CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

TAMARA ĆAPETA

presentate il 3 febbraio 2022 ( 1 )

Causa C‑500/20

ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft

contro

Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria)]

«Rinvio pregiudiziale – Accordi internazionali – Trasporto ferroviario – Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) – Regole uniformi concernenti il contratto di utilizzo dell’infrastruttura per il traffico ferroviario internazionale (CUI) – Competenza della Corte – Spese sostenute dal vettore per il noleggio di locomotive sostitutive dopo i danni subiti dalle sue locomotive – Parti contraenti che estendono l’ambito della loro responsabilità con riferimento al diritto nazionale»

I. Introduzione

1. Nel luglio 2015, presso la stazione di Kufstein (Austria), un treno formato da sei locomotive deragliava causando danni a due locomotive. La riparazione delle locomotive richiedeva rispettivamente sei e otto mesi e durante questo periodo il vettore noleggiava locomotive sostitutive. Il fondamento e la portata della responsabilità per le spese di noleggio che ne sono derivate sono al centro della presente controversia.

2. La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria) verte sull’interpretazione della parte della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999, relativa alla responsabilità del gestore dell’infrastruttura ferroviaria. In via preliminare, il giudice del rinvio chiede se la Corte sia competente a interpretare le disposizioni della COTIF, stipulata sia dall’Unione europea che dai suoi Stati membri nel settore dei trasporti, in cui l’Unione e gli Stati membri hanno competenze concorrenti. Non è la prima volta che la Corte è invitata a decidere sulla propria competenza in materia di accordi misti ( 2 ). Data la complessità che sta alla base della competenza mista nell’azione esterna ( 3 ), molto probabilmente non sarà nemmeno l’ultima.

3. Nel caso in cui sia accertata la competenza, la Corte è inoltre invitata a interpretare la portata della responsabilità dei gestori dell’infrastruttura ferroviaria ai sensi delle regole uniformi sull’utilizzazione delle infrastrutture nel trasporto ferroviario internazionale (in prosieguo: le «regole uniformi CUI») ( 4 ), nonché le eventuali deroghe a esse. La Corte non ha ancora avuto l’occasione di interpretare le regole uniformi CUI.

II. Contesto normativo

4. Tutti gli Stati membri dell’Unione, ad eccezione della Repubblica di Cipro e della Repubblica di Malta, sono parti contraenti della COTIF, avente ad oggetto la costituzione dell’organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF). L’Unione europea ha ratificato la COTIF con effetto dal 1oluglio 2011 ( 5 ).

A. Regole uniformi CUI

5. Le regole uniformi CUI ( 6 ) si applicano a qualsiasi contratto di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria ai fini del trasporto internazionale, come il contratto concluso tra le parti nel procedimento principale.

6. L’articolo 4 delle Regole uniformi CUI, intitolato «Norme imperative», recita come segue: «Salvo quanto espressamente consentito ai sensi delle presenti regole uniformi, qualsiasi accordo che deroghi direttamente o indirettamente a queste regole uniformi è nullo e privo di efficacia giuridica. La nullità di detti accordi non comporta la nullità delle restanti disposizioni del contratto. A prescindere da ciò, le parti contrattuali possono estendere le rispettive responsabilità e gli obblighi derivanti dalle presenti regole uniformi, oppure limitare la responsabilità per danni materiali in base all’entità degli stessi».

7. L’articolo 8 delle regole uniformi CUI, intitolato «Responsabilità del gestore», ai paragrafi 1 e 4, prevede: «§ 1 Il gestore risponde per a) danni alla persona (morte, lesioni o altro pregiudizio all’integrità fisica o mentale); b) danni materiali (distruzione o danneggiamento di beni mobili e immobili); c) danni patrimoniali derivanti dal fatto che il trasportatore deve versare risarcimenti ai sensi delle regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per ferrovia dei viaggiatori e dei bagagli (CIV) e alle regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per ferrovia delle merci (CIM); che il trasportatore o i suoi collaboratori abbiano subito durante l’utilizzazione dell’infrastruttura e che siano stati causati da quest’ultima. (...) § 4 Le parti contrattuali possono stipulare accordi per definire se e in che misura il gestore risponda dei danni provocati al trasportatore da ritardi o anomalie di funzionamento».

8. L’articolo 19 delle Regole uniformi CUI, intitolato «Altri diritti», al paragrafo 1, dispone: «In tutti i casi in cui si applicano le presenti regole uniformi, non può essere esercitata un’azione per responsabilità, svolta a qualsiasi titolo, contro il gestore o contro il trasportatore, se non alle condizioni e nei limiti di queste regole uniformi».

B. L’accordo di adesione

9. L’accordo di adesione ( 7 ) stabilisce, tra l’altro, la relazione tra gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e quelli derivanti dalla COTIF e dalle sue appendici. Più in particolare, l’articolo 2 dello stesso dispone: «Senza pregiudizio dell’oggetto e dello scopo della convenzione di promuovere, migliorare e agevolare il trasporto internazionale per ferrovia e fatta salva la sua piena applicazione con riferimento alle altre parti della convenzione, nelle loro relazioni reciproche, le parti della convenzione che sono Stati membri dell’Unione applicano le norme dell’Unione e non applicano pertanto le norme derivanti da tale convenzione salvi i casi in cui non esistano norme dell’Unione che disciplinano la particolare materia in questione».

10. Inoltre, l’articolo 7 dell’accordo di adesione specifica il metodo per determinare la portata della competenza dell’Unione: «La portata della competenza dell’Unione è descritta in termini generali in una dichiarazione scritta emessa dall’Unione al momento della conclusione del presente accordo. Tale dichiarazione può essere modificata, ove opportuno, mediante notifica da parte dell’Unione all’OTIF. Essa non sostituisce né limita in alcun modo le materie che possono essere oggetto di notifiche di competenza dell’Unione da presentare prima che in seno all’OTIF si proceda all’adozione di decisioni tramite votazione formale o altra procedura».

C. Decisione 2013/103 ( 8 )

11. Al considerando 2, la decisione 2013/103 prevede che: «L’Unione dispone della competenza esclusiv[a] o concorrente con i suoi Stati membri nei settori contemplati dalla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (...)».

12. Inoltre, l’allegato I della decisione 2013/103 include la dichiarazione dell’Unione europea riguardante l’esercizio delle competenze (in prosieguo: la «dichiarazione») di cui all’articolo 7 dell’accordo di adesione. La dichiarazione contiene un’appendice che fornisce un elenco di strumenti in cui, ad oggi, l’Unione esercita la propria competenza.

D. Normativa austriaca

13. Secondo il giudice di rinvio, gli articoli 1293 e segg. dell’Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch (codice civile austriaco; in prosieguo: l’«ABGB») disciplinano la responsabilità per risarcimento danni derivante da colpa dell’autore del danno. Nei rapporti contrattuali, incombe al debitore l’onere di dimostrare di non avere colpa per il mancato adempimento degli obblighi contrattuali (articolo 1298 dell’ABGB). Il debitore è responsabile per le colpe dei suoi agenti (articolo 1313a dell’ABGB). Con la presunzione di una colpa imputabile alla convenuta, le spese di noleggio rivendicate per le locomotive sostitutive sono rimborsabili ai sensi del diritto nazionale.

III. Contesto della controversia e questioni pregiudiziali

14. Nel dicembre 2014, la Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, un’impresa privata di trasporto su rotaia con sede in Germania (in prosieguo: la «Lokomotion») e la ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft, una società austriaca di gestione di infrastrutture ferroviarie (in prosieguo: la «ÖBB-Infrastruktur») stipulavano un contratto per l’utilizzazione dell’infrastruttura ferroviaria per i trasporti internazionali, a fronte della corresponsione di un canone da parte della Lokomotion.

15. Sono parte integrante del contratto in oggetto le condizioni commerciali generali relative al contratto di utilizzazione dell’infrastruttura della ÖBB-Infrastruktur (in prosieguo: le «condizioni generali»).

16. Le condizioni generali prevedono che la responsabilità sia disciplinata dall’ABGB, dall’Unternehmensgesetzbuch [codice di commercio (UGB)], dall’Eisenbahn- und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetz (legge in materia da responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e dal trasporto ferroviario) e dalle regole uniformi CUI, salvo prescrizioni contrarie contenute nelle condizioni generali.

17. A seguito del deragliamento di sei locomotive della Lokomotion, il 15 luglio 2015, due locomotive danneggiate non erano utilizzabili per tutta la durata della riparazione. La Lokomotion noleggiava due locomotive sostitutive, sopportandone così le spese.

18. La Lokomotion chiede alla ÖBB-Infrastruktur EUR 629110 (oltre a interessi e spese) per i costi di noleggio sostenuti per le locomotive sostitutive noleggiate a causa dell’incidente. L’incidente sarebbe riconducibile a un difetto dell’infrastruttura ferroviaria messa a disposizione dalla ÖBB-Infrastruktur. Quest’ultima, secondo la Lokomotion, avrebbe compiuto un illecito colposo venendo meno ai suoi obblighi previsti dalla normativa in materia ferroviaria relativi a una corretta esecuzione di produzione, verifica, manutenzione, ripristino e riparazione delle rotaie. Le spese di noleggio sostitutivo delle locomotive dovrebbero pertanto essere considerate come danni materiali ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI.

19. Per contro, la ÖBB-Infrastruktur sostiene che la causa dell’incidente risiederebbe in un gancio di trazione allentato della locomotiva deragliata, che già prima dell’incidente era eccessivamente sollecitato; la colpa di tale situazione sarebbe imputabile alla Lokomotion. La ÖBB-Infrastruktur sostiene inoltre che le perdite sono di natura patrimoniale e di conseguenza non sono rimborsabili ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI.

20. Il giudice di primo grado ha respinto la domanda della Lokomotion con sentenza parziale, ritenendo applicabili solo le regole uniformi CUI ed escludendo le disposizioni in materia di responsabilità dell’ABGB. Detto giudice ha poi accolto la tesi della ÖBB-Infrastruktur, ritenendo che le spese di noleggio non potessero essere considerate «danno materiale» ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI.

21. Il giudice di secondo grado, tuttavia, ha annullato la sentenza parziale del giudice di primo grado e ha rinviato a quest’ultimo la causa per una nuova decisione dopo l’integrazione del procedimento. Ha ritenuto che l’articolo 8, paragrafo 1, lettera b) delle regole uniformi CUI debba essere interpretato in modo ampio e comprendere anche il «danno materiale derivato».

22. La ÖBB-Infrastruktur ha impugnato detta decisione e ha chiesto all’Oberster Gerichtshof (Corte suprema) di annullarla.

