CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 29 novembre 2018 ( 1 )

Causa C‑411/17

Inter-Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

contro

Conseil des ministres

interveniente:

Electrabel SA

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio)]

«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Convenzione di Espoo – Convenzione di Aarhus – Direttiva 2011/92/UE – Direttiva 92/43/CEE – Direttiva 2009/147/CE – Uscita dal nucleare – Proroga decennale prevista dalla legge del periodo di produzione industriale di energia elettrica di determinate centrali nucleari – Assenza di una valutazione dell’impatto ambientale – Nozione di progetto – Atto del legislatore – Rinnovo di un’autorizzazione – Efficacia diretta delle convenzioni di diritto internazionale – Deroga a taluni obblighi – Interesse pubblico prevalente – Sicurezza dell’approvvigionamento»

Indice

I. Introduzione II. Contesto normativo A. Diritto internazionale 1. Convenzione di Espoo 2. Convenzione di Aarhus B. Diritto dell’Unione 1. Direttiva VIA 2. Direttiva habitat III. Fatti IV. Domanda di pronuncia pregiudiziale V. Analisi A. Sull’applicabilità del diritto dell’Unione all’energia nucleare B. Atti legislativi nella valutazione dell’impatto ambientale C. Sulla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica 1. Nozione di progetto della direttiva VIA 2. Nozione di progetto della convenzione di Espoo a) Competenza interpretativa della Corte b) Nozione di progetto della convenzione di Espoo 3. Nozione di progetto della convenzione di Aarhus a) Proroga come «progetto» b) Riesame delle autorizzazioni quale «progetto» c) Modifica o estensione come «progetto» d) Conclusione parziale 4. Contraddizione fra l’interpretazione adottata finora dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA e le due convenzioni a) Interpretazione conforme al diritto internazionale della nozione di progetto della direttiva VIA b) Sull’efficacia diretta delle convenzioni di Espoo e di Aarhus 5. Sulla qualità di progetto a causa di ulteriori lavori D. Ulteriori questioni relative all’applicazione della direttiva VIA 1. Inquadramento negli allegati della direttiva VIA 2. Momento della valutazione E. Deroga all’obbligo di valutazione per motivi connessi alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico e alla certezza del diritto 1. Deroga a causa dell’eccezione del singolo caso concreto nella direttiva VIA 2. Deroga alla convenzione di Espoo 3. Deroga alla convenzione di Aarhus 4. Conseguenze per l’interpretazione della possibilità di deroga ai sensi della direttiva VIA F. Sull’ottava questione – Articolo 6, paragrafi 3 e 4 della direttiva habitat 1. Sull’ottava questione, sub a) – Nozione di progetto della direttiva habitat 2. Sull’ottava questione, sub b) – Atto legislativo 3. Sull’ottava questione, sub c) – Doel 1 e Doel 2 4. Sull’ottava questione, sub d) – Deroga per la sicurezza dell’approvvigionamento a) Requisiti di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat b) Sicurezza dell’approvvigionamento energetico c) Conclusione parziale G. Sul mantenimento degli effetti della legge sulla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari di Doel 1 e Doel 2 1. Sulla giurisprudenza nell’ambito di applicazione della direttiva sulla valutazione ambientale strategica 2. Sulla trasposizione ad altre valutazioni ambientali VI. Conclusione

I. Introduzione

1. L’adozione di una legge intesa a prorogare il periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari presuppone una valutazione dell’impatto ambientale? Tale questione viene sollevata dinanzi alla Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale, Belgio), e quest’ultima la sottopone pertanto in via pregiudiziale alla Corte.

2. Al riguardo, la Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale) richiama le convenzioni internazionali di Espoo ( 2 ) e di Aarhus ( 3 ), nonché la direttiva VIA ( 4 ) e la direttiva habitat ( 5 ), le quali prevedono tutte una valutazione ambientale, ma contengono requisiti diversi. Corrispondentemente ampio è l’elenco di questioni presentato.

3. La domanda di pronuncia pregiudiziale è peraltro riconducibile a tre questioni centrali, ossia, in primo luogo, se le misure legislative necessitino una valutazione dell’impatto ambientale; in secondo luogo, se il prolungamento di un’attività già autorizzata esiga una valutazione e, in terzo luogo, se, nel caso di un’eventuale violazione degli obblighi di valutazione, interessi pubblici prevalenti possano giustificare il proseguimento dell’esercizio delle centrali interessate. Perlomeno a prima vista, ciascuno degli atti normativi menzionati contiene precetti diversi in relazione a tali questioni.

4. A causa delle questioni concernenti le convenzioni, tale procedimento offre inoltre nuovamente alla Corte l’occasione di analizzare gli effetti del diritto internazionale in materia di ambiente nel diritto dell’Unione, nonché il proprio ruolo nell’interpretazione di tali normative. Come esposto dalla Germania in udienza, ciò riveste estremo interesse pratico in particolare in relazione all’applicazione della convenzione di Espoo alle centrali nucleari, in quanto rientrano attualmente nell’ambito di applicazione della convenzione decisioni concernenti il prolungamento della durata di esercizio di circa 90 impianti. Nell’ambito della convenzione è stato pertanto istituito anche un gruppo di lavoro speciale degli Stati contraenti in relazione a tale tematica.

II. Contesto normativo

A. Diritto internazionale

5. Le convenzioni di Espoo e di Aarhus sono state adottate sotto l’egida della Commissione delle Nazioni Unite per l’Europa (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE). Esse sono state stipulate dall’allora Comunità europea in forma di accordi misti insieme agli Stati membri.

1. Convenzione di Espoo

6. La convenzione di Espoo ha ad oggetto la valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero. Essa è stata approvata dal Consiglio mediante una decisione non pubblicata del 15 ottobre 1996, trasmessa su richiesta alla Corte ( 6 ). Tale decisione è stata fondata sull’articolo 130 s, all’epoca in vigore, in combinato disposto con l’articolo 228, paragrafo 2, prima frase, e paragrafo 3, primo comma, del Trattato CE. Tali disposizioni sono state assorbite adesso in forma mutata nell’articolo 192 e nell’articolo 218, paragrafo 6, lettera b), nonché nel paragrafo 8, prima frase, TFUE.

7. L’articolo 1, punti 5 e 9, della convenzione di Espoo contiene rilevanti definizioni: «Ai fini della presente convenzione: (…) 5. l’espressione “attività prevista” indica ogni attività o ogni progetto mirante a modificare sensibilmente un’attività, e per la cui esecuzione è richiesta una decisione di un’Autorità competente secondo ogni procedura nazionale applicabile; (…) 9. l’espressione “Autorità competente” significa l’Autorità (o le Autorità nazionali) designata(e) da una Parte per compiere le funzioni di cui nella presente Convenzione e/o l’Autorità (o le Autorità) abilitata(e) da una Parte ad esercitare poteri decisionali concernenti un’attività prevista; (…)».

8. L’articolo 2 della convenzione di Espoo contiene gli obblighi fondamentali degli Stati contraenti: «1. Le parti adottano individualmente o insieme, ogni misura appropriata ed efficace per prevenire, ridurre e combattere un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante che potrebbe derivare all’ambiente da attività previste. 2. Ciascuna Parte adotta i provvedimenti giuridici, amministrativi o altri, necessari per attuare le disposizioni della presente Convenzione, compresa, per quanto riguarda le attività previste figuranti sulla lista contenuta nell’Appendice I che possono avere un impatto pregiudizievole transfrontaliero importante, l’istituzione di una procedura di valutazione dell’impatto ambientale che consenta la partecipazione del pubblico e la costituzione del fascicolo di valutazione dell’impatto ambientale di cui all’Appendice II. 3. La Parte d’origine vigila affinché in conformità alle disposizioni della presente Convenzione, si proceda ad una valutazione dell’impatto ambientale prima di prendere la decisione di autorizzare o intraprendere un’attività prevista figurante sulla lista contenuta nell’Appendice I, suscettibile di avere un impatto pregiudizievole transfrontaliero importante. (…) 6. In conformità con le disposizioni della presente Convenzione, la Parte di origine offre al pubblico delle zone suscettibili di essere colpite la possibilità di partecipare alle procedure pertinenti di valutazione dell’impatto ambientale delle attività proposte, e vigila affinché le possibilità offerte al pubblico della parte colpita siano equivalenti a quelle offerte al suo pubblico».

9. L’appendice I, n. 2, della convenzione di Espoo definisce le centrali termiche contemplate dalla convenzione: «Centrali termiche e altri impianti di combustione la cui produzione termica è uguale o superiore a 300 megawatts e centrali nucleari ed altri reattori nucleari (ad eccezione degli impianti di ricerca per la produzione e la conversione di materie fissili e di materie fertili la cui potenza massima non ecceda un kilowatt di carico termico continuo)».

2. Convenzione di Aarhus

10. L’articolo 2 della convenzione di Aarhus contiene definizioni rilevanti: «Ai fini della presente convenzione, si intende per: (…) 2. “autorità pubblica” a) l’amministrazione pubblica a livello nazionale, regionale o ad altro livello; b) (...). La presente definizione non comprende gli organi o le istituzioni che agiscono nell’esercizio del potere giudiziario o legislativo».

11. L’articolo 6 della convenzione di Aarhus disciplina la partecipazione del pubblico alle decisioni relative ad attività specifiche. «1. Ciascuna Parte: a) applica le disposizioni del presente articolo alle decisioni relative all’autorizzazione delle attività elencate nell’allegato I; (…) c) può decidere caso per caso, ove previsto dal diritto nazionale, di non applicare le disposizioni del presente articolo ad attività proposte per scopi di difesa nazionale, qualora ritenga che la loro applicazione possa pregiudicare il conseguimento di tali scopi. 4. Ciascuna Parte provvede affinché la partecipazione del pubblico avvenga in una fase iniziale, quando tutte le alternative sono ancora praticabili e tale partecipazione può avere un’influenza effettiva. (…) 6. Ciascuna Parte impone alle pubbliche autorità competenti di consentire al pubblico interessato (…), non appena siano disponibili, tutte le informazioni rilevanti ai fini del processo decisionale di cui al presente articolo ottenibili al momento della procedura di partecipazione del pubblico; (…) (…) 10. Ciascuna Parte provvede affinché, nei casi in cui un’autorità pubblica proceda al riesame o all’adeguamento delle condizioni di esercizio di una delle attività di cui al paragrafo 1, si applichino mutatis mutandis e ove opportuno le disposizioni dei paragrafi da 2 a 9 del presente articolo. (…)».

12. Gli ulteriori paragrafi di tale disposizione disciplinano i dettagli della partecipazione del pubblico e della verifica dell’impatto ambientale delle attività.

