CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

ANTONIO LA PERGOLA

presentate il 7 dicembre 1995 ( *1 )

Oggetto della controversia

1. La Repubblica federale di Germania (in prosieguo: la «ricorrente») chiede l'annullamento parziale della decisione della Commissione (in prosieguo: la «convenuta») 25 novembre 1993, 93/659/CEE ( 1 ) relativa alla liquidazione dei conti degli Stati membri a titolo di spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (in prosieguo: il «FEAOG») per l'esercizio finanziario 1990. La decisione impugnata non concede il finanziamento comunitario per talune spese sostenute nei Länder della Baviera e del Baden-Württemberg con riguardo all'erogazione del premio speciale alla carne bovina (in prosieguo: il «premio»), disciplinata dall'art. 4 bis del regolamento del Consiglio 26 giugno 1968 ( 2 ), n. 805, come modificato dal regolamento 2 marzo 1989 ( 3 ), n. 571.

I mezzi fatti valere dalla Commissione

2. La Commissione ha motivato la decisione censurata in base a diverse irregolarità riscontrate nel sistema adottato per l'erogazione del premio dalle competenti autorità tedesche. I rilievi della Commissione sono richiamati qui di seguito, insieme con le quote di spesa che essi concernono, per le quali il finanziamento comunitario è stato di conseguenza negato. In primo luogo, mancherebbero efficaci controlli amministrativi in Baviera e nel Baden-Württemberg (5040986 DM). Il sistema previsto in questi Länder non sarebbe, poi, atto ad evitare, relativamente ai bovini importati dalla Francia e dal Belgio (838636 DM) ed esportati in Italia (311529 DM), la doppia erogazione del premio. Inoltre, l'applicazione del regime transitorio stabilito all'art. 11 del regolamento n. 714/89 ( 4 ) (in prosieguo: il «regolamento») con riferimento ai bovini di età più adulta sarebbe lacunosa (1326990 DM).

3. In via preliminare, la Corte è chiamata a valutare l'intero operato, sia sotto il profilo organizzativo sia sotto quello funzionale, dell'amministrazione nazionale competente per l'applicazione del diritto comunitario. In particolare, per quanto concerne la prima critica, si tratta di appurare se il sistema amministrativo istituito in attuazione alla normativa comunitaria in materia appresti, oppur no, efficaci garanzie per il rispetto di quest'ultima. Il presente caso riveste, così, un elemento di novità rispetto ad altri analoghi già decisi ( 5 ). In questi precedenti giudizi la Corte era chiamata ad accertare se lo Stato membro interessato avesse disatteso gli obblighi imposti dal diritto comunitario, mancando di porre in essere regole-guida per l'attività di controllo svolta dai servizi locali. Qui, invece, la disciplina nazionale (rectius, regionale) in attuazione della normativa comunitaria è stata emanata. Sono state anche adottate direttive ‘dal centro’, in merito ad eventuali problemi sorti nel corso dei controlli sulla regolarità dell'erogazione del premio ( 6 ). La questione che qui si prospetta è, dunque, quella di accertare se le regole poste nell'ambito nazionale si adeguano al criterio dell'idonea garanzia per l'esercizio dei controlli prescritti in sede comunitaria e, più specificamente, se la loro concreta applicazione soddisfi i requisiti stabiliti a tal fine dalla normativa nazionale.

Quadro normativo

Normativa relativa al premio

4. Ritengo opportuno richiamare, prima di valutare i singoli mezzi di ricorso, i principi che reggono il rapporto tra Comunità e Stati membri per quel che concerne il caso di specie. Con il regolamento (CEE) n. 805/68 ( 7 ) la Comunità ha introdotto certe misure pubbliche di sostegno per «stabilizzare i mercati ed assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata» (quarto ‘considerando’).

5. Lo strumentario di intervento previsto da tali disposizioni è stato in seguito parzialmente riveduto. Il regolamento (CEE) n. 467/87 ( 8 ) riconosce (primo ‘considerando’) che: «l'intervento pubblico ha gradualmente perduto la sua funzione originaria di rete di sicurezza per diventare uno sbocco a sé»; e detta norme per limitare gli acquisti pubblici, adattando il regime preesistente all'esigenza di «restituire al prezzo di mercato la sua funzione essenziale di orientamento dell'offerta e della domanda» (primo ‘considerando’). Lo stesso regolamento prevede, d'altra parte, provvedimenti di sostegno del reddito dei produttori, volti a «compensare l'effetto dell'adattamento del regime di intervento» (sesto ‘considerando’) ( 9 ). Ai produttori che non beneficiano di altre provvidenze è, infatti, concesso, una tantum, un premio speciale per ogni animale detenuto (v. l'art. 4 bis introdotto a tale riguardo nel regolamento 805/68 ( 10 )).

6. Le norme generali sull'erogazione del premio sono state stabilite con altro regolamento (n. 468/87 ( 11 )). Il citato regolamento n. 714/89 della Commissione ha provveduto, poi, a dettare le modalità applicative del premio ( 12 ). A talune delle disposizioni ivi contenute dovrò puntualmente riferirmi nell'esame dei singoli mezzi di ricorso. Avverto fin d'ora, che esse riflettono la speciale attenzione riservata dal legislatore comunitario all'attività di controllo ( 13 ).

Normativa generale relativa al finanziamento della politica agricola

7. Ai fini della presente causa vengono, inoltre, in rilievo le norme sancite nel regolamento (CEE) n. 729/70 ( 14 ). Le richiamo testualmente qui di seguito. L'articolo 8 precisa (al n. 1) che: «Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per: — accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari, — prevenire e perseguire le irregolarità, — recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie». L'art. 9, n. 1, stabilisce che: «Gli Stati membri (...) adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritiene utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative da essi adottate per l'applicazione degli atti comunitari inerenti alla politica agricola comune in quanto questi atti comportino un'incidenza finanziaria per il Fondo».

Prinapi organizzativi e giurisprudenziali

8. Quali principi regolano la materia e servono a ripartire le funzioni tra il livello amministrativo comunitario e nazionale? Prendiamo in considerazione i dati normativi sopra riportati. Sotto l'aspetto organizzativo-funzionale la Commissione esercita una penetrante attività di disciplina dei mercati: gli orientamenti, lo strumentario dell'intervento, l'entità dei finanziamenti e le modalità del controllo sulla loro regolare erogazione sono stabiliti a livello comunitario. Alla Comunità non spetta, tuttavia, regolamentare nei dettagli, né controllare in concreto, l'applicazione delle norme che essa decide di adottare nel settore. Tale attività è demandata alle competenti amministrazioni degli Stati membri. Spetta a queste ultime organizzare il sistema di erogazione del finanziamento ed accertare la regolarità del modo come esso funziona, ponendo eventualmente in essere le misure necessarie al recupero delle somme indebitamente versate ( 15 ). Si delinea così un regime di collaborazione nei rapporti fra Comunità e Stati membri, che risponde, come la Corte ha avuto modo di sottolineare, a ragioni di efficienza ( 16 ).

9. Tale assetto organizzativo presenta implicazioni di cui va segnalata l'importanza. In primo luogo, gli Stati membri e la Commissione devono adeguare l'esercizio delle proprie attribuzioni al dettato dell'art. 5 del Trattato, nonché ai principi di buona amministrazione e di certezza del diritto come questa Corte li ha intesi e sviluppati. La materia che indaghiamo esige, infatti, un assetto — per ripetere qui le parole pronunziate dalla Corte — «établi sur la confiance» ( 17 ); e l'art. 5 è il necessario punto di riferimento per determinare quali vincoli gravano rispettivamente sulla Comunità e sullo Stato membro. Le autorità nazionali sono tenute ad osservare il dettato, espresso o anche implicito, delle norme comunitarie, a tener correttamente in conto il loro pieno significato per poter realizzare le finalità da esse contemplate ( 18 ). D'altra parte — e non potrebbe essere diversamente — il principio di collaborazione comporta reciproci obblighi di condotta. La normativa posta dalla Comunità per l'assegnazione del premio e le misure adottate dagli Stati membri per attuarla perseguono, l'una e l'altra, lo scopo di organizzare in comune il mercato del settore. Allo stesso fine sono ripartite le competenze fra i due livelli delle amministrazioni chiamate a collaborare. Come ogni singolo membro, così la Comunità non può travalicare dalla sfera in cui essa deve contenere il suo intervento. Il principio di collaborazione, deve aggiungersi, opera altresì, nel nostro caso, insieme con quelli di buona amministrazione e di certezza giuridica. Quando le norme adottate o l'attività svolta dagli Stati membri rispondono al canone della buona amministrazione, si può ritenere che, con ciò abbiano soddisfatto anche gli obblighi scaturenti dal principio di collaborazione e così adeguatamente osservato le prescrizioni comunitarie ( 19 ). Quanto al principio della certezza giuridica, esso viene in considerazione specialmente dove si tratti di azione amministrativa che ha conseguenze finanziarie. Occorrono, infatti, precise disposizioni per determinare l'importo delle spese che richiede l'attività considerata e la loro corretta erogazione. In tal caso, il principio della collaborazione si coniuga con quello della certezza giuridica: gli oneri previsti devono essere non soltanto precisamente determinati nel loro ammontare e regolarmente adempiuti, ma anche non eccessivamente gravosi per la Comunità e lo Stato membro ( 20 ).

10. I principi sopra richiamati vanno applicati alla materia in esame senza perdere di vista che l'amministrazione comunitaria — preoccupata di controllare le spese, limitare le disparità di trattamento e le possibili distorsioni del sistema derivanti dal verificarsi di frodi allo schema di aiuto finanziario — esercita una severa vigilanza relativamente all'esercizio, da parte delle amministrazioni nazionali, delle competenze di attuazione ad esse attribuite ( 21 ). Il punto è stato pienamente colto dal legislatore comunitario e dalla stessa Corte. Basta ricordare, per un verso, l'attenzione riservata dalla normativa ai controlli e alla diretta responsabilità finanziaria degli Stati membri per le irregolarità riscontrate ( 22 ), dall'altro, i criteri di estremo rigore adottati in giurisprudenza nel sindacare l'attività dello Stato membro sotto più riguardi: parametri dell'esame ( 23 ), onere della prova ( 24 ), modalità tecniche del controllo sulle irregolarità ( 25 ). Le considerazioni che precedono giovano, come preciso qui di seguito, all'esame dei singoli mezzi fatti valere dalla ricorrente a sostegno della sua domanda di annullamento.

Assenza di controlli sufficienti

11. Il primo mezzo, relativo all'inadeguatezza dei controlli svolti dai Länder tedeschi, si suddivide in più ordini di deduzioni. Vengono precisamente in questione 1) la congruità del controllo amministrativo; 2) i controlli relativi all'indicazione dell'età dei bovini; 3) i criteri di selezione degli allevamenti sottoposti a controlli ispettivi; 4) i sistemi di identificazione applicati; 5) le modalità di espletamento dei controlli ispettivi in relazione all'età degli animali ed alla documentazione richiesta. Ritengo di dovere, per il corretto svolgimento delle mie conclusioni, occuparmi anzitutto dei motivi dedotti con i mezzi più generali (nn. 1 e 3). Tenendo conto delle conclusioni raggiunte esaminerò, quindi, i più specifici mezzi di impugnativa. Le deduzioni che considero per prime sollecitano qualche riflessione di ordine generale sulla distinzione tra controllo amministrativo e controllo ispettivo, perché risulti chiaro come l'attività di controllo è configurata nel complessivo procedimento d'erogazione del premio.

