SENTENZA DELLA CORTE DEL 18 MAGGIO 1993. - REGNO DEL BELGIO CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - AIUTI ALLA COSTRUZIONE NAVALE. - CAUSE RIUNITE C-356/90 E C-180/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-02323



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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1. Aiuti concessi dagli Stati ° Divieto ° Deroghe ° Aiuti alla costruzione navale ° Direttiva 87/167/CEE ° Ambito di applicazione ° Aiuti diretti e indiretti

(Direttiva del Consiglio 87/167/CEE, artt. 3, n. 2, e 4, n. 4)

2. Aiuti concessi dagli Stati ° Esame da parte della Commissione ° Valutazione alla luce dell' art. 92 del Trattato ° Procedimento ex art. 93, n. 2 ° Ricorso al procedimento ex art. 169 ° Inammissibilità

(Trattato CEE, artt. 93, n. 2, e 169)

3. Aiuti concessi dagli Stati ° Divieto ° Deroghe ° Aiuti alla costruzione navale ° Direttiva 87/167/CEE ° Criteri di deroga ° Rispetto di un massimale comune ° Incompatibilità con il mercato comune di qualsiasi aiuto che superi il massimale fissato ° Ruolo della Commissione ° Verifica del rispetto del massimale

(Direttiva del Consiglio 87/167/CEE, art. 4, n. 1)

Massima

1. Emerge chiaramente dagli artt. 3, n. 2, e 4, n. 4, della direttiva 87/167, concernente gli aiuti alla costruzione navale, che tale direttiva ha istituito un sistema coerente che prende in considerazione, per la determinazione dell' importo di un aiuto accordato in occasione della costruzione di una nave, non solo gli aiuti diretti, ma anche gli aiuti indiretti che lo Stato può accordare alla sua industria navale.

2. Qualora si tratti di accertare l' incompatibilità con il mercato comune di aiuti accordati dagli Stati, anche una legge istitutiva di aiuti deve essere valutata seguendo il procedimento di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato e non quello di cui all' art. 169.

3. Dato che il Consiglio, partendo dalla considerazione dell' incompatibilità con il Trattato degli aiuti di Stato alla costruzione navale, ha tenuto conto di una serie di esigenze di ordine economico e sociale che l' hanno condotto ad avvalersi della facoltà, riconosciuta dal Trattato, di considerare nondimeno tali aiuti compatibili con il mercato comune a condizione che soddisfacessero ai criteri di deroga previsti nella direttiva 87/167 e, per quanto riguarda gli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi, ha adottato il criterio del non superamento del massimale comune stabilito dall' art. 4, n. 1, della direttiva, tale massimale rappresenta ciò che il Consiglio ha considerato come il punto di equilibrio tra le esigenze contraddittorie del rispetto delle regole del mercato comune e del mantenimento di un livello sufficiente di attività nei cantieri navali europei, condizione della sopravvivenza di un' industria europea della costruzione navale efficiente e competitiva.

Di conseguenza, il rispetto di questo massimale è la condizione essenziale affinché un aiuto alla costruzione navale possa essere considerato compatibile con il mercato comune e il suo superamento comporta ipso facto l' incompatibilità dell' aiuto di cui trattasi. In un contesto del genere, il ruolo della Commissione è limitato alla verifica del rispetto di tale condizione.

Parti

Nelle cause riunite C-356/90 e C-180/91,

Regno del Belgio, rappresentato dal signor Jan Devadder, consigliere presso il ministero degli Affari esteri, del Commercio con l' estero e della Cooperazione allo sviluppo, assistito dagli avvocati Edward Marissens, del foro di Bruxelles, e Patrick Devers, del foro di Gand, con domicilio eletto a Lussemburgo, presso la sede dell' ambasciata del Belgio, 4, rue des Girondins,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Thomas F. Cusack, consigliere giuridico, e Berend J. Drijber, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo, presso il signor Nicola Annecchino, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

convenuta,

aventi ad oggetto, rispettivamente, l' annullamento della decisione della Commissione 4 luglio 1990, 90/627/CEE, relativa a crediti concessi dalle autorità belghe a due armatori per l' acquisto di una nave GLP di 34 000 m3 e di due navi frigorifero (GU L 338, pag. 21) nonché della decisione della Commissione 13 marzo 1991, 91/375/CEE, relativa ai crediti concessi dalle autorità belghe a vari armatori per la costruzione di nove navi (GU L 203, pag. 105),

