CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 2 OTTOBRE 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La controversia all'origine della presente domanda di pronunzia pregiudiziale aveva già dato luogo al procedimento 5/78, conclusosi con la sentenza della Corte 4 luglio 1978 (Milchfutter GmbH & Co. KG e/Hauptzollamt di Gronau, Racc. 1978, pag. 1597).

Mi si consenta di richiamare brevemente i fatti, per i dettagli dei quali mi permetto di rinviare alla sentenza emessa nel citato procedimento ed alle relative conclusioni dell'avvocato generale Capotorti.

Fra il gennaio ed il marzo 1975 l'attrice nel procedimento principale aveva importato nella Repubblica federale di Germania dall'Olanda alcune partite di mangime sostitutivo del latte contenente, oltre a latte scremato in polvere, siero di latte in polvere. In base al metodo di calcolo stabilito dall'art. 11, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 28 giugno 1968, n. 823, che determina i gruppi dei prodotti e le disposizioni speciali relative al calcolo dei prelievi nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 151 del 30 giugno 1968, pag. 3), la merce aveva un «tenore di prodotti lattiero-caseari» superiore al 75 % del peso. L'ufficio doganale di Oeding classificava quindi la merce sotto la voce 23.07 B I a 4 della tariffa doganale comune, voce comprendente i mangimi composti di prodotti lattiero-caseari per almeno il 75 % del peso, e riscuoteva gli importi compensativi monetari previsti per le merci di tale sottovoce dall'art. 1 del regolamento CEE della Commissione 4 ottobre 1974, n. 2547, che fissa gli importi compensativi monetari e alcuni tassi necessari per la loro applicazione (GU n. L 272 del 7 ottobre 1974, pag. 1) e dall'art. 1 dell'analogo regolamento della Commissione 28 febbraio 1975, n. 539 (GU n. L 57 del 3 marzo 1975, pag. 2), nell'aliquota di 169,90 DM per 1000 kg di peso netto per le importazioni del gennaio 1975 e di 149,40 DM per quelle del marzo 1975.

Contro tale determinazione l'attrice, dopo aver esperito inutilmente un ricorso amministrativo, proponeva dinanzi al Finanzgericht di Münster ricorso giurisdizionale, con cui chiedeva in primo luogo la classificazione del mangime sostitutivo del latte sotto la voce 23.07 B I a 3 della tariffa doganale comune, che comprende mangimi aventi tenore, in peso, di prodotti lattiero-caseari uguale o superiore a 50 %, ma comunque inferiore al 75 %. Con ordinanza del 29 settembre 1977, il Finanzgericht di Münster sottoponeva in via pregiudiziale alla Corte di giustizia fra l'altro la questione se per l'ammontare degli importi compensativi monetari fosse determinante il metodo di calcolo del tenore di «prodotti lattiero-caseari» risultante dall'applicazione dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 823/68. La questione è stata risolta positivamente dalla Corte nella sentenza 4 luglio 1978, in causa 5/78.

Dopo che la Corte nella sentenza 3 maggio 1978 in causa 131/77 (ditta Milac, Groß- und Außenhandel Arnold Noli c/Hauptzollamt di Saarbrücken, Race. 1978, pag. 1041) ebbe stabilito che la fissazione di importi compensativi monetari per il siero di latte in polvere contrastava col regolamento (CEE) del Consiglio12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri (GU n. L 106 del 12 maggio 1971, pag. 1), l'attrice nel procedimento principale si rivolse contro gli importi compensativi monetari fissati con l'ulteriore motivo che la riscossione di tali oneri finanziari era in conflitto con il regolamento da ultimo citato nella misura in cui per la compensazione monetaria si teneva conto della proporzione di siero di latte in polvere entrante nella composizione della miscela accanto al latte scremato in polvere.

