CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 17 maggio 2017 ( 1 )

Causa C‑217/16

Commissione europea

contro

Dimos Zagoriou

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Monomeles Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene quale giudice monocratico, Grecia)]

«Esecuzione forzata della decisione della Commissione di imporre un obbligo pecuniario ai sensi dell’articolo 256 CE – Determinazione del giudice competente – Legittimazione passiva in un procedimento di esecuzione forzata – Principi di equivalenza e di effettività»

I. Introduzione

1. Nel 2006 la Commissione ha adottato una decisione ( 2 ) indirizzata a un’impresa di proprietà del comune di Aristi Zagoriou in Grecia, diretta al recupero di un aiuto concesso a tale impresa nel 1993. Dopo la concessione dell’aiuto, ma prima dell’adozione della decisione della Commissione, l’impresa è stata sciolta. Inoltre, il comune di Aristi Zagoriou è stato assorbito all’interno di una più ampia entità comunale, Kentriko Zagori.

2. La Commissione ha richiesto di far eseguire la propria decisione nei confronti di Kentriko Zagori, che si è opposto all’esecuzione forzata dinanzi al giudice civile nazionale. Durante tali procedimenti giudiziari, Kentriko Zagori è stato a sua volta assorbito all’interno di un’altra ancor più ampia entità comunale, il Dimos Zagoriou (comune di Zagori), che è il resistente nel procedimento principale. L’opposizione è stata accolta con sentenza di primo grado nel 2013. Il giudice nazionale ha statuito che l’esecuzione forzata non poteva essere effettuata contro il Dimos Zagoriou.

3. La Commissione ha impugnato tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio, una corte d’appello civile, sostenendo che sono competenti a conoscere della controversia i giudici nazionali amministrativi e non quelli civili. Inoltre, essa sosteneva che l’esecuzione forzata poteva essere effettuata nei confronti del Dimos Zagoriou in quanto successore dell’impresa.

4. Sullo sfondo di questo contesto procedurale alquanto complesso, il giudice del rinvio chiede ora alla Corte se la controversia sottostante sia di natura privata o pubblica, come si debba determinare il giudice competente e rispetto a quali soggetti l’esecuzione forzata possa essere effettuata.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

5. L’articolo 299 TFUE così dispone: «Gli atti del Consiglio, della Commissione o della Banca centrale europea che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo. L’esecuzione forzata è regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio essa viene effettuata. La formula esecutiva è apposta, con la sola verificazione dell’autenticità del titolo, dall’autorità nazionale che il governo di ciascuno degli Stati membri designerà a tal fine, informandone la Commissione e la Corte di giustizia dell’Unione europea. Assolte tali formalità a richiesta dell’interessato, quest’ultimo può ottenere l’esecuzione forzata richiedendola direttamente all’organo competente, secondo la legislazione nazionale. L’esecuzione forzata può essere sospesa soltanto in virtù di una decisione della Corte. Tuttavia, il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi è di competenza delle giurisdizioni nazionali».

2. Regolamenti n. 2052/88 ( 3 ), n. 4253/88 ( 4 ) e n. 4256/88 ( 5 )

6. Il regolamento (CEE) n. 2052/88 è l’atto normativo di base che disciplina i fondi strutturali dell’Unione europea, la loro interrelazione e il loro rapporto con altri strumenti finanziari (in prosieguo: il «regolamento sui fondi strutturali»).

7. Il regolamento (CEE) n. 4253/88 è il regolamento principale che applica il regolamento sui fondi strutturali (in prosieguo: il «regolamento di applicazione dei fondi strutturali»).

8. Il regolamento (CEE) n. 4256/88 integra il regolamento di applicazione dei fondi strutturali in relazione al Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «regolamento di applicazione dei fondi strutturali (FEAOG)»). Così, l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento di applicazione dei fondi strutturali (FEAOG) stabilisce che la sezione orientamento del FEAOG può finanziare le azioni prese per la realizzazione delle missioni di cui al regolamento sui fondi strutturali. L’articolo 1, paragrafo 2, applica in via generale a tali casi le norme stabilite nel regolamento di applicazione dei fondi strutturali.

9. Il titolo VI del regolamento di applicazione dei fondi strutturali, «Disposizioni finanziarie», include in particolare l’articolo 24, che stabilisce quanto segue: «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo. 1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra giustificare soltanto una parte del contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della compartecipazione, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni in un lasso di tempo determinato. 2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità e soprattutto di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione. 3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite possono essere aumentate degli interessi di mora, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e secondo le modalità che saranno adottate dalla Commissione secondo le procedure di cui al titolo VIII».

III. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

10. Nel 1993, la Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, un’impresa interamente di proprietà del comune di Aristi Zagoriou e responsabile dello sviluppo della regione di Aristi (in prosieguo: l’«impresa») ha chiesto e ottenuto un aiuto dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»). Il progetto è stato interrotto prematuramente, pertanto la Commissione ha chiesto di recuperare parte dell’aiuto.

11. A tal fine, nel 2006, la Commissione ha adottato una decisione indirizzata all’impresa con la quale chiedeva il rimborso (in prosieguo: la «decisione della Commissione») ( 6 ). L’esecuzione di tale decisione è stata richiesta ai sensi dell’articolo 256 CE (divenuto articolo 299 TFUE), che regolamenta l’esecuzione di atti che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario. Alla decisione era allegato il titolo esecutivo.

12. Tuttavia, prima dell’adozione della decisione della Commissione, il comune di Aristi Zagoriou è stato assorbito all’interno del comune di Kentriko Zagori ( 7 ). Inoltre, l’impresa è stata sciolta ( 8 ).

13. Secondo la decisione del giudice del rinvio, il 31 agosto 2008 è stata emessa un’ingiunzione di pagamento del debito oltre a interessi nei confronti del Kentriko Zagori, il successore giuridico di Aristi Zagoriou e azionista unico dell’impresa (in prosieguo: l’«ingiunzione»). Il 15 ottobre 2008 la Commissione ha ottenuto un’ordinanza di pignoramento sulle somme detenuta in banca da Kentriko Zagori.

14. Il denaro è stato trasferito alla Commissione.

15. Il 23 ottobre 2008, Kentriko Zagori si opponeva all’ingiunzione dinanzi al Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunale di primo grado quale giudice monocratico, Grecia) (un giudice civile).

16. Durante il procedimento dinanzi a detto giudice, Kentriko Zagori è stato assorbito all’interno del comune di Dimos Zagoriou ( 9 ).

17. Con sentenza del 14 maggio 2013, il giudice civile di primo grado accoglieva l’opposizione sulla base del fatto che l’esecuzione del credito detenuto nei confronti dall’impresa non poteva essere effettuata contro il Dimos Zagoriou.

18. La Commissione proponeva impugnazione dinanzi al giudice del rinvio, il Monomeles Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene quale giudice monocratico, Grecia).

19. Nel suo appello, la Commissione sostiene essenzialmente che il giudice che ha deciso la controversia in primo grado (un giudice civile) non aveva la competenza a statuire, in quanto la controversia è di natura amministrativa e dovrebbe essere decisa dai giudici amministrativi. La Commissione ha inoltre argomentato che l’esecuzione forzata poteva essere effettuata nei confronti del Dimos Zagoriou.

