Causa T‑713/14

Organizzazione dei lavoratori a contratto presso le istituzioni europee e internazionali nella Repubblica federale di Germania (IPSO)

contro

Banca centrale europea

«BCE – Personale della BCE – Lavoratori interinali – Limitazione della durata massima della fornitura di prestazioni da parte di uno stesso lavoratore interinale – Ricorso di annullamento – Atto impugnabile – Incidenza diretta e individuale – Interesse ad agire – Termine di ricorso – Ricevibilità – Difetto di informazione e di consultazione dell’organizzazione sindacale ricorrente – Responsabilità extracontrattuale»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 13 dicembre 2016

Costituiscono atti che possono essere oggetto di un’azione di annullamento unicamente i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi dei terzi, modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica. Per stabilire se un atto di cui è chiesto l’annullamento produca siffatti effetti, occorre tenere conto della sua sostanza, del contesto nel quale è stato elaborato, nonché dell’intenzione del suo autore per qualificare l’atto medesimo. Invece, la forma in cui un atto è adottato è, in linea di massima, irrilevante ai fini di valutare la ricevibilità di un’azione di annullamento. Tuttavia, non si può pertanto escludere che il Tribunale prenda in considerazione la forma in cui sono adottati gli atti di cui gli è richiesto l’annullamento, nei limiti in cui essa può contribuire a consentire di identificarne la natura. Pertanto, unicamente l’atto mediante il quale il suo autore specifica la sua posizione in modo chiaro e definitivo, in una forma che ne rivela inequivocabilmente la natura, costituisce una decisione atta a costituire oggetto di un ricorso di annullamento. Tale ipotesi ricorre nel caso di una decisione del comitato esecutivo della Banca centrale europea che stabilisce norme di applicazione generale che fissano in modo definitivo taluni criteri da seguire riguardo all’utilizzazione di lavoratori interinali presso tale istituzione, ossia la durata massima del ricorso a un medesimo lavoratore interinale per lo svolgimento di compiti di natura amministrativa e segretariale. Un siffatto atto produce effetti giuridici obbligatori dal momento che la Banca, fintantoché tale regola non sia formalmente modificata o abrogata, non può discostarsene nella valutazione delle offerte presentate dalle imprese di lavoro interinale nell’ambito della procedura di aggiudicazione degli appalti relativi al ricorso ai lavoratori interinali da parte dell’istituzione. (v. punti 17, 18, 20, 22, 23)

Non costituisce un atto impugnabile, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, un provvedimento adottato da un’istituzione che manifesta solamente l’intenzione di quest’ultima, o di uno dei suoi uffici, di seguire, in un settore specifico, una certa linea di condotta. Tali linee direttrici, che indicano le linee generali in base alle quali l’istituzione si propone, ai sensi delle disposizioni pertinenti, di adottare successivamente decisioni individuali la cui legittimità potrà essere contestata secondo il procedimento di cui all’articolo 263 TFUE, producono effetti solamente nella sfera interna dell’amministrazione e non creano diritti o obblighi in capo a terzi. Atti del genere non rappresentano quindi atti lesivi idonei, in quanto tali, ad essere oggetto di un ricorso d’annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE. (v. punto 19)

V. il testo della decisione. (v. punti 44, 46‑49)

La sola circostanza che un’organizzazione sindacale rappresentativa del personale abbia partecipato alle trattative che hanno preceduto l’adozione di un atto non è sufficiente a modificare la natura del diritto d’azione ad essa eventualmente spettante, nei confronti di tale atto, in forza dell’articolo 263 TFUE. Tuttavia, il ricorso di un’associazione può essere dichiarato ricevibile qualora essa tuteli interessi propri, distinti da quelli dei suoi aderenti, segnatamente quando la propria posizione di negoziatrice sia lesa dall’atto impugnato, e ciò in situazioni particolari nelle quali essa occupava una posizione di negoziatrice chiaramente circoscritta e intrinsecamente collegata allo scopo stesso della decisione, tale da porla in una situazione di fatto che la caratterizzava rispetto a qualsiasi altra persona. Rispetto a un ricorso proposto da un’organizzazione sindacale contro una decisione del comitato esecutivo della Banca centrale europea che stabilisce una limitazione della durata massima della fornitura di prestazioni da parte di uno stesso lavoratore interinale, la posizione di interlocutrice sociale di detta organizzazione nell’ambito delle discussioni relative ai lavoratori interinali, vertenti, in particolare, sulla questione della durata della loro prestazione d’opera presso la Banca, è sufficiente a dimostrare che l’atto impugnato la riguarda individualmente ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE. Tale qualità, infatti, è ad essa peculiare, dal momento che la ricorrente è, tra le varie organizzazioni sindacali eventualmente attive per la difesa degli interessi delle persone assunte dalla Banca o che prestano servizio a favore della stessa, quella che si era impegnata nelle discussioni con la Banca vertenti precisamente sulle questioni oggetto dell’atto impugnato, circostanza che la contraddistingue da tutte le altre organizzazioni sindacali. Inoltre, l’atto impugnato riguarda direttamente detta organizzazione, nella misura in cui esso incide immediatamente sulla posizione di interlocutrice sociale che essa rivestiva nell’ambito delle discussioni vertenti sulle questioni dei lavoratori interinali, dal momento che l’ha privata della possibilità di partecipare all’adozione della decisione e di influenzarla. (v. punti 52, 53, 58, 59)

