Sentenza del Tribunale di primo grado (Terza Sezione) del 24 settembre 1996. - Richco Commodities Ltd contro Commissione delle Comunità europee. - Assistenza d'urgenza della Comunità agli Stati dell'ex-Unione sovietica - Bando di gara - Ricorso d'annullamento - Ricevibilità - Ricorso per risarcimento danni - Ricevibilità. - Causa T-491/93.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina II-01131



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

++++

1. Ricorso d' annullamento ° Persone fisiche o giuridiche ° Atti che le riguardano direttamente e individualmente ° Esecuzione di un prestito concesso dalla Comunità all' Unione Sovietica e alle sue repubbliche ° Decisione della Commissione, avente come destinatario il mutuatario, recante diniego di riconoscere la conformità alla normativa comunitaria pertinente di modifiche apportate ai contratti stipulati tra l' agente incaricato dal mutuatario e un' impresa appaltatrice ° Ricorso dell' impresa ° Irricevibilità

(Trattato CE, art. 173, quarto comma)

2. Ricorso per risarcimento danni ° Autonomia dal ricorso d' annullamento ° Ricorso diretto alla revoca di una decisione individuale diventata definitiva ° Irricevibilità ° Onere della prova ° Responsabilità della Comunità ° Ammissibilità

(Trattato CE, artt. 178 e 215, secondo comma)

Massima

1. Nell' ambito dell' esecuzione di un prestito concesso dalla Comunità all' Unione Sovietica e alle sue repubbliche onde consentire l' importazione di prodotti agricoli e alimentari e di forniture mediche, l' impresa cui viene attribuito un appalto di fornitura di frumento non è direttamente interessata, ai sensi dell' art. 173, quarto comma, del Trattato, da una decisione della Commissione, adottata nei confronti dell' agente finanziario della repubblica mutuataria e recante diniego di riconoscere la conformità alla normativa comunitaria pertinente delle modifiche apportate ai contratti stipulati fra l' impresa cui è stato attribuito l' appalto e l' agente all' uopo incaricato dalla repubblica mutuataria, in quanto la stessa impresa mantiene rapporti giuridici solo con la propria controparte, vale a dire l' agente incaricato di stipulare contratti d' acquisto, in quanto la Commissione mantiene rapporti giuridici solo con la propria controparte, vale a dire l' agente finanziario della repubblica mutuataria, e in quanto, di conseguenza, l' intervento della Commissione, il cui compito consiste soltanto nel verificare che siano soddisfatte le condizioni poste dalla normativa comunitaria, non incide sulla validità giuridica dei contratti summenzionati.

Ne consegue che l' impresa cui viene attribuito l' appalto non è legittimata a proporre un ricorso di annullamento avverso la suddetta decisione.

2. L' azione di risarcimento ex artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato è stata istituita come azione autonoma con una particolare funzione nell' ambito del sistema dei ricorsi. Ne discende che, in linea di principio, l' irricevibilità di un ricorso di annullamento non può comportare quella di un ricorso per il risarcimento del danno lamentato a causa dell' atto impugnato. Le cose stanno però diversamente quando il ricorso per risarcimento mira in realtà alla revoca di una decisione individuale diventata definitiva e costituisce quindi uno sviamento di procedura. L' onere di provare tale sviamento di procedura grava sulla parte che lo invoca.

Non soddisfa tale onere l' eccezione di irricevibilità che si limita ad affermare che il ricorrente cerca solo di ottenere attraverso il risarcimento del danno lo stesso prezzo che avrebbe ricevuto se la Commissione, nell' ambito dell' attuazione di un prestito concesso dalla Comunità, avesse riconosciuto conformi alla disciplina comunitaria applicabile talune modifiche a un contratto commerciale concluso dal ricorrente. Inoltre, non potendo escludersi l' ipotesi di atti o comportamenti della Commissione, dei servizi o di singoli dipendenti di questa, recanti pregiudizio a terzi, chiunque si ritenga leso da simili atti o comportamenti deve avere la possibilità di presentare un ricorso per risarcimento, a condizione di dimostrare l' esistenza di un danno provocato da un atto o un comportamento illegittimo imputabile alla Comunità. Da ciò discende che va dichiarata ricevibile la domanda mirante alla riparazione del danno materiale lamentato dal ricorrente a motivo della decisione della Commissione di non riconoscere conformi alla detta disciplina le modifiche al contratto.

Parti

Nella causa T-491/93,

Richco Commodities Ltd, società costituita secondo il diritto vigente nelle Bermuda, con sede in Hamilton (Bermuda), con gli avv.ti P.V.F. Bos e J.G.A. Van Zuuren, del foro di Rotterdam, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio dell' avv. Marc Loesch, 11, rue Goethe,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Berend Jan Drijber e Nicholas Khan, membri del servizio giuridico, e, in udienza, dalla signora Marie-José Jonczy, consigliere giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto ad ottenere l' annullamento della decisione della Commissione 1º aprile 1993 nei confronti della Vnesheconombank e una domanda di risarcimento dei danni lamentati dalla ricorrente,

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione),

composto dai signori C.P. Briët, presidente, B. Vesterdorf e A. Potocki, giudici,

cancelliere: signor J. Palacio González, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 25 aprile 1996,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

Ambito normativo

1 Il 16 dicembre 1991 il Consiglio, constatata la necessità di fornire assistenza alimentare e sanitaria all' Unione Sovietica e alle sue Repubbliche, ha emanato la decisione 91/658/CEE, relativa alla concessione di un prestito a medio termine all' Unione Sovietica e alle sue Repubbliche (GU 1991, L 362, pag. 89; in prosieguo: la "decisione 91/658"). Questa decisione dispone che:

"Articolo 1

1. La Comunità concede all' URSS e alle sue Repubbliche un prestito a medio termine di un importo massimo, in capitale, di 1 250 milioni di ecu in tre quote successive, di una durata di 3 anni al massimo, per permettere l' importazione di prodotti agricoli e alimentari e di forniture mediche (...)

