CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 3 maggio 2007 1( )

Causa C‑299/05

Commissione delle Comunità europee

contro

Parlamento europeo

e

Consiglio dell’Unione europea

«Prestazioni speciali a carattere non contributivo – Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 13 aprile 2005, n. 647, che modifica i regolamenti (CEE) n. 1408/71 e (CEE) n. 574/72 – Finlandia: assegno per la cura dei figli – Svezia: assegno d’invalidità e assegno per la cura dei figli con disabilità – Regno Unito: assegno di sussistenza per persone con disabilità, assegno di aiuto e assegno di cura»

I – Introduzione

1. L’ambito di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 ( ), a partire dall’entrata in vigore del regolamento (CEE) n. 1247/92 ( ), si estende anche alle prestazioni speciali a carattere non contributivo, vale a dire prestazioni che presentano elementi sia di previdenza sociale sia di assistenza sociale. Tuttavia, a queste prestazioni si applicano normative specifiche; in particolare, le prestazioni non devono essere corrisposte a cittadini residenti all’estero.

2. Il regolamento (CE) n. 647/2005 ( ), che modifica i regolamenti (CEE) n. 1408/71 e (CEE) n. 574/72, riformula la definizione di prestazioni speciali a carattere non contributivo. Il legislatore descrive ora queste prestazioni come prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo ( ). Il legislatore ha inoltre modificato l’allegato II bis in cui figurano le diverse prestazioni nazionali rientranti in tale categoria.

3. Con il ricorso di annullamento in esame la Commissione contesta le iscrizioni di cui all’allegato II bis riguardanti la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito. Essa ritiene che le prestazioni controverse non abbiano carattere di prestazione speciale ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71, come modificato, e, pertanto, dovrebbero essere soppresse dall’allegato II bis.

II – Contesto normativo

A – Normativa comunitaria

4. Il primo ‘considerando’ del regolamento n. 647/2005 recita:

«È opportuno apportare talune modifiche ai regolamenti (CEE) n. 1408/71 e (CEE) n. 574/72 per tener conto dei recenti sviluppi della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, facilitare l’applicazione di detti regolamenti e riflettere i cambiamenti intervenuti nella legislazione degli Stati membri in materia di sicurezza sociale».

5. Il terzo ‘considerando’ chiarisce lo scopo legislativo della modifica delle disposizioni in materia di prestazioni speciali a carattere non contributivo:

«Le sentenze Friedrich Jauch/Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter e Ghislain Leclere, Alina Deaconescu/Caisse nationale des prestations familiales, concernenti la qualifica delle prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo necessitano, per motivi di certezza del diritto, che i due criteri cumulativi da prendere in considerazione siano precisati affinché tali prestazioni possano validamente figurare nell’allegato II bis del regolamento (CEE) n. 1408/71. Su questa base, è opportuno rivedere l’allegato tenendo conto delle modifiche legislative intervenute negli Stati membri e riguardanti questo tipo di prestazioni che formano oggetto di un coordinamento specifico data la loro natura mista. (…)».

6. Per quanto riguarda le modifiche relative all’allegato II bis del regolamento n. 1408/71, il sesto ‘considerando’ precisa:

«La revisione dell’allegato II bis del regolamento (CEE) n. 1408/71 comporterà la soppressione di alcune iscrizioni esistenti e, tenendo conto delle modifiche legislative in alcuni Stati membri, l’inserimento di nuove iscrizioni. (…)».

7. L’art. 1 del regolamento n. 1408/71 dispone quanto segue:

«Ai fini dell’applicazione del presente regolamento:

(…);

u) i) il termine “prestazioni familiari”designa tutte le prestazioni in natura o in denaro destinate a compensare i carichi familiari nel quadro di una delle legislazioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), esclusi gli assegni speciali di nascita o di adozione di cui all’allegato I».

8. L’art. 4 ha finora definito ( ) come segue l’ambito di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71:

«1. Il presente regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:

a) le prestazioni di malattia e di maternità;

b) le prestazioni d’invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno;

(…);

h) le prestazioni familiari.

2 bis. Il presente regolamento si applica alle prestazioni speciali a carattere non contributivo previste da una legislazione o da un regime diversi da quelli contemplati al paragrafo 1 o esclusi ai sensi del paragrafo 4, qualora dette prestazioni siano destinate:

a) a coprire in via suppletiva, complementare o accessoria gli eventi corrispondenti ai settori di cui alle lettere da a) ad h) del paragrafo 1, oppure

b) unicamente a garantire la tutela specifica dei minorati.

(…).

4. Il presente regolamento non si applica (…) all’assistenza sociale».

9. Il regolamento n. 647/2005 ha modificato l’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 come segue:

«Il presente articolo si applica alle prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo corrisposte nell’ambito di una legislazione che, a motivo del suo campo d’applicazione personale e dei suoi obiettivi e/o condizioni di ammissibilità, presenta caratteristiche sia della legislazione in materia di sicurezza sociale di cui al paragrafo 1 che dell’assistenza sociale.

Per “prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo” si intendono le prestazioni:

a) che sono destinate:

i) a coprire in via suppletiva, complementare o accessoria i rischi corrispondenti ai settori della sicurezza sociale di cui al paragrafo 1, e a garantire alle persone interessate un reddito minimo di sussistenza, in considerazione della situazione socioeconomica dello Stato membro interessato;

o

ii) unicamente a garantire una protezione specifica per le persone con disabilità, in stretto collegamento con l’ambiente sociale di tali persone nello Stato membro interessato;

e

b) che sono finanziate esclusivamente dalla fiscalità destinata a coprire la spesa pubblica generale e le cui condizioni di concessione e modalità di calcolo non sono in funzione di un contributo per quanto concerne i beneficiari. Le prestazioni concesse per integrare una prestazione contributiva non sono tuttavia considerate, soltanto per questo motivo, prestazioni contributive;

e

c) che sono elencate nell’allegato II bis».

10. Con la soppressione di iscrizioni esistenti e l’introduzione di alcune nuove prestazioni, l’allegato I, punto 2, del regolamento n. 647/2005 ha nel complesso riformulato l’allegato II bis ( ) del regolamento n. 1408/71. Nelle iscrizioni relative alla Finlandia, alla Svezia e al Regno Unito figurano in particolare, senza modifiche di contenuto, le seguenti prestazioni:

«W. FINLANDIA

(…);

b) assegno per la cura dei figli (legge sugli assegni per la cura dei figli 444/69) ( ).

(…).

X. SVEZIA

(…);

c) assegno d’invalidità e assegno per la cura dei figli con disabilità (legge 1998: 703) ( ).

Y. REGNO UNITO

(…);

d) assegno di sussistenza per persone con disabilità [legge del 27 giugno 1991, art. 1, sull’assegno di sussistenza e sull’assegno di lavoro per persone con disabilità e regolamento del 24 luglio 1991, art. 3, sull’assegno di sussistenza e sull’assegno di lavoro per persone con disabilità (Irlanda del Nord)] ( );

e) assegno di aiuto [legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Social Security Act) del 20 marzo 1975, art. 35, e legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Irlanda del Nord) – Social Security (Northern Ireland) Act – del 20 marzo 1975, art. 35] ( );

f) assegno di cura [legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Social Security Act) del 20 marzo 1975, art. 37, e legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Irlanda del Nord) – Social Security (Northern Ireland) Act – del 20 marzo 1975, art. 37] ( )».

B – Diritto nazionale

1. Assegno finlandese per la cura dei figli (legge sugli assegni per la cura dei figli 444/1969)

11. La legge finlandese sugli assegni per la cura dei figli accorda una prestazione in denaro nel caso in cui un figlio, a causa di malattia, disabilità o altro disturbo, necessiti per almeno sei mesi di assistenza, cura o riabilitazione speciali e ciò comporti particolari oneri finanziari o di altra natura. Gli aventi diritto sono i figli minori di 16 anni residenti in Finlandia.

