CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

L.A. GEELHOED

presentate il 26 giugno 2003 ( )

Causa C-396/01

Commissione delle Comunità europee

contro

Irlanda

«Inadempimento della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dell’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole – Individuazione delle acque che sono o possono diventare inquinate – Elaborazione di programmi d’azione»

I – Introduzione

1. La Commissione ha avviato il presente procedimento per inadempimento in quanto l’Irlanda non ha adottato tempestivamente misure atte a dare completa attuazione agli obblighi stabiliti negli artt. 3, 4, 5 e 6 della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole ( ) (in prosieguo: la «direttiva»). Più in particolare, l’Irlanda non ha individuato esaurientemente quali acque sono, o possono diventare, inquinate per effetto dei nitrati provenienti da fonti agricole e non ne ha dato comunicazione alla Commissione, non ha provveduto alla designazione delle zone vulnerabili, non ha elaborato programmi d’azione e non ha effettuato controlli sullo stato delle acque.

2. Il governo irlandese contesta solo parzialmente l’asserzione della Commissione circa la violazione degli obblighi menzionati. Il principale punto controverso riguarda la questione se le misure da esso adottate possano essere considerate o meno programmi d’azione ai sensi dell’art. 5 della direttiva. Qualora tali misure potessero essere considerate programmi, ai sensi dell’art. 3, n. 5, della direttiva, l’Irlanda sarebbe sollevata dall’obbligo di designazione delle zone vulnerabili. La Commissione contesta che l’Irlanda abbia stabilito programmi d’azione secondo quanto inteso nella direttiva.

3. Con ciò è riportato il nocciolo della controversia giuridica tra la Commissione e l’Irlanda. Considerato che le altre censure della Commissione sono piuttosto di natura fattuale e che esse non sono contestate dal governo irlandese, limiterò le mie conclusioni ad una breve trattazione di tale punto di diritto controverso.

II – Contesto giuridico

4. Ai sensi dell’art. 1, la direttiva mira a ridurre l’inquinamento delle acque causato direttamente o indirettamente dai nitrati di origine agricola e a prevenire qualsiasi ulteriore inquinamento di questo tipo.

5. L’art. 3, n. 1, è del seguente tenore:

«1. Le acque inquinate e quelle che potrebbero essere inquinate se non si interviene ai sensi dell’art. 5 sono individuate dagli Stati membri conformemente ai criteri di cui all’allegato I».

6. L’art. 3, nn. 2 e 4, contiene i seguenti obblighi per gli Stati membri:

«2. Entro un periodo di due anni a decorrere dalla notifica della presente direttiva, gli Stati membri designano come zone vulnerabili tutte le zone note del loro territorio che scaricano nelle acque individuate in conformità del paragrafo 1 e che concorrono all’inquinamento. Essi notificano tale prima designazione alla Commissione entro sei mesi.

3. (...)

4. Gli Stati membri riesaminano e, se necessario, opportunamente rivedono o completano le designazioni di zone vulnerabili almeno ogni quattro anni, per tener conto di cambiamenti e fattori imprevisti al momento della precedente designazione. Entro sei mesi essi notificano alla Commissione ogni revisione o aggiunta concernente le designazioni».

7. L’art. 3, n. 5, prevede per tale obbligo la seguente eccezione:

«5. Gli Stati membri sono esonerati dall’obbligo di individuare le zone vulnerabili specifiche se stabiliscono e applicano i programmi d’azione previsti all’art. 5 conformemente alla presente direttiva in tutto il territorio nazionale».

8. L’art. 5 della direttiva prevede l’obbligo per gli Stati membri, per il conseguimento entro determinati termini degli scopi previsti dalla direttiva all’art. 1, di elaborare programmi d’azione per le zone vulnerabili designate. Tali programmi d’azione devono tener conto dei dati scientifici e tecnici disponibili e delle situazioni ambientali delle regioni interessate. In tale disposizione vengono inoltre stabiliti i requisiti relativi al contenuto dei programmi d’azione. Da un lato, essi devono consistere nelle misure vincolanti enumerate nell’allegato III della direttiva (art. 5, n. 4). D’altro lato, l’art. 5, n. 5, prevede che gli Stati membri prendano le misure aggiuntive o azioni rafforzate che essi ritengono necessarie se le misure prescritte dalla direttiva appaiano insufficienti per conseguire gli scopi di cui all’art. 1.

9. Ai sensi dell’art. 12 gli Stati membri, entro il termine di due anni dalla pubblicazione della direttiva, avrebbero dovuto adottare le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie per adeguarsi alla direttiva. Tale termine è scaduto il 19 dicembre 1993.

