Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 15 febbraio 1989. - R. BUET ET SARL EDUCATIONAL BUSINESS SERVICES CONTRO PUBBLICO MINISTERO. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DALLA COUR D'APPEL DI PARIGI. - DIVIETO DI VENDITA PORTA A PORTA - LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI. - CAUSA 382/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 01235



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . La vendita porta a porta è una delle tecniche commerciali più controverse che siano state ideate e sviluppate in questo secolo . Se da un lato l' effetto di sorpresa tipico di questo approccio può essere sfruttato con grande successo da un venditore abile e sperimentato, esso implica, dall' altro, un rischio particolarmente grave di raggiro per il consumatore, che viene colto completamente impreparato e che è spesso indotto, specialmente quando si tratta di persona appartenente a categorie per varie ragioni più influenzabili come possono esserlo gli anziani, le casalinghe, i lavoratori immigrati, a sottoscrivere impegni di cui gli sfugge la reale portata per beni o servizi talora insignificanti o comunque assai meno interessanti di quanto gli è stato fatto balenare . Non di rado inoltre il consumatore, pur rendendosi conto del carattere poco vantaggioso dell' affare propostogli dal venditore che gli si è presentato in casa all' improvviso, assume, per timidezza, impegni che in condizioni diverse non accetterebbe .

2 . I ripetuti abusi verificatisi nell' ambito della promozione commerciale mediante visita a domicilio hanno attirato in numerosi paesi la particolare attenzione del legislatore che ha spesso ritenuto necessario vietare o quantomeno disciplinare rigorosamente l' applicazione di questa tecnica di vendita .

In Francia, la legge n . 556 del 12 luglio 1971 ha proibito fra l' altro agli istituti privati di insegnamento di praticare visite a domicilio "per concludere contratti di insegnamento ".

Poiché alcuni istituti avevano tentato di aggirare il divieto proponendo a domicilio la vendita di materiale didattico non collegata ad alcuna offerta di un "servizio" di insegnamento, la legge n . 1137 del 22 dicembre 1972 ha colmato la lacuna stabilendo che è vietato "presentarsi al domicilio dei privati (...) per proporre la vendita (...) di qualsivoglia documento o materiale che risponda alle stesse esigenze che sono soddisfatte da una prestazione di servizio per cui la vendita porta a porta è vietata in ragione del suo oggetto da una disposizione di legge ".

3 . Il sig . Roger Buet, gestore di una società che vende col sistema porta a porta materiale didattico per l' apprendimento della lingua inglese elaborato dall' Encyclopaedia Britannica ed importato dal Belgio, è stato sottoposto a procedimento penale e condannato dal tribunal de grande instance di Parigi per attività contrastanti con le disposizioni della legge n . 1137 .

La cour d' appel di Parigi, pur confermando a questo riguardo quanto enunciato nella sentenza di primo grado, ha ritenuto opportuno sottoporre alla Corte la questione della "compatibilità dell' art . 30 del trattato CEE con le disposizioni delle precitate leggi francesi n . 556 e n . 1137 ".

4 . Risulta con chiarezza dall' ordinanza di rinvio che la questione ( indipendentemente dalla sua formulazione poco ortodossa ) mira ad accertare se un divieto del tipo di quello sopra descritto rientri nella nozione di misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni proibita dall' art . 30 e se sia rilevante, per giustificarlo, il richiamo ad un' esigenza imperativa del diritto comunitario quale la protezione dei consumatori .

5 . Occorre quindi esaminare in primo luogo se il divieto di utilizzare una tecnica commerciale particolarmente redditizia come quella della vendita porta a porta possa pregiudicare il commercio fra gli Stati membri .

6 . A questo riguardo, dobbiamo anzitutto rilevare che il divieto in questione non implica alcuna discriminazione dei prodotti importati in quanto la vendita porta a porta è proibita indipendentemente dall' origine dei prodotti che ne costituiscono l' oggetto .

7 . Si tratta pertanto di vedere quale fondamento abbia la tesi del sig . Buet secondo cui il divieto della vendita mediante visita a domicilio ostacola il commercio fra gli Stati membri in quanto obbliga gli operatori commerciali a rinunciare ad una forma di distribuzione particolarmente efficace ed a ripiegare su tecniche diverse che garantiscono un minore successo di vendite, con la conseguenza che il volume di prodotti importati per essere venduti in Francia ne risulta notevolmente ridotto, o che impongono all' impresa spese supplementari per adottare, in uno Stato membro, forme di vendita diverse da quelle che essa pratica in altri Stati membri .

