CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

CARI OTTO LENZ

del 28 febbraio 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

A.

Nella causa per inadempimento del trattato sulla quale esprimo oggi il mio parere si tratta della questione se la Repubblica italiana si sia correttamente conformata agli obblighi ad essa derivanti dal regolamento del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360 « concernente le associazioni di produttori e le relative unioni » ( 1 ).

Dopo una lunga gestazione — le prime proposte della Commissione risalgono al 1967 — il Consiglio aveva adottato, il 19 giugno 1978, il suddetto regolamento con cui avrebbero dovuto essere risolti taluni problemi strutturali dell'agricoltura in determinate regioni della Comunità. La sua finalità era il miglioramento della distribuzione di una serie di prodotti agricoli in Italia, in determinate regioni della Francia e del Belgio. A questo scopo, avrebbe dovuto essere incentivata la costituzione di associazioni di produttori (e di relative unioni). La « incentivazione » consisteva nell'imputazione di una parte delle spese di costituzione e funzionamento delle associazioni di produttori agli Stati membri; questi ultimi avrebbero dovuto ricevere, a loro volta, un rimborso parziale, per un ammontare compreso tra il 25 ed il 50% degli aiuti richiesti, da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia. Il regolamento disciplina dettagliatamente il riconoscimento delle associazioni di produttori, la loro attività e così pure il loro finanziamento. All'art. 6, n. 3, del regolamento, troviamo un incarico conferito alle istituzioni comunitarie per l'adozione di determinate modalità di applicazione; a norma dell'art. 19 del regolamento gli Stati membri devono comunicare alla ricorrente le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative da essi adottate in ordine all'applicazione di questo regolamento.

Il 20 ottobre 1978, la convenuta adottava la legge n. 674 « recante norme sull'associazionismo dei produttori agricoli». L'art. 1, 1o comma, di questa legge recita: « La presente legge ha lo scopo di integrare il regolamento del Consiglio delle Comunità europee 19 giugno 1978, n. 1360, ... ». La legge dovrebbe quindi integrare il regolamento n. 1360/68. Si tratta di una legge quadro, poiché, a norma del diritto costituzionale italiano, la disciplina dei settori indicati rientra nelle competenze delle regioni e delle due province autonome. Con l'andar del tempo, la maggior parte di tali organi ha ottemperato all'incarico normativo contenuto nella legge quadro; tuttavia, al momento della fase orale nella presente causa, mancava ancora la normativa di attuazione in due regioni (Valle d'Aosta e Friuli) e nelle due province autonome (Bolzano e Trento).

La ricorrente assolveva il proprio compito di stabilire le modalità di applicazione adottando i regolamenti n. 2083/80 ( 2 ) e 2084/80 ( 3 ), ambedue del 31 luglio 1980.

Ci troviamo quindi di fronte ad una normativa complessa e a più stadi:

1) il regolamento del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360;

2) i regolamenti della Commissione 31 luglio 1980, nn. 2083 e 2084;

3) la legge italiana 20 ottobre 1978, n. 674, e

4) le leggi regionali italiane che, nel frattempo, sono state adottate in 17 regioni.

La ricorrente imputa ora alla convenuta, in primo luogo, di aver legiferato troppo, in secondo luogo troppo poco. In particolare, essa è del parere che la convenuta abbia trasgredito gli obblighi ad essa derivanti dal regolamento del Consiglio n. 1360/78 in quanto

— nella legge n. 674, così come nelle norme di esecuzione regionali, essa avrebbe fissato, per la concessione e la revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori, condizioni diverse da quelle contemplate dal regolamento del Consiglio,

— nelle normative regionali essa avrebbe mantenuto disposizioni che ricadevano nella competenza esclusiva della Comunità, nonché disposizioni che ripetevano disposizioni comunitarie, e

— essa non avrebbe adottato, su parte del suo territorio, le norme integrative necessarie per l'attuazione del regolamento.

B.