Con ordinanza del 20 novembre 1979 la Quarta Sezione del Finanzgericht di Münster ha quindi nuovamente sospeso il giudizio e sottoposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale :

«Se l'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 4 ottobre 1974, n. 2547 (GU n. L 272, pag. 1) e l'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 28 febbraio 1975, n. 539 (GU n. L 57, pag. 2) siano invalidi per incompatibilità con norme comunitarie di rango superiore, in particolare con l'art. 2, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 (GU n. L 106, pag. 1), in quanto includono nel calcolo degli importi compensativi monetari l'eventuale contenuto di siero delle preparazioni foraggere di cui alla voce 23.07 B I a) 3 e 4 della tariffa doganale comune.»

In proposito questa è la mia opinione.

Il giudice rinviante ritiene che la propria decisione sulla legittimità dei provvedimenti adottati nei confronti dell'attrice sia subordinata alla soluzione della questione se l'art. 1 dei regolamenti n. 2547/74 e 539/75, che prescrivono il calcolo dell'importo compensativo monetario in base al peso globale del mangime composto, con presa in considerazione della percentuale di polvere di siero di latte in esso contenuta, sia compatibile col regolamento del Consiglio n. 974/71. Avendo la Corte statuito, nella sentenza 3 maggio 1978, in causa Milac, che l'art. 1 del regolamento n. 539/75 è invalido nella parte in cui prescrive importi compensativi per gli scambi di siero di latte in polvere, parrebbe dubbia la validità delle citate analoghe disposizioni, nella misura in cui non escludono, nel calcolo della compensazione monetaria per il commercio di altre merci, la percentuale di siero di latte in esse contenuta.

Per risolvere la questione pregiudiziale proposta si deve quindi stabilire se la parte di siero di latte contenuta nel mangime composto di cui si tratta debba essere o no esentata dalla compensazione monetaria. Se il regolamento del Consiglio n. 974/71, nella interpretazione datane dalla Corte nella sentenza Milac, impone tale esenzione, gli artt. 1 dei regolamenti della Commissione di cui è causa sono quindi invalidi nella parte in cui ricomprendono nella base di calcolo l'eventuale contenuto di siero di latte dei mangimi composti.

Secondo l'opinione del giudice a quo, la presa in considerazione della percentuale di siero di latte sarebbe in contrasto in particolare con l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71, ai cui termini gli importi compensativi per i cosiddetti prodotti derivati sono pari all'incidenza, sui prezzi del prodotto in questione, dell'applicazione dell'importo compensativo ai prezzi del prodotto previsto al n. 1 dell'art. 2, da cui dipendono. Da prendere in considerazione a questo proposito è anche il sesto «considerando» del regolamento, in cui si dice che gli importi compensativi monetari non debbono essere più elevati degli importi strettamente necessari per compensare l'incidenza delle misure monetarie sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono previste misure di intervento. Poiché, come la Corte ha accertato nella causa Milac, i prezzi del siero di latte in polvere non dipendono da quelli del latte scremato in polvere, prodotto oggetto di intervento, non si dovrebbe, secondo il Finanzgericht, poter includere nella base di calcolo degli importi compensativi il contenuto di siero di latte in polvere del mangime misto.

Tale tesi è sostenuta anche dall'attrice nel procedimento principale, la quale rileva che i componenti lattiero-caseari nel caso di specie si ripartiscono in latte scremato in polvere per il 65,2 %, e siero di latte in polvere, per il 9,5 %. Ad un prodotto, quale il siero di latte in polvere, del tutto indipendente, il cui prezzo non si orienta su quello di un prodotto oggetto di intervento, non si dovrebbe applicare un importo compensativo. Se ciononostante ne viene riscosso uno, si ha allora, a prescindere dal fatto che il prodotto interessato sia un prodotto separato oppure un componente di un prodotto misto, un tributo del genere di un dazio doganale, vietato nel traffico commerciale intracomunitário. Questa conseguenza, la sola giusta, sarebbe stata tratta, sostiene ancora l'attrice nel procedimento a quo, dalla Commissione, dopo la pronunzia della sentenza in causa Milac, anche con l'adozione dei regolamenti n. 1824/77 (GU n. L 203 del 9 agosto 1977, pag. 7), n. 3005/77 (GU n. L 354 del 31 dicembre 1977, pag. 1) e n. 1733/78 (GU n. L 201 del 25 luglio 1978, pag. 36). Al pericolo di traffici illeciti si potrebbe infine ovviare, come indica il regolamento n. 3005/77, con l'obbligo di fornire informazioni a carico degli esportatori e degli importatori.

