CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 21 dicembre 2016 ( 1 )

Procedimento di parere 2/15

instaurato su domanda della Commissione europea

«Domanda di parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE — Conclusione dell’accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore — Ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri»

Indice

L’ALS/UE S Diritto dell’Unione Trattato sull’Unione europea Trattato sul funzionamento dell’Unione europea La domanda di parere presentata alla Corte Le questioni sollevate dalla domanda di parere della Commissione La ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri e la base giuridica per la conclusione dell’ALS/UE S L’articolo 207, paragrafi 1, 5 e 6, TFUE Articolo 3, paragrafo 2, TFUE Obiettivi e definizioni generali pertinenti ai fini dell’ALS/UE S (capo 1 dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Gli scambi di merci (capi da 2 a 6 dell’ALS/UE Se protocollo 1 dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Servizi, stabilimento e commercio elettronico (capo 8 dell’ALS/UE S ) Argomenti Argomenti generali Argomenti relativi ai trasporti Analisi Introduzione La competenza esclusiva ai sensi dell’articolo 207, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 1, TFUE Materie escluse dall’ambito della politica commerciale comune per effetto dell’articolo 207, paragrafo 5, TFUE La competenza esclusiva sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE – La prima ipotesi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE – La terza ipotesi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE Investimenti (capo 9, sezione A, dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Introduzione Competenza esclusiva in base all’articolo 207, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 1, TFUE – Il significato dei termini «investimenti esteri diretti» di cui all’articolo 207, paragrafo 1, TFUE – La regolamentazione degli «investimenti esteri diretti» come elemento della politica commerciale comune La competenza dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 63 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE Le competenze concorrenti dell’Unione europea e degli Stati membri Sulla questione se l’ALS/UE S possa comportare la denuncia di accordi bilaterali conclusi tra gli Stati membri e Singapore Appalti pubblici (capo 10 dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Proprietà intellettuale (capo 11 dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Il significato dell’espressione «aspetti commerciali della proprietà intellettuale» di cui all’articolo 207, paragrafo 1, TFUE La competenza dell’Unione europea per il capo 11 dell’ALS/UE S Concorrenza e questioni correlate (capo 12 dell’ALS/UE S) Argomenti Analisi Ostacoli non tariffari agli scambi e agli investimenti nella produzione di energie rinnovabili (capo 7 dell’ALS/UE S) e commercio e sviluppo sostenibile (capo 13 dell’ALS/UE S) Argomenti stacoli non tariffari agli scambi e agli investimenti nella produzione di energie rinnovabili Commercio e sviluppo sostenibile Analisi Obiettivi connessi al commercio e obiettivi non connessi al commercio: principi generali Ostacoli non tariffari agli scambi e agli investimenti nella produzione di energie rinnovabili Commercio e sviluppo sostenibile Argomenti Analisi Risoluzione delle controversie e mediazione (capi 9, sezione B , 13, 15 e 16 dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Disposizioni istituzionali, generali e finali (capo 17 dell’ALS/UE S ) Argomenti Analisi Analisi della competenza esterna dell’Unione europea a concludere l’ALS/UE S Conclusione Allegato – Descrizione sintetica dell’ALS/UE S

1. La Commissione europea chiede alla Corte di esprimere un parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE in merito alla ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri per quanto riguarda la conclusione del previsto Accordo di libero scambio tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore (in prosieguo; l’«ALS/UE‑S») ( 2 ). Il testo dell’ALS/UE‑S, quale è stato negoziato dalla Commissione, prevede che esso debba essere concluso come accordo tra l’Unione europea e la Repubblica di Singapore (in prosieguo: «Singapore»), senza la partecipazione degli Stati membri. La Commissione chiede indicazioni alla Corte sulla correttezza di tale approccio.

2. La Commissione sostiene che l’Unione europea dispone di una competenza esclusiva a concludere l’ALS/UE‑S. Essa afferma che la maggior parte di detto accordo rientra nella competenza conferita all’Unione europea dall’articolo 207 TFUE in materia di politica commerciale comune, che è una competenza esclusiva [articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE], e che la competenza esclusiva dell’Unione europea a concludere altre parti dell’accordo deriva da un atto legislativo che le conferisce il potere di farlo (prima ipotesi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE) o dal fatto che la conclusione dell’ALS/UE‑S può incidere su norme comuni o modificarne la portata (terza ipotesi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE). Il Parlamento europeo concorda in generale con la Commissione. Tutte le altre parti che hanno presentato osservazioni ribattono che l’Unione europea non può concludere l’ALS/UE‑S autonomamente, poiché alcune parti di tale accordo rientrano nella competenza concorrente dell’Unione europea e degli Stati membri o addirittura nella competenza esclusiva degli Stati membri. Ne consegue che anche gli Stati membri devono essere parti dell’ALS/UE‑S.

3. L’ALS/UE‑S fa parte di una nuova generazione di accordi sugli scambi e sugli investimenti negoziati o in corso di negoziazione tra l’Unione europea e partner commerciali in altre regioni del mondo. Detto accordo non è un «accordo omogeneo», nel senso che non disciplina un determinato settore o una determinata materia né persegue un unico obiettivo. Esso mira, in particolare, a liberalizzare gli scambi e gli investimenti e garantisce un determinato livello di tutela in modo da conciliare obiettivi economici e non economici. Pur essendo fondato su norme vigenti contenute in accordi dell’Organizzazione mondiale del commercio (in prosieguo: l’«OMC») ( 3 ), l’ALS/UE‑S estende tali norme e disciplina materie che non formano (ancora) oggetto di tali accordi.

4. Per stabilire se l’Unione europea possa concludere l’accordo ALS/UE‑S senza gli Stati membri, occorre anzitutto avere una visione chiara delle materie disciplinate da detto accordo e degli obiettivi che esso persegue ( 4 ). Ciò costituirà la base per l’applicazione delle diverse norme del Trattato relative all’attribuzione di competenze all’Unione europea e alla natura di tali competenze. A tal fine, è opportuno applicare le regole stabilite dall’articolo 3, paragrafo 1, TFUE (sulla competenza esclusiva esplicita) prima di applicare quelle previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE (sulla competenza esclusiva implicita ( 5 )) e, se necessario, quelle dell’articolo 4 TFUE (sulla competenza concorrente).

L’ALS/UE S

5. Nel dicembre 2006 la Commissione ha raccomandato che il Consiglio dell’Unione europea la autorizzasse a negoziare un accordo di libero scambio con paesi dell’Associazione delle nazioni del sud-est asiatico («ASEAN») a nome e per conto della Comunità europea e degli Stati membri. Nell’aprile 2007 il Consiglio ha autorizzato la Commissione ad avviare negoziati. I negoziati relativi a un accordo da regione a regione si sono rivelati difficoltosi e sono quindi stati sospesi. La Commissione ha pertanto suggerito di perseguire accordi di libero scambio bilaterali con i paesi ASEAN interessati, iniziando da Singapore. Nel dicembre 2009 il Consiglio, sulla base delle direttive di negoziato che aveva emesso per i negoziati con l’ASEAN, ha autorizzato la Commissione a negoziare un accordo commerciale con Singapore. Detti negoziati hanno avuto inizio nel marzo 2010. Nel settembre 2011 il Consiglio ha modificato le direttive di negoziato aggiungendo gli investimenti all’elenco delle materie coperte dall’accordo. A tale riguardo, il Consiglio ha dichiarato che l’obiettivo era fare in modo che il capo relativo agli investimenti dell’accordo comprendesse settori di competenza concorrente, quali gli investimenti di portafoglio ( 6 ), la risoluzione delle controversie, la proprietà e l’espropriazione.

6. Il 20 settembre 2013 l’Unione europea (agendo tramite la Commissione) e Singapore hanno siglato il testo dell’ALS/UE‑S (ossia l’hanno accettato come testo definitivo), ad eccezione del capo relativo agli investimenti. Detto testo è stato pubblicato alla stessa data.

7. Quando è emerso che tale testo prevedeva che l’ALS/UE‑S fosse firmato e concluso dall’Unione europea senza la partecipazione degli Stati membri, nel febbraio 2014 il comitato per la politica commerciale (un comitato designato dal Consiglio ai sensi dell’articolo 207, paragrafo 3, TFUE) ha sottoposto la questione al comitato dei rappresentanti permanenti («COREPER»). Il comitato per la politica commerciale ha invitato il COREPER a confermare la procedura per la firma e la conclusione dell’ALS/UE‑S e gli ha chiesto di invitare la Commissione, in qualità di negoziatore a nome e per conto dell’Unione europea e degli Stati membri, ad adattare il testo al carattere misto di tale tipo di accordo. Il COREPER ha indicato che vi era un chiaro consenso tra le delegazioni sul fatto che l’ALS/UE‑S dovesse essere firmato e concluso in quanto accordo misto, con ciò intendendosi che dovevano esserne parte sia l’Unione europea, sia gli Stati membri.

8. I negoziati sul capo relativo agli investimenti si sono conclusi nell’ottobre 2014. Nel giugno 2015 la Commissione ha inviato al comitato per la politica commerciale il testo consolidato del capo relativo agli investimenti, segnalandogli che l’intero accordo era stato siglato.

9. L’ALS/UE‑S è composto da un preambolo, 17 capi, un protocollo e 5 intese.

10. Il capo 1 («Obiettivi e definizioni generali») enuncia che l’ALS/UE-S ha per obiettivi l’istituzione di una zona di libero scambio conformemente all’articolo XXIV del GATT 1994 ( 7 ) e all’articolo V del GATS ( 8 ) nonché la liberalizzazione e la facilitazione degli scambi commerciali e degli investimenti tra le Parti conformemente alle sue disposizioni.

11. Il capo 2 («Trattamento nazionale e accesso al mercato per le merci») inizia riaffermando l’obbligo delle Parti di accordare il trattamento nazionale ( 9 ) conformemente all’articolo III del GATT 1994 (che viene integrato nell’ALS/UE‑S attraverso tale capo). Esso definisce inoltre taluni obblighi riguardo alle misure non tariffarie. Disposizioni distinte riguardano la messa a disposizione e condivisione di informazioni, notifiche e richieste nonché l’amministrazione delle misure disciplinate.

12. Il capo 3 («Misure di difesa commerciale») stabilisce taluni obblighi relativi, da un lato, alle misure antidumping e compensative e, dall’altro, a due tipi di garanzie (misure di salvaguardia globale e misure di salvaguardia bilaterale).

13. Il capo 4 («Ostacoli tecnici agli scambi») mira a facilitare e incrementare gli scambi di merci tra le Parti mediante un quadro che permetta di prevenire, individuare ed eliminare gli inutili ostacoli agli scambi che rientrano nel campo di applicazione dell’accordo TBT (che viene integrato nell’ALS/UE‑S).

14. Il capo 5 («Misure sanitarie e fitosanitarie») è inteso a a) proteggere la vita e la salute delle persone, degli animali e delle piante nei rispettivi territori delle Parti, agevolando nel contempo gli scambi commerciali tra le stesse nell’ambito delle misure sanitarie e fitosanitarie (in prosieguo: le «misure SPS»), b) collaborare all’ulteriore attuazione dell’accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (in prosieguo: l’«accordo SPS») e c) fornire uno strumento per migliorare la comunicazione, la cooperazione e la risoluzione delle questioni relative all’attuazione delle misure SPS che incidono sugli scambi tra le Parti.

15. Il capo 6 («Dogane e facilitazione degli scambi commerciali») riconosce l’importanza delle dogane e della facilitazione degli scambi nell’evoluzione del contesto commerciale globale nonché del rafforzamento della cooperazione in questo settore. Esso stabilisce i principi sui quali devono essere basate le disposizioni e le procedure delle Parti in materia doganale.

