CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DELL'11 GENNAIO 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

I — Gli antefatti

Nell'autunno 1969 il mercato comune era minacciato da crescenti e gravi eccedenze della produzione del latte e dei prodotti derivati, mentre si registrava una certa penuria nel settore della carne bovina. Per arginare questa massiccia e pericolosa produzione lattiera, il 6 ottobre 1969, su proposta della Commissione, il Consiglio emanava il regolamento n. 1975/69, con cui si istituiva in via temporanea un doppio sistema di premi: vi era un premio per la macellazione della vacche lattifere, un secondo tipo di premio era promesso agli agricoltori che si impegnavano a non produrre né distribuire latte e prodotti derivati.

I premi di macellazione spettavano solo agli allevatori che, possedendo almeno due vacche lattifere, s'impegnavano a rinunciare totalmente a produrre latte e a far macellare entro il 30 aprile 1970 tutte le vacche lattifere di loro proprietà.

I premi antiproduzione spettavano invece agli allevatori che possedevano più di 10 vacche lattifere e che s'impegnavano a rinunciare in modo assoluto e definitivo ad alienare, a titolo gratuito od oneroso, latte e prodotti derivati.

Il 50 % dell'onere finanziario dell'operazione sarebbe stato posto a carico del Fondo europeo agricolo d'orientamento e di garanzia.

Con il regolamento n. 2195/69 del 4 novembre successivo, la Commissione ha stabilito le modalità d'applicazione del sistema imponendo agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari a far entrare in vigore le disposizioni di legge entro i termini stabiliti dalle istituzioni comunitarie.

Le domande per ottenere il premio di macellazione dovevano venir presentate tempestivamente, dopo l'accertamento dell'autorità competente, il capo da macellare doveva essere marcato, si stabiliva il rapporto tra capi di bestiame che davano diritto al premio e patrimonio bovino totale dell'azienda ad una data prestabilita, si doveva registrare l'impegno scritto dell'allevatore a rinunciare alla produzione del latte e a far macellare tutte le vacche lattifere, infine si doveva compilare una scheda segnaletica che avrebbe consentito di seguire ogni capo, in ogni transazione, fino alla macellazione.

Per i premi antiproduzione, la presentazione delle domande era pure soggetta a termini e condizioni analoghi ai precedenti, si doveva controllare il numero di vacche che davano diritto al premio, registrare l'impegno scritto dell'allevatore a rinunciare totalmente e definitivamente alla distribuzione del latte o dei prodotti derivati ed infine era necessario porre sotto controllo le imprese di raccolta che operavano nella zona in cui era situata l'azienda che aveva assunto l'impegno.

Gli Stati erano tenuti a versare i premi entro due mesi dalla produzione della prova della macellazione e entro tre mesi dall'assunzione dell'impegno da parte dell'allevatore si sarebbe dovuto versare il primo acconto del premio antiproduzione.

La relazione della Commissione di controllo sulle operazioni del FEAOG per l'esercizio 1971, dimostra che in quell' anno cinque dei sei Stati membri hanno applicato il sistema ed hanno effettivamente versato i premi agli allevatori. Per contro, fino all'autunno del 1971, la Repubblica italiana non aveva ancora approvato alcuna legge o alcun regolamento d'esecuzione per porre in atto il sistema in Italia così da versare i premi ad entrambe le categorie di agricoltori. L'unico provvedimento di cui si ha notizia è una circolare del ministro dell'agricoltura e delle foreste del 23 marzo 1970, circolare di carattere conservativo, che si limitava ad impartire direttive agl' ispettori provinciali dell'agricoltura circa l'effettuazione dei controlli relativi alle domande di premi di macellazione già presentate, in attesa che una norma di legge sbloccasse i crediti necessari al versamento dei premi.

Il 24 giugno 1971 la Commissione faceva presente al governo italiano che un simile comportamento avrebbe potuto gravemente prediudicare il buon funzionamento del mercato comune e sarebbe stato controproducente per gli agricoltori. Come previsto dalle leggi comunitarie in caso di carenza, la Repubblica italiana veniva invitata a presentare le proprie osservazioni entro un mese.