A mio avviso, il ricorso si riferisce a quattro gruppi di problemi che tratterò in successione:

1) la compatibilità col diritto comunitario delle disposizioni italiane in materia di concessione e revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori;

2) la riproduzione di singole disposizioni di diritto comunitario nella normativa italiana;

3) l'inattività di taluni legislatori regionali;

4) il problema particolare relativo all'adozione, da parte del consiglio della regione Piemonte, di regolamenti di attuazione.

1. La compatibilità con il diritto comunitario delle disposizioni italiane in materia di concessione e revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori

a) Gli artt. 4-7 del regolamento n. 1360/78 disciplinano il riconoscimento delle associazioni di produttori da parte degli Stati membri. L'art. 6, n. 1, lett. c), contempla l'obbligo, per le associazioni di produttori, di stabilire nel loro statuto la forma della loro attività. Al riguardo, questa disposizione concede alle associazioni di produttori, in alternativa, la scelta fra due forme principali di attività: — una di tipo normativo: l'associazione di produttori stabilisce norme di conferimento e d'immissione sul mercato in forza delle quali i soci vendono i loro prodotti; l'associazione ne controlla il rispetto; — una di tipo economico: l'associazione opera direttamente sul mercato. L'attività di tipo economico dell'associazione di produttori può espletarsi in tre modi diversi. La normativa comunitaria dispone che l'associazione di produttori può immettere i propri prodotti sul mercato 1) in nome e per conto dei soci, oppure 2) per conto dei soci, ma a nome dell'associazione, oppure 3) in nome e per conto dell'associazione. A norma del regolamento comunitario la scelta fra queste forme di attività viene rimessa alle associazioni stesse. L'art. 2, 2o comma, della legge italiana n. 674, contiene altresì disposizioni su quanto gli statuti delle associazioni devono obbligatoriamente contenere. Essi devono « fra l'altro » prescrivere: « ... 4) Che l'associazione adotti regolamenti per il proprio funzionamento; definisca programmi di produzione è di commercializzazione; stipuli convenzioni e contratti — in rappresentanza dei propri associati — per la cessione ... lo stoccaggio e l'immissione sül mercato dei prodotti. ... 8) Che si promuova la costituzione di imprese cooperative ... ». La ricorrente ritiene che questa normativa sia in contrasto con il regolamento n. 1360/78. Essa ritiene che la normativa italiana sia più restrittiva di quella comunitaria. Per esempio gli statuti delle associazioni di produttori dovrebbero obbligatoriamente stabilire che le associazioni concludano contratti in rappresentanza dei propri associati. La legge italiana limiterebbe quindi le forme di attività economica delle associazioni di produttori alla prima delle tre possibilità contemplate dal regolamento comunitario, escludendo le altre due possibilità in quanto non citate espressamente. Poiché la legge italiana disciplina nei dettagli le attività delle associazioni di produttori non sarebbe possibile ritenere che essa legittimi altri tipi di attività. Contro questa tesi il governo italiano sostiene che la legge n. 674 disciplina l'attività delle associazioni di produttori in modo niente affatto restrittivo. Ciò si ricaverebbe già dalla lettera dell'art. 2, secondo cui gli statuti delle associazioni di produttori devono contenere, fra l'altro, una serie di disposizioni. Le associazioni sarebbero libere di adottare nei loro statuti anche disposizioni integrative. In particolare, non sarebbe escluso che le associazioni di produttori possano decidersi per le altre due forme di attività citate nel regolamento comunitario. Sarebbe ovvio che un'associazione di produttori possa operare sul mercato anche a proprio nome. Non