CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PHILIPPE LÉGER

presentate il 7 aprile 2005 ( )

Cause riunite C-544/03

Mobistar SA

e

Commune de Fléron

e C-545/03

Belgacom Mobile SA

e

Commune de Schaerbeek

[domande di pronuncia pregiudiziale, proposte dal Conseil d’État (Belgio)]

«Telecomunicazioni – Direttiva 97/13/CE – Normativa comunale che istituisce un importo sulle infrastrutture di telefonia mobile – Illegittimità»

1. Nelle presenti cause il Conseil d’État (Belgio) chiede alla Corte di Giustizia di interpretare gli artt. 49 CE e 3 quater della direttiva della Commissione 28 giugno 1990, 90/388/CEE, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni ( ), come modificata dalla direttiva 96/2/CE ( ) (in prosieguo: la «direttiva»). Esso sottopone la questione se tali disposizioni ostino a una normativa comunale che prevede un’imposta annuale su antenne, pali e tralicci di diffusione per GSM («Global system for mobile communications»).

I – La normativa nazionale in causa e i procedimenti principali

2. I regolamenti in discussione nei giudizi a quo sono due. Il primo è stato adottato dal consiglio comunale di Schaerbeek nella seduta dell’8 ottobre 1997 e istituisce, per gli esercizi fiscali dal 1997 al 1999 compreso, un’imposta annuale sulle «antenne esterne», cioè sulle antenne paraboliche e sulle antenne ripetitrici GSM. L’ammontare dell’imposta dovuta dal proprietario dell’antenna è fissato a BEF 100 000 (ossia 2 478,94 euro) per le antenne ripetitrici GSM e a BEF 5 000 (ossia 123,95 euro) per le antenne paraboliche.

3. Il secondo regolamento è stato adottato dal consiglio comunale di Fléron il 27 gennaio 1998 e istituisce, a partire dal 1° gennaio 1998 e per un periodo di tre anni, un’imposta annuale su antenne, pali e tralicci di diffusione per GSM. L’ammontare dell’imposta, anch’essa dovuta dal proprietario dell’antenna, pure in questo caso è pari a BEF 100 000 (ossia 2 478,94 euro) per antenna.

4. Questi due regolamenti costituiscono oggetto di ricorsi dinanzi al Conseil d’État proposti da gestori di telefonia mobile stabiliti in Belgio, nella fattispecie la società Mobistar SA (in prosieguo: «Mobistar») e la società Belgacom Mobile SA (in prosieguo: «Belgacom Mobile»). Questi due gestori chiedono l’annullamento delle imposte controverse sostenendo, in particolare, l’incompatibilità delle stesse con gli artt. 49 CE e 3 quater della direttiva, in quanto costituiscono illecite restrizioni allo sviluppo della loro rete di telecomunicazioni e alla libera prestazione di servizi di telefonia mobile.

II – La normativa comunitaria

5. La direttiva mira a realizzare la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni. Adottata sulla base dell’art. 90, n. 3, del trattato CE (attualmente art. 86, n. 3, CE), in un primo tempo, imponeva l’abolizione dei diritti esclusivi o speciali di fornitura dei servizi di telecomunicazioni diversi dalle comunicazioni via satellite, dalla telefonia mobile e dalla telefonia vocale.

6. Tale direttiva, in seguito, è stata modificata varie volte al fine di far rientrare nel suo campo di applicazione le comunicazioni via satellite, nel 1994 ( ), i servizi e i sistemi di comunicazioni mobili e personali, nel 1996 ( ), poi, ancora nel 1996, tutti i servizi di telefonia vocale e di telecomunicazione, compresa la realizzazione e l’impiego delle reti necessarie per la prestazione di tali servizi ( ).

