CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 15 GENNAIO 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Questa causa è stata rinviata alla Corte in via pregiudiziale dal Tribunal du travail di Mons.

Attore dinanzi al tribunale è il sig. Pietro Fanara, cittadino italiano residente nel Belgio. Convenuto è l'ente belga Institut national d'assurance maladie-invalidité (l'«INAMI»).

La questione su cui verte la causa è, in breve, se l'INAMI possa trattenere in tutto o in parte una rimessa fattagli dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (l'«INPS») a proposito di una pensione d'invalidità italiana spettante al Fanara. La rimessa è stata effettuata a norma dell'art. 111, n. 1, del regolamento del Consiglio (CEE) n. 574/72 il quale, per quanto ci interessa, recita:

«Se, al momento della liquidazione o della revisione delle prestazioni di invalidità ... l'istituzione di uno Stato membro ha versato ad un beneficiario di prestazioni una somma che eccede quella a cui ha diritto, detta istituzione può chiedere all'istituzione di ogni altro Stato membro debitrice di prestazioni corrispondenti in favore di tale beneficiario di trattenere l'importo pagato in eccedenza sul conguaglio dei ratei di pensione che essa versa a detto beneficiario. Quest'ultima istituzione trasferisce l'importo così trattenuto all'istituzione creditrice».

Gli antefatti sono questi:

Il Fanara, nato il 14 settembre 1930, ha lavorato in Italia per tre anni, in Germania per sei mesi e nel Belgio per dodici anni. Nell'ottobre del 1975 egli diveniva inabile al lavoro a causa di malattia. Di conseguenza acquistava il diritto, a norma delle sole leggi belghe, alla pensione di invalidità a partire dal 1o novembre 1976. Da tale data fino al 28 febbraio 1979, la pensione gli veniva pagata per intero in via provvisoria, a norma dell'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, il quale recita:

«Se l'istituzione di istruttoria constata che il richiedente ha diritto a prestazioni ai sensi della legislazione che essa applica senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri, essa corrisponde immediatamente tali prestazioni a titolo provvisorio». Nel frattempo l'INAMI, in conformità all'art. 41, n. 2, del regolamento n. 574/72, procedeva ad accertare le spettanze del Fanara in Germania e in Italia. L'ente competente tedesco rispondeva che egli non aveva diritto ad alcuna prestazione in Germania giacché aveva lavorato ivi per meno di un anno. L'INPS invece, previo cumulo e ripartizione prorata a norma dell'art. 46, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 1408/71, attribuiva al Fanara una pensione di invalidità a partire dal 1o novembre 1976.

Alla data di inizio, 1o novembre 1976 in entrambi i casi, la pensione belga del Fanara ammontava a 242823,36 franchi belgi all'anno, mentre la pensione italiana aumentava a 166170 lire all'anno. Nel periodo trascorso fra tale data e il 28 febbraio 1979, tuttavia, entrambe le pensioni venivano aumentate. Le pensioni belghe sono collegate all'indice del costo della vita e quindi soggette ad adeguamenti periodici. Il patrono dell'INAMI ci ha detto all'udienza che esse erano aumentate di circa il 20 % fra le due date. Le pensioni italiane sono soggette ad adeguamenti annuali e il patrono dell' INAMI ci ha detto, basandosi su dati recentemente forniti all'INAMI dall'INPS, che durante tale periodo esse erano aumentate più di dieci volte. Egli ha aggiunto che l'INAMI si chiedeva se un aumento del genere dipendesse solo dall'aumento del costo della vita; esso sembrava dovuto ad un mutamento più profondo.

Durante lo stesso periodo, sempre secondo il patrono dell'INAMI, la lira si era deprezzata di circa il 20 % rispetto al franco belga.

Il 27 dicembre 1978 l'INPS effettuava all'INAMI la rimessa in questione. Si trattava di 846865 lire e costituiva l'ammontare della pensione italiana del Fanara per il periodo 1o novembre 1976 - 31 dicembre 1978. Il cambio in franchi belgi veniva effettuato al tasso allora praticato di 0,0348 franchi belgi per una lira, e dava 29538 franchi belgi.

