CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 4 FEBBRAIO 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

La produzione e il commercio delle sementi di ortaggi occupano un posto non trascurabile nell'economia di taluni Stati membri della Comunità. La qualità delle sementi è un fattore essenziale del rendimento delle culture. Per questa ragione, da tempo, il commercio dei prodotti in questione è subordinato a controlli delle varietà, fondati sui risultati di lavori di selezione. D'altra parte, sembra quasi superfluo sottolineare che i produttori di ortofrutticoli, se si vuole che il loro prodotti siano in grado di sostenere la concorrenza sul mercato comune, devono esser posti in condizioni di parità quanto all'acquisto delle sementi. Nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato era quindi necessario eliminare le misure nazionali di protezione, ormai superate.

Le sementi di ortaggi, elencate al capitolo 12 della tariffa doganale comune, sono comprese nell'allegato II di cui all'art. 38 del trattato. Di conseguenza, prima della fine del periodo transitorio, e cioè al massimo entro il 1o gennaio 1970, esse dovevano essere sottoposte ad una disciplina comunitaria. La politica della Comunità nel settore di cui trattasi, si è sviluppata in due diverse direzioni; quella degli aspetti tecnici del commercio delle sementi e quella della vera e propria organizzazione del mercato.

In primo luogo, al fine d'incrementare la produttività delle sementi di ortaggi e di consentire la loro libera circolazione, era necessario unificare le norme relative alla scelta delle varietà da ammettere alla certificazione, al controllo ed al commercio. A tal fine, si doveva compilare un catalogo comune delle varietà di ortaggi e, in ciascuno degli Stati membri, dovevano essere previamente istituiti uno o più cataloghi delle varietà riconosciute in sede nazionale, secondo regole uniformi, basate su vari criteri aventi lo scopo di garantire che le varietà ammesse fossero «distinte, stabili e sufficientemente omogenee».

In secondo luogo, si doveva provvedere all'organizzazione comune del mercato.

Il Consiglio ha cercato di disciplinare sotto questo duplice profilo il settore delle sementi, anche se, tenuto conto della tecnicità e di una certa complessità dei problemi da risolvere, i primi testi comunitari in materia hanno in realtà visto la luce solo dopo la scadenza del periodo transitorio. Per quanto attiene al mercato comune delle sementi (comprese quelle di ortaggi), mi limiterò a ricordare che il testo di base è il regolamento del Consiglio 26 ottobre 1971, n. 2358, entrato in vigore il 1o luglio 1972.

Il regime da esso stabilito non è direttamente rilevante nel presente procedimento; non si deve tuttavia dimenticare il nesso che esiste fra la produzione e la libera circolazione, da un lato, e la disciplina relativa alle caratteristiche qualitative, dall'altro: in questo campo, ancor più che in altri, non può esistere «mercato comune» senza norme comuni riguardanti il commercio.

Per la definizione di queste ultime, il Consiglio adottava, il 29 settembre 1970, la direttiva n. 70/458. Il ricorso a questo strumento giuridico piuttosto che. ad un regolamento si spiega facilmente se si considera la natura dei problemi che si dovevano affrontare (standards minimi, equivalenza, armonizzazione dei metodi di certificazione e di controllo), problemi la cui soluzione presuppone una stretta collaborazione fra gli Stati membri e la Commissione.

Non si deve quindi sottovalutare l'importanza di questo primo passo sulla via della disciplina comunitaria, anche se, a norma dell'art. 189, la direttiva lascia agli organi nazionali la competenza «in merito alla forma e ai mezzi» per il conseguimento di certi risultati. La direttiva n. 70/458 costituisce, quindi, la vera e propria «carta» della Comunità in materia di commercio delle sementi di ortaggi, in cui vengono poste le condizioni per la realizzazione ed il funzionamento del «mercato comune» di tali prodotti.

All'art. 3, essa stabilisce che ogni Stato membro deve compilare uno o più cataloghi delle varietà ammesse, e prevede la compilazione di un «catalogo comune delle varietà delle specie di ortaggi», da pubblicare nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

A norma dell'art. 9, gli Stati membri avrebbero dovuto effettuare, entro e non oltre il 30 giugno 1975, l'esame dei caratteri in base ai quali le varie specie potevano essere incluse nel catalogo nazionale delle varietà ammesse; essi avrebbero dovuto adottare tutti i provvedimenti necessari affinchè le ammissioni stabilite anteriormente al 1o luglio 1970, secondo principi diversi da quelli sanciti dalla direttiva, scadessero entro il 30 giugno 1980.

L'art. 40 della direttiva affida alla Commissione il compito di emanare i necessari provvedimenti d'attuazione, secondo un procedimento analogo a quello — a voi ben noto — dei comitati di gestione, proprio delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli. Nel settore in questione, la Commissione doveva esercitare i suoi poteri previo parere del «comitato permanente per le sementi ed i materiali di moltiplicazione agricoli, orticoli e forestali», istituito dal Consiglio fin dal 1966. Comunque, le norme da applicare nella fattispecie sono quelle generali, relative alla consultazione dei «comitati di gestione».

