Sentenza del Tribunale di primo grado (Quarta Sezione) del 6 luglio 2000. - Volkswagen AG contro Commissione delle Comunità europee. - Concorrenza - Distribuzione di autoveicoli - Compartimentazione - Art. 85 del Trattato CE (divenuto art. 81 CE) - Regolamento (CEE) n. 123/85 - Divulgazioni alla stampa - Segreto professionale - Buona amministrazione - Ammenda - Gravità dell'infrazione. - Causa T-62/98.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina II-02707



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1 Concorrenza - Procedimento amministrativo - Decisione della Commissione che accerta una violazione - Elementi di prova da raccogliere - Grado di forza probatoria necessario

[Trattato CE, art. 85, n. 1 (divenuto art. 81, n. 1, CE)]

2 Concorrenza - Intese - Accordi tra imprese - Pregiudizio per il commercio tra gli Stati membri - Criteri - Pratiche restrittive estese a tutto il territorio di uno Stato membro

[Trattato CE, art. 85, n. 1 (divenuto art. 81, n. 1, CE)]

3 Concorrenza - Intese - Accordi tra imprese - Prova della durata della violazione a carico della Commissione

4 Concorrenza - Intese - Definizione del mercato - Oggetto - Accertamento del pregiudizio al commercio tra gli Stati membri

[Trattato CE, artt. 85 e 86 (divenuti art. 81 CE e art. 82 CE)]

5 Concorrenza - Intese - Accordi tra imprese - Sistema di distribuzione selettiva di autoveicoli - Invito del produttore ai propri rivenditori inserentesi in un complesso di rapporti commerciali

[Trattato CE, art. 85, n. 1 (divenuto art. 81, n. 1, CE)]

6 Concorrenza - Intese - Divieto - Esenzione per categorie - Regolamento n. 123/85 - Portata

[Trattato CE, art. 85, nn. 1 e 3 (divenuto art. 81, nn. 1 e 3, CE); regolamento della Commissione n. 123/85, art. 3, punti 10 e 11]

7 Concorrenza - Procedimento amministrativo - Esame delle denunce - Decisione della Commissione che accerta una violazione - Principio di buona amministrazione - Manifestazione anticipata da parte della Commissione del proprio convincimento circa la sussistenza della violazione - Mancanza di imparzialità nella valutazione degli elementi di prova - Effetti

8 Concorrenza - Procedimento amministrativo - Accesso a copia dei documenti probatori - Domanda presentata dopo l'adozione e la notifica della decisione definitiva della Commissione - Diniego - Incidenza sulla legittimità della decisione - Insussistenza

9 Concorrenza - Procedimento amministrativo - Segreto d'ufficio - Divulgazione alla stampa di informazioni sulla sanzione prevista prima dell'adozione della decisione - Violazione del segreto d'ufficio, del principio di buona amministrazione e della presunzione d'innocenza - Incidenza sulla legittimità della decisione - Presupposti

[Trattato CE, art. 214 (divenuto art. 287 CE)]

10 Atti delle istituzioni - Motivazione - Obbligo - Portata - Decisione di applicare le regole di concorrenza - Riferimento nelle note della decisione a documenti detenuti dalle imprese - Obbligo della Commissione di riprodurre tali documenti - Insussistenza

[Trattato CE, art. 190 (divenuto art. 253 CE)]

Massima

1 Per stabilire se la Commissione abbia commesso errori nella valutazione dei fatti concludendo che la ricorrente ha violato l'art. 85, n. 1, del Trattato (divenuto art. 81, n. 1, CE), si deve verificare se la detta istituzione abbia raccolto elementi di prova sufficientemente precisi e concordanti per corroborare la ferma convinzione che l'infrazione dedotta abbia avuto luogo.

(v. punto 43)

2 Perché una decisione, un accordo o una pratica concordata possano pregiudicare il commercio fra Stati membri ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato (divenuto art. 81, n. 1, CE), è necessario che, in base ad un complesso di elementi obiettivi di diritto o di fatto, appaia sufficientemente probabile che essi sono atti ad esercitare un'influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sugli scambi fra Stati membri. In proposito, si deve verificare in particolare se le misure restrittive in questione possano isolare l'uno dall'altro determinati mercati degli Stati membri, ostacolando la compenetrazione economica voluta dal Trattato. Si verifica chiaramente tale ipotesi nel caso in cui le dette misure restrittive vincolino tutti i concessionari delle marche di autoveicoli interessate in una parte sostanziale del mercato comune. Infatti, pratiche restrittive della concorrenza che si estendano a tutto il territorio di uno Stato membro possono, per loro natura, consolidare la compartimentazione dei mercati a livello nazionale, ostacolando così l'integrazione economica voluta dal Trattato.

(v. punto 179)

3 L'esigenza della certezza del diritto, di cui devono beneficiare gli operatori economici, implica che, quando sorge una controversia in merito all'esistenza di una violazione delle norme in materia di concorrenza, la Commissione deduca elementi di prova i quali si riferiscano a fatti sufficientemente ravvicinati nel tempo, in modo tale che si possa ragionevolmente ammettere che la detta violazione sia durata ininterrottamente entro due date precise.

(v. punto 188)

4 La definizione del mercato non riveste la stessa importanza nell'applicazione dell'art. 85 del Trattato (divenuto art. 81 CE) o dell'art. 86 del Trattato (divenuto art. 82 CE). Ai fini dell'applicazione dell'art. 86 del Trattato, la definizione adeguata del mercato di cui trattasi è una condizione necessaria e preliminare a qualsiasi giudizio della Commissione su un comportamento che si pretende anticoncorrenziale in quanto, prima di dimostrare la presenza di un abuso di posizione dominante, è necessario provare l'esistenza di una posizione dominante in un determinato mercato, il che presuppone la previa definizione di tale mercato. Invece, per l'applicazione dell'art. 85 del Trattato si deve definire il mercato di cui trattasi per determinare se l'accordo, la decisione di associazione di imprese o la pratica concordata di cui è causa possano incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano per oggetto o per effetto quello di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune.

Di conseguenza, l'obbligo di operare una definizione del mercato in una decisione adottata ai sensi dell'art. 85 del Trattato si impone alla Commissione quando, senza siffatta definizione, non è possibile stabilire se l'accordo, la decisione di associazione di imprese o la pratica concordata di cui è causa possano incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano per oggetto o per effetto quello di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune.

(v. punto 230)

5 Un invito rivolto da un produttore di autoveicoli ai suoi rivenditori non costituisce un atto unilaterale che esulerebbe dal divieto dell'art. 85, n. 1, del Trattato (divenuto art. 81, n. 1, CE), bensì un accordo ai sensi della medesima disposizione, allorché si inserisce in un complesso di rapporti commerciali continuativi disciplinati da un accordo generale predeterminato.

(v. punto 236)

6 L'art. 85, n. 1, del Trattato (divenuto art. 81, n. 1, CE) non può in alcun caso essere dichiarato inapplicabile qualora le parti di un contratto di distribuzione selettiva si comportino in modo da limitare le importazioni parallele. Infatti, lo stesso spirito di un regolamento di esenzione di categorie di accordi di distribuzione consiste nel subordinare la prevista esenzione alla condizione che venga garantito, tramite la possibilità di importazioni parallele, il fatto che agli utilizzatori sarà riservata un'equa parte dei vantaggi derivanti dalla distribuzione esclusiva.

A questo proposito, seppure il regolamento n. 123/85 offra alle case costruttrici di autoveicoli strumenti significativi per proteggere le loro reti commerciali, esso non li autorizza tuttavia a compartimentare i loro mercati. E' vero che tale regolamento esonera gli accordi con i quali il fornitore incarica un rivenditore ufficiale di promuovere, su un determinato territorio, la distribuzione di autoveicoli e i servizi di vendita e di assistenza e si impegna a riservargli su detto territorio la fornitura dei prodotti oggetto del contratto. Esso esonera quindi, in particolare, l'obbligo imposto al rivenditore autorizzato di non vendere a rivenditori non autorizzati (art. 3, punto 10), a meno che non si tratti di intermediari, cioè di operatori che agiscono in nome e per conto dei consumatori finali e che a questo fine hanno ricevuto mandato scritto (art. 3, punto 11). Tuttavia, è anche vero che, in base all'art. 10 del detto regolamento, la Commissione può negare il beneficio dell'applicazione del regolamento medesimo qualora constati che un accordo esentato in forza di quest'ultimo produce comunque effetti incompatibili con le condizioni stabilite dall'art. 85, n. 3, del Trattato, e in particolare quando il costruttore o un'impresa della rete distributiva impedisce in maniera continuata o sistematica, che va oltre l'esenzione accordata dal presente regolamento, a utilizzatori finali o ad altre imprese della rete di distribuzione di acquistare all'interno del mercato comune prodotti contrattuali o prodotti corrispondenti.

(v. punti 241-242)

7 La sussistenza di una violazione delle norme in materia di concorrenza effettivamente dimostrata al termine del procedimento amministrativo non può essere messa in discussione dalla prova che la Commissione, nel corso di tale procedimento, ha indicato anticipatamente di ritenere esistente l'infrazione. Inoltre, nei limiti in cui gli elementi di fatto raccolti dalla Commissione nella decisione impugnata sono in sostanza sufficientemente comprovati, la ricorrente non può sostenere utilmente che la Commissione ha valutato in modo parziale i documenti raccolti o ha tratto conclusioni sulla base di presunzioni gratuite.

(v. punti 270-271)

8 La legittimità di una decisione che accerti una violazione delle norme in materia di concorrenza non può in alcun modo essere inficiata dal rifiuto opposto dalla Commissione alla richiesta della ricorrente di ottenere copia dei documenti probatori, richiesta rivolta alla Commissione dopo l'adozione e la notifica della decisione.

(v. punto 277)

9 L'art. 214 del Trattato (divenuto art. 287 CE) contempla l'obbligo, per i membri e il personale delle istituzioni della Comunità, di non divulgare le informazioni che, per loro natura, siano protette dal segreto d'ufficio e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi. Benché questa norma riguardi soprattutto le informazioni ottenute da imprese, l'espressione «in particolare» dimostra che si tratta di un principio generale che comprende anche altre informazioni riservate.

A questo proposito, in procedimenti contraddittori che possono sfociare in una condanna, la natura e l'entità della sanzione proposta sono di per sé coperte dal segreto professionale finché la sanzione non sia stata definitivamente approvata e pronunciata.

Tale principio deriva, in particolare, dalla necessità di tutelare la reputazione e la dignità dell'interessato finché non sia stato condannato.

Il dovere della Commissione di non diffondere alla stampa informazioni sull'esatta sanzione prevista non coincide soltanto con il suo obbligo di rispettare il segreto professionale, ma altresì con il suo dovere di buona amministrazione.

Infine, la presunzione d'innocenza, che si applica alle procedure relative a violazioni delle norme in materia di concorrenza da parte delle imprese e che possono sfociare nella pronuncia di multe o ammende, non è evidentemente rispettata dalla Commissione allorché quest'ultima, prima di condannare formalmente l'impresa sotto accusa, comunica alla stampa il verdetto soggetto alla deliberazione del comitato consultivo e del collegio dei commissari.

Un'irregolarità siffatta può comportare l'annullamento della decisione di cui trattasi se si dimostra che, in mancanza della stessa, la suddetta decisione avrebbe avuto un contenuto diverso.

(v. punti 279, 281, 283)

10 La Commissione non era tenuta a riprodurre i documenti cui fa rinvio nelle note della decisione che accerta la violazione delle norme in materia di concorrenza, dal momento che la ricorrente o le sue controllate li avevano a disposizione.