13. L’allegato I della convenzione di Aarhus indica le attività soggette necessariamente alla partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a). Al punto 1, quinto trattino, della convenzione di Aarhus vengono menzionate le «centrali nucleari ed altri reattori nucleari, compresi lo smantellamento e la dismissione di tali centrali o reattori». Ai sensi del punto 22, prima frase, «[q]ualsiasi modifica o estensione di attività, ove tale modifica o estensione soddisfi di per sé i criteri/le soglie stabiliti nel presente allegato, è effettuata a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), della presente convenzione».

B. Diritto dell’Unione

1. Direttiva VIA

14. L’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA definisce un progetto come «la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere» (primo trattino), nonché «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo» (secondo trattino).

15. L’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva VIA esclude gli atti legislativi dall’ambito di applicazione della direttiva: «La presente direttiva non si applica ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso l’obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la procedura legislativa».

16. L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA stabilisce l’obbligo fondamentale di effettuare una valutazione dell’impatto ambientale: «Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto sull’ambiente. Detti progetti sono definiti dall’articolo 4».

17. L’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA autorizza gli Stati membri ad esentare determinati progetti dall’applicazione della direttiva: «Fatto salvo l’articolo 7, gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva. In tali casi gli Stati membri: a) esaminano se sia opportuna un’altra forma di valutazione; b) mettono a disposizione del pubblico coinvolto le informazioni raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla lettera a), le informazioni relative alla decisione di esenzione e le ragioni per cui è stata concessa; c) informano la Commissione, prima del rilascio dell’autorizzazione, dei motivi che giustificano l’esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono eventualmente a disposizione, ove necessario, dei propri cittadini. La Commissione trasmette immediatamente i documenti ricevuti agli altri Stati membri. (…)».

18. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva VIA, «[f]atto salvo l’articolo 2, paragrafo 4, i progetti elencati nell’allegato I» sono sottoposti alla valutazione prevista. All’allegato I, punto 2, lettera a), vengono menzionate le centrali termiche. Inoltre, l’allegato I, punto 24 menziona «[o]gni modifica o estensione dei progetti elencati nel presente allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti nel presente allegato».

19. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva VIA, gli Stati membri verificano, in relazione ai progetti di cui all’allegato II, se debba essere effettuata una valutazione dell’impatto ambientale. L’allegato II, punto 13, lettera a) menziona le «[m]odifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato I o al presente allegato già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente (modifica o estensione non inclusa nell’allegato I)».

20. L’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva VIA disciplina il momento della partecipazione del pubblico: «Al pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2. A tal fine, esso ha il diritto di esprimere osservazioni e pareri all’autorità o alle autorità competenti quando tutte le opzioni sono aperte prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione».

21. L’articolo 7 della direttiva VIA disciplina la valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera. Essa deve essere effettuata qualora «uno Stato membro constati che un progetto può avere effetti significativi sull’ambiente di un altro Stato membro, o qualora uno Stato membro che potrebbe essere coinvolto in maniera significativa ne faccia richiesta».

2. Direttiva habitat

22. L’autorizzazione di piani e progetti che potrebbero avere incidenze significative su un sito protetto a norma della direttiva habitat o della direttiva uccelli ( 7 ), è disciplinata nei seguenti termini all’articolo 6, paragrafi 3 e 4 della direttiva habitat: «3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica. 4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate. Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».

III. Fatti

23. In Belgio, tra il 15 febbraio 1975 e il 1o settembre 1985, sono state attivate a tempo indeterminato sette centrali nucleari, a Doel sur l’Escaut e a Tihange sur la Meuse.

24. Il luogo in cui si trovano le centrali nucleari a Doel confina verso terra con il sito protetto ai sensi della direttiva uccelli «Schorren en Polders van de Beneden-Schelde» (codice Natura 2000: BE2301336). La Schelda è ivi parte del sito protetto in forza della direttiva habitat «Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent» (codice natura 2000: BE2300006), nonché del sito dei Paesi Bassi «Westerschelde & Saeftinghe» (codice Natura 2000: NL9803061). Secondo la domanda di pronuncia pregiudiziale, nelle vicinanze si trova inoltre il sito belga «Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen» (codice Natura 2000: BE2100017).

25. Nel sito belga BE2300006 si trovano in particolare 350 ettari dell’habitat prioritario «Foreste alluvionali di Alnus glutinosa e Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)» (codice Natura 2000 91E0*), nonché una presenza minore dell’habitat parimenti prioritario «Formazioni erbose a Nardus, ricche di specie, su substrato siliceo delle zone montane (e delle zone submontane dell’Europa continentale)» (codice Natura 2000 6230*) ( 8 ). Gli stessi habitat prioritari sono presenti anche nel sito belga BE2100017 ( 9 ). Nel sito dei Paesi Bassi NL9803061 si trovano presente minime dell’habitat prioritario «Dune costiere fisse a vegetazione erbacea (“dune grigie”)» (codice Natura 2000 2130*) ( 10 ).

26. Come prevedibile, per i due siti protetti che includono la Schelda vengono menzionate diverse specie ittiche dell’allegato II della direttiva habitat, ad esempio la cheppia (Alosa fallax), il rodeo amaro (Rhodeus sericeus amarus), lo scazzone (Cottus gobio), il cobite fluviale (Cobitis taenia), la lampreda di fiume (Lampetra fluviatilis) e la lampreda di mare (Petromyzon marinus), fermo restando che le due specie menzionate da ultimo non possono essere considerate pesci in senso stretto, bensì rientrano nella superclasse dei ciclostomi ( 11 ).

27. Il confine con i Paesi Bassi dista pochi chilometri. Altri Stati membri sono distanti circa 100 chilometri (Germania e Francia) o più da tale luogo.

28. Nel 2003, il legislatore belga ha deciso di porre fine alla produzione nucleare di energia elettrica. La legge del 31 gennaio 2003 ha disposto che non sarebbero più state costruite nuove centrali nucleari e che le centrali in attività sarebbero state progressivamente disattivate dopo 40 anni di esercizio, ossia tra il 2015 (Doel 1 e 2 e Tihange 1) e il 2025. Dato che le centrali nucleari rappresentavano più della metà della produzione totale di energia elettrica, la legge del 31 gennaio 2003 ha consentito al governo di derogarvi in caso di minaccia per la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica.

29. Con una legge del 18 dicembre 2013 è stata rinviata di dieci anni la data di disattivazione della centrale nucleare di Tihange 1. Tale legge ha inoltre revocato la facoltà del governo di derogare al calendario di disattivazione delle centrali nucleari.

30. La centrale di Doel 1 ha cessato di produrre energia elettrica il 15 febbraio 2015.

31. Tramite la legge del 28 giugno 2015 è stata tuttavia modificata la data della fine della produzione industriale di energia elettrica delle centrali di Doel 1 e Doel 2, per contribuire alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico in Belgio. Essa autorizza nuovamente la centrale nucleare di Doel 1 a produrre energia elettrica dal 6 luglio 2015 sino al 15 febbraio 2025 e rinvia di dieci anni la fine della produzione di energia elettrica della centrale di Doel 2, ossia al 1o dicembre 2025.

32. Stando alla domanda di pronuncia pregiudiziale, la conclusione di un accordo fra lo Stato belga e la Electrabel AG (in prosieguo: la «Electrabel»), la quale gestisce le centrali, era una condizione per la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica. Tale accordo è stato concluso il 30 novembre 2015. Esso contiene un piano di investimento per un importo pari a circa EUR 700 milioni «per il prolungamento della durata di esercizio». Le misure previste comprendono le modifiche in virtù della quarta revisione periodica di sicurezza e del test di resistenza condotto a seguito dell’incidente di Fukushima.

33. Tali investimenti sono stati sottoposti ad una previa verifica in vista di una valutazione dell’impatto ambientale. Essa è pervenuta alla conclusione che una valutazione dell’impatto ambientale non fosse necessaria, in quanto le modifiche non avrebbero dato luogo ad effetti radiologici negativi o a mutamenti significativi degli effetti radiologici esistenti sull’ambiente. Tale decisione è stata impugnata presso il Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio). Al momento della proposizione della domanda di pronuncia pregiudiziale, il procedimento era ancora pendente in tal sede ( 12 ).

34. Per quanto riguarda la centrale di Doel 1, la legge del 28 giugno 2015 presuppone che al gestore di tale centrale venga rilasciata una nuova autorizzazione individuale alla produzione di energia elettrica, e che la licenza di esercizio venga corredata da nuove disposizioni relative alla produzione di energia elettrica.

35. Le due associazioni ricorrenti nel procedimento principale, che hanno come obiettivo la tutela dell’ambiente e delle condizioni di vita, hanno investito la Cour constitutionnelle (Corte costituzionale) di un ricorso di annullamento della legge del 28 giugno 2015, poiché tramite tale legge verrebbe prolungata di dieci anni la durata di esercizio dei reattori nucleari di Doel 1 e Doel 2 senza che siano stati eseguiti una valutazione ambientale o un procedimento con la partecipazione del pubblico.

36. Entrambe le associazioni richiamano le convenzioni di Espoo e di Aarhus, nonché la direttiva VIA, la direttiva habitat e la direttiva uccelli.

