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Causa C‑144/16

Município de Palmela

contro

Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) – Divisão de Gestão de Contraordenações

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale Judicial da Comarca de Setúbal)

«Rinvio pregiudiziale – Procedure d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione – Direttive 83/189/CEE e 98/34/CE – Progetto di regola tecnica – Notifica alla Commissione europea – Obblighi degli Stati membri – Violazione – Conseguenze»

Massime – Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 1o febbraio 2017

Ravvicinamento delle legislazioni – Procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche – Direttiva 83/189 – Procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione – Direttiva 98/34 – Regola tecnica – Obbligo per gli Stati membri di comunicare alla Commissione ogni progetto di regola tecnica – Violazione dell’obbligo – Conseguenze – Inopponibilità ai singoli della regola non notificata – Portata

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, art. 8, § 1; direttiva del Consiglio 83/189, art. 8, § 1)

L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 83/189/CEE del Consiglio, del 28 marzo 1983, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, come modificata dall’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, nonché l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998, devono essere interpretati nel senso che la sanzione di inopponibilità di una regola tecnica non notificata, come l’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del Regulamento que estabelece as condições de segurança a observar na localização, implantação, conceção e organização funcional dos espaços de jogo e recreio, respetivamente, equipamento e superfícies de impacto (regolamento che introduce i requisiti di sicurezza da rispettare nell’ubicazione, attuazione, concezione e organizzazione funzionale degli spazi di gioco e ricreazione nonché della relativa attrezzatura e delle superfici impattate), allegato al Decreto-Lei n. 379/97 (decreto legge n. 379/97), del 27 dicembre 1997, come modificato dal Decreto-Lei n. 119/2009 (decreto legge n. 119/2009), del 19 maggio 2009, colpisce unicamente detta regola tecnica e non l’integralità del testo legislativo in cui è contenuta.

(v. punto 38 e dispositivo)
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In secondo luogo, la Bionorica e la Diapharm sostengono che, avendo giudicato, ai punti 47 e 48 dell’ordinanza nella causa T‑619/14 e ai punti 46 e 47 dell’ordinanza nella causa T‑620/14, che un’ineguaglianza delle condizioni di concorrenza poteva sussistere, in rapporto ai produttori le cui indicazioni sulla salute erano state autorizzate ai sensi del regolamento n. 432/2012, soltanto per i produttori le cui indicazioni sulla salute erano state rigettate in seguito all’adozione di tale regolamento e non per i produttori le cui indicazioni sulla salute erano rimaste in sospeso, il Tribunale ha preso le mosse dall’erronea interpretazione secondo cui le indicazioni sulla salute consentite e quelle in sospeso dovrebbero godere di un identico trattamento. Ora, mentre nel caso delle indicazioni sulla salute consentite e in quello delle indicazioni sulla salute rigettate sarebbe chiaro, rispettivamente, che esse possono ovvero non possono essere utilizzate, la medesima certezza giuridica non sussisterebbe nel caso delle indicazioni sulla salute in sospeso.