Inadeguatezza del controllo amministrativo e criteri di selezione delle ispezioni

12. L'articolo 8, n. 1, del regolamento così dispone: «Le autorità competenti designate da ciascuno Stato membro procedono al controllo amministrativo e alle ispezioni sul posto, al fine di verificare l'osservanza delle disposizioni che disciplinano il regime di premio speciale. Tali ispezioni devono essere effettuate presso un numero minimo di aziende (...). Il controllo verte in particolare: a) sul numero di bovini maschi presenti nell'azienda gestita dal produttore e formanti oggetto della domanda o, in caso di applicazione dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 468/87, sull'osservanza del massimale di 90 capi per anno civile e per azienda; b) sull'esattezza delle dichiarazioni previste e sul rispetto degli impegni presi dal produttore; e) sull'osservanza delle disposizioni concernenti l'identificazione o la marchiatura di cui all'articolo 7».

13. La censura contenuta nel rapporto di sintesi ha come oggetto diretto l'attività di controllo amministrativo. La Commissione non ha ritenuto le modalità del controllo espletato dalle competenti autorità dei Länder conformi alle prescrizioni comunitarie. Questo perché il controllo era diretto soltanto a verificare che i formulari di richiesta del premio fossero regolarmente riempiti e che il numero massimo delle richieste di premio corrispondesse a quello prescritto dal regolamento.

14. A tali rilievi la ricorrente oppone che per controllo amministrativo deve intendersi l'« efficace verifica della plausibilità delle domande di premio» — così come essa è stata prevista ed operata — e non il controllo «definitivo» sul rispetto dei requisiti prescritti dalla normativa comunitaria, che si esercita, invece, solo mediante ispezione. Le domande di premio sono state sempre comparate (elettronicamente in Baviera, manualmente nel Baden-Württemberg) con i dati relativi agli anni precedenti; il personale dei servizi dell'agricoltura competenti, caratterizzato da elevata professionalità e conoscenza dei luoghi e degli allevamenti della zona, assicura l'efficace svolgimento dei controlli previsti. L'efficacia di questa azione sarebbe inoltre stata confermata dalle ispezioni condotte dai funzionari del FEAOG, che hanno rivelato una percentuale minima di irregolarità (inferiori all'I %). L'adeguato livello dei controlli previsti nei Länder risulterebbe, infine, come la ricorrente deduce in replica, da un'indagine condotta, il 12 settembre 1991, dal ministero della Baviera per l'Alimentazione, l'Agricoltura e le Foreste, riguardante le misure dirette a verificare la regolarità delle domande di premio.

15. Ad avviso della Commissione, il controllo amministrativo, sebbene diverso da quello ispettivo, non deve essere per questo limitato a superficiali indagini sulla regolarità dell'attività, mentre qui esso lo sarebbe. Quanto alla asserita comparazione dei risultati, la convenuta sostiene che mancano elementi probatori al riguardo. In ogni caso, siffatta comparazione avrebbe valore relativo per la valutazione della plausibilità delle domande, e ciò, del resto, esclusivamente in relazione all'attività ispettiva. Per quel che concerne la pretesa professionalità dei dipendenti dei servizi dell'agricoltura, e la loro particolare conoscenza dei casi da indagare, essa pure sarebbe tutt'altro che dimostrata: lo stesso rapporto numerico tra le domande ed i funzionari che le hanno vagliate non depone, dice la Commissione, nel senso che si tratti di un controllo approfondito. Infine, il limitato numero di irregolarità constatate nel corso delle ispezioni sarebbe il risultato non dell'efficienza, com'è affermato dalla ricorrente, ma, al contrario, dell'insufficienza del sistema di controllo, in particolare delle lacune rilevate dalla Commissione nel sistema di identificazione degli animali. Si dice in controreplica che il mezzo concernente l'esito delle indagini del ministero non potrebbe, in ragione della sua tardività, essere considerato dalla Corte, sia ai sensi della normativa comunitaria da applicare ( 26 ), sia dell'art. 42, nn. 1 e 2, del regolamento di procedura della Corte.

16. La questione va risolta, a mio avviso, sulla base della corretta definizione del concetto di controllo amministrativo accolta dal regolamento. Ricorrente e convenuta propongono al riguardo, ho già detto, tesi diverse. Ritengo, per parte mia, di dover preferire quella avanzata dalla convenuta. Ricordo, per chiarire il punto, che la Corte ha precisato l'essenziale funzione dell'attività di controllo rimessa agli Stati membri. Tale attività, è stato detto, va condotta dall'amministrazione nazionale in modo da «garantire che i requisiti materiali e formali per la concessione dei premi (...) vengano correttamente rispettati» (il corsivo è mio) ( 27 ). Ora, sia il controllo amministrativo, sia l'ispezione sono i mezzi di indagine e conoscenza diretti ad attuare lo scopo individuato dalla giurisprudenza. I due strumenti hanno la medesima destinazione funzionale e vanno, quindi, configurati ed adoperati secondo i principi della normativa comunitaria e le esigenze che essa vuol soddisfare. Nel sistema tedesco il controllo amministrativo è stato circoscritto alla verifica formale della mera plausibilità delle domande di premio. Il regolamento attribuisce però a tale controllo ben altra possibile estensione ed importanza. Lo configura come un mezzo — parallelo all'ispezione, ma non per questo meno efficace — per il perseguimento delle finalità sopra indicate. L'attività di controllo deve infatti risultare, quale che sia il mezzo prescelto per porla in opera, idonea ad assicurare l'osservanza delle disposizioni dettate per l'erogazione del premio. Il che significa che il controllo risponde alla funzione ad esso riservata solo quando è organizzato e svolto in riferimento all'intera procedura con la quale il premio è erogato, oltre che con riguardo alla specifica prescrizione normativa concernente il numero e l'identificazione dei bovini, l'esattezza delle dichiarazioni dei produttori aspiranti al premio, il rispetto da parte loro degli impegni presi. Per risultare idoneo ai sensi del diritto comunitario, il controllo demandato allo Stato membro — ed il controllo amministrativo non meno dell'ispezione — deve, in altri termini, soddisfare il requisito della completezza, coprendo opportunamente la sfera nella quale lo si può esercitare. D'altra parte, ho già avvertito, i parametri del controllo si desumono dai principi di base della normativa: collaborazione tra Commissione e Stati membri, buona amministrazione, certezza giuridica. Spetta all'interprete precisare come tali principi si configurino in relazione al caso concreto nel condizionare il tipo di controllo e le modalità del relativo esercizio. La verifica sulla mera plausibilità della domanda di premio è impostata su una nozione, osservavo sopra, riduttiva del controllo amministrativo, che non si accorda, per le cose fin qui dette, con quella accolta dalla normativa comunitaria. La ricorrente adduce più argomenti per affermare il contrario. Alcuni di essi vertono, peraltro, su circostanze ed elementi di giudizio — come, per esempio, la professionalità dei funzionari dell'amministrazione tedesca — che la Corte, io credo, sarebbe difficilmente in grado di valutare. Per una valutazione dell'attività posta in essere dai servizi dell'amministrazione competente basta fermare l'attenzione sul mezzo relativo ai criteri di selezione degli allevamenti da ispezionare. Già l'analisi di tale profilo, infatti, ci consente di risalire alla stessa nozione di controllo accolta nel sistema tedesco e, ciò che qui importa, di vedere se, nell'applicazione pratica, gli strumenti conoscitivi rispondano alle finalità loro proprie, come configurate dalla normativa comunitaria.

17. Relativamente a questo secondo mezzo si tratta di valutare se il criterio di selezione ‘a campione’ degli allevamenti sottoposti ad ispezione, adottato nel sistema tedesco, sia soddisfacente. La Commissione ha giudicato tale soluzione inidonea ad assicurare il controllo richiesto dalla disciplina comunitaria, perché non fondata su criteri razionali.

18. Nelle memorie e in udienza, la ricorrente ha opposto la sostanziale efficacia del sistema prescelto. Nessuno dei beneficiari del premio, essa argomenta, è al riparo da eventuali ispezioni, mentre tutti gli allevamenti possono incorrere nella verifica ispettiva anche più anni di seguito. Il controllo a campione, aggiunge la ricorrente, è associato a interventi mirati, giustificati da valutazioni oggettive, e le autorità tedesche sarebbero pienamente consapevoli della necessità di procedere a controlli accurati. La ricorrente cita, a questo proposito, le prese di posizione dei competenti uffici dei due Länder, che tenevano in conto l'esigenza di disporre verifiche ispettive più frequenti se, nel corso dell'anno, fosse stato riscontrato un accresciuto numero di irregolarità. La scelta del modo di ispezione rimarrebbe, d'altra parte, nei confini della discrezionalità spettante all'amministrazione tedesca nell'attuare la normativa comunitaria: e il corretto esercizio di tale discrezionale attribuzione da parte della ricorrente sarebbe stato riconosciuto dalla stessa Commissione con lettera del 9 agosto 1991. Nel ricorso sono poi dedotti due altri argomenti: il sistema beneficia delle esternalità positive dell'attività di controllo posta in essere dai medesimi servizi dell'amministrazione nell'ambito della normativa nazionale in materia di sovvenzioni agricole ( 28 ); le amministrazioni dei Länder hanno espressamente invitato i servizi locali a condurre ispezioni sul prescritto numero di allevamenti ( 29 ).

19. Ad avviso della Commissione, la selezione degli allevamenti da ispezionare, basata, com'essa è, solo su rilevamenti a campione, non fa affidamento su razionali criteri di indagine e contrasta col parametro, indicato in sede comunitaria, dell'efficacia sostanziale che deve annettersi all'attività di controllo. L'esercizio della discrezionalità riconosciuta alla amministrazione nazionale mancherebbe così di ubbidire alle finalità del regolamento. La Commissione aggiunge alcune precisazioni: le lettere delle amministrazioni richiamate dalla ricorrente risalgono al 13 agosto 1990 e non riguardano il periodo in questione; in ogni caso esse non avrebbero comunque avuto incidenza pratica, dal momento che durante il 1990, pur con l'elevato tasso di rigetti registrato l'anno precedente, non si è verificato un corrispondente incremento dell'attività ispettiva; in nessun modo, poi, il testo della sua lettera del 9 agosto varrebbe a giustificare un'attività ispettiva interamente condotta a campione. Essa riconosce, semmai, l'esigenza di basare i controlli su oggettivi e razionali criteri, oltre che sulle rilevazioni offerte dal metodo di indagine ispettiva adottato in Germania. Inconferente sarebbe poi il riferimento fatto dalla ricorrente alle ‘esternalità’ derivanti dalla contestuale vigenza della normativa nazionale in materia di sovvenzioni e degli atti amministrativi da essa richiamati. L'argomento, si dice, non tocca il centrale problema della selezione degli allevamenti da ispezionare.