Il 16 marzo 1979 l'INAMI scriveva al Fanara per informarlo del risultato del calcolo definitivo delle prestazioni cui aveva diritto. Il punto di partenza del calcolo era un errore che l'INAMI ha ammesso dinanzi a noi all'udienza. L'errore era dovuto al tenore delle pronunzie di questa Corte nelle cause 22/77, la prima causa Mura (Race. 1977, pag. 1699) e 37/77, la causa Greco (ibid. pag. 1711). Le sentenze in dette cause, come ricorderete, erano state pronunziate il 13 ottobre 1977. L'INAMI a quanto pare perdeva di vista che dette pronunzie erano state modificate dalla Corte nelle cause 98/77, la causa Schaap (Race. 1978, pag. 707) e 105/77, la causa Boerboom-Kersjes (ibid. pag. 717), le cui sentenze venivano pronunziate il 14 marzo 1978. Pare che il senso della rettifica non fosse colto dall'INAMI fino alla pronunzia della sentenza 236/78 nella seconda causa Mura (Race. 1979, pag. 1819) avvenuta il 16 maggio 1979.

A causa di tale errore l'INAMI, invece di paragonare la pensione spettante al Fanara a norma delle sole leggi belghe con la pensione spettantegli a norma dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71 e di tutte le disposizioni di attuazione, la paragonava alla pensione che gli sarebbe spettata nel Belgio ai sensi dell'art. 46, n. 2, se si fosse proceduto ivi al cumulo ed alla ripartizione prorata. L'INAMI giungeva alla conclusione che l'applicazione delle sole norme belghe sarebbe stata più favorevole per il Fanara. In questo caso l'importo della pensione italiana del Fanara era detraibile dall'importo della pensione belga, in forza dell'art. 70, n. 2, della legge belga 9 agosto 1963 sull'assicurazione invalidità, disposizione che vi è ben nota da precedenti cause, fra cui la causa 98/80, Romano e/ INAMI sulla quale state deliberando.

L'INAMI partiva dal principio che le spettanze del Fanara in relazione alle due pensioni andassero calcolate con riferimento alla data di inizio, cioè al 1o novembre 1976. Esso riteneva pure che, in forza del § 1 della decisione n. 101 della commissione amministrativa per la previdenza sociale dei lavoratori migranti — decisione a proposito della quale, nella causa Romano, ho espresso l'opinione che essa non può produrre alcun effetto giuridico — l'importo della pensione italiana del Fanara andasse convertito in franchi belgi, ai fini del calcolo, al tasso prescritto per l'ultimo trimestre del 1976 dall'art. 107 del regolamento n. 574/72, emendato dal regolamento del Consiglio (CEE) n. 2639/74. Questo tasso era di 0,04744 franchi belgi per una lira. Onde determinare la somma detraibile dalla pensione belga del Fanara per il periodo 1o novembre 1976-28 febbraio 1979, l'INAMI convertiva quindi in franchi belgi a detto tasso l'importo della pensione italiana per detto periodo nel suo ammontare iniziale di 166170 lire l'anno. L'INAMI otteneva come risultato 19627 franchi. Il Fanara sostiene che l'INAMI si è sbagliato e che si tratterebbe in realtà di 18422 franchi. Questa Corte non ha manifestamente il compito di risolvere questioni del genere. Per semplificare mi atterrò ai 19627 franchi, che è la cifra indicata nell'ordinanza di rinvio.

La somma rimessa dall'INPS all'INAMI ammontava, come ricorderete, a 29538 franchi. La differenza fra tale somma e 19627 franchi, cioè 9911 franchi, è l'importo su cui verte la causa dinanzi al Tribunal du travail. Questa differenza deriva dagli aumenti della pensione italiana del Fanara nel periodo 1o novembre 1976 - 31 dicembre 1978, in parte compensati dal deprezzamento della lira durante lo stesso periodo.

Con lettera in data 25 aprile 1979 l'INAMI comunicava al Fanara di avere il diritto di trattenere i 9911 franchi. Nell'accampare questo diritto l'INAMI si basava, e tuttora si basa, sul n. 2, dell'art. 241 ter del regio decreto belga 4 novembre 1963, emendato dal regio decreto 14 dicembre 1978. I nn. 1 e 2 di detto articolo sono del seguente tenore:

«1. Qualora gli arretrati versati da un ente straniero, conventi in franchi belgi, risultino esser inferiori all'importo degli anticipi o delle indennità versate in via provvisoria, la differenza non viene ricuperata se è dovuta o alla diversità dei tassi di cambio adottati per il calcolo dell'importo dovuto dall'ente straniero e, rispettivamente, per la conversione del valore espresso in valuta straniera, oppure all'adeguamento congiunturale delle indennità.