8 . La Commissione e gli Stati membri che hanno presentato osservazioni non sono concordi su questo punto .

La prima richiama in proposito un passaggio della sentenza 15 dicembre 1982 nella causa 286/81, Oosthoek ( 1 ), che è del seguente tenore : "Una normativa che limiti o vieti determinate forme di pubblicità e determinati mezzi di promozione delle vendite può essere idonea, pur non condizionando direttamente le importazioni, a restringere il volume delle stesse incidendo sulle possibilità di distribuzione dei prodotti importati . Non si può escludere che il fatto che l' operatore interessato sia costretto ad adottare diversi sistemi di pubblicità o di promozione delle vendite a seconda degli Stati membri in cui svolge la sua attività, ovvero a rinunziare ad un sistema da lui ritenuto particolarmente efficace, può costituire un ostacolo per le importazioni, anche qualora detta normativa si applichi indistintamente ai prodotti nazionali ed a quelli importati ."

Sulla base di quanto sopra, la Commissione afferma che il divieto di praticare un metodo commerciale può influire sul volume delle vendite di un prodotto e può, di conseguenza, ridurre il volume delle importazioni .

I secondi pongono invece l' accento sulla sentenza 31 marzo 1982 nella causa 75/81, Blesgen ( 2 ), con cui è stato precisato che il divieto, enunciato da una legge belga, di vendere nei locali aperti al pubblico bevande alcoliche di alta gradazione per consumo immediato non produceva sulla libera circolazione effetti restrittivi maggiori di quelli insiti in una normale disciplina commerciale, giacché non riguardava le numerose altre forme di vendita delle medesime bevande, e rientrava quindi fra le misure che, in base alla direttiva 70/50 della Commissione del 22 dicembre 1969 ( 3 ), non hanno di regola effetti equivalenti a quelli delle restrizioni quantitative "perché tali effetti sono normalmente inerenti alla disparità delle disposizioni applicate in materia degli Stati membri ". Lo stesso discorso varrebbe per la vendita di metodi pedagocici ed in particolare di metodi di insegnamento delle lingue, che può essere effettuata nelle librerie, nei settori specializzati dei grandi magazzini, per corrispondenza e in altri modi ancora .

9 . Mi sembra, alla luce della giurisprudenza della Corte, che la soluzione del problema dipenda sostanzialmente dal carattere rilevante o meno delle limitazioni che il divieto di un determinato metodo di vendita può apportare al commercio intracomunitario .

Debbo, d' altro lato, ammettere che la motivazione della sentenza Blesgen mi lascia leggermente perplesso nella parte in cui essa afferma che le limitazioni derivanti dal divieto di vendere alcol per il consumo immediato non eccedono gli effetti propri di una normativa commerciale . Una motivazione fondata su esigenze di tutela della salute pubblica mi sembrerebbe infatti poggiare su basi più salde, posto che l' affermazione secondo cui la proibizione del consumo immediato degli alcolici non ne influenza in modo sensibile la vendita mi pare discutibile e richiederebbe comunque una verifica sulla base di accertamenti obiettivi del volume delle importazioni .

Anche per quanto riguarda la vendita porta a porta, ritengo poco convincente l' approccio suggerito dagli Stati membri che hanno depositato osservazioni, poiché risulta dagli atti della causa, ed è confermato dalla comune esperienza, che il metodo commerciale in questione, fatta astrazione delle gravi e giustificate riserve che esso suscita e di cui si vedrà in seguito, è un metodo di sicuro successo e garantisce un volume di vendite cui nessun altro sistema riesce neppure lontanamente ad avvicinarsi . Il sig . Buet ha addirittura fatto valere, a questo proposito, che il 90% del suo fatturato è fornito dalle vendite porta a porta e che il divieto della promozione a domicilio renderebbe quasi nulle le sue possibilità di vendita del prodotto .

Concordo quindi con la Commissione nel ritenere che la proibizione di questo metodo di vendita influisca in modo rilevante sul commercio intracomunitario .

