CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MACIEJ SZPUNAR

presentate il 28 gennaio 2015 ( 1 )

Causa C‑579/13

P

e

S

contro

Commissie Sociale Zekerheid Breda

e

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Centrale Raad van Beroep (Paesi Bassi)]

«Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione — Politica dell’immigrazione — Status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo — Direttiva 2003/109/CE — Articolo 5, paragrafo 2 e articolo 11, paragrafo 1 — Obbligo di integrazione stabilito dal diritto nazionale — Parità di trattamento dei soggiornanti di lungo periodo — Proporzionalità — Ammenda»

I – Introduzione

1. La questione giuridica presentata nella decisione di rinvio di cui occupiamo è la seguente: in che misura il diritto dell’Unione nel settore della politica dell’immigrazione fissi i confini per l’applicazione delle disposizioni di diritto nazionale che stabiliscono un obbligo di integrazione degli stranieri.

2. Nei Paesi Bassi l’obbligo di integrazione degli stranieri è stato stabilito nel 2007. Tale obbligo implica la necessità di superare un esame di lingua neerlandese nonché di conoscenze di base sulla società. Il mancato assolvimento del suddetto obbligo entro il termine stabilito costituisce un’infrazione punita con un’ammenda.

3. Nella presente causa il Centrale Raad van Beroep (Corte suprema amministrativa dei Paesi Bassi competente, tra l’altro, in materie di previdenza sociale) nutre dubbi sul punto se e, in caso di risposta affermativa, a quali condizioni tale obbligo possa riguardare gli stranieri che da lungo tempo soggiornano legalmente nei Paesi Bassi e che possiedono lo status di soggiornante di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109/CE ( 2 ).

II – Contesto normativo

A – Il diritto dell’Unione

4. L’articolo 4 della direttiva 2003/109, intitolato «Durata del soggiorno», al paragrafo 1 così dispone: «Gli Stati membri conferiscono lo status di soggiornante di lungo periodo ai cittadini di paesi terzi che hanno soggiornato legalmente e ininterrottamente per cinque anni nel loro territorio immediatamente prima della presentazione della pertinente domanda».

5. L’articolo 5 della direttiva 2003/109, intitolato «Condizioni per acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo», al paragrafo 2 prevede quanto segue: «Gli Stati membri possono esigere che i cittadini di paesi terzi soddisfino le condizioni di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale».

6. L’articolo 11 della direttiva 2003/109, intitolato «Parità di trattamento», al paragrafo 1 recita: «Il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda: a) l’esercizio di un’attività lavorativa subordinata o autonoma, purché questa non implichi nemmeno in via occasionale la partecipazione all’esercizio di pubblici poteri, nonché le condizioni di assunzione e lavoro, ivi comprese quelle di licenziamento e di retribuzione; b) l’istruzione e la formazione professionale, compresi gli assegni scolastici e le borse di studio secondo il diritto nazionale; (...)».

7. L’articolo 15 della direttiva 2003/109, intitolato «Condizioni prescritte per il soggiorno in un secondo Stato membro», al paragrafo 3 dispone quanto segue: «Gli Stati membri possono richiedere a cittadini di paesi terzi di soddisfare le misure di integrazione [nella versione polacca della direttiva 2003/109: partecipare ad azioni di integrazione] in conformità della legislazione nazionale. Dette condizioni non si applicano laddove i cittadini di paesi terzi in questione sono stati invitati a soddisfare condizioni di integrazione [nella versione polacca della direttiva 2003/109: partecipare ad azioni di integrazione] allo scopo di ottenere lo status di soggiornanti di lungo periodo, conformemente all’articolo 5, paragrafo 2. Fatto salvo il secondo comma, le persone interessate possono essere invitate a seguire corsi di lingua».

B – Il diritto dei Paesi Bassi

8. Le condizioni per il conferimento dello status di soggiornante di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109 nei Paesi Bassi sono disciplinate dalla Vreemdelingenwet (legge sugli stranieri).

9. Alla luce dell’articolo 21, paragrafo 1, lettera k), della Vreemdelingenwet, la domanda di rilascio di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato può essere respinta se lo straniero non ha superato l’esame di cui all’articolo 7, paragrafo 2, lettera a), della Wet inburgering (legge in materia di integrazione civica; in prosieguo: la «WI») o non ha conseguito un diploma, certificato o altro documento, di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettera c), di detta legge.

10. Come indicato dal giudice del rinvio, la citata disposizione è entrata in vigore il 1o gennaio 2007, tuttavia, di fatto, essa viene applicata solo dal 1o gennaio 2010. Prima di tale data, per il conferimento allo straniero dello status di soggiornante di lungo periodo non era richiesto il superamento dell’esame di integrazione.

11. Gli articoli 3 e 31 della WI, nella versione applicabile alla presente causa, disponevano quanto segue: «Articolo 3 1. È soggetto all’obbligo di integrazione civica lo straniero avente soggiorno regolare (nei Paesi Bassi) ai sensi dell’articolo 8, lettere da a) a e), oppure lettera l), del Vreemdelingenwet 2000, il quale: a. soggiorni nei Paesi Bassi con una finalità diversa dal soggiorno temporaneo (...) Articolo 31 1. La giunta comunale infligge una sanzione amministrativa alla persona soggetta all’obbligo di integrazione civica che non ha superato l’esame di integrazione civica entro il termine di cui all’articolo 7, paragrafo 1, o entro il termine prorogato in forza del paragrafo 2, lettera a). 2. In deroga al paragrafo 1: a. la giunta comunale proroga il termine di cui all’articolo 7, paragrafo 1, se la persona soggetta all’obbligo dimostra che il mancato superamento dell’esame di integrazione civica non è a lui imputabile, oppure b. la giunta comunale concede l’esenzione dall’obbligo di integrazione civica se, in base agli sforzi debitamente dimostrati dalla persona soggetta all’obbligo di integrazione civica, giunge alla conclusione che per tale persona non è ragionevolmente possibile superare l’esame di integrazione civica. (...)».

12. La WI è entrata in vigore il 1o gennaio 2007.

13. Come indicato dal giudice del rinvio, per gli stranieri che sono immigrati nei Paesi Bassi dopo l’entrata in vigore della legge, il termine per superare l’esame di lingua nonché di conoscenza della società inizia a decorrere dal primo giorno di soggiorno nei Paesi Bassi. Per le persone che già soggiornavano nei Paesi Bassi alla data di entrata in vigore della legge, il termine per superare l’esame è fissato in una decisione amministrativa distinta.

III – Procedimento principale e questione pregiudiziale

14. P è una cittadina statunitense che risiede nei Paesi Bassi dal 2002. Il 14 novembre 2008 essa ha ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109.

15. Con decisione del 1o agosto 2008, sostituita successivamente con le decisioni del 4 agosto 2009 e del 25 febbraio 2010, la Commissie Sociale Zekerheid Breda (commissione per la previdenza sociale della città di Breda; in prosieguo: la «Commissie») ha comunicato a P che era soggetta all’obbligo di integrazione ai sensi della WI e che era tenuta a superare il relativo esame entro il 30 giugno 2013.