LA CORTE,

composta dai signori O. Due, presidente, G.C. Rodríguez Iglesias e J.L. Murray, presidenti di sezione, G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, M. Diez de Velasco, P.J.G. Kapteyn e D.A.O. Edward, giudici,

avvocato generale: M. Darmon,

cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 20 ottobre 1992,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 16 dicembre 1992,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con ricorsi depositati presso la cancelleria della Corte il 6 dicembre 1990 e l' 11 luglio 1991, il Regno del Belgio, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento, rispettivamente, della decisione della Commissione 4 luglio 1990, 90/627/CEE, relativa a crediti concessi dalle autorità belghe a due armatori per l' acquisto di una nave GLP di 34 000 m3 e di due navi frigorifero (GU L 338, pag. 21) notificata il 4 ottobre 1990, nonché della decisione della Commissione 13 marzo 1991, 91/375/CEE, relativa ai crediti concessi dalle autorità belghe a vari armatori per la costruzione di nove navi (GU L 203, pag. 105), notificata il 13 maggio 1991.

2 Con atto separato depositato presso la cancelleria della Corte il 6 dicembre 1990, contestualmente al ricorso nella causa C-356/90, il Regno del Belgio ha proposto, in forza degli artt. 185 e 186 del Trattato, un' istanza di provvedimenti urgenti diretta ad ottenere la sospensione dell' esecuzione della decisione 90/267, già citata, e a far ingiungere alla Commissione di riaprire la procedura amministrativa ex art. 93, n. 2, del Trattato. Con ordinanza 8 maggio 1991 (causa C-356/90 R, Racc. pag. I-2423) il presidente della Corte ha respinto l' istanza di provvedimenti urgenti e ha riservato la decisione sulle spese.

3 Le decisioni impugnate sono state adottate sulla base dell' art. 93, n. 2, primo comma, del Trattato, nonché della direttiva del Consiglio 26 gennaio 1987, 87/167/CEE, relativa agli aiuti alla costruzione navale (GU L 69, pag. 55, in prosieguo: la "direttiva").

4 In forza dell' art. 4, n. 1, della direttiva, gli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi possono essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che l' importo totale dell' aiuto accordato ad un singolo contratto non superi, in equivalente sovvenzione, un massimale comune espresso in percentuale del valore contrattuale prima dell' aiuto.

5 Tale massimale, secondo l' art. 4, nn. 2 e 3, è fissato dalla Commissione sulla base della differenza esistente tra i costi dei cantieri più competitivi della Comunità e i prezzi praticati dai loro principali concorrenti internazionali. Il massimale è riesaminato ogni dodici mesi o a intervalli più ridotti quando circostanze eccezionali lo richiedono, con l' obiettivo di una sua riduzione progressiva.

6 L' art. 4, n. 4, della direttiva precisa che il massimale si applica non solo agli aiuti alla produzione, indipendentemente dalla loro forma, accordati direttamente ai cantieri, ma anche (art. 3, nn. 1 e 2) a tutte le forme di aiuto agli armatori o a terzi disponibili in quanto aiuti per la costruzione o la trasformazione di navi, quando questi aiuti sono effettivamente utilizzati per la costruzione o la trasformazione di navi nei cantieri della Comunità.

7 Con le decisioni impugnate, la Commissione ha, in primo luogo, dichiarato incompatibili con il mercato comune una serie di aiuti alla costruzione navale, accordati sotto forma di crediti dalle autorità belghe nel corso dell' anno 1989, dato che l' equivalente sovvenzione degli stessi superava il massimale fissato per il 1989; in secondo luogo, essa ha ingiunto al governo belga di riesaminare le condizioni dei crediti al fine di ridurli a concorrenza di tale massimale.

8 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, della normativa comunitaria in materia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.

9 A sostegno dei suoi due ricorsi, il Regno del Belgio fa valere essenzialmente due mezzi. Il primo è relativo alla natura degli aiuti accordati, nel senso che, a suo parere, solo gli aiuti effettivamente disponibili in quanto aiuti alla produzione debbono essere presi in considerazione per la determinazione del massimale, ad esclusione, per contro, degli aiuti all' utilizzazione. Il secondo mezzo riguarda la portata del massimale di cui all' art. 4, n. 1 della direttiva.

