CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 31 ottobre 2019 ( 1 )

Causa C‑234/18

Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo

contro

BP,

AB,

PB,

ТRAST B ООD,

AGRO IN 2001 EOOD,

ACCAUNT SERVICE 2009 EOOD,

INVEST MANAGEMENT OOD,

ESTEYD OOD,

BROMAK OOD,

BROMAK FINANCE EAD,

Viva Telecom Bulgaria EAD,

BULGARIAN TELECOMMUNICATIONS COMPANY EAD,

HEDZH INVESTMANT BULGARIA AD,

КЕМIRA OOD,

Dunarit AD,

TEHNOLOGICHEN TSENTAR-INSTITUT PO MIKROELEKTRONIKA AD,

ЕVROBILD 2003 EOOD,

ТЕCHNOTEL INVEST AD,

КЕN TREYD EAD,

КОNSULT AV EOOD,

Louvrier Investments Company 33 SA,

EFV International Financial Ventures Ltd,

InterV Investment SARL,

LIC Telecommunications SARL,

V Telecom Investment SCA,

V2 Investment SARL,

Empreno Ventures SARL,

con l’intervento di:

Corporate Commercial Bank, in liquidazione

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria)]

«Rinvio pregiudiziale – Cooperazione giudiziaria in materia penale – Direttiva 2014/42/UE – Decisione quadro 2005/212/GAI – Articoli 2 e 5 – Confisca – Presunzione di innocenza – Legislazione nazionale sulla confisca senza una precedente condanna penale»

1. Nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale del Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria), si chiede alla Corte di fornire indicazioni su come interpretare diverse disposizioni del diritto dell’Unione in materia di confisca dei proventi di reato, degli strumenti con cui sono commessi i reati (in prosieguo: gli «strumenti») ( 2 ) e dei beni. Il contesto è costituito da un procedimento di confisca in forza del diritto nazionale dinanzi ad un giudice civile, non collegato a una condanna penale e dalla questione della compatibilità di tale procedimento con il diritto dell’Unione. La risposta del giudice del rinvio richiede che la Corte esamini l’applicabilità ratione materiae e ratione temporis di due atti dell’Unione in materia di confisca, segnatamente la decisione quadro 2005/212/GAI e la direttiva 2014/42/UE, nonché il rapporto tra di essi.

Diritto dell’Unione

Trattato sull’Unione europea (TUE)

2. L’articolo 31, paragrafo 1, lettera c), del trattato sull’Unione europea, nella versione applicabile al momento dell’adozione della decisione quadro, prevede che l’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprenda la «garanzia della compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri, nella misura necessaria per migliorare la suddetta cooperazione». L’articolo 34, paragrafo 2, lettera b), conferisce al Consiglio, che delibera all’unanimità su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, la competenza ad adottare decisioni quadro «per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Le decisioni-quadro sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Esse non hanno efficacia diretta».

Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie

3. Il protocollo n. 36 disciplina la transizione dalle disposizioni istituzionali dei trattati applicabili prima dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona a quelle contenute in detto trattato ( 3 ). L’articolo 9 dispone che «[g]li effetti giuridici degli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione adottati in base al trattato sull’Unione europea prima dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona sono mantenuti finché tali atti non saranno stati abrogati, annullati o modificati in applicazione dei trattati (…)».

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

4. L’articolo 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») ( 4 ) sancisce che «[o]gni imputato è considerato innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente provata».

5. Ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, le disposizioni della Carta si applicano «alle istituzioni e agli organi dell’Unione (…) come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto [dell’Unione]».

Decisione quadro 2005/212/GAI

6. I considerando della decisione quadro 2005/212/GAI contengono le seguenti dichiarazioni. La motivazione fondamentale della criminalità organizzata transfrontaliera è il profitto economico. Un’efficace azione di prevenzione e lotta contro la criminalità organizzata deve pertanto concentrarsi sul rintracciamento, il congelamento, il sequestro e la confisca dei proventi di reato. Le differenze tra le legislazioni in materia degli Stati membri ostacolano tale azione ( 5 ). Pertanto, nelle conclusioni del Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998 ( 6 ) il Consiglio europeo sollecitava un potenziamento dell’azione di lotta dell’Unione europea alla criminalità organizzata internazionale conformemente a un piano d’azione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia ( 7 ). Tuttavia, gli strumenti esistenti in questo settore non hanno assicurato in misura sufficiente un’efficace cooperazione transfrontaliera in materia di confisca, in quanto vi sono ancora vari Stati membri che non possono confiscare i proventi di tutti i reati punibili con una pena privativa della libertà superiore a un anno ( 8 ). Quindi l’obiettivo della decisione quadro è assicurare che tutti gli Stati membri dispongano di norme efficaci che disciplinino la confisca dei proventi di reato, anche per quanto riguarda l’onere della prova relativamente all’origine dei beni detenuti da una persona condannata per un reato connesso con la criminalità organizzata ( 9 ).

7. L’articolo 1, terzo trattino, definisce «strumento» come «qualsiasi bene usato o destinato ad essere usato, in qualsiasi modo, in tutto o in parte, per commettere uno o più reati». Di seguito, il quarto trattino definisce la «confisca» come «una sanzione o misura, ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene».

