CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 30 APRILE 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Le questioni deferite dal Tribunale del lavoro di Tournai tendono sostanzialmente a stabilire quale sia l'effettiva sfera di applicazione del regolamento n. 1408/71 relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti (GU 1971, n. L 149). Il giudice a quo vi chiede di stabilire se il sistema belga di aiuto ai minorati fisici rientri nella sfera d'applicazione del re-golamento.

L'attrice nella causa di merito, Odette Callemeyn — cittadina francese — è coniugata con un cittadino belga e risiede in Belgio dal 1957. Essa ha oggi quarant' anni ed è affetta da un'incapacità lavorativa permanente del 70 %. Come ex lavoratrice subordinata, la Callemeyn gode di una pensione di invalidità, in forza della legge belga 9 agosto 1963 sull'assicurazione obbligatoria contro le malattie e l'invalidità. Il 9 marzo 1972, essa presentava domanda per ottenere il sussidio ordinario (allocation ordinaire) previsto dalla legge 27 giugno 1969 sui sussidi a favore degli invalidi. Il ministero della previdenza sociale, con decisione notificata all'attrice il 26 febbraio 1973, re-spingeva tale domanda in quanto, in base alla suddetta legge ed alle relative norme d'esecuzione, il sussidio spetta ai soli cittadini belgi. Anche se l'Accordo provvisorio europeo dell'11 dicembre 1953, concernente i regimi di previdenza sociale contro la vecchiaia, l'invalidità ed a favore dei superstiti, prevede l'estensione di tale beneficio agli stranieri, la Calle-meyn non presentava — secondo il ministero — i requisiti richiesti dall'Accordo stesso, in quanto non aveva stabilito la propria residenza in Belgio anteriormente al primo accertamento medico della malattia che ha causato l'invalidità.

Il 2 marzo 1973, l'attrice impugnava tale decisione sostenendo che, al contrario, essa presentava i requisiti prescritti dall' Accordo.

Il Tribunale del lavoro di Tournai ha sospeso il procedimento poichè ritiene che la disciplina a favore dei minorati fisici vada applicata all'interessata non tanto in forza dell'Accordo provvisorio dell'11 dicembre 1953, quanto invece del regolamento CEE del Consiglio 14 giugno 1971 n. 1408.

Esso ha, pertanto, deferito alla Corte le due questioni seguenti:

1. Se il regime di sussidi di invalidità, istituito dalla legge 27 giugno 1969, nella misura in cui esso concerne i lavoratori, rientri nella sfera d'applicazione del regolamento CEE del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori dipendenti e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità. In altre parole, se i vantaggi concessi dall'art. 4 del regolamento CEE n. 1408/71 includa no le provvidenze previste da una legge nazionale a favore degli invalidi, nella misura in cui tali provvidenze concernono i lavoratori.

2. Se il regolamento del Consiglio n. 1408/71 si sostituisca all'Accordo provvisorio europeo concernente i re-gimi previdenziali contro la vecchiaia, l'invalidità ed a favore dei superstiti, stipulato a Parigi l'11 dicembre 1953, e menzionato all'art. 7 dello stesso re-golamento, quando risulti più favorevole all'avente diritto.

I — Sulla prima questione

Per risolvere la prima questione è necessario esaminare quanto disposto dalla legge belga 27 giugno 1969. Essa prevede prestazioni in danaro a favore dei minorati che siano cittadini belgi, risiedano in Belgio e

1. abbiano compiuto quattordici anni (per percepire il sussidio ordinario),

2. presentino un'incapacità lavorativa non inferiore al 30 %,

3. non godano di un reddito superiore ad un minimo stabilito.

Il diritto alla prestazione non è subordinato né al versamento di contributi, né all'affiliazione presso un ente assicurativo, e nemmeno allo svolgimento di un' attività lavorativa.

La legge prevede tre tipi di sussidi: il sussidio ordinario, quello integrativo, spettante all'invalido che fruisca di una pensione di vecchiaia, ed il sussidio straordinario, destinato a determinate categorie di invalidi, in primo luogo a quelli affetti da totale incapacità lavorativa. Il sussidio è calcolato tenendo conto del grado di incapacità lavorativa e di altri eventuali redditi che superino un livello minimo. Il relativo onere finanziario è sostenuto dallo Stato belga.

