Conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn del 15 marzo 1988. - STATO BELGA CONTRO RENE HUMBEL E IL CONIUGE MARIE-THERESE EDEL. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DALLA JUSTICE DE PAIX DEL CANTONE DI NEUFCHATEAU. - DIVIETO DI DISCRIMINAZIONE - ACCESSO ALL'INSEGNAMENTO - DIRITTI DI ISCRIZIONE. - CAUSA 263/86.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 05365



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il sig . e la sig.ra Humbel, convenuti nella causa principale, sono cittadini francesi che risiedono e, almeno quanto al sig . Humbel, lavorano in Lussemburgo . Il figlio Frédéric, nato nel 1966, frequentava scuole belghe dal 1977; essi versavano tasse dette "minerval", di vario importo, per la frequenza di dette scuole, dall' anno scolastico 1978/79 ""/p01000001"all' anno scolastico 1984/85, dopo di che il "minerval" veniva abolito .

La causa principale dinanzi al juge de paix di Neufchâteau, da cui proviene il presente rinvio a norma dell' art . 177, verte sul rifiuto, da parte dello Humbel, di versare il "minerval" pari a 35 OOO BFR per l' anno scolastico 1984/85, che lo Stato belga vuole invece riscuotere a suo carico . In un altro procedimento lo Humbel pare abbia ottenuto una pronunzia che obbliga lo Stato belga alla restituzione dei "minerval" versati negli anni precedenti; detta pronunzia è attualmente oggetto di appello .

Il giudice nazionale solleva tre questioni : in primo luogo, se gli studi considerati rientrino nella formazione professionale; in secondo luogo, se così non fosse, se Frédéric possa essere considerato come destinatario di servizi ai sensi dell' art . 59 e se la riscossione di un "minerval" costituisca una restrizione della sua libertà di recarsi in Belgio per fruire di detti servizi; infine, laddove i cittadini lussemburghesi possono far frequentare istituti d' istruzione in Belgio ai propri figli senza versare un "minerval", se un lavoratore francese residente in Lussemburgo possa invocare lo stesso diritto .

Quanto alla prima questione, nella causa 293/83 ( Gravier / Città di Liegi, Racc . 1985, pag . 593 ), la Corte ha dichiarato che l' imporre a cittadini degli altri Stati membri una tassa scolastica quale il "minerval" come condizione per l' accesso ai corsi d' insegnamento professionale, mentre lo stesso onere non viene posto a carico degli studenti nazionali, costituisce una discriminazione a causa della cittadinanza vietata dall' art . 7 del trattato, letto in congiunzione con l' art . 128, definendosi, al punto 30 della motivazione della sentenza, come formazione professionale "qualsiasi forma d' insegnamento che prepari ad una qualificazione per una determinata professione, un determinato mestiere o una determinata attività, o che conferisca la particolare idoneità ad esercitare tale professione, tale mestiere o tale attività (...) qualunque sia l' età ed il livello di preparazione degli alunni o degli studenti, e anche se il programma d' insegnamento comprenda altresì materie di carattere generale" ( punto 30 della motivazione ).

Sembra pacifico nella causa odierna che il "minerval" riscosso in capo a Frédéric veniva imposto sulla pura base della cittadinanza . Un cittadino belga o lussemburghese non avrebbe dovuto pagarlo . Se i corsi da lui frequentati rientrino nella formazione professionale, come definito nella sentenza Gravier, è, a mio giudizio, questione la cui soluzione spetta in linea di principio al giudice nazionale . Io ritengo che solo in casi chiarissimi la Corte di giustizia può dichiarare che un corso di studi costituisca formazione professionale ( come ha fatto nella sentenza 2 febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot ed altri / Università di Liegi ed altri, Racc . 1988, pag . 379, ma come si è astenuta esplicitamente dal fare nella causa Gravier ).

