Conclusioni dell'avvocato generale La Pergola del 4 luglio 1996. - Woodspring District Council contro Bakers of Nailsea Ltd. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Regno Unito. - Ispezioni veterinarie ante mortem presso i macelli - Validità - Ruolo dei veterinari ufficiali - Onorari a carico del gestore del macello. - Causa C-27/95.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-01847



Conclusioni dell avvocato generale

1 I quesiti posti dalla High Court of Justice (Mercantile Court di Bristol) con ordinanza del 20 gennaio 1995 vertono sulla validità di talune previsioni della normativa comunitaria che disciplina il controllo sanitario delle carni bovine.

2 Il caso da cui derivano le questioni sottoposte all'esame della Corte è qui di seguito sommariamente descritto.

Il Woodspring District Council (in prosieguo: «Woodspring»), ricorrente nella causa principale, è un ente locale del sud-ovest del Regno Unito. La Bakers of Nailsea Limited (in prosieguo: «Bakers»), convenuta nel medesimo giudizio, è una società proprietaria di un macello situato a Nailsea, una cittadina nel distretto di Woodspring.

In conformità della vigente disciplina comunitaria (1), un veterinario si era regolarmente recato presso lo stabilimento della convenuta per effettuarvi le prescritte ispezioni sanitarie. Le spese relative a tali prestazioni venivano fatturate al ricorrente, il quale, poi, le addebitava a sua volta alla convenuta, per il medesimo importo. La Bakers ha però rifiutato il pagamento di tali somme, facendo valere, dinnanzi al giudice nazionale, l'invalidità delle norme comunitarie che regolano il caso di specie. In particolare, essa ha contestato la legittimità della disposizione secondo cui i controlli in questione debbono essere condotti da un veterinario e delle altre norme che prevedono l'espletamento di ispezioni ante mortem, nonché il trasferimento delle spese a carico del gestore del macello. Il giudice a quo ha quindi posto alla Corte i seguenti quesiti pregiudiziali:

«1) Se, nelle circostanze del caso di specie, un singolo possa avvalersi degli artt. 39 e 40, n. 3, del Trattato CE e/o dei principi generali di proporzionalità e di parità di trattamento per contestare dinanzi ad un giudice nazionale la validità di una normativa comunitaria.

2) Se la direttiva 64/433/CEE come modificata e sostituita dalla direttiva 91/497/CEE sia da ritenersi invalida, alla luce degli artt. 39 e 40, n. 3, del Trattato CE e del principio generale di proporzionalità, nei limiti in cui impone e/o consente agli Stati membri di prescrivere che le ispezioni sanitarie presso i macelli siano eseguite da veterinari e/o nei limiti in cui impone l'obbligo di ispezioni ante mortem.

3) In caso di soluzione affermativa alla questione sub 2):

a) Se vada posta un'eventuale limitazione temporale a tale invalidità o ai suoi effetti.

b) Se, nelle circostanze del caso di specie, il diritto comunitario osti a che l'autorità nazionale competente applichi una norma di diritto interno la quale prescrive che le ispezioni sanitarie presso i macelli siano effettuate direttamente da un veterinario o sotto la sua supervisione, qualora la detta norma sia esplicitamente intesa a dare attuazione alla direttiva 64/433/CEE, emendata, ma abbia, o si ritenga debba avere, un'altra base giuridica autonoma nell'ambito del diritto nazionale.

4) Se sia compatibile con gli artt. 39 e/o 40, n. 3, del Trattato CE, o con i principi generali di uguaglianza e/o proporzionalità il fatto che le spese relative alle ispezioni sanitarie effettuate da veterinari su animali da macello siano poste a carico dello stabilimento presso il quale gli animali vengono macellati».

Sul primo quesito

3 Il primo quesito, in sostanza, è diretto ad accertare se un privato, il quale contesti la validità di una disposizione normativa comunitaria, possa dedurre la pretesa violazione degli artt. 39 e 40 del Trattato, nonché dei principi generali di proporzionalità e di uguaglianza.

La risposta, a mio avviso, deve essere affermativa. Non vedo, infatti, quali ragioni potrebbero precludere alla Corte di apprezzare la validità di una disposizione comunitaria, che direttamente incide sulla sfera dell'interessato, alla stregua delle fondamentali norme sopra ricordate. Il punto non merita ulteriori approfondimenti.