Articolo 2

Ai fini dell' articolo 1, la Commissione è autorizzata a assumere un prestito, a nome della Comunità economica europea, per raccogliere i fondi necessari, che saranno messi a disposizione dell' URSS e delle sue Repubbliche sotto forma di prestito.

Articolo 3

Il prestito di cui all' articolo 2 è gestito dalla Commissione.

Articolo 4

1. La Commissione è autorizzata a mettere a punto, di concerto con le autorità dell' URSS e delle sue Repubbliche (...) le condizioni economiche e finanziarie relative alla concessione del prestito e le disposizioni concernenti la messa a disposizione dei fondi, nonché le garanzie necessarie per assicurare il rimborso del prestito.

(...)

3. L' importazione dei prodotti il cui finanziamento è assicurato dal prestito dev' essere effettuata ai prezzi del mercato mondiale. Si deve garantire la libertà di concorrenza per l' acquisto e la fornitura dei prodotti, che devono rispondere alle norme di qualità internazionalmente riconosciute".

2 Il 9 luglio 1992 la Commissione ha emanato il regolamento (CEE) n. 1897/92, recante modalità di esecuzione di un prestito a medio termine all' Unione Sovietica e alle sue Repubbliche (GU L 191, pag. 22; in prosieguo: il "regolamento n. 1897/92"), il quale dispone che:

"Articolo 2

I prestiti sono negoziati sulla base di accordi conclusi tra le Repubbliche e la Commissione, contenenti le disposizioni di cui agli articoli da 3 a 7, relative alle condizioni di erogazione dei prestiti.

(...)

Articolo 4

1. I prestiti serviranno a finanziare esclusivamente gli acquisti e le forniture effettuati in forza di contratti di cui la Commissione abbia riconosciuto la conformità con le disposizioni della decisione 91/658/CEE e con le clausole degli accordi di cui all' articolo 2.

2. Le Repubbliche o gli agenti finanziari da queste designati sottopongono tutti i contratti alla Commissione per riconoscimento.

Articolo 5

Il riconoscimento di cui all' articolo 4 è subordinato, in particolare, al rispetto delle condizioni di cui al presente articolo.

1) Il contratto è stipulato secondo una procedura che garantisca la libera concorrenza (...)

2) Il contratto offre le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto al prezzo abitualmente praticato sui mercati internazionali".

3 Il 9 dicembre 1992 la CEE, la Federazione russa e il suo agente finanziario la Vnesheconombank (in prosieguo: la "VEB"), hanno sottoscritto, conformemente al regolamento n. 1897/92, un "Memorandum of Understanding" (in prosieguo: l' "accordo quadro") in base al quale la Comunità europea avrebbe concesso alla Russia il prestito istituito dalla decisione 91/685. Si conveniva quindi che la CEE, in quanto mutuante, avrebbe concesso alla VEB, in quanto mutuataria, un prestito a medio termine, garantito dalla Federazione russa, di 349 milioni di ECU in capitale per una durata massima di tre anni. L' accordo quadro dispone quanto segue:

"6. L' importo del mutuo, diminuito delle commissioni e delle spese sostenute dalla CEE, verrà versato al mutuatario e destinato, a norma delle clausole e delle condizioni del contratto di mutuo, esclusivamente alla copertura di crediti documentari irrevocabili aperti dal mutuatario, secondo i modelli standard internazionali, in applicazione di contratti di fornitura, a condizione che questi accordi e questi crediti documentari siano stati riconosciuti dalla Commissione delle Comunità europee conformi alla decisione del Consiglio 16 dicembre 1991 e al presente accordo".

A tenore del punto 7 dell' accordo quadro, il riconoscimento di conformità del contratto era subordinato al verificarsi di determinate condizioni. Una di queste era che i fornitori fossero scelti dagli organismi russi appositamente designati dal governo della Federazione russa.

4 Il 9 dicembre 1992 la Commissione e la VEB hanno firmato il contratto di mutuo previsto dal regolamento n. 1897/92 e dall' accordo quadro (in prosieguo: il "contratto di mutuo"). Tale contratto regola precisamente il meccanismo di erogazione del mutuo. Esso prevede una facilitazione cui è possibile ricorrere durante il periodo di prelievo (15 gennaio 1993 - 15 luglio 1993) e che ha lo scopo di anticipare le somme autorizzate per il pagamento delle forniture.

