Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 20 gennaio 1994. - ANNA-MARIA CAMPOGRANDE CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - DIPENDENTI - OMESSA COMUNICAZIONE DELL'INDIRIZZO ALL'AMMINISTRAZIONE COMUNITARIA - SANZIONE DISCIPLINARE - RICORSO CONTRO UNA SENTENZA DEL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO. - CAUSA C-22/93 P.



raccolta della giurisprudenza 1994 pagina I-01375



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Con la presente impugnazione, la signora Campogrande chiede alla Corte di cassare la sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado il 19 novembre 1992 nella causa T-80/91 (1) e di accogliere la domanda originaria volta, nella sostanza, ad ottenere l' annullamento della sanzione di biasimo inflittale, ai sensi dell' art. 86 dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo: lo "Statuto"), con decisione della Commissione 13 febbraio 1991.

La sanzione in questione è stata comminata a conclusione di un procedimento disciplinare promosso a carico della ricorrente in ragione del suo rifiuto di comunicare l' indirizzo personale, rifiuto che la Commissione ha considerato in contrasto con l' art. 55 dello Statuto e tanto più grave in quanto non le consentiva di adempiere all' obbligo di comunicare alle autorità belghe gli indirizzi personali dei dipendenti, obbligo cui essa ritiene di essere tenuta in base all' art. 16, secondo comma, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee (in prosieguo: il "Protocollo") ed all' art. 1 dell' Accordo, concluso il 3 aprile 1987, fra le istituzioni delle Comunità europee stabilite in Belgio ed il governo belga, in fatto di informazioni riguardanti i dipendenti delle stesse istituzioni (in prosieguo: l' "Accordo").

2. Una breve sintesi del contesto normativo aiuterà a meglio comprendere i termini della questione.

Ricordo anzitutto che, ai sensi dell' art. 86, n. 1, dello Statuto, i dipendenti sono esposti a sanzioni disciplinari in caso di inadempimento di uno degli obblighi imposti dallo Statuto stesso e che, ai sensi dell' art. 55, primo comma, "i funzionari in attività di servizio sono tenuti in qualsiasi momento ad essere a disposizione della loro istituzione". L' obbligo per il funzionario di essere a disposizione dell' istituzione al di fuori della durata normale del lavoro, dunque anche a domicilio, va fissato, conformemente all' art. 55, terzo comma, mediante l' adozione di modalità di applicazione.

L' art. 12, lett. b), del Protocollo, poi, stabilisce che sul territorio degli Stati membri e qualunque sia la loro cittadinanza, i funzionari e gli altri agenti della Comunità, i loro coniugi ed i familiari a loro carico non sono sottoposti alle disposizioni che limitano l' immigrazione ed alle formalità di registrazione degli stranieri. L' art. 16, secondo comma, prescrive tuttavia che "i nomi, le qualifiche e gli indirizzi dei funzionari ed altri agenti (...) sono comunicati periodicamente ai governi degli Stati membri". A ciò si aggiunga che, conformemente all' art. 19, "ai fini dell' applicazione del presente protocollo, le istituzioni delle Comunità agiranno d' intesa con le autorità responsabili degli Stati membri interessati".

Ai fini che qui rilevano, va infine richiamato l' art. 1 dell' Accordo, in base al quale le istituzioni notificano ai ministri degli Affari esteri, del Commercio con l' estero e della Cooperazione allo sviluppo, due volte l' anno, talune informazioni riguardanti i loro dipendenti, comprendenti i dati anagrafici ed il luogo di residenza. L' art. 4 dello stesso Accordo prevede poi che i comuni interessati sono informati circa i dipendenti delle istituzioni che sono stabiliti nel loro territorio.

