Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 10aprile2003. - Belgische Staat contro Eugène van Calster e Felix Cleeren (C-261/01) e Openbaar Slachthuis NV (C-262/01) - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Hof van Beroep te Antwerpen - Belgio. - Aiuti finanziati mediante tributi parafiscali - Contributi obbligatori destinati a finanziare un fondo per la sanità e la produzione degli animali - Contributi con effetto retroattivo - Validità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato - Competenza della Commissione. - Cause riunite C-261/01 e C-262/01.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-12249



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Nella presente causa, lo Hof van Beroep (Corte d'appello) di Anversa solleva importanti questioni relative all'interpretazione dell'art. 88, n. 3, CE.

2. Le questioni principali riguardano la compatibilità con l'art. 88, n. 3, CE di tributi parafiscali riscossi per finanziare un regime di aiuti non notificato né autorizzato dalla Commissione, in particolare qualora misure nazionali successive notificate alla Commissione siano intese ad imporre i tributi con effetto retroattivo. Il giudice del rinvio chiede, altresì, se la Commissione, nell'ambito del proprio potere discrezionale, possa autorizzare misure nazionali di tal genere.

3. Con le altre questioni vengono chiesti chiarimenti in ordine alla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa TWD , precisamente, in quali circostanze una decisione della Commissione possa essere impugnata dinanzi ad un giudice nazionale e possa quindi formare oggetto di rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 234 CE affinché la Corte si pronunci sulla sua validità, qualora non sia stata impugnata direttamente dinanzi ai giudici comunitari in forza dell'art. 230 CE.

II - Il contesto normativo e di fatto

4. La legge belga 24 marzo 1987 (in prosieguo: la «legge del 1987») sulla salute degli animali ha introdotto un regime di finanziamento degli indennizzi, delle sovvenzioni e di altre prestazioni in relazione con la lotta contro le malattie degli animali e al miglioramento dell'igiene, della salute e della qualità degli animali e dei prodotti animali (in prosieguo: il «regime del 1987»). Per finanziare tali misure, l'art. 32, n. 2, di detta legge ha istituito un «fondo per la salute e la produzione degli animali» e ha previsto ch'esso venga finanziato tramite contributi obbligatori a carico delle persone fisiche e giuridiche che producono, lavorano, trasportano, trasformano, vendono e commerciano animali. L'importo dei contributi e le norme per la relativa riscossione dovevano essere stabiliti mediante regio decreto. Il regio decreto 11 dicembre 1987, entrato in vigore il 1° gennaio 1988, imponeva i contributi sia sugli animali presenti sul territorio nazionale che su quelli importati ed esportati.

5. Né il regime del 1987 né la maggior parte delle modifiche ad esso successivamente apportate venivano notificati alla Commissione .

6. In seguito ad un esame relativo a tutte le «imposte a destinazione specifica» riscosse negli Stati membri nei settori dell'agricoltura e della pesca, nonché all'utilizzo di tale gettito, soprattutto come aiuti, la Commissione avviava un procedimento a norma dell'art. 88, n. 2, CE con riguardo al regime del 1987. Con decisione 7 maggio 1991 (in prosieguo: la «decisione del 1991»), la Commissione riteneva, in conclusione, che il regime del 1987 fosse incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 87 CE e andava soppresso nella misura in cui i contributi obbligatori colpivano, allo stadio della macellazione, anche i prodotti importati in provenienza dagli altri Stati membri .

7. Nei motivi della decisione del 1991, la Commissione rilevava concisamente che le autorità belghe non avevano adempiuto gli obblighi loro imposti dall'art. 88, n. 3, CE, in quanto non avevano notificato gli aiuti allo stadio di progetto . Essa osservava, inoltre, che le misure di aiuto finanziate dal regime, sebbene fossero compatibili con il mercato comune quanto alla loro forma ed alla loro finalità, non potevano essere autorizzate in quanto «il loro finanziamento attraverso imposte parafiscali che gravano anche sui prodotti comunitari importati ha comunque un effetto protezionistico che va oltre l'aiuto propriamente detto» . Infine, la Commissione osservava che «questi contributi obbligatori riscossi sugli animali importati allo stadio della macellazione vanno considerati come imposizioni interne discriminanti ai sensi dell'[art. 90 CE], poiché giovano esclusivamente ai produttori nazionali» .

8. Indipendentemente dall'azione della Commissione, alcuni importatori di animali provenienti dagli altri Stati membri avviavano procedimenti contro lo Stato belga dinanzi ai Rechtbanken van eerste aanleg (Tribunali di primo grado) di Turnhout e Bruxelles, sutenendo l'incompatibilità con il diritto comunitario di talune imposte riscosse sugli animali importati in forza del regime del 1987. I due giudici nazionali sospendevano i procedimenti e deferivano una serie di questioni pregiudiziali alla Corte. Nelle sentenze Lornoy e Demoor , la Corte dichiarava che il regime del 1987 era in contrasto con agli artt. 25 CE o 90 CE a seconda che i vantaggi derivanti per i prodotti nazionali compensassero integralmente o parzialmente l'onere sopportato da questi ultimi. In relazione alle norme sugli aiuti di Stato, la Corte concludeva che «una tassa parafiscale, come quella di cui trattasi nella causa principale, può costituire, in funzione della destinazione del suo gettito, un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune qualora ricorrano i presupposti per l'applicazione dell'art. [87 CE] (...)».

