Parole chiave

Massima



Parole chiave

1. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Portata

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, 9, n. 4, e 11, n. 2)

2. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 2, terzo trattino)

3. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile — Tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica

(Art. 287 CE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 2, n. 3, e 4, n. 2, primo e terzo trattino; regolamenti del Consiglio n. 4064/89, art. 17, e n. 139/2004, art. 17)

4. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Documenti provenienti da terzi

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, nn. 1, 2 e 4)

5. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela del processo decisionale

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 3, primo comma)

6. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dei pareri giuridici

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, sesto ‘considerando’ e art. 4, n. 2, secondo trattino)

7. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Esame che si riveli particolarmente gravoso e inadeguato — Deroga all’obbligo di esame

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 6)

8. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione dei documenti

(Art. 255 CE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 2, n. 1, e 4, n. 3, secondo comma)

Massima

1. L’obbligo per un’istituzione di procedere ad una valutazione specifica e concreta del contenuto dei documenti oggetto di una domanda d’accesso rappresenta una soluzione di principio che trova applicazione per tutte le eccezioni di cui ai nn. 1‑3 dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, qualunque sia l’ambito cui si riferiscono i documenti richiesti.

Tale soluzione di principio non significa tuttavia che un siffatto esame sia prescritto in tutte le circostanze. Infatti, poiché l’esame specifico e concreto al quale, in linea di principio, l’istituzione deve procedere in risposta ad una domanda di accesso formulata ai sensi del regolamento n. 1049/2001 ha lo scopo di permettere all’istituzione in questione di valutare, da un lato, in che misura una deroga al diritto di accesso sia applicabile e, dall’altro, la possibilità di un accesso parziale, detto esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, sia evidente che l’accesso deve essere negato o, al contrario, concesso.

Peraltro, la genericità della motivazione sulla quale si basa un diniego d’accesso nonché la sua concisione o il suo carattere stereotipato possono costituire un indizio di mancanza di esame effettivo solamente nel caso in cui sia obiettivamente possibile indicare le giustificazioni del diniego di consultazione di ciascun documento senza divulgare il contenuto di detto documento o un elemento essenziale di quest’ultimo e, pertanto, senza compromettere lo scopo essenziale dell’eccezione. La necessità per le istituzioni di astenersi dal menzionare elementi che arrecherebbero indirettamente pregiudizio agli interessi che le eccezioni mirano specificamente a proteggere è sottolineata in particolare dall’art. 9, n. 4, e dall’art. 11, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.

Infine un’unica ed eguale giustificazione può essere applicata a documenti appartenenti ad una medesima categoria, il che avviene in particolare quando contengono lo stesso tipo di informazioni. Spetta quindi al Tribunale verificare se l’eccezione invocata copra manifestamente ed integralmente i documenti rientranti in tale categoria.

(v. punti 44-47)

2. L’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, dev’essere interpretato in modo tale che questa disposizione, intesa a tutelare gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, sia applicabile solo se la divulgazione dei documenti di cui trattasi rischi di mettere in pericolo il completamento di tali attività.

Certamente, i diversi atti di indagine o di ispezione possono continuare a beneficiare dell’eccezione fondata sulla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile finché proseguono le attività di indagine e/o ispettive, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo al rapporto con riferimento al quale si chiede l’accesso è terminata.

Tuttavia, ammettere che ai diversi documenti relativi ad attività ispettive, di indagine o di revisione contabile si applica l’eccezione fondata sull’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 finché non sia stabilito il seguito da dare a tali procedimenti equivarrebbe a sottoporre l’accesso a tali documenti ad un evento aleatorio, futuro ed eventualmente lontano, dipendente dalla celerità e dalla diligenza delle varie autorità. Una siffatta soluzione si scontrerebbe con l’obiettivo consistente nel garantire l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni, allo scopo di dare ai cittadini la possibilità di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico.

(v. punti 72-75)

3. In applicazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, le disposizioni relative all’accesso del pubblico ai documenti della Commissione si applicano a tutti i documenti detenuti da tale istituzione, vale a dire a tutti i documenti redatti o ricevuti dalla medesima e che si trovano in suo possesso, concernenti tutti i settori di attività dell’Unione europea. Non può pertanto ammettersi che, in materia di concentrazioni, la corrispondenza tra la Commissione e le parti interessate sia considerata manifestamente coperta dall’eccezione relativa alla tutela dell’obiettivo delle attività di indagine o da quella relativa alla tutela degli interessi commerciali. Se è vero che tali eccezioni possono eventualmente essere applicate a taluni documenti redatti dalla Commissione o che le sono stati comunicati, ciò non vale necessariamente per tutti i documenti o per l’integralità di tali documenti. La Commissione è quantomeno tenuta ad assicurarsene mediante l’esame concreto ed effettivo di ciascun documento, richiesto dall’art. 4, n. 2, primo trattino, del suddetto regolamento.

Nella misura in cui il pubblico ha un diritto di accesso ai documenti che contengono determinate informazioni, tali informazioni non possono essere considerate protette, per loro natura, dal segreto d’ufficio o commerciale. Né l’art. 287 CE, né l’art. 17 dei regolamenti n. 4064/89 e n. 139/2004, relativi al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, possono ostare alla divulgazione di un documento non coperto da una delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001.

