CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 23 NOVEMBRE 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

La presente causa verte sull'interpretazione dell'art. 16 del trattato CEE, a norma del quale, gli Stati membri aboliscono tra loro, al più tardi alla fine della prima tappa, i dazi doganali all'esportazione e le tasse di effetto equivalente.

L'attore nella causa principale — imprenditore residente nei Paesi Bassi — importava in Olanda, verso la fine del 1970, suini da altri Stati membri. Inoltre, nel periodo agosto 1966 — luglio 1971, egli esportava dai Paesi Bassi in altri Stati membri suini (domestici e di allevamento), bovini (domestici e di allevamento) ed equini. In conformità alla legge olandese sull'allevamento del bestiame ed alle relative norme di attuazione, che prescrivono per determinate specie di bestiame un controllo veterinario sia all'importazione, sia all'esportazione, le merci suddette venivano sottoposte ad ispezione sanitaria e l'attore doveva versare, in ragione di questa, un tributo il cui ammontare era fissato di volta in volta dal ministero dell'agricoltura. Poiché, a suo parere, tale tributo è illegittimo, egli conveniva in giudizio lo Stato olandese, chiedendo la restituzione delle somme pagate.

Per quanto concerne le importazioni, l'attore sostiene che il tributo di cui trattasi costituisce una tassa di effetto equivalente a dazi doganali vietata dal trattato CEE negli scambi intracomunitari, e ricorda che tale divieto ha efficacia diretta negli Stati membri sin dal 1o gennaio 1970. Quanto alle esportazioni, detto onere rappresenta — a suo avviso — una tassa di effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione vietata del pari dal trattato nel commercio fra Stati membri: in questo caso, il divieto ha acquistato efficacia incondizionata e diretta il 1o gennaio 1962.

Lo Stato olandese, da parte sua, ha sostenuto in primo luogo che le ispezioni veterinarie all'importazione fanno parte del sistema generale interno di controllo sanitario ed anche gli oneri pecuniari percepiti in ragione di tali ispezioni rientrano in un sistema generale di tributi che si applica del pari al bestiame di produzione nazionale. A tale proposito, il giudice di rinvio, tenuto conto di una dichiarazione del Governo olandese secondo cui l'onere litigioso non può essere paragonato con i vari diritti sanitari, talvolta diversi a seconda della località, vigenti all'interno per le medesime specie di bestiame, ha concluso, in via provvisoria, che detto onere costituisce in realtà una tassa di effetto equivalente a dazi doganali.

In relazione alle ispezioni veterinarie all'esportazione, il governo olandese ha so stenuto che tale servizio rappresenta un vantaggio per l'esportatore giacché gli garantisce che il bestiame controllato sarà ammesso nello Stato membro importatore. L'onere pecuniario riscosso in ragione di tali controlli, che serve unicamente a coprirne le spese, va pertanto considerato come una contropartita per la prestazione di tale servizio da parte dell'amministrazione. In proposito, il giudice a quo ha escluso che nella fattispecie sussista per l'interessato un vantaggio ai sensi della giurisprudenza della Corte (sentenza 1o luglio 1969, causa 24/68, Commissione/Repubblica italiana, Racc. 1969, pag. 193): infatti lo stesso convenuto ha ammesso che il vantaggio concreto derivante all'attore dai controlli sanitari all'esportazione non è determinabile.

Lo Stato olandese ha inoltre dichiarato che il suo comportamento è conforme al principio di economia politica secondo cui le spese dalle quali deriva un vantaggio per una data merce devono gravare sulla stessa merce e quindi sul consumatore. Il giudice olandese ha respinto tale argomento in quanto — a suo avviso — le spese relative alle ispezioni veterinarie sono giustificate da un interesse di carattere generale, cioè dalla tutela della salute e della vita di uomini e animali.

