2.

Nella prima parte della questione sull'estensione degli obblighi giuridici del destinatario di un premio di denaturazione, il giudice a quo si domanda se l'effettiva destinazione dello zucchero denaturato per l'alimentazione animale faccia parte delle condizioni cui è subordinata la concessione del premio di denaturazione. A suo parere (parere che viene condiviso dall'attrice nella causa principale) milita per la negativa soprattutto il fatto che gli artt. 14 e 21 del regolamento della Commissione n. 100/72, i quali enumerano le condizioni per ottenere il premio di denaturazione, non menzionano l'obbligo della destinazione conforme allo scopo. In caso di oneri imposti agli operatori economici si dovrebbe tuttavia esigere, nell'interesse della certezza del diritto, una maggiore chiarezza delle norme. Le norme giuridiche non chiare ed equivoche dovrebbero, in ogni caso e giustamente, ripercuotere le loro conseguenze negative sulla Comunità o sullo Stato che deve applicarle. Questo orientamento va senz'altro condiviso in quanto dalla sola lettera delle suddette disposizioni non risulta effettivamente che l'osservanza della destinazione costituisca una condizione indispensabile per la concessione del premio. Una lettura più attenta di tali disposizioni mostra tuttavia che queste non mirano a disciplinare in modo definitivo le condizioni per la concessione del premio, ma il loro scopo consiste solo nello stabilire più precisamente le condizioni per il pagamento del primio. a) Come si ricava dal regolamento in questione l'operatore economico, per poter fruire di un premio di denaturazione, deve possedere un titolo di premio di denaturazione. La concessione di tale titolo fa sorgere — come risulta in generale dall'art. 14, 1o comma, lett. a) — il diritto al pagamento del premio dopo la denaturazione. Per garantire che la partita di zucchero menzionata nel titolo venga effettivamente ritirata dal mercato, nella lettera b) dello stesso articolo — per così dire come rovescio della medaglia — è detto che la concessione del titolo fa sorgere l'obbligo di denaturazione dello zucchero secondo le modalità stabilite dallo stesso titolo, senza specificare che debbano essere soddisfatti ulteriori requisiti affinché il destinatario possa fruire lecitamente e definitivamente del premio. In relazione a ciò, ai sensi del'art. 18, n. 3, del suddetto regolamento, la cauzione costituita viene svincolata quando lo zucchero è stato denaturato secondo dette modalità. Per quanto riguarda lo stabilimento ed il metodo di denaturazione, l'art. 21, n. 2, lett. a), del regolamento mira poi a garantire un regolare procedimento di denaturazione, facendo dipendere il pagamento dal fatto che lo zucchero sia stato denaturato sotto controllo in uno stabilimento autorizzato ed in conformità di uno dei metodi indicati nell'allegato. Anche l'art. 24 del regolamento, come si ricava dalla sua lettera, riguarda soltanto una modalità a proposito del momento del pagamento, in quanto vi si prescrive che il premio venga pagato non prima della presentazione della prova della regolare denaturazione ed al più tardi alla fine del mese che segue quello della suddetta presentazione. Poiché tali disposizioni riguardano solo modalità di pagamento, che perseguono manifestamente lo scopo di far sì che il pagamento del premio avvenga subito dopo effettuate le operazioni di denaturazione, onde evitare alle imprese di denaturazione maggiori oneri finanziari, non sussisteva per il legislatore alcun motivo impellente di menzionare l'obbligo di garantire l'uso conforme allo scopo prescritto. Dalla mancanza di una disposizione in tal senso non si può quindi desumere che il legislatore abbia voluto escludere tale requisito. Dato che lo stesso regolamento stabilisce il momento del pagamento, non si può nemmeno sostenere — come fanno il giudice a quo e l'attrice nella causa principale — che si tratti di un anticipo di pagamento, inammissibile ai sensi dell'art. 24, n. 2, del suddetto regolamento. Come dimostrano la sua collocazione nonché i dodici punti della motivazione, questa disposizione mira soltanto e piuttosto ad impedire che i premi vengano pagati prima che sia stata effettuata regolarmente la denaturazione. b) Poiché dalle disposizioni summenzionate, in quanto tali, non è possibile desumere se, in caso di uso dello zucchero denaturato non conforme allo scopo, si perda il diritto alla concessione del premio, rimane ancora da stabilire se la soluzione della questione relativa ai requisiti di legittimità del premio non si possa ricavare da altre norme o dal contesto generale della normativa in materia di denaturazione. In proposito bisogna considerare innanzitutto l'art. 19, n. 1, del regolamento della Commissione, il quale recita: «Gli Stati