sarebbe ovvio invece che l'associazione operasse in rappresentanza dei suoi associati ed è per questo che un'autorizzazione al riguardo dovrebbe essere contemplata nello statuto dell'associazione. Del resto, le associazioni di produttori non sarebbero obbligate a scegliere proprio questa forma di attività; esse sarebbero semplicemente tenute a dotarsi del necessario strumento di azione nello statuto, così da potersi servire, se necessario, anche di esso. Ritengo che qui debbano distinguersi due problemi. In primo luogo, si tratta di determinare se sia compatibile con l'art. 6 del regolamento l'obbligo di inserire nello statuto dell'associazione di produttori una determinata forma di attività; in secondo luogo, si pone il problema se l'esplicita menzione, nella legge n. 674, di una determinata forma di attività escluda veramente altri tipi di attività per le associazioni di produttori. L'obbligo di autorizzare le associazioni di produttori ad agire in rappresentanza dei loro associati mi sembra effettivamente in contrasto con il regolamento comunitario. Sarebbe cioè possibile rifiutare il riconoscimento alle associazioni di produttori, a norma della legge italiana, qualora queste ultime abbiano scelto una delle altre due forme di attività contemplate dal regolamento comunitario e non abbiano inserito nel loro statuto la forma di attività di cui all'art. 2, 2o comma, n. 4, della legge n. 674, benché esse abbiano diritto al riconoscimento ai sensi del regolamento n. 1360/78. Questa constatazione non può essere neppure infirmata dal rilievo che quest'obbligo ha un carattere puramente formale e non obbliga le associazioni di produttori a fare uso di questa forma di attività. Lo statuto delle associazioni di produttori costituisce pur sempre la disciplina fondamentale dei rapporti tra l'associazione stessa e i suoi associati. La normativa italiana obbliga i soci dell'associazione a concedere a questa un'autorizzazione che essi potrebbero non essere disposti a concedere e che soprattutto non è richiesta dal diritto comunitario. Al riguardo va accolto il rilievo della ricorrente secondo cui la normativa italiana è effettivamente più restrittiva di quella comunitaria. Per quel che riguarda l'esclusione delle altre forme di attività economica, non posso però aderire all'opinione della ricorrente. La convenuta ha giustamente osservato che la disciplina di cui all'art. 2, 2o comma, della legge n. 674 non è tassativa. Ciò si ricaverebbe dalla lettera stessa del testo normativo; del resto la possibilità di scegliere le altre due forme di attività deriverebbe dalla natura giuridica delle associazioni di produttori. La ricorrente ritiene che questo argomento contrasti con la sistematica della legge in questione che, regolando numerosi aspetti di dettaglio, dà l'impressione di una disciplina tassativa. Ci troviamo qui di fronte a due diverse interpretazioni della legge nazionale. Se ora il governo nazionale interessato fornisce una interpretazione del tutto plausibile del proprio diritto nazionale, la Corte dovrebbe considerare esatta tale interpretazione. Non è sufficiente che la ricorrente si limiti a contrapporle un'altra interpretazione contraria. La ricorrente dovrebbe piuttosto presentare solidi argomenti, come per esempio riferimenti alla prassi amministrativa nazionale o a decisioni giurisprudenziali. Essa ha però ammesso di non disporre di tali argomenti. Brevemente, infine, va ancora trattato l'obbligo contenuto nell'art. 2, 2o comma, n. 8, della legge n. 674, di incentivare la costituzione di imprese cooperative ed altre forme associative. Una simile attività può essere senz'altro significativa, tuttavia io non trovo nel regolamento comunitario alcuna disposizione che obblighi a contemplarla negli statuti delle associazioni di produttori subordinando ad essa il riconoscimento di queste.