9. Il governo belga emanava quindi la legge 21 dicembre 1994 che prevedeva il rimborso, a determinate condizioni, delle imposte riscosse sugli animali importati a partire dal 1° gennaio 1988.

10. Il 14 giugno 1995, la Commissione notificava un parere motivato ai sensi dell'art. 226 CE in cui sosteneva che l'imposizione di contributi obbligatori sugli animali esportati dal Belgio in altri Stati membri era in contrasto con il diritto comunitario. Essa archiviava l'indagine a seguito delle osservazioni trasmessele dal Belgio.

11. La legge 23 marzo 1998 (in prosieguo: la «legge del 1998») istituisce un nuovo regime (in prosieguo: il «regime del 1998»), che sostituisce il regime del 1987. Detta legge abolisce il fondo e il sistema di contributi precedenti ed istituisce un nuovo «fondo di esercizio per la salute e la qualità degli animali e dei prodotti animali» e un nuovo sistema di contributi. Ai sensi dell'art. 4, il prefinanziamento e il finanziamento delle spese previsto dalla legge del 1987 possono essere posti a carico del nuovo fondo. Gli artt. 14, 15 e 16 prevedono, rispettivamente, contributi obbligatori a carico delle aziende di macellazione di bovini e suini e degli esportatori, dei responsabili di aziende in cui vengono tenuti suini, di aziende lattiero-casearie e di aziende autorizzate alla vendita di prodotti caseari. Alcuni di tali contributi vengono riscossi retroattivamente a partire dal 1° gennaio 1988. Conformemente al nuovo sistema, i contributi sono esigibili solo sugli animali nazionali. Per gli animali importati non vengono versati contributi, mentre per gli animali esportati essi erano dovuti solo fino al 1° gennaio 1997.

12. A norma dell'art. 17, secondo comma, tutti gli oneri corrisposti in applicazione del regime del 1987 dovevano essere compensati automaticamente con gli importi versati in applicazione del regime del 1998, anch'essi dovuti, in parte, retroattivamente. Dagli atti di causa emerge che l'importo dei nuovi contributi era sostanzialmente identico a quello dei contributi riscossi in base al vecchio regime del 1987.

13. L'art. 23 dispone che la legge del 1998 entra in vigore il giorno della pubblicazione sul Moniteur belge, ossia il 30 aprile 1998. Tuttavia, alcune disposizioni di detta legge, compresi gli artt. 14, 15 e 16, sono entrate in vigore alla data in cui erano dovuti i contributi ivi previsti.

14. Dai lavori preparatori (travaux préparatoires) emerge chiaramente che lo scopo di tale effetto retroattivo era di evitare il doppio versamento dei contributi riscossi in base al regime del 1987, in quanto si presumeva che ciò avrebbe pregiudicato la stabilità finanziaria del regime.

15. Il progetto di regime del 1998 veniva notificato alla Commissione con lettere 7 dicembre 1995 e 20 maggio 1996. Con decisione 9 agosto 1996 (in prosieguo: la «decisione del 1996») , adottata in esito ad un procedimento ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE, la Commissione dichiarava di non sollevare obiezioni, ai sensi degli artt. 87-89 CE, nei confronti delle misure considerate. Essa rilevava inter alia che, secondo il nuovo sistema, le imprese di macellazione non avrebbero più dovuto versare contributi obbligatori sugli animali importati o esportati verso altri Stati membri o paesi terzi. Osservando che le imposte sugli allevamenti di suini e quelle del settore lattiero-caseario non erano correlate all'origine degli animali o venivano riscosse solo sui prodotti nazionali, la Commissione concludeva che i contributi obbligatori previsti dal progetto di legge non avevano «un effetto protezionistico che va oltre l'aiuto propriamente detto».

16. La legge del 1998 veniva impugnata dinanzi all'Arbitragehof, corte competente a pronunciarsi sulla costituzionalità della legge belga. Il detto giudice, chiamato a stabilire se la legge del 1998 violasse, inter alia, gli artt. 87 CE e 88 CE e il principio di irretroattività, osservava che i contributi retroattivi possono risultare giustificati quando sia necessario perseguire un obiettivo di interesse generale, quale la prestazione o la continuità di un servizio di pubblica utilità. Sembra tuttavia che abbia lasciato ai giudici ordinari il compito di verificare l'eventuale sussistenza di una violazione dell'art. 88, n. 3, CE.

III - Procedimento principale e ordinanza di rinvio

17. La Openbaar Slachthuis NV è un'impresa di macellazione. I sigg.ri Eugene Val Calster e Felix Cleeren sono commercianti di bestiame. Nel 1994 e nel 1995 i sigg. Van Calster e Cleeren, che indicherò congiuntamente in prosieguo come «i ricorrenti», agivano in giudizio contro lo Stato belga dinanzi ai Rechtbanken van eerste aanleg, rispettivamente, di Mechelen e Turnhout, chiedendo il rimborso dei contributi sugli animali, alcuni dei quali esportati dal Belgio, da essi versati in base al regime del 1987. I ricorrenti affermavano che detti contributi sarebbero stati riscossi illegittimamente, in quanto incompatibili, inter alia, con gli artt. 12, 95 e 93, n. 3, del Trattato CE (divenuti artt. 25 CE, 90 CE e 88, n. 3, CE). Il 16 maggio e il 19 novembre 1997, i due giudici nazionali accoglievano la domanda dei ricorrenti e condannavano lo Stato belga a rimborsare gli importi contestati. Lo Stato belga impugnava tuttavia entrambe le sentenze dinanzi allo Hof van Beroep di Anversa.