23. In questo contesto, l’Oberster Gerichtshof (Corte suprema) ha disposto la sospensione del procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se la Corte di giustizia dell’Unione europea sia competente per l’interpretazione delle [regole uniformi CUI]. 2) In caso di risposta affermativa alla prima questione: Se l’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle [regole uniformi CUI] debba essere interpretato nel senso che rientrino nella responsabilità del gestore per danni materiali ivi disciplinata anche le spese che il trasportatore deve sostenere per il fatto che, a causa dei danni subiti dalle sue locomotive, debba noleggiare altre locomotive. 3) In caso di risposta affermativa alla prima questione e di risposta negativa alla seconda questione: Se gli articoli 4 e 19, paragrafo 1, delle [regole uniformi CUI] debbano essere interpretati nel senso che le parti contrattuali possano efficacemente estendere la loro responsabilità rinviando in generale al diritto nazionale, qualora in base a quest’ultimo la portata della responsabilità sia più ampia ma, in deroga alla responsabilità oggettiva prevista dalle [regole uniformi CUI], detta responsabilità presupponga che vi sia colpa».

24. Le parti nel procedimento principale e la Commissione europea hanno depositato osservazioni scritte.

IV. Analisi

A. Sulla prima questione: se la Corte sia competente ad interpretare le regole uniformi CUI

25. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se la Corte sia competente a interpretare le regole uniformi CUI, che fanno parte della COTIF, un accordo internazionale concluso come accordo misto.

26. Gli accordi misti sono accordi internazionali conclusi contemporaneamente dall’Unione e da tutti o parte dei suoi Stati membri ( 9 ). Non espressamente previsti dai trattati, gli accordi misti sono una creazione della realtà politica e giuridica dell’Unione europea. Essi riflettono l’unicità e la complessità della costruzione di un’Europa integrata ( 10 ).

27. Qualora un accordo internazionale disciplini settori che, allo stesso tempo, rientrano ed esulano dalle competenze attribuitele, l’Unione non dispone del potere costituzionale richiesto per concludere un siffatto accordo nella sua integralità. Per questo motivo, gli Stati membri devono affiancarsi come parti all’Unione per garantire la valida conclusione dell’accordo per quanto riguarda le parti che rientrano nella competenza esclusiva degli Stati membri. Questa cosiddetta «competenza mista obbligatoria» ( 11 ) è il risultato dell’applicazione del principio di attribuzione ( 12 ), che disciplina i poteri dell’Unione nell’azione interna ed esterna ( 13 ).

28. Tuttavia, in altre situazioni la competenza mista è una scelta. Tale cosiddetta «competenza mista facoltativa» ( 14 ) viene in essere quando il principio di attribuzione è soddisfatto in relazione all’intero accordo. Ciò significa che l’Unione dispone di competenze necessarie rispetto a tutte le disposizioni di un accordo internazionale, anche se alcune di queste competenze non sono state ancora esercitate e sono quindi solo potenziali. La competenza mista facoltativa non deriva quindi dall’applicazione del principio di attribuzione, come accade per la competenza mista obbligatoria, ma è piuttosto una questione di esercizio delle competenze attribuite.

29. Se l’Unione europea ha una competenza concorrente con quella dei suoi Stati membri nei settori coperti dall’accordo, tale accordo può essere concluso, come è stato confermato dalla giurisprudenza della Corte, sia come un accordo misto sia dalla sola Unione ( 15 ). Come spiegherò più dettagliatamente nella sezione 2 infra, ciò significa anche che l’Unione può esercitare la propria competenza concorrente non solo adottando una normativa interna, ma anche concludendo un accordo internazionale su una questione in cui non esiste ancora una normativa interna.

30. Gli accordi misti facoltativi sono quindi la conseguenza di una scelta politica sulle modalità di esercizio delle competenze concorrenti attribuite.

31. L’accordo di cui trattasi nel caso di specie è un accordo misto facoltativo nel settore della politica dei trasporti, settore in cui l’Unione dispone di competenze concorrenti con i suoi Stati membri ( 16 ). Nessuna parte dell’accordo in questione appartiene a un settore di competenza esclusiva degli Stati membri, né ciò è controverso nella causa. In altre parole, tutti i settori coperti dalla COTIF potrebbero essere disciplinati dall’Unione europea. Numerose questioni erano infatti in larga misura disciplinate internamente già prima dell’adesione dell’Unione europea alla COTIF ( 17 ).

32. Tuttavia, le regole uniformi CUI coprono un’area che, al momento dell’adesione dell’Unione europea alla COTIF, apparteneva a competenze concorrenti potenziali ( 18 ). Ciò significa che la competenza normativa in detto settore è stata attribuita all’Unione, ma che tale facoltà non era (ancora) stata utilizzata. In termini più precisi il giudice del rinvio, con la questione pregiudiziale, chiede quindi se la Corte sia competente a interpretare parti di un accordo misto riguardanti materie la cui competenza è attribuita dai Trattati all’Unione, ma che non sono state ancora oggetto di una regolamentazione sul piano interno da parte di essa.

33. Questa domanda non ha ancora avuto una risposta chiara.

34. La competenza della Corte sugli accordi misti è stata discussa in un numero sorprendentemente ridotto di sentenze, e per ragioni diverse ( 19 ). La giurisprudenza della Corte non ha ancora offerto una risposta generale sulla giustificazione e sui limiti della competenza della Corte in materia di accordi misti. Al contrario, diversi avvocati generali ( 20 ) e giuristi ( 21 ) hanno sottolineato le difficoltà derivanti dall’approccio della Corte in materia di competenza, sostenendo in sostanza che esso crea un’incertezza giuridica riguardo al criterio applicabile.

35. Ciò risulta anche dalla gamma di risposte offerte dai partecipanti al presente procedimento in relazione alla prima questione. La Lokomotion contesta la competenza della Corte, sostenendo che le regole uniformi CUI non appartengono ai trattati in quanto non costituiscono un atto di un’istituzione dell’Unione e che, in ogni caso, la Corte non ha mai interpretato le regole uniformi CUI e non è quindi competente. Per contro, la ÖBB-Infrastruktur e la Commissione ritengono che la Corte possa interpretare le regole uniformi CUI. Tuttavia, dette parti propongono argomenti diversi e invocano una giurisprudenza divergente. Da un lato, la ÖBB-Infrastruktur fa riferimento alla sentenza COTIF I ( 22 ) e conclude che la Corte è competente a interpretare le regole uniformi CUI in ragione della competenza dell’Unione relativamente alla COTIF. Dall’altro, la Commissione non ritiene sufficiente che l’Unione sia competente, ma poiché le regole uniformi CUI riguardano un settore oggetto di copiosa normativa da parte dell’Unione, la Corte può fondare la propria competenza. A tal riguardo, la Commissione si basa principalmente sulla sentenza Lesoochranárske zoskupenie ( 23 ).

36. A mio parere, per rispondere alla questione della competenza della Corte deve essere presa in considerazione la complessità della ripartizione costituzionale posta alla base dei poteri degli accordi misti. Pertanto, la risposta alla questione se la Corte sia competente nei confronti di una particolare disposizione di un accordo misto deve tener conto delle ragioni per le quali l’Unione è divenuta parte di un siffatto accordo. A mio avviso, la Corte è competente solo riguardo alle disposizioni di un accordo misto per l’adozione delle quali l’Unione ha esercitato la propria competenza.

37. Nonostante la mancanza di una spiegazione esplicita in tal senso, ritengo che la giurisprudenza esistente possa essere intesa nel senso che essa consente di concludere che la Corte non dispone automaticamente di competenza per tutte le disposizioni di un accordo misto, ma può interpretare soltanto le disposizioni per le quali l’Unione europea ha esercitato la propria competenza. Illustrerò questa analisi nella sezione 1.

38. Non solo tale interpretazione è possibile in forza della giurisprudenza esistente, ma è anche, a mio avviso, la sola spiegazione accettabile nella ripartizione costituzionale delle competenze prevista dai trattati. Ciò solleva tuttavia la questione di come l’Unione possa esercitare una competenza sul piano esterno e quale sia la conseguenza dell’esercizio di una competenza concorrente. Esaminerò tali questioni nella sezione 2.

39. Nella sezione 3, applicherò poi questo ragionamento al caso di specie per concludere nel senso della competenza della Corte a interpretare le regole uniformi CUI poiché l’Unione, aderendo alla COTIF, ha esercitato la propria competenza rispetto alle norme ivi stabilite, comprese quelle relative alla responsabilità del gestore dell’infrastruttura ferroviaria.

1. Rassegna della giurisprudenza relativa alla competenza della Corte a interpretare gli accordi misti

40. La precisazione delle competenze della Corte in materia di interpretazione degli accordi internazionali è iniziata con la sentenza Haegeman nel 1974 ( 24 ). Detta causa verteva sulla competenza della Corte a interpretare gli accordi internazionali in generale, non solo gli accordi misti. La questione era sorta perché l’articolo 177 del Trattato CEE (ora articolo 267 TFUE) non menziona espressamente gli accordi internazionali come atti soggetti all’interpretazione della Corte. La Corte ha dichiarato la propria competenza a interpretare l’accordo di adesione tra la CEE e la Grecia in quanto esso è stato concluso dal Consiglio e, pertanto, costituisce parte integrante dell’ordinamento dell’Unione ( 25 ). Tuttavia, come osservato da Timmermans, l’«integrazione di un accordo misto nell’ordinamento giuridico dell’Unione non comporta (...) una competenza illimitata della Corte sull’intero accordo» ( 26 ).

41. La questione della competenza della Corte a interpretare gli accordi misti in quanto parte integrante del diritto dell’Unione, oppure perché la particolare disposizione da interpretare rientra nell’ambito delle competenze dell’Unione, è sorta per la prima volta nella causa Demirel ( 27 ). I governi tedesco e del Regno Unito sostenevano che la Corte non fosse competente per quanto riguarda le disposizioni dell’accordo misto con la Turchia per le quali gli Stati membri avevano esercitato le proprie competenze ( 28 ). La Corte ha risposto a tali argomenti spiegando che la questione in esame non rientrava nella competenza esclusiva degli Stati membri e ha respinto, in quanto irrilevante, la tesi secondo cui l’Unione non aveva ancora esercitato la propria competenza potenziale, senza tuttavia spiegarne il motivo ( 29 ).