16. Il capo 7 («Ostacoli non tariffari agli scambi e agli investimenti nella produzione di energie rinnovabili») è inteso a promuovere, sviluppare ed aumentare la produzione di energia da fonti non fossili rinnovabili e sostenibili («energia verde»), in particolare facilitando gli scambi e gli investimenti. Tale capo si applica alle misure che possono incidere sugli scambi commerciali e sugli investimenti tra le Parti connessi alla produzione di energia verde, ma non ai prodotti dai quali l’energia viene generata.

17. Nel capo 8 («Servizi, stabilimento e commercio elettronico»), le Parti riaffermano i rispettivi impegni derivanti dall’accordo OMC ( 10 ). Tale capo stabilisce le disposizioni necessarie per la progressiva e reciproca liberalizzazione degli scambi di servizi, vale a dire la prestazione transfrontaliera di servizi dal territorio di una Parte nel territorio dell’altra Parte e nel territorio di una Parte a un consumatore di servizi dell’altra Parte, lo stabilimento e la presenza temporanea di persone fisiche per motivi professionali. Tale capo disciplina il commercio elettronico separatamente. Esso contiene inoltre disposizioni concernenti le regolamentazioni interne dei servizi informatici, postali, di telecomunicazioni, finanziari e di trasporto marittimo internazionale.

18. Il capo 9 («Investimenti») è composto da due parti.

19. La sezione A contiene le norme sostanziali relative alla protezione degli investimenti. Ai fini di tale capo, per «investimento» si intende «qualunque tipo di attività che presenti le caratteristiche di un investimento, compresi l’impegno di capitale o di altre risorse, l’aspettativa di guadagno o di utili, l’assunzione di un rischio o una certa durata». Gli obblighi principali riguardano il trattamento nazionale, il trattamento giusto ed equo e la piena protezione e sicurezza, nonché gli indennizzi per le perdite subite a causa di guerre o altri conflitti armati, rivoluzioni, situazioni di emergenza nazionale, rivolte, insurrezioni o sommosse nel territorio dell’altra Parte. La sezione A stabilisce altresì che nessuna delle Parti può, direttamente o indirettamente, nazionalizzare o espropriare gli investimenti disciplinati da detta sezione di investitori contemplati dell’altra Parte, né sottoporli a misure di effetto equivalente alla nazionalizzazione o all’espropriazione, salvo che ricorrano determinate condizioni. Inoltre, ciascuna Parte deve consentire che tutti i trasferimenti relativi ad un investimento disciplinato dal capo 9 siano effettuati in valuta liberamente convertibile senza restrizioni o ritardi. Al momento dell’entrata in vigore dell’ALS/UE‑S, gli accordi bilaterali tra gli Stati membri dell’Unione e Singapore elencati all’allegato 9-D cesseranno di produrre effetti e saranno sostituiti dall’ALS/UE‑S.

20. La sezione B istituisce un meccanismo di «risoluzione delle controversie investitore‑Stato» (Investor-to-State Dispute Settlement; in prosieguo: l’«ISDS»). Tale meccanismo, che può includere l’arbitrato, si applica alle controversie tra un ricorrente di una Parte e l’altra Parte relative a un trattamento (comprese le omissioni) che abbia asseritamente violato le disposizioni di cui alla sezione A e causato danni o perdite al ricorrente o alla sua impresa stabilita in loco. Una disposizione separata stabilisce che, in linea di principio, nessuna delle Parti offre protezione diplomatica o avvia un ricorso internazionale in relazione ad una controversia che uno dei suoi investitori e l’altra Parte abbiano sottoposto o deciso di sottoporre ad arbitrato a norma della sezione B del capo 9.

21. Il capo 10 («Appalti pubblici») si applica a qualsiasi misura relativa a un tipo di appalto disciplinato dall’accordo, vale a dire un appalto indetto da un ente ivi elencato e il cui valore superi una determinata soglia.

22. Il capo 11 («Proprietà intellettuale») stabilisce diritti e obblighi in relazione a sette categorie di diritti di proprietà intellettuale disciplinate anche dall’accordo TRIPS nonché a una categoria non disciplinata da tale accordo, vale a dire le privative per ritrovati vegetali. La struttura di tale sezione ricalca quella dell’accordo TRIPS: ogni sottosezione riguarda un diritto di proprietà intellettuale disciplinato dall’ALS/UE‑S e include anche diritti e obblighi previsti da altri accordi multilaterali (alcuni dei quali formano parte dell’accordo TRIPS).

23. Il capo 12 («Concorrenza e questioni correlate») è incentrato sull’importanza di una concorrenza libera e non falsata nelle relazioni commerciali delle Parti. Esso definisce taluni principi in materia di antitrust e concentrazioni, imprese pubbliche, imprese cui sono riconosciuti diritti speciali o esclusivi, monopoli di Stato e sovvenzioni.

24. Il capo 13 («Commercio e sviluppo sostenibile») riguarda l’impegno delle Parti a sviluppare e promuovere il commercio internazionale e le loro relazioni economiche e commerciali bilaterali in modo da contribuire allo sviluppo sostenibile. Alle Parti è richiesto principalmente di stabilire i propri livelli di protezione dell’ambiente e del lavoro e di adottare o modificare di conseguenza le proprie leggi e politiche pertinenti, in conformità ai principi sanciti dalle norme o dagli accordi in materia di ambiente e di lavoro riconosciuti a livello internazionale di cui sono firmatarie. Il capo in parola prevede inoltre taluni obblighi distinti relativi al commercio del legname, dei prodotti del legno e dei prodotti ittici, nonché disposizioni specifiche sulla risoluzione delle controversie.

25. Il capo 14 («Trasparenza») prevede l’obbligo di predisporre un contesto regolamentare efficace e prevedibile per gli operatori economici e di introdurre chiarimenti e migliori regole in materia di trasparenza, consultazione e gestione delle misure di applicazione generale. Tali obblighi si applicano, in linea di principio, congiuntamente a norme più specifiche di altri capi dell’ALS/UE‑S.

26. Il capo 15 («Risoluzione delle controversie») stabilisce le norme di applicazione generale relative alla prevenzione e risoluzione di qualsiasi divergenza di interpretazione e di applicazione dell’ALS/UE‑S tra le Parti al fine di giungere, per quanto possibile, a soluzioni accettabili per entrambe. Tale procedimento di risoluzione delle controversie si articola nelle seguenti fasi: richiesta di consultazioni, (richiesta di) costituzione di un collegio arbitrale, presentazione di una relazione interinale e presentazione del lodo finale. Disposizioni distinte disciplinano il procedimento di esecuzione e le misure dirette a garantire l’esecuzione.

27. Il capo 16 («Meccanismo di mediazione») istituisce un meccanismo di mediazione per la ricerca di una soluzione reciprocamente concordata mediante una procedura esauriente e rapida con l’assistenza di un mediatore. Esso si applica a qualsiasi misura rientrante nel campo di applicazione dell’ALS/UE‑S che incida negativamente sugli investimenti o sugli scambi tra le Parti, salvo disposizioni contrarie.

28. Il capo 17 («Disposizioni istituzionali, generali e finali») contiene tre categorie di disposizioni. La prima categoria definisce una struttura istituzionale composta da vari comitati nei quali le Parti devono riunirsi per sorvegliare e facilitare l’attuazione ed applicazione dell’ALS/UE‑S. La seconda categoria di disposizioni riguarda il processo decisionale, le modifiche, l’entrata in vigore, l’efficacia diretta, le adesioni all’Unione, l’applicazione territoriale dell’ALS/UE‑S, i vari allegati e altri testi che formano parte integrante dell’ALS/UE‑S nonché le versioni facenti fede del testo dell’ALS/UE-S. La terza categoria riguarda questioni sostanziali, quali fiscalità, conto corrente e movimenti di capitali, fondi sovrani di investimento, restrizioni a salvaguardia della bilancia dei pagamenti ed eccezioni relative alla sicurezza.

29. L’ALS/UE‑S contiene, in allegato al testo in cui figurano i suoi capi, un protocollo sulle regole di origine e alcune intese concernenti l’articolo 17.6 (fiscalità), la retribuzione degli arbitri, le ulteriori disposizioni in materia doganale, il riconoscimento reciproco dei programmi di operatore economico autorizzato nonché le limitazioni specifiche di Singapore per quanto riguarda lo spazio o l’accesso alle risorse naturali.

30. Una sintesi più dettagliata dell’ALS/UE‑S è contenuta nell’allegato delle presenti conclusioni. Lo scopo di detto allegato non è riassumere ogni singolo aspetto dell’ALS/UE‑S, bensì fornire una sintesi dei principali punti pertinenti ai fini delle presenti conclusioni. La descrizione della domanda, gli argomenti delle parti e la mia analisi della domanda devono essere letti congiuntamente a detto allegato.

Diritto dell’Unione

Trattato sull’Unione europea

31. L’articolo 5 TUE sancisce il principio di attribuzione, secondo cui le competenze non attribuite all’Unione europea dai Trattati appartengono agli Stati membri ( 11 ). L’articolo 5, paragrafo 2, TUE dispone che «(…) l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri».

32. L’articolo 21, paragrafo 2, TUE riguarda i principi e gli obiettivi che l’Unione europea deve rispettare e perseguire nella definizione e attuazione delle politiche e delle azioni comuni. I medesimi principi e obiettivi si applicano all’elaborazione e all’attuazione dell’azione esterna dell’Unione e delle altre politiche nei loro aspetti esterni (articolo 21, paragrafo 3, TUE). Rientrano fra tali obiettivi «incoraggiare l’integrazione di tutti i paesi nell’economia mondiale, anche attraverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali» [articolo 21, paragrafo 2, lettera e) TUE] nonché «contribuire all’elaborazione di misure internazionali volte a preservare e migliorare la qualità dell’ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali mondiali, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile» [articolo 21, paragrafo 2, lettera f), TUE].

Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

33. L’articolo 2 TFUE prevede, in particolare, quanto segue: «1. Quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione. 2. Quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria ( 12 ). Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria. (…)».

34. L’articolo unico del protocollo n. 25 ( 13 ) sull’esercizio della competenza concorrente così recita: «Con riferimento all’articolo 2, paragrafo 2 [TFUE] relativo alla competenza concorrente, quando l’Unione agisce in un determinato settore, il campo di applicazione di questo esercizio di competenza copre unicamente gli elementi disciplinati dall’atto dell’Unione in questione e non copre pertanto l’intero settore».

35. L’articolo 3, paragrafo 1, TFUE elenca i settori in cui l’Unione europea ha competenza esclusiva, ivi inclusi: «a) unione doganale; (…) d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e) politica commerciale comune».

36. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, l’Unione europea ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali «(…) allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione [prima ipotesi] o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno [seconda ipotesi] o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata [terza ipotesi]».

37. L’articolo 4 TFUE riguarda la competenza concorrente, e dispone quanto segue: «1. L’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6 ( 14 ). 2. L’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori: a) mercato interno: b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato; (…) d) agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; e) ambiente; (…) g) trasporti; (…) i) energia; (…)».

38. Ai sensi dell’articolo 9 TFUE, che fa parte delle disposizioni di applicazione generale, nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione deve «(…) [tenere] conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione [e con] la garanzia di un’adeguata protezione sociale (…)».

39. L’articolo 11 TFUE (che rientra parimenti tra le disposizioni di applicazione generale) dispone che «[l]e esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

40. La parte quinta, titolo I, del TFUE, che comprende gli articoli 205 TFUE, 206 TFUE e 207 TFUE, contiene le disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione europea.

