CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

del18 gennaio 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Natura e sfondo dell'art. 60 del Trattato CECA

1.1. Ai fini della corretta comprensione della causa Bertoli mi sembrano innanzitutto importanti alcune brevi osservazioni in ordine alla natura e allo sfondo dell'art. 60 del Trattato CECA. Diversamente dagli artt. 58 e 61 e da altre norme del Trattato CECA maggiormente ispirate ad una politica di intervento, l'art. 60, unitamente agli artt. 65 e 66 dello stesso Trattato, fa parte delle norme intese a garantire una concorrenza effettiva e leale sui mercati del carbone e dell'acciaio ( 2 ). È noto che la legislazione antitrust statunitense ha costituito un'importante fonte d'ispirazione per tutte le tre ultime norme citate, ma in particolare ciò vale per il divieto, imposto dall'art. 60, di pratiche discriminatorie sui prezzi. Così come viene detto nell'ultimo esteso commento a tale articolo ( 3 ), la normativa statunitense del Clayton Act del 1914 e quella del Robinson-Patman Act del 1936, anche in base ad un raffronto testuale, hanno costituito le più importanti fonti di ispirazione per la complessa disciplina dell'art. 60. In minor misura, oltre a queste, sono serviti da modello il divieto francese di discriminazioni sui prezzi del 1953 nonché i divieti di discriminazioni sui prezzi vigenti nella Repubblica federale di Germania per imprese pubbliche industriali e per imprese in posizione dominante sul mercato ( 4 ). In base alle fonti di ispirazione prevalentemente statunitensi dell'art. 60, non è privo di importanza conoscere lo sfondo della suddetta normativa statunitense. Dai due grossi commentari a tale normativa, a cui rinvia anche il commentario italiano al Trattato CECA, risulta manifestamente che la finalità di queste leggi statunitensi consisteva nel tutelare le piccole imprese contro discriminazioni abusive sui prezzi, da parte di imprese in condizione di monopolio o di oligopolio, dirette a rafforzare la loro posizione dominante. Esse mirano quindi a reprimere le pratiche restrittive della concorrenza di imprese in posizione di oligopolio ( 5 ). Contro tale sfondo dell'art. 60 può agevolmente spiegarsi il fatto che, mentre il Trattato CECA contiene un divieto di discriminazione sui prezzi nel senso del Robinson-Patman Act, non altrettanto avviene nel Trattato CEE. Nel settore carbosiderurgico il mercato aveva un carattere prevalentemente oligopolistico. Ciò non si verificava, nel 1958, nella maggior parte dei settori della vita economica che rientrano nella sfera di applicazione del Trattato CEE, così che potevano essere in linea di massima sufficienti i divieti di discriminazione sui prezzi di cui agli artt. 85 e 86 ed il divieto di discriminazione in base alla nazionalità, stabilito all'art. 7 ed altresì informato all'art. 60 del Trattato CECA. A queste osservazioni si deve però aggiungere che, alla luce dell'art. 60, n. 1, secondo trattino, e delle norme di attuazione dell'art. 60, tale norma mira anche ad impedire un pregiudizio per determinati acquirenti a seguito di discriminazioni sui prezzi (in particolare in base alla loro nazionalità). Nel quarto considerando della decisione 22 dicembre 1972, che modifica la decisione generale-base n. 30/53 (GU 1972, L 297, pag. 39), lo scopo dell'art. 60, anche parlando in termini più generali, viene visto essenzialmente nella tutela degli acquirenti.

