CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE CARL OTTO LENZ

DEL 25 SETTEMBRE 1984 ( 1 )

Indice

A — I fatti B — Valutazione giuridica I. Sulla ricevibilità delle domande d'annullamento II. Nel merito 1. Eccesso di potere e insufficienza di motivazione a) Inammissibilità di un intervento nella fase della distribuzione b) Errata valutazione dei fatti aa) Impossibilità di prevedere l'evoluzione del mercato bb) Procedimento di gara e sue conseguenze cc) Perturbazione del mercato c) Sviamento di potere d) Insufficienza di motivazione 2. Violazione di principi giuridici generali a) Certezza del diritto e tutela dell'affidamento b) Intervento equiparabile ad un'espropriazione c) Entità dell'indennizzo 3. Vizi di procedura (mancanza del parere del comitato di gestione per i grassi) 4. Effetti della illegittimità III. Sulle domande di risarcimento della ricorrente nella causa 264/81 C — Conclusione

Signor Presidente,

signori Giudici,

Con i ricorsi in esame, che si basano sugli stessi fatti e vanno perciò trattati congiuntamente, si chiede fra l'altro l'annullamento di due regolamenti della Commissione, adottati in relazione alla vendita di olio d'oliva di cui disponeva l'ente d'intervento italiano (Aima).

A —

I fatti che sono all'origine delle presenti cause sono già stati presi in esame in un procedimento sommario in cui le ricorrenti nella causa 232/81 avevano chiesto la sospensione dell'esecuzione dei suddetti regolamenti. Perciò, per quanto riguarda in dettaglio le circostanze di fatto, mi permetto di rinviare all'ordinanza 21 agosto 1981 del presidente della Corte (Racc. 1981, pag. 2193), nonché alle due relazioni d'udienza, limitandomi a richiamare brevemente solo i fatti che mi sembrano essenziali.

Con regolamento (CEE) della Commissione 12 gennaio 1981, n. 71 (GU L 11 del 13. 1. 1981, pag. 5) veniva messo in vendita un quantitativo di circa 33000 tonnellate di olio d'oliva vergine proveniente dagli interventi della campagna oleícola 1977/78, suddiviso in 6 partite di circa 5500 tonnellate ciascuna, ad un prezzo fissato in 210000 lire il quintale. La Commissione era addivenuta a tale tipo di vendita, diverso dal procedimento di gara seguito abitualmente, considerando che la merce era già stata più volte offerta in vendita senza poter essere venduta, che nella campagna 1980/81 la produzione di olio d'oliva si annunciava abbondante e che esisteva il pericolo di un deterioramento della qualità in caso di ulteriore permanenza della merce in magazzino. Per evitare perturbazioni nello smaltimento della produzione della campagna in corso, gli acquirenti dovevano impegnarsi, costituendo una cauzione, a raffinare la merce acquistata (cosiddetto «olio lampante») o a non metterla in commercio sui mercati italiano e greco.

La vendita avrebbe avuto inizio il decimo giorno successivo a quello della pubblicazione del relativo avviso, che doveva avvenire entro il 31 gennaio 1981. L'olio doveva essere ritirato secondo varie scadenze, con inizio il 15 marzo 1981.

Il prezzo di vendita così fissato e le condizioni di pagamento erano manifestamente tanto interessanti che già il 2 febbraio 1981, primo giorno in cui potevano essere inoltrate domande d'acquisto, 60 imprese presentavano offerte, ciascuna per tutte le partite messe in vendita. Per tale ipotesi il regolamento sopra menzionato stabiliva che l'Aima avrebbe dovuto scegliere l'acquirente mediante estrazione a sorte.

Il sorteggio, tuttavia, aveva luogo soltanto 4 mesi dopo, il 1o giugno 1981. Tale ritardo era dovuto al fatto che alcuni offerenti avevano messo in dubbio l'ammissibilità delle offerte presentate da altre imprese partecipanti alla gara, create immediatamente prima che questa venisse indetta. In seguito a verifiche da parte dell'Alma, tutte le sessanta imprese potevano infine partecipare al sorteggio, in esito al quale risultavano acquirenti le ricorrenti nella causa 232/81 e la ricorrente nella causa 264/81.

Anche dopo il sorteggio, l'ente d'intervento italiano, il quale con lettera 16 maggio 1981 aveva richiamato l'attenzione della Commissione sul fatto che gli acquirenti, in ragione dei prezzi anormalmente bassi, avrebbero potuto contare su profitti eccezionalmente elevati, ritardava per questo motivo la consegna della merce. Alcune delle ricorrenti adivano allora i giudici italiani per ottenere che l'olio venisse loro consegnato.

In data 22 giugno 1981, rispondendo all'interrogazione scritta n. 81/81 di alcuni membri del Parlamento europeo, che avevano criticato le modalità della gara e della vendita, il commissario competente Dalsager dichiarava che, secondo la Commissione, al momento in cui questa aveva adottato la sua decisione, ricorrevano i presupposti per una vendita conforme alle modalità stabilite dalla normativa comunitaria. Per garantire l'approvvigionamento di tutti gli operatori, la Commissione aveva del resto deciso di mettere in vendita in piccole partite altre 26000 tonnellate di olio d'oliva provenienti dagli interventi effettuati durante le ultime campagne (GU C 186 del 27. 7. 1981, pag. 12).

Successivamente, il 3 agosto 1981, la Commissione emanava il regolamento n. 2238/81 per l'abrogazione, con effetto retroattivo, del suddetto regolamento n. 71/81. Nel preambolo essa indicava che l'esecuzione della vendita era stata ritardata in ragione dei reclami cui si è accennato e che, essendo mutata la situazione di mercato, l'esecuzione della vendita alle condizioni previste inizialmente avrebbe dato luogo a gravi perturbazioni; era quindi necessario, «nel superiore interesse», annullare la vendita in questione. Per tener conto della situazione degli operatori interessati sarebbero state prese parallelamente appropriate misure.

