CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DELL'8 GIUGNO 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

il presente ricorso per inadempimento, proposto dalla Commissione contro il Regno dei Paesi Bassi, trae origine da «gravi dubbi» espressi negli ambienti professionali olandesi quanto al carattere obbligatorio, per il diritto comunitario, dei diritti percepiti in occasione del controllo fitosanitario delle piante e di determinati prodotti di origine vegetale, destinati in particolare al trapianto o alla riproduzione, esportati dai Paesi Bassi in altri Stati membri e talvolta in paesi terzi.

In numerosissimi casi, nel corso degli ultimi anni, è stato chiesto il rimborso degli importi così riscossi; a volte gl'interessati hanno rifiutato di effettuare qualsiasi ulteriore versamento.

Data la rilevante entità delle somme in gioco e nell'intento di porre fine all'attuale incertezza giuridica, il governo olandese ha insistito presso la Commissione affinché questa desse seguito, senza indugio, al procedimento iniziato contro lo stesso governo, il 15 febbraio 1971, ai sensi dell'art. 169 del trattato. Qualora venisse accertato che la riscossione dei diritti di cui è causa è effettivamente incompatibile con gli artt. 12 e 16 del trattato, il pagamento delle relative somme avrebbe (a partire dal 1o gennaio 1962 o, al più tardi, a decorrere dall'entrata in vigore dei regolamenti che istituiscone, per taluni dei prodotti in questione, un'organizzazione comune di mercato) carattere di indebito.

I diritti di cui trattasi vengono riscossi all'atto di controlli effettuati in conformità alla convenzione internazionale per la protezione delle piante, conclusa a Roma, sotto l'egida delle Nazioni Unite, il 6 dicembre 1951.

Il preambolo di questo testo si riferisce alla «utilità di una cooperazione internazionale per lottare contro le malattie e gli organismi che attaccano le piante e i prodotti vegetali ed in particolare per prevenire e arginare la diffusione di tali malattie ed organismi oltre i confini nazionali».

Secondo l'art. I, n. 2, «ciascuno Stato contraente s'impegna ad adoperarsi per porre in atto, nel suo territorio, i provvedimenti contemplati dalla presente convenzione».

L'art. IV stabilisce che ciascuno Stato contraente s'impegna ad adottare le disposizioni necessarie al fine di creare un organo ufficiale competente in materia di protezione delle piante e principalmente incaricato:

1 dell ispezione dei vegetali in loco;

2 dell ispezione delle partite di piante e prodotti vegetali oggetto di scambi internazionali.

A tale scopo, ciascuno Stato contraente (art. V) adotta le disposizioni necessarie per il rilascio di certificati relativi allo stato fitosanitario e alla provenienza delle partite di piante e prodotti vegetali, in conformità alla normativa vigente, per la tutela dei vegetali, negli altri Stati contraenti. «Le funzioni relative all'ispezione delle partite ed al rilascio dei certificati dovranno essere svolte da agenti tecnicamente competenti e debitamente autorizzati, ovvero da personale da essi dipendente, in condizioni ed in base ad informazioni tali da permettere alle autorità dei paesi importatori di accettare detti certificati come documenti sui quali si possa fare affidamento».

I certificati relativi alle piante destinate al trapianto o alla riproduzione, come pure ad altre piante e prodotti vegetali, dovranno essere redatti in conformità al modello riportato in allegato alla convenzione. Essi recano, in particolare, la menzione del fatto che «la partita è ritenuta conforme alle norme fitosanitarie attualmente in vigore nel paese importatore, come specificato nell'unita dichiarazione aggiuntiva o altrove». Questi certificati accompagnano le partite importate nel territorio di ciascuno Stato contraente.

Secondo l'art. VI, «ciascuno Stato contraente ha piena facoltà di disciplinare l'importazione delle piante e dei prodotti vegetali al fine di prevenire la diffusione delle malattie e degli organismi che attaccano i vegetali nel proprio territorio».