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Per quanto riguarda infine l’esistenza di una negligenza grave addebitabile al Regno di Spagna, il Consiglio e la Commissione ritengono, per un canto, che detto Stato membro debba essere considerato responsabile degli atti illegittimi delle proprie entità territoriali, come lo sarebbe nel contesto di un ricorso per inadempimento, e che non sia conforme ai fatti affermare che tale Stato membro ha spontaneamente segnalato alla Commissione l’esistenza di errate rappresentazioni. D’altro canto, la cooperazione di cui un tale Stato membro ha dato prova nel corso dell’indagine non inciderebbe sulla configurazione dell’infrazione prevista dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, ma potrebbe tuttavia essere presa in considerazione quale circostanza attenuante nel contesto del calcolo dell’ammenda, come consente la decisione delegata 2012/678 e come sarebbe accaduto nel caso di specie.
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Inoltre, la motivazione richiesta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto e della natura dei motivi invocati. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto per accertare se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE occorre far riferimento non solo al tenore di tale atto, ma anche al suo contesto e al complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2017, Anagnostakis/Commissione, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
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Infatti, in una situazione, come quella presa in considerazione dal giudice del rinvio, in cui il trasporto dei passeggeri è effettuato da conducenti non professionisti che utilizzano il proprio veicolo, il fornitore di tale servizio d’intermediazione crea al contempo un’offerta di servizi di trasporto urbano che rende accessibile segnatamente con strumenti informatici, quali l’applicazione di cui al procedimento principale, e di cui organizza il funzionamento generale a favore delle persone che intendono avvalersi di tale offerta per uno spostamento in area urbana.
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In considerazione di quanto precede, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio degli elementi di fatto e di diritto nazionale pertinenti, l’articolo 9, paragrafi 3 e 4, della Convenzione di Aarhus, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, dev’essere interpretato nel senso che, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, esso osta all’imposizione a un’organizzazione per la tutela dell’ambiente di una regola di diritto processuale nazionale di preclusione, in forza della quale una persona perde la qualità di parte nel procedimento e non può quindi proporre ricorso contro la decisione adottata in esito a tale procedimento qualora essa abbia omesso di sollevare le proprie eccezioni in tempo utile già nel procedimento amministrativo e, al più tardi, nella fase orale di tale procedimento.
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Per quanto concerne i periodi d’imposta che non sono ancora definitivamente conclusi, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, una direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un privato e non può, quindi, essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti (v., in particolare, sentenza del 19 aprile 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punto 30 e giurisprudenza ivi citata). Le autorità nazionali non possono quindi invocare l’articolo 132, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2006/112, quale interpretato al punto 37 della presente sentenza, per negare tale esenzione alle AAP costituite da entità come istituti di credito e, pertanto, per rifiutare di esentare dall’IVA le prestazioni di servizi effettuate da tali AAP.
La Repubblica italiana, avendo omesso di garantire che il prelievo supplementare dovuto per la produzione realizzata in Italia in eccesso rispetto al livello della quota nazionale, a partire dalla prima campagna di effettiva imposizione del prelievo supplementare in Italia (1995/1996) e sino all’ultima campagna nella quale in Italia è stata accertata una produzione in eccesso (2008/2009),

