Conclusioni dell'avvocato generale Fennelly del 6 aprile 2000. - Procedimento penale a carico di Roelof Donkersteeg. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Hoge Raad - Paesi Bassi. - Direttiva 83/189/CEE - Norme e regolamentazioni tecniche - Obbligo di comunicazione - Impianti di disinfezione delle calzature nelle aziende agricole - Vaccinazione dei suini. - Causa C-37/99.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-10223



Conclusioni dell avvocato generale

1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale dello Hoge Raad dei Paesi Bassi riguarda la nozione di «regola tecnica» di cui alla direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche , e l'interpretazione della deroga prevista dall'art. 10 della direttiva medesima relativa alle misure adottate per adempiere ad obblighi derivanti da direttive e da regolamenti comunitari.

I - Fatti e contesto procedurale

2. Il ricorrente, allevatore di suini nei Paesi Bassi, è stato condannato in primo grado per una serie di reati, commessi il 22 marzo 1995 o prima, in applicazione di disposizioni nazionali disciplinanti attività agricole. Le due disposizioni nazionali di cui si tratta nel presente procedimento sono l'art. 2, n. 1, del Verordening Minimumeisen Varkenshouderij 1993 (decreto del 1993 sui requisiti minimi per la suinicoltura; in prosieguo: il «VMV») e l'art. 2, n. 1, del Verordening Bestrijding Ziekte van Aujeszky 1993 (decreto del 1993 relativo alla lotta contro la malattia di Aujeszky; in prosieguo: il «VBZA»).

3. L'art. 2, n. 1, del VMV dispone quanto segue:

«L'imprenditore deve curare che nella sua azienda siano installati uno o più recipienti di disinfezione ovvero impianti di pulitura adeguati, atti alla disinfezione di calzature».

4. L'art. 2, n. 1, del VBZA così stabilisce:

«Ogni imprenditore è tenuto a far vaccinare i suini da carne presenti nella propria azienda contro la malattia d'Aujeszky, conformemente al piano di vaccinazione fissato dal dipartimento su proposta dell'ente competente, per le specie animali interessate e per le varie zone».

5. Nel ricorso allo Hoge Raad, l'imputato ha sostenuto che, in conformità della direttiva 83/189/CEE, le citate disposizioni avrebbero dovuto essere notificate alla Commissione e ha fatto valere l'effetto diretto degli artt. 8 e 9 della medesima direttiva, affermato dalla Corte nella sentenza Cia Security .

6. L'art. 1, n. 1, della direttiva 83/189/CEE definisce la nozione di «specificazione tecnica» come segue:

«(...) la specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili ad un prodotto per quanto riguarda la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l'imballaggio, la marchiatura e l'etichettatura nonché i metodi e procedimenti di produzione per i prodotti agricoli ai sensi dell'articolo 38, paragrafo 1 del Trattato».

7. Ai sensi dell'art. 1, n. 5, per «regola tecnica» si deve intendere:

«(...) le specificazioni tecniche, comprese le disposizioni che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione o l'utilizzazione in uno Stato membro o in una parte importante di esso, ad eccezione di quelle fissate dalle autorità locali».

8. L'art. 1, n. 7, definisce il termine «prodotto» in modo da comprendere «i prodotti agricoli».

9. L'art. 8, n. 1, impone agli Stati membri di comunicare alla Commissione «qualsiasi progetto di regola tecnica, salvo che si tratti di una semplice trasposizione integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa». L'art. 9 obbliga gli Stati membri a «rinviare l'adozione di un progetto di regola tecnica di sei mesi, a decorrere dalla data di comunicazione di cui all'art. 8, paragrafo 1, se la Commissione o un altro Stato membro emette, nei tre mesi successivi a tale data, un parere circostanziato» secondo il quale la regolamentazione progettata provocherebbe un ostacolo al commercio, e a posticipare l'adozione di qualsiasi misura di tale tipo qualora la Commissione abbia sottoposto al Consiglio una proposta legislativa sulla medesima materia. L'art. 10 prevede una deroga per le misure nazionali adottate in attuazione di obblighi comunitari.

