Conclusioni dell'avvocato generale Gulmann del 10 marzo 1993. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - DIRETTIVA 19 DICEMBRE 1972, 72/464/CEE - FISSAZIONE DEL PREZZO DEI TABACCHI LAVORATI. - CAUSA C-306/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-02133



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. La Commissione ha proposto un ricorso contro l' Italia a norma dell' art. 169 del Trattato CEE volto a far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 30 del Trattato CEE e dell' art. 5 della direttiva del Consiglio 19 dicembre 1972, 72/464/CEE, relativa alle imposte diverse dall' imposta sulla cifra d' affari che gravano sul consumo dei tabacchi manifatturati (1), fissando con decreti del ministero delle Finanze i prezzi di vendita al dettaglio dei tabacchi manifatturati ad un livello che, anche a causa dei gravi ritardi nell' emanazione dei suddetti decreti, non coincide con quello richiesto dagli importatori o fabbricanti.

2. La direttiva è volta ad evitare che le imposte sul consumo dei tabacchi lavorati possano falsare le condizioni di concorrenza e ostacolare la libera circolazione di queste merci all' interno della Comunità (2).

L' art. 5, n. 1, della direttiva dispone a tal fine che "i fabbricanti e gli importatori determinano liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto di ciascuno dei loro prodotti".

In deroga a questa regola generale, lo stesso numero stabilisce che "tale disposizione non può peraltro pregiudicare l' applicazione delle legislazioni nazionali relative al controllo del livello dei prezzi o al rispetto dei prezzi imposti".

La regola generale è ancora modificata dal n. 2 dell' articolo, il quale dispone:

"Tuttavia, per agevolare la riscossione dell' imposta di consumo, gli Stati membri possono stabilire un listino dei prezzi di vendita al minuto, per gruppo di tabacchi manifatturati, purché ciascun listino sia sufficientemente ampio e diversificato per corrispondere effettivamente alla varietà dei prodotti comunitari. Ciascun listino è valido per tutti i prodotti appartenenti al gruppo di tabacchi manifatturati al quale si riferisce, senza distinzioni basate sulla qualità, sulla presentazione, sull' origine dei prodotti o delle materie impiegate, sulle caratteristiche delle imprese o su qualsiasi altro criterio".

3. Dagli atti di causa risulta che la Commissione, in seguito ad esposti presentati in particolare nella metà degli anni '80 da diverse associazioni di produttori di tabacco in altri Stati membri, si rese conto che gli importatori di tabacchi avevano difficoltà in Italia nell' ottenere l' autorizzazione per i prezzi di nuovi prodotti o per la variazione dei prezzi di prodotti già esistenti.

Di conseguenza la Commissione inviava al governo italiano una lettera di diffida ed in seguito un parere motivato, in cui sosteneva che le disposizioni di legge italiane sull' inserimento dei tabacchi importati nelle vigenti tariffe dei prezzi al minuto era in contrasto con l' art. 5 della direttiva.

Dal ricorso risulta chiaramente che la Commissione intende in primo luogo ottenere la dichiarazione che le norme di legge italiane di cui è causa sono in contrasto con la direttiva.

4. La disposizione controversa è contenuta nella legge 13 luglio 1965, n. 825, che fa parte della normativa italiana del monopolio fiscale nel settore dei tabacchi. Essa dispone che i prodotti di cui trattasi non possono essere immessi al consumo se non sono stati inseriti in una delle tariffe in vigore. La norma censurata dalla Commissione è contenuta all' art. 2 della legge, il quale dispone:

"L' inserimento di ciascun prodotto soggetto a monopolio fiscale nelle tariffe di cui al precedente articolo 1 e le sue variazioni sono effettuati con decreto del ministro delle Finanze, in relazione ai prezzi richiesti dai fornitori per i generi importati, sentito in proposito il consiglio d' amministrazione dei monopoli di Stato (...)".

5. La Commissione e il governo italiano sono concordi sul fatto che gli operatori del settore dovrebbero poter liberamente scegliere per ogni prodotto uno dei prezzi contenuti nelle tariffe oppure proporre un altro prezzo che venga poi inserito in una tariffa, ed inoltre la Commissione non contesta che le tariffe italiane di cui è causa soddisfino i requisiti di cui all' art. 5, n. 2, della direttiva.

6. La Commissione ha invece sostenuto che l' art. 2 della legge italiana può essere inteso nel senso che il ministro delle Finanze dispone di un potere discrezionale per la fissazione dei prezzi del tabacco lavorato. La Commissione ha osservato in proposito che l' espressione "in relazione ai" è equivoca, sostenendo che siffatto potere discrezionale è in contrasto con il diritto degli importatori di fissare liberamente i loro prezzi a norma dell' art. 5, n. 1, della direttiva.