Lo stesso giudice ha poi ritenuto infondato un ulteriore argomento addotto dal convenuto, secondo cui il finanziamento delle ispezioni veterinarie con fondi erariali costituirebbe una sovvenzione dissimulata all'esportazione, incompatibile con il trattato. Esso ha infatti ritenuto che la riscossione di diritti sanitari all' esportazione può avere effetti discriminatori in quanto la merce esportata può trovarsi, sul mercato dello Stato di destinazione, in una posizione sfavorevole rispetto a quella dell'analogo prodotto nazionale; né, d'altra parte, risulta che nel paese di destinazione il bestiame esportato si trovi, grazie al controllo veterinario, in una posizione più favorevole di quella del bestiame di produzione nazionale. Infine, lo Stato olandese ha ritenuto opportuno sottolineare che, per quanto riguarda i bovini e i suini, la visita veterinaria all'esportazione è prescritta dalla direttiva del Consiglio n. 64/432 (GU 1964, pag. 1977), di cui peraltro la Corte ha già avuto occasione di occuparsi nell'ambito della causa Simmenthal. Secondo l'Arrondissementsrechtbank dell'Aia, tale circostanza è irrilevante giacché, come si evince dalla sentenza della Corte 14 dicembre 1972 (causa 29/72, S.p.A. Marimex/Amministrazione finanziaria italiana, Racc. 1972, pag. 1309) l'adempimento degli obblighi sanciti dalla suddetta direttiva non implica necessariamente la riscossione di tasse; a suo avviso, inoltre, il fatto di percepire diritti sanitari all'esportazione costituisce un ostacolo indiretto alla libera circolazione delle merci, incompatibile con le finalità perseguite dalla direttiva. Tuttavia, poiché la Corte di giustizia non ha ancora avuto occasione di pronunziarsi espressamente in merito a questo specifico problema, il suddetto tribunale, con sentenza interlocutoria 10 maggio 1976, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:

«Se gli oneri pecuniari riscossi da uno Stato membro in ragione del controllo sanitario di bestiame destinato all'esportazione in un altro stato membro siano da considerare tasse d'effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione, qualora detti oneri pecuniari servano unicamente a finanziare le spese effettive del controllo sanitario eseguito dall'amministrazione statale:

a) — per quanto riguarda bovini e suini — in ottempeeranza agli obblighi imposti allo Stato membro esportatore dalla direttiva del Consiglio delle Comunità europee 26 giugno 1964, n. 64/432/CEE; ovvero

b) — per quanto riguarda bovini e suini — in ottemperanza agli obblighi di cui alla precedente lettera a) ed inoltre al fine di accertare che i bovini e suini di cui trattasi soddisfino le specifiche condizioni stabilite per l'importazione dallo Stato membro importatore; ovvero

c) — per quanto riguarda altre specie di bestiame — al fine di accertare che gli animali di cui trattasi soddisfino le condizioni stabilite per l'importazione dallo stato membro importatore.»

Dal provvedimento di rinvio risulta che l'onere pecuniario litigioso è riscosso in ragione dell'ispezione veterinaria alla quale il bestiame destinato all'esportazione viene obbligatoriamente sottoposto prima di attraversare la frontiera, ma non si applica al bestiame messo in commercio sul mercato interno; deve pertanto escludersi che esso rientri in un sistema generale di tributi applicati a tutte le merci — indipendentemente dal fatto che esse siano destinate al commercio interno o all'esportazione — in base agli stessi criteri; inoltre, tale onere non può nemmeno essere considerato come contropartita di un servizio prestato dall'amministrazione.

In base a tali dati, si può senz'altro affermare, alla luce dei principi sanciti dalla Corte di giustizia — né penso sia necessario ricorrere ad altri criteri di valutazione —, che il tributo di cui trattasi costituisce una vera e propria tassa di effetto equivalente a dazi doganali: si tratta pertanto solo di accertare se esso possa ciononostante essere ritenuto legittimo in forza del trattato. A tal fine, secondo il giudice di rinvio, si deve tener conto degli elementi menzionati nelle questioni sottoposte alla Corte. Al pari della Commissione, ritengo tuttavia che l'indagine non debba necessariamente svolgersi entro limiti indicati in tali questioni: al contrario, considerato che le conclusioni cui è pervenuto il tribunale dell'Aia hanno carattere puramente provvisorio e tenuto conto di quanto è stato sostenuto dal governo olandese dinanzi a questa Corte, è opportuno riesaminare gli argomenti che il suddetto tribunale ha ritenuto infondati. Si dovrà pertanto appurare se il tributo litigioso possa essere considerato come corrispettivo di un servizio fornito dall'amministrazione se la sua riscossione si possa ritenere legittima in quanto conforme a un principio generale di politica economica e, infine, se la sua eventuale soppressione, comportando come conseguenza il finanziamento dei controlli sanitari con fondi erariali, possa stridere con le norme del trattato concernenti gli aiuti concessi dagli Stati.