– fosse effettivamente addebitato ai singoli produttori che avevano contribuito a ciascun superamento di produzione, nonché

– fosse tempestivamente pagato, previa notifica dell’importo dovuto, dall’acquirente o dal produttore, in caso di vendite dirette, ovvero

– qualora non pagato nei termini previsti, fosse iscritto a ruolo ed eventualmente riscosso coattivamente presso gli stessi acquirenti o produttori,

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 1 e 2 del regolamento (CEE) n. 3950/92 del Consiglio, del 28 dicembre 1992, che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1788/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce un prelievo nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, degli articoli 79, 80 e 83 del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, del 22 ottobre 2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM), nonché, per quanto riguarda le disposizioni di esecuzione della Commissione, dell’articolo 7 del regolamento (CEE) n. 536/93, del 9 marzo 1993, che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, dell’articolo 11, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1392/2001, del 9 luglio 2001, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 3950/92, e, da ultimo, degli articoli 15 e 17 del regolamento (CE) n. 595/2004, del 30 marzo 2004, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 1788/2003, come modificato dal regolamento (CE) n. 1468/2006 della Commissione, del 4 ottobre 2006.
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Tale regolamento contiene disposizioni specifiche per il personale professionista e volontario. Per quanto riguarda il reclutamento, le cui condizioni sono le medesime per entrambe le categorie, l’articolo 11 bis, punto 1, di detto regolamento prevede quanto segue: «Al termine del primo anno di tirocinio, il tirocinante volontario (…) deve soddisfare il seguente requisito di domiciliazione: 1. per il personale assegnato alla caserma di Nivelles: essere domiciliato o residente in un luogo tale per cui il tempo necessario per raggiungere la caserma di Nivelles, in condizioni di traffico normale e rispettando il Codice della Strada, non sia superiore a 8 minuti. Durante i periodi di reperibilità ciascun membro dei vigili del fuoco in servizio discontinuo presso la stazione di Nivelles è tenuto a: • rimanere sempre entro una distanza dalla stazione dei vigili del fuoco tale per cui il tempo necessario a raggiungerla in condizioni di traffico normale non sia superiore a 8 minuti; • prestare particolare attenzione in modo da essere in condizione di ricevere dai vari mezzi tecnici utilizzati per contattare il personale e partire, con il mezzo più adeguato, in occasione delle chiamate al personale di reperibilità».
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L’articolo 13, comma 1, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell’articolo 3, comma 133, lettera q), della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (supplemento ordinario alla GURI n. 5, dell’8 gennaio 1998), nella versione in vigore all’epoca dei fatti in discussione nel procedimento principale (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 471/97»), era così formulato: «Chi non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze, i versamenti in acconto, i versamenti periodici, il versamento di conguaglio o a saldo dell’imposta risultante dalla dichiarazione, detratto in questi casi l’ammontare dei versamenti periodici e in acconto, ancorché non effettuati, è soggetto a sanzione amministrativa pari al trenta per cento di ogni importo non versato, anche quando, in seguito alla correzione di errori materiali o di calcolo rilevati in sede di controllo della dichiarazione annuale, risulti una maggiore imposta o una minore eccedenza detraibile. (...)».
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafi 3, 4, 11 e 12, dell’Indėlių ir įsipareigojimų investuotojams draudimo įstatymas (legge in materia di assicurazione dei depositi e degli obblighi nei confronti degli investitori), del 20 giugno 2002 (Žin., 2002, n. 65‑2635), nel testo in vigore dal 18 novembre 2011 al 1o dicembre 2012 (in prosieguo: la «legge sulla garanzia dei depositi e sugli indennizzi agli investitori»), occorre intendere per:

«3. “Depositante”: una persona fisica o giuridica, titolare di un deposito in una banca, in una filiale di una banca o in una cassa di credito cooperativo, ad esclusione delle persone i cui depositi non possono costituire oggetto di assicurazione ai sensi della presente legge. Qualora una persona fisica o giuridica (salvo un’impresa di gestione, se questa gestisce un fondo comune di investimento o un fondo pensionistico) sia titolare del deposito come fiduciario, il fiduciante è considerato quale depositante. Qualora un gruppo di persone abbia il diritto di recuperare i fondi in forza di un contratto, ciascuna di tali persone è considerata quale depositante e i fondi sono suddivisi in parti uguali tra ciascuna di esse, ove non sia disposto altrimenti dai contratti che conferiscono loro i diritti di credito ovvero da decisioni giurisdizionali.

4. “Deposito”: l’importo complessivo dei fondi di un depositante (compresi gli interessi) detenuti in una banca, in una filiale di una banca o in una cassa di credito cooperativo in virtù di un contratto di deposito o di conto bancario, ed altri fondi sui quali il depositante vanta un credito derivante dall’impegno dell’ente creditizio ad effettuare operazioni con i fondi del depositante o a fornire servizi di investimento.

(…)

11. “Investitore”: una persona fisica o giuridica che ha consegnato fondi o valori mobiliari all’assicurato al fine di beneficiare di servizi di investimento forniti da quest’ultimo. (…)