III – Procedimento

10. Il presente procedimento per inadempimento è stato preceduto da una lunga fase precontenziosa. Essa è stata iniziata dalla Commissione il 29 maggio 1995 con l’invio di una lettera formale di diffida riguardo alla circostanza che l’Irlanda, entro il termine stabilito, non aveva comunicato alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative da essa adottate per dare esecuzione alla direttiva, non aveva designato le zone vulnerabili ed aveva nel contempo omesso di elaborare un codice, o dei codici, di buona pratica agricola. Dopo una serie di lettere addizionali di diffida da parte della Commissione e di reazioni del governo irlandese riguardo ad esse, il 9 febbraio 2001 la Commissione ha infine rivolto all’Irlanda un parere motivato riguardo all’inosservanza degli obblighi menzionati. La Commissione ha sostenuto del pari che l’Irlanda ha violato l’art. 10 CE non avendo fornito tempestivamente le informazioni richieste. Essendo del parere che le misure comunicate e le informazioni fornite in proposito dall’Irlanda fossero ancora insufficienti, il 10 ottobre 2001 la Commissione ha dato inizio al presente procedimento dinanzi alla Corte.

11. La Commissione chiede che la Corte voglia:

– dichiarare che l’Irlanda è venuta meno agli obblighi impostile dalla direttiva 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, per aver omesso, ai sensi dell’art. 3, n. 1, di individuare completamente, entro i termini previsti dalla direttiva, le acque sulla base dei criteri di cui all’allegato I e di darne comunicazione alla Commissione, ai sensi dell’art. 3, n. 2 e/o n. 4, di designare le zone vulnerabili, in conformità dell’art. 5, di elaborare programmi d’azione e, in conformità dell’art. 6, n. 1, lett. a), b) e c), di effettuare correttamente ed esaurientemente il controllo e la vigilanza.

– condannare l’Irlanda alle spese.

12. Nella presente causa non ha avuto luogo la fase orale della trattazione.

IV – Analisi

13. Come riportato nell’introduzione, l’Irlanda contesta solo parzialmente la violazione degli obblighi della direttiva dedotta dalla Commissione. Il punto controverso riguarda la questione se le misure adottate dall’Irlanda per diminuire o prevenire l’inquinamento delle acque per effetto di nitrati di fonte agricola, analizzate complessivamente, possano essere considerate programmi d’azione ai sensi dell’art. 5 della direttiva. Se questo è il caso, l’Irlanda può invocare l’eccezione prevista dall’art. 3, n. 5, in base alla quale gli Stati membri sono esonerati dall’obbligo di individuare le zone vulnerabili specifiche se stabiliscono e applicano in tutto il loro territorio nazionale i programmi d’azione previsti all’art. 5.

14. Concordo, al riguardo, sul fatto che il richiamo del governo irlandese all’eccezione di cui all’art. 3, n. 5, è reso meno convincente dalla circostanza che, riguardo alla censura relativa alla violazione dell’art. 5, esso ha ammesso che le misure adottate non sono completamente conformi alle prescrizioni di cui alla detta disposizione. Va tuttavia esaminato quali siano i requisiti che la direttiva prevede per i programmi d’azione che gli Stati membri devono elaborare e se le misure irlandesi rispondano o meno a tali requisiti.

15. In proposito, rilevo che, benché l’osservanza dell’art. 5 della direttiva da parte di un certo numero di Stati membri sia stata oggetto di diversi procedimenti di inadempimento dinanzi alla Corte, finora la Corte, nelle sue sentenze, non ha preso specificamente in considerazione i requisiti cui deve rispondere un programma d’azione ai sensi di tale disposizione ( ). Al fine di esaminare l’osservanza degli obblighi derivanti da tale disposizione è tuttavia utile chiarire tale punto.

16. La direttiva non fornisce una definizione della nozione di «programmi d’azione» né all’art. 2 (definizione delle nozioni) né all’art. 5 (programmi d’azione). Essa non fissa neppure requisiti specifici riguardo alla forma dei programmi d’azione che devono essere elaborati dagli Stati membri. Ciò può spiegarsi con il fatto che fino ad un certo punto è evidente cosa debba intendersi per tale nozione. In generale, pertanto, si deve pensare ad un documento che funge da quadro globale unificante per una serie di misure previste, dirette al conseguimento di un determinato fine secondo un determinato calendario. La nozione di programma d’azione presuppone, inoltre, che le dette misure siano adeguate a tale fine e siano sufficientemente coerenti.