20. Alla luce di quanto precede, il Monomeles Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene quale giudice monocratico) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Quale sia la natura degli atti della Commissione europea nell’esercizio delle sue competenze di cui ai regolamenti n. 2052/88, n. 4253/1988 e n. 4256/1988 e, più precisamente, se tali atti della Commissione [siano] atti di diritto pubblico e diano luogo, in ogni caso, a controversie amministrative quanto al merito, segnatamente se l’oggetto del pignoramento presso terzi disposto dalla Commissione europea sia un credito privato, laddove la domanda iniziale per il soddisfacimento della quale si procede all’esecuzione forzata discenda da un rapporto giuridico di diritto pubblico, sorto dai summenzionati atti della Commissione europea, o siano atti di diritto privato che generano controversie privatistiche. 2) In considerazione dell’articolo 299 TFUE, ai sensi del quale l’esecuzione forzata di atti della Commissione europea che comportino un obbligo pecuniario a carico di persone che non siano gli Stati membri è disciplinata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio viene effettuata l’esecuzione forzata e in considerazione della disposizione dello stesso articolo, secondo la quale il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi ricade nella competenza dei giudici nazionali, come sia determinata la competenza dei giudici nazionali sulle controversie derivanti da tale esecuzione, ove secondo la normativa nazionale dette controversie costituiscono controversie amministrative quanto al merito, vale a dire ove il rapporto in parola sia di diritto pubblico. 3) Nel caso dell’esecuzione forzata di atti della Commissione europea adottati in esecuzione dei regolamenti n. 2052/88, n. 4253/1988 e n. 4256/1988 e che impongono obblighi pecuniari a carico di persone che non siano gli Stati membri, se la legittimazione passiva del debitore sia determinata sulla base del diritto nazionale o del diritto comunitario. 4) Quando il soggetto obbligato all’adempimento dell’obbligazione pecuniaria derivante dall’atto della Commissione europea adottato in attuazione dei regolamenti n. 2052/88, n. 4253/1988 e n. 4258/1988 sia una società comunale, successivamente dissolta, se il Comune al quale appartiene tale società sia responsabile per l’adempimento dell’obbligazione pecuniaria in parola nei confronti della Commissione europea ai sensi dei summenzionati regolamenti».

21. Hanno presentato osservazioni scritte il Dimos Zagoriou, il governo greco e la Commissione. Le suddette parti sono state anche sentite all’udienza svoltasi l’8 marzo 2017.

IV. Valutazione

A. Ricevibilità

22. Sebbene possano sussistere dubbi quanto alla ricevibilità delle questioni sollevate dal giudice nazionale, certamente non si può ritenere che esse non siano correlate alla controversia principale. Esse sono quindi assistite da una presunzione di rilevanza ( 10 ). Inoltre, sebbene le questioni possano essere a tratti intese nel senso che richiedano alla Corte di interpretare il diritto nazionale, cosa che chiaramente non le compete ( 11 ), esse sollevano altresì quesiti più generali sull’interazione tra diritto dell’Unione e diritto nazionale. Infine, l’eventuale mancanza di chiarezza nella domanda del giudice nazionale, o l’assenza di dettagli sulle disposizioni nazionali pertinenti, non hanno impedito alle parti della controversia principale e al governo greco di presentare osservazioni.

23. Per tali motivi, le questioni sono, a mio avviso, ricevibili. Cionondimeno, come si vedrà più avanti, ritengo che i pochi dettagli forniti dal giudice del rinvio nella domanda di pronuncia pregiudiziale pongano significativi limiti al livello di dettaglio a cui la Corte può concretamente arrivare nella sua risposta.

B. Nel merito

1. Sulla prima e sulla seconda questione

24. Il procedimento principale riguarda l’opposizione all’esecuzione forzata di un credito vantato dall’Unione europea, fondata su una decisione della Commissione che comporta un obbligo pecuniario. Un punto di disaccordo fondamentale tra le parti del procedimento dinanzi al giudice nazionale verte sulla questione se i giudici competenti a trattare tali tipologie di procedimenti debbano essere i giudici amministrativi o quelli civili.

25. Il Dimos Zagoriou e il governo greco affermano che dovrebbero essere competenti i giudici civili. La Commissione sostiene il principio di equivalenza, affermando che le azioni relative all’esecuzione forzata di un credito dovrebbero essere esaminate dagli stessi giudici indipendentemente dal fatto che il debito sia dovuto allo Stato greco o alla Commissione. Comprendo che per la Commissione ciò significa che i giudici amministrativi dovrebbero essere competenti in entrambi i casi. È questo il contesto delle prime due questioni sollevate dal giudice del rinvio.

26. Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede in sostanza come determinare quale giudice nazionale sia competente in casi come quello di cui è adito. Il giudice del rinvio è preoccupato nello specifico per l’effetto che può avere su tale scelta la natura (pubblica o privata) dei rapporti giuridici che sono all’origine della controversia. A quanto mi consta, è per tale ragione che il giudice del rinvio chiede nella sua prima questione se i rapporti giuridici all’origine della controversia di cui è adito siano di natura pubblica o privata.

27. Quindi, mi sembra che sia la prima sia la seconda questione del giudice nazionale mirino a comprendere quali giudici siano competenti a decidere sulle azioni relative all’esecuzione forzata dei crediti vantati dall’Unione. Affronterò quindi tali questioni congiuntamente.

28. È importante rammentare che non è certamente compito della Corte interpretare il diritto nazionale relativo alla competenza dei giudici e, su tale base, decidere all’interno di quale sistema giudiziario debba essere deciso un caso di cui è adito il giudice nazionale. Tuttavia, facendo astrazione dal livello delle norme nazionali, la prima e la seconda questione del giudice nazionale pongono anche un problema più generale: quali requisiti stabilisce il diritto dell’Unione in relazione all’esecuzione forzata nazionale dei crediti da essa vantati?

29. Centrale per le questioni del giudice del rinvio è l’interpretazione dell’articolo 299 TFUE, che prevede che gli atti della Commissione che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo ( 12 ). Tale disposizione è sia innovativa sia minimalista. Innovativa ( 13 ), in quanto rende quelle che sono essenzialmente decisioni di un organismo internazionale direttamente esecutive a livello nazionale, senza bisogno di alcuna procedura di riconoscimento da parte dello Stato membro ( 14 ). Minimalista, nel senso che rinvia alla legge nazionale per tutte le questioni relative all’esecuzione forzata.

30. In tale spirito minimalista, nulla nell’articolo 299 TFUE impone al diritto nazionale di determinare quali specifici giudici (amministrativi, civili o di altro tipo) siano competenti a decidere le relative controversie.

31. Invero, il secondo comma dell’articolo 299 TFUE stabilisce che l’esecuzione forzata delle decisioni che comportano un obbligo pecuniario dovrebbe essere regolata dalle «norme di procedura civile» nazionali.

32. Tuttavia, come sottolineato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, tale disposizione si riferisce solo alla procedura per l’apposizione della formula esecutiva. Ciò è, a mio parere, effettivamente, corroborato dalla struttura dell’articolo 299 TFUE. L’articolo 299 TFUE si riferisce alle norme di procedura civile solo nella prima frase del secondo comma. La parte restante dello stesso comma si riferisce successivamente alla fase della procedura che riguarda l’apposizione della formula esecutiva. Gli altri commi della disposizione (articolo 299, terzo e quarto comma) riguardano le successive fasi dell’esecuzione. Essi non contengono alcuna siffatta limitazione. Quindi, una volta che la formula esecutiva è stata apposta, l’esecuzione è effettuata «secondo la legislazione nazionale» (articolo 299, terzo comma, TFUE) ed è soggetta al controllo giudiziario delle «giurisdizioni nazionali» interessate (articolo 299, quarto comma, TFUE).

33. Sembra pertanto che il riferimento alle «norme di procedura civile» si intendesse limitato alla procedura di apposizione della formula esecutiva. Per la restante parte e tutte le altre fasi, la formulazione dell’articolo 299 TFUE è interamente neutrale per quanto riguarda le istituzioni nazionali che dovrebbero applicare gli atti delle istituzioni dell’Unione che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario.

34. Inoltre, non vedo (né le parti hanno fatto valere) alcuna disposizione nel regolamento sui fondi strutturali, nel regolamento di applicazione dei fondi strutturali, o nel regolamento di applicazione dei fondi strutturali (FEAOG) che imponga la designazione di specifiche categorie di giudici.

35. In mancanza di qualsiasi precisazione nel diritto dell’Unione relativa ai giudici nazionali competenti e conformemente alla giurisprudenza consolidata, la designazione di tali giudici rientra nell’ambito dell’autonomia procedurale nazionale, nell’osservanza dei principi di equivalenza e di effettività ( 15 ).