41. L’articolo 206 TFUE dispone che «[l]’Unione, tramite l’istituzione di un’unione doganale in conformità degli articoli da 28 a 32, contribuisce nell’interesse comune allo sviluppo armonioso del commercio mondiale‚ alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali e agli investimenti esteri diretti, e alla riduzione delle barriere doganali e di altro tipo».

42. L’articolo 207, paragrafo 1, TFUE così recita: «La politica commerciale comune è fondata su principi uniformi‚ in particolare per quanto concerne le modificazioni tariffarie‚ la conclusione di accordi tariffari e commerciali relativi agli scambi di merci e servizi, e gli aspetti commerciali della proprietà intellettuale‚ gli investimenti esteri diretti, l’uniformazione delle misure di liberalizzazione‚ la politica di esportazione e le misure di protezione commerciale‚ tra cui quelle da adottarsi nei casi di dumping e di sovvenzioni. La politica commerciale comune è condotta nel quadro dei principi e obiettivi dell’azione esterna dell’Unione».

43. Ai sensi dell’articolo 207, paragrafo 5, TFUE, «[l]a negoziazione e la conclusione di accordi internazionali nel settore dei trasporti sono soggette al titolo VI della parte terza [che contiene le disposizioni relative alla politica comune dei trasporti] e all’articolo 218».

44. L’articolo 207, paragrafo 6, TFUE dispone che «[l]’esercizio delle competenze attribuite dal presente articolo nel settore della politica commerciale comune non pregiudica la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri e non comporta un’armonizzazione delle disposizioni legislative o regolamentari degli Stati membri, se i trattati escludono tale armonizzazione».

45. L’articolo 216 TFUE stabilisce i casi nei quali l’Unione europea può concludere un accordo internazionale con uno o più paesi terzi. Ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, essa può agire in tal senso «(…) qualora i trattati lo prevedano [prima ipotesi] o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati [seconda ipotesi], o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione [terza ipotesi], oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata [quarta ipotesi]». L’articolo 216, paragrafo 2, TFUE stabilisce che tali accordi vincolano le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri.

46. L’articolo 218 TFUE fissa le norme procedurali che disciplinano, fra l’altro, la negoziazione, la firma e la conclusione di accordi internazionali: «1. Fatte salve le disposizioni particolari dell’articolo 207, gli accordi tra l’Unione e i paesi terzi o le organizzazioni internazionali sono negoziati e conclusi secondo la procedura seguente. 2. Il Consiglio autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi. 3. La Commissione (…) presenta raccomandazioni al Consiglio, il quale adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati (…). 4. Il Consiglio può impartire direttive al negoziatore e designare un comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati. 5. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione che autorizza la firma dell’accordo e, se del caso, la sua applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore. 6. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione relativa alla conclusione dell’accordo. (…) 11. Uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con i trattati. In caso di parere negativo della Corte, l’accordo previsto non può entrare in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati».

La domanda di parere presentata alla Corte

47. Con domanda del 10 luglio 2015, la Commissione ha chiesto alla Corte, conformemente all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, di esprimere un parere in merito alla seguente questione: «L’Unione ha la competenza richiesta per firmare e concludere da sola l’[ALS/UE-S]? Più specificamente: — quali disposizioni dell’accordo ricadono nella competenza esclusiva dell’Unione? — quali disposizioni dell’accordo ricadono nella competenza concorrente dell’Unione? e — vi sono disposizioni dell’accordo che ricadono nella competenza esclusiva degli Stati membri?».

48. Il Consiglio, il Parlamento e i governi di tutti gli Stati membri, ad eccezione di quelli belga, croato, estone e svedese, hanno presentato osservazioni scritte sulla domanda della Commissione. La Commissione, il Consiglio, il Parlamento nonché i governi austriaco, belga, ceco, danese, finlandese, francese, tedesco, greco, irlandese, italiano, lituano, olandese, polacco, rumeno, sloveno e spagnolo hanno partecipato all’udienza, tenutasi il 12 e 13 settembre 2016.

Le questioni sollevate dalla domanda di parere della Commissione

49. La domanda di parere della Commissione è chiaramente ricevibile, dato che l’ALS/UE‑S non è ancora stato concluso e costituisce quindi un accordo «previsto» ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE. In sostanza, la suddetta domanda è composta da due parti.

50. La prima parte riguarda la questione se l’Unione europea possa firmare e concludere l’ALS/UE‑S da sola, vale a dire senza la partecipazione degli Stati membri.

51. Nella seconda parte si chiede quali disposizioni dell’ALS/UE‑S ricadano nella competenza esclusiva dell’Unione, nella competenza concorrente dell’Unione o nella competenza esclusiva degli Stati membri.

52. Qualora la Corte rispondesse in senso affermativo alla prima parte della domanda, in quanto l’intero ALS/UE‑S ricade nella competenza esterna esclusiva dell’Unione (sulla base dell’articolo 3, paragrafi 1 o 2, TFUE), non occorrerebbe esaminare la seconda parte. L’ALS/UE‑S dovrebbe quindi essere concluso dalla sola Unione europea.

53. Se l’Unione europea non ha competenza esclusiva sull’intero ALS/UE‑S, la situazione risulta più complessa. Qualora la competenza a concludere l’ALS/UE‑S sia in parte esclusiva dell’Unione (in virtù dell’articolo 3 TFUE) e in parte concorrente (ai sensi dell’articolo 4 TFUE), chi può (o deve) firmare tale accordo ( 15 )?

54. A questo punto, è necessario che spieghi come intendo le correlazioni del sistema di competenze interne ed esterne.

55. Gli articoli da 2 TFUE a 4 TFUE vanno letti nel contesto degli articoli 4 TUE e 5 TUE. Devono inoltre essere interpretati tenendo conto della loro collocazione proprio all’inizio del TFUE («Parte Prima – Principi», «Titolo I – Categorie e settori di competenza dell’Unione») e alla luce di quanto previsto dalle precedenti versioni di Trattati.

56. A tale proposito, occorre ricordare le versioni di quello che è divenuto il TFUE quali risultavano dai Trattati di Maastricht (1992), di Amsterdam (1997) e di Nizza (2001). In particolare, l’articolo 3 B del Trattato CE, come modificato dal Trattato sull’Unione europea di Maastricht [divenuto in seguito articolo 5 CE (Amsterdam e successivamente Nizza)] conteneva, nei tre paragrafi che lo costituivano, una descrizione della competenza che includeva in ordine successivo i principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità ( 16 ). Tuttavia, durante tutto quel periodo non è mai esistito un elenco dettagliato di competenze. Il Trattato che adotta una costituzione per l’Europa, che non è mai entrato in vigore, avrebbe introdotto un simile elenco; il contenuto e gli elementi fondamentali degli attuali articoli 2 TFUE, 3 TFUE e 4 TFUE sono stati tratti più o meno direttamente dal progetto di Costituzione e inseriti nel Trattato di Lisbona ( 17 ).

57. Tali versioni precedenti mostrano chiaramente che la sezione iniziale di quello che costituisce attualmente il TFUE non riguarda le relazioni esterne in quanto tali. Essa verte sulla questione costituzionale fondamentale della ripartizione dei poteri tra l’Unione europea e gli Stati membri che la costituiscono, ossia il principio di attribuzione dei poteri. Le competenze vengono conferite all’Unione europea principalmente per consentirle di legiferare in vari settori di attività politica ed economica nel territorio dell’Unione. Si tratta di una visione del mondo in cui l’Unione è al centro (più che di una «Weltanschauung»). L’obiettivo è raggiungere l’equilibrio perseguito tra l’autorità centrale (sovranazionale) unificante istituita in base ai Trattati e gli Stati membri, ancora sovrani, che costituiscono l’Unione europea (gli «Herren der Verträge»). Dalla ripartizione delle competenze sulla quale si fonda l’intero progetto dell’Unione europea deve emergere chiaramente quali soggetti siano competenti ad agire in settori specifici. La questione fondamentale è «chi è competente ad agire nel territorio dell’Unione europea: l’Unione o gli Stati membri?». Ciò detto, la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri incide necessariamente anche sull’esercizio della competenza esterna.

58. Quale effetto hanno avuto le modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona?

59. Talune competenze incluse in un breve ed esaustivo elenco di settori sono attribuite irreversibilmente all’Unione (fatte salve le modifiche del Trattato) (articolo 3, paragrafo 1, TFUE). La maggior parte dei settori di competenza, tuttavia, appare nell’elenco dei «settori principali» – vale a dire in un elenco non esaustivo – di competenze concorrenti (articolo 4, paragrafo 2, TFUE). Una competenza definita «concorrente» non si trasformerà mai in una competenza a priori esclusiva dell’Unione nell’accezione dell’articolo 3, paragrafo 1, TFUE. È vero che se l’Unione europea, esercitando il suo diritto di prelazione ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE (che esaminerò tra breve) ha effettivamente occupato un settore, quest’ultimo diviene un settore in cui l’Unione europea dispone de facto di una competenza esclusiva. Tuttavia, la differenza tra, da un lato, le competenze esclusive a priori dell’Unione previste dall’articolo 3, paragrafo 1, TFUE e, dall’altro, le competenze dell’Unione che sono divenute de facto esclusive tramite il meccanismo di cui all’articolo 2, paragrafo 2, TFUE ( 18 ), consiste nel fatto che una competenza esclusiva a priori dell’Unione non può mai (fatte salve modifiche del Trattato) trasformarsi in una competenza dell’Unione non esclusiva. Per contro, è possibile, in teoria, che un settore già occupato da una normativa dell’Unione adottata nell’esercizio del diritto di prelazione ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, venga restituito agli Stati membri. Il legislatore dell’Unione dovrebbe solo decidere di non legiferare più e abrogare le norme dell’Unione esistenti in tale settore.

60. Inoltre, le competenze concorrenti di cui all’articolo 4 TFUE sono inscindibilmente connesse alla presenza di una (distinta) disposizione del Trattato che conferisca all’Unione europea una competenza che non è né esclusiva (articolo 3 TFUE) né collaterale (articolo 6 TFUE: «competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri»). Ciò in quanto l’articolo 4, paragrafo 1, TFUE dispone che «[l]’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6» ( 19 ). L’articolo 4 TFUE prevede quindi l’esistenza di varie competenze condivise tra l’Unione e gli Stati membri.

61. L’articolo 2 TFUE tratta poi vari aspetti dell’esercizio della competenza. In particolare, l’articolo 2, paragrafo 2, seconda frase, prevede il «diritto di prelazione» dell’Unione europea. Tale disposizione conferisce all’Unione europea il diritto di scegliere di iniziare ad esercitare una delle competenze concorrenti elencate. Qualora essa operi tale scelta (ma solo in questo caso), gli Stati membri non possono più esercitare la loro competenza concorrente nella stessa materia specifica. Così, il protocollo n. 25 dispone espressamente che, «quando l’Unione agisce in un determinato settore, il campo di applicazione di questo esercizio di competenza copre unicamente gli elementi disciplinati dall’atto dell’Unione in questione e non copre pertanto l’intero settore». La prelazione ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE è chiaramente descritta come reversibile. Se l’Unione europea cessa di agire in relazione a una certa parte di una competenza concorrente determinata, tale competenza torna agli Stati membri. E le parti devono sempre concorrere a formare un insieme: ogni competenza esercitata in un settore concorrente viene esercitata dall’Unione europea o dagli Stati membri, non può restare in un limbo tra i due.