7. Per quanto riguarda più specificamente la telefonia mobile, la prima modifica intervenuta nel 1996 mirava a permettere ai gestori la libera scelta delle infrastrutture di base utilizzate per impiegare e sviluppare la propria rete di telefonia ai fini delle attività consentite in base alle loro licenze o autorizzazioni ( ). Tale azione era considerata essenziale per poter superare le distorsioni esistenti in materia di libera concorrenza e, specialmente, per garantire ai gestori il controllo dei propri costi ( ). Infatti l’art. 3 quater della direttiva, inserito dalla direttiva 96/2, stabiliva:

«Gli Stati membri provvedono affinché sia rimossa ogni restrizione per i gestori dei sistemi di comunicazioni mobili e personali in relazione all’installazione della loro infrastruttura, all’impiego delle infrastrutture fornite da terzi e all’uso in comune dell’infrastruttura, di altri impianti e siti, fatta salva la possibilità di limitare l’impiego di tali infrastrutture alle attività previste nella licenza o autorizzazione».

8. Una parte del quadro normativo istituito da tali testi, in seguito, è stato emendato e sostituito dalla direttiva della Commissione 16 settembre 2002, 2002/77/CE, relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica ( ). Quest’ultima direttiva, tuttavia, non è applicabile nel caso di specie ratione temporis.

III – I rinvii pregiudiziali

9. Il Conseil d’État, dinanzi al quale sono stati proposti ricorsi dalla Belgacom Mobile e dalla Mobistar, chiarisce che la questione della compatibilità dei regolamenti controversi con la direttiva 96/2, nella parte in cui proibisce le restrizioni allo sviluppo delle reti di comunicazioni mobili, implica un’interpretazione della nozione di «restrizione».

10. Esso afferma che, nonostante tale termine non sia definito, né nell’art. 1, né nell’art. 3 quater della direttiva, i ‘considerando’ che compaiono nel preambolo della direttiva 96/2 sembrano indicare che le restrizioni prese in considerazione siano esclusivamente di natura tecnica; infatti, a fini esemplificativi, sono indicate «l’eliminazione delle restrizioni esistenti in materia di libera scelta delle infrastrutture di base utilizzate dai gestori delle reti mobili per impiegare e sviluppare la propria rete») (primo ‘considerando’) e la circostanza che «il numero di licenze accordate […] rest[i] soggetto a restrizioni tecniche quali il divieto di utilizzare un’infrastruttura diversa» (quarto ‘considerando’).

11. Tuttavia, il Conseil d’État sottolinea che nulla permette di concludere che le restrizioni che devono venire eliminate dagli Stati membri siano esclusivamente di natura tecnica e che l’elencazione delle restrizioni tecniche che si trova nel preambolo della direttiva 96/2 sia esaustiva: infatti, l’art. 3 quater della direttiva ha ad oggetto «ogni» restrizione all’infrastruttura, cosicché è ragionevole domandarsi se tale articolo possa altresì ricomprendere misure di natura fiscale che trovano applicazione alle infrastrutture delle comunicazioni mobili.

12. Il Conseil d’État aggiunge che si pone altresì la questione della compatibilità delle imposte controverse col diritto comunitario primario, in questo caso, l’art. 49 CE.

13. Stando così le cose, ha deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le seguenti due questioni pregiudiziali.

«1) Se l’art. 49 […] CE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa di un’autorità nazionale o di un ente locale che introduca un’imposta sulle infrastrutture di comunicazioni mobili e personali utilizzate nell’ambito dello sfruttamento delle attività previste nelle licenze e autorizzazioni.

2) Se l’art. 3 quater della direttiva […] nella parte in cui tale articolo riguarda la rimozione di “ogni restrizione”, osti a una normativa di un’autorità nazionale o di un ente locale che introduca un’imposta sulle infrastrutture di comunicazioni mobili e personali utilizzate nell’ambito dello sfruttamento delle attività previste nelle licenze e autorizzazioni».

IV – Analisi

14. Sebbene le due questioni poste dal Conseil d’État vertano esclusivamente sugli artt. 49 CE e 3 quater della direttiva, penso che, com’è stato sottolineato nella discussione dinanzi alla Corte, la controversia principale debba essere risolta tenendo conto altresì di un altro testo applicabile nella fattispecie, e cioè la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 aprile 1997, 97/13/CE, relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione ( ).

