2)

A questo punto della discussione non credo si possano esaminare gli altri quesiti in ordine successivo e secondo il modo in cui essi si susseguono nel provvedimento di rinvio. Il quesito B riguarda gli effetti degli articoli 31 e 32 sulle norme posteriori al Trattato; il quesito C attiene agli effetti, sul regime francese dell'importazione del petrolio, dell'articolo 33, relativo alla graduale abolizione dei contingenti; il quesito D, infine, pone il problema della graduale eliminazione dei monopoli pubblici. Ora, sui rapporti tra questi diversi articoli, sulla loro interdipendenza, sulla loro applicazione esclusiva o congiunta, si sono sostenute nella fase scritta e richiamate nella discussione le tesi più diverse. Per il Governo francese e, meno recisamente, per la Commissione, a un regime come quello francese può essere applicato solo l'articolo 37. Il Governo belga pone invece in dubbio che una disciplina normativa così complessa sia tale da dar vita a una delle situazioni ipotizzate dall'articolo 37-1. Il Governo dei Paesi Bassi, infine, sostiene con molto vigore che non vi è una netta distinzione, nel capo II, fra le restrizioni quantitative all'importazione, le misure di effetto equivalente e il regime di «commercio di Stato» o dei monopoli; sostiene ancora che tutte le disposizioni del capo citato riguardano i tre tipi di misure, che non sono rette ciascuna da regole proprie e fra loro distinte. Per prendere posizione fra questi diversi punti di vista, e poi rispondere ai quesiti proposti, è quindi logicamente necessario stabilire per prima cosa se l'articolo 37 riguardi un regime simile a quello esistente in Francia in ordine all'importazione del petrolio al momento dell'entrata in vigore del Trattato. E, in caso affermativo, se tale articolo debba o no essere applicato congiuntamente a quegli articoli precedenti cui il Tribunale civile di Roma fa riferimento. L'articolo 37-1 fissa l'ambito di applicazione delle regole poste dai paragrafi successivi. Esso riguarda i monopoli nazionali che rivestono carattere commerciale, i monopoli di Stato delegati e «ogni organismo per mezzo del quale uno Stato membro, de iure e de facto, controlla, dirige o sensibilmente influenza, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri». Questi ultimi sono tenuti a «riordinarli» gradualmente in modo tale che, alla fine del periodo di trans ione, risulti esclusa qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi. L'articolo in questione contiene una clausola di stand-stili, di cui avete definito la portata e alla quale avete riconosciuto carattere self-executing con la sentenza del 15 luglio scorso (6/64, Costa c/ Enel). Esso indica il ritmo dei provvedimenti enunciati nel paragrafo 1 e incarica la Commissione di formulare, fin dalla prima tappa, raccomandazioni in merito al ritmo e alle modalità da seguire nell'attuazione del descritto riordinamento. L'esistenza di un regime particolare per i monopoli e gli organismi assimilati si fonda, a mio parere, su due ragioni, di cui una politica e una tecnica. Il fatto che l'importazione di certi prodotti fosse soggetta, al momento della stipulazione del Trattato, a un regime di monopolio commerciale, è sufficiente per dimostrare che gli Stati interessati attribuivano a questi prodotti un'importanza tale da averli voluti sottrarre interamente al libero gioco di mercato, libero gioco su cui si fondava il loro commercio privato, anche se largamente limitato dai contingenti. La disciplina delle importazioni, attuata con il monopolio, si poneva nel quadro di una politica generale che esorbitava ampiamente dalla politica economica o finanziaria. Era quindi inutile — e comunque di fatto impossiible — chiedere loro la soppressione immediata e radicale dei monopoli. Ma è soprattutto il meccanismo dei precedenti articoli del capo II che sembrava poco idoneo a raggiungere i fini perseguiti dal Trattato per quanto riguarda i monopoli. Se lo Stato, detentore del monopolio, desidera importare quantità minori di quelle che importerebbe il mercato nell'ipotesi del libero scambio, esso può attuare tale limitazione con metodi diversi da quelli del contingentamento. Una volta che nell'ambito del commercio privato venga aperto un contingente, l'importatore utilizzerà la facoltà concessagli secondo le possibilità di sbocchi del mercato nazionale. Lo Stato detentore del monopolio si ispirerà, per importare il prodotto oggetto del contingente, alle stesse