CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JOSEPH GAND

DEL 4 FEBBRAIO 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

I

Il 4 aprile 1962 il Consiglio della CEE ha adottato vari regolamenti, contrassegnati con i numeri dal 19 al 24, relativi alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati per un determinato numero di prodotti, cereali, carne suina, uova, pollame, ortofrutticoli e prodotti vitivinicoli.

La causa odierna verte su quest ultimo settore, che non è stato ancora definitivamente organizzato. La Commissione delle Comunità europee, valendosi dell'articolo 169 del trattato, vi chiede di riconoscere che la Repubblica italiana, omettendo di istituire il catasto viticolo nei termini stabiliti dall'articolo 1 del regolamento n. 24 (modificato dal regolamento n. 92/63, del 30 luglio 1963), cioè entro il 31 dicembre 1964, è venuta meno agli obblighi che dette disposizioni le hanno imposto.

Potrò essere conciso, giacché la relazione d'udienza e le difese orali hanno messo chiaramente in luce l'atteggiamento delle parti processuali ed hanno nettamente circoscritto la materia del contendere.

La Commissione sostiene che l'articolo controverso impone di portare a termine, entro la data prestabilita, tutte le operazioni amministrative, materiali e topografiche atte a far entrare in funzione il catasto, operazioni che né al momento della presentazione del ricorso, né al momento attuale sono state terminate.

La convenuta assume invece che la Commissione ha confuso le nozioni di attuazione e di funzionamento.

L'espressione «gli Stati membri istituiscono un catasto viticolo» va intesa nell'accezione puramente giuridica: gli Stati devono decidere di creare un catasto come istituzione del loro sistema amministrativo, e devono intraprendere i lavori per la sua realizzazione. La norma non impone di portare a termine i lavori d'esecuzione materiale o topografica entro la data prescritta dal regolamento, cosicché il catasto possa anche entrare in funzione. Il decreto presidenziale 29 dicembre 1965 n. 1707 ha istituito in Italia il catasto viticolo nazionale, stanziando a questo fine 3800000000 di lire. Da quel momento, il ministero dell'agricoltura e l'Istituto centrale di statistica lavorano assiduamente a quest'opera che incontra notevoli difficoltà a causa del frazionamento molto accentuato della proprietà viticola. Ciò sarebbe sufficiente a dimostrare che la Repubblica italiana non è venuta meno ai propri impegni.

II

Premetterò che tra i due punti di vista mi pare più attendibile quello della Commissione, per motivi che si riferiscono alla norma stessa, alla ratio legis, e che in fondo non contrastano con l'opinione ammessa dallo stesso governo italiano fino al momento della presentazione del ricorso.