8. L’articolo 2, paragrafo 1, recita: «Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per poter procedere alla confisca totale o parziale di strumenti o proventi di reati punibili con una pena privativa della libertà superiore ad un anno o di beni il cui valore corrisponda a tali proventi». L’articolo 2, paragrafo 2, prevede una deroga specifica in relazione ai «reati fiscali» (che non sono definiti): gli Stati membri «possono ricorrere a procedure diverse dalle procedure penali per privare l’autore del reato dei proventi che ne derivano».

9. Ai sensi dell’articolo 4: «Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie ad assicurare che le persone cui si applicano le disposizioni di cui agli articoli 2 e 3 dispongano di effettivi mezzi giuridici a tutela dei propri diritti».

10. L’articolo 5 stabilisce che la decisione quadro «lascia inalterato l’obbligo di rispettare i diritti e i principi fondamentali sanciti dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea, tra cui, in particolare, la presunzione di innocenza».

11. L’articolo 7 obbligava agli Stati membri ad adottare le misure necessarie per conformarsi alla decisione quadro entro il 15 marzo 2007.

Direttiva 2014/42

12. Il considerando 5 della direttiva 2014/42 enuncia che «[l]’adozione di norme minime ravvicinerà i regimi degli Stati membri in materia di congelamento e confisca dei beni, favorendo così la fiducia reciproca e un’efficace cooperazione transfrontaliera». Il considerando 9 indica che la direttiva è volta a «modificare e ad ampliare le disposizioni delle decisioni quadro 2001/500/GAI e 2005/212/GAI. È opportuno sostituire parzialmente dette decisioni quadro per gli Stati membri vincolati dalla presente direttiva» ( 10 ).

13. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, la direttiva «stabilisce norme minime relative al congelamento di beni, in vista di un’eventuale conseguente confisca, e alla confisca di beni in materia penale».

14. L’articolo 2, terzo comma, definisce «beni strumentali» in modo identico alla definizione [di «strumento»] di cui all’articolo 1, terzo trattino, della decisione quadro 2005/212/GAI. Il quarto comma definisce «confisca» come «la privazione definitiva di un bene ordinata da un’autorità giudiziaria in relazione a un reato».

15. L’articolo 3 stabilisce il campo di applicazione ratione materiae della direttiva ( 11 ). «La presente direttiva si applica ai reati contemplati: a) dalla convenzione sulla base dell’articolo K.3, paragrafo 2, lettera c), del trattato sull’Unione europea relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea (…); b) dalla decisione quadro 2000/383/GAI del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all’introduzione dell’euro; c) dalla decisione quadro 2001/413/GAI del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti; d) dalla decisione quadro 2001/500/GAI del Consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato; e) dalla decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, sulla lotta contro il terrorismo; f) dalla decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato; g) dalla decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25 ottobre 2004, riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti; h) dalla decisione quadro 2008/841/GAI del Consiglio, del 24 ottobre 2008, relativa alla lotta contro la criminalità organizzata; i) dalla direttiva 2011/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI; j) dalla direttiva 2011/93/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile, e che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI del Consiglio; k) dalla direttiva 2013/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 agosto 2013, relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione e che sostituisce la decisione quadro 2005/222/GAI del Consiglio; nonché da altri strumenti giuridici se questi ultimi prevedono specificamente che la presente direttiva si applichi ai reati in essi armonizzati».

16. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, «[g]li Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, di beni strumentali e proventi da reato, o di beni di valore corrispondente a detti beni strumentali o proventi, in base a una condanna penale definitiva, che può anche essere pronunciata a seguito di un procedimento in contumacia». L’articolo 4, paragrafo 2, stabilisce che «[q]ualora la confisca sulla base del paragrafo 1 non sia possibile, almeno nei casi in cui tale impossibilità risulti da malattia o da fuga dell’indagato o imputato, gli Stati membri adottano le misure necessarie per consentire la confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato laddove sia stato avviato un procedimento penale per un reato che può produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico e detto procedimento avrebbe potuto concludersi con una condanna penale se l’indagato o imputato avesse potuto essere processato».

17. L’articolo 5 riguarda la confisca estesa dei beni che appartengono a una persona condannata per un reato suscettibile di produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico, laddove l’autorità giudiziaria sia convinta che i beni in questione derivino da condotte criminose. Esso comprende un elenco non esaustivo di «reat[i]» ai quali «almeno» dovrebbe applicarsi.

18. L’articolo 6, paragrafo 1, prevede la confisca di proventi da reato o di altri beni di valore corrispondente a detti proventi che sono stati trasferiti da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti da un indagato o imputato, almeno se tali terzi sapevano o avrebbero dovuto sapere che il trasferimento o l’acquisizione dei beni aveva lo scopo di evitarne la confisca.

19. L’articolo 8, paragrafo 1, stabilisce che «[g]li Stati membri adottano le misure necessarie a garantire che, al fine di salvaguardare i propri diritti, le persone colpite dai provvedimenti previsti nella presente direttiva godano del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale».