IV. Domanda di pronuncia pregiudiziale

37. La Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale, Belgio) sottopone pertanto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 1) Se l’articolo 2, paragrafi da 1 a 3, 6 e 7, l’articolo 3, paragrafo 8, l’articolo 5 e l’articolo 6, paragrafo 1, e il punto 2 dell’Appendice I della [Convenzione di Espoo] debbano essere interpretati conformemente alle precisazioni apportate dal Documento informativo sull’applicazione della Convenzione ad attività connesse con l’energia nucleare [«Background note on the application of the Convention to nuclear energy-related activities»] e dalle Raccomandazioni sulle buone pratiche relative all’applicazione della Convenzione alle attività connesse all’energia nucleare [«Good Practice recommendations on the application of the Convention to nuclear energy-related activities»]. 2) Se l’articolo 1, ix), della Convenzione di Espoo, che definisce l’«Autorità competente», possa essere interpretato nel senso che esclude dal campo di applicazione della citata convenzione gli atti legislativi come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», tenuto conto segnatamente dei diversi studi e audizioni effettuati nell’ambito dell’adozione di tale legge. 3) a) Se gli articoli da 2 a 6 della Convenzione di Espoo debbano essere interpretati nel senso che si applicano prima dell’adozione di un atto legislativo come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», il cui articolo 2 rinvia la data della disattivazione e della fine della produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari di Doel 1 e di Doel 2. b) Se la risposta alla questione sub a) sia diversa a seconda che si tratti della centrale di Doel 1 o di quella di Doel 2, tenuto conto della necessità, per la prima centrale, di adottare atti amministrativi di attuazione della citata legge del 28 giugno 2015. c) Se la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica del paese possa configurare un motivo imperativo d’interesse generale che consenta di derogare all’applicazione degli articoli da 2 a 6 della Convenzione di Espoo e/o di sospenderne l’applicazione. 4) Se l’articolo 2, paragrafo 2, della Convenzione di Aarhus, «sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale», debba essere interpretato nel senso che esclude dal campo di applicazione di tale Convenzione atti legislativi come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», tenuto conto o meno dei diversi studi e audizioni effettuati nell’ambito dell’adozione di tale legge. 5) a) In considerazione, segnatamente, delle Raccomandazioni di Maastricht per la partecipazione del pubblico al decision making ambientale [«Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters»], riguardo ad un processo decisionale a fasi multiple, se gli articoli 2 e 6, in combinato disposto con l’allegato I.1 della Convenzione di Aarhus, debbano essere interpretati nel senso che si applicano prima dell’adozione di un atto legislativo come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», il cui articolo 2 rinvia la data della disattivazione e della fine della produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari di Doel 1 e di Doel 2. b) Se la risposta alla questione sub a) sia diversa a seconda che si tratti della centrale di Doel 1 o di quella di Doel 2, tenuto conto della necessità, per la prima centrale, di adottare atti amministrativi di attuazione della citata legge del 28 giugno 2015. c) Se la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica per il paese possa configurare un motivo imperativo d’interesse generale che consenta di derogare all’applicazione degli articoli 2 e 6 della Convenzione di Aarhus e/o di sospenderne l’applicazione. 6) a) Se l’articolo 1, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 13, lettera a), dell’allegato II della direttiva VIA, eventualmente alla luce delle Convenzioni di Espoo e di Aarhus, debba essere interpretato nel senso che si applica al rinvio della data della disattivazione e della fine della produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare che implica, come nel caso di specie, investimenti rilevanti e miglioramenti connessi alla sicurezza per le centrali nucleari Doel 1 e di Doel 2. b) In caso di risposta affermativa alla questione sub a), se gli articoli da 2 a 8 e 11 e gli allegati I, II e III della direttiva 2011/92/UE, debbano essere interpretati nel senso che si applicano prima dell’adozione di un atto legislativo come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», il cui articolo 2 rinvia la data della disattivazione e della fine della produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari di Doel 1 e di Doel 2. c) Se la risposta alle questioni sub a) e sub b) sia diversa a seconda che si tratti della centrale di Doel 1 o di quella di Doel 2, tenuto conto della necessità, per la prima centrale, di adottare atti amministrativi di attuazione della citata legge del 28 giugno 2015. d) In caso di risposta affermativa alla questione sub a), se l’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva 2011/92, debba essere interpretato nel senso che consente di esentare il rinvio della disattivazione di una centrale nucleare dall’applicazione degli articoli da 2 a 8 e 11 della direttiva 2011/92/UE per motivi imperativi d’interesse generale, legati alla sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica per il paese. 7) Se la nozione di «atto legislativo (…) specifico», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 2011/92/UE, debba essere interpretata nel senso che esclude dal campo di applicazione di tale direttiva un atto legislativo come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», in considerazione, segnatamente, dei diversi studi e audizioni effettuati nell’ambito dell’adozione di detta legge e che potrebbero conseguire gli obiettivi della citata direttiva. 8) a) Se l’articolo 6 della direttiva [habitat], in combinato disposto con gli articoli 3 e 4 della direttiva [uccelli], eventualmente alla luce della direttiva [VIA] e delle Convenzioni di Espoo e di Aarhus, debba essere interpretato nel senso che si applica al rinvio della data della disattivazione e della fine della produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare che implica, come nel caso di specie, investimenti rilevanti e miglioramenti connessi alla sicurezza per le centrali nucleari di Doel 1 e di Doel 2. b) In caso di risposta affermativa alla questione sub a), se l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE debba essere interpretato nel senso che si applica prima dell’adozione di un atto legislativo come la legge del 28 giugno 2015«recante modifica della legge del 31 gennaio 2003 sull’eliminazione progressiva dell’energia nucleare per la produzione industriale di energia elettrica al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento sul piano energetico», il cui articolo 2 rinvia la data della disattivazione e della fine della produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari di Doel 1 e di Doel 2. c) Se la risposta alle questioni sub a) e sub b) sia diversa a seconda che si tratti della centrale di Doel 1 o di quella di Doel 2, tenuto conto della necessità, per la prima centrale, di adottare atti amministrativi di attuazione della citata legge del 28 giugno 2015. d) In caso di risposta affermativa alla questione sub a), se l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat debba essere interpretato nel senso che consente di considerare un motivo imperativo di rilevante interesse pubblico un motivo legato alla sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica per il paese, in considerazione, segnatamente, dei diversi studi e audizioni effettuati nel quadro dell’adozione della citata legge del 28 giugno 2015 e che potrebbero conseguire gli obiettivi della suddetta direttiva. 9) Qualora, in base alle risposte fornite alle suesposte questioni pregiudiziali, il giudice nazionale dovesse concludere che la legge impugnata viola uno degli obblighi derivanti dalle Convenzioni o dalle direttive sopra menzionate, senza che la sicurezza di approvvigionamento di energia elettrica per il paese possa configurare un motivo imperativo d’interesse generale che consenta di derogare a detti obblighi, se detto giudice possa mantenere gli effetti della legge del 28 giugno 2015 al fine di evitare il prodursi di incertezze di natura giuridica e di consentire che siano soddisfatti gli obblighi relativi alla valutazione dell’impatto ambientale e alla partecipazione del pubblico imposti dalle Convenzioni o dalle direttive sopra menzionate.

38. Hanno preso posizione per iscritto la Inter-Environnement Wallonie ASBL e la Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw, nonché la Electrabel S.A., quale interveniente nel procedimento principale, il Regno del Belgio, la Repubblica d’Austria, la Germania, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, nonché la Commissione europea. Ad eccezione del Regno Unito, tali parti hanno anche partecipato all’udienza del 10 settembre 2018.

V. Analisi

39. Le questioni sollevate dalla Cour constitutionnelle (Corte costituzionale) sono intese all’interpretazione di due convenzioni di diritto internazionale dell’Unione e di due direttive di diritto dell’Unione con riferimento a questioni di diritto rispettivamente analoghe, segnatamente se la proroga del periodo di produzione di energia elettrica in una centrale (al riguardo sub C e D) da parte di un atto legislativo (al riguardo sub B) necessiti, in quanto progetto, di una valutazione dell’impatto ambientale, nonché se sia possibile derogare ad eventuali obblighi concernenti la valutazione dell’impatto ambientale (al riguardo sub E). Esaminerò in un primo momento tali questioni di diritto rispettivamente nell’ottica della direttiva VIA, e verificherò poi in che misura le due convenzioni incidano sulla conclusione. Le questioni concernenti la direttiva habitat meritano tuttavia una valutazione separata (al riguardo sub F). Poiché la risposta alle questioni è un indizio del fatto che molto probabilmente ricorre un errore procedurale, esaminerò infine entro quali limiti sia possibile mantenere gli effetti di una misura adottata in violazione delle disposizioni concernenti la valutazione di impatto ambientale (al riguardo sub G). Anzitutto occorre tuttavia verificare se il Trattato CEEA osti ad un’applicazione del diritto dell’Unione nel procedimento principale (al riguardo sub A).

A. Sull’applicabilità del diritto dell’Unione all’energia nucleare

40. Tutti gli atti normativi che formano l’oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale sono stati fondati sulle competenze rispettivamente esistenti in materia ambientale, sancite attualmente all’articolo 192 TFUE, nonché, nel caso delle convenzioni, sulla disposizione procedurale rispettivamente in vigore ratione temporis concernente l’esercizio delle competenze esterne.

41. Peraltro, ai sensi dell’articolo 106 bis, paragrafo 3, EA, le disposizioni del Trattato FUE non derogano a quanto stipulato nel Trattato CEEA ( 13 ). Occorre pertanto verificare, anzitutto, se l’applicazione delle due convenzioni o delle due direttive alla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari possa comportare una siffatta deroga.

42. Una deroga è in ogni caso esclusa qualora le disposizioni controverse di diritto dell’Unione riguardino questioni che non sono disciplinate nel Trattato CEEA o sulla base del medesimo ( 14 ).

43. Al riguardo, vengono in considerazione, in particolare, le disposizioni del titolo II, capo 3, EA sulla tutela della sanità pubblica nel settore nucleare. Esse devono interpretate in senso lato in modo da assicurarne l’effetto utile ( 15 ). Il rilascio di autorizzazioni amministrative relative alla costruzione ed al funzionamento di impianti nucleari, nei loro aspetti relativi alla protezione sanitaria contro i pericoli per la popolazione risultanti da radiazioni ionizzanti, ricade pertanto nell’ambito di applicazione del Trattato CEEA ( 16 ).

44. Al riguardo, occorre anzitutto osservare che tale ambito di applicazione del Trattato CEEA con riferimento alla tutela della popolazione non può ostare all’applicazione della direttiva habitat. Essa, infatti, non è volta alla tutela della popolazione, bensì alla tutela degli habitat naturali e delle specie selvatiche.

45. Tuttavia, neanche in relazione alla valutazione di impatto ambientale, come disciplinata nella direttiva VIA, nonché nelle convenzioni di Espoo e Aarhus, sono state adottate corrispondenti normative sulla base delle norme del Trattato CEEA. Inoltre, le valutazioni di impatto ambientale ivi previste non sono limitate alla tutela della popolazione a fronte di radiazioni ionizzanti, bensì hanno tutte ad oggetto rilevanti ripercussioni sull’ambiente che potrebbero promanare dai rispettivi progetti.

46. Del resto, anche il legislatore dell’Unione è partito manifestamente dal presupposto che il Trattato CEEA non osti alle convenzioni e alla direttiva VIA; tali normative, infatti, prevedono espressamente la valutazione dell’impatto ambientale delle centrali nucleari ( 17 ), ma non sono fondate in via integrativa sul Trattato CEEA.

47. È vero che il Belgio afferma che l’applicazione del diritto dell’Unione non può neanche essere contraria agli obiettivi del Trattato CEEA, in particolare all’obiettivo di sicurezza dell’approvvigionamento ai sensi dell’articolo 2, lettera d), EA; tuttavia, quest’ultimo verte sull’approvvigionamento in minerali e combustibili nucleari. Non risulta che esso verrebbe interessato da una valutazione dell’impatto ambientale o da una partecipazione del pubblico.

