CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 9 DICEMBRE 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La causa odierna verte sull'interpretazione del regolamento della Commissione 19 luglio 1968, n. 1028/68, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna di cereali da parte degli organismi d'intervento per la campagna 1968/69 (GU 1968, L 176/1). Il regolamento è molto importante nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, istituita dal regolamento del Consiglio n. 120/67 del 13 giugno 1967 (GU 1967, pag. 2269).

I particolari di questa organizzazione dei mercati sono noti da altre cause e non li ripeterò. Ricorderò solo che, a tutela della produzione locale, si cerca di mantenere i prezzi ad un certo livello in tutta la Comunità, sia tramite prelievi all'importazione dai paesi terzi, sia tramite un sistema d'interventi. Si determina cioè il prezzo d'intervento, che è inferiore al prezzo indicativo, cioè a quello che si prevede sarà normalmente il prezzo di mercato dei rispettivi prodotti (art. 4 del regolamento 120/67). L'articolo 7 dello stesso, recita inoltre : «Durante tutta la campagna di commercializzazione, gli organismi d'intervento designati dagli Stati membri hanno l'obbligo di acquistare i cereali di cui all'articolo 4 che vengono loro offerti, purché siano stati raccolti nella Comunità», il che impedisce al prezzo di mercato di scendere sotto il prezzo d'intervento.

A norma dell'articolo 7, n. 5, del regolamento 120/67, la disciplina dei particolari è affidata alla Commissione, che vi provvede con norme di esecuzione.

Per la stagione 1968-69, la Commissione ha emanato il regolamento 1028/68, il cui articolo 1 recita : «Ogni detentore di lotti omogenei, di un minimo di 50 tonnellate, di grano tenero, di segala, d'orzo e di granoturco, e di 10 tonnellate di grano duro, raccolti nella Comunità, è abilitato a presentare tali cereali all'organismo d'intervento. Tuttavia, gli organismi d'intervento possono fissare un tonnellaggio minimo superiore».

In forza di questa disposizione, l'Office national interprofessionnel des céréales ha decuplicato i quantitativi minimi. È importante ricordare che il direttore dell'Office national, in una circolare del 30 agosto 1968, in cui si specificano le condizioni d'acquisto a prezzo d'intervento dei cereali della stagione 1968-69, stabiliva che l'obbligo d'intervento valeva soltanto per gli «organismes agréés pour la collecte», facendo richiamo all'ordinanza 67/812 del 22 settembre 1967, nella quale è definita la nozione di «collecteurs agréés». Sono tali società e commercianti che presentano determinati requisiti, sono chiamati in causa allorché si registrano i dati del raccolto (sono i soli autorizzati ad acquistare cereali direttamente dai produttori), devono effettuare i pagamenti in contanti e nei confronti dello Stato hanno alcuni obblighi fiscali.

L'Office national ha deciso di riservare ai collecteurs agréés il diritto di offrire cereali francesi all'ente nazionale d'intervento.

Per molti commercianti francesi, prevalentemente esportatori, per la loro associazione di categoria, per il Syndicat national du commerce extérieur des céréales, questa decisione costituisce un'abusiva limitazione delle possibilità di vendere a prezzo d'intervento. Essi facevano opposizione al provvedimento dinanzi al ministero francese dell'agricoltura e poi impugnavano dinanzi al Consiglio di Stato il provvedimento di conferma del 30 settembre 1968 con cui il ministro dell'agricoltura respingeva l'opposizione.

Nella fase contenziosa, i ricorrenti assumono che la disciplina francese in materia d'intervento è inconciliabile con l'articolo 1 del regolamento n. 1028/68 (vi era stato un primo erroneo riferimento al regolamento n. 237/67).

Inoltre si contesta che tali disposizioni possano venir emanate in virtù dell'articolo 5 del regolamento 1028/68, poiché esso prevede semplicemente che «Gli organismi d'intervento adottano, in caso di necessità, delle procedure e delle condizioni complementari di presa in consegna, compatibili con le disposizioni del presente regolamento, per tenere conto delle condizioni particolari esistenti nello Stato membro al quale appartengono».