20. L’articolo 12 fissa il termine di recepimento per conformarsi alla direttiva al 4 ottobre 2016.

21. L’articolo 14, paragrafo 1, stabilisce che «l’articolo 1, primi quattro trattini, e l’articolo 3 della decisione quadro 2005/212/GAI, sono sostituiti dalla presente direttiva per gli Stati membri vincolati da [essa], fatti salvi gli obblighi di tali Stati membri relativamente ai termini per il recepimento di tali decisioni quadro nel diritto nazionale». L’articolo 14, paragrafo 2, precisa che «[p]er gli Stati membri vincolati dalla presente direttiva, i riferimenti (…) alle disposizioni della decisione quadro 2001/500/GAI di cui al paragrafo 1 si intendono come riferimenti alla presente direttiva».

22. L’articolo 15 dispone che la direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale (29 aprile 2014) ( 12 ).

Diritto nazionale

Legge relativa alla confisca di beni acquisiti illecitamente

23. Nel 2012 in Bulgaria è stato adottato lo Zakon za otnemane v polza na darzhavata na nezakonno pridobito imushtestvo (legge relativa alla confisca di beni acquisiti illecitamente, in prosieguo: la «legge del 2012») in vigore il 19 novembre 2012. La suddetta legge è stata abrogata dallo Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobito imushtestvo (legge relativa alla lotta contro la corruzione e alla confisca di beni acquisiti illecitamente), pubblicato il 19 gennaio 2018. In forza dell’articolo 5, paragrafo 1, di quest’ultima legge, le indagini e i procedimenti avviati ai sensi della legge del 2012 devono essere conclusi conformemente alle disposizioni della legge da parte della Commissione per la lotta contro la corruzione e la confisca dei beni ottenuti illegalmente (in prosieguo: la «Commissione per la lotta alla corruzione»).

24. L’articolo 1, paragrafo 1, dichiara che l’obiettivo della legge è fornire una disciplina delle condizioni e dei procedimenti relativi alla confisca dei beni acquisiti illecitamente. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, qualora non sia possibile individuare una fonte legittima per l’acquisizione dei beni, i beni sono considerati illecitamente acquisiti.

25. L’articolo 5, paragrafo 1, istituisce la Commissione per la lotta alla corruzione quale autorità nazionale indipendente, specializzata e permanente.

26. L’articolo 2 stabilisce che «[i]l procedimento di cui alla presente legge si svolge indipendentemente dal procedimento penale a carico dell’indagato e/o le persone ad esso collegate».

27. Ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, la Commissione per la lotta alla corruzione avvia un procedimento quando ha ragionevoli motivi di sospettare che determinati beni siano stati acquisiti illegalmente. L’articolo 21, paragrafo 2, prevede l’esistenza di motivi ragionevoli quando, a seguito di un’indagine, risulti una differenza sostanziale in termini di beni detenuti dalle persone oggetto dell’indagine. L’articolo 22, paragrafo 1, stabilisce inoltre che «l’indagine di cui all’articolo 21, paragrafo 2, è avviata (…) nei casi in cui una persona è accusata di un reato di cui (…) agli articoli da 201 a 203 del codice penale».

28. L’articolo 66, paragrafi 1 e 2, riguarda i beni trasferiti a o controllati da persone giuridiche. Esso stabilisce che «sono soggetti a confisca i beni che l’indagato abbia trasferito ad una persona giuridica ovvero abbia conferito nel capitale di una persona giuridica a titolo di contributo in denaro o di altro contributo, nel caso in cui le persone che gestiscano o controllino la persona giuridica sapessero o avessero motivo di sospettare, in base alle circostanze, che la provenienza del bene fosse illecita» e «sono soggetti a confisca anche i beni acquisiti illecitamente di una persona giuridica controllata individualmente o congiuntamente dall’indagato oppure dalle persone ad esso collegate».

Codice penale

29. L’articolo 203, paragrafo 1, del Nakazatelen kodeks (codice penale) classifica l’appropriazione indebita di entità rilevante da parte di un funzionario come appropriazione indebita particolarmente grave, punibile con una pena privativa della libertà da 10 a 20 anni.

Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali

30. Il 28 luglio 2014 la Procura generale della Città di Sofia ha riferito alla Commissione per la lotta alla corruzione che il sig. BP era sottoposto ad indagine penale preliminare in quanto, dal dicembre 2011 al 19 giugno 2014, nella sua qualità di funzionario della società (presidente del consiglio di sorveglianza della Korporativna Targovska Banka AD), (in prosieguo: la «Banca»), (in concorso con altri) aveva istigato altri a sottrarre dalla Banca denaro altrui, loro consegnato o affidato a fini di custodia o gestione. L’importo complessivo ammontava a più di BGN 205 milioni (circa EUR 105 milioni). I fatti suggerivano pertanto che fosse stata commessa appropriazione indebita ai sensi dell’articolo 203, paragrafo 1, del codice penale.

31. Il 5 agosto 2014 la Commissione per la lotta alla corruzione ha avviato un’indagine, relativa al periodo dal 4 agosto 2004 al 4 agosto 2010, che ha accertato significative anomalie nel patrimonio personale del sig. BP. Nel corso dell’indagine la Commissione per la lotta alla corruzione ha effettuato un’analisi della situazione finanziaria e delle operazioni effettuate dalle società commerciali resistenti asseritamente collegate all’indagato o dallo stesso controllate. Ne risultava che una parte delle operazioni sarebbe stata effettuata con mezzi acquisiti illecitamente, un’altra parte delle operazioni non sarebbe stata realmente eseguita, ma sarebbe servita a mascherare i beni ovvero i mezzi di origine illecita, e che i fondi sarebbero derivati da prestiti non garantiti concessi dalla Banca, il che avrebbe quindi determinato l’insolvenza della Banca stessa.