Queste si concretavano nel regolamento n. 2239/81, adottato in pari data dalla Commissione (GU L 218, pag. 28), con il quale venivano rimessi in vendita gli stessi quantitativi di olio. La nuova vendita era riservata alle imprese cui le partite erano già state attribuite in precedenza. Essa non sarebbe più avvenuta a prezzo fisso, bensì al miglior offerente sulla base di un prezzo minimo prestabilito. L'olio doveva essere venduto al più tardi il 10 settembre ed essere ritirato a partire dal 15 settembre 1981.

I due regolamenti del 3 agosto 1981 venivano impugnati per annullamento, ai sensi dell'art. 173 del trattato CEE, il 10 agosto 1981 dalle ricorrenti nella causa 232/81 e il 2 ottobre 1981 dalla ricorrente nella causa 264/81.

Per il caso di rigetto del ricorso o di annullamento soltanto parziale dei suddetti regolamenti, la ricorrente nella causa 264/81 proponeva, in via complementare o subordinata, una domanda di risarcimento per i cui dettagli rimando alla relazione d'udienza.

Contemporaneamente al ricorso, le ricorrenti nella cause 232/81 presentavano un'istanza di sospensione, con provvedimento d'urgenza, dell'esecuzione dei due regolamenti sopra indicati. Il presidente della Corte accoglieva parzialmente tale istanza, ordinando fra l'altro che venisse sospesa l'esecuzione del regolamento n. 2239/81 nel senso che le richiedenti avrebbero dovuto versare, per la partita a ciascuna di esse aggiudicata in base alla rispettiva offerta, soltanto la parte del prezzo offerto corrispondente alla somma ch'esse avrebbero dovuto pagare per dare esecuzione alla vendita cui si era proceduto in forza del regolamento n. 71/81. Il pagamento del residuo veniva sospeso fino alla pronunzia della Corte sulla domanda principale.

B —

Il mio parere sui ricorsi in esame è il seguente :

I — Sulla ricevibilità delle domande d'annullamento

La convenuta sostiene, senza tuttavia sollevare espressamente un'eccezione formale, che i ricorsi sono irricevibili, in quanto i due regolamenti impugnati non riguardano direttamente e individualmente le ricorrenti, ai sensi dell'art. 173, 2° comma, del trattato CEE. Il regolamento n. 2238/81 abrogava il regolamento n. 71/81 che aveva, secondo la Commissione, portata generale. Il regolamento n. 2238/81 è, per la convenuta, un atto di gestione del mercato, sul cui carattere generale e indeterminato non influisce il fatto che le imprese indicate dal sorteggio potevano essere individuate numericamente e nominativamente.

Come le ricorrenti, non posso tuttavia condividere queste obiezioni. L'art. 173, 2° comma, del trattato CEE subordina la ricevibilità del ricorso per annullamento proposta da un singolo al fatto che il provvedimento impugnato, anche se emanato sotto forma di regolamento, costituisca in realtà una decisione che riguarda direttamente e individualmente il ricorrente. Lo scopo di questa norma consiste, come la Corte ha sottolineato fra l'altro nella causa Alusuisse ( 2 ), nell'evi-tare che le istituzioni comunitarie possano escludere, mediante la semplice scelta della forma del regolamento, il ricorso di un singolo contro una decisione che lo riguardi direttamente e individualmente. In altre parole, la tutela giurisdizionale dev'essere garantita, come la Corte ha recentemente affermato nella causa Differdange ( 3 ), anche a coloro che, senza essere destinatari di un atto giuridico, ne subiscano gli effetti in modo analogo al destinatario. Perciò, l'elemento decisivo non è la forma dell'atto impugnato, bensì il suo contenuto ed in particolare gli effetti che l'atto è inteso a produrre o realmente produce.

Ora, dal preambolo dei regolamenti in questione si desume in modo chiaro che lo scopo di tali atti era unicamente ed esclusivamente l'annullamento degli effetti giuridici della vendita di determinati quantitativi di olio d'oliva attribuiti alle ricorrenti per estrazione a sorte in conformità al regolamento n. 71/81. In proposito, nel preambolo del regolamento n. 2238/81 è detto che «... tali operatori potrebbero commercializzare dei quantitativi a prezzi che provocherebbero l'esclusione dal mercato di altri operatori». Di conseguenza, era necessario «annullare la vendita in questione; ... per tener conto della situazione di tali operatori (sarebbero state) prese parallelamente appropriate misure». Il fatto che i regolamenti di cui trattasi riguardano individualmente le ricorrenti risulta, infine, anche dal regolamento n. 2239/81, che riserva espressamente la vendita dei quantitativi in questione agli offerenti «individuati» mediante il sorteggio cui si era proceduto in forza del regolamento n. 71/81.

In base a quanto precede, non sussiste a mio avviso alcun dubbio sul fatto che gli atti impugnati riguardano direttamente e individualmente le ricorrenti; i ricorsi devono quindi essere considerati ricevibili.

II — Sul merito delle domande di annullamento

Come già detto, i regolamenti impugnati costituiscono misure concrete, prive del carattere della generalità, e cioè in realtà atti individuali, aventi semplicemente la forma di regolamento ed il cui scopo, come emerge dal preambolo del regolamento n. 2238/81, consiste nell'annul-lare, per timore di perturbazioni del mercato, l'esecuzione della vendita alle condizioni contemplate dal regolamento n. 71/81. Secondo le ricorrenti tali atti devono essere annullati, essenzialmente per violazione di forme sostanziali, violazione di principi giuridici generali ed esercizio abusivo del potere discrezionale.

Ritengo opportuno, nell'esame di questi mezzi, prendere anzitutto in considerazione le censure di carattere sostanziale, per trattare poi degli asseriti vizi di forma e di procedura.

