PRESA DI POSIZIONE DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentata il 13 giugno 2014 ( 1 )

Procedimento di parere 2/13

instaurato su domanda della Commissione europea

«Conclusione di accordi internazionali da parte dell’Unione — Adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) — Preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione — Preservazione delle competenze dell’Unione e delle attribuzioni delle sue istituzioni — Partecipazione dell’Unione agli organi creati dall’accordo internazionale — Riconoscimento della giurisdizione della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) — Tutela giurisdizionale effettiva nella Politica estera e di sicurezza comune»

Indice

I – Introduzione II – Sviluppo del processo di adesione III – Domanda di parere presentata dalla Commissione IV – Contesto giuridico‑normativo V – Ricevibilità della domanda di parere VI – Valutazione nel merito Osservazioni introduttive A – La preservazione delle competenze dell’Unione 1. Assenza di riduzione delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione 2. Assenza di ampliamento delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione 3. Non necessarietà del riconoscimento di nuove competenze all’Unione in conseguenza dell’adesione a) La procedura di previo coinvolgimento b) L’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte EDU c) La tutela giurisdizionale nella PESC 4. Conclusione parziale B – La preservazione delle attribuzioni delle istituzioni dell’Unione 1. Le attribuzioni della Corte di giustizia dell’Unione europea a) Il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante ai giudici dell’Unione (articolo 344 TFUE) b) Le attribuzioni dei giudici dell’Unione riguardo all’interpretazione del diritto dell’Unione e alla verifica della legittimità degli atti giuridici dell’Unione c) Le ripercussioni del Protocollo n. 16 della CEDU sulle attribuzioni della Corte di giustizia d) Conclusione parziale 2. Le attribuzioni di altre istituzioni dell’Unione a) Osservazioni generali b) Il sistema istituzionale dell’Unione di inflizione di sanzioni per violazioni del diritto della concorrenza i) Il ruolo istituzionale della Commissione quale autorità garante della concorrenza ii) Il principio ne bis in idem iii) Il principio della durata ragionevole del procedimento iv) Valutazione in sintesi C – La preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione 1. Il riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU a) Considerazioni generali b) Le disposizioni particolari per garantire l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione nel Progetto di accordo i) Quanto alla determinazione delle responsabilità nei rapporti tra l’Unione e i suoi Stati membri (articolo 3, paragrafo 7, del Progetto di accordo) ii) Quanto alla valutazione della necessità di un previo coinvolgimento della Corte di giustizia dell’Unione europea iii) Quanto alla diversa portata delle attribuzioni della Corte EDU e di quelle della Corte di giustizia dell’Unione europea nell’ambito della PESC c) Conclusione parziale 2. I principi dell’effetto diretto e del primato del diritto dell’Unione 3. I meccanismi per l’individuazione del convenuto giusto nei procedimenti dinanzi alla Corte EDU a) Garanzia di un’efficace vigilanza nel sistema di controllo della CEDU b) Garanzia di un’efficace difesa del diritto dell’Unione dinanzi alla Corte EDU i) La mancanza di sufficienti informazioni sui procedimenti pendenti dinanzi alla Corte EDU ii) Il potere della Corte EDU di effettuare un esame di plausibilità in ordine a domande di autorizzazione all’intervento come convenuto aggiunto c) Valutazione in sintesi 4. Conclusione parziale D – Le misure necessarie per la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU 1. La partecipazione dell’Unione alla Corte EDU 2. La partecipazione dell’Unione al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa 3. Conclusione parziale E – La presa in considerazione della situazione particolare degli Stati membri in rapporto alla CEDU 1. La situazione particolare degli Stati membri in riferimento ai protocolli annessi alla CEDU 2. La situazione particolare degli Stati membri in riferimento all’articolo 15 della CEDU 3. La situazione particolare degli Stati membri rispetto alle riserve di diritto internazionale da essi formulate nei confronti della CEDU a) Il principio della responsabilità congiunta del convenuto e del convenuto aggiunto b) La CEDU quale parte integrante del diritto dell’Unione dotata di primato sulle altre norme 4. La situazione particolare degli Stati membri nell’ambito del meccanismo del c onvenuto aggiunto 5. Conclusione parziale Osservazione finale VII – Conclusione

I – Introduzione

1. La prevista adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ( 2 ) (CEDU) mira a conferire una maggiore effettività ed un’accresciuta omogeneità al rispetto dei diritti fondamentali in Europa. Ma soprattutto, in virtù di questa adesione, la stessa Unione si sottoporrà ad un controllo esterno da tempo reclamato da più parti, il che implica il rispetto di standard minimi per i diritti fondamentali. In tal modo l’Unione rende in definitiva applicabili nei propri confronti le stesse regole delle quali essa continuamente pretende il riconoscimento da parte dei propri Stati membri attuali e futuri.

2. La prevista adesione alla CEDU costituisce un progetto di eccezionale importanza non soltanto a motivo del suo enorme valore di segnale politico, ma anche per la sua rilevanza giuridica costituzionale. Per decenni tale progetto ha tenuto costantemente impegnate le istituzioni europee, ed anche la Corte di giustizia si trova ad occuparsi già per la seconda volta di aspetti giuridici ad esso relativi ( 3 ).

3. A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’articolo 6, paragrafo 2, TUE ( 4 ) attesta che l’Unione non soltanto ha il potere di aderire alla CEDU, ma si è altresì vista imporre dagli Stati membri l’obbligo di attivarsi in tal senso. L’obiettivo dell’adesione alla CEDU riveste da allora rango costituzionale nell’ambito del diritto dell’Unione.

4. Tuttavia, come spesso accade, il diavolo si annida nei dettagli. A quali condizioni l’Unione può aderire alla CEDU, e come si può garantire che tale adesione non incida sulle particolarità del diritto dell’Unione, sulle competenze dell’Unione e sulle attribuzioni delle sue istituzioni? Queste sono in sostanza le questioni giuridiche che la Corte deve affrontare nel presente procedimento di parere su domanda della Commissione europea. Si tratterà dunque di esaminare con attenzione le «clausole scritte in piccolo» che accompagnano la prevista adesione, sotto il profilo della loro compatibilità con i Trattati istitutivi dell’Unione. La base di tale analisi sarà costituita dal «Progetto riveduto di accordo di adesione», così come presentato nel giugno 2013 a Strasburgo dai negoziatori al Comitato direttivo per i diritti dell’uomo, in quanto organo competente del Consiglio d’Europa.

II – Sviluppo del processo di adesione

5. Su raccomandazione della Commissione in data 17 marzo 2010, il Consiglio dell’Unione europea ha conferito, il 4 giugno 2010, un mandato per l’avvio di negoziati relativi all’adesione dell’Unione alla CEDU, ha designato la Commissione quale negoziatore e le ha impartito delle direttive di negoziato.

6. I negoziati per l’adesione si sono svolti nel quadro istituzionale del Consiglio d’Europa, e più precisamente in due gruppi di lavoro che si sono succeduti, i quali avevano ricevuto l’incarico dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Ai negoziati hanno partecipato, oltre alla Commissione, anche Stati membri del Consiglio d’Europa interessati, alcuni dei quali sono membri dell’Unione e altri no.

7. Nel giugno 2013 è stata sottoposta al Comitato direttivo per i diritti dell’uomo del Consiglio d’Europa la relazione finale sui negoziati ( 5 ), alla quale sono stati allegati, oltre al Progetto riveduto di accordo di adesione ( 6 ), alcuni altri progetti di atti giuridici, e segnatamente un progetto di dichiarazione dell’Unione europea da emettere al momento della firma dell’accordo di adesione, un progetto di regola da aggiungere alle Regole del Comitato dei Ministri, un progetto di memorandum di accordo tra l’Unione europea e la Parte contraente X, nonché il progetto di relazione illustrativa dell’accordo di adesione ( 7 ). I negoziatori hanno convenuto che tali testi costituiscono un insieme inscindibile e sono tutti ugualmente necessari per l’adesione dell’Unione alla CEDU ( 8 ).

III – Domanda di parere presentata dalla Commissione

8. In considerazione della rilevanza giuridica costituzionale della prevista adesione dell’Unione alla CEDU, nonché al fine di garantire la certezza del diritto, la Commissione ha chiesto alla Corte, con atto datato 4 luglio 2013, a norma dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, l’emissione di un parere in ordine alla seguente questione: «Se il Progetto di accordo di adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sia compatibile con i Trattati».

9. Alla domanda di parere presentata dalla Commissione sono allegati, oltre al Progetto di accordo, anche tutti gli altri progetti di atti giuridici indicati sopra al paragrafo 7. Vi è da rammaricarsi però che tali testi siano disponibili soltanto nelle lingue francese e inglese.

10. In merito alla domanda di parere presentata dalla Commissione, le parti hanno presentato dinanzi alla Corte le loro osservazioni scritte, e successivamente, in data 5 e 6 maggio 2014, quelle orali. Alla fase scritta del procedimento hanno preso parte, oltre alla Commissione quale parte richiedente, il Consiglio dell’Unione europea ed il Parlamento europeo, nonché la Bulgaria, la Repubblica ceca, la Danimarca, la Germania, l’Estonia, l’Irlanda, la Grecia, la Spagna, la Francia, Cipro, la Lettonia, la Lituania, l’Ungheria, i Paesi Bassi, l’Austria, la Polonia, il Portogallo, la Romania, la Slovacchia, la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord. Ad eccezione della Bulgaria e della Polonia, le suddette parti intervenute nel procedimento hanno altresì presentato le loro osservazioni orali, e all’udienza di trattazione sono inoltre comparsi i rappresentanti del Belgio e dell’Italia.

IV – Contesto giuridico‑normativo

11. Il contesto giuridico‑normativo per l’adesione dell’Unione alla CEDU è costituito dall’articolo 6 TUE, dal Protocollo n. 8 annesso al TUE e al TFUE (in prosieguo: il «Protocollo n. 8») ( 9 ), nonché da una dichiarazione relativa all’articolo 6, paragrafo 2, TUE ( 10 ) (in prosieguo: la «Dichiarazione n. 2»).

12. L’articolo 6 TUE stabilisce quanto segue: «1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni. 2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati. 3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali».

13. Il Protocollo n. 8 è così formulato: «Articolo 1 L’accordo relativo all’adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in appresso denominata “convenzione europea”), previsto dall’articolo 6, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea, deve garantire che siano preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione, in particolare per quanto riguarda: a) le modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della convenzione europea, b) i meccanismi necessari per garantire che i procedimenti avviati da Stati non membri e [i ricorsi individuali] siano indirizzat[i] correttamente, a seconda dei casi, agli Stati membri e/o all’Unione. Articolo 2 L’accordo di cui all’articolo 1 deve garantire che l’adesione non incida né sulle competenze dell’Unione né sulle attribuzioni delle sue istituzioni. Deve inoltre garantire che nessuna disposizione dello stesso incida sulla situazione particolare degli Stati membri nei confronti della convenzione europea e, in particolare, riguardo ai suoi protocolli, alle misure prese dagli Stati membri in deroga alla convenzione europea ai sensi del suo articolo 15 e a riserve formulate dagli Stati membri nei confronti della convenzione europea ai sensi del suo articolo 57. Articolo 3 Nessuna disposizione dell’accordo di cui all’articolo 1 deve avere effetti sull’articolo 344 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

14. Nella Dichiarazione n. 2, la conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona ha inoltre dichiarato quanto segue: «La conferenza conviene che l’adesione dell’Unione alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali debba realizzarsi con modalità atte a preservare le specificità dell’ordinamento giuridico dell’Unione. A tale riguardo, la conferenza prende atto dell’esistenza di un dialogo regolare fra la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte europea dei diritti dell’uomo; tale dialogo potrà essere rafforzato non appena l’Unione europea avrà aderito a tale convenzione».