32. Il 14 maggio 2015 la Commissione per la lotta alla corruzione avviava il procedimento dinanzi al giudice del rinvio per congelare i beni che si riteneva fossero stati ottenuti illegalmente da BP e da varie persone fisiche e giuridiche che si presumeva fossero associate o controllate da BP (in prosieguo: la «richiesta di congelamento»). Il 20 e 28 maggio 2015 il giudice del rinvio adottava misure per il congelamento dei beni di cui si chiedeva la confisca.

33. Il 22 marzo 2016 veniva avviato dinanzi al giudice del rinvio il presente procedimento relativo alla confisca dei beni asseritamente acquisiti illegalmente.

34. Nel 2017 veniva avviato dinanzi allo Spetsializiran nakazatelen sad (Tribunale penale specializzato, Bulgaria) il procedimento penale a carico di BP e altre persone, ancora in corso alla data della domanda di pronuncia pregiudiziale.

35. Il giudice del rinvio osserva che, ai sensi della normativa nazionale applicabile all’epoca dei fatti, il procedimento civile relativo alla confisca di beni come quello di cui è stato investito è esperito indipendentemente dal fatto che l’indagato sia stato condannato con sentenza definitiva. Esso esprime dubbi sulla compatibilità di tale legge con gli standard minimi della confisca di beni stabiliti dalla direttiva 2014/42, secondo cui sono soggetti a confisca i beni derivati da un reato per il quale l’autore sia stato condannato con sentenza definitiva.

36. Il giudice del rinvio chiede quindi una pronuncia pregiudiziale sulle seguenti questioni: «1) Se l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2014/42 (…), ai sensi del quale devono essere stabilite “norme minime relative al congelamento di beni, in vista di un’eventuale conseguente confisca”, debba essere interpretato nel senso che [esso] consent[e] agli Stati membri di adottare norme sulla confisca civile non fondata su una condanna. 2) Se dall’articolo 1, paragrafo 1, in considerazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/42 (…), risulti che solo l’avvio di un procedimento penale nei confronti della persona i cui beni [costituiscono] oggetto di confisca sia sufficiente per poter avviare e portare a termine un procedimento civile di confisca. 3) Se sia lecita un’interpretazione estensiva dei motivi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2014/42 (…), i quali consentono una confisca civile non fondata su una condanna penale. 4) Se l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/42 (…), debba essere interpretato nel senso che, in base alla sola divergenza tra il valore del patrimonio e i redditi legittimi della persona, [si può procedere] alla confisca di un diritto patrimoniale in quanto direttamente o indirettamente derivato da un reato, in assenza di una sentenza penale definitiva, la quale accerti il compimento del reato da parte dell’interessato. 5) Se la norma di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2014/42 (…), debba essere interpretata nel senso che essa disciplin[a] la confisca nei confronti di terzi quale misura complementare o alternativa rispetto alla confisca diretta ovvero quale misura complementare rispetto alla confisca estesa. 6) Se la norma di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2014/42 (…), debba essere interpretata nel senso che essa garantisc[e] l’applicazione della presunzione di innocenza e viet[a] la confisca non fondata su una condanna».

37. Sono state presentate osservazioni scritte dalla Commissione per la lotta alla corruzione; congiuntamente da BP, AB, PB, e dalla Trast B OOD; dalla Dunarit AD, dalla AGRO IN 2001 EOOD e dalla Banca; dai governi bulgaro, ceco e irlandese e dalla Commissione europea. In occasione dell’udienza del 5 giugno 2019 hanno svolto osservazioni orali la Commissione per la lotta alla corruzione, BP, AB, PB e la Trast B OOD, la Dunarit AD, la Banca, i governi bulgaro e irlandese e la Commissione europea.

Analisi

38. Questa causa presenta alcune particolarità che richiedono alla Corte di discostarsi dalle questioni ad essa effettivamente sottoposte per fornire al giudice del rinvio un utile orientamento sulle questioni sollevate.

39. Le questioni sollevate partono dal semplice presupposto che la direttiva 2014/42 sia applicabile al caso di specie. Tuttavia, mi sembra che sia necessaria un’ulteriore analisi per stabilire il diritto comunitario applicabile ratione temporis e ratione materiae. Occorre inoltre esaminare il rapporto tra le disposizioni della suddetta direttiva e quelle della decisione quadro 2005/212/GAI.

40. Dopo aver esaminato tali tematiche, mi soffermerò sul merito delle questioni sollevate e mi concentrerò (come richiesto dalla Corte) sull’interpretazione degli articoli 2 e 5 della decisione quadro 2005/212/GAI.

Diritto dell’Unione applicabile ratione materiae

41. Spetta al giudice nazionale determinare l’esatta natura dei reati notificati dalla Procura generale di Sofia alla Commissione per la lotta alla corruzione, che sono all’origine del presente procedimento. Detto questo, mi sembra che la fattispecie dell’appropriazione indebita, così come descritta nell’ordinanza di rinvio, non sia uno dei reati che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti elencati nell’articolo 3 della direttiva 2014/42. Ne consegue, come sostenuto dai governi bulgaro e ceco, che l’oggetto del procedimento nazionale non rientra nell’ambito di applicazione materiale della direttiva 2014/42.