12. L’importo dell’assegno varia esclusivamente in funzione del trattamento, dell’assistenza ovvero della riabilitazione di cui ha bisogno il figlio ed è suddiviso in tre aliquote. Il reddito dei genitori del minore non autosufficiente nonché i periodi di contribuzione e di occupazione sono irrilevanti. La concessione di prestazioni solo a tempo determinato o a tempo indeterminato dipende dalla durata della non autosufficienza del figlio. Dal cambiamento dello stato di salute del figlio possono derivare la perdita del diritto ovvero un adeguamento dell’importo dell’assegno.

13. Ai sensi dell’art. 4 della legge finlandese, il diritto all’assegno per la cura dei figli si estingue quando il figlio riceve cure per un periodo superiore a tre mesi presso un ospedale o un’altro centro di cura pubblico ovvero finanziato dallo Stato.

2. Assegno d’invalidità e assegno per la cura dei figli con disabilità previsti in Svezia (legge 1998: 703)

14. Gli assegni svedesi si fondono tra loro e sono subordinati agli stessi requisiti sostanziali per la concessione. L’assegno per la cura dei figli con disabilità è accordato fino al 19° anno di età, dopo il quale inizia il periodo di concessione dell’assegno d’invalidità. Le prestazioni non presuppongono un’attività professionale né determinati periodi di occupazione ovvero di contribuzione. Non si configura un nesso funzionale o organizzativo con un regime contributivo. Le due prestazioni esigono un esame esaustivo del singolo caso di bisogno. Una variazione del bisogno comporta un nuovo accertamento dei requisiti per l’attribuzione.

a) Assegno per la cura dei figli con disabilità

15. La prestazione viene concessa ai genitori di figli che, a causa di malattia, disturbi mentali o altra disabilità, per almeno sei mesi siano bisognosi di cure o necessitino di sorveglianza. Inoltre, il diritto all’assegno di cura sorge qualora la malattia o la disabilità del figlio comporti spese aggiuntive.

16. L’importo dell’assegno di cura, per il quale la legge svedese prevede quattro diverse aliquote mensili, varia esclusivamente in funzione del livello di bisogno di cure e della necessità individuale di sorveglianza nonché dell’entità delle spese aggiuntive. Gli stessi criteri sono determinanti per la durata della concessione.

17. I requisiti per l’attribuzione sono esaminati, tranne che nel caso di variazione del bisogno, con frequenza almeno biennale, in base a criteri stabiliti dalla legge. Non si tiene invece conto del reddito dei genitori e neppure del fatto che, per curare il figlio, i genitori abbiano o meno lasciato o ridotto la loro attività lavorativa.

18. In linea di principio il diritto all’assegno di cura si estingue quando il figlio viene ospitato in un centro di cura pubblico ovvero finanziato dallo Stato.

b) Assegno d’invalidità

19. Hanno diritto all’assegno d’invalidità gli assicurati che, a causa di una riduzione delle loro capacità funzionali, intervenuta prima del compimento del 65° anno di età, necessitano di aiuto continuativo nella vita quotidiana (art. 5, punto 1, della legge svedese), hanno bisogno di assistenza permanente da parte di terzi per poter svolgere la loro attività lavorativa (art. 5, punto 2), o devono sostenere spese aggiuntive considerevoli in diverse circostanze (art. 5, punto 3). In presenza di tutti e tre i presupposti o della combinazione del criterio di cui al punto 3 con il punto 1 o il punto 2, il diritto si valuta in base all’entità complessiva del bisogno. A tal fine non si prendono in considerazione i periodi di occupazione ovvero di contribuzione del beneficiario della prestazione.

20. Il grado di bisogno di cure ovvero l’entità delle spese aggiuntive sono determinanti nel singolo caso per stabilire l’importo dell’assegno d’invalidità; l’art. 6 della legge svedese prevede tre diverse aliquote di prestazione. Il governo svedese sostiene che non vi sono criteri definiti per valutare il bisogno nel singolo caso. Si tiene invece conto degli oneri finanziari che si ritengono ragionevoli e giustificati sulla base del bisogno del beneficiario.

3. Normative nazionali vigenti nel Regno Unito

21. Il diritto all’assegno di sussistenza per persone con disabilità e il diritto all’assegno di aiuto dipendono in sostanza dalle stesse condizioni di ammissibilità. L’assegno di cura integra le due prestazioni.

a) Assegno di sussistenza per persone con disabilità [legge del 27 giugno 1991, art. 1, sull’assegno di sussistenza e sull’assegno di lavoro per persone con disabilità (Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act) e regolamento del 24 luglio 1991, art. 3, sull’assegno di sussistenza e sull’assegno di lavoro per persone con disabilità (Irlanda del Nord) [Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order].

22. L’assegno di sussistenza per persone con disabilità comprende due elementi: la componente legata alle cure, da un lato, e quella legata alla mobilità, dall’altro. Le parti interessate sono state concordi nel ritenere che la componente legata alla mobilità, a titolo di prestazione speciale a carattere non contributivo ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii), del regolamento n. 1408/71, come modificato dal regolamento n. 647/2005, continui giustamente a figurare nell’allegato II bis.

23. La componente legata alle cure spetta alle persone con meno di 65 anni che presentano gravi disabilità fisiche o mentali, le quali necessitano di assistenza frequente o continua e soddisfano il criterio della residenza ovvero del domicilio. Il diritto può perdurare anche oltre tale età in caso di concessione della prestazione prima del compimento del 65° anno. In particolare le normative nazionali presuppongono che, per periodi più precisamente definiti, di giorno ovvero di notte, sia necessaria la presenza di un terzo in relazione all’espletamento delle funzioni corporali, o che la prevenzione di un rischio grave per il beneficiario (o per altri) renda indispensabile la sorveglianza continua di quest’ultimo.

24. La concessione nonché l’entità della prestazione variano esclusivamente in funzione del tempo per cui la persona necessita di essere assistita o sorvegliata. Le tre diverse aliquote vengono concesse senza tener conto del fatto che il beneficiario della prestazione disponga di un reddito, svolga un’attività lavorativa, sia inabile al lavoro o percepisca altre prestazioni sociali. Gli aventi diritto dispongono liberamente delle prestazioni ricevute.

b) Assegno di aiuto [legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Social Security Act) del 20 marzo 1975, art. 35, e legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Irlanda del Nord) (Social Security – Northern Ireland – Act), del 20 marzo 1975, art. 35]

25. L’assegno di aiuto si distingue dall’assegno di sussistenza per il fatto che il diritto può sussistere solo dal 65° anno di età e sono previste unicamente due diverse aliquote. La concessione è esclusa qualora il beneficiario percepisca già l’assegno di sussistenza.

c) Assegno di cura [legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Social Security Act) del 20 marzo 1975, art. 37, e legge del 1975 sulla sicurezza sociale (Irlanda del Nord) (Social Security – Northern Ireland – Act), del 20 marzo 1975, art. 37]

26. L’assegno di cura è destinato a privati residenti ovvero domiciliati nel Regno Unito che prestano assistenza regolare a titolo gratuito, per almeno 35 ore settimanali, al beneficiario di un assegno di sussistenza per persone con disabilità ovvero di un assegno di aiuto. Dagli atti non si può desumere con certezza se la concessione dell’assegno di cura dipenda dal reddito di chi presta le cure ( ).

III – Procedimento e conclusioni delle parti

27. Con ricorso depositato il 26 luglio 2005 presso la Cancelleria della Corte, la Commissione chiede che la Corte voglia

– annullare le disposizioni dell’allegato I, punto 2, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 13 aprile 2005, n. 647, che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, e (CEE) n. 574/72 che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relative alle rubriche W. Finlandia, lett. b), X. Svezia, lett. c), e Y. Regno Unito, lett. d), e) e f);

– condannare i convenuti alle spese.

28. Il Parlamento europeo chiede che la Corte voglia,

– dichiarare irricevibile il ricorso della Commissione;

– in subordine, respingere il ricorso;

– condannare la Commissione alle spese.

29. Il Consiglio chiede che la Corte voglia

– respingere il ricorso;

– condannare la Commissione alle spese.

30. Il Regno Unito, il Regno di Svezia e la Finlandia sostengono le conclusioni del Parlamento europeo e del Consiglio in qualità di intervenienti.

