CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. POIARES MADURO

presentate l’8 maggio 2007 1( )

Causa C‑162/06

International Mail Spain SL

contro

Administración del Estado

e

Correos

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunal Supremo (Spagna)]

«Servizi postali – Posta transfrontaliera – Criteri di valutazione – Equilibrio finanziario del prestatore del servizio universale»

1. Il Tribunal Supremo (Spagna), Sezione per il contenzioso amministrativo, terza sezione in seduta plenaria, pone alla Corte di giustizia una questione riguardante l’interpretazione dell’art. 7, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio ( ), come formulato prima della modifica apportata con la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 giugno 2002, 2002/39/CE ( ).

I – Quadro normativo, fatti all’origine della controversia e questione pregiudiziale

2. L’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 autorizza il mantenimento di un servizio riservato nei seguenti termini:

«(…)

2. Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale la posta transfrontaliera e la pubblicità diretta per corrispondenza possono continuare ad essere riservate nei limiti di prezzo e di peso stabiliti al paragrafo 1.

(…)».

3. La legge 13 luglio 1998, n. 24, relativa al servizio postale universale e alla liberalizzazione dei servizi postali ( ), che ha recepito la direttiva 97/67 nell’ordinamento interno, dispone, all’art. 18, n. 1, lett. C), in vigore all’epoca dei fatti:

«1. Rimangono riservati in esclusiva all’operatore incaricato della prestazione del servizio postale universale, in virtù dell’art. 128, n. 2, della Costituzione e nei termini stabiliti nel capo seguente, i seguenti servizi ricompresi nel suo ambito:

(…)

C) il servizio postale transfrontaliero di entrata e di uscita di lettere e cartoline, con i limiti di peso e di prezzo stabiliti alla lett. B). Per servizio postale transfrontaliero, agli effetti della presente legge, s’intende il servizio postale che provenga da altri Stati o sia a questi destinato».

4. Ai sensi dell’art. 41, n. 2, lett. b), della legge n. 24/1998, si configura come una infrazione molto grave «la prestazione di servizi postali riservati all’operatore del servizio postale universale senza l’autorizzazione di questo, mettendone a repentaglio le prestazioni». A tenore del n. 3, lett. a), della medesima disposizione: «si considerano infrazioni gravi: a) le infrazioni indicate al precedente n. 2, sub a)-i) qualora non siano commesse nelle circostanze che consentono di definirle come molto gravi».

5. A partire dal 1988, la International Mail Spain SL (già TNT Express Worldwide Spain SL) prestava servizi postali transfrontalieri in uscita aventi ad oggetto cartoline che venivano raccolte nelle principali località turistiche spagnole. A tal fine, la detta società collocava cassette delle lettere all’interno di alberghi, campeggi, residence, supermercati, ecc., dalle quali prelevava le cartoline destinate all’estero, affrancate con apposite etichette adesive, che potevano essere acquistate negli stessi punti vendita delle cartoline.

6. La Secretaría General de Comunicaciones (Ministerio de Fomento) [direzione generale delle comunicazioni del Ministero dei Lavori pubblici] ha ritenuto che l’effettuazione di tali servizi costituisse un’infrazione amministrativa grave ai sensi dell’art. 41 della legge n. 24/1998. Con decisione 16 luglio 1999, tale autorità amministrativa comminava alla International Mail Spain SL un’ammenda di 10 milioni di pesetas (pari a circa EUR 60 100), ingiungendole di astenersi dal proporre e dall’offrire tali servizi.

7. La società International Mail Spain SL si appellava alla Sezione del contenzioso amministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid che, il 6 giugno 2002, respingeva il ricorso, sostenendo, inter alia, la compatibilità della legge n. 24/1998 con la direttiva 97/67. La International Mail Spain SL ha allora proposto un ricorso in cassazione dinanzi al Tribunal Supremo il quale, in data 7 marzo 2006, ha formulato la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’art. 7. n. 2, della direttiva 97/67 (…), che autorizza gli Stati membri a includere tra i servizi postali riservati la posta transfrontaliera, consenta a tali Stati membri di fissare la detta riserva solo qualora dimostrino che, in mancanza di essa, è in pericolo l’equilibrio finanziario del prestatore del servizio universale o, al contrario, possano mantenerla anche in virtù di altre considerazioni, tra cui quelle di opportunità, relative alla situazione generale del settore postale, compresa quella relativa al grado di liberalizzazione di tale settore esistente al momento in cui si istituisce la riserva».