18. Lo Hof van Beroep ritiene che non siano applicabili le norme del Trattato in materia fiscale. Il divieto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali sancito dall'art. 25 CE sarebbe inoperante quando i prodotti nazionali e quelli esportati siano soggetti alla stessa imposizione. Non sarebbe neanche applicabile l'art. 90 CE, giacché esso vieta la tassazione discriminatoria dei soli prodotti importati. Il giudice nazionale sembra anche ipotizzare che l'imposizione retroattiva dei contributi in questione potrebbe risultare giustificata da circostanze eccezionali d'interesse generale, in particolare qualora, in mancanza di detti contributi, risultasse pregiudicata la capacità finanziaria del fondo. A suo parere, inoltre, l'efficacia retroattiva introdotta dalla legge del 1998 non sarebbe in contrasto con il legittimo affidamento dei ricorrenti né con i principi della certezza del diritto, della parità delle armi, della separazione dei poteri, dell'indipendenza del giudice o della buona amministrazione, né con il diritto di proprietà.

19. Il giudice nazionale nutre tuttavia dubbi in merito alla compatibilità della legge del 1998, e in particolare in relazione alla sua efficacia retroattiva, con l'art. 88, n. 3, CE, e ha quindi deferito alla Corte le questioni di seguito indicate nella seconda delle due cause riunite, C-262/01, e le stesse questioni, ad eccezione della seconda, nella prima causa, C-261/01:

«1) Se nelle circostanze sopra esaminate, sia conforme al diritto comunitario e, in particolare, con l'art. 88, n. 3, CE (ex art. 93, n. 3, del Trattato CEE), un regime di aiuti che, dopo essere stato comunicato, viene ritenuto dalla Commissione in data 30 luglio 1996 compatibile con il mercato comune e ai sensi del quale lo Stato membro impone con effetto retroattivo nell'interesse generale contributi o tributi:

- per il finanziamento di un Fonds voor de Gezondheid de Productie van de Dieren (fondo per la salute e la produzione degli animali);

- alle persone fisiche e giuridiche la cui natura è descritta negli artt. 14, 15 e 16 della soprammenzionata legge 23 marzo 1998 quale modificata dalla Corte arbitrale con lodo 9 febbraio 2000 pronunciato nelle controversie nn. 1414, 1450, 1452, 1453 e 1454;

- nonostante le attività descritte in tali articoli siano situate nel periodo dal 1988 fino al 21 maggio 1996, quando ai detti aiuti non era stata data ancora alcuna autorizzazione.

2) Se la Commissione, approvando le misure di aiuto istituite con la legge 23 marzo 1998, abbia anche approvato l'efficacia retroattiva di detta legge.

3) Se la decisione della Commissione 30 luglio 1996 doveva solo provvedere a determinare la portata di un'autorizzazione individuale allo Stato membro per dare attuazione agli aiuti previsti.

4) Se i soggetti passivi tenuti al pagamento dei contributi siano stati riguardati direttamente e individualmente da tale atto della Commissione secondo l'accezione dell'art. 230 CE (ex art. 173 del Trattato CEE).

5) In caso di soluzione negativa della questione sub 4), se il diritto comunitario consenta che, in quanto beneficiari dell'aiuto, i soggetti passivi tenuti al pagamento dei contributi sollevino un'eccezione d'incompetenza avverso l'atto della Commissione di cui trattasi che concede l'autorizzazione a dare attuazione all'aiuto del quale beneficiano.

6) Nell'ipotesi in cui dovesse ritenersi che [i ricorrenti], in quanto soggetti passivi tenuti al pagamento dei contributi e/o in quanto beneficiari dell'aiuto, siano riguardati direttamente e individualmente dal controverso atto della Commissione e possano legittimamente opporvi un'eccezione d'incompetenza, se la Commissione con la decisione 30 luglio 1996 abbia ecceduto i limiti del suo potere discrezionale e violato l'art. 88, n. 3, CE (ex art. 93, n. 3, del Trattato CEE)».

20. Hanno presentato osservazioni scritte il Belgio, i ricorrenti, i Paesi Bassi e la Commissione, che, ad eccezione dei Paesi Bassi, sono anche comparsi all'udienza.

21. La Commissione ha inoltre risposto per iscritto ad un quesito postole dalla Corte in merito alla compatibilità con il Trattato CE dei contributi sugli animali esportati verso altri Stati membri.

IV - Sulla prima questione

22. In limine si può osservare che, come sottolineato dal giudice del rinvio, la legge del 1998 riproduce in sostanza il precedente regime del 1987. Il nuovo fondo e il nuovo sistema di contributi attraverso il quale esso viene finanziato sono molto simili - se non identici - al fondo e al regime impositivo precedenti. Tuttavia, a differenza del regime del 1987, il regime del 1998 non è stato debitamente notificato alla Commissione e non è stato da questa autorizzato.

