CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 15 OTTOBRE 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

Il Galati — attore nella causa principale —, cittadino italiano, svolgeva attività subordinata in Germania e in Italia, versando contributi assicurativi. Costretto, nel gennaio 1971, ad abbandonare il posto di lavoro per sopravvenuta invalidità, egli faceva domanda al Landesversicherungsanstalt del Land Schwaben per ottenere una pensione parziale per inabilità assoluta (in subordine, relativa) al lavoro, in forza del regime previdenziale tedesco. L'ente assicurativo suddetto, con decisione 14 agosto 1973, respingeva tale domanda sostenendo che l'interessato non aveva maturato il periodo contributivo minimo di 60 mesi prescritto dagli artt. 1246, n. 3, e 1247, n. 3, del Reichsversicherungsordnung (regolamento tedesco in materia previdenziale, in prosieguo RVO).

Il Galati aveva maturato 27 mesi assicurativi in forza della legislazione previdenziale tedesca ed aveva versato in Italia, fino al gennaio 1971, contributi obbligatori per complessive 142 settimane. Sempre in Italia, egli aveva inoltre versato, nel periodo 27 giugno - 4 luglio 1971, contributi volontari per due settimane, valendosi dell'autorizzazione concessagli a norma del D.P.R. 31 settembre 1971, n. 1432.

L'ente assicurativo tedesco sostiene però che tali contributi non possono essere presi in considerazione in quanto versati successivamente al verificarsi dell'evento assicurato; il diritto tedesco (artt. 1246, n. 3, 1247, n. 3, e 1255, n. 6, RVO) prescrive infatti che per il computo del periodo assicurativo minimo si deve tener conto solo dei periodi contributivi maturati prima che si verifichi l'evento assicurato. È questa — secondo l'ente tedesco — una disciplina inderogabile, giacchè l'equiparazione dei periodi assicurativi maturati in Italia e quelli maturati in Germania deve farsi unicamente in base ai principi stabiliti dal diritto tedesco. Prescindendo dalle due settimane di assicurazione volontaria sopra ricordate, risulta — sia applicando i criteri di calcolo prescritti dall'art. 13, n. 4, del regolamento n. 4, sia in conformità all'art. 15, n. 3, del regolamento n. 574/72 — che il Galati ha maturato 32,77 mesi contributivi in Italia i quali, sommati ai 27 mesi maturati in Germania, danno un totale di 59,77 mesi. Si tratta di un periodo insufficiente, poiché già all'atto della conversione in mesi delle settimane contributive maturate in Italia, si debbono tralasciare le frazioni di mese. Non è pertanto possibile procedere all'arrotondamento a 60 mesi contemplato dall'art. 1250 RVO.

Il Galati impugnava tale decisione dinanzi al Sozialgericht di Augsburg.

Questo tribunale ritiene fra l'altro di non poter escludere a priori che la frazione di mese eccedente debba considerarsi, all'atto del computo totale dei periodi assicurativi, come maturata in Germania, il che consentirebbe un arrotondamento a norma dell'art. 1250, n. 3, del Reichsversicherungsordnung. Per quanto riguarda i periodi contributivi volontari maturati in Italia, esso ritiene opinabile che l'art. 45 del regolamento n. 1408/71 debba interpretarsi nel senso che l'ente assicurativo tedesco è obbligato a tener conto, nel calcolo del periodo assicurativo minimo, anche dei contributi volontari versati dopo il verificarsi dell'evento assicurato i quali, in forza del D.P.R. n. 1432 già citato, vanno presi in considerazione ai fini del periodo assicurativo minimo contemplato dalla legge italiana.

Con ordinanza 27 gennaio 1975, il Sozialgericht di Augsburg ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni:

1. Se, in caso di conversione dei periodi assicurativi espressi in settimane in periodi espressi in mesi (art. 15, n. 3, del regolamento CEE del Consiglio 21. 3. 1972 n. 574, relativo all'attuazione del regolamento CEE n. 1408/71; GU n. L 74, del 27. 3. 1972), l'eventuale resto vada trascurato ovvero se ne debba tener conto come di un mese intero o, rispettivamente, iniziato, nell'effettuare il cumulo dei periodi maturati.

2. Se l'art. 45, n. 1, ultimo inciso, del regolamento CEE del Consiglio 14 giugno 1971 n. 1408 (relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano nell'ambito della Comunità; GU n. L 149 del 5. 7. 1971) vada inteso come una fictio, nel senso che l'ente previdenziale competente deve considerare come propri i periodi assicurativi maturati in un altro Stato membro, senza possibilità di controllo, ovvero sia possibile procedere al controllo di tali periodi alla luce del diritto nazionale di detto ente.