Infine, l'art. 43 dello stesso testo comunitario stabilisce che «gli Stati membri mettono in vigore, non oltre il 1o luglio 1972, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della presente direttiva» e «ne informano immediatamente la Commissione». Sia detto, per inciso, che la data sopra indicata è precisamente quella in cui doveva entrare in vigore, com'è effettivamente avvenuto, il regolamento n. 2358/71.

Anche in questo campo, tuttavia, come in altri, le scadenze previste hanno dovuto essere prorogate.

Anzitutto, per tener conto dell'adesione dei nuovi Stati membri, l'art. 3 della direttiva del Consiglio 20 luglio 1972, n. 72/274, fissava al 1o gennaio 1973 la data in cui gli Stati membri originari avrebbero dovuto mettere in vigore le disposizioni necessarie affinché i prodotti originari degli Stati aderenti potessero esser posti in commercio nel loro territorio, subito dopo l'adesione.

Ulteriori modifiche venivano apportate con la direttiva del Consiglio 6 dicembre 1972, n. 72/418.

Mentre in precedenza era stabilito che l'ammissione delle varietà di talune specie di ortaggi avrebbe potuto avvenire, in base ad esami ufficiali, soltanto dal 1o luglio 1972, l'art. 6, n. 3, della suddetta direttiva sostituiva questa data con quella del 1o luglio 1977; inoltre, il sistema veniva reso più elastico, in quanto lo stesso articolo disponeva che solo a decorrere da tale momento «si può prescrivere, secondo la procedura di cui all'art. 40, che, a partire da date determinate, le varietà di talune specie di ortaggi potranno essere ammesse soltanto sulla base di esami ufficiali», il che equivale ad istituzionalizzare la revisione permanente.

L'art. 6, n. 4, permette che vengano commerciate nell'ambito nazionale, per un periodo transitorio (e precisamente fino al 30 giugno 1975), le sementi tipo di varietà che, pur non essendo ammesse ufficialmente, si trovassero tuttavia in commercio anteriormente al 1o luglio 1972.

L'art. 7, n. 3, stabilisce che l'ammissione delle varietà al catalogo nazionale, concessa anteriormente al 1o luglio 1972, è valida fino al 30 giugno 1982.

Il regime iniziale veniva ancora modificato con direttiva del Consiglio 11 dicembre 1973, n. 73/438.

L'art. 6, n. 3, di questo nuovo testo ammetteva, per un periodo transitorio la cui scadenza era fissata al 1o luglio 1975, la possibilità di commerciare miscugli di sementi standard di talune varietà di determinate specie di ortaggi, qualora dette sementi fossero state raccolte anteriormente al 1o luglio 1973 e fossero poste in commercio in imballaggi di piccole dimensioni; esso permetteva inoltre di derogare alle condizioni stabilite dalla direttiva di base relativamente alla facoltà germinativa di tali sementi, purchè queste recassero un contrassegno speciale.

Infine, in forza dell'art. 32, n. 2, della direttiva n. 70/458, gli Stati membri avrebbero conservato fino al 30 giugno 1975, in attesa di una decisione del Consiglio, il diritto di accertare se le garanzie offerte dai paesi terzi, in materia di sementi, fossero equivalenti a quelle offerte dai sistemi vigenti in sede nazionale o derivanti dalla direttiva di base; essi avrebbero potuto, fra l'altro, accertare unilateralmente l'equivalenza degli esami e dei controlli effettuati nei paesi terzi.

La Commissione, da parte sua, aveva l'obbligo di proporre al Consiglio l'adozione di criteri che permettessero di stabilire se le ispezioni ufficiali eseguite in tali paesi corrispondessero a quelle effettuate nella Comunità. Ma poiché gli esami destinati ad accertare, in sede comunitaria, tale equivalenza non davano risultati soddisfacenti, il 31 ottobre 1975 la Commissione proponeva al Consiglio la proroga della data' sopra indicata al 30 giugno 1977 (GU n. C 267, del 21 novembre 1975, pag. 14).

Signori, sono certo che non vi lascerete disorientare da questa giungla di testi, anche se non è facile discernere quanto è dovuto alla mancata diligenza delle autorità comunitarie, degli Stati membri ò dei paesi terzi e quanto dipende solo dalla complessità della materia e dallo sviluppo delle conoscenze tecniche in questo campo.

Resta comunque il fatto che, non avendo ricevuto alcuna informazione ufficiale da parte del governo italiano, in merito alle disposizioni interne che dovevano essere da questo adottate per cominciare ad attuare quella parte della direttiva per la quale era fissata la scadenza del 1o luglio 1972, e non avendo avuto altrimenti notizia dell'adozione nè dell'attuazione di provvedimenti di modifica intesi ad adeguare la legislazione nazionale esistente alla direttiva comunitaria, la Commissione comunicava al ministro degli esteri della Repubblica italiana, il 21 dicembre 1973, di «ritenere» che l'Italia fosse venuta meno ad uno degli obblighi impostile dal trattato CEE.

È questa, come sapete, l'«intimazione» che dà l'avvio al procedimento per la dichiarazione d'inadempimento, di cui all'art. 169 del trattato.