b) Da quanto sin qui esposto deriva necessariamente la mia soluzione del problema se sia compatibile con il diritto comunitario la normativa italiana in merito alla revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori. Significativamente gli artt. 4 e 5 della legge n. 674 dispongono la revoca del riconoscimento in seguito a ripetute e gravi infrazioni alle norme comunitarie e nazionali da parte dell'associazione di produttori. Questa disposizione permette quindi la revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori anche qualora vengano violate norme nazionali a loro volta in contrasto con il diritto comunitario. Mi riferisco in proposito alle due condizioni per il riconoscimento che ho appena definito contrarie al diritto comunitario. Le osservazioni sul riconoscimento delle associazioni di produttori e la sua revoca da me svolte in merito alla normativa dettata dal legislatore italiano valgono, analogicamente, anche per le leggi regionali ( 4 ) che riproducono tali disposizioni o che ad esse rinviano.

2. La recezione nelle norme italiane di singole disposizioni del diritto comunitario

La ricorrente muove poi la censura secondo cui talune leggi regionali adottate per l'attuazione della legge n. 674 contenevano singole disposizioni del regolamento n. 1360/78. Ciò sarebbe illegittimo in quanto creerebbe confusione sulla base di validità e sul carattere giuridico di queste disposizioni. La convenuta ritiene infondata tale censura; in primo luogo, andrebbe constatato che la riproduzione di determinate disposizioni di diritto comunitario nelle leggi regionali è avvenuta solo in misura non significativa, in secondo luogo, le autorità e i giudici italiani sarebbero perfettamente consapevoli del fatto che la normativa in materia di associazioni di produttori si baserebbe sul diritto comunitario.

Nel parere motivato così come nel ricorso, la ricorrente muove tale censura nei confronti di una serie di leggi regionali italiane, ma cita come esempio solamente la legge della regione Lombardia del 19 novembre 1980. In considerazione dell'importanza del parere motivato per la definizione della materia del contendere, io ritengo che in questo contesto vada presa in esame solamente la citata legge della regione Lombardia. Tenuto conto della genericità dell'argomento della ricorrente, non ritengo ammissibile prendere in esame la legislazione (in quanto esistente) delle altre regioni. Un simile esame violerebbe anche i diritti alla difesa della convenuta, la quale si è espressa su questo punto solamente per quel che riguarda la situazione legislativa della Lombardia.

Effettivamente, negli am. 3 e 4 della legge regionale della Lombardia si ritrovano singole disposizioni degli artt. 5 e 6 del regolamento n. 1360/78. In seguito alla sentenza della Corte 7 febbraio 1973 in causa 39/72 ( 5 ) ritengo illegittimo un simile comportamento da parte di un legislatore nazionale. Mi permetto di citare il punto 17 della motivazione:

« Procedendo in questo modo, il governo italiano ha creato un equivoco per quanto riguarda ... la natura giuridica delle norme da applicare. A norma degli artt. 189 e 191 del trattato i regolamenti sono di per sé direttamente efficaci in tutti gli Stati membri ed entrano in vigore per il semplice fatto della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità. Sono quindi in contrasto col trattato le modalità di attuazione che possano avere la conseguenza di ostacolare l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari e di comprometterne quindi la simultanea ed uniforme applicazione nell'intera Comunità » ( 6 ).

La Corte era giunta a questa conclusione in seguito all'esame di un decreto italiano che aveva stabilito che, in base ad esso, « si intendono recepite » le disposizioni di un regolamento comunitario. Se già una simile recezione in blocco nel diritto nazionale di disposizioni di un regolamento comunitario non è lecita, tanto meno lecito è il fatto di riportare nel diritto nazionale solamente singoli passi estrapolati da un regolamento comunitario. Per illustrare ancora lo stato d'incertezza giuridica che può derivare da un tale modo di procedere, va rilevato che tanto il legislatore comunitario quanto quello nazionale possono sempre decidere di modificare le norme di volta in volta in vigore. Qualora il diritto comunitario e quello nazionale dovessero discostarsi anche per quel che riguarda il contenuto, all'interno delle Comunità il singolo potrebbe non sapere a quale attenersi.

3. L'inattività di taluni legislatori regionali

Il regolamento n. 1360/78 è entrato in vigore il 26 giugno 1978; esso era applicabile a partire dall'entrata in vigore dei regolamenti 8 agosto 1980, nn. 2083 e 2084. La legge n. 674 della Repubblica italiana porta la data del 20 ottobre 1978. Ciononostante, ancora al termine della fase orale di questo procedimento doveva constatarsi che fino a quel momento mancavano ancora norme di attuazione in due regioni, ossia nella Valle d'Aosta e nel Friuli, nonché nelle due province autonome di Trento e Bolzano.