5 Il meccanismo di erogazione, basato sugli accordi classici comunemente ammessi nel commercio internazionale, viene illustrato nella parte III del contratto di mutuo nel modo seguente:

"5. Prelievo

5.1 Procedura

a) Il mutuatario notifica al mutuante l' erogazione prevista, inviandogli una domanda di approvazione (...)

b) Se il periodo di prelievo è iniziato e se il mutuante è convinto, in considerazione delle informazioni fornite nella domanda di approvazione e nell' ambito del suo potere discrezionale assoluto, che l' oggetto dell' erogazione prevista è conforme al punto 3 e all' accordo quadro e se la banca incaricata di avvisare/la banca confermante, indicata nella domanda di approvazione, ha il suo gradimento, esso emette entro un termine ragionevole un avviso di conferma sostanzialmente conforme al modello di cui all' allegato 3.

c) Ricevuto un avviso di conferma relativo all' erogazione prevista, il mutuatario trasmette una domanda di erogazione durante il periodo di erogazione, in conformità alle disposizioni del punto 5.3.

5.3 Erogazione

a) Fatto salvo il punto 5.5, un fondo erogato può essere disponibile per il prelievo solo conformemente a una domanda di erogazione che il mutuante abbia ricevuto dal mutuatario, onde effettuare un pagamento esigibile dal mutuatario a favore di una banca confermante autorizzata. Tutte le domande di erogazione, una volta depositate, sono irrevocabili, rendono il mutuatario (fatti salvi i punti 10 e 12) debitore dell' importo indicato nel giorno stabilito e lo obbligano ad accettare le condizioni di erogazione.

b) Ogni domanda di erogazione deve:

i) essere conforme al modello di cui all' allegato 4;

ii) essere firmata dal mutuatario;

iii) chiedere che il relativo pagamento sia effettuato, entro e non oltre l' ultimo giorno lavorativo del periodo di prelievo, alla banca confermante autorizzata, accreditando sul conto di quest' ultima l' importo di tale pagamento;

iv) essere corredata dei documenti elencati nell' allegato 4".

6 Il meccanismo di credito documentario irrevocabile previsto è conforme alle "consuetudini e prassi uniformi per i crediti documentari" elaborate dalla Chambre de commerce internationale di Parigi e adottate dalla Comunità come modello standard di credito documentario ad uso delle banche emittenti.

7 Conformemente all' art. 2 della decisione 91/658, la Commissione, in quanto mutuataria, ha concluso il 15 gennaio 1993 un accordo di prestito a nome della Comunità con un gruppo di banche guidate dal Crédit Lyonnais.

Fatti all' origine della controversia

8 La ricorrente, società di trading internazionale, venne contattata, con altre società, nell' ambito di una gara informale organizzata dalla società Exportkhleb, società di Stato incaricata dalla Federazione russa di negoziare gli acquisti di frumento.

9 Il 28 novembre 1992 la ricorrente sottoscrisse con la Exportkhleb un contratto di vendita di frumento, con cui si impegnava a consegnare 700 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione al prezzo di 140 USD/tonnellata, alle condizioni CIF Free Out, in un porto del Baltico. Il contratto prevedeva il carico della merce prima del 28 febbraio 1993.

10 Dopo la firma del contratto di mutuo (v. supra, punto 4), la VEB chiese alla Commissione di approvare i contratti conclusi dalla Exportkhleb con le società esportatrici, tra cui quello firmato dalla ricorrente.

11 La Commissione, dopo avere ricevuto dalla ricorrente talune necessarie informazioni complementari, relative in particolare al tasso di cambio ECU/USD, che non era stato stabilito nel contratto, diede infine il proprio assenso il 27 gennaio 1993, in forma di una nota di conferma alla VEB. Secondo la ricorrente, tale nota di conferma avrebbe però modificato il contratto in due punti, ossia i termini di carico, che la Commissione avrebbe prorogato unilateralmente sino al 31 marzo 1993, e il tasso di cambio ECU/USD. Con l' allegato n. 2, firmato il 28 gennaio 1993, la Exportkhleb e la ricorrente concordarono finalmente di fissare il tasso di cambio in base al corso ufficiale del 15 gennaio 1993, portando il prezzo a 115,86 ECU/tonnellata.

12 Secondo la ricorrente, il credito documentario divenne efficace solo il 22 febbraio 1993, ossia una settimana prima della scadenza del termine previsto per il carico dai contratti (28 febbraio 1993).

13 Secondo la ricorrente, era quindi evidente che, anche se una parte rilevante della merce era stata consegnata o era in corso di caricazione, tutta la merce non poteva essere consegnata prima del 28 febbraio 1993.

14 Il 19 febbraio 1993 la società Exportkhleb convocò tutti gli esportatori a una riunione a Bruxelles tenutasi il 22 e il 23 febbraio 1993. In tale riunione, la Exportkhleb chiese agli esportatori di formulare nuove offerte di prezzo per la consegna di quello che essa chiamava "saldo prevedibile", ossia i quantitativi per i quali non si poteva ragionevolmente prevedere la consegna prima del 28 febbraio 1993. Secondo la ricorrente, il prezzo del frumento sul mercato mondiale era notevolmente salito tra il novembre 1992, data in cui aveva concluso la compravendita, e il febbraio 1993, data della nuova trattativa.

15 La Exportkhleb e gli altri contraenti si accordarono sulla ripartizione dei nuovi quantitativi che ciascuna società avrebbe consegnato, al termine di una trattativa nel corso della quale le società dovettero allinearsi all' offerta più bassa, ossia 155 USD la tonnellata. La società Richco Commodities ricevette una quota di 450 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione, da consegnare nel periodo marzo/aprile 1993. In forza della nuova ragione di cambio stabilita dalle parti, il prezzo convenuto era di 132 ECU.

