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Conclusioni dell'avvocato generale Fennelly del 6 luglio 1995. - DIP SPA CONTRO COMUNE DI BASSANO DEL GRAPPA, LIDL ITALIA SRL CONTRO COMUNE DI CHIOGGIA E LINGRAL SRL CONTRO COMUNE DI CHIOGGA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO - ITALIA. - DISCIPLINA DEL COMMERCIO - AUTORIZZAZIONE D'ESERCIZIO - CONCORRENZA. - CAUSE RIUNITE C-140/94, C-141/94 E C-142/94.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-03257



Conclusioni dell avvocato generale

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Conclusioni

72 Sono pertanto del parere che le questioni proposte dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto vadano risolte nei seguenti termini:

1) una legislazione che disponga la previsione pianificata della rete commerciale che comprenda elenchi predeterminati di merci soggetti a quote, precludendo così l'apertura di nuovi negozi qualora il mercato sia ritenuto, a norma del piano, già adeguatamente servito, non è di per sé contraria né all'art. 85 né all'art. 86 del Trattato;2) una legislazione che imponga di ottenere, sia per redigere il piano che per concedere nuove autorizzazioni, un parere di un collegio tra i cui membri vi siano rappresentanti dei commercianti già operanti sul mercato, non è contraria né all'art. 85 né all'art. 86 del Trattato;3) una legislazione di questo tipo, fintanto che non faccia distinzioni, di diritto o di fatto, tra importazioni e prodotti nazionali, non è idonea a intralciare gli scambi intracomunitari, ai fini dell'applicazione dell'art. 30 del Trattato.
22.

I criteri su cui si è fondata la Corte per dichiarare che gli organismi di cui alla causa Poucet e Pistre non rientrano nell'ambito di applicazione delle regole di concorrenza suggeriscono dunque di adottare la soluzione opposta nel caso che ci occupa. Ritengo pertanto che la CNAVMA (come pure le altre casse della MSA), almeno nella sua funzione di gestione del regime in parola, vada qualificata come impresa ai sensi degli artt. 85 e seguenti del Trattato. Non v'è ragione che detta impresa goda di un trattamento diverso da quello riservato alle imprese concorrenti in grado di assicurare lo stesso servizio a condizioni simili.
1.

Con ricorso presentato in data 18 agosto 1994, la Commissione chiede alla Corte di constatare che, non avendo adottato entro i termini prescritti le misure necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 18 giugno 1991, 91/339/CEE, recante undicesima modifica della direttiva 76/769/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alla limitazione dell'immissione sul mercato e dell'uso di talune sostanze e preparati pericolosi ( 1 ), il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE.
5.

Questa affermazione del Regno di Spagna non può essere accolta. In considerazione della natura obiettiva del ricorso per inadempimento, è sufficiente, per dichiarare l'inadempimento, tenere conto del fatto che il Regno di Spagna non contesta la violazione ad esso imputata ( 3 ). Esso si limita a giustificare la mancata trasposizione della direttiva entro il termine prescritto con lo scioglimento delle Camere. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, uno Stato membro non può invocare norme o prassi del proprio ordinamento interno, né circostanze di fatto che si verifichino in sede nazionale, per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini contemplati dalle direttive comunitarie ( 4 ). In secondo luogo, il Regno di Spagna fa valere a propria giustificazione di aver ottemperato agli obblighi imposti dalla direttiva quanto al risultato da raggiungere (art. 189, terzo comma, del Trattato CE) adottando in via transitoria disposizioni amministrative, contenute, nella specie, nel cosiddetto «Protocolo». Anche volendo ammettere che sia possibile porre fine in tal modo all'inadempimento, il Regno di Spagna non potrebbe tuttavia invocare validamente questo argomento: ai sensi dell'allegato I alla memoria di replica, il «Protocolo» non è entrato in vigore che dopo il 1o luglio 1994. L'inadempimento avrebbe tuttavia dovuto essere eliminato, al massimo, entro il termine di due mesi fissato nel parere motivato della Commissione del 15 febbraio 1994. In ogni caso il «Protocolo», come disposizione amministrativa di diritto interno, non soddisfa alle condizioni che, secondo giurisprudenza costante della Corte, gli Stati membri sono tenuti a rispettare allorché scelgono forme e mezzi di trasposizione di una direttiva ( 5 ).
68.

