CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 2 dicembre 2021 ( 1 )

Causa C‑156/21

Ungheria

contro

Parlamento europeo e

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Articolo 151, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia – Incidente processuale – Istanza di ritiro di un documento – Parere del servizio giuridico del Consiglio – Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 – Regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione – Protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro – Base giuridica del regolamento 2020/2092 – Articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE – Violazione degli articoli 7 TUE e 269 TFUE – Violazione degli articoli 4, paragrafo 1, TUE, 5, paragrafo 2, TFUE e 13, paragrafo 2, TFUE – Principio della certezza del diritto – Principio di parità di trattamento fra gli Stati membri – Principio di proporzionalità»

1. Con il ricorso in esame ( 2 ), presentato ai sensi dell’articolo 263 TFUE, l’Ungheria chiede alla Corte di annullare, in via principale, il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) e, in subordine, alcuni dei suoi articoli.

2. Nel ricorso, la cui rilevanza costituzionale è innegabile, la Corte deve stabilire se il regolamento 2020/2092, che istituisce un meccanismo di tutela del bilancio dell’Unione contro le violazioni dei principi dello Stato di diritto da parte degli Stati membri connesse all’esecuzione del bilancio, sia stato adottato su una base giuridica adeguata e se sia compatibile con varie disposizioni del diritto primario, in particolare con l’articolo 7 TUE.

3. La Corte ha deciso di rinviare la causa alla seduta plenaria, in quanto collegio giudicante idoneo a statuire su cause che rivestono un’«importanza eccezionale» (articolo 16 dello Statuto della Corte di giustizia).

I. Contesto normativo

A. Diritto primario

4. L’articolo 7 TUE così dispone: «1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura. Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi. 2. Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni. 3. Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell’agire in tal senso, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche. Lo Stato membro in questione continua in ogni caso ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai trattati. 4. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate a norma del paragrafo 3, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione. 5. Le modalità di voto che, ai fini del presente articolo, si applicano al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sono stabilite nell’articolo 354 [TFUE]».

5. Ai sensi dell’articolo 269 TFUE: «La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi sulla legittimità di un atto adottato dal Consiglio europeo o dal Consiglio a norma dell’articolo 7 [TUE] unicamente su domanda dello Stato membro oggetto di una constatazione del Consiglio europeo o del Consiglio e per quanto concerne il rispetto delle sole prescrizioni di carattere procedurale previste dal suddetto articolo. La domanda deve essere formulata entro il termine di un mese a decorrere da detta constatazione. La Corte statuisce entro il termine di un mese a decorrere dalla data della domanda».

6. Ai sensi dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE: «Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione della Corte dei conti, adottano mediante regolamenti: a) le regole finanziarie che stabiliscono in particolare le modalità relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio, al rendiconto e alla verifica dei conti».

B. Regolamento 2020/2092

7. Ai sensi dell’articolo 1 («Oggetto»): «Il presente regolamento stabilisce le norme necessarie per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri».

8. Ai sensi dell’articolo 2 («Definizioni»): «Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni: a) “Stato di diritto”: il valore dell’Unione sancito nell’articolo 2 TUE. In esso rientrano i principi di legalità, in base alla quale il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; tutela giurisdizionale effettiva, compreso l’accesso alla giustizia, da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, anche per quanto riguarda i diritti fondamentali; separazione dei poteri; non-discriminazione e uguaglianza di fronte alla legge. Lo Stato di diritto è da intendersi alla luce degli altri valori e principi dell’Unione sanciti nell’articolo 2 TUE; (...)».

9. L’articolo 3 («Violazioni dei principi dello Stato di diritto)» dispone quanto segue: «Ai fini del presente regolamento, possono essere indicativi di violazioni dei principi dello Stato di diritto: a) le minacce all’indipendenza della magistratura; b) l’omessa prevenzione, rettifica o sanzione delle decisioni arbitrarie o illegittime assunte da autorità pubbliche, incluse le autorità di contrasto, la mancata assegnazione di risorse finanziarie e umane a scapito del loro corretto funzionamento o il fatto di non garantire l’assenza di conflitti di interesse; c) la limitazione della disponibilità e dell’efficacia dei mezzi di ricorso, per esempio attraverso norme procedurali restrittive e la mancata esecuzione delle sentenze o la limitazione dell’efficacia delle indagini, delle azioni penali o delle sanzioni per violazioni del diritto».

10. L’articolo 4 («Condizioni per l’adozione di misure») prevede quanto segue: «1. Sono adottate opportune misure qualora siano accertate, ai sensi dell’articolo 6, violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. 2. Ai fini del presente regolamento, una violazione dei principi dello Stato di diritto interessa uno o più dei seguenti aspetti: a) il corretto funzionamento delle autorità che eseguono il bilancio dell’Unione, compresi i prestiti e altri strumenti garantiti dal bilancio dell’Unione, in particolare nell’ambito delle procedure di appalto pubblico o di concessione di sovvenzioni; b) il corretto funzionamento delle autorità preposte al controllo, alla sorveglianza e all’audit finanziari, nonché il corretto funzionamento di sistemi efficaci e trasparenti di gestione e responsabilità finanziarie; c) il corretto funzionamento dei servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale nelle indagini e nel perseguimento delle frodi, comprese le frodi fiscali, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione che riguardano l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione; d) l’effettivo controllo giurisdizionale, da parte di organi giurisdizionali indipendenti, delle azioni od omissioni compiute dalle autorità di cui alle lettere a), b) e c); e) la prevenzione e la sanzione delle frodi, comprese le frodi fiscali, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione che riguardano l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari, nonché l’imposizione di sanzioni effettive e dissuasive nei confronti di destinatari da parte degli organi giurisdizionali nazionali o delle autorità amministrative; f) il recupero dei fondi indebitamente versati; g) l’effettiva e tempestiva collaborazione con l’OLAF e, se lo Stato membro interessato vi aderisce, con la EPPO ai sensi degli atti dell’Unione applicabili e conformemente al principio di sincera cooperazione; h) altre situazioni o condotta di autorità rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari».

11. L’articolo 5 («Misure di protezione del bilancio dell’Unione») così dispone: «1. Purché siano rispettate le condizioni di cui all’articolo 4 del presente regolamento, possono essere adottate una o più delle seguenti opportune misure secondo la procedura di cui all’articolo 6 del presente regolamento: (...) b) quando la Commissione esegue il bilancio dell’Unione in regime di gestione concorrente con gli Stati membri ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettera b), del regolamento finanziario: i) sospensione dell’approvazione di uno o più programmi o una modifica di detta sospensione; ii) sospensione degli impegni; iii) riduzione degli impegni, anche attraverso rettifiche finanziarie o storni verso altri programmi di spesa; iv) riduzione dei prefinanziamenti; v) interruzione dei termini di pagamento; vi) sospensione dei pagamenti. 2. Salvo se altrimenti disposto nella decisione che adotta le misure, l’imposizione di opportune misure non pregiudica gli obblighi per i soggetti pubblici di cui al paragrafo 1, lettera a), o per gli Stati membri di cui al paragrafo 1, lettera b), di attuare il programma o il fondo interessati dalla misura e, in particolare, i loro obblighi nei confronti dei destinatari finali o dei beneficiari, compreso l’obbligo di effettuare i pagamenti a norma del presente regolamento e della normativa settoriale o finanziaria applicabile. Nell’esecuzione dei fondi dell’Unione in regime di gestione concorrente, gli Stati membri interessati dalle misure adottate a norma del presente regolamento riferiscono alla Commissione in merito al rispetto di tali obblighi ogni tre mesi a decorrere dall’adozione di tali misure. La Commissione verifica se è stato rispettato il diritto applicabile e, se necessario, adotta tutte le opportune misure per proteggere il bilancio dell’Unione, in conformità della normativa settoriale e finanziaria. 3. Le misure adottate sono proporzionate. Esse sono determinate alla luce dell’impatto effettivo o potenziale delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sui suoi interessi finanziari. La natura, la durata, la gravità e la portata delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sono tenute in debita considerazione. Le misure riguardano, per quanto possibile, le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni. 4. La Commissione fornisce informazioni e orientamenti a beneficio dei destinatari finali o dei beneficiari finali circa gli obblighi degli Stati membri di cui al paragrafo 2 attraverso un sito web o un portale Internet. La Commissione fornisce altresì su detto sito web o portale internet gli strumenti adeguati per consentire ai destinatari finali o ai beneficiari di informare la Commissione in merito a qualsiasi violazione di tali obblighi che, secondo detti destinatari finali o beneficiari, li riguarda direttamente (...). 5. Sulla base delle informazioni fornite dai destinatari finali o dai beneficiari in conformità del paragrafo 4 del presente articolo, la Commissione si adopera al massimo per garantire che qualsiasi importo dovuto da soggetti pubblici o Stati membri di cui al paragrafo 2 del presente articolo sia effettivamente versato ai destinatari finali o ai beneficiari (...)».

12. L’articolo 6 («Procedura») prevede quanto segue: «1. Se conclude che vi sono motivi fondati per ritenere che le condizioni di cui all’articolo 4 siano soddisfatte, la Commissione, a meno che non ritenga che altre procedure previste dalla legislazione dell’Unione le consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione, trasmette allo Stato membro interessato una notifica scritta in cui espone gli elementi di fatto e i motivi specifici sui quali ha fondato la propria conclusione. La Commissione informa senza ritardo il Parlamento europeo e il Consiglio di tale notifica e del contenuto della stessa. (...) 9. Se la Commissione ritiene che le condizioni di cui all’articolo 4 siano soddisfatte e che le eventuali misure correttive proposte dallo Stato membro ai sensi del paragrafo 5 non tengano adeguatamente conto delle conclusioni contenute nella sua notifica, essa presenta al Consiglio una proposta di una decisione di esecuzione sulle opportune misure entro un mese dal ricevimento delle osservazioni dello Stato membro o, in assenza di osservazioni, senza indebito ritardo e in ogni caso entro un mese dal termine stabilito al paragrafo 7. La proposta espone i motivi specifici e gli elementi di prova su cui la Commissione ha fondato la propria conclusione. 10. Il Consiglio adotta la decisione di esecuzione di cui al paragrafo 9 del presente articolo entro un mese dal ricevimento della proposta della Commissione. Se si verificano circostanze eccezionali, il periodo per l’adozione di tale decisione di esecuzione può essere prorogato di due mesi al massimo. Al fine di garantire una decisione tempestiva, la Commissione esercita, qualora lo ritenga opportuno, i suoi diritti a norma dell’articolo 237 TFUE. 11. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può modificare la proposta della Commissione e adottare il testo modificato mediante una decisione di esecuzione».

C. Regolamento (CE) n. 1049/2001 ( 4 )

13. L’articolo 4 («Eccezioni») è così formulato: «(...) 2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue: (...) – le procedure giurisdizionali e la consulenza legale; (...) a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. 3. L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. (...)».

II. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

14. Nel suo ricorso, l’Ungheria chiede che la Corte voglia ( 5 ): – annullare il regolamento 2020/2092 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione; – in subordine, annullare le seguenti disposizioni del regolamento 2020/2092: l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, lettera h); l’articolo 5, paragrafi 2 e 3, penultima e ultima frase; e l’articolo 6, paragrafi 3 e 8; – condannare il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea alle spese.

15. Il Parlamento e il Consiglio chiedono che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare l’Ungheria alle spese.

16. Il 12 maggio 2021 il Parlamento ha chiesto che la causa fosse decisa ai sensi dell’articolo 133 del regolamento di procedura della Corte (procedimento accelerato), istanza che è stata accolta il 9 giugno 2021 dal presidente della Corte.

17. Il 12 maggio 2021 il Consiglio ha chiesto alla Corte, conformemente all’articolo 151, paragrafo 1, del regolamento di procedura, di non tener conto di taluni passaggi del ricorso dell’Ungheria e del suo allegato A.3, in quanto riproducevano o facevano riferimento ad un parere non pubblicato del Servizio giuridico del Consiglio. Il 29 giugno 2021 la Corte ha deciso, in applicazione del paragrafo 5 di detto articolo, che tale incidente sarebbe stato deciso, insieme al merito, nella sentenza.

18. All’udienza tenutasi dinanzi alla Corte in seduta plenaria l’11 e il 12 ottobre 2021 sono intervenuti l’Ungheria, la Repubblica di Polonia, il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché la Commissione europea, i governi del Regno del Belgio, del Regno di Danimarca, della Repubblica federale di Germania, dell’Irlanda, del Regno di Spagna, della Repubblica francese, del Granducato di Lussemburgo, del Regno dei Paesi Bassi, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia.

19. Nelle mie conclusioni affronterò, anzitutto, l’incidente processuale sollevato dal Consiglio. Illustrerò poi il contesto giuridico in cui si inserisce l’elaborazione e l’adozione del regolamento 2020/2092. Infine, mi occuperò dei nove motivi di annullamento dedotti dall’Ungheria.

III. Incidente processuale

20. Il Consiglio chiede alla Corte di «non tener conto dei passaggi del ricorso e dei suoi allegati, in particolare dell’allegato A.3, che fanno riferimento all’analisi effettuata nel parere del Servizio giuridico del Consiglio (documento 13593/18 del Consiglio) [in prosieguo: il “parere”] del 25 ottobre 2018, ne riproducono il contenuto o riflettono la medesima, in particolare dei passaggi [dei punti 21, 22, 164 e 166]».

21. L’Ungheria chiede alla Corte di respingere la domanda del Consiglio e, in subordine, di ingiungere a quest’ultimo di produrre il parere.

22. Devo innanzitutto chiarire che il Consiglio non sta chiedendo il ritiro di un parere che, semplicemente, l’Ungheria non ha inserito come tale nella sua domanda. Non si può quindi parlare di ritiro in relazione a un documento che non è stato inserito agli atti. La domanda del Consiglio si limita, come risulta dal tenore letterale della sua istanza formulata ai sensi dell’articolo 151 del regolamento di procedura, a non tenere conto dei passaggi del ricorso e dei suoi allegati che riproducono o rinviano a detto parere.

23. Tutti gli Stati dell’Unione e la Commissione dispongono del parere, nella loro qualità di membri del Consiglio o di partecipanti alla procedura legislativa sfociata nell’adozione del regolamento 2020/2092.

24. L’esistenza del parere è stata inoltre rivelata dalla stampa ( 6 ) e il suo contenuto è accessibile su Internet. Tuttavia, il Consiglio ha deciso di mantenerne la riservatezza e ha respinto talune domande di accesso presentate sulla base del regolamento n. 1049/2001, limitandosi a rendere pubblici i paragrafi da 1 a 8 di detto parere ( 7 ).

25. Si verifica quindi il paradosso per cui tutte le parti del presente procedimento hanno avuto un accesso legittimo al documento e solo la Corte di giustizia lo ignora formalmente. In tale contesto, l’istanza del Consiglio è alquanto sorprendente ( 8 ) e non integra le classiche fattispecie di ritiro di documenti sottoposti alla Corte, cui fa riferimento la sua giurisprudenza.

26. Il ricorso dell’Ungheria e i suoi allegati contengono quanto segue: — la riproduzione di un passaggio del parere, al paragrafo 4 del documento contenuto nell’allegato 3, intitolato Non-paper from Hungary sulla proposta della Commissione, del 9 novembre 2018, che ha dato origine al regolamento 2020/2092; — riferimenti al parere che sembrano riprodurne il contenuto, ma dei quali non posso stabilire se ne costituiscano la riproduzione letterale o se siano una riformulazione da parte dell’Ungheria (punti 22 e 164 del ricorso, nonché paragrafi da 2 a 7 e 9 dell’allegato 3); e — meri riferimenti al parere, nel contesto di argomenti specifici dedotti dall’Ungheria (punti 21 e 166 del ricorso).

27. Prima di affrontare il merito dell’incidente processuale, ritengo opportuno esporre le norme e la pertinente giurisprudenza della Corte sull’accesso, la divulgazione e la produzione in giudizio dei documenti delle istituzioni dell’Unione, in particolare dei pareri dei servizi giuridici interni ad esse.

A. Norme relative all’accesso e alla produzione in giudizio di documenti delle istituzioni dell’Unione

28. L’accesso delle persone fisiche e giuridiche ai documenti delle istituzioni dell’Unione è disciplinato dal regolamento n. 1049/2001. L’obiettivo di detto regolamento è quello di garantire l’accesso più ampio possibile e, per tale motivo, il suo articolo 2, paragrafo 1, stabilisce come principio generale il diritto di accesso a tutti i documenti dell’Unione, che è però soggetto a taluni limiti e condizioni ( 9 ).

29. L’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, riprodotto supra, stabilisce il regime delle eccezioni applicabili al diritto di accesso, che varia in base alla presenza di ragioni di interesse pubblico o privato. Tra tali eccezioni figura il rifiuto di accesso a documenti: — la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela «[del]le procedure giurisdizionali e [del]la consulenza legale, (...) a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione»; — elaborati «per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, (...) nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».

30. Il regolamento n. 1049/2001 si applica solo alle domande di accesso presentate da persone fisiche e giuridiche e non dagli Stati membri. Per quanto riguarda gli atti legislativi del Consiglio, gli Stati membri dispongono, logicamente, dei documenti prodotti da tale istituzione.

31. Tuttavia, per quanto riguarda la divulgazione o la pubblicità di documenti riservati, gli Stati membri devono chiedere un’autorizzazione che, per quanto riguarda il Consiglio, è prevista dal proprio regolamento interno ( 10 ). L’allegato II di quest’ultimo contiene le norme specifiche del Consiglio riguardanti l’accesso del pubblico ai suoi documenti, che rinviano al regolamento n. 1049/2001 ( 11 ).

32. Il rinvio alle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 è completato dalle linee guida per il trattamento di documenti interni al Consiglio ( 12 ). Il punto 5 di tali linee guida dispone che i documenti contrassegnati con il codice «LIMITE» si ritengono protetti dal segreto professionale a norma dell’articolo 339 TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento interno del Consiglio; inoltre gli stessi devono essere trattati nel rispetto della pertinente normativa UE, in particolare del regolamento n. 1049/2001.

33. Per quanto riguarda l’accesso ai documenti «LIMITE», i punti da 20 a 22 delle linee guida del Consiglio subordinano la loro divulgazione alla previa autorizzazione del Consiglio ( 13 ).

B. Giurisprudenza relativa, in particolare, all’accesso ai pareri dei servizi giuridici delle istituzioni e alla loro produzione in giudizio

34. La giurisprudenza della Corte si è sviluppata per la maggior parte in relazione a casi in cui persone fisiche e giuridiche chiedevano l’accesso a documenti delle istituzioni e queste glielo rifiutavano.

35. Nell’ambito di tale giurisprudenza, la Corte ha applicato e interpretato il regolamento n. 1049/2001 per quanto riguarda, in modo specifico, le domande di accesso ai pareri giuridici delle istituzioni dell’Unione. Tale regolamento ha un «certo valore indicativo in vista della ponderazione degli interessi necessaria per statuire» sulle domande di stralcio di documenti in una causa pendente dinanzi alla Corte ( 14 ).

36. Secondo la Corte, «sarebbe contrario all’interesse pubblico [enucleato all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001] che esige che le istituzioni possano fruire dei pareri dei loro servizi giuridici, forniti in piena indipendenza, ammettere che la produzione di siffatti documenti interni possa aver luogo nell’ambito di una controversia dinanzi alla Corte senza che la suddetta produzione documentale sia stata autorizzata dall’istituzione interessata o ordinata dalla Corte (...)» ( 15 ).

37. In tale prospettiva, l’obiettivo dell’eccezione relativa alla consulenza legale, prevista nell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, è di «tutelare l’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi» ( 16 ).

38. L’esame che il Consiglio deve effettuare in sede di applicazione di tale eccezione, che deve essere interpretata in senso restrittivo ( 17 ), si svolge in tre fasi, la cui trattazione è spiegata dettagliatamente nella sentenza Svezia e Turco/Consiglio (punti da 37 a 47): — «Dapprima il Consiglio deve assicurarsi che il documento di cui viene chiesta la divulgazione costituisca effettivamente un parere giuridico». — «In un secondo tempo, il Consiglio deve esaminare se la divulgazione delle parti del documento in parola individuate come concernenti pareri giuridici “arrechi pregiudizio alla tutela” della consulenza legale (...). Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico». — «Infine, in una terza fase, se il Consiglio ritiene che la divulgazione di un documento arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale quale sopra definita, è suo dovere verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe al suo interesse a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi» ( 18 ).

39. In tutto questo processo, occorre tener conto delle dichiarazioni di principio che la Corte ha esposto nella sentenza ClientEarth/Commissione ( 19 ): «— [i]l regolamento n. 1049/2001 è riconducibile all’intento espresso all’articolo 1, secondo comma, TUE di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini. – Tale obiettivo fondamentale dell’Unione trova riconoscimento anche, da un lato, nell’articolo 15, paragrafo 1, TFUE, ai sensi del quale, in particolare, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel massimo rispetto possibile del principio di trasparenza, principio altresì riaffermato all’articolo 10, paragrafo 3, TUE e all’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, nonché, dall’altro lato, in virtù della consacrazione del diritto di accesso ai documenti stabilita all’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. – Risulta dal considerando 2 del regolamento n. 1049/2001 che la trasparenza permette di conferire alle istituzioni dell’Unione una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità nei confronti dei cittadini dell’Unione in un sistema democratico. Inoltre, consentendo che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, essa contribuisce ad accrescere la fiducia di detti cittadini».

