CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentate il 30 giugno 2005 1( )

Causa C-461/03

Gaston Schul Douane-Expediteur BV

contro

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi)]

«Art. 234 CE – Validità di una disposizione comunitaria – Obbligo di rinvio pregiudiziale – Condizioni»

I – Introduzione

1. Conformemente alla sentenza Foto-Frost ( ), tutti gli organi giurisdizionali degli Stati membri dell’Unione europea sono tenuti a sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia prima di dichiarare l’invalidità di un atto comunitario. Sorge ora il dubbio se detto obbligo di pura creazione giurisprudenziale, giacché non è previsto dal testo dei Trattati, abbia carattere assoluto o possa subire deroghe.

2. Nella mitologia greca, Sisifo fu condannato al duro lavoro di spingere un pesante macigno sulla vetta di una montagna per poi, una volta in cima, lasciarlo rotolare in un dirupo, scendere a cercarlo e ricominciare a spingerlo, indefinitamente, senza alcun sollievo alla sua evidente fatica ( ).

3. I motivi della terribile punizione rimangono avvolti nel mistero, ma sarebbero riconducibili a certi comportamenti audaci dell’eroe, che gli dei avevano interpretato come una sfida alla loro superiorità ( ).

4. Al pari di Sisifo, fondatore e re di Corinto, il giudice nazionale si vede costretto ad effettuare continui rinvii pregiudiziali vertenti sull’invalidità degli atti comunitari.

5. Il presente rinvio pregiudiziale riveste interesse in quanto mette in rapporto due degli elementi che configurano i limiti della facoltà degli organi giurisdizionali di rivolgersi alla Corte di giustizia in forza dell’art. 234 CE.

6. Le circostanze del procedimento principale fanno dubitare della esigenza concreta di interrogare la Corte, in quanto la soluzione s’impone con tutta evidenza alla luce di una precedente pronuncia priva di qualsiasi ambiguità.

II – Fatti della causa principale e questioni pregiudiziali

7. I fatti rivestono un’importanza minore ai fini della soluzione della questione pregiudiziale, per cui è possibile sintetizzarli al massimo.

8. L’appellante nel procedimento principale, la Gaston Schul Douane – Expediteur BV (in prosieguo: la «Gaston Schul»), impresa che si occupa di operazioni doganali, presentava in data 6 maggio 1998 una dichiarazione d’importazione per una partita di zucchero greggio di canna proveniente dal Brasile per un prezzo cif ( ) superiore al prezzo limite ( ).

9. In mancanza della relativa domanda, l’ispettore doganale competente calcolava i dazi addizionali dovuti in base al prezzo rappresentativo applicabile all’epoca sul mercato mondiale.

10. La Gaston Schul contestava la validità della liquidazione, prima in via amministrativa e successivamente dinanzi alle autorità giudiziarie.

11. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven (in prosieguo: il «College van Beroep»), dinanzi al quale era stato proposto appello e la cui sentenza, conformemente al diritto nazionale, è inoppugnabile, ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se un organo giurisdizionale, come inteso all’art. 234, terzo comma, CE, a norma di tale disposizione sia tenuto a rivolgersi alla Corte di giustizia con una questione pregiudiziale come quella che segue, relativa alla validità delle disposizioni di un regolamento, anche laddove l’invalidità di disposizioni corrispondenti di un altro regolamento simile sia stata dichiarata dalla Corte di giustizia, ovvero se le disposizioni sopra menzionate possano essere disapplicate, tenuto conto delle particolari analogie con le disposizioni dichiarate invalide.

2. Se l’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento (CE) della Commissione 23 giugno 1995, n. 1423, che stabilisce le modalità di applicazione per l’importazione dei prodotti del settore dello zucchero diversi dai melassi, sia invalido nella parte in cui stabilisce che il dazio addizionale in esso menzionato, in via di principio, viene determinato sulla base del prezzo rappresentativo di cui all’art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) n. 1423/95, e che tale dazio è determinato sulla base del prezzo d’importazione cif della spedizione considerata solo nel caso in cui l’importatore ne faccia domanda».

III – Ambito normativo

A – Sull’obbligo di chiedere l’applicazione del prezzo cif all’importazione

12. L’art. 15, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero ( ), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1994, n. 3290, relativo agli adattamenti e alle misure transitorie necessarie nel settore dell’agricoltura per l’attuazione degli accordi conclusi nel quadro dei negoziati commerciali multilaterali dell’Uruguay Round ( ) (in prosieguo: il «regolamento di base»), prescrive che i prezzi all’importazione ponderati da prendere in considerazione per l’imposizione di un dazio addizionale siano determinati in base ai prezzi all’importazione cif della spedizione considerata.

13. A tale fine, i suddetti prezzi sono verificati in base ai prezzi rappresentativi del prodotto in questione sul mercato mondiale o sul mercato comunitario d’importazione.

14. Va rilevato che l’attuale testo dell’art. 15, n. 3, del regolamento di base si inserisce nel contesto dell’adeguamento della normativa comunitaria al testo dell’Accordo sull’agricoltura, scaturito dai negoziati commerciali multilaterali dell’Uruguay Round, adottato dalla Comunità in forza dell’ex art. 228 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 300 CE).