Ritengo tuttavia, in ciò d'accordo con la Commissione, che questo argomento non sia convincente.

Bisogna anzitutto rilevare che la sentenza della Corte in causa Milac non può essere determinante per la presente fattispecie. Nella controversia all'origine di quel procedimento, si trattava della determinazione di importi compensativi monetari all'importazione di siero di latte in polvere di cui alla voce 04.02 della tariffa dognale comune. L'art. 1 del regolamento n. 974/71 prevede fra l'altro la possibilità di applicare importi compensativi monetari all'importazione, negli Stati membri la cui moneta superi il limite superiore dell'oscillazione autorizzata, di prodotti per i quali siano previste misure d'intervento nell'ambito delle organizzazioni comuni dei mercati (n. 2, lett. a) o il cui prezzo dipenda da quello dei citati prodotti e che rientrino nell'organizzazione comune dei mercati (n. 2, leu. b). Poiché il siero di latte in polvere non è oggetto di alcuna misura d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato, decisiva era, nella situazione dell'epoca, la questione se il prezzo di tale prodotto dipendesse da quello del latte scremato in polvere, prodotto oggetto di misure d'intervento. La Corte non ha ritenuto provato un tale rapporto di dipendenza fra i prezzi ed ha quindi statuito che l'art. 1 del regolamento n. 539/75 è invalido nella parte in cui fissa importi compensativi da applicarsi agli scambi di siero di latte in polvere, non corrispondendo così alle condizioni stabilite dal regolamento n. 974/71.

Nella presente fattispecie però la Corte, diversamente dalla causa Milac, deve pronunziarsi sulla determinazione di importi compensativi monetari per mangimi composti a base di prodotti lattiero-caseari ricompresi nella voce 23.07 della tariffa doganale comune. Al contrario di quanto suppongono il giudice a quo e l'attrice delle causa di merito, la pronunzia della Corte nella causa Milac nulla afferma sul problema se si dovesse escludere dal calcolo degli importi compensativi monetari per mangimi composti della citata voce tariffaria anche il siero di latte in polvere che si trovasse, accanto al latte scremato in polvere, quale componente della miscela, nel mangime composto sostitutivo del latte. Come giustamente rileva la Commissione, fa differenza che oggetto di un'operazione di importazione sia del siero di latte in polvere di per sé omogeneo oppure che tale prodotto compaia miscelato ad altri simili prodotti di intervento e sia praticamente impossibile determinare sicuramente le quantità dei singoli componenti.

Come si sa, i produttori di mangimi composti sono. pervenuti col tempo alla prassi di mescolare al latte scremato in polvere il siero di latte in polvere, meno costoso, per surrogare, fino ad una determinata misura, il latte scremato in polvere. Come ci è stato detto, in particolare all'udienza, la ripartizione dei componenti dei singoli mangimi può variare, e, almeno negli anni 1974 e 1975, era impossibile — come, a quanto mi sembra, anche l'attrice nel procedimento principale ammette — introdurre metodi di controllo efficaci e di facile impiego pratico per determinare le quote dei diversi componenti.