La controversia implica l'interpretazione del diritto comunitario; su proposta del Commissaire du gouvernement, con sentenza 10 luglio 1970, il procedimento è stato sospeso e, a norma dell'articolo 177 del trattato è stata deferita alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale :

«Se, a motivo del termine “ogni detentore” di cui all'articolo 1 del regolamento summenzionato della Commissione delle Comunità europee, sia o meno esclusa, dalla sfera d'applicazione dei provvedimenti complementari di cui all'articolo 5 dello stesso regolamento, ogni condizione di “presa in consegna” connessa alla definizione di detentore oppure alla facoltà che gli è concessa di fruire del sistema d'intervento, tenuto conto delle particolarità del mercato dei cereali dello Stato membro cui egli appartiene».

In merito hanno presentato osservazioni orali e scritte le parti nel procedimento di merito e la Commissione delle Comunità europee.

Ed ecco il mio punto di vista :

Mi pare necessaria una premessa: tra il 1962 e il 1967 si è avuta una graduale trasformazione delle organizza zioni nazionali del mercato dei cereali' conclusasi con l'emanazione del regolamento 120/67, che ha disciplinato definitivamente questo settore dando pratica applicazione ai principi sanciti dall'articolo 40, n. 2 c) del trattato. Infatti, una serie di norme comunitarie, contenuta in vari regolamenti, disciplina la strutturazione dei prezzi, la tutela nei confronti dei paesi terzi e l'organizzazione del mercato. È assurdo — sostiene l'Office national — far coesistere sei diverse organizzazioni di mercato, non si potrebbe giustificare una simile situazione nemmeno con l'attenuante che finora la disciplina comunitaria non ha trovato una soluzione definitiva per tutti i problemi. La stessa Commissione ammette che è ancora necessaria un'armonizzazione per i problemi di diritto fiscale e di diritto penale. La Commissione ammette inoltre che l'organizzazione del mercato è destinata a svolgere i suoi effetti non al livello dei produttori, cioè di operatori sovente di piccola levatura che non presentano i requisiti necessari, ma è piuttosto una disciplina per i grossisti.

Si ammette quindi che l'accentramento della produzione e la distribuzione, ivi compreso il finanziamento del raccolto, rimangano disciplinati da norme interne, come è avvenuto in Francia con l'ordinanza 67/812 del 22 settembre 1967, in virtù della quale è stato istituito il sistema liberale dei collecteurs agréés, che ha sostituito le precedenti forme di monopolio. Rimane però la realtà di una vasta organizzazione comune di mercato, cioè è ormai superata l'epoca dei singoli ordinamenti interni coordinati.

Tenuto conto della strutturazione del settore giuridico che stiamo esaminando, il richiamo della Commissione alla giurisprudenza sui poteri normativi in materia tariffaria della Comunità (sentenza 40-69, Raccolta XVI-1970, pag. 80), va inteso in senso positivo.

Cioè questi poteri normativi comunitari escludono ogni attività legislativainterna che possa pregiudicare o influire sulla disciplina comunitaria, almeno nei limiti in cui in campo agrario tali poteri sono stati deferiti alla Comunità e questa ha legiferato.

Si può inoltre dedurre il principio che, nelle materie in cui gli Stati sono incaricati di adottare misure di esecuzione, le competenze loro deferite vanno interpretate in senso restrittivo. Si deve sempre tener presente l'esigenza primaria di applicare uniformemente le norme che disciplinano il mercato sul territorio della Comunità (e nei considerandi del regolamento 1028/68 vi si fa richiamo, specie per quel che riguarda le «condizioni di offerta agli organismi d'intervento e di presa in consegna da parte di questi ultimi»).

Solo partendo da queste considerazioni è possibile interpretare le norme che c'interessano.

La più importante è il n. 1 dell'articolo 1 del regolamento 1028/68, in virtù del quale «ogni detentore di lotti omogenei … raccolti nella Comunità, è abilitato a presentare tali cereali all'organismo d'intervento». Il tenore della disposizione, il ricorso alla vastissima nozione di detentore, ampliata dall'aggettivo ogni non lasciano dubbi circa l'estensione che si è voluto conferire alla norma, che deve quindi contemplare tutti coloro che detengono cereali nazionali, indipendentemente dalle loro caratteristiche e dal titolo in virtù del quale i cereali si trovano presso di loro. Sono inclusi dunque anche i commercianti che acquistano per esportare e — logicamente — i produttori.