15. A titolo integrativo si richiama qui il testo dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali: «Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa».

V – Ricevibilità della domanda di parere

16. Alcune parti intervenute nel procedimento hanno sollevato precisi dubbi riguardo alla ricevibilità della domanda di parere. Le loro censure riguardano le considerazioni svolte dalla Commissione in merito alle misure di applicazione previste a livello interno all’Unione ai fini dell’adesione alla CEDU. Mentre alcune parti censurano già il fatto che la Commissione formuli considerazioni su tale tematica, per altre parti tali considerazioni non sono sufficientemente approfondite.

17. Ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, il Parlamento, il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro possono richiedere alla Corte di esprimere un parere circa la compatibilità di un previsto accordo internazionale con i Trattati. Il procedimento di parere mira a prevenire le complicazioni che potrebbero derivare da controversie giudiziarie riguardanti la compatibilità con il diritto primario dell’Unione di accordi internazionali che impegnano quest’ultima ( 11 ).

18. Ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, il procedimento di parere deve avere ad oggetto un «accordo previsto», il che presuppone che la Corte abbia a disposizione elementi sufficienti riguardo al contenuto di tale accordo ( 12 ).

19. Nel presente caso la Commissione ha sottoposto alla Corte l’intero testo del Progetto di accordo e dei relativi documenti di accompagnamento. Dall’insieme di tali documenti si desume in modo chiaro e inequivoco a quali condizioni dovrà aver luogo l’adesione dell’Unione alla CEDU, e segnatamente a quali condizioni l’Unione prevede di sottomettersi ai meccanismi giurisdizionali di controllo della CEDU ( 13 ). Tali elementi sono sufficienti per valutare la compatibilità con i Trattati della prevista adesione alla CEDU.

20. Alla ricevibilità della domanda di parere proposta dalla Commissione non osta il fatto che quest’ultima non abbia presentato alla Corte, nel presente procedimento, alcun progetto di misure di applicazione a livello interno all’Unione relative al previsto accordo di adesione. Infatti, oggetto del procedimento di parere è soltanto il previsto accordo di adesione in quanto tale, e non invece le misure di applicazione a livello interno all’Unione eventualmente necessarie. Ai fini della comprensione del contenuto e della portata del Progetto di accordo e dei suoi documenti di accompagnamento, non sono necessari elementi in merito alle previste misure di applicazione a livello interno all’Unione.

21. Anche la circostanza che tra le parti intervenute nel procedimento non vi sia al momento un consenso riguardo alla forma giuridica che dovrebbero assumere le misure di applicazione a livello interno all’Unione e al contenuto da dare alle stesse, non impedisce alla Corte di esaminare la compatibilità con i Trattati del Progetto di accordo. Infatti, se già in passato la Corte non ha preteso che le istituzioni interessate avessero concordato in modo definitivo il contenuto concreto del previsto accordo internazionale ( 14 ), a maggior ragione essa non può nel presente caso subordinare la ricevibilità della domanda di parere al consenso unanime delle istituzioni interessate riguardo allo specifico contenuto di eventuali misure di applicazione a livello interno all’Unione.

22. Del resto, tenendo conto del principio dell’equilibrio istituzionale, in forza del quale ogni istituzione esercita le proprie attribuzioni rispettando quelle delle altre istituzioni ( 15 ) (v. anche l’articolo 13, paragrafo 2, TUE), non può essere compito della Corte nel presente procedimento di parere impartire alle istituzioni competenti, allo stadio attuale, prescrizioni esaustive e dettagliate concernenti il contenuto delle misure di applicazione a livello interno all’Unione per il previsto accordo di adesione.

23. Qualora dall’analisi del contenuto del Progetto di accordo dovesse risultare che, ai fini dell’entrata in vigore di quest’ultimo, è assolutamente necessaria l’adozione di determinate misure di applicazione a livello interno all’Unione, la Corte può, nella sua risposta alla domanda di parere della Commissione, dichiarare che l’adozione di dette misure costituisce un presupposto per la compatibilità con i Trattati del previsto accordo di adesione.

24. Tuttavia, nel complesso, la domanda di parere della Commissione è ricevibile, indipendentemente da eventuali dissensi tra le parti intervenute nel procedimento circa il contenuto concreto delle misure di applicazione che restano da adottare a livello interno all’Unione.

VI – Valutazione nel merito

A – Osservazioni introduttive

25. Con la prevista adesione dell’Unione alla CEDU si determina la situazione – particolare, se non unica – in cui un’organizzazione internazionale e sovranazionale, ossia l’Unione europea, si sottopone al controllo di un’altra organizzazione internazionale, il Consiglio d’Europa, per quanto riguarda il rispetto di standard minimi in materia di diritti fondamentali. Ciò ha come conseguenza che d’ora in avanti, in settori disciplinati dal diritto dell’Unione, verranno chiamati a vigilare sul rispetto dei diritti fondamentali non soltanto i giudici nazionali e dell’Unione, ma anche la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU).

26. Al fine di rendere l’adesione dell’Unione alla CEDU conforme al vigente diritto primario dell’Unione, le delegazioni incaricate dei negoziati hanno inserito nel Progetto di accordo una serie di norme. Diversamente da quanto talvolta ritenuto, con esse non viene accordato all’Unione un trattamento preferenziale rispetto ad altre Parti contraenti della CEDU; piuttosto, mediante le norme previste si intende tener conto della specifica situazione dell’Unione e dei suoi Stati membri. Questa è caratterizzata non da ultimo dal fatto che, negli affari dell’Unione europea, spesso si instaura un complesso intreccio di atti e di competenze dell’Unione e degli Stati membri; in particolare, gli Stati membri vengono di norma coinvolti nell’attuazione del diritto dell’Unione.

27. È evidente che occorre tener conto di questa complessa e particolare situazione mediante misure adeguate, ai fini della tutela dei diritti fondamentali. Vanno in particolare evidenziate tre novità previste nel Progetto di accordo, riguardanti la determinazione della responsabilità dell’Unione, il meccanismo del convenuto aggiunto e la procedura di previo coinvolgimento della Corte di giustizia.

28. Per quanto riguarda anzitutto la responsabilità dell’Unione per eventuali violazioni della CEDU, l’articolo 1, paragrafo 3, prima frase, del Progetto di accordo chiarisce che l’adesione dell’Unione a tale convenzione impone ad essa obblighi solo per ciò che riguarda atti, misure od omissioni di istituzioni, organi e organismi dell’Unione stessa e delle persone che agiscono in nome di tali soggetti. All’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo viene aggiunto che nessuna delle disposizioni della CEDU o dei suoi protocolli può imporre all’Unione l’obbligo di compiere un atto o di adottare una misura per i quali essa non sia competente ai sensi del diritto dell’Unione. All’articolo 1, paragrafo 4, prima frase, del Progetto di accordo si chiarisce infine che gli atti, le misure o le omissioni degli organi di uno Stato membro o di persone che agiscono in nome di tale Stato vengono imputati a quest’ultimo, anche quando essi vengano posti in essere nell’ambito dell’attuazione del diritto dell’Unione, ivi comprese le decisioni adottate sulla base del Trattato UE e del Trattato TFUE. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, seconda frase, del Progetto di accordo, l’Unione può in simili casi essere chiamata a rispondere come convenuto aggiunto insieme con lo Stato membro o gli Stati membri interessati per eventuali violazioni della CEDU.

29. Il nuovo meccanismo del convenuto aggiunto istituito all’articolo 3 del Progetto di accordo – denominato talvolta anche meccanismo del «secondo convenuto» – consente che, in determinati casi, tanto l’Unione quanto uno o più Stati membri di quest’ultima assumano congiuntamente la veste di convenuti e dunque divengano parti processuali con pari diritti nell’ambito di un procedimento dinanzi alla Corte EDU, anche nel caso in cui il ricorso sia stato presentato dal ricorrente soltanto contro l’Unione o contro uno o più Stati membri di quest’ultima. Ciò vale segnatamente, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, seconda frase, del Progetto di accordo, nei casi nei quali gli atti, le misure o le omissioni di organismi di Stati membri vengano posti in essere nell’attuazione del diritto dell’Unione.

30. Strettamente collegata con il meccanismo del convenuto aggiunto è la procedura di previo coinvolgimento ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo. Questa procedura, talvolta descritta anche come «procedura di previo controllo interno», mira a consentire alla Corte di giustizia di emettere – in una controversia iniziata dinanzi ai giudici nazionali e mai fatta oggetto di un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE ( 16 ) – una pronuncia sulla compatibilità con la CEDU di norme del diritto dell’Unione, prima che la Corte EDU adotti una decisione in merito.

31. La questione se questa ed altre novità previste dal Progetto di accordo siano idonee a garantire un’adesione dell’Unione alla CEDU compatibile con i Trattati, dovrà essere discussa nel presente procedimento di parere. Al riguardo pare opportuno, seguendo l’impostazione adottata nella domanda di parere della Commissione, esaminare passo dopo passo i diversi requisiti giuridici che il diritto primario dell’Unione fissa per l’accordo di adesione. Tanto la disciplina della responsabilità dell’Unione, quanto il meccanismo del convenuto aggiunto e la procedura di previo coinvolgimento diventeranno rilevanti nei più svariati contesti. Qui di seguito occorrerà esaminare in particolare: — se restino preservate le competenze dell’Unione (parte A) ( 17 ); — se restino impregiudicate le attribuzioni delle istituzioni dell’Unione (parte B) ( 18 ); — se restino preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione (parte C) ( 19 ); — se siano state adottate le necessarie misure per la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU (parte D) ( 20 ), e — se sia stata tenuta nel debito conto la situazione particolare degli Stati membri in rapporto alla CEDU (parte E) ( 21 ).

32. Particolare attenzione merita in tale contesto anche la questione se il riconoscimento della giurisdizione della Corte EDU sia compatibile con l’autonomia del diritto dell’Unione ( 22 ) e se il controllo giurisdizionale sull’attività dell’Unione nell’ambito della sua Politica estera e di sicurezza comune (PESC) corrisponda ai requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva nel senso di cui agli articoli 6 e 13 della CEDU ( 23 ).

B – La preservazione delle competenze dell’Unione

33. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE, l’adesione dell’Unione alla CEDU non può modificare le competenze dell’Unione definite nei Trattati.

34. In tale norma trova espressione un interesse fondamentale degli Stati membri, che attraversa come un filo conduttore il Trattato di Lisbona: il perfezionamento della tutela dei diritti fondamentali a livello europeo – indipendentemente dal fatto che ciò avvenga mediante la Carta dei diritti fondamentali oppure tramite l’adesione alla CEDU – non deve determinare alcuna alterazione nel delicato equilibrio del sistema di competenze sul quale l’Unione europea si fonda e che caratterizza il suo rapporto con gli Stati membri ( 24 ).

35. In ultima analisi, l’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE serve a garantire che l’adesione dell’Unione alla CEDU non determini un’elusione delle procedure di modifica dei Trattati (articolo 48 TUE) e dunque una manomissione della «carta costituzionale» dell’Unione ( 25 ).