1. Comincerò innanzitutto con l'accertare quale rilevanza abbia il fatto che il tributo litigioso serve esclusivamente a coprire, senza eccederne l'ammontare, le spese del controllo. A tale proposito, è sufficiente rifarsi alla giurisprudenza della Corte in materia, e cioè alle sentenze 11 ottobre 1973 (causa 39/73, Rewe Zentralfinanz GmbH/Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe, Racc. 1973, pag. 1039) e 5 febbraio 1976 (causa 87/75, Conceria Daniele Bresciani/Amministrazione italiana delle finanze, Race. 1976, pag. 129): da tali sentenze, infatti, emerge chiaramente che la suddetta circostanza è irrilevante ai fini della valutazione di un tributo il quale abbia tutte le caratteristiche di una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale.

2. Per quanto concerne il fatto che i controlli sanitari all'esportazione sono prescritti da una direttiva del Consiglio, va subito precisato che ciò non basta a rendere legittima la riscossione di un tributo. In primo luogo, va considerato che la direttiva n. 64/432 — a norma della quale, i bovini e i suini destinati all'esportazione in altri Stati membri devono essere sottoposti a ispezione veterinaria nello Stato esportatore — non prescrive, né autorizza, a questo proposito, la riscossione di oneri pecuniari negli scambi intracomunitari. Al contrario, la direttiva n. 72/462 (GU n. L 302 del 31 dicembre 1972), «relativa a problemi sanitari e di polizia sanitaria all'importazione di animali della specie bovina e suina e di carni fresche in provenienza dai paesi terzi», stabilisce expressamente, all'art 12, n. 8, che tutte le spese inerenti alle operazioni contemplate da tale articolo, compresa la macellazione e la distruzione degli animali, sono a carico del mittente, del destinatario o del loro mandatario, senza indennizzo da parte dello Stato. Tale diversa disciplina, in materia di spese, non può essere casuale, ma risponde senz'altro a una precisa volontà del legislatore comunitario. Inoltre, come ha giustamente sostenuto la Commissione, il Consiglio non potrebbe autorizzare la riscossione di oneri pecuniari quali quello in esame — i quali producono, nel commercio fra Stati membri, gli stessi effetti dei dazi doganali —, giacché anche il legislatore comunitario è tenuto a rispettare il principio della libera circolazione delle merci. È vero che talvolta la Corte ha riconosciuto la legittimità di determinati provvedimenti emanati in deroga a tale principio, quali gli importi compensativi monetari su cui verteva la causa 10/73 (Rewe Zentrale AG/Hauptzollamt Kehl, sent. 24 ottobre 1973, Racc. 1973, pag. 1175): si trattava tuttavia di misure eccezionali, giustificate dalla necessità di garantire il funzionamento del mercato comune minacciato da improvvise difficoltà. A mio avviso, questo — manifestamente — non è il caso dei tributi riscossi in raggione di controlli veterinari all'esportazione. Infine è utile, nel presente contesto, tener conto di quanto ha affermato la Corte, a proposito di un analogo problema, nella sentenza 26 febbraio 1975 (causa 63/74, Cadsky S.p.A./Istituto nazionale per il comercio estero, Racc. 1975, pag. 281). Tale causa verteva su taluni controlli all'esportazione miranti ad accertare che la merce fosse conforme non solo a determinate norme di qualità interne, ma anche alla normativa comunitaria in materia di smercio. La Corte ha ugualmente ritenuto che il tributo percepito in ragione di detti controlli costituiva una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale e quindi illecita; a suo avviso, era irrilevante il fatto che esso concernesse operazioni prescritte dal diritto comunitario. Non v'è alcun dubbio che lo stesso principio debba applicarsi nel caso presente.

