Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 16 febbraio 1995. - FLIP CV E O. VERDEGEM NV CONTRO STATO BELGA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: RECHTBANK VAN EERSTE AANLEG GENT - BELGIO. - AGRICOLTURA - LOTTA ALLA PESTE SUINA CLASSICA - INDENNIZZO DEI PROPRIETARI DEI SUINI ABBATTUTI. - CAUSA C-315/93.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-00913



Conclusioni dell avvocato generale

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1. Con il rinvio pregiudiziale che oggi ci occupa, il Rechtbank van Eerste Aanleg di Gent vuole in sostanza sapere se dalla disciplina comunitaria in materia di lotta contro la peste suina classica si possa dedurre l' esistenza di un diritto a ricevere un indennizzo totale ed immediato a favore dei proprietari di suini abbattuti per ordine delle autorità veterinarie nazionali.

2. Per comprendere l' esatta portata dei quesiti sottoposti alla Corte, è opportuno ricordare, nella misura in cui assumono rilievo nella presente fattispecie, gli atti adottati in tale materia a livello comunitario e le successive misure di applicazione prese dal Regno del Belgio.

3. Anzitutto, viene in rilievo la direttiva del Consiglio 22 gennaio 1980, 80/217/CEE, che stabilisce misure comunitarie di lotta contro la peste suina classica (1). Essa impone agli Stati membri, in particolare al fine di migliorare lo stato sanitario del patrimonio zootecnico e sopprimere gli ostacoli agli scambi comunitari di animali vivi e di carni fresche (2), di prendere tutte le disposizioni intese a garantire una lotta immediata ed efficace contro la malattia, fin dal suo apparire, e ad evitarne la diffusione.

A tale scopo la direttiva stabilisce che venga introdotto un obbligo di denuncia immediata alle autorità nazionali competenti dei casi sospetti o accertati di peste suina. In tale evenienza, le suddette autorità devono procedere senza dilazione alle indagini necessarie a confermare od escludere la presenza della malattia, sottoponendo nel contempo l' azienda interessata a vigilanza ufficiale. E' in questa sede opportuno segnalare, in particolare, quanto previsto dall' art. 5 della direttiva, secondo cui:

"gli Stati membri provvedono affinché, quando la presenza di peste suina è ufficialmente confermata, l' autorità competente (...) ordini che:

° tutti i suini dell' azienda siano abbattuti senza indugio, sotto controllo ufficiale ed in modo atto ad evitare ogni rischio di diffusione del virus della peste suina sia durante il trasporto sia all' abbattimento;

(...)".

4. Sempre nel 1980, in data 11 novembre, è stata adottata la direttiva del Consiglio 80/1095/CEE, che fissa le condizioni per rendere il territorio della Comunità esente dalla peste suina classica e mantenerlo tale (3). Essa è stata successivamente modificata dalla direttiva 22 settembre 1987, 87/487/CEE (4), che ha prolungato la durata dell' azione intrapresa, in considerazione della grave epizoozia di peste suina classica che aveva colpito in quel periodo diverse regioni della Comunità, rendendo difficile l' integrale realizzazione dei programmi di eradicazione nei tempi in precedenza fissati.

Orbene, ai sensi dell' art. 3 della direttiva, ogni Stato membro che non ne fosse ufficialmente indenne doveva sottoporre all' approvazione della Commissione un piano di eradicazione accelerata della suddetta malattia, da realizzarsi entro un termine massimo di sei anni (5). Con l' art. 3 bis, inserito nel 1987, è stata poi prevista la possibilità, per quegli Stati che non avessero ancora pienamente raggiunto l' obiettivo, di presentare un nuovo piano, tale da consentire di portare a dieci anni la durata globale dell' azione di risanamento del loro territorio. Agli artt. 4 e 4 bis (quest' ultimo pure inserito dalla direttiva 87/487/CEE) vengono poi precisati i criteri cui devono rispondere i piani di eradicazione elaborati a livello nazionale.