36. La necessità della ratifica del previsto accordo di adesione da parte di tutti gli Stati membri dell’Unione (v. articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, ultima frase, TFUE) non significa affatto che le sue disposizioni possano discostarsi dal diritto primario dell’Unione. Al contrario, l’Unione può concludere un accordo internazionale come il previsto accordo di adesione soltanto se ed in quanto quest’ultimo sia conforme ai Trattati. Ove così non fosse, si rende necessaria a livello dell’Unione, prima della conclusione dell’accordo internazionale, un’espressa modifica dei Trattati ( 26 ). La violazione tacita del diritto primario dell’Unione («treaty override») non è in alcun modo consentita alle istituzioni di quest’ultima ( 27 ), neanche nel caso in cui gli Stati membri dovessero offrire un incoraggiamento in tal senso nell’ambito dei negoziati e della ratifica dell’accordo internazionale.

37. Ciò premesso, nel presente procedimento di parere occorre esaminare se il previsto accordo di adesione comporti, in violazione del Trattato UE o del Trattato FUE, una riduzione delle competenze dell’Unione (in proposito, v. infra, sezione 1) oppure un ampliamento di tali competenze (in proposito, v. infra, sezione 2); occorre inoltre stabilire se gli obblighi che l’Unione si assumerebbe in virtù della conclusione dell’accordo di adesione potrebbero rendere necessario il riconoscimento a suo favore di nuove competenze (in proposito, v. infra, sezione 3).

1. Assenza di riduzione delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione

38. In primo luogo occorre garantire, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE, che le competenze dell’Unione non subiscano una riduzione per effetto della sua adesione alla CEDU. Ciò viene sottolineato anche all’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8, ai sensi del quale nell’accordo di adesione occorre garantire che l’adesione alla CEDU «non incida» sulle competenze dell’Unione.

39. Dal Progetto di accordo e dai documenti di accompagnamento presentati alla Corte nell’ambito del presente procedimento di parere non è possibile desumere elementi che possano far presagire una riduzione delle competenze dell’Unione nel contesto della sua adesione alla CEDU. Anche dalle osservazioni delle parti intervenute nel procedimento non emergevano elementi in tal senso.

40. Indubbiamente, il vincolo giuridico internazionale nei confronti della CEDU imporrà all’Unione alcune limitazioni nell’esercizio delle sue competenze attuali. Infatti, una volta realizzata l’adesione, la CEDU produce, in quanto trattato internazionale concluso dall’Unione, effetti vincolanti per le istituzioni di quest’ultima (articolo 216, paragrafo 2, TFUE).

41. Siffatte limitazioni nell’esercizio delle competenze sono però inerenti alla natura di qualsiasi normativa nella quale siano sanciti diritti fondamentali. Infatti, la funzione prima dei diritti fondamentali è di erigere dei limiti all’azione degli organi statali e internazionali a tutela degli amministrati. Il mandato ad aderire alla CEDU, contenuto all’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE, verrebbe svuotato del suo significato nel caso in cui l’Unione non fosse legittimata ad accettare le restrizioni all’esercizio delle sue competenze derivanti da detta convenzione.

42. Comunque, già adesso – ossia prima della sua adesione ufficiale – l’Unione applica i criteri derivanti dalla CEDU riguardo alla tutela dei diritti fondamentali, cosicché le restrizioni che in futuro potranno derivare dalla partecipazione alla CEDU per l’esercizio delle competenze delle istituzioni dell’Unione sono, da un punto di vista puramente sostanziale, in vigore già da tempo (v., in particolare, articolo 6, paragrafo 3, TUE e articolo 52, paragrafo 3, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali) ( 28 ).

43. Pertanto, nel complesso, dalla prevista adesione dell’Unione alla CEDU non deve temersi alcuna riduzione delle sue competenze ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE e dell’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8.

2. Assenza di ampliamento delle competenze dell’Unione per effetto dell’adesione

44. Va altresì discusso se la prevista adesione alla CEDU possa come tale determinare un ampliamento sotto qualunque forma delle attuali competenze dell’Unione. Anche tale ipotesi ricadrebbe sotto il divieto di cui all’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE.

45. In ultima analisi, il divieto di un ampliamento delle competenze dell’Unione, quale enunciato all’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE, è inteso a preservare il principio di attribuzione. Com’è noto, tale principio stabilisce che l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono state attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti (articolo 5, paragrafi 1, prima frase, e 2, prima frase, TUE), e che tutte le competenze non attribuite all’Unione nei Trattati appartengono agli Stati membri (articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 2, seconda frase, TUE).

46. Già in occasione del suo primo parere in merito all’adesione alla CEDU, la Corte ha statuito che nessuna disposizione del Trattato CE allora vigente attribuiva alle istituzioni comunitarie, in termini generali, il potere di dettare norme in materia di diritti dell’uomo o di concludere convenzioni internazionali in tale settore ( 29 ). Neppure le successive modifiche del diritto primario dell’Unione fino al Trattato di Lisbona hanno mutato tale situazione. L’Unione continua a non disporre di una competenza generale nel settore dei diritti fondamentali e dei diritti dell’uomo. Conformemente a ciò, essa non può acquisire tale competenza neppure per effetto della sua adesione alla CEDU ( 30 ).

47. Tuttavia, eventuali timori che attraverso la prevista adesione alla CEDU si possa pervenire ad un siffatto ampliamento di competenze dell’Unione, sono infondati. Infatti, numerosi elementi contenuti nel Progetto di accordo e nei documenti di accompagnamento a questo allegati suggeriscono che i redattori di tali testi erano impegnati proprio a fugare in partenza tali perplessità.

48. In particolare, tanto all’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, quanto all’articolo 1, paragrafo 4, del Progetto di accordo viene garantito che, in caso di adesione dell’Unione alla CEDU, rimarrà immutata la divisione di competenze e responsabilità tra l’Unione e i suoi Stati membri fissata dal diritto primario dell’Unione.

49. Da un lato, l’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo evidenzia che nessuna disposizione della CEDU o dei suoi protocolli impone all’Unione europea l’obbligo di compiere un atto o di adottare una misura per i quali essa non sia competente ai sensi del diritto dell’Unione. Tale norma garantisce che l’Unione non sarà costretta, a motivo della sua partecipazione alla CEDU, ad intraprendere alcuna azione che essa non sia legittimata a compiere in base al diritto dell’Unione.

50. Dall’altro lato, dall’articolo 1, paragrafo 4, del Progetto di accordo deriva che all’Unione non possono essere imputati atti, misure od omissioni posti in essere dai suoi Stati membri, e ciò anche quando questi ultimi stiano attuando il diritto dell’Unione.

51. Talvolta viene sollevata la questione se la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU, prevista dal Progetto di accordo, potrebbe determinare un ampliamento delle competenze dell’Unione stessa. Tale possibilità però non sussiste. La partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU non porta al risultato che essa in qualche modo debba agire al di fuori delle competenze conferitele dal Trattato UE e dal Trattato FUE. Al contrario, il suo coinvolgimento negli organi di Strasburgo – realizzato mediante la partecipazione a determinate deliberazioni dell’Assemblea parlamentare e del Comitato dei Ministri, oppure attraverso la nomina di candidati alla carica di giudice presso la Corte EDU – viene addirittura espressamente assunto quale presupposto nel diritto primario dell’Unione [in proposito, v. articolo 1, lettera a), del Protocollo n. 8].

52. Per quanto riguarda in special modo la vigilanza sull’esecuzione delle sentenze definitive della Corte EDU (articolo 46, paragrafi da 2 a 5, della CEDU) e delle composizioni amichevoli (articolo 39, paragrafo 4, della CEDU) da parte del Comitato dei Ministri, la cooperazione dell’Unione in tale organo non può essere limitata ai soli casi riguardanti l’Unione stessa oppure gli Stati membri di quest’ultima allorché danno attuazione al diritto dell’Unione. Vero è piuttosto che lo scopo di un controllo esterno, quale quello istituito dalla CEDU, è proprio quello che ogni Parte contraente di tale convenzione si occupi della vigilanza sui casi che ricadono nella sfera di responsabilità di una o più altre Parti contraenti. Una cooperazione esaustiva dell’Unione a tale sistema di sorveglianza reciproca corrisponde allo spirito del controllo esterno, quale sotteso alla CEDU, e rientra dunque direttamente nel mandato ad aderire a tale convenzione previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE.

53. Per concludere, occorre notare che il previsto accordo di adesione non precorre neppure la questione se e in quali circostanze l’Unione abbia competenza ad aderire ad altri accordi internazionali intesi alla tutela dei diritti fondamentali e dei diritti dell’uomo, compresi protocolli attuali o futuri annessi alla CEDU. Infatti, in virtù della prevista modifica dell’articolo 59, paragrafo 2, della CEDU ( 31 ), il Progetto di accordo stabilisce che l’Unione potrà aderire ai protocolli della CEDU diversi dal Protocollo addizionale e dal Protocollo n. 6 – ai quali invece l’Unione è destinata ad aderire sin da ora – unicamente dal punto di vista del Consiglio d’Europa, e cioè con gli strumenti del diritto internazionale. Per realizzare questa adesione saranno però necessari specifici atti di adesione ( 32 ), per la cui ratifica troverà a sua volta applicazione a livello interno all’Unione la procedura prevista dall’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, seconda frase, TFUE.

54. Senza dubbio ci si potrebbe chiedere se l’Unione non acquisirà, sulla base della cosiddetta «dottrina AETS» ( 33 ), una competenza esclusiva a concludere ulteriori accordi internazionali nel settore dei diritti fondamentali e dei diritti dell’uomo, una volta che essa avrà aderito alla CEDU. In ogni caso, per effetto dell’adesione, la CEDU diventerà parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione ( 34 ). Sarebbe dunque possibile in teoria sostenere che l’Unione, in virtù della sua adesione alla CEDU, acquisirà una nuova competenza esterna esclusiva ai sensi dell’ultima fattispecie contemplata dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE – competenza esterna che consentirà solo ad essa la conclusione di futuri accordi internazionali qualora questi possano incidere sulle norme della CEDU o alterare la portata delle stesse in quanto parte delle «norme comuni» vigenti sul piano interno all’Unione. A mio parere però, un simile «effetto AETS» viene precluso dall’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, TUE considerato quale lex specialis, a norma del quale l’adesione alla CEDU non modifica le competenze dell’Unione definite nei Trattati – ossia le competenze esistenti prima dell’adesione.

55. Nel complesso, viste tali circostanze, non si può sostenere che la prevista adesione alla CEDU comporterebbe un qualsivoglia ampliamento delle competenze dell’Unione.

3. Non necessarietà del riconoscimento di nuove competenze all’Unione in conseguenza dell’adesione

56. Occorre da ultimo chiarire se l’adesione alla CEDU imponga il trasferimento all’Unione, da parte dei suoi Stati membri, di ulteriori competenze.

57. Sicuramente, allo stato attuale, tale quesito non può ricevere una risposta definitiva valida una volta per tutte. Infatti, non si può escludere che una disposizione della CEDU venga in futuro interpretata dalla Corte EDU in modo tale per cui possa derivarne la necessità di una modifica del diritto primario dell’Unione.

58. Invero, tale scenario dovrebbe essere poco probabile, dal momento che, da un lato, l’Unione già adesso si ispira ai criteri derivanti dalla CEDU in ordine alla tutela dei diritti fondamentali (v., in particolare, articolo 6, paragrafo 3, TUE e articolo 52, paragrafo 3, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali) e che, dall’altro lato, l’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo specifica che la CEDU non impone all’Unione alcun obbligo per il cui adempimento essa non sia competente in forza del diritto dell’Unione.

