CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 23 dicembre 2015 ( 1 )

Causa C‑547/14

Philip Morris Brands SARL e altri

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court of Justice (England und Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regno Unito)]

«Ravvicinamento delle legislazioni — Direttiva 2014/40/UE — Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati — Scelta dell’articolo 114 TFUE come fondamento giuridico — Principio di proporzionalità — Principio di sussidiarietà — Diritti fondamentali dell’Unione — Libertà di espressione — Articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali — Articoli 290 TFUE e 291 TFUE — Delega del potere legislativo ed esecutivo alla Commissione europea»

Indice

Indice I – Introduzione II – Controversia principale e procedimento pregiudiziale Base giuridica Proporzionalità e diritti fondamentali Delega/Attuazione Sussidiarietà III – Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale A – Sulla limitazione delle questioni di validità a singoli articoli della direttiva B – Sulle circostanze nelle quali la Corte è stata adita 1. Sul momento in cui la Corte è stata adita 2. Sulla possibile assenza di dubbi propri del giudice del rinvio rispetto alla validità della direttiva 3. Su alcune altre carenze della domanda di pronuncia pregiudiziale a) Sull’illustrazione dei fatti b) Sulla rilevanza delle singole questioni pregiudiziali ai fini della decisione i) Sulla prima questione, parti a), b), e c), punto iii) ii) Sulla prima questione, parte c), punto iv), e sulla quarta, quinta e sesta questione iii) Sulla settima questione C – Conclusione intermedia IV – Analisi nel merito delle questioni pregiudiziali A – Sull’articolo 114 TFUE quale fondamento giuridico per la direttiva 1. Sulla messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti [prima questione, parte c), punto ii)] a) Sull’eliminazione delle differenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri i) Sull’eliminazione degli ostacoli agli scambi esistenti ii) Sul rischio di una futura evoluzione non omogenea delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali b) Sul miglioramento delle condizioni di funzionamento del mercato interno c) Conclusione intermedia 2. Sull’etichettatura e sul confezionamento dei prodotti del tabacco [prima questione, parte c), punto i)] 3. Sulla libera circolazione dei prodotti del tabacco [prima questione, parti a) e b)] a) Sul diritto degli Stati membri di prevedere ulteriori disposizioni in relazione alla standardizzazione del confezionamento dei prodotti del tabacco [prima questione, parte a)] b) Sul diritto degli Stati membri di vietare determinate categorie di prodotti [prima questione, parte b)] c) Conclusione intermedia 4. Sulla disciplina della vendita a distanza [prima questione, parte c), punto iii)] 5. Sul potere della Commissione di attuare gli standard convenuti a livello internazionale [prima questione, parte c), punto iv)] B – Sul principio di proporzionalità 1. Sulle violazioni della libertà d’impresa a) Sulla messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti [terza questione, parte a)] i) Sull’adeguatezza della messa al bando ii) Sulla necessità del divieto – Sulla necessità di un divieto generale esteso a tutti gli aromi caratterizzanti – Sulle asserite misure meno incisive iii) Sulla proporzionalità in senso stretto b) Sui requisiti in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti del tabacco [terza questione, parti b) e c)] i) Su forma, dimensione e contenuto minimo dei pacchetti di sigarette [terza questione, parte b)] ii) Sulla dimensione delle avvertenze combinate relative alla salute [terza questione, parte c)] – Sull’adeguatezza di avvertenze di grandi dimensioni per la protezione della salute – Sulla necessità di avvertenze di grandi dimensioni – Sulla proporzionalità in senso stretto e sulla contestata arbitrarietà iii) Conclusione intermedia 2. Sulle violazioni della libertà di espressione (seconda questione) a) Sull’interpretazione dell’articolo 13 della direttiva [seconda questione, parte a)] b) Sulla validità dell’articolo 13 della direttiva [seconda questione, parte b)] C – Sulla delega del potere legislativo ed esecutivo 1. Sui requisiti previsti dall’articolo 290 TFUE per il potere di emanare atti delegati (quarta questione) 2. Sull’asserita delega di poteri a organismi internazionali esterni all’Unione (quinta questione) 3. Sui requisiti previsti dall’articolo 291 TFUE sui poteri per l’emanazione di atti di esecuzione (sesta questione) 4. Conclusione intermedia D – Sul principio di sussidiarietà 1. Sulla compatibilità sostanziale della direttiva con il principio di sussidiarietà 2. Sulla sufficiente motivazione della direttiva sotto il profilo del principio di sussidiarietà 3. Conclusione intermedia V – Conclusione

I – Introduzione

1. Nell’aprile 2014, con la direttiva 2014/40/UE ( 2 ), il legislatore dell’Unione ha emanato, faticosamente e a conclusione di un iter legislativo oltremodo movimentato, una nuova disciplina delle disposizioni sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati sul mercato interno europeo.

2. Come già accaduto per le normative che l’hanno preceduta ( 3 ), anche la direttiva in esame è oggetto di animate controversie. La Corte è attualmente chiamata ad occuparsene in tre procedimenti paralleli, dei quali il presente – avviato da un giudice britannico su iniziativa dei gruppi Philip Morris International (in prosieguo: la «PMI») e British American Tobacco (in prosieguo: la «BAT») – contiene le più ampie contestazioni in merito alla legittimità della presente misura di armonizzazione del mercato interno e, in una sorta di attacco a tutto campo, mette in discussione un numero particolarmente elevato di sue disposizioni.

3. A tal proposito, l’idoneità dell’articolo 114 TFUE (già articolo 95 del Trattato CE o articolo 100 bis del Trattato CEE) quale base giuridica, pur restando controversa in alcuni aspetti di dettaglio, non svolge più però un ruolo centrale come in passato. Attualmente, invece, altre questioni di diritto sono al centro dell’interesse, in particolare, quelle attinenti al principio di proporzionalità e di certezza del diritto, al principio di sussidiarietà e ai diritti fondamentali dell’Unione. Si discute inoltre delle possibilità di delegare il potere legislativo ed esecutivo alla Commissione europea a norma degli articoli 290 e 291 TFUE.

4. Dietro alle suddette questioni di diritto, collegate ad interessi economici enormi e che si ripercuotono quotidianamente sulla vita di milioni di cittadini dell’Unione, si cela in definitiva un problema fondamentale: quale sia il margine di discrezionalità riconosciuto al legislatore dell’Unione per garantire che i prodotti possano essere immessi sul mercato in tutta l’Unione in condizioni uniformi senza perdere di vista, in tale operazione, l’obiettivo fondamentale di un livello elevato di protezione della salute, che il diritto primario sancisce attribuendovi un ruolo preminente (articoli 9, 114, paragrafo 3, e 168, paragrafo 1, TFUE, e articolo 35, secondo periodo, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).

5. Oltre al caso di specie, pendono attualmente altri due procedimenti vertenti sulla legittimità della direttiva 2014/40 che si occupano, rispettivamente, di singoli aspetti del tutto specifici delle disposizioni emanate dal legislatore dell’Unione. Uno dei suddetti procedimenti ( 4 ) riguarda la nuova disciplina delle sigarette elettroniche contenuta nell’articolo 20 della direttiva; esso trae origine da una domanda di pronuncia pregiudiziale del medesimo tribunale (ma non dello stesso giudice) che si rivolge alla Corte anche nell’ambito della presente controversia. L’altro ( 5 ) ha ad oggetto un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica di Polonia diretto specificamente contro la messa al bando delle sigarette al mentolo prevista dal legislatore dell’Unione. In entrambi i casi presenterò le mie conclusioni sempre in data odierna.

II – Controversia principale e procedimento pregiudiziale

6. La PMI e la BAT si occupano di produzione e commercializzazione di prodotti del tabacco. Dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court) –, giudice del rinvio, le società Philip Morris Brands SARL e Philip Morris Limited, da un lato, e la British American Tobacco UK Limited, dall’altro, hanno rispettivamente proposto un ricorso contro il Secretary of State for Health ( 6 ) diretto a impedire il recepimento della direttiva 2014/40 nel Regno Unito. I due suddetti ricorsi sono stati riuniti dal giudice del rinvio.

7. Nella controversia principale sono state ammesse quali parti intervenienti a sostegno delle ricorrenti, le seguenti altre imprese: la Imperial Tobacco Limited, la JT International SA e la Gallaher Limited ( 7 ), la Tann UK Limited e la Tannpapier GmbH ( 8 ), la Deutsche Benkert GmbH & Co. KG e la Benkert UK Limited ( 9 ), la V. Mane Fils ( 10 ) oltre alla Joh. Wilh. Von Eicken GmbH ( 11 ). Alcune delle suddette imprese fabbricano, esse stesse, prodotti del tabacco, mentre altre operano quali fornitori dell’industria del tabacco, ad esempio, di carta per sigarette o sostanze aromatizzanti.

8. Il Secretary of State sostiene, nell’ambito del procedimento principale, che la direttiva è valida, ma afferma ‑ allo stesso tempo ‑ che le istituzioni dell’Unione intervenute nell’iter legislativo sono le più qualificate per difendere la direttiva e che, in ogni caso, la Corte è competente in via esclusiva a pronunciarsi sulla sua validità. A suo avviso, il caso in esame si presta quindi a un procedimento pregiudiziale.