2. Qualora gli arretrati versati da un ente straniero, convertiti in franchi belgi, siano superiori all'importo degli anticipi o delle indennità pagate in via provvisoria, il saldo non viene versato qualora la differenza sia dovuta o alla diversità dei tassi di cambio adottati per il calcolo dell'importo dovuto dall'ente straniero e, rispettivamente, per la conversione del valore espresso in valuta straniera, oppure all'adeguamento congiunturale delle indennità».

Il Fanara iniziava la presente causa, in cui chiede la somma di cui sopra, con atto di citazione in data 7 maggio 1979 dinanzi al Tribunal du travail. La sua tesi è che il n. 2 dell'art. 241 ter del regio decreto è incompatibile con gli artt. 46 e 51 del regolamento n. 1408/71. L'art. 46 vi è noto. L'art. 51 stabilisce quanto segue:

«1. Se per l'aumento del costo della vita, per la variazione del livello delle retribuzioni o per altre cause di adeguamento, le prestazioni degli Stati interessati sono modificate di una percentuale determinata o di un importo determinato, tale percentuale o importo dev'essere applicato direttamente alle prestazioni stabilite conformemente alla disposizione dell'art. 46, senza che si debba procedere ad un nuovo calcolo secondo le disposizioni di detto articolo.

2. Per contro, in caso di modifica del modo di determinazione o delle norme per il calcolo delle prestazioni, viene effettuato un nuovo calcolo conformemente alla disposizione dell'art. 46».

È questa la situazione in cui il Tribunal du travail ha sottoposto a questa Corte la seguente questione:

«Se le disposizioni del diritto comunitario ed in particolare l'art. 51 del Trattato di Roma, gli artt. 46 e 51 del regolamento n. 1408/71, 107 e 111 del regolamento n. 574/72, lascino agli Stati membri discrezionalità — e, in caso positivo, entro quali limiti — di decidere, mediante norme nazionali, di non versare, nei casi come quello in esame, il saldo, se gli arretrati versati da un ente straniero, convertiti in moneta nazionale, sono superiori all'importo degli anticipi o delle indennità pagate in via provvisoria, qualora la differenza sia dovuta o alla differenza fra i tassi di cambio adottati per il calcolo delle somme dovute dall'ente straniero e, rispettivamente, per la conversione del valore espresso in moneta straniera, oppure all'adeguamento congiunturale delle indennità».

La discussione su tale questione dinanzi a noi mi sembra — se mi è permesso dirlo — essersi svolta in parte su una base errata.

Il principio posto nelle sentenze Schaap, Boerboom-Kersjes e Mura seconda è che una persona che si trovi nella situazione del Fanara ha diritto in ciascuno Stato membro alle più elevate fra:

(i) le prestazioni che gli spettano a norma delle sole leggi di quello Stato membro, nel loro complesso, ivi comprese le eventuali disposizioni anticumulo; e

(ii) le prestazioni che gli spettano a norma dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71 e delle relative disposizioni d'attuazione comunitarie, nel loro complesso.

Per amore di concisione, chiamerò le prime «prestazioni di diritto nazionale» e le seconde «prestazioni di diritto comunitario». Le due ragioni per cui una persona del genere ha diritto alle più elevate fra esse sono che, anzitutto, l'art. 51 del Trattato non autorizza il Consiglio a legiferare in modo da togliere ai lavoratori migranti dei diritti loro attribuiti dal diritto nazionale e, in secondo luogo, le leggi nazionali non possono togliere diritti attribuiti dalle norme comunitarie.

Nel calcolo delle prestazioni di diritto nazionale disposizioni del genere dell'art. 70, n. 2, della legge 9 agosto 1963 e dell'art. 241 ter, n. 2, del regio decreto 4 novembre 1963, emendato, sono libere di recitare la loro parte; non sorge alcuna questione circa la loro compatibilità col diritto comunitario. Nel calcolo delle prestazioni di diritto comunitario, invece, l'applicazione di tali disposizioni è esclusa; essa è esclusa dal secondo inciso dell'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71. La sola disposizione anticumulo che si può applicare nel calcolo delle prestazioni di diritto comunitario è il n. 3 dello stesso art. 46.

