Causa C‑62/14

Peter Gauweiler e altri

contro

Deutscher Bundestag

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverfassungsgericht)

«Rinvio pregiudiziale — Politica economica e monetaria — Decisioni del Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) su una serie di caratteristiche tecniche concernenti le operazioni definitive monetarie dell’Eurosistema sui mercati secondari del debito sovrano — Articoli 119 TFUE e 127 TFUE — Attribuzioni della BCE e del Sistema europeo di banche centrali — Meccanismo di trasmissione della politica monetaria — Mantenimento della stabilità dei prezzi — Proporzionalità — Articolo 123 TFUE — Divieto di finanziamento monetario degli Stati membri della zona euro»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 16 giugno 2015

Politica economica e monetaria — Politica monetaria — Ambito di applicazione — Programma di acquisto, da parte del Sistema europeo di banche centrali, di titoli del debito pubblico sui mercati secondari — Inclusione — Programma comportante conseguenze favorevoli per la realizzazione degli obiettivi di politica economica — Ininfluenza sulla qualificazione come misura di politica monetaria

In materia pregiudiziale, la Corte non è competente a statuire allorquando il giudice del rinvio non sia vincolato all’interpretazione da essa fornita. Infatti, la Corte non è competente a dare risposte che abbiano valore puramente consultivo. Così, la Corte non è competente ad interpretare un atto rientrante nel diritto dell’Unione al fine di consentire al giudice del rinvio di statuire sull’applicazione del diritto nazionale, in una situazione in cui la normativa interna non operi un rinvio diretto e incondizionato al diritto dell’Unione, bensì si limiti ad assumere a modello un atto di quest’ultimo e ne riproduca solo parzialmente i termini. Tuttavia, diversa soluzione si impone qualora la domanda di decisione pregiudiziale verta direttamente sull’interpretazione e sull’applicazione del diritto dell’Unione, il che implica che la sentenza della Corte produce conseguenze concrete ai fini della soluzione della lite nel procedimento principale. A questo proposito, l’articolo 267 TFUE istituisce una procedura di cooperazione diretta tra la Corte e i giudici degli Stati membri. Nell’ambito di tale procedura, fondata su una netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, qualsiasi valutazione dei fatti di causa rientra nella competenza del giudice nazionale, cui spetta valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, quanto la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte, mentre quest’ultima è unicamente legittimata a pronunciarsi sull’interpretazione o sulla validità di un atto giuridico dell’Unione sulla scorta dei fatti che le vengono indicati dal giudice nazionale. Di conseguenza, se le questioni sollevate vertono sull’interpretazione o sulla validità di una norma giuridica dell’Unione, la Corte è, in via di principio, tenuta a statuire. Ne consegue che le questioni vertenti sul diritto dell’Unione sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora risulti in modo manifesto che l’interpretazione o l’esame di validità richiesto relativamente ad una norma dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni che le vengono sottoposte. (v. punti 12‑15, 24, 25)

V. il testo della decisione. (v. punto 16)

Nel caso di un rinvio pregiudiziale vertente sulla validità di decisioni del Consiglio direttivo della Banca centrale europea relative ad un programma di acquisto di titoli di Stato, il fatto che tale programma non sia stato attuato e che potrà esserlo soltanto dopo l’adozione di nuovi atti giuridici, non priva del suo oggetto il ricorso nel procedimento principale, qualora il diritto nazionale in questione consenta, a certe condizioni, la concessione di una tutela giurisdizionale preventiva in una situazione siffatta. Orbene, se è pur vero che il ricorso nel procedimento principale, inteso a prevenire la violazione di diritti minacciati, deve necessariamente fondarsi su previsioni per natura incerte, esso è comunque autorizzato in base al diritto nazionale. Pertanto, nella misura in cui, nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 267 TFUE, l’interpretazione del diritto nazionale rientra nella competenza esclusiva del giudice summenzionato, il fatto che le decisioni controverse non siano state ancora attuate e che esse potrebbero esserlo soltanto dopo l’adozione di nuovi atti giuridici non può portare a negare che la domanda di decisione pregiudiziale corrisponde ad un bisogno oggettivo ai fini della soluzione delle controversie sottoposte a detto giudice. (v. punti 27, 28)