59. Nondimeno, nel presente procedimento di parere è compito di questa Corte garantire che l’Unione, attraverso la sua prevista adesione alla CEDU, non si assuma scientemente obblighi giuridici internazionali che essa già adesso, in virtù della sua attuale struttura istituzionale, chiaramente non è in grado di adempiere.

60. In tale contesto, tre sono gli aspetti della prevista adesione dell’Unione alla CEDU che meritano un’analisi più approfondita: in primo luogo, la procedura di previo coinvolgimento [v. infra, sezione a)]; in secondo luogo, l’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte EDU che constatano una violazione della CEDU [v. infra, sezione b)]; in terzo luogo, la problematica della tutela giurisdizionale nella PESC [v. infra, sezione c)].

a) La procedura di previo coinvolgimento

61. Nell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo è prevista la procedura di previo coinvolgimento. In base a tale procedura, nell’ambito di un procedimento pendente dinanzi alla Corte EDU quest’ultima concede alla Corte di giustizia, in presenza di determinati presupposti, la possibilità di pronunciarsi preventivamente sulla compatibilità di una disposizione del diritto dell’Unione con la CEDU.

62. A livello interno all’Unione, ciò significa che quest’ultima deve disporre delle competenze necessarie per dar corso ad una siffatta procedura di previo coinvolgimento. L’Unione sarebbe impossibilitata a concludere l’accordo di adesione qualora constasse che al suo interno mancano i presupposti giuridici per instaurare una procedura di previo coinvolgimento.

63. In effetti, nella discussione pubblica in merito all’adesione dell’Unione alla CEDU è stato occasionalmente messo in dubbio che la procedura di previo coinvolgimento sia realizzabile senza una previa modifica dei Trattati istitutivi dell’Unione europea. Nel presente procedimento di parere, segnatamente la Polonia ha sostenuto la tesi secondo cui, allo stato attuale, la creazione di una procedura di previo coinvolgimento non sarebbe compatibile con i Trattati.

64. Vero è che la procedura di previo coinvolgimento non rientra tra i procedimenti giurisdizionali espressamente previsti dal Trattato UE e dal Trattato FUE, la cui attuazione è affidata all’istituzione Corte di giustizia dell’Unione europea (articolo 19, paragrafo 1, prima frase, TUE). Tale circostanza di per sé sola non consente però di concludere che il diritto primario, al suo stato attuale, osti all’introduzione di una procedura di previo coinvolgimento.

65. Infatti, la Corte di giustizia ha riconosciuto che, attraverso un accordo internazionale concluso con Stati terzi, possono addirittura esserle conferite nuove competenze, a condizione che tale attribuzione non alteri la funzione propria della Corte, quale concepita nei Trattati UE e FUE ( 35 ).

66. Riguardo al previo coinvolgimento previsto dall’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo, sorge già il dubbio se si tratti davvero di una nuova competenza della Corte di giustizia. Infatti, si può senz’altro sostenere che il previo coinvolgimento della Corte di giustizia durante un procedimento in corso dinanzi alla Corte EDU costituisca unicamente una nuova modalità di esercizio delle competenze giurisdizionali già esistenti del giudice dell’Unione, ai sensi dell’articolo 19, paragrafi 1, seconda frase, e 3, TUE.

67. Tuttavia, quand’anche si volesse affermare che, mediante la procedura di previo coinvolgimento, viene creata una nuova competenza in capo a questa Corte, non si tratta comunque di una competenza che alteri l’essenza della funzione riconosciuta dai Trattati alla Corte. Proprio all’opposto, la procedura di previo coinvolgimento contribuisce a far sì che la Corte di giustizia possa meglio adempiere ai compiti da sempre conferitile, e che inoltre permanga il monopolio ad essa spettante – quantomeno nel settore delle politiche trasferite a livello comunitario – riguardo al controllo della legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli altri organismi dell’Unione ( 36 ).

68. In sostanza, la funzione della Corte di giustizia consiste nell’assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati (articolo 19, paragrafo 1, seconda frase, TUE). A tal fine, è suo compito, in particolare, interpretare il diritto dell’Unione [articolo 267, primo comma, lettere a) e b), TFUE], nonché verificare la legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli altri organismi dell’Unione [articoli 263, primo comma, TFUE e 267, primo comma, lettera b), TFUE].

69. La medesima funzione – cioè l’interpretazione del diritto dell’Unione nonché la verifica della legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione – risulta in sostanza assegnata alla Corte anche nella procedura di previo coinvolgimento ex articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo.

70. Sicuramente, il quadro procedurale in cui la Corte di giustizia assolverà tale funzione in caso di suo previo coinvolgimento potrà essere diverso da quello dell’azione di annullamento o della procedura di rinvio pregiudiziale (articoli 263 TFUE e 267 TFUE). In particolare, potranno esservi differenze sotto il profilo della legittimazione ad agire, dello svolgimento del procedimento, di eventuali termini da rispettare e degli effetti della decisione della Corte.

71. Simili differenze di per sé sole non modificano l’essenza delle competenze della Corte di giustizia nonché delle altre istituzioni dell’Unione eventualmente coinvolte nella procedura di previo coinvolgimento; e comunque in nessun caso l’essenza suddetta viene pregiudicata in misura tale da giustificare una dichiarazione di incompatibilità del Progetto di accordo con i Trattati ( 37 ).

72. Piuttosto, come sottolineato dalla stessa Corte di giustizia, una procedura di previo coinvolgimento costituisce un presupposto imprescindibile per un’adesione dell’Unione alla CEDU ( 38 ). L’istituzione di un procedimento siffatto serve alla preservazione delle caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione, nonché delle attribuzioni della Corte di giustizia (articoli 1 e 2, prima frase, del Protocollo n. 8) ( 39 ).

73. Pertanto, un siffatto procedimento costituisce una parte indispensabile delle misure necessarie ai fini di tale adesione, misure che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, prima frase, TUE e del Protocollo n. 8, l’Unione è non soltanto legittimata, ma anche obbligata ad attuare. Oltre a ciò, all’articolo 1, lettera a), del Protocollo n. 8 si parte espressamente dal presupposto che verranno stabilite siffatte «modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli organi di controllo» della CEDU.

74. In merito alla concreta articolazione della procedura di previo coinvolgimento sul piano interno all’Unione, sarà necessaria un’integrazione dello Statuto della Corte di giustizia, la quale però non avrà carattere di «modifica costituzionale» e pertanto potrà essere attuata mediante il procedimento legislativo ordinario (articolo 281, secondo comma, TFUE), senza che si renda necessario un formale procedimento di modifica dei Trattati (articolo 48 TUE) ( 40 ).

75. Per contro, a mio avviso, non sarebbe sufficiente un semplice recepimento delle corrispondenti norme procedurali nella decisione del Consiglio relativa all’autorizzazione a concludere il previsto accordo di adesione, in quanto in tal modo verrebbe eluso il procedimento legislativo ordinario previsto dall’articolo 281, secondo comma, TFUE, e per di più verrebbero attribuiti alle norme procedurali da adottare un’efficacia ed un rango non identici a quelli delle norme dello Statuto.

76. Soltanto quando nello Statuto della Corte verranno inserite le disposizioni necessarie – segnatamente quelle relative alla legittimazione ad agire, allo svolgimento del procedimento e agli effetti della decisione della Corte –, il procedimento di previo coinvolgimento diventerà pienamente operativo e potrà essere annoverato, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 3, lettera c), TUE, in combinato disposto con l’articolo 281, primo comma, TFUE e l’articolo 51 TUE, tra i «casi previsti dai Trattati» su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi.

b) L’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte EDU

77. Anche l’obbligo, sancito all’articolo 46, paragrafo 1, della CEDU, di eseguire le sentenze della Corte EDU nelle quali venga constatata una violazione di detta convenzione da parte di istituzioni, organi od organismi dell’Unione non richiede alcun trasferimento di nuove competenze a quest’ultima.

78. Simili sentenze della Corte EDU hanno natura dichiarativa, e la CEDU non impone alle sue Parti contraenti un modo preciso in cui esse devono dare esecuzione a sentenze adottate nei loro confronti, bensì lascia loro a tal fine un certo margine di discrezionalità ( 41 ).

79. Sul piano interno all’Unione, una violazione della CEDU accertata dalla Corte EDU dovrà di norma essere eliminata annullando o modificando l’atto giuridico controverso di un’istituzione dell’Unione. Indubbiamente l’Unione dispone dei poteri necessari per adottare un siffatto actus contrarius; sono gli stessi che sono serviti quale fondamento per l’emanazione dell’atto giuridico di cui sopra. A ciò si aggiunge il potere dei giudici dell’Unione di dichiarare nulli o invalidi gli atti giuridici dell’Unione medesima in presenza dei presupposti stabiliti dai Trattati (articoli 263 TFUE e 267 TFUE).

80. È possibile inoltre che una sentenza della Corte EDU imponga per la prima volta l’adozione di un atto giuridico dell’Unione ovvero costituisca il presupposto per il riconoscimento di un risarcimento danni. Anche tale obbligo potrà essere adempiuto senza problemi dalle istituzioni dell’Unione nell’ambito dei poteri ad esse conferiti dai Trattati, tanto più che l’articolo 1, paragrafo 3, seconda frase, del Progetto di accordo chiarisce che la CEDU non impone all’Unione alcun obbligo di compiere atti per i quali essa non sia competente in forza dei Trattati.

81. Nella misura in cui una violazione della CEDU accertata dalla Corte EDU dovesse derivare da una decisione definitiva di un giudice dell’Unione, potrebbe in certi casi divenire indispensabile la riapertura del relativo procedimento giurisdizionale. L’integrazione dell’articolo 44 dello Statuto della Corte a tal fine necessaria ( 42 ) può essere effettuata ai sensi dell’articolo 281, secondo comma, TFUE, senza che si debba temere uno snaturamento delle funzioni dei giudici dell’Unione. Sul punto vale in termini corrispondenti quanto detto sopra in merito alla procedura di previo coinvolgimento ( 43 ).

c) La tutela giurisdizionale nella PESC

82. Molto più dibattuta dei due aspetti trattati sopra è la questione se le attuali competenze dell’Unione – o, più precisamente, le competenze dell’istituzione Corte di giustizia dell’Unione europea (articolo 19, paragrafo 1, prima frase, TUE) – siano sufficienti per garantire nella Politica estera e di sicurezza comune un livello di tutela giurisdizionale che soddisfi le esigenze risultanti dagli articoli 6 e 13 della CEDU ( 44 ).

83. Infatti, da un lato, l’adesione alla CEDU avrà indubbiamente come conseguenza che l’Unione dovrà rispettare in tutti i suoi settori di attività, compresa la PESC, le garanzie inerenti ai diritti fondamentali che risultano da detta convenzione, e dunque anche l’obbligo di una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi degli articoli 6 e 13 della CEDU ( 45 ). A tali obblighi l’Unione non potrebbe sottrarsi neanche mediante una riserva di diritto internazionale all’atto della sottoscrizione dell’accordo di adesione ovvero all’atto del deposito del proprio strumento di ratifica, in quanto, ai sensi dell’articolo 57, paragrafo 1, seconda frase, della CEDU, le «riserve di carattere generale» sono inammissibili ( 46 ) e per giunta l’articolo 11 del Progetto di accordo non consente di formulare alcuna riserva rispetto all’accordo di adesione.