16. P ha cominciato a partecipare ad un corso di integrazione organizzato dalla Commissie, ma il 25 agosto 2008 ha interrotto la frequentazione del corso per motivi di salute e in seguito non l’ha più ripresa.

17. S è una cittadina neozelandese, nata nel territorio della ex‑Jugoslavia e residente nei Paesi Bassi dal 2000. L’8 giugno 2007 essa ha ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo.

18. Con decisioni del 24 febbraio 2010 e del 6 maggio 2010, il College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (giunta comunale di Amstelveen) ha comunicato a S che era soggetta all’obbligo di integrazione e doveva superare il relativo esame entro il 24 agosto 2013.

19. P e S hanno impugnato le suddette decisioni, rispettivamente, dinanzi al Rechtbank Breda e al Rechtbank Amsterdam (tribunali di primo grado di Breda e di Amsterdam). Tali ricorsi sono stati respinti con sentenze del 12 luglio 2010 del Rechtbank Breda e dell’8 settembre 2011 del Rechtbank Amsterdam.

20. Avverso le suddette pronunce sia P sia S hanno proposto appello dinanzi al Centrale Raad van Beroep.

21. A sostegno dell’appello le ricorrenti hanno affermato che, in quanto titolari dello status di soggiornante di lungo periodo, dovevano essere trattate come i cittadini olandesi e, pertanto, non erano soggette all’obbligo di integrazione. Inoltre esse hanno indicato che l’imposizione di un siffatto obbligo ai soggiornanti di lungo periodo è in contrasto con le finalità della direttiva 2003/109 nonché con i suoi articoli 5, paragrafo 2, e 11, paragrafo 1.

22. Il giudice del rinvio indica che non si possa escludere che l’imposizione dell’obbligo di integrazione ai soggiornanti di lungo periodo sia contraria alla direttiva 2003/109. Tale giudice rileva che l’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva consente agli Stati membri di rifiutare lo status di soggiornante di lungo periodo qualora le condizioni di integrazione non siano soddisfatte conformemente al diritto nazionale. Il conferimento dello status in questione implica, in sostanza, che l’integrazione di una determinata persona è completata. Pertanto, non è chiaro se uno Stato membro possa imporre un obbligo di integrazione a persone alle quali abbia già conferito lo status di soggiornante di lungo periodo, né se, in caso di mancato assolvimento del suddetto obbligo, esso possa infliggere una sanzione sotto forma di ammenda.

23. Alla luce di quanto sopra, il Centrale Raad van Beroep ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se lo spirito e le finalità della direttiva 2003/109, o i suoi articoli 5, paragrafo 2, e/o 11, paragrafo 1, debbano essere interpretati nel senso che essi sono incompatibili con l’imposizione, in forza del diritto nazionale, dell’obbligo di integrazione civica, sanzionato da un sistema di ammende, ai cittadini di paesi terzi che possiedono lo status di soggiornante di lungo periodo. 2) Se, ai fini della risposta alla prima questione, sia rilevante il fatto che l’obbligo di integrazione civica, sia stato imposto prima dell’ottenimento dello status di soggiornante di lungo periodo».

IV – Procedimento dinanzi al Tribunale

24. La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata registrata presso la cancelleria della Corte il 15 novembre 2013.

25. Le osservazioni scritte sono state presentate da P e S, dai governi dei Paesi Bassi e portoghese nonché dalla Commissione. P e S hanno chiesto che venisse tenuta un’udienza.

26. All’udienza tenutasi il 5 novembre 2014 hanno partecipato P e S, il governo dei Paesi Bassi nonché la Commissione.

V – Analisi

A – Considerazioni preliminari

27. La direttiva 2003/109 rappresenta uno degli atti del diritto dell’Unione relativi allo status dei cittadini di paesi terzi che sono stati adottati sulla base delle competenze legislative attribuite dal Trattato di Amsterdam ( 3 ).

28. Gli obiettivi legislativi dell’Unione, attuati dalla direttiva in parola, sono stati enunciati nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999. Le suddette conclusioni prevedono, tra l’altro, che occorre ravvicinare lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri e, in particolare, che alle persone che soggiornano regolarmente in un determinato Stato membro per un periodo da definirsi e sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata dovrebbe essere garantita una serie di diritti quanto più simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’Unione ( 4 ).

29. Alla luce dei summenzionati obiettivi, la direttiva 2003/109 ha istituito a favore dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente nell’Unione da almeno cinque anni uno status giuridico speciale, risultante esclusivamente dal diritto dell’Unione, ossia lo status di soggiornante di lungo periodo ( 5 ).

30. L’introduzione dello status in parola crea per gli stranieri una forma, alternativa alla cittadinanza, di partecipazione alla vita sociale ed economica dell’Unione denominata in dottrina «denizenship», in contrapposizione a «citizenship» ( 6 ).

31. Per le questioni non disciplinate dal diritto dell’Unione, lo status dei cittadini di paesi terzi soggiornanti nell’Unione continua ad essere assoggettato al diritto nazionale degli Stati membri.

32. In particolare, gli Stati membri hanno conservato la libertà di perseguire una politica di integrazione intesa ad evitare l’emarginazione e la segregazione degli stranieri ( 7 ). L’obbligo di integrazione può riguardare diverse fasi dell’immigrazione, a seconda che esso sia definito come: i) condizione per il permesso d’ingresso e di soggiorno; ii) condizione per il permesso di soggiorno di lungo periodo; iii) condizione per l’ottenimento dello status di soggiornante di lungo periodo, o iv) condizione per l’acquisizione della cittadinanza per naturalizzazione.

33. Tale obbligo di solito implica la necessità di dimostrare un certo livello di conoscenza della lingua ufficiale e, talvolta, anche conoscenze su tematiche della società di un determinato Stato (la sua storia, il suo ordinamento giuridico e i suoi valori). Alcuni Stati membri esigono il superamento di un esame, che può essere preceduto da corsi obbligatori. In altri è previsto soltanto l’obbligo di frequentare i corsi di integrazione ( 8 ).

34. La questione sottoposta dal giudice olandese nella presente causa riguarda la possibilità di imporre l’obbligo di integrazione ad una persona titolare dello status di soggiornante di lungo periodo ai sensi del diritto dell’Unione. Nel diritto olandese tale obbligo nei confronti di una siffatta persona è formulato non come condizione per l’acquisizione dei diritti, ma come un requisito particolare che deve essere soddisfatto per il semplice fatto di soggiornare in detto Stato.

35. Al fine di rispondere a tale domanda, è necessario esaminare due questioni fondamentali. In primo luogo, occorre stabilire se l’imposizione dell’obbligo di integrazione nei confronti di un soggiornante di lungo periodo sia conforme allo status di soggiornante di lungo periodo alla luce della direttiva 2003/109. In secondo luogo, in caso di risposta affermativa alla prima questione, occorre stabilire in che misura il diritto dell’Unione limiti la libertà degli Stati membri di configurare il contenuto di siffatto obbligo di integrazione.