Come afferma la Commissione, non vi sono dubbi circa l'opportunità d'interpretare in modo così estensivo la disciplina dell'intervento, adottata nell'interesse dei produttori e della garanzia dei prezzi. Il prezzo d'intervento è il prezzo limite cui può scendere il prezzo di mercato. La semplice presenza degli enti d'intervento che garantiscono in ogni caso un acquisto a questo prezzo serve a mantenere il prezzo di mercato al di sopra di questo livello. Una diminuzione di prezzo è tanto meno improbabile quanto più è sostenuta la domanda, cioè se gli esportatori contribuiscono con gli uffici d'intervento ad intensificare la domanda.

Se gli esportatori, costretti a costituire delle notevoli riserve per far fronte ai maggiori rischi di carattere tecnico-commerciale (ad esempio le spedizioni via acqua), fossero esclusi dalla disciplina dell'intervento e dalle relative forme di garanzia, sarebbero più restii ad acquistare, oppure acquisterebbero cercando di premunirsi o di riversare su terzi questi rischi. Sia in un caso che nell'altro i prezzi ne risentirebbero, cioè si registrerebbe una tendenza al ribasso. Sotto questo aspetto si rivela opportuno e necessario, nell'interesse del sistema di mercato e dell'andamento dei prezzi, includere nel sistema d'intervento ogni categoria di commercianti. È inutile o quasi obiettare che il sistema si presta a speculazioni: anzitutto gli acquisti normalmente si effettuano al prezzo di mercato, che è superiore, mentre gli uffici d'intervento garantiscono solo il prezzo minimo. Si tratta quindi solo di arginare perdite che possono prospettarsi a seguito dell'aumento mensile del prezzo indicativo, che poi cala all'inizio della nuova stagione, qualora non si siano adottati adeguati provvedimenti.

L'estendere la disciplina dell'intervento, secondo lo spirito dell'articolo 1 del regolamento 1028/68 non presenta nemmeno il rischio di un'impossibilità di controllare attendibilmente la provenienza dei prodotti, controllo invece assicurato dal sistema francese dei collecteurs agréés, che operano in stretto contatto con l'Office national. È assurdo affermare che i commercianti non possono attendibilmente provare l'origine dei prodotti, se non sono collecteurs agréés. In Francia non vi dovrebbero essere difficoltà, perché — come afferma la Commissione — i movimenti di merci in questo settore sono tutti scrupolosamente registrati. Tuttavia, anche gli altri paesi, che non hanno limitato ai collecteurs il sistema di intervento, e che importano parecchio, non hanno avuto gravi inconvenienti, pur se apparentemente il controllo dell'origine dei prodotti in questi paesi era più diffìcile, giacché sul mercato vi erano notevoli quantitativi di cereali esteri. Rilevo ancora che lo stesso problema potrebbe porsi per i rimborsi di cui all'articolo 9 del regolamento 120/67, ma anche per il versamento dei rimborsi a commercianti e consumatori non si sono verificati inconvenienti nel controllo dell'origine delle rimanenze di cereali comunitari alla fine della stagione.

Si può quindi concludere che il senso e lo spirito dell'articolo 1 del regolamento 1028/68 mettono in luce l'intenzione del legislatore di ampliare le possibilità d'intervento, cioè offrirle a tutti coloro che detengono determinati quantitativi di cereali prodotti nella Comunità.

Assodato questo punto, sorge il problema, che evidentemente per le autorità francesi ha ancor maggior importanza, del se l'articolo 5 del regolamento 1028/68 autorizzi le autorità nazionali ad emanare una disciplina derogatoria. L'articolo recita : «Gli organismi d'intervento adottano, in caso di necessità, delle procedure e delle condizioni complementari di presa in consegna, compatibili con le disposizioni del presente regolamento, per tener conto delle disposizioni particolari esistenti nello Stato membro al quale appartengono».

L'articolo 5 non costituisce il fondamento della circolare impugnata dinanzi al Consiglio di Stato per il solo fatto che l'Office national a suo tempo aveva comunicato alla Commissione la circolare che così limitava la facoltà di intervento senza suscitare reazioni negative. Il comportamento della Commissione al riguardo non ha alcuna importanza giacché nessuna norma dell'ordinamento prescrive autorizzazioni di sorta. D'altra parte si deve riconoscere che la Commissione, già oberata da altri compiti, sovente si occupa di questo genere di questioni solo se suscitano reclami da parte degli inte ressati ed evidentemente non era al corrente della reazione degli attori alla circolare dell'Office national. La pronuncia va quindi basata sulla situazione obiettiva, cioè sul tenore dell'articolo 5 e sul sistema complessivo del regolamento 1028/68 di cui fa parte. Inoltre l'interpretazione va impostata ispirandosi alle considerazioni esposte più sopra.

