Conclusioni dell'avvocato generale Vilaça del 4 febbraio 1988. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO REPUBBLICA FRANCESE. - MANCATO RISPETTO DI UNA DIRETTIVA - CONSERVAZIONE DEGLI UCCELLI. - CAUSA 252/85.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 02243



Conclusioni dell avvocato generale

++++

Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . E' la quinta volta che la Corte è chiamata a valutare la conformità della normativa di uno Stato membro con la direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n . 409 relativa alla conservazione degli uccelli selvatici ( 1 ).

2 . Questa volta è la normativa della Repubblica francese quella cui la Commissione fa carico di non essere conforme a detta direttiva .

3 . Curiosamente, è stata questa la prima delle azioni per inadempimento esperite dalla Commissione in forza della direttiva 79/409; la data dell' udienza, che già era stata fissata per il luglio 1986, è stata aggiornata al 1° dicembre 1987, a richiesta di entrambe le parti, poiché si prevedeva l' adozione, da parte delle autorità francesi, delle disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva . In realtà, sono state poi apportate varie modifiche alla disciplina francese .

4 . Tuttavia la Commissione ha persistito nell' azione, pur se ha ammesso all' udienza che alcune delle censure mosse nell' atto introduttivo si sono svuotate di contenuto .

5 . Come la Corte ha ripetutamente dichiarato, l' adempimento tardivo, vale a dire dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato, non fa venir meno l' inadempimento né l' interesse a farlo accertare ( 2 ): l' interesse ad agire della Commissione si presume ogniqualvolta l' inadempienza non sia cessata entro il termine fissato ( 3 ).

6 . Così stando le cose - ed eccezion fatta per le rinunce successive della Commissione - l' esame della conformità ad una direttiva delle disposizioni di diritto nazionale deve vertere sulla legislazione vigente al momento dell' emissione del parere motivato e del deposito dell' atto introduttivo, poiché l' oggetto della lite è stato da questo delimitato ( 4 ).

7 . Nella fattispecie, delle sei censure mosse nell' atto introduttivo, la Commissione ha ammesso che l' addebito relativo alla caccia alla tortora comune nel Medoc ( quinta censura ) si era svuotato di contenuto, in quanto con una sentenza del Conseil d' Etat francese del dicembre 1984 era stato annullato, perché in contrasto con la direttiva, il decreto ministeriale che autorizzava questa caccia . Per questo motivo dette licenze di caccia non potevano essere più concesse .

8 . La Commissione ha pure ammesso che si svuotava di contenuto l' addebito relativo all' elenco degli uccelli che potevano essere cacciati ( quarta censura ), poiché il decreto ministeriale 12 giugno 1979 era stato revocato e sostituito dal decreto ministeriale 26 giugno 1987, che contiene un elenco delle specie avicole che possono essere cacciate, elaborato a norma dell' art . 7 dell' allegato II della direttiva . Il testo di quest' ultimo decreto è stato prodotto in giudizio dal rappresentante del governo francese durante l' udienza .

9 . L' addebito mosso in un primo tempo dalla Commissione riguardava sei specie, indicate nel decreto ministeriale del 1979, delle quali si consentiva la caccia in quanto considerate nocive : i corvi, le cornacchie nere, gli stornelli, le ghiandaie comuni, le gazze e le cornacchie . Il governo francese ha dedotto a sua difesa che le deroghe alla direttiva concernenti queste specie erano state comunicate alla Commissione, con lettera 26 agosto 1981, ed erano lecite ai sensi dell' art . 9, n . 1, lett . a ), 3° trattino, della direttiva .

10 . Nel frattempo, in forza del decreto 26 giugno 1987, le specie in questione sono state tolte dall' elenco degli uccelli che possono essere cacciati, quindi, per decidere se in futuro saranno ammissibili deroghe alla direttiva (( ( a norma dell' art . 9, n . 1, lett . a ), 3° trattino ) )), per quanto riguarda detti uccelli, si dovrà esaminare il contenuto concreto delle deroghe richieste . L' esame della loro ammissibilità non può quindi logicamente essere fatto in occasione della presente causa, dovendo in primo luogo essere oggetto di consultazioni con la Commissione, secondo quanto stabilito dall' art . 9, nn . 3 e 4, della direttiva .