42. Sebbene la sentenza Demirel possa essere letta, di conseguenza, come se la Corte abbia affermato la propria competenza a interpretare tutte le disposizioni di un accordo misto, tranne quelle che coprono un settore ancora di competenza esclusiva degli Stati membri, la Corte non ha chiaramente enunciato né esplicitato una siffatta posizione. Tale sentenza risalente, pertanto, non può essere considerata come una presa di posizione definitiva sulla questione generale della competenza della Corte a interpretare gli accordi misti ( 30 ).

43. Le successive sentenze relative alla competenza interpretativa della Corte possono essere suddivise, a mio avviso, in due gruppi principali. Il primo gruppo è costituito dalle sentenze che propongono una lettura ampia della competenza della Corte, sulla base del fatto che gli accordi misti sono parte integrante del corpus del diritto dell’Unione e come tali necessitano di un’interpretazione uniforme. In tale gruppo figurano numerose sentenze relative all’Accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio (in prosieguo: l’«accordo TRIPs»), come le sentenze Hermès ( 31 ) e Dior ( 32 ), la sentenza Lesoochranárske zoskupenie ( 33 ), relativa alla Convenzione di Aarhus, e la recente sentenza Repubblica di Moldova ( 34 ), relativa al trattato sulla Carta dell’energia (in prosieguo: il «TCE»). Il secondo gruppo di sentenze adotta un approccio più riservato e cerca il nesso tra la disposizione di cui si chiede l’interpretazione e l’esercizio della competenza dell’Unione per stabilire la competenza della Corte. Di tale gruppo fa parte la sentenza Merck ( 35 ), che pure riguarda l’accordo TRIPs, così come una serie di sentenze derivanti da procedure di infrazione, quali la sentenza Commissione/Irlanda ( 36 ), relativa alla Convenzione di Berna per la protezione delle opere letterarie e artistiche, la sentenza Etang de Berre ( 37 ), relativa alla Convenzione per la protezione del Mar Mediterraneo dall’inquinamento, o la sentenza MOX Plant ( 38 ), relativa alla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare.

44. La questione della competenza è sorta in tali sentenze per motivi diversi e non può quindi essere adeguatamente compresa al di fuori dei contesti specifici delle stesse. Tuttavia, a mio avviso, esse possono tutte essere interpretate nel senso che portano alla conclusione che la Corte collega la propria competenza in merito a una determinata disposizione di un accordo misto all’esercizio della competenza dell’Unione.

45. Tale lettura non è immediatamente evidente, soprattutto alla luce del primo gruppo di sentenze. Mi sia permesso, quindi, spiegare la mia affermazione sulla base della sentenza Hermès ( 39 ). In tale causa, la Corte si trovava di fronte a una situazione in cui non era chiaro se una misura provvisoria nazionale relativa a un marchio del Benelux rientrasse nel campo di applicazione dell’articolo 50 dell’accordo TRIPs, che disciplina le misure provvisorie. L’unica normativa dell’Unione nel settore disciplinato dalla disposizione pertinente dell’accordo TRIPs era un regolamento sui marchi comunitari ( 40 ). Tuttavia, la controversia riguardava un marchio del Benelux e non un marchio comunitario. Ciononostante, la Corte si è dichiarata competente in quanto l’articolo 50 dell’accordo TRIPs può ugualmente applicarsi a situazioni disciplinate dal diritto nazionale e dal diritto dell’Unione. Come ha spiegato la Corte, esisteva un interesse certo dell’Unione a che vi fosse un’interpretazione uniforme ( 41 ).

46. L’affidamento della Corte all’«interesse a un’interpretazione uniforme» potrebbe indurre a ritenere che un siffatto interesse costituisse la principale giustificazione dell’affermazione della competenza a interpretare l’articolo 50 dell’accordo TRIPs.

47. Tuttavia, in detta causa, così come in altre che rientrano nel primo gruppo, la Corte era chiamata a rispondere a due diverse questioni relative alla propria competenza, che devono essere distinte. La prima è se la Corte, in linea di principio, sia competente a interpretare una disposizione specifica di un accordo misto (nella causa Hermès, l’articolo 50 dell’accordo TRIPs). La seconda questione è se la Corte possa interpretare le disposizioni pertinenti dell’accordo misto quando tale interpretazione debba essere applicata nell’ambito di una controversia di cui è investito il giudice nazionale al di fuori dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

48. Nella risposta alla prima questione, è stato l’esercizio di attribuzioni da parte dell’Unione in relazione alla disposizione di un accordo misto di cui era stata chiesta l’interpretazione che ha consentito alla Corte di stabilire la propria competenza. Con l’adesione all’accordo TRIPs, l’articolo 50 di quest’ultimo è entrato a far parte del diritto dell’Unione in materia di marchi comunitari. Così, l’adesione dell’Unione all’accordo TRIPs ha reso il suddetto articolo 50 parte integrante del diritto dell’Unione.

49. La Corte ha invocato l’«interesse a un’interpretazione uniforme» solo per giustificare la seconda questione relativa alla propria competenza. Ciò era necessario perché la controversia dinanzi al giudice nazionale non riguardava un marchio comunitario, bensì un marchio del Benelux. Nella suddetta causa, quindi, l’articolo 50 dell’accordo TRIPs doveva essere applicato come diritto nazionale, e non come diritto dell’Unione. Citando e applicando l’orientamento giurisprudenziale sviluppato nelle sentenze Dzodzi ( 42 ), Leur-Bloem ( 43 ) e Giloy ( 44 ), la Corte ha giustificato la propria competenza a interpretare il diritto dell’Unione in situazioni che non rientrano nel suo campo di applicazione con la necessità di evitare interpretazioni divergenti del diritto dell’Unione che potrebbero verificarsi se la Corte non assistesse i giudici nazionali in situazioni interne. Tuttavia, ciò è stato possibile solo perché l’articolo 50 dell’accordo TRIPs era già entrato a far parte del diritto comunitario.

50. Un ragionamento analogo è stato applicato in tutti gli altri casi che ho indicato come appartenenti al primo gruppo. In ognuno di essi, la ragione di fondo che giustifica la competenza della Corte a interpretare, rispettivamente, l’articolo 50 dell’accordo TRIPs, l’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, o le disposizioni del TCE relative agli investimenti diretti esteri, risiede nella scelta fatta dall’Unione di rendere tali disposizioni parte integrante del diritto dell’Unione aderendo ai rispettivi accordi misti.

51. Questa logica è stata sviluppata più chiaramente nel secondo gruppo di cause, nel quale la Corte ha stabilito un collegamento più diretto tra il contenuto dell’accordo e l’esercizio delle competenze dell’Unione. La competenza è stata stabilita perché la questione oggetto di un accordo misto era disciplinata da norme dell’Unione in vigore oppure, pur non essendo disciplinata da esse, era considerata rientrare in un settore disciplinato in larga misura da norme dell’Unione. Tuttavia, in caso di mancato accertamento di un siffatto collegamento, la Corte ha ritenuto di non avere alcuna competenza interpretativa, sebbene in base ai Trattati, esistesse una competenza concorrente potenziale.

52. Tale era la situazione nella sentenza Merck ( 45 ). La Corte è stata nuovamente chiamata a interpretare l’accordo TRIPs, questa volta l’articolo 33 che disciplina il periodo di scadenza della protezione brevettuale. La Corte ha dichiarato che la propria competenza dipende dall’esercizio da parte dell’Unione della sua competenza nel settore interessato dell’accordo TRIPs. Dopo aver concluso che i brevetti non erano regolamentati dal diritto dell’Unione europea (o lo erano solo sporadicamente), la Corte ha ritenuto che la questione dell’efficacia diretta dell’articolo 33 dell’accordo TRIPs rientrasse nella competenza del giudice nazionale. Nelle parole della stessa Corte, «se ne deve concludere che, atteso che l’art. 33 dell’accordo ADPIC rientra in un settore nel quale, allo stato attuale dell’evoluzione del diritto comunitario, gli Stati membri rimangono competenti in via principale, tali Stati sono liberi di riconoscere o no efficacia diretta alla detta disposizione» ( 46 ).

53. Tradotto in termini di competenza, ciò comportava l’incompetenza della Corte a interpretare l’articolo 33 dell’accordo TRIPs perché l’Unione non aveva ancora esercitato la sua competenza concorrente nel campo della protezione dei brevetti.

54. Numerose sentenze, elencate al paragrafo 43 delle presenti conclusioni e pronunciate nell’ambito di una procedura d’infrazione, piuttosto che in via pregiudiziale, hanno parimenti collegato la competenza della Corte all’esercizio della competenza dell’Unione. Tali sentenze hanno posto la questione della competenza in modo leggermente diverso. Quanto la Corte è stata chiamata a risolvere in via preliminare nelle rispettive cause era se la disposizione di un accordo misto asseritamente violata facesse parte o meno del diritto dell’Unione. Solo nel primo caso si poteva ritenere che uno Stato membro avesse commesso un «inadempimento degli obblighi derivanti dai Trattati». Queste sentenze hanno introdotto un fattore apparentemente nuovo: sussiste competenza se il settore in questione è già ampiamente disciplinato da norme dell’Unione ( 47 ).

55. La constatazione che un settore della politica è già in gran parte disciplinato dal diritto dell’Unione dovrebbe essere intesa come un indizio che consente alla Corte di dichiarare che, aderendo a un accordo misto, l’Unione ha altresì scelto di esercitare la propria competenza concorrente in merito a una questione particolare che non è presente nella sua normativa interna. L’esercizio della competenza, quindi, ha avuto luogo mediante la conclusione dell’accordo misto in questione ( 48 ). È questo che ha azionato la competenza della Corte.

56. Letti nel modo suggerito, entrambi gli orientamenti giurisprudenziali consentono di concludere che la competenza della Corte a interpretare una disposizione di un accordo misto rispetto alla quale l’Unione non ha ancora esercitato le proprie competenze sul piano interno dipende dalla constatazione che l’Unione ha esercitato la propria competenza rispetto a tale questione particolare mediante la conclusione dell’accordo misto.

57. Spiegherò in maggior dettaglio perché questa conclusione sia necessaria e l’unica possibile nell’attuale assetto costituzionale dell’Unione europea.

2. Collegamento necessario tra la disposizione di cui si chiede l’interpretazione e l’esercizio delle competenze dell’Unione

58. L’esercizio delle competenze che l’Unione condivide con i suoi Stati membri è disciplinato dai Trattati. La scelta costituzionale delle modalità di organizzazione delle competenze costituisce al tempo stesso una giustificazione e un limite alla competenza della Corte a interpretare gli accordi misti.

a) Come le norme del Trattato FUE sull’esercizio delle competenze giustificano la competenza della Corte

59. L’esercizio della competenza dell’Unione potrebbe svolgersi internamente, attraverso l’adozione di una legislazione interna, o esternamente, per il fatto stesso dell’adesione all’accordo internazionale che disciplina i settori soggetti a competenza concorrente. La capacità di concludere un accordo misto in un settore di competenza concorrente non è subordinata alla condizione che tale competenza sia già stata esercitata internamente. Essa può essere esercitata per la prima volta mediante la conclusione di un accordo internazionale.