Il corso di cui è causa viene tenuto in un istituto d' istruzione secondaria detto istituto tecnico . Ciò non esclude che costituisca formazione professionale, dal momento che la Corte ha affermato in Gravier che l' età degli alunni ed il livello di preparazione sono irrilevanti . Il corso di studi ha la durata di sei anni ed è diviso in tre cosiddetti "livelli" di due anni ciascuno . L' anno per il quale è stato pagato il "minerval" contestato era il quarto anno per Frédéric; senza dubbio le materie da lui studiate durante questo anno avevano carattere generale ( lingue, matematica, economia, scienze, dattilografia ). Durante il quinto ed il sesto anno si studiano però piuttosto materie tecniche . Lo Humbel e lo Stato belga pare concordino sul fatto che l' istruzione impartita negli ultimi due anni abbia natura professionale ed in effetti non è stato riscosso nessun "minerval" per questi due anni . Regna invece disaccordo sulla questione del se sia lecito considerare il corso anno per anno ed imporre un "minerval" per gli anni d' istruzione non professionale . A mio giudizio, lo Humbel è nel giusto laddove sostiene occorra considerare il corso come un tutto unico e decidere se abbia natura professionale; il fatto che un corso comprenda elementi d' insegnamento generale non osta alla sua classificazione nell' istruzione professionale, come chiarito dalla sentenza Gravier .

La sentenza Blaizot conferma questa tesi . In questa causa, che verte su studi universitari di veterinaria i quali si compongono di tre anni di "candidature" e di tre anni di "doctorat", la Corte ha affermato che il secondo ciclo presuppone che si sia terminato il primo ciclo, cosicché il loro complesso va considerato un tutto unico ( punto 21 della motivazione della sentenza ). Non sono sicuro, benché si tratti di questione che spetta al giudice nazionale risolvere, che la stessa relazione, appurata per i due cicli nella causa Blaizot, sussista nel caso odierno .

Tuttavia, anche se il corso va considerato come un tutto unico, dubbi sorgono quanto alla sua classificazione come insegnamento professionale . I primi quattro anni, incluso quindi l' anno su cui verte la controversia, paiono avere, dagli elementi a disposizione della Corte, per lo più natura di istruzione generale . Inoltre dinanzi alla Corte si è sostenuto, in udienza, che anche nei due ultimi anni, in cui le materie tecniche costituiscono il fulcro dell' insegnamento impartito, queste si risolvevano in solo 13 ore settimanali contro 19 ore dedicate a materie generali . A mio giudizio, quando ha affermato che un insegnamento professionale può comprendere pure "una parte di educazione generale", la Corte pensava ad una proporzione complementare o di secondo piano . E dubbio che un corso, di cui solo il 40% era costituito da insegnamento professionale, possa essere dichiarato come rientrante nella formazione professionale .

Ad ogni modo, pur se le materie tecniche fossero prevalenti, occorrerebbe, prima di poter definire il corso come professionale secondo la definizione adottata nella sentenza Gravier, dimostrare che esso preparava ad una qualificazione ovvero conferiva la particolare idoneità ad esercitare una data professione, un dato mestiere o una data attività .

La Corte pare abbia sostenuto la stessa tesi al punto 19 della motivazione della sentenza Blaizot, ove si legge, a proposito degli studi universitari, che essi si considerano come professionali non solo se l' esame finale conferisce il titolo immediato per l' esercizio di una professione, mestiere o attività determinati, ma anche nel caso in cui conferiscano un' idoneità particolare (" aptitude particulière" è l' espressione di cui alla sentenza Gravier ), vale a dire nei casi in cui lo studente ha bisogno di cognizioni acquisite per l' esercizio di una professione, mestiere o attività anche se l' acquisto di dette cognizioni non è prescritto da disposizioni di legge od amministrative .

Alla Corte non sono stati addotti elementi che consentano di stabilire se i corsi frequentati da Frédéric preparassero ad una professione, mestiere o attività determinati, ed a quali .

Ritengo pertanto che la prima questione vada risolta nel senso che spetta al giudice nazionale valutare i vari elementi del corso ( che non sono a disposizione della Corte ) per stabilire se esso rientri nella definizione di formazione professionale adottata nelle sentenze Gravier e Blaizot .

