CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 29 luglio 2019 ( 1 )

Causa C‑418/18 P

Puppinck e altri

contro

Commissione europea

«Impugnazione – Diritto istituzionale – Iniziativa dei cittadini europei (ICE) – Articolo 11, paragrafo 4, TUE – Finanziamento da parte dell’Unione di attività che implicano la distruzione di embrioni umani – Politica in materia di ricerca – Sanità pubblica – Cooperazione allo sviluppo – ICE che ha ottenuto le necessarie dichiarazioni di sostegno – Comunicazione della Commissione ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE) n. 211/2011 – Obblighi della Commissione per quanto concerne un’ICE andata a buon fine – Livello del controllo giurisdizionale»

I. Introduzione

1. Il sig. Patrick Grégor Puppinck e altre sei persone (in prosieguo: i «ricorrenti») fanno parte del comitato dei cittadini dell’Iniziativa europea dei cittadini denominata «Uno di noi» (in prosieguo: l’«ICE» o «One of Us»). L’ICE è stata registrata dalla Commissione europea. In seguito, ha ottenuto più di un milione di firme. Essa ha quindi raggiunto la soglia necessaria ed è stata presentata alla Commissione, che ha ricevuto i membri del comitato dei cittadini dell’ICE. È stata organizzata un’audizione presso il Parlamento europeo per discutere l’ICE. Infine, la Commissione ha adottato una comunicazione in cui ha esposto le ragioni per le quali aveva deciso di non intraprendere alcuna azione per il perseguimento degli obiettivi dell’ICE.

2. I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento di tale comunicazione dinanzi al Tribunale. Il loro ricorso è stato respinto. Con la presente impugnazione, essi contestano la sentenza di primo grado del Tribunale ( 2 ).

3. L’ICE è una delle innovazioni introdotte dal trattato di Lisbona per promuovere la partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione. Il regolamento (UE) n. 211/2011 ( 3 ) stabilisce il quadro normativo dell’ICE. Tale strumento è già stato sottoposto all’attenzione dei giudici dell’Unione nell’ambito di varie cause concernenti decisioni della Commissione che hanno rifiutato la registrazione di iniziative dei cittadini europei ( 4 ).

4. La novità della presente causa consiste nel fatto che si tratta della prima causa, dinanzi alla Corte, che concerne il seguito dato dalla Commissione a una «ICE andata a buon fine» (nel senso che ha raggiunto la soglia richiesta). La One of Us è infatti una delle sole quattro iniziative dei cittadini europei che, ad oggi, hanno ottenuto il numero di firme richiesto ( 5 ). Ciò pone, a sua volta, due importanti questioni di principio originate dalla presente causa: in primo luogo, se la Commissione sia tenuta a presentare una proposta legislativa concreta a seguito di un’ICE andata a buon fine. In secondo luogo, quale livello di controllo giurisdizionale debba applicarsi in sede di esame della posizione assunta dalla Commissione a seguito di un’ICE andata a buon fine.

II. Contesto normativo dell’Unione

5. Ai sensi del considerando 1 del regolamento ICE, «il [TUE] rafforza la cittadinanza dell’Unione e potenzia ulteriormente il funzionamento democratico dell’Unione, prevedendo, tra l’altro, che ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione mediante l’iniziativa dei cittadini europei. Tale procedura offre la possibilità ai cittadini di rivolgersi direttamente alla Commissione sottoponendole una richiesta in cui la invita a presentare una proposta di un atto legislativo dell’Unione, ai fini dell’applicazione dei trattati, analogamente al diritto conferito al Parlamento europeo a norma dell’articolo 225 [TFUE] e al Consiglio a norma dell’articolo 241 TFUE».

6. Il considerando 20 del regolamento ICE afferma quanto segue: «[l]a Commissione dovrebbe esaminare l’iniziativa dei cittadini e presentare le proprie conclusioni giuridiche e politiche separatamente. Entro un termine di tre mesi, dovrebbe inoltre illustrare le azioni che intende intraprendere in risposta ad essa. Al fine di dimostrare che un’iniziativa dei cittadini sostenuta da almeno un milione di cittadini dell’Unione e il seguito eventualmente datole sono esaminati con attenzione, la Commissione dovrebbe spiegare in modo chiaro, comprensibile e dettagliato le ragioni per cui intende agire e, parimenti, i motivi per cui non intende intraprendere alcuna azione. Qualora alla Commissione sia pervenuta un’iniziativa dei cittadini sostenuta dal numero di firmatari necessario e che soddisfa gli altri requisiti del presente regolamento, gli organizzatori dovrebbero poter presentare tale iniziativa in un’audizione pubblica organizzata a livello dell’Unione».

7. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento ICE, per «iniziativa dei cittadini» si intende «un’iniziativa che ha ricevuto il sostegno di almeno un milione di firmatari appartenenti ad almeno un quarto degli Stati membri, sottoposta alla Commissione a norma del presente regolamento e nella quale si chiede alla Commissione di presentare, nell’ambito delle sue attribuzioni, un’adeguata proposta su temi per i quali i cittadini ritengono necessario un atto legislativo dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati».

8. L’articolo 10 del regolamento ICE stabilisce la procedura per l’esame di un’iniziativa dei cittadini da parte della Commissione. Tale disposizione così recita: «1. Quando la Commissione riceve un’iniziativa dei cittadini ai sensi dell’articolo 9, essa: (…) c) entro tre mesi, espone in una comunicazione le sue conclusioni giuridiche e politiche riguardo all’iniziativa dei cittadini, l’eventuale azione che intende intraprendere e i suoi motivi per agire o meno in tal senso. 2. La comunicazione di cui al paragrafo 1, lettera c), è notificata agli organizzatori, al Parlamento europeo e al Consiglio ed è resa pubblica».

9. Ai sensi dell’articolo 11 del regolamento ICE, «[q]ualora siano soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 10, paragrafo 1, lettere a) e b), ed entro il termine di cui all’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), gli organizzatori hanno l’opportunità di presentare l’iniziativa in un’audizione pubblica. La Commissione e il Parlamento europeo garantiscono che l’audizione sia organizzata presso il Parlamento europeo, se d[e]l caso con le altre istituzioni e organismi dell’Unione che intendono partecipare, e che la Commissione sia rappresentata a un livello appropriato».

III. Fatti

10. L’11 maggio 2012, l’ICE «One of Us» è stata registrata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento ICE ( 6 ). L’oggetto dell’ICE in questione, come descritto nel registro pubblicato on-line dalla Commissione, era la «[p]rotezione giuridica della dignità, del diritto alla vita e dell’integrità di ogni essere umano fin dal concepimento nelle aree di competenza [dell’Unione europea] nelle quali tale protezione risulti rilevante». Gli obiettivi dell’ICE sono stati descritti nei seguenti termini: «[l]’embrione umano merita il rispetto della sua dignità e integrità. Ciò è affermato nella sentenza [della Corte di giustizia dell’Unione europea] nel caso Brüstle, che definisce l’embrione umano come l’inizio dello sviluppo dell’essere umano. Per garantire la coerenza nei settori di sua competenza dove la vita dell’embrione umano è in gioco, l’UE deve introdurre un divieto e porre fine al finanziamento di attività presupponenti la distruzione di embrioni umani in particolare in tema di ricerca, aiuto allo sviluppo e sanità pubblica».

11. Le disposizioni dei trattati ritenute pertinenti dagli organizzatori ai fini dell’ICE sono gli articoli 2 e 17 TUE, nonché l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, TFUE, e gli articoli 168, 180, 182, 209, 210 e 322 TFUE.

12. All’ICE è stato annesso un allegato contenente un progetto di atto giuridico che esigeva, nello specifico, tre modifiche ad atti dell’Unione esistenti.

13. In primo luogo, si proponeva di inserire un nuovo articolo nel regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee ( 7 ). Ai sensi della disposizione proposta, «[n]essuno stanziamento di bilancio dovrà essere effettuato in vista del finanziamento di attività che distruggono embrioni umani o che ne presuppongono la distruzione».

14. In secondo luogo, si proponeva di inserire un nuovo comma nell’articolo 16, paragrafo 3, della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) – Orizzonte 2020 ( 8 ). Tale nuovo comma avrebbe comportato l’esclusione di finanziamenti per «attività di ricerca volte a creare embrioni umani soltanto a fini di ricerca o per l’approvvigionamento di cellule staminali, anche mediante il trasferimento di nuclei di cellule somatiche».

15. In terzo luogo, si proponeva di inserire un nuovo paragrafo 5 nell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 1905/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo ( 9 ). Il paragrafo proposto era così formulato: «[l]’assistenza da parte dell’Unione sulla base del presente regolamento non dovrà essere utilizzata per finanziare l’aborto, direttamente o indirettamente, attraverso il finanziamento di organizzazioni che praticano o promuovono l’aborto. Nessun riferimento effettuato nel presente regolamento alla salute riproduttiva e sessuale, alle cure sanitarie, ai diritti, ai servizi, alle forniture, all’educazione ed all’informazione, alla Conferenza Internazionale sulla Popolazione e lo Sviluppo, ai suoi principi ed al suo Programma d’Azione, all’Agenda del Cairo o agli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, in particolare all’OSM n. 5 sulla salute e la mortalità materna, possono essere interpretati come fornenti una base giuridica per l’utilizzo di fondi UE per finanziare direttamente o indirettamente l’aborto».

16. Il 28 febbraio 2014, ai sensi dell’articolo 9 del regolamento ICE, gli organizzatori hanno presentato l’ICE alla Commissione. In seguito, il 9 aprile 2014, essi sono stati ricevuti dalla Commissione, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, lettera b), del regolamento ICE. Il 10 aprile 2014, gli organizzatori hanno presentato l’ICE in occasione di un’audizione pubblica presso il Parlamento europeo, a norma dell’articolo 11 del regolamento ICE.

17. Il 28 maggio 2014, sulla base dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE, la Commissione ha adottato una comunicazione sull’ICE in questione ( 10 ) (in prosieguo: la «comunicazione»), nella quale ha annunciato che non avrebbe adottato alcuna proposta in linea con le misure richieste dall’ICE.

18. Il contenuto della comunicazione è esposto ai punti da 13 a 30 della sentenza impugnata.

IV. Sentenza impugnata e procedimento dinanzi alla Corte

19. Con ricorso del 25 luglio 2014, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento della comunicazione e, in subordine, l’annullamento dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE.

20. Con ordinanza del 26 novembre 2015 ( 11 ), il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Parlamento europeo e dal Consiglio e ha respinto il ricorso in quanto irricevibile nella parte in cui era diretto contro l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE, poiché il ricorso era stato proposto dopo la scadenza del termine previsto dall’articolo 263 TFUE.

21. Per quanto riguarda la comunicazione, il ricorso conteneva cinque motivi di annullamento. Con il primo motivo, i ricorrenti lamentavano una violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE, a motivo della mancata presentazione, da parte della Commissione, di una proposta di atto giuridico in risposta all’ICE. Con il secondo motivo, sollevato in subordine, i ricorrenti sostenevano che tale omissione si configurava come una violazione dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE. Con il terzo motivo, i ricorrenti lamentavano la violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE, poiché la Commissione non aveva presentato separatamente, nella comunicazione, le sue conclusioni giuridiche e politiche concernenti l’ICE. Il quarto motivo verteva sulla violazione, da parte della Commissione, dell’obbligo di motivazione. Con il quinto motivo, i ricorrenti sostenevano che la Commissione aveva commesso una serie di errori di valutazione.