1. Eccesso di potere e insufficienza di motivazione

a) Le ricorrenti lamentano il fatto che la Commissione, nell'adottare i regolamenti controversi, abbia ecceduto i limiti del potere discrezionale ad essa attribuito dal trattato CEE e dal diritto derivato riguardante l'organizzazione dei mercati. A loro avviso, tanto dalle norme del trattato, e in particolare dall'art. 42, quanto dal regolamento n. 136/66 relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (organizzazione di mercato dei grassi), si desume che la Commissione può intervenire a tutela delle concorrenza soltanto nella fase della produzione, ma non in quella della distribuzione. Nella fattispecie, la Commissione ha abrogato il regolamento n. 71/81 esclusivamente per tutelare i concorrenti delle ricorrenti, che esercitano anch'essi, come queste, il commercio dell'olio. Per vari motivi, a mio avviso, questo argomento non è convincente. In particolare, risulta dall'art. 42 del trattato — ed è stato sottolineato anche dal Consiglio nel preambolo del regolamento n. 26/62 (GU 1962, pag. 993) — che l'applicazione delle norme di concorrenza stabilite dal trattato alla produzione e al commercio di prodotti agricoli è un elemento essenziale della politica agricola comune. Riguardo alla creazione di organizzazioni comuni dei mercati agricoli, l'art. 40, n. 2, dispone espressamente che una siffatta organizzazione assume fra l'altro la forma di regole comuni in fatto di concorrenza, le quali devono quindi tutelare allo stesso modo la produzione e il commercio di prodotti agricoli. Anche il diritto comunitario derivato dev'essere interpretato alla luce di tali disposizioni. Ora, il mercato dell'olio d'oliva è caratterizzato — come abbiamo appreso in particolare dal teste Guida — dal fatto che tra la coltivazione degli olivi e la vendita dell'olio al consumatore da parte del dettagliante s'inseriscono di regola vari processi di trasformazione e di distribuzione. A quanto pare, non si può neppure stabilire esattamente se e in qual misura la coltivazione, la trasformazione e l'approvvigionamento dei consumatori siano reciprocamente collegati. Date queste speciali condizioni di mercato, è tanto più opportuno ritenere che le norme comuni di concorrenza valgano per tutte le fasi della produzione e del commercio. Perciò, anche gli interventi nell'ambito dell'organizzazione del mercato dell'olio d'oliva possono riguardare, in via di principio, come risulta dal preambolo del regolamento del Consiglio 29 giugno 1978, n. 1562 (GU L 185, pag. 1), recante modifica dell'organizzazione del mercato dei grassi, tanto la produzione quanto la distribuzione. Come mezzo di stabilizzazione del mercato, per garantire un equo tenore di vita ai produttori e prezzi adeguati ai consumatori, l'art. 12 di questo regolamento prevede che gli enti d'intervento degli stati membri produttori hanno l'obbligo di acquistare, alle condizioni indicate dalla stessa norma, l'olio d'oliva che venga loro offerto. Secondo il n. 2 di quest'articolo, gli enti d'intervento vendono nella Comunità l'olio da essi acquistato, in modo tale da non turbare il mercato nella fase della produzione. Il cosiddetto olio lampante, per essere usato a scopi alimentari, dev'essere sempre sottoposto ad un processo di raffinazione; perciò il commercio di questo prodotto intermedio rientra anch'esso nella fase della produzione, con la conseguenza che la Commissione, già secondo lo spirito della suddetta norma, era tenuta — contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti — a far rispettare, in via di principio, le norme comuni in materia di concorrenza nella vendita di olio lampante.Inoltre, il fatto che la Commissione possa agire per la tutela della concorrenza non soltanto nella fase della produzione, ma anche nella fase della distribuzione, risulta chiaramente dal regolamento del Consiglio n. 2754/78 (GU L 331 del 28. 11. 1978, pag. 13) e dal regolamento della Commissione n. 2960/77 (GU L 348 del 30. 12. 1977, pag. 46), che stabiliscono le modalità della vendita di olio d'oliva e disciplinano l'esecuzione della stessa. Nel preambolo di questi due regolamenti, è detto che la vendita dell'olio d'oliva detenuto dagli enti d'intervento deve avvenire, in primo luogo, senza discriminazione fra gli acquirenti e, in secondo luogo, alle migliori condizioni economiche possibili, e che a tal fine il sistema delle gara sembra il più appropriato. Soltanto qualora circostanze particolari lo richiedano, la vendita può essere effettuata, a norma dell'art. 2, n. 1, 2° comma, del regolamento n. 2754/78, in base ad altra procedura. Secondo il n. 2 dello stesso articolo, le condizioni relative alla gara, o a qualsiasi altra procedura di vendita, devono essere tali da garantire la parità di trattamento di tutti gli interessati. Da queste disposizioni risulta quindi che la Commissione, qualora abbia deciso di indire una gara a prezzi fissi, è tenuta in via di principio, se tale procedimento abbia portato al risultato di favorire ingiustificatamente alcuni degli interessati o al fatto che la vendita non avvenga alle migliori condizioni economiche possibili, ad adeguare le condizioni di vendita a tali esigenza. La censura secondo cui la Commissione avrebbe superato i limiti del proprio potere discrezionale per essere intervenuta nella fase della distribuzione e non in quella della produzione, si rivela perciò infondata.

