CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

VERICA TRSTENJAK

presentate il 29 ottobre 2009 1( )

Causa C‑414/08 P

Sviluppo Italia Basilicata SpA

contro

Commissione delle Comunità europee

«Impugnazione – Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) – Sovvenzione globale per la realizzazione di misure di incentivazione alle piccole e medie imprese (PMI) operanti nella Regione Basilicata – Regolamento (CEE) n. 4253/88 – Art. 24 – Riduzione del contributo inizialmente concesso dal FESR – Potere discrezionale della Commissione – Regolamento (CEE) n. 4253/88 – Artt. 25 e 26 – Obblighi di sorveglianza e di valutazione»





Indice





I – Contesto normativo

A – I regolamenti comunitari di base

B – Le decisioni della Commissione che contengono le norme applicabili agli interventi comunitari di cui trattasi

II – Fatti

A – Gli atti relativi alla concessione della sovvenzione globale in favore della Regione Basilicata

B – La costituzione e l’attuazione del FCR

III – Sentenza impugnata

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

V – Sugli argomenti della Commissione riguardanti la questione dell’irricevibilità del ricorso dinanzi al Tribunale

VI – Impugnazione della ricorrente

A – Sugli otto motivi relativi al rigetto della domanda d’annullamento

1. Sul primo motivo, relativo allo snaturamento della decisione controversa e alla deformazione del ricorso proposto dalla ricorrente

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione giuridica

i) Sulla censura relativa al travisamento della decisione controversa

ii) Sulla censura relativa al travisamento del senso e della portata del ricorso in primo grado

iii) Risultato parziale

2. Sul secondo motivo, riguardante l’errata interpretazione delle disposizioni della scheda n. 19

a) La prima parte (le censure rivolte contro il punto 52 della sentenza impugnata)

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazione giuridica

– Sulla censura relativa alla sostituzione della motivazione

– Sulla censura relativa a un’interpretazione forzata

– Sulla censura relativa all’applicazione retroattiva del regolamento n. 1685/2000

– Sulla censura relativa alla contraddizione tra l’interpretazione del Tribunale e la prassi della Commissione

– Risultato parziale

b) La seconda parte (la censura riguardante il punto 53 della sentenza impugnata)

c) La terza parte (censure riguardanti il punto 55 della sentenza impugnata)

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazioni giuridica

d) La quarta parte (le censure riguardanti i punti 57 e 58 della sentenza impugnata)

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazione giuridica

– La quarta parte è ininfluente

– Sulla censura relativa all’inosservanza della disposizione che imporrebbe il finanziamento di almeno dieci società

– Sulla censura relativa a un ragionamento contraddittorio

e) La quinta parte (le censure riguardanti il punto 48 della sentenza impugnata)

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazione giuridica

f) Risultato parziale

3. Sul terzo motivo, riguardante l’interpretazione errata della condizione d’utilità

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione giuridica

4. Sul quarto e sul quinto motivo

a) Sul quarto motivo, relativo all’interpretazione errata e alla conseguente disapplicazione dei principi fissati dalla Corte nella sentenza Mediocurso/Commissione

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazione giuridica

– Sulla censura relativa all’inosservanza del rapporto tra la procedura di riduzione e gli obblighi di sorveglianza e di valutazione

– Sull’applicazione di norme di procedura non espressamente previste dal legislatore comunitario

– Sulla censura relativa all’obbligo di invocare la necessità dell’osservanza dei diritti della difesa

– Sulla censura relativa a una violazione del principio dei diritti della difesa

– Risultato parziale

b) Sul quinto motivo, riguardante la violazione degli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88, relativi agli obblighi di vigilanza e di controllo della Commissione

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazione giuridica

5. Sui motivi sesto e settimo

a) Sul sesto motivo, relativo alla violazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto

b) Sul settimo motivo, riguardante lo snaturamento degli elementi di prova e la violazione dei principi generali in materia di onere della prova

i) Argomenti delle parti

ii) Valutazione giuridica

– Il settimo motivo è ininfluente

– Sulla prima censura, riguardante il fatto che la ricorrente aveva fornito documenti concernenti le decisioni del comitato di sorveglianza

– Sulla seconda censura, concernente il fatto che il Tribunale non si sarebbe basato su fatti accertati

– Sulla terza censura, riguardante l’omissione di provvedimenti istruttori

– Sulla quarta censura, riguardante documenti forniti dalla ricorrente

– Sulla quinta censura, relativa all’omessa considerazione dei versamenti effettuati dalla Commissione

– Sulla sesta censura, riguardante un vizio di motivazione

– Risultato parziale

6. Sull’ottavo motivo, riguardante la violazione della giurisprudenza comunitaria in materia di applicazione del principio di proporzionalità alle ipotesi di riduzione di un contributo comunitario

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione giuridica

i) Sulla discrezionalità della Commissione ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88

ii) Sulla censura relativa all’assenza di frode

iii) Sulla considerazione di un’eventuale inosservanza degli obblighi di sorveglianza e valutazione da parte della Commissione

iv) Risultato parziale

7. Risultato

B – Sui due motivi riguardanti la domanda di risarcimento

1. Sul nono motivo

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione giuridica

2. Sul decimo motivo

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione giuridica

i) Sull’esistenza di una responsabilità oggettiva

ii) Sulle censure concernenti l’anormalità del danno

iii) Sulla censura concernente il carattere speciale del danno

C – Bilancio dell’analisi giuridica

VII – Sulle spese

VIII – Conclusioni





1. Con la presente impugnazione, la Sviluppo Italia Basilicata SpA (in prosieguo: la «ricorrente») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 8 luglio 2008, Sviluppo Italia Basilicata/Commissione (in prosieguo: la «sentenza impugnata») ( ). Con tale sentenza il Tribunale ha respinto il ricorso proposto dalla Sviluppo Italia Basilicata mirante, da un lato, all’annullamento della decisione della Commissione 20 aprile 2006, C(2006) 1706, relativa alla riduzione del contributo del Fondo europeo di sviluppo regionale a favore della sovvenzione globale per la realizzazione di misure di incentivazione alle piccole e medie imprese operanti nella regione Basilicata in Italia (in prosieguo: la «decisione controversa») e, dall’altro, al risarcimento del danno che tale decisione le avrebbe causato.

I – Contesto normativo

2. L’art. 158 CE stabilisce che la Comunità europea mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite, al fine di promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme della Comunità. Ai sensi degli artt. 159 CE e 160 CE, la Comunità appoggia tale realizzazione, tra l’altro, tramite l’azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale, in particolare il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), che ha lo scopo di contribuire alla riduzione dei principali squilibri regionali.

A – I regolamenti comunitari di base

3. L’art. 1 del regolamento (CEE) 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti [e] degli altri strumenti finanziari esistenti ( ), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 ( ), prevede che, al fine di consentire il raggiungimento degli obiettivi generali di cui agli artt. 158 CE e 160 CE, i Fondi strutturali contribuiscono alla realizzazione di cinque obiettivi prioritari. Fra di essi, l’obiettivo n. 1 consiste nel «promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo». La Basilicata è una delle regioni interessate da tale obiettivo, ai sensi dell’allegato al detto regolamento.

4. L’art. 5 del regolamento n. 2052/88, nella versione modificata, elenca le possibili forme di intervento finanziario dei Fondi strutturali. Fra esse, l’art. 5, n. 2, lett. c), menziona la possibilità che l’intervento si configuri quale «sovvenzione globale», gestita in genere da un intermediario, designato dallo Stato membro con l’accordo della Commissione delle Comunità europee, e da esso suddivisa in singole sovvenzioni da erogarsi ai beneficiari finali.

5. Le norme di procedura in materia di interventi sono stabilite dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro ( ), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 ( ), nonché dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4254, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale ( ), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2083 ( ).

6. L’art. 6 del regolamento n. 4254/88 prevede che le modalità di utilizzazione delle sovvenzioni globali formino oggetto di una convenzione conclusa, d’intesa con lo Stato membro interessato, tra la Commissione e l’intermediario, la quale deve precisare, in particolare, i tipi di azione da intraprendere, i criteri di scelta dei beneficiari, le condizioni e l’aliquota del contributo del FESR e le modalità dei controlli per quanto riguarda l’utilizzazione delle sovvenzioni globali.

7. L’art. 24 del regolamento n. 4253/88 prevede, a proposito della «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo», quanto segue:

«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.

2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.

(…)».

8. Gli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 fissano le norme di sorveglianza e valutazione dell’attuazione del contributo finanziario. In particolare, l’art. 25, nn. 1 e 3, stabilisce che:

«1. Nel quadro della compartecipazione la Commissione e gli Stati membri assicurano una sorveglianza efficace dell’attuazione del contributo dei Fondi a livello di quadro comunitario di sostegno e di azioni specifiche (programmi, ecc.). (…)

(...)

3. I comitati di sorveglianza sono creati, nel quadro della compartecipazione, in base ad un accordo tra lo Stato membro interessato e la Commissione.

La Commissione ed eventualmente la BEI possono essere rappresentate nell’ambito di questi comitati».

B – Le decisioni della Commissione che contengono le norme applicabili agli interventi comunitari di cui trattasi

9. Il 29 luglio 1994 la Commissione ha adottato la decisione 94/629/CE, concernente la definizione del quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni dell’Italia interessate dell’obiettivo n. 1, vale a dire [gli Abruzzi], la Basilicata, la Calabria, la Campania, il Molise, la Puglia, la Sardegna e la Sicilia, per il periodo dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1999 ( ).

10. Con decisione 23 aprile 1997, 97/322/CE ( ), la Commissione ha stabilito le norme sulle spese finanziabili nei diversi interventi comunitari adottati nei confronti della Repubblica italiana. L’allegato a tale decisione contiene una scheda n. 19 (in prosieguo: la «scheda n. 19») relativa alle spese finanziabili nell’ambito dei Fondi strutturali per operazioni di ingegneria finanziaria concernenti fondi di capitale di rischio (in prosieguo, anche: i «FCR»).

11. I principi generali che disciplinano le operazioni di ingegneria finanziaria previsti da tale scheda sono i seguenti:

«(…)

vii) Le modalità di funzionamento di tali fondi devono essere adeguate alle disposizioni relative all’esecuzione finanziaria degli interventi, soprattutto per quanto riguarda le nozioni di impegno e di spese sostenute, nonché la chiusura dell’intervento;

viii) I FCR intervengono presso imprese finanziariamente ed economicamente sane.

(…)».

12. Per quanto riguarda specificamente i fondi di capitale di rischio, la scheda n. 19 prevede, al punto B, intitolato «Modalità di funzionamento del FCR», quanto segue:

«(…)

2. Gli interventi del FCR consistono in varie forme di partecipazione, quali la sottoscrizione di un capitale sociale (azioni o quote sociali) nelle imprese sostenute, prestiti (anche di partecipazione), obbligazioni (all’occorrenza convertibili), ecc.

(...)

8. Per tutta la durata dell’intervento comunitario, le entrate del FCR (in particolare, gli eventuali dividendi, il plus-valore e gli interessi derivanti da investimenti) devono affluire nel fondo ed essere utilizzate per finanziare altre partecipazioni, nonché le spese di gestione entro i limiti specificati.

(...)

10. L’attività del FCR è esposta in una relazione che viene trasmessa per ogni anno civile alla Commissione, previo parere del comitato di sorveglianza. Tale relazione deve contenere un bilancio e un’analisi delle entrate e delle perdite del FCR, un elenco dettagliato delle spese di gestione sostenute, un’analisi dei trasferimenti effettuati a beneficio del fondo, l’elenco dettagliato delle partecipazioni assunte (investimenti realizzati, crediti concessi ecc., per impresa e per settore, nel rispetto del principio di riservatezza), nonché i problemi incontrati e le soluzioni eventualmente proposte o scelte.

