CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PRIIT PIKAMÄE

presentate il 9 settembre 2020 ( 1 )

Cause riunite C‑225/19 e C‑226/19

R.N.N.S. (C‑225/19)

K.A. (C‑226/19)

contro

Minister van Buitenlandse Zaken

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunale dell’Aia, sede di Haarlem, Paesi Bassi)]

«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia – Regolamento (CE) n. 810/2009 – Articolo 32 – Codice comunitario dei visti – Decisione di rifiuto di visto – Diritto del richiedente di proporre ricorso contro tale decisione – Diritto a un ricorso giurisdizionale – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Buona amministrazione»

I. Introduzione

1. Entrambe le domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunale dell’Aia, sede di Haarlem, Paesi Bassi) ai sensi dell’articolo 267 TFUE hanno ad oggetto l’interpretazione dell’articolo 32 del regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (in prosieguo: il «codice dei visti») ( 2 ), letto alla luce degli articoli 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

2. Tali domande sorgono nell’ambito di due controversie tra i ricorrenti nei procedimenti principali e le autorità olandesi competenti in ordine al rigetto, da parte di queste ultime, delle domande di visto presentate dai rispettivi ricorrenti. L’oggetto delle questioni pregiudiziali proposte alla Corte è, sostanzialmente, quello di stabilire se uno Stato membro, che prende la decisione definitiva di respingere una domanda di visto in forza dell’articolo 32, paragrafo 1, del codice dei visti dopo che un altro Stato membro ha formulato obiezioni al rilascio di un visto a motivo di una minaccia imminente per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, o per le relazioni internazionali di uno Stato membro, sia tenuto a comunicare, nella sua decisione di rigetto o nel corso della successiva procedura di ricorso, l’identità dello Stato membro che ha formulato le obiezioni e quale motivazione nel merito tale Stato membro abbia fatto valere al riguardo. Un’altra questione sottostante alle controversie nei procedimenti principali riguarda i rimedi giuridici disponibili per contestare le suddette obiezioni al rilascio di un visto.

3. Le presenti cause offrono alla Corte una nuova occasione per pronunciarsi sul diritto ad un ricorso effettivo, quale discende dall’articolo 47 della Carta, nel settore della politica comune dei visti, caratterizzato da un’armonizzazione legislativa parziale ( 3 ), in cui l’autonomia procedurale degli Stati membri svolge ancora un ruolo non trascurabile, e ciò malgrado il fatto che il codice dei visti, in quanto strumento che disciplina le condizioni di rilascio, di annullamento o di abrogazione dei visti uniformi, richieda, in linea di massima, un’applicazione uniforme ( 4 ) da parte di tutte le autorità degli Stati membri – rientrino esse nel potere esecutivo o nel potere giudiziario – per garantire un’attuazione coerente di tale politica.

4. Il legislatore dell’Unione ha lasciato agli Stati membri il compito di garantire l’applicazione delle disposizioni del codice dei visti conformemente alle loro norme di procedura rispettive, imponendo tuttavia l’obbligo di rispettare talune garanzie procedurali riconosciute nell’ordinamento giuridico dell’Unione e che costituiscono un’espressione dello Stato di diritto, e cioè l’obbligo di motivazione e il diritto di ricorso. Spetterà alla Corte il compito di chiarire la portata di tali garanzie procedurali e di spiegare come esse debbano essere attuate nell’ambito dell’applicazione delle norme di procedura nazionali quando un ricorso è proposto contro un rifiuto di visto, prendendo nel contempo in considerazione le specificità del settore della politica comune dei visti. Così facendo, la Corte non soltanto difenderà lo Stato di diritto, ma contribuirà altresì a conseguire gli obiettivi di tale politica.

II. Contesto normativo

A. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

5. L’articolo 41 della Carta è redatto come segue: «1. Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare: a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio; b) il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale; c) l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni. (…)».

6. L’articolo 47, primo comma, della Carta recita: «Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo».

7. L’articolo 51, paragrafo 1, della Carta è così formulato: «Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni e agli organi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze».

8. L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta recita: «Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».

B. Il codice dei visti

9. I considerando 28 e 29 del codice dei visti sono del seguente tenore: «(28) Poiché l’obiettivo del presente regolamento, vale a dire l’istituzione delle procedure e delle condizioni per il rilascio del visto di transito o per soggiorni previsti di non più di tre mesi su un periodo di sei mesi nel territorio degli Stati membri, non può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque essere realizzato meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo. (29) Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi sanciti in particolare dalla convenzione del Consiglio d’Europa per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».

10. L’articolo 1, paragrafo 1, del codice dei visti recita: «Il presente regolamento fissa le procedure e le condizioni per il rilascio del visto di transito o per soggiorni previsti di non più di tre mesi su un periodo di sei mesi, nel territorio degli Stati membri».

11. L’articolo 2 del codice dei visti è così formulato: «Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni: (…) 2) “visto”, autorizzazione rilasciata da uno Stato membro, necessaria ai fini: a) del transito o di un soggiorno previsto nel territorio degli Stati membri, la cui durata non sia superiore a tre mesi su un periodo di sei mesi dalla data di primo ingresso nel territorio degli Stati membri; (...) 3) “visto uniforme”: visto valido per l’intero territorio degli Stati membri».

12. L’articolo 22 del codice dei visti dispone: «1. Uno Stato membro può chiedere che le autorità centrali degli altri Stati membri consultino le sue autorità centrali nel corso dell’esame di domande presentate da cittadini di determinati paesi terzi o da specifiche categorie di tali cittadini. Tale consultazione non si applica alle domande di visto di transito aeroportuale. 2. Le autorità centrali consultate danno una risposta definitiva entro sette giorni di calendario dalla consultazione. La mancanza di risposta entro tale termine implica che esse non hanno motivo di opporsi al rilascio del visto. 3. Gli Stati membri notificano alla Commissione l’introduzione o il ritiro della richiesta di consultazione preliminare prima che detta misura diventi applicabile. Tale informazione è comunicata anche nell’ambito della cooperazione locale Schengen all’interno della giurisdizione interessata. 4. La Commissione informa gli Stati membri di tali notifiche. 5. A decorrere dalla data di sostituzione della rete di consultazione Schengen di cui all’articolo 46 del regolamento VIS, la consultazione preliminare è effettuata conformemente all’articolo 16, paragrafo 2, di tale regolamento».

13. L’articolo 32, paragrafi 1 e 3, del codice dei visti dispone: «1. Ferme restando le disposizioni di cui all’articolo 25, paragrafo 1, il visto è rifiutato: a) quando il richiedente: (...) vi) sia considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, quale definita all’articolo 2, paragrafo 19, del codice frontiere Schengen, o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri e, in particolare, sia segnalato nelle banche dati nazionali degli Stati membri ai fini della non ammissione per gli stessi motivi (...). 2. La decisione di rifiuto e i motivi su cui si basa sono notificati al richiedente mediante il modulo uniforme di cui all’allegato VI. 3. I richiedenti cui sia stato rifiutato il visto hanno il diritto di presentare ricorso. I ricorsi sono proposti nei confronti dello Stato membro che ha adottato la decisione definitiva in merito alla domanda e disciplinati conformemente alla legislazione nazionale di tale Stato membro. Gli Stati membri forniscono ai richiedenti informazioni sulla procedura cui attenersi in caso di ricorso, come precisato nell’allegato VI».

14. L’allegato VI del codice dei visti contiene un modulo uniforme da utilizzare nell’ambito delle decisioni sulle domande di visto. Quanto alla motivazione della decisione, esso prevede un elenco di motivi di rifiuto, su cui va segnata una crocetta. Il motivo di rifiuto n. 5 è così formulato: «è stata emessa nel sistema di informazione Schengen (SIS) una segnalazione a Suo carico ai fini della non ammissione da ____________________ [(]indicazione dello Stato membro)».

15. Il motivo di rifiuto n. 6 è del seguente tenore: «la Sua presenza rappresenta, secondo uno o più Stati membri, una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica quale definita all’articolo 2, paragrafo 19 del regolamento (CE) n. 562/2006 (codice frontiere Schengen) o per le relazioni internazionali di uno o più Stati membri».

C. Il regolamento VIS

16. L’articolo 38 del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, concernente il sistema di informazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata (in prosieguo: il «regolamento VIS») ( 5 ) prevede: «1. Fatto salvo l’obbligo di fornire ulteriori informazioni conformemente all’articolo 12, lettera a), della direttiva 95/46/CE, chiunque ha il diritto di ottenere che gli siano comunicati i dati che lo riguardano registrati nel VIS con la menzione dello Stato membro che li ha trasmessi al VIS. Tale accesso ai dati può essere accordato soltanto da uno Stato membro. Ciascuno Stato membro registra ogni siffatta richiesta di accesso. 2. Chiunque può richiedere che eventuali dati inesatti che lo riguardano siano corretti e che dati illegittimamente registrati siano cancellati. La rettifica e la cancellazione sono effettuate senza indugio dallo Stato membro competente in conformità delle proprie disposizioni normative, regolamentari e procedurali. 3. Qualora la richiesta di cui al paragrafo 2 sia presentata ad uno Stato membro diverso da quello competente, le autorità di quest’ultimo sono contattate dalle autorità dello Stato membro al quale la richiesta è stata presentata entro un termine di 14 giorni. Lo Stato membro competente verifica l’esattezza dei dati e la legittimità del loro trattamento nel VIS entro il termine di un mese. 4. Qualora emerga che i dati registrati nel VIS sono inesatti o sono stati illegittimamente registrati, lo Stato membro competente provvede a correggere o a cancellare i dati conformemente all’articolo 24, paragrafo 3. Lo Stato membro competente conferma per iscritto e senza indugio all’interessato di aver provveduto a correggere o cancellare i dati che lo riguardano. 5. Qualora non riconosca che i dati registrati nel VIS sono inesatti o sono stati registrati illegittimamente, lo Stato membro competente fornisce senza indugio all’interessato una giustificazione scritta della ragione per cui non intende correggere o cancellare i dati che lo riguardano. 6. Lo Stato membro competente fornisce inoltre all’interessato informazioni in merito alla procedura da seguire qualora non accetti la giustificazione fornita. Tali informazioni comprendono le informazioni sulle modalità per avviare un’azione o un reclamo presso le autorità competenti o i giudici competenti di tale Stato membro e su qualunque tipo di assistenza, ivi compresa quella delle autorità di controllo nazionali di cui all’articolo 41, paragrafo 1, disponibile in conformità delle disposizioni normative, regolamentari e procedurali di tale Stato membro».

17. L’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento VIS dispone: «In ciascuno Stato membro chiunque ha il diritto di intentare un’azione o presentare un reclamo alle autorità o ai giudici competenti dello Stato membro che abbia negato il diritto, sancito dall’articolo 38, paragrafi 1 e 2, ad ottenere l’accesso ovvero la rettifica o la cancellazione dei dati che lo riguardino».

III. Fatti, procedimenti principali e questioni pregiudiziali

18. Il giudice del rinvio motiva in modo identico la necessità di proporre alla Corte domande di pronuncia pregiudiziale per entrambe le cause, eccetto per quanto riguarda la situazione individuale dei ricorrenti.