23. Nondimeno, la legge del 1998 non si limita a confermare sostanzialmente il regime del 1987 in un nuovo statuto, al tempo stesso, compatibile con il mercato comune e legittimo. Attraverso un complesso meccanismo di retroattività e di compensazione degli importi, esso è altresì inteso a garantire che il sistema introiti gli importi riscossi in passato in base al regime del 1987 per finanziare aiuti concessi illegittimamente in forza dello stesso. E' fondamentale osservare che vari giudici nazionali avevano ordinato il rimborso di detti contributi, in quanto riscossi in violazione dell'art. 88, n. 3, CE.

24. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se tale meccanismo sia compatibile con l'art. 88, n. 3, CE, sollevando dubbi, in particolare, circa l'imponibilità di contributi obbligatori in relazione ad attività svolte prima che la Commissione dichiarasse che non sollevava obiezioni al regime di aiuti del 1998.

25. E' chiaro che un progetto di aiuto dev'essere notificato e approvato dalla Commissione prima di essere attuato. Qualunque aiuto concesso prima che la Commissione abbia adottato una decisione finale (positiva) ai sensi dell'art. 88, nn. 2 o 3, CE, è illegittimo. Inoltre, tale aiuto dev'essere recuperato dallo Stato membro e spetta ai giudici nazionali, in base all'effetto diretto del divieto di cui all'ultimo periodo dell'art. 88, n. 3, CE, garantire che le autorità nazionali rispettino la procedura prevista da detta disposizione. Alla luce di tali principi, qualunque aiuto concesso dal Belgio prima della decisione della Commissione 9 agosto 1996 sarebbe illegittimo, in quanto sarebbe stato concesso in violazione dell'obbligo di non esecuzione di cui all'art. 88, n. 3, ultimo periodo, CE. Così sarebbe se il regime del 1987 o quello del 1998 dovessero essere considerati quali il pertinente fondamento normativo dell'aiuto. L'aiuto in questione contravverrebbe agli obblighi imposti dall'art. 88, n. 3, CE essendo stato erogato o in assenza di notifica (in base al regime del 1987) o nelle more dell'esame del progetto da parte della Commissione (regime del 1998).

26. Inoltre, come ha dichiarato la Corte, «a meno di pregiudicare l'efficacia diretta dell'art. [88, n. 3, CE] e di trascurare gli interessi dei soggetti dell'ordinamento comunitario - che, come è stato già detto in precedenza, i giudici nazionali sono chiamati a tutelare - la citata decisione finale della Commissione non può avere l'effetto di sanare gli atti di esecuzione invalidi per il fatto di essere stati adottati violando il divieto sancito in tale articolo. Qualsiasi altra interpretazione condurrebbe a favorire l'inosservanza, da parte dello Stato membro interessato, dell'art. [88, n. 3, ultima frase, CE] e svuoterebbe quest'ultimo della sua efficacia pratica» .

27. Tuttavia, la questione sollevata dal giudice del rinvio non è incentrata sull'aspetto del sistema relativo alla spesa, ma su quello del finanziamento. In sostanza, o si chiede se l'imposizione retroattiva di tributi intesi a finanziare un regime di aiuti non notificato sia, di per sé, in contrasto con il disposto dell'art. 88, n. 3, CE.

28. La questione sottoposta dal giudice a quo riguarda principalmente il problema della retroattività. Tuttavia, occorre anzitutto stabilire se il diritto comunitario imponga il rimborso di tributi riscossi per finanziare un aiuto che non sia stato notificato né approvato dalla Commissione.

29. Dalla giurisprudenza della Corte non si evince con chiarezza quale effetto producano le norme in materia di aiuti di Stato sulle imposte appositamente riscosse per finanziare un aiuto concesso illegittimamente prima della sua autorizzazione. Le pronunce della Corte offrono indicazioni contraddittorie, a volte anche nell'ambito della stessa sentenza .

30. Nella sentenza Francia/Commissione , ad esempio, la Corte ha adottato un'interpretazione estensiva secondo cui anche il modo in cui l'aiuto sia finanziato rientra nell'ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato. In particolare, l'aiuto in quanto tale» non può essere separato dalle modalità di finanziamento, qualora queste ultime, congiuntamente all'«aiuto propriamente detto», rendano «il tutto» incompatibile con il mercato comune . Nella causa FNCE , riguardante un sistema di imposte analogo a quello in esame nel caso di specie, la Corte non ha operato distinzioni tra l'aiuto e le imposte dirette al suo finanziamento.

31. Nella sentenza Compagnie Commerciale de l'Ouest , la Corte sembra avere mantenuto distinte la riscossione del tributo parafiscale e la destinazione del suo ricavato: «il tributo parafiscale di cui trattasi è disciplinato o [dall'art. 25 CE] o dall'art. [90 CE]. La destinazione del suo ricavato può (...) costituire un aiuto di Stato, incompatibile con il mercato comune, se nella fattispecie sono soddisfatte le condizioni di applicazione dell'art. [87 CE] (...)» . L'ultimo punto di tale sezione della sentenza contiene una leggera variante, secondo cui «un tributo parafiscale quale quello di cui trattasi nella fattispecie può costituire, in funzione della destinazione del suo ricavato, un aiuto di Stato, incompatibile con il mercato comune, se sono soddisfatte le condizioni di applicazione dell'art. [87 CE]» .