B – Ammissibilità dell’imposizione dell’obbligo di integrazione nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo

36. L’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 2003/109 prevede espressamente la possibilità di stabilire «condizioni di integrazione» conformemente alla legislazione nazionale, come presupposto per il conferimento dello status di soggiornante di lungo periodo.

37. La direttiva non stabilisce, però, se e in che limiti l’imposizione dell’obbligo di integrazione sia ancora possibile dopo l’acquisizione dello status in questione.

38. Al riguardo le posizioni delle parti del procedimento sono divise. Le ricorrenti nella causa principale nonché il governo portoghese sono del parere che l’imposizione dell’obbligo di integrazione nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo sia in contrasto con la direttiva 2003/109. Il governo dei Paesi Bassi nonché la Commissione, dal canto loro, ritengono invece ammissibile l’imposizione di un siffatto obbligo, sostenendo che la direttiva in parola non si pronuncia su tale questione.

39. Come risulta dalla decisione di rinvio, entrambe le ricorrenti nella causa principale risiedono da anni nei Paesi Bassi e appartengono al gruppo dei «vecchi» soggiornanti di lungo periodo, in quanto avevano acquisito tale status prima che l’obbligo di integrazione iniziasse ad essere effettivamente applicato. A norma del diritto olandese esse sono, tuttavia, soggette all’obbligo di superare l’esame di integrazione ( 9 ).

40. Con la questione pregiudiziale, il giudice olandese esprime dubbi sulla possibilità di imporre l’obbligo di integrazione nei confronti di persone alle quali sia già stato conferito lo status di soggiornante di lungo periodo. Secondo il giudice, l’acquisizione di siffatto status implica che una determinata persona abbia soddisfatto il requisito di dimostrare un radicamento nello Stato ospitante, così come previsto dal considerando 6 della direttiva 2003/109, e che quindi il processo di integrazione della stessa sia stato completato.

41. Vorrei sottolineare che, come giustamente indicato dal giudice del rinvio, la direttiva 2003/109 si basa sul presupposto che, con il passare del tempo, i legami di una persona che soggiorna legalmente e ininterrottamente in un determinato Stato acquisiscono carattere stabile e testimoniano il radicamento di tale persona nella società. La direttiva è intesa a conferire lo status speciale a quei cittadini di paesi terzi che si sono stabiliti a titolo duraturo negli Stati membri, giacché ciò contribuisce alla promozione della coesione economica e sociale nell’Unione ( 10 ).

42. Tale finalità non esclude tuttavia, a mio avviso, la possibilità per gli Stati membri di adottare azioni di integrazione nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo.

43. Occorre rilevare che la direttiva 2003/109 utilizza due nozioni diverse in relazione alle azioni di integrazione. L’articolo 5, paragrafo 2, consente di applicare le «condizioni di integrazione» ( 11 ) per ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo. L’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva, concernente il diritto del soggiornante di lungo periodo a soggiornare in un altro Stato membro, autorizza lo Stato ospitante a stabilire «misure di integrazione» nei confronti di una persona che abbia acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo in un altro Stato membro ( 12 ), salvo che quest’ultima sia già stata invitata a soddisfare condizioni di integrazione allo scopo di ottenere lo status in questione in tale altro Stato ( 13 ).

44. Tale interpretazione è confermata dalla genesi della citata disposizione. Nel corso dei lavori preparatori della direttiva 2003/109, alcuni Stati membri avevano proposto al Consiglio di sostituire, all’articolo 15, il termine «misure» con la parola «condizioni». Siffatta proposta non è stata tuttavia accolta nel testo definitivo della direttiva ( 14 ).

45. La necessità di distinguere tra le misure e le condizioni di integrazione compare anche nelle disposizioni della direttiva 2003/86. L’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/86 consente agli Stati membri di imporre agli stranieri che hanno presentato una domanda di autorizzazione all’ingresso ai fini del ricongiungimento familiare l’obbligo di sottoporsi a misure di integrazione. Il legislatore ha usato qui la stessa formulazione dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/109. Come ha rilevato l’avvocato generale Mengozzi, basandosi sull’esame della genesi dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/109 nonché sul confronto delle disposizioni delle due direttive, il legislatore ha usato volutamente un termine diverso da «condizioni di integrazione», il cui rispetto sarebbe necessario allo scopo di acquisire i diritti ( 15 ).

46. La suddetta distinzione è estremamente importante ai fini dell’applicazione della direttiva 2003/86. Considerare l’esame di integrazione una «condizione» assoluta per ottenere l’autorizzazione all’ingresso per un membro della famiglia vanifica potenzialmente l’essenza stessa del diritto al ricongiungimento familiare ( 16 ).

47. Altrettanto importante è il ruolo che la distinzione in parola svolge nell’ambito della direttiva 2003/109. Le misure di integrazione stabilite per soggiornanti di lungo periodo che esercitino il diritto di soggiornare in un altro Stato membro non possono prevedere «condizioni», ossia non possono costituire de iure o de facto uno strumento di selezione delle persone o di controllo delle migrazioni. In caso contrario, le suddette azioni di integrazione pregiudicherebbero il diritto di circolazione all’interno dell’Unione, che costituisce una parte essenziale dello status giuridico risultante dalla direttiva 2003/109.

48. Entrambi gli atti legislativi succitati contengono, quindi, una distinzione tra le azioni di integrazione intese come condizioni per l’acquisizione o l’esercizio dei diritti o come misure volte esclusivamente a facilitare l’integrazione delle persone ( 17 ).

49. A mio avviso, l’adozione di misure di integrazione nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo non è in contrasto con gli obiettivi della direttiva 2003/109, in quanto l’unico scopo delle misure in parola è quello di facilitare l’inserimento di un soggiornante di lungo periodo nella vita economica e sociale dello Stato di residenza.

50. L’ammissibilità di tali misure sembra giustificata anche in considerazione dell’economia della direttiva. Come ho già menzionato, l’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva consente allo Stato membro, ad alcune condizioni specifiche, di stabilire le misure di integrazione nei confronti di una persona che abbia acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo in un altro Stato membro. Non sembra che l’adozione di misure analoghe nei confronti di soggiornanti «nazionali», che non hanno esercitato il diritto di soggiornare in un altro Stato membro, sia in contrasto con gli obiettivi della direttiva.

51. Dinanzi al giudice nazionale le ricorrenti hanno invocato il principio della parità di trattamento dei soggiornanti di lungo periodo, richiamandosi alla circostanza che l’obbligo di integrazione non è previsto né nei confronti dei cittadini dei Paesi Bassi o né nei confronti di altri cittadini dell’Unione.