11. La Commissione e la Corte dei conti europea esercitano un potere di controllo sulle attività del FCR, che comprende anche il diritto di effettuare o far effettuare verifiche presso le imprese a cui il FCR ha partecipato o partecipa.

(…)».

13. Il punto C della scheda n. 19 definisce l’«impegno giuridico e finanziario» come l’«atto giuridico di costituzione o di aumento del capitale iniziale di un FCR». Le «spese effettivamente sostenute» sono definite nel medesimo punto come il «versamento in denaro delle quote di capitale del FCR liberato da parte dei partecipanti (capitale versato), in stretto rapporto con le relazioni di esecuzione, dove si specificano le partecipazioni assunte che dimostrano il buon avanzamento della misura».

14. Il punto D della scheda n. 19, alla rubrica «Chiusura dell’intervento», prevede che:

«1. Il FCR dev’essere costituito per un periodo adeguato, compatibile con gli obiettivi previsti. La durata minima di un FCR è quella della forma d’intervento.

2. Alla chiusura dell’intervento comunitario (dopo il termine ultimo per i pagamenti), dev’essere stabilita la posizione finanziaria netta del FCR mediante raffronto tra l’impiego del capitale totale versato e la somma totale degli interventi effettuati nelle imprese durante il periodo in questione.

– Se la somma risultante dal totale cumulato degli interventi nelle imprese durante il periodo in questione corrisponde ad almeno il 100% del capitale versato (> o =), la misura si considera interamente eseguita.

(...)

– Se al momento della chiusura, malgrado il controllo esercitato dal comitato di sorveglianza, la somma totale degli interventi nelle imprese nel corso del periodo considerato risulta inferiore al capitale totale versato, l’importo versato in eccedenza viene detratto dal saldo che la Comunità paga allo Stato membro per la forma d’intervento in questione.

3. Dopo il pagamento del saldo finale relativo alla forma d’intervento, la Commissione non interviene più nell’esecuzione o nella sorveglianza dell’azione (…)

(…)».

15. Infine, la scheda n. 19 precisa che gli interventi del fondo di capitale di rischio cofinanziati dal FESR avvengono esclusivamente nelle piccole e medie imprese (in prosieguo: le «PMI»).

II – Fatti

A – Gli atti relativi alla concessione della sovvenzione globale in favore della Regione Basilicata

16. In esecuzione del regolamento di base sui Fondi strutturali, ossia il regolamento n. 2052/88, la Commissione, con la decisione 94/629, ha approvato il quadro giuridico comunitario applicabile agli interventi in favore delle regioni dell’Italia interessate dall’obiettivo n. 1, e in particolare della Basilicata, per il periodo dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1999.

17. Allo scopo di favorire lo sviluppo delle PMI con sede in Basilicata, il governo italiano ha presentato alla Commissione, il 24 febbraio 1998, una domanda di contributo comunitario per una sovvenzione globale ( ). La misura n. 2, oggetto della domanda, prevedeva la costituzione di un fondo di capitale di rischio proveniente dal FESR e dal settore privato, per l’effettuazione di interventi finanziari (partecipazioni al capitale sociale, prestiti partecipativi e prestiti obbligazionari convertibili) in imprese aventi sede o che intendessero collocare la propria sede in tale regione (in prosieguo: la «misura n. 2 della sovvenzione globale»).

18. Con decisione 2 marzo 1999, C(1999) 314, relativa alla concessione di un contributo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) per una sovvenzione globale per la realizzazione di misure di incentivazione alle piccole e medie imprese operanti nella Regione Basilicata, che si integra nel quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali dell’obiettivo n. 1 in Italia, la Commissione ha approvato la concessione del contributo richiesto dalle autorità italiane (in prosieguo: la «decisione di concessione del contributo»). Ai sensi dell’art. 5 di tale decisione, il «contributo comunitario riguarda le spese connesse alle operazioni previste dalla sovvenzione globale che saranno state oggetto, nello Stato membro, di disposizioni giuridicamente vincolanti, e per le quali le necessarie risorse finanziarie saranno state specificatamente impegnate al più tardi il 31 dicembre 1999» e la «data limite per la contabilizzazione delle spese relative a queste azioni è fissata al 31 dicembre 2001».

19. Il programma di sovvenzione globale trasmesso alla Commissione dalle autorità nazionali per ottenere il contributo è stato allegato alla decisione di concessione dello stesso, di cui costituisce parte integrante (in prosieguo: il «programma di sovvenzione globale»). Il programma prevedeva che l’attuazione della misura dovesse essere realizzata in tre fasi, indicate rispettivamente come fase «di promozione», «di creazione» e «di gestione» del FCR (punto 5.2.2). Esso precisava inoltre, al punto 5.2.5, che il fondo era di EUR 9,7 milioni, di cui EUR 4,7 milioni di provenienza del FESR, e che, ai sensi della scheda n. 19, allegata alla decisione 97/322, si doveva intendere «per impegno: l’atto giuridico di costituzione del capitale del Fondo [e] per spesa: il versamento in denaro delle quote di capitale del FCR liberato da parte dei partecipanti». Il programma disponeva infine che gli impegni dovevano essere conclusi «entro il 31 dicembre 1999» (punto 5.2.6) e che il fondo aveva una durata decennale a decorrere dalla sua costituzione.

20. Le modalità di concessione della sovvenzione globale sono state definite con una convenzione stipulata il 22 luglio 1999 tra la Commissione e il Centro europeo di impresa e innovazione Systema BIC Basilicata, che in origine era l’intermediario della sovvenzione globale, cui è subentrata la ricorrente (in prosieguo: la «convenzione»). Tale convenzione prevede, all’art. 9, la creazione di un comitato di sorveglianza, composto dai rappresentanti sia della Commissione che delle autorità nazionali competenti e dell’intermediario.

21. L’art. 13 della convenzione così dispone:

«(…)

2. Il pagamento del saldo finale è soggetto alle seguenti condizioni cumulative:

– presentazione alla Commissione, da parte della Regione Basilicata, di una richiesta di pagamento, debitamente certificata, per il tramite del Ministero [dell’Economia e delle Finanze], nei sei mesi successivi al completamento materiale dell’azione di cui trattasi;

(...)

4. La data limite per l’assunzione degli impegni di spesa nei confronti delle iniziative beneficiarie dei contributi della sovvenzione globale (delibera di concessione, sottoscrizione dei contratti per attività esterne) è il 31 dicembre 1999; i pagamenti effettuati dall’intermediario in esecuzione della sovvenzione globale dovranno aver luogo entro il 31 dicembre 2001 e la rendicontazione alla Commissione delle spese sostenute dall’intermediario per l’esecuzione della suddetta sovvenzione dovrà avvenire non oltre il 30 giugno 2002».

22. L’art. 16, n. 5, della convenzione dispone quanto segue:

«Se l’intermediario non adempie ad uno degli obblighi previsti dalla Convenzione o vi adempie in modo inadeguato, la Commissione – d’intesa con la Regione Basilicata – può intimargli, a mezzo lettera raccomandata, di provvedere all’adempimento dell’obbligo in questione. Se entro un mese dalla notifica detto obbligo non è adempiuto, la Commissione, d’intesa con la Regione Basilicata, ha facoltà, quali che siano le conseguenze previste dalla legislazione applicabile alla Convenzione, di rescindere la Convenzione stessa senza ulteriori formalità».

23. L’art. 18 della convenzione stabilisce che la stessa resti in vigore fino al 30 giugno 2002.

B – La costituzione e l’attuazione del FCR

24. Il FCR è stato costituito il 16 dicembre 1999, con una dotazione finanziaria pari a EUR 9,7 milioni, di cui EUR 4,7 milioni finanziati dal FESR e EUR 5 milioni provenienti da investitori privati. I versamenti delle quote sociali sono stati integralmente effettuati nel periodo febbraio 2000-dicembre 2001.

25. Con lettera del 18 marzo 2003, la Regione Basilicata ha trasmesso al Ministero italiano dell’Economia e delle Finanze la dichiarazione finale delle spese e la domanda di pagamento presentate dalla ricorrente. Il 20 marzo 2003 il detto ministero ha trasmesso tali documenti alla Commissione.

26. Con lettera del 10 febbraio 2004, la Commissione ha comunicato alle autorità italiane e alla ricorrente di ritenere che, ai sensi del punto D della scheda n. 19, una parte del contributo concesso non fosse dovuta, non essendo stata investita nelle PMI entro il 31 dicembre 2001.

27. Il 20 aprile 2006, dopo uno scambio di lettere con la ricorrente, la Commissione ha adottato la decisione controversa. Poiché riteneva che una parte del contributo del FESR non fosse stata utilizzata per l’assunzione di partecipazioni nelle imprese entro la data di scadenza fissata dalla decisione di concessione del contributo, vale a dire il 31 dicembre 2001, la Commissione ha ridotto il contributo concesso alla sovvenzione globale nella Regione Basilicata di EUR 4 554 108,91 e ha previsto il recupero del contributo versato di EUR 3 434 108,91.

III – Sentenza impugnata

28. Con atto introduttivo pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 30 giugno 2006, la ricorrente ha presentato una domanda di annullamento della decisione controversa nonché una domanda di risarcimento danni.

29. La ricorrente ha dedotto i seguenti sei motivi a sostegno della sua domanda di annullamento:

– illogicità, inadeguatezza e assenza dei presupposti di diritto e di fatto assunti a base della decisione controversa;

– violazione della scheda n. 19;

– violazione delle norme di procedura stabilite dall’art. 16 della convenzione e dagli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88;

– violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto;

– violazione del principio di proporzionalità; e

– difetto di motivazione.

30. La ricorrente ha fondato la sua domanda di risarcimento danni sia su una responsabilità derivante dalla decisione controversa quale atto illecito, sia su una responsabilità oggettiva.

31. Il Tribunale ha ritenuto opportuno, per ragioni di economia dei mezzi processuali, esaminare subito i motivi dedotti dalla ricorrente, senza pronunciarsi preliminarmente sulla ricevibilità del ricorso. Esso ha poi accertato che il ricorso di annullamento era infondato. Infine, il Tribunale ha respinto la domanda di risarcimento danni.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

32. La ricorrente ha proposto un ricorso di impugnazione avverso la sentenza del Tribunale 8 luglio 2008 con atto introduttivo pervenuto alla cancelleria della Corte il 19 settembre 2008. Con tale impugnazione, essa chiede che la Corte voglia:

– annullare la sentenza impugnata e rimettere la causa al Tribunale affinché giudichi nel merito alla luce delle indicazioni che la Corte vorrà fornire;

– condannare la Commissione alle spese del presente procedimento e a quelle di cui alla causa T‑176/06.

33. La Commissione chiede che la Corte voglia:

– respingere l’impugnazione;

– condannare la ricorrente alle spese del presente giudizio e di quello di primo grado.

34. Una volta conclusa la fase scritta del procedimento, la Corte ha tenuto un’udienza il 3 settembre 2009, alla quale hanno partecipato rappresentanti della ricorrente e della Commissione. In udienza, i rappresentanti della ricorrente e della Commissione hanno integrato le loro osservazioni scritte.