10 In via accessoria al primo mezzo, il governo belga sostiene che la Commissione, per chiamare in causa gli aiuti all' utilizzazione, avrebbe dovuto avviare il procedimento ex art. 169. In via accessoria al secondo mezzo, il governo belga invoca la violazione dell' obbligo di motivazione a sensi dell' art. 190 del Trattato nonché la violazione dei diritti della difesa.

Sul primo mezzo relativo alla distinzione tra aiuti alla produzione e aiuti alla gestione

11 Il regime degli aiuti alla costruzione navale in Belgio è disciplinato dalla legge 23 agosto 1948 (in prosieguo: la "legge"), più volte modificata, intesa ad assicurare il mantenimento e lo sviluppo della marina mercantile, della pesca marittima e della costruzione marittima e che istituisce a tal fine un Fondo per l' Armamento e le Costruzioni marittime.

12 Secondo il governo belga, la legge, che è stata debitamente notificata alla Commissione, persegue un duplice obiettivo: essa disciplinerebbe, da una parte, gli aiuti diretti, nel quadro di un contratto determinato, ai cantieri navali per la costruzione o la trasformazione di una nave e, dall' altra, gli aiuti alla gestione accordati agli armatori, cioè gli aiuti di incentivo alla navigazione sotto bandiera belga o lussemburghese, anche su navi costruite in paesi terzi, che riguarderebbero tanto l' impiego quanto l' ammodernamento del materiale navigante di un determinato armatore, al di fuori di contratti di costruzione o di ristrutturazione con un cantiere navale.

13 Orbene, per il governo belga, solo il primo tipo di aiuti rientrerebbe nell' ambito di applicazione della direttiva, il cui obiettivo sarebbe quello di evitare l' incremento della capacità di produzione dei cantieri navali della Comunità; la Commissione avrebbe dunque dovuto isolare la quota di "aiuto alla gestione" dall' importo totale di crediti concessi, al fine di prendere in considerazione soltanto la quota di "aiuto alla produzione" e verificare esclusivamente la conformità di quest' ultima, espressa in equivalente sovvenzione, con il massimale comune applicabile. Se la Commissione avesse proceduto in tal senso, non avrebbe potuto accertare che il massimale era stato superato e dichiarare, di conseguenza, che gli aiuti di cui è causa erano incompatibili con il mercato comune.

14 E' opportuno osservare, al riguardo, come ha giustamente rilevato l' avvocato generale, che la direttiva ha istituito un sistema coerente che prende in considerazione, per la determinazione dell' importo dell' aiuto accordato in occasione della costruzione di una nave, non solo gli aiuti diretti, ma anche gli aiuti indiretti che lo Stato può accordare alla sua industria navale. Ciò emerge chiaramente dall' art. 4, n. 4, della direttiva, in base al quale il massimale è applicabile non solo a tutte le forme di aiuto alla produzione concesse direttamente ai cantieri, ma anche agli aiuti di cui all' art. 3, n. 2, disposizione che riguarda tutte le forme di aiuto accordate agli armatori o a terzi quando questi aiuti sono effettivamente utilizzati per la costruzione o la trasformazione delle navi nei cantieri della Comunità.

15 Nella fattispecie, emerge dalla formulazione delle decisioni controverse che gli aiuti in questione erano effettivamente destinati alla costruzione di navi presso cantieri navali belgi. Poiché il governo belga non ha fornito alcun elemento di prova in senso contrario, non si può contestare che tali aiuti rientrino nell' ambito d' applicazione della direttiva.

16 Il primo mezzo deve perciò essere respinto.

17 Il governo belga sostiene, come mezzo accessorio, che l' eventuale incompatibilità con la direttiva della distinzione tra aiuti alla costruzione e aiuti alla gestione non deriva dagli aiuti di cui alle decisioni impugnate, ma dalla stessa legge 23 agosto 1948, di guisa che la Commissione avrebbe dovuto avviare un procedimento ex art. 169 del Trattato e non il procedimento, specifico per gli aiuti, di cui all' art. 93, n. 2.