1. In primo luogo, mi pare giusto non limitare l'esegesi al verbo istituire; poiché anche le altre versioni fanno fede, si deve trarre una conclusione dall'esame globale dei verbi «établir», «einrichten» e «instellen», oltre che del verbo istituire. Anche se quest'ultimo dovesse essere inteso nel senso ch'esso si riferisce esclusivamente, o più particolarmente, all'istituzione nel senso di introduzione nel sistema giuridico, i termini corrispondenti delle altre lingue non confermerebbero tutti quest'interpretazione. Ma soprattutto, l'espressione di cui trattasi va intesa nel senso che essa assume nell'ambito del regolamento. L'articolo 1 del regolamento n. 24 recita : «Entro il 30 giugno 1963 gli Stati membri istituiscono un catasto viticolo che sarà tenuto aggiornato. Questo catasto, fondato sul censimento generale dei vigneti, fornisce almeno gli elementi seguenti : …» Segue un elenco che include «la superficie vitata totale», le stesse superfici ripartite secondo la natura della produzione, la ripartizione delle aziende viticole secondo la superficie, secondo l'anno «d'impianto» dei vitigni e il tipo di vitigni ripartiti per anno «d'impianto». Bisogna ammettere anzitutto che è difficile tenere aggiornato un catasto se prima non lo si è realizzato. La realizzazione di tale catasto, che il 1o comma prescrive di istituire entro un determinato termine, implica che vengano elaborati, sulla base di rilievi topografici o di operazioni amministrative, i documenti atti a rispecchiare la vastità, l'ubicazione e la natura delle aziende. Si tratta di una realizzazione mareriale e non di un atto giuridico che crei un'istituzione. Il 2o comma dello stesso articolo conferma tale opinione, poiché stabilisce nei particolari gli elementi che devono costituire questo catasto, cioè quello che si deve creare entro un determinato termine in forza del comma precedente, giacché si precisa anche che il catasto viene elaborato in base ad un censimento generale. L'articolo 1 del regolamento si riferisce proprio al risultato concreto di tutte le operazioni che faranno entrare in funzione il catasto. Se sussistessero ancora dubbi circa il senso reale dell'espressione litigiosa, sarebbe sufficiente richiamarsi al rego lamento 92/63 del Consiglio, il cui solo scopo è quello di modificare l'articolo 1, 1o comma, del regolamento n. 24 e di prorogare al 31 dicembre 1964 la data del 30 giugno 1963, stabilita in un primo tempo. Dopo un richiamo al regolamento n. 24 e al regolamento n. 143 della Commissione, che aveva stabilito le prime disposizioni in materia di catasto viticolo, segue un considerando che giustifica la proroga dei termini come segue : «Considerando come risulti necessario un termine supplementare che consenta di assolvere in modo soddisfacente i compiti inerenti all'istituzione del catasto viticolo in alcuni Stati membri dove i problemi posti in tale settore sono estremamente complessi, particolarmente a cagione delle numerose indagini da effettuare sul posto e del tempo richiesto per l'elaborazione dei dati e delle informazioni ottenute.» Posto che vi fosse bisogno d'interpretare la norma precedente, tale norma sarebbe stata illustrata dal considerando del regolamento che l'ha emendata: il Consiglio ha inteso prorogare il termine previsto per il completamento dei lavori che, a suo avviso, erano necessari per costituire il catasto stesso.

2. A questi argomenti desunti dalla norma, se ne aggiunge un altro ispirato dallo spirito della disposizione litigiosa. Secondo la tesi sostenuta attualmente dal governo italiano, gli Stati membri devono decidere d'istituire il catasto viticolo entro una certa data; l'atto istitutivo di detto catasto, così introdotto nel sistema giuridico e amministrativo nazionale, estingue le loro obbligazioni nei confronti del regolamento relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune del mercato vitivinicolo e gli Stati potrebbero disporre come loro meglio aggrada circa la data e il ritmo dei lavori per rendere operante il catasto. Questa tesi non tiene conto dell'importanza attribuita al catasto, dagli autori del regolamento, nell'ambito dell'organizzazione del mercato vitivinicolo. Tale organizzazione deve evitare che si formino eccedenze di carattere permanente — che esistono già in troppi settori agricoli — e mirare alla stabilità dei mercati e dei prezzi, adattando le risorse al fabbisogno e praticando una politica di qualità. Devono dunque essere noti il potenziale di produzione nonché l'andamento dei raccolti e delle riserve; l'istituzione di un catasto e l'introduzione di un sistema di dichiarazioni, gli unici provvedimenti prescritti dal regolamento n. 24, hanno esattamente questo scopo. Il catasto però può essere utile alla politica qualitativa solo quando funziona a pieno regime e può fungere da attendibile fonte d'informazione. La data in cui è stato giuridicamente istituito non ha rilevanza; importa invece ch'esso funzioni ed è per questo che sono stati fissati dei termini.