IV – Esame giuridico

A – Sulla ricevibilità

1. Sulla tardività del ricorso e sull’esistenza di un atto impugnabile

31. Il Parlamento sostiene che il presente ricorso di annullamento è fuori termine. Ai fini del calcolo del termine di due mesi ai sensi dell’art. 230, quinto comma, CE non sarebbe determinante la pubblicazione del regolamento n. 647/2005, in quanto tale testo avrebbe lasciato nell’allegato le prestazioni oggetto della controversia senza apportarvi modifiche, fatta eccezione per cambiamenti di riferimento. Piuttosto avrebbe fatto scattare il decorso del termine l’atto con cui le prestazioni sono state iscritte per la prima volta nell’allegato II bis del regolamento n. 1408/71 ( ). Qualora il legislatore optasse, per motivi di chiarezza del diritto e di trasparenza, per la riformulazione dell’allegato II bis anziché per la soppressione di singoli punti, il principio della certezza del diritto impedirebbe di dare nuovamente corso al termine di ricorso di cui all’art. 230, quinto comma, CE per normative già esistenti anteriormente.

32. Il Parlamento sostiene che la definizione riformulata delle prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo di cui all’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 non ha comportato una modifica sostanziale del quadro giuridico, bensì ha soltanto adattato il testo della disposizione all’interpretazione data dalla Corte ( ).

33. La Commissione ribatte, rinviando al terzo ‘considerando’, che il regolamento n. 647/2005 non si sarebbe limitato a confermare l’allegato II bis. I criteri relativi a una prestazione speciale a carattere non contributivo sarebbero stati modificati in base alla giurisprudenza e molte prestazioni non conformi a tali criteri sarebbero state soppresse dall’allegato II bis. Tuttavia la soppressione delle prestazioni controverse nella fattispecie sarebbe fallita in sede di Consiglio a causa del rifiuto dei tre Stati membri interessati.

34. La Commissione sostiene inoltre che la riformulazione di un atto di diritto derivato costituisce una decisione del legislatore impugnabile anche quando non apporta modifiche al contenuto di un allegato. Ciò varrebbe a maggior ragione nel caso di specie, in quanto la Commissione avrebbe richiamato l’attenzione sulla parziale violazione del diritto comunitario operata dall’allegato.

35. Il ricorso sarebbe ricevibile anche in quanto con esso si farebbe valere la violazione da parte dell’allegato II bis del principio della certezza del diritto ( ). Il legislatore, mantenendo in essere nell’allegato II bis iscrizioni non corrispondenti a prestazioni speciali effettivamente a carattere non contributivo, impedirebbe agli interessati di individuare in modo chiaro e prevedibile i diritti derivanti loro dalla legislazione comunitaria e di invocare, se del caso, l’esportabilità di una prestazione.

36. Occorre innanzi tutto distinguere la tardività del ricorso dalla questione se il regolamento n. 647/2005 costituisca un atto impugnabile in relazione alle disposizioni controverse di cui all’allegato II bis.

37. Il ricorso della Commissione diretto all’annullamento del regolamento n. 647/2005 è stato incontestabilmente proposto nel termine di due mesi a decorrere dalla pubblicazione dell’atto impugnato nella Gazzetta ufficiale, come previsto all’art. 230, quinto comma, CE ( ).

38. In realtà il Parlamento censura anche piuttosto il fatto che il regolamento n. 647/2005 non costituisce un atto impugnabile in relazione alle disposizioni controverse, ma ha unicamente confermato le normative esistenti, non facendo dunque decorrere un nuovo termine di ricorso.

39. L’azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE è esperibile nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni che miri a produrre un effetto giuridico vincolante ( ).

40. Per quanto riguarda le decisioni, in una giurisprudenza costante la Corte ha dichiarato che esse non possono essere oggetto di un ricorso di annullamento se sono provvedimenti che costituiscono una conferma di un atto anteriore ( ). In tal caso, il provvedimento non può far decorrere un nuovo termine di ricorso ( ). Il ricorso di annullamento avverso il provvedimento confermativo di un atto precedente costituirebbe infatti una contestazione indiretta della decisione anteriore e consentirebbe di eludere, in tal modo, il termine di ricorso previsto dall’art. 230, quinto comma, CE ( ).

41. Non è necessario stabilire nel caso di specie se la giurisprudenza richiamata sia trasponibile ai regolamenti. Infatti, il regolamento n. 647/2005 non conferma solo le normative esistenti in materia di prestazioni speciali a carattere non contributivo, bensì modifica la situazione giuridica precedente.

42. Il fatto che il regolamento n. 647/2005 abbia lasciato immutate le contestate disposizioni dell’allegato II bis non è determinante per stabilire se esso produca al riguardo effetti giuridici vincolanti. Nella sentenza Jauch ( ) la Corte ha stabilito che i criteri sostanziali di cui all’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 definiscono il quadro giuridico relativo alle prestazioni speciali a carattere non contributivo e la semplice iscrizione di una prestazione nell’allegato II bis non produce effetti giuridici autonomi, come osserva a ragione la Commissione.

43. La questione se il regolamento n. 647/2005 abbia modificato la situazione giuridica in relazione alle prestazioni speciali a carattere non contributivo non può quindi essere risolta considerando isolatamente l’allegato II bis. Occorre invece valutare le prestazioni figuranti nell’allegato alla luce dell’art. 4, n. 2 bis, che però è stato modificato dal regolamento n. 647/2005. Vero è che il terzo ‘considerando’ del regolamento n. 647/2005 parla di una precisazione dei criteri tenuto conto delle sentenze Jauch e Leclere ( ). Tuttavia, anche se è stato possibile trasfondere nel testo di legge i criteri della Corte senza apportarvi modifiche, la loro qualità giuridica in tal modo risulterebbe diversa.

44. Non è pertinente neppure l’obiezione sollevata dal Parlamento, secondo cui i procedimenti di infrazione promossi avverso la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito dimostrerebbero che la Commissione stessa avrebbe riconosciuto l’esistenza delle disposizioni impugnate prima dell’adozione del regolamento n. 647/2005. Infatti, nei procedimenti in questione la Commissione ha contestato che le normative interessate non soddisfacevano sotto il profilo sostanziale i requisiti menzionati all’art. 4, n. 2 bis, nella versione precedente.

45. Anche supponendo che la riformulazione dei criteri sostanziali non abbia modificato il quadro giuridico relativo alle prestazioni speciali a carattere non contributivo, in tal modo il legislatore ha però adottato una decisione impugnabile riguardo alle singole iscrizioni figuranti nell’allegato II bis.

46. Già nella sua proposta relativa al regolamento n. 647/2005 ( ), la Commissione invitava il Parlamento e il Consiglio a verificare le iscrizioni. Nella bozza di motivazione del Consiglio riguardante l’adozione di una posizione comune ( ) il Consiglio ha esposto di aver cercato di convenire i criteri per l’inserimento di una voce nell’allegato II bis e che, sulla base della suddetta impostazione, è stato possibile raggiungere un accordo unanime quanto alla classificazione della maggior parte delle voci ( ). Effettivamente non sarebbe stato possibile raggiungere un accordo unanime sulla proposta della Commissione di stralciare alcune voci specifiche dall’allegato II bis, in quanto gli Stati membri interessati avrebbero ritenuto che le voci soddisfacessero i requisiti di cui all’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 nella nuova versione ( ). Per permettere l’adozione del regolamento il Consiglio avrebbe tuttavia convenuto

«di mantenere queste voci nell’allegato II bis in attesa di una futura giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, che possa chiarire i criteri pertinenti e permetta, in seguito, la revisione di tale allegato» ( ).

47. In altre parole, vero è che l’adozione del regolamento n. 647/2005 non poggiava sulla valutazione secondo cui tutte le voci figuranti nell’allegato II bis soddisfacevano senza dubbio i criteri riformulati di cui all’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71; tuttavia il legislatore ha deciso di non stralciare le voci qui impugnate dall’allegato II bis per permettere alla Corte di procedere al loro esame.

