Causa T‑245/13

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord

contro

Commissione europea

«FEAOG — Sezione “Garanzia” — FEAGA e FEASR — Spese escluse dal finanziamento — Regime di pagamento unico — Controlli essenziali — Controlli secondari — Articoli 51, 53, 73 e 73 bis del regolamento (CE) n. 796/2004»

Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 4 settembre 2015

Agricoltura – Politica agricola comune – Sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti – Riduzioni ed esclusioni in caso di dichiarazioni eccessive – Misure che integrano una sanzione amministrativa – Possibilità di applicazione retroattiva delle norme del regolamento n. 1122/2009 in quanto sanzioni meno severe – Insussistenza – Norme che non hanno natura di sanzioni

Agricoltura – Politica agricola comune – Sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti – Riduzioni ed esclusioni in caso di dichiarazioni eccessive – Inapplicabilità in caso di dichiarazione, in una domanda di aiuti, di una superficie superiore ai diritti all’aiuto dichiarati, se gli altri criteri di ammissibilità sono soddisfatti – Considerazione dei diritti all’aiuto quali rivalutati, una volta constatato che l’assegnazione di tali diritti era indebita – Esclusione

Agricoltura – Politica agricola comune – Sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti – Riduzioni ed esclusioni in caso di dichiarazioni eccessive – Superficie dichiarata in una domanda di aiuti maggiore di quella determinata in sede di controllo – Sanzione – Calcolo sulla base dei diritti all’aiuto dichiarati dall’agricoltore – Obbligo di prendere in considerazione una rivalutazione preliminare del valore unitario dei diritti all’aiuto in caso di assegnazione indebita di detti diritti – Insussistenza

V. il testo della decisione. (v. punti 64‑67, 173, 183)

Nessuna disposizione del regolamento n. 73/2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, prevede espressamente la possibilità di modificare i diritti all’aiuto di un agricoltore che abbia ricevuto un numero eccessivo di diritti all’aiuto nella fase di assegnazione iniziale. Per contro, l’articolo 73 bis del regolamento n. 796/2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003, prevede norme relative al recupero dei diritti indebitamente assegnati dalle quali emerge che, nelle circostanze dalle stesse contemplate, i diritti all’aiuto possono essere oggetto di un nuovo calcolo. Tale disposizione deriva, come risulta dal considerando 15 del regolamento n. 239/2005, che modifica e rettifica il regolamento n. 796/2004 e tramite il quale essa è stata inserita nel regolamento n. 796/2004, dalla volontà di stabilire regole per il caso che un agricoltore abbia ricevuto un numero indebito di diritti all’aiuto o il valore di ciascun diritto all’aiuto sia stato fissato a un livello errato. Per l’ipotesi che l’assegnazione indebita di diritti all’aiuto abbia inciso tanto sul valore unitario quanto sul valore totale dei diritti all’aiuto assegnati a un agricoltore, nel senso che il valore unitario è stato sottostimato mentre il valore totale è stato sovrastimato, l’articolo 73 bis del regolamento n. 796/2004 non contempla alcuna rivalutazione retrospettiva del valore unitario dei diritti all’aiuto. Ad interpretare l’articolo 73 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, il testo di tale disposizione né prevede né esclude espressamente una rivalutazione retrospettiva del valore unitario dei diritti all’aiuto dopo il recupero dei diritti indebitamente assegnati. Al riguardo, la precisazione contenuta nell’articolo 73 bis, paragrafo 1, terzo comma, di detto regolamento, secondo la quale i diritti indebitamente assegnati si considerano non assegnati fin dall’inizio, non può essere interpretata nel senso che essa impone di procedere a una tale rivalutazione. Occorre invece leggere tale precisazione in combinato con l’articolo 73 bis, paragrafo 4, di detto regolamento e interpretarla nel senso che essa ha come unico scopo di puntualizzare che gli aiuti eventualmente concessi in base a diritti indebitamente assegnati sono essi stessi indebiti, cosicché devono essere restituiti, conformemente alle disposizioni dell’articolo 73 del regolamento n. 796/2004. Una tale rivalutazione al rialzo non può discendere neppure dall’articolo 73 bis, paragrafo 2, del regolamento n. 796/2004. Infatti, tale disposizione prevede la rivalutazione dei diritti all’aiuto solo al ribasso e non può essere interpretata nel senso di imporre la rivalutazione retrospettiva al rialzo del valore unitario dei diritti all’aiuto quando, in caso di assegnazione indebita di diritti all’aiuto e di sottostima del valore unitario dei diritti assegnati, il valore totale dei diritti assegnati sia stato sovrastimato. (v. punti 82, 83, 87, 88, 93, 95‑97)