9. In tale contesto, il giudice del rinvio ha deciso di non richiedere al Secretary of State di argomentare nel merito e neppure di presentare mezzi di prova, preferendo chiedere immediatamente alla Corte di pronunciarsi sulla validità della direttiva. Con ordinanza del 7 novembre 2014, pervenuta in cancelleria il 1o dicembre 2014, esso ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE: Base giuridica 1) Se la direttiva sia invalida in tutto o in parte in quanto l’articolo 114 TFUE non fornisce una base giuridica adeguata. In particolare: a) in relazione all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva: i) sulla base della sua corretta interpretazione, in che misura consenta agli Stati membri di adottare norme più severe in relazione a questioni concernenti la «standardizzazione» del confezionamento dei prodotti del tabacco; e ii) alla luce di tale interpretazione, se l’articolo 24, paragrafo 2, sia invalido in quanto l’articolo 114 TFUE non fornisce una base giuridica adeguata. b) Se l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, che consente agli Stati membri di vietare una categoria di tabacco o prodotti correlati in determinate circostanze, sia invalido in quanto l’articolo 114 TFUE non fornisce una base giuridica adeguata. c) Se le seguenti disposizioni siano invalide in quanto l’articolo 114 TFUE non fornisce una base giuridica adeguata: i) le disposizioni del Capo II del Titolo II della direttiva, relative al confezionamento e all’etichettatura; ii) l’articolo 7 della direttiva, nei limiti in cui vieta le sigarette al mentolo e i prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante; iii) l’articolo 18 della direttiva, che consente agli Stati membri di vietare le vendite a distanza transfrontaliere di prodotti del tabacco; e iv) gli articoli 3, paragrafo 4, e 4, paragrafo 5, della direttiva, che delegano poteri alla Commissione in relazione ai livelli di emissione. Proporzionalità e diritti fondamentali 2) In relazione all’articolo 13 della direttiva: a) se, sulla base della sua corretta interpretazione, vieti dichiarazioni veritiere e non ingannevoli relative ai prodotti del tabacco poste sull’imballaggio del prodotto; e b) in caso affermativo, se sia invalido in quanto viola il principio di proporzionalità e/o l’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali. 3) Se le seguenti disposizioni della direttiva siano, in tutto o in parte, invalide in quanto violano il principio di proporzionalità: a) l’articolo 7, paragrafi 1 e 7, nei limiti in cui vieta l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco che hanno il mentolo come aroma caratterizzante e l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti aromi in qualsiasi delle loro componenti; b) gli articoli 8, paragrafo 3, 9, paragrafo 3, 10, paragrafo 1, lettera g) e 14, nei limiti in cui impongono diversi requisiti di standardizzazione del confezionamento; e c) l’articolo 10, paragrafo 1, lettere a) e c), nella misura in cui impone che le avvertenze relative alla salute occupino il 65% della superficie esterna del fronte e del retro della confezione unitaria e dell’eventuale imballaggio esterno. Delega/Attuazione 4) Se le seguenti disposizioni della direttiva siano, in tutto o in parte, invalide in quanto violano l’articolo 290 TFUE a) l’articolo 3, paragrafi 2 e 4, relativo ai livelli massimi di emissioni; b) l’articolo 4, paragrafo 5, relativo ai metodi di misurazione delle emissioni; c) l’articolo 7, paragrafi 5, 11 e 12, relativo alla regolamentazione degli ingredienti; d) gli articoli 9, paragrafo 5, 10, paragrafo 1, lettera f), 10, paragrafo 3, 11, paragrafo 6, 12, paragrafo 3 e 20, paragrafo 12, sulle avvertenze relative alla salute; e) l’articolo 20, paragrafo 11, relativo al divieto di sigarette elettroniche e/o contenitori di liquido di ricarica; e/o f) l’articolo 15, paragrafo 12, relativo ai contratti di archiviazione dei dati. 5) Se gli articoli 3, paragrafo 4 e 4, paragrafo 5, della direttiva siano invalidi in quanto violano il principio di certezza del diritto e/o delegano indebitamente poteri a organismi esterni non soggetti alle garanzie procedurali imposte dal diritto dell’Unione. 6) Se le seguenti disposizioni della direttiva siano invalide, in tutto o in parte, in quanto violano l’articolo 291 TFUE a) l’articolo 6, paragrafo 1, relativo agli obblighi di segnalazione; b) l’articolo 7, paragrafi da 2 a 4 e paragrafo 10, relativi agli atti di esecuzione concernenti il divieto di prodotti del tabacco in determinate circostanze; c) gli articoli 9, paragrafo 6 e 10, paragrafo 4, sulle avvertenze relative alla salute. Sussidiarietà 7) Se la direttiva e in particolare gli articoli 7, 8, paragrafo 3, 9, paragrafo 3, 10, paragrafo 1, lettera g), 13 e 14 siano invalidi per il mancato rispetto del principio di sussidiarietà.

10. A prescindere dalla formulazione delle suddette questioni pregiudiziali, l’ordinanza di rinvio si limita a riassumere le censure, in termini di diritto, presentate dalle ricorrenti nella controversia principale e dalle parti intervenute a loro sostegno contro la direttiva. Il giudice del rinvio, ritenendo «sostenibili» le suddette eccezioni, reputa «necessaria e opportuna» una pronuncia pregiudiziale della Corte.

11. Nella fase scritta del procedimento pregiudiziale, oltre alle ricorrenti nella controversia principale e alle parti intervenute a loro sostegno, hanno presentato osservazioni i governi del Regno Unito, dell’Irlanda, della Francia, della Polonia, del Portogallo e della Norvegia, nonché il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea ( 12 ). All’udienza del 1o ottobre 2015 hanno presenziato le suddette parti, nonché l’Italia e l’Ungheria.

III – Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

12. Prima di esaminare sotto il profilo contenutistico l’ampia serie di questioni sollevate dal giudice del rinvio, è necessario analizzare la ricevibilità della sua domanda di pronuncia pregiudiziale. Da un lato, ci si chiede se la validità di singole disposizioni della direttiva possa essere impugnata isolatamente. Dall’altro, occorre verificare se le circostanze nell’ambito delle quali la Corte è stata adita nel caso di specie siano compatibili con lo spirito e il funzionamento del procedimento di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

A – Sulla limitazione delle questioni di validità a singoli articoli della direttiva

13. In buona parte, il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi non sulla validità della direttiva 2014/40 nel suo complesso, ma soltanto sulla validità di singole disposizioni della stessa.

14. Secondo una costante giurisprudenza, l’annullamento parziale di un atto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento sono separabili dal resto dell’atto (cosiddetto requisito della separabilità) ( 13 ). La separabilità manca quando l’annullamento parziale dell’atto impugnato produrrebbe l’effetto di modificare la sostanza dell’atto medesimo ( 14 ). La giurisprudenza in parola può essere senz’altro riferita all’esame della validità di un atto dell’Unione nell’ambito del procedimento pregiudiziale ( 15 ).

15. Le disposizioni della direttiva controverse contengono molte indicazioni diverse sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati. Dinanzi alla Corte non sono stati forniti elementi idonei ad attestare l’esistenza, tra le suddette disposizioni, di una correlazione tanto stretta da far sì che la validità e l’invalidità delle stesse siano tra loro collegate. Anche ove la Corte dovesse, nel presente procedimento, dichiarare invalide singole disposizioni della direttiva impugnate, le altre disposizioni contenute nella stessa manterrebbero così la loro ragion d’essere e preserverebbero la loro portata. Ciò vale soprattutto, ma non solo, per le disposizioni con cui la Commissione è stata autorizzata ad adottare atti delegati o atti di esecuzione.

16. In tale contesto, si deve ritenere che tutte le disposizioni della direttiva di cui trattasi siano, di volta in volta, una parte separabile della direttiva 2014/40 e che il loro eventuale annullamento non incida sul contenuto essenziale della direttiva in questione.

B – Sulle circostanze nelle quali la Corte è stata adita

17. Occorre tuttavia esaminare più nel dettaglio se le condizioni nelle quali la Corte è stata adita nell’ambito della presente causa siano idonee a mettere in discussione la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.

1. Sul momento in cui la Corte è stata adita

18. Irrilevante è anzitutto il fatto che la domanda di pronuncia pregiudiziale sia stata proposta in un momento in cui il termine per il recepimento della direttiva non era ancora scaduto e allorché non era in vigore alcun provvedimento nazionale per il suo recepimento ( 16 ). Infatti, il principio della tutela giurisdizionale effettiva, stabilito anche dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali e che trova espressione nell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, impone proprio che i singoli possano richiedere il controllo giurisdizionale degli atti dell’Unione che li riguardano senza essere costretti prima a violare la legge ( 17 ). In tale contesto, la possibilità riconosciuta nel diritto del Regno Unito, e utilizzata già in più occasioni, di ottenere un controllo giurisdizionale («judicial review») in fase di recepimento delle direttive dell’Unione europea nel diritto interno, accompagnata da un eventuale ricorso in via pregiudiziale alla Corte, deve in linea di principio essere accolta con favore.

19. Contrariamente a quanto sostenuto dal Parlamento, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla Francia, nel caso di specie non si può neppure partire dal presupposto che si tratti di una controversia puramente fittizia ( 18 ). È vero che, ad oggi, nell’ambito della controversia principale, il Secretary of State convenuto non ha pressoché argomentato la propria difesa. Compete tuttavia soltanto al giudice nazionale stabilire in quale stadio del procedimento principale sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale ( 19 ); ciò può avvenire anche prima di un contraddittorio tra le parti della controversia principale ( 20 ).

20. Inoltre, proprio in una situazione come quella in esame, la Corte ha stabilito che un disaccordo – e quindi una reale controversia – tra le parti deve essere sempre riconosciuto già quando le autorità dello Stato membro interessato hanno comunicato la loro intenzione di recepire la direttiva controversa ( 21 ). Nel caso di specie, una tale intenzione può essere ricavata dal fatto stesso che il Secretary of State ha espressamente dichiarato, nel procedimento principale, di ritenere valida la direttiva nel suo insieme. Date le circostanze, le questioni pregiudiziali non si fondano su una controversia manifestamente fittizia.

2. Sulla possibile assenza di dubbi propri del giudice del rinvio riguardo alla validità della direttiva

21. Un peso nettamente maggiore assume invece la censura, sollevata dal Parlamento, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla Francia, secondo cui il giudice del rinvio non avrebbe espresso alcun dubbio proprio circa la validità della direttiva, ma avrebbe – nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale – sottoposto alla Corte soltanto le critiche delle ricorrenti nel procedimento principale e delle parti intervenute a loro sostegno.

22. In effetti, l’ordinanza di rinvio si limita essenzialmente a riassumere le censure, in termini di diritto, presentate nella controversia principale contro la direttiva per esporle alla Corte.

23. A tal proposito, occorre osservare che il giudice nazionale non si può accontentare di inoltrare alla Corte le eccezioni sollevate dai singoli, ma deve fare proprie le questioni sottoposte alla Corte in via pregiudiziale ( 22 ). In base a una giurisprudenza consolidata, infatti, il procedimento pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE non costituisce un rimedio giuridico esperibile in proprio dalle parti di una controversia pendente dinanzi a un giudice nazionale, ma si tratta piuttosto di una procedura di cooperazione e dialogo tra i giudici nazionali e la Corte ( 23 ).

24. Spetta quindi al giudice nazionale stabilire se una questione attinente alla validità di un atto giuridico dell’Unione sollevata dinanzi ad esso sia necessaria ai fini della decisione della controversia principale ( 24 ). Un’eventuale contestazione della validità di un atto dell’Unione dinanzi al giudice nazionale non basta, da sola, a giustificare il rinvio di una questione pregiudiziale alla Corte ( 25 ). In linea di principio spetta infatti al giudice nazionale garantire l’attuazione del diritto dell’Unione e, quindi, anche della direttiva 2014/40 ( 26 ).

25. D’altronde, lo spirito di cooperazione che deve caratterizzare il funzionamento del rinvio pregiudiziale implica che il giudice nazionale esponga nella sua decisione di rinvio i motivi per cui ritiene necessario tale rinvio ( 27 ) [v. anche articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte].

26. Se esaminata alla luce dei suddetti requisiti, l’ordinanza di rinvio presentata alla Corte nel caso di specie non risulta di certo esemplare. Il giudice del rinvio ha sì sottoposto alla Corte considerazioni molto ampie sulle ragioni per cui ha autorizzato alcune imprese a intervenire nella controversia principale e altre no. Sulla rilevanza delle questioni pregiudiziali ai fini della corrispondente decisione del giudice nazionale, la domanda di pronuncia pregiudiziale è invece oltremodo sintetica.

27. Tuttavia, il giudice nazionale ha comunque fatto capire di reputare «sostenibili» le eccezioni sollevate nella controversia principale e di ritenere, per tale ragione, «necessaria e opportuna» una pronuncia pregiudiziale della Corte.

28. Tali osservazioni corrispondono, in effetti, al limite minimo di quello che un giudice nazionale deve comunicare per soddisfare i requisiti di ricevibilità nell’ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale. Unitamente alle argomentazioni delle ricorrenti della controversia principale e delle parti intervenute a loro sostegno riportate nell’ordinanza di rinvio, esse costituiscono però – salvo alcune eccezioni che devono essere ancora esaminate ( 28 ) – una base sufficiente per la Corte e anche per le parti legittimate a intervenire nel procedimento in base all’articolo 23 dello Statuto della Corte per prendere posizione sulle questioni di diritto sollevate nella fattispecie.

29. In considerazione della rilevanza riconosciuta nell’ordinamento giuridico dell’Unione al principio della tutela giurisdizionale effettiva (articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali) ( 29 ), la ricevibilità delle domande di pronuncia pregiudiziale aventi ad oggetto l’esame della validità degli atti giuridici dell’Unione non può essere soggetta a requisiti eccessivamente rigorosi. Tanto più in casi come quello in esame in cui, in mancanza di una legittimazione a proporre azioni dirette, la domanda di pronuncia pregiudiziale costituisce per le imprese interessate l’unica possibilità per ottenere un controllo giurisdizionale a livello di Unione e per esporre al giudice dell’Unione le proprie argomentazioni ( 30 ).

