CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 17 luglio 2014 ( 1 )

Causa C‑81/13

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Relazioni esterne — Accordo di associazione CEE‑Turchia — Coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale — Prevista decisione del Consiglio di associazione CEE‑Turchia di adeguamento al sistema del regolamento (CE) n. 883/2004 — Decisione 2012/776/UE del Consiglio sulla posizione che l’Unione europea deve adottare nell’ambito del Consiglio di associazione — Scelta del corretto fondamento giuridico sostanziale — Articolo 48 TFUE, articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE, articolo 216, paragrafo 1, TFUE o articolo 217 TFUE»

I – Introduzione

1. Con il ricorso in esame si apre un nuovo ciclo nell’aspra disputa che contrappone il Regno Unito al Consiglio dell’Unione europea in merito al fondamento giuridico che l’Unione europea deve adottare quando, nel quadro di un’associazione con un paese terzo, intende contribuire all’emanazione di disposizioni in materia sociale intese a favorire, da un lato, i cittadini del paese terzo, ma dall’altro anche i cittadini dell’Unione.

2. In un contesto analogo a quello delle cause C‑431/11 e C‑656/11, il Consiglio intende introdurre nei confronti della Turchia, su proposta della Commissione europea, determinate disposizioni di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale che si ispirano alle regole vigenti all’interno dell’Unione. A tal fine, con la decisione 2012/776/UE ( 2 ) il Consiglio ha stabilito in fase preparatoria la posizione che l’Unione deve adottare nel Consiglio di associazione CEE‑Turchia, assumendo a fondamento le disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori nel mercato interno europeo, più precisamente l’articolo 48 TFUE.

3. Il Regno Unito contesta la suddetta decisione dinanzi alla Corte. Diversamente dal Consiglio e dalla Commissione, il Regno Unito, sostenuto dall’Irlanda, è dell’avviso che debbano essere prese in considerazione non già le disposizioni sulla libera circolazione dei lavoratori ex articolo 48 TFUE, bensì le disposizioni sui diritti dei cittadini di paesi terzi nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, più precisamente l’articolo 79, paragrafo 2), lettera b), TFUE.

4. La distinzione tra l’articolo 48 TFUE e l’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE, allo stesso modo del rapporto di queste due disposizioni con la norma in materia di competenza generale di associazione di cui all’articolo 217 TFUE e con l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, non ha affatto natura meramente tecnica. Si tratta in realtà di una problematica di notevole importanza pratica, non da ultimo rispetto al Regno Unito e all’Irlanda che, nel quadro dell’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE, dispongono di determinati diritti speciali (cosiddetta «soluzione opt‑in»).

5. Di recente, con le sentenze del 26 settembre 2013 ( 3 ) e del 27 febbraio 2014 ( 4 ), la Corte ha statuito che l’articolo 48 TFUE era il fondamento giuridico corretto per l’estensione delle disposizioni in materia di sicurezza sociale vigenti all’interno dell’Unione allo Spazio economico europeo (SEE) (causa C‑431/11) e alla Svizzera (causa C‑656/11). Nel corso del presente procedimento le parti hanno preso posizione in modo controverso sia sulle suddette sentenze che sulle mie conclusioni nella causa C‑431/11 ( 5 ). Alla luce dello scambio di argomenti intervenuto, occorrerà chiarire se la soluzione cui si è pervenuti nel caso del SEE e della Svizzera possa essere trasposta anche all’associazione con la Turchia.

II – Contesto normativo

6. Il contesto normativo della presente causa è costituito dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in prosieguo: il «Trattato FUE»), da un lato, e dall’accordo di associazione CEE‑Turchia (in prosieguo: l’«accordo di associazione»), compresi i relativi protocolli addizionali, dall’altro.

A – Il Trattato FUE

7. Tra le disposizioni in materia di convenzioni internazionali contenute nella parte quinta, titolo V, del Trattato FUE, occorre anzitutto richiamare l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE: «Il Consiglio, su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, adotta una decisione sulla sospensione dell’applicazione di un accordo e che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell’accordo».

8. Nello stesso titolo del Trattato FUE si trova inoltre l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, che ha il seguente tenore: «L’Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione, oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata».

9. Tra i fondamenti giuridici per l’azione esterna dell’Unione rientra altresì la competenza a concludere accordi di associazione prevista all’articolo 217 TFUE (già articolo 238 del Trattato CEE): «L’Unione può concludere con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali accordi che istituiscono un’associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari».

10. Tra le disposizioni in materia di libera circolazione contenute nella parte terza, titolo IV, del Trattato FUE si trova l’articolo 48 TFUE (già articolo 51 del Trattato CEE), il cui primo comma ha il seguente tenore: «Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti dipendenti e autonomi e ai loro aventi diritto: a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste; b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri».

11. L’articolo 79 TFUE, facente parte delle norme relative allo «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia», nella parte terza, titolo V, del Trattato FUE, così recita, per estratto: «1. L’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani. 2. Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure nei seguenti settori: (…) b) definizione dei diritti dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro, comprese le condizioni che disciplinano la libertà di circolazione e di soggiorno negli altri Stati membri; (…)».

Il protocollo n. 21 allegato al Trattato UE e al Trattato FUE

12. Al Trattato UE e al Trattato FUE è allegato un protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (protocollo n. 21). Nel caso del Regno Unito, il suddetto protocollo è applicabile all’intero spazio di libertà, sicurezza e giustizia, mentre nel caso dell’Irlanda esso non si applica all’articolo 75 TFUE (v. articolo 9 del protocollo n. 21).

13. Dall’articolo 1, primo comma, prima frase, e dall’articolo 3 del protocollo n. 21 risulta che il Regno Unito e l’Irlanda «non partecipano all’adozione da parte del Consiglio» delle misure proposte a norma della parte terza, titolo V, TFUE, a meno che essi non notifichino per iscritto al presidente del Consiglio, entro tre mesi dalla presentazione di una proposta o di un’iniziativa, che desiderano partecipare all’adozione ed applicazione delle misure proposte.

14. Come risulta inoltre dall’articolo 2 del protocollo n. 21, «nessuna disposizione della parte III, titolo V [TFUE], nessuna misura adottata a norma di detto titolo, nessuna disposizione di accordi internazionali conclusi dall’Unione a norma di detto titolo e nessuna decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea sull’interpretazione di tali disposizioni o misure è vincolante o applicabile nel Regno Unito o in Irlanda»; inoltre «nessuna di tali disposizioni, misure o decisioni pregiudica in alcun modo le competenze, i diritti e gli obblighi di tali Stati».

B – L’accordo di associazione CEE‑Turchia

15. L’accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia è stato firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 dalla Repubblica di Turchia, da un lato, e dall’allora Comunità e dai suoi Stati membri, dall’altro. Il 23 dicembre 1963 tale accordo di associazione è stato «conclus[o], approvat[o] e confermat[o]», a nome della CEE, dal Consiglio; all’epoca, è servita da base giuridica la competenza a concludere accordi di associazione di cui all’articolo 238 del Trattato CEE (divenuto l’articolo 217 TFUE) ( 6 ). L’accordo di associazione in parola è entrato in vigore il 1o dicembre 1964. Esso è integrato da un protocollo addizionale ( 7 ) sottoscritto a Bruxelles il 23 novembre 1970 e «conclus[o], approvat[o] e confermat[o]» a nome della CEE dal Consiglio sulla base dell’articolo 238 del Trattato CEE il 19 dicembre 1972 ( 8 ).

16. Nel preambolo dell’accordo di associazione è documentata la volontà delle parti contraenti di «stabilire vincoli sempre più stretti fra il popolo turco ed i popoli riuniti nella Comunità Economica Europea» (considerando 1); viene inoltre riconosciuto che «l’appoggio dato dalla Comunità Economica Europea agli sforzi del popolo turco diretti ad elevare il suo tenore di vita faciliterà ulteriormente l’adesione della Turchia alla Comunità» (considerando 4).

17. A norma dell’articolo 9 dell’accordo di associazione, che rimanda all’articolo 7 del Trattato CEE (divenuto l’articolo 18 TFUE), nel quadro dell’associazione vige un divieto di discriminazione in ragione della cittadinanza: «Le Parti Contraenti riconoscono che nel campo di applicazione dell’Accordo (...) qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità è vietata in conformità del principio enunciato nell’articolo 7 del Trattato che istituisce la Comunità».

18. L’articolo 12 dell’accordo di associazione si riferisce quindi agli articoli da 48 a 50 del Trattato CEE (divenuti gli articoli da 45 TFUE a 47 TFUE): «Le Parti contraenti convengono di ispirarsi agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».

19. Nell’articolo 36 del protocollo addizionale si afferma quanto segue: «La libera circolazione dei lavoratori fra gli Stati membri della Comunità e la Turchia sarà realizzata gradualmente, conformemente ai principi enunciati all’articolo 12 dell’Accordo di associazione, fra la fine del dodicesimo e del ventiduesimo anno dall’entrata in vigore di detto Accordo».