10 . La giurisprudenza della Corte ha tuttavia sancito, fin dalla famosa sentenza Rewe del 20 febbraio 1979 ( 4 ), che "gli ostacoli per la circolazione intracomunitaria derivanti da disparità delle legislazioni nazionali relative al commercio dei prodotti (...) vanno accettati qualora tali prescrizioni possano ammettersi come necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti, in particolare, all' efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori ".

11 . E' tuttavia vero che nella presente causa l' ostacolo alla circolazione intracomunitaria non deriva da una disparità delle legislazioni nazionali, giacché esso sussiste indipendentemente dal fatto che lo Stato membro donde proviene il prodotto ne vieti, allo stesso modo della Francia, la vendita a domicilio o invece l' autorizzi, come sembrano fare la maggioranza degli Stati membri .

12 . Il problema che qui si pone è quindi relativamente nuovo e consiste nello stabilire se un' esigenza imperativa possa giustificare alla stregua del diritto comunitario una misura restrittiva della libera circolazione delle merci, a prescindere da qualsiasi disparità fra la normativa dello Stato membro di esportazione e quella dello Stato membro di importazione .

13 . Mi pare che non vi siano ragioni per proporre in questo caso una soluzione diversa, posto che i dati fondamentali del problema rimangono gli stessi e che ci troviamo sempre di fronte, da una parte, ad una disposizione interna che ostacola indirettamente la libera circolazione e, dall' altra, ad un' esigenza imperativa che in ipotesi giustifica tale disposizione .

14 . Fra le diverse esigenze imperative riconosciute dalla giurisprudenza della Corte entra qui in gioco la protezione dei consumatori, che ha costituito in seguito, grazie senza dubbio anche all' impulso fornito da questa stessa giurisprudenza, uno degli obiettivi espressamente perseguiti dalla legislazione comunitaria, in particolare dalla direttiva del Consiglio 85/577 del 20 dicembre 1985 per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dei locali commerciali ( 5 ).

15 . Nel preambolo della suddetta direttiva, il Consiglio, dopo essersi richiamato al programma preliminare della Comunità economica europea per una politica di protezione e di informazione del consumatore ed al successivo secondo programma della Comunità per la realizzazione dello stesso obiettivo e dopo aver osservato che, nei contratti conclusi fuori dei locali commerciali, l' iniziativa delle trattative è, di regola, presa dal commerciante, mentre il consumatore è colto alla sprovvista e non ha spesso la possibilità di confrontare la qualità e il prezzo che gli vengono proposti con altre offerte, considera che è opportuno accordare al consumatore un diritto di recedere dal contratto stipulato in tali condizioni, senza con ciò limitare la libertà degli Stati membri di mantenere o introdurre un divieto, totale o parziale, di concludere contratti fuori dei locali commerciali, se questo divieto è imposto, a loro avviso, nell' interesse dei consumatori . L' art . 8 della direttiva prevede pertanto espressamente che la stessa "non osta a che gli Stati membri adottino o mantengano in vigore disposizioni ancora più favorevoli in materia di tutela dei consumatori nel settore da essa disciplinato ".

16 . Nemmeno l' imputato nella causa principale contesta la facoltà degli Stati membri di disciplinare mediante disposizioni particolarmente severe l' esercizio delle vendite mediante visita a domicilio per tutelare il consumatore contro possibili frodi .

Egli sostiene tuttavia che nella fattispecie fa difetto un altro requisito ampiamente sottolineato dalla giurisprudenza della Corte e precisamente la proporzione del mezzo adottato rispetto all' obiettivo perseguito, nel senso che gli Stati membri devono soddisfare all' esigenza imperativa della tutela del consumatore, come alle altre esigenze imperative del diritto comunitario, "adottando mezzi appropriati che ostacolino il meno possibile il flusso degli scambi tra Stati membri" ( 6 ).

17 . Secondo il sig . Buet, il divieto assoluto di vendita porta a porta per il materiale didattico è chiaramente sproporzionato al fine perseguito, se si considera che la stessa legislazione francese consente l' offerta a domicilio di altri beni e servizi non meno "delicati" del prodotto in esame, quali possono essere le automobili nuove o le polizze di assicurazione sulla vita, ritenendo sufficienti in tali casi per tutelare il consumatore le garanzie particolarmente rigorose imposte dalle norme specificamente applicabili, fra cui l' obbligo di stipulare un contratto scritto, il diritto del cliente di recedere dal contratto entro un certo termine ed il divieto per il venditore di esigere un pagamento immediato . Gli speciali requisiti che la legge n . 556 del 12 luglio 1971 impone agli organismi di insegnamento a distanza per autorizzarli a stipulare i relativi contratti e le garanzie da cui sono avvolti questi contratti assicurerebbero d' altronde una tutela del consumatore che non verrebbe meno per il solo fatto che un contratto sia concluso presso il domicilio di quest' ultimo .