considerazioni che l'hanno portato a creare il monopolio e non ai reali bisogni del mercato. Senza contare che, per quanto riguarda il controllo delle importazioni, il monopolio interviene sui prezzi e, a volte, sul commercio all'ingrosso e al minuto. Ad ogni modo, anche se sottoposti a un regime differente, i monopoli finiscono con l'adeguarsi, per lo meno in ultimo, ai principi informatori del Trattato, che nel capo II trovano la loro espressione concreta. Allo scadere del periodo transitorio essi dovranno essere stati riordinati in maniera tale da non implicare alcuna discriminazione fra i cittadini degli Stati membri. Ciò significa che, anche se l'istituzione del monopolio non è destinata necessariamente a scomparire, essa funzionerà in maniera notevolmente diversa. Fatte queste osservazioni di carattere generale, si tratta ora di vedere se un regime quale il sistema francese dell'importazione del petrolio rientri nell'ambito dell'articolo 37 del Trattato. L'ampia descrizione di tale regime, che è già stata fatta, mi consente di ridurre la questione all'essenziale e di esaminarla solo a partire dal momento in cui è stata presentata, al Tribunale di Roma, l'istanza che ha portato al rinvio dinanzi alla Corte. La legge 30 marzo 1928 sottopone al controllo dello Stato e alla concessione con decreto di un'autorizzazione speciale, l'importazione del petrolio grezzo, dei suoi derivati e dei suoi residui. Vi sono alcune differenze nella disciplina a seconda che l'autorizzazione concessa riguardi l'una o l'altra di queste due categorie di prodotti (noto, per inciso, che il contratto tra la Società Albatros e la Société Sopéco aveva ad oggetto l'importazione di benzina, e non di petrolio grezzo). In ogni caso, il decreto fìssa la durata dell'autorizzazione entro un limite massimo stabilito dalla legge e nello stesso tempo fìssa il volume delle importazioni autorizzate. Quando si tratta di prodotti finiti, tale volume è «provvisoriamente illimitato», tranne per la benzina e i lubrificanti, per i quali il decreto di autorizzazione fìssa in modo preciso la quantità che può essere importata. Quando si tratta di petrolio grezzo, la quantità oggetto di autorizzazione è determinata in modo da permettere la lavorazione e la messa in consumo di un dato quantitativo di benzina e di lubrificanti. Il che tende, evidentemente, a dare impulso alle raffinerie. La quantità autorizzata può, entro certi limiti, essere aumentata o diminuita dallo Stato finché dura l'autorizzazione, ma sempre con un provvedimento di carattere generale e nella stessa proporzione. Speciali e limitate nel tempo, queste autorizzazioni impongono inoltre agli importatori un certo numero di obblighi. Gli importatori devono essere francesi o, se si tratta di società, avere dirigenti francesi; essi sono in particolare tenuti a fornire periodiche e dettagliate informazioni sulla loro attività e a fare approvare preventivamente tutte le operazioni importanti a queste connesse; devono disporre di un'organizzazione per l'approvvigionamento e le consegne corrispondente ai loro bisogni e costituire stocks di riserva; devono, in caso di necessità, fornire per primi i servizi pubblici; lo Stato può infine costringerli a eseguire, eventualmente, i cosiddetti contratti «di interesse nazionale», in proporzione ai loro diritti di importazione. Per quanto riguarda gli importatori di petrolio grezzo, essi devono inoltre, se sono anche autorizzati a importare prodotti finiti, raffinare nei loro impianti il 90 % del prodotto che immettono sul mercato interno. Il regime instaurato dalla legge del 1928, a parte qualche mutamento in merito alla durata delle autorizzazioni, non ha subito modifiche né per quanto riguardava il suo principio infor-matore né per quanto atteneva alla sua applicazione, fino all'entrata in vigore del Trattato. Poco tempo dopo è stata emanata — il 24 settembre 1958 — un'ordinanza sulla quale si impernia il quesito B e che esaminerò fra breve. Poi si sono susseguiti alcuni testi, analizzati dalla Sopéco nella sua memoria: decreto del 16 ottobre 1961, che ha esteso ai prodotti di origine nazionale un regime ispirato a quello dei prodotti importati — decreti del 27 febbraio 1963, sulle operazioni di importazione del petrolio grezzo. Questi decreti non interessano la controversia perché, essendo posteriori al rifiuto di licenza opposto alla Société Sopéco, non sono stati indicati dal giudice italiano fra le norme in