A prescindere da tale ipotesi, appare difficile comprendere come si possa rimproverare ad uno Stato membro che abbia imposto sanzioni economiche nei confronti di un paese terzo con cui si trovi in contrasto un uso illegittimo dei poteri attribuitigli dall'art. 224. La Commissione sostiene che la Grecia ha abusato di tali poteri poiché l'embargo mirerebbe non già ad allontanare una minaccia di guerra da parte dell'ERIM, bensì semplicemente a far pressione sull'ERIM nell'ambito della controversia politica in corso tra i due paesi. Tale argomento è infondato; esso non intende infatti dimostrare che la Grecia abbia abusato dei poteri riconosciutile dall'art. 224, ma intende invece provare che tale Stato non potrebbe comunque invocare il predetto articolo, in quanto mancherebbe il requisito di una tensione internazionale grave che costituisca una minaccia di guerra. Una volta riconosciuta la sussistenza di tale requisito, non si può sostenere che la Grecia stia abusando dei propri poteri solo perché cerca di esercitare una pressione nei confronti di un paese terzo con cui è in lite. Al contrario, proprio questo è l'intento dell'art. 224, quando autorizza gli Stati membri ad adottare provvedimenti atti ad incidere sul funzionamento del mercato comune al fine di far fronte ad una tensione internazionale grave che costituisca minaccia di guerra.
La situazione pensionistica della ricorrente si configura nel modo seguente:

Dal 60° anno di età, con decorrenza 1o dicembre 1981, la ricorrente riceve una pensione belga di vecchiaia per persona non coniugata, in base all'attività lavorativa svolta per circa sette anni in Belgio. Dal 65° anno di età, a decorrere dal 1° dicembre 1986, essa riceve inoltre una pensione tedesca di vecchiaia, in base all'attività lavorativa svolta per circa 11 anni in Germania.

Dal 1° luglio 1988 si modificava nuovamente la situazione pensionistica della ricorrente, per il fatto che il coniuge acquisiva il diritto alla pensione al compimento del 65° anno di età. Essa veniva a percepire, di conseguenza, la pensione tedesca e una pensione belga in qualità di coniuge separato di fatto. Il 15 aprile 1988 la ricorrente rinunciava alla pensione belga di anzianità corrisposta a titolo personale sino al passaggio in giudicato della sentenza di divorzio, che avveniva a seguito dell'iscrizione nei registri dello stato civile il 12 febbraio 1991. Questa pensione veniva quindi sospesa. Con il divorzio, la situazione pensionistica della ricorrente veniva nuovamente modificata. Con decisione 10 luglio 1991 veniva attribuita alla ricorrente una pensione di vecchiaia in qualità di coniuge divorziato, con decorrenza 1° marzo 1991, sulla base di un totale contributivo riconosciuto di 33 anni (dal 1948 al 1980), nel cui ambito però non erano presi in considerazione quattro anni, in ragione del superamento dell'unità di pensione.
I quesiti pregiudiziali sottoposti alla Corte nell'ambito della presente procedura vertono sulla compatibilità con il diritto comunitario del Sea Fish Licensing (Time at Sea) (Principles) Order 1993 ( 1 ), decreto che disciplina il numero annuo di giorni di uscita in mare dei pescherecci britannici di lunghezza superiore ai 10 metri (in prosieguo: il «decreto»). Come risulta dall'ordinanza di rinvio, il numero di giorni all'anno che detti pescherecci sono autorizzati in base al decreto in parola a trascorrere in mare, per il periodo compreso tra il 1° gennaio 1993 e il 31 dicembre 1996, sarebbe limitato al numero di giorni trascorsi in mare dagli stessi nel 1991.