17. In altre parole, un programma d’azione è uno strumento indipendente di politica che normalmente viene elaborato prima delle misure che vengono adottate per il conseguimento del fine di cui trattasi. Tale ordine cronologico, naturalmente, non esclude la possibilità che possano essere incorporate in siffatto programma anche misure esistenti. Ciò che è rilevante è che un programma d’azione forma un quadro indipendente e riconoscibile per un complesso di misure con le quali deve essere conseguito uno dei fini della politica. Ciò comporta che un programma d’azione non può essere solo implicitamente racchiuso in una serie di misure che sono stabilite per un determinato scopo.

18. È in questo senso che deve essere intesa la nozione di programma d’azione di cui all’art. 5 della direttiva. Che un programma d’azione sia un complesso di più ampia portata rispetto ad una serie di misure appare anche dalla formulazione e dalla struttura della detta disposizione. È pur vero che talune versioni linguistiche dell’art. 5, n. 4, possono essere lette nel senso che un programma d’azione può essere equiparato all’adozione di misure [«bestaan uit (...) maatregelen», «consist of (...) measures», «consisterán en (...) medidas»], tuttavia da altre versioni linguistiche risulta che un programma d’azione deve essere effettivamente di più ampia portata [«contiennent les mesures (...)», «enhalten (...) Maßnahmen», «comprendono le misure (...)]». Che quest’ultima sia l’interpretazione corretta è confermato dall’art. 5, n. 5, in cui – in tutte le versioni linguistiche – è stabilito che, «nel quadro dei programmi d’azione» nella situazione da esso descritta, gli Stati membri prendono le misure aggiuntive o azioni rafforzate.

19. L’art. 5 fissa di seguito, in combinato disposto con l’allegato III della direttiva, una serie di requisiti cui devono rispondere i programmi nazionali d’azione. Essi devono essere diretti al conseguimento del duplice scopo della direttiva, vale a dire la riduzione e la prevenzione dell’inquinamento delle acque per effetto di nitrati di fonte agricola (n. 1). Per quanto riguarda la loro portata territoriale essi riguardano tutte le zone vulnerabili nel territorio dello Stato membro oppure determinate zone vulnerabili o parti di esse (n. 2). Dal punto di vista qualitativo essi devono essere stabiliti tenendo conto dei dati scientifici e tecnici disponibili e delle condizioni ambientali locali (n. 3). Per quanto riguarda il contenuto devono contenere un certo numero di misure vincolanti menzionate (n. 4 in combinato disposto con l’allegato III), mentre gli Stati membri devono adottare misure aggiuntive o azioni rafforzate quando le misure prescritte nella direttiva appaiano insufficienti (n. 5). Infine i programmi devono essere stabiliti ogni volta per un periodo di quattro anni [n. 7 in combinato disposto con l’allegato III, punto 2, lett. a) e lett. b)] ( ).

20. È alla luce di quel che precede che si deve valutare se il governo irlandese possa avvalersi dell’art. 3, n. 5.

21. A sostegno del suo richiamo all’art. 3, n. 5, il governo irlandese ha indicato una serie di misure adottate tanto da esso stesso quanto da alcune autorità locali in esecuzione della direttiva. Si tratta innanzi tutto di regolamenti («bye-laws») che sono emanati da quattro contee e che sono indicati nel suo controricorso come «programmi d’azione locale». Tali regolamenti variano a seconda della contea, in relazione alle situazioni geografiche e ambientali ivi esistenti. Riguardo a tali regolamenti il governo irlandese osserva che la Commissione ha riconosciuto che, sotto il profilo del contenuto, essi rispecchiano quanto stabilito nell’allegato III della direttiva. Dal canto suo, il governo riconosce che la Commissione ha giustamente osservato che tali regolamenti non si applicano a determinate aziende di agricoltura intensiva, che rientrano tuttavia nell’ambito di una sistema speciale di permessi.

22. Esso ha inoltre menzionato sotto la denominazione «programmi d’azione nazionale» un opuscolo informativo («information booklet»), nel quale sono fissate regole di buona pratica agricola; un piano di gestione per l’uso delle sostanze nutritive; proposte delle autorità locali riguardo allo svolgimento di indagini presso le aziende agricole allo scopo di accertare i rischi ambientali (il che potrebbe sfociare in una lettera di monito) e un sistema per la protezione dell’ambiente nelle regioni agricole (Rural Environmental Protection Scheme; in prosieguo: il «REPS»).