48. Le restanti parti e la Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale) sono pertanto dell’unanime e corretta opinione che il Trattato CEEA non osti ad un’applicazione delle convenzioni e delle direttive controverse.

B. Atti legislativi nella valutazione dell’impatto ambientale

49. La seconda, la quarta e la settima questione della domanda di pronuncia pregiudiziale riguardano la circostanza che il periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari di Doel 1 e 2 è stato prorogato tramite un provvedimento legislativo. La Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale) chiede pertanto se un provvedimento legislativo esiga, ai sensi delle convenzioni di Espoo e Aarhus, nonché della direttiva VIA, una valutazione degli effetti sull’ambiente.

50. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva VIA, essa non si applica ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti da tale direttiva, incluso l’obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la procedura legislativa.

51. Per contro, gli atti legislativi non sono espressamente esclusi dalla convenzione di Espoo. L’articolo 2, punto 2, della convenzione di Aarhus prevede effettivamente un’eccezione per la legislazione. Essa è tuttavia formulata in modo tale che sono esclusi solo gli organi o le istituzioni che agiscono nell’esercizio del potere legislativo.

52. Entrambe le convenzioni potrebbero pertanto essere intese nel senso che esse comprendono anche atti del legislatore, qualora quest’ultimo non abbia agito come un legislatore, ossia nell’esercizio del potere legislativo, bensì come un’autorità amministrativa che autorizza un progetto ( 18 ).

53. Prima facie, un siffatto ambito di applicazione della valutazione ambientale, più ampio rispetto alla direttiva VIA, sembrerebbe preferibile, in quanto, altrimenti, potrebbe sussistere un rischio di elusione, il quale potrebbe concretizzarsi proprio nel caso di grandi progetti, i quali avrebbero incidenze particolarmente significative sull’ambiente.

54. Una siffatta elusione potrebbe violare non solo le due convenzioni, ma anche un obbligo generale di valutazione ambientale sancito dal diritto internazionale. Secondo la Corte internazionale di giustizia (CIG), infatti, tutti gli Stati sono obbligati ad effettuare una valutazione dell’impatto ambientale qualora sussista il rischio che un’attività prevista o proposta in un contesto transfrontaliero possa avere effetti negativi significativi ( 19 ). E gli Stati, in forza di un principio generale di diritto internazionale, il quale trova ad esempio espressione negli articoli 27 e 46 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati ( 20 ), non possono invocare il proprio ordinamento giuridico nazionale, inclusa la loro ripartizione interna delle competenze, al fine di giustificare la violazione di obblighi di diritto internazionale. Nel diritto dell’Unione valgono al riguardo gli stessi principi ( 21 ). In conformità a ciò, nel frattempo anche l’eccezione – oggetto di nuova formulazione – per gli atti legislativi nazionali specifici di cui all’articolo 2, paragrafo 5, della versione della direttiva VIA introdotta dalla direttiva 2014/52/UE ( 22 ), non ancora applicabile nel procedimento principale, esclude un’applicazione alla valutazione di impatto ambientale transfrontaliera ai sensi dell’articolo 7.

55. In definitiva, la Corte non deve peraltro decidere, nel caso di specie, quali conseguenze risultino da tale contrasto apparentemente sussistente fra l’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva VIA, e le convenzioni di Espoo e Aarhus. La sua interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 4, infatti, impedisce, in sostanza, una violazione delle convenzioni.

56. Essa ha dichiarato, in relazione all’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva VIA, che i progetti sono esentati dalla procedura di valutazione soltanto qualora siano soddisfatte due condizioni. In primo luogo, il progetto deve essere adottato nei dettagli mediante un atto legislativo specifico; in secondo luogo, gli obiettivi della direttiva, incluso quello della disponibilità delle informazioni, devono essere raggiunti tramite la procedura legislativa ( 23 ).

57. La prima condizione implica che l’atto legislativo presenti le stesse caratteristiche di un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva VIA ( 24 ). Nella misura in cui la domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda tale punto, lo esaminerò nel contesto della proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica ( 25 ).

58. La seconda condizione implica che gli obiettivi della direttiva VIA siano raggiunti tramite la procedura legislativa. Risulta, al riguardo, dall’articolo 2, paragrafo 1, che l’obiettivo essenziale di tale direttiva consiste nel garantire che i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto ambientale, «prima del rilascio dell’autorizzazione» ( 26 ).

59. Da ciò discende che il legislatore deve avere a sua disposizione, al momento dell’autorizzazione del progetto, informazioni sufficienti. A tal riguardo, le informazioni che il committente deve fornire contengono almeno una descrizione del progetto con informazioni relative alla sua ubicazione, natura e dimensione, una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente compensare rilevanti effetti negativi, nonché i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull’ambiente ( 27 ).

60. Oltre alla disponibilità delle informazioni, tramite la procedura legislativa deve essere garantita anche una sufficiente partecipazione del pubblico. Infatti, come emerge dai considerando 16, 17 e 19, anche quest’ultima costituisce un obbiettivo essenziale della direttiva VIA. E ciò include necessariamente anche la partecipazione transfrontaliera del pubblico, poiché la direttiva, ai sensi del considerando 15, deve garantire l’attuazione della convenzione di Espoo.

61. I requisiti di entrambe le convenzioni dovrebbero pertanto essere soddisfatti se, al momento dell’adozione di un atto legislativo, gli obiettivi della direttiva VIA vengano realizzati.

62. Occorre dunque rispondere alla seconda, alla quarta e alla settima questione della domanda di pronuncia pregiudiziale che, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva VIA, sono esclusi dall’ambito d’applicazione di tale direttiva soltanto i progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo specifico, di modo che gli obiettivi di tale direttiva sono stati raggiunti tramite la procedura legislativa. Spetta al giudice nazionale verificare, tenendo conto sia del contenuto dell’atto legislativo adottato sia di tutta la procedura legislativa che ha condotto alla sua adozione e, in particolare, dei lavori preparatori e dei dibattiti parlamentari, se l’atto legislativo sia equiparabile all’autorizzazione di un progetto e se gli obiettivi della direttiva vengano raggiunti nella procedura legislativa ( 28 ).

C. Sulla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica

63. Gli obiettivi della direttiva VIA o rispettivamente delle convenzioni di Espoo e di Aarhus devono peraltro essere raggiunti soltanto nei limiti in cui la misura controversa rientra nel rispettivo ambito di applicazione. Ciò premesso, la Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale), con le questioni prima, terza, sub a), e quinta, sub a), nonché con il primo quesito della sesta questione, sub a), chiede se la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica nelle due centrali nucleari debba essere considerata un progetto.

1. Nozione di progetto della direttiva VIA

64. Il primo quesito della sesta questione, sub a) è dunque inteso a chiarire se la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari sia un progetto ai sensi della direttiva VIA.

65. L’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA definisce come progetto «la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere» (primo trattino), nonché «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo» (secondo trattino).

66. La Corte ha dichiarato, al riguardo, che il vocabolo «progetto» riguarda lavori o interventi di modifica della realtà fisica di un sito ( 29 ). Così, il mero rinnovo di un’autorizzazione esistente alla gestione di un progetto, in assenza di lavori o di interventi di modifica della realtà fisica del sito, non può essere qualificato come progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA ( 30 ).

67. Tale interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA basata sulla lettera di siffatta disposizione è effettivamente possibile; tuttavia, essa non è conforme alle convenzioni di Espoo e Aarhus.

2. Nozione di progetto della convenzione di Espoo

68. È vero che la nozione di progetto della convenzione di Espoo non viene menzionata espressamente nelle questioni della Cour constitutionnelle (Corte Costituzionale); tuttavia, sia la prima questione sia la terza questione, sub a), vi fanno in sostanza riferimento. In particolare con la prima questione non si chiede se i due documenti ivi menzionati siano vincolanti; essi non hanno affatto un’ambizione del genere. Piuttosto, tale questione è intesa a chiarire se la tesi ivi espressa, secondo la quale il rinnovo dell’autorizzazione di una centrale nucleare è un progetto, sia corretta. Ciò è quanto chiede sostanzialmente, in definitiva, anche la terza questione, sub a).

a) Competenza interpretativa della Corte

69. Un’analisi della nozione di progetto della convenzione di Espoo presuppone anzitutto che la Corte sia in generale legittimata ad interpretare la convenzione.

70. Poiché l’allora Comunità europea ha approvato la convenzione di Espoo, le sue disposizioni formano ormai parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE ( 31 ).

71. È vero che la convenzione è stata conclusa dalla Comunità e da tutti i suoi Stati membri in virtù di una competenza ripartita ( 32 ), tuttavia la Corte, quando è adita ai sensi dell’articolo 267 TFUE, è competente a tracciare la linea di demarcazione tra gli obblighi assunti dall’Unione e quelli che restano a carico esclusivo degli Stati membri e ad interpretare (a tal fine) le disposizioni della convenzione ( 33 ). Ove essa pervenga alla conclusione che la disposizione considerata rientra fra gli obblighi assunti dall’Unione, anche la sua interpretazione ricade nella sua competenza.

72. La convenzione di Espoo prevede per l’autorizzazione di determinate attività una partecipazione transfrontaliera del pubblico con un esame dell’impatto ambientale. Tali disposizioni sono state in larga misura recepite mediante la direttiva VIA, in particolare mediante l’articolo 7, cosicché esse riguardano un ambito rientrante ampiamente nel diritto dell’Unione. Già per questo motivo la Corte è competente perlomeno per l’interpretazione delle disposizioni della convenzione riguardanti tale valutazione ambientale ( 34 ).

73. Persino qualora si dovesse ritenere che determinati progetti rientrano nella competenza esclusiva degli Stati membri, sussiste del resto un interesse certo a che una disposizione di diritto dell’Unione, la quale possa trovare applicazione sia per situazioni che rientrano nel diritto nazionale sia per situazioni che rientrano nel diritto dell’Unione, riceva un’interpretazione uniforme, per evitare future divergenze di interpretazione quanto alle condizioni in cui essa verrà applicata ( 35 ).

74. La Corte è dunque legittimata ad interpretare la convenzione con riferimento alla valutazione ambientale.

b) Nozione di progetto della convenzione di Espoo

75. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della convenzione di Espoo, la nozione di «attività prevista» comprende ogni attività o ogni progetto mirante a modificare sensibilmente un’attività. Tale definizione è, alla luce della nozione di progetto in quanto tale, manifestamente circolare; infatti, a differenza della direttiva VIA, manca una definizione, la quale descriva in maniera più dettagliata gli atti necessari.