5. Contemporaneamente alla direttiva 80/1095/CEE, il Consiglio ha adottato, sempre l' 11 novembre 1980, la decisione 80/1096/CEE, che instaura un' azione finanziaria della Comunità in vista dell' eradicazione della peste suina classica (6), completata e modificata con decisione 22 settembre 1987, 87/488/CEE (7), il cui scopo principale è stato di stabilire un termine supplementare per la realizzazione dell' azione intrapresa, analogamente a quanto avvenuto con la direttiva 80/1095/CEE.

In forza di tale decisione, gli Stati membri hanno potuto beneficiare di un aiuto del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (in prosieguo: il "Fondo") per le spese da essi sostenute nel quadro dell' azione prevista dalle direttive 80/217/CEE e 80/1095/CEE. A tal fine, l' art. 5, nn. 1 e 1 bis ° quest' ultimo introdotto a seguito delle modifiche apportate nel 1987 ° prevede che gli Stati interessati comunichino alla Commissione i piani di eradicazione della peste suina classica, come pure i piani complementari, elaborati ai sensi degli artt. 3 e 3 bis della direttiva 80/1095/CEE. Alla Commissione spetta poi accertare se siano soddisfatte tutte le condizioni della partecipazione finanziaria della Comunità (art. 5, n. 3). A tale proposito, all' art. 3, n. 2, viene precisato:

"Il Fondo, sezione orientamento, rimborsa agli Stati membri, nell' ambito del piano di cui all' articolo 5:

a) al massimo il 50% delle spese impegnate a titolo di indennizzo dei proprietari per l' abbattimento e la distruzione degli animali;

(...)".

Il n. 2 bis dello stesso articolo, introdotto con la più volte ricordata decisione 87/488/CEE, stabilisce inoltre che:

"nel quadro dell' azione complementare (...), la Comunità rimborsa agli Stati membri:

a) il 50% al massimo delle spese impegnate a titolo di indennizzo dei proprietari per la macellazione e la distruzione dei suini nei focolai della malattia constatati nel territorio di uno Stato membro;

b) il 50% al massimo delle spese impegnate a titolo di indennizzo dei proprietari per la macellazione e la distruzione dei suini nel quadro delle campagne di individuazione sierologica sistematica, ai fini dell' esecuzione del nuovo piano di cui all' articolo 5, paragrafo 1 bis;

(...)".

6. E' in applicazione della suddetta normativa che la Commissione ha adottato la decisione del 7 ottobre 1988, 88/529/CEE, recante approvazione del piano di eradicazione della peste suina classica presentato dal Regno del Belgio (8), che era stato incluso tra i paesi riconosciuti ufficialmente non indenni da tale malattia con decisione del 15 maggio 1981, 81/400/CEE (9). Poiché l' opera di risanamento del territorio non era stata conclusa in esito al primo piano approvato dalla Commissione, nel dicembre 1987 lo Stato belga aveva comunicato all' autorità comunitaria un nuovo piano per completare l' azione intrapresa, il quale costituisce oggetto della suddetta decisione. Essendo risultato conforme alle direttive 80/217/CEE e 80/1095/CEE, esso ha ugualmente beneficiato del contributo finanziario della Comunità. L' art. 2 della decisione 88/529/CEE ha in particolare stabilito l' obbligo per il Belgio di mettere in vigore, a partire dal 1 gennaio 1988, "le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per l' attuazione del piano".

7. Contemporaneamente all' adozione della normativa e dei piani di azione specifici contro la peste suina classica, il Consiglio ha preso una serie di misure puntuali di lotta contro un' altra malattia che colpisce ugualmente i suini, vale a dire la peste africana. Va segnalata a questo riguardo la decisione 11 novembre 1980, 80/1097/CEE, che instaura un' azione finanziaria della Comunità per l' eradicazione della peste suina africana in Sardegna (10), alla quale il giudice di rinvio si è riferito nella sua ordinanza.

