Conclusioni dell'avvocato generale Gulmann del 14 ottobre 1992. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO IRLANDA. - INADEMPIMENTO - RESTRIZIONI ALL'IMPORTAZIONE DI SPERMA DI ANIMALI DELLA SPECIE BOVINA E SUINA DESTINATO ALL'INSEMINAZIONE ARTIFICIALE. - CAUSA C-235/91.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-05917



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. La Commissione ha proposto un ricorso contro l' Irlanda per far constatare che la normativa e la prassi amministrativa irlandese relative alle importazioni di sperma di animali da altri Stati membri sono in contrasto con il diritto comunitario.

Le norme irlandesi che qui rilevano sono contenute in una legge del 1947 [Live Stock (Artificial Insemination) Act], la quale, in particolare, dispone che l' importazione di sperma di un animale al quale si applica la legge può aver luogo solo previa autorizzazione, che può essere subordinata a condizioni. Le disposizioni di detta legge sono integrate, per i bovini, da un regolamento del 1948, e, per i suini, da un corrispondente regolamento del 1965. Questi regolamenti dispongono, in particolare, che lo sperma di toro o di verro può essere distribuito o venduto solo dietro autorizzazione e che una inseminazione può essere praticata solo con sperma importato previa autorizzazione del ministro. Dagli atti emerge che, almeno fino a qualche anno fa, lo sperma poteva essere importato solo per essere utilizzato nei nove centri di inseminazione artificiale autorizzati e le autorizzazioni erano soggette a talune condizioni, tra cui la conferma, da parte di un agente a tal fine abilitato, del certificato di esportazione che accompagna lo sperma importato e l' obbligo di messa in quarantena per un mese di detto sperma.

2. Le conclusioni della Commissione si dividono in due parti. La Commissione conclude in primo luogo che la Corte constati che l' Irlanda ha violato l' art. 30 del Trattato CEE "assoggettando tutte le importazioni di sperma a licenza" (1). La seconda parte delle conclusioni riguarda le "condizioni restrittive all' importazione dello sperma di animali" che la Commissione giudica incompatibili con la direttiva del Consiglio 77/504/CEE e con la decisione della Commissione 88/124/CEE (v. infra).

E' inconfutabile che si debba dare ragione alla Commissione quanto al fatto che le norme irlandesi considerate costituiscono una violazione dell' art. 30 del Trattato. Questo non è assolutamente contestato dal governo irlandese, il quale ha riconosciuto che era necessaria l' adozione di nuove norme che implicano la soppressione del regime di autorizzazioni all' importazione e la sostituzione di detto regime con un sistema di certificati conforme alle direttive e alle decisioni pertinenti in materia. Il governo irlandese, deduce tuttavia di aver conformato la sua prassi amministrativa alle esigenze del diritto comunitario, già prima del deposito del ricorso per inadempimento. Le domande di autorizzazioni di importazione vengono espletate in pochi giorni; le autorizzazioni concesse sono valide per sei mesi e il regime di quarantena, che esisteva in precedenza, era già stato soppresso nel 1987. Il governo irlandese deduce inoltre che l' obbligo dell' autorizzazione non è di per sé in contrasto con le norme comunitarie vigenti.

3. Le conclusioni della Commissione mi mettono di fronte a taluni problemi che in una certa misura sono formali.

In primo luogo, le due parti di dette conclusioni riguardano in maniera generale l' importazione dello sperma di animali. Tanto la fase precontenziosa del procedimento quanto le dichiarazioni che figurano nel ricorso stanno dunque ad indicare che le presenti conclusioni debbono essere limitate allo sperma di toro e di verro (2).