V – Sugli argomenti della Commissione riguardanti la questione dell’irricevibilità del ricorso dinanzi al Tribunale

35. Nella sua comparsa di risposta, la Commissione formula alcuni argomenti riguardanti l’irricevibilità del ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale. Essa ritiene che la ricorrente non fosse direttamente interessata dalla decisione controversa ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

36. Non ritengo necessario esaminare la fondatezza di questi argomenti nel caso di specie. Anzitutto, si deve osservare che gli argomenti riguardanti l’irricevibilità del ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale potrebbero essere accolti solo nel caso di un’impugnazione diretta all’annullamento della sentenza impugnata. Una parte che cerchi di sostituire una sentenza del Tribunale, che dichiara l’infondatezza di un ricorso di annullamento, con una sentenza secondo la quale tale ricorso sia irricevibile, è obbligata a chiedere alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale e di decidere in via definitiva sul ricorso proposto dinanzi a quest’ultimo ( ). Ebbene, è giocoforza constatare che, nella sua comparsa di risposta, la Commissione non ha formulato un’impugnazione incidentale diretta all’annullamento della sentenza impugnata ( ). Al contrario, in tal sede essa ha chiesto espressamente la conferma integrale della sentenza impugnata. Ne deduco che la Commissione ha inteso formulare alcune osservazioni relative al modo con cui il Tribunale ha affrontato la questione dell’irricevibilità del ricorso, senza però chiedere l’annullamento della sentenza impugnata. Poiché la Commissione ha confermato questa interpretazione in udienza, non occorre esaminare pertanto la fondatezza di questi argomenti della detta istituzione.

VI – Impugnazione della ricorrente

37. A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce dieci motivi. Con otto di essi, essa censura la parte della sentenza impugnata dove il Tribunale ha respinto la sua domanda di annullamento della decisione controversa (parte A). Due motivi sono diretti contro la parte della sentenza impugnata dove il Tribunale ha respinto la sua domanda di risarcimento (parte B).

A – Sugli otto motivi relativi al rigetto della domanda d’annullamento

1. Sul primo motivo, relativo allo snaturamento della decisione controversa e alla deformazione del ricorso proposto dalla ricorrente

38. Con il suo primo motivo, la ricorrente censura i punti 36 e 68 della sentenza impugnata.

39. Nel punto 36 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che il ricorso proposto dalla ricorrente in primo grado era diretto sostanzialmente contro la considerazione della Commissione, secondo la quale l’assunzione di partecipazioni nelle PMI tramite il FCR dovesse essere effettuata entro il 31 dicembre 2001. Esso ha giudicato che tale questione si ricollegava, in particolare, al motivo relativo alla violazione della scheda n. 19 e che era opportuno pertanto esaminare anzitutto il motivo riguardante la violazione della detta scheda. Il Tribunale ha proceduto a detto esame nei punti 37-59 della sentenza impugnata.

40. Successivamente, nei punti 60-75 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato il motivo della ricorrente riguardante il fatto che la Commissione ha basato la decisione controversa su una «condizione d’utilità», di cui non ci sarebbe traccia nelle norme applicabili al contributo comunitario. Nel punto 68 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto questo motivo. Esso ha accertato che la Commissione aveva fondato la decisione controversa in particolare sulle disposizioni della scheda n. 19 e che gli altri motivi servivano solo a suffragare la sua interpretazione di tali disposizioni. Facendo riferimento alla sua precedente analisi del motivo relativo alla violazione della scheda n. 19, svolta nei punti 37-59 della sentenza impugnata, il Tribunale ha accertato che la Commissione poteva ridurre il contributo comunitario in base alle disposizioni della scheda n. 19. Muovendo da tale constatazione, esso ha giudicato che anche qualora la censura riguardante l’inesistenza della «condizione d’utilità» fosse stata fondata, essa non avrebbe potuto portare all’annullamento della decisione controversa. Nel punto 69 della sentenza impugnata, il Tribunale ha giudicato che comunque il motivo della ricorrente era infondato.

a) Argomenti delle parti

41. La ricorrente lamenta in primo luogo il fatto che il Tribunale avrebbe snaturato la decisione controversa, nel punto 68 della sentenza impugnata, dichiarando che la Commissione aveva basato la decisione controversa in particolare sulle disposizioni della scheda n. 19 e che gli altri motivi servivano solo a difendere la sua interpretazione di tali disposizioni. Essa sostiene che la Commissione avrebbe fondato la decisione controversa in primo luogo sulla «condizione d’utilità» citata nel punto 22 della motivazione della decisione controversa, e che i successivi punti della motivazione, riguardanti la scheda n. 19, sarebbero subordinati all’analisi nel merito della detta condizione.

42. In secondo luogo, la ricorrente addebita al Tribunale di aver travisato il senso e, di conseguenza, la portata del suo ricorso in primo grado. Con tale atto essa avrebbe censurato principalmente il fatto che la decisione controversa sarebbe stata basata su una inesistente «condizione d’utilità». Dichiarando che il suo ricorso fosse diretto sostanzialmente contro la considerazione della Commissione, secondo la quale l’assunzione di partecipazioni nelle PMI tramite il FCR dovesse essere effettuata entro il 31 dicembre 2001, il Tribunale avrebbe travisato il senso del suo ricorso in primo grado. La ricorrente lamenta il fatto che l’inversione dell’ordine di esame dei suoi motivi, effettuata dal Tribunale nel punto 36 della sentenza impugnata, si baserebbe su questa valutazione errata del suo ricorso in primo grado. A suo parere, il Tribunale non avrebbe potuto dichiarare inconferente la sua censura riguardante l’inesistenza della «condizione d’utilità» senza questa inversione dei motivi. Il Tribunale avrebbe pertanto alterato la portata del suo ricorso.

43. La Commissione ritiene in primo luogo che il Tribunale non abbia snaturato la decisione controversa. La Commissione avrebbe basato la decisione controversa sulla scheda n. 19. La «condizione d’utilità» menzionata nella decisione controversa sarebbe non la base su cui sarebbe stata adottata la decisione controversa, bensì una nozione che fornirebbe la ragion d’essere delle norme sul funzionamento del FCR, dandone la chiave interpretativa.

44. In secondo luogo, essa sostiene che le affermazioni del Tribunale contenute nel punto 36 della sentenza impugnata costituiscono solo una riflessione logica ed organizzativa del detto giudice, del tutto ininfluente sulla sentenza impugnata. Ad ogni modo, il Tribunale avrebbe effettuato un esame indipendente della censura riguardante l’inesistenza della «condizione d’utilità».

b) Valutazione giuridica

45. La ricorrente basa il suo primo motivo su due censure, riguardanti il travisamento sia della decisione controversa, sia del senso e della portata del suo ricorso in primo grado.

i) Sulla censura relativa al travisamento della decisione controversa

46. Questa censura è ricevibile, poiché è possibile lamentare lo snaturamento di una decisione della Commissione in sede di impugnazione ( ). Tuttavia, essa è infondata. Il Tribunale non ha travisato la decisione controversa, dichiarando che la Commissione aveva basato quest’ultima, in particolare, sulle disposizioni della scheda n. 19.

47. La motivazione su cui la Commissione ha basato la decisione controversa non può essere determinata prendendo in considerazione solo i punti 22 e seguenti della motivazione della detta decisione. Come giustamente sostenuto dalla Commissione, si deve analizzare la motivazione nel suo complesso. Un’analisi dell’insieme della motivazione della decisione controversa evidenzia che la medesima è basata in primo luogo sulle condizioni della scheda n. 19. Infatti, dall’ultima frase del punto 8 nonché dal punto 10 della motivazione della decisione controversa si evince che la Commissione si è basata sulle condizioni della scheda n. 19 nella procedura di chiusura che ha portato alla decisione controversa. Inoltre, la Commissione ha menzionato espressamente l’inosservanza delle condizioni della scheda n. 19, nei punti 14 e 15 della motivazione della decisione controversa, contenute nella sezione intitolata «Natura delle irregolarità accertate». Pertanto, la Commissione ha fatto riferimento diverse volte alla scheda n. 19, e non solo nel punto 22 della motivazione della decisione controversa.

48. Inoltre, la Commissione ha ritienuto giustamente che il riferimento alla «condizione d’utilità», di cui al punto 22 della motivazione della decisione controversa, costituisce un richiamo a un concetto generale, che è un principio soggiacente alle norme applicabili. Di conseguenza, non si tratta di una «condizione» nel vero senso del termine, bensì piuttosto di un ausilio all’interpretazione delle norme applicabili all’intervento comunitario.

49. Pertanto, il Tribunale non ha commesso un errore di diritto dichiarando che la Commissione ha basato la decisione controversa in primo luogo sull’inosservanza della scheda n. 19. Di conseguenza, la prima censura dev’essere respinta.

ii) Sulla censura relativa al travisamento del senso e della portata del ricorso in primo grado

50. La ricorrente lamenta che il Tribunale avrebbe travisato il senso e la portata del suo ricorso in primo grado. Essa sostiene che l’inversione dell’ordine in cui sono stati esaminati i motivi del suo ricorso in primo grado ha avuto come conseguenza l’alterazione del suo ricorso.

51. Questa censura è infondata. Dall’art. 225 CE e dall’art. 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia si evince che un’impugnazione dev’essere basata su motivi riguardanti l’incompetenza del Tribunale, eventuali irregolarità nella procedura dinanzi al Tribunale lesive degli interessi del ricorrente o la violazione del diritto comunitario da parte del detto giudice. Ebbene, la mera inversione dell’ordine di esame dei motivi, ininfluente sull’esito del giudizio, costituisce una misura puramente organizzativa, che non lede gli interessi del ricorrente ( ). L’inversione dell’ordine dei motivi della ricorrente, compiuta dal Tribunale nel punto 36 della sentenza impugnata, non costituisce pertanto di per sé un errore di diritto che possa essere invocato in sede di impugnazione.

52. Secondo la ricorrente, l’inversione avrebbe influito sull’esito del giudizio. Senza di essa, il Tribunale non avrebbe potuto constatare, nel punto 68 della sentenza impugnata, che la censura della ricorrente riguardante l’inesistenza della «condizione d’utilità» non potesse comportare l’annullamento della decisione controversa, anche qualora fosse stata fondata.

53. Questa critica è infondata. È vero che il Tribunale ha fatto riferimento, nel punto 68 della sentenza impugnata, all’interpretazione della decisione controversa da esso stesso effettuata precedentemente, nei punti 52-59 della medesima sentenza. Da un punto di vista formale, questo rinvio a una precedente interpretazione era pertanto una conseguenza dell’inversione nell’ordine di esame dei motivi, effettuata dal Tribunale. Tuttavia, è giocoforza constatare che la ricorrente non indica nessuna ragione convincente per la quale l’inversione nell’ordine di esame dei motivi potrebbe aver avuto un’incidenza sostanziale sull’esito del giudizio, in particolare sull’interpretazione della decisione controversa. Di conseguenza, si tratta di una mera inversione nell’ordine di esame dei motivi, ininfluente sul risultato dell’esame del Tribunale, che non può essere censurata in sede di impugnazione ( ).

54. Di conseguenza, dev’essere respinta la censura relativa al travisamento del senso e della portata del ricorso in primo grado.

55. Ad ogni modo, è giocoforza constatare che il Tribunale ha svolto l’esame del motivo relativo all’inesistenza della «condizione d’utilità» nel punto 69 della sentenza impugnata, e l’ha respinto.

iii) Risultato parziale

56. Il primo motivo dev’essere pertanto respinto.

2. Sul secondo motivo, riguardante l’errata interpretazione delle disposizioni della scheda n. 19

57. Con il suo secondo motivo, la ricorrente si concentra sui punti 42-59 della sentenza impugnata. In questa parte della sentenza il Tribunale ha respinto il motivo della ricorrente riguardante una violazione delle disposizioni della scheda n. 19.

