Causa T-374/04

Repubblica federale di Germania

contro

Commissione delle Comunità europee

«Ambiente — Direttiva 2003/87/CE — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Piano nazionale di assegnazione di quote di emissioni della Germania — Misure di adeguamento a posteriori del numero di quote assegnate agli impianti — Decisione di rigetto della Commissione — Parità di trattamento — Obbligo di motivazione»

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) 7 novembre 2007 II - 4441

Massime della sentenza

Se una direttiva non prescrive la forma e i mezzi per raggiungere uno specifico risultato, la libertà di azione dello Stato membro quanto alla scelta delle forme e dei mezzi idonei al raggiungimento del detto risultato resta in via di principio totale. Tuttavia, gli Stati membri sono tenuti, nell’ambito della libertà che viene loro lasciata dall’art. 249, terzo comma, CE, a scegliere le forme e i mezzi più idonei al fine di garantire l’effetto utile delle direttive. Ne consegue inoltre che, in assenza di norme comunitarie che prescrivano in modo chiaro e preciso la forma e i mezzi che devono essere impiegati dallo Stato membro, spetta alla Commissione, nell’ambito dell’esercizio del suo potere di controllo, segnatamente ai sensi degli artt. 211 CE e 226 CE, dimostrare adeguatamente che gli strumenti impiegati dallo Stato membro sono a tal riguardo in contrasto con il diritto comunitario. Solo mediante l’applicazione di questi principi può essere garantito il rispetto del principio di sussidiarietà sancito all’art. 5, secondo comma, CE, principio che s’impone alle istituzioni comunitarie nell’esercizio delle loro funzioni regolamentari. Ai sensi di tale principio, la Comunità interviene nelle materie che non rientrano nell’ambito della sua competenza esclusiva solo e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e, in ragione delle dimensioni o degli effetti dell’azione prevista, possano perciò essere meglio realizzati a livello comunitario. Pertanto, in una materia come quella ambientale, regolata dagli artt. 174 CE - 176 CE, nella quale le competenze della Comunità e degli Stati membri sono ripartite, spetta alla Commissione l’onere di dimostrare in che misura le competenze dello Stato membro e, pertanto, il suo margine di manovra sono limitati. (v. punti 78, 79)

Benché uno Stato membro disponga di un certo margine di manovra per la trasposizione della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, è pur sempre vero che la Commissione, ai sensi dell’art. 9, n. 3, della citata direttiva, da una parte è legittimata a verificare la conformità delle misure adottate dallo Stato membro con i criteri stabiliti nell’allegato III e le disposizioni dell’art. 10 della detta direttiva e, dall’altra, nell’esercizio di tale controllo, gode di un margine di discrezionalità nei limiti in cui tale controllo implichi valutazioni economiche ed ecologiche complesse, realizzate in relazione all’obiettivo generale di riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra tramite un sistema per lo scambio di quote valido in termini di costi e di efficienza economica, come emerge dall’art. 1 e dal quinto ‘considerando’ della medesima direttiva. Ne consegue che, nell’ambito del suo controllo di legittimità a questo proposito, il giudice comunitario svolge un pieno controllo quanto alla corretta applicazione da parte della Commissione delle regole di diritto pertinenti, la cui portata deve essere determinata secondo i metodi di interpretazione riconosciuti dalla giurisprudenza. Esso non può, invece, sostituirsi alla Commissione quando quest’ultima deve svolgere in questo contesto valutazioni economiche ed ecologiche complesse. Per tale ragione deve pertanto limitarsi a verificare se la misura in questione non sia inficiata da errore manifesto o da sviamento di potere, se l’autorità competente non abbia palesemente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale e se le garanzie processuali, che rivestono un’importanza ancor più fondamentale in quest’ambito, siano state pienamente rispettate. (v. punti 80, 81)