Vi sarebbe quindi tutta una serie di precauzioni non insignificanti, che potrebbero se del caso essere ancora rinforzate, ad esempio rendendo obbligatoria una presa di contatto telefonica con il potenziale cliente per concordare in anticipo la visita a domicilio, senza che tuttavia sia necessario giungere a provvedimenti eccessivamente restrittivi come il divieto assoluto delle vendite porta a porta .

18 . Di fronte a questo argomento, occorre verificare se risulti effettivamente possibile ottenere lo stesso risultato con mezzi meno restrittivi del commercio intracomunitario . Per quanto sia vero che, in mancanza di un' armonizzazione delle norme nazionali, ogni Stato membro è libero di fissare, a sua discrezione, ad un livello più o meno elevato la protezione del consumatore, i provvedimenti più draconiani eventualmente adottati possono tuttavia essere giustificati, conformemente ad un orientamento costante della Corte, solo ove appaiano necessari per garantire questo livello di protezione .

19 . Un recente sviluppo della giurisprudenza della Corte consente d' altra parte un nuovo approccio . Mentre finora il criterio di accertamento della proporzionalità consisteva nel valutare se, dato un certo livello di protezione fissato da uno Stato membro, tale livello potesse essere raggiunto anche con mezzi meno restrittivi del commercio intracomunitario di quelli adottati dal predetto Stato, la sentenza pronunciata dalla Corte il 20 settembre 1988 nella causa 302/86 ( Commissione / Regno di Danimarca, Racc . pag . 4607 ) è invece partita dal presupposto che uno Stato membro non può imporre che un' esigenza imperativa di protezione sia rispettata al cento per cento grazie ad una determinata normativa, quando il livello di protezione raggiungibile con altri strumenti appaia sufficiente . Sulla base di questo nuovo approccio, si potrebbe per esempio esaminare, nel caso di specie, se un insieme di misure come quelle suggerite dall' imputato nella causa principale sarebbe in grado di garantire una rete di protezione a maglie abbastanza strette, che lasciasse il consumatore esposto al rischio di un raggiro solo in casi sporadici e che limitasse comunque la gravità delle possibili frodi .

20 . Alla luce delle considerazioni sopra svolte, mi sembra possibile procedere ad un' analisi in due tempi, accertando dapprima se il divieto di vendita porta a porta appaia necessario per garantire la tutela del consumatore al livello fissato dalla legislazione nazionale ed esaminando poi, in caso di risposta affermativa, se alla stregua del diritto comunitario non sia eventualmente accettabile anche un livello di protezione inferiore a quello garantito dalla legislazione francese .

21 . La necessità di adottare strumenti particolarmente severi, per garantire appieno il livello di tutela del consumatore nel caso di vendita mediante visita a domicilio, mi sembra particolarmente giustificata in relazione alla vendita di materiale didattico, in generale, e di corsi di lingua, in particolare . Infatti, nel promuovere la vendita di corsi di lingua, il venditore contatterà soprattutto persone desiderose di apprendere una lingua ad esse completamente ignota e che solo a posteriori potranno giudicare se il metodo d' insegnamento proposto è stato loro utile per conseguire questo scopo . Differentemente dall' offerta di altri beni o servizi, l' offerta di materiale pedagogico, e più specificamente di materiale di insegnamento linguistico, si indirizza quindi ad un potenziale acquirente che, per definizione, non è in grado di valutare la qualità del bene o del servizio che gli è proposto e che per questa ragione può essere tratto in inganno ben più facilmente che non, per esempio, il potenziale compratore di un' automobile nuova, il quale dovrà necessariamente, nella generalità dei casi, possedere un minimo di conoscenza delle caratteristiche e del funzionamento del prodotto "automobile ".

22 . Un altro ordine di considerazioni che ci induce a ritenere proporzionate misure particolarmente rigorose di tutela del consumatore è la situazione psicologica di molti potenziali acquirenti di materiale didattico . Costoro, infatti, sono spesso studenti che hanno bisogno di acquisire determinate conoscenze per procedere nel loro iter scolastico o lavoratori che sperano di trovare, grazie a nuove cognizioni, occasioni di avanzamento professionale . La forte motivazione psicologica della scelta può facilmente spingere tali consumatori a respingere inconsciamente qualsiasi dubbio sull' efficacia di un metodo di studio o di un materiale pedagogico, cui essi ricollegano particolari speranze di successo scolastico o professionale, ed a non utilizzare al giusto i meccanismi di garanzia, quale ad esempio la facoltà di recedere dal contratto, eventualmente previsti dalla legge .

23 . Infine, rispetto alle vendite di taluni altri beni e servizi, la vendita di materiale didattico si distingue per il fatto che la cattiva qualità del materiale fornito può avere conseguenze assai gravose sia in termini finanziari, trattandosi spesso di una spesa considerevole, sia in termini di impegno di risorse personali, poiché l' interessato deve impiegare comunque nello studio molto tempo e molta energia intellettuale, che risulterebbero sprecati se i risultati dovessero apparire scadenti .

24 . Quanto sopra esposto non esclude che, come ha osservato l' imputato nella causa principale, possano esserci settori in cui considerazioni analoghe giustificherebbero disposizioni ugualmente rigide, mentre le legislazioni nazionali si accontentano invece di adottare norme assai meno costrittive .

Tuttavia, in mancanza di una disciplina uniforme, la facoltà di fissare il livello di protezione rientra nel potere discrezionale degli Stati membri e, se si possono eventualmente criticare le motivazioni che hanno spinto uno Stato ad essere più severo in un settore anziché in un altro, ciò non permette di contestare la validità della disciplina più rigorosa alla luce del diritto comunitario, salvo che non risulti provato che il diverso livello di tutela trova la sua ragion d' essere nell' intento dissimulato di ostacolare le importazioni di una merce da un altro Stato membro .

25 . Occorre quindi desumere dalle considerazioni di cui sopra che il divieto della vendita porta a porta appare necessario per garantire la protezione del consumatore al livello voluto dalla legislazione nazionale, e ciò a prescindere dalla serietà del singolo organismo di insegnamento a distanza e dalla validità del materiale didattico da esso posto in vendita, punti su cui ha particolarmente insistito il sig . Buet, senza peraltro poter dimostrare che sia ormai scomparsa nel settore quella possibilità di abusi che aveva reso necessaria a suo tempo l' adozione di una severa disciplina legislativa .

26 . Ci si deve ancora domandare se, alla luce della recente giurisprudenza della Corte, non sarebbe ipotizzabile nel caso di specie la possibilità di considerare sufficiente anche una tutela meno ampia .

27 . Mi sembra che a questo interrogativo si debba rispondere negativamente . Una tutela meno rigida e meno assoluta finirebbe infatti col lasciare esposte al rischio di un raggiro proprio le persone che per ragioni fisiche o sociali sono più sprovvedute ed indifese, come gli anziani o i lavoratori immigrati . Proprio queste categorie di persone, particolarmente bisognose di protezione, sono infatti quelle che meno appaiono in grado di sfruttare talune garanzie più flessibili quali, ad esempio, la facoltà di rescindere il contratto entro un certo termine dalla sua conclusione .

28 . Alla luce delle considerazioni sopra esposte, propongo quindi di rispondere alla questione sottoposta dalla cour d' appel di Parigi come segue :

"L' art . 30 del trattato CEE non osta all' applicazione da parte d' uno Stato membro d' una norma interna, indistintamente applicabile ai prodotti nazionali e a quelli importati, che vieti la vendita porta a porta di documenti e materiale didattico per l' apprendimento delle lingue straniere ".

(*) Lingua originale : l' italiano .

( 1 ) Racc . 1982, pag . 4575 .

( 2 ) Racc . 1982, pag . 1211 .

( 3 ) GU L 13, pag . 29 .

( 4 ) Causa 120/78, Racc . 1979, pag . 649 .

( 5 ) GU L 372, pag . 31 .

( 6 ) Vedasi, ad esempio, sentenza 1° luglio 1984, causa 51/83, Commissione / Repubblica italiana, Racc . 1984, pag . 2793 .