CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 15 febbraio 2007 ( )

Causa C-237/05

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica ellenica

«Inadempimento da parte di uno Stato ‑ Appalti pubblici di servizi – Ricevibilità – Natura dei servizi – Principi di trasparenza e non discriminazione»

I – Introduzione

1. Nel presente giudizio la Commissione delle Comunità europee ha investito la Corte di giustizia di un ricorso ai sensi dell’art. 226 CE volto a far dichiarare che, a motivo della pratica seguita dalle competenti autorità riguardo ai lavori di compilazione e raccolta delle domande dichiarazioni dei produttori di cereali e altro nell’ambito del Sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) ‑ istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari ( ) ‑ per l’anno 2001, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle disposizioni della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi ( ), segnatamente dei suoi artt. 3, n. 2, 7, 11, n. 1, e 15, n. 2, nonché del principio generale di trasparenza.

II – Quadro giuridico

A – La direttiva 92/50

2. Ai fini dell’analisi delle questioni sollevate dalla presente controversia occorre richiamare brevemente talune disposizioni dei titoli I‑V della direttiva 92/50, nel testo applicabile al tempo in cui si sono svolti i fatti di causa. Come noto, infatti, la direttiva 92/50 è stata più volte modificata nel corso degli anni ed è stata da ultimo abrogata, ad eccezione del suo art. 41, a decorrere dal 31 gennaio 2006, dall’art. 82 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi ( ).

3. L’art. 1, lett. a), della direttiva 92/50 definisce «appalti pubblici di servizi» «i contratti a titolo oneroso stipulati in forma scritta tra un prestatore di servizi ed un’amministrazione aggiudicatrice», ad esclusione degli appalti che rientrano nell’ambito di applicazione delle direttive 77/62/CEE ( ), 71/305/CEE ( ) e 90/531/CEE ( ), dei contratti aventi ad oggetto servizi nei settori elencati ai punti iii)‑vii) e ix) della medesima disposizione nonché degli appalti di lavori.

4. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, «[p]er aggiudicare appalti di servizi pubblici (…), le amministrazioni applicano procedure adattate alle disposizioni della presente direttiva». Il n. 2 del medesimo articolo enuncia che «[l]e amministrazioni assicurano la parità di trattamento tra i prestatori di servizi».

5. Conformemente all’art. 7, n. 1, lett. a):

«La presente direttiva si applica:

- (…) agli appalti pubblici di servizi di cui siano oggetto i servizi indicati all’allegato I B (…), attribuiti dalle amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 1, lettera b), il cui valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) sia pari o superiore a 200 000 ECU;

- agli appalti pubblici di servizi di cui siano oggetto i servizi indicati all’allegato IA, (…):

i) attribuiti dalle amministrazioni aggiudicatrici indicate nell’allegato I della direttiva 93/36/CEE, il cui valore stimato al netto dell’IVA sia pari o superiore al controvalore in ecu di 130 000 diritti speciali di prelievo (DSP);

ii) attribuiti dalle amministrazioni aggiudicatrici indicate nell’articolo 1, lettera b), e diverse da quelle menzionate nell’allegato I della direttiva 93/36/CEE ( ), il cui valore stimato al netto dell’IVA sia pari o superiore al controvalore in ecu di 200 000 DSP».

6. Ai termini dell’art. 7, n. 2, ai fini del calcolo dell’importo stimato dell’appalto, l’amministrazione aggiudicatrice si basa sulla retribuzione complessiva del prestatore di servizi, tenendo conto delle disposizioni di cui ai successivi nn. 3‑7, che fissano alcuni criteri per la determinazione di tale importo. In particolare, il n. 3 precisa che «[l]a scelta del metodo di valutazione non deve essere compiuta allo scopo di eludere l’applicazione della presente direttiva; nessun insieme di servizi da appaltare può venir scisso allo scopo di sottrarlo all’applicazione del presente articolo». Il n. 4, prima frase, indica gli elementi di cui si deve, se del caso, tener conto in sede di valutazione dell’importo stimato degli appalti relativi a taluni servizi, segnatamente i servizi assicurativi, i servizi bancari ed altri servizi finanziari e i contratti che comprendono la progettazione. Il primo e secondo capoverso del n. 4 precisano che «[n]ei casi in cui tali servizi siano ripartiti in più lotti, ciascuno dei quali forma oggetto di un appalto, si deve tener conto del valore di ciascun lotto per calcolare l’importo di cui sopra» e che «[s]e il valore dei lotti è pari o superiore a questo importo, le disposizioni della presente direttiva si applicano a tutti i lotti. Le amministrazioni possono derogare alle disposizioni del [n.] 1 per i lotti il cui valore stimato al netto dell’IVA sia inferiore a 80 000 ecu, purché il valore stimato complessivo dei lotti così esentati non venga a superare il 20% del valore complessivo stimato di tutti i lotti».

7. Ai fini dell’applicazione delle norme che definiscono le procedure di aggiudicazione, la direttiva suddivide i servizi che costituiscono oggetto degli appalti in categorie, riprese negli allegati I A e I B della medesima direttiva, secondo una classificazione che, in mancanza di una nomenclatura comunitaria, rinvia alla nomenclatura CPC (classificazione comune dei prodotti) delle Nazioni Unite.

8. Conformemente agli artt. 8 e 9 della direttiva 92/50, gli appalti aventi per oggetto i servizi elencati nell’allegato I A vengono aggiudicati conformemente alle disposizioni dei titoli III‑VI della medesima direttiva, mentre gli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato I B vengono aggiudicati conformemente agli artt. 14 e 16 della stessa. L’art. 10 precisa che «[g]li appalti aventi per oggetto contemporaneamente servizi elencati nell’allegato I A e servizi figuranti nell’allegato I B vengono aggiudicati conformemente alle disposizioni dei titoli da III a VI qualora il valore dei servizi elencati nell’allegato I A risulti superiore al valore dei servizi elencati nell’allegato I B. In caso contrario l’appalto viene aggiudicato conformemente agli articoli 14 e 16».

9. Il titolo III della direttiva detta le norme cui devono attenersi le amministrazioni aggiudicatici nella scelta delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, definite all’art. 1, lett. d), e) e f), cui rinvia l’art. 11, n. 1, vale a dire le procedure aperte, ristrette e negoziate. Conformemente all’art. 11, n. 4, l’aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi avviene, di regola, con procedura aperta o con procedura ristretta. L’art. 11, n. 2, elenca i casi in cui le amministrazioni aggiudicatrici possono ricorrere alla procedura negoziata previa pubblicazione di un bando di gara e il successivo n. 3 i casi in cui è ammesso il ricorso alla procedura negoziata non preceduta dalla pubblicazione di un bando di gara. Tra questi ultimi giova in particolare richiamare, ai fini della presente causa, il caso contemplato alla lett. b) del citato n. 3, che si riferisce ad appalti in cui, «a causa di motivi di natura tecnica od artistica ovvero per ragioni attinenti alla tutela di diritti esclusivi, l’esecuzione dei servizi possa venir affidata unicamente ad un particolare prestatore di servizi».

10. Il titolo IV della direttiva, che si compone del solo art. 14, detta norme comuni in campo tecnico mentre il titolo V contiene disposizioni in materia di pubblicità. In particolare, l’art. 15, n. 2, impone alle amministrazioni che intendono aggiudicare un appalto pubblico di servizi mediante procedura aperta, ristretta o, nei casi stabiliti all’art. 11, negoziata, di rendere nota tale intenzione con un bando di gara. Ai termini dell’art. 16, n. 1, le amministrazioni che abbiano aggiudicato un appalto pubblico di servizi inviano all’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee un avviso in merito ai risultati della procedura d’aggiudicazione. Tali bandi sono pubblicati alle condizioni richiamate dal successivo n. 2. Con riferimento ai soli appalti pubblici di servizi elencati nell’allegato I B, l’art. 16, n. 3, enuncia che «le amministrazioni indicano nel bando o avviso se acconsentono o meno alla sua pubblicazione».

B – Il regolamento n. 3508/92

11. Il regolamento n. 3508/92, adottato al fine di uniformare i meccanismi di gestione e di controllo da parte degli Stati membri dei regimi comunitari di aiuto nei settori della produzione vegetale e animale, di adeguarli alle esigenze della riforma della politica agricola comune e di rafforzarne l’efficacia e la redditività, prevede la creazione da parte di ciascuno Stato membro di un sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) per quanto concerne i regimi di sostegno finanziario nei settori dei seminativi, delle carni bovine, ovine e caprine nonché alcune misure specifiche a favore dell’agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate.

12. Poiché i servizi controversi attengono alla realizzazione delle operazioni connesse all’attuazione del SIGC in Grecia per l’anno 2001, può essere utile richiamare per sommi capi le disposizioni del regolamento n. 3508/92 che definiscono gli obiettivi e il funzionamento di tale sistema, nella versione in vigore al tempo in cui si sono svolti i fatti di causa.