membri designano gli organismi competenti ad eseguire il controllo della denaturazione e ad assicurare che lo zucchero così denaturato sarà utilizzato solo per l'alimentazione animale» La prima parte di questo articolo riguarda i controlli della regolare denaturazione che — come abbiamo visto — costituisce il presupposto per il pagamento del premio. La seconda parte autorizza ed impone agli Stati membri di vegliare al corretto uso del prodotto. Ora, l'istituzione di un siffatto controllo, che deve avvenire dopo la denaturazione, prova che per il legislatore comunitario, oltre alla regolare denaturazione, cioè il ritiro dello zucchero dal settore alimentare, aveva importanza decisiva il sopra menzionato uso conforme allo scopo. Come hanno giustamente rilevato la Commissione e l'ente d'intervento, i controlli hanno poi un senso solo se il loro esito negativo implica almeno qualche conseguenza. Un semplice controllo della destinazione, che non avesse alcuna conseguenza in caso di abusi, non potrebbe garantire — e su questo punto non è necessario che mi dilunghi — che lo zucchero venga effettivamente usato per lo scopo prescritto. Ora, questa interpretazione, che già si ricava dalla lettera, può desumersi anche dalla motivazione del regolamento della Commissione. Così nel settimo considerando si dice che può fruire del premio di denaturazione soltanto lo zucchero «destinato all'alimentazione animale». Questa espressione non può — come sostiene l'attrice nella causa principale — essere interpretata nel senso che basti che il destinatario del premio richiami sufficientemente l'attenzione sulla disposizione relativa alla destinazione. Se bastasse tale requisito, si spalancherebbero le porte agli abusi. Onde garantire l'effettiva destinazione all'alimentazione animale, la Commissione ritiene quindi — come si legge nell'ottavo considerando — «indispensabile che gli Stati membri prendano le disposizioni necessarie a tale scopo». Che la concessione del premio di denaturazione possa poi considerarsi legittima, a norma del diritto comunitario, solo se lo zucchero, dopo la denaturazione, sia anche stato effettivamente destinato ad uso zootecnico, risulta del tutto evidente se consideriamo il regolamento d'attuazione della Commissione alla luce del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1969, n. 2049, che stabilisce le norme generali relative alla denaturazione dello zucchero per l'alimentazione animale (GU 21 ottobre 1969, n. L 263, pag. 1). Secondo l'art. 1, n. 2, prima frase, del suddetto regolamento del Consiglio «può beneficiare di un premio di denaturazione soltanto lo zucchero... destinato all'alimentazione animale». A parere del giudice proponente nonché dell'attrice nella causa principale, questa disposizione — come dimostrerebbero le parole «può soltanto» e la seconda frase, secondo cui «i denaturanti sono determinati in funzione di tale destinazione» — andrebbe considerata come un semplice compito imposto alla Commissione, sprovvisto di qualsivoglia sanzione concreta. Qualora la prescrizione della denaturazione non si rivelasse sufficiente per garantire il regolare espletamento del compito imposto dal Consiglio alla Commissione, si potrebbero ritenere responsabili gli operatori economici. A proposito di questa tesi si deve anzitutto osservare che l'uso dell'espressione «può soltanto», come sostiene con ragione il giudice proponente, indica in primo luogo un divieto, ma che al tempo stesso ciò indica che, per dar luogo al premio, lo zucchero denaturato può essere destinato soltanto all'alimentazione animale, in altri termini, deve essere usato a tale scopo. Del resto, a mio parere, la questione se la suddetta disposizione debba considerarsi una «norma che impone un compito» o una «norma di comportamento», può rimanere irrisolta, in quanto la sua lettera obbliga comunque ad interpretare in un determinato modo il regolamento di attuazione della Commissione sopra menzionato. Quanto sopra si ricava anche dallo spirito della normativa sui premi di denaturazione, come si può dedurre soprattutto dalla motivazione del regolamento del Consiglio. In proposito l'attrice nella causa principale sostiene a torto che lo scopo della normativa consiste in primo luogo nel decongestionamento del mercato dello zucchero, mentre lo scopo di politica di sostegno della denaturazione «per l'alimentazione animale» passerebbe in seconda linea. A ciò osta infatti, oltre alle disposizioni già citate, anche la circostanza che, tanto nel regolamento del Consiglio quanto nel regolamento della Commissione, i considerandi che riguardono la destinazione dello zucchero precedono, sistematicamente, i considerandi che hanno ad oggetto il decongestionamento del mercato dello zucchero. Ad esempio, nel secondo