3. Secondo il giudice proponente, nel valutare la legittimità dell'onere pecuniario riscosso nella fattispecie si deve aver riguardo, fra l'altro, al fatto che i controlli mirano anche ad accertare che il bestiame destinato all'esportazione possegga i requisiti stabiliti dallo stato membro di destinazione. È chiaro che deve trattarsi di controlli che lo stato importatore può ancora pretendere, tenuto conto della normativa comunitaria in materia (su cui verteva la causa Simmenthal). La competenza degli Stati membri in materia sussiste interamente per quanto concerne gli animali (ad esempio, gli equini) non contemplati dalle direttive del Consiglio sopra citate e, quanto alle altre specie di bestiame, nei limiti espressamente stabiliti dalle norme comunitarie — anche questo punto è stato oggetto di un esame approfondito nell'ambito della causa Simmenthal —, nonché nel caso dei nuovi Stati membri, dall'art. 104 dell'atto di adesione. A questo proposito, il rappresentante del governo olandese ha giustamente sottolineato l'opportunità di effettuare i controlli di cui trattasi prima della spedizione del bestiame, al fine di snellire il traffico commerciale ed evitare operazioni assurde e in particolare inutili trasporti. Pertanto, non sarebbe errato escludere detti controlli dal novero delle misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 34 del trattato CEE o considerarli legittimi in forza dell'art. 36. Invero, è lecito ritenere che l'art. 36 debba essere interpretato estensivamente, nel senso, cioè, che esso non si limita ad autorizzare provvedimenti aventi ad oggetto la tutela della salute delle persone residenti nello Stato membro interessato; una siffatta interpretazione appare tanto più fondata se si considera che, in sostanza, non si tratta altro che di trasferire dallo Stato importatore nello Stato esportatore restrizioni lecitamente apponibili agli scambi intracomunitari. In definitiva, però, la questione del se lo Stato esportatore possa legittimamente effettuare, alla luce degli artt. 34 e 36, i controlli litigiosi, risulta superflua, giacché in ogni caso — come ha dimostrato la Commissione — non è certo in tali norme che va ricercato il fondamento giuridico della riscossione di tributi. In effetti, si deve ammettere che, se l'imposizione di oneri pecuniari in ragione di controlli effettuati in ottemperanza al diritto comunitario è esclusa, ciò vale, a maggior ragione, per quanto concerne i controlli prescritti esclusivamente da norme interne. Inoltre, come si evince chiaramente dalla sentenza 14 dicembre 1972 (causa 29/72, Marimex), la riscossione di tributi destinati a coprire le spese di ispezioni sanitarie alla frontiera è illegittima anche qualora dette ispezioni rientrino fra i provvedimenti autorizzati dall'art. 36 del trattato CEE. Non ve alcun dubbio che tale principio si applica non solo ai controlli all'importazione, ma anche a quelli effettuati all'atto dell'esportazione, giacché in caso contrario, l'efficacia della sentenza Marimex potrebbe essere neutralizzata semplicemente spostando i controlli nello stato esportatore.