Con ciò sorgeva però, di fatto, il pericolo di pratiche abusive mediante dichiarazioni non esatte quanto alla quota di siero di latte in polvere, pratiche che, in effetti, non si sarebbero potute scoprire mediante controlli. Vista l'impossibilità pratica di determinare con sicurezza la quota di siero di latte in polvere, si presentava alla Commissione l'alternativa fra rinunciare del tutto all'importo compensativo monetario per i mangimi composti, oppure includere la quota di siero di latte in polvere nel calcolo dell'importo compensativo monetario per i mangimi composti. Si deve in proposito tener conto del fatto che la Commissione, come ha affermato la Corte di giustizia nella sentenza 14 maggio 1975, in causa 74/74 (CNTA, Race. 1975, pag. 543), dispone di un ampio potere discrezionale quanto alla valutazione della questione se i provvedimenti valutari possano provocare perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli. Nel valutare le probabilità di perturbazioni del genere, essa può, in particolare, come è esposto nella citata sentenza, prendere in considerazione tanto l'andamento del mercato quanto i fattori monetari. Considerata la grande quantità ed il valore elevato della percentuale di latte scremato in polvere, prodotto soggetto all'intervento, nel mangime sostitutivo del latte, non si può criticare la Commissione per non aver voluto rinunciare, in linea generale, all'imposizione di un importo compensativo monetario sul mangime composto.

Alla Commissione si deve poi anche riconoscere un potere discrezionale quanto al modo di far fronte alle menzionate perturbazioni.

Rimane quindi ancora da verificare se il calcolo forfettario della compensazione monetaria si mantenga nel quadro predisposto col sistema degli importi compensativi monetari. In proposito si deve ricordare che la Corte di giustizia ha più volte sottolineato, fra l'altro nella causa 125/76 (Sentenza 11 ottobre 1977, ditta Peter Cremer c/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Race. 1977, pag. 1593), che per la determinazione della restituzione all'importazione per mangimi composti non si può fare a meno, in sostanza, di applicare metodi di calcolo forfettari. In senso analogo la Corte si è espressa nella causa 87/78 (sentenza 30 novembre 1978, Welding & Co. e/Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, Racc. 1978, pag. 2457), in cui ha affermato che l'applicazione di un metodo forfettario è inevitabile, quando motivi tecnici o pratici si oppongono ad una determinazione più precisa della composizione di determinate merci. Come è detto in queste sentenze, l'uso di metodi del genere deve semplicemente assicurare efficacia concreta alla legislazione comunitaria, senza essere causa di dimostrabili iniquità.

Se passiamo poi a considerare in dettaglio il sistema degli importi compensativi monetari, dobbiamo anzitutto constatare che tale sistema si può applicare soltanto per fronteggiare quelle difficoltà nelle correnti commerciali e nel funzionamento dei dispositivi d'intervento che risultano dagli effetti dei provvedimenti monetari sul prezzo dei prodotti base. Per questo, secondo il sesto «considerando» del regolamento n. 974/71, qui rilevante, gli importi compensativi monetari non possono essere più elevati degli importi strettamente necessari per compensare l'incidenza delle misure monetarie sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono previste misure di intervento e debbono inoltre essere applicati solo nei casi in cui tale incidenza dovesse portare a difficoltà. Conformemente, ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. b), dello stesso regolamento, l'autorizzazione a riscuotere o a concedere importi compensativi vale soltanto per prodotti il cui prezzo dipenda da quello di prodotti per cui siano previste misure d'intervento nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato o siano soggetti all'organizzazione comune di mercato. Per i cosiddetti prodotti derivati gli importi compensativi da applicare sono, a norma dell'art. 2, n. 2, del menzionato regolamento, pari all'incidenza sui prezzi del prodotto di base da cui dipendono. Ne consegue che, come ha sottolineato la Corte nella causa 151/77 (sentenza 5 aprile 1979, Peiser & Co. KG e/Hauptzollamt Hamburg-Ericus, Racc. 1979, pag. 1469), per giustificare la applicazione degli importi compensativi ai prodotti oggetto di tale disposizione, è sufficiente che gli importi compensativi vigenti per i prodotti di base abbiano incidenza rilevante sul prezzo dei prodotti trasformati. Il prezzo di questi prodotti, ai sensi dell'art. 1, n. 2, leu. b), del regolamento n. 974/71, dipende però, come ha affermato la Corte nella causa Milac, dal prezzo del prodotto soggetto all'intervento «quando oscilla sensibilmente per effetto delle variazioni del prezzo di quest'ultimo prodotto». Come ho già ricordato, nella causa Milac non si è constatata una simile dipendenza fra il siero di latte in polvere della voce 04.02 della tariffa doganale comune ed il late scremato in polvere.