11 . Procediamo ora all' esame delle censure residue, seguendo l' ordine dell' atto introduttivo .

Prima censura : protezione dei nidi e delle uova

12 . L' art . 5 della direttiva contempla, alle lett . b ) e c ), la protezione dei nidi e delle uova di tutte le specie di uccelli menzionati nell' art . 1 .

13 . a ) Tuttavia la normativa francese - artt . 372, comma 10, e 374, n . 4, del code rural - prescrive soltanto, per quanto riguarda gli uccelli dei quali è consentita la caccia, la protezione delle uova e dei nidi durante il periodo di chiusura della caccia . Secondo la Commissione, non sarebbe quindi conforme alla direttiva, la quale prescrive che la tutela di cui sopra sia garantita durante tutto l' anno .

14 . La Francia ribatte che si tratta di un addebito di mera forma, poiché durante il periodo della caccia gli uccelli non nidificano; lo scopo cui mira la direttiva sarebbe quindi pienamente conseguito dalla normativa francese . La convenuta, nella controreplica, ha ulteriormente corroborato la sua tesi con l' argomento secondo il quale i decreti ministeriali che fissano i periodi di apertura e di chiusura della caccia fanno sì che l' apertura non avvenga "tradizionalmente" anteriormente alla prima domenica di settembre, né la chiusura oltre il 28 di febbraio . Sarebbe così garantita la coincidenza tra il periodo di divieto e il periodo di nidificazione e di riproduzione .

15 . Non risulta però che la disciplina francese garantisca appieno il conseguimento degli scopi contemplati dall' art . 5, lett . b ) e c ), della direttiva .

16 . In primo luogo, in quanto - come ha rilevato la Commissione -, sospendere la protezione dei nidi durante il periodo di apertura della caccia equivale a negare che detta protezione sia necessaria anche al di fuori del periodo di riproduzione . Vi sono infatti uccelli ( in particolare tra i migratori ) che riutilizzano i nidi costruiti negli anni precedenti . Dal momento che non protegge i nidi tutto l' anno la normativa francese non risponde quindi alle esigenze poste dalla lett . b ) dell' art . 5 della direttiva .

17 . In secondo luogo, i decreti ministeriali che stabiliscono i periodi di apertura e di chiusura della caccia per le varie regioni e specie non garantiscono in modo assoluto che i periodi di apertura della caccia e di nidificazione non possano corrispondere . D' altro canto, la tesi della Francia in merito non dà la certezza che i periodi di apertura e di chiusura siano compresi sempre tra la prima domenica di settembre e il 28 di febbraio : ci si limita a dire che ciò avviene "tradizionalmente ". Vale a dire il governo francese si richiama ad una condotta "tradizionale", che non ha nessuna forza vincolante, che non garantisce l' impossibilità di coincidenza tra i periodi di apertura della caccia e di nidificazione . Un esempio di questa situazione è quanto è avvenuto per la caccia alla tortora nella Gironde, la quale, fino alla sentenza del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1984, era autorizzata, in forza del decreto 20 aprile 1982, nel mese di maggio, vale a dire durante il rispettivo periodo di riproduzione .

18 . In questo modo, non proteggendo i nidi e le uova durante tutto l' anno e non garantendo che l' apertura della caccia non avvenga durante il periodo di riproduzione di tutte le specie, la disciplina francese non consente la realizzazione completa di quanto è stabilito nelle lett . b ) e c ) dell' art . 5 della direttiva .

19 . b ) Per quel che riguarda le altre specie di uccelli non domestici, alle quali si riferisce il decreto 17 aprile 1981, la Commissione sostiene che la tutela garantita da questo decreto, benché non sia limitata nel tempo, non comprende tutte le specie di uccelli che vivono allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri, come è prescritto dall' art . 1 della direttiva al quale fa rinvio il n . 1 dell' art . 5 .

20 . La Commissione ricorda, come esempio di specie non comprese nel divieto di distruzione dei nidi e delle uova, quelle menzionate agli artt . 2 e 3 di detto decreto .

21 . Quanto all' art . 3, non si può dar ragione alla Commissione, in quanto questo è stato abrogato dall' art . 5 del decreto 20 dicembre 1983 .

