Conclusioni dell'avvocato generale Alber del 6 marzo 2003. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica portoghese. - Inadempimento di uno Stato - Direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE - Conservazione degli habitat naturali e degli uccelli selvatici. - Causa C-72/02.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-06597



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Nel presente procedimento per inadempimento si rimprovera al Portogallo di non aver trasposto nel proprio diritto interno, o quantomeno di non averlo fatto correttamente, una serie di disposizioni contenute nella direttiva relativa alla conservazione dell'habitat e degli uccelli. Poiché tale circostanza non è contestata dal Portogallo, non è necessario esaminarla.

2. Il procedimento per inadempimento solleva però anche la questione di sapere se un obbligo per gli Stati membri, previsto da una direttiva, di trasmettere alla Commissione, a determinate scadenze, una relazione sull'applicazione delle disposizioni nazionali emanate in virtù della direttiva medesima, renda necessaria l'adozione di misure di trasposizione, consistenti anche solo nella determinazione delle autorità competenti, oppure se sia sufficiente la presentazione delle relazioni. Occorre perciò esaminare in particolare questa questione.

II - Contesto normativo

3. L'obbligo di informazione in oggetto è disciplinato nell'art. 12, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (in prosieguo: la «direttiva 79/409») . La disposizione così recita:

«Gli Stati membri trasmettono alla Commissione ogni tre anni, a decorrere dalla scadenza del termine di cui all'art. 18, paragrafo 1, una relazione sull'applicazione delle disposizioni nazionali adottate in virtù della presente direttiva».

III - Fase precontenziosa

4. Il 4 aprile 2000 la Commissione inviava alla Repubblica portoghese una lettera di diffida con la quale prendeva posizione in ordine al disegno di legge n. 140/99 del 24 aprile 1999. Tale disegno le era stato presentato quale provvedimento di trasposizione della direttiva 79/409 e della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (in prosieguo: la «direttiva 92/43») . La Commissione contestava la mancata trasposizione dell'art. 3, nn. 3, 10, 11 e dell'art. 12, n. 4, della direttiva 92/43, nonché degli artt. 7, 8 e dell'art. 12, rilevante nel caso di specie, della direttiva 79/409. Lamentava inoltre l'inadeguata trasposizione degli artt. 1, 6, nn. 1, 2, 3 e 4, nonché 12, n. 1, lett. d), della direttiva 92/43 e degli artt. 2, 4, nn. 1 e 4, nonché 6 della direttiva 79/409.

5. La Repubblica portoghese, con lettera del 14 giugno 2000, rispondeva di aver istituito un gruppo di lavoro con l'incarico di esaminare le questioni sollevate dalla Commissione.

6. Il 30 gennaio 2001 la Commissione inviava alla Repubblica portoghese un parere motivato nel quale ripeteva le proprie contestazioni. Le assegnava inoltre un termine di due mesi per eliminare le violazioni segnalate.

7. Il governo portoghese, con lettera del 31 maggio 2001, rispondeva che avrebbe quanto prima ultimato un nuovo disegno di legge per la trasposizione delle direttive nel diritto interno e che la sua adozione da parte del Consiglio dei Ministri era prevista per il mese di maggio.

8. Non avendo la Commissione ricevuto alcuna ulteriore comunicazione in ordine alla trasposizione delle direttive, il 4 marzo 2002 presentava il presente ricorso.

IV - Delimitazione dell'oggetto della lite

9. Il Portogallo non contesta l'inadempimento che gli viene addebitato. Giustifica il ritardo nella trasposizione delle norme con la caduta del governo e le elezioni per il rinnovo del Parlamento nazionale. Si richiama inoltre al disegno di legge n. 140/99 del 14 aprile 1999, che dovrebbe rimediare alla mancata trasposizione delle direttive.

10. Nell'ambito di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione ai sensi dell'art. 226 CE, la cui opportunità rientra esclusivamente nella discrezionalità della Commissione medesima, spetta alla Corte accertare la sussistenza o meno dell'inadempimento contestato anche qualora lo Stato membro interessato non contesti l'inadempimento .

11. E' dubbia la fondatezza di quanto sostenuto dalla Commissione con riferimento alla contestazione di mancata trasposizione nel diritto interno dell'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409. Nelle presenti conclusioni esaminerò quindi soltanto tale contestazione.