b) Un altro mezzo dedotto dalle ricorrenti è quello secondo cui la Commissione, nell'annullare l'esecuzione della vendita perché, a suo dire, ne sarebbero conseguite gravi perturbazioni del mercato, ha esercitato abusivamente il suo potere discrezionale per essersi basata su una erronea valutazione dei fatti. Anzitutto, a loro avviso, l'evoluzione del mercato non era imprevedibile e, inoltre, effettivamente, dopo la seconda gara non si sono verificate le temute perturbazioni. Anche ammesso che l'esecuzione della vendita in base al regolamento n. 71/81 potesse causare perturbazioni, i provvedimenti impugnati non erano atti ad evitare tali perturbazioni ed erano in contraddizione con precedenti prese di posizione della Commissione. Le ricorrenti sostengono perciò che la vendita in questione è stata annullata non già nel superiore interesse pubblico, come indicato nel preambolo del regolamento n. 2238/81, bensì unicamente per ridurre il loro margine di profitto. aa) Di fronte a questi argomenti, la Commissione insiste nel proprio punto di vista secondo cui, al momento dell'adozione del regolamento n. 71/81, non era possibile prevedere l'evoluzione della situazione del mercato dell'olio d'oliva. A seguito dell'aumento dei prezzi, le ricorrenti, che vanno annoverate fra le maggiori imprese sul mercato dell'olio d'oliva, avrebbero realizzato profitti astronomici a carico del contribuente ed avrebbero potuto, in ragione della rilevante entità delle partite aggiudicate, escludere dal mercato i loro concorrenti. Essa aveva quindi il dovere, nell'ambito della propria competenza per la disciplina del mercato, d'intervenire nel procedimento e di annullare la vendita. In merito a queste tesi contrapposte si deve anzitutto osservare che, sebbene la Commissione disponga, nell'ambito della sua attività di controllo e di gestione del mercato, di un ampio margine di valutazione discrezionale, il corretto esercizio del relativo potere dev'essere soggetto a verifica da parte della Corte. Si ha in particolare eccesso di potere qualora un determinato provvedimento sia stato in realtà adottato in base a circostanze, considerazioni o motivi diversi da quelli per cui avrebbe potuto essere adottato. È quindi necessario accertare anzitutto se, come sostiene la Commissione, la situazione del mercato dell'olio d'oliva abbia effettivamente, e imprevedibilmente, avuto un'andamento tale da far ritenere che, in caso di esecuzione della vendita, lo stesso mercato sarebbe stato gravemente perturbato. In particolare, la Commissione sostiene al riguardo che in gennaio, all'epoca dell'emanazione del regolamento n. 71/81, si poteva ancora prevedere un raccolto di olive superiore alla media e, di conseguenza, anche una produzione relativamente elevata di olio lampante. Tuttavia, il raccolto risultava essere inferiore alle aspettative. La conseguente minore produzione di olio lampante, la relativa penuria di questo tipo di olio sul mercato mondiale e la svalutazione della lira verde portavano in definitiva ad un imprevedibile aumento dei prezzi. In contrasto con questi argomenti, il testimone Guida ha tuttavia dichiarato che, nella campagna 1980/81, il prezzo dell'olio lampante è aumentato soltanto del 15 % circa; che questo aumento si spiega fra l'altro con gli aumenti mensili del prezzo d'intervento, con la svalutazione della lira verde e col deprezzamento della moneta in Italia; infine, che l'aumento di prezzo può essere anche giustificato dall'abituale crescita della domande di olio di oliva in estate. A suo avviso, quindi, l'andamento dei prezzi nel periodo considerato deve definirsi «normale». Il teste ha altresì dichiarato che, in tale periodo, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, non si è avuta alcuna penuria di olio lampante nel senso che il fabbisogno delle raffinerie o dei consumatori non abbia potuto essere soddisfatto; la circostanza che solo esigui quantitativi di olio lampante siano stati ceduti agli enti d'intervento prova soltanto che ai produttori era stato possibile collocare detta merce sul mercato. Ora, da queste dichiarazioni si desume che già prima del 12 gennaio 1981, data in cui veniva adottato il. regolamento n. 71/81, la Commissione avrebbe dovuto prevedere, agendo con la normale diligenza, l'andamento del mercato e il «normale» aumento dei prezzi. In tal senso depone fra l'altro la circostanza che, fin dal primo giorno, evidentemente in base ad una esatta valutazione della situazione del mercato, sessanta imprese, di cui alcune costituite immediatamente prima della vendita, presentavano offerte d'acquisto e ciascuna per tutte le partite messe in vendita. Per quanto riguarda le aspettative di rendimento e la pretesa penuria di olio lampante, in tale contesto si deve pure ricordare che, secondo le indicazioni fornite dalla Commissione, il raccolto delle olive in Italia avviene da novembre ad aprile. Esso ha luogo per lo più nei mesi di dicembre, gennaio e febbraio; quasi immediatamente dopo, si procede alla trasformazione delle olive in olio. Perciò la Commissione avrebbe dovuto, già dal momento in cui veniva adottato il regolamento n. 71/81 (12 gennaio 1981), ma quanto meno alla fine di febbraio, farsi un'idea precisa dell'effettivo rendimento delle colture e del prevedibile quantitativo di olio lampante. Anche ammesso che ciò non sia stato possibile, la Commissione avrebbe dovuto desumere dal bollettino settimanale sull'olio di oliva (n. 323) del comitato consultivo, e quindi al più tardi nella settimana 9-14 febbraio 1981, che andava messa in bilancio una produzione di olio di oliva inferiore al previsto volume di 640000 tonnellate. Dal telex 4 aprile 1981 del ministero italiano dell'agricoltura risulta infine che, secondo i dati dell'Istat, si prevedeva in Italia una produzione di olio d'oliva pari a 610000 tonnellate. Nel frattempo, con telex 12 febbraio 1981, l'Aima aveva chiesto alla Commissione di sospendere l'esecuzione della vendita, per poter verificare la regolarità delle offerte di acquisto. Con telex 18 febbraio 1981, il direttore competente manifestava il proprio assenso a detta sospensione e indicava espressamente che, a tal fine, non sarebbe stata necessaria alcuna modifica del controverso regolamento n. 71/81. bb) Con lettera 16 maggio 1981 l'Aima comunicava al presidente della Commissione ed al commissario competente Poul Dalsager di aver portato a termine gli accertamenti. Contemporaneamente essa indicava che, dopo l'emanazione del suddetto regolamento, la situazione sul mercato delle olive era radicalmente mutata, nel senso che si doveva registrare un forte aumento del prezzo, il quale nel frattempo aveva raggiunto le 250250 lire il quintale. Il prezzo di 210000 lire il quintale fissato nel regolamento n. 71/81 era perciò insufficiente e, di conseguenza, si doveva annullare la vendita prevista da questo regolamento e procedere ad una nuova gara in conformità alle condizioni del mercato. Perciò, al più tardi in questo momento, la Commissione era definitivamente informata delle mutate condizioni del mercato ed avrebbe quindi dovuto interrompere