Causa T‑317/02

Fédération des industries condimentaires de France (FICF) e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Politica commerciale comune — Organizzazione mondiale del commercio (OMC) — Regolamento (CE) n. 3286/94 — Ostacoli agli scambi — Senape preparata — Chiusura della procedura d’esame relativa agli ostacoli agli scambi — Interesse comunitario»

Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) 14 dicembre 2004

Massime della sentenza

1. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Denuncia di un’associazione d’imprese in base a norme commerciali internazionali — Decisione della Commissione di chiusura della procedura d’esame — Sindacato giurisdizionale

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 4)

2. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Avvio di un’azione della Comunità — Presupposti — Presupposti cumulativi

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, artt. 2, nn. 1 e 4, e 4, n. 2)

3. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Avvio di un’azione della Comunità — Presupposti — Ostacolo agli scambi — Portata

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 4)

4. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Avvio di un’azione della Comunità — Presupposti — Effetti negativi sugli scambi — Portata

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 4)

5. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Avvio di un’azione della Comunità — Presupposti — Interesse della Comunità — Discrezionalità della Commissione — Valutazione di situazioni economiche complesse — Sindacato giurisdizionale — Limiti

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94)

6. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Avvio di un’azione della Comunità — Presupposti — Interesse della Comunità — Discrezionalità della Commissione — Valutazione effettuata nella fase di apertura di una procedura d’esame — Ininfluenza sulla valutazione effettuata al termine della procedura

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94)

7. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Avvio di un’azione della Comunità — Presupposti — Necessità di effetti negativi sugli scambi per il denunciante nonostante l’esistenza di un interesse generale della Comunità — Discrezionalità della Commissione

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 11, n. 1)

8. Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata — Decisione di chiusura di una procedura d’esame relativa agli ostacoli agli scambi

(Art. 253 CE; regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 11, n. 1)

9. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Procedura d’esame — Obbligo di informazione incombente alle istituzioni — Portata

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 8, n. 4)

10. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Procedura d’esame — Termine di trasmissione della relazione in caso di esame «semplice o normale» — Proroga in caso di esame «complesso» — Termine di natura puramente indicativa — Superamento — Ammissibilità — Presupposto — Termine ragionevole

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 8, n. 8)

11. Politica commerciale comune — Difesa contro gli ostacoli agli scambi — Procedura d’esame — Termine per l’adozione di una decisione di chiusura della procedura a seguito del parere del comitato consultivo — Discrezionalità della Commissione — Limite — Termine ragionevole

(Regolamento del Consiglio n. 3286/94, art. 11, n. 1)

1. L’art. 4 del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, in particolare di quelle istituite sotto gli auspici dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), ha inteso permettere, segnatamente, a ogni associazione che agisca in nome di una o più imprese della Comunità di invocare, nella denuncia presentata alla Commissione, il diritto di valersi delle norme commerciali internazionali, contenute in un accordo commerciale multilaterale o plurilaterale, alle condizioni precisate dal detto regolamento, nonché di valersi delle garanzie procedurali previste dalle disposizioni di questo stesso regolamento. L’insieme di queste garanzie implica che un denunciante, nel senso dell’art. 4 del detto regolamento, ha il diritto di sottoporre al controllo del Tribunale una decisione della Commissione che chiude una procedura d’esame aperta in seguito al deposito della sua denuncia.

(v. punto 41)

2. In virtù del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, l’avvio di un’azione della Comunità basata sulle norme internazionali del commercio contro un ostacolo agli scambi, adottato o mantenuto da un paese terzo e producente effetti sul mercato di quest’ultimo, presuppone, per lo meno, il soddisfacimento di tre condizioni cumulative, cioè: la sussistenza di un ostacolo agli scambi corrispondente alla definizione del regolamento, la presenza di effetti negativi sugli scambi derivanti da tale ostacolo e la necessità di agire nell’interesse della Comunità. Quando, al termine di una procedura d’esame aperta in conformità del regolamento n. 3286/94, la Commissione constata che una delle condizioni citate non è soddisfatta, le istituzioni della Comunità hanno il diritto di ritenere che non vi sia ragione di iniziare una simile azione.