15. Tra le norme di salvaguardia speciale, l’art. 5, n. 1, lett. b), dell’Accordo sull’agricoltura concede a tutti i membri dell’Organizzazione mondiale del commercio la possibilità di applicare dazi addizionali all’importazione di alcuni prodotti, se il prezzo al quale tali prodotti entrano nel loro territorio doganale, «quale determinato in base al prezzo all’importazione cif (…) espresso in moneta nazionale», è inferiore al prezzo limite («prezzo limite», secondo la terminologia della normativa comunitaria).

16. La Commissione ha elaborato il testo di base mediante il regolamento (CE) 23 giugno 1995, n. 1423, che stabilisce le modalità di applicazione per l’importazione dei prodotti del settore dello zucchero diversi dai melassi ( ).

17. Conformemente all’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95, il prezzo all’importazione della spedizione da considerare per l’eventuale applicazione di un dazio addizionale è il prezzo rappresentativo. Tuttavia, su richiesta dell’interessato, può applicarsi il prezzo cif all’importazione qualora detto prezzo sia superiore al prezzo rappresentativo applicabile.

18. In tal caso, la domanda dev’essere accompagnata da determinati documenti (contratti di acquisto, di assicurazione e di trasporto, ovvero polizza di carico, fattura, certificato d’origine), atti a dimostrare la veridicità della cifra dichiarata, e dal deposito di una cauzione di importo pari a quello dei dazi addizionali che si sarebbero dovuti pagare qualora fossero stati calcolati sul prezzo rappresentativo del prodotto. L’importatore può recuperare detto importo se dimostra che la partita è stata smerciata in condizioni tali da confermare la veridicità dei prezzi.

19. Dal n. 1 si desume quindi che, qualora la domanda non sia corredata da quanto sopra indicato, il prezzo all’importazione preso a riferimento per stabilire il dazio addizionale è costituito dal prezzo rappresentativo.

B – Sulla possibilità di sanare la mancata domanda iniziale

20. La normativa concernente la rettifica delle dichiarazioni doganali è contenuta nel Codice doganale comunitario ( ). L’art. 65, secondo comma, lett. c), vieta di consentire qualsiasi rettifica dopo che le autorità doganali abbiano autorizzato lo svincolo delle merci.

21. L’art. 220 dello stesso Codice permette la contabilizzazione a posteriori di un debito doganale, entro due giorni al massimo dalla data in cui le autorità si siano rese conto che esso non è stato acquisito a tempo debito o è stato calcolato ad un importo inferiore a quello legalmente dovuto. Non si procede alla contabilizzazione a posteriori quando l’importo legalmente dovuto non è stato contabilizzato per un errore delle stesse autorità doganali che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore, avendo questi agito in buona fede rispettando la normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana [n. 2, lett. b)].

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

22. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla Cancelleria della Corte il 4 novembre 2003.

23. Sono comparsi, in qualità di intervenienti, il governo dei Paesi Bassi e la Commissione.

24. La causa è stata assegnata alla Grande Sezione. Tuttavia, nonostante la palese importanza del problema trattato, non ha avuto luogo la trattazione orale.

V – Analisi delle questioni pregiudiziali

25. La prima questione formulata dal College van Beroep è intesa ad accertare se la particolare accezione, nell’ambito dell’art. 234, terzo comma, CE, della cosiddetta «teoria dell’“acte clair”», quale elaborata nella sentenza CILFIT ( ), debba essere presa in considerazione rispetto alla validità di un atto comunitario.

26. La seconda questione riguarda specificamente la conformità dell’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95 alle norme preminenti dell’ordinamento giuridico comunitario.

27. È preferibile invertire l’ordine dell’analisi delle questioni sollevate, iniziando con la seconda, dal momento che dalla sua soluzione dipende direttamente la definizione della controversia principale.

A – Sulla seconda questione pregiudiziale

28. Il governo olandese, la Commissione e lo stesso giudice del rinvio concordano quanto all’invalidità dell’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95; essi non rilevano differenze sostanziali significative tra tali disposizioni e quelle dell’art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento della Commissione (CE) 28 giugno 1995, n. 1484, che disciplina il regime dei dazi addizionali d’importazione e fissa tali dazi nei settori delle uova e del pollame nonché per l’ovoalbumina, abrogando il regolamento n. 163/67/CEE( ). L’annullamento di tale regolamento è stato disposto con sentenza 13 dicembre 2001, Kloosterboer Rotterdam BV ( ).

29. Conformemente all’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95, nell’ambito del mercato dello zucchero, il prezzo all’importazione della spedizione da prendere in considerazione per il calcolo di un eventuale dazio addizionale è il prezzo rappresentativo. Il prezzo cif di ingresso nel territorio doganale, qualora sia superiore al prezzo rappresentativo, viene applicato solo su richiesta dell’interessato.

30. Anche l’annullato art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1484/95 subordina il ricorso al prezzo cif alla condizione che l’importatore presenti una domanda formale in tal senso, accompagnata da documenti giustificativi, ed impone, in tutti gli altri casi, la ponderazione del prezzo rappresentativo, che costituiva pertanto la regola generale ( ).