I Paesi Bassi hanno mantenuto gli impegni così assunti, mediante l'emanazione del decreto 24 settembre 1951 che disciplina il servizio fitosanitario.

Ai sensi dell'art. 3 di tale decreto, le relative attività comprendono:

«…

b) l' ispezione, a richiesta dell' interessato ovvero d'ufficio, dei terreni, delle piante, … sotto il profilo della presenza di organismi nocivi, ed il rilascio dei certificati attestanti l'esito negativo dei controlli;

c) l' ispezione, a richiesta dell' interessato ovvero d'ufficio, delle partite di piante destinate all'esportazione, sotto il profilo della presenza di organismi nocivi, ed il rilascio, in caso di esito negativo, dei certificati attestanti che la partita esaminata soddisfa, ad avviso dell'ufficiale che esegue l'ispezione, le condizioni stabilite dallo Stato destinatario».

A norma dell'art. 7, le ispezioni di cui all'art. 3, lettere b) e c), danno luogo, qualora vengano effettuate a richiesta degli interessati, alla riscossione di un diritto, secondo una tariffa fissata dal ministro dell'agricoltura.

Il modulo usato nei Paesi Bassi per il certificato fitosanitario riproduce in sostanza il modello allegato alla convenzione.

La tariffa del servizio fitosanitario è stata fissata, dando attuazione al suddetto art. 7, con decreto ministeriale 23 giugno 1967, modificato da ultimo il 27 giugno 1975. Il preambolo di questo testo richiama anche l'art. 9 di un decreto del 1947 relativo al controllo delle esportazioni dei prodotti dell'arboricoltura (vivai), l'art. 7 di un decreto del 1951 relativo al controllo delle esportazioni di bulbi e tuberi di piante da fiore, nonché l'art. 7 di un decreto del 1974 relativo al controllo delle esportazioni di patate. Questi decreti vietano l'esportazione dei prodotti di cui trattasi, qualora, in base ai risultati di un esame effettuato dal servizio fitopatologico, essi non siano conformi alle prescrizioni normative.

In una copiosa giurisprudenza, la Corte ha avuto occasione di sviluppare e puntualizzare i principi vigenti, in considerazione del trattato e della normativa comunitaria derivata in materia di diritti veterinari, sanitari e fitosanitari, riscossi sia all'importazione sia all'esportazione, sui prodotti provenienti da Stati membri o da paesi terzi, ovvero destinati a tali Stati e paesi.

In particolare, essa è stata indotta a precisare l'orientamento della suddetta giurisprudenza nella sentenza 25 gennaio 1977, pronunziata nel procedimento pregiudiziale Bauhuis, già in pendenza della presente causa, ma quando non era stata ancora depositata la controreplica del governo olandese.

Quest'ultimo aveva già manifestato, del resto, il suo interesse per la questione: nel procedimento pregiudiziale Cadsky, che portava alla sentenza 26 febbraio 1975 (Racc. pag. 281), esso aveva infatti presentato delle osservazioni, che vengono riprese ed ampliate nella presente causa.