76. È peraltro possibile ricorrere ai progetti concreti, menzionati all’appendice I della convenzione di Espoo, al fine di determinare in maniera più specifica la nozione di progetto ( 36 ). Solo tali progetti rientrano nell’ambito di applicazione della convenzione e possono dar luogo ad un obbligo di valutazione ambientale.

77. In tal senso, vi sono alcuni tipi di progetti che vengono caratterizzati da determinate azioni, ad esempio il disboscamento di grandi superfici (appendice I, punto 17, della convenzione di Espoo) oppure la costruzione di autostrade, superstrade e linee ferroviarie, nonché di determinati aeroporti (punto 7). La maggior parte dei tipi di progetti comprende, per contro, determinati tipi di impianti o strutture in quanto tali, ad esempio raffinerie di petrolio (n. 1), grandi impianti per la lavorazione primaria della ghisa e dell’acciaio e per la produzione di metalli non ferrosi (n. 4) oppure impianti chimici integrati (n. 6).

78. Le centrali termiche (appendice I, punto 2, della convenzione di Espoo) rientrano in questa seconda categoria. Da ciò il comitato di applicazione della convenzione di Espoo ha correttamente desunto che non solo la costruzione e l’attivazione di un reattore nucleare, bensì anche la continuazione dell’esercizio di un reattore oltre la durata inizialmente autorizzata è un progetto. Tale esercizio, infatti, può causare rilevanti effetti transfrontalieri negativi ( 37 ). Pertanto, anche il rinnovo di un’autorizzazione di una centrale nucleare costituisce un progetto.

79. È vero che il Belgio afferma che la licenza di esercizio delle centrali nucleari controverse non è limitata nel tempo. Soltanto il periodo di produzione industriale di energia elettrica sarebbe stato prorogato.

80. L’esercizio di una centrale nucleare non è tuttavia fine a se stesso. Piuttosto, esso è giustificato unicamente dalla produzione di energia elettrica. Senza la proroga del periodo di produzione industriale di energia delle centrali nucleari di Doel 1 e 2, la produzione di energia elettrica non avrebbe potuto essere ivi riavviata o rispettivamente avrebbe dovuto essere cessata. Per questo motivo, la centrale nucleare di Doel 1 è stata persino provvisoriamente chiusa, fino all’entrata in vigore della legge. Pertanto, la situazione è senz’altro comparabile con il caso valutato dal comitato di applicazione ( 38 ).

81. Più solida è l’obiezione della Repubblica ceca, secondo la quale, in base alle considerazioni svolte fino ad ora, una nuova valutazione dell’impatto ambientale di una centrale nucleare già autorizzata dipenderebbe unicamente da se lo Stato di cui trattasi abbia limitato nel tempo l’autorizzazione.

82. Tale obiezione non incide peraltro sul fatto che il rinnovo di un’autorizzazione può avere notevoli ripercussioni sull’ambiente e che è pertanto conforme non solo alla lettera, bensì anche agli obiettivi della convenzione di Espoo procedere ad una valutazione dell’impatto ambientale.

83. È vero che sarebbe opportuno, in linea di principio, anche nel caso di centrali nucleari autorizzate a tempo indeterminato e di impianti analoghi, decidere periodicamente, previa consultazione pubblica, se, alla luce dei loro effetti sull’ambiente, sia giustificato mantenerli in funzione. La circostanza che ciò non sia previsto nella convenzione di Espoo non giustifica tuttavia l’esclusione dall’ambito di applicazione della convenzione di decisioni effettivamente necessarie concernenti il mantenimento in funzione.

84. Del resto, si vedrà in relazione alla convenzione di Aarhus che anche la verifica dell’autorizzazione delle centrali nucleari prevista in altri atti normativi può dar luogo ad un obbligo di partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale ( 39 ).

85. Occorre peraltro osservare che l’inquadramento di un’attività in un progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5 e dell’appendice I della convenzione di Espoo non esige necessariamente, a differenza dei progetti di cui all’articolo 4, paragrafo 1 e dell’allegato I della direttiva VIA, una valutazione dell’impatto ambientale. Nell’ambito dell’articolo 2, paragrafo 3, della convenzione di Espoo, infatti, si presume in modo irrefutabile che un progetto ai sensi dell’appendice I abbia rilevanti effetti transfrontalieri negativi sull’ambiente e necessiti pertanto di una valutazione dell’impatto ambientale. Ciò è ribadito in particolare dall’articolo 3, paragrafo 7, della convenzione, il quale prevede, per i casi controversi, un procedimento interstatale al fine di accertare se siffatti effetti siano probabili.

86. Depone tuttavia nel senso che la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare potrebbe avere significativi effetti transfrontalieri negativi sull’ambiente, inter alia, il fatto che sia il rischio di un incidente grave sia la quantità di rifiuti prodotti aumenterebbero corrispondentemente nel caso di un prolungamento dell’esercizio di una centrale nucleare. Qualora non vengano adottate misure di consolidamento, si ha inoltre ragione di temere che i rischi di incidenti a causa del deterioramento dell’impianto aumentino in maniera sproporzionata. Pertanto, la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari può avere significativi effetti transfrontalieri negativi sull’ambiente, i quali giustificano una valutazione dell’impatto ambientale. In relazione alla controversia principale, occorre inoltre ricordare che le centrali nucleari si trovano in prossimità dei Paesi Bassi, e che, nel caso di un incidente grave, verrebbero probabilmente interessati anche ulteriori Stati membri.

87. Un esame degli effetti sull’ambiente in occasione di una proroga del periodo di produzione di energia elettrica è del resto sensato anche in quanto, nel corso dell’esercizio pluriennale di una centrale elettrica, vengono solitamente acquisite nuove conoscenze scientifiche sui rischi connessi, le quali fino a quel momento non avevano potuto essere prese in considerazione ( 40 ). E come affermato dal Portogallo, proprio nel caso di numerosi impianti più vecchi non è mai stata effettuata una valutazione degli effetti sull’ambiente con la partecipazione del pubblico.

88. Per contro, nel caso di prolungamenti dell’utilizzazione di centrali nucleari per periodi di tempo estremamente ridotti non sarebbe necessaria, di norma, una valutazione dell’impatto ambientale. Siffatti prolungamenti, infatti, sono tipicamente inidonei a causare significativi effetti negativi sull’ambiente. La Corte non deve peraltro decidere dove debba essere tracciato esattamente il confine, poiché la proroga di dieci anni è in ogni caso sufficiente a fondare il rischio di siffatti effetti sull’ambiente.

89. La prima questione e la terza questione, sub a), devono pertanto essere risolte nel senso che la proroga di dieci anni del periodo di produzione industriale di energia elettrica è un progetto ai sensi dell’articolo 1, punto 5 e dell’appendice I, punto 2 della convenzione di Espoo, la quale, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, necessita di una valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera, poiché può causare significativi effetti transfrontalieri negativi sull’ambiente.

3. Nozione di progetto della convenzione di Aarhus

90. La quinta questione, sub a), verte sull’applicazione dell’articolo 6 della convenzione di Aarhus, il quale disciplina la partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale, alla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica in una centrale nucleare.

a) Proroga come «progetto»

91. L’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), della convenzione di Aarhus prevede che l’articolo 6 debba essere applicato alle decisioni relative all’autorizzazione delle attività previste elencate nell’allegato I. Al riguardo, la nozione di «attività» corrisponde alla nozione di «progetto» impiegata nella direttiva VIA.

92. All’allegato I, punto 1, quinto trattino, della convenzione di Aarhus vengono menzionate le «centrali nucleari», e in relazione allo sfruttamento commerciale non viene fissato alcun valore limite. Diversamente che nella convenzione di Espoo, non è necessario verificare se un siffatto progetto abbia, nel singolo caso concreto, notevoli effetti negativi sull’ambiente.

93. La legge controversa ha autorizzato la produzione di energia elettrica in entrambe le centrali nucleari per ulteriori dieci anni. Come sottolineato dal Belgio e dalla Electrabel, le centrali nucleari dispongono inoltre di una licenza di esercizio a tempo indeterminato, la quale non è stata messa in discussione dalla limitazione temporale della produzione di energia elettrica. Peraltro, come già illustrato in relazione alla convenzione di Espoo ( 41 ), la produzione di energia elettrica costituisce il motivo per l’esercizio delle centrali nucleari. Pertanto, l’autorizzazione della produzione di energia elettrica in una centrale nucleare deve essere considerata anche un’autorizzazione dell’attività «centrali nucleari» ai sensi dell’allegato I, punto 1, quinto trattino, della convenzione di Aarhus.

94. Per quanto riguarda la circostanza che si è in presenza del rinnovo di un’autorizzazione esistente, l’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), della convenzione di Aarhus non è limitato alla prima autorizzazione di un’attività. Pertanto, tale disposizione comprende, in linea di principio, anche la nuova autorizzazione di un’attività.

95. È vero che la convenzione di Aarhus contiene disposizioni speciali per il riesame (articolo 6, paragrafo 10) e la modifica (allegato I, punto 22) delle autorizzazioni. Tuttavia, come illustrerò nel prosieguo, tali disposizioni non prevalgono su un’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), e dell’allegato I, punto 1, quinto trattino, alla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica.

b) Riesame delle autorizzazioni quale «progetto»

96. Prima facie, l’articolo 6, paragrafo 10, della convenzione di Aarhus potrebbe essere una lex specialis rispetto all’articolo 6, paragrafo 1, lettera a). Ai sensi di tale disposizione, ciascuna parte provvede affinché, nei casi in cui un’autorità pubblica proceda al riesame o all’adeguamento delle condizioni di esercizio di una delle attività di cui al paragrafo 1, si applichino mutatis mutandis e ove opportuno le disposizioni dei paragrafi da 2 a 9. In tali paragrafi sono disciplinati i dettagli della partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale.

97. È vero che la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica era connessa ad un riesame e ad un adeguamento delle condizioni di esercizio, segnatamente con le misure di consolidamento concordate. Pertanto, anche già per questo motivo potrebbe essere necessaria una partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale ( 42 ).

98. Tuttavia, un riesame o un adeguamento dell’autorizzazione delle centrali nucleari non costituisce, in definitiva, un caso speciale di autorizzazione di una centrale nucleare tramite la proroga del periodo di produzione di energia elettrica. L’articolo 6, paragrafo 10, della convenzione di Aarhus non costituisce pertanto una lex specialis rispetto all’articolo 6, paragrafo 1, lettera a).