22. Nella sua sentenza nella causa One of Us e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza impugnata») ( 12 ) il Tribunale, in primo luogo, ha dichiarato irricevibile il ricorso nella misura in cui era stato proposto dal soggetto denominato «European Citizens’ Initiative One of Us», lasciando impregiudicata la ricevibilità del ricorso nei limiti in cui era stato proposto anche dalle sette persone fisiche che formavano il comitato dei cittadini dell’ICE ( 13 ). In secondo luogo, il Tribunale ha ritenuto che la comunicazione costituiva un atto impugnabile che poteva formare oggetto di un ricorso di annullamento ( 14 ). Infine, esso ha respinto i cinque motivi di annullamento proposti dai ricorrenti e il ricorso ( 15 ), condannando i ricorrenti a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione.

23. Con la presente impugnazione, i ricorrenti chiedono alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale e la comunicazione e di condannare la Commissione alle spese dell’impugnazione e dell’udienza in primo grado.

24. Con il primo motivo di impugnazione i ricorrenti sostengono che il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto nell’interpretazione del campo di applicazione e del significato dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE. Con il secondo motivo di impugnazione i ricorrenti lamentano che il Tribunale sarebbe incorso in errore omettendo di dichiarare che la comunicazione non espone le conclusioni giuridiche e politiche separatamente, come richiesto dal regolamento ICE. Con il terzo motivo di impugnazione i ricorrenti sostengono che il Tribunale non avrebbe esaminato la comunicazione conformemente al livello di sindacato giurisdizionale adeguato, avendo applicato un criterio di controllo limitato, segnatamente il criterio dell’errore manifesto. Con il quarto motivo di impugnazione i ricorrenti sostengono che, anche se il livello di controllo applicato dal Tribunale fosse corretto, il Tribunale avrebbe errato nel ritenere che la motivazione fornita nella comunicazione soddisfacesse il criterio dell’errore manifesto. Infine, con il quinto motivo di impugnazione, i ricorrenti lamentano che il Tribunale sarebbe incorso in errore nel qualificare in modo inesatto gli scopi dell’ICE, dichiarando che essa non aveva ad oggetto la tutela della dignità dell’embrione in qualità di essere umano.

25. La Commissione sostiene che la Corte dovrebbe respingere il presente ricorso e condannare i ricorrenti alle spese.

26. Le parti hanno presentato le loro osservazioni nel corso dell’udienza dinanzi alla Corte, che si è tenuta il 25 marzo 2019.

V. Valutazione

27. Le presenti conclusioni affronteranno ciascuno dei cinque motivi di impugnazione nell’ordine in cui sono stati presentati dai ricorrenti. In primo luogo, mi occuperò dell’interpretazione del campo di applicazione e del significato dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e delle disposizioni pertinenti del regolamento ICE (A). In secondo luogo, esaminerò l’obbligo della Commissione di presentare «separatamente» le conclusioni giuridiche e politiche (B). In terzo luogo, affronterò la questione del livello di controllo giurisdizionale applicato dal Tribunale (C). In quarto luogo, mi occuperò dell’esistenza di presunti errori manifesti di valutazione nella comunicazione della Commissione (D). Infine, concluderò con un breve esame del motivo di impugnazione relativo all’inesatta qualificazione dell’oggetto dell’ICE (E).

A. Primo motivo di impugnazione: interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE

28. Con il loro primo motivo di impugnazione, i ricorrenti sostengono che il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto nel respingere, ai punti 118 e 125 della sentenza impugnata, il loro primo e secondo motivo di annullamento, concernenti il campo di applicazione e il significato dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE. Con il primo e secondo motivo di annullamento i ricorrenti avevano sostenuto dinanzi al Tribunale che, non avendo presentato una proposta di atto giuridico in risposta all’ICE, la Commissione aveva violato l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE e, in subordine, l’articolo 11, paragrafo 4, TUE. Ad avviso dei ricorrenti, al di fuori di tre situazioni eccezionali, che non ricorrono nella presente causa, una decisione della Commissione di non intraprendere alcuna azione violerebbe l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE ( 16 ).

29. I ricorrenti deducono vari argomenti a sostegno del loro primo motivo di impugnazione. In primo luogo, essi sostengono che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto affermando, al punto 111 della sentenza impugnata, che il «quasi monopolio» dell’iniziativa legislativa riconosciuto alla Commissione dai trattati «non è intaccato dal diritto (…) di un numero minimo di cittadini, a determinate condizioni, di “invitare” la Commissione a presentare una proposta adeguata». I ricorrenti sostengono che la sentenza impugnata omette di riconoscere le caratteristiche uniche dell’ICE. Tale omissione emerge dal punto 113 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha dichiarato che «[l]’intenzione del potere costituente dell’Unione di non conferire un potere d’iniziativa legislativa al meccanismo dell’ICE trova conferma nel considerando 1 del regolamento n. 211/2011 che assimila, in sostanza, il diritto conferito all’ICE a quello conferito al Parlamento, in forza dell’articolo 225 TFUE, e al Consiglio, in forza dell’articolo 241 TFUE. Orbene, una richiesta avanzata dal Parlamento o dal Consiglio non obbliga la Commissione a presentare una proposta di atto giuridico (…)».

30. In secondo luogo, secondo i ricorrenti, l’articolo 17, paragrafo 2, TUE, ai sensi del quale «[u]n atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione» non significa che la Commissione disponga di un potere discrezionale illimitato per quanto concerne l’adozione di una proposta in relazione a un’ICE andata a buon fine. I ricorrenti sostengono che la discrezionalità di cui gode la Commissione nell’esercizio del suo potere di iniziativa legislativa deve essere utilizzata per promuovere gli obiettivi di un’ICE andata a buon fine. Argomentando per analogia con la sentenza nella causa Consiglio/Commissione ( 17 ), i ricorrenti sostengono che una decisione della Commissione di non avviare una procedura legislativa nel caso di un’ICE andata a buon fine deve basarsi su motivi «suffragati da elementi e argomenti convincenti» e che non siano in contrasto con l’obiettivo dell’ICE. Secondo i ricorrenti, l’unico modo per controllare l’esercizio del potere discrezionale consiste nel creare un criterio di giustificazione facendo riferimento a politiche generali e agli obiettivi pubblici, e la sentenza impugnata ha omesso di considerare e definire gli obiettivi di politica pubblica dell’ICE e l’interrelazione tra il titolo III del TUE e l’articolo 24 TFUE, come consentito dal regolamento ICE.

31. In terzo luogo, i ricorrenti sostengono che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto, al punto 124 della sentenza impugnata, laddove ha affermato che l’obiettivo del meccanismo dell’ICE è quello di invitare la Commissione a presentare una proposta di atto. Secondo i ricorrenti, qualsiasi persona può, in qualsiasi momento, invitare la Commissione a intraprendere l’azione proposta, senza che ciò sia subordinato alla raccolta di un milione di firme verificate. Essi sostengono che un’ICE firmata da un milione di cittadini nel quadro di una procedura formale gravosa e con costi elevati deve godere di uno status distinto rispetto a un invito proveniente da un singolo individuo, da lobbisti o autori di petizioni. I ricorrenti sostengono che l’obiettivo dell’ICE è quello di far fronte al deficit democratico dell’Unione. Gli oneri in termini di costi e difficoltà inerenti all’organizzazione di un’ICE rivela un errore di diritto nella sentenza impugnata, consistente nel non aver riconosciuto all’ICE uno status più elevato di quello di un semplice invito. I ricorrenti sostengono, in particolare, che, dopo aver ottenuto quasi due milioni di firme, è stata offerta loro soltanto una fredda riunione di due ore con un commissario e un’audizione presso il Parlamento europeo, nel corso della quale i membri del Parlamento intervenienti hanno utilizzato la maggior parte del tempo di parola e hanno preferito dare lezioni anziché ascoltare. Secondo i ricorrenti, ciò non può essere l’obiettivo dell’ICE immaginato dal legislatore. A loro parere, la sentenza impugnata trasforma l’ICE in una falsa promessa.

32. Nei paragrafi che seguono spiegherò le ragioni per cui ritengo che il primo motivo di impugnazione sia basato su un’interpretazione errata dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE. Le affermazioni dei ricorrenti non sono supportate dalla formulazione o dalla genesi delle disposizioni pertinenti (a), né da una valutazione sistematica e contestualizzata del meccanismo dell’ICE all’interno del processo decisionale interistituzionale (b) e neppure dagli obiettivi e finalità (correttamente individuati) dell’ICE (c). Il primo motivo di impugnazione deve quindi essere respinto in quanto infondato.

a) Formulazione e genesi dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE

33. I ricorrenti contestano la qualificazione, contenuta al punto 124 della sentenza impugnata, del meccanismo dell’ICE quale «invito» alla Commissione a presentare una proposta di atto. In tale punto, il Tribunale ha affermato che l’obiettivo del meccanismo dell’ICE è «invitare la Commissione, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta di atto».

34. Tuttavia, a livello puramente testuale, questa dichiarazione rispecchia fedelmente la formulazione della definizione costituzionale dell’ICE ai sensi del diritto primario dell’Unione. Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE, cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, possono prendere l’iniziativa d’invitare («the initiative of inviting) la Commissione a presentare una proposta appropriata.

35. Pertanto, l’espressione «iniziativa d’invitare», di cui all’articolo 11, paragrafo 4, TUE, chiaramente non fa riferimento ad alcun «obbligo di presentazione». Lo stesso vale per le altre versioni linguistiche. Sebbene alcune di esse utilizzino formulazioni più imperative, nel senso di «richiedere» o «sollecitare», esse non possono comunque essere intese, nel senso naturale dei termini, come un ordine rivolto alla Commissione ( 18 ).

36. Certamente, il contesto di una formulazione è importante. Ciò vale, in particolare, nel caso di assenza di chiarezza a livello testuale o di formulazione ambigua, circostanze in cui, a seconda del contesto, un «invito» potrebbe equivalere a uno qualsiasi dei gradi su una scala che va dal suggerimento puramente facoltativo, presentato ai fini di informazione del destinatario della comunicazione, sino ad un ordine, seppur velato, ma piuttosto chiaro in termini pratici ( 19 ).

37. Tuttavia, nella presente causa, è difficile che questo tipo di analisi fondata sul contesto sia pertinente. In primo luogo, salvo che il contesto e l’obiettivo possano prevalere sul naturale significato delle parole, un «invito» è facoltativo, è un «potere», non un «dovere». Esso apre una possibilità o un’opportunità, ma non impone un obbligo di agire. In secondo luogo, nella presente causa non vi è alcuna dissonanza tra il testo, da un lato, e il contesto e l’obiettivo, dall’altro lato. Il contesto e l’obiettivo delle disposizioni pertinenti, sia a livello di diritto primario, sia di diritto derivato, confermano, anziché contraddire, che l’ICE, in quanto «iniziativa di invitare», non può essere interpretata come un comando che imponga alla Commissione l’obbligo di conformarsi a tale invito.

38. La genesi dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE conferma tale interpretazione. Le origini di tale disposizione risalgono all’articolo 46, paragrafo 4, del progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa ( 20 ). La ratio legis di tale disposizione non emerge direttamente dai lavori preparatori, poiché l’ICE non è stata discussa nel quadro dei gruppi di lavoro specifici della Convenzione sul futuro dell’Europa. Essa è entrata a far parte della discussione in una fase successiva, in modo piuttosto peculiare ( 21 ).

39. Tuttavia, sulla base delle prove documentali disponibili, sembra che, a differenza di altri emendamenti concernenti gli strumenti di democrazia diretta e miranti a imporre chiari obblighi in capo alla Commissione ( 22 ), l’emendamento che, infine, si è concretizzato nell’articolo 46, paragrafo 4, del progetto di trattato costituzionale era concepito come un meccanismo per presentare iniziative alla Commissione, senza tuttavia imporre in capo a quest’ultima alcun obbligo di darvi seguito ( 23 ).