(v. punto 302)

Parti

Nella causa T-62/98,

Volkswagen AG, con sede in Wolfsburg (Germania), rappresentata dall'avv. R. Bechtold, del foro di Stoccarda, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio degli avv.ti Loesch e Wolter, 11, rue Goethe,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor K. Wiedner, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. H.J. Freund, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto all'annullamento della decisione della Commissione 28 gennaio 1998, 98/273/CE, relativa ad un procedimento a norma dell'articolo 85 del Trattato CE (IV/35.733 - VW) (GU L 124, pag. 60) o, in subordine, alla riduzione dell'ammenda inflitta in tale decisione alla ricorrente,

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE

(Quarta Sezione),

composto dal signor R.M. Moura Ramos, presidente, dalla signora V. Tiili e dal signor P. Mengozzi, giudici,

cancelliere: signora B. Pastor, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 7 ottobre 1999,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

I fatti e il contesto normativo

1 La ricorrente è la società holding del gruppo Volkswagen. Le attività commerciali del gruppo comprendono la produzione di autoveicoli delle marche Volkswagen, Audi, Seat e Skoda, nonché la produzione di componenti e di parti. Il gruppo svolge anche altre attività nei settori dei motori industriali, dei servizi finanziari e delle assicurazioni. La ricorrente detiene una partecipazione del 98,99% in Audi AG (in prosieguo: «Audi»). L'attività commerciale di Audi, che ha la propria sede a Ingolstadt (Germania), verte essenzialmente sulla produzione e sulla distribuzione di autoveicoli di marca Audi, nonché sulla produzione di componenti e di motori.

2 Gli autoveicoli di marca Volkswagen e Audi sono venduti nella Comunità tramite reti di distribuzione selettiva. L'importazione in Italia di tali autoveicoli, delle loro parti separate e degli accessori viene garantita in esclusiva dalla società di diritto italiano Autogerma SpA (in prosieguo: «Autogerma»), con sede a Verona, che è controllata integralmente dalla ricorrente e che perciò costituisce con quest'ultima e con Audi una unità economica. La distribuzione in Italia avviene tramite concessionari indipendenti dal punto di vista giuridico ed economico, ma legati contrattualmente ad Autogerma.

3 Il regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre 1984, n. 123/85, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del Trattato CEE a categorie di accordi per la distribuzione di autoveicoli e il servizio di assistenza alla clientela (GU L 15, pag. 16), che dal 1_ ottobre 1995 è stato sostituito dal regolamento (CE) della Commissione 28 giugno 1995, n. 1475 (GU L 145, pag. 25), esenta i contratti di concessione, a certe condizioni, dall'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1, CE). Ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 1475/95, il divieto enunciato all'art. 85, n. 1, del Trattato non si applica, durante il periodo dal 1_ ottobre 1995 al 30 settembre 1996, agli accordi già in vigore al 1_ ottobre 1995 che soddisfano le condizioni di esenzione previste dal regolamento n. 123/85.

4 L'art. 1 del regolamento n. 123/85 dispone:

«L'articolo 85, paragrafo 1, del trattato è dichiarato inapplicabile, ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, alle condizioni stabilite dal presente regolamento agli accordi ai quali partecipano solo due imprese e nei quali un contraente s'impegna nei confronti dell'altro a fornire, all'interno di un territorio definito del mercato comune:

1. soltanto a quest'ultimo, o

2. soltanto a quest'ultimo e ad un numero determinato di imprese della rete distributiva,

ai fini della rivendita, autoveicoli a tre o più ruote per l'utilizzazione sulla via pubblica (...)».

5 L'art. 2 del regolamento n. 123/85 precisa che l'esenzione si applica anche «quando l'impegno di cui all'articolo 1 è legato all'impegno con il quale il fornitore si obbliga a non vendere prodotti contrattuali ad utilizzatori finali nel territorio contrattuale».

6 L'art. 3 del regolamento n. 123/85 stabilisce: «L'esenzione (...) si applica egualmente quando [l'accordo di distribuzione selettiva] è legato all'impegno con il quale il distributore si obbliga:

(...)

8. al di fuori del territorio contrattuale

a) a non mantenere succursali o depositi per la distribuzione di prodotti contrattuali e di prodotti corrispondenti;

b) a non ricercare clienti per i prodotti contrattuali e prodotti corrispondenti;

9. a non affidare a terzi la distribuzione di prodotti contrattuali e di prodotti corrispondenti ed il relativo servizio assistenza, al di fuori del territorio contrattuale;

10. a non fornire ad un rivenditore:

a) prodotti contrattuali e prodotti corrispondenti, salvo se il rivenditore è un'impresa della rete distributiva (...);

11. a vendere autoveicoli (...) ad utilizzatori finali che si avvalgono dei servizi di un intermediario, soltanto se detti utilizzatori abbiano preliminarmente conferito mandato scritto all'intermediario ad acquistare e, in caso di consegna a quest'ultimo, a ritirare un autoveicolo determinato».

7 Il dettato degli artt. 1, 2 e 3 del regolamento n. 1475/95 è pressappoco identico a quello delle corrispondenti disposizioni del regolamento n. 123/85. L'art. 6, n. 1, del regolamento n. 1475/95 stabilisce: «L'esenzione non si applica:

(...)

3) quando (...) i contraenti stipulano restrizioni di concorrenza che non sono espressamente esentate in base al presente regolamento, ovvero

(...)

7) quando il costruttore, il fornitore o un'altra impresa della rete restringe direttamente o indirettamente la libertà degli utilizzatori finali, degli intermediari con mandato o dei distributori di rifornirsi, presso un'impresa della rete di loro scelta all'interno del mercato comune, di prodotti contrattuali o di prodotti corrispondenti (...), o la libertà degli utilizzatori finali di rivendere prodotti contrattuali o prodotti corrispondenti, purché la vendita non sia realizzata a fini commerciali, ovvero

8) quando il fornitore, senza motivo oggettivamente giustificato, concede ai distributori compensi calcolati in funzione del luogo di destinazione degli autoveicoli rivenduti o del domicilio dell'acquirente (...)».

8 Dal settembre 1992 e nel 1993 la lira italiana si è notevolmente svalutata nei confronti del marco tedesco. Tuttavia, la ricorrente non ha aumentato proporzionalmente i propri prezzi di vendita in Italia. Le differenze di prezzo derivanti da tale situazione hanno determinato un interesse economico alla riesportazione, dall'Italia, degli autoveicoli di marca Volkswagen e Audi.

9 Nel corso del 1994 e del 1995 la Commissione ha ricevuto lettere da parte di consumatori tedeschi e austriaci che lamentavano l'esistenza di ostacoli all'acquisto in Italia di autoveicoli nuovi delle marche sopra citate, per la loro successiva riesportazione in Germania o in Austria.

10 Con lettera 24 febbraio 1995 la Commissione ha informato la ricorrente di aver accertato, sulla base delle denunce provenienti dai consumatori tedeschi, che la ricorrente stessa o Autogerma avevano imposto ai concessionari italiani delle marche Volkswagen e Audi di vendere autoveicoli unicamente a clienti italiani, dietro minaccia di risoluzione del contratto di concessione. Nella medesima lettera la Commissione ha ingiunto alla ricorrente di porre fine a questo ostacolo alla riesportazione e di comunicarle, entro tre settimane dal ricevimento della missiva, i provvedimenti adottati al riguardo.

11 Con lettera 30 marzo 1995 la ricorrente ha risposto che le difficoltà in cui taluni consumatori erano incorsi potevano essere dipese da un problema di comunicazione, in particolare tra Autogerma e i concessionari italiani. Alla lettera era allegata copia di una circolare spedita dalla ricorrente il 16 marzo 1995 ai concessionari italiani allo scopo di eliminare ogni possibile malinteso.

12 Con lettera 2 maggio 1995 la Commissione ha replicato alla ricorrente che la circolare del 16 marzo 1995 non aveva eliminato gli ostacoli alla riesportazione. Al riguardo, essa riferiva di nuove denunce provenienti da numerosi consumatori tedeschi e austriaci.

13 Il 17 ottobre 1995 la Commissione ha adottato una decisione con cui disponeva accertamenti in forza dell'art. 14, n. 3, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204). Gli accertamenti sono stati effettuati il 23 e il 24 ottobre 1995 presso la ricorrente e Audi nonché, in Italia, presso Autogerma, Auto Brenner SpA di Bolzano, Auto Pedross Herbert & Co. di Silandro, Dorigoni SpA di Trento, Eurocar SpA di Udine, IOB Silvano & C. Srl di Gemona, Adriano Mansutti di Tricesimo, Günther Rabanser di Pontegardena, Mutschlechner SAS di Brunico e Franz Nitz di Vipiteno. Attraverso tali accertamenti la Commissione intendeva verificare se la ricorrente e Audi avessero stipulato accordi o attuato pratiche concordate con Autogerma e i rispettivi concessionari in Italia affinché non fossero venduti autoveicoli nuovi a consumatori residenti in altri Stati membri.

14 Sulla base dei documenti raccolti nel corso degli accertamenti, la Commissione ha ritenuto che la ricorrente, Audi e Autogerma avessero concordato con i rispettivi concessionari italiani una politica di compartimentazione del mercato. Il 25 ottobre 1996 la Commissione ha notificato alla ricorrente e ad Audi una comunicazione di addebiti in tal senso.

15 Con lettera 18 novembre 1996 la ricorrente e Audi hanno richiesto l'accesso al fascicolo, del quale hanno preso visione il 5 dicembre 1996.

16 Il 19 dicembre 1996, dietro domanda esplicita della ricorrente, Autogerma ha inviato una circolare ai concessionari italiani, precisando che le esportazioni destinate agli utenti finali (se del caso, tramite intermediari) o a concessionari appartenenti alla rete di distribuzione erano lecite e, pertanto, non avrebbero costituito oggetto di sanzioni. La circolare indicava inoltre che lo sconto accordato ai concessionari sul prezzo di vendita degli autoveicoli ordinati, definito «margine», e il pagamento del loro premio erano del tutto indipendenti dal fatto che gli autoveicoli fossero stati venduti all'interno o all'esterno del loro territorio contrattuale.

17 Con lettera 12 gennaio 1997 la ricorrente e Audi hanno inviato alla Commissione le proprie osservazioni relative alla comunicazione degli addebiti.

18 Esse hanno inoltre esposto il proprio punto di vista ai servizi competenti della Commissione nel corso di un'audizione svoltasi il 7 aprile 1997.

19 Il 7 ottobre 1997 l'avvocato della ricorrente ha inoltre chiesto e ottenuto un colloquio con il direttore di tali servizi per stabilire, in particolare, se a giudizio della Commissione le infrazioni accertate fossero terminate o continuassero a sussistere.

20 Il 28 gennaio 1998 la Commissione ha adottato la decisione 98/273/CE, relativa ad un procedimento a norma dell'articolo 85 del trattato CE (IV/35.733 - VW) (GU L 124, pag. 60; in prosieguo: la «decisione» o la «decisione impugnata»), nella quale la ricorrente viene indicata come l'unico destinatario. A questo proposito la Commissione spiega che la ricorrente è responsabile dell'infrazione rilevata, in quanto capogruppo di Audi e Autogerma e consapevole delle attività svolte da queste. Quanto ai concessionari italiani, secondo la Commissione essi non avevano partecipato attivamente agli ostacoli alla riesportazione ma, in quanto vittime della politica restrittiva attuata dalle case costruttrici e da Autogerma, erano stati costretti ad accettare tale politica dietro pressione.

21 Per quanto riguarda i fatti addebitati, la Commissione elenca una serie di documenti diretti a dimostrare, da un lato, che la ricorrente e Audi hanno impedito la riesportazione di autoveicoli dall'Italia in Germania o in altri Stati membri attraverso misure mirate e utilizzando mezzi finanziari e personale proprio e, dall'altro, che, dietro istruzioni della ricorrente e di Audi, Autogerma ha effettuato controlli rigorosi presso i concessionari italiani al fine di bloccare la prassi di alcuni tra loro consistente nel vendere autoveicoli ad acquirenti esteri, infliggendo in certi casi sanzioni severe.

22 Quanto alle misure adottate dalla ricorrente e da Audi, la Commissione menziona l'introduzione, da parte della ricorrente, di un «sistema di margine scaglionato» da applicare alla vendita del nuovo modello Volkswagen Polo in Italia. In base a detto sistema, anziché fruire di uno sconto complessivo del 13% sull'importo fatturato per ciascun autoveicolo ordinato, il concessionario beneficia di uno sconto limitato all'8%, al momento dell'emissione della fattura, e di un successivo sconto del 5%, subordinato all'immatricolazione dell'autoveicolo sul proprio territorio contrattuale. Secondo la decisione, Audi ha istituito un sistema analogo per la vendita in Italia del modello Audi A4. La Commissione menziona inoltre la limitazione delle scorte dei concessionari da parte della ricorrente e di Audi. Tale misura, accompagnata da una politica di rifornimento limitato, avrebbe determinato un allungamento considerevole dei tempi di consegna e indotto alcuni clienti ad annullare le proprie ordinazioni. Essa avrebbe inoltre consentito ad Autogerma di respingere le richieste di consegna dei concessionari tedeschi (forniture incrociate all'interno della rete distributiva Volkswagen). La Commissione richiama inoltre le condizioni fissate da Audi e da Autogerma per calcolare il premio trimestrale del 3% pagato ai concessionari in base al numero di autoveicoli venduti.