52. Tale argomento non mi convince, perché, per quanto riguarda l’obbligo di integrazione, i cittadini di paesi terzi non si trovano in una situazione comparabile a quella dei cittadini di un determinato Stato membro o degli altri cittadini dell’Unione.

53. La suddetta conclusione vale anche per gli stranieri titolari dello status di soggiornante di lungo periodo. Alla luce dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva, il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali in un gran numero di settori elencati in tale disposizione, ad esempio relativamente all’esercizio di un’attività lavorativa subordinata o autonoma, all’istruzione e formazione professionale, alle prestazioni sociali nonché all’accesso a beni e servizi. Il diritto dei soggiornanti di lungo periodo alla parità di trattamento si applica quindi principalmente nei settori specifici contemplati dall’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2003/109 ( 18 ). La ratio legis di tale disposizione è espressa al considerando 2 della direttiva, il quale fa riferimento al «ravvicinamento» dello status dei soggiornanti di lungo periodo allo status dei cittadini, e non all’uniformazione del loro status.

54. Non ho dubbi riguardo al fatto che le disposizioni nazionali che imponessero un obbligo di integrazione come condizione per il mantenimento dello status di soggiornante di lungo periodo o per l’esercizio dei diritti ad esso connessi sarebbero in contrasto sia con l’articolo 9 della direttiva 2003/109, che definisce i presupposti per la revoca o la perdita dello status in questione, sia con l’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva, che consente di prevedere «condizioni» di integrazione esclusivamente come presupposti per l’ottenimento dello stesso status.

55. La distinzione tra l’obbligo di integrazione inteso come misura o condizione di integrazione è pertanto fondamentale nella presente causa.

56. Dalla decisione di rinvio risulta che le disposizioni nazionali applicabili al caso di specie non stabiliscono esplicitamente l’obbligo di superare un esame di integrazione come «condizione» per il godimento dello status di soggiornante di lungo periodo. Il mancato rispetto di tale obbligo non comporta la perdita dello status di soggiornante di lungo periodo, né una riduzione dei diritti che da esso discendono. Come risulta dagli atti di causa, l’unica conseguenza negativa alla luce del diritto nazionale è rappresentata dall’irrogazione di un’ammenda.

57. Non escludo pertanto che l’obbligo di integrazione in conformità del diritto olandese possa essere considerato una «misura di integrazione» ai sensi della direttiva 2003/109.

58. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che la direttiva 2003/109, segnatamente gli articoli 5, paragrafo 2, e 11, paragrafo 1, non osti all’adozione di misure di integrazione nei confronti dei cittadini di paesi terzi titolari dello status di soggiornante di lungo periodo acquisito in un determinato Stato membro ( 19 ), purché tali misure siano finalizzate esclusivamente a facilitare l’integrazione di una determinata persona e non rappresentino una condizione esplicita o occulta per il mantenimento di tale status o per l’esercizio dei diritti ad esso connessi.

59. In merito alla seconda questione pregiudiziale, vorrei sottolineare che ai fini dell’applicazione della suddetta interpretazione non rileva se l’obbligo di integrazione sia stato introdotto prima o dopo che una determinata persona abbia acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo. Qualora lo Stato non abbia previsto tale obbligo come condizione per acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo, esso non potrà revocare tale decisione introducendo, nei confronti delle persone alle quali tale status sia già stato conferito, una condizione per conservarlo o per esercitare i diritti ad esso connessi. A partire dal momento dell’acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo, le azioni di integrazione nei confronti di tale persona devono essere limitate a misure di integrazione ( 20 ).

60. Successivamente, occorre esaminare in che misura il diritto dell’Unione possa limitare la libertà degli Stati membri di configurare il contenuto delle suddette misure di integrazione.

C – Valutazione della conformità al diritto dell’Unione delle disposizioni nazionali che impongono un obbligo di integrazione nei confronti del soggiornante di lungo periodo

1. Criteri di valutazione delle succitate disposizioni in relazione al diritto dell’Unione

61. Come ho già rilevato, la direttiva 2003/109 consente agli Stati membri di prevedere un obbligo di integrazione «conformemente alla legislazione nazionale» (articoli 5, paragrafo 2, e 15, paragrafo 3), essa non contiene però indicazioni in merito al contenuto di siffatte misure o alle condizioni della loro applicazione, rinviando per tali questioni al diritto nazionale.

62. Si pone quindi la questione di stabilire quali siano i criteri di valutazione sotto il profilo della conformità al diritto dell’Unione delle disposizioni nazionali che regolano l’obbligo di integrazione.

63. Al fine di rispondere a tale domanda, è necessario esaminare se le disposizioni in parola rientrino nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. In caso di risposta affermativa, occorrerebbe valutarle sia sotto il profilo del divieto di pregiudicare gli obiettivi o l’efficacia del diritto dell’Unione, sia in relazione all’obbligo di rispettare il principio di proporzionalità e i diritti fondamentali tutelati dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

64. Vorrei rilevare che la direttiva 2003/109 istituisce un nuovo status giuridico per i cittadini degli Stati membri che risiedono nel territorio dell’Unione, il che implica la necessità di regolamentazione di tale status in maniera completa.

65. Ciò considerato, la sola constatazione che le azioni di integrazione rientrino nella competenza degli Stati membri non giustifica affatto la conclusione che quest’ultimi abbiano conservato una piena libertà in tale settore. L’esercizio delle loro competenze, da parte degli Stati membri, con portata tale che esso leda i diritti riconosciuti e tutelati dall’ordinamento giuridico dell’Unione, è sottoposto a controllo alla luce del diritto dell’Unione ( 21 ).

66. Relativamente ai contributi per il rilascio dei permessi e titoli di soggiorno ai sensi della direttiva 2003/109, la Corte ha dichiarato che, sebbene gli Stati membri abbiano conservato un margine di discrezionalità nel fissare l’importo di tali contributi, essi non possono applicare una normativa nazionale tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e, pertanto, da privare quest’ultima del suo effetto utile ( 22 ).

67. Non ho dubbi sul fatto che, se uno Stato membro si avvale di una facoltà esplicitamente riconosciuta dalla direttiva 2003/109, le relative disposizioni nazionali rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

68. Così avviene nel caso delle disposizioni nazionali che, in attuazione della facoltà espressamente prevista dall’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 2003/109, stabiliscono le «condizioni di integrazione» per acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo. Si deve inoltre tenere conto del fatto che l’ottenimento dello status di soggiornante di lungo periodo è subordinato ad una procedura particolare, regolata dalla direttiva 2003/109, la quale determina in modo esaustivo le condizioni per l’acquisizione dello status in parola ( 23 ).

69. Parimenti, rientrano sicuramente nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione le disposizioni nazionali che stabiliscono le «misure di integrazione» nei confronti di una persona che abbia acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo in un altro Stato membro ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/109.

70. Sorge la questione se nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione rientri anche una normativa nazionale come quella del caso di specie, la quale stabilisce l’obbligo di integrazione nei confronti di soggiornanti di lungo periodo «nazionali», ovvero coloro che non hanno esercitato il diritto di soggiornare in un altro Stato membro.