84. Dall’altro lato, però, a livello interno all’Unione vige il principio secondo cui la Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente né in ordine alle disposizioni di diritto primario relative alla PESC, né per gli atti giuridici emanati sulla base di tali disposizioni (articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta frase, TUE e articolo 275, primo comma, TFUE). Soltanto in via assolutamente eccezionale sussiste nell’ambito della PESC, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, una competenza dei giudici dell’Unione; essa comprende, da un lato, il controllo del rispetto della cosiddetta clausola di non incidenza (articolo 40 TUE) e, dall’altro, i ricorsi di annullamento proposti dai singoli (articolo 263, quarto comma, TFUE) contro misure restrittive adottate dal Consiglio nell’ambito della PESC.

85. È possibile considerare che la tutela giurisdizionale garantita nell’ambito della PESC dall’ordinamento giuridico dell’Unione costituisca, alla luce della menzionata limitazione delle competenze giurisdizionali dei giudici dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi degli articoli 6 e 13 della CEDU? Oppure l’Unione, attraverso la sua adesione alla CEDU quale prevista dal Progetto di accordo, assumerebbe, riguardo alla tutela giurisdizionale nell’ambito della PESC, obblighi di diritto internazionale per il cui adempimento le sue istituzioni – e segnatamente la Corte di giustizia dell’Unione europea – difettano dei necessari poteri? Qualora la Corte di giustizia dovesse constatare la sussistenza di quest’ultima ipotesi, non soltanto l’Unione si vedrebbe preclusa l’adesione alla CEDU, ma emergerebbe anche a livello interno all’Unione una lacuna nel sistema di tutela giurisdizionale, che già oggi sarebbe estremamente problematica, non da ultimo in rapporto all’obbligo di omogeneità enunciato dall’articolo 52, paragrafo 3, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali.

86. La Commissione ( 47 ) propone di dissipare eventuali perplessità riguardo all’effettività della tutela giurisdizionale dei singoli nell’ambito della PESC ricorrendo ad un’interpretazione particolarmente estesa della seconda fattispecie prevista dall’articolo 275, secondo comma, TFUE. Essa vorrebbe che tale norma fosse interpretata nel senso che la Corte di giustizia dell’Unione europea non soltanto è competente per i ricorsi di annullamento proposti dai singoli contro misure restrittive, ma può pronunciarsi anche sulle azioni di risarcimento e sulle domande di pronuncia pregiudiziale dei giudici nazionali nel settore della PESC. Inoltre, la Commissione si dichiara favorevole a che le possibilità di tutela giurisdizionale dei singoli nell’ambito della PESC vengano intese in modo tale da farvi ricadere non soltanto gli atti contemplati dall’articolo 263, primo comma, TFUE, i quali producono effetti giuridici vincolanti, ma anche le mere attività materiali, ossia gli atti improduttivi di effetti giuridici.

87. All’udienza, la Commissione ha aggiunto che il controllo del rispetto dell’articolo 40 TUE, costituente la prima fattispecie contemplata dall’articolo 275, secondo comma, TFUE, consente ai giudici dell’Unione di fornire un’adeguata tutela giurisdizionale nell’ambito della PESC.

88. Similmente a numerose parti intervenute nel procedimento ( 48 ), nutro forti dubbi quanto al fatto che la lettura della Commissione riguardo alle due fattispecie contemplate dall’articolo 275, secondo comma, TFUE rappresenti una via giuridicamente percorribile per garantire al singolo nell’ambito della PESC una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi degli articoli 6 e 13 della CEDU.

89. Da un lato, con la sua interpretazione la Commissione travisa il rapporto regola/eccezione sotteso all’articolo 275 TFUE; essa rovescia nel suo contrario il principio di incompetenza dei giudici dell’Unione nell’ambito della PESC, quale enunciato all’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta frase, TUE e all’articolo 275, primo comma, TFUE. Dall’altro lato, assumendo la competenza della Corte di giustizia riguardo alle procedure di rinvio pregiudiziale ed ai ricorsi per risarcimento nell’ambito della PESC, essa disconosce il chiaro tenore letterale della seconda fattispecie enunciata all’articolo 275, secondo comma, TFUE, dove si parla soltanto di una competenza a conoscere dei ricorsi di annullamento proposti dai singoli ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE avverso misure restrittive, ma non di altre materie contenziose o di altri tipi di ricorso, e ancor meno di rinvii pregiudiziali ad opera dei giudici nazionali ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

90. La non condivisibilità della tesi della Commissione viene confermata se, nella riflessione in corso, si passa a considerare la genesi storica dell’articolo 275 TFUE ( 49 ). Questa norma doveva originariamente trovare posto quale articolo III‑376 nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. La sua formulazione risale in sostanza ai lavori della Convenzione europea, i quali a loro volta hanno trovato espressione all’articolo III‑282 del progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa ( 50 ). Come dimostrano i lavori preparatori della Convenzione europea, a suo tempo si era senz’altro discusso in merito ad una più generosa distribuzione delle competenze a favore dei giudici dell’Unione nell’ambito della PESC, ma le proposte fatte in tal senso si dimostrarono incapaci di raccogliere un consenso ( 51 ). Alla fine la Convenzione e, sulla sua scia, entrambe le conferenze dei governi in merito al Trattato costituzionale e al Trattato di Lisbona tennero ferma come modello una struttura della PESC ampiamente intergovernativa, nella quale i giudici dell’Unione dovevano ricevere soltanto competenze rigorosamente delimitate.

91. Inoltre, un’interpretazione dell’articolo 275 TFUE quale quella prospettata dalla Commissione si risolverebbe in un ampliamento delle competenze dell’Unione non compatibile con l’articolo 6, paragrafi 1, secondo comma, e 2, seconda frase, TUE, ossia, più precisamente, in un ampliamento delle competenze giurisdizionali dell’istituzione dell’Unione Corte di giustizia dell’Unione europea ( 52 ).

92. Neppure dalla giurisprudenza «Les Verts», «Kadi», «Gestoras Pro Amnistía» e «Segi» ( 53 ) richiamata dalla Commissione si desumono elementi che potrebbero sostenere la tesi avanzata da quest’ultima. Vero è che in queste cause la Corte ha sottolineato che l’Unione è una comunità di diritto (in termini attuali: un’unione di diritto). Prendendo le mosse da questa constatazione fondamentale, la Corte ha ricordato che né gli Stati membri né le istituzioni dell’Unione sono sottratti alla verifica della conformità dei loro atti ai Trattati in quanto carta costituzionale dell’Unione ( 54 ). Tuttavia, da tale constatazione fondamentale la Corte non ha assolutamente tratto la conclusione secondo cui andrebbero riconosciuti per così dire praeter legem nuovi rimedi giuridici o nuovi tipi di procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione, non previsti dal diritto primario.

93. Effettivamente, nelle sentenze sopra citate la Corte si è pronunciata a favore di un’interpretazione del diritto primario mediante la quale fosse possibile garantire al meglio l’effetto utile dei procedimenti espressamente previsti dai Trattati. Ad esempio, nella sentenza «Les Verts», la Corte ha riconosciuto che l’azione di annullamento ex articolo 173 del Trattato CEE era proponibile anche contro atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi ( 55 ). Similmente, nelle sentenze «Gestoras Pro Amnistía» e «Segi», la Corte ha interpretato l’ambito di applicazione della procedura di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 1, UE ( 56 ) relativamente al «terzo pilastro» di quel tempo nel senso che quel procedimento poteva trovare applicazione a tutte le misure adottate dal Consiglio che fossero destinate a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

94. Ai fini della problematica qui in discussione mi sembra però più interessante il fatto che la Corte, nelle sentenze «Gestoras Pro Amnistía» e «Segi», si sia espressamente rifiutata di riconoscere, nell’ambito del cosiddetto «terzo pilastro» di allora, tipi di ricorso che non erano esplicitamente previsti dal Trattato UE nella versione di cui al Trattato di Amsterdam. In particolare, in quell’occasione essa ha negato l’ammissibilità in quell’ambito di ricorsi per risarcimento danni ( 57 ). Tale conclusione può senz’altro essere trasposta anche alla questione, che qui ci interessa, della tutela giuridica nell’ambito dell’ex «secondo pilastro», vale a dire della PESC, dove tradizionalmente le competenze dei giudici dell’Unione sono ancor meno estese ( 58 ).

95. Alla luce di tali circostanze, la lettura dell’articolo 275 TFUE proposta dalla Commissione non convince. Peraltro, anche prescindendo totalmente dalla scarsa pertinenza degli argomenti della Commissione, l’interpretazione particolarmente estesa da essa proposta riguardo alle competenze dei giudici dell’Unione non è affatto necessaria per garantire una tutela giurisdizionale effettiva ai singoli nell’ambito della PESC. Infatti, la constatazione – assolutamente esatta – secondo cui né gli Stati membri né le istituzioni dell’Unione sfuggono ad una verifica della conformità dei loro atti ai Trattati, considerati quali carta costituzionale dell’Unione, non deve necessariamente portare ogni volta a ritenere esistente una competenza dei giudici dell’Unione.

96. Infatti, come evidenziato dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE, il sistema di tutela giurisdizionale dei Trattati si regge su due pilastri, uno dei quali poggia sui giudici dell’Unione e l’altro sui giudici nazionali ( 59 ). Pertanto, nel caso in cui – come di regola nella PESC – non sussista alcuna possibilità di ricorso diretto dinanzi ai giudici dell’Unione, sono e restano competenti i giudici nazionali. Ciò discende in definitiva dal principio di attribuzione, in base al quale qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri (articolo 4, paragrafo 1, TUE, in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafi 1, prima frase, e 2, TUE) ( 60 ).

97. Oltre a ciò, gli Stati membri sono espressamente obbligati, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, a istituire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare nella PESC – un settore disciplinato dal diritto dell’Unione – una tutela giurisdizionale effettiva ( 61 ).

98. Spesso la PESC necessita di attuazione da parte di autorità degli Stati membri (articoli 26, paragrafo 3, TUE, 42, paragrafo 3, TUE e 44, paragrafo 1, TUE). In tal caso, il singolo si trova comunque a dover percorrere la strada che porta ai giudici nazionali, qualora egli desideri sottoporre a controllo giurisdizionale atti, misure od omissioni nell’ambito della PESC che in qualche modo producono effetti nei suoi confronti ( 62 ).

99. Tuttavia, anche nel caso in cui la PESC venga attuata da istituzioni, organi od altri organismi dell’Unione con modalità che toccano in modo diretto e individuale il singolo, quest’ultimo non si vede preclusa la strada verso i giudici nazionali qualora egli non possa eccezionalmente ricevere una tutela giurisdizionale direttamente dinanzi ai giudici dell’Unione ai sensi della seconda fattispecie di cui all’articolo 275, secondo comma, TFUE. Infatti, ai sensi dell’articolo 274 TFUE, fatte salve le competenze attribuite dai Trattati alla Corte di giustizia dell’Unione europea, persino le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali. In considerazione della disciplina dettata dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta frase, TUE e dall’articolo 275, primo comma, TFUE, ciò potrebbe costituire la regola nell’ambito della PESC.

100. Qualora i giudici nazionali vengano investiti di siffatte controversie nell’ambito della PESC, essi sono obbligati ad applicare il diritto dell’Unione. In tale contesto essi sono tenuti eventualmente a verificare gli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione posti in essere nell’ambito della PESC sotto il profilo della loro compatibilità con il diritto dell’Unione di rango superiore e a disapplicarli nel caso concreto ove ne accertino l’incompatibilità ( 63 ). Infatti, diversamente da quanto avviene nell’ambito delle politiche divenute di competenza dell’Unione, i Trattati – come si è già indicato ( 64 ) – non prevedono nel settore della PESC, a norma dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, sesta frase, TUE e dell’articolo 275, primo comma, TFUE, alcuna competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale. Di conseguenza, la Corte non può far valere nell’ambito della PESC il proprio monopolio, altrimenti riconosciutole, relativo al controllo della legittimità delle attività delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione. Conformemente a ciò, la sua costante giurisprudenza, risalente alla sentenza Foto‑Frost ( 65 ), non può a mio avviso essere trasposta alla PESC. Diversamente dai settori del diritto dell’Unione strutturati a livello sovranazionale, nella PESC non vige un principio generale secondo cui gli atti delle istituzioni dell’Unione possono essere verificati nella loro legittimità soltanto da giudici dell’Unione stessa.

