CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 6 GIUGNO 1972 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Nella sentenza con cui risponderete alle questioni deferite dalla Corte d'appello di Brescia prevedo che confermerete — e preciserete — l'interpretazione ormai tradizionale dell'art. 20 del regolamento del Consiglio n. 19 del 1962 relativo alle restituzioni all'esportazione di cereali verso i paesi extracomunitari.

Prima di illustrare il sistema vigente in materia e la situazione anteriore al 1o luglio 1967, ritengo necessario soffermarmi brevemente sugli antefatti della controversia di merito, sulla quale deve pronunciarsi il giudice a quo; inoltre sarà pure opportuno definire esattamente le questioni proposte a norma dell'art. 177 del trattato di Roma.

La società italiana «Fratelli Grassi», con sede in Cavatigozzi (Cremona) esporta cereali e prodotti trasformati. Dall'ottobre 1965 all'agosto 1968 essa aveva esportato farina nei paesi extracomunitari; l'Intendenza di finanza di Cremona, che avrebbe dovuto versare le restituzioni per dette operazioni di esportazione, tergiversava, il che obbligava l'esportatore a ricorrere a prestiti bancari. Ritenendosi pregiudicata dal fatto che tali prestiti erano gravati da forti interessi, la «Fratelli Grassi» adiva il tribunale di Brescia l'8 novembre 1968, ed esperiva un' azione di risarcimento nei confronti dello Stato italiano.

Con sentenza 18 marzo 1971 la domada veniva respinta in quanto, visti i regolamenti comunitari in materia e la giurisprudenza della Corte (sentenza 17 febbraio 1970, causa 31-69 Commissione contro Repubblica italiana, Raccolta 1970, pag. 25) si riconosceva che lo Stato italiano non era tenuto a versare dette restituzioni entro termini prefissati e non era vincolato da termini per soddisfare tali obligazioni.

La ditta Grassi impugnava la sentenza dinanzi alla Corte d'appello di Brescia. Con sentenza 24 novembre 1971, la Corte d'appello distingueva tra restituzioni concernenti esportazioni anteriori al 1o luglio 1967, disciplinate dall'art. 20 del regolamento del Consiglio n. 19/62 e restituzioni spettanti per operazioni posteriori, disciplinate dal regolamento del Consiglio n. 120/67 relativo ad un' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali.

Per quanto riguarda il secondo tipo di operazioni, fatta salva la facoltà di sindacato della Corte di Cassazione, la Corte d'appello di Brescia stabiliva che l'amministrazione finanziaria doveva versare gli interessi legali sull'importo delle restituzioni spettanti all'appellante in virtù delle esportazioni effettuate posteriormente al 1o luglio 1967, a decorrere dalla data in cui la richiesta di pagamento era debitamente stata presentata all'intendenza di finanza.

Per quanto invece concerne le esportazioni antecedenti il 1o luglio 1967, il giudice nazionale ha ritenuto opportuno deferirvi le seguenti questioni:

1) Se le norme del trattato e dei regolamenti comunitari nn. 19 e 20 dell' anno 1962, in relazione all'art. 16 del regolamento n. 120/67, fino al 1o luglio 1967 stabiliscano l'obbligo delle amministrazioni degli Stati membri di effettuare le restituzioni, anziché una mera autorizzazione ad effettuarle.

2) Se dette norme del trattato e dei citati regolamenti stabiliscano eventuali termini dilatori a favore delle dette amministrazioni.

Il testo della prima questione implica due precisazioni:

— Anzitutto, pur se la Corte d'appello di Brescia ha ritenuto opportuno far richiamo al regolamento n. 120/67, si desume chiaramente dalla motivazione della sentenza che il giudice proponente vi chiede d'interpretare solo il diritto comunitario applicabile alle esportazioni antecedenti il 1o luglio 1967, cioè delle disposizioni dell'art. 20 del regolamento n. 19/62. Il regime che questa norma aveva provvisoriamente instaurato per la graduale organizzazione dei mercati nel settore dei cereali non era più in vigore dal 1o luglio 1967, essendo stato sostituito dal sistema contemplato dal regolamento n. 120/67, il che implicava che le restituzioni — fino ad allora facoltative — dopo la fissazione uniforme da parte della Commissione, dovevano venir versate obbligatoriamente dagli Stati dal momento dell' entrata in vigore del nuovo regolamento. La questione pregiudiziale connessa con la sentenza ditta Grassi — Intendenza di finanza può quindi soltanto riguardare le norme emanate nel 1962, poichè le disposizioni del regolamento n. 120/67 sono del tutto estranee al vostro esame.