58. Il punto D della scheda n. 19 fa riferimento alla «chiusura dell’intervento comunitario» quale termine ultimo per i pagamenti. Nella decisione controversa, la Commissione ha constatato, in primo luogo, che i pagamenti di cui al punto D erano non solo quelli necessari alla costituzione del FCR, ma anche l’assunzione di partecipazioni del FCR nelle PMI e, in secondo luogo, che il termine ultimo per i pagamenti ai sensi del punto D era il 31 dicembre 2001.

59. La ricorrente ritiene errata questa interpretazione. Essa sarebbe fondata su un’errata interpretazione dell’obiettivo della misura n. 2 della sovvenzione globale. La misura n. 2 della sovvenzione globale consisterebbe unicamente nella costituzione e nella dotazione del FCR. Pertanto, i fondi necessari alla dotazione del FCR si sarebbero dovuti versare entro il 31 dicembre 2001. Viceversa, l’assunzione di partecipazioni da parte del FCR nelle PMI sarebbe potuta avvenire successivamente al 31 dicembre 2001. Il termine ultimo per le dette assunzioni sarebbe pertanto la data di scadenza del FCR, ossia il 16 dicembre 2009.

60. Nei punti 47-59 della sentenza impugnata, il Tribunale ha confermato l’interpretazione della Commissione. Nei punti 47-50 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente, secondo il quale la durata dell’intervento coinciderebbe con quella del FCR. Nei punti 51-55 della sentenza impugnata, esso ha accolto la tesi secondo cui l’assunzione di partecipazioni nelle PMI doveva essere realizzata entro il 31 dicembre 2001. Il Tribunale ha basato questa interpretazione sulle disposizioni della scheda n. 19, sul punto 5.2.5 del progetto di sovvenzione, sull’art. 5 della decisione di concessione del contributo e sull’art. 13, n. 4, della convenzione. Nei punti 56-58 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente, secondo il quale solo la sua interpretazione della scheda n. 19 sarebbe razionale da un punto di vista economico.

61. Per la parte in cui la ricorrente critica l’interpretazione del Tribunale senza indicare chiaramente quali passi della sentenza impugnata essa censuri, occorre dichiarare irricevibili queste censure ai sensi dell’art. 225 CE, dell’art. 58, n. 1, dello Statuto della Corte di giustizia e dell’art. 112, n. 1, lett. c), del suo regolamento di procedura ( ).

62. Per la parte in cui la ricorrente censura i punti 52, 53, 55, 57 e 58, nonché 48 della sentenza impugnata, il suo motivo può essere diviso in cinque parti.

a) La prima parte (le censure rivolte contro il punto 52 della sentenza impugnata)

63. Nei punti 51 e 52 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, le nozioni di «impegno a livello nazionale» e di «spese effettivamente sostenute», di cui al punto C della scheda n. 19, non lasciavano sussistere dubbi sul fatto che le partecipazioni nelle PMI dovevano essere assunte entro il 31 dicembre 2001. Benché la definizione di «impegno» di cui al punto C della scheda n. 19 possa essere interpretata nel senso che questa definizione faccia riferimento unicamente all’atto legale di costituzione del FCR, la nozione di «spese effettivamente sostenute», che dovevano essere realizzate entro il 31 dicembre 2001, non potrebbe concernere unicamente quelle riguardanti la costituzione iniziale del FCR, bensì comprenderebbe tanto le spese di contribuzione al FCR quanto quelle concernenti l’assunzione di partecipazioni nelle PMI.

i) Argomenti delle parti

64. La ricorrente ritiene che la definizione, formulata dal Tribunale, della nozione di «spese effettivamente sostenute» di cui al punto C della scheda n. 19 sia viziata da errori di diritto.

65. In primo luogo, essa lamenta che nel punto 52 della sentenza impugnata il Tribunale avrebbe sostituito la motivazione della Commissione con una sua propria motivazione. Dal punto 23 della motivazione della decisione controversa risulterebbe che la Commissione avrebbe ignorato l’argomento della ricorrente, relativo alla distinzione tra le nozioni di «impegno» e di «spese effettivamente sostenute». Operando una distinzione tra queste due nozioni nel punto 52 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe sostituito la propria motivazione a quella della Commissione.

66. In secondo luogo, l’interpretazione del Tribunale sarebbe contraddetta dalle norme applicabili. Il dettato delle disposizioni della scheda n. 19 non farebbe direttamente riferimento all’assunzione di partecipazioni. Inoltre, l’interpretazione della nozione di «spese effettivamente sostenute» adottata dal Tribunale coinciderebbe con quella del regolamento (CE) della Commissione 28 luglio 2000, n. 1685, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali ( ). Poiché questo regolamento non era ancora applicabile al caso di specie, l’interpretazione del Tribunale costituirebbe un’applicazione retroattiva del detto regolamento, contraria alla volontà del legislatore comunitario.

67. In terzo luogo, la definizione del Tribunale si discosterebbe dalla prassi della Commissione. In una lettera datata 4 giugno 2004, la Commissione avrebbe dichiarato che le spese autorizzate sarebbero costituite dai versamenti in contanti delle quote di capitale sociale del FCR.

68. La Commissione ribatte in primo luogo che il Tribunale non ha elaborato, nel punto 52 della sentenza impugnata, una nuova definizione della nozione di «spese effettivamente sostenute» in contraddizione con quella contenuta nella decisione controversa. Il Tribunale avrebbe basato la sua interpretazione sul principio secondo il quale occorre che sussista un adeguamento tra le modalità di funzionamento del FCR, da un lato, e le norme relative alla partecipazione dei Fondi strutturali, dall’altro. Dai punti 12 e 13 della motivazione della decisione controversa si evincerebbe che la Commissione avrebbe applicato il medesimo concetto.

69. In secondo luogo, la Commissione sostiene che la scheda n. 19 sancisce già il principio secondo il quale le spese effettivamente sostenute sono associate espressamente all’intervento effettivo di ingegneria finanziaria a favore delle PMI. Pertanto, non si tratterebbe di un concetto nuovo introdotto dal regolamento n. 1685/2000.

70. In terzo luogo, nella sua lettera del 4 giugno 2004 essa avrebbe precisato che solo la realizzazione degli interventi finanziari nelle PMI giustifica il contributo economico attribuito e che queste condizioni sono state spiegate dal legislatore comunitario nella scheda n. 19.

ii) Valutazione giuridica

– Sulla censura relativa alla sostituzione della motivazione

71. La censura relativa alla sostituzione della motivazione è infondata.

72. Vero è che il Tribunale non ha il diritto di sostituire la motivazione di una decisione della Commissione con una sua propria motivazione ( ). Tuttavia, una reazione del Tribunale agli argomenti dedotti da una parte in sede di ricorso non costituisce di per sé una sostituzione della motivazione, una volta che il Tribunale non sostituisce il fondamento della decisione controversa con uno suo proprio.

73. Ebbene, dai punti 37, 38, 51 e 52 della sentenza impugnata si evince che il Tribunale si è limitato, nel punto 52 della sentenza impugnata, a respingere gli argomenti della ricorrente, secondo i quali la Commissione avrebbe mal interpretato la nozione di «spese effettivamente sostenute» contenuta nel punto C della scheda n. 19, senza però sostituire il fondamento della decisione controversa con uno suo proprio. È giocoforza constatare che la definizione della nozione di «spese effettivamente sostenute» adottata dal Tribunale nel punto 52 della sentenza impugnata coincide con quella che la Commissione ha accolto nei punti 12, 13, 15, 18 e 19 della motivazione della decisione controversa. Tanto il Tribunale quanto la Commissione hanno constatato che questa nozione comprende l’assunzione di partecipazioni nelle PMI.

74. Pertanto, occorre respingere la censura relativa a una sostituzione della motivazione.

– Sulla censura relativa a un’interpretazione forzata

75. La censura relativa a un’interpretazione forzata della nozione di spese effettivamente sostenute è infondata. L’interpretazione del Tribunale nel punto 52 della sentenza impugnata è basata sulle disposizioni della scheda n. 19. Il Tribunale ha giustamente giudicato che, secondo la definizione di cui al punto C della scheda n. 19, le spese effettivamente sostenute sono costituite dal versamento in denaro delle quote di capitale del FCR liberato da parte dei partecipanti, in stretto rapporto con le relazioni di esecuzione, dove si specificano le partecipazioni assunte che dimostrano il buon avanzamento della misura. Inoltre esso ha giustamente dedotto dal punto vii) dei principi generali della scheda n. 19 che le modalità di funzionamento devono essere adeguate alle disposizioni relative all’esecuzione finanziaria degli interventi, soprattutto per quanto riguarda le nozioni di impegno e di spese effettivamente sostenute, e che quest’ultima nozione deve comprendere pertanto l’assunzione di partecipazioni nelle PMI.

– Sulla censura relativa all’applicazione retroattiva del regolamento n. 1685/2000

76. Anche la censura relativa all’applicazione retroattiva del regolamento n. 1685/2000 dev’essere respinta. Come giustamente sottolineato dalla Commissione, le disposizioni della scheda n. 19 sanciscono lo stesso principio della regola 8 del regolamento n. 1685/2000, anche se lo fanno in modo diverso. La regola 8 del regolamento n. 1685/2000 non sancisce pertanto un concetto nuovo. Inoltre, è giocoforza constatare che il Tribunale non ha fatto nessun riferimento al regolamento n. 1685/2000 nella sentenza impugnata. Il suo ragionamento si basa unicamente sulle norme applicabili ratione temporis.

– Sulla censura relativa alla contraddizione tra l’interpretazione del Tribunale e la prassi della Commissione

77. Infine, dev’essere respinta la censura riguardante la contraddizione tra l’interpretazione del Tribunale e la prassi della Commissione. Infatti, anche qualora la lettera della Commissione del 4 giugno 2004 contenesse un elemento rivelante che la Commissione avrebbe condiviso l’interpretazione della ricorrente (cosa che detta istituzione nega), tale circostanza di per sé non basterebbe a dimostrare che l’interpretazione del Tribunale sia viziata da un errore di diritto. La questione rilevante non è se l’interpretazione del Tribunale sia conforme all’interpretazione della Commissione, bensì piuttosto se essa sia conforme alle norme applicabili.

– Risultato parziale

78. La prima parte del secondo motivo dev’essere pertanto respinta.

b) La seconda parte (la censura riguardante il punto 53 della sentenza impugnata)

79. Con la seconda parte, la ricorrente critica il punto 53 della sentenza impugnata. In esso il Tribunale ha constatato che le definizioni contenute nel punto 5.2.5 del programma di sovvenzione globale riprendevano quelle di cui al punto C della scheda n. 19.

80. La ricorrente sostiene che la definizione data dal Tribunale della nozione di «spese effettivamente sostenute», di cui al punto C della scheda n. 19, sarebbe contraddetta dalla definizione di «spesa» di cui al punto 5.2.5 del programma di sovvenzione globale. Contrariamente a quanto accertato dal Tribunale, il detto punto 5.2.5 non si limiterebbe a riprendere la definizione di cui al punto C della scheda n. 19, bensì escluderebbe chiaramente dal suo contenuto e dalla sua sfera di applicazione l’assunzione di partecipazioni nelle PMI.

81. Questa censura è infondata. Secondo la definizione di cui al punto 5.2.5 del programma di sovvenzione globale, si intende per «spesa» il versamento in denaro delle quote di capitale liberato dal FCR ai sensi del punto C della scheda n. 19. Pertanto, la nozione di «spesa» di cui al detto punto 5.2.5 fa riferimento alla nozione di «spese effettivamente sostenute» di cui al punto C della scheda n. 19.

