Causa C‑176/09

Granducato di Lussemburgo

contro

Parlamento europeo

e

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento — Direttiva 2009/12/CE — Diritti aeroportuali — Ambito di applicazione — Aeroporti il cui volume di traffico annuale supera la soglia di 5 milioni di passeggeri e aeroporti aventi il maggiore traffico annuale di passeggeri in ciascuno Stato membro — Validità — Principi di parità di trattamento, di proporzionalità e di sussidiarietà»

Massime della sentenza

1. Trasporti — Trasporti aerei — Direttiva 2009/12 — Diritti aeroportuali — Ambito di applicazione — Violazione del principio di parità di trattamento — Insussistenza

(Art. 80, n. 2, CE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/12)

2. Trasporti — Trasporti aerei — Direttiva 2009/12 — Diritti aeroportuali — Ambito di applicazione — Violazione del principio di proporzionalità — Insussistenza

(Art. 5, terzo comma, CE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/12)

3. Diritto comunitario — Principi — Principio di sussidiarietà — Applicazione nel settore dei trasporti aerei

(Artt. 5, secondo comma, CE e 80 CE)

1. La comparabilità di situazioni diverse è valutata alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano. Tali elementi devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto dell’Unione che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola.

La direttiva 2009/12, concernente i diritti aeroportuali, è basata sull’art. 80, n. 2, CE, il quale stabilisce che il Consiglio potrà decidere se, in quale misura e con quale procedura potranno essere prese opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea. Pertanto, autorizzando il Consiglio a decidere sia del momento sia del contenuto e della portata del suo intervento per la navigazione marittima e aerea, il Trattato gli conferisce un ampio potere normativo quanto all’adozione di norme comuni adeguate. Nel controllare l’esercizio di tale competenza, il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione a quella del legislatore dell’Unione, ma deve limitarsi a verificare che quest’ultima valutazione non sia inficiata da un errore manifesto o da uno sviamento di potere, ovvero che l’autorità in questione non abbia palesemente travalicato i limiti del proprio potere normativo.

In ogni caso, detto legislatore può legittimamente avvalersi di una categorizzazione secondo criteri obiettivi e sulla base di accertamenti globali al fine di poter introdurre una normativa generale ed astratta. Ciò vale tanto più quando l’attuazione da parte del legislatore dell’Unione di una politica comune implica la valutazione di una situazione economica complessa, come avviene, in genere, in materia di trasporto aereo.

Tenuto conto di tali principi, l’esercizio da parte del legislatore dell’Unione, all’atto dell’adozione della direttiva 2009/12, della propria competenza non è inficiato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere e lo stesso non ha palesemente superato i limiti dell’ampio potere normativo di cui dispone in materia di politica dei trasporti aerei ritenendo che gli aeroporti secondari degli Stati membri non si trovino nella stessa situazione, rispetto agli utenti aeroportuali, degli aeroporti principali. Infatti, negli Stati membri in cui nessun aeroporto raggiunge la soglia minima prevista dalla direttiva 2009/12, l’aeroporto con il maggior traffico passeggeri annuale deve essere considerato il punto di entrata nello Stato membro interessato, il che gli conferisce una posizione privilegiata rispetto agli utenti aeroportuali. Per contro, gli aeroporti non inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12, indipendentemente dal numero concreto annuale di passeggeri, non possono essere considerati come aeroporti principali degli Stati membri in cui sono situati. È possibile considerare aeroporti siffatti come aeroporti secondari degli Stati membri che, in linea di principio, hanno un’importanza strategica differente per le compagnie aeree rispetto agli aeroporti principali, il che li colloca in situazioni diverse rispetto agli utenti aeroportuali in materia di fissazione di diritti aeroportuali.

(v. punti 32-35, 47-48, 50)

2. Per quanto concerne il controllo giurisdizionale del rispetto delle prescrizioni scaturenti dal principio di proporzionalità, nei settori in cui il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere normativo, come in materia di trasporto aereo, solamente il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in uno di tali ambiti, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità del provvedimento medesimo. Tuttavia, anche in presenza di tale potere, il legislatore dell’Unione è tenuto a basare le proprie scelte su criteri oggettivi. Inoltre, nell’ambito della valutazione dei vincoli connessi alle varie misure possibili, esso deve verificare se gli obiettivi perseguiti dalla misura prescelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori.

La direttiva 2009/12, concernente i diritti aeroportuali, non viola il principio di proporzionalità includendo nel suo ambito di applicazione gli aeroporti situati negli Stati membri in cui nessun aeroporto raggiunge la soglia minima prevista da tale direttiva e aventi il maggior traffico passeggeri annuale, indipendentemente dal numero concreto di passeggeri.

Riguardo alla questione se l’adozione, mediante la direttiva 2009/12, di un quadro che richiede l’osservanza di principi comuni per la determinazione dei diritti aeroportuali su scala nazionale sia idonea a realizzare l’obiettivo di detta direttiva, va riconosciuto che un quadro siffatto – ove esista il rischio che i gestori degli aeroporti si trovino in una posizione privilegiata rispetto agli utenti di questi ultimi, e dunque il rischio di abuso di questa posizione per quanto riguarda la fissazione dei diritti aeroportuali – è in linea di principio idoneo ad evitare che un tale rischio si realizzi.

Per quanto concerne la proporzionalità della direttiva 2009/12, nulla consente di constatare che gli oneri risultanti dal regime introdotto da quest’ultima, per gli aeroporti di cui trattasi o per gli Stati membri, siano manifestamente sproporzionati rispetto ai vantaggi che ne derivano.

(v. punti 62-64, 66, 68-69)

3. Quando il legislatore dell’Unione ricorre all’art. 80 CE come fondamento normativo, il principio di sussidiarietà si applica nella misura in cui detta disposizione non gli attribuisce una competenza esclusiva ad adottare norme in materia di trasporto aereo.

(v. punto 79)

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

12 maggio 2011 ( )

«Ricorso di annullamento – Direttiva 2009/12/CE – Diritti aeroportuali – Ambito di applicazione – Aeroporti il cui volume di traffico annuale supera la soglia di 5 milioni di passeggeri e aeroporti aventi il maggiore traffico annuale di passeggeri in ciascuno Stato membro – Validità – Principi di parità di trattamento, di proporzionalità e di sussidiarietà»

Nella causa C‑176/09,

avente ad oggetto il ricorso d’annullamento, ai sensi dell’art. 230, primo comma, CE, proposto il 15 maggio 2009,

Granducato di Lussemburgo, rappresentato dal sig. C. Schiltz, in qualità di agente, assistito dall’avv. P. Kinsch, avocat,

ricorrente,

sostenuto da:

Repubblica slovacca, rappresentata dalla sig.ra B. Ricziová, in qualità di agente,

interveniente,

contro

Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. A. Troupiotis e A. Neergaard, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dalla sig.ra E. Karlsson e dal sig. M. Moore, in qualità di agenti,

convenuti

sostenuti da:

Commissione europea, rappresentata dal sig. K. Simonsson e dalla sig.ra C. Vrignon, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

interveniente,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. G. Arestis, J. Malenovský e T. von Danwitz (relatore), giudici,

avvocato generale: sig. P. Mengozzi

cancelliere: sig.ra R. Şereş, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 21 ottobre 2010,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 dicembre 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso, il Granducato di Lussemburgo chiede alla Corte di annullare la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 11 marzo 2009, 2009/12/CE, concernente i diritti aeroportuali (GU L 70, pag. 11), in quanto essa costituisce una violazione dei principi di parità di trattamento, di proporzionalità e di sussidiarietà.

Contesto normativo

2 La direttiva 2009/12 è stata adottata sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE.

3 Ai sensi della terza frase del primo ‘considerando’ della medesima direttiva, «i gestori aeroportuali che forniscono infrastrutture e servizi per i quali sono riscossi diritti aeroportuali dovrebbero adoperarsi per operare secondo costi efficientati».

4 La prima frase del secondo ‘considerando’ di detta direttiva stabilisce che «[è] necessario istituire un quadro comune che disciplini gli aspetti fondamentali dei diritti aeroportuali e le modalità della loro fissazione poiché, in mancanza di tale quadro, alcuni requisiti fondamentali delle relazioni tra i gestori aeroportuali e gli utenti dell’aeroporto rischiano di non essere rispettati».

5 Riguardo all’ambito di applicazione della direttiva 2009/12, il suo terzo e il suo quarto ‘considerando’ precisano quanto segue:

«(3) La presente direttiva dovrebbe applicarsi agli aeroporti (…), di dimensioni superiori ad una soglia minima, poiché la gestione e il finanziamento degli aeroporti di piccole dimensioni non richiedono l’applicazione di un quadro normativo comunitario.

(4) Inoltre, in uno Stato membro nel quale nessun aeroporto raggiunge la soglia minima ai fini dell’applicazione della presente direttiva, l’aeroporto con il movimento di passeggeri più elevato gode di una posizione privilegiata, quale punto di entrata in tale Stato membro, tale da rendere necessaria l’applicazione della presente direttiva allo stesso aeroporto al fine di garantire il rispetto di taluni principi essenziali nella relazione tra il gestore aeroportuale e gli utenti dell’aeroporto, in particolare in materia di trasparenza dei diritti e di non discriminazione tra i diversi utenti dell’aeroporto».

6 Il quindicesimo ‘considerando’ della direttiva 2009/12 è così formulato:

«I gestori aeroportuali dovrebbero poter applicare diritti aeroportuali corrispondenti alle infrastrutture e/o al livello dei servizi messi a disposizione, in quanto i vettori aerei hanno un interesse legittimo a esigere da un gestore aeroportuale servizi commisurati al rapporto prezzo/qualità. È opportuno tuttavia che l’accesso ad un livello differenziato di infrastrutture o servizi sia aperto a tutti i vettori aerei che desiderino ricorrervi su base non discriminatoria. Quando la domanda supera l’offerta, l’accesso dovrebbe essere determinato in base a criteri obiettivi e non discriminatori la cui definizione incombe al gestore aeroportuale. Le eventuali differenziazioni dei diritti aeroportuali dovrebbero essere trasparenti, oggettive e basate su criteri chiari».

7 Ai sensi del diciannovesimo ‘considerando’ di detta direttiva:

«Poiché l’obiettivo della presente direttiva, vale a dire stabilire principi comuni per la riscossione dei diritti aeroportuali negli aeroporti della Comunità, non può essere realizzato in maniera sufficiente dagli Stati membri, dato che sistemi di diritti aeroportuali non possono essere istituiti a livello nazionale in modo uniforme nell’insieme della Comunità, e può dunque, a causa delle sue dimensioni e dei suoi effetti, essere realizzato meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo».

8 In base al suo art. 1, nn. 1 e 2, la stessa direttiva «stabilisce principi comuni per la riscossione dei diritti aeroportuali negli aeroporti della Comunità» ed essa si applica «a tutti gli aeroporti che si trovano in un territorio soggetto al trattato [CE] e aperto al traffico commerciale il cui volume di traffico annuale supera la soglia di 5 milioni di movimenti passeggeri e all’aeroporto con il maggior traffico passeggeri in ciascuno Stato membro».

9 In forza dell’art. 2, punto 4, della direttiva 2009/12, sono considerati diritti aeroportuali «i prelievi riscossi a favore del gestore aeroportuale e pagati dagli utenti dell’aeroporto per l’utilizzo delle infrastrutture e dei servizi che sono forniti esclusivamente dal gestore aeroportuale e che sono connessi all’atterraggio, al decollo, all’illuminazione e al parcheggio degli aeromobili e alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci».

10 L’art. 3, prima frase, della medesima direttiva stabilisce che «[g]li Stati membri provvedono affinché i diritti aeroportuali non creino discriminazioni tra gli utenti dell’aeroporto».

11 A tal fine, la direttiva 2009/12 prevede l’istituzione di una procedura obbligatoria di consultazione tra il gestore dell’aeroporto interessato e gli utenti dell’aeroporto o i rappresentanti o le associazioni degli utenti dell’aeroporto, ed un procedimento di ricorso. In relazione a questi procedimenti, l’art. 6 di tale direttiva dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché sia istituita una procedura obbligatoria di consultazione periodica tra il gestore aeroportuale e gli utenti dell’aeroporto o i rappresentanti o le associazioni degli utenti dell’aeroporto in relazione al funzionamento del sistema dei diritti aeroportuali, all’ammontare di questi diritti aeroportuali e, se del caso, alla qualità del servizio fornito. Detta consultazione ha luogo almeno una volta all’anno salvo se diversamente convenuto nell’ultima consultazione. Laddove esista un accordo pluriennale tra il gestore aeroportuale e gli utenti dell’aeroporto, le consultazioni si svolgono secondo le modalità previste in detto accordo. Gli Stati membri conservano il diritto di chiedere consultazioni più frequenti.

2. Gli Stati membri provvedono affinché, nella misura del possibile, le modifiche apportate al sistema o all’ammontare dei diritti aeroportuali siano effettuate con il consenso del gestore aeroportuale da un lato e degli utenti dell’aeroporto dall’altro. A tal fine, il gestore aeroportuale sottopone agli utenti dell’aeroporto ogni proposta di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali al più tardi quattro mesi prima della sua entrata in vigore, motivandone le ragioni, tranne in caso di circostanze eccezionali da giustificare con gli utenti. Il gestore aeroportuale organizza consultazioni sulle modifiche proposte con gli utenti dell’aeroporto e tiene conto della posizione da questi espressa prima di prendere una decisione. Il gestore aeroportuale pubblica di norma la sua decisione o raccomandazione entro due mesi prima della sua entrata in vigore. Il gestore aeroportuale motiva la propria decisione in relazione alle posizioni espresse dagli utenti, nell’ipotesi in cui sulle modifiche proposte non sia intervenuto alcun accordo tra il gestore aeroportuale e gli utenti.

3. Gli Stati membri provvedono affinché, in caso di disaccordo su una decisione inerente i diritti aeroportuali presa dal gestore aeroportuale, ciascuna delle due parti possa rivolgersi all’autorità di vigilanza indipendente di cui all’articolo 11, la quale esaminerà le motivazioni che corredano la proposta di modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali.

4. Qualora sia sottoposta all’autorità di vigilanza indipendente[,] una modifica del sistema o dell’ammontare dei diritti aeroportuali decisa dal gestore aeroportuale non ha efficacia sino a quando non sia stata esaminata dall’autorità di vigilanza. Quest’ultima prende, entro quattro settimane dal deferimento della questione, a meno che la decisione definitiva non possa essere presa entro lo stesso termine, una decisione provvisoria circa l’entrata in vigore della modifica in questione.

5. Uno Stato membro può decidere di non applicare i paragrafi 3 e 4 in relazione alle modifiche dell’ammontare o della struttura dei diritti aeroportuali per gli aeroporti per i quali:

a) esiste una procedura obbligatoria in virtù della normativa nazionale che prevede che i diritti aeroportuali, o il loro ammontare massimo, siano determinati o approvati dall’autorità di vigilanza indipendente; o

b) esiste una procedura obbligatoria in virtù della normativa nazionale che prevede che l’autorità di vigilanza indipendente esamini, periodicamente o in risposta a richieste da soggetti interessati, se gli aeroporti sono soggetti o meno ad un’effettiva concorrenza. Laddove giustificato sulla base di un tale esame, lo Stato membro decide che i diritti aeroportuali, o il loro ammontare massimo, deve essere determinato o approvato dall’autorità di vigilanza indipendente. Tale decisione si applica per il periodo necessario sulla base dell’esame effettuato da tale autorità.

(…)».

12 Ogniqualvolta si procede alle consultazioni, il gestore aeroportuale, in forza dell’art. 7, n. 1, della direttiva 2009/12, deve fornire ad ogni utente dell’aeroporto o ai rappresentanti o alle associazioni degli utenti dell’aeroporto informazioni sugli elementi che serviranno come base per la determinazione del sistema o dell’ammontare di tutti i diritti da esso riscossi in ciascun aeroporto.

13 Quanto all’istituzione e al funzionamento dell’autorità di vigilanza indipendente, l’art. 11, nn. 1‑3 e 5, della direttiva 2009/12 prevede quanto segue:

«1. Gli Stati membri designano o istituiscono un’autorità di vigilanza nazionale indipendente, incaricata di assicurare la corretta applicazione delle misure adottate per conformarsi alla presente direttiva e di svolgere, come minimo, le funzioni di cui all’articolo 6. Questo organo può essere lo stesso al quale lo Stato membro ha affidato l’applicazione delle misure normative supplementari di cui all’articolo 1, paragrafo 5, compresa l’approvazione del sistema dei diritti e/o dell’ammontare di tali diritti aeroportuali, a condizione che soddisfi i requisiti di cui al paragrafo 3 del presente articolo.

2. La presente direttiva non impedisce all’autorità di vigilanza indipendente di delegare, nel rispetto della legislazione nazionale, sotto il suo controllo e la sua piena responsabilità, l’attuazione della presente direttiva ad altre autorità di vigilanza indipendenti, a condizione che tale attuazione si svolga conformemente alle stesse norme.

3. Gli Stati membri garantiscono l’autonomia dell’autorità di vigilanza indipendente, provvedendo affinché questa sia giuridicamente distinta e funzionalmente indipendente da qualsiasi gestore aeroportuale e vettore aereo. Gli Stati membri che mantengono la proprietà di aeroporti, di gestori aeroportuali o di vettori aerei o che mantengono la vigilanza di gestori aeroportuali o di vettori aerei garantiscono che le funzioni inerenti alla proprietà o alla vigilanza suddetti non siano conferite all’autorità di vigilanza indipendente. Gli Stati membri provvedono affinché l’autorità di vigilanza indipendente eserciti i propri poteri in modo imparziale e trasparente.

(…).

5. Gli Stati membri possono istituire un meccanismo di finanziamento dell’autorità di vigilanza indipendente, che può comprendere l’imposizione di diritti a carico degli utenti dell’aeroporto e dei gestori aeroportuali».

14 In forza dell’art. 12, n. 1, della direttiva 2009/12, la Commissione europea presenta al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea, entro e non oltre il 15 marzo 2013, una relazione sull’applicazione di tale direttiva che valuti i progressi compiuti verso il conseguimento del suo obiettivo.

15 Conformemente all’art. 13, n. 1, primo comma, di detta direttiva, gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla stessa entro e non oltre il 15 marzo 2011.

Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte

16 Il Granducato di Lussemburgo chiede che la Corte voglia:

– in via principale, annullare l’art. 1, n. 2, della direttiva 2009/12 nella parte in cui stabilisce che essa si applica all’aeroporto con il maggior traffico passeggeri in ciascuno Stato membro;

– in subordine, annullare integralmente la direttiva 2009/12, e

– condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.

17 Il Parlamento e il Consiglio chiedono che la Corte voglia:

– in via principale, respingere il ricorso in quanto infondato;

– condannare il Granducato di Lussemburgo alle spese, e

– in subordine, nel caso in cui la Corte annulli la direttiva 2009/12, mantenere gli effetti della medesima fino all’adozione di un nuovo atto.

18 Con ordinanza del Presidente della Corte 14 ottobre 2009, la Repubblica slovacca e la Commissione sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni, rispettivamente, del Granducato di Lussemburgo e del Parlamento nonché del Consiglio.

Sul ricorso

Sul primo motivo, relativo ad una violazione del principio di parità di trattamento

Argomenti delle parti

19 Il primo motivo del ricorso, riguardante la violazione del principio di parità di trattamento, contiene due parti distinte. Con la prima parte di tale motivo, il Granducato di Lussemburgo, sostenuto dalla Repubblica slovacca, afferma di ricevere un trattamento differenziato rispetto a quello riservato agli Stati membri nei quali i grandi aeroporti regionali, con un traffico annuale di passeggeri compreso tra 1 e 5 milioni, non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12, sebbene essi si trovino nella stessa situazione dell’unico aeroporto commerciale lussemburghese, vale a dire quello di Lussemburgo‑Findel, il cui numero annuale di passeggeri ammonta a 1,7 milioni. Si tratterebbe degli aeroporti di Hahn (Germania) e di Charleroi (Belgio), il cui numero annuale di passeggeri ammonterebbe, rispettivamente, a circa 4 e 2,9 milioni, situati nel medesimo bacino di utenza dell’aeroporto lussemburghese, ossia ad una distanza stradale inferiore ai 200 km, e concorrenti diretti di quest’ultimo. Si tratterebbe, inoltre, dei grandi aeroporti regionali situati in prossimità di un centro urbano di una certa grandezza o caratterizzati da un certo livello di attività economica, quali gli aeroporti di Torino (Italia) o di Bordeaux (Francia), con un movimento, rispettivamente, di 3,5 e 3,4 milioni di passeggeri.

20 Con la seconda parte del primo motivo, il Granducato di Lussemburgo sostiene di ricevere lo stesso trattamento riservato agli Stati membri sul cui territorio si trovano aeroporti aventi un volume di traffico annuale passeggeri superiore ai 5 milioni, come, per esempio, la Repubblica federale di Germania e il Regno del Belgio.

21 Secondo il Granducato di Lussemburgo, occorre fare riferimento, in tale contesto, alla classificazione contenuta nella comunicazione della Commissione 9 dicembre 2005, relativa agli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (GU C 312, pag. 1), e limitare l’ambito di applicazione della direttiva 2009/12 alle categorie di aeroporti il cui volume di traffico annuale passeggeri supera i 5 milioni.

22 Non sarebbero giustificati né la differenza di trattamento rispetto ai grandi aeroporti regionali esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva 2009/12 né il trattamento identico riservato all’aeroporto di Lussemburgo‑Findel e agli aeroporti il cui traffico annuale passeggeri supera i 5 milioni. La gestione e il finanziamento degli aeroporti di piccole o medie dimensioni, con un traffico annuale passeggeri inferiore ai 5 milioni, non richiederebbero l’applicazione di un «quadro normativo comunitario», come emergerebbe giustamente dal terzo ‘considerando’ di tale direttiva. Per contro, l’affermazione di cui al quarto ‘considerando’ di quest’ultima, in base alla quale l’aeroporto «con il movimento di passeggeri più elevato gode di una posizione privilegiata, quale punto di entrata in tale Stato membro, tale da rendere necessaria l’applicazione della [direttiva 2009/12] allo stesso aeroporto», non avrebbe alcuna rilevanza effettiva in relazione all’obiettivo della direttiva stessa, consistente nel prevenire un abuso di posizione dominante da parte di taluni aeroporti. La «posizione privilegiata» potrebbe essere presa in considerazione solo se procurasse realmente, rispetto agli operatori, un vantaggio analogo a quello che rappresenta il fatto di accogliere un numero annuo di passeggeri superiore ai 5 milioni. Ciò non varrebbe automaticamente per il maggiore aeroporto di ogni Stato membro.

23 Per quanto riguarda, in particolare, l’aeroporto di Lussemburgo‑Findel, questo non godrebbe di una siffatta posizione quale punto di entrata privilegiato in Lussemburgo e non esisterebbe alcun rischio di abuso di posizione dominante nei confronti degli operatori, tenuto conto della situazione concorrenziale in cui si trova tale aeroporto rispetto a vari aeroporti ove operano compagnie che offrono voli a basso prezzo, situati in prossimità di quest’ultimo, nonché rispetto ad aeroporti che costituiscono centri aeroportuali («hub»), come quelli di Francoforte (Germania) o di Bruxelles (Belgio). Inoltre, in termini economici, l’aeroporto lussemburghese non può rientrare in una categoria paragonabile a quella degli aeroporti con un volume di traffico annuale passeggeri superiore ai 5 milioni, sebbene esso venda un numero maggiore di biglietti di classe business rispetto a quello venduto in tali aeroporti. Di conseguenza, la posizione di forza della sua autorità responsabile della gestione non può essere considerata equivalente a quella di un’autorità responsabile della gestione di un aeroporto avente un traffico passeggeri di oltre 5 milioni.

24 Per contro, il rischio di abuso di posizione dominante sarebbe più reale per altri aeroporti regionali più importanti, non compresi nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12, che sono situati in prossimità di un centro urbano di una certa grandezza o caratterizzati da un certo livello di attività economica, quali gli aeroporti di Torino e di Bordeaux.

25 Certo, sarebbe vero che nei settori ove il legislatore dell’Unione deve effettuare valutazioni economiche complesse, solo un errore manifesto di valutazione di quest’ultimo può incidere sulla legittimità della sua azione. Tuttavia, questo principio presupporrebbe che detto legislatore abbia effettivamente realizzato, nel caso controverso, una valutazione complessa, cosa che non avverrebbe nella fattispecie. Anche a voler ritenere che il legislatore abbia effettuato, in relazione a determinati aspetti, una valutazione di una situazione complessa, la valutazione relativa all’aeroporto di Lussemburgo-Findel, il cui bacino di utenza è particolarmente ridotto, non sarebbe complessa. Di conseguenza, risulterebbe evidente che detto legislatore, nell’includere tale aeroporto, il cui traffico annuale passeggeri raggiunge appena un terzo di quello oltre il quale si considera necessario applicare normalmente il quadro normativo comunitario, ha commesso un errore manifesto di valutazione.

26 La Repubblica slovacca aggiunge che i dati sulla situazione dell’aeroporto di Bratislava (Slovacchia), situato nella stessa area geografica dell’aeroporto di Vienna (Austria), rimettono in discussione l’affermazione secondo cui l’aeroporto più importante di uno Stato membro è il «punto di entrata» sempre utilizzato da un’elevata percentuale di viaggiatori. Il fatto che un aeroporto sia il più importante di uno Stato membro non può, pertanto, costituire un elemento determinante per valutare la posizione concorrenziale di tale aeroporto su un determinato mercato.

27 A parere del Consiglio, alla luce dell’obiettivo della direttiva 2009/12, il legislatore dell’Unione ha effettivamente ritenuto manifesto che gli aeroporti principali, vale a dire quelli, come l’aeroporto di Lussemburgo‑Findel, aventi il maggior traffico annuale passeggeri in uno Stato membro, godono di una posizione privilegiata nello Stato membro in cui sono situati, in modo da risultare paragonabili agli aeroporti con un volume di traffico annuale passeggeri superiore ai 5 milioni.

28 Invece, i grandi aeroporti regionali, come quelli di Charleroi e di Hahn, non godrebbero della posizione privilegiata di cui beneficiano gli aeroporti principali nel loro rispettivo Stato membro. Tali aeroporti non costituirebbero la porta d’ingresso principale nel loro rispettivo Stato allo stesso modo dell’aeroporto avente il maggior traffico annuale passeggeri nel suo Stato membro, come quello di Lussemburgo‑Findel.

29 Secondo il Parlamento, gli obiettivi della direttiva 2009/12 consistono, come risulta dal primo e dal secondo ‘considerando’ della stessa, nel garantire che i gestori aeroportuali si adoperino per operare secondo costi efficientati e nell’istituire un quadro comune che disciplini gli aspetti fondamentali dei diritti aeroportuali. Detta direttiva sarebbe quindi intesa a garantire che gli utenti possano accedere ai servizi aeroportuali in cambio del pagamento di diritti che rispettino le condizioni stabilite da tale direttiva, assicurando in tal modo la non discriminazione e la trasparenza.

30 Facendo riferimento alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 gennaio 2007, concernente i diritti aeroportuali [COM(2006) 820 def.; in prosieguo: la «proposta di direttiva»], la Commissione sostiene che l’obiettivo di detto quadro comune consiste nell’agevolare le discussioni sui diritti aeroportuali tra gli aeroporti e le compagnie aeree. La direttiva 2009/12 sarebbe volta ad evitare che un gestore aeroportuale si trovi in una posizione di forza rispetto ai vettori aerei, in sede di fissazione dei diritti aeroportuali, tenuto conto della «posizione privilegiata» di un aeroporto. Due categorie di aeroporti potrebbero trovarsi in una posizione siffatta, vale a dire gli aeroporti principali di ciascuno degli Stati membri, situati generalmente in prossimità delle capitali e che costituiscono i «punti di entrata» in detti Stati, nonché gli aeroporti che, date le loro dimensioni, si trovano in una situazione simile a quella degli aeroporti della prima categoria. Questi ultimi beneficerebbero manifestamente – in particolare in considerazione della loro ubicazione nelle immediate vicinanze di centri urbani assai popolati – della qualità delle infrastrutture di questi ultimi e dell’esistenza di una clientela d’affari poco sensibile alle variazioni del prezzo dei biglietti aerei, ma, per contro, non disposta a perdere tempo per recarsi in aeroporti situati ad una distanza superiore ai cento chilometri da questi centri urbani.

Giudizio della Corte

31 Il principio generale della parità di trattamento, quale principio generale del diritto dell’Unione, impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v., in particolare, sentenze 13 dicembre 1984, causa 106/83, Sermide, Racc. pag. 4209, punto 28; 5 ottobre 1994, cause riunite C‑133/93, C‑300/93 e C‑362/93, Crispoltoni e a., Racc. pag. I‑4863, punti 50 e 51; 11 luglio 2006, causa C‑313/04, Franz Egenberger, Racc. pag. I‑6331, punto 33, nonché 16 dicembre 2008, causa C‑127/07, Arcelor Atlantique e Lorraine e a., Racc. pag. I‑9895, punto 23).

32 La comparabilità di situazioni diverse è valutata alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano. Tali elementi devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto dell’Unione che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola (v., in tal senso, citata sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punti 25 e 26, nonché la giurisprudenza ivi citata).

33 In proposito, occorre rilevare che la direttiva 2009/12 è basata sull’art. 80, n. 2, CE, il quale stabilisce che il Consiglio potrà decidere se, in quale misura e con quale procedura potranno essere prese opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea.

34 Pertanto, autorizzando il Consiglio a decidere sia del momento sia del contenuto e della portata del suo intervento per la navigazione marittima e aerea, il Trattato gli conferisce un ampio potere normativo quanto all’adozione di norme comuni adeguate (v., in tal senso, sentenza 23 ottobre 2007, causa C‑440/05, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑9097, punto 58; v. altresì, riguardo al potere legislativo del Consiglio in materia di politica comune dei trasporti, sentenze 28 novembre 1978, causa 97/78, Schumalla, Racc. pag. 2311, punto 4, nonché 17 luglio 1997, cause riunite C‑248/95 e C‑249/95, SAM Schiffahrt e Stapf, Racc. pag. I‑4475, punto 23).

35 Per quanto concerne il sindacato giurisdizionale sull’esercizio di tale competenza, il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione a quella del legislatore dell’Unione, ma deve limitarsi a verificare che quest’ultima valutazione non sia inficiata da un errore manifesto o da uno sviamento di potere, ovvero che l’autorità in questione non abbia palesemente travalicato i limiti del proprio potere normativo (v., in tal senso, segnatamente, sentenze 29 febbraio 1996, causa C‑122/94, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑881, punto 18; 12 novembre 1996, causa C‑84/94, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. I‑5755, punto 58; SAM Schiffahrt e Stapf, cit., punto 24, nonché 12 marzo 2002, cause riunite C‑27/00 e C‑122/00, Omega Air e a., Racc. pag. I‑2569, punto 64).

36 È alla luce dei criteri richiamati ai punti 31-35 della presente sentenza che si deve esaminare il primo motivo dedotto dal Granducato di Lussemburgo, il quale sostiene, con la prima parte di tale motivo, che un trattamento differenziato è stato applicato a situazioni analoghe e, con la seconda parte del medesimo, che situazioni diverse sono state trattate in maniera uguale.

Sulla prima parte del primo motivo, relativa ad un trattamento differenziato di situazioni analoghe

37 Riguardo al trattamento differenziato di situazioni analoghe, il Granducato di Lussemburgo fa valere, in sostanza, che l’aeroporto di Lussemburgo‑Findel riceve un trattamento differenziato rispetto a quello riservato agli aeroporti che sono esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva 2009/12, aventi un volume di traffico passeggeri annuale superiore a 1 milione ma inferiore ai 5 milioni e che, al pari dell’aeroporto lussemburghese, sono classificati nella categoria dei grandi aeroporti regionali secondo gli orientamenti definiti nella comunicazione della Commissione 9 dicembre 2005. Si tratterebbe, in particolare, di un trattamento differenziato rispetto agli aeroporti di Charleroi e di Hahn nonché rispetto a quelli situati in prossimità di un centro urbano di una certa grandezza o caratterizzato da un certo livello di attività economica, come gli aeroporti di Torino o di Bordeaux.

38 In proposito, dal terzo e dal quarto ‘considerando’ della direttiva 2009/12 emerge che il legislatore dell’Unione, all’atto dell’adozione di quest’ultima, ha ritenuto che non fosse necessario includere nell’ambito di applicazione della stessa l’insieme degli aeroporti dell’Unione, ma che solo due categorie di aeroporti dovessero rientrare in detta direttiva, vale a dire quelli che superano determinate dimensioni minime e quelli aventi il maggior traffico passeggeri annuale negli Stati membri in cui nessun aeroporto raggiunge queste dimensioni minime, come quello di Lussemburgo‑Findel.

39 In forza del suo art. 1, n. 1, tale direttiva «stabilisce principi comuni per la riscossione dei diritti aeroportuali» negli aeroporti. Il suo oggetto, pertanto, consiste nel disciplinare la relazione tra i gestori di aeroporti e gli utenti di questi ultimi per quanto riguarda la fissazione dei diritti aeroportuali.

40 Il legislatore dell’Unione, nell’adottare un quadro comune, ha inteso migliorare la relazione tra i gestori di aeroporti e gli utenti di questi ultimi ed evitare la violazione di taluni requisiti di base riguardanti tale relazione, quali la trasparenza dei diritti aeroportuali, la consultazione degli utenti aeroportuali e la non discriminazione tra questi ultimi, come emerge dal secondo, dal quarto e dal quindicesimo ‘considerando’ della direttiva 2009/12.

41 Di conseguenza, la comparabilità degli aeroporti ai quali si fa riferimento al punto 37 della presente sentenza deve essere valutata, in particolare, in relazione alla loro situazione rispetto agli utenti di tali aeroporti, vale a dire alle compagnie aeree.

42 Come risulta dal quarto ‘considerando’ della direttiva 2009/12, il legislatore dell’Unione ha ritenuto che gli aeroporti situati negli Stati membri in cui nessun aeroporto raggiunge la soglia minima prevista da tale direttiva e aventi il maggior traffico passeggeri annuale, come quello di Lussemburgo‑Findel, godano di una posizione privilegiata rispetto agli utenti aeroportuali, poiché essi costituiscono il punto di entrata in questi Stati membri. In tal senso, esso ha ritenuto, come rilevato in particolare dal Consiglio e dalla Commissione, che, nel caso di detti aeroporti, esista un rischio che i loro gestori si trovino in una posizione di forza rispetto agli utenti e, pertanto, un rischio di abuso di questa posizione per quanto concerne la fissazione dei diritti.

43 Detti aeroporti possono essere considerati come gli aeroporti principali degli Stati membri in cui sono rispettivamente situati. Tali aeroporti, come osservato dalla Commissione, sono situati, in genere, in prossimità dei grandi centri politici e/o economici degli Stati membri e attirano in gran parte una clientela d’affari per la quale il prezzo dei biglietti è solamente uno dei criteri tra gli altri e che può essere particolarmente sensibile all’ubicazione dell’aeroporto, alle possibilità di connessione con altri mezzi di trasporto nonché alla qualità dei servizi forniti.

44 Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 64 delle sue conclusioni, in particolare per quanto riguarda la clientela d’affari nonché il segmento di mercato di media o alta gamma, le compagnie aeree degli Stati membri o degli Stati terzi hanno grande interesse strategico a proporre voli da e per un aeroporto principale come quello di Lussemburgo-Findel, senza che l’importo dei diritti aeroportuali o il volume concreto di traffico passeggeri annuale possano essere considerati criteri decisivi per tali compagnie.

45 Inoltre, se una compagnia aerea ha un interesse strategico ad offrire voli in partenza da e a destinazione di un determinato Stato membro, l’aeroporto principale per essa costituisce l’unico collegamento per quest’ultima negli Stati membri aventi un solo aeroporto, come avviene, segnatamente, nel caso del Granducato di Lussemburgo. Negli Stati membri ove esistono vari aeroporti, risulta, del resto, ragionevole considerare che una compagnia aerea avente interesse a garantire un solo collegamento aereo in uno Stato membro preferisca l’aeroporto con il maggior traffico passeggeri annuale.

46 Sebbene il numero concreto annuale di passeggeri nonché l’importo dei diritti aeroportuali possano certamente costituire criteri importanti per le compagnie aeree che propongono voli in partenza da o a destinazione di un determinato aeroporto in uno Stato membro, queste ultime, di regola, hanno un interesse strategico ad offrire siffatti voli, cosicché detti criteri non possono essere considerati decisivi per tali compagnie nel momento in cui scelgono gli aeroporti dai quali esse effettuano i voli.

47 Ciò premesso, tenuto conto dell’ampio potere normativo di cui dispone il legislatore dell’Unione in materia di politica di trasporto aereo, non può essere rimessa in discussione la sua valutazione secondo cui, negli Stati membri ove nessun aeroporto raggiunge la soglia minima prevista dalla direttiva 2009/12, l’aeroporto con il maggior traffico passeggeri annuale deve essere considerato il punto di entrata nello Stato membro interessato, il che gli conferisce una posizione privilegiata rispetto agli utenti aeroportuali.

48 Per contro, gli aeroporti non inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12, indipendentemente dal numero concreto annuale di passeggeri, non possono essere considerati come aeroporti principali degli Stati membri in cui sono situati. Come altresì rilevato dall’avvocato generale nei paragrafi 65, 74 e 77 delle sue conclusioni, è possibile considerare aeroporti siffatti come aeroporti secondari degli Stati membri che, in linea di principio, hanno un’importanza strategica differente per le compagnie aeree rispetto agli aeroporti principali, il che li colloca in situazioni diverse rispetto agli utenti aeroportuali in materia di fissazione di diritti aeroportuali.

49 In particolare, un aeroporto secondario non può, per principio e tenuto conto di quanto constatato al punto 45 della presente sentenza, essere considerato come il punto di entrata, ai sensi di detta direttiva, nello Stato membro in cui è situato, quand’anche si tratti di un grande aeroporto regionale situato in prossimità di un centro urbano, come gli aeroporti di Bordeaux o di Torino. Inoltre, tali aeroporti secondari, segnatamente quelli che non si trovano in prossimità di un centro urbano, possono risultare più attraenti per le compagnie cosiddette «low cost». Infatti, queste compagnie aeree si rivolgono ad una clientela avente esigenze diverse, in linea di principio, da quelle della clientela d’affari e che è più sensibile ai prezzi dei biglietti ed è maggiormente disposta ad effettuare tragitti più lunghi tra la città di destinazione e l’aeroporto. Si può presumere che siffatte compagnie, per le quali sono determinanti gli importi dei diritti aeroportuali, abbiano una certa capacità di pressione che consente loro d’influire sulla fissazione dell’importo di tali diritti.

50 Ciò premesso, l’esercizio da parte del legislatore dell’Unione della propria competenza non è inficiato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere e lo stesso non ha palesemente superato i limiti dell’ampio potere normativo di cui dispone in materia ritenendo che gli aeroporti secondari degli Stati membri non si trovino nella stessa situazione, rispetto agli utenti aeroportuali, degli aeroporti principali. In ogni caso, detto legislatore può legittimamente avvalersi di una categorizzazione secondo criteri obiettivi e sulla base di accertamenti globali al fine di poter introdurre una normativa generale ed astratta (v., in tal senso, sentenza 15 aprile 2010, causa C‑485/08 P, Gualtieri/Commissione, Racc. pag. I‑3009, punto 81). Ciò vale tanto più quando l’attuazione da parte del legislatore dell’Unione di una politica comune implica la valutazione di una situazione economica complessa, come avviene, in genere, in materia di trasporto aereo (v., in tal senso, citate sentenze SAM Schiffahrt e Stapf, punto 25, e la giurisprudenza ivi citata, nonché Omega Air e a., punto 65).

51 In tale contesto, occorre respingere la prima parte del primo motivo, relativa ad un trattamento differenziato di situazioni analoghe.

Sulla seconda parte del primo motivo, riguardante un trattamento uguale di situazioni diverse

52 Quanto alla seconda parte del primo motivo, concernente un trattamento uguale di situazioni diverse, il Granducato di Lussemburgo fa valere, in sostanza, che gli aeroporti con il maggior traffico passeggeri annuale negli Stati membri ove nessun aeroporto raggiunge la soglia annuale di 5 milioni di passeggeri sono trattati in modo identico agli aeroporti che accolgono oltre 5 milioni di passeggeri all’anno, sebbene i primi non abbiano né la medesima posizione di forza rispetto agli utenti aeroportuali né lo stesso potere economico di questi ultimi.

53 In proposito, è pacifico tra le parti in causa che gli aeroporti il cui traffico annuale supera i 5 milioni di passeggeri dispongono, proprio a causa di questo traffico, di una posizione privilegiata rispetto agli utenti e che l’inclusione di tale categoria di aeroporti nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12 era giustificata tenuto conto sia dell’oggetto sia dell’obiettivo della stessa.

54 Il fatto che la situazione di detti aeroporti non sia identica a quella degli aeroporti aventi il maggior traffico passeggeri annuale negli Stati membri ove nessun aeroporto raggiunge un numero di 5 milioni di passeggeri non significa, come rilevato dall’avvocato generale nel paragrafo 82 delle sue conclusioni, che l’inclusione di questi aeroporti nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12 sia contraria al principio di parità di trattamento. Infatti, giustamente si presume che dette due categorie di aeroporti abbiano una posizione privilegiata rispetto agli utenti di tali aeroporti, come constatato ai punti 47 e 53 della presente sentenza, e si trovino pertanto in situazioni simili. Il fatto che l’origine di tale posizione risieda, in un caso, nella posizione strategica degli aeroporti interessati e, nell’altro, nell’importanza del traffico annuale non consente di ritenere, tenuto conto dell’oggetto e dell’obiettivo di detta direttiva, che la valutazione effettuata dal legislatore dell’Unione sia viziata.

55 Ciò considerato, si deve disattendere la seconda parte del primo motivo, relativa ad un trattamento uguale di situazioni diverse e, pertanto, respingere integralmente il medesimo.

Sul secondo motivo, riguardante una violazione del principio di proporzionalità

Argomenti delle parti

56 Secondo il Granducato di Lussemburgo, l’art. 1, n. 2, della direttiva 2009/12 viola il principio di proporzionalità dato che il criterio che definisce l’ambito di applicazione della stessa non è pertinente in relazione agli obiettivi di detta direttiva. Inoltre, sebbene l’applicazione dei principi dell’aderenza ai costi, di non discriminazione e di trasparenza non ponga certamente alcun problema all’aeroporto di Lussemburgo‑Findel, le procedure e gli oneri amministrativi nonché i meccanismi formali stabiliti da tale direttiva sarebbero invece eccessivi e sproporzionati rispetto alle dimensioni di questo aeroporto. I meccanismi di consultazione e di supervisione genererebbero dei costi per l’aeroporto di Lussemburgo‑Findel nonché per lo Stato lussemburghese. Pertanto, il costo dell’applicazione di tale direttiva ai diritti aeroportuali sarebbe stato stimato in EUR 839 500, cosa che, ripercossa sui passeggeri, comporterebbe un aumento del 16% del diritto attuale per i servizi relativi a questi ultimi.

57 Secondo la Repubblica slovacca, il Parlamento e il Consiglio non hanno giustificato, mediante criteri oggettivi e proporzionali all’obiettivo perseguito dalla direttiva 2009/12, l’inclusione nell’ambito di applicazione della stessa degli aeroporti situati negli Stati membri in cui nessun aeroporto raggiunge la soglia annua di 5 milioni di passeggeri e aventi il maggior traffico passeggeri annuale nello Stato membro interessato. Il fatto di includere nell’ambito di applicazione di questa direttiva un siffatto aeroporto per il solo motivo che si tratta dell’aeroporto più importante di tale Stato membro non contribuirebbe a raggiungere l’obiettivo principale della medesima, consistente nel migliorare la concorrenza tra gli aeroporti e nel limitare gli abusi di posizione dominante. Nemmeno la garanzia che in ogni Stato membro detta direttiva si applichi almeno ad un aeroporto, indipendentemente dalla questione se questo aeroporto detenga una posizione dominante sul mercato o se la sua posizione sia totalmente irrilevante, contribuirebbe al raggiungimento di detto obiettivo.

58 Il Consiglio richiama la giurisprudenza secondo cui la legittimità di una misura è inficiata solo se essa risulta manifestamente sproporzionata in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire. A suo parere, il ricorso non ha dimostrato che la direttiva 2009/12 sia manifestamente inappropriata in relazione all’obiettivo che la stessa persegue.

59 Secondo il Parlamento, si deve prendere in considerazione il fatto che il legislatore dell’Unione si sarebbe limitato ad adottare norme minime e avrebbe fornito agli Stati membri gli strumenti necessari per un’applicazione flessibile di tali norme. Inoltre, la circostanza che la direttiva 2009/12 non si applichi a tutti gli aeroporti non dimostrerebbe che il sistema stabilito da quest’ultima non sia necessario.

60 La Commissione precisa che, in fase di elaborazione della direttiva 2009/12, sono state prese in considerazione varie opzioni. Sia dalla proposta di direttiva sia dall’analisi di impatto [SEC(2006) 1688] risulterebbe che è stata disattesa l’opzione più vincolante analizzata, in particolare poiché essa avrebbe comportato un incremento rilevante dei costi amministrativi. L’opzione accolta alla fine, la quale si è limitata a fissare principi comuni, sarebbe stata preferita – sebbene avesse minore efficacia – a causa del suo minore impatto economico.

Giudizio della Corte

61 Secondo costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità fa parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli (sentenza 8 giugno 2010, causa C‑58/08, Vodafone e a., Racc. pag. I‑4999, punto 51, e la giurisprudenza ivi citata).

62 Per quanto concerne il controllo giurisdizionale del rispetto di tali requisiti, nei settori in cui il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere normativo, come in materia di trasporto aereo (v. citata sentenza Commissione/Consiglio, punto 58), solamente il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in uno di tali ambiti, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità del provvedimento medesimo (v., in tal senso, citata sentenza Omega Air e a., punto 64).

63 Tuttavia, anche in presenza di tale potere, il legislatore dell’Unione è tenuto a basare le proprie scelte su criteri oggettivi. Inoltre, nell’ambito della valutazione dei vincoli connessi alle varie misure possibili, egli deve verificare se gli obiettivi perseguiti dalla misura prescelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori (citate sentenze Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 58, nonché Vodafone e a., punto 53, e la giurisprudenza ivi citata).

64 Pertanto, incombe alla Corte esaminare, sul fondamento dei criteri menzionati nei tre punti precedenti, se, come fa valere in particolare il Granducato di Lussemburgo, la direttiva 2009/12 violi il principio di proporzionalità includendo nel suo ambito di applicazione gli aeroporti situati negli Stati membri in cui nessun aeroporto raggiunge la soglia minima prevista da tale direttiva e aventi il maggior traffico passeggeri annuale, indipendentemente dal numero concreto di passeggeri.

65 In proposito, si deve ricordare che la Commissione, prima di elaborare la proposta di direttiva, ha effettuato un’analisi d’impatto e che anche le opzioni ivi analizzate sono riassunte in tale proposta. Ne risulta che essa ha esaminato differenti opzioni in materia, tra le quali figuravano, segnatamente, l’elaborazione e l’adozione da parte degli operatori del settore aereo di misure volontarie di autoregolamentazione, l’adozione di un quadro giuridico che impone il rispetto di principi comuni per fissare i diritti aeroportuali su scala nazionale nonché l’istituzione di un quadro giuridico che impone la riscossione e la fissazione dei diritti sulla base di un unico metodo di calcolo.

66 Riguardo alla questione se l’adozione di un quadro che richiede l’osservanza di principi comuni per la determinazione dei diritti aeroportuali su scala nazionale, soluzione alla fine accolta dalla direttiva 2009/12, sia idonea a realizzare l’obiettivo di detta direttiva, è pacifico tra le parti che, qualora esista il rischio che i gestori degli aeroporti si trovino in una posizione privilegiata rispetto agli utenti di questi ultimi e, pertanto, il rischio di abuso di questa posizione per quanto riguarda la fissazione dei diritti aeroportuali, un siffatto quadro è atto ad evitare, in linea di principio, che si realizzi un tale rischio. Questa conclusione vale altresì per gli aeroporti situati negli Stati membri ove nessun aeroporto raggiunge un numero annuale di 5 milioni di passeggeri e aventi il maggior traffico passeggeri.

67 Quanto alla questione della necessità di un tale quadro, va constatato che il Granducato di Lussemburgo non ha menzionato misure meno vincolanti che consentano di raggiungere detto obiettivo in modo altrettanto efficace di un quadro che preveda principi comuni in materia di diritti aeroportuali.

68 Per quanto concerne la proporzionalità della direttiva 2009/12, essa è contestata in quanto tale direttiva richiederebbe procedure ed oneri amministrativi eccessivi e sproporzionati rispetto alle dimensioni degli aeroporti situati negli Stati membri ove nessun aeroporto raggiunge un numero annuale di 5 milioni di passeggeri e aventi il maggior traffico passeggeri, come quello di Lussemburgo‑Findel.

69 In proposito, nulla consente di constatare che gli oneri risultanti dal regime introdotto dalla direttiva 2009/12, per gli aeroporti di cui trattasi o per gli Stati membri, siano manifestamente sproporzionati rispetto ai vantaggi che ne derivano.

70 In relazione, da un lato, all’incidenza della direttiva 2009/12 sul funzionamento degli aeroporti di cui trattasi, occorre considerare che l’art. 6 della stessa si limita a prevedere che gli Stati membri debbano provvedere affinché sia istituita una procedura di consultazione periodica tra il gestore aeroportuale e gli utenti dell’aeroporto, la quale ha luogo, in linea di principio, una volta all’anno, senza che le modalità concrete di questa procedura di consultazione siano precisate in detto articolo. Di conseguenza, tali aeroporti, in linea di principio, sono liberi di organizzare la suddetta procedura in funzione delle loro dimensioni e degli strumenti finanziari e in termini di personale di cui dispongono. Lo stesso articolo, al n. 5, stabilisce che gli Stati membri possono decidere, a determinate condizioni, di non prevedere l’intervento dell’autorità nazionale di vigilanza indipendente designata in conformità dell’art. 11 di detta direttiva.

71 D’altro lato, riguardo a questa autorità, il suddetto art. 11 si limita a prevedere l’obbligo per gli Stati membri di designare o istituire una siffatta autorità e non impone loro di prevedere misure specifiche di organizzazione che comportino che quest’ultima debba avere determinate dimensioni. A ciò si aggiunge il fatto che, in forza del n. 2 del medesimo articolo, è possibile delegare ad altre autorità di vigilanza indipendenti l’attuazione di tale direttiva. Infine, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 103 delle sue conclusioni, non risulta che i costi derivanti dall’attuazione della direttiva 2009/12 possano comportare l’abbandono da parte delle compagnie aeree di un aeroporto come quello di Lussemburgo‑Findel.

72 Da quanto precede risulta che il secondo motivo dedotto dal Granducato di Lussemburgo a sostegno del suo ricorso, concernente una violazione del principio di proporzionalità, va respinto in quanto infondato.

Sul terzo motivo, relativo ad una violazione del principio di sussidiarietà

Argomenti delle parti

73 Con il terzo motivo, il Granducato di Lussemburgo sostiene che il fatto di disciplinare a livello dell’Unione una situazione che potrebbe essere regolamentata a livello nazionale, non essendo raggiunta la soglia annua di 5 milioni di passeggeri, è incompatibile con il principio di sussidiarietà. Questa incompatibilità sarebbe dimostrata dalla circostanza che aeroporti peraltro di dimensioni maggiori di quelle dell’aeroporto di Lussemburgo‑Findel non sono soggetti al rispetto degli obblighi derivanti dalla direttiva 2009/12.

74 In proposito, il Consiglio fa valere che il ricorso non ha precisato in che cosa consisterebbe l’asserita violazione del principio di sussidiarietà. A suo parere, si deve esaminare se l’obiettivo perseguito dall’art. 1, n. 2, della direttiva 2009/12 potesse essere realizzato meglio a livello dell’Unione. Infatti, i principi essenziali di detta direttiva, segnatamente, la trasparenza, la non discriminazione e la consultazione degli utenti aeroportuali, agevolerebbero direttamente la realizzazione delle attività delle compagnie aeree. Lo stesso varrebbe riguardo agli aeroporti, la cui posizione sarebbe rafforzata rispetto alle più grandi compagnie aeree, poiché queste ultime non potrebbero più richiedere tariffe preferenziali a loro favore. Alla luce di tali elementi, nonché del carattere internazionale inerente al mercato dell’aviazione, il Consiglio ritiene che gli obiettivi di detta direttiva possano essere realizzati solo a livello dell’Unione.

75 Il Parlamento osserva che il ricorso non sembra criticare l’esistenza stessa dell’intervento del legislatore dell’Unione. Sarebbe difficile, pertanto, individuare il possibile fondamento di una violazione del principio di sussidiarietà. Se, per contro, il Granducato di Lussemburgo intendesse per sussidiarietà il margine di intervento lasciato agli Stati membri, occorrerebbe constatare che tale margine sarebbe ampiamente preservato, dato che la direttiva 2009/12 non prescrive il metodo di calcolo dei diritti e non impone nemmeno gli introiti da prendere in considerazione. Peraltro, i requisiti relativi all’organizzazione dell’autorità di vigilanza sarebbero relativamente limitati.

Giudizio della Corte

76 A tal riguardo, si deve ricordare che il principio di sussidiarietà è enunciato all’art. 5, secondo comma, CE, e concretizzato dal protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato, a termini del quale la Comunità interviene soltanto, nei settori non rientranti nella sua competenza esclusiva, se e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione prospettata, essere realizzati meglio a livello comunitario. Detto protocollo stabilisce parimenti, al n. 5, gli orientamenti per accertare se tali requisiti siano soddisfatti (citata sentenza Vodafone e a., punto 72).

77 Per quanto attiene agli atti legislativi, detto protocollo precisa, ai nn. 6 e 7, che la Comunità legifera soltanto per quanto necessario e che le misure comunitarie devono lasciare il maggior spazio possibile alle decisioni nazionali, purché sia garantito lo scopo della misura e siano soddisfatte le prescrizioni del Trattato (citata sentenza Vodafone e a., punto 73).

78 Inoltre, esso specifica, al n. 3, che il principio di sussidiarietà non rimette in questione le competenze conferite alla Comunità dal Trattato, nell’interpretazione data dalla Corte.

79 Il principio di sussidiarietà si applica quando il legislatore dell’Unione ricorre all’art. 80 CE come fondamento normativo, in quanto tale disposizione non gli attribuisce una competenza esclusiva ad adottare norme in materia di trasporto aereo.

80 Nella fattispecie, il Granducato di Lussemburgo non ha chiarito dettagliatamente il suo terzo motivo, in modo da consentire un sindacato giurisdizionale sulla questione relativa alla misura in cui una normativa nazionale potrebbe realizzare sufficientemente l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2009/12 in uno Stato membro in cui il principale aeroporto non raggiunge la soglia minima prevista dall’art. 1, n. 2, di tale direttiva.

81 Inoltre, l’argomento formulato da detto Stato membro a sostegno del suo terzo motivo, in base al quale non è necessario un quadro comune nei confronti degli aeroporti aventi un traffico passeggeri annuale inferiore ai 5 milioni, non può essere accolto, in particolare tenuto conto di quanto constatato ai punti 47, 48 e 53-55 della presente sentenza. Risulta infatti da tali punti della motivazione che non soltanto gli aeroporti aventi un traffico passeggeri annuale di oltre 5 milioni, ma anche quelli che costituiscono l’aeroporto principale del loro Stato membro, indipendentemente dal numero concreto annuale di passeggeri si presume dispongano di una posizione privilegiata.

82 La circostanza che una parte degli aeroporti aventi un traffico annuale passeggeri inferiore ai 5 milioni non rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/12 non può, da parte sua, essere utilmente addotta per dimostrare una violazione del principio di sussidiarietà, in quanto una siffatta circostanza può dimostrare soltanto che il legislatore dell’Unione ha ritenuto, legittimamente, in considerazione di quanto constatato ai punti 38 e 48 della presente sentenza, che non fosse necessario includere in questo ambito di applicazione siffatti aeroporti quando essi non costituiscono l’aeroporto principale del loro Stato membro.

83 Pertanto, il terzo motivo dedotto dal Granducato di Lussemburgo a sostegno del suo ricorso, concernente una violazione del principio di sussidiarietà, va respinto in quanto infondato.

84 Poiché non può essere accolto nessuno dei motivi sollevati dal Granducato di Lussemburgo a sostegno del suo ricorso, quest’ultimo deve essere respinto.

Sulle spese

85 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento e il Consiglio ne hanno fatto domanda, il Granducato di Lussemburgo, rimasto soccombente, va condannato alle spese. In applicazione del n. 4, primo comma, del medesimo articolo, gli intervenienti nella causa sopportano le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) Il Granducato di Lussemburgo è condannato alle spese.

3) La Repubblica slovacca e la Commissione europea sopportano le proprie spese.

Firme