101. Indubbiamente, la mancanza in capo alla Corte di una competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale e di un potere di disapplicazione esclusivo à la Foto‑Frost nelle questioni rientranti nella PESC è fonte di grande rammarico dal punto di vista dell’integrazione politica, perché in tal modo non può essere garantita un’interpretazione e un’applicazione unitarie del diritto dell’Unione nell’ambito della PESC stessa. Tuttavia, ciò è la logica conseguenza della decisione del legislatore dei Trattati di continuare a strutturare la PESC a livello sostanzialmente intergovernativo e di limitare l’elemento sovranazionale, inerente a qualsiasi competenza di questa Corte, a casi eccezionali rigorosamente limitati, elencati in maniera tassativa all’articolo 275, secondo comma, TFUE.

102. Una tutela effettiva per il singolo, quale richiesta dagli articoli 6 e 13 della CEDU, può essere garantita anche in assenza di una competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale e di un potere di disapplicazione esclusivo in capo alla Corte.

103. Di conseguenza, occorre in definitiva concludere, in riferimento alla PESC, che la prevista adesione dell’Unione alla CEDU può essere attuata senza la creazione di nuove competenze in capo alla Corte di giustizia dell’Unione europea, in quanto nelle questioni attinenti alla PESC viene garantita al singolo una tutela giurisdizionale effettiva ad opera, in parte, dei giudici dell’Unione (articolo 275, secondo comma, TFUE) e, in parte, dei giudici nazionali (articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e articolo 274 TFUE).

4. Conclusione parziale

104. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, non occorre dunque temere che il Progetto di accordo possa modificare le competenze dell’Unione stabilite nei Trattati. Inoltre, per l’applicazione del previsto accordo di adesione a livello interno all’Unione non sarà necessario alcun trasferimento di nuovi poteri a quest’ultima.

C – La preservazione delle attribuzioni delle istituzioni dell’Unione

105. Dagli articoli 2, prima frase, e 3 del Protocollo n. 8 discende inoltre che l’adesione alla CEDU non deve incidere sulle attribuzioni delle istituzioni dell’Unione. Tale condizione deve essere esaminata anzitutto in riferimento alle competenze della Corte di giustizia dell’Unione europea (articolo 19, paragrafo 1, prima frase, TUE) (v. infra, sezione 1). Per completezza, subito dopo prenderò in esame le attribuzioni delle altre istituzioni dell’Unione (v. infra, sezione 2), tenendo presente che particolare attenzione merita il sistema previsto dal diritto dell’Unione per l’inflizione di sanzioni pecuniarie nel settore del diritto della concorrenza [v. infra, sezione 2, lettera b)].

1. Le attribuzioni della Corte di giustizia dell’Unione europea

106. Il ruolo della Corte di giustizia dell’Unione europea, cui spetta garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati (articolo 19, paragrafo 1, TUE), è di fondamentale importanza per l’ordinamento giuridico da questi istituito ( 66 ). Riguardo alla prevista adesione dell’Unione alla CEDU, due sono in particolare gli aspetti che meritano di essere discussi: da un lato, il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante ai giudici dell’Unione [in proposito, v. infra, sezione a)] e, dall’altro, le attribuzioni di questi ultimi in riferimento all’interpretazione del diritto dell’Unione e al controllo della legittimità degli atti giuridici dell’Unione [in proposito, v. infra, sezione b)]. In aggiunta, occorre esaminare brevemente il Protocollo n. 16 della CEDU [v. infra, sezione c)].

a) Il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante ai giudici dell’Unione (articolo 344 TFUE)

107. All’articolo 344 TFUE gli Stati membri dell’Unione si sono obbligati «a non sottoporre una controversia relativa all’interpretazione o all’applicazione dei trattati a un modo di composizione diverso da quelli previsti da[i] trattat[i] stess[i]». Secondo una consolidata giurisprudenza, in tale norma viene sancito il fatto che alla Corte di giustizia dell’Unione europea spetta una competenza esclusiva a decidere su tutte le controversie che insorgano tra gli Stati membri, nella misura in cui queste riguardino il diritto dell’Unione ( 67 ) (in proposito, v. articolo 259 TFUE). Lo stesso deve valere a maggior ragione anche per le controversie tra l’Unione ed uno o alcuni dei suoi Stati membri (v., in particolare, articoli 258 TFUE, 263, secondo comma, TFUE, 265, primo comma, TFUE e 268 TFUE). In altri termini, gli Stati membri hanno conferito ai giudici dell’Unione un potere esclusivo di composizione delle loro controversie attinenti al diritto dell’Unione, il quale trova riconoscimento a livello di diritto primario nell’articolo 344 TFUE.

108. Al fine di tutelare tale funzione fondamentale dei giudici dell’Unione, l’articolo 3 del Protocollo n. 8 prescrive che nessuna delle disposizioni del previsto accordo di adesione deve avere effetti sull’articolo 344 TFUE.

109. In tale contesto merita un approfondimento, in particolare, la procedura del ricorso interstatale prevista dall’articolo 33 della CEDU ( 68 ), ai sensi della quale ogni Parte contraente può deferire alla Corte EDU qualunque inosservanza delle disposizioni della CEDU e dei suoi Protocolli che essa ritenga possa essere imputata a un’altra Parte contraente ( 69 ). Quest’ultima disposizione deve essere valutata in connessione con l’articolo 55 della CEDU, in base al quale le Parti contraenti si obbligano sostanzialmente a non sottoporre le controversie relative all’interpretazione o all’applicazione della CEDU a una procedura di risoluzione diversa da quelle previste dalla convenzione stessa.

110. Chiaramente esiste una situazione di tensione tra l’obbligo imposto agli Stati membri dall’articolo 344 TFUE di sottoporre unicamente alla Corte di giustizia eventuali controversie attinenti al diritto dell’Unione e l’obbligo, sancito all’articolo 55 della CEDU, di deferire alla Corte EDU mediante ricorso interstatale le eventuali controversie relative alla convenzione stessa. Infatti, con l’adesione dell’Unione, la CEDU diviene, come già rilevato, parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione ( 70 ) (v. anche articolo 216, paragrafo 2, TFUE). Pertanto, contrariamente alla sorprendente tesi sostenuta dalla Commissione, è assolutamente possibile che dopo la suddetta adesione insorgeranno, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, controversie tra gli Stati membri di quest’ultima ovvero tra gli Stati membri e l’Unione stessa in merito all’interpretazione o all’applicazione della CEDU.

111. Nel caso in cui, per la composizione di una siffatta controversia, venisse instaurata dinanzi alla Corte EDU una procedura di ricorso interstatale ai sensi dell’articolo 33 della CEDU, ciò costituirebbe una violazione della competenza esclusiva della Corte di giustizia, e dunque una violazione dell’articolo 344 TFUE.

112. In occasione dei negoziati sulla prevista adesione dell’Unione alla CEDU, tale problema è stato senz’altro considerato. Per risolverlo è stato inserito nel Progetto di accordo l’articolo 5, ai sensi del quale le procedure dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea «non devono essere intese come strumenti di composizione delle controversie ai sensi dell’articolo 55 della CEDU». Nella relazione illustrativa, tale norma del Progetto di accordo viene precisata indicando «che l’articolo 55 della CEDU non vieta l’applicazione della norma prevista dall’articolo 344 TFUE» ( 71 ).

113. Di conseguenza, l’articolo 5 del Progetto di accordo, nell’interpretazione datane dalla relazione illustrativa, risolve il possibile conflitto tra l’articolo 55 della CEDU e l’articolo 344 TFUE, nel senso che l’Unione e i suoi Stati membri possono continuare a sottoporre ai giudici dell’Unione eventuali controversie tra loro insorte in merito all’interpretazione e all’applicazione della CEDU e non sono obbligati ad instaurare la procedura di ricorso interstatale dinanzi alla Corte EDU conformemente all’articolo 33 di detta convenzione.

114. Tuttavia, né nel Progetto di accordo né nei suoi documenti di accompagnamento viene effettivamente escluso che degli Stati membri dell’Unione sottopongano comunque alla Corte EDU mediante ricorso interstatale una controversia di diritto dell’Unione insorta tra essi in merito all’interpretazione e all’applicazione della CEDU, sebbene su di essi non gravi un obbligo di diritto internazionale in tal senso in forza dell’articolo 55 della CEDU letto in combinato disposto con l’articolo 5 del Progetto di accordo.

115. Se si volesse garantire che in nessun caso nelle controversie in materia di diritto dell’Unione riferite alla CEDU si arrivi ad una siffatta violazione della competenza esclusiva di questa Corte di giustizia da parte di Stati membri dell’Unione, il previsto accordo di adesione dovrebbe contenere – ad esempio sul modello offerto dall’articolo 282 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare ( 72 ) – una disciplina che vada oltre l’articolo 5 del Progetto di accordo, mediante la quale l’articolo 344 TFUE non soltanto rimanga impregiudicato, ma prevalga sull’articolo 33 della CEDU. Avverso eventuali ricorsi interstatali comunque proposti potrebbe essere sollevata in tal caso dinanzi alla Corte EDU un’eccezione di irricevibilità. Inoltre, la Corte EDU dovrebbe essere obbligata, quantomeno nei casi dubbi, prima di una sua decisione su una procedura di ricorso interstatale pendente dinanzi ad essa tra Stati membri dell’Unione, ad offrire a questa Corte di giustizia, mediante la procedura di previo coinvolgimento, la possibilità di pronunciarsi in ordine al punto se l’oggetto del procedimento rappresenti o no una controversia di diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 344 TFUE.

116. Tuttavia, una normativa spinta fino a tal punto, peraltro non corrispondente ad alcuna prassi consueta negli accordi internazionali, non mi sembra assolutamente necessaria al fine di garantire l’effetto utile dell’articolo 344 TFUE e di preservare in tal modo il potere esclusivo di composizione delle controversie spettante a questa Corte di giustizia.

117. Non solo. Se si volesse nel presente caso far assurgere un’esplicita disciplina sull’irricevibilità dei ricorsi interstatali dinanzi alla Corte EDU nonché sul primato dell’articolo 344 TFUE a presupposto per la compatibilità del previsto accordo di adesione con il diritto primario dell’Unione, ciò significherebbe implicitamente che numerosi accordi internazionali conclusi in passato dall’Unione presentano un vizio in quanto non contengono clausole siffatte.

118. A mio parere, per garantire l’effetto utile dell’articolo 344 TFUE è sufficiente che, nei confronti degli Stati membri che sottopongono le loro controversie attinenti al diritto dell’Unione ad organi internazionali diversi dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, vi sia la possibilità di instaurare una procedura per inadempimento (articoli da 258 TFUE a 260 TFUE) ( 73 ), nell’ambito della quale possono, se necessario, essere adottati anche provvedimenti d’urgenza (articolo 279 TFUE) ( 74 ).