48. L’obiezione sollevata dal Parlamento secondo cui il legislatore avrebbe già usato i criteri riformulati, in termini identici, nell’art. 70, n. 2, del regolamento n. 883/2004 ( ) non modifica tale valutazione. Poiché il Parlamento e il Consiglio non hanno ancora stabilito il contenuto dell’allegato X (prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo) in relazione all’art. 70, n. 2, lett. c), del medesimo regolamento, la Commissione non poteva in questo caso proporre un ricorso di annullamento per far controllare la compatibilità di voci specifiche con i criteri relativi a prestazioni speciali a carattere non contributivo.

49. La Commissione precisa infine a ragione che il principio della certezza del diritto impone una verifica. Altrimenti, gli interessati sarebbero lasciati nell’incertezza riguardo alla compatibilità delle voci iscritte nell’allegato II bis con i criteri di cui all’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71, quanto meno finché la Corte non abbia occasione di esprimersi specificamente sul carattere di singole prestazioni nell’ambito di procedimenti pregiudiziali.

50. In conclusione occorre quindi constatare che il regolamento n. 647/2005, per quanto attiene alle contestate disposizioni dell’allegato II bis, costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230, n. 1, CE.

2. Sulla impugnazione parziale del regolamento

51. Secondo una giurisprudenza costante, la Corte non può dichiarare la nullità parziale di un atto se gli elementi oggetto di impugnazione sono collegati in maniera inseparabile con l’insieme delle disposizioni dello stesso atto, sì da modificare, in caso di annullamento, nella sostanza le norme interessate ( ).

52. Poiché le prestazioni che figurano nell’allegato II bis devono sempre integrare la fattispecie sostanziale dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 per essere riconosciute quali prestazioni speciali a carattere non contributivo ( ), la soppressione di una prestazione dall’allegato II bis non produce effetti sui criteri. La Corte, dichiarando invalido l’allegato II bis nel dispositivo della sentenza Leclere ( ), in quanto vi figurava l’assegno lussemburghese di maternità in tale causa contestato, ha già riconosciuto che le voci dell’allegato II bis costituiscono elementi separabili.

B – Nel merito

1. Osservazioni preliminari sull’illegittimità contestata

53. Il ricorso è fondato se le disposizioni impugnate dell’allegato I, n. 2, del regolamento n. 647/2005, vale a dire la nuova versione dell’allegato II bis in riferimento alle voci oggetto di controversia relative alla Finlandia, alla Svezia e al Regno Unito, sono illegittime.

54. La Commissione solleva la censura secondo cui le prestazioni in questione non corrispondono ai criteri posti dalla definizione, parimenti riformulata dal regolamento n. 647/2005, della prestazione speciale in denaro a carattere non contributivo di cui all’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 ( ).

55. A prima vista, dunque, viene fatta valere una contraddizione tra due norme di livello equivalente, dato che l’allegato I è parimenti parte del regolamento n. 647/2005, per cui proviene dallo stesso autore e per la sua adozione si è seguito lo stesso iter delle altre parti del regolamento. Una siffatta contraddizione violerebbe il principio della certezza del diritto. Questo principio fondamentale del diritto comunitario esige infatti che una disciplina sia chiara e precisa, affinché gli interessati possano conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e regolarsi di conseguenza ( ). Tuttavia, dalla sola violazione del principio della certezza del diritto non potrebbe conseguire che soltanto una delle disposizioni di livello equivalente in contraddizione vada annullata, né quale debba essere.

56. Come risulta dalla giurisprudenza consolidata, non si configura però solo un conflitto tra norme di livello equivalente. Punto di partenza per il chiarimento di questa problematica è la sentenza Jauch ( ), in cui la Corte ha dichiarato quanto segue:

«Orbene, come costantemente dichiarato dalla Corte (…), le disposizioni del regolamento n. 1408/71 adottate per l’attuazione dell’art. 51 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 42 CE) vanno interpretate alla luce dell’obiettivo di tale articolo che è quello di contribuire all’istituzione della libertà di circolazione più completa possibile dei lavoratori migranti. L’obiettivo degli artt. 48 e 49 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 39 CE e 40 CE), 50 del Trattato CE (divenuto art. 41 CE), nonché 51 del Trattato CE, non verrebbe raggiunto se i lavoratori, come conseguenza dell’esercizio del diritto della libera circolazione, dovessero essere privati dei vantaggi previdenziali garantiti loro dalla legge di uno Stato membro, specie quando tali vantaggi costituiscono la contropartita di contributi da essi versati».

57. Infine risulta, sulla base della giurisprudenza Jauch, una preminenza dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71 rispetto alle iscrizioni contenute nell’allegato II bis di quest’ultimo, formalmente di livello equivalente. Tale preminenza consegue dal fatto che la Corte di giustizia considera l’art. 4 in combinato disposto con l’art. 10 e con l’art. 10 bis del regolamento n. 1408/71 come concretizzazione della libertà di circolazione dei lavoratori, principio di rango superiore. Di ciò si è nel frattempo occupata anche la Commissione ed essa si sforza di adeguare l’allegato II bis alle prescrizioni della giurisprudenza, come essa si è espressa oralmente. La restrizione che ne risulta per il margine discrezionale del legislatore nell’integrazione dell’indeterminata nozione giuridica di prestazione speciale a carattere non contributivo è diretta a garantire la libera circolazione dei lavoratori. Vero è che la nozione di lavoratore di cui al regolamento n. 1408/71 è più ampia di quella dell’art. 39 CE. Tuttavia delle prestazioni considerate nel presente procedimento beneficiano anche lavoratori ai sensi del Trattato e i loro familiari.

58. È vero che in questo contesto è tuttavia possibile che il legislatore comunitario adotti disposizioni di deroga al principio della esportabilità delle prestazioni di previdenza sociale ( ). Siffatte disposizioni di deroga, che subordinano la concessione di determinate prestazioni speciali al luogo di residenza nel territorio nazionale, vanno però interpretate restrittivamente ( ).

59. Ne consegue che l’iscrizione di prestazioni nell’allegato II bis del regolamento n. 1408/71 in assenza dei requisiti per la loro qualificazione quali prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento viola gli artt. 39 e 42 CE ( ). La limitazione della libera circolazione dei lavoratori mediante l’imposizione di requisiti di residenza nelle leggi previdenziali nazionali è invece giustificata soltanto per «autentiche» prestazioni speciali a carattere non contributivo.

60. Quindi, come fa giustamente valere in conclusione la Commissione, occorre accertare se le prestazioni contestate soddisfino i criteri relativi a una prestazione speciale in denaro a carattere non contributivo ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71, come modificato dal regolamento n. 647/2005. In caso contrario, il regolamento n. 647/2005 dev’essere annullato nella parte in cui prevede l’inserimento delle prestazioni in questione nell’allegato II bis del regolamento n. 1408/71.

2. Sulla ratio dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71

61. La frase iniziale dell’art. 4, n. 2 bis, descrive le prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo come prestazioni la cui base giuridica, a motivo del loro campo d’applicazione personale e dei loro obiettivi e/o condizioni di ammissibilità, presenta caratteristiche sia di una classica prestazione di sicurezza sociale ai sensi dell’art. 4, n. 1, sia dell’assistenza sociale.

62. L’art. 4, n. 2 bis, lett. a), menziona due categorie di prestazioni speciali, ossia prestazioni (i) destinate a coprire in via suppletiva, complementare o accessoria i classici rischi corrispondenti ai settori della sicurezza sociale e a garantire ai beneficiari un reddito minimo in considerazione della situazione socioeconomica dello Stato membro interessato e prestazioni (ii) destinate unicamente a garantire una protezione specifica per le persone con disabilità, in stretto collegamento con l’ambiente sociale di tali persone nello Stato membro interessato.

63. Al di là della frase introduttiva, soltanto il punto sub i) presuppone espressamente sia il riferimento a un settore tradizionale della previdenza sociale sia la garanzia di un reddito minimo come elemento dell’assistenza sociale. Per contro, il punto sub ii) non riprende nuovamente il rinvio a un settore della previdenza sociale e all’assistenza sociale. Pertanto va chiarito se anche le prestazioni destinate alla protezione specifica delle persone con disabilità debbano presentare entrambe le caratteristiche.

64. A favore di tale conclusione depone il fatto che la natura mista delle prestazioni viene già citata nella frase iniziale dell’art. 4, n. 2 bis, che si riferisce alle due categorie di prestazioni speciali menzionate alla successiva lett. a).