40. L’ulteriore articolazione legislativa dell’ICE, concretizzatasi, a norma dell’articolo 24 TFUE, nel regolamento ICE, rimane in linea con tale approccio. L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento ICE definisce l’«iniziativa dei cittadini» come «un’iniziativa (…) nella quale si chiede alla Commissione di presentare (…) un’adeguata proposta (…)». Conseguentemente, l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), stabilisce che, in risposta a un’ICE andata a buon fine, la Commissione è tenuta a esporre, in una comunicazione, l’eventuale azione che intende intraprendere, nonché i suoi motivi per agire o meno in tal senso. Ciò è ulteriormente chiarito dalla frase di cui al considerando 20, introdotto a seguito a un emendamento del Parlamento europeo ( 24 ), ai sensi del quale la Commissione dovrebbe «spiegare (…) i motivi per cui non intende intraprendere alcuna azione».

41. Inoltre, i lavori preparatori del regolamento ICE rivelano che esso si basa su un modello che non conferisce carattere vincolante alle iniziative dei cittadini europei andate a buon fine e preserva il «quasi monopolio» dell’iniziativa legislativa della Commissione ( 25 ). La relazione del Parlamento europeo può essere citata come una conferma particolarmente significativa di tale affermazione. I relatori hanno sottolineato, «[a]l fine di evitare delusione e insoddisfazione, che potrebbero essere conseguenza diretta delle grandi aspettative nei confronti dell’iniziativa dei cittadini europei», che «non tutte le iniziative che riscuotono successo porteranno a una proposta legislativa da parte della Commissione. In realtà, il monopolio dell’iniziativa legislativa da parte della Commissione è predominante e, in ultima analisi, sarà la Commissione a decidere in merito al seguito da dare alle iniziative dei cittadini che riscuotono successo» ( 26 ).

42. In sintesi, la formulazione delle disposizioni pertinenti, sia a livello di diritto primario, sia di diritto derivato, nonché la genesi di tali disposizioni, indicano chiaramente che l’ICE non è stata concepita né elaborata in modo tale da imporre alla Commissione l’obbligo di adottare la proposta richiesta. La medesima conclusione discende dal contesto sistematico e istituzionale in cui si colloca l’ICE, che mi accingo ora ad esaminare.

b) Contesto sistematico e istituzionale dell’ICE

43. Il fatto che un’ICE andata a buon fine non sia vincolante per la Commissione è ulteriormente evidenziato da due tipi di argomentazioni sistematiche: in primo luogo, quelle limitate al sistema dell’ICE quale istituito dal regolamento ICE e, in secondo luogo, quelle concernenti il più ampio sistema del diritto primario, che riflettono la corretta integrazione dell’ICE nel contesto del processo decisionale interistituzionale.

44. Per quanto riguarda il sistema di cui al regolamento ICE, la struttura normativa dell’ICE si fonda sul carattere non vincolante, nei confronti della Commissione, di un’ICE andata a buon fine. In primo luogo, la mera esistenza dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE, ai sensi del quale la Commissione ha il dovere di adottare una posizione, ma non necessariamente di dare seguito alla proposta o alle proposte formulate da un’ICE, costituisce, di per sé, un’indicazione piuttosto chiara in tal senso. In secondo luogo, il carattere non vincolante di un’ICE andata a buon fine si colloca anche alla base del rapporto strutturale tra tale disposizione e l’articolo 4 del regolamento ICE. Infatti, se un’ICE andata a buon fine avesse carattere vincolante, ci si potrebbe chiedere se il legislatore sarebbe stato così aperto per quanto concerne le condizioni di registrazione che attualmente figurano all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento ICE. Tale articolo impone alla Commissione l’obbligo di registrare un’ICE, a meno che non vi siano motivi «manifesti» per non farlo, il che potrebbe essere considerato un approccio del tipo «in dubio pro registrazione» ( 27 ).

45. Per quanto riguarda la questione più ampia dell’integrazione dell’ICE nel sistema del diritto primario dell’Unione, il Tribunale ha effettuato tale analisi sistematica nei punti da 107 a 113 della sentenza impugnata. I ricorrenti contestano, essenzialmente, le conclusioni di cui al punto 111 della sentenza, secondo cui il «quasi monopolio» dell’iniziativa legislativa della Commissione non è intaccato dall’ICE. Secondo i ricorrenti, un’ICE andata a buon fine incide sul potere di iniziativa della Commissione. La Commissione può utilizzare la sua discrezionalità soltanto per promuovere gli obiettivi dell’ICE e può rifiutarsi di dare seguito alle proposte dell’ICE soltanto se tale rifiuto è giustificato da elementi e argomenti convincenti, che non siano in contrasto con l’obiettivo dell’ICE. A sostegno di tale impostazione, i ricorrenti richiamano, per analogia, la sentenza di cui alla causa Consiglio/Commissione ( 28 ).

46. In primo luogo, nell’affrontare e, in ultima analisi, respingere tali argomentazioni, è necessario iniziare con il potere di iniziativa della Commissione. Tale potere, attribuito alla Commissione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, TUE e dell’articolo 289 TFUE, è un’espressione del principio dell’equilibrio istituzionale ( 29 ). Tale equilibrio istituzionale è specifico e caratteristico dell’Unione. Il «quasi monopolio» del potere d’iniziativa della Commissione, che denota un’importante differenza tra il procedimento legislativo dell’Unione e quello degli Stati nazionali, affonda le sue radici nella specificità dell’architettura istituzionale dell’Unione come un gruppo di Stati e popoli, ed è una componente fondamentale del «metodo comunitario» ( 30 ). Questo «quasi-monopolio» è stato tradizionalmente giustificato con la necessità di conferire il potere di iniziativa a un’autorità indipendente, in grado di individuare l’interesse generale europeo e di non cedere a programmi nazionali o a fazioni politiche in disputa, secondo la linea dei dibattiti politici nazionali; con il diverso peso dei vari Stati membri nel Parlamento europeo; o con la necessità di fare affidamento sulla capacità tecnica di un’amministrazione specializzata sovranazionale (e plurinazionale) dotata di mezzi adeguati ( 31 ).

47. Senza volermi addentrare in una valutazione circa la (perdurante) adeguatezza o meno di tali motivi, dal mio punto di vista (giuridico), ciò che conta è il fatto che, in termini di diritto positivo, è chiaro che la Commissione è stata investita, con alcune eccezioni, del potere d’iniziativa. Il Parlamento europeo e il Consiglio agiscono, tradizionalmente, come «co-legislatori», ma nella fase di «apertura» della procedura legislativa possiedono soltanto il potere di chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate, ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 225 TFUE e dell’articolo 241 TFUE.

48. Dal punto di vista del suo ambito di applicazione materiale, il potere di iniziativa della Commissione, come inteso dalla giurisprudenza, comprende la decisione di presentare o meno una proposta di atto legislativo, nonché la determinazione dell’oggetto, della finalità e del contenuto di tale proposta, conformemente all’obbligo di promuovere l’interesse generale ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE ( 32 ). È vero che la giurisprudenza prevede la possibilità che la Commissione sia obbligata, ai sensi del diritto dell’Unione, a presentare una proposta in circostanze specifiche ( 33 ). Tuttavia, come la Commissione ha correttamente sottolineato nelle sue osservazioni scritte, tale eccezione si riferisce ai casi in cui i trattati impongono alle istituzioni di esercitare i loro poteri ai fini di legiferare ( 34 ). Invero, non si può escludere, in linea di principio, che un’ICE possa riguardare un settore in cui esiste l’obbligo di adottare una proposta al fine di adempiere al mandato dei trattati. Tuttavia, qualora si manifesti tale scenario, sarebbe tale mandato, in definitiva, a costituire la base dell’obbligo di agire, e non il fatto che l’iniziativa per l’adozione di tale proposta proviene da un’ICE andata a buon fine.

49. Tali caratteristiche essenziali del potere d’iniziativa, che comprende la scelta di presentare una proposta, il suo obiettivo e il suo contenuto, sono elementi fondamentali del sistema decisionale dell’Unione. Essi costituiscono il fondamento dell’indipendenza della Commissione e del suo mandato di promuovere l’interesse generale dell’Unione.

50. L’interpretazione sostenuta dai ricorrenti sarebbe in contrasto con il mandato della Commissione, sancito dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, di promuovere l’interesse generale dell’Unione e adottare le iniziative appropriate a tal fine. Comporterebbe, inoltre, una deroga all’obbligo generale della Commissione di agire in piena indipendenza nell’esercizio del suo potere d’iniziativa, conformemente all’articolo 17, paragrafo 3, TUE. Entrambe le disposizioni definiscono il modo in cui la Commissione deve esercitare il suo potere d’iniziativa ( 35 ).

51. Infatti, se un’ICE che ha ricevuto il sostegno di più di un milione di cittadini obbligasse la Commissione a intraprendere un’iniziativa, la Commissione sarebbe effettivamente costretta a seguire le istruzioni di un numero (potenzialmente elevato, ma in termini di numeri totali probabilmente, comunque, ancora molto limitato) di cittadini dell’Unione. Non soltanto ciò sarebbe in contrasto con il mandato di cui all’articolo 17, paragrafo 3, TUE di agire in piena indipendenza, ma significherebbe altresì che la Commissione non sarebbe in grado di effettuare le proprie valutazioni in piena imparzialità, nel perseguimento dell’interesse generale, conformemente all’articolo 17, paragrafo 1, TUE. È pacifico che quest’ultimo obbligo implica anche la considerazione di elementi oggettivi e valutazioni complesse di natura tecnica, nonché degli interessi e dei contributi di altri cittadini e parti interessate, che possono esprimere il loro punto di vista sulle opzioni politiche prefigurate da iniziative future come parte integrante dell’esercizio dei loro diritti democratici ( 36 ).

52. Il potere di iniziativa conferito alla Commissione comprende la possibilità, per tale istituzione, di avviare consultazioni previe e di raccogliere tutte le informazioni necessarie ( 37 ), che potrebbe implicare la considerazione di interessi e informazioni che depongono a favore di opzioni divergenti dagli obiettivi perseguiti da una determinata ICE andata a buon fine. La molteplicità di attori e considerazioni che potrebbe altrimenti influenzare il processo decisionale dell’Unione attraverso l’elaborazione di proposte non può essere ridotta e limitata all’ICE, come unico meccanismo democratico che permette la partecipazione dei cittadini, come risulta dall’articolo 11 TUE. Infatti, tale articolo non si limita a prevedere l’ICE, ma conferisce altresì, in capo alle istituzioni, il mandato di consentire ai cittadini e alle associazioni rappresentative di far conoscere le loro opinioni (paragrafo 1) e di mantenere un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile (paragrafo 2) nonché, in capo alla Commissione, il compito di svolgere ampie consultazioni per garantire che le azioni dell’Unione siano coerenti e trasparenti (paragrafo 3).

53. Occorre sottolineare che non si può desumere, né dall’articolo 11, paragrafo 4, TUE, né dal regolamento ICE, che la Commissione sia tenuta a promuovere gli obiettivi di un’ICE andata a buon fine. Tenendo presenti le particolarità del sistema istituzionale e decisionale dell’Unione e l’attuale quadro costituzionale, ciò ostacolerebbe la capacità della Commissione di esercitare in modo coerente il proprio potere d’iniziativa nel quadro del suo programma legislativo. Infatti, se la Commissione fosse tenuta a dare seguito a ogni ICE andata a buon fine, non potrebbero escludersi situazioni alquanto anomale, in cui la Commissione sarebbe tenuta a presentare proposte contrastanti, derivanti da iniziative dei cittadini europei che sostengono posizioni opposte, divergenti o che si sovrappongono ( 38 ).