62. Gran parte dell’esercizio della competenza dell’Unione europea continua a riguardare ciò che avviene «a livello interno», ossia nel territorio dell’Unione europea. Alcuni aspetti della ripartizione delle competenze continuano necessariamente ad avere implicazioni per l’azione esterna. Ciò vale sia per i settori nei quali l’Unione europea dispone di una competenza esclusiva, sia per i settori di competenza concorrente. Qualora venga intrapresa un’azione esterna, essa deve rispettare la ripartizione concordata delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri che la costituiscono. Tali principi devono essere rispettati in tutte le azioni intraprese dall’Unione europea, sia interne che esterne ( 20 ).

63. Le competenze in materia di unione doganale e di politica commerciale comune (entrambe elencate tra le competenze esclusive dell’Unione europea all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE) trovano specifico riconoscimento ed espressione agli articoli 206 TFUE (l’unione doganale) e 207 TFUE (la politica commerciale comune), nella parte quinta del TFUE, intitolata «Azione esterna dell’Unione». La politica commerciale comune è uno dei rari esempi di competenza puramente esterna dell’Unione. Sebbene l’articolo 207, paragrafo 2, TFUE, conferisca al Parlamento europeo e al Consiglio il potere di adottare, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, le misure che definiscono il quadro di attuazione della politica commerciale comune, tali regolamenti costituiscono misure di azione esterna (intese a disciplinare, attraverso atti legislativi dell’Unione, gli scambi commerciali con paesi terzi). La corrispondente competenza interna è la competenza, in materia di ravvicinamento delle legislazioni di cui agli articoli 114 TFUE e 115 TFUE, a disciplinare il mercato interno, competenza che l’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), TFUE definisce come concorrente.

64. A differenza dell’articolo 3, paragrafo 1, TFUE, che non parla espressamente di competenza esterna, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE si riferisce ai casi nei quali l’Unione europea «ha (…) competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali». Le quattro ( 21 ) ipotesi previste dagli estensori del Trattato («allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione », «[allorché tale conclusione] è necessaria per consentir[e all’Unione] di esercitare le sue competenze a livello interno» e «nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata») rispecchiano e sostanzialmente codificano la precedente giurisprudenza della Corte ( 22 ) Analogamente, l’articolo 216 TFUE (contenente le disposizioni di dettaglio che stabiliscono quando l’Unione europea «può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali»), rispecchia e codifica la giurisprudenza della Corte sull’esistenza di una competenza esterna dell’Unione; tale disposizione presenta un nesso diretto con la ripartizione delle competenze prevista agli articoli da 2 TFUE a 4 TFUE. L’articolo 216, paragrafo 1, TFUE determina l’esistenza della competenza esterna dell’Unione, ma non la sua natura esclusiva: quest’ultima è determinata dall’articolo 3, paragrafi 1 e 2, TFUE.

65. In tale contesto, passo ad esaminare più nel dettaglio la competenza esterna.

66. Per quanto riguarda la politica commerciale comune, l’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE prevede che l’Unione ha competenza esclusiva in tale settore. L’articolo 207 TFUE precisa che la politica commerciale comune «è fondata (…) [sulla] conclusione di accordi tariffari e commerciali relativi [a vari settori]». Secondo la prima ipotesi di cui all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, l’Unione europea può concludere un accordo internazionale «qualora i trattati lo prevedano». Pertanto, se una determinata materia rientra nell’ambito della politica commerciale comune (questione spinosa alla quale è dedicata ampia parte dell’analisi contenuta nelle restanti parti delle presenti conclusioni), l’Unione europea disporrà di una competenza esterna esclusiva per la conclusione di un accordo internazionale in tale materia. Altre competenze esclusive elencate all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE possono ricollegarsi ad altre ipotesi previste dall’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, in particolare alla seconda («qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati»).

67. Se ricorre una delle ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE e se l’Unione europea dispone di una competenza esterna conformemente alle norme di dettaglio che conferiscono la competenza a concludere accordi internazionali ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, tale competenza esterna sarà esclusiva. Esaminiamo brevemente ciascuna di tali ipotesi in ordine successivo.

68. In primo luogo, si può individuare un «atto giuridico vincolante dell’Unione» a norma del quale l’Unione europea conclude un accordo internazionale di questo tipo (terza ipotesi dell’articolo 216, paragrafo 1, TFUE)? In caso affermativo, e se tale atto è un «atto legislativo dell’Unione » (prima ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE) ( 23 ), la competenza esterna dell’Unione che ne deriva sarà esclusiva ( 24 ).

69. In secondo luogo, la conclusione di un accordo internazionale è «necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai trattati» (seconda ipotesi di cui all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE)? In caso affermativo, e se una competenza interna dell’Unione europea non può essere semplicemente esercitata in pratica senza che vi sia anche una componente esterna (la seconda ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE), la competenza esterna dell’Unione che ne deriva sarà anch’essa esclusiva. Come dimostra la giurisprudenza precedente al Trattato di Lisbona, tali situazioni sono rare, ma possibili ( 25 ).

70. Infine, vi è già stata sufficiente attività legislativa dell’Unione perché l’Unione stessa disponga attualmente di una competenza esterna esclusiva attraverso l’«effetto AETS» codificato ( 26 )? La prova che la conclusione di un accordo internazionale «può incidere su norme comuni o modificarne la portata» ( 27 ) soddisfa automaticamente le condizioni della quarta ipotesi di cui all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE e della terza ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, e l’Unione europea dispone pertanto di una competenza esterna esclusiva.

71. Se l’Unione europea non dispone di una competenza esterna esclusiva in virtù dell’articolo 3 TFUE, ha una competenza esterna concorrente in virtù degli articoli 2 TFUE e 4 TFUE (che disciplinano la concorrenza concorrente) e dell’articolo 216 TFUE (che conferisce la competenza esterna), oppure non esiste alcuna competenza esterna dell’Unione, salvo eventualmente una competenza esterna collaterale ( 28 )? Sotto questo aspetto, la questione risulta più complessa.

72. Anzitutto, occorre verificare se esista effettivamente una competenza concorrente ai sensi dell’articolo 4 TFUE. Supponendo che la risposta a tale questione sia affermativa, occorre fare riferimento all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE per accertare se ricorra una delle ipotesi ivi indicate nelle quali l’Unione europea ha competenza per la conclusione di un accordo internazionale. Dato che, in tal caso, non esiste una competenza esterna esclusiva ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, è probabile che siano pertinenti la prima, la seconda e la terza ipotesi previste da tale disposizione. Il combinato disposto degli articoli 4 TFUE e 216, paragrafo 1, TFUE crea i necessari presupposti dell’esistenza della competenza esterna concorrente dell’Unione europea. Ma qual è la situazione per quanto riguarda l’esercizio di detta competenza?

73. A tale proposito, occorre tornare all’articolo 2, paragrafo 2, TFUE e al diritto di prelazione dell’Unione europea. Se l’Unione europea sceglie di non esercitare tale diritto, la competenza esterna – al pari di quella interna – rimarrà agli Stati membri, con la conseguenza che essi (e non l’Unione europea) saranno competenti a negoziare, firmare e concludere un accordo internazionale il cui oggetto ricada in tale settore di competenza concorrente. Tuttavia, il testo dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE può essere interpretato nel senso che consente all’Unione europea di esercitare il suo diritto di prelazione in relazione sia alla competenza esterna, sia a quella interna.

74. Accettare questa tesi non implica che l’Unione europea disponga di un diritto illimitato a far valere la competenza esterna su qualsiasi settore di competenza concorrente elencato all’articolo 4, a prescindere dalla circostanza che abbia scelto di esercitare tale diritto a livello interno. All’udienza, il Consiglio ha sottolineato che la questione se l’Unione europea o gli Stati membri esercitino una competenza esterna per concludere un determinato accordo internazionale in un settore di competenza concorrente è «una scelta politica». A mio avviso, le tutele giuridiche sottese a tale scelta politica risiedono nelle modalità procedurali previste dall’articolo 218 TFUE. L’articolo 218, paragrafo 2, TFUE dispone che «[i]l Consiglio autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi». I paragrafi successivi precisano che l’avvio dei negoziati (articolo 218, paragrafo 3, TFUE), la firma dell’accordo (articolo 218, paragrafo 5, TFUE) e la conclusione dell’accordo (articolo 218, paragrafo 6, TFUE) richiedono tutti distinte decisioni del Consiglio, vale a dire decisioni degli Stati membri agenti in qualità di membri del Consiglio che autorizzano la competente istituzione dell’Unione ad agire. Nel corso dell’intero procedimento, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo per alcuni settori nei quali è richiesta l’unanimità (articolo 218, paragrafo 8, TFUE), e la conclusione dell’accordo, nella misura in cui rappresenta una forma di esercizio della competenza esterna dell’Unione, richiede normalmente anche il consenso, o quanto meno la consultazione, del Parlamento europeo [articolo 218, paragrafo 6, TFUE, rispettivamente lettere a) e b)].

75. Ne consegue che un accordo internazionale vertente su settori rientranti nella competenza esterna concorrente e che venga alla fine firmato e concluso dalla sola Unione europea è del tutto diverso, concettualmente, da un accordo internazionale riguardante solo settori rientranti nella competenza esterna esclusiva dell’Unione europea. Nel primo caso, gli Stati membri nel loro insieme (agendo in qualità di membri del Consiglio) hanno il potere di concordare che l’Unione europea agisca oppure, di insistere per continuare ad esercitare singolarmente la loro competenza esterna. Nel secondo caso, essi non dispongono di tale opzione, in quanto la competenza esterna esclusiva appartiene già all’Unione europea.

76. Se un accordo internazionale viene concluso nel contempo dall’Unione europea e dagli Stati membri che la costituiscono, tanto l’Unione quanto gli Stati membri sono, sotto il profilo del diritto internazionale, parti di tale accordo. Ciò avrà conseguenze, in particolare, per quanto riguarda la responsabilità per la violazione dell’accordo e del diritto di ricorso contro tale violazione. Per motivi di trasparenza all’interno dell’Unione europea e per tutelare gli interessi del paese terzo (o dei paesi terzi) con cui viene concluso detto accordo internazionale, sarebbe quindi auspicabile che tali decisioni indicassero molto chiaramente gli aspetti specifici della competenza concorrente che gli Stati membri (agendo in qualità di membri del Consiglio) hanno deciso di lasciare all’Unione europea, da un lato, e gli aspetti che sono invece (ancora) esercitati dagli Stati membri, dall’altro. Ritengo peraltro che una dichiarazione sulle competenze allegata all’accordo in questione non sarebbe fuori luogo.

77. Infine, qualora un accordo internazionale venga firmato sia dall’Unione europea sia dai suoi Stati membri, ciascuno Stato membro rimane libero, secondo il diritto internazionale, di porre fine a tale accordo secondo la procedura prevista a tal fine dall’accordo stesso. Dopo tutto, detto Stato partecipa all’accordo in quanto Stato Parte sovrano, e non come mera appendice dell’Unione europea (e sotto questo aspetto è del tutto irrilevante che l’Unione europea abbia avuto il ruolo principale nella negoziazione dell’accordo). Tuttavia, qualora uno Stato membro prendesse tale decisione, l’effetto dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE sarebbe che – sotto il profilo del diritto dell’Unione – detto Stato continuerebbe a essere vincolato dalle parti dell’accordo concluse in base alla competenza dell’Unione (in quanto si tratta di uno Stato membro dell’Unione), a meno che e finché l’Unione europea non ponga fine all’accordo ( 29 ). La capacità dello Stato membro di agire autonomamente in qualità di soggetto di diritto internazionale rispecchia il fatto che esso conserva la sua competenza internazionale, e il fatto che detto Stato rimanga parzialmente vincolato dall’accordo anche nel caso in cui ne receda conformemente al diritto internazionale non è un effetto del diritto internazionale, bensì del diritto dell’Unione.

