CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 13 DICEMBRE 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

I — Gli antefatti

Dopo vari anni di attività come correttore indipendente al servizio delle Comunità europee, il sig. François Meganck è stato assunto come dipendente temporaneo il 1o giugno 1970 presso l'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità. Il 1o dicembre 1971 egli veniva nominato correttore di ruolo.

Il Meganck aveva a carico una figlia minorenne, che nel giugno 1970 non aveva ancora terminato gli studi; al momento dell'assunzione il Meganck fruiva quindi delle indennità contemplate nell'allegato VII dello statuto a favore del capofamiglia.

Queste indennità comprendono:

— l'assegno di capofamiglia (art. 1, n. 1), pari al 5 % dello stipendio base;

— l'assegno per i figli a carico e l'assegno scolastico determinati forfettariamente.

Infine egli ha riscosso per 12 mesi l'indennità giornaliera contemplata dall'art. 10 (Sezione 1) dell'allegato VII a favore dei dipendenti che dimostrino di non poter continuare ad abitare con la loro famiglia, ma non abbiano ancora effettuato il trasloco nella sede di servizio. L'entità dell'assegno varia in base alla composizione del nucleo familiare. Il Meganck riscuoteva l'indennità di capofamiglia corrispondente al suo grado.

Al termine dell'anno scolastico 1969/1970, la figlia del Meganck interrompeva gli studi per impiegarsi, il Meganck informava del fatto l'amministrazione nell'ottobre 1970. Con nota del 25 novembre 1970, la divisione del personale informava il Meganck che non gli sarebbero più stati versati l'assegno di capofamiglia, l'assegno per i figli a carico e l'assegno scolastico, dal 1o luglio 1970. La nota non faceva menzione alcuna dell'indennità giornaliera. Il Meganck continuava a riscuoterla, ma calcolata secondo la tariffa inferiore stabilita per i dipendenti celibi.

Ricevuta la nota, il Meganck, a quanto afferma, si accordava con un rappresentante della divisione del personale per concordare quale somma dovesse rimborsare per le indennità indebitamente riscosse dal luglio al settembre 1970. Gli stipendi versati nei mesi successivi non furono controllati minuziosamente dall' interessato. Solo 15 mesi più tardi, nel febbraio 1972, il Meganck fu avvertito verbalmente che la sua situazione finanziaria non era stata chiarita: infatti era stato interrotto il pagamento dell'assegno per i figli a carico e dell'assegno scolastico, ma non era stato soppresso l'assegno di capofamiglia, che l'amministrazione, per errore, aveva continuato a versare, come pure l'indennità giornaliera, che non era stata ridotta.

Con nota 10 marzo 1972, il capo della divisione del personale, confermando i fatti, decideva di applicare al Meganck l'art. 85 dello statuto, in virtù del quale «qualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione se il beneficiario ha avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente che egli non poteva non accorgersene».

La somma versata per errore, calcolata in 69519 FB, sarebbe stata ricuperata medianta ritenute sugli stipendi futuri.

Già prima che gli fosse inviata la nota, il Meganck aveva inviato al presidente della Commissione un reclamo a norma dell'art. 90 dello statuto, il 23 febbraio, per evitare che venisse applicato nei suoi confronti l'art. 85 dello statuto e per convincere l'amministrazione a rinunciare alla trattenute sullo stipendio.

Salvo una banale ricevuta, il reclamo non provocava reazioni, il che faceva pensare ad un silenzio-rifiuto. In virtù dell'art. 91 dello statuto allora vigente, il Meganck avrebbe dovuto impugnarlo entro due mesi. Il 22 giugno 1972 egli proponeva un ricorso, con cui vi chiedeva di dichiarare irripetibili le somme che l'amministrazione affermava di aver erroneamente versato all'interessato, poiché non sussistevano i presupposti prescritti dall'art. 85.

Il ricorso è ricevibile.