23. Il governo irlandese è del parere che tali misure, valutate congiuntamente, per il loro contenuto possono essere considerate come programmi d’azione ai sensi dell’art. 5 della direttiva. Esso riconosce tuttavia di non aver adottato tutte le misure necessarie per dare attuazione all’art. 5 al momento in cui è stato emanato il parere motivato. Riconosce del pari che si sarebbe dovuta prevedere l’obbligatorietà di talune delle misure adottate per soddisfare pienamente gli obblighi di cui all’allegato III della direttiva. Fa però rilevare che laddove talune misure sono associate alla concessione di un sussidio, la Commissione ha a torto considerato che tali misure sono volontarie.

24. La Commissione è del parere che le misure menzionate dal governo irlandese né esaminate individualmente, né collettivamente, possono essere considerate come programma d’azione ai sensi dell’art. 5 della direttiva e che non sono state neppure mai portate a conoscenza della Commissione quali misure d’esecuzione di tale disposizione. Per quanto riguarda le misure fissate dalle contee, occorre dire che complessivamente esse hanno solo una portata territoriale limitata. Dal punto di vista del contenuto le misure adottate, in diversi punti, non sono conformi ai requisiti di cui all’art. 5 e all’allegato III. Così, ad esempio, l’art. 5 della direttiva non prevede la possibilità di un’eccezione per la partecipazione ad un sistema quale il REPS o per l’agricoltura intensiva. Per quanto riguarda quest’ultimo settore non è fornita alcuna garanzia che, mediante il regime di autorizzazioni cui esso è assoggettato, saranno soddisfatti i requisiti della direttiva. La partecipazione al REPS è inoltre volontaria e pertanto non risponde ai requisiti di cui all’art. 5 della direttiva. Ciò vale anche per la promozione delle regole di buona pratica agricola. Riguardo al potere delle autorità locali di costringere le aziende agricole a redigere piani di gestione delle sostanze nutritive, la Commissione osserva che non vi si è ancora fatto ricorso. La possibilità di effettuare ricerche allo scopo di accertare i rischi, il che può essere seguito da una lettera di monito, non può sostituirsi alle misure specifiche previste dall’allegato III.

25. Nella fattispecie, come indicato, la questione di diritto fondamentale è se il governo irlandese abbia elaborato un programma d’azione ai sensi dell’art. 5 della direttiva. Tale questione, alla luce delle considerazioni che precedono riguardo allo strumento programma d’azione, può essere risolta rapidamente.

26. È anzitutto chiaro che le misure menzionate dal governo irlandese non rientrano nell’ambito di una politica generale diretta al conseguimento di una finalità ben definita, come prescritto dall’art. 5, n. 1, della direttiva. Inoltre tali misure mostrano troppo poca coerenza reciproca per essere considerate, anche implicitamente, come programma d’azione. Oltre a ciò manca un calendario chiaro per il raggiungimento di un risultato fissato in precedenza. Infine, considerato il loro carattere non obbligatorio, le misure irlandesi non soddisfano neppure sotto il profilo del contenuto i requisiti fissati dall’art. 5, n. 4, della direttiva in combinato disposto con l’allegato III.

27. Il governo irlandese ha ammesso inoltre di non aver voluto affermare di aver soddisfatto completamente i requisiti di cui all’art. 5 della direttiva. Esso è però del parere che le misure da esso descritte possono essere considerate elementi costitutivi di un programma d’azione.

28. Nondimeno, come già indicato supra, deve operarsi una chiara distinzione tra, da un lato, un programma d’azione e, d’altro lato, le misure adottate nel suo ambito. Le misure adottate al di fuori di tale ambito, anche considerate nei loro reciproci rapporti, non possono sostituirsi ai programmi d’azione prescritti dall’art. 5 della direttiva.

29. Alla luce di quel che precede e considerando che il governo irlandese non contesta le censure mosse dalla Commissione, sono del parere che il governo irlandese non abbia adempiuto agli obblighi ad esso incombenti a norma dell’art. 3, nn. 1, 2 e 4, dell’art. 5 e dell’art. 6, n. 1, lett. a), lett. b) e lett. c) della direttiva.

V – Conclusione

30. Suggerisco pertanto alla Corte di:

– dichiarare che l’Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi della direttiva 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, non avendo, entro i termini stabiliti dalla direttiva, ai sensi dell’art. 3, n. 1, designato le acque secondo i criteri di cui all’allegato I e non avendone dato comunicazione alla Commissione, ai sensi dell’art. 3, n. 2 e/o dell’art. 3, n. 4, designato le zone vulnerabili, in conformità dell’art. 5, elaborato programmi d’azione e in conformità dell’art. 6, n. 1, lett. a), lett. b) e lett. c) esercitato correttamente ed esaurientemente il controllo e la vigilanza delle acque.

– condannare l’Irlanda alle spese.