15. Come risulta dal preambolo ( ), tale direttiva fa parte dei provvedimenti adottati dal legislatore per raggiungere la completa liberalizzazione dei servizi e delle infrastrutture di telecomunicazione a partire dal 1° gennaio 1998. A tale scopo, la direttiva 97/13 definisce una disciplina comune applicabile ai regimi delle autorizzazioni generali e delle licenze individuali rilasciate dagli Stati membri nel settore dei servizi di telecomunicazione; al fine di facilitare in modo significativo l’ingresso di nuovi operatori nel mercato ( ), essa impone che tali regimi siano fondati su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionali ( ). In questa prospettiva, la direttiva 97/13 introduce disposizioni fiscali che mirano a favorire la concorrenza e a limitare gli oneri pecuniari che gli Stati membri possono imporre alle imprese nel settore delle telecomunicazioni.

16. Ne risulta che gli Stati membri, quando, come nel caso di specie, decidono di imporre oneri fiscali a operatori di telefonia mobile titolari di un’autorizzazione o di una licenza individuale ( ), sono tenuti a rispettare le disposizioni della direttiva 97/13. Dunque, tale direttiva è rilevante ai fini della risoluzione dei giudizi a quo, poiché potrebbe condurre, da sola, il Conseil d’État a escludere l’applicazione dei regolamenti comunali controversi. Quindi, conformemente alla giurisprudenza della Corte ( ), propongo di fornire al Conseil d’État tutti gli elementi di interpretazione necessari in relazione a questa direttiva.

A – La direttiva 97/13

17. Le disposizioni rilevanti della direttiva 97/13 si trovano negli artt. 6 e 11 di tale testo.

18. L’art. 6 è rubricato «Diritti e oneri per le procedure di autorizzazione generali» e dispone:

«Fatti salvi i contributi finanziari per la prestazione del servizio universale secondo l’allegato, gli Stati membri fanno sì che i diritti richiesti alle imprese per le procedure di autorizzazione siano intesi a coprire esclusivamente i costi amministrativi connessi al rilascio, alla gestione, al controllo e all’attuazione del relativo sistema di autorizzazione generale. Tali diritti sono pubblicati in maniera opportuna e dettagliata, affinché si possa accedere agevolmente a tali informazioni».

19. L’art. 11 della direttiva 97/13 è rubricato «Diritti e oneri per le licenze individuali» e recita come segue:

«1. Gli Stati membri fanno sì che i diritti richiesti alle imprese per le procedure di autorizzazione siano esclusivamente intesi a coprire i costi amministrativi sostenuti per il rilascio, la gestione, il controllo e l’esecuzione delle relative licenze individuali. I diritti per le licenze individuali sono proporzionati al lavoro che esse comportano e sono pubblicati in maniera appropriata e sufficientemente dettagliata perché possano essere facilmente accessibili.

2. In deroga al paragrafo 1 quando siano utilizzate risorse rare, gli Stati membri possono permettere all’autorità di regolamentazione nazionale di imporre diritti che riflettono la necessità di assicurare l’uso ottimale di tali risorse. I diritti devono essere non discriminatori e tener particolare conto della necessità di incoraggiare lo sviluppo di servizi innovativi e la concorrenza» .

20. Il contenuto e la portata di tali disposizioni sono stati precisati dalla Corte nella sentenza 18 settembre 2003, Albacom e Infostrada ( ).

21. Tali procedimenti mettevano in discussione una legge italiana ( ) che istituiva un contributo sulle attività di installazione e di fornitura di reti di telecomunicazioni, di fornitura di servizi di telefonia vocale e di fornitura di comunicazioni mobili e personali. Il contributo era dovuto dai titolari di concessioni di servizi di telecomunicazioni o di licenze individuali ed era determinato per il 1999 nella misura del 3 per cento, per il 2000 nella misura del 2,7 per cento, per il 2001 nella misura del 2,5 per cento, per il 2002 nella misura del 2 per cento e per il 2003 nella misura dell’1,5 per cento, calcolata sul fatturato relativo ai servizi e alle prestazioni di telecomunicazioni dell’anno precedente.

22. Le società Albacom e Infostrada, due imprese titolari di licenze individuali, contestavano il contributo in causa in quanto contrario, a loro avviso, all’art. 11 della direttiva 97/13.

23. Investita della questione in via pregiudiziale, la Corte ha constatato che il contributo controverso non rientrava in nessuna delle ipotesi previste dagli artt. 6 e 11 della direttiva 97/13: esso non era diretto né a coprire i costi amministrativi collegati al procedimento di autorizzazione né ad assicurare l’utilizzazione di risorse rare, né a finanziare il servizio universale nel senso di tali disposizioni ( ).