23 Tra le sanzioni che Autogerma ha inflitto ai concessionari la Commissione cita la risoluzione di alcuni contratti di concessione e la soppressione del premio trimestrale del 3% per le vendite effettuate fuori del territorio contrattuale.

24 Nella decisione si sottolinea che le misure adottate dalla ricorrente, da Audi e da Autogerma dirette a controllare la vendita degli autoveicoli da parte dei concessionari italiani riguardavano sia le consegne a rivenditori non appartenenti alla rete (in prosieguo: i «rivenditori non autorizzati») sia quelle ai consumatori finali e a concessionari delle marche Volkswagen e Audi residenti o stabiliti in Stati membri diversi dall'Italia.

25 La Commissione cita inoltre documenti che dimostrerebbero come le suddette misure abbiano effettivamente limitato il commercio tra l'Italia, da un lato, e la Germania e l'Austria, dall'altro, in quanto le ordinazioni di molti clienti residenti in questi due ultimi Stati membri sono state respinte dai concessionari italiani.

26 La Commissione conclude sostenendo che tali misure, che rientrano tutte nei rapporti contrattuali tra le case costruttrici, tramite Autogerma, e i concessionari italiani delle rispettive reti di distribuzione selettiva, derivano da un accordo o da una pratica concordata e costituiscono una violazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato, in quanto espressione della messa in atto di una politica di compartimentazione del mercato. La Commissione precisa che tali misure non rientrano nei regolamenti n. 123/85 e n. 1475/95, dal momento che questi ultimi non contengono alcuna disposizione che consenta di esentare un accordo inteso a prevenire le esportazioni parallele da parte dei consumatori finali, di intermediari da questi incaricati o di altri rivenditori appartenenti alla rete distributiva. Essa precisa altresì che la concessione di un'esenzione individuale è esclusa nel caso di specie, dal momento che la ricorrente, Audi e Autogerma non hanno notificato nessun elemento dell'accordo concluso con i concessionari e che, in ogni caso, gli ostacoli alla riesportazione costituiscono un pregiudizio per l'obiettivo della protezione dei consumatori definito dall'art. 85, n. 3, del Trattato.

27 Quanto all'affermazione della ricorrente e di Audi, esposta nelle loro osservazioni sulla comunicazione degli addebiti, secondo la quale alcuni documenti sui quali la Commissione si basa costituiscono semplici relazioni interne del gruppo Volkswagen, che rispecchiano soltanto un dibattito e, talvolta, conflitti all'interno del gruppo, la Commissione sostiene che i conflitti interni al gruppo non sono rilevanti, poiché non cambiano il fatto che la ricorrente e le sue controllate Audi e Autogerma hanno concluso con i rispettivi concessionari un accordo incompatibile con le norme comunitarie sulla concorrenza. Contro l'argomentazione, anch'essa esposta nelle osservazioni sulla comunicazione degli addebiti, in base alla quale, da un lato, la maggior parte delle riesportazioni dall'Italia in Germania e in Austria erano costituite da consegne illecite a rivenditori non autorizzati e, dall'altro, le vendite a privati (eventualmente attraverso intermediari) o ad altri concessionari delle marche Volkswagen e Audi erano di entità trascurabile, la Commissione ritiene che, sebbene soltanto una modesta parte delle vendite ostacolate andasse a discapito dei consumatori finali, dei loro intermediari o di altri concessionari delle suddette marche, il pregiudizio per il commercio tra Stati membri sarebbe comunque rilevante e vi sarebbe quindi violazione delle regole comunitarie sulla concorrenza.

28 All'art. 1 della decisione la Commissione dichiara che la ricorrente, congiuntamente alle sue controllate Audi e Autogerma, ha violato «l'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato, in quanto si è accordata con i concessionari italiani della sua rete di distribuzione al fine di vietare o limitare le vendite ai consumatori finali di altri Stati membri, che agissero direttamente o tramite mandatari, nonché ad altri concessionari della rete distributiva stabiliti in un altro Stato membro». All'art. 2 della decisione essa ordina alla ricorrente di porre fine a tali violazioni e le ingiunge, a tale scopo, di adottare tra le altre misure quelle da essa elencate.

29 All'art. 3 della decisione la Commissione infligge un'ammenda di ECU 102 milioni alla ricorrente a causa della gravità dell'infrazione accertata. Al riguardo, la Commissione ritiene che l'ostacolo frapposto alle esportazioni parallele di autoveicoli da parte dei consumatori finali, nonché alle forniture incrociate all'interno della rete di concessionari, pregiudica l'obiettivo della creazione di un mercato comune, che è uno dei principi fondamentali della Comunità europea, per cui l'infrazione accertata è particolarmente grave. A ciò si aggiunge che le norme applicabili in materia sono state emanate già da diversi anni e che il gruppo Volkswagen detiene nella Comunità la quota di mercato più alta tra i produttori di autoveicoli. La Commissione inoltre cita alcuni documenti per dimostrare che la ricorrente era pienamente cosciente del fatto che il suo comportamento era contrario all'art. 85 del Trattato. Essa sottolinea altresì come l'infrazione si sia protratta per più di dieci anni. Infine, la Commissione ha considerato, come circostanze aggravanti, il fatto che la ricorrente, da un lato, non ha posto fine alle misure incriminate sebbene essa le avesse inviato due lettere nel 1995 segnalandole come il comportamento diretto ad impedire o restringere le esportazioni parallele dall'Italia costituisse una violazione delle norme sulla concorrenza e, dall'altro, ha sfruttato la situazione di dipendenza esistente tra una casa automobilistica e i concessionari, situazione che nel caso di specie è stata all'origine di perdite sostanziali in termini di volume d'affari per numerosi rivenditori. A questo proposito, nella decisione è indicato come Audi e Autogerma abbiano minacciato più di cinquanta concessionari di risolvere il loro contratto nel caso in cui avessero continuato a vendere autoveicoli a clienti stranieri e come dodici contratti di concessione siano stati effettivamente risolti, mettendo in tal modo in pericolo l'esistenza delle imprese interessate.

30 La decisione è stata notificata con lettera inviata il 5 febbraio 1998 alla ricorrente e da questa ricevuta il giorno seguente.

31 Con lettera 2 marzo 1998 la ricorrente ha informato la Commissione delle misure adottate in attuazione dell'art. 2 della decisione, domandandole se corrispondessero effettivamente a quelle previste nel suddetto articolo. Con lettera 27 marzo 1998 la Commissione ha risposto che tali misure erano sostanzialmente conformi a quelle prescritte dalla decisione.

Procedimento e conclusioni delle parti

32 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l'8 aprile 1998 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.

33 La fase scritta del procedimento si è conclusa l'11 gennaio 1999.

34 Su relazione del giudice relatore il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, a titolo di misure di organizzazione del procedimento, ha chiesto alle parti di rispondere a quesiti scritti e di produrre taluni documenti. Le parti hanno adempiuto tali richieste.

35 Le difese delle parti e le loro risposte ai quesiti orali del Tribunale sono state ascoltate all'udienza pubblica che si è svolta il 7 ottobre 1999.

36 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:

- annullare la decisione;

- condannare la convenuta alle spese.

37 La convenuta conclude che il Tribunale voglia:

- respingere il ricorso;

- condannare la ricorrente alle spese.

Nel merito

38 La ricorrente deduce in sostanza cinque motivi di annullamento. Il primo e il secondo motivo si basano, rispettivamente, su errori di fatto e di diritto nell'applicazione dell'art. 85 del Trattato. Gli altri tre motivi attengono alla violazione del principio di buona amministrazione, dell'obbligo di motivazione e del diritto di essere sentiti.

39 La ricorrente solleva inoltre, in subordine, un motivo volto ad ottenere la riduzione dell'ammenda inflitta dalla decisione, in quanto eccessiva.

A - Primo motivo, attinente ad errori di fatto nell'applicazione dell'art. 85 del Trattato

Gli ostacoli alla riesportazione

Osservazioni preliminari

40 Nell'ambito del primo motivo la ricorrente sostiene di aver rispettato i principi della distribuzione selettiva dettati dai regolamenti n. 123/85 e n. 1475/95. Essa ha sempre riconosciuto la legittimità delle vendite effettuate dai suoi concessionari italiani a consumatori finali stranieri e ad altri concessionari della propria rete distributiva. A suo giudizio, tutte le misure che la Commissione, nella decisione impugnata, ha qualificato come incompatibili con le regole comunitarie sulla concorrenza avevano in realtà l'unico scopo di impedire le vendite illegittime, ossia quelle a rivenditori non autorizzati. L'argomento della ricorrente si basa sull'affermazione per cui «tutti gli interessati erano a conoscenza del fatto che le vendite dei concessionari italiani a consumatori finali stranieri e ad altri concessionari della rete distributiva erano lecite e non dovevano essere ostacolate» ed è pertanto diretto a dimostrare l'inesistenza dei presunti ostacoli (punti 13 e 78 del ricorso). Più precisamente, la ricorrente sostiene che tutti i concessionari del gruppo, per l'intero periodo considerato dalla Commissione, erano legittimati a vendere autoveicoli nuovi a consumatori finali, tanto all'interno quanto all'esterno del proprio territorio contrattuale, nonché ad effettuare consegne incrociate ad altri concessionari delle marche Volkswagen e Audi (punto 56 del ricorso).

41 La ricorrente non contesta il fatto che, se avesse impedito le riesportazioni dall'Italia nelle condizioni indicate dalla Commissione, tale comportamento sarebbe stato incompatibile con i contratti di concessione e con la normativa comunitaria. Essa si sarebbe esposta a denunce da parte della Commissione e sarebbe scattata la sua responsabilità contrattuale nei confronti dei concessionari della propria rete di distribuzione per inosservanza dei regolamenti n. 123/85 e n. 1475/95 (punto 4 del ricorso).

42 La convenuta non contesta la compatibilità, con le norme comunitarie sulla concorrenza, del divieto di riesportazioni da parte di rivenditori non autorizzati e delle disposizioni adottate a tal fine. Tuttavia, essa sostiene che le misure adottate dalla ricorrente, da Audi e da Autogerma riguardavano, in realtà, tutte le riesportazioni di autoveicoli dall'Italia.

43 Occorre pertanto verificare se la Commissione abbia commesso errori nella valutazione dei fatti concludendo, all'art. 1 della decisione, che la ricorrente, assieme alle proprie controllate Audi e Autogerma, ha violato «l'articolo 85, paragrafo 1, del trattato, in quanto si è accordata con i concessionari italiani della sua rete di distribuzione al fine di vietare o limitare le vendite ai consumatori finali di altri Stati membri, che agissero direttamente o tramite mandatari, nonché ad altri concessionari della rete distributiva stabiliti in un altro Stato membro». A tal fine si deve verificare se la Commissione abbia raccolto elementi di prova sufficientemente precisi e concordanti per corroborare la ferma convinzione che l'infrazione dedotta abbia avuto luogo (sentenza del Tribunale 21 gennaio 1999, cause riunite T-185/96, T-189/96 e T-190/96, Riviera auto service/Commissione, Racc. pag. II-93, punto 47).