1.2. Sullo sfondo, così brevemente illustrato, dell'art. 60, possono subito essere fatte le seguenti osservazioni più generali sulla causa Bertoli in ordine alla quale debbo oggi esprimere il mio parere: — Poiché il divieto di discriminazioni sui prezzi costituisce una parte della politica della concorrenza strettamente connessa con le altre regole di concorrenza per le imprese, in primo luogo ogni decisione di esecuzione deve essere motivata, in linea di massima, con la stessa accuratezza che è usuale per le decisioni d'esecuzione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE e che viene al riguardo richiesta anche da questa Corte. In effetti si tratta, in proposito, di uno dei settori più complicati della politica della concorrenza. I due precitati commentari statunitensi sulle analoghe disposizioni vigenti negli Stati Uniti constano ciascuno di oltre 600 pagine, ossia più di molti commentari sulle altre normative antitrust statunitensi o comunitarie ( 6 ). — In secondo luogo, in particolare nel preambolo, non può essere sufficiente in linea di principio una motivazione sommaria, come avviene usualmente nelle decisioni con cui si infligge un'ammenda per violazione della disciplina delle quote nel settore siderurgico. Nel caso di queste ultime infrazioni, i fatti sono di regola estremamente semplici da accertare e da valutare. Riguardo alle ammende, le decisioni generali in materia contemplano inoltre tassi di ammenda codificati in maniera fissa, a cui può essere derogato, in base al testo e in base alla vostra giurisprudenza, solo di fronte a circostanze eccezionali che le imprese debbono far valere (cfr., fra l'altro, la vostra sentenza 16 novembre 1983, causa 188/82, Thyssen, punti 20-23). In relazione all'art. 60 la Commissione prevede, a quanto risulta dagli atti, solo un tasso normale, fissato all'interno, sulla cui portata ritornerò in seguito. — In terzo luogo va certamente qualificato paradossale, sullo sfondo delle fonti di ispirazione statunitensi e tedesche dell'art. 60, che questo non sia applicato nei confronti di imprese in posizione di mercato molto forte, a tutela di concorrenti minori ma, senza alcuna distinzione, anche nei confronti di piccole e medie imprese che, allineando i prezzi, cercano di reggere la concorrenza rispetto alle imprese maggiori. A ciò però si contrappone, come già osservato, il fatto che l'art. 60, n. 1, secondo trattino, come l'art. 60, n. 2, e le norme di attuazione dello stesso art. 60, nonché la normativa francese del 1953, equiparano in effetti di massima, sotto questo profilo, tutte le imprese. La frase dell'art. 60, citata per prima, menziona però soltanto («specialmente»), a chiarimento della sua finalità, condizioni disuguali in considerazione della cittadinanza degli acquirenti. Nella presente controversia una tale forma di discriminazione non viene in causa ma, come è stato osservato, le norme di attuazione dell'art. 60 non menzionano neppure una tale limitazione della portata del divieto di discriminazione sui prezzi. — In quarto luogo, risulta dagli atti che in particolare la problematica relativa all'allineamento dei prezzi di cui all'art. 60, n. 2, sub b), secondo trattino, comporta grossi problemi pratici per le imprese minori. Dalla giurisprudenza statunitense risulta del resto che proprio questa problematica dell'allineamento dei prezzi, anche considerata più in generale, rientra negli aspetti più complicati dei divieti di discriminazione sui prezzi di cui trattasi ( 7 ). Va poi altresì qualificato singolare il fatto che nella fattispecie la decisione impugnata non presti in complesso alcuna attenzione a questa problematica, benché la ricorrente si sia richiamata proprio a tale possibilità di allineamento dei prezzi. — Come quinta osservazione va però aggiunto che il tenore letterale dell'art. 60 — malgrado le finalità, ivi espresse e confermate dall'analisi storica e dalla dottrina prevalente, di favorire la concorrenza effettiva e leale e di combattere le discriminazioni in base alla cittadinanza in un mercato prevalentemente oligopolistico — rende altresì possibile avvalersi di tale norma quale strumento per limitare la concorrenza. Anche il modello statunitense del Robinson-Patman Act, data la sua pratica applicazione, risulta avere, oltre alle conseguenze volute di tutela della concorrenza, anche effetti limitativi di questa. Quando, all'inizio del 1958, per conto dell'Agenzia europea per la produttività dell'OECE, feci un viaggio di studi di un mese negli Stati Uniti con esperti in materia di intese, provenienti da quasi tutti i paesi dell'Europea occidentale, tali contraddizioni interne nella prassi applicativa del Robinson-Patman Act risultavano costituire la parte più discussa e controversa della normativa antitrust statunitense. Dai dati forniti dalla Commissione in risposta ai vostri quesiti in ordine alla politica dei controlli e delle sanzioni, risulta che la Commissione, in particolare dopo l'aggravamento della crisi del settore dell'acciaio nel 1980, ha fatto uso, in concreto, dell'art. 60 quale efficace strumento per limitare la concorrenza sui prezzi. A tal fine, essa è pervenuta ad attribuire un'importanza molto maggiore, rispetto al periodo precedente, alla rigida osservanza dell'obbligo di pubblicazione dei prezzi. In un mercato prevalentemente oligopolistico, tale obbligo di pubblicazione dei prezzi provoca già di per sé una crescente eliminazione della concorrenza sui prezzi fra le imprese in posizione di oligopolio, come osserva anche lo Zimmermann nel suo contributo al precitato commentario italiano (cfr. pag. 784). Se poi anche le imprese minori sono rigidamente tenute a quest'obbligo di pubblicazione dei prezzi e le disposizioni in materia di allineamento dei prezzi sono applicate anche nei loro confronti in base alla lettera e non in base allo spirito dell'art. 60, questo diviene un importante strumento per l'osservanza della disciplina delle quote nel settore siderurgico. Tale mutamento di politica viene chiaramente espresso, in particolare, dall'aumento graduale dei tassi di ammenda attuato dalla Commissione a partire dalla riunione del 2 giugno 1981 (allegato 2 della risposta della Commissione del 7 ottobre 1982 ai quesiti posti da questa Corte) ( 8 ). A condizione che una tale modifica di politica sia portata a conoscenza di tutte le imprese e che le ammende siano aumentate di fatto, in conformità alle direttive interne, per gradi e non di colpo, e che in esse si tenga conto della conoscenza effettiva della nuova politica, non vedrei ancora in tale mutamento di politica, malgrado la suddetta diversa finalità dell'art. 60, alcun sviamento di potere ( 9 ). Ritengo però significativo, sotto questo profilo, il fatto che la Commissione, com'è noto, ha recentemente consultato il Consiglio sul suo progetto di fare un uso ancora più appropriato, a tale scopo di sostegno della disciplina delle quote nel settore dell'acciaio, dello strumento dei prezzi minimi in base all'art. 61 del Trattato CECA.