82. La seconda parte del secondo motivo dev’essere pertanto respinta.

c) La terza parte (censure riguardanti il punto 55 della sentenza impugnata)

83. Con la terza parte, la ricorrente critica il punto 55 della sentenza impugnata. In esso il Tribunale ha osservato che l’art. 13, n. 4, della convenzione è palesemente in contrasto con l’interpretazione della ricorrente. Esso ha giudicato che questa disposizione prevede che l’assunzione degli impegni di spesa nei confronti delle iniziative beneficiarie dei contributi della sovvenzione globale (delibera di concessione, sottoscrizione dei contratti per attività esterne) dev’essere disposta entro il 31 dicembre 1999 e che i pagamenti effettuati dall’intermediario in esecuzione della sovvenzione globale devono essere eseguiti entro il 31 dicembre 2001. Il Tribunale ha poi accertato che, da un lato, le «iniziative beneficiarie dei contributi della sovvenzione», come si ricava dal punto 54 della sentenza impugnata, sono le domande per l’assunzione di partecipazioni presentate dalle PMI e, dall’altro, «i pagamenti effettuati dall’intermediario» non possono essere altro che le dette assunzioni di partecipazioni.

i) Argomenti delle parti

84. La ricorrente ritiene, in primo luogo, che il Tribunale abbia interpretato scorrettamente il contenuto e gli scopi della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale. Essa deduce che, siccome questa misura n. 2 avrebbe come scopo la costituzione e la dotazione del FCR, le nozioni di «impegni» e di «pagamenti» di cui all’art. 13, n. 4, della convenzione dovrebbero essere interpretate nel senso che riguarderebbero la costituzione e la dotazione del FCR. In tale cornice, essa fa riferimento ai punti 5.2.1 e 5.2.3 del programma di sovvenzione globale.

85. In secondo luogo, la ricorrente deduce che il Tribunale avrebbe commesso un errore, giudicando che le iniziative beneficiarie dei contributi della sovvenzione sono le domande di assunzione di partecipazioni presentate dalle PMI. Ciò sarebbe contraddetto dalla circostanza che il beneficiario della misura n. 2 della sovvenzione globale sarebbe l’ente intermediario, e non le PMI. A tal riguardo la ricorrente fa riferimento al punto 5.2.7 del programma di sovvenzione globale.

86. La Commissione replica che il dettato dell’art. 13, n. 4, della convenzione è chiarissimo e che la ricorrente si basa su una distinzione artificiosa tra una «fase di attuazione» e una «fase di operatività» della misura n. 2 della sovvenzione globale. Lo scopo della misura n. 2 della sovvenzione globale non potrebbe limitarsi all’«attuazione», bensì comprenderebbe anche l’«operatività». Il principio generale alla base di tutti gli interventi dei fondi strutturali sarebbe che il contributo comunitario dovrebbe realizzare uno scopo determinato entro un termine determinato. Lo scopo della misura n. 2 della sovvenzione globale sarebbe il rafforzamento della capitalizzazione delle PMI nella Regione Basilicata.

ii) Valutazioni giuridica

87. Le censure della ricorrente sono infondate.

88. In primo luogo, dal dettato dell’art. 13, n. 4, della convenzione risulta che i pagamenti eseguiti dall’intermediario (quindi, dalla ricorrente) in esecuzione del programma di sovvenzione globale dovevano essere effettuati entro il 31 dicembre 2001 e che il rendiconto da presentare alla Commissione in merito alle spese affrontate dall’intermediario per la detta esecuzione doveva essere effettuato entro il 20 giugno 2002.

89. In secondo luogo, né il punto 5.2.1 né il punto 5.2.3 del programma di sovvenzione globale contengono elementi che possano inficiare l’interpretazione del Tribunale basata sulla scheda n. 19 e sul disposto chiarissimo dell’art. 13, n. 4, della convenzione. Secondo il punto 5.2.1 del programma di sovvenzione globale, la costituzione del FCR incaricato di erogare gli interventi finanziari a PMI con sede in Basilicata, o che intendessero ivi stabilirsi, doveva avvenire in base a quanto disciplinato dalla scheda n. 19. Inoltre, le finalità e lo scopo della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale menzionata in quest’ultima disposizione fanno chiaro rinvio alla promozione delle PMI nella Regione Basilicata. Per quanto concerne il punto 5.2.3 del programma di sovvenzione globale, esso dispone che l’attuazione della misura doveva consistere nella costituzione di un FCR secondo la normativa quadro appena richiamata. Ebbene la norma quadro cui si fa riferimento è la scheda n. 19.

90. In terzo luogo, un’interpretazione dell’art. 13, n. 4, della convenzione secondo la quale l’espressione «iniziative beneficiarie» concernerebbe solo la ricorrente è incompatibile con il dettato di tale disposizione, il quale prevede che i pagamenti effettuati dall’intermediario alle iniziative beneficiarie in esecuzione della sovvenzione globale dovevano avvenire entro il 31 dicembre 2001.

91. Pertanto, la terza parte del secondo motivo dev’essere respinta.

d) La quarta parte (le censure riguardanti i punti 57 e 58 della sentenza impugnata)

92. Nella quarta parte, la ricorrente critica i punti 57 e 58 della sentenza impugnata. Nel punti 56-58 di questa sentenza, il Tribunale ha esaminato gli argomenti della ricorrente, secondo i quali solo la sua interpretazione sarebbe razionale da un punto di vista economico poiché sarebbe stato difficile, se non impossibile, effettuare interventi finanziari sino al 31 dicembre 2001, essendo tale data molto vicina al 31 dicembre 1999, data di costituzione dello stesso FCR. Il Tribunale ha respinto questi argomenti.

93. Nel punto 57 della sentenza impugnata, il Tribunale ha accertato che il programma di sovvenzione prevedeva, nel punto 5.2.2, una prima fase nello svolgimento dell’intervento comunitario, denominata di «promozione del fondo». Esso ha giudicato che nel corso di tale fase, precedente a quella di creazione del fondo, occorreva svolgere di già il lavoro preparatorio, consistente nell’individuazione delle imprese potenzialmente interessate dal FCR e nella realizzazione di una previa valutazione. Esso ne ha dedotto che la circostanza che il termine ultimo per l’assunzione di partecipazioni fosse fissato al 31 dicembre 2001 non comportava necessariamente l’impossibilità di realizzare gli interventi finanziari. Inoltre, esso ha giudicato che, dato che le somme investite nelle PMI potevano raggiungere un importo massimo di un milione di euro, non era necessario effettuare un gran numero di operazioni per esaurire l’importo totale del contributo comunitario, pari a circa EUR 5 milioni.

94. Nel punto 58 della sentenza impugnata, il Tribunale ha risposto all’argomento della ricorrente secondo cui i versamenti delle quote potevano essere effettuati sino al 31 dicembre 2001. Esso ha giudicato che, anche se per i detti versamenti non era prevista una data diversa da quella del 31 dicembre 2001, dalle norme applicabili si ricavava che detti versamenti dovevano essere realizzati nel FCR con un anticipo tale da permettere il totale impiego dei fondi comunitari in investimenti nelle PMI prima del termine ultimo stabilito per i pagamenti.

i) Argomenti delle parti

95. Secondo la ricorrente, il Tribunale avrebbe ipotizzato, nel punto 57 della sentenza impugnata, che cinque operazioni sarebbero bastate per esaurire l’importo del contributo comunitario, dato che gli investimenti potevano raggiungere l’importo di un milione di euro. La ricorrente ritiene che un’interpretazione del genere sia incompatibile con il dettato del progetto, che imponeva un minimo di dieci società da finanziare, e con lo scopo di finanziare il maggior numero possibile di imprese.

96. Inoltre, essa lamenta la contraddittorietà della motivazione del Tribunale nel punto 58 della sentenza impugnata. Da un lato, il Tribunale avrebbe ammesso che non c’era nessun obbligo giuridico di versare le quote del FCR prima del 31 dicembre 2001. Dall’altro, esso avrebbe ritenuto che sussisteva un obbligo giuridico a mettere a disposizione della ricorrente i mezzi finanziari prima del 31 dicembre 2001. In tale cornice, la ricorrente asserisce che il punto 5.2.6 del programma di sovvenzione globale dispone che la «spesa», ossia unicamente il versamento nel FCR, doveva essere effettuata entro i due anni successivi al termine ultimo previsto per l’assunzione degli obblighi, ossia prima del 31 dicembre 2001.

97. Secondo la Commissione, la quarta censura della ricorrente è ininfluente. Essa sostiene che il Tribunale si sarebbe basato in primo luogo sulla motivazione esposta nel punto 56 della sentenza impugnata, secondo cui le disposizione applicabili sono chiare. La motivazione di cui al punto 57 della sentenza impugnata sarebbe solo di natura ultronea.

98. Ad ogni modo, l’affermazione del Tribunale relativa al numero limitato di operazioni finanziarie necessarie per esaurire il cofinanziamento costituirebbe solo un elemento di un ragionamento ben più complesso. Il Tribunale avrebbe accertato in via prioritaria che il programma di sovvenzione globale prevedeva una prima fase di promozione di fondi e che questa fase avrebbe consentito di realizzare un lavoro preliminare alla fase di creazione di fondi.

99. Inoltre, la Commissione ritiene che il ragionamento del Tribunale di cui al punto 58 della sentenza impugnata non sia contraddittorio. Così come la nozione di spese comprenderebbe l’assunzione di partecipazioni nelle PMI, sarebbe evidente che sarebbe stato necessario effettuare i versamenti in tempi sufficientemente anteriori, per consentire l’impiego totale dei fondi comunitari per gli investimenti nelle PMI prima della data di scadenza stabilita per i pagamenti.

ii) Valutazione giuridica

– La quarta parte è ininfluente

100. Come giustamente sostenuto dalla Commissione, la quarta parte è ininfluente. Risulta, in particolare, dal punto 56 della sentenza impugnata che il Tribunale ha basato il suo rigetto del motivo della ricorrente soprattutto sulla chiarezza delle disposizioni in questione e sulla loro concordanza. I punti 57 e 58 della sentenza impugnata costituiscono pertanto semplici ragionamenti ultronei. Le censure dirette contro questi punti devono essere pertanto respinte in quanto ininfluenti poiché, anche qualora fossero fondate, non potrebbero comportare l’annullamento della sentenza impugnata ( ).

101. Ad ogni nodo, le varie censure della quarta parte non possono essere accolte.

– Sulla censura relativa all’inosservanza della disposizione che imporrebbe il finanziamento di almeno dieci società

102. La censura relativa all’inosservanza di una disposizione, la quale imporrebbe il finanziamento di almeno dieci società, dev’essere respinta in quanto irrilevante non solo per il motivo indicato nel paragrafo 100 di queste conclusioni, ma anche per la seguente ragione. Come giustamente rileva la Commissione, il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente relativo all’impossibilità di realizzare assunzioni di partecipazioni prima del 31 dicembre 2001, basandosi anzitutto sull’esistenza di una fase di promozione di fondi, nel corso della quale la ricorrente avrebbe potuto effettuare il lavoro preparatorio. Questa motivazione giustifica di per sé il ragionamento del Tribunale. Poiché detta motivazione non è stata rimessa in discussione dalla ricorrente, la censura riguardante l’inosservanza di una disposizione, che imporrebbe il finanziamento di almeno dieci società, dev’essere respinta in quanto ininfluente.