In sede di rinvio a norma dell'art. 177 del Trattato, questa Corte non può indicare al giudice nazionale in che modo debbano o non debbano essere calcolate le prestazioni di diritto nazionale. Questa Corte può indicare solo come vadano calcolate le prestazioni di diritto comunitario. Spetta al giudice nazionale effettuare il confronto fra le prestazioni di diritto nazionale e quelle di diritto comunitario onde stabilire quali siano le più elevate.

A rigore questo basta per risolvere la questione sottoposta alla Corte dal Tribunal du travail nella presente causa. Tenuto conto però del modo in cui la cosa è stata presentata al Tribunal du travail e degli argomenti che sono stati svolti dinanzi a noi, temo che arrestarsi qui significherebbe lasciare irrisolte per il Tribunale numerose altre questioni di diritto comunitario che la causa può sollevare. Ritengo perciò opportuno trattare di tali questioni.

Dopo qualche incertezza, sono giunto alla conclusione che le parti e la Commissione avevano ragione nel partire dal presupposto che il calcolo definitivo delle prestazioni del Fanara andasse effettuato con riguardo alle sue spettanze in data 1o novembre 1976. È difficile vedere come il dispositivo di collaborazione fra gli enti previdenziali di vari Stati membri istituito dal regolamento n. 574/72 potrebbe in pratica funzionare se, nel caso in cui le prestazioni siano state pagate per un certo periodo in via provvisoria a norma dell'art. 45, n. 1, di detto regolamento, il calcolo definitivo dovesse essere effettuato con riguardo alle spettanze durante tale periodo o alla fine di esso.

Il punto di partenza del calcolo, da parte dell'INAMI, delle prestazioni di diritto comunitario del Fanara avrebbe dovuto essere, in conformità all'art. 46, n. 1, del regolamento n. 1408/71 — e come mi sembra che l'INAMI ora ammetta — l'intero importo della pensione belga. Essendo stato informato dall'INPS delle spettanze del Fanara in Italia, l'INAMI doveva indi applicare l'art. 46, n. 3, del regolamento. Per far ciò, esso doveva stabilire quale fosse l'«importo teorico» delle prestazioni più elevato, quello belga o quello italiano. Sappiamo che l'«importo teorico» belga era l'intero importo della pensione belga, 242823,36 franchi l'anno. Ignoriamo quale fosse l'«importo teorico» italiano. Dato che il Fanara aveva lavorato per tre anni su quindici in Italia, è possibile che tale importo fosse cinque volte l'importo della pensione italiana iniziale, cioè circa 830000 lire l'anno. In ogni caso, onde effettuare il confronto, l'INAMI doveva applicare un tasso di conversione delle lire in franchi belgi. La decisione n. 101 indicava il tasso prescritto per l'ultimo trimestre del 1976 dall'art. 107 del regolamento n. 574/72, emendato. Come sapete, tale decisione è secondo me priva di effetti giuridici, ma ciò non implica che lo stesso art. 107 (emendato), nella parte in cui prescrive tassi di conversione per determinati periodi, sia inefficace, ed è difficile vedere quale altro tasso potrebbe logicamente essere usato ai nostri fini. Se, come è in realtà molto probabile, l'INAMI, applicando tale tasso, accertava che l'«importo teorico» più elevato era quello belga, l'effetto dell'art. 46, n. 3, era di rendere l'importo iniziale della pensione italiana del Fanara detraibile dall'importo iniziale della pensione belga. Se, cosa più improbabile, fosse risultato che l'«importo teorico» italiano era il più elevato, la detrazione sarebbe stata minore. In entrambi i casi l'art. 51 del regolamento n. 1408/71 disciplinava le ulteriori modifiche dell'importo dell'una o dell'altra pensione. Le modifiche dell'importo della pensione belga dovute a quello che l'articolo chiama «aumento del costo della vita ... variazione del livello delle retribuzioni o ... altre cause di adeguamento» andavano applicate a ciò che restava di detta pensione dopo la detrazione autorizzata dall'art. 46, n. 3. Analoghe modifiche dell'importo della pensione italiana non influivano sull'importo della detrazione. D'altro canto le modifiche «del modo di determinazione o delle norme per il calcolo delle prestazioni» avrebbero reso necessario un nuovo calcolo.