32. Le sentenze Sanders e CELBI hanno seguito la stessa impostazione adottata nella causa Compagnie Commerciale de l'Ouest, sebbene i relativi procedimenti non presentassero la caratteristica sopra indicata, ossia che le imposte potevano costituire, di per sé, un aiuto .

33. Le sentenze Lornoy e Demoor, riguardanti il sistema di contributi istituito dal regime del 1987, ripetono in modo pressoché letterale quanto dichiarato dalla Corte nella sentenza Compagnie Commerciale de l'Ouest . L'ultimo punto delle due sentenze riproduce la variante riscontrabile nella sentenza Compagnie Commerciale de l'Ouest, affermando che un tributo parafiscale può, a seconda della destinazione del relativo gettito, costituire un aiuto di Stato. Inoltre, dopo aver riconosciuto che tale valutazione dev'essere effettuata dalla Commissione sulla base del procedimento previsto dall'art. 88, n. 3, CE, la Corte aggiunge quanto segue: «[a] questo proposito, si deve anche tener conto delle competenze del giudice nazionale in caso di inosservanza da parte dello Stato membro interessato, al momento dell'istituzione della tassa, degli obblighi imposti dall'art. [88, n. 3, CE], nonché nel caso in cui una decisione della Commissione ai sensi dell'art. [88, n. 2, CE] abbia accertato l'incompatibilità con il mercato comune della riscossione della tassa in quanto modo di finanziamento di un aiuto di Stato» . Neanche le successive pronunce della Corte nelle cause Scharbatke e Nygård hanno chiarito definitivamente la questione .

34. Tuttavia, la fattispecie più simile a quella in esame è quella oggetto della causa FNCE , riguardante un ricorso contro un sistema di imposte analogo a quello ora in discussione, proposto prima che la Commissione accertasse che il regime di aiuti che detto sistema era diretto a finanziare fosse compatibile con il mercato comune. In detta causa la Corte ha dichiarato che «la validità degli atti che hanno ad oggetto l'attuazione delle misure d'aiuto è inficiata dall'inosservanza, da parte delle autorità nazionali, dell'art. [88, n. 3, CE]. I giudici nazionali debbono assicurare ai cittadini comunitari, i quali siano in grado di far valere tale inosservanza, che ne saranno tratte tutte le conseguenze collegate a questo fatto dal loro diritto interno, sia per quanto concerne la validità degli atti che comportano l'attuazione delle misure d'aiuto, sia per quanto attiene al recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma o di eventuali misure provvisorie» .

35. Tale affermazione appare, in linea di principio, ancora corretta. A mio parere, le disposizioni nazionali che introducano tributi specificamente riscossi allo scopo di finanziare un aiuto rientrano tra tali «atti che comportano l'attuazione delle misure d'aiuto» la cui legittimità, secondo la giurisprudenza della Corte, dev'essere valutata dai giudici nazionali ai sensi dell'ultimo periodo dell'art. 88, n. 3, CE. Infatti, in linea generale si deve ritenere che tali tributi formino parte del regime di aiuti che sono diretti a finanziare, giacché la loro unica giustificazione si fonda sul regime stesso.

36. Tale impostazione può anche aiutare a spiegare le indicazioni contraddittorie della giurisprudenza in merito alla questione se le norme sugli aiuti di Stato si applichino a tributi riscossi per finanziare aiuti concessi illegittimamente e, quindi, se tali tributi possano essere rimborsati. La soluzione può dipendere dalla natura del nesso esistente tra il tributo e l'aiuto. Qualora l'aiuto sia fiscalizzato, sembrerebbe chiaramente inadeguato imporre la rimborsabilità del tributo. Quando, invece, il tributo venga riscosso appositamente per finanziare l'aiuto, il rimborso sarà opportuno .

37. Concludo pertanto che, qualora un'imposta o una tassa vengano riscosse specificamente allo scopo di finanziare un aiuto concesso illegittimamente, i giudici nazionali devono ordinarne il rimborso.

38. Tale conclusione è giustificata anche alla luce del principio di effettività. Nella sentenza FNCE, la Corte si è giustamente basata su detto principio a sostegno dell'affermazione secondo cui gli atti di esecuzione di misure di aiuto possono essere considerati illegittimi al pari dell'aiuto stesso. Tale è sempre stata l'impostazione seguita dalla Corte nei casi in cui era in discussione la violazione delle regole di concorrenza. Si può rilevare un parallelo nella causa Courage , in cui la Corte si è richiamata, forse anche in via esclusiva, al principio di effettività per dichiarare che il risarcimento dei danni per violazione delle regole di concorrenza può essere chiesto dinanzi ai giudici nazionali nell'ambito di controversie tra privati. In detta causa la Corte ha dichiarato quanto segue:

«Per quanto riguarda la possibilità di chiedere il risarcimento del danno causato da un contratto o da un comportamento che possono restringere o falsare il gioco della concorrenza, va innanzi tutto ricordato che, come risulta da una giurisprudenza costante, è compito dei giudici nazionali incaricati di applicare, nell'ambito delle loro competenze, le norme del diritto comunitario, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli (...).