L' Accordo e gli impegni che ne derivano hanno costituito oggetto di una pubblicazione distribuita a tutto il personale: Informations administratives nn. 1/87 del 9 aprile 1987, 4/88 del 10 febbraio 1988 e 22 bis del 13 luglio 1988. A seguito della conclusione dell' Accordo, il direttore generale del personale e dell' amministrazione della Commissione invitava, il 9 dicembre 1987, i dipendenti di questa istituzione stabiliti in Belgio a compilare un questionario inteso all' aggiornamento dei loro dati personali, affinché questi potessero essere trasmessi alle autorità belghe, a norma dell' art. 16, secondo comma, del Protocollo e dell' art. 1 dell' Accordo. La ricorrente rifiutava di compilare il questionario.

3. E veniamo ai fatti all' origine della presente causa. La signora Campogrande, constatato - in seguito alla condanna in contumacia in una causa civile - che il suo nome e quello del marito figuravano in un registro del comune d' Ixelles ad un indirizzo che non era più il loro dal 1981, iscrizione dovuta al fatto che la Commissione aveva in precedenza trasmesso il suo indirizzo alle autorità belghe, le quali avevano informato il comune a norma dell' art. 4 dell' Accordo, proponeva un reclamo ex art. 90 dello Statuto con cui contestava il diritto della Commissione di trasmettere tali informazioni alle autorità belghe e chiedeva che l' Accordo fosse denunciato.

La Commissione, che proprio in occasione dell' istruzione del reclamo constatava che la Campogrande non aveva segnalato alcun cambiamento d' indirizzo all' amministrazione dal 1979, con decisione 11 aprile 1990 rigettava espressamente il reclamo, adducendo che l' Accordo non faceva altro che istituire un sistema di comunicazione, alle autorità belghe, di informazioni già contemplate dall' art. 16 del Protocollo e tese ad agevolarne l' esecuzione. Nella stessa occasione venivano peraltro ricordati all' interessata gli obblighi impostile dall' art. 55 dello Statuto, in particolare quello di trasmettere l' indirizzo personale alla propria amministrazione. La ricorrente non proponeva ricorso contro il rigetto del reclamo.

Malgrado le successive e ripetute richieste del direttore del personale, la Campogrande continuava a rifiutarsi di fornire il suo indirizzo privato, ciò che dava luogo ad un procedimento disciplinare nei suoi confronti, procedimento conclusosi, come si è già detto, con l' inflizione della sanzione di biasimo.

4. La sanzione in questione è stata oggetto di un reclamo ex art. 90 dello Statuto e quindi di un ricorso. Il Tribunale di primo grado, davanti al quale la ricorrente ha sostenuto che la sanzione inflittale era basata su un errore di fatto, priva di fondamento giuridico ed in contrasto con il Protocollo, ha respinto il ricorso con sentenza 19 novembre 1992; ed è appunto contro tale sentenza che è diretto l' appello su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi.

L' impugnazione concerne due capi della sentenza: quello in cui il Tribunale ha ritenuto che la sanzione in questione avesse sufficiente fondamento giuridico nell' art. 55 dello Statuto (punti 23-26); e quello in cui ha escluso l' incompatibilità dell' Accordo con il Protocollo (punti 39-43).

5. Relativamente al fondamento giuridico della sanzione disciplinare, la ricorrente aveva sostenuto dinanzi al Tribunale che l' art. 55 dello Statuto non prescrive che i dipendenti comunichino il loro indirizzo privato all' amministrazione e che comunque doveva esserne esclusa l' applicabilità, atteso che non erano state adottate, come prescritto dal suo terzo comma, le relative modalità di applicazione.

Di fronte a tale argomento, il Tribunale ha preliminarmente ricordato che l' art. 55, nel prescrivere che i dipendenti sono tenuti in qualsiasi momento ad essere a disposizione della loro istituzione, pone a carico degli stessi un obbligo sufficientemente preciso, che non abbisogna di ulteriori specificazioni (punto 25); esso ha quindi affermato che "contrariamente a quanto la ricorrente sostiene, la comunicazione del 9 dicembre 1987, inviata dalla convenuta ai dipendenti di ruolo, agli agenti temporanei ed altri agenti ausiliari in servizio nel Belgio, trae un adeguato fondamento giuridico dall' art. 55, primo comma, dello Statuto, la cui attuazione effettiva presuppone che l' autorità amministrativa disponga di informazioni che le consentono, in qualsiasi momento, di entrare in contatto con i propri dipendenti al loro indirizzo personale" (punto 26).