II — Competenza dell'autore dell'atto impugnato

Vediamo anzitutto una questione sollevata solo in udienza: il patrono del Meganck ha eccepito verbalmente l'incompetenza del capo della divisione del personale, che ha sede in Lussemburgo, a decidere sulla ripetizione di indebito in forza dell'art. 85 dello statuto; in virtù di una decisione della Commissione relativa «all'esercizio delle facoltà attribuite all' autorità che ha il potere di nomina» solo il vicedirettore generale dell'amministrazione avrebbe la facoltà di prendere una simile decisione nei confronti dei dipendenti degli uffici di Lussemburgo.

Anzitutto si deve vedere se il dipendente può invocare questo mezzo solo nella fase orale, dopo aver omesso di farlo nell'atto introduttivo e nella replica.

L'art. 38 del vostro regolamento di procedura prescrive che l'atto introduttivo deve indicare «c) l'oggetto della controversia e l'esposizione sommaria dei motivi invocati».

In altri termini, il ricorso deve essere, motivato e l'ambito della controversia deve venir delimitato sin dall'inizio della fase scritta, sia per quanto riguarda le conclusioni, che per quel che riguarda i mezzi invocati. L'art. 42 del regolamento di procedura consente alle patti di fare ulteriori offerte di prova nella replica e nella controreplica per corroborare le loro affermazioni, però il n. 2 vieta la produzione di nuovi mezzi nel corso del procedimento, a meno che tali mezzi si fondino su elementi di diritto e di fatto emersi nel corso della fase scritta.

Solo in questo caso il presidente, nonostante la scadenza dei normali termini processuali, può stabilire un termine entro il quale la controparte deve presentare la propria replica nel nuovo mezzo.

A maggior ragione un simile mezzo non può venir invocato per la prima volta nel corso della fase orale.

Queste disposizioni si giustificano in quanto la ricevibilità di un ricorso giurisdizionale dipende dall'osservanza di un termine inderogabile e di ordine pubblico. Ogni eccezione alla regola o una sua applicazione blanda scalzerebbero l'indole dei termini d'impugnazione.

Nemmeno è possibile ammettere che, dopo la chiusura della fase scritta, allorché gli elementi della controversia sono riassunti nella relazione d'udienza, si invochi un nuovo mezzo esposto oralmente. Ciò turberebbe gravemente il regolare svolgimento della procedura.

In questo spirito avete stabilito che era opportuno distinguere tra «l'introduzione di nuovi mezzi in corso di causa e la deduzione di nuovi argomenti» a sostegno dei mezzi già invocati. In questo caso la Corte può esaminare i nuovi argomenti (Racc. 1958, causa 2-57, pag. 137).

Avete anche riconosciuto che un nuovo mezzo può venir invocato nella replica per la prima volta se questo mezzo integra una censura di sviamento di potere mossa nell'atto introduttivo (sentenza 10 maggio 1960, causa 19-58, Racc. 1960, pag. 481).

Per contro avete disatteso un mezzo tratto dal principio generale che disciplina la liceità della revoca degli atti amministrativi in quanto il mezzo d'annullamento così enunciato non era stato dedotto né esplicitamente, né implicitamente nell'atto introduttivo, né rappresenta l'ampliamento di un mezzo già invocato, bensì costituiva un mezzo del tutto nuovo.

(Sentenza 15 dicembre 1961, cause riunite 19 e 21-60, Racc. 1961 pag. 576).

Questa giurisprudenza però non fa testo per tutti i mezzi a disposizione delle parti: alcuni, per loro natura, sono di ordine pubblico in quanto coinvolgono questioni di tale importanza che il giudice «trasgredirebbe alla norma che invece deve far rispettare se nella sua pronuncia non tenesse conto della norma stessa» (R. Odent, Cours de Contentieux administratif).