42. Per contro, la decisione quadro 2005/212/GAI si applica alla confisca degli strumenti e dei proventi di reati punibili con una pena privativa della libertà personale superiore a un anno. Ne consegue che reati come quelli del caso di specie, punibili con una pena privativa della libertà personale da 10 a 20 anni, rientrano nell’ambito di applicazione della decisione quadro. Tale conclusione non pregiudica la configurabilità o meno del procedimento di cui trattasi come «confisca» ai sensi dell’articolo 1, quarto trattino, di detta decisione quadro.

Diritto dell’Unione applicabile ratione temporis

43. Nel caso di specie vi sono due procedimenti nazionali paralleli. Da un lato, il procedimento penale per appropriazione indebita di fondi avviato nel 2017 dinanzi al Tribunale penale specializzato che era pendente alla data della domanda di pronuncia pregiudiziale. Dall’altro, è in corso il procedimento, classificato in base al diritto nazionale come procedimento civile, iniziato con la richiesta di congelamento del 14 maggio 2015 e il conseguente congelamento dei beni ritenuti illecitamente acquisiti disposto dal giudice del rinvio il 20 e 28 maggio 2015. Questo procedimento è proseguito con le richieste di confisca dei beni avanzate dalla Commissione per la lotta alla corruzione il 22 marzo 2016 ed è tuttora in corso.

44. Spetta al giudice del rinvio verificare quali siano le date rilevanti, ma mi sembra che il termine per il recepimento della direttiva 2014/42 sia scaduto il 4 ottobre 2016. Nell’ambito del presente procedimento, tale direttiva è pertinente ratione temporis? Anche ove la direttiva non si applicasse ratione materiae, la questione è importante, perché essa sostituisce talune disposizioni della decisione quadro.

45. Per giurisprudenza costante una direttiva può produrre direttamente effetti solo dopo la scadenza del termine fissato per il suo recepimento nell’ordinamento giuridico degli Stati membri ( 13 ). Pertanto, la direttiva 2014/42 non può essere invocata dinanzi ai giudici nazionali per un procedimento avviato il 22 marzo 2016, prima della scadenza del termine previsto per la sua attuazione. In pendenza di tale termine, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi dall’adottare disposizioni che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva stessa ( 14 ).

46. Ne consegue che lo strumento dell’Unione pertinente per la confisca dei proventi di reato applicabile all’epoca dei fatti è la decisione quadro 2005/212/GAI.

Decisione quadro 2005/212/GAI dopo l’entrata in vigore della direttiva 2014/42

47. Come previsto dall’articolo 9, paragrafo 1, del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie, la direttiva 2014/42 ha modificato la decisione quadro 2005/212/GAI dalla data di entrata in vigore della direttiva (20 giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del 29 aprile 2014).

48. Il campo di applicazione della direttiva è limitato agli ambiti di criminalità elencati all’articolo 83, paragrafo 1, TFUE. Ciò implica che le vigenti disposizioni dell’Unione sulla confisca restano in vigore per mantenere un certo grado di armonizzazione per quanto riguarda le attività criminali che esulano dal campo di applicazione della direttiva 2014/42. Pertanto, gli articoli 2, 4 e 5 della decisione quadro 2005/212/GAI restano in vigore ( 15 ).

49. In particolare, l’articolo 14, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2014/42 stabilisce che la direttiva sostituisce l’articolo 1, primi quattro trattini, e l’articolo 3 della decisione quadro 2005/212/GAI per gli Stati membri che essa vincola e che i riferimenti agli articoli della decisione quadro sostituiti «si intendono come riferimenti alla presente direttiva».

50. Si pone quindi la questione se tali disposizioni debbano essere interpretate come facenti parte della direttiva o della decisione quadro.

51. A mio avviso, poiché tali disposizioni derivano dalla direttiva, sono gli obiettivi e l’impianto della direttiva a doverne orientare l’interpretazione piuttosto che quelli della decisione quadro. Ciò è conforme alla chiara formulazione dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva. Ciò rispetta inoltre la necessità di un’interpretazione uniforme del diritto dell’Unione: le stesse disposizioni non possono essere interpretate in modo diverso a seconda che siano lette nell’ambito della direttiva o della decisione quadro.

52. A meno che non venga «abrogata, annullata o modificata» ai sensi dell’articolo 9 del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie, una decisione quadro mantiene la sua natura giuridica. Quando una disposizione individuale viene modificata (o, nel caso di specie, sostituita) da una direttiva, è modificata unicamente la singola natura giuridica di quella disposizione. La modifica di una singola disposizione non può tuttavia alterare la natura giuridica dell’intero atto giuridico in cui la disposizione è contenuta. Piuttosto, ciò che avviene nel caso di specie è che la decisione quadro di origine diventa uno atto giuridico misto contenente elementi tanto della decisione quadro che della direttiva ( 16 ).

53. La particolarità della presente causa è che il procedimento nazionale di confisca è iniziato dopo l’entrata in vigore della direttiva (e quindi dopo la modifica del testo della decisione quadro), ma prima della scadenza del termine previsto per la sua trasposizione nell’ordinamento giuridico nazionale.