— In secondo luogo il giudice proponente cita anche il «regolamento n. 20/62» relativo alle carni suine. È chiaro che questo riferimento è effetto di un errore materiale, visto che erano stati esportati solo cereali, come risulta dai fascicoli processuali giacenti presso la Corte d'appello di Brescia. È probabile che si sia voluto citare il regolamento n. 90/62 della Commissione, che rappresenta la norma d'applicazione del regolamento n. 19 del Consiglio dello stesso anno.

Comunque stiano le cose, siete stati chiamati ad interpretare norme comunitarie, a pronunciarvi nell'ambito della vostra competenza, quindi la domanda pregiudiziale, deferita a norma dell'art. 177 del trattato di Roma, è ricevibile.,

Quel che ho premesso circa la portata della prima questione mi consentirà inoltre di disattendere senza esitazioni la tesi caldeggiata dinanzi a voi dal rappresentante della ditta Grassi, che afferma la vostra competenza a sancire se i regimi istituiti sia dal regolamento n. 19/62 che dal regolamento n. 120/67 abbiano conferito ai singoli esportatori di cereali dei paesi extracomunitari un diritto soggettivo a riscuotere le restituzioni all' esportazione, diritto che sorge dal momento in cui si produce la prova dell' avvenuta esportazione.

Nonostante il tenore della sentenza di rinvio, che si riferisce soltanto al regime vigente anteriormente al 1o luglio 1967, la ditta Grassi sostiene che avete la facoltà di pronunciarvi anche «ultra petitum», cioè anche sulle esportazioni successive a questa data. Solo una risposta globale — secondo la ditta Grassi consentirebbe alla magistratura italiana di pronunciarsi in modo esauriente.

Se accoglieste questa tesi e vi pronunciaste di conseguenza, infrangereste i limiti netti e invalicabili posti dalla controversia di merito; dovrete invece limitarvi ad una statuizione relativamente alle esportazioni precedenti il 1o luglio 1967, data limite che si desume chiaramente dal provvedimento di rinvio, nonostante le imperfezioni redazionali che ho rilevato. Chiedendo che si affermi l'esistenza di un diritto soggettivò dell'esportatore, cui spettano restituzioni — che gli Stati membri devono versare, sia per il periodo transitorio destinato all'organizzazione graduale del mercato dei cereali, sia per il periodo susseguente all'instaurazione definitiva del sistema — la società Grassi vorrebbe far sì che mutasse un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato.

È vero che nella sentenza 31-69 (Commissione contro Repubblica italiana), invocata dalla Grassi, avete sancito che «il fatto che, dal 1o luglio 1967, alcuni prodotti agricoli (tra cui i cereali) sono oggetto di un'organizzazione dei mercati, con prèzzo unico e prelievi e restituzioni uniformi per l'intera Comunità, implica che gli esportatori interessati hanno diritto a dette restituzioni e che gli Stati membri sono obbligati ad anticipare le somme relative (che vengono loro rimborsate dalla Comunità ogni semestre)», il che quindi equivale ad ammettere sia l'obbligo incombente agli Stati, sia il diritto soggettivo degli esportatori. L'affermazione però non può estendersi al precedente periodo transitorio, durante il quale l'istituzione delle restituzioni era puramente facoltativa.

Nella sentenza 27 ottobre 1971 (causa 6-71, Rheinmühlen, Raccolta 1971, pag. 836), avete affermato esplicitamente che «gli Stati membri potevano rinunziare a corrispondere la restituzione» e tale interpretazione è stata confermata nella sentenza 21-71 (Brodersen, Raccolta 1971, pag. 1077).