4. Poiché le circostanze precisate nel provvedimento di rinvio sono risultate insufficienti a giustificare la riscossione del tributo in esame, è necessario accertare — come ho detto sopra — se dagli argomenti già discussi nella causa principale e ulteriormente ribaditi dal governo olandese nell'ambito del presente procedimento debba trarsi una diversa conclusione. a) Il primo di tali argomenti è che il tributo suddetto costituisce esclusivamente il corrispettivo di un servizio concreto e individuale fornito dall'amministrazione, la quale aiuta l'esportatore a sormontare gli ostacoli esistenti in forza del diritto comunitario o lecitamente stabiliti da altri Stati membri in materia di controlli sanitari. Ciò equivale ad incrementare il valore della merce e si traduce quindi in un preciso vantaggio, la cui valutazione presuppone comunque la conoscenza della situazione del mercato e delle condizioni stabilite nel contratto stipulato fra l'esportatore e l'importatore: tali elementi consentono infatti di determinare la perdita che l'esportatore subirebbe qualora l'esportazione risultasse impossibile. A mio parere, tale argomento non è valido. Innanzitutto, è dubbio che la determinazione del vantaggio assertivamente procurato all'esportatore comporti particolari difficoltà, a parte il fatto che tale vantaggio non può essere identico nello stesso momento per tutti gli interessati. A questo proposito ricordo che nella sentenza 1o luglio 1969 (causa 24/68, Commissione/Repubblica italiana, Racc. 1969, pag. 193), la Corte ha escluso che un tributo possa essere considerato come la contropartita di un determinato servizio prestato dall'amministrazione qualora tale servizio comporti un vantaggio generale e soprattuto difficile da valutare. Nell'ambito del presente procedimento è stato sottolineato che i controlli di cui trattasi costituiscono provvedimenti miranti ad evitare il pericolo di epizoozie e quindi perseguono uno scopo di interesse generale. Anche la sentenza 5 febbraio 1976 (causa 87/75), già citata, contiene considerazioni analoghe: in quell'occasione la Corte ha respinto la tesi secondo cui i controlli di polizia sanitaria rappresentano un servizio reso all'importatore ed ha, di conseguenza, ritenuto equo che le relative spese siano poste a carico della collettività. Sempre a tale proposito, è infine opportuno richiamarsi anche alla sentenza 26 febbraio 1975 (causa 63/74) — del pari citata più avanti —, in cui la Corte ha affermato che i controlli miranti a favorire l'esportazione dei prodotti nazionali, su cui verteva tale causa, non costituivano servizi concernenti esclusivamente gli esportatori, ma anzi, data la difficoltà di valutare in concreto il vantaggio che questi ne ricavavano, doveva ritenersi che siffatti provvedimenti servivano un interesse generale. b) Secondo il governo olandese, l'onere litigioso va ritenuto legittimo anche alla luce del principio generale di politica economica secondo cui le spese dalle quali derivi un vantaggio per una determinata merce devono gravare sulla merce stessa e, in definitiva, sul consumatore. A questo proposito, cioè a proposito del problema delle «spese sociali», degli «effetti negativi esterni» e della «internalization of external costs», abbiamo ascoltato, nel corso della fase orale, una lunga e impressionante dissertazione, ricca di citazioni di testi di economia di non sempre agevole comprensione. Al fine di illustrarci in quali campi e in che modo il suddetto principio viene applicato, ci sono stati inoltre forniti alcuni esempi, quali la regola «chi inquina paga» vigente in materia di tutela dell'ambiente — a questo proposito esiste perfino una raccomandazione del Consiglio formulata nel 1975 — oppure l'accollo all'utente delle spese relative alle infrastrutture nel settore dei trasporti. Da parte mia, dubito che sia equo far gravare le spese inerenti a provvedimenti miranti ad evitare i rischi di epizoozie — e pertanto emanati nell'interesse degli allevatori — proprio sul commercio, che pure crea tali rischi, e quindi in definitiva sul consumatore, il quale non ne trae alcun vantaggio immediato. Va poi osservato che tale principio — come ha sottolineato la Commissione —, ammesso che abbia una portata generale, rimane pur sempre un principio di economia politica, né è stato dimostrato che esso abbia un qualsiasi valore giuridico. In effetti, gli esempi citati dal governo olandese — che si riferiscono a fattispecie di diversa natura — non forniscono alcuna prova in proposito e per di più concernono casi sporadici. Al contrario, dal diritto comunitario si