20. In materia di sicurezza sociale, l’articolo 39 del protocollo addizionale stabilisce quanto segue: «1. Prima della fine del primo anno dall’entrata in vigore del presente protocollo, il consiglio di Associazione adotta disposizioni in materia di sicurezza sociale a favore dei lavoratori di nazionalità turca che si spostano all’interno della Comunità e delle loro famiglie residenti nella Comunità. 2. Queste disposizioni dovranno permettere ai lavoratori di nazionalità turca, secondo modalità da fissare, il cumulo di periodi di assicurazione o di occupazione trascorsi nei vari Stati membri per quanto riguarda le pensioni e le rendite di vecchiaia, di decesso e d’invalidità, nonché l’assistenza sanitaria del lavoratore e della sua famiglia residenti nella Comunità. Queste disposizioni non potranno creare un obbligo per gli Stati membri della Comunità di prendere in considerazione i periodi trascorsi in Turchia. 3. Le disposizioni di cui sopra devono permettere di assicurare il pagamento degli assegni familiari quando la famiglia del lavoratore risiede nella Comunità. 4. Le pensioni e le rendite di vecchiaia, di decesso e di invalidità acquisite in virtù delle disposizioni prese in applicazione del paragrafo 2 dovranno poter essere esportat[e] in Turchia. 5. Le disposizioni di cui al presente articolo non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti dagli accordi bilaterali esistenti tra la Turchia e gli Stati membri della Comunità se essi prevedono un regime più favorevole ai cittadini turchi».

21. A norma dell’articolo 6 dell’accordo di associazione, le parti contraenti si riuniscono in un Consiglio di associazione ( 9 ). Detto Consiglio di associazione dispone, a norma dell’articolo 22, paragrafo 1, dell’accordo di associazione, di un potere di decisione per il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’accordo e nei casi da questo previsti.

22. Sulla base dell’articolo 39 del protocollo addizionale, il Consiglio di associazione ha adottato la decisione n. 3/80 ( 10 ), con cui sono coordinati i sistemi di sicurezza sociale per garantire ai lavoratori turchi e ai loro familiari all’interno della CEE l’accesso a determinate prestazioni sociali. Dal punto di vista del contenuto, la decisione n. 3/80 ha sostanzialmente ripreso talune disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71 ( 11 ) e inoltre – in singoli passaggi – determinate disposizioni del regolamento (CEE) n. 574/72 ( 12 ).

23. L’8 febbraio 1983 la Commissione ha presentato al Consiglio la sua proposta di regolamento per l’applicazione della decisione n. 3/80 ( 13 ). Tale proposta, che si fondava a sua volta sull’articolo 238 del Trattato CEE (divenuto l’articolo 217 TFUE), non ha tuttavia mai portato all’emanazione da parte del Consiglio di un regolamento corrispondente ed è stata infine ritirata dalla Commissione nel 2013 in quanto non avente «carattere di attualità» ( 14 ).

III – Fatti all’origine della controversia

24. Le disposizioni vigenti all’interno dell’Unione in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale sono state per lungo tempo contenute nel regolamento n. 1408/71 e nel regolamento n. 574/72 che lo integrava. Con efficacia dal 1o maggio 2010 il regolamento n. 1408/71 è stato sostituito dal regolamento n. 883/2004 ( 15 ), e il regolamento n. 574/72 è stato abrogato dal regolamento n. 987/2009 ( 16 ).

25. A livello di associazione con la Turchia si prevede di adeguare le disposizioni in materia di applicazione dei sistemi di sicurezza sociale in vigore a norma della decisione n. 3/80 al mutato contesto giuridico interno all’Unione. A tal fine, la decisione n. 3/80 deve essere revocata e sostituita, mantenendo i tratti fondamentali del sistema finora vigente, da una nuova decisione del Consiglio di associazione all’interno della quale i riferimenti fino ad oggi presenti ai regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 siano sostituiti da rimandi ai regolamenti n. 883/2004 e n. 987/2009. Continua tuttavia a non essere prevista una completa estensione del sistema del regolamento n. 883/2004 alla Turchia ( 17 ).

26. Il 6 dicembre 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/776 con cui ha stabilito la posizione che l’Unione deve sostenere nel Consiglio di associazione (in prosieguo anche: la «decisione impugnata»). La decisione in parola, come suggerito dalla Commissione ( 18 ), è fondata sull’articolo 48 TFUE in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE. Vi è allegato il progetto della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione.

27. Il preambolo della decisione 2012/776 indica, ai punti 5, 6 e 7, le seguenti motivazioni: «(5) È necessario garantire che nel campo della sicurezza sociale siano applicati integralmente l’articolo 9 dell’accordo e l’articolo 39 del protocollo addizionale. (6) È necessario aggiornare la decisione n. 3/80 in modo che le sue disposizioni riflettano gli sviluppi nel campo del coordinamento della sicurezza sociale nell’Unione europea. (7) È opportuno pertanto abrogare la decisione n. 3/80 e sostituirla con una decisione del Consiglio di associazione che applichi in una sola volta le disposizioni dell’accordo e del protocollo addizionale relative al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale».

28. Gli stessi motivi si rinvengono nel preambolo del progetto di una nuova decisione del Consiglio di associazione, precisamente nei punti 6, 7 e 9.

29. Dall’articolo 2 del progetto di una nuova decisione del Consiglio di associazione («Persone interessate») si deduce inoltre essenzialmente che tale decisione non deve valere soltanto per i lavoratori turchi che lavorano o hanno lavorato legalmente nel territorio di uno Stato membro, ma viceversa anche per i lavoratori cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea che lavorano o hanno lavorato legalmente nel territorio della Turchia. La nuova decisione deve inoltre valere per i familiari del lavoratore considerato, purché tali familiari risiedano o abbiano risieduto legalmente nel paese ospitante con il lavoratore in questione nel periodo di svolgimento della sua attività lavorativa.

30. Dal punto di vista del contenuto, l’articolo 3 del progetto prevede un principio di parità di trattamento rispetto alle prestazioni e l’articolo 4 prevede la revoca delle clausole di residenza in relazione a determinate prestazioni. Infine, a norma degli articoli 5 e 6 del progetto, deve essere istituito un meccanismo di cooperazione tra le parti contraenti e devono essere introdotte determinate regole in materia di controlli amministrativi e visite mediche.

31. In una dichiarazione congiunta iscritta a verbale dal Consiglio ( 19 ) il Regno Unito e l’Irlanda hanno espresso le loro perplessità rispetto alla scelta dell’articolo 48 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale per la decisione 2012/776 e si sono riservati eventuali azioni giuridiche. Il Consiglio, dal canto suo, ha osservato nel medesimo verbale che l’Unione europea avrebbe partecipato a una decisione del Consiglio di associazione solo dopo che la Corte avesse pronunciato le sentenze nelle cause C‑431/11 e C‑656/11. Il Regno Unito, in base alle informazioni da esso stesso fornite, non ha partecipato al voto sulla decisione 2012/776.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

32. Con atto introduttivo del 15 febbraio 2013 il Regno Unito ha presentato ricorso di annullamento contro la decisione 2012/776. Esso ritiene che la decisione impugnata non avrebbe dovuto essere fondata sull’articolo 48 TFUE, ma sull’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

33. L’intervento della Commissione a sostegno del Consiglio è stato autorizzato il 2 luglio 2013, mentre l’Irlanda è stata ammessa a intervenire a sostegno del Regno Unito in data 15 gennaio 2014. In considerazione della tardività della richiesta, l’Irlanda è stata tuttavia autorizzata, a norma dell’articolo 129, paragrafo 4, del regolamento di procedura, soltanto a presentare osservazioni in udienza.

34. Il Regno Unito chiede, con il sostegno dell’Irlanda, che la Corte voglia: — annullare la decisione 2012/776 e — condannare il Consiglio alle spese.

35. Il Consiglio chiede, con il sostegno della Commissione, che la Corte voglia: — respingere il ricorso e — condannare il ricorrente alle spese.

36. In merito al ricorso del Regno Unito le parti hanno svolto dinanzi alla Corte le loro difese scritte e, all’udienza del 13 maggio 2014, hanno presentato osservazioni orali. Su richiesta del Regno Unito la Corte si riunisce nel presente procedimento in grande sezione ai sensi dell’articolo 16, terzo comma, del suo Statuto.

V – Analisi

37. Il ricorso del Regno Unito si fonda, come già quello nelle cause C‑431/11 e C‑656/11, su un unico motivo di nullità: il Consiglio, nel fissare la posizione che l’Unione deve adottare nel Consiglio di associazione CEE‑Turchia, si sarebbe basato su un fondamento giuridico errato.

38. Dal punto di vista processuale tutte le parti concordano che la posizione dell’Unione è stata correttamente fissata dal Consiglio sotto forma di decisione ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE. Il Consiglio di associazione è infatti un organo istituito mediante un accordo di associazione che adotta decisioni che hanno effetti giuridici al fine di realizzare gli obiettivi di detto accordo (v. su tale punto le disposizioni degli articoli 6 e 22, paragrafo 1, dell’accordo di associazione).

39. È pacifico inoltre che una tale decisione del Consiglio che stabilisce la posizione dell’Unione necessita, in linea con il principio di attribuzione (articolo 5, paragrafo 1, primo periodo, TUE), oltre che dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, anche di un fondamento giuridico sostanziale da cui risulti la portata delle competenze e quindi, in ultima analisi, il margine di manovra dell’Unione stabilito dai trattati ( 20 ).