Facendo seguito alla concessione, nel 1976, di un primo contributo finanziario (11), tale decisione prende atto del fatto che la malattia non era stata completamente debellata e accoglie la nuova richiesta di finanziamento comunitario presentata dalle autorità italiane. Nell' art. 1 essa impone dunque all' Italia di sottoporre all' approvazione della Commissione un piano d' urgenza di eradicazione della malattia, la cui efficacia doveva essere garantita dall' inserimento nello stesso di una serie di misure dettagliatamente elencate all' art. 2. Tale articolo, per quel che qui rileva, stabilisce:

"Il piano di cui all' articolo 1 deve prevedere:

1. misure rigorose di eradicazione, in particolare:

(...)

f) l' indennizzo immediato e totale dei proprietari dei suini abbattuti ai fini dell' applicazione del piano;

(...)".

8. Va peraltro segnalato che, a causa del persistere della malattia nella regione in questione, il Consiglio ha imposto alla Repubblica italiana, con decisione del 25 aprile 1990 (12), successiva ai fatti della controversia principale, di elaborare un nuovo piano per l' eradicazione della peste suina africana in Sardegna, per la realizzazione del quale è stata pure prevista la partecipazione finanziaria della Comunità. Le misure che il piano deve contenere sono elencate all' art. 2 della decisione e sono in larga misura equivalenti a quelle già previste nella decisione del 1980; a differenza di quanto disposto in precedenza, è stabilito tuttavia che la compensazione da assicurare ai proprietari dei suini abbattuti debba essere "immediata ed adeguata".

9. E' opportuno ricordare, infine, che la direttiva 80/217/CEE è stata trasposta nell' ordinamento belga con regio decreto 10 settembre 1981, che stabilisce misure di polizia sanitaria relative alla peste suina classica ed africana (13). All' art. 7 esso prevede che, qualora la presenza di peste suina sia ufficialmente confermata in un' azienda, l' ispettore veterinario debba disporre l' abbattimento di tutti i suini ivi presenti, conformemente alle disposizioni contenute nel capitolo IV dello stesso decreto. Tra queste disposizioni, va segnalato in particolare l' art. 15, che così recita:

"Nei limiti degli stanziamenti di bilancio, ai proprietari dei suini abbattuti per ordine dell' autorità veterinaria è concesso un indennizzo di importo pari al:

1. 50% del valore presunto dei suini abbattuti, in quanto infetti o sospettati infetti;

2. la totalità del valore presunto dei suini abbattuti, in quanto sospettati di essere contaminati".

10. Ciò precisato, è altresì opportuno richiamare molto brevemente i termini delle controversie principali.

I ricorrenti, la società cooperativa CV Flip e la società NVO Verdegem, proprietarie di suini abbattuti per ordine dell' autorità veterinaria nel quadro delle misure dirette a combattere la peste suina classica, avevano domandato allo Stato belga un indennizzo ex art. 15 del summenzionato regio decreto del 10 settembre 1981.

Innanzi alla giurisdizione nazionale essi hanno quindi contestato l' importo dell' indennizzo loro liquidato, per il fatto che non corrispondeva al valore globale del bestiame abbattuto e non comprendeva gli interessi di mora. All' argomento fatto valere dallo Stato belga, che cioè, in base a quella disposizione, il pagamento degli indennizzi è possibile solo nei limiti degli stanziamenti di bilancio e che, non essendo al riguardo previsto alcun termine, è escluso qualsiasi altro pagamento diverso dall' importo principale, i ricorrenti hanno opposto che il regio decreto del 1981 andrebbe interpretato alla luce della normativa comunitaria. Orbene, tale normativa configurerebbe, a loro parere, un diritto dei proprietari di suini abbattuti per ragioni sanitarie a ricevere un indennizzo "totale ed immediato", come previsto in maniera esplicita dall' art. 2, n. 1, lett. f), della ricordata decisione 80/1097/CEE.