54. Inoltre, non si può che rimanere perplessi nel chiedersi come ciò, quand’anche fosse possibile in linea di principio, potrebbe funzionare in termini pratici. Nel corso dell’udienza, i ricorrenti hanno sostenuto che, nonostante la (possibile) opposizione (politica) della Commissione a un’ICE andata a buon fine, tale istituzione è tenuta a elaborare la proposta corrispondente e presentarla ai fini del dibattito parlamentare. La Commissione sarebbe allora tenuta a redigere una proposta per ciascuna ICE andata a buon fine, ivi comprese le iniziative con oggetti coincidenti e contenuti divergenti? La Commissione sarebbe allora obbligata non soltanto a presentare una proposta, ma anche ad adottare un determinato approccio e ad includere tutti gli elementi dell’ICE? La Commissione si trasformerebbe quindi in una sorta di «segretariato dell’ICE»? In che modo e in base a quali criteri dovrebbe essere valutata la «conformità» di una proposta della Commissione con il mandato dell’ICE, essendo probabile che il mandato sia sovente espresso a un livello di astrazione relativamente elevato, come opzione politica che genera una serie di ulteriori scelte legislative?

55. In secondo luogo, ai sensi dell’articolo 225 TFUE e, rispettivamente, dell’articolo 241 TFUE, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno il potere di chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate e di obbligarla a motivare la mancata presentazione. È vero che l’espressione «possono prendere l’iniziativa d’invitare», di cui all’articolo 11, paragrafo 4, TUE differisce dal termine «chiedere», utilizzato agli articoli 225 TFUE e 241 TFUE. Tuttavia, nonostante l’assenza di una formulazione identica e il margine di interpretazione che ne deriva, il regolamento ICE esprime, nel suo primo considerando, l’intenzione del legislatore di collocare l’ICE su un piano di parità con il Consiglio e il Parlamento, conferendo ai cittadini dell’Unione un diritto analogo a quello conferito a tali istituzioni.

56. L’interpretazione suggerita dai ricorrenti comprometterebbe tale equilibrio. Essa significherebbe che un’ICE sostenuta da un gruppo di più di un milione di cittadini otterrebbe un potere di iniziativa superiore a quello del Parlamento europeo, direttamente e democraticamente eletto, nonché a quello del Consiglio, dotato di legittimazione democratica, seppur indiretta. In pratica, a una frazione (rumorosa) di cittadini europei sarebbe attribuito un peso maggiore rispetto a quello delle due istituzioni dell’Unione direttamente e indirettamente legittimate da (potenzialmente) tutti i cittadini europei.

57. A questo punto, è necessario un chiarimento per quanto riguarda la portata dell’affinità tra i diritti di iniziativa del Parlamento europeo e del Consiglio, da un lato, e quelli dell’ICE, dall’altro lato. In un’ordinanza del vicepresidente della Corte in merito a un’istanza di intervento in una causa tra uno Stato membro e la Commissione da parte del comitato dei cittadini di un’ICE, è stato affermato che un’ICE proposta non può essere trattata alla stregua delle proposte per l’adozione di atti giuridici da parte delle istituzioni dell’Unione, che formano oggetto delle disposizioni generali sulle istituzioni di cui alla parte sesta, titolo I, capo 1, TFUE e che sono disciplinate, ai fini della loro adozione, dalle norme della procedura legislativa ordinaria di cui al capo 2 del medesimo titolo I ( 39 ).

58. Questa affermazione deve essere letta e compresa nel suo contesto corretto. Essa riguardava l’interpretazione dell’articolo 40, secondo comma, dello statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in base al quale le persone fisiche o giuridiche non possono intervenire nelle cause tra Stati membri e istituzioni dell’Unione. La mancanza di somiglianza tra i diritti procedurali di cui godono un’ICE e le istituzioni dell’Unione nelle cause di natura «costituzionale» dinanzi ai giudici dell’Unione è una questione assai diversa rispetto a quella della funzione costituzionale globale sistemica dei rispettivi diritti di iniziativa. In altri termini, il fatto che, per effetto dell’applicazione di disposizioni specifiche dello statuto della Corte di giustizia, a diversi tipi di entità si applichino norme diverse in materia di legittimazione ad agire e di intervento, difficilmente può essere trasformato in una dichiarazione costituzionale generale in merito all’incomparabilità dei loro diritti di iniziativa in quanto tali.

59. Infine, a sostegno dei loro argomenti, i ricorrenti richiamano altresì, per analogia, la sentenza della Corte nella causa Consiglio/Commissione ( 40 ). Essi affermano che l’omessa presentazione di una proposta legislativa a seguito di un’ICE andata a buon fine può essere giustificata solo da elementi e argomenti convincenti, che non siano in contrasto con l’obiettivo dell’ICE.

60. Nella sentenza Consiglio/Commissione, la Corte ha dichiarato che il potere della Commissione di ritirare una proposta già presentata e formalmente introdotta nel procedimento legislativo non può «investire tale istituzione di un diritto di veto nello sviluppo del procedimento legislativo, il che sarebbe contrario ai principi di attribuzione delle competenze e dell’equilibrio istituzionale». La Corte ha altresì aggiunto che «se la Commissione, dopo aver presentato una proposta nell’ambito della procedura legislativa ordinaria, decide di ritirare tale proposta, essa deve esporre al Parlamento e al Consiglio i motivi di tale ritiro, i quali, in caso di contestazione, devono essere suffragati da elementi convincenti» ( 41 ).

61. Pertanto, per quanto concerne i fatti, la causa Consiglio/Commissione riguardava una situazione in cui la Commissione intendeva ritirare una proposta legislativa dopo aver avviato essa stessa il procedimento decisionale. Non vedo come possa essere tracciata un’analogia tra tale causa e la presente, che riguarda una questione diversa e attori diversi. La posizione della Commissione su un’ICE andata a buon fine, che precede l’adozione di una proposta della Commissione e l’inizio del procedimento legislativo è, assai logicamente, diversa dalla situazione in cui la Commissione stessa ha già adottato una proposta e avviato il procedimento decisionale presso altre istituzioni.

62. Tali considerazioni confermano, a mio parere, che il Tribunale non ha commesso un errore di diritto laddove ha dichiarato, al punto 124 della sentenza impugnata, che l’obiettivo del meccanismo dell’ICE è quello di invitare la Commissione, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta di atto, pur consentendo alla Commissione di disporre di un notevole potere di valutazione nell’esercizio del suo potere d’iniziativa legislativa. Né il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere, al punto 111 della sentenza impugnata, che l’introduzione dell’ICE non ha intaccato il diritto di iniziativa legislativa della Commissione.

c) Scopo e finalità dell’ICE

63. I ricorrenti sostengono, inoltre, che il ragionamento del Tribunale nella sentenza impugnata trasformerebbe l’ICE in lettera morta, priva di qualsiasi valore aggiunto. I ricorrenti suggeriscono, concretamente, che se la loro interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE non fossero accolte (in altri termini, se si confermasse che, salvo circostanze eccezionali, un’ICE andata a buon fine non impone alla Commissione il dovere di presentare una proposta di atto giuridico), il meccanismo dell’ICE sarebbe privato di qualsiasi effetto utile.

64. Nella misura in cui tale argomento non rappresenti una mera estensione del precedente argomento dedotto dai ricorrenti, semplicemente riaffermato a un livello di astrazione superiore, anch’esso non è convincente, per un motivo piuttosto semplice: l’esistenza di siffatto obiettivo, come suggerito dai ricorrenti, non è mai stata sostenuta. Ciò che risulterebbe compromesso sarebbe, piuttosto, l’obiettivo che i ricorrenti vorrebbero attribuire all’ICE, e non l’obiettivo per il perseguimento del quale, oggettivamente, l’ICE è stata istituita. Molto francamente, ciò che si suggerisce è una transizione teleologica, affermando che l’effetto utile di un coniglio verrebbe meno se esso non fosse interpretato alla stregua di un piccione. Tuttavia, salvo che si utilizzi un poco di magia realmente all’avanguardia, e si riesca a indurre il pubblico a credere che l’obiettivo e la finalità di guardare un coniglio è vedere un piccione, un coniglio rimane un coniglio.

65. L’obiettivo che il legislatore (all’epoca) aveva in mente nell’introdurre l’ICE è già stato descritto in precedenza ( 42 ). Supponendo che sia possibile, in relazione a norme di diritto costituzionale e derivato relativamente recenti, sostituire la volontà originaria del legislatore con la volontà attuale (diversa e nuova), continuo a non comprendere per quale motivo, al giorno d’oggi, l’obiettivo dell’ICE dovrebbe essere differente.

66. Per valutare l’obiettivo dell’ICE, sono importanti gli scopi più generali di tale meccanismo, come evidenziati dal sistema di diritto primario attualmente in vigore.

67. L’introduzione dell’ICE nel trattato di Lisbona è stata stimolata dai dibattiti sulla Convenzione sul futuro dell’Europa e si inserisce in un più ampio tentativo di scolpire il principio democratico, un valore fondante ai sensi dell’articolo 2 TUE, al centro del sistema istituzionale dell’Unione. Il titolo II del TUE, che precede le disposizioni specifiche sulle istituzioni dell’Unione di cui al titolo III del TUE, è dedicato alle «disposizioni relative ai principi democratici», tra le quali si colloca l’articolo 11, paragrafo 4, TUE, la pietra angolare dell’ICE.

68. In questo quadro generale, l’articolo 11, paragrafo 4, TUE fa parte del più ampio sistema democratico dell’Unione, di cui costituisce una componente importante. A norma dell’articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell’Unione si fonda sul principio della democrazia rappresentativa, e i cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo, come stabilito all’articolo 10, paragrafo 2, TUE.

69. Siffatta concezione della democrazia rappresentativa è poi integrata e rafforzata, nel diritto primario, dalla creazione di percorsi di democrazia partecipativa e deliberativa, attraverso l’articolo 10, paragrafo 3, TUE, nonché l’articolo 11, in cui è prevista l’ICE. In particolare, come già affermato dalla giurisprudenza, l’ICE costituisce uno strumento di democrazia partecipativa legato al diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione, riconosciuto all’articolo 10, paragrafo 3, TUE ( 43 ).

70. Analogamente, a livello di diritto derivato, come indicato nel primo e nel secondo considerando del regolamento ICE, l’obiettivo di tale regolamento è quello di incoraggiare la partecipazione dei cittadini e rendere l’Unione più accessibile ai suoi cittadini ( 44 ).

71. Tuttavia, l’obiettivo dell’ICE di favorire la partecipazione dei cittadini al processo democratico e di promuovere il dialogo tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione non comporta un allontanamento dagli elementi preesistenti che fissano l’equilibrio istituzionale del procedimento legislativo, né implica l’abbandono del monopolio legislativo della Commissione. Rafforzare o incoraggiare la partecipazione nell’ambito delle strutture democratiche esistenti non significa eludere o sostituire tali strutture.

72. Pertanto, risulta che l’obiettivo reale del meccanismo dell’ICE è piuttosto diverso da quello suggerito dai ricorrenti. Soltanto dopo aver individuato il quadro costituzionale e istituzionale corretto è possibile valutare adeguatamente il «valore aggiunto» e/o l’«effetto utile» dell’ICE.

73. Se valutato in modo appropriato, il meccanismo dell’ICE è ben lungi dall’avere un impatto nullo. Adempiendo al mandato di cui all’articolo 24 TFUE, il regolamento ICE disciplina il diritto di più di un milione di cittadini a invitare la Commissione ad adottare una proposta di atto giuridico attraverso una serie di disposizioni che contengono obblighi concreti e dettagliati, in particolare in capo alla Commissione, che vanno al di là dei preesistenti canali di interazione tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione. Pertanto, il valore aggiunto dell’ICE si manifesta, perlomeno, a quattro livelli distinti: i) la promozione del dibattito pubblico; ii) una maggiore visibilità per alcuni temi o preoccupazioni; iii) un accesso privilegiato alle istituzioni dell’Unione, che consente di esprimere tali preoccupazioni in modo efficace; iv) il diritto a una risposta istituzionale motivata che agevola il controllo pubblico e politico.