16 Secondo la ricorrente, data l' urgenza provocata dalla gravità della situazione alimentare in Russia, si decise, su richiesta della Exportkhleb, di formalizzare le modifiche attraverso una semplice postilla al contratto originario (allegato n. 4) datata 23 febbraio 1993. All' atto della redazione dell' allegato, venne concordato di ridurre a 430 200 tonnellate il quantitativo di frumento da consegnare, allo scopo, secondo la ricorrente, di evitare che il nuovo prezzo complessivo fosse superiore a quello inizialmente previsto.

17 Il 9 marzo 1993 la Exportkhleb informò la Commissione del fatto che il contratto sottoscritto con la ricorrente era stato modificato

18 Il 12 marzo 1993, il signor Legras, direttore generale della Direzione generale "Agricoltura" (DG VI), rispose alla Exportkhleb che, dato che il valore massimo dei contratti era già stato fissato dalla nota di conferma della Commissione e che tutti i crediti disponibili per il frumento erano già stati impegnati, la Commissione avrebbe potuto accettare una simile domanda solo se fosse stato mantenuto il valore complessivo dei contratti, cosa che poteva essere ottenuta attraverso una riduzione corrispondente dei quantitativi da consegnare. Egli aggiungeva che la Commissione avrebbe potuto prendere in considerazione la domanda di approvazione delle modifiche solo se presentata ufficialmente dalla VEB.

19 Secondo la ricorrente, queste informazioni vennero interpretate nel senso di una conferma dell' accordo della Commissione

20 Secondo la ricorrente, il 23 e il 26 marzo 1993 la VEB trasmise alla Commissione le pratiche contenenti le nuove offerte e le modifiche ai contratti La ricorrente sostiene di essere stata informata il 7 aprile 1993 dalla Exportkhleb che la Commissione negava l' approvazione delle modifiche al contratto originario e tale rifiuto si esplicitava in una lettera 1º aprile 1993 del membro della Commissione incaricato delle questioni agricole alla VEB.

21 Nella lettera 1º aprile 1993, il membro della Commissione, signor R. Steichen, comunicava sostanzialmente che la Commissione, esaminate le modifiche apportate ai contratti conclusi tra la Exportkhleb e taluni fornitori, poteva accettare quelle relative alla proroga delle scadenze di consegna e di pagamento. Egli affermava, però, che "l' entità degli aumenti di prezzo è tale che non possiamo ritenerli un adattamento necessario, ma una modifica sostanziale dei contratti originari". Egli continuava: "L' attuale livello dei prezzi sul mercato mondiale (fine marzo 1993) non è infatti differente in misura significativa da quello prevalente alla data in cui i prezzi furono concordati inizialmente (fine novembre 1992)". Il membro della Commissione ricordava che uno dei principali fattori per l' approvazione dei contratti da parte della Commissione era la necessità di garantire da una parte una libera concorrenza tra potenziali fornitori e, dall' altra, le migliori condizioni di acquisto. Constatando che nel caso di specie le modifiche erano state concordate direttamente con le imprese interessate, senza metterle in concorrenza con altri fornitori, egli concludeva: "La Commissione non può approvare innovazioni di tale rilievo attraverso semplici modifiche ai contratti esistenti". Il membro della Commissione si diceva pronto ad autorizzare le modifiche relative alla proroga delle scadenze di consegna e di pagamento, salvo il rispetto della procedura ordinaria. Egli indicava, d' altro canto, che "se si fosse ritenuto necessario modificare i prezzi o i quantitativi, si sarebbero dovuti negoziare nuovi contratti da sottoporre alla Commissione per approvazione, nel rispetto della procedura completa abituale (compresa la presentazione di almeno tre offerte)".

Svolgimento del processo e conclusioni delle parti

22 In tale situazione, con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 5 luglio 1993, la ricorrente ha presentato il presente ricorso, iscritto a ruolo col numero C-343/93.

23 Con ordinanza 27 settembre 1993, la Corte ha rinviato la causa al Tribunale di primo grado delle Comunità europee, a norma della decisione del Consiglio 8 giugno 1993, 93/350/Euratom, CECA, CEE, recante modifica della decisione 88/591/CECA, CEE, Euratom che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU L 144, pag. 21).

24 La causa è stata registrata nella cancelleria del Tribunale con il numero di ruolo T-491/93. Con atto depositato in cancelleria il 30 settembre 1993, la Commissione ha sollevato una eccezione di irricevibilità.

25 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di iniziare la fase orale del procedimento senza previamente disporre atti istruttori.

26 Le difese orali dei rappresentanti delle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite all' udienza pubblica del 25 aprile 1996.

27 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

° annullare la decisione, o quanto meno, l' atto della Commissione 1º aprile 1993 indirizzata alla VEB;

° condannare la Comunità a versarle la somma di 7 374 023,78 ECU, ossia 6 615 990,36 ECU per la differenza tra il prezzo convenuto e quello pagato, e 758 033,42 ECU per interessi perduti, il totale aumentato degli interessi dalla data di presentazione del ricorso;

° condannare la Commissione alle spese.

