CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 2 DICEMBRE 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

L'odierno procedimento pregiudiziale verte sull'interpretazione del regolamento della Commissione 28 luglio 1964 n. 102 — relativo ai titoli d'importazione e d'esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso ed i prodotti trasformati a base di riso (GU 1964, pag. 2125) — e più precisamente sull'articolo 8 di esso, in relazione alla nozione di forza maggiore. Gli antefatti, in breve, sono i seguenti.

A norma dell'articolo 16, n. 1, del regolamento n. 19 — relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1962, pag. 933) — l'importazione da paesi terzi è soggetta a licenza, da rilasciarsi dalle autorità nazionali (nella Repubblica federale di Germania, dalla Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel di Francoforte). Il rilascio è subordinato al deposito di una cauzione. Il titolare della licenza s'impegna ad effettuare l'importazione entro il termine di validità della licenza; in caso d'inadempimento, la cauzione viene incamerata (art. 16, n. 2), salva restando l'ipotesi di forza maggiore. Circa quest'ultima, il sopra menzionato articolo 8 del regolamento n. 102 stabilisce norme particolareggiate che, data la loro importanza nel presente giudizio, è opportuno citare testualmente :

«1. Quando l'importazione o l'esportazione non può essere effettuata entro il periodo di validità del titolo in seguito a circostanze da considerare come casi di forza maggiore, e purché sia stata presentata una domanda intesa ad ottenere che tali circostanze siano prese in considerazione, a) nei casi previsti dal paragrafo 2, lettere a, b, c, e d, l'obbligo d'importare o d'esportare è annullato e la cauzione non viene incamerata. Tuttavia, su domanda dell'interessato, la validità del titolo può essere prorogata per il periodo che lo Stato membro ritenga necessario a motivo della circostanza invocata; b) nei casi di cui al paragrafo 2, lettere e, f, g, e h, la validità del titolo è prorogata per il periodo che lo Stato membro ritenga necessario a motivo della circostanza invocata. Tuttavia, lo Stato membro può decidere, su domanda dell'interessato, che l'obbligo d'importare o di esportare sia annullato e che la cauzione non venga incamerata. Quando viene prorogata la validità del titolo o l'importo del prelievo o della restituzione è stato fissato in anticipo, tale importo è riveduto in funzione del prezzo di entrata in vigore nel mese dell'importazione o dell'esportazione effettiva.

2. Si devono considerare casi di forza maggiore, ai sensi del paragrafo 1, le seguenti circostanze : a) guerre e tumulti, b) divieti di esportazione o di importazione stabiliti dagli Stati, c) ostacoli alla navigazione derivanti da atti di sovranità, d) naufragio, e) avarie della nave o della merce, f) sciopero, g) sospensione della navigazione per formazione di ghiaccio o per abbassamento del livello dell'acqua, h) guasti alle macchine. …

3. Se gli Stati membri riconoscono come casi di forza maggiore, ai sensi del paragrafo 1, circostanze diverse da quelle indicate nel paragrafo 2, ne informano immediatamente la Commissione, indicando se sono state applicate le disposizioni di cui alla lettera a) o alla lettera b) del paragrafo 1. …

5. L'importatore o l'esportatore fornisce la prova della circostanza considerata causa di forza maggiore con documenti ufficiali».

Ora, la ricorrente nella causa di merito, titolare di una licenza per l'importazione di granoturco rilasciata il 14 settembre 1965, non poteva utilizzare il titolo in tempo utile a causa della saturazione del porto di Rotterdam. Le autorità tedesche, sin dall'ottobre 1963 avevano ammesso trattarsi di un caso di forza maggiore, ai sensi dell'articolo 8, n. 3, senza tuttavia dichiararlo ufficialmente. La Einfuhr- und Vorratsstelle aveva però informato il Zentralverband des deutschen Getreide-, Futtermittel- und Düngemittelhandels, il quale a sua volta aveva comunicato ai propri membri (fra cui la ricorrente) con circolare del 27 luglio 1965 (cioè anteriore al rilascio della licenza), i criteri adottati dalle competenti autorità. La comunicazione alla Commissione, di cui all'articolo 8, n. 3, del regolamento n. 102/64, veniva però effettuata solo nel novembre 1966. Inoltre, non veniva in essa specificato se andassero «applicate le disposizioni di cui alla lettera a) o alla lettera b) del paragrafo 1». La controversia trae origine da quest'ultima circostanza.