71. A mio avviso, tale questione deve essere risolta in senso affermativo.

72. Lo status stesso di soggiornante di lungo periodo deriva esclusivamente dal diritto dell’Unione. Di conseguenza, la distinzione tra soggiornanti di lungo periodo «migranti» e «nazionali», ossia tra coloro che hanno o non hanno esercitato il diritto di circolare all’interno dell’Unione, non è rilevante per determinare l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Anche nel caso in cui il soggiornante di lungo periodo non si avvalga del diritto di soggiornare in un altro Stato membro, non si è in presenza di una situazione puramente interna.

73. Ritengo pertanto che le disposizioni nazionali che impongono l’obbligo di integrazione nei confronti di una persona in possesso dello status di soggiornante di lungo periodo rientrino nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, indipendentemente dal fatto se la persona in questione abbia esercitato il diritto di soggiornare in un altro Stato membro.

74. La suddetta conclusione è importante anche al fine di determinare i limiti dell’applicazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta ( 24 ). La citata disposizione della Carta si fonda sulla giurisprudenza della Corte, secondo la quale i diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione ( 25 ).

75. La suddetta affermazione comprende sicuramente la situazione in cui lo Stato membro si fonda su una possibilità di implementazione della direttiva espressamente prevista dalle sue disposizioni o risultante dalla struttura stessa della direttiva, così come accade nel caso in esame.

76. È irrilevante che le disposizioni della direttiva 2003/109 riguardanti le condizioni e le misure di integrazione facciano rinvio al diritto nazionale. La Corte ha già avuto occasione di dichiarare che, nel determinare la portata dei diritti dei soggiornanti di lungo periodo per le prestazioni in materia di assistenza sociale ai sensi dell’articolo 11, paragrafi 1, lettera d), e 4, della direttiva 2003/109 nonché l’ambito delle prestazioni essenziali, gli Stati membri devono rispettare i diritti fondamentali tutelati dalla Carta, nonostante il fatto che la citata disposizione della direttiva contenga un rinvio al diritto nazionale ( 26 ).

77. Rammento che la Corte ha già valutato disposizioni nazionali che prevedono misure di integrazione per i casi di ingresso nel paese in attuazione del diritto al ricongiungimento familiare, esaminando se esse fossero giustificabili in base a motivi imperativi di interesse generale nonché se fossero proporzionate ( 27 ). Sebbene siffatta analisi abbia avuto luogo nel contesto della libertà di stabilimento concessa in forza dell’Accordo di associazione con la Turchia, tuttavia l’applicazione di criteri analoghi nel valutare le misure di integrazione non dovrebbe far sorgere discussioni, nemmeno nel caso in cui essi siano adottate in un settore regolato dalle direttive dell’Unione concernenti la politica dell’immigrazione.

78. Alla luce di tutte le considerazioni sin qui svolte, ritengo che le disposizioni nazionali che stabiliscono le misure di integrazione nei confronti di un soggiornante di lungo periodo rientrino nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, anche ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.

2. Valutazione della proporzionalità delle misure di integrazione

79. Come ho già accennato, dal momento che l’articolo 79, paragrafo 4, TFUE esclude la competenza dell’Unione ad armonizzare le norme in materia di integrazione, appare fondato sostenere che il diritto dell’Unione conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità.

80. Il suddetto margine di discrezionalità non deve essere tuttavia impiegato dagli Stati membri in un modo che risulti pregiudicato l’obiettivo della direttiva in parola e il suo effetto utile ( 28 ). Le disposizioni nazionali che rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione devono altresì essere conformi al principio di proporzionalità, vale a dire l’obbligo di integrazione deve essere strutturato in modo tale da garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e da non eccedere quanto è necessario per conseguirlo ( 29 ).

81. Qualora riguardi i soggiornanti di lungo periodo, l’obbligo di integrazione non può ostacolare in modo eccessivo l’esercizio dei diritti connessi al loro status. Tale obbligo non deve costituire un ostacolo all’esercizio del diritto di svolgere un’attività lavorativa subordinata o autonoma e del diritto all’istruzione e alla formazione professionale. Sotto tale aspetto è fondamentale l’accesso ai corsi serali, bisogna altresì prendere in considerazione i costi di istruzione nonché l’accesso al sistema di assistenza finanziaria ( 30 ). Rammento che la Corte ha dichiarato che contributi aventi un’incidenza finanziaria considerevole per i cittadini di paesi terzi che soddisfano le condizioni previste dalla direttiva 2003/109 per il rilascio di detti permessi di soggiorno potrebbero privare tali cittadini della possibilità di far valere i diritti conferiti dalla direttiva in parola, pregiudicando l’obiettivo della stessa ( 31 ).

82. Dopo aver esaminato se i requisiti stabiliti in materia di integrazione nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo siano, di per sé, sproporzionati, occorre inoltre confrontarli con i requisiti vigenti in caso di acquisizione della cittadinanza per naturalizzazione. I requisiti previsti nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo dovrebbero essere minori o, in ogni caso, non possono essere più gravosi rispetto a quelli applicabili in caso di acquisizione della cittadinanza ( 32 ).

83. Le misure applicate devono essere compatibili con i diritti fondamentali tutelati dalla Carta, in particolare si deve tener conto del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare (articolo 7 della Carta), del diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione (articolo 10 della Carta), del divieto di discriminazione (articolo 21 della Carta) ( 33 ), dei diritti del minore (articolo 24 della Carta) nonché dei diritti degli anziani (articolo 25 della Carta) e delle persone con disabilità (articolo 26 della Carta).

84. Sebbene la valutazione delle disposizioni nazionali sotto il profilo dei principi succitati spetti al giudice nazionale, la Corte può fornire gli orientamenti interpretativi necessari per effettuare una siffatta valutazione.

85. Nel procedere a tale valutazione, è innanzitutto necessario considerare se le disposizioni nazionali costituiscano condizioni o misure di integrazione ai sensi della direttiva 2003/109. Sebbene né la direttiva 2003/86 né la direttiva 2003/109 forniscano indicazioni esplicite a tal proposito, è tuttavia chiaro che le «misure di integrazione» devono essere considerate meno gravose rispetto alle «condizioni di integrazione» ( 34 ).

86. Le misure di integrazione, al contrario delle condizioni, sono intese esclusivamente a facilitare il radicamento di una determinata persona nella vita economica e sociale di un determinato paese e in nessun caso possono fungere da strumento di selezione degli immigrati o di controllo della migrazione ( 35 ).

87. Sorge la questione di quale sia, in un contesto come quello suesposto, la funzione dell’obbligo di superare un esame di integrazione.

88. Un esame costituisce un modo per valutare il livello delle conoscenze di una determinata persona. Esso introduce una soglia che permette di qualificare le persone in possesso di determinati requisiti, partendo quindi dalla premessa che alcune di esse non li soddisfaranno. Qualora l’esame sia organizzato dallo Stato, esso costituisce indubbiamente uno strumento di selezione basato sui criteri stabiliti dall’amministrazione.