74. In primo luogo, l’ICE istituisce una via permanente e ufficiale che consente ai cittadini di organizzarsi attorno a un particolare problema. Essa offre una piattaforma che consente loro di lanciare e rendere pubblica un’iniziativa e di raccogliere sostegno per tale iniziativa presso altri cittadini nei diversi Stati membri. In tal modo, essa funge da strumento per radunare questioni di interesse comune tra i cittadini, al di là dei confini nazionali, e favorisce il rafforzamento dello spazio pubblico dell’Unione. In secondo luogo, inoltre, il regolamento ICE garantisce la trasparenza e la visibilità di un’ICE andata a buon fine, rendendo obbligatoria la sua pubblicazione senza indugio nel registro, a norma dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera a), del regolamento ICE. In terzo luogo, l’ICE fornisce accesso all’istituzione responsabile per l’avvio del procedimento legislativo, la Commissione. L’articolo 10, paragrafo 1, lettera b), del regolamento ICE stabilisce che, una volta che la Commissione riceve un’iniziativa dei cittadini a norma dell’articolo 9 di tale regolamento, essa è tenuta a ricevere gli organizzatori a «un livello appropriato», per consentire loro di esporre in dettaglio l’ICE. Ai sensi dell’articolo 11 del regolamento ICE, agli organizzatori di un’ICE è data l’opportunità di presentarla in un’audizione pubblica presso il Parlamento. In quarto luogo, l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE impone alla Commissione l’obbligo di esporre in una comunicazione le sue conclusioni giuridiche e politiche riguardo all’ICE, l’(eventuale) azione che intende intraprendere e il ragionamento alla base della sua posizione. Tale comunicazione, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento ICE, è notificata agli organizzatori, al Parlamento europeo e al Consiglio ed è resa pubblica.

75. I ricorrenti sostengono, tuttavia, che l’ICE dovrebbe condurre a un dibattito (diretto) nel quadro della procedura legislativa e, in particolare, dinanzi all’istituzione che gode di legittimazione democratica, il Parlamento europeo.

76. Ho già discusso in modo dettagliato il motivo per cui, sotto il profilo del suo assetto costituzionale e istituzionale, l’ICE non è stata istituita come una via per eludere il processo legislativo esistente, bensì come uno strumento per alimentare tale procedimento ( 45 ). Da questo punto di vista, l’ICE crea un meccanismo istituzionale per incanalare l’apporto politico dei cittadini verso le istituzioni, che sono e restano responsabili del processo legislativo, ivi compreso il suo avvio.

77. L’argomentazione dei ricorrenti concernente l’(assenza di) accesso diretto e coinvolgimento diretto con l’istituzione che gode di legittimazione democratica, vale a dire il Parlamento, desta qualche perplessità. È opportuno sottolineare ancora una volta che la configurazione normativa dell’ICE consente ai membri del comitato dei cittadini di un’ICE andata a buon fine di avere accesso diretto al Parlamento. A norma dell’articolo 11 del regolamento ICE, essi beneficiano dell’opportunità di presentare la loro iniziativa dinanzi al Parlamento. Questo elemento specifico della procedura è stato introdotto mediante un emendamento del Parlamento stesso, durante i negoziati sul regolamento ICE ( 46 ). La discussione di un’ICE presso il Parlamento europeo consente a un gruppo di cittadini di condurre un’azione di sensibilizzazione in merito a questioni di loro interesse dinanzi a tale istituzione, aprendo in tal modo anche la possibilità che la loro iniziativa sia presa in carico dal Parlamento o da alcuni dei suoi membri. Il Parlamento può far propri gli obiettivi di un’ICE e promuoverli attraverso il proprio potere di iniziativa, purché siano raggiunte le maggioranze parlamentari necessarie ( 47 ).

78. Pertanto, lo specifico valore aggiunto dell’ICE non risiede necessariamente nella garanzia del risultato, bensì nei percorsi e nelle opportunità da essa creati. Essa offre ai cittadini la possibilità di partecipare presentando la propria iniziativa alla Commissione e nell’audizione organizzata presso il Parlamento europeo, innescando in tal modo il dibattito politico all’interno delle istituzioni, senza bisogno di attendere l’avvio di una procedura legislativa ( 48 ). Pertanto, il successo di un’ICE va valutato non soltanto in riferimento al fatto che sia sfociata o meno in una proposta formale, ma anche alla luce del dibattito democratico da essa scaturito ( 49 ).

79. Infine, a titolo di inciso comparativo, si potrebbe aggiungere che l’assenza di effetti vincolanti di un’ICE nei confronti dell’istituzione destinataria non ha carattere eccezionale. Essa si inserisce perfettamente nel modello delle iniziative del tipo «definizione dell’agenda», che differiscono dai sistemi di «iniziativa popolare diretta», in cui la proposta è direttamente sottoposta a referendum dell’elettorato ( 50 ). Come già sottolineato supra ( 51 ), la struttura istituzionale dell’ICE ha sempre fatto parte della prima categoria, e non della seconda. Infatti, mentre le iniziative nazionali di definizione dell’agenda possono consentire l’accesso ai parlamenti nazionali, in quanto istituzioni nazionali dotate del diritto di iniziativa, nel quadro del sistema sui generis dell’Unione, l’ICE è, parimenti, indirizzata all’istituzione che è investita, come indicato in precedenza, del potere di iniziativa.

80. Da tutto ciò emerge chiaramente che l’ICE è molto più di una mera strizzata d’occhio simbolica alla democrazia partecipativa. Si tratta di un veicolo istituzionale che permette l’emersione di questioni politiche che interessano un gruppo di cittadini. Essa contribuisce a cristallizzare tali questioni come questioni di interesse europeo condivise tra vari Stati membri. Essa conferisce visibilità a temi che preoccupano i cittadini, che potrebbero non essere già nell’ordine del giorno delle istituzioni o persino dei gruppi politici rappresentati nel Parlamento europeo. Essa consente l’accesso diretto all’istituzione che, nel particolare sistema istituzionale sui generis dell’Unione, detiene il potere di iniziativa legislativa. Inoltre, essa obbliga tale istituzione, la Commissione, a prendere seriamente in considerazione e ad avviare una valutazione delle proposte di un’ICE andata a buon fine, e a farlo pubblicamente e sotto controllo pubblico. Essa garantisce che il contenuto dell’ICE sia preso in esame e discusso pubblicamente al Parlamento europeo, democraticamente eletto. Tutte queste ragioni sottolineano che, nonostante il fatto che il sistema dell’ICE, come attualmente concepito nel diritto primario e derivato, non comporti l’obbligo per la Commissione di presentare una proposta, esso possiede un indubbio valore aggiunto, in qualità di meccanismo sui generis di definizione dell’agenda.

81. Le osservazioni dei ricorrenti non dimostrano che l’interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE accolta dal Tribunale nella sentenza impugnata sia contraria all’obiettivo (correttamente definito) o all’effetto utile del meccanismo dell’ICE.

82. Piuttosto, gli argomenti sostenuti dai ricorrenti rivelano un problema leggermente diverso: dopo aver utilizzato con successo il meccanismo dell’ICE e, di conseguenza, essersi confrontati con le istituzioni competenti, i ricorrenti in realtà sono in disaccordo con l’esito sostanziale della loro esperienza partecipativa. Essi sono insoddisfatti non solo della scelta politica della Commissione di non presentare una proposta, ma anche della discussione che si è tenuta nel corso dell’audizione loro concessa dinanzi al Parlamento. L’interazione con la Commissione (una riunione con un membro della Commissione) è stato descritto, nelle parole dei ricorrenti ( 52 ), come freddo, mentre dei membri del Parlamento si è detto che erano più interessati ad insegnare che non ad ascoltare. In questa fase può essere lasciata aperta la questione delle implicazioni di tali affermazioni sul rispetto dell’essenza della democrazia, in particolare sulla possibilità di dissenso in relazione all’esito di una singola politica pur nel simultaneo rispetto del processo deliberativo e delle sue istituzioni.

83. Tuttavia, tutte le considerazioni che precedono portano a concludere che l’ICE, in base a una corretta interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE e del regolamento ICE, è lungi dall’essere «lettera morta». Semplicemente, la lettera di tali strumenti dice qualcosa di diverso rispetto a ciò che i ricorrenti desidererebbero.

84. Si giustifica un’ultima osservazione conclusiva. L’analisi del primo motivo di impugnazione proposto dai ricorrenti ha condotto all’interpretazione, sulla base del suo testo e del suo contesto (storico e attuale), nonché del suo obiettivo e delle sua finalità, dell’esatta collocazione dell’ICE, come attualmente concepita, nel quadro del processo legislativo dell’Unione. Pur sottolineando in una luce positiva alcune sue caratteristiche innovative, le presenti conclusioni non suggeriscono affatto che l’ICE sia un meccanismo perfetto, che fornisce una soluzione miracolosa alle lacune presunte o reali dell’Unione europea in termini di legittimazione democratica, ivi compresa la riduzione della presunta distanza tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione. Infatti, una serie di aspetti dell’attuale concezione istituzionale dell’ICE sono stati oggetto di critiche dottrinali (più o meno costruttive) ( 53 ). Il suo quadro legislativo è stato anche recentemente oggetto di discussioni istituzionali ( 54 ) e di una modifica ( 55 ). Tali dibattiti, a loro volta, si collegano logicamente alla discussione sulle possibili modifiche al ruolo della Commissione e alla funzione del suo potere di iniziativa su richiesta di altre istituzioni.

85. Di conseguenza, nel contesto dei dibattiti sul potenziale futuro assetto e struttura istituzionale, potrebbe essere prevista una serie di altre opzioni, forse anche migliori, che perseguono obiettivi uguali o anche diversi. Tuttavia, la presente causa riguarda il meccanismo dell’ICE nell’ambito del suo assetto istituzionale quale stabilito nel TUE e ulteriormente sviluppato dal regolamento ICE. Terminando con la metafora già introdotta, spetta al legislatore decidere, qualora lo desideri, che non vi sia più un coniglio, bensì un piccione, o anche, un gatto o una balena, a tal fine.

86. In conseguenza delle considerazioni che precedono, sono dell’opinione che il primo motivo di impugnazione debba essere respinto nella sua interezza in quanto infondato.

B. Secondo motivo: distinzione fra motivi giuridici e politici

87. Con il secondo motivo di impugnazione, i ricorrenti sostengono che, pur ammettendo che la Commissione non ha operato, nella comunicazione, una distinzione tra i motivi «giuridici» e «politici», come richiesto dal considerando 20 del regolamento ICE, il Tribunale ha commesso un errore di diritto statuendo, ai punti 128 e 132 della sentenza impugnata, che il considerando 20 è irrilevante. I ricorrenti sostengono che i considerando svolgono un ruolo nell’interpretazione delle disposizioni sostanziali del diritto dell’Unione. Il considerando 20 interpreta l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE e non è in contrasto con tale disposizione. La distinzione tra conclusioni giuridiche e politiche, inoltre, è importante al fine di consentire il controllo da parte della Corte di queste due categorie.

88. La Commissione afferma che la sentenza impugnata non contiene alcun errore di diritto e sostiene, in subordine, che la comunicazione ha effettivamente esposto le conclusioni giuridiche e politiche separatamente.

89. Al punto 128 della sentenza impugnata, il Tribunale ha osservato che, secondo una giurisprudenza consolidata, il preambolo di un atto dell’Unione non ha valore giuridico vincolante e non può essere invocato né per derogare alle disposizioni stesse dell’atto di cui trattasi, né al fine di interpretare tali disposizioni in un senso manifestamente in contrasto con la loro formulazione ( 56 ).