Qualora, in virtù del diritto nazionale, le parti di una controversia sottoposta alla Corte in via pregiudiziale possano esperire un ricorso per l’esame della legittimità dell’intenzione o dell’obbligo del governo dello Stato membro interessato di conformarsi ad un atto dell’Unione, la possibilità per i singoli di far valere dinanzi ai giudici nazionali l’invalidità di un atto dell’Unione avente portata generale non è subordinata alla condizione che tale atto abbia già effettivamente costituito l’oggetto di misure di applicazione adottate a norma del diritto nazionale. Al riguardo, è sufficiente che il giudice nazionale sia investito di una controversia reale nella quale si pone, in via incidentale, la questione della validità di tale atto. (v. punto 29)

Al fine di stabilire se una misura rientri nella politica monetaria, occorre fare riferimento principalmente agli obiettivi della misura stessa. Sono altresì rilevanti i mezzi che tale misura mette in campo per raggiungere detti obiettivi. Rientra nell’ambito della politica monetaria un programma di acquisto, da parte del Sistema europeo di banche centrali (SEBC), di titoli del debito pubblico sui mercati secondari, il quale miri a preservare al tempo stesso un’adeguata trasmissione della politica monetaria e l’unicità di tale politica. In primo luogo, da un lato, l’obiettivo della preservazione dell’unicità della politica monetaria contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di tale politica, nella misura in cui questa deve, ai sensi dell’articolo 119, paragrafo 2, TFUE, essere «unica». Dall’altro lato, l’obiettivo della preservazione di un’adeguata trasmissione della politica monetaria è idoneo al tempo stesso a preservare l’unicità di tale politica e a contribuire all’obiettivo principale di quest’ultima che è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Il fatto che tale programma possa eventualmente contribuire anche alla stabilità della zona euro, la quale rientra nella politica economica, non vale a rimettere in discussione la valutazione di cui sopra. Infatti, una misura di politica monetaria non può essere equiparata ad una misura di politica economica per il solo fatto che essa è suscettibile di avere effetti indiretti sulla stabilità della zona euro. In secondo luogo, risulta chiaramente dall’articolo 18, paragrafo 1, del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, contenuto nel capo IV di quest’ultimo, che, al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i suoi compiti, quali risultanti dal diritto primario, la Banca e le banche centrali nazionali possono, in linea di principio, operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo strumenti negoziabili espressi in euro. Per quanto riguarda il carattere selettivo del programma di acquisto di titoli del debito pubblico, avendo esso come obiettivo di rimediare alle perturbazioni del meccanismo di trasmissione della politica monetaria generate dalla situazione specifica dei titoli del debito pubblico emessi da alcuni Stati membri, il semplice fatto che detto programma si limiti specificamente a questi titoli di Stato non può dunque implicare, di per sé, che gli strumenti utilizzati dal SEBC non rientrino nella politica monetaria. Inoltre, nessuna disposizione del Trattato FUE impone al SEBC di intervenire sui mercati finanziari con misure generali che si applichino necessariamente all’insieme degli Stati della zona euro. Inoltre, la circostanza che l’attuazione di un programma di acquisto di titoli del debito pubblico sia subordinata al rispetto integrale di programmi di aggiustamento macroeconomico non vale a modificare tale conclusione. Certo, non è escluso che un programma di acquisto di titoli di Stato presentante una caratteristica del genere possa rafforzare, in modo incidentale, l’incitamento al rispetto di tali programmi di aggiustamento e favorisca così, in una certa misura, la realizzazione degli obiettivi di politica economica che tali programmi perseguono. Tuttavia, simili incidenze indirette non possono implicare che un programma siffatto debba essere equiparato ad una misura di politica economica, dal momento che risulta dagli articoli 119, paragrafo 2, TFUE, 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE che, fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nell’Unione. (v. punti 46‑49, 51, 52, 54‑59)