89. Per contro, non vedo in che modo l’introduzione di un esame obbligatorio di lingua o di conoscenza della società potrebbe contribuire all’obiettivo perseguito dalle misure di integrazione, ossia quello di facilitare l’inserimento di una determinata persona nella società. Ciò vale soprattutto per una persona che da lungo tempo soggiorna legalmente in un determinato paese nonché possiede, a tale titolo, lo status di soggiornante di lungo periodo, la quale, indipendentemente dalle sue competenze linguistiche nonché dalle sue conoscenze di una determinata società, già possiede una serie di legami sociali.

90. L’imposizione, nei confronti di una tale persona, dell’obbligo di superare l’esame di integrazione entro un determinato termine vanificherebbe l’essenza stessa delle misure di integrazione, le quali dovrebbero rappresentare azioni volte a facilitare l’inserimento in una società ospite e non costituire condizioni attitudinali connesse al soggiorno in un determinato paese.

91. L’obbligo di superare l’esame costituisce una misura ancor più inadeguata nei confronti delle persone che possiedono lo status di soggiornante di lungo periodo, in quanto, come sembra risultare dal sistema olandese presentato nella decisione di rinvio ( 36 ), esso rappresenta l’unico criterio per dimostrare il livello di integrazione di una determinata persona.

92. Una persona che da lungo tempo vive in un determinato ambiente è sicuramente legata ad esso da una rete di vincoli di integrazione, connessi al matrimonio o alla famiglia, alla vita di quartiere, alla professione esercitata, all’hobby praticato, a un’attività in organizzazioni non governative. Una misura di integrazione che non consenta la valutazione individuale di tali circostanze fattuali, ma prenda in considerazione soltanto il risultato di un esame di integrazione, è sproporzionata rispetto allo scopo di facilitare l’ulteriore inserimento di una determinata persona nella vita sociale.

93. La possibilità di utilizzare l’esame di integrazione come misura avente lo scopo di facilitare l’integrazione degli immigrati non sembra essere compatibile con le finalità sulle quali riposano i principi fondamentali comuni della politica di integrazione degli immigrati, adottati nel 2004 dal Consiglio e confermati dal cosiddetto programma di Stoccolma ( 37 ).

94. I principi comuni definiscono l’integrazione come un processo dinamico e bilaterale, il cui elemento chiave è costituito dall’interazione, dall’intensificazione dei contatti tra gli immigrati ed i cittadini di un determinato Stato membro, dalla promozione del dialogo interculturale. Tale documento stabilisce che conoscenze di base della lingua, della storia e delle istituzioni della società ospite sono indispensabili ai fini dell’integrazione e mettere gli immigrati in condizione di acquisirle è essenziale per un’effettiva integrazione. Ciò nondimeno, le varie misure raccomandate a tale scopo a livello nazionale e dell’Unione non comprendono esami o test di integrazione ( 38 ).

95. Ciò non significa, a mio avviso, che le misure di integrazione non possano imporre nessun obbligo nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo. Tali obblighi non dovrebbero però implicare la necessità di dover dimostrare, mediante un esame o un test attitudinale, un livello prestabilito di conoscenze sulla società o di competenze linguistiche ( 39 ).

96. Vorrei sottolineare che un’opinione simile – secondo la quale le misure di integrazione non possono includere obbligazioni di risultato, qual è l’obbligo di superare un esame – è stata espressa in dottrina ( 40 ).

97. Per le ragioni suesposte, le «misure di integrazione» ai sensi della direttiva 2003/109, diversamente dalle «condizioni di integrazione», non possono, a mio avviso, comprendere l’obbligo di superare un esame di integrazione.

3. Proporzionalità delle sanzioni

98. Separatamente deve essere esaminata quella parte della domanda del giudice del rinvio che riguarda la possibilità di applicare sanzioni per il mancato assolvimento dell’obbligo di integrazione.

99. A mio parere, tale questione deve essere considerata come ipotetica, dal momento che sia dalla decisione di rinvio sia dalle osservazioni delle parti del procedimento risulta che a nessuna delle ricorrenti sia stata inflitta un’ammenda.

100. Tuttavia, considerato che nel corso del procedimento essa ha costituito oggetto di una discussione, caratterizzata, tra l’altro, da una netta divergenza delle posizioni ( 41 ), vorrei fare alcune osservazioni su tale argomento.

101. La sanzione sottolinea il carattere obbligatorio delle azioni di integrazione e il loro ruolo di strumento di controllo nelle mani dell’amministrazione, eliminando il confine tra una condizione e una misura di integrazione. La possibilità di imporre sanzioni comporta un livello significativo di ingerenza da parte dello Stato nella situazione delle persone che dispongono dello status di soggiornante di lungo periodo tutelato dal diritto dell’Unione.

102. L’imposizione delle sanzioni nei confronti di soggiornanti di lungo periodo, al fine di costringerli a partecipare alle azioni di integrazione, appare difficile da giustificare alla luce della direttiva 2003/109.

103. L’unica forma pacificamente accettabile di pressione finanziaria nella summenzionata situazione è ordinare il rimborso dei costi sostenuti per l’organizzazione delle azioni di integrazione nel caso in cui una determinata persona rinunci alla partecipazione alle suddette azioni senza giustificazione.

104. Ciò nonostante, diversamente da quanto risulta dalla posizione della Commissione nella presente causa, non escludo la possibilità di imporre sanzioni anche nella forma di un’ammenda nei confronti di una persona che ostinatamente si sottragga ad un obbligo imposto come misura di integrazione. Tuttavia, la pena deve essere proporzionata all’infrazione e deve altresì tenere conto delle ragioni per le quali tale atto viene ritenuto inaccettabile ( 42 ). Nel determinare l’importo dell’ammenda, si deve inoltre prendere in considerazione la circostanza che le risorse economiche degli immigrati sono di solito più ridotte rispetto alla media del paese. L’applicazione delle sanzioni dovrebbe essere limitata nel tempo e riferita ad atti reiterati. Si dovrebbe anche esaminare se un’adeguata sanzione pecuniaria abbia carattere repressivo, il che implicherebbe la necessità di tenere conto dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, il quale vieta che le pene siano sproporzionate rispetto al reato ( 43 ).

105. Tali orientamenti sembrano essere rilevanti per il caso di specie in quanto, come risulta dalle osservazioni presentate dal governo dei Paesi Bassi in udienza, l’importo massimo dell’ammenda per il mancato assolvimento dell’obbligo di integrazione è fissato nei Paesi Bassi in un importo considerevole, ovvero in EUR 1000, ed inoltre la sanzione può essere inflitta nuovamente in caso di mancato superamento dell’esame entro un nuovo termine, persino senza alcuna limitazione relativamente al cumulo delle sanzioni nel caso di «recidiva». Con un importo dell’ammenda così elevato, la cui irrogazione è illimitata nel caso di ulteriori episodi di mancato assolvimento dell’obbligo di integrazione, si dovrebbe inoltre valutare se, rispetto ad alcune persone, il rischio di sanzioni non costituisca una ragione per lasciare il territorio di detto Stato membro, il che vanificherebbe palesemente lo status di soggiornante di lungo periodo risultante dalla direttiva 2003/109.

