Conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn del 19 aprile 1988. - FELIX BOROWITZ CONTRO BUNDESVERSICHERUNGSANSTALT FUER ANGESTELLTE. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DAL BUNDESSOZIALGERICHT. - PREVIDENZA SOCIALE - REGOLAMENTO N. 1408/71 - CONVENZIONE IN FATTO DI PREVIDENZA SOCIALE CONCLUSA FRA UNO STATO MEMBRO E UNO STATO TERZO. - CAUSA 21/87.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 03715



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il sig . Borowitz è nato in Polonia nel 1910 . Dopo avervi compiuto studi secondari e universitari, egli iniziava un' attività lavorativa e versava contributi al regime assicurativo polacco per 28 mesi nel corso degli anni 1937-1939 . Tra il 1939 e il 1945 egli si trovava in Germania come prigioniero di guerra .

Dal 1948 al 1952 il Borowitz svolgeva attività lavorativa nei Paesi Bassi in cui pagava contributi assicurativi obbligatori per 51 mesi . Il Borowitz risiedeva poi in Germania ove iniziava a versare contributi assicurativi obbligatori in base al regime pensionistico degli impiegati . Egli otteneva la cittadinanza tedesca nel 1961 e maturava un totale di 113 mesi di contributi in Germania prima di raggiungere l' età della pensione e di presentare domanda all' ente federale di previdenza degli impiegati ( Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte, in prosieguo : "BFA ") per una pensione di vecchiaia . La controversia insorta tra il Borowitz e il BFA riguarda il problema se i suoi periodi di istruzione secondaria e universitaria ( durante i quali egli non aveva versato contributi assicurativi obbligatori ) debbano essere presi in considerazione ai fini del calcolo dell' insieme dei suoi diritti a pensione . In caso affermativo egli otterrebbe una pensione più elevata .

E stato ritenuto che la soluzione di tale questione dipendesse dalla correlazione esistente tra il diritto nazionale tedesco e il diritto comunitario .

Per quanto riguarda il diritto nazionale tedesco, gli artt . 35 e 36 della Angestelltenversicherungsgesetz ( legge sull' assicurazione pensione degli impiegati ) dispongono che nel calcolo del numero di anni di assicurazione maturati ai fini dell' attribuzione di una pensione di vecchiaia possono essere presi in considerazione periodi cosiddetti "di interruzione" ( comprendenti gli anni di istruzione secondaria e superiore presso un istituto tecnico o un' università ) se il periodo compreso tra la data dell' iscrizione all' assicurazione e quella della realizzazione del rischio è coperto almeno per la metà da contributi connessi con un' occupazione o con un' attività soggette all' assicurazione pensione obbligatoria . Così, benché i periodi d' interruzione ( e taluni altri periodi ) non possano essere presi in considerazione per stabilire che metà del periodo è coperto da contributi, essi vengono ad aumentare la pensione non appena viene raggiunta una "semiconvalida ". Inversamente, se la "semiconvalida" non è raggiunta, i periodi di interruzione non vengono presi in considerazione ai fini del calcolo dell' importo della pensione .

In una convenzione conclusa tra la Repubblica federale di Germania e la Repubblica popolare di Polonia sull' assicurazione pensione e infortuni ( in prosieguo : la "convenzione del 1975 "), si disponeva tra l' altro ( art . 4, n . 2 ) che ai fini del calcolo di una pensione di vecchiaia a norma della legislazione tedesca, i periodi di assicurazione, i periodi lavorativi e assimilati compiuti in Polonia vanno presi in considerazione come se fossero compiuti in Germania benché la convenzione disponesse espressamente di non pregiudicare "le disposizioni adottate da un' organizzazione internazionale di cui lo Stato faccia parte" ( art . 3 ).

Per quanto riguarda il diritto comunitario, il regolamento del Consiglio n . 1408/71 ( GU 1971, L 149, pag . 2 ), la cui più recente versione coordinata figura all' allegato I del regolamento del Consiglio n . 2001/83 ( GU 1983, L 230, pag . 6 ), si applica ai lavoratori che sono o che sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri della Comunità . A norma dell' art . 1, lett . j ), "il termine 'legislazione' indica, per ogni Stato membro, le leggi, i regolamenti, le disposizioni statutarie e ogni altra misura di applicazione, esistenti o future, concernenti i settori e i regimi di sicurezza sociale" di cui all' art . 4, nn . 1 e 2 del regolamento .