40. Il requisito della trasparenza può tuttavia non essere sufficiente a giustificare il mantenimento nel fascicolo del parere di un’istituzione prodotto in allegato a un ricorso, laddove sussistano determinati rischi. Uno di essi è quello di costringere l’istituzione a «prendere pubblicamente posizione in merito ad un parere che era destinato, con tutta evidenza, ad un uso interno [il che comporterebbe] ripercussioni negative in riferimento all’interesse [dell’istituzione] a richiedere pareri giuridici e ad ottenere pareri franchi, obiettivi e completi» ( 20 ).

41. Inoltre, acconsentire al mantenimento nel fascicolo di un documento, laddove l’istituzione non ne abbia autorizzato la divulgazione, faciliterebbe l’elusione della procedura di domanda di accesso, prevista dal regolamento n. 1049/2001 ( 21 ).

42. Per quanto riguarda i pareri delle istituzioni emessi nel contesto dei procedimenti legislativi, la giurisprudenza della Corte ha stabilito un diritto di accesso molto più ampio e un corrispondente maggiore obbligo di divulgazione.

43. Questo è stato chiarito nella sentenza Svezia e Turco/Consiglio, in cui la Corte di giustizia ha respinto le «giustificazioni» invocate dalla Commissione per escludere dal fascicolo un parere del suo servizio giuridico relativo a una proposta legislativa. Il Consiglio aveva sostenuto che la divulgazione di tale parere poteva «suscitare dubbi sulla legalità dell’atto legislativo interessato» e «[porre] a repentaglio l’indipendenza» di detto servizio ( 22 ).

44. In risposta a tali argomenti, la Corte ha dichiarato quanto segue. — Quanto al primo, «proprio la trasparenza su tale punto, nel consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazione e di dibattito che può suscitare dubbi nei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso» ( 23 ). — Quanto al secondo, il rischio denunciato (porre a repentaglio l’indipendenza del servizio giuridico) non può essere meramente ipotetico né può essere confuso con l’interesse ad evitare eventuali pressioni finalizzate a influenzare il tenore dei pareri emessi da tale servizio ( 24 ).

45. Ne consegue «che il regolamento n. 1049/2001 impone, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico del Consiglio relativi ad un procedimento legislativo». Ciò non impedisce che possa negarsi «la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo, ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi» ( 25 ).

C. Analisi dell’istanza del Consiglio

46. Nell’istanza del Consiglio occorre distinguere due parti.

47. La prima riguarda la domanda di ritiro dell’allegato 3 del ricorso, che contiene il cosiddetto Non-paper from Hungary relativo alla proposta della Commissione che ha dato origine al regolamento 2020/2092. Tale Non-paper contiene una riproduzione testuale di un passaggio del parere del Servizio giuridico nonché riferimenti a tale parere che sembrano riprodurne il contenuto.

48. Poiché il Non-paper from Hungary è un documento elaborato e presentato dall’Ungheria nel corso della procedura legislativa svolta per l’adozione del regolamento 2020/2092, non sono ad esso applicabili le norme relative all’accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione.

49. Nulla impedisce quindi all’Ungheria, in quanto Stato autore del documento, di produrlo nell’ambito di un procedimento dinanzi alla Corte, sebbene contenga citazioni, dirette o indirette, del parere del Servizio giuridico del Consiglio.

50. Nella seconda parte dell’istanza del Consiglio, tale istituzione chiede alla Corte di non prendere in considerazione i passaggi del ricorso dell’Ungheria che fanno riferimento all’analisi svolta nel parere, ne riproducono il contenuto o riflettono la medesima.

51. Tale domanda sarebbe ammissibile, in astratto, solo per quanto riguarda la riproduzione del contenuto del parere, e non i punti del ricorso che semplicemente con esso coincidono. Uno Stato che contesti la validità di un atto legislativo dell’Unione è pienamente legittimato a difendere i propri punti di vista, a prescindere dal fatto che coincidano o meno con il contenuto dei documenti redatti nel contesto del procedimento sfociato nell’adozione di tale atto.

52. Se l’Ungheria avesse presentato al Consiglio una domanda di accesso al parere, le si sarebbe in teoria potuto applicare il regolamento interno di tale istituzione, il cui articolo 6, paragrafo 2, prevede che il Consiglio possa autorizzare«la produzione in giustizia di una copia o di un estratto dei documenti del Consiglio che non sono già stati resi accessibili al pubblico in conformità delle disposizioni in materia di accesso del pubblico ai documenti».

53. Nel caso di documenti del Consiglio contrassegnati con il codice «LIMITE», come in questo caso, le linee guida sul trattamento di documenti interni al Consiglio, cui ho fatto riferimento prima, stabiliscono al punto 5 che essi sono considerati protetti dal segreto professionale ai sensi dell’articolo 339 TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento interno del Consiglio e che devono, inoltre, essere trattati nel rispetto della pertinente normativa UE, in particolare il regolamento (CE) n. 1049/2001. Quanto all’accesso a tali documenti «LIMITE», i punti 20 e 21 delle linee guida del Consiglio subordinano la loro pubblicità alla previa autorizzazione del Consiglio.

54. L’Ungheria avrebbe dovuto ottenere questa stessa autorizzazione previa del Consiglio per inserire come allegato al proprio ricorso il parere controverso, in quanto è un documento con il contrassegno «LIMITE» che il Consiglio ha reso pubblico solo in modo molto limitato e in relazione al quale ha respinto diverse domande di accesso presentate da singoli ( 26 ). Come ho già detto, se si acconsentisse indiscriminatamente alla produzione nel fascicolo di un documento, laddove l’istituzione non ne abbia autorizzato la divulgazione, sarebbe facile eludere la procedura di domanda di accesso, prescritta dal regolamento n. 1049/2001 ( 27 ).

55. In definitiva, ciò che conta, in un modo o nell’altro, per risolvere questo incidente, è tenere presente la giurisprudenza della Corte di giustizia sull’incorporazione dei pareri giuridici redatti nel contesto delle procedure legislative, il che richiede l’esame in tre fasi cui ho già fatto riferimento ( 28 ).

56. Quanto alla prima fase di tale esame, non vi è dubbio che ci troviamo di fronte ad un parere giuridico (del Servizio giuridico del Consiglio), il che non è contestato dalle parti.

57. Nell’ambito della seconda fase di tale esame, occorrerà valutare se la divulgazione di tale parere specifico presenti un rischio, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, per la tutela della consulenza legale del Consiglio.

58. Per valutare se un siffatto rischio sussista nel caso di specie, ammetterò, come premessa, che l’Ungheria avrebbe dovuto ottenere l’autorizzazione del Consiglio per produrre il parere nel procedimento dinanzi alla Corte.

59. A mio avviso, la stessa autorizzazione sarebbe necessaria se volesse incorporare nella sua domanda passaggi testuali di un documento contrassegnato come «LIMITE», che il Consiglio conserva con accesso limitato, come nel caso in questione, sempre che tali passaggi rendessero, in pratica, pubblico il suo contenuto completo o sostanziale.

60. Senza l’autorizzazione preventiva del Consiglio, lo Stato membro potrebbe aggirare questo requisito per rendere pubblici e produrre in giudizio documenti riservati di tale istituzione: gli sarebbe sufficiente produrli non come prove documentali, allegate al suo ricorso, bensì inserire in quest’ultimo il contenuto di tali documenti.

61. Sulla base di tali considerazioni, possono essere pertinenti le seguenti circostanze. — Il parere è (salvo nei suoi primi otto paragrafi, semplicemente espositivi e non analitici, che sono stati divulgati), un documento interno contrassegnato con il codice «LIMITE», soggetto al requisito del segreto professionale. — L’Ungheria dispone legittimamente del testo del parere, in quanto Stato membro. L’ha quindi ottenuto senza eludere la procedura del regolamento interno del Consiglio, il cui articolo 5 dell’allegato II prevede effettivamente che gli Stati debbano chiedere a tale istituzione l’accesso ai documenti, ma tale formalità si riferisce unicamente ai documenti di cui non dispongono. — Il Consiglio non è stato costretto a prendere pubblicamente posizione su un parere del suo Servizio giuridico, poiché ha potuto rispondere al ricorso dell’Ungheria senza necessità di emettere espressamente una valutazione su di esso ( 29 ). — Per «produzione in giustizia» non si possono intendere i meri riferimenti circostanziali, operati nel ricorso, a passaggi del parere. Solo se tali riferimenti, per la loro portata, equivalessero alla divulgazione non autorizzata del parere stesso, si potrebbe sostenere il tentativo di elusione della necessaria autorizzazione del Consiglio. — Come ho già indicato, l’Ungheria ha tutto il diritto di esporre i propri argomenti giuridici, anche se essi corrispondono a quelli del Servizio giuridico del Consiglio, che tale Stato membro conosce perché interviene nel contesto del procedimento di elaborazione del regolamento 2020/2092.

62. Non penso dunque che esista un rischio, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico, per la tutela della consulenza legale del Consiglio. Tuttavia, se così fosse e se la seconda fase dell’esame fosse superata, occorrerebbe ancora valutare, in un terzo momento, se esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi il mantenimento nel fascicolo dei riferimenti, diretti e indiretti, a passaggi del parere del Servizio giuridico del Consiglio.

63. Per quanto dirò nel prosieguo, tale interesse pubblico prevalente sussiste, indipendentemente dal fatto che l’Ungheria abbia un interesse proprio al rigetto della domanda del Consiglio e che siano mantenuti i riferimenti al parere, che suffragano la sua tesi sulla (presunta) nullità del regolamento 2020/2092.

64. L’interesse prevalente che, nel caso di specie, giustificherebbe la produzione in giudizio e la divulgazione di passaggi del parere del Servizio giuridico del Consiglio è la trasparenza della procedura legislativa.

65. Ricordo che l’accesso ai documenti del Consiglio quando agisce in veste di legislatore favorisce la trasparenza e l’apertura del procedimento legislativo e contribuisce a rafforzare la democrazia agevolando il controllo, da parte dei cittadini, di tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo ( 30 ).

66. Inoltre, nel contesto di un procedimento legislativo trasparente, tutte le opinioni giuridiche fondate, a favore o a sfavore di una data proposta, che diano ai colegislatori (responsabili ultimi della decisione) e ai cittadini, in generale, gli elementi di giudizio indispensabili alla valutazione di tale proposta, devono essere ben accolte.

67. Ciò è possibile solo se le opinioni giuridiche espresse sono portate a conoscenza del pubblico, proprio per «consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, [il che] contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia» ( 31 ).

68. È sulla base di tali riflessioni, da me pienamente condivise, che la Corte ha dichiarato che esiste, in linea generale, l’obbligo di divulgare i pareri giuridici relativi ad un procedimento legislativo ( 32 ). L’altra faccia di tale obbligo è che non è ammessa «un’esigenza generale di riservatezza» quanto a tali pareri ( 33 ).

69. Tuttavia, tale obbligo non è assoluto. In particolare «non impedisce (...) che la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi, venga negata richiamandosi alla tutela della consulenza legale» ( 34 ).