Per tutta risposta il governo italiano informava la Commissione che il Parlamento nazionale stava discutendo un disegno di legge mirante a far applicare i regolamenti comunitari in questione.

In effetti la legge d'esecuzione dei regolamenti comunitari nel settore zootecnico e nel settore dei prodotti lattieri, veniva promulgata soltanto il 26 ottobre 1971. Aggiungasi che la piena efficacia di questa legge, che stanziava un miliardo di lire per il finanziamento dei soli premi di macellazione, era subordinata all'emanazione di ulteriori decreti del ministro del tesoro onde modificare adeguatamente il bilancio del 1971, nonché a decreti del ministro dell'agricoltura e delle foreste per stabilire l'iter particolareggiato delle domande e per la liquidazione dei premi di macellazione.

Il decreto finanziano è stato emanato il 30 dicembre 1971, cioè al termine dell' esercizio, il che ha richiesto l'emanazione di un nuovo decreto, il 27 marzo 1972, che stanziava un credito supplementare per l'esercizio 1972.

Il decreto del ministro dell agricoltura e stato firmato solo il 22 marzo dello stesso anno e riguarda unicamente i premi di macellazione.

Nessuna disposizione, legislativa, di bilancio o regolamentare, è stata adottata per i premi antiproduzione del latte e dei prodotti derivati.

La Commissione quindi metteva in pratica il proposito già reso noto al governo italiano nella lettera 21 febbraio 1972: con parere motivato l'Italia veniva invitata ad adottare entro un mese i provvedimenti necessari per l'effettiva applica zione dei regolamenti comunitari di cui trattasi. Il 3 luglio successivo, a norma dell'art. 169, n. 2, del trattato, veniva promosso dinanzi a questa Corte un ricorso mirante a far sancire l'inosservanza, da parte della Repubblica italiana, degli obblighi che il trattato le impone.

I ricorsi di cui all'art. 169 del trattato, possono vertere sia sull'emanazione che sulla conservazione da parte di uno Stato di una disciplina incompatibile con il trattato o con il diritto comunitario che ne è scaturito, oppure possono vertere sulla mancata esecuzione — oppure sull' esecuzione parziale o tardiva — degli obblighi che le norme comunitarie impongono allo Stato, che per di più ha liberamente e spontaneamente aderito alla convenzione.

È prassi corrente, specie nel settore della politica agricola comune, che i regolamenti comunitari impongano agli Stati membri di garantire l'effettiva applicazione delle leggi sul rispettivo territorio.

Ciò avviene ad esempio allorché i regolamenti impongono agli Stati di fornire determinate prestazioni, come ad esempio versare le restituzioni per le esportazioni nei paesi terzi. A questo proposito, avete stabilito che un'astensione o un comportamento positivo dello Stato membro può costituire un'inadempienza nei confronti degli obblighi che gli incombono (sentenza 17 febbraio 1970, Commissione contro Repubblica italiana, causa 31-69, Racc. 1970, pag. 25).

Nella fattispecie la situazione è analoga: i regolamenti nn. 1975/69 e 2195/69, imponevano agli Stati membri di versare ai rispettivi allevatori, alle condizioni e nei termini che abbiamo ricordato, i premi di macellazione per le vacche lattifere e i premi antiproduzione per il latte e per i prodotti derivati.

Per ì premi della prima specie il regolamento è stato posto in vigore con ritardo, mentre per i premi della seconda specie non è stata data alcuna esecuzione alle norme comunitarie: queste sono le censure mosse alla Repubblica italiana.

Il governo italiano non contesta materialmente le censure e non chiede che venga respinto il ricorso della Commissione, si limita ad eccepire il non luogo a procedere per motivi propri a ciascuna categoria di premi.

II — Sistema dei premi di macellazione delle vacche lattifere

Il governo italiano ammette che vi è stato un ritardo nel pagamento dei premi di macellazione rispetto ai termini stabiliti dai regolamenti.