54. Le disposizioni della direttiva che hanno sostituito l’articolo 1, primi quattro trattini, e l’articolo 3 della decisione quadro 2005/212/GAI non possono pertanto essere fatte valere dinanzi ai giudici nazionali prima del 4 ottobre 2016. Pertanto, ai fini della presente causa, la decisione quadro resta applicabile nella sua forma non modificata. Tuttavia, in pendenza del termine previsto per la trasposizione nell’ordinamento giuridico nazionale, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi dall’adottare misure che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalle disposizioni della direttiva che modificano la decisione quadro ( 17 ). A tal riguardo, ricordo che rimane di fondamentale importanza la giurisprudenza Pupino, che impone ai giudici nazionali di interpretare il diritto nazionale per quanto possibile alla luce della lettera e dello scopo delle decisioni quadro al fine di conseguire il risultato perseguito ( 18 ).

Problemi sollevati dalle questioni pregiudiziali

55. Con le questioni dalla prima alla quarta, il giudice del rinvio chiede una pronuncia sulla compatibilità con diverse disposizioni della direttiva 2014/42 di un procedimento nazionale di confisca, come quello di cui trattasi nel caso di specie (instaurato a seguito dell’avvio di un procedimento penale, ma in cui la confisca avviene senza che vi sia stata una condanna).

56. Con la sesta questione il giudice del rinvio solleva dubbi in merito all’applicazione della presunzione di innocenza, in quanto l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2014/42 osta a una confisca non fondata su una condanna penale.

57. Esaminerò le questioni sollevate dal giudice del rinvio alla luce del diritto dell’Unione applicabile ratione materiae e ratione temporis, vale a dire la decisione quadro 2005/212/GAI, e in particolare gli articoli 2 e 5 (come richiesto dalla Corte). Non affronterò la quinta questione del giudice del rinvio, poiché essa è pertinente solo nell’ambito dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2014/42, che non è applicabile nel caso di specie.

Confisca ai sensi della decisione quadro 2005/212/GAI

58. L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione quadro 2005/212/GAI introduce l’obbligo per gli Stati membri di adottare le misure necessarie per consentire la confisca degli strumenti e dei proventi di reati punibili con una pena privativa della libertà superiore a un anno. La confisca è definita all’articolo 1, quarto trattino, della decisione quadro come «una sanzione o misura, ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene» ( 19 ).

59. È possibile interpretare tali disposizioni della decisione quadro 2005/212/GAI, prima che la sua modifica ad opera della direttiva 2014/42 divenisse pienamente efficace, nel senso che esse ostano alla possibilità per gli Stati membri di attuare un regime di confisca come quello del caso di specie, in cui la confisca non dipende da una condanna penale definitiva?

60. A mio parere, la risposta è «no».

61. La base giuridica della decisione quadro 2005/212/GAI è il titolo VI del trattato sull’Unione europea, sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, in particolare gli articoli 29, 31, paragrafo 1, lettera c) e 34, paragrafo 2, lettera b). Pertanto, la decisione quadro ha lo scopo di garantire la compatibilità delle norme applicabili agli Stati membri, nella misura necessaria a migliorare la cooperazione giudiziaria in materia penale, mediante il ravvicinamento delle loro disposizioni legislative e regolamentari e assicurare che tutti gli Stati membri dispongano di norme efficaci che disciplinino la confisca dei proventi di reato ( 20 ). La decisione quadro 2005/212/GAI è collegata all’adozione della decisione quadro 2006/783/GAI relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni di confisca, il cui obiettivo è stabilire le norme secondo le quali uno Stato membro riconosce ed esegue nel suo territorio una decisione di confisca emessa da un’autorità giudiziaria competente in materia penale di un altro Stato membro ( 21 ).

62. La nota esplicativa sull’iniziativa del Regno di Danimarca relativa ad un progetto di decisione quadro relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato presenta la proposta di decisione quadro come uno «strumento orizzontale» in grado di determinare in maniera chiara quali obblighi sono imposti agli Stati membri in materia di confisca ( 22 ).

63. Dalla base giuridica, dalle finalità della decisione quadro e dal contesto in cui essa è stata adottata risulta che si tratta di uno strumento i) relativo esclusivamente all’ambito penale; ii) volto a garantire la compatibilità delle legislazioni degli Stati membri nella misura necessaria alla loro cooperazione, iii) che introduce per gli Stati membri l’obbligo di adottare le misure necessarie per confiscare gli strumenti e i proventi di reato; e iv) che ravvicina le legislazioni degli Stati membri nelle materie in questione, al fine di facilitare il reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca. Il concetto è quello del ravvicinamento minimo delle legislazioni («nella misura necessaria per la cooperazione»).

64. Ai sensi della decisione quadro 2005/212/GAI, gli strumenti e i proventi di reati sono soggetti a confisca (articolo 2, paragrafo 1) disposta da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento «per uno o più reati» (articolo 1, quarto trattino). Tale definizione corrisponde a quella di cui all’articolo 1, lettera d), della convenzione del Consiglio d’Europa dell’8 novembre 1990 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato ( 23 ). In questa sede è utile ricordare che il campo di applicazione di tale convenzione è limitato all’attività criminale o ad atti connessi all’attività criminale ( 24 ). La base giuridica, il contesto e la formulazione della decisione quadro indicano che essa dovrebbe essere considerata in modo analogo.