31. Come ho già rilevato in un’altra occasione ( ), l’obbligo di presentare una domanda esplicita di applicazione del prezzo cif al momento di determinare la contabilizzazione di dazi addizionali all’importazione è illegittimo per due motivi:

– in quanto non è sufficientemente giustificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2777, relativo all’operazione comune di mercato nel settore del pollame come modificato ( ); e

– in quanto contravviene all’art. 5, n. 1, dell’Accordo sull’agricoltura dell’Uruguay Round ( ).

32. La stessa duplice incompatibilità ( ) si riscontra nell’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95, in quanto:

– da un lato, esso viola l’art. 15, n. 3, del regolamento di base, vale a dire il regolamento n. 1785/81, come modificato, secondo cui i prezzi all’importazione presi in considerazione per calcolare un dazio addizionale sono derivati dai prezzi cif della spedizione di cui trattasi;

– d’altro lato, esso contravviene all’art. 5, nn. 1, lett. b), e 5 dell’Accordo sull’agricoltura, che consentono di applicare un dazio addizionale a condizione che il prezzo all’importazione con cui tale prodotto può essere immesso nel territorio doganale, calcolato in base al prezzoall’importazione cif della spedizione espresso nella sua valuta nazionale, sia inferiore ad un determinato prezzo limite ( ).

33. Del resto, la Commissione ha ammesso dinanzi alla Corte di avere avviato la procedura per la modifica della disposizione controversa.

34. Da quanto precede discende indubbiamente che l’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95 è viziato dalla stessa nullità che colpisce la norma oggetto della sentenza Kloosterboer Rotterdam. Pertanto, esso va parimenti dichiarato invalido.

B – Sulla prima questione

35. Una volta accertata l’invalidità dedotta nel procedimento principale, occorrerebbe astenersi dal risolvere la prima questione, in quanto, a rigor di termini, ciò sarebbe del tutto inutile. Esaminandola, si corre il rischio di snaturare la funzione della Corte, che è quella di collaborare con i giudici nazionali per favorire l’applicazione uniforme del diritto comunitario negli Stati membri, e non di esprimere pareri a carattere consultivo su questioni generali o ipotetiche ( ).

36. Tuttavia, tale impostazione sembra eccessivamente formalistica e mal si concilia con l’atteggiamento didascalico della Corte di giustizia, che ha indotto quest’ultima a precisare, in un evidente esempio di giurisprudenza creativa, i limiti della propria competenza pregiudiziale. Anche supponendo che il giudice del rinvio non abbia bisogno di conoscere la portata dell’obbligo di rinvio pregiudiziale di validità quando non sussistono ragionevoli dubbi, in quanto esistono pertinenti precedenti giurisprudenziali, il problema sollevato nella causa principale non ha carattere ipotetico. Non sembra irragionevole presumere che il College van Beroep abbia formulato la seconda questione per evitare di dover avviare un nuovo procedimento pregiudiziale nel caso in cui la Corte confermasse tassativamente l’obbligo di consultarla in ogni caso, prima di dichiarare l’invalidità di un atto comunitario. La flessibilizzazione di detto obbligo condurrebbe ad una rilevante economia processuale e alla riaffermazione della responsabilità comunitaria del giudice nazionale e risulterebbe quindi perfettamente coerente con la buona amministrazione della giustizia nell’Unione europea.

37. Riassumendo, ritengo che la Corte debba pronunciarsi sulla questione che il giudice del rinvio, in un lodevole esercizio di coraggio e responsabilità ( ), le ha sottoposto in primo luogo.

38. Sia il governo olandese che la Commissione sostengono che la competenza esclusiva a dichiarare la nullità di un atto delle Istituzioni della Comunità spetta alla Corte di giustizia. Essi temono che la deroga ammessa dalla giurisprudenza CILFIT possa estendersi all’ambito delle questioni di validità, in quanto ritengono che tale estensione comporterebbe più inconvenienti che vantaggi.

39. Il governo olandese sottolinea il rischio che i giudici degli Stati membri adottino posizioni molto diverse, compromettendo l’unità dell’ordinamento giuridico comunitario e la necessaria certezza del diritto. Peraltro, esso rammenta che il giudice nazionale può adottare, a determinate condizioni, misure provvisorie dirette a sospendere gli effetti di un atto comunitario che ritenga invalido.

40. La Commissione soppesa gli argomenti che militano a favore e contro la modifica della giurisprudenza Foto-Frost ( ) e afferma che questi ultimi risultano più persuasivi.

41. L’importanza della questione è evidente, dal momento che, in caso di soluzione affermativa, si determinerebbe un ribaltamento della giurisprudenza di estrema importanza. Ammettere che, in situazioni come quelle della causa principale, i giudici nazionali dichiarino l’invalidità di determinati atti comunitari farebbe venir meno la competenza esclusiva che la Corte si è attribuita in tale materia con la sentenza Foto-Frost, citata.

42. Ne discende che, per individuare la soluzione adatta, occorre esaminare se i fatti e l’ambito normativo della controversia dedotta dinanzi al College van Beroep giustifichino una modulazione dei principi giurisprudenziali attualmente vigenti, che risalgono agli anni ‘80, epoca in cui la situazione geopolitica dell’Unione europea era molto diversa e non era ancora stata raggiunta buona parte degli obiettivi cui è stato orientato il sistema di cooperazione pregiudiziale.

