3.

Nell'esaminare i connotati della violazione grave di una norma giuridica di rango superiore, mi soffermerò innanzitutto sugli effetti dell'atto contestato, cioè del regolamento n. 1111/77. a) A questo proposito, le ricorrenti fanno presente in primo luogo l'entità dei danni lamentati e la contrappongono a quella, notevolmente inferiore, dei danni di cui trattavasi nel procedimento HNL. Esse ricordano poi come nella sentenza HNL la Corte abbia dichiarato che il provvedimento criticato toccava un'ampia categoria di operatori economici e sottolineano, per contrasto, che nel caso presente è interessata solo la piccola categoria dei produttori d'isoglucosio, agevolmente identificabili. Non credo però che con tali considerazioni si possa pervenire a risultati decisivi. aa) Ciò è senz'altro vero per quanto concerne la seconda. Invero, il fatto che nel caso presente si tratti di un intero settore economico induce a ritenere che non può avere importanza determinante la circostanza che in tale settore, data la sua struttura, gli impianti di produzione siano accentrati nelle mani di poche imprese. Si commetterebbe poi un errore d'interpretazione se si inferisse dalla sentenza HNL che un provvedimento viziato da grave violazione di una norma superiore abbia ripercussioni notevoli in ogni caso in cui interessi una ristretta cerchia di persone. In effetti la Corte ha semplicemente affermato che il provvedimento contestato «toccava categorie molto ampie di operatori economici … di guisa che le sue ripercussioni si sono molto attenuate al livello delle singole imprese». Essa ha quindi stabilito un nesso tra il numero degli interessati e la natura degli effetti. Ciò però non esclude che anche nel caso in cui la cerchia degli interessati sia ristretta si possano avere effetti irrilevanti, o — naturalmente — viceversa. Prescindendo dal numero degli interessati, si deve pertanto prendere sempre in considerazione l'entità delle ripercussioni. bb) Per quanto riguarda, d'altro canto, l'entità dei danni, va osservato che le cifre prodotte dalle ricorrenti non sono interamente attendibili. A questo proposito, infatti, sono state formulate numerose obiezioni tutt'altro che trascurabili e che eventualmente vanno esaminate a fondo. — Ricordo, ad esempio, le osservazioni svolte in udienza, su invito della Corte, circa il problema di cosa possa considerarsi, in caso di illecito normativo, come danno risarcibile. Da tale dibattito è emerso che potrebbe in proposito essere rilevante — anche su questo punto si può rinviare alle sentenze nelle cause del «gritz di granturco» — il fatto che si tratti di un danno diretto, anormale e speciale; inoltre — tenendo conto della sentenza in causa 74/74 (Racc. 1976, pag. 797) — si dovrebbe considerare se, in via di principio, il lucro cessante vada comunque escluso qualora non sussista violazione di un interesse giuridicamente tutelato, e se ciò non debba valere — analogamente a quanto accade in alcuni paesi — anche per le spese relative all'assistenza giuridica. — Ricordo inoltre varie obiezioni concernenti alcuni elementi del calcolo dei danni assertivamente subiti. Così, è stato sostenuto che gli investimenti relativi alla fabbricazione di prodotti alternativi non possano essere considerati danni economici poiché hanno un valore durevole. Per quanto riguarda il calcolo del lucro cessante derivante dal rallentamento della produzione dell'isoglucosio, si sarebbe partiti dall'errato presupposto che tale prodotto non sia gravato da alcun onere tributario; è stata questa critica ad indurre l'Amylum a ridurre, in subordine, l'indennizzo richiesto a. 55726569 franchi belgi. Né — è stato ancora sostenuto — sono stati presi in considerazione tutti gli elementi dei costi, e in particolare la riduzione di questi provocata dall'impiego intensivo degli impianti per la produzione di amido. Inoltre, la Tunnel Refineries sarebbe in errore quando dichiara che il volume di produzione inizialmente progettato sarebbe stato realizzato immediatamente. Infine, sono stati espressi dubbi quanto all'«aumento delle spese di magazzinaggio» dichiarato dalla stessa ricorrente. — Numerose obiezioni concernono il nesso di causalità. Ad esempio, è stato asserito che la fabbricazione dell'isoglucosio è divenuta non redditizia già dopo la giustificata soppressione della restituzione alla produzione e che comunque — soprattutto nel caso in cui l'isoglucosio venisse assoggettato, in Belgio, allo stesso trattamento fiscale dello zucchero — non potrebbe sopportare alcun ulteriore onere tributario di qualsiasi genere; ne conseguirebbe che il contributo alla produzione non costituisce la vera causa della riconversione produttiva o, quanto meno, che la produzione dell'isoglucosio non sarebbe stata redditizia nemmeno se fosse stata sgravata da ogni imposta e nemmeno prescindendo dalle spese di trasporto. Inoltre, la Tunnel Refineries avrebbe deciso