senza indugio il procedimento di vendita. Un prov/edimento del genere non veniva però adottato, mentre si addiveniva, come risulta da un telex del ministro italiano dell'agricoltura in data 5 giugno 1981, alla scelta degli acquirenti per estrazione a sorte. In detto telex, il ministro accennava nuovamente alle conseguenze politiche ed economiche che si temeva derivassero dalle attribuzioni e chiedeva alla Commissione di annullare la messa in vendita. Ciononostante, aveva luogo il sorteggio e gli acquirenti venivano così «individuati». Poiché, pur essendo perfettamente al corrente della situazione del mercato, la Commissione non impediva il sorteggio, deve ritenersi ch'essa abbia manifestato nei confronti degli interessati la convinzione che, in quel momento, essa non vedeva alcun motivo di sospendere, a causa delle mutate condizioni di mercato, l'esecuzione della vendita. Tuttavia, a seguito del sorteggio, gli acquirenti divenivano titolari di una consolidata situazione giuridica attiva, e cioè di un diritto soggettivo pubblico di carattere patrimoniale. Tale loro situazione giuridica risulta dal fatto che, secondo il regolamento n. 71/81, dopo l'estrazione a sorte la Commissione non aveva più alcuna possibilità di annullare unilateralmente l'aggiudicazione. Manifestamente, come si desume dal preambolo dei regolamenti nn. 2238/81 e 2239/81, anche la Commissione è partita dal presupposto che le ricorrenti avessero ormai acquistato un siffatto diritto patrimoniale: fra l'altro, è ivi detto che le partite messe in vendita erano «state assegnate» a taluni offerenti, a norma dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 71/81, per estrazione a sorte e che, per i noti motivi, «la vendita in questione» doveva essere annullata «tenendo conto della situazione di tali operatori». Questo diritto soggettivo pubblico delle ricorrenti, perfezionatosi col sorteggio, non dipende in particolare dal fatto che, successivamente, fra l'ente d'intervento e le imprese designate dall'estrazione a sorte sia stato concluso un contratto di compravendita di diritto privato o abbia avuto luogo un trasferimento della proprietà. Perciò, contrariamente a quanto ritiene la Commissione, è irrilevante anche la circostanza che Pente d'intervento non abbia provveduto, come disposto dall'art. 10 del regolamento n. 2960/77 (GU L 111 del 4. 5. 1979, pag. 16), ad informare immediatamente gli offerenti, mediante lettera raccomandata con ricévuta di ritorno, del risultato della loro partecipazione alla gara. In particolare, come giustamente mettono in rilievo le ricorrenti, all'ente d'intervento non spetta alcun potere discrezionale per stabilire se la merce debba essere venduta; esso ha unicamente il compito di verificare la regolarità del procedimento di vendita. Riassumendo, si può ritenere che il periocolo di gravi perturbazioni del mercato sia stato determinato non già dalle mutate condizioni del mercato, bensì dal tardivo e abusivo intervento della Commissione nel procedimento di gara contemplato dal regolamento n. 71/81. cc) Si deve inoltre constatare che la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo convincente che l'esecuzione della vendita alle condizioni inizialmente previste avrebbe effettivamente portato a gravi perturbazioni del mercato. In generale non si capisce perchè, in una situazione di mercato che, secondo i dati forniti dalla Commissione, era caratterizzata da scarse disponibilità e prezzi in aumento, la messa in vendita di alcune pertite abbastanza rilevanti di olio a prezzi relativamente convenienti potesse direttamente perturbare il mercato. Come si può desumere dal preambolo dei regolamenti, la Commissione temeva piuttosto che le sei imprese, grazie ai profitti elevati, potessero raggiungere una posizione economica di forza che consentisse loro di perturbare il mercato grazie ad un prezzo di vendita che sarebbe stato da loro fissato unilateralmente. In altri termini, la Commissione si preoccupava non già di una perturbazione diretta, bensì di un'eventuale perturbazione indiretta del mercato. Le dichiarazioni del testimone Guida non sono però tali da corroborare la tesi della Commissione secondo cui erano da temere siffatte gravi perturbazioni e si doveva prevedere l'esclusione dal mercato degli altri operatori. Fra l'altro, l'effettiva possibilità di influire in questo modo sul mercato dipende anche da una serie di ipotesi difficilmente controllabili. Tale possibilità sarebbe esistita, ad esempio, soltanto qualora le imprese considerate avessero acquistato, con l'assegnazione delle partite vendute, una posizione dominante. Data la scarsa trasparenza del mercato dell'olio d'oliva, non sappiamo però esattamente a quale percentuale corrispondesse il quantitativo di olio lampante oggetto della vendita rispetto all'intero quantitativo disponibile sul mercato italiano. Secondo i dati forniti dalle ricorrenti questa percentuale era soltanto dell'8 %, mentre la Commissione parla di una quota del 30 %. Infine, non si deve trascurare il fatto che, anche ammettendo il pericolo eventualmente connesso ad una posizione dominante, la Commissione stessa aveva dato adito ad un pericolo del genere prendendo, col regolamento n. 71/81, l'iniziativa della vendita di partite piuttosto rilevanti a prezzi fissi. Si deve ammettere che le ricorrenti hanno ragione anche quando sostengono che il sistema stabilito dal regolamento n. 2239/81, che riservava le stesse partite agli stessi offerenti ad un prezzo poco più elevato, ma sempre vantaggioso, non è del tutto ineccepibile, come non lo era il procedimento inizialmente prescelto, in quanto neppure con tale sistema era senz'altro escluso il pericolo di incidenza sul mercato, collegato ad una posizione dominante. A riprova delle sue asserzioni relative all'incombente perturbazione del mercato, la Commissione ha prodotto in causa soltanto alcuni telex di imprese concorrenti, nei quali queste imprese, dopo il sorteggio, facevano presente un siffatto pericolo. La Commissione, tuttavia, non è stata in grado di indicare quante imprese e quali categorie di operatori economici — cooperative, raffinerie, imprese di confezionamento, grossisti, dettaglianti — avrebbero subito un pregiudizio in ragione della vendita alle condizioni iniziali. Evidentemente, prima di emanare i regolamenti impugnati, essa non ha neppure raccolto informazioni circa la consistenza delle scorte delle singole imprese. Infine, la Commissione non poteva neppure presumere senz'altro che le imprese interessate, per eliminare i concorrenti, avrebbero rinunziato al proprio margine di profitto o si sarebbero servite dei profitti per perturbare il mercato. Perciò, non si può fare a meno di constatare che la Commissione, nell'annullare le assegnazioni, si è lasciata guidare unicamente dall'astratto, ipotetico pericolo di una perturbazione del mercato, pericolo determinato, inoltre, soltanto dal suo stesso comportamento illegittimo. Ora, un pericolo del genere non può giustificare, come dimostrerò fra poco, il fatto che le ricorrenti vengano private del loro diritto di proprietà.