99. Siffatto eventuale obbligo di partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale a causa di un riesame o di un adeguamento dell’autorizzazione di una centrale nucleare invalida peraltro l’obiezione della Repubblica ceca, secondo la quale un’applicazione della nozione di progetto al rinnovo delle autorizzazioni sarebbe contraddittoria, in quanto non vi ricadrebbero le centrali nucleari autorizzate a tempo indeterminato ( 43 ). La verifica periodica della sicurezza delle centrali nucleari prevista all’articolo 14 della convenzione di Vienna sulla sicurezza nucleare ( 44 ) e all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2009/71/Euratom ( 45 ), infatti, può dar luogo, tramite l’articolo 6, paragrafo 10, della convenzione di Aarhus, ad una partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale. Il Belgio afferma, del resto, che le sue autorità, nel caso di siffatti riesami, eseguono una valutazione dell’impatto ambientale. In relazione ad altri impianti di maggiori dimensioni, obblighi di riesame sono parimenti fondati dalla direttiva sulle emissioni industriali ( 46 ).

c) Modifica o estensione come «progetto»

100. All’allegato I, punto 22, prima frase, della convenzione di Aarhus è previsto che qualsiasi modifica o estensione di attività è soggetta all’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), ove soddisfi di per sé i criteri/le soglie stabiliti in tale allegato. Anche in ciò potrebbe essere ravvisata una lex specialis rispetto all’articolo 6, paragrafo 1, lettera a) in combinato disposto con l’allegato I, punto 1, quinto trattino.

101. La proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare costituirebbe un’estensione temporale di tale attività e le misure di consolidamento concordate ricadono nella nozione di modifica. Poiché per le centrali nucleari destinate alla produzione commerciale di energia elettrica non sono previste soglie, anche tale disposizione esige una partecipazione del pubblico ( 47 ).

102. Ciononostante, l’allegato I, punto 22, prima frase, della convenzione di Aarhus non costituisce una lex specialis rispetto all’allegato I, punto 1, quinto trattino, per il caso della proroga del periodo di produzione di energia elettrica. Il prolungamento dell’esercizio di un impianto, infatti, si distingue da una «semplice» modifica o estensione già per il fatto che senza il prolungamento l’attività cesserebbe.

d) Conclusione parziale

103. La quinta questione, sub a), deve pertanto essere risolta nel senso che la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di determinate centrali nucleari deve essere considerata, da un lato, un’autorizzazione di un’attività ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a) e dell’allegato I, punto 1, quinto trattino, della convenzione di Aarhus e, dall’altro, una modifica ed estensione temporale dell’esercizio di centrali nucleari ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a) e dell’allegato I, punto 22, prima frase, in combinato disposto con il punto 1, quinto trattino.

4. Contraddizione fra l’interpretazione adottata finora dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA e le due convenzioni

104. Di conseguenza, le convenzioni di Espoo e di Aarhus esigono una valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera o rispettivamente una partecipazione del pubblico con un esame dell’impatto ambientale della proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di determinate centrali nucleari. L’interpretazione adottata finora della definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA esclude, per contro, una siffatta misura dall’ambito di applicazione della direttiva.

a) Interpretazione conforme al diritto internazionale della nozione di progetto della direttiva VIA

105. Poiché la direttiva VIA è intesa ad attuare in ampia misura le convenzioni ( 48 ), è tuttavia auspicabile che essa venga interpretata in conformità a queste ultime ( 49 ). Inoltre, le competenze dell’Unione devono essere esercitate nel rispetto del diritto internazionale; di conseguenza, l’interpretazione del diritto derivato dell’Unione deve avvenire, in linea di principio, in conformità ai suoi obblighi di diritto internazionale ( 50 ).

106. L’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA lascerebbe spazio per un’interpretazione che soddisfi i requisiti di entrambe le convenzioni; il rinnovo di un’autorizzazione, infatti, potrebbe essere considerato un altro intervento sull’ambiente naturale o sul paesaggio.

107. Il fatto che l’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA adottata finora non sembri alla Corte assolutamente vincolante, risulta del resto anche dal fatto che quest’ultima, perlomeno nella prima delle due sentenze pertinenti, ha reputato necessario fondare la propria conclusione, secondo la quale la direttiva non sarebbe applicabile al progetto controverso, anche sul tipo di progetto rilevante di cui all’allegato I. Si trattava segnatamente, in tal caso, della costruzione di aeroporti ai sensi del punto 7, lettera a) ( 51 ). Il mero rinnovo di una licenza di esercizio senza misure edilizie non può tuttavia essere considerato in alcun modo una costruzione di un aeroporto. Per contro, il tipo di progetto centrali nucleari non è limitato alla costruzione.

108. Alla luce dell’obbligo interstatale di esaminare gli effetti transfrontalieri sull’ambiente, risultante sia dalla convenzione di Espoo sia dalla giurisprudenza della CIG ( 52 ), appare pertanto necessario includere nella nozione di progetto della direttiva VIA, come proposto dalla Germania in udienza, perlomeno il rinnovo delle autorizzazioni che possono avere come conseguenza un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante ai sensi della convenzione di Espoo.

109. Tuttavia, anche al di là di ciò, ossia in relazione a casi meramente nazionali, l’interpretazione ampia della nozione di progetto corrisponde maggiormente all’obiettivo della direttiva VIA, nonché alla convenzione di Aarhus, consistente nel garantire l’esame degli effetti sull’ambiente di progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione. Al riguardo, il prolungamento dell’esercizio di un impianto può chiaramente avere un impatto significativo sull’ambiente, non solo a causa del proseguimento dell’esercizio, bensì anche a causa di un mutamento delle condizioni ambientali nelle zone circostanti. Possono inoltre sussistere, al momento della decisione sul prolungamento, nuove conoscenze scientifiche.

110. Occorre rammentare, infine, che il riconoscimento del rinnovo di un’autorizzazione come progetto non impone ancora l’esecuzione di una valutazione dell’impatto ambientale. Infatti, solo i tipi di progetto che presentano un certo rischio per l’ambiente di cui agli allegati I e II sono soggetti alla valutazione dell’impatto ambientale ai sensi della direttiva VIA. E soltanto in tal contesto sarebbe necessario esaminare se determinati rinnovi siano sufficientemente rilevanti per giustificare una valutazione.

111. Di conseguenza, le questioni prima, terza, sub a), e quinta, sub a), nonché il primo quesito della sesta questione, sub a), devono essere risolti nel senso che la nozione di progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, contrariamente a quanto dichiarato finora dalla giurisprudenza, include la proroga di dieci anni del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare.

112. Alla luce di tale conclusione e dell’abbandono della giurisprudenza adottata finora, sarebbe ipotizzabile una circoscrizione degli effetti di una corrispondente sentenza al fine di limitare i rischi per la certezza del diritto di misure adottate facendo affidamento sulla giurisprudenza pronunciata finora dalla Corte senza valutazione dell’impatto ambientale ( 53 ). Peraltro, soltanto un numero estremamente limitato di progetti potrebbe essere esposto al rischio di un’impugnazione per violazione della direttiva VIA, in quanto il diritto dell’Unione non esclude termini di ricorso ( 54 ). Inoltre, le due convenzioni e la prassi giurisprudenziale dei rispettivi comitati di controllo avrebbero senz’altro potuto ingenerare dubbi quanto all’affidamento nella giurisprudenza della Corte. Non reputo pertanto necessario limitare gli effetti della sentenza.

b) Sull’efficacia diretta delle convenzioni di Espoo e di Aarhus

113. Peraltro, qualora la Corte dovesse attenersi alla sua giurisprudenza sulla nozione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, si pone la questione se, perlomeno in relazione alla definizione dei progetti che necessitano una valutazione dell’impatto ambientale, le convenzioni di Espoo e di Aarhus esplichino effetti diretti.

114. Le disposizioni di una convenzione conclusa dall’Unione e dai suoi Stati membri con Stati terzi sono dotate di effetto diretto quando, avuto riguardo alla loro lettera, nonché all’obiettivo e alla natura di tale accordo, o rispettivamente alla sua «tipologia e struttura», stabiliscano obblighi chiari e precisi che non sono subordinati, nel loro adempimento o nei loro effetti, all’intervento di alcun atto ulteriore ( 55 ).

115. Gli atti come la direttiva VIA non ostano ad un’applicazione diretta di tali convenzioni. Le istituzioni dell’Unione, infatti, qualora concludano siffatti accordi, sono vincolate ai medesimi ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE; gli accordi prevalgono pertanto sugli atti dell’Unione ( 56 ).

116. Tuttavia, nel caso di specie, non si tratta di esaminare l’efficacia della direttiva VIA alla luce delle due convenzioni, bensì unicamente di individuare, sulla scorta delle convenzioni, una lacuna nella nozione di progetto e di colmarla tramite un ricorso diretto alla nozione di progetto delle convenzioni.

117. In tal senso, non si pone neanche la questione se l’esecuzione di una valutazione dell’impatto ambientale necessiti di ulteriori atti di attuazione, come ad esempio della disciplina di un contesto procedurale. Tale contesto, infatti, viene già stabilito dalla direttiva VIA e dalla sua trasposizione negli Stati membri. Esso deve semplicemente essere applicato ai progetti che sono contemplati da entrambe le convenzioni, ma non dalla direttiva VIA ( 57 ). La Corte procede in maniera identica in relazione ai progetti che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della convenzione di Aarhus, i quali non vengono cioè menzionati espressamente nell’allegato della convenzione, ma che possono comunque avere effetti significativi sull’ambiente e che devono pertanto essere esaminati ( 58 ).

118. L’obiettivo e la natura delle convenzioni non ostano ad una siffatta applicazione diretta.

119. Riveste al riguardo un’importanza fondamentale la materia di diritto ambientale oggetto delle convenzioni. In tal senso, l’articolo 1 e il paragrafo 7 del preambolo della convenzione di Aarhus sottolineano il diritto di ogni persona di vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere. Ai sensi del paragrafo 7 del preambolo sussiste persino il dovere di tutelare e migliorare l’ambiente, individualmente o collettivamente, nell’interesse delle generazioni presenti e future. Per questo motivo, i paragrafi 8, 13 e 18 del preambolo sottolineano la necessità di garantire, in relazione all’attuazione del diritto in materia ambientale, rimedi giuridici effettivi. Ciò deve includere la possibilità di ricorrere a norme del diritto internazionale in materia ambientale che, al pari dei diritti di partecipazione ai sensi della convenzione di Espoo, vanno a vantaggio dei singoli.

120. In maniera coerente viene rilevato anche nelle spiegazioni della proposta di un patto internazionale per l’ambiente che proprio le convenzioni internazionali di diritto dell’ambiente, contrariamente alle mere dichiarazioni, mirano tipicamente a fondare diritti azionabili, direttamente applicabili ( 59 ).