E' essenzialmente contro una tale affermazione che sono rivolte, in sede di impugnazione, le censure della Campogrande, la quale rimprovera al Tribunale di avere, ritenendo che la comunicazione del 1987 avesse fondamento nell' art. 55 dello Statuto, indebitamente ampliato le condizioni alle quali l' art. 86 dello Statuto subordina l' irrogazione di una sanzione disciplinare.

6. Dirò subito che una tale tesi è, a mio avviso, priva di ogni fondamento. All' evidenza, infatti, la riportata affermazione del Tribunale non può essere intesa nel senso che la mancata trasmissione dell' indirizzo costituisca "violazione" della comunicazione 9 dicembre 1987, e, per tale via, dell' art. 55 dello Statuto, bensì nel senso che le informazioni richieste ai dipendenti con la suddetta comunicazione sono (comunque) dovute all' amministrazione in virtù dell' art. 55.

Siffatta interpretazione è confermata dal fatto che il Tribunale, nello stabilire che l' art. 55 costituisce una base giuridica sufficiente ai fini dell' irrogazione di una sanzione disciplinare, ha considerato che "l' insieme dei principi che presiedono alle relazioni tra datore di lavoro e dipendente ed il semplice buon senso esigono che l' indirizzo del dipendente sia conosciuto dal datore di lavoro" con la conseguenza che, "rifiutandosi di comunicare il suo indirizzo personale, la ricorrente si è, di fatto, posta nell' impossibilità di tenersi in qualsiasi momento a disposizione dell' istituzione e che questo comportamento costituisce inadempimento da parte sua degli obblighi statutari di cui trattasi" (punto 26).

In definitiva, risulta da quanto precede che il Tribunale ha ampiamente dimostrato che il rifiuto di comunicare il proprio indirizzo personale si risolve in un inadempimento dell' obbligo di cui all' art. 55 dello Statuto e che detto inadempimento costituisce ragione sufficiente, conformemente all' art. 86 dello stesso Statuto, per l' irrogazione di una sanzione disciplinare. Il mezzo in questione è pertanto infondato, non ravvisandosi, nella specie, alcun errore di diritto nell' interpretazione fornita dal Tribunale.

7. Quanto al mezzo tratto da una presunta incompatibilità tra l' Accordo e il Protocollo, la ricorrente ha fatto valere dinanzi al Tribunale il contrasto tra i due "atti" riguardante le informazioni che la Commissione è tenuta a comunicare agli Stati membri e i destinatari finali di tali informazioni, nonché la violazione del Protocollo che deriverebbe dall' illegittima interpretazione dell' Accordo quale fornita dalle autorità belghe.

Rispetto a tali censure il Tribunale ha rilevato che: a) il Protocollo (art. 16, secondo comma) e l' Accordo (art. 1) contemplano entrambi la comunicazione dell' indirizzo personale dei dipendenti (punto 41); b) il Protocollo non ha né lo scopo, né l' effetto di privare gli Stati membri della possibilità di essere a conoscenza, in qualsiasi momento, dei movimenti di popolazione che riguardano il loro territorio, con la conseguenza che l' Accordo non può essere considerato incompatibile con il Protocollo per il fatto di prevedere che i ministri competenti comunichino le informazioni in questione ai comuni interessati (punto 42); c) ad esso Tribunale non spetta accertare la validità dell' interpretazione fornita dalle autorità belghe delle clausole dell' Accordo, bensì unicamente accertare se la sanzione disciplinare inflitta alla ricorrente abbia un fondamento nello Statuto, più precisamente nell' art. 55, e se, nell' esigere la comunicazione dell' indirizzo personale, l' istituzione convenuta abbia trasgredito lo Statuto o il Protocollo (punto 43).