10. Lo Hoge Raad ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l'art. 1 della direttiva 83/189 debba essere interpretato nel senso che la disposizione (...) dell'art. 2, n. 1, del decreto 1993, relativo ai requisiti minimi per la suinicoltura, che recita: "L'imprenditore deve curare che nella sua azienda siano installati uno o più recipienti di disinfezione ovvero impianti di pulitura adeguati, atti alla disinfezione di calzature", vada considerata come una regola tecnica ai sensi della detta direttiva.

2) Se l'art. 1 della direttiva 83/189 debba essere interpretato nel senso che la disposizione (...) dell'art. 2, n. 1, del decreto 1993, relativo alla lotta contro la malattia di Aujeszky, che recita: "Ogni imprenditore è tenuto a far vaccinare i suini presenti nella propria azienda contro la malattia d'Aujeszky, conformemente al piano di vaccinazione fissato dal dipartimento su proposta dell'ente competente, per le specie animali interessate e per le varie zone", vada considerata come una regola tecnica ai sensi della detta direttiva.

3) Qualora il progetto di una regola tecnica ai sensi della direttiva 83/189 non sia comunicato alla Commissione conformemente agli artt. 8 e 9 della stessa, se ciò comporti poi l'inapplicabilità di tale disposizione qualora la stessa, nella fattispecie, configuri un ostacolo agli scambi commerciali o alla libera circolazione delle merci, ovvero se si debba ritenere che una disposizione del genere debba essere disapplicata qualora la stessa, in linea di principio, indipendentemente dal caso di specie, abbia o possa avere l'effetto di ostacolare gli scambi commerciali.

4) Qualora la questione sub 2) debba essere risolta in senso affermativo, se poi il fatto che il piano olandese di lotta alla malattia di Aujeszky nei maiali sia stato approvato dalla Commissione delle Comunità europee per il 1996 abbia conseguenze ai fini della questione dell'applicabilità nel caso in esame dell'art. 2, n. 1, del decreto relativo alla lotta contro la malattia di Aujeszky. In caso di soluzione affermativa, quali siano tali conseguenze».

11. La Danimarca, i Paesi Bassi, il Regno Unito e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte e hanno partecipato all'udienza. Il procuratore del ricorrente è comparso all'udienza senza formulare osservazioni di merito. Le osservazioni della Danimarca riguardano unicamente la prima questione, quelle del Regno Unito solo le prime due. La terza e la quarta questione non devono essere affrontate in caso di risposta negativa alle prime due.

II - Esame

a) L'art. 2, n. 1, del VMV

12. Le parti che hanno presentato osservazioni scritte concordano che, sebbene la carne suina sia un «prodotto» ai sensi della direttiva 83/189/CEE, l'art. 2, n. 1, del VMV non è una «specificazione tecnica», visto che non disciplina la produzione della carne suina e neppure definisce le caratteristiche di questa carne come prodotto. Il Regno Unito aggiunge che, anche nel caso in cui fosse considerata specificazione tecnica, la disposizione contestata non sarebbe una regola tecnica poiché è priva d'impatto sulla commercializzazione o sull'utilizzazione del prodotto. La Commissione e la Danimarca sostengono che la legislazione nazionale non rende obbligatoria, de jure o de facto, l'osservanza di tale disposizione ai fini della commercializzazione o dell'utilizzazione del prodotto nei Paesi Bassi. Di conseguenza essa non costituisce una regola tecnica.

13. Condivido la tesi secondo la quale l'art. 2, n. 1, del VMV non «definisce le caratteristiche richieste di un prodotto», nella specie la carne suina. Sebbene possa essere auspicabile che l'allevatore di suini rispetti tale disposizione, essa non «definisce le caratteristiche richieste di un prodotto (...)», segnatamente della carne suina, né i «metodi» o i «procedimenti» di produzione della carne suina, secondo il significato con cui questi termini sono impiegati nell'art. 1, n. 1, della direttiva 83/189/CEE, ma dispone semplicemente che nello stabilimento dell'allevatore di suini siano installati apparecchi di disinfezione o idonei impianti di depurazione atti a disinfettare le calzature.