28 Nell' eccezione di irricevibilità, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:

° dichiarare irricevibile il ricorso d' annullamento;

° dichiarare irricevibile il ricorso per risarcimento;

° condannare la ricorrente alle spese.

29 Nelle osservazioni sull' eccezione di irricevibilità la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

° respingere l' eccezione di irricevibilità, sia per quanto riguarda il ricorso d' annullamento che il ricorso per responsabilità extracontrattuale;

° in subordine, esaminare l' eccezione congiuntamente al merito;

° ordinare alla Commissione di produrre in atti il testo completo dei due contratti di mutuo e consentire alla Richco di presentare osservazioni in merito.

Sulla ricevibilità della domanda d' annullamento

Argomenti delle parti

30 La Commissione solleva un' eccezione di irricevibilità in merito al fatto che l' atto impugnato non riguarderebbe direttamente la ricorrente, ai sensi dell' art. 173, quarto comma, del Trattato.

31 In limine, la Commissione presenta una lunga narrativa per descrivere i meccanismi regolamentari e convenzionali in questione. Essa fa presente che la natura stessa degli accordi conclusi rende irricevibile il ricorso sulla base dell' art. 173 del Trattato.

32 Per quanto riguarda l' accordo quadro, la Commissione sottolinea che esso costituisce il fondamento dell' accordo tra la Comunità e la Federazione russa per la concessione del mutuo. L' accordo quadro stabilisce l' importo del mutuo (349 milioni di ECU) ed elenca le condizioni per l' approvazione dei contratti.

33 Per quanto riguarda il contratto di mutuo, la Commissione fa notare che nulla lascia pensare che la facilitazione da esso prevista sia applicabile dal 15 gennaio 1993, dato che la clausola n. 4 ne subordina l' operatività a diverse condizioni e che il contratto non attribuisce alla Commissione nessun ruolo nella stipulazione dei contratti di fornitura, ma essa si limita a verificare se il prestito comunitario è loro applicabile.

34 Per quanto riguarda l' operazione di credito documentario in senso stretto, la Commissione sottolinea che, anche se il credito irrevocabile crea un contratto giuridicamente vincolante tra il banchiere emittente e il debitore, tale contratto non contiene però alcun impegno della Comunità implicante che la richiesta di pagamento del fornitore sarà onorata dalle autorità comunitarie. Inoltre, come ogni credito non confermato, il credito documentario emesso dalla banca emittente crea una responsabilità solo eventuale della detta banca verso il fornitore, in quanto il diritto di quest' ultimo a essere pagato viene in essere solo quando la società ha presentato i documenti comprovanti la realizzazione degli atti necessari per il pagamento, ad esempio con l' esibizione di documenti comprovanti la spedizione del frumento. La Commissione ne deduce che la Comunità non assume così alcuna responsabilità verso il fornitore o la sua banca e fa osservare che, anche se in pratica, quando riceve una domanda di erogazione soddisfacente, la Comunità invia alla banca del fornitore un impegno di rimborso, tale impegno rimane comunque condizionato dai dati essenziali ripresi nella nota di conferma, ma, soprattutto, vale solo verso la banca del fornitore, cui la Comunità garantisce solo che l' obbligazione della banca emittente sarà onorata, conformemente al credito documentario. La Commissione sottolinea che il solo diritto al pagamento di un fornitore, in base a un credito documentario non confermato, esiste soltanto nei confronti della banca emittente del credito, nel caso, la VEB.

35 Per quanto riguarda il contratto di fornitura concluso con la Exportkhleb, la Commissione sottolinea che esso è stato firmato prima della conclusione dell' accordo quadro e del contratto di mutuo e che la ricorrente non aveva nessun potere né sul mutuo russo né sulla data in cui la banca emittente avrebbe adempiuto le condizioni necessarie per rendere disponibile il mutuo.

36 Per quanto riguarda la nota di conferma, la Commissione fa notare di avere esaminato il contratto sottoposto dalla VEB alla luce delle disposizioni del contratto di mutuo e di avere emesso la propria nota il 27 gennaio 1993, ossia prima che il contratto venisse modificato.

37 Ancora in limine, la Commissione sottolinea le analogie tra questo sistema e quello che presiede al finanziamento dei progetti di sviluppo nell' ambito della Convenzione di Lomé. Come la Corte ha precisato nella sentenza 10 luglio 1984, causa 126/83, STS/Commissione (Racc. pag. 2769), l' art. 120 della Convenzione di Lomé stabilisce il principio che gli Stati hanno la responsabilità esclusiva dell' esecuzione dei progetti e dei programmi d' azione. Pertanto, essi hanno la responsabilità di predisporre, contrattare e concludere l' appalto relativo all' esecuzione di tali operazioni. La Commissione sostiene che lo stesso avviene nel sistema creato per finanziare le importazioni di frumento, giacché l' accordo quadro prevede che il prestito è accordato per coprire i crediti documentari irrevocabili concessi dal mutuatario in esecuzione di contratti di fornitura. Essa sostiene che il suo ruolo nel sistema di Lomé è anche maggiore di quello svolto nell' ambito del mutuo russo, in quanto, per quest' ultimo, essa non interviene nell' assegnazione dell' appalto.