8. Prima di passare all' esame delle censure rivolte dalla Campogrande ad una tale argomentazione, ritengo qui utile ricordare che lo stesso Tribunale ha evidenziato come, una volta stabilito che "il rifiuto di comunicare l' indirizzo all' istituzione costituisce trasgressione agli obblighi statutari stabiliti dall' art. 55 dello Statuto, i quali riguardano solo il funzionamento interno della Commissione, non già i problemi relativi alla comunicazione, da parte della stessa, degli indirizzi dei propri dipendenti alle autorità nazionali degli Stati membri interessati (...), il presente mezzo, anche se fondato, non sarebbe atto di per sé a provocare necessariamente l' annullamento della sanzione disciplinare" (punto 39).

Il Tribunale ha ritenuto tuttavia opportuno esaminare gli argomenti addotti a sostegno di tale mezzo, essendo la motivazione della decisione impugnata basata, almeno in parte, sull' applicazione dell' Accordo alla situazione della ricorrente e tenuto conto, peraltro, che la stessa si era dichiarata disposta a comunicare il suo indirizzo all' amministrazione a condizione che questo non fosse trascritto nei registri anagrafici del Regno del Belgio. Nella motivazione della decisione relativa alla sanzione disciplinare, la Commissione ha affermato di non poter fornire una tale garanzia, in quanto sarebbe in contrasto sia con l' art. 16 del Protocollo che con l' art. 1 dell' Accordo. Essa ha aggiunto che alla ricorrente rimaneva comunque la possibilità, qualora ritenesse di avervi diritto, di avvalersi del procedimento contemplato dall' art. 23 dello Statuto (2).

9. Tenuto conto di quanto precede, occorre chiedersi se non sia superfluo, quantomeno per motivi di economia di giudizio, l' esame del mezzo basato sulla presunta incompatibilità tra l' Accordo ed il Protocollo.

Al riguardo, ritengo che l' eventuale fondatezza di un tale mezzo non può essere considerata irrilevante rispetto all' annullamento della sanzione di biasimo: osservo infatti che l' accertata violazione dell' art. 55 dello Statuto, e dunque la contestata sanzione disciplinare, non possono essere dissociate dalla circostanza che la Commissione ha sostenuto di non poter garantire che i relativi dati anagrafici non fossero trasmessi alle autorità belghe. In altre parole, considerato che la ricorrente si è rifiutata di fornire il suo indirizzo personale a motivo degli effetti e delle conseguenze della relativa comunicazione, l' eventuale illegittimità dell' Accordo implicherebbe - a mio avviso - che l' accertata violazione dell' art. 55 dello Statuto non potrebbe non essere considerata come una mera conseguenza della pretesa (illegittima) della Commissione di fornire l' indirizzo alle autorità belghe.

10. Ciò premesso, rilevo che in sede di impugnazione la Campogrande ha riconosciuto che l' Accordo non contiene stricto sensu nessuna disposizione in contrasto con il Protocollo. Nondimeno, essa fa valere che la Commissione avrebbe interpretato ed applicato l' Accordo in senso incompatibile con l' art. 12 del Protocollo, circostanza desumibile dal fatto che la stessa istituzione avrebbe precisato che in base all' Accordo i funzionari ed agenti "sono d' ora innanzi menzionati nei registri anagrafici del comune nel quale risiedono" (comunicazione 9 dicembre 1987), che detta menzione equivale all' iscrizione nei registri (lettera della Commissione alla ricorrente del 22 maggio 1990) e che "la menzione fatta da detti comuni (...) produce gli stessi effetti di un' iscrizione nei registri" (controricorso della Comissione dinanzi al Tribunale).

La ricorrente imputa pertanto al Tribunale di aver mancato di verificare la legittimità della decisione impugnata: e ciò per il fatto di essersi limitato ad un' interpretazione puramente letterale dell' Accordo, malgrado l' interpretazione dello stesso quale fornita dalla Commissione. Ad avviso della ricorrente, in definitiva, il Tribunale era tenuto a sindacare la validità dell' interpretazione delle clausole dell' Accordo data dalle autorità belghe, in quanto si trattava, nella sostanza, dell' interpretazione fornita o comunque condivisa dalla Commissione.