8. Il giudice del rinvio ha considerato che, nell’ipotesi in cui l’art. 18, n. 1, lett. C), della legge n. 24/1998, avesse oltrepassato i limiti fissati dall’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67, la violazione di tale disposizione nazionale da parte di operatori privati non avrebbe potuto formare oggetto della sanzione amministrativa comminata.

9. Per completare il quadro in cui si inserisce la questione sollevata dal Tribunal Supremo, può essere utile ricordare che il contenuto dell’art. 7, n. 2 (divenuto n. 1), della direttiva in parola è stato riformulato dalla direttiva 2002/39 nei seguenti termini:

«(…)

Ove occorra garantire la fornitura del servizio universale, ad esempio quando taluni settori dell’attività postale sono già stati liberalizzati o a motivo delle caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali di uno Stato membro, la corrispondenza transfrontaliera in uscita può continuare ad essere riservata entro gli stessi limiti di peso e di prezzo.

(…)».

II – Analisi

A – Sulla ricevibilità

10. Il Regno di Spagna ha espressamente eccepito l’irricevibilità del rinvio operato dal Tribunal Supremo. È possibile individuare due censure d’irricevibilità sollevate dal Regno di Spagna: 1) l’errata formulazione della questione pregiudiziale, che sembra avere ad oggetto il giudizio sulla validità di una norma di diritto interno; 2) l’inutilità della questione e la sua formulazione in termini ipotetici.

11. Il governo spagnolo sostiene nelle sue osservazioni che, nella specie, con il rinvio della questione o delle questioni pregiudiziali di cui trattasi, il giudice nazionale chiede alla Corte di valutare se l’art 18, n. 1, lett. C), della legge n. 24/1998 sui servizi postali sia conforme alla direttiva 97/67/CE o se, invece, oltrepassi i limiti ivi fissati.

12. Tale argomento non mi sembra convincente. Ricordo semplicemente che «pur se la Corte, nell’ambito dell’art. 234 CE, non è competente ad applicare le norme di diritto comunitario ad una fattispecie determinata né a valutare la compatibilità delle disposizioni del diritto nazionale con tali norme, essa può tuttavia fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione del diritto comunitario che potrebbero essergli utili nel valutare gli effetti delle disposizioni di quest’ultimo» ( ). La Corte è chiamata a pronunciarsi sull’interpretazione del diritto comunitario ed a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi necessari per accertare la compatibilità della disposizione nazionale di cui trattasi con il diritto comunitario.

13. Il Regno di Spagna sostiene altresì l’irricevibilità della questione, oppure, se lo si preferisce, di entrambe le questioni sottoposte alla Corte, poiché sono irrilevanti ai fini della soluzione della controversia principale e, inoltre, sono formulate in termini ipotetici. Tale argomento non può essere accolto.

14. La Corte ha ricordato in più occasioni che un approccio che rispetti la ripartizione delle competenze tra la Corte ed il giudice nazionale comporta che, «nell’ambito della collaborazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall’art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte» ( ). Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull’interpretazione del diritto comunitario la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire ( ).

15. In realtà, qualora seguissimo il ragionamento suggerito dal Regno di Spagna, secondo cui il fatto che la risposta della Corte non sia idonea di per sé a risolvere la causa principale determinerebbe l’irricevibilità della questione pregiudiziale, dovremmo chiederci in quali ipotesi, dunque, una questione pregiudiziale sia ricevibile. La soluzione della controversia principale dipende sempre da un giudizio che si fonda su fatti e su determinate disposizioni nazionali la cui valutazione spetta al giudice nazionale. Il fatto che la risposta data dalla Corte non consenta di per sé, di risolvere la controversia a qua, non significa che tale risposta non sia necessaria o utile per la soluzione della stessa. Il presente rinvio mi sembra pertanto ricevibile.

B – Interpretazione dell’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67

16. La questione posta dal giudice spagnolo verte sull’interpretazione del testo dell’art. 7, n. 2, e, in particolare, sulla delimitazione della possibilità, prevista dalla direttiva 97/67, di riservare determinati servizi, incluso quello di «posta transfrontaliera», al prestatore del servizio postale universale.

