Conclusioni dell'avvocato generale Cosmas del 24 settembre 1998. - Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. - Inadempimento - Direttiva 91/157/CEE, relativa alle pile ed agli accumulatori contenenti sostanze pericolose - Mancata adozione da parte dello Stato membro dei programmi previsti dall'art. 6 della direttiva. - Causa C-347/97.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-00309



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1 Con ricorso presentato nella causa in esame ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, non avendo adottato e/o non avendo comunicato alla Commissione tutte le misure necessarie per conformarsi all'art. 6 della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/157/CEE, relativa alle pile ed agli accumulatori contenenti sostanze pericolose (1) (in prosieguo: la «direttiva»), il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono ai sensi di detto articolo.

II - L'ambito giuridico

2 L'art. 1 della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/157/CEE, dispone quanto segue:

«La presente direttiva ha per oggetto il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sul ricupero e lo smaltimento controllato delle pile e degli accumulatori usati contenenti le sostanze pericolose, in conformità dell'allegato I».

3 L'art. 6 della direttiva stabilisce quanto segue:

«Gli Stati membri elaborano programmi per raggiungere i seguenti obiettivi:

- riduzione del tenore dei metalli pesanti nelle pile e negli accumulatori;

- promozione della commercializzazione di pile e accumulatori contenenti minori quantità di sostanze pericolose e/o sostanze meno inquinanti;

- riduzione progressiva, nei rifiuti domestici, della quantità di pile e accumulatori usati previsti dall'allegato I;

- promozione della ricerca sulla riduzione del tenore di sostanze pericolose, sull'uso di sostanze sostitutive meno inquinanti nelle pile e negli accumulatori, nonché sui sistemi di riciclaggio;

- smaltimento separato delle pile e degli accumulatori usati previsti nell'allegato I.

I programmi sono elaborati, la prima volta, per un periodo di quattro anni con inizio il 18 marzo 1993. Essi devono essere comunicati alla Commissione al più tardi il 17 settembre 1992.

I programmi sono riveduti e aggiornati regolarmente, per lo meno ogni quattro anni, segnatamente in base ai progressi tecnici, alla situazione economica e alla situazione ambientale. I programmi modificati devono essere comunicati tempestivamente alla Commissione».

4 L'art. 7 della direttiva così recita:

«1. Gli Stati membri provvedono a che la raccolta selettiva ed eventualmente l'instaurazione di un sistema di cauzione siano organizzate in modo efficace. Gli Stati membri inoltre, al fine di incoraggiare il riciclaggio, possono introdurre misure quali, per esempio, strumenti economici. Tali misure devono essere introdotte dopo aver consultato le parti interessate, devono basarsi su validi criteri ecologici ed economici ed evitare distorsioni di concorrenza.

2. All'atto della comunicazione dei programmi di cui all'articolo 6, gli Stati membri comunicano alla Commissione anche le misure adottate ai sensi del paragrafo 1».

III - I fatti

5 In forza della citata normativa, gli Stati membri sono tenuti ad elaborare e a comunicare i programmi descritti all'art. 6 e le misure di cui all'art. 7 della direttiva. L'11 maggio 1994 il Regno del Belgio comunicava alla Commissione solo determinate misure adottate dalla regione fiamminga, dalla regione di Bruxelles-Capitale e dalla regione vallona per conformarsi alla direttiva. La Commissione riteneva che tali misure fossero lacunose ed insufficienti. Essa dichiarava, più in particolare, di non aver ricevuto comunicazione di programmi che soddisfacessero le condizioni dell'art. 6 della direttiva e di misure di attuazione delle prescrizioni dell'art. 7, n. 1, della direttiva. La Commissione rilevava, sulla base delle informazioni di cui disponeva, che il Regno del Belgio fosse verosimilmente venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 6 e 7, n. 2, della direttiva.

6 Per tale motivo, il 3 luglio 1995, essa ingiungeva al governo belga, secondo la procedura prevista all'art. 169 del Trattato CE, di presentarle entro due mesi le sue osservazioni riguardo a detta infrazione.

7 Il 27 dicembre 1996 la Commissione, non avendo ricevuto alcuna risposta, inviava al Regno del Belgio un parere motivato nel quale addebitava a detto Stato di essere venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 6 e 7, n. 2, della direttiva, comunicandole solo parzialmente il programma di cui all'art. 6 della direttiva e non informandola delle misure che esso doveva adottare in conformità all'art. 7 della direttiva. Nello stesso tempo invitava il Regno del Belgio a conformarsi al parere motivato entro due mesi a decorrere dalla sua notifica.