60. Una siffatta posizione era già stata proposta dagli avvocati generali. Nella causa Mox Plant, l’avvocato generale Maduro ha ritenuto che «la conclusione di un accordo internazionale può costituire di per sé una forma di esercizio di una competenza non esclusiva della Comunità, indipendentemente dalla previa adozione di normative comunitarie interne» ( 49 ).

61. Due recenti sentenze della Corte, COTIF I ( 50 ) e AMP Antartico ( 51 ), offrono la conferma che una competenza concorrente può essere esercitata per la prima volta mediante la conclusione di un accordo internazionale ( 52 ). Nella sentenza COTIF I, la Corte ha dissipato i dubbi suscitati da un’affermazione contenuta nel parere 2/15 ( 53 ), e ha confermato che l’Unione può sempre scegliere ( 54 ) di concludere da sola un accordo internazionale nel settore oggetto di competenze concorrenti ( 55 ). Ciò significa che l’Unione può esercitare la propria competenza concorrente per la prima volta firmando un accordo internazionale.

62. Pertanto, ogni volta che si può concludere che aderendo a un accordo internazionale l’Unione ha scelto di esercitare competenze concorrenti (fino a quel dato momento solo potenziali), le disposizioni pertinenti di tale accordo diventano una competenza dell’Unione esercitata a partire dal momento della sua conclusione, e fanno quindi parte del diritto dell’Unione.

63. Un certo malinteso, a quanto pare, deriva dalla confusione tra la questione dell’esercizio di competenze concorrenti sul piano esterno (mediante la conclusione di un accordo internazionale) e la questione del carattere esclusivo delle competenze esterne. Ciò risulta dal modo in cui il principio AETS ( 56 ) è stato concretizzato nell’attuale articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Detto articolo prevede che l’Unione ha competenza «esclusiva» per la conclusione di un accordo internazionale se tale accordo può incidere o modificare le competenze già esercitate da norme comuni.

64. Contrariamente alle relazioni esterne dell’Unione, nelle situazioni interne il Trattato FUE parla di competenze esclusive o concorrenti. Le competenze esclusive impediscono agli Stati membri di agire, ma, analogamente, anche le competenze concorrenti, una volta esercitate dall’Unione, impediscono agli Stati membri di agire. Tuttavia, nella sfera interna ciò non è denominato competenza esclusiva; è denominato prelazione (benché il Trattato FUE non usi tale termine). La prelazione è prevista dall’articolo 2, paragrafo 2, TFUE.

65. Anche l’impossibilità per gli Stati membri di concludere accordi internazionali, qualora ciò incida su norme comuni, è il risultato della prelazione. Tuttavia, nell’organizzazione dei Trattati, tale prelazione è disciplinata dalla disposizione relativa alle competenze esclusive (articolo 3, paragrafo 2, TFUE). Questa potrebbe essere la ragione per cui l’esercizio delle competenze in materia di relazioni esterne è spesso concepito e spiegato diversamente dall’esercizio di competenze nelle relazioni interne.

66. Inoltre, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE tratta della prelazione in una situazione in cui la competenza concorrente è esercitata per la prima volta a livello interno. Esso stabilisce che è l’Unione, e non gli Stati membri, a concludere l’accordo relativo ad un settore nel quale è stata preclusa la competenza degli Stati membri. Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE non risolve la questione delle conseguenze che si presentano qualora la competenza concorrente sia esercitata per la prima volta sul piano esterno.

67. Se si utilizza la terminologia più appropriata di prelazione ( 57 ), la situazione diventa chiara. L’articolo 2, paragrafo 2, TFUE prevede che, nell’ambito delle competenze concorrenti, gli Stati membri possono esercitare le proprie competenze nella misura in cui l’Unione non abbia esercitato la propria. Espresso in termini opposti, gli Stati membri non possono esercitare la propria competenza (sono soggetti alla prelazione), qualora l’Unione abbia esercitato tale competenza su una questione particolare. Pertanto, se l’Unione ha esercitato una competenza concorrente sul piano interno, gli Stati membri non possono agire per incidere su norme comuni, adottando una normativa interna o stipulando un accordo internazionale. Questa è la ragione soggiacente al principio dell’AETS di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.

68. Sia che l’Unione eserciti una competenza concorrente concludendo un accordo internazionale o che lo faccia legiferando all’interno del suo ordinamento giuridico, l’effetto dovrebbe essere lo stesso: gli Stati membri non possono modificare unilateralmente quella norma. È quindi irrilevante a tale riguardo se l’Unione europea abbia esercitato la propria competenza sul piano interno o esterno. La ragione per cui agli Stati membri è preclusa una modifica unilaterale delle disposizioni di un accordo internazionale all’interno del loro ordinamento giuridico interno è la stessa per la quale è loro preclusa una modifica unilaterale degli atti adottati nell’ambito dell’ordinamento giuridico dell’Unione: garantire l’applicazione coerente e uniforme del diritto dell’Unione.

69. L’affidamento sulla nozione di prelazione consente di risolvere un altro equivoco comune nelle relazioni esterne dell’Unione, quello per cui la questione della competenza esterna implicita dell’Unione è confusa con la questione dell’esclusività della sua competenza esterna ( 58 ). Ossia, l’Unione dispone di una competenza esterna implicita in tutti i settori in cui dispone di una competenza interna (esclusiva o concorrente). L’esercizio di una competenza prevista internamente come concorrente impedisce agli Stati membri di esercitare tale competenza internamente o esternamente ( 59 ).

70. Risulta inoltre da quanto precede che la ricerca di norme interne dell’Unione in vigore o la valutazione della questione se il settore sia già largamente disciplinato da norme dell’Unione serve a stabilire se i tentativi degli Stati membri di regolamentare la questione di cui trattasi siano oggetto di prelazione. Ciò giustifica parimenti la competenza interpretativa della Corte.

71. Le norme comuni possono essere pregiudicate non solo dall’adozione di norme o modifiche di tenore letterario contrario, ma anche dalla loro interpretazione. Un’interpretazione indipendente delle norme comuni da parte delle autorità degli Stati membri potrebbe pregiudicarle o modificarle. La Corte ha il potere finale, nell’ambito dell’ordinamento giuridico dell’Unione, di interpretare le disposizioni di un accordo internazionale che diventano norme comuni avendo l’Unione esercitato la propria competenza concorrente con l’adesione a un accordo internazionale.

72. Dichiarare la Corte competente a interpretare disposizioni di un accordo internazionale attraverso le quali l’Unione ha esercitato la propria competenza concorrente equivale, pertanto, a dichiarare la Corte competente a interpretare un regolamento o una direttiva adottata dalle istituzioni dell’Unione. Le parti pertinenti di un siffatto accordo internazionale hanno per l’ordinamento giuridico dell’Unione la stessa natura del diritto derivato interno. Ne consegue naturalmente la competenza della Corte.

b) Sul modo in cui le norme del Trattato FUE relative all’esercizio delle competenze limitano la competenza della Corte

73. Il riconoscimento del potere dell’Unione di esercitare per la prima volta la propria competenza concorrente a livello internazionale è costituzionalmente delicato perché questa scelta influenza la capacità normativa degli Stati membri nel settore in questione. Ciò è dovuto all’effetto preclusivo della maggior parte delle competenze concorrenti conferite dai Trattati: una volta che l’Unione ha disciplinato una questione, gli Stati membri non possono regolamentarla da soli fino a quando la normativa dell’Unione rimane in vigore.

74. L’idea di semplificare la questione della competenza della Corte estendendola a tutte le disposizioni degli accordi misti è allettante semplicemente perché siffatti accordi sono diventati parte integrante del diritto dell’Unione e perché ciò migliora l’uniformità nell’interpretazione del diritto dell’Unione ( 60 ). Tuttavia, come giustamente sottolineato dall’avvocato generale Cosmas ( 61 ), tale interesse dell’Unione non può giustificare l’abolizione dell’attuale divisione delle competenze tra l’Unione e i suoi Stati membri. Questa divisione è stata concordata nei Trattati, la carta costituzionale dell’ordinamento giuridico e politico dell’Unione. Pertanto, anche se collegare l’esercizio della competenza dell’Unione alla giurisdizione della Corte rende quest’ultima «ostaggio della complessità della prima» ( 62 ), tale difetto non può, da solo, giustificare il disinteresse per le scelte costituzionali in materia di delimitazione delle competenze dell’Unione e dei suoi Stati membri.

75. Per questo motivo la Corte può fondare la propria competenza solo rispetto alle disposizioni di un accordo misto nel quale l’Unione ha esercitato la propria competenza normativa. Nella normativa interna adottata in un settore di competenze concorrenti, è sempre chiaro che l’Unione ha inteso disciplinare tutto ciò che è contenuto in tali atti. Per contro, negli accordi misti, ciò non è evidente, ma deve essere confermato mediante l’analisi di ciascun accordo specifico nel proprio contesto.

76. La decisione se la competenza concorrente che preclude l’azione agli Stati membri debba essere esercitata dall’Unione o meno è una scelta politica ( 63 ). Tuttavia, tale scelta è soggetta ai principi costituzionali dell’Unione. In primo luogo, l’Unione può agire solo per raggiungere gli obiettivi delle politiche della stessa ( 64 ). In secondo luogo, essa può esercitare una competenza concorrente solo se i principi di sussidiarietà e di proporzionalità sono soddisfatti. Tali principi regolano l’esercizio delle competenze dell’Unione tanto all’interno che all’esterno ( 65 ).

77. La sussidiarietà protegge il processo decisionale a livello degli Stati membri. Ciò diventa particolarmente importante se si considera che le competenze concorrenti, una volta esercitate a livello dell’Unione, precludono l’azione degli Stati membri. Se l’Unione esercita la propria competenza sul piano esterno, il principio di sussidiarietà non è garantito dagli stessi processi come per il processo decisionale interno ( 66 ). Il suddetto principio deve essere nondimeno rispettato. Pertanto, la sua violazione può essere invocata per mettere in discussione la conformità di un accordo internazionale con i Trattati, ex ante, nell’ambito della procedura di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, o successivamente nell’ambito di una procedura di annullamento o di un rinvio pregiudiziale per l’esame di validità.

