Le misure istruttorie adottate dalla Commissione nel corso della fase di indagine preliminare del procedimento amministrativo ai sensi del regolamento n. 1/2003, segnatamente le misure di accertamento e le richieste di informazioni, implicano per loro natura la contestazione di un’infrazione e sono atte a determinare conseguenze importanti sulla situazione delle imprese sospettate. È dunque importante evitare che i diritti della difesa possano essere irrimediabilmente compromessi nel corso di questa fase del procedimento amministrativo, posto che le misure istruttorie adottate possono avere un carattere determinante per la costituzione delle prove dell’illegittimità di comportamenti delle imprese atti a far sorgere la loro responsabilità.

A tale riguardo, non si può imporre alla Commissione di indicare, al momento della fase di indagine preliminare, oltre alle presunte infrazioni che essa intende verificare, gli indizi, vale a dire gli elementi che la inducono a considerare l’ipotesi di una violazione dell’articolo 101 TFUE. In effetti, un obbligo del genere rimetterebbe in discussione l’equilibrio stabilito dalla giurisprudenza tra preservare l’efficacia delle indagini e preservare i diritti della difesa dell’impresa interessata.

Non si può, tuttavia, da ciò dedurre che la Commissione non debba essere in possesso di elementi che la conducano a considerare l’ipotesi di una violazione dell’articolo 101 TFUE prima dell’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.

Infatti, l’esigenza di una tutela contro interventi delle pubbliche autorità nella sfera di attività privata di una persona, sia essa fisica o giuridica, che siano arbitrari o sproporzionati costituisce un principio generale del diritto dell’Unione. Per rispettare tale principio generale, una decisione di richiesta di informazioni deve mirare a raccogliere la documentazione necessaria per verificare la realtà e la portata di determinate situazioni di fatto e di diritto, a proposito delle quali la Commissione dispone già di informazioni che costituiscono indizi sufficientemente seri da legittimare il sospetto di un’infrazione alle norme sulla concorrenza.

A tale riguardo, la valutazione della natura sufficientemente seria di tali indizi deve essere effettuata prendendo in considerazione la circostanza che la decisione impugnata si inserisce nell’ambito della fase di indagine preliminare, finalizzata a permettere alla Commissione di raccogliere tutti gli elementi pertinenti a conferma o meno dell’esistenza di un’infrazione alle regole di concorrenza e a prendere una prima posizione sulla direzione nonché sull’ulteriore continuazione da dare al procedimento. A tal fine, la Commissione ha il diritto di inviare richieste di informazioni in applicazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 o di ricorrere ad ispezioni in virtù dell’articolo 20 dello stesso regolamento. Pertanto, non si può, in questa fase esigere dalla Commissione di essere in possesso prima dell’adozione di una decisione di richiesta di informazioni di elementi che dimostrino l’esistenza di un’infrazione. È sufficiente, quindi, che detti indizi siano di natura tale da far sorgere un ragionevole sospetto quanto al verificarsi delle presunte infrazioni, affinché la Commissione possa legittimamente chiedere che siano fornite informazioni supplementari mediante una decisione adottata sulla base dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.

(v. punti 35, 37‑40, 43)