22 . Per quanto riguarda l' art . 2, questo si riferisce al gabbiano argentato "larus argentatus" e al gabbiano comune "larus ridibundus", che sono stati oggetto di una domanda di deroga presentata con lettera del 28 luglio ( o del 26 agosto ) 1981, nella quale si invocava la lett . a ) dell' art . 9, n . 1 della direttiva, dato il pericolo che la proliferazione di questi uccelli avrebbe costituito per gli allevamenti di cozze, per talune specie di uccelli marittimi e per la navigazione aerea, motivi che sarebbero tuttora validi .

23 . Come il governo francese ha dichiarato all' udienza, queste deroghe sono concesse di volta in volta dal ministro dell' ambiente e riguardano quantitativi precisi e limitati di nidi e di uova . Così stando le cose, la natura eccezionale e limitata delle deroghe e i motivi ai quali queste sono dovute consentirebbero di collocarle, in linea di massima, nell' ambito dell' art . 9, n . 1, lett . a ), della direttiva .

24 . Ciò non toglie, tuttavia, che la tutela dei nidi e delle uova, disposta dal decreto 17 aprile 1981, non comprende tutte le specie di uccelli che vivono allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri . L' elenco prodotto dalla Commissione il 31 maggio 1986, ottemperando ad una richiesta della Corte, comprende varie specie di uccelli che, senza essere ( come quelle menzionate negli artt . 2 e 3 ) espressamente escluse dalla tutela disposta dal decreto 17 aprile 1981, non rientrano tuttavia nell' elenco dell' art . 1 dello stesso decreto .

25 . Sulla pertinenza di questo argomento mi soffermerò nell' esaminare la censura seguente .

26 . La conclusione che trarrò a questo proposito, unitamente alle considerazioni che ho testé esposto, mi permetterà di ritenere, anche su questo punto, che la prima censura è fondata .

Seconda censura : entità della protezione

27 . La direttiva, come ho già detto, tutela tutte le specie di uccelli che vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri .

28 . Orbene, l' art . 3, della legge 10 luglio 1976, n . 629, si limita a proteggere i casi giustificati da un interesse scientifico particolare o per ragioni di conservazione del patrimonio biologico nazionale . A giudizio della Commissione, la nozione di "patrimonio biologico nazionale", troppo restrittiva, non corrisponde alla direttiva, poiché questa si estende a quello che potrebbe definirsi come "patrimonio biologico europeo ". In contrasto con la direttiva, la legge francese non tutelerebbe, in particolare, le specie migratorie degli altri Stati membri che possono trovarsi in un certo momento nel territorio dello Stato francese .

29 . Nonostante il decreto 17 aprile del 1981, adottato in forza della legge in questione, estenda la nozione di patrimonio biologico nazionale a varie specie che non nidificano in Francia, comprendendo in questo modo specie migratorie, è certo che la protezione non è concessa a tutte le specie per le quali la direttiva la contempla, e quindi non corrisponde sotto questo profilo con la direttiva stessa .

30 . In verità, come sottolinea la Commissione, sarebbe difficile che il sistema, seguito dalla normativa francese, di elencare nominativamente le specie tutelate consenta di comprendere tutte quelle che sono contemplate dall' art . 1 della direttiva . Questo sistema corre inevitabilmente il rischio di essere eccessivamente restrittivo . Come ho osservato nelle conclusioni per la causa 247/85 ( Racc . pag . 3029 ), il sistema dell' elenco non offre "tutte le garanzie di infallibilità quanto all' estensione delle specie repertoriate, né consente di seguire il ritmo dei cambiamenti che avvengono negli stormi e nell' itinerario degli uccelli migratori ".

31 . A mo' di conferma, pare vi sia l' elenco delle specie prodotto dalla Commissione ed al quale mi sono richiamato a proposito della censura precedente . Quanto a detto elenco, l' agente del governo francese ha comunicato all' udienza che talune di quelle specie non vivono in Francia né vi effettuano migrazioni e che le rimanenti fruiscono in Francia del regime di protezione della fauna . Tuttavia, come la Corte ha già altre volte deciso, l' effetto di tutela della direttiva comprende specie di uccelli che vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo di un altro Stato membro e che non si trovano abitualmente o naturalmente nel territorio dello Stato membro in questione, ma ivi sono trasportate, detenute o poste in commercio allo stato vivo o morto ( 5 ). Orbene, la normativa francese non estende a questi uccelli la tutela contemplata dalla direttiva, motivo per cui la presente censura deve essere considerata fondata .