13. Ai termini dell’art. 2 del regolamento n. 3508/92, il SIGC comprende gli elementi seguenti: a) una base dati informatizzata; b) un sistema di identificazione delle parcelle agricole; c) un sistema di identificazione e di registrazione degli animali; d) domande di aiuti ; e) un sistema integrato di controllo. Conformemente a quanto disposto dall’art. 3, n. 1, nella base dati informatizzata sono registrati, per ciascuna azienda agricola, «i dati desunti dalle domande di aiuto». Tale base dati deve, in particolare, consentire di consultare in modo diretto e immediato presso l’autorità competente dello Stato membro i dati relativi almeno agli ultimi tre anni civili e/o campagne consecutive. Per quanto concerne il sistema di identificazione delle parcelle agricole, l’art. 4 precisa che esso è «elaborato in base a mappe e documenti catastali e altri riferimenti cartografici. Vengono utilizzate tecniche del sistema informatizzato d’informazione geografica, comprese di preferenza ortoimmagini aeree o spaziali. Si applica un criterio omogeneo di accuratezza equivalente a quello della cartografia su scala 1:10 000».

14. L’art. 6, n. 1, del regolamento così dispone:

«Per essere ammesso a beneficiare di uno o più regimi comunitari soggetti alle disposizioni del presente regolamento, ciascun imprenditore presenta, per ciascun anno civile, una domanda di aiuto “superfici” che indichi:

le parcelle agricole, comprese le superfici foraggere, nonché le parcelle agricole interessate da una misura di ritiro di seminativi e le parcelle a riposo;

- eventualmente, qualsiasi altra informazione necessaria prevista dai regolamenti relativi ai regimi comunitari o dallo Stato membro interessato».

15. Lo Stato membro può tuttavia decidere che la domanda riporti unicamente le modifiche rispetto alla domanda di aiuto presentata l’anno precedente. L’art. 6, n. 6, precisa che «[p]er ciascuna delle parcelle agricole dichiarate, l’imprenditore deve indicare la superficie nonché l’ubicazione, elementi che devono permettere di identificare la parcella nel pertinente sistema di identificazione».

16. Ai sensi dell’art. 7 del regolamento, il sistema integrato di controllo riguarda l’insieme delle domande di aiuto presentate e interessa particolarmente i controlli amministrativi, i controlli in loco e, se del caso, le verifiche mediante telerilevamento aereo o spaziale. In particolare, lo Stato membro procede a un controllo amministrativo delle domande di aiuto (art. 8, n. 1) e i controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole. Per l’insieme di tali controlli, lo Stato membro elabora un piano di campionatura (art. 8, n. 2). L’art. 8, n. 5, precisa infine che, qualora le autorità competenti dello Stato membro affidino alcune parti dei lavori da effettuare in applicazione del presente regolamento a imprese o a organismi specializzati, esse devono assumerne sempre la gestione e la responsabilità.

III – Fatti e procedura precontenziosa

17. In data 20 febbraio 2001 il Ministero greco degli Interni, il Ministero greco dell’Agricoltura, l’Unione delle amministrazioni prefettizie (ENAE) e la Confederazione panellenica delle cooperative agricole (PASEGES) concludevano un accordo quadro avente ad oggetto le operazioni collegate all’attuazione del SIGC in Grecia per l’anno 2001.

18. In base a tale accordo‑quadro, la PASEGES assicurava il coordinamento tra i suoi membri, le unioni locali di cooperative agricole (UCA), allo scopo di fornire servizi di assistenza connessi al SIGC ai produttori agricoli. In particolare, le UCA avrebbero dovuto:

– informare gli agricoltori sulla predisposizione di nuovi formulari per le domande di aiuto e per le dichiarazioni relative alle aziende e colture agricole, destinati ad alimentare la base dati del SIGC;

– fornire agli agricoltori assistenza nell’iscrizione dei dati nei relativi formulari, inclusa un’assistenza tecnica per l’identificazione delle parcelle e delle colture su ortofotografie, fotografie aeree o carte topografiche;

– raccogliere i formulari e inviarli, in forma scritta ed elettronica, all’autorità regionale competente.

19. In base al menzionato accordo quadro, le singole amministrazioni prefettizie hanno concluso contratti di esecuzione con le UCA locali.

20. A seguito di una denuncia nella quale si contestava la conformità di detto accordo quadro e dei relativi contratti di esecuzione con le disposizioni della direttiva 92/50, con lettera datata 10 dicembre 2001 la Commissione inviava alla Grecia una richiesta di informazioni in merito alla procedura di selezione della PASEGES in qualità di controparte dell’amministrazione e al modo in cui era stata assicurata la necessaria pubblicità della procedura di aggiudicazione dei contratti di esecuzione.

21. La Grecia rispondeva il 19 febbraio 2002 precisando che nell’ambito dell’accordo quadro la PASEGES assumeva unicamente un ruolo di coordinamento tra le diverse UCA, per il quale nessuna remunerazione era stata prevista e che l’attribuzione diretta alle UCA delle operazioni connesse all’attuazione del SIGC mediante i contratti di esecuzione era conforme alle disposizioni comunitarie applicabili.

22. Non soddisfatta della risposta ottenuta, il 18 dicembre 2002 la Commissione inviava alla Grecia una lettera di messa in mora nella quale si contestava, con riferimento ai contratti di esecuzione dell’accordo‑quadro, la violazione delle disposizioni della direttiva 92/50, segnatamente del suo art. 3, n. 2, nonché la violazione del principio di non discriminazione.

23. La Commissione considerava, in sostanza, che mediante i contratti controversi le amministrazioni locali avessero proceduto all’attribuzione diretta, senza previa pubblicità, di appalti pubblici di servizi rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 92/50.

24. Essa osservava che la conclusione dell’accordo‑quadro e dei relativi contratti di esecuzione segnava un allontanamento dalla prassi seguita negli anni precedenti al 2001, prassi che prevedeva la conclusione per ciascuna regione di contratti di assistenza tecnica con società specializzate, previo espletamento di procedure aperte alla concorrenza.

25. Ai fini dell’applicazione delle soglie previste dall’art. 7 della direttiva 92/50 la Commissione considerava che, dato il carattere uniforme dei contratti controversi, questi formassero un unico appalto e che occorresse perciò, nel calcolare l’importo stimato di quest’ultimo, tener conto del valore cumulato di ciascuno di detti contratti.

26. Quanto alla natura dei servizi, la Commissione esponeva che, nella sua lettera del 10 dicembre 2001, essa aveva indicato che l’appalto in questione aveva ad oggetto due categorie di servizi, da un lato, servizi di pubblica amministrazione, rientranti nell’allegato I B della direttiva 92/50, e, dall’altro, servizi di trattamento informatico, inclusi nell’allegato I A della medesima direttiva, e che il valore dei servizi della prima categoria sembrava superare quello della seconda con la conseguenza che l’appalto sarebbe stato disciplinato dalle disposizioni degli artt. 14 e 16 della direttiva. Tuttavia, a seguito di informazioni ottenute dal denunciante, la Commissione avrebbe rimesso in dubbio tale conclusione, ipotizzando che una parte dei servizi precedentemente qualificati come servizi di pubblica amministrazione fossero in realtà da considerarsi come servizi topografici, rientranti nell’allegato I A della direttiva 92/50. Qualora tale ipotesi fosse stata confermata da ulteriori informazioni, che la Commissione chiedeva al governo greco di inviare, il valore complessivo dei servizi rientranti in detto allegato si sarebbe rivelato superiore a quello dei servizi inclusi nell’allegato I B con la conseguente applicazione delle disposizioni dei titoli III‑VI della direttiva.

27. La Repubblica ellenica rispondeva con lettera datata 30 gennaio 2003 respingendo ogni addebito.

28. La Commissione adottava quindi, in data 19 dicembre 2003, un parere motivato nel quale concludeva che, a motivo della pratica seguita dalle competenti autorità riguardo ai lavori di compilazione e raccolta delle domande/dichiarazioni dei produttori di cereali e altro nell’ambito del SIGC per l’anno 2001, la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle disposizioni della direttiva 92/50, segnatamente dei suoi artt. 3, n. 2, 7, 11, n. 1, e 15, n. 2, nonché del principio generale di trasparenza e richiedeva a detto Stato di conformarsi agli obblighi menzionati entro il termine di due mesi.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

29. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 30 maggio 2005 la Commissione ha proposto il presente ricorso.

30. La Commissione conclude che la Corte voglia:

– dichiarare che, a motivo della pratica seguita dalle competenti autorità riguardo ai lavori di compilazione e raccolta delle domande dichiarazioni dei produttori di cereali e altro, nell’ambito del SIGC per l’anno 2001, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza delle disposizioni della direttiva 92/50, segnatamente dei suoi artt. 3, n. 2, 7, 11, n. 1, e 15, n. 2, nonché del principio generale di trasparenza;

– condannare la Repubblica ellenica alle spese.