90. Sulla base di tale giurisprudenza, ai punti 129 e 130 della sua sentenza, il Tribunale ha statuito che, poiché l’obbligo di presentare separatamente le conclusioni giuridiche e politiche, menzionato al considerando 20 del regolamento ICE, non è riprodotto nel testo dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), la Commissione non è soggetta a un siffatto obbligo al momento della redazione della comunicazione prevista da tale disposizione. Successivamente, al punto 131 della sentenza impugnata, il Tribunale ha aggiunto che, in ogni caso, anche nell’ipotesi in cui la Commissione sia giuridicamente tenuta a presentare separatamente tali conclusioni giuridiche e politiche, essendo tale obbligo puramente formale, la sua violazione non può condurre all’annullamento della comunicazione.

91. A mio parere, il ragionamento del Tribunale per quanto riguarda l’applicazione, al caso di specie, della giurisprudenza sul ruolo dei considerando nell’interpretazione degli atti giuridici dell’Unione è effettivamente viziato da un errore di diritto. Tuttavia, tale errore non ha alcun impatto sul dispositivo della sentenza, che può essere correttamente ancorato agli altri motivi di diritto esposti nella motivazione del Tribunale.

92. È vero che, secondo la giurisprudenza consolidata su cui si basa la sentenza impugnata, i considerando non possono derogare all’effettiva disposizione che sono volti a interpretare, né fungere da base per un’interpretazione che contraddica chiaramente la sua formulazione, aggiungendo, ad esempio, nuovi requisiti non contemplati nella parte dispositiva di un atto giuridico. Pertanto, i considerando non sono certamente, di per sé, disposizioni giuridiche operative.

93. Tuttavia, al di là di queste due chiare categorie (nessuna «disposizione speculare», né evidenti contraddizioni), i considerando sono, in generale, un importante elemento interpretativo, che esprime in modo autorevole la volontà del legislatore, operando in connessione con specifica disposizione cui corrispondono. In tal modo, essi sono spesso utilizzati a fini di interpretazione teleologica per chiarire o offrire un’interpretazione più precisa di una disposizione giuridica contenuta nel testo giuridico ( 57 ). Tuttavia, se utilizzati in tal modo, non è possibile ignorare che la linea di demarcazione tra l’interpretazione e il non aggiungere nuovi obblighi sulla base di un considerando potrebbe diventare pericolosamente labile ( 58 ).

94. Nella presente causa, l’unica differenza determinante tra la formulazione dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE e il considerando 20 risiede nel fatto che il termine «separatamente», che figura al considerando 20, non è utilizzato nel testo dell’articolo in questione. Tuttavia, il resto è praticamente identico (entro tre mesi, la Commissione espone in una comunicazione le sue conclusioni giuridiche e politiche).

95. Vi è, dunque, una sfumatura nella formulazione. Tuttavia, tenuto conto del campo di applicazione logico delle norme in questione, ciò difficilmente può configurare una contraddizione tra il considerando e l’articolo. In assenza di una contraddizione, e alla luce della prassi della Corte appena delineata, non sarebbe inconcepibile intravvedere il termine «separatamente» nel testo dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE.

96. Tuttavia, non reputo che ciò debba essere fatto, per i motivi esposti nel prosieguo.

97. Il termine «separatamente» può essere inteso in due modi differenti: nel senso che devono essere presenti sia considerazioni giuridiche, sia considerazioni politiche e/o che esse non soltanto devono essere presenti, ma devono anche essere fisicamente separate nel testo della comunicazione ( 59 ).

98. Il considerando 20 è stato introdotto per effetto di un emendamento del Parlamento europeo durante i negoziati sul regolamento ICE, unitamente al riferimento alle conclusioni «giuridiche e politiche» nell’articolo 10. La motivazione che accompagna tale emendamento si limita a sottolineare il fatto che «[l]a risposta della Commissione (…) dovrebbe essere giustificata sul piano sia giuridico sia politico» ( 60 ).

99. Tenuto conto del suo contesto e della sua finalità, il considerando 20 potrebbe in effetti essere inteso nel senso di sottolineare l’obbligo della Commissione di esporre chiaramente le sue conclusioni di natura giuridica e politica, in modo tale che i cittadini possano comprendere la natura distinta di tali considerazioni. In tal modo, l’obbligo di cui all’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE di rendere esplicite le conclusioni giuridiche e politiche si riferisce alla qualità e al contenuto della motivazione nella risposta della Commissione a un’ICE andata a buon fine. Ciò è in linea con la necessità, indicata al considerando 20, che la Commissione «spieg[hi] in modo chiaro, comprensibile e dettagliato le ragioni per cui intende agire» e, parimenti, «i motivi per cui non intende intraprendere alcuna azione». Effettivamente, tale obbligo rafforzato di motivazione, oltre ad essere un requisito procedurale essenziale, costituisce la garanzia e la prova di un esame approfondito, serio e dettagliato di un’ICE andata a buon fine.

100. In tal modo, l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE, interpretato in combinato disposto con il considerando 20, significa semplicemente che devono essere presenti nella motivazione della Commissione sia le considerazioni di carattere giuridico sia quelle di carattere politico e che il lettore deve essere in grado di distinguerle. Tuttavia, mi è difficile aderire a un’interpretazione formalistica ai sensi della quale, oltre tale requisito, la Commissione sarebbe tenuta a strutturare la sua comunicazione in sezioni diverse, obbligatoriamente intitolate «considerazioni giuridiche» e «considerazioni politiche», e il mancato rispetto di tale requisito comporterebbe l’annullamento automatico della comunicazione.

101. Vi è un’ulteriore ragione, di ordine pragmatico: la separazione fisica delle conclusioni giuridiche e politiche in questa fase del processo dell’ICE è, in una certa misura, artificiosa e potrebbe essere difficile da realizzare.

102. In primo luogo, la valutazione giuridica di un’ICE proposta ha luogo anzitutto al momento della registrazione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, quando la Commissione verifica il rispetto dei valori di cui all’articolo 2 TUE, nonché la propria competenza a presentare la proposta sollecitata. Poiché tale esame può determinare il rifiuto della registrazione soltanto in alcune circostanze «manifeste», vi è un margine per un’analisi giuridica nella fase in cui è effettuata la comunicazione di cui all’articolo 10, paragrafo 1, lettera c). Tale analisi giuridica può, inoltre, verificare la compatibilità con altri atti giuridici dell’Unione. Tuttavia, in questa fase, è naturale che buona parte della valutazione contenuta nella comunicazione della Commissione sia, probabilmente, di natura politica, dal momento che la decisione sul seguito da dare a un’ICE andata a buon fine è, essenzialmente, di natura politica. Pertanto, in questa fase, le conclusioni giuridiche sono probabilmente limitate a una presentazione descrittiva delle norme in vigore, che serve da contesto di riferimento necessario per sviluppare le conclusioni politiche.

103. In secondo luogo, anche se così non fosse, e la natura delle conclusioni giuridiche potesse essere interpretata in senso più ampio, nella fase finale di un’ICE, in cui la Commissione è tenuta a prendere in considerazione in modo approfondito il merito dell’ICE, potrebbe essere difficile individuare categoricamente quali argomentazioni abbiano natura giuridica e quali natura politica. Salvo che il concetto di «considerazioni giuridiche» debba limitarsi a un’arida riaffermazione della normativa pertinente e degli obblighi internazionali (la cui interpretazione, in ogni caso, potrebbe considerarsi già comprensiva di una certa valutazione politica), è probabile che un discreto numero di argomentazioni avanzate in questa fase della valutazione sostanziale siano transitive.

104. Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la comunicazione soddisfa i requisiti di cui all’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), interpretato in combinato disposto con il considerando 20. Essa espone le sue conclusioni in un modo che consente di comprendere la natura giuridica e politica delle considerazioni che contiene. Come osservato dalla Commissione, la sezione 2 della comunicazione, dal titolo «Situazione attuale» è dedicata alla descrizione dello stato della normativa. La sezione 3, rubricata «Valutazione delle richieste dell’iniziativa dei cittadini europei», chiarisce la valutazione politica dell’ICE. Inoltre, i ricorrenti non hanno mai sostenuto di non essere in grado di determinare la natura politica o giuridica delle considerazioni della Commissione nella comunicazione.

105. Ai punti da 128 a 131 della sentenza impugnata, il Tribunale si fonda su un’interpretazione del considerando 20 secondo cui esso impone un requisito formale e, su tale base, vi è un’apparente contraddizione tra il considerando 20 e l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c). Per le ragioni di cui ai paragrafi da 92 a 96 delle presenti conclusioni, ritengo che tale ragionamento sia viziato da un errore di diritto.

106. Tuttavia, è chiaro anche che il dispositivo della sentenza impugnata si mantiene intatto, poiché è validamente fondato sui motivi di diritto esposti ai paragrafi da 97 a 105 delle presenti conclusioni.

107. Pertanto, dal momento che il dispositivo della sentenza impugnata si mantiene validamente motivato, il secondo motivo di impugnazione deve essere respinto in quanto inconferente.

C. Terzo motivo: controllo giurisdizionale

108. Con il terzo motivo di impugnazione, i ricorrenti sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto al punto 170 della sentenza impugnata, laddove ha dichiarato che la decisione della Commissione di non presentare una proposta legislativa sulla base dell’ICE è oggetto di un controllo solo limitato da parte della Corte di giustizia, circoscritto ai soli errori manifesti di valutazione tali da inficiare tale decisione.

109. I ricorrenti sostengono che non è possibile sapere se la comunicazione sia priva di errori manifesti, in quanto non è offerto alcun criterio per distinguere gli errori manifesti dagli errori non manifesti. A loro avviso, il Tribunale ha posto l’asticella troppo in basso e si è riservato il diritto di determinare liberamente se tale criterio sia soddisfatto o meno. I ricorrenti sostengono altresì l’esistenza di un paradosso nel ritenere che le motivazioni della comunicazione debbano poter formare oggetto di controllo giurisdizionale se il criterio di controllo è così tenue e oscuro. Inoltre, essi sostengono che la causa in esame si distingue dalla giurisprudenza di cui alla causa Rica Foods ( 61 ), citata dal Tribunale a titolo di precedente pertinente per l’applicazione del criterio degli «errori manifesti». Tale causa concerneva i diritti di soggetti non cittadini in relazione a non ben definiti interessi finanziari, a differenza del caso di specie, che riguarda i diritti dei cittadini dell’Unione per quanto concerne un diritto democratico chiaramente definito. I ricorrenti riassumono la posizione del Tribunale nel modo seguente: «poiché la Comunità gode di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda lo zucchero proveniente dalle Antille, deve godere di un’ampia discrezionalità anche nel respingere un’ICE con la quale non simpatizza».

110. La Commissione sostiene che il terzo motivo di impugnazione dovrebbe essere respinto in quanto infondato. Soltanto un controllo giurisdizionale limitato è compatibile con il potere di iniziativa della Commissione. Richiamandosi alla sentenza nella causa Schönberger/Parlamento ( 62 ), la Commissione afferma, inoltre, che sarebbe incoerente se una comunicazione adottata a norma dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE fosse soggetta a un controllo completo, mentre le decisioni adottate dal Parlamento relative al modo in cui deve essere trattata una petizione non possono essere affatto oggetto di un controllo giurisdizionale.

111. Il presente motivo di impugnazione solleva la questione cruciale del livello di controllo al quale i giudici dell’Unione dovrebbero sottoporre una comunicazione contenente la decisione della Commissione sul seguito da dare a un’ICE andata a buon fine. Tale questione è necessariamente connessa ai problemi sollevati nell’ambito del primo motivo di impugnazione, il cui esame ha confermato che la Commissione non è tenuta ad adottare una proposta di atto giuridico sollecitata da un’ICE andata a buon fine.