Il fatto che il n. 1 dell’art. 11 della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, obblighi lo Stato membro a fondare la sua decisione di assegnazione sul proprio piano nazionale di assegnazione di quote (PNA), come esaminato dalla Commissione in forza dell’art. 9 della citata direttiva ed eventualmente modificato su sua richiesta, non significa necessariamente che una successiva modifica delle assegnazioni individuali di quote non sia più possibile. Infatti, secondo l’art. 11, n. 1, seconda frase, in fine, in combinato disposto con il criterio n. 9 dell’allegato III della direttiva 2003/87, il contenuto della decisione di assegnazione dipende anche dalla seconda consultazione pubblica. Orbene, pena rendere quest’ultima inutile e le osservazioni del pubblico puramente teoriche, la seconda consultazione pubblica interviene solo dopo l’esame da parte della Commissione del PNA notificato e deve essere in grado di modificare l’assegnazione che lo Stato membro si propone di adottare mediante la sua decisione di assegnazione. Pertanto, in assenza di esplicito divieto al detto art. 11, n. 1, di ulteriori modifiche dell’assegnazione individuale delle quote di emissioni dei gas a effetto serra, il PNA e la decisione di assegnazione possono espressamente prevedere una tale possibilità di modifica, a condizione che i criteri della sua attuazione siano stabiliti in modo obiettivo e trasparente. Poiché tali criteri aggiuntivi non rientrano tra quelli definiti nell’allegato III della direttiva 2003/87, il potere di controllo della Commissione ai sensi dell’art. 9, n. 3, di tale direttiva è necessariamente ristretto e limitato alla questione se tali criteri aggiuntivi — introdotti dallo Stato membro nell’esercizio del suo margine di discrezionalità conferitogli per la trasposizione della detta direttiva — soddisfino i requisiti di obiettività e trasparenza. Siffatta eventuale successiva modifica delle assegnazioni individuali di quote, che intervenga dopo la decisione di assegnazione a norma dell’art. 11, n. 1, della citata direttiva, non implica che la Commissione perda qualsiasi possibilità di controllo, data la sorveglianza costante che quest’ultima esercita grazie agli strumenti di gestione e accertamento previsti dal regolamento n. 2216/2004, relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87 e della decisione n. 280/2004, nonché alla competenza generale di vigilanza conferita dagli artt. 211 CE e 226 CE, che le consente di agire in qualsiasi momento in caso di violazione del diritto comunitario. (v. punti 105, 106)

Gli orientamenti elaborati dalla Commissione, nell’ambito della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, pur essendo fondati su una base giuridica espressa prevista all’art. 9, n. 1, primo comma, ultima frase, della citata direttiva, ai sensi del quale la Commissione elabora gli orientamenti per l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III, non corrispondono a nessuno degli atti di diritto comunitario derivato previsti all’art. 249 CE. Tali orientamenti rientrano pertanto nella categoria delle disposizioni che in quanto tali non sono, in via di principio, autonomamente vincolanti nei confronti di terzi e delle quali la Commissione fa ampio uso nell’ambito della sua prassi amministrativa, al fine di strutturare e rendere più trasparente l’esercizio del suo potere discrezionale e di controllo. Tuttavia, adottando norme di condotta amministrativa dirette a produrre effetti esterni e annunciando con la loro pubblicazione che essa le applicherà da quel momento in avanti ai casi ad esse riconducibili, la Commissione si autolimita in modo da non potersene discostare, pena vedersi, se del caso, sanzionata per violazione dei principi generali del diritto comunitario, quali i principi di parità di trattamento, di certezza del diritto o di tutela del legittimo affidamento. Di conseguenza, alla Commissione possono essere opposti i suoi orientamenti, in particolare dagli Stati membri che ne sono i destinatari, qualora essa adotti misure contrastanti con i detti orientamenti. La Commissione è pertanto tenuta a stabilire i detti orientamenti, in particolare per quanto riguarda gli aspetti principali, con la maggiore chiarezza e precisione possibili. Ciò è tanto più vero in quanto il potere di controllo e di rigetto dei piani nazionali di assegnazione di quote (PNA), esercitato dalla Commissione ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, è assai circoscritto, essendo limitato all’esame della compatibilità dei PNA con i soli criteri dell’allegato III e con le sole disposizioni dell’art. 10 della citata direttiva. Pertanto, in assenza di qualsiasi riferimento negli orientamenti della Commissione in merito alla questione della legittimità degli adeguamenti a posteriori verso il basso del numero di quote individualmente assegnate e del margine di manovra dello Stato membro in quest’ambito, la Commissione non può validamente opporre allo Stato membro il divieto dei detti adeguamenti, pena la violazione dei citati principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento ma, al contrario, a quest’ultima deve essere opponibile da parte dello Stato membro tale omesso riferimento, a meno che ciò non risulti in contrasto con altre disposizioni di diritto comunitario, in particolare disposizioni comunitarie di rango superiore. (v. punti 110-112, 116)