Se fossi giunto alla conclusione che la prima questione dev' essere risolta dalla Corte di giustizia, non sarei convinto, sulla base dei dati disponibili, del fatto che il corso in questione, pur considerato come un tutto unico, rientri nella formazione professionale ai sensi della sentenza Gravier . A me sembra si tratti di un corso d' istruzione generale che comprende alcune materie di nascita recente ( informatica ) le quali si situano oggi al confine fra insegnamento generale e tecnico . L' anno oggetto di lite, preso a sé stante, non rientra nella formazione professionale .

Se il giudice nazionale ritiene che gli studi effettuati da Frédéric non abbiano natura professionale, si pone allora la seconda questione relativa alla norma del trattato sui servizi .

Il sig . Humbel, e con lui la Commissione, sostiene una tesi analoga a quella avanzata dalla sig.na Gravier, su cui espressi la mia opinione nelle conclusioni su quella causa, che la Corte però non dovette esaminare nella sentenza poiché affermò che un corso di formazione professionale ricade nella sfera d' applicazione del trattato e quindi del suo art . 7 . Tratterò brevemente questo punto, in ordine al quale mi sono espresso lungamente nella causa Gravier . L' insegnamento in una scuola od altro istituto d' istruzione costituisce una prestazione di servizio . Frédéric era dunque destinatario di un servizio e, in quanto tale, al suo caso può riferirsi la sentenza della Corte nelle cause riunite 286/82 e 26/83 ( Luisi e Carbone / Ministero del tesoro, Racc . 1984, pag . 377 ), in particolare il punto della motivazione che recita :

"(...) la libera prestazione dei servizi comprende la libertà, da parte dei destinatari dei servizi, di recarsi in un altro Stato membro per fruire ivi di un servizio, senza essere impediti da restrizioni, anche in materia di pagamenti (...); i turisti, i fruitori di cure mediche e coloro che effettuano viaggi di studi o di affari devono essere considerati destinatari di servizi" ( punto 16 della motivazione, pag . 403 ).

Ciò non coglie direttamente il punto della questione odierna, dal momento che ivi si discuteva di restrizioni alla libertà di effettuare pagamenti per servizi fruiti all' estero imposte dallo Stato di appartenenza dei destinatari dei servizi considerati .

Concordo, come già del resto nella causa Gravier, sul fatto che l' insegnamento può costituire un servizio secondo la definizione non esaustiva di cui all' art . 60 del trattato . Non ritengo che la circostanza per cui Frédéric fruiva di tale servizio per un periodo di sei anni necessariamente escluda il caso dall' ambito di applicazione delle norme sui servizi contenute nel trattato, laddove taluni ritengono che i servizi debbano avere natura transitoria in rapporto al carattere di maggiore stabilità nel tempo dello "stabilimento" di cui agli artt . 52 e 58 del trattato . Se il prestatore di un servizio si reca molto spesso nello Stato membro in cui la prestazione è fornita, allora può sorgere la questione del se egli sia stabilito in quello Stato . Comunque, come si evince chiaramente dall' art . 60, terzo comma, questa è solo una delle modalità con cui i servizi ai sensi del trattato possono essere forniti . Può darsi il caso che non vi sia spostamento né del prestatore né del destinatario, essendo il servizio fornito e pagato via posta o attraverso più moderni mezzi di comunicazione, o che sia il destinatario a spostarsi, come nel caso odierno o in quello su cui verteva la causa Luisi e Carbone . In nessuna di queste due ultime situazioni mi pare rivesta un qualche rilievo la distinzione fra stabilimento e servizi .

Il governo del Regno Unito sostiene che le norme del trattato circa la prestazione di servizi sono volte ad eliminare le restrizioni a questa, imposte al prestatore del servizio o ai soggetti che ne vogliano fruire ( come nella causa Luisi ). Tali norme non impongono comunque al prestatore di fornire un servizio contro la sua volontà . In altre parole, egli può far uso di questa libertà nel modo che più ritiene opportuno . Un rifiuto di fornire un servizio può rientrare nell' ambito di applicazione di altre norme del trattato, ed in particolare delle regole di concorrenza . La riluttanza nella fornitura non è "restrizione" ai sensi del capo relativo ai servizi; neppure lo è la solerzia nel fornire talune classi di destinatari a condizioni particolari o più onerose .