1. Sulla prima questione

Per quanto concerne la conversione dei periodi assicurativi espressi in settimane in periodi espressi in mesi, va subito osservato che su questo punto i regolamenti nn. 4 e 574/72 sono fra loro concordanti e che non sussiste alcun dubbio circa l'esattezza dei calcoli sopra ricordati, effettuati sulla base della settimana di sei giorni e tenendo conto unicamente dei periodi assicurativi maturati in Italia prima del verificarsi dell'evento assicurato.

Occorre quindi stabilire se, in assenza di un'apposita disciplina comunitaria, le frazioni di mese debbano essere tralasciate, come vuole il Landesversicherungsanstalt, oppure se — come sostiene la Commissione — debba tenersene conto ai fini del cumulo dei periodi assicurativi, procedendo ad un eventuale arrotondamento ove ciò sia previsto dalla legge dello Stato membro dell'ente previdenziale competente.

A mio avviso, la tesi del convenuto è inaccettabile. Esso sostiene in effetti che, per determinare in quale misura i periodi assicurativi italiani possono essere equiparati, all'atto della conversione, a dei periodi maturati in Germania, ci si deve attenere unicamente a quanto prescritto dai regolamenti comunitari, tenendone presente la funzione di coordinamento; a suo parere, inoltre, la ratio della normativa comunitaria impone che vengano presi in considerazione solo i periodi assicurativi unitari interamente maturati contemplati dalla legge dello Stato dell'ente competente. Tale conclusione non trova il minimo fondamento nel diritto comunitario. D'altra parte, non è detto che le norme comunitarie di coordinamento debbano necessariamente contenere una disciplina esauriente; non è quindi da escludere che per colmare le eventuali lacune debba farsi ricorso alle norme di diritto interno.

A tal fine è importante tener presente che lo scopo fondamentale del regolamento n. 3 e del regolamento n. 1408/71 — che lo ha surrogato — è la salvaguardia dei diritti dei lavoratori migranti. Il principio del cumulo dei periodi assicurativi maturati in più Stati membri rappresenta di per sé l'essenza della disciplina comunitaria. Sarebbe manifestamente incompatibile con tale principio trascurare senz'altro, nel silenzio dei regolamenti comunitari, una parte dei periodi contributivi maturati in forza della legislazione di uno Stato membro. Onde recuperare eventuali resti decimali si sarebbe tentati di ammettere la necessità di un arrotondamento in conformità ai principi generali del diritto interno, o almeno alla prassi prevalente negli Stati membri: si tratta tuttavia di una conclusione azzardata, giacché ciò comporterebbe un'armonizzazione incompleta delle legislazioni previdenziali nazionali che non rientra fra le finalità dei regolamenti in causa.

L'unica soluzione ragionevole resta quindi quella proposta dalla Commissione: l'eventuale resto va incluso nel computo totale dei periodi contributivi prescritto dal diritto comunitario, mentre il problema dell'arrotondamento va risolto in base alla legge interna. Né può obiettarsi che, stante l'evidente discordanza delle varie legislazioni nazionali in materia, ciò condurrebbe a risultati disparati. Invero, siffatte disparità sono in ogni caso inevitabili fino a che non verrà elaborata una disciplina unitaria nel settore della previdenza sociale.

Del pari irrilevante — a mio avviso — è il fatto che, ove si accolga la tesi della Commissione, le stesse frazioni residue di periodi contributivi potrebbero, in taluni casi, venir arrotondate più volte. Ciò, secondo il convenuto, costituirebbe un vantaggio supplementare non contemplato dal diritto comunitario; l'art. 51 del trattato infatti, mira solo ad evitare ogni discriminazione a danno dei lavoratori migranti. Quand'anche ciò fosse vero (in effetti non si può fare alcuna differenza a seconda dei paesi e dei casi), sarebbe pur sempre preferibile, in conformità ai principi fondamentali della giurisprudenza in materia di previdenza sociale, e fino a che il legislatore comunitario o i legislatori nazionali non avranno trovato una soluzione diversa, che il lavoratore migrante fruisse eventualmente di un vantaggio supplementare piuttosto di subire un pregiudizio in conseguenza dell'esclusione dal cumulo di una parte di periodi contributivi da lui maturati. Per di più, mi sembra del tutto fuori luogo il richiamo del Landesversicherungsanstalt a talune condizioni di lavoro di carattere esclusivamente nazionale sul quale si fonda per l'appunto la sua tesi. Il convenuto, a mio parere, mette a confronto fra loro due situazioni in tutto dissimili, e cioè quella del lavoratore che ha maturato periodi contributivi in forza di una sola legislazione e quella del lavoratore migrante che è stato soggetto a più regimi previdenziali, ed in favore del quale sono previsti non già vantaggi supplementari, bensì adeguati correttivi ai numerosi svantaggi inerenti appunto alla sua qualità di emigrante.