38 La Commissione ritiene che non possa dirsi che la lettera 1º aprile 1993 di cui è causa riguardi direttamente la ricorrente ai sensi dell' art. 173, quarto comma, del Trattato. Secondo la Commissione, la ricorrente confonde completamente il ruolo della Commissione, che sarebbe solo quello di autorizzare l' erogazione del mutuo russo, con il rapporto contrattuale che essa ricorrente intrattiene con la Exportkhleb. Il rifiuto della Commissione non produrrebbe quindi nessun effetto giuridico su tale rapporto contrattuale; la Exportkhleb sarebbe tenuta a pagare il prezzo aumentato, a prescindre dalla decisione della Commissione. La lettera della Commissione avrebbe come unica conseguenza che il prestito non può più essere utilizzato per pagare le forniture di frumento secondo i termini del contratto rivisti.

39 In proposito, la Commissione rinvia alla citata sentenza STS/Commissione, che, a suo dire, poneva problemi paragonabili nell' ambito della Convenzione di Lomé e la cui soluzione potrebbe essere trasposta.

40 Così come la Commissione è terza rispetto al contratto di vendita tra l' impresa comunitaria e la competente autorità russa, la detta impresa è terza rispetto al contratto di mutuo. Di conseguenza, la ricorrente può essere direttamente riguardata ai sensi dell' art. 173, quarto comma, del Trattato.

41 La ricorrente, che sostiene che la lettera 1º aprile 1993 la riguarda direttamente, sostiene di essere direttamente interessata per diversi motivi.

42 In primo luogo, nella sentenza 1º luglio 1965, cause 106/63 e 107/63, Toepfer e Getreide-Import/Commissione (Racc. pag. 497), la Corte avrebbe dichiarato che una decisione di un' istituzione riguarda direttamente un privato quando questa si sostituisce a una decisione dell' autorità nazionale. Tale soluzione potrebbe essere applicata al presente caso, giacché la decisione di riconoscimento della Commissione si sostituirebbe a quella della Federazione russa, della VEB o della Exportkhleb di proseguire l' acquisto di frumento o meno. L' esecuzione del contratto dipenderebbe infatti completamente dall' assegnazione dei crediti comunitari, come risulterebbe peraltro dalla condizione sospensiva presente nel contratto di compravendita.

43 In secondo luogo, la VEB, destinataria della decisione, non disporrebbe di alcuna discrezionalità se la Commissione nega il riconoscimento del contratto. Tenuto conto del ragionamento della Corte nella sentenza 13 maggio 1971, cause riunite 41/70-44/70, International Fruit Company e a. (Racc. pag. 411), è proprio la decisione della Commissione a riguardare direttamente la ricorrente.

44 In terzo luogo, la Commissione non disporrebbe di alcuna discrezionalità nell' applicare le condizioni stabilite nel regolamento n. 1897/92, che è quindi direttamente efficace. Le imprese contraenti avrebbero quindi diritto a che la Commissione adotti una decisione, favorevole o sfavorevole, sul riconoscimento del contratto. Se vengono private di questo diritto, i loro interessi vengono lesi e ciò le riguarda direttamente.

45 In quarto luogo, la natura stessa e la portata della decisione della Commissione conducono alla conclusione che essa riguarda direttamente la ricorrente (sentenza della Corte 18 novembre 1975, causa 100/74, CAM/Commissione, Racc. pag. 1393). La decisione è infatti destinata a consentire alla Federazione russa di procurarsi prodotti di prima necessità a condizioni di approvvigionamento normali. Una decisione di rifiuto può implicare che il contratto non vada a buon fine o, come nel presente caso, che un fornitore sia obbligato a fornire merce a prezzi non conformi alle regole del mercato.

46 In quinto luogo, la giurisprudenza della Corte nel contesto della convenzione di Lomé non sarebbe applicabile al caso di specie, in quanto la Commissione sarebbe intervenuta attivamente nell' elaborazione e nell' esecuzione del contratto, come peraltro nell' elaborazione e nell' esecuzione di diversi altri contratti conclusi tra la ricorrente e la Exportkhleb.

Giudizio del Tribunale

47 A norma dell' art. 173, quarto comma, del Trattato, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro le decisioni che, pur apparendo come una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente.

48 Occorre quindi stabilire se la lettera che la Commissione ha inviato alla VEB il 1º aprile 1993 riguarda direttamente e individualmente la ricorrente.

49 Il Tribunale rileva, in limine, che la Commissione non ha contestato che l' atto riguarda individualmente la ricorrente. Date le circostanze del caso di specie, il Tribunale ritiene che occorra verificare solo se la decisione litigiosa riguardi direttamente la ricorrente.

50 Va rilevato al riguardo che gli atti regolamentari comunitari e gli accordi tra la Comunità e la Federazione russa creano una ripartizione di competenze tra la Commissione e l' agente incaricato dalla Federazione russa per l' acquisto del frumento. Tocca infatti a tale agente, nel caso la Exportkhleb, scegliere il contraente attraverso una gara, condurre la trattativa sul contratto e concluderlo. Il ruolo della Commissione consiste solo nel verificare l' esistenza delle condizioni per il finanziamento comunitario e, eventualmente, nel dichiarare i contratti conformi alle disposizioni della decisione 91/658 e degli accordi conclusi con la Federazione russa, per l' erogazione del prestito. Non compete quindi alla Commissione valutare il contratto commerciale alla luce di criteri diversi da questi.