70. Il parere su cui si controverte in questa sede è stato elaborato nel contesto del procedimento legislativo diretto all’adozione del regolamento 2020/2092. Il Consiglio non ha dimostrato, a mio avviso, che si tratti di un parere «particolarmente sensibile», sebbene tale regolamento rivesta un’innegabile importanza per l’Unione e per i suoi Stati membri.

71. Il contenuto del parere giuridico deve possedere un carattere particolarmente sensibile. Da tale prospettiva, sebbene verta su una misura legislativa pertinente, la sensibilità del parere potrà essere riconosciuta solo laddove contenga informazioni particolarmente delicate (ad esempio su materie riservate o segrete), ma non laddove contenga la mera valutazione di elementi interpretativi dei Trattati, come quelli relativi alle basi giuridiche di tale misura.

72. Il Consiglio non dimostra neppure, a mio avviso, che il parere presenti una «portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi».

73. Sebbene tale espressione della sentenza Svezia e Turco/Consiglio non sia del tutto chiara (poiché, in linea di principio, i pareri giuridici su una proposta legislativa si limitano all’esame della sua validità o dei suoi difetti, senza andare oltre), ritengo che essa alluda a pareri che, travalicando il contenuto della norma eventualmente impugnata, non sono pertinenti per il procedimento giurisdizionale nel quale si intendono produrre.

74. Pertanto, la trasparenza del procedimento legislativo deve prevalere, nel caso di specie, sul rischio ipotetico (qui non dimostrato) di lasciare senza la debita tutela la consulenza legale del Consiglio o di rendere più difficile l’adozione, da parte del suo servizio giuridico, di pareri «franchi, obiettivi e completi» ( 35 ), qualità che, del resto, sono garantite dalla professionalità dei membri di tale servizio e che deve essere salvaguardata dal Consiglio.

75. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di respingere la domanda incidentale del Consiglio.

IV. Regolamento 2020/2092: norma a cavallo tra la condizionalità finanziaria e la garanzia dello Stato di diritto

76. Per comprendere meglio il meccanismo di condizionalità del regolamento 2020/2092 è necessario soffermarsi: a) sulla procedura legislativa seguita per la sua adozione; e b) sui meccanismi analoghi già previsti dal diritto dell’Unione, ai quali si aggiunge ora quello istituito da tale regolamento.

A. Procedura legislativa seguita per l’adozione del regolamento 2020/2092

77. L’elaborazione del regolamento 2020/2092 è stata particolarmente complessa e il processo legislativo seguito aiuta ad operarne un’interpretazione adeguata ( 36 ).

78. Tale regolamento trae origine dallo sforzo dell’Unione inteso a migliorare i propri strumenti volti ad assicurare il rispetto dei principi dello Stato di diritto da parte degli Stati membri. Questo valore dell’Unione, sancito dall’articolo 2 TUE, è stato minacciato dalle recenti prassi di alcuni dei suoi Stati membri, come hanno ripetutamente sottolineato il Parlamento e la Commissione. Alcuni di questi Stati sono grandi percettori di risorse del bilancio dell’Unione ( 37 ).

79. Per far fronte a violazioni dello Stato di diritto, l’Unione dispone di un limitato arsenale di strumenti giuridici: — il meccanismo di cui all’articolo 7 TUE mira a constatare «che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2» o «l’esistenza di una violazione grave e persistente» di questi stessi valori, con le conseguenze connesse all’una o all’altra constatazione. Il funzionamento del meccanismo è appesantito dalla necessità di una decisione unanime del Consiglio europeo, nella seconda di tali ipotesi; — i ricorsi per inadempimento proposti dalla Commissione (articolo 258 TFUE) o da un altro Stato membro (articolo 259 TFUE) consentono di determinare se uno Stato membro sia inadempiente a uno degli obblighi ad esso incombenti in forza dei Trattati.

80. Nel 2014 la Commissione ha adottato un «nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto», destinato a «garantire una tutela efficace e coerente dello Stato di diritto in tutti gli Stati membri, affrontando e risolvendo le situazioni di minaccia sistemica allo Stato di diritto» ( 38 ).

81. Il nuovo quadro si proponeva di «contrastare le minacce future allo Stato di diritto negli Stati membri prima che si verifichino le condizioni per attivare i meccanismi previsti dall’articolo 7 del TUE. Si prefigge quindi di colmare un vuoto: non si pone in alternativa ai meccanismi dell’articolo 7 del TUE, bensì li precede e integra» ( 39 ).

82. Nel 2019 la Commissione ha aggiornato la propria strategia e ha istituito il Meccanismo europeo sullo Stato di diritto ( 40 ). Basato su un intenso dialogo con le autorità e i portatori di interessi nazionali, tale meccanismo aumenta la trasparenza e permette di osservare tutti gli Stati membri in modo obiettivo e imparziale. La Commissione redige, insieme a tali dati, una relazione annuale contenente una valutazione di ciascuno Stato membro ( 41 ).

83. In tale contesto, la Commissione ha presentato, nel maggio 2018, una proposta di regolamento sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri ( 42 ).

84. La proposta avrebbe suscitato talune riserve da parte del Servizio giuridico del Consiglio. La Corte dei conti ha formulato raccomandazioni volte a migliorarne il contenuto ( 43 ), dopo aver sottolineato che la proposta aveva una base giuridica dubbia, era imprecisa nei suoi criteri, conferiva alla Commissione un potere discrezionale molto ampio ed eludeva la procedura di cui all’articolo 7 TUE.

85. A seguito di un iter legislativo complesso, il Consiglio europeo del luglio 2020 ( 44 ) giungeva a un accordo per approvare il quadro finanziario pluriennale (in prosieguo: il «QFP») 2021-2027 e il piano di ripresa per l’Europa Next Generation EU (in prosieguo: il «Piano Next Generation EU»). L’accordo indicava che «sarà introdotto un regime di condizionalità a tutela del bilancio e di Next Generation EU».

86. Nonostante tale accordo, i due colegislatori hanno continuato a mantenere punti di vista differenti intorno a quello che sarebbe poi diventato il regolamento 2020/2092: — il Parlamento mirava a tutelare lo Stato di diritto tramite il bilancio, mentre il Consiglio intendeva proteggere il bilancio dell’Unione attraverso il rispetto dei requisiti dello Stato di diritto; — il Parlamento sosteneva un’applicazione estesa del regolamento, mentre il Consiglio intendeva limitarla, pretendendo un nesso diretto tra la violazione dello Stato di diritto e gli specifici effetti negativi sul bilancio dell’Unione ( 45 ).

87. I due colegislatori hanno raggiunto un consenso il 5 novembre 2020 sul testo che, con lievi perfezionamenti, è diventato il regolamento 2020/2092, entrato in vigore il 1o gennaio 2021.

88. L’Ungheria e la Repubblica di Polonia si sono opposte al testo convenuto dai colegislatori e, sebbene non potessero impedirne l’adozione, in quanto la sua base giuridica è l’articolo 322, paragrafo 1, TFUE, che prevede la maggioranza qualificata, hanno minacciato di impedire l’adozione del QFP 2021-2027 e del piano Next Generation EU, la cui approvazione richiedeva invece l’unanimità degli Stati membri.

89. La situazione si è sbloccata al Consiglio europeo di dicembre 2020, le cui conclusioni includevano un «impegno» sulla portata e sull’applicazione del regolamento 2020/2092 ( 46 ).

90. Sebbene il Consiglio europeo non disponga di poteri legislativi in tale materia, le sue conclusioni ribadiscono garanzie procedurali e sostanziali contenute nel regolamento 2020/2092 a favore degli Stati membri e danno un’interpretazione (che potrebbe essere qualificata come autorizzata, in base all’autore, benché non vincolante) del significato e della portata di diversi suoi elementi. Ricordo, in ogni caso, che l’interpretazione del regolamento 2020/2092 spetta alla Corte di giustizia.

91. In particolare, secondo le conclusioni del Consiglio europeo, il nuovo regolamento «dovrà essere applicato nel pieno rispetto dell’articolo 4, paragrafo 2, del TUE, segnatamente dell’identità nazionale degli Stati membri insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, del principio di attribuzione, nonché dei principi di obiettività, non discriminazione e parità di trattamento degli Stati membri».

92. Gli elementi di consenso enunciati dal Consiglio europeo sono in particolare i seguenti ( 47 ): — L’obiettivo del regolamento è proteggere il bilancio dell’Unione, compreso Next Generation EU, la sua sana gestione finanziaria e gli interessi finanziari dell’Unione ( 48 ). — L’applicazione del meccanismo di condizionalità a norma del regolamento sarà obiettiva, equa, imparziale e basata sui fatti, garantendo la tutela giurisdizionale effettiva, la non discriminazione e la parità di trattamento degli Stati membri. — Al fine di garantire che tali principi siano rispettati, la Commissione intende elaborare e adottare linee guida sulle modalità con cui applicherà il regolamento, compresa una metodologia per effettuare la propria valutazione. Tali linee guida saranno elaborate in stretta consultazione con gli Stati membri. Qualora venga introdotto un ricorso di annullamento in relazione al regolamento, le linee guida saranno messe a punto successivamente alla sentenza della Corte di giustizia, in modo da incorporarvi eventuali elementi pertinenti derivanti da detta sentenza ( 49 ). — Le misure adottate in forza del meccanismo dovranno essere proporzionate all’impatto delle violazioni dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sugli interessi finanziari dell’Unione. Il nesso di causalità tra tali violazioni e le conseguenze negative per gli interessi finanziari dell’Unione dovrà essere sufficientemente diretto e debitamente accertato. — I fattori di attivazione stabiliti nel regolamento vanno letti e applicati come un elenco chiuso di elementi omogenei e non devono essere aperti a fattori o eventi di diversa natura. Il regolamento non riguarda carenze generalizzate ( 50 ). — L’applicazione del meccanismo avrà carattere sussidiario rispetto alle altre procedure previste dal diritto dell’Unione, e si applicherà laddove queste ultime non consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione.

93. Grazie a tale «impegno» del Consiglio europeo, l’Ungheria e la Repubblica di Polonia hanno ritirato il loro veto al QFP e al piano Next Generation EU e il regolamento 2020/2092 è stato infine adottato dal Consiglio il 14 dicembre e dal Parlamento il 16 dicembre 2020 ( 51 ).

94. La riduzione dell’ambito di applicazione del regolamento 2020/2092, con il requisito del nesso «sufficientemente diretto» tra l’esecuzione del bilancio e la violazione dei principi dello Stato di diritto, è stata, in qualche modo, «controbilanciata» dall’applicazione di tale meccanismo di condizionalità finanziaria ai fondi movimentati dall’Unione a vantaggio degli Stati membri mediante il piano Next Generation EU, istituito conformemente al regolamento (UE) 2020/2094 ( 52 ). Il regolamento 2020/2092 si applicherà, inoltre, sia alle violazioni «diffuse» dei principi dello Stato di diritto, sia a quelle «singole» ( 53 ).

95. L’applicazione (o la non applicazione) del regolamento 2020/2092 continua tuttavia a generare contrasti istituzionali tra la Commissione e il Parlamento ( 54 ).