Sull'ostacolo derivante dal sistema dei premi

- Argomenti delle parti

44 Per quanto riguarda le misure concrete che Autogerma avrebbe adottato nei confronti dei concessionari che avevano venduto al di fuori del loro territorio contrattuale, la ricorrente contesta, innanzi tutto, le osservazioni della Commissione relative alle modalità di calcolo del premio trimestrale del 3%. Essa spiega che Autogerma assegna per prassi abituale un premio ai concessionari, definito nella «convenzione B», il cui importo e le cui condizioni di concessione variano nel corso degli anni, e il cui scopo è di compensare i risultati ottenuti nell'esecuzione dei loro obblighi contrattuali. Poiché, tra questi obblighi, quello consistente nel promuovere il più possibile le vendite di autoveicoli nuovi nel territorio contrattuale e nell'offrire un servizio di assistenza di qualità all'interno del territorio riveste un'importanza particolare, la concessione del premio sarebbe, logicamente, in funzione del corretto adempimento di tale obbligo. Secondo la ricorrente, dal 1_ gennaio 1988 al 31 dicembre 1990 il premio del 3% veniva accordato in frazioni del 2% e dello 0,5% nel caso in cui si fossero raggiunte le quote di vendita di autoveicoli da realizzare, rispettivamente, entro quattro mesi ed entro un anno, e in una frazione pari allo 0,5% nel caso in cui fossero stati rispettati altri criteri. Tale ripartizione era stata ulteriormente modificata (dal 1_ gennaio 1991 al 30 aprile 1994: 1,5% per le quote di vendita quadrimestrali, e 1,5% per la quota annuale; dal 1_ maggio 1994 al 31 dicembre 1994: 1,4% per la quota quadrimestrale, 1% per quella annuale e 0,6% per il grado di soddisfazione della clientela). Nella convenzione B era stata stipulata esplicitamente la regola in base alla quale per il calcolo del premio si dovevano tenere in considerazione tutte le vendite, ma quelle effettuate fuori del territorio contrattuale venivano valutate solo se non superavano il 15 % delle vendite complessive del concessionario (in prosieguo: la «regola del 15%»). Tuttavia la regola del 15%, in vigore fino al 30 settembre 1996, in concreto non è stata applicata. Dal 1_ ottobre 1996 per calcolare il premio venivano prese in considerazione tutte le vendite di autoveicoli nuovi. La ricorrente spiega ancora che, se inizialmente la quantità di autoveicoli venduti era determinata sulla base delle consegne, a partire dal 1_ gennaio 1995 sino al 30 settembre 1996 il premio corrispondente alla quota delle vendite da realizzare entro quattro mesi era legato alle immatricolazioni.

45 La ricorrente sostiene che i documenti citati dalla Commissione per dimostrare che tramite il sistema di premi venivano applicate sanzioni o non sono in rapporto con la suddetta questione o sono privi di forza probante. Essa sottolinea che la sanzione è stata applicata solo ai distributori che avevano violato il contratto di concessione consegnando autoveicoli a rivenditori non autorizzati. Dal dettato e dal contesto di tutti i documenti citati dalla Commissione risulterebbe chiaramente che venivano considerate soltanto le vendite a rivenditori non autorizzati. Inoltre, nessun elemento giustificherebbe la conclusione della Commissione secondo cui il sistema di premi controverso avrebbe indotto numerosi concessionari a rinunciare in via generale ad effettuare vendite al di fuori del proprio territorio contrattuale. Infatti, contrariamente a quanto afferma la Commissione, «l'Unione Concessionari Audi Volkswagen» non avrebbe mai manifestato il proprio disaccordo rispetto a tale sistema. Peraltro, la Commissione da tempo era stata informata del suo contenuto, avendo ricevuto copia della convenzione B nel 1988. Essa non aveva espresso alcuna obiezione riguardo a detto sistema perché, secondo la ricorrente, il sistema stesso nel suo complesso e, in particolare, la regola del 15%, erano compatibili con il regolamento n. 123/85.

46 La convenuta precisa innanzi tutto che, relativamente al modello Audi A4, il danno economico subito dal concessionario in caso di superamento del limite massimo fissato con la regola del 15%, in caso di vendita e di successiva immatricolazione dell'autoveicolo fuori del territorio contrattuale, corrispondeva all'8% del prezzo di fatturazione, pari alla perdita del premio del 3% e del margine scaglionato del 5%.

47 La convenuta fa rilevare inoltre che in nessuno dei documenti citati nella decisione si distingue, quanto al pagamento del premio, a seconda che le vendite al di fuori del territorio contrattuale fossero concluse con rivenditori non autorizzati, con consumatori finali o altri concessionari. La convenuta esibisce un documento in cui si dichiara che il premio era «bloccato per tutte le vendite effettuate fuori del territorio contrattuale». Essa cita inoltre documenti che dimostrerebbero come il sistema dei premi costituisse uno strumento di pressione volto a scoraggiare le vendite agli stranieri e come i concessionari italiani avvertissero a causa di ciò di essere limitati nella propria libertà d'azione. Infine, la convenuta sostiene che il suddetto sistema applicabile dal 1988 è stato rafforzato dall'autunno 1993 in quanto il pagamento del premio del 3% è stato subordinato all'immatricolazione degli autoveicoli sul territorio contrattuale del concessionario.

- Giudizio del Tribunale

48 Occorre innanzi tutto osservare come la ricorrente non contesti il fatto che, dal 1_ gennaio 1988 al 30 settembre 1996, il calcolo del premio accordato da Autogerma ai concessionari italiani per compensare la corretta esecuzione dei loro obblighi contrattuali era soggetto alla regola del 15%, stipulata nella convenzione B. In base a detta regola, ai fini del pagamento del premio venivano tenute in considerazione tanto le vendite all'interno del territorio contrattuale, quanto quelle effettuate all'esterno dello stesso, ma queste ultime solo se non superavano il 15% delle vendite complessive effettuate (v. supra, punto 44).

49 Va rilevato che tale regola poteva indurre i concessionari italiani a vendere all'interno del loro territorio contrattuale almeno l'85% degli autoveicoli disponibili. Di conseguenza, essa limitava la possibilità per gli utenti finali e per i concessionari di altri Stati membri di acquistare autoveicoli in Italia, e questo soprattutto in periodi nei quali, da un lato, tali acquisti presentavano per loro un grande interesse e, dall'altro, il numero degli autoveicoli disponibili per la vendita in tale Stato era limitato (al riguardo, v. infra, punti 79 e ss.). Di conseguenza, la Commissione ha potuto giustamente concludere, al punto 181 della motivazione, che la regola del 15% esulava dall'ambito dell'esenzione accordata dal regolamento n. 123/85. Infatti, seppure il regolamento n. 123/85 offre ai produttori strumenti significativi per proteggere le loro reti commerciali, esso non li autorizza ad adottare misure che contribuiscono a compartimentare i mercati (sentenza della Corte 24 ottobre 1995, causa C-70/93, Bayerische Motorenwerke, Racc. pag. I-3439, punto 37).

50 Peraltro, l'argomento della ricorrente secondo il quale la regola del 15% non è stata applicata in concreto e quindi non è stata utilizzata come strumento per limitare le riesportazioni dall'Italia, è privo di credibilità, tenuto conto di numerosi documenti del fascicolo.

51 Per esempio, in una nota interna del 28 giugno 1994 (nota 97 della decisione), intitolata «Non riconoscimento/trattenuta del Maggior Sconto per vendita fuori zona (compreso esportazioni parallele)», il signor Schlesinger, presidente di Autogerma, si esprime nel modo seguente:

«A conferma di quanto già verbalmente anticipato, desidero approvare per iscritto (...) ogni singolo caso di eventuale successivo riconoscimento di accantonamento/trattenuta di Maggior Sconto per vendite fuori zona/esportazione parallela (...).

Ricordo ancora una volta che la nostra rete deve vendere i nostri autoveicoli in Italia (ciò oltre tutto affinché possa "sopravvivere") e non svolgere attività di "distribuzione" fuori zona.

Come è noto, la Autogerma da molto tempo richiede continuamente alle proprie case madri agevolazioni di forniture, prezzo, equipaggiamenti speciali ecc., e ciò non può essere "contraccambiato" con una rivendita dei nostri veicoli all'estero».

52 In una nota del 4 luglio 1994 (nota 97 della decisione), il signor Schlesinger spiega:

«In proposito ricordo per l'ennesima volta che (...) i nostri Concessionari devono cessare totalmente la loro attività di vendita di "fuori zona" (escluso il 15% previsto contrattualmente ma che dev'essere "immatricolato"); non viene riconosciuto il Maggior Sconto per il "fuori zona" e, d'ora in avanti, il Maggior Sconto ed eventuali premi/campagne promozionali di qualsiasi natura verranno da noi pagati per vetture "immatricolate" (e non più sul consegnato)».

53 Inoltre, il verbale della riunione del 27 luglio 1994 tra l'UCAV e Autogerma (nota 67 della decisione) attesta la seguente discussione:

«Scarabel:

Sottolinea che lo sconto speciale per le vendite al di fuori della zona di competenza è stato sospeso per alcuni concessionari, che - almeno in teoria - potrebbero richiederne l'applicazione in via giudiziale. Ribadisce l'esigenza di riaprire la discussione sul massimale del 15% per le vendite effettuate al di fuori del territorio contrattuale.

Dr Schlesinger:

Lo sconto speciale sarebbe semplicemente uno sconto ulteriore - qualcosa in più di quanto abitualmente accordato. In passato ci si era comportati con grande generosità e, se oggi 20 concessionari sul totale di 234 non ricevono questo sconto speciale, significa che non si intende premiare i grossisti o gli esportatori. In passato è stato chiuso un occhio, e forse entrambi, mentre oggi si tende a negare la concessione dello sconto speciale quando si tratta di vendite fuori del territorio contrattuale, in quanto esso è collegato alle immatricolazioni e non alle esportazioni (...)

Dr Schlesinger:

Invita l'UCAV a sensibilizzare la base nei confronti di un buon lancio della nuova Polo (concessione di sconti limitati, nessuna esportazione)».

54 Una relazione presentata da Audi in merito ad un incontro con Autogerma avvenuto il 12 ottobre 1994 (nota 101 della decisione) conferma:

«La vendita al di fuori del territorio è consentita fino a un massimo del 15% (filiali, ecc.); oltre tale limite, il premio del 3% non viene pagato».

55 Anche la circolare 20 ottobre 1994, inviata da Autogerma ai concessionari, relativa alla fatturazione del nuovo modello Volkswagen Polo (nota 85 della decisione) lascia intendere che la clausola del 15% veniva applicata. Essa infatti spiega:

«Rimane da valutare se opportuno, cioè di interesse comune per tutti noi, di modificare o meno (in su o in giù) la franchigia dell'attuale 15 % (di fuori territorio)».

56 Inoltre, in una nota interna del 22 novembre 1994 (nota 91 della decisione) si dichiara: «Il premio trimestrale è pagato sulla base alle immatricolazioni degli autoveicoli nel territorio contrattuale e non sulla base delle vendite complessive». Secondo una circolare di Audi dell'8 dicembre 1994, tale misura era connessa al sistema del margine frazionato previsto, ed aveva lo scopo di ottenere «il pagamento di un margine o premio soltanto qualora fosse dimostrato che l'attività di vendita era stata svolta all'interno del territorio commerciale di competenza (...)» (nota 92 della decisione).

57 Infine, in una nota interna della ricorrente del 24 marzo 1995 (nota 91 della decisione) viene confermato:

«Il concessionario può effettuare vendite fuori del territorio contrattuale fino a un massimo del 15%. Il premio verrà pagato in caso di raggiungimento dell'obiettivo all'80-85%. Il premio è attualmente determinato sulla base delle consegne; in futuro verrà pagato in funzione delle immatricolazioni».

58 Tali documenti dimostrano che la regola del 15% è stata applicata con il chiaro scopo di dissuadere i concessionari italiani dall'effettuare vendite all'estero. Risulta inoltre dalle citate dichiarazioni del signor Schlesinger del 4 luglio 1994 e del signor Scarabel del 27 luglio 1994, nonché dalla circolare del 20 ottobre 1994, dalla relazione di Audi sull'incontro con Autogerma del 12 ottobre 1994 e dalla nota 24 marzo 1995, precedentemente citati, che la regola del 15% non solo è stata applicata come criterio per non pagare il premio per le vendite realizzate fuori del territorio contrattuale che superassero il limite massimo del 15% delle vendite complessive, ma è stata anche interpretata come un divieto a tali vendite.

59 Da quanto precede risulta che l'argomento in base al quale la Commissione ha erroneamente concluso che la ricorrente, assieme alle proprie controllate Audi e Autogerma, ha inteso ostacolare le riesportazioni dall'Italia tramite il sistema dei premi previsto dalla convenzione B dev'essere respinto.

60 L'argomento per cui, dal momento che la convenzione B era stata notificata nel 1988, la Commissione non poteva sanzionare la ricorrente per aver applicato la regola del 15% stipulata in tale convenzione verrà esaminato nell'ambito del motivo, dedotto in subordine, diretto ad ottenere la riduzione dell'ammenda.