30. Tutto ciò considerato, la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame non deve essere considerata come irricevibile nel suo insieme, nonostante le carenze dell’ordinanza di rinvio su questo punto.

3. Su alcune altre carenze della domanda di pronuncia pregiudiziale

31. In conclusione, diverse tra le parti del procedimento sollevano ulteriori eccezioni dettagliate con cui mettono in dubbio la ricevibilità, in tutto o in parte, della domanda di pronuncia pregiudiziale. Le suddette eccezioni possono essere ricondotte essenzialmente a due ambiti: da un lato, mancherebbe una descrizione sufficientemente chiara dei fatti oggetto della controversia principale; dall’altro si afferma che le questioni sottoposte alla Corte non sono dirimenti per la definizione della controversia principale.

a) Sull’illustrazione dei fatti

32. Per quanto attiene in primis alle indicazioni minime sui fatti oggetto della controversia principale che una domanda di pronuncia pregiudiziale deve contenere, affinché la Corte posa fornire una risposta, colpisce come l’ordinanza di rinvio contenga nel caso di specie – diversamente dalla causa C‑477/14 – soltanto una sintesi oltremodo succinta delle argomentazioni delle ricorrenti nella controversia principale e delle parti intervenute a loro sostegno. Il giudice del rinvio rimanda inoltre praticamente di continuo alle affermazioni di persone indicate dalle ricorrenti nella controversia principale o dalle parti intervenute a loro sostegno quali testi o periti, senza riferirne il contenuto o quantomeno riassumerlo. A ciò si aggiunge che tali affermazioni – quand’anche ne fosse noto il contenuto – non potrebbero essere considerate automaticamente corrette posto che dinanzi al giudice nazionale non ha ancora avuto luogo alcun contraddittorio, come sottolineato dinanzi alla Corte da molte delle parti del procedimento.

33. Come osservano correttamente il Parlamento, il Consiglio, la Commissione e la Francia, un tale modus operandi del giudice nazionale rende più difficile, sia per la Corte che anche per le altre parti, legittimate – a norma dell’articolo 23 dello Statuto – a partecipare al procedimento pregiudiziale, l’esposizione di considerazioni pertinenti in risposta alle questioni pregiudiziali.

34. Malgrado le suddette carenze nella presentazione delle circostanze di fatto su cui si fondano le questioni pregiudiziali, la domanda di pronuncia pregiudiziale mi sembra tuttavia essere, rispetto al suo oggetto e al suo obiettivo, ancora sufficientemente comprensibile per permettere alla Corte e alle parti legittimate a intervenire nel procedimento pregiudiziale di prendere posizione in modo ragionevole. A seguito di una valutazione ponderata, ritengo perciò che non sia corretto dichiarare irricevibile l’intera domanda di pronuncia pregiudiziale in ragione delle succitate – assolutamente gravi – carenze nella descrizione.

b) Sulla rilevanza delle singole questioni pregiudiziali ai fini della decisione

35. Per quanto attiene poi alla rilevanza delle singole questioni pregiudiziali ai fini della decisione, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione affrontano due gruppi di questioni, ossia, da un lato, la prima questione, parti a), b) e c), punto iii), e dall’altro, la prima questione, parte c), punto iv), e la quarta, quinta e sesta questione. Inoltre, il Parlamento e la Commissione mettono in discussione – sempre per carenza di rilevanza ai fini della decisione – soprattutto l’ammissibilità della settima questione nella parte in cui questa si riferisce a disposizioni diverse dall’articolo 7 della direttiva.

36. Punto di partenza delle riflessioni dovrebbe essere il fatto che per le questioni pregiudiziali che riguardano il diritto dell’Unione sussiste una presunzione di rilevanza ai fini della decisione. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora risulti in modo manifesto che l’interpretazione o l’esame di validità richiesto relativamente a una norma di diritto dell’Unione non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa principale oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte ( 31 ).

i) Sulla prima questione, parti a), b), e c), punto iii)

37. Le parti a), b) e c), punto iii), della prima questione vertono sulla discrezionalità accordata dalla direttiva nei suoi articoli 18 e 24, paragrafi 2 e 3, agli Stati membri nell’emanazione di disposizioni nazionali più severe rispetto a quanto disposto dal legislatore dell’Unione.

38. Per quanto attiene all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva, le parti del procedimento hanno sì discusso in modo acceso dinanzi alla Corte se, in base alla disposizione succitata, gli Stati membri siano autorizzati, a imporre – nel rispettivo diritto nazionale – confezioni neutre per i prodotti del tabacco (il cosiddetto «plain packaging»). Tuttavia, l’emanazione di siffatte disposizioni in materia di confezionamento dei prodotti del tabacco non è attualmente oggetto della controversia principale; quantomeno, il giudice del rinvio non ha, in alcun passaggio dell’ordinanza di rinvio, formulato alcuna osservazione al riguardo.

39. Anche in merito alla questione della messa al bando a livello nazionale di determinati prodotti del tabacco o prodotti correlati, trattata nell’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, né il giudice del rinvio, né alcuna delle parti del procedimento ha riferito se e in che forma il Regno Unito intenda avvalersi di tale regola speciale.

40. Lo stesso vale per l’articolo 18 della direttiva che permette agli Stati membri di introdurre un divieto di commercio a distanza transfrontaliero. Nel presente caso non è neppure chiaro se nel Regno Unito sia attualmente previsto un ricorso alla disposizione in parola.

41. Occorre osservare che gli Stati membri non sono in alcun modo obbligati ad accogliere, sulla base delle succitate disposizioni della direttiva, una qualche norma nel loro diritto nazionale, o che, in base alle informazioni disponibili nell’ambito del procedimento pregiudiziale, l’emanazione di concrete disposizioni debba essere attesa con una probabilità che rasenta la certezza.

42. Alla luce delle circostanze che precedono, ritengo che si andrebbe al di là del contesto di collaborazione tra Corte e giudice nazionale tracciato con l’articolo 267 TFUE, se la Corte rispondesse alle parti a) e b) e alla parte c), punto iii), della prima questione. La domanda di pronuncia pregiudiziale è, sul punto, manifestamente priva di rilevanza ai fini della decisione, cosicché la Corte correrebbe il rischio di emanare un mero parere su una questione ipotetica ( 32 ).

43. I giudici nazionali restano ovviamente liberi di chiedere nuovamente alla Corte, a tempo debito, di pronunciarsi sull’interpretazione e la validità dell’articolo 18 e dell’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della direttiva non appena si troveranno a confrontarsi con le suddette disposizioni sulla base di una concreta controversia.

ii) Sulla prima questione, parte c), punto iv), e sulla quarta, quinta e sesta questione

44. La prima questione, parte c), punto iv), e la quarta, quinta e sesta questione si riferiscono tutte a disposizioni della direttiva che prevedono a livello di Unione svariati poteri di emanazione di atti delegati o di atti di esecuzione, ossia gli articoli 3, paragrafi 2 e 4, 4, paragrafo 5, 6, paragrafo 1, 7, paragrafi da 2 a 5 e da 10 a 12, 9, paragrafi 5 e 6, 10, paragrafi 1, lettera f), 3 e 4, 11, paragrafo 6, 12, paragrafo 3, 15, paragrafo 12 e 20, paragrafi 11 e 12, della direttiva.

45. Tutte le succitate disposizioni della direttiva si rivolgono esclusivamente alla Commissione. Di contro, nessuna di esse prevede a carico degli Stati membri un qualche obbligo rispetto alla struttura delle loro disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali.

46. Posto però che il procedimento dinanzi al giudice nazionale verte unicamente sulle intenzioni e sull’obbligo del Regno Unito circa il recepimento della direttiva, eventuali problematiche giuridiche connesse ai poteri riconosciuti alla Commissione sulla base delle suddette disposizioni della direttiva non presentano alcun collegamento con la realtà e con l’oggetto della controversia principale. Esse sono pertanto manifestamente irrilevanti ai fini della decisione.

47. Non appena invece la Commissione abbia fatto uso dei suddetti poteri nell’emanare atti delegati o atti di esecuzione, tutti gli interessati disporranno dei rimedi giurisdizionali previsti dal sistema di tutela giurisdizionale dei Trattati.

iii) Sulla settima questione

48. Con la settima questione viene eccepita l’invalidità, sotto il profilo del principio di sussidiarietà, della direttiva nel suo insieme e di talune sue disposizioni – ossia gli articoli 7, 8, paragrafo 3, 9, paragrafo 3, 10, paragrafo 1, lettera g), 13 e 14.

49. Come osservano però correttamente il Parlamento e la Commissione, solo con riferimento alla messa al bando delle sigarette al mentolo di cui all’articolo 7 della direttiva, l’ordinanza di rinvio contiene alcune considerazioni, oltremodo superficiali, sulle ragioni per cui è messa in discussione la compatibilità della direttiva con il principio di sussidiarietà. Di contro, nell’ordinanza di rinvio non si rinviene la benché minima spiegazione del perché la direttiva nel suo insieme e le altre sue disposizioni citate esplicitamente nella settima questione debbano sollevare inoltre problemi sotto il profilo del principio di sussidiarietà.

50. Tale modus operandi lede manifestamente lo spirito di collaborazione tra il giudice nazionale e la Corte nell’ambito di un procedimento pregiudiziale. Esso inoltre contrasta con i requisiti posti nell’articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura, in base al quale il giudice del rinvio deve illustrare i motivi che lo hanno indotto a interrogarsi sulla validità di determinate disposizioni dell’Unione. Non è ammissibile che la Corte e i soggetti legittimati a partecipare al procedimento pregiudiziale ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto debbano ipotizzare per quali ragioni determinate disposizioni di diritto dell’Unione sono state sottoposte a un controllo di validità.

51. Per tale ragione – e al fine di garantire che la Corte non renda un parere su una questione del tutto ipotetica – la settima questione può considerarsi ricevibile soltanto nei limiti in cui essa si riferisce all’articolo 7 della direttiva. Quanto al resto, essa deve essere dichiarata irricevibile.

C – Conclusione intermedia

52. Alla luce di quanto precede, la prima questione, parti a), b) e c), punti iii) e iv), e la quarta, quinta e sesta questione devono essere dichiarate irricevibili. La settima questione è irricevibile nei limiti in cui si riferisce a disposizioni diverse dall’articolo 7 della direttiva. La domanda di pronuncia pregiudiziale è, quanto al resto, ricevibile.

IV – Analisi nel merito delle questioni pregiudiziali

53. La domanda di pronuncia pregiudiziale contiene, muovendo da quanto dichiarato dalle ricorrenti nella controversia principale e dalle parti intervenute a loro sostegno, una contestazione generale della direttiva 2014/40 con cui vengono messe in discussione tutte le disposizioni essenziali dell’atto dell’Unione in parola sotto i più diversi punti di vista. Accanto all’adeguatezza dell’articolo 114 TFUE a fungere da fondamento giuridico per singole disposizioni della direttiva, si discute soprattutto di problemi legati alla proporzionalità e alla sussidiarietà, ma anche dei poteri accordati alla Commissione di adottare atti di esecuzione e atti delegati. Nei limiti in cui sono trattate questioni che reputo in tutto o in parte irricevibili (v. appena sopra ( 33 )), prenderò posizione nel prosieguo sulle problematiche di diritto sollevate solo in via subordinata.