In questa occasione avete precisato che, se gli Stati membri, determinando le condizioni per il versamento delle restituzioni «che essi decidevano liberamente di concedere», dovevano attenersi a certe norme o principi inerenti all'applicazione del sistema generale istituito dal regolamento n. 19, «potevano tuttavia stabilire criteri di valutazione più rigorosi di quelli previsti dalle norme comunitarie».

Ancor più recentemente, nella sentenza 23 marzo 1972 (causa 85-71, Kampffmeyer) non solo avete confermato che gli Stati membri, durante il periodo transitorio avevano «piena facoltà di concedere o meno le restituzioni», ma avete precisato pure .che tale facoltà implicava per di più la possibilità di subordinare la concessione a condizioni supplementari; inoltre il combinato disposto dell'art. 20 del regolamento n. 19/62 e dell'art. 2 del regolamento n. 90/62 autorizzava gli Stati a ' determinare aliquote di restituzione variabili a seconda del paese di destinazione e inferiori a quelle previste dai regolamenti comunitari.

Avete quindi sancito il principio 'della libertà, d'azione degli Stati in -materia di restituzioni per il periodo antecedente il 1o luglio 1967. In effetti questo principio scaturisce dal tenore dell'art. 20 del regolamento n. 19/62 e dell'art. 1 del regolamento della Commissione n. 90/62. La sua ragion d'essere è però insita nelle caratteristiche essenziali dell'organizzazione provvisoria, in quel tempo, dèi mercato dei cereali, vale a dire:

— il Consiglio si era allora limitato a porre il principio delle restituzioni alle esportazioni sia verso gli Stati membri (art. 19), sia verso gli Stati terzi (art. 20), gli Stati membri conservavano la facoltà d'istituire o meno le restituzioni mediante atti interni;

— i regolamenti comunitari determinavano soltanto le aliquote massime delle restituzioni, in relazione all'aliquota del prelievo all'importazione, senza stabilire in alcun modo le condizioni per poter fruire della restituzione.

— L'onere finanziario delle restituzioni, che sulle prime gravava unicamente sugli Stati, è stato assunto — in modo parziale e progressivo — dalla Comunità solo dall'esercizio 1963-1964.

È pacifico che le caratteristiche di questo regime impedivano — finché il sistema è rimasto in vigore — che si costituisse una nozione comunitaria di esportazione che desse diritto a restituzione. Questa era una logica conseguenza della provvisorietà e dell'embrionalità di un'organizzazione comune dei mercati agricoli che non contemplava né prezzi d'intervento, né prezzi d'entrata stabiliti dalla Comunità in modo uniforme per tutti gli Stati membri, né sistema di restituzione uniformemente applicabile alle esportazioni verso i paesi terzi, né infine divieto agli Stati membri di concedere restituzioni alle esportazioni verso gli altri paesi della Comunità.

Questi dati di fatto e di diritto sono stati ricordati in udienza dal rappresentante della Commissione e vi sono fin troppo noti per metterli ancora una volta in evidenza. La prima conclusione che ne traggo è che, in virtù del regolamento n. 19/62, che era l'unica norma applicabile alle esportazioni della ditta Grassi anteriori al 1o luglio 1967 — cui si riferisce la prima questione deferita dalla Corte d'appello di Brescia — lo Stato italiano non era soggetto ad alcun vincolo quanto alla restituzione.

Veniamo ora al secondo punto.

La ditta Grassi si duole di un ritardo (che indubbiamente l'ha pregiudicata) dell'amministrazione italiana nel versamento delle restituzioni. Abbiamo visto che l'attrice rivendica il pagamento degli interessi legali sull'importo delle restitu zioni, senza però invocare un comportamento illecito da parte dell'amministrazione e senza qualificare di moratori tali interessi.

Per contro, per le restituzioni concernenti le esportazioni anteriori, la Corte d'appello vi chiede se il diritto comunitario consentisse all'amministrazione di stabilire scadenze per il soddisfacimento dell'obbligazione.