Da ciò si desume non solo che un mezzo di ordine pubblico può venir invocato ad ogni momento, ma per di più tale mezzo può venir invocato d'ufficio se non è ancora stato fatto valere dalle parti.

La vostra giurisprudenza offre esempi di tale nozione: avete stabilito che il difetto di motivazione di una decisione dell'Alta Autorità può e deve venir rilevato d'ufficio dalla Corte (sentenza 20 marzo 1959, causa 18-57, Racc. 1958-1959, pag. 109), la Corte deve accertare se sono state rispettate le forme sostanziali prescritte dal trattato CECA per l'elaborazione delle decisioni riguardanti la fattispecie (sentenza 21 marzo 1955, causa 6-54, Racc. 1954-1955, pag. 220). Su una richiesta del convenuto di dichiarare irrecevibile un mezzo tratto dall'inosservanza delle forme prescritte per ottenere il parere dell'organo consultivo, avete stabilito che il vizio era rilevabile d'ufficio, quindi era irrilevante il fatto che non costituisse mezzo d'impugnazione invocato nell'atto introduttivo.

(Sentenza 21 dicembre 1954, causa 2-54, Racc. 1954-1955, pag. 102).

È pacifico che i mezzi inerenti la competenza sono di ordine pubblico, sia che si tratti della competenza di un tribunale, che della competenza delle autorità amministrative. Ogni giudice — ivi compresa la Corte — deve sindacare d'ufficio la propria competenza a pronunciarsi nella fattispecie di cui deve conoscere (sentenza 17 febbraio 1970, Commissione / Italia, causa 31-69, Racc. 1970 pag. 33). La ripartizione tra le autorità amministrative della facoltà di adottare decisioni esecutive, ricorrendo così ad una prerogativa dei pubblici poteri, rientra senza possibilità di dubbio nell'ordine pubblico.

Il ricorrente può quindi invocare, anche tardivamente, un mezzo di incompetenza, che voi potete comunque sempre rilevare d'ufficio.

Si deve ora stabilire se il capo divisione del personale avesse la competenza per promuovere un procedimento di ripetizione di indebito, come previsto dall'art. 85 dello statuto, nei confronti del Meganck.

In linea di massima, le decisioni riguardanti la situazione personale dei dipendenti disciplinati dallo statuto devono essere adottate dall'autorità che ha il potere di nomina. Questo principio si desume dagli artt. 1 e 2 dello statuto e molte altre disposizioni dello statuto vi si ispirano, come ad esempio quelle relative alla destinanzione del dipendente (art. 7), alla designazione della Commissione esaminatrice in un concorso (art. 30), al comando del dipendente (art. 38), alla disponibilità (art. 41), alle decisioni con cui si pone termine al rapporto di lavoro (artt. 38/54).

Nel nostro caso l'autorità è la Commissione.

Certo la Commissione non può adottare ogni decisione riguardante le carriere individuali o la posizione dei singoli dipendenti, come tutte le altre istituzioni, specie se il personale ammonta a qualche migliaio di dipendenti, che prestano servizio in più sedi, anche molto distanti l'una dall'altra. Il decentramento amministrativo diventa inevitabile e l'art. 2 dello statuto dispone che «ogni istituzione determina le autorità che esercitano nel suo ambito i poteri demandati dal presente statuto all'autorità che ha il potere di nomina».

Con decisione 26 febbraio 1971, la Commissione ha effettuato la ripartizione dei poteri di decisione riguardanti i dipendenti.

Si sono elencate in modo esauriente le facoltà conferite dallo statuto; la Commissione si è riservata quelle che ha ritenuto più importanti, designate nell'art. 2 della decisione del 26 febbraio 1971.

Alcune facoltà sono state poi conferite al membro della Commissione competente per le questioni amministrative (art. 3). Le rimanenti facoltà, a seconda del loro oggetto e a seconda della gerarchia, sono poi state suddivise tra il direttore generale del personale e dell'amministrazione generale (art. 4), il vice direttore generale competente per gli uffici di Lussemburgo ed il direttore del personale o il direttore della gestione finanziaria per gli altri dipendenti (artt. 5 e 6); infine tra i capi divisione della direzione generale del personale e dell'amministrazione generale (art. 7).