I — Fino a questo momento, la Corte ha sempre posto come condizione, per affermare che un diritto del genere di quello ora in esame costituisce una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale, il fatto che il diritto stesso abbia carattere obbligatorio. Ora, il governo olandese sostiene che il diritto in questione è dovuto unicamente in ragione di un controllo facoltativo, cui non è giuridicamente subordinato il passaggio delta frontiera olandese. Tuttavia, come viene ammesso dallo stesso governo, per avere una certa sicurezza che le sue merci giungano a destinazione, l'esportatore deve in pratica chiedere ed ottenere, in patria, il rilascio di un certificato fitosanitario: è a tale condizione, infatti, che la merce spedita potrà varcare i confini dello Stato importatore. Benché il controllo venga effettuato, nella fattispecie, solo a richiesta dell'esportatore, e il diritto possa essere riscosso anche su una partita sottoposta a controllo in seguito a domanda, ma non più esportata per circostanze imprevedibili, e benché, infine, non sia espressamente previsto — a differenza della situazione presa in esame nel procedimento Cadsky — che la merce debba essere accompagnata, all'uscita dallo Stato esportatore, dal certificato di controllo, il divieto d'importare che sarà certamente opposto all'introduzione della merce nello Stato destinatario equivale ad una vera e propria necessità che le merci spedite siano accompagnate da tale certificato. In pratica, l'importazione sarà impedita, in mancanza di un certificato attestante che le merci in questione sono state «ritenute praticamente esenti da organismi e malattie che possano recar danno alle colture». Ciò viene implicitamente riconosciuto dallo stesso governo olandese, il quale scrive, nella lettera 28 giugno 1976: «è d'altronde irrilevante, in proposito, la circostanza che le norme nazionali vigenti impongano l'obbligo di effettuare un controllo fitosanitario all'esportazione, ovvero che tale controllo abbia luogo soltanto a richiesta dell'esportatore» e, al punto 10 del controricorso, «ciò che importa, infatti, è soprattutto il fornire le garanzie richieste dallo Stato destinatario». Il paese importatore è disposto a rinunciare al controllo all'importazione ed a «ostacolare il meno possibile il commercio internazionale» unicamente alla condizione che il controllo abbia luogo nello Stato d'origine. Per questa via traversa, il controllo viene reso, di fatto, se non giuridicamente, obbligatorio. Il governo olandese lo ammette, quando soggiunge: «si può tuttavia riconoscere che effettuare un'esportazione del genere non avrebbe alcun senso». «L'affermazione secondo cui il sistema di controllo è in molti casi indispensabile vale in primo luogo per coloro che sono ad esso più direttamente interessati, e cioè per gli esportatori». Sotto un diverso profilo, va osservato che il diritto riscosso all'atto dei controlli fitosanitari non è stato istituito in forza di un atto comunitario, né il relativo controllo viene esercitato in modo uniforme, essendo invece eseguito di volta in volta in conformità alle specifiche esigenze dello Stato importatore. L'onere di cui trattasi non risponde, quindi, alle due suddette condizioni, che devono fra l'altro ricorrere, secondo la sentenza Bauhuis, affinché un tributo possa ritenersi sottratto al divieto sancito dagli artt. 12 e 16 del trattato. Anche ammesso che il controllo sia stato istituito nei Paesi Bassi per consentire a tale Stato di adempiere obblighi da esso assunti a livello internazionale più elevato, i relativi impegni non possono considerarsi equivalenti ad obblighi comunitari, e ciò in ogni caso nei reciproci rapporti tra i Paesi Bassi e gli altri Stati membri. Non è neppur certo che i controlli sistematici all'importazione, la