65. Per procedimento penale si intende un procedimento avviato quando la persona è messa a conoscenza del fatto di essere indagata o imputata per un reato e continua fino alla decisione definitiva che accerti se abbia commesso il reato, inclusi, se del caso, l’irrogazione della pena e l’esaurimento delle istanze in corso ( 25 ).

66. È evidente che il procedimento in questione dinanzi al giudice nazionale non costituisce un «procedimento penale». Sulla base della documentazione sottoposta alla Corte, sono giunta alla conclusione che non si tratta neanche di un procedimento «per uno o più reati» ai sensi dell’articolo 1, quarto trattino, della decisione quadro.

67. Sebbene si tratti di questioni che spetta al giudice nazionale verificare, tale procedimento è stato descritto dinanzi alla Corte come procedimento di diritto civile (coesistente con un sistema di confisca di diritto penale). Ha un solo punto di contatto con il procedimento penale: è avviato da un’autorità nazionale indipendente quando essa riceve informazioni su persone accusate di un determinato reato. Una volta avviato, il procedimento civile si svolge indipendentemente dal procedimento penale avviato nei confronti delle persone indagate (v. articolo 2 della legge del 2012). Il procedimento civile si concentra sui beni (non sulle persone indagate). Sono esaminate l’origine e le modalità di acquisizione dei beni al fine di determinare se essi debbano essere congelati e/o, a tempo debito, confiscati. La confisca non è connessa all’esito del procedimento penale. Essa non è collegata al fatto che il reato a carico delle persone indagate venga dimostrato.

68. Concordo pertanto con le osservazioni presentate dalla Commissione in udienza, secondo cui tale sistema di confisca esula dal campo di applicazione della decisione quadro. Giungo alla stessa conclusione sulla base del testo dell’articolo 1, quarto trattino, della decisione quadro modificata dalla direttiva 2014/42. Mentre la nozione di «confisca» è stata modificata ( 26 ), la formula cruciale «in relazione a un reato» è rimasta invariata.

69. Non credo che tale conclusione sia influenzata dal fatto che l’articolo 2, paragrafo 2, della decisione quadro prevede che gli Stati membri possono utilizzare procedure diverse dalle procedure penali per privare l’autore di reati fiscali dei proventi del reato ( 27 ). La formulazione di tale disposizione mantiene un chiaro legame con il procedimento penale («autore del reato» e «proventi che ne derivano»). Essa non può essere interpretata come un’estensione del campo di applicazione della decisione quadro alla confisca non connessa al procedimento penale.

70. Per ragioni di completezza, aggiungo solo che, qualora il procedimento principale sia considerato collegato ad un procedimento penale, e quindi rientrante nell’ambito di applicazione della decisione quadro, non vi è nulla in tale decisione quadro (diverso dalla direttiva 2014/42) che subordini la confisca ad una condanna penale definitiva. Il quarto trattino dell’articolo 1 definisce la «confisca» come «una sanzione o misura, ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene». La decisione quadro tace sull’esito del procedimento penale. È del tutto vero che la confisca nell’ambito della direttiva è disposta «in base a una condanna penale definitiva» (articolo 4, paragrafo 1) ( 28 ). Tuttavia, quell’articolo non è tra quelli che hanno sostituito gli articoli della decisione quadro.

71. Concludo pertanto che la decisione quadro 2005/212/GAI non osta a un procedimento di confisca quale quello pendente dinanzi al giudice nazionale, nei casi in cui tale procedimento non è «in relazione a un reato» e il suo esito non dipende da una condanna penale.

La presunzione di innocenza

72. L’articolo 5 della decisione quadro 2005/212/GAI ribadisce l’obbligo di rispettare la presunzione di innocenza. La presunzione di innocenza è sancita dall’articolo 48, paragrafo 1, della Carta.

73. Da una giurisprudenza consolidata risulta infatti che i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione devono applicarsi in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, ma non al di fuori di esse ( 29 ).

74. Per le ragioni che ho esposto in precedenza, un procedimento di confisca come quello pendente dinanzi al giudice del rinvio non può essere considerato «in relazione a un reato» rientrante nell’ambito di applicazione della decisione quadro. L’articolo 5 della decisione quadro e l’articolo 48, paragrafo 1, della Carta sono pertanto inapplicabili nel caso di specie.

Conclusioni

75. Alla luce di tutte le considerazioni sin qui svolte, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria) come segue: «La decisione quadro 2005/212/GAI del 24 febbraio 2005, relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato, non osta a un procedimento di confisca quale quello pendente dinanzi al giudice nazionale, nei casi in cui tale procedimento non è “in relazione a un reato” e il suo esito non dipende da una condanna penale».

( 1 ) Lingua originale: l’inglese

( 2 ) Questo curioso termine è definito all’articolo 1, terzo trattino, della decisione quadro 2005/212/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato [GU 2005, L 68, pag. 49 (in prosieguo: la «decisione quadro 2005/212/GAI» o la «decisione quadro»)] e all’articolo 2, terzo comma, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, 2014/42/UE (GU 2014, L 127, pag. 39), come modificata dalla rettifica della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, 2014/42/UE, relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea (GU 2014, L 138, pag. 114) (v. infra, paragrafi 7 e 14).