19. Il ricorrente nel procedimento principale nella causa C‑225/19, R.N.N.S., è un cittadino egiziano residente nel suo paese d’origine. Egli è coniugato, dal 28 agosto 2017, con una cittadina olandese.

20. Il 7 giugno 2017 egli ha chiesto un visto Schengen presso il Minister van Buitenlandse Zaken (Ministro degli Affari esteri, Paesi Bassi), al fine di render visita ai futuri suoceri residenti nei Paesi Bassi.

21. Con decisione del 19 giugno 2017, il ministro ha rifiutato il rilascio del visto. La decisione di rifiuto è stata motivata dal fatto che uno o più Stati membri, nella fattispecie l’Ungheria, considerano R.N.N.S. come una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, ai sensi dell’articolo 2, punto 19, del codice frontiere Schengen, o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri.

22. Il 31 ottobre 2017 il Ministro degli Affari esteri ha respinto in quanto non fondato il reclamo presentato da R.N.N.S. contro tale decisione.

23. Il 22 novembre 2017 R.N.N.S. ha proposto ricorso contro quest’ultima decisione dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo di non poter essere considerato come una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri. Il ricorrente fa valere, in particolare, la mancanza di una tutela giurisdizionale effettiva, dato che egli non sarebbe in grado di contestare la decisione di rifiuto del Ministro degli Affari esteri nel merito. Secondo tale ministro, il motivo di rifiuto dell’Ungheria non può formare oggetto di un sindacato di merito nei Paesi Bassi, ragion per cui R.N.N.S. dovrebbe adire i giudici ungheresi a tali fini.

24. La ricorrente nel procedimento principale nella causa C‑226/19, K.A., è una cittadina siriana residente in Arabia Saudita. Ella è vedova e ha figli maggiorenni, dei quali uno residente in Svezia e tre residenti nei Paesi Bassi.

25. Il 2 gennaio 2018 K.A. ha chiesto un visto Schengen presso il Ministro degli Affari esteri, al fine di render visita al figlio residente nei Paesi Bassi.

26. Con decisione del 15 gennaio 2018, tale ministro ha rifiutato il rilascio del visto. La decisione di rifiuto è stata motivata col fatto che uno o più Stati membri, nella fattispecie la Repubblica federale di Germania, considerano K.A. come una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, ai sensi dell’articolo 2, punto 19, del codice frontiere Schengen, o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri.

27. Il 14 maggio 2018, il Ministro degli Affari esteri ha respinto in quanto non fondato il reclamo presentato da K.A. contro tale decisione. Nell’ambito di tale procedura di reclamo, la ricorrente ha chiesto a tale ministro di invitare le autorità tedesche a fornire maggiori informazioni in ordine alle ragioni per le quali esse considerano la ricorrente come una minaccia del genere. Tuttavia, secondo detto ministro, il codice dei visti non contempla alcun obbligo per il Regno dei Paesi Bassi di chiedere siffatte informazioni presso le autorità tedesche.

28. Il 28 maggio 2018 K.A. ha proposto un ricorso contro quest’ultima decisione dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo di non poter essere considerata come una minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la salute pubblica o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri. K.A. fa valere, in particolare, la mancanza di una tutela giurisdizionale effettiva, dato che ella non sarebbe in grado di contestare il motivo di rifiuto, essendo quest’ultimo formulato in termini troppo generici. Secondo K.A., che fa riferimento, in particolare, all’articolo 41 della Carta, il Ministro degli Affari esteri avrebbe dovuto chiedere i motivi di merito sottostanti alla decisione delle autorità tedesche.

29. Il giudice del rinvio segnala che, nei due procedimenti, i ricorrenti non formano oggetto né di una segnalazione ai fini di un rifiuto di visto nel sistema di informazione sui visti («VIS») né di una segnalazione ai fini di un rifiuto di ammissione nello spazio Schengen nel sistema di informazione Schengen («SIS»).

30. In entrambi i procedimenti principali si pone la questione di stabilire se e come il motivo di rifiuto di cui all’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), sub vi), del codice dei visti possa essere controllato nell’ambito di un ricorso proposto contro la decisione definitiva di rifiuto di visto e se tale tipo di controllo costituisca un ricorso effettivo.

31. È in tale contesto che il rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunale dell’Aia, sede di Haarlem) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte, in ciascuna delle controversie dinanzi ad esso pendenti, le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se in caso di ricorso ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, avverso una decisione definitiva di rifiuto di un visto per il motivo di cui all’articolo 32, paragrafo 1 […] lettera a), punto vi), del codice dei visti, si configuri un diritto a un ricorso effettivo, ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, nelle seguenti circostanze: – nella motivazione della decisione lo Stato membro si è limitato ad affermare: “Lei viene considerata da uno o più Stati membri una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, quale definita all’articolo 2, punto 19 o punto 21, del codice frontiere Schengen, o per le relazioni internazionali di uno più Stati membri”; – nella decisione o nel ricorso lo Stato membro non indica quale specifico motivo o quali specifici motivi dei quattro motivi elencati all’articolo 32, paragrafo 1 […] lettera a), del codice dei visti venga opposto; – nel ricorso lo Stato membro non fornisce ulteriori informazioni sostanziali o elementi di sostegno del motivo o dei motivi posti a fondamento dell’opposizione dell’altro Stato membro (o degli altri Stati membri). 2. Se, stanti le circostanze indicate alla prima questione, si configuri il principio di buona amministrazione, ai sensi dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, segnatamente a causa dell’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. a) Se la risposta alla prima e alla seconda questione debba essere diversa allorché lo Stato membro, nella decisione definitiva sul visto, fa riferimento ad una possibilità di ricorso effettivamente esistente e specificata in modo sufficientemente chiaro nell’altro Stato membro avverso l’autorità competente indicata per nome in detto altro Stato membro (o Stati membri) che si è opposto (o che si sono opposti) ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1 […] lettera a), punto vi), del codice dei visti, in cui il motivo di rifiuto di cui trattasi può essere messo in discussione. b) Se ai fini di una risposta affermativa alla prima questione in relazione alla questione 3.a sia richiesto che la decisione relativa al ricorso nello e avverso lo Stato membro, che ha adottato la decisione definitiva venga sospesa fino a che il richiedente abbia avuto la possibilità di avvalersi del diritto di ricorso in detto altro Stato membro (o in detti altri Stati membri) e, ove il richiedente se ne avvalga, fino a che non sia stata resa la decisione (definitiva) su detto ricorso. 4. Se ai fini della risposta alle questioni faccia differenza la circostanza che al(l’autorità del-) lo Stato membro (o degli Stati membri) che si è opposto (o che si sono opposti) al rilascio del visto si possa offrire l’opportunità di intervenire come seconda controparte nel ricorso avverso la decisione definitiva sul visto e a tale titolo quella di poter presentare elementi di sostegno al motivo (o ai motivi) di rifiuto posto (posti) a fondamento dell’opposizione».

IV. Procedimento dinanzi alla Corte

32. Le decisioni di rinvio, recanti la data del 5 marzo 2019, sono pervenute nella cancelleria della Corte il 14 marzo 2019.

33. Le parti nei procedimenti principali, i governi olandese, ceco, tedesco, italiano, lituano e polacco, nonché la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte entro il termine impartito conformemente all’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.

34. Con misura di organizzazione del procedimento del 30 aprile 2020, la Corte ha rivolto quesiti a risposta scritta a tutte le parti interessate. Le osservazioni scritte su tali quesiti sono state depositate entro il termine impartito.

V. Analisi giuridica

A. Osservazioni preliminari

1. L’esigenza di un’applicazione uniforme del codice dei visti malgrado la mancanza di un’armonizzazione integrale

35. Prima di iniziare l’analisi delle questioni pregiudiziali proposte alla Corte, occorre ricordare l’importanza che presenta il codice dei visti nonché l’obiettivo legislativo di tale atto normativo. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del codice dei visti, quest’ultimo fissa le procedure e le condizioni per il rilascio del visto di transito o per soggiorni previsti di non più di tre mesi su un periodo di sei mesi, nel territorio degli Stati membri. Esso è stato adottato al fine di porre termine alle disposizioni eterogenee che esistevano in precedenza, in particolare per quanto riguarda le condizioni essenziali di ingresso e le garanzie procedurali, quali l’obbligo di motivazione e il diritto di ricorso contro le decisioni di rifiuto. Il legislatore dell’Unione ha inteso armonizzare tali condizioni per evitare il «visa shopping» e garantire parità di trattamento fra i richiedenti visto, come risulta dal considerando 18 del codice dei visti.

36. È tuttavia evidente che, in mancanza di un’armonizzazione integrale in materia, taluni aspetti più o meno collegati al rilascio di visti rientrano nella competenza legislativa degli Stati membri. Ciò risulta, in primo luogo, dal fatto che l’Unione non ha esercitato la competenza che essa condivide con questi ultimi nel settore dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, sub j), TFUE. Inoltre, la competenza degli Stati membri può derivare da un rinvio espresso al diritto degli Stati membri. Per giunta, questi ultimi possono vedersi attribuire un margine di valutazione o di discrezionalità per quanto riguarda l’espletamento di compiti specifici. Le rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri in materia legislativa o esecutiva devono pertanto essere dedotte caso per caso dalle disposizioni pertinenti mediante interpretazione.

2. Il carattere politicamente delicato di taluni aspetti

37. Come ogni atto legislativo derivante da un compromesso politico, il codice dei visti permette di intravvedere aspetti considerati delicati che gli Stati membri hanno preferito disciplinare da sé. La genesi del codice dei visti fornisce indizi sul carattere sensibile di taluni aspetti, tra i quali figurano la motivazione di una decisione di rigetto di una domanda di visto nonché il diritto del richiedente di proporre un ricorso, che formano appunto l’oggetto dei procedimenti principali ( 6 ).

38. Orbene, come ho già precisato nell’introduzione delle presenti conclusioni, ciò non significa che gli Stati membri debbano essere esentati dall’obbligo di rispettare le garanzie procedurali prescritte dall’articolo 47 della Carta nell’attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. D’altro lato, si rivela necessario tener conto delle specificità del settore della politica comune dei visti nonché delle considerazioni di sicurezza fatte valere dagli Stati membri, idonee a giustificare restrizioni proporzionate alle suddette garanzie procedurali.

B. Sulla prima questione

1. Aspetti generali

a) Censure mosse agli Stati membri dai ricorrenti nei procedimenti principali

39. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se una decisione di rifiuto di visto adottata dall’autorità nazionale competente in base all’esistenza di un motivo di rifiuto ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), sub vi), del codice dei visti, rispetti il diritto ad un ricorso effettivo, quale garantito dall’articolo 47 della Carta, ove tale decisione sia comunicata al richiedente visto mediante il modulo uniforme di cui all’allegato VI, conformemente all’articolo 32, paragrafo 2, dello stesso codice. Come afferma il giudice del rinvio, tale modulo uniforme non permette né di distinguere tra le varie categorie di minacce di cui all’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), sub vi), del codice dei visti, applicabili ai diversi casi, né di ottenere informazioni precise quanto al tenore o al fondamento del motivo o dei motivi alla base di un’obiezione di un altro Stato membro, dato che lo Stato membro che deve prendere la decisione definitiva può, in linea di principio, limitarsi a barrare la casella 6 del modulo uniforme.

