8.

Quando l'interesse pubblico l'esiga, non vi è dubbio che gli interessi dei singoli, anche se questi costituiscano un gruppo numeroso, devono cedere. Ma quando non vi sia alcuna necessità o utilità, al di là di una semplice convenienza di bilancio, di sacrificare degli interessi individuali deludendo delle aspettative legittime, si potrà affermare l'esistenza di un generale principio nell'ordinamento comunitario che imporrebbe alle istituzioni della Comunità di adottare i provvedimenti atti a far salvi questi interessi? Mi parrebbe azzardato cercare di dare una risposta generale a un quesito così ampio. Esso potrà invece più opportunamente e più adeguatamente ricevere risposta ogni volta che si presenti in relazione a settori ben determinati, nel contesto delle circostanze che entrano in rilievo per l'adozione del provvedimento che modifica il regime anteriore. Per restare il più possibile aderenti alla fattispecie, conviene riferirsi alla ragione che ha determinato l'adozione del regolamento della Commissione n. 189/72 di cui si tratta, quale essa risulta anche alla luce delle delucidazioni fornite dalla convenuta in corso di causa. Questo regolamento ha constatato non essere più indispensabile l'applicazione degli importi compensativi nel settore considerato per evitare perturbazioni negli scambi, perché, come ha precisato in corso di causa la Commissione, l'84 % della produzione comunitaria era stato ormai effettivamente o virtualmente commercializzato. Gli importi compensativi hanno la funzione non già di fornire agli operatori una copertura dei rischi di cambio inerenti alle fluttuazioni monetarie, ma, come già si è notato, soltanto quella di evitare che il sistema dei prezzi agricoli, e in particolare il funzionamento dei meccanismi d'intervento, vengano pregiudicati: ciò sarebbe possibile in particolare mediante operazioni speculative volte a trarre profitto dalle disparità monetarie sussistenti fra gli Stati. In relazione a tale finalità, la Commissione poteva dunque ritenere che la piccola parte restante della raccolta interna ancora disponibile per la vendita non presentava più un reale pericolo a tale riguardo. Peraltro, nella suddetta percentuale della produzione comunitaria che la Commissione aveva constatata non essere più disponibile per la vendita, era inclusa anche una quota di oltre il 30 % che, pur potendosi considerare già impegnata per aver fatto oggetto di fissazione anticipata sia di restituzioni all'esportazione sia di aiuti integrativi, non era stata ancora effettivamente consegnata all'acquirente. Non sappiamo quale porzione di tale aliquota fosse destinata all'esportazione. Comunque sia, in relazione a tale parte restante della produzione comunitaria, si è tenuto conto del fatto che l'importo compensativo comunitario promesso aveva ottenuto l'effetto, ma non si è fatto niente per garantire il soddisfacimento dell'aspettativa delle imprese che avevano assunto gli impegni di vendita in relazione ai quali avevano ottenuto certificati di fissazione anticipata delle restituzioni. Contare sul fatto che quella porzione, grande o piccola che fosse, della produzione comunitaria era ormai virtualmente uscita dal mercato interno per togliere pure ad essa la possibilità di beneficiare degli importi compensativi, potrebbe sembrare poco conforme a dei criteri di correttezza e di buona fede che devono guidare il comportamento della pubblica amministrazione verso gli amministrati. Nella motivazione del già menzionato regolamento n. 837/72, che, in corso di modifica del regime degli importi compensativi monetari, fa salva l'applicazione dell'importo compensativo in vigore il giorno della fissazione anticipata della restituzione all'esportazione, la Commissione riconosce espressamente l'elementare dato economico per cui il calcolo degli operatori che hanno ottenuto la fissazione anticipata della restituzione all' esportazione si basa sulla concessione non solo di tale «restituzione», ma anche degli importi compensativi monetari. Se si tiene presente che, come ha detto la Commissione, una delle funzioni degli importi compensativi all'esportazione per la colza era il mantenimento di correnti tradizionali di scambi, può sembrare poco conseguente prendere atto del conseguimento di tale finalità, grazie agli impegni degli operatori economici risultanti dalle fissazioni anticipate all'esportazione, e al tempo stesso vietare il versamento di tali importi in favore di coloro che su questi avevano contato per assumere quegli impegni di vendita di cui la Commissione aveva tenuto conto per stabilire l'opportunità di eliminare gli importi compensativi. In altri termini, questi negozi erano entrati nel calcolo della Commissione: è proprio perché essi erano stati effettuati che la Commissione ha potuto eliminare gli importi compensativi monetari. Ma allora, se essi hanno avuto un ruolo determinante per definire una situazione dello smercio dei prodotti comunitari tale da giustificare l'abolizione