Causa T‑100/15

Dextro Energy GmbH & Co. KG

contro

Commissione europea

«Tutela dei consumatori — Regolamento (CE) n. 1924/2006 — Indicazioni sulla salute fornite sui prodotti alimentari, diverse da quelle che si riferiscono alla riduzione del rischio di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini — Rifiuto di autorizzare alcune indicazioni nonostante il parere positivo dell’EFSA — Proporzionalità — Parità di trattamento — Obbligo di motivazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 16 marzo 2016

Procedimento giurisdizionale — Deduzione di motivi nuovi in corso di causa — Motivo dedotto per la prima volta in sede di replica — Irricevibilità

Ravvicinamento delle legislazioni — Indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari — Regolamento n. 1924/2006 — Condizioni per l’uso di tali indicazioni — Divieto di utilizzare indicazioni inesatte, ambigue o fuorvianti — Valutazione delle indicazioni secondo la percezione del pubblico di riferimento — Presa in considerazione dell’intenzione del produttore — Esclusione

Ravvicinamento delle legislazioni — Indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari — Regolamento n. 1924/2006 — Indicazioni sulla salute diverse da quelle che si riferiscono alla riduzione del rischio di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini — Indicazioni relative agli effetti benefici del contributo del glucosio al metabolismo energetico — Parere dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare secondo il quale è necessario che un alimento costituisca una fonte significativa di glucosio per poter recare tale indicazione — Diniego di autorizzazione da parte della Commissione per non incoraggiare il consumo di zuccheri — Ammissibilità

Ravvicinamento delle legislazioni — Indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari — Regolamento n. 1924/2006 — Indicazioni sulla salute diverse da quelle che si riferiscono alla riduzione del rischio di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini — Inclusione nell’elenco delle indicazioni consentite — Parere dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare — Vincolatività per la Commissione — Insussistenza

Nulla consente di concludere che la Commissione è tenuta ad includere le indicazioni sulla salute di cui è richiesta l’inclusione nell’elenco delle indicazioni consentite di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, per il solo fatto che l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) ha emesso pareri positivi. Per contro, benché, secondo il considerando 17 di tale regolamento, la fondatezza scientifica sia l’aspetto principale di cui tenere conto nell’utilizzo di indicazioni sulla salute, incombe alla Commissione, nell’adottare una decisione in conformità all’articolo 18, paragrafo 4, del regolamento n. 1924/2006, tenere parimenti conto di ogni disposizione pertinente del diritto dell’Unione e di altri fattori legittimi attinenti alla questione in esame. Inoltre, il fatto che la Commissione non sia obbligata a seguire la decisione dell’EFSA è confermato dall’articolo 18, paragrafo 5, del citato regolamento, secondo il quale l’autorizzazione di un’indicazione sulla salute è parimenti possibile se l’EFSA esprime un parere sfavorevole circa l’inclusione di tale indicazione nell’elenco di cui all’articolo 13, paragrafo 3, di tale regolamento. A tale proposito, l’esame dell’EFSA ha carattere soltanto limitato. In forza dell’articolo 18, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1924/2006, in combinato disposto con l’articolo 16, paragrafo 3, del medesimo regolamento, per elaborare il proprio parere, l’EFSA deve unicamente verificare che l’indicazione sulla salute sia basata su prove scientifiche e che la formulazione dell’indicazione sulla salute soddisfi i criteri stabiliti dal regolamento n. 1924/2006. In particolare, sotto il profilo sostanziale, l’EFSA deve garantire che le indicazioni sulla salute siano basate su prove scientifiche generalmente accettate e siano giustificate da siffatte prove in conformità all’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento. (v. punti 25, 39)

V. il testo della decisione. (v. punti 29, 92)

Quando la Commissione adotta una decisione in merito ad una domanda di autorizzazione di un’indicazione sulla salute ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 4, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, le si deve riconoscere un ampio potere discrezionale in un settore che richiede da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale e rispetto al quale essa è chiamata ad effettuare valutazioni complesse. In situazioni simili, il sindacato del giudice dell’Unione deve limitarsi ad esaminare se l’esercizio di un siffatto potere non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere o, ancora, se la Commissione non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale. In un siffatto contesto, il giudice dell’Unione non può, infatti, sostituire la propria valutazione degli elementi di fatto di ordine scientifico e tecnico a quella delle istituzioni cui il Trattato FUE ha assegnato in via esclusiva tale compito. Parimenti, per quanto riguarda il sindacato sulla proporzionalità, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che la Commissione intende perseguire, può inficiare la legittimità di un provvedimento simile. Inoltre, poiché il margine di valutazione discrezionale di cui dispongono le autorità competenti per stabilire dove si trovi il giusto equilibrio tra la libertà di espressione e l’obiettivo di tutela della salute è variabile per ciascuno degli scopi che giustificano la limitazione di tale diritto e secondo la natura delle attività considerate, si deve anche riconoscere alla Commissione un’ampia discrezionalità per quanto riguarda, segnatamente, l’uso commerciale della libertà di espressione, soprattutto in messaggi a carattere pubblicitario. (v. punti 30, 31, 80, 81)

Non si può validamente contestare che i principi nutrizionali e sanitari generalmente accettati presi in considerazione dalla Commissione costituiscono un fattore legittimo e pertinente per risolvere la questione se le indicazioni sulla salute di cui trattasi potevano essere autorizzate ai sensi del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari. Infatti, la considerazione di tali principi serve ad assicurare ai consumatori un elevato livello di tutela. La pertinenza dei principi nutrizionali e sanitari generalmente accettati in relazione all’esame della questione se un’indicazione sulla salute possa essere autorizzata è, peraltro, espressamente sottolineata dal legislatore dell’Unione al considerando 18 del regolamento n. 1924/2006, secondo il quale un’indicazione sulla salute non dovrebbe figurare se incompatibile con tali principi. (v. punto 34)