36. Questa è la risposta breve alle questioni del giudice del rinvio su come si debba determinare il giudice competente. Tuttavia, per meglio assistere il giudice del rinvio, ritengo utile in questa fase approfondire come i principi di equivalenza e di effettività potrebbero entrare in gioco nella presente causa. In tale contesto, considererò le preoccupazioni specifiche del giudice del rinvio sulla scelta tra giudice amministrativo e giudice civile e l’impatto della natura di diritto pubblico/privato dei rapporti giuridici tra le parti che sono all’origine della controversia.

37. Concordo con la Commissione sul fatto che niente nella domanda indicherebbe l’esistenza di una questione relativa al principio di effettività in relazione alla designazione del giudice competente ( 16 ). Non esiste, in particolare, alcun indizio che vi possa essere un problema di accesso ai giudici nazionali. È piuttosto la tipologia dei giudici – civile o amministrativo – che è in questione.

38. Invece, l’applicazione del principio di equivalenza nel caso di specie è probabilmente meno ovvia. Questo è infatti il punto principale della Commissione in relazione alla seconda questione. La Commissione argomenta sostanzialmente che lo scopo del procedimento è il recupero dell’aiuto indebitamente erogato e l’esecuzione forzata di tale recupero. Secondo la Commissione, sia che tali procedimenti riguardino aiuti versati dallo Stato greco a carico delle risorse nazionali, sia che riguardino aiuti versati dalla Commissione a carico delle risorse dell’Unione, il principio di equivalenza prevede che siano competenti gli stessi giudici. Dovrebbe trattarsi o dei giudici amministrativi in entrambi i casi, oppure dei giudici civili in entrambi i casi.

39. A mio parere, la risposta è più sfumata e richiede un esame più approfondito di ciò che il principio di equivalenza implica in un caso come il presente.

40. In generale, il principio di equivalenza prevede un doppio confronto ( 17 ). Innanzitutto occorre individuare i «procedimenti» o le «azioni» comparabili e, in secondo luogo, valutare se le azioni fondate sul diritto dell’Unione siano trattate in modo meno favorevole rispetto alle azioni comparabili basate sul diritto nazionale.

41. La comparabilità dei procedimenti è determinata esaminando «sia l’oggetto sia gli elementi essenziali dei ricorsi di natura interna» ( 18 ). In alcuni casi, la Corte si riferisce a «oggetto, causa ed elementi essenziali» ( 19 ). Se si stabilisce che le azioni sono simili, devono essere trattate in modo analogo. Per determinare se vi sia un trattamento analogo e se il principio di equivalenza sia rispettato, il giudice nazionale deve «accertare in modo oggettivo ed astratto l’analogia delle norme di cui trattasi in considerazione della loro rilevanza nel procedimento complessivamente inteso, dello svolgimento del procedimento medesimo e delle specificità di tali norme» ( 20 ).

42. La giurisprudenza sembra essere in qualche misura ambigua in merito a cosa comporti un trattamento «equivalente» o «analogo». In alcuni casi la Corte ha adottato un approccio «rigoroso» che sembra richiedere un trattamento identico (applicazione «indistintamente» ai ricorsi basati sul diritto dell’Unione e a quelli basati sul diritto nazionale ( 21 )). In altri casi (che è infatti la variante più comune) la Corte utilizza un linguaggio più «flessibile», parlando di un trattamento non «meno favorevole» per i ricorsi basati sul diritto dell’Unione ( 22 ). Quest’ultima variante implica chiaramente che vi è margine per le differenze, a condizione che tali differenze non producano effetti negativi sui ricorsi basati sul diritto dell’Unione rispetto ai ricorsi fondati sul diritto nazionale.

43. A mio parere, l’equivalenza richiede semplicemente la somiglianza e l’esclusione di un «trattamento meno favorevole». Non può significare una rigorosa identità di norme. Non solo un tale approccio chiaramente più ragionevole e accomodante si riscontra più ampiamente nella giurisprudenza, ma inoltre esso riconosce la componente «autonomia» nell’ambito dell’«autonomia procedurale nazionale» e tiene conto del fatto che alcune norme non si prestano facilmente a un confronto oggettivo.

44. Avendo chiarito l’ambito di applicazione del principio, propongo le seguenti osservazioni in relazione alla presente causa.

(a) Sull’analogia fra i procedimenti

45. La prima fase dell’applicazione del principio di equivalenza nella presente causa sarà determinare le tipologie di procedimenti da confrontare. Nel fare ciò, si deve tenere conto dell’«oggetto, causa ed elementi essenziali» ( 23 ) dell’azione.

46. L’azione iniziale che ha dato luogo al presente rinvio pregiudiziale era un’opposizione contro l’esecuzione forzata da parte della Commissione, mediante un’ingiunzione e un pignoramento, di un obbligo pecuniario.

47. L’azione non è diretta, dunque, a stabilire o contestare l’esistenza di un credito o a mettere in dubbio come esso sia sorto, ma riguarda piuttosto la sua esecuzione. Sono consapevole che, nell’ambito di tali azioni relative all’esecuzione forzata, alcuni Stati membri in certi casi potrebbero prevedere la possibilità di contestare l’esistenza stessa del credito. Tuttavia, non è chiaro dal fascicolo se avvenga così in Grecia in via generale o specificamente in questo caso. Ad ogni modo, noto che nella presente causa: a) l’esistenza del credito non è in realtà contestata dal Dimos Zagoriou; e b) anche se così fosse, il giudice del rinvio non sarebbe competente a esaminare l’esistenza del credito, poiché questo si fonda su un atto dell’Unione (la decisione della Commissione), la cui validità può essere sindacata solo da codesta Corte ( 24 ).

48. La mia posizione sul punto è la seguente: nell’identificare «oggetto, causa ed elementi essenziali» di un’azione relativa all’esecuzione forzata, non è immediatamente evidente se e in quale modo sia in realtà pertinente la natura del rapporto sottostante che dà origine al debito.

49. Da un diverso punto di vista, la decisione della Commissione potrebbe essere vista come qualsiasi altro titolo esecutivo ai sensi del diritto nazionale, le cui origini (pubbliche/private) sono di poca importanza. Tutto dipende dalle norme procedurali nazionali relative all’esecuzione forzata: infatti, potrebbero esistere ordinamenti giuridici nazionali in cui l’esecuzione forzata di qualsiasi «titolo di diritto pubblico» rientrerà esclusivamente nella competenza dei giudici amministrativi. Tuttavia, ci possono anche essere ordinamenti giuridici in cui l’esecuzione dinanzi ai giudici amministrativi sarà effettuata solamente rispetto alle decisioni prese dai giudici amministrativi stessi. Le decisioni provenienti da una fonte esterna a tale sistema necessiterebbero pertanto, ai fini dell’esecuzione, dell’apposizione della formula esecutiva. Per definizione, tale situazione non potrebbe essere paragonata ad una decisione amministrativa definitiva che non avrà mai bisogno di tale trattamento. In altri sistemi ancora, qualunque esecuzione di decisioni definitive che comportano obblighi pecuniari, che provengano da giudici amministrativi o civili, o addirittura penali ( 25 ), potrebbe rientrare nella competenza dei giudici civili, o anche di altri pubblici ufficiali che non fanno parte (direttamente) del sistema giudiziario.

50. Ho delineato tutti questi potenziali modelli per un unico scopo: sottolineare che non è scontato che la natura del rapporto giuridico sottostante debba essere un elemento centrale o determinante nella valutazione della similarità fra le azioni e nell’applicazione del principio di equivalenza. A seconda dei parametri del sistema nazionale, una volta che la formula esecutiva è stata apposta alla decisione e l’atto è diventato esecutivo secondo il diritto nazionale, l’origine dell’obbligo pecuniario può avere scarsa importanza.

51. È in ultima analisi il giudice nazionale che deve valutare l’equivalenza, proprio perché egli è «l’unico ad avere una conoscenza diretta delle modalità procedurali» ( 26 ) che gli consente di avere una visione chiara della questione.