106. Le suesposte considerazioni portano a considerare che la previsione, nel diritto dei Paesi Bassi, di una sanzione sotto forma di ammenda amministrativa in caso di mancato assolvimento dell’obbligo di integrazione è sproporzionata tanto sotto il profilo del suo ammontare quanto dal punto di vista dei presupposti della applicazione.

VI – Conclusione

107. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sollevata dal Centrale Raad van Beroep (Paesi Bassi) nel modo seguente: 1. La direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, non osta a che uno Stato membro stabilisca obblighi consistenti in misure di integrazione nei confronti dei cittadini di paesi terzi titolari dello status di soggiornante di lungo periodo acquisito in un determinato Stato. Tali misure possono essere finalizzate esclusivamente a facilitare l’integrazione di una determinata persona e non possono costituire una condizione per il mantenimento di tale status o per l’esercizio dei diritti ad esso connessi. Alla luce del principio di proporzionalità, le misure di integrazione non possono ostacolare in modo eccessivo l’esercizio dei diritti connessi allo status di soggiornante di lungo periodo e devono, inoltre, essere idonee a garantire l’obiettivo consistente nel facilitare l’integrazione e non eccedere quanto è necessario per conseguirlo. In particolare, le misure di integrazione stabilite nei confronti dei soggiornanti di lungo periodo non possono prevedere l’obbligo di superare un esame di integrazione civica. 2. Per l’applicazione di siffatta interpretazione, non rileva se l’obbligo di integrazione sia stato imposto prima che una determinata persona abbia acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo.

( 1 ) Lingua originale: il polacco.

( 2 ) Direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44), modificata dalla direttiva 2011/51/UE del Parlamento e del Consiglio, dell’11 maggio 2011 (GU L 132, pag. 1).

( 3 ) V. anche direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (GU L 251, pag. 12); direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato (GU L 375, pag. 12); direttiva 2005/71/CE del Consiglio, del 12 ottobre 2005, relativa a una procedura specificamente concepita per l’ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica (GU L 289, pag. 15), e direttiva 2009/50/CE del Consiglio, del 25 maggio 2009, sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati (GU L 155, pag. 17).

( 4 ) V. considerando 2 della direttiva 2003/109 nonché comunicazione della Commissione su immigrazione, integrazione e occupazione [COM(2003) 336 definitivo, del 3 giugno 2003].

( 5 ) Lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi che lavorano legalmente in uno Stato membro, ma non sono ancora soggiornanti di lungo periodo, è disciplinato, con portata meno ampia, dalla direttiva 2011/98/UE del Parlamento e del Consiglio, del 13 dicembre 2011 (GU L 343, pag. 1).

( 6 ) La parola inglese «denizen» (in una delle sue accezioni: straniero naturalizzato) è stata adottata nella dottrina riguardante la problematica della migrazione per definire lo status intermedio tra lo status dei cittadini e quello degli stranieri. V. Hammar, T., Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration, Aldershot, Avebury, 1990.

( 7 ) L’articolo 79, paragrafo 4, TFUE esclude la competenza dell’Unione in materia di armonizzazione delle disposizioni nazionali volte a favorire l’integrazione degli stranieri.

( 8 ) V. relazione della Commissione del 28 settembre 2001 sull’applicazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo [COM(2011) 585 definitivo, pag. 3].

( 9 ) Il giudice del rinvio rileva che la ricorrente S è nata nel territorio della ex‑Jugoslavia e non è escluso che essa abbia la cittadinanza croata; tale informazione è stata confermata dal rappresentante della ricorrente all’udienza dinanzi alla Corte. In tal caso, S non sarebbe soggetta all’obbligo di integrazione, stante l’avvenuta acquisizione dello status di cittadina dell’Unione alla data di adesione della Croazia all’Unione europea. Vorrei anche sottolineare che la circostanza che la ricorrente sia una cittadina dell’Unione esclude del pari l’applicazione della sanzione per il mancato rispetto dell’obbligo di integrazione anche relativamente al periodo precedente all’adesione.

( 10 ) V. sentenza Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punto 32).

( 11 ) La versione polacca della direttiva si distingue dalle altre versioni linguistiche (v. paragrafo 7 delle presenti conclusioni), in quanto all’articolo 15, paragrafo 3, utilizza, sia al primo che al secondo comma, la stessa nozione di «azioni di integrazione». Riferendomi alla disposizione in parola nelle presenti conclusioni, userò le nozioni «misure di integrazione» o «condizioni di integrazione». La versione polacca della successiva direttiva 2009/50 utilizza, con riferimento alla direttiva 2003/86, le nozioni di «condizioni e misure di integrazione».

( 12 ) V., rispettivamente, in tedesco, inglese e francese: «Integrationsanforderungen – Integrationsmaßnahmen», «integration conditions – integration measures», «conditions d’intégration – mesures d’intégration». Il testo della direttiva 2003/109 in neerlandese utilizza invece un unico termine («integratievoorwaarden») e non contiene la suddetta distinzione. Essa appare tuttavia all’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2009/50 («integratievoorwaarden en ‑maatregelen»).

( 13 ) Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, terzo comma, della direttiva 2003/109, a titolo di eccezione, può essere previsto l’obbligo di seguire corsi di lingua.

( 14 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287, paragrafo 51), con richiamo alla nota del presidente del Consiglio del 14 marzo 2003 (documento del Consiglio n. 7393/1/03 REV 1, pag. 5).

( 15 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Dogan (EU:C:2014:287, paragrafi da 51 a 56). Anche l’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2009/50 fa riferimento alle «condizioni» e «misure» di integrazione. V. anche gli articoli 7, 10 e 11 della direttiva 2004/114, che contengono le condizioni supplementari per i permessi d’ingresso e di soggiorno degli studenti (obbligo di dimostrare di avere la conoscenza sufficiente della lingua) nonché alcuni requisiti per i tirocinanti non retribuiti e per i volontari (beneficiare di una formazione linguistica).

( 16 ) La Corte non ha ancora avuto l’occasione di pronunciarsi sulla questione se la direttiva 2003/86 osti all’imposizione dell’obbligo di superare tale esame prima di entrare nel paese (v. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Dogan, EU:C:2014:287, paragrafo 59, nonché documenti della Commissione citati alla nota 52 di dette conclusioni). Il Comitato europeo dei diritti sociali ha rilevato che l’imposizione di tale obbligo come condizione per l’autorizzazione all’ingresso o per il permesso di soggiorno ai fini del ricongiungimento familiare non è conforme all’articolo 19, paragrafo 6, della Carta sociale europea (v. documento di lavoro del 15 luglio 2014 intitolato «Rapporto tra il diritto dell’Unione europea e la Carta sociale europea», punto 76).