40. La domanda rivolta alla Corte, diretta a verificare la compatibilità delle pertinenti disposizioni del codice dei visti nonché della relativa prassi amministrativa con l’articolo 47 della Carta, si spiega con il fatto che i ricorrenti nei procedimenti principali addebitano alle autorità nazionali, in primo luogo, di non aver sufficientemente motivato le loro decisioni di rifiuto e, in secondo luogo, di impedire l’esercizio del loro diritto di proporre ricorso contro tali decisioni. La pretesa insufficienza di motivazione delle decisioni di rifiuto sembra arrecare pregiudizio ai diritti dei ricorrenti nei procedimenti principali sotto vari profili, il che non può essere escluso a priori, tanto più che l’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, fa obbligo agli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso contro le decisioni di rifiuto di visto che deve garantire, a un dato stadio del procedimento, un ricorso giurisdizionale ( 7 ).

41. Al fine di poter proficuamente esperire i rimedi giuridici istituiti dagli Stati membri, il richiedente dev’essere informato dei motivi sui quali è fondata la decisione di rifiuto. Solo a tale condizione egli può decidere con piena cognizione di causa se sia utile adire il giudice competente. Il giudice, dal canto suo, deve essere a conoscenza dei motivi per essere in grado di esercitare il controllo sulla legittimità della decisione nazionale in questione ( 8 ). L’obbligo di motivazione persegue quindi un duplice obiettivo che dev’essere preso in considerazione per garantire un ricorso effettivo. Per ragioni di chiarezza, occorrerà esaminare separatamente tali due aspetti – da un lato, la modalità con cui un rifiuto di visto è comunicato al richiedente e, dall’altro, il controllo di legittimità al quale tale decisione è soggetta.

b) L’ambito di applicazione del diritto ad un ricorso effettivo e le restrizioni previste dalla Carta

42. Lo status di cittadini di Stati terzi dei ricorrenti nei procedimenti principali non osta all’applicazione dell’articolo 47 della Carta ai casi di specie. Come la Corte ha confermato nella sentenza El Hassani ( 9 ), il diritto ad un controllo di legittimità su una decisione di rifiuto di visto da parte di un giudice a un dato stadio del procedimento è garantito ad ogni richiedente. Poiché l’esercizio di tale controllo di legittimità richiede una motivazione della decisione di rifiuto di visto per essere efficace, come si è spiegato in precedenza ( 10 ), si deve riconoscere al richiedente il diritto di essere informato dei motivi sui quali è fondata la decisione di rifiuto. In quest’ottica, occorre constatare che i cittadini di Stati terzi rientrano anch’essi nell’ambito di applicazione dell’articolo 47 della Carta e possono, pertanto, far valere il diritto ad un ricorso effettivo dinanzi alle autorità nazionali ( 11 ).

43. Occorre tuttavia considerare che, come la Corte ha ricordato nella sentenza ZZ ( 12 ), l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ammette limitazioni all’esercizio dei diritti sanciti da quest’ultima, compreso il diritto ad un ricorso effettivo, a determinate condizioni. Tale disposizione esige che ogni limitazione rispetti il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi e richiede inoltre che, in ossequio al principio di proporzionalità, questa sia necessaria e corrisponda effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione. Nel caso di specie, mi sembra che il legislatore dell’Unione, adottando il codice dei visti, abbia effettuato una ponderazione degli interessi tra, da un lato, la garanzia dello Stato di diritto e, dall’altro, la salvaguardia della pubblica sicurezza, che si riflette perfettamente nella normativa. Le garanzie dello Stato di diritto, più precisamente l’obbligo di motivare gli atti amministrativi, nonché le possibilità di ricorso contro tali atti, come sarà esposto in prosieguo, possono essere limitate nell’interesse della pubblica sicurezza ( 13 ).

44. Al fine di fornire una risposta utile alle questioni pregiudiziali, è necessario determinare mediante interpretazione delle disposizioni pertinenti quale sia il valore accordato dal legislatore dell’Unione ai detti interessi e in quale misura esso abbia inteso tutelarli. Tale interpretazione rivelerà lo stato di evoluzione attuale del diritto dell’Unione nel settore della politica comune dei visti. Come ho già precisato sopra, l’esame del diritto ad un ricorso effettivo, quale attuato dal diritto derivato, si incentrerà su due aspetti, e cioè la modalità con cui un rifiuto di visto è comunicato al richiedente e il controllo di legittimità al quale tale decisione amministrativa è soggetta.

2. La modalità con cui un rifiuto di visto è comunicato al richiedente

45. Rilevo innanzitutto che la Corte si è pronunciata in termini assai generici quanto alla modalità con cui l’interessato dev’essere informato della motivazione su cui è fondata una decisione amministrativa adottata nei suoi confronti, esigendo unicamente che egli possa conoscerli «vuoi in base alla lettura della decisione stessa vuoi a seguito di comunicazione della motivazione effettuata su sua richiesta, fermo restando il potere del giudice competente di richiedere all’autorità di cui trattasi la comunicazione della motivazione medesima» ( 14 ). Ne consegue che la comunicazione della motivazione può avvenire, in linea di principio, in tre modi distinti.

46. Per tornare più in particolare all’esame di talune disposizioni del codice dei visti, l’articolo 32, paragrafo 1, del detto codice dispone che il visto è rifiutato quando il richiedente è considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, ai sensi dell’articolo 2, punto 19, del codice frontiere Schengen, o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri e, in particolare, quando è stato segnalato nelle banche dati nazionali degli Stati membri ai fini della non ammissione, per gli stessi motivi. A norma dell’articolo 32, paragrafo 2, di tale codice, la decisione di rifiuto e i motivi su cui si basa sono notificati al richiedente mediante il modulo uniforme di cui all’allegato VI. Tale decisione di rifiuto rispecchia le conclusioni dell’esame effettuato dallo Stato membro che deve adottare la decisione definitiva, nonché l’esito della procedura di consultazione di cui all’articolo 22 del codice dei visti. Ciò premesso, si deve osservare che il modulo uniforme di cui trattasi permette, in linea di principio, agli Stati membri, di barrare unicamente la casella n. 6, che elenca i motivi di rifiuto, senza fornire ulteriori informazioni all’interessato. Il modulo uniforme non opera alcuna distinzione tra i motivi di rifiuto specifici menzionati all’articolo 32, paragrafo 1, del codice dei visti.

47. Ne consegue che il richiedente è informato in maniera molto generica e succinta della motivazione del rifiuto di visto. Certo, come afferma giustamente la Commissione nelle sue osservazioni, ciò non impedisce agli Stati membri di menzionare tali informazioni nel modulo, ad esempio compilando lo spazio «osservazioni». Infatti, tale spazio offrirebbe, in linea di principio, la possibilità di fornire informazioni utili al richiedente al fine di aiutarlo a meglio comprendere i motivi di rifiuto, a individuare eventuali errori e a chiedere rettifiche presso l’autorità nazionale competente. Occorre sottolineare al riguardo che, anche se nessun obbligo di includere informazioni più dettagliate può essere dedotto dalle disposizioni summenzionate, tale possibilità è nondimeno prevista nel modulo uniforme, che a sua volta forma parte integrante del codice dei visti. Di conseguenza, si deve partire dalla premessa che il modulo uniforme, che evidenzia l’esistenza di uno o più motivi di rifiuto e che contiene eventuali osservazioni degli Stati membri, costituisce un «minimo di informazioni» che il legislatore dell’Unione ha considerato sufficiente per rispettare l’obbligo di motivazione di qualsiasi decisione di rifiuto di visto in quanto espressione dello Stato di diritto.

48. Per giunta, risulta dal fascicolo che è su domanda dei ricorrenti presso le autorità olandesi che questi ultimi hanno appreso quali fossero gli Stati membri che avevano formulato obiezioni contro il rilascio dei visti nell’ambito della procedura di consultazione di cui all’articolo 22 del codice dei visti. Di conseguenza, occorre rilevare che la procedura amministrativa nazionale può prevedere la possibilità di fornire ulteriori informazioni, utili per il richiedente, integrando così la motivazione di una decisione di rifiuto. Condivido il parere del governo tedesco secondo il quale l’identità degli Stati membri che hanno formulato obiezioni dovrebbe essere rivelata su domanda espressa del richiedente, al fine di garantire la possibilità di contestare la valutazione di tali Stati membri per quanto riguarda la minaccia costituita da quest’ultimo.

49. Deduco dalle osservazioni che precedono che, in mancanza di una normativa esplicita in seno all’Unione riguardante il grado di precisione della motivazione che deve figurare nella decisione di rifiuto, il legislatore dell’Unione ha inteso lasciare agli Stati membri il compito di determinare quali siano le informazioni che essi intendono comunicare al richiedente. Siffatta interpretazione mi pare tanto più coerente in quanto possono esservi ragioni oggettive che giustificano una motivazione meno dettagliata della detta decisione, come esporrò nelle presenti conclusioni.

a) Ragioni connesse ai differenti contesti nell’ordinamento giuridico dell’Unione

1) Limitazione della portata del diritto tutelato dall’articolo 47 della Carta

50. In primo luogo, ragioni oggettive connesse alle specificità di un contesto normativo determinato possono richiedere un minor grado di precisione della motivazione di un atto amministrativo. Tale limitazione del diritto del singolo di ottenere una decisione amministrativa motivata risponde spesso a considerazioni pratiche che il legislatore prende in considerazione, ad esempio il carico di lavoro dell’amministrazione ( 15 ). Da un punto di vista teorico, il diritto garantito dall’articolo 47 della Carta, che permette un sindacato di legittimità dell’attività amministrativa, si vede riconoscere una portata più limitata in taluni settori del diritto dell’Unione rispetto ad altri, senza che ciò significhi violare il suo contenuto essenziale.

51. In tale contesto, si deve ricordare la giurisprudenza della Corte secondo la quale l’obbligo di motivazione può avere un minor grado di precisione in relazione al settore di diritto amministrativo interessato. Altrettanto pertinente mi sembra la giurisprudenza della Corte secondo la quale l’interesse che il destinatario può avere a ricevere spiegazioni determina se la motivazione di una decisione amministrativa possa essere considerata sufficiente ( 16 ). Orbene, è evidente che tale interesse è determinato in gran parte dal legislatore stesso in quanto quest’ultimo definisce lo status giuridico del destinatario nel settore interessato.

52. La Corte sembra riconoscere tale prerogativa del legislatore, allorché essa precisa nella sua giurisprudenza che la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti. Secondo la Corte, chiarire se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti imposti dal diritto dell’Unione è una questione che va esaminata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi ( 17 ). Pertanto, occorre esaminare lo status giuridico che il diritto dell’Unione accorda al richiedente visto.