52. Cionondimeno, e ferme restando tutte queste puntualizzazioni, con la sua prima questione il giudice del rinvio vuole conoscere la natura del rapporto sottostante tra le parti nella presente causa, il che implica che esso considera tale rapporto rilevante per determinare se vi sia equivalenza nella causa di cui è adito. A tal proposito, il giudice del rinvio chiede se tale rapporto e il credito debbano essere classificati come «pubblici» o «privati».

53. Il diritto dell’Unione non opera una distinzione formale tra diritto «pubblico» e diritto «privato» ( 27 ). Tuttavia, nella misura in cui potrebbe risultare utile al giudice del rinvio nella sua valutazione dell’analogia dei procedimenti, osservo che l’atto in questione – la decisione della Commissione – «comporta» un obbligo pecuniario (per utilizzare lo stesso termine dell’articolo 299 TFUE). Orbene, ovunque risieda il confine preciso tra «pubblico» e «privato» nel singolo ordinamento giuridico nazionale ( 28 ), e qualunque tipologia della più comune definizione di «pubblico» si possa contemplare (teoria che si basa sul potere, sull’interesse o organica, vale a dire strutturale), una decisione unilaterale adottata da un’istituzione allo scopo di recuperare un aiuto erogato a carico delle risorse pubbliche che «comporti» un obbligo pecuniario si qualificherebbe certamente come «pubblica» secondo uno qualsiasi di questi approcci.

54. Sottolineo che non intendo suggerire che il diritto dell’Unione operi una distinzione giuridica formale tra diritto pubblico e privato né in quale misura una siffatta distinzione corrisponderebbe al diritto nazionale. Al contrario, intendo solamente esprimere il fatto ovvio e difficilmente contestabile che, imponendo un obbligo pecuniario al fine di recuperare l’aiuto finanziario, la Commissione ha chiaramente esercitato un potere «speciale» che non rientra nell’ambito delle normali regole applicabili ai rapporti tra privati ( 29 ). L’incidenza di tale fatto nella valutazione dell’equivalenza è una questione che deve essere valutata dal giudice del rinvio, tenendo conto delle ulteriori precisazioni delineate in precedenza nella presente sezione.

(b) Sull’analogia fra le norme

55. Una volta che il giudice del rinvio avrà determinato, sulla base dell’oggetto, della causa e degli elementi essenziali, le tipologie di procedimento che dovrebbero essere confrontate con quello di cui alla causa principale, si deve determinare se le norme procedurali applicabili siano analoghe. A tal proposito, il giudice del rinvio è preoccupato specificamente riguardo alla determinazione del giudice competente, amministrativo o civile.

56. Supponendo, per il momento, che il giudice del rinvio ritenga che i procedimenti «analoghi» a quello della causa principale sarebbero decisi normalmente dai giudici civili in ogni caso, non sembrerebbe esservi allora differenza di trattamento in termini di giurisdizione competente. La controversia principale è già pendente dinanzi a un giudice civile, come avviene nei procedimenti «analoghi».

57. Supponendo, d’altra parte, che il giudice del rinvio ritenga che i procedimenti «analoghi» a quello della causa principale sarebbero normalmente decisi dai giudici amministrativi, sembrerebbe in effetti che sussista una differenza di trattamento: procedimenti «analoghi» sono decisi dai giudici civili quando la Commissione è parte del procedimento e dai giudici amministrativi in (alcuni) altri casi.

58. Tale applicazione di norme procedurali differenti in procedimenti analoghi conduce automaticamente ad una violazione del principio di equivalenza?

59. Per rispondere a tale questione, il giudice nazionale dovrebbe verificare se le norme applicate sono analoghe «in considerazione della loro rilevanza nel procedimento complessivamente inteso, dello svolgimento del procedimento medesimo e delle specificità di tali norme» ( 30 ). Non vi sarà violazione del principio di equivalenza a meno che l’applicazione di norme differenti comporti un trattamento meno favorevole dei ricorsi fondati sul diritto dell’Unione.

60. Per poter effettuare tale valutazione, tuttavia, è necessario individuare con chiarezza e concretezza la precisa norma oggetto di esame. L’analogia delle norme può, per definizione, essere valutata soltanto rispetto a una norma specifica e al suo funzionamento (come il rango, la prescrizione, i limiti di tempo, le sanzioni, la rappresentanza e così via). Al contrario, valutare l’analogia nel senso dell’assenza di un trattamento meno favorevole rispetto ad un intero ordinamento giudiziario potrebbe essere un compito degno delle fatiche di Ercole, ma difficilmente concepibile per chiunque altro.

61. Pertanto, in assenza di un’evidenza concreta e specifica, una norma che assegna la competenza ai giudici amministrativi, in opposizione ai giudici civili, non è di per sé ovviamente favorevole o sfavorevole a una parte. Aggiungerei che nulla nella domanda di rinvio pregiudiziale o nelle conclusioni delle parti nella presente causa indica precisamente perché l’attribuzione della competenza ai giudici civili anziché a quelli amministrativi in Grecia potrebbe essere sfavorevole.

62. La sentenza della Corte nella causa Baczó e Vizsnyiczai avvalora chiaramente tale conclusione. In detta causa era stato chiesto alla Corte se l’attribuzione della competenza ai giudici provinciali per certe controversie basate sul diritto dell’Unione, mentre i giudici locali sarebbero stati competenti in controverse analoghe basate sul diritto nazionale, violasse il principio di equivalenza. La Corte si è pronunciata in senso negativo, con la motivazione che la «[competenza] dei giudici provinciali a conoscere dei ricorsi che vengono presentati per motivi dedotti dal diritto dell’Unione non costituisce necessariamente una modalità procedurale che possa essere qualificata come “sfavorevole”» ( 31 ).

63. Di conseguenza, a mio parere, la designazione dei giudici civili e dei giudici amministrativi come competenti a trattare procedimenti analoghi basati rispettivamente sul diritto dell’Unione e sul diritto nazionale non costituisce in sé una violazione del principio di equivalenza. Lo sarà solo se ciò costituisce chiaramente, in uno o più dei suoi concreti elementi processuali, un trattamento meno favorevole per i ricorsi fondati sul diritto dell’Unione. In definitiva, se la scelta dei giudici civili invece dei giudici amministrativi possa essere considerata «sfavorevole» in tal senso è una questione che spetta al giudice del rinvio decidere.

64. Per quanto riguarda l’idea che le norme applicate, inclusi i rimedi offerti dai giudici civili, possano essere asseritamente sfavorevoli per la Commissione, paragonate a quelle applicate dai giudici amministrativi, vorrei semplicemente notare che nessuna argomentazione di tal genere è in realtà stata avanzata dalla Commissione e la Corte non ha altrimenti ricevuto alcuna informazione su tale questione.

(c) Conclusione

65. Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla prima e alla seconda questione del giudice del rinvio come segue: spetta al diritto nazionale, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, determinare quali giudici siano competenti a decidere sulle azioni di opposizione all’esecuzione forzata di atti della Commissione europea che comportano un obbligo pecuniario a carico di persone che non siano gli Stati, ai sensi dell’articolo 299 TFUE. Nel determinare se sussistano eventuali violazioni del principio di equivalenza, il giudice nazionale deve, prima di tutto, verificare se i procedimenti interessati siano analoghi quanto a oggetto, causa ed elementi essenziali, e in secondo luogo, esaminare se le norme procedurali per le azioni di diritto dell’Unione siano meno favorevoli rispetto a quelle per le azioni basate esclusivamente sul diritto nazionale.

2. Sulla terza e sulla quarta questione

66. Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede se, quando la Commissione richiede il recupero di un aiuto indebitamente versato ai sensi del regolamento sui fondi strutturali e dei suoi regolamenti di applicazione, la cerchia di persone contro cui l’esecuzione può essere proposta ( 32 ) sia determinata dal diritto nazionale o dal diritto dell’Unione.

67. Con la quarta questione, il giudice del rinvio chiede se, quando un’impresa deve rimborsare i fondi ricevuti ai sensi del regolamento sui fondi strutturali e dei suoi regolamenti di applicazione, ed è successivamente stata liquidata, l’autorità pubblica proprietaria dell’impresa debba effettuare il rimborso.