Vorrei infine soffermarmi brevemente su due ulteriori argomenti svolti dal Landesversicherungsanstalt che, a mio avviso, non riescono, più di quelli sopra esaminati, a dimostrare l'infondatezza della tesi della Commissione.

Il convenuto osserva innanzitutto che il legislatore comunitario era pienamente conscio, al momento della rielaborazione del regolamento n. 3, del problema connesso al calcolo delle frazioni residue dei periodi contributivi ma, ciononostante ha confermato, nel regolamento n. 1408/71, la disciplina preesistente. Tale rilievo risponde indubbiamente a verità, ma non può significare altro che il legislatore ha ritenuto soddisfacente — come per l'appunto ho dimostrato poc'anzi — la soluzione suggerita dal regolamento n. 3, e non ha creduto opportuno procedere a delle modifiche.

In secondo luogo, il Landesversicherungsanstalt sostiene che la ratio della normativa tedesca in materia di arrotondamento dei periodi contributivi esige che vengano presi in considerazione solo periodi maturati in forza del sistema previdenziale tedesco. Tale conclusione è manifestamente incompatibile con il diritto comunitario: lo si evince — come ha giustamente sottolineato la Commissione — dagli artt. 8 del regolamento n. 3 e 3 del regolamento n. 1408/71, che sanciscono il principio della parità di trattamento fra i lavoratori migranti e quelli dello Stato in cui ha sede l'ente previdenziale competente.

La prima questione va pertanto risolta nel senso che, a norma del diritto comunitario, in caso di conversione di periodi assicurativi unitari più brevi in periodi più lunghi, l'eventuale resto non va trascurato, anzi se ne deve tener conto anche ai fini del cumulo dei periodi maturati, mentre la possibilità di un arrotondamento va valutata alla luce del diritto interno.

Non è qui il caso di esaminare la normativa tedesca in materia (art. 1250, n. 3, RVO) alla quale si richiama il giudice a quo, nè, tanto meno, di soffermarsi sulle considerazioni svolte dal convenuto a questo proposito. Spetta unicamente al giudice proponente, sulla scorta dei principi di diritto comunitario messi in luce dalla Corte, stabilire se le disposizioni suddette possano applicarsi, eventualmente per analogia — come sostiene la Commissione — al caso di specie.

2. Sulla seconda questione

A tutta prima si potrebbe pensare che la seconda questione sia superflua, e tale dubbio traspare anche dal provvedimento di rinvio. Va osservato, però, che la decisione della causa di merito dipende sia dall'interpretazione del diritto interno, sia dalla soluzione dei problemi sollevati dal convenuto, che il giudice a quo probabilmente non ha ancora analizzato a fondo. Deve pertanto escludersi che la seconda questione sia priva di contenuto, senza contare che essa non è stata affatto presentata in via subordinata.

È quindi opportuno accertare ancora se l'art. 45, n. 1, ultimo inciso, del regolamento n. 1408/71 vada interpretato nel senso che l'ente previdenziale competente deve considerare senz'altro come propri i periodi assicurativi maturati in un altro stato membro.

Secondo la Commissione, il diritto comunitario esclude che i periodi maturati in un altro Stato membro possano essere valutati alla luce del diritto interno; per stabilire se tali periodi siano imputabili al periodo assicurativo minimo prescritto, ente competente deve attenersi alla legislazione in forza della quale essi sono stati maturati. Il convenuto, al contrario, sostiene che l'esistenza dei presupposti per il riconoscimento del diritto alla prestazione va accertata in conformità alla legislazione cui è soggetto l'ente competente; in altre parole, è in base a tale parametro che deve decidersi se sia stato maturato il periodo assicurativo minimo e se si possa tener conto dei contributi versati dopo il verificarsi dell'evento assicurato.