Sull'introduzione di un sistema di margine scaglionato

- Argomenti delle parti

61 La ricorrente sostiene che, sebbene l'idea di un sistema di margine scaglionato fosse stata effettivamente discussa nel 1994, in particolare relativamente ai nuovi modelli Volkswagen Polo e Audi A4, e fosse motivata dall'intenzione di concentrare l'attività dei concessionari sul rispettivo territorio contrattuale, un simile sistema non è mai stato applicato, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione. La ricorrente fa inoltre rilevare come a tal fine sarebbe necessaria una clausola aggiuntiva al contratto di concessione. Il documento fondamentale in materia di margine, ossia l'aggiunta ai contratti stipulati con i concessionari italiani, comunemente denominato «allegato A», non dimostrerebbe affatto l'applicazione di un margine scaglionato. La ricorrente cita numerose circolari inviate da Autogerma ai concessionari italiani. Nella circolare del 20 ottobre 1994 Autogerma si era limitata a precisare lo stato dei negoziati con l'UCAV. Nelle circolari del 2 novembre 1994 e del 9 maggio 1995 essa aveva annunciato che per la fatturazione del nuovo modello Volkswagen Polo non sarebbe stato applicato il margine scaglionato, bensì uno sconto complessivo del 13%. La ricorrente cita inoltre un documento di contenuto analogo concernente il modello Audi A4 e produce una dichiarazione in tal senso del presidente dell'UCAV. Essa sottolinea come l'unica persona citata dalla Commissione che sostenga che il margine scaglionato è stato effettivamente applicato sia il signor Mutschlechner, vice del concessionario Beikircher. Al riguardo la ricorrente fa rilevare come non si escluda che alcuni concessionari abbiano applicato detto sistema ai vice-concessionari, ma che ciò non solleva affatto le case costruttrici o Autogerma dalle proprie responsabilità. La ricorrente non contesta neppure, del resto, che un sistema di margine scaglionato come quello previsto all'epoca dei fatti controversi fosse incompatibile con il diritto comunitario.

62 La convenuta, in base ai documenti citati nella decisione, dichiara che un sistema di margine scaglionato è stato applicato nel periodo ottobre/novembre 1994. A suo giudizio, il fatto che l'UCAV abbia respinto un precedente tentativo di Autogerma di dar vita a un sistema analogo nel maggio 1994 non aiuta a capire se quest'ultima l'abbia comunque applicato nell'autunno 1994. La circolare di Autogerma del 2 novembre 1994 proverebbe, anzi, che sino al 30 aprile 1995 era stato introdotto un sistema provvisorio di margine scaglionato relativamente alla nuova Volkswagen Polo. Tale sistema avrebbe trovato effettiva applicazione. Parimenti, per quanto riguarda l'Audi A4, la convenuta fa rilevare che, secondo un documento interno di Audi datato 25 novembre 1994, l'UCAV aveva accettato, il 18 ottobre 1994, il sistema di margine scaglionato proposto, che sarebbe stato poi applicato. Il fatto che vari mesi dopo, nel febbraio 1995, l'UCAV non avesse più voluto approvare tale sistema non ne avrebbe pregiudicato l'attuazione. Del resto, la convenuta contesta che fosse necessario modificare il contratto di concessione per introdurre il sistema stesso.

63 In sede di replica la ricorrente fa rilevare che nel controricorso la Commissione ammette che il sistema di margine scaglionato non è stato introdotto con la circolare 20 ottobre 1994, bensì con la circolare 2 novembre 1994. La ricorrente sottolinea inoltre che, contrariamente a quanto avviene nella decisione, la Commissione, dinanzi al Tribunale, difende l'ipotesi che tale sistema sia stato applicato solo in via provvisoria, ossia fino al 30 aprile 1995. In realtà, nessun sistema di margine scaglionato è stato introdotto. La ricorrente allega alla replica una relazione della società di consulenza contabile Coopers & Lybrand, datata 30 ottobre 1998, che specifica: «Dai controlli svolti sui dati fondamentali per l'esame relativo al periodo 1_ luglio 1994-31 dicembre 1995 ci risulta che non vi è mai stata riduzione del margine applicato da [Autogerma], né per la VW Polo né per l'Audi A4. I concessionari hanno ogni volta ottenuto l'intero margine loro dovuto, pari al 13% (VW Polo) o al 15% (Audi A4)».

64 La convenuta contesta che vi sia contraddizione tra la decisione e il controricorso in merito al sistema di margine scaglionato. Infatti, a suo giudizio, la decisione e il controricorso rinviano alla circolare 2 novembre 1994 relativa all'attuazione di tale sistema e precisano che inizialmente esso doveva applicarsi solo fino al 30 aprile 1995. Inoltre, la convenuta fa rilevare che la relazione di Coopers & Lybrand non può mettere in discussione il valore probatorio delle circolari inviate ai concessionari da Autogerma il 20 ottobre e il 2 novembre 1994.

- Giudizio del Tribunale

65 La tesi della Commissione secondo la quale nell'ottobre o nel novembre 1994 è stato applicato un sistema di margine frazionato per i nuovi modelli Audi A4 e Volkswagen Polo (v. supra, punto 62) non è sufficientemente comprovata dai documenti che compaiono nel fascicolo.

66 Per esempio, in una nota del 10 novembre 1994 (nota 87 della decisione), Autogerma indica che restavano alcuni punti da definire con i concessionari prima di poter effettivamente introdurre questo nuovo sistema. La nota spiega infatti:

«Le due parti, Autogerma e il concessionario stanno per raggiungere un accordo sul punto, al fine di concordare una fase di sperimentazione del nuovo sistema di margini fino al 30 aprile 1995».

67 Parimenti, in un verbale datato 10 febbraio 1995 relativo ad una riunione con Autogerma (nota 42 della decisione), Audi dichiara:

«Autogerma elenca le misure adottate sino ad oggi: - margine scaglionato per la A4 -> Tale misura, però, non è stata ancora approvata dal consulente italiano dei concessionari; di fatto, essa non è ancora applicata e probabilmente lo sarà nei prossimi mesi (...)».

68 Per quanto riguarda la Volkswagen Polo, alcuni documenti lasciano intendere che la ricorrente e Autogerma avevano proposto un sistema di margine frazionato. Infatti, note interne datate 22 novembre 1994 e 6 febbraio 1995 (nota 91 della decisione; nota 49 della decisione) fanno riferimento a una «Ripartizione del margine dei concessionari Polo» o, in altri termini, al «Margine scaglionato per la Polo A 03», come una misura adottata da Autogerma. Inoltre, una nota interna della ricorrente datata 24 marzo 1995 (nota 91 della decisione) indica che lo «Scaglionamento del margine per la Polo (8 + 5) è stato oggetto di discussione». Infine, nel corso degli accertamenti della Commissione, un vice-concessionario italiano, il signor Mutschlechner, aveva dichiarato che «[dal] novembre 1994, con l'inizio dell'immissione in commercio della nuova Polo, esiste un accordo tra Autogerma e i suoi concessionari (cosiddetto accordo UCAV) in base al quale il margine del 9% [concesso] al [vice-concessionario] non veniva pagato completamente al momento della vendita dell'autoveicolo, ma una parte [il 4%] veniva trattenuta e versata solo dietro presentazione della prova che l'autoveicolo fosse effettivamente immatricolato in loco» (nota 86 della decisione).

69 Tuttavia, a parte la testimonianza del signor Mutschlechner, che riguarda il caso specifico dei vice-concessionari, non vi è alcun elemento che provi al di là di ogni dubbio che l'applicazione del margine scaglionato alla nuova Volkswagen Polo è stata oggetto di un accordo tra tutte le parti interessate, compresa l'UCAV. In una nota di Autogerma del 24 ottobre 1994 (nota 79 della decisione) si parla di un parere positivo di tale organismo, ma si indica altresì che il consenso definitivo dello stesso non era ancora stato ottenuto:

«A seguito dell'incontro con il consulente UCAV, il margine relativo alla nuova Polo viene suddiviso nel modo seguente:

- uno sconto immediato (alla fatturazione dell'autoveicolo);

- un'ulteriore frazione di sconto al momento dell'immatricolazione dell'autoveicolo nel territorio contrattuale del concessionario.

Per quanto riguarda le Polo da esposizione, l'intero premio viene conteggiato immediatamente. Per ciò che riguarda la normale fatturazione, abbiamo in programma di introdurre il nuovo sistema: 8 + 5% o 10 + 3%, dopo concertazione con l'UCAV nei prossimi giorni».

70 Emerge peraltro dal fascicolo che il sistema previsto di un margine scaglionato era stato oggetto di critiche in seno al gruppo Volkswagen. Infatti, in una nota interna datata 23 febbraio 1995 (nota 80 della decisione), il signor Bothe, che era dipendente della ricorrente, scrive:

«Tramite BMW sono stato informato del fatto che Autogerma intende introdurre un margine scaglionato. Per gli autoveicoli non immatricolati nel territorio contrattuale del concessionario, quest'ultimo riceverà soltanto i due terzi del margine abituale.

Questa disciplina, di cui mi aveva già parlato il signor Bertino il 10 febbraio, mi preoccupa. Essa è contraria all'art. 6, n. 8, del nuovo progetto di [regolamento comunitario] e ha come risultato (...) che l'esenzione non viene applicata.

Fin d'ora però la Commissione CE potrebbe giudicare che il margine scaglionato non rientra nell'attuale [regolamento comunitario], perché in questo modo verrebbe pregiudicato il carattere transnazionale dei commerci, che è proprio ciò cui la Commissione mira.

Avevo detto al signor Bertino che praticare la soluzione proposta è come camminare sull'orlo di un burrone, e che poteva essere sostenuta fintantoché fosse rimasta una pratica interna. L'informazione proveniente dalla BMW mostra tuttavia che il tema è stato discusso anche all'esterno. A ciò si aggiunge che il signor Breitgoff, importatore della Germania del Nord a noi ben noto, ieri mattina in un'intervista alla radio bavarese pare abbia dichiarato: "Il mercato Volkswagen in Italia è inaccessibile". Poichè il signor Breitgoff in passato si è già più volte lamentato di noi presso la Commissione, a mio avviso è soltanto una questione di tempo perché il problema, sul quale già incombe il pericolo di una sanzione pecuniaria, venga affrontato dalla Commissione.

Pertanto dovremmo in tempi brevissimi accordarci con Autogerma per concordare una terminologia e un modo di procedere che siano sostenibili anche davanti alla Commissione».

71 Da tale documento si deduce che, verso la fine del febbraio 1995, Autogerma non aveva ancora applicato un sistema di margine scaglionato («Autogerma intende introdurre un margine scaglionato») e che la ricorrente stessa esitava a favorirne l'introduzione.

72 Occorre concludere che, per quanto riguarda le nuove Audi A4 e Volkswagen Polo, i documenti che compaiono nel fascicolo non sono concordanti riguardo all'esistenza di un effettivo accordo tra case costruttrici, Autogerma e concessionari in merito ad un sistema di margine scaglionato. Di conseguenza, la Commissione non ha dimostrato in modo sufficientemente preciso e concordante l'attuazione, in forma di accordo o di pratica concordata, di un sistema di questo tipo. La decisione impugnata contiene, pertanto, un errore di valutazione su questo punto.

Sull'ostacolo derivante dalle misure adottate a livello di rifornimento

- Argomenti delle parti

73 Secondo la ricorrente la Commissione ha erroneamente ritenuto che le consegne da parte di Autogerma ai concessionari siano state ritardate e limitate a causa dell'aumento delle riesportazioni e che le misure adottate a livello di forniture abbiano di conseguenza costituito un ostacolo alle riesportazioni stesse.

74 A tal proposito la ricorrente spiega in primo luogo che, per un certo periodo e a causa delle difficoltà nell'avviare la produzione di modelli particolarmente richiesti, come le nuove Volkswagen Polo e Audi A4, Autogerma ha potuto rifornire i concessionari italiani solo pro quota, in modo da garantire un'equa distribuzione di tali modelli. Limitazioni alle consegne sarebbero pertanto inoppugnabili dal punto di vista giuridico. Quanto alle misure che Autogerma le aveva proposto con lettera 26 settembre 1994 (misure consistenti, in particolare, nel controllo della distribuzione della nuova Volkswagen Polo), la ricorrente precisa che non sono mai state applicate. Tale modello non era stato ancora messo in commercio al momento della redazione della suddetta lettera.