51 Ne discende che l' impresa appaltatrice ha rapporti giuridici solo con la sua controparte contrattuale, la Exportkhleb, incaricata dalla Federazione russa della conclusione dei contratti di acquisto del frumento. La Commissione, per parte sua, ha rapporti giuridici solo con il mutuatario, ossia l' agente finanziario della Federazione russa, la VEB, che le notifica i contratti commerciali ai fini del riconoscimento della conformità ed è destinataria della decisione della Commissione in merito.

52 Conseguentemente, l' intervento della Commissione non incide sulla validità in senso tecnico giuridico del contratto commerciale concluso tra la ricorrente e la Exportkhleb, né ne modifica i termini, in particolare per quanto riguarda i prezzi concordati dalle parti. Quindi la modifica al contratto del 28 novembre 1992, introdotta dalle parti il 23 febbraio 1993, resta validamente sottoscritta nei termini da esse convenuti, a prescindere dalla decisione della Commissione di non riconoscere le pattuizioni come conformi alle disposizioni applicabili.

53 Il fatto che la Commissione abbia avuto contatti con la ricorrente o con la Exportkhleb non può modificare tale giudizio in merito ai diritti e agli obblighi che per ciascuna delle parti coinvolte derivano dagli atti regolamentari e convenzionali applicabili. In merito alla ricevibilità del ricorso di annullamento, il Tribunale rileva, per di più, che i contatti di cui parla la ricorrente non dimostrano che la Commissione abbia travalicato il proprio ruolo di riconoscere la conformità o meno del contratto originario o della modifica. I dedotti contatti tra la Commissione e la ricorrente nel gennaio 1993 avevano il solo scopo di far sì che le parti inserissero nel contratto una condizione necessaria per il riconoscimento di conformità, ma lasciavano alle parti il compito di modificare i loro contratti se desideravano godere del finanziamento previsto. Ugualmente, il fatto che i servizi della Commissione abbiano informato la ricorrente dell' evoluzione della pratica, in particolare trasmettendole copia della nota di conferma inviata alla VEB, non può costituire una prova che tale decisione riguardava direttamente la ricorrente.

54 Il Tribunale ritiene inoltre che, anche se, ricevendo dalla Commissione una decisione che dichiara un contratto non conforme alle disposizioni applicabili, la VEB non può emettere un credito documentario atto a fruire della garanzia comunitaria, cionondimeno, la decisione non incide, come precisato sopra, né sulla validità né sui termini del contratto tra la ricorrente e la Exportkhleb. Al riguardo, occorre sottolineare che la decisione della Commissione non si sostituisce a una decisione delle autorità nazionali russe, giacché la Commissione è la sola competente a verificare la conformità dei contratti ai fini del finanziamento comunitario.

55 Per quanto riguarda peraltro l' applicabilità diretta del regolamento n. 1897/92, invocata dalla ricorrente, il Tribunale rileva che tale regolamento elenca, all' art. 5, in modo non esaustivo, come risulta dall' impiego della locuzione avverbiale "in particolare", le condizioni che i contratti devono soddisfare per fruire del finanziamento comunitario; inoltre, l' art. 4, n. 1, del regolamento fa espresso rinvio alle disposizioni degli accordi conclusi tra la Federazione russa e la Commissione. Il contratto di mutuo, che indica precisamente le modalità di concessione del finanziamento comunitario, menziona, all' art. 5.1, la discrezionalità assoluta della Commissione. L' argomento della Commissione non appare pertanto fondato.

56 Va infine aggiunto che, per dimostrare che la decisione litigiosa la riguarda, la ricorrente non può fondarsi sul fatto che i contratti commerciali contengono una clausola sospensiva che condiziona l' esecuzione del contratto e il pagamento del prezzo al fatto che la Commissione riconosca l' esistenza delle condizioni per l' erogazione del mutuo comunitario. Infatti, una tale clausola è un nesso che i contraenti decidono di stabilire tra il contratto che sottoscrivono e un evento futuro e incerto, che solo verificandosi darà all' accordo valore vincolante. Il Tribunale ritiene però che la ricevibilità di un ricorso ex art. 173, quarto comma, del Trattato non può dipendere dalla volontà delle parti. L' argomento della ricorrente va quindi respinto.

57 Per questi motivi, il Tribunale ritiene che la decisione della Commissione 1º aprile 1993, rivolta alla VEB, non riguarda direttamente la ricorrente ai sensi dell' art. 173, quarto comma, del Trattato. Il ricorso di annullamento contro tale decisione deve quindi essere dichiarato irricevibile.

Sulla ricevibilità della domanda di risarcimento danni

Argomenti delle parti

58 La Commissione sostiene innanzi tutto che la lettera 1º aprile 1993 non viola le disposizioni del contratto di mutuo con la Federazione russa e quindi non si può imputare all' istituzione nessun comportamento illegittimo tale da implicarne la responsabilità, tanto meno nei confronti di una persona che la decisione non riguarda direttamente.

59 Inoltre, secondo la Commissione, anche se la Corte ha affermato il principio dell' autonomia del ricorso per risarcimento da quello di annullamento (sentenza della Corte 28 aprile 1971, causa 4/69, Luetticke, Racc. pag. 325, punto 6, ritornando sulla soluzione accolta nella sentenza della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 197; sentenza della Corte 10 luglio 1985, causa 118/83, CMC/Commissione, Racc. pag. 2325, punto 31), il ricorso per risarcimento sarebbe ancora irricevibile quando il suo vero oggetto non è la domanda di risarcimento danni ma la validità dell' atto. Nel caso di specie, la ricorrente cercherebbe di ottenere, attraverso il risarcimento del danno, lo stesso prezzo che avrebbe ottenuto se la Commissione avesse approvato le modifiche al contratto. La domanda di risarcimento del danno sarebbe allora un tentativo di eludere i presupposti dell' art. 173 del Trattato.

