Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 4 febbraio 1992. - JAMES JOSEPH CATO CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - RESPONSABILITA EXTRACONTRATTUALE - POLITICA COMUNE DELLA PESCA - MANCATO PAGAMENTO DI UN PREMIO DI FERMO DEFINITIVO PER NAVI DA PESCA. - CAUSA C-55/90.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-02533



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. La riapertura della fase orale nel ricorso per responsabilità extracontrattuale promosso dal signor Cato contro la Commissione mi invita, ad integrazione delle conclusioni che avevo pronunciato in questa causa il 18 giugno 1991, a formulare le seguenti brevi osservazioni, fermo restando che, naturalmente, per il resto, ed in particolare per la questione della ricevibilità del ricorso, rinvio a quanto da me precedentemente scritto.

2. La prima osservazione che desidero presentare riguarda il contrasto dello Scheme britannico con la direttiva 83/515/CEE (1).

3. Il ricorrente, per dimostrarlo, si richiama a due disposizioni dello stesso. La prima avrebbe accordato al ministro competente un potere discrezionale che la direttiva non prevedeva; la seconda avrebbe imposto una condizione ulteriore rispetto al testo normativo comunitario, vale a dire l' obbligo posto a carico del proprietario della nave di dimostrare presso il ministro competente la permanenza del ritiro di tale imbarcazione dalla flotta di pesca comunitaria.

4. Ho esposto, nelle mie precedenti conclusioni, le ragioni per le quali il primo argomento non mi pareva potesse essere accolto (2). Ho poi formulato il mio punto di vista secondo il quale, invece, in quanto trasferiva nel proprietario della nave l' onere, posto dalla direttiva a carico dello Stato membro, di accertare la permanenza del ritiro, il regime britannico differiva sensibilmente dalla direttiva, mentre, se vi si fosse conformato, non si sarebbe verificato il pregiudizio subito dal signor Cato (3). Mi sia consentito, su tali due punti, di rinviare a quanto da me già scritto.

5. In occasione della riapertura del dibattimento, si è affermato (4) che la direttiva non vietava l' introduzione di regimi di disarmo nazionali a condizioni più restrittive, qualora i suddetti regimi consentissero di raggiungere il suo obiettivo: la riduzione della flotta di pesca comunitaria. Si è inoltre sostenuto che essa non intendeva creare diritti per i singoli.

6. Questi due argomenti non risultano convincenti.

7. In primo luogo non è ben chiaro, se le condizioni poste alla concessione del premio potessero essere determinate dalle autorità nazionali, per quale ragione la direttiva, da un lato, vi dedichi le disposizioni precise e dettagliate che figurano, per quanto riguarda i premi per le azioni di riduzione definitiva, negli artt. 5 e 6 e, dall' altro, subordini l' esistenza stessa dei regimi nazionali a una decisione di autorizzazione della Commissione, adottata in particolare in base alla conformità di tali regimi alla direttiva.

8. In secondo luogo, va osservato che molte azioni dell' amministrazione, nazionale o comunitaria, sono tali da creare diritti soggettivi a favore dei singoli, anche se questo non è il loro obiettivo. Basta pensare a quelle avviate dalla Comunità in materia agricola, quali lo sdradicamento delle viti, il cui scopo non è certo di conferire diritti soggettivi ai viticoltori, ma di ridurre la produzione di vini di media qualità nella Comunità. Si vorrà ciononostante affermare che l' operatore economico per il quale ricorrono tutte le condizioni previste per beneficiare dell' azione di cui trattasi non può far valere il testo normativo comunitario che l' ha istituita per il motivo che l' obiettivo del suddetto testo non riguarda affatto i singoli? Evidentemente no, perché non si può, prendendo in considerazione solo lo scopo perseguito, non tener conto del mezzo scelto per raggiungerlo. In altri termini, qualora una norma, nazionale o comunitaria, abbia l' effetto, anche se il suo obiettivo è diverso, di creare diritti a favore dei singoli, detti diritti devono essere osservati.

9. E' vero che gli Stati membri non erano tenuti ad istituire tali azioni di riduzione della flotta comunitaria, ma, se lo facevano, l' art. 7, n. 1, della direttiva li obbligava ad adottare un regime ad essa conforme. Poiché detti aiuti finanziari derogano agli obblighi degli artt. 92 e 94 del Trattato CEE, era peraltro necessario che tali aiuti venissero concessi negli Stati membri alle medesime condizioni, pena la violazione della parità di trattamento tra le industrie di pesca dei vari Stati membri. Se quindi si accogliesse la tesi addotta dal Regno Unito, risulta difficile vedere come si sarebbe potuta altrimenti garantire tale parità di trattamento, perché in tal caso alcune industrie beneficierebbero di condizioni più favorevoli per portare a termine la ristrutturazione della loro flotta di pesca.