Può meravigliare, innanzitutto, che per l'attuazione di un regolamento, che è vincolante in ogni sua parte e direttamente valido in ogni Stato membro, debbano essere adottate misure d'attuazione nazionali. Ciò stupisce ancor più se si tiene conto del fatto che il regolamento n. 1360/78 non indica concretamente in sintesi quali provvedimenti vadano adottati, né fissa un termine entro il quale detti provvedimenti debbano essere adottati. L'art. 19 del regolamento contempla solamente un obbligo per gli Stati membri di riferire in merito all'applicazione del regolamento. Ciononostante, un'analisi delle singole disposizioni del regolamento rivela che sono necessarie norme di attuazione nazionali. Così per esempio, ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento, gli Stati membri interessati possono ampliare la cerchia dei membri delle associazioni di produttori. Ai sensi dell'art. 6, n. 1, leu. h), può essere disposto il controllo della contabilità delle associazioni di produttori, ai sensi dell'art. 10 del regolamento gli aiuti da corrispondere per i primi tre anni successivi al riconoscimento delle associazioni di produttori possono essere versati in cinque anni. Tutto ciò richiede ulteriori provvedimenti di attuazione. Per il resto è necessario stabilire — come hanno fatto le leggi regionali italiane già adottate — chi è competente per il riconoscimento delle associazioni di produttori e quali documenti vanno allegati alla domanda di riconoscimento. Infine vanno determinate le autorità che devono versare gli aiuti di cui all'art. 10. Finché i detti punti non vengono disciplinati per legge, il regolamento n. 1360/78 non può spiegare alcun effetto pratico nonostante la sua immediata applicabilità.

Poiché il regolamento n. 1360/78 non precisa alcun termine entro cui debbano venire in essere le norme di attuazione nazionali, resta da stabilire la data entro la quale tali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati. Comunque si opti, per la data in cui il regolamento n. 1360/78 doveva diventare operativo, o per la data limite in cui poteva essere differito il versamento degli aiuti di cui all'art. 10 del regolamento, all'epoca della proposizione del ricorso era scaduto il termine entro cui il legislatore italiano avrebbe dovuto provvedere. Poiché esso è rimasto inattivo per talune zone del suo territorio, è giocoforza constatare che al riguardo la convenuta non ha fatto quanto necessario per conformarsi completamente agli obblighi ad essa derivanti dal regolamento n. 1360/78.

4. Il problema particolare dell'adozione di regolamenti di attuazione da parte del consiglio della regione Piemonte

Nell'ambito della legislazione regionale italiana, la ricorrente contesta ancora l'art. 12 della legge 22 aprile 1980 della regione Piemonte, ai sensi del quale il consiglio regionale stabilisce modalità di applicazione in forma di regolamento sulle norme comuni di produzione e d'immissione sul mercato, sulla superficie culturale minima, sul numero minimo dei soci delle associazioni di produttori, sulla determinazione dei prodotti interessati nonché sulla definizione delle spese eligibili per gli aiuti. La ricorrente vede in ciò un'ingerenza nel potere normativo riservato dagli artt. 6, n. 3, e 11, n. 3, del regolamento n. 1360/78, alle istituzioni comunitarie. La convenuta si richiama invece alla circostanza che questa delega normativa consisterebbe solamente in un'autorizzazione all'adozione di norme regionali per l'attuazione di disposizioni comunitarie di applicazione. Ciò risulterebbe già dalla lettera della norma che rinvierebbe esplicitamente alle competenze delle istituzioni comunitarie ai sensi dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 1360/78.