( 3 ) V. il primo considerando del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie del TFUE.

( 4 ) GU 2007, C 303, pag. 1.

( 5 ) Considerando 1.

( 6 ) V. Piano d’azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia — Testo adottato dal Consiglio Giustizia e Affari interni del 3 dicembre 1998 (GU 1999, C 19, pag. 1).

( 7 ) Considerando 2.

( 8 ) Considerando 9.

( 9 ) Considerando 10.

( 10 ) Il Regno Unito e la Danimarca non hanno partecipato all’adozione della direttiva 2014/42 e non erano da essa vincolati né erano soggetti alla sua applicazione. V., rispettivamente, i considerando 43 e 44 di tale direttiva.

( 11 ) Per motivi di leggibilità ho omesso la lunga sequenza di riferimenti alla GU che accompagna il presente elenco — essi sono rinvenibili nella stessa direttiva 2014/42.

( 12 ) Il 29 aprile 2014 è la data della pubblicazione «originale» della direttiva nella Gazzetta ufficiale, seguita da una rettifica (v. nota 2) e da una versione consolidata del 19 maggio 2014.

( 13 ) V. sentenza del 17 gennaio 2008, Velasco Navarro, C‑246/06, EU:C:2008:19, punto 25 e giurisprudenza ivi citata.

( 14 ) V., tra l’altro, sentenza del 18 dicembre 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, punto 45.

( 15 ) Questa è infatti la posizione espressa al punto 2.3 della relazione della Commissione europea sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea, COM(2012) 85 def.

( 16 ) Il punto di vista che ho qui esposto corrisponde a uno dei due possibili modi di interpretare le decisioni quadro esaminati da Satzger, H., «Legal effects of directives amending or repealing Pre-Lisbon framework decisions», New Journal of European Criminal Law, volume 6 (2015), numero 4, pagg. da 528 a 537. Il secondo modo possibile, respinto dall’autore, è quello di accettare che quando le decisioni quadro sono «toccate» da una direttiva di modifica si trasformano in direttive (un equivalente legislativo del tocco d’oro di Mida). Se si accettasse questa idea, gli atti giuridici che non sono stati adottati con le garanzie che si applicano alle direttive (penso in particolare al ruolo del Parlamento europeo nell’una e nell’altra procedura) acquisirebbero automaticamente gli effetti giuridici delle direttive. Respingo pertanto l’opinione sostenuta da F. Zeder secondo cui gli articoli 9 e 10, paragrafo 2, del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie lette in combinato disposto possono essere intesi solo nel senso che «any amendment of any provision of an act means “lisbonising” the act in its totality (qualsiasi modifica di una disposizione di un atto comporta la “lisbonizzazione” dell’atto nella sua totalità)» (traduzione libera) (v. Zeder, F. «Typology of pre-Lisbon acts and their legal effects according to Protocol No 36», New Journal of European Criminal Law, volume 6 (2015), numero 4, pag. 487.

( 17 ) V. supra, paragrafo 45 e nota 13.

( 18 ) Sentenza del 16 giugno 2005, Pupino, C‑105/03, EU:C:2005:386, paragrafo 43. V. anche Lenaerts, K., «The contribution of the European Court of Justice to the area of freedom, security and justice», International and comparative law quarterly, vol. 59, n. 2, 2010, pagg. da 255 a 301 e 271.

( 19 ) La definizione di confisca di cui all’articolo 2, quarto comma, della direttiva 2014/42 come «la privazione definitiva di un bene ordinata da un’autorità giudiziaria in relazione a un reato» è leggermente diversa. Tale definizione sostituisce quella della decisione quadro, come spiegato supra ai paragrafi 49 e 54.

( 20 ) V. articolo 31, paragrafo 1, lettera c), del trattato sull’Unione europea e considerando 10 della decisione quadro.

( 21 ) Decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006, GU 2006, L 328, pag 59. V. considerando 10 della decisione quadro 2005/212/GAI.

( 22 ) Comunicazione del Regno di Danimarca, documento del Consiglio n. 9956/02 ADD 1 (in prosieguo: la «nota esplicativa sull’iniziativa danese»).

( 23 ) Si veda la nota esplicativa sull’iniziativa danese, pag. 5. In questa sede osservo che l’articolo 3 della decisione quadro del Consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato (GU 2001, L 182, pag. 1) rinvia a tale convenzione per la definizione del termine «confisca» nel suo contesto.

( 24 ) V. relazione esplicativa alla Convenzione del Consiglio d’Europa dell’8 novembre 1990 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca, pagg. 6 e 7.

( 25 ) V. a tal fine, ma in relazione all’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2010/64/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, sul diritto all’interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali (GU 2010, L 280, pag. 1), la sentenza del 9 giugno 2016, Balogh, C‑25/15, EU:C:2016:423, punto 36.

( 26 ) V. supra, paragrafo 14.

( 27 ) V. supra, paragrafo 8.

( 28 ) V. supra, paragrafo 16.

( 29 ) Nella sentenza del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punto 21, la Corte ha dichiarato che «[l]’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta» (il corsivo è mio). V. anche sentenza del 16 maggio 2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, punto 49.