A – Sull’articolo 114 TFUE quale fondamento giuridico per la direttiva

54. Con la prima questione vengono sollevati, sotto diversi punti di vista, dubbi sull’idoneità dell’articolo 114 TFUE a fungere da fondamento giuridico per la direttiva 2014/40. Esaminerò le singole tematiche sollevate dal giudice del rinvio secondo un ordine leggermente modificato.

55. Occorre anzitutto ricordare, a tal proposito, che un atto legislativo adottato sulla base dell’articolo 114 TFUE deve, da un lato, prevedere misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri e, dall’altro, avere ad oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno ( 34 ). Inoltre, dette misure di armonizzazione del mercato interno a norma dell’articolo 114 TFUE devono effettivamente essere destinate a migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno ( 35 ).

56. Qualora le condizioni per far ricorso all’articolo 114 TFUE come fondamento giuridico siano soddisfatte, non può impedirsi al legislatore dell’Unione di basarsi su di esso per il fatto che la tutela della salute è determinante nelle scelte da operare ( 36 ).

57. Il ricorso all’articolo 114 TFUE quale fondamento giuridico per la direttiva 2014/40 non può pertanto essere messo qui in discussione soltanto perché la direttiva in parola persegue, accanto a un migliore funzionamento del mercato interno per i prodotti del tabacco e prodotti correlati, anche un livello elevato di protezione della salute. Tale obiettivo persegue piuttosto precisamente il compito affidato al legislatore dell’Unione dal diritto primario, come risulta esplicitamente dagli articoli 9, 114, paragrafo 3, e 168, paragrafo 1, TFUE e dall’articolo 35, secondo periodo, della Carta dei diritti fondamentali.

1. Sulla messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti [prima questione, parte c), punto ii)]

58. La prima questione, parte c), punto ii), si riferisce alla messa al bando, a livello di Unione, dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti sancita nell’articolo 7, paragrafi 1 e 7, della direttiva. In particolare, la messa al bando delle sigarette al mentolo, risultante dalla suddetta disposizione, costituisce un ostacolo insormontabile per le ricorrenti nella controversia principale e per alcune delle parti intervenute a loro sostegno. Esse affermano che il legislatore dell’Unione non avrebbe potuto prevedere una messa al bando siffatta fondandosi sull’articolo 114 TFUE.

59. Muovendo dalle osservazioni, molto sommarie, contenute nell’ordinanza di rinvio e dalle argomentazioni, oltremodo superficiali, svolte sul punto dalle imprese parte del procedimento pregiudiziale, mi occuperò anch’io qui della questione in modo piuttosto sintetico, richiamando, quanto al resto, le mie considerazioni nella causa C‑358/14 ( 37 ), nell’ambito della quale la medesima questione è stata oggetto di un’analisi decisamente più articolata.

60. In sostanza all’articolo 7 della direttiva viene contestato che la messa al bando delle sigarette al mentolo non è né adatta a rimuovere le differenze esistenti tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri [v., qui a seguire, la sezione a)], né comporta un miglioramento delle condizioni di funzionamento del mercato interno [v. sul punto, infra, sezione b)].

a) Sull’eliminazione delle differenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri

61. In base a una giurisprudenza consolidata, il legislatore dell’Unione può ricorrere all’articolo 114 TFUE, segnatamente, in caso di divergenze tra le normative nazionali qualora queste siano tali da costituire ostacolo alle libertà fondamentali ed incidere direttamente, in tal modo, sul funzionamento del mercato interno ( 38 ) ovvero siano tali da creare sensibili distorsioni della concorrenza ( 39 ).

62. Numerose tra le imprese che hanno preso parte al procedimento pregiudiziale e la Polonia affermano che, al momento dell’adozione della direttiva, non vi erano divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di sigarette al mentolo.

63. Tale argomento non è pertinente. Esso si basa, infatti, evidentemente, sull’errata supposizione che il legislatore dell’Unione sarebbe stato autorizzato a emanare, sulla base dell’articolo 114 TFUE, disposizioni sull’impiego del mentolo come aroma caratterizzante nei prodotti del tabacco solo se, con specifico riferimento alle sigarette al mentolo, fossero esistite differenze tra le normative degli Stati membri.

64. Occorre respingere una siffatta «tattica del salame» che esamina isolatamente ogni segmento del mercato disciplinato dalla misura di armonizzazione del mercato interno, se non, addirittura, ogni componente del prodotto. Dirimente è piuttosto se la direttiva, nel suo insieme, possa fondarsi sull’articolo 114 TFUE.

65. Le sigarette al mentolo non occupano neppure una posizione speciale ( 40 ) che le distingue dalle altre sigarette con aromi caratterizzanti e che impone, per tale gruppo di prodotti del tabacco, la previsione di un’eccezione rispetto al divieto di vendita previsto a livello di Unione nella direttiva ( 41 ).

66. Decisivo ai fini del ricorso all’articolo 114 TFUE è quindi solo ed esclusivamente se, al momento dell’adozione della direttiva, vi fosse la necessità di eliminare, rispetto all’impiego di aromi caratterizzanti nei prodotti del tabacco – che si trattasse di mentolo o altri aromi –, differenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri idonee a integrare ostacoli agli scambi sul mercato interno europeo.

i) Sull’eliminazione degli ostacoli agli scambi esistenti

67. Come osservato dalle istituzioni dell’Unione che hanno preso parte al procedimento pregiudiziale e da alcuni tra gli Stati membri intervenuti, all’epoca una serie di Stati membri aveva già disciplinato l’impiego di aromi caratterizzanti, mentre altri non vi avevano ancora provveduto. Le disposizioni nazionali, dove presenti, differivano ampiamente nel contenuto e non riguardavano necessariamente i medesimi aromi ( 42 ). Questo variegato mosaico di disposizioni nazionali poteva comportare notevoli ostacoli agli scambi sul mercato interno per i prodotti del tabacco caratterizzato da un vivace commercio transfrontaliero ( 43 ).

68. Quand’anche non vi fossero stati ostacoli significativi agli scambi con specifico riguardo alle sigarette al mentolo, ciò non avrebbe inciso sul ricorso all’articolo 114 TFUE. L’applicazione dell’articolo in parola non presuppone, infatti, che ogni disposizione di dettaglio di una misura di armonizzazione del mercato interno basata su tale fondamento giuridico debba contenere la risposta a concrete divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali. Significato determinante assume invece la valutazione della disciplina nel suo insieme ( 44 ).

69. Inoltre, nel caso di specie il legislatore dell’Unione poteva anche ritenere che la messa al bando delle sigarette contenenti aromi caratterizzanti avrebbe contribuito in maniera molto più ridotta al raggiungimento del livello elevato di protezione della salute se i consumatori attuali o potenziali di prodotti del tabacco aromatizzati avessero continuato a disporre sul mercato interno delle sigarette al mentolo come alternativa ( 45 ).

70. A prescindere da quanto precede, al momento dell’adozione della direttiva, vigeva già, in almeno due Stati membri – Belgio e Germania – un divieto di utilizzo di determinate capsule al mentolo nelle sigarette, cosicché nei suddetti paesi era ad ogni modo vietata l’immissione in commercio di tale specifica variante di sigarette al mentolo ( 46 ). A quanto consta, divieti analoghi non erano invece presenti allora in altri Stati membri. La contestazione mossa da numerose imprese intervenute e dalla Polonia, a detta delle quali non vi sarebbero state, in particolare quanto alle sigarette al mentolo, divergenze tra le disposizioni nazionali, non è quindi soltanto poco pertinente, in generale, sul piano del funzionamento dell’articolo 114 TFUE, ma altresì, nel caso specifico, errata nel merito.

ii) Sul rischio di una futura evoluzione non omogenea delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali

71. Molte tra le imprese intervenute nel procedimento pregiudiziale e la Polonia contestano inoltre il fatto che, in futuro, possano insorgere sul mercato interno europeo ostacoli agli scambi in ragione di divieti statali riferiti alle sigarette al mentolo.

72. Affronterò tale questione nel prosieguo solo in via subordinata. Dalle mie considerazioni che precedono risulta, infatti, in ogni caso, che già al momento dell’adozione della direttiva sussistevano rilevanti ostacoli agli scambi imputabili alle diversità esistenti all’epoca tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti. La questione dell’insorgenza di futuri ostacoli agli scambi è quindi di fatto priva di oggetto.

73. Ad ogni modo: dalla giurisprudenza consolidata emerge che il ricorso all’articolo 114 TFUE come fondamento normativo è possibile al fine di prevenire futuri ostacoli agli scambi dovuti allo sviluppo eterogeneo delle legislazioni nazionali, a condizione che l’insorgere di tali ostacoli appaia probabile e la misura di armonizzazione di cui trattasi abbia ad oggetto la loro prevenzione ( 47 ).

74. Proprio questo è il caso, se, nell’analisi, si tiene conto, quale contesto internazionale, dei lavori dell’Organizzazione mondiale della sanità (in prosieguo: l’«OMS»).

75. Le istituzioni dell’Unione che hanno partecipato al procedimento pregiudiziale e alcuni degli Stati membri intervenuti hanno sostenuto, in modo convincente, che l’Unione e i suoi Stati membri erano chiamati, in base alla convenzione quadro dell’OMS per la lotta contro il tabagismo ( 48 ), a limitare o vietare l’impiego di ingredienti nei prodotti del tabacco che ne possono migliorare il sapore, compreso l’impiego di mentolo. Benché effettivamente non risulti dal tenore letterale della stessa convenzione quadro, ciò si ricava dagli orientamenti per l’attuazione dei suoi articoli 9 e 10, adottati qualche anno prima della conferenza delle parti ( 49 ).

76. Tali orientamenti, pur non essendo, in quanto tali, giuridicamente vincolanti, assumono tuttavia un carattere di raccomandazione a livello mondiale ai fini dell’attuazione della convenzione quadro dell’OMS da parte dei contraenti ( 50 ). Essi forniscono pertanto indicazioni anche agli Stati membri dell’Unione europea che hanno concluso la suddetta convenzione quadro.

77. Ciò premesso, il legislatore dell’Unione poteva legittimamente presumere che, in caso di mancata adozione di una disciplina unitaria, si sarebbe pervenuti quanto prima all’adozione di disposizioni nazionali in materia di utilizzo del mentolo e di altri aromi caratterizzanti nei prodotti del tabacco.

78. La circostanza, dedotta da alcune delle parti del procedimento, ossia che in realtà per lungo tempo non sarebbe stata emanata in proposito pressoché nessuna normativa nazionale negli Stati membri dell’Unione europea, potrebbe dipendere soltanto dal fatto che la Commissione ( 51 ) ha predisposto e avviato a livello interno dell’Unione la procedura legislativa volta all’adozione della direttiva controversa più o meno contemporaneamente alla pubblicazione degli orientamenti dell’OMS ( 52 ).

79. Il legislatore dell’Unione poteva inoltre ragionevolmente presumere che eventuali disposizioni nazionali di attuazione della convenzione quadro dell’OMS si sarebbero differenziate da Stato membro a Stato membro e avrebbero così comportato l’insorgenza di nuovi ostacoli agli scambi sul mercato interno se non fosse stata emanata una misura di armonizzazione a livello di Unione. Tali orientamenti non impongono, infatti, alle parti contraenti della convenzione l’adozione di nessuna misura specifica, ma riconoscono loro margini oltremodo ampi; in particolare, essi rimettono loro la scelta tra divieti e mere restrizioni all’impiego di aromi nei prodotti del tabacco e contengono solo alcuni esempi per tali ingredienti.

