Causa T‑166/98

Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Organizzazione comune del mercato vitivinicolo — Regolamento (CEE) n. 2499/82 — Aiuto comunitario — Ricorso di annullamento — Ricorso per carenza — Ricorso per risarcimento danni»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) 23 novembre 2004

Massime della sentenza

1. Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti che producono effetti giuridici obbligatori — Istituzione priva della competenza ad adottare l’atto richiesto — Esclusione — Rigetto di una domanda di modifica di una disposizione regolamentare — Carenza di legittimazione ad agire

[Trattato CE, art. 173 (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE); regolamento della Commissione n. 2499/82]

2. Procedura — Ricorso introduttivo — Requisiti formali — Identificazione dell’oggetto della controversia

[Regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, n. 1, lett. c)]

3. Ricorso per carenza — Persone fisiche o giuridiche — Omissioni impugnabili — Omesso accoglimento da parte della Commissione di una domanda di versamento di un aiuto asseritamente dovuto a titolo del regolamento n. 2499/82 — Irricevibilità

[Trattato CE, art. 175, terzo comma (divenuto art. 232, terzo comma, CE); regolamento della Commissione n. 2499/82]

4. Ricorso per carenza — Persone fisiche o giuridiche — Atto richiesto — Regolamento — Irricevibilità

[Trattato CE, art. 175 (divenuto art 232 CE)]

5. Ricorso per risarcimento danni — Oggetto — Domanda di risarcimento in cui si deduce l’illegalità di una decisione adottata da uno Stato membro in sede di applicazione di una normativa comunitaria — Regolamento n. 2499/82 — Aiuto comunitario alla distillazione preventiva dei vini da tavola — Scelta dello Stato membro di applicare, per il versamento di tale aiuto, il procedimento previsto dall’art. 9 del detto regolamento — Insussistenza di un meccanismo che garantisca il versamento di questo aiuto al produttore in caso di insolvenza del distillatore — Illegittimità che vizia il regolamento n. 2499/82 stesso — Imputabilità dell’asserita illegittimità a un’istituzione comunitaria

[Trattato CE, art. 215, secondo comma (divenuto art. 288, secondo comma, CE); regolamento della Commissione n. 2499/82, artt. 8 e 9]

6. Ricorso per risarcimento danni — Autonomia — Previo esperimento dei mezzi di ricorso interni — Eccezione — Impossibilità per il giudice nazionale di dar seguito a un’azione di pagamento in assenza di disposizioni comunitarie che autorizzino le autorità nazionali a versare gli importi reclamati — Ricevibilità del ricorso presentato senza aver esperito i mezzi di ricorso interni

[Trattato CE, artt. 178 e 215, secondo comma (divenuti artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE)]

7. Ricorso per risarcimento danni — Autonomia rispetto al ricorso di annullamento e per carenza — Limiti — Ricorso per risarcimento danni idoneo a condurre a un risultato analogo a quello degli altri mezzi di ricorso — Ricevibilità

[Trattato CE, art. 178 (divenuto art. 235 CE)]

8. Ricorso per risarcimento danni — Termine di prescrizione — Dies a quo — Responsabilità da atto normativo — Data in cui si verificano gli effetti lesivi dell’atto

[Trattato CE, artt. 178 e 215, secondo comma (divenuti artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE); Statuto della Corte di giustizia, art. 46]

9. Responsabilità extracontrattuale — Presupposti — Violazione sufficientemente caratterizzata del diritto comunitario — Art. 9 del regolamento n. 2499/82 — Aiuto comunitario alla distillazione preventiva di vini da tavola — Insussistenza di un meccanismo che garantisca il versamento dell’aiuto al produttore in caso d’insolvenza del distillatore — Violazione del principio che vieta l’arricchimento senza causa — Violazione del principio di non discriminazione

[Trattato CE, artt. 178 e 215, secondo comma (divenuti artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE); regolamento della Commissione n. 2499/82]

1. Costituiscono atti che possono essere oggetto di un’azione di annullamento i soli provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificandone in misura rilevante la situazione giuridica.

Così non è nel caso di atti recanti rigetto di una domanda, qualora l’istituzione non sia competente ad adottare l’atto richiesto e l’atto di rifiuto non abbia pertanto carattere decisorio.