La piena efficacia dell'art. [81 CE] e, in particolare, l'effetto utile del divieto sancito [all'art. 81, n. 1, CE] sarebbero messi in discussione se fosse impossibile per chiunque chiedere il risarcimento del danno causatogli da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o falsare il gioco della concorrenza.

Un siffatto diritto rafforza, infatti, il carattere operativo delle regole di concorrenza comunitarie ed è tale da scoraggiare gli accordi o le pratiche, spesso dissimulati, idonei a restringere o falsare il gioco della concorrenza. In quest'ottica, le azioni di risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali possono contribuire sostanzialmente al mantenimento di un'effettiva concorrenza nella Comunità» .

39. Analoghe considerazioni valgono, a mio parere, per quanto riguarda l'attuazione delle norme sugli aiuti di Stato: i giudici nazionali devono essere competenti non solo ad ordinare il recupero degli aiuti concessi illegittimamente, ma anche ad ordinare il rimborso di tributi riscossi specificamente per finanziare gli aiuti medesimi. Infatti, solo il contribuente può avere interesse ad opporsi all'aiuto; sicuramente lo Stato e il beneficiario dell'aiuto, di regola, non sono interessati a farlo.

40. Inoltre, il rimborso di tributi destinati a finanziare un regime di aiuti è particolarmente importante quando i tributi possano determinare, di per sé, distorsioni della concorrenza e degli scambi che aggraverebbero l'alterazione causata dall'aiuto stesso. Ciò può accadere qualora i tributi gravino sui concorrenti dei beneficiari dell'aiuto o producano un effetto protezionistico e procurino un vantaggio, in qualsiasi forma, al mercato nazionale.

41. Orbene, una volta accertato che i giudici nazionali sono tenuti ad ordinare il rimborso di imposte o tributi appositamente riscossi per finanziare un regime di aiuto non notificato alla Commissione, si può passare direttamente alla soluzione della questione della retroattività. E' chiaro che non può fare alcuna differenza la circostanza che, come sembra sia avvenuto nel caso di specie, lo Stato membro adotti una nuova normativa, notificata alla Commissione, con cui di fatto miri a ratificare a posteriori la riscossione dei tributi de quibus. La situazione dev'essere valutata alla data dell'imposizione originaria dei tributi e non può essere modificata retroattivamente. Qualunque altra conclusione consentirebbe agli Stati membri di eludere gli obblighi loro imposti dall'art. 88, n. 3, CE e sovvertirebbe il sistema di notifica e autorizzazione previsto dal Trattato. Nella specie non si può neanche sostenere (come si vedrà nell'ambito dell'esame della seconda questione) che la Commissione abbia autorizzato l'applicabilità retroattiva dei contributi.

42. Si può infine osservare che il fatto che le imposte vengano descritte come uno strumento per finanziare un aiuto di Stato e possano essere quindi soggette alle disposizioni ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE, non le sottrae all'applicazione degli artt. 25 e 90 CE . Poiché, tuttavia, il giudice del rinvio non ha sollevato alcuna questione a tale proposito e dato che la giurisprudenza della Corte fornisce indicazioni chiare in merito all'applicazione di dette disposizioni , non ritengo necessario procedere al loro esame.

43. Suggerisco pertanto alla Corte di risolvere la prima questione nei termini seguenti:

Qualora un'imposta o un tributo vengano riscossi specificamente al fine di finanziare un regime di aiuti e gli aiuti siano illegittimi per mancata notifica, i giudici nazionali debbono ordinare il rimborso degli importi riscossi. Ciò vale anche nel caso in cui uno Stato membro introduca una nuova normativa, notificata alla Commissione, mediante la quale lo Stato membro intenda ratificare retroattivamente la riscossione dell'imposta o del tributo.

V - Sulla seconda questione

44. Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede se la decisione della Commissione del 1996 abbia approvato l'effetto retroattivo del regime del 1998. La questione riguarda l'introduzione, mediante il regime del 1998, di un nuovo sistema di contributi, applicabile retroattivamente con effetto dal 1° gennaio 1988. Il giudice a quo sembra suggerire che la Commissione, autorizzando il nuovo regime di aiuti, abbia implicitamente riconosciuto la compatibilità con il mercato comune della modalità di finanziamento del regime stesso. Tale parere è condiviso dal Belgio e - a quanto sembra - dai Paesi Bassi.

45. Dagli atti di causa emerge che, nel corso del suo esame, la Commissione ha chiesto chiarimenti in merito alle disposizioni che conferiscono efficacia retroattiva agli obblighi contributivi, ma la sua preoccupazione principale era che i tributi in questione non gravassero sugli animali importati.

46. Analogamente, nella decisione del 1996 la Commissione ha menzionato i contributi solo per sottolineare che non sussistevano dubbi in merito alla loro applicabilità agli animali importati o esportati e che quindi essi non producevano alcun effetto protezionistico al di là dell'aiuto propriamente detto. Pertanto, la decisione non menzionava il fatto che il progetto di legge prevedeva che alcuni contributi potessero essere riscossi retroattivamente.

47. Mi sembra evidente che la Commissione non ha espresso un parere in merito alla retroattività dei contributi. In ogni caso, non avrebbe comunque potuto farlo, giacché in tal modo sarebbe andata chiaramente oltre la propria competenza.