Prima di accertare se tale legge presenti i presupposti richiesti dall'art. 4 del regolamento n. 1408/71, è opportuno vedere se sia rilevante il fatto che il Regno del Belgio non ha incluso la legge 27 giugno 1969 nella dichiarazione di cui all'art. 5 del suddetto regolamento, relativo alle legislazioni ed ai regimi di cui all'art. 4, nn. 1 e 2 (GU 1973, n. C 12).

Per quanto riguarda il sistema instaurato dal regolamento n. 3 — vigente prima del regolamento n. 1408/71 — la Corte ha affermato che la dichiarazione di uno Stato membro non è determinante ai fini dell'applicabilità dei regolamenti comunitari alla relativa legge interna, poiché, in caso contrario, l'applicazione del diritto comunitario dipenderebbe da un atto unilaterale degli Stati membri (Sentenza 15 luglio 1964 (causa 100-63 — Van der Veen/Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank — Raccolta 1964, pag. 1091). Sentenza 2 dicembre 1964 (causa 24-64 — Dingemans/Sociale Verzekeringsbank — Raccolta 1964, pag. 1241).

Ciò vale ugualmente per l'attuale regime instaurato dal regolamento n. 1408/71. Anzi, mentre l'art. 3 del regolamento n. 3 lasciava adito a qualche dubbio, poichè stabiliva che «l'allegato B precisa … le legislazioni … alle quali il regolamento si applica», il tenore del regolamento attualmente in vigore è inequivocabile. Infatti, l'elenco delle legislazioni nazionali da notificare non fa più parte di un allegato — cioè di una norma giuridica avente natura di regolamento — ma è compreso nella sezione C della Gazzetta ufficiale. Tale elenco non può avere, pertanto, carattere di norma giuridica.

Occorre quindi stabilire se una legge come quella del 27 giugno 1969 rientri nella sfera di applicazione del regolamento n. 1408/71. Onde rientrare in tale sfera d'applicazione, la legge deve prevedere le prestazioni elencate dall'art. 4, n. 1, e d'altro canto non deve contenere alcuna norma di previdenza sociale, conformemente all'art. 4, n. 4. Nel nostro caso occorre considerare il n. 1, lett. b): «Prestazioni d'invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno». Non ha poi rilevanza il problema del se sia possibile qualificare l'assegno integrativo spettante ai minorati titolari di una pensione di vecchiaia come «prestazione di vecchiaia» di cui al n. 1 lett. c), poiché oggetto della presente controversia è il diritto al sussidio ordinario.

I sussidi d'invalidità si possono definire — come ha fatto il governo belga nelle sue memorie — come prestazioni assistenziali alle persone affette da incapacità — parziale o totale — a procurarsi i mezzi di sostentamento col proprio lavoro. Il diritto al sussidio è pertanto subordinato all'incapacità lavorativa. Presupposto essenziale dei sussidi a favore dei minorati — come stabilito dalla legge belga — è invece il difetto fisico come fatto clinicamente accertato. Quando la malattia ha provocato un'incapacità lavorativa, i presupposti per i sussidi a fa-vore dei minorati coincidono con quelli che danno diritto alle prestazioni d'invalidità. Tenendo inoltre conto del fatto che l'importo dei sussidi a favore dei mi-norati è funzione del grado d'incapacità lavorativa (art. 5 della legge), appare chiaro che la legge in questione prevede in ogni caso prestazioni d'invalidità a fa-vore dei minorati la cui idoneità al lavoro è stata ridotta a causa dell'infermità.

Come fa notare il governo belga nelle sue memorie, la legge 9 agosto 1963 sull'assicurazione obbligatoria contro le malattie e l'invalidità determina il grado d'invalidità in relazione ad una determinata attività, mentre invece la legge sui sussidi a favore dei minorati prescinde da questa incapacità. Questo, però, non esclude che tali sussidi costituiscano delle prestazioni d'invalidità: infatti, la nozione d'invalidità non presuppone alcun sistema preciso per l'accertamento del grado d'incapacità lavorativa. Così, la legislazione previdenziale tedesca distingue tra inabilità a svolgere un determinato lavoro (art. 1246 RVO) ed incapacità a procurarsi i mezzi di sostentamento (art. 1247 RVO), e le prestazioni previste in entrambi i casi vanno considerate come sussidi d'invalidità.