riferimento alle quali vi si è chiesto di interpretare il Trattato. E, per giunta, i decreti del 27 febbraio 1963 riguardano esclusivamente l'importazione del petrolio grezzo, mentre l'operazione cui la Sopéco si era impegnata concerneva l'importazione di benzina. Ci si chiede allora se l'articolo 37 contempla un regime così complesso come quello ora analizzato. Per decidere tale questione che verte su una nozione di diritto comunitario, tralascerò le indicazioni, del resto contraddittorie, che nella fase scritta sono state fornite sulle intenzioni degli autori della legge del 1928; per la stessa ragione non terrò conto della sentenza emessa il 19 giugno scorso dal Consiglio di Stato francese. Quando si tratta di interpretare il significato e la portata di un articolo del Trattato, voi soli siete competenti, fatte salve le disposizioni del secondo paragrafo dell'articolo 177. Ora, tale articolo riguarda ipotesi molto diverse, e precisamente, oltre ai monopoli nazionali, anche i monopoli di Stato delegati come pure qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato controlla, dirige o sensibilmente influenza, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri. In altri termini, esso prevede, oltre al caso in cui lo Stato si riserva l'esclusiva gestione di un prodotto, anche quello in cui trasferisce tale diritto esclusivo a un rappresentante, per esempio a un concessionario, e infine — ipotesi questa nello stesso tempo più vaga e più comprensiva — il caso in cui esso controlla, dirige, influenza sensibilmente le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri. Il regime francese è caratterizzato da una pluralità di importatori in concorrenza fra loro; ciò esclude che lo si possa qualificare come monopolio di Stato, proprio oppure delegato. Al contrario, mi sembra che esso costituisca uno di quei tipi di controllo delle importazioni previsti dall'articolo 37-1 del Trattato. Non sembra contestabile, per quanto frammentarie siano le indicazioni che si hanno sui negoziati che hanno preceduto il Trattato di Roma, che il sistema francese sia stato allora considerato tale da rientrare nell'ambito dell'articolo 37. La Commissione, dopo essersi riservata di decidere, ha nettamente preso posizione in tal senso e il 24 luglio 1963 ha rivolto al Governo francese una raccomandazione sulla base dell'articolo citato. La stessa tesi è sostenuta dal Catalano (Manuale di diritto delle Comunità europee, p. 329 e s.) e da Karl Schilling, in uno studio sul Trattato C.E.E. e i monopoli commerciali nazionali (Sociaal-Economische Wetgeving, dicembre 1960, pagg. 241-248). Aggiungerò, per rispondere a un'osservazione del. Governo belga, che il carattere complesso di questa disciplina non esclude, ma addirittura conferma, che essa fa parte della categoria prevista dall'articolo 37-1, 2o comma. Ben più delicata di quella finora esaminata, che a mio parere non solleva difficoltà degne di rilievo, è la questione dei rapporti tra l'articolo citato e quelli che lo precedono. Essa può venire risolta in due opposte maniere: o si scompone il regime di cui all'articolo 37 e si applicano direttamente a ognuno degli elementi che caratterizzano il monopolio le regole degli articoli precedenti, alle condizioni da essi fissate (per esempio, condizioni di ritmo, o possibilità, per la Commissione, di porre determinate regole per mezzo di direttive), oppure si ammette che solo l'articolo 37 è direttamente applicabile all'ipotesi dei monopoli e degli organismi a questi assimilati; il che non significa che l'applicazione delle regole contenute negli articoli precedenti sia del tutto esclusa, ma solo che questi articoli sono applicabili per mezzo dell'articolo 37, nei limiti in cui esso vi si riferisce o rinvia. A dire il vero, non è senza qualche esitazione che io vi proporrò in definitiva, di accogliere la seconda tesi, sostenuta dinanzi a voi dalla Commissione. Essa tuttavia mi sembra quella più logica, se si tiene presente il tenore dei vari paragrafi dell'articolo 37, che ho poco fa brevemente analizzato; scusatemi se ancora vi ritorno, sia pure limitatamente ai punti seguenti : l'articolo 37-1 impone anzitutto agli Stati membri detentori di monopoli l'obbligo di procedere al loro riordinamento. Tale riordinamento deve avvenire in modo graduale, entro il termine costituito dalla fine del periodo transitorio, allo scopo di eliminare, entro tale termine, qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni di approvvigionamento e di sbocchi. Il termine «discriminazione» è un termine generico che, riferito alla frase «condizioni di approvvigionamento e di sbocchi» comprende in modo particolare, anche se non esclusivamente, le diverse forme di restrizioni quantitative all'importazione o all'esportazione. Nulla esclude, d'altra parte, che la gradualità del riordinamento riguardi tutte le misure che rivestono un carattere discriminatorio. Bisogna evitare che l'eliminazione, alla fine del periodo transitorio, di ogni discriminazione venga ostacolata dall'azione dello Stato successiva all'entrata in vigore del Trattato. La clausola di standstill prevista dall'articolo 37-2 per evitare tale pericolo e alla quale avete riconosciuto natura di disposizione self-executing, ha un carattere generalissimo. Essa opera anche al di fuori del capo II sull'eliminazione delle restrizioni quantitative, avendo anche lo scopo di impedire un'indiretta conservazione dei dazi doganali. Essa è quindi autosufficiente e appare tale da escludere, per quanto riguarda i monopoli, il ricorso a qualsiasi altra clausola di standstill contenuta negli articoli precedenti, di cui copre l'ambito di applicazione. Il 1o paragrafo fissa il termine per l'abolizione delle restrizioni; resta però da determinare il ritmo secondo il quale procedere a tale abolizione e da assicurare il controllo del ritmo stesso. Ecco allora che i paragrafi 3 e 7 stabiliscono rispettivamente che il ritmo del riordinamento deve essere adattato all'abolizione delle restrizioni quantitative prevista dagli articoli 30 e seguenti e che la Commissione, fin dalla prima tappa, deve rivolgere delle raccomandazioni agli Stati membri sulle modalità da seguire. Colpisce, in questa materia, la duttilità — per non dire l'incertezza — dei meccanismi previsti. Non è fissata alcuna data precisa; e se il termine «adattamento» lascia un certo margine di discrezionalità, si tratta però di una discrezionalità limitata. Sotto quest'ultimo profilo concordo con il Governo belga nel ritenere che il carattere graduale dei riordinamenti esclude che lo Stato membro possa differirli fino al termine del periodo di transizione o ritardarli arbitrariamente; nel fissarne la scadenza, quest'ultimo risulta tenuto a tener conto del ritmo previsto dal Trattato, sia pure senza seguirlo pedissequamente. Per quanto riguarda la Commissione, che ha il compito di controllare l'attività dello Stato, i suoi mezzi appaiono limitati: è vero che essa interviene fin dalla prima tappa, ma solo per formulare delle raccomandazioni, avvalendosi quindi di un potere meno ampio di quello che le è attribuito dall'articolo 33-7 in materia di abolizione delle misure di effetto equivalente ai contingenti. Nelle sue osservazioni orali, la Commissione ha del resto rilevato a questo proposito che l'articolo 37 concerne anche quest'ultima questione e che, se su questo punto si applicasse anche l'articolo 33, ne risulterebbe un inammissibile conflitto normativo: contraddizione fra le nozioni di graduale abolizione e di riordinamento progressivo rispettivamente contenute nei due articoli, tra il programma vincolante e la libera scelta del modo di procedere da parte dello Stato membro, tra le direttive cogenti e la semplice raccomandazione. Tutto ciò porta in definitiva a pensare che, rispetto a monopoli di Stato od organismi che nel Trattato ad essi sono assimilati, solo l'articolo 37 è applicabile di pieno diritto, e che le disposizioni che nel medesimo capo lo precedono possono essere applicate solo in quanto e nei limiti in cui l'articolo 37 vi si riferisce e con le modifiche che esso vi apporta. Si è detto che ciò significa derogare ai principi fondamentali del Trattato, ma io non sono di questa opinione perché con la tesi riferita non si nega che i monopoli siano sottoposti ai fini propri del Trattato, ma si riconosce semplicemente che quest'ultimo assegna loro modalità particolari e un particolare ritmo nel raggiungimento di tali fini. È inoltre necessario aggiungere che il regime, in riferimento al quale è stata proposta la presente richiesta di interpretazione, non è il solo previsto dall'articolo 37; ne sono stati enumerati 19, di tipo assai diverso, esistenti nei sei paesi, e la Commissione, nelle raccomandazioni che ha avuto occasione di emanare a loro proposito, ha sempre seguito la stessa linea di azione e sostenuto la tesi da lei esposta nel caso di specie, tesi cui in definitiva io aderisco.