B. Meccanismi di condizionalità finanziaria nel diritto dell’Unione

96. L’Unione dispone di un bilancio che le fornisce i mezzi necessari per raggiungere i suoi obiettivi e per realizzare le sue politiche. Tale bilancio è alimentato, fatte salve le altre entrate, tramite risorse proprie (articolo 311 TFUE) in base alle disposizioni stabilite da una decisione del Consiglio ( 55 ). Il bilancio è lo strumento del diritto dell’Unione che traduce ogni anno il principio di solidarietà ( 56 ) in termini finanziari e riveste importanza costituzionale.

97. Le entrate e le spese del bilancio annuale dell’Unione sono determinate dalla programmazione pluriennale di cui all’articolo 312 TFUE. Il QFP garantisce l’evoluzione ordinata delle spese dell’Unione nei limiti delle sue risorse proprie. Attualmente è in vigore il QFP 2021-2027 ( 57 ), che prevede un aumento dello 0,6% delle risorse proprie, insieme ai fondi mobilitati con l’adozione dello strumento di ripresa per affrontare le conseguenze economiche della COVID-19 ( 58 ).

98. L’esecuzione del bilancio dell’Unione è di competenza della Commissione, ai sensi dell’articolo 317, primo comma, TFUE. Tale funzione deve essere eseguita «in cooperazione con gli Stati membri, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 322 [TFUE] in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria» ( 59 ).

99. L’articolo 310, paragrafo 6, TFUE prevede che «[l]’Unione e gli Stati membri, conformemente all’articolo 325, combattono la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione».

100. Il regolamento finanziario ( 60 ) prevede che la Commissione può eseguire il bilancio dell’Unione direttamente, indirettamente e in regime di gestione concorrente con gli Stati membri. In pratica, più del 70% del bilancio è eseguito dalla Commissione in regime di gestione concorrente con gli Stati membri, conformemente a quanto disposto dall’articolo 63 del regolamento finanziario. Nell’ambito di tale gestione concorrente, le autorità degli Stati membri svolgono, per delega, le funzioni necessarie all’esecuzione dei fondi del bilancio dell’Unione, sotto il controllo della Commissione ( 61 ).

101. In tale quadro di esecuzione del bilancio condiviso tra la Commissione e gli Stati membri, sono emersi i meccanismi di condizionalità previsti dal regolamento finanziario e da altre norme specifiche dell’Unione.

102. I regimi di condizionalità a tutela della sana gestione del bilancio riflettono un fenomeno più ampio di utilizzo della condizionalità sia nel diritto dell’Unione sia in altri paesi (tra i quali gli ordinamenti giuridici federali) ( 62 ) e organizzazioni internazionali, quali il Fondo monetario internazionale o la Banca mondiale.

103. Nel diritto dell’Unione, la condizionalità si applica in modo naturale alle adesioni dei nuovi Stati, soggette al rispetto dei cosiddetti criteri di Copenaghen, ed è una prassi corrente nelle relazioni esterne dell’Unione, i cui aiuti allo sviluppo sono del pari naturalmente subordinati al rispetto di requisiti in materia di diritti umani ( 63 ).

104. Nel contesto delle relazioni interne tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione, la condizionalità è stata utilizzata, in particolare, negli strumenti di coesione economica e sociale e nella gestione del bilancio ( 64 ).

105. Senza pretese di esaustività, si possono citare i seguenti esempi di condizionalità finanziaria presenti nel nuovo regolamento sulle disposizioni comuni ai fondi strutturali per il periodo 2021-2027 ( 65 ): — La condizionalità ambientale e climatica di cui all’articolo 6 («Obiettivi climatici e meccanismo di adeguamento in materia di clima») e all’articolo 9, paragrafo 4. — La condizionalità basata sul rispetto di «principi orizzontali» (articolo 9) relativi alla tutela dei diritti fondamentali e alla conformità con la Carta dei diritti fondamentali in sede di attuazione dei fondi. — La condizionalità connessa ad obiettivi specifici, prevista all’articolo 15 («Condizioni abilitanti») e all’allegato III ( 66 ). Quest’ultimo contiene «le condizioni abilitanti orizzontali applicabili a tutti gli obiettivi specifici e i criteri necessari per valutarne il soddisfacimento». L’allegato III contiene efficaci meccanismi di controllo del mercato degli appalti pubblici; strumenti e capacità per un’efficace applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato; effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali; attuazione e applicazione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD) conformemente alla decisione 2010/48/CE del Consiglio ( 67 ). Se tali condizioni non sono rispettate, la Commissione può sospendere il rimborso delle spese sostenute dallo Stato. — La condizionalità macroeconomica, prevista all’articolo 19 («Misure per collegare l’efficacia dei fondi a una sana governance economica»). Con tale norma si autorizza il Consiglio, previa proposta della Commissione, a sospendere totalmente o parzialmente i pagamenti relativi a uno o più programmi di uno Stato membro: i) se tale Stato membro omette di adottare misure correttive sufficienti o non agisce per evitare uno squilibrio eccessivo, determinato a norma del regolamento (UE) n. 1176/2011 ( 68 ); ii) se la Commissione conclude che lo Stato membro non ha adottato misure di cui al regolamento (CE) n. 332/2002 ( 69 ) e decide di non autorizzare l’erogazione del sostegno finanziario concesso a tale Stato membro; e iii) se il Consiglio ritiene che uno Stato membro non adempia al programma di aggiustamento macroeconomico di cui all’articolo 7 del regolamento (UE) n. 472/2013 ( 70 ) o alle misure richieste da una decisione del Consiglio adottata a norma dell’articolo 136, paragrafo 1, TFUE.

106. Nella stessa ottica, gli articoli 96 e 97 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027 autorizzano, rispettivamente, la Commissione a interrompere il termine di pagamento o a sospendere pagamenti agli Stati membri qualora sussista un’irregolarità o una carenza grave o un parere motivato della Commissione in relazione a una procedura di infrazione ai sensi dell’articolo 258 TFUE riguardo a una questione che mette a rischio la legittimità e la regolarità delle spese. La Commissione, ai sensi dell’articolo 104, può altresì procedere a posteriori ad una rettifica finanziaria, riducendo il sostegno dei Fondi a un programma quando si verifica questo tipo di situazioni.

107. I meccanismi di condizionalità si trovano anche in normative settoriali applicabili a strumenti finanziari dell’Unione. A titolo di esempio, si elencano i seguenti: — La condizionalità macroeconomica, di cui all’articolo 10 del regolamento (UE) 2021/241 ( 71 ), in termini simili a quelli dell’articolo 19 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021‑2027. La condizionalità macroeconomica dei fondi strutturali vale anche per il dispositivo per la ripresa e la resilienza, che è il principale veicolo finanziario dello strumento di ripresa dell’Unione europea, adottato con il regolamento 2020/2094 per integrare il QFP al fine di affrontare le conseguenze finanziarie della COVID-19. L’attuazione di tale dispositivo spetterà alla Commissione in regime di gestione diretta, ai sensi delle pertinenti norme adottate conformemente all’articolo 322 TFUE, in particolare il regolamento finanziario e il regolamento 2020/2092. — La condizionalità volta a garantire il rispetto delle norme relative ai diritti dell’uomo nella gestione integrata europea delle frontiere, prevista all’articolo 4 del regolamento (UE) 2021/1148 ( 72 ). — La condizionalità ai fini del rispetto dei diritti umani e degli obiettivi ambientali di cui all’articolo 4 del regolamento (UE) 2021/1229, che istituisce lo strumento di prestito per il settore pubblico nel quadro del meccanismo per una transizione giusta ( 73 ). — La condizionalità climatica e ambientale per i pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito della PAC, prevista agli articoli da 43 a 47 del regolamento (UE) n. 1307/2013 ( 74 ).

108. Tali meccanismi di condizionalità sono diversi fra loro, ma rispondono tutti ad una logica comune: l’idoneità al pagamento a carico del bilancio dell’Unione è subordinata al rispetto di taluni requisiti orizzontali, distinti e supplementari rispetto a quelli previsti direttamente dal fondo europeo al quale è imputato il pagamento ( 75 ).

109. La condizionalità finanziaria istituita dal regolamento 2020/2092 è vincolata, per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio, al rispetto dello Stato di diritto, «essenziale per la tutela degli altri valori fondamentali [dell’articolo 2 TUE]» ( 76 ). In quanto condizione orizzontale, gli Stati membri devono rispettarla nell’esecuzione del bilancio dell’Unione.

110. La condizionalità finanziaria implica un nesso tra solidarietà e responsabilità. L’Unione trasferisce risorse del suo bilancio agli Stati membri a condizione che siano spese in modo responsabile, il che implica che ciò sia fatto in accordo con i valori dell’Unione, come quello dello Stato di diritto. Solo se l’esecuzione del bilancio rispetta i valori dell’Unione vi sarà la sufficiente fiducia reciproca tra gli Stati membri nel momento in cui all’Unione stessa vengono forniti i mezzi finanziari indispensabili per raggiungere i suoi obiettivi.

111. È chiaro che tale nuova dimensione della tecnica della condizionalità ha implicazioni che incidono significativamente sulle relazioni dell’Unione con gli Stati membri. In conseguenza del meccanismo di condizionalità, le competenze delle istituzioni dell’Unione sono state rafforzate al fine di garantire che gli Stati membri rispettino i valori del diritto dell’Unione quando intervengono nella gestione del bilancio dell’Unione.

112. Tuttavia, l’impiego della tecnica della condizionalità finanziaria nelle norme del diritto derivato deve rispettare i requisiti del diritto primario e rientrare nelle competenze attribuite all’Unione.

113. Ad oggi, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha affrontato soprattutto la condizionalità ambientale applicata ai pagamenti diretti agli agricoltori ( 77 ) e la condizionalità macroeconomica, di cui si è occupata, in senso favorevole, la sentenza Pringle ( 78 ).

114. In quest’ultima sentenza, la Corte ha dichiarato che la condizionalità era un meccanismo idoneo a garantire il rispetto del diritto dell’Unione e delle misure di coordinamento delle politiche economiche degli Stati adottate dalle istituzioni dell’Unione. Ha altresì indicato che la condizionalità macroeconomica prevista agli articoli 3, 12, paragrafo 1, e 13, paragrafo 3, primo comma, del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) ( 79 ) garantiva la conformità delle attività del MES, in particolare, con l’articolo 125 TFUE e con le misure di coordinamento adottate dall’Unione ( 80 ).

115. La presente causa e la causa C‑157/21 offrono alla Corte l’opportunità di sviluppare la propria giurisprudenza sulla condizionalità finanziaria, estendendola ad uno strumento con il quale le sue istituzioni, al fine di tutelare il bilancio dell’Unione, incentivano il rispetto, da parte degli Stati membri, del valore dello Stato di diritto sancito all’articolo 2 TUE.

116. Fatte queste considerazioni, passerò ora all’analisi dei motivi di nullità dedotti in successione dal governo ungherese.