60 La Commissione ricorda infine che gran parte delle forniture per le quali la ricorrente chiede un risarcimento è stata fatta addirittura prima che la VEB chiedesse alla Commissione l' approvazione delle modifiche. La ricorrente potrebbe ottenere dalla Exportkhleb il pagamento della richiesta differenza di prezzo solo in forza delle obbligazioni contrattuali sottoscritte con la stessa. La Commissione non potrebbe essere ritenuta responsabile di un inadempimento contrattuale della Exportkhleb o della VEB, giacché il credito documentario non era ancora nemmeno stato oggetto di un impegno della Comunità.

61 La ricorrente ricorda che il ricorso per risarcimento costituisce un autonomo rimedio. L' azione della ricorrente in base all' art. 215 del Trattato si distinguerebbe dall' azione di annullamento, peraltro intetata, in quanto non mira all' annullamento della decisione, ma al risarcimento del danno provocato dalla Comunità (sentenza della Corte 26 febbraio 1986, causa 175/84, Krohn/Commissione, Racc. pag. 753). L' azione di risarcimento non sarebbe intentata per ottenere il pagamento del prezzo rivisto concordato con la Exportkhleb, ma per il risarcimento del danno causato dal rifiuto della Commissione di approvare il prezzo concordato, illegittimamente e contro il principio del legittimo affidamento.

Giudizio del Tribunale

62 Il Tribunale rileva che la Commissione fa valere sostanzialmente tre argomenti a favore dell' irricevibilità della domanda di risarcimento del lamentato danno materiale patito dalla ricorrente a causa della decisione 1º aprile 1993. Innanzi tutto, la decisione in questione sarebbe perfettamente legittima; inoltre, la Commissione sostiene che essa, poiché non aveva preso ancora nessun impegno, non può essere considerata responsabile di un inadempimento contrattuale della Exportkhleb o della VEB; infine, il ricorso per risarcimento non sarebbe autonomo da quello di annullamento.

63 In primo luogo, il Tribunale osserva che l' argomento fondato sull' asserita legittimità della decisione e quello fondato sull' inadempimento contrattuale di una delle parti russe attengono al merito della causa e non possono rappresentare un motivo di irricevibilità.

64 In secondo luogo, il Tribunale ricorda che, secondo la costante giurisprudenza, l' azione di risarcimento ex artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato, è stata istituita come azione autonoma con una particolare funzione nell' ambito del sistema dei ricorsi (sentenza della Corte Krohn/Commissione, citata, punto 26). Ne discende che, in linea di principio, l' irricevibilità di un ricorso di annullamento non può comportare quella di un ricorso per il risarcimento del danno lamentato.

65 Tuttavia, come eccezione al suddetto principio, è stato dichiarato che l' irricevibilità della domanda di annullamento comporta quella della domanda di risarcimento, quando il ricorso per risarcimento mira in realtà alla revoca di una decisione individuale diventata definitiva (sentenza della Corte Krohn/Commissione, citata, punto 33, e sentenza del Tribunale 15 marzo 1995, causa T-514/93, Cobrecaf e a./Commissione, Racc. pag. II-621, punto 59) e costituisce quindi uno sviamento di procedura. L' onere di provare tale sviamento di procedura grava sulla parte che lo invoca.

66 Il Tribunale ritiene che nel caso di specie la Commissione non ha soddisfatto tale onere. Infatti la convenuta si è limitata ad affermare che la ricorrente cerca solo di ottenere lo stesso prezzo che avrebbe ricevuto se la Commissione avesse riconosciuto conforme la modifica del contratto. Tuttavia, come la Corte ha affermato nella citata sentenza CMC/Commissione, in materia di gare di appalto nell' ambito della convenzione di Lomé, in una situazione come quella del caso di specie non può escludersi l' ipotesi di atti o comportamenti della Commissione, dei servizi o di singoli dipendenti di questa, recanti pregiudizio a terzi. Chiunque si ritenga leso da simili atti o comportamenti deve avere pertanto la possibilità di presentare un ricorso, a condizione di dimostrare i presupposti di una responsabilità, ossia l' esistenza di un danno provocato da un atto o un comportamento illegittimo imputabile alla Comunità (sentenza della Corte CMC/Commissione, citata, punto 31).

67 Tenuto conto di quanto precede, va dichiarata ricevibile la domanda mirante alla riparazione del danno materiale lamentato dalla ricorrente a motivo della decisione della Commissione.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

68 Ai sensi dell' art. 87, n. 1, del regolamento di procedura, si provvede sulle spese con la sentenza o l' ordinanza che pone fine alla causa.

Dispositivo

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Terza Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso di annullamento è irricevibile.

2) L' eccezione di irricevibilità è respinta per quanto attiene alla domanda di risarcimento del danno lamentato dalla ricorrente.

3) Il procedimento proseguirà nel merito in relazione a questa domanda di risarcimento.

4) Le spese sono riservate.