20. La tesi della ricorrente non mi lascia persuaso. L'argomento ‘probabilistico’ addotto avrà la sua logica (di matrice, diciamo, matematica) ma non convince, solo che lo si valuti nel contesto della normativa in materia e del rapporto di complementarità fra gli strumenti ispettivi ivi contemplati. Che cosa significa, infatti, una tale complementarità? Controllo amministrativo ed ispezione sono strumenti conoscitivi distinti eppure, come osservavo sopra, accomunati nella destinazione funzionale. Quando si ricorre all'uno strumento va, quindi, visto come esso possa essere adoperato in connessione con l'altro. Solo così il complessivo sistema di controllo è compiuto ed efficiente. Ed è questo schema, in cui controllo amministrativo ed ispezione si completano a vicenda, che andava nel nostro caso adottato. Detto ciò, conviene precisare meglio il punto. L'indagine a campione non è un metodo di ispezione necessariamente irrazionale o lesivo del principio di buona amministrazione. Essa, tuttavia, lo diviene, nel nostro caso, in quanto è affidata ad una semplice presunzione statistica. Si è ritenuto che vi fosse eguale probabilità di irregolare condotta di tutti, indiscriminatamente, gli allevamenti suscettibili in astratto di ispezione. Sennonché, poteva essere previsto che la quota percentuale degli allevamenti da ispezionare fosse selezionata non a caso, ma in base all'esito di opportuni controlli amministrativi: con un primo filtraggio dei casi, in cui le probabilità di irregolarità risultassero più elevate, sempre ai fini, beninteso, della corretta erogazione del premio ( 30 ). Sarebbe stata, come rileva la Commissione per bocca del suo esperto, una forma di ispezione meno indiscriminata e più razionale, adeguata alle previsioni del regolamento. Ora, di una tale utilizzazione dei due strumenti conoscitivi non vi è traccia nel sistema tedesco, né nelle previsioni normative, né nella pratica ( 31 ). Il criterio dell'ispezione a campione è stato preferito ad esclusione di qualsiasi altro. Non si è visto che esso doveva funzionare in necessario collegamento con una qualche forma di controllo amministrativo, nella quale l'attività ispettiva fondata sul puro e semplice caso potesse trovare un razionale punto di appoggio.

21. Aggiungo, a questo proposito, una semplice notazione sull'attività di controllo amministrativo. Il presupposto del criterio di selezione degli allevamenti da ispezionare è, nel sistema tedesco, semplicemente quello della pari chance di irregolarità nella condotta di — indistintamente, ripeto — tutti i possibili beneficiari del premio. Ora ciò costituisce, a mio avviso, un'indiretta, ma importante conferma dell'insufficienza del controllo amministrativo previsto e praticato nei Länder: il controllo è solo «cartolare» — com'è del resto precisato nel rapporto di sintesi —, e non serve a selezionare, in base ad alcun previo apprezzamento dei fattori di rischio, gli allevamenti che poi si ispezionano. L'ispezione è, infatti, preceduta dalla verifica meramente formale della plausibilità della richiesta di premio, alla quale devono ritenersi estranee valutazioni sostanziali dal modo come gli interessati al premio gestiscono gli allevamenti. In conclusione, questa'del sistema tedesco è una scelta che diverge dalle prescrizioni comunitarie e non si conforma al principio di buona amministrazione.

22. Rimangono da valutare gli ulteriori argomenti fatti valere dalla convenuta. Primo tra essi quello relativo al presunto ‘giudizio di conformità’ espresso dalla Commissione relativamente al criterio di selezione adottato. Anche a questo riguardo la posizione della ricorrente non è condivisibile. Il tenore della lettera della Commissione richiamata è, infatti, esplicito: di fronte alla «absence totale de critères de choix» riscontrata nelle ispezioni degli uffici di Erding e Leonberg, la Commissione considerava «le taux d'inspection comme parfaitement arbitraire et, par conséquent, peu représentatif et peu efficace». Ed anche l'affermazione, non contestata, dell'esperto della Commissione, secondo cui i servizi locali erano stati, proprio durante l'ispezione, interrogati sul punto, dimostra che le autorità amministrative tedesche erano consapevoli dell'insufficienza di tale metodo di selezione. Inconferenti sono poi gli argomenti addotti dalla ricorrente con riferimento alle ‘esternalità’ derivanti dai controlli espletati in applicazione della normativa nazionale in materia di sovvenzioni e le altre deduzioni concernenti le missive indirizzate dalle autorità ai servizi in relazione all'attività ispettiva. In ambedue i casi la convenuta non affronta la questione posta dall'assenza di oggettivi criteri-guida per l'attività ispettiva dell'amministrazione. Nulla ci viene detto in ordine alla compatibilità fra il sistema previsto dalla normativa nazionale e le prescrizioni comunitarie. Quanto alle lettere richiamate, esse fanno riferimento esclusivamente alla quantità di allevamenti da ispezionare, che non è oggetto di contestazione. In relazione, poi, ai risultati dell'indagine prodotti in replica, ritengo che la Corte non possa tenerne conto. La Commissione ha puntualmente contestato le violazioni della disciplina comunitaria nel corso della procedura. La ricorrente doveva, quindi, presentare tali documenti anteriormente al 15 dicembre 1992: data-limite, questa, stabilita dalla Commissione con la sua decisione del 6 novembre 1992, in base all'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo al riconoscimento delle spese del Fondo europeo di intervento ( 32 ). In aggiunta, tale sottoposizione tardiva di mezzi di prova non può trovare la sua giustificazione neanche ai sensi dell'art. 42, n. 1 del regolamento della Corte. Nulla, infatti, ci viene detto dalla ricorrente in ordine alla motivazione del «ritardo nella presentazione dei mezzi» espressamente richiesta dalla norma.

Indicazioni revive all'età degli animali

23. L'art. 2 del regolamento n. 714/89 prevede che: «Le domande di premio (...) recano (...): — indicazioni relative all'età degli animali in causa». La decisione impugnata si fonda, a questo riguardo, sulla circostanza che le autorità amministrative tedesche non richiedevano esaurienti informazioni specifiche sull'età dei bovini ma hanno soltanto prescritto una dichiarazione degli allevatori attestante che gli animali avevano almeno sei mesi di età. Un metodo d'identificazione che l'ispezione dei funzionari del FEAOG ha mostrato concretamente carente allorché nella documentazione relativa ad un ingente numero di bovini non erano fornite indicazioni di alcun tipo in relazione all'età. Tale dato, insieme con le caratteristiche proprie del sistema (ed in particolare, come è stato sottolineato in udienza, al fatto che esso è «autogestito» dagli interessati), comportava maggiori difficoltà per la verifica dell'età degli animali, in sede sia di controllo amministrativo sia di ispezioni in loco.

24. La ricorrente censura, a sua volta, i rilievi formulati dalla Commissione. Non vi erano, essa dice, prescrizioni comunitarie specifiche circa l'età degli animali. La pratica vigente, quella della mera conferma dell'età minima da parte degli allevatori, sarebbe, quindi, giustificata anche per via delle difficoltà di determinare con precisione l'età del bovino. Nel ricorso è altresì avanzato un argomento di carattere sostanziale. Il sistema adottato nei Länder prevede marchiature differenziate in funzione del periodo di domanda. Una tale rotazione, distinguendo gli animali oggetto di premio da periodo a periodo, impedirebbe la doppia erogazione del premio e garantirebbe la regolarità dell'intero meccanismo di aiuto. Mantenere gli animali in allevamento sino ad un nuovo periodo di identica marchiatura sarebbe, infatti, una scelta economicamente poco redditizia per l'allevatore ( 33 ).

25. La convenuta ritiene che «l'indicazione dell'età» debba essere intesa secondo la legislazione comunitaria e le sue finalità, così da attribuirle valore all'interno dell'intero procedimento di controllo. In altri ordinamenti, è stato affermato, il sistema di controllo prevede un vero e proprio libretto, che di ogni animale oggetto di premio documenta, con ragionevole margine di certezza, anche l'età. Quanto al sistema tedesco di marchiatura a rotazione, esso costituirebbe «garanzia» della regolarità delle operazioni di premio solo in quanto sia efficiente il sottostante sistema di identificazione degli animali e della loro età, che la convenuta ha, invece, censurato con la sua decisione.

26. Il punto è dunque quello di stabilire come l'età dei bovini vada indicata ai sensi della normativa comunitaria. Le informazioni richieste dalle autorità amministrative nazionali debbono in ogni caso essere finalizzate all'esercizio di adeguati controlli. Negli ordinamenti di altri Stati membri, ricordavo sopra, è previsto un libretto per ogni animale oggetto di premio, la cui età risulta così documentata con congruo margine di certezza. Questa non è la sola possibile soluzione da adottare. Ciò che importa, però, è che le «indicazioni» prescritte dalla normativa comunitaria acquistino a livello nazionale il pieno significato imposto dalle finalità stesse del regolamento. Così non accade nel nostro caso. Il sistema tedesco di suddivisione dei periodi in sé e per sé nulla prova ai fini che qui importano, né giova comunque a contestare il dubbio sollevato dalla Commissione relativamente all'efficacia della pratica adottata nei due Länder per determinare l'età del bovino.

Le ispezioni: l'identificazione degli animali

27. L'art. 7, n. 1, del regolamento n. 714/89 dispone che: «Gli animali oggetto di una domanda di premio (...) recano (...) un segno di identificazione ben visibile e permanente, consistente in una marchiatura indelebile dell'orecchio dell'animale fatta mediante perforazione dell'orecchio o mediante un marchio fissato all'orecchio o mediante un intaglio nell'orecchio».

28. I sistemi d'identificazione utilizzati nei Länder sono «ben visibili e permanenti» ed atti, quindi, ad evitare una doppia erogazione del premio? La Commissione ritiene di no. Le operazioni di marchiatura, essa afferma, sono poste in essere dagli stessi richiedenti senza sorveglianza ufficiale e non forniscono garanzie sufficienti. Le ispezioni condotte dai funzionari del FEAOG avrebbero rilevato, infatti, che le perforazioni tendono a richiudersi ed i marchi possono essere facilmente eliminati. Lo stesso elevato tasso di rigetti delle domande da parte delle autorità tedesche deriverebbe, peraltro, dal fatto che la marchiatura degli animali non è idoneo mezzo di riconoscibilità.

29. La ricorrente deduce, invece, la sufficienza ‘tecnica’ del sistema utilizzato: l'eliminazione dei marchi ed il processo di rimarginazione delle perforazioni denunciati dalla Commissione sarebbero improbabili e rari ( 34 ). A tal fine essa sottopone alla Corte un mezzo di prova costituito dal parere di esperti sulla qualità della marchiatura. L'esistenza di un'adeguata attività di controllo sarebbe, inoltre, comprovata e non smentita dal contenzioso insorto innanzi ai tribunali amministrativi tedeschi, che concerne precisamente la mancata erogazione del premio per le carenze riscontrate nell'identificazione degli animali. La Commissione, soggiunge la ricorrente, ha implicitamente approvato il sistema organizzativo adottato nei Länder; sia perché, con riferimento ad altri casi (ed in particolare alla direttiva del Consiglio 27 novembre 1992, 92/102/CEE, relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali ( 35 )), la Comunità avrebbe stabilito regimi di identificazione similari, sia perché la Commissione, ricevuta, ai sensi del regolamento, comunicazione del sistema adottato in Germania, ne avrebbe dato una valutazione positiva ( 36 ).