Il capitolo 3 del regolamento ((" Vecchiaia e morte ( Pensioni )" )) tratta della liquidazione di prestazioni di vecchiaia quando l' interessato è stato assoggettato alla legislazione di due o più Stati membri . L' art . 44, n . 2, stabilisce il principio generale secondo cui si deve procedere alle operazioni di liquidazione rispetto a tutte le legislazioni alle quali l' interessato è stato soggetto . L' art . 45, n . 1, obbliga l' istituzione che calcola il diritto a pensione, qualora il diritto sia subordinato al compimento di periodi di assicurazione, a tener conto, nella misura necessaria, dei periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica . A norma dell' art . 46, la liquidazione delle prestazioni per quanto riguarda le pensioni di vecchiaia ( quando un lavoratore ha soddisfatto alle condizioni richieste per la concessione del diritto alle prestazioni a norma della legislazione di uno Stato membro a cui egli è stato soggetto ) comporta un calcolo non solo dell' importo delle prestazioni corrispondente alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza da prendere in considerazione in forza della legislazione di tale Stato membro, ma anche di tutti i periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri a cui egli è stato soggetto . L' importo della prestazione dovuta dal primo Stato membro è allora determinato proporzionalmente alla durata dei periodi compiuti sotto la legislazione di questo Stato membro rispetto alla durata totale dei periodi compiuti . Il più elevato dei due importi - l' importo effettivo dovuto e l' importo risultante dall' applicazione della formula ( l' "importo teorico ") - viene allora preso in considerazione .

L' allegato VI, punto C, del testo unico del regolamento n . 1408/71 ( in precedenza allegato V, punto B ) dispone che, per determinare se i periodi di interruzione debbano essere presi in considerazione come tali, i contributi obbligatori versati a norma della legislazione di un altro Stato membro e l' iscrizione all' assicurazione di un altro Stato membro sono equiparati ai contributi obbligatori versati a norma della legislazione tedesca e all' iscrizione all' assicurazione pensione tedesca .

Nel calcolare per la prima volta il diritto a pensione, il BFA, dopo aver corretto un errore iniziale, aggiungeva i periodi di assicurazione obbligatoria nei Paesi Bassi ai mesi in cui erano stati pagati contributi in Germania . Su questa base, esso concludeva che il Borowitz aveva raggiunto la "semiconvalida" dei periodi di assicurazione obbligatori e prendeva in considerazione, per il calcolo della pensione totale, dei "periodi d' interruzione" durante i quali il Borowitz aveva seguito studi secondari e superiori, essendo apparentementeprivo di importanza, a norma della legge tedesca, che tali studi fossero stati compiuti in Polonia anziché in Germania .

Il 9 gennaio 1978, a seguito della ratifica della convenzione del 1975, il BFA ricalcolava la pensione del Borowitz tenendo conto delle disposizioni del diritto nazionale tedesco, delle disposizioni della convenzione del 1975 e delle disposizioni del regolamento n . 1408/71 . In un primo momento esso continuava a prendere in considerazione i periodi di interruzione; in seguito, tuttavia, con una decisione di ricalcolo del 4 luglio 1978, esso dichiarava che ciò era avvenuto per errore . Esso procedeva quindi a due distinti calcoli della pensione . L' uno dei due calcoli prendeva in considerazione i contributi polacchi e tedeschi, ma non quelli versati nei Paesi Bassi, l' altro prendeva in considerazione i contributi tedeschi e olandesi ma non quelli polacchi . In conformità alla sua prassi amministrativa, il BFA versava poi al Borowitz la pensione risultante dal più elevato di questi due calcoli . Tuttavia, in base a ciascuno dei due distinti calcoli, il Borowitz non raggiungeva la "semiconvalida" dei contributi obbligatori ditalché i periodi d' interruzione non potevano più essere presi in considerazione .

Tale orientamento veniva nuovamente espresso in una decisione di modifica del 29 agosto 1979 ( rettificata con decisione del 2 ottobre 1979 ) da cui risultava un diritto del Borowitz alla somma di DM 1 203,20 . Al Borowitz continuava ad essere corrisposto il più elevato importo in precedenza percepito ( vale a dire l' importo ottenuto prendendo in considerazione i periodi di interruzione ) per motivi di equità, ma egli veniva informato del fatto che la sua pensione sarebbe stata aumentata solo se in futuro dal nuovo metodo di calcolo fosse risultato un diritto a pensione più elevato .