I ricorrenti nella causa principale, che rappresentano la quasi totalità degli operatori economici britannici del settore della pesca marittima (in prosieguo: i «ricorrenti»), hanno impugnato il decreto dinanzi alla High Court of Justice, invocandone l'incompatibilità con talune disposizioni di diritto comunitario. In particolare, i ricorrenti hanno sostenuto che il decreto violerebbe la decisione della Commissione 21 dicembre 1992, 92/593/CEE ( 2 ) (in prosieguo: la «decisione»), i regolamenti istitutivi della politica comune della pesca ( 3 ), gli artt. 6, 34, 39 e 40, n. 3, del Trattato CE, nonché alcuni principi generali del diritto comunitario ( 4 ).
6.

Nel controricorso, il Regno di Spagna non nega di non aver messo in vigore i provvedimenti necessari per trasporre la direttiva in diritto interno. Deduce tuttavia quanto segue: i) dal 1989 è in corso un tentativo di revisione globale del regime giuridico delle società a responsabilità limitata, in conformità alle relative direttive comunitarie, ii) questo tentativo non è giunto a compimento a causa delle elezioni legislative svoltesi il 6 giugno 1993, e iii) dopo le elezioni è stato depositato in Parlamento un progetto di legge, il cui capitolo XI riproduce integralmente le disposizioni della direttiva.
La Uelzena Milchwerke eG (in prosieguo: la «Uelzena Milchwerke») consegnava tra il 1991 e il gennaio del 1992 alla Firma Willi Antpöhler GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Antpöhler») burro concentrato in forza di una serie di contratti. Conformemente al regolamento (CEE) della Commissione 16 febbraio 1988, n. 570, relativo alla vendita di burro a prezzo ridotto e alla concessione di un aiuto per la crema, il burro e il burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari ( 1 ), modificato con regolamenti (CEE) 8 aprile 1988, n. 949 ( 2 ), 26 settembre 1988, n.2951 ( 3 ), 13 febbraio 1989, n. 352 ( 4 ), 21 aprile 1989, n. 1048 ( 5 ), 3 maggio 1991, n. 1157 ( 6 ), e 9 settembre 1991, n. 2675 ( 7 ) (in prosieguo: il «regolamento sull'aiuto per il burro»), la Uelzena Milchwerke aveva fruito di un aiuto per il burro concentrato di cui è causa. La Antpöhler trasformava una parte del detto burro concentrato per la fabbricazione di barre di pasta frolla al burro congelate e pronte per essere infornate, sotto forma di biscotti con un contenuto medio di farina del 46% e destinate ad essere messe in forno pella prima volta dal consumatore finale.

Le autorità doganali tedesche sostenevano che la trasformazione del burro concentrato effettuata dalla Antpöhler non le conferiva il diritto all'aiuto, ritenendo che il prodotto «barre di pasta frolla al burro» non potesse essere considerato un prodotto di pasticceria, come sosteneva la Antpöhler, e quindi ricompreso nel codice NC 190530 della Tariffa doganale comune ai sensi dell'art. 4, punto 1, formula A, lett. a), del regolamento sull'aiuto per il burro. Secondo le dette autorità si trattava invece di pasta cruda di cui all'art. 4, punto 3, formula C, lett. a), n. 1, del detto regolamento, che non conferiva il diritto all'aiuto in quanto la pasta aveva un contenuto di farina inferiore al 51% richiesto dal regolamento. Conformemente a quest'ultimo, l'ente di intervento tedesco, la Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, disponeva l'incameramento dell'importo di oltre 330000 DM costituito come cauzione dalla Uelzena Milchwerke. Contestualmente quest'ultima rimborsava l'aiuto concessole.