Analogamente, il ricorso proposto avverso la decisione della Commissione recante rifiuto di compiere una rettifica retroattiva di un atto è irricevibile nel caso in cui tale rettifica debba essere adottata in forma di regolamento avente portata generale, data la carenza di legittimazione ad agire del ricorrente.

(v. punti 64, 76)

2. Poiché, ai sensi dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale, il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia, una domanda diretta all’annullamento di atti diversi da quello impugnato o sui quali esso si fonda o che sono ad esso coordinati o connessi, senza che siano identificati, deve essere dichiarata irricevibile, in mancanza di precisione sufficiente.

(v. punto 79)

3. Poiché la Commissione non è competente ad accogliere la domanda dei produttori di vino di versare loro l’aiuto asseritamente dovuto ai sensi del regolamento n. 2499/82, che stabilisce le disposizioni relative alla distillazione preventiva per la campagna viticola 1982/1983, il ricorso per carenza diretto a sanzionare una tale omissione è irricevibile. Infatti, non si può contestare alla Commissione di avere con ciò omesso di adottare nei confronti delle ricorrenti un atto diverso da una raccomandazione o un parere ai sensi dell’art. 175, terzo comma, del Trattato (divenuto art. 232, terzo comma, CE).

(v. punti 70, 81)

4. I singoli che non siano legittimati a contestare la legittimità di un atto regolamentare non sono nemmeno legittimati a proporre alla Corte un ricorso per carenza avente ad oggetto la mancata adozione dello stesso atto dopo aver rivolto ad un’istituzione comunitaria un invito ad adottarlo.

(v. punto 82)

5. Poiché il regime di versamento dell’aiuto previsto dall’art. 9 del regolamento n. 2499/82, che stabilisce le disposizioni relative alla distillazione preventiva per la campagna viticola 1982/1983, non garantisce, segnatamente in caso di fallimento di un distillatore, il versamento indiretto ai produttori interessati dell’aiuto incluso nel prezzo minimo d’acquisto, per il vino consegnato a tale distillatore e distillato conformemente alle norme del detto regolamento, l’eventuale illegittimità consistente nella mancanza di garanzia per i produttori di poter beneficiare di tale aiuto risulta direttamente dalla lacuna del regolamento n. 2499/82, e non dall’opzione esercitata dallo Stato membro di cui trattasi in applicazione dell’art. 8 del detto regolamento, a favore del regime di versamento indiretto dell’aiuto previsto dal detto art. 9. Ne consegue che tale illegittimità vizia il regolamento in sé e non il comportamento dello Stato membro interessato, che si è limitato ad applicare correttamente tale regolamento. Essa è quindi imputabile alla Commissione, autore del detto regolamento.

(v. punti 109‑112)

6. Se è vero che il ricorso per risarcimento danni dev’essere valutato alla luce del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli e che la sua ricevibilità può trovarsi subordinata pertanto, in taluni casi, all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni, occorre tuttavia, a tal fine, che tali rimedi nazionali garantiscano in modo efficace la tutela dei singoli interessati che si reputano lesi dagli atti delle istituzioni comunitarie, e che possano condurre al risarcimento dell’asserito danno.

In proposito, la ricevibilità di un ricorso per risarcimento danni non può essere subordinata all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni quando, anche supponendo che la normativa comunitaria contestata fosse dichiarata invalida da una sentenza pregiudiziale della Corte, adita ai sensi dell’art. 177 del Trattato (divenuto art. 234 CE), i giudici nazionali non potrebbero accogliere un’azione di pagamento – o qualunque altra azione appropriata – senza il previo intervento del legislatore comunitario, a causa dell’assenza di disposizioni comunitarie che autorizzino le autorità nazionali competenti a versare gli importi reclamati. Infatti, in un’ipotesi del genere, sarebbe contrario non soltanto alla buona amministrazione della giustizia e agli imperativi di economia processuale, ma altresì al presupposto consistente nell’assenza di ricorsi interni efficaci obbligare gli interessati ad esaurire i mezzi di ricorso nazionali prima di promuovere un ricorso per risarcimento danni.