30. La Commissione avanza, dal canto suo, diversi argomenti. Sia l'ispezione, sia le testimonianze raccolte dai funzionari comunitari presso gli allevatori tedeschi, segnalerebbero la deficienza del sistema di identificazione adoperato: secondo quanto affermato dall'esperto della Commissione in udienza, gli animali presentavano «una moltitudine» di perforazioni che ne rendevano difficile, se non impossibile, la corretta identificazione. In secondo luogo, il riferimento della ricorrente alla lettera ed alla normativa sopra ricordate sarebbe inconferente ai fini della presente decisione. La norma richiamata avrebbe per oggetto altra fattispecie ed è stata, comunque, adottata solo successivamente; la missiva del 23 novembre, d'altro canto, si limitava a valutare in astratto il sistema di identificazione adottato, senza occuparsi della compatibilità fra il sistema di marchiatura nel suo complesso, come previsto e concretamente applicato, ed i requisiti prescritti dalla normativa comunitaria.

31. Queste le deduzioni delle parti. A mio avviso va attribuito decisivo rilievo alla circostanza — emersa nel corso dell'ispezione condotta dai funzionari del FEAOG e confermata in corso di udienza dall'esperto della Commissione — che gli animali erano, in effetti, difficilmente identificabili per aver subito varie marchiature, perforazioni e lacerazioni. Il primo fatto che mi sembra opportuno sottolineare è che nei Länder le operazioni di identificazione sono svolte direttamente dagli stessi allevatori. L'amministrazione non le controlla direttamente. Ora, l'identificazione dell'animale è elemento-cardine della regolarità dell'erogazione del premio e del relativo controllo ( 37 ). Così depongono la logica ed il tenore letterale della normativa ( 38 ). Delegare agli allevatori, ai beneficiari stessi del premio, un'attività dalle così rilevanti conseguenze contraddice i criteri di completezza e diligenza del controllo che devono ritenersi imposti agli Stati membri per l'osservanza del principio di buona amministrazione. L'attività di marchiatura, se proprio la si voleva lasciare agli allevatori, avrebbe potuto e dovuto essere operata sotto la diretta vigilanza dell'amministrazione.

32. A questa valutazione di ordine generale vorrei aggiungere un secondo argomento. La ricorrente avvalora la sua tesi con la affermazione che vi è un controllo di chiusura sull'erogazione del premio: se la marchiatura non è regolare, essa ci dice, il premio non è concesso, come mostrerebbe l'insorgenza del connesso e copioso contenzioso amministrativo. Sennonché, così ragionando, si trascura che la Corte è qui chiamata a valutare precisamente ed esclusivamente l'idoneità tecnica del sistema di identificazione, e cioè la sua conformità ai prescritti requisiti della «permanenza» e della «facile visibilità» della marchiatura. Il non avere adottato un sistema che risponda a tali caratteristiche comporta l'inosservanza delle prescrizioni comunitarie. Questo, e non altro, era il dato da accertare in relazione al presente profilo del ricorso. Non importa come l'ordinamento interno possa aver poi reagito ad eventuali irregolarità nel funzionamento del sistema previsto. Le decisioni di rigetto delle domande di premio e le conseguenti controversie davanti ai giudici amministrativi nulla tolgono al fatto che il sistema di identificazione non è stato congegnato come avrebbe dovuto esserlo ai sensi della normativa comunitaria. Semmai, come osserva la Commissione, il predetto contenzioso — insorto proprio perché, in difformità del regolamento, non erano state predisposte adeguate forme di marchiatura ed identificazione dei bovini — costituisce indiretta conferma dei dubbi sollevati dai riscontri oggettivi dell'attività ispettiva del FEAOG.

33. In quest'ordine di considerazioni si può aggiungere un altro rilievo. Le ispezioni in loco sono previste per una ridotta percentuale degli allevamenti. Eppure il numero di irregolarità in essi riscontrate è stato elevato. È lecito presumere che la marchiatura potesse risultare con analoga frequenza irregolare pure nei casi non sottoposti ad ispezione, che ammontano al 90% del totale degli allevamenti. Anche questo presumibile dato di fatto va posto in relazione con la rilevata inefficienza o insufficienza del sistema di identificazione dei bovini.

34. Consideriamo, poi, l'asserita conoscenza e implicita approvazione del sistema tedesco da parte della Commissione. Questa riconosce di essersi, a suo tempo, pronunciata per l'astratta compatibilità del regime adottato in Germania con le norme comunitarie. Essa precisa, tuttavia, di non avere con ciò in alcun senso inteso escludere che, passando il sistema al vaglio dell'applicazione pratica, il risultato potesse essere quello opposto. In ogni caso spetta ora alla Corte valutare sia le previsioni di questo contestato regime di identificazione dei bovini, sia la loro concreta applicazione. Ho già esposto il mio avviso sulla decisione da adottare. Aggiungo soltanto che il riferimento fatto dalla ricorrente alla direttiva n. 92/102 non rileva per il presente caso. Il provvedimento è posteriore ed estraneo ai fatti controversi ed in nulla contribuisce a chiarire la centrale questione dell'applicazione pratica del mezzo di identificazione. In relazione, poi, all'opinione di esperti prodotta in replica ritengo che la Corte non possa tenerne conto. Valgano, a questo proposito, i miei rilievi contenuti al punto 22.

Ispezioni: assenza di documenti e registri

35. Nella decisione in esame è detto che, verificata la regolarità degli strumenti di identificazione, gli ispettori nazionali si limitavano a controllare se il numero degli animali presenti nell'allevamento corrispondesse a quello degli animali indicati nelle domande di premio. L'amministrazione tedesca non ha adottato misure di alcun tipo volte a certificare che il requisito della permanenza nell'allevamento e quello dell'età degli animali fossero rispettati.

36. La ricorrente risponde con considerazioni di fatto e di diritto: la professionalità dei funzionari avrebbe assicurato l'efficacia dell'attività ispettiva; i formulari d'ispezione demandavano espressamente agli ispettori di accertare se fosse stato rispettato il prescritto periodo minimo di permanenza del bovino nell'allevamento. L'argomento di ordine giuridico concerne, invece, l'assenza di disposizioni che impongano alla ricorrente la tenuta di documentazione aggiuntiva nella normativa comunitaria. Tale requisito sarebbe, infatti, previsto, ai sensi dell'art. 7, n. 1, secondo comma, del regolamento soltanto nei confronti di quegli Stati membri che adottano sistemi di identificazione «al di fuori dell'ambito specifico del premio speciale».

37. La Commissione avverte in memoria che la censura non si baserebbe sulla mancata previsione di documentazione aggiuntiva, bensì, più semplicemente, sull'oggettiva insufficienza dell'attività di ispezione condotta a livello nazionale. I funzionari del FEAOG, afferma la convenuta, hanno riscontrato che gli ispettori dei servizi competenti si erano esclusivamente limitati a verificare il numero degli animali presenti in allevamento, senza porre agli allevatori le domande che il formulario richiedeva, e senza condurre una seria indagine sull'osservanza dei requisiti previsti dalla normativa.

38. Ora, le ispezioni rappresentano, a mio giudizio, lo strumento più avanzato e incisivo per la verifica della regolarità delle operazioni di premio. L'indagine ispettiva va quindi approfondita come esige la sua caratteristica funzione. Solo così si giustifica che essa sia, nel disegno organizzativo in esame, limitata ad una percentuale degli allevamenti beneficiari del premio. Se un'indagine del genere fosse prescritta per l'intera cerchia degli allevamenti, l'operazione di controllo sarebbe antieconomica e osterebbe alla corretta commercializzazione dei prodotti, pregiudicando, in definitiva, lo stesso funzionamento del mercato. In quest'ottica, l'ispezione è destinata ad accertare, con approssimazione il più possibile vicina alla certezza, l'osservanza dei requisiti, oggettivi e soggettivi, stabiliti per l'erogazione del premio. Il controllo amministrativo, abbiamo detto, non è un controllo meramente formale. Andava verificato se gli anzidetti requisiti risultassero effettivamente e compiutamente soddisfatti. Si comprende, dunque, agevolmente che lo standard dell'indagine sia severo e lo divenga ancora più quando si ricorre allo specifico strumento dell'ispezione. Abbiamo visto che gli Stati membri hanno l'obbligo di adeguare i controlli loro demandati al principio della buona amministrazione. Il fine da raggiungere è la certezza, va detto ancora una volta, o almeno il ragionevole affidamento che tutte le disposizioni stabilite per la concessione del premio siano rispettate. Di fronte ai dubbi sollevati dai riscontri oggettivi dell'ispezione del FEAOG, le deduzioni della ricorrente non giungono a provare che l'attività ispettiva fosse condotta con il necessario rigore.

39. L'esame dei diversi mezzi di ricorso ha mostrato che, nel suo complesso, l'attività di controllo posta in essere nei due Länder deve ritenersi insoddisfacente. In primo luogo i riscontri oggettivi delle ispezioni hanno mostrato la mancanza di indicazioni sull'età dei bovini, l'insufficienza dei mezzi di identificazione utilizzati, un'attività ispettiva in loco superficiale. D'altro lato, l'interpretazione delle norme del regolamento adottata dalla ricorrente, in ordine sia alla nozione stessa di controllo amministrativo sia alle prescrizioni relative all'identificazione degli animali, contrasta con le indicazioni di principio dalla stessa normativa desumibili. Tali circostanze, unite alla presenza di indici di inefficienza del sistema, quali l'ingente numero di ricorsi amministrativi legati ad irregolarità nella fase di marchiatura, sono legittimi supporti per il dubbio «serio e ragionevole» che la Commissione manifesta in ordine al corretto operato dell'ammnistrazione tedesca. La Germania non ha, a me pare, adeguatamente risposto a tale dubbio. Ritengo perciò, che le misure della Commissione fondate sul presente mezzo di impugnazione non possano essere ritenute illegittime.

L'importazione ed esportazione di animali già beneficiati dal premio

40. Il regolamento detta, con riferimento all'esportazione di animali oggetto di premio, una norma specifica che si inserisce nel più generale disposto dell'art. 7. Tale articolo, al secondo comma, attribuisce agli Stati membri la facoltà di «utilizzare i sistemi di identificazione applicati al di fuori dell'ambito specifico del premio speciale, purché tali sistemi consentano di identificare ogni capo (...). In tal caso, nella domanda di premio occorre indicare i numeri di identificazione dei capi oggetto della stessa e detta domanda di premio deve essere accertabile: — sulla scorta di un documento che accompagna l'animale a vita (...); — (...) sulla scorta di un registro nel quale siano iscritti tutti i capi dell'azienda identificati da un numero, tenuto dalle autorità competenti o, se le disposizioni legislative amministrative nazionali lo consentono e previo accordo della Commissione, dai produttori». Il terzo comma, così statuisce: «Tuttavia, in caso di esportazione in un altro Stato membro dopo l'erogazione del premio, gli animali così identificati devono essere sottoposti a marchiatura specifica all'atto della spedizione». Le censure contenute nel rapporto di sintesi riguardano la mancata predisposizione di adeguate misure ad evitare che gli animali importati dal Belgio e dalla Francia e quelli esportati verso l'Italia fossero oggetto di doppia erogazione del premio.