11. Tenuto conto, pertanto, delle argomentazioni sviluppate dai ricorrenti, il giudice a quo ha sottoposto alla Corte tre quesiti pregiudiziali relativi all' interpretazione ed alla validità di talune disposizioni di diritto comunitario.

Il Rechtbank van Eerste Aanleg di Gent chiede, in primo luogo, se la decisione della Commissione 88/529/CEE, recante approvazione del piano di eradicazione della peste suina classica presentato dal Regno del Belgio, vada interpretata nel senso che comprende anche l' espressione "indennizzo immediato e totale dei proprietari dei suini abbattuti ai fini dell' applicazione del piano", figurante all' art. 2, n. 1, lett. f), della decisione della Commissione 80/1097/CEE, concernente l' eradicazione della peste suina africana in Sardegna.

Per il caso in cui la risposta alla prima questione sia affermativa, il giudice di rinvio chiede altresì di precisare se, ricorrendone i presupposti, siano dovuti sull' importo principale anche gli interessi moratori e giudiziari.

Nell' eventualità, viceversa, che il primo quesito sia risolto in senso negativo, si chiede alla Corte se la decisione 88/529/CEE sia invalida per violazione dell' art. 7 del Trattato CEE (attualmente art. 6, a seguito della nuova numerazione risultante dal Trattato di Maastricht), in quanto i proprietari italiani avrebbero diritto ad un indennizzo immediato e totale, mentre i proprietari belgi potrebbero godere di tale diritto solo nei limiti degli stanziamenti di bilancio, benché le due decisioni ° si rileva ° siano da considerare espressione di una stessa normativa comunitaria.

12. In via preliminare osservo che, nonostante i quesiti siano stati formulati con riferimento esclusivo alla decisione 88/529/CEE, essi vanno in realtà intesi come diretti ad accertare se la disciplina comunitaria in materia di lotta contro la peste suina classica ° della quale la suddetta decisione costituisce applicazione ° abbia stabilito un obbligo generale di indennizzare in modo "immediato e totale" i proprietari degli animali di cui si è dovuto disporre l' abbattimento in quanto affetti da tale malattia. Al fine dunque di dare una risposta utile al giudice di rinvio, mi sembra opportuno riformulare in tal senso i quesiti, con riferimento, in particolare, alle direttive 80/217/CEE e 80/1095/CEE e alla decisione 80/1096/CEE, nonché alle loro successive modifiche.

13. Così precisati i termini della domanda rivolta alla Corte, ritengo che ad essa si debba dare una risposta negativa. Non mi sembra infatti che sia possibile dedurre dalla disciplina comunitaria l' esistenza di un principio generale secondo cui i proprietari di bestiame abbattuto per ragioni di polizia veterinaria hanno in ogni caso diritto di ricevere un indennizzo "totale ed immediato".

In primo luogo, per quanto riguarda la normativa rivolta specificamente a lottare contro la peste suina classica, essa si limita a prevedere, da un lato, le misure di carattere veterinario che gli Stati membri sono tenuti ad adottare al duplice scopo di prevenire l' insorgere della malattia e di evitarne la propagazione; dall' altro, la partecipazione finanziaria della Comunità alle azioni di risanamento del territorio intraprese dagli Stati interessati. A quest' ultimo proposito si è visto come la decisione 80/1096/CEE, se include tra le spese suscettibili di beneficiare dell' aiuto comunitario quelle impegnate a titolo di indennizzo dei proprietari per l' abbattimento e la distruzione degli animali (14), nulla dice circa le caratteristiche che tale indennizzo deve assumere e, d' altra parte, neppure impone l' obbligo di corrispondere un indennizzo. In mancanza di specifiche previsioni al riguardo, non possono che applicarsi le disposizioni del diritto nazionale: per quel che riguarda in particolare il Belgio, quelle contenute nel più volte richiamato regio decreto 10 settembre 1981.