78. L’avvocato generale Cosmas ha sottolineato un’altra caratteristica costituzionale che non dovrebbe essere trascurata nella determinazione della competenza della Corte in materia di accordi misti. Essa riguarda la delimitazione delle competenze sull’asse orizzontale, tra la Corte e le altre istituzioni dell’Unione. Come ha rilevato l’avvocato generale, anche se l’opera creatrice di diritto è immanente al ruolo istituzionale della Corte, ciò non significa che la Corte debba assumere l’iniziativa legislativa ( 67 ). La decisione se armonizzare o meno le legislazioni nazionali in un certo settore, nella fattispecie in relazione alla responsabilità di un gestore dell’infrastruttura ferroviaria, appartiene alle istituzioni politiche dell’Unione e al processo decisionale previsto dai Trattati. Se la Corte dovesse concludere automaticamente che tutte le disposizioni di un accordo misto sono il risultato dell’esercizio delle competenze dell’Unione (il risultato di una determinazione automatica della competenza della Corte), la Corte sostituirebbe di fatto la propria valutazione a quella delle istituzioni politiche competenti dell’Unione sulla necessità o meno di armonizzazione nel settore.

79. Nell’ambito della causa COTIF I, la Repubblica federale di Germania ha sostenuto che l’esercizio della competenza concorrente nel settore esterno, senza che tale esercizio abbia avuto luogo previamente sul piano interno, genera il rischio di evitare la partecipazione del Parlamento europeo e l’elusione della procedura legislativa ordinaria ( 68 ). Tale argomento è fondato alla luce dell’ordinamento costituzionale dell’Unione.

80. Tuttavia, la procedura di cui all’articolo 218 TFUE garantisce che le istituzioni dell’Unione godano di poteri simili a quelli di cui godono nelle procedure legislative interne quando le competenze sono esercitate nelle relazioni esterne. La Corte lo ha riconosciuto nella sua giurisprudenza. Essa ha confermato che l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE ( 69 ) prevede la procedura applicabile nel caso di accordi concernenti settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria ( 70 ). Essa ha ritenuto che le due procedure garantiscano un equilibrio istituzionale simile ( 71 ). In entrambi i casi, la Commissione gode del potere di iniziativa, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata ed è necessaria l’approvazione del Parlamento europeo.

81. Data l’importanza costituzionale di collegare la competenza della Corte ad interpretare un accordo misto con l’esercizio delle attribuzioni dell’Unione nell’adozione di detto accordo, l’unica conclusione possibile è che, prima di pronunciarsi sull’esistenza della competenza interpretativa della Corte, è necessario valutare le ragioni e le circostanze in cui un accordo è stato concluso come misto. Questo, ovviamente, presuppone che la Corte sia competente a interpretare l’intero accordo per decidere quali delle sue disposizioni siano disposizioni di diritto dell’Unione. Tale competenza interpretativa è stata infatti già confermata dalla Corte ( 72 ).

82. Il compito di determinare quali disposizioni di un accordo misto siano quelle in relazione alle quali l’Unione ha esercitato la sua competenza concorrente è un compito complesso che può essere svolto solo caso per caso. Si può dedurre qualcosa dal fatto stesso che un accordo è stato concluso come misto? Si potrebbe affermare che gli Stati membri partecipano a tale accordo perché è stato deciso che solo alcune delle competenze concorrenti siano esercitate dall’Unione, mentre altre rimangono soggette alla responsabilità normativa degli Stati membri.

83. Quale potrebbe essere altrimenti la ragione dell’adesione degli Stati membri all’accordo? A mio avviso, gli Stati membri potrebbero avere altre ragioni per aderire insieme all’Unione a un accordo internazionale, anche se un siffatto accordo comporta l’esclusione della loro azione unilaterale in tutti i settori che esso disciplina. Ad esempio, gli Stati membri potrebbero voler conservare il controllo dei negoziati di tale accordo, anche se lo perderebbero una volta concluso. Gli Stati membri, inoltre, potrebbero semplicemente voler rimanere visibili a livello internazionale. Infine, il diritto internazionale (al contrario del diritto dell’Unione) potrebbe avere imposto la loro partecipazione. Non credo quindi che si possa dedurre granché dal solo fatto che un accordo sia concluso come misto.

84. Gli accordi misti cui l’Unione aderisce possono essere molto diversi ( 73 ). Essi possono essere bilaterali o multilaterali, negoziati come nuovi accordi o possono esistere prima della data in cui l’Unione ha acquisito una competenza a diventarne parte. Le circostanze relative alla conclusione di ogni singolo accordo possono differire. Rispondere alla domanda se l’Unione abbia esercitato la propria competenza concorrente è particolarmente difficile negli accordi multilaterali di cui gli Stati membri erano parte prima che l’Unione vi aderisse. La competenza della Corte a interpretare un accordo misto non può quindi, a mio avviso, essere determinata a priori come una regola generale applicabile a ogni accordo.

85. La Corte deve valutare le circostanze al contorno della partecipazione dell’Unione a un particolare accordo al fine di concludere se essa abbia esercitato la propria competenza concorrente in relazione a particolari disposizioni di tale accordo. Se lo ha fatto, la Corte ha acquisito competenza a interpretare una siffatta disposizione dell’accordo misto ai fini della sua applicazione nell’ordinamento giuridico dell’Unione.

86. Non si può escludere che la Corte non sia in grado di dedurre dai documenti preparatori, dalla procedura che ha portato alla conclusione, dal testo di un accordo misto o da altre circostanze pertinenti, che l’Unione, aderendo all’accordo in questione, abbia inteso esercitare alcune delle sue competenze concorrenti. Sono del parere che la Corte debba allora concludere che, al fine di rispettare l’organizzazione costituzionale delle competenze, i poteri sono rimasti agli Stati membri. In tal caso, la Corte dovrebbe dichiarare la propria incompetenza. Ciò, tuttavia, non si verifica nella fattispecie.

3. Competenza della Corte a interpretare le regole uniformi CUI

87. La COTIF, comprese le regole uniformi CUI, è, come spiegato all’inizio delle presenti conclusioni, un accordo internazionale misto nel settore dei trasporti, per il quale i Trattati prevedono che l’Unione abbia competenze concorrenti con gli Stati membri. Tutte le questioni coperte dalla COTIF rientravano nella competenza dell’Unione, sia esclusiva sia concorrente, nel momento in cui essa vi ha aderito. Non esiste quindi alcun settore nel quale gli Stati membri dispongano di competenza esclusiva.

88. Venticinque Stati membri dell’Unione erano parti della COTIF prima che nel 2011 vi aderisse l’Unione europea. È chiaro che l’Unione ha assunto la responsabilità di quelle parti della COTIF in cui aveva competenza esterna esclusiva in virtù della legislazione interna (mediante la prelazione) ( 74 ). Un elenco di atti legislativi dell’Unione è stato allegato alla dichiarazione ( 75 ).

89. La dichiarazione non può tuttavia essere intesa come un elenco esaustivo dei settori in cui l’Unione ha esercitato la propria competenza al momento dell’adesione alla COTIF, poiché l’esercizio delle competenze interne dell’Unione è in continua evoluzione ( 76 ). Di conseguenza, essa non esclude un’interpretazione secondo la quale l’Unione ha esercitato le proprie competenze concorrenti (per la prima volta) all’atto stesso dell’adesione alla COTIF.

90. Le regole uniformi CUI, in quanto parte della COTIF, coprono un settore della politica dei trasporti dell’Unione che non era ancora regolamentato internamente (o lo era solo marginalmente ( 77 )). Le regole uniformi CUI riguardano i contratti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e la responsabilità per i danni dell’operatore o del gestore della rete ferroviaria che potrebbero sorgere durante tale utilizzo.

91. Ci si chiede se, aderendo alle regole uniformi CUI nell’ambito della COTIF, l’Unione abbia esercitato la sua competenza concorrente nel settore dei trasporti e abbia precluso agli Stati membri la regolamentazione dei contratti di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e la relativa responsabilità per danni nell’eventualità di contratti all’interno dell’Unione. In caso affermativo, la Corte dispone effettivamente di una competenza interpretativa per quanto riguarda le disposizioni pertinenti delle regole uniformi CUI.

92. Si può ritenere che le regole uniformi CUI, armonizzando la conclusione di contratti di utilizzo dell’infrastruttura relativa alla rete ferroviaria e la responsabilità delle parti nel trasporto transfrontaliero all’interno dell’Unione, contribuiscano agli obiettivi dell’Unione riguardanti la politica dei trasporti.

93. Una regolamentazione armonizzata della responsabilità elimina le divergenze nell’esercizio transfrontaliero del trasporto ferroviario, contribuendo così all’eliminazione degli ostacoli al buon funzionamento del trasporto transfrontaliero, un obiettivo che non può essere facilmente raggiunto se lasciato alla legislazione divergente degli Stati membri. L’azione a livello europeo può quindi essere giustificata in quanto rientra in uno degli obiettivi della politica dei trasporti e soddisfa il principio di sussidiarietà.

94. L’articolo 2 dell’accordo di adesione è così formulato: «Senza pregiudizio dell’oggetto e dello scopo della convenzione di promuovere, migliorare e agevolare il trasporto internazionale per ferrovia e fatta salva la sua piena applicazione con riferimento alle altre parti della convenzione, nelle loro relazioni reciproche, le parti della convenzione che sono Stati membri dell’Unione applicano le norme dell’Unione e non applicano pertanto le norme derivanti da tale convenzione salvi i casi in cui non esistano norme dell’Unione che disciplinano la particolare materia in questione» ( 78 ).

95. Interpreto l’articolo 2 dell’accordo di adesione come espressione dell’intenzione dell’Unione di disciplinare la responsabilità relativa all’esecuzione dei contratti sull’uso delle reti ferroviarie nel trasporto transfrontaliero all’interno dell’Unione applicando le regole uniformi CUI a tali rapporti. In altre parole, l’Unione ha deciso di disciplinare la responsabilità del gestore della rete accettando le regole uniformi CUI anche per le situazioni all’interno dell’Unione.

96. Inoltre, l’allegato II della decisione 2013/103 ( 79 ) spiega il significato della frase evidenziata nel modo seguente: «Le parole “che disciplinano la particolare materia in questione” devono essere intese nel senso che si applicano al caso specifico che è disciplinato da una disposizione della convenzione, comprese le relativi appendici, e non è disciplinato dalla normativa dell’Unione europea».