L’obiettivo principale dichiarato dalla direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, consiste nel ridurre sostanzialmente le emissioni dei gas a effetto serra per poter rispettare gli impegni della Comunità e degli Stati membri alla luce del protocollo di Kyoto. Questo obiettivo deve essere perseguito nel rispetto di una serie di sotto-obiettivi e mediante il ricorso a determinati strumenti. Lo strumento principale a questo fine è costituito dal sistema comunitario per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra (art. 1 e secondo ‘considerando’ della direttiva), il cui funzionamento è determinato da taluni sotto-obiettivi, cioè il mantenimento di condizioni di validità in termini di costi e di efficienza economica, la preservazione dello sviluppo economico e dell’occupazione nonché dell’integrità del mercato interno e delle condizioni di concorrenza (art. 1, nonché quinto e settimo ‘considerando’ della medesima direttiva). La direttiva promuove peraltro l’utilizzo di un tipo di strumento particolare, cioè il ricorso a tecnologie energetiche più efficaci che consentono di ottenere una riduzione delle emissioni per unità di emissione (ventesimo ‘considerando’ della detta direttiva). (v. punto 124)

Il criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, il quale riguarda l’assegnazione di quote agli impianti elencati in un piano nazionale di assegnazione di quote, costituisce una disposizione comunitaria relativa all’assegnazione di quote da parte degli Stati membri ai sensi del settimo ‘considerando’ della citata direttiva e il suo oggetto consiste nel contribuire a preservare l’integrità del mercato interno ed evitare distorsioni della concorrenza. Quindi, nell’ambito dell’interpretazione teleologica di tale criterio, i sotto-obiettivi rappresentati dalla preservazione dell’integrità del mercato interno e dalle condizioni di concorrenza rivestono un’importanza significativa. (v. punto 125)