(v. punti 115‑117)

7. Il ricorso per risarcimento danni è un rimedio autonomo, dotato di una propria funzione che lo distingue dalle altre azioni esperibili e sottoposto a condizioni di esercizio che tengono conto del suo oggetto specifico. Esso tende a ottenere il risarcimento del danno cagionato da un’istituzione comunitaria. Sarebbe pertanto in contrasto con l’autonomia di tale azione, come pure con l’efficacia del sistema dei rimedi giurisdizionali istituiti dal Trattato, considerare irricevibile un ricorso per risarcimento danni per il fatto che potrebbe condurre, quanto meno per le parti ricorrenti, a un risultato analogo a quello di un ricorso di annullamento o per carenza. Soltanto nel caso in cui un ricorso per risarcimento danni tenda in realtà alla revoca di una decisione individuale destinata alle parti ricorrenti e divenuta definitiva – cosicché esso avrebbe lo stesso oggetto e lo stesso effetto di un ricorso di annullamento – tale ricorso per risarcimento danni potrebbe essere considerato uno sviamento di procedura.

(v. punto 122)

8. Il termine di prescrizione per le azioni contro le Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale, previsto dall’art. 46 dello Statuto della Corte di giustizia, non può iniziare a decorrere prima che si realizzino tutte le condizioni a cui è subordinato l’obbligo del risarcimento, vale a dire l’esistenza di un comportamento illegittimo delle istituzioni comunitarie, l’effettività del danno lamentato e l’esistenza di un nesso di causalità tra il detto comportamento e il danno denunciato. La citata condizione relativa all’esistenza di un danno certo ricorre allorché il danno è imminente e prevedibile con una sufficiente sicurezza, anche se la sua entità non può ancora essere quantificata con precisione.

Ne consegue che, ove si tratti della responsabilità della Comunità derivante da un atto normativo, il termine di prescrizione non può iniziare a decorrere prima che si siano prodotti gli effetti dannosi dell’atto e, quindi, prima del momento in cui gli interessati abbiano subìto un danno certo. Nella fattispecie, un tale termine di prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui il ricorrente è in grado di rendersi effettivamente conto di esso, in quanto appare imminente e prevedibile.

(v. punti 129‑131, 145, 149, 154)

9. La Commissione, omettendo, nella sistematica del regolamento n. 2499/82, che stabilisce le disposizioni relative alla distillazione preventiva per la campagna viticola 1982/1983, di prevedere per il regime di versamento dell’aiuto comunitario istituito dall’art. 9 di tale regolamento un meccanismo che garantisca il versamento dell’aiuto ai produttori interessati in caso di insolvenza del distillatore, ha infranto in maniera grave e manifesta i limiti che si impongono al suo potere discrezionale.

Il detto regime è, infatti, manifestamente in contrasto con il principio generale del diritto comunitario che vieta l’arricchimento senza causa, in quanto non è accompagnato da alcun meccanismo idoneo a garantire il versamento di tale aiuto ai produttori che abbiano adempiuto l’integralità delle loro obbligazioni e abbiano effettuato la distillazione entro i termini prescritti dal regolamento.

Inoltre, in caso di insolvenza del distillatore, l’opzione tra le procedure previste agli artt. 9 e 10 del regolamento n. 2499/82 per il versamento dell’aiuto comunitario determina una disparità di trattamento, a seconda degli Stati membri, per quanto riguarda la garanzia di versamento del detto aiuto ai produttori interessati, quando invece tale aiuto è loro dovuto, in via di principio, ai sensi della normativa comunitaria applicabile. Una disparità del genere non è obiettivamente giustificata dalla diversità delle situazioni considerate, in quanto non attiene alle condizioni di concessione dell’aiuto alla distillazione preventiva, bensì unicamente alle modalità amministrative di tale concessione, e pertanto non può spiegarsi sulla scorta delle differenze nella situazione dei produttori di vino o, più in generale, nella situazione dei settori vitivinicoli nei diversi Stati membri.

Ne consegue che il regolamento n. 2499/82 è viziato da una violazione sufficientemente caratterizzata del principio di non discriminazione e del principio che vieta l’arricchimento senza causa, il che fa sorgere pertanto la responsabilità extracontrattuale della Comunità per i danni causati dalle sue istituzioni.

(v. punti 157, 161, 172‑174, 176)