18 A tal fine, è sufficiente ricordare, come si evince dalla sentenza 30 gennaio 1985, causa 290/83, Commissione/Francia (Racc. pag. 439), che anche una legge istitutiva di aiuti deve essere valutata seguendo il procedimento di cui all' art. 93, n. 2, qualora si tratti di accertare l' incompatibilità degli stessi aiuti, in quanto tali, con il mercato comune.

19 Ne consegue che, nella fattispecie, la Commissione, trattandosi di aiuti di cui essa cercava di verificare la compatibilità con il mercato comune, poteva seguire solo il procedimento ex art. 93, n. 2.

20 Questo mezzo accessorio non può dunque essere accolto.

Sul secondo mezzo relativo alla portata del massimale di cui all' art. 4, n. 1, della direttiva

21 Secondo il governo belga, a torto la Commissione, attribuendo una portata assoluta al massimale comune istituito dall' art. 4, n. 1, della direttiva, si è limitata puramente e semplicemente a constatare che gli aiuti di cui è causa superano il massimale per poi dedurne automaticamente la loro incompatibilità con il mercato comune.

22 Emergerebbe, per contro, tanto dal preambolo della direttiva, il cui obiettivo sarebbe la lotta contro la sovraccapacità nel settore della costruzione navale della Comunità, quanto dagli stessi termini dell' art. 4, n. 1 ["(...) possono (...)"], che questa disposizione introduce solo una presunzione esplicita di compatibilità per quanto concerne gli aiuti che non superano il massimale e una presunzione implicita di incompatibilità per quanto riguarda gli aiuti che lo superano. Si tratterebbe di presunzioni semplici nel senso che, nel primo caso, non sarebbe escluso che la Commissione possa dichiarare incompatibile un aiuto anche se non supera il massimale e nel senso che, nel secondo caso, sarebbe possibile allo Stato membro interessato fornire la prova che, nonostante il superamento, l' aiuto specifico messo in questione è tuttavia compatibile con il mercato comune.

23 Questo approccio sarebbe giustificato essenzialmente dal fatto che la direttiva, in quanto atto di diritto derivato, non può derogare al diritto primario, nella fattispecie agli artt. 92 e 93 del Trattato, che prevedono, da una parte, i criteri di incompatibilità di un aiuto con il mercato comune e, dall' altra, l' obbligo per la Commissione di procedere alla verifica puntuale e specifica dei suoi criteri caso per caso. La direttiva non potrebbe dunque essere interpretata nel senso che esso impone un massimale come criterio di applicazione generale non soggetto a dimostrazione contraria.

24 A tal fine, occorre osservare che l' art. 92 del Trattato, dopo aver sancito, al n. 1, il divieto di principio, nella misura in cui essi incidono sugli scambi tra Stati membri, degli aiuti, accordati dagli Stati, che falsino o minaccino di falsare la concorrenza, indica, al n. 2, gli aiuti che sono comunque compatibili con il mercato comune e, al n. 3, gli aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato comune.

25 Risulta dalla struttura e dall' economia dell' art. 92, che il suo n. 3 introduce la possibilità di deroga, in casi specifici, al divieto di aiuti che sarebbero altrimenti incompatibili. Questa possibilità è subordinata all' esistenza e al peso di un certo numero di condizioni, segnatamente sociali e regionali, che possono essere prese in considerazione e possono giustificare il fatto di passare oltre l' incompatibilità.

26 Inoltre, l' art. 92, n. 3, lett. d), attribuisce al Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, la facoltà di allargare il ventaglio degli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune, al di là delle categorie indicate alle lett. a), b) e c).

27 Il Consiglio si è avvalso di questa facoltà adottando la direttiva 87/167, già citata, che è la sesta di una serie di direttive concernenti gli aiuti alla costruzione navale.

