CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI

DEL 13 NOVEMBRE 1975

Signor presidente,

signori giudici,

La vedova di un lavoratore ha ricevuto una pensione per superstiti nel Lussemburgo, dove il defunto marito aveva lavorato dal 1954 al 1962, e un'altra pensione dello stesso genere in Germania, luogo d'occupazione del lavoratore dal 1965 al 1967. Poiché l'assicurato è deceduto prima del compimento dei 55 anni, e trattandosi inoltre di vedova con figli minori a carico, l'organismo assicuratore germanico ha liquidato una pensione maggiorata, per il calcolo della quale ha tenuto conto non soltanto dei mesi d'assicurazione effettivamente compiuti, ma anche del numero dei mesi intercorrenti fra la data del decesso e la data in cui il lavoratore avrebbe raggiunto l'età di 55 anni; dopo di che ha compiuto la proratizzazione prevista dall'articolo 28 del regolamento n. 3 del Consiglio sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti. A questo scopo, ha tenuto conto del rapporto fra i periodi d'assicurazione compiuti in Germania e la durata totale dei periodi compiuti in base alla legislazione dei due Stati membri interessati.

Anche la legislazione lussemburghese, nel caso sopra delineato, dà diritto a una maggiorazione della normale pensione. La maggiorazione è calcolata in base a un coefficiente fisso che si applica al salario sociale minimo normale, e viene corrisposta all'avente diritto fino al momento in cui il lavoratore avrebbe compiuto 55 anni.

Di fronte agli organi interni dei due Stati interessati si è instaurata una controversia circa la compatibilità con il diritto comunitario del cumulo di prestazioni che così risulterebbe dall'applicazione congiunta della maggiorazione prevista dalla legislazione lussemburghese e di quella prevista dalla legislazione germanica.

L'organismo assicuratore lussemburghese, impugnando davanti alla Corte di cassazione la sentenza del Consiglio superiore delle assicurazioni sociali che aveva riconosciuto il diritto dell'interessata alle speciali maggiorazioni previste dalla legge interna, ha sostenuto che il diritto comunitario avrebbe per effetto di escludere l'applicazione delle maggiorazioni lussemburghesi.

Esso ha osservato anzitutto che, essendo il lavoratore occupato nella Repubblica federale al momento del decesso, risulterebbe dall'articolo 12 del regolamento n. 3 del Consiglio sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti che, a tal epoca, egli non poteva considerarsi assicurato presso la Cassa di pensione del Lussemburgo. Conseguentemente, resterebbe escluso l'obbligo dell'organismo assicuratore lussemburghese di pagare la maggiorazione poiché la legislazione nazionale prevede che, in caso d'affiliazione successiva a diversi regimi di pensione contributivi, la maggiorazione sopra considerata è a carico dell'organismo assicuratore a cui l'assicurato era affiliato al momento del decesso.

La Cassa di pensione lussemburghese ha invocato inoltre gli articoli 51 del trattato CEE e 27 e 28 del regolamento n. 3, da cui risulterebbe, a suo avviso, il divieto di cumulo nel caso di specie, giacché le prestazioni considerate non si completerebbero ma piuttosto si sovrapporrebbero; a meno che non si potesse procedere alla proratizzazione anche nell'applicazione della maggiorazione lussemburghese, ciò che però i giudici di merito avevano escluso.

In relazione a tale controversia, la Corte di cassazione del Lussemburgo ha sollevato alcune questioni d'interpretazione del regolamento n. 3 e dell'articolo 51 del trattato.

La prima domanda della Corte di cassazione tende a chiarire se, nel caso in cui l'affiliato al momento del decesso fosse sottoposto al regime assicurativo di un altro Stato membro, l'articolo 12 del regolamento n. 3 può avere l'effetto di alleviare l'organismo nazionale da certi obblighi derivantigli dal suo diritto interno, nella specie dall'obbligo di liquidare la maggiorazione speciale sopra considerata.