(v. punti 86, 90, 94, 123-124)

4. A tenore dell’art. 4, n. 4, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, nel caso di documenti provenienti da un terzo, l’istituzione deve consultare quest’ultimo al fine di determinare se si applichi un’eccezione di cui all’art. 4, nn. 1 e 2, del medesimo regolamento, a meno che non sia chiaro che il documento deve o non deve essere divulgato. Da ciò consegue che le istituzioni non sono tenute a consultare il terzo interessato quando appare chiaro che il documento deve o non deve essere divulgato. In tutti gli altri casi le istituzioni devono consultare il terzo in questione. Pertanto la consultazione del terzo interessato costituisce, in generale, la condizione preliminare per determinare l’applicazione delle eccezioni all’accesso di cui all’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 nel caso di documenti provenienti da terzi. L’assenza della consultazione dei terzi autori dei documenti è quindi conforme a detto regolamento solo se trova chiara applicazione ai documenti di cui trattasi una delle eccezioni previste dal medesimo.

(v. punti 126-127)

5. L’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale prevista dall’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, presuppone che sia dimostrato che l’accesso ai documenti richiesti è tale da arrecare concreto ed effettivo pregiudizio alla tutela del processo decisionale della Commissione e che tale rischio di pregiudizio è ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.

Per rientrare nella suddetta eccezione, inoltre, il pregiudizio al processo decisionale deve essere grave. Ciò in particolare ricorre quando la divulgazione dei documenti considerati ha un impatto sostanziale sul processo decisionale. La valutazione della gravità dipende dall’insieme delle circostanze del caso, in particolare dagli effetti negativi sul processo decisionale invocati dall’istituzione in merito alla divulgazione dei documenti considerati. Giustificazioni invocate in modo generale e astratto, senza essere suffragate da circostanziate argomentazioni circa il contenuto dei documenti di cui trattasi, non sono sufficienti a giustificare il rifiuto di accesso ai documenti richiesti, pena ledere il principio di stretta interpretazione delle eccezioni previste dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, e in particolare di quella prevista dall’art. 4, n. 3, di detto regolamento.

(v. punti 140-141, 143)

6. L’eccezione relativa alla consulenza legale prevista all’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve essere interpretata nel senso che è intesa tutelare l’interesse della Commissione a chiedere pareri giuridici e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi. Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.

A tale riguardo, l’interesse del pubblico ad ottenere la comunicazione di un documento in forza del principio di trasparenza, volto ad assicurare una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e a garantire una maggiore legittimità, una maggiore efficienza ed una maggiore responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico, non ha la stessa valenza quando tale documento rientra nell’ambito di una procedura amministrativa di applicazione della normativa sul controllo delle concentrazioni o sul diritto della concorrenza in generale e quando invece detto documento rientra in una procedura nell’ambito della quale l’istituzione di cui trattasi interviene in veste di legislatore e nella quale dovrebbe essere garantito un accesso più ampio ai documenti ai sensi del sesto ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001.

(v. punti 156, 161)

7. Dal momento che il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni costituisce una soluzione di principio, solo in via eccezionale e unicamente nel caso in cui l’onere amministrativo causato dall’esame specifico e concreto dei documenti si rivelasse particolarmente gravoso, oltrepassando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, può essere ammessa una deroga a tale obbligo di esame.

Inoltre, l’onere della prova circa la portata di un’eccezione relativa al carattere irragionevole del compito imposto dalla domanda di accesso a documenti, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, grava sull’istituzione che si avvale di tale eccezione.

Qualora l’istituzione abbia fornito la prova del carattere irragionevole dell’onere amministrativo che l’esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda implica, essa ha l’obbligo di tentare di trovare un accordo con il richiedente al fine, da un lato, di prendere conoscenza del suo interesse ad ottenere i documenti di cui trattasi o di farglielo precisare e, dall’altro, di delineare concretamente le alternative ad essa disponibili, per adottare una misura meno impegnativa di un esame specifico e concreto dei documenti. L’istituzione, in tale contesto, resta nondimeno tenuta a privilegiare l’alternativa che, pur non oltrepassando i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, resta la più favorevole al diritto di accesso del richiedente.

Ne deriva che l’istituzione può esimersi dall’effettuare un esame specifico e concreto solo dopo aver effettivamente vagliato tutte le alternative disponibili ed aver spiegato in modo circostanziato, nella sua decisione, le ragioni per le quali tali alternative implicano, a loro volta, un carico di lavoro irragionevole.

Una decisione della Commissione la quale neghi globalmente alla ricorrente ogni accesso parziale può essere legittima solo nell’ipotesi in cui la Commissione avesse previamente spiegato, in modo concreto, le ragioni per le quali le soluzioni alternative ad un esame specifico e concreto di ciascuno dei documenti richiesti costituivano pure esse un carico di lavoro irragionevole.

(v. punti 170-174)

8. Tenuto conto del principio generale di accesso ai documenti quale sancito dall’art. 255 CE e del primo e secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione deve avere un carattere obiettivo e generale e non può essere confuso con interessi particolari o privati, per esempio, attinenti ad azioni giudiziarie contro le istituzioni, non costituendo tali interessi particolari o privati un elemento pertinente nell’ambito della ponderazione degli interessi ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, di tale regolamento.

Infatti, ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, titolare del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni è qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro. Ne discende che questo regolamento mira a garantire l’accesso di tutti ai documenti pubblici e non solo a consentire al richiedente l’accesso ai documenti che lo riguardino. Pertanto, l’interesse individuale che può invocare un soggetto che chieda accesso a documenti che lo riguardino personalmente non può in via generale essere decisivo nell’ambito tanto della valutazione dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente quanto della ponderazione degli interessi ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, di detto regolamento.

(v. punti 191-192)