V. Primo motivo di ricorso: assenza o inadeguatezza della base giuridica del regolamento 2020/2092

A. Argomenti delle parti

117. Secondo il governo ungherese, sebbene l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE consenta al legislatore dell’Unione di adottare regole finanziarie relative all’esecuzione del bilancio dell’Unione, il regolamento 2020/2092 non contiene disposizioni di bilancio o finanziarie.

118. La base giuridica del regolamento 2020/2092 non è quindi adeguata e l’Unione non è competente ad adottare una norma di diritto derivato con questo contenuto.

119. A suo parere, il regolamento 2020/2092 permette alla Commissione e al Consiglio di definire la nozione di Stato di diritto e le condotte che violano i requisiti imposti da questo valore dell’Unione. Il meccanismo approvato autorizza l’adozione di sanzioni che colpiscono strutture fondamentali di uno Stato membro, per le quali l’Unione è priva di competenze.

120. L’articolo 322 TFUE non giustifica tali condotte e costituirebbe quindi una base giuridica non adeguata per il regolamento 2020/2092, il cui ambito di applicazione sarebbe in contrasto con la procedura di cui all’articolo 7 TUE.

121. Il governo ungherese espone, inoltre, le differenze tra il regolamento 2020/2092 e altre regole finanziarie e di bilancio dell’Unione che trovano fondamento nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE.

122. Tra gli elementi del regolamento 2020/2092 incompatibili con l’articolo 322 TFUE, il governo ungherese fa riferimento, da un lato, ai conflitti di interesse nella ripartizione dei fondi dell’Unione. Il regolamento 2020/2092 non contiene alcuna norma procedurale rivolta agli Stati membri in relazione all’introduzione di norme sui conflitti di interesse e la loro eliminazione, permettendo così l’adozione di provvedimenti nei confronti di tali Stati sulla base di infrazioni non precisate che travalicano i requisiti previsti dal regolamento finanziario.

123. D’altro canto, sostiene che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 obbligherebbe gli Stati membri a finanziare con il loro bilancio i programmi ai quali l’Unione ritira i propri fondi, al fine di tutelare i beneficiari. Tale disposizione non sarebbe conforme alle regole sull’esecuzione del bilancio dell’Unione e costituisce una sanzione nei confronti dello Stato membro che viola i requisiti dello Stato di diritto.

124. Secondo il governo ungherese, l’articolo 322 TFUE non può servire come base per imporre obblighi ai bilanci nazionali, poiché esso prevede solo l’adozione di regole relative all’esecuzione del bilancio dell’Unione.

125. Il Parlamento e il Consiglio contestano gli argomenti del governo ungherese e ritengono che l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE costituisca la base giuridica adeguata del regolamento 2020/2092 ( 81 ).

126. Secondo queste due istituzioni, il regolamento 2020/2092 istituisce un meccanismo di condizionalità di bilancio (finanziario) volto a garantire il rispetto dei requisiti dello Stato di diritto, allo stesso modo degli altri meccanismi di condizionalità già esistenti nell’Unione. L’analisi della finalità e del contenuto di tale regolamento lo dimostrano.

B. Analisi

127. Inizierò richiamando la giurisprudenza costante della Corte sulla scelta delle basi giuridiche del diritto primario al fine di adottare norme di diritto derivato ( 82 ). — «La scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, che possono essere oggetto di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto [dell’]atto. Se l’esame dell’atto in questione mostra che esso persegue un duplice obiettivo o ha una duplice componente e se uno di questi obiettivi o componenti può essere classificato come principale o predominante, mentre l’altro è solo accessorio, tale atto deve essere fondato su un’unica base giuridica, cioè quella richiesta dall’obiettivo o componente principale o predominante» ( 83 ). — «Inoltre, (...) può essere preso in considerazione, per determinare la base giuridica appropriata, il contesto giuridico nel quale si inserisce una nuova normativa, segnatamente per il fatto che siffatto contesto può fornire chiarimenti quanto allo scopo di detta normativa» ( 84 ). — Una volta adottata una norma di armonizzazione, «il legislatore dell’Unione non può essere privato della possibilità di adeguare tale atto a qualsiasi cambiamento delle circostanze o evoluzione delle conoscenze, in considerazione del compito affidatogli di vigilare alla protezione degli interessi generali riconosciuti dal Trattato» ( 85 ).

128. Conformemente a tale giurisprudenza, l’analisi dello scopo e del contenuto del regolamento 2020/2092 consentirà di stabilire se l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE costituisca la base giuridica adeguata per la sua adozione, se essa avrebbe dovuto essere diversa o se l’Unione non sia competente ad adottare tale regolamento.

1. Finalità del regolamento 2020/2092

129. A tenore del suo articolo 1, l’oggetto del regolamento 2020/2092 è stabilire «(...) le norme necessarie per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri».

130. Diversi considerando del regolamento 2020/2092 evidenziano il nesso tra il rispetto dello Stato di diritto e la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione. — Il considerando 7 enuncia che «[q]uando gli Stati membri eseguono il bilancio dell’Unione, (...) il rispetto dello Stato di diritto è un presupposto essenziale per il rispetto dei principi di una sana gestione finanziaria, sanciti nell’articolo 317 (...) [TFUE]». — Il considerando 8 ( 86 ) enuncia che gli Stati membri possono garantire una sana gestione finanziaria solo se le loro autorità pubbliche agiscono in conformità della legge, se i casi di frode sono perseguiti penalmente e se le decisioni amministrative possono essere soggette a un adeguato controllo giurisdizionale. — Il considerando 9 ( 87 ) sottolinea l’importanza dell’indipendenza della magistratura e dei servizi responsabili delle indagini penali allo scopo di trattare le decisioni illegittime e arbitrarie delle autorità pubbliche che possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione. — Il considerando 13 ribadisce che «[v]i è (...) una chiara correlazione tra il rispetto dello Stato di diritto e l’esecuzione efficiente del bilancio dell’Unione in conformità dei principi di sana gestione finanziaria». — Il considerando 15 insiste sulla considerazione che «[l]e violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare quell[e] che si ripercuotono sul corretto funzionamento delle autorità pubbliche e sull’effettivo controllo giurisdizionale, possono nuocere gravemente agli interessi finanziari dell’Unione».

131. In base ai termini di tali considerando, la cui sintonia con le disposizioni del regolamento 2020/2092 è innegabile, ritengo che lo scopo di tale regolamento sia quello di creare un meccanismo specifico per garantire la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione, laddove uno Stato membro commetta violazioni dei principi dello Stato di diritto che mettono a repentaglio la sana gestione dei fondi dell’Unione o i suoi interessi finanziari.

132. Tale obiettivo mi sembra consono alla scelta dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE quale base giuridica del regolamento 2020/2092 ( 88 ).

133. Il Parlamento e il Consiglio sostengono che lo scopo del regolamento controverso è quello che si ricava da tali considerando. Essi contestano l’analisi del governo ungherese laddove afferma che il regolamento 2020/2092 mira ad aggiungere una procedura supplementare a quelle già previste ( 89 ) per tutelare lo Stato di diritto, in assenza di una base giuridica al riguardo nel diritto primario.

134. È vero che il considerando 14 del regolamento 2020/2092, letto fuori contesto, sembrerebbe fornire un certo sostegno alla tesi del governo ungherese, in quanto dichiara che «[i]l meccanismo previsto nel presente regolamento integra tali strumenti proteggendo il bilancio dell’Unione da violazioni dei principi dello Stato di diritto che ne compromettono la sana gestione finanziaria o incidono sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione».

135. Tale apparente incoerenza nella logica dei considerando del regolamento 2020/2092 potrebbe essere dovuta allo svolgimento del suo iter legislativo. Come ho già spiegato, la proposta iniziale della Commissione rifletteva in minor misura la condizionalità finanziaria del meccanismo previsto, mentre insisteva di più sulla protezione dello Stato di diritto. L’opposizione del Consiglio ha fatto sì che il testo finale del regolamento 2020/2092 diventasse uno strumento di condizionalità finanziaria, nel quadro del quale la salvaguardia dello Stato di diritto opera come condizione orizzontale che gli Stati sono tenuti a rispettare in sede di esecuzione del bilancio.

136. È per questo motivo che occorre analizzare dettagliatamente il contenuto del regolamento 2020/2092 per stabilire se il «prodotto legislativo finale» sia effettivamente un meccanismo di condizionalità finanziaria, come altri del diritto dell’Unione. In tal caso, l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE fornirebbe una base giuridica adeguata, in quanto tale regolamento sarebbe un atto normativo in materia di esecuzione del bilancio.

137. In caso contrario, come sostiene il governo ungherese, ci troveremmo di fronte ad un ulteriore strumento per la protezione dello Stato di diritto, seppur con caratteristiche di bilancio, per il quale l’articolo 322 TFUE non offrirebbe una base giuridica adeguata e per la cui introduzione l’Unione non sarebbe competente.

138. A mio avviso, l’obiettivo del regolamento 2020/2092 è di garantire, mediante il meccanismo della condizionalità, la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione, in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che mettano a repentaglio la sana gestione finanziaria dei fondi dell’Unione.

139. Considerato nel suo insieme, l’obiettivo del regolamento 2020/2092 è quindi quello di tutelare il bilancio dell’Unione in presenza di specifiche situazioni che ne minacciano la corretta esecuzione e che rappresentano violazioni dello Stato di diritto. Esso non pretende quindi di tutelare quest’ultimo mediante un meccanismo sanzionatorio.

140. In tale prospettiva, il regolamento 2020/2092 ha un intento assimilabile a quello del regolamento finanziario, la base giuridica del quale è pacifico che sia l’articolo 322 TFUE.

141. Infatti, in una dichiarazione congiunta redatta al momento della sua adozione, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno dichiarato la loro intenzione di voler trasfondere il contenuto del regolamento 2020/2092 nel regolamento finanziario, quando quest’ultimo sarà modificato ( 90 ).

142. Come sottolinea il Consiglio, la scelta del legislatore europeo di elaborare una norma a garanzia della corretta esecuzione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dello Stato di diritto trova legittimazione nel potere discrezionale di cui esso dispone nel legiferare.

143. In ogni caso, una siffatta scelta non può essere qualificata come manifestamente erronea. Il rispetto dei principi dello Stato di diritto può rivestire un’importanza fondamentale per il buon funzionamento delle finanze pubbliche e per la corretta esecuzione dei bilanci ( 91 ).

144. In definitiva, l’istituzione di un meccanismo di condizionalità finanziaria collegato allo Stato di diritto mi sembra costituire un’opzione legislativa plausibile e con supporto nel diritto primario.

2. Contenuto del regolamento 2020/2092

145. Nella valutazione della questione se il regolamento 2020/2092 trovi fondamento nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, è inoltre indispensabile, conformemente alla giurisprudenza della Corte, analizzarne il contenuto.