14. Nella sentenza Commissione/Italia la Corte, valutando una legge italiana che stabiliva «valori limite della concentrazione di fibre d'amianto respirabili nei luoghi di lavoro (...)», ha statuito che, poiché «non precisa una caratteristica prescritta per un prodotto, questa disposizione non rientra, a priori, nella definizione di specificazione tecnica» . Questa sentenza chiarisce che, ove si ritenga che l'osservanza di una disposizione nazionale produca «conseguenze sulle caratteristiche del prodotto in questione», queste conseguenze devono essere dimostrate prima che siffatta disposizione possa essere considerata specificazione tecnica .

15. In altre due cause, ai fini della qualificazione di regole nazionali come specificazioni tecniche, la Corte ha richiamato l'attenzione sulla necessità di un chiaro collegamento con le «caratteristiche di un prodotto». Per questa stessa ragione nella sentenza Cia Security e nella sentenza Semeraro Casa Uno e a. , rispettivamente, una disposizione che stabiliva i requisiti per la costituzione di imprese di sicurezza e disposizioni regolanti l'orario di chiusura dei negozi non sono rientrate nella definizione.

16. Visto che l'art. 2, n. 1, del VMV non è una specificazione tecnica, non può in ogni caso essere una regola tecnica.

17. Tuttavia concordo pure con il Regno Unito, la Danimarca e la Commissione che, anche se si dovesse considerare «specificazione tecnica» - benché non sia così - l'art. 2, n. 1, del VMV non potrebbe comunque costituire una «regola tecnica». La sua osservanza non è «obbligatoria de jure o de facto, per la commercializzazione o per l'utilizzazione» della carne suina a prescindere dall'allevamento dei suini.

18. Tra le norme nazionali applicabili agli allevamenti di suini riguardo agli apparecchi di disinfezione in discorso e la commercializzazione o l'uso della carne suina il VMV non stabilisce nulla che corrisponda al «nesso molto stretto» che, secondo la Corte, nella sentenza Commissione/Italia , sussisteva tra gli standard qualitativi dell'acqua e la commercializzazione dei prodotti di cui si trattava (molluschi lamellibranchi). In quel caso, le legge italiana in questione vietava la commercializzazione di molluschi lamellibranchi cresciuti in acque non rispondenti agli standard previsti. Benché, come suggerisco di seguito (paragrafo 32), un «nesso molto stretto» possa non essere necessario, nel caso di specie non vi è collegamento alcuno. Ritengo che l'art. 2, n. 1, del VMV non sia in ogni caso una regola tecnica che i Paesi Bassi avevano l'obbligo di notificare alla Commissione a norma dell'art. 8 della direttiva 83/189/CEE.

b) L'art. 2, n. 1, del VBZA

19. I Paesi Bassi sostengono che anche questa disposizione non sia collegata alle caratteristiche richieste del prodotto, in quanto i suini non vaccinati non sono necessariamente affetti dalla malattia di Aujeszky e possono essere legalmente commercializzati. Tuttavia, i Paesi Bassi sottolineano che un suino ammalato non può essere esportato verso paesi o regioni per le quali, conformemente alla normativa comunitaria in vigore, sono previste garanzie supplementari riguardo alla malattia di Aujeszky. Tutt'al più sussiste un collegamento molto tenue tra la vaccinazione e le caratteristiche del prodotto e, di conseguenza, la norma nazionale non può essere considerata regola tecnica. Anche il Regno Unito sostiene che l'art. 2, n. 1, del VBZA non è volto a definire le caratteristiche del prodotto e non presenta un nesso sufficientemente diretto con la commercializzazione o con l'uso del prodotto per costituire regola tecnica.

20. La Commissione, per altro verso, ritiene che tale disposizione sia una specificazione tecnica, poiché l'obbligo di vaccinazione ha un impatto diretto sulla produzione di carne suina e sulle caratteristiche del prodotto e, in particolare, sulla caratteristica essenziale, ossia la salute degli animali di cui trattasi.