Terza censura : la detenzione di uccelli

32 . La legge n . 76/629 non pone un divieto espresso di detenzione degli uccelli delle specie la cui caccia e la cui cattura sono proibite, perciò secondo la Commissione non sarebbe conforme alla lett . e ) dell' art . 5 della direttiva . Detta legge si limita a prescrivere l' autorizzazione per la detenzione di animali di specie non domestiche ( art . 5 ) e disciplina le modalità della loro detenzione negli artt . 6 e 10 .

33 . Il governo francese sostiene tuttavia che la normativa nazionale consente di conseguire gli scopi contemplati dalla direttiva .

34 . In realtà dal combinato disposto dei divieti posti dall' art . 1 del decreto 17 aprile 1981 - in particolare quelli di catturare gli uccelli ivi menzionati, di asportarli, o di asportare le loro uova, di trasportarli, di utilizzarli, di comprarli o di venderli - deriva il divieto di detenzione delle specie che la norma protegge .

35 . Tuttavia riemerge ancora una volta il problema dell' ampiezza della tutela garantita da questo decreto . Infatti, non proteggendo tutte le specie contemplate dalla direttiva, lo stesso non è conforme alla direttiva stessa : perché lo sia, il divieto di detenzione dovrebbe estendersi a specie non comprese dal decreto, ma tutelate dalla direttiva ( vedasi esame della seconda censura ). Il difetto pare d' altro canto che sia stato implicitamente ammesso dal governo francese nel suo controricorso .

Sesta censura:l' uso di sostanze viscose e di reti per la cattura

36 . Per i motivi che ho esposto all' inizio delle presenti conclusioni, l' esame che farò di questa censura non verterà sul decreto ministeriale del 1° settembre 1987, con il quale il governo francese ha inteso disciplinare i metodi di caccia tradizionali . Mi limiterò quindi all' esame della conformità alla direttiva della normativa francese cui si riferisce l' atto introduttivo, vale a dire il decreto ministeriale 27 luglio del 1982 e i decreti ministeriali 7 settembre e 15 ottobre 1982 .

37 . Questi decreti autorizzano l' uso di sostanze viscose per la cattura dei tordi e di reti per la cattura delle allodole . Trattasi di metodi di cattura che sono espressamente proibiti dall' art . 8 e dalla lett . a ) dell' allegato IV della direttiva, data la natura inevitabilmente non selettiva di questi metodi .

38 . La Francia ha comunicato, con lettera 25 maggio 1983, una deroga agli artt . 7 e 8 della direttiva per quanto riguarda detti metodi di cattura, deroga che sarebbe ammissibile a norma della lett . c ) dell' art . 9, n . 1, la quale, a suo parere, comprenderebbe la sopravvivenza di metodi di caccia tradizionali .

39 . Su questo argomento si deve osservare, anzitutto, che il motivo allegato potrà rientrare nella lett . c ) dell' art . 9, n . 1, solo se risulta costituire un "impiego misurato" degli uccelli in questione ( 6 ). A questo proposito, la vigente disciplina francese pare limiti le catture agli uccelli che sono destinati a servire come richiamo; oltre a ciò, il governo francese ha addotto motivi di natura sociale, relativi all' età avanzata di chi pratica tradizionalmente questi metodi di caccia, la cui conservazione contribuirebbe per di più ad evitare l' esodo dai campi .

40 . Nonostante ciò, è necessario, perché le esigenze ecologiche attuali siano rispettate, che la pratica di tali metodi tradizionali, ammesso che si possano far rientrare nella lett . c ) dell' art . 9, n . 1, si armonizzi con le condizioni espressamente poste da questa disposizione .

41 . In concreto, l' attività contemplata deve svolgersi secondo modalità rigidamente controllate e in modo selettivo e limitarsi a piccoli quantitativi di uccelli .