Essa avviava poi nei confronti della Antpòhler un'azione di risarcimento del danno sofferto a causa del detto rimborso. La Uelzena Milchwerke sosteneva in proposito che la Antpöhler, trasformando il burro concentrato in barre di pasta frolla al burro di quel tipo, si era resa responsabile di inadempimento contrattuale.
Ciò precisato, peraltro, il sistema fiscale controverso appare sicuramente, sotto un altro profilo, discriminatorio ai danni delle merci importate. L'art. 7, n. 2, della legge n. 8/1991 prevede, infatti, che alcune esenzioni totali o parziali dall'imposta possano essere concesse, a titolo temporaneo, esclusivamente a favore di alcune categorie di merci prodotte da industrie stabilite sul territorio di Ceuta (e di Melilla); dall'art. 14 dell'ordinanza 24 settembre 1991, che fissa le modalità di applicazione di quella particolare disposizione, risulta che le suddette esenzioni sono accordate su richiesta degli interessati. Orbene, il carattere discriminatorio di tale disposizione non viene meno per il fatto che non solo le merci importate, ma altresì quelle originarie di altre parti del territorio spagnolo sono escluse dal beneficio in questione. Come rileva la Commissione, infatti, discriminazioni fondate sull'origine regionale di un prodotto costituiscono, almeno parzialmente, una discriminazione fondata sulla nazionalità, in quanto inevitabilmente i prodotti importati simili o concorrenti a quelli locali che possono fruire dell'esenzione subiscono un trattamento meno favorevole. Come risulta da una consolidata giurisprudenza della Corte in materia di art. 30, infatti, perché una misura possa essere qualificata discriminatoria o protezionistica, non è necessario che essa favorisca l'insieme dei prodotti nazionali o sfavorisca solo i prodotti importati ad esclusione dei prodotti nazionali ( 13 ).

Tenuto conto, d'altronde, che l'art. 95 non può essere invocato nei confronti di tributi interni che colpiscono prodotti importati in mancanza di produzione nazionale similare o concorrente ( 14 ), la rilevata incompatibilità dell'«arbitrio» con la suddetta disposizione può essere fatta valere solo nella misura in cui esso sia applicato a merci per le quali vi sia una produzione regionale tassata meno pesantemente della produzione similare o concorrente importata.
Né l'uno, né l'altro di tali argomenti mi lasciano persuaso. L'allegare che lo Stato beneficia della prestazione pecuniaria qui considerata, o che da essa scaturisce un ostacolo alla circolazione delle merci, non significa, ancora, aver dimostrato che si tratti ai sensi del Trattato di un onere fiscale equivalente, negli effetti, al dazio doganale. Certo, le disposizioni indicate nell'ordinanza di rinvio vietano quel tipo di tassa, e non altri, perché vogliono proibire gli effetti equivalenti al dazio. Il problema che ora si pone, tuttavia, è quello di stabilire se il prodursi, nella specie, dell'effetto prospettato nelle deduzioni in esame come equivalente all'imposizione del dazio doganale derivi oppur no, da un atto impositivo, ricadente nella categoria delle tasse vietate, come il Trattato la configura.

Ora, il dazio doganale, e la tassa di effetto equivalente, sono negli artt. 9, 12, 13 e 16 del Trattato considerati come atti impositivi, risultanti, in quanto tali, dall'esercizio di un potere riservato allo Stato o comunque alla pubblica autorità. I destinatari delle disposizioni in esame sono, infatti, esclusivamente gli Stati membri. Senonché, la prestazione dedotta in giudizio, prevista in un contratto fra privati, non riveste i caratteri della prestazione imposta. D'altra parte, il soggetto che esige il versamento della «tassa di passaggio» è una società commerciale, la quale, come risulta dall'ordinanza di rinvio, non appartiene, né può essere comunque ricondotta, alla sfera dell'organizzazione statuale: e questo, nemmeno nel senso assai lato in cui l'intende questa Corte, quando vi include ogni «organismo che, indipendentemente dalla sua forma giuridica, sia stato incaricato, con un atto della pubblica autorità, di prestare, sotto il controllo di quest'ultima, un servizio di interesse pubblico e che dispone a questo scopo di poteri che eccedono i limiti di quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli» ( 3 ).