Questo argomento è molto convincente, in particolare quanto alla fornitura di servizi da parte di persone fisiche o giuridiche indipendenti dallo Stato . Tuttavia, allorché un servizio è prestato dallo Stato o da una sua emanazione ( vedasi il caso di una scuola statale ), possono formularsi considerazioni diverse; a me pare che la riluttanza dello Stato nella fornitura del servizio, che non sia a condizioni discriminatorie nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri, possa costituire, in determinate circostanze, una restrizione vietata dagli artt . 59 e 60 .

Non sembra, comunque, occorra approfondire questi punti, poiché essi prendono avvio dalla considerazione dell' istruzione impartita a Frédéric come un servizio ai sensi del trattato . Io ritengo, per le stesse ragioni che esposi nelle conclusioni nella causa Gravier ( precitata, pagg . da 602 a 604 ), che essa non sia un servizio poiché non risponde alla condizione contemplata all' art . 60, in base alla quale "ai sensi del presente trattato, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione", criterio che non credo possa essere facilmente ignorato .

Il mio parere resta quindi, dopo la considerazione degli argomenti formulati nella causa odierna, quello che l' insegnamento impartito dallo Stato non è fornito "dietro retribuzione ". Lo Stato non è un' organizzazione di tipo commerciale che miri ad un profitto o al recupero dei costi ed al pareggio del bilancio . Se un' organizzazione che non miri ad un profitto ( non avente "fini di lucro ") non può far uso della libertà di stabilirsi e fornire servizi in altri Stati membri contemplata dal trattato ( ciò che risulta chiaramente dagli artt . 58 e 66 ), allora neppure gli eventuali destinatari dei servizi prestati da tale organizzazione dovrebbero poter far ricorso alle norme del trattato .

Le organizzazioni che hanno scopi di lucro si finanziano generalmente attraverso i pagamenti ricevuti per i beni venduti od i servizi resi (" retribuzione "). Il fine da esse perseguito quando vendono beni o rendono servizi è quello di ricavarne una retribuzione . L' istruzione statale invece, come del resto l' assistenza sanitaria, è in larga misura finanziata grazie alle imposte statali . Tanto la prima quanto la seconda sono fornite sulla base di quella che potrebbe latamente definirsi politica sociale . Nulla muta il fatto che una tassa, in genere puramente nominale e solo eccezionalmente commisurata al costo dei servizi, venga riscossa in capo a taluni destinatari . Non credo che l' avvocato generale Warner si riferisse a questa situazione nelle conclusioni sulla causa 52/79 ( Procuratore del re / Debauve, Racc . 1980, pag . 833 ), per le ragioni che esposi nella causa Gravier, né ritengo che la Commissione o lo Humbel possano rifarsi a quelle conclusioni .

Lo Humbel sostiene, come fu sostenuto nella causa Gravier, che gli insegnanti sono retribuiti e le fatture per le spese correnti delle scuole vengono onorate, quindi è escluso che i servizi non siano forniti dietro retribuzione . A mio giudizio, non sta qui la soluzione della questione . Anche gli istituti di beneficenza e gli ordini religiosi sono datori di lavoro e pagano le bollette per la luce ed il riscaldamento . Essi possono pure pretendere un corrispettivo per taluni servizi . Il problema reale è se i servizi sono forniti in quanto parte di un' attività economica . Invece di economica, può leggersi "commerciale" o "professionale ". Questo mi sembra sia il significato dell' espressione "fornite normalmente dietro retribuzione ". La questione non verte sul se gli insegnanti siano retribuiti, bensì sul se ( o come ) la scuola sia retribuita ( o finanziata ).