10. Ribadisco quindi le mie precedenti conclusioni, secondo le quali lo Scheme non è conforme alla direttiva.

11. La mia seconda osservazione riguarda l' illecito della Commissione. Ho già tracciato, nelle mie conclusioni del 18 giugno 1991, una distinzione basata sul fatto che per la Commissione non si trattava, nel caso di specie, di adottare un atto normativo che implicasse scelte di politica economica. Pertanto, la vostra giurisprudenza tradizionale, che richiede, in quest' ultima materia, una "grave violazione di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli" (5), potrebbe non trovare applicazione. La causa C-282/90, Vreugdenhil, mi ha dato l' occasione di precisare maggiormente tale distinzione. Nei nn. 41-58 delle mie conclusioni relative a tale causa ho esposto i motivi per i quali vi suggerivo di non dover richiedere la presenza di un grave illecito, poiché l' atto che ha leso diritti soggettivi non implica scelte di politica economica. La concezione restrittiva che avete adottato in quest' ultimo campo si spiega infatti, secondo le vostre stesse parole,

"con la considerazione che il potere legislativo, anche nei casi in cui esiste il controllo giurisdizionale sulla validità dei suoi atti, non dev' essere ostacolato nelle sue decisioni dalla prospettiva di azioni di danni ogni volta che debba adottare, nell' interesse generale, provvedimenti normativi che possono ledere interessi di singoli" (6).

12. Come ho già sottolineato in proposito, il fatto che per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità sia richiesto un comportamento quasi arbitrario si giustifica qualora l' istituzione comunitaria disponga, come in materia di politica economica, di un ampio potere discrezionale, ma non qualora le condizioni di esercizio del potere riconosciuto all' istituzione vengano chiaramente e precisamente definite. In un caso del genere ogni violazione della norma di cui trattasi sembra, a mio avviso, tale da far sorgere la responsabilità della Comunità, salvo, tuttavia, che abbia leso un diritto soggettivo.

13. Nella presente causa, tuttavia, la decisione che doveva adottare la Commissione rientrava tra quelle in cui il suo margine di discrezionalità è molto limitato. Secondo l' art. 7, n. 1, della direttiva, l' istituzione comunitaria doveva, in funzione della conformità del regime nazionale alla direttiva e tenendo conto delle altre misure strutturali esistenti o previste per il settore della pesca, dare o negare la sua autorizzazione al regime nazionale proposto. Si trattava quindi di una valutazione strettamente giuridica basata sul confronto tra le disposizioni della direttiva e quelle del regime nazionale di cui trattasi. Non mi pare necessario richiedere, per punire gli errori commessi nell' esercizio di tale attribuzione e risarcirne le conseguenze dannose, la prova che, autorizzando un regime nazionale non conforme alla direttiva, la Commissione ha peraltro violato in modo grave una norma superiore posta a tutela dei singoli. A mio avviso basta constatare che con l' autorizzazione dello Scheme essa ha violato l' art. 7, n. 1, della direttiva e per ciò stesso ha commesso un illecito che può far sorgere, all' occorrenza, la responsabilità della Commissione (7).

14. In via subordinata, nel caso in cui intendiate applicare, anche nel caso di specie, principi formulati dalla vostra giurisprudenza riguardo agli atti normativi che implicano scelte di politica economica, rinvio al n. 41 delle mie precedenti conclusioni, in cui ho trattato della violazione, da parte della Commissione, dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.

15. La mia terza e ultima osservazione si riferisce al nesso di causalità tra l' illecito commesso dalla Commissione e il pregiudizio subito dal signor Cato. A mio avviso, si deve definire precisamente quale sia tale pregiudizio. La mia opinione è che esso non consiste nel mero fatto di non aver ricevuto il premio poiché, lo ricordo, l' istituzione di un regime di disarmo non era obbligatoria. Esso consiste, più esattamente, nel fatto di aver deluso l' aspettativa legittima che il signor Cato poteva nutrire in ragione dell' istituzione dello Scheme. L' interessato, avendo osservato tutte le prescrizioni della direttiva, ha venduto la sua nave, ma non ha ricevuto il premio a causa del contrasto dello Scheme con le disposizioni comunitarie. E' , letteralmente, il suo legittimo affidamento che è stato leso, mentre egli poteva confidare nella circostanza che il regime nazionale doveva essere autorizzato dalla Commissione, in funzione, in particolare, della conformità alla direttiva. E ciò che ha reso possibile il contrasto dello Scheme con la direttiva è stato solo l' illecito commesso dalla Commissione.