43. In via preliminare, occorre procedere ad una breve analisi della giurisprudenza, prima di verificare in quale misura il contesto di fatto e di diritto della presente causa consentirebbe un’ulteriore deroga al menzionato principio della competenza esclusiva della Corte di giustizia.

1. Esame e critica della giurisprudenza CILFIT

44. L’art. 234 CE disciplina il meccanismo di collaborazione tra la Corte e i giudici degli Stati membri, disponendo, al secondo comma, che questi ultimi possono sollevare questioni pregiudiziali, e, al terzo comma, che, qualora avverso le loro decisioni non possa proporsi ulteriore ricorso giurisdizionale di diritto interno, essi sono tenuti a sottoporre tali questioni alla Corte di giustizia.

45. Nelle controversie già sottoposte alla Corte, essa ha chiarito la portata della disposizione: da un lato, ha definito i limiti del suddetto obbligo, apparentemente incondizionato, dei giudici nazionali di ultima istanza; dall’altro, ha formulato una distinzione relativa al regime giuridico dell’oggetto della questione, a seconda che essa riguardi l’interpretazione o la validità di un atto comunitario.

46. Per quanto riguarda l’obbligo dei giudici nazionali di ultima istanza, la giurisprudenza ne ha mitigato il rigore in vari modi, introducendo alcune eccezioni che indicherò in prosieguo ai fini di una migliore comprensione del significato del presente rinvio pregiudiziale.

47. In primo luogo, nella sentenza Da Costa ( ), la Corte ha posto un limite a tale imperativo, dispensando i giudici nazionali dall’obbligo in parola quando la questione sollevata sia materialmente identica a un’altra già decisa in via pregiudiziale con riguardo ad analoga fattispecie ( ). Tale giurisprudenza si fonda sulla considerazione che, una volta che la Corte abbia interpretato una disposizione comunitaria, l’obbligo di proporle nuove questioni di interpretazione relative alla medesima disposizione risulterebbe privo di contenuto ( ).

48. In quest’ordine di idee, vale a dire nell’ottica di limitare l’obbligo dei giudici nazionali di ultima istanza di effettuare un rinvio pregiudiziale, va riservata un’attenzione particolare alla sentenza CILFIT, che ha ampliato l’elenco delle situazioni in cui i giudici sono dispensati dall’obbligo di chiedere l’assistenza della Corte, includendovi i casi in cui essa abbia risolto la controversia giuridica oggetto della causa nel contesto di procedimenti di natura diversa, anche «in mancanza di una stretta identità fra le materie del contendere» ( ). L’elenco comprende inoltre i casi in cui i giudici nazionali di ultima istanza ritengano irrilevante la questione interpretativa ( ) e quelli in cui la corretta applicazione del diritto comunitario s’impone con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata. Infine, la detta sentenza precisa che, prima di constatare tale evidenza, il giudice nazionale deve maturare il convincimento che essa s’imporrebbe anche ai giudici degli altri Stati membri e alla Corte di giustizia ( ).

49. Approfondendo gli aspetti pratici della sentenza CILFIT, si osserva che un’interpretazione restrittiva dei suoi postulati condurrebbe il giudice nazionale ad intraprendere un esame empirico degli ordinamenti giuridici degli altri ventiquattro Stati membri al fine di maturare il convincimento psicologico che ognuno dei suoi omologhi confermerebbe la corretta applicazione della norma comunitaria.

50. Inoltre, la sentenza ha sottolineato le esigenze interpretative inerenti alla natura stessa del diritto comunitario, in quanto, da un lato, esso impiega termini e concetti autonomi, che non sempre coincidono con quelli corrispondenti degli ordinamento nazionali ( ), e, dall’altro, ogni disposizione di diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce dell’insieme delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalità, nonché del suo stadio di evoluzione ( ).

51. La sentenza CILFIT ha posto in evidenza anche il carattere multilinguistico del diritto comunitario, le cui disposizioni sono redatte in lingue diverse, attualmente venti, con espresso riconoscimento dell’autenticità di ciascuna versione ( ).

52. Riassumendo, il criterio proposto era già impraticabile al momento della sua formulazione, ma nella realtà del 2005 risulta del tutto irragionevole, in quanto non risponde allo scopo per cui è stato adottato in origine, ossia mitigare gli eccessi della teoria dell’«acte clair» in cui erano incorsi alcuni giudici di ultima istanza degli Stati membri.

53. Questa vera e propria impossibilità di utilizzare il metodo CILFIT aiuta a comprendere perché, nelle rare occasioni in cui esso è stato successivamente invocato, la Corte si sia limitata a rammentare tale giurisprudenza al giudice del rinvio, facendo riferimento al requisito che la corretta applicazione del diritto comunitario s’imponga con tale evidenza da «non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata» ( ). Curiosamente, si omette qualsiasi riferimento alla previa condizione che il giudice nazionale maturi il convincimento che i suoi omologhi di altri Stati membri e la stessa Corte interpretino la disposizione controversa esattamente allo stesso modo.