V - Sulla contestazione relativa alla mancata trasposizione dell'art. 12 della direttiva 79/409

12. La Commissione ritiene che la disposizione debba essere trasposta nel diritto interno. Le relazioni permetterebbero alla Commissione di controllare regolarmente i risultati ottenuti attraverso l'applicazione delle prescrizioni relative alla trasposizione della direttiva 79/409.

13. Secondo la Commissione, in forza dell'art. 249, terzo comma, CE, la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. L'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409 prevedrebbe come risultato la redazione periodica di una relazione e la sua trasmissione alla Commissione. La disposizione consisterebbe perciò in una norma di diritto sostanziale che, come tale, necessiterebbe di essere trasposta nel diritto interno.

14. Agli Stati membri spetterebbe la scelta della forma e dei mezzi per raggiungere gli obbiettivi prefissati. La Commissione considera che rientri in tale scelta, ad esempio, la determinazione delle autorità competenti a redigere la relazione e a trasmettergliela.

15. La stessa conferma di aver ricevuto nell'ottobre 1998 la relazione del Portogallo per gli anni 1993-1995, nel novembre 2000 la relazione per gli anni 1996-1998 e nell'ottobre 2002 quella per gli anni 1999-2001.

16. Essa ritiene che la sentenza pronunciata nella causa Commissione/Belgio confermi la sua tesi. In detta sentenza la Corte avrebbe deciso che «in assenza di una disposizione di diritto interno che preveda modalità adeguate d'informazione sulle misure compensative adottate dalla Regione di Bruxelles-Capitale, la piena efficacia dell'art. 6, n. 4, primo comma, seconda frase, della direttiva e la realizzazione del suo obbiettivo non possono essere garantite. Infatti, l'incertezza, sul piano interno, sul procedimento da seguire per adempiere a tale obbligo d'informazione può ostacolare il rispetto di tale obbligo e, di conseguenza, il raggiungimento del suo obbiettivo, quale ricordato al punto 20 della presente sentenza».

17. La Commissione intenderebbe applicare analogicamente queste argomentazioni, relative all'art. 6, n. 4, primo comma, della direttiva 92/43, all'obbligo di cui all'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409.

VI - Conclusioni delle parti

18. La Commissione chiede che la Corte voglia

1) dichiarare che la Repubblica portoghese

- non avendo trasposto nel proprio ordinamento giuridico interno le seguenti disposizioni: art. 3, n. 3; art. 10; art. 11 e art. 12, n. 4, della direttiva 92/43;

art. 7; art. 8 e art. 12 della direttiva 79/409,

e

- non avendo trasposto correttamente le seguenti disposizioni: art. 1; art. 6, nn. 3 e 4; art. 12, n. 1, lett. d); art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva 92/43;

art. 2; art. 4, nn. 1 e 4, e art. 6 della direttiva 79/409,

è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 23 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, e dell'art. 18 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;

2) condannare la Repubblica portoghese alle spese.

19. La Repubblica portoghese chiede che la Corte voglia,

- attendere finché il disegno di legge n. 140/99 non sarà pubblicato, nel giugno 2002, nella sua versione rivista e, successivamente a tale pubblicazione, dichiarare cessata la materia del contendere;

- condannare la Commissione alle spese.

VII - Valutazione

20. Ai sensi dell'art. 249, terzo comma, CE, la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi per raggiungerlo. Secondo la giurisprudenza della Corte tale obbligo implica, per ciascuno degli Stati destinatari di una direttiva, l'obbligo di adottare, nell'ambito del proprio ordinamento giuridico, tutti i provvedimenti necessari a garantire la piena efficacia della direttiva, conformemente allo scopo che essa persegue .

21. A tal fine, non sempre è necessario che intervenga il legislatore. E' però indispensabile che l'ordinamento nazionale di cui trattasi garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva ad opera dell'amministrazione nazionale, che la situazione giuridica scaturente da tale ordinamento sia sufficientemente precisa e chiara e che i destinatari siano in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali .

22. Cosa si debba fare, in particolare, per trasporre quanto disposto da una direttiva non è definibile in astratto, ma occorre determinarlo tramite l'interpretazione della disposizione di volta in volta in questione. L'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409/CEE obbliga gli Stati membri a trasmettere ogni tre anni alla Commissione una relazione sull'applicazione delle disposizioni adottate per trasporre la direttiva. E' incontestato che il Portogallo abbia predisposto tali relazioni e le abbia inviate alla Commissione. Esso ha quindi raggiunto, per il passato, l'obbiettivo stabilito da detta disposizione.