possono desumere elementi che consentono di escludere l'esistenza di un principio giuridico in tal senso. Sotto questo profilo, hanno particolare rilevanza le sentenze che determinano i casi in cui taluni tributi possono considerarsi corrispettivo di un servizio individuale. La Corte ha precisato che il criterio determinante a questo proposito è l'esistenza di un vantaggio concreto e determinabile per il prodotto ed ha, di conseguenza, escluso che costituiscano servizi individuali i provvedimenti che, come i controlli sanitari, sono adottati in funzione dell'interesse generale. Inoltre, dalla sentenza Marimex, che ha dichiarato legittimi i controlli sanitari ma non già i tributi ad essi relativi, si può desumere — come ha fatto l'attore nella causa principale — che il principio invocato dal governo olandese, secondo cui le spese del controllo gravano sulla merce, non si applica in tale materia. Infine, mi sembra esatto anche quanto ha osservato la Commissione su questo punto, e cioè che, anche ammettendo che il suddetto principio sia valido, è dubbio che esso possa prevalere su quello della libera circolazione delle merci, la cui importanza è stata ripetutamente ribadita dalla Corte di giustizia. c) Resta quindi da accertare la fondatezza dell'argomento secondo cui, qualora fosse vietata la riscossione di tributi in ragione dei controlli sanitari, le spese di tali controlli resterebbero a carico dello stato; ciò costituirebbe una vera e propria sovvenzione dissimulata all'esportazione, indonea a falsare il libero gioco della concorrenza e sarebbe pertanto incompatibile con l'art. 92 del trattato. La Commissione ha giustamente obiettato che tale punto di vista stride con l'esigenza di un interpretazione coerente del trattato: in effetti, sarebbe illogico ritenere che questo vieti, nell'art. 16, di far gravare sugli esportatori le spese inerenti ad operazioni da esso autorizzate e al tempo stesso osti, nell'art. 92, a che tali operazioni vengano finanziate con fondi erariali. Di conseguenza, l'abolizione di un tributo vietato dal diritto comunitario non può essere incompatibile con l'art. 92. Dal canto suo, l'attore ha osservato che il finanziamento dei controlli sanitari con fondi pubblici non comporterebbe alcun falsamento della concorrenza ai sensi dell'art. 92, giacché il bestiame smerciato sul mercato interno non è gravato da tributi quali quello di cui trattasi. In senso analogo si è espresso anche il giudice di rinvio: a suo avviso non risulta che l'abolizione di un onere siffatto avrebbe un effetto discriminatorio, anzi è proprio la sua riscossione che può porre la merce esportata, sul mercato del paese importatore, in posizione di svantaggio rispetto al prodotto nazionale. È comunqe doveroso rilevare — come ha fatto la Commissione — che il procedimento pregiudiziale non costituisce la sede adatta per effettuare tale indagine, cioè per stabilire se la soppressione del tributo di cui trattasi possa avere ripercussioni negative sul libero gioco della concorrenza. Del resto anche se quest'ultima ipotesi si avverasse — in particolare qualora nello Stato importatore le spese dei controlli sanitari gravassero invece sulla merce — tali ripercussioni potrebbero essere neutralizzate non già mediante una deroga al divieto sancito dall'art 16, bensì unicamente attraverso uno sforzo di uniformazione delle norme interne in materia: così, lo Stato importatore potrebbe anch'esso porre le spese dei controlli a carico dell erario. A tal fine, inoltre, potrebbero venire emanati provvedimenti comunitari di armonizzazione.

5. In conclusione, si deve ritenere che gli oneri pecuniari riscossi in ragione di controlli all'esportazione, come quello di cui alla fattispecie, sono incompatibili con l'art. 16 del trattato CEE. Il giudice a quo deve trarre da tale constatazione le debite conseguenze, tenendo conto del fatto che la soppressione dei tributi vietati dall'art. 16 avrebbe dovuto aver luogo non oltre la fine della prima tappa e che tale norma ha acquistato efficacia diretta dal 1o gennaio 1962.

6. Propongo pertanto che la Corte risolva la questione sottopostale dall'Arrondissementsrechtbank dell'Aia nel modo seguente: Un onere pecuniario imposto unilateralmente e che colpisce le merci esportate in un altro Stato membro al momento del passaggio della frontiera costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione anche qualora sia riscosso in ragione di controlli veterinari obbligatori all'esportazione compatibili con il diritto comunitario o da questo prescritti.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.