54. La stessa omissione, che non è dovuta a una dimenticanza, si riscontra nella «Nota informativa riguardante la proposizione di domande di pronuncia pregiudiziale da parte dei giudici nazionali», sia nella prima versione che in quella più recente ( ). Infatti, la prima non menzionava tale requisito e i nuovi orientamenti, ai punti 11-14, relativi al rinvio pregiudiziale di interpretazione, non contengono alcun riferimento ad esso.

55. Benché tali linee guida abbiano una finalità meramente informativa e siano prive di valenza normativa, pare anomalo che la Corte continui a considerare il requisito in questione con il medesimo rigore, pur non richiamandone esplicitamante i postulati nel fornire indicazioni ai giudici nazionali al fine di perfezionare il meccanismo di cooperazione pregiudiziale. Se al detto requisito si attribuisse effettivamente tanta importanza, conformemente alla sentenza CILFIT, sarebbe logico insistere nella sua analisi, a maggior ragione in documenti di questa natura.

56. Constato con piacere che altri avvocati generali condividono la mia posizione. In particolare, l’avvocato generale Jacobs, nelle conclusioni relative alla causa Wiener ( ), ha osservato che la sentenza CILFIT non può effettivamente imporre ai giudici nazionali di esaminare tutte le disposizioni comunitarie in ognuna delle lingue ufficiali dell’Unione, metodo che la stessa Corte, pur disponendo a tal fine di una migliore organizzazione, applica di rado. Al contrario, l’esistenza di molte versioni linguistiche costituisce un ulteriore motivo per non adottare un approccio eccessivamente letterale ai fini dell’interpretazione delle disposizioni comunitarie e per attribuire maggiore importanza al contesto e all’economia generale del Trattato, nonché al suo scopo e al suo obiettivo ( ).

57. Del pari, l’avvocato generale Tizzano, nelle conclusioni relative alla causa Lyckeskog ( ), ha osservato che la giurisprudenza in questione dev’essere interpretata nel senso che consiglia una particolare cautela al giudice nazionale prima di escludere qualsiasi ragionevole dubbio.

58. Alla luce di queste considerazioni, la Corte deve assumersi le proprie responsabilità e rettificare la giurisprudenza CILFIT o, quanto meno, temperarne il contenuto, per adattarlo alle esigenze dei tempi, dato che solo un’esegesi meno rigorosa della sentenza risponderebbe ai requisiti della cooperazione giudiziaria, tenuto conto del fatto che il grado di conoscenza del diritto comunitario dei giudici nazionali è aumentato in misura significativa rispetto al 1983. Dopo ventidue anni, è giunto il momento di rinnovare una giurisprudenza che ha svolto la propria funzione in una precisa fase storica della Comunità, ma risulta superata dall’evoluzione dell’ordinamento giuridico comunitario.

59. Anche il prevedibile aumento delle cause sottoposte alla Corte, al ritmo delle nuove adesioni, e la saturazione che conseguirebbe a un’applicazione rigorosa della giurisprudenza CILFIT militano a favore di formule devolutive delle competenze ai giudici nazionali. Infatti, la riorganizzazione della collaborazione giurisdizionale mediante un’adeguata interpretazione dell’art. 234 CE molto probabilmente contribuirebbe a limitare l’intervento dell’alta Corte comunitaria ai casi in cui venga sollevata una questione di interesse generale, il che andrebbe a vantaggio della sua stessa giurisprudenza ( ).

2. La giurisprudenza Foto-Frost

60. La Corte ha rimodellato la facoltà di deferire questioni pregiudiziali riconosciuta alle giurisdizioni nazionali menzionate all’art. 234, secondo comma, CE, attribuendole natura analoga a quella dell’obbligo che incombe ai giudici di ultima istanza. In tal senso, la sentenza Foto-Frost, cui ho fatto riferimento in precedenza, ha privato gli organi giurisdizionali le cui decisioni sono soggette ad impugnazione in forza del diritto nazionale del «potere di dichiarare invalidi gli atti delle Istituzioni comunitarie» ( ).

61. Non occorre ribadire i ben noti fondamenti di questa sentenza; è sufficiente ricordarli con un’elencazione sommaria.

62. Anzitutto, il rischio che le divergenze fra i giudici degli Stati membri sulla validità degli atti comunitari compromettano l’unità dell’ordinamento giuridico ed attentino alla fondamentale esigenza della certezza del diritto ( ); inoltre, la coerenza del sistema di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato, che ha affidato alla Corte di giustizia il controllo della legittimità nell’Unione europea ( ); infine, l’art. 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia colloca quest’organismo nella posizione migliore per pronunciarsi su tali atti, conferendo alle Istituzioni il diritto di difenderne la validità ( ) nei procedimenti radicati in Lussemburgo.

63. Occorre inoltre sottolineare che la sentenza Hoffmann-La Roche ( ), che ha preceduto la sentenza Foto-Frost, aveva dispensato i giudici nazionali dall’obbligo di sottoporre alla Corte una questione interpretativa o di validità sorta in un procedimento vertente su misure provvisorie, a condizione che le parti potessero dare inizio ad un giudizio di merito nel quale potessero essere riesaminate le questioni provvisoriamente risolte, che erano state oggetto del rinvio pregiudiziale ( ). Si noti che la sentenza Foto-Frost ammette questo caso quale unica eccezione all’obbligo di sollevare questioni di validità (punto 19), ma, a differenza delle conclusioni dell’avvocato generale Mancini ( ), non contiene alcun riferimento alla sentenza Hoffmann-La Roche.