La "retribuzione" ai sensi dell' art . 60 è quasi sempre un pagamento effettuato da o in nome del destinatario, correlato al costo economico della fornitura dei servizi o altrimenti determinato con criteri commerciali ( ad esempio, quando si presta un servizio gratuitamente o dietro modesta retribuzione nella speranza di generare più attività o sotto spinte concorrenziali ). A mio parere, di una tale retribuzione non può parlarsi ove il destinatario fruisca del servizio gratuitamente o paghi grazie a sovvenzioni precedentemente ricevute dallo Stato o per una prestazione fornita da o in nome dello Stato e quanto versa è interamente o parzialmente rimborsato da o in nome dello Stato, come avviene per le tasse universitarie nel Regno Unito ( esempio richiamato nella discussione ) e nel caso dell' assistenza sanitaria in taluni paesi .

L' analogia con l' assistenza sanitaria coglie il segno poiché, sebbene i cittadini della Comunità abbiano senza dubbio il diritto all' assistenza medica in tutta la Comunità, tale diritto poggia su di un sistema complesso elaborato al fine di stabilire quale Stato debba sopportare i costi del trattamento . Peccato, mi pare, che un sistema del genere non viga ancora nella Comunità quanto all' istruzione .

Concludendo dunque, ritengo, come già in Gravier, che lo studente non possa far riferimento alle norme del trattato sulle prestazioni di servizi per rivendicare un diritto all' istruzione ove questa non sia impartita "dietro retribuzione ". Il resto della seconda questione, ed in particolare il problema se il "minerval" costituisca una "restrizione" alla fruizione di un servizio, non necessita quindi di soluzione .

Passando alla terza questione, la soluzione di questa passa dalla considerazione dell' art . 48 del trattato e dell' art . 12 del regolamento n . 1612/68 ( GU L 257, pag . 2 ), che stabilisce che "i figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d' insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono ".

Lo Humbel, per quanto risulta a questa Corte, non ha mai lavorato in Belgio . I figli di cittadini lussemburghesi, indipendentemente dalla residenza, che sia nel Granducato o altrove, sono legittimati a recarsi in Belgio per i loro studi senza pagare tasse . Alla Corte non risulta se tale situazione derivi da un accordo formale o da un' intesa informale tra il Belgio ed il Lussemburgo . Su tale punto la Corte ha posto un quesito scritto al governo del Lussemburgo senza ricevere risposta . Il difensore del governo belga non è stato in grado di fornire chiarimenti alla Corte nel corso dell' udienza .

Dalle osservazioni dello Humbel e della Commissione emerge che la normativa belga in materia comporta varie anomalie . Il "minerval" non è riscosso dai figli di cittadini francesi che risiedono in un comune francese, ove una qualsiasi parte del territorio di questo si trovi nel raggio di 15 km dalla frontiera col Belgio; un francese, però, che risieda ovunque sul territorio lussemburghese deve pagare se i suoi figli frequentano scuole belghe .

Lo Humbel sostiene che tale discriminazione in base alla nazionalità è immediatamente vietata dall' art . 7 del trattato . Tuttavia, come si evince dal caso Gravier, è necessario dimostrare che la discriminazione è effettuata in circostanze tali da rientrare nell' ambito di applicazione del trattato .

Lo Humbel asserisce inoltre che il governo belga tende a giustificare detta discriminazione sulla base dell' art . 233 del trattato, che recita :

"Le disposizioni del presente trattato non ostano all' esistenza e al perfezionamento delle unioni regionali tra il Belgio e il Lussemburgo, come pure tra il Belgio, il Lussemburgo e i Paesi Bassi, nella misura in cui gli obiettivi di tali unioni regionali non sono raggiunti in applicazione del presente trattato ".

A giudizio dello Humbel, questo articolo non giova certo alla difesa del Belgio . L' unione del Benelux non viene in considerazione, giacché gli studenti dei Paesi Bassi non usufruiscono di un analogo trattamento privilegiato; l' Unione economica belgo-lussemburghese non riguarda affatto gli studenti . Inoltre, la lettera dell' art . 233 sottrae ad ogni dubbio, come affermato dalla Corte nella causa 105/83 ( Pakvries, Racc . 1984, pag . 2101 ), il fatto che esso si applichi qualora gli obiettivi dell' unione regionale non possono essere raggiunti in applicazione del presente trattato, ciò che non si dà nel caso di specie .