75 La ricorrente presenta inoltre un'analisi di dati per dimostrare come l'affermazione della Commissione secondo la quale il mercato italiano sarebbe stato rifornito in modo limitato sia priva di qualsiasi fondamento. Essa cita alcuni dati al fine di dimostrare che, verso la fine del 1992, Autogerma e i concessionari italiani avevano accumulato riserve eccedenti di autoveicoli di marca Volkswagen e Audi a causa di un sensibile ribasso della domanda in Italia. In seguito, tuttavia, la caduta della lira italiana aveva determinato una forte domanda sul mercato italiano da parte di acquirenti tedeschi e austriaci. Di conseguenza, nel corso del 1994 e del 1995 la domanda e le ordinazioni sono state di gran lunga superiori alla produzione, il che ha provocato un allungamento dei tempi di consegna. Per questo motivo, e a causa del rischio di variazioni nel corso del cambio, alcuni clienti avrebbero deciso di annullare le loro ordinazioni. La ricorrente precisa che questo problema si presenta solitamente in modo più acuto in occasione del lancio di nuovi modelli come la Audi A4, a causa dell'adattamento progressivo, in tal caso, della produzione alla domanda. La ricorrente sottolinea come, in ogni caso, in Italia non sia mai stata applicata una politica di distribuzione diversa da quella in vigore negli altri paesi della Comunità. La distribuzione sarebbe stata sempre determinata in funzione della domanda degli Stati membri, da un lato, e delle possibilità produttive, dall'altro. I termini di consegna dei nuovi modelli di autoveicoli in Italia e in altri paesi della Comunità sarebbero pertanto simili.

76 Secondo la ricorrente il fatto che, negli anni 1993, 1994 e 1995, almeno 20 000 autoveicoli all'anno siano stati effettivamente riesportati dall'Italia dimostra che le consegne erano superiori alla necessità di rifornimento dei consumatori finali italiani.

77 Infine, la ricorrente sostiene che la Commissione non ha presentato alcun elemento per provare che le case costruttrici e Autogerma hanno vietato ai concessionari italiani di rifornire altri concessionari della rete. La ricorrente ammette di essere stata informata da un concessionario tedesco, il signor Senger, con lettera datata 26 novembre 1993, del fatto che un concessionario italiano gli aveva parlato del divieto di rifornire i concessionari tedeschi. Essa sottolinea, però, di aver immediatamente smentito tale asserzione spiegando, con lettera 7 dicembre 1993, che non esisteva alcun mezzo legale o contrattuale per vietare le consegne incrociate. La ricorrente fa rilevare, in tale contesto, che il rifiuto da parte di un concessionario italiano di rifornire i concessionari tedeschi può senz'altro spiegarsi con la volontà di soddisfare in via prioritaria i clienti abituali locali. Per di più, la ricorrente ritiene che i documenti su cui la Commissione si è basata dimostrano soltanto che la prassi diffusa delle consegne a rivenditori non autorizzati veniva avvertita dai concessionari tedeschi come pregiudizievole, che alcuni di loro avevano chiesto alle case costruttrici di intervenire e che Autogerma riteneva che i concessionari tedeschi recassero eccessivo disturbo ai concessionari italiani con le loro richieste incessanti di consegne incrociate. Essa sottolinea peraltro che la domanda di Autogerma di porre fine al suddetto comportamento dei concessionari tedeschi non è stata né doveva essere esaudita.

78 La convenuta, riferendosi a documenti citati nella decisione, sostiene che i lunghi tempi di consegna lamentati da Autogerma nelle risposte fornite ad alcuni potenziali acquirenti erano la conseguenza stessa del «rifornimento del mercato italiano in funzione della sua domanda». Diversi documenti dimostrerebbero, infatti, che si trattava di un vero e proprio contingentamento delle consegne ai concessionari italiani, destinato a ridurre le riesportazioni dall'Italia. Tale contingentamento sarebbe stato effettivamente attuato, in particolare per la consegna dei modelli Audi A4 e Volkswagen Polo, sebbene quest'ultima in realtà non fosse ancora disponibile sul mercato quando venne redatta la lettera di Autogerma 26 settembre 1994.

- Giudizio del Tribunale

79 Si deve osservare che numerosi documenti raccolti dalla Commissione dimostrano che una strategia di contingentamento è stata applicata allo scopo di limitare le riesportazioni complessive dall'Italia.

80 Per esempio, un documento interno intitolato «Stato delle misure contro il mercato grigio, 25.11.1994» indica, riguardo alla nuova Audi A4: «Il rifornimento verrà regolato in modo da soddisfare soltanto la domanda italiana» (nota 58 della decisione). Da ciò si evince che il fine perseguito era di sopprimere le consegne di autoveicoli agli acquirenti non residenti in Italia, compresi i consumatori finali e i concessionari delle marche Volkswagen e Audi. Nello stesso documento si precisa che tale misura sarebbe entrata in vigore nel gennaio 1995 («Intervento: gennaio 95»). Secondo una lettera di Autogerma ad Audi, recante data 13 giugno 1994 (nota 62 della decisione), il contingentamento degli autoveicoli Audi era già applicato nel 1994 ai vecchi modelli. Nella lettera si afferma infatti: «Sebbene i tempi di consegna per il modello Audi 80, che si prolungano fino ad 8 mesi, possano essere nettamente ridotti, i concessionari sono ancora sottoposti a contingentamento».

81 Risulta peraltro dal verbale di un incontro tra la ricorrente e Audi, risalente al 30 agosto 1993, che entrambe già programmavano le misure necessarie per riorganizzare i rispettivi concessionari in modo tale che il numero di autoveicoli disponibili in Italia fosse drasticamente ridotto (nota 105 della decisione). In esso si spiega infatti:

«Misure pratiche:

1. Riduzione dell'eccesso di scorte in Italia mediante deviazione del volume di produzione dall'Italia verso altri mercati (...).

2. I veicoli provenienti dal deposito di importazione di Autogerma devono essere riacquistati mediante la VW AG per essere collocati in altri mercati in conformità al punto 1. Corrispondenti valutazione e controlli delle spese (...)».

82 In apparenza, tale riorganizzazione ha raggiunto i propri obiettivi sin dal 1993. Infatti, in una lettera del 26 novembre 1993 inviata alla ricorrente (nota 112 della decisione) un concessionario tedesco delle marche Volkswagen e Audi denuncia i fatti seguenti:

«Sulla base di informazioni provenienti dal nostro concessionario italiano, il rifornimento dei concessionari VW/Audi è stato vietato con effetto immediato su istruzione della VW AG. Nessuno degli autoveicoli per i quali è stata data conferma dell'ordine verrà consegnato».

83 Nella risposta fornita con lettera 7 dicembre 1993 a questa grave accusa di ostacolo alle consegne incrociate (nota 113 della decisione) la ricorrente non contesta il fatto che una strategia di rifornimento volta a soddisfare unicamente le domande dei consumatori italiani fosse già in vigore e sortisse i suoi effetti. Essa dichiara:

«Tuttavia, vorremmo ribattere a quanto affermato in una vostra lettera e cioè che il concessionario italiano interessato avrebbe deposto che "il rifornimento dei concessionari VW/Audi è stato vietato con effetto immediato su istruzione della VW AG".

Ciò non è vero, tanto più che non esisterebbe alcuna prassi giuridica o contrattuale in tal senso. Sembra anzi che le misure adottate a Wolfsburg, relative al rifornimento del mercato italiano in funzione della domanda, si siano dimostrate efficaci, con la conseguenza che la rete commerciale italiana serve in via prioritaria la propria tradizionale clientela locale con le scorte a disposizione».

84 Da una nota interna di Audi del 6 febbraio 1995 risulta che quest'ultima aveva deciso di respingere una richiesta di rifornimento di 8 000 autoveicoli da parte di concessionari italiani. Tale rifiuto era motivato nel modo seguente (punto n. 109 della motivazione):

«La promessa relativa alla consegna di altri 8 000 veicoli fa sì che i distributori italiani possano attivarsi, già in questa fase, al fine della riesportazione dei veicoli Audi A4 e che possano assumere impegni corrispondenti verso importatori e rivenditori indipendenti (...). Al fine di dimostrare, in Italia, che si intende continuare ad approvvigionare il mercato italiano in modo limitato ed orientato al fabbisogno, si deve immediatamente portare a conoscenza dell'importatore la decisione adottata dal dipartimento di non consegnare gli 8 000 veicoli richiesti».

85 Anche dopo che la ricorrente aveva ricevuto la lettera della Commissione 24 febbraio 1995 (v. supra, punto 10), in una relazione del 15 maggio 1995 Audi qualifica il «soddisfacimento della sola domanda interna italiana» come un successo (nota 104 della decisione).

86 Un documento di Autogerma, risalente probabilmente al 31 gennaio 1995 e relativo a misure dirette a «impedire le riesportazioni dall'Italia», fa riferimento a un «adeguamento dei rifornimenti alla domanda» (nota 42 della decisione).

87 Risulta inoltre da un fax spedito da Autogerma ad Audi il 6 ottobre 1995 (nota 111 della decisione) che tale politica di rifornimento limitato come strumento di compartimentazione del mercato italiano è stata seguita sin verso la fine del 1995. Viene infatti indicato:

«Da questo punto di vista, non ci si può realisticamente aspettare di raggiungere l'obiettivo di 36 000 vendite ai consumatori. Sforzi ulteriori, oltre al "programma generale di fine anno" che già vi abbiamo presentato, porterebbero inevitabilmente ad una situazione in cui alcuni di questi autoveicoli in eccesso consegnati ai consumatori non verrebbero poi registrati in Italia.

Per tale ragione manterremo il volume complessivo di 35 190 vendite ai consumatori (...)».

88 Dal complesso di tali documenti risulta con chiarezza che la Commissione ha potuto giustamente concludere che la ricorrente, con l'aiuto delle sue controllate Audi e Autogerma, ha attuato una politica di contingentamento del rifornimento dei concessionari italiani, con il manifesto obiettivo di ostacolare le riesportazioni dall'Italia e, di conseguenza, compartimentare il mercato italiano.

89 Dal momento che detta politica mirava chiaramente ad ostacolare le riesportazioni, la sua qualificazione come misura diretta a compartimentare il mercato italiano non può essere invalidata dalle difficoltà di produzione invocate dalla ricorrente. Il contingentamento, combinato con il sistema del pagamento dei premi (la regola del 15%, v. supra, punti 48-58), poteva indurre i concessionari italiani a rifiutarsi di vendere autoveicoli ad acquirenti di Stati membri diversi dall'Italia compresi pertanto, contrariamente a quanto la ricorrente sostiene (v. supra, punto 77), i concessionari delle marche Volkswagen e Audi.

90 Contrariamente agli argomenti della ricorrente in base ai quali detti concessionari avrebbero autonomamente deciso che la vendita di autoveicoli fuori del proprio territorio contrattuale non rientrava nei loro interessi, i documenti appena citati dimostrano che i rifornimenti sono stati limitati allo scopo di condizionarli e, in particolare, di scoraggiarne le riesportazioni di veicoli dall'Italia.

91 L'efficacia di tale strategia era rafforzata dalle informazioni trasmesse ai concessionari, menzionate anch'esse nel documento di Autogerma del 31 gennaio 1995 («informazione secondo cui per i veicoli riesportati non verranno concessi né bonus, né incentivi alle vendite»). Posti simultaneamente di fronte ad un rifornimento limitato e alla «regola del 15%», e sapendo che le riesportazioni erano assai poco gradite ad Autogerma e alle case costruttrici, i concessionari italiani avevano chiaramente tutto l'interesse a vendere il ridotto numero di autoveicoli unicamente o quasi ad acquirenti che risiedevano in Italia. Il loro comportamento commerciale è stato pertanto condizionato dalle case costruttrici e da Autogerma.