64. A sua volta, la sentenza Zuckerfabrik ( ) ha riconosciuto ai giudici nazionali il potere di disporre la sospensione dell’esecuzione di un atto amministrativo nazionale adottato in applicazione di un regolamento comunitario. Indubbiamente, le condizioni cui è subordinata la sospensione dell’atto presuntivamente inefficace delimitano con precisione tale possibilità, in quanto impongono che il giudice nazionale nutra gravi riserve in ordine alla validità dell’atto in questione, ricorrano gli estremi dell’urgenza, sul richiedente incomba il rischio di subire un pregiudizio grave ed irreparabile e si tenga pienamente conto dell’interesse della Comunità ( ).

65. La giurisprudenza successiva ha ampliato ulteriormente la gamma delle situazioni in cui è consentito adottare misure provvisorie allorché viene effettuato un rinvio pregiudiziale. Infatti, secondo la sentenza Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e altri ( ), l’art. 249 CE non esclude che i giudici degli Stati membri concedano misure provvisorie per modificare o disciplinare le situazioni di diritto o i rapporti giuridici sui quali incide un provvedimento nazionale fondato su un regolamento comunitario la cui validità sia in corso di accertamento.

3. La causa principale nel contesto delle sentenze CILFIT e Foto-Frost

66. Date queste premesse, occorre accertare se il College van Beroep, dinanzi alla manifesta nullità dell’atto comunitario controverso, sia legittimato a dichiararne l’invalidità in virtù della teoria dell’«acte clair» elaborata nella sentenza CILFIT, anche se in virtù della sentenza Foto-Frost, è tenuto a sottoporre la questione di validità alla Corte di giustizia. Affinché possa ammettersi tale possibilità, auspicata da una parte della dottrina ( ), devono sussistere le condizioni indicate dalla giurisprudenza CILFIT e si deve evitare di minare le basi della sentenza Foto-Frost.

67. In linea di principio, si è dimostrato che il giudice del rinvio si trova dinanzi ad una norma di contenuto identico, inserita in un contesto temporale e materiale molto simile a quello di un’altra disposizione la cui inefficacia è stata dichiarata dalla sentenza Kloosterboer Rotterdam ( ), per cui, parafrasando la sentenza CILFIT, la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata. A prescindere dal fatto che si tratta di un atto comunitario formalmente distinto, si dovrebbe applicare la giurisprudenza Da Costa, in quanto anche la sentenza Kloosterboer Rotterdam è stata pronunciata nell’ambito di un procedimento ex art. 234 CE.

68. Pertanto non pare irragionevole sostenere che tra la questione della validità dell’art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1484/95, discussa nella causa Kloosterboer Rotterdam, e quella dell’art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1423/95, oggetto del presente rinvio pregiudiziale, ricorre una «identità materiale» nel senso indicato dalla giurisprudenza Da Costa ( ), per cui il giudice olandese non sarebbe obbligato a sottoporre la questione alla Corte.

69. Inoltre, questo cumulo di coincidenze tra le due cause rafforza la tesi secondo cui, in un contesto analogo, nessun giudice nazionale nutrirebbe dubbi circa la corretta applicazione del diritto comunitario, soprattutto perché la causa di nullità delle disposizioni nei due procedimenti, ossia il fatto che la Commissione abbia ecceduto i limiti del suo potere di esecuzione ( ), è la medesima.

70. Si verificherebbe quindi l’ultima delle situazioni previste nella sentenza CILFIT, in quanto la Corte avrebbe già dichiarato con una precedente pronuncia l’illegittimità di una disposizione identica a quella impugnata nel procedimento principale, il che soddisferebbe i criteri posti dalle interpretazioni più restrittive della teoria dell’«acte clair», quelli che escludono qualsiasi altra interpretazione ( ).

71. Nella controversia de qua, l’invalidità della norma comunitaria risponde ai parametri indicati nella sentenza CILFIT.

72. Tuttavia, tale circostanza non è sufficiente ad autorizzare il giudice olandese a dichiarare l’invalidità di tale norma senza il necessario rinvio pregiudiziale, dal momento che egli deve attenersi anche a quanto stabilito nella sentenza Foto-Frost.

73. In primo luogo, per quanto riguarda l’esigenza di garantire l’applicazione uniforme del diritto comunitario, l’invalidità dichiarata da un giudice nazionale in un caso quale quello ora in esame, in cui esiste un’analoga pronuncia della Corte, difficilmente comporterebbe un rischio di contraddizione atto a compromettere l’unità dell’ordinamento giuridico comunitario.

74. Ritengo che, date le particolarità della causa, senza dubbio infrequenti, l’illegittimità risulti talmente palese che nessun giudice di uno Stato membro giungerebbe ad una conclusione diversa. Inoltre, le circostanze della fattispecie riducono al minimo il pericolo di pronunce inconciliabili dei giudici nazionali, fino al punto di eliminarlo.