cui abolizione era lo scopo cui mirava la convenzione, siano venuti meno negli altri Stati membri (anche se il mantenimento in vigore di un sistema siffatto è criticabile dal punto di vista del diritto comunitario). Gli atti comunitari già emanati nel settore della protezione fitosanitaria al momento del deposito del ricorso da parte della Commissione (tre direttive del Consiglio in data 8 dicembre 1969, riguardanti rispettivamente la lotta contro la rogna nera della patata, la lotta contro il nematode dorato e la lotta contro la cocciniglia di San José, GU 1969, n. L 323, pagg. 1, 3 e 5) obbligano gli Stati membri ad adottare certi provvedimenti minimi per combattere e prevenire la propagazione dei suddetti organismi nocivi nel loro territorio, ma non contengono alcuna prescrizione quanto all'imposizione di oneri fiscali. La direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, «concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali» (GU n. L 26, del 31 gennaio 1977, pag. 20), direttiva emanata quando il presente procedimento era già in corso, stabilisce (art. 7, n. 2) che «gli Stati membri prescrivono che i vegetali, i prodotti vegetali o le altre voci elencati nell'allegato V possono essere introdotti in un altro Stato membro soltanto se accompagnati dal certificato fitosanitario rilasciato in conformità del paragrafo 1 …» Questo testo, che impone quindi un controllo fitosanitario nello Stato esportatore, qualora si tratti di prodotti destinati ad esser posti in commercio in altri Stati membri, non prescrive né autorizza la riscossione di tributi di sorta in ragione di tale controllo. Nelle osservazioni presentate nel procedimento Bauhuis, la Commissione ha d'altra parte precisato che, in sede di esame, da parte del Consiglio, della sua proposta di direttiva, taluni Stati membri avevano tentato di far inserire nel testo proposto una disposizione che autorizzasse od obbligasse gli Stati membri a riscuotere diritti per i controlli all'esportazione negli scambi intracomunitari; la Commissione aveva espresso il suo dissenso ed è forse questa la ragione per cui la proposta è rimasta bloccata per tanto tempo. Analogamente, in materia di scambi intracomunitari di carni fresche di volatili da cortile, la direttiva del Consiglio n. 71/118 (GU n. L 55, dell'8 marzo 1971, pag. 23) non prevede alcun obbligo di finanziamento a carico degli operatori in ragione dei controlli sanitari imposti dalla direttiva stessa. Al massimo, all' 'importazione di taluni prodotti (animali delle specie bovina e suina e carni delle stesse specie) provenienti da paesi terzi, l'art. 12, n. 8, della direttiva del Consiglio n. 72/462 (GU n. L 302, del 31 dicembre 1972, pag. 28) prevede che «tutte le spese relative all' applicazione del presente articolo … sono a carico dello speditore, del destinatario o del loro mandatario, senza indennizzo da parte dello Stato». Di conseguenza, se certi controlli nello Stato esportatore sono attualmente imposti dal diritto comunitario, non ne consegue, tuttavia, che la riscossione di tributi all'atto di tali controlli sia necessariamente permessa. Il fare una distinzione relativamente alla disciplina dei costi è giustificato quando si tratti di scambi intracomunitari o, invece, di scambi coi paesi terzi, qualora si consideri che i prodotti posti in commercio all'interno dello Stato non vengono sottoposti, in caso di controlli, al pagamento di alcun diritto. Ne risulta che, al momento della proposizione del ricorso, il diritto in questione aveva carattere obbligatorio, e che il relativo obbligo non derivava da alcun atto comunitario; esso costituiva, quindi, un «onere pecuniario imposto unilateralmente», ai sensi della vostra sentenza 1o luglio 1969 nella causa Commissione/ Repubblica Italiana (Racc. pag. 193).