Risulta dagli articoli 119, paragrafo 2, TFUE e 127, paragrafo 1, TFUE, letti in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 4, TUE, che un programma di acquisti di titoli rientrante nella politica monetaria può essere validamente adottato e attuato soltanto se e in quanto le misure che esso comporta siano proporzionate agli obiettivi di tale politica. Quanto al controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, poiché il Sistema europeo di banche centrali (SEBC) è chiamato, quando elabora e attua un programma di operazioni di mercato aperto, a procedere a scelte di natura tecnica e ad effettuare previsioni e valutazioni complesse, occorre riconoscergli, in tale contesto, un ampio potere discrezionale. Ciò premesso, nel caso in cui un’istituzione dell’Unione disponga di un ampio potere discrezionale, il controllo del rispetto di alcune garanzie procedurali riveste importanza fondamentale. Fra tali garanzie rientra l’obbligo per il SEBC di esaminare, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi pertinenti della situazione di cui trattasi e di motivare le proprie decisioni in modo sufficiente. A questo proposito, il fatto che un’analisi motivata della situazione economica della zona euro sia oggetto di contestazioni non può bastare, di per sé solo, per rimettere in discussione la conclusione della Corte quanto all’assenza di un manifesto errore di valutazione, dato che, alla luce del carattere controverso che presentano abitualmente le questioni di politica monetaria e dell’ampio potere discrezionale del SEBC, da quest’ultimo non può esigersi altro se non l’utilizzazione delle sue conoscenze specialistiche in campo economico e dei mezzi tecnici necessari di cui esso dispone al fine di effettuare la medesima analisi con la diligenza e la precisione necessarie. (v. punti 66, 68, 69, 74, 75)

V. il testo della decisione. (v. punto 70)

L’acquisto sui mercati secondari, da parte del Sistema europeo di banche centrali (SEBC), di titoli del debito pubblico di Stati membri della zona euro i cui tassi di interesse siano stati caratterizzati da una forte volatilità e da differenziali di rendimento estremi, dovuti in particolare all’esigenza di premi di rischio eccessivi destinati a coprire un rischio di collasso della zona euro, è idoneo a contribuire alla diminuzione di tali tassi dissipando i timori ingiustificati di collasso della zona euro, e dunque ad avere una parte nel ribasso o addirittura nella scomparsa dei premi di rischio eccessivi. In tale contesto, il SEBC può legittimamente ritenere che una siffatta evoluzione dei tassi di interesse sia atta a facilitare la trasmissione della politica monetaria del SEBC e a preservare l’unicità di tale politica. Il SEBC poteva dunque legittimamente ritenere che un programma siffatto fosse idoneo a contribuire agli obiettivi perseguiti dal SEBC medesimo e, dunque, al mantenimento della stabilità dei prezzi. Un simile programma non va manifestamente al di là di quanto è necessario per raggiungere tali obiettivi, nella misura in cui, in particolare, esso consente l’acquisto di titoli di Stato sui mercati secondari soltanto qualora ciò sia necessario per raggiungere gli obiettivi del programma stesso e tali acquisti cesseranno una volta che detti obiettivi saranno stati raggiunti. Un programma del genere riguarda, in definitiva, soltanto una parte limitata dei titoli del debito pubblico emessi dagli Stati della zona euro, sicché gli impegni che la Banca centrale europea può assumere in occasione dell’attuazione di un programma del genere sono, di fatto, circoscritti e limitati. Date tali premesse, risulta che un programma il cui volume sia così limitato potrebbe essere validamente adottato dal SEBC senza fissare un limite quantitativo precedentemente all’attuazione del programma stesso, tenendo presente che un limite siffatto è, del resto, suscettibile di indebolire l’efficacia del programma in questione. È d’altronde giocoforza constatare che un programma del genere identifica gli Stati membri i cui titoli possono essere acquistati sulla base di criteri legati agli obiettivi perseguiti, e non a seguito di una selezione arbitraria. Inoltre, ponderando i diversi interessi in gioco, il SEBC opera in modo da evitare effettivamente che possano prodursi, in occasione dell’attuazione del programma considerato, inconvenienti manifestamente sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti da quest’ultimo. In tali circostanze, un programma del genere non viola il principio di proporzionalità. (v. punti 72, 76, 77, 80‑82, 87, 88, 90‑92)