17. Il giudice del rinvio desidera sapere se la direttiva 97/67 debba essere interpretata nel senso che agli Stati membri sia consentito fissare una riserva dei detti servizi solo qualora ritengano che, in mancanza di essa, sia in pericolo l’equilibrio finanziario del prestatore del servizio postale universale, o, al contrario, se possano mantenerla anche sulla base di altre considerazioni, tra cui quelle di opportunità o relative alla situazione generale del settore postale, compresa quella relativa al grado di liberalizzazione di tale settore esistente al momento in cui si istituisce la riserva.

18. Le posizioni delle parti intervenute nel presente procedimento possono essere riassunte come segue. Da un lato, la ricorrente nella causa a qua (la International Mail Spain SL) e la Commissione delle Comunità europee, difendono un’accezione rigorosa dell’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67. Secondo la Commissione, tale disposizione deve essere interpretata nel senso che la riserva dei servizi di cui trattasi è consentita solo nella misura necessaria ad assicurare il funzionamento del servizio postale universale in condizioni di equilibrio finanziario. Per determinare tale necessità, occorre tenere conto di alcuni fattori, tra i quali il grado di liberalizzazione dell’attività legata al servizio postale e le caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali nazionali.

19. D’altro lato, i governi spagnolo e belga supportano un’interpretazione più flessibile dell’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67, in difesa della possibilità per gli Stati membri di basarsi, ai fini dell’attribuzione dei servizi riservati, su considerazioni legate alla situazione generale del mercato dei servizi postali, come, per esempio, il grado di liberalizzazione del settore o le caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali degli Stati membri, secondo le indicazioni fornite dalla direttiva 2002/39. Secondo il Regno di Spagna, tale direttiva consentirebbe agli Stati membri di decidere in base ad una valutazione di opportunità (e non legata solamente al mantenimento dell’equilibrio finanziario) se riservare o meno al prestatore del servizio postale universale i servizi elencati all’art. 7.

20. Anzitutto, quanto alla dicotomia tra l’equilibrio finanziario e gli altri fattori da prendere in considerazione, occorre ricordare che, al contrario di quanto lascia supporre la questione pregiudiziale, le due cose non sono necessariamente contraddittorie. Come esporrò più avanti, ciò che è importante è stabilire le condizioni in base alle quali si possa tenere conto di tali altre considerazioni. Il punto fondamentale consiste nell’interpretare il concetto di «necessaria al mantenimento del servizio universale» e il suo rapporto con la nozione di equilibrio finanziario del prestatore del servizio postale universale.

Valutazione giuridica

21. Il settore postale è stato avviato ad un processo graduale di apertura e di liberalizzazione. Tale evoluzione è stata regolata per la prima volta da uno strumento di diritto derivato con la direttiva 97/67. La possibilità di riservare determinati servizi, prevista dall’art. 7 di tale direttiva, costituisce un’eccezione all’applicazione delle norme fondamentali dell’ordinamento comunitario sancite dal Trattato CE. Tali eccezioni devono essere interpretate restrittivamente ( ). Inoltre, è chiaro che l’avvento della direttiva 97/67 non può comportare la messa in atto di un quadro normativo eterodosso rispetto a quello derivante dal Trattato. Il quarantunesimo ‘considerando’ della direttiva in oggetto ricorda, d’altronde, che: «la presente direttiva non incide sull’applicazione delle norme del trattato, ed in particolare delle norme in materia di concorrenza e di libera prestazione di servizi».

22. Il carattere dinamico del processo di liberalizzazione emerge chiaramente dall’ottavo e dal diciannovesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67. Il primo di questi recita: «[le] misure con le quali si cerca di assicurare una liberalizzazione progressiva e controllata del mercato ed un giusto equilibrio nella loro applicazione sono necessarie al fine di garantire in tutto il territorio comunitario, nel rispetto degli obblighi e dei diritti dei prestatori del servizio universale, la libera prestazione di servizi nel settore postale stesso». Il diciannovesimo ‘considerando’ prosegue nel senso che: «è ragionevole permettere, su base temporanea, alla pubblicità diretta per corrispondenza e alla posta transfrontaliera di continuare a poter riservare tali servizi nell’ambito dei limiti di prezzo e di peso previsti; che, quale ulteriore passo verso il completamento del mercato interno dei servizi postali una decisione sull’ulteriore liberalizzazione progressiva e controllata del mercato in questo settore, in particolare nell’intento di liberalizzare la pubblicità diretta per corrispondenza e la posta transfrontaliera, nonché su una ulteriore revisione dei limiti di prezzo e di peso, dovrebbe essere presa (…)».

