Causa C-287/03

Commissione delle Comunità europee

contro

Regno del Belgio

«Inadempimento di uno Stato — Libera prestazione dei servizi — Programmi di fidelizzazione dei consumatori — Onere della prova»

Conclusioni dell’avvocato generale P. Léger, presentate il 10 marzo 2005

Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 12 maggio 2005

Massime della sentenza

1. Ricorso per inadempimento — Fase precontenziosa del procedimento — Durata eccessiva — Circostanza che incide sulla ricevibiltà del ricorso solo in caso di lesione dei diritti della difesa — Onere della prova

(Art. 226 CE)

2. Ricorso per inadempimento — Prova dell’inadempimento — Onere incombente alla Commissione — Presunzioni — Inammissibilità — Ricorso che riguarda non il contenuto ma l’attuazione di una disposizione nazionale — Requisiti particolari di prova

(Art. 226 CE)

1. Se, nell’ambito di un procedimento di inadempimento, la durata eccessiva della fase precontenziosa del procedimento può costituire un vizio che rende il ricorso irricevibile, una tale conclusione s’impone solo nei casi in cui il comportamento della Commissione ha reso difficile confutare i suoi argomenti, violando così i diritti della difesa. Spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di una tale difficoltà.

(v. punto 14)

2. Nell’ambito di un procedimento per inadempimento, la Commissione ha l’obbligo di dimostrare l’esistenza dell’inadempimento fatto valere e fornire alla Corte gli elementi necessari per la verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza che la Commissione si possa basare su una qualsiasi presunzione.

Per quanto riguarda in particolare un ricorso avente ad oggetto l’attuazione di una disposizione nazionale, la dimostrazione di un inadempimento da parte di uno Stato richiede la presentazione di elementi di prova di natura specifica rispetto a quelli abitualmente presi in considerazione nell’ambito di un ricorso per inadempimento avente unicamente ad oggetto il contenuto di una disposizione nazionale. Ciò considerato, l’inadempimento può essere provato soltanto mediante una dimostrazione sufficientemente documentata e circostanziata della pratica addebitata alle autorità amministrative e/o giudiziarie nazionali e attribuibile allo Stato membro di cui trattasi.

Inoltre, se un comportamento di uno Stato consistente in una prassi amministrativa incompatibile con le esigenze del diritto comunitario può essere idoneo a costituire un inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, occorre che tale prassi amministrativa presenti un certo grado di costanza e di generalità.

(v. punti 27-29)

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

12 maggio 2005 ( )

«Inadempimento di uno Stato – Libera prestazione dei servizi – Programmi di fidelizzazione dei consumatori – Onere della prova»

Nella causa C-287/03,

avente ad oggetto un ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 3 luglio 2003,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. Patakia e dal sig. N.B. Rasmussen, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Regno del Belgio, rappresentato dalla sig.ra E. Dominkovits, in qualità di agente, assistita dall’avv. E. Balate,

convenuto,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore), dai sigg. R. Schintgen, P. Kūris e G. Arestis, giudici,

avvocato generale: sig. P. Léger

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 dicembre 2004,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 10 marzo 2005,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede che la Corte constati che il Regno del Belgio, avendo applicato in modo discriminatorio e sproporzionato i requisiti dell’«analogia» e del «venditore unico» tra prodotti e servizi acquistati da un consumatore, da un lato, e prodotti o servizi resi accessibili a titolo gratuito o a prezzi inferiori nell’ambito di un programma di fidelizzazione, dall’altro, quale condizione preliminare per la realizzazione di tale programma in quanto prestazione di servizi transfrontalieri tra imprese, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE.

La normativa nazionale

2 L’art. 54 della legge belga 14 luglio 1991 sulle pratiche commerciali e sull’informazione e la tutela del consumatore (Moniteur belge del 29 agosto 1991) vieta «qualsiasi offerta congiunta al consumatore effettuata da un venditore». Per offerta congiunta ai sensi di tale disposizione s’intende: «l’acquisto gratuito o meno di prodotti, di servizi, di qualsiasi altro vantaggio, o di titoli che consentano di conseguire gli stessi (…), abbinato all’acquisto di altri prodotti o servizi anche se identici. L’offerta congiunta al consumatore viene parimenti vietata quando essa pervenga da «più venditori che agiscono con unità d’intenti».