c) Poiché, quindi, non esisteva alcun concreto pericolo di una diretta perturbazione del mercato da parte delle ricorrenti, deve ritenersi che l'intervento della Commissione sia viziato anche per sviamento di potere, in quanto coi regolamenti impugnati essa non ha perseguito lo scopo di proteggere il mercato, bensì in primo luogo quello di decurtare gli ingenti profitti che, com'è stato ammesso, le ricorrenti potevano ripromettersi.

d) Anche qualora, infine, si volesse considerare che un pericolo del genere è sufficiente a giustificare un siffatto intervento, deve comunque ritenersi che la motivazione è formalmente insufficiente. In una costante giurisprudenza (cfr., fra molte altre, la sentenza nella causa 166/78 ( 4 )), la Corte ha invero affermato che, per quanto riguarda gli atti di portata generale, le condizioni poste dall'art. 190 del trattato sono soddisfatte qualora la motivazione chiarisca i punti essenziali dei provvedimenti considerati. Tuttavia, come ho detto all'inizio, gli atti impugnati nella presente fattispecie non hanno, nonostante la scelta della forma del regolamento, carattere generale ed astratto, ma costituiscono invece, in realtà, un fascio di atti individuali. Questi avrebbero dovuto essere esaurientemente motivati per mettere gli interessati e la Corte di giustizia in condizione di verificarne la legittimità. Si deve quindi dar regione alle ricorrenti nel senso che gli atti impugnati sono fra l'altro viziati per violazione dell'obbligo di motivazione.

2. Sul mezzo relativo alla violazione di principi giuridici generali

a) L'emanazione del regolamento n. 2238/81 è infine in contrasto anche con i principi giuridici generali della certezza del diritto e della tutela dell'affidamento. Come ho già detto, le imprese interessate sono state individuate mediante sorteggio ed hanno acquisito un diritto soggettivo di carattere patrimoniale. Il regolamento n. 71/81 va quindi considerato come un atto che produceva effetti favorevoli per una determinata categoria di persone. Esso costituisce perciò, sotto il profilo della sua efficacia, un atto collettivo che estende la sfera giuridica dei destinatàri, cioè un fascio di atti individuali che attribuiscono agli interessati diritti soggettivi. Perciò, all'abrogazione del suddetto regolamento si applicano per analogia i principi giuridici generali sulla revoca degli atti amministrativi di questo tipo. Lo scopo dichiarato del regolamento era quello di annullare le vendite in questione. Stando così le cose, si deve di regola effettuare un raffronto tra l'interesse pubblico e gli interessi privati in gioco e stabilire quale principio debba prevalere nel caso concreto. Secondo la giurisprudenza della Corte, atti amministrativi illegittimi possono in generale essere sempre revocati, a meno che, in determinati casi, la revoca sia esclusa in regione di diritti quesiti (cfr. sentenza nella causa 15/60 ( 5 )). Anche la revoca di atti amministrativi legittimi che attribuiscono un vantaggio è ammissibile, qualora gli interessati non possano far valere il legittimo affidamento. Ad esempio, un operatore economico prudente e avveduto, se è in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento comunitario rigoroso, non può — come la Corte ha affermato fra l'altro nella causa Lührs ( 6 ) — invocare il legittimo affidamento nel caso in cui l'atto venga adottato. Secondo la costante giurisprudenza della Corte (cfr. cause riunite 42 e 49/59, causa 159/82 ( 7 )), la revoca con effetto retroattivo di un atto amministrativo che abbia attribuito vantaggi al destinatario è sempre contrastante coi principi giuridici generali della certezza del diritto e del legittimo affidamento. Se si esamina il regolamento n. 2238/81 alla stregua di questi pincipi, si deve anzitutto constatare che si tratta della revoca con effetto retroattivo di un provvedimento che attribuiva vantaggi alle imprese considerate. Questo provvedimento, secondo quanto ammesso dalla Commissione ed anche in base alla risposta data il 22 giugno 1981 dal commissario competente Dalsager all'interrogazione parlamentare, era legittimo, quanto meno al momento della sua adozione nel gennaio 1981. In proposito si potrebbe obiettare al massimo che, in ragione delle mutate condizioni di mercato, tale provvedimento era divenuto, in modo per così dire strisciante, illegittimo e gli operatori economici interessati avrebbero dovuto rendersene conto. Tuttavia, contro questa tesi vale già la considerazione di carattere generale secondo cui un atto originariamente legittimo è assistito, finché rimanga in vigore, dalla presunzione della sua perdurante legittimità. Negli ambienti economici interessati si dava necessariamente per scontata la legittimità della vendita, tanto più che la Commissione, nonostante il ritardo di vari mesi e gli avvertimenti nel frattempo pervenuti da parte dell'Alma, non impediva che venisse effettuato il sorteggio, lasciando invece che questo seguisse regolarmente il suo corso. Il ritardo non è quindi imputabile alle ricorrenti le quali, se l'esecuzione della vendita avesse avuto luogo normalmente, sarebbero state sorteggiate, come previsto, il 12 febbraio ed avrebbero potuto prendere in consegna la merce acquistata alle condizioni iniziali. Infine, nel valutare se l'affidamento delle ricorrenti sulla validità del provvedimento originario ed i loro diritti quesiti debbano essere tutelati, si deve tener conto anche del fatto che, a norma dell'art. 5 del regolamento n. 71/81, gli operatori economici interessati dovevano impegnarsi, unilateralmente e irrevocabilmente, mediante costituzione di una cauzione, all'adempimento del contratto che sarebbe stato eventualmente concluso. Se i prezzi non fossero aumentati, bensì diminuiti, essi avrebbero dovuto sopportare la perdita nell'ambito del rischio imprenditoriale. Conseguentemente, non può non apparire equo che, di fronte ad un siffatto vincolo, venga tutelata anche la loro legittima aspettativa di un possibile guadagno.