2) Il diritto dell’Unione non conferisce alcun diritto d’ingresso nel territorio degli Stati membri né alcun diritto soggettivo ad ottenere un visto

53. A questo proposito, tengo a evidenziare innanzitutto che il diritto dell’Unione non concede ai cittadini di paesi terzi alcun diritto d’ingresso nel territorio degli Stati membri né alcun diritto soggettivo ad ottenere un visto. Mi associo pienamente alla posizione degli avvocati generali Mengozzi, Bobek e Szpunar, che hanno escluso in maniera unanime l’esistenza di tali diritti, in base ad un esame approfondito del codice dei visti, prendendo in considerazione, in particolare, il suo obiettivo legislativo, il contenuto normativo delle sue disposizioni nonché le specificità della politica comune dei visti. Al fine di evitare ripetizioni, mi permetto di rinviare alle loro rispettive conclusioni presentate nelle cause interessate, riservandomi tuttavia il diritto di menzionare alcune loro osservazioni che mi sembrano più pertinenti ai fini delle presenti cause.

54. Come ha già evidenziato giustamente l’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki ( 18 ), il visto è concepito non come un diritto, bensì come un obbligo imposto a chi intenda soggiornare per un breve periodo nel territorio di uno Stato membro, vale a dire come un prerequisito all’ingresso nel territorio dell’Unione. Il visto è uno strumento di controllo degli ingressi, e quindi dei flussi migratori ( 19 ). L’avvocato generale Mengozzi ha anche osservato che l’azione avviata in seno all’Unione in materia di visti persegue chiaramente un obiettivo di carattere tendenzialmente difensivo, ossia quello di contrastare l’immigrazione clandestina e di evitare il «visa shopping», vale a dire evitare che uno Stato membro adotti una politica in materia di visti notoriamente più favorevole per i richiedenti, dal momento che una politica siffatta rappresenta così potenzialmente, mancando un controllo alle frontiere interne, un rischio di destabilizzazione dell’area Schengen ( 20 ). È proprio per questo motivo che il codice dei visti prevede un obbligo di rifiuto del visto quando il richiedente non soddisfa le condizioni richieste ( 21 ). È quindi evidente che, poiché l’armonizzazione parziale prevista dal codice dei visti ha come obiettivo un’applicazione uniforme delle norme, in particolare dei motivi di rifiuto, ciò non implica che gli Stati membri debbano rilasciare un visto in tutti i casi ( 22 ).

55. L’avvocato generale Bobek, dal canto suo, è giunto alla stessa conclusione nella causa El Hassani ( 23 ), segnalando che il semplice fatto che esistesse il requisito del visto già precludeva, di per sé, l’idea di un diritto soggettivo di ingresso nel territorio degli Stati membri ( 24 ). Egli ha fatto riferimento all’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), del codice dei visti, da cui risulta che il visto è un’«autorizzazione rilasciata da uno Stato membro, necessaria ai fini (…) del transito o di un soggiorno previsto nel territorio degli Stati membri, la cui durata non sia superiore a tre mesi». Si deve rilevare che l’obbligo di ottenere un’autorizzazione – vale a dire un previo consenso ai sensi del diritto amministrativo – da cui dipende l’accesso dei cittadini di paesi terzi al territorio degli Stati membri presuppone logicamente l’inesistenza di qualsiasi automatismo nella procedura di rilascio dei visti. Di conseguenza, a buon diritto gli avvocati generali Mengozzi e Bobek si sono opposti a un’interpretazione del codice dei visti secondo la quale esisterebbe un diritto soggettivo ad ottenere un visto. Inoltre, tengo a sottolineare che risulta chiaramente dal tenore letterale dell’articolo 30 del codice dei visti che il fatto di essere in possesso di un visto uniforme o di un visto con validità territoriale limitata non basta a conferire un diritto d’ingresso irrevocabile.

56. A mio parere, neppure dalle disposizioni della Carta può essere dedotta l’esistenza di un diritto soggettivo, dato che le disposizioni di quest’ultima conferiscono a cittadini di paesi terzi diritti in materia di libertà di circolazione solo in due fattispecie particolari. In primo luogo, l’articolo 15, paragrafo 3, della Carta dispone che i cittadini dei paesi terzi che sono autorizzati a lavorare nel territorio degli Stati membri hanno diritto a condizioni di lavoro equivalenti a quelle di cui godono i cittadini dell’Unione. In secondo luogo, l’articolo 45, paragrafo 2, della Carta dispone che «[l]a libertà di circolazione e di soggiorno può essere accordata, conformemente ai Trattati, ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro». Come l’avvocato generale Szpunar ha fatto osservare nelle sue conclusioni nella causa Fahimian ( 25 ), la Carta, pertanto, presuppone l’ingresso legale nell’Unione e non istituisce un siffatto diritto ( 26 ).

57. Alla luce delle considerazioni che precedono, tenuto conto della giurisprudenza della Corte, secondo la quale l’interesse che può avere il destinatario di una decisione amministrativa determina se la motivazione ivi contenuta debba essere considerata sufficiente e visto che il richiedente non può avvalersi di alcun diritto soggettivo nei confronti dell’amministrazione, non mi pare irragionevole ammettere un minor grado di precisione della motivazione di una decisione di rifiuto di visto.

3) Il rilascio di un visto in quanto esercizio di potere sovrano

58. La mancanza di un diritto soggettivo, vale a dire di un «interesse legittimo tutelato dal diritto» dell’Unione ( 27 ), «che obblighi [quest’ultima] ad intraprendere un’azione determinata per il titolare di tale diritto soggettivo» ( 28 ), è rivelatrice di una posizione del richiedente visto nei confronti dello Stato che si potrebbe qualificare come debole. Tuttavia, mi sembra che sia proprio quello che il legislatore ha voluto quando ha adottato il codice dei visti, soprattutto ove si consideri che il rilascio di un visto al cittadino di uno Stato terzo costituisce l’esercizio di un potere sovrano, come ha osservato l’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki. Più precisamente, egli ha ricordato che il diritto degli Stati di controllare l’ingresso dei non cittadini nel loro territorio rientra nella sovranità statale in quanto principio di diritto internazionale ( 29 ).

59. L’avvocato generale Szpunar ha sviluppato tale argomento nelle sue conclusioni nella causa Fahimian, chiarendo che allo stato attuale del diritto internazionale pubblico, il primo ingresso finalizzato alla migrazione legale rientra nel potere discrezionale quasi illimitato dello Stato ( 30 ). Secondo le osservazioni dell’avvocato generale Szpunar, tale sovranità non è messa in discussione dagli obblighi internazionali degli Stati membri derivanti dai trattati in materia di diritti umani ( 31 ), che del resto non sono stati neppure fatti valere dai ricorrenti nei procedimenti principali al fine di ottenere l’accesso al territorio del Regno dei Paesi Bassi. Analogamente, il fatto che gli Stati membri abbiano assunto volontariamente obblighi relativi alla protezione internazionale dei rifugiati, per quanto rilevanti essi siano, non basta, da solo, a mettere in discussione il loro pieno potere di decidere se cittadini di paesi terzi possano accedere al loro territorio. Ciò premesso, occorre, per scrupolo di chiarezza, precisare che il regime di asilo dell’Unione, compreso il principio del «non-refoulement», non è applicabile nel caso di specie, per il fatto che i ricorrenti nei procedimenti principali non cercano di ottenere lo status di rifugiato ai sensi delle norme e delle procedure di diritto internazionale.

60. Per scrupolo di completezza, occorre rilevare che i ricorrenti nei procedimenti principali non sembrano potersi avvalere delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di immigrazione, che autorizzano un soggiorno legale a taluni familiari di un cittadino di un paese terzo nel territorio degli Stati membri. Risulta dalla giurisprudenza della Corte che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare ( 32 ), «impone agli Stati membri obblighi positivi precisi, cui corrispondono diritti soggettivi chiaramente definiti, imponendo loro, nelle ipotesi contemplate dalla direttiva, di autorizzare il ricongiungimento familiare di taluni familiari del soggiornante senza potersi avvalere di discrezionalità» ( 33 ). Orbene, in mancanza di ogni indicazione concreta in questo senso nelle decisioni di rinvio, si deve considerare che i ricorrenti nei procedimenti principali non hanno presentato alcuna domanda di ricongiungimento familiare. Non risulta neppure che essi soddisfino i criteri propri dei familiari specificati in tale direttiva. Pertanto, si deve partire dal principio che tale norma non trova applicazione nei casi in esame.

4) Il regime dei visti come strumento di politica estera e di sicurezza

61. Un altro argomento che mi pare confermi lo status giuridico alquanto debole del richiedente rispetto allo Stato nell’ambito di una procedura di rilascio di visto è connesso alla natura del regime dei visti come strumento di politica estera e di sicurezza ( 34 ); tale argomento è stato altresì sollevato dall’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki ( 35 ) e sviluppato dall’avvocato generale Bobek nella causa El Hassani ( 36 ). Infatti, il settore della politica estera e della sicurezza comune dell’Unione è caratterizzato da un’influenza decisiva degli Stati membri nella procedura di adozione delle decisioni in seno al Consiglio dell’Unione europea, che dà luogo ad azioni e a posizioni comuni, in quanto gli Stati membri mantengono un ampio potere discrezionale nei loro voti, il che dimostra chiaramente il modo in cui essi esercitano la loro sovranità ( 37 ). L’unanimità richiesta per l’adozione delle dette decisioni a norma dell’articolo 24, paragrafo 2, TUE e dell’articolo 31 TUE, nonché il ruolo secondario accordato al Parlamento all’articolo 36 TUE, mettono parimenti in rilievo la preoccupazione di salvaguardare la loro sovranità, in quanto tali due elementi hanno l’effetto di impedire l’adozione di una politica estera e di sicurezza determinata senza il loro accordo ( 38 ). Occorre rilevare che i Trattati dell’Unione riconoscono espressamente le responsabilità degli Stati membri per l’elaborazione e la conduzione della loro politica estera nonché per la loro rappresentanza nazionale nei paesi terzi e in seno alle organizzazioni internazionali ( 39 ). Tutti questi fattori influiscono sulla politica dell’Unione in materia di visti, benché le decisioni che vi si riferiscono siano state sottoposte alla maggioranza qualificata nell’ambito della revisione dei Trattati. In pratica, gli Stati membri svolgono un ruolo determinante ( 40 ).

62. A questo proposito, si osserverà che parecchi accordi conclusi dall’Unione e dai suoi Stati membri con paesi terzi nonché altri atti giuridici prevedono una liberalizzazione del regime dei visti che agevola gli spostamenti, l’attività economica e i contatti interpersonali. Tali accordi e atti giuridici si inseriscono in una strategia che rispecchia gli interessi dell’Unione e dei suoi Stati membri in materia di politica estera e di sicurezza comune ( 41 ). Tale strategia può variare in funzione delle relazioni internazionali ma anche dei vari gruppi di paesi terzi. Privilegi, come un’esenzione dall’obbligo di visto, possono essere concessi ai cittadini di taluni paesi terzi sulla base del principio di reciprocità ed essere subordinati a condizioni specifiche soggette al controllo dell’Unione e dei suoi Stati membri ( 42 ). Essi possono conseguentemente essere anche revocati qualora le condizioni della loro concessione non siano più soddisfatte. Analogamente, essi devono poter essere revocati qualora la reciprocità della concessione non sia più garantita, così come ha giustamente evidenziato l’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki ( 43 ). Quando prendono decisioni in ordine all’opportunità di concludere accordi del genere, l’Unione e gli Stati membri esercitano i loro poteri sovrani e assicurano che tali decisioni rispondano alle esigenze da loro individuate; essi assumono così le loro responsabilità nei confronti dei cittadini dell’Unione.