97. La formulazione «salvi i casi in cui non esistano norme dell’Unione che disciplinano la particolare materia in questione» deve a mio avviso essere letta nel senso che l’Unione deve utilizzare la COTIF come le proprie le norme che disciplinano il trasporto all’interno dell’Unione. Così, l’Unione applica detta convenzione nei settori che non ha ancora regolamentato internamente, al fine di regolare anche le situazioni all’interno dell’Unione sulle quali possiede una competenza concorrente.

98. La suddetta convenzione comprende le regole uniformi CUI, il che significa che l’Unione europea ha deciso di applicare tali regole alla responsabilità dei gestori dell’infrastruttura ferroviaria in situazioni all’interno dell’Unione. Allo stesso tempo, è chiaro che con tale scelta, l’Unione non si è preclusa la possibilità di modificare tali regole in relazione ai trasporti interni all’Unione. Pertanto, le regole uniformi CUI si applicano alle relazioni interne all’Unione solo se e fintantoché non esistano norme diverse adottate dall’Unione. Tuttavia, fino all’adozione di tali norme, anche le regole uniformi CUI divengono diritto dell’Unione.

99. Per tale ragione, ritengo che l’Unione abbia esercitato la propria competenza nel settore della politica dei trasporti, che essa condivide con i suoi Stati membri, per applicare il regime di responsabilità dei gestori dell’infrastruttura ferroviaria previsto dalle regole uniformi CUI anche alle situazioni interne all’Unione. Ciò ha comportato che le competenze normative degli Stati membri in tale settore siano state oggetto di prelazione. La Corte è quindi competente a interpretare le regole uniformi CUI.

B. Sulla seconda questione: se i danni derivanti dal noleggio di locomotive sostitutive siano coperti dalle regole uniformi CUI

100. Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI includa le spese sostenute dal vettore per il noleggio di locomotive sostitutive durante il periodo di riparazione delle locomotive danneggiate. La Corte è quindi chiamata a interpretare la nozione di danni materiali ai sensi di questa disposizione. Come già menzionato nell’introduzione, la Corte non ha ancora avuto occasione di interpretare le regole uniformi CUI.

101. La ÖBB-Infrastruktur ha sostenuto che le spese di noleggio delle locomotive sostitutive rappresentano un danno al patrimonio della Lokomotion piuttosto che un danno alle locomotive in sé, e dovrebbero quindi essere distinti dalle spese relative ai danni arrecati alle locomotive stesse. Inoltre, essa ha asserito che la struttura delle regole uniformi CUI poggia sulla responsabilità oggettiva del gestore dell’infrastruttura ferroviaria, il che dovrebbe comportare un’interpretazione restrittiva della portata della responsabilità di cui all’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI. La ÖBB-Infrastruktur ha evidenziato che, contrariamente all’articolo 15 delle regole uniformi CUI ( 80 ), che consente di estendere la responsabilità quando è accertata la colpa, il requisito della responsabilità oggettiva derivante dall’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI richiede un’interpretazione restrittiva dei «danni materiali».

102. La Commissione si è allineata a tale interpretazione, rilevando che la struttura della COTIF e delle regole uniformi CUI depone a favore di una distinzione tra danni materiali e danni patrimoniali, essendo solo i primi coperti dall’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI.

103. La Lokomotion, al contrario, ha sostenuto che le spese di noleggio delle locomotive sostitutive fanno parte delle spese derivanti da danni materiali ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI, atteso che contribuiscono anche al ripristino delle locomotive al loro stato originario.

104. Non condivido questa tesi.

105. Nell’ambito dell’interpretazione di una disposizione di un trattato internazionale, la Corte ha già invocato ( 81 ) l’articolo 31 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati ( 82 ) e l’articolo 31 della Convenzione di Vienna del 21 marzo 1986 sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali ( 83 ), espressione del diritto internazionale consuetudinario. Secondo tali disposizioni, un trattato dev’essere interpretato in buona fede, secondo il senso comune da attribuire ai suoi termini nel loro contesto e alla luce del suo oggetto e del suo scopo ( 84 ).

106. In primo luogo, e contrariamente a quanto sostiene la Lokomotion, nulla nella struttura e nel contesto dell’articolo 8, paragrafo 1, delle regole uniformi CUI consente di ritenere che esso miri a ristabilire pienamente la situazione iniziale dell’operatore, compresa la rimozione degli impedimenti al regolare funzionamento delle sue attività causati dai danni materiali.

107. Al contrario, l’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), delle regole uniformi CUI riguarda i danni alla persona (quali morte, lesioni o altro pregiudizio all’integrità fisica o mentale). Ad esempio, in caso di lesioni personali al personale dell’operatore, non mi sembra coerente con questa disposizione che un vettore possa reclamare costi connessi all’impiego di personale supplementare a causa di siffatte lesioni.

108. Nello stesso ordine di idee, le spese che devono essere risarcite ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI sono, a mio avviso, le spese di riparazione sostenute dalla Lokomotion. Il noleggio di locomotive sostitutive non riguarda, a mio avviso, danni materiali, bensì una spesa aggiuntiva risultante dall’intenzione della Lokomotion di continuare a fornire il proprio servizio senza interruzioni.

109. L’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), delle regole uniformi CUI è l’unica disposizione che menziona i costi patrimoniali (vale a dire quelli ulteriori rispetto ai danni materiali causati agli esseri umani o ai beni) che il vettore può trasferire al gestore dell’infrastruttura.

110. Inoltre, la formulazione dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI stabilisce che il gestore (nella fattispecie la ÖBB-Infrastruktur) «è responsabile», prevedendo così una responsabilità (oggettiva). Concordo con la ÖBB-Infrastruktur e la Commissione nel senso che la responsabilità oggettiva richiede un’interpretazione restrittiva della nozione di «danni materiali».

111. Infine, ritengo che l’articolo 8, paragrafo 4, delle regole uniformi CUI sia parimenti rilevante per interpretare restrittivamente la portata della responsabilità del gestore ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), di dette regole. In particolare, tale disposizione consente di estendere la portata della responsabilità del gestore per i «danni provocati al trasportatore da ritardi o anomalie di funzionamento». Tali danni sono sopportati dal trasportatore a causa dell’incapacità di utilizzare il veicolo perso o danneggiato in tempo utile e in modo regolare.

112. Non ritengo che le spese sostenute dalla Lokomotion rientrino in tale disposizione, dato che il funzionamento non è stato, secondo le informazioni disponibili, ritardato o interrotto. Tuttavia, le spese suscettibili di indennizzo oltre ai danni materiali ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle Regole uniformi CUI sono esplicitamente elencate nel sistema di tali regole.

113. L’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), delle Regole uniformi CUI, infine, fa riferimento ai «danni patrimoniali derivanti dal fatto che il trasportatore deve versare risarcimenti ai sensi delle regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per ferrovia dei viaggiatori e dei bagagli (CIV) [ ( 85 )] e alle regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per ferrovia delle merci (CIM)» ( 86 ). Le perdite patrimoniali recuperabili a titolo di responsabilità oggettiva (rigorosa) sono quelle che si sono verificate per il vettore come conseguenza della sua incapacità di rispettare l’obbligo di trasporto secondo le regole uniformi CIV e CIM. Tali perdite patrimoniali possono quindi essere trasferite al gestore dell’infrastruttura.

114. Tale interpretazione mi sembra compatibile con la relazione esplicativa delle regole uniformi CUI ( 87 ), che precisa che le perdite patrimoniali non sono comprese nell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI.

115. È vero che, con il noleggio delle locomotive sostitutive, è difficile pensare a una situazione in cui si verifichino le perdite patrimoniali elencate all’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), o all’articolo 8, paragrafo 4, delle regole uniformi CUI. Tuttavia, ciò non significa che tali perdite siano coperte dall’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI.

116. Sono pertanto del parere che le spese di noleggio per le locomotive sostitutive non rientrino nella nozione di danni materiali di cui all’articolo 8, paragrafo 1, lettera b) delle regole uniformi CUI.

C. Sulla terza questione: se le parti possano stipulare in un contratto un’estensione della responsabilità mediante un rinvio generale al diritto nazionale

117. Con la terza questione, il giudice a quo chiede se, nell’ipotesi in cui l’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI non sia applicabile alle spese sostenute dalla Lokomotion per la sostituzione delle locomotive danneggiate, un rinvio in generale all’ABGB nel contratto possa fondare validamente l’assunzione di una maggiore responsabilità rispetto a quella prevista dalle regole uniformi CUI ai sensi degli articoli 4 e 19, paragrafo 1.

118. Tale questione richiede alla Corte di pronunciarsi sull’equilibrio appropriato tra la libertà contrattuale e il carattere imperativo delle regole uniformi CUI in materia di responsabilità ( 88 ).

119. Come esposto supra, le parti hanno convenuto di includere le condizioni generali nel loro contratto di utilizzazione dell’infrastruttura ferroviaria ( 89 ). Queste fanno riferimento a diverse fonti, tra cui l’ABGB, che a sua volta prevede sì la colpa come requisito della responsabilità, ma consente una maggiore estensione delle rivendicazioni, come le spese di noleggio nel caso di specie.

120. In un siffatto contesto, ci si chiede se si possa concludere che le parti, inserendo un’applicazione sussidiaria dell’ABGB, hanno convenuto una responsabilità più ampia, come consentito dall’articolo 4 delle regole uniformi CUI.

121. A mio avviso, la risposta a tale questione è affermativa.

122. L’articolo 4 delle regole uniformi CUI consente alle parti di estendere la propria responsabilità e gli obblighi previsti dalle regole uniformi CUI.

123. Anzitutto, non ritengo che tale disposizione richieda che tanto il fondamento che la portata della responsabilità siano superiori a quanto previsto dalle regole uniformi CUI. Piuttosto, mi sembra che l’articolo 4 delle regole uniformi CUI offra alle parti la libertà di concordare un’estensione della responsabilità.

124. Tale interpretazione è in linea con la relazione esplicativa dell’articolo 4 delle regole uniformi CUI, secondo cui tale articolo ha lo scopo di consentire alle parti del contratto di «estendere le rispettive responsabilità» ( 90 ). La relazione esplicativa non opera alcuna distinzione tra fondamento e portata della responsabilità.

125. Pertanto, le parti possono prevedere nel contratto l’estensione della responsabilità di un gestore della rete per i danni subiti dall’operatore tramite il noleggio di locomotive sostitutive durante la riparazione di quelle danneggiate. Allo stesso modo, tale responsabilità può essere basata sulla colpa.