31. La Repubblica ellenica conclude che la Corte voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare la Commissione alle spese.

32. Nel quadro delle misure preparatorie del procedimento, il governo greco è stato invitato a rispondere per iscritto ad alcuni quesiti posti dalla Corte. Esso ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.

33. Le parti sono state sentite all’udienza del 14 settembre 2006.

V – Analisi giuridica

A – Sulla ricevibilità

1. Argomenti delle parti

34. Il governo greco sostiene, in primo luogo, di aver adottato le misure necessarie a far cessare l’infrazione contestatagli prima della scadenza del termine impartito dalla Commissione nel parere motivato. Il ricorso sarebbe pertanto irricevibile in quanto privo d’oggetto. A tale proposito, il governo greco fa valere, da un lato, che gli appalti di servizi controversi non hanno costituito oggetto di attribuzione diretta per il 2003 e, dall’altro, che le autorità greche si sono impegnate, tramite una dichiarazione ufficiale del Segretario generale del Ministero dell’Agricoltura del 2003, a ricorrere, se necessario, a procedure aperte alla concorrenza per l’attribuzione degli appalti di servizi in causa a condizione che tali servizi rientrino in tutto o in parte nell’allegato I A della direttiva 92/50.

35. In secondo luogo, il governo greco sostiene che, poiché i servizi oggetto degli appalti controversi consistono in operazioni da realizzarsi su base annua, gli effetti dell’infrazione in causa sono rimasti circoscritti al 2001. Di conseguenza, la Commissione non avrebbe alcun interesse ad agire nella presente causa. Per un verso, tale interesse non potrebbe sorgere unicamente da una divergenza di opinioni tra la Commissione e le autorità greche circa la natura dei servizi controversi, non sostanziatasi in comportamenti concreti. Per altro verso, i fatti relativi agli anni posteriori al 2001, che la Commissione invoca nelle sue memorie, esulerebbero dall’oggetto del ricorso e non potrebbero costituire oggetto di addebiti non avendo formato materia di contestazione da parte della Commissione nel corso della procedura precontenziosa. Inoltre la ricostruzione di tali fatti effettuata dalla Commissione non corrisponderebbe alla realtà. Contrariamente a quanto allegato dalla Commissione, infatti, i servizi controversi non avrebbero fatto l’oggetto di un’attribuzione alla PASEGES per gli anni successivi al 2001, ma sarebbero stati realizzati direttamente dalle amministrazioni locali e ciascun produttore sarebbe stato libero di rivolgersi all’amministrazione stessa o a privati al fine di compilare le domande di contributo finanziario.

36. In risposta ad un quesito scritto posto dalla Corte, nel quale si chiedeva di precisare le procedure seguite dalle autorità elleniche per l’attribuzione dei servizi connessi all’attuazione del SIGC in Grecia per gli anni dal 2002 al 2005, il governo greco ha ribadito che le autorità elleniche non hanno proceduto per tali anni all’attribuzione di detti servizi. Nel quadro della loro attività di assistenza agli agricoltori, le amministrazioni locali avrebbero prestato la loro collaborazione ai proprietari di parcelle ed ai loro organismi sindacali. Gli agricoltori sarebbero stati liberi di rivolgersi o no all’UCA di appartenenza o a terzi. Le amministrazioni avrebbero inoltre fornito, ogniqualvolta ciò si fosse reso necessario, il materiale informatico o cartografico occorrente alla compilazione dei formulari di domanda alla PASEGES o alle UCA considerate atte a gestire detto materiale. Qualunque persona fisica o giuridica avrebbe avuto accesso allo stesso materiale su domanda e previa valutazione della sua attitudine a gestire lo stesso. Il governo greco esclude che una tale procedura possa essere assimilata ad un’attribuzione diretta o indiretta dei servizi connessi all’attuazione del SIGC. Per provare le sue allegazioni il governo greco produce in allegato alla risposta al quesito della Corte un memorandum concluso con la PASEGES in data 28 aprile 2004 relativo all’attuazione del SIGC per il 2004.

37. Infine, il governo greco sottolinea che il contesto regolamentare del SIGC è stato modificato dopo i fatti incriminati ed è in continua evoluzione. Di conseguenza, secondo detto governo, le azioni già intraprese dalle autorità elleniche per adeguare la propria prassi in materia alle esigenze della direttiva 92/50 costituiranno necessariamente oggetto di riesame una volta che il SIGC avrà raggiunto il suo assetto definitivo.

38. La Commissione replica che l’interpretazione, a suo avviso errata, che le autorità greche danno delle disposizioni della direttiva 92/50 relativamente alla natura dei servizi in causa e ai relativi obblighi in materia di pubblicità nonché della natura dei contratti controversi conduce ad un’applicazione delle regole nazionali non conforme al diritto comunitario. Lungi dall’essere puramente teorica, la divergenza di opinioni al riguardo tra la Commissione e il governo ellenico implicherebbe un rischio concreto di comportamenti recidivanti. Senza voler estendere l’oggetto del ricorso a comportamenti posteriori al 2001, ma al solo scopo di dimostrare gli effetti concreti della posizione assunta dalle autorità greche, la Commissione rinvia ad alcuni documenti allegati al ricorso dai quali si desumerebbe l’attribuzione diretta alla PASEGES degli appalti controversi anche per gli anni successivi al 2001.

2. Valutazione

39. La censura d’irricevibilità sollevata dallo Stato membro convenuto non appare priva di fondamento.

40. In effetti, esistono alcuni precedenti giurisprudenziali, relativi segnatamente a procedure d’infrazione nel settore degli appalti pubblici, che militano a favore della tesi del governo greco.

41. La sentenza 31 marzo 1992, Commissione/Italia ( ), aveva ad oggetto un ricorso ex art. 226 CE contro la Repubblica italiana, diretto a far constatare la contrarietà con le disposizioni della direttiva 77/62 della condizione, richiesta per poter partecipare ad un appalto annuale di forniture indetto da un’amministrazione sanitaria locale, in base alla quale si richiedeva che il 50% dell’importo minimo di forniture realizzato dalle imprese offerenti nel triennio precedente fosse stato effettuato a favore di amministrazioni pubbliche. Il bando di gara contenente la predetta condizione era stato pubblicato nell’ottobre del 1988 e il contratto di fornitura seguito alla gara d’appalto aveva esaurito ogni suo effetto il 31 dicembre 1989, cioè ad una data anteriore alla scadenza del termine impartito dalla Commissione per conformarsi al parere motivato, emesso il 27 marzo 1990. Il governo italiano riteneva che, per tale motivo, il ricorso fosse privo d’oggetto e dovesse essere dichiarato irricevibile.

42. In detta sentenza, la Corte constatava ( ) che, nella fattispecie, il bando di gara controverso aveva esaurito ogni suo effetto il 31 dicembre 1989, vale a dire ancora prima dell’emissione del parere motivato e che i bandi di gara per gli anni 1990 e 1991, pubblicati rispettivamente il 4 novembre 1989, cioè prima della formulazione del parere motivato, e il 3 novembre 1990, vale a dire prima della proposizione del ricorso, non recavano più la condizione controversa. La Corte riteneva inoltre che la Commissione non avesse agito in tempo utile per evitare, con i procedimenti di cui disponeva, che l’inadempimento addebitato producesse effetti e che essa non avesse eccepito l’esistenza di circostanze che le avrebbero impedito di portare a termine il procedimento precontenzioso contemplato dall’art. 226 CE prima che detto inadempimento avesse cessato di sussistere. Essa concludeva, in base a tali considerazioni, che alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato l’inadempimento addebitato non fosse più sussistente e che il ricorso della Commissione dovesse pertanto essere dichiarato irricevibile ( ).

43. In sentenze successive la Corte, pur respingendo le censure d’irricevibilità sollevate dai governi convenuti, ha confermato implicitamente la soluzione adottata nella sopramenzionata sentenza Commissione/Italia.

44. Nella sentenza 10 aprile 2003, Commissione/Germania ( ), la Commissione contestava alla Repubblica federale di Germania la violazione delle disposizioni della direttiva 92/50 in occasione dell’aggiudicazione da parte di due comuni tedeschi di appalti di servizi relativi al trattamento di acque reflue e allo smaltimento di rifiuti, la cui durata minima d’esecuzione era fissata in entrambi i casi a 30 anni. Il governo tedesco sosteneva che, nel caso di specie, gli inadempimenti, consistenti in violazioni di norme procedurali, avevano esaurito ogni effetto prima della scadenza del termine stabilito nei pareri motivati e rilevava che detti inadempimenti erano stati riconosciuti come tali dalla Repubblica federale di Germania prima di tale data. Il ricorso avrebbe dovuto conseguentemente essere respinto per mancanza di interesse ad agire della Commissione

45. La Corte richiamava anzitutto la giurisprudenza in base alla quale la Commissione, nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’art. 226 CE, non deve dimostrare il proprio interesse specifico ad agire, ed è la sola competente a decidere per quale comportamento od omissione imputabile a uno Stato membro il procedimento in forza di tale articolo deve essere intrapreso. Essa affermava che, in virtù di tali poteri, la Commissione può adire la Corte per far dichiarare un inadempimento consistente nel non aver raggiunto, in un caso determinato, il risultato previsto dalla direttiva.