63. È alla luce delle precedenti considerazioni che il codice dei visti deve, a mio parere, essere interpretato. Non bisogna dimenticare che, in quanto il codice dei visti accorda un certo status giuridico ai cittadini di paesi terzi, tale status giuridico è determinato dall’Unione e dai suoi Stati membri nell’esercizio della loro volontà sovrana. Pertanto, si deve concludere che, nella fase attuale dello sviluppo del diritto dell’Unione in materia di visti, il singolo costituisce solo un «beneficiario» con diritti limitati, dato che il suo status giuridico deve rispondere agli obiettivi definiti dall’Unione e dai suoi Stati membri nell’ambito della politica estera e di sicurezza.

5) L’ampio margine discrezionale delle autorità nazionali quanto alla determinazione dell’ammissibilità di un singolo al rilascio di un visto

64. Un altro aspetto, connesso all’esercizio della sovranità e che mi pare pertinente ai fini della presente analisi, e cioè il ruolo delle autorità nazionali nell’esame delle domande di visto, richiede alcune osservazioni.

65. Rilevo innanzitutto che, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), sub vi), del codice dei visti, il visto viene rifiutato se il richiedente è «considerato una minaccia» ai sensi dell’articolo 2, punto 19, del codice frontiere Schengen, il che presuppone, in primo luogo, una valutazione dei rischi da parte delle autorità competenti, prevista all’articolo 21 del codice dei visti e, in secondo luogo, che non è necessaria una certezza assoluta in ordine all’esistenza di un’effettiva minaccia. Al contrario, sembrerebbe che sia sufficiente, in linea di principio, constatare la presenza di taluni indizi che depongano nel senso dell’esistenza di rischi per gli interessi legittimi in questione per applicare tale disposizione ( 44 ). Infatti, una siffatta interpretazione potrebbe spiegarsi con il carattere preventivo del regime dei visti, concepito allo scopo di proteggere la sicurezza nell’insieme dello spazio Schengen rispetto ai rischi esterni come l’immigrazione clandestina e la tratta di esseri umani ( 45 ). Di conseguenza, sarebbe, in linea di principio, possibile sostenere che le autorità nazionali possono fondarsi sugli indizi di cui esse dispongono per opporsi al rilascio di un visto, senza essere costrette a raggiungere la certezza assoluta che il richiedente costituisca effettivamente una minaccia. Per scrupolo di coerenza, occorrerebbe imporre condizioni meno rigorose alla motivazione di una decisione di rifiuto.

66. Rilevo altresì che, nella sua sentenza pronunciata nella causa Koushkaki ( 46 ), la Corte ha messo in evidenza l’ampia discrezionalità di cui dispongono le autorità nazionali per determinare l’ammissibilità di un singolo al rilascio di un visto. Da tale sentenza risulta che la valutazione della situazione individuale di un richiedente visto per stabilire se la sua domanda non contrasti con uno dei motivi di rifiuto implica valutazioni complesse fondate, in particolare, sulla personalità di tale richiedente, sul suo inserimento nel paese in cui risiede, sulla situazione politica, sociale ed economica di quest’ultimo, nonché sull’eventuale minaccia che costituirebbe l’ingresso di tale richiedente per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri ( 47 ). Secondo la Corte, simili valutazioni complesse implicano l’elaborazione di previsioni sul presumibile comportamento di detto richiedente e devono basarsi, in particolare, sull’ampia conoscenza del paese di residenza di quest’ultimo, così come sull’analisi di documenti di vario tipo, di cui occorre verificare l’autenticità e la veridicità del contenuto, e delle dichiarazioni del richiedente, la cui attendibilità dovrà essere valutata come prevede l’articolo 21, paragrafo 7, del codice dei visti ( 48 ).

67. Nella sua sentenza pronunciata nella causa El Hassani, la Corte ha ribadito l’ampia discrezionalità di cui godono le autorità nazionali per quanto riguarda le condizioni di applicazione dei motivi di rifiuto previsti dal codice dei visti e la valutazione dei fatti pertinenti ( 49 ).

68. È importante evidenziare che la Corte si è fondata sullo stesso ragionamento nella sentenza Fahimian, che riguardava l’interpretazione della direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato ( 50 ), vale a dire un atto giuridico diverso dal codice dei visti, ma rientrante anch’esso nel settore della politica dell’immigrazione. Così, la Corte ha sottolineato l’ampia discrezionalità riconosciuta alle autorità nazionali nella valutazione dei fatti pertinenti diretta a determinare se i motivi sanciti all’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114 e relativi all’esistenza di una minaccia, in particolare, per la pubblica sicurezza, ostino all’ammissione del cittadino del paese terzo ( 51 ). La Corte ha dichiarato che è compito di tali autorità nazionali, al fine di appurare se il richiedente il visto costituisca una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza pubblica, procedere a una valutazione globale del complesso degli elementi che caratterizzano la situazione di tale persona ( 52 ). Mi sembra pertinente sottolineare che la Corte si è fondata in tale occasione su un’applicazione analogica della sua giurisprudenza nella causa Koushkaki ( 53 ), già in precedenza menzionata.

69. A mio parere, una siffatta discrezionalità conferita alle autorità nazionali quanto alla determinazione dell’ammissibilità di un singolo al rilascio di un visto conferma lo status giuridico debole che il codice dei visti accorda al richiedente.

6) Il contesto normativo applicabile alla cittadinanza dell’Unione e al mercato interno non è trasponibile alla situazione di un richiedente visto

i) I ricorrenti nei procedimenti principali non godono di alcuno status privilegiato

70. Risulta dalle decisioni di rinvio che alcuni familiari dei ricorrenti nei procedimenti principali risiedono nei Paesi Bassi. La questione che si pone è quindi quella di stabilire se tali ricorrenti godano, in qualche modo, di uno status privilegiato in quanto tali familiari risiedono nel territorio di uno Stato membro dell’Unione. Almeno teoricamente, potrebbe prospettarsi un certo collegamento con le libertà fondamentali del mercato interno dell’Unione.

71. A mio parere, tale questione richiede chiaramente una risposta negativa. Il contesto normativo applicabile al mercato interno dell’Unione non è trasponibile alla situazione del richiedente visto, il che costituisce un’altra ragione importante per la quale tale richiedente non può vedersi accordare una tutela analoga a quella di un singolo che eserciti il diritto di libera circolazione e di soggiorno. Penso in particolare alle norme concernenti il trattamento dei familiari di un cittadino dell’Unione non in possesso della cittadinanza di uno Stato membro.

72. Come la Corte ha stabilito nella sua giurisprudenza, il legislatore dell’Unione ha ampiamente esteso l’applicazione del diritto dell’Unione in materia di ingresso e di soggiorno nel territorio degli Stati membri ai cittadini di paesi terzi, coniugi di cittadini di Stati membri ( 54 ). Più concretamente, la direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( 55 ) attribuisce ad ogni cittadino di un paese terzo, familiare di un cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 2, punto 2, di tale direttiva, che accompagni o raggiunga tale cittadino dell’Unione in uno Stato membro diverso dallo Stato membro di cui è cittadino, diritti di ingresso e di soggiorno nello Stato membro ospitante.

73. A questo proposito, occorre tuttavia ricordare che le norme applicabili a tale categoria di persone mirano, in realtà, a garantire la libera circolazione del cittadino dell’Unione. Il legislatore dell’Unione ha riconosciuto l’importanza di garantire la tutela della vita familiare dei cittadini degli Stati membri al fine di eliminare gli ostacoli all’esercizio delle libertà fondamentali garantite dai Trattati ( 56 ). Se i cittadini dell’Unione non fossero autorizzati a condurre una normale vita di famiglia nello Stato membro ospitante, sarebbe seriamente ostacolato l’esercizio delle libertà loro garantite dal Trattato ( 57 ). L’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e le disposizioni della direttiva 2004/38 non conferiscono alcun diritto autonomo ai cittadini di Stati terzi. Gli eventuali diritti conferiti a siffatti cittadini dalle disposizioni del diritto dell’Unione riguardanti la cittadinanza dell’Unione sono diritti derivati dall’esercizio della libertà di circolazione da parte di un cittadino dell’Unione ( 58 ).

74. Di conseguenza, a parte il fatto che è improbabile che tali disposizioni siano applicabili alle cause in esame, dato che i ricorrenti nei procedimenti principali non sembrano corrispondere a familiari ai sensi dell’articolo 2, punto 2, della direttiva 2004/38, mi sembra evidente che l’intento del legislatore dell’Unione non era quello di estendere la cerchia dei beneficiari ad altri soggetti non espressamente considerati in tale direttiva. Come è stato spiegato al paragrafo precedente, la decisione di estendere i diritti d’ingresso e di soggiorno a taluni familiari del cittadino dell’Unione obbedisce ad una certa logica strettamente connessa al diritto del mercato interno nonché ai diritti fondamentali. Gli Stati membri rappresentati nel Consiglio in quanto organi co-legislatori hanno acconsentito volontariamente, sulla base di una decisione sovrana, a conferire diritti ad una cerchia specifica di beneficiari al fine di sviluppare la nozione di cittadinanza dell’Unione e di consolidare il mercato interno, il che esclude, di conseguenza, ogni applicazione analogica dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e delle disposizioni della direttiva 2004/38 ad altre categorie di cittadini di paesi terzi.

ii) La tutela della pubblica sicurezza nel diritto del mercato interno

75. Lo stesso vale per le nozioni giuridiche connesse alla cittadinanza dell’Unione o rientranti nel settore del mercato interno quali la nozione di motivi di «pubblica sicurezza» in quanto eccezione alla regola generale della libera circolazione. Come ho già precisato in precedenza nelle presenti conclusioni ( 59 ), le garanzie dello Stato di diritto, in particolare l’obbligo di motivare gli atti amministrativi, possono essere limitate nell’interesse della pubblica sicurezza. Benché tale affermazione generale sia, in linea di principio, corretta, è tuttavia necessario apportare alcune importanti precisazioni. Il fatto che il codice dei visti e le disposizioni che attuano le libertà del mercato interno facciano riferimento alla «pubblica sicurezza» non implica che si tratti della stessa nozione giuridica e che essa debba essere interpretata allo stesso modo. Conformemente a quanto si è già detto in precedenza ( 60 ), il contesto di una disposizione nell’ordinamento giuridico dell’Unione influisce in maniera decisiva sulla sua interpretazione.

