Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 20 maggio 1999. - Procedimenti penali a carico di Maria Amélia Nunes e Evangelina de Matos. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Tribunal de Círculo do Porto - Portogallo. - Contributo concesso dal Fondo sociale europeo - Uso indebito - Sanzioni di diritto comunitario e nazionale. - Causa C-186/98.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-04883



Conclusioni dell avvocato generale

1 Il problema sul tappeto nella presente causa, sollevato dalla 4° Vara Criminal do Círculo do Porto (Quarta Sezione penale del distretto di Oporto), è quale azione possa essere intrapresa dagli Stati membri nel caso in cui dei privati utilizzino in maniera indebita contributi comunitari.

2 Le questioni sono state proposte nell'ambito di procedimenti penali contro la signora Nunes e la signora de Matos. I fatti non sono esposti nell'ordinanza di rinvio; tuttavia risulta da una breve descrizione contenuta nell'allegato dell'ordinanza che entrambe le imputate sono accusate di falso e che la signora Nunes è inoltre accusata di corruzione. Le accuse, mosse in base al diritto portoghese (1), riguardano fatti assertivamente avvenuti nel 1986 e nel 1987 in relazione a taluni contributi concessi per la formazione professionale dal Fondo sociale europeo. Dinanzi al giudice a quo la signora Nunes ha sostenuto che la normativa comunitaria prevedeva sanzioni per l'uso indebito di contributi comunitari da parte di privati; che tali sanzioni, di natura civile (restituzione delle somme anticipate e privazione del saldo richiesto), erano sufficienti a tutelare gli interessi dell'Unione Europea; che perciò, considerata la preminenza del diritto comunitario sul diritto nazionale, uno Stato membro non poteva considerare reato il comportamento rientrante nella sfera d'applicazione dalla pertinente normativa comunitaria. Il giudice a quo vi ha sottoposto in via pregiudiziale le seguenti questioni:

«1) se la normativa comunitaria vigente al momento dei fatti contestati all'imputata qualifichi come illecito penale un comportamento come quello in causa,

e

2) se uno Stato membro possa perseguire penalmente comportamenti che, pregiudicando unicamente interessi patrimoniali comunitari, in base alla normativa comunitaria sono puniti solo con sanzioni civili».

3 La signora Nunes, il governo finlandese, il governo portoghese e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. Ai sensi dell'art. 104, n. 4, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di non aprire la fase orale del procedimento.

4 L'ambito normativo comunitario è costituito dalla decisione del Consiglio 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (2). Tale decisione stabilisce le norme generali sul Fondo ed è attuata dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 2950/83 (3). L'art. 6, n. 1 del regolamento n. 2950/83 dispone che, «qualora il contributo del Fondo non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione, la Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere il contributo, dopo aver dato allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni» (4). L'art. 6, n. 2, prevede il recupero delle somme non utilizzate alle condizioni stabilite.

5 Prescrivendo tali conseguenze per il caso in cui i contributi non siano utilizzati per gli scopi previsti, la normativa comunitaria non intende, manifestamente, comminare in modo esaustivo le sanzioni che possono essere irrogate dagli Stati membri qualora il comportamento delle persone interessate costituisca reato secondo la normativa nazionale. Il se la normativa comunitaria consideri tale comportamento come un reato è perciò irrilevante ai fini del problema essenziale sottoposto alla Corte. Il governo finlandese, il governo portoghese e la Commissione hanno sostenuto che il Trattato CE non attribuisce alla Comunità competenze nel campo del diritto penale. Tuttavia, come essi riconoscono, ciò non impedisce agli Stati membri di promuovere procedimenti penali in casi come quello di cui trattasi. La definizione di corruzione e di altri reati come infrazioni di natura penale, e la gamma di sanzioni irrogabili, possono essere questioni che attualmente non rientrano nell'ambito del diritto comunitario, indipendentemente dalla natura dei fondi considerati. Ma, come risulta evidente dalla soluzione della seconda questione sollevata dal giudice nazionale, gli Stati membri hanno l'obbligo, secondo il diritto comunitario, di prendere tutte le misure adeguate per prevenire e punire l'uso indebito di fondi comunitari.

6 Per quanto riguarda la seconda questione, si evince dalla giurisprudenza della Corte che uno Stato membro può irrogare sanzioni penali per reati che riguardino i fondi comunitari: si veda, ad esempio, la sentenza nella causa Commissione/Grecia (5), nella quale la Corte ha statuito che la Grecia aveva violato l'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE) avendo omesso di promuovere procedimenti penali o disciplinari nei confronti di persone coinvolte nell'evasione di prelievi agricoli da corrispondere al bilancio comunitario. Nella detta sentenza la Corte ha affermato che:

«(...) qualora una disciplina comunitaria non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione o che rinvii in merito alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, l'art. 5 del trattato impone agli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l'efficacia del diritto comunitario.