Il passo successivo consiste nel determinare, su tale base, quale parte, delle 846865 lire ricevute dall'INPS, l'INAMI potesse trattenere. Per semplificare, propongo di ammettere, nel considerare come ciò andasse effettuato, (a) che l'«importo teorico» più elevato era quello belga e (b) che nessuna delle modifiche dell'importo della pensione italiana del Fanara posteriore al 1o novembre 1976 era tale da rendere necessario un nuovo calcolo a norma dell'art. 51, n. 2, del regolamento n. 1408/71.

Mi sembra in primo luogo che l'INAMI non potesse trattenere alcunché sui ratei della pensione italiana del Fanara relativi al gennaio ed al febbraio del 1979. La lettera dell'art. 111 mi sembra tale da autorizzare unicamente la detrazione, dai ratei di una pensione spettante in uno Stato membro, di somme pagate in eccesso in un altro Stato membro nel passato. Esso non autorizza la detrazione da detti ratei dell'importo di eccedenze future. Secondo me quindi, ammettendo quanto vi ho proposto, quello che l'INAMI poteva trattenere consisteva in due parti:

(i) un importo, facilmente determinabile dall'INAMI benché a noi ignoto, corrispondente alle somme pagate in eccesso al Fanara nel periodo 1o novembre 1976-31 dicembre 1978 a causa di adeguamenti per il costo della vita delle pensioni belghe applicati all'intero importo della pensione belga anziché all'importo ridotto a norma dell'art. 46, n. 3; e

(ii) l'importo della pensione italiana del Fanara per il periodo 1o novembre 1976-31 dicembre 1978 dell'entità iniziale di 166170 lire l'anno. Nemmeno questo importo ci è noto, benché possa trattarsi semplicemente dei25/12 di 166170 lire che, secondo i miei calcoli, corrisponde a 346190 lire.

La prima di queste parti non dà luogo a problemi di conversione valutaria. Si tratta di una somma determinabile fin dall'inizio in franchi belgi. La seconda parte, invece, dev'essere convertita in franchi belgi e non vedo perché dovrebbe essere convertita ad un tasso diverso da quello al quale le 846865 lire ricevute dall'INPS furono effettivamente cambiate in franchi belgi. La situazione è simile a quella della causa Romano benché vada rilevato che l'art. 107 (emendato) del regolamento n. 574/72 non è espressamente destinato ad applicarsi ai fini dell'art. 111 di detto regolamento.

Se condividete il mio punto di vista, il compito del Tribunal du travail sarà quello di determinare se il risultato del tradurlo in pratica sia di autorizzare l'INAMI a trattenere l'intero ricavato delle 846865 lire e, in caso negativo, quanto esso possa trattenere.

Non mi sembra opportuno che cerchiate di riassumere tutto ciò nel dispositivo destinato a risolvere la specifica questione sottoposta a questa Corte dal Tribunal du travail. Suggerisco quindi che dichiariate nel dispositivo semplicemente che:

1. In un caso come quello in esame il lavoratore ha diritto alle più elevate fra, da un lato, le prestazioni che gli spettano a norma delle sole leggi dello Stato membro di cui trattasi, nel loro complesso, e, d'altro lato, le prestazioni che gli spettano ai sensi dell'art. 46, del regolamento n. 1408/71 e delle disposizioni comunitarie per la sua attuazione, nel loro complesso.

2. Nessuna disposizione comunitaria esclude l'applicazione, nel determinare le prestazioni spettanti al lavoratore a norma delle sole leggi dello Stato membro di cui trattasi, di qualsiasi disposizione di tali leggi relativa al trattamento di ratei ricevuti da un ente straniero. L'applicazione di disposizioni del genere è però esclusa quando si tratta di determinare le spettanze del lavoratore a norma del diritto comunitario.

3. Spetta al giudice nazionale competente effettuare il confronto tra le spettanze del lavoratore a norma delle sole leggi nazionali e le spettanze a norma del diritto comunitario ed optare per quelle a lui più favorevoli.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.