V. il testo della decisione. (v. punto 46)

Nell’ambito di una domanda di inclusione di un’indicazione sulla salute nell’elenco delle indicazioni consentite di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, qualora l’Autorità europea per la sicurezza alimentare abbia emanato alcuni pareri secondo i quali un alimento, per poter recare l’indicazione sulla salute in esame, deve costituire una fonte significativa di glucosio, la Commissione non commette alcun errore nel considerare che l’utilizzo di tale indicazione incoraggerebbe il consumo di zuccheri. Infatti, come è stato rilevato al considerando 10 del citato regolamento, gli alimenti promossi mediante indicazioni possono essere percepiti dal consumatore come portatori di un vantaggio nutrizionale, fisiologico o per la salute in generale rispetto ad altri prodotti simili o diversi ai quali tali sostanze nutritive e altre sostanze non sono aggiunte. Ciò può incoraggiare i consumatori a compiere scelte che influenzano direttamente la loro assunzione complessiva delle singole sostanze nutritive o di altro tipo in modo contrario ai pareri scientifici in materia. Come emerge dal considerando 19 del regolamento n. 1924/2006, l’attribuzione di un’indicazione nutrizionale o sulla salute conferisce agli alimenti interessati un’immagine positiva. (v. punto 55)

Ai sensi dell’articolo 3, secondo comma, lettera a), del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, l’impiego delle indicazioni nutrizionali e sulla salute non può essere falso, ambiguo o fuorviante. Come emerge dal considerando 16 del citato regolamento, per risolvere la questione se un’indicazione sia fuorviante o meno, occorre basarsi sull’aspettativa presunta, in riferimento a detta indicazione, di un consumatore medio normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto. Devono essere considerate incomplete e quindi ambigue e fuorvianti le indicazioni sulla salute che si riferiscono al contributo del glucosio al metabolismo energetico, le quali evidenziano una determinata qualità idonea a migliorare tale metabolismo, mentre tacciono sul fatto che, a prescindere dal normale funzionamento del metabolismo energetico, i pericoli inerenti al consumo di più zucchero non vengono affatto eliminati e neppure solo limitati. Mettendo in rilievo unicamente gli effetti benefici per il metabolismo energetico, siffatte indicazioni sulla salute sono idonee ad incoraggiare il consumo di zuccheri e, in definitiva, ad aumentare i rischi inerenti ad un consumo eccessivo di zuccheri per la salute dei consumatori. Peraltro, ai fini dell’accertamento del carattere ambiguo o fuorviante delle citate indicazioni, è irrilevante la questione se il produttore fosse a conoscenza delle raccomandazioni delle autorità nazionali e internazionali relative alla riduzione del consumo di zuccheri. Analogamente, la constatazione di un carattere fuorviante, ai sensi dell’articolo 3, secondo comma, lettera a), del regolamento n. 1924/2006, prescinde dalla questione se il produttore abbia agito conoscendo siffatto carattere o persino deliberatamente. (v. punti 65, 66, 68, 71)

V. il testo della decisione. (v. punto 79)

Se è vero che emerge dalla giurisprudenza che, nel caso di un divieto nazionale di pubblicità, la tutela dei consumatori potrebbe essere garantita in maniera sufficiente da un adeguato obbligo di marchiatura, come un’etichettatura che assicuri la trasparenza delle offerte fatte ai consumatori, è pur vero che tale giurisprudenza riguarda misure nazionali non armonizzate. Orbene, ciò non si applica ad un regolamento della Commissione che rifiuta l’autorizzazione di alcune indicazioni sulla salute fornite sui prodotti alimentari, il quale ha come base giuridica l’articolo 18, paragrafo 4, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari. Quest’ultimo regolamento, da parte sua, è fondato sull’articolo 95 CE, secondo il quale il legislatore adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. A tal riguardo, l’articolo 168, paragrafo 1, primo comma, TFUE prevede che nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e attività dell’Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana e l’articolo 95, paragrafo 3, CE, nonché l’articolo 114, paragrafo 3, TFUE esigono espressamente che nell’attuazione dell’armonizzazione sia garantito un livello elevato di protezione della salute delle persone. (v. punti 89, 90)

È vero che il divieto delle indicazioni sulla salute relative agli effetti benefici del contributo del glucosio al metabolismo energetico, imposto dalla Commissione sulla base dell’articolo 18, paragrafo 4, del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, implica talune restrizioni all’attività professionale del richiedente in relazione ad un aspetto specifico, cionondimeno il rispetto di tali libertà è garantito per quanto riguarda gli aspetti essenziali. Infatti, lungi dal vietare la produzione e la commercializzazione dei prodotti del richiedente o la pubblicità relativa ai medesimi, una misura che sancisce un siffatto divieto si limita, in forza dell’articolo 1, paragrafo 2, del citato regolamento, a circoscrivere l’etichettatura, la presentazione degli alimenti in questione e la loro pubblicità, al fine di tutelare la sanità pubblica, la quale costituisce un obiettivo di interesse generale idoneo a giustificare una restrizione di una libertà fondamentale. Quindi, un diniego di autorizzazione di alcune indicazioni sulla salute non incide affatto sulla sostanza stessa delle libertà riconosciute dagli articoli 6 e 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e deve essere considerato conforme alla necessità di conciliare i vari diritti fondamentali coinvolti e a stabilire un giusto equilibrio tra di essi. (v. punto 93)

V. il testo della decisione. (v. punto 95)

V. il testo della decisione. (v. punto 99)