23. Ciò nondimeno la Commissione ritiene che il Portogallo non abbia adempiuto gli obblighi scaturenti dal Trattato e dalla direttiva. Oltre all'effettiva presentazione delle relazioni essa richiede l'emanazione di misure di diritto nazionale per la trasposizione dell'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409, nelle quali ad esempio siano individuati il procedimento e le autorità competenti a redigere e a trasmettere la relazione.

24. Per mero scrupolo di completezza, occorre osservare che, sorprendentemente, la Commissione nel suo ricorso non ha contestato la mancata trasposizione dell'analoga disposizione contenuta nell'art. 17, n. 1, della direttiva 92/43. Sulla base di tale norma gli Stati membri ogni sei anni devono redigere e trasmettere alla Commissione una relazione in ordine alle misure dagli stessi adottate con riferimento all'attuazione della direttiva sugli habitat.

25. L'adozione di misure di trasposizione di diritto nazionale, con le quali, ad esempio, vengano individuate le autorità competenti a redigere e a trasmettere la relazione, è sicuramente idonea a perseguire l'obbiettivo fissato dall'art. 12, n. 1. L'esistenza di un obbligo giuridico di adottare simili misure potrebbe tuttavia essere posta in dubbio sotto il profilo della proporzionalità. La questione è di sapere se l'adozione di tali misure sia necessaria ai sensi della giurisprudenza sopra citata .

26. Per quanto risulta, la Corte non si è ancora pronunciata sulla necessità dell'adozione di misure di trasposizione di obblighi di informazione, quale quello contenuto nell'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409. Ha però ritenuto necessaria l'adozione di simili misure con riferimento a obblighi di informazione in quelle ipotesi in cui la comunicazione da parte degli Stati membri costituiva il presupposto di un controllo e di un possibile specifico intervento della Commissione. Dunque, in relazione a determinate possibilità di partecipazione della Commissione.

27. Così, nella causa Commissione/Germania, avente ad oggetto l'obbligo di informativa degli Stati membri ai sensi dell'art. 9, n. 1, e dell'art. 10, n. 3, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/778/CEE, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano , la Corte ha stabilito che tale obbligo deve consentire alla Commissione di esercitare il controllo sulle deroghe concesse rispetto ai valori massimi ed eventualmente di intervenire in singoli casi. La Commissione dev'essere posta in grado di valutare se le deroghe individualmente concesse dalla Trinkwasserverordnung (regolamento sull'acqua potabile) siano conformi alla direttiva. Per questa ragione è necessario, ai sensi della direttiva, adottare misure che consentano alle autorità nazionali competenti di fornire le informazioni alla Commissione conformemente alla direttiva e, soprattutto, entro i termini stabiliti .

28. In modo simile si è recentemente pronunciata la Corte nella causa Commissione/Belgio relativamente all'obbligo di informazione circa l'adozione di misure compensative ai sensi dell'art. 6, n. 4, primo comma, seconda frase, della direttiva 92/43. La Corte ha ritenuto che la piena efficacia di questa disposizione sia garantita solo qualora vengano individuate, tramite misure di trasposizione di diritto interno, le autorità competenti e la procedura da seguire. L'incertezza sul piano interno in ordine al procedimento da seguire per adempiere a tale obbligo d'informazione può ostacolare il rispetto di detto obbligo e, di conseguenza, il raggiungimento del suo obbiettivo. Quest'ultimo consiste nel consentire alla Commissione di esaminare se le misure compensative adottate siano idonee a garantire la tutela della coerenza globale di Natura 2000, ed eventualmente di trarne le relative conseguenze .

29. In entrambe le sentenze si trattava della comunicazione di deroghe rispetto agli obbiettivi fissati dalle direttive in questione, concesse in casi specifici. Nel primo caso è eccezionalmente superata la quantità massima di sostanze inquinanti, di norma consentita, nell'acqua potabile. Nel secondo caso vengono realizzati progetti che, di massima, sono incompatibili con gli obbiettivi della direttiva 92/43. Tramite la comunicazione la Commissione viene messa in condizione di controllare il caso specifico ed eventualmente di intervenire.

30. Dubito che questa giurisprudenza possa essere applicata alla presente causa. A differenza delle ipotesi oggetto delle due suddette decisioni, l'obbligo di informazione ai sensi dell'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409, non è volto a rendere possibile un controllo della Commissione su una decisione eccezionale ed un eventuale intervento nel singolo caso. Consiste piuttosto in un'informazione periodica che riassume l'evoluzione in uno Stato membro. La situazione giuridica del caso di specie non è perciò paragonabile a quelle oggetto delle due suddette cause. Entrambe le sentenze non influiscono perciò sull'interpretazione dell'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409.