112. Il punto 170 della sentenza impugnata, che è oggetto di critiche nell’ambito del presente motivo di impugnazione, si inserisce nell’esame, da parte del Tribunale, del quinto motivo di annullamento sollevato dai ricorrenti in primo grado. Dopo aver constatato che la Commissione deve godere di un’ampia discrezionalità nell’esercizio del suo potere di iniziativa legislativa e, di conseguenza, nel decidere se agire o meno a seguito di un’ICE andata a buon fine ( 63 ), il punto 170 della sentenza impugnata definisce la portata e il livello del controllo giurisdizionale applicabile alla comunicazione. Ai sensi di tale punto, essa «deve essere oggetto di un controllo limitato da parte del Tribunale, diretto a verificare, oltre alla sufficienza della motivazione, l’esistenza, segnatamente, di errori manifesti di valutazione in tale decisione». Nel giungere a tale conclusione, il Tribunale ha richiamato per analogia la sentenza della Corte nella causa Rica Foods ( 64 ) quale precedente giurisprudenziale.

113. A mio parere, gli argomenti dei ricorrenti non hanno evidenziato alcun errore di diritto nel punto della sentenza impugnata appena citato.

114. Prima di analizzare il livello di controllo giurisdizionale applicato nella sentenza impugnata, è necessario iniziare ricordando la portata del controllo giurisdizionale che discende da tale sentenza.

115. Nel punto contestato dai ricorrenti, il Tribunale ha dichiarato fermamente che la comunicazione è soggetta a controllo giurisdizionale. Si può affermare che tale conferma rafforza notevolmente la posizione dell’ICE. Essa offre la garanzia giudiziaria di un’adeguata considerazione, da parte della Commissione, di un’ICE andata a buon fine. Si può solo aggiungere che tale conclusione era tutt’altro che scontata, come conferma la pregressa discussione accademica sul tema ( 65 ).

116. Inoltre, la sentenza impugnata ha statuito la possibilità di sindacare sia l’adeguatezza della motivazione contenuta nella comunicazione, sia la valutazione che sta alla base del suo contenuto sostanziale.

117. Come rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni, tale posizione è in contrasto con la giurisprudenza della Corte sul controllo giurisdizionale della posizione del Parlamento in merito al trattamento da riservare a una petizione. Invero, la Corte ha ritenuto che tale posizione non fosse suscettibile di controllo giurisdizionale, a causa dell’ampia discrezionalità di cui gode il Parlamento ( 66 ). Di converso, pur riconoscendo l’ampio potere discrezionale della Commissione a tale riguardo, la sentenza impugnata non ritiene che la valutazione contenuta nella comunicazione sia una decisione di natura politica immune dal controllo giurisdizionale ( 67 ).

118. A mio avviso, ciò è corretto. Tale solido approccio rispecchia correttamente il sistema e gli obiettivi dell’ICE. L’importanza cruciale del meccanismo dell’ICE come espressione del principio democratico, i requisiti severi per il successo di un’ICE e le garanzie procedurali previste dal regolamento ICE, tutto ciò giustifica che, anche a fronte di un’ampia discrezionalità di natura politica, il controllo da parte dei giudici dell’Unione concerna non soltanto l’adeguatezza della motivazione, ma anche la verifica del merito su cui si fonda la decisione della Commissione ( 68 ).

119. Infatti, la sindacabilità delle comunicazioni adottate a norma dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE è intrinsecamente connessa agli obblighi imposti alla Commissione dal regolamento ICE in quest’ultima fase del procedimento. La Commissione è tenuta a fornire una esposizione chiara, dettagliata e completa dei motivi alla base della sua posizione. La motivazione deve contenere sia considerazioni giuridiche, sia politiche. Tuttavia, gli obblighi imposti dall’articolo 10 del regolamento ICE non sono meramente di natura procedurale, bensì comprendono l’obbligo di considerare debitamente e in modo approfondito le proposte di un’ICE andata a buon fine.

120. Per quanto riguarda il livello di controllo, la sentenza impugnata adotta due approcci distinti. In primo luogo, essa afferma che i giudici dell’Unione devono verificare l’adeguatezza della motivazione. Il controllo di tale elemento, che rappresenta, come rilevato supra, un obbligo istituzionale fondamentale, discendente da un’ICE andata a buon fine ( 69 ), non si limita al criterio degli «errori manifesti». Si tratta, dunque, di un controllo completo. In secondo luogo, il Tribunale afferma che il controllo riguarda, inoltre, l’accertamento dell’esistenza di errori manifesti di valutazione che inficiano tale decisione.

121. A tal proposito, i ricorrenti contestano il livello di controllo applicato a questo secondo elemento, vale a dire la valutazione di merito contenuta nella comunicazione della Commissione. In particolare, i ricorrenti concentrano le loro critiche sulla giurisprudenza citata nella sentenza impugnata, che funge da precedente per il livello di controllo giurisdizionale adottato. Essi insistono sulle differenze tra la situazione in questione e quella di cui alla causa Rica Foods, al fine di contestare il livello di controllo giurisdizionale applicato dal Tribunale nella sentenza impugnata.

122. A mio avviso, le critiche dei ricorrenti a tal riguardo sono errate.

123. Occorre sottolineare che il criterio di controllo giurisdizionale limitato alla verifica di errori manifesti di valutazione si riferisce a situazioni in cui le istituzioni dell’Unione godono di un’ampia discrezionalità, in particolare quando adottano misure «in settori che implicano (…) scelte aventi segnatamente natura politica» ( 70 ). Infatti, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’intensità del suo controllo varia in funzione del potere discrezionale attribuito alle istituzioni ( 71 ).

124. È in questo contesto, cioè quando si è fatto riferimento al livello di controllo adeguato, che è stata richiamata la sentenza di cui alla causa Rica Foods, come precedente giurisprudenziale. In tale contesto, il riferimento è del tutto appropriato, poiché, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, esso ha poco a che vedere con l’oggetto delle importazioni nell’ambito di quella causa, bensì è citato come indicazione del livello di controllo adeguato in generale. Si potrebbe persino aggiungere, come nota a margine, che il riferimento a tale particolare causa è assai calzante, dato che essa è sfociata nell’analisi della specifica questione del livello di controllo della discrezionalità politica adottato dall’allora Tribunale di primo grado, come risulta dalle conclusioni dell’avvocato generale Léger in tale causa ( 72 ).

125. Pertanto, in generale, nei settori in cui la discrezionalità della Commissione è molto ampia, come rilevato in relazione al primo motivo di impugnazione, il corrispondente criterio di controllo giurisdizionale è limitato. Tale discrezionalità è prevalentemente di natura politica, ma può anche coinvolgere l’effettuazione di valutazioni complesse da parte della Commissione, quando essa decide di (non) fare uso del suo potere d’iniziativa.

126. In ogni caso, tenendo presente che il nucleo della decisione della Commissione, contenuta nella comunicazione, di non adottare la proposta sollecitata dall’ICE si fonda prevalentemente su una valutazione di natura politica ( 73 ), e supponendo che siffatta decisione intrinsecamente politica debba essere sottoposta a controllo giurisdizionale, non vedo come tale valutazione possa essere soggetta a un controllo giurisdizionale stringente senza superare i confini imposti dal principio dell’equilibrio istituzionale, in particolare tra l’esecutivo e i giudici dell’Unione.

127. Infatti, un livello di controllo giurisdizionale limitato è reso necessario dall’ampiezza politica del potere di iniziativa della Commissione, che implica, per sua natura, la conciliazione di interessi divergenti e la selezione di opzioni politiche. Tale ampiezza di manovra discende altresì dalla natura politica della valutazione fondamentale contenuta nella comunicazione della Commissione, concernente se e in che modo dare seguito a un’ICE andata a buon fine, quale parte del suo potere di iniziativa. I giudici dell’Unione non possono sostituire la valutazione politica effettuata dalla Commissione, su cui si deve fondare la decisione della Commissione di avviare o meno il processo decisionale esercitando il suo potere di iniziativa.

128. Pertanto, a mio avviso, occorre respingere il terzo motivo di impugnazione in quanto infondato.

D. Quarto motivo: errori manifesti di valutazione

129. Con il quarto motivo di impugnazione, i ricorrenti sostengono che, anche se il livello di controllo applicato dal Tribunale fosse corretto, esso avrebbe omesso di dichiarare che i motivi forniti dalla Commissione nella comunicazione soddisfacevano il criterio dell’errore manifesto.

130. I ricorrenti contestano cinque punti della comunicazione della Commissione che, a loro avviso, sono viziati da errori manifesti di valutazione.

131. In primo luogo, i ricorrenti, fondandosi sulla sentenza nella causa Brüstle ( 74 ), sostengono che è chiaramente incoerente proibire il brevetto di invenzioni che presuppongono la distruzione di embrioni umani e, al contempo, finanziare questa stessa ricerca.

132. Le conclusioni che i ricorrenti traggono dalla statuizione della Corte nella causa Brüstle vanno ben oltre il suo campo di applicazione corretto.

133. Come giustamente rilevato dalla Commissione, tale sentenza riguardava esclusivamente la questione della brevettabilità. Infatti, la direttiva 98/44/CE ( 75 ), oggetto di interpretazione in tale causa, «non è intesa a disciplinare l’utilizzazione di embrioni umani nell’ambito di ricerche scientifiche. Essa ha ad oggetto esclusivamente la brevettabilità delle invenzioni biotecnologiche» ( 76 ). L’esclusione dalla brevettabilità non è collegata al divieto di ricerca scientifica o del suo finanziamento in un dato settore ( 77 ). In effetti, una specifica esclusione della brevettabilità in un determinato settore comporta il rendere impossibile di riconoscere un diritto esclusivo allo sfruttamento commerciale, che è piuttosto diverso dalle questioni poste dalla ricerca scientifica nelle sue diverse applicazioni.

134. Pertanto, il Tribunale non ha commesso un errore nell’affermare, al punto 173 della sentenza impugnata, che la conclusione della Commissione di cui al punto 2.1, parte finale, della comunicazione, secondo cui la sentenza Brüstle non ha affrontato la questione se una siffatta ricerca potesse essere realizzata e finanziata, non è viziata da un errore manifesto di valutazione.

135. In secondo luogo, per i ricorrenti è ovvio che sia impossibile trovare un equilibrio tra il diritto alla vita dell’embrione e gli interessi della ricerca sulle cellule staminali embrionali umane (in prosieguo: le «hESC»). Il concetto di dignità umana proibisce il raggiungimento di siffatto equilibrio. Di conseguenza, i ricorrenti sostengono che la comunicazione contiene un errore manifesto laddove afferma che «non è necessario chiarire lo status giuridico dell’embrione».

136. Concordo con la Commissione sul fatto che questa argomentazione è inconferente. Essa non è diretta contro un punto del ragionamento del Tribunale in cui quest’ultimo ha analizzato i presunti errori di valutazione contestati dai ricorrenti nel loro quinto motivo di annullamento, bensì contro una delle affermazioni del Tribunale riguardanti il quarto motivo di annullamento, concernente la presunta violazione dell’obbligo di motivazione. Infatti, al punto 156 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato l’adeguatezza della motivazione.