92 L'analisi che precede è inoltre confermata da una lettera datata 6 ottobre 1994, inviata alla società Silemotori Negro di Conegliano, nella quale Autogerma scrive:

«Desideriamo richiamare la vostra attenzione sul fatto che il lancio della nuova Audi A4 Avant verrà effettuato circa un anno dopo il lancio della nuova Audi A4 Limousine (gennaio 1995) e che, di conseguenza, diviene tanto più importante piazzare i pochi veicoli che rimangono per un tempo così lungo, nonché sul fatto che un'attenzione particolare dovrà essere dedicata alle vendite nei rispettivi territori contrattuali».

93 Da tutte le osservazioni che precedono risulta che l'argomento della ricorrente relativo all'inesistenza di ostacoli a livello di rifornimento non può essere accolto.

Sull'ostacolo derivante dal comportamento commerciale nei confronti dei consumatori

- Argomenti delle parti

94 La ricorrente accusa inoltre la Commissione di aver erroneamente dichiarato che la condotta commerciale delle case costruttrici e delle loro reti distributive in Italia nei confronti dei consumatori di altri Stati membri costituiva un ostacolo alle riesportazioni.

95 A tal riguardo, la ricorrente sottolinea innanzi tutto che la Commissione fa riferimento a denunce che alcuni clienti avevano sporto contro le case costruttrici. In realtà le case costruttrici avevano preparato una lettera standard per rispondere ai potenziali acquirenti che domandavano perché i prezzi fossero diversi tra un paese e l'altro. La ricorrente fa rilevare non solo di non aver fornito false informazioni ai consumatori, ma di avere, al contrario, aiutato i cittadini degli Stati membri diversi dall'Italia che intendevano acquistare un autoveicolo di marca Volkswagen o Audi in tale Stato, ordinando ai suoi collaboratori di fornire loro un elenco dei concessionari italiani.

96 Inoltre, il comportamento di Autogerma consistente nel rinviare i potenziali acquirenti ai concessionari sarebbe del tutto legittimo poiché essa non vende autoveicoli direttamente ai consumatori. I concessionari hanno effettivamente il diritto, ma non l'obbligo, di consegnare gli autoveicoli ai consumatori finali senza restrizioni. In un particolare caso Autogerma aveva in realtà chiesto ad un potenziale acquirente di confermare la propria intenzione di acquistare un autoveicolo in Italia senza però pretendere, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, che questi confermasse di concludere l'acquisto «direttamente o tramite un intermediario di sua fiducia». Inoltre, Autogerma avrebbe cercato di aiutare i clienti che richiedevano assistenza in caso di problemi con un concessionario. Anche le case costruttrici, da parte loro, si sarebbero sforzate di consigliare i clienti tedeschi che avevano avuto problemi nell'ottenere un autoveicolo da un concessionario italiano.

97 La ricorrente aggiunge che, se è vero che da alcune lettere di clienti tedeschi o austriaci risulta che costoro si sono visti opporre un rifiuto unicamente a causa della loro nazionalità, è errato concludere che tali rifiuti fossero dovuti ad un divieto impartito dalle case costruttrici o da Autogerma. Essa fa rilevare che, con tutta evidenza, un concessionario che per qualunque motivo si rifiuta di vendere preferisce sostenere di non poterlo fare piuttosto che ammettere di non averne intenzione. Ad ogni modo, le lettere citate dalla Commissione non proverebbero soltanto che chi le ha scritte si è trovato di fronte ad un rifiuto dei concessionari italiani, ma anche che la ricorrente, Audi e Autogerma, ogni volta che un cliente le contattava, hanno immediatamente spiegato che le consegne a consumatori finali non dovevano essere respinte e hanno aiutato tale cliente ad ottenere gli autoveicoli.

98 Secondo la ricorrente, alcuni concessionari possono essere interessati a vendere certi modelli particolarmente richiesti, ma disponibili soltanto in quantità limitate, accordando priorità ai clienti del proprio territorio contrattuale. Infatti, in tal modo, essi garantirebbero la produttività del proprio servizio di assistenza, evitando le difficoltà connesse al recupero dell'imposta sul valore aggiunto (IVA). Per esempio, i concessionari italiani interrogati nell'ambito degli accertamenti svolti dalla Commissione non avevano confermato di essersi rifiutati di vendere a consumatori finali stranieri dietro pressione delle case costruttrici o di Autogerma, ma avevano semplicemente dichiarato di non essere interessati a quel tipo di vendite. Alcuni di loro avrebbero persino negato risolutamente l'esistenza di un divieto di vendita all'estero o avrebbero affermato di aver ricevuto l'ordine esplicito di assistere tutti i consumatori finali, indipendentemente dal loro domicilio.

99 Quanto all'impegno che Autogerma, in base ad una circolare datata 15 ottobre 1993, aveva raccomandato ai concessionari di far sottoscrivere a taluni acquirenti, la ricorrente contesta che fosse finalizzato ad impedire le riesportazioni. Con tale impegno l'acquirente si obbligava a non rivendere l'autoveicolo prima di tre mesi e prima di aver percorso 3 000 km, pena un'ammenda pari al 10% del prezzo di acquisto. In realtà, tale misura non avrebbe in alcun modo ostacolato le consegne a consumatori finali al di fuori del territorio contrattuale, ma avrebbe semplicemente protetto il sistema di distribuzione selettiva permettendo al concessionario di verificare in anticipo che l'acquirente non fosse un uomo di paglia, operante per conto di un rivenditore non autorizzato. Peraltro, secondo la lettera 26 settembre 1994 inviata da Autogerma alla ricorrente, l'impegno controverso doveva essere imposto solo ad acquirenti stranieri sospetti, ossia a clienti la cui qualità di consumatori finali fosse dubbia. Già nella circolare 15 ottobre 1993 Autogerma aveva consigliato ai concessionari di ricorrere a tale misura soltanto in una simile ipotesi. Inoltre, la ricorrente si dice legittimata a ritenere lecita tale misura per lo meno fino all'entrata in vigore del regolamento n. 1475/95. Ciò risultava da una lettera della Commissione del 31 marzo 1995. Essa inoltre precisa che, a partire dal 1996, tale impegno non veniva più imposto.

100 Infine, quanto alla conclusione della Commissione secondo la quale Autogerma avrebbe voluto scoraggiare le riesportazioni fatturando con l'IVA tutti gli autoveicoli consegnati (punto 42 della motivazione), la ricorrente sostiene di aver semplicemente applicato la normativa che assoggetta a IVA le consegne come quelle effettuate da Autogerma ai propri concessionari.

101 La ricorrente ricorda innanzi tutto il contenuto di una nota manoscritta, citata al punto 34 della motivazione della decisione, in base alla quale la ricorrente prescriveva ai propri servizi di non dare mai l'impressione di aver impartito istruzioni che vietavano di fornire informazioni a consumatori finali o ad intermediari da questi incaricati che ne facessero richiesta. Essa dichiara inoltre che spesso acquirenti potenziali hanno denunciato ostacoli alle riesportazioni, al punto che la ricorrente aveva elaborato una lettera standard di risposta. I consumatori tedeschi e austriaci sarebbero stati sottoposti ad una vera e propria corsa ad ostacoli, considerando anche i tempi per le consegne. L'elevato numero di reclami da parte di potenziali acquirenti sarebbe indicativo di tale fenomeno.

102 Per quanto riguarda, più in particolare, la misura consistente nel far sottoscrivere un impegno ai clienti dei quali fosse in dubbio la qualità di consumatori finali, tale impegno, che all'inizio veniva semplicemente raccomandato ai concessionari, sarebbe poi divenuto obbligatorio.

103 La convenuta sostiene inoltre che le dichiarazioni scritte dei concessionari in occasione degli accertamenti dell'ottobre 1995 non hanno particolare forza probatoria, tenuto conto del fatto che essi sarebbero stati oggetto, da parte di Autogerma, di intimidazioni e di minacce di risoluzione dei loro contratti di concessione. Tali minacce inoltre spiegherebbero le differenze esistenti tra le dichiarazioni scritte e quelle verbali rese da alcuni concessionari. In ogni caso, numerosi documenti dimostrerebbero inequivocabilmente che a potenziali acquirenti stranieri sono stati opposti rifiuti espliciti.

104 Infine, la convenuta cita un documento da cui risulterebbe senza alcun dubbio che la fatturazione comprensiva dell'IVA era uno strumento coscientemente applicato allo scopo di ostacolare le riesportazioni.

- Giudizio del Tribunale

105 Si deve rilevare che l'argomento della ricorrente è manifestamente contraddetto dall'elevato numero di denunce che consumatori di Stati membri diversi dall'Italia, per lo più di nazionalità tedesca o austriaca, hanno inviato, specie nel corso del 1995, tanto alla ricorrente, a Audi o ad Autogerma quanto alla Commissione. Su richiesta del Tribunale di comunicare tutte le lettere dei consumatori ricevute o in suo possesso, la Commissione ha prodotto più di sessanta lettere o fax aventi come oggetto comune la denuncia di ostacoli in cui i consumatori si erano imbattuti nell'acquistare un autoveicolo di marca Volkswagen o Audi in Italia. E' sufficiente citare, qui di seguito, parte della corrispondenza esaminata dalla Commissione nella decisione impugnata.

106 Fax datato 15 febbraio 1995 inviato a Audi dal signor Wieser (nota 33 della decisione):

«Ho contattato un concessionario Audi del Sud Tirolo per acquistare un'Audi 1,8 A4 e importarla in Austria. Ho dovuto però constatare che, a causa di istruzioni impartite dall'Audi, non si potevano effettuare vendite a cittadini austriaci (...)

Avendo fatto notare che tali misure erano in contrasto con il diritto comunitario, il concessionario ha risposto di esserne consapevole, ma di temere ritorsioni da parte della vostra impresa (...)».

107 Fax del 27 aprile 1995 inviato alla Commissione dal signor Bernhard (nota 36 della decisione):

«Con la presente intendo lamentarmi dei seguenti concessionari VW (...): volevo ordinare una VW Passat GL alla concessionaria Autohaus Lanz e sono stato informato che, essendo io cittadino tedesco, non vi sarebbero stati problemi a vendermi un'auto all'interno della Comunità europea. Dopo due giorni, una volta chiarite le idee sul tipo di veicolo e sull'equipaggiamento, ho dato l'ordine. Il giorno successivo il responsabile della concessionaria mi ha informato per telefono di essere impossibilitato a vendermi l'auto perché sono cittadino tedesco (disposizione della Volkswagen AG).

Successivamente, ho tentato di acquistare un autoveicolo presso la Brenner-Garage S.P.A., concessionario e officina della Volkswagen. Anche in questo caso mi è stato opposto un rifiuto».

108 Fax del 27 aprile 1995 inviato alla ricorrente dal signor Lenz (nota 132 della decisione):

«Con riferimento alla nostra conversazione telefonica, con la presente desidero tornare nuovamente sulla situazione inaudita - e non solo dal mio punto di vista - che mi è stata presentata in Italia.

Dopo aver preso accurate informazioni in vista dell'acquisto (per mio figlio) del modello Golf precedentemente indicato, in occasione del mio soggiorno in Alto Adige durante le vacanze di Pasqua tre concessionari VW mi hanno comunicato che le esportazioni di autoveicoli erano vietate e che ci si doveva attenere strettamente a questa disposizione. Ad alcuni concessionari era già stata revocata la concessione per violazione di tale disposizione.

E' stato inoltre ordinato di ostacolare i clienti interessati adducendo vaghe scuse, come, ad esempio, tempi di consegna di circa un anno, vetture disponibili già vendute o prenotate (...).

Chiaramente, ciò facendo si è trascurato il fatto che non possono esistere divieti in tal senso, poiché viviamo nella Comunità europea. Questa circostanza dovrebbe nel frattempo essere divenuta nota anche nel più remoto angolo della Comunità. O no?

La televisione tedesca ha già affrontato questo tema nella trasmissione della ARD (Auto und Verkehr) in data 22 aprile 1995 e ha riferito con dovizia di particolari circa l'inammissibilità di una tale disposizione. Ciò è sicuramente noto anche a voi! (...)».

109 Lettera del 18 maggio 1995 inviata ad Autogerma, con copia a Audi e alla Commissione, dal signor Baur (nota 39 della decisione):

«Torno nuovamente sul comportamento da voi tenuto nei miei confronti: tramite un intermediario, legittimato con procura ad agire in mio nome, ho ordinato presso la concessionaria Funari in data 19.2.95 una Audi A6. L'ordine è stato registrato presso di voi con il n. 95/0014. Poiché esiste un contratto valido ed efficace, desidero sapere immediatamente da voi quando mi consegnerete l'auto.