In sostanza pero esso fa rilevare di aver comunque tenuto fede ai propri impegni, il ritardo sarebbe giustificabile in quanto lo sblocco dei crediti necessari per far fronte a tale impegno è stato reso più difficile dai gravi oneri finanziari cui lo Stato doveva contemporaneamente far fronte per adattare le proprie strutture economiche e sociali, trasformazione imposta dallo stesso sistema del mercato comune.

D'altro canto, il disegno di legge presentato al Parlamanto riguardava sia i premi di macellazione che i premi antiproduzione, il che spiega la lentezza dell'iter legis. Per i premi del secondo tipo il legislatore ha sollevato obiezioni che l'hanno indotto a separare dal progetto le disposizioni miranti a farlo applicare.

La Commissione censura la Repubblica italiana e le fa carico di non aver versato i premi di macellazione tempestivamente, rispettando i termini imposti dalle norme comunitarie e censura inoltre il fatto che entro questi termini non sono stati adottati provvedimenti né di carattere legislativo, né inerenti il bilancio, né amministrativi che consentissero di dare pratica applicazione al sistema.

Qualore le leggi non stabiliscano il termine entro il quale si devono soddisfare gli obblighi imposti dal trattato agli Stati membri, si può ammettere un lieve ritardo, specie nel caso in cui l'applicazione della norma comunitaria implichi che venga messa in moto una complessa procedura amministrativa e che vengano effettuate verifiche e controlli minuziosi, però così non è nel caso in cui vengano fissati termini tassativi.

Nella fattispecie si è verificato che gli allevatori che si erano impegnati a rinunciare alla produzione del latte dovevano far macellare i loro capi di bestiame entro una data fissa, un altro termine ben preciso era stato stabilito per la presentazione delle domande e lo stesso premio doveva venir pagato entro due mesi dalla produzione della prova dell'avvenuta macellazione.

inoltre i regolamenti di cui trattasi, in forza dell'art. 189 del trattato, sono vincolanti in tutti i loro elementi in primo luogo per gli Stati membri, d'altro canto essi hanno efficacia immediata e costituiscono diritti a favore dei singoli, come avete dichiarato nella vostra sentenza 17 maggio 1972 (causa 93-71, Leonesio), pronunciandovi in via pregiudiziale proprio su un deferimento originato da una controversia sui premi per la macellazione delle vacche lattifere.

Avete anche precisato che questi regolamenti attribuiscono agli agricoltori il diritto di richiedere il pagamento del premio e lo Stato membro debitore non può opporre alcuna eccezione tratta dalla legislazione interna e dalla prassi amministrativa onde sottrarsi al pagamento.

Come avete sancito nella vostra sentenza del 17 febbraio 1970, Commissione contro Repubblica italiana, la facoltà d'impugnazione dinanzi al giudice nazionale non può pregiudicare per nessun motivo l'esperimento del ricorso di cui all'art. 169, giacché le due azioni perseguono finalità diverse ed hanno effetti diversi. Se l'applicazione dei regolamenti comunitari implica che gli Stati membri modifichino alcuni servizi pubblici o alcune delle norme che ne disciplinano il funzionamento, la semplice ommissione di adottare provvedimenti in questo senso, può costituire inosservanza del trattato, a norma dell'art. 169.

È altresì incontestabile che non solo l'astensione, ma anche un ritardo notevole nell'adottare provvedimenti indispensabili per l'esecuzione di un regolamento comunitario costituisca un'inosservanza del trattato se, al fine di garantire sia l'uniforme applicazione del diritto comunitario in ogni Stato membro, sia la piena efficacia delle leggi comunitarie, il regolamento ha imposto termini per mettere in vigore la disciplina comune ai sei paesi.

Per questo motivo gli argomenti invocati dal governo italiano non possono venire accolti.

Lo stesso fatto che i decreti che hanno consentito di pagare i premi di macellazione siano stati emanati solo nel marzo 1972 ed i primi versamenti siano avvenuti solo alla fine dello stesso anno, come hanno ammesso anche i rappresentanti del governo italiano, è un motivo valido per affermare che la Repubblica italiana è venuta meno ai propri impegni, giacché ha adottato i necessari provvedimenti con un ritardo notevole ed incontestato.