Mi sembra tuttavia che l' art . 233 venga in considerazione, come l' art . 7, solo se la discriminazione effettuata infrange le norme del trattato, ciò che è ancora da stabilirsi .

Lo Humbel sostiene poi che la prassi belga costituisce una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori francesi contraria all' art . 48 . Comunque a me pare, come sembrano del resto sostenere anche la Commissione ed il governo italiano ( intervenuto in udienza solo sulla terza questione ), che i diritti particolari dei lavoratori all' estero quanto all' istruzione dei propri figli vadano rintracciati all' art . 12 del regolamento n . 1612/68 .

La Commissione deve ammettere che la lettera dell' art . 12, ed in particolare il requisito che i figli del lavoratore risiedano nello Stato ospitante, non consente il ricorso ad esso nel caso odierno . Nonostante ciò, la Commissione ritiene contraria allo spirito dell' art . 12 la discriminazione e suggerisce che esso può obbligare il Lussemburgo a garantire istruzione gratuita in altri Stati membri ai figli di emigranti che risiedono nel Granducato per particolari studi, non effettuabili nel Granducato stesso ma che siano accessibili gratuitamente in un altro Stato membro ai figli di cittadini lussemburghesi .

Il governo italiano, prendendo le mosse dalla considerazione che la lamentata discriminazione ha luogo fra lavoratori lussemburghesi e lavoratori di altri Stati membri della Comunità, residenti in Lussemburgo, sostiene pure che la portata dell' art . 12 va oltre l' istruzione impartita sul territorio dello Stato ospitante . Se questo riesce ad ottenere per i propri cittadini condizioni di favore per seguire studi all' estero, dette condizioni devono estendersi comunque agli altri cittadini della Comunità che risiedono sul suo territorio, o, quanto meno, ai soggetti di cui al regolamento n . 1612/68 . Scopo di questo regolamento, volto ad attuare l' art . 48, è l' integrazione dell' emigrante nello Stato ospitante; tale scopo verrebbe frustrato qualora i figli degli emigranti non possano fruire delle stesse possibilità d' istruzione e di miglioramento culturale offerte ai cittadini dello Stato ospitante .

Sebbene tale argomento sia particolarmente pregnante, esso si rivolge in primis, come mi pare abbia riconosciuto il rappresentante del governo italiano, alla situazione nel Granducato che non è oggetto di giudizio dinanzi al giudice belga . Come la Commissione ha riconosciuto in chiusura d' udienza, l' art . 12 non può essere interpretato estensivamente al punto di obbligare il Belgio ad estendere dei vantaggi, che non è tenuto a garantire, ma che ha voluto concedere ai cittadini lussemburghesi per ragioni che la Corte non conosce, ai lavoratori migranti che risiedono in Lussemburgo .

Di conseguenza, propongo di risolvere le questioni poste dal juge de paix di Neufchâteau nel modo seguente :

1 . Spetta al giudice nazionale stabilire se i corsi seguiti da Frédéric Humbel rientrino nella formazione professionale, secondo la definizione datane nella sentenza Gravier .

2 . L' istruzione impartita dallo Stato non è un servizio ai sensi degli artt . 59 e 60 del trattato CEE, poiché non è fornita dietro retribuzione .

3 . L' art . 12 del regolamento n . 1612/68 non obbliga uno Stato membro a rendere l' istruzione accessibile ai lavoratori migranti, che risiedono in un altro Stato, alle stesse condizioni che esso garantisce per i cittadini di questo Stato .

Sulle spese sostenute dal sig . Humbel e dal governo belga, parti del procedimento principale, spetta al giudice nazionale pronunciarsi . Quanto alle spese sostenute dal governo italiano, dal governo lussemburghese, dal governo del Regno Unito e dalla Commissione, non occorre pronunziarsi .

(*) Tradozione dall' inglese .