23. L’art. 7 della direttiva 97/67 prevede la possibilità di riservare «nella misura necessaria» determinati servizi, tra i quali, in particolare, la posta transfrontaliera, nei limiti di prezzo e di peso stabiliti dalla direttiva medesima, come indica il n. 2. D’altra parte, il quarantaduesimo ‘considerando’ della direttiva in parola enuncia chiaramente che «nulla osta a che gli Stati membri mantengano in vigore o adottino misure per il settore postale più liberali di quelle previste dalla presente direttiva e che, qualora la presente direttiva decada, nulla osta a che gli Stati membri mantengano in vigore le misure adottate per l’attuazione della medesima, purché in ogni caso le misure siano compatibili con il trattato».

24. Ne consegue che la direttiva 97/67 stabilisce limiti per la definizione delle restrizioni alla concorrenza compatibili con il diritto comunitario nel settore postale; il punto da chiarire, sottoposto all’esame della Corte, si riferisce dunque all’esatta interpretazione dell’espressione utilizzata dalla direttiva, ossia: «nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale». Mi sembra che la risposta venga fornita dalle disposizioni e dai ‘considerando’ della stessa direttiva, dovendo dare la preferenza all’interpretazione che rende la norma di diritto derivato conforme ai trattati ( ).

25. La direttiva 97/67 disegna un quadro ben definito della liberalizzazione generale del mercato dei servizi postali e l’insieme delle norme in essa contenute non consente agli Stati membri di limitare l’applicazione delle regole in materia di concorrenza previste dal Trattato. Il sedicesimo ‘considerando’ è assai esplicito al riguardo, allorché dichiara che «il mantenimento di una serie di servizi che possono essere riservati nel rispetto delle norme del trattato e fatta salva l’applicazione delle norme di concorrenza, appare giustificato dalla necessità di consentire il funzionamento del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario». Ne discende che la direttiva presuppone un collegamento assai stretto tra il funzionamento del servizio universale e la previsione dei servizi riservati; tali riserve svolgono una funzione strumentale al mantenimento del servizio postale universale, che consente di effettuare tale servizio in condizioni di «equilibrio finanziario ( )».

26. A desumere dal testo della direttiva 97/67, è chiaro che occorre valutare, in primo luogo, la necessità di garantire l’equilibrio economico e finanziario della prestazione del servizio postale universale. Si deve precisare che non è necessaria una minaccia alla redditività dell’impresa cui è affidato tale compito d’interesse generale affinché sia lecito autorizzare la riserva di determinati servizi al prestatore del servizio universale, qualora la detta riserva risulti necessaria per garantire l’equilibrio economico e finanziario della prestazione del servizio universale; si deve unicamente consentire all’impresa incaricata del servizio postale universale di svolgere il proprio compito e di adempiere i propri obblighi in condizioni economicamente accettabili, in modo tale da garantire il mantenimento del servizio universale. I diritti riservati devono essere concessi unicamente in funzione delle esigenze del servizio universale. La nozione di equilibrio finanziario deve essere rapportata al mantenimento del servizio universale in quanto tale, e non ‑ come appare nella stessa ordinanza di rinvio ‑ al prestatore del servizio.

27. Agli obblighi correlati all’effettuazione di un servizio universale, che causano costi al prestatore, devono corrispondere contributi garantiti dalla concessione di diritti esclusivi, sotto forma, nel caso di cui all’art. 7 della direttiva 97/67, di servizi riservati al prestatore del servizio universale. Secondo tale concezione, può essere utile e comprensibile ammettere la possibilità di una compensazione tra i settori di attività redditizi e quelli meno redditizi per il titolare del servizio universale ( ). L’obiettivo è quello di evitare la pratica della cosiddetta «scrematura» da parte dei concorrenti non assoggettati agli obblighi inerenti al servizio universale, vale a dire il fatto di concentrarsi sui settori di attività economicamente redditizi fra quelli rientranti nel servizio universale. I concorrenti del prestatore del servizio universale sono in grado di offrire tariffe più competitive per la semplice ragione che, diversamente da quest’ultimo, essi non sarebbero vincolati ad utilizzare i profitti realizzati nei settori redditizi per compensare, in tutto o in parte, le perdite subite in quelli non redditizi ( ).