8 Il 24 febbraio 1997 il governo belga comunicava alla Commissione la risposta della regione di Bruxelles-Capitale, nella quale si affermava che la realizzazione degli obiettivi di cui all'art. 6, primo comma, terzo e quinto trattino, della direttiva rientrava nell'ambito di competenza di tale regione. In tale risposta venivano inoltre indicati i risultati delle misure adottate relativamente alla raccolta selettiva ed al riciclaggio delle pile usate; il governo belga informava inoltre la Commissione dell'elaborazione di un protocollo d'accordo tra le tre regioni del paese e l'ente ASBL Bebat, che istituiva un sistema di raccolta e di riciclaggio di pile usate. Infine, la regione di Bruxelles-Capitale forniva informazioni circa il contenuto previsto per un progetto, in corso di preparazione, concernente i rifiuti.

9 Il 29 aprile 1997 il governo belga comunicava alla Commissione la risposta della regione vallona, che descriveva un programma d'azione per la gestione dei rifiuti quali le pile e gli accumulatori usati. Tale programma poteva essere aggiornato al momento dell'adozione del secondo piano vallone di rifiuti, di cui esso avrebbe costituito un elemento.

10 Il 9 luglio 1997 il Belgio comunicava alla Commissione il regio decreto 17 marzo 1997, relativo alle pile e agli accumulatori contenenti sostanze pericolose, il cui art. 3 prevedeva che il ministro federale dell'ambiente elaborasse programmi diretti al conseguimento degli obiettivi che figuravano al primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma, della direttiva 91/157/CEE.

11 La Commissione, sulla base delle informazioni di cui disponeva, vale a dire che le autorità regionali del paese avevano adottato misure concernenti il terzo e quinto obiettivo di cui all'art. 6, n. 1, della direttiva, mentre dovevano ancora essere elaborati programmi a livello federale per quanto riguardava il primo, secondo e quarto obiettivo, deduceva che tutte le misure prescritte, previste dall'art. 6 della direttiva, non erano state adottate. Per contro, constatando che le autorità belghe avevano comunicato, anche se a margine della direttiva 91/157/CEE, la legislazione relativa al sistema «ecotasse» (che riguardava in particolare anche le pile), la Commissione non manteneva la sua censura relativa alla violazione dell'art. 7, n. 2, della direttiva e si riservava la possibilità di ritornare su tale questione nel caso in cui altre misure venissero adottate senza esserle comunicate.

12 Pertanto il 6 ottobre 1997 la Commissione decideva di introdurre il presente ricorso ritenendo che il Regno del Belgio non si fosse conformato al parere motivato del 26 dicembre 1996.

13 Preciso inoltre che, il 26 novembre 1997, le autorità belghe hanno comunicato alla Commissione taluni elementi che completavano la risposta del governo della regione fiamminga al parere motivato della Commissione del 26 dicembre 1996.

IV - Gli argomenti delle parti

14 La Commissione basa il suo ricorso sull'art. 189, terzo comma, del Trattato CE e sull'art. 5, primo comma, dello stesso Trattato, secondo il quale gli Stati membri destinatari di una direttiva sono tenuti a raggiungere i risultati che essa prevede entro il termine da essa stabilito. La Commissione ricorda la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini imposti dalle direttive comunitarie.

15 Essa osserva che, nel corso della fase precontenziosa del procedimento non è stato contestato ed era incontestabile che il Regno del Belgio non avesse adottato tutte le misure prescritte per elaborare i programmi previsti dall'art. 6 della direttiva. Essa sostiene che i provvedimenti adottati dalle regioni fossero insufficienti in quanto non riguardavano il primo, secondo e quarto obiettivo di cui all'art. 6, primo comma, della direttiva, mentre misure supplementari avrebbero dovute essere adottate a livello federale per quanto concerne tali obiettivi, come risulta anche dalla lettera dell'art. 3 del regio decreto 17 marzo 1997.

16 Inoltre la ricorrente sostiene che, fino alla scadenza del termine previsto dall'art. 6, seconda comma, della direttiva, il Regno del Belgio non le aveva mai comunicato che gli obiettivi di cui all'art. 6 erano stati raggiunti e che non era più necessario elaborare programmi per la realizzazione degli obiettivi di cui al primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma. Essa sottolinea anche che, fino ad allora, le misure descritte in termini generici nella lettera del Regno del Belgio non le erano mai state comunicate.