già nel 1975, cioè prima dell'istituzione del contributo alla produzione, di ridurre le capacità produttive inizialmente progettate. La completa cessazione della produzione d'isoglucosio da parte della Scholten Honig non costituirebbe certamente — come starebbero a dimostrare degli esempi della Tunnel Refineries e dell'Amylum — una misura proporzionata all'istituzione del contributo, ragion per cui tutte le conseguenze derivantine — perdita delle somme investite, comprese quelle concernenti gli impianti sperimentali, mancati guadagni futuri — non dovrebbero essere prese in considerazione. — Infine è stato dedotto l'asserito concorso di colpa delle ricorrenti. Così, sarebbe dovuto apparire rischioso alle ricorrenti decidere di investire ingenti somme nella produzione d'isoglucosio in un'epoca in cui il mercato dello zucchero attraversava una congiuntura favorevole e venivano versate restituzioni alla produzione, sebbene esse fossero a conoscenza della rigida disciplina vigente — blocco del mercato — e non potessero fare affidamento sul mantenimento in vigore delle restituzioni. In particolare, la Tunnel Refineries avrebbe deciso affrettatamente di fabbricare prodotti alternativi poiché non avrebbe dato il debito peso alla proposta della Commissione — che in effetti venne poi accolta nel maggio 1978 — di bloccare l'importo del contributo alla produzione dell'isoglucosio a 5 unità di conto. In proposito andrebbe inoltre tenuto presente che ancora due giorni prima della pronunzia della sentenza nei procedimenti pregiudiziali 103 e 145/77 vennero approvate spese per la riconversione degli impianti. Orbene, se la ricorrente avesse continuato, come previsto, a fabbricare isoglucosio nel periodo novembre 1977 — ottobre 1978, senza comunque sfruttare appieno la sua capacità produttiva, avrebbe subito, pagando il contributo alla produzione, un danno di gran lunga inferiore alle perdite di cui ora chiede il risarcimento. Alle pretese della Scholten Honig è stato opposto che essa avrebbe dovuto ritenere particolarmente aleatorio costruire un'altra fabbrica per la produzione dell'isoglucosio invece di portare a termine la costruzione degli impianti per la fabbricazione dell'amido già esistenti e di ampliarli, come hanno fatto altre imprese. È stato inoltre sostenuto che le difficoltà in cui versa la Scholten Honig — che hanno indotto anche questa impresa ad adottare decisioni troppo affrettate — hanno sostanzialmente cause diverse dal contributo sulla produzione, come la scarsità di capitale proprio e la scarsa redditività della produzione di amido. Non poca rilevanza, ai fini della configurazione del concorso di colpa, rivestirebbero anche il testo dei contratti di acquisto di brevetti e la vendita degli impianti di Tilbury ceduti ad un prezzo di molto inferiore ai costi di fabbricazione. Di conseguenza non deve escludersi che siffatte considerazioni — ammettendo che sussista la responsabilità della Comunità — possano condurre ad una notevole riduzione delle somme pretese quale risarcimento, le quali verrebbero così a perdere eventualmente in larga misura — come dimostra già l'esempio dell'Amylum — la loro forza probante. Tuttavia non è necessario chiarire definitivamente questo punto, anche perché ciò non sarebbe nemmeno completamente possibile allo stato attuale degli atti, cioè senza ulteriori indagini o, eventualmente, perizie. Infatti si può avere l'impressione che almeno la sentenza HNL, se si considerano gli effetti dell'atto illegittimo come criterio decisivo, vada intesa diversamente. In base a tale sentenza, non si possono prendere in considerazione tutte le possibili ripercussioni, anche lontane, della normativa impugnata; per risolvere la questione se sussista violazione grave di una norma giuridica occorre tener conto solo degli effetti diretti sui costi di produzione e sulla redditività. b) Nel considerare il caso presente alla stregua di tale criterio, occorre innanzitutto tener conto del fatto che il contributo alla produzione contestato corrispondeva al 15 % del valore dell'isoglucosio. Infatti, esso era pari al 15 % del prezzo d'intervento per lo zucchero attorno al quale, come sappiamo, oscillava — a causa delle eccedenze — il prezzo di mercato dello stesso prodotto, su cui a sua volta si orientava — in ragione della parziale sostituibilità — anche il prezzo dell'isoglucosio. Orbene, si deve ammettere che tale situazione, di per se stessa, difficilmente autorizza a parlare solo di effetti del tutto secondari del contributo alla produzione. Né — se interpreto correttamente la sentenza HNL — si deve tener conto unicamente di tali effetti, ma occorre soprattutto considerarli in relazione ai rischi economici manifestamente inerenti all'attività di cui trattasi. Secondo gli argomenti — a mio parere convincenti — svolti dalle istituzioni convenute, occorre in proposito tener presente sia le oscillazioni dei prezzi