28. Mediante l’attribuzione di servizi riservati, gli Stati membri garantiscono all’impresa prestatrice del servizio universale la possibilità di esercitare la propria funzione (tenuto conto solo degli obblighi derivanti da tale servizio) in condizioni economicamente accettabili. Vale a dire che è consentito attribuire servizi riservati solamente nel caso in cui la riserva di attività redditizie risulti necessaria per compensare i costi derivanti dallo svolgimento di attività non redditizie, garantendo in tal modo condizioni di equilibrio economico. Tale attribuzione di diritti riservati non deve «alterare le condizioni di concorrenza», come indica il ventottesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67. Ciò significa che le sovvenzioni incrociate dal settore riservato al settore non riservato non devono alterare le condizioni di concorrenza in questo ultimo settore, delle imprese non beneficiarie di diritti speciali.

29. Collegare la concessione di servizi riservati al mantenimento del servizio universale e non già all’equilibrio finanziario dell’impresa prestatrice del detto servizio, significa garantire che la concessione dei diritti esclusivi verrà accordata in base ad un criterio oggettivo strettamente legato ai costi del servizio universale. L’applicazione di tale criterio oggettivo porterà tanto ad attribuire taluni servizi riservati al fine di compensare i costi relativi all’effettuazione del servizio universale, anche qualora tale compensazione non sia essenziale per la sopravvivenza economica del servizio, quanto, al contrario, a impedire in linea di principio la riserva dei servizi che non siano strettamente necessari per compensare economicamente i costi legati alla prestazione del servizio universale ma mirino a garantire la redditività economica dell’impresa prestatrice del servizio.

30. Nella prima ipotesi di assenza di rischi per la redditività economica dell’impresa prestatrice del servizio, la compensazione accordata attraverso i detti servizi riservati evita che quest’ultima venga messa in una condizione concorrenziale sfavorevole rispetto ad altre imprese che non sono tenute ad adempiere gli obblighi derivanti dal servizio universale. Infatti, qualora la prestazione di servizi non redditizi rientranti nel servizio postale universale non venisse compensata, le imprese non riceverebbero alcun incentivo economico per farsene carico e, di conseguenza, la stessa sopravvivenza del servizio universale risulterebbe compromessa.

31. La finalità prevista con la seconda ipotesi è il divieto per gli Stati membri di continuare a finanziare surrettiziamente imprese inefficienti e di falsare, quindi, la concorrenza sul mercato, nei limiti in cui tali imprese destinatarie di servizi riservati si trovino, inoltre, a competere con altre imprese in settori del mercato lasciati aperti alla concorrenza. Tuttavia, se pertanto occorre, in linea di principio, distinguere tra l’equilibrio economico del servizio universale e l’equilibrio economico dell’impresa prestatrice del detto servizio, non si può escludere che in determinati casi gli obiettivi relativi al mantenimento del servizio universale siano strettamente legati alla garanzia di sopravvivenza del prestatore del servizio stesso. Del resto, una tale preoccupazione spiega altresì il carattere graduale della liberalizzazione nel settore in questione. In tale caso, deve essere ammessa la possibilità di riservare determinati servizi in funzione della necessità di garantire la redditività economica di un determinato prestatore di servizi, indipendentemente dall’esistenza di un nesso con i costi derivanti dalla prestazione del servizio universale.

32. Per consentire di valutare la correlazione tra la concessione di servizi riservati e l’equilibrio economico del servizio universale, la direttiva 97/67 subordina l’attribuzione di servizi riservati alla condizione del rispetto della piena trasparenza finanziaria, che permetta in qualsiasi momento una verifica della necessità della concessione di diritti speciali e della deroga alle norme del Trattato. Per di più, la previsione di regole in materia di trasparenza della contabilità (artt. 12‑15) conferma tale interpretazione, imponendo una separazione netta, all’interno del sistema di contabilità, tra i costi imputabili ai servizi riservati e quelli imputabili ai servizi non riservati, e, per quanto riguarda la contabilità dei servizi non riservati, tra i servizi che rientrano nel servizio universale e quelli che ne sono esclusi.

33. Siffatta interpretazione dell’art. 7 della direttiva 97/67, riguardante la possibilità di riservare la posta transfrontaliera in uscita, non muta con la nuova stesura del medesimo articolo contenuta nella direttiva 2003/39 (tranne per il fatto che diviene più rigida). Secondo la riformulazione operata da quest’ultima direttiva, è possibile continuare a riservare la corrispondenza transfrontaliera in uscita «ove occorra», e ad esempio «quando taluni settori dell’attività postale sono già stati liberalizzati o a motivo delle caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali di uno Stato membro». Infatti, tale disposizione fornisce unicamente alcuni esempi relativi a taluni elementi che possono incidere sullo svolgimento del detto servizio di interesse pubblico in condizioni di equilibrio economico. Si tratta di orientamenti utili per la valutazione relativa tanto alla concessione di diritti speciali che alla riserva di servizi. Tali elementi devono essere presi in considerazione in quanto incidono sulla redditività economica del servizio universale.