Risulta dal tenore letterale dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE che tale disposizione vieta qualsiasi assistenza finanziaria del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) ad uno Stato membro, senza per questo escludere, in maniera generale, la facoltà, per il SEBC, di riacquistare, presso i creditori di tale Stato, titoli in precedenza emessi da quest’ultimo. Infatti, l’articolo 18, paragrafo 1, del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea consente al SEBC, al fine di perseguire i propri obiettivi e di assolvere i propri compiti, di operare sui mercati finanziari, tra l’altro, comprando e vendendo a titolo definitivo strumenti negoziabili, tra i quali rientrano i titoli di Stato, senza subordinare tale autorizzazione a condizioni particolari fintanto che non venga disatteso il carattere stesso delle operazioni di mercato aperto. Tuttavia, il SEBC non può validamente acquistare titoli di Stato sui mercati secondari in presenza di condizioni che conferiscano, in pratica, al suo intervento un effetto equivalente a quello dell’acquisto diretto di titoli del debito pubblico presso le autorità e gli organismi pubblici degli Stati membri, rimettendo così in discussione l’efficacia del divieto enunciato all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. Tuttavia, come ricordato dal considerando 7 del regolamento n. 3603/93, che precisa le definizioni necessarie all’applicazione dei divieti enunciati all’articolo [123 TFUE] e all’articolo [125, paragrafo 1, TFUE], gli acquisti effettuati sul mercato secondario non possono essere validamente utilizzati per aggirare l’obiettivo perseguito dall’articolo 123 TFUE. Ne consegue che, quando la Banca procede all’acquisto di titoli di Stato sui mercati secondari, deve circondare il proprio intervento di garanzie sufficienti per conciliarlo con il divieto di finanziamento monetario risultante dall’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. Certo, nel caso di un programma di acquisto, da parte del SEBC, di titoli di Stato sui mercati secondari, malgrado l’esistenza di garanzie che consentono di evitare che le condizioni di emissione di titoli di Stato siano alterate dalla certezza che tali titoli verranno riacquistati dal SEBC dopo la loro emissione, l’intervento del SEBC permane idoneo ad avere un certo influsso sul funzionamento del mercato primario e di quelli secondari del debito sovrano. Tuttavia, tale circostanza non è decisiva, in quanto detto influsso costituisce un effetto inerente agli acquisti sui mercati secondari autorizzati dal Trattato FUE, effetto del resto indispensabile per permettere l’efficace utilizzazione di tali acquisti nell’ambito della politica monetaria. Per giunta, la circostanza che un programma di acquisto siffatto potrebbe esporre la Banca ad un rischio elevato di perdite, anche a supporla dimostrata, non indebolisce in alcun modo le garanzie che circondano il programma stesso al fine di evitare di sottrarre gli Stati membri all’incitamento a condurre una sana politica di bilancio. Peraltro, una banca centrale, come la Banca centrale europea, è obbligata ad assumere decisioni le quali, come le operazioni di mercato aperto, comportano per essa inevitabilmente un rischio di perdite. A questo proposito, l’articolo 33 del Protocollo sul SEBC e sulla Banca prevede appunto il modo in cui devono essere ripartite le perdite di quest’ultima, senza delimitare specificamente i rischi che essa è autorizzata a prendere per realizzare gli obiettivi della politica monetaria. Inoltre, se la mancata rivendicazione di un trattamento privilegiato espone eventualmente la Banca al rischio di dover subire un taglio del proprio credito deciso dagli altri creditori dello Stato membro interessato, è giocoforza constatare come si tratti di un rischio inerente all’acquisto di titoli sui mercati secondari, operazione che è stata autorizzata dagli autori dei Trattati, senza essere subordinata alla concessione dello status di creditore privilegiato alla Banca. (v. punti 94‑97, 101, 102, 107, 108, 123, 125, 126)

L’articolo 123 TFUE mira ad incitare gli Stati membri a rispettare una sana politica di bilancio, evitando che un finanziamento monetario dei disavanzi pubblici o un accesso privilegiato delle autorità pubbliche ai mercati finanziari conduca a un indebitamento eccessivo o a disavanzi eccessivi degli Stati membri. Tale obiettivo verrebbe aggirato se il Sistema europeo di banche centrali (SEBC) perseguisse un programma idoneo a sottrarre gli Stati membri di cui trattasi all’incitamento a condurre una sana politica di bilancio. Infatti, poiché risulta dagli articoli 119, paragrafo 2, TFUE, 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE che, fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nell’Unione, le azioni condotte dal SEBC sulla base dell’articolo 123 TFUE non possono essere tali da contrastare l’efficacia di tali politiche sottraendo gli Stati membri di cui trattasi all’incitamento a condurre una sana politica di bilancio. Del resto, la gestione della politica monetaria implica in permanenza interventi sui tassi di interesse e sulle condizioni di rifinanziamento delle banche, il che ha necessariamente delle conseguenze sulle condizioni di finanziamento del disavanzo pubblico degli Stati membri. (v. punti 100, 109, 110)