CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

dell'11 dicembre 1985 ( *1 )

ignor Presidente,

signori Giudici,

I — Premessa

Con ricorso proposto il 17 maggio 1984, il Regno Unito vi ha chiesto di annullare due decisioni della Commissione relative alla liquidazione dei conti concernenti le spese effettuate dal suddetto paese e finanziate dal FEAOG, sezione garanzia.

Si tratta dei seguenti provvedimenti:

— decisione 8 febbraio 1984, 84/212/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dal Regno Unito per l'esercizio finanziario 1978. Il ricorrente ne chiede l'annullamento nella parte in cui la Commissione si è rifiutata di porre a carico del FEAOG la somma di 389674,76 lire sterline per gli aiuti alla produzione di sementi e la somma di 1662 lire sterline per la vendita di latte magro in polvere proveniente dai magazzini dell'ente d'intervento;

— decisione 8 febbraio 1984, 84/213/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dal Regno Unito per l'esercizio finanziario 1979. Il ricorrente ne chiede l'annullamento nella parte in cui la Commissione si è rifiutata di porre a carico del FEAOG la somma di 879175,26 lire sterline per gli aiuti alla produzione di sementi, la somma di 71946,92 lire sterline per la vendita di latte magro in polvere proveniente dai magazzini dell'ente d'intervento e la somma di 586171,56 lire sterline per la vendita di burro avente la stessa provenienza.

La controversia riguarda pertanto due questioni diverse, vale a dire il versamento dell'aiuto alla produzione di sementi e la vendita di burro e di latte magro in polvere di ammasso pubblico.

II — Sull'aiuto alla produzione di sementi

Questa parte del ricorso solleva la questione se, in base al diritto comunitario, lo stesso prodotto possa fruire di due aiuti diversi in fasi commerciali diverse.

1. La normativa in materia

a) Il sistema di aiuto nel settore delle sementi

Col regolamento del Consiglio 26 ottobre 1971, n. 2358 (GU 1971, L 246, pag. 1), è stata istituita un'organizzazione comune di mercato nel settore delle sementi. Nella suddetta organizzazione rientrano, fra l'altro, i legumi da granella secchi destinati alla semina (ex voce 07.05 della tariffa doganale comune). Nell'art. 3 il regolamento dispone che può essere versato un aiuto quando nella Comunità la situazione del mercato di detti prodotti non consenta di garantire un equo reddito ai produttori. A tenore del secondo punto della motivazione del regolamento, l'aiuto è necessario per conservare prezzi competitivi rispetto ai prezzi mondiali dei suddetti prodotti. Col regolamento n. 1674/72 (GU 1972, L 177, pag. 1), il Consiglio ha stabilito norme generali per l'erogazione dell'aiuto di cui trattasi. Modalità di attuazione più precise sono definite dal regolamento della Commissione n. 1686/72 (GU 1972, L 177, pag. 26).

b) Il sistema di aiuto per i piselli, le fave e le favette

Col regolamento 22 maggio 1978, n. 1119 (GU 1978, L 142, pag. 8), il Consiglio ha istituito un sistema di aiuto per i piselli, le fave e le favette impiegati nell'alimentazione degli animali. Dalla motivazione del regolamento emerge che detto regime mira ad incoraggiare l'impiego sempre crescente dei legumi da granella nell'alimentazione zootecnica. A norma dell'art. 1 di detto regolamento, l'aiuto è versato per i piselli, esclusi i ceci, di cui alla voce 07.05 B I della tariffa doganale comune, e per le fave e le favette comprese nella voce 07.05 B III della stessa tariffa. L'aiuto è attribuito ai fabbricanti di alimenti zootecnici. Presupposto ne è, fra l'altro, che i fabbricanti abbiano stipulato, con i produttori dei legumi, contratti nei quali sia convenuto il pagamento a questi ultimi di un prezzo minimo. Norme generali per l'attuazione del regime di aiuto sono contenute nel regolamento n. 1418/78 (GU 1978, L 171, pag. 5), che è stato sostituito dal regolamento n. 2036/82 (GU 1982, L 219, pag. 1). Diversamente dal regolamento precedente, il nuovo regolamento stabilisce, nell'art. 12, che l'aiuto non può essere versato per i prodotti che fruiscano della sovvenzione contemplata, per le sementi, dal regolamento n. 2358/71. Secondo il quindicesimo punto del preambolo del nuovo regolamento, l'aiuto per i piselli, le fave e le favette destinati all'alimentazione umana o animale non ha lo stesso scopo dell'aiuto per gli stessi prodotti destinati alla semina ed è pertanto opportuno, per motivi di chiarezza, stabilire espressamente che i suddetti prodotti possano fruire di un solo aiuto.