Per contro, come ci è stato detto, durante il periodo di validità dei regolamenti della Commissione n. 2547/74 e n. 539/75, in relazione ai mangimi composti contenenti prodotti lattiero-caseari, di cui alla voce tariffaria 23.07 Bla, non si è potuto constatare che i prezzi del mangime composto si separassero e si rendessero indipendenti dall'andamento dei prezzi del latte scremato in polvere a seconda della proporzione di siero di latte in polvere nel mangime stesso. Il risultato di questa ricerca è piuttosto che il prezzo del mangime misto contenente prodotti lattiero-caseari, rientrante, come è noto, nell'organizzazione comune di mercato, si orientava, indipendentemente dal suo tenore di siero di latte in polvere, essenzialmente sul prezzo del latte scremato in polvere, per cui sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato. Ciò dipende, se non vado errato, dal fatto che, nel periodo in questione il latte scremato in polvere rappresentava, per quantità e per valore, la parte essenziale dei prodotti lattiero-caseari contenuti nei mangimi composti. Per tal motivo la Commissione, nell'includere nel calcolo degli importi compensativi monetari la parte di siero di latte in polvere contenuta nei mangimi misti, non ha oltrepassato i limiti del potere discrezionale ad essa attribuito dal regolamento n. 974/77.

Per la compatibilità dei regolamenti della Commissione n. 2547/74 e n. 539/75 col regolamento del Consiglio n. 974/71 milita ancora un punto di vista che la Corte ha messo in rilievo nella causa 97/76 (sentenza 8 giugno 1977, Merkur Außenhandel GmbH & Co. KG c/Commissione, Racc. 1977, pag. 1063). In quella sentenza si è infatti affermato che gli importi compensativi monetari tendono, più precisamente, ad ovviare agli inconvenienti che l'instabilità monetaria può determinare per il buon funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato, piuttosto che a tutelare gli interessi individuali degli operatori economici. A tale scopo, l'art. 6 del regolamento n. 974/71, sul quale si basano i regolamenti della Commissione di cui si discute, attribuisce alla Commissione il potere di fissare, secondo un determinato procedimento, non solo gli importi compensativi, ma anche le opportune modalità d'applicazione, ivi comprese quelle «che potrebbero comportare altre deroghe ai regolamenti relativi alla politica agraria comune». I menzionati regolamenti della Commissione sono pertanto da annoverare fra «gli atti normativi di politica economica» che, come ha affermato la Corte in relazione ad un altro regolamento di esecuzione del regolamento n. 974/71, «la Comunità adotta nell'interesse superiore del buon funzionamento dell'organizzazione di mercato». Anche per questo, a motivo delle indicate obiettive difficoltà di controllo, non era criticabile l'inclusione della componente di siero di latte in polvere nel calcolo degli importi compensativi monetari, senza che rilevi, contrariamente a quanto sostiene l'attrice, che un soggetto economico potesse o no trarre da questa normativa, in un singolo caso concreto, per esempio all'importazione di mangime sostitutivo del latte, un vantaggio dovuto al metodo di calcolo forfettario.