40. Orbene, tuttavia, è oggetto di un acceso dibattito se il suddetto fondamento giuridico debba essere ricercato nel caso di specie nelle disposizioni sul mercato interno o nelle disposizioni sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, oppure nella competenza a concludere accordi di associazione di cui all’articolo 217 TFUE. Controverso è anche quale ruolo svolga l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

A – La scelta del corretto fondamento giuridico sostanziale

41. Che la scelta del corretto fondamento giuridico rivesta una notevole importanza di natura pratica, istituzionale, e anche costituzionale ( 21 ), appare ovvio proprio in un caso come quello di cui trattasi: con la scelta del fondamento giuridico si pongono le basi perché il Regno Unito e l’Irlanda possano avvalersi dei diritti speciali che concede loro il regime dell’«opt‑in» ai sensi del protocollo n. 21 allegato al Trattato UE e al Trattato FUE ( 22 ).

42. Il protocollo n. 21 non è tuttavia di per sé idoneo ad avere una qualsivoglia incidenza sulla questione della base giuridica appropriata per l’adozione della decisione impugnata ( 23 ). Secondo una giurisprudenza costante, la scelta del fondamento giuridico di un atto dell’Unione deve invece basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di controllo giurisdizionale, tra cui figurano lo scopo e il contenuto dell’atto ( 24 ).

43. La decisione del Consiglio impugnata mira a preparare una nuova decisione del Consiglio di associazione volta ad aggiornare e ad ampliare lievemente, nel quadro dell’associazione in essere, le disposizioni attualmente in vigore in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale tra l’Unione e la Turchia ( 25 ).

1. L’articolo 79 TFUE non costituisce un fondamento giuridico adeguato

44. La prevista nuova decisione del Consiglio di associazione, alla cui preparazione è diretta la decisione impugnata, prevede in particolare alcune disposizioni sul coordinamento dei sistemi sociali che dovrebbero, tra l’altro, alle condizioni ivi indicate, andare a vantaggio dei lavoratori turchi che lavorano legalmente nell’Unione e di determinati familiari degli stessi ( 26 ).

45. A un esame superficiale, l’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE potrebbe pertanto essere sedes materiae, giacché questa disposizione consente espressamente la «definizione dei diritti dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro, comprese le condizioni che disciplinano la libertà di circolazione e di soggiorno negli altri Stati membri». Fra questi si potrebbero annoverare anche le disposizioni in materia di sicurezza sociale dei cittadini di paesi terzi ( 27 ).

46. È pacifico che già più volte atti aventi l’obiettivo di integrare, nell’ambito di accordi con paesi terzi, i cittadini di tali Stati nel campo di applicazione delle disposizioni sociali dell’Unione sono stati fondati sulla disposizione in parola ( 28 ); il Regno Unito ha molto insistito su questo aspetto.

47. Una tale prassi delle istituzioni non può tuttavia da sola essere vincolante quando si tratta di determinare il corretto fondamento giuridico per la decisione del Consiglio impugnata nella fattispecie ( 29 ).

48. Nel caso di specie due motivi depongono contro un ricorso all’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE: da un lato la prevista nuova decisione del Consiglio di associazione non si limita a stabilire diritti dei cittadini di paesi terzi [v., su tale punto, la successiva sezione a)]. Dall’altro, la decisione in parola è diretta allo sviluppo dell’associazione esistente tra l’Unione e la Turchia [v., sul punto, infra, sezione b)].

a) La misura controversa non si limita al mero riconoscimento dei diritti dei cittadini di paesi terzi

49. Occorre, in primo luogo, osservare che l’articolo 79, paragrafo 2, lettera a), TFUE, potrebbe essere preso in considerazione come fondamento giuridico sostanziale soltanto se la prevista nuova decisione del Consiglio di associazione si limitasse a stabilire diritti in capo ai cittadini di paesi terzi o se quantomeno si occupasse principalmente di tale tema. È noto infatti che la scelta del fondamento giuridico di un atto dell’Unione deve basarsi sull’essenza del suo contenuto normativo ( 30 ).

50. Come osservano però correttamente il Consiglio e la Commissione, la decisione impugnata non persegue affatto in modo soltanto unilaterale la disciplina dei diritti sociali di cittadini di paesi terzi – più precisamente dei lavoratori turchi e dei loro familiari – all’interno dell’Unione, ma ha invece, come ulteriore obiettivo, la disciplina di determinati diritti dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari in Turchia ( 31 ).

51. Per questa seconda componente, l’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE, non offre in alcun caso un fondamento giuridico. Essa potrebbe tutt’al più essere ricompresa in una misura ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE, ove rivestisse un’importanza marginale e non costituisse l’aspetto centrale della misura.

52. Nel corso dell’udienza dinanzi alla Corte, il Regno Unito e l’Irlanda hanno anche cercato di ridimensionare l’importanza della seconda componente sopraindicata della prevista disciplina, ovvero l’emanazione di disposizioni a favore dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari in Turchia. Essi ritengono che tale aspetto non costituirebbe l’elemento centrale della decisione che dovrà essere adottata in seno al Consiglio di associazione e sostengono che l’aspetto predominante sarebbe la prima componente, vale a dire le disposizioni ivi contemplate per i lavoratori turchi e i loro familiari.

53. È vero però il contrario.

54. Occorre considerare che attualmente, nel quadro dell’associazione tra Unione e Turchia, non sono previste disposizioni in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale di cui possano avvalersi i cittadini dell’Unione occupati in Turchia e i loro familiari ( 32 ). Tali disposizioni dovrebbero essere introdotte per la prima volta attraverso la prevista nuova decisione del Consiglio di associazione con la quale verrebbe anche eliminata la disparità che esiste, nell’ambito della decisione n. 3/80 del Consiglio di associazione attualmente vigente, a favore dei lavoratori turchi.

55. In tale contesto, le disposizioni previste per i cittadini dell’Unione e i loro familiari non rappresentano assolutamente un ambito marginale dal significato secondario. Le disposizioni in parola rappresentano invece la vera novità che dovrebbe essere deliberata in seno al Consiglio di associazione. Al contrario, le previste nuove disposizioni riguardanti i lavoratori turchi occupati nell’Unione e i loro familiari sono dirette soltanto ad aggiornare l’acquis dell’Unione ( 33 ) che esiste sostanzialmente già dalla decisione n. 3/80 del Consiglio di associazione ( 34 ).

56. Il Regno Unito eccepisce che le disposizioni previste per i cittadini dell’Unione che lavorano in Turchia e per i loro familiari creerebbero in primo luogo degli obblighi a carico delle autorità turche, mentre le autorità degli Stati membri dell’Unione sarebbero toccate solo marginalmente, per così dire nell’ambito della cooperazione amministrativa ( 35 ).

57. Neanche questo argomento, tuttavia, è convincente. La scelta del fondamento giuridico di un atto dell’Unione non può infatti dipendere da chi sarà in seguito il soggetto tenuto a darvi attuazione: istituzioni dell’Unione, enti nazionali degli Stati membri o paesi terzi.

58. Concentrandosi sulle misure interne all’Unione necessarie per l’attuazione della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione, il Regno Unito sembra dimenticare, a mio parere, il sistema dei trattati, che distinguono chiaramente tra competenze interne ed esterne dell’Unione. Dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le competenze esterne dell’Unione sono definite e sistematizzate nei trattati più chiaramente, come si può rilevare, inter alia, dalle nuove disposizioni introdotte dagli articoli 216, paragrafo 1, TFUE e 3, paragrafo 2, TFUE ( 36 ).

59. Se si ritenesse che, ai fini dell’azione esterna dell’Unione, è sufficiente la mera sussistenza di competenze interne che permettono ad esempio all’Unione di adottare le necessarie misure di attuazione in relazione agli obblighi che essa è chiamata ad assumere a livello internazionale, si avrebbe un notevole ampliamento delle sue competenze esterne e ciò renderebbe i suoi poteri nel quadro delle relazioni esterne pressoché indefiniti. Ciò contrasterebbe con il principio di attribuzione delle competenze (articolo 5, paragrafo 1, primo periodo, TUE).

60. Alla luce di quanto precede, le osservazioni svolte dal Regno Unito e dall’Irlanda in merito all’elemento centrale della prevista nuova disciplina non convincono.

b) La misura controversa è diretta al potenziamento dell’associazione tra l’Unione e la Turchia

61. Occorre, in secondo luogo, considerare che l’articolo 79 TFUE rientra nelle disposizioni sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia ed appartiene al capo sulle politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione.

62. In base al suo paragrafo 1, l’articolo 79 TFUE ha un obiettivo specifico: la norma è diretta allo sviluppo di una politica comune dell’immigrazione dell’Unione che «assicur[i] (...) la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi (...) e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani». Tutte le misure basate sull’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE devono essere considerate in questo contesto e sono peraltro adottate espressamente solo «ai fini del paragrafo 1».

63. Tale scopo e il contesto normativo dell’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE non si adattano a una misura come quella controversa nel presente procedimento.

64. La misura qui controversa è ben lontana infatti dal limitarsi a conferire, nell’ambito di una politica comune dell’immigrazione, taluni diritti sociali a determinati cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti nel territorio dell’Unione, per assicurare un «equo trattamento» a norma dell’articolo 79, paragrafo 1, TFUE. La misura di cui trattasi va invece chiaramente oltre. Essa è diretta al potenziamento dell’associazione tra l’Unione e la Turchia e, in particolare, all’adempimento di un mandato normativo contenuto nell’articolo 39 del protocollo addizionale all’accordo di associazione.