3 L’art. 57 della legge ha ad oggetto le eccezioni a tale divieto e definisce i vantaggi che un consumatore può ottenere tramite titoli offerti gratuitamente, congiuntamente a un prodotto o a un servizio principale. I nn. 1-3 di tale disposizione hanno ad oggetto le eccezioni che un operatore economico può far valere solo se è titolare di una preiscrizione presso il Ministero degli Affari economici, conformemente all’art. 59 della medesima legge. Tali eccezioni hanno ad oggetto sconti per quanto riguarda la quantità dei prodotti o dei servizi acquistati (n. 1), vantaggi come oleografie, vignette e figurine di un valore commerciale minimo nonché titoli di partecipazione a tombole o a lotterie autorizzate (n. 2) e rimborsi in denaro (n. 3).

4 L’art. 57, n. 4, della legge prevede un’eccezione al divieto di offerte congiunte, di cui un operatore economico può beneficiare senza essere titolare di un’iscrizione. Tale disposizione è così formulata:

«È altresì consentito offrire gratuitamente, congiuntamente a un prodotto o a un servizio principale:

(…)

4. titoli consistenti in documenti conferenti il diritto, in seguito all’acquisto di un certo numero di prodotti o di servizi, a un’offerta gratuita o a una riduzione di prezzo nell’acquisto di un prodotto o di un servizio analogo, purché tale vantaggio sia fornito dallo stesso venditore o non ecceda un terzo del prezzo dei prodotti o servizi precedentemente acquistati.

(…)».

5 L’offerta gratuita di titoli non-conforme a tale normativa è considerata illecita. Su domanda del Ministero degli Affari economici, di un operatore economico interessato o delle associazioni per la tutela degli interessi dei consumatori, tale offerta può essere oggetto di un’ordinanza inibitoria da parte dei tribunali di commercio.

Fatti

6 A seguito di una denuncia di un’impresa stabilita nei Paesi Bassi, la Commissione, con lettera di messa in mora 31 marzo 1999, attirava l’attenzione del governo belga sulle disposizioni sopra menzionate circa la loro compatibilità con l’art. 49 CE. Il governo belga vi rispondeva con lettera 2 giugno 1999.

7 La Commissione, il 1° agosto 2000, considerando tale risposta insoddisfacente, indirizzava un parere motivato al Regno del Belgio invitandolo ad adottare le misure necessarie al fine di conformarvisi entro un termine di due mesi a partire dalla notifica.

8 Il Regno del Belgio rispondeva al detto parere motivato con lettera 16 ottobre 2000, nella quale affermava di essere pronto a modificare la legge nonostante considerasse più opportuno attendere le iniziative della Commissione relative a un’armonizzazione comunitaria nel settore di cui trattasi.

9 Ciò considerato, la Commissione ha proposto il presente ricorso.

Sul ricorso

Sulla ricevibilità

Argomenti delle parti

10 Il governo belga sostiene che il ricorso è irricevibile a causa dell’eccessiva durata della fase precontenziosa del procedimento. Infatti, sono trascorsi pressoché tre anni tra la risposta al parere motivato e l’introduzione del ricorso dinanzi alla Corte. Un siffatto ritardo sarebbe incompatibile con i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento.

11 Il governo belga precisa che ha potuto legittimamente versare nella convinzione che la sua risposta al parere motivato potesse essere considerata soddisfacente, poiché non era stato contraddetto dalla Commissione né erano intervenuti nuovi elementi.

12 A questo proposito la Commissione fa presente che, a seguito della risposta delle autorità belghe al parere motivato, tra i servizi competenti delle due parti venivano intrattenuti regolari contatti. È di conseguenza dell’opinione che il Regno del Belgio fosse al corrente del mantenimento della sua posizione durante tutta la fase precontenziosa del procedimento.

13 La Commissione afferma che, ciò considerato, le autorità belghe non hanno dimostrato sotto quale aspetto la durata della fase precontenziosa del procedimento avrebbe leso i diritti della difesa.