Occorre adesso stabilire se nella legge belga sia insito un regime di assistenza sociale e se, quindi, tale disciplina esuli dall'ambito d'applicazione del regolamento n. 1408/71, come stabilito dall' art. 4, n. 4, di tale regolamento. Depone a favore di questa tesi il fatto che la legge in questione richiede, per l'attribuzione della prestazione, che il reddito dell' invalido non superi un livello determinato e, pertanto, presuppone uno stato di indigenza. La Corte ha sempre cercato di far si che la tutela dei lavoratori migranti non fosse frustrata dalle divergenze tecniche tra i sistemi nazionali, anzi ha fatto il possibile per tener conto dell'evoluzione dei nuovi istituti previdenziali, di indole completamente autonoma. Ricorderò la sentenza Torrekens (Sentenza 7 maggio 1969 — causa 28-68, Raccolta 1969, pag. 125), relativa agli assegni spettanti in Francia ai lavoratori anziani, e, soprattutto, la sentenza Frilli (Sentenza 22 giugno 1972 — causa 1-72, Raccolta 1972, pag. 457) riguardante la legge belga sul reddito garantito per le persone anziane. In quest'ultima sentenza, la Corte ha constatato l'esistenza di leggi che garantiscono sia un minimo di mezzi di sussistenza a persone che non siano coperte dal sistema della previdenza sociale, sia un reddito complementare a coloro che fruiscono di prestazioni previdenziali insufficienti.

È opportuno verificare — sulla scorta dei criteri adottati nella sentenza Frilli — se la legge belga sui sussidi a favore dei minorati rientri nella categoria delle norme a duplice funzione sopra descritte. In primo luogo, occorre tener presente che tale legge — a somiglianza di quella sui redditi di lavoro garantiti — prescinde, ai fini dell'attribuzione del sussidio, da requisiti quali lo svolgimento di un'attività lavorativa, l'affiliazione ad un ente assicurativo o il versamento di contributi; essa esige però che l'interessato non solo sia minorato, ma si trovi anche in stato di bisogno. Da questo punto di vista, la legge belga riveste un carattere assistenziale, mentre, nella misura in cui attribuisce al minorato un preciso status giuridico ed un diritto tutelabile giurisdizionalmente, presenta le caratteristiche di una norma di previdenza sociale. Peraltro non è prevista la valutazione indivi duale — cui si fa cenno nella sentenza Frilli — che caratterizza l'intervento assistenziale da parte della pubblica amministrazione, che agisce esercitando il proprio potere discrezionale. Se ne può quindi dedurre che il sussidio ai minorati, per lo meno quello corrisposto a lavoratori dipendenti o a categorie parificate, costituisce una prestazione di previdenza sociale ai sensi dell'art. 51 del trattato e delle relative norme di esecuzione, quali il regolamento n. 1408/71. Tale sussidio, infatti, quando è versato a coloro che fruiscono di una pensione d'invalidità insufficiente, svolge la funzione di un assegno integrativo di tale pensione. Non è il caso di soffermarsi a stabilire se tale legge, quando si applica ad altre categorie di minorati, debba essere classificata in modo diverso.

Vorrei inoltre sottolineare il fatto che la funzione dell'assegno integrativo nel sistema della previdenza sociale va considerata in modo obiettivo. In altre parole, non può attribuirsi un'importanza decisiva all'intenzione del legislatore — rigorosamente sottolineata dal rappresentante del governo belga — di istituire un sistema di assistenza sociale.

Alla luce di tali considerazioni, non c'è dubbio che le leggi di uno Stato membro, dello stesso genere di quella di cui alla fattispecie, nei confronti dei lavoratori provenienti da altri Stati membri, che fruiscono in questo Stato anche di una pensione d'invalidità, debbano considerarsi prestazioni d'invalidità.

C'è ancora una considerazione, a conferma del fatto che la legge belga con con-tiene alcuna norma di assistenza sociale. Condivido l'opinione del mio collega Mayras — esposta nelle fondamentali conclusioni nella causa Frilli — secondo cui l'accessorietà è la caratteristica essenziale dell'assistenza sociale. Le prestazioni stabilite dalla legge in questione non hanno un carattere propriamente accessorio: infatti, in forza del combinato disposto dell'art. 4, n. 5, della legge e dell' art. 25 del Regio Decreto 17. 11. 1969, all'atto dell'accertamento delle risorse dell'interessato non deve tenersi conto né dei sussidi corrisposti da enti di assistenza pubblica — cioè dalle «Commissions d'Assistance Publique» ricordate dal rappresentante dello Stato belga — né di quelli dovuti, per legge, da parenti.

