17.

Un altro motivo fatto valere da numerose imprese, a sostegno dei loro ricorsi contro le decisioni individuali di ammenda, consiste nell'affermare la legittimità delle vendite a prezzi più bassi dei minimi obbligatori, perché esse sarebbero avvenute in condizioni di necessità o di forza maggiore, ovvero per «legittima difesa». Queste tre figure di circostanze esimenti sono state in taluni ricorsi mescolate l'una all'altra, senza un chiarimento adeguato del loro valore nel diritto comunitario, e dei loro limiti di applicazione. A me sembra che uno sforzo di chiarimento sia, invece, necessario e preliminare all'indagine sui fatti. Nelle mie recenti conclusioni relative alla causa 42/79, Milch, Fett- und Eierkontor, pronunciate il 15 novembre scorso dinanzi alla prima Sezione di questa Corte, ho avuto occasione di soffermarmi sulla nozione di forza maggiore, quale è stata elaborata nella vostra giurisprudenza con riferimento ai regolamenti agricoli. Ho sottolineato che due elementi caratterizzano tale nozione: anzitutto quello oggettivo, cioè il verificarsi di un evento straordinario, estraneo alla sfera di influenza dell'obbligato, e poi quello soggettivo, consistente nell'avere l'obbligato fatto tutto il possibile, agendo con precauzione, prudenza e diligenza, per evitare il verificarsi di quell'evento. Ma la vostra giurisprudenza era legata a specifiche norme del diritto derivato comunitario, che essa ha applicato talora direttamente, altre volte per analogia. La dimostrazione dell'esistenza di un principio generale, dal quale discenda una nozione uniforme di forza maggiore riferibile a tutti i settori del diritto comunitario, non è stata data e credo che difficilmente potrebbe essere data (come osservai nelle mie conclusioni del 18 gennaio 1978 in causa 68/77, IFG, Raccolta 1978, p. 371). La sentenza di questa Corte dell'I 1 luglio 1968 nella causa 4/68, Schwarzwaldmilch (Raccolta 1968, p. 498, specialmente p. 508) riconobbe infatti che «nei vari rami del diritto e nei vari campi di applicazione, la nozione di forza maggiore non ha identico contenuto»; cosicché «il suo significato va determinato in funzione dell'ambito giuridico in cui essa deve produrre effetto». Anche la sentenza del 30 gennaio 1974 nella causa 158/73, Kampffmeyer (Raccolta 1974, p. 102) ribadì la constatazione della variabile portata del concetto di forza maggiore, affermando che il senso di essa «va determinato in funzione del substrato giuridico che sta alla base della situazione controversa». Infine, la sentenza del 14 febbraio 1978 nella citata causa 68/77, IFG (Raccolta 1978, p. 353) ha ricordato che gli ordinamenti degli Stati membri contemplano l'esimente della forza maggiore, ma «in determinati contesti e rapporti giuridici». Tutto ciò, a mio avviso, potrebbe condurre ad una presa di posizione radicale nel senso che, mancando una norma esplicita la quale contempli l'esimente della forza maggiore, questa non possa essere eccepita nel diritto comunitario. Ma supponiamo pure che la nozione alla quale ho fatto riferimento sia intesa come generalmente applicabile; resterebbe comunque fermo che l'evento invocato come circostanza di forza maggiore deve operare al di fuori della sfera d'influenza* dell'obbligato, ed essere quindi di per sé la causa del contegno, obbiettivamente contrario alla norma. In altri termini: bisogna che tale contegno sia stato determinato da una forza esterna, la quale non lasciava alternative al soggetto obbligato (esempi classici: la mancata consegna di una determinata merce perché la nave che la trasportava è affondata, o perché il fulmine l'ha distrutta). Nel caso di specie, invece, gli obbligati sostengono di essere stati costretti a vendere a prezzi proibiti dalla decisione 962/77 per un complesso di circostanze, consistenti nell'andamento del mercato di fronte alla condotta di altri operatori economici (in particolare dei commercianti che vendevano a prezzo libero, e magari anche dei produttori concorrenti che già avevano violato quella decisione), nel conseguente rischio di una forte diminuzione delle vendite, e nella previsione di danni che ne sarebbero derivati, sul piano finanziario, produttivo e occupazionale. Ora, nessuna di tali circostanze può essere configurata come una forza esterna, tale da determinare di per sé la condotta dell'obbligato: le imprese fecero esse stesse consapevolmente la scelta di vendere a prezzi più bassi, che altre imprese in situazione analoga non fecero (alludo alle