b) Alla tutela dei diritti quesiti si ricollega anche l'altro mezzo fatto valere dalle ricorrenti, secondo cui i regolamenti impugnati avrebbero costituito un'inammissibile lesione del loro diritto di proprietà. Le ricorrenti sostengono che, in particolare nell'ordinamento giuridico italiano, ma anche negli ordinamenti di tutti gli stati membri, l'espropriazione o un intervento equiparabile all'espropriazione è ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge e soltanto nell'interesse generale e salvo indennizzo. A loro avviso, però, nessuno di questi tre presupposti ricorreva nel caso di specie. La Commissione sostiene invece che non si tratta di un'espropriazione, ma semplicemente di un provvedimento adottato nell'ambito della gestione del mercato ad essa affidata. Tuttavia, a suo avviso, anche qualora si volesse ritenere che col regolamento n. 2238/81 sia stata operata un'espropriazione, il sistema previsto dal regolamento n. 2239/81 offre comunque un congruo indennizzo. In forza di questo regolamento, le sei imprese avevano infatti avuto la possibilità di acquistare le rispettive partite di olio ad un prezzo estremamente vantaggioso e sono state quindi indennizzate. Dopo quanto ho detto finora, non mi sembra necessario approfondire questa problematica relativa all'espropriazione, dal momento che i regolamenti impugnati devono a mio parere essere annullati già per i motivi che ho esposto in precedenza. Mi limiterò quindi a prendere brevemente posizione, soltanto in via subordinata, sulle questioni sollevate dalle relative argomentazioni. Come la Corte ha affermato fra l'altro nelle cause Hauer e Testa ( 8 ), il diritto di proprietà va annoverato fra i diritti fondamentali la cui tutela è garantita nell'ordinamento giuridico comunitario, in conformità fra l'altro alle concezioni costituzionali comuni agli stati membri. In tale contesto può rimanere in sospeso la questione del se le ricorrenti avessero già acquisito la proprietà dei quantiativi di olio messi in vendita, poiché anche un diritto soggettivo pubblico di carattere patrimoniale va considerato alla stessa stregua del diritto di proprietà, se la situazione giuridica del titolare è analoga a quella del proprietario. Questa ipotesi, come si è visto, sembra verificarsi nella fattispecie. La privazione di una siffatta situazione giuridica patrimoniale non si colloca più entro i limiti posti alla proprietà dalla sua funzione sociale, ma deve qualificarsi come un'espropriazione o come un intervento equiparabile all'espropriazione. Ora, se non mi sbaglio, secondo gli ordinamenti di tutti gli stati membri un siffatto intervento deve avere una base legislativa e, in via di principio, può avvenire soltanto nell'interesse della collettività. Ciò si desume, fra l'altro, anche dai principi, vigenti nell'ordinamento comunitario, della certezza del diritto e della necessità che l'attività amministrativa sia conforme alla legge. La Commissione, tuttavia, ad un'espressa domanda in proposito, non ha potuto rispondere indicando la base normativa che la autorizza, nell'ambito della sua competenza in materia di gestione del mercato, a privare i singoli di diritti quesiti di carattere patrimoniale ad essi spettanti. Perciò, un intervento in tal senso dovrebbe essere illegittimo, a prescindere dall'oltremodo controversa questione del se esso sia stato dettato da motivi di pubblico interesse.

c) In tale contesto si pone tuttavia la questione dell'entità dell'indennizzo, e cioè se debba essere garantito soltanto un congruo indennizzo ovvero, come sostengono le ricorrenti, sussista il diritto all'integrale risarcimento. Tale questione fa sorgere una serie di complicati problemi che, a mio avviso, non possono essere risolti in modo univoco neppure in base ad un'indagine di diritto comparato. Non mi ci accingo giacché in difenitiva condivido l'opinione delle ricorrenti secondo cui è incompatiblile con la tutela della proprietà il fatto di privare dapprima l'impresa interessata dei suoi diritti quesiti, per darle poi, come indennizzo, la possibilità di riacquistare gli stessi diritti ad un prezzo diverso. In tal caso, a mio avviso, potrebbe ritenersi adeguata soltanto l'integrale compensazione del valore dei diritti di cui à stato privato il titolare degli stessi. Una diversa tesi sarebbe sostenibile soltanto se la Commissione, nel regolamento n. 71/81, si fosse espressamente riservata di adeguare il prezzo di vendita alla situazione economica. Ma anche accettare la soluzione proposta dalla Commissione, è inspiegabile, logicamente, perché gli operatori interessati che in origine avevano diritto alla cessione delle partite di olio in questione ad un prezzo fisso uniforme, dovrebbero ora pagare, nell'ambito di un preteso congruo indennizzo, prezzi varibili, per le singole partite, fra le 235000 e le 239000 lire il quintale. Perciò, anche sotto questo profilo, i regolamenti dovrebbero essere considerati illegittimi. Qualora, tuttavia, la Corte li volesse annullare per i motivi indicati da ultimo, sarebbe a mio avviso opportuno ch'essa si pronunciasse in seduta plenaria su tali questioni di essenziale importanza, mai risolte fino ad ora nella giurisprudenza.

3. Sugli allegati vizi di procedura

Essendosi dimostrate fondate le censure di carattere sostanziale, potrò infine dedicare solo brevi considerazioni all'esame dell'ulteriore mezzo dedotto dalle ricorrenti, quello relativo a vizi di procedura. Le ricorrenti sostengono che le norme controverse devono essere annullate anche per violazione di forme essenziali, per non essere stato seguito il procedimento contemplato dall'art. 38 dell'organizzazione di mercato dei grassi. A norma di quest'articolo, è necessario il previo parere del comitato di gestione dei grassi. In caso di parere non conforme, il provvedimento dev'essere comunicato al Consiglio.