Dal metodo di calcolo forfettario non consegue nemmeno, che sia aperta, come sostiene l'attrice, la possibilità di fornire la prova contraria. Secondo la tesi dell'attrice esisterebbe un principio generale di diritto secondo il quale, nel caso di particolari difficoltà per fornire la prova di determinate situazioni, l'importatore avrebbe la possibilità di dare tale prova con i mezzi a sua disposizione, invocando a tal fine norme per lui più favorevoli.

Nella sentenza in causa 3/71 (sentenza 17 giugno 1971, Gebrüder Bagusat e/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Race. 1971, pag. 577) e nelle sentenze emesse a proposito della presunzione di arricchimento del vino (cfr. sentenze 30 settembre 1975, nelle cause riunite 89/74, 18 e 19/75, Procuratore generale presso la Cour d'appel di Bordeaux e/Robert Jean Arnaud e a., Race. 1975, pag. 1023; cause riunite 10-14/75, Procuratore della Repubblica presso la Cour d'appel di Aix-en-Provence e Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays c/Paul Louis Lahaille e a., Race. 1975, pag. 1053; sentenza 9 dicembre 1975 nella causa 64/75, Procuratore generale presso la Cour d'appel di Lione e/Henri Mommessin e a., Racc. 1975, pag. 1599), si trattava tuttavia, come la Corte ha espressamente sottolineato, di presunzioni legali di una determinata classificazione tariffaria e, nell'altra situazione, di una presunzione legale, stabilita dal diritto nazionale, di arricchimento del vino, mentre nella presente fattispecie abbiamo un metodo di calcolo forfettario, che non crea alcuna presunzione relativa, ma è stato stabilito nell'interesse della certezza del diritto e dell'ordinata amministrazione. Se si ammettesse la prova contraria, l'autorità amministrativa si troverebbe di fronte ad obiettive difficoltà di controllo, difficoltà che la normativa ha proprio lo scopo di prevenire.

Per finire, alla legittimità della normativa finora in vigore non si oppone nemmeno il fatto che la Commissione, alla fine del 1977, cioè ancora prima della pronunzia della sentenza nella causa Milac, si sia decisa, col regolamento n. 3005/77, ad escludere il contenuto di siero di latte in polvere dal calcolo degli importi compensativi monetari per i mangimi composti. Come ci è stato detto, a parere della Commissione i metodi di analisi — basti qui citare l'immunoelettroforesi — erano migliorati, così da rendere più fattibile una determinazione separata del contenuto di siero di latte in polvere di un mangime composto. Inoltre, secondo le osservazioni della Commissione, il numero delle ditte che vengono in considerazione quali esportatori, importatori o produttori di mangimi composti a base di prodotti lattiero-caseari, si è ridotto negli anni successivi al 1976 ed è quindi divenuto più controllabile. Questa situazione fece apparire possibile alla Commissione una differenziazione, innovante rispetto alla normativa precedente, quanto ai componenti costituiti da prodotti lattiero-caseari, sulla base dei quali viene determinata la compensazione monetaria per il mangime composto, ed il calcolo degli importi compensativi soltanto ormai in considerazione del contenuto percentuale di latte in polvere nel prodotto finale. Ciò rientrava nell'ambito del suo potere discrezionale, senza che per ciò la precedente prassi, fondata su diverse premesse, debba essere stata illegittima.

Poiché quindi per i motivi esposti non v'è ragione di dubitare della validità dei regolamenti della Commissione contestati, propongo che la questione posta dal Finanzgericht di Münster venga risolta come segue:

Dall'esame dell'art. 1 del regolamento CEE della Commissione 4 ottobre 1974 n. 2547 (GU n. L 272, pag. 1) e dell'art. 1 dei regolamenti CEE della Commissione 28 febbraio 1975, n. 539 (GU n. L 57, pag. 2), non è risultato nulla che possa inficiarne la validità, nella parte in cui essi includono il peso di un eventuale contenuto di siero di latte in polvere in un mangime composto della voce 23.07 B I a) 3 e 4 della tariffa doganale comune nella base di calcolo dell'importo compensativo monetario.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.