65. Il fatto che le disposizioni che il Consiglio di associazione è chiamato a emanare si collochino nel contesto dell’associazione in essere con la Turchia e siano dirette al suo potenziamento ha una rilevanza decisiva ai fini della scelta del fondamento giuridico sostanziale. Proprio tale contesto e il suddetto scopo attribuiscono infatti alla decisione impugnata una dimensione aggiuntiva che oltrepassa ampiamente l’obiettivo dell’articolo 79 TFUE e le misure da esso ammesse.

66. Occorre quindi respingere in toto l’argomento del Regno Unito e dell’Irlanda secondo cui l’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE sarebbe il fondamento giuridico corretto per la decisione impugnata.

2. Neppure l’articolo 48 TFUE è un fondamento giuridico adeguato

67. A mio giudizio, tuttavia, tanto meno la decisione impugnata può essere basata sull’articolo 48 TFUE, assunto a fondamento dal Consiglio e dalla Commissione.

68. Il Regno Unito e l’Irlanda hanno infatti pienamente ragione quando osservano che l’articolo 48 TFUE può servire da fondamento solo per l’adozione di provvedimenti interni all’Unione e che esso, per di più, riguarda solo la sicurezza sociale dei cittadini dell’Unione e non quella dei cittadini di paesi terzi.

69. L’articolo 48 TFUE consente unicamente di adottare «(...) in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori (...)». Esso rientra nello stesso capo del Trattato dell’articolo 45, paragrafo 1, TFUE, che stabilisce che è assicurata la libera circolazione dei lavoratori «all’interno dell’Unione». Anche la Corte ha già dichiarato che l’articolo 45 TFUE (già articolo 48 del Trattato CEE) garantisce la libera circolazione «solo ai lavoratori degli Stati membri» ( 37 ) e, quindi, ai cittadini dell’Unione ( 38 ).

70. Di conseguenza i cittadini di paesi terzi non possono appellarsi, all’interno dell’Unione, al diritto di libera circolazione di cui all’articolo 45 TFUE e il legislatore dell’Unione non ha poteri per adottare provvedimenti specifici per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale tra Unione e paesi terzi basandosi esclusivamente sull’articolo 48 TFUE. Tali provvedimenti non sono infatti idonei e neppure necessari ai fini dell’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori (all’interno dell’Unione) ai sensi degli articoli 45 TFUE e 48 TFUE.

71. Certo, non considero affatto escluso che le istituzioni dell’Unione abbiano facoltà di avvalersi delle competenze loro attribuite per la realizzazione del mercato interno per disciplinare, in sede di adozione di normative destinate ai cittadini e alle imprese dell’Unione, anche la situazione dei cittadini di paesi terzi, per esempio quando ciò sia necessario per instaurare pari condizioni di concorrenza nel mercato interno ( 39 ).

72. Nella fattispecie non si tratta però solo di disciplinare, in sede di adozione di normative in materia sociale per il territorio dell’Unione, anche la situazione di cittadini di paesi terzi. L’oggetto principale della decisione impugnata è piuttosto la previsione di disposizioni per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale nel rapporto tra l’Unione e un paese terzo.

73. L’articolo 48 TFUE non accorda alle istituzioni dell’Unione alcun potere in tal senso.

74. Effettivamente, nelle cause C‑431/11 e C‑656/11, la Corte ha di recente considerato sufficiente l’articolo 48 TFUE quale fondamento giuridico per l’estensione di talune disposizioni sociali dell’Unione al SEE e alla Svizzera ( 40 ). Da ciò non si può tuttavia desumere che l’articolo 48 TFUE permetta, in termini generali, l’emanazione di normative di carattere sociale nel rapporto tra Unione e paesi terzi. L’applicazione, autorizzata dalla Corte, dell’articolo 48 TFUE rispetto agli Stati EFTA che appartengono al SEE e alla Svizzera deve essere letta infatti alla luce delle peculiarità dell’accordo SEE e dell’accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con la Svizzera. La Corte ha sottolineato tali particolarità nelle sue sentenze nelle cause C‑431/11 e C‑656/11.

75. Nella causa C‑431/11 la Corte ha così ricordato che l’accordo SEE istituisce una stretta associazione tra l’Unione e gli Stati dell’EFTA fondata su legami particolari e privilegiati tra gli associati e persegue l’obiettivo, in particolare, di realizzare nella massima misura possibile la libera circolazione delle persone ( 41 ). La decisione del Consiglio controversa nella causa C‑431/11 rientrava tra le misure mediante le quali il diritto del mercato interno dell’Unione deve, per quanto possibile, essere esteso al SEE in modo che i cittadini dei suddetti Stati dell’EFTA beneficino della libera circolazione delle persone alle stesse condizioni sociali dei cittadini dell’Unione ( 42 ).

76. Similarmente, poco tempo dopo, nella causa C‑656/11, la Corte ha sottolineato che gli accordi bilaterali tra Unione e Svizzera disciplinano tematiche ampie e prevedono diritti ed obblighi specifici, analoghi, per certi aspetti, a quelli previsti dal Trattato FUE ( 43 ). In particolare, rispetto alle disposizioni in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, la Svizzera dovrebbe «essere assimilata ad uno Stato membro dell’Unione» ( 44 ).

77. Nelle cause C‑431/11 e C‑656/11, l’applicazione dell’articolo 48 TFUE era quindi supportata in modo determinante dal riconoscimento che la Svizzera e gli Stati dell’EFTA, Norvegia, Islanda e Liechtenstein, sarebbero, dal punto di vista delle condizioni sociali per l’esercizio della libera circolazione delle persone, talmente assimilabili agli Stati membri da poter essere considerati parte del mercato interno.

78. A una conclusione analoga non è possibile pervenire rispetto al rapporto tra Unione e Turchia. Diversamente dall’accordo SEE e dall’accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con la Svizzera, l’accordo di associazione considerato in questa sede non prevede alcuna estensione generalizzata delle disposizioni sul mercato interno alla Turchia. Anche qualora l’accordo di associazione miri a creare legami sempre più stretti con la Turchia ( 45 ), sino a realizzare l’obiettivo ultimo dell’adesione di tale paese all’Unione europea ( 46 ), allo stato attuale si è ben lontani da una completa assimilazione della Turchia agli Stati membri del mercato interno europeo ( 47 ).

79. In particolare, l’accordo di associazione non istituisce ancora una libera circolazione dei lavoratori tra l’Unione e la Turchia, ma ne prevede soltanto la graduale realizzazione ( 48 ). Alcuni elementi essenziali di tale programma non sono stati sino ad ora attuati ( 49 ). Per quanto attiene ai diritti dei cittadini turchi che lavorano nell’Unione e ai loro familiari, la giurisprudenza si riferisce soltanto per singoli aspetti «per quanto possibile» ai principi vigenti all’interno dell’Unione in materia di libera circolazione dei lavoratori ( 50 ).

80. Diversamente da quanto previsto dall’accordo SEE e dall’accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con la Svizzera, nel quadro dell’accordo di associazione con la Turchia non si ambisce a che i cittadini turchi all’interno dell’Unione o i cittadini dell’Unione in Turchia possano svolgere la loro attività «alle stesse condizioni sociali» dei rispettivi lavoratori residenti. L’Unione e la Turchia intendono invece soltanto «ispirarsi» ( 51 ) nel contenuto agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato CEE (divenuti gli articoli 45, 46 e 47 TFUE) e dare applicazione al principio di non discriminazione sulla base della cittadinanza ( 52 ), mentre nell’accordo di associazione non si fa, significativamente, riferimento all’articolo 51 del Trattato CEE, che corrisponde all’attuale articolo 48 TFUE.

81. Tale profondità nettamente inferiore dell’associazione si ripercuote anche sul coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale tra l’Unione e la Turchia, rilevante in questa sede. Così, nella decisione n. 3/80 tuttora vigente, e anche nella prevista nuova decisione del Consiglio di associazione, viene sì fatto riferimento, per singoli punti, al regolamento n. 1408/71 o rispettivamente al regolamento n. 883/2004 che gli è succeduto, ma il sistema complessivo delle norme in materia di diritto sociale vigente all’interno dell’Unione non viene trasposto alla Turchia. Per di più, nell’accordo di associazione viene addirittura espressamente esclusa un’integrale trasposizione del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale vigenti all’interno dell’Unione, dal momento che gli Stati membri dell’Unione non sono obbligati a prendere in considerazione determinati periodi di assicurazione e di occupazione trascorsi in Turchia ( 53 ).

82. Contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio e dalla Commissione, la soluzione cui si è pervenuti nelle cause C‑431/11 e C‑656/11 non è trasponibile alla presente fattispecie.

83. L’articolo 48 TFUE può, secondo detta giurisprudenza, eccezionalmente essere preso in considerazione ai fini dell’emanazione di disposizioni nel quadro di un’associazione che è già talmente profonda e ampiamente sviluppata da far sì che i paesi terzi associati partecipino di fatto al mercato interno allo stesso modo degli Stati membri dell’Unione. Infatti, in tal caso – ma solo allora – il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale può essere equiparato, anche rispetto a tali paesi terzi, a una questione interna del mercato interno ed essere fondato sull’articolo 48 TFUE.