80. Tanto premesso, i dubbi sollevati da numerose tre le imprese intervenute e dalla Polonia circa la sussistenza, attuale o futura, di differenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri risultano, nel complesso, infondati.

b) Sul miglioramento delle condizioni di funzionamento del mercato interno

81. Le ricorrenti nella controversia principale e numerose delle parti intervenute a loro sostegno negano, inoltre, che la messa al bando delle sigarette al mentolo possa contribuire al miglioramento delle condizioni di funzionamento del mercato interno.

82. Indubbiamente, la messa al bando di prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti non è adatta a migliorare il funzionamento del mercato interno per detti prodotti. Tuttavia, la giurisprudenza riconosce che l’articolo 114 TFUE autorizza il legislatore dell’Unione a vietare l’immissione in commercio di un determinato prodotto su tutto il mercato interno europeo se ciò è finalizzato a migliorare le condizioni di scambio per un gruppo di altri prodotti ( 53 ).

83. Riferendosi al caso dei prodotti del tabacco, qui in esame, ciò può essere illustrato come segue: il divieto relativo a determinate varianti del tabacco, sancito dal diritto dell’Unione, è finalizzato a creare condizioni di scambio unitarie per tutti i prodotti del tabacco nell’intera Unione europea. La messa al bando, in tutta l’Unione, dei prodotti del tabacco con aggiunta di un aroma caratterizzante è, in un certo qual modo, il prezzo per la libera circolazione sul mercato interno europeo dei prodotti del tabacco «normali» che soddisfano le condizioni della direttiva, garantendo nel contempo un livello elevato di protezione della salute ( 54 ). In altre parole, d’ora in avanti i prodotti del tabacco potranno sì, in linea di massima, essere immessi in commercio nell’Unione europea, ma soltanto senza aromi caratterizzanti.

84. Numerose tra le imprese che hanno preso parte al procedimento pregiudiziale eccepiscono che si avrebbe un incremento del contrabbando e una fioritura del mercato nero delle sigarette al mentolo. Si tratta tuttavia soltanto di una mera affermazione presentata inoltre in maniera non circostanziata.

85. Peraltro, non può essere neppure dirimente se il contrabbando e il commercio sul mercato nero possano essere ostacolati efficacemente con le misure previste nella direttiva ( 55 ). Decisivo è piuttosto il fatto che per i consumatori sarà più difficile, dopo l’entrata in vigore del divieto di immissione in commercio di prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti, rifornirsi ancora di sigarette al mentolo e di altre sigarette aromatizzate. Tale circostanza permette già da sola di ritenere che un divieto siffatto non mancherà di contribuire a garantire un livello elevato di protezione della salute. Il fatto che i divieti possano, in singoli casi, essere aggirati non depone, in linea di principio, contro la loro adeguatezza a raggiungere l’obiettivo perseguito.

c) Conclusione intermedia

86. Alla luce di quanto precede, si può quindi ritenere che correttamente si è fatto ricorso all’articolo 114 TFUE come fondamento giuridico per la messa al bando di prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti, in particolare delle sigarette al mentolo.

2. Sull’etichettatura e sul confezionamento dei prodotti del tabacco [prima questione, parte c), punto i)]

87. Oggetto della prima questione, parte c), punto i), è il titolo II, capo II, della direttiva. Il giudice del rinvio desidera sapere se l’articolo 114 TFUE costituisca un adeguato fondamento giuridico per i requisiti di diritto dell’Unione contenuti nella suddetta parte della direttiva (ossia negli articoli da 8 a 16) rispetto all’«etichettatura e confezionamento» dei prodotti del tabacco. Ciò viene messo in discussione dalle ricorrenti nella controversia principale e da alcune delle parti intervenute a loro sostegno. Esse negano l’esistenza, in tale settore, di ostacoli rilevanti agli scambi e sottolineano che le differenze eventualmente esistenti nel confezionamento e nella presentazione dei prodotti del tabacco a seconda del mercato nazionale sarebbero, in prima battuta, imputabili alla strategia commerciale dei fabbricanti e alle diverse preferenze dei consumatori nei singoli Stati membri.

88. A tal riguardo occorre osservare che numerosi aspetti dell’etichettatura e del confezionamento dei prodotti del tabacco erano già oggetto di disciplina a livello di diritto dell’Unione nella direttiva 2001/37/CE ( 56 ) che ha preceduto la qui controversa direttiva 2014/40.

89. Qualora esista già una misura di armonizzazione del mercato interno relativa a un determinato ambito, fondata, a suo tempo, correttamente sull’articolo 114 TFUE, il legislatore dell’Unione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, deve in linea di principio poter ricorrere nuovamente al medesimo fondamento giuridico al fine di rivedere la disciplina all’epoca introdotta alla luce di una nuova valutazione politica e delle conoscenze scientifiche più recenti e al fine di adattarla a una nuova situazione ( 57 ).

90. Nel farlo, il legislatore dell’Unione può, da un lato, sostituire la disciplina precedente con una disciplina nuova e completamente diversa che egli, a seguito di una valutazione ex novo della situazione di fatto, reputa più adeguata a contribuire al funzionamento del mercato interno. Dall’altro egli può anche – come nel caso di specie – mantenere essenzialmente la disciplina precedente limitandosi a rielaborarla al fine di contribuire, in linea con l’incarico affidatogli dall’articolo 114, paragrafo 3, TFUE, a un livello di protezione della salute superiore a quello che poteva essere ottenuto in base alla disciplina previgente ( 58 ). In tale contesto possono inoltre essere emanate nuove disposizioni dirette ad aumentare l’efficacia della disciplina in essere e a rendere più difficile una sua elusione ( 59 ).

91. Già alla luce di quanto precede, non vi è ragione di dubitare che l’articolo 114 TFUE costituisca il fondamento giuridico corretto per le nuove disposizioni contenute nel titolo II, capo II, della direttiva in materia di sviluppo della disciplina del diritto dell’Unione sull’etichettatura e sul confezionamento dei prodotti del tabacco.

92. A ciò si aggiunge che, nel caso di specie, con la disciplina anteriore non erano stati assolutamente rimossi tutti gli ostacoli agli scambi dei prodotti del tabacco sul mercato interno europeo ( 60 ). Come osservano correttamente le istituzioni dell’Unione che hanno preso parte al procedimento pregiudiziale, nonché l’Irlanda e la Francia, all’atto dell’emanazione della direttiva 2014/40 sussistevano ancora profonde divergenze tra le discipline degli Stati membri in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti del tabacco ( 61 ).

93. In alcuni Stati membri erano così previste avvertenze combinate relative alla salute (composte da un testo e da una fotografia), mentre in altri – in linea con i requisiti minimi all’epoca fissati dall’articolo 5 della direttiva 2001/37 – solo avvertenze testuali. I requisiti previsti nel diritto nazionale divergevano, inoltre, quanto a dimensioni dei pacchetti di sigarette e contenuto minimo, nonché quanto ai testi pubblicitari e alle indicazioni sulle caratteristiche del prodotto consentiti su detti pacchetti.

94. È evidente, nonché riconosciuto da una consolidata giurisprudenza ( 62 ), che le disposizioni previste nel diritto degli Stati membri in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti potevano costituire un ostacolo agli scambi. Anche da questo punto di vista sussistevano pertanto, nel caso di specie, margini per l’adozione di misure di armonizzazione del mercato interno a norma dell’articolo 114 TFUE volte a eliminare gli ostacoli agli scambi esistenti.

95. Non si può obiettare che alcune delle imprese intervenute nel procedimento non percepiscono le divergenze esistenti tra le normative nazionali in materia di etichettatura e presentazione dei prodotti del tabacco quali ostacoli agli scambi per il fatto che, in base a quanto da esse riferite, varierebbero comunque i loro pacchetti di sigarette a seconda dello Stato membro e delle abitudini dei consumatori.

96. È vero che la valutazione soggettiva delle imprese interessate può assumere una certa rilevanza nella valutazione dell’esistenza di ostacoli agli scambi; essa non può però essere di per sé determinante a maggior ragione quando – come nel caso di specie – vi è ragione di sospettare che alcune imprese sminuiscano la sussistenza di ostacoli agli scambi per sottrarsi a una disciplina unitaria a livello di Unione che contempli requisiti più rigorosi quanto alla protezione della salute ( 63 ).

97. Decisiva è invece sempre una valutazione oggettiva. In tale contesto il legislatore dell’Unione potrebbe, da un lato, tener conto del fatto che la fabbricazione dei prodotti del tabacco per il mercato interno si concentra sempre più in capo a pochi siti produttivi all’interno dell’Unione europea, il che porta necessariamente a un ampio commercio transfrontaliero e a un’accresciuta necessità di regole unitarie a livello di Unione ( 64 ). Dall’altro è probabile, in forza del contesto internazionale, in particolare delle disposizioni derivanti dall’articolo 11 della convenzione quadro dell’OMS, che i singoli Stati membri avrebbero emesso nuove e – verosimilmente – divergenti regole nel settore dell’etichettatura e del confezionamento dei prodotti del tabacco se il legislatore dell’Unione non fosse intervenuto ( 65 ).

98. Non è inoltre possibile mettere in discussione l’idoneità delle controverse disposizioni della direttiva a eliminare gli ostacoli agli scambi richiamando il fatto che continueranno ad esistere, anche in futuro, peculiarità nazionali quanto al confezionamento dei prodotti del tabacco, a partire dalla lingua delle avvertenze sino agli eventuali bolli fiscali. L’articolo 114 TFUE non funziona infatti in base al principio del tutto oppure niente. Esso ammette invece anche un’armonizzazione parziale delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che può contribuire anch’essa all’eliminazione degli ostacoli agli scambi, in particolare, quando comporta un risparmio di costi per le imprese interessate. Il legislatore dell’Unione poteva qui ragionevolmente muovere da questo presupposto alla luce della standardizzazione della dimensione e del contenuto minimo delle confezioni di prodotto e della tipologia delle avvertenze da riportare su di esse, nonché delle indicazioni sulle caratteristiche del prodotto ammesse.

99. Per quanto attiene all’incremento del contrabbando e alla fioritura del mercato nero, ipotizzati da alcune delle parti del procedimento, ritengo che il suddetto argomento sia, nel presente contesto, ben poco efficace, come già in precedenza per quanto riguarda la messa al bando degli aromi caratterizzanti ( 66 ).

100. Infine, nei limiti in cui alcune delle imprese intervenute nel procedimento pregiudiziale contestano che la standardizzazione del confezionamento del prodotto comporterebbe una perdita di varietà dei prodotti e limiterebbe la possibilità di concorrenza tra i fabbricanti di prodotti del tabacco, non si tratta in realtà di un’eccezione di incompetenza, ma di una censura relativa al carattere sproporzionato, che provvederò a confutare più avanti con riferimento alla terza questione ( 67 ).

101. Nel complesso, le obiezioni sollevate contro il ricorso all’articolo 114 TFUE quale fondamento giuridico per le disposizioni contenute nel titolo II del capo II della direttiva devono quindi essere respinte, così come la Corte ha già fatto per quanto riguarda la disciplina che l’ha preceduta ( 68 ).

3. Sulla libera circolazione dei prodotti del tabacco [prima questione, parti a) e b)]

102. Con la prima questione, parti a) e b), è sottoposta ad esame la disciplina, contenuta nell’articolo 24 della direttiva, sulla «libera circolazione» dei prodotti del tabacco. Alla luce delle eccezioni sollevate dalle ricorrenti nella controversia principale e da alcune delle parti intervenute a loro sostegno, il giudice del rinvio desidera sapere se l’articolo 114 TFUE costituisca un valido fondamento giuridico per la succitata disposizione della direttiva, in particolare, per i suoi paragrafi 2 e 3.