12. “Obblighi nei confronti dell’investitore”: obbligo dell’assicurato che fornisce ad un investitore servizi di investimento di restituire a quest’ultimo i fondi o i valori mobiliari ad esso appartenenti».
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Del pari, un omesso versamento dell’IVA dichiarata non costituisce una «frode», ai sensi della convenzione TIF. Invero, secondo l’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), della convenzione in parola, ai fini di quest’ultima, una «frode» in materia di entrate dell’Unione implica la «mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico» o «l’utilizzo o [la] presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti». Orbene, come emerge dal punto 37 della presente sentenza, siffatti inadempimenti di obblighi dichiarativi non sono in discussione nel caso di specie. Peraltro, sebbene tale disposizione riguardi anche la «distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto», va rilevato, al pari del governo tedesco, che il fatto di non aver versato, entro i termini prescritti dalla legge, l’IVA dichiarata non conferisce al soggetto passivo un beneficio di tal genere, in quanto l’imposta rimane dovuta e, non versandola, egli commette un illecito.
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Va rilevato in proposito che, per quanto concerne il cardellino e il fringuello, la «popolazione interessata», denominata anche «popolazione di riferimento», non può essere determinata in base al solo studio disponibile in materia nell’ambito della presente causa, vale a dire lo studio Raine del 2007, secondo cui il campione di anelli recuperati per quanto riguarda entrambe le specie è troppo limitato per dare indicazioni concludenti sulle regioni che forniscono i principali contingenti di uccelli che sono presenti nella regione in cui è applicata la deroga di cui trattasi. Ciò considerato, e in mancanza di qualunque altro elemento di prova rilevante, è giocoforza affermare che la Repubblica di Malta non ha dimostrato che i limiti di cattura, fissati in 800 esemplari per il cardellino e in 5000 esemplari per il fringuello, corrispondono a «piccole quantità», ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2009/147.
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In terzo luogo, per quanto concerne l’argomento secondo il quale il contesto normativo del ritiro dei certificati A1 è molto elementare e frammentario, con la conseguenza che gli Stati membri incontrano difficoltà nel momento in cui devono prendere misure immediate per sanzionare le frodi, si deve constatare che, sebbene non sia escluso che la procedura di cooperazione e di conciliazione non operi sempre in modo soddisfacente e senza ostacoli nella pratica, gli Stati membri non possono trarre da eventuali difficoltà riscontrate nel raccogliere le informazioni richieste o da carenze che possano prodursi nella cooperazione tra le rispettive amministrazioni competenti una giustificazione per il mancato rispetto degli obblighi loro incombenti in forza del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 6 giugno 2013, Commissione/Belgio, C‑383/10, EU:C:2013:364, punto 53 e giurisprudenza citata).
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La Convenzione sulla conservazione delle risorse biologiche dell’Antartico è stata sottoscritta a Canberra il 20 maggio 1980 ed è entrata in vigore il 7 aprile 1982 (in prosieguo: la «Convenzione di Canberra»). Il preambolo della Convenzione di Canberra indica, tra l’altro, che le parti contraenti: «riconosc[on]o l’importanza di salvaguardare l’ambiente e di tutelare l’integrità dell’ecosistema dei mari intorno all’Antartico; constatan[o] la concentrazione di risorse biologiche marine nelle acque antartiche e l’accresciuto interesse per le possibilità offerte dall’utilizzazione di tali risorse quali fonti di proteine; [sono] consapevoli dell’urgenza di garantire la conservazione delle risorse biologiche marine dell’Antartico; riten[gon]o essenziale accrescere la conoscenza dell’ecosistema marino antartico e dei suoi componenti in modo da poter deciderne lo sfruttamento sulla base di una solida informazione scientifica; riten[gon]o che la conservazione delle risorse biologiche marine dell’Antartico richied[a] una politica di cooperazione internazionale, tenendo in debito conto le norme del [Trattato sull’Antartide] e con l’attiva partecipazione di tutti gli Stati impegnati in attività di ricerca o di sfruttamento nelle acque antartiche; riconosc[on]o la primaria responsabilità delle parti consultive del [Trattato sull’Antartide] in ordine alla protezione e alla preservazione dell’ambiente antartico e, in particolare, le loro responsabilità ai sensi dell’articolo IX, paragrafo 1, lettera f, di tale trattato in ordine alla salvaguardia e conservazione delle risorse biologiche nell’Antartico; [si] richiaman[o] all’azione già avviata dalla parti consultive del [Trattato sull’Antartide], in particolare alle misure