17 La Commissione fa notare in aggiunta che l'art. 6 della direttiva prevede che siano elaborati programmi per periodi successivi di quattro anni nell'ambito di un processo dinamico per raggiungere il miglior risultato possibile in funzione della situazione del momento, in modo tale che il contenuto di metalli pesanti e di mercurio nelle pile e negli accumulatori sia portato a livello zero. Essa ritiene anche che le misure fatte valere dal Regno del Belgio non soddisfino tali condizioni. Più precisamente, essa sostiene che la riduzione del tenore di mercurio non figuri tra gli obblighi previsti dall'art. 6 della direttiva, ma tra quelli dell'art. 3, n. 1. Essa sottolinea anche che, contrariamente alle affermazioni dello Stato convenuto, il primo e secondo trattino dell'art. 6, primo comma, della direttiva non stabiliscono un limite per il tenore di sostanze pericolose e che gli sforzi effettuati a livello nazionale possono essere coronati da successo solo se tali sostanze sono definitivamente eliminate. Infine essa fa notare che il sistema «ecotasse» fa parte degli obblighi di cui all'art. 7, n. 2, della direttiva, di cui essa non adduce più la violazione, e che le misure di promozione della ricerca, fatte valere dal Belgio, non le erano state comunicate. Inoltre secondo la Commissione il sistema Bebat, come risulta dall'art. 3 del citato accordo, menziona la raccolta selettiva ed il riciclaggio degli accumulatori e non il primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma, della direttiva.

18 A tal riguardo la Commissione osserva che, anche se determinati risultati sono stati raggiunti prima del termine previsto dalla direttiva per l'attuazione di programmi successivi per periodi di quattro anni, ciò non esonera uno Stato membro dall'obbligo di elaborare i programmi previsti. In ogni modo, il Regno del Belgio non le ha assolutamente comunicato il contenuto di un qualsiasi programma che si colleghi al primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma, della direttiva, né entro il termine previsto dall'art. 6, secondo comma, della direttiva, né entro il termine stabilito nel parere motivato della Commissione, e neanche prima del deposito della replica di quest'ultima.

19 Per tali motivi la Commissione chiede alla Corte di constatare che, non avendo adottato e/o non avendo comunicato tutte le misure necessarie, il Regno del Belgio non si è conformato all'art. 6 della direttiva 91/157/CEE e di condannare tale Stato alle spese.

20 Il Regno del Belgio non contesta la mancata comunicazione dei programmi addebitatagli dalla Commissione. Nella controreplica esso ammette esplicitamente di non aver comunicato alla Commissione gli accordi che erano stati conclusi a livello federale.

21 Tuttavia esso replica, da un lato, che, al tempo in cui i programmi previsti dall'art. 6 della direttiva dovevano essere elaborati, la prima volta, per un periodo di quattro anni (2), l'autorità federale non era competente ad elaborarli. La protezione dell'ambiente rientrava, in via di principio, nell'ambito di competenza delle regioni. Solo con la riforma del 16 luglio 1993 l'autorità federale diventava competente ad adottare le misure previste dal primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma, della direttiva.

22 D'altro canto, il Regno del Belgio sostiene che l'elaborazione dei programmi previsti dall'art. 6, primo comma, della direttiva, debba essere considerata necessaria solo se gli obiettivi della direttiva non fossero stati ancora raggiunti. A tal proposito, esso ritiene che si fosse conformato agli obblighi derivanti dall'art. 6 della direttiva 91/157/CEE e che non fosse di conseguenza necessario adottare misure supplementari.

23 Più precisamente, il governo belga conferma che, al momento dell'adozione della citata direttiva, aveva già adottato numerose misure dirette al conseguimento di tali obiettivi. A suo parere, tali misure sono state completate da altre misure successive all'adozione della direttiva. In merito a tale questione esso rinvia ai citati programmi delle regioni e al regio decreto 17 marzo 1993. Esso ritiene che detto regio decreto non costituisca una semplice trasposizione ed assimilazione della direttiva, né un riconoscimento della mancata elaborazione di programmi prima di tale data, ma confermi una situazione già esistente e tracci l'ambito giuridico per eventuali normative future del governo federale in tale materia. Inoltre il Regno del Belgio tiene conto di due accordi, pur ammettendo che esso ne abbia comunicato il testo, la prima volta, solo nel controricorso. Più precisamente, esso cita, in primo luogo, l'accordo del 1989 con i produttori di pile, diretto a ridurre il contenuto di metalli pesanti nelle pile, segnatamente di mercurio e, in secondo luogo, i programmi elaborati dai produttori europei al fine di ridurre le quantità di sostanze pericolose e trovare prodotti sostitutivi meno inquinanti. Esso aggiunge inoltre che nell'aprile 1990 la Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) e Fabrimétal si sono impegnati, con una convenzione, ad adottare il codice di buona condotta dal 1_ gennaio 1988 per ridurre la quantità di mercurio nelle pile elettriche primarie commercializzate in Belgio.