7. Il governo italiano ha contestato che la disposizione controversa conferisca al ministro delle Finanze un potere discrezionale ed ha sostenuto fra l' altro che l' espressione "in relazione ai" non è equivoca in quanto indicherebbe solo "nel variegato e ricco lessico della lingua italiana" che vi è un collegamento fra il prezzo scelto dai fabbricanti e dagli importatori e quello riportato nella tariffa. Il governo italiano ha poi sostenuto che la Corte, nella sentenza 7 giugno 1983, Commissione/Italia (3), ha dichiarato che la disposizione controversa non pregiudica la libertà degli importatori di stabilire i loro prezzi.

8. Si può anzitutto fare rinvio alla consolidata giurisprudenza della Corte secondo la quale è in contrasto con il diritto comunitario, per esigenze di certezza del diritto, la normativa nazionale strutturata in modo tale da far sussistere nei soggetti cui si applica uno stato di incertezza sui diritti loro conferiti dal diritto comunitario (4).

9. A mio parere la norma controversa non soddisfa al riguardo i requisiti del diritto comunitario. Infatti è redatta in modo tale che sembra ovvio interpretarla nel senso che il ministro delle Finanze ha il potere discrezionale di negare l' autorizzazione per i prezzi di cui gli importatori hanno chiesto l' inserimento nella tariffa. E' chiaro che un potere discrezionale non è giustificato dalla deroga di cui all' art. 5, n. 1, punto 2, per quel che riguarda normative di carattere generale sul controllo dei prezzi, v. in proposito la sentenza della Corte 21 giugno 1983, Commissione/Francia (5). E' a mio parere altresì chiaro che la non meglio precisata competenza del ministro ad autorizzare i prezzi richiesti non può ritenersi giustificata dal disposto dell' art. 5, n. 2, che prevede che ciascun listino sia sufficientemente ampio e diversificato per corrispondere effettivamente alla varietà dei prodotti comunitari.

10. Inoltre va sottolineato che la disposizione di legge controversa prevede l' obbligo di sentire il consiglio di amministrazione dei monopoli di Stato. A mio parere la Commissione ha giustamente rilevato che tale obbligo conferma che l' art. 2 della legge non è compatibile con l' art. 5 della direttiva. Anzitutto, un obbligo generale di consultazione come quello indicato dalla Commissione non può essere considerato giustificato dalla necessità di assistenza tecnica al fine di un corretto inserimento dei prodotti nella tariffa, perché il consiglio di amministrazione deve essere sentito anche se si tratta semplicemente della variazione di prezzi già contenuti nella tariffa. In secondo luogo dal dettato della disposizione non risulta che il consiglio di amministrazione non possa pronunciarsi sui prezzi richiesti dagli importatori. Il governo italiano non ha pertanto chiarito in modo soddisfacente lo scopo di questa procedura di consultazione e la Commissione può legittimamente sostenere che detta procedura consente ai produttori nazionali concorrenti degli importatori di essere informati in anticipo sulla politica dei prezzi che verrà praticata dagli importatori. Questa considerazione non può essere modificata dal fatto che tutti gli importatori, stando al governo italiano, trasmettono al ministro delle Finanze le loro richieste per il tramite del consiglio di amministrazione. Il fatto che in tale contesto gli importatori si servano del consiglio di amministrazione può essere dovuto al fatto che essi sanno che il consiglio di amministrazione verrà comunque a conoscenza delle loro richieste. Si può pertanto ritenere che l' obbligo di cui trattasi costituisce una limitazione indiretta della libertà nella politica dei prezzi, che la direttiva è volta a garantire.

11. Occorre infine rilevare che la sentenza della Corte 7 giugno 1983 non può essere assunta a sostegno delle affermazioni del governo italiano. La Corte non ha preso posizione, in quella sentenza, sulla compatibilità dell' art. 2 della legge italiana con l' art. 5 della direttiva in un contesto come quello di cui è causa.

Si deve pertanto rilevare che l' art. 2 della legge italiana è in contrasto con l' art. 5 della direttiva.

12. La Commissione ha inoltre sostenuto, come risulta dalle sue memorie, che le autorità italiane hanno applicato l' art. 2 della legge seguendo una prassi in contrasto sia con l' art. 5 della direttiva sia con l' art. 30 del Trattato. La Commissione ha richiamato in merito i citati esposti delle associazioni di produttori di tabacco di altri Stati membri da cui risulterebbe che le autorità italiane in talune occasioni hanno respinto le domande di variazione di prezzi o le hanno accolte autorizzando prezzi inferiori a quelli richiesti ovvero le hanno accolte con anni di ritardo.