(v. punto 48)

3. I due elementi che compongono la definizione di ostacolo agli scambi, ai sensi del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, vale a dire «qualsiasi pratica commerciale adottata o mantenuta da un paese terzo» e «un diritto di agire», non possono venire scissi artificialmente. In effetti, un ostacolo agli scambi la cui sussistenza possa venire invocata ai fini dell’applicazione del detto regolamento presuppone l’esistenza di un diritto di esercitare un’azione istituito dalle norme commerciali internazionali. In virtù di un’interpretazione diversa, qualunque pratica commerciale adottata o mantenuta da un paese terzo potrebbe essere considerata un ostacolo agli scambi, anche nel caso in cui le norme citate non istituissero alcun diritto di esercitare un’azione.

(v. punti 49, 53)

4. Risulta dalla definizione degli effetti negativi sugli scambi enunciata all’art. 2, n. 4, del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, che quest’ultimo ha inteso includere l’esistenza di un nesso di causalità tra gli effetti negativi sugli scambi attuali («arreca») o potenziali («minaccia di arrecare») e l’ostacolo agli scambi, come identificato nelle particolari circostanze di ciascuna fattispecie nel senso del detto regolamento n. 3286/94.

Tale interpretazione è suffragata dal settimo ‘considerando’ del regolamento, che afferma che il meccanismo creato dal regolamento stesso mira a permettere di chiedere che le istituzioni comunitarie reagiscano agli ostacoli agli scambi adottati da paesi terzi che «recano» effetti negativi sugli scambi, nonché dall’art. 4, n. 2, del detto regolamento, relativo al contenuto della denuncia, che richiede che quest’ultima contenga sufficienti elementi di prova relativi all’esistenza degli ostacoli agli scambi e ai «conseguenti» effetti negativi sugli scambi. Inoltre, gli effetti negativi sugli scambi, nel senso del regolamento n. 3286/94, devono anche avere un notevole impatto sull’economia della Comunità, di una regione della Comunità o di un settore di attività economica ivi esistente.

(v. punto 65)

5. Quando il giudice comunitario è investito di un ricorso di annullamento contro una decisione della Commissione che chiude, per assenza di interesse comunitario, una procedura d’esame relativa ad ostacoli agli scambi avviata ai sensi del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, il controllo giurisdizionale della valutazione di situazioni economiche complesse, alla quale occorre procedere per stabilire se l’interesse della Comunità necessiti un’azione, deve limitarsi alla verifica del rispetto delle norme di procedura, dell’esattezza materiale dei fatti che sono stati assunti per effettuare la scelta contestata, dell’insussistenza di errori manifesti di valutazione di tali fatti o dell’insussistenza di sviamento di potere. Il controllo giurisdizionale comprende anche la valutazione dell’insussistenza di errori di diritto.

(v. punto 94)

6. La valutazione dell’interesse della Comunità, effettuata nella fase di apertura di una procedura d’esame prevista dal regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, per sua natura ha un carattere preparatorio. Non può quindi essere assimilata alla valutazione che deve effettuarsi nella fase successiva, cioè al termine della procedura d’esame, nel momento in cui si tratta di decidere se un’azione sia necessaria nell’interesse della Comunità.

In effetti, un’interpretazione diversa avrebbe come conseguenza che, dal momento della decisione della Commissione di aprire una procedura d’esame, la stessa sarebbe automaticamente tenuta, nella fase della decisione relativa ad un’eventuale azione della Comunità, a considerare tale azione come necessaria, nel caso in cui gli altri presupposti legali di applicazione del regolamento n. 3286/94 – cioè l’esistenza di un ostacolo agli scambi e la sussistenza di effetti negativi sugli scambi da esso risultanti – siano integrati, privando così la Commissione del suo margine di valutazione discrezionale.

(v. punti 97‑98)

7. La Commissione non viola l’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, allorché esige che l’eventuale azione della Comunità dipenda dai fatti e dalle ragioni di diritto all’origine della procedura d’esame e allorché, sebbene in presenza di un interesse generale e di lungo periodo ad agire in futuro contro le potenziali violazioni che possono scaturire dalla pratica delle «sanzioni selettive» adottate da un paese terzo, essa decide di chiudere la procedura d’esame.