34. Il riferimento ad ulteriori elementi – ai fini della valutazione relativa alla compatibilità delle riserve di cui trattasi con il diritto comunitario – può anche spiegarsi alla luce del sedicesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/39 e del processo che ha portato all’adozione di tale direttiva.

35. La prima proposta elaborata dalla Commissione non contemplava la possibilità di riservare la corrispondenza transfrontaliera in uscita, ma prevedeva la completa liberalizzazione del servizio. Solo in seguito all’intervento del Parlamento europeo ( ) il testo della proposta di modifica della direttiva 97/67 ha iniziato a considerare plausibile la possibilità di prevedere una riserva per i servizi di posta transfrontaliera.

36. Il sedicesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/39 indica chiaramente il carattere eccezionale della possibilità di riservare la posta transfrontaliera: «la completa apertura alla concorrenza della posta transfrontaliera in uscita costituisc[e], con eventuali eccezioni nella misura necessaria a garantire la fornitura del servizio universale, [un] ulterior[e] pass[o], relativamente semplic[e] e controllat[o], ma tuttavia significativ[o]». Quindi, per meglio sottolineare che la riserva della posta transfrontaliera dev’essere considerata un’eccezione – giustificata solamente al fine di garantire l’equilibrio finanziario del servizio universale – la citata disposizione ha previsto alcuni elementi che devono essere presi in considerazione al momento di valutare la necessità di riservare il servizio postale transfrontaliero.

37. È chiaro che, nell’ottica di una progressiva liberalizzazione del mercato dei servizi postali, la garanzia dell’equilibrio economico del servizio universale deve essere considerata in modo dinamico e che a diversi livelli di liberalizzazione corrispondono diversi contesti e diverse situazioni economiche delle imprese incaricate del servizio universale. La riduzione dei settori riservati e l’apertura alla concorrenza potrebbero, in teoria, rafforzare l’importanza relativa della concessione, in condizioni di monopolio, di determinati settori d’attività, al fine di garantire l’equilibrio economico della prestazione del servizio universale. Un’espansione dell’area aperta alla concorrenza potrebbe produrre, infatti, un aumento dei rischi di squilibrio economico della prestazione del servizio universale. D’altra parte, è comprensibile il riferimento alle caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali degli Stati membri, poiché le caratteristiche del servizio transfrontaliero differiscono da Stato membro a Stato membro, in funzione dell’incidenza economica variabile del servizio di posta transfrontaliera in uscita e dei relativi costi. Tali differenze nelle caratteristiche strutturali ed economiche dei servizi postali nazionali impongono, pertanto, alcune valutazioni circa la necessità di fissare una riserva per preservare l’equilibrio economico che, secondo gli Stati membri, sono assai diverse.

38. Alla luce di quanto precede è possibile concludere che l’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 dev’essere interpretato nel senso che la condizione imposta per la concessione di servizi riservati si deve intendere come una misura destinata a garantire l’equilibrio finanziario della funzione del servizio universale, quale viene definita dalla direttiva stessa. Aspetti relativi alla situazione generale del settore postale e al grado di liberalizzazione possono essere presi in considerazione nei limiti in cui risultino rilevanti per determinare la necessità di riservare determinati servizi al fine di garantire la prestazione del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario. Il potere discrezionale dello Stato, per quanto riguarda la creazione di servizi riservati, è limitato dall’onere, incombente allo Stato stesso, di dimostrare la necessità dei servizi riservati per la salvaguardia dell’equilibrio finanziario nello svolgimento delle prestazioni previste dal servizio universale.

III – Conclusione

39. Suggerisco pertanto alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale proposta dichiarando che:

«L’art. 7, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, nella formulazione originale e nella versione risultante dalla modifica introdotta con l’art. 1, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 giugno 2002, 2002/39/CE, dev’essere interpretato nel senso che autorizza gli Stati membri a riservare i servizi di posta transfrontaliera al/ai prestatore/i del servizio universale nella misura necessaria ad assicurare il funzionamento del servizio medesimo in condizioni di equilibrio finanziario».