75. In secondo luogo, per quanto riguarda la coerenza del sistema di tutela giurisdizionale istituito del Trattato, dai punti 16 e 17 della sentenza Foto-Frost emerge che la Corte si è attribuita la competenza esclusiva ad annullare gli atti delle Istituzioni comunitarie, per cui i poteri conferitile dall’art. 230 CE vanno integrati con quello di dichiarare l’invalidità di tali atti quando questa viene dedotta dinanzi ad un giudice nazionale. Pertanto sembra indiscutibile che nel momento storico del 1987 la Corte non volesse condividere tale prerogativa con i giudici nazionali, nonostante il tenore dell’art. 234 CE, che espressamente affidava loro tale compito e riservava l’obbligo di fare ricorso al rinvio pregiudiziale ai giudici di ultima istanza, al cui livello si concentra il vero rischio di divergenze nell’applicazione del diritto dell’Unione.

76. Per altro verso, la giurisprudenza precedente alla sentenza Foto-Frost aveva sancito la presunzione di legittimità di ogni atto comunitario fino all’annullamento da parte della Corte ( ), per cui la manifesta illegittimità di un atto presuppone una previa decisione in tal senso della Corte di giustizia ( ).

77. In terzo luogo, va criticata l’idea che la Corte si trovi in una posizione privilegiata per pronunciarsi sulla legittimità degli atti comunitari in ragione del fatto che l’art. 20 del suo Statuto consente alle Istituzioni comunitarie che hanno emanato gli atti contestati di intervenire dinanzi ad essa per difendere la validità di tali atti ( ), in quanto le normative processuali nazionali non frappongono alcun ostacolo alla comparizione dell’Istituzione interessata o alla sua citazione d’ufficio qualora sia in discussione la validità di uno dei suoi atti.

78. Peraltro, qualora la Corte riconoscesse al giudice nazionale il potere di dichiarare la nullità di un atto comunitario, sarebbe opportuno subordinare tale potere alla condizione che l’organo da cui emana l’atto abbia avuto la possibilità di partecipare al procedimento ( ).

79. Si ha la sensazione che la Corte si sia arrogata il potere esclusivo di annullare gli atti comunitari più per timore di aprire il vaso di Pandora delle questioni di validità che per il rischio inerente a cause come quella discussa dinanzi al College van Beroep, per cui occorre approfondire l’esame del sistema di cooperazione giudiziaria istituito dal Trattato al fine di orientare l’analisi della possibilità di riconoscere tale potere ai giudici nazionali.

4. Riflessioni sulla sentenza Foto-Frost in relazione al meccanismo di cooperazione giudiziaria di cui all’art. 234 CE

80. Il riesame della giurisprudenza Foto-Frost ha determinato l’assegnazione della presente causa alla Grande Sezione; l’importanza della soluzione da fornire richiederebbe che il procedimento fosse completato da una fase orale in cui trattare in maniera più approfondita la questione sollevata, con una maggiore partecipazione degli Stati membri e delle Istituzioni comunitarie, che arricchirebbe il dibattito, orientandolo verso una dimensione discorsiva ( ), imprescindibile per analizzare la ripartizione delle competenze giurisdizionali in seno all’Unione tra la Corte di giustizia e i giudici nazionali ( ). Qualora si modificasse in tal senso il disegno processuale progettato, si compirebbe un progresso verso il miglioramento dell’analisi proposta, alla ricerca di una soluzione equilibrata, orientata al dialogo multiplo e pluralistico inerente alla realtà comunitaria, che produrrebbe un clima di fiducia nella cooperazione giudiziaria istituita dall’art. 234 CE. Inoltre, al minimo sospetto di eccessi, la Corte potrebbe sempre riavocare a sé la responsabilità ceduta al giudice nazionale, come accadde a Sisifo, il quale, dopo essere stato restituito alla vita, tornò nell’Ade per mano di Hermes ( ). La Corte non ha adottato tale interpretazione e forse mancano gli elementi atti a giustificare il ribaltamento della sua giurisprudenza, ma si potrebbe in ogni caso disporre l’apertura della fase orale.

81. Occorre anzitutto sottolineare che la Corte, nella sentenza Foto-Frost, si è appropriata di un potere senza che ciò trovasse alcun fondamento nella lettera dell’art. 234 CE ( ), istituendo l’obbligo di effettuare un rinvio pregiudiziale in casi rispetto ai quali gli autori del Trattato avevano previsto una semplice facoltà ( ), e attribuendosi la competenza esclusiva a sindacare l’efficacia degli atti comunitari a spese dei giudici nazionali ( ). Prima o poi le acque torneranno al loro alveo naturale e il giudice nazionale recupererà il ruolo di protagonista che è suo diritto condividere con la Corte di giustizia nell’ambito della cooperazione giudiziaria, abbandonando quello di semplice attore cui è stato relegato dall’ansia di tutela dell’organismo di Lussemburgo.

82. La presente causa può contribuire a riequilibrare le rispettive responsabilità, sempreché la Corte mostri la maturità sufficiente per estendere al rinvio in materia di validità la teoria dell’«acte clair» adottata dalla sentenza CILFIT relativamente al rinvio pregiudiziale di interpretazione.

83. D’altro canto, parte della dottrina ha voluto leggere tra le righe di tale sentenza, attribuendole un significato diverso da quello desumibile da un primo approccio al testo ( ).