Questa norma dispone che i lavoratori subordinati occupati nel territorio di uno Stato membro sono sottoposti alla legislazione di tale Stato anche se risiedono nel territorio di un altro Stato membro. Come ha chiarito la Corte nella causa 19-67 (Van der Vecht, Racc. 1967, pag. 417), l'articolo 12 costituisce una norma di conflitto tendente a evitare cumuli nell'applicazione delle legislazioni interne che potrebbero fare aumentare inutilmente gli oneri contributivi previdenziali sia del lavoratore sia del datore di lavoro; il che si avrebbe se il lavoratore, nel corso della sua attività lavorativa, si trovasse sottoposto al tempo stesso, contro la sua volontà, a diverse legislazioni previdenziali nazionali. Al di fuori di questa ipotesi e di questa finalità, l'articolo 12 non contiene alcuna disposizione che vieti l'applicazione congiunta di più leggi, come ha affermato la sentenza nella causa 92-63 (Nonnenmacher, Racc. 1964, pag. 568).

Tale norma non potrebbe quindi venire utilizzata per sottrarre un ente assicurativo nazionale a degli obblighi che la legge interna gli impone in relazione a periodi che un assicurato abbia maturati presso di esso.

La negazione o la limitazione che altrimenti ne risulterebbe di diritti degli assicurati sarebbe incompatibile con la finalità degli articoli 48 a 51 del trattato, il cui raggiungimento presuppone l'eliminazione degli ostacoli di carattere legislativo che possono svantaggiare i lavoratori migranti, e non consente certo l'instaurazione ad opera del diritto comunitario di nuovi ostacoli, come sarebbe il caso qualora l'applicazione di questo diritto avesse per effetto di porre il lavoratore migrante, rispetto alla previdenza sociale, in una situazione meno favorevole di quella garantitagli dalle legislazioni nazionali.

Tale risposta, che ha una portata generale, vale a più forte ragione quando, come pare essere il caso nella specie, il diritto dell'assicurato è acquisito sulla base della sola legislazione nazionale.

In secondo luogo, la suprema giurisdizione lussemburghese chiede se l'articolo 51 del trattato CEE e gli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3 del Consiglio vietino il cumulo che potrebbe risultare dall'integrale applicazione congiunta delle due legislazioni nazionali, con la conseguenza che lo Stato la cui legislazione prevede una maggiorazione speciale della pensione senza proratizzazione debba negare tale prestazione supplementare alla vedova che beneficia, in base alla legislazione di un altro Stato, di una maggiorazione della pensione in relazione allo stesso periodo d'assicurazione fittizia, e ciò in base a un calcolo per totalizzazione e proratizzazione.

Osserviamo anzitutto che nell'ipotesi prospettata dalla giurisdizione richiedente si tratterebbe di un cumulo imperfetto, perché, nonostante la coincidenza del periodo d'affiliazione fittizia, esso pare esser preso in considerazione nei due Stati di cui trattasi a fini e in modi non identici; e, in ogni caso, sarebbe un cumulo soltanto parziale, giacchè il periodo preso in considerazione dalla legislazione della Repubblica federale per il calcolo della maggiorazione in seguito alla proratizzazione finisce per riflettersi sull'ammontare della pensione germanica soltanto per una frazione.

L'inconveniente del cumulo a cui si riferisce la Cassa previdenziale lussemburghese non pare potersi eliminare in base all'articolo 28 del regolamento n. 3, poichè, secondo la costante vostra giurisprudenza, non si può proratizzare una prestazione acquisita senza bisogno di totalizzazione (sentenza 2-67, De Moor, Racc. 1967, pag. 244, e inoltre la sentenza 140-73, Mancuso, Racc. 1973, pag. 1455). D'altro canto, l'eliminazione pura e semplice della maggiorazione lussemburghese comporterebbe per l'interessata una perdita non giustificabile neppure in base a una generale esigenza di evitare cumuli, dal momento che la maggiorazione germanica viene liquidata mediante proratizzazione.

Peraltro, ove si prescinda dal caso di specie, bisogna ammettere che, nei riguardi di vantaggi sociali che non costituiscono semplicemente la contropartita di prestazioni assicurative effettuate dal lavoratore, ma che sono ispirate all'esigenza sociale di garantire un reddito minimo, l'applicazione congiunta di più sistemi nazionali a favore di una stessa persona, quando vi sia sovrapposizione fra i periodi assicurativi fittizi entranti nel calcolo delle prestazioni fornite da enti previdenziali di diversi Stati, può indubbiamente condurre a dei cumuli ingiustificati. E ciò può appunto avvenire quando si fanno entrare nel giuoco dei periodi d'assicurazione fittizi: il che verrebbe a dimostrare che manca una stretta corrispettività di prestazioni.