La ricorrente, avendo avuto notizia della saturazione del porto, ne informava la Einfuhr- und Vorratsstelle il 27 dicembre 1965. Inoltre, il 6 gennaio 1966 chiedeva di essere liberata dall'obbligo d'importare, con restituzione della cauzione. Non veniva però accontentata, giacché l'ufficio competente ritenne che l'obbligo d'importare venisse meno solo qualora fosse dimostrata l'impossibilità di prorogare la licenza (ad esempio, nel caso in cui la merce fosse già stata acquistata altrove, data l'urgenza). Posto che la ricorrente non desiderava una proroga, il 12 gennaio 1966 l'ufficio dichiarava incamerata la cauzione. La ricorrente impugnava il provvedimento (e la causa e giunta fino al giudice amministrativo d'ultima istanza). Essa sostiene che le autorità competenti non sono libere di determinare le conseguenze giuridiche di un caso di forza maggiore, giacché spetta all'importatore di scegliere tra la proroga e l'annullamento della licenza. Poiché in corso di causa è stato d'altro canto assodato che la comunicazione fatta alla Commissione non precisava le conseguenze giuridiche della forza maggiore (il che farebbe escludere che questa fosse stata ammessa), il Bundesverwaltungsgericht — dinanzi al quale la lite è attualmente pendente — si è trovato di fronte ad una serie di questioni di diritto comunitario. Esso ha quindi sospeso il procedimento, e con ordinanza 12 giugno 1970 ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali :

«1. Se, a norma dell'articolo 8, n. 3, del regolamento n. 102/64/CEE, sia lecito ad uno Stato membro ammettere come caso di forza maggiore una circostanza diversa da quelle esplicitamente contemplate nel n. 2, qualora ne sia stata informata regolarmente la Commissione, ma non si sia specificato se è stata applicata la lettera a) o la lettera b) del n. 1.

2. Se, in forza dell'articolo 8, n. 1, lettera b), del regolamento 102/ 64/CEE, lo Stato membro sia tenuto a dichiarare, a richiesta dell'interessato, che viene meno l'obbligo d'importare o di esportare e la cauzione non viene incamerata, oppure possa esigere che l'interessato motivi adeguatamente la sua richiesta».

Esprimerò il mio parere in proposito, tenendo conto di quanto hanno dedotto, per iscritto ed oralmente, la ricorrente nella causa di merito e la Commissione.

1 — Sulla prima questione

La prima questione riguarda gli effetti della comunicazione alla Commissione, di cui all'articolo 8, n. 3, del regolamento n. 102/64 (caso di forza maggiore non espressamente contemplato dal regolamento). Si deve accertare se essa abbia natura puramente dichiarativa oppure sia costitutiva, cioè riguardi anche i terzi, con la conseguenza che una comunicazione incompleta per quanto attiene all'articolo 8, n. 1, lettere a) e b), va ritenuta invalida e vieta quindi di considerare le circostanze di cui trattasi come un caso di forza maggiore.

Entrambe le partecipanti al giudizio sostengono in proposito che la comunicazione ha carattere puramente dichiarativo, cioè riguarda unicamente i rapporti fra la Commissione e gli Stati membri. Ritengo che bastino poche considerazioni per dimostrare che questa tesi è esatta.

Già il modo in cui è formulato l'articolo 8, n. 3 ci fornisce utili indicazioni in merito. Da esso si desume che il potere degli Stati membri di ammettere ipotesi di forza maggiore diverse da quelle elencate all'articolo 8, n. 2, è un potere incondizionato e che quindi la comunicazione alla Commissione serve unicamente a metterla al corrente. Si potrebbe ritenere il contrario solo se la Commissione avesse il potere d'interferire, ad esempio autorizzando o modificando il provvedimento dello Stato. Non è certo il caso di parlarne per quanto riguarda le ipotesi di forza maggiore espressamente contemplate dall'articolo 8, n. 2 e la loro applicazione da parte delle autorità nazionali. Dato poi che la nozione di forza maggiore deve avere carattere unitario, non si può ritenere che la situazione sia diversa per le ipotesi che possono essere ammesse dagli Stati, a norma dell'articolo 8, n. 3.