Sul secondo quesito

4 Con il secondo quesito, il giudice a quo interroga la Corte sulla validità delle disposizioni comunitarie che richiedono l'intervento di un veterinario nel corso delle ispezioni sanitarie, nonché delle altre che prescrivono un controllo ante mortem sull'animale da abbattere (2).

La tesi della Bakers è che tali disposizioni sarebbero invalide per avere il Consiglio, nell'adottarle, abusato del proprio potere discrezionale. Secondo questa prospettazione, né la qualifica di veterinario, né l'imposizione di un controllo ante mortem sarebbero finalizzate a perseguire gli obiettivi enunciati all'art. 39 del Trattato in materia di politica agricola comune.

Il ragionamento non convince. Comincio con l'osservare che il perseguimento degli obiettivi della politica agricola comune, come la Corte ha in altre occasioni ricordato (3), non può prescindere da esigenze di interesse generale, quali la protezione del consumatore, della salute, della vita delle persone e degli stessi animali. Ebbene, le previsioni normative qui considerate rispondono precisamente a queste finalità. Entrambe sono volte a garantire la corretta e tempestiva diagnosi di eventuali malattie che rendano la carne inidonea al consumo; e ciò al fine di preservare gli irrinunziabili valori della salute pubblica e della tutela del consumatore. L'aver predisposto un adeguato sistema di controllo igienico-sanitario sulla carne contribuisce altresì, e in misura determinante, ad accrescere la fiducia del mercato nella qualità e salubrità del prodotto. Il che non può, d'altra parte, non tradursi anche in un aumento dei consumi e, dunque, del volume degli scambi e della produzione. E' così che si realizzano gli obiettivi fondamentali enunciati all'art. 39, e cioè l'incremento della produttività, lo sviluppo razionale della produzione, la garanzia di un tenore di vita equo alla popolazione agricola e la sicurezza degli approvvigionamenti.

5 La Bakers fa valere, inoltre, che le previsioni normative qui contestate sarebbero contrarie al principio di proporzionalità. Il ricorso ad un veterinario, si dice, sarebbe ingiustificato ed eccessivo, giacché gli stati patologici dell'animale da abbattere potrebbero essere efficacemente diagnosticati anche da altre persone, se dotate di adeguata esperienza nel settore. Parimenti sproporzionata sarebbe, poi, la prescrizione di una visita ante mortem, dal momento che la qualità igienico-sanitaria della carne si assume come sufficientemente garantita nell'esame post mortem.

Non è chiaro fin dove tale censura si distingua da quella sopra esaminata. In definitiva, la Bakers vuole anche qui censurare, deducendo la mancata proporzionalità delle misure prescritte, la violazione di un limite che il legislatore comunitario avrebbe, secondo il Trattato, incontrato nell'esercizio delle sue discrezionali attribuzioni. Neppure tale censura, a volerla considerare autonomamente, merita, tuttavia, di essere accolta. Le previsioni della direttiva, avvertivo sopra, si ispirano all'intento di garantire la salute pubblica ed agevolare il commercio e consumo della carne. A tal fine, è previsto che le ispezioni sanitarie sugli animali siano condotte dal soggetto naturalmente, oserei dire, prima ancora che pienamente, qualificato ad effettuarle, e cioè un veterinario. Non vedo, francamente, come si possa censurare una tale scelta. Tanto più che la normativa in esame si inserisce nel contesto della soppressione dei controlli veterinari alle frontiere, i quali vengono ora svolti nel paese di spedizione e non possono essere ripetuti in quello di destinazione. Anche per tale ragione, è di fondamentale importanza che i controlli vengano affidati a soggetti particolarmente qualificati: come si legge nel sesto `considerando' dalla direttiva 64/433/CEE, »(...) il rilascio di un certificato di sanità redatto da un veterinario ufficiale del paese speditore è (...) il mezzo più idoneo per fornire, alle autorità competenti del paese destinatario, la garanzia che una spedizione di carne risponda alle prescrizioni della presente direttiva».

Quanto, poi, alla visita ante mortem, anch'essa adempie ad una funzione di fondamentale importanza. Basti considerare che talune malattie possono essere efficacemente diagnosticate solo sull'animale vivo (4).