65. Il fatto che le prestazioni destinate alla protezione specifica delle persone con disabilità ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii), del regolamento n. 1408/71 debbano fare riferimento a un settore della sicurezza sociale risulta necessario anche perché, altrimenti, non sarebbe affatto possibile entrare nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1408/71.

66. Inoltre tali prestazioni devono presentare caratteristiche dell’assistenza sociale. Infatti, se bastasse il riferimento a un settore della sicurezza sociale, le prestazioni destinate alla protezione specifica delle persone con disabilità costituirebbero sempre prestazioni speciali ai sensi del punto sub ii) e sarebbero in generale escluse, a norma dell’art. 10 bis del regolamento n. 1408/71, dal principio dell’esportabilità delle prestazioni della previdenza sociale. A prescindere dal fatto che già la formulazione letterale del comma iniziale dell’art. 4, n. 2 bis, depone in senso contrario, ciò pregiudicherebbe notevolmente le persone con disabilità; infatti prestazioni equiparabili destinate a persone non disabili, per esempio le prestazioni per cure ad anziani, sono esportabili.

67. A prescindere dalle singole caratteristiche delle prestazioni speciali in denaro a carattere non contributivo, la ratio del regolamento n. 1408/71, mantenuta anche dal regolamento n. 647/2005, esclude in ogni caso la qualificazione di una prestazione come prestazione speciale quando questa rientra esclusivamente nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1 ( ). Con una costante giurisprudenza, la Corte qualifica una prestazione quale prestazione di sicurezza sociale se, da un lato, è attribuita ai beneficiari in base a una situazione legalmente definita, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, e se, dall’altro, si riferisce ad uno dei rischi elencati nell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71 ( ).

68. Qualora sia certo che le prestazioni contestate non rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, bensì presentano unicamente caratteristiche di una prestazione di sicurezza sociale, la natura mista ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, impone che esse siano contraddistinte anche da elementi assistenziali. Questa circostanza si verifica se sono corrisposte, indipendentemente dal calcolo di determinati periodi di occupazione o di contribuzione, in funzione dello stato di bisogno, laddove le esigenze possono essere determinate secondo criteri obiettivi definiti dalla legge ( ).

69. Le prestazioni destinate alla protezione specifica delle persone con disabilità sono inoltre caratterizzate dallo scopo di favorire l’integrazione delle persone con disabilità nella società e di rendere loro possibile una partecipazione alla vita sociale.

3. Valutazione delle prestazioni controverse

a) Sulla natura di prestazione speciale dell’assegno finlandese per la cura dei figli

i) Appartenenza dell’assegno finlandese per la cura dei figli a uno dei settori della sicurezza sociale citati all’art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71

70. La possibilità di attribuire l’assegno finlandese per la cura dei figli a uno dei settori della sicurezza sociale dipende dall’obiettivo della prestazione.

71. Il Consiglio, il Parlamento e il governo finlandese sostengono che l’assegno per la cura dei figli è destinato a garantire la protezione specifica e l’inserimento sociale dei figli disabili o malati. Esso mirerebbe a rendere possibili interventi di cura specifici nonché misure per la riabilitazione fisica e psichica e a prevenire una successiva inabilità al lavoro. Il governo finlandese fa notare che l’assegno per la cura dei figli non sarebbe diretto in generale a compensare perdite di reddito dei genitori ( ) o le spese sostenute dalla famiglia.

72. La Commissione ritiene per contro che l’assegno per la cura dei figli sia in ogni caso destinato anche ad attenuare l’onere finanziario dei genitori che curano il figlio malato o disabile in famiglia invece di affidarlo a una struttura. Pertanto esso mirerebbe altresì a mitigare le perdite finanziarie che comporta la rinuncia a un reddito da lavoro a tempo pieno. Rinviando alla giurisprudenza della Corte ( ), la Commissione evince dalle caratteristiche citate che l’assegno per la cura dei figli costituisce una prestazione familiare ai sensi dell’art. 1, lett. u), sub i), del regolamento n. 1408/71.

73. Nella sentenza Offermanns ( ) la Corte ha dichiarato che l’espressione «compensare i carichi familiari», che compare all’art. 1, lett. u), sub i), va interpretata nel senso che essa riguarda un contributo pubblico al bilancio familiare, destinato ad alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli.

74. Tuttavia il governo finlandese fa giustamente presente che qualsiasi prestazione in denaro incide sulle risorse a disposizione di una famiglia. Il mero effetto, prodotto da una prestazione, di incrementare il reddito familiare non è dunque sufficiente per qualificare quest’ultima come prestazione speciale ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii). La prestazione dev’essere piuttosto destinata ad alleviare gli oneri derivanti alla famiglia dal mantenimento dei figli.

75. L’assegno finlandese per la cura dei figli non è però collegato agli oneri generali di mantenimento, bensì al bisogno specifico per l’assistenza di un figlio disabile. Pertanto, l’entità della prestazione dipende dal bisogno di cure del figlio e dagli oneri economici che ne derivano. Inoltre il diritto si riduce o si estingue quando lo stato di salute migliora o il figlio è ospitato per più di tre mesi in un centro di cura pubblico o finanziato dallo Stato. È quindi determinante la persistenza del bisogno specifico.

76. Con lo scopo di consentire interventi di cura e riabilitazione in seno alla famiglia nonché di migliorare la qualità di vita dei beneficiari, l’assegno per la cura dei figli mira quindi a coprire il rischio del bisogno di cure. Secondo una giurisprudenza costante della Corte ( ), le prestazioni di cura, in quanto prestazioni di malattia, rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71.

77. La Commissione non ha contestato che l’assegno finlandese per la cura dei figli rientri, quale prestazione di cura, nel rischio di cui all’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71. Piuttosto, essa ha qualificato a torto la prestazione quale prestazione familiare a norma dell’art. 4, n. 1, lett. h). Al riguardo il ricorso della Commissione dovrebbe essere dichiarato infondato già se la Corte non potesse attribuire di per sé l’assegno per la cura dei figli a un altro dei rischi di cui all’art. 4, n. 1, bensì fosse vincolata alla qualificazione operata dalla Commissione.

78. Nel ricorso la Commissione non faceva tuttavia valere a titolo di motivo di ricorso il carattere della prestazione finlandese quale prestazione familiare, bensì sollevava piuttosto la censura dell’incompatibilità delle prestazioni controverse con i criteri di cui all’art. 4, n. 2 bis, e alla giurisprudenza della Corte. A tale proposito, la Commissione illustrava in generale la necessaria natura mista di una prestazione, vale a dire l’appartenenza a un settore della sicurezza sociale, da un lato, nonché la dipendenza dallo stato di bisogno, dall’altro ( ).

79. Poiché il carattere speciale di una prestazione dipende dalla presenza cumulativa dei due elementi, ai fini dell’incompatibilità di una prestazione con i criteri di cui all’art. 4, n. 2 bis, sarebbe già sufficiente dimostrare la mancanza di una delle caratteristiche. La Commissione fonda la sua censura anche sulla mancanza dell’elemento assistenziale, da esaminare a norma del punto sub ii), e amplia ulteriormente tale argomentazione nella sua replica ( ). La classificazione della prestazione finlandese nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, lett. h), va di conseguenza intesa unicamente come un argomento con cui la Commissione tentava di corroborare il motivo di ricorso da essa dedotto.

80. Vero è che la Corte è vincolata ai motivi di ricorso fatti valere dal ricorrente, ma non ai singoli argomenti addotti a sostegno dei motivi stessi. Altrimenti, essa potrebbe essere nell’impossibilità di fondare la sua decisione sulle corrette considerazioni giuridiche ( ). Di conseguenza la Corte può anche attribuire l’assegno finlandese per la cura dei figli, in contrasto con l’argomentazione della Commissione, a un altro settore della sicurezza sociale ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71.

ii) Attribuzione in base a una fattispecie legale, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale dei bisogni personali

81. L’assegno finlandese per la cura dei figli viene corrisposto in base a una fattispecie legalmente definita. Qualora sussistano i presupposti secondo le disposizioni della legge finlandese, risulta dall’art. 1 di quest’ultima un diritto all’assegno per la cura dei figli.