103. Premetto che, in sede di valutazione della questione in parola, non possono assumere alcun rilievo eventuali note dei servizi giuridici delle diverse istituzioni dell’Unione cui varie delle imprese partecipanti al procedimento fanno riferimento. Si tratta di procedure puramente interne che non rispecchiano necessariamente la posizione della rispettiva istituzione e che non possono – in quanto tali – neppure esserle opposte in giudizio. È ovvio che le istituzioni politiche dell’Unione preparano il proprio processo decisionale a livello interno e, in proposito, discutono in modo anche acceso. Da detta sola circostanza non si possono trarre conclusioni quanto alla legittimità delle controverse disposizioni della direttiva.

104. L’articolo 24 della direttiva è strutturato come segue: il paragrafo 1 della disposizione in esame sancisce il principio della libera circolazione dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati conformi alla direttiva; gli Stati membri non possono, per considerazioni attinenti agli aspetti disciplinati dalla direttiva, vietare o limitare l’immissione sul mercato dei suddetti prodotti. Ciò vale però soltanto «fatti salvi i paragrafi 2 e 3». L’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva autorizza gli Stati membri a prevedere, a determinate condizioni, ulteriori disposizioni in relazione alla standardizzazione del confezionamento dei prodotti del tabacco, ossia disposizioni che oltrepassano quanto previsto nelle disposizioni della direttiva. A norma dell’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, gli Stati membri possono inoltre, alle condizioni ivi indicate, vietare una determinata categoria di prodotti del tabacco o di prodotti correlati ai fini della protezione della salute.

a) Sul diritto degli Stati membri di prevedere ulteriori disposizioni in relazione alla standardizzazione del confezionamento dei prodotti del tabacco [prima questione, parte a)]

105. Con la prima questione, parte a), viene anzitutto messo in discussione il fondamento giuridico per l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva. In base alla disposizione in parola, la direttiva «non pregiudica il diritto di uno Stato membro di mantenere o introdurre ulteriori disposizioni, applicabili a tutti i prodotti immessi sul suo mercato, in relazione alla standardizzazione del confezionamento dei prodotti del tabacco, ove sia giustificato da motivi di salute pubblica, tenendo conto dell’alto livello di protezione della salute umana conseguito attraverso la presente direttiva (…)».

106. Le ricorrenti nella controversia principale e le parti intervenute a loro sostegno ritengono che la disposizione in parola non potrebbe fondarsi sull’articolo 114 TFUE in quanto porterebbe, non all’eliminazione, ma alla creazione di ostacoli agli scambi. Le imprese intervenute motivano la propria valutazione affermando essenzialmente che l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva permetterebbe agli Stati membri di compromettere la libera circolazione delle merci per i prodotti del tabacco introducendo disposizioni in materia di confezionamento più rigorose rispetto a quanto previsto a livello di Unione.

107. Le imprese intervenute si fondano, al riguardo, come peraltro anche il Regno Unito, l’Irlanda e la Norvegia, su una lettura particolarmente ampia dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva. Esse presuppongono che, con la disposizione in parola, si intenda permettere agli Stati membri di prevedere disposizioni più rigorose per il confezionamento dei prodotti del tabacco sotto ogni punto di vista e, quindi, a prescindere dal fatto che l’aspetto del confezionamento considerato sia o meno oggetto di armonizzazione da parte del diritto dell’Unione.

108. In effetti, l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva, se interpretato in modo così esteso, potrebbe entrare in conflitto con gli obiettivi dell’articolo 114 TFUE che si fonda sul miglioramento del funzionamento del mercato interno. Così interpretata, infatti, la direttiva armonizzerebbe sì le disposizioni previste per il confezionamento dei prodotti del tabacco, ma accorderebbe contemporaneamente agli Stati membri il diritto di derogare nuovamente a detta armonizzazione senza tener conto delle condizioni e delle procedure a tal fine in effetti previste a norma dell’articolo 114, paragrafi da 4 a 10, TFUE. Come indica correttamente la BAT, l’armonizzazione realizzata con una mano sarebbe allo stesso tempo di nuovo distrutta dall’altra.

109. Sarebbe tuttavia precipitoso dedurne semplicemente – e senza svolgere considerazioni più approfondite sull’argomento in esame – che l’articolo 24 della direttiva è incompatibile con l’articolo 114 TFUE e che esso non poteva pertanto essere emanato sulla base del suddetto fondamento giuridico. L’interpretazione estensiva dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva cui fanno riferimento le imprese partecipanti, il Regno Unito, l’Irlanda e la Norvegia, non è infatti l’unica ipotizzabile. E, in base a una giurisprudenza consolidata, quando una disposizione del diritto derivato si presta a più letture, occorre interpretarla riconoscendole un significato compatibile con il diritto primario e che non può mettere in dubbio la sua validità ( 69 ).

110. È del tutto possibile interpretare l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva in senso conforme al diritto primario così da garantire, in particolare, la sua compatibilità con il fondamento giuridico dell’articolo 114 TFUE. Si può infatti – in linea con la posizione assunta dalle istituzioni dell’Unione intervenute nel procedimento pregiudiziale, nonché dalla Francia e dal Portogallo – adottare una lettura restrittiva dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva, interpretando la disposizione in parola nel senso che gli Stati membri possono emanare «ulteriori disposizioni» solo nei limiti in cui il legislatore dell’Unione non ha proceduto esso stesso ad effettuare un’armonizzazione.

111. La suddetta interpretazione restrittiva dell’articolo 24, paragrafo 2, corrisponde anche al meglio agli obiettivi e alla sistematica della direttiva 2014/40. Diversamente da quanto sembrano ritenere le ricorrenti nella controversia principale e alcune delle parti intervenute a loro sostegno, la direttiva in parola non realizza un’armonizzazione completa, ma soltanto un’armonizzazione parziale o – per utilizzare i termini del suo articolo 1, lettera b) – un «ravvicina[mento del]le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti alcuni aspetti dell’etichettatura e del confezionamento dei prodotti del tabacco». In tal senso depone anche il considerando 53 della direttiva che sottolinea come, con l’atto legislativo in parola, «[siano raggiunti] diversi livelli di armonizzazione» e come esso preveda soltanto per la «presentazione e il confezionamento (…) una prima serie di norme di base comuni».

112. È vero che la direttiva contiene un intero capo con disposizioni in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti del tabacco che spaziano dalla forma e dal contenuto minimo dei pacchetti sino al requisito delle avvertenze (combinate) relative alla salute e al divieto di apporre determinate dichiarazioni ingannevoli sull’imballaggio del prodotto. Diversamente da quanto ritenuto da molte delle imprese intervenute nel procedimento, resta comunque spazio, sotto i profili più disparati, per l’introduzione di disposizioni aggiuntive nazionali in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti del tabacco. Non da ultimo, dall’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della direttiva si evince che determinate superfici delle confezioni non sono disciplinate dalla direttiva in parola e che la Commissione osserva, in particolare, gli sviluppi a livello nazionale.

113. Gli Stati membri restano in particolare liberi di prevedere le proprie disposizioni quanto al colore di tutte quelle parti del pacchetto che non sono riservate alle avvertenze, ossia sino a una standardizzazione del confezionamento ( 70 ). Il colore è, infatti, disciplinato nella direttiva tutt’al più in modo indiretto nei limiti in cui il suo articolo 13 vieta di presentare i prodotti del tabacco in modo fuorviante o ingannevolmente positivo.

114. In tale contesto, meno convincente appare l’eccezione sollevata da alcune delle imprese intervenute nel procedimento pregiudiziale, secondo cui una disposizione come l’articolo 24 della direttiva, fondata sull’articolo 114 TFUE, non potrebbe autorizzare gli Stati membri a emettere alcuna disposizione nazionale più rigorosa in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti del tabacco in quanto la suddetta materia ricadrebbe, nel suo complesso, «nel campo di applicazione della direttiva». Tale eccezione, che si nutre della paura di determinate imprese interessate di veder emanate disposizioni nazionali sull’introduzione di un confezionamento neutrale («plain packaging»), non tiene conto del fatto che numerosi aspetti dell’etichettatura e del confezionamento dei prodotti del tabacco attendono ancora oggi una disciplina a livello di Unione, non da ultimo il colore.

115. Ove si volesse aderire alla tesi delle imprese partecipanti, l’armonizzazione parziale delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri perseguita con la direttiva 2014/40 sarebbe trasformata in un’armonizzazione piena. Ciò integrerebbe una violazione dell’ampia discrezionalità riconosciuta al legislatore dell’Unione a norma dell’articolo 114 TFUE nella scelta della tecnica di ravvicinamento più appropriata ( 71 ): il legislatore dell’Unione, nel ricorrere all’articolo 114 TFUE non è tenuto a scegliere tra una piena armonizzazione e la rinuncia a una qualsiasi armonizzazione, nel senso di un «tutto o nulla», ma può anche optare – come nel caso di specie – per un’armonizzazione parziale.

116. Nulla di diverso si evince peraltro dalle sentenze richiamate dalle ricorrenti nella controversia principale ( 72 ). È vero che la Corte, nella sua prima sentenza sulla pubblicità dei prodotti del tabacco, ha ritenuto illegittima una direttiva fondata sulle competenze in materia di mercato interno, in particolare sull’articolo 100 bis del Trattato CE (oggi articolo 114 TFUE), in quanto non conteneva alcuna disposizione in materia di libera circolazione dei prodotti conformi alla direttiva. Se però si legge il suddetto passaggio della sentenza nel suo contesto risulta che la Corte non ha assolutamente inteso in tal modo negare la possibilità di emanare direttive di armonizzazione parziale di determinate materie. Essa ha piuttosto riconosciuto esplicitamente che le misure di armonizzazione del mercato interno possono contenere clausole che lasciano agli Stati membri la possibilità di adottare misure più rigorose per la protezione di interessi generali ( 73 ).

117. Solo nel caso in cui il legislatore dell’Unione non persegua affatto la libera circolazione dei prodotti oggetto della direttiva e ad essa conformi, gli sarebbe precluso il ricorso all’articolo 114 TFUE ( 74 ). Il legislatore dell’Unione non può neppure autorizzare gli Stati membri ad opporsi, per motivi attinenti agli aspetti armonizzati dalla direttiva, all’importazione, alla vendita e al consumo di prodotti del tabacco che siano conformi alla direttiva ( 75 ).

118. Ciò però non si verifica nel caso di specie. Da un lato infatti l’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva riconosce esplicitamente il principio della libera circolazione dei prodotti del tabacco conformi alla direttiva in parola. Dall’altro, l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva, interpretato alla luce del considerando 53, autorizza gli Stati membri a introdurre «ulteriori disposizioni (…) in relazione alla standardizzazione del confezionamento» solo nei limiti in cui non sussiste alcuna armonizzazione a livello di diritto dell’Unione.

119. Di certo questa tipologia di armonizzazione parziale comporta che i prodotti non possano essere automaticamente esportati da uno Stato membro negli altri, neppure quando la loro etichettatura e il loro confezionamento soddisfano tutti i requisiti della direttiva. Ciascuno Stato membro può infatti prevedere ulteriori disposizioni sugli aspetti non armonizzati del confezionamento del prodotto. A prescindere da quanto precede, anche un’armonizzazione parziale comporta però incontestabilmente vantaggi per il funzionamento del mercato interno, posto che essa non elimina tutti, ma – di certo – alcuni ostacoli agli scambi. Nel caso di specie, ciò comporta ad esempio che il fabbricante di prodotti del tabacco possa utilizzare sul tutto il mercato interno pacchetti di sigarette che corrispondono a un design di base unitario e che esso deve adattare soltanto rispetto ad alcuni dettagli (ad esempio, il colore) ma non più rispetto alle peculiarità delle rispettive disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali nel loro insieme.