degli importi compensativi, sarebbe coerente trarne la conseguenza che quest'abolizione avrebbe dovuto valere solo per quei prodotti che non risultavano ancora commercializzati, e non già per quelli della cui commercializzazione si è tenuto conto per considerare non più necessaria la concessione di importi compensativi all'esportazione. Si potrebbe quindi ravvisare una disarmonia fra la giustificazione sostanziale del provvedimento e il fatto di non aver tenuto conto, anche per altro verso, di quella porzione della produzione comunitaria la cui destinazione virtuale all' esportazione era entrata in rilievo per fornire il quadro economico in vista del quale si è decisa l'abolizione degli importi compensativi. Non intendiamo beninteso mettere in dubbio la necessità o l'opportunità dell' eliminazione, effettuata dalla Commissione, degli importi compensativi nel settore dei prodotti di cui trattasi, dal momento che la quasi totalità del raccolto della campagna in corso di origine comunitaria era già almeno virtualmente uscito dal giro del commercio, e anche tenuto conto del carattere deficitario del mercato comune in questo settore. Il nostro problema è semplicemente quello di vedere se possa essere fonte di responsabilità un'abrogazione pura e semplice che venga a colpire (senza che ciò sia necessario per il conseguimento dello scopo perseguito dal provvedimento d'abrogazione) anche quella porzione di produzione comunitaria che, pure essendo virtualmente uscita dal giro commerciale per aver fatto oggetto di impegni contrattuali e di fissazione anticipata delle restituzioni all'esportazione (e che come tale era stata tenuta in conto dalla Commissione per stabilire l'opportunità o necessità dell'abrogazione degli importi compensativi monetari), non aveva ancora potuto effettivamente beneficiare del versamento di tali importi, dato che l'esportazione non si era ancora realizzata. Il difetto di coerenza, che ciò comporta nel provvedimento d'abrogazione, fra le considerazioni che l'hanno determinato e l'assenza di misure transitorie intese a far salve le aspettative degli esportatori che avevano ottenuto la fissazione anticipata della restituzione all'esportazione, potrà valere a fondare la responsabilità extracontrattuale della Comunità nei riguardi della ricorrente? Conformemente alla costante vostra giurisprudenza, la risposta potrebbe essere positiva soltanto se in tale comportamento si dovesse ravvisare una violazione particolarmente qualificata di un principio superiore di diritto inteso a tutelare i singoli. Assume qui particolare rilievo il carattere eccezionale del meccanismo degli importi compensativi monetari che, di per sé, costituisce una deroga al regime dei prezzi unici nella Comunità e che si giustifica quindi solo nella misura strettamente necessaria a evitare quelle difficoltà che si sono sopra indicate. In quest'ambito, dunque, l'assenza di misure transitorie atte a soddisfare interessi del genere di quelli fatti valere dalla ricorrente la cui tutela, come si è visto, non costituisce oggetto specifico del sistema degli importi compensativi, non pare atta a violare il principio generale della proporzionalità. La mancata tutela di una mera aspettativa fondata su un regime eccezionale siffatto non potrebbe dunque di per sé dar luogo a un illecito costitutivo di responsabilità. Anche nell'ipotesi in cui il logico contrasto fra tale assenza di tutela e la ragione che ha determinato il provvedimento lesivo potesse dar luogo a un vizio di legittimità dell'atto stesso, in assenza della violazione di un principio superiore di diritto volto a tutelare i singoli, non sarebbe comunque possibile ravvisare la responsabilità extracontrattuale della Comunità. La distinzione fra l'illegittimità di un atto e la sua attitudine a impegnare la responsabilità extracontrattuale del suo autore va mantenuta rigorosamente nell'ordinamento comunitario nel senso, già indicato dalla Corte, che non qualsiasi illegittimità può esser fonte di responsabilità. Altrimenti, la possibilità riconosciuta ai privati di agire davanti a questa Corte per chiedere, a titolo di risarcimento del danno a loro risultante da un regolamento comunitario, un risultato corrispondente in pratica a quello che essi conseguirebbero dall'annullamento dell'atto stesso, finirebbe in effetti per consentire ai singoli di eludere le rigorose limitazioni di ordine pubblico che l'articolo 173 del trattato pone al ricorso dei privati contro atti di carattere regolamentare. Un vizio logico di un provvedimento di portata generale, quale si è sopra ravvisato nel provvedimento d'abrogazione pura e semplice degli importi compensativi nel settore dei prodotti considerati, anche se in ipotesi suscettibile d'infirmarne la validità, non costituisce violazione di un principio superiore di un diritto da cui derivi anche una specifica tutela delle posizioni individuali. La domanda di risarcimento dell'impresa ricorrente non può dunque riconoscersi fondata.