103. La censura della ricorrente è in ogni caso infondata.

104. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale non ha dichiarato che quest’ultima dovesse finanziare solo cinque società. Nel punto 57 della sentenza impugnata, il Tribunale ha fatto riferimento unicamente al contributo economico del FESR al FCR, che era pari a EUR 4,7 milioni. Occorre ricordare che la dotazione a disposizione del FCR ammontava, in totale, a EUR 9,7 milioni. Anche qualora la ricorrente avesse effettuato assunzioni di partecipazioni per l’importo massimo di un milione di euro ( ), per investire il totale della dotazione del FCR sarebbero stati necessari almeno dieci interventi finanziari. Il Tribunale non ha suggerito pertanto un’interpretazione contraria al programma di sovvenzione globale, secondo il quale dovevano essere finanziate un minimo di dieci società.

105. Del resto, nel punto 57 della sentenza impugnata il Tribunale non ha suggerito di finanziare il più piccolo numero possibile di PMI. Esso ha dimostrato soltanto l’infondatezza dell’argomento della ricorrente, riguardante l’impossibilità di effettuare assunzioni di partecipazioni nelle PMI.

106. Pertanto, la censura dev’essere respinta.

– Sulla censura relativa a un ragionamento contraddittorio

107. La censura relativa a un ragionamento contraddittorio nel punto 58 della sentenza impugnata è infondata. Il ragionamento del Tribunale non è contraddittorio. È esatto che, nel punto 58 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che le norme applicabili non prevedevano una data di scadenza espressa per la dotazione del FCR. Tuttavia, il Tribunale ha giustamente giudicato che il 31 dicembre 2001 era la data di scadenza per l’assunzione di partecipazioni del FCR nelle PMI ( ) e che la dotazione del FCR era una condizione preliminare per le dette assunzioni. La sua deduzione, secondo la quale la dotazione del FCR doveva essere effettuata tanto in anticipo da consentire le assunzioni di partecipazioni prima della data di scadenza del 31 dicembre 2001, mi sembra pertanto perfettamente logica. Dev’essere respinta dunque la censura di un ragionamento contraddittorio.

108. Per la parte in cui la ricorrente basa la sua censura su un’interpretazione errata della nozione di «spesa» di cui al punto 5.2.5 del programma di sovvenzione globale, questa censura va respinta alla luce del paragrafo 81 delle presenti conclusioni.

e) La quinta parte (le censure riguardanti il punto 48 della sentenza impugnata)

109. Con la quinta parte, la ricorrente critica il punto 48 della sentenza impugnata. In esso il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente, secondo il quale la durata della forma di intervento sarebbe identica alla durata minima del FCR, per cui l’assunzione di partecipazioni nelle PMI poteva essere effettuata sino al 16 dicembre 2009. Il Tribunale ha constatato che dal punto D.1 e dal punto B.8 della scheda n. 19 si ricavava che la durata del FCR e quella della forma di intervento non erano necessariamente identiche, e che la durata della forma di intervento poteva essere più breve di quella del FCR.

i) Argomenti delle parti

110. La ricorrente ritiene che il citato punto 48 debba essere annullato per insufficienza di motivazione. Il Tribunale si sarebbe limitato a proporre una soluzione alternativa alla soluzione proposta dalla ricorrente. La motivazione del Tribunale non consentirebbe alla Corte di comprendere per quale ragione il Tribunale abbia preferito la propria soluzione a quella suggerita dalla ricorrente. La soluzione della ricorrente non sarebbe errata e sarebbe più coerente alla luce della natura della misura n. 2 della sovvenzione globale. In tale contesto la ricorrente ripropone le sue censure riguardanti la data di scadenza per la dotazione del FCR e quella dell’assunzione di partecipazioni.

111. La Commissione sostiene che il Tribunale avrebbe accertato senza equivoco alcuno che dalle disposizioni applicabili si ricava con chiarezza che la durata del FCR non è necessariamente quella dell’intervento.

ii) Valutazione giuridica

112. Le censure della ricorrente sono infondate. Nel punto 48 della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto con chiarezza l’argomento della ricorrente, secondo il quale dovevano essere identiche la durata dell’intervento e quella del FCR. A tale riguardo il Tribunale si è basato su un’interpretazione convincente dei punti D.1 e B.8 della scheda n. 19, che la ricorrente non mette in discussione.

113. Occorre inoltre osservare che, nei punti 47-50 della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a respingere l’argomento della ricorrente, secondo il quale dovevano essere identiche la durata dell’intervento e quella del FCR. Tuttavia, il Tribunale non si è limitato quindi a proporre una soluzione alternativa. Nei punti 51-55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha accertato che la data di scadenza per l’assunzione di partecipazioni nelle PMI era il 31 dicembre 2001, e non il 16 dicembre 2009. Pertanto, esso ha accertato inequivocabilmente che l’interpretazione proposta dalla ricorrente era incompatibile con le disposizioni applicabili.

114. Per la parte in cui la ricorrente ripropone le sue censure riguardanti le conclusioni del Tribunale sulla data di scadenza per la dotazione del FCR e per l’assunzione di partecipazioni, queste censure vanno respinte facendo rinvio, segnatamente, ai paragrafi 75, 81 e 87-90 delle presenti conclusioni.

115. La quinta parte del secondo motivo dev’essere pertanto respinta.

f) Risultato parziale

116. Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere integralmente respinto.

3. Sul terzo motivo, riguardante l’interpretazione errata della condizione d’utilità

117. Con il suo terzo motivo, la ricorrente critica i punti 69 e 70 della sentenza impugnata. Nei punti 66-72 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto il motivo della ricorrente, con cui essa aveva criticato il fatto che la Commissione avesse basato la sua decisione sulla condizione d’utilità. Anzitutto, nel punto 68 della sentenza impugnata esso ha giudicato che la Commissione si era basata in primo luogo non sulla condizione d’utilità, bensì sul punto D della scheda n. 19. Nel punto 69 della sentenza impugnata esso ha giudicato che, comunque, anche qualora l’espressione «condizione d’utilità» non fosse contenuta nelle disposizioni disciplinanti la sovvenzione globale di cui trattasi, la condizione in base alla quale gli interventi del FESR servono a finanziare operazioni concrete sul terreno, e non a restare immobilizzati in un FCR sino alla conclusione dell’intervento, discende con grande chiarezza dal complesso delle disposizioni applicabili e non è nuova.

a) Argomenti delle parti

118. La ricorrente ritiene, in primo luogo, che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel punto 70 della sentenza impugnata. Essa censura il fatto che esso avrebbe dedotto l’esistenza di una condizione d’utilità da disposizioni che si limiterebbero a fissare una data di scadenza per effettuare i vari versamenti nel FCR. Nessuna disposizione o nessun documento invocati dal Tribunale parlerebbero di una siffatta condizione. Inoltre, il Tribunale non avrebbe indicato precedenti utili a confermare l’esistenza di una condizione d’utilità. La ricorrente sostiene che quest’errore sarebbe un corollario inevitabile dell’errata comprensione della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale.

119. In secondo luogo, la ricorrente fa riferimento al punto 75 della sentenza Germania/Commissione ( ), secondo il quale la discrezionalità di cui gode la Commissione in materia di riduzione del contributo non potrebbe spingersi sino all’adozione di decisioni che rinneghino i suoi atti, e il comportamento della Commissione costituisce per gli operatori un parametro fondamentale di valutazione della correttezza e validità della loro azione.

120. Secondo la Commissione, il Tribunale avrebbe constatato che l’espressione «condizione d’utilità» non compariva nelle disposizioni applicabili, ma avrebbe dedotto da tali disposizioni che gli interventi del FESR dovevano servire a finanziare operazioni concrete sul terreno, e non ad essere immobilizzati in un FCR sino alla fine dell’intervento. Il Tribunale avrebbe citato, come precedenti giurisprudenziali, i punti 92 e 93 della sua sentenza Regione Marche/Commissione ( ).

b) Valutazione giuridica

121. La censura riguardante l’inesistenza della condizione d’utilità dev’essere respinta.

122. In primo luogo, questa censura è ininfluente. Come giustamente accertato dal Tribunale nel punto 68 della sentenza impugnata, la Commissione si è basata fondamentalmente sul punto D della scheda n. 19 ( ). Questo motivo, già di per sé solo, può giustificare in modo giuridicamente soddisfacente la conclusione del Tribunale. Un errore eventuale del Tribunale riguardante il suo esame dei motivi ultronei indicati nei punti 69 e 70 della sentenza impugnata non può rimettere pertanto in discussione quest’ultima.

123. In secondo luogo, questa censura è infondata.

124. Come giustamente constatato dal Tribunale, la condizione d’utilità non era una nuova condizione, ignota alla ricorrente. Anche se l’espressione «condizione d’utilità» non compariva nelle norme applicabili, dall’art. 1 del regolamento n. 4254/88 si ricava che gli interventi del FESR hanno lo scopo di sostenere le attività delle PMI, in particolare grazie al miglioramento dell’accesso delle imprese al mercato dei capitali. Questi scopi sono stati precisati, per i FCR, nella scheda n. 19, i cui punti C e D dispongono che le assunzioni di partecipazioni nelle PMI dovevano essere effettuate prima del 31 dicembre 2001 ( ).

125. Per la parte in cui la ricorrente addebita al Tribunale un’errata comprensione della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale, occorre respingere tale critica facendo rinvio ai paragrafi 75, 81 e 87-90 delle presenti conclusioni.

126. Per quanto concerne la censura della ricorrente, secondo la quale la Commissione si sarebbe discostata dai suoi atti, quest’ultima è infondata. Durante il procedimento che ha condotto all’adozione della decisione controversa la Commissione ha esaminato se il contributo fosse giustificato ai sensi delle norme applicabili al contributo comunitario. La Commissione non ha formulato nuove condizioni a posteriori.

127. Infine, la circostanza che il Tribunale non faccia riferimento a precedenti giurisprudenziali non costituisce di per sé un errore di diritto che possa essere invocato in sede di impugnazione. Dunque, è unicamente per ragioni di completezza che occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il Tribunale ha fatto riferimento a un precedente giurisprudenziale, menzionando i punti 92 e 93 della sentenza Regione Marche/Commissione ( ), secondo i quali le PMI e non i FCR sono le destinatarie ultime e quindi le beneficiarie del contributo comunitario e che la finanziabilità delle spese è quindi in rapporto con gli investimenti effettivamente realizzati a favore delle PMI.

128. Pertanto, la terza censura dev’essere respinta.

4. Sul quarto e sul quinto motivo

129. Con i suoi motivi quarto e quinto, la ricorrente critica i punti 79 e 80 della sentenza impugnata. In essi il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente, secondo il quale la Commissione non avrebbe potuto avviare un procedimento di riduzione del contributo comunitario previsto dall’art. 24 del regolamento n. 4253/88, senza aver formulato obiezioni in merito a questa esecuzione durante la fase di esecuzione della sovvenzione globale, in particolare in occasione delle riunioni del comitato di sorveglianza.

130. Nel punto 79 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato anzitutto che le disposizioni di cui al regolamento n. 4253/88 non prevedono nessuna norma di procedura che subordini il diritto della Commissione di ridurre o sopprimere il contributo comunitario alla condizione di aver sollevato dubbi in merito alla corretta esecuzione del programma prima della chiusura dell’intervento. Successivamente, il Tribunale ha giudicato che norme di procedura non espressamente previste dal legislatore comunitario possono essere dedotte dal giudice comunitario solo quando esse risultano indispensabili all’osservanza dei principi fondamentali, quali quello del rispetto dei diritti della difesa, e solo nella misura necessaria a garantire l’osservanza dei detti principi.