2. I fatti più rilevanti e i mezzi dedotti nella presente controversia

2.1. La ricorrente nella presente controversia ha impugnato la decisione della Commissione 9 dicembre 1982, con la quale le è stata inflitta un'ammenda di 94579100 LIT per inosservanza dell'art. 60 del Trattato CECA. Tale importo era pari al 110% delle asserite sottoquotazioni rispetto ai listini prezzi nel periodo 1o luglio — 30 settembre 1981, e ciò in conformità ai tassi di ammenda che la Commissione aveva fissato nella riunione del 6 dicembre 1982 (allegato 3 alla risposta della Commissione del 7 ottobre 1983 a quesiti rivoltile da questa Corte), ma in deroga ai molto più miti tassi interni in vigore, ai sensi dell'allegato 2 alla suddetta risposta, per il periodo corrispondente alle accertate infrazioni delle norme del Trattato.

2.2. Nel corso dell'audizione del 21 giugno 1982, precedente alla decisione con cui è stata inflitta l'ammenda, la ricorrente si è principalmente richiamata alla necessità di allinearsi ai prezzi dei suoi concorrenti in materia di consegne. Risulta però dagli atti di causa che essa, al riguardo — in contrasto col disposto dell'art. 60 e col testo della decisione 2 maggio 1953 n. 30/53, modificato dalla decisione generale 22 dicembre 1972 (GU 1972, L 297, pag. 39 e GU 1973, C 23, pag. 30) — non si era adeguata ai listini prezzi dei suoi concorrenti, ma ai prezzi da loro effettivamente praticati. L'art. 6 della decisione generale n. 30/53, modificato nel 1972, ha reso possibile un tale allineamento ai prezzi praticati da un concorrente in casi — non meglio precisati nella decisione stessa — in cui non esista, o esista solo in forma limitata, un obbligo di pubblicità dei prezzi. Dette eccezioni e limitazioni dell'obbligo di pubblicità dei prezzi si possono trovare nella comunicazione della Commissione, riguardante il testo attualmente in vigore della decisione n. 31/53, pubblicata nella GU 1973, C 29, pag. 32. Al riguardo rinvio agli ara. 5 e soprattutto 8 del testo attuale della decisione n. 31/53. In particolare viene in rilievo, nella presente controversia, l'eccezione di cui all'art. 8, sub 4, per prodotti di seconda scelta e declassati.

2.3. L'impugnata decisione di ammenda 9 dicembre 1982 (vedi allegati al ricorso) contiene solo sei considerandi. Ho già osservato che questa decisione presenta così una maggior somiglianza con le decisioni di ammenda per inosservanza della disciplina delle quote nel settore siderurgico che con le decisioni che infliggono sanzioni per infrazione degli art. 85 e 86 del Trattato CEE, per loro natura più affini all'art. 60. Nel primo considerando si dichiara, senza ulteriori precisazioni, che sono state rilevate talune vendite contrarie all'art. 60. Le decisioni di attuazione dell'art. 60 non vengono menzionate. Nel secondo e nel terzo considerando si asserisce la responsabilità della ricorrente in ordine alle contestate infrazioni del Trattato e si espone come la stessa è stata posta in grado di difendersi in ordine a tali contestazioni. Nel quarto considerando si precisa, con riferimento agli allegati I e II della decisione, per quali vendite, rispettivamente di prodotti di prima qualità e «non di prima qualità» siano stati concessi sconti non pubblicati, non siano stati fatturati, o lo siano stati solo in modo incompleto, gli extra pubblicati e non siano state fatturate le spese di trasporto. Nel contempo, su 1625 tonnellate complessive vendute irregolarmente, gli importi delle sottoquotazioni rispetto ai prezzi di listino vengono fissati in 85981000 LIT, e quelli delle vendite irregolari in 572231000 LIT. Nel quinto considerando si ricorda che la ricorrente ha spiegato il proprio comportamento col fatto che, data la sua importanza marginale sul mercato siderurgico italiano, essa era stata costretta a seguire il principio della domanda e dell'offerta e, pertanto, a praticare allineamenti parziali, vendendo però a prezzi superiori a quelli dei suoi concorrenti. A tale riguardo la decisione si limita poi a dichiarare «che queste spiegazioni non giustificano le infrazioni sopraindicate». Nel sesto considerando l'ammenda inflitta viene motivata in sei punti (che indico con lettere) come segue: a) la ricorrente è di conseguenza passibile di ammenda ai sensi dell'art. 64 del Trattato CECA che può raggiungere il doppio del valore delle vendite irregolari; b) l'importo dell'ammenda deve situarsi ad un livello tale da dissuadere l'impresa dall'effettuare nuove sottoquotazioni; c) è di conseguenza giustificata un'ammenda pari al 100% dell'importo delle sottoquotazioni; d) nella fattispecie, le sottoquotazioni superano di oltre il 10 % i prezzi che avrebbero dovuto essere fatturati; e) è quindi opportuno aumentare del 10 % il tasso dell'ammenda; f) appare adeguata un'ammenda di 94579100 LIT. Negli allegati della decisione vengono poi indicati, su colonne distinte, le fatture e le quantità considerate, i listini applicati (quasi sempre dei concorrenti Sisma e Piombino), i prezzi fatturati, gli importi delle vendite irregolari, i prezzi secondo il listino della ricorrente, i ribassi secondo listino e l'eventuale supplemento accordato in aggiunta, gli extra fatturati e non fatturati, le spese di trasporto non fatturate e gli importi delle sottoquotazioni. Non sono indicati i prezzi di listino che si asseriscono applicati dai concorrenti. Alla luce dei chiarimenti forniti dalla Commissione durante la fase orale, ciò va spiegato con la circostanza che la ricorrente (a causa della mancata conoscenza dei listini prezzi dei concorrenti considerati) non ha allineato, in fatto, i prezzi ai listini, ma alle fatture dei suoi concorrenti. Nel corso della fase orale, a seguito di quesiti da me rivoltile, la Commissione ha confermato di non aver tenuto alcun conto, nel calcolo delle sottoquotazioni, della misura in cui la Bertoli, allineando i prezzi, fosse effettivamente andata oltre quanto giustificato dall'allineamento ai listini dei suoi concorrenti. In altre parole essa ha allora confermato di aver contestato nella fattispecie alla Bertoli un'infrazione, non di natura sostanziale, ma esclusivamente formale, delle disposizioni in fatto di allineamento dei prezzi.