119. Ritengo dunque in definitiva che il Progetto di accordo non sollevi problemi giuridici dal punto di vista dell’articolo 344 TFUE letto in combinato disposto con l’articolo 3 del Protocollo n. 8.

120. Qualora nondimeno la Corte di giustizia dovesse considerare necessario garantire l’effetto utile dell’articolo 344 TFUE in modo più intenso di quanto viene fatto nell’attuale Progetto di accordo, essa potrebbe subordinare la compatibilità con i Trattati della prevista adesione dell’Unione alla CEDU ad una dichiarazione dell’Unione e dei suoi Stati membri che dovrebbe essere rilasciata al momento dell’adesione. In tale dichiarazione l’Unione e gli Stati membri dovrebbero rendere noto alle altre Parti contraenti della CEDU, in forma giuridicamente vincolante dal punto di vista del diritto internazionale, la propria intenzione di non instaurare gli uni nei confronti degli altri dinanzi alla Corte EDU procedure ai sensi dell’articolo 33 della CEDU riguardanti violazioni di tale convenzione, se e in quanto l’oggetto della controversia concerna l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ( 75 ).

b) Le attribuzioni dei giudici dell’Unione riguardo all’interpretazione del diritto dell’Unione e alla verifica della legittimità degli atti giuridici dell’Unione

121. A prescindere dal loro potere esclusivo di composizione delle controversie ai sensi dell’articolo 344 TFUE, di cui si è appena discusso, i giudici dell’Unione hanno, nel sistema giurisdizionale dell’Unione europea, il compito di interpretare in modo vincolante e definitivo il diritto dell’Unione, nonché il potere esclusivo ( 76 ) di verificare gli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione sotto il profilo della loro legittimità ( 77 ).

122. In linea di principio, tale situazione non cambierà neppure dopo la prevista adesione dell’Unione alla CEDU. Infatti, le sentenze della Corte EDU che constatano una violazione della CEDU hanno carattere puramente dichiarativo e lasciano alla Parte contraente interessata un certo margine di discrezionalità quanto alla loro esecuzione (articolo 46, paragrafo 1, della CEDU) ( 78 ). Inoltre, nelle sue sentenze la Corte EDU non fornisce un’interpretazione vincolante né statuisce sulla validità di norme giuridiche delle Parti contraenti interessate ( 79 ). Essa si limita piuttosto ad interpretare la CEDU e ad accertare eventuali violazioni dei diritti fondamentali garantiti da tale convenzione.

123. Nondimeno, nelle proprie sentenze la Corte EDU non può fare a meno di esaminare il diritto interno delle Parti contraenti interessate, quando ciò sia necessario per pronunciarsi su una censura relativa alla violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla CEDU. Necessariamente, nelle proprie decisioni la Corte EDU assume a presupposto un determinato intendimento del contenuto e della portata delle norme giuridiche nazionali. Solo in tal modo essa può ragionevolmente esaminare, ad esempio, se i rimedi giuridici previsti dall’ordinamento giuridico interno soddisfino le esigenze del diritto ad un «ricorso effettivo» (articolo 13 della CEDU) e se gli atti incidenti su determinati diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU siano «previsti dalla legge» nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno (articoli 5, paragrafo 1, 8, paragrafo 2, 9, paragrafo 2, 10, paragrafo 2, e 11, paragrafo 2, della CEDU) ( 80 ). In tal senso, anche il diritto dell’Unione, compresa la giurisprudenza di questa Corte al riguardo, è già stato in passato oggetto di esame nell’ambito di decisioni della Corte EDU ( 81 ).

124. Per garantire che in tali occasioni le attribuzioni dei giudici dell’Unione rimangano preservate e al tempo stesso venga rispettato il principio di sussidiarietà nell’ambito del sistema di controllo della CEDU, l’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo prevede la procedura di previo coinvolgimento. Secondo tale procedura, nell’ambito di un procedimento pendente dinanzi alla Corte EDU in cui l’Unione sia convenuto aggiunto, occorre concedere alla Corte di giustizia dell’Unione europea il tempo necessario per esaminare la compatibilità di una disposizione del diritto dell’Unione con la CEDU, qualora essa non abbia ancora effettuato tale esame.

125. Come la stessa Corte di giustizia ha constatato nel suo documento di riflessione ( 82 ), una siffatta procedura di previo coinvolgimento è in linea di principio idonea ed anche necessaria per preservare le competenze dei giudici dell’Unione in vista dell’adesione dell’Unione alla CEDU.

126. Resta però da esaminare se i presupposti per un previo coinvolgimento, quali fissati all’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo, non siano concepiti in termini eccessivamente restrittivi e se in tal modo non rischino di essere pregiudicate le competenze dei giudici dell’Unione. Tali presupposti sono tre: — l’ambito di applicazione della procedura di previo coinvolgimento è inscindibilmente connesso con lo status di convenuto aggiunto, cosicché un previo coinvolgimento della Corte di giustizia risulta in partenza ipotizzabile soltanto nel caso in cui l’Unione sia convenuto aggiunto dinanzi alla Corte EDU; — il previo coinvolgimento è previsto soltanto per il caso in cui la Corte di giustizia non abbia ancora esaminato la compatibilità con la CEDU della disposizione di diritto dell’Unione che viene in questione; — oggetto del previo coinvolgimento è la compatibilità di tale disposizione del diritto dell’Unione con i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU dei quali si deduce la violazione nel procedimento dinanzi alla Corte EDU.

127. Per quanto riguarda, in primo luogo, l’ancoramento dell’ambito di applicazione del procedimento di previo coinvolgimento allo status di convenuto aggiunto dell’Unione, esso sembra appropriato per preservare le competenze dei giudici dell’Unione. Invero, da tale ancoramento deriva, a contrario, che non è possibile alcun previo coinvolgimento della Corte di giustizia qualora un ricorso dinanzi alla Corte EDU sia rivolto contro l’Unione stessa in veste di convenuta, ovvero quando l’Unione non sia assolutamente parte nel procedimento dinanzi alla Corte EDU, né come convenuta, né come convenuta aggiunta. Tuttavia, in nessuno di questi due casi la mancanza di una possibilità di previo coinvolgimento comporta un rischio di incidenza sulle competenze dei giudici dell’Unione.

128. Qualora infatti l’Unione stessa sia convenuta, già attraverso il requisito del previo esperimento di tutti i mezzi di ricorso all’interno dell’Unione (articolo 35, paragrafo 1, della CEDU) si ha la garanzia che l’oggetto della lite non potrà pervenire dinanzi alla Corte EDU prima che i giudici dell’Unione abbiano avuto modo, nell’ambito delle loro competenze, di occuparsi dell’interpretazione e della verifica della legittimità della norma di diritto dell’Unione in discussione. Qualora invece l’Unione non sia né convenuta né convenuta aggiunta – e dunque non sia parte del procedimento dinanzi alla Corte EDU –, non deve temersi comunque alcuna incidenza sulle competenze dei giudici dell’Unione, dal momento che l’emananda sentenza della Corte EDU non è vincolante per l’Unione anche se dovesse contenere statuizioni in merito al diritto dell’Unione (v. articolo 46, paragrafo 1, della CEDU).

129. In secondo luogo, un rischio di incidenza sulle competenze dei giudici dell’Unione non deriva neppure dalla limitazione del meccanismo di previo coinvolgimento ai casi nei quali tali giudici non si siano ancora pronunciati in merito alla compatibilità con la CEDU della disposizione di diritto dell’Unione che viene in questione. Infatti, qualora i giudici dell’Unione abbiano già statuito una volta con sentenza definitiva sulla questione giuridica concreta divenuta poi oggetto di lite dinanzi alla Corte EDU, essi hanno già esercitato la loro competenza ( 83 ). In una siffatta fattispecie di acte éclairé, non ci si attenderebbe neppure dai giudici di ultima istanza degli Stati membri dell’Unione che essi adiscano la Corte di giustizia. Lo stesso deve valere nei rapporti tra la Corte EDU e i giudici dell’Unione.

130. Problematica è invece, in terzo luogo, la limitazione, ex articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo, dell’oggetto del meccanismo di previo coinvolgimento alle questioni di compatibilità (in francese: compatibilité; in inglese: compatibility) del diritto dell’Unione con i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU dei quali si deduce la violazione dinanzi alla Corte EDU. Infatti, come sopra indicato ( 84 ), le attribuzioni dei giudici dell’Unione non si esauriscono affatto nell’esame della legittimità di disposizioni del diritto dell’Unione, bensì comprendono anche, in via assolutamente essenziale, l’interpretazione di queste ultime. Proprio in riferimento a questioni attinenti ai diritti fondamentali, tale competenza interpretativa dei giudici dell’Unione deve vedersi riconosciuta una particolare importanza, dato che nella maggior parte dei casi già attraverso l’interpretazione è possibile garantire che la norma di diritto dell’Unione che viene in discussione non entri in conflitto con dei diritti fondamentali ( 85 ). Questo vale per le norme di diritto primario dell’Unione, come pure per quelle di diritto secondario.

131. Diversamente da ciò che la Commissione sembra ritenere ( 86 ), si configurerebbe una notevole lesione delle attribuzioni dei giudici dell’Unione nel caso in cui si volesse restringere l’oggetto del meccanismo di previo coinvolgimento alle mere questioni di legittimità o di validità, come se questa Corte avesse unicamente la possibilità di scegliere tra bianco e nero.

132. Fortunatamente, il riferimento all’«esame della compatibilità» contenuto all’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo è di per sé sufficientemente indeterminato per includere anche le questioni di interpretazione del diritto dell’Unione e per consentire un previo coinvolgimento di questa Corte finalizzato a garantire un’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione conforme alla CEDU.

133. Tuttavia, come risulta dalla relazione illustrativa, l’«esame della compatibilità» nel senso di cui all’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo deve consistere, nel caso in cui si tratti di norme di diritto secondario dell’Unione, unicamente in una pronuncia di questa Corte sulla «validità» di norme giuridiche contenute in atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione ( 87 ).

134. Vista tale equiparazione operata dalla relazione illustrativa tra le questioni di «validità» del diritto secondario e le questioni di «compatibilità», sorgono seri dubbi in ordine al punto se l’ambito di applicazione sostanziale del meccanismo di previo coinvolgimento, quale definito all’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo, sia veramente sufficiente per preservare le attribuzioni dei giudici dell’Unione. Invero, alcune parti intervenute nel procedimento hanno tentato di sminuire l’importanza della relazione illustrativa ai fini dell’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo. Tale modo di vedere non è però convincente, in quanto detta relazione costituisce parte del pacchetto complessivo negoziato in vista dell’adesione dell’Unione alla CEDU e ad essa deve essere attribuita, nelle intenzioni dei suoi redattori, la medesima importanza che spetta allo stesso accordo di adesione ( 88 ).

135. I summenzionati dubbi quanto alla portata della procedura di previo coinvolgimento possono in definitiva essere sciolti soltanto attraverso un chiarimento da cui risulti che l’esame relativo alla compatibilità del diritto dell’Unione con la CEDU – esame che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, del Progetto di accordo, deve essere dato modo a questa Corte di compiere attraverso il meccanismo del previo coinvolgimento – include le questioni di interpretazione non soltanto per ciò che riguarda il diritto primario, ma anche il diritto secondario dell’Unione. Un chiarimento siffatto mi sembra necessario per garantire la certezza del diritto. Pertanto, a mio avviso, la compatibilità del Progetto di accordo con i Trattati dovrebbe essere riconosciuta soltanto a condizione che venga fornito tale chiarimento.

c) Le ripercussioni del Protocollo n. 16 della CEDU sulle attribuzioni della Corte di giustizia

136. Da ultimo, occorre soffermarsi brevemente sul Protocollo n. 16 della CEDU. Le sue possibili ripercussioni sulle attribuzioni di questa Corte sono state sommariamente discusse con le altre parti intervenute nell’ambito della fase dibattimentale del presente procedimento di parere a seguito di quesiti proposti dai membri della Corte.