24 Lo Stato convenuto sottolinea anche l'importanza dell'ASBL Bebat, creata nell'agosto 1995 nell'ambito della legge 16 marzo 1993, modificata dalla legge 7 marzo 1996, relativa alla raccolta ed al riciclaggio delle pile. Tale ente ha concluso, il 17 giugno 1996, un protocollo d'accordo con le tre regioni ed adotta misure di ricerca per sviluppare tecniche di raccolta delle pile. Inoltre il Regno del Belgio sottolinea che il sistema «ecotasse» non rientra solamente negli obiettivi di cui all'art. 7 della direttiva; esso perviene ampiamente ad immettere in commercio pile ed accumulatori contenenti minori quantità di sostanze pericolose o sostanze meno inquinanti, nonché a promuovere la ricerca al fine di ridurre la quantità di sostanze pericolose e di sostituirle con sostanze meno inquinanti.

25 Il Regno del Belgio sostiene che la nozione di «programma», ai sensi della direttiva, non abbia un contenuto giuridico formale preciso. Qualsiasi complesso di misure diretto al conseguimento degli obiettivi fissati dalla direttiva - qualunque sia la loro natura giuridica e la loro forma - deve essere considerato come un «programma» ai sensi della direttiva. A tal riguardo, il Regno del Belgio sottolinea che i citati accordi devono essere considerati come programmi che soddisfano i requisiti dell'art. 6 della direttiva in quanto rientrano tra gli obiettivi previsti al primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma, e perseguono un processo dinamico al fine di ridurre nel modo più efficace il tenore di sostanze pericolose in funzione della situazione del momento. Inoltre esso sottolinea che la direttiva non fissa un obiettivo numericamente quantificato per la riduzione del tenore di sostanze pericolose o inquinanti e per la promozione della commercializzazione di pile ed accumulatori contenenti minori quantità di sostanze pericolose o inquinanti; non si può pertanto determinare il momento in cui tale obiettivo è stato raggiunto.

26 Tenuto conto di quanto precede, il Regno del Belgio ritiene che gli obiettivi di cui all'art. 6 della direttiva siano stati raggiunti e che il suo unico inadempimento consista nella mancata comunicazione alla Commissione degli accordi conclusi a livello federale, inadempimento che tuttavia ha, a suo parere, solo un carattere puramente formale. Di conseguenza, esso chiede alla Corte di respingere il ricorso e condannare la Commissione alle spese.

V - Parere

27 Secondo le censure della Commissione, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 6 della direttiva 91/157/CEE. Occorre quindi determinare con esattezza quali siano tali obblighi, dato che le parti li interpretano secondo approcci diversi. Preciso tuttavia che la Corte non ha avuto fino ad ora l'occasione di esaminare la direttiva in modo approfondito (3).

28 In via preliminare mi sembra utile far notare che, da un punto di vista metodologico, le disposizioni dell'art. 6 della direttiva possono essere interpretate secondo due approcci diversi. Secondo il primo approccio, che si basa sulla formulazione di tale articolo, gli Stati membri sono assoggettati a due obblighi distinti: l'elaborazione di programmi per raggiungere gli obiettivi previsti al primo comma dell'art. 6 (a) e la comunicazione di tali programmi alla Commissione in base alle disposizioni del secondo e terzo comma di tale articolo (b). In base al secondo approccio, che utilizza l'interpretazione sistematica e teleologica delle disposizioni di cui trattasi, è più corretto non fare differenza tra due obblighi distinti; esiste in effetti un unico obbligo d'elaborazione-comunicazione dei programmi prescritti, per cui se si accerta che le misure nazionali siano inficiate da vizi nella loro elaborazione o nella loro comunicazione, si deve ammettere automaticamente che lo Stato membro è venuto meno a tutti gli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 6 della direttiva (c). Affinché la mia analisi sia completa, esaminerò successivamente i due approcci interpretativi sebbene essi giungano alla stessa conclusione.

a) L'obbligo di elaborare programmi

29 Ai sensi dell'art. 6, primo comma, della direttiva 91/157/CEE, gli Stati membri elaborano programmi per raggiungere i cinque obiettivi elencati in detto comma.

30 A mio parere l'obbligo di elaborare programmi non può in alcun caso essere attuato adottando misure isolate o attività speciali e specifiche nel settore delle pile e degli accumulatori. Ricordo che la direttiva controversa è diretta, tra l'altro, a proteggere l'ambiente come enunciato espressamente nel suo preambolo. La realizzazione di tale obiettivo dipende necessariamente dall'adozione simultanea di misure normative e di atti concreti; essa dipende anche in gran parte dalla programmazione dell'azione globale dei poteri pubblici degli Stati e della Comunità nei settori che presentano un interesse ambientale. In altri termini, la necessità di una programmazione adeguata nell'ambito d'attuazione di programmi completi, di cui all'art. 6 della direttiva, non può essere soddisfatta attraverso l'azione specifica delle autorità nazionali nei settori corrispondenti che dovrebbero essere interessati dalla programmazione (4).