78. La situazione è diversa quando gli Stati membri dispongono di una competenza esclusiva per una o più parti di un accordo internazionale (e il resto dell’accordo rientra nella competenza esclusiva o concorrente dell’Unione europea): in tal caso, l’accordo deve essere concluso sia dagli Stati membri sia dall’Unione europea ( 30 ).

79. Tuttavia, sempre ammesso che la Corte debba rispondere alla seconda parte della domanda, è necessario che essa accerti chi sia competente in relazione ad ogni singola disposizione dell’ALS/UE‑S?

80. Ritengo di no.

81. Nel parere 2/00 la Corte ha precisato che, supponendo che la competenza a concludere un accordo internazionale sia ripartita tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, l’esatta portata della competenza esclusiva dell’Unione europea e della competenza concorrente (o esclusiva) degli Stati membri relativamente a un accordo specifico non può, di per sé, incidere sulla competenza dell’Unione europea a concludere tale accordo né, in generale, sulla validità sostanziale o sulla regolarità formale della decisione dell’Unione europea di concluderlo ( 31 ). La procedura di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE è specificamente intesa ad evitare le complicazioni che potrebbero sorgere, tanto a livello internazionale quanto a livello dell’Unione, qualora la decisione di concludere l’accordo fosse considerata invalida ( 32 ). Non spetta alla Corte, nel contesto di tale procedura, fornire indicazioni specifiche su chi sia competente in relazione ad ogni singola disposizione dell’accordo di cui trattasi e su chi debba essere considerato responsabile dell’esecuzione degli obblighi internazionali che esso comporta ( 33 ).

82. Semmai, nel rispondere alla seconda parte della domanda della Commissione, esaminerò per quali parti dell’ALS/UE‑S l’Unione europea disponga di una competenza esclusiva (fondata sul paragrafo 1 o sul paragrafo 2 dell’articolo 3 TFUE), se vi siano parti rispetto alle quali la competenza è condivisa con gli Stati membri (sulla base dell’articolo 4 TFUE) e se rimangano ancora altre parti per le quali l’Unione europea non ha competenza. L’ALS/UE‑S è un accordo molto eterogeneo. Ciò significa che, per forza di cose, l’analisi volta ad accertare la competenza e la sua natura (esclusiva o concorrente) dovrà concentrarsi (a seconda del contesto) su un singolo capo o su gruppi di capi dell’ALS/UE‑S, o su una o più parti di tale accordo oppure, in taluni casi, su una singola disposizione.

83. Sebbene la domanda di parere riguardi solo la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri, alcune osservazioni scritte (in particolare quelle del Consiglio) suggeriscono che anche il procedimento con cui la Commissione ha negoziato l’ALS/UE‑S e propone ora di firmarlo potrebbe sollevare un problema. Mentre le direttive di negoziato prevedevano la negoziazione di un accordo misto, la Commissione ha negoziato l’ALS/UE‑S soltanto come se si trattasse di un accordo tra l’Unione europea e Singapore. Il problema è se, agendo in tal modo, la Commissione abbia violato l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE e il principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE.

84. A mio parere, non è né necessario né opportuno, nel contesto del presente procedimento, prendere posizione su questo punto. Le modalità con cui è stato negoziato l’ALS/UE‑S non incidono, di per sé, sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri ai fini della sua conclusione. Tale aspetto esula quindi dall’ambito della domanda della Commissione. Né (in linea di massima) il mancato rispetto delle norme procedurali del diritto dell’Unione pregiudica la validità dell’accordo sotto il profilo del diritto internazionale ( 34 ). Pertanto, non esaminerò ulteriormente tale questione.

85. Occorre inoltre ricordare che la domanda della Commissione non riguarda la conformità sostanziale (di una qualsiasi parte) dell’ALS/UE‑S con i Trattati. Pertanto, non si chiede alla Corte di esaminare, ad esempio, la compatibilità di un meccanismo ISDS con i Trattati. Questo tipo di procedura di risoluzione delle controversie non compare solo nell’ALS/UE‑S, ma anche in altri accordi sul commercio e sugli investimenti negoziati o in corso di negoziazione da parte dell’Unione europea. Nel presente procedimento, la questione relativa al meccanismo ISDS (e ad altre modalità di risoluzione delle controversie previste dall’ALS/UE‑S) riguarda solo «chi possa decidere». Pertanto, l’analisi svolta nelle presenti conclusioni non prende in considerazione le (eventuali) questioni relative alla conformità sostanziale dell’ALS/UE‑S, comprese le disposizioni concernenti il meccanismo ISDS, con i Trattati ( 35 ).

86. Infine (il che probabilmente è ovvio), le mie conclusioni nel presente procedimento vertono esclusivamente sull’ALS/UE‑S. Esse non toccano quindi la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri in relazione ad altri accordi sugli scambi commerciali e sugli investimenti.

87. Nelle parti restanti delle presenti conclusioni, esaminerò anzitutto i principi fondamentali che disciplinano la ripartizione delle competenze esterne tra l’Unione europea e gli Stati membri e la base giuridica dell’azione dell’Unione. Analizzerò poi gli elementi essenziali della competenza esclusiva esplicita dell’Unione europea in materia di politica commerciale comune (articolo 207, paragrafo 1, TFUE), la sua competenza esclusiva implicita (articolo 3, paragrafo 2, TFUE) e la sua competenza concorrente (articolo 4 TFUE) in materia di azione esterna. In tale contesto generale, passerò quindi a esaminare la ripartizione delle competenze per quanto riguarda le materie disciplinate dall’ALS/UE‑S.

La ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri e la base giuridica per la conclusione dell’ALS/UE‑S

88. All’udienza è emerso che il Consiglio e alcuni Stati membri ritengono che occorra anzitutto definire la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri in relazione all’ALS/UE‑S prima di stabilire, quale passo successivo, la base giuridica sulla quale dovrebbe fondarsi la decisione dell’Unione europea di firmare e concludere tale accordo.

89. È evidente che in questa sede la Corte non è chiamata a pronunciarsi su tale seconda questione. Tuttavia, a mio avviso, il Consiglio e alcuni Stati membri non intendono correttamente il rapporto tra i principi alla base della ripartizione delle competenze (esterne) e quelli che disciplinano la scelta della base giuridica dell’azione dell’Unione.

90. L’Unione europea dispone solo di competenze di attribuzione ( 36 ). Pertanto, essa deve ricollegare ogni suo atto a una disposizione del Trattato che l’abiliti ad approvare tale atto ( 37 ). Tale base giuridica deve essere stabilita con riferimento a elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto ( 38 ).

91. Nel parere 1/08, la Corte ha spiegato che il carattere esclusivo o meno della competenza dell’Unione europea ai fini della conclusione degli accordi e la base giuridica a cui si deve ricorrere a tal fine costituiscono due questioni intrinsecamente connesse ( 39 ). Infatti, la questione se l’Unione europea disponga da sola della competenza a concludere un accordo oppure se una tale competenza sia ripartita con gli Stati membri dipende, in particolare, dalla portata delle norme dell’Unione atte ad attribuire alle istituzioni dell’Unione il potere di partecipare ad un accordo siffatto ( 40 ).

92. L’accertamento della competenza dell’Unione europea ad agire in un determinato settore (e quindi l’individuazione della base giuridica di tale azione) costituisce dunque una condizione preliminare per definire la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri, conformemente agli articoli 3 TFUE e 4 TFUE, in relazione ad una specifica azione esterna ( 41 ).

93. Per quanto riguarda l’individuazione della base giuridica, da una giurisprudenza costante risulta che, qualora un accordo dell’Unione europea persegua più di un obiettivo o comprenda due o più elementi, uno dei quali è identificabile come scopo o elemento principale o predominante, mentre l’altro o gli altri sono meramente incidentali o hanno una portata estremamente limitata, l’Unione europea deve concludere tale accordo sulla base di un unico fondamento giuridico, vale a dire quello imposto dall’obiettivo o elemento principale o predominante ( 42 ). Pertanto, se lo scopo predominante dell’ALS/UE‑S fosse perseguire la politica commerciale comune e gli altri aspetti di tale accordo dovessero invece essere considerati come il corollario indispensabile di detto elemento principale, o come aspetti che rivestono una portata estremamente limitata, la base giuridica sostanziale per la conclusione di siffatto accordo sarebbe l’articolo 207, paragrafo 1, TFUE ( 43 ). In tal caso, dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE discenderebbe che l’Unione europea ha competenza esclusiva a concludere l’ALS/UE‑S ( 44 ).

94. D’altro canto, qualora la Corte stabilisse che l’ALS/UE‑S persegue contemporaneamente più finalità oppure ha più componenti legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra, cosicché siano applicabili diverse disposizioni dei Trattati, l’atto con cui l’Unione europea conclude tale accordo dovrebbe fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti a tali componenti ( 45 ).

95. In tale contesto, passo ora a esaminare la portata della politica commerciale comune nell’accezione dell’articolo 207 TFUE.

L’articolo 207, paragrafi 1, 5 e 6, TFUE

96. La Corte ha chiarito che l’Unione europea dispone di una competenza esclusiva in materia di politica commerciale comune molto prima dell’entrata in vigore dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE, che attualmente conferma in modo espresso la competenza esclusiva dell’Unione europea relativamente a tale politica. Così, nel suo primo parere emesso sulla base dell’attuale articolo 218, paragrafo 11, TFUE, la Corte ha dichiarato che la competenza esclusiva in materia di politica commerciale comune è giustificata dal fatto che, qualora si consentisse agli Stati membri di esercitare competenze concorrenti in tale settore, ciò «significherebbe ammettere che gli Stati membri possono assumere, nei rapporti con i paesi terzi, atteggiamenti divergenti dall’orientamento generale [dell’Unione europea], quindi ne resterebbe falsato il gioco istituzionale, ne risulterebbe scossa la buona fede nell’ambito [dell’Unione europea], che non sarebbe più in grado di assolvere il proprio compito che è soprattutto la tutela dell’interesse comune» ( 46 ). Tale ragionamento è coerente con l’instaurazione dell’unione doganale prevista dal Trattato di Roma. A livello interno, detta unione consiste in un divieto assoluto di dazi doganali all’importazione o all’esportazione e di tasse di effetto equivalente tra gli Stati membri ( 47 ). Al contempo, i Trattati affidano all’Unione europea e alle sue istituzioni il compito di proteggere gli interessi commerciali dell’Unione esternamente. Consentire agli Stati membri di perseguire proprie politiche commerciali con il mondo esterno (e dunque di perseguire i propri interessi in tale contesto) parallelamente alle azioni dell’Unione europea rischierebbe palesemente di compromettere tale funzione fondamentale.

97. Nel presente procedimento, la Commissione invita la Corte a rivedere la sua precedente giurisprudenza relativa alla portata della politica commerciale comune. La questione è quanto si sia espansa tale politica a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona (in particolare per quanto riguarda gli aspetti commerciali della proprietà intellettuale, gli investimenti esteri diretti, gli scambi di servizi, l’eccezione relativa al settore dei trasporti prevista dall’articolo 207, paragrafo 5, TFUE e i limiti derivanti dall’articolo 207, paragrafo 6, TFUE).

98. Alcuni Stati membri hanno suggerito che, dopo il parere 1/94 della Corte, non sarebbe più appropriato considerare la politica commerciale comune come «dinamica».