41. Il controllo sull'importazione e l'esportazione di bovini investe un delicato aspetto della materia qui considerata. La circolazione degli animali può innescare il rischio che venga erogato più di un premio. Il sistema del regolamento è, invece, imperniato sull'inderogabile criterio secondo cui il premio può essere concesso per lo stesso bovino solo una volta. Dove manchino appropriate regole di coordinamento tra i diversi mercati nazionali, che possano garantire l'irripetibilità del premio, esse sono, de lege ferenda, senz'altro da adottare. La questione che viene all'esame della Corte si pone, tuttavia, esclusivamente sul piano degli obblighi che incombono agli Stati membri ai sensi del vigente regolamento. Quale criterio andava osservato dalla ricorrente per prevenire il paventato rischio di doppia erogazione? La questione presenta, a parer mio, due aspetti che vanno evidentemente tenuti distinti. Si discute, infatti, del sistema di identificazione dei bovini nell'un caso importati (dal Belgio e dalla Francia), nell'altro esportati (verso l'Italia).

42. Sotto il primo profilo viene in rilievo — guardiamo infatti alle posizioni dell'una e dell'altra parte in causa — il principio di collaborazione tra Comunità e Stati membri. La Commissione lamenta che la Germania non abbia adottato idonee misure per identificare i bovini importati, limitandosi a richiedere l'intervento della Comunità perché il problema della doppia erogazione del premio, nello Stato membro di destinazione o in quello di provenienza dell'animale, fosse convenientemente risolto. La ricorrente avrebbe mancato di adoperare la diligenza che la difficoltà del caso richiedeva. D'altra parte la Germania deduce che è stata la Commissione a «rompere» il rapporto di collaborazione con l'autorità nazionale, lasciando senza seguito, almeno per l'anno oggetto della procedura di liquidazione, le pressanti sollecitazioni ricevute da quest'ultima per regolare il caso ( 39 ).

43. Proviamo a precisare i termini dell'indagine. La Commissione pretende dalla Germania l'osservanza di un dovere di leale condotta nei confronti della Comunità, che si sarebbe, nel caso di specie, dovuto concretare nell'adozione di regole e pratiche di identificazione dei bovini tecnicamente idonee — il punto è sempre questo — a prevenire le possibili duplicazioni del premio ( 40 ). La stessa convenuta è però rimasta inerte di fronte al problema da risolvere. Essa non ha risposto alle sollecitazioni della ricorrente, che aveva espressamente richiesto alla Commissione misure di intervento di comune interesse. Ora, i nodi della collaborazione si sciolgono con la reciproca lealtà dei soggetti interessati e la loro concorde volontà di adoperarsi per regolare gli interessi in giuoco. Il principio di leale collaborazione — di questa Gemeinschaftstreue, che ricorda da vicino la ‘affectio foederis’, la Bundestreue, di cui proprio l'ordinamento costituzionale tedesco ci offre l'esempio — non può funzionare claudicando. Così ha giustamente ragionato la Corte nel gettare le basi dei criteri che governano il rapporto sia fra Comunità e Stati membri sia fra le stesse istituzioni ( 41 ).

44. Nel nostro caso, né il regolamento in esame, né altra norma comunitaria hanno imposto agli Stati membri una specifica e differenziata identificazione dell'animale importato. Secondo la Commissione, come si è visto, la Germania avrebbe dovuto, ai sensi della disciplina comunitaria, integrare le previsioni del regolamento adottando idonee forme e garanzie di controllo perché gli animali importati non fossero oggetto di doppia erogazione del premio. Ritengo, tuttavia, che un tale obbligo non possa ritenersi sancito, neanche in via implicita, dalle norme del regolamento. La circolazione dei bovini necessariamente interessa, come avvertivo, il coordinamento dei mercati nazionali. La materia trova il suo efficace assetto solo mediante disposizioni e misure adottate — come è successivamente avvenuto — in sede comunitaria ( 42 ). La disciplina del caso in esame spettava, dunque, in primo luogo, alla Commissione: il che va detto sia per la rilevata natura ‘ultranazionale’ del problema, sia per l'oggettiva difficoltà, in assenza di un sistema omogeneo di marchiatura, di verificare l'origine dei bovini acquistati. Se così è, la ricorrente non è responsabile di alcuna illecita omissione, né deve sopportare le spese che la Commissione ha rifiutato di liquidarle ( 43 ).

45. Vediamo ora come si pone e va risolta la questione che ha per oggetto la marchiatura specifica all'atto dell'esportazione. L'art. 7 del regolamento, come visto, detta, al primo comma, precise prescrizioni sul modo di individuare gli animali per i quali è chiesto il premio e che soddisfano i requisiti della normativa per ottenerlo. Il segno di identificazione deve essere «ben visibile e permanente», e consiste in una marchiatura indelebile dell'orecchio dell'animale mediante perforazione o marchio fissato o intaglio. Questo tipo di marchiatura vale per tutto l'ambito comunitario: esso è il marchio standard. Lo stesso art. 7 prevede, tuttavia, nei successivi commi, che gli Stati membri possano giovarsi di altro sistema, diverso da quello sopra ricordato, purché essi osservino anche qui le indicazioni tecniche stabilite dal regolamento per identificare ogni singolo capo di bestiame ammesso al premio: marchio o numero sull'orecchio dell'animale, sulla scorta, secondo i casi, o di un documento o di un registro. Immediatamente dopo tali ultime previsioni, l'art. 7 così testualmente aggiunge: «tuttavia, in caso di esportazione in un altro Stato membro dopo l'erogazione del premio, gli animali così identificati devono essere sottoposti a marchiatura specifica all'atto della spedizione».

46. La Commissione ritiene che l'apposita marchiatura qui prevista debba applicarsi a tutti i bovini comunque identificati ai sensi dell'art. 7, non importa se mediante il sistema standard o altro tipo di marchiatura, che lo Stato membro abbia preferito utilizzare. Sennonché, la norma adopera precisamente il termine «così»: e si deve ritenere che chi legifera voglia attribuire alle parole usate il significato letterale loro proprio. L'aver detto «così», e non altrimenti, significa, dunque, che la prescrizione dell'ulteriore segno distintivo del bovino esportato dopo il premio si riferisce, testualmente, ad un solo caso: e cioè a quello in cui l'animale non reca la marchiatura prevista dal primo comma, ma è stato identificato con altro dei sistemi consentiti dal regolamento.

47. Tale lettura della norma, proposta dalla ricorrente è giustificata non solo dal tenore letterale, ma anche dalla logica impostazione dell'art. 7. Il sistema standard fissato nel primo comma fa affidamento sul carattere di permanenza e chiara visibilità della marchiatura. Le prescrizioni dettate per i sistemi che gli Stati membri possono adoperare in alternativa a quello regolamentare riducono, invece, il segno di identificazione al minimo indispensabile di incisioni corporali sul bovino e dispongono, in compenso, che la domanda di premio sia accertabile mediante i documenti richiesti come suo necessario corredo. In quest'ultimo caso, quando il bovino è spedito in altro Stato membro della Comunità, e si considera il rischio che esso sia oggetto di premio anche nel luogo di destinazione, si deve disporre la marchiatura specifica che si aggiunge ai segni di identificazione già apposti sull'animale sulla base del sistema nazionale. Tale prescrizione discende dunque dalla stessa logica del regolamento, ispirato al principio della singola erogazione del premio.

48. Ma tale obbligo può ravvisarsi anche relativamente ai bovini che già sono identificati con il regime standard? La mia risposta è negativa. Le caratteristiche di tale segno aggiuntivo non sono, infatti, precisate. È da ritenere che esse debbano rispondere ai requisiti di indelebilità e riconoscibilità proprie del segno di identificazione standard. Una doppia marchiatura dalle medesime caratteristiche può tuttavia ritenersi aderente al principio di buona amministrazione e di efficacia dell'azione amministrativa? Come potrebbe essa contribuire a ridurre il rischio della doppia erogazione del premio nei confronti dell'animale esportato? Mi sembra più corretto leggere la norma nel senso che siano gli altri sistemi di identificazione eventualmente utilizzati dallo Stato membro i soli a dover essere integrati con la marchiatura specifica che segue al premio e vale per il caso della esportazione. La marchiatura col sistema standard, non è stata, invece, presa in considerazione per la particolare ipotesi che qui interessa. E si spiega perché. Essa è predisposta nel regolamento con l'evidente criterio che i marchi e le perforazioni o gli intagli sull'orecchio identifichino il bovino a ogni possibile fine del regime comunitario del premio, incluso quello di assicurarne una sola erogazione. L'animale recante il segno di identificazione standard deve essere quindi considerato, in tutto l'ambito comunitario, e perciò anche nello Stato in cui lo si importa, come già oggetto di un premio irripetibile. La richiesta della ricorrente è fondata ( 44 ). Ritengo, dunque, di dover proporre che la Corte accolga il mezzo relativo alle importazioni di animali dal Belgio e dalla Francia e quello relativo alle esportazioni verso l'Italia.

Applicazioni delle disposizioni transitorie

49. Il regime transitorio trova la sua specificazione all'art. 11 (nn. 2 e 3) del regolamento, che così dispone: «Gli Stati membri (...) possono aprire dal 3 aprile al 4 giugno 1989 un periodo di presentazione di domanda transitoria per animali il cui ingrasso è quasi ultimato. In tal caso il produttore deve dichiarare nella sua domanda: — che gli animali interessati hanno almeno dodici mesi di età alla data di presentazione della domanda, — che sono detenuti nella sua azienda per almeno un mese, — che gli animali saranno macellati o esportati verso un paese terzo anteriormente al 3 settembre 1989. Gli animali interessati devono recare un segno di identificazione ben visibile e permanente».

50. Il non riconoscimento delle spese effettuate ai sensi di tale regime si articola nel modo seguente: per il 4% (equivalente a 379140 DM) esso deve connettersi a riscontri documentali operati dai funzionari del FEAOG dai quali si evinceva che, in ordine al 5,6% delle domande di premio, esso era stato erogato irregolarmente (tale percentuale è stata ridotta al 4% a seguito delle informazioni trasmesse dalla Germania nel corso della procedura di contestazione); per il 10% (equivalente a 957850 DM) in relazione a più generali lacune del sistema adottato nei due Länder. Il motivo specifico di contestazione attiene a delle precise irregolarità riscontrate nel versamento della provvidenza. Nella lettera della Commissione del 29 settembre 1992, infatti, viene indicato che, relativamente a 36 domande per le quali il premio era stato puntualmente versato, si sono riscontrate: vendita o macellazione dell'animale prima del termine prescritto; assenza di prove documentali; modificazioni apportate ai documenti certificativi. Tale censura specifica, che pure la ricorrente fa mostra di conoscere (v. punto 18 della memoria) non è stata direttamente contestata. Si deve, dunque, ritenere accettata.

51. Non così, invece, per quel che concerne il non riconoscimento delle spese legato a lacune di ordine generale nel funzionamento del regime transitorio. Pur costituendo deroga espressa al regime generale, le norme prescrivono, anche con riferimento ai bovini adulti, determinati requisiti — relativamente sia all'attività ispettiva sia all'identificazione degli animali — sempre per limitare i casi di doppia erogazione di premio. L'atto impugnato è fondato sull'asserita inosservanza di tali requisiti. Più precisamente, il rapporto di sintesi lamenta: a) un'identificazione degli animali difforme dal disposto normativo; b) casi di doppia erogazione del premio; e) l'irregolarità dei documenti giustificativi dell'abbattimento; d) insufficiente vigilanza. Affronterò, nell'ordine i punti a), e), b) e, infine, d).

52. Veniamo al primo rilievo. In aderenza al contenuto dell'ottavo ‘considerando’, per gli animali ricadenti nel regime derogatorio era stata autorizzata la semplice colorazione della testa o del dorso ( 45 ). Nel corso dell'ispezione è stata riscontrata, relativamente alla grande maggioranza degli animali, la mancanza di un'identificazione conforme ai requisiti della normativa comunitaria. Come l'esperto della Commissione ha precisato in udienza, si è più particolarmente riscontrata la mancanza di indicazioni specifiche da parte dei servizi amministrativi, in ordine alle colorazioni adottate: elemento essenziale ai fini di un'efficiente attività di controllo.

53. A questo specifico rilievo la ricorrente non ha né in fase scritta, né in fase orale, fornito adeguata risposta. Essa si è, infatti, limitata a giustificare la sufficienza dell'identificazione ai sensi del regolamento, allegando il limitato periodo di tempo durante il quale i bovini dovevano rimanere in allevamento dopo la marchiatura. Nulla, tuttavia, la ricorrente ha osservato sulla sostanza della censura e cioè l'assenza, rilevata dalla Commissione, di un'attività di coordinamento da parte dei servizi competenti in ordine alle diverse colorazioni adottate. L'esperto della Commissione ha affermato, infatti, che le ispezioni hanno permesso di verificare che i bovini erano identificati in maniera difforme da allevamento a allevamento e, ciò che è più grave, senza che gli ispettori nazionali fossero al corrente dei tipi di identificazione praticati nei diversi allevamenti. Tali condizioni dimostrerebbero l'inadeguatezza oggettiva di tale attività ai fini di un controllo efficace. La ricorrente non ha contestato l'opinione così formulata.

54. I rilievi della Commissione risultano, io credo giustificati dall'esito delle ispezioni e bastano per concludere che il sistema di identificazione adottato nel regime derogatorio non si conforma al regolamento. Per non aver previsto strumenti di coordinamento, l'attività dei servizi competenti non soddisfa i requisiti della buona amministrazione e denota, invece, quel «disinteresse» alle finalità di controllo da attuare, che, insieme con l'oggettivo riscontro dell'attività condotta, depone, come in un caso simile al presente osservava l'avvocato generale Van Gerven, per l'insufficienza dell'organizzazione del sistema di controllo a livello regionale ( 46 ).

55. Il secondo rilievo del rapporto di sintesi riguarda la irregolare applicazione della disciplina nazionale per attuare il regolamento. Le disposizioni adottate in Germania prevedono che fra le dichiarazioni del produttore di cui la domanda di premio deve essere corredata ci sia anche quella relativa alla avvenuta macellazione degli animali nel corso del periodo rilevante ( 47 ). Dal rapporto di sintesi risulta che il FEAOG non può controllare l'avvenuta macellazione a causa dell'insufficienza della documentazione ad essa relativa ( 48 ). In particolare, la Commissione ha rilevato l'assenza, o l'inesattezza, di indicazioni in ordine alla data ed al luogo di abbattimento degli animali acquistati vivi dai negozianti; di una definizione chiara degli animali; di precise specificazioni relative al prezzo ed al peso degli animali ed al nome del richiedente il premio o del negoziante. Inoltre, la maggior parte dei certificati era stata redatta da negozianti senza il visto del macello. Queste insufficienze rendevano impossibile verificare con esattezza se gli animali oggetto di premio fossero stati effettivamente macellati anteriormente alla data prevista, ovvero se gli animali macellati fossero precisamente quelli per i quali la domanda di premio era stata presentata.

56. La ricorrente deduce, in primo luogo, l'erroneità della constatazione del FEAOG secondo cui «quasi tutti i certificati di abbattimento» sarebbero stati riempiti dai negozianti. Si tratterebbe solo della metà di tali certificati: circostanza questa dovuta al fatto che molti macelli erano, in origine, negozi all'ingrosso, mentre la relativa documentazione menzionerebbe ancora il titolo della loro attività originaria. In secondo luogo, sostiene la ricorrente, dalle indicazioni contenute nelle fatture dei negozianti poteva dedursi che l'animale oggetto di premio era stato effettivamente macellato nel termine prescritto. Sarebbe stato, infatti, antieconomico tenerlo in allevamento oltre la data di macellazione prevista dalla normativa. Per queste circostanze, nonché per la professionalità dei servizi competenti e la loro conoscenza dei luoghi, dovevano ritenersi garantite le condizioni per la regolare concessione del premio.

57. Queste argomentazioni non sono condivise dalla Commissione. Anch'io ritengo che esse non valgano a contestare l'oggettivo e pacifico dato dell'insufficienza della documentazione relativa all'avvenuto macello degli animali oggetto di premio. Per quel che concerne la lista di informazioni che l'allevatore deve fornire ai sensi delle disposizioni nazionali, è bene, anche qui, distinguere fra tale normativa e la sua pratica applicazione. Come ho già osservato in relazione agli altri mezzi, le deficienze del sistema vigente nei Länder sono in diversi casi omissioni o altre irregolarità nell'applicazione concreta di tali norme, alla quale non può rimediare, e non ha in effetti posto riparo, la particolare conoscenza che degli allevamenti tedeschi hanno, secondo la ricorrente, i servizi competenti.

58. Il terzo rilievo della Commissione è più generale. Si imputa alla ricorrente, in buona sostanza, la mancanza di un adeguato coordinamento tra i due regimi: a causa di controlli inefficaci, insufficienti sistemi di marchiatura ed ispezioni meramente formali, i medesimi animali, insufficientemente controllati, potrebbero essere stati oggetto di duplice erogazione del premio: la prima volta ai sensi del regime standard, la seconda ai sensi di quello derogatorio.

59. Proprio in virtù dell'asserito legame sostanziale del regime transitorio con quello standard, gli argomenti addotti non possono essere disgiunti dal più generale contesto nel quale l'attività di controllo si svolge come da me esaminato e valutato con riguardo al primo mezzo di ricorso. La ricorrente deduce, infatti, che l'attività di controllo condotta nei due Länder (e in particolare quella ispettiva) sarebbe atta, nel suo complesso, ad evitare episodi di doppia erogazione. Le altre, e più specifiche, deduzioni del ricorso che interessano in questa sede possono essere così richiamate: proprio con riferimento agli animali ricompresi nel regime derogatorio, il formulario di ispezione prevedeva espressamente che gli ispettori dovessero verificare se fosse verosimile che il richiedente avesse già ottenuto il premio; la stessa amministrazione avrebbe, più volte, indicato che una doppia erogazione del premio era illecita; il regolamento di attuazione tedesco imponeva la tenuta di un registro dal giorno della domanda del premio sino a quello dell'abbattimento.

60. La convenuta oppone a tali considerazioni la riscontrata insufficienza del concreto espletamento dell'attività ispettiva. Sia il disposto della circolare amministrativa sia il formulario contenente le domande che vanno poste dagli ispettori non servirebbero al fine di evitare episodi di doppia erogazione del premio in quanto poco approfondite. Il registro, inoltre, nulla proverebbe quanto alla doppia erogazione del premio, dal momento che si riferisce ad un periodo successivo a quello dell'eventuale ottenimento di tale provvidenza ai sensi del regime standard.

61. Sono, come si vede, argomenti che presentano forti analogie con quelli dedotti in relazione all'attività di controllo espletata sotto il regime standard e mi permettono, dunque, di rinviare alle conclusioni sopra formulate con riferimento a quest'ultimo regime, alle quali si aggiungono quelle che concernono i punti a) e e) del presente mezzo: nel regime transitorio erano assenti gli elementi essenziali per una corretta attuazione a livello nazionale dell'attività di controllo così come configurata dalla disciplina comunitaria. Dall'insieme degli elementi sopra ricordati in relazione all'attività ispettiva sia del regime standard, sia del regime transitorio, ritengo di poter concludere che, si consideri l'uno o l'altro regime, il risultato non cambia: l'espletamento dei controlli è inadeguato. Prescindendo dalle prescrizioni dei formulari — peraltro a mio parere sufficientemente dettagliate — i risultati dell'ispezione condotta dai funzionari del FEAOG sollevano un giustificato dubbio relativamente al fatto che la concreta conduzione delle ispezioni avesse quei caratteri di profondità e completezza che, come abbiamo sopra evidenziato, debbono imperativamente rinvenirsi nella disciplina comunitaria. Ed è anzi proprio l'insieme delle valutazioni delle diverse censure del presente mezzo che dimostra come nel regime transitorio le pratiche adottate rendano malagevole l'individuazione degli animali già oggetto di premio, nonché l'accertamento prescritto per l'osservanza dei requisiti relativi alla macellazione. L'attività di controllo non è, di conseguenza, svolta in modo da impedire che la provvidenza in discorso sia erogata più volte.

62. La convenuta ritiene, infine, che l'elevato tasso di decentramento nell'organizzazione amministrativa in Baviera e nel Baden-Württemberg costituisca, anche perché le autorità dei due Länder hanno mancato di emanare provvedimenti di indirizzo o direttive, ‘un'aggravante’ delle difficoltà registrate nell'espletamento dell'attività di controllo.

63. L'argomento non mi convince. Mi sia consentito di richiamare quel che la Corte ha affermato in altra occasione, osservando che «spetta a tutte le autorità degli Stati membri, siano esse autorità del potere centrale dello Stato, autorità di uno Stato federale o altre autorità territoriali, garantire il rispetto delle norme di diritto comunitario nell'ambito delle loro competenze. Per contro, non spetta alla Commissione pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze mediante norme istituzionali di ciascuno Stato membro e sugli obblighi che possono incombere rispettivamente alle autorità della Repubblica federale e a quelle dei Land» ( 49 ). La competenza relativa alla definizione degli assetti organizzativi, con specifico riferimento alla distribuzione di funzioni tra il livello federale e quello dei Länder, deve, quindi, considerarsi insindacabile dalla Commissione: la materia è di esclusiva competenza nazionale. Voglio solamente soggiungere che, a parer mio, le norme dettate dai Länder hanno configurato quel coordinamento di cui la Commissione nega l'esistenza. Siamo anzi in presenza di un'attività normativa e regolamentare spesso assai dettagliata e precisa. Ed è soltanto la relativa applicazione concreta, come ho osservato, che viene considerata, per la maggior parte dei rilievi sollevati, inadeguata ai sensi del diritto comunitario. Per i sovraesposti motivi e pur con quest'ultima precisazione, ritengo che la Corte non debba accogliere le argomentazioni della ricorrente relative al mezzo di impugnazione relativo al regime transitorio.

Conclusioni

Sulla base di quanto precede propongo alla Corte di:

— annullare la decisione della Commissione 25 novembre 1993, 93/659/CEE, fino ad un ammontare di 1150165 DM, corrispondente alle spese non riconosciute in relazione alle importazioni di bovini dalla Francia e dal Belgio ed alle esportazioni di bovini verso l'Italia;

— di respingere, per il resto, le istanze della ricorrente;

— poiché ciascuna delle parti è rimasta parzialmente soccombente, propongo che le spese siano compensate ai sensi dell'art. 69, n. 3, del regolamento di procedura.

( *1 ) Lingua originale: l'italiano.

( 1 ) GU L 301, pag. 13.

( 2 ) GU L 148, pag. 24.

( 3 ) GU L 61, pag. 43.

( 4 ) Regolamento (CEE) della Commissione 20 marzo 1989, n. 714, recante modalità d'applicazione del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine (GU L 78 pag. 38).

( 5 ) Mi riferisco, in modo specifico, al precedente che ritengo più prossimo alla presente fattispecie: la sentenza della Corte 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, (Race. I-2321). In quell'occasione l'avvocato generale Van Gervcn ebbe modo di osservare: «l'originalità della presente causa risiede nel fatto che la controversia non riguarda tanto le conclusioni che la Commissione ha dedotto dall'analisi dei fascicoli individuali, ma, piuttosto, le conseguenze che essa ha ricollegato alla sua valutazione dell'organizzazione amministrativa nell'ambito dell'applicazione della politica agricola comune in talune regioni dello Stato membro interessato»; conclusioni relative alla citata causa a pag. I-2334, in particolare pag. I-2335.

( 6 ) Mi riferisco a discipline sia di carattere generale che specifico. Da un lato basti richiamare, per il livello federale, il regolamento generale di attuazione relativo all'erogazione di premi ai produttori di carne bovina e ovina del 7 ottobre 1987 (BGBl, I, 2266; poi modificato con il regolamento del 10 aprile 1989; BGBl, I, 778). D'altro canto è prevista una disciplina amministrativa a livello dei Länder estremamente dettagliata in relazione alla procedura di erogazione del premio e alla fase di controllo: v. direttive di esecuzione del ministero bavarese dell'Agricoltura e delle Foreste per la messa in opera del premio speciale accordato ai produttori di carne bovina del 12 febbraio 1990 (n. T6-7643.2-511); avviso del ministero dello Spazio rurale, dell'Alimentazione, dell'Agricoltura e delle Foreste del Baden-Württemberg, del 29 marzo 1989 (in ordine al regime generale di premio); circolare dello stesso ministero del 29 marzo 1989 (relativa alla erogazione del premio); lettera dello stesso ministero del 7 giugno 1989 (relativa ai controlli effettuati nell'ambito del regime di premio); infine, il dettagliato formulario di ispezione predisposto a livello federale.

( 7 ) Regolamento (CEE) 27 giugno 1968 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24).

( 8 ) Regolamento (CEE) 10 febbraio 1987 che modifica il regolamento (CEE) n. 805/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine nonché i regimi di premi connessi in questo settore (GU L 48, pag. 1).

( 9 ) I premi vigenti erano stati introdotti con i regolamenti (CEE) del Consiglio 6 maggio 1986 n. 1346 (GU L 119, pag. 39); c n. 1347 (GU L 119, pag. 40).

( 10 ) L'originario termine dcl 31 dicembre 1988 è stato prorogato con il regolamento (CEE) dcl Consiglio 2 marzo 1989 n. 571 (GU L 61, pag. 43).

( 11 ) Regolamento (CEE) 10 febbraio 1987, n. 468, che stabilisce le norme generali del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine (GU L 48, pag. 4); modificato dal regolamento (CEE) 2 marzo 1989, n. 572 (GU L 63, pag. 1). Con l'atto venivano fissati alcuni elementi di base della regolamentazione: l'importo del premio; il numero massimo dei capi per allevamento che ne potevano beneficiare; l'età minima dei bovini.

( 12 ) Il regolamento n. 714/89 ha sostituito, abrogandolo, il regolamento (CEE) della Commissione 25 marzo 1987, n. 859, recante modalità di applicazione del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine (GU L 82, pag. 25). Tali modalità, precisano:

a)

le disposizioni relative alla presentazione delle domande e del versamento del premio;

b)

le disposizioni relative all'identificazione degli animali;

e)

le modalità di controllo del numero di capi di bovini maschi dichiarati e delle condizioni (...) in particolare la durata per la quale il bestiame e mantenuto nell'azienda, allo scopo di garantire un controllo sufficiente;

d)

le disposizioni particolari che dovranno essere applicate dagli Stati membri che applicano il regime di cui all'articolo 4, al momento dell'esportazione dei bovini vivi ammissibili verso paesi terzi o della loro spedizione verso gli altri Stati membri.

( 13 ) V., in questo senso, il terzo e quarto ‘considerando’ dell'atto normativo (ma vedi anche il quinto e settimo):

Il terzo ‘considerando’ indica che «date le difficoltà connesse alla presentazione delle prove del rispetto delle condizioni prescritte, è opportuno disporre che le domande siano corredate di dichiarazioni e di impegni da parte dei beneficiari e che tali dichiarazioni ed impegni siano sottoposti a controllo amministrativo nonché ad un controllo sul posto su un numero minimo di aziende da parte degli Stati membri c diano luogo al recupero totale delle somme versate se le informazioni risultino inesatte».

Il quarto ‘considerando’ specifica che «in base all'esperienza acquisita c tenendo debitamente conto delle infrazioni minori, occorre rafforzare le disposizioni volte a prevenire e a sanzionare le irregolarità e le frodi» (i corsivi sono mici).

( 14 ) Regolamento del 21 aprile 1970 relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, p. 13). V anche i ‘considerando’ 3, 7 cd 8. Il primo prevede l'istituzione di un Comitato del Fondo europeo agricolo di orientamento c di garanzìa; il secondo che «devono essere adottate misure per prevenire e perseguire ogni irregolarità e per recuperare le somme perse in seguito a tali irregolarità o negligenze (e) che occorre determinare la responsabilità per le conseguenze finanziarie di tali irregolarità o negligenze»; il terzo, ai fini di questa causa il più significativo, raccorda i duc valori — coopcrazione e controllo — specificando che «le spese della Comunità devono formare oggetto di controlli approfonditi» e aggiungendo che «a complemento dei controlli che gli Stati membri effettuano di loro iniziativa e che restano essenziali, occorre prevedere verifiche da parte di agenti della Commissione nonché la facoltà per quest'ultima di appellarsi agli Stati membri».

( 15 ) V. sentenza 6 maggio 1982, causa 54/81, Fromme (Race. pae. 1449): «Il predetto art. 8 del regolamento n. 729/70, stabilendo che gli Stati membri adottano in conformiti alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali i provvedimenti necessari per recuperare le somme spese a seguito d'irregolarità o negligenze, si limita a confermare espressamente un obbligo che incombe già agli Stati membri in base al principio ai collaborazione enunciato all'art, 5 del Trattato» (punto 5). V. le conclusioni dell'avvocato generale Capotorti relative alla sentenza 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWA AG (Race. pag. 1545).

( 16 ) V., da ultimo, sentenza della Corte 23 novembre 1995, causa C-476/93, Nutra! SpA/Commissione, (Race. pag. I-4125). V. sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, (Race. pag. I-5611, punto 11): «La gestione del finanziamento del FEAOG compete pricipalmcntc alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie. (...). Solo lo Stato membro è infatti in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l'elaborazione dei conti FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni ai cui essa ha bisogno» (il corsivo è mio); v. sentenza 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Etoile commerciale e CNTA/Commissione (Race. pag. 3005).

( 17 ) V. sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91 (ciuta alla nota 16), punto 11.

( 18 ) Così —relativamente ad una obiezione della Repubblica federale di Germania secondo cui nelle norme dei regolamento della Commissione 19 maggio 1982, n. 1244 (recante modalità di applicazione del regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici), non era contenuto un obbligo di adozione di determinate norme a regolare l'erogazione del premio — la Corte indicava che «si deve rilevare a tal riguardo che la normativa comunitaria, senza arrivare fino ad imporre agli Stati membri l'istituzione di norme dettagliate e rigide in materia, comporta, tuttavia, l'obbligo di istituire un complesso coerente di misure che contengono le linee direttrici concrete nei confronti del personale incaricato delle ispezioni in loco» (il corsivo è mio); sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione (citata alla nota 5), in particolare punti 36-38.

( 19 ) La nozione del principio di buona amministrazione che in questa sede richiamo si ricollega, in particolare, alla necessaria completezza dell'azione amministrativa per cui «l'autorità, qualora si pronunci (...), deve prendere in considerazione il complesso degli aspetti che possono influire sulla decisione»; V. ordinanza del Tribunale 7 giugno 1991, causa T-14/91, Weyrich/Commissionc (Race. pae. II-235); d'altro canto, e più in generale, si fa riferimento alla ragionevolezza dell'operato dell'amministrazione: v. sentenza della Corte 27 marzo 1990, causa C-10/88, Italia/Commissione (Racc, pag. I-1229, punto 13: «il principio di buona amministrazione esige cne il termine sia comunicato tempestivamente»); v. anche sentenza 14 novembre 1989, causa 14/88, Italia/Commissione (Racc. pag. 3677); v. sentenza 11 ottobre 1990, causa C-34/89, Italia/Commissione (Racc. I-3603): l'obbligo di diligenza «implica che gli Stati membri adottino prontamente i provvedimenti destinati a rimediare alle irregolarità» (punto 12).

( 20 ) V. sentenza 13 marzo 1990, causa C-30/89, Commissione/ Francia (Racc. pag. I-691).

( 21 ) V. sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, citata alla nota 16. Si confronti anche la ricostruzione dell'assetto organizzativo in materia offerta dall'avvocato generale Van Gcrvcn nelle sue conclusioni del 3 marzo 1993 relative alla causa C-55/91, Itali a/Commissione (Race. 1993, pag. I-4834); vedi, in particular modo, la prima sezione delle conclusioni: «Osservazioni preliminari di carattere generale».

( 22 ) V. art. 8, n. 2, del citato regolamento n. 729/70: «In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri».

( 23 ) La Corte ha affermato che «gli Stati membri sono tenuti ad istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consentano di garantire che i requisiti materiali e formali per la concessione dei premi di cui è causa vengano correttamente rispettati)» (il corsivo e mio); sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88 (ciuta alla nou 5), punto 20.