21. A mio parere è importante identificare chiaramente la precisa natura e la portata dell'art. 2, n. 1, del VBZA. Tale disposizione si applica agli allevatori che detengono suini, obbligandoli a vaccinare i propri suini in conformità ad un piano di vaccinazione ufficialmente predisposto a tale scopo. L'ordinanza di rinvio non dice che tale articolo si accompagna ad altre disposizioni nazionali olandesi comportanti restrizioni alla circolazione o alla vendita di suini, vaccinati o no. Nelle proprie osservazioni il governo olandese ha dichiarato che la norma non implica nessuna limitazione alla commercializzazione di suini. Le uniche restrizioni applicabili risultano da regole comunitarie .

22. Ciò nonostante, la Commissione sostiene che, benché l'art. 2, n. 1, non sia collegato a nessuna condizione di commercializzazione, l'obbligo di vaccinazione costituisce una disposizione vincolante relativa «all'utilizzazione» dei suini, così da ricondurla all'interno della nozione di regola tecnica.

23. Questa tesi solleva una questione interpretativa molto precisa relativa ad una parola, «utilizzazione», di applicazione pressoché del tutto indeterminabile. A mio parere, tale questione può essere risolta utilmente solo in conformità al metodo d'interpretazione del diritto comunitario comunemente accettato, ossia facendo riferimento non solo alle parole utilizzate, ma anche al contesto in cui esse s'inseriscono e alla finalità della disciplina di cui fanno parte.

24. Come recentemente ha spiegato l'avvocato generale Jacobs, la finalità della direttiva 83/189/CEE è la «(...) tutela della libera circolazione delle merci attraverso un meccanismo di controllo preventivo . Benché i suoi termini non coincidano con quelli dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE) questa direttiva, come dichiara il suo secondo considerando, si basa sulla premessa che «gli ostacoli agli scambi dei prodotti, derivanti da regolamentazioni tecniche relative agli stessi, sono ammissibili soltanto se sono necessari per soddisfare esigenze imperative e se perseguono un obiettivo di interesse generale (...) ». Di conseguenza, la direttiva deve essere interpretata come diretta ad impedire gli ostacoli al commercio.

25. All'udienza la Commissione ha giustamente sottolineato che vi è una netta differenza tra la nozione di «specificazione tecnica» e quella di «regola tecnica».

26. La nozione di «specificazione tecnica» riguarda le norme che stabiliscono «le caratteristiche di un prodotto», ma non tutte queste norme sono anche «regole tecniche». A tal fine è necessario qualcosa di più, altrimenti non vi sarebbe differenza tra le due nozioni. In particolare, l'idea avanzata dalla Commissione all'udienza, secondo la quale il semplice possesso o la detenzione di un prodotto attraverso le differenti fasi della produzione corrisponde alla nozione di «utilizzazione», comporta il rischio di eliminare la distinzione e non è, a mio avviso, accettabile.

27. Innanzitutto è necessario considerare se l'obbligo di vaccinazione «definisce le caratteristiche di un prodotto». Ritengo che sia così. Non sono persuaso dagli argomenti del governo olandese secondo i quali, ad esempio, un animale non vaccinato non è necessariamente affetto dalla malattia di Aujesky, o da quello del Regno Unito secondo il quale l'obbligo di vaccinazione non riguarda i metodi di produzione né definisce le caratteristiche del prodotto. A mio parere, l'obbligo di vaccinazione definisce indiscutibilmente le caratteristiche richieste del prodotto, ossia, nel caso di un suino, che sia vaccinato. In ogni caso, mi sembra indiscutibile che rientri nella sfera della disciplina speciale per i prodotti agricoli in quanto regola riguardante «i metodi e i procedimenti di produzione». Non rileva né la necessità né l'effettiva attuazione della vaccinazione. Un suino vaccinato possiede per ciò stesso una caratteristica diversa da un suino non vaccinato. In linea di principio, la norma in questione non differisce dal tipo di condizioni d'approvazione preventiva di cui si è trattato sia nella sentenza Cia Security sia nella sentenza Lemmens . Entrambe queste cause riguardavano norme che prevedevano l'esame, il test e l'approvazione di apparecchiature. Il fatto che queste norme non mirassero a modificare o ad incidere sulle caratteristiche di un prodotto non ha avuto rilevanza al fine di accertare se dovessero essere trattate come specificazioni tecniche e, in ultima analisi, come regole tecniche.