2.4. Nel ricorso la Bertoli domanda in primo luogo l'annullamento della decisione e, in via subordinata, la riduzione dell'ammenda in conformità ai criteri che la Commissione stessa ha fissato per la sua politica delle ammende e che erano in vigore nel periodo cui si riferiva la visita di controllo. Posso così brevemente riassumere i mezzi addotti dalla ricorrente a sostegno del ricorso, rinviando alla relazione d'udienza per maggiori dettagli : Primo mezzo: insufficiente motivazione della decisione. Secondo mezzo: violazione del Trattato CECA e delle relative norme di attuazione, per il fatto che la Commissione, in deroga all'art. 4 della decisione n. 31/53, non avrebbe dato alcun seguito alla disposizione, ivi contenuta, relativa ad una speciale pubblicazione dei listini prezzi e delle condizioni di vendita. Così la ricorrente sarebbe stata praticamente costretta ad allineare i propri prezzi a quelli fatturati dai concorrenti. Terzo mezzo: sviamento di potere in quanto la Commissione, dopo aver fissato, il 4 giugno 1981, obiettivi criteri circa l'ammontare delle ammende per il periodo considerato, ha applicato, nella fattispecie, criteri completamente diversi, stabiliti dopo il periodo delle pretese infrazioni. Tratterò ora, nell'ordine, ciascuno di questi mezzi.

3. Il primo mezzo

Sul preteso difetto di motivazione la Commissione replica sostenendo che i suoi ispettori avevano rilevato le irregolarità direttamente dalle fatture. Con la decisione, la Commissione non avrebbe assolutamente violato l'obbligo di motivazione, per non aver esaminato in dettaglio gli argomenti addotti dalla ricorrente durante l'audizione. L'argomentazione della ricorrente riferita nella decisione conterrebbe inoltre l'essenziale delle tesi difensive esposte dalla stessa.

Questa replica della Commissione così brevemente riassunta (pagg. 4 e 5 del controricorso) è però preceduta dalla seguente singolare espressione: «La censura avversaria non è fondata, poiché nel caso di specie la controparte può validamente impugnare il provvedimento e la Corte, dal canto suo, può ampiamente esercitare il controllo di legittimità».

Alla luce della vostra giurisprudenza mi sembra chiaro che quest'ultima tesi della Commissione non può trovare accoglimento. Al punto 18 della motivazione della sentenza 28 ottobre 1982 nelle cause riunite 292 e 293/81 (Lion, Loiret & Haentjens, Race. 1982, pag. 3887) nonché al punto 32 della sentenza 11 maggio 1983 (cause 311/81 e 30/82, Klöckner), ad esempio, in ordine all'analogo requisito di motivazione nel Trattato CEE, con rinvio alla vostra precedente giurisprudenza, è detto: «Secondo la giurisprudenza della Corte, la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato va adattata alla natura dell'atto controverso. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico dell'istituzione comunitaria da cui emana l'atto, onde consentire agli interessati di prendere conoscenza delle giustificazioni del provvedimento adottato ed alla Corte di esercitare il proprio controllo».

Nella sentenza sulla «causa dell'acquavite» (causa 24/62, Race. 1963, pag. 127) questa Corte ha già in precedenza chiarito che l'obbligo di motivare le decisioni «ha lo scopo di dare la possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitare il controllo giurisdizionale, ed agli Stati membri, come a qualsiasi altro interessato, di sapere come la Commissione abbia applicato il Trattato». Nello stesso senso anche la vostra sentenza 17 marzo 1983 in causa 294/80 (Control Data, punto 14 della motivazione).

Da questa giurisprudenza risulta chiaramente che la Commissione non può attendere l'eventuale procedimento dinanzi a questa Corte per motivare più precisamente la sua decisione: questa invece deve far apparire il suo iter logico in forma così chiara e inequivoca, da consentire agli interessati di svolgere le proprie difese al riguardo nel ricorso e da consentire altresì a questa Corte — senza ulteriori indagini presso la Commissione — di desumere da essa almeno gli elementi rilevanti di maggiore importanza.