II — È pacifico che l'onere in questione non rientra in un regime generale di tributi interni, che si applichi sistematicamente e secondo gli stessi ciriteri ai prodotti smerciati nell'ambito nazionale ed a quelli esportati: esso colpisce esclusivamente le merci presentate al controllo affinché possano oltrepassare i confini dello Stato importatore. Anche se, a rigor di termini, il controllo non ha luogo, per ragioni pratiche evidenti, alla frontiera olandese e benché, in teoria, le merci possano varcare questa frontiera senza essere accompagnate dal certificato, il controllo deve in realtà essere effettuato prima del passaggio oltre la stessa frontiera e il diritto, comunque, è dovuto ai Paesi Bassi, mentre non esiste alcun onere analogo per i prodotti vegetali posti in commercio all'interno dello Stato. Il diritto riscosso all'atto del rilascio del certificato fitosanitario costituisce quindi, in linea di principio, una «tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale», a prescindere dalla questione del se esso non costituisca altresì una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

III — Resta da accertare se, pur costituendo una «tassa d'effetto equivalente», il diritto in questione non vada considerato compatibile con gli artt. 12 e 16 del trattato in ragione del suo carattere di corrispettivo di un «servizio effettivamente prestato» all'esportatore, ai sensi della sentenza Bauhuis, ad esempio per una «operazione di fumigazione», di «disinfestazione» o per un «trattamento di disinfestazione». Prima della suddetta sentenza, la Corte aveva ritenuto irrilevante, per la qualificazione di un dato onere — purché ricorressero tutte le altre condizioni che permettono di riconoscere una tassa d'effetto equivalente — il fatto che esso corrispondesse alle spese effettive del controllo, senza superarle, e venisse trasferito a carico dell importatore (sentenza 11 ottobre 1973, Rewe, Racc. pag. 1039; sentenza 5 febbraio 1976, Bresciani, Racc. pag. 129). Nella sentenza Cadsky, del 26 febbraio 1975, la Corte aveva ancora affermato, (punto 8 della motivazione) che «tale vantaggio» [quello che il controllo attribuisce all'esportazione dei prodotti nazionali] «si riflette indistintamente sulla generalità degli esportatori, ed è così difficile da valutare in concreto che l'onere riscosso per detto controllo non può essere considerato come la contropartita d'un servizio ben individuato, effettivamente reso ad una persona determinata». Tuttavia, al punto 6 della motivazione della stessa sentenza, viene precisato quanto segue: «Se non si può escludere che, in determinate ipotesi, un servizio ben individuato, effettivamente reso, possa dar luogo ad una controprestazione ad esso proporzionata, tale possibilità è circoscritta a casi singoli che non possono risolversi nell'elusione degli artt. 9 e 16 del trattato». Vorrei osservare, in primo luogo, che l'onere di cui è causa potrebbe eventualmente essere considerato esente dal divieto di cui agli artt. 12 e 16 soltanto qualora fosse accertato che, in ogni caso, l'esportatore era sicuro di poterne trasferire l'importo sul destinatario straniero. Ora, ciò è assolutamente escluso. Anche ammettendo che il diritto percepito nella fattispecie costituisca la contropartita di un servizio prestato dall'amministrazione, che consentirebbe all'esportatore di «guadagnare tempo e denaro», esso è tuttavia riscosso altresì nell'interesse generale dello Stato olandese, il quale ha sottoscritto gli impegni previsti dalla convenzione soltanto perché i prodotti vegetali esportati dagli altri Stati membri vengono sottoposti, prima dell' esportazione, ad un controllo fitosanitario. Stando così le cose, la valutazione concreta del vantaggio che sarebbe attribuito all'esportatore varia per ogni singola esportazione e per ogni prodotto; essa presuppone la conoscenza dell'andamento del mercato e delle condizioni poste dal contratto. Come faceva giustamente osservare l'avvocato generale Reischl nelle conclusioni presentate, a proposito degli animali, nella causa Bauhuis, ci si può chiedere se sia giusto ed equo che le spese relative a provvedimenti destinati alla prevenzione delle malattie, adottati quindi anche nell'interesse dei produttori, vengano poste a carico dei commercianti e, in definitiva, del consumatore. In realtà, il diritto di cui trattasi costituisce il corrispettivo forfettario del controllo effettuato dagli altri Stati membri sui prodotti dagli stessi esportati nei Paesi Bassi. Non si tratta quindi di un vantaggio specifico, concretamente valutabile, attribuito all'esportatore, e non superiore al costo effettivo del controllo all'atto del quale deve avvenire il pagamento del diritto. Anche ammesso che si tratti di un servizio effettivamente prestato all'esportatore, è