46. Essa proseguiva rilevando che, «se è vero che la direttiva 92/50 contiene essenzialmente norme procedurali, è pur vero che essa è stata adottata al fine di eliminare gli ostacoli alla libera prestazione dei servizi e di proteggere, quindi, gli interessi degli operatori economici stabiliti in uno Stato membro che intendano offrire servizi alle amministrazioni aggiudicatrici con sede in un altro Stato membro» ( ) e che, pertanto, «la lesione arrecata dall’inosservanza delle disposizioni contenute nella direttiva 92/50 alla libera prestazione di servizi sussiste per l’intera durata dell’esecuzione dei contratti stipulati in violazione di quest’ultima» ( ).

47. La Corte concludeva, quindi, che, poiché nel caso di specie i contratti controversi avrebbero continuato a produrre i loro effetti per decenni, non si poteva ritenere che gli inadempimenti contestati fossero cessati prima della scadenza dei termini stabiliti nei relativi pareri motivati ( ). La censura d’irricevibilità veniva conseguentemente respinta ( ).

48. Nella sentenza 2 giugno 2005, Commissione/Grecia ( ), la Commissione chiedeva alla Corte di constatare la violazione da parte della Repubblica ellenica delle disposizioni della direttiva 93/38 a seguito dell’attribuzione da parte della DEI, impresa pubblica per l’elettricità, di un appalto avente ad oggetto la costruzione di un sistema di convogliatori a nastro per la centrale termoelettrica di Megalopoli a mezzo di procedura negoziata, senza la previa pubblicazione di un bando di gara. Il governo ellenico, nel quadro delle sue censure d’irricevibilità, deduceva, da un lato, il difetto di interesse ad agire della Commissione in quanto l’asserita violazione del diritto comunitario era interamente o almeno in larga misura conclusa alla scadenza del termine per conformarsi al parere motivato e, dall’altro, la mancanza d’oggetto del ricorso, in quanto il contratto per l’esecuzione di lavori, aggiudicato dalla DEI nell’ambito della gara d’appalto controversa, aveva esaurito quasi tutti i suoi effetti alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato e non sarebbe stato, di fatto, più possibile conformarsi al parere motivato.

49. Sulla prima delle censure suesposte, la Corte, nel respingerla, si limitava in sostanza a ricordare la giurisprudenza secondo la quale, nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’art. 226 CE, la Commissione non deve dimostrare il proprio interesse ad agire ( ).

50. Quanto alla seconda censura, la Corte dopo aver richiamato la sentenza Commissione/Italia, citata supra, osservava che nella fattispecie «il contratto aggiudicato dalla DEI (…) nell’ambito della gara d’appalto controversa, alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato, era in corso di esecuzione poiché i lavori erano stati completati soltanto nella misura dell’85%. Tale contratto non aveva dunque esaurito tutti i suoi effetti» ( ). La censura veniva di conseguenza respinta ( ).

51. Occorre infine segnalare che recentemente ( ) la Corte, fondandosi su una motivazione sostanzialmente identica a quella adottata nella sentenza Commissione/Italia menzionata al paragrafo 41 supra, ha dichiarato irricevibile un ricorso con il quale la Commissione contestava alla Repubblica italiana di aver autorizzato, nel quadro di un’ordinanza recante disposizioni urgenti per la lotta aerea agli incendi boschivi sul territorio nazionale, l’aggiudicazione di appalti di forniture e servizi secondo la procedura negoziata, in contrasto con le direttive 92/50 e 93/36 e con gli artt. 43 CE e 49 CE ( ). La Corte constatava che l’ordinanza controversa aveva cessato di produrre effetti giuridici alla data di scadenza dello stato di emergenza dichiarato nel territorio nazionale e che non era più in vigore alla scadenza del termine fissato nel parere motivato ( ).

52. Tale pronuncia si segnala altresì in quanto, contrariamente alle sopramenzionate sentenze Commissione/Germania e Commissione/Grecia, la Corte non ha considerato rilevante la circostanza che le procedure iniziate in applicazione dell’autorizzazione contenuta nell’ordinanza controversa fossero ancora in corso ( ).

53. Dalla giurisprudenza sopra richiamata si possono trarre alcuni elementi utili all’esame della fondatezza della censura d’irricevibilità sollevata dal governo convenuto nel presente giudizio.

54. In primo luogo, occorre evidenziare che esistono due precedenti in cui la Corte ha dichiarato il ricorso irricevibile sulla base della constatazione che l’asserito inadempimento aveva esaurito i suoi effetti prima della scadenza del termine impartito nel parere motivato. In tali occasioni la Corte si è peraltro espressa in termini che non consentono di operare distinzioni tra le diverse tipologie di appalti disciplinati dalle direttive comunitarie.

55. In secondo luogo, emerge dalle sentenze Commissione/Germania e Commissione/Grecia citate supra che l’irricevibilità del ricorso non può essere dichiarata qualora la pretesa violazione delle disposizioni in materia di appalti continui a produrre effetti dopo la scadenza del termine impartito nel parere motivato. In particolare, tali effetti sussistono quando i contratti conclusi sulla base delle procedure controverse non sono stati completamente eseguiti.

56. Nel caso di specie, emerge dal fascicolo che i contratti controversi avevano durata annuale (essi riguardavano la realizzazione di attività connesse all’attuazione del SIGC per il solo 2001) e che i servizi che costituivano l’oggetto di detti contratti erano stati completamente eseguiti al momento dell’adozione del parere motivato, il 19 dicembre 2003 ( ).

57. Per quanto riguarda la realizzazione del SIGC per gli anni successivi al 2001, le amministrazioni competenti hanno seguito procedure diverse da quella controversa. In particolare, in base alle indicazioni fornite dal governo greco, dette procedure non prevedevano più alcuna remunerazione a carico dell’amministrazione per i soggetti, comprese le UCA, che prestavano assistenza agli agricoltori nella compilazione e nella presentazione dei formulari di domanda.

58. Benché la Commissione abbia avanzato dubbi circa la conformità di dette procedure alle disposizioni della direttiva 92/50, non ritengo necessario esaminare la fondatezza di tali allegazioni al fine di valutare la ricevibilità del presente ricorso. In effetti, come emerge chiaramente dalle conclusioni del ricorso, e come ha espressamente ammesso la Commissione nelle sue memorie scritte e all’udienza, la presente vertenza ha ad oggetto unicamente la procedura seguita dalle amministrazioni greche per l’attuazione del SIGC nel 2001.

59. Peraltro, poiché il modo di procedere delle amministrazioni elleniche per gli anni successivi al 2001 diverge nettamente da quello sul quale si controverte nel presente giudizio ‑ al punto che in base agli elementi forniti dal governo greco appare difficile ipotizzare che vi sia stata aggiudicazione di appalti pubblici posteriormente al 2001 ( ) ‑ non mi sembra neanche che ci si possa basare su tali modalità per sostenere, come sembra fare la Commissione, che l’inadempimento contestato alla Repubblica ellenica per il 2001 è stato seguito negli anni successivi a questo da comportamenti definibili come recidivanti.

60. In tali circostanze, in applicazione della giurisprudenza sopra richiamata, il ricorso deve, a mio avviso, essere dichiarato irricevibile.

61. Come, a mio parere, correttamente rilevato dall’avvocato generale Lenz nelle conclusioni presentate nella causa che ha dato luogo alla più volte menzionata sentenza Commissione/Italia, citata al paragrafo 41 supra, presupposto per l’introduzione di un ricorso ex art. 226 CE è la sussistenza, al momento della scadenza del termine imposto allo Stato membro interessato per conformarsi al parere motivato, di un comportamento o di un’omissione imputabile a detto Stato membro che la Commissione ritiene in contrasto con il diritto comunitario.

62. Ciò si desume agevolmente dal secondo comma dell’art. 226 CE, ai sensi del quale, qualora lo Stato membro in causa non si conformi al parere motivato nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte. Interpretata a contrario, tale disposizione implica che la Commissione non è legittimata a introdurre un ricorso allo scopo di far constatare un’infrazione al diritto comunitario cessata prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato, quanto meno nell’ipotesi in cui tale cessazione sia il risultato di un intervento dello Stato membro in senso conforme al parere motivato.