14. Se poi si analizzano gli altri atti comunitari adottati in campo veterinario allo scopo di tutelare e migliorare il livello di protezione sanitaria e, più in particolare, quelli intesi ad eradicare le malattie trasmissibili all' uomo, il quadro che ne risulta sul punto relativo all' indennizzo degli allevatori ed ai caratteri dello stesso è quanto mai variegato.

Nulla veniva precisato a questo riguardo, ad esempio, nella direttiva del Consiglio del 17 maggio 1977, 77/391/CEE, che ha instaurato un' azione della Comunità per l' eradicazione della brucellosi, della tubercolosi e della leucosi dei bovini (15). Solo successivamente, con decisioni del Consiglio 26 giugno 1990, 90/424/CEE, relativa a talune spese nel settore veterinario (16), e 27 novembre 1990, 90/638/CEE, che fissa i criteri comunitari applicabili alle azioni di eradicazione e di sorveglianza di talune malattie animali (17), si è stabilito, al fine di garantire l' efficienza dell' azione comunitaria, che i programmi nazionali di eradicazione delle suddette malattie, e delle altre elencate nella decisione 90/424/CEE, debbano prevedere "l' indennizzo rapido ed adeguato degli allevatori" (18).

Nelle decisioni del Consiglio del 16 dicembre 1986, 86/649/CEE (19) e 86/650/CEE (20), che hanno istituito un' azione finanziaria della Comunità per l' eradicazione della peste suina africana, rispettivamente in Portogallo ed in Spagna, il piano elaborato dalle competenti autorità nazionali doveva comprendere, al fine di gantirne l' efficacia e di ottenere il contributo finanziario della Comunità, "l' immediato e congruo indennizzo dei proprietari degli animali abbattuti" (21).

Per quanto riguarda le previsioni contenute nelle due decisioni che hanno istituito un' azione finanziaria della Comunità per l' eradicazione della peste suina africana in Sardegna, si rinvia, infine, a quanto si è già detto sopra.

15. Orbene, se è vero che la previsione di un indennizzo a favore dei proprietari allevatori è divenuta, in particolare a partire dal 1989, una clausola tipo nei programmi comunitari di lotta contro le malattie animali, essa, tuttavia, appare dettata essenzialmente dalla preoccupazione di garantire l' efficacia dell' azione intrapresa attraverso la collaborazione attiva dei soggetti privati interessati. Oltreché in funzione delle modalità del finanziamento comunitario, come ha rilevato la Commissione nella sua memoria, la suddetta previsione ricorre se ed in quanto sia ritenuta una condizione necessaria a garantire il buon esito di una determinata azione in campo veterinario. Tale essendone lo scopo, non credo se ne possa dedurre il riconoscimento di un diritto dei proprietari del bestiame abbattuto ad ottenere un indennizzo. D' altra parte, la varietà e, spesso, la genericità delle formule al riguardo utilizzate ° l' indennizzo deve essere, di volta in volta, "rapido ed adeguato" o "immediato e congruo" ° fanno ben comprendere come tale materia continui ad essere disciplinata dal diritto nazionale, cui spetta altresì determinare se siano eventualmente dovuti interessi moratori e giudiziari.

16. Per quanto riguarda, infine, la pretesa discriminazione che sarebbe operata tra allevatori belgi ed allevatori italiani, mi limiterò a rilevare quanto segue.

E' in primo luogo fuori discussione che la direttiva 80/1095/CEE, in relazione alla quale la questione va in particolare posta, in quanto la decisione 88/529/CEE si limita ad approvare il piano di eradicazione presentato dalle autorità belghe sulla base di quella direttiva, è di uniforme applicazione in tutto il territorio della Comunità, indipendentemente, cioè, dalla nazionalità e dal luogo di stabilimento degli allevatori. Né, d' altra parte, l' esistenza di una discriminazione potrebbe risultare dal fatto che a favore degli allevatori sardi la decisione 80/1097/CEE prevede un indennizzo "totale ed immediato", in quanto oggetto di quella decisione è la lotta contro una malattia, la peste suina africana, diversa da quella, la peste suina classica, oggetto della normativa contenuta nella direttiva 80/1095/CEE.