146. Tale analisi consentirà di verificare se gli elementi del regolamento 2020/2092 siano quelli di un autentico meccanismo di condizionalità finanziaria (in linea con quelli già esistenti nel diritto dell’Unione) e, pertanto, di stabilire se l’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE gli fornisca una base giuridica adeguata.

a) Condizioni per l’adozione di misure nel procedimento di cui al regolamento 2020/2092

147. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, «[s]ono adottate opportune misure qualora siano accertate, ai sensi dell’articolo 6, violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione».

148. Le parti dissentono in merito all’interpretazione di tale disposizione. — Il governo ungherese sostiene che essa introduce un procedimento in tre fasi nel corso del quale si deve provare: a) la violazione dello Stato di diritto; b) il rischio grave e sufficientemente diretto per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione; e c) la necessità di adottare misure proporzionate per farvi fronte. A suo parere, la base giuridica dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE non copre la prima di tali fasi. — Il Parlamento e il Consiglio dissentono da tale interpretazione e ritengono che la procedura si componga solo di due fasi: a) la prova di una violazione dello Stato di diritto che causa direttamente un grave rischio per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione; e b) l’adozione di misure per contrastare detta violazione. Pertanto, la condizionalità si applicherebbe solo nei confronti delle violazioni dello Stato di diritto aventi un’incidenza diretta sull’esecuzione del bilancio dell’Unione e che abbiano una certa gravità.

149. A mio parere, quest’ultima interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 è quella pertinente. La condizionalità finanziaria si limita alle violazioni dello Stato di diritto che hanno un nesso sufficientemente diretto con l’esecuzione del bilancio e che compromettono o rischiano seriamente di compromettere la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari.

150. È l’interpretazione letterale a condurre a tale conclusione, poiché l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 richiede un nesso sufficientemente diretto tra la violazione dello Stato di diritto e l’esecuzione del bilancio. Solo in tal caso potrà essere attivato il meccanismo di condizionalità, affinché il regolamento 2020/2092 risponda non a tutte le violazioni dello Stato di diritto, ma a quelle che hanno un nesso diretto con l’esecuzione del bilancio.

151. Nello stesso senso, sebbene l’articolo 2, lettera a), del regolamento 2020/2092 fornisca una definizione dello Stato di diritto, lo fa solo «ai fini del presente regolamento». È vero che tale disposizione definisce lo «Stato di diritto» in modo generale (come valore dell’Unione sancito dall’articolo 2 TUE) e aperto, poiché lo collega ai principi che indica successivamente, ma, lo ripeto, con la portata limitata che ho appena finito di sottolineare.

152. Allo stesso modo, l’articolo 3 del regolamento 2020/2092 elenca taluni indizi di una violazione dei principi dello Stato di diritto «ai fini del presente regolamento».

153. Anche l’interpretazione sistematica dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, in combinato disposto con altri articoli di tale regolamento, mi porta a intendere che la condizionalità finanziaria si applica solo in caso di gravi violazioni dello Stato di diritto che hanno un impatto diretto sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

154. Gli indizi di «violazioni dei principi dello Stato di diritto» contenuti, a titolo indicativo, nell’articolo 3 del regolamento 2020/2092 sono circoscritti, all’articolo 4, paragrafo 2, del medesimo regolamento, a taluni settori di attività delle autorità nazionali direttamente correlati all’esecuzione del bilancio dell’Unione.

155. Le fattispecie di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 corrispondono, insisto, o ad attività specifiche di esecuzione del bilancio o ad attività generali, a condizione che queste ultime implichino un controllo su attività di esecuzione del bilancio.

156. È vero che alcune attività generali citate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 ( 92 ), considerate isolatamente, non inciderebbero, in quanto tali, necessariamente sull’esecuzione del bilancio dell’Unione ai sensi dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, né sono automaticamente connesse alla sana gestione finanziaria ( 93 ) o alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

157. Orbene, l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 si preoccupa di limitare l’estensione di dette attività di natura generale a quelle che, svolte dalle autorità nazionali, siano collegate all’esecuzione del bilancio. Ciò vale per: — l’azione dei servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale, che si applica, in tale contesto, soltanto alle «violazioni del diritto dell’Unione che riguardano l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione» [lettera c)]; — l’effettivo controllo giurisdizionale, da parte di organi giurisdizionali indipendenti, a condizione che sia esercitato in relazione alle azioni od omissioni compiute dalle autorità nazionali che, a loro volta, siano connesse [secondo le lettere a), b) e c) dello stesso paragrafo] all’esecuzione del bilancio dell’Unione [lettera d)]; — la prevenzione e la sanzione delle frodi, della corruzione o di altre violazioni del diritto dell’Unione quando, anche in questo caso, siano correlate a «l’esecuzione del bilancio dell’Unione o la tutela dei suoi interessi finanziari» [lettera e)].

158. Per quanto riguarda la clausola di chiusura [lettera h)], che allude ad «altre situazioni o condotta di autorità», queste possono rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento 2020/2092 solo se sono «rilevanti per la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o per la tutela dei suoi interessi finanziari». La clausola di chiusura non si estende, quindi, a comportamenti scollegati dall’esecuzione del bilancio.

159. A mio avviso, la tecnica utilizzata dal legislatore per determinare l’ambito e le condizioni di applicazione del meccanismo controverso è adeguata in quanto impone, quale condizione orizzontale per la corretta esecuzione del bilancio, il rispetto dei principi dello Stato di diritto.

160. Le gravi violazioni di tali principi che consentiranno di applicare il meccanismo della condizionalità sono quelle risultanti da attività di esecuzione del bilancio dell’Unione o da attività generali delle autorità statali che riguardino direttamente la predetta esecuzione del bilancio.

161. In ogni caso, l’articolo 6, paragrafo 9, del regolamento 2020/2092 richiede che la Commissione esponga i motivi specifici e fornisca le prove concrete dell’esistenza di una grave violazione dei principi dello Stato di diritto, direttamente correlata all’esecuzione del bilancio. Solo allora si potranno adottare misure appropriate contro lo Stato membro trasgressore.

162. L’interpretazione teleologica e l’interpretazione storica dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 mi inducono parimenti a dedurre che la condizionalità finanziaria si applica solo in caso di violazioni dello Stato di diritto aventi un’incidenza diretta sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

163. A tal riguardo, ribadisco l’utilità di tener conto dell’evoluzione della procedura legislativa che ha condotto all’adozione del regolamento 2020/2092.

164. Come ho già indicato, la proposta iniziale della Commissione era orientata maggiormente alla protezione dello Stato di diritto e rifletteva in minor misura la condizionalità finanziaria del meccanismo. L’intervento del Consiglio ha fatto sì che il testo finale del regolamento 2020/2092 sia potuto diventare, con maggior chiarezza, uno strumento di condizionalità finanziaria, nel cui quadro la salvaguardia dello Stato di diritto opera come condizione orizzontale che gli Stati sono tenuti a rispettare nell’esecuzione del bilancio.

165. Nell’evoluzione del testo legislativo, un elemento chiave è stato l’inserimento, all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092, del requisito di un nesso sufficientemente diretto ( 94 ) tra l’esecuzione del bilancio e la violazione dei principi dello Stato di diritto ( 95 ).

166. L’introduzione di tale elemento, fortemente criticato da una certa dottrina ( 96 ), comporta una sicura riduzione dell’ambito di applicazione della proposta iniziale della Commissione. Nella sua redazione finale, il meccanismo di condizionalità finanziaria è strettamente vincolato all’esecuzione del bilancio dell’Unione, al fine di non violare l’articolo 7 TUE e di far rientrare l’atto legislativo nella base giuridica dell’articolo 322 TFUE ( 97 ).

167. Il nesso sufficientemente diretto assicura che l’applicazione del meccanismo di condizionalità non scatterà in presenza di qualsiasi violazione grave dello Stato di diritto, ma si limiterà a quelle che, dotate di tale natura, siano strettamente collegate all’esecuzione del bilancio ( 98 ). Questo nesso deve essere dimostrato dalla Commissione prima della proposizione di misure correttive e non è previsto alcun automatismo probatorio, per quanto grave possa essere la violazione dei principi dello Stato di diritto.

168. Il considerando 13 del regolamento 2020/2092 mette in evidenza tale nesso garantendo che «[v]i è pertanto una chiara correlazione tra il rispetto dello Stato di diritto e l’esecuzione efficiente del bilancio dell’Unione in conformità dei principi di sana gestione finanziaria».

169. In definitiva, l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 alla luce dei criteri ermeneutici testuale, sistematico, teleologico e storico mi induce a sostenere che tale regolamento istituisce un meccanismo di condizionalità finanziaria applicabile esclusivamente alle violazioni gravi dello Stato di diritto che hanno un’incidenza diretta sull’esecuzione del bilancio dell’Unione. Così inteso, il regolamento 2020/2092 trova una base giuridica sufficiente nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE.

170. Tale affermazione non è rimessa in discussione dall’argomento del governo ungherese relativo alla (presunta) contraddizione tra le disposizioni del regolamento finanziario relative ai conflitti di interesse (articolo 61) ( 99 ) e l’articolo 3, lettera b), del regolamento 2020/2092, che essa qualifica come indizio di una violazione dei principi dello Stato di diritto, fra gli altri, la circostanza che le autorità nazionali non garantiscono «l’assenza di conflitti di interesse».

171. Come rilevato dal Consiglio, l’applicazione del regolamento 2020/2092 è subordinata a quella delle altre regole finanziarie dell’Unione. L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2020/2092 prevede che la Commissione attivi il meccanismo «a meno che non ritenga che altre procedure previste dalla legislazione dell’Unione le consentano di proteggere più efficacemente il bilancio dell’Unione» ( 100 ).

172. Ciò significa che la procedura di risoluzione dei conflitti di interesse prevista all’articolo 61 del regolamento finanziario si applica a casi specifici e che il meccanismo del regolamento 2020/2092 si attiverà solo qualora il funzionamento di un’autorità dello Stato membro che interviene nell’esecuzione del bilancio dell’Unione sia compromesso da conflitti di interesse particolarmente gravi.

b) Criteri di adozione delle misure nell’ambito del procedimento di cui al regolamento 2020/2092

173. Secondo il governo ungherese, le misure che le istituzioni dell’Unione possono adottare in applicazione del regolamento 2020/2092 sono, in realtà, sanzioni per violazione delle norme dello Stato di diritto piuttosto che effettive «misure» di tutela del bilancio dell’Unione. Per tale motivo, la base giuridica consistente nell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE sarebbe inadeguata.

174. Ciò risulterebbe dal considerando 18 e dall’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 che prevedono criteri di modulazione di tali misure, che fanno riferimento più alla violazione stessa (vale a dire alla sua natura, durata, gravità e portata, oltre all’«intenzione» dello Stato membro) che alla protezione del bilancio dell’Unione.

175. Il Consiglio e il Parlamento replicano che l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 istituisce una gerarchia di criteri, tra i quali spiccano la proporzionalità e l’«impatto effettivo o potenziale delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sui suoi interessi finanziari». Quanto alla «natura, la durata, la gravità e la portata delle violazioni dei principi dello Stato di diritto», esse costituiscono elementi di valutazione in subordine. Il criterio dell’intenzione dello Stato trasgressore, menzionato al considerando 18, non avrebbe valore normativo.