28. Resta dunque da valutare se l'obbligo di vaccinazione costituisce anche una regola tecnica. Esso non prevede né si combina con nessuna disposizione distinta rispetto a quella già considerata in relazione alla vaccinazione medesima e diversa da quella che contempla il reato per il quale l'imputato è stato condannato.

29. La nozione di «regola tecnica» indica una disposizione che, oltre ad essere una «specificazione tecnica», è «obbligatoria de jure o de facto, per la commercializzazione o l'utilizzazione in uno Stato membro o in una parte importante di esso (...)».

30. Nella sentenza Cia Security la Corte ha dichiarato «che una norma viene considerata regola tecnica ai sensi della direttiva 83/189 qualora produca effetti giuridici propri», nel senso che essa non deve essere una semplice disposizione di abilitazione . Nella sentenza Commissione/Italia la Corte ha concluso che erano necessari «effetti giuridici distinti» . Tanto dalla formulazione letterale della definizione di regola tecnica, quanto dalla interpretazione datane dalla Corte, consegue che, per soddisfare tale definizione, una disposizione deve avere natura giuridica vincolante. Tale principio si applica con ogni evidenza ai divieti legali di commercializzazione, essendo questi «obbligatori de jure».

31. Il secondo aspetto è che essa deve riguardare «la commercializzazione o l'utilizzazione» del prodotto di cui si tratta. Nella propria giurisprudenza, la Corte ha dovuto pronunciarsi soprattutto su disposizioni che erano manifestamente legate alla commercializzazione .

32. Nella sentenza Commissione/Italia, causa C-289/94, la Corte, in un passaggio ampiamente citato dalle parti intervenienti, ha sottolineato il «nesso molto stretto tra la qualità delle acque di coltura e la commercializzazione dei molluschi lamellibranchi destinati al consumo umano» . Tuttavia, contrariamente a quanto si è implicitamente argomentato, essa non è giunta sino ad affermare che questo «nesso molto stretto» fosse necessario affinché la norma potesse rientrare nella nozione di «regola tecnica».

33. Vi sono due cause in cui la normativa nazionale sembrava combinare un divieto di commercializzazione con altre disposizioni. La causa C-279/94, Commissione/Italia (la «causa amianto») riguardava una disposizione normativa che «vieta[va] l'estrazione, l'importazione, l'esportazione, la commercializzazione e la produzione di amianto, di prodotti di amianto e di prodotti che contengono amianto (...)» . La Corte ha concluso che ciò costituiva un divieto alla «commercializzazione e all'utilizzazione» dell'amianto, ma non ha dovuto considerare l'ipotesi di un semplice divieto di estrazione o di produzione.

34. La causa Albers riguardava una legge olandese che vietava la somministrazione ai bovini di certi stimolatori della crescita, in particolare del clenbuterolo . Ciò era previsto all'art. 1 della legge. Una distinta disposizione, l'art. 3 della legge stessa, aggiungeva che:

«E' vietata la detenzione, la conservazione o la compravendita di bovini da ingrasso ai quali siano state somministrate (...) le sostanze [stimolatori della crescita]». La Corte ha dichiarato in primo luogo che l'art. 1 costituiva una specificazione tecnica in quanto definiva «metodi e procedimenti di produzione» . Essa non ha separatamente affrontato la questione se l'art. 3 fosse collegato alla commercializzazione o all'utilizzazione, ma ha semplicemente dichiarato che la legge costituiva una regola tecnica.

35. Sia la causa amianto sia la causa Albers riguardavano normative contenenti un divieto di commercializzazione combinato ad altre disposizioni. In particolare, si potrebbe pensare che vi sia un'analogia tra l'art. 2, n. 1, del VBZA di cui si tratta in questa causa e quella parte dell'art. 3 della legge in esame nella causa Albers, che proibiva la detenzione o lo stoccaggio di bovini trattati con stimolatori della crescita.