76. Per questo motivo l’avvocato generale Szpunar ha giustamente rifiutato di trasporre la giurisprudenza della Corte relativa alle eccezioni alla regola generale della libera circolazione al regime dei visti, controverso nei procedimenti principali. Come egli ha fatto osservare nella causa Fahimian, è comprensibile che tali eccezioni siano interpretate restrittivamente ( 61 ), tanto più che occorre garantire il funzionamento del mercato interno. L’avvocato generale Szpunar ha addotto altri argomenti pertinenti al fine di escludere una trasposizione al regime dei visti delle nozioni giuridiche rientranti nel settore del mercato interno, ad esempio la differenza di struttura normativa ( 62 ). Il fatto di non essere considerato una minaccia alla pubblica sicurezza non costituisce un’eccezione ad un diritto d’ingresso interpretato estensivamente, ma semplicemente un requisito negativo applicabile ad un diritto d’ingresso. Come ha rilevato l’avvocato generale Szpunar, il contesto è del tutto diverso da quello del mercato interno e tale contesto ha la sua importanza. Il contesto specifico del diritto dell’immigrazione dell’Unione comporta che un cittadino di un paese terzo non gode degli stessi diritti di un cittadino di uno Stato membro, ossia di un cittadino dell’Unione. Inoltre, l’avvocato generale Szpunar ha sottolineato – dopo aver affermato che la direttiva 2004/114 ha come fondamento giuridico l’articolo 79 TFUE, che è contenuto nel titolo V, parte 3, del Trattato FUE – che la concezione dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza nella normativa sulla libera circolazione differisce rispetto alla normativa sull’immigrazione ( 63 ). In tale contesto, egli ha fatto riferimento all’articolo 72 TFUE, che fa salva la responsabilità incombente agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna, e sul quale tornerò nel prosieguo del mio esame.

77. Discende dalle considerazioni che precedono che lo status giuridico di un richiedente visto non può essere equiparato a quello di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare cittadino di un paese terzo. Di conseguenza, occorre escludere qualsiasi applicazione per analogia, al regime dei visti, delle nozioni giuridiche relative alla cittadinanza dell’Unione e al mercato interno.

iii) I principi elaborati nella causa ZZ non sono integralmente trasponibili ai casi in esame

78. Ho qualche esitazione a dichiararmi d’accordo con la proposta della Commissione intesa ad applicare per analogia i principi elaborati dalla Corte nella causa ZZ ( 64 ) ai casi in esame. Come ammette la Commissione stessa nelle sue osservazioni scritte, il contesto di fatto si distingue da quello delle cause esaminate nella fattispecie, che si caratterizzano per un’intensità minore dell’ingerenza delle autorità. Nella causa ZZ, ad un cittadino dell’Unione era stato negato l’accesso allo Stato membro in cui vivevano la moglie e i figli ed in cui egli stesso aveva risieduto per anni in quanto la sua presenza nello Stato membro ospitante era pregiudizievole per la pubblica sicurezza. Per contro, nei procedimenti principali, i ricorrenti sono cittadini di paesi terzi, senza alcun collegamento con un qualunque Stato membro, a cui è stato negato il rilascio di un visto. Di conseguenza, le cause si inseriscono in contesti normativi molto diversi, poiché, nella causa ZZ, la Corte era chiamata a interpretare le disposizioni della direttiva 2004/38 e non, come nei procedimenti principali, quelle del codice dei visti.

79. Alla luce delle rilevanti differenze sul piano fattuale e giuridico, e tenuto conto delle considerazioni precedenti, ritengo opportuno dar prova di prudenza per quanto riguarda l’applicazione senza riserve dei principi elaborati dalla Corte nella causa ZZ, anche se le presenti cause affrontano un problema analogo. Tale analogia non deve permettere di nascondere il fatto che il legislatore dell’Unione ha operato una ponderazione di interessi tra, da un lato, l’obbligo di motivare una decisione amministrativa e, dall’altro, la salvaguardia della pubblica sicurezza, tenendo conto di un contesto normativo molto diverso da quello del mercato interno, nel quale la tutela della pubblica sicurezza svolge un ruolo centrale, come spiegherò nei paragrafi seguenti.

b) Ragioni connesse alla tutela della pubblica sicurezza

80. Come si è già detto in precedenza ( 65 ), l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ammette le limitazioni all’esercizio dei diritti sanciti da quest’ultima, ivi compreso il diritto ad un ricorso effettivo, a talune condizioni. Sotto un profilo teorico, restrizioni all’esercizio dei diritti possono essere giustificate da obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione. Osservo, a questo proposito, che tutti gli Stati membri che hanno presentato osservazioni nelle presenti cause hanno fatto valere la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale come ragione per non divulgare informazioni ritenute riservate. La tutela della pubblica sicurezza, soprattutto per quanto riguarda la gestione di dati sensibili, costituisce un siffatto obiettivo di interesse generale, come è confermato da varie disposizioni che garantiscono la riservatezza delle informazioni per motivi di sicurezza.

81. In forza dell’articolo 346, paragrafo 1, TFUE, uno Stato membro che ha formulato un’obiezione non è tenuto a fornire informazioni circa i motivi per i quali il richiedente è qualificato come una minaccia per la sicurezza interna ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), sub vi), del codice dei visti, in quanto la comunicazione di informazioni relative alla sicurezza costituisce una materia particolarmente sensibile.

82. L’articolo 72 TFUE precisa inoltre che la politica comune in materia di immigrazione e di controllo delle frontiere esterne non osta all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna ( 66 ). Tale competenza comprende anche l’introduzione e l’applicazione di disposizioni in materia di conservazione sotto controllo ufficiale di documenti riservati nonché di divulgazione di tali documenti a terzi. Tale principio di responsabilità degli Stati membri è stato altresì ribadito dall’Unione nell’ambito della disposizione di cui all’articolo 8, paragrafo 3, del codice dei visti, riguardante gli accordi di rappresentanza, ai sensi del quale le norme in materia di protezione dei dati e di sicurezza debbono essere rispettate.

83. La Corte, dal canto suo, ha riconosciuto nella sua giurisprudenza che «considerazioni imperative riguardanti la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la conduzione delle loro relazioni internazionali possono ostare alla comunicazione all’interessato di determinate informazioni o di alcuni elementi probatori» ( 67 ). Di conseguenza, in casi eccezionali e in particolare per motivi di sicurezza dello Stato, è possibile privare gli interessati di talune informazioni. Ciò vale per una procedura amministrativa come quella del rilascio di visti, ma anche nell’ambito di un procedimento giurisdizionale a seguito della proposizione di un ricorso, come spiegherò in prosieguo.

c) Conclusione parziale

84. Alla luce delle osservazioni che precedono, giungo ad una conclusione parziale che può essere riassunta nei seguenti termini.

85. Il modulo uniforme di cui all’allegato VI del codice dei visti permette agli Stati membri di fornire al richiedente una motivazione sufficientemente dettagliata, che tiene conto dello status giuridico di quest’ultimo.

86. Anche se, nella fase attuale di evoluzione del diritto dell’Unione, gli Stati membri non sono tenuti a fornire una motivazione dettagliata, nulla impedisce loro di includere «osservazioni» nel modulo uniforme al fine di facilitare un controllo di legittimità.

87. Il legislatore dell’Unione può altresì rivedere il modo con cui il rifiuto di rilascio di un visto è comunicato al richiedente, dopo aver proceduto ad una nuova ponderazione degli interessi in gioco. In effetti, è quello che il legislatore ha appena fatto con l’adozione del regolamento (UE) 2019/1155 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, recante modifica del codice dei visti ( 68 ). Tale revisione legislativa apporta rilevanti modifiche, in quanto il nuovo modulo uniforme separa, ormai, da un lato, la categoria della «minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna» e, dall’altro, quella della «minaccia per la salute pubblica». I tre motivi di rifiuto sono pertanto attualmente ripartiti in tre caselle distinte. Occorre altresì mettere in rilievo il considerando 15 del nuovo regolamento, da cui risulta che «[l]a notifica del rifiuto dovrebbe contenere informazioni dettagliate sui motivi di rifiuto e sulle procedure di ricorso. Durante la procedura di ricorso i richiedenti dovrebbero avere accesso a tutte le informazioni pertinenti al loro caso in conformità del diritto nazionale». Si constata quindi la volontà del legislatore di adeguare gradualmente lo status giuridico del richiedente visto al fine di meglio rispondere ai requisiti di trasparenza imposti dal diritto ad un ricorso effettivo.

3. Il controllo di legittimità a cui è soggetta la decisione di rifiuto

88. Le considerazioni precedenti relative allo status giuridico del richiedente visto e alla modalità di comunicazione dei motivi di rifiuto al richiedente hanno conseguenze rilevanti per l’esame della portata del controllo giurisdizionale nell’ambito del ricorso previsto all’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, interpretato alla luce dell’articolo 47 della Carta, come verrà illustrato nelle presenti conclusioni.

a) Le modalità del controllo di legittimità rientrano nella sfera di applicazione del diritto nazionale

89. Il legislatore dell’Unione ha conferito al richiedente il diritto ad un ricorso conformemente all’ordinamento giuridico interno degli Stati membri, il che ha come conseguenza che le procedure di controllo di legittimità possono variare da uno Stato membro all’altro. Procedure di natura amministrativa, giurisdizionale o addirittura mista sono, in linea di principio, possibili ( 69 ). Al riguardo, la Corte ha fornito precisazioni utili all’interpretazione delle summenzionate disposizioni, dichiarando, nella sentenza pronunciata nella causa El Hassani che, benché le «modalità [della procedura di ricorso contro le decisioni di diniego di visti] siano definite dall’ordinamento giuridico del singolo Stato membro nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, [t]ale procedura deve garantire, a un dato stadio del procedimento, un ricorso giurisdizionale». ( 70 )

90. D’altro canto, occorre ribadire anche nel presente contesto che, qualora l’ordinamento giuridico interno preveda «procedure miste», ad esempio, la possibilità di presentare un reclamo presso l’autorità che ha emanato la decisione di rifiuto (o presso l’autorità amministrativa superiore competente per il controllo di diritto), nulla impedisce agli Stati membri di fornire, per quanto possibile, informazioni più dettagliate. Ciò premesso, rilevo che, contrariamente a quanto fa pensare la formulazione della prima questione pregiudiziale, sembrerebbe che i ricorrenti nei procedimenti principali abbiano ottenuto legalmente dalle autorità olandesi informazioni più dettagliate in particolare sugli Stati membri che hanno formulato obiezioni contro il rilascio di visti. Di conseguenza, come si è detto in precedenza nel corso dell’analisi ( 71 ), la procedura vigente nei Paesi Bassi sembra garantire un minimo di trasparenza.

91. L’importanza di un siffatto controllo di legittimità non dev’essere sottovalutata. Come ha affermato l’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki, l’obiettivo del regime dei visti consiste, in sostanza, nell’istituire una procedura alle condizioni «più evidenti e comprensibili per il richiedente al fine di assicurargli un trattamento dignitoso e rispettoso della sua persona» ( 72 ). L’avvocato generale Bobek, dal canto suo, ha ricordato che «sussiste (…) il diritto a che la propria domanda [di visto] sia trattata in modo appropriato e conforme alla legge, e tale diritto può costituire il fondamento del controllo giurisdizionale della decisione sulla domanda» ( 73 ). Tuttavia, una questione importante che occorre esaminare nelle presenti conclusioni per rispondere alla prima questione pregiudiziale riguarda il rigore che deve presentare il controllo giurisdizionale delle decisioni di rifiuto di visti.

b) Un controllo giurisdizionale meno intenso come conseguenza delle prerogative del Consiglio nel settore della politica estera e di sicurezza comune

92. In quanto strumento della politica estera e di sicurezza dell’Unione ( 74 ), il regime dei visti dipende dalle prerogative accordate al Consiglio in questo settore, il che permette a quest’ultimo di adeguarlo in funzione della situazione delle relazioni internazionali e delle esigenze di sicurezza. Sostenuto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, il Consiglio è il soggetto più indicato per definire tale politica e attuarla sul piano normativo, anche in materia di accesso da parte di cittadini di paesi terzi al territorio dell’Unione. Esso è in grado di valutare l’opportunità di un mantenimento o di un cambiamento eventuali della politica dei visti sulla base delle informazioni raccolte dai vari servizi dell’Unione e dei suoi Stati membri ( 75 ). Esso esercita pertanto le sue competenze in tale settore nell’interesse di un’effettiva realizzazione degli obiettivi definiti dai Trattati ( 76 ).

93. Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, «[c]iascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste». Tale disposizione dà corpo al principio dell’equilibrio istituzionale, che caratterizza la struttura istituzionale dell’Unione, il quale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre ( 77 ). La ripartizione di competenze in seno all’Unione nonché le prerogative del Consiglio nel settore della politica estera e di sicurezza comune implicano necessariamente che alle altre istituzioni venga accordato un ruolo meno preponderante ( 78 ). Lo stesso vale per il controllo giurisdizionale degli atti adottati dal Consiglio, come dimostrano l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE, che escludono esplicitamente la competenza della Corte in tale settore, ad eccezione degli aspetti rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 40 TUE, connessi alle procedure e all’estensione delle attribuzioni rispettive delle istituzioni, nonché del controllo di legittimità delle misure restrittive adottate nei confronti di persone fisiche o giuridiche ( 79 ). Come spiegherò nelle presenti conclusioni, tali considerazioni sono pertinenti per precisare quale sia l’estensione del controllo giurisdizionale sul piano nazionale per quanto riguarda le decisioni prese nel settore dei visti.

94. L’ordinamento costituzionale degli Stati membri prevede una ripartizione di competenze, simile a quella descritta nei paragrafi precedenti, che conferisce tradizionalmente al potere esecutivo prerogative nel settore della politica estera e di sicurezza, e ciò per gli stessi motivi da me menzionati. Spetta in genere al potere esecutivo di uno Stato formulare la politica estera e farsi carico della rappresentanza diplomatica e consolare all’estero ( 80 ). Conformemente al ragionamento esposto nelle presenti conclusioni, mi sembra che il controllo giurisdizionale degli atti aventi un collegamento intrinseco con tale settore, come le decisioni in materia di visti, dovrebbe essere più ristretto.

95. A questo proposito, tengo a ricordare che il giudice nazionale è competente ad applicare la legge alle cause sottopostegli, di modo che esso è tenuto a valutare i fatti e a risolvere le questioni giuridiche eventualmente insorte. Per contro, il giudice nazionale non dispone in genere di alcuna competenza o perizia in materia di politica estera e di sicurezza. Per giunta, esso non dispone della legittimazione necessaria, nel suo ordinamento costituzionale, per adottare decisioni rientranti in tale ambito particolarmente sensibile. Inoltre, non può essere escluso che i suoi atti ostacolino addirittura gli obiettivi perseguiti dagli organi dello Stato designati per esercitare tale funzione. Di conseguenza, voler concedere al giudice nazionale una funzione che esso non riuscirebbe a svolgere non mi sembra che sia un orientamento realistico. Tuttavia, mi pare che sia proprio questo il risultato a cui condurrebbe un controllo giurisdizionale illimitato, tale da costringere il giudice a verificare ogni volta tutti i motivi sottostanti ad una decisione di rifiuto di visto al fine di rispondere alle prescrizioni del diritto dell’Unione.

96. Dopo aver preso in considerazione tutti gli aspetti summenzionati nel contesto dell’interpretazione dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, sono convinto che nei casi di specie vada affermato un controllo giurisdizionale meno intenso da parte del giudice nazionale. Rilevo al riguardo che non sono il solo avvocato generale presso la Corte a sostenere questa tesi, come illustrerò nei paragrafi seguenti.

c) Gli Stati membri possono prevedere un controllo giurisdizionale meno intenso

97. Condivido infatti senza riserve il parere degli avvocati generali Bobek e Szpunar, che si pronunciano a favore di un controllo giurisdizionale meno intenso, e il cui ragionamento si fonda sull’ampia discrezionalità di cui dispongono le autorità alle quali compete la decisione sull’ammissibilità di un singolo al rilascio di un visto.

98. Come l’avvocato generale Bobek ha giustamente fatto rilevare, «l’ampio margine di discrezionalità delle autorità degli Stati membri si traduce logicamente in un controllo giurisdizionale meno intenso da parte dei giudici degli Stati membri» ( 81 ). L’avvocato generale Szpunar osserva, dal canto suo, che «un ampio margine di discrezionalità implica un sindacato giurisdizionale limitato. Il margine di discrezionalità sarebbe altrimenti eluso e il potere giudiziario si sostituirebbe al potere esecutivo» ( 82 ). Tale ragionamento mi pare particolarmente convincente in un contesto come quello del settore dei visti, in cui, come ho già spiegato, le autorità competenti debbono operare valutazioni complesse al fine di tutelare contro i rischi esterni la sicurezza nell’insieme dello spazio Schengen, senza per questo dover avere una certezza assoluta in ordine all’esistenza di una minaccia concreta ( 83 ). Un giudice nazionale non può sostituirsi alle autorità competenti che, d’altronde, dispongono della competenza e dei mezzi necessari per espletare tale compito.

99. Inoltre, mi pare che il ragionamento dell’avvocato generale Mengozzi vada nello stesso senso quando quest’ultimo scrive che la procedura di ricorso è concepita per evitare le decisioni arbitrarie ( 84 ). Un controllo destinato ad impedire l’arbitrio implica, per definizione, l’esistenza di una soglia relativamente elevata per stabilire l’illegittimità di una decisione amministrativa ( 85 ).

100. Tale interpretazione è stata confermata dalla giurisprudenza della Corte la quale, nella sentenza pronunciata nella causa Fahimian, ha dichiarato che l’organo giurisdizionale nazionale dovrebbe essere competente ad esaminare tutte le questioni pertinenti, ma il controllo è tuttavia limitato alla valutazione «dell’assenza di errore manifesto» ( 86 ).

101. Tale affermazione significa, a mio parere, che l’organo giurisdizionale nazionale chiamato ad esercitare il controllo giurisdizionale di una decisione di rifiuto di visto adottata dall’amministrazione in quanto il soggetto interessato è considerato come una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, o per le relazioni internazionali di uno Stato membro, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), sub vi), del codice dei visti, deve avere la possibilità di verificare direttamente se la procedura di consultazione delle autorità centrali degli altri Stati membri descritta all’articolo 22 del codice dei visti sia stata correttamente applicata e se le garanzie procedurali siano state rispettate nel caso di specie.

102. Per quanto riguarda il merito della decisione di rifiuto, il controllo giurisdizionale deve prevedere la possibilità per il detto organo nazionale di verificare che i limiti del margine di discrezionalità esercitato dall’amministrazione per determinare l’ammissibilità del richiedente al rilascio di un visto non siano stati ecceduti. A tal fine, l’organo giurisdizionale dovrà verificare se ricorressero gli elementi pertinenti da cui dipende l’esercizio del potere discrezionale. In mancanza di errore manifesto di valutazione da parte dell’amministrazione, l’organo giurisdizionale deve concludere per la legittimità della decisione di rifiuto di visto.

103. Al fine di verificare se esista un errore manifesto di valutazione, l’organo giurisdizionale deve basarsi sulle informazioni contenute nel fascicolo giudiziario, il che comprende il modulo uniforme debitamente compilato, eventuali «osservazioni» che suffraghino la decisione di rifiuto, nonché altre informazioni fornite, se del caso, dall’amministrazione nel contesto della procedura amministrativa e precontenziosa. L’organo giurisdizionale deve prendere in considerazione le circostanze specifiche di ciascun singolo caso, in particolare le legittime preoccupazioni di sicurezza quanto alla natura e alle fonti di informazione.

d) Come conciliare le legittime preoccupazioni di sicurezza degli Stati membri con le garanzie procedurali richieste dallo Stato di diritto?

104. Nell’esercizio del controllo giurisdizionale, le autorità saranno occasionalmente indotte a gestire dati riservati, il che fa sorgere la questione di stabilire come conciliare le legittime preoccupazioni degli Stati membri con le garanzie procedurali richieste dallo Stato di diritto.

105. In linea di principio, la risposta a tale questione discende dalle osservazioni precedenti che tengono conto dello status giuridico del richiedente visto nonché delle preoccupazioni di sicurezza degli Stati membri. Allo stato attuale di evoluzione del diritto dell’Unione, gli Stati membri non sono tenuti a fornire una presentazione esauriente dei motivi della decisione di rifiuto, il che potrebbe portarli a divulgare o a permettere la divulgazione di informazioni sensibili che potrebbero implicare un rischio grave per i loro interessi nazionali. Essi possono limitarsi a mettere a disposizione dell’organo giurisdizionale l’informazione contenuta nel modulo uniforme di cui all’allegato VI del codice dei visti, ivi comprese le «osservazioni», nonché altre informazioni fornite dall’amministrazione, ad esempio a seguito di un reclamo, al fine di agevolare un controllo di legittimità.

106. Poiché il diritto dell’Unione prevede garanzie minime, lasciando agli Stati membri il compito di determinare le modalità della procedura di ricorso nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, nulla impedisce loro di mettere altresì, a determinate condizioni, l’informazione qualificata come riservata a disposizione dell’organo giurisdizionale. Se del caso, come riconosciuto dalla Corte nella sua giurisprudenza ( 87 ), gli Stati membri, al fine di proteggere i propri interessi nazionali, possono chiedere all’organo giurisdizionale di «attuare (…) tecniche che consentano di conciliare le legittime preoccupazioni di sicurezza relative alla natura e alle fonti di informazione prese in considerazione nell’adottare la decisione [di rifiuto] di cui trattasi con la necessità di garantire adeguatamente all’interessato il rispetto dei suoi diritti processuali, quali il diritto ad essere sentito e il principio del contraddittorio».

e) Conclusione parziale

107. Alla luce delle considerazioni che precedono, giungo alla seguente conclusione parziale:

108. Il diritto dell’Unione prevede un controllo giurisdizionale limitato che tiene conto della natura specifica della procedura di rilascio dei visti.

4. Risposta alla prima questione

109. Sulla base di questa analisi, si deve rispondere alla prima questione pregiudiziale nel senso che la decisione di rifiuto che il richiedente visto riceve dalle autorità nazionali, e cioè il modulo uniforme contenente eventuali osservazioni, soddisfa, in linea di principio, i requisiti del diritto ad un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta. Anche se, allo stato attuale di evoluzione del diritto dell’Unione, gli Stati membri non sono tenuti a fornire una motivazione dettagliata, nulla impedisce loro di includere «osservazioni» nel modulo uniforme, nonché altre informazioni fornite dall’amministrazione, ad esempio a seguito di un reclamo, al fine di facilitare un controllo di legittimità.