99. Non sono convinta che sia particolarmente utile dibattere sulla questione se la politica commerciale comune sia «dinamica» o meno. Ciò che rileva è che l’articolo 207, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato in modo da rispettare il tenore letterale di detta disposizione e garantire che l’Unione europea possa perseguire una politica commerciale comune efficace in un ambiente commerciale internazionale in costante evoluzione.

100. Condivido il parere espresso dall’avvocato generale Wahl nelle conclusioni relative al procedimento di parere 3/15, secondo cui, poiché le pratiche commerciali, gli schemi e le tendenze si evolvono nel tempo, l’oggetto di uno scambio internazionale non può essere determinato in maniera astratta né essere individuato in modo statico e rigido ( 48 ). Tuttavia, ciò che costituisce una «politica commerciale» o una «politica degli investimenti» nelle relazioni internazionali non coincide necessariamente con ciò che costituisce la politica commerciale comune secondo il diritto dell’Unione.

101. La Corte ha inoltre sottolineato l’esigenza di garantire l’efficacia della politica commerciale comune dell’Unione. Nel parere 1/78, essa ha spiegato che la politica commerciale comune non potrebbe più essere perseguita efficacemente se l’Unione europea non potesse più disporre di mezzi d’azione più complessi rispetto agli strumenti destinati ad incidere unicamente sugli aspetti tradizionali del commercio estero. Una «politica commerciale» così intesa sarebbe destinata a divenire prima o poi inoperante ( 49 ) e pertanto impedirebbe gradualmente all’Unione europea di svolgere il proprio ruolo di attore del commercio globale nei confronti dei propri partner commerciali, tanto in contesti bilaterali con paesi terzi quanto in fori multilaterali ( 50 ). Pertanto, la politica commerciale comune non è limitata agli atti che perseguono obiettivi commerciali. Essa può comprendere misure dirette a conseguire obiettivi non puramente commerciali, quali lo sviluppo ( 51 ), la politica estera e di sicurezza ( 52 ) o la tutela dell’ambiente e della salute umana ( 53 ), purché tali misure abbiano anche effetti diretti e immediati sugli scambi commerciali. L’interazione tra la politica commerciale comune e gli (altri) principi e obiettivi dell’azione esterna dell’Unione europea è espressamente riconosciuta all’articolo 207, paragrafo 1, ultima frase, TFUE.

102. Tuttavia, ciò non significa che non esistano limiti alla portata della politica commerciale comune. Né il fatto che una materia sia disciplinata da un accordo sugli scambi commerciali (e sugli investimenti) è sufficiente affinché detta materia ricada nell’ambito della politica commerciale comune. Gli accordi o le disposizioni che altri attori del diritto internazionale possono considerare come elementi di una politica commerciale non rientrano necessariamente nella definizione di «politica commerciale comune» ai sensi dei Trattati. Per definire tale politica, la Corte deve attenersi al tenore letterale degli articoli 206 TFUE e 207 TFUE.

103. Ciò che rileva ai fini dell’articolo 207 TFUE è che l’azione (interna o esterna) dell’Unione europea dovrebbe essere specificamente collegata al commercio internazionale, inteso come scambi con paesi terzi (e non scambi nel mercato interno) ( 54 ), in quanto è sostanzialmente diretta a promuovere, facilitare o disciplinare gli scambi e ha effetti diretti e immediati sugli stessi ( 55 ). Pertanto, la mera circostanza che un atto dell’Unione europea possa avere ripercussioni sul commercio internazionale non è sufficiente perché esso rientri nella politica commerciale comune.

104. Nel distinguere tra gli impegni (internazionali) ricompresi nell’ambito della politica commerciale comune e quelli il cui obiettivo principale è migliorare il funzionamento del mercato interno, è importante stabilire se lo scopo dell’accordo consista o meno, in sostanza, nell’estendere oltre il territorio dell’Unione europea il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri che è già stato «ampiamente realizzato» dal diritto derivato dell’Unione relativo agli scambi commerciali nel mercato interno ( 56 ). In caso affermativo, si può presumere che detto accordo sia inteso a promuovere gli scambi internazionali e la sua conclusione rientra quindi nell’ambito della politica commerciale comune. Per contro, se proprio detto ravvicinamento «interno» costituisce l’oggetto dell’accordo, lo scopo prevalente di quest’ultimo è migliorare il funzionamento del mercato interno, ed esso esula quindi dalla politica commerciale comune, anche nel caso in cui incida sul commercio internazionale ( 57 ).

105. Alcune delle parti temono, in generale o in riferimento a un capo specifico dell’ALS/UE‑S, che l’interpretazione ampia data dalla Commissione alla portata della politica commerciale comune dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona pregiudichi l’articolo 207, paragrafo 6, TFUE.

106. A mio parere, l’articolo 207, paragrafo 6, TFUE riguarda solo l’esercizio delle competenze conferite all’Unione europea dall’articolo 207, paragrafo 1, TFUE. Esso presuppone che detta competenza sia stata determinata. Pertanto, non può modificare la competenza esterna esclusiva dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 207, paragrafo 1, TFUE. L’articolo 207, paragrafo 6, TFUE pone due limiti, anche se il secondo sembra essere un’applicazione del primo.

107. In primo luogo, l’esercizio della competenza in materia di politica commerciale comune non può incidere sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri. A mio avviso, questo primo limite costituisce un’espressione del principio di attribuzione sancito dall’articolo 2, paragrafi 1 e 2, TFUE e ulteriormente sviluppato nella dichiarazione n. 18 in relazione alla delimitazione delle competenze ( 58 ). In altri termini, l’esercizio della competenza esclusiva dell’Unione europea in materia di politica commerciale comune non può modificare né incidere in altro modo sulle disposizioni del Trattato relative alla ripartizione delle competenze in altri settori che esulano dall’ambito di tale competenza (come ad esempio quello degli scambi commerciali nel mercato interno). Questa mia interpretazione mi sembra corroborata dall’articolo 207, paragrafo 2, TFUE, che fornisce una base giuridica per adottare «(…) misure che definiscono il quadro di attuazione della politica commerciale comune», anziché stabilire che l’Unione europea ha competenza esclusiva per tutte le misure che potrebbero doversi adottare per assolvere obblighi derivanti da un accordo concluso dall’Unione europea nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di politica commerciale comune.

108. Così, ad esempio, il fatto che l’Unione europea eserciti la competenza esclusiva conferitale dall’articolo 207, paragrafo 1, TFUE in relazione all’accordo TRIPS nel suo complesso ( 59 ) non significa che essa sia competente a disciplinare tutte le materie coperte da detto accordo nel mercato interno. Né tale esercizio può modificare la ripartizione delle competenze esterne tra gli Stati membri e l’Unione europea per quanto riguarda i diritti di proprietà intellettuale in generale.

109. Per contro, non interpreto il primo limite nel senso che l’esercizio della competenza dell’Unione europea in materia di politica commerciale comune dipende dal fatto che quest’ultima disponga di una competenza interna su una base diversa o abbia esercitato tale competenza ( 60 ). In particolare, le altre parti dell’articolo 207 TFUE non autorizzano a insistere sul parallelismo tra l’aspetto esterno della politica commerciale comune e l’aspetto interno di altre politiche dell’Unione. L’articolo 207, paragrafo 4, TFUE conferma espressamente che la politica commerciale comune può includere gli scambi di servizi culturali e audiovisivi nonché gli scambi di servizi nell’ambito sociale, dell’istruzione e della sanità. Tuttavia, le competenze interne dell’Unione europea nel settore della sanità pubblica sono limitate, in quanto completano semplicemente le azioni degli Stati membri ( 61 ). Inoltre, l’azione dell’Unione deve rispettare le responsabilità degli Stati membri per la definizione della loro politica sanitaria nonché per l’organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica ( 62 ).

110. Il secondo limite imposto dall’articolo 207, paragrafo 6, TFUE, consiste nel fatto che l’esercizio delle competenze in materia di politica commerciale comune non può comportare l’armonizzazione di disposizioni legislative o regolamentari degli Stati membri, se i Trattati escludono tale armonizzazione. Come espressamente confermato dall’articolo 207, paragrafo 4, TFUE, detto limite non implica che la politica commerciale comune non possa coprire gli scambi in materie nelle quali l’armonizzazione è preclusa da altre disposizioni del Trattato (ad esempio in materia di politica sociale, istruzione, sanità pubblica o cultura) ( 63 ). Il limite in parola implica semmai che l’Unione europea non possa agire, attraverso l’esercizio delle competenze conferitele dall’articolo 207 TFUE, in modo da eludere il divieto di armonizzazione sancito dai Trattati. Tale limite costituisce quindi un’applicazione specifica del primo limite.

111. Ai fini del presente procedimento di parere occorre inoltre che la Corte interpreti l’articolo 207, paragrafo 5, TFUE, segnatamente per quanto riguarda gli impegni relativi ai trasporti di cui al capo 8 dell’ALS/UE‑S («Servizi, stabilimento e commercio elettronico») ( 64 ). Secondo tale disposizione, la negoziazione e la conclusione di accordi internazionali nel settore dei trasporti sono soggette al titolo VI della parte terza del TFUE, vale a dire le disposizioni del Trattato sulla politica dei trasporti dell’Unione europea. Detti accordi esulano quindi dall’ambito della politica commerciale comune.

112. Tale eccezione non rappresenta una novità. I Trattati hanno sempre tenuto la politica dei trasporti distinta dalla politica commerciale comune. Infatti, detta eccezione ha indotto la Corte a stabilire, nella sentenza AETS, il principio della competenza esterna esclusiva implicita, in contrapposizione alla competenza esclusiva esplicita, in materia di politica commerciale comune ( 65 ).

113. Sebbene la sentenza AETS riguardi un accordo che stabiliva norme di sicurezza, nel parere 1/94 la Corte non ha ravvisato motivi per giungere a una conclusione diversa in relazione agli accordi commerciali che riguardino anche i trasporti, come il GATS ( 66 ). La Corte ha confermato che «[l]’idea che sta alla base [della sentenza AETS] è che gli accordi internazionali in materia di trasporti non rientrano nell’ambito [della politica commerciale comune]» ( 67 ). Tale posizione è rimasta invariata sotto la vigenza del Trattato di Nizza ( 68 ) e del Trattato di Lisbona ( 69 ). Per quanto riguarda gli scambi internazionali di servizi di trasporto, i Trattati mirano quindi a «mantenere un parallelismo di principio tra la competenza interna che si esercita attraverso l’adozione unilaterale di norme [dell’Unione] e la competenza esterna che opera tramite la conclusione di accordi internazionali, l’una e l’altra competenza restando (…) basate sul titolo del Trattato specificamente inerente alla politica comune dei trasporti» ( 70 ).

114. Per tale motivo, l’applicazione dell’articolo 207, paragrafo 5, TFUE non è limitata agli accordi internazionali che riguardano esclusivamente o prevalentemente gli scambi di servizi di trasporto. Come la Corte ha dichiarato nel parere 1/08, concludere diversamente avrebbe per conseguenza che disposizioni internazionali aventi un oggetto rigorosamente identico contenute in un accordo rientrerebbero ora nella politica dei trasporti, ora nella politica commerciale, in funzione della mera circostanza che le parti contraenti dell’accordo abbiano deciso di occuparsi soltanto degli scambi di servizi di trasporto, oppure che abbiano convenuto di occuparsi contemporaneamente di detti scambi e degli scambi di tale o tal altro tipo di servizi o dell’insieme di questi servizi ( 71 ).