Ai fini dell’applicazione del criterio n. 10 dell’allegato III della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, ad adeguamenti a posteriori predisposti da un piano nazionale di assegnazione di quote (PNA) che siano collegati in via principale a variazioni del volume di produzione, occorre in particolare tenere conto, in quanto criteri pertinenti di analisi, in primo luogo, della relazione esistente tra il volume di produzione e il tasso di emissioni rispetto all’obiettivo di riduzione delle emissioni, in secondo luogo, della relazione esistente tra tale obiettivo e l’obiettivo di preservare condizioni di validità in termini di costi e di efficienza economica (art. 1 della citata direttiva), in terzo luogo, dell’obiettivo di riduzione delle emissioni mediante migliorie tecniche (ventesimo ‘considerando’ della medesima direttiva) e, in quarto luogo, dell’obiettivo di preservazione del mercato interno e delle condizioni di concorrenza (settimo ‘considerando’ della detta direttiva). Sebbene adeguamenti a posteriori delle quote assegnate da un PNA collegati in via principale a variazioni del volume di produzione, vale a dire alla variazione del numero di unità prodotte, e non ad una variazione del tasso di emissioni di un impianto, possano alterare la realizzazione dell’obiettivo del funzionamento efficiente del mercato di scambio ai sensi dell’art. 1 e del quinto ‘considerando’ della direttiva 2003/87, in quanto dissuadono i gestori dal diminuire il volume di produzione dei loro impianti e dall’approvvigionare così tale mercato in termini di quote di emissioni, ciò non basta a dimostrare che detti adeguamenti pregiudicano l’obiettivo principale della direttiva, cioè la riduzione della globalità delle emissioni dei gas a effetto serra. Per quanto riguarda la relazione esistente tra l’obiettivo di riduzione delle emissioni e l’obiettivo di preservare condizioni di validità in termini di costi e di efficienza economica, un calo del volume di produzione che non si traduce necessariamente in una riduzione del tasso di emissioni complessivo potrebbe comportare un approvvigionamento insufficiente del mercato dei beni in questione in quanto la produzione non sarebbe più in grado di soddisfare la domanda su tali mercati, situazione che, pur derivando dalla logica economica del mercato di scambio, appare difficilmente conciliabile con l’obiettivo di preservare criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica per quanto riguarda i settori di attività e i mercati dei beni contemplati nell’allegato I della direttiva 2003/87. Orbene, i criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica non si applicano unicamente al funzionamento del mercato di scambio in quanto tale, ma anche ai settori di attività di cui al citato allegato I, i quali, come il settore della produzione di acciaio o il settore dell’energia, sono soggetti all’obiettivo di riduzione delle emissioni. Quanto all’obiettivo di riduzione delle emissioni mediante migliorie tecniche, i citati adeguamenti a posteriori, pur potendo dissuadere i gestori dal diminuire il volume della loro produzione per ridurre le emissioni, non recano alcun pregiudizio all’obiettivo di incoraggiare i gestori ad investire nello sviluppo di tecnologie energetiche più efficaci, né alla sicurezza di tali investimenti. Al contrario, poiché tali adeguamenti dissuadono i gestori dal diminuire la loro produzione in contrasto con le loro previsioni, tenuto conto della quantità limitata di quote di emissioni disponibili, gli stessi possono rafforzare l’incentivo a ridurre le emissioni mediante investimenti realizzati nel miglioramento dell’efficienza energetica della tecnologia di produzione. Infatti, l’impiego di nuove tecnologie di produzione ecologicamente più efficaci, in quanto riducono le emissioni per unità prodotta, può, da una parte, contribuire sostanzialmente all’obiettivo principale di riduzione delle emissioni e, dall’altra, preservare condizioni di validità in termini di costi e di efficienza economica tanto sul mercato di scambio quanto sui mercati dei beni in questione, dal momento che tale impiego non implica alcuna riduzione del volume di produzione eventualmente pregiudizievole al corretto funzionamento di tali mercati. Questo dimostra anche che l’investimento in tecnologie energetiche più efficaci costituisce uno strumento per lo meno equivalente, se non superiore, a quello della riduzione del volume di produzione, al fine di riuscire a conciliare l’obiettivo di ridurre sostanzialmente le emissioni e quello di preservare condizioni di validità in termini di costi e di efficienza economica sul mercato di scambio come anche sul mercato dei beni in questione. Di conseguenza, il solo fatto che adeguamenti a posteriori siano in grado di dissuadere i gestori dal ridurre il loro volume di produzione e, pertanto, i loro tassi di emissioni non è sufficiente a rimettere in discussione la loro legittimità alla luce dell’insieme degli obiettivi della direttiva 2003/87. (v. punti 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140, 148)

Il criterio n. 5, la cui formulazione fa espresso riferimento alla nozione di discriminazione, rappresenta la specifica applicazione del principio generale di parità di trattamento nell’ambito dell’attuazione da parte degli Stati membri della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61, e, più in particolare, nell’ambito dell’assegnazione delle quote effettuata sul fondamento dei piani nazionali di assegnazione di quote. In tale contesto, per determinare se la Commissione abbia correttamente applicato il principio di parità di trattamento ad una fattispecie riguardante l’applicazione di adeguamenti a posteriori, si deve cominciare ad esaminare la questione se essa abbia debitamente verificato se i gestori di cui trattasi risultino o meno in una situazione comparabile a quella di altri gestori di impianti. Infatti, la Commissione non può limitarsi ad affermare l’esistenza di una disparità di trattamento senza aver previamente esaminato con tutta la diligenza necessaria gli elementi a questo proposito pertinenti — cioè in particolare la necessità di effettuare un confronto tra le situazioni delle persone implicate e la possibilità di giustificare oggettivamente una discriminazione — e senza averne debitamente tenuto conto per giustificare la sua conclusione. (v. punti 153, 154, 163)