È costante che nel momento in cui la Commissione ha presentato il suo ricorso, i regolamenti comunitari non erano ancora entrati in vigore in Italia, nemmeno per quanto riguarda il sistema dei premi di macellazione.

Come avete sancito nella vostra sentenza 19 dicembre 1961, nella causa 7-61 (Commissione contro Repubblica italiana), «la Corte ha pertanto il compito di decidere se tale violazione sia stata commessa, senza dover esaminare se, successivamente alla presentazione della istanza, lo Stato di cui trattasi abbia preso i provvedimenti necessari per porre fine alla detta violazione» (Racc. 1961, pas. 640).

III — Sistema dei premi antiproduzione del latte e dei prodotti derivati

Per quanto riguarda i premi antiproduzione, la tesi del governo italiano si fonda essenzialmente sull'impossibilità di porre in atto la disciplina dovuta alla mancanza di adeguati elementi statistici e di necessari mezzi di controllo, dovuta in parte anche allo speciale sistema di gestione agricola e di allevamento praticato in una parte del paese. Si sarebbe dovuto effettuare un censimento esatto delle vacche lattifere in ogni azienda ed un controllo accurato di ogni rete di raccolta e di vendita. D'altro canto, la politica della Comunità che spronava — artificiosamente, a quanto si dice — i produttori a por freno alle vendite del latte, sarebbe risultata contraria alle esigenze specifiche dell'economia italiana caratterizzata da un'insufficiente produzione, specie nel meridione ed avrebbe rischiato di provocare una crisi che avrebbe avuto ripercussioni su tutta la situazione economica e sociale in Italia.

Le stesse autorità comunitarie, coscienti dell'inadeguatezza di tale politica nelle regioni a scarsa produzione avrebbero in seguito adattato e modificato il sistema nel senso auspicato dal governo italiano, ammettendo così implicitamente l'esattezza delle tesi da questo sostenute e la fondatezza dei motivi che hanno dettato di rinunciare all'applicazione affrettata di provvedimenti che avrebbero avuto perniciose conseguenze su tutta l'economia.

Ciò premesso, il governo italiano non contesta il fatto di non aver adottato provvedimenti onde applicare i regolamenti di cui trattasi ed ammette persino di non aver preso alcuna iniziativa in questo senso. Nonostante queste ammissioni però, la carenza non sussiste più, quindi il ricorso della Commissione è diventato inutile e non vi è più ragione di statuire.

Prima di disattendere questo argomento, è opportuno esaminare una questione sollevata dalla stessa Commissione: la Repubblica italiana, come gli altri Stati membri, ha preso viva parte ed ha collaborato a redigere e ad elaborare i regolamenti di cui trattasi, in questa fase essa avrebbe avuto agio di sollevare tutte le obiezioni tecniche, economiche e politiche che avesse ritenuto opportuno, sia nell'interesse generale della Comunità, che nell'interesse particolare dello Stato italiano, al fine di evitare che fossero adottati detti regolamenti, almeno per quel che riguarda i premi antiproduzione.

In udienza, uno dei rappresentanti del governo italiano è tornato sull'argomento richiamandosi alle dichiarazioni fatte al Consiglio dalla delegazione italiana durante la discussione del progetto di regolamento n. 1975/69: de parte italiana non sono mai stati celati i gravi dubbi nutriti sull'efficacia del sistema di premi che s'intendeva adottare per perseguire la cessazione della produzione del latte e si è dichiarato che, dopo un esame approfondito del problema, la delegazione italiana esprimeva la sua aperta opposizione a tale provvedimento, che non avrebbe consentito di risolvere concretamente i problemi delle eccedenze nel settore del latte. I rappresentanti italiani hanno infine precisato che tale provvedimento non sarebbe stato praticamente applicabile in Italia e l'onere finanziario sarebbe stato sproporzionato ai risultati che si pensava di raggiungere.