sul mercato di cui trattasi sia i rischi specifici di tale mercato risultanti dalla sua disciplina ad opera dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero. aa) Per quanto concerne il primo punto, non si possono considerare decisivi i dati inizialmente citati dalla Commissione e dal Consiglio circa l'andamento del prezzo dello zucchero sul mercato mondiale nel periodo 1974-1977, il quale è passato da circa 103 unità di conto a circa 12 unità di conto il quintale; infatti, l'isoglucosio, che secondo la giurisprudenza va equiparato allo zucchero comunitario, non viene prodotto per il mercato mondiale. Del pari, non si può certo tener conto unicamente dell'andamento del prezzo del granturco, materia prima da cui si ottiene l'isoglucosio, sul mercato mondiale o delle modeste variazioni del prezzo comunitario dello stesso prodotto, proprio perché il prezzo dell'isoglucosio è determinato non solo da questi fattori ma anche dalla disciplina del prezzo dello zucchero. Se per contro si prende in considerazione l'andamento dei prezzi dello zucchero nella Comunità — cioè sul mercato alle cui alee sono esposte le ricorrenti — nel periodo che qui ci interessa, si ha un quadro chiarissimo della situazione, per quanto concerne, in primo luogo, gli anni di penuria 1974 e 1975 — nei quali, in conseguenza dei prezzi elevati praticati sul mercato mondiale, i prezzi erano superiori al prezzo d'intervento, approssimandosi al prezzo d'entrata o, in taluni paesi membri, addirittura superandolo — e, in secondo luogo i periodi di sovrabbondanza, come il 1978, in cui il prezzo di mercato si orientava sul prezzo d'intervento. Sulla scorta di tali dati, si può concludere che i prezzi hanno oscillato in misura corrispondente al contributo alla produzione contestato, o perfino — se si pongono a raffronto il prezzo d'intervento del 1974 e il prezzo d'entrata del 1978 — pari a circa 14 unità di conto il quintale. In base a tale parametro, il contributo alla produzione non risulta certo esorbitante, ma resta approssimativamente compreso nell'ambito delle normali alee del mercato dello zucchero. bb) Lo stesso si può senz'altro dire a proposito del secondo argomento svolto dai convenuti, relativo al concepibile orientamento sul contributo alla produzione vigente per lo zucchero B. Nel periodo considerato tale contributo, limitato al 30 % del prezzo d'intervento per lo zucchero, ammontava a 9,85 unità di conto il quintale. Ora, le perdite derivanti dal finanziamento dell'esportazione delle eccedenze di zucchero avrebbero giustificato un contributo pari a 19,5 unità di conto il quintale. Non sembra sbagliato parlare, a proposito di tale importo, di un vero e proprio rischio, perché nei periodi in cui la produzione di zucchero era eccedentaria non era più necessario limitare l'aliquota del contributo. Se un siffatto contributo fosse stato imposto sullo zucchero B, sarebbe risultata — calcolando l'onere in relazione alla produzione complessiva di zucchero A e B — un'imposizione, a carico dei produttori di zucchero, pari a 3,54 unità di conto il quintale nella stagione 1977/78. Orbene, se vogliamo limitarci al semplice raffronto degli oneri, questo è il tributo che avrebbe potuto legittimamente applicarsi anche all'isoglucosio e quindi per tale prodotto sussisteva, sotto questo profilo, un rischio grosso modo corrispondente all'importo del contributo criticato. Anche in tale ipotesi, pertanto, vi sarebbe stata un'adeguata relazione tra l'onere istituito ed un rischio inerente a tale settore economico. È difficile ritenere fondata l'obiezione delle ricorrenti secondo cui i calcoli del Consiglio sopra riportati contengono un errore, consistente nel non aver valutato nel 60 % la possibile ripercussione dell'onere sui bieticoltori. Questa percentuale si riferisce infatti ad un tributo di- 9,85 unità di conto il quintale ed è stata calcolata tenendo conto dei prezzi minimi delle barbabietole A e B a suo tempo effettivamente vigenti. Essa non costituiva pertanto una grandezza invariabile; tenuto conto del fatto che la politica agricola persegue, fra l'altro, lo scopo di garantire un'adeguato reddito agli agricoltori, non è assolutamente certo che l'eventuale aumento del contributo alla produzione avrebbe comportato anche la riduzione del prezzo minimo delle barbabietole, così come non è detto — e ciò è sufficiente per quanto concerne la valutazione del rischio — che l'aumento del contributo nella misura ipotizzata dal Consiglio avrebbe portato al completo abbandono della produzione dello zucchero B, di guisa che i produttori di zucchero non avrebbero versato alcun tributo. cc) A mio avviso, la valutazione degli effetti del provvedimento controverso alla luce del contesto economico — valutazione che la sentenza HNL sembra raccomandare — non autorizza a ritenere che alle istituzioni comunitarie possa addebitarsi una grave violazione di norme giuridiche.