Causa T-271/03

Deutsche Telekom AG

contro

Commissione delle Comunità europee

«Concorrenza — Art. 82 CE — Tariffa per l’accesso alla rete fissa di telecomunicazioni in Germania — Compressione del margine tra prezzo e costo — Prezzi approvati dall’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni — Margine di manovra dell’impresa in posizione dominante»

Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) 10 aprile 2008 II - 485

Massime della sentenza

Il fatto che le tariffe di un’impresa di telecomunicazioni in posizione dominante abbiano dovuto essere approvate dall’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni non esclude la responsabilità di tale impresa ai sensi dell’art. 82 CE, allorché gli effetti restrittivi della concorrenza provocati da tali tariffe non trovano origine unicamente nella legge nazionale applicabile, in quanto l’impresa dominante, avendo potuto influire sul loro importo mediante la presentazione di domande di autorizzazione presso la detta autorità, disponeva di un margine di manovra sufficiente per fissare le proprie tariffe a un livello tale da consentirle di eliminare o ridurre tali effetti restrittivi. Infatti, nell’ambito della responsabilità particolare che incombe a un’impresa in posizione dominante, quest’ultima è tenuta a presentare domande di modifica delle proprie tariffe quando queste abbiano l’effetto di compromettere lo svolgimento di una concorrenza effettiva e non falsata nel mercato comune. Tale conclusione non è rimessa in discussione dal fatto che l’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni effettui un controllo ex ante della compatibilità delle tariffe con l’art. 82 CE. Infatti, sebbene tale autorità, al pari di qualsiasi organo statale, sia tenuta a rispettare le norme del Trattato, essa è incaricata dell’applicazione della normativa di settore nel campo delle telecomunicazioni, e non è l’autorità per la concorrenza dello Stato membro interessato. Orbene, le autorità di regolamentazione nazionali agiscono conformemente al diritto nazionale, il quale può perseguire obiettivi che, rientrando nelle politiche in materia di telecomunicazioni, sono diversi da quelli della politica comunitaria in materia di concorrenza. In ogni caso, anche ammettendo che la detta autorità sia tenuta ad esaminare la compatibilità con l’art. 82 CE delle tariffe proposte da un’impresa dominante, tale circostanza non escluderebbe che la Commissione possa rilevare un’infrazione imputabile alla detta impresa, dato che la Commissione non può essere vincolata da una decisione emessa da un’autorità nazionale in forza dell’art. 82 CE. (v. punti 107-108, 113, 120-122)

L’abusività delle pratiche di prezzo di un’impresa dominante consistenti nella compressione dei margini tra prezzi e costi è connessa all’iniquità dello scarto tra le sue tariffe al dettaglio per il prodotto derivato sul mercato a valle e le sue tariffe per la materia prima che fornisce ai suoi concorrenti sul mercato a monte, qualora la differenza tra tali tariffe sia negativa oppure insufficiente a coprire le spese specifiche del proprio prodotto derivato. Ne consegue che, per constatare un simile abuso, la Commissione non è tenuta a dimostrare che le tariffe al dettaglio fossero abusive in quanto tali. La Commissione è legittimata a fondare la sua analisi relativa all’abusività delle tariffe dell’impresa dominante unicamente sulla situazione specifica della stessa e, pertanto, sulle sue tariffe e sui suoi costi, e non facendo riferimento alla situazione dei suoi concorrenti attuali o potenziali. Qualsiasi altro approccio rischierebbe infatti di ledere il principio generale della certezza del diritto, poiché, se la legittimità delle pratiche tariffarie di un’impresa dominante dipendesse dalla specifica situazione delle imprese concorrenti, in particolare dalla loro struttura dei costi, che rappresentano dati generalmente ignoti all’impresa dominante, quest’ultima non sarebbe in grado di valutare la legittimità dei propri comportamenti. Per verificare la sussistenza di una compressione dei margini tra prezzi e costi si deve esaminare se l’impresa dominante stessa, o un’impresa altrettanto efficiente, sarebbe stata in grado di proporre il prodotto derivato senza essere in perdita se fosse stata prima obbligata a versare il prezzo attinente alla materia prima. (v. punti 166-167, 188, 191-194)