137. Questo Protocollo n. 16, che finora ( 89 ) è stato firmato soltanto da sette Stati membri dell’Unione e non è stato ratificato da alcuno di essi, prevede l’introduzione di una «procedura di rinvio pregiudiziale» facoltativa nel sistema della CEDU, mediante la quale determinati giudici superiori delle Parti contraenti della CEDU possono richiedere alla Corte EDU l’emissione di un parere non vincolante in merito all’interpretazione di tale convenzione.

138. Occorre anzitutto constatare che il Protocollo n. 16 in quanto tale non costituisce l’oggetto del presente procedimento di parere, in quanto esso non rientra tra i testi normativi cui l’Unione deve aderire ai sensi del Progetto di accordo.

139. Non si può però escludere che il Protocollo n. 16 possa indirettamente incidere sul ruolo di questa Corte, quand’anche esso non venisse ratificato dall’Unione stessa e ad esso dovessero aderire soltanto alcuni degli Stati membri dell’Unione. Infatti, come già indicato, con l’adesione dell’Unione alla CEDU quest’ultima diventerà come tale parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione, cosicché la Corte di giustizia diventerà competente ad interpretare detta convenzione attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale (articolo 267 TFUE) ( 90 ). Il suo ruolo nell’interpretazione della CEDU nell’ambito interno all’Unione potrebbe però essere messo a rischio per il fatto che i giudici superiori degli Stati membri che abbiano ratificato il Protocollo n. 16 della CEDU potrebbero vedersi tentati, sulla scorta delle disposizioni di detto protocollo, a sottoporre eventuali questioni di interpretazione della CEDU alla Corte EDU piuttosto che alla Corte di giustizia.

140. Tuttavia, in definitiva, questo fenomeno non è una conseguenza dell’adesione dell’Unione alla CEDU. Anche senza la prevista adesione dell’Unione, i giudici di Stati membri che abbiano ratificato il Protocollo n. 16 possono sottoporre alla Corte EDU questioni attinenti ai diritti fondamentali, ai fini dell’interpretazione della CEDU, anziché sollevare dinanzi a questa Corte questioni equivalenti nella sostanza, in vista dell’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali.

141. Per la soluzione di tale problema è sufficiente richiamare l’articolo 267, terzo comma, TFUE, che impone ai giudici di ultima istanza degli Stati membri l’obbligo di rinvio pregiudiziale a questa Corte. L’articolo 267, terzo comma, TFUE prevale sul diritto nazionale e dunque anche su un accordo internazionale eventualmente ratificato da singoli Stati membri dell’Unione, come il Protocollo n. 16 della CEDU. Ne consegue che i giudici di ultima istanza degli Stati membri – laddove chiamati a decidere su una controversia rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione – devono sottoporre eventuali questioni attinenti ai diritti fondamentali prioritariamente a questa Corte e prioritariamente conformarsi alle decisioni di quest’ultima.

d) Conclusione parziale

142. In sintesi, occorre constatare che il Progetto di accordo non incide sulle attribuzioni della Corte di giustizia dell’Unione europea in una maniera incompatibile con l’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8, a condizione che l’ambito di applicazione della procedura di previo coinvolgimento venga chiarito nel senso indicato supra al paragrafo 135.

2. Le attribuzioni di altre istituzioni dell’Unione

143. Per quanto riguarda le attribuzioni delle altre istituzioni dell’Unione, in particolare quelle del Parlamento, del Consiglio europeo, del Consiglio e della Commissione, non è chiaro in che misura l’adesione dell’Unione alla CEDU potrebbe incidere su di esse. Nell’ambito del procedimento di parere dinanzi alla Corte di giustizia non sono emersi elementi di alcun tipo che suggeriscano una possibile incidenza su dette attribuzioni.

a) Osservazioni generali

144. In generale occorre osservare che, in conseguenza dell’adesione dell’Unione alla CEDU, tutte le sue istituzioni dovranno rispettare, nell’esercizio delle loro attribuzioni, i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali garantiti da tale convenzione. Tuttavia, come si è già indicato altrove ( 91 ), ciò costituisce una conseguenza necessaria e voluta dell’adesione alla CEDU, che non può essere falsamente intesa come aspetto incidente sulle attribuzioni delle istituzioni nel senso di cui all’articolo 2, prima frase, del Protocollo n. 8.

145. Quando le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri intervenuti nel procedimento di parere discutono su chi dovrà determinare in futuro la posizione dell’Unione negli organi della CEDU o del Consiglio d’Europa e su chi rappresenterà l’Unione in quella sede, si tratta di problemi che dovranno essere risolti in sede di elaborazione concreta delle misure da adottarsi all’interno dell’Unione per l’applicazione del previsto accordo di adesione. Infatti, un’eventuale incidenza sulle attribuzioni di questa o quella istituzione che dovesse verificarsi in tale contesto deriverà non dall’accordo di adesione stesso, bensì unicamente da dette misure di applicazione. Pertanto, la valutazione delle questioni giuridiche a ciò correlate dovrà essere riservata a futuri procedimenti giurisdizionali ( 92 ) e non può essere fatta assurgere – come a titolo precauzionale – ad oggetto del presente procedimento di parere, nel quale tali questioni avrebbero carattere puramente ipotetico.

b) Il sistema istituzionale dell’Unione di inflizione di sanzioni per violazioni del diritto della concorrenza

146. All’udienza dinanzi alla Corte, è stata brevemente dibattuta con le parti intervenute la questione se la prevista adesione dell’Unione alla CEDU renda necessaria una modifica delle attuali competenze delle istituzioni dell’Unione od altri adeguamenti di sistema nel settore del diritto della concorrenza dell’Unione, e più precisamente nel quadro dell’inflizione di sanzioni pecuniarie per violazioni degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. In tale contesto si è parlato, in primo luogo, del ruolo istituzionale della Commissione europea quale autorità garante della concorrenza, in secondo luogo, del principio ne bis in idem e, in terzo luogo, del principio della ragionevole durata del procedimento.

i) Il ruolo istituzionale della Commissione quale autorità garante della concorrenza

147. Allorché gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE vengono attuati a livello dell’Unione, la Commissione svolge funzioni di autorità garante della concorrenza e dispone del potere di infliggere, senza previa pronuncia di un giudice, sanzioni pecuniarie (ammende e penalità di mora) in misura rilevante nei confronti di imprese e di associazioni di imprese [v. articoli 103, paragrafo 2, lettera a), TFUE, 105 TFUE, nonché articoli 23 e 24 del regolamento (CE) n. 1/2003 ( 93 )]. Nel sistema dei Trattati istitutivi, tale ruolo istituzionale della Commissione ( 94 ) deve vedersi riconosciuta una particolare importanza, la quale è strettamente collegata con la missione fondamentale di garantire il funzionamento del Mercato interno europeo.

148. Taluni sostengono che un sistema siffatto, basato sull’inflizione di sanzioni amministrative da parte di un’autorità, è problematico sotto il profilo della garanzia di un equo procedimento penale ai sensi dell’articolo 6 della CEDU.

149. Tuttavia, allo stato attuale della giurisprudenza della Corte EDU, tali perplessità sono infondate. Infatti, come chiarito dalla Corte EDU, le sanzioni amministrative, comprese quelle nel settore del diritto della concorrenza, ricadono nell’ambito di applicazione delle garanzie procedurali previste in materia penale dall’articolo 6 della CEDU. Nondimeno, dette sanzioni non appartengono al «nocciolo duro» del diritto penale – si potrebbe anche dire che esse sono unicamente parapenali ( 95 ) –, ciò che ha come conseguenza che le garanzie penalistiche sancite dall’articolo 6 della CEDU non devono necessariamente trovare applicazione in tutto il loro rigore ( 96 ).

150. Di recente, la Corte EDU ha espressamente riconosciuto che un’autorità è legittimata ad infliggere sanzioni per violazioni del divieto di cartelli, se e in quanto l’impresa interessata possa impugnare la decisione di inflizione di un’ammenda adottata nei suoi confronti ai sensi della normativa in materia di concorrenza dinanzi ad un organo giurisdizionale dotato di poteri di piena giurisdizione (in francese: «pleine juridiction»; in inglese: «full jurisdiction»). Nel sistema di tutela giurisdizionale dell’Unione europea tale presupposto risulta soddisfatto, come si può desumere tanto dalla giurisprudenza di questa Corte di giustizia ( 97 ) quanto dalla giurisprudenza della Corte EDU ( 98 ).

151. Pertanto, la prevista adesione dell’Unione alla CEDU non richiede, con riferimento all’articolo 6 della CEDU stessa, alcuna modifica istituzionale nel sistema di inflizione delle sanzioni pecuniarie nel settore del diritto della concorrenza.

ii) Il principio ne bis in idem

152. Anche in riferimento al divieto di doppio giudizio penale (ne bis in idem) ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del Protocollo n. 7 della CEDU, nessuna modifica del sistema di diritto dell’Unione di attuazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE si rende necessaria in conseguenza della prevista adesione dell’Unione alla CEDU. Infatti, il Progetto di accordo non va proprio a toccare il Protocollo n. 7 della CEDU. Pertanto l’Unione, in conseguenza della sua adesione alla CEDU, non assumerà alcun obbligo giuridico internazionale in materia di ne bis in idem. Di conseguenza, con riferimento all’adesione alla CEDU attualmente prevista, non sarebbe necessario fare alcunché in materia di ne bis in idem, anche nel caso in cui – contrariamente alla tesi da me esposta ( 99 ) – si volesse partire dal presupposto che attualmente la concezione di tale principio del diritto nell’ambito del diritto europeo della concorrenza non coincide (ancora) completamente con quella fatta propria dalla Corte EDU in materia penale.

iii) Il principio della durata ragionevole del procedimento

153. Per quanto riguarda infine il principio della durata ragionevole del procedimento, che può parimenti essere desunto dall’articolo 6 della CEDU, la sua vigenza nel diritto dell’Unione viene generalmente riconosciuta (v. articoli 41, paragrafo 1, e 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali), e questa Corte è stata già chiamata numerose volte a verificarne il rispetto, specialmente in cause in materia di concorrenza.

154. Il semplice fatto che in svariati singoli casi si sia dovuta constatare una violazione di tale principio ad opera della Commissione quale autorità garante della concorrenza ( 100 ) o del Tribunale quale organo di controllo giurisdizionale di primo grado ( 101 ) non consente di per sé solo di concludere che, riguardo alla prevista adesione alla CEDU, debbano apportarsi modifiche istituzionali nell’ambito dell’Unione.

155. Decisivo mi sembra piuttosto il fatto che nelle istituzioni dell’Unione vengano prese tutte le misure necessarie per evitare possibili violazioni del principio della durata ragionevole del procedimento e, in caso di sua violazione, per comminare sanzioni efficaci. Non vedo alcun elemento concreto che faccia presagire un’assenza di misure in tal senso ( 102 ).

iv) Valutazione in sintesi

156. In accordo con la Commissione e con il Consiglio, giungo dunque globalmente alla conclusione che la prevista adesione dell’Unione alla CEDU può avere corso senza una modifica delle attuali competenze delle istituzioni dell’Unione e senza adeg