La motivazione da me riferita non possiede a mio parere interamente tali requisiti. Per cominciare, ho già osservato che, alla luce della motivazione della decisione generale 22 dicembre 1972, il divieto di discriminazione sui prezzi è essenzialmente diretto a tutelare gli acquirenti contro siffatte discriminazioni di prezzo. La decisione avrebbe almeno dovuto chiarire, a motivazione della gravità delle infrazioni constatate, che queste non avevano solo carattere formale, ma potevano anche danneggiare acquirenti diversi dai clienti della Bertoli attraverso sottoquotazioni, concretamente accertate, rispetto ai listini prezzi dei concorrenti.

Poi, nel quarto considerando, non viene in alcun modo motivato perché le operazioni menzionate nell'allegato 2 della decisione stessa non rientrassero nell'esenzione dal divieto di cui al combinato disposto dell'art. 6 della decisione n. 30/53 e dell'art. 8, sub 4), della decisione n. 31/53.

In terzo luogo, la non meglio chiarita asserzione, contenuta nel quinto considerando, secondo cui le spiegazioni fornite dalla ricorrente non possono giustificare le infrazioni, può difficilmente essere considerata rispondente all'obbligo, sancito dalla vostra giurisprudenza, di porre le parti in grado di tutelare i loro diritti. Ricordo, sotto questo profilo, che nelle decisioni di ammenda per infrazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE viene solitamente riferita in dettaglio almeno la parte essenziale delle difese degli interessati. Sia in base alle mie precedenti osservazioni in ordine al quarto considerando della decisione, sia in base allo sfondo dell'art. 60 da me sopra illustrato, non risulta senz'altro evidente — e non solo per quanto riguarda la gravità delle infrazioni accertate — che e per quale motivo non possa essere attribuita in complesso alcuna rilevanza alle spiegazioni della Bertoli riassunte nel quinto considerando.

Il sesto considerando — che motiva però soltanto l'ammontare dell'ammenda irrogata e non anche l'esistenza delle infrazioni — considerato di per sé, è sufficientemente chiaro per consentire alla ricorrente di difendersi. Tale difesa riguarda soprattutto il terzo mezzo della ricorrente.

Gli allegati invece non mettono in condizione, a mio parere, né la ricorrente, né la Corte, di valutare, senza ulteriori dati forniti dalla Commissione, l'esistenza di infrazioni delle disposizioni in fatto di allineamento nonché la concreta gravità delle stesse. In ordine ai listini prezzi dei concorrenti non viene fornito alcun dato. La Corte ha dovuto chiedere alla Commissione la produzione di questi elementi nonché dei dati relativi ai listini prezzi della stessa Bertoli. Analogamente, questa Corte ha dovuto chiedere numerosi altri dati necessari per il giudizio. Non solo nella decisione stessa, ma anche in questi documenti aggiuntivi, non compare alcuna menzione dei motivi per i quali non erano consentiti allineamenti ai prezzi effettivamente praticati dai citati concorrenti e in ordine alle disposizioni dell'art. 60 e agli articoli delle decisioni in materia da cui ciò sarebbe desumibile. Come già osservato, le attuali disposizioni delle decisioni generali, che rilevano ai fini dell'accertamento delle infrazioni, non vengono per nulla citate, nemmeno in termini generali, nella decisione di ammenda o nei suoi allegati.

Ritengo di conseguenza fondato il primo mezzo e sono del parere che la decisione impugnata debba essere già per questo motivo annullata.

4. Il secondo mezzo

Ritengo infondato il secondo mezzo addotto dalla ricorrente in quanto essa non contesta l'affermazione della Commissione secondo cui questa ha reso possibile da molti anni l'abbonamento ad una pubblicazione con regolari supplementi, in cui sono indicati i listini prezzi di tutte le imprese interessate. Inoltre, gli interessati potrebbero rivolgersi in ogni momento, per informazioni in materia, ai competenti servizi della Commissione. L'assunto della ricorrente secondo cui la Commissione, dal 1973 dal 1981, ha seguito una politica meno attiva e, nei casi che si presentavano, meno rigida in materia di repressione delle infrazioni dell'art. 60, viene a mio parere in gran parte, di per sé, confermato non solo dagli afferenti allegati alla risposta della Commissione del 1o agosto 1983, ma anche (per quanto riguarda i tassi di ammenda allora applicati) dalla vostra sentenza in causa Rumi, da me citata nella nota 1, pag. 1668. Tra il 1972 e il 1977 risulta che la Commissione non ha inflitto neppure in un solo caso ammende per infrazioni dell'art. 60. Riguardo ai comunicati stampa e vari del 1981 di cui alla stessa risposta della Commissione del 1o agosto, riguardanti un inasprimento della politica dei controlli, non è di per sé certo che essi siano mai pervenuti alla ditta Bertoli. Dal 1962 la Commissione, alla luce dei dati da essa forniti, non ha più trasmesso a tutte le imprese interessate dall'art. 60 circolari esplicative generali.

Nondimeno, tutto sommato, ritengo che la replica della Commissione nei confronti del secondo mezzo della ricorrente sia sufficientemente solida per non attribuire importanza decisiva a tale mezzo. Rinvio ancora sotto questo profilo al punto 9 della motivazione della vostra sentenza in causa 1252/79 (Lucchini, Race. 1980, pag. 3763), per quanto tale sentenza non fosse attinente all'art. 60, ma all'art. 61.