120. Le disposizioni contenute nell’articolo 24, paragrafi 1 e 2, della direttiva e le corrispondenti spiegazioni contenute nel considerando 53 svolgono, in effetti, principalmente una funzione chiarificatrice. Esse chiariscono il funzionamento dell’armonizzazione parziale perseguita con la direttiva. Un siffatto chiarimento può però essere oltremodo sensato, come ha efficacemente dimostrato, non da ultimo, l’accesa discussione tra le parti del procedimento sull’ammissibilità di eventuali disposizioni nazionali in materia di standardizzazione del confezionamento.

b) Sul diritto degli Stati membri di vietare determinate categorie di prodotti [prima questione, parte b)]

121. Con la prima questione, parte b), viene inoltre messo in discussione l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, in particolare, il suo primo periodo. In base alla disposizione in parola, uno Stato membro può «vietare una determinata categoria di tabacco o prodotti correlati, in ragione della situazione specifica in tale Stato membro e purché le disposizioni siano giustificate dalla necessità di tutelare la salute pubblica, tenendo conto dell’alto livello di protezione della salute umana conseguito attraverso la presente direttiva».

122. Come comunica il giudice del rinvio nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, l’articolo 24, paragrafo 3, primo periodo è contestato, nell’ambito della controversia principale, essenzialmente con i medesimi argomenti rivolti contro l’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva. Viene quindi eccepito, di nuovo, che la controversa disposizione della direttiva non comporterebbe l’eliminazione, bensì l’insorgenza di ostacoli agli scambi.

123. Diversamente da quanto ritengono il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, tale contestazione non può essere superata semplicemente deducendo l’incompetenza dell’Unione a emanare misure di armonizzazione di politica sanitaria (articolo 168, paragrafo 5, TFUE) e il mantenimento della responsabilità degli Stati membri per la definizione della loro politica sanitaria (articolo 168, paragrafo 7, TFUE). La direttiva 2014/40 non integra infatti una misura di politica sanitaria, bensì una misura di armonizzazione del mercato interno, per la quale l’Unione è competente ai sensi dell’articolo 114 TFUE ( 76 ). In caso contrario, neppure la messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti, oggetto di accese discussioni nell’ambito della presente causa, avrebbe potuto essere inserita nella direttiva ( 77 ).

124. Come peraltro già osservato supra ( 78 ), l’articolo 114 TFUE non può, in linea di principio, fungere da fondamento giuridico per una disposizione con cui è permesso agli Stati membri di derogare unilateralmente all’effetto di armonizzazione della direttiva. Ciò vale anche per eventuali misure motivate sulla base della politica sanitaria, che singoli Stati membri possano adottare «per tener conto di eventuali futuri sviluppi del mercato», come indicato nel considerando 54 della direttiva. Per tali ipotesi, infatti, l’articolo 114, paragrafo 8, TFUE ‑ che, quale disposizione di diritto primario, è superiore nel rango alla direttiva ‑ prevede espressamente un’azione, non a livello nazionale, ma a livello di Unione europea: se in un settore già armonizzato sulla base del diritto dell’Unione si verifica un «problema specifico di pubblica sanità», lo Stato membro interessato deve sottoporlo alla Commissione che «esamina immediatamente l’opportunità di proporre misure appropriate al Consiglio». Non è possibile derogare alla suddetta regola in un atto di diritto secondario. Gli Stati membri possono tutt’al più essere autorizzati in una direttiva, ad adottare, in deroga alle disposizioni ivi contenute, misure provvisorie a protezione della salute (articolo 114, paragrafo 10, TFUE).

125. In tale contesto – contrariamente a quanto ritenuto dalle istituzioni dell’Unione che hanno preso parte al procedimento – l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva non può essere interpretato in modo talmente ampio da dare carta bianca agli Stati membri per impedire stabilmente, per motivi di politica sanitaria, l’immissione in commercio di determinati prodotti oggetto della direttiva, bloccando così unilateralmente la libera circolazione dei prodotti in parola. Non è, quindi, sostenibile la tesi propugnata dal Parlamento e dalla Commissione, secondo cui singoli Stati membri potrebbero, richiamandosi all’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, vietare in toto, ad esempio, l’immissione in commercio di sigarette. Siffatti divieti nazionali unilaterali continuano ad essere ammessi solo per i prodotti che non sono oggetto di armonizzazione nella direttiva 2014/40 ( 79 ).

126. Tutto ciò non significa però che l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva sia illegittimo e debba pertanto essere dichiarato invalido. Come nel caso della validità dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva, anche la validità del suo paragrafo 3 può essere riconosciuta nei limiti in cui detta clausola è interpretata restrittivamente tenuto conto del fondamento giuridico dedotto ai fini della sua emanazione e, quindi, in linea con l’articolo 114 TFUE ( 80 ).

127. In primis, in base all’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, la messa al bando unilaterale a livello nazionale di prodotti oggetto della direttiva è ammessa solo nei limiti in cui le disposizioni di armonizzazione contenute nella direttiva non soddisfano a sufficienza l’obiettivo di politica sanitaria perseguito a livello di Stati membri. A ciò rimanda la formulazione dell’articolo 24, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva, in base al quale eventuali messe al bando di prodotti introdotti dagli Stati membri devono essere «giustificate dalla necessità di tutelare la salute pubblica, tenendo conto dell’alto livello di protezione della salute umana conseguito attraverso la presente direttiva».

128. In secondo luogo, l’articolo 24, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva ammette esclusivamente la messa al bando di prodotti a livello nazionale per motivi di politica sanitaria che siano giustificati «in ragione della situazione specifica in tale Stato membro». La scelta di rimettere, in prima battuta, agli Stati membri la soluzione di siffatti problemi è conforme al principio di sussidiarietà (articolo 5, paragrafi 1 e 3, TUE) ( 81 ). Per l’ipotesi in cui si presentino, in tale contesto, problemi transfrontalieri, il legislatore dell’Unione, nelle frasi successive dell’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, ha adottato le misure necessarie e previsto, seguendo l’esempio dell’articolo 114, paragrafi 5 e 6, TFUE, un procedimento di autorizzazione che deve essere attuato da parte della Commissione.

129. Applicando il suddetto criterio, l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva può essere considerato una misura basata, quale fondamento giuridico, sull’articolo 114 TFUE.

130. Le ricorrenti nella controversia principale eccepiscono che sussiste un’incoerenza tra l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, da un lato, e la messa al bando delle sigarette al mentolo nell’articolo 7 della direttiva, dall’altro ( 82 ). Esse affermano essenzialmente che una messa al bando degli aromi caratterizzanti come prevista nell’articolo 7 della direttiva, non sarebbe necessaria ove agli Stati membri fosse comunque riconosciuta la possibilità di vietare unilateralmente determinate categorie di prodotti del tabacco. Non sarebbe neppure corretto giustificare la messa al bando degli aromi caratterizzanti attuata con l’articolo 7 della direttiva nell’ottica di impedire l’insorgere di eventuali future divergenze nelle disposizioni nazionali, pur favorendo – allo stesso tempo – siffatte divergenze con l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva.

131. Anche questo argomento non mi convince. Da un lato, infatti, l’articolo 7 della direttiva si occupa, come già osservato ( 83 ), di un problema transfrontaliero, che riguarda l’interno mercato interno europeo, mentre l’ambito di applicazione dell’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva, già in base al suo tenore letterale, è circoscritto a situazioni specifiche di singoli Stati membri. Dall’altro, il legislatore dell’Unione, nell’esercizio dell’ampio potere discrezionale riconosciutogli nell’ambito dell’articolo 114 TFUE ( 84 ), resta libero di optare per un’armonizzazione graduale delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri con la conseguenza che determinati problemi attinenti al mercato interno sono affrontati mediante una misura di armonizzazione, mentre altri – per il momento ‑ no. In tale contesto, non si può tacciare il legislatore dell’Unione di incoerenza per il fatto che vieta i prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti per l’intero mercato interno europeo, mentre rimette, sino a nuovo ordine, la messa al bando di altri prodotti nocivi per la salute ai singoli Stati membri.

c) Conclusione intermedia

132. Alla luce di quanto precede, non sussistono, sulla base delle argomentazioni sottoposte alla Corte, elementi indicanti che l’articolo 24, paragrafi 2 o 3, della direttiva sia stato erroneamente fondato sull’articolo 114 TFUE.

4. Sulla disciplina della vendita a distanza [prima questione, parte c), punto iii)]

133. Con la prima questione, parte c), punto iii), il giudice del rinvio prende in esame l’articolo 18 della direttiva, più precisamente, il suo paragrafo 1, che autorizza gli Stati membri a vietare le vendite a distanza transfrontaliere di prodotti del tabacco a consumatori e li invita inoltre a cooperare per impedire questo tipo di vendite.

134. La questione si riallaccia a un’eccezione sollevata dalla BAT nell’ambito della controversia principale, secondo cui la disposizione in parola non agevolerebbe il commercio transfrontaliero, ma lo renderebbe più difficoltoso e contrasterebbe pertanto con gli obiettivi dell’articolo 114 TFUE. L’impresa eccepisce inoltre che la facoltà di scelta accordata agli Stati membri porterebbe a divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali. Per entrambe le ragioni, la BAT nega che l’articolo 18 della direttiva possa servirsi, quale fondamento giuridico, dell’articolo 114 TFUE.

135. A tal proposito, occorre in primis ricordare che gli Stati membri potevano, già prima di oggi – e quindi prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/40 –, vietare o limitare la vendita a distanza transfrontaliera di prodotti del tabacco all’interno dell’Unione europea sulla base dei limiti alla libera circolazione delle merci previsti nei Trattati ( 85 ). Sul punto, l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva costituisce quindi soltanto una disposizione declaratoria che conferma lo status quo.

136. In base al preambolo della direttiva ( 86 ), l’articolo 18, paragrafo 1 tiene inoltre anche conto del fatto che, da un lato, le disposizioni della direttiva sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco potrebbero essere agevolmente aggirate nell’ambito della vendita a distanza e, dall’altro, del fatto che i giovani potrebbero, attraverso detto canale di vendita, avere più facilmente accesso ai prodotti del tabacco. In generale, in tal modo potrebbe essere pregiudicata la legislazione in materia di lotta al tabagismo.

137. In giurisprudenza è riconosciuto che un atto dell’Unione emanato sulla base dell’articolo 114 TFUE può includere anche disposizioni dirette a evitare l’elusione di determinate norme mediante divieti ( 87 ). Proprio tale obiettivo persegue l’articolo 18, paragrafo 1 della direttiva.

138. Un divieto di vendita a distanza transfrontaliera, previsto da determinati Stati membri o che questi ultimi possono ancora prevedere sulla base dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva, è in un certo qual modo il prezzo per la possibilità di circolazione sul mercato interno europeo dei prodotti del tabacco che soddisfano i requisiti della direttiva e che sono commercializzati nel rispetto dell’obiettivo di protezione della salute perseguito dalla direttiva in parola.

139. Ne consegue che l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva poteva essere emanato ricorrendo, quale fondamento giuridico, all’articolo 114 TFUE ( 88 ).