110. Poiché il diritto dell’Unione prevede garanzie minime, lasciando agli Stati membri il compito di determinare le modalità della procedura di ricorso nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, nulla impedisce loro di mettere altresì, a determinate condizioni, a disposizione dell’organo giurisdizionale informazioni qualificate come riservate. Se del caso, gli Stati membri, al fine di proteggere i propri interessi nazionali, possono chiedere all’organo giurisdizionale di attuare tecniche che consentano di conciliare le legittime preoccupazioni di sicurezza relative alla natura e alle fonti di informazione che sono state prese in considerazione nell’adottare la decisione di rifiuto di cui trattasi con la necessità di garantire adeguatamente all’interessato il rispetto dei suoi diritti procedurali, quali il diritto di essere ascoltato nonché il principio del contraddittorio.

C. Sulla seconda questione

111. Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 41 della Carta, che sancisce il diritto ad una buona amministrazione, debba essere interpretato nel senso che osta ad una prassi come quella descritta nella prima questione pregiudiziale.

112. L’articolo 41, paragrafo 1, della Carta garantisce ad ogni persona il diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione. Pertanto, dal tenore letterale dell’articolo 41 della Carta emerge che esso non si rivolge agli Stati membri, bensì unicamente alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione ( 88 ).

113. Di conseguenza, una persona che contesti una decisione di rifiuto di visto non può fondarsi sull’articolo 41, paragrafo 2, lettera c) della Carta relativo all’obbligo per l’amministrazione di motivare le sue decisioni in occasione di qualsiasi procedura connessa alla sua domanda ( 89 ).

114. È tuttavia importante rilevare che il diritto ad una buona amministrazione è inerente alle disposizioni dell’articolo 47 della Carta, relativo al diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e ad un processo equo ( 90 ). La Corte ha riconosciuto che tale diritto rispecchia un principio generale di diritto dell’Unione, il diritto ad un ricorso effettivo ( 91 ). Tale principio è attualmente espresso dall’articolo 47 della Carta ( 92 ).

115. Tenuto conto di tali considerazioni, ritengo che, nei procedimenti principali, si debba considerare che, nelle circostanze menzionate nella prima questione, il diritto ad una buona amministrazione viene garantito per le stesse ragioni esposte nella risposta alla prima questione pregiudiziale, relative alla conformità all’articolo 47 della Carta della situazione esaminata nei procedimenti in questione.

D. Sulle questioni terza e quarta

116. Propongo di fornire una risposta comune alle questioni terza e quarta, dato che esse vertono sulla possibilità di proporre ricorso contro l’opposizione al rilascio di un visto formulata da un altro Stato membro nell’ambito della procedura di consultazione di cui all’articolo 22 del codice dei visti.

1. I limiti dell’autonomia procedurale degli Stati membri

117. A questo proposito, occorre ricordare che il codice dei visti realizza un’armonizzazione legislativa solo parziale ( 93 ). Ne consegue che tale codice non prevede alcuna procedura specifica che consenta di contestare la valutazione dello Stato membro che abbia formulato un’obiezione al rilascio di un visto sul fondamento dell’articolo 22, paragrafo 2, del codice dei visti.

118. Per giunta, si deve rilevare che la procedura prevista all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento VIS, non trova applicazione nel caso di specie, dato che a carico dei ricorrenti nei procedimenti principali non è stata emessa una segnalazione ai fini di un rifiuto di visto nel VIS né una segnalazione ai fini di un rifiuto di ammissione nello spazio Schengen nel SIS ( 94 ).

119. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, in mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità processuali dei ricorsi giurisdizionali destinati a garantire la salvaguardia dei diritti dei soggetti dell’ordinamento in forza del principio di autonomia processuale, a condizione, tuttavia, che esse non siano meno favorevoli rispetto a quelle relative a situazioni analoghe assoggettate al diritto interno (principio di equivalenza) e che non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione (principio di effettività) ( 95 ). Ciò considerato, gli Stati membri non possono sottrarsi agli obblighi imposti dal diritto garantito all’articolo 47 della Carta per quanto riguarda una tutela giurisdizionale effettiva ( 96 ). Di conseguenza, essi sono tenuti a predisporre rimedi giuridici adeguati nei rispettivi ordinamenti giuridici ( 97 ). Come mostrerò in prosieguo, possono prospettarsi diverse opzioni, senza per questo privilegiare un modello determinato ( 98 ).

2. L’obbligo di informare i richiedenti sui rimedi giuridici disponibili

120. In tale contesto si pone la questione di stabilire se gli Stati membri siano tenuti ad informare i richiedenti sui rimedi giuridici disponibili. Al riguardo, rilevo che non esiste alcuna disposizione nel codice dei visti che disciplini espressamente tale aspetto. Tuttavia, l’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti prevede l’obbligo di fornire ai richiedenti informazioni relative ai rimedi giuridici disponibili contro la decisione di rifiuto di visto. Privilegio un’applicazione analogica di tale disposizione, e ciò per le ragioni che esporrò nelle presenti conclusioni.

121. Come è stato spiegato sopra ( 99 ), la decisione di rifiuto rispecchia le conclusioni dell’esame operato dallo Stato membro che deve adottare la decisione finale, nonché l’esito della procedura di consultazione di cui all’articolo 22 del codice dei visti. Pertanto, si può supporre che l’opposizione espressa da uno o più Stati membri costituisca un elemento costitutivo della decisione amministrativa. Poiché l’articolo 32, paragrafo 2, del codice dei visti prevede che il richiedente debba essere informato del motivo di rifiuto mediante il modulo uniforme di cui all’allegato VI di tale codice, mi pare coerente estendere tale obbligo di informazione ai rimedi giuridici disponibili contro l’opposizione espressa da uno o più Stati membri.

122. Un’applicazione, almeno analogica, dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti è necessaria al fine di garantire la coerenza e l’efficacia della tutela giurisdizionale nell’ambito del ricorso garantito dal codice dei visti. L’applicazione del diritto dell’Unione da parte degli organi amministrativi nazionali obbliga inevitabilmente questi ultimi a numerose interazioni, il che produce sovrapposizioni ed elementi di connessione. In una fattispecie come quella in esame, che implica l’applicazione delle norme di vari ordinamenti giuridici, così come la partecipazione di vari organi amministrativi, la tutela dei diritti del singolo può rivelarsi complessa. Per non renderla illusoria, gli Stati membri dovrebbero, a mio parere, essere tenuti a fornire ai richiedenti informazioni relative ai rimedi giuridici, su richiesta o a seguito di un reclamo ( 100 ).

123. Dall’ordinanza della Corte nella causa Guérin automobiles/Commissione ( 101 ) risulta che nella maggior parte degli Stati membri esiste un siffatto obbligo di informazione a carico dell’amministrazione. Come giustamente rileva la Corte, «in linea generale, è un intervento del legislatore che lo ha imposto e disciplinato» ( 102 ). Ciò premesso, il legislatore dell’Unione ha espressamente previsto un siffatto obbligo di informazione all’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti al fine di facilitare il controllo giurisdizionale. L’applicazione di tale disposizione ai rimedi giuridici esperibili contro l’opposizione espressa da uno o più Stati membri da me proposta non fa altro che rendere più coerente ed efficace la tutela giurisdizionale garantita dal legislatore.

124. Per concludere, tengo ad attirare l’attenzione sul fatto che il Codice europeo di buona condotta amministrativa, elaborato dal Mediatore europeo, prevede, all’articolo 19, paragrafo 1, l’obbligo di indicare i rimedi giuridici esistenti al fine di impugnare qualsiasi decisione delle istituzioni dell’Unione che possa arrecare pregiudizio ai diritti e agli interessi di un privato. Lo stesso vale per il codice elaborato dalla Commissione, che impone tale obbligo «quando il diritto dell’Unione lo prevede». Anche se tali codici non sono direttamente applicabili ai casi in esame poiché sono gli Stati membri che applicano il codice dei visti, essi permettono di trarre conclusioni sull’importanza di tale informazione per la tutela dei diritti nell’ambito di una procedura amministrativa ( 103 ).

3. Elementi di riflessione: opzioni prospettabili per rimedi giuridici da predisporre da parte degli Stati membri

125. Come si è precisato sopra, la tutela dei diritti del singolo può rivelarsi complessa in relazione ai dati del caso concreto, e ciò tanto più in quanto gli ordinamenti giuridici degli Stati membri possono prevedere rimedi giuridici diversi. Le informazioni relative ai rimedi giuridici dovranno tener conto della maniera in cui i vari soggetti amministrativi cooperano nell’ambito dell’esame di una domanda di visto.

126. Ciò premesso, e fatta salva l’autonomia processuale degli Stati membri per adottare le modalità processuali dei ricorsi giurisdizionali destinati a garantire la tutela dei diritti dei singoli, mi pare che varie opzioni possano essere prospettate. Da un lato, è possibile prevedere un rimedio giuridico nel solo Stato membro che adotta la decisione definitiva, opzione questa che si avvicina meglio all’idea dell’«una tantum» accennata dal giudice del rinvio. Dall’altro lato, è possibile prospettare un rimedio giuridico nello Stato membro che ha formulato l’obiezione. Le considerazioni che seguono hanno lo scopo di apportare alcuni elementi di riflessione al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio.

a) Un rimedio giuridico nello Stato membro che adotta la decisione definitiva?

127. Come stabilisce l’articolo 32, paragrafo 3 del codice dei visti, il ricorso contro una decisione di rifiuto di visto deve essere «propost[o] nei confronti dello Stato membro che ha adottato la decisione definitiva in merito alla domanda e disciplinat[o] conformemente alla legislazione nazionale di tale Stato membro».

128. In mancanza di disposizioni più dettagliate, ciò non implica necessariamente che la contestazione di un’obiezione formulata da un altro Stato membro debba anch’essa essere effettuata dinanzi alle autorità dello Stato membro che ha adottato la decisione definitiva. Tuttavia, sono del parere che la formulazione dell’articolo 32, paragrafo 3 del codice dei visti debba essere interpretata come un rilevante indizio espresso dal legislatore a favore dell’idea dell’«una tantum», sancita al considerando 7 del codice dei visti, che permetterebbe al richiedente di avere un solo interlocutore e di espletare tutte le sue formalità amministrative in un solo luogo. I vantaggi per la tutela dei suoi interessi sono evidenti, tanto più che ciò gli risparmierebbe lo sforzo di intraprendere azioni presso varie amministrazioni nazionali, ciascuna operante secondo norme diverse. Infatti, la nozione di procedura amministrativa che si svolge in più fasi e prevede la partecipazione di vari soggetti specializzati non è ignota nel diritto amministrativo, sia sul piano dell’Unione sia su quello degli Stati membri. Pertanto, nulla impedisce agli Stati membri di istituire i congegni adeguati di comune accordo, almeno finché non saranno adottate eventuali modifiche al codice dei visti.

129. Le disposizioni del codice dei visti non ostano ad un siffatto orientamento, purché il diritto procedurale nazionale nonché accordi tra gli Stati membri interessati, conclusi nell’esercizio dei loro diritti sovrani, lo prevedano. Occorre ricordare al riguardo