36. Quest'opinione è, a mio parere, errata. La norma considerata nella causa Albers collegava inseparabilmente il divieto di detenzione e di stoccaggio di bovini al divieto di commercializzazione, ossia di acquistare e di vendere. La Corte non ha dovuto considerare l'ipotesi puramente teorica di un divieto limitato alla detenzione e allo stoccaggio.

37. A mio parere, nella nozione di regola tecnica la parola «utilizzazione» indica l'uso in un contesto di mercato o forse in una parte di mercato. Mi sembra più utile considerare la sentenza Lemmens . Questa causa riguardava la regolamentazione olandese sugli etilometri, rientrante nella normativa sulla circolazione stradale relativa alla guida sotto l'effetto dell'alcool. Un decreto stabiliva che gli etilometri usati dalla polizia per controllare le persone sospette dovevano appartenere ad un tipo approvato dall'organo di controllo competente. Non vi era alcun divieto generale di commercializzazione di etilometri non approvati. Il decreto riguardava solamente l'uso di etilometri approvati da parte della polizia. Ciò nonostante, la Corte ha concluso che si trattava di una regola tecnica, affermando che: «non di meno le norme da quest'ultimo [il decreto] fissate devono essere rispettate da coloro che vendono tali apparecchi alla polizia giudiziaria, che costituisce un utente di grande rilievo (...)» .

38. Ritengo che nel presente contesto la parola «utilizzazione» si riferisca soltanto a disposizioni vincolanti relative all'uso di un prodotto, tali da avere un'incidenza sul commercio di tale prodotto o di prodotti collegati. Un divieto di detenere un bovino non vaccinato, ossia di utilizzarlo, può avere ripercussioni sulla vendita di latte. Regolamentazioni tecniche di sicurezza di vario tipo disciplinano i materiali e le apparecchiature da utilizzare nei locali aperti al pubblico in modo da incidere «sull'utilizzazione» dei prodotti, anche in mancanza di regole direttamente riguardanti la commercializzazione. E' possibile che l'espressione «de facto», di cui all'art. 1, n. 5, della direttiva 83/189/CEE, intenda riferirsi a questo tipo d'effetto parziale o indiretto sulla commercializzazione. Un eccellente esempio del tipo di regole di «utilizzazione» che costituiscono regole tecniche è stato presentato alla Corte in un'azione per inadempimento, non contestato, contro il Belgio . Un decreto del governo della Regione metropolitana di Bruxelles stabiliva regole di qualità e di sicurezza per la locazione di alloggi ammobiliati, applicando specifici standard tecnici di larga diffusione per gli impianti del gas e dell'elettricità. Non vi era alcuna restrizione generale sulla commercializzazione di tali prodotti, ma la norma disciplinante l'utilizzazione era una regola tecnica in quanto incideva sull'accesso a parte del mercato.

39. L'art. 2, n. 1, del VBZA non contiene norme relative «all'utilizzazione» dei suini in nessuno dei significati da me indicati, né è collegato ad una qualsiasi norma nazionale che incide sulla commercializzazione o l'utilizzazione. Come ho evidenziato al paragrafo 21, le uniche regole applicabili sono quelle comunitarie. Conseguentemente, non è qualificabile come regola tecnica.

40. Viste le soluzioni che propongo per le prime due questioni, non è necessario affrontare la terza e la quarta questione.

III - Conclusione

41. Tanto premesso, propongo alla Corte di risolvere le prime due questioni sollevate dallo Hoge Raad dei Paesi Bassi come segue:

«Una disposizione come l'art. 2, n. 1, del Verordening Minimumeisen Varkenshouderij 1993 e una disposizione quale l'art. 2, n. 1, del Verordening Bestrijding Ziekte van Aujeszky 1993 non possono essere considerate regole tecniche ai sensi dell'art. 1 della direttiva del Consiglio 28 marzo 1993, 83/189/CEE che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1988, 88/182/CEE».