La «tassa di passaggio» non trae origine dal potere impositivo di alcun organismo così configurato, mentre è soltanto l'imposizione fiscale — la tassa imposta dall'autorità competente — ad esser vietata come tassa di effetto equivalente al dazio. Ritengo, quindi, di dover concludere che una prestazione pecuniaria del tipo di quella oggetto del presente giudizio non è una tassa di effetto equivalente ai sensi degli artt. 9, 12, 13 e 16 del Trattato.
I principi enunciati nella causa Richardt (v. supra, paragrafi 53 e 54) sono anche in questo caso rilevanti; è indubbio che la prescrizione di un'autorizzazione all'esportazione può essere resa effettiva da un sistema di sanzioni e sembra evidente che una sanzione consistente in una pena detentiva non è necessariamente sproporzionata in caso di pericolo per la sicurezza esterna di uno Stato membro o di minaccia per la salute e la vita delle persone causata da uno stato di guerra. Sul tema delle sanzioni può farsi riferimento al regolamento (CEE) del Consiglio n. 3381/94 ( 30 ), che ha istituito un regime comunitario di controllo delle esportazioni di beni a duplice uso e che all'art. 17 così dispone:

«Ogni Stato membro adotta le misure appropriate per assicurare la piena applicazione di tutte le disposizioni del presente regolamento e in particolare determina le sanzioni da irrogare in caso di violazione delle norme del presente regolamento e di quelle adottate in esecuzione di quest'ultimo; le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive».

Sebbene il regolamento non fosse ancora in vigore all'epoca dei fatti, questo articolo può considerarsi enunciare principi consolidati. In risposta al terzo trattino della seconda questione, può pertanto affermarsi che il diritto comunitario non osta all'adozione di norme nazionali che comminino sanzioni effettive, ivi comprese pene detentive.
Il criterio della residenza nel senso assunto dal diritto tributario internazionale non è, di per sé, in contrasto con il diritto comunitario. Ci permettiamo di rinviare, al riguardo, alle nostre conclusioni relative alla causa Schumacker ( 19 ) nonché alla sentenza medesima, in cui questa Corte ha precisato la logica della distinzione tra residenti e non residenti:

«(...) in materia di imposte dirette la situazione dei residenti e quella dei non residenti non sono di regola analoghe.

Il reddito percepito nel territorio di uno Stato membro da un non residente costituisce il più delle volte solo una parte del suo reddito complessivo, concentrato nel suo luogo di residenza. Peraltro, la capacità contributiva personale del non residente, derivante dalla presa in considerazione di tutti i suoi redditi e della sua situazione personale e familiare, può essere valutata più agevolmente nel luogo in cui egli ha il centro dei suoi interessi personali ed economici. Questo luogo corrisponde in genere alla residenza abituale della persona interessata. Anche il diritto tributario internazionale, in ispecie il modello di convenzione dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) in materia di doppia imposizione, ammette che in via di principio spetta allo Stato di residenza tassare il contribuente in modo globale, prendendo in considerazione gli elementi inerenti alla sua situazione personale e familiare.

La situazione del residente è diversa, in quanto nello Stato di residenza è di regola concentrata la parte essenziale dei suoi redditi. Peraltro, questo Stato dispone in genere di tutte le informazioni necessarie per valutare la capacità contributiva globale del contribuente, tenuto conto della sua situazione personale e familiare» ( 20 ).
Infine, il principio della certezza del diritto impone che le quote non siano rimesse in discussione dopo il 1° marzo, se gli operatori non ne sono stati informati prima. Questo principio vale a maggior ragione quando i trasferimenti di quote possono essere illimitati. Per quanto riguarda gli atti comunitari, voi dichiarate che:

«(...) benché, in linea di massima, il principio della certezza del diritto osti a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato» ( 27 ).
A nulla vale sostenere, sul punto, come ha fatto il governo francese, che l'esecuzione del collaudo da parte del LEA non sarebbe altro che un'attività di carattere tecnico e che la valutazione dei risultati di tale collaudo spetterebbe in ogni caso alla direzione competente del ministero.