2. La controversia

La controversia trae origine dal fatto che nel 1978 e nel 1979 il Regno Unito, concedendo sovvenzioni in forza sia del regolamento n. 2358/71 sia del regolamento n. 1119/78, ha erogato un duplice aiuto per la produzione di piselli, fave e favette. La questione del duplice aiuto ha poi portato, dopo uno scambio di lettere e di incontri tra i rappresentati del Regno Unito e gli esponenti della Commissione, all'adozione del regolamento n. 2036/82.

Il Regno Unito sostiene che il rifiuto della Commissione di porre le sovvenzioni suddette a carico del FEAOG è illegittimo perché basato su di un'interpretazione errata dei regolamenti di cui trattasi. In subordine, deduce che la Commissione lo ha indotto a ritenere legittimo il pagamento degli aiuti controversi.

3. L'interpretazione delle normative in materia di aiuto

Per risolvere la questione d'interpretazione così sollevata, è necessario determinare con precisione la sfera d'applicazione radone matériáé delle due normative sull'aiuto. I due regolamenti del Consiglio fanno riferimento alla voce 07.05 della tariffa doganale comune, che recita:

« 07.05 Legumi da granella, secchi, sgranati, anche decorticati o spezzati:

A. Destinati alla semina: I. Piselli, ceci e fagioli II. Lenticchie III. Altri

B. Altri: I. Piselli, ceci e fagioli II. Lenticchie III. non nominati. »

L'art. 1 del regolamento n. 2358/71 fa riferimento ai legumi da granella secchi destinati alla semina, « ex 07.05 ». Dalla parola « ex » emerge chiaramente che il riferimento non comprende l'intera voce doganale 07.05. Nemmeno l'aggiunta dell'espressione « destinati alla semina » è casuale, ma è manifestamente intesa, tenuto conto del testo della voce 07.05, a limitare l'aiuto ai prodotti compresi nella sottovoce 07.05 A. Per contro, l'art. 1 del regolamento n. 1119/78 rinvia alle sottovoci 07.05 B I e B IH della tariffa doganale comune (piselli, fave e favette).

Un dato utile per la soluzione del problema d'interpretazione che ci occupa è inoltre fornito dagli scopi delle due normative. L'aiuto per le sementi è concepito come integrazione del reddito dei produttori, intesa a conservare la competitività della produzione comunitaria di sementi sul mercato mondiale. L'aiuto per i piselli, le fave e le favette è concepito come una sovvenzione alla produzione, intesa a incentivare la produzione di detti legumi e, secondo la motivazione del regolamento n. 1119/78, a far considerare questi prodotti come una conveniente alternativa ai panelli oleosi importati a dazio nullo. Quest'ultimo aiuto è anch'esso destinato ai produttori poiché, a norma dell'art. 2, n. 2, del regolamento, il fabbricante di alimenti zootecnici deve pagare un prezzo minimo se intende fruirne. Detto prezzo minimo, come la stessa disposizione espressamente stabilisce, ha del pari natura di integrazione del reddito. Dalle norme in materia emerge chiaramente che i due regimi di aiuto vanno considerati separatamente l'uno dall'altro. Infatti, qualora il produttore di piselli, fave e favette destinati all'alimentazione zootecnica fruisse anche di un aiuto diretto integratore del reddito in base al regolamento n. 2358/71, venendo così a godere di un reddito equo, il sistema di ripercussione dell'aiuto contemplato dal regolamento n. 1119/78 non sarebbe necessario.

Secondo me, quindi, nemmeno prima dell'adozione del regolamento n. 2036/82 era lecito versare un duplice aiuto per le stesse sementi.

