghesi già ricordati. Un siffatto intervento non può tuttavia trovare fondamento in alcuna norma dello Statuto, ma dovrebbe essere basato sull'art. 169 del Trattato CEE. Il ricorrente avrebbe forse potuto indurvi la Commissione in base all'art. 175 del Trattato CEE. Tuttavia, nel testo del ricorso o del previo reclamo nulla fa pensare che la domanda possa essere interpretata in questo senso. Al contrario, entrambi i documenti indicano che la ricevibilità del ricorso dev'essere valutata esclusivamente in base agli artt. 90 e 91 dello Statuto. D'altra parte, nel paragrafo 30 del controricorso, la Commissione osserva giustamente che nella prima sentenza Lütticke (causa 48/65, Race. XII (1966), pag. 26) la Corte ha negato la possibilità che un singolo possa obbligare la Commissione ad applicare l'art. 169. In questo contesto, a mio avviso, un dipendente delle Comunità dev'essere equiparato a qualsiasi singolo.

Come ricorderete, la Corte ha cercato di ottenere maggiori delucidazioni, durante la trattazione orale, circa l'oggetto del ricorso ai sensi dei suddetti articoli e, di conseguenza, circa la ricevibilità del ricorso stesso.

In proposito, la Commissione ha dichiarato in udienza che, pur avendo nutrito dubbi quanto alla ricevibilità, essa ha infine considerato il reclamo come diretto contro l'omissione dell'assistenza prevista dall'art. 24 dello Statuto. A ciò essa ha aggiunto di non aver voluto sollevare alcuna eccezione d'irricevibilità, in quanto attribuiva fondamentale importanza al fatto che intervenisse una pronuncia nel merito circa i problemi che sono stati sollevati dal sig. Depoortere. Al riguardo sono intervenute anche considerazioni di «economia processuale», nel senso che, dopo la dichiarazione d'irricevibilità del ricorso in esame, altri dipendenti belgi o lussemburghesi avrebbero potuto promuovere un nuovo procedimento, attenendosi più strettamente alle norme dello Statuto. Pronunciandosi nel merito della presente causa, la Corte potrebbe rendere superflui nuovi ricorsi.

A mio parere, vi sono varie ragioni per le quali la tesi sostenuta dalla Commissione circa la ricevibilità non può essere accolta dalla Corte e si deve raccomandare che il ricorso venga dichiarato d'ufficio irricevibile.

In primo luogo, tanto dal ricorso quanto dalla replica risulta che il ricorrente non fa carico alla Commissione di non avergli prestato assistenza in un'azione da lui promossa contro lo Stato belga. Al contrario, egli lamenta il fatto che la Commissione «in quanto tutrice dei Trattati, non abbia essa stessa provveduto per la parità di trattamento dei suoi sudditi, dipendenti belgi o non belgi», per citare il riassunto dell'oggetto del ricorso fatto in udienza dal difensore del ricorrente. Ma neppure così viene sufficientemente precisata la decisione o l'omissione, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, contro cui è diretto il ricorso.

In secondo luogo, l'oggetto del ricorso non si può neppure desumere con sufficiente chiarezza dall'atto introduttivo o dalla replica, a prescindere forse da quanto riguarda la domanda di risarcimento di danni, che però ritengo, per analoghi motivi che esporrò fra poco, anch'essa irricevibile. Come ho già osservato, nel testo dell'atto introduttivo si sottolinea che il ricorrente fa carico in particolare alla Commissione di non essere intervenuta efficacemente contro le autorità belgo-lussemburghesi per quanto riguarda l'asserita discriminazione. Così pure, ho già osservato che una siffatta censura non può essere considerata ricevibile nell'ambito degli am. 90 e 91 dello Statuto, poiché questo non sancisce alcun obbligo relativo ad un siffatto intervento. Qualora avesse inteso far carico alla Commissione del fatto che questa non ha promosso contro il Belgio alcun procedimento a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, il ricorrente avrebbe dovuto chiarirlo, come già detto, nell'atto introduttivo. Se poi intendeva far carico alla Commissione unicamente del fatto di non aver adottato i provvedimenti ch'essa poteva autonomamente — se del caso, di concerto con le altre istituzioni — adottare, il ricorrente non avrebbe dovuto riferirsi all'art. 63 dello Statuto e all'art. 17, n. 1, dell'allegato VII dello stesso, bensì all'art. 17, n. 2, di tale allegato, cosa ch'egli non ha fatto. Il ricorrente non ha neppure chiarito quali altri provvedimenti, a suo avviso, avrebbero potuto essere adottati autonomamente dalla Commissione nei suoi confronti, ma non sono stati adottati. Il riferimento all'art. 63 dello Statuto e all'art. 17, n. 1, dell'allegato VII dello stesso manca, al riguardo, di base sufficiente, poiché il ricorrente non ha contestato che la sua retribuzione sia stata pagata in franchi belgi e le suddette norme nulla stabiliscono circa le modalità secondo cui i dipendenti possono disporre della propria retribuzione per l'acquisto di divise estere. Queste possibilità d'utilizzazione dipendono, per natura, dalla legislazione nazionale vigente in materia valutaria.