Allorché un operatore di telecomunicazioni è proprietario dell’unica infrastruttura disponibile, cosicché i servizi di accesso alla rete che egli fornisce ai suoi concorrenti (prestazioni intermedie) sono indispensabili per consentire loro di entrare in concorrenza con tale operatore sul mercato a valle dei servizi di accesso per gli abbonati, una compressione dei margini fra le tariffe delle prestazioni intermedie e quelle al dettaglio del citato operatore ostacolerà, in linea di massima, lo sviluppo della concorrenza sui mercati a valle. Infatti, se le tariffe al dettaglio dell’operatore dominante sono inferiori alle tariffe delle sue prestazioni intermedie, o se lo scarto fra le tariffe delle prestazioni intermedie e le tariffe al dettaglio dell’operatore dominante è insufficiente per consentire a un operatore tanto efficiente quanto lui di coprire i propri costi specifici per la fornitura di servizi di accesso agli abbonati, un potenziale concorrente tanto efficiente quanto l’operatore dominante potrebbe entrare sul mercato dei servizi di accesso agli abbonati solo subendo perdite. È vero che i concorrenti dell’operatore dominante faranno normalmente ricorso a una sovvenzione incrociata, nel senso che compenseranno le perdite subite sul mercato dei servizi di accesso per gli abbonati con gli utili ottenuti su altri mercati, quali i mercati della telefonia vocale. Tuttavia, visto che l’operatore dominante, in quanto proprietario della rete, non deve necessariamente fare ricorso a prestazioni intermedie per poter offrire servizi di accesso agli abbonati e che esso pertanto, a differenza dei suoi concorrenti, non è obbligato, a causa delle pratiche tariffarie di un’impresa dominante, a tentare di compensare le perdite subite sui mercati dei servizi di accesso agli abbonati, la compressione dei margini tra prezzi e costi causa una distorsione della concorrenza non solo sul mercato dell’accesso agli abbonati, ma anche su quello della telefonia vocale. Per quanto riguarda il calcolo della compressione dei margini tra prezzi e costi, la Commissione può legittimamente tener conto unicamente dei proventi dell’insieme dei servizi di accesso, escludendo quelli di altri servizi, in particolare quelli provenienti dalla telefonia vocale. In tal senso, in primo luogo, se anche fosse vero che, dal punto di vista dell’abbonato, i servizi di accesso e di telefonia vocale costituiscono un tutt’uno, la Commissione può legittimamente tenere conto solo dei proventi dei servizi di accesso dell’operatore dominante, escludendo i proventi di altri servizi, quali i servizi di telefonia vocale, che possono essere forniti mediante un accesso alla rete. Infatti, per i concorrenti dell’operatore dominante, la prestazione di servizi di telefonia vocale all’abbonato mediante la rete di tale operatore presuppone l’accesso alla detta rete. La pari opportunità tra l’operatore dominante, da una parte, e i suoi concorrenti, dall’altra, implica quindi che le tariffe dei servizi di accesso vengano fissate a un livello tale da mettere i concorrenti su un piano di parità con l’operatore dominante per la fornitura di servizi di telefonia vocale. Tale pari opportunità è garantita solo se l’operatore dominante fissa i propri prezzi al dettaglio a un livello tale da consentire ai concorrenti — che, per ipotesi, siano tanto efficienti quanto l’operatore dominante — di ripercuotere sulle loro tariffe al dettaglio tutti i costi relativi alla prestazione intermedia. Se, invece, l’operatore dominante non rispetta tale principio, i nuovi entranti possono offrire servizi di accesso ai loro clienti solo in perdita. Essi sarebbero quindi costretti a compensare le perdite subite a livello di accesso alla rete con tariffe elevate a livello di telefonia vocale, il che falserebbe del pari le condizioni di concorrenza sul mercato delle telecomunicazioni. In secondo luogo, la Commissione può confrontare le tariffe dell’operatore dominante per i servizi di accesso alla rete forniti ai suoi concorrenti con la media ponderata delle tariffe al dettaglio per tutti i diversi servizi di accesso offerti direttamente ai suoi abbonati, anche se gli operatori concorrenti non offrono tutti questi servizi. Infatti, poiché l’abusività delle pratiche tariffarie dell’operatore dominante dev’essere valutata in base alla sua situazione specifica e, pertanto, in base alle sue tariffe e ai suoi costi, essa non può essere influenzata da eventuali preferenze che i concorrenti possano avere per l’uno o per l’altro mercato dei servizi d’accesso. Infine, la Commissione può includere nel calcolo della tariffa totale della prestazione intermedia i costi per la disdetta dovuti all’operatore dominante dal concorrente beneficiario delle prestazioni intermedie, quando un abbonato di quest’ultimo risolve il proprio contratto relativo ai servizi di accesso, poiché, per i concorrenti dell’operatore dominante, queste spese relative alla disdetta fanno parte del costo totale connesso alla prestazione intermedia, che essi dovranno ripercuotere sulle proprie tariffe al dettaglio. (v. punti 199-200, 203-204, 206, 210-211, 236-238)