Aggiungasi che le prestazioni spettanti in forza della legge 9 agosto 1963 sull'assicurazione obbligatoria contro le malattie e l'invalidità non vengono detratte dai sussidi. Ciò comporta una differenza con la legge sul reddito garantito, in base alla quale tale reddito viene ridotto proporzionalmente se concorre con una pensione di vecchiaia.

D'altro canto, il cumulo dei sussidi con le prestazioni di assicurazione obbligatoria non può essere illimitato. Infatti, l'art. 231 del Regio Decreto 4 novembre 1963 (modificato dai Regi Decreti 16 dicembre 1969 e 30 novembre 1972) prevede che dall'importo base delle prestazioni di invalidità, aumentato a seconda dei casi del 25 o del 50 %, vengano detratti rispettivamente il sussidio ordinario e quello integrativo. Al minorato spetta pertanto, sommando assieme prestazione assicurativa e sussidio, più di quanto egli percepirebbe in base alla sola assicurazione obbligatoria. Questo conferma ulteriormente che le prestazioni previste dalla legge belga non presentano il carattere accessorio dei sussidi assistenziali.

Vorrei fare una considerazione circa il timore — espresso dal rappresentante del governo belga nelle sue osservazioni orali — che l'applicazione delle norme comunitarie alla legge 27 giugno 1969 possa sconvolgere — egli parla di «boule-versement» — lo spirito della legislazione belga. Egli invoca a tal fine alcuni passi della sentenza Frilli da cui si può desumere che la tutela garantita ai lavoratori migranti dai regolamenti comunitari va applicata senza sconvolgere i sistemi legislativi nazionali in materia.

Concordo con la rappresentante della Commissione circa l'impossibilità che una categoria di lavoratori stranieri riesca in pratica a fruire di un aumento delle prestazioni spettanti in forza dell'assicurazione obbligatoria contro l'invalidità, come avviene per i colleghi belgi. Circa la possibilità — ventilata sempre dal rappresentante del governo belga — che lo Stato belga non riesca ad estendere la propria legislazione sociale ad altre categorie di persone socialmente svantaggiate, posso solamente ricordare che questa Corte deve applicare il diritto, trascurando ogni considerazione di natura finanziaria. Per di più ho piena fiducia negli organi legislativi belgi: evitando ogni aberrazione, essi sapranno elaborare una legislazione sociale rispondente allo spirito del trattato di Roma ed alle esigenze di una politica sociale comunitaria.

Quanto alla questione proposta dal governo italiano, se le prestazioni di cui alla legge belga costituiscano dei «vantaggi» ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 (GU 1968, n. L 257), ritengo che, esistendo già una normativa comunitaria apposita in materia di prestazioni di previdenza sociale (il regolamento n. 1408/71), l'esame del regolamento n. 1612/68 appare superfluo. Tuttavia riterrei che, quand'anche non si vogliano far rientrare le prestazioni previste dalla legge belga nell'ambito di applicazione del regolamento n. 1408/71, esse devono considerarsi in ogni caso dei «vantaggi sociali» ai sensi del regolamento sulla libertà di movimento dei lavoratori.

II — Sulla seconda questione

Oggetto di tale questione è il rapporto tra il regolamento n. 1408/71 e l'Accordo provvisorio europeo relativo ai regimi previdenziali contro la vecchiaia, l'invalidità, ed a favore dei superstiti, stipulato a Parigi l'11 dicembre 1953.

Si può già anticipare la risposta, che non lascia adito a dubbi, e sulla quale concordano sia le osservazioni presentate a questa Corte, sia il giudice di rinvio:

L'Accordo provvisorio, cui fa riferimento l'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1408/71, non può essere applicato quando comporti uno svantaggio per i lavoratori cittadini di uno Stato membro.