Il suddetto mezzo è però basato, come giustamente osserva la Commissione, su una errata interpretazione della norma di cui trattasi. Il fatto che il comitato di gestione è stato interpellato risulta dall'ultimo punto del preambolo dei regolamenti impugnati, in cui si dice che il comitato di gestione per i grassi non ha emesso alcun parere nel termine fissato dal suo presidente, il che significa che non era stata raggiunta la maggioranza né a favore, né contro i regolamenti.

Ora, a norma dell'art. 38 dell'organizzazione di mercato dei grassi, devono essere comunicati al Consiglio soltanto i provvedimenti della Commissione per i quali il comitato non abbia espresso parere conforme. La mancanza del parere del comitato non influisce affatto, come la Corte ha dichiarato nelle cause Schouten e Dulciora ( 9 ) relativamente all'analoga disposizione dell'organizzazione del mercato dei cereali, sulla validità dei provvedimenti adottati dalla Commissione. Questo mezzo è perciò infondato e va disatteso.

4. Sugli effetti dell'illegittimità

Poiché, nel complesso, i ricorsi risultano fondati, la Corte dovrebbe annullare i regolamenti impugnati, ai sensi dell'art. 174 del trattato CEE. L'invalidità del regolamento n. 2239/81 deriva, in particolare, dalla stretta connessione di questo atto col regolamento n. 2238/81, a sua volta viziato.

Per una siffatta eventualità, la Commissione suggerisce che venga considerata definitiva, ai sensi del 2° comma dell'art. 174, almeno quella parte dei regolamenti impugnati che ha portato all'abolizione delle facilitazioni di pagamento. Grazie a queste facilitazioni, previste nel regolamento n. 71/81, le imprese interessate hanno infatti dovuto effettivamente pagare, per l'olio d'oliva in questione, soltanto 189000 invece di 210000 lire il quintale.

Tenuto conto di quanto ho detto finora, non sussiste tuttavia, a mio avviso, alcuna necessità di disporre che i regolamenti impugnati vanno considerati definitivi nella parte che ha avuto come effetto l'abolizione delle facilitazioni di pagamento contemplate dal regolamento n. 71/81. Queste facilitazioni constituiscono infatti parte integrante del diritto soggettivo di carattere patrimoniale acquistato dalle ricorrenti con il sorteggio e la loro abolizione comporterebbe quindi una lesione di tale diritto quesito.

Inoltre, l'art. 174, 2° comma, va considerato una disposizione speciale riguardante i regolamenti, che consente di tener conto degli effetti normativi di atti giuridici di questo tipo. Come si è dimostrato, i regolamenti impugnati hanno invece l'effecacia propria degli atti individuali, cosicché, anche per questo motivo, non sembra necessario dichiararne definitivi taluni effetti.

III — Sulle domande di risarcimento della ricorrente nella causa 264/81

L'annullamento dei regolamenti nn. 2238/81 e 2239/81 comporta il ripristino del regolamento n. 71/81, con la conseguenza che alla vendita dev'essere data esecuzione in base a questo regolamento.

La domanda di risarcimento formulata in subordine, per il caso di rigetto della domanda d'annullamento, dalla ricorrente nella causa 264/81 è perciò priva di oggetto.

Quanto alla sua domanda di riscarcimento complementare rispetto a quella d'annullamento, la suddetta ricorrente, interrogata in proposito dalla Corte, ha espressamente dichiarato in udienza che tale domanda è stata da essa proposta soltanto in via cautelare, per il caso che gli effetti della sentenza d'annullamento non le diano piena soddisfazione. Essa ha chiarito che tale domanda à unicamente intesa a lasciare aperta le possibilità di un ricorso per danni. Perciò, allo stadio attuale, non è possibile né necessario prendere posizione su tale domanda condizionata e prematura.

C —

Per concludere, propongo alla Corte di annullare i regolamenti (CEE) della Commissione n. 2238/81 en. 2239/81 del 3 agosto 1.981 e di dichiarare irricevibile la domanda complementare di risarcimento presentata nella causa 264/81. In tal caso, inoltre, com'è stato chiesto dalle ricorrenti, la Commissione dovrebbe essere condannata alle spese.

Poiché anche nel procedimento sommario la Commissione è rimasta in sostanza soccombente, anche le spese relative a tale procedimento e quelle connesse all'intervento dovrebbero essere poste a suo carico.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Sentenza 6. 10. 1982, causa 307/81, Alusuisse Italia SpA/Consiglio e Commissione delle Comunità europee, Racc. 1982, pagg. 3463, 3470.

( 3 ) Sentenza 11. 7. 1984, causa 222/83, Comune di Differdange e a./Commissionc delle Comunità europee, Racc. 1984, pag. 2889.

( 4 ) Semenza 12. 7. 1979, causa 166/78, Governo della Repubblica italiana/Consiglio delle Comunità europee, Racc. 1979, pag. 2575.

( 5 ) Sentenza 1. 6. 1961, causa 15/60, Gabriel Simon/Corte di giustizia delle Comunità europee, Race. 1961, pag. 220.

( 6 ) Sentenza 1. 2. 1978, causa 78/77, Johann Luhrs/ Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Racc. 1978, pag. 169.

( 7 ) Sentenza 22. 3. 1961, cause riunite 42 e 49/59, Société nouvelle des usines de Pontlieue — Aciéries du Tem-ple/Alta Autorità della CECA, Racc. 1961, pag. 99; sentenza 22. 9. 1983,,causa 159/82, Angélique Verli-Wallace/Commissione delle Comunità europee, Racc. 1983, pag. 2711.

( 8 ) Sentenza 13. 12. 1979, causa 44/79, Liselotte Hauer/Land Rheinland-Pfalz, Racc. 1979, pag. 3727; sentenza 19. 6. 1980, cause riunite 41, 121 e 726/79, Vittorio Testa e a./Bundesanstalt für Arbeit, Race. 1980, pag. 1979.

( 9 ) Sentenza 14. 12. 1978, causa 35/78, N. G.J. Schouten BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Racc. 1978, pag. 2443; sentenza 5. 4. 1979, causa 95/78, Dulciora SpA/Amministrazionc delle finanze dello stato, Race. 1979, pag. 1549.