131. Nel punto 80 della sentenza impugnata, il Tribunale si è basato su un argomento in subordine per respingere la tesi della ricorrente. Esso ha constatato che una norma di procedura quale quella proposta dalla ricorrente produrrebbe l’effetto di impedire alla Commissione, in moltissimi casi, di adottare una decisione di soppressione o riduzione del contributo comunitario. Esso ha ritenuto che, dato il gran numero di programmi finanziati dalla Comunità, sarebbe difficile per la Commissione, se non impossibile, individuare la maggior parte delle irregolarità in sede di esecuzione dei programmi, in particolare quando esse riguardano la giustificazione o la graduazione delle spese finanziabili.

a) Sul quarto motivo, relativo all’interpretazione errata e alla conseguente disapplicazione dei principi fissati dalla Corte nella sentenza Mediocurso/Commissione

i) Argomenti delle parti

132. Con il suo quarto motivo, la ricorrente critica il punto 79 della sentenza impugnata.

133. La ricorrente sostiene in primo luogo che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto, limitando la facoltà di dedurre norme di procedura non espressamente previste dal legislatore all’unico caso in cui esse siano indispensabili e necessarie alla garanzia dei diritti della difesa.

134. In secondo luogo, il Tribunale avrebbe commesso errori di diritto, giudicando che la ricorrente avrebbe dovuto invocare la necessità della norma di procedura per garantire i suoi diritti della difesa, e dichiarando che la ricorrente non avrebbe ritenuto necessaria alla garanzia dei suoi diritti della difesa l’osservanza delle norme di procedura di cui agli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88.

135. La Commissione ribatte che i diritti della difesa della ricorrente non sarebbero stati in discussione, dal momento che non sarebbe stata avviata nessuna procedura che potesse portare a un atto recante pregiudizio a quest’ultima. Inoltre, l’art. 24 del regolamento n. 4253/88, da un lato, e gli artt. 25 e 26 del medesimo regolamento, dall’altro, non farebbero parte dello stesso titolo. Scopo degli artt. 25 e 26 sarebbe unicamente quello di garantire una sorveglianza e una valutazione efficace dell’esecuzione dei Fondi strutturali. Il Tribunale avrebbe pertanto giustamente giudicato che gli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 non prevedono nessuna norma di procedura che imponga alla Commissione l’obbligo di mettere in dubbio la corretta esecuzione di un programma prima della chiusura dell’intervento. Infine, non sussisterebbero lacune giuridiche che possano ledere i diritti della difesa.

ii) Valutazione giuridica

136. Le censure riguardanti un’applicazione eccessivamente restrittiva degli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 e del principio dei diritti della difesa devono essere respinte.

– Sulla censura relativa all’inosservanza del rapporto tra la procedura di riduzione e gli obblighi di sorveglianza e di valutazione

137. La censura relativa all’inosservanza del rapporto tra una procedura di riduzione del contributo ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, da un lato, e gli obblighi di sorveglianza e di valutazione ai sensi degli artt. 25 e 26 del medesimo regolamento, dall’altro, dev’essere respinta. Il Tribunale ha accertato a giusto titolo che l’avvio di una procedura di riduzione del contributo ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 non è soggetta all’osservanza degli obblighi di sorveglianza e di valutazione di cui agli artt. 25 e 26 del medesimo regolamento ( ).

138. Anzitutto, il disposto dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 non prevede che l’avvio di una procedura ai sensi del detto articolo 24 sia soggetto all’osservanza degli obblighi di sorveglianza e di valutazione di cui agli artt. 25 e 26 del medesimo regolamento.

139. Inoltre, da un punto di vista sistematico, è giocoforza constatare che l’art. 24 del regolamento n. 4253/88 è situato nel titolo VI del regolamento n. 4253/88, intitolato «Disposizioni finanziarie», mentre gli artt. 25 e 26 del medesimo regolamento si trovano nel titolo VII del regolamento n. 4253/88, intitolato «Sorveglianza e valutazione».

140. Infine, un’interpretazione secondo la quale l’osservanza degli obblighi di sorveglianza e di valutazione di cui ai detti artt. 25 e 26 sarebbe una condizione indispensabile per l’avvio di una procedura di riduzione del contributo ai sensi dell’art. 24 del medesimo regolamento mi sembra che limiti eccessivamente l’efficacia pratica di quest’ultima norma. Quest’ultima disposizione è considerata una garanzia del rispetto effettivo delle condizioni per la concessione dei contributi comunitari. La facoltà di ridurre un contributo comunitario in caso di irregolarità è uno strumento importante in sede di gestione decentrata degli interventi del FESR. Essa consente un controllo a posteriori dell’uso che l’intermediario fa del contributo comunitario. Ebbene, l’interpretazione suggerita dalla ricorrente avrebbe come conseguenza di deresponsabilizzare l’intermediario per tutte le irregolarità che non siano state rilevate dalla Commissione in sede di esecuzione della misura. Non penso che una deresponsabilizzazione dell’intermediario di tal genere sia conciliabile con lo scopo di garantire l’osservanza effettiva delle condizioni per la concessione del contributo comunitario.

141. A mio parere, la Commissione può avviare pertanto una procedura di riduzione del contributo di cui all’art. 24 del regolamento n. 4253/88, persino nel caso in cui non abbia rispettato gli obblighi ad essa incombenti di sorveglianza e di valutazione di cui agli artt. 25 e 26 del medesimo regolamento. La censura sollevata dalla ricorrente con il suo quarto motivo dev’essere pertanto respinta.

142. Tuttavia, occorre distinguere la questione riguardante il dubbio che l’inosservanza degli obblighi di sorveglianza e di valutazione impedisca l’avvio di una procedura di riduzione del contributo di cui all’art. 24 del regolamento n. 4253/88 dal problema di accertare se la Commissione possa essere obbligata a tenere in considerazione l’inosservanza dei propri obblighi di sorveglianza di valutazione nel quadro di una siffatta procedura. L’analisi di quest’ultimo problema è fuor di luogo nell’ambito del quarto motivo. Essa sarà sviluppata nel quadro dell’ottavo motivo, nei paragrafi 213-217 delle presenti conclusioni.

– Sull’applicazione di norme di procedura non espressamente previste dal legislatore comunitario

143. Dev’essere parimenti respinta la censura relativa a una disapplicazione di norme di procedura non previste dal legislatore comunitario. Il Tribunale non ha commesso errori di diritto giudicando che norme di procedura non previste dal legislatore comunitario possono essere ricavate dal giudice comunitario solo quando siano indispensabili a soddisfare principi fondamentali quali quello del rispetto dei diritti della difesa, e solo nella misura necessaria a garantire il detto rispetto.

144. Occorre anzitutto ricordare che il ruolo del Tribunale si limita all’interpretazione e applicazione di norme. Quando il Tribunale ha menzionato i diritti della difesa, nel punto 79 della sentenza impugnata, esso ha richiamato un principio generale del diritto, dunque una norma di diritto primario ( ), che si applica persino qualora non sia stata tenuta espressamente presente dal legislatore comunitario nel corrispondente diritto derivato.

145. Sembra che la ricorrente suggerisca che il Tribunale dovrebbe applicare una norma di procedura persino nei casi in cui una norma del genere non sia prevista dal legislatore comunitario, né sia indispensabile e necessaria a garantire l’osservanza di norme del diritto primario. Questa tesi è errata. Essa porterebbe alla conseguenza che il Tribunale potrebbe creare esso stesso una nuova norma di diritto, violando pertanto i limiti delle proprie competenze. Contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, né la sentenza Mediocurso/Commissione ( ) né le altre sentenze richiamate dalla ricorrente ( ) rimettono in discussione questo principio, che mi sembra tanto evidente quanto elementare.

146. Pertanto, il Tribunale ha constatato giustamente che la norma di procedura proposta dalla ricorrente, che non era prevista dal legislatore comunitario, poteva essere applicata solo se fosse stata indispensabile e necessaria per garantire l’osservanza del diritto primario, ad esempio dei diritti della difesa.

– Sulla censura relativa all’obbligo di invocare la necessità dell’osservanza dei diritti della difesa

147. La ricorrente critica l’accertamento del Tribunale, contenuto nel punto 79 della sentenza impugnata, secondo il quale la ricorrente avrebbe dovuto dichiarare che la norma di procedura da essa proposta era necessaria al rispetto dei diritti della difesa. Questa censura è infondata. Essa deriva da una lettura errata del punto 79 della sentenza impugnata. Il Tribunale non ha accertato che la ricorrente avrebbe dovuto rilevare la necessità di applicare la norma di procedura da essa proposta ai fini dell’osservanza dei diritti della difesa. Mi sembra piuttosto che il Tribunale avrebbe voluto affermare, nel punto 79 della sentenza impugnata, che persino la ricorrente non aveva sostenuto che la norma di procedura fosse necessaria a una garanzia dei suoi diritti della difesa.

– Sulla censura relativa a una violazione del principio dei diritti della difesa

148. Infine, la ricorrente censura l’accertamento del Tribunale, secondo cui essa non ha invocato il principio dei diritti della difesa nel suo ricorso in primo grado.

149. Questa censura è infondata.

150. In primo luogo occorre constatare che, nel suo ricorso in primo grado, la ricorrente si è basata su una norma di procedura ricavata da un’errata interpretazione degli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88. Essa non ha fatto riferimento al rispetto dei diritti della difesa. È il Tribunale che ha esaminato se una siffatta norma di procedura, che non è espressamente prevista nei detti artt. 25 e 26, potesse ricavarsi eventualmente dal diritto primario.

151. In secondo luogo, è giocoforza constatare che la norma di procedura proposta dalla ricorrente non è necessaria a garantire il rispetto dei diritti della difesa. Il rispetto dei diritti della difesa impone che in qualsiasi procedimento avviato a carico di una persona, che possa sfociare in un atto che rechi pregiudizio alla medesima, l’interessato dev’essere posto in condizioni di far valere efficacemente le sue tesi ( ). Come si evince dai punti 24‑29 della sentenza impugnata, la ricorrente è stata posta in grado di illustrare le sue tesi per iscritto e oralmente nel corso del procedimento che ha condotto alla decisione controversa. Da questi punti della sentenza impugnata e dalla decisione controversa si evince che la ricorrente ha sollevato obiezioni che hanno dato vita a un contraddittorio prima dell’adozione della decisione controversa. Alla luce di ciò, il Tribunale ha potuto giudicare correttamente che i diritti della difesa erano stati rispettati e che la norma proposta dalla ricorrente eccedeva pertanto quanto necessario alla garanzia dei detti diritti.

– Risultato parziale

152. Di conseguenza, il quarto motivo dev’essere integralmente respinto.

b) Sul quinto motivo, riguardante la violazione degli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88, relativi agli obblighi di vigilanza e di controllo della Commissione

153. Con il suo quinto motivo, la ricorrente censura il punto 80 della sentenza impugnata ( ).

i) Argomenti delle parti

154. La ricorrente sostiene che il ragionamento contenuto nel punto 80 della sentenza impugnata indurrebbe a disapplicare e violare il sistema di vigilanza e controllo previsto dai detti artt. 25 e 26 in quanto, in pratica, la Commissione non sarebbe in grado di adempiere tali compiti. Questo ragionamento contrasterebbe con la volontà del legislatore, che avrebbe voluto istituire un sistema di controllo gestito in collaborazione con gli Stati membri.