121. Qualora la Corte, in relazione alla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica nelle centrali nucleari, si attenga alla propria interpretazione della nozione di progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, le suggerisco pertanto di dichiarare che la direttiva VIA è ciononostante applicabile ad una siffatta proroga, poiché si è in presenza di un progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, nonché dell’appendice I della convenzione di Espoo e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), e dell’allegato I della convenzione di Aarhus.

5. Sulla qualità di progetto a causa di ulteriori lavori

122. Infine, il primo quesito della sesta questione, sub a), prende in considerazione un’ulteriore eventualità che può far concludere, nel procedimento principale, nel senso dell’esistenza di un progetto. Infatti, un progetto e un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva VIA ricorrono anche qualora, nel contesto del rinnovo di un’autorizzazione, venga presa una decisione in merito ad un «piano di riassetto» che riguardi la modifica o l’estensione di un progetto tramite lavori o interventi di modifica della realtà fisica e possa avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente ( 60 ).

123. E nella misura in cui un siffatto piano di riassetto costituisca il presupposto per il rinnovo di un’autorizzazione, il prolungamento dell’esercizio del progetto in questione dovrebbe essere preso in considerazione, in aggiunta agli effetti diretti del riassetto, sia nel contesto della questione della necessità di una valutazione sia in occasione della valutazione stessa.

124. Indipendentemente dall’eventualità che la Corte aderisca alle proposte concernenti l’interpretazione conforme al diritto internazionale dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA o l’applicazione diretta della nozione di progetto delle convenzioni di Espoo e di Aarhus, la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare costituisce pertanto l’autorizzazione di un progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), qualora a ciò sia connessa l’autorizzazione di lavori o interventi intesi alla modifica o all’estensione dell’impianto.

125. Sotto il profilo pratico, ne consegue che la Cour constitutionelle (Corte Costituzionale) deve verificare quanto sia stretto il nesso fra le previste misure intese al consolidamento delle centrali nucleari controverse e il prolungamento per legge del periodo di produzione di energia elettrica. Qualora le misure edilizie costituiscano una condizione del prolungamento, siamo in presenza di un unico progetto ( 61 ). Qualora le misure vengano interessate solo occasionalmente dal prolungamento, esse non sarebbero parte dello stesso progetto.

D. Ulteriori questioni relative all’applicazione della direttiva VIA

126. Il secondo quesito contenuto nella sesta questione, sub a), dovrebbe chiarire in quale tipo di progetto degli allegati I o II della direttiva VIA sia inquadrabile la proroga del periodo di produzione di energia, se del caso in combinato disposto con le misure di consolidamento. In assenza di un siffatto inquadramento non sussiste, infatti, alcun obbligo di valutazione. La sesta questione, sub b), riguarda il momento della valutazione.

1. Inquadramento negli allegati della direttiva VIA

127. Qualora la Corte aderisca alla tesi qui suggerita, secondo la quale una proroga del periodo di produzione di energia elettrica è un progetto, tale progetto dovrebbe essere inquadrato nell’allegato I, punto 2, lettera b), della direttiva VIA, nel quale vengono menzionate le centrali nucleari. Lo stesso varrebbe nel caso di applicazione diretta della nozione di progetto delle convenzioni di Aarhus ed Espoo.

128. Tuttavia, qualora si dovesse ritenere sussistente un progetto ai sensi della direttiva VIA soltanto a causa di un nesso con le misure di consolidamento, potrebbe essere ivi ravvisabile la modifica di una centrale nucleare esistente. La Cour constitutionelle (Corte Costituzionale) parte evidentemente dal presupposto che, in tal caso, sia rilevante l’allegato II, punto 13, lettera a), della direttiva VIA. In tal sede vengono menzionate le modifiche o estensioni di progetti di cui ad entrambi gli allegati già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente. Il loro impatto ambientale dovrebbe essere eventualmente valutato ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, e segnatamente soltanto qualora essi possano avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente.

129. L’allegato II, punto 13, lettera a), non si applica tuttavia espressamente alle modifiche o estensioni incluse nell’allegato I. All’allegato I, punto 24, della direttiva VIA viene menzionata – in conformità alla convenzione di Aarhus ( 62 ) – ogni modifica o estensione dei progetti elencati in tale allegato, ove la modifica o l’estensione di per sé sono conformi agli eventuali valori limite stabiliti in tale allegato. Una siffatta modifica, a prescindere dall’accertamento di sue eventuali notevoli ripercussioni negative sull’ambiente, dovrebbe essere sottoposta ad una valutazione dell’impatto ambientale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1.

130. Il riferimento ai valori limite non significa che l’allegato I, punto 24, della direttiva VIA sia applicabile unicamente ai tipi di progetto per i quali sono previsti valori limite. Piuttosto, tale disposizione è stata munita di una condizione e di un’eccezione a tale condizione. La condizione è la conformità ai valori limite. Essa si applica peraltro soltanto qualora siano stati in generale stabiliti dei valori limite.

131. Poiché per le centrali nucleari commerciali non sono previsti valori limite, ogni modifica o estensione di un siffatto impianto esige pertanto, in linea di principio, una valutazione dell’impatto ambientale. Qualora la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di entrambe le centrali nucleari, a causa del suo collegamento alle misure di consolidamento, debba essere considerata un progetto ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, essa esigerebbe necessariamente, di conseguenza, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’allegato I, punto 2, lettera b), e punto 24, una valutazione dell’impatto ambientale.

132. Ci si potrebbe chiedere se l’obbligo di esaminare modifiche o estensioni di impianti per i quali non sono stati stabiliti valori limite debba essere limitato alla luce dell’obiettivo della direttiva VIA. Essa deve garantire, infatti, la valutazione dell’impatto ambientale di progetti che possono avere un impatto ambientale significativo (articolo 1, paragrafo 1) o rispettivamente per i quali si prevede un siffatto impatto (articolo 2, paragrafo 1). Anche nel caso delle centrali nucleari si verificheranno modifiche in relazione alle quali un tale impatto deve essere definitivamente escluso. Nel caso di siffatte misure si potrebbe dubitare del senso di una valutazione dell’impatto ambientale. D’altronde, non è possibile interpretare l’allegato I, punto 24, come l’allegato II, punto 13, lettera a), in cui deve essere accertata la possibilità di notevoli ripercussioni negative sull’ambiente, poiché, altrimenti, la prima disposizione verrebbe privata del suo effetto utile.

133. In definitiva, nel caso di specie è tuttavia evidente che la proroga di dieci anni del periodo di produzione industriale di energia elettrica, abbinata alle misure di consolidamento, può avere un impatto ambientale significativo ( 63 ). Pertanto, la questione di un’interpretazione restrittiva dell’allegato I, punto 24, della direttiva VIA non deve essere decisa.

134. Occorre dunque rilevare, in relazione al secondo quesito della sesta questione, sub a), che la proroga di dieci anni del periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari commerciali, abbinata a misure di consolidamento edilizie, deve essere sottoposta, quale modifica di una centrale nucleare ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1 e dell’allegato I, punto 24 in combinato disposto con il punto 2, lettera b), della direttiva VIA, ad una valutazione del suo impatto ambientale, qualora la proroga non debba essere considerata già in quanto tale un’autorizzazione di un progetto ai sensi dell’allegato I, punto 2, lettera b).

2. Momento della valutazione

135. Il momento della valutazione dell’impatto ambientale potrebbe rivestire un’importanza decisiva per il procedimento dinanzi alla Cour constitutionelle (Corte Costituzionale). Qualora tale valutazione debba avere luogo solo al momento dell’autorizzazione delle misure di consolidamento, non si può escludere che le questioni ad essa connesse debbano essere chiarite nel procedimento pendente parallelamente dinanzi al Consiglio di Stato belga ( 64 ), il quale verte su tali autorizzazioni. Per contro, qualora l’impatto ambientale dovesse essere valutato già prima dell’approvazione della legge che ha disposto la proroga, saremmo in presenza di una questione per la Cour constitutionelle (Corte Costituzionale), la quale è investita dell’esame della legge.

136. Qualora il diritto nazionale preveda che il procedimento di autorizzazione si articoli in più fasi, la valutazione dell’impatto ambientale di un progetto dev’essere effettuata, in linea di principio, non appena sia possibile individuare e valutare tutti gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente ( 65 ). Pertanto, qualora venga emessa in un primo momento una decisione principale e successivamente una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri stabiliti dalla prima, gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente devono essere individuati e valutati, in linea di principio, nella procedura relativa alla decisione principale ( 66 ).

137. In relazione alla direttiva VIA originariamente in vigore ( 67 ), la Corte ha effettivamente dichiarato che la valutazione deve essere effettuata durante la procedura relativa alla decisione di attuazione qualora tali effetti siano individuabili unicamente in tale procedura ( 68 ). Tale giurisprudenza potrebbe essere intesa nel senso che, nel caso di specie, solo l’accordo concernente le misure di consolidamento o persino licenze edilizie posteriori siano soggetti alla valutazione dell’impatto ambientale, in quanto solo tali decisioni consentono di individuare in maniera precisa e definitiva gli effetti sull’ambiente.

138. Tuttavia, successivamente a tale giurisprudenza, con le modifiche apportate alla direttiva VIA dalla direttiva 2003/35 al fine di attuare la convenzione di Aarhus è stato sancito, all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva VIA, che la partecipazione del pubblico deve essere attuata quando tutte le opzioni sono aperte e prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione. Qualora, tuttavia, il legislatore abbia già deciso in merito alla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica, al momento dell’autorizzazione delle singole misure di consolidamento non sono più aperte tutte le opzioni.

139. Di conseguenza, già la decisione sulla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di determinate centrali nucleari deve essere preparata in modo tale che sia possibile tenere sufficientemente conto del suo impatto ambientale.

140. Altrimenti, la considerazione dell’impatto ambientale potrebbe essere elusa in occasione della decisione principale, più importante. Del resto, la direttiva sulla valutazione ambientale strategica illustra la possibilità di una valutazione ambientale prima che siano noti tutti i dettagli di progetti successivi.

141. Pertanto, neanche la necessità di adottare, per la centrale nucleare di Doel 1, atti amministrativi di attuazione della legge del 28 giugno 2015, necessità che non esiste in relazione alla centrale nucleare di Doel 2, comporta, del resto, differenze nella soluzione delle questioni concernenti la direttiva VIA e le due convenzioni.

142. La sesta questione, sub b), deve pertanto essere risolta nel senso che, nel caso di una decisione sulla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di determinate centrali nucleari, la quale sia connessa a misure di consolidamento edilizie, la partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva VIA deve essere attuata il più presto possibile, quando tutte le opzioni sono ancora aperte, ossia prima che venga adottata una decisione sulla proroga.

