Cominciamo ad esaminare il primo punto dell'ordinanza più recente. Si tratta di accertare se l'articolo 9, n. 1, e gli articoli 12-29 del Trattato CEE permettano ad uno Stato membro di percepire diritti di dogana in relazione a sostanze stupefacenti importate illegalmente e poi distrutte. Il giudice a quo manifesta i suoi dubbi in proposito, per il fatto che solo nell'ordinamento germanico è prevista la percezione di dazi nell'ipotesi descritta. Questo trattamento più oneroso riservato nella Repubblica federale agli importatori clandestini di stupefacenti — e quindi questa mancanza di uniformità fra le legislazioni degli Stati membri, riguardo a un determinato aspetto della materia doganale — deve considerarsi compatibile o incompatibile con le disposizioni del Trattato relative all'unione doganale?

Prima di rispondere a tale interrogativo, credo sia opportuno sottolineare che il Finanzgericht di Amburgo, prendendo in considerazione delle «merci introdotte di contrabbando nel territorio doganale della Comunità» e chiedendo l'interpretazione di regolamenti comunitari sulla determinazione del valore in dogana delle merci, ha prospettato un'ipotesi d'importazione in provenienza da un paese non membro. Nel caso di specie, l'eroina era stata introdotta in Germania attraverso la frontiera con l'Olanda, ma evidentemente essa proveniva da uno Stato estraneo alla Comunità. Di conseguenza le disposizioni del Trattato CEE relative all'unione doganale che rivestono interesse per il nostro tema sono quelle che disciplinano la posizione della Comunità nei confronti dei paesi terzi, cioè gli articoli 18-29; ma non gli articoli 12-17, il cui oggetto è l'abolizione dei dazi doganali per gli Stati membri.

Ai sensi dell'articolo 9, n. 1, «La Comunità è fondata sopra un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e importa ... l'adozione di una tariffa doganale comune nei ... rapporti con i paesi terzi». Accanto alla necessità di instaurare un nuovo regime tariffario — secondo modalità precisate negli articoli 19 a 26 — fu avvertita fin dall'inizio l'esigenza di una regolamentazione doganale armonizzata: ciò risulta dall'articolo 27, il quale prevede il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia doganale fra gli Stati membri «nella misura necessaria» e fissa a tal fine un termine breve (la fine della prima tappa). Sempre in base all'articolo 27, la Commissione ha il potere di rivolgere agli Stati membri «tutte le raccomandazioni del caso».

A proposito di questa norma osservo che essa indica in modo abbastanza vago l'estensione che il ravvicinamento è destinato ad assumere, e non stabilisce alcuna forma di intervento delle istituzioni comunitarie che sia munita di efficacia obbligatoria. In questa situazione, le direttive di armonizzazione in materia doganale sono state emanate in virtù della regola generale dell'articolo 100 del Trattato, mentre l'uso dello strumento regolamentare è stato possibile solo facendo appello all'articolo 235. D'altra parte, la scadenza indicata nell'articolo 27 è trascorsa da un pezzo, senza che il ravvicinamento delle disposizioni nazionali sia stato realizzato nella misura obbiettivamente necessario: lo dimostra il fatto che nel 1979 la Commissione ha predisposto un nuovo «Programma pluriennale per la realizzazione dell'unione doganale» (pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità n. C 84 del 31 marzo 1979), e in esso ha affermato fra l'altro: «L'obbiettivo finale dell'unione doganale è quello di realizzare le condizioni da cui dipendono la fusione dei mercati nazionali in un mercato unico e lo smantellamento delle frontiere interne. Tali condizioni non si esauriscono nell'istituzione di una tariffa doganale comune e nella fissazione di un certo numero di principi di base ..., ma devono concretizzarsi nella definizione di una legislazione completa, uniforme ed efficace, atta ad assicurare l'omogeneità del regime degli scambi fra la Comunità ed i paesi terzi e a creare in tal modo i presupposti affinché le merci possano circolare all'interno della Comunità nelle stesse condizioni in cui circolano all'interno dei mercati nazionali». A sua volta il programma 1980 per la realizzazione dell'unione doganale (pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. C 44 del 21 febbraio 1980) ha annunciato il proposito della Commissione di trasmettere al Consiglio «per le disposizioni doganali che a tutt'oggi figurano soltanto in atti nazionali, proposte comportanti i principi di base comunitari che si sostituiranno ā quelli contenuti negli atti nazionali» (paragrafo 3).

Stando così le cose, non può sorprendere che alcuni settori della materia doganale continuino ad essere retti nei singoli Stati membri da norme nazionali non armonizzate con quelle in vigore negli altri Stati membri. Sarebbe inesatto parlare, in casi del genere, di lacune del diritto comunitario, giacché non ci si riferisce ad una materia la cui regolamentazione sia stata rimessa per intero al legislatore comunitario, bensì ad una materia ancora in parte rientrante nell'ambito di competenza degli ordinamenti nazionali, e per la quale si attende una più ampia e completa armonizzazione fra tali ordinamenti. È dunque possibile che alcuni aspetti dell'attività doganale ricadano sotto norme nazionali diverse da Stato a Stato, malgrado il rischio che ciò possa recare intralcio alla piena realizzazione dell'unione doganale.