Giudizio della Corte

14 Si deve ricordare che, se è vero che la durata eccessiva della fase precontenziosa del procedimento può costituire un vizio che rende un ricorso per inadempimento irricevibile, dalla giurisprudenza risulta che una siffatta conclusione s’impone solo nel caso in cui il comportamento della Commissione ha reso difficile confutare gli argomenti violando così i diritti della difesa e che spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di un’incidenza siffatta (v., in tal senso, sentenze 16 maggio 1991, causa C‑96/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑2461, punti 15 e 16, e 21 gennaio 1999, causa C‑207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑275, punti 24 e 25).

15 Nella specie, va constatato che il Regno del Belgio non ha dedotto alcun argomento specifico tale da dimostrare che il periodo trascorso tra la sua risposta al parere motivato e la presentazione del ricorso dinanzi alla Corte abbia avuto ripercussioni sull’esercizio dei suoi diritti di difesa.

16 Ciò considerato, il ricorso dev’essere dichiarato ricevibile.

Nel merito

Argomenti delle parti

17 La Commissione sostiene che i requisiti di «analogia» e di «venditore unico» previsti dalla legge costituiscono restrizioni alla libera prestazione dei servizi. Infatti, l’attuazione di tali requisiti avrebbe un effetto nocivo e discriminatorio, in particolare, nei confronti delle imprese straniere che vogliono entrare nel mercato belga.

18 La Commissione ritiene che la legge osti, in linea di principio, a che un’impresa offra congiuntamente, tramite il suo programma di fidelizzazione, beni o servizi non analoghi a quelli venduti a titolo principale. Tuttavia, in pratica, questa regola sarebbe molto ampiamente aggirata e imprese stabilite in Belgio e che dispongono di una loro propria rete di distribuzione sarebbero le uniche a beneficiarne e estenderebbero in tal modo i loro programmi di fidelizzazione ad altri settori e/o circuiti di distribuzione. Inoltre, aggirare detta regola sarebbe facilitato dalla giurisprudenza belga secondo la quale un’offerta congiunta risponde al requisito di analogia allorché i prodotti e/o i servizi principali e i prodotti e/o i servizi offerti gratuitamente o a prezzi ridotti sono posti abitualmente in vendita dallo stesso ramo di attività industriale o commerciale.

19 Per quanto riguarda eventuali giustificazioni di tali restrizioni, la Commissione osserva che il semplice fatto che due prodotti o due servizi appartengano allo stesso ramo industriale o commerciale non è sufficiente ad assicurare la trasparenza dei prezzi di tali prodotti o servizi. Altrettanto vale per quanto riguarda il requisito secondo cui i prodotti o i servizi offerti congiuntamente devono esserlo dallo stesso venditore.

20 La Commissione considera altresì che i requisiti di «analogia» e di «venditore unico» non sono necessari per assicurare la tutela del consumatore o la lealtà delle transazioni commerciali.

21 Il governo belga sostiene che la legge e l’applicazione che ne è stata fatta non sono idonee a vietare, a ostacolare o a rendere meno attraenti le attività di prestatori stabiliti in un altro Stato membro.

22 Il detto governo sottolinea che ogni impresa che voglia adottare una promozione commerciale identica a quella descritta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso è situata nelle stesse condizioni, sia essa stabilita nel territorio belga o al di fuori di questo. A questo proposito l’interpretazione dei requisiti di «analogia» e di «venditore unico» non varierebbe a seconda del luogo di stabilimento dell’impresa.

23 Per quanto riguarda la giustificazione della normativa di cui trattasi, il governo belga sostiene che i divieti da essa previsti si basano essenzialmente sulla trasparenza del mercato. Infatti, l’obiettivo perseguito dalla detta normativa consisterebbe nell’evitare che il consumatore sia indotto in errore sui prezzi effettivi e possa trovarsi ad essere oggetto di abuso da parte di pratiche di offerte congiunte.

Giudizio della Corte

24 Si deve precisare, in limine, che, come risulta dal dispositivo dell’atto introduttivo, il presente ricorso per inadempimento non è inteso a mettere in discussione la conformità del disposto dell’art. 57, n. 4, della legge con l’art. 49 CE, ma si limita alla questione dell’applicazione dei requisiti figuranti in tale disposizione da parte delle competenti autorità belghe.