Vi sono inoltre considerazioni pratiche contro le interferenze della Commissione. Queste potrebbero infatti causare dei ritardi, mentre è evidente l'opportunità di soluzioni rapide in questo campo. Oltre a ciò, non appare nemmeno necessario attribuire alla comunicazione alla Commissione un carattere diverso da quello della semplice informazione. Essa dà infatti alla Commissione un'adeguata conoscenza di tutti i casi, consente quindi un certo coordinamento e, ove occorra, l'adozione tempestiva di provvedimenti atti ad eliminare disparità eccessive, che potrebbero danneggiare l'organizzazione comune dei mercati. Si può poi pensare alla tutela giurisdizionale nazionale ed al connesso ricorso all'articolo 177 del trattato CEE i quali contribuiscono anch'essi all'uniformità.

Infine va detto che le conseguenze giuridiche del caso di forza maggiore si possono spesso determinare solo volta per volta, cioè a posteriori. Non è quindi possibile notificarle in anticipo e anche questo milita contro la tesi del carattere costitutivo della comunicazione.

D'accordo con le partecipanti al giudizio, la prima questione va quindi risolta nel senso che la comunicazione ai sensi dell'articolo 8, n. 3, del regolamento n. 102/64, effettuata a posteriori e senza precisare le conseguenze giuridiche, non produce effetti nei confronti dei terzi, cioè non impedisce agli uffici competenti di ammettere come caso di forza maggiore l'ipotesi considerata nella comunicazione.

2 — Sulla seconda questione

La seconda questione verte sull'articolo 8, n. 1, lettera b), del regolamento n. 102/64. Si deve accertare se le competenti autorità nazionali siano tenute ad accogliere la richiesta di annullamento dell'obbligo d'importare e di restituzione della cauzione, ovvero possano esigere — per discostarsi dalla regola, costituita dalla proroga della licenza — un'adeguata motivazione della richiesta.

Su questo punto, la ricorrente nella ricorrente nella causa di merito e la Commissione sostengono opposti punti di vista. La prima, com'è noto, è per la restituzione della cauzione a semplice richiesta, mentre la seconda ritiene che le autorità nazionali dispongano di un certo margine discrezionale.

Va premesso che gli Stati membri, qualora ammettano ipotesi di forza maggiore diverse da quelle espressamente previste, sono vincolati, per quanto riguarda le conseguenze giuridiche, dall'articolo 8, n. 1. Ciò si desume già dal fatto che la nozione di forza maggiore — come ho già rilevato — è unica. Il giudice a quo parte del resto da questo presupposto, giacché chiede chiarimenti a proposito del solo articolo 8, n. 1, lettera b), cioè assimila la saturazione di un porto ad una delle ipotesi contemplate alle lettere da e) ad h). È innegabile l'affinità tra la prima e le seconde.

Ritengo quindi — d'accordo con la Commissione e contro il parere della ricorrente — che le autorità nazionali dispongono senza dubbio di un certo margine discrezionale, cioè nel prorogare una licenza possono quanto meno stabilire la durata della proroga (il che potrebbe anche far pensare che dipenda da loro il decidere se sia il caso di concedere una proroga).

È pero soprattutto lo spirito dell'articolo 8, n. 1 quello che fa apparire infondata la tesi della ricorrente, secondo cui l'importatore sarebbe libero di scegliere fra le conseguenze giuridiche di cui al n. 1. In proposito, si deve aver riguardo al modo e all'ordine in cui dette conseguenze sono esposte, sotto le lettere a) e b). Nel primo caso (lettera a), l'annullamento della licenza rappresenta la regola e la proroga l'eccezione. Nel secondo caso (lettera b), è vero il contrario. Si deve quindi ammettere che le competenti autorità abbiano una certa latitudine. Inoltre, la distinzione di cui sopra non avrebbe senso se la decisione spettasse all'importatore.