La Commissione impartiva al governo italiano il termine di un mese per presentare le sue osservazioni. Il 12 marzo 1974, la rappresentanza permanente della Repubblica italiana trasmetteva alla Commissione una risposta del suo governo, secondo cui la legge 25 novembre 1971, n. 1096 — il cui regolamento d'attuazione era allora in corso di. pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale — aveva già dettato norme di carattere generale, destinate a dare esecuzione alle disposizioni comunitarie, fra l'altro per la confezione dei prodotti, le caratteristiche merceologiche minime consentite per la loro messa in commercio, le prescrizioni fitosanitarie, ecc.; inoltre, con decreto del presidente della Repubblica 26 aprile 1973, era stato istituito il registro delle varietà delle specie ortive; infine, era stato già trasmesso al Consiglio dei ministri, per approvazione, un disegno di legge per recepire le particolari disposizioni comunitarie sulle sementi ortive.

Il 13 novembre 1974, la Commissione emetteva un parere motivato, nel quale constatava che la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi impostile dalla direttiva n. 70/458, e la invitava ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al parere stesso entro il termine di 60 giorni.

Con atto pervenuto in cancelleria il 10 giugno 1975, la Commissione ha adito questa Corte, in forza dell'art. 169, 2o comma, del trattato, per far dichiarare l'inadempimento di cui si sarebbe reso responsabile lo Stato italiano.

Il ricorso della Commissione ripete, in forma meno concisa, il contenuto del parere motivato. Vi si fa valere che, pur avendo recepito nel proprio ordinamento le disposizioni di portata generale della direttiva n. 70/458, la Repubblica italiana non ha tuttavia adottato i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni riguardanti:

— la compilazione del catalogo nazionale delle varietà delle specie di ortaggi e le modalità d'inclusione delle varietà in detto catalogo (art. 3, n. 2, della direttiva),

— la classificazione delle sementi (artt. 2 e 20),

— i criteri relativi al commercio delle sementi «standard» (artt. 24-26),

né abolito le restrizioni quanto alla messa in commercio delle sementi conformi alle norme (artt. 3 e 15) della direttiva (artt. 16, n. 1 e 30).

Gli altri Stati membri — osserva la Commissione —, sia pure con ritardo, si sono tutti nel frattempo conformati a quanto stabilito nella direttiva in questione, mentre l'inadempimento dell'Italia si protrae ormai da oltre tre anni.

Nel controricorso, il governo della Repubblica italiana ricorda le spiegazioni fornite tramite la sua rappresentanza permanente: il regolamento d'attuazione della legge n. 1096 è stato approvato con decreto del presidente della Repubblica 8 ottobre 1973; il registro delle varietà per alcune specie di piante orticole è stato istituito con decreto presidenziale del 26 aprile 1973; infine, il ritardo nell'adottare gli ultimi provvedimenti necessari al recepimento della direttiva nell'ordinamento interno sarebbe spiegabile, tenuto conto della complessità della materia; i termini fissati dal legislatore comunitario sarebbero stati inadeguati, come dimostrerebbe il fatto che nessuno Stato membro è riuscito a rispettarli. I provvedimenti in questione, comunque, costituiscono oggetto d'un disegno di legge ad integrazione e modifica della legge n. 1096, disegno approvato dal Consiglio dei ministri il 28 maggio 1975 e trasmesso alla Camera dei deputati nella speranza di una rapida approvazione.

L'inadempimento di cui si fa carico all' Italia sarebbe quindi di lieve entità ed in qualche modo giustificato.

Dalla replica e dalla controreplica non emerge alcun elemento nuovo. Il 21 novembre 1975, l'agente del governo italiano ha tuttavia pregato il presidente della Corte di voler rinviare di qualche settimana la discussione orale, facendo notare che l'approvazione del disegno di legge n. 2349, nel frattempo trasformato nel disegno di legge n. 3894, era «imminente».

La crisi governativa sopraggiunta in Italia nel gennaio di quest'anno è venuta a distruggere ogni speranza che il disegno di legge n. 3894, già approvato dalla Camera dei deputati nella seduta del 3 dicembre 1975, venisse rapidamente approvato anche in Senato. Secondo una pluriennale prassi «costituzionale», infatti, l'iter dei lavori parlamentari è interrotto in caso di crisi di governo.

Stando così le cose, ed in base ad una giurisprudenza costante — tanto da consentirmi il semplice rinvio alle vostre sentenze 4 marzo 1970 (causa 33-69, Commissione c. Italia; Racc. 1970, pag. 93) e 21 giugno 1973 (causa 79-72, fra le stesse parti; Racc. 1973, pagg. 670, 671, e 672), quest'ultima emessa in una causa relativa al commercio dei materiali forestali di moltiplicazione e quindi avente oggetto perfettamente analogo a quello della presente controversia — vi proporrei di dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo adottato nel termine stabilito le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 29 settembre 1970, n. 70/458 relativa al commercio delle sementi di ortaggi, è venuta meno ad un obbligo impostole dal trattato. Le spese del giudizio dovrebbero essere poste a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione dal francese.