Una decisione della Commissione che constati l’abuso di posizione dominante commesso da un operatore di telecomunicazioni in conseguenza della compressione dei margini tra prezzi e costi derivante dallo scarto negativo o insufficiente tra le tariffe per i servizi di accesso alla rete che egli fornisce ai suoi concorrenti (prestazioni intermedie) e le tariffe per i servizi di accesso per i propri abbonati non è in contrasto con i principi di proporzionalità e di certezza del diritto per il fatto che implicherebbe una duplice regolamentazione di tali tariffe. Infatti, il contesto normativo comunitario nel settore delle telecomunicazioni non incide minimamente sulla competenza ad accertare le infrazioni agli artt. 81 CE e 82 CE conferita alla Commissione direttamente dall’art. 3, n. 1, del regolamento n. 17 nonché, a far tempo dal 1o maggio 2004, dall’art. 7, n. 1, del regolamento n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [81 CE] e [82 CE]. Una tale decisione non è in contrasto nemmeno con il principio di tutela del legittimo affidamento, anche qualora l’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni, dopo aver esaminato la questione relativa all’esistenza di una compressione dei margini tra prezzi e costi e constatato lo scarto negativo o insufficiente fra prestazioni intermedie e tariffe al dettaglio, abbia concluso che il ricorso alla sovvenzione incrociata tra servizi di accesso e servizi di telefonia vocale doveva consentire agli altri operatori di offrire tariffe concorrenziali ai propri abbonati. Tale constatazione infatti, dalla quale risulta implicitamente ma necessariamente che le dette pratiche tariffarie hanno un effetto anticoncorrenziale, dato che i concorrenti devono fare ricorso a una sovvenzione incrociata per poter rimanere competitivi sul mercato dei servizi di accesso, non è idonea a ingenerare nell’operatore dominante un legittimo affidamento nel fatto che le sue tariffe fossero conformi all’art. 82 CE. Infine, quand’anche l’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni avesse violato una norma comunitaria, e la Commissione avesse quindi potuto avviare un procedimento per inadempimento nei confronti di tale Stato membro, circostanze del genere non potrebbero minimamente inficiare la legittimità della decisione della Commissione, che non è affetta da alcuno sviamento di potere. Infatti, limitandosi a rilevare un’infrazione all’art. 82 CE, disposizione che riguarda non gli Stati membri, ma unicamente gli operatori economici, tale decisione riguarda esclusivamente le pratiche tariffarie dell’impresa dominante e non le decisioni delle autorità dello Stato membro. (v. punti 263, 267-269, 271)

Le infrazioni alle regole di concorrenza passibili di ammenda, ai sensi dell’art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 17, sono quelle commesse intenzionalmente o per negligenza. Questo presupposto è soddisfatto allorché l’impresa interessata non può ignorare la natura anticoncorrenziale della propria condotta, indipendentemente dal fatto che essa avesse o meno consapevolezza di trasgredire le norme di concorrenza del Trattato. È quanto avviene nel caso di un operatore di telecomunicazioni che occupi una posizione monopolistica sul mercato dei servizi di accesso alla rete che egli fornisce ai suoi concorrenti (prestazioni intermedie) e una posizione quasi monopolistica sul mercato dei servizi di accesso per gli abbonati, le cui tariffe generano una compressione dei margini tra prezzi e costi per tali servizi. Tale operatore non può infatti ignorare che il detto effetto di compressione, derivante dallo scarto negativo o insufficiente tra le sue tariffe per questi diversi servizi, determina serie restrizioni della concorrenza. Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’avvio di un procedimento per inadempimento nei confronti dello Stato membro in ragione del fatto che le dette tariffe sarebbero state approvate dall’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni, allorché l’operatore dominante disponeva comunque di un margine di manovra per aumentare le proprie tariffe al dettaglio e di conseguenza per ridurre la compressione dei margini tra prezzi e costi, posto che l’avvio di un procedimento per inadempimento non influisce minimamente sulle condizion per sanzionare un’infrazione alle regole di concorrenza previste dall’art. 15, n. 2, primo comma, del regolamento n. 17. (v. punti 295-296, 298)

La Commissione può qualificare come grave l’infrazione consistente, per un’impresa di telecomunicazioni in posizione dominante, nell’applicare tariffe aventi l’effetto di comprimere i margini tra i prezzi e i costi. Infatti, queste pratiche tariffarie rafforzano le barriere all’ingresso su mercati recentemente liberalizzati, mettendo così a rischio il buon funzionamento del mercato comune. In tal senso, gli orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA (punto 1 A, secondo comma) qualificano i comportamenti preclusivi di un’impresa in posizione dominante come infrazione grave, o addirittura molto grave quando siano tenuti da un’impresa in posizione di quasi monopolio. Visto il margine di discrezionalità di cui dispone la Commissione nel determinare l’importo dell’ammenda, essa tiene in debito conto, a titolo di circostanza attenuante, il fatto che l’autorità nazionale di regolamentazione delle telecomunicazioni sia intervenuta nella fissazione delle tariffe dell’impresa e che tale autorità abbia a più riprese esaminato la questione dell’esistenza di una compressione dei margini tra i prezzi e i costi derivante dalle pratiche tariffarie dell’impresa, riducendo del 10% l’importo di base dell’ammenda. (v. punti 310-313)