concordate per la conservazione della fauna e della flora antartica, nonché alle disposizioni della convenzione per la conservazione delle foche antartiche; ten[gon]o conto delle preoccupazioni in ordine alla conservazione delle risorse biologiche marine dell’Antartico, espresse dalle parti consultive nella nona riunione consultiva del [Trattato sull’Antartide], nonché dell’importanza delle disposizioni della raccomandazione IX-2, in base alle quali è stata elaborata la presente convenzione; (…) riconosc[on]o, in base a quanto precede, che è opportuno stabilire una appropriata struttura organizzativa per la raccomandazione, promozione, decisione e coordinazione dei provvedimenti e degli studi scientifici necessari per la conservazione delle risorse biologiche marine dell’Antartico».
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K.P., infatti, non è stato oggetto di un inserimento a titolo personale nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001, atteso che l’inserimento in questione riguardava le LTTE quali organizzazione. Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 30 delle conclusioni, dagli elementi del fascicolo di cui dispone la Corte risulta che K.P. avrebbe occupato una posizione di responsabile distrettuale di un Comitato di coordinamento tamil rientrante in una rigorosa gerarchia sotto la supervisione di responsabili locali e di altri responsabili a livello della Germania. Stante la posizione che l’interessato avrebbe quindi occupato in tale gerarchia, è indubbio che al medesimo non sarebbe stato conferito il potere di rappresentare le LTTE nell’ambito di un ricorso di annullamento presentato dinanzi al giudice dell’Unione avverso gli atti di cui al procedimento principale. Parimenti, è del tutto evidente che non si può ritenere che gli atti in questione l’abbiano riguardato individualmente, ai sensi dell’articolo 263, paragrafo 4, TFUE, giacché essi non lo concernono per via di determinate qualità personali o di una situazione di fatto che lo distingue da qualsiasi altra persona (v., in tal senso, sentenza del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punti da 72 a 74).
Inoltre, relativamente alle eventuali conseguenze finanziarie sui sistemi di assicurazione tutela giudiziaria, va rammentato che, quand’anche siffatte conseguenze finanziarie possano verificarsi, le medesime non possono indurre ad operare un’interpretazione in senso restrittivo dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 87/344. La direttiva 87/344, infatti, non mira ad un’armonizzazione completa delle norme applicabili ai contratti di assicurazione tutela giudiziaria e gli Stati membri, allo stato attuale del diritto dell’Unione, restano liberi di determinare il regime applicabile a detti contratti, purché i principi previsti dalla direttiva in parola non vengano svuotati della loro sostanza (v., in tal senso, sentenza Stark, C‑293/10, EU:C:2011:355, punto 31). L’esercizio del diritto dell’assicurato di scegliere liberamente il suo rappresentante non esclude quindi che, in determinati casi, possano applicarsi limitazioni alle spese sostenute dagli assicuratori (v. sentenza Sneller, C‑442/12, EU:C:2013:717, punto 26).
L’articolo 1, paragrafo 9, secondo comma, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, come modificata dal regolamento (UE) n. 1251/2011 della Commissione, del 30 novembre 2011, deve essere interpretato nel senso che una società che, da un lato, è detenuta interamente da un’amministrazione aggiudicatrice la cui attività consiste nel soddisfare esigenze di interesse generale e che, dall’altro, effettua sia operazioni per tale amministrazione aggiudicatrice sia operazioni sul mercato concorrenziale, deve essere qualificata come «organismo di diritto pubblico» ai sensi di tale disposizione, purché le attività di tale società siano necessarie affinché detta amministrazione aggiudicatrice possa esercitare la sua attività e, al fine di soddisfare esigenze di interesse generale, tale società si lasci guidare da considerazioni diverse da quelle economiche, circostanze che spetta al giudice del rinvio verificare. Non incide, a tale riguardo, il fatto che il valore delle operazioni interne possa in futuro rappresentare meno del 90%, o una parte non essenziale, del fatturato totale della società.
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Per quanto riguarda il MIBI, va aggiunto che, in forza dell’articolo 78 della legge del 1961, il legislatore irlandese ha reso obbligatoria l’affiliazione a tale organismo per tutti gli assicuratori che svolgono un’attività di assicurazione automobilistica in Irlanda. Così facendo, esso ha conferito al MIBI poteri che eccedono quelli risultanti dalle norme applicabili nei rapporti fra singoli, in quanto, in base a detta disposizione legislativa, tale organismo privato è in grado di imporre a tutti gli assicuratori di affiliarsi ad esso e di finanziare l’assolvimento del compito demandatogli dallo Stato irlandese.