Nell'inciso che prescrive il rispetto delle competenze comunitarie a norma dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 1360/78 si potrebbe individuare una specie di clausola di salvaguardia. Io propendo però per ritenere che questa disposizione abbia, per più di un motivo, un significato specifico. Innanzitutto la regione Piemonte ha adottato la sua legge in un momento in cui le istituzioni comunitarie non avevano ancora stabilito le modalità di applicazione di cui all'art. 6, n. 3, del regolamento. Tali modalità di applicazione avrebbero dovuto essere stabilite entro sei mesi dall'entrata in vigore del regolamento, quindi entro il 26 dicembre 1978. I regolamenti della ricorrente risalgono tuttavia, come sappiamo, solo al 31 luglio 1980. Il legislatore della regione Piemonte non poteva quindi ancora sapere in modo concreto quali provvedimenti di attuazione sarebbero stati eventualmente necessari. Non lo si può -certo neppure biasimare per aver correttamente utilizzato lo strumento giuridico dell'adozione di provvedimenti di attuazione dopo che le istituzioni comunitarie avevano già differito di più di un anno l'applicabilità del regolamento n. 1360/78 in violazione dell'art. 6, n. 3, del regolamento stesso. Per il resto, va rilevato che l'art. 12 della legge della regione Piemonte verte su una delega normativa che va esercitata in conformità alle decisioni degli organi comunitari. Si andrebbe troppo oltre considerando già questa delega normativa come un'usurpazione di poteri da parte della regione Piemonte. Tenendo presente che l'attività normativa della regione Piemonte e quella degli organi comunitari si sono svolte parallelamente sotto il profilo cronologico, si configura una violazione del trattato solo qualora la regione Piemonte faccia effettivamente uso di questa delega normativa in modo non conforme al regolamento n. 1360/78 ed ai due regolamenti di esecuzione della Commissione. Su questo punto tuttavia la Commissione non si è espressa. Per il resto non è esatta l'affermazione della Commissione secondo cui i regolamenti di esecuzione non ammettevano più alcun margine decisionale da parte degli Stati membri. Perlomeno l'art. 2 del regolamento n. 2083/80 contempla l'autorizzazione a determinare le dimensioni minime delle associazioni di produttori in modo diverso dalla norma. Almeno in questo caso troviamo quindi ancora un margine per provvedimenti legislativi nazionali.

5.

Per finire, vorrei ancora esprimere brevemente il mio parere su di un problema che ha occupato un certo spazio nella fase scritta e in quella orale, ma che non mi sembra rivestire un'importanza decisiva.

La convenuta si è difesa fra l'altro sostenendo di aver richiamato l'attenzione delle regioni, tramite circolari, sulla preminenza del diritto comunitario e sull'inapplicabilità di eventuali norme della legge n. 674 in contrasto con il regolamento n. 1360/78. Io dubito che queste circolari governative possano essere giuridicamente rilevanti per gli organi legislativi delle regioni e delle province autonome perché non mi sembra possibile discostarsi da provvedimenti del legislatore nazionale in base ad istruzioni amministrative. Mi sembra però fondamentale il fatto che queste circolari non abbiano raggiunto il proprio scopo quanto meno vista la presenza, anche in talune leggi regionali, di violazioni del trattato (in seguito alla « recezione » di norme comunitarie).

C.

In conclusione, propongo:

1) di constatare che la convenuta ha trasgredito gli obblighi ad essa derivanti dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1360, concernente le associazioni di produttori e le relative unioni, in quanto essa — ha stabilito, nella legge 20 ottobre 1978, n. 674, nonché nelle norme regionali di attuazione, condizioni che si scostano da quelle contemplate dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1360/78 per la concessione e la revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori e delle relative unioni, — ha mantenuto, nelle leggi regionali, disposizioni che ripetono norme comunitarie, e — non ha adottato, in parte del suo territorio le necessarie norme integrative per l'attuazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1360/78;

2) per il resto, di respingere il ricorso;

3) di condannare la convenuta alle spese nella misura di tre quarti, e la ricorrente nella misura di un quarto.

( *1 ) Traduzione del tedesco.

( 1 ) GU 1978, L 166, pag. 1.

( 2 ) CU 1980, L 203, pag. 5.

( 3 ) GU 1980, L 203, pag. 9.

( 4 )

( 5 ) Sentenza 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione /Italia, Race. 1973, pag. 101.

( 6 ) Loc. cit. (nota 5), pag. 113.