5. Sul potere della Commissione di attuare gli standard convenuti a livello internazionale [prima questione, parte c), punto iv)]

140. La prima questione, parte c), punto iv), si riferisce agli articoli 3, paragrafo 4, e 4, paragrafo 5, della direttiva, con cui la Commissione è autorizzata a emanare atti delegati al fine di recepire, nel diritto dell’Unione, determinati standard convenuti a livello internazionale in materia di livelli massimi di emissioni, emissioni e metodi di misurazione. Sul punto il giudice del rinvio si riallaccia a un’eccezione sollevata dalla JTI, secondo cui le suddette disposizioni della direttiva delegherebbero de facto all’OMS o alle parti della convenzione quadro dell’OMS poteri legislativi, il che si porrebbe in contrasto con l’articolo 114 TFUE.

141. La critica mossa alle suddette due disposizioni della direttiva va, ove esaminata più nel dettaglio, in due direzioni: da un lato, si contesta un’asserita delega di poteri legislativi a favore di enti od organismi internazionali esterni al contesto istituzionale dell’Unione. Dall’altro, si mette in dubbio che eventuali adeguamenti del diritto dell’Unione agli standard internazionali possano realmente comportare un miglioramento del funzionamento del mercato interno.

142. Provvederò a confutare la prima critica nel prosieguo, nell’ambito della quinta questione ( 89 ). Per quanto attiene alla seconda critica, basti ricordare che l’articolo 114 TFUE, in base a una giurisprudenza consolidata, può fungere da base per l’adeguamento ai nuovi sviluppi di misure di armonizzazione del mercato interno già esistenti ( 90 ). Va da sé che un siffatto adeguamento può essere compiuto anche in forza di disposizioni di diritto internazionale o di raccomandazioni provenienti da organismi internazionali (v. anche articolo 3, paragrafo 5, secondo periodo, TUE).

143. Ciò è esattamente quanto si è verificato nel caso di specie: l’articolo 3 della direttiva contiene già disposizioni sui livelli massimi di emissioni e sulle emissioni dei prodotti del tabacco e, l’articolo 4, sui metodi di misurazione. La Commissione è autorizzata ad adeguare o integrare, di volta in volta, le suddette disposizioni alla luce dei nuovi sviluppi a livello internazionale. Così facendo, si garantisce che nuovi standard convenuti a livello internazionale trovino unitaria e contemporanea applicazione su tutto il mercato interno europeo, migliorandone il funzionamento.

144. È pertanto infondata la censura secondo cui l’articolo 114 TFUE non potrebbe fungere da fondamento giuridico per gli articoli 3, paragrafo 4, e 4, paragrafo 5, della direttiva.

B – Sul principio di proporzionalità

145. La seconda e la terza questione vertono sul principio di proporzionalità. Ivi viene affrontata, da un lato – muovendo da un’eccezione della BAT – la messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti [terza questione, parte a)], e, dall’altro – sulla base delle eccezioni sollevate da molte delle imprese parte del procedimento – sono esaminati diversi requisiti che la direttiva prevede rispetto all’etichettatura e al confezionamento dei prodotti del tabacco [seconda questione e terza questione, parti b) e c)].

146. Secondo una giurisprudenza consolidata il principio di proporzionalità rientra tra i principi generali del diritto dell’Unione. Esso esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa in questione e non eccedano i limiti di quanto è necessario per raggiungere questi obiettivi ( 91 ). Qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva; gli oneri imposti non devono inoltre essere sproporzionati in relazione agli scopi perseguiti ( 92 ).

147. Nel controllo giurisdizionale della proporzionalità degli atti dell’Unione occorre tener conto del fatto che la portata del potere discrezionale del legislatore dell’Unione può risultare limitata in funzione di un certo numero di elementi, allorché si tratta di ingerenze nei diritti fondamentali. Tra di essi rientrano, in particolare, il settore interessato, la natura del diritto fondamentale di cui trattasi, la natura e la gravità dell’ingerenza nonché la finalità di quest’ultima ( 93 ).

1. Sulle violazioni della libertà d’impresa

148. La maggior parte dei problemi sollevati nella seconda e nella terza questione riguardano il diritto fondamentale alla libertà d’impresa (articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali). In base alla giurisprudenza costante, il suddetto diritto fondamentale può essere soggetto ad un ampio ventaglio di interventi dei poteri pubblici suscettibili di stabilire, nell’interesse generale, limiti all’esercizio dell’attività economica ( 94 ), fermo restando che al legislatore dell’Unione è riconosciuto un ampio potere discrezionale quando si tratta di un settore che richiede scelte di natura tanto politica quanto economica o sociale e nel quale occorre effettuare valutazioni complesse ( 95 ).

149. Che il legislatore dell’Unione si sia trovato ad affrontare, all’atto di emanare la direttiva 2014/40, complesse questioni di carattere economico, sociale e politico è pacifico e non è neppure messo in discussione seriamente da nessuna delle parti del procedimento. Occorreva quindi riconoscere al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale quanto alle valutazioni alla base della direttiva, non da ultimo con riferimento alle misure con cui può essere raggiunto al meglio il livello elevato di protezione della salute imposto nel mercato interno europeo (articoli 9, 114, paragrafo 3, e 168, paragrafo 1, TFUE e articolo 35, secondo periodo, della Carta dei diritti fondamentali). Ciò vale anche in quanto le prognosi rispetto al futuro andamento del mercato possono essere esaminate, per loro natura, tutt’al più in funzione della loro plausibilità.

150. La suddetta discrezionalità comporta che una violazione del principio di proporzionalità da parte del legislatore dell’Unione possa essere riconosciuta solo qualora il relativo atto giuridico dell’Unione sia manifestamente sproporzionato, ossia quando esso sia manifestamente inidoneo a realizzare gli obiettivi legittimi perseguiti, vada manifestamente oltre quanto necessario per raggiungere i suddetti obiettivi oppure comporti inconvenienti manifestamente sproporzionati rispetto a detti obiettivi ( 96 ). È invece trascurabile se la misura adottata nell’atto sia l’unica ipotizzabile o anche soltanto la più adeguata.

151. È sulla base del suddetto criterio che devono essere sottoposti a un controllo giurisdizionale la messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti e alcuni dei requisiti previsti in materia di etichettatura e confezionamento dei prodotti del tabacco affrontati dal giudice del rinvio.

a) Sulla messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti [terza questione, parte a)]

152. La messa al bando dei prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti, sulla cui proporzionalità è chiamata a pronunciarsi la Corte in base alla terza questione, parte a), è sancita nell’articolo 7, paragrafi 1 e 7, della direttiva.

153. La suddetta messa al bando dovrebbe contribuire a garantire un livello elevato di protezione della salute sul mercato interno europeo. Infatti, tutti gli aromi caratterizzanti – a prescindere che si tratti di mentolo o di altri aromi – possono in linea di principio attenuare o coprire il sapore generalmente molto amaro, talvolta addirittura pungente, del fumo del tabacco. Ciò comporta, secondo il legislatore dell’Unione, il serio rischio che i prodotti del tabacco aromatizzati facilitino l’iniziazione dei non fumatori al consumo del tabacco ( 97 ) e che rendano più difficile per i fumatori abituali – o almeno per alcuni di essi – superare la dipendenza da nicotina ( 98 ).

154. Particolare rilievo pratico assume, in questo contesto, la messa al bando delle sigarette al mentolo, a partire, in base al suddetto articolo, dal 20 maggio 2020 ( 99 ). Solo rispetto a detta messa al bando delle sigarette al mentolo si rinvengono, nell’ordinanza di rinvio e nelle osservazioni formulate dalle imprese parte del procedimento, osservazioni circostanziate sotto il profilo della proporzionalità. Nel prosieguo, nell’esaminare le questioni di diritto sollevate, mi concentrerò pertanto anch’io sulla proporzionalità della messa al bando delle sigarette al mentolo.

i) Sull’adeguatezza della messa al bando

155. Controversa è, nel caso di specie, già l’adeguatezza della messa al bando delle sigarette al mentolo a incrementare la protezione della salute perseguita dalla direttiva. Si discute della controversa questione del modo in cui una messa al bando delle sigarette al mentolo possa incidere sul modello di consumo dei fumatori attuali e potenziali. Ciascuna parte del procedimento fonda le rispettive tesi su studi scientifici e contesta all’altra la carente fondatezza, sotto il profilo scientifico, delle sue considerazioni.

156. Ai fini della valutazione della legittimità della direttiva 2014/40 e, in particolare, della proporzionalità delle disposizioni controverse, è tuttavia del tutto irrilevante stabilire se i rischi per la salute dedotti dal legislatore dell’Unione relativamente alle sigarette al mentolo – a mio avviso, oltremodo plausibili – possano, alla luce delle attuali conoscenze scientifiche, essere comprovati con sufficiente precisione.

157. Il legislatore dell’Unione era infatti tenuto, in sede di adozione della direttiva, a rispettare il principio di precauzione ( 100 ). Proprio ove risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive, purché esse siano non discriminatorie e oggettive ( 101 ).

158. Anche l’invito formulato in seno all’OMS a limitare o vietare a livello mondiale l’impiego di sostanze nei prodotti del tabacco che possono migliorarne il sapore, tra cui anche il mentolo ( 102 ), è semplicemente un’espressione del principio di precauzione.

159. In tale contesto, in base al principio di precauzione, era ben giustificato e forse addirittura necessario prevedere, per l’utilizzo di aromi caratterizzanti nei prodotti del tabacco, disposizioni in generale restrittive, tanto più che – in base alle disposizioni di diritto primario – era necessario perseguire un livello elevato di protezione della salute (articoli 9, 114, paragrafo 3, e 168, paragrafo 1, TFUE e articolo 35, secondo periodo, della Carta dei diritti fondamentali).

160. Un divieto di aromi caratterizzanti – compreso il mentolo - nei prodotti del tabacco non può in nessun caso essere considerato come manifestamente inidoneo a raggiungere l’obiettivo succitato e a contribuire, così, a un livello elevato di protezione della salute sul mercato interno europeo. Tanto più se si tiene conto, accanto al principio di precauzione, dell’ampio potere discrezionale riconosciuto al legislatore dell’Unione rispetto alla scelta delle misure con cui può essere raggiunto al meglio, nel mercato interno, il prescritto elevato livello di protezione della salute.

ii) Sulla necessità del divieto

161. Alcune delle imprese che hanno preso parte al procedimento e la Polonia negano, inoltre, che un divieto di immissione in commercio delle sigarette al mentolo sia necessario per conseguire il livello elevato di protezione della salute sul mercato interno europeo perseguito con la direttiva.

162. Gli argomenti dedotti a tal proposito possono essere ricondotti a due ambiti: si pone, da un lato, la questione se un divieto generalizzato esteso a tutti gli aromi caratterizzanti, compreso il mentolo, fosse necessario e, dall’altro, se il legislatore dell’Unione avesse a disposizione misure più blande e meno incisive rispetto a un divieto.

– Sulla necessità di un divieto generale esteso a tutti gli aromi caratterizzanti

163. Per quanto attiene al primo dei suddetti ambiti, ho già osservato supra, con riferimento all’articolo 114 TFUE, che le argomentazioni svolte da alcune delle imprese che hanno preso parte al procedimento sull’asserita posizione particolare delle sigarette al mentolo nel segmento di mercato delle sigarette aromatizzate sono poco convincenti ( 103 ).

164. Diversamente da quanto ritiene la BAT, la necessità di una messa al bando degli aromi caratterizzanti ai fini del raggiungimento di un livello elevato di protezione della salute nel mercato interno non può essere messa in discussione limitandosi laconicamente a osservare che i rischi per la salute collegati al fumo sarebbero a tutti noti, anche e proprio tra i giovani.

165. La mera circostanza che molti degli interessati siano consapevoli dell’esistenza di determinati rischi non implica affatto che l’autorità pubblica debba eliminare le misure di sicurezza presenti o rinunciare a prevederne di nuove. Nessuno penserebbe