5. Il terzo mezzo

Col terzo mezzo la ricorrente deduce uno sviamento di potere nell'imposizione dell'ammenda. In particolare la Commissione a torto non avrebbe applicato, nella fattispecie, i più miti tassi di ammenda contenuti nella decisione del 4 giugno di abilitazione al suo vicepresidente sig. Davignon, ma un tasso di ammenda che sarebbe stato fissato solo più di un anno dopo le pretese infrazioni.

La Commissione ribatte essenzialmente che il criterio «nullum crimen, nulla poena sine lege», invocato dalla ricorrente, non può trovare applicazione nel caso di un atto amministrativo come quello di cui è causa. Indi, essa rileva che la delega di cui trattasi ad un membro della Commissione, pur contenendo per sua natura delle limitazioni, poteva comunque essere in ogni momento revocata, mentre la Commissione può sempre derogarvi anche nei casi concreti che esorbitano dall'ordinaria amministrazione. Nella controreplica essa aggiunge, al riguardo, che la dottrina dell'autolimitazione del potere discrezionale dell'amministrazione comporta la possibilità che tale autolimitazione venga ad ogni momento a cessare. A questo proposito essa commette, a pag. 10 del controricorso, il significativo errore di sostenere di essersi limitata ad applicare, nella fattispecie, l'art. 58 del Trattato CECA. Tale errore è al riguardo significativo in quanto difficilmente poteva essere meglio chiarito a che punto la Commissione attualmente metta di fatto in correlazione la sua politica in fatto di art. 60 con quella in fatto di quote nel settore siderurgico, il che viene del resto confermato dal testo della procedura scritta del 6 dicembre 1982, prodotto come allegato 3 della sua risposta ai quesiti rivoltile dalla Corte.

Dopo aver preso conoscenza dei documenti relativi alla seduta del 4 giugno 1981 e alla procedura scritta del 6 dicembre 1982, prodotti a richiesta della Corte come allegati 2 e 3 della sua risposta del 7 ottobre 1983, ritengo che le suddette difese della Commissione non bastino per confutare il terzo mezzo della ricorrente.

Per le infrazioni dell'art. 60 la Corte di giustizia ha già affermato, nelle sentenze 8/56 (Alma, Race. 1957, pag. 177, e in particolare pag. 189) e 1/59 (Dalmas, Race. 1958/59, pag. 405, ed in particolare pag. 419), che l'importo dell'ammenda va posto in relazione con la gravità e con la durata delle infrazioni e deve essere proporzionato alle conseguenze delle stesse. Ho inoltre già osservato che nella vostra precitata sentenza Rumi viene tenuto conto, nel contempo, della «situazione perturbata» già esistente nel 1977, che da allora non è certamente migliorata, e che in tale «situazione perturbata» questa Corte ravvisava una circostanza attenuante che giustificava una riduzione dell'ammenda.

Nella vostra recente giurisprudenza in ordine all'art. 58, n. 4, del Trattato CECA, analogo come struttura all'art. 64 (cfr. fra l'altro la vostra precitata sentenza Thyssen), avete ugualmente chiarito che non può parlarsi di assoluta discrezionalità della Commissione nella commisurazione dell'ammenda e neppure di applicazione automatica del tasso normale di ammenda codificato nella disciplina delle quote nel settore siderurgico.

Entro questi limiti non viene in considerazione la questione se tali decisioni di ammenda abbiano natura penale ovvero amministrativa. Anche ove si ritenga che esse abbiano carattere amministrativo, dovrà tenersi conto, in ossequio ai principi di buona amministrazione, alla luce della vostra citata giurisprudenza, della gravità e della durata dell'infrazione e delle circostanze particolari che escludono o attenuano la responsabilità dell'interessato.

Stando alla decisione ed ai chiarimenti forniti al riguardo durante la fase scritta e la fase orale del procedimento, la Commissione però non attribuisce complessivamente alcuna importanza alla gravità delle infrazioni, in quanto equipara le infrazioni puramente formali dell'art. 60 a quelle sostanziali. La Commissione non ha contestato che la Bertoli abbia allineato i suoi prezzi a quelli effettivamente praticati da diversi importanti concorrenti. Essa non ha neppure sostenuto, e ancor meno dimostrato, che la Bertoli, così facendo, abbia praticato prezzi di listino e condizioni di vendita inferiori a quelli dei concorrenti, violando così, non solo formalmente, ma anche concretamente, l'art. 60, n. 2, lett. b), del Trattato CECA e le norme di attuazione dell'art. 60. Per il semplice fatto che la ricorrente ha allineato i propri prezzi non ai listini dei concorrenti, ma, non essendone a conoscenza, ai prezzi da questi effettivamente praticati, la Commissione ha senz'altro messo in relazione la gravità delle infrazioni coi listini prezzi della ricorrente. Ritengo che tale maniera di calcolare l'ammenda sia in contrasto con la vostra giurisprudenza e anche con il chiaro scopo dell'art. 60, nn. 1 e 2, e delle norme di attuazione dell'art. 60 da cui risulta che anche le disposizioni relative alla pubblicazione dei prezzi sono finalizzate sia a contrastare il conseguimento di posizioni di monopolio sul mercato comunitario, sia a prevenire un concreto pregiudizio per determinati acquirenti a seguito di discriminazioni sui prezzi. È quindi chiaro che, ai fini della valutazione della gravità di un'infrazione, va attribuita maggiore importanza alla questione se in concreto siano stati praticati prezzi inferiori ai listini di un concorrente piuttosto che alla questione se siano state rispettate le disposizioni formali, vigenti in forza dell'art. 60, n. 2, per gli scopi di cui all'art. 60, n. 1. Poiché la Commissione, nella fattispecie, non ha prestato nel complesso alcuna attenzione a questi fattori decisivi ai fini della gravità dei comportamenti contestati, anche per questo motivo, alla luce altresì della vostra giurisprudenza, la sua decisione deve essere annullata.