126. La ÖBB‑Infrastruktur ha sostenuto che un rinvio generale a diverse legislazioni nazionali nelle sue condizioni generali rappresenta un elenco esemplificativo e non esaustivo, rendendolo così troppo impreciso per essere considerato una deroga ai sensi dell’articolo 4 delle regole uniformi CUI. La ÖBB‑Infrastruktur ha altresì sostenuto che le condizioni generali rinviano a diverse leggi nazionali che potrebbero essere applicabili alla situazione in esame, determinando così la necessità di applicare le regole uniformi CUI come unico strumento che disciplina la responsabilità derivante dal contratto.

127. L’articolo 4 delle regole uniformi CUI non limita il modo in cui le parti possono concordare un’estensione della responsabilità. Nulla lascia intendere che ciò non si possa ottenere con una scelta generalizzata delle norme di un sistema nazionale. Spetta al giudice nazionale decidere se questa fosse effettivamente l’intenzione delle parti del contratto.

128. Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’articolo 19, paragrafo 1, delle regole uniformi CUI, che prevede l’applicazione obbligatoria delle regole uniformi CUI alle altre azioni per far valere la responsabilità. La relazione esplicativa sull’articolo 19, paragrafo 1 ( 91 ), delle regole uniformi CUI indica che lo scopo dello stesso è quello di «tutelare pienamente il regime di responsabilità (...) limitando le obbligazioni extracontrattuali». Tuttavia, ritengo che la controversia nel procedimento principale riguardi obbligazioni contrattuali (un’estensione della responsabilità) stipulate in base a quanto consentito dall’articolo 4 delle regole uniformi CUI. Ne consegue che, nel caso di specie, l’articolo 19, paragrafo 1 delle regole uniformi CUI non trova applicazione.

129. Pertanto, ritengo che la Corte debba rispondere alla terza questione nel senso che l’articolo 4 e l’articolo 19, paragrafo 1, delle regole uniformi CUI consentono alle parti di concordare un’estensione della responsabilità rinviando in generale al diritto nazionale. Tale estensione può prevedere una responsabilità maggiore, ma comunque subordinata alla prova della colpa.

V. Conclusione

130. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dall’Oberster Gerichtshof (Corte suprema, Austria) nei seguenti termini: 1) La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente per l’interpretazione delle regole uniformi sull’utilizzazione delle infrastrutture nel trasporto ferroviario (CUI) – allegato E della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF). 2) L’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), delle regole uniformi CUI deve essere interpretato nel senso che esso non comprende le spese che il trasportatore deve sostenere per il fatto che, a causa dei danni subiti dalle sue locomotive, debba noleggiare altre locomotive. 3) Gli articoli 4 e 19, paragrafo 1, delle regole uniformi CUI devono essere interpretati nel senso che le parti del contratto possono efficacemente estendere la loro responsabilità rinviando in generale al diritto nazionale, anche qualora ciò porti ad una responsabilità più ampia la quale è tuttavia subordinata ad una colpa.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) La Corte ha definito gli accordi misti come quelli «firmat[i] e conclus[i] tanto dall’Unione quanto da ciascuno degli Stati membri di quest’ultima». V. parere 2/15 (Accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore) del 16 maggio 2017 (EU:C:2017:376, punto 29).

( 3 ) Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2a ed., Oxford University Press, Oxford, 2011, pag. 278.

( 4 ) Appendice E della COTIF del 9 giugno 1999.

( 5 ) V. infra, paragrafi da 9 a 11.

( 6 ) V. supra nota 4.

( 7 ) Accordo tra l’Unione europea e l’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia di adesione dell’Unione europea alla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (GU 2013, L 51, pag. 8; in prosieguo: l’«accordo di adesione»).

( 8 ) La COTIF è stata ratificata ai fini dell’ordinamento giuridico dell’Unione con la decisione 2013/103/UE del Consiglio, del 16 giugno 2011, concernente la firma e la conclusione dell’accordo tra l’Unione europea e l’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia di adesione dell’Unione europea alla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (GU 2013, L 51, pag. 1).

( 9 ) Un considerevole numero di accordi internazionali di cui l’Unione europea è parte è concluso come accordo misto. Rosas ha citato uno studio condotto nel 2001 che ha individuato 154 accordi misti. Probabilmente oggi il numero è più elevato. V. Rosas, A., «Mixity Past, Present and Future: Some Observations», in Chamon, M. e Govaere, I. (a cura di), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, pagg. da 8 a 18, a pag. 4.

( 10 ) A questo proposito, Allan Rosas ha considerato che «gli accordi misti offrono un’immagine eloquente della specifica natura del progetto di integrazione europea». V. Rosas (paragrafo 9 supra) a pag. 8.

( 11 ) Prete, L., «The Constitutional Limits to the Choice of Mixity after EUSFTA, COTIF I, MPA Antarctic and COTIF II: Towards a More Constructive Discourse?»European Law Review, 45(1), 2020, pagg. da 113 a 127, a pag. 114.

( 12 ) Articolo 5, paragrafo 2, TUE

( 13 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Szpunar nella causa Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:296, paragrafo 63).

( 14 ) L’espressione è stata coniata da Rosas, A., «Mixed Union – Mixed Agreements», in Koskenniemi, M. (a cura di), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leiden, 1998, pag. 131. V. altresì Chamon, M., e Govaere, I., «Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?» in Chamon, M. e Govaere, I. (a cura di), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, pag. 2; Govaere, I., ’Facultative’ and ’Functional Mixity’ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral, College of Europe Research Paper in Law 03/2019; Hillion, C. e Chamon, M., «Facultative Mixity and Sincere Cooperation», in Chamon, M. e Govaere, I. (a cura di), EU External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, pag. 86.

( 15 ) Sentenze del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 66), e del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 126).

( 16 ) L’articolo 4, paragrafo 2, lettera g), TFUE elenca tra le competenze concorrenti la politica dei trasporti.

( 17 ) V. dichiarazione dell’Unione europea sull’esercizio delle competenze, paragrafo 12 supra.

( 18 ) Il termine è stato utilizzato dall’avvocato generale Cosmas nelle conclusioni presentate nelle cause riunite Dior e a. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, paragrafo 32). Esso è stato utilizzato anche dall’avvocato generale Szpunar nelle conclusioni presentate nella causa Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:296, paragrafo 93), e in dottrina: ad esempio, Heliskoski, J., «The Jurisdiction of the European Court to Give Preliminary Rulings on the Interpretation of Mixed Agreements», (2000) 69 Nordic Journal of International Law, vol. 69, 2000, pagg. da 395 a 412, a pag. 409.

( 19 ) La più recente è stata la sentenza del 2 settembre 2021, Repubblica di Moldova (C‑741/19, EU:C:2021:655). Tuttavia, il motivo principale per esaminare la competenza in tale causa non era dovuto al fatto che l’accordo in questione era un accordo misto (come in effetti era), ma che la controversia da cui sorgeva la questione interpretativa vedeva contrapposte due parti estranee all’Unione europea, pur dovendo essere risolta da un giudice di uno Stato membro.

( 20 ) V., in particolare, conclusioni presentate dall’avvocato generale Tesauro nella causa Hermès (C‑53/96, EU:C:1997:539, paragrafi 20 e 21); conclusioni presentate dall’avvocato generale Cosmas nelle cause riunite Dior e a. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, paragrafi 40 e 41); conclusioni presentate dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, paragrafi da 47 a 54); e conclusioni presentate dall’avvocato generale Sharpston nella causa Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2010:436, paragrafi da 50 a 56).

( 21 ) Heliskoski, J., nota 18 supra; Koutrakos, P., «Interpretation of Mixed Agreements», in Hillion, C. and Koutrakos, P. (a cura di), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Londra: Hart Publishing, 2010, pagg. da 116 a 137; Prete, L., nota 11 supra.

( 22 ) Sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935; in prosieguo: sentenza «COTIF I»).

( 23 ) Sentenza dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125).

( 24 ) Sentenza del 30 aprile 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41).

( 25 ) Sentenza del 30 aprile 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punti da 3 a 6). Tale argomentazione è stata applicata anche per giustificare la competenza a interpretare atti adottati sulla base di un accordo internazionale di cui l’Unione è parte (v. sentenza del 20 settembre 1990, Sevince,C‑192/89, EU:C:1990:322). La tesi Haegeman è diventata la giustificazione fondamentale della competenza della Corte a interpretare gli accordi internazionali nel procedimento pregiudiziale, ribadita in tutte le cause analoghe. V., di recente, sentenza del 2 settembre 2021, Repubblica di Moldova (C‑741/19, EU:C:2021:655, punto 23 e giurisprudenza ivi citata).

( 26 ) Timmermans, C.W.A., «The Court of Justice and Mixed Agreements», in Court of Justice of the European Union (a cura di), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law – La Cour de Justice et la Construction de l’Europe: Analyses et Perspectives de Soixante Ans de Jurisprudence, 2013, T.M.C. Asser Press, L’Aia, Paesi Bassi, a pag. 667.

( 27 ) Sentenza del 30 settembre 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400; in prosieguo: la «sentenza Demirel»).

( 28 ) Ibidem, punto 8.

( 29 ) Ibidem, punti 9 e 10.

( 30 ) V., al riguardo, conclusioni presentate dall’avvocato generale Cosmas nella causa Dior e a. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, paragrafi 37 e 38).

( 31 ) Sentenza del 16 giugno 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292; Hermès»).

( 32 ) Sentenza del 14 dicembre 2000, Dior e a. (C‑300/98 e C‑302/98, EU:C:2000:688, punti 35 e 39).

( 33 ) Sentenza dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125).

( 34 ) Sentenza del 2 settembre 2021, Repubblica di Moldova (C‑741/19, EU:C:2021:655).

( 35 ) Sentenza dell’11 settembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496).

( 36 ) Sentenza del 19 marzo 2002, Commissione/Irlanda (C‑13/00 EU:C:2002:184).

( 37 ) Sentenza del 7 ottobre 2004, Commissione/Francia (C‑239/03, EU:C:2004:598).

( 38 ) Sentenza del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:345).

( 39 ) Sentenza del 16 giugno 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292).

( 40 ) Regolamento (CE) n. 40/94 del Consiglio, del 20 dicembre 1993, sul marchio comunitario (GU 1994, L 11, pag. 1).

( 41 ) Sentenza del 16 giugno 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292, punto 32).

( 42 ) Sentenza del 18 ottobre 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360).

( 43 ) Sentenza del 17 luglio 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369).

( 44 ) Sentenza del 17 luglio 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372).

( 45 ) Sentenza dell’11 settembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496).

( 46 ) Sentenza dell’11 settembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, punto 47).

( 47 ) V., ad esempio, sentenze del 19 marzo 2002, Commissione/Irlanda (C‑13/00, EU:C:2002:184, punto 16), e del 7 ottobre 2004, Commissione/Francia (C‑239/03, EU:C:2004:598, punto 29).