31 E' pertanto fondata l'asserzione della Commissione secondo la quale, anche se determinati risultati sono stati raggiunti attraverso misure adottate da uno Stato membro nel periodo previsto dall'art. 6, secondo comma, della direttiva, riguardo all'attuazione del primo di una serie di quattro programmi, tale Stato non è esonerato dall'obbligo di elaborare programmi.

32 Orbene, pur ammettendo che esso non abbia elaborato a livello federale programmi, nel senso preciso del termine, per conseguire il primo, secondo e quarto obiettivo enunciati all'art. 6, primo comma, il Regno del Belgio deduce che gli accordi che cita e le misure che ha adottato abbiano consentito di raggiungere tutti gli obiettivi previsti dall'art. 6 della direttiva e che essi possano, in ogni caso, essere considerati come «programmi». In quanto la direttiva non definisce formalmente cosa bisogna intendere per «programma», il Regno del Belgio ritiene che ogni complesso di misure dirette al conseguimento degli obiettivi fissati dalla direttiva, qualunque sia la loro natura giuridica e la loro forma, debba essere considerato come un programma.

33 A prescindere da quanto precede, occorre in ogni caso che le misure nazionali adottate includano tutti gli elementi del «programma» previsti dall'art. 6 della direttiva (5). Come già ricordato, la Corte non ha ancora avuto l'occasione di pronunciarsi su ciò che bisogna intendere per «programma» ai sensi dell'art. 6 della direttiva 91/157/CEE. Tale definizione dovrà essere ricercata negli elementi forniti dalla stessa direttiva. A tal proposito, l'art. 6 di tale direttiva determina il contenuto dei programmi (con i cinque obiettivi enunciati al primo comma di questo articolo) ed il loro calendario (con il secondo e terzo comma di tale articolo).

34 Come risulta dal disposto di tale norma e dal sistema generale della direttiva, il legislatore comunitario auspica che il problema dei rifiuti speciali (come le pile e gli accumulatori) sia trattato gradualmente secondo un calendario preciso. Per tale motivo esso prevede l'elaborazione di programmi nazionali che «sono riveduti e aggiornati regolarmente, per lo meno ogni quattro anni, segnatamente in base ai progressi tecnici, alla situazione economica e alla situazione ambientale» (6). Inoltre, come sostiene la Commissione, deriva dall'utilizzo dei termini «riduzione» e «promozione», che figurano al primo, secondo e quarto trattino dell'art. 6, primo comma, e dal fatto che la norma prevede una successione di programmi per periodi di quattro anni, che tale disposizione non fissa un limite quantitativo per la realizzazione definitiva degli obiettivi concreti della direttiva. Al contrario, quest'ultima conferma un processo dinamico di eliminazione continua di sostanze pericolose, vale a dire il mercurio ed i metalli pesanti, in attesa di un loro divieto definitivo.

35 Esaminerò ora le asserzioni del Regno del Belgio alla luce dei criteri dell'art. 6 della direttiva. Per quanto riguarda gli accordi fatti valere dal governo belga, occorre fare le seguenti osservazioni:

- da un lato, il calendario della loro adozione non è conforme all'art. 6 della direttiva controversa in quanto essi non prevedono che siano riveduti e aggiornati regolarmente e comunicati alla Commissione, conformemente al secondo comma dell'art. 6. Sia il codice di buona condotta, stabilito il 1_ gennaio 1988 ed in vigore fino al 31 dicembre 1991, sia la convenzione relativa all'adeguamento di detto codice, firmata il 20 aprile 1990, contengono solo una dichiarazione generale d'intenti delle parti di studiare i procedimenti che consentano di ridurre le sostanze pericolose (il codice dopo il 1990 e la convenzione dopo il 1992) e di favorire la loro sostituzione (entro il 1991). Occorre sottolineare che l'art. 3 della convenzione del 20 aprile 1990 prevede che le prime due disposizioni di tale convenzione «non escludono affatto l'accelerazione del programma di riduzione o l'introduzione di tenori di mercurio meno elevati, là dove i procedimenti tecnologici lo consentano»; di conseguenza, secondo la logica di tale convenzione, la promozione continua della riduzione del tenore di sostanze pericolose oltre una determinata percentuale viene prevista come un'eventualità che non deve essere esclusa, mentre per adempiere i requisiti dell'art. 6 della direttiva, occorrerebbe che tale riduzione costituisse l'obiettivo principale. Gli accordi, cui il governo belga fa riferimento, non rispettano quindi le disposizioni specifiche della direttiva e non sono, in ogni caso, conformi alla logica e al calendario preciso che impone la programmazione comunitaria (7);