Questa conclusione non è infirmata dall'argomento del Regno Unito secondo cui il diritto all'aiuto contemplato dalle norme vigenti nel settore delle sementi non dipende dall'uso cui queste sono destinate. Come si è visto, infatti, l'aiuto è manifestamente inteso a sostenere il prodotto da semina. Ciò emerge anche dal sistema del regolamento n. 2358/71 e dai relativi regolamenti di attuazione nn. 1674/72 e 1686/72. Detti regolamenti sono basati sul presupposto che l'aiuto sia erogato solo per le sementi certificate a norma della direttiva 66/401 e questo principio è rispecchiato dal sistema dei contratti di moltiplicazione e delle dichiarazioni di moltiplicazione. Per le sementi destinate all'alimentazione zootecnica siffatto sistema non è necessario. Il principio al quale è manifestamente ispirata la normativa relativa alle sementi è che, collegato a detto sistema, l'aiuto sarebbe stato versato per lo scopo per il quale era stato istituito. Il fatto che, ciononostante, le sementi per le quali è stato versato l'aiuto vengano usate nell'alimentazione zootecnica deve considerarsi dovuto a una lacuna nella normativa. Peraltro, anche il Regno Unito ha riconosciuto l'esistenza di questo pericolo poiché, ancor prima dell'istituzione dell'aiuto per gli alimenti zootecnici, fece notare alla Commissione il rischio che taluni produttori facessero certificare il raccolto sebbene questo fosse, in gran parte, destinato ad essere impiegato nell'alimentazione zootecnica. Aggiungo che manifestamente il problema non aveva rilevanza al momento dell'istituzione dell'aiuto per le sementi, ma ha acquistato importanza solo in questi ultimi anni. In questo contesto va poi rilevato che l'art. 5 del regolamento n. 1674/72 fa obbligo agli Stati membri di istituire un sistema di controllo amministrativo atto a garantire che le condizioni per l'attribuzione dell'aiuto siano soddisfatte.

L'art. 12 del regolamento n. 2036/82 dev'essere considerato, secondo me, una disposizione di natura dichiarativa, come emerge dal fatto che, a tenore della motivazione del regolamento, esso è stato aggiunto « per motivi di chiarezza ». Secondo il Regno Unito, a torto queste parole sono state inserite nel regolamento, ma io ritengo, assieme alla Commissione, che esse rispecchino la volontà del Consiglio, a meno che dal regolamento risulti altrimenti. Il Regno Unito, se riteneva che il Consiglio non avesse agito correttamente, avrebbe potuto proporre la modifica del regolamento o impugnare quest'ultimo dinanzi alla Corte di giustizia.

4. Il legittimo affidamento

In subordine, il Regno Unito ha dedotto che la Commissione ha fatto credere che il cumulo degli aiuti fosse legittimo. A questo proposito, esso rileva che la Commissione non ha dichiarato, almeno prima della riunione del 16 ottobre 1980, che il pagamento di entrambe le sovvenzioni era illegittimo. A mio avviso, questo argomento dev'essere senz'altro respinto. Per stabilire se l'erogazione di un aiuto sia o fosse legittima ci si deve basare non già sul punto di vista della Commissione, ma sui regolamenti pertinenti. Né si può far carico alla Commissione di negligenza. Com'è noto, quando il problema dell'erogazione di entrambi gli aiuti si pose nel 1980, la Commissione non esitò, dopo che i suoi uffici ebbero esaminato la questione, ad adottare un chiaro punto di vista.

In secondo luogo, il Regno Unito si richiama alle varie proposte formulate dalla Commissione nel periodo compreso tra la fine del 1980 e la metà del 1982 per eliminare il fenomeno del cumulo di aiuti. A suo avviso, se ne deve dedurre che prima la Commissione manifestamente considerava legittimo detto cumulo. Nemmeno questo argomento mi sembra valido. Ammesso che le iniziative della Commissione possano essere interpretate in questo senso — il che, a mio avviso, non è affatto assodato — delle dichiarazioni relative ad aiuti erogati in precedenza — nel 1978 e nel 1979 — non possono sanare l'illegittimità di detti aiuti suscitando l'affidamento sulla legittimità dell'erogazione degli stessi.