11. Quest' ultima, pur sostenendo che la contestata interpretazione dell' Accordo sarebbe perfettamente conforme all' art. 12 del Protocollo, ha precisato che le disposizioni secondo le quali si farà menzione di dette informazioni nei registri anagrafici e la circostanza che una tale menzione equivarrebbe all' iscrizione sono state contemplate dalle autorità belghe e non dalla convenuta, all' evidenza incompetente ad emanare disposizioni del genere. Essa si sarebbe, infatti, semplicemente limitata a ricordare il tenore delle circolari belghe in materia e non a fornire o comunque avallare una tale interpretazione dell' Accordo.

12. Ora, premesso che l' art. 12, lett. b), del Protocollo vieta qualsiasi misura che avrebbe l' effetto di costringere i dipendenti a chiedere la loro iscrizione ai registri anagrafici, rilevo anzitutto che ciò non si verifica affatto nella fattispecie, limitandosi l' Accordo unicamente a stabilire la trasmissione degli indirizzi ai comuni interessati.

Né ritengo, a differenza della ricorrente, che dall' affermazione della Corte secondo cui la norma in questione comporta che "i dipendenti della Comunità sono esenti da qualsiasi obbligo d' iscrizione nei registri della popolazione negli Stati membri in cui le istituzioni della Comunità hanno le loro sedi" (3) possa desumersi che, oltre a dispensare i dipendenti dal richiedere la loro iscrizione ai registri anagrafici, essa vieti anche qualsiasi menzione in detti registri. Peraltro, la stessa Corte ha precisato, nella stessa sentenza, che è proprio grazie all' obbligo di comunicare gli indirizzi personali dei dipendenti, quale previsto dall' art. 16 dello Statuto, che "le autorità degli Stati membri della sede delle istituzioni hanno conoscenza degli indirizzi dei dipendenti" (4), il che lascia piuttosto supporre che i dipendenti siano unicamenti dispensati dall' obbligo di chiedere l' iscrizione in tali registri.

13. Altra e diversa questione pone invece la circostanza che, secondo le autorità belghe, la comunicazione degli indirizzi e la conseguente menzione nei registri valgano iscrizione negli stessi. Non mi sembra infatti che spetti alla Corte, in questa sede, affrontare una tale questione: pronunciarsi cioè sull' interpretazione dell' Accordo quale fornita dalle autorità belghe, essendo irrilevante ai fini del caso che ci occupa.

Non ritengo, peraltro, che assuma qui rilievo la tesi della ricorrente secondo cui la valutazione del Tribunale su un tale aspetto sarebbe erronea, in quanto a torto esso avrebbe ritenuto di non poter sindacare la validità dell' Accordo rispetto all' interpretazione fornita dalle autorità belghe, atteso che la stessa interpretazione sarebbe avallata e fatta propria dalla Commissione.

Al riguardo, basti invero rilevare che l' accertamento del se l' interpretazione dell' Accordo contestata dalla ricorrente sia da attribuire alle autorità belghe e/o alla Commissione rientra nell' apprezzamento dei fatti quale operato dal Tribunale, che, all' evidenza, è arrivato alla conclusione che si tratta di un' interpretazione imputabile alle sole autorità belghe. Ne consegue che, sotto tale specifico profilo, il secondo mezzo è irricevibile in quanto presuppone un accertamento insuscettibile di riesame in sede di impugnazione.

14. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto alla Corte di respingere l' impugnazione della signora Campogrande.

Quanto alle spese, propongo che tutte le spese di giudizio siano poste a carico della ricorrente, ivi comprese le spese sostenute dalla convenuta nella procedura d' impugnazione.

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) - Sentenza 19 novembre 1992, causa T-80/91, Campogrande/Commissione (Racc. pag. II-2459).

(2) - La norma in questione prevede che, ogniqualvolta sorga una questione relativa ai privilegi e immunità di cui godono i funzionari, il funzionario interessato è tenuto a darne immediata comunicazione all' autorità che ha il potere di nomina.

(3) - Sentenza 18 marzo 1986, causa 85/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1149, punto 21).

(4) - Ibidem.