84. Diversamente da quanto ritengono Consiglio e Commissione, l’articolo 48 TFUE invece non è e continua a non essere un fondamento giuridico adeguato nei casi che non presentano caratteristiche analoghe a quelle di un mercato interno poiché i rapporti tra l’Unione e il rispettivo paese terzo sono ancora in fase di graduale avvicinamento al mercato interno.

85. Così è nel caso del rapporto con la Turchia, qui in esame.

86. Tutto ciò considerato, l’articolo 48 TFUE è altrettanto inadatto quanto l’articolo 79 TFUE a fungere da fondamento giuridico della decisione impugnata.

3. Il fondamento giuridico sostanziale corretto sarebbe stato l’articolo 217 TFUE

87. Ai fini della determinazione del fondamento giuridico corretto per la decisione impugnata appare decisivo il fatto che tale decisione rappresenti, a livello dell’Unione, il necessario primo passo sulla via di un potenziamento dell’associazione con la Turchia. Ci si dovrebbe quindi avvalere della stessa attribuzione sostanziale su cui si è basata in origine l’adozione dell’accordo di associazione e del protocollo addizionale da parte dell’allora Comunità economica europea, ovvero la competenza a concludere accordi di associazione di cui all’articolo 217 TFUE (già articolo 238 del Trattato CEE).

88. A mio avviso, la giurisprudenza non contiene alcun elemento a sostegno della posizione del Consiglio e della Commissione, secondo i quali l’articolo 217 TFUE potrebbe essere preso in considerazione come fondamento giuridico soltanto per l’istituzione di un’associazione o per eventuali integrazioni o modifiche del suo quadro istituzionale, mentre sarebbero escluse dal suo ambito di applicazione tutte le misure finalizzate all’attuazione del programma di associazione definito nell’accordo di associazione.

89. Al contrario: se l’articolo 217 TFUE permette di compiere un passo tanto importante quanto l’istituzione di un’associazione tra l’Unione e un paese terzo, a maggior ragione tale disposizione deve poter fungere anche da fondamento giuridico per misure specifiche dirette alla modifica, all’ampliamento e al potenziamento di un’associazione già in essere (argumentum a maiore ad minus). Ciò vale, non da ultimo, per le misure di attuazione del programma di associazione stabilito nell’accordo di associazione ( 54 ), che mira in particolare a una graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori ( 55 ).

90. Può essere che l’Unione possa o eventualmente debba fondare misure unilaterali da essa adottate ai fini dell’attuazione degli obblighi che le derivano da un accordo di associazione su fondamenti giuridici diversi dall’articolo 217 TFUE ( 56 ). Se però – come nel caso di specie – è il Consiglio di associazione a emanare tali misure, allora è un organo dell’associazione tra l’Unione e la Turchia ad agire. Dal punto di vista del diritto dell’Unione, la condotta del Consiglio di associazione trae la sua legittimazione unicamente dalla competenza a concludere accordi di associazione di cui all’articolo 217 TFUE. Le disposizioni che il Consiglio di associazione è chiamato a emanare difficilmente possono essere fondate sull’articolo 79 TFUE o 48 TFUE. Nulla di diverso può valere per la decisione impugnata che, nella fase preparatoria di un’iniziativa del Consiglio di associazione, definisce la posizione dell’Unione e quindi, in ultima analisi, prepara l’operato dell’Unione sul piano internazionale nonché i previsti adattamenti delle disposizioni vigenti a livello di associazione. Anche il suo fondamento giuridico sostanziale deve essere l’articolo 217 TFUE.

91. Anche se si volesse ammettere che alcune delle previste disposizioni per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale – vale a dire quelle riferite ai cittadini di paesi terzi e alle loro famiglie – potrebbero essere emanate anche sulla base dell’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE ( 57 ), nel quadro di un accordo di associazione con un paese terzo come la Turchia l’articolo 217 TFUE dovrebbe comunque essere considerato quale lex specialis ( 58 ).

92. Diversamente dall’articolo 48 TFUE, l’articolo 217 TFUE consente indubbiamente di adottare norme in materia di relazioni dell’Unione con paesi terzi e di farne beneficiare sia i cittadini dell’Unione che i cittadini di paesi terzi, incluse le persone economicamente inattive. Sono proprio tali normative riguardanti le relazioni dell’Unione con paesi terzi e la posizione giuridica dei cittadini di questi ultimi a costituire un accordo di associazione. In questo senso già parecchio tempo fa la Corte ha dichiarato che l’articolo 217 TFUE (già articolo 238 del Trattato CEE) attribuisce necessariamente all’Unione la competenza ad assumere gli impegni nei confronti di Stati terzi in tutti i settori disciplinati dai trattati, ovvero anche rispetto alla posizione giuridica dei lavoratori migranti e dei loro familiari ( 59 ).

93. Con il riconoscimento dell’articolo 217 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale per tutte le misure volte all’attuazione del programma di associazione contenuto in un accordo di associazione, la Corte potrebbe fornire un notevole contributo alla certezza giuridica nell’ambito delle associazioni e all’unificazione delle diverse prassi delle istituzioni dell’Unione in tale settore. In tal modo, potrebbe anche essere evitato l’insorgere di una serie di controversie scaturite, come nel caso delle cause C‑431/11 e C‑656/11 e nel presente procedimento, in relazione alla questione del fondamento giuridico.

94. Diversamente da quanto ritengono il Consiglio e la Commissione, neppure la sentenza della Corte CITES ( 60 ) osta a un ricorso all’articolo 217 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale per la decisione controversa. Dalla sentenza CITES si ricava unicamente che il Consiglio, nelle sue decisioni ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE relative alla definizione della posizione dell’Unione nell’ambito degli organismi internazionali, deve avvalersi di uno specifico fondamento giuridico sostanziale e deve anche darne indicazione ( 61 ). In nessun punto però la sentenza succitata lascia intendere che l’articolo 217 TFUE non sarebbe un fondamento giuridico sostanziale adeguato o sufficiente per tali decisioni.

95. Contro l’impiego dell’articolo 217 TFUE per l’attribuzione della competenza ad adottare una decisione come quella impugnata nel caso di specie non è peraltro possibile obiettare che, in tal modo, si complicherebbe eccessivamente la procedura di adozione delle decisioni da parte del Consiglio di associazione.

96. Da un lato, infatti, non sono le procedure a definire il fondamento normativo di un atto, ma è il fondamento normativo di un atto a determinare le procedure da seguire per la sua adozione ( 62 ).

97. Dall’altro, nel caso di specie l’assunzione dell’articolo 217 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale non comporta alcun cambiamento nella procedura. Sotto il profilo procedurale, infatti, rimane dirimente l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, nel cui campo d’applicazione il Consiglio delibera a maggioranza qualificata (articolo 16, paragrafo 3, TUE). Tenuto conto della ratio, ma anche dell’economia dell’articolo 218 TFUE ( 63 ), il requisito dell’unanimità in Consiglio (articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE), così come quello dell’approvazione del Parlamento europeo [articolo 218, paragrafo 6, lettera a), i), TFUE], riguarda solo la prima conclusione di un accordo di associazione, oppure le revisioni strutturali di tale accordo, alle quali non si applica invece l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, come si evince dalla frase finale [«fatta eccezione per (…)»].

98. Tutto ciò considerato, giungo quindi alla conclusione – come già in precedenza nella causa C‑431/11 ( 64 ) – che l’articolo 217 TFUE sarebbe stato il corretto fondamento giuridico sostanziale per la decisione impugnata, fermo restando che dal punto di vista procedurale avrebbe continuato ad applicarsi l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, con adozione della decisione del Consiglio a maggioranza qualificata (articolo 16, paragrafo 3, TFUE).

99. Sul piano procedurale, peraltro, nulla impedisce alla Corte, nella fattispecie, di designare l’articolo 217 TFUE quale fondamento giuridico corretto della decisione impugnata. L’eccezione dell’errato fondamento giuridico è stata infatti espressamente sollevata dal Regno Unito con il sostegno dell’Irlanda ed è divenuta quindi parte integrante dell’oggetto del procedimento. Inoltre, proprio la possibilità di fare riferimento all’articolo 217 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale è stata oggetto di discussione sia nella fase scritta del procedimento che in udienza. Non sorgono quindi perplessità neppure rispetto al diritto ad essere sentiti e alle esigenze di un procedimento in contraddittorio ( 65 ).

100. È possibile che alcune parti nel procedimento – come già accaduto in passato nella causa C‑431/11 – sollevino delle riserve contro l’articolo 217 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale per la decisione impugnata. Tali riserve potrebbero però dipendere essenzialmente dagli interessi perseguiti dalle suddette parti e non sono idonee a limitare il giudizio della Corte a una mera scelta tra l’articolo 79 TFUE, da un lato, e l’articolo 48 TFUE, dall’altro. Infatti il giudice non è la «bocca delle parti» ( 66 ). Di conseguenza, egli non può essere vincolato ai soli argomenti invocati dalle parti a sostegno delle loro pretese, salvo vedersi costretto, eventualmente, a basare la propria decisione su considerazioni giuridiche erronee ( 67 ).