31. Oltre all'obbligo di informazione di cui all'art. 12, n. 1, la direttiva 79/409, all'art. 18, n. 2, prevede un altro obbligo di comunicazione. Ai sensi di quest'ultima disposizione, gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione il testo delle principali norme di diritto interno adottate nel campo di applicazione della direttiva in oggetto. Tutte le direttive emanate dalla Comunità prevedono un simile obbligo di informazione. Lo scopo di tale obbligo consiste nel consentire alla Commissione di esercitare il controllo sulla tempestività della trasposizione delle direttive da parte degli Stati membri. Nemmeno con riferimento a quest'obbligo di comunicazione, caratteristico del diritto comunitario, risulta tuttavia esistere giurisprudenza sulla questione se tali disposizioni rendano necessaria l'adozione di misure di trasposizione, che, ad esempio, individuino l'autorità competente per la suddetta comunicazione.

32. La portata dell'obbligo di trasposizione di cui all'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409, va pertanto ricavata dalla disposizione stessa.

33. Gli Stati membri sono tenuti a redigere le relazioni in questione ogni tre anni a decorrere dalla scadenza del termine previsto dall'art. 18, n. 1. Queste relazioni devono contenere informazioni in ordine all'attuazione delle disposizioni di diritto interno adottate sulla base della direttiva. Sono quindi strettamente collegate con l'obbligo di comunicazione di cui all'art. 18, n. 2, della direttiva medesima. Le relazioni fanno perciò periodicamente conoscere il risultato e l'efficacia delle normative di trasposizione adottate dagli Stati.

34. Lo scopo delle relazioni predisposte dagli Stati membri è quello di consentire alla Commissione di redigere, sulla base di esse, ugualmente ogni tre anni, ai sensi dell'art. 12, n. 2, della direttiva, la relazione di sintesi. A quanto risulta la Commissione ad oggi ha steso tre relazioni, e precisamente per il periodo 1981-1991, con un'appendice per il 1992 , per il periodo 1993-1995 e per il periodo 1996-1998 . Il loro contenuto è essenzialmente descrittivo. Esse espongono, sulla base di quanto comunicato dagli Stati membri, le principali differenze rispetto alla situazione delineata nella precedente relazione della Commissione. Quest'ultima non valuta singolarmente i cambiamenti comunicati dagli Stati membri e da essa sintetizzati. Le sue relazioni valutano invece soltanto l'evolversi della situazione con riferimento alla Comunità nel suo insieme, vale a dire in tutti gli Stati membri complessivamente e non in relazione a singoli Stati.

35. Alla luce di tali considerazione occorre rilevare che le relazioni degli Stati, ai sensi dell'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409, a differenza degli obblighi di informazione oggetto delle due sentenze sopra citate, quantomeno non sono finalizzate a consentire alla Commissione di esercitare un controllo in un determinato singolo caso in cui lo Stato membro si sia discostato dai principi fissati dalla direttiva.

36. Ciò non significa, è vero, che la Commissione non utilizzi tali relazioni anche per lo svolgimento del suo compito, previsto all'art. 211 CE, di vigilare sull'applicazione del Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del Trattato stesso. Le relazioni degli Stati possono perfettamente servire alla Commissione anche come fonte per la redazione delle Relazioni annuali sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario . Non è tuttavia questo lo scopo principale per cui gli Stati devono redigere le relazioni di cui all'art. 12 della direttiva 79/409.

37. La trasmissione delle relazioni di cui all'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409, è piuttosto finalizzata a consentire di valutare l'evolversi della situazione nella Comunità nel suo insieme, con riferimento alla realizzazione dell'obbiettivo di tutela degli uccelli, fissato dalla direttiva medesima. Per questo i risultati dell'attuazione delle disposizioni di trasposizione adottate nei singoli Stati vengono raccolti. Scopo dell'obbligo di informazione è perciò quello di permettere di valutare, sul piano politico, tramite le autorità responsabili, vale a dire gli Stati membri, il Parlamento europeo e il Consiglio, gli effetti della normativa comunitaria elaborata. Dal punto di vista del contenuto e dello scopo, l'obbligo di informazione ha dunque una funzione politica.