82. Il Consiglio, il Parlamento nonché il governo finlandese adducono, come prova del carattere di prestazione speciale dell’assegno per la cura dei figli, il fatto che la sua attribuzione dipende da una valutazione esaustiva del bisogno di cure nonché della situazione personale del figlio caso per caso, valutazione che sì tiene conto dei carichi economici derivanti dalle condizioni del figlio, ma non dei periodi di occupazione e di contribuzione dei genitori.

83. Se si intendono le nozioni di prestazioni di sicurezza sociale e quelle di assistenza sociale come contrapposte, dalla definizione che la Corte dà della prestazione di sicurezza sociale si ricava, a contrario, che l’assistenza sociale è erogata sulla base di una valutazione discrezionale dei bisogni della persona ( ).

84. Dall’art. 2 della legge finlandese emerge che l’entità dell’assegno per la cura dei figli si calcola nel caso singolo in base a criteri oggettivi, vale a dire, innanzi tutto, in base al livello di oneri finanziari o di altra natura derivanti dal bisogno di cure del figlio. La portata del bisogno delle cure risulta, secondo quanto osserva il governo finlandese, da pareri medici, da una relazione sulla necessità di cure ovvero da ulteriori pareri di servizi sanitari o sociali. Dagli atti non si ricava con certezza fino a che punto le norme di legge lasciano un margine di valutazione al riguardo all’ente competente per le assicurazioni sociali «Kela» (kansaneläkelaitos).

85. Contro la posizione del Consiglio e del governo del Regno Unito la Commissione sostiene giustamente che una prestazione presenta caratteristiche assistenziali, a prescindere dal margine di valutazione, solo se è concessa in conseguenza di un bisogno finanziario ( ). Diversamente, le prestazioni assistenziali non si possono distinguere dalle prestazioni di sicurezza sociale. Infatti, queste ultime rispondono in genere ad un bisogno particolare dovuto a circostanze personali diverse, indipendentemente dal reddito del beneficiario ( ).

86. Tuttavia il bisogno finanziario non costituisce propriamente un criterio per l’attribuzione dell’assegno per la cura dei figli. Vero è che l’ente «Kela» include nella valutazione, secondo la tesi del governo finlandese, anche le spese aggiuntive sostenute dalla famiglia, come per esempio le spese di trasporto in caso di visita medica, e prende in considerazione oneri di altra natura che la famiglia può far valere nella domanda della prestazione. Nondimeno, il diritto all’assegno per la cura dei figli non dipende dal fatto che i genitori non possano sostenere esborsi aggiuntivi con risorse proprie. Anzi, il loro reddito o patrimonio non viene assolutamente tenuto in considerazione.

87. Nella sentenza Kersbergen-Lap ( ) la Corte ha tuttavia dichiarato che l’aiuto ivi controverso, erogato a norma della legge sull’assicurazione contro l’inabilità al lavoro dei giovani disabili, presentava il carattere di un aiuto sociale, quantunque accordato senza che fosse effettuato un esame dello stato di bisogno finanziario o del patrimonio degli interessati. Nel merito la Corte ha precisato che «la maggior parte dei giovani disabili non disporrebbe di mezzi di sussistenza sufficienti qualora non beneficiasse di tale prestazione» ( ).

88. Nel caso dell’assegno per la cura dei figli non è possibile trarre questa conclusione in maniera generalizzata. Gli aventi diritto all’assegno per la cura dei figli, vale a dire i figli minori di 16 anni, derivano dai genitori la situazione in cui vivono. Di conseguenza, il bisogno di cure da parte del figlio non implica in generale un suo stato di bisogno finanziario. Anche ove ci si basi sui genitori, la conseguenza tratta non è fondata. Infatti, nonostante il bisogno di cure da parte del figlio, i genitori possono disporre di risorse finanziarie sufficienti, derivanti dal reddito o dal patrimonio, tanto più che l’attribuzione della prestazione non dipende dall’abbandono dell’attività lavorativa da parte di uno o di entrambi i genitori.

iii) Ulteriori presupposti ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii)

89. A prescindere dalla constatazione che l’assegno finlandese per la cura dei figli non costituisce una prestazione speciale, esso non soddisfa neppure gli ulteriori requisiti di cui all’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii). La prestazione non è destinata esclusivamente a garantire una protezione specifica a persone disabili, bensì viene concesso, ai sensi dell’art. 2, della legge finlandese, anche ai figli il cui bisogno di cure è collegato ad una malattia. Una malattia, seppur cronica o di lungo decorso, da cui insorge un bisogno di cure particolare, non può automaticamente essere equiparata a una condizione di disabilità ( ).

90. Tanto meno motiva il carattere di prestazione speciale il riferimento del Consiglio, del Parlamento e del governo finlandese al fatto che l’assegno per la cura dei figli sarebbe strettamente correlato al contesto socioeconomico esistente in Finlandia. Sebbene le aliquote in base alle quali vengono concesse le prestazioni siano in funzione delle spese sostenute per curare i figli disabili o malati in Finlandia, non sussistono gli altri criteri che contraddistinguono una prestazione mista.

iv) Conclusione provvisoria

91. L’assegno finlandese per la cura dei figli non costituisce una prestazione speciale ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii), del regolamento n. 1408/71, come modificato dal regolamento n. 647/2005, bensì una prestazione di malattia a norma dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71. Pertanto, la rubrica W. Finlandia, lett. b), dell’allegato I, punto 2, del regolamento n. 647/2005 dev’essere annullata.

b) Sul carattere di prestazione speciale dell’assegno svedese per la cura dei figli con disabilità

92. L’assegno svedese per la cura dei figli con disabilità presenta analogie rilevanti con l’assegno finlandese per la cura dei figli e si distingue unicamente per il fatto di prevedere quattro diverse aliquote di prestazione mensili anziché tre.

93. In merito alla finalità della prestazione il governo svedese sottolinea che l’assegno per la cura dei figli con disabilità copre esclusivamente bisogni che non sorgono per i figli senza disabilità. Pertanto la prestazione non si riferirebbe ai rischi di cui all’art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71. L’assegno per la cura garantirebbe piuttosto, come sostegno economico, che un figlio malato o con disabilità riceva le cure necessarie al miglior sviluppo possibile a casa e non in una struttura esterna. Pertanto l’assegno per la cura sarebbe destinato esclusivamente alla protezione specifica delle persone con disabilità, obiettivo strettamente connesso con il contesto sociale dell’interessato nello Stato membro.

94. Dallo scopo della prestazione risulta che l’assegno per la cura dei figli con disabilità risponde ai bisogni particolari derivanti dal bisogno di cure del figlio. A differenza di quanto sostiene la Commissione, non si tratta quindi di una prestazione familiare ai sensi degli artt. 1, lett. u), sub i), e 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71, in quanto non riguarda propriamente le spese generali per l’educazione e la cura di un figlio. La prestazione va piuttosto classificata, come la prestazione finlandese esaminata, quale prestazione di malattia ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71.

95. Contrariamente a quanto sostengono il Consiglio, il Parlamento e il governo svedese, non vi è alcuna possibilità di qualificare l’assegno per la cura quale prestazione speciale ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii). Infatti, come nel caso dell’assegno finlandese per la cura dei figli, manca anzitutto il carattere misto della prestazione in quanto essa viene corrisposta indipendentemente dal reddito e sulla base di un diritto derivante dall’art. 8 della legge svedese, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale dello stato di bisogno finanziario.

96. L’assegno svedese per la cura dei figli con disabilità non costituisce una prestazione in denaro a carattere non contributivo ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, del regolamento n. 1408/71, bensì una prestazione di malattia a norma dell’art. 4, n. 1, lett. a), del medesimo regolamento. Pertanto la rubrica X. Svezia, lett. c), dell’allegato I, punto 2, del regolamento n. 647/2005 dev’essere annullata.

c) Sul carattere di prestazione speciale dell’assegno svedese d’invalidità

97. Prendendo le mosse dallo scopo dell’assegno d’invalidità, occorre nuovamente accertare se la prestazione rientri in uno dei settori della sicurezza sociale menzionati all’art. 4, n. 1.