48. L'interpretazione da me suggerita è conforme alla distinzione tra i ruoli della Commissione e dei giudici nazionali. Mentre spetta esclusivamente alla Commissione pronunciarsi sulla compatibilità degli aiuti di Stato, è compito dei giudici nazionali garantire il rispetto dell'obbligo di non esecuzione di cui all'ultimo periodo dell'art. 88, n. 3, CE e trarne tutte le conseguenze «sia per quanto concerne la validità degli atti che comportano l'attuazione delle misure d'aiuto, sia per quanto attiene al recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma o di eventuali misure provvisorie» .

49. Pertanto, risolverei la seconda questione in senso negativo.

VI - Sulla terza, sulla quarta e sulla quinta questione

50. Alla luce della soluzione suggerita per la seconda questione, la terza, quarta e quinta questione restano irrilevanti, giacché tutte implicano che la Commissione, autorizzando il regime di aiuti, abbia anche autorizzato le disposizioni che istituiscono i contributi e conferiscono loro effetto retroattivo. Pertanto, esaminerò queste tre questioni solo in subordine.

51. Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede se la decisione della Commissione si limiti ad autorizzare il governo belga a dare attuazione al regime del 1998. La quarta questione verte, quindi, sull'interrogativo se i soggetti passivi tenuti al pagamento dei contributi siano interessati direttamente ed individualmente dalla detta decisione. La quinta questione viene posta solo nell'ipotesi in cui la quarta questione venga risolta in senso negativo. In tal caso, il giudice del rinvio chiede se i soggetti tenuti al pagamento dei contributi possano opporsi alla decisione della Commissione a motivo della loro distinta qualità di beneficiari del regime del 1998. Queste tre questioni vanno considerate congiuntamente in quanto riguardano tutte la questione se, e a quali condizioni, i soggetti passivi tenuti al pagamento dei contributi diretti al finanziamento del regime di aiuti possano impugnare dinanzi ad un giudice nazionale una decisione con cui la Commissione autorizzi il regime medesimo.

52. A norma dell'art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro le decisioni prese nei confronti di altre persone solo qualora sia dimostrato che detta decisione la riguardi direttamente e individualmente. Tale ricorso può essere proposto dinanzi al Tribunale di primo grado entro due mesi a decorrere dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. Ai termini dell'art. 234 CE, la Corte è competente a pronunciarsi, su rinvio pregiudiziale da parte di una giurisdizione nazionale, sulla validità degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità, tra i quali una decisione della Commissione.

53. Tuttavia, la possibilità di impugnare un atto comunitario indirettamente per mezzo della seconda procedura, in discussione nel caso di specie, non è incondizionata. Nella sentenza TWD , la Corte ha confermato il principio secondo cui, quando una persona fisica o giuridica non abbia esercitato in forza dell'art. 230 CE, entro il termine imperativo ivi prescritto, il suo diritto di impugnare una decisione presa nei suoi confronti o che la riguardi direttamente e individualmente, la validità della decisione non può essere contestata nell'ambito di un ricorso dinanzi ai giudici nazionali. Nondimeno tale principio è applicabile solo se l'interessato abbia potuto senza alcun dubbio impugnare la decisione direttamente in forza dell'art. 230 CE . Nelle conclusioni da me presentate nella causa TWD ho sottolineato che «l'imprecisione della norma non deve andare a scapito dei singoli» . Evidentemente, tale considerazione è particolarmente importante quando è in gioco un diritto fondamentale, come quello di agire in giudizio.

54. Nel caso di specie, non ritengo che i ricorrenti avrebbero potuto senza alcun dubbio impugnare l'atto.

54. Una persona è interessata direttamente da una decisione della Commissione qualora detta decisione produca direttamente effetti sulla sua situazione giuridica e la sua applicazione abbia carattere meramente automatico e derivi dalla sola normativa comunitaria, senza intervento di altre norme intermedie . Tuttavia si potrebbe osservare che, nel caso di specie, la decisione della Commissione costituisca una mera autorizzazione dell'attuazione del regime di aiuti da parte del governo belga. In tal caso, i ricorrenti sarebbero interessati direttamente solo dalle misure nazionali di attuazione.

56. La situazione sarebbe invece diversa, qualora non esistessero reali possibilità che il governo belga non adottasse il piano e non potessero sussistere dubbi sulla sua intenzione di dargli attuazione . Alcuni elementi del caso in esame potrebbero avvalorare tale conclusione. Dagli atti di causa emerge chiaramente che il progetto di regime del 1998 era inteso a sanare l'illegittimità del regime precedente, in vigore dal 1987. Il nuovo regime, pertanto, lo ha sostanzialmente riprodotto e, soprattutto, nel far ciò ha destinato al sistema, mediante il meccanismo retroattivo descritto in precedenza, il gettito di parte dei contributi riscossi in passato. Ciò permesso, si potrebbe quindi sostenere che la decisione della Commissione abbia mantenuto inalterati gli effetti del regime del 1987 e che i ricorrenti fossero quindi direttamente interessati .