4. In subordine: ricorso all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE

101. Solo nell’eventualità in cui la Corte non dovesse condividere le considerazioni da me formulate sull’articolo 217 TFUE, aggiungo che, nel caso di specie, sarebbe ipotizzabile anche il ricorso all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

102. L’articolo 216, paragrafo 1, TFUE non può essere confuso con un’autorizzazione generale dell’azione esterna delle istituzioni dell’Unione. Dalla disposizione in parola si evince invece una competenza esterna soltanto in collegamento con le disposizioni dei trattati, gli obiettivi dell’Unione e le disposizioni del diritto dell’Unione ivi citati.

103. Ritengo che, nel caso di specie, talune osservazioni in merito all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE si rendano necessarie, non da ultimo in considerazione del fatto che il Consiglio nel procedimento scritto e nella fase orale dinanzi alla Corte ha cercato a tratti di sostenere il ricorso all’articolo 48 TFUE quale fondamento giuridico sostanziale per la decisione impugnata sulla base della cosiddetta dottrina AETS ( 68 ).

104. A tale proposito occorre osservare che, dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1o dicembre 2009, la dottrina AETS è sostanzialmente codificata nell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE ( 69 ). Se il Consiglio avesse quindi inteso richiamarsi in sede di emanazione della decisione impugnata a un qualche «effetto AETS» esso non si sarebbe potuto accontentare di un mero richiamo all’articolo 48 TFUE nel preambolo, ma avrebbe dovuto citare in aggiunta anche l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE quale fondamento giuridico sostanziale. La sua rinuncia a inserire l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE deve essere considerata quantomeno un difetto di motivazione ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE.

105. Ciò premesso, è certamente possibile, nel caso di specie, trarre dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE degli elementi a supporto della sussistenza di una competenza per l’azione esterna dell’Unione. Diversamente da quanto ritengono alcune delle parti nel procedimento, è proprio questa la funzione della suddetta disposizione.

106. L’adozione di una misura del tipo della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione non è in effetti contemplata in nessuna parte del diritto primario dell’Unione – cioè né nel Trattato UE né nel Trattato CEE – cosicché un ricorso all’articolo 216, paragrafo 1, prima ipotesi, TFUE («qualora i trattati lo prevedano») è escluso. Inoltre, la prevista adozione della decisione nel Consiglio di associazione non è diretta neppure a «realizzare (...) uno degli obiettivi fissati dai trattati» nell’ambito delle «politiche dell’Unione», cosicché neppure l’articolo 216, paragrafo 1, seconda ipotesi, TFUE può essere preso in considerazione come criterio di riferimento ( 70 ).

107. Non risulta neppure in che modo l’emanazione di disposizioni dirette al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri con quello della Turchia possa «incidere» o «alterar[e] la portata» di «norme comuni», vale a dire di disposizioni di diritto dell’Unione, come presupporrebbe la quarta ipotesi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE. In tale contesto occorre ricordare che il diritto sociale dell’Unione, che trova espressione nei regolamenti n. 883/2004 e n. 987/2009, in quanto tale, vale soltanto per il mercato interno e non per i rapporti con paesi terzi. Il diritto sociale in parola non viene leso quando, come nel caso di specie, al di fuori del suo ambito di applicazione, devono essere concessi determinati diritti sociali a cittadini di paesi terzi all’interno dell’Unione e a cittadini dell’Unione in paesi terzi, nonché rispettivamente ai loro familiari.

108. Può invece essere preso in considerazione un ricorso alla terza ipotesi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, secondo cui l’Unione, «nell’ambito delle [sue] politiche», può concludere un accordo internazionale con un paese terzo, quando tale conclusione sia «prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione».

109. L’accordo di associazione e il suo protocollo addizionale sono due accordi internazionali stipulati dalla Comunità economica europea quale dante causa dell’Unione, che da allora vanno considerati come parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione ( 71 ) e che vincolano, a norma dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE sia le istituzioni che gli Stati membri dell’Unione. Entrambi devono quindi essere considerati come «att[i] giuridic[i] vincolant[i] dell’Unione» ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 1, terza ipotesi, TFUE.

110. L’articolo 39 del protocollo addizionale stabilisce che il Consiglio di associazione deve adottare «disposizioni in materia di sicurezza sociale» a favore dei lavoratori di nazionalità turca che si spostano all’interno dell’Unione e delle loro famiglie residenti nell’Unione; tali disposizioni devono permettere, «secondo modalità da fissare», il cumulo di determinati periodi di assicurazione o di occupazione trascorsi nei vari Stati membri.

111. Per l’emanazione di analoghe disposizioni per i cittadini dell’Unione che lavorano in Turchia e per i loro familiari non vi è in effetti una corrispondente espressa disciplina speciale, equiparabile a quella dell’articolo 39 del protocollo addizionale. Tuttavia, l’obiettivo della graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori vale, ai sensi dell’articolo 12 dell’accordo di associazione e dell’articolo 36 del protocollo addizionale, in termini del tutto generali tra gli Stati membri e la Turchia, fermo restando che, a norma dell’articolo 9 dell’accordo di associazione, è vietata ogni discriminazione sulla base della cittadinanza. Se ne può dedurre che il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale tra l’Unione e la Turchia previsto nell’accordo di associazione debba andare a beneficio anche dei cittadini dell’Unione che lavorano in Turchia e delle loro famiglie.

112. Alla luce di quanto precede, la decisione impugnata potrebbe avere, quale fondamento giuridico sostanziale, anche l’articolo 216, paragrafo 1, terza ipotesi, TFUE. La decisione impugnata prepara infatti un accordo internazionale nel quadro del Consiglio di associazione che è previsto in due atti giuridici vincolanti dell’Unione, l’accordo di associazione e il suo protocollo addizionale.

113. Considerato però che, come già osservato, l’articolo 217 TFUE integra un fondamento giuridico sostanziale diverso e più specifico per la decisione impugnata ( 72 ), resto dell’opinione che, in definitiva, occorrerebbe fare qui riferimento non all’articolo 216, paragrafo 1, terza ipotesi, TFUE, ma all’articolo 217 TFUE ( 73 ).

B – Sull’efficacia pratica del protocollo n. 21 allegato al Trattato UE e al Trattato FUE

114. Per completezza, mi permetto di osservare – come già nella causa C‑431/11 – che l’applicazione dell’articolo 217 TFUE, così come quella dell’articolo 48 TFUE o anche dell’articolo 216, paragrafo 1, terza ipotesi, TFUE, non priva di efficacia pratica il protocollo n. 21 in un caso come quello di specie.

115. Il protocollo n. 21 prevede un regime particolare per il Regno Unito e per l’Irlanda in relazione allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In base ad esso, le misure proposte a norma della parte terza, titolo V, TFUE, valgono anche per il Regno Unito e l’Irlanda solo nel caso in cui i due Stati membri abbiano comunicato espressamente e per iscritto che intendono partecipare a tali misure (clausola «opt‑in», v. articolo 1, paragrafo 1, primo periodo, in combinato disposto con l’articolo 3 del protocollo n. 21).

116. Il campo d’applicazione ratione materiae di tale regime particolare è espressamente limitato allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In quanto deroga, inoltre, essa deve essere interpretata in senso restrittivo ( 74 ).

117. La ratio del protocollo n. 21 non consiste nel rimettere alla discrezionalità del Regno Unito e dell’Irlanda la partecipazione alle misure deliberate dalle istituzioni europee in altri ambiti del diritto dell’Unione, specialmente il mercato interno e l’associazione di paesi terzi.

118. Di conseguenza, la clausola «opt‑in» non può trovare applicazione in caso di adozione di misure che – come la decisione controversa del Consiglio – riguardano il potenziamento dell’associazione in essere tra l’Unione e un paese terzo.

119. Il funzionamento di un accordo di associazione e la realizzazione del programma di associazione ivi contenuto ( 75 ) sarebbero peraltro fortemente pregiudicati se singoli Stati membri dell’Unione applicassero nei confronti del paese terzo associato o dei suoi cittadini l’acquis del diritto dell’Unione solo parzialmente o con modifiche e potessero in tal modo riservare a se stessi un trattamento speciale.

120. Nell’ambito di applicazione di un accordo di associazione non vi è spazio per regole «opt‑in» o «opt‑out» e quindi, in definitiva, per un’Europa «à la carte». Si rischierebbe altrimenti una disgregazione dell’associazione, con conseguenze negative per la parità di trattamento di tutte le persone e le imprese attive nel campo di applicazione dell’accordo di associazione, nonché per l’omogeneità delle condizioni di concorrenza loro applicabili ( 76 ).

C – Effetti della scelta del fondamento giuridico errato sulla validità della decisione impugnata

121. Come già rilevato, il Consiglio ha basato la decisione controversa su un fondamento normativo errato. Sarebbe stato corretto adottare, quale fondamento giuridico sostanziale della decisione in parola, la competenza a concludere accordi di associazione ai sensi dell’articolo 217 TFUE o, in subordine, l’articolo 216, paragrafo 1, terza ipotesi, TFUE, in entrambi i casi in combinato disposto con il fondamento giuridico procedurale dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE.

122. Ciononostante, la scelta del fondamento giuridico errato per un atto dell’Unione non comporta necessariamente che quest’ultimo debba essere annullato. Secondo la giurisprudenza, se l’assunzione del fondamento giuridico erroneo non ha potuto produrre effetti sul contenuto dell’atto o sulla procedura di adozione, ci si deve astenere dall’annullarlo poiché si tratta di un vizio meramente formale ( 77 ).