Non si deve dimenticare che i considerandi del regolamento 1028/68 affermano tra l'altro : «Le condizioni di offerta agli organismi d'intervento e di presa in consegna devono essere il più possibile uniformi nella Comunità». Chi da tale regolamento intende arguire che essa conferisce la facoltà di adottare norme derogatorie, deve essere in grado di provare quali punti abbiano questo contenuto. Il regolamento contempla espressamente alcune deroghe, come al n. 1 dell'articolo 1, in materia di determinazione di quantitativi mi-nimi, oppure al n. 2 dell'articolo 2, terzo trattino, relativo al peso specifico dell'orzo invernale. Per il termine «detentori» non vi è alcun richiamo al diritto interno e quindi nessuna possibilità d'interpretare restrittivamente la nozione, cioè non si possono stabilire speciali presupposti che consentano di individuare il possessore della merce cui vanno applicate le disposizioni sull'organizzazione del mercato. Non si può affermare che l'articolo 5 consenta tali deroghe, giacché esso mai parla di deroghe, bensì di altre disposizioni supplementari, che devono essere conciliabili con il regolamento e possono riguardare soltanto questioni di procedura e condizioni di «presa in consegna».

L'oggetto di queste disposizioni è chiarito dal regolamento, che cita le condizioni climatiche e gli usi commerciali. Questi due elementi però mal giustificano una limitazione della nozione «detentori» operata da un determinato ente nazionale nella disciplina del commercio dei cereali. Le condizioni di presa in consegna sono ulteriormente illustrate dal n. 2 dell'articolo 3, che determina come debba avvenire la consegna della merce (tempo, luogo e modo).

Nello stesso modo si spiegano particolari legittimamente disciplinati dall'Office national nella sua circolare ed anche le norme emanate da altri enti nazionali (vedi memorie della Commissione, pag. 13 e osservazioni scritte dell'attore, pag. 12). È invece difficile sostenere che tutti i particolari menzionati, che anche la Commissione ha ritenuto legittimi, fossero formalità, cioè condizioni di procedura contemplate dall'articolo 5, e quindi la nozione di «condizioni di presa in consegna» dovesse avere un significato ulteriore, cioè quello in cui rientra anche la nozione di «detentore». La stessa circolare dimostra la fragilità dell'argomento, cioè le condizioni si riferiscono alle caratteristiche della merce, al luogo e alle spese di consegna e non possono venir considerate condizioni di procedura.

Alle affermazioni dell'Office national si può anche obiettare che la sua restrizione della nozione «detentore» indurrebbe addirittura ad escludere i produttori, che sono i più interessati al sistema d'intervento, da ogni immediato contatto con gli enti competenti. Ciò è completamente in contrasto con lo spirito dell'ordinamento del mercato, quindi non rimane che la conclusione che gli enti d'intervento non possono adottare una disciplina nella quale la nozione di «detentore» differisca da quella di cui all'articolo 1 del regolamento 1028/68.

Un'esatta interpretazione del regolamento 1028/68 mette dunque in luce che la facoltà di offrire cereali agli enti d'intervento è definitivamente regolata dall'articolo 1. Solo quest'interpretazione consente di giungere all'uniformità auspicata per le discipline comunitarie. L'articolo 5 non consente restrizioni, ma al massimo consente di porre condizioni, per lo più di indole procedurale.

Quest'interpretazione può essere accettata, specie per il fatto che non pregiudica il sistema francese di collecteurs agréés. Questa particolare disciplina per il commercio dei cereali, che per scopo e funzione si differenzia dal sistema d'intervento, può continuare a sussistere e a svolgere la propria funzione, anche se la facoltà di offrire cereali agli enti di intervento non è limitata ai collecteurs agréés.

Propongo quindi la seguente risposta :

Fondamentale per la disciplina dell'intervento è la nozione di «detentore» di cui all'articolo 1 del regolamento n. 1028/68. L'articolo 5 consente solo di emanare condizioni di procedura e di consegna, ma non consente di limitare la facoltà dei singoli di offrire cereali agli enti d'intervento.

( 1 ) Traduzione da! tedesco.