( 17 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Dogan (EU:C:2014:287, paragrafo 53).

( 18 ) Conformemente all’articolo 11, paragrafo 5, gli Stati membri possono estendere il principio della parità di trattamento a settori non contemplati nel paragrafo 1.

( 19 ) Rammento che la situazione dei cittadini di paesi terzi titolari dello status di soggiornante di lungo periodo acquisito in un altro Stato membro è disciplinata dall’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/109.

( 20 ) Come risulta dagli atti di causa, quanto appena rilevato vale per la situazione della ricorrente P, la quale ha acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo il 14 novembre 2008, ossia dopo l’entrata in vigore, il 1o gennaio 2007, della WI nonché dopo l’adozione della decisione amministrativa del 1o agosto 2008 con la quale è stato fissato il termine individuale per superare l’esame. Rammento che, prima del 1o gennaio 2010, il superamento dell’esame di integrazione non costituiva una condizione per l’acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo nei Paesi Bassi.

( 21 ) Per quanto riguarda l’esercizio delle competenze degli Stati membri relative alla determinazione delle cause di perdita della cittadinanza di uno Stato membro, v. sentenza Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punto 48).

( 22 ) Sentenza Commissione/Paesi Bassi (C‑508/10, EU:C:2012:243, punti 64 e 65).

( 23 ) V. sentenze Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punto 66) e Tahir (EU:C:2014:2094, punto 27).

( 24 ) Dal considerando 3 della direttiva 2003/109 risulta che la stessa rispetta i diritti fondamentali riconosciuti segnatamente nella Carta. Tale disposizione non ha più un significato autonomo, in quanto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, TUE, la Carta ha lo stesso valore giuridico dei Trattati.

( 25 ) V. sentenza Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 19).

( 26 ) V. sentenza Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punto 81).

( 27 ) V. sentenza Dogan (C‑383/13, EU:C:2014:2066, punti 37 e 38), in relazione all’articolo 41, paragrafo 1, del protocollo addizionale allegato all’accordo che crea un’Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia (GU 1972, L 293, pag. 3).

( 28 ) V. in senso analogo, relativamente alla direttiva 2003/86, sentenza Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punto 43) nonché conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Noorzia (C‑338/13, EU:C:2014:288, punto 61).

( 29 ) V. sentenza Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, punto 34 e la giurisprudenza ivi citata).

( 30 ) Siffatta condizione è importante anche ai fini dell’acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo, in quanto, alla luce del considerando 9 della direttiva 2003/109, le considerazioni economiche non dovrebbero essere un motivo per negare lo status di soggiornante di lungo periodo e non sono considerate come un’interferenza con i pertinenti requisiti.

( 31 ) Sentenza Commissione/Paesi Bassi (EU:C:2012:243, punto 70).

( 32 ) V. relazione della Commissione del 28 settembre 2011 [COM(2011) 585 definitivo, pag. 4] nonché sentenza Commissione/Paesi Bassi (EU:C:2012:243, punto 78).

( 33 ) Il considerando 5 della direttiva fa riferimento alla necessità di rispettare il divieto di discriminazione fondata su sesso, razza, colore della pelle, origine etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione o convinzioni personali, opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, appartenenza a una minoranza nazionale, censo, nascita, disabilità, età o tendenze sessuali.

( 34 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Dogan (EU:C:2014:287, punto 52).

( 35 ) V. paragrafo 48 delle presenti conclusioni.

( 36 ) Dalle disposizioni olandesi citate nella domanda di rinvio risulta che, a titolo di deroga, non sono soggette all’obbligo di integrazione, tra l’altro, le persone che non abbiano compiuto i 16 anni o che abbiano già compiuto i 65 anni, che abbiano soggiornato nei Paesi Bassi per almeno otto anni nell’età dell’obbligo scolastico, che dispongano di un diploma, certificato o diverso documento o che abbiano dimostrato sufficienti conoscenze della lingua neerlandese scritta e orale (articolo 5, paragrafo 1, della WI).

( 37 ) V. conclusioni del Consiglio del 19 novembre 2004 (documento del Consiglio n. 14615/04) e dell’11 dicembre 2009 (documento del Consiglio n. 17024/09) nonché comunicazione della Commissione intitolata «Un’agenda comune per l’integrazione Quadro per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi nell’Unione europea» [COM(2005) 389 definitivo, del 1o settembre 2005].

( 38 ) Le misure proposte a livello nazionale riguardano, tra l’altro, l’organizzazione di diversi tipi di corsi di lingua nonché di educazione civica, di corsi di formazione professionale e di programmi di consulenza, che tengano conto della varietà delle situazioni degli immigrati, del loro diverso grado di istruzione nonché delle nozioni già acquisite relativamente a un determinato paese.

( 39 ) A titolo di esempio delle azioni che non si basano su un esame attitudinale, si possono indicare: l’obbligo di seguire corsi di lingua, corsi di formazione nell’ambito di educazione civica e di diritto, lezioni di cultura o incontri con personaggi di rilievo di una determinata società.

( 40 ) V. Bribosia E., Ganty S., «Arrêt “Dogan”: quelle légalité pour les tests d’intégration civique?», Journal de droit européen, 2014, n. 213, pag. 378, nonché l’ampia dottrina citata alla nota 19 a pag. 379. Alcuni autori sostengono che la nozione di misure di integrazione – a differenza delle condizioni di integrazione, che implicano controllo e sanzioni – può anche significare che esse non possono includere alcun requisito obbligatorio, né alcuna sanzione, v. Carrera S., «Integration of Immigrants in EU Law and Policy», in: Azoulai L., e de Vries K., EU Migration Law: Legal Complexities and Political Rationales, Oxford University Press 2014, pag. 159.

( 41 ) La Commissione sostiene che l’unica sanzione ammissibile alla luce del principio di proporzionalità è esigere il rimborso dei costi delle azioni di integrazione. Dal canto suo, il governo dei Paesi Bassi ritiene che un’ammenda pari ad un massimo di EUR 1000 sia proporzionata.

( 42 ) La pena massima per essersi sottratto all’obbligo di partecipare alle azioni di integrazione non deve essere maggiore dalle sanzioni applicabili nel caso di infrazioni simili nell’ambito degli obblighi connessi al vivere in una società civile, ad esempio la violazione dell’obbligo di voto o la mancata esposizione della bandiera nazionale.

( 43 ) V. giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo riguardante l’ambito di applicazione degli articoli 6 e 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali relativamente alle sanzioni non rientranti nel «nocciolo duro» del diritto penale e, in particolare, sentenza del 23 novembre 2006, Jussila c. Finlandia (ricorso n. 73053/01, paragrafo 43), nonché, sulla proporzionalità della pena, sentenza del 7 giugno 2012, Segama SA c. Francia (ricorso n. 4837/06, paragrafo 59).