Il Borowitz contestava tale orientamento in un ricorso proposto dinanzi al Sozialgericht di Reutlingen . Egli sosteneva che si doveva procedere ad un calcolo unitario basato sui periodi di contribuzione tedeschi, olandesi e polacchi, il che gli avrebbe permesso di raggiungere la "semiconvalida" consentendo la presa in considerazione dei periodi di interruzione . Il Sozialgericht di Reutlingen si pronunziava a favore del Borowitz con sentenza del 10 febbraio 1982 . Il BFA interponeva appello dinanzi al Landessozialgericht che confermava la decisione del giudice di grado inferiore con sentenza del 18 dicembre 1984 . Il BFA proponeva ricorso in cassazione dinanzi al Bundessozialgericht che, il 25 novembre 1986, ha sospeso il giudizio sottoponendo alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale :

"Se il regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n . 1408/71, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità, consenta all' ente previdenziale tedesco, nella sua decisione relativa al riconoscimento di periodi d' interruzione ( Ausfallzeiten ), di assimilare ai contributi obbligatori versati secondo la legislazione tedesca ed all' iscrizione all' assicurazione pensione tedesca non solo i contributi obbligatori versati in altri Stati membri e l' iscrizione all' assicurazione pensione di altri Stati membri, bensì anche i contributi obbligatori e l' iscrizione all' assicurazione di uno Stato terzo ( nel caso di specie : la Polonia ) con il quale la Repubblica federale di Germania ha concluso una convenzione sulla reciproca equiparazione di periodi di assicurazione ".

Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione ha sostenuto che una convenzione come quella conclusa tra la Repubblica federale di Germania e la Polonia, che era applicata nella Repubblica federale di Germania, costituiva una legislazione ai sensi dell' art . 1, lett . j ), del regolamento così che i periodi polacchi dovevano essere considerati come periodi tedeschi ai fini del capitolo 3 del regolamento . Il Regno Unito ha sostenuto che una siffatta convenzione non configurava una legislazione a tali fini e che nessuno Stato membro poteva imporre obblighi ad altri Stati membri in materia di previdenza sociale stipulando una convenzione bilaterale con un altro Stato . All' udienza, tuttavia, la Commissione e il Regno Unito hanno in realtà adottato una linea analoga da cui risulterebbe una soluzione affermativa alla questione effettivamente sollevata - che, va ricordato, è diretta a stabilire se il regolamento "consenta" alle autorità tedesche di tener conto sia di periodi di assicurazione obbligatoria compiuti a norma della legislazione di altri Stati membri sia di periodi di assicurazione obbligatoria compiuti a norma della legislazione polacca a seguito della convenzione relativa alla reciproca equiparazione di periodi di assicurazione .

La Commissione ha sostenuto che l' intera questione si incentra semplicemente sulla particolare disposizione di legge tedesca relativa ai periodi di interruzione . Essa lascia intendere che tale disposizione è peculiare del diritto tedesco . Non sono d' accordo nel limitare così la questione . A mio parere essa ha una portata molto più ampia .

A mio modo di vedere, è evidente che il capitolo 3 del regolamento esige che i periodi di contribuzione compiuti nei Paesi Bassi siano presi in considerazione nel calcolo della pensione del Borowitz . Mi sembra altrettanto evidente che nessuna disposizione del regolamento impedisce che i periodi polacchi siano presi in considerazione ai fini del calcolo di un diritto a pensione a norma del diritto interno tedesco .

Benché il regolamento ( CEE ) n . 1408/71 disciplini i calcoli pensionistici rispetto ai periodi compiuti sotto la legislazione previdenziale di più di uno Stato membro, esso non elimina i diritti altrimenti dovuti a norma del diritto nazionale . A norma del diritto interno tedesco, il Borowitz aveva diritto a veder presi in considerazione i periodi polacchi ai fini del calcolo della sua pensione . Il fatto che a norma del regolamento n . 1408/71 egli abbia altresì diritto a veder presi in considerazione i periodi olandesi non elimina i diritti che gli derivano dal diritto interno . Se il regolamento n . 1408/71 dovesse essere interpretato nel senso di impedire la presa in considerazione dei periodi polacchi esso sarebbe a mio parere in contrasto con il principio generale sancito all' art . 51 del Trattato CEE a norma del quale, tra l' altro, esso è stato adottato ( ossia al fine di adottare i provvedimenti necessari a garantire la libera circolazione dei lavoratori ), dato che se un cittadino di uno Stato membro sapesse che ove egli si trasferisse da tale Stato membro per lavorare in un altro Stato membro perderebbe il beneficio dei periodi di contribuzione compiuti in uno Stato terzo e riconosciuti nel primo Stato membro, egli sarebbe dissuaso dal trasferirsi .

La questione se il regolamento n . 1408/71 esiga ( in opposizione a consenta ) la presa in considerazione dei periodi polacchi non è stata sollevata dal giudice nazionale . Se si dovesse dare soluzione a tale questione, mi sembra che negli artt . 6, 7 o 8 del regolamento non vi siano elementi che riguardino tale soluzione e che il solo argomento addotto a favore di tale obbligo è quello secondo cui l' art . 4, n . 1, visto alla luce della definizione di cui all' art . 1, lett . j ), è sufficientemente ampio per comprendere le convenzioni bilaterali riconosciute o recepite dalla legge nazionale .