3. Anche il governo italiano ha condiviso a lungo questo punto di vista sull'articolo 1 del regolamento, come risulta dal carteggio con la Commissione. Citerò anzitutto una lettera della sua rappresentanza permanente in data 29 marzo 1963, quando il termine stabilito era ancora quello del 30 giugno 1963. Gli esperti italiani, traendo argomento dalle difficoltà tecniche delle necessarie indagini catastali, affermavano che questa data avrebbe dovuto rappresentare il termine massimo concesso per preparare gli strumenti atti ad iniziare le operazioni. Il comitato di gestione invece ha assunto questa data come termine finale per l'entrata in funzione del catasto. Poiché si profilava l'impossibilità di portare a termine le operazioni prima del 31 dicembre 1964, il governo italiano sollecitava «una deroga» fino a questa data «onde portare a termine il compito contemplato dall'articolo 1 del regolamento n. 24 del Consiglio». Ciò equivaleva ad accettare implicitamente l'interpretazione accolta dal comitato di gestione. Il regolamento 92/63 del Consiglio, per soddisfare la richiesta presentata in questa forma, ha fissato il nuovo termine che coincide con quello proposto dal governo italiano. Quest'ultimo ha mantenuto immutato il proprio atteggiamento, finché la Commissione non ha proposto il ricorso. In risposta alla lettera del 17 giugno 1966, con la quale la Commissione instaurava la procedura di cui all'articolo 169, il governo italiano presentava le sue osservazioni il 1o agosto successivo, senza contestare il ritardo nell'istituzione del catasto viticolo, ma invocando le difficoltà tecniche connesse alla struttura complessa e differenziata della viticoltura italiana. Secondo le previsioni, il catasto avrebbe potuto essere portato a termine entro il 1968 e, in considerazione di questa scadenza, il 24 giugno 1967 la Commissione proponeva al Consiglio di prorogare al 31 dicembre 1968 la data stabilita dall'articolo 1 modificato del regolamento n. 24, ma è noto che questa proposta non ha avuto esito.

III

Per queste ragioni sono propenso ad interpretare il testo controverso nel senso che la Commissione gli attribuisce e quindi tendo ad ammettere che la Repubblica italiana è effettivamente venuta meno agli obblighi che le incombevano. Intendo tuttavia ribattere altresì a due argomenti invocati dalla convenuta a sostegno del proprio punto di vista, argomenti svolti in modo particolarmente ampio nella fase orale.

1. Partendo dal presupposto che il termine dell'articolo 1 del regolamento n. 24 riguardava semplicemente l'istituzione giuridica del catasto e il principio dell'introduzione del sistema, ma non l'entrata in funzione vera e propria, il governo italiano ha affermato che il decreto presidenziale 29 dicembre 1965 aveva effettivamente soddisfatto questa esigenza. Se si accoglie il senso che ho suggerito di attribuire all'articolo controverso, l'argomento si svuota di contenuto. Aggiungo che anche secondo l'attuale interpretazione del governo italiano, il decreto 29 dicembre 1965 non è sufficiente a giustificare questo atteggiamento, poiché mi pare — come sostiene la Commissione — che il provvedimento non istituisca il catasto, ma deleghi i poteri necessari per istituirlo. Ciò risulta dall'articolo 1 del decreto, il quale recita : «Il catasto viticolo nazionale contemplato dai regolamenti della CEE è istituito e tenuto dal ministero dell'agricoltura e delle foreste». La norma vincola strettamente le due attività e mi pare arbitrario volerle separare: da un lato l'istituzione giuridica del catasto operata dall'autore del decreto e che quindi si deve considerare un fatto compiuto, dall'altro la «tenuta» del catasto che la stessa autorità affida al ministero dell'agricoltura. L'articolo 2 aggiunge : «Lo svolgimento delle operazioni relative all'istituzione del catasto viticolo sarà affidato al ministero dell'agricoltura e delle foreste, unitamente all'Istituto centrale di statistica». Non si parla di «operazioni conseguenti all'istituzione del catasto», mentre sarebbe logico tener conto di questa successione nel tempo se il catasto fosse cosa compiuta in forza dell'articolo 1. Si deve concludere che i vocaboli «istituire» e «istituzione», che figurano nel decreto, non riguardano la creazione giuridica di un sistema di catasto, ma la sua realizzazione concreta e, in questo senso, il decreto ha funzioni preparatorie e organizzative. Quando la norma è stata promulgata, le autorità italiane l'hanno interpretata in questo senso e a quel tempo l'amministrazione italiana non aveva ancora operato la distinzione tra istituzione e funzionamento, tra istituzione giuridica ed entrata in funzione pratica. Nelle osservazioni del 1o agosto 1966, che sono seguite all'instaurazione del pro cedimento di cui all'articolo 169, le autorità italiane non affermavano che il decreto istituiva, ma che «stabilisce l'istituzione del catasto viticolo».