123. Così è nel caso di specie. A norma dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, la decisione impugnata doveva essere adottata dal Consiglio a maggioranza qualificata e senza la partecipazione del Parlamento europeo ( 78 ), sia che si consideri, come corretto fondamento giuridico, l’articolo 217 TFUE, l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE o l’articolo 48 TFUE cui ha rimandato il Consiglio. Peraltro, nessuno dei fondamenti giuridici sostanziali citati permette al Regno Unito e all’Irlanda di avvalersi del regime particolare previsto nel protocollo n. 21.

124. La scelta di un fondamento giuridico errato non può quindi giustificare, nel caso di specie, l’annullamento della decisione impugnata.

VI – Spese

125. A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché, secondo la soluzione da me proposta, il Regno Unito risulta soccombente e il Consiglio ha fatto domanda in tal senso, le spese sono a carico del Regno Unito. In deroga a quanto sopra e ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, l’Irlanda e la Commissione, in quanto parti intervenienti, si fanno carico delle proprie spese.

VII – Conclusione

126. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini: 1) Il ricorso è respinto. 2) L’Irlanda e la Commissione europea si fanno carico ciascuna delle proprie spese. 3) Quanto al resto, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è condannato a farsi carico delle spese del procedimento.

( 1 ) Lingua originale: il tedesco.

( 2 ) Decisione del Consiglio, del 6 dicembre 2012, relativa alla posizione che l’Unione europea deve adottare nell’ambito del Consiglio di associazione istituito dall’accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia per quanto riguarda l’adozione di disposizioni sul coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (GU L 340, pag. 19); in prosieguo anche: la «decisione impugnata».

( 3 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:589).

( 4 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑656/11, EU:C:2014:97).

( 5 ) Conclusioni Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:187).

( 6 ) Decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963, relativa alla conclusione dell’Accordo che crea un’Associazione tra la Comunità Economica Europea e la Turchia (GU 1964, n. 217, pag. 3685).

( 7 ) GU 1972, L 293, pag. 4.

( 8 ) Regolamento (CEE) n. 2760/72 del Consiglio, del 19 dicembre 1972, per la conclusione del protocollo addizionale e del protocollo finanziario, firmati il 23 novembre 1970 e allegati all’accordo che crea un’Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, e relativo ai provvedimenti da prendere per la loro entrata in vigore (GU L 293, pag. 1).

( 9 ) In prosieguo anche: il «Consiglio di associazione» o il «Consiglio di associazione CEE‑Turchia».

( 10 ) Decisione n. 3/80 del Consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale degli Stati membri delle Comunità europee ai lavoratori turchi ed ai loro familiari (GU 1983, C 110, pag. 60).

( 11 ) Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (pubblicato per la prima volta in GU L 149, pag. 2, e successivamente modificato ripetutamente).

( 12 ) Regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (pubblicato la prima volta in GU L 74, pag. 1, e successivamente modificato ripetutamente).

( 13 ) Proposta di regolamento (CEE) del Consiglio che stabilisce la procedura di applicazione nella Comunità economica europea della decisione n. 3/80 del Consiglio d’associazione CEE‑Turchia, relativa all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale degli Stati membri delle Comunità europee ai lavoratori turchi ed ai loro familiari, COM(83) 13 def. (GU 1983, C 110, pag. 1).

( 14 ) GU 2013, C 109, pag. 7.

( 15 ) Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (GU L 166, pag. 1).

( 16 ) Regolamento (CE) n. 987/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (GU L 284, pag. 1).

( 17 ) Diversamente dal sistema del regolamento n. 883/2004, è previsto che le prestazioni in caso di disoccupazione, malattia, maternità e paternità non siano esportabili. Inoltre, in linea con l’articolo 39, paragrafo 2, del protocollo addizionale all’accordo di associazione, continua a non essere previsto un obbligo degli Stati membri dell’Unione di tener conto nell’Unione dei periodi di assicurazione o di occupazione trascorsi in Turchia per quanto riguarda le pensioni e le rendite di vecchiaia, di decesso e d’invalidità, nonché l’assistenza sanitaria.

( 18 ) Proposta della Commissione COM(2012) 152 final del 30 marzo 2012.

( 19 ) Verbale della riunione del Consiglio dell’Unione europea del 6 dicembre 2012.

( 20 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:589, punti 42 e 43); nello stesso senso già sentenza Kramer e a. (3/76, 4/76 e 6/76, EU:C:1976:114, punto 19), secondo cui si deve tenere conto «sia del diritto comunitario nel suo complesso, sia delle singole disposizioni»; v. altresì il parere 2/94 (EU:C:1996:140, punti 23 e segg.).

( 21 ) V. parere 2/00 (EU:C:2001:664, punto 5), parere 1/08 (EU:C:2009:739, punto 110), e sentenza Commissione/Consiglio (C‑370/07, EU:C:2009:590, punto 47).

( 22 ) Problemi analoghi possono peraltro porsi rispetto alla Danimarca in relazione al protocollo n. 22 al TUE e al TFUE.

( 23 ) Sentenze Commissione/Consiglio (C‑137/12, EU:C:2013:675, punti 73 e 74), e Regno Unito/Consiglio (C‑656/11, EU:C:2014:97, punto 49).

( 24 ) Sentenze Commissione/Consiglio (C‑300/89, EU:C:1991:244, punto 10); Parlamento/Consiglio (C‑130/10, EU:C:2012:472, punto 42); Commissione/Consiglio (C‑137/12, EU:C:2013:675, punto 52), e Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑43/12, EU:C:2014:298, punto 29).

( 25 ) Attualmente vige la decisione n. 3/80 del Consiglio di associazione.

( 26 ) V., fondamentalmente, l’articolo 2, lettere a) e b), della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione.

( 27 ) Ciò si evince, non da ultimo, dalla dichiarazione relativa agli articoli 48 e 79 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (dichiarazione n. 22 allegata all’atto finale della conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona firmato il 13 dicembre 2007; GU 2008, C 115, pag. 346, e GU 2012, C 326, pag. 348).

( 28 ) Si tratta, da un lato, delle sei decisioni del Consiglio 2010/697/UE (GU L 306, pag. 1), 2010/698/UE (GU L 306, pag. 8), 2010/699/UE (GU L 306, pag. 14), 2010/700/UE (GU L 306, pag. 21), 2010/701/UE (GU L 306, pag. 28) e 2010/702/UE (GU L 306, pag. 35) del 21 ottobre 2010 relative alla posizione che l’Unione europea deve adottare nell’ambito del Consiglio di associazione con Marocco, Tunisia, Algeria e Israele e nell’ambito del Consiglio di stabilizzazione e di associazione istituito con Macedonia e Croazia e, dall’altro, delle tre decisioni 2012/773/UE (GU L 340, pag. 1), 2012/774/UE (GU L 340, pag. 7) e 2012/775/UE (GU L 340, pag. 13) del Consiglio del 6 dicembre 2012 relative alla posizione che l’Unione europea deve adottare nell’ambito del Consiglio di stabilizzazione e di associazione istituito con Albania e Montenegro e nell’ambito del comitato di cooperazione istituito con San Marino. Internamente all’Unione l’articolo 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE (ex articolo 63, paragrafo 4, CE), fungeva inoltre da fondamento giuridico per l’adozione del regolamento (CE) n. 859/2003 del Consiglio, del 14 maggio 2003, che estende le disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71 e del regolamento (CEE) n. 574/72 ai cittadini di paesi terzi cui tali disposizioni non siano già applicabili unicamente a causa della nazionalità (GU L 124, pag. 1), e del regolamento (UE) n. 1231/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che estende il regolamento (CE) n. 883/2004 e il regolamento (CE) n. 987/2009 ai cittadini di paesi terzi cui tali regolamenti non siano già applicabili unicamente a causa della nazionalità (GU L 344, pag. 1).

( 29 ) Parere 1/94 (EU:C:1994:384, punto 52), e parere 1/08 (EU:C:2009:739, punto 172), oltre alle sentenze Parlamento/Consiglio (C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 34) e Regno Unito/Consiglio (C‑656/11, EU:C:2014:97, punto 48).

( 30 ) Se l’esame di un atto dimostra che esso persegue un duplice scopo o che possiede una doppia componente e se uno di questi scopi o di queste componenti è identificabile come principale, mentre l’altro è solo accessorio, l’atto deve fondarsi su un solo fondamento giuridico, ossia quello richiesto dallo scopo o dalla componente principale o preponderante (sentenze Parlamento/Consiglio, C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 35; Parlamento/Consiglio, C‑130/10, EU:C:2012:472, punto 43, e Commissione/Parlamento e Consiglio, C‑43/12, EU:C:2014:298, punto 30; nello stesso senso v. già la sentenza Commissione/Consiglio, C‑155/91, EU:C:1993:98, punti 19 e 21).

( 31 ) V., a tale proposito, articolo 2, lettere c) e d), della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione.

( 32 ) La decisione n. 3/80 prevede soltanto disposizioni in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale a favore dei lavoratori turchi impiegati all’interno dell’Unione e di determinati loro familiari (v. paragrafo 22 delle presenti conclusioni).

( 33 ) Punto 6 della decisione impugnata e punto 7 e 8 della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione.