57. Ove si consideri, però la posizione dei ricorrenti in quanto soggetti passivi tenuti al pagamento dei contributi in questione, risulterà meno evidente la loro posizione di diretti interessati, in particolare perché la portata della decisione non è del tutto univoca. Ho già rilevato che la Commissione non ha autorizzato il sistema di contributi e l'effetto retroattivo dei medesimi, che costituirebbe la parte della decisione che interessa i ricorrenti. L'interpretazione più naturale della decisione sembra essere che la Commissione abbia tenuto conto dell'aspetto finanziario del sistema solo incidentalmente, per valutarne gli effetti sul regime di aiuti.

58. Inoltre, è difficile stabilire se i ricorrenti siano interessati individualmente, anche qualora si ritenga che la decisione abbia autorizzato il sistema di contributi e il loro effetto retroattivo. Il sistema si applica, in linea generale, a molti operatori che esercitano varie attività con diversi tipi di animali. La giurisprudenza che individua l'interesse individuale sulla base della circostanza che i rispettivi ricorrenti rientrino in una «categoria chiusa», che il loro numero o la loro identità siano determinati o individuabili al momento dell'adozione della rispettiva decisione o che la decisione stessa abbia previsto un effetto retroattivo non è affatto chiara . Pertanto, gli argomenti diretti a dimostrare che i ricorrenti rappresentassero una categoria chiusa per aver già adito le vie legali al fine di recuperare gli importi versati in base al regime del 1987 prima che il progetto di legge del 1998 fosse notificato alla Commissione o perché, in ogni caso, la retroattività delle disposizioni in questione li includerebbe e, in linea generale, includerebbe i soggetti tenuti al pagamento retroattivo dei contributi, in una cerchia chiusa, non appaiono idonei a dimostrare che il ricorso sarebbe risultato sicuramente ricevibile dinanzi al Tribunale di primo grado.

59. In conclusione, non appare chiaro, al di là di qualsiasi dubbio, che i ricorrenti potessero impugnare la decisione controversa della Commissione dinanzi al Tribunale in forza dell'art. 230 CE. Ad essi pertanto non è preclusa, in base alla giurisprudenza TWD, l'impugnazione della decisione di cui trattasi dinanzi al giudice del rinvio.

VII - Sulla sesta questione

60. Con la sesta questione si chiede se, nell'adottare la decisione del 1996, la Commissione abbia ecceduto i limiti della propria competenza e abbia violato l'art. 88, n. 3, CE.

61. Chiaramente, il presupposto alla base di tale questione è che la Commissione abbia effettivamente autorizzato il sistema di contributi e l'effetto retroattivo dell'imposizione di parte degli stessi. Ho tuttavia già spiegato i motivi per i quali non ritengo che la decisione controversa li abbia autorizzati.

62. In ogni caso, osserverei che, come sembra ricorrere la stessa Commissione, qualsiasi decisione di autorizzazione un sistema di contributi inteso a finanziare un regime di aiuti costituirebbe una palese violazione del diritto comunitario. Ciò varrebbe soprattutto qualora la Commissione avesse autorizzato l'imposizione retroattiva di detti contributi, annullando in tal modo gli obblighi di previa notifica e di non esecuzione di cui all'art. 88, n. 3, CE.

63. Infine può essere utile osservare che le suesposte considerazioni che precedono non sarebbero sostanzialmente diverse qualora fosse applicabile il nuovo regolamento di procedura per l'applicazione dell'art. 88 CE . Detto regolamento, che conferisce alla Commissione solo poteri limitati ai fini del recupero degli aiuti illegittimi , riguarda unicamente la procedura dinanzi alla Commissione e i poteri di quest'ultima, e non lo si può considerare prevalente rispetto alla giurisprudenza della Corte relativa ai poteri dei giudici nazionali.

VIII - Conclusione

64. Ritengo pertanto che le questioni deferite dallo Hof van Beroep di Anversa debbano essere risolte nei seguenti termini:

1) Qualora un'imposta o un tributo vengano riscossi specificamente allo scopo di finanziare un aiuto, e quest'ultimo sia illegittimo per mancata notifica alla Commissione ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE, i giudici nazionali devono disporre il rimborso degli importi riscossi. Ciò vale anche nel caso in cui uno Stato membro introduca una nuova normativa, notificata dalla Commissione, con cui lo Stato membro intenda ratificare retroattivamente l'imposizione dell'imposta o del tributo.

2) Con la decisione 9 agosto 1996, relativa all'aiuto N 366/96, la Commissione non ha inteso approvare i contributi diretti a finanziare il regime di aiuto né il loro effetto retroattivo.

3) Ad una persona fisica o giuridica è preclusa l'impugnazione, dinanzi ai giudici nazionali, di una decisione con cui la Commissione dichiari un regime di aiuti compatibile con il mercato comune, solamente quando la decisione sia diretta alla persona medesima o sia manifesto che essa la riguardi direttamente e individualmente ai sensi dell'art. 230, quarto comma, CE, con conseguente possibilità di impugnazione diretta dinanzi al Tribunale di primo grado. I soggetti tenuti al versamento dei contributi parzialmente diretti al finanziamento di un regime di aiuti autorizzato con una decisione della Commissione non sono chiaramente legittimati ad impugnare detta decisione in forza dell'art. 230, quarto comma, CE.

4) Nel contesto di un procedimento ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE, la Commissione non è competente ad autorizzare la modalità di finanziamento di un regime di aiuti. Qualsiasi decisione in tal senso sarebbe quindi invalida.