68. Data la stretta relazione tra la terza e la quarta questione, le tratterò congiuntamente.

69. La Commissione sostiene che è l’atto dell’Unione cui si fa riferimento nel primo comma dell’articolo 299 TFUE (e quindi il diritto dell’Unione) che individua la o le persone cui è imposto l’obbligo pecuniario.

70. Concordo con questa tesi. Ciò deriva chiaramente dalla formulazione del primo comma dell’articolo 299 TFUE stesso. Nella specie, tale atto – la decisione della Commissione – era rivolto solo all’impresa.

71. Nella presente causa, tuttavia, la situazione è resa più complicata dal fatto che da allora l’impresa è stata sciolta. Di conseguenza, l’ingiunzione era stata emessa contro un altro soggetto – Kentriko Zagori – e sono le risorse bancarie di Kentriko Zagori ad essere state oggetto del pignoramento.

72. Va ricordato che l’opposizione era stata proposta da Kentriko Zagori. Tuttavia, prima che il ricorso fosse giudicato in primo grado, Kentriko Zagori è stato assorbito all’interno del Dimos Zagoriou.

73. Se l’esecuzione forzata è richiesta contro una persona diversa da quella cui la decisione della Commissione era rivolta, la base giuridica per tale sostituzione delle parti va trovata nel diritto nazionale o nel diritto dell’Unione?

74. Ritengo che la risposta sia molto chiaramente il diritto nazionale. L’articolo 299 TFUE dichiara esplicitamente che l’esecuzione forzata in quanto questione generale è regolata dal diritto nazionale. Inoltre, non vedo alcuna base giuridica nel regolamento sui fondi strutturali o nei suoi regolamenti di applicazione per dare esecuzione nei confronti di una persona B a un obbligo che era stato imposto alla persona A ai sensi di detti regolamenti e dell’articolo 299 TFUE.

75. In risposta a specifici quesiti posti su tale punto durante l’udienza, la Commissione in realtà non è stata in grado di individuare alcuna base giuridica nel diritto derivato dell’Unione ( 33 ).

76. Per essere chiari, la questione posta è sulla scelta della persona nei cui confronti attivare l’esecuzione forzata (nella presente causa il soggetto cui era diretta l’ingiunzione e i cui depositi bancari sono stati pignorati, è Kentriko Zagori). Non traggo conclusioni qui circa i potenziali destinatari degli atti della Commissione di cui al primo comma dell’articolo 299 TFUE. Se la Commissione potesse o meno rivolgere la sua decisione all’azionista dell’impresa (o al comune nel quale esso è stato successivamente assorbito) e la base giuridica per la scelta del destinatario sono questioni ipotetiche estranee all’oggetto della decisione di rinvio.

77. Se l’esecuzione forzata possa o meno essere attivata contro un soggetto diverso da quello cui la decisione della Commissione è rivolta, è quindi una questione di diritto nazionale, conformemente al principio di autonomia procedurale nazionale.

78. Tuttavia, in conformità con la giurisprudenza citata supra alla nota 15, l’autonomia procedurale nazionale è a sua volta soggetta ai principi di equivalenza e di effettività.

79. A tal proposito, la Commissione deduce che, al fine di rispettare i principi di equivalenza e effettività, essa deve essere autorizzata a procedere all’esecuzione forzata della sua decisione contro il Dimos Zagoriou ( 34 ). Essa sostiene in sostanza che le norme greche pertinenti autorizzano i comuni a rilevare tutti i beni delle (disciolte) imprese comunali e a scegliere selettivamente i debiti. Tuttavia, esiste un’eccezione per quanto riguarda la successione in certi debiti nei confronti dello Stato greco e degli enti previdenziali, che è inderogabile. Quindi, i debiti nei confronti sia dello Stato greco sia degli enti previdenziali ricevono un trattamento preferenziale.

80. Secondo la Commissione, nella misura in cui la successione del Dimos Zagoriou nel debito dell’impresa verso l’Unione è esclusa in conseguenza di tali norme nazionali, l’applicazione dell’articolo 299 TFUE è resa impossibile o eccessivamente difficile e il principio di effettività è pertanto compromesso. Nella misura in cui la successione del Dimos Zagoriou nei debiti da pagare allo Stato greco e agli enti previdenziali è garantita mentre in quelli da pagare all’Unione no, il principio di equivalenza è compromesso.

81. Spetta in definitiva al giudice del rinvio valutare se i principi di equivalenza e di effettività siano rispettati nel caso di specie. Qualsiasi orientamento che la Corte possa offrire nel presente caso è ostacolato dal fatto che la domanda di pronuncia pregiudiziale non fornisce alcuna precisazione sulle norme di successione cui la Commissione e il Dimos Zagoriou fanno riferimento nelle loro osservazioni. Cionondimeno, per assistere il giudice del rinvio nella sua valutazione, desidero formulare le seguenti osservazioni.

(a) Articolo 299 TFUE e norme nazionali sulla successione

82. Come osservazione preliminare, ci si può domandare se le norme sulla successione nella responsabilità per debiti possano essere oggetto di una valutazione secondo i principi di equivalenza e di effettività. È in effetti poco chiaro a quale tipologia di norme si applichino tali principi.

83. I due requisiti di equivalenza e di effettività sono stati sviluppati in giurisprudenza come un limite all’autonomia procedurale nazionale. Essi sono in effetti applicati molto spesso in tale contesto. Si tratta di valutare l’equivalenza e l’effettività del trattamento procedurale mediante l’applicazione di norme procedurali analoghe. Tuttavia, essi sono anche espressi di solito come più ampie restrizioni all’autonomia giudiziaria e in materia di mezzi di ricorso ( 35 ) e anche in relazione a norme chiaramente non procedurali o che non hanno ad oggetto mezzi di ricorso ( 36 ). Ovvi esempi includono la loro applicazione al principio di causalità ( 37 ), le conseguenze contrattuali del mancato rispetto di una direttiva ( 38 ), e la scelta dell’organo competente ( 39 ). Ciò solleva la questione se i principi possano essere applicati alle norme sulla successione, che potrebbero essere considerate norme di diritto puramente sostanziale, almeno in alcuni sistemi nazionali.

84. A mio avviso, riconoscendo l’evoluzione graduale della giurisprudenza in questo ambito, si può dire che il duplice requisito di equivalenza ed effettività sia oggi applicato «orizzontalmente» a qualsiasi scelta legislativa fatta dagli Stati membri in termini di mezzi di ricorso e di esecuzione del diritto dell’Unione a livello nazionale, in assenza di norme dell’Unione. Per tale ragione, ritengo che i principi potrebbero essere almeno potenzialmente applicati alle norme sulla successione.

85. Ciò detto, ho una preoccupazione fondamentale riguardante la loro applicazione alle norme sulla successione nella presente causa. In termini semplici, tali norme mi sembrano essere troppo remote per essere contestate con successo ai sensi dei principi di equivalenza e di effettività. Nonostante la loro applicabilità, generalmente ampia, come discussa nel precedente paragrafo, ci deve essere una chiara connessione tra l’originale diritto o obbligo previsto dal diritto dell’Unione e la norma nazionale specifica che impedisca la sua realizzazione a livello nazionale nei casi concreti. Tali principi non sono e non dovrebbero diventare un «passe-partout» per contestare qualsiasi norma processuale o sostanziale del diritto nazionale che semplicemente risulti scomoda, per quanto remota possa essere dall’ambito di applicazione dell’obbligo originale ( 40 ).

86. L’articolo 299 TFUE è una disposizione relativa all’esecuzione forzata di atti che comportano un obbligo pecuniario. Ci si potrebbe quindi ragionevolmente aspettare che le norme nazionali che rientrano nel suo ambito di applicazione siano quelle relative all’esecuzione forzata di tali atti dinanzi alle autorità nazionali competenti. Tuttavia, sarebbe eccessivo voler saltare da qui alle disposizioni nazionali, del tutto distinte, sulla successione nei debiti nel contesto dello scioglimento di imprese e della fusione di comuni.