considerando del regolamento del Consiglio, prima di qualsiasi accenno ad una possibilità di sbocco per le eccedenze di zucchero, è detto: «considerando che, per impedire di far beneficiare di tale premio lo zucchero che non è utilizzato come alimento per gli animali, è necessario prevedere disposizioni che assicurino un'utilizzazione conforme alla sua destinazione e prescrivere che lo zucchero denaturato che ha beneficiato di un premio può essere utilizzato solo per l'alimentazione animale; che può dimostrarsi opportuno prevedere che lo zucchero da denaturare venga destinato all'alimentazione di talune specie animali». Lo scopo di politica di sostegno del premio di denaturazione col quale si cerca di portare a livello competitivo lo zucchero come mangime o additivo rispetto ad altri mangimi, si desume inoltre indirettamente anche da criteri di calcolo richiamati nell'art. 3 del regolamento del Consiglio, ove è stabilito fra l'altro che, per la fissazione del premio, si tiene conto dei prezzi di mercato prevedibili per gli alimenti zootecnici coi quali lo zucchero denaturato deve entrare in concorrenza, nonché del rapporto fra il valore nutritivo dello zucchero denaturato e quello degli alimenti zootecnici concorrenti. Questo scopo — diminuzione del prezzo mediante corresponsione di un premio al produttore di zucchero — sarebbe tuttavia eluso se lo zucchero a prezzo ridotto per uso zootecnico potesse essere avviato — a scopo di lucro — ad altro impiego cui potrebbe altrimenti essere destinato solo zucchero a prezzo normale. Se l'unico scopo della normativa fosse stato di alleggerire il mercato dello zucchero, le suddette disposizioni relative al controllo della destinazione dello zucchero denaturato — per citare un ultimo argomento — non avrebbero infine alcun senso. Si deve quindi partire dal presupposto — come sostengono altresì la Commissione e l'ente d'intervento — che, col premio di denaturazione, si è perseguito lo scopo di alleggerire il mercato dello zucchero destinato al consumo umano, destinandone una parte all'alimentazione degli animali. Ora, si può parlare di una sovvenzione legittima per lo zucchero, vale a dire di un aiuto conforme a detto scopo, soltanto se lo zucchero sovvenzionato raggiunge effettivamente lo scopo perseguito. Se non altro in vista di questo spirito della disciplina, non possono secondo me — anche se si dovesse considerare la lettera come poco chiara — sussistere dubbi per un osservatore esperto, sul fatto che il premio viene concesso soltanto a condizione che lo zucchero denaturato venga usato in modo conforme allo scopo prescritto. E viceversa è perciò manifesto, a chi valuti con cognizione di cause la disciplina nel suo complesso, che l'uso dello zucchero non conforme allo scopo fa venir meno la causa del pagamento del premio, il quale dev'essere rimborsato. e) Questo risultato non può nemmeno essere rimesso in discussione — come vorrebbero il giudice proponente e l'attrice nella causa principale — dal raffronto tra la normativa sulla denaturazione qui in esame e le norme di altri regolamenti. In primo luogo tali regolamenti — mi riferisco qui al menzionato regolamento della Commissione 30 giugno 1976, n. 1687, che stabilisce modalità comuni di controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione di prodotti provenienti dall'intervento (GU n. L 190 del 14 luglio 1976, pag. 1) — hanno un con-tenuto diverso e, in secondo luogo, il legislatore comunitario è nel frattempo giunto evidentemente alla conclusione — come nel caso del regolamento della Commissione 31 marzo 1978, n. 649, che concerne lo smaltimento a prezzo ridotto di burro d'intervento destinato al consumo diretto sotto forma di burro concentrato (GU n. L 86 del 1° aprile 1978, pag. 33) — che è necessario il controllo continuo della merce per impedire abusi. d) In conformità all'interpretazione qui proposta, anche gli Stati membri ove si sono avute operazioni di denaturazione di rilevante entità negli anni in questione — si tratta, secondo le dichiarazioni della Commissione, oltre che della Repubblica federale di Germania, anche della Francia, del Belgio e dell'Olanda — sono partiti, come dimostrano i provvedimenti nazionali relativi al controllo della destinazione finale, dal principio che l'uso conforme allo scopo dello zucchero denaturato va considerato come un presupposto per la legittima attribuzione del premio di denaturazione. Non da ultimo, anche l'attrice nella causa principale — come dimostra la clausola contrattuale citata all'inizio — ha evidentemente interpretato la normativa sulla denaturazione nello stesso senso, in quanto ha richiamato espressamente l'attenzione dell'acquirente della merce sul fatto che eventualmente doveva fornirsi la prova dell'uso conforme allo scopo.