Per risolvere il problema è opportuno estendere la nostra indagine, oltre che al regolamento n. 1408/71, anche al regolamento n. 3. Tale esigenza è dettata sia dall'art. 118 del regolamento n. 574/72 — modificato dal regolamento n. 878/73 —, sia del fatto che l'evento assicurato si è prodotto anteriormente al 1o ottobre 1972, che la pensione non è stata liquidata prima di tale data, e che l'interessato ha diritto, a cagione dell'intervenuta invalidità, alle prestazioni previdenziali per il periodo anteriore alla stessa data. Più precisamente — come ha giustamente sottolineato la Commissione — è necessario richiamarsi agli artt. 24, 26, 27 e 28 del regolamento n. 3, per quanto riguarda il cumulo dei periodi maturati fino al 30 settembre 1972, ed agli artt. 40, 44 e segg. del regolamento n. 1408/71 per quanto concerne il periodo di tempo successivo al 1o ottobre 1972.

L'art. 27 del regolamento n. 3 dispone che quando un assicurato è stato soggetto alla legislazione di due o più Stati membri, i periodi assicurativi ed equivalenti, maturati in forza della legge di ciascuno Stato, vengono cumulati onde consentire l'acquisto, la conservazione o il ripristino del diritto alle prestazioni. Ai sensi dell'art. 1, lett. p), l'espressione «periodi di assicurazione» si riferisce ai «periodi di contribuzione o di occupazione così come sono definiti o presi in considerazione come periodi di assicurazione secondo la legislazione relativa a un regime contributivo sotto la quale essi sono stati compiuti». L'ente previdenziale competente deve quindi attenersi alla nozione di «periodo di assicurazione» data dalla legislazione in forza della quale sono stati maturati i periodi contributivi e non può valutare tali periodi secondo i criteri prescritti dal proprio ordinamento giuridico, nemmeno per stabilire il momento in cui essi devono ritenersi maturati.

D'altra parte, va osservato che l'art. 28 del regolamento n. 3 stabilisce, sub a), che l'ente competente è tenuto ad accertare, in base alla legislazione cui è soggetto, se l'assicurato possieda i requisiti necessari per poter fruiré delle prestazioni contemplate da tali legislazioni, tenuto conto del cumulo dei periodi assicurativi previsti dall'art. 27. La stessa norma dispone, sub b), che l'ente calcola la quota della prestazione a suo carico in base al c.d. «ammontare teorico» ed. alla proporzione fra la durata dei periodi maturati in forza della propria legislazione prima del verificarsi dell evento assicurato e la durata complessiva dei periodi maturati in base alla legislazione di tutti gli Stati membri interessati prima della realizzazione del rischio.

L'espressione «prima della realizzazione del rischio» non va però intesa in senso restrittivo. Essa non implica necessariamente che si debbano tralasciare dei periodi assicurativi validamente maturati in forza del diritto interno; il regolamento n. 3, non mira evidentemente ad un'amputazione dei diritti dei lavoratori migranti, modificando in tal senso le leggi interne, le quali prescrivono che si tenga conto dei periodi assicurativi maturati dopo il verificarsi dell'evento assicurato.

Per quanto concerne poi l'art. 28, lett. a), va osservato in primo luogo che esso si limita a stabilire delle modalità di calcolo e, considerato in sé e per sé, non può esserci di grande aiuto nella nostra indagine. Esso va pertanto analizzato alla luce della ratio del regolamento n. 3 e dell'art. 51 del trattato CEE. A questo proposito si deve tener presente che scopo essenziale di tale normativa — com'è stato ripetutamente affermato in giurisprudenza — è di tutelare i lavoratori migranti contro la perdita di diritti. In effetti, non può negarsi che, ove si accogliesse la tesi del Landesversicherungsanstalt, tale finalità risulterebbe frustrata per quanto riguarda i lavoratori migranti italiani: una parte dei loro periodi assicurativi verrebbe tralasciata, contrariamente a quanto sarebbe accaduto se essi avessero maturato per intero tali periodi in Italia. Il fatto che la prospettiva di una perdita di diritti potrebbe influire negativamente sulla libera circolazione dei lavoratori è, a mio parere, decisivo. Di conseguenza, l'interpretazione delle norme in esame va fatta attraverso l'ottica del combinato disposto dell'art. 27 e dell'art. 1, lett. p), vale a dire alla luce del principio secondo cui l'ente previdenziale competente è tenuto a prendere in considerazione ai fini del cumulo, senza ulteriori controlli, i periodi assicurativi maturati in forza della legislazione di un altro Stato membro.

Tale conclusione è corroborata dalla sentenza della Corte 6 giugno 1972 nella causa 2-72, Salvatore Murru contro Caisse régionale d'assurance maladie de Paris (Racc. 1972, pag. 333) — alla quale s'è richiamata anche la Commissione —, causa vertente sull'analogo problema dei periodi equivalenti (art. 1, lett. r), del regolamento n. 3). In tale sentenza è stato affermato in chiare lettere che «il regolamento si richiama alle condizioni alle quali il diritto interno subordina il riconoscimento di un determinato periodo come equivalente ai periodi di assicurazione propriamente detti» (Racc. 1972, pag. 338), e ciò anche se sarebbe risultato comunque più vantaggioso per l'interessato se i periodi assicurativi fossero stati valutati alla stregua della legislazione dell'ente previdenziale competente.