V. il testo della decisione. (v. punti 63, 64)

V. il testo della decisione. (v. punto 68)

V. il testo della decisione. (v. punti 69‑72)

L’articolo 27 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sancisce il diritto alla consultazione e all’informazione dei lavoratori nell’ambito dell’impresa. Tali disposizioni possono applicarsi ai rapporti tra le istituzioni dell’Unione e il loro personale. Tuttavia, secondo la formulazione delle disposizioni dell’articolo 27 della Carta, l’esercizio dei diritti che esse sanciscono è limitato ai casi e alle condizioni previsti dal diritto dell’Unione nonché dalle leggi e prassi nazionali. Ne consegue che l’articolo 27 della Carta, il quale non prevede alcuna norma direttamente applicabile, non è di per sé sufficiente per conferire ai singoli un diritto soggettivo alla consultazione e all’informazione invocabile in quanto tale. Infatti, secondo le spiegazioni relative all’articolo 27 della Carta, le quali, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e dell’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, devono essere tenute in debito conto per l’interpretazione dello stesso, l’acquis dell’Unione nel campo di cui all’articolo 27 della Carta, che precisa le condizioni nelle quali esso è applicabile, è costituito, in particolare, dalla direttiva 2002/14, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori. (v. punti 84‑86, 88)

V. il testo della decisione. (v. punti 97, 99, 101)

Dal momento che le direttive sono indirizzate agli Stati membri e non alle istituzioni o agli organi dell’Unione, le disposizioni della direttiva 2002/14, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori, non possono essere considerate nel senso che esse impongono in quanto tali obblighi alle istituzioni nei loro rapporti con il proprio personale. Tuttavia, la circostanza che una direttiva non vincoli, in quanto tale, le istituzioni, non esclude che le regole o i principi stabiliti nell’ambito di tale direttiva possano essere invocati nei confronti delle istituzioni quando essi stessi appaiono solo come l’espressione specifica di norme fondamentali del trattato e di principi generali che si impongono direttamente alle suddette istituzioni. Difatti, in una comunità di diritto, l’applicazione uniforme del diritto costituisce un’esigenza fondamentale e ogni soggetto di diritto è assoggettato al principio del rispetto della legalità. Pertanto, le istituzioni sono tenute a rispettare le regole del Trattato FUE e i principi generali del diritto loro applicabili, allo stesso modo di ogni altro soggetto di diritto. Allo stesso modo, una direttiva potrebbe vincolare un’istituzione anche quando quest’ultima, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, abbia inteso dare esecuzione a un obbligo particolare enunciato da una direttiva o, ancora, nel caso in cui un atto di portata generale di applicazione interna rinvii esso stesso espressamente alle misure adottate dal legislatore dell’Unione in applicazione dei Trattati. Infine, le istituzioni, conformemente al dovere di lealtà cui sono tenute, devono tenere conto, quando agiscono come datori di lavoro, delle disposizioni legislative adottate a livello dell’Unione. (v. punti 104‑106)

Anche qualora l’articolo 9, lettera c), delle condizioni di impiego del personale della Banca centrale europea riflettesse il principio generale secondo cui l’applicazione uniforme del diritto esige che le istituzioni dell’Unione rispettino le norme del diritto dell’Unione, ivi comprese le direttive, e che un atto dell’Unione debba essere interpretato, nei limiti del possibile, in conformità con il diritto primario nel suo complesso, esso non menziona un impegno della Banca di dare esecuzione ad un obbligo particolare, segnatamente quello di informare o di consultare i rappresentanti dei lavoratori, come previsto dalla direttiva 2002/14, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori. (v. punto 111)

Il diritto alla consultazione e all’informazione riconosciuto a un’organizzazione sindacale dalla Banca centrale europea in forza di un accordo quadro ai sensi del quale con il conferimento di tale diritto si intende concedere all’organizzazione sindacale l’opportunità di influenzare un processo decisionale, rappresenta una tra le più modeste forme di partecipazione ad una decisione, in quanto essa non implica in nessun caso l’obbligo per l’amministrazione di dare un seguito alle osservazioni formulate, bensì quello di offrire agli interessati, attraverso l’intermediazione di un rappresentante dei loro interessi, una possibilità di farsi ascoltare prima dell’adozione o della modifica di atti di portata generale che li riguardano, e ciò, in particolare, avendo accesso a tutta l’informazione pertinente durante l’intero procedimento di adozione di tali atti, dal momento che l’obiettivo è di consentire a un’organizzazione sindacale di partecipare al processo di consultazione in modo più completo ed effettivo possibile. Pertanto, a meno di non compromettere l’efficacia dell’obbligo di consultazione, l’amministrazione deve rispettare tale obbligo ogni volta che la consultazione dei rappresentanti dei lavoratori può esercitare influenza sul contenuto dell’atto da adottare. (v. punti 146, 147)

Adottando una decisione che fissa in modo definitivo taluni criteri da seguire riguardo all’utilizzazione di lavoratori interinali presso la Banca centrale europea senza avere preliminarmente coinvolto un’organizzazione sindacale che ha diritto alla consultazione e all’informazione, quando l’oggetto di quest’ultima rientrava nella materia oggetto di discussione in seno a un gruppo di lavoro di cui tale organizzazione faceva parte, e senza attendere la relazione di tale gruppo di lavoro, la Banca non ha rispettato i diritti dell’organizzazione sindacale ad essere informata e consultata, che rientrano tra le sue prerogative in quanto organizzazione sindacale rappresentativa delle persone interessate, in violazione dell’articolo 27 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, come precisato dalla direttiva 2002/14, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori, resa operativa dall’accordo quadro, esteso ai lavoratori interinali attraverso la creazione del gruppo di lavoro. (v. punto 148)