Anche questo punto è formulato in termini che rispecchiano la posizione assunta dal giudice proponente, che però sono impropri, in quanto implicano che il versamento delle restituzioni avrebbe dovuto essere immediato oppure si sarebbe dovuto effettuare non appena l'esportatore avesse fornito la prova dell' avvenuta esportazione, a meno che -il diritto comunitario abbia conferito agli Stati membri la facoltà di stabilire scadenze per il versamento delle restituzioni.

Direi che l'iter mentis dovrebbe seguire la strada inversa: poichè nel periodo in questione è pacifico che allo Stato italiano non incombeva alcun obbligo di versare le restituzioni, si tratta di stabilire se, nel caso in cui uno Stato abbia fatto uso della facoltà di istituire restituzioni all'esportazione, l'amministrazione nazionale debba effettuarne il pagamento entro un certo termine.

Concordo con la Commissione e con il governo italiano nel suggerire una risposta negativa. È necessario tornare sulla distinzione fondamentale tra i due sistemi via via adottati per le restituzioni. Quello disciplinato dal regolamento n. 120/67, in forza della vostra sentenza 31-69, implicava un obbligo degli Stati al versamento, pur se la disciplina comunitaria riconosce che, per soddisfare il loro obbligo, gli Stati godono di un certo potere discrezionale, specie per quanto riguarda i documenti che comprovano l'avvenuta esportazione; avete però aggiunto che tale regolamento implica — a carico dello Stato — l'obbligo di versare le restituzioni entro termini ragionevoli, il che non vi ha comunque impedito di accogliere la domanda della Commissione e di sancire l'inosservanza, giacché il ritardo del Governo italiano vi è parso ingiustificato.

Il nuovo sistema di restituzioni, a vostro avviso, che trova le sue origini esclusivamente nel diritto comunitario, non poteva tollerare che la scadenza del pagamento rimanesse nell'indeterminatezza, essa doveva venir ben precisata.

Nel sistema transitorio del 1962, il problema della scadenza del versamento non può fondarsi unicamente sui principi comunitari. Il fatto che non vi fosse un fermo impegno degli Stati a concedere le restituzioni esclude «a fortiori» che i pagamenti avessero rigide date di scadenza. Un simile termine potrebbe al massimo esser posto dalle norme interne. Pare logico immaginare che il Consiglio adottasse disposizioni per stabilire delle scadenze di pagamento per gli Stati che, come l'Italia, avevano deciso di concedere le restituzioni. Mi risulta però che nemmeno nell'ambito del regime post 1967, siano state adottate disposizioni in questo senso.

Voi stessi avete posto il principio del «termine ragionevole» onde evitare disparità di trattamento nei confronti degli esportatori dei vari Stati, a seconda del paese verso cui i prodotti venivano esportati.

Questo principio sancito dopo l'istituzione di un sistema comune di restituzioni nel 1967, può essere invocato per le operazioni commerciali di data posteriore, ma non per quelle anteriori, per le quali la restituzione era concessa in forza di un potere discrezionale degli Stati, con l'unico limite delle aliquote massime determinate dal regolamento n. 90/62 della Commissione. Anche se uno Stato aveva deciso di concedere restituzioni, rimaneva libero di fissarne le condizioni e di soddisfare le obbligazioni insorgenti dall' impegno assunto nei termini prescritti dalle leggi o dai regolamenti nazionali. Non potete quindi arrogarvi il diritto di sconfinare nella sfera di competenza del giudice nazionale per sancire se il debito dello Stato nei confronti dei propri cittadini va soddisfatto nei termini fissati (o meno) dalla legge interna.

Vi propongo quindi di affermare per diritto che:

1o Il combinato disposto dell'art. 20 del regolamento del Consiglio n. 19/62 e dell'art. 1 del regolamento della Commissione n. 90/62 non vincolava gli Stati membri a versare ai propri cittadini restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi di cereali o di prodotti trasformati contemplati da detti regolamenti.

2o Nel caso in cui uno Stato abbia fatto uso della facoltà che gli conferiva l'art. 20 del regolamento n. 19/62, cioè abbia accordato restituzioni, il diritto comunitario non prescriveva alcun termine entro il quale si dovesse effettuare il versamento.

( 1 ) Traduzione dal francese.