Né può obiettarsi che in tal modo il lavoratore migrante risulterebbe avvantaggiato rispetto ad un lavoratore che avesse maturato periodi contributivi solo in base al regime previdenziale tedesco, poiché ai periodi maturati all'estero sarebbe attribuita un'importanza maggiore rispetto ai periodi tedeschi maturati dopo il verificarsi dell'evento assicurato. Tale obiezione, infatti, è fondata sul raffronto di due situazioni assolutamente diverse fra loro. Aggiungasi poi che nell'ambito del sistema instaurato dal regolamento n. 3 un siffatto vantaggio — ammesso che sussista effettivamente — sarebbe senz'altro preferibile al sacrificio delle legittime spettanze dei lavoratori migranti.

Il regolamento n. 1408/71 non ci porta a concludere in senso diverso.

In effetti, l'art. 45, che corrisponde all'art. 27 del regolamento n. 3, completa il suo disposto con la frase «come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica». Tale precisazione non può certo interpretarsi come una limitazione del principio secondo il quale deve tenersi conto dei periodi maturati in forza del diritto di un altro Stato membro. Se ne deve pertanto concludere — d'accordo con la Commissione — che l'art. 45 del regolamento n. 1408/71, al pari dell'art. 27 del regolamento n. 3, ha sancito esplicitamente l'obbligo fondamentale dell'ente competente di prendere in considerazione i periodi assicurativi maturati in altri Stati membri. Va osservato, ad abundantiam, che questa mia opinione trova ulteriore conforto nella definizione della nozione di «periodi di assicurazione» contenuta nell'art. 1, lett. r), del regolamento n. 1408/71. Secondo questa norma, infatti, devono intendersi come tali «i periodi di contribuzione o di occupazione, quali sono definiti o riconosciuti come periodi di assicurazione dalla legislazione sotto la quale sono stati compiuti o sono considerati compiuti …».

Per quanto concerne poi gli argomenti fondati sull'art. 46 del regolamento n. 1408/71 che corrisponde all'art. 28 del regolamento n. 3, valgono evidentemente le medesime considerazioni svolte in merito all'art. 28. Poiché entrambe le norme suddette sono redatte in termini simili, non è opportuno attardarsi ancora su questo punto.

In conclusione, ritengo pertanto corretta l'interpretazione dei due regolamenti in esame suggerita dalla Commissione.

È interessante, infine, osservare che anche la decisione 20 aprile 1964 della commissione amministrativa della Comunità economica europea per la previdenza sociale dei lavoratori migranti (GU 1964, pag. 2475) si esprime nello stesso senso, pur se tale circostanza non è decisiva, giacché siffatte decisioni non vincolano la Corte. Contrariamente a quanto sostiene il convenuto, neanche tale atto si limita a disporre in merito al calcolo della «pensione teorica» per gli Stati in forza della cui legislazione i periodi assicurativi maturati successivamente al verificarsi dell'evento assicurato possono essere presi in considerazione; esso contiene invece una dichiarazione di portata senza dubbio generale. Per ragioni di brevità, rinuncio ad illustrare ulteriormente questo punto con la lettura della decisione, ma rinvio al testo pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 1964, pag. 2476.

3. Ricapitolando, suggerisco di rispondere nel modo seguente ai quesiti formulati dal Sozialgericht di Augsburg: a) Il resto decimale eventualmente risultante dalla conversione di periodi assicurativi unitari più brevi in periodi più lunghi a norma degli artt. 13 del regolamento n. 4 e 15 del regolamento n. 574/72 deve essere preso in considerazione nell'effettuare il cumulo dei periodi maturati. La possibilità di un arrotondamento va valutata in conformità della legge interna alla quale è soggetto l'ente previdenziale liquidatore. A questo proposito, i lavoratori migranti hanno gli stessi diritti dei cittadini dello Stato membro interessato. b) L'art. 27 del regolamento n. 3 e l'art. 45 del regolamento n. 1408/71 obbligano l'ente previdenziale competente di uno Stato membro a considerare come propri i periodi assicurativi maturati in forza della legislazione di altri Stati membri ed imputabili al periodo assicurativo minimo. L'ente predetto non può procedere al controllo di tali periodi alla luce del diritto dello Stato cui appartiene.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.