A giudicare dalle presenti apparenze, state facendo di tutto per allontanare i clienti di Audi. Ho contattato più concessionari italiani che mi hanno riferito di doversi attendere delle ritorsioni qualora anche solo una Audi venisse consegnata in Austria (naturalmente, le minacce avvengono solo per telefono) (...)».

110 Lettera datata 8 giugno 1995 inviata alla ricorrente dal signor Keppler (nota 36 della decisione):

«Tra il 2 e il 4 maggio 1995 sono stato in Italia. Nei pressi di S. Leonhardt abbiamo ricevuto dal locale concessionario VW la desolante risposta che in tutto l'Alto Adige non avremmo trovato alcun concessionario VW disposto a vendere una VW a stranieri, e questo perché la VW avrebbe vietato le vendite e minacciato di revocare le licenze di concessione in caso di violazione del divieto. E così è in effetti. In tutto l'Alto Adige (almeno a Merano, Bolzano, Silandro), nessun concessionario era disposto a venderci una VW (...).

A questo proposito, la nota informativa del "Brenner-Garage" di Bolzano e Merano dichiara: "Fino al dicembre 1994 abbiamo venduto un gran numero di autoveicoli a cittadini tedeschi, ma attualmente la VW rifiuta le consegne. Dalla VW riceviamo autoveicoli in quantità appena sufficienti a soddisfare il mercato interno con lunghi tempi di consegna. Noi le venderemmo volentieri una VW ma purtroppo la VW ce lo vieta"».

111 Lettera del 23 giugno 1995 inviata ad Autogerma dal signor Schneider (nota 133 della decisione):

«Desidero acquistare un'Audi A4, 1.8, in Italia per esportarla in Austria.

I concessionari mi hanno detto che ciò non è possibile perché se ordinassero anche solo un autoveicolo ancora per un acquirente austriaco non riceverebbero più consegne in futuro (...)».

112 Fax datato 19 luglio 1995 inviato alla ricorrente dal signor Mosser (nota 134 della decisione):

«Dato che ora anche l'Austria fa parte della CE, ho una domanda molto importante da sottoporvi.

L'8 giugno 1995 mi trovavo in Italia, paese con noi confinante, per acquistare un'Audi A4 TDI. Inizialmente, sono andato in macchina a Gemona e poi a S. Daniele (...)

Ho però avuto una brutta sorpresa. I direttori delle due concessionarie mi hanno comunicato che l'importatore generale di Audi aveva vietato loro di vendere auto a stranieri (...)».

113 Fax del 3 agosto 1995 inviato a Audi dal signor Bilogan (nota 135 della decisione):

«[H]o intenzione di acquistare [una Audi A4] in Italia.

Diverse persone mi han fatto presente che i concessionari italiani non possono vendere a cittadini della Repubblica federale di Germania e dell'Austria, presumibilmente a causa di una direttiva in tal senso della casa costruttrice (...)».

114 Lettera inviata alla ricorrente (punto 136 della motivazione) dal signor Albrecht:

«In quanto convinto europeo, volevo anch'io per una volta godere i vantaggi della CE, come anche voi fate nella vostra impresa, e così io e mia moglie ci siamo recati in Italia.

Ci siamo fermati a Milano e abbiamo cercato un concessionario VW. Abbiamo gioito nel vedere, nei saloni di esposizione, le vetture che avevamo in mente di acquistare, una Polo per mia moglie e un'Audi A4 per me.

Ma la gioia si è presto mutata in delusione. Senza tanti giri di parole ci è stato comunicato che, per ordine di Wolfsburg, non potevamo ottenere i modelli sopra indicati perché siamo cittadini tedeschi.

(...) Quello che ci è rimasto della nostra bella vacanza di due giorni sono spese per il viaggio e il pernottamento e la consapevolezza che la vostra impresa desidera tener tutti per sé i vantaggi della CE. L'uomo comune, invece, come al solito, resta a bocca asciutta e non gli resta che fare i propri acquisti in Germania».

115 Da tali documenti emerge in modo sufficientemente rappresentativo che, durante il periodo di cui trattasi, un cliente potenziale non domiciliato in Italia incontrava enormi difficoltà a trovare un concessionario italiano delle marche Volkswagen e Audi disposto a vendergli un autoveicolo. Di conseguenza, la Commissione ha potuto giustamente trarre la conclusione che la condotta commerciale delle case costruttrici e delle loro reti di distribuzione in Italia nei confronti dei consumatori di altri Stati membri costituiva anch'essa un ostacolo alle riesportazioni.

116 Tale conclusione non è contraddetta né dalle interpretazioni di ciascun documento esposte dalla ricorrente nei propri atti, né dalle spiegazioni che essa fornisce in tema di IVA né, infine, dalla reazione delle case costruttrici e di Autogerma consistente nel rispondere sistematicamente al denunciante che si trattava di malintesi e nell'adottare misure pratiche per consentirgli di acquistare un autoveicolo da un concessionario italiano. Al riguardo, si deve rilevare che, quando uno stesso rifiuto viene opposto in modo sistematico, non può essere qualificato come malinteso. Inoltre, il fatto di aver aiutato gli autori delle denunce ad acquistare un autoveicolo in Italia può essere spiegato con il timore che questi ultimi promovessero azioni giudiziarie, e nulla cambia al fatto che era divenuto difficile per i potenziali clienti di un altro Stato membro acquistare in Italia un autoveicolo di marca Volkswagen o Audi.

117 Per quanto riguarda le critiche espresse dalla ricorrente sulle valutazioni contenute nella decisione impugnata in merito alla misura consistente nel far sottoscrivere un impegno a taluni acquirenti, si deve rilevare che, in effetti, la detta misura, presa isolatamente, non era tale da impedire le riesportazioni da parte di consumatori finali. Tuttavia, tale osservazione nulla toglie a quella appena esposta secondo la quale i concessionari italiani sono stati indotti a rifiutare sistematicamente le vendite di autoveicoli ad acquirenti stranieri. Pertanto, non è necessario prendere in esame il modo in cui deve interpretarsi la misura controversa. Per di più, l'argomento della ricorrente secondo il quale essa poteva dedurre dalla corrispondenza con la Commissione che quest'ultima riteneva lecita la misura di cui trattasi è contraddetto da una lettera del 23 novembre 1994 inviatale da tale istituzione e che verrà analizzata qui di seguito nell'ambito del motivo dedotto in subordine, relativo al carattere troppo elevato dell'ammenda inflitta (v. infra, punti 338 e 339).

118 Da quanto precede deriva che l'argomento della ricorrente secondo il quale la condotta commerciale delle case costruttrici e delle loro reti distributive in Italia nei confronti dei consumatori non costituiva un ostacolo alle riesportazioni dev'essere respinto.

Sull'argomento della ricorrente in base al quale i provvedimenti adottati sarebbero diretti unicamente a impedire le vendite ai rivenditori non autorizzati

- Argomenti delle parti

119 Secondo la ricorrente il fatto che la Commissione, nella decisione impugnata, abbia dichiarato che è stato ostacolato tutto l'insieme delle riesportazioni dipende da una cattiva interpretazione della terminologia utilizzata nella corrispondenza interna al gruppo Volkswagen.

120 Infatti, la Commissione avrebbe erroneamente interpretato l'espressione «mercato grigio» come indicante non solo le vendite ai rivenditori non autorizzati, ma anche quelle a concessionari e a consumatori finali di Stati membri diversi dall'Italia. A tal proposito, la ricorrente contesta l'affermazione della Commissione secondo la quale le case costruttrici e Autogerma avrebbero coscientemente assimilato il mercato grigio alle riesportazioni dall'Italia, evitando in tal modo di distinguere tra riesportazioni legittime e illegittime (punti 43-58 della motivazione). A suo giudizio è evidente che l'espressione mercato grigio si riferisce a transazioni illegittime e non a vendite lecite.

121 La ricorrente non contesta il fatto che, nella corrispondenza interna al gruppo e tra Autogerma e i concessionari, vengono utilizzate espressioni più generali come «riesportazioni», «vendite al di fuori del territorio contrattuale» e «rivenditori» ma, in ogni caso, dal dettato o dal contesto di tale corrispondenza, oppure da un documento ulteriore, risulterebbe che si teneva conto soltanto delle riesportazioni illegittime, ossia di quelle non conformi ai contratti di concessione.

122 La ricorrente menziona alcune circolari inviate da Autogerma ai concessionari dalle quali risulterebbe chiaramente che quest'ultima vietava loro unicamente la vendita a rivenditori non autorizzati. Essa non contesta che Autogerma abbia raccomandato ai concessionari, specie riguardo alla nuova Volkswagen Polo, di concentrare la propria attività di vendita sul rispettivo territorio contrattuale italiano, ma ciò sarebbe lecito.

123 La Commissione in ogni caso non ha dimostrato che l'uso di espressioni generali nelle comunicazioni e nelle circolari avrebbe creato uno stato di incertezza nei concessionari, inducendoli a rinunciare a stipulare contratti con i consumatori finali o con intermediari da questi incaricati (punti 60 e 61 della motivazione). La ricorrente osserva al riguardo che i concessionari, per la loro professione, conoscono la normativa comunitaria in materia e che inoltre nel loro contratto viene ricordata la differenza esistente tra le vendite a consumatori finali, autorizzate, e quelle a rivenditori non autorizzati, vietate.

124 La ricorrente contesta inoltre l'interpretazione che la Commissione dà di alcuni documenti da essa dedotti come prova dell'esistenza di una «strategia generale» volta a impedire esportazioni legittime. Infatti, la nota del 21 settembre 1994, inviata alla ricorrente da Autogerma (punto 21 della motivazione) conterrebbe solo riflessioni generali relative al tipo di provvedimenti da predisporre. Con tale nota Autogerma avrebbe cercato di dimostrare alla ricorrente l'intenzione di agire attivamente contro tutte le riesportazioni mentre, in realtà, gli unici strumenti di cui disponeva erano quelli derivanti dai contratti di concessione.

125 Quanto agli altri documenti, essi riguarderebbero solo le vendite a rivenditori non autorizzati. In merito alla nota del 26 settembre 1994, anch'essa inviata alla ricorrente da Autogerma (punto 22 della motivazione), ciò risulterebbe dal testo stesso di tale documento e, in particolare, dal riferimento che in esso viene fatto al regolamento n. 123/85. Questa interpretazione, del resto, sarebbe confermata da un'altra nota di Autogerma alla ricorrente, recante data 24 ottobre 1994.

126 Lo stesso dicasi per una nota interna della ricorrente del 6 febbraio 1995, relativa alle misure adottate da Autogerma per evitare le riesportazioni (punto 23 della motivazione), nonché per una comunicazione interna di Audi del 12 dicembre 1994 (punto 24 della motivazione), relativa solo ad un progetto di circolare intitolato: «mercato grigio; sistema di margine in Italia». Inoltre, nella circolare da ultimo inviata ai concessionari tedeschi, sotto la voce «mercato grigio» veniva loro richiesto di raccogliere informazioni sui rivenditori non autorizzati. Lo stesso varrebbe per alcune relazioni, datate 17 dicembre 1993, da parte del servizio incaricato da Autogerma di sorvegliare i concessionari italiani, e relative alle attività di vendita di due concessionari, per una nota di Autogerma del 15 marzo 1995, per un fax inviato dalla ricorrente ad Audi il 24 marzo 1995, per una comunicazione di Audi ai suoi concessionari tedeschi datata 16 marzo 1995 e per un fax del 22 marzo 1995 della società Porsche Austria che garantisce l'importazione dei veicoli di marca Volkswagen, Audi e Porsche in Austria (punti 25, 28, 31, 41 e 42 della motivazione).

127 Infine, la ricorrente accusa la Commissione di non aver tenuto conto né dei conflitti di interesse all'interno del gruppo Volkswagen, che talvolta hanno portato a dichiarazioni fuori misura nelle note interne, né dell'identità degli autori dei documenti considerati, che a volte erano dipendenti.

128 La convenuta sostiene che la ricorrente non si è assicurata che le misure in questione riguardassero effettivamente solo le riesportazioni da parte di rivenditori non autorizzati e che non pregiudicassero anche quelle effettuate dai consumatori finali