2. L'altro argomento è tratto dalla cronologia e dal sovrapporsi delle norme emanate rispettivamente dal Consiglio e dalla Commissione. La Repubblica italiana sottolinea che il regolamento originano del Consiglio affidava alla Commissione l'incarico di precisare le modalità per l'applicazione dell'articolo 1 in questione, e quindi gli elementi del catasto che si doveva istituire. La Commissione ha emanato in merito i regolamenti 143/63 e 26/64. Richiamandosi alla soluzione dei vari diritti nazionali che ammettono una gerarchia tra le leggi del Parlamento ed i regolamenti d'esecuzione emanati dal potere esecutivo, la convenuta sostiene che la norma del Consiglio costituiva la norma primaria che vincolava gli Stati membri ad istituire un catasto ed imponeva loro un termine per procedere a dette istituzioni, mentre i regolamenti della Commissione, che avevano soltanto il valore di norme secondarie o di esecuzione, avevano unicamente lo scopo di stabilire la struttura concreta e particolareggiata del catasto. Se ne dovrebbe desumere che il termine stabilito dal Consiglio riguardava solo l'istituzione giuridica del catasto e non la sua realizzazione concreta. In realtà, se si accogliesse la tesi della Commissione, la quale afferma che scopo della disciplina era la realizzazione pratica, si collocherebbero le norme secondarie su un piano più elevato di quelle primarie, giacché l'effettiva portata dei termini stabiliti dal Consiglio sarebbe stata in funzione della rapidità con cui la Commissione avrebbe adottato i propri regolamenti. È quanto mai dubbia la possibilità di trasporre esattamente nel diritto comunitario le soluzioni del diritto interno e non affronterò qui il problema, sotto certi aspetti complesso, delle fonti e dell'ampiezza della facoltà della Commissione di adottare regolamenti. La fattispecie non rende però necessario risolvere la questione. L'istituzione aveva ricevuto una delega espressa che l'autorizzava a stabilire le modalità d'applicazione dell'articolo controverso, il che in effetti poteva avere ripercussioni indirette sulla durata del termine effettivamente imposto agli Stati membri per soddisfare il loro obbligo. La Commissione, se non avesse tempestivamente adottato i provvedimenti necessari entro i termini che le aveva imposto il Consiglio, sarebbe automaticamente incorsa nelle sanzioni dell'articolo 175 ed avrebbe dovuto tener conto delle ripercussioni di questo ritardo nel caso in cui fosse stata chiamata a pronunciarsi a norma dell'articolo 169 sull'inerzia di uno Stato membro nell'istituire il catasto. Tutte queste soluzioni sono perfettamente compatibili con l'interpretazione che vi propongo di dare alla disposizione contestata e mi pare che l'argomento della Repubblica italiana manchi di pertinenza. In sostanza, mi par certo che il regolamento 4 aprile 1962 n. 24, nella versione primitiva che fissava il termine al 30 giugno 1963, intendeva la realizzazione concreta del catasto entro quella data. Tale disposizione era evidentemente assurda, tanto che si è dovuto prorogare il termine al 31 dicembre 1964. Il termine era senza dubbio ancora troppo breve, giacché la Commissione ha, senza esito, proposto di prorogarlo al 31 dicembre 1968, come aveva chiesto la Repubblica italiana. Si comprende ora che, valendosi del potere discrezionale attribuitole dall'articolo 169, la Commissione abbia interrotto il procedimento già iniziato. Si comprende pure come il procedimento sia stato riassunto nel 1969: la Repubblica italiana aveva avuto a sua disposizione circa 7 anni per elaborare un catasto viticolo (interpretandolo nel senso in cui è usato il termine nel regolamento n. 24) e non vi erano più valide ragioni per rinviare fino ad oggi l'applicazione della norma. Concludo che si dichiari che la Repubblica italiana, omettendo d'istituire il catasto viticolo, è venuta meno agli obblighi che le impone il combinato disposto degli articoli 1 dei regolamenti nn. 24 e 92/63 del Consiglio. Le spese vanno poste a suo carico.

( 1 ) Traduzione dal francese.