Detto questo, si vede chiaramente come il congegno normativo predisposto dalla direttiva, lungi dall'offendere il principio di proporzionalità, lo faccia proprio: le ispezioni sono svolte dal soggetto che offre le migliori garanzie di competenza ed avvengono sia prima sia dopo l'abbattimento dell'animale. La direttiva comunitaria ha adottato il criterio uniforme secondo cui il controllo nello Stato di spedizione è compiuto da chi si può ragionevolmente presumere sia, in virtù del titolo e dell'esperienza professionale, qualificato a compierlo. Disporre altrimenti significherebbe scendere al di sotto delle esigenze che, nel nostro caso, andavano soddisfatte proprio nel rispetto dello stesso principio di proporzionalità invocato dalla Bakers. Ci troviamo di fronte ad una giustificata proporzione fra il mezzo censurato ed il fine che il legislatore ha inteso perseguire.

6 Ritengo, quindi, che non sia ravvisabile, nella specie, alcun abuso di potere discrezionale da parte del Consiglio. Tanto più che, come la Corte ha più volte ricordato, il margine di discrezionalità di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune è ampio, e il relativo esercizio può essere censurato solo quando la valutazione del Consiglio «appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui disponeva al momento dell'adozione della normativa stessa» (5). Il che, evidentemente, non accade nel presente caso.

Sul terzo quesito

7 Il terzo quesito è richiesto solo in caso di risposta affermativa al secondo e non va quindi considerato.

Sul quarto quesito

8 La quarta questione pregiudiziale verte sulla validità della disciplina comunitaria relativa all'obbligo di sopportare le spese per ispezioni veterinarie. La tesi della Bakers è che tali disposizioni sarebbero invalide, in quanto le spese in questione sarebbero poste a carico del gestore del macello. Il che, ritiene la Bakers, sarebbe contrario al consolidato orientamento giurisprudenziale (6) secondo cui esse debbono invece gravare sulla collettività, che fruisce dei benefici della libera circolazione delle merci.

L'argomento è privo di fondamento. Anzitutto, va osservato che il giudice a quo prospetta la questione in esame muovendo dal presupposto che le norme comunitarie che qui rilevano vadano interpretate nel senso che esse impongono l'obbligo di sopportare le spese in capo ai macelli. Così non è, tuttavia. L'art. 4 della direttiva 85/73/CEE come modificato dalla direttiva 93/118/CE stabilisce, infatti, che «i contributi devono essere versati dal conduttore o dal proprietario dello stabilimento che procede alle operazioni (...) cui è concessa la facoltà di trasferire i contributi versati per l'operazione in questione alla persona fisica o giuridica per conto della quale sono effettuate dette operazioni (...)» (7). D'altra parte, come ha rilevato il governo inglese nelle proprie deduzioni scritte, la normativa nazionale applicabile nel giudizio principale non esclude in alcun modo che le spese per le ispezioni veterinarie siano trasferite dal gestore del macello a coloro che richiedono la macellazione. Viene così a cadere l'assunto in base al quale la Bakers vorrebbe fondare la pretesa invalidità delle disposizioni in esame.

Ritengo, quindi, che le previsioni normative qui considerate non siano inficiate da alcun profilo di invalidità. Le spese per le ispezioni veterinarie vengono in un primo tempo sopportate dal gestore del macello, per essere poi da questi eventualmente trasferite a coloro che richiedono la macellazione. In definitiva, tali spese - le quali, giova ribadirlo, sono necessarie per garantire la salubrità e qualità del prodotto - gravano sull'operatore economico che immette il bene sul mercato. Si tratta, insomma, di un'equa soluzione, che non contrasta con alcun obiettivo della politica agricola comune. Non credo che la si possa fondatamente contestare.

Conclusioni

In considerazione di quanto sopra esposto, propongo quindi alla Corte di rispondere nel seguente modo ai quesiti posti dalla High Court of Justice (Mercantile Court di Bristol) :

1) Un privato, il quale contesti la validità di una disposizione normativa comunitaria, può dedurre la pretesa violazione degli artt. 39 e 40 del Trattato, nonché dei principi generali di proporzionalità e di uguaglianza.

2),4) Sulla base degli elementi forniti nell'ordinanza di rinvio, le direttive 91/497/CEE e 93/118/CE non risultano contenere prescrizioni dalle quali la legittimità di tali atti normativi possa ritenersi inficiata, là dove è previsto che le ispezione veterinarie siano condotte da un veterinario, che siano effettuate visite sanitarie ante mortem sull'animale da abbattere e che il costo di tali ispezioni sia sopportato in un primo tempo dal proprietario e/o gestore del macello presso il quale è effettuata la macellazione.