- dall'altro, l'art. 1 della convenzione del 20 aprile 1990, come del resto l'art. 1 del codice di buona condotta del 1988, prevedono e prescrivono la riduzione quantitativa del tenore di mercurio. Inoltre, come già detto, l'art. 2 dei due accordi enuncia in termini molto generici l'intento di continuare a ricercare i procedimenti per ridurre le sostanze pericolose. Ciò detto, e sebbene gli artt. 5 e 6 della convenzione del 20 aprile 1990 prevedano un'informazione annuale dei pubblici poteri circa l'evoluzione e l'attuazione degli obiettivi dell'accordo e la possibilità di un consenso tra le parti nel caso in cui una controversia sorga circa gli accordi contenuti nel codice di buona condotta, tali disposizioni non sono conformi al contenuto e alla dinamica dei programmi ai sensi dell'art. 6 della direttiva in quanto esse non mirano all'eliminazione definitiva delle sostanze pericolose.

36 Per quanto riguarda il contenuto delle misure adottate nell'ambito del sistema «ecotasse», è manifesto che si tratta di misure economiche, come previste dall'art. 7 della direttiva di cui trattasi. Il fatto che esse possano, per caso, avere anche conseguenze positive - più o meno rilevanti - circa gli obiettivi di cui all'art. 6 della direttiva, come sostiene il governo belga, non è evidentemente sufficiente per considerarle come programmi diretti al conseguimento di tali obiettivi.

37 A tal proposito, il fatto che il bilancio dell'ASBL Bebat preveda cospicui stanziamenti per la ricerca non significa necessariamente che esista del pari un programma di ricerca conforme agli obiettivi e, soprattutto, alle condizioni dell'art. 6 della direttiva.

38 Infine, l'art. 3 del regio decreto 17 marzo 1997 non può essere considerato come una trasposizione della direttiva di cui trattasi. E' vero che esso traccia l'ambito giuridico sulla base del quale gli organi competenti adotteranno in seguito le misure per attuare gli obiettivi della direttiva. Tuttavia, prevedere unicamente tale ambito giuridico riproducendo semplicemente il testo della direttiva in una norma dell'ordinamento giuridico interno non costituisce una trasposizione completa dell'art. 6 della direttiva e non può porre rimedio alla mancata elaborazione di programmi specifici conformemente a detto articolo (8).

39 Da quanto precede, risulta che il Regno del Belgio è venuto meno all'obbligo di elaborare programmi ai sensi dell'art. 6 della direttiva 91/157/CEE. Sebbene esso abbia adottato misure che hanno ottenuto risultati positivi per raggiungere gli obiettivi della direttiva, tali misure non sono conformi a quanto bisogna intendere per «programma», come tale nozione deriva dall'art. 6 della direttiva; pertanto l'adozione di tali misure non potrebbe soddisfare l'obbligo di elaborare programmi entro i termini alle condizioni speciali previste dall'art. 6 della direttiva di cui trattasi.

40 Dato che il Regno del Belgio non ha trasposto, entro il termine fissato dalla direttiva - né, del resto, entro il termine stabilito dal parere motivato della Commissione - l'art. 6 della direttiva di cui trattasi nel diritto interno, ritengo che il ricorso della Commissione debba, su tale punto, essere dichiarato fondato (9).

b) L'obbligo di comunicare i programmi

41 Ai sensi dell'art. 6, seconda comma, della direttiva 91/157/CEE, gli Stati membri dovevano comunicare alla Commissione, entro il 17 settembre 1992, i programmi elaborati in applicazione del primo comma per un periodo di quattro anni con inizio il 18 marzo 1993; in seguito essi dovevano comunicare tempestivamente tutti i programmi modificati.

42 Pertanto ed in subordine, oltre al fatto che esso non ha adottato le misure necessarie per elaborare i programmi conformemente all'art. 6 della direttiva di cui trattasi, è manifesto e non è contestato che il Regno del Belgio non ha comunicato tali misure entro il termine fissato da tale articolo. Le diverse misure adottate dalle autorità regionali sono state comunicate solo l'11 maggio 1994, mentre, ad eccezione della risposta della regione di Bruxelles-Capitale del 24 febbraio 1997, tutte le altre comunicazioni, di misure adottate dal Regno del Belgio sono state effettuate dopo la scadenza del termine fissato dalla Commissione nel suo parere motivato del 27 dicembre 1996.

43 Inoltre, il governo belga ammette esplicitamente nella sua controreplica di non aver comunicato, entro i termini, alla Commissione gli accordi conclusi a livello federale e che fa valere a sostegno della sua asserzione di aver raggiunto gli obiettivi di cui all'art. 6 della direttiva. La Commissione è venuta a conoscenza dell'esistenza e del contenuto di tali accordi attraverso i documenti che il governo belga ha depositato nel corso della fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte.