In realtà, il collaudo effettuato dal LEA non può, per definizione, sottostare ad un ulteriore giudizio da parte dell'amministrazione. Al contrario, l'esito del collaudo è un giudizio tecnico che attesta, in positivo o in negativo, la conformità dell'apparecchio collaudato a determinati parametri. La circostanza che tale risultato venga poi trasmesso all'amministrazione non implica evidentemente una verifica ulteriore di quest'ultima.

In definitiva, l'amministrazione non valuta il risultato del collaudo, ma ne prende semplicemente atto. Ne consegue che il collaudo del LEA non rappresenta solo un momento della fase di controllo delle specifiche tecniche, ma sostanzialmente esaurisce la fase di controllo.
15.

Con quanto or ora rilevato si è già fornita la soluzione alla prima questione pregiudiziale. Poiché le sostanze oggetto del procedimento pendente dinanzi alla Pretura circondariale — vale a dire il clorprofam e il profam — non sono elencate nell'allegato della direttiva 90/642, questa stessa direttiva non si applica a tali sostanze. Dall'ordinanza di rinvio pregiudiziale risulta però che il giudice nazionale intendeva far risolvere anche la questione di principio relativa al punto se i diserbanti possano mai rientrare nell'ambito di applicazione della direttiva 90/642. Tali dubbi sono alimentati dal testo della direttiva, ove si parla — come pure in quello della direttiva 76/895 — di antiparassitari. Come risulta da uno sguardo alle altre norme del diritto comunitario nella materia in esame, di regola il legislatore distingue fra sostanze attive, utili per la lotta agli organismi nocivi (antiparassitari), e sostanze che eliminano le malerbe (diserbanti) ( 13 ). Come nozione più ampia viene utilizzata al riguardo quella dei prodotti fitosanitari.
Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 23 febbraio 1995. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEL BELGIO. - INADEMPIMENTO DI STATO - DIRETTIVA 91/263/CEE - MANCATA TRASPOSIZIONE. - CAUSA C-218/94.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-01089



Conclusioni dell avvocato generale

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1 Nel presente ricorso per inadempimento, la Commissione contesta al Regno del Belgio di essere venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 189, terzo comma, del Trattato CE, e dell'art. 17 della direttiva del Consiglio 29 aprile 1991, 91/263/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle apparecchiature terminali di telecomunicazione, incluso il reciproco riconoscimento della loro conformità (1), omettendo di emanare entro il termine stabilito le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della citata direttiva. Essa domanda, in via subordinata, che la Corte constati, in ogni caso, che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle medesime disposizioni, avendo omesso di informare immediatamente la Commissione dell'adozione delle misure in oggetto.

2 L'art. 17 della direttiva 91/263 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 6 novembre 1992, e di informarne immediatamente la Commissione.

3 Il Regno del Belgio non contesta l'addebito mossogli, richiamando semplicemente l'attenzione sul fatto che le disposizioni necessarie alla trasposizione della direttiva sono state nel frattempo emanate. I progetti relativi non erano tuttavia ancora stati adottati dalle istanze competenti al momento considerato, vale a dire, allo scadere del termine di due mesi che era stato posto al Regno del Belgio dalla Commissione nel suo parere motivato del 7 febbraio 1994. Per quanto è dato constatare, tale situazione è rimasta invariata fino al momento presente.

4 Ciò considerato, non possiamo proporvi che di dar seguito alla conclusione principale della Commissione e di condannare il Regno del Belgio alle spese.SIgr

(1) - GU L 128, pag. 1.