24. Il governo italiano sosteneva che ciò non implicava che il contributo controverso fosse vietato. A suo avviso, dal momento che l’art. 11, n. 2, della direttiva 97/13 autorizzava gli Stati membri a imporre oneri supplementari in caso di risorse rare, doveva essere loro altresì consentito di imporre oneri supplementari che, come nella fattispecie, erano destinati a contribuire agli investimenti effettuati dallo Stato per assicurare la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni ( ).

25. La Corte ha respinto questo argomento per due ragioni. Anzitutto, ha constatato che la formulazione dell’art. 11 della direttiva 97/13 richiedeva un’interpretazione restrittiva ( ). Infatti, l’art. 11, n. 1, prevede espressamente che gli Stati membri devono far sì che i diritti richiesti alle imprese per le procedure di autorizzazione siano esclusivamente intesi a coprire i costi amministrativi collegati al lavoro generato dal sistema delle licenze e, rispetto a questa disposizione generale, il n. 2 dell’art. 11 introduce un’eccezione limitata strettamente all’ipotesi di «risorse rare».

26. La Corte ha poi affermato che, se gli Stati membri fossero liberi di determinare gli oneri fiscali imponibili alle imprese di telecomunicazioni per le procedure di autorizzazione, la disciplina comune istituita dalla direttiva 97/13 sarebbe privata di ogni effetto utile ( ). Infatti, tale disciplina mira all’armonizzazione della natura e dell’entità degli oneri pecuniari collegati alle procedure di autorizzazione, che gli Stati membri possono imporre alle imprese del settore, e ciò allo scopo di sopprimere gli ostacoli alla libera prestazione dei servizi di telecomunicazione e di facilitare in modo significativo l’ingresso di nuovi operatori sul mercato ( ). Di conseguenza, la Corte ha ritenuto che, se la Repubblica italiana fosse autorizzata a conservare il contributo controverso, ciò equivarrebbe a reintrodurre un significativo ostacolo al processo di liberalizzazione e, dunque, sarebbe in contrasto con gli obiettivi della direttiva 97/13.

27. Ne deriva che l’elenco degli oneri pecuniari che gli Stati membri possono imporre alle imprese di telecomunicazione per le procedure di autorizzazione o per le autorizzazioni stesse ha carattere esaustivo: l’onere in causa è proibito se non rientra in una delle categorie previste dalla direttiva 97/13.

28. Ora, nella fattispecie, è sicuro che le imposte controverse non rientrano in nessuna delle ipotesi previste dagli artt. 6 e 11 della direttiva 97/13.

29. Infatti, nelle loro osservazioni, i comuni di Schaerbeek e di Fléron hanno spiegato che i regolamenti contestati perseguivano due obiettivi di importanza diversa ( ). Il primo e principale obiettivo perseguito è di natura puramente fiscale: si tratta, per i comuni, di raggiungere entrate sufficienti per coprire l’insieme delle spese generate dalle loro attività. Il comune di Fléron ha sottolineato altresì che, a tale proposito, le imposte controverse avevano le stesse caratteristiche di qualunque altra imposta, nel senso che colpiscono il contribuente per il solo fatto che questi svolge una professione o un’attività determinata. L’altro e secondario obiettivo perseguito dai regolamenti controversi, è di natura ambientale: i comuni desiderano evitare la proliferazione di antenne esterne sul loro territorio e ottenere un indennizzo per il pregiudizio estetico causato dalla presenza di tali antenne.

30. Dunque è chiaro che le imposte controverse non rientrano in nessuna delle tre categorie previste dagli artt. 6 e 11 della direttiva 97/13: non mirano a coprire i costi amministrativi collegati alla procedura di autorizzazione o di rilascio delle licenze, né a contribuire al finanziamento del servizio universale, né ad assicurare l’utilizzazione di «risorse rare» nel senso dell’art. 11, n. 2, della direttiva 97/13.