( 34 ) Lo ammette anche il Regno Unito nella sua memoria, in cui afferma che si tratterebbe di «a modest measure updating the limited rights presently enjoyed by Turkish migrant workers under Decision 3/80» (una misura modesta che attualizza i limitati diritti di cui godono oggi i lavoratori migranti turchi ai sensi della decisione 3/80).

( 35 ) A titolo di esempio, il Regno Unito cita a questo riguardo l’obbligo delle autorità nazionali di effettuare determinati controlli amministrativi e visite mediche a norma dell’articolo 6 della prevista nuova decisione del Consiglio di associazione.

( 36 ) V. a tale proposito le mie conclusioni nella causa Commissione/Consiglio (C‑137/12, EU:C:2013:441, paragrafo 42).

( 37 ) Sentenza Meade (238/83, EU:C:1984:250, punto 7).

( 38 ) Conclusioni dell’avvocato generale Mancini nella causa Meade (238/83, EU:C:1984:209), e dell’avvocato generale Jacobs nella causa Khalil e a. (da C‑95/99 a C‑98/99 e C‑180/99, EU:C:2000:657, paragrafo 19).

( 39 ) V., in questo senso, sentenza Khalil e a. (da C‑95/99 a C‑98/99 e C‑180/99, EU:C:2001:532, punto 56), e parere 1/94 (EU:C:1994:384, in particolare punti 81, 86 e 90); v. inoltre le mie conclusioni nella causa Commissione/Consiglio (C‑13/07, EU:C:2009:190, paragrafo 149).

( 40 ) V., sul SEE, sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:589, punto 68) e, sulla Svizzera, sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑656/11, EU:C:2014:97, punto 64).

( 41 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:589, punti 49 e 50).

( 42 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:589, punti 58 e 59).

( 43 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑656/11, EU:C:2014:97, punto 53).

( 44 ) Sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑656/11, EU:C:2014:97, punto 58).

( 45 ) Considerando 1 del preambolo dell’accordo di associazione.

( 46 ) Considerando 4 del preambolo dell’accordo di associazione.

( 47 ) V., in questo senso, sentenza Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, in particolare punti 49 e 56), in materia di libera prestazione dei servizi; in senso analogo, le conclusioni dell’avvocato generale Darmon nella causa Demirel (12/86, EU:C:1987:232, paragrafo 21). Anche nella motivazione della proposta della Commissione relativa alla decisione impugnata (cit. supra alla nota 18) si afferma, a pag. 6, che «non è possibile considerare l’attuale situazione giuridica come un’estensione del mercato interno nell’ambito della libera circolazione delle persone».

( 48 ) Articolo 12 dell’accordo di associazione e articolo 36 del protocollo addizionale.

( 49 ) I cittadini turchi continuano a non godere della libera circolazione all’interno dell’Unione (sentenza Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442, punto 66 e giurisprudenza citata; v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa Eddline El‑Yassini, C‑416/96, EU:C:1998:243, paragrafo 40); in particolare, essi non hanno alcun diritto individuale alla prima ammissione e all’esercizio di un’attività lavorativa nell’Unione, ma rientra invece nella discrezionalità dello Stato membro considerato stabilire se concedere o meno all’interessato accesso al suo mercato del lavoro.

( 50 ) V. ad esempio sentenze Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, punto 20); Birden (C‑1/97, EU:C:1998:568, punto 24); Ayaz (C‑275/02, EU:C:2004:570, punto 44); Genc (C‑14/09, EU:C:2010:57, punto 17), e Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504, punto 48).

( 51 ) Articolo 12 dell’accordo di associazione.

( 52 ) Articolo 9 dell’accordo di associazione.

( 53 ) Articolo 39, paragrafo 2, secondo periodo, del protocollo addizionale.

( 54 ) Correttamente, quindi, la Commissione ha fondato, nel 1983, la sua proposta di regolamento di attuazione della decisione n. 3/80 del Consiglio di associazione sull’articolo 238 del Trattato CEE (divenuto l’articolo 217 TFUE) (v. supra, paragrafo 23 e nota 13 delle presenti conclusioni). È però sorprendente che la Commissione si esprima oggi, nel presente procedimento, contro l’adeguatezza della suddetta competenza a concludere accordi di associazione a fungere da fondamento giuridico sostanziale della decisione impugnata.

( 55 ) Articolo 12 dell’accordo di associazione e articolo 36 del protocollo addizionale.

( 56 ) Nel procedimento dinanzi alla Corte, il Consiglio ha citato come esempio la modifica dei dazi riscossi dall’Unione nei confronti di un paese terzo associato; al di fuori dell’attività di un comitato di associazione, l’articolo 207 TFUE può in effetti fungere da attribuzione a tal fine.

( 57 ) V. paragrafo 45 delle presenti conclusioni.

( 58 ) V., in questo senso, anche la sentenza Parlamento/Consiglio (C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 34 in fine), secondo cui, tra due fondamenti giuridici possibili, un atto va sempre fondato su quello più specifico.

( 59 ) Sentenza Demirel (12/86, EU:C:1987:400, punto 9); si osservi, solo per inciso, che la sentenza in parola riguarda proprio l’accordo di associazione con la Turchia in esame in questa sede.

( 60 ) Sentenza Commissione/Consiglio (C‑370/07, EU:C:2009:590).

( 61 ) Sentenza Commissione/Consiglio (C‑370/07, EU:C:2009:590, in particolare punto 55).

( 62 ) Sentenza Parlamento/Consiglio (C‑130/10, EU:C:2012:472, punto 80).

( 63 ) La collocazione sistematica dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE dopo l’articolo 218, paragrafi 6 e 8, TFUE evidenzia che si tratta di un procedimento distinto, semplificato, con cui sono disciplinati, in deroga al procedimento classico, la sospensione di accordi internazionali e la definizione delle posizioni dell’Unione in organi internazionali. Solo così si spiega perché l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE disciplini espressamente i diritti di proposta della Commissione o dell’alto rappresentante ai fini delle decisioni ivi menzionate.

( 64 ) Conclusioni Regno Unito/Consiglio (C‑431/11, EU:C:2013:187, paragrafi da 52 a 63).

( 65 ) Sentenze Commissione/Irlanda e a. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, in particolare punti 50 e 51), e riesame M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, punti da 39 a 42).

( 66 ) In tal senso già l’avvocato generale Léger nelle sue conclusioni nella causa Parlamento/Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C‑252/96 P, EU:C:1998:157, paragrafo 36).

( 67 ) In questo senso, ordinanza UER/M6 e a. (C‑470/02 P, EU:C:2004:565, punto 69), e sentenza Svezia e a./API e Commissione (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punto 65).

( 68 ) La dottrina AETS risale alla sentenza Commissione/Consiglio (22/70, EU:C:1971:32, punti da 15 a 19); un riepilogo più recente è rinvenibile per es. nel parere 1/03 (EU:C:2006:81, punti da 114 a 133).

( 69 ) Nello stesso senso, già le mie conclusioni nella causa Commissione/Consiglio (C‑137/12, EU:C:2013:441), e le conclusioni dell’avvocato generale Sharpston nella causa Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:224), riferite alla disposizione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE collegata all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE.

( 70 ) Nei trattati l’Unione si è posta come obiettivo l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno (articolo 3, paragrafo 3, primo periodo, TUE e articolo 26, paragrafo 1, TFUE). Solo a tal fine è accordato al legislatore dell’Unione, in base ai trattati, un potere di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale all’interno dell’Unione (articolo 48, primo comma, TFUE); v. anche paragrafi da 67 a 86 delle presenti conclusioni.

( 71 ) Sentenze Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, punto 5); IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punto 36), e Air Transport Association of America e a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punto 73).

( 72 ) V. paragrafi da 87 a 99 delle presenti conclusioni.

( 73 ) V., sul punto, ancora la sentenza Parlamento/Consiglio (C‑155/07, EU:C:2008:605, punto 34), secondo cui, tra due fondamenti giuridici possibili, un atto va sempre fondato su quello più specifico.

( 74 ) Il Regno Unito e l’Irlanda hanno contestato esplicitamente nel presente procedimento una siffatta interpretazione restrittiva del protocollo n. 21, senza tuttavia addurre un qualche argomento concreto a supporto delle proprie argomentazioni.

( 75 ) Nel caso dell’associazione tra l’Unione e la Turchia il programma di associazione prevede espressamente la graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori mediante l’emanazione di disposizioni nel settore della sicurezza sociale dei lavoratori migranti (v., al riguardo, l’articolo 12 dell’accordo di associazione e gli articoli 36 e 39 del protocollo addizionale).

( 76 ) V. a tale proposito, ancora una volta, il divieto di discriminazione sulla base della cittadinanza sancito nell’articolo 9 dell’accordo di associazione.

( 77 ) Sulla nozione di vizio meramente formale v. sentenze Commissione/Consiglio (165/87, EU:C:1988:458, punti da 18 a 21); Spagna e Finlandia/Parlamento e Consiglio (C‑184/02 e C‑223/02, EU:C:2004:497, punti da 42 a 44); Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punto 44), e Commissione/Consiglio (C‑370/07, EU:C:2009:590, punti 61 e 62); v. altresì le mie conclusioni Commissione/Consiglio (C‑94/03, EU:C:2005:308, paragrafo 53).

( 78 ) V. paragrafo 97 delle presenti conclusioni.