A differenza delle disposizioni di attuazione dell'art. 58 del Trattato CECA, quelle di attuazione dell'art. 60 non contengono inoltre tassi di ammenda tipo pubblicati in anticipo cui si possa derogare solo in circostanze particolari. A causa della varietà degli obblighi e dei divieti contenuti nell'art. 60 e nelle norme di attuazione nonché della maggiore o minore importanza degli obblighi e divieti stessi, un tasso-tipo del genere sarebbe altrettanto difficile da difendere in materia quanto per le infrazioni degli artt. 65 e 66 del Trattato CECA ovvero degli artt. 85 o 86 del Trattato CEE. Anche l'art. 64 del Trattato CECA contempla poi (come il regolamento n. 17, per l'attuazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE) solo limiti massimi per le ammende da infliggere. Entro questo massimale dovranno essere prese in considerazione, secondo la vostra giurisprudenza, la gravità e la durata delle infrazioni nonché la situazione economica generale. Per quanto riguarda la situazione economica generale, può affermarsi, senza rischio di smentita, che essa, all'epoca delle infrazioni contestate, non era certo meno «perturbata» che durante il periodo che diede occasione a questa Corte di decidere la riduzione dell'ammenda nella sentenza Rumi.

Per quanto quindi non esistessero tassi di ammenda, resi noti all'esterno, per l'art. 60, diversamente da quanto avviene per l'art. 58, risulta che la Commissione ha appunto applicato, per il periodo di cui trattasi, un tasso «normale» di ammenda, accuratamente commisurato, per sottoquotazioni rispetto al listino da parte di un'impresa. Per il periodo anteriore al 30 giugno 1981 tale tasso «normale» ammontava, stando alla delega rilasciata al competente membro della Commissione il 4 giugno 1981, al 7,5 % della sottoquotazione. Per le infrazioni avvenute nel periodo 1o luglio — 31 agosto 1981, tale tasso ammontava al 15 % della sottoquotazione e, per le infrazioni commesse nel periodo successivo al 31 agosto 1981, al 25 %. Al fine di tener conto delle particolarità del caso concreto, tali percentuali, a norma del punto 3 della decisione di delega, potevano essere aumentate o ridotte del 40 % del loro valore. Il punto 4 della decisione di delega contemplava una procedura di informazione nei confronti degli altri membri della Commissione, da cui si poteva di per sé desumere in effetti implicitamente la possibilità di una diversa decisione della Commissione in ciascun caso concreto. Ebbene, anche al riguardo la Commissione era, a mio parere, tenuta a prendere in considerazione, onde impedire arbitri, le disposizioni, accuratamente formulate, della decisione di delega.

In ordine a tale decisione di delega formulo le osservazioni seguenti. Innanzitutto da essa appare che la Commissione ha appositamente inteso aumentare il tasso di ammenda soltanto per gradi. Si otteneva così un collegamento con la precedente «situazione perturbata», per la quale le imprese potevano fare assegnamento sui criteri indicati nella sentenza Rumi.

In secondo luogo, dalla decisione di delega risulta che la Commissione in quel momento consentiva espressamente, oltre che a correzioni in aumento dei tassi di ammenda, anche a rettifiche in diminuzione. Veniva così dichiarato che il competente membro della Commissione doveva prestare attenzione, conformemente alla vostra giurisprudenza, anche alla gravità delle infrazioni.

In terzo luogo, dal testo della procedura scritta del 6 dicembre 1982 (ossia, più di un anno dopo l'accertamento delle infrazioni), risulta che la Commissione riteneva allora necessario, al fine di ristabilire un certo ordine sul mercato, colpire per ilfiituro (dorénavant), le sopra o sottoquotazioni rispetto ai listini prezzi con un tasso normale di ammenda del 100 %. «In analogia all'art. 58» veniva ritenuto poi opportuna la possibilità di aumentare tale tasso del 10 % nel caso in cui il divario rispetto ai listini prezzi ammontasse al 10 % o più. Come la decisione di delega 4 giugno 1981, neppure la decisione 6 dicembre 1982 distingueva le infrazioni di natura formale da quelle sostanziali, ovvero le infrazioni dell'art. 60, n. 1, dell'art. 60, n. 2, leu. a), e quelle, di varia natura, di cui all'art. 60, n. 2, lett. b). Nella presente controversia è in effetti in esame, come si è detto, un'infrazione formale dell'art. 60, n. 2, lett. b), secondo trattino, prima frase, benché la motivazione della decisione non consideri in alcun modo tale aspetto. Infatti, sia nella decisione di delega 4 giugno 1981, sia nella procedura scritta del 6 dicembre 1982, sia nella decisione di ammenda impugnata viene senz'altro ignorata la possibilità di allineamento dei prezzi.