137. In terzo luogo, i ricorrenti hanno addotto una serie di argomenti che, essenzialmente, contestano il ragionamento del Tribunale per quanto riguarda la ricerca sulle hESC. I ricorrenti sostengono che l’affermazione, contenuta nella comunicazione, secondo cui il sistema del c.d. «triplo lucchetto» è un criterio eticamente valido per la valutazione di un progetto di ricerca costituisce un errore manifesto di valutazione. L’affermazione della Commissione secondo cui tale sistema, che consente il finanziamento di progetti di ricerca illegali in 27 Stati membri su 28, è un criterio rigoroso, non solo costituisce un errore manifesto, ma è del tutto assurda. A questo proposito, i ricorrenti affermano che l’approccio del Tribunale nei confronti di impostazioni etiche differenti si configura come un errore di diritto, in quanto non spetta al Tribunale, in riferimento a un’ICE andata a buon fine, determinare i meriti di questioni etico-sociali concorrenti, trattandosi di un problema che esula dalla competenza dei giudici e che appartiene al processo politico. I ricorrenti sostengono, inoltre, che la posizione del Tribunale è, a sua volta, non etica. Esso ha adottato un approccio di puro soggettivismo, che mira a rendere inattaccabili le opinioni della Commissione. Infine, i ricorrenti sostengono che il controllo effettuato dal Tribunale è incompleto, poiché non esamina tutti gli errori di valutazione censurati dai ricorrenti. A tal riguardo, i ricorrenti lamentano che, nonostante sia stata discussa la causa Brüstle, la sentenza impugnata non contiene alcuna ulteriore discussione sulle affermazioni della Commissione in merito al sistema del «triplo lucchetto».

138. Gli argomenti sostenuti dai ricorrenti ed esposti supra sono infondati. Tali argomenti risultano basati su una lettura errata della sentenza della Tribunale.

139. Al punto 176 della sentenza impugnata, che è al centro delle critiche contenute nell’argomento dei ricorrenti, il Tribunale ha descritto, in primo luogo, le caratteristiche essenziali dei diversi approcci etici dell’ICE e della Commissione, sottolineando che «[l]’approccio etico dell’ICE controversa è quello secondo cui l’embrione umano è un essere umano che deve godere della dignità umana e del diritto alla vita, mentre l’approccio etico della Commissione, quale emerge dalla comunicazione, prende in considerazione il diritto alla vita e la dignità degli embrioni umani, ma, al contempo, prende anche in considerazione le esigenze della ricerca sulle hESC, che può servire al trattamento di malattie attualmente incurabili o potenzialmente mortali (…)». Esso ha quindi concluso che «[d]i conseguenza, non sembra che l’approccio etico seguito dalla Commissione sia viziato da un errore manifesto di valutazione su tale aspetto e gli argomenti dei ricorrenti, che si basano su un approccio etico diverso, non dimostrano la sussistenza di un siffatto errore».

140. È evidente che il Tribunale non ha difeso alcun approccio, né ha assunto una posizione sul piano etico che possa essere criticata in quanto «giuridificazione» di opzioni politiche. Contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, la sentenza del Tribunale protegge appunto la discrezionalità politica che, secondo l’attuale assetto decisionale istituzionale, spetta alla Commissione, anche nel caso in cui un’ICE sia andata a buon fine. Nel valutare se la comunicazione contenesse errori manifesti di valutazione, esso si è limitato a sottolineare che i ricorrenti sostengono un punto di vista etico diverso da quello adottato dalla Commissione.

141. Non vi sono elementi per censurare tale ragionamento. Come giustamente sottolineato dalla Commissione, conformemente al livello di controllo giurisdizionale applicabile, tale approccio mette in evidenza la discrezionalità politica della Commissione nella sua valutazione della sufficienza e dell’adeguatezza dell’attuale quadro giuridico, come uno degli elementi della motivazione che sostengono la sua decisione di non esercitare la sua discrezionalità ai fini dell’esercizio del potere di iniziativa nel senso proposto dall’ICE in questione.

142. Pertanto, il ragionamento del Tribunale ai punti 176 e 177 della sentenza impugnata risponde adeguatamente, a mio avviso, agli argomenti sollevati dai ricorrenti. Non vedo alcun motivo per soffermarsi ulteriormente su tali argomenti, poiché essi criticano le scelte di valore espresse dalla Commissione nell’esercizio della sua discrezionalità o rimproverano al Tribunale di non aver adottato una posizione dal punto di vista etico e di non aver avallato certi valori, quando non aveva alcuna ragione di farlo.

143. In quarto luogo, i ricorrenti sostengono che l’affermazione, non suffragata da alcun elemento di prova, secondo cui il ricorso all’aborto finanziato dai contribuenti dell’Unione riduca gli aborti è manifestamente paradossale.

144. Tale argomentazione è inconferente, in quanto non incide sull’impostazione principale dell’argomentazione del Tribunale in risposta alle censure dei ricorrenti concernenti le considerazioni della Commissione in materia di cooperazione allo sviluppo ( 78 ). In ogni caso, tale argomento sembra basarsi su una lettura alquanto discutibile della comunicazione, dal momento che in essa non è rinvenibile alcuna affermazione in tal senso ( 79 ).

145. In quinto luogo, i ricorrenti sostengono che la sentenza del Tribunale ha travisato i loro argomenti affermando, al punto 164, che «[i] ricorrenti sostengono anche che gli OSM e il programma d’azione dell’ICPD non costituiscono impegni giuridicamente vincolanti, ma obiettivi politici». Invece, i ricorrenti intendevano sottolineare il fatto che la Commissione aveva falsamente dichiarato che tali documenti contenevano impegni giuridici vincolanti, il che equivaleva a un errore manifesto della Commissione.

146. Anche interpretando tale argomento nel senso che il Tribunale avrebbe commesso un errore nel non ritenere che la dichiarazione della Commissione secondo cui gli OSM e il programma dell’ICPD contengono obblighi giuridici costituisse un errore manifesto, esso non può essere accolto, poiché, di fatto, la comunicazione della Commissione non contiene siffatta affermazione. Pertanto, tale argomento non rivela alcun errore di diritto nella conclusione del Tribunale secondo cui gli argomenti dei ricorrenti esposti al punto 164 della sentenza impugnata non dimostrano l’esistenza di errori manifesti di valutazione.

147. Alla luce di tutte queste considerazioni, il quarto motivo di impugnazione deve, a mio avviso, essere respinto, in quanto parzialmente inconferente e parzialmente infondato.

E. Quinto motivo: qualificazione erronea dell’ICE

148. Con il quinto motivo di impugnazione, i ricorrenti sostengono che la sentenza impugnata contiene un errore di diritto al punto 156, in cui è stato ritenuto non necessario affrontare la questione se l’embrione umano sia un essere umano.

149. I ricorrenti sostengono che lo scopo, l’obiettivo e la logica dell’ICE emergono chiaramente dal suo oggetto, che è descritto come «la protezione giuridica della dignità, del diritto alla vita e all’integrità di ogni essere umano fin dal concepimento». Secondo i ricorrenti, il Tribunale è giunto alla suddetta conclusione perché ha qualificato in modo erroneo lo scopo dell’ICE, affermando che il suo obiettivo non è la protezione dell’embrione in quanto essere umano bensì, semplicemente, l’adozione delle tre proposte presentate al legislatore dell’Unione.

150. Secondo la Commissione, l’interpretazione di un documento proveniente da un soggetto privato rientra nella valutazione dei fatti e non può costituire un punto di diritto passibile di controllo da parte della Corte in sede di impugnazione, salvo in caso di distorsione del chiaro contenuto dell’elemento di prova ( 80 ).

151. Non sono convinto che sia corretto qualificare come elemento di fatto la questione della definizione dell’oggetto di un’ICE andata a buon fine, analogamente a quanto accade per i documenti delle parti private. Sebbene, indubbiamente, ciò che è stato scritto è una questione di fatto, la qualificazione giuridica immediata di tali fatti, ai fini della «registrabilità» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento ICE, così come di altre fasi successive di un’ICE, non è, evidentemente, una questione meramente fattuale. Inoltre, è assai difficile sostenere che un’ICE sia analoga a un contratto negoziato tra due parti private, di cui abbiano poi preso atto i giudici dell’Unione, ad esempio nel settore del diritto della concorrenza. Nel contesto di un’ICE, vi sono uno scambio e una valutazione continui di atti (invero, di una serie di atti) compiuti da parti private con le istituzioni dell’Unione.

152. Tuttavia, per quanto una discussione sui confini tra fatto e diritto possa essere, in termini generali, affascinante, ritengo che, nel contesto della presente causa, sarebbe anche del tutto superflua. La sentenza impugnata non ha affatto qualificato in modo inesatto la finalità dell’ICE.

153. L’argomento dei ricorrenti si limita a dichiarare che la Commissione non avrebbe dovuto interpretare l’ICE come volta esclusivamente a sollecitare quanto richiesto (le tre proposte legislative concrete di cui all’allegato), ma avrebbe anche dovuto qualificare l’oggetto dell’ICE come una specifica richiesta di adottare una posizione giuridica esplicita sulla natura umana degli embrioni.

154. Non sono d’accordo.

155. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento ICE, per richiedere la registrazione di un’ICE gli organizzatori devono fornire le informazioni pertinenti di cui all’allegato II. Tale allegato prescrive di indicare un titolo in non oltre 100 battute (1); un oggetto, in non oltre 200 battute (2); e una descrizione degli obiettivi, in non oltre 500 battute (3). Inoltre, a titolo facoltativo, gli organizzatori possono, se lo desiderano, presentare un progetto di atto giuridico.

156. Nell’ICE in questione, gli obiettivi specifici di cui al punto 3) sono chiaramente definiti come una proposta di «introdurre un divieto e porre fine al finanziamento di attività presupponenti la distruzione di embrioni umani in particolare in tema di ricerca, aiuto allo sviluppo e sanità pubblica» ( 81 ). Tali obiettivi erano accompagnati da uno specifico progetto di atto giuridico.

157. A questo proposito, la Corte ha già sottolineato, ai fini della registrazione di una proposta di ICE a norma dell’articolo 4 del regolamento ICE, l’importanza di un esame attento e imparziale da parte della Commissione di tutti gli elementi forniti dagli organizzatori di un’ICE quando essi allegano alla loro proposta informazioni più ampie sull’oggetto, gli obiettivi e il contesto della loro proposta ( 82 ). Tutti questi elementi devono, inoltre, essere debitamente presi in considerazione ai fini della comunicazione della Commissione a norma dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento ICE.

158. In entrambe tali fasi, gli obiettivi di un’ICE restano, logicamente, i medesimi. Nella presente causa, la Commissione ha inteso gli obiettivi con riferimento alle specifiche proposte avanzate dall’ICE, concludendo, di conseguenza, che esse potevano essere registrate, in quanto soddisfacevano le condizioni di cui all’articolo 4 del regolamento ICE. Reputo alquanto singolare l’argomento secondo cui la Commissione avrebbe dovuto, parallelamente (o in aggiunta), intendere gli obiettivi dell’ICE anche facendo riferimento all’oggetto di cui sopra, in quanto ciò avrebbe potuto significare, verosimilmente, che l’obiettivo non avrebbe soddisfatto i requisiti di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE.

159. In sintesi, quindi, ciò che si contesta alla Commissione, di fatto, è di non aver interpretato, oltre agli obiettivi specifici e chiaramente definiti dell’ICE, un ulteriore obiettivo tratto dal titolo dell’ICE. Un’interpretazione dell’ICE di questo tipo sarebbe andata probabilmente a suo discapito, poiché, tale obiettivo (o, eventualmente, l’intera ICE), avrebbe allora dovuto essere escluso dalla registrazione. Devo ammettere di avere qualche difficoltà nell’individuare un potere della Commissione che la legittimi a presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione che risolva la questione se l’embrione umano sia un essere umano, e che sia in linea con l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE.

160. In tali circostanze, non si può affermare che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto al punto 156 della sentenza impugnata laddove ha constatato che l’obiettivo dell’ICE in questione non era la definizione o il chiarimento dello status giuridico dell’embrione umano, bensì la presentazione da parte della Commissione delle tre proposte summenzionate al legislatore dell’Unione.

161. Ritengo pertanto che il quinto motivo di impugnazione debba essere respinto in quanto infondato.

VI. Sulle spese

162. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile ai procedimenti di impugnazione ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

163. La Commissione ha presentato una domanda in tal senso. A mio avviso, i ricorrenti sono soccombenti. Pertanto, i ricorrenti dovrebbero essere condannati a s