13. Il governo italiano ha chiesto il rigetto di questo punto del ricorso. Ha sostenuto che la prassi amministrativa non è stata oggetto di contestazione specifica né nella lettera di diffida né nel parere motivato, e che i citati esposti, da cui risulterebbe l' illegittimità della prassi amministrativa, sono stati d' altronde prodotti solo in sede contenziosa. Nel corso della fase precontenziosa sarebbe stato criticato solo il contenuto della normativa nazionale, e su tale censura l' Italia ha presentato osservazioni.

14. La Commissione ha dichiarato in udienza di aver richiamato questi casi concreti di amministrazione non conforme al diritto comunitario soprattutto al fine di documentare come la disposizione di legge controversa è in contrasto con la direttiva.

Questo argomento è a mio parere difficilmente compatibile con la formulazione delle conclusioni del ricorso e con il contenuto dell' atto introduttivo, da cui risulta che in merito all' attuazione della disposizione controversa è stata dedotta una censura autonoma.

15. Occorre pertanto accogliere l' eccezione di irricevibilità del governo italiano.

La Corte ha dichiarato che, "nell' ambito del ricorso per inadempimento (...) il parere motivato delinea l' oggetto della lite, che, in seguito, non può più essere ampliato" ed ha richiamato il fatto che "la possibilità dello Stato interessato di presentare osservazioni costituisce una garanzia essenziale voluta dal Trattato e una forma sostanziale per la regolarità del procedimento diretto all' accertamento di un inadempimento da parte di uno Stato membro" (6).

16. Occorre a mio parere condividere la posizione del governo italiano secondo cui la Commissione non ha esplicitato chiaramente, né nella lettera di diffida né nel parere motivato, che la prassi amministrativa costituiva una censura autonoma.

La Corte non dovrebbe pertanto pronunciarsi su questo punto del ricorso.

17. La Commissione ha menzionato nel ricorso il fatto che l' Italia non ha ottemperato all' obbligo, sancito dall' art. 12, n. 2, della direttiva, di comunicarle il testo delle disposizioni essenziali di diritto interno adottate per l' attuazione della direttiva.

Probabilmente la Commissione non aveva l' intenzione di configurare questo fatto come una censura autonoma. Non è contenuto nelle conclusioni del ricorso e non è stato richiamato durante la fase precontenziosa. Non vi sono pertanto motivi perché la Corte si pronunci su questo punto.

18. Poiché il ricorso della Commissione va sostanzialmente accolto, ritengo che la Repubblica italiana debba essere condannata alle spese.

19. Propongo pertanto alla Corte di dichiarare che

° la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 5 della direttiva 19 dicembre 1972, 72/464/CEE, relativa alle imposte diverse dall' imposta sulla cifra d' affari che gravano sul consumo dei tabacchi manifatturati, avendo essa consentito al ministro delle Finanze, con l' art. 2 della legge 13 luglio 1965, n. 825, di non conformarsi alle richieste degli importatori all' atto dell' inserimento dei prezzi nella tariffa,

° il ricorso è respinto per il resto,

e

° la Repubblica italiana è condannata alle spese.

(*) Lingua originale: il danese.

(1) ° GU L 303, pag. 1.

(2) ° Questa direttiva è ben nota alla Corte perché ha costituito oggetto di diverse sentenze. V., in particolare, sentenza 7 maggio 1991, causa C-287/89, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-2233), sentenza 21 giugno 1983, causa 90/82, Commissione/Francia (Racc. pag. 2011), sentenza 7 giugno 1983, causa 78/82, Commissione/Italia (Racc. pag. 1955) e sentenza 16 novembre 1977, causa 13/77, Inno/ATAB (Racc. pag. 2115).

(3) ° V. nota 2.

(4) ° V., in proposito, sentenza 3 marzo 1988, causa 116/86, Commissione/Italia (Racc. pag. 1323), secondo la quale, al punto 21 della motivazione:

secondo la costante giurisprudenza della Corte, una normativa ambigua che faccia sussistere, per le persone interessate, uno stato d' incertezza circa le possibilità loro offerte di avvalersi del diritto comunitario non costituisce adempimento dell' obbligo di trasporre una direttiva nel diritto interno .

(5) ° Causa 90/82 (Racc. pag. 2011, punti 22 e 23 della motivazione).

(6) ° V. sentenza della Corte 26 giugno 1991, causa C-152/89, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I-3141, punto 9 della motivazione).