La decisione, anche se non fosse già invalida per carenza di motivazione e per mancata presa in considerazione della gravità dell'infrazione, non potrebbe, a mio parere, essere mantenuta in vigore. Nella decisione di delega del 4 giugno 1981 si teneva giustamente conto della necessità di procedere all'aumento dei tassi di ammenda solo gradualmente.

Onde evitare incongruenze nella politica delle ammende così accuratamente scaglionata, la Commissione doveva attenersi, per ragioni di sana amministrazione, almeno ai tassi allora stabiliti per i periodi indicati. Per la fattispecie in esame, ciò dovrebbe comunque significare che, persino ove fossero certe tutte le infrazioni contestate, i tassi di ammenda dovrebbero essere ridotti, dal 110% delle asserite sottoquotazioni rispetto ai prezzi di listino della Bertoli, al 15 % per le operazioni effettuate prima del 31 agosto 1981 e al 25 % per le operazioni successive, con la riduzione del 40 % dato il carattere puramente formale delle asserite infrazioni.

Poiché, però, a mio parere, come già osservato, la decisione va annullata già per altri motivi, ritengo superfluo calcolare ulteriormente a quale importo, considerevolmente inferiore, dovrebbe essere in ogni caso ridotta l'ammenda.

Vi sarà chiaro comunque che io ritengo fondato anche il terzo mezzo della ricorrente.

6. Sintesi e conclusione

In sintesi sono del parere che la decisione impugnata debba essere annullata, sia per la grave carenza di motivazione sopra menzionata, sia per non avere preso in considerazione la vostra giurisprudenza in ordine alla politica delle ammende, sia per aver tenuto in non cale la politica in fatto di ammende internamente prestabilita per il periodo di cui trattasi.

Di conseguenza concludo:

a) per l'annullamento della decisione 9 dicembre 1982, con la quale è stata inflitta alla ricorrente un'ammenda di 94579100 LIT per trasgressione dell'art. 60 del Trattato CECA;

b) per la condanna della Commissione alle spese.

( 1 ) Traduzione dall'olandese.

( 2 ) In questo senso anche Zimmermann in Quadri-Mona-co-Trabucchi, commentario CECA, parte II, Milano 1970, pag. 780.

( 3 ) Op. cit., ibid., nonché, per la disciplina di allineamento dei prezzi, pag. 813.

( 4 ) Op. cit., pagg. 780 e 781.

( 5 ) Corwin Edwards, The price discrimination law, Washington 1959, pagg. 4, 12, 38, primo capoverso, e 619, e Frederick M. Rowe, Price discrimination under the Robinson-Patman Act, Boston/Toronto 1962, pagg. 24 e 28. Il Rowe rileva nel contempo giustamente (pag. 26) che per le imprese in posizione non dominante la discriminazione sui prezzi è appunto un indice di concorrenza effettiva (pagg. 26 e 27). Allo stesso modo, anche nella maggior parte degli Stati membri, le discriminazioni sui prezzi di cui al Trattato CEE non sono vietate in quanto tali. Il Trattato CEE vieta la discriminazione sui prezzi, in linea di principio, solo qualora provenga da un'intesa (art. 85) ovvero da una o più imprese in posizione dominante sul mercato (art. 86).

( 6 ) Riguardo al modello statunitense dell'art. 60, il Rowe osserva nel precitato commentario, alla prima frase della sua introduzione: «Il presente volume intende tracciare indicazioni di rotta attraverso la più complessa e controversa delle leggi antitrust federali : il Ro-binson-Patman Act».

( 7 ) Vedi Corwin Edwards, op. cit., pagg. 546-584, e Rowe, op. cit., pagg. 207-264.

( 8 ) Per il periodo precedente all'attuale crisi nel settore dell'accaio è importante constatare che nella vostra ultima sentenza sull'art. 60 (causa 149/78, Rumi, Race. 1979, pag. 2523) veniva in considerazione un'ammenda pari soltanto al 15 % dell'ammontare delle sottoquotazioni. Nondimeno questa Corte ha ridotto, già allora, tale ammenda al 10 % dell'importo delle sottoquotazioni atteso che «in una situazione perturbata, la pubblicità dei listini non poteva garantire la trasparenza del mercato con la stessa efficacia che in un periodo di relativa stabilità; il danno causato dal comportamento della Rumi appare quindi meno grave di quanto sarebbe stato in tempi meno burrascosi» (punto 39 della motivazione).

( 9 ) Anche i prezzi di cartello vengono talvolta utilizzati, com'è noto, dalle autorità competenti in materia (ad esempio in Olanda) come strumento di controllo dei prezzi e non come strumento per favorire la concorrenza, senza che un tale uso improprio della normativa sulle intese, per quanto è noto, sia stato mai impugnato per sviamento di potere.