87. Suggerisco pertanto che, nel contesto della presente causa, il duplice requisito di equivalenza e di effettività, se esaminato nel contesto dell’attuazione nazionale dell’articolo 299 TFUE, semplicemente non includa le norme nazionali sulla successione nei debiti nel contesto dello scioglimento delle imprese e della fusione dei comuni.

88. Qualora la Corte dovesse comunque concludere che i principi di equivalenza e di effettività possono applicarsi in questo caso in relazione alle norme nazionali sulla successione, fornirò anche suggerimenti sull’applicazione di entrambi i principi alla terza e alla quarta questione. Dal punto di vista dell’equivalenza, la difficoltà principale è stabilire una valida comparabilità fra procedimenti e trattamento in relazione a un siffatto specifico aspetto dell’esecuzione forzata. Dal punto di vista dell’effettività, occorre chiedersi se una norma così remota possa rendere i ricorsi fondati sul diritto dell’Unione «impossibili o eccessivamente difficili».

89. Esaminerò di seguito ciascuno dei principi in modo più approfondito.

(b) Principio di equivalenza

90. Per quanto riguarda il principio di equivalenza, l’argomento della Commissione è essenzialmente che essa dovrebbe essere trattata nello stesso modo dello Stato greco ( 41 ) ai fini dell’applicazione delle norme sulla successione, nel contesto delle azioni esecutive per il recupero del credito.

91. La fondamentale debolezza che riscontro in tale argomento è che il principio di equivalenza non è utilizzato per confrontare persone giuridiche o Stati e istituzioni, e il trattamento che essi ricevono. Non riguarda la parità di trattamento dei creditori ( 42 ). Invece, il principio di equivalenza riguarda la garanzia di un trattamento paragonabile del procedimento, per assicurare che il diritto dell’Unione sia applicato. Esso richiede che i ricorsi fondati sul diritto dell’Unione non siano trattati in modo meno favorevole rispetto a quelli analoghi di diritto nazionale ( 43 ).

92. Tuttavia, nella misura in cui l’argomento della Commissione può essere interpretato come un tentativo di confrontare i procedimenti, come spiegato ai precedenti paragrafi 25 e da 38 a 41, spetta al giudice del rinvio determinare se i procedimenti siano analoghi, per oggetto, causa ed elementi essenziali. Nel farlo, il giudice del rinvio può tenere in considerazione il fatto che l’esecuzione forzata in questione nel procedimento principale deriva dall’esercizio da parte della Commissione di poteri speciali distinti dalle normali regole applicabili nei rapporti tra privati. A tal proposito, mi riferisco al ragionamento già svolto al precedente paragrafo 54.

93. Una volta che il giudice del rinvio avrà identificato i procedimenti analoghi, dovrà valutare la somiglianza fra le norme e stabilire se vi sia in effetti un trattamento sfavorevole dei ricorsi di diritto dell’Unione, come affermato della Commissione. A tal proposito, è naturalmente importante essere chiari sulla natura precisa della norma fatta valere e valutata alla luce del principio di equivalenza.

(c) Principio di effettività

94. Una norma nazionale può violare il principio di effettività se rende impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti previsti dal diritto dell’Unione. Senza essere contraddetto dalla Commissione, il Dimos Zagoriou ha sostenuto che l’impresa in realtà esiste ancora e possiede anche beni, che sono depositati presso una banca. Nella misura in cui sia effettivamente così e la Commissione abbia potuto o possa ancora recuperare integralmente l’aiuto presso l’impresa, non ritengo che si sia potuta verificare alcuna violazione del principio di effettività.

95. Che l’impresa esista ancora e possieda beni è un elemento di fatto che spetta al giudice nazionale verificare. Tuttavia, nei limiti in cui esista più e possegga beni, come affermato dal Dimos Zagoriou, aggiungerei quanto segue in relazione al principio di effettività.

96. Se le pertinenti norme nazionali sulla successione prevedono la possibilità per un’autorità pubblica, che controlla una società che abbia indebitamente ricevuto un aiuto dall’Unione, di liquidare tale società e sostanzialmente di trasferirne tutti gli attivi, compreso l’aiuto, a sé stessa, avendo al contempo la facoltà di rinunciare alle passività dell’impresa a sua scelta, un tale scenario potrebbe effettivamente sollevare questioni nel contesto del principio di effettività.

97. Seppure questo sembra essere il punto centrale della deduzione della Commissione, non so se tale scenario corrisponda in alcun modo alle norme applicabili a livello nazionale nella fattispecie. In effetti, almeno sulla base delle osservazioni scritte e orali presentate alla Corte, sussiste un disaccordo circa l’applicazione di tali norme ratione materiae, ratione personae e ratione temporis. Di conseguenza, a mio parere, la Corte semplicemente non dispone degli elementi necessari per poter fornire un orientamento dettagliato a tal proposito.

98. Altri due punti sollevati durante il procedimento dinanzi la Corte meritano qui attenzione, vale a dire la pertinenza del diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato e i principi di leale cooperazione e di tutela giurisdizionale effettiva. Li considererò qui di seguito ai punti d) ed e).

(d) Aiuti di Stato e leale cooperazione

99. Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione ammette che è il diritto nazionale a determinare l’identità della persona contro cui può avvenire l’esecuzione forzata di una decisione della Commissione che comporta un obbligo pecuniario. Tuttavia, la Commissione aggiunge che un’applicazione per analogia delle norme sulla successione ai sensi del diritto dell’Unione sugli aiuti di Stato – ispirato, in particolare all’actio pauliana del diritto romano ( 44 ) — milita anche in favore della possibilità per la Commissione di considerare il Dimos Zagoriou solidalmente responsabile dei debiti dell’impresa. La Commissione trae ispirazione anche dal principio di diritto dell’Unione di leale cooperazione.

100. Sebbene occorra certamente riconoscere l’inventiva argomentativa, ritengo che occorra tenere conto del principio dello Stato di diritto nonché del principio, di diritto dell’Unione, della certezza del diritto, che è verosimilmente di pari augusto lignaggio ( 45 ).

101. L’articolo 299 TFUE enuncia chiaramente che l’esecuzione forzata è una questione di diritto nazionale. Invocare analogie con le norme dell’Unione sugli aiuti di Stato – che sono un sistema del tutto separato di norme giuridiche – va contro la chiara formulazione di tale disposizione. Ciò inoltre è completamente in contrasto con la certezza del diritto. Come confermato dalla Corte, «il principio della certezza del diritto esige che una disciplina che impone oneri al contribuente sia chiara e precisa, acciocché il contribuente sia inequivocabilmente conscio dei suoi diritti e dei suoi obblighi e possa agire in modo adeguato» ( 46 ). Lo stesso vale, a maggior ragione, quando si tratta di rendere esecutive le richieste di pagamento contro terzi. La base giuridica di tale esecuzione forzata deve essere chiara. Ricordo che la Commissione ha confermato che essa non ha invocato alcuna disposizione del diritto derivato dell’Unione per giustificare la successione.

102. Per quanto riguarda il principio di leale cooperazione, la Commissione vi fa poco più di un rinvio di passaggio. Non ritengo che ciò sia sufficiente per iniziare ad imputare debiti a terzi, quando nessuna specifica base giuridica ai sensi del diritto dell’Unione o del diritto nazionale prevede tale possibilità.

103. Potrei solo aggiungere che l’obbligo di leale cooperazione è bidirezionale. Esso richiede anche la dovuta diligenza da parte delle istituzioni dell’Unione. A tal riguardo, ricordo che la Commissione ha adottato la decisione di recupero dell’aiuto soltanto nel 2006, vale a dire sei anni dopo essere stata informata che il progetto in relazione al quale era stato concesso l’aiuto non sarebbe andato avanti ( 47 ). Se la Commissione avesse agito in modo più tempestivo per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, forse adesso non avrebbe bisogno di ricorrere nelle sue osservazioni ad analogie piuttosto inedite con il diritto sugli aiuti di Stato e i principi di equivalenza e di effettività nei confronti di terzi a tal fine ( 48 ).