È incontestato cne il governo convenuto, tramite il proprio rappresentante ha formulato gravi riserve nei confronti del regolamento di cui trattasi, almeno per quanto riguarda il sistema di premi antiproduzione del latte e dei prodotti derivati. La natura giuridica di questa decisione comunitaria è però indiscutibile: si tratta di un regolamento ai sensi dell'art. 189 del trattato, vale a dire di un atto di un'istituzione comunitaria che ha efficacia immediata in tutti gli Stati membri. Riserve ed opposizioni espresse da uno Stato membro prima dell'adozione non giustificano affatto un rifiuto di applicare la norma sul proprio territorio. Per di più è pacifico che il regolamento è stato approvato all'unanimità dei membri del Consiglio.

Nella causa 38-69, in merito ad una decisione cosiddetta d'acceleramento, adottata in forza dell'art. 235 del trattato, che per il governo italiano aveva natura di «atto internazionale» cui la Repubblica italiana si rifiutava di aderire, la vostra Corte ha stabilito che non si può classificare accordo internazionale quello che risulta essere un'incontestabile decisione comunitaria, sia per il suo oggetto che per l'ambito istituzionale nel quale è stato elaborato.

A maggior ragione la portata e l' effetto vincolante di un regolamento, espressione più naturale della facoltà di decisione delle istituzioni comunitarie, non potrebbero dipendere dalle riserve o dalle dichiarazioni fatte dagli Stati nella fase preparatoria.

Mi limiterò ad aggiungere, per completare la panoramica, che il governo italiano avrebbe potuto persistere nel suo dialogo con il Consiglio; in attesa dell'esito finale gli era consentito di chiedere sia una proroga dei termini fissati per l'applicazione della disciplina nel territorio italiano, sia una deroga alle condizioni d'applicazione, soluzione già adottata in precedenza dall'Italia per alcuni regolamenti agricoli. Il governo italiano non solo ha rinunciato, ma non ha nemmeno tentato il dialogo.

Resta quindi da valutare quale portata abbiano gli argomenti invocati dal governo italiano per giustificare l'omissione totale di ogni provvedimento atto ad instaurare il sistema dei premi antiproduzione.

Sarebbe torse opportuno distinguere nel controricorso due mezzi, pur se all' udienza i rappresentanti italiani hanno posto l'accento unicamente sul secondo mezzo.

È stato arrermato che il Parlamento italiano, cui era stato presentato un disegno di legge mirante a dare esecuzione al regolamento n. 1975/69, visti i gravi inconvenienti che potevano scaturire dall'instaurazione di un regime di premi antiproduzione e visto che i parlamentari italiani condividevano i dubbi espressi in sede amministrativa circa i provvedimenti che s'intendeva emanare in materia, ha preferito separare il disegno di legge dalle disposizioni riguardanti il regime specifico di premi e quindi ha procrastinato la decisione finale. In sostanza il Parlamento, su questo punto, ha respinto le proposte del governo.

Questo teoria è stata disattesa nella vostra sentenza 5 maggio 1970 (Commissione contro Regno del Belgio, Racc. 1970, pag. 237), nella quale avete ricordato che gli obblighi derivanti dal trattato — e di riflesso quelli derivanti dai regolamenti comunitari — incombono agli Stati membri come tali ed avete aggiunto che a norma dell'art. 169 uno Stato membro risponde del proprio comportamento, indipendentemente dall'organo dello Stato il cui facere — o il cui non facere — è la causa diretta dell'illecito, anche nel caso in cui quest'organo sia un'istituzione costituzionalmente autonoma come il Parlamento.

Il secondo mezzo è tratto dall'impossibilità materiale che avrebbe impedito all' amministrazione italiana di mettere effettivamente in atto il sistema di premi di cui trattasi, sia per deficenza di mezzi statistici e di controllo, sia per la dispersione e per la scarsa consistenza media delle aziende e dei metodi d'allevamento che queste seguono.