Il secondo problema, più importante, sta nel fatto che dalla sentenza della Corte 28 giugno 1983, Commissione/Francia (3), emerge che all' epoca la Commissione non contestava che l' amministrazione francese poteva subordinare l' importazione di sperma destinato all' inseminazione di animali della specie bovina ad un' autorizzazione purché non assoggettasse lo sperma importato a condizioni più severe di quelle vigenti per lo sperma prodotto sul territorio nazionale. La ragione era verosimilmente costituita dal fatto che il requisito dell' autorizzazione poteva essere giustificato da considerazioni di natura veterinaria e zootecnica. La Commissione nella presente causa ha rilevato, a giusto titolo, che, da allora, una serie di direttive e di decisioni sono state adottate per armonizzare i requisiti nazionali fondati su dette considerazioni. La Commissione ha tuttavia citato siffatti testi solo a proposito dei bovini.

4. Ciò considerato, nulla impedisce a mio avviso che sia constatato che, per quanto riguarda lo sperma di toro, il mantenimento di un regime di autorizzazioni, quale quello vigente in Irlanda, è in contrasto con il diritto comunitario.

Per contro, è possibile nutrire qualche dubbio sulla questione se altrettanto vale per quanto riguarda lo sperma di verro. Siccome l' art. 30 vieta, in linea di principio, le disposizioni nazionali che implicano un obbligo, anche puramente formale, di autorizzazioni di importazione o di sistemi analoghi, e siccome siffatti sistemi possono essere ammessi solo in presenza delle condizioni di cui all' art. 36, spetta al governo irlandese dimostrare che il regime di autorizzazioni di importazione è giustificato, per quanto riguarda lo sperma di verro, da considerazioni di natura veterinaria o zootecnica (4). A mio parere, il governo irlandese non ha dimostrato a sufficienza che vi siano ragioni per trattare lo sperma di verro in modo diverso dallo sperma di toro. Al contrario, come ho detto, il governo irlandese ha lasciato intendere di aver ammesso che la normativa irlandese doveva essere modificata in modo da istituire un sistema di certificati. E' possibile altresì condividere il parere della Commissione secondo il quale il vigente regime di autorizzazioni di importazione è incompatibile con l' art. 30 pure per quanto riguarda l' importazione di sperma di verro, anche se l' armonizzazione evocata dalla Commissione si applica solo ai bovini e non ai suini.

5. Il terzo problema di fronte al quale il ricorso della Commissione mi pone riguarda la seconda parte delle sue conclusioni, cioè le condizioni restrittive alle quali è subordinata l' importazione di sperma di animali, condizioni che, secondo la Commissione, sono incompatibili con la direttiva 77/504 e con la decisione 88/124 (5). In limine ricordo che mi pare più corretto constatare che eventuali condizioni restrittive collegate a autorizzazioni di importazione sono incompatibili con l' art. 30 del Trattato e non con disposizioni di direttive o di decisioni il cui obiettivo è di eliminare le possibilità, per gli Stati membri, di invocare l' art. 36 del Trattato (6).

Non vedo del resto chiaramente quali siano le condizioni restrittive considerate dalla Commissione in questa parte delle sue conclusioni. Come ho detto, il governo irlandese ha sostenuto che, già prima che il ricorso fosse proposto, aveva iniziato a gestire il regime di autorizzazioni conformemente alle pertinenti norme comunitarie. Certamente, questo argomento non è confortato da prove ma, d' altronde, la Commissione non ne ha neppure dimostrato l' infondatezza. Appare difficile determinare su siffatte basi se l' attuale prassi amministrativa in Irlanda sia in contrasto con il diritto comunitario. Siccome l' onere della prova a questo riguardo grava sulla Commissione, mi sembra dubbio che possa constatarsi l' esistenza di misure restrittive incompatibili con il diritto comunitario nel contesto della concreta gestione del regime di autorizzazioni.