63. Orbene, non mi sembra giustificato, in linea di principio, pervenire ad una diversa soluzione qualora la presunta infrazione sia comunque cessata alla scadenza del termine impartito nel parere motivato per aver esaurito tutti i suoi effetti prima di tale data, benché tale cessazione non sia propriamente il risultato di un intervento dello Stato membro interessato nel senso richiesto dalla Commissione. Tale conclusione è coerente con le finalità della fase precontenziosa del procedimento ex art. 226 CE, che appare volta a far cessare l’infrazione prima di adire la Corte, e, più in generale, in linea con gli obiettivi perseguiti dal ricorso per inadempimento ( ).

64. Giova inoltre ricordare che, come più volte affermato dalla Corte, la procedura d’infrazione mira alla constatazione oggettiva di un’infrazione al diritto comunitario. L’eventuale riconoscimento dell’inadempimento da parte dello Stato membro interessato, qualora non seguito da misure idonee alla sua cessazione entro il termine impartito nel parere motivato, non osta a tale constatazione così come il perdurare di una divergenza di opinioni tra la Commissione e lo Stato membro circa la sussistenza di un’infrazione non legittima la Commissione ad adire la Corte se quest’ultimo si è nondimeno conformato al parere motivato. In altri termini, il ricorso allo strumento predisposto dall’art. 226 CE non si giustifica, a mio avviso, se ha il solo scopo di prevenire il rischio di infrazioni future o di risolvere conflitti di opinioni tra la Commissione e uno Stato membro circa la conformità della condotta di quest’ultimo al diritto comunitario.

65. Non mi sembra infine neanche possibile fondare la legittimazione della Commissione ad agire nei confronti di un’infrazione cessata sull’esigenza di ottenere una declaratoria di inadempimento che possa costituire il fondamento di azioni dirette a far constatare la responsabilità dello Stato membro per i danni causati a singoli dalla condotta inadempiente. Anche se è indubbio che una sentenza della Corte che accerti l’esistenza di un’infrazione al diritto comunitario può facilitare l’esperimento dinanzi ai giudici nazionali di azioni risarcitorie nei confronti dello Stato inadempiente, tuttavia il ricorso ex art. 226 CE non persegue lo scopo di far constatare la responsabilità dello Stato membro in questione, che dovrà essere accertata nel quadro dei rimedi giurisdizionali a tal fine predisposti nei singoli ordinamenti nazionali, ma mira unicamente alla constatazione oggettiva di un inadempimento nell’interesse generale. Peraltro, occorre rilevare che l’interesse dei soggetti lesi da una violazione del diritto comunitario commessa da uno Stato membro a ottenere una declaratoria di inadempimento sussiste anche nell’ipotesi in cui detto Stato si sia conformato al parere motivato nel termine impartito dalla Commissione, senza tuttavia che tale interesse legittimi di per sé la Commissione ad adire la Corte per ottenere la constatazione di detta infrazione.

66. Occorre tuttavia precisare che, se in linea di principio la Commissione non è legittimata ad agire nei confronti di infrazioni cessate, ciò non deve precluderle la possibilità di perseguire inadempimenti di breve durata, nei confronti dei quali pur agendo tempestivamente essa non avrebbe materialmente il tempo di portare a termine la procedura precontenziosa prima della loro cessazione ( ), ovvero infrazioni continue e sistematiche al diritto comunitario ( ).

67. Sulla base dell’insieme delle considerazioni che precedono ritengo dunque che la giurisprudenza sopra richiamata meriti di essere seguita nel caso di specie, in cui, come si è visto, l’infrazione contestata, durata per oltre un anno, è cessata verosimilmente prima dell’inizio della procedura precontenziosa e in ogni caso prima della scadenza del termine impartito alla Repubblica ellenica nel parere motivato.

68. È quindi a titolo subordinato, per l’ipotesi in cui la Corte, contrariamente a quanto da me suggerito, consideri il ricorso ricevibile, che esaminerò qui di seguito la fondatezza del ricorso nel merito.

B – Sul merito

1. Sull’asserita violazione delle disposizioni della direttiva 92/50

69. L’esame del primo motivo dedotto dalla Commissione a sostegno del suo ricorso, fondato sulla violazione delle disposizioni della direttiva 92/50, presuppone l’analisi, da un lato, della natura dei contratti controversi e, dall’altro, della natura dei servizi oggetto di detti contratti.

a) Sulla natura dei contratti controversi

i) Argomenti delle parti

70. Secondo la Commissione, i contratti di esecuzione dell’accordo‑quadro, che essa considera appalti pubblici di servizi ai sensi della direttiva 92/50, vanno considerati, ai fini dell’applicazione delle disposizioni di detta direttiva, nel loro insieme e non, come invece sostiene il governo greco, separatamente.

71. La Commissione desume la natura unitaria di detti contratti da diversi elementi e, segnatamente, dal fatto che essi hanno il medesimo oggetto, vale a dire la realizzazione delle operazioni connesse all’attuazione del SIGC, dall’esistenza di un accordo‑quadro che definisce in maniera uniforme gli elementi essenziali dei singoli contratti e fissa globalmente la remunerazione dei servizi che ne costituiscono l’oggetto e dal fatto che, per sua stessa natura, il SIGC richiede modalità di attuazione uniformi e centralizzate. Ne consegue, secondo la Commissione, che per determinare l’importo stimato dell’appalto conformemente alle disposizioni dell’art. 7 della direttiva 92/50 si deve tener conto del valore cumulato di tutti i contratti di esecuzione. Poiché l’importo in tal modo calcolato sarebbe di gran lunga superiore alle soglie definite dal menzionato art. 7, la direttiva si applicherebbe a ciascun contratto.

72. Lo Stato membro convenuto si difende invocando il carattere non unitario dei contratti di esecuzione. La non identità delle parti contraenti, la diversità dei servizi forniti, variabili per natura e portata in funzione delle caratteristiche del territorio interessato, il diverso luogo di esecuzione e il diverso valore in termini economici di ciascuna categoria di servizi offerti costituirebbero altrettanti elementi di diversificazione tra i contratti in parola che ne impedirebbero la riconduzione ad unità.

73. Detto Stato membro fa valere, inoltre, che l’importo fissato nell’accordo‑quadro, sul quale si fonderebbe la Commissione ai fini del calcolo delle soglie previste all’art. 7 della direttiva 92/50, costituisce in realtà la copertura finanziaria stabilita dalle autorità greche per l’attuazione del SIGC su tutto il territorio e comprenderebbe, oltre alla remunerazione dei servizi forniti dalle UCA, anche gli importi fissati a copertura delle spese delle amministrazioni prefettizie.

74. Secondo il governo greco, il valore degli appalti controversi va invece calcolato con riferimento a ciascun contratto considerato isolatamente, tenendo conto dell’importo corrispondente alla remunerazione dei servizi prestati a esclusione dei crediti allocati alle singole amministrazioni aggiudicatrici.

ii) Esame

75. Occorre anzitutto chiarire che è solo nell’ipotesi in cui i contratti controversi siano da considerarsi unitariamente, come suggerito dalla Commissione, che le disposizioni della direttiva 92/50 troverebbero applicazione. Sembra, infatti, pacifico tra le parti che, qualora presi in considerazione singolarmente, secondo la tesi del governo greco, detti contratti non rientrerebbero nelle soglie fissate dalla predetta direttiva.

76. Ai sensi dell’art. 7, n. 3, della direttiva 92/50, «la scelta del metodo di valutazione [dell’importo stimato dell’appalto] non deve essere compiuta allo scopo di eludere l’applicazione della presente direttiva; nessun insieme di servizi da appaltare può venir scisso allo scopo di sottrarlo all’applicazione del presente articolo».

77. Benché esistano nella fattispecie elementi che militano tanto a favore della tesi del carattere unitario dei contratti controversi, sostenuta dalla Commissione, quanto della tesi contraria, difesa dal governo greco, ritengo tuttavia che si debba accordare prevalenza ai primi.

78. L’accordo‑quadro stipulato dalle autorità greche con la PASEGES inserisce tutti i contratti controversi in un unico contesto giuridico e funge da fattore unificante degli stessi ( ). Esso non solo definisce la natura dei servizi, identifica le autorità aggiudicatrici e gli enti aggiudicatari ( ), designa un soggetto preposto al coordinamento dell’insieme delle attività svolte in esecuzione dei singoli contratti e fissa la copertura finanziaria globale dell’operazione, ma fornisce altresì il quadro normativo entro il quale i singoli contratti sono conclusi. Tale accordo è sistematicamente allegato ai contratti stipulati a livello locale ( ) e le sue disposizioni integrano il contenuto di questi ultimi per quanto da essi non espressamente disposto. Mi sembra peraltro che la stipulazione dell’accordo‑quadro dimostri di per sé che le stesse autorità elleniche consideravano unitariamente i diversi appalti conclusi sulla base di detto accordo.