84. In realtà, benché la sentenza CILFIT abbia adottato la menzionata teoria nell’ambito del rinvio di interpretazione, il dispositivo invita i giudici nazionali di ultima istanza a essere prudenti nell’approccio ai problemi derivanti dall’interpretazione o dall’applicazione del diritto comunitario ( ). In ogni caso, la teoria dell’«acte clair», date le rigorose condizioni cui è subordinata la sua applicazione, è caratterizzata da parametri astratti che la confinano nel mondo del simbolismo teorico ( ).

85. Non vi sono neanche motivi per escludere a priori la tesi, prospettata prima che fossero pronunciate le sentenze CILFIT e Foto-Frost, dell’esistenza di atti manifestamente illegittimi che ( ), per tale loro caratteristica, sarebbero considerati nulli o inapplicabili dal giudice nazionale senza il pertinente rinvio, soprattutto in circostanze quali quelle del caso ora in esame.

86. La devoluzione delle competenze ai giudici nazionali, conformemente alla lettera e allo spirito del Trattato, anche se limitata ai casi di questo tipo, vale a dire il riconoscimento di una teoria dell’atto manifestamente nullo nell’ambito del rinvio di validità, favorirebbe il dialogo tra organi giudiziari basato sul mutuo rispetto delle loro prerogative ( ).

87. Inoltre, la sentenza Foto-Frost, per giustificare l’attribuzione in via esclusiva alla Corte della competenza a dichiarare l’invalidità degli atti comunitari, utilizza, al punto 17, l’argomento secondo cui l’art. 230 CE le attribuisce la medesima competenza esclusiva in relazione ai ricorsi d’annullamento. Tuttavia, il potere esclusivo della Corte di conoscere di tali ricorsi è stato giustamente criticato, dal momento che esso non è desumibile dalla lettera di tale disposizione ( ). A rigor di logica, se si interpretasse l’art. 234 CE nel senso che consente ai giudici nazionali di dichiarare l’invalidità di tali atti, non occorrerebbe fare riferimento, nell’art. 230 CE, all’esclusività di tale competenza del giudice comunitario.

88. D’altro canto, il mantenimento incondizionato dell’obbligo di effettuare il rinvio pregiudiziale nell’ambito della controversia concernente l’impresa Gaston Schul, nonostante la norma sia manifestamente nulla, denota un eccessivo rigore formalistico che mal si concilia con il principio della buona amministrazione della giustizia. In tale contesto assumono rilevanza le osservazioni del College van Beroep relative all’economia processuale.

89. Non si può sottoporre il giudice nazionale ad un tormento tanto inutile quanto quello di Sisifo. Albert Camus ha scritto forse le riflessioni più lucide su questo personaggio, affermando che Sisifo «è l’eroe assurdo» ( ), in quanto non esiste castigo più terribile del lavoro inutile e senza speranza; tuttavia, alla fine della sua opera, Camus giunge alla convinzione che «egli è superiore al proprio destino. È più forte del suo macigno» ( ) e lo salva per la sua consapevolezza ( ). «La perspicacia, che doveva costituire il suo tormento, consuma, nello stesso istante, la sua vittoria» ( ).

90. Infine, si deve constatare che, a differenza di quanto accaduto in altri casi di iniziative giurisprudenziali, che sono state progressivamente incorporate nel testo dei Trattati, la sentenza Foto-Frost non è stata accolta dal legislatore comunitario, in quanto egli ha lasciato passare varie occasioni, in particolare il Trattato di Maastricht, quello di Amsterdam, quello di Nizza e il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, senza accogliere tale contributo della Corte di giustizia nel contenuto delle norme preminenti dell’Unione. Tale silenzio è oltremodo eloquente e induce a riflettere sulla mancata accettazione di questo monopolio creato in maniera così artificiosa.

91. Alla luce di quanto precede, ritengo che la soluzione della prima questione sollevata dal giudice olandese debba riconoscere ai giudici degli Stati membri, nelle circostanze del caso di specie, il potere di disapplicare l’atto comunitario di cui si contesta la validità. Il mio convincimento che la soluzione proposta non comporti alcun rischio per l’unità del diritto comunitario si fonda in ultima analisi sul fatto che i giudici nazionali, senza alcun dubbio, faranno uso della loro «arte della prudenza» ( ), optando sempre per il ricorso al rinvio pregiudiziale.

VI – Conclusione

92. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di risolvere nei termini seguenti le questioni sottopostele dal College van Beroep:

«1) Una giurisdizione, quale definita all’art. 234, terzo comma, CE, non è tenuta, in forza di tale disposizione, ad effettuare un rinvio pregiudiziale vertente sulla validità di un atto delle Istituzioni, ma può disapplicare quest’ultimo qualora la Corte di giustizia abbia già dichiarato l’invalidità di un altro atto equivalente e l’atto controverso sia viziato dalla medesima causa di nullità.

2) L’art. 4, n. 1 e 2, del regolamento (CE) della Commissione 23 giugno 1995, n. 1423, che stabilisce le modalità di applicazione per l’importazione dei prodotti del settore dello zucchero diversi dai melassi, è invalido nella parte in cui dispone che il dazio addizionale da esso contemplato va calcolato in base al prezzo rappresentativo».