In parole povere è stata invocata la torza maggiore; il governo si è schermito affermando che gli si è chiesto di fare l'impossibile. Nella sua difesa però esso dimentica che, come diceva nelle sue conclusioni l'avvocato generale J. Gand, nella causa 77-69, «il sistema comunitario attribuisce diritti — ed impone obblighi — agli Stati membri. L'art. 5 impone lo-ro di adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal trattato» o dai regolamenti adottati per la sua applicazione. È quindi inutile discutere se le difficoltà — delle quali personalmente non dubito — incontrate dalle autorità italiane, a causa della scarsa efficienza del servizio statistico e dell' inadeguatezza dei mezzi di ricerca di cui il servizio disponeva, fossero o meno insormontabili.

Noi non possiamo verificare come stessero le cose, al massimo potremmo essere scettici circa l'asserita impossibilità assoluta dietro la quale il convenuto si è trincerato. Pur se i riiezzi a disposizione del ministero dell'agricoltura erano insufficienti ed i controlli non erano così esatti e così efficaci come sarebbe stato necessario, queste lacune e queste carenze non erano tali da impedire di mettere in pratica il sistema dei premi, pur sapendo che in queste condizioni sarebbe stato inevitabile un risultato approssimativo e relativamente poco attendibile, sfortunatamente assai comune nell'applicazione delle discipline economiche, specie nel settore agricolo.

Sotto il profilo giuridico comunque il mezzo mi pare privo di valore poiché il governo italiano non si richiama ad un evento imprevedibile, esterno ed inevitabile che rappresenti un'autentica forza maggiore. Sotto l'imperativo di un regolamento comunitario, emanante dalle istituzioni di una Comunità cui l'Italia ha aderito, il governo era tenuto ad applicare la disciplina comunitaria o quanto meno, a fare il possibile per metterla in vigore, indipendentemente dalle difficoltà implicate dalle strutture della propria economia agricola e dall'insufficienza del proprio apparato amministrativo.

L'inattività e criticabile sorto il profilo dell'art. 169 del trattato, che ha lo scopo di conferire la preminenza agli interessi comunitari nei confronti dell'inerzia o della renitenza degli Stati membri. Ogni altra pronuncia implicherebbe il disconoscimento degli stessi fondamenti e delle finalità della Comunità che, alla luce della vostra giurisprudenza, possono venir perseguiti solo se le norme emananti dalle istituzioni comunitarie vengono applicate scrupolosamente, nello stesso momento e con gli stessi effetti in tutto il territorio del mercato comune.

Indubbiamente le decisioni del Consiglio o della Commissione, specie quelle adottate nell'ambito della politica agricola comune, possono avere effetti più o meno efficaci, più o meno vantaggiosi oppure invece possono presentare più o meno inconvenienti e incontrare maggiori o minori difficoltà a seconda degli Stati membri. Comunque, nessuno di questi provvedimenti può venire astratto dal complesso della politica agricola comune, la cui caratteristica è proprio quella di essere comune a tutti gli Stati. È logico che l'Italia si consideri particolarmente colpita dai provvedimenti miranti ad eliminare le eccedenze della produzione del latte, poiché, almeno in certe regioni italiane, la produzione di latte è insufficiente, però nel settore dell'ortofrutticoltura o della viticoltura vi saranno indubbiamente altri paesi che dovranno accettare le conseguenze dei provvedimenti comunitari che invece per l'Italia appariranno decisamente benefiche.

Si tratta quindi di non rompere l' equilibrio globale del mercato comune agricolo. Se, per ragioni di opportunità o di necessità economica, fosse concesso ad uno Stato membro di eludere l'applicazione dei regolamenti comunitari, si rinnegherebbe la sostanza stessa della Comunità economica.

Propongo quindi che affermiate per diritto :

— Non avendo adottato nei termini prescritti né i provvedimenti necessari ad applicare effettivamente il sistema dei premi per la macellazione delle vacche lattifere né i provvedimenti che consentano l'applicazione del sistema dei premi antiproduzione per il latte e i prodotti derivati, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù del regolamento n. 1975/69 del Consiglio e n. 2195/69 della Commissione ;

— le spese siano poste a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione dal francese.