III — La vendita di latte magro in polvere e di burro

Questa parte del ricorso riguarda le conseguenze di una modifica del tasso di cambio rappresentativo usato nell'ambito della politica agricola comune. La questione da risolvere è quale sia il momento da prendere in considerazione nel convertire in moneta nazionale il prezzo espresso in unità di conto.

1. La normativa in materia

a) Il valore dell'unità di conto

Il regolamento del Consiglio n. 1134/68 (GU 1968, L 188, pag. 1) conteneva precise norme per l'attuazione del regolamento n. 653/68 (GU 1968, L 123, pag. 4), relativo alle condizioni per la modifica del valore dell'unità di conto usata nel settore dell'agricoltura. L'art. 4 del regolamento n. 1134/68 disponeva che per le operazioni effettuate nell'ambito delle disposizioni relative alla politica agricola comune la conversione delle unità di conto in moneta nazionale si operasse in base al rapporto in vigore al momento della realizzazione dell'operazione. A tenore dell'art. 6 dello stesso regolamento, « è considerata come momento della realizzazione dell'operazione la data alla quale ha luogo il fatto generatore del credito sull'importo relativo all'operazione stessa quale è definito dalla regolamentazione comunitaria o, in mancanza e in attesa di essa, dalla regolamentazione dello Stato membro interessato ». Per motivi di concisione, il fatto suddetto è di regola designato come « fatto generatore ».

b) Le vendite di latte magro in polvere e di burro

All'epoca cui si riferisce la presente controversia la vendita di latte magro in polvere e di burro era disciplinata dai seguenti regolamenti:

— regolamento n. 1282/72, relativo alla vendita all'esercito ed ai corpi equiparati di burro a prezzo ridotto (GU 1972, L 142, pag. 14);

— regolamento n. 1717/72, relativo alla vendita di burro a prezzo ridotto ad istituti e collettività senza scopo di lucro (GU 1972, L 181, pag. 11);

— regolamento n. 2213/76, relativo alla vendita di latte magro in polvere d'ammasso pubblico (GU 1976, L 249, pag. 6);

— regolamento n. 443/77, relativo alla vendita ad un prezzo determinato di latte magro in polvere destinato all'alimentazione dei suini e del pollame (GU 1977, L 58, pag. 16);

— regolamento n. 649/78, relativo allo smaltimento a prezzo ridotto di burro d'intervento destinato al consumo diretto sotto forma di burro concentrato (GU 1978, L 86, pag. 33).

2. La controversia

Durante gli esercizi finanziari di cui trattasi l'Intervention Board for Agricultural Produce applicò il tasso rappresentativo vigente alla data in cui esso aveva ricevuto ed accettato l'offerta di acquisto. A causa delle svalutazioni, ad intervalli regolari, della sterlina verde in quel periodo, i prezzi di acquisto imputati dall'ente suddetto furono inferiori a quelli che sarebbero risultati se fosse stato applicato il tasso vigente al momento dell'estrazione della merce dai suoi magazzini. La Commissione si è rifiutata di porre a carico del FEAOG la differenza tra i suddetti importi. A suo avviso, avrebbe dovuto essere applicato l'ultimo di detti tassi. Il Regno Unito sostiene che, in mancanza di norme comunitarie che definiscano il « fatto generatore », si deve applicare il diritto nazionale e che pertanto l'interpretazione della Commissione è errata. In subordine, detto Stato membro invoca l'errore scusabile, di cui sarebbe responsabile la Commissione.

3. La determinazione del fatto generatore

Prima di affrontare questo problema d'interpretazione, attiro la vostra attenzione sulle conclusioni presentate il 23 ottobre 1985 dall'avvocato generale Sir Gordon Slynn per le cause riunite 129 e 130/84 (Italia/Commissione), nelle quali si discuteva un problema analogo.