E. Deroga all’obbligo di valutazione per motivi connessi alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico e alla certezza del diritto

143. La terza questione, sub c), la quinta questione, sub c), la sesta questione, sub d), e la nona questione della Cour constitutionelle (Corte Costituzionale) vertono sulla possibilità di derogare all’obbligo di procedere ad una valutazione dell’impatto ambientale per motivi connessi alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico o alla certezza del diritto.

1. Deroga a causa dell’eccezione del singolo caso concreto nella direttiva VIA

144. Con la sesta questione, sub d), la Cour constitutionelle (Corte Costituzionale) chiede se l’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA consenta di esentare dall’obbligo di valutazione dell’impatto ambientale la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare per motivi imperativi d’interesse generale, legati alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico del paese.

145. L’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA prevede che, fatto salvo l’articolo 7, gli Stati membri, in casi eccezionali, possano esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni di tale direttiva.

146. Come già osservato anche dalla Cour constitutionelle (Corte Costituzionale), è effettivamente possibile rinunciare alla valutazione dell’impatto ambientale nazionale, ma non alla valutazione transfrontaliera, la quale è disciplinata all’articolo 7. Nella versione originaria della direttiva VIA ( 69 ), tale riserva a favore della valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera non figurava ancora. Essa è stata aggiunta dal Consiglio con la direttiva 97/11/CE ( 70 ), per garantire che l’esonero non pregiudicasse le esigenze di consultazione transfrontaliera rafforzata di cui all’articolo 7 ( 71 ), le quali, ai sensi dei considerando 12 e 13 della direttiva 97/11, risalgono alla convenzione di Espoo.

147. Inoltre, l’articolo 2, paragrafo 4, lettere da a) a c), contiene ulteriori precetti che uno Stato membro deve osservare qualora intenda invocare tale esenzione.

148. Esso deve in particolare esaminare, anzitutto, se sia opportuna un’altra forma di valutazione (lettera a) e, inoltre, mettere a disposizione del pubblico coinvolto le informazioni raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla lettera a), le informazioni relative alla decisione di esenzione e le ragioni per cui è stata concessa (lettera b). Ancora, lo Stato membro deve informare la Commissione (lettera c).

149. Tali condizioni devono anzitutto essere soddisfatte sotto il profilo formale, ossia le autorità competenti devono procedere alla valutazione prevista alla lettera a) e quindi alla menzionata «altra forma di valutazione», nonché mettere a disposizione del pubblico coinvolto le summenzionate informazioni ed informare la Commissione.

150. Non si tratta, tuttavia, di mere formalità. Piuttosto, tali requisiti, alla luce della loro natura, mirano a realizzare, per quanto possibile, gli obiettivi della direttiva VIA nell’ambito dell’altra forma di valutazione.

151. Come chiarito, in particolare, dal considerando 23 nelle versioni inglese e francese della direttiva VIA, ma anche dalla formulazione dell’articolo 2, paragrafo 4, lettera a), per esempio nelle versioni inglese o tedesca, è lecito prevedere un’altra forma di esame al posto della valutazione dell’impatto ambientale solo qualora ciò sia appropriato. Intendo tale condizione nel senso che debbano sussistere motivi preminenti che ostano ad una valutazione ai sensi della direttiva VIA. Al riguardo viene in considerazione, accanto alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico, anche la prevenzione dell’incertezza giuridica, menzionata nella nona questione. Qualora, tuttavia sia necessaria – come probabilmente nel caso di cui al procedimento principale – a causa di effetti ambientali transfrontalieri, una valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera ai sensi dell’articolo 7, alla quale non si può rinunciare, sembra altamente improbabile che possano sussistere motivi che, in casi del genere, ostino ad una valutazione dell’impatto ambientale nazionale.

152. Occorre osservare, del resto, che la mancata realizzazione tempestiva di una valutazione dell’impatto ambientale difficilmente potrebbe essere idonea, di norma, a giustificare la rinuncia all’applicazione della direttiva VIA. È vero che il Belgio menziona problemi a breve termine in altre centrali nucleari. Tuttavia, in linea di principio, il fabbisogno energetico era prevedibile nel lungo periodo, cosicché sarebbe stato possibile adottare tempestivamente le misure necessarie. Non mi sembra inoltre escluso a priori che il Belgio non avrebbe potuto coprire perlomeno provvisoriamente il proprio fabbisogno di energia con forniture provenienti da altri Stati membri.

153. Riepilogando, si deve constatare che l’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA consente di esentare dall’obbligo di valutazione dell’impatto ambientale la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare per motivi imperativi d’interesse generale legati alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico del paese e/o alla prevenzione dell’incertezza giuridica, qualora sia opportuna un’altra forma di valutazione e il pubblico coinvolto, nonché la Commissione vengano informati ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, lettere b) e c). Per contro, l’articolo 2, paragrafo 4, non consente la rinuncia ad una valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera ai sensi dell’articolo 7.

2. Deroga alla convenzione di Espoo

154. Poiché non è possibile rinunciare alla valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera ai sensi della direttiva VIA, la terza questione, sub c), con la quale si chiede se la convenzione di Espoo consenta una deroga, diviene superflua.

3. Deroga alla convenzione di Aarhus

155. Per contro, sembra prima facie possibile che l’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA consenta deroghe alla valutazione dell’impatto ambientale più ampie rispetto alle possibili deroghe alla partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6 della convenzione di Aarhus. Una siffatta contraddizione potrebbe parimenti fondare una lacuna in sede di attuazione di tale convenzione nel diritto dell’Unione.

156. La convenzione di Aarhus non prevede una deroga per motivi legati alla sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica e alla certezza del diritto, bensì unicamente una deroga per la difesa nazionale all’articolo 6, paragrafo 1, lettera c), la quale è tuttavia inoperante. Non sono pertinenti neanche gli articoli da 54 a 64 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, i quali disciplinano l’estinzione o la sospensione dei trattati.

157. È tuttavia riconosciuto anche lo stato di necessità («state of necessity») quale giustificazione di diritto consuetudinario per l’inosservanza di obblighi di diritto internazionale ( 72 ); esso è peraltro assoggettato a requisiti estremamente rigorosi. La Commissione di diritto internazionale li ha codificati prevedendo che l’inosservanza debba costituire l’unica possibilità per lo Stato di tutelare un interesse fondamentale in caso di pericolo grave e imminente ( 73 ). Tali condizioni sono applicate anche dalla CIG ( 74 ).

158. Non sembra esclusa la possibilità di considerare i rischi per la sicurezza dell’approvvigionamento o per la certezza del diritto un pericolo grave e imminente per un interesse fondamentale del Belgio. Tuttavia, dovrebbe essere inoltre dimostrato che l’inosservanza degli obblighi della convenzione di Aarhus rappresentava l’unica possibilità per far fronte ad un siffatto pericolo.

159. Sarebbe pertanto necessario verificare anche, in tale contesto, se una partecipazione del pubblico tempestiva con un esame dell’impatto ambientale sarebbe stata impossibile.

160. Di conseguenza, la sicurezza dell’approvvigionamento energetico del paese e la prevenzione dell’incertezza giuridica non configurano un motivo imperativo d’interesse generale, il quale consentirebbe di derogare alla convenzione di Aarhus e/o di sospenderne l’applicazione, se era possibile adottare tempestivamente le misure necessarie ai fini del rispetto della convenzione.

4. Conseguenze per l’interpretazione della possibilità di deroga ai sensi della direttiva VIA

161. Non sembra pertanto escluso, prima facie, che la direttiva VIA consenta una deroga forse non ammessa dalla convenzione di Aarhus.

162. Al fine di prevenire una siffatta contraddizione, è necessario integrare i requisiti dello stato di necessità previsto dal diritto internazionale nell’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA. Sembra a tal fine adeguato l’esame dell’opportunità di un’altra forma di valutazione, previsto all’articolo 2, paragrafo 4, lettera a), della direttiva VIA. L’opportunità deve pertanto essere ritenuta sussistente solo se anche i requisiti dello stato di necessità di diritto internazionale siano soddisfatti.

163. La terza questione, sub c), la quinta questione, sub c), la sesta questione, sub d), e la nona questione, devono pertanto essere risolte nel senso che l’articolo 2, paragrafo 4, della direttiva VIA consente di esentare dall’obbligo di valutazione dell’impatto ambientale la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare qualora sia necessaria un’altra forma di valutazione al fine di scongiurare un pericolo grave e imminente per un interesse fondamentale dello Stato membro di cui trattasi, ad esempio la sicurezza dell’approvvigionamento energetico o la certezza del diritto, e il pubblico coinvolto, nonché la Commissione, vengano informati ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, lettere b) e c). Per contro, l’articolo 2, paragrafo 4, non consente la rinuncia ad una valutazione dell’impatto ambientale transfrontaliera ai sensi dell’articolo 7.

F. Sull’ottava questione – Articolo 6, paragrafi 3 e 4 della direttiva habitat

1. Sull’ottava questione, sub a) – Nozione di progetto della direttiva habitat

164. Con l’ottava questione, sub a), la Cour constitutionnelle (Corte costituzionale) chiede se l’articolo 6 della direttiva habitat sia applicabile alla proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica di una centrale nucleare.

165. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva habitat, qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Qualora una siffatta valutazione dovesse risultare necessaria, essa includerebbe una partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6 della convenzione di Aarhus ( 75 ).

166. Occorre chiarire pertanto, in particolare, se la proroga del periodo di produzione industriale di energia elettrica delle centrali nucleari sia un piano o un progetto ai sensi di tale disposizione.

167. È vero che la direttiva habitat non definisce la nozione di progetto. La Corte ha tuttavia dichiarato che la definizione di progetto contenuta all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA è rilevante al fine di trarne la nozione di piano o di progetto ai sensi della direttiva habitat, che, al pari della direttiva VIA, mira ad evitare che attività che possano pregiudicare l’ambiente siano autorizzate senza preventiva valutazione del loro impatto sullo stesso ( 76 ).

168. Un’equiparazione totale della nozione di progetto figurante nelle due direttive non è tuttavia possibile già per il fatto che la valutazione prevista dalla direttiva habitat è connessa inscindibilmente con i requisiti di autorizzazione per piani e progetti che potrebbero avere incidenze significative sui siti protetti. Le autorità competenti, infatti, possono autorizzare un piano o un programma solo se l’opportuna valutazione contenga rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi, atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori che potrebbero pregiudicare il sito protetto in questione ( 77 ). Per contro, la direttiva VIA non contiene requisiti sostanziali concernenti l’autorizzazione di un progetto ( 78 ).

169. Intendo pertanto l’affermazione della Corte relativa al significato della nozione di progetto della direttiva VIA nell’amb