V. il testo della decisione. (v. punto 85)

Quando il legislatore dell’Unione fissa condizioni di ammissibilità per la concessione di un aiuto, l’esclusione derivante dall’inosservanza di una di dette condizioni non costituisce una sanzione, bensì la semplice conseguenza del mancato rispetto dei presupposti di legge. Così, l’applicazione dell’articolo 73, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003, senza che sia operata una rivalutazione preliminare dei diritti all’aiuto non costituisce una sanzione per l’agricoltore, per il fatto che comporterebbe il recupero di importi superiori al rischio reale per il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA). Invero, da un lato, conformemente all’articolo 34, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, l’aiuto è concesso per i diritti all’aiuto attivati, ossia per i diritti all’aiuto associati a un numero corrispondente di ettari ammissibili. Pertanto, un errore riguardo alla superficie ammissibile incide in ogni caso sull’importo dell’aiuto versato nella sua integralità. Dall’altro lato, un aiuto concesso in base a diritti all’aiuto indebitamente assegnati costituisce, tenuto conto del combinato disposto dell’articolo 73 bis, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 796/2004 e dell’articolo 73 bis, paragrafo 4, del medesimo regolamento, un aiuto indebito da recuperare conformemente all’articolo 73 di detto regolamento. Inoltre, in mancanza di disposizioni le quali, in caso di assegnazione indebita di diritti all’aiuto che abbia inciso sul valore totale dei diritti all’aiuto, stabiliscano la rivalutazione retrospettiva del loro valore unitario al rialzo, un’interpretazione secondo la quale occorrerebbe procedere a una tale rivalutazione prima di applicare l’articolo 73 del regolamento n. 796/2004 è incompatibile con l’obbligo di interpretare restrittivamente i presupposti per l’assunzione delle spese nell’ambito del regolamento n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, sostituito dal regolamento n. 1258/1999, sostituito a sua volta dal regolamento n. 1290/2005. Peraltro, in ogni caso, l’articolo 73, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 796/2004 dispone che l’obbligo di restituzione di cui al paragrafo 1 di tale articolo non si applichi qualora il pagamento sia stato effettuato a seguito di errore dell’autorità competente o di altra autorità e l’errore non fosse normalmente rilevabile dall’agricoltore. Di conseguenza, l’agricoltore in buona fede è tutelato contro il recupero dell’aiuto indebito quando l’errore che ha inciso sulla superficie ammissibile, se non addirittura sulla concessione dei diritti all’aiuto, è imputabile alle autorità e non era da lui normalmente rilevabile. (v. punti 105, 110‑112, 115, 119)

Non risulta né dalla formulazione letterale dell’articolo 51, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003, né dalla sua lettura alla luce della definizione, all’articolo 2, punto 22, di tale regolamento, della nozione di superficie determinata che la sanzione in caso di dichiarazione eccessiva di superficie prevista dal suddetto articolo 51, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004 debba essere determinata in base ai diritti all’aiuto ricalcolati retrospettivamente. Infatti, dal dettato dell’articolo 51, paragrafo 1, di detto regolamento emerge che le riduzioni e le esclusioni ivi previste si applicano qualora la superficie dichiarata dall’agricoltore sia superiore alla superficie determinata in conformità, segnatamente, all’articolo 50, paragrafo 3, del medesimo regolamento e la differenza tra le due superfici sia superiore ai margini indicati da tale disposizione. Orbene, se è vero che da tale disposizione si ricava che una dichiarazione eccessiva viene sanzionata con la riduzione, alle condizioni in essa stabilite, della superficie determinata in base alla quale è calcolato l’importo dell’aiuto, è giocoforza constatare, tuttavia, che, tenuto conto della formulazione stessa di tale disposizione, la sua applicazione non è affatto subordinata a una rivalutazione preliminare del valore unitario dei diritti all’aiuto in caso di assegnazione indebita di tali diritti. Del resto, anche supponendo che l’articolo 2, punto 22, del regolamento n. 796/2004 definisca la superficie con riferimento alla superficie associata a un numero di diritti all’aiuto di cui l’agricoltore abbia la disponibilità effettiva e che tale definizione sia pertinente nel contesto dell’articolo 51 di detto regolamento, tale definizione non comporta di per sé che la sanzione applicabile in forza dell’articolo 51, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004 venga fissata in base a un valore ricalcolato dei diritti all’aiuto. Infatti, l’articolo 2, punto 22, non contiene alcuna indicazione riguardo al valore dei diritti all’aiuto di cui si dovrebbe eventualmente tener conto. Tale lettura dell’articolo 51, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004 si impone tanto più alla luce delle disposizioni dell’articolo 50 del medesimo regolamento e, in particolare, del suo paragrafo 2. Dall’articolo 50, paragrafo 2, del regolamento n. 796/2004, che definisce la base di calcolo dell’aiuto, si apprende, infatti, che, qualora vi sia una discrepanza tra i diritti all’aiuto dichiarati e la superficie dichiarata, il calcolo dell’aiuto è basato sul valore inferiore. In altri termini, da tale disposizione emerge che il calcolo dell’aiuto viene effettuato, in assenza di indicazioni contrarie, in base ai diritti all’aiuto dichiarati dall’agricoltore, senza che si debba tener conto di un’eventuale rivalutazione al rialzo del loro valore unitario. (v. punti 134‑136, 138, 139)