17. Alla luce delle considerazioni svolte, concludo pertanto suggerendo alla Corte di rispondere nel seguente modo ai quesiti posti dal Rechtbank van Eerste Aanleg di Gent:

° La decisione della Commissione 7 ottobre 1988, 88/529/CEE, recante approvazione del piano di eradicazione della peste suina classica presentato dal Regno del Belgio, deve essere interpretata nel senso che lo Stato belga non è tenuto a garantire in ogni caso un indennizzo totale ed immediato ai proprietari dei suini abbattuti in applicazione del piano suddetto;

° Dall' esame della direttiva del Consiglio dell' 11 novembre 1980 che fissa le condizioni per rendere il territorio della Comunità esente dalla peste suina classica e mantenerlo tale, come pure della citata decisione della Commissione 7 ottobre 1988, 88/529/CEE, non sono emersi elementi atti ad inficiarne la validità.

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) ° GU L 47, pag. 11. In forza della successiva direttiva del Consiglio 11 novembre 1980, 80/1101/CEE, relativa alla data di entrata in vigore della direttiva 80/217/CEE che stabilisce misure comunitarie di lotta contro la peste suina classica (GU L 325, pag. 17), il termine entro il quale la citata direttiva 80/217 doveva essere trasposta in diritto nazionale veniva fissato al 1 luglio 1981.

(2) ° V., al riguardo, il primo ed il secondo considerando della direttiva in questione.

(3) ° GU L 325, pag. 1.

(4) ° GU L 280, pag. 24.

(5) ° Il termine, fissato a cinque anni nel testo della direttiva adottato nel 1980, era stato successivamente portato a sei anni con decisione del Consiglio 7 aprile 1987, 87/230/CEE (GU L 99, pag. 16).

(6) ° GU L 325, pag. 5.

(7) ° GU L 280, pag. 26.

(8) ° GU L 291, pag. 78.

(9) ° Si tratta della decisione della Commissione che stabilisce lo status degli Stati membri nei confronti della peste suina classica in vista dell' eradicazione di tale malattia (GU L 152, pag. 37).

(10) ° GU L 325, pag. 8.

(11) ° Il contributo in questione era stato accordato con decisione del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/97/CEE, relativa al finanziamento da parte della Comunità di talune azioni veterinarie che presentano carattere di urgenza (GU 1977, L 26, pag. 78).

(12) ° Si tratta della decisione 90/217/CEE, che instaura un' azione finanziaria della Comunità per l' eradicazione della peste suina africana in Sardegna (GU L 116, pag. 24).

(13) ° Belgisch Staatsblad dell' 11 novembre 1981, pag. 14238.

(14) ° Art. 3, nn. 2 e 2 bis, v. supra n. 5.

(15) ° GU L 145, pag. 44.

(16) ° GU L 224, pag. 19.

(17) ° GU L 347, pag. 27.

(18) ° Art. 3, n. 2, ultimo trattino, della decisione 90/424/CEE. In termini analoghi si esprime altresì l' allegato I alla decisione 90/638/CEE, che detta i criteri da prendere in considerazione per i programmi di eradicazione . Non dissimile è il tenore dell' art. 3, n. 2, lett. d), della decisione del Consiglio 20 febbraio 1989, 89/145/CEE, che istituisce un' azione finanziaria della Comunità per l' eradicazione della pleuropolmonite essudativa contagiosa dei bovini (CBPP) in Portogallo, il quale stabilisce che, sempre al fine di garantire l' efficacia dell' azione intrapresa, il piano da elaborarsi da parte del Portogallo debba prevedere una compensazione immediata e adeguata dei proprietari dei bovini macellati (...) .

(19) ° GU L 382, pag. 5.

(20) ° GU L 382, pag. 9.

(21) ° Art. 2, punto 1, lett. c), delle due decisioni in questione, aventi un contenuto analogo.