(1) - La fattispecie è disciplinata dalla direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (GU L 121, pag. 2012), modificata dalla direttiva del Consiglio 29 luglio 1991, 91/497/CEE, che modifica e codifica la direttiva 64/433/CEE relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche onde estenderla alla produzione e immissione sul mercato di carni fresche (GU L 268, pag. 69). Il finanziamento delle ispezioni sanitarie è regolato dalla direttiva del Consiglio 29 gennaio 1985, 85/73/CEE, relativa al finanziamento delle ispezioni e dei controlli sanitari delle carni fresche e delle carni di volatili da cortile (GU L 32, pag. 14), modificata dalla direttiva del Consiglio 15 giugno 1988, 88/409/CEE, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alle carni riservate al mercato nazionale e i livelli del contributo da riscuotere conformemente alla direttiva 85/73/CEE per l'ispezione di dette carni (GU L 194, pag. 28), nonché dalla decisione del Consiglio 15 giugno 1988, 88/408/CEE, concernente i livelli del contributo da riscuotere per le spese occasionate dalle ispezioni e dai controlli sanitari delle carni fresche, conformemente alla direttiva 85/73/CEE (GU L 194, pag. 24), e dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1993, 93/118/CE, che modifica la direttiva 85/73/CEE relativa al finanziamento delle ispezioni e dei controlli sanitari delle carni fresche e delle carni di volatili da cortile (GU L 340, pag.15).

(2) - V. art. 3, n. 1, lett. A, sub. b) e d), capitoli VI e VIII dell'all. I, nonché art. 9 della direttiva 64/433/CEE come modificata dalla direttiva 91/497/CEE.

(3) - V. sentenza 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 905).

(4) - Inoltre, secondo il disposto dell'allegato I, n. 27, lett. c, della direttiva 64/433/CEE, come modificata dalla direttiva 91/497/CEE, la visita ante mortem deve permettere di accertare se gli animali «presentano segni di stanchezza o di agitazione o lesioni». In tale caso, è previsto che la macellazione sia rinviata per il periodo di tempo sufficiente a lasciar riposare l'animale da abbattere. Ora, è evidente che tale esame non può che avvenire sull'animale vivo: gli stati di «affaticamento» e di «agitazione» non possono, infatti, essere riscontrati in una carcassa già macellata.

(5) - V. sentenze 17 dicembre 1981, cause riunite 197-200, 243, 245 e 247/80, Ludwigshafener Walzmühle/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 3211), e 21 febbraio 1990, cause riunite da C-267/88 a C-285/88, Wuidart (Racc. pag. I-435; al punto 14). Il corsivo è mio.

(6) - V. sentenze 5 febbraio 1976, causa 87/75, Bresciani (Racc. pag. 129), e 15 dicembre 1993, cause riunite C-277/91, C-318/91 e C-319/91, Ligur Carni (Racc. pag. I-6621). E' appena il caso di osservare che tali pronuncie, invocate dalla difesa della Bakers a sostegno della propria tesi, non sono in alcun modo pertinenti per la soluzione del caso in esame. In quei giudizi, infatti, si trattava di oneri pecuniari imposti unilateralmente da uno Stato membro per finanziare ispezioni veterinarie. La Corte era quindi chiamata a vedere se tali oneri costituissero degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, vietati dal Trattato. Qui, invece, siamo in presenza di una regolamentazione dettata dalla Comunità ed applicabile uniformemente in tutti gli Stati membri. D'altra parte, come dirò più avanti, le spese per le ispezioni veterinarie vengono, in un primo tempo, sopportate dai gestori del macello e, successivamente, possono essere da costoro trasferite in capo al soggetto che richiede la macellazione. Pertanto, come hanno giustamente osservato il governo inglese ed il Woodspring, tali spese vengono, in ultima analisi, addossate al consumatore della carne, divengono, cioè, una componente del costo del prodotto. E' così soddisfatta l'esigenza, evidenziata dalla Corte nei giudizi sopra ricordati, che tali costi siano sopportati dalla collettività, che beneficia dei vantaggi derivanti dalle ispezioni sanitarie.

(7) - Il corsivo è mio.