115. Nonostante l’ampia portata dell’articolo 207, paragrafo 5, TFUE, mi sembra che l’espressione «accordi internazionali nel settore dei trasporti» non significhi che ogni accordo applicabile ai trasporti (vale a dire, in sostanza, i servizi consistenti nel trasportare merci o persone con uno o più mezzi di trasporto da un punto ad un altro) debba essere escluso dalla politica commerciale comune. Il fatto che talune misure di applicazione generale possano, in pratica, essere applicate anche ai trasporti non fa necessariamente scattare l’eccezione di cui all’articolo 207, paragrafo 5, TFUE. Semmai, un accordo internazionale «nel settore dei trasporti» è un accordo contenente disposizioni che riguardano specificamente i trasporti. Ciò spiega perché, nel parere 1/08, la Corte abbia concentrato l’attenzione sugli impegni settoriali (e sugli impegni orizzontali applicati a complemento di tali impegni) per concludere che ricorrevano le condizioni di applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 207, paragrafo 5, TFUE.

116. Il presente procedimento dimostra che vi è ancora incertezza circa l’ambito di applicazione dell’articolo 207, paragrafo 5, TFUE. Tra le questioni concernenti gli impegni relativi agli scambi di servizi di trasporto rientrano la questione se l’eccezione di cui all’articolo 207, paragrafo 5, TFUE si applichi allo stabilimento (quale definito nell’ALS/UE‑S), anche se il titolo VI della parte terza del TFUE non lo disciplina, e la questione se i servizi «ausiliari» dei servizi di trasporto rientrino in detta eccezione. Esaminerò tali questioni nell’analisi del capo 8 dell’ALS/UE‑S ( 72 ).

Articolo 3, paragrafo 2, TFUE

117. Sebbene l’articolo 3, paragrafo 1, TFUE non conferisca all’Unione europea una competenza esclusiva esplicita a concludere accordi internazionali, essa può tuttavia disporre di una competenza esterna esclusiva implicita in base all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Entrambi i paragrafi dell’articolo 3 TFUE riguardano specificamente la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri. Tuttavia, a differenza del paragrafo 1 dell’articolo 3 TFUE, il suo paragrafo 2 riguarda solo la competenza esterna. Nondimeno, le varie ipotesi ivi previste implicano tutte necessariamente l’esercizio di una competenza interna.

118. La Commissione si basa su due ipotesi previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE per dimostrare che l’Unione europea dispone di una competenza esterna esclusiva.

119. Per la parte del capo 8 riguardante i servizi, lo stabilimento e il commercio elettronico ( 73 ), la Commissione si basa sulla prima ipotesi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, secondo cui l’Unione europea ha competenza esclusiva «allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione». Conformemente alla giurisprudenza della Corte, la ratio sottostante a tale disposizione è che possono ricorrere situazioni nelle quali, sebbene i Trattati non conferiscano una competenza esterna all’Unione europea, norme comuni adottate dalle istituzioni stabiliscono siffatta competenza prevedendo la conclusione di accordi internazionali ( 74 ). In tali circostanze, l’Unione europea acquista una competenza esclusiva per effetto di norme comuni ( 75 ), poiché consentire agli Stati membri di concludere i propri accordi internazionali rischierebbe di compromettere l’azione esterna concordata nei settori disciplinati da tali norme dell’Unione ( 76 ).

120. Per alcune altre parti dell’ALS/UE‑S ( 77 ), la Commissione si basa sulla terza ipotesi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Secondo tale ipotesi, l’Unione europea dispone di una competenza esclusiva a concludere un accordo internazionale «(…) nella misura in cui [la sua conclusione] può incidere su norme comuni o modificarne la portata». Tale ipotesi corrisponde al criterio definito dalla Corte nella sentenza AETS al fine di definire «(…) la natura degli impegni internazionali che gli Stati membri non possono assumere fuori dall’ambito delle istituzioni dell’Unione, qualora norme comuni dell’Unione siano state adottate per raggiungere gli scopi del Trattato» ( 78 ).

121. Il cosiddetto «principio AETS» fornisce una base su cui fondare la competenza esclusiva implicita dell’Unione europea a concludere un accordo internazionale. Inizialmente, esso è stato elaborato tenendo conto, da un lato, dell’obbligo degli Stati membri, derivante dal diritto primario, di adottare tutti i provvedimenti atti ad assicurare l’adempimento delle obbligazioni derivanti dai Trattati, ovvero da atti delle istituzioni, e, dall’altro, di astenersi da qualsiasi provvedimento che rischi di compromettere il raggiungimento degli scopi dei Trattati ( 79 ). Pertanto, l’Unione europea ha competenza esterna esclusiva quando esiste il rischio che gli Stati membri, agendo al di fuori del quadro istituzionale dell’Unione, possano assumere obblighi internazionali che incidano sulle norme comuni o ne modifichino la portata. Ciò comporterebbe un’elusione delle norme dei Trattati volte all’attuazione delle politiche dell’Unione e potrebbe quindi rimettere in discussione l’essenza stessa del processo di integrazione nell’Unione.

122. La giurisprudenza della Corte offre alcune indicazioni per verificare se ricorrano le condizioni di applicazione della terza ipotesi. Occorre esaminare specificamente il rapporto tra l’accordo internazionale previsto e il diritto dell’Unione in vigore all’epoca dei fatti. Ai fini di tale analisi, e tenuto conto del principio di attribuzione, spetta alla parte che faccia valere una competenza esterna esclusiva, dimostrare l’esistenza di tale competenza ( 80 ).

123. La prima fase dell’analisi consiste nel definire il settore interessato dall’accordo internazionale, al fine di individuare le norme comuni pertinenti. L’oggetto dell’accordo può essere determinato in base al contenuto e alla finalità dell’accordo stesso. A tale riguardo, mentre nell’esame dei cosiddetti accordi omogenei si potrebbe affermare che l’accordo nel suo complesso riguarda un «settore» e verificare poi se tale settore sia completamente armonizzato da norme comuni o disciplinato in gran parte da norme comuni ( 81 ), tale approccio non è facilmente trasponibile a un accordo quale l’ALS/UE‑S, che disciplina diversi «settori» in capi o parti diversi.

124. Gli argomenti dedotti dalla Commissione nel presente procedimento sollevano una questione nuova: se la terza ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE si applichi solo nel caso in cui le istituzioni dell’Unione abbiano già adottato «norme comuni» nell’esercizio delle competenze legislative dell’Unione europea, o se le stesse disposizioni del Trattato possano a loro volta costituire, a determinate condizioni, «norme comuni». La Commissione sostiene che la competenza esclusiva dell’Unione europea per le disposizioni dell’ALS/UE‑S relative a tipi di investimento diversi dagli investimenti esteri diretti risulta dalle «norme comuni» contenute nell’articolo 63 TFUE. Esaminerò tale questione quando analizzerò la sezione A del capo 9 dell’ALS/UE‑S ( 82 ).

125. La seconda fase consiste nell’individuare le norme comuni esistenti nel settore considerato. Tuttavia, non è necessaria una concordanza completa tra l’ambito di applicazione dell’accordo internazionale e quello delle norme comuni ( 83 ). Potrebbe essere sufficiente che il settore in cui rientra l’accordo internazionale sia disciplinato in gran parte da dette norme comuni ( 84 ). Le norme comuni pertinenti possono comprendere non solo la normativa applicabile al settore specifico disciplinato dall’accordo, ma anche normative aventi un ambito di applicazione più ampio ( 85 ). Inoltre, non rileva che tali norme comuni (non) si trovino in un unico strumento di diritto dell’Unione ( 86 ).

126. Le norme comuni non sono solo quelle che disciplinano situazioni caratterizzate da un elemento estraneo all’Unione e che presentano quindi una dimensione esterna ( 87 ). Per individuare le norme comuni occorre tenere conto sia del diritto dell’Unione in vigore sia dell’evoluzione di tali norme, nella misura in cui tale evoluzione sia prevedibile al momento dell’analisi ( 88 ).

127. Dagli argomenti delle parti relativi all’individuazione delle norme comuni pertinenti per l’applicazione del principio AETS nei settori dei servizi di trasporto e dei tipi di investimento diversi dagli investimenti esteri diretti sembrano emergere vari fraintendimenti riguardo alle «norme comuni». Il presente procedimento offre alla Corte l’opportunità di fornire i necessari chiarimenti ( 89 ).

128. La terza fase consiste nell’esaminare l’incidenza (eventuale) della conclusione dell’accordo internazionale sulle norme comuni pertinenti. Non è necessario dimostrare che tale incidenza esiste: è sufficiente un rischio di incidenza sulle norme comuni o di modifica della loro portata ( 90 ). Tale rischio sussiste quando gli impegni previsti dall’accordo internazionale rientrano nell’ambito di applicazione delle norme comuni ( 91 ). Non occorre dimostrare una possibile contraddizione, vale a dire un conflitto, tra l’accordo internazionale e le norme comuni ( 92 ).

129. Se le norme comuni armonizzano completamente il settore disciplinato dall’accordo internazionale ( 93 ), la competenza esclusiva a concludere tale accordo è facile da dimostrare. Si presume che gli impegni internazionali risultanti dalla conclusione di detto accordo incidano sulle norme armonizzate.

130. Se l’armonizzazione è solo parziale, il fatto che un accordo internazionale (o una o più parti di esso) riguardi un settore «in gran parte disciplinato» da norme dell’Unione non conduce automaticamente alla conclusione che l’Unione europea dispone di una competenza esclusiva a negoziare tale accordo internazionale nel suo complesso (o per la parte pertinente), senza esaminare la possibilità di applicare il principio AETS. Tutto dipende dal contenuto degli impegni contratti e dal loro eventuale collegamento con le norme dell’Unione ( 94 ).

131. Il protocollo n. 25 sull’esercizio della competenza concorrente non compromette i principi sopra illustrati. Detto protocollo riguarda solo l’articolo 2, paragrafo 2, TFUE. Il suo unico scopo è definire la portata dell’esercizio da parte dell’Unione europea di una competenza concorrente con gli Stati membri. Esso precisa che il campo di applicazione dell’esercizio di tale competenza «copre unicamente gli elementi disciplinati dall’atto dell’Unione [europea] in questione e non copre pertanto l’intero settore». Conseguentemente, il protocollo n. 25 non può essere interpretato nel senso che limita la portata della competenza esterna esclusiva dell’Unione nelle ipotesi previste dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, come chiarito dalla giurisprudenza ( 95 ).

132. In tale contesto, passo ora a esaminare la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri in relazione all’ALS/UE‑S.

Obiettivi e definizioni generali pertinenti ai fini dell’ALS/UE S (capo 1 dell’ALS/UE S ( 96 ) )

Argomenti

133. La Commissione sostiene che il capo 1 rientra interamente nella politica commerciale comune. A suo parere, gli obiettivi generali fissati agli articoli 1.1 e 1.2 dell’ALS/UE‑S ricadrebbero, in gran parte, nell’ambito degli obiettivi della politica commerciale comune indicati all’articolo 206 TFUE. Gli obiettivi dell’ALS/UE‑S sarebbero più ampi di quelli della politica commerciale comune solo in misura marginale. In tal caso, detti obiettivi rientrerebbero comunque nell’ambito degli scopi del TFUE (in particolare articoli 63, paragrafo 1, TFUE, 91 TFUE e 100 TFUE).

134. Le altre parti non hanno dedotto argomenti specifici in merito al capo 1.

Analisi

135. A mio parere, l’articolo 207, paragrafo 1, TFUE conferisce all’Unione europea competenza esclusiva a decidere di stabilire zone di libero scambio in conformità con l’articolo XXIV del GATT 1994 e con l’articolo V del GATS ( 97 ), nonché a concordare che gli obiettivi dell’ALS/UE‑S siano liberalizzare e facilitare gli scambi e gli investimenti. Tali materie rientrano chiaramente nella politica commerciale comune.