155. La Commissione ritiene che il motivo della ricorrente sia basato su una deformazione evidente e capziosa della sentenza impugnata. Il Tribunale non avrebbe incitato la Commissione a violare gli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88. Esso si sarebbe limitato a spingere agli estremi la proposta della ricorrente, secondo cui gli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 conterrebbero una norma di procedura, che subordinerebbe il diritto della Commissione di ridurre o sopprimere il contributo all’osservanza degli obblighi di sorveglianza e valutazione

156. Secondo la Commissione, la proposta della ricorrente non sarebbe conforme alla ripartizione dei compiti tra la Commissione e gli Stati membri nella cornice della gestione dei Fondi strutturali. Gli interventi dei Fondi strutturali sarebbero oggetto di una gestione decentrata, che porrebbe in primo piano le autorità degli Stati membri. Spetterebbe pertanto in primo luogo agli Stati membri – nel caso di specie, alla ricorrente, quale ente intermediario designato dallo Stato membro – controllare la corretta applicazione dell’intervento comunitario e, in particolare, il finanziamento delle spese.

ii) Valutazione giuridica

157. Il quinto motivo è ininfluente. Il Tribunale si è basato in primo luogo sull’argomento, esposto nel punto 79 della sentenza impugnata, secondo il quale gli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 non prevedono nessuna norma di procedura che subordini il diritto della Commissione di ridurre o sopprimere il contributo alla condizione di aver manifestato dubbi in merito alla corretta esecuzione del progetto prima della chiusura dell’intervento. Pertanto, il quinto motivo non può condurre ad alcun risultato, anche qualora fosse fondato ( ).

158. Ad ogni modo, questo motivo è infondato.

159. In primo luogo, il motivo deriva da una lettura scorretta della sentenza impugnata. Nel punto 80 della detta sentenza il Tribunale non ha dichiarato che la Commissione non dovesse rispettare gli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 perché non era in grado di osservare tali disposizioni. Esso ha semplicemente constatato che una norma di procedura quale quella che la ricorrente intende dedurre dalle dette disposizioni produrrebbe l’effetto di impedire alla Commissione, in moltissimi casi, di adottare una qualsiasi decisione di riduzione o soppressione del contributo dei fondi comunitari. Di conseguenza, il Tribunale ha semplicemente delineato le conseguenze di una norma di procedura quale quella suggerita dalla ricorrente (che comunque non può essere ricavata dagli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88) ( ). Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il Tribunale non ha ristretto l’applicazione di una norma di procedura esistente, né ha incitato la Commissione a violare i detti artt. 25 e 26.

160. In secondo luogo, occorre rilevare che la norma di procedura proposta dalla ricorrente, secondo la quale l’osservanza degli obblighi di sorveglianza e valutazione derivanti dagli artt. 25 e 26 del regolamento n. 4253/88 impedirebbe l’avvio di una procedura di riduzione del contributo, prevista dall’art. 24 del medesimo regolamento, non è l’unica possibilità per sanzionare un’eventuale inosservanza degli obblighi di sorveglianza e valutazione. A questo riguardo, faccio rinvio ai paragrafi 213-217 delle presenti conclusioni, dove analizzerò questo problema.

161. Di conseguenza, il quinto motivo dev’essere respinto.

5. Sui motivi sesto e settimo

162. Con i suoi motivi sesto e settimo, la ricorrente critica i punti 88-92 della sentenza impugnata. In essi il Tribunale ha respinto la censura della ricorrente riguardante la violazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Esso ha constatato, anzitutto, che il diritto di avvalersi del legittimo affidamento presuppone la compresenza di tre condizioni: la prima, che assicurazioni precise, categoriche e concordanti provengano da fonti autorizzate e affidabili; la seconda, che tali assicurazioni siano in grado di far sorgere una legittima aspettativa nella mente del loro destinatario; e la terza, che le assicurazioni siano conformi alle norme vigenti.

a) Sul sesto motivo, relativo alla violazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto

163. Con il suo sesto motivo, la ricorrente critica il punto 90 della sentenza impugnata. In esso il Tribunale ha giudicato che la terza condizione per comprovare un legittimo affidamento (assicurazioni conformi alle norme vigenti) non sussisteva, poiché eventuali garanzie da parte della Commissione sarebbero state in contrasto con le disposizioni applicabili. Alla luce di ciò, esso ha giudicato che, in base alle norme vigenti, le assunzioni di partecipazioni nelle PMI sarebbero dovute avvenire entro il 31 dicembre 2001.

164. La ricorrente asserisce che l’accertamento del Tribunale si baserebbe su una valutazione errata del contenuto e della realizzazione della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale. Il beneficiario della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale sarebbe il FCR e non le PMI. Il termine ultimo per l’assunzione di partecipazioni nelle PMI sarebbe il 16 dicembre 2009, e non il 31 dicembre 2001.

165. La Commissione ritiene corretta l’interpretazione del Tribunale riguardante la misura n. 2 del programma di sovvenzione globale e del termine ultimo per gli interventi. Essa aggiunge di non aver mai fornito alla ricorrente le assicurazioni precise, categoriche e concordanti che quest’ultima invoca.

166. Questa censura è infondata. Si deve ricordare, facendo richiamo, in particolare, ai paragrafi 75, 81 e 87-90 delle presenti conclusioni, che la valutazione del Tribunale riguardante il contenuto e la realizzazione della misura n. 2 del programma di sovvenzione globale non è viziata da errore, in particolare per quanto riguarda l’identificazione del beneficiario della detta misura e il termine ultimo per l’assunzione di partecipazioni nelle PMI.

b) Sul settimo motivo, riguardante lo snaturamento degli elementi di prova e la violazione dei principi generali in materia di onere della prova

167. Con il suo settimo motivo, la ricorrente critica il punto 91 della sentenza impugnata. In esso il Tribunale ha giudicato che, secondo quanto affermato dalla Commissione, le informazioni trasmesse al comitato di sorveglianza avevano fatto ritenere che prima del 31 dicembre 2001 sarebbe stato possibile investire nelle PMI l’integrità delle sovvenzioni. Il Tribunale ha poi accertato che la ricorrente non aveva fornito né le relazioni semestrali presentate al comitato di sorveglianza le quali, a suo parere, avrebbero mostrato chiaramente che nessuna operazione finanziaria era stata effettuata, né la relazione di aggiornamento del 21 novembre, menzionata dal verbale della riunione del comitato di sorveglianza del 10 dicembre 2001. Da tali circostanze esso ha concluso che non era in condizioni di valutare se il comitato di sorveglianza fosse stato informato del fatto che la totalità del capitale versato non sarebbe stata investita nelle PMI prima del 31 dicembre 2001.

i) Argomenti delle parti

168. La ricorrente basa il suo motivo sulla violazione manifesta dei principi generali riguardanti la valutazione degli elementi di prova, sullo snaturamento dei detti elementi e sul rifiuto, da parte del Tribunale, di prendere in considerazione gli elementi forniti dalla ricorrente.

169. In primo luogo, essa afferma di aver fornito in primo grado documenti riguardanti le decisioni del comitato di sorveglianza i quali dimostrerebbero la sua approvazione, formulata nel dicembre 2001, in merito allo stato di avanzamento del programma di sovvenzioni globali.

170. In secondo luogo, essa critica il Tribunale, perché esso non si sarebbe basato su circostanze dimostrate. Sarebbe stato pacifico tra le parti che le relazioni semestrali dimostravano che la Commissione era perfettamente al corrente dello stato di avanzamento del progetto, che essa approvava l’operato dell’ente intermediario e che condivideva l’interpretazione della ricorrente in merito alle norme applicabili.

171. In terzo luogo, la ricorrente ritiene che il Tribunale avrebbe dovuto chiedere le relazioni semestrali consegnate al comitato di sorveglianza e la relazione di aggiornamento del 21 novembre, menzionata dal verbale della riunione del comitato di sorveglianza del 10 dicembre 2001, durante il giudizio di primo grado, qualora le avesse giudicate effettivamente indispensabili. Omettendo di far ciò, esso avrebbe privato la ricorrente del beneficio del contraddittorio.

172. In quarto luogo, la ricorrente fa riferimento ad alcuni documenti di cui agli allegati 4-7 del suo ricorso d’impugnazione, i quali dimostrerebbero che la Commissione avrebbe approvato il finanziamento e la regolarità delle spese da essa sostenute, nonché l’interpretazione della ricorrente.

173. In quinto luogo, la ricorrente lamenta che il Tribunale non abbia tenuto in considerazione che la Commissione aveva effettuato i versamenti delle varie quote del contributo. Esso avrebbe dovuto dedurne che la Commissione aveva confermato il finanziamento delle spese della ricorrente.

174. In sesto luogo, la ricorrente lamenta un vizio di motivazione. Il Tribunale non avrebbe tenuto in considerazione tutti gli elementi dedotti dalla ricorrente.

175. La Commissione ritiene che il settimo motivo della ricorrente sia ininfluente. Il Tribunale avrebbe basato il suo ragionamento riguardante la violazione della tutela del legittimo affidamento in primo luogo sull’argomento di cui al punto 90 della sentenza impugnata, secondo il quale un’eventuale assicurazione da parte della Commissione sarebbe stata in contrasto con le norme vigenti e pertanto non avrebbe potuto far sorgere un legittimo affidamento in capo alla ricorrente.

176. Quanto al merito, essa ritiene che il motivo si basi su una lettura errata della sentenza impugnata. Essa precisa che il Tribunale non ha dichiarato di non essere in grado di constatare che, alla data del 30 giugno 2001, non fosse stata effettuata nessuna operazione e che la prima di esse sarebbe stata realizzata solo il 19 novembre 2001. Il Tribunale avrebbe semplicemente constatato che non poteva sapere se il comitato di sorveglianza fosse stato informato del fatto che l’assunzione di partecipazioni nelle PMI non sarebbe stata effettuata prima del 31 dicembre 2001. La Commissione sostiene che i documenti prodotti dalla ricorrente in primo grado non presentassero dati chiari a tale riguardo. Di conseguenza, il Tribunale non avrebbe commesso errori di valutazione né avrebbe snaturato prove.

177. Quanto alla documentazione di cui agli allegati 4-7 del ricorso d’impugnazione, la Commissione ritiene che essi debbano essere dichiarati irricevibili, essendo stati prodotti oltre i termini e concernendo fatti.

178. Infine, sarebbe stato onere della ricorrente suffragare gli argomenti opposti alle eccezioni sollevate dalla Commissione e fornirne la prova.

ii) Valutazione giuridica

– Il settimo motivo è ininfluente

179. Anzitutto occorre constatare che il settimo motivo, il quale è diretto avverso il punto 91 della sentenza impugnata, è ininfluente ( ). Come giustamente sottolineato dalla Commissione, il Tribunale ha respinto la censura della ricorrente riguardante la presunta violazione del principio della tutela del legittimo affidamento basandosi in primo luogo sull’argomento sviluppato nel punto 90 della sentenza impugnata, secondo il quale le garanzie date devono essere conformi al diritto vigente. Dato che il sesto motivo, diretto contro il punto 90 della sentenza impugnata, dev’essere respinto ( ), l’accertamento condotto nel detto punto 90 giustifica di per sé il rigetto del motivo della ricorrente riguardante la violazione del principio della tutela del legittimo affidamento. Le censure della ricorrente dirette avverso il punto 91 della sentenza impugnata devono essere respinte pertanto in quanto ininfluenti, senza che occorra esaminarne la fondatezza.

180. Ad ogni modo, le censure sono infondate.

– Sulla prima censura, riguardante il fatto che la ricorrente aveva fornito documenti concernenti le decisioni del comitato di sorveglianza

181. La ricorrente sostiene di aver fornito documenti riguardanti le decisioni del comitato di sorveglianza, i quali dimostrerebbero l’approvazione da parte della Commissione, manifestata nel dicembre 2001, dello stato di avanzamento del programma di sovvenzioni globali.

182. Poiché la ricorrente non ha precisato con esattezza l’errore di diritto sui cui si basa questa censura, occorre anzitutto ricordare che, ai sensi degli artt. 225, n. 1, CE e 51 dello Statuto della Corte di giustizia, i compiti della Corte in sede di impugnazione si limitano all’esame di errori di diritto. Di conseguenza, un’impugