Premesso che le circostanze per cui le domande di licenza giunsero in ritardo non configurano forza maggiore, la società Man Sugar fonda l'invalidità del disposto su due argomenti. Il primo si connette alla natura dell'obbligo di domandare il certificato d'esportazione. Secondo la ricorrente, esso si risolve in una formalità amministrativa di poco conto. La sanzione prevista per il suo inadempimento non può dunque essere eguale a quella — confisca dell'intera cauzione — con cui si colpisce la violazione dell'obbligo di esportare la merce.

È detto obbligo e solo esso, infatti, che costituisce la ragion d'essere del sistema dei certificati d'esportazione. Lo prova la storia di questo regime. All'inizio della politica agricola comune, la somma da depositare a garanzia della domanda di certificato era pari ad un'unità di conto per quintale di zucchero; dopo l'aggiudicazione, peraltro, essa veniva immediatamente sostituita da una diversa cauzione pari a quattro unità di conto, il cui scopo stava nell'assicurare l'effettiva esportazione di zucchero entro il periodo di validità della licenza. Così, se il prezzo dello zucchero sul mercato mondiale diminuiva in misura superiore ad un'unità di conto durante la settimana precedente la domanda della licenza o a quattro unità nel periodo entro cui l'esportazione doveva aver luogo, l'esportatore poteva contenere le proprie perdite o non chiedendo la licenza nella settimana successiva all'offerta o, se avesse già chiesto la licenza, astenendosi dal farne uso. In entrambi i casi, la perdita era limitata alla cauzione corrispondente.

Col regolamento n. 3274/80 (divenuto l'attuale regolamento 1880/83), la Commissione cercò di semplificare questa procedura in due modi: essa stabilì anzitutto che l'obbligo di esportare sorge appena l'offerta è stata accettata; elevò poi l'importo della cauzione da costituire nel momento dell'offerta a 9 ECU per quintale, salva la possibilità di aumentarlo se, durante il periodo di validità della licenza, il prezzo sul mercato mondiale diminuisca di più di 9 ECU. Tali riforme miravano dunque a rendere l'offerente pienamente responsabile dell'esportazione non appena la sua offerta fosse stata accolta; e il risultato da esse raggiunto — osserva la Man Sugar — è indubbiamente positivo se è vero che fino al caso in esame nemmeno una cauzione era stata incamerata.

Orbene — continua l'impresa britannica — poiché sulla base della nuova disciplina l'obbligo di esportare o di prestare l'intera cauzione nasce appena l'offerta viene accolta e non è modificato dalla successiva domanda di certificato, l'importanza attuale di tale domanda si è di molto ridotta. Il perché è evidente. In primo luogo, la domanda non serve ad assicurare l'adempimento dell'obbligo di esportare, essendo quest'ultimo garantito dal deposito della cauzione che, per il citato articolo 6, deve costituirsi al momento dell'aggiudicazione e non si libera che dopo l'esportazione. Inoltre, essa non vale ad evitare speculazioni da parte degli operatori interessati poiché l'aggiudicatario che non esporta la merce perde la cauzione e deve eventualmente pagare una somma supplementare. Da ultimo, l'obbligo di richiedere un certificato d'esportazione non aggiunge nulla di rilevante alle conoscenze di cui la Commissione è in possesso nel momento dell'offerta. La domanda, infatti, conferma il nome dell'esportatore, l'obbligo di esportare e quello di costituire la cauzione, ma contiene un solo elemento nuovo rispetto a quelli che sono già inclusi nell'offerta: il richiedente, cioè, precisa se desidera che gli importi compensativi monetari siano fissati rispetto alla data della domanda di licenza (nel qual caso dev'essere indicato il paese d'esportazione) o se preferisce l'importo vigente alla data dell'esportazione nel paese esportatore. Ma questa decisione è solo commerciale e non incide sulla quantità di zucchero che sarà esportata; per il controllo del relativo mercato, dunque, essa non ha alcuna importanza.

In definitiva, il primo argomento della Man Sugar sta nel profilare il sistema delle domande di licenza come una poco più che superflua sopravvivenza del passato. Si ammetta tuttavia — osserva l'impresa nell'introdurre il secondo argomento — che esso abbia ancora qualche giustificazione: la confisca dell'intera cauzione per l'inadempimento dell'obbligo di chiedere il certificato sarebbe pur sempre incompatibile col principio di proporzionalità.

In primo luogo, infatti, tale confisca non mira a riparare un'eventuale pregiudizio subito dalla Comunità o dall'organismo nazionale, ma ha la natura di una vera e propria pena, per di più buona a qualsiasi uso. Secondo l'articolo 6, infatti, essa si applica sia all'inadempimento dell'obbligo principale (esportare dal mercato comune lo zucchero in eccesso), sia alla violazione del dovere accessorio (chiedere la corrispondente licenza). Ora, come la Corte ha affermato nella sentenza 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni/FORMA (Racc. 1979, pag. 677), il principio di proporzionalità si oppone a una situazione del genere. Si aggiunga che la pena è eccessiva rispetto a un'infrazione sulla cui venialità non sussistono dubbi; mentre, come tutti sanno, un regolamento comunitario deve prevedere la possibilità di adeguare la sanzione all'importanza dell'inadempimento per cui è disposta (cfr. sentenza 21 giugno 1979, causa 240/78, Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, Race. 1979, pag. 2137).

A riconoscere tutto ciò, del resto, sarebbe stata la stessa Commissione. Nel luglio 1984, infatti, essa propose di modificare il regolamento n. 1880/83 limitando la confisca della cauzione iniziale a 3 ECU per quintale in caso di mancato rispetto del termine stabilito per la presentazione delle domande di certificato. La proposta fu abbandonata a seguito del quesito sottopostovi dal giudice Glidewell. Ma essa prova che l'obbligo di chiedere il certificato può essere adeguatamente garantito con sanzioni meno severe, soprattutto quando, com'è nella nostra specie, l'inadempimento non abbia carattere intenzionale e il ritardo nella presentazione della domanda sia minimo.