A favore della tesi della Commissione milita poi anche la lettera dell'articolo 8. A proposito delle conseguenze normali viene usata la formula concisa «è annullata», «è prorogata», mentre a proposito delle altre possibili conseguenze è detto, in entrambi i casi : «può… su domanda dell'interessato». Stando al linguaggio amministrativo corrente, non vi è dubbio che il termine«può» indica in linea di principio che l'ufficio competente dispone di un certo potere discrezionale. Nel nostro caso non vi è motivo di pensare ad un'eccezione. Mi sembra perciò poco convincente l'assunto della ricorrente, secondo cui il termine «può» si riferirebbe agli Stati membri, giacché se ciò fosse vero, il legislatore, dato il contesto, avrebbe usato la frase : «a richiesta dell'interessato, lo Stato membro stabilisce…».

Contro la conclusione cui siamo giunti, non si può desumere nulla di decisivo dai regolamenti relativi ad altre organizzazioni di mercato. Com'è noto, la ricorrente si richiama all'articolo 5, n. 2, del regolamento n. 97/63 (relativo alla carne di maiale) (GU 1963, pag. 2259), all'articolo 6, n. 2, del regolamento n. 136/64 (relativo al latte ed ai suoi derivati) (GU 1964, pag. 2601), ed all'articolo 9, n. 1, del regolamento n. 174/66 (relativo all'olio d'oliva) (GU 1966, pag. 3485). In base ad essi, la regola è costituita dall'annullamento dell'obbligo con restituzione della cauzione, mentre la proroga della licenza viene concessa solo a richiesta. Tutto quello che si può dire, però, è che l'articolo 8 del regolamento n. 102/64 dispone diversamente, il che si spiega con le particolarità del commercio dei cereali. Come la Commissione ha rilevato, i casi di forza maggiore sono qui molto più frequenti, data la prevalenza del trasporto via mare, ed i problemi ad essi connessi hanno quindi maggiore importanza. Sono perciò necessarie norme ben precise, nell'interesse di un'uniforme soluzione dei problemi stessi. Non si tratta qui — come la stessa Commissione ammette — della funzione tipica delle licenze (cioè quella di dare una chiara visione del mercato), giacché in caso di forza maggiore le previsioni vanno comunque rettificate, bensì delle seguenti considerazioni.

Una licenza con prefissazione implica la determinazione di un certo prelievo, sul quale l'importatore basa i propri calcoli. Ora, se in caso di forza maggiore la licenza venisse in ogni caso annullata, importando successivamente con una nuova licenza e con un prelievo molto più favorevole, l'operatore potrebbe procurarsi un profitto imprevisto. Non è certo questo lo scopo delle disposizioni relative alla forza maggiore, che si propongono unicamente di eliminare determinati inconvenienti. Inoltre questi profitti straordinari, se divenissero frequenti, potrebbero mettere in pericolo l'intero regime dei prezzi comunitari. È quindi nell'interesse generale che, qualora si preveda unicamente un ritardo nell'importazione, la licenza venga solo prorogata, fermo restando il prelievo.

Nelle situazioni di questo genere, in cui è necessario contemperare interessi contrapposti, è particolarmente opportuno che le autorità nazionali competenti dispongano di un certo potere di valutazione.

Tutto quanto detto sin qui fa apparire infondata la tesi secondo cui l'importatore potrebbe imporre all'amministrazione la propria scelta. L'amministrazione si deve invece basare sul criterio della regola e dell'eccezione adottato dall'articolo 8, n. 1. Inutile dire che si dovrà tener conto degli interessi commerciali del richiedente (ad esempio dei suoi obblighi contrattuali) e che il semplice fatto ch'egli possa trarre dei vantaggi dall'annullamento non è sufficiente a giustificare il rigetto della relativa domanda.

3 — Conclusioni finali

Propongo che le questioni pregiudiziali siano risolte come segue :

1) Ai sensi dell'articolo 8, n. 3 del regolamento n. 102/64, uno Stato può ammettere un'ipotesi di forza maggiore non prevista dall'articolo 8, n. 2, purché ne abbia dato comunicazione alla Commissione, anche senza precisare se vada applicata la lettera a) o la lettera b) del n. 1 dello stesso articolo.

2) A norma dell'articolo 8, n. 1, lettera b) del regolamento 102/64, lo Stato membro non è tenuto a stabilire che l'obbligo d'importare vien meno se l'importatore ne fa richiesta; esso può invece esigere che l'importatore specifichi le ragioni particolari atte a giustificare un'eccezione alla regola.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.