(e) Tutela giurisdizionale effettiva

104. Un’ultima questione che non è stata esplicitamente sollevata dal giudice nazionale ma che è stata discussa in udienza e merita un’osservazione conclusiva è la tutela giurisdizionale effettiva del Dimos Zagoriou. A tal riguardo, né il Dimos Zagoriou né Kentriko Zagori erano destinatari della decisione della Commissione e in linea di principio non avrebbero potuto contestarla direttamente ai sensi dell’articolo 263 TFUE ( 49 ). La questione che sorge è se il soggetto nei cui confronti si procede per l’esecuzione forzata della decisione della Commissione debba avere la possibilità di contestare la legittimità di tale decisione quando essa era destinata ad un altro ente.

105. L’implicazione di tale questione è chiara: se il principio di diritto dell’Unione di tutela giurisdizionale effettiva impone che qualsiasi ente, contro cui è diretta l’esecuzione forzata di una decisione ai sensi dell’articolo 299 TFUE, deve essere in grado di contestare tale decisione, e Kentriko Zagori (ora Dimos Zagoriou) non ha avuto tale possibilità, ne consegue che il diritto dell’Unione osta a che l’esecuzione forzata venga richiesta nei suoi confronti.

106. In tale misura, il punto è rilevante nell’ambito della terza e della quarta questione del giudice del rinvio, che in sostanza chiedono se sia il diritto dell’Unione o quello nazionale a determinare la cerchia di soggetti contro cui l’esecuzione può essere richiesta e se essa includa Kentriko Zagori e/o il Dimos Zagoriou. Se il principio di diritto dell’Unione di tutela giurisdizionale effettiva incide su tale cerchia di enti, occorre esaminarlo in questa sede.

107. Tuttavia, è altresì vero che il punto non è stato esplicitamente sollevato dal giudice del rinvio e non è chiaro se Kentriko Zagori o il Dimos Zagoriou abbiano mai contestato la legalità della decisione della Commissione. Per tale ragione, e sebbene l’argomento della tutela giurisdizionale effettiva sia stato in effetti discusso in udienza, questa linea particolare di indagine è, a mio avviso, ipotetica.

108. Se tuttavia la Corte dovesse decidere di affrontare tale punto specifico, vorrei formulare le seguenti brevi osservazioni.

109. In primo luogo, è a mio parere evidente in quanto principio generale che, se un’istituzione dell’Unione intende pignorare i beni di una persona, tale persona dovrebbe in linea di principio avere il diritto di contestare la legalità del pignoramento nel merito. Visto che il vaso di Pandora del latino giuridico è già stato aperto: ubi ius ibi remedium.

110. In secondo luogo, è meno chiaro come tale principio generale si traduca nelle situazioni che comportano una successione. Così, posso ben immaginare situazioni in cui una persona succede nel debito di un’altra ma – ancorché del tutto legittimamente – non può contestare tale debito ( 50 ). Tali considerazioni ci mettono già in contatto con questioni potenzialmente complesse di diritto nazionale e con il meccanismo della successione. Ritengo, ancora una volta, che la Corte non disponga delle informazioni necessarie per formulare osservazioni dettagliate su come il principio di diritto dell’Unione di tutela giurisdizionale effettiva si applicherebbe in pratica in un tale contesto.

111. In terzo luogo, né Kentriko Zagori né il Dimos Zagoriou avrebbero potuto contestare la decisione della Commissione ai sensi dell’articolo 263 TFUE o direttamente dinanzi ai giudici nazionali, che non hanno la competenza per invalidare gli atti dell’Unione ( 51 ). È meno chiaro se fosse possibile contestare la decisione della Commissione indirettamente chiedendo un rinvio pregiudiziale sulla validità nell’ambito del procedimento esecutivo nazionale ( 52 ) o, in caso di risposta affermativa, se fosse appropriato e pertinente avviare il percorso del rinvio pregiudiziale per contestare la decisione della Commissione. Anche se importanti, queste questioni non sono, tuttavia, oggetto della presente causa.

(f) Conclusione

112. Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla terza e alla quarta questione del giudice del rinvio come segue: Nel caso dell’esecuzione forzata di un atto, adottato ai sensi dei regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4256/88 e dell’articolo 299 TFUE, e che comporta un obbligo pecuniario a carico di un’impresa detenuta da un’autorità locale, impresa che successivamente è stata sciolta, l’articolo 299 TFUE e i summenzionati regolamenti dell’Unione non impongono che l’autorità locale adempia all’obbligo pecuniario imposto all’impresa. Spetta al diritto nazionale determinare le persone nei confronti delle quali si può procedere all’esecuzione forzata, nell’osservanza dei principi di equivalenza e di effettività.

V. Conclusione

113. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni poste dal Monomeles Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene quale giudice monocratico) come segue: Prima e seconda questione Spetta al diritto nazionale, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, determinare quali giudici siano competenti a decidere i ricorsi di opposizione all’esecuzione forzata di atti della Commissione europea che comportano a carico di persone che non siano gli Stati un obbligo pecuniario, ai sensi dell’articolo 299 TFUE. Nel determinare eventuali violazioni del principio di equivalenza, il giudice nazionale deve, prima di tutto, verificare se i procedimenti di cui trattasi siano analoghi quanto a oggetto, causa ed elementi essenziali e, in secondo luogo, esaminare se le norme procedurali applicabili alle azioni fondate sul diritto dell’Unione siano meno favorevoli di quelle applicabili alle azioni fondate esclusivamente sul diritto nazionale. Terza e quarta questione Nel caso di esecuzione forzata di un atto, adottato ai sensi dei regolamenti (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti degli altri strumenti finanziari esistenti, (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88, e (CEE) n. 4256/88 del Consiglio del 19 dicembre 1988 recante disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione orientamento, e che comporta un obbligo pecuniario a carico di un’impresa detenuta da un’autorità locale, impresa che è stata successivamente sciolta, l’articolo 299 TFUE e i summenzionati regolamenti dell’Unione non impongono che l’autorità locale adempia l’obbligo pecuniario imposto all’impresa. Spetta al giudice nazionale determinare le persone nei confronti delle quali si può procedere all’esecuzione forzata, nell’osservanza dei principi di equivalenza e di effettività.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) Decisione della Commissione C(2006) 4798.

( 3 ) Regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti degli altri strumenti finanziari esistenti (GU 1988, L 185, pag. 9).

( 4 ) Regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU 1988, L 374, pag. 1).

( 5 ) Regolamento (CEE) n. 4256/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione orientamento (GU 1988, L 374, pag. 25).

( 6 ) V. nota 2.

( 7 ) Secondo le osservazioni scritte del Dimos Zagoriou, ciò è avvenuto conformemente a una legge adottata nel 1997 (legge 2359/1997).

( 8 ) Secondo le osservazioni scritte del Dimos Zagoriou, ciò è avvenuto nel 2005. Tuttavia, sembrerebbe che il processo di scioglimento fosse ancora in corso e che l’impresa esistesse ancora al momento del rinvio pregiudiziale.

( 9 ) Secondo le osservazioni scritte del Dimos Zagoriou, ciò è avvenuto conformemente a una legge adottata nel 2010 (legge 3852/2010).

( 10 ) Sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 25).

( 11 ) Sentenza del 13 luglio 2006, Manfredi e a. (da C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461, punto 70).

( 12 ) In senso stretto, la decisione della Commissione fa riferimento all’articolo 256 CE, norma su cui originariamente si fondava l’esecuzione medesima. Oltre agli aggiornamenti necessari, tale disposizione è identica all’articolo 299 TFUE (la nuova formulazione dell’articolo si riferisce agli «atti» in opposizione alle «decisioni» del Consiglio, della Commissione o della Banca centrale europea). Di conseguenza, non c’è bisogno di affrontare in questa sede eventuali questioni relative all’ambito temporale di applicazione e mi riferirò all’articolo 299 TFUE, come il giudice del rinvio fa nella sua questione.

( 13 ) Nel senso di innovatrice, più che nuova, dal momento che si trova nel Trattato dal 1957.

( 14 ) Oltre alla verifica dell’autenticità della decisione.