piccole e medie imprese italiane le quali rispettarono il regime dei prezzi minimi), e ciò sia pure ritenendo di essere giustificate da gravi ragioni, e di dover agire nel senso indicato per evitare il peggio. Credo dunque che i fatti indicati dalle ricorrenti non si prestano ad essere interpretati come circostanze di forza maggiore; bisogna piuttosto verificare se ricorresse uno stato di necessità, o se la violazione dei prezzi minimi concretasse un'azione in legittima difesa. Anche a tal riguardo, vi è da chiedersi se il diritto comunitario accolga le due esimenti menzionate. La Commissione ha espresso un punto di vista negativo (nelle cause introdotte dalle imprese bresciane; non nelle cause 83 e 85/79) osservando che i sistemi di diritto nazionali ammettono la legittima difesa e lo stato di necessità al fine di salvaguardare i beni essenziali della vita e dell'integrità personale, mentre nell'ordinamento comunitario si tratterebbe di proteggere interessi non paragonabili a quei beni primari, perché di natura patrimoniale. Questa tesi trascura però un interessante precedente della vostra giurisprudenza: la sentenza del 12 luglio 1962 nella causa Acciaierie, ferriere e fonderie di Modena (Raccolta 1962, p. 535), nella quale la Corte non escluse la possibilità di invocare la legittima difesa in diritto comunitario, bensì precisò: «la legittima difesa presuppone un atto che risulti necessario per sottrarsi a un pericolo incombente su chi agisce: inoltre la minaccia deve essere diretta, il pericolo imminente, e non vi deve essere alcun altro mezzo lecito di porvi riparo». In base a questa considerazione, venne respinta l'eccezione proposta dalla società ricorrente, la quale sosteneva di avere agito in legittima difesa, praticando prezzi inferiori al listino, perché s'era trovata di fronte allo sleale comportamento di taluni concorrenti che riuscivano a sfuggire al controllo dell'Alta Autorità. Nei casi che formano oggetto delle presenti conclusioni, sebbene le imprese interessate abbiano egualmente praticato prezzi più bassi di quelli obbligatori, e abbiano messo in evidenza che vi sono state indotte dal comportamento di altri operatori economici, non penso tuttavia che sia approppriato parlare di legittima difesa, per almeno due motivi: sia perché è entrato in linea di conto il pericolo causato dal comportamento lecito di alcuni operatori (i commercianti, le imprese di paesi terzi), e quindi non si trattava solo di reagire all'illecito altrui, sia perché le interessate hanno fatto riferimento anche a circostanze ulteriori (per esempio, la ricorrente Stefana ha insistito sulla difficoltà di ottenere finanziamenti indispensabili, la ricorrente Maximilianshütte sulla insufficienza del controllo esercitato dalla Commissione). Di conseguenza, a mio avviso, l'unico tipo di esimente che si presta — in astratto — a giustificare la linea di condotta seguita dalle ricorrenti, viste le motivazioni che esse adducono, è lo stato di necessità. Ora, in tema di stato di necessità, le condizioni fondamentali che debbono sussistere sono molto simili a quelle illustrate nella citata sentenza del 12 luglio 1962 con riguardo alla legittima difesa: un pericolo imminente e grave, e l'impossibilità di evitarlo in altro modo che comportandosi in modo obbiettivamente illecito. È nozione comune al diritto internazionale e ai diritti degli Stati che la gravità del pericolo deve esser tale da mettere in gioco l'esistenza del soggetto, e che il contegno dell'obbligato non deve avere contribuito a creare la situazione pericolosa. D'altra parte, mi sembra indiscutibile che l'interprete deve essere molto cauto nel riconoscere l'esistenza di uno stato di necessità, perché ciò equivale a considerare un soggetto dispensato dal rispetto di determinati obblighi, e non lo si può fare se non eccezionalmente. Le imprese ricorrenti affermano ora di essere state costrette a sottrarsi all'applicazione dei prezzi minimi per non mettere a repentaglio la loro sopravvivenza; ma non mi sembra che esse siano generalmente riuscite a dimostrare né l'imminenza e la gravità estrema del pericolo, né l'inesistenza di modi leciti per porvi, almeno in parte, riparo. Dalle indicazioni fornite dalle ricorrenti emerge bensì una situazione di notevole disagio e di obbiettiva difficoltà provocata dalla decisione 962/77: tutte le imprese lamentano di aver rischiato di perdere la clientela, e di aver subito pesanti diminuzioni delle vendite per la resistenza degli acquirenti