98. Le parti in causa sono concordi nell’attribuire all’assegno d’invalidità la funzione di compensare le spese aggiuntive quotidiane che i beneficiari sostengono a causa della disabilità. Il Consiglio, il Parlamento nonché il governo svedese ne traggono la conclusione che la prestazione riguarderebbe condizioni diverse da quelle derivate da una malattia, tanto più che una disabilità non potrebbe essere equiparata a una malattia. L’assegno sarebbe dunque destinato all’inserimento sociale e alla protezione esclusiva di persone con disabilità. Si tratterebbe pertanto di una prestazione speciale ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii). Per contro la Commissione, facendo riferimento alla sentenza Jauch ( ), perviene alla conclusione che la prestazione avrebbe l’obiettivo di migliorare le condizioni di salute nonché di vita delle persone non autonome e, di conseguenza, ricadrebbe, quale prestazione di malattia, nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, lett. a).

99. Nell’ambito della valutazione del carattere dell’assegno d’invalidità è d’uopo distinguere tra le diverse varianti del diritto.

100. L’assegno d’invalidità, compensando le esigenze particolari provocate dal bisogno di cure del beneficiario della prestazione a causa della sua disabilità (art. 5, punto 1, della legge svedese), assicura l’aiuto e l’assistenza necessari al beneficiario nelle attività quotidiane. Come osserva a ragione il Consiglio, la prestazione ha l’obiettivo di creare pari condizioni di base e possibilità rispetto alle persone senza disabilità. Dato che l’assegno mette a disposizione delle persone disabili i mezzi finanziari per rispondere ai loro bisogni di cure fornite da terzi, il suo scopo è nel contempo il miglioramento delle condizioni di salute del beneficiario della prestazione. In tal modo, tuttavia, la prestazione non è connessa alla disabilità in quanto tale, bensì fa fronte al rischio del bisogno di cure. Per la valutazione della natura della prestazione non può essere determinante su cosa si fondi il bisogno di cure. A questo proposito la prestazione non si distingue dunque dalle prestazioni di cura che la Corte, in una giurisprudenza costante ( ), ha qualificato come prestazioni di malattia ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento.

101. Dall’art. 5, punto 2, della legge svedese risulta che l’assegno d’invalidità è inteso anche ad assicurare la capacità di guadagno del beneficiario della prestazione. Al riguardo l’assegno d’invalidità non ha l’obiettivo di migliorare le condizioni di salute nonché di vita delle persone con disabilità. È perciò esclusa una prestazione di malattia ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a). In questa variante del diritto la prestazione riguarda tuttavia il rischio di riduzione o annullamento della capacità di guadagno e rientra, quale prestazione d’invalidità, nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, lett. b) ( ). La diversa valutazione della Commissione in proposito non contrasta con questa qualificazione della prestazione ( ).

102. Nella terza variante del diritto (art. 5, punto 3, della legge svedese) la prestazione è destinata a compensare altre spese aggiuntive che la persona disabile è costretta a sostenere in diverse situazioni. La disposizione svedese non precisa quali siano in dettaglio tali spese aggiuntive della terza variante. Tanto meno i pareri delle parti chiariscono la questione. Oltre agli esborsi finanziari aggiuntivi, per esempio per un’alimentazione dietetica, sono immaginabili anche costi supplementari per attrezzature speciali, dispositivi o locomozione e trasporto.

103. Tenuto conto della diversità delle spese da prendere in considerazione, non convince la tesi della Commissione secondo cui la prestazione mirerebbe esclusivamente o principalmente a migliorare le condizioni di salute del beneficiario. Eventualmente, la prestazione potrebbe però essere qualificata in tal senso come prestazione d’invalidità, giacché, secondo una giurisprudenza costante, l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1408/71 include anche gli assegni a persone con disabilità ( ).

104. Tuttavia si può soprassedere alla questione se la prestazione debba essere attribuita a un settore di previdenza sociale e, se del caso, a quale. Da una parte tale variante della prestazione non viene menzionata separatamente nell’iscrizione relativa alle prestazioni svedesi di cui all’allegato II bis del regolamento n. 1408/71, di modo che una soppressione parziale solo relativamente a tale variante non verrebbe in considerazione anche se la prestazione in questa variante fosse finalizzata alla specifica protezione delle persone con disabilità ( ). D’altra parte, anche in questo caso manca un elemento di assistenza sociale che conferisca alla prestazione un carattere misto necessario per la qualificazione come prestazione speciale, in quanto la prestazione viene concessa indipendentemente dallo stato di bisogno finanziario dei beneficiari.

105. Come già precisato in relazione all’assegno finlandese per la cura dei figli, la sentenza Kersbergen-Lap e Dams‑Schipper ( ) non modifica tale valutazione. Non è corretto affermare che di norma le persone disabili che necessitano di aiuti prolungati nella vita quotidiana ovvero di un sostegno costante per svolgere la loro attività lavorativa o che, a causa della loro funzionalità ridotta, devono sostenere spese finanziarie aggiuntive non dispongono di mezzi di sostentamento sufficienti. Finché svolgono un’attività lavorativa, essi possono in ogni caso garantire in parte il loro sostentamento con il reddito ottenuto. Anche se così non fosse, non si può escludere che i beneficiari dispongano di un patrimonio che copra le spese per il loro sostentamento.

106. Di conseguenza l’assegno svedese d’invalidità non soddisfa i criteri relativi a una prestazione speciale a carattere non contributivo. Pertanto la rubrica X. Svezia, lett. c), dell’allegato I, punto 2, del regolamento n. 647/2005 dev’essere integralmente annullata.

d) Sul carattere di prestazione speciale dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità nonché dell’assegno di aiuto a norma della legislazione del Regno Unito

107. L’assegno di sussistenza per persone con disabilità e l’assegno di aiuto si fondano in sostanza, fatta eccezione per il criterio dell’età, sugli stessi requisiti di attribuzione. Per questo essi non sono distinguibili nella loro natura. Poiché le parti in causa sono state concordi nel riconoscere la componente legata alla mobilità dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità quale prestazione ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii), resta da esaminare, sulla base dello scopo della prestazione, il carattere della componente legata alle cure nonché dell’assegno di aiuto.

i) Valutazione della componente legata alle cure dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità nonché dell’assegno di aiuto

108. Facendo riferimento alla sentenza Jauch ( ), la Commissione classifica l’assegno in questione nella categoria delle prestazioni di malattia ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a). Il Parlamento, il Consiglio nonché il governo del Regno Unito rinviano per contro alle sentenze Snares ( ) e Partridge ( ) e considerano soddisfatte le condizioni relative a una prestazione speciale a carattere non contributivo ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. a), sub ii). Gli assegni contribuirebbero a garantire ai beneficiari condizioni di vita il più possibile simili a quelle delle altre persone e sarebbero, pertanto, collegati alla situazione socioeconomica del beneficiario della prestazione.

109. Dalla dipendenza delle prestazioni dalle spese sostenute da terzi per l’assistenza alle persone con disabilità discende che gli assegni sono destinati a compensare in misura forfettaria gli esborsi aggiuntivi determinati dal bisogno di cure del beneficiario della prestazione a causa di una disabilità. Di conseguenza, il titolo per la concessione degli assegni non è la condizione di disabilità di per sé, bensì il bisogno di cure che ne deriva. Infatti una disabilità non è in sé sufficiente a dare diritto agli assegni. Vero è che secondo le indicazioni del governo britannico i beneficiari sono liberi quanto all’impiego dei mezzi. Dalla circostanza che il legislatore, per la concessione della prestazione, fa riferimento all’entità del bisogno di cure consegue però che la prestazione stessa è innanzi tutto destinata a compensare spese corrispondenti. In qualità di prestazioni di cura, gli assegni di cui trattasi ricadono, secondo una giurisprudenza costante della Corte, nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71 ( ). Le sentenze Snares ( ) e Partridge ( ) non ostano a tale conclusione, in quanto in questi procedimenti la Corte non ha esaminato la natura dei due assegni sulla base di criteri sostanziali ( ).