136. Inoltre, le disposizioni che elencano le definizioni applicabili in generale sono puramente accessorie. Dette disposizioni non sono idonee a modificare la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri in relazione alle altre disposizioni dell’ALS/UE‑S.

137. Pertanto, concludo che il capo 1 rientra integralmente nella competenza esclusiva dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 207 TFUE.

Gli scambi di merci (capi da 2 a 6 dell’ALS/UE S ( 98 )e protocollo 1 dell’ALS/UE S ( 99 ) )

Argomenti

138. La Commissione sostiene che i capi da 2 a 6 rientrano integralmente nella politica commerciale comune.

139. La Commissione afferma che tutte le disposizioni del capo 2 vertono specificamente sugli scambi internazionali di merci, in quanto mirano a liberalizzare gli scambi di merci tra le Parti e sortiscono su di essi effetti diretti e immediati. Ciò varrebbe sia per le disposizioni di detto capo relative alle tariffe, alle quali fa riferimento l’articolo 207, paragrafo 1, TFUE, sia per le disposizioni non tariffarie che riproducono, incorporano mediante rinvio o sviluppano disposizioni esistenti del GATT 1994 e di altri accordi multilaterali sugli scambi di merci (e che pertanto, come la Corte ha dichiarato nel parere 1/94, rientrano automaticamente nella politica commerciale comune).

140. La Commissione espone argomenti analoghi in relazione al capo 3 (l’articolo 207, paragrafo 1, TFUE comprende le «misure di protezione commerciale‚ tra cui quelle da adottarsi nei casi di dumping e di sovvenzioni»), al capo 4 (in quanto facilita gli scambi di beni mediante un quadro che permetta di prevenire, individuare ed eliminare gli inutili ostacoli agli scambi che rientrano nel campo di applicazione dell’accordo TBT) e al capo 5 (in quanto mira a minimizzare gli effetti negativi delle misure SPS sugli scambi). L’accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (in prosieguo: l’«accordo antidumping»), l’accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative (in prosieguo: l’«accordo SCM»), l’accordo sulle misure di salvaguardia, l’accordo TBT e l’accordo SPS formano tutti parte degli accordi multilaterali sugli scambi di merci che, conformemente al parere 1/94, rientrano nell’ambito della politica commerciale comune.

141. Infine, anche il capo 6 riguarderebbe specificamente il commercio internazionale, in quanto mira a facilitare gli scambi di merci e a garantire l’efficacia dei controlli doganali. La Commissione aggiunge che la maggior parte delle disposizioni di detto capo corrisponde a disposizioni più dettagliate sulla stessa materia contenute nell’accordo OMC sull’agevolazione degli scambi, che è attualmente inserito nell’allegato 1A dell’accordo OMC ( 100 ). La Commissione osserva che né gli Stati membri né le altre istituzioni contestano la competenza esclusiva dell’Unione europea in relazione a tale nuovo accordo OMC.

142. Il Parlamento condivide in sostanza la posizione della Commissione.

143. Mentre il Consiglio e la quasi totalità degli Stati membri non hanno dedotto argomenti specifici in relazione ai capi da 2 a 6, uno Stato membro sostiene che la competenza esclusiva dell’Unione europea non copre la cooperazione doganale prevista dall’articolo 6.1, paragrafo 1, seconda frase, dell’ALS/UE‑S. L’articolo 206 TFUE menziona solo l’istituzione di un’unione doganale in conformità degli articoli da 28 TFUE a 32 TFUE. Esso non riguarderebbe quindi l’articolo 33 TFUE, che fornisce una base giuridica per l’adozione di «(…) misure per rafforzare la cooperazione doganale tra gli Stati membri e tra questi ultimi e la Commissione». Inoltre, dall’articolo 6, lettera g), TFUE discenderebbe, come confermato dall’articolo 197, paragrafo 2, TFUE (unica disposizione del titolo XXIV relativo alla «Cooperazione amministrativa») che, per quanto riguarda la cooperazione amministrativa, l’Unione europea ha competenza solo a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri.

Analisi

144. I capi da 2 a 6 riguardano diversi aspetti della regolamentazione degli scambi di merci. Le materie coperte da tali capi e gli obblighi ivi previsti corrispondono in una certa misura a quelli di alcuni accordi dell’OMC sugli scambi di merci.

145. La politica commerciale comune copriva gli scambi di merci già prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Nel parere 1/94, la Corte ha statuito che l’articolo 113 del Trattato CE conferiva alla (allora) Comunità europea competenza esclusiva a concludere «gli accordi multilaterali relativi al commercio dei prodotti», vale a dire gli accordi rientranti nell’allegato 1A dell’accordo OMC (in prosieguo: gli «accordi di cui all’allegato 1A») ( 101 ), che comprendono il GATT 1994 nonché altri 12 accordi. La Corte ha concluso che tutti gli accordi di cui all’allegato 1A rientrano nella politica commerciale comune, senza esaminarli singolarmente ( 102 ). Pertanto, è stato considerato che tutti i suddetti accordi vertano specificamente sugli scambi internazionali, in quanto sono sostanzialmente intesi a promuovere, facilitare o disciplinare gli scambi e sortiscono su di essi effetti diretti e immediati. La maggior parte degli accordi di cui all’allegato 1A dell’accordo OMC prevede obblighi concernenti, tra l’altro, l’accesso al mercato, il trattamento nazionale e altre forme di regolamentazione interna, la trasparenza, i ricorsi giurisdizionali e amministrativi nonché il bilanciamento tra gli obiettivi commerciali e quelli non commerciali. L’ambito di applicazione di alcuni di detti accordi è definito mediante rinvio al tipo di prodotti (ad esempio, l’accordo sull’agricoltura o l’accordo sui tessili e sull’abbigliamento); altri si applicano a determinati tipi di strumenti relativi al commercio (ad esempio, l’accordo TBT, l’accordo sulle misure relative agli investimenti che incidono sugli scambi commerciali, l’accordo antidumping, l’accordo SCM e l’accordo sulle misure di salvaguardia), alle misure commerciali che perseguono un obiettivo specifico (ad esempio, l’accordo SPS) o a talune fasi delle operazioni di importazione o esportazione [ad esempio, l’accordo relativo all’applicazione dell’articolo VII dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (in prosieguo: l’«accordo sulla valutazione in dogana»), l’accordo sulle ispezioni pre‑imbarco, l’accordo relativo alle norme in materia di origine e l’accordo relativo alle procedure in materia di licenze di importazione].

146. Dal parere 1/94 risulta dunque chiaramente che l’Unione europea dispone di una competenza esclusiva per le materie disciplinate da tali accordi e per gli obblighi che ne derivano ( 103 ). Tale posizione è rimasta invariata sotto la vigenza del Trattato di Lisbona, che non ha modificato la portata della politica commerciale comune in relazione agli scambi di merci.

147. In tale contesto, mi sembra evidente che i capi da 2 a 5 riguardano specificamente gli scambi di merci. Il loro oggetto corrisponde in sostanza alle materie disciplinate da alcuni accordi elencati nell’allegato 1A dell’accordo OMC che rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione europea relativamente alla politica commerciale comune. Così, il capo 2 riguarda le materie oggetto degli articoli I, II e XI del GATT 1994, che contengono gli obblighi fondamentali in materia di accesso al mercato per quanto riguarda gli scambi di merci. Le materie disciplinate dal capo 3 si ricollegano alle disposizioni del GATT 1994 concernenti le misure antidumping, le sovvenzioni e le misure di salvaguardia nonché i corrispondenti accordi più specifici (l’accordo antidumping, l’accordo sulle sovvenzioni e sulle misure di compensazione, nonché l’accordo sulle misure di salvaguardia) di cui all’allegato 1A dell’accordo OMC. I capi 4 e 5 riguardano gli ostacoli non tariffari disciplinati dalle disposizioni dell’articolo III del GATT 1994 («trattamento nazionale») e dalle disposizioni più specifiche contenute nell’accordo TBT e nell’accordo SPS, parimenti inclusi nell’allegato 1A dell’accordo OMC.

148. Tali materie riguardano le operazioni di trasporto transfrontaliero delle merci, il loro svincolo, sdoganamento e trattamento all’interno di un mercato. Pertanto, esse sono specificamente connesse al commercio internazionale.

149. Inoltre, le norme dirette a facilitare tali operazioni (essenziali per l’importazione e l’esportazione di merci), nonché a rendere queste ultime e le norme che disciplinano il trattamento delle merci all’interno di un mercato più trasparenti, prevedibili, efficaci ed economicamente meno onerose, promuovono, facilitano o disciplinano gli scambi commerciali e sortiscono su di essi effetti diretti e immediati ( 104 ).

150. Tale conclusione vale del pari per la cooperazione doganale ai sensi del capo 6 e per le ulteriori disposizioni in materia doganale contenute nell’intesa 3, nonché per le disposizioni dell’intesa 4 sul riconoscimento reciproco dei programmi di operatore economico autorizzato (entrambe le intese riguardano il capo 6).

151. Il capo 6 riguarda le procedure doganali, la valutazione in dogana e l’agevolazione degli scambi (materie parzialmente disciplinate dal GATT 1994), l’accordo sulla valutazione in dogana e il recente accordo dell’OMC sull’agevolazione degli scambi. Le modalità di cooperazione previste dal capo 6 corrispondono in una certa misura a quelle applicabili alle materie doganali ai sensi del GATT 1994 e dell’accordo sulla valutazione in dogana. Questi ultimi accordi prevedono, oltre a disposizioni generali in materia di pubblicità ( 105 ), anche la consultazione su materie relative alla gestione del sistema di valutazione in dogana ( 106 ). Inoltre, a livello più generale, il GATT 1994 e gli accordi di cui all’allegato 1A prevedono numerose forme analoghe di cooperazione relativamente a varie materie inerenti agli scambi di merci ( 107 ). Tali disposizioni non hanno impedito alla Corte di concludere, nel parere 1/94, che detti accordi rientrano integralmente nella politica commerciale comune ( 108 ).

152. Non posso accogliere l’argomento formalistico basato sulla distinzione, per quanto riguarda gli scambi di merci nel mercato interno, tra le disposizioni del Trattato che disciplinano l’unione doganale (articoli da 30 TFUE a 32 TFUE) e quelle che disciplinano la cooperazione doganale (articolo 33 TFUE). È vero che l’articolo 206 TFUE, che fissa gli obiettivi dell’unione doganale, fa riferimento solo agli articoli da 28 TFUE a 32 TFUE. Tuttavia, ciò è dovuto al fatto che si tratta delle disposizioni che istituiscono l’unione doganale. Non è questo l’obiettivo di una disposizione quale l’articolo 33 TFUE, che offre una base giuridica per l’adozione di misure legislative dirette a rafforzare la cooperazione doganale all’interno dell’Unione europea. Non si possono quindi trarre conclusioni in merito alla portata della politica commerciale comune dal fatto che l’articolo 206 TFUE non fa espressamente riferimento all’articolo 33 TFUE. Né gli articoli 6, lettera g), TFUE e 197 TFUE hanno alcuna incidenza sulla portata di detta politica. Tali disposizioni trattano in termini generali della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri nonché tra questi e l’Unione europea. Pertanto, esse non pregiudicano la competenza esclusiva dell’Unione europea ad adottare nell’ambito della propria politica commerciale comune misure dirette a migliorare la cooperazione amministrativa con paesi terzi in materie che rientrano in tale politica.

153. Infine, la mia analisi dei capi da 2 a 6 vale del pari per il protocollo 1 sulla definizio