Ciò risulta già da un confronto fra gli obiettivi del regolamento e quelli dell' Accordo provvisorio: mentre il primo prevede, ai fini della propria applicazione, un coordinamento dei regimi nazionali di previdenza sociale, il secondo si limita sostanzialmente a prescrivere la parità di trattamento — per quanto riguarda talune prestazioni previdenziali — tra tutti i lavoratori cittadini degli Stati firmatari (art. 2), inoltre in una specie di «clausola del regime più favorevole» impone di allineare le prestazioni previdenziali a quelle più favorevoli per i lavoratori pattuite in eventuali accordi bilaterali tra Stati firmatari (art. 3). Anche dall'art. 5 si desume che scopo dell' Accordo provvisorio è di evitare ogni discriminazione: pertanto questo non si oppone alle norme di diritto interno o alle convenzioni più vantaggiose per gli aventi diritto.

Per giustificare l'applicazione del regolamento n. 1408/71, ci si potrebbe richiamare — come hanno fatto il governo italiano ed il giudice proponente — al rinvio dell'art. 5 dell'Accordo provvisorio alle legislazioni o alle convenzioni più vantaggiose. Questo espediente mi pare inutile, dal momento che i regolamenti comunitari non costituiscono né norme interne né convenzioni internazionali. Per di più, si presupporrebbe che gli autori del regolamento hanno fatto ricorso ad una tecnica legislativa davvero singolare se si facesse dipendere da detto rinvio l'efficacia del regolamento che disciplina un settore già regolato dall'Accordo provvisorio.

Neppure mi appare del tutto convincente la tesi della Commissione secondo cui l'art. 7, n. 1, stabilisce chiaramente che il regolamento n. 1408/71 può applicarsi ai lavoratori provenienti da paesi terzi in forza della clausola della parità di trattamento. Sarebbe strano, infatti, che un re-golamento comunitario dettasse norme circa i diritti di persone sulle quali la Comunità non ha alcun potere legislativo. Una spiegazione potrebbe comunque ricavarsi dalla genesi del regolamento n. 3, che su questo punto coincide con il regolamento n. 1408/71 che lo ha sostituito e che, prima dell'entrata in vigore del trattato di Roma, era considerato come convenzione di diritto internazionale stipulata fra gli Stati membri della CECA.

Ritengo che ora non sia necessario chiarire definitivamente i rapporti fra il regolamento n. 1408/71 e l'Accordo provvisorio.

Come si desume dal raffronto tra il testo dell'art. 7, n. 1:

«Il presente regolamento non pregiudica gli obblighi derivanti dalle seguenti convenzioni»

e quello dell'art. 7, n. 2:

«Nonostante quanto disposto nell'art. 6, rimangono applicabili»

le convenzioni elencate nel n. 1 non possono sostituirsi al regolamento. Né importa stabilire se il termine «obblighi» di cui al n. 1 vada riferito a quelli assunti nei confronti di Stati terzi aderenti alla convenzione oppure a quelli assunti nei confronti dei loro cittadini, oppure eventualmente anche a quelli assunti nei confronti dei dittadini degli Stati membri della Comunità. Infatti, anche ammettendo che si voglia alludere alla posizione giuridica dei cittadini degli Stati membri, appare già chiaro dall'espressione «il presente regolamento non pregiudica gli obblighi» che il riferimento alle convenzioni internazionali non può avere alcun effetto nella misura in cui il regolamento impone agli Stati membri degli obblighi più ampi di quelli imposti da tali convenzioni, e conferisce dei diritti ai lavoratori subordinati ed alle categorie parificate.

Tale interpretazione si armonizza anche con lo scopo essenziale dell'art. 51 del trattato — più volte sottolineato dalla Corte — che consiste nel creare le premesse più favorevoli per garantire la libera circolazione dei lavoratori comunitari.

III — In conclusione, propongo di rispondere come segue alle questioni deferitevi:

1. Le norme generali di uno Stato membro, che prevedono sussidi finanziari a favore dei minorati ivi residenti, devono considerarsi prestazioni d'invalidità ai sensi dell'art. 4, n. 1 b) del regolamento n. 1408/71, nei confronti dei lavoratori subordinati — di cui al regolamento n. 1408/71 — che fruiscano in quello stesso Stato, a causa della loro minorazione fisica, di prestazioni spettanti loro in forza di un'assicurazione obbligatoria contro l'invalidità.

2. L'Accordo provvisorio europeo relativo ai regimi previdenziali contro la vecchiaia, l'invalidità ed a favore dei superstiti non deve applicarsi se le disposizioni del regolamento n. 1408/71 risultino più favorevoli agli aventi diritto cittadini di uno Stato membro.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.