a pagare prezzi più elevati, e per le possibilità offerte loro dalle lacune del sistema di continuare ad acquistare a prezzi vantaggiosi dai commercianti o dai produttori di paesi terzi. Le imprese italiane hanno messo inoltre in evidenza come fosse praticamente impossibile diminuire le spese fisse licenziando una parte del personale, data la crisi dell'occupazione in Italia e la prospettiva di scioperi e agitazioni sociali nell'ipotesi di licenziamenti, mentre le imprese tedesche hanno insistito sulla concorrenza fatta loro da quei produttori italiani che si erano risolti a vendere senza osservare i prezzi minimi, e sulla inefficacia, a loro avviso, dei controlli da parte della Commissione. Tali circostanze confermano che la decisione 962/77 impose sacrifici rilevanti alle imprese più concorrenziali, ma non possono essere interpretate come una situazione di pericolo imminente e non evitabile per l'esistenza stessa di quelle imprese. A sostegno del mio punto di vista, possono valere soprattutto tre ordini di argomenti. In primo luogo, una certa riduzione della competitività delle imprese capaci di produrre a costi minori, e quindi una riduzione del volume delle loro vendite, rientravano nella logica della decisione 962/77, visto che essa mirava — come più volte ho notato — a conseguire una redistribuzione del mercato, nel senso di agevolare il collocamento dei prodotti delle imprese meno efficienti. Il rischio di perdere una parte della clientela era pertanto prevedibile, tanto più che si parlava da tempo della opportunità di instaurare un regime di prezzi minimi. Le lacune di questo regime avrebbero dovuto provocare non solo una riduzione delle vendite, ma un pericolo imminente di estinzione delle imprese, per potersi parlare di stato di necessità; ma un pericolo di tal genere non si è verificato, e le stesse ricorrenti non hanno affermato che si fosse giunti a una crisi così acuta. In secondo luogo, osservo che, anche se l'esistenza delle imprese più competitive fosse stata messa a repentaglio dalla decisione 962/77, non sarebbero mancati mezzi leciti per cercare di porre riparo al pericolo. Le difficoltà per le imprese italiane si sono concretate soprattutto nella diminuzione delle loro possibilità di vendita sui mercati di altri paesi comunitari, ma rimanevano aperte le prospettive di smercio sia sul mercato italiano (posto che per le vendite locali i produttori non sono stati sfavoriti dal regime dei prezzi minimi), sia sui mercati di paesi terzi (dove sembra che effettivamente talune imprese abbiano trovato compenso alla contrazione delle vendite nella Comunità). L'allineamento sui prezzi dei produttori di paesi terzi rimase inoltre praticabile fino al mese di marzo 1978, e cioè fino all'entrata in vigore della decisione 527/78. Perciò l'esistenza delle imprese ricorrenti non si poteva dire minacciata da un pericolo tale, da escludere ogni via di scampo. In terzo luogo, la tesi dello stato di necessità avrebbe dovuto essere suffragata da prove specifiche, concernenti la situazione di ciascuna impresa, mentre la maggior parte delle interessate ha fatto riferimento ad argomenti di carattere generale. Anche i dati sulla diminuzione della produzione o delle vendite nel 1977 forniti da alcune ricorrenti (per esempio, la Ferriera Valsabbia e le Officine laminatoi Sebino) non possono essere interpretati come prove della situazione di pericolo generata dalla decisione 962/77, perché non si tratta di una diminuzione tale da mettere in gioco la sopravvivenza di quelle imprese. D'altro canto il nesso di causalità fra regime dei prezzi e calo produttivo o diminuito smercio non è stato sempre dimostrato. A questo proposito, ricordo in particolare il caso dell'impresa Korf, ricorrente nella causa 85/79, la quale ha asserito — senza essere smentita dalla Commissione — che la sua parte di mercato scese, nel terzo trimestre 1977, dal 12,3 % del trimestre precedente al 10,2 %; la Commissione ravvisa in questo fenomeno solo la continuazione di una precedente tendenza a perdere terreno di fronte ad imprese più competitive, e nota che proprio a cominciare dal terzo trimestre la ditta Korf effettuò le sue vendite a prezzi inferiori ai minimi. In definitiva, credo si debba escludere che il comportamento delle imprese ricorrenti fosse giustificato da un preteso stato di necessità. Un'eccezione potrebbe essere ravvisata nel caso della società Stefana Antonio, ricorrente nella causa 226/78. Quest'impresa si trovava, al momento