79. Per quanto concerne i contratti di esecuzione occorre evidenziare che lo Stato greco figura come contraente in ciascuno di detti contratti, sebbene, come rileva il governo greco, questi ultimi siano stati conclusi dalle singole amministrazioni prefettizie con l’UCA territorialmente competente e siano quindi effettivamente contraddistinti da una diversità di autorità aggiudicatrici e di enti aggiudicatari. Il loro contenuto è sostanzialmente lo stesso per quanto concerne la tipologia dei servizi oggetto degli appalti, la natura delle obbligazioni assunte da ciascuna delle parti contraenti e la durata. Essi hanno inoltre ad oggetto la prestazione di servizi finalizzati alla realizzazione di un obiettivo comune, vale a dire la realizzazione del SIGC su tutto il territorio greco per l’anno 2001 ( ).

80. La circostanza che, come osservato dal governo convenuto, il valore economico dei servizi resi sia diverso in funzione delle esigenze legate al territorio di ciascuna amministrazione prefettizia, così come diverso è il luogo di esecuzione delle prestazioni, non mi sembra invece avere un’importanza determinante in quanto non modifica la sostanziale identità di causa, di oggetto, di durata e di finalità dei contratti controversi.

81. Se dunque i contratti di esecuzione vanno considerati unitariamente, il loro valore deve essere preso in considerazione cumulativamente al fine di valutare l’importo stimato dell’appalto. Poiché emerge dal fascicolo che alcuni dei contratti di esecuzione, considerati singolarmente, hanno un valore che si avvicina alle soglie previste dalla direttiva 92/50, è giocoforza concludere che tali soglie sono ampiamente superate laddove si sommi il valore di tutti i contratti controversi.

82. L’allegazione del governo greco secondo la quale la Commissione si sarebbe erroneamente basata ai fini del calcolo del valore globale degli appalti sull’importo fissato nell’accordo‑quadro, il quale sarebbe comprensivo oltre che della remunerazione dei servizi forniti dalle UCA anche degli importi fissati a copertura delle spese delle amministrazioni prefettizie, mi sembra infondata in fatto.

83. Tale allegazione, oltre a non essere suffragata da alcun elemento di prova, risulta contraddetta dalla lettura degli atti della procedura precontenziosa, da cui si evince chiaramente che, nel calcolare il valore stimato degli appalti, la Commissione non si è fondata sul summenzionato importo, ma ha invece proceduto a sommare il valore dei singoli contratti. Tale modo di procedere è stato peraltro confermato in udienza dalla Commissione.

84. Sulla base delle considerazioni che precedono, si deve a mio avviso concludere con la Commissione che gli appalti controversi rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 92/50.

b) Sulla natura dei servizi forniti

i) Argomenti delle parti

85. La Commissione ritiene che i servizi oggetto degli appalti controversi siano in gran parte da qualificarsi come «servizi topografici», rientranti nella categoria 12 dell’allegato I A della direttiva 92/50. Sarebbero incluse in tale categoria le operazioni che comportano l’utilizzazione di carte ortofotografiche e l’identificazione su tali carte delle superfici agricole. Detti servizi potrebbero essere forniti unicamente da topografi professionisti.

86. La restante parte dei servizi controversi riguarderebbe, per un verso, il trattamento dei dati raccolti e il loro inserimento in una base dati, operazioni che, secondo la Commissione, rientrano nella categoria 7, «servizi di trattamento informatico», dell’allegato I A della direttiva 92/50, e, per altro verso, l’iscrizione dei dati raccolti nei formulari di dichiarazione, che, in quanto attività di amministrazione pubblica, sarebbe invece da classificare nell’allegato I B, «altri servizi», della direttiva.

87. La Commissione ritiene che il valore dei servizi ricompresi nell’allegato I A della direttiva 92/50 superi il valore dei servizi che rientrano nell’allegato I B della medesima.

88. Il governo greco sostiene che i servizi oggetto dei contratti di esecuzione sono interamente, o quanto meno in misura preponderante, servizi di amministrazione pubblica, rientranti nell’allegato I B della direttiva 92/50.

89. Per quanto concerne segnatamente i servizi di assistenza ai produttori in vista della presentazione delle domande/dichiarazioni, il governo greco precisa, in primo luogo, che essi comportano, oltre all’assistenza nella predisposizione dei formulari, l’identificazione sia delle superfici coltivate che delle stabulazioni. Ora, la tesi della Commissione secondo la quale tali servizi vanno qualificati come servizi topografici potrebbe valere unicamente per l’identificazione delle parcelle agricole.

90. In secondo luogo, il governo convenuto fa valere che il materiale di supporto cartografico necessario a tale identificazione è fornito dal Ministero dell’Agricoltura e che le amministrazioni prefettizie, il personale del servizio topografico e la direzione dello sviluppo agricolo forniscono ai produttori l’assistenza tecnica necessaria per le operazioni di identificazione. Le UCA presterebbero la loro attività di assistenza ai produttori sotto il controllo del servizio topografico e della direzione dello sviluppo agricolo.

91. In terzo luogo, il governo greco osserva che, poiché le UCA disponevano dei dati inseriti nelle dichiarazioni presentante per il 2000, e dei supporti cartografici sui quali erano indicate le parcelle dichiarate quell’anno, il loro lavoro di localizzazione risultava semplificato e sostanzialmente limitato alla rilevazione di eventuali differenze rispetto alla situazione esistente l’anno precedente. Il governo convenuto stima che, in generale, circa il 70% delle parcelle dichiarate in un dato anno resta invariato l’anno successivo.

92. In quarto luogo, il governo greco fa valere che le operazioni di localizzazione delle parcelle agricole non necessitano l’intervento di topografi, potendo essere realizzate da altro personale specializzato.

93. Infine, in risposta ad un quesito posto dalla Corte, il governo greco si oppone alla qualificazione dei servizi in causa come servizi topografici cui la Commissione sarebbe giunta senza operare un’analisi circostanziata della nomenclatura CPC delle Nazioni Unite.

ii) Esame

94. L’esame volto a stabilire la natura dei servizi oggetto dei contratti controversi rileva al fine di determinare la disciplina applicabile ai relativi appalti. Nel caso in cui detti servizi rientrino nell’allegato I A della direttiva 92/50, le disposizioni di quest’ultima, conformemente al suo art. 8, si applicherebbero integralmente, mentre, in caso contrario, verrebbero in rilievo i soli artt. 14 e 16, in conformità con quanto disposto dall’art. 9 della direttiva. Qualora si ritenga che i servizi in questione rientrino in parte nell’allegato I A e in parte nell’allegato I B, come prospettato, pur nella diversità delle loro posizioni, sia dalla Commissione sia, a titolo subordinato, dal governo greco, si porrebbe l’ulteriore questione di valutare, ai fini dell’applicazione della regola di cui all’art. 10 della direttiva 92/50, se il valore dei servizi inclusi nell’allegato I A supera quello dei servizi che rientrano nell’allegato I B o viceversa.

95. Ciò premesso, mi sembra che detto esame non possa prescindere dall’analisi del contenuto dei contratti controversi. Poiché i diversi contratti, in quanto tutti conclusi in esecuzione dell’accordo‑quadro, hanno un contenuto largamente simile, segnatamente per quanto concerne l’oggetto delle prestazioni alle quali sono tenute le diverse parti contraenti, tale analisi sarà di seguito condotta facendo riferimento, a titolo di esempio, alle disposizioni del solo contratto concluso tra lo Stato greco, l’amministrazione prefettizia di Corinto e l’UCA di Corinto.

96. L’art. 1 di tale contratto, nel definire l’oggetto e gli scopi dello stesso, afferma che l’esigenza di procedere ad appaltare i servizi di assistenza ai produttori nell’ambito della realizzazione del SIGC scaturisce dalla constatazione dell’impossibilità per i produttori di procedere autonomamente all’identificazione delle superfici coltivate su supporti ortofotografici e al reperimento delle informazioni relative agli animali di allevamento, dell’assenza di assistenza sufficiente da parte dei servizi dell’amministrazione prefettizia, di personale specializzato e di supporti informatici adeguati, e, conseguentemente, della difficoltà in tali condizioni di rispettare i termini imposti per l’attuazione del SIGC.

97. L’art. 2 del contratto, che definisce le obbligazioni assunte dalle diverse parti contraenti, si compone di due parti: la parte A si riferisce alle «operazioni di identificazione delle superfici coltivate dichiarate e del bestiame e di iscrizione nei formulari speciali di domanda». La parte B concerne le «operazioni di introduzione degli elementi dei formulari di domanda nei computer del Ministero per la creazione di una base dati informatizzata».