(v. punto 120)

8. Risulta dall’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, che una decisione che chiude una procedura d’esame prevista dal detto regolamento può limitare la sua motivazione al richiamo delle principali conclusioni emerse dalla relazione d’esame, rinviando a quest’ultima, senza che sia necessario, se si tiene conto del contesto in cui si inserisce tale decisione, ch’essa riprenda tutti quanti gli elementi di fatto e di diritto sviluppati in tale relazione.

(v. punto 132)

9. Il regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, concede ai denuncianti, agli esportatori e agli importatori interessati, nonché ai rappresentanti del paese o dei paesi interessati, un diritto di informazione, sottoposto alle condizioni precisate nell’art. 8, n. 4, lett. a) e b), dello stesso, che, in particolare, deve conciliarsi con l’obbligo delle istituzioni comunitarie di rispettare il segreto commerciale. Queste stesse persone possono chiedere di essere informate sui fatti e sulle considerazioni essenziali risultanti dalla procedura d’esame.

Tuttavia, nessuna disposizione del regolamento n. 3286/94 impone alla Commissione di trasmettere alle persone menzionate nell’art. 8, n. 4, di tale regolamento il progetto di relazione d’esame prima della sottoposizione dello stesso al comitato consultivo, di modo che tali persone possano comunicare le loro eventuali osservazioni all’istituzione, né impone di informare d’ufficio tali persone sui fatti e sulle considerazioni essenziali risultanti dalla procedura d’esame.

Al contrario, l’art. 8, n. 4, lett. a) e b), del regolamento n. 3286/94 obbliga le persone menzionate in tale disposizione a formulare una domanda di informazione alla Commissione. Il fatto che il diritto di essere informati intorno ai fatti e alle considerazioni essenziali risultanti dalla procedura d’esame sia subordinato alla condizione – e solo a questa – che i ricorrenti ne facciano domanda alla Commissione non pregiudica, di per sé, la tutela dei loro interessi, dal momento che, per di più, tale domanda non è soggetta ad alcuna forma particolare.

(v. punti 173, 175‑176, 178)

10. Mentre il superamento di un termine di natura perentoria comporta la nullità di qualunque atto adottato fuori termine, il superamento di un termine di natura puramente indicativa, per principio, non può comportare l’annullamento dell’atto adottato fuori termine.

Il termine di cinque mesi previsto per la presentazione della relazione d’esame, di cui all’art. 8, n. 8, del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, è di natura indicativa.

Quanto al termine di sette mesi a cui si riferisce questo stesso articolo, esso rappresenta, nell’ipotesi di un esame detto «complesso», esclusivamente la proroga del termine iniziale di cinque mesi previsto nel caso di un esame detto «semplice o normale». Ne segue che, poiché il termine per la trasmissione della relazione d’esame, nell’ipotesi di un esame qualificato come «semplice o normale», è di natura puramente indicativa, lo stesso vale nel caso di un esame detto «complesso», giacché si tratta semplicemente di una proroga del termine iniziale.

Tuttavia, la Commissione non può ritardare la sottoposizione della relazione d’esame oltre un termine ragionevole, poiché tale fatto, in effetti, può contribuire a ritardare l’adozione della decisione di chiudere la procedura d’esame.

(v. punti 187‑190)

11. Il silenzio del regolamento n. 3286/94, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l’esercizio dei diritti della Comunità nell’ambito delle norme commerciali internazionali, sulla questione del termine entro il quale dev’essere adottata una decisione di chiusura di una procedura d’esame in seguito alla consultazione del comitato indicato all’art. 7 del detto regolamento può essere interpretato nel senso che riflette la volontà del legislatore comunitario di lasciare alla Commissione un certo margine di valutazione discrezionale in ordine alla data in cui sia opportuno adottare una tale decisione, in funzione di tutte le circostanze di ciascun caso di specie e specialmente di eventuali interventi che la Commissione potrebbe prendere in considerazione di effettuare presso le autorità dello Stato terzo interessato, prima della chiusura di una procedura d’esame.

Tuttavia, il riconoscimento di un siffatto margine di valutazione discrezionale non può implicare per la Commissione l’autorizzazione a ritardare oltre un ragionevole termine l’adozione di una decisione ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3286/94, laddove tale termine deve essere determinato in funzione delle particolari circostanze di ciascuna fattispecie. Un limite siffatto mira infatti a garantire il rispetto del dovere di diligenza e del principio di buona amministrazione che incombe alla Commissione.

(v. punti 198‑199)