dell'instaurazione della disciplina dei prezzi minimi, in una situazione finanziaria particolarmente delicata, avendo contratto debiti per investimenti di riconversione industriale e dovendo fronteggiare le difficoltà generali di credito che erano sopravvenute in Italia nel corso dei lavori. Un mese dopo l'emanazione della decisione 962/77, essa segnalò alla Commissione (con telex del 6 giugno 1977) che i prezzi effettivi di mercato del tondo continuavano ad essere inferiori ai minimi obbligatori e che il rispetto di questi minimi le stava causando una sensibile diminuzione delle vendite. In effetti, da una media mensile di 6570 tonnellate nel primo quadrimestre del 1977, queste erano scese a 3866 tonnellate in maggio e a 2474 in giugno. A fine giugno, l'esposizione debitoria della società Stefana era salita da un miliardo e 700 milioni di LIT a poco meno di 3 miliardi. Perciò, con telex del 1o luglio 1977, essa informò la Commissione che, di fronte al comportamento della concorrenza, si riteneva costretta a vendere a prezzi più bassi di quelli imposti; e in realtà tali vendite, secondo i dati forniti dalla Commissione, ebbero inizio il 13 luglio 1977 e durarono fino al 5 settembre successivo. Vi sono dunque, in questo caso, elementi di fatto che potrebbero indurre a riconoscere a favore della società Stefana l'esimente dello stato di necessità: il pericolo si presentava sotto forma di un vero e proprio rischio di fallimento, data l'entità dell'esposizione debitoria. Tuttavia mi sembra che neanche in questo caso sia stata dimostrata l'imminenza di tale pericolo, che inoltre rimanga dubbio fino a che punto la situazione finanziaria della società dipendesse da scarsa cautela negli investimenti fatti, e che infine rimaneva (né risulta sia stata esplorata) la possibilità di cercare rimedio alle difficoltà insorte mediante uno dei mezzi leciti sopra segnalati. Considerazioni dello stesso genere valgono nei riguardi della società Maximilianshütte, ricorrente nella causa 83/79. Non vi è dubbio che anche questa impresa subì un forte calo delle vendite dopo l'instaurazione del regime dei prezzi minimi: nel primo trimestre 1977 essa aveva coperto il 29 % del mercato, in Baviera, mentre nel secondo trimestre dell'anno la percentuale scese al di sotto del 20 %. La Commissione ha osservato che la quota di mercato del primo trimestre 1977 non si presterebbe ad essere assunta come punto di riferimento, essendo stata anormalmente alta; ciò sembrerebbe confermato dal fatto che la percentuale del secondo semestre restò più o meno invariata nel 1978, sebbene la società, secondo quanto ha affermato la convenuta, avesse cominciato a praticare prezzi inferiori a quelli obbligatori dal 14 giugno 1977. Un'altra obbiezione avanzata dalla Commissione è che la riduzione delle vendite fu determinata in gran parte da fattori diversi dal regime dei prezzi minimi, fra cui l'andamento stagionale del mercato, che suole essere negativo nei mesi estivi. È pur vero, d'altro canto, che le importazioni dalla Svizzera in Repubblica federale di tondi per cemento armato venduti a prezzi inferiori ai minimi aumentarono notevolmente nel secondo semestre del 1977 (da 12000 tonnellate, nel trimestre aprile-giugno, a 19000 nel trimestre successivo): in ciò l'impresa Maximilianshütte ravvisa la dimostrazione di un insufficiente controllo da parte della Commissione, di cui avrebbero profittato i produttori bresciani per vendere i tondini via Svizzera. A mio avviso, se è vero che le lacune del sistema ne aggravarono il peso a danno delle imprese capaci di produrre a basso prezzo, non si può peraltro dire che la Commissione abbia omesso di esercitare il suo controllo: lo dimostrano le sanzioni inflitte a numerose imprese, una parte delle quali soltanto ha impugnato le decisioni che inflissero loro le ammende. Infine, non mi sembra che la società Maximilianshütte abbia dimostrato di aver dovuto fronteggiare un imminente rischio di fallimento o di cessazione di attività, né di aver cercato invano soluzioni diverse dalla violazione dei prezzi minimi, per garantirsi la sopravvivenza. Le conclusioni negative raggiunte circa lo stato di necessità rimangono dunque di applicazione generale alle ricorrenti che hanno invocato questa circostanza esimente. I motivi ai quali alcune imprese si sono riferite per giustificare la loro linea di condotta dovranno piuttosto essere tenuti presenti allorché passerò a considerare il tema della riforma delle decisioni di ammenda.