La prima questione da trattare è se gli artt. 4 e 6 del regolamento n. 1134/68 forniscano indicazioni che consentano di determinare il fatto generatore relativamente alle vendite di latte magro in polvere e di burro a norma dei cinque regolamenti sopra menzionati. L'art. 6 del regolamento n. 1134/68 contiene solo una definizione astratta della nozione « fatto generatore ». Come ha rilevato la Commissione, il testo inglese differisce sotto questo profilo delle altre versioni linguistiche. Nelle conclusioni per la causa 80/76 (Kerry Milk, Race. 1977, pag. 425) l'avvocato generale Capotorti si è soffermato su questo punto. Nel caso presente, tuttavia, detta differenza di definizione non è importante, poiché detta descrizione della nozione « fatto generatore » ha carattere astratto e può essere applicata a casi concreti solo in base a norme più precise.

Per la determinazione del fatto generatore l'art. 6 del regolamento n. 1134/68 rinvia innanzitutto alla normativa comunitaria. Secondo la Commissione, detto rinvio dev'essere considerato riferirsi ai sopra menzionati cinque regolamenti sulla vendita di burro e di latte magro in polvere. A suo avviso, dal sistema di detti regolamenti emerge che il fatto generatore è la data dell'estrazione della merce dai magazzini pubblici. In base al suddetto sistema, l'acquirente può recedere unilateralmente dal contratto fintantoché non siano stati pagati il prezzo d'acquisto o il saldo dello stesso. L'estrazione della merce presuppone che il prezzo d'acquisto sia stato pagato e che pertanto il contratto sia divenuto definitivo. La Commissione ha già espresso questo punto di vista nel corso della 442a riunione del comitato di gestione competente in materia. Aggiungo che peraltro ciò non può essere considerato come un atto normativo ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 1134/68.

Non posso aderire al punto di vista della Commissione. In nessuno dei cinque regolamenti di cui trattasi vi è un rinvio espresso o implicito che consenta di determinare il fatto generatore. Da essi si può anche evincere che il fatto generatore sia la stipulazione del contratto di compravendita, poiché da questo scaturiscono i diritti e gli obblighi reciproci. Il fatto che in proposito si tratti di un diritto condizionato — cioè subordinato alla condizione che il compratore non receda dal contratto — non modifica detta conclusione. A mio avviso, i cinque regolamenti suddetti non possono essere considerati « regolamentazione comunitaria » ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 1134/68. Quest'interpretazione è corroborata dalle disposizioni relative al fatto generatore nel settore dei cereali e del riso e nel settore della carne bovina. In entrambi i casi il fatto generatore è definito con precisione da uno specifico regolamento della Commissione: trattasi dei regolamenti nn. 1003/81 (GU 1981, L 100, pag. 11) e 2182/77 (GU 1977, L 251, pag. 60). Non intendo trasporre dette norme nel caso di specie, ma rilevo che, secondo me, esse attestano come la determinazione del fatto generatore possa richiedere una normativa specifica.

Poiché, come mi sembra, è assodata la mancanza, nel settore dei prodotti lattiero-caseari, di disposizioni specifiche in materia di determinazione del fatto generatore, resta da stabilire se la qualificazione, in base al diritto nazionale, della stipulazione del contratto come evento generatore possa essere considerata illegittima. A mio avviso, non può esserlo. Il regolamento n. 1134/68 è stato abrogato dal regolamento n. 1676/85 (GU 1985, L 164, pag. 1). Nell'art. 5 di quest'ultimo, i vari fatti generatori sono definiti più chiaramente di quanto non lo fossero prima. Detto articolo precisa che, per quanto riguarda le somme indicate in un contratto, per fatto generatore si intende la stipulazione del contratto stesso, a meno che non sia diversamente disposto. Questa disciplina, anche se non può applicarsi nel caso presente, dimostra che è senz'altro possibile qualificare come fatto generatore la stipulazione del contratto. Secondo me, in mancanza di norme comunitarie, la scelta fatta dal Regno Unito dev'essere pertanto considerata legittima.

IV — Conclusione

In definitiva, vi suggerisco:

1) di annullare le decisioni 8 febbraio 1984, 84/212/CEE e 84/213/CEE, nella parte in cui si rifiuta di porre a carico del FEAOG le somme spese relativamente alla vendita di latte magro in polvere proveniente dai magazzini dell'ente d'intervento;

2) di respingere il ricorso per il resto;

3) di porre a carico di ciascuna delle parti le spese da essa incontrate.

( *1 ) Traduzione dall'olandese.