25 Rispondendo a un quesito rivoltole dalla Corte nel corso dell’udienza, la Commissione ha del resto confermato esplicitamente che il ricorso ha ad oggetto soltanto l’applicazione della normativa nazionale nella realtà del mercato e non la detta normativa in sé.

26 Da ciò consegue che la Corte deve esaminare se l’applicazione dell’art. 57, n. 4, della legge quale operata dalle autorità nazionali, cioè le autorità amministrative come pure i giudici, costituisca una violazione dell’art. 49 CE.

27 Si deve a questo proposito, in limine, ricordare che, conformemente alla costante giurisprudenza, nell’ambito di un procedimento di inadempimento, la Commissione ha l’obbligo di dimostrare l’esistenza dell’inadempimento contestato e fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza potersi basare su alcuna presunzione (v., in particolare, sentenze 25 maggio 1982, causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 1791, punto 6; 20 marzo 1990, causa C‑62/89, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑925, punto 37; 29 maggio 1997, causa C‑300/95, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑2649, punto 31, e 9 settembre 1999, causa C‑217/97, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑5087, punto 22).

28 Per quanto riguarda, in particolare, un ricorso avente ad oggetto l’attuazione di una disposizione nazionale, come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 41 e 43 delle sue conclusioni, la dimostrazione di un inadempimento di Stato richiede la produzione di elementi di prova di natura specifica rispetto a quelli abitualmente presi in considerazione nell’ambito di un ricorso per inadempimento avente unicamente ad oggetto il contenuto di una disposizione nazionale. Ciò considerato, l’inadempimento può essere provato soltanto mediante una dimostrazione sufficientemente documentata e circostanziata della pratica rimproverata alle autorità amministrative e/o giudiziarie nazionali e attribuibile allo Stato membro di cui trattasi.

29 A questo proposito si deve aggiungere che, se un comportamento di uno Stato consistente in una prassi amministrativa in contrasto con le esigenze del diritto comunitario può essere idoneo a costituire un inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, occorre che tale prassi amministrativa presenti un certo grado di costanza e di generalità (v. sentenze 29 aprile 2004, causa C‑387/99, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3773, punto 42, e 26 aprile 2005, causa C‑494/01, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I‑3331, punto 28).

30 Orbene, si deve constatare che la Commissione non ha dimostrato l’esistenza in Belgio di una prassi amministrativa che rivesta le caratteristiche richieste dalla giurisprudenza della Corte. Infatti, la Commissione fa unicamente riferimento a un reclamo depositato da un’impresa organizzatrice di un programma di fidelizzazione senza fornire la prova di un’applicazione «discriminatoria e sproporzionata» dei requisiti di «analogia» e di «venditore unico» figuranti all’art. 57, n. 4, della legge.

31 Per quanto riguarda la questione se, tenuto conto del detto principio dell’onere della prova, esiste in Belgio una giurisprudenza dalla quale risulterebbe un’interpretazione della detta disposizione incompatibile con l’art. 49 CE, si deve osservare che la Commissione non ha neppure citato decisioni da cui risulterebbe che giudici nazionali hanno interpretato le nozioni di «analogia» e di «venditore unico» nel senso che presuppone che i prodotti e/o i servizi principali o i prodotti e/o i servizi offerti gratuitamente o a prezzo ridotto sono abitualmente posti in vendita dal medesimo circuito di distribuzione e/o appartengono allo stesso ramo di attività industriale o commerciale.

32 Si deve di conseguenza constatare che la Commissione non ha fornito la prova che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell’art. 49 CE, avendo applicato in modo discriminatorio e sproporzionato i requisiti dell’«analogia» e del «venditore unico» tra prodotti e servizi acquistati da un consumatore, da un lato, e prodotti o servizi resi accessibili a titolo gratuito o a prezzi inferiori nell’ambito di un programma di fidelizzazione, dall’altro, quale condizione preliminare per la realizzazione di tale programma in quanto prestazione di servizi transfrontalieri tra imprese.

33 Il ricorso della Commissione dev’essere quindi respinto.

Sulle spese

34 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno del Belgio ha chiesto la condanna alle spese della Commissione, che è risultata soccombente, quest’ultima va condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.

Firme