176. A mio avviso, la formulazione dell’articolo 5, paragrafo 3, e quella del considerando 18 del regolamento 2020/2092 non coincidono del tutto. Quest’ultimo sembra ritenere sussidiario, al momento dell’adozione delle misure, il criterio relativo agli «effetti sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o degli interessi finanziari dell’Unione».

177. Tuttavia, ritengo che l’interpretazione sistematica dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 consenta di dedurre che l’adozione di misure deve essere disciplinata, anzitutto, dalla proporzionalità e dalle ripercussioni reali o potenziali della violazione dei principi dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sugli interessi finanziari dell’Unione. La natura propria delle misure, che non coincide con quella delle sanzioni comminabili per violazione dei principi dello Stato di diritto, resta quindi immutata ( 101 ).

178. La natura, la durata, la gravità e la portata della violazione dei principi dello Stato di diritto commessa dallo Stato inadempiente possono servire solo a determinare l’impatto delle sue azioni sull’esecuzione del bilancio dell’Unione.

179. Con tale interpretazione, l’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a), TFUE, in quanto le misure da esso previste sono, ribadisco, rettifiche di bilancio e non sanzioni nei confronti dello Stato membro inadempiente.

180. Il governo ungherese dubita che il contenuto dell’ultima frase dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2020/2092 sia compatibile con tale base giuridica («[l]e misure riguardano, per quanto possibile, le azioni dell’Unione interessate dalle violazioni»). Sarebbe quindi ammessa una condizionalità «incrociata», che va oltre quella riguardante la protezione del bilancio dell’Unione.

181. La spiegazione del Consiglio, che si basa sul principio di proporzionalità, mi sembra convincente. L’ammissione eccezionale della condizionalità finanziaria «incrociata» si spiega con il fatto che talune violazioni dei principi dello Stato di diritto commesse dalle autorità nazionali possono incidere su un gran numero di settori e sarebbe sproporzionato adottare misure finanziarie correttive per tutti questi settori. Sono altresì possibili, come affermato dal Consiglio in udienza, casi in cui si viene a conoscenza delle violazioni dei principi dello Stato di diritto dopo la piena attuazione di taluni programmi di spese dell’Unione e per i quali la rettifica finanziaria non è praticabile. In un caso del genere, una siffatta rettifica potrebbe incidere su altri programmi di spesa in corso, al fine di garantire l’effettività del meccanismo di condizionalità ( 102 ).

182. Così intesa, questa ammissione eccezionale di condizionalità finanziaria «incrociata» (che comporta la possibilità di non estendere la rettifica a tutti i settori interessati dalla violazione dello Stato di diritto o di estenderla alle spese del bilancio dell’Unione in corso) non elimina la natura del meccanismo come attinente al bilancio ed è compatibile con l’articolo 322 TFUE.

c) Criteri di revoca delle misure nell’ambito del procedimento di cui al regolamento 2020/2092

183. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2020/2092 prevede la revoca delle misure su richiesta dello Stato o su proposta della Commissione, quando vengono meno le condizioni per la loro adozione.

184. Ciò significa che la permanenza dell’impatto o del rischio di incidenza sull’esecuzione del bilancio dell’Unione è indispensabile per mantenere le misure correttive di condizionalità finanziaria adottate.

185. Come afferma il Consiglio, quando cessa l’impatto sull’esecuzione del bilancio, le misure correttive sono revocate, anche se persiste la violazione dei principi dello Stato di diritto da parte dello Stato membro. Come rilevato dal Parlamento europeo in udienza, la possibilità di revoca non esiste nel caso delle sanzioni.

186. In questo modo si mette in chiaro (in realtà, si conferma) che il meccanismo di condizionalità applica rettifiche finanziarie e non sanzioni per violazione dei principi dello Stato di diritto.

d) Tutela dei beneficiari nel procedimento di cui al regolamento 2020/2092

187. L’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 ( 103 ), letto alla luce del considerando 19 dello stesso, introduce una garanzia per i destinatari finali o i beneficiari dei programmi di spesa finanziati dal bilancio dell’Unione.

188. L’adozione di misure di condizionalità finanziaria per violazione da parte di uno Stato dei principi dello Stato di diritto non deve andare a detrimento dei beneficiari finali dei fondi, che devono continuare a riceverli. Inoltre, lo Stato deve informare regolarmente la Commissione circa il rispetto di tale obbligo.

189. Secondo il governo ungherese, lo Stato membro interessato dovrà incaricarsi di pagare i fondi ai beneficiari, in caso di rettifica finanziaria, e dovrà farlo a carico del proprio bilancio. Il regolamento 2020/2092 imporrebbe quindi agli Stati obblighi quanto al loro bilancio nazionale, circostanza non prevista dall’articolo 322 TFUE.

190. Il Consiglio replica che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 ha un effetto dichiarativo e non impone allo Stato membro obblighi ulteriori rispetto a quelli specificati nella «normativa settoriale o finanziaria applicabile». In realtà, esso aggiungerebbe solo una modalità di controllo del rispetto degli obblighi già esistenti nella normativa settoriale, al fine di tutelare i beneficiari di fondi del bilancio dell’Unione in caso di rettifiche finanziarie.

191. A mio avviso, l’argomento del governo ungherese deve essere respinto, in quanto la tutela dei beneficiari prevista all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 è una misura tipica e logica nel contesto della gestione concorrente dei fondi del bilancio dell’Unione.

192. Come precisa il considerando 19 del regolamento 2020/2092, «in regime di gestione concorrente i pagamenti effettuati dalla Commissione a favore degli Stati membri sono giuridicamente indipendenti dai pagamenti effettuati dalle autorità nazionali a favore dei beneficiari».

193. Da tale premessa si deduce che le misure adottate ai sensi del regolamento 2020/2092 non incidono «sulla disponibilità di finanziamenti per i pagamenti a favore dei beneficiari secondo i termini di pagamento stabiliti dalla normativa settoriale e finanziaria applicabile (...). [G]li obblighi nei confronti dei destinatari finali o dei beneficiari ivi stabiliti fanno parte del diritto applicabile dell’Unione per quanto riguarda l’esecuzione dei finanziamenti in regime di gestione concorrente».

194. Data la scissione tra i pagamenti della Commissione allo Stato membro e i pagamenti delle autorità nazionali di gestione ai beneficiari dei programmi e dei fondi finanziati dal bilancio dell’Unione, è logico imporre, come regola generale, l’obbligo in capo agli Stati di continuare a versare i pagamenti ai beneficiari, anche in caso di rettifica finanziaria adottata dall’Unione.

195. Inoltre, la rettifica finanziaria perderebbe la sua efficacia se le autorità nazionali potessero esigere dai beneficiari la restituzione dei fondi ricevuti o se i fondi impegnati non fossero erogati ai medesimi, una volta che le istituzioni dell’Unione abbiano approvato una misura di tutela del suo bilancio a fronte della sussistenza di una violazione dei principi dello Stato di diritto che incide sulla loro gestione.

196. In tali casi, la rettifica finanziaria adottata dalle istituzioni dell’Unione deve essere sopportata dallo Stato membro inadempiente e non essere trasferita sui beneficiari dei fondi, che sono estranei a tale violazione ( 104 ).

197. L’impatto delle rettifiche finanziarie può andare a detrimento delle persone fisiche e giuridiche di uno Stato membro solo se esse sono responsabili di violazioni delle norme dell’Unione che disciplinano l’assegnazione di fondi dal suo bilancio, il che non avviene, ripeto, nel contesto dell’applicazione del regolamento 2020/2092.

198. Per contro, se la responsabilità delle violazioni è delle autorità nazionali, spetta ad esse far fronte alle conseguenze dei loro atti, che sono la causa delle misure correttive ( 105 ), come avviene con l’applicazione del regolamento 2020/2092.

199. Su questa stessa linea si inserisce l’articolo 103 del regolamento sulle disposizioni comuni 2021-2027, quando disciplina le rettifiche finanziarie applicate dagli Stati membri ( 106 ). La tutela dei beneficiari finali è prevista anche all’articolo 11 del regolamento (UE) n. 1306/2013 ( 107 ).

200. In definitiva, la garanzia che l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 prevede a favore dei beneficiari finali si inserisce senza difficoltà in un meccanismo di condizionalità finanziaria ed è legata all’esecuzione del bilancio dell’Unione: quindi è sufficientemente coperta dall’articolo 322 TFUE.

201. Ritengo pertanto che il primo motivo del ricorso debba essere respinto.

VI. Secondo motivo di ricorso: violazione dell’articolo 7 TUE e violazione del combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, TUE, dell’articolo 5, paragrafo 1, TUE, dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE e dell’articolo 269 TFUE

202. Con il suo secondo motivo di ricorso, il governo ungherese lamenta due violazioni dei Trattati: — quella dell’articolo 7 TUE; — quella dell’articolo 269 TFUE e del principio dell’equilibrio istituzionale di cui all’articolo 13, paragrafo 2, TUE.

203. Riferendosi alla (presunta) violazione dell’articolo 7 TUE, il governo ungherese la mette in relazione con quella del principio di ripartizione delle competenze di cui all’articolo 4, paragrafo 1, TUE e all’articolo 5, paragrafo 2, TUE, a causa dell’inadeguatezza della base giuridica su cui si basa il regolamento 2020/2092. Nella misura in cui ripete, in tal modo, argomenti del primo motivo di nullità, rinvio a quanto ho già esposto a proposito di questi ultimi.

A. Prima parte del secondo motivo: violazione dell’articolo 7 TUE

1. Argomenti delle parti

204. Il governo ungherese sostiene che il procedimento previsto dal regolamento 2020/2092 non è altro che un’applicazione del procedimento cui si riferisce l’articolo 7 TUE, il che non è consentito da tale disposizione né da alcuna altra norma del diritto primario. Due delle tre fasi di tale procedura coinciderebbero con quelle del meccanismo di cui all’articolo 7 TUE, le cui condizioni di avvio sarebbero più rigorose rispetto a quelle applicabili all’adozione di misure sulla base del regolamento impugnato.

205. Secondo il governo ungherese, l’obiettivo del regolamento 2020/2092 coincide con quello dell’articolo 7 TUE, in quanto mira a reprimere le violazioni dei principi dello Stato di diritto mediante l’imposizione di sanzioni. Ciò sarebbe evidenziato dall’assenza di un vero e proprio meccanismo di condizionalità; dalla mancanza di un nesso reale tra le violazioni dei principi dello Stato di diritto e il bilancio dell’Unione; dalla connessione delle misure con quelle applicabili alle violazioni dello Stato di diritto, piuttosto che al bilancio dell’Unione; dalla presa in considerazione dell’intenzione dello Stato membro come fattore rilevante; e dal fatto che la revoca delle misure è legata alla cessazione delle violazioni.

206. Il Parlamento e il Consiglio contestano tali ragionamenti, sostenendo che il meccanismo del regolamento 2020/2092 è indipendente d