Tenuto conto dell’impianto sistematico generale dell’articolo 51 del regolamento n. 796/2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003, che si inserisce nella lotta alle irregolarità e alle frodi, l’introduzione in tale disposizione del paragrafo 2 bis si fonda sulla considerazione secondo la quale, in caso di differenza tra la superficie dichiarata e i diritti all’aiuto dichiarati, non sussiste, in via di principio, alcun rischio di irregolarità o di frode, purché la superficie dichiarata soddisfi tutte le altre condizioni di ammissibilità. Infatti, qualora sussista una differenza di tal genere tra la superficie dichiarata e il numero di diritti dichiarati, l’importo dell’aiuto è, in ogni caso, determinato, conformemente all’articolo 50, paragrafo 2, di detto regolamento, sul valore inferiore, cosicché è comunque escluso che un aiuto sia versato in base a una superficie non determinata. Ne consegue che, in via di principio, non sussiste, in tale fattispecie, alcun rischio di pagamento indebito concesso in base a una superficie non determinata. Quanto alle riduzioni ed esclusioni applicabili in caso di dichiarazione eccessiva di superficie agricola, conformemente all’articolo 51, paragrafo 2 bis, primo comma, del regolamento n. 796/2004, le riduzioni e le esclusioni istituite dal paragrafo 1 di tale disposizione non si applicano solo se la superficie dichiarata è superiore al numero di diritti all’aiuto dichiarati e soddisfa tutte le altre condizioni di ammissibilità. Al riguardo, il raffronto tra la superficie dichiarata e i diritti all’aiuto dichiarati viene effettuato, nell’ambito dell’articolo 51, paragrafo 2 bis, del regolamento n. 796/2004, senza tener conto del numero di diritti all’aiuto di cui l’agricoltore disponga effettivamente, eventualmente previo recupero dei diritti indebitamente assegnati sul fondamento dell’articolo 73 bis del regolamento n. 796/2004. (v. punti 144, 145, 151)

L’articolo 57, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1122/2009, recante modalità di applicazione del regolamento n. 73/2009 e del regolamento n. 1234/2007, non costituisce una nuova norma relativa all’applicazione delle riduzioni e delle esclusioni in caso di dichiarazione eccesiva di superficie agricola, la quale deve, in quanto regola meno severa di quella derivante dall’articolo 51 del regolamento n. 796/2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003, essere applicata retroattivamente. Infatti, se è vero che le riduzioni e le esclusioni degli aiuti, come quelle previste all’articolo 51 del regolamento n. 796/2004, costituiscono una sanzione amministrativa ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, così non è per le disposizioni relative alla definizione di una base di calcolo, come l’articolo 57, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1122/2009. Per di più, l’articolo 57, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1122/2009 non modifica affatto le norme relative alle riduzioni e alle esclusioni quali esposte all’articolo 58 di detto regolamento. Quest’ultimo articolo riprende peraltro le norme contenute nell’articolo 51, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, tralasciando invece le disposizioni dell’articolo 51, paragrafo 2 bis, del regolamento n. 796/2004, le quali costituivano un’eccezione alle riduzioni e alle esclusioni di cui a detto articolo 51, paragrafo 1. (v. punti 160, 162‑166)