( 15 ) V., su tale punto in relazione alla scelta dei giudici, sentenze del 24 aprile 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punto 170), e del 12 febbraio 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punti da 43 a 47).

( 16 ) Inoltre, il punto richiede maggiore attenzione nel contesto della terza e della quarta questione del giudice del rinvio.

( 17 ) Prechal, S., e Cath, K., «The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects», Uniform Law Review, Vol. 19, Oxford University Press, 2014, pag. 182.

( 18 ) Sentenza del 1o dicembre 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punto 43).

( 19 ) Sentenze del 27 giugno 2013, Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, punto 39), e del 12 febbraio 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punto 44).

( 20 ) Sentenza del 16 maggio 2000, Preston e a. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punto 63).

( 21 ) Sentenza del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punto 33), e dell’8 luglio 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, punto 26).

( 22 ) Sentenza del 12 febbraio 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punto 45).

( 23 ) V. note 18 e 19 supra.

( 24 ) Tornerò ulteriormente su tale questione nei paragrafi da 104 a 111.

( 25 ) Applicabile, naturalmente, solo agli obblighi di natura pecuniaria, come le sanzioni, o, per esempio, l’obbligo di una persona condannata a risarcire i danni alla vittima di un reato se tale obbligazione è stata imposta da un giudice penale.

( 26 ) Sentenza del 1o dicembre 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punto 43).

( 27 ) V., su tale questione, per esempio, Reich, N., «The Public/Private Divide in European Law», European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010, pagg. da 56 a 89.

( 28 ) Per una discussione comparativa in relazione alla Francia e al Regno Unito, v., per esempio, «The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?», La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, a cura di Auby, J.B., e Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) V., per analogia, la giurisprudenza della Corte sulla nozione di Stato per determinare l’effetto diretto delle direttive (sentenza del 12 luglio 1990, Foster e a. (C‑188/89, EU:C:1990:313, punto 20). V. anche la giurisprudenza sull’ambito di applicazione del regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2012, L 351, pag. 1) che non si applica alle entrate, ai dazi doganali o alle questioni amministrative né alla responsabilità dello Stato per atti e omissioni nell’esercizio dell’autorità dello Stato (acta iure imperii). V. anche sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punto 20), in cui la Corte ha distinto i normali rapporti contrattuali stipulati dalla Commissione da quelli che implicano l’«esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa».

( 30 ) Sentenza del 16 maggio 2000, Preston e a. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punto 63).

( 31 ) Sentenza del 12 febbraio 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punto 46).

( 32 ) Nella sua ordinanza di rinvio, il giudice nazionale utilizza il termine «legittimazione passiva» del «debitore». Comprendo che per «debitore» si intende una «persona contro cui l’esecuzione forzata è richiesta», vale a dire il comune, non l’impresa.

( 33 ) Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione delinea tuttavia un’analogia con le norme dell’Unione in materia di successione nell’ambito degli aiuti di Stato e fa riferimento al principio di leale cooperazione. Ritornerò su questo punto infra ai paragrafi da 99 a 103.

( 34 ) La Commissione fa riferimento nelle sue osservazioni scritte solo al Dimos Zagoriou, e non a Kentriko Zagori. Come spiegato sopra, l’esecuzione forzata della decisione della Commissione era stata in realtà già avviata nei confronti del Kentriko Zagori ma quest’ultimo era stato assorbito dal comune di Dimos Zagoriou.

( 35 ) V., in tal senso, sentenza del 24 aprile 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punto 170), che si riferisce all’applicazione dei principi al «giudice competente, la natura del contenzioso e pertanto le modalità del controllo giurisdizionale».

( 36 ) V., a tal proposito, per esempio, Prechal, S., e Cath, K., «The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects», pagg. 180 e 181.

( 37 ) Sentenza del 20 ottobre 2011, Danfoss e Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Sentenze del 6 giugno 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), e del 30 maggio 2013, Genil 48 e Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) V. la giurisprudenza citata alla nota 15 supra in relazione alla designazione dei giudici competenti.

( 40 ) Per analogia, la Corte ha anche recentemente dichiarato, per esempio, che, nonostante la disposizione molto più esplicita dell’articolo 8 della direttiva 2008/94/EC, che stabilisce che «gli Stati membri si accertano che vengano adottate le misure necessarie per tutelare gli interessi dei lavoratori (…) alla data dell’insorgere della insolvenza» (direttiva 2008/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro (GU 2008, L 283, pag. 36)), tale disposizione non può essere allargata in modo da imporre modifiche alle norme nazionali sull’insolvenza in modo che i pagamenti dovuti dal datore di lavoro siano accantonati e separati dalla massa fallimentare. V. sentenza del 24 novembre 2016, Webb-Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) La Commissione paragona inoltre il suo trattamento a quello degli enti previdenziali.

( 42 ) Esistono norme specifiche che impongono la «parità di trattamento» delle autorità pubbliche dell’Unione e degli Stati membri in quanto creditori, ma nessuna sembra pertinente né è stata invocata nella presente causa. Per esempio, l’articolo 82 del regolamento finanziario nella sua versione attuale stabilisce: «Nel caso di una procedura d’insolvenza, ai crediti dell’Unione è riservato lo stesso trattamento preferenziale concesso ai crediti di uguale natura dovuti a enti pubblici degli Stati membri in cui ha luogo il procedimento di recupero» [regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012 che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU 2012, L 298, pag. 1)].

( 43 ) È forse la natura remota delle norme sulla successione e le difficoltà che ne risultano nel confrontare i procedimenti che hanno condotto la Commissione nella presente causa a ripiegare su ciò che mi sembra più un confronto relativo al trattamento dei creditori piuttosto che dei ricorsi. V. paragrafi da 85 a 87 supra.

( 44 ) Si tratta di un rimedio giuridico regolato dal diritto civile che protegge i creditori dagli atti dispositivi effettuati sui beni dai loro debitori con l’intenzione di defraudarli [v. conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Deko Marty Belgium (C‑339/07, EU:C:2008:575, paragrafi da 23 a 29), che evoca anche la ancora più antica, peculiare e concreta «actio per manus iniectio» che invece non è stata invocata dalla Commissione]. Dovrò supporre che la Commissione si riferisca, in quanto sia di fatto possibile, generalmente a uno strumento giuridico del diritto romano, senza in alcun modo sottintendere che il tipo di situazione che ha dato vita a tale istituto giuridico (vale a dire la frode a danno dei creditori) sussista anche nella presente causa.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, a cura di Du Plessis, P.J., Ando, C., e Tuori, Kaius, Oxford University Press, Oxford, 2016, pagg. 25 e 26.

( 46 ) Sentenze del 9 luglio 1981, Gondrand e Garancini (169/80, EU:C:1981:171, punto 17), e del 23 settembre 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) La Commissione ha inoltre confermato all’udienza di non aver depositato la propria comparsa di risposta contro l’opposizione di Kentriko Zagori in tempo utile.

( 48 ) V., sull’importanza che le parti dimostrino diligenza nell’esercitare i loro diritti, sentenza del 24 marzo 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punti da 61 a 64).

( 49 ) Anche se, in teoria, Kentriko Zagori avrebbe potuto contestare la decisione della Commissione, l’esecuzione è stata richiesta contro Kentriko Zagori ben dopo la scadenza del termine di due mesi stabilito per contestarla ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

( 50 ) Per esempio, l’erede universale di un immobile potrebbe ereditare debiti fiscali e altri debiti rimasti insoluti da tempo e che non possono più essere contestati.

( 51 ) Sentenza del 22 ottobre 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) V., per analogia, sentenza del 18 febbraio 2016, Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, punto 55), che riguardava anche la possibilità di sollevare motivi di merito nel contesto del procedimento di esecuzione. V., più in generale, per quanto riguarda l’utilizzo del meccanismo del rinvio pregiudiziale per contestare la legalità delle misure dell’Unione sottostanti ad atti nazionali: sentenze del 15 giugno 1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, punti 8 e 9); del 13 dicembre 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, punto 8); e dell’8 marzo 2007, Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, punti 39 e 40).