98. Per quanto concerne le operazioni ricomprese nella parte A, l’UCA si impegna a fornire l’assistenza tecnica necessaria ai produttori interessati nei limiti delle competenze territoriali dell’amministrazione prefettizia contraente. A tal fine essa è tenuta a costituire due squadre, mettendo a disposizione 5 persone incaricate di identificare su carte ortofotografiche le superfici e le installazioni di stabulazione da dichiarare per completare i formulari di domanda, sotto il controllo del servzio topografico, del servizio veterinario e della direzione dello sviluppo agricolo dell’amministrazione prefettizia, nonché a presentare le dichiarazioni a detta amministrazione e ad apportare le necessarie correzioni in caso di errori.

99. Lo Stato greco si impegna a mettere a disposizione i supporti cartografici per individuare le superfici e gli archivi manoscritti relativi agli animali di allevamento marchiati al fine della loro identificazione e della creazione di un registro informatico. Esso si impegna altresì a versare all’UCA, tramite l’amministrazione prefettizia, un importo in dracme corrispondente alla cifra globale delle domande redatte dall’UCA, aumentato di un importo costitutivo di una remunerazione forfettaria per ciascuna domanda.

100. L’amministrazione prefettizia si impegna a fornire, tramite il personale del servizio topografico, l’assistenza tecnica ai produttori per un numero complessivo di 500 dichiarazioni su un totale stimato di 1992 dichiarazioni, mentre l’assistenza relativa alle restanti dichiarazioni è assicurata dall’UCA.

101. Le operazioni che rientrano nella parte B dell’art. 2 del contratto consistono nell’inserimento dei dati tratti dalle dichiarazioni in un programma informatico predisposto dal Ministero dell’Agricoltura e sotto il controllo della direzione per lo sviluppo agricolo dell’amministrazione prefettizia, al fine di creare una base dati definitiva. Lo Stato greco si impegna dunque a fornire i programmi con le istruzioni per inserire i dati relativi alle superfici e al bestiame, a predisporre le necessarie connessioni informatiche, a mettere a disposizione della direzione generale per lo sviluppo agricolo e dell’UCA le conoscenze informatiche dei propri servizi e a versare all’UCA, tramite l’amministrazione prefettizia, un importo in dracme corrispondente alla cifra globale delle domande redatte dall’UCA, aumentato di 500 dracme per ciascuna domanda a titolo di remunerazione per l’introduzione dei dati nella relativa base informatica e di 1 750 dracme per ciascuna domanda a titolo di remunerazione per l’introduzione dei dati nel registro dei bovini.

102. L’art. 3 del contratto definisce le procedure di finanziamento. Alla lett. b) di tale articolo è fissata una somma di 6 554 025 dracme a titolo di spesa per la remunerazione, forfettaria per formulario, dell’esecuzione delle operazioni di identificazione e predisposizione delle domande/dichiarazioni. Alla lett. c) è fissata una somma di 1 920 500 dracme a titolo di spesa per la remunerazione, forfettaria per formulario, dell’esecuzione delle operazioni di trattamento informatico dei dati delle domande/dichiarazioni.

103. Una parte delle prestazioni richieste alle UCA, che la Commissione qualifica come «servizi topografici», consiste quindi nell’identificazione, sulla base di supporti cartografici, ortofotografici o costituiti da fotografie aeree forniti dalle amministrazioni prefettizie, di superfici agricole coltivate. Si evince inoltre dai termini utilizzati agli artt. 1 e 2 del contratto concluso tra lo Stato greco, l’amministrazione prefettizia di Corinto e l’UCA di Corinto che tali operazioni possono essere svolte unicamente da personale specializzato. Occorre infine evidenziare che dette operazioni sono svolte sotto il controllo del personale del servizio topografico dell’amministrazione prefettizia.

104. Sulla base di tali elementi si deve procedere a valutare la correttezza della qualificazione operata dalla Commissione.

105. Detta qualificazione è contestata dal governo convenuto essenzialmente per quanto concerne i servizi di identificazione delle parcelle agricole. Peraltro, la violazione delle disposizioni della direttiva 92/50 contestata nel quadro della censura in esame è ipotizzabile solo qualora detti servizi possano essere fatti rientrare nell’allegato I A di detta direttiva. In effetti, in caso contrario, dato il carattere economicamente marginale dei servizi di inserimento dei dati nelle basi informatiche dell’amministrazione rispetto ai restanti servizi, si dovrebbe necessariamente concludere nel senso della prevalenza, in termini di valore, dei servizi che rientrano nell’allegato I B della direttiva 92/50 rispetto a quelli che rientrano nell’allegato I A della medesima, con la conseguenza di un’applicazione parziale delle regole di pubblicità fissate dalla direttiva medesima.

106. Per tali motivi, l’esame che segue riguarda unicamente la corretta qualificazione dei servizi di identificazione delle parcelle agricole.

107. Occorre preliminarmente ricordare che il settimo ‘considerando’ della direttiva 92/50 così recita: «per l’applicazione delle norme procedurali e ai fini della sorveglianza, il metodo migliore per definire il settore dei servizi è quello di suddividere tali servizi in categorie corrispondenti a talune voci di una nomenclatura comune; che gli allegati I A e I B della presente direttiva si riferiscono alla nomenclatura CPC (classificazione comune dei prodotti) delle Nazioni Unite, che questa nomenclatura può essere sostituita in futuro da una nomenclatura comunitaria; che è necessario prevedere la possibilità di adattare in conseguenza la nomenclatura CPC negli allegati I A e I B».

108. Nella sentenza Tögel ( ), la Corte ha ritenuto che dal settimo ‘considerando’ della direttiva 92/50 emergesse che il riferimento contenuto negli allegati I A e I B di detta direttiva alla nomenclatura CPC ha carattere vincolante. È dunque a tale nomenclatura e alle note esplicative che l’accompagnano che la Commissione deve attenersi nel qualificare i servizi oggetto di un appalto ai fini della loro inclusione nell’allegato I A o nell’allegato I B della direttiva.

109. Orbene, dagli atti di procedura depositati dalla Commissione non emerge chiaramente sulla base di quali elementi e con riferimento a quale classe precisa della nomenclatura CPC detta istituzione ha qualificato le operazioni di cui trattasi come «servizi topografici».

110. In risposta ad un quesito scritto posto dalla Corte, la Commissione ha nondimeno rinviato ai numeri di riferimento CPC 86753 e CPC 86721, che costituiscono sottodivisioni del numero CPC 867, citato alla categoria 12 dell’allegato I A della direttiva 92/50.

111. La categoria 12 dell’allegato I A della direttiva 92/50 risponde alla descrizione seguente: «Servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, anche integrata; servizi attinenti all’urbanistica e alla paesaggistica; servizi affini di consulenza scientifica e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi».

112. Il numero 867 della nomenclatura CPC provvisoria, cui rinvia la categoria 12 dell’allegato I A della direttiva 92/50, riguarda «servizi di architettura, ingegneria e altri servizi tecnici». La classe 8672 include i «servizi di ingegneria» e comprende la sottoclasse 86721, «servizi di consulenza in materia di ingegneria», cui si riferisce la Commissione. La nota esplicativa che riguarda detta sottoclasse precisa che rientrano in quest’ultima «gli studi preliminari di fattibilità, nonché gli studi relativi all’impatto di un progetto». A titolo di esempio si citano «gli studi sull’incidenza della topografia e della geologia sulla concezione, la realizzazione e i costi di un’infrastruttura». La nota precisa altresì che la prestazione di detti servizi non è obbligatoriamente legata alla realizzazione di un’opera, questi ultimi potendo consistere, ad esempio, nel «valutare la qualità di una struttura o degli equipaggiamenti meccanici o elettrici di un edificio, nell’intervenire in qualità di esperto nelle controversie, nell’assistere le autorità pubbliche nell’elaborazione delle leggi, etc».

113. Quanto alla sottoclasse CPC 86753, «servizi di prospezione della superficie», alla quale fa altresì riferimento la Commissione, essa appartiene alla classe 8675, «servizi collegati di consulenza scientifica e tecnica». La nota esplicativa che si riferisce a detta sottoclasse precisa trattarsi di «servizi di reperimento di informazioni sulla configurazione, la posizione e/o i confini di una porzione di superficie terrestre ai fini della realizzazione di carte. I metodi di reperimento di tali informazioni possono variare e includono (…) i tracciati fotogrammetrici e idrografici» ( ).

114. Il governo greco ritiene che i servizi di assistenza prestati dalle UCA, inclusi quelli che si riferiscono all’identificazione delle parcelle agricole su supporti cartografici o altro, siano da qualificarsi come servizi di «amministrazione pubblica» rientranti nella categoria «altri servizi» (categoria 27) dell’allegato I B della direttiva 92/50.

115. La questione se e in che misura i servizi controversi rientrano nella categoria 12 dell’allegato I A della direttiva 92/50 non mi sembra essere stata sufficientemente chiarita dalla Commissione.