Alcune facoltà sono anche state deferite al direttore dell'Ufficio pubblicazioni delle Comunità europee per il personale alle sue dipendenze. Dalla causa Almini (19-70) sappiamo che questo ufficio è stato costituito in virtù dell'art. 8 di una decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri allegata al trattato di fusione del 1965. L'Ufficio è stato organizzato con una decisione del 16 gennaio 1969 che in sostanza rappresenta un accordo tra i presidenti delle varie istituzioni. L'Ufficio è un servizio tecnico comune a tutte le istituzioni, che dispone di una certa autonomia amministrativa, tuttavia la sua gestione dipende dalla Commissione.

Per quel che riguarda la facoltà di decidere sulla ripetizione delle somme indebitamente versate ai dipendenti, dalla decisione del 26 febbraio 1971 si arguisce che:

— I capi della divisione del personale non sono legittimati ad esercitare detta facoltà. L'art. 7 della decisione di cui trattasi elenca la competenza dei capi divisione secondo un criterio limitativo, ma non cita l'applicazione dell' art. 85 dello statuto.

— D'altro canto, per i dipendenti residenti a Lussemburgo, la competenza è demandata al vicedirettore generale.

— Per i dipendenti dell'Ufficio pubblicazioni, il direttore del servizio è competente a decidere sulla ripetizione di indebito.

Se quindi il capo della divisione del personale, cha ha firmato la decisione litigiosa, non aveva la necessaria competenza, il ricorrente ha torto se afferma che solo il vicedirettore generale poteva sancire l'applicazione dell'art. 85 nei suoi confronti. L'errore comunque mi pare irrilevante ai fini della soluzione della controversia poiché, anche se doveste stabilire che in questo caso era il direttore dell'Ufficio pubblicazioni che doveva intervenire nei confronti di un dipendente del servizio, il mezzo fondato sull'incompetenza del firmatario del provvedimento si rivela pertinente e il provvedimento va annullato in ogni caso.

L'art. 91 dello statuto prevede però che in questi casi la Corte può pronunciarsi anche sul merito, quindi si potrebbe esaminare il ricorso pure sotto questo aspetto.

L'esame però è superfluo, giacché in materia di ripetizione di indebito, l'amministrazione non ha una competenza vincolata, cioè essa non deve chiedere la restituzione nemmeno delle somme versate indebitamente.

L'art. 85, almeno nella versione vigente al momento dell'adozione della decisione impugnata, consentiva all'amministrazione di prendere iniziative a determinate condizioni, ma l'amministrazione poteva rinunciare a detta facoltà anche solo per motivi di opportunità.

Se l'atto venisse annullato per incompetenza del dipendente che lo ha emanato, l'autorità legalmente competente dovrebbe riesaminare il caso ed emanare una nuova decisione.

Se decideste in questa sede circa la legittimità di un'eventuale applicazione dell' art. 85 della statuto, sconfinereste nella sfera di competenza dell'amministrazione.

Malgrado gli eventuali dubbi sugli argomenti svolti dal ricorrente, ritengo necessario che vi limitiate ad annullare la decisione impugnata.

Per lo stesso motivo mi asterrò da ogni giudizio sul merito.

Se l'amministrazione confermerà l'applicazione dell'art. 85 alla situazione del Meganck, sarà l'interessato che dovrà contestare una simile decisione, specie dal momento che egli può invocare anche altri mezzi, diversi da quelli esperiti in questa sede.

Propongo dunque:

— di annullare la decisione contenuta nella nota del capo della divisione del personale del 10 marzo 1972;

— di porre le spese interamente a carico della Commissione.

( 1 ) Traduzione dal francese.