31. D’altronde, dal fascicolo risulta che queste tre categorie di costi sono coperte con altri prelievi istituiti dall’arrêté royal (regio decreto) del 7 marzo 1995, relativo alla realizzazione e allo sfruttamento di reti di telefonia mobile GSM ( ), come modificato ( ). Infatti, l’art. 15, n. 1, di tale testo prevede, a carico degli operatori titolari di un’autorizzazione, il pagamento di un diritto annuo di 10 000 000 di franchi belgi (ossia 247 893,52 euro) al fine di coprire i «costi di gestione dell’autorizzazione» e di un diritto annuale di 1 000 000 di franchi belgi (ossia 24 789,35 euro) per i «costi di messa a disposizione delle frequenze». Inoltre, l’art. 15 bis dell’arrêté royal stabilisce che gli operatori titolari di un’autorizzazione sono tenuti a contribuire finanziariamente a un Fonds pour le service universel de télécommunications (Fondo per il servizio universale di telecomunicazioni), conformemente alle disposizioni legislative e regolamentari in vigore.

32. Ne deriva che le imposte controverse non rientrano nelle categorie di oneri pecuniari autorizzati dalla direttiva 97/13.

33. Tuttavia, in udienza, la Commissione delle Comunità europee, ha sostenuto che le imposte controverse potrebbero essere considerate alla stregua di diritti destinati ad assicurare un’utilizzazione ottimale di «risorse rare» ai sensi dell’art. 11, n. 2, di tale direttiva, risorse che, in questo caso, sarebbero le antenne di diffusione per GSM.

34. A mio avviso, questa tesi non può essere accolta. Infatti, anche se si prescinde dal fatto che, nella direttiva 97/13, la nozione di «risorse rare» è diretta anzitutto ad altri elementi come i numeri disponibili o, come nell’arrêté royal, le radiofrequenze ( ), è sicuro che, nella fattispecie, le imposte controverse non sono state istituite per assicurare la condivisione delle antenne di diffusione per GSM da parte dei differenti operatori di telefonia mobile. Come si è visto, tali imposte sono state istituite principalmente nel perseguimento di entrate fiscali e, in via accessoria, come indennizzo per gli inconvenienti causati dalla presenza di tali antenne sul piano estetico e ambientale.

35. In udienza la Commissione ha sostenuto altresì che la sentenza Albacom e Infostrada soprammenzionata, non può essere utilizzata nel caso di specie e ha ricordato che gli artt. 6 e 11 della direttiva 97/13 si applicavano esclusivamente ai diritti richiesti «per le procedure di autorizzazione» e che, in questa stessa sentenza, sussisteva un nesso diretto fra la detenzione della licenza e il contributo controverso: infatti, il contributo controverso era imposto alle imprese di telecomunicazione per il solo fatto di detenere una licenza. Ora, secondo la Commissione, tale nesso, nella fattispecie, non sussisterebbe, poiché il diritto controverso non è dovuto dal titolare della licenza, ma dal proprietario dell’antenna.

36. Come la Mobistar, penso che questo ragionamento sia eccessivamente formalista. È evidente infatti che, in pratica, le persone che sono proprietarie di antenne di diffusione per GSM sono anche titolari di una licenza o di un’autorizzazione ai sensi della direttiva 97/13. D’altronde, la Commissione non ha fornito nessun esempio di un caso in cui un’infrastruttura di telefonia mobile sia detenuta da una persona diversa da quella autorizzata a realizzare e a sfruttare una rete di telefonia mobile in virtù di un’autorizzazione o di una licenza.

37. Stando così le cose, penso che le disposizioni della direttiva 97/13 ostino al mantenimento delle imposte controverse.

B – Sugli artt. 49 CE e 3 quater della direttiva

38. Se si tiene conto di questi elementi, bisogna ritenere che le questioni del Conseil d’État relative all’interpretazione degli artt. 49 e 3 quater della direttiva sono rimaste prive di oggetto.

V – Conclusioni

39. Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo quindi alla Corte di rispondere alle domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Conseil d’État nel seguente modo:

«Le disposizioni della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 aprile 1997, 97/13/CE, relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione e, in particolare, l’art. 11, devono essere interpretate nel senso che esse ostano a una normativa comunale che istituisce un’imposta annuale sulle infrastrutture di comunicazioni mobili e personali, nel caso in cui il proprietario dell’infrastruttura sia titolare di una licenza ai sensi di tali disposizioni».