impossibile stabilire se l'importo del relativo diritto sia esattamente proporzionato al servizio stesso, ed in particolare se il valore del servizio non sia inferiore all'importo del diritto riscosso. Sarebbe d'altra parte necessario che l'obbligo di controllo fitosanitario fosse imposto ed adempiuto allo stesso modo in tutti gli Stati membri, e che le modalità di tale controllo fossero uniformi. Ora, ciò non si verificava nel regime della convenzione, poiché inizialmente i controlli venivano effettuati in conformità alla normativa fitosanitaria propria dei paesi importatori. Anche quando tutti gli Stati membri si saranno conformati alle disposizioni della direttiva 21 dicembre 1976, il che può richiedere da due a quattro anni, detti controlli non saranno comunque identici a quelli eseguiti in occasione del commercio e del trasporto degli stessi prodotti nel territorio dello Stato membro d'origine, controlli, questi, che non esistono, o quanto meno non hanno la stessa ampiezza, nei Paesi Bassi. Sarebbe inoltre necessario che i controlli in precedenza effettuati dallo Stato importatore vengano effettivamente sostituiti da controlli eseguiti, all'atto della spedizione, dallo Stato esportatore (punto 46 della motivazione della sentenza Bauhuis); ma, in proposito, esistono solo delle «probabilità». Quanto all'argomento addotto dal governo dei Paesi Bassi, secondo cui la normativa in questione contribuirebbe alla liberalizzazione degli scambi intracomunitari, mi limiterò ad obiettare che questi scambi sarebbero ancor più agevolati dall'assenza di qualsiasi onere fiscale. Benché l'apposizione di un marchio nazionale all'esportazione — a supporne la liceità, in mancanza di un regime comunitario relativo alla qualità dei prodotti — sia atta a favorire l'esportazione di prodotti nazionali, la sentenza Cadsky non considera tale vantaggio come un servizio reso all'esportatore. Il governo olandese assume, infine, che l'abolizione di qualsiasi contributo da parte degli operatori e il finanziamento mediante risorse statali costituirebbero in realtà un aiuto dissimulato. Non è escluso che il fatto di sopperire ai costi relativi ai controlli all'esportazione direttamente mediante fondi pubblici, invece che utilizzando il gettito di oneri parafiscali, possa dar luogo a distorsioni della concorrenza. Tuttavia, gli «aiuti» in tal modo concessi dagli Stati membri si neutralizzano, per così dire, reciprocamente, se ciascuno Stato membro assume a proprio carico il finanziamento di controlli analoghi. Qualora, nonostante tutto, sussistano distorsioni della concorrenza, queste non possono essere abolite mediante una deroga al divieto sancito dagli artt. 12 e 16 del trattato, bensì mediante l'armonizzazione delle legislazioni. Come ha detto la Commissione, «questo è un compito che attende il legislatore comunitario». In definitiva, a seconda della natura delle norme in forza delle quali viene riscosso un diritto come quello di cui trattasi si possono distinguere due ipotesi: — il controllo è unilateralmente imposto da uno Stato membro, ai sensi dell'art. 36 del trattato (come avviene, a mio avviso, nella fattispecie); in tale ipotesi, esso non giustifica la riscossione di diritti sulle merci sottoposte al controllo e destinati al finanziamento di quest'ultimo: l'imposizione di tali oneri non è intrinsecamente legata all'esercizio del potere attribuito dall'art. 36 (punti 13 e 14 della motivazione della sentenza Bauhuis); — il controllo è imposto da una norma comunitaria ed è uniforme condizione che sarà realizzata allorché gli Stati membri si saranno conformati alla direttiva 21 dicembre 1976; in tal caso, i diritti riscossi in occasione del controllo non costituirebbero tasse d'effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione, purché il loro importo non superi il costo effettivo del controllo all'atto del quale essi vengono percepiti. Ora, la situazione che dovete prendere in esame è la prima: data l'incertezza sul carattere reale e sulla possibilità di concreta valutazione del vantaggio che sarebbe conferito dai controlli, e tenuto conto della mancanza di uniformità di questi ultimi, dovrebbe prevalere il principio della libera circolazione delle merci, di cui finora questa Corte ha sempre sottolineato l'importanza.

Vengo così a concludere che, a prescindere dalla loro entità, gli oneri pecuniari imposti nei Paesi Bassi, in conformità all'art. 1 del decreto 23 giugno 1967 del ministro dell'agricoltura e della pesca, per il controllo fitosanitario delle sole partite di piante e di prodotti vegetali destinati agli altri Stati membri, vanno considerati tasse d'effetto equivalente a dazi doganali.

Concludo inoltre nel senso che le spese del giudizio vengano poste a carico del Regno dei Paesi Bassi.

( 1 ) Traduzione dal francese.