44 Infine, in quanto il Regno del Belgio non ha garantito l'iter dei programmi, per lo meno ogni quattro anni, ai sensi dell'art. 6, terzo comma, della direttiva, né ha comunicato tempestivamente le misure che asserisce aver adottato in forza dei programmi previsti, esso non ha comunicato - e non potrebbe, del resto, aver comunicato - i programmi riveduti e aggiornati ai sensi di tale comma.

45 Ne consegue quindi che il Regno del Belgio è venuto meno all'obbligo di comunicazione che deriva dal secondo e terzo comma dell'art. 6 della direttiva 91/157/CEE, e le asserzioni della ricorrente a tal proposito devono pertanto essere considerate fondate.

c) L'elaborazione e la comunicazione dei programmi come unico obbligo

46 Sebbene il Regno del Belgio ammetta esplicitamente nella controreplica di non aver comunicato alla Commissione gli accordi conclusi a livello federale, esso ritiene che tale inadempimento abbia un carattere puramente formale e non possa giustificare come tale una sua condanna da parte della Corte. A mio parere, tale opinione non è esatta. In primo luogo, la mancata comunicazione, che non è contestata, costituisce come tale una violazione di un obbligo specifico espressamente previsto dall'art. 6, secondo comma, della direttiva. D'altra parte, tale mancata comunicazione ha delle conseguenze dirette e gravi sull'esecuzione effettiva degli obblighi concreti derivanti dall'art. 6 della direttiva; ritengo pertanto che il sistema generale di detto articolo imponga in modo tassativo, come unico obbligo, l'elaborazione e la comunicazione dei programmi previsti.

47 La direttiva di cui trattasi è stata adottata ai sensi dell'art. 100 A del Trattato CE, cioè essa persegue il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Più precisamente, come enunciato dal preambolo della direttiva, il ravvicinamento delle legislazioni è necessario in quanto «una disparità nelle disposizioni legislative o nei provvedimenti amministrativi adottati dagli Stati membri può creare ostacoli agli scambi comunitari e distorsioni della concorrenza e può avere pertanto un'incidenza diretta sull'instaurazione e sul funzionamento del mercato interno». Il controllo dei programmi, delle misure e degli altri atti delle autorità nazionali, nella materia disciplinata dalla direttiva, riveste quindi un'importanza del tutto particolare.

48 Affinché il controllo sia possibile, bisogna non solo che i programmi previsti dall'art. 6 della direttiva siano elaborati, ma che siano anche comunicati alla Commissione. Pertanto, gli obblighi concreti derivanti dall'art. 6 della direttiva non possono essere considerati come eseguiti fino a quando i provvedimenti degli Stati, in tale ambito, non siano conosciuti dalla Commissione (10). L'obbligo degli Stati membri di comunicare i programmi che essi hanno elaborato non è un obbligo formale bensì un obbligo sostanziale, in quanto esso consente il controllo da parte della Commissione delle misure nazionali.

49 Da quanto precede, risulta che il Regno del Belgio, comunicando tardivamente o non comunicando, come esso stesso ammette, le misure adottate né, a maggior ragione, i programmi previsti dall'art. 6, è venuto meno, unicamente per tale motivo, agli obblighi che ad esso incombono ai sensi dell'art. 6 della direttiva 91/157/CEE.

50 Pertanto, tutte le asserzioni della ricorrente devono essere considerate fondate. La Corte può giungere a tale conclusione qualunque sia la sua interpretazione della disposizione controversa dell'art. 6 della direttiva (11).

51 Infine, riprendo la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale uno Stato non può eccepire la prassi seguita nel suo territorio, le disposizioni o situazioni peculiari dell'ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini derivanti dal Trattato (12). Pertanto, le asserzioni delle autorità regionali e federali circa la delimitazione delle competenze in relazione agli obiettivi di cui all'art. 6 della direttiva non possono in alcun caso giustificare il loro inadempimento quanto all'obbligo di elaborare e di comunicare i programmi previsti da detto articolo. A tal proposito, e anche se i programmi che avrebbero dovuti essere elaborati rientrassero nell'ambito di competenza delle regioni, il fatto che le regioni non li abbiano comunicati tempestivamente fa sorgere la responsabilità dello Stato federale il quale viene meno così ai suoi obblighi (13).

VI - Conclusione

Pertanto, propongo alla Corte:

1) di dichiarare che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono ai sensi dell'art. 6 della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/157/CEE, relativa alle pile ed agli accumulatori contenenti sostanze pericolose;

2) di condannare il Regno del Belgio alle spese, ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.