28 Da un esame della direttiva e, in particolare, del suo preambolo, si può rilevare che il Consiglio ° come aveva già fatto nelle direttive precedenti ° ha proceduto ad un' analisi del settore dimostrando, in primo luogo, che, per far fronte alla crisi di quest' ultimo, gli aiuti alla costruzione navale sono contrari agli interessi del mercato comune in quanto tendono a rinforzare la compartimentazione del mercato interno (quinto 'considerando' ) e che, in secondo luogo (sesto 'considerando' ), a causa delle differenze di costo che esistono per la maggior parte delle categorie di navi rispetto ai cantieri navali di alcuni paesi terzi, non è possibile sopprimere immediatamente gli aiuti di cui sopra, vista la necessità di incoraggiare la ristrutturazione di numerosi cantieri navali, ma che, nondimeno, è necessaria una politica di aiuti più rigorosa e più selettiva in particolare per garantire condizioni sane e uniformi di concorrenza intracomunitaria.

29 Nel quarto 'considerando' si rileva altresì che un' industria competitiva per la costruzione navale è indispensabile per la Comunità e contribuisce al suo sviluppo economico e sociale oltre che al mantenimento del livello di occupazione in varie regioni già colpite da un alto tasso di disoccupazione.

30 Di conseguenza, il Consiglio, partendo dalla considerazione dell' incompatibilità degli aiuti alla costruzione navale in conformità alla ratio dell' art. 92, n. 3, ha tenuto conto di una serie di esigenze di ordine economico e sociale che l' hanno condotto ad avvalersi della facoltà, riconosciuta dal Trattato, di considerare nondimeno tali aiuti compatibili con il mercato comune a condizione che soddisfacessero ai criteri di deroga previsti nella direttiva (art. 1, lett. d), secondo comma).

31 Per quanto riguarda gli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi, il criterio adottato è quello del non superamento del massimale comune, previsto all' art. 4, n. 1, della direttiva. Tale massimale rappresenta ciò che il Consiglio ha considerato come il punto di equilibrio tra le esigenze contraddittorie del rispetto delle regole del mercato comune, da una parte, e, dall' altra, del mantenimento di un livello sufficiente di attività nei cantieri navali europei nonché della sopravvivenza di un' industria europea della costruzione navale efficiente e competitiva (sesto 'considerando' della direttiva).

32 Risulta quindi evidente che il rispetto del massimale controverso è la condizione essenziale affinché un aiuto alla costruzione navale possa essere considerato compatibile con il mercato comune, mentre il suo superamento comporta ipso facto l' incompatibilità dell' aiuto di cui trattasi.

33 Ne consegue che, in questo contesto, il ruolo della Commissione è limitato alla verifica del rispetto della condizione di cui sopra. Esigere, come sostiene il governo belga, che la Commissione proceda ad una nuova verifica, caso per caso, della compatibilità degli aiuti con riguardo ai requisiti di cui all' art. 92, n. 1, non solo priverebbe la direttiva di ogni efficacia pratica, ma sarebbe illogico, trattandosi di un regime di deroga, che presuppone necessariamente che gli aiuti considerati siano sin dall' inizio incompatibili con il mercato comune.

34 Alla luce di quanto sopra, il secondo mezzo deve essere respinto.

35 In ordine al mezzo accessorio, relativo alla violazione dell' art. 190 del Trattato, nonché del diritto alla difesa, il governo belga sostiene che le decisioni impugnate sono viziate da carenza di motivazione, giacché la Commissione non dimostra in alcun modo che la concessione degli aiuti controversi abbia tenuto in non cale l' obiettivo della direttiva, e cioè quello di evitare l' incremento della capacità di produzione dei cantieri navali della Comunità. Anche il diritto alla difesa sarebbe stato violato giacché la Commissione avrebbe omesso di offrire allo Stato membro ricorrente la possibilità di provare che i detti aiuti non erano incompatibili con il mercato comune.

36 Al riguardo, è opportuno rilevare, come ammette il governo belga, che entrambe le censure sono intimamente connesse alle deduzioni principali concernenti la portata del massimale controverso. Poiché queste deduzioni sono state in precedenza respinte, non si può contestare alla Commissione il fatto di non aver proceduto ad altre indagini oltre alla verifica del rispetto del massimale. E' quindi escluso ogni obbligo di motivazione diversa dalla constatazione del superamento del massimale come pure ogni obbligo di consultare lo Stato membro interessato su questioni che non debbono formare oggetto di indagine da parte della Commissione.

37 Di conseguenza, anche questo mezzo accessorio deve essere respinto.

38 Da tutte le considerazioni che precedono, risulta che il ricorso deve essere respinto nel suo insieme.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

39 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Il Regno del Belgio è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.