Avevamo già cercato di mettere in rilievo, nella menzionata causa Mancuso, le conseguenze di ingiustificato vantaggio che potrebbero derivare dalla coesistenza di regimi nazionali previdenziali non coordinati a favore di beneficiari di diverse pensioni d'invalidità riferentisi allo stesso rischio. La Corte ha peraltro ritenuto, nella sentenza relativa a tale causa, che il regolamento n. 3 non contenesse delle disposizioni facenti obbligo alle autorità nazionali di evitare il cumulo delle prestazioni d'invalidità previste autonomamente dalla loro legislazione. Nell'alternativa fra il rischio di protezione insufficiente che potrebbe esservi in certi casi qualora si adottasse un criterio generale d'esclusione, per ragioni di cumulo, di prestazioni nazionali acquisite senza bisogno di totalizzazione e l'eventuale eccesso di protezione del lavoratore, la Corte ha costantemente optato per la seconda soluzione. La Corte ha indubbiamente tenuto conto del fatto che, in questa materia, in assenza di precise regole di coordinazione fra legislazioni nazionali basate su metodi di calcolo e meccanismi diversi (e il caso di specie ce ne dà un esempio), un principio generale anticumulo potrebbe condurre a ridurre in maniera eccessiva la protezione assicurativa del lavoratore.

Come infatti la Corte aveva già osservato nella causa 34-69 (Duffy, Racc. 1969, pag. 603), «qualora i regolamenti riconoscano ai lavoratori delle prestazioni previdenziali che'essi non potrebbero ottenere senza l'applicazione dei regolamenti stessi, possono essere loro imposte delle limitazioni, in contropartita dei vantaggi ottenuti. Al di fuori di questo caso, simili limitazioni non sono ammesse, poiché esse avrebbero l'effetto di porre il lavoratore in una situazione meno favorevole di quella che, in mancanza dei regolamenti deriverebbe dall'applicazione del diritto interno o degli accordi speciali conclusi fra Stati membri». Tale generale principio, enunciato in relazione alla pensione di reversibilità di una vedova e applicato nuovamente nella causa Mancuso in relazione a un'ipotesi di cumulo di pensioni d'invalidità afferenti allo stesso rischio, assume rilievo anche nel presente caso. Tanto più che, nella recentissima sentenza del 21 ottobre scorso nella causa 24-75, Petroni, la Corte ha considerato vano, almeno in parte, il tentativo compiuto dal legislatore comunitario, mediante il regolamento n. 1408/71 che ha sostituito il regolamento n. 3, di stabilire regole comuni più ampie delle precedenti per limitare il cumulo di prestazioni previdenziali. Risulta ulteriormente confermato da tale sentenza il principio che, quando il diritto a una prestazione previdenziale sia acquisito in base al solo diritto interno, e quindi senza bisogno di ricorrere alla totalizzazione prevista dalle norme comunitarie, il diritto comunitario non può intervenire per decurtare la prestazione che il diritto interno, di per sè considerato, conferisce all'assicurato o ai suoi aventi causa.

Poiché il diritto alla pensione e alle relative maggiorazioni di cui trattasi nella specie è stato acquisito nel Lussemburgo in base alla sola legislazione interna, ne discende che, in un caso del genere, il diritto comunitario non potrebbe fornire all'ente previdenziale interessato i mezzi per evitare il lamentato cumulo.

Per evitare situazioni del genere che apparissero ingiustificate nella prospettiva delle esigenze sociali che regimi assicurativi nazionali hanno la funzione di sodisfare, le competenti autorità interne potrebbero adottare opportune disposizioni, a modifica delle loro attuali legislazioni sociali, tali da consentire di tener conto dei problemi scaturenti dall'instaurata liberta di circolazione dei lavoratori in un'area più vasta di quella nazionale, nella quale coesistono regimi previdenziali distinti e autonomi. Ciò presenta però il pericolo, che giustamente la Commissione sottolinea, di disuguaglianza di trattamento e d'insicurezza giuridica. La via maestra da seguire resterebbe anche a questo riguardo quella dell'armonizzazione delle varie legislazioni nazionali.

Concludo proponendo alla Corte di rispondere alle domande poste dalla Corte di Cassazione lussemburghese affermando per diritto che:

1. L'articolo 12 del regolamento del Consiglio n. 3 relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti non può avere per effetto di privare il titolare di una prestazione assicurativa di diritti ivi afferenti riconosciutigli dalla legislazione nazionale.