( 48 ) V. al riguardo la spiegazione nelle conclusioni presentate dall’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:42, paragrafo 33).

( 49 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:42, paragrafo 33). Su tale base, egli ha concluso che la sentenza nella precedente causa Etang de Berre (sentenza del 7 ottobre 2004, Commissione/Francia, C‑239/03, EU:C:2004:598) poteva essere letta nel senso che, nelle circostanze di quella causa, «la Corte abbia ritenuto che, nel settore dello scarico di acque dolci e sedimenti in ambiente marino, la Comunità abbia esercitato, con la conclusione dell’accordo, la propria competenza non esclusiva».

( 50 ) Sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 66).

( 51 ) Sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 126).

( 52 ) Una siffatta lettura della suddetta giurisprudenza è proposta anche in dottrina. V. Neframi E, «Article 216(1) TFEU and the Union’s shared external competence in the light of mixity: Germany v. Council (COTIF)», Common Market Law Review, vol. 56, 2019, pagg. da 489 a 520, a pag. 506 e 507.

( 53 ) Parere 2/15 (Accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore) del 16 maggio 2017 (UE:C: 2017:376).

( 54 ) Come spiegato dalla Corte, l’affermazione contenuta nel parere 2/15 secondo cui in un settore di competenza concorrente, ma non esercitata, «[la sezione A del summenzionato capo dell’accordo] previsto non può essere approvata dall’Unione da sola» (parere 2/15, accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore, del 16 maggio 2017, EU:C:2017:376, punto 244) riproponeva esclusivamente il contesto fattuale della decisione di concludere l’accordo con Singapore come accordo misto (sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio,C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 68). Essa ha precisato il contesto politico della firma di tale accordo: la competenza mista è stata scelta a causa della mancanza della maggioranza necessaria in seno al Consiglio per concludere tale accordo senza la partecipazione degli Stati membri. La competenza mista era, pertanto, il risultato di circostanze politiche, piuttosto che una necessità giuridica.

( 55 ) Ciò è vero per quanto riguarda il diritto dell’Unione. Se, ovviamente, il diritto internazionale impedisce all’Unione di concludere un accordo internazionale senza la partecipazione di tutti o parte dei suoi Stati membri, tale accordo deve essere concluso come accordo misto per essere conforme al diritto internazionale. V., in tal senso, sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punti da 127 a 133).

( 56 ) V. sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio (22/70, EU:C:1971:32, punto 17).

( 57 ) L’avvocato generale Kokott ha parimenti discusso la prelazione in due occasioni: conclusioni presentate nella causa Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15, EU:C:2018:362, paragrafi da 111 a 117) e conclusioni presentate nella causa Commissione/Consiglio (C‑13/07, EU:C:2009:190, paragrafo 76).

( 58 ) Sulla confusione, si veda l’ottimo articolo di Cremona, M., «Defining Competence in EU External Relations: Lessons from the Treaty Reform Process», in Dashwood, A. e Maresceau, M. (a cura di), Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pagg. da 34 a 69.

( 59 ) Ciò è vero nei settori delle competenze concorrenti soggette a prelazione, ma non in quelli delle competenze concorrenti parallele. Sebbene la maggior parte delle competenze concorrenti previste dai Trattati siano soggette a prelazione, esistono anche alcune competenze concorrenti che non lo sono, bensì sono parallele. Ciò significa che tanto l’Unione quanto gli Stati membri possono esercitarle contemporaneamente. Tali sono le competenze nei settori dell’aiuto umanitario e della cooperazione allo sviluppo. V., al riguardo, l’articolo 4, paragrafo 4, TFUE.

( 60 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Ruiz‑Jarabo Colomer nella causa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, paragrafi da 54 a 60).

( 61 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Cosmas nelle cause riunite Dior e a. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, paragrafo 44).

( 62 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Ruiz‑Jarabo Colomer nella causa Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, paragrafo 52), e conclusioni presentate dall’avvocato generale Sharpston nella causa Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2010:436, nota 31 al paragrafo 47).

( 63 ) V. conclusioni presentate dall’avvocato generale Wahl nel parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) (EU:C:2016:657, paragrafo 119).

( 64 ) L’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, prevede, tra l’altro, che l’Unione può concludere un accordo internazionale qualora la conclusione sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati.

( 65 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Szpunar nella causa Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:296, paragrafo 118).

( 66 ) De Baere, G., «Subsidiarity as a Structural Principle Governing the use of EU External Competences», in Cremona, M. (a cura di), Structural Principles in EU External Relations Oxford, Hart Publishing, 2018, pagg. da 93 a 116, alle pagg. da 112 a 114.

( 67 ) Conclusioni presentate dall’avvocato generale Cosmas nelle cause riunite Dior e a. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, paragrafo 48).

( 68 ) Sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 70).

( 69 ) Tale procedura è stata seguita nel caso dell’adesione dell’Unione alla COTIF, comprese le regole uniformi CUI.V. preambolo alla decisione 2013/103.

( 70 ) Sentenza del 26 novembre 2014, Parlamento e Commissione/Consiglio (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, punto 84).

( 71 ) Nella sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punto 56), la Corte ha convenuto con l’avvocato generale Bot che le procedure di azione interna ed esterna sono simmetriche.

( 72 ) Nelle sentenze del 14 dicembre 2000, Dior e a. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:688, punto 33); dell’11 settembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, punto 33), e dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punto 31).

( 73 ) Rosas, op. cit., nota 9 supra, a pag. 12.

( 74 ) V. supra, paragrafi da 64 a 67.

( 75 ) V. articolo 7 dell’accordo di adesione e appendice dell’allegato I della decisione 2013/103, intitolato «Dichiarazione dell’Unione europea riguardante l’esercizio delle competenze».

( 76 ) Al riguardo, con riferimento all’adesione dell’Unione alla Convenzione sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 (UNCLOS) e alla dichiarazione sulle competenze della Comunità nell’ambito di tale adesione, la Corte ha rilevato che essa costituisce un’utile base di riferimento, ma non può essere considerata esaustiva. V. sentenza del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:345), punto 109. V. altresì Govaere, I., «Beware of the Trojan Horse: Dispute Settlement in (Mixed) Agreements and the Autonomy of the EU Legal Order», in Hillion, C. e Koutrakos, P. (a cura di), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, London, Hart Publishing, 2010, pagg. da 187 a 207, a pag. 194.

( 77 ) Con la direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32), che ha sostituito una serie di direttive elencate nella dichiarazione (v. supra, paragrafo 12). La Commissione si basa, in particolare, su detta direttiva per stabilire la competenza della Corte. Tuttavia, tale direttiva, a mio avviso, non è sufficiente a stabilire la competenza esclusiva dell’Unione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.V. altresì conclusioni presentate dall’avvocato generale Szpunar nella causa Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:296, paragrafi 154 e 155).

( 78 ) Il corsivo è mio.

( 79 ) Dichiarazione dell’Unione europea relativa all’articolo 2 dell’accordo, aggiunta come allegato 2 della decisione 2013/103.

( 80 ) L’articolo 15 delle regole uniformi CUI così dispone: «I limiti di responsabilità previsti dalle presenti regole uniformi nonché le disposizioni del diritto nazionale che limitano il risarcimento ad un determinato importo non si applicano se è dimostrato che il danno deriva da un atto o da un’omissione che l’autore del danno ha commesso con l’intenzione di provocare tale danno o temerariamente e con la consapevolezza che un siffatto danno ne sarebbe probabilmente derivato».

( 81 ) Di recente, ad esempio, nella sentenza del 19 novembre 2020, B S e C A (Commercializzazione del cannabidiolo (CBD), (C‑663/18, EU:C:2020:938, punto 66).

( 82 ) Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, pag. 331.

( 83 ) Documents officiels de la Conférence des Nations unies sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, vol. II, pag. 91.

( 84 ) V., in tal senso, sentenza del 10 gennaio 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punto 40).

( 85 ) Regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per ferrovia dei viaggiatori e dei bagagli (CIV). Appendice A della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980. In particolare, l’articolo 26, paragrafo 1, delle regole uniformi CIV dispone quanto segue: «Il trasportatore è responsabile del danno derivante dalla morte, dal ferimento o da qualsiasi altro pregiudizio all’integrità fisica o psichica del viaggiatore causato da un incidente che sia in relazione con l’esercizio ferroviario e sopravvenga durante la permanenza del viaggiatore nei veicoli ferroviari, o al momento in cui egli vi entra o ne esce, qualunque sia l’infrastruttura ferroviaria utilizzata».

( 86 ) Regole uniformi relative al contratto di trasporto internazionale per ferrovia delle merci. Appendice B della Convenzione sui trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980. In particolare, l’articolo 23, paragrafo 1, delle regole uniformi CIM dispone quanto segue: «Il trasportatore è responsabile del danno derivante dalla perdita totale o parziale e dall’avaria della merce sopraggiunte a partire dalla presa in carico della merce fino alla riconsegna, nonché del danno derivante dal superamento del termine di resa, qualunque sia l’infrastruttura ferroviaria utilizzata».

( 87 ) Relazione esplicativa consolidata dell’Assemblea generale AG 12/13 Add. 8, 30.09.2015., pag. 14, titolo III, punto 2. La Corte ha già fatto riferimento alla relazione esplicativa per quanto riguarda le regole uniformi CIV nella sentenza del 26 settembre 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, punto 41). Sebbene la relazione esplicativa non sia certamente dirimente ai fini dell’interpretazione delle regole uniformi CUI da parte della Corte, ritengo che essa possa essere utilizzata come aiuto interpretativo.

( 88 ) Ad esempio, la relazione esplicativa delle Regole uniformi CUI afferma che: «Le regole uniformi sull’utilizzazione delle infrastrutture nel trasporto ferroviario internazionale (regole uniformi CUI) (…) si basano sull’idea fondamentale che alle parti del contratto è concessa la massima libertà nella costituzione dei loro rapporti contrattuali, ma che la responsabilità deve essere regolamentata in modo uniforme e obbligatorio. Ciò evita, in particolare, i problemi che potrebbero derivare dal fatto che le nazioni abbiano diversi sistemi di responsabilità». A pag. 3, punto 7.

( 89 ) V. supra, paragrafi 15 e 16.

( 90 ) Relazione esplicativa delle regole uniformi CUI, pag. 10, punto 3. V. nota 87 supra.

( 91 ) Relazione esplicativa alle regole uniformi CUI, pag. 20, punto 1 relativo all’articolo 19 delle Regole uniformi CUI. V. nota 87 supra.