38. Sotto l'aspetto giuridico-sistematico occorre inoltre sottolineare che, per il diritto comunitario, non ha alcuna importanza in via di principio quale sia l'autorità nazionale competente. E' lo Stato stesso che si assume ogni volta la responsabilità per l'adempimento degli obblighi di diritto comunitario e che non può addurre a giustificazione di omissioni circostanze di natura interna . Conseguentemente, nel diritto comunitario non si trovano di regola nemmeno indicazioni sul se e come all'interno di uno Stato debba essere individuata un'autorità competente. Dal punto di vista del diritto comunitario è essenziale soltanto che la mancata designazione dell'autorità competente non impedisca l'adempimento dell'obbligo di comunicazione o di informazione. Soltanto in un tale caso la piena efficacia delle disposizioni della direttiva non sarebbe più garantita.

39. Questo principio sembra essere alla base anche delle due sentenze sopra citate relative alla direttiva sull'acqua potabile 80/778 e alla direttiva sugli habitat 92/43. In entrambi i casi è stato accertato che a causa della mancata individuazione delle autorità competenti non è stato possibile adempiere l'obbligo di comunicazione previsto dalle direttive in questione .

40. Anche per questo la presente causa si differenzia notevolmente da tali due sentenze. La Commissione ha confermato che in passato il Portogallo ha redatto e presentato le relazioni. Ciò costituisce quantomeno un indizio del fatto che il diritto portoghese in effetti garantisca la piena applicazione dell'art. 12, n. 1, della direttiva 74/409 da parte delle autorità nazionali.

41. Nel caso di specie, a differenza che nelle due citate sentenze, non è stato dunque provato che il sistema giuridico portoghese sia insufficiente a realizzare l'obbiettivo posto dall'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409. Secondo costante giurisprudenza nell'ambito di un ricorso per inadempimento spetta tuttavia alla Commissione provare l'asserito inadempimento e fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l'esistenza dell'inadempimento .

42. L'eccezione secondo cui una prassi amministrativa, nel caso di specie consistente nella presentazione delle relazioni, non sarebbe sufficiente, secondo costante giurisprudenza , a soddisfare l'esigenza di una corretta trasposizione di una direttiva non è suscettibile di infirmare tale conclusione. Questa giurisprudenza concerne l'esigenza di certezza del diritto da parte dei soggetti beneficiari, nonché di mettere costoro in condizione di conoscere i propri diritti . L'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409 concerne soltanto i rapporti tra la Commissione e gli Stati membri. Per la Commissione, in favore della quale è prevista detta disposizione, la situazione giuridica è tuttavia sufficientemente chiara. La necessità di misure di trasposizione di diritto interno, nel caso di specie, non deriva dall'esigenza di chiarezza e di certezza giuridica nei confronti dei beneficiari della direttiva . L'art. 12, n. 1, della stessa disciplina soltanto i rapporti tra gli Stati membri e la Commissione e non riguarda i diritti di terzi.

43. Conseguentemente, nella presente causa non è ravvisabile alcun inadempimento in relazione all'art. 12, n. 1, della direttiva 74/409. Il ricorso va, in tali limiti, respinto. Per quanto riguarda le ulteriori contestazioni, che non sono confutate, il ricorso della Commissione deve tuttavia essere accolto.

VIII - Spese

44. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica portoghese è sostanzialmente rimasta soccombente e la Commissione ne ha chiesto la condanna, essa deve essere condannata alle spese.

IX - Conclusione

45. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, occorre ritenere che non sussista alcun obbligo per gli Stati membri di trasporre nel diritto nazionale l'art. 12, n. 1, della direttiva 79/409. La presentazione della relazione alla Commissione è sufficiente.

46. Per tali motivi propongo che la Corte così decida:

1) La Repubblica portoghese, non avendo trasposto nel proprio ordinamento giuridico interno le seguenti disposizioni:

- art. 3, n. 3; art. 10; art. 11, e art. 12, n. 4, della direttiva 92/43/CEE;

- artt. 7 e 8, della direttiva 79/409/CEE,

e non avendo trasposto correttamente le seguenti disposizioni:

- art. 1; art. 6, nn. 3 e 4; art. 12, n. 1, lett. d); art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva 92/43/CEE;

- art. 2; art. 4, nn. 1 e 4, e art. 6, della direttiva 79/409/CEE,

è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato e dell'art. 23 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, e dell'art. 18 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.

2) Per il resto, il ricorso è respinto.

3) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.