( 24 ) La Commissione deve presentare un dubbio serio e ragionevole {rectius giustificato) relativamente ad eventuali irregolarità dell'attività amministrativa nazionale, mentre è agli Stati membri di fornire la prova contraria; sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91 (citau alla nou 16), in particolare punti 15-18; sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione (ciuu alla nou 5). Per una visione ‘dall'altra parte’ v. sentenza 12 luglio 1984, causa 49/83, Lussemburgo/Commissione (Race. pag. 2931); sentenze 27 febbraio 1985, cause 55/83 e 56/83, Italia/Commissione (Race, pag., rispettivamente, 683 c 703); (solamente le spese per le quali lo Suto membro dimostra la reale e regolare effettuazione possono essere rimborsate dal FEAOG).

( 25 ) La Corte, onde non gravare l'attività di controllo e rendere più efficace la minaccia di sanzioni, ha affermato la legittimità del processo di estrapolazione dei risultati ottenuti sul campione minimo all'insieme dell'organizzazione amministrativa dello Stato membro, ovvero, nei casi, come quello di specie, in cui la competenza sia attribuita a livello regionale, all'amministrazione locale competente; v. sentenza 9 agosto 1994, causa C-413/92, Germania/Commissione (Race. pag. I-3781, punto 11).

( 26 ) Decisione della Commissione 6 novembre 1992 (C/92/2645) adottata sulla base dell'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723 (GU L 186, pag. 1).

( 27 ) V. sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione (citau alla nota 5), punto 20.

( 28 ) Le amministrazioni competenti deriverebbero, infatti, dalla loro attività in applicazione della normativa tedesca una conoscenza funzionale al controllo ispettivo in materia di premio.

( 29 ) In ambedue i Länder ncll'indicare la necessità di condurre il numero di ispezioni prescritte si faceva espresso riferimento all'esigenza di conformarsi alle presenzioni del diritto comunitario (direttiva del Ministero dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste della Baviera del 13 agosto 1990; direttiva del Ministero dello spazio rurale, dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste del Badcn-Wurttembcre del 7 giugno 1989 e circolare dello stesso Ministero del 29 marzo 1989).

( 30 ) V., a sostegno dell'interpretazione prospettata, il regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36); in particolare con riferimento alla necessità di coniugare il controllo ispettivo con il controllo amministrativo si veda l'art. 6, n. 4: «Le domande che sono oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un'analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto inoltrate».

( 31 ) Ed anzi, con riferimento alle ispezioni in loco, le direttive del ministero bavarese dell'Alimentazione, dell'Agricoltura e delle Foreste del 12 febbraio 1990, relative alla messa in opera del regime di premio speciale accordato ai produttori di carne bovina (n. T 6 -7463.2 -511) specificano esplicitamente che «Les contrôles sur place sont effectués de façon aléatoire (au moins 10%) mais doivent couvrir l'ensemble du territoire» (art. 8.2.2; il corsivo e mio).

( 32 ) V. sentenza 22 giugno 1993, causa C-54/91, Germania/Commissione (Race. pag. I-3399), e le conclusioni dell'avvocato generale Tesauro ad essa relative.

( 33 ) Secondo tale sistema, infatti, gli animali per i quali la domanda di premio c stata depositata in un detcrminato periodo sono marchiati ad un orecchio; mentre quelli del periodo successivo, dopo otto mesi, all'altro. Ciò scongiurerebbe che gli animali oggetto di un premio nel corso del primo periodo siano oggetto di premio nel secondo e renderebbe ‘certo’ il sistema. Questo perché, essendo sei mesi l'età minima degli animali, essi avrebbero, nel corso del terzo periodo, un'età minima di 22 mesi (sci mesi + otto mesi del primo periodo + otto mesi del secondo periodo): supcriore a quella della loro massima redditività (18 mesi).

( 34 ) In aggiunta si fa valere che sarebbe stato previsto a livello federale che, nel caso di un'identificazione difettosa, doveva procedersi ad una nuova operazione di identificazione.

( 35 ) GU L 355, pag. 32.

( 36 ) Lettera dcl 23 novembre 1989 e, prima ancora, telex del 2 luglio 1987 (quest'ultimo relativo all'analogo regime previsto all'art. 6, n. 1, del citato regolamento n. 859/87).

( 37 ) V. in questo senso le conclusioni della Corte dei conti nel suo rapporto annuale relativamente all'esercizio 1991 (GU C 330, pag. 91; punto 3.76).

( 38 ) V. settimo ‘considerando’ del citato regolamento n. 714/89.

( 39 ) Le sollecitazioni della Germania segnalate sono sotto forma di lettera (nel dicembre 1989 e nel novembre 1990); di discussione in sede di Comitato carni bovine (nel maggio del 1991); di comunicazione orale nel novembre 1989 e al momento delle ispezioni del FEAOG in Baviera e nel Baden-Württemberg.

( 40 ) V. sentenza 11 ottobre 1990, Italia/Commissione (citata alla nota 19).

( 41 ) V. in questo senso le indicazioni ‘collaborative’ fornite, in materia di aiuti di Stato, nella sentenza 2 febbraio 1989, causa 94/87, Commissione/Germania (Race. pag. 175).

( 42 ) Tale regolamentazione omogenea è stata adottata, come visto, solamente nel 1992 con la direttiva 92/102, citau al paragrafo 29 delle presenti conclusioni.

( 43 ) E ritengo opportuno richiamare, seppure posteriori ai fatti della presente causa, due indicazioni normative relative alle frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità che rafforzano la soluzione da me preferita. L'articolo 209 A, introdotto con il Trattato di Maastricht, prevede al suo secondo comma (seconda frase) che, per coordinare l'azione intesa a tutelare gli interessi della Comunità, gli Stati membri «organizzano, con l'aiuto della Commissione, una stretta c regolare coopcrazione tra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni». In senso analogo, c più specificamente, la disciplina prevista dal regolamento (CEE) dcl Consiglio 4 marzo 1991, n. 595, relativo alle irregolarità ed al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune (GU L 67, pag. 11), impernia la lotta alle frodi proprio attorno ad una stretta coopcrazione tra Stati membri e Commissione (v. per tutti il decimo ‘considerando’). È anche alla luce delle indicazioni di tali atti normativi che ritengo particolarmente significativo il comportamento omissivo tenuto dalla Commissione nel caso ai specie, nell'aver impedito il verificarsi di quell'azione cooperativa che la ricorrente, con le sue ripetute sollecitazioni, aveva esplicitamente richiesto.

( 44 ) Ed è la stessa ‘stona legislativa’ della disposizione che fornisce la definitiva conferma della correttezza della impostazione da me preferita. In origine il regolamento (CEE) della Commissione 25 marzo 1987, n. 859, recante modalità d'applicazione del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine (GU L 82, pag. 25), prevedeva, all'art. 6, n. 2, che «gli animali oggetto di una domanda di premio (...) al momento della spedizione sono marchiati in maniera permanente Tale marchiatura deve essere diversa dal segno di identificazione [standard] (...) onde evitare confusione tra i due regimi». Successivamente, con il regolamento (CEE) della Commissione 23 aprile 1987, n. 1120, che modifica il predetto atto normativo (GU L 109, pag. 11), si introduceva —nei termini che dovevano poi essere mantenuti anche nel regolamento n. 714/89 ed in un unico comma — il regime di identificazione derogatorio e la necessità di marchiatura specifica all'atto della spedizione per gli animali a tale regime sottoposti. L'assetto così delineato, secondo il quale gli animali ricadenti in entrambi i regimi dovevano essere specificamente marchiati al momento della spedizione in un altro Stato membro, sostanzialmente confermato con il regolamento (CEE) 11 agosto 1987, n. 2430 (GU L 224, pag. 10), trovava la sua definitiva precisazione con il regolamento n. 714/89. Quest'atto eliminava la previsione che disponeva la specifica — e «diversa» — marchiatura dei bovini identificati con il sistema standard mantenendo, invece, l'obbligo di marchiatura specifica per gli animali soggetti al regime derogatorio. Questo excursus normativo mostra due cose: la prima c che la marchiatura specifica c «diversa» prevista per i bovini identificati con il regime standard e stata espressamente eliminau dal legislatore. La seconda e che l'origine del comma dell'art. 7 del regolamento n. 714/89 qui controverso è direttamente ed esclusivamente connessa ai bovini identificati ai sensi del regime derogatorio. Sono due indicazioni che, a me pare, militano incontrovertibilmente nel senso di individuare l'obbligo di una marchiatura specifica al momento della spedizione solamente in capo a questi ultimi, nel considerare innecessaria una seconda marchiatura (a questo punto, in assenza di disposizioni specifiche, con le medesime caratteristiche della prima) per i bovini già identificad, ai sensi del regolamento, in maniera, «ben visibile e permanente».

( 45 ) L'ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 714/89 prevede che: «le esigenze connesse con la commercializzazione dei bovini maschi detenuti dai produttori al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento rendono opportuna una deroga transitoria all'obbligo di mantenere gli animali nell'azienda per un detcrminato periodo dopo la presentazione della domanda purché, tuttavia, i bovini abbiano l'età prescritta e siano suti ingrassati nell'azienda per almeno due mesi; (...) è altreń opportuno prevedere una deroga al sistema di marchiatura per i bovini che, a motivo della loro età, sono difficili da maneggiare» (il corsivo è mio).

( 46 ) V. conclusioni Van Gcrvcn relative alla causa Germania/ Commissione, citau alla nota 5, in particolare il paragrafo 7: «”il disinteresse manifestato a livello federale o tra Stati federali” (...) sfocia su altri motivi (...) ed in particolare l'insufficienza di norme di controllo adottate da, e in contrasto con, i Land competenti nella Repubblica federale c l'insufficienza di sorveglianza esercitata sui dipendenti locali incaricati dell'applicazione c del controllo»; v. anche i punti 25-28 della sentenza.

( 47 ) Ritengo necessario soffermare l'attenzione sulla specifica importanza che la documentazione riveste nel regime transitorio. A ragione, infatti, del limitato periodo di tempo durante il quale è prescritto il mantenimento del bovino nell'allevamento (un mese a partire dalla data di domanda) c che intercorre tra tale data e la macellazione o l'esportazione dell'animale (massimo cinque mesi), essa diviene, sostanzialmente, l'unico mezzo attraverso il quale è possibile verificare la regolarità dell'erogazione della provvidenza comunitaria.

( 48 ) La documentazione prescritta dalla regolamentazione nazionale è estremamente dettagliata. Essa, tra l'altro, prevede che la prova dell'avvenuta macellazione sia operata attraverso: ispezione sanitaria; certificazione dell'avvenuta macellazione (peso della carcassa); certificazione dell'animale da macellare (peso vivo) allorché figurino documenti annessi comprovanti l'avvenuta macellazione: v. circolare del ministero dello Spazio rurale, dell'Alimentazione, dell'Agricoltura e delle Foreste del Baden-Württemberg del 29 marzo 1989, art. 5.

( 49 ) Sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione (citata alia nota 5), punto 13; v. sentenza 15 dicembre 1971, cause riunite 51-54/71, International Fruit (Race. pag. 1107, punto 4).