42 . Mi pare che il governo francese abbia illustrato in modo adeguato ( in particolare nel controricorso ) che la normativa in esame pone condizioni abbastanza rigorose e controllate per l' uso dei metodi di caccia ai quali si riferisce la presente censura .

43 . Cionondimeno, perché le deroghe siano ammissibili, sarebbe inoltre necessario che i metodi di cattura usati fossero selettivi . Orbene, l' uso di sostanze viscose e di reti è espressamente vietato dall' art . 8 e dalla lett . a ) dell' allegato IV, proprio per il suo carattere non selettivo, dati i rischi di catturare anche altre specie di uccelli . Il fatto che la disciplina francese prescriva l' obbligo di rimettere in libertà gli uccelli appartenenti ad altre specie non muta la natura della cattura effettuata ricorrendo a tali metodi e per di più, come ha osservato la Commissione, la stessa può provocare il ferimento, la mutilazione e la morte di uccelli di qualunque specie .

44 . Aggiungasi che, oltre che in modo selettivo, le catture devono effettuarsi in piccoli quantitativi . La Francia pare ritenga soddisfatta la condizione se sono basse le percentuali di cattura rispetto alla popolazione degli uccelli . Orbene, nonostante le stime fornite dal governo francese, la normativa francese in esame non potrebbe garantire che, in futuro, non si proceda ad una caccia intensiva di questi uccelli ( anche tenendo conto del fatto che si possono usare solo come richiami ) e che i valori percentuali fino ad oggi registrati non aumentino considerevolmente . In realtà, i decreti in questione non contengono alcuna limitazione quanto al numero di capi che possono essere catturati da ciascun utente dei metodi in questione e quindi non garantiscono che il numero complessivo di uccelli catturati sia contenuto in scarsa entità, il che è sufficiente per ritenere che gli stessi non soddisfano le condizioni di deroga poste dall' art . 9 della direttiva .

45 . Di conseguenza, la normativa francese in esame non è nemmeno conforme alla direttiva in quanto consente, nel modo descritto, l' uso di sostanze viscose e di reti .

46 . Così stando le cose, vi propongo di dichiarare che la Repubblica francese non ha adottato, nel termine prescritto, le disposizioni necessarie per adempiere interamente gli obblighi impostile dalla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n . 409, e che, per questo motivo, non ha adempiuto un obbligo che le incombe in forza del trattato CEE .

47 . Poiché la Repubblica francese è rimasta soccombente nella maggior parte delle sue tesi e poiché è stato il suo comportamento quello che ha dato origine alla quarta e quinta censura e che ha poi fatto sì che, in un secondo tempo, queste venissero a svuotarsi di contenuto, le spese processuali devono essere poste a suo carico .

(*) Traduzione dal portoghese .

( 1 ) GU L 103 del 25.4.1979, pag . 1 .

( 2 ) Sentenza 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione / Repubblica italiana, Racc . 1973, pag . 101; sentenza 20 febbraio 1986, causa 309/84, Commissione / Repubblica italiana, Racc . 1986, pag . 599; sentenza 5 giugno 1986, causa 103/84, Commissione / Repubblica italiana, Racc . 1986, pag . 1759; sentenza 17 giugno 1987, causa 154/85, Commissione / Repubblica italiana, Racc . 1987, pag . 2717 .

( 3 ) Sentenza 19 dicembre 1961, causa 7/61, Commissione / Italia, Racc . pag . 653 .

( 4 ) Sentenza 24 maggio 1981, cause riunite 142 e 143/80, Amministrazione delle finanze dello Stato / Essevi, Racc . 1981, pag . 1413; sentenza 13 ottobre 1987, causa 236/85, Commissione / Paesi Bassi, Racc . 1987, pag . 3989, n . 28 della motivazione .

( 5 ) Sentenza 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione / Regno del Belgio, Racc . 1987, pag . 3029, n . 22 della motivazione .

( 6 ) Da sottolineare tuttavia che questa Corte già ha ritenuto che motivi di interesse locale non possono annoverarsi tra i motivi di deroga di cui al n . 1 dell' art . 9 della direttiva ( sentenza 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione / Regno del Belgio, Racc . 1987, pag . 3029, n . 18 della motivazione ).