(1) - GU L 78 del 26 marzo 1991, pag. 38.

(2) - Vale a dire il 18 marzo 1993.

(3) - V. sentenze 11 luglio 1996, causa C-303/95, Commissione/Italia (Racc. pag. I-3859) (art. 11 della direttiva 91/157/CEE - Inadempimento di uno Stato non contestato); 13 novembre 1997, causa C-236/96, Commissione/Germania (Racc. pag. I-6397); 29 maggio 1997, cause riunite C-282/96 e C-283/96, Commissione/Francia (Racc. pag. I-2929), e ordinanza della Corte 30 marzo 1998, causa C-286/96, Commissione/Italia.

(4) - V. sentenza 28 maggio 1998, causa C-298/97, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-3301), nonché le mie conclusioni del 19 marzo 1998 per la stessa sentenza.

(5) - In altri termini, il Regno del Belgio non sarebbe venuto meno agli obblighi previsti dall'art. 6 della direttiva poiché le misure da esso adottate e gli accordi che sono stati elaborati potrebbero essere considerati come «programmi» ai sensi dell'art. 6 della direttiva. A tal proposito devo citare, in particolare, la causa C-255/93, Commissione/Francia, che riguarda la mancata attuazione, da parte della Repubblica francese, dell'art. 3 della direttiva del Consiglio 27 gennaio 1985, 85/339/CEE, concernente gli imballaggi per liquidi alimentari. Per realizzare gli obiettivi della direttiva, il citato articolo imponeva l'obbligo di elaborare, almeno ogni quattro anni e la prima volta per il periodo che decorreva dal 1_ gennaio 1987, programmi che dovevano essere comunicati alla Commissione prima della data citata. In tale causa, che non si discosta molto dalla causa in esame, la Corte ha dichiarato che, per risolvere la controversia, occorreva verificare se gli accordi volontari fatti valere dalla Repubblica francese presentassero tutte le caratteristiche dei programmi di riduzione di cui all'art. 3. V. sentenza 5 ottobre 1994 (Racc. pag. I-4949, punto 20).

(6) - Art. 6, ultimo comma, della direttiva.

(7) - Per quanto riguarda il fatto che le misure di trasposizione della direttiva nell'ordinamento giuridico interno devono fissare e rispettare il calendario imposto dalla direttiva, v. sentenza Commissione/Francia, citata alla nota 3 (punti 24, 25 e 27).

(8) - Contrariamente a quanto il governo belga sostiene indirettamente, non è necessario che le disposizioni della direttiva siano riprodotte formalmente e testualmente in una disposizione legislativa o regolamentare espressa e specifica. La giurisprudenza della Corte ha affermato che un contesto giuridico generale può costituire una corretta attuazione della direttiva alla sola condizione che tale contesto garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso. V. sentenze 28 febbraio 1991, causa C-131/88, Commissione/Germania (Racc. pag. I-825, punto 6); 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3029, punto 9), e 8 luglio 1987, causa 262/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 3073, punto 9).

(9) - V., ad esempio, sentenza 20 marzo 1997, causa C-294/96, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1781), e sentenza Commissione/Francia, citata alla nota 3 (punto 29).

(10) - V. i paragrafi 12 e 13 delle mie conclusioni per la sentenza 19 marzo 1998, causa C-298/97, Commissione/Spagna, citata alla nota 4.

(11) - Tuttavia, se si accoglie l'approccio interpretativo secondo il quale esistono due obblighi distinti, vale a dire l'obbligo di elaborare e l'obbligo di comunicare le misure necessarie per conformarsi all'art. 6 della direttiva di cui trattasi, l'affermazione che lo Stato membro abbia commesso una determinata violazione non comunicando le misure tempestivamente non significa necessariamente che esso non si sia neanche conformato all'obbligo di adottare le misure di cui trattasi. Viceversa, se si accoglie il secondo approccio interpretativo - che mi sembra più conforme al rigore che caratterizza la normativa di cui trattasi -, vale a dire quello dell'esistenza di un unico obbligo di elaborare e di comunicare le misure, non è necessario esaminare, per di più, se le misure adottate dal Regno del Belgio soddisfino le altre prescrizioni dell'art. 6 della direttiva, allorché la Corte dichiara una violazione dell'obbligo di comunicare le misure, cosa che il Regno del Belgio del resto ammette esso stesso.

(12) - V., tra le innumerevoli altre sentenze, quella del 20 marzo 1997, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1781).

(13) - V., a tal proposito, sentenze 11 giugno 1991, causa C-290/89, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-2851), e 13 dicembre 1991, causa C-33/90, Commissione/Italia (Racc. pag. I-6001, punto 24).