In terzo luogo, non essendo stata individuata la decisione ai sensi dell'art. 90, n. 2, contro la quale è diretto il ricorso, non è neppure praticamente possibile esaminare nel merito i più importanti mezzi ed argomenti addotti dal ricorrente. In effetti, a seconda della natura dell'atto omesso dalla Commissione, varieranno notevolmente i criteri da applicare per la valutazione del caso.

In quarto luogo, ritengo che sia irricevibile anche la domanda di «pagamento della somma corrispondente al lucro cessante». Questa domanda va considerata irricevibile, anche se, come precisato nella replica, la si considera come una domanda di risarcimento ai sensi dell'art. 215, 2o comma, del Trattato CEE. Per individuare le azioni o le omissioni illecite di cui fa carico alla Commissione, il ricorrente rimanda, nella replica, principalmente alla pag. 18 del proprio ricorso. Le precisazioni che ivi si trovano si risolvono nel far carico alla Commissione di non aver promosso contro lo Stato belga alcun procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, per le asserite violazioni del diritto comunitario. Tuttavia, come ho già osservato, dalla vostra giurisprudenza risulta che un dipendente non è legittimato a pretendere l'applicazione dell'art. 169. Né sono riuscito a trovare nella replica o nei chiarimenti forniti in udienza una chiara determinazione di altri atti illeciti di cui il ricorrente faccia carico alla Commissione. In proposito rinvio alle mie precedenti considerazioni.

Infine, ritengo — a differenza della Commissione — che non sarebbe affatto utile per una buona ed efficace amministrazione della giustizia prescindere dalla questione della ricevibilità ed esaminare nel merito il ricorso di cui trattasi. È difficile, infatti, che un'imperfetta impostazione dei problemi nella domanda porti ad una soddisfacente trattazione nel merito. Inoltre, la conseguenza paventata dalla Commissione, e cioè la presentazione di un altro ricorso, questa volta basato anche sulla violazione dell'art. 24 dello Statuto, si è nel frattempo già verificata in parte, con la causa 28/83 (For-cheri/Commissione), cosicché questa conseguenza non può più essere evitata mediante una pronuncia nel merito. Come sapete, in questa nuova causa è intervenuto pure il Governo belga, il che consente di procedere in modo soddisfacente per quanto riguarda la valutazione della normativa belgo-lussemburghese, nel cui contesto va essenzialmente situato anche il ricorso cui si riferiscono le mie conclusioni odierne.

4. Osservazioni finali e conclusione

Con le mie precedenti considerazioni non intendo affatto chiudere gli occhi dinanzi alla comprensibile inquietudine che regna in particolare, anche se non esclusivamente, fra i dipendenti belgi e lussemburghesi delle Comunità riguardo alle restrizioni che la normativa belgo-lussemburghese in materia d'operazioni di cambio implica per la loro libertà di disporre della propria retribuzione. Necessariamente, si deve aspettare per vedere se la soluzione che le istituzioni, secondo quanto comunicato nel corso della fase orale del procedimento, hanno recentemente trovato per questo problema sarà abbastanza soddisfacente. Se ciò non fosse, non escluderei la possibilità che la Corte venga a suo tempo adita affinché si pronunci in qualche modo nel merito circa le conseguenze della normativa belgo-lussemburghese riguardo al diritto dei dipendenti belgi e lussemburghesi di disporre liberamente della propria retribuzione. Ciò dovrà tuttavia avvenire in base ad una chiara impostazione del problema, che, come ho già detto, è mancata nella causa ora in esame. Sotto questo aspetto, il presente procedimento può essere considerato come un utile contributo al chiarimento della problematica di cui trattasi, in quanto esso ha già offerto alla Commissione l'occasione di esporre chiaramente le tesi da essa sostenute in proposito sul piano giuridico.

L'esame della presente fattispecie mi porta a concludere, infine:

1) che il ricorso dev'essere dichiarato d'ufficio irricevibile;

2) che ciascuna delle parti dovrebbe sopportare le proprie spese.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.