116. Se è vero che dai contratti di esecuzione emerge che i servizi prestati dalla UCA nell’ambito della loro attività di assistenza alla compilazione dei formulari di dichiarazione/domanda consistono in larga misura nell’identificazione di parcelle agricole sulla base di supporti cartografici forniti dalle amministrazioni competenti, la tesi della Commissione secondo la quale siffatti servizi, necessitando di personale specializzato ed essendo effettuati sotto il controllo dei servizi amministrativi topografici, devono essere qualificati come servizi topografici non mi sembra del tutto convincente.

117. In effetti, per un verso, emerge dalla nota esplicativa riportata al paragrafo 113 supra che i servizi di «prospezione della superficie» inclusi nella sottoclasse CPC 86753, cui rinvia la Commissione, consistono in operazioni di rilevamento finalizzate alla creazione di carte, laddove nella fattispecie è pacifico tra le parti che i servizi controversi si limitavano all’identificazione di dati su supporti cartografici esistenti. Per altro verso, la sottoclasse CPC 86721, «servizi di consulenza in materia di ingegneria», cui ugualmente rinvia la Commissione, si riferisce, stando alle informazioni contenute nella relativa nota esplicativa e riportate al paragrafo 112 supra, a studi di fattibilità di un progetto o relativi all’incidenza topografica dello stesso o ad altre attività di consulenza anche non collegate alla realizzazione di un’opera, la cui descrizione non appare chiaramente estendersi fino ad operazioni di assistenza tecnica come quelle oggetto della presente vertenza.

118. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE la Commissione è tenuta a dimostrare l’esistenza dell’inadempimento contestato e fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza che la Commissione possa basarsi su alcuna presunzione ( ).

119. Nella specie, in base alle considerazioni che precedono, ritengo che la Commissione non abbia fornito elementi sufficienti a dimostrare che i servizi di identificazione delle parcelle agricole di cui trattasi sono qualificabili come servizi rientranti nella categoria 12 dell’allegato I A della direttiva 92/50 e che, conseguentemente, essa abbia omesso di provare una delle condizioni affinché l’inadempimento contestato al governo greco nel quadro del primo mezzo di ricorso possa considerarsi accertato ( ).

120. Per i motivi suesposti e ferme restando le conclusioni cui sono giunto circa la ricevibilità del ricorso oggetto del presente giudizio, ritengo che la presente censura, relativa alla violazione delle disposizioni della direttiva 92/50, vada disattesa.

2. Sull’asserita violazione del principio di trasparenza e del principio di non discriminazione

121. A titolo subordinato, per l’ipotesi in cui la Corte dovesse considerare che i servizi in causa sono ricompresi, in tutto o in maggior parte, nell’allegato I B della direttiva 92/50, la Commissione fa valere che le autorità elleniche erano nondimeno tenute ad osservare, nella procedura di aggiudicazione degli appalti controversi, un adeguato livello di pubblicità in ossequio al principio di non discriminazione enunciato all’art. 3, n. 2, della direttiva 92/50. Tale articolo figura tra le disposizioni generali del titolo I di detta direttiva che sarebbero applicabili anche agli appalti di servizi che rientrano nell’allegato I B della medesima.

122. La Commissione rinvia altresì a quanto affermato più in generale dalla Corte nella sentenza Teleaustria e Telefonadress ( ) circa l’applicazione dei principi di non discriminazione e di trasparenza agli appalti non regolamentati dalle direttive comunitarie.

123. In detta sentenza, come nelle sentenze Coname ( ) e Parking Brixen, citata supra ( ), la Corte ha affermato che, nonostante i contratti di concessione di pubblici servizi allo stadio attuale del diritto comunitario siano esclusi dalla sfera di applicazione della direttiva 92/50, gli enti aggiudicatori che li stipulano sono comunque tenuti a rispettare le norme fondamentali del Trattato, in generale, e il principio di non discriminazione in base alla nazionalità, in particolare ( ). Secondo la Corte, i principi della parità di trattamento e di non discriminazione in base alla nazionalità comportano, in particolare, un obbligo di trasparenza consistente nel «garantire, a favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta l’apertura della concessione di servizi alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione» ( ).

124. La questione sollevata nel caso di specie è tuttavia parzialmente diversa da quelle oggetto dei precedenti sopraccitati. In effetti, mentre le cause che hanno dato luogo alle sentenze Teleaustria, Coname e Parking Brixen vertevano su concessioni di pubblici servizi non regolamentate da direttive comunitarie, i contratti controversi rientrano invece nell’ambito di applicazione della direttiva 92/50, la quale prevede un diverso regime di pubblicità a seconda che gli appalti cui detta direttiva si applica abbiano ad oggetto servizi rientranti nell’allegato I A o nell’allegato I B della medesima.

125. Tale questione costituisce oggetto della causa C‑507/03, Commissione/Irlanda, attualmente pendente dinanzi alla Grande Sezione della Corte, nella quale l’avvocato generale Stix‑Hackl ha presentato le proprie conclusioni il 14 settembre 2006 pronunciandosi nel senso dell’applicazione dei principi generali di non discriminazione e di trasparenza anche agli appalti di servizi che rientrano nell’allegato I B della direttiva 92/50 per gli aspetti della disciplina di detti appalti da quest’ultima non espressamente regolamentati.

126. Poiché concordo con la soluzione preconizzata dall’avvocato generale Stix‑Hackl nelle sue conclusioni, la quale è sostanzialmente conforme alla tesi sostenuta dalla ricorrente nella presente causa, non ritengo necessario, anche alla luce delle riflessioni sopra esposte circa la ricevibilità del ricorso, attardarmi ad esaminare la presente censura e mi limito dunque a rinviare a quanto esposto nelle suddette conclusioni.

127. Resta da valutare se il governo greco ha addotto motivi tali da giustificare in ogni caso l’esclusione di obblighi di pubblicità preventiva relativamente agli appalti controversi.

128. Orbene, nel contestare la fondatezza della censura in esame, detto governo si è limitato a replicare di aver assicurato una sufficiente e adeguata pubblicità alle operazioni relative al SIGC 2001, con la conseguenza che i soggetti eventualmente interessati avrebbero avuto la possibilità di offrire i propri servizi agli agricoltori, i quali restavano comunque liberi di scegliere a chi rivolgersi al fine di ottenere assistenza nella compilazione e nella presentazione delle domande/dichiarazioni.

129. In risposta alla prima censura sollevata dalla Commissione, il governo convenuto ha tuttavia invocato l’applicabilità agli appalti controversi dell’art. 11, n. 3, lett. b), della direttiva 92/50, in base al quale è ammesso il ricorso alla procedura negoziata non preceduta dalla pubblicazione di un bando di gara quando «a causa di motivi di natura tecnica od artistica ovvero per ragioni attinenti alla tutela di diritti esclusivi, l’esecuzione dei servizi possa venir affidata unicamente ad un particolare prestatore di servizi». In particolare, il governo ellenico ha addotto nella fattispecie l’esistenza di motivi di natura tecnica che imponevano l’attribuzione degli appalti controversi alle UCA.

130. Anche supponendo che l’eccezione consentita da tale disposizione alla regola secondo la quale l’attribuzione degli appalti cui si applicano le disposizioni del titolo III della direttiva avviene previa pubblicazione di un bando di gara sia invocabile nel quadro della censura in esame ‑ che si riferisce alla violazione dei principi generali di trasparenza e di non discriminazione e non all’inosservanza delle regole di pubblicità preventiva previste dalla direttiva 92/50 ( ) ‑ non mi sembra che lo Stato membro convenuto abbia sufficientemente provato la sussistenza nella fattispecie delle condizioni per l’applicazione di detta eccezione. In effetti, il governo ellenico si limita in proposito ad affermare genericamente l’esistenza di motivi di ordine tecnico relativi all’oggetto e alle finalità degli appalti controversi ‑ motivi che, secondo tale governo, imponevano l’attribuzione di detti appalti ai rappresentanti degli agricoltori del luogo in cui le prestazioni dovevano essere effettuate – senza tuttavia fornire ulteriori precisazioni.

131. Alla luce delle considerazioni che precedono, per l’ipotesi in cui la Corte non condivida le conclusioni cui sono giunto circa la ricevibilità del ricorso oggetto del presente giudizio, propongo quindi di accogliere la presente censura, relativa alla violazione dei principi generali di non discriminazione e di trasparenza, e di dichiarare che la condotta contestata dalla Commissione alla Repubblica ellenica nell’ambito di tale censura configura un inadempimento degli obblighi ad essa incombenti in virtù del Trattato.

VI – Sulle spese

132. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

133. Poiché suggerisco alla Corte di respingere il ricorso e atteso che la Repubblica ellenica ha chiesto la condanna della ricorrente alle spese, ritengo che queste ultime debbano essere poste a carico della Commissione.

VII – Conclusioni

134. Per l’insieme delle ragioni suesposte propongo alla Corte di dichiarare che:

– Il ricorso è irricevibile.

– La Commissione è condannata alle spese.