A tal fine, pur conservando la scelta delle sanzioni, essi devono segnatamente vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva.

Inoltre, le autorità nazionali devono procedere nei confronti delle violazioni del diritto comunitario con la stessa diligenza usata nell'esecuzione delle rispettive legislazioni nazionali» (6).

7 Tale pronuncia è stata confermata nell'ambito della causa Hansen (7), riguardante un regolamento comunitario relativo ai trasporti su strada che prescriveva l'adozione, da parte degli Stati membri, delle misure necessarie per attuare le sue disposizioni. La Corte ha statuito che uno Stato membro poteva prevedere una responsabilità penale oggettiva per un'infrazione e ha ribadito il giudizio emesso nella causa Commissione/Grecia, sopra citato.

8 A mio avviso queste sentenze risolvono la seconda questione sottoposta alla Corte. Esse chiariscono inoltre che gli Stati membri non hanno semplicemente la facoltà di irrogare sanzioni penali, ma sono tenuti ad adottare ogni misura effettiva, se comprende anche sanzioni penali. Tale obbligo deriva dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE) che, come menzionato nella causa Commissione/Grecia, prescrive che gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per garantire l'applicazione e l'efficacia del diritto comunitario.

9 La natura dell'obbligo previsto dal citato art. 5 del Trattato CE è sottolineato dall'art. 209 A, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 280, n. 2, CE), che prescrive esplicitamente che gli Stati membri, adottano per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari. Sebbene tale articolo non fosse in vigore all'epoca in cui si sarebbero verificati i fatti di causa (è stato introdotto dal Trattato di Maastricht), comunque esso è utile per sottolineare il tenore dell'obbligo di cui all'art. 10.

10 Vorrei anche menzionare la Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità Europee (8). Tale Convenzione, basata sull'art. K.3 del Trattato sull'Unione Europea, (gli artt. K-K9 del Trattato sull'Unione europea sono stati sostituiti dagli artt. 29 UE - 42 UE), non è ancora in vigore, in attesa della ratifica di tutti gli Stati membri. Tuttavia, è comunque interessante rilevare il riferimento, nel suo preambolo, al convincimento delle parti contraenti che «la tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee esige che ogni condotta fraudolenta che leda tali interessi debba dar luogo ad azioni penali» e alla «necessità di rendere tali condotte passibili di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive» (9), formula che rispecchia quella usata dalla Corte nella sentenza Commissione/Grecia.

11 Infine si può sottolineare che, secondo il governo portoghese, la normativa nazionale è conforme ai principi stabiliti dalla Corte nella sentenza Commissione/Grecia in quanto tratta allo stesso modo gli atti lesivi degli interessi finanziari della Comunità e gli atti che arrecano pregiudizio al bilancio nazionale.

Conclusione

12 Ritengo che le questioni sollevate dalla 4° Vara Criminal do Círculo do Porto debbano essere risolte come segue:

«1) Il diritto comunitario non qualifica illecito penale gli atti di corruzione o l'uso indebito dei fondi pubblici comunitari.

2) L'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE) prescrive che gli Stati membri adottino ogni misura concreta per prevenire e punire tali comportamenti, misure che possono comprendere sanzioni penali; la sanzione prevista deve essere analoga a quella inflitta in caso di violazioni del diritto nazionale di natura e importanza simile ed essere concreta, proporzionata e dissuasiva».

(1) - Art. 228, nn. 1 e 3, e art. 424 del codice penale come vigente all'epoca dei fatti.

(2) - GU 1983, L 289, pag. 38.

(3) - Regolamento 17 ottobre 1983 concernente l'applicazione della decisione 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 1).

(4) - V., a proposito dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, sentenza 15 settembre 1998, causa T-142/97, Branco/Commissione.

(5) - Sentenza 21 settembre 1989, causa C-68/88 (Racc. pag. 2965).

(6) - V. punti 23-25 della sentenza. V. anche paragrafo 12 delle conclusioni dell'avvocato generale Tesauro.

(7) - Sentenza 10 luglio 1990, causa C-326/88, Anklagemyndigheden/ Hansen & Søn (Racc. pag. I-2911, punto 17).

(8) - Convenzione redatta in base all'art. K.3 del Trattato sull'Unione Europea, allegata all'atto del Consiglio 26 luglio 1995, 95/C 316/03 (GU C 316, pag. 48).

(9) - V. punti quarto e quinto del preambolo.