La definizione di cui all' art . 1, lett . j ), del regolamento è chiaramente ampia dato che essa include non solo le leggi, i regolamenti, le disposizioni statutarie ma "ogni altra misura di applicazione esistente(i ) o futura(e )" concernente i settori di sicurezza sociale di cui all' art . 4, nn . 1 e 2 . Essa può comprendere disposizioni e provvedimenti con cui in uno Stato membro viene attuata una convenzione bilaterale conclusa con uno Stato terzo . D' altro canto, se ci si discosta dalla formulazione letterale, non mi pare che questa norma fosse diretta a coprire - e non dovrebbe essere intesa in questo senso - periodi compiuti in uno Stato terzo semplicemente assimilati a periodi coperti da contributi nello Stato membro, ai fini del calcolo di una pensione a norma del diritto interno . Anche se tali periodi compiuti in uno Stato terzo sono presi in considerazione ai fini del calcolo di una prestazione nazionale, essi non possono modificare gli obblighi di altri Stati membri in ordine ad una ripartizione conseguente al cumulo di periodi rilevanti . Tale conclusione è a mio parere compatibile con le sentenze della Corte nelle cause 16/72, Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg / Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein ( Racc . 1972, pag . 1141 ) e 75/76, Kaucic / Institut national d' assurances maladie-invalidité ( Racc . 1977, pag . 495 ), punti 8 e 9 della motivazione .

La sentenza in causa 87/76 ( Bozzone / Office de securité social d' outre-mer, Racc . 1977, pag . 687 ) mi sembra riguardi un caso particolare in cui un decreto coloniale del 7 agosto 1952, confermato da una legge belga del 16 giugno 1960, successivamente modificata dalla legislazione interna belga, è stato ritenuto, nel suo "complesso", facente parte della legislazione nazionale, dato che il regolamento n . 1408/71 non si applicava semplicemente al territorio metropolitano di uno Stato membro ma poteva anche estendersi ai suoi ex territori coloniali .

Benché l' ampiezza di contenuto dell' art . 1, lett . j ), sia stata sottolineata nella sentenza Bozzone e ribadita nella sentenza 23 ottobre 1986 ( causa 300/84, Van Roosmalen / Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Gezonheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, Racc . 1986, pag . 3097 ), quest' ultima causa riguarda a mio parere una persona che, come cittadino comunitario, aveva un collegamento con il sistema previdenziale del proprio Stato membro prima di andare a lavorare all' estero . Nella sentenza della Corte, ai punti 30 e 31 della motivazione, si ammette che una normativa nazionale in materia di previdenza sociale che estenda i suoi effetti a persone che svolgono la propria attività parzialmente o esclusivamente al di fuori della Comunità può essere considerata "legislazione" ai sensi dell' art . 2 del regolamento n . 1408/71 . Non interpreto tuttavia questa sentenza nel senso che essa richieda che, ai fini del cumulo e della ripartizione a norma del regolamento n . 1408/71, sia tenuto conto dei periodi compiuti in uno Stato terzo prima che l' interessato sia divenuto cittadino comunitario risultando sottoposto alla legislazione di uno Stato membro in materia previdenziale ( anche se essi sono riconosciuti a norma del diritto interno in quanto equiparati a seguito di una convenzione bilaterale ).

A mio parere, la questione sollevata dal Bundessozialgericht deve quindi essere risolta nei seguenti termini :

"Il regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 1408/71 non impedisce ad un ente previdenziale tedesco, nel decidere se prendere in considerazione periodi di interruzione, di equiparare a contributi obbligatori versati sotto la legislazione tedesca e all' assicurazione pensione tedesca non solo i contributi obbligatori versati a norma della legislazione di altri Stati membri e l' iscrizione all' assicurazione pensione di altri Stati membri, ma anche i contributi obbligatori e l' iscrizione all' assicurazione in uno Stato terzo ( la Polonia ) con il quale la Repubblica federale di Germania ha concluso una convenzione relativa alla reciproca equiparazione di periodi di assicurazione, salvo che questi ultimi contributi e periodi di assicurazione non impongano ad altri Stati membri, nell' applicazione del regolamento, un onere maggiore rispetto al caso in cui questi ultimi contributi non fossero presi in considerazione ".

Spetta al giudice nazionale statuire sulle spese sostenute dalle parti nella causa principale . Le spese sostenute dalla Commissione, dalla Repubblica federale di Germania e dal Regno Unito, che hanno presentato osservazioni nella presente causa, non sono ripetibili .

(*) Traduzione dall' inglese .