110. Tuttavia il Parlamento eccepisce che, ai sensi della legislazione del Regno Unito, gli assegni si distinguono dalla prestazione di cure, su cui verteva la sentenza Jauch, in quanto indipendenti da un diritto alla pensione. Così, l’avvocato generale Alber nella sue conclusioni nella causa Jauch avrebbe sottolineato che questa caratteristica va presa in considerazione nella valutazione del carattere della prestazione ( ).

111. Contrariamente a tale tesi la Corte ha dichiarato che, ai fini della classificazione della prestazione, poco importa che l’assegno di sussistenza abbia come scopo quello di integrare finanziariamente la pensione tenuto conto della situazione di mancanza di autonomia della persona ( ). Rinviando alla sentenza Molenaar ( ) la Corte ha precisato che le condizioni per la concessione dell’assegno di assistenza non ne snaturano l’essenza ( ).

112. Le prestazioni controverse sono inoltre prive di elementi assistenziali. Alle condizioni di cui all’art. 72 del Social Security Contributions and Benefits Act 1992, al beneficiario spetta un diritto alla componente legata alle cure dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità. L’art. 64 della medesima legge conferisce, in presenza delle condizioni necessarie, un diritto all’assegno di aiuto.

113. L’importo degli assegni è esclusivamente in funzione dell’entità del bisogno di assistenza. Ai sensi dell’art. 65, n. 3, del Social Security Contributions and Benefits Act 1992, viene concessa l’aliquota più elevata dell’assegno di aiuto se il beneficiario ha bisogno, per un periodo più precisamente determinato, di cure di giorno e di notte. In tutti gli altri casi l’assegno resta calcolato all’aliquota inferiore. L’art. 72, n. 4, di tale legge assegna anche le tre aliquote dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità in funzione del periodo e delle spese di assistenza. In nessuno dei due casi lo stato di bisogno finanziario incide sull’importo degli assegni.

114. Vero è che il governo britannico sottolinea che la dipendenza degli assegni dal bisogno di cure si fonda sulla supposizione che, per questo motivo, verrebbero a godere delle prestazioni coloro che devono sostenere le spese aggiuntive più elevate a causa della loro disabilità e che, pertanto, sarebbero per lo più dipendenti dagli assegni.

115. Tuttavia, la conformazione delle prestazioni nel caso di specie non consente di giungere alla conclusione cui è pervenuta la Corte nella sentenza Kersbergen-Lap e Dams‑Schipper ( ), secondo cui la maggior parte dei beneficiari non disporrebbe di mezzi di sussistenza sufficienti qualora non beneficiasse degli assegni. Vero è che può essere irrilevante che la situazione patrimoniale non venga presa in considerazione, in quanto la maggior parte degli aventi diritto, probabilmente, non dispone di risorse finanziarie sufficienti in base al proprio patrimonio. Tuttavia, come precisa il governo britannico, il diritto non presuppone l’inabilità al lavoro. Secondo quanto espone il governo britannico, circa 100 000 beneficiari dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità lavorano. Non è quindi certo che, in mancanza di uno dei due assegni, la maggior parte dei beneficiari non disporrebbe di mezzi di sussistenza sufficienti.

ii) Conclusione provvisoria

116. L’assegno di sussistenza per persone con disabilità – fatta eccezione per la componente legata alla mobilità – nonché l’assegno di aiuto costituiscono prestazioni di malattia ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71.

117. Poiché l’iscrizione nella rubrica Y., Regno Unito, lett. d), cita nel complesso la norma di legge per l’assegno di sussistenza, senza fare menzione separata delle componenti relative, rispettivamente, alle cure e alla mobilità, essa può essere anche annullata solo nel suo complesso.

118. Con ciò viene cancellata dall’allegato II bis una prestazione che soddisfa in parte i presupposti per le prestazioni speciali. Tuttavia ciò non può far sì che l’iscrizione possa rimanere in essere nel suo complesso. Infatti l’allegato II bis del regolamento n. 1408/71 deve chiarire, nell’interesse della certezza del diritto, quali prestazioni rientrano nell’ambito dell’art. 4, n. 2 bis, lett. c), del regolamento. Al riguardo il principio della certezza del diritto impone che il singolo possa chiaramente desumere dalla disposizione quali siano i suoi diritti e i suoi obblighi ( ). Ove l’iscrizione non fosse cancellata nel suo complesso, non sarebbe chiaro al beneficiario dell’assegno di aiuto, nella misura in cui esso non è imputabile alla componente relativa alla mobilità, che la prestazione non costituisce effettivamente una prestazione speciale a carattere non contributivo, che ai sensi dell’art. 10 bis può essere pretesa solo nel paese di residenza.

119. Tuttavia il legislatore avrebbe la possibilità di reintrodurre separatamente nell’allegato la componente dell’assegno di sussistenza legata alla mobilità. Finché ciò non avviene, la componente in questione non può essere trattata alla stregua di una prestazione speciale a carattere non contributivo, anche in presenza dei requisiti sostanziali necessari. Infatti, ai sensi dell’art. 4, n. 2 bis, lett. c), del regolamento n. 1408/71, è inoltre necessaria l’iscrizione nell’allegato II bis del regolamento.

120. Vero è che la Corte può, in forza dell’art. 231, secondo comma, CE, disporre che gli effetti di un regolamento annullato devono essere considerati come definitivi. Lo si potrebbe pensare in relazione alla componente legata alla mobilità, in quanto il suo inserimento nell’allegato II bis del regolamento n. 1408/71 sarebbe in linea di principio possibile. Tuttavia, se l’iscrizione non può essere parzialmente annullata, altrettanto impossibile è una suddivisione ai fini del mantenimento degli effetti disposto dalla Corte.

e) Sul carattere di prestazione speciale dell’assegno di cura in base alla legislazione del Regno Unito

121. L’assegno di cura costituisce un’integrazione dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità ovvero dell’assegno di aiuto. Infatti esso viene corrisposto solo se la persona bisognosa di cure beneficia di una di queste due indennità. Il carattere complementare dell’assegno di cura non dà motivo, secondo la giurisprudenza della Corte ( ), di valutare la natura di questa prestazione in modo diverso dalla natura dell’assegno di sussistenza e dell’assegno di aiuto. Di conseguenza, anche l’assegno di cura è riconducibile al settore della sicurezza sociale di cui all’art. 4, n. 1, lett. a).

122. La concessione della prestazione ovvero il suo importo non dipendono, neanche in questo caso, dallo stato di bisogno finanziario. Il fatto che il reddito ovvero il patrimonio della persona bisognosa di cure possa comportare l’introduzione di un massimale per la prestazione ovvero l’estinzione del diritto è irrilevante ai fini della valutazione della natura della prestazione. Anche se l’assegno di cura viene concesso al terzo che presta assistenza, si configura tuttavia una prestazione integrativa corrisposta al beneficiario dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità ovvero dell’assegno di aiuto ( ), il cui reddito o patrimonio non vengono tuttavia presi in considerazione per l’attribuzione dell’assegno di cura.

123. Di conseguenza l’assegno di cura rientra, in qualità di prestazione di malattia, nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71. Pertanto, la rubrica Y., Regno Unito, lett. f), dell’allegato I, punto 2, del regolamento n. 647/2005 dev’essere annullata.

V – Sulle spese

124. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Quando vi siano più parti soccombenti, la Corte decide sulla ripartizione delle spese. La Commissione ha presentato una domanda in tal senso. Le spese vanno ripartite in parti uguali tra il Consiglio e il Parlamento.

125. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto la Finlandia, la Svezia nonché il Regno Unito sopportano le rispettive spese.

VI – Conclusione

126. In conclusione propongo alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini:

1) Le disposizioni dell’allegato I, punto 2, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 13 aprile 2005, n. 647, che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, e (CEE) n. 574/72 che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relative alle rubriche W. Finlandia, lett. b), X. Svezia, lett. c), e Y. Regno Unito, lett. d), e) e f), sono annullate.

2) Il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo sopportano le spese del procedimento in parti uguali, fatta eccezione per le spese a carico della Finlandia, della Svezia nonché del Regno Unito.

3) La Finlandia, la Svezia e il Regno Unito sopportano le proprie spese.