16. Il nesso di causalità tra il comportamento della Commissione e il pregiudizio, così definito, del signor Cato mi pare quindi certo.

17. Va altresì rilevato che, indubbiamente, l' illecito della Commissione non è il solo commesso in questa causa. Lo stesso Regno Unito ha commesso un illecito adottando un regime che non era conforme alla direttiva. Ci si trova quindi in presenza di una delicata situazione di concorso di fatti illeciti nella produzione del danno. La vostra giurisprudenza ha da tempo risolto tale problema. Ed in proposito ho citato, nelle mie prime conclusioni (8), la vostra sentenza Kampffmeyer (9), in cui, dopo aver ammesso il principio stesso della responsabilità di un' istituzione comunitaria, voi avete invitato le ricorrenti, affinché il risarcimento loro spettante non fosse "vuoi insufficiente, vuoi eccessivo" (10), ad attendere la conclusione dei procedimenti nazionali riguardanti l' eventuale responsabilità dello Stato membro in questione. Dicevamo quindi che solo in sede di risarcimento voi prendete in considerazione l' eventuale responsabilità di uno Stato membro quale ha potuto essere determinata dai giudici nazionali.

18. Tale giurisprudenza è stata criticata da alcuni autori per il motivo che essa avrebbe portato a rendere la responsabilità della Comunità una responsabilità sussidiaria (11). A mio avviso, la presente causa offre l' occasione di mostrare che la vostra giurisprudenza Kampffmeyer, in alcune particolari circostanze nelle quali non si può più ottenere alcun risarcimento dinanzi ai giudici nazionali, ha la conseguenza di porre a carico della Comunità l' obbligo di garantire il singolo leso nei suoi diritti soggettivi affinché sia sufficientemente risarcito.

19. La causa della mancanza di ogni risarcimento da parte dello Stato membro che ha commesso l' illecito va presa in considerazione solo se essa risiede nel comportamento del ricorrente stesso. In un simile caso infatti esso non può far valere il fatto che non si è avvalso dei rimedi giurisdizionali interni o che lo ha fatto fuori termine.

20. Tuttavia, e per le ragioni che ho esposto nel n. 47 delle mie prime conclusioni, non mi sembra che nel caso di specie voi dobbiate procedere ad una complessa analisi in ordine alle eventuali negligenze commesse ed alla loro interazione con l' illecito commesso dalla Commissione, in quanto siffatte negligenze non hanno potuto avere un' influenza certa nella realizzazione del danno.

21. Queste brevi osservazioni aggiuntive mi portano a confermare integralmente il dispositivo delle mie conclusioni del 18 giugno 1991.

(*) Lingua originale: il francese.

(1) - Direttiva del Consiglio 4 ottobre 1983 relativa a talune azioni di adattamento delle capacità nel settore della pesca (GU L 290, pag. 15).

(2) - Punti 31 e 32.

(3) - Punti 33 - 35.

(4) - Da parte del governo del Regno Unito.

(5) - Per esempio, sentenza 5 dicembre 1979, cause 116/77 e 124/77, Amylum (Racc. pag. 3497, punto 13 della motivazione).

(6) - Sentenza 25 maggio 1978, cause 83/76, 94/76, 5/77, 15/77 e 40/77, HNL/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 1209, punto 5 della motivazione).

(7) - Non sembra indispensabile in questa sede richiamarsi all' art. 155 del Trattato CEE, disposizione di carattere generale, poiché nel caso di specie esiste una norma speciale - l' art. 7, n 1, della direttiva - su cui si basa l' obbligo della Commissione di vigilare sulla rigorosa applicazione dalla direttiva; quest' ultima disposizione è del resto l' espressione particolare del principio sancito dall' art. 155.

(8) - Punto 44.

(9) - Sentenza 14 luglio 1967, cause 5/66, 7/66 e 13/66-24/66 (Racc. pag. 287).

(10) - Pag. 312.

(11) - Boulouis, J., e Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tomo 1, 5 ed., pag. 424; Rideau, J. e Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec 1990, pag. 193.