Per contro ° e questo è in realtà più importante di quanto ho appena menzionato ° condivido il parere della Commissione che il regime di autorizzazioni di importazione in Irlanda è in contrasto con il diritto comunitario, perché riposa su una normativa che autorizza il ministro a fissare condizioni per le autorizzazioni di importazione senza indicare quali siano le condizioni imposte. Ciò è particolarmente riprovevole in una situazione in cui è accertato che, nella precedente prassi amministrativa, una serie di condizioni erano chiaramente in contrasto con il diritto comunitario. In siffatte circostanze è particolarmente necessario che un cambiamento di prassi sia comunicato in maniera vincolante e chiara ai soggetti interessati. Stando a quanto esposto dal governo irlandese, la situazione giuridica esistente in Irlanda è, di per sé, in contrasto con l' art. 30, poiché le parti interessate non possono averne sufficiente conoscenza, questo implica una limitazione di fatto alla libera circolazione delle merci tra gli Stati membri (v. a questo riguardo, ad esempio, la sentenza 15 ottobre 1986, causa 168/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2945, punto 13 della motivazione).

Con queste precisazioni in merito alle conclusioni della Commissione, ritengo che, in linea essenziale, possa accogliersi il ricorso della Commissione.

Conclusioni

6. Suggerisco pertanto alla Corte di constatare che, mantenendo un regime generale di autorizzazioni all' importazione applicabile alle importazioni di sperma di toro e di verro e non precisando in maniera vincolante e chiara le condizioni vigenti per l' importazione di dette merci, l' Irlanda ha violato gli obblighi che le incombono in forza dell' art. 30 del Trattato CEE. Ritengo inoltre che l' Irlanda debba essere condannata alle spese.

(*) Lingua originale: il danese.

(1) ° In questa parte delle sue conclusioni, la Commissione afferma altresì che il requisito dell' autorizzazione costituisce una violazione alle disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 28 giugno 1968, n. 827, relativo all' organizzazione comune dei mercati per taluni prodotti elencati nell' allegato II del Trattato (GU L 151, pag. 16), e al regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24). Le disposizioni considerate contengono un divieto corrispondente a quello contenuto nell' art. 30 del Trattato. Questo riferimento indipendente, nelle conclusioni, a questi due regolamenti mi pare superfluo. Ambedue i regolamenti sono stati adottati prima del 1970, e siccome l' art. 30 del Trattato è divenuto direttamente applicabile solo nel 1970, degli effetti giuridici autonomi erano attribuiti all' iscrizione, nei regolamenti, del divieto di frapporre ostacoli al commercio corrispondente al divieto dell' art. 30. Dopo il 1970, un divieto a sé stante nei regolamenti non è più necessario e, del resto, non è più ripreso nei regolamenti adottati dopo questa data. Del resto, la Commissione non ha spiegato perché a fianco al regolamento citato in primo luogo, vertente direttamente sullo sperma animale, ha aggiunto un riferimento al secondo regolamento riguardante l' organizzazione di mercato per la carne bovina.

(2) ° V. punto 11 del parere motivato, il quale è a questo riguardo il più chiaro, dove viene precisato: Siccome questo procedimento riguarda unicamente lo sperma di toro e di verro (...) .

(3) ° Causa 161/82 (Racc. pag. 2079).

(4) ° V. sentenza 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 203, punti 9 e segg. della motivazione).

(5) ° Direttiva del Consiglio 25 luglio 1977, relativa agli animali della specie bovina riproduttori di razza pura (GU L 206, pag. 8), e decisione della Commissione 21 gennaio 1988, che stabilisce il modello dei certificati genealogici relativi allo sperma ed agli ovuli fecondati di bovini riproduttori di razza pura e le indicazioni che vi devono figurare (GU L 62, pag. 32).

(6) ° Sembra del resto difficile comprendere le conclusioni della Commissione su questo punto. Secondo la loro formulazione esse riguardano le condizioni restrittive all' importazione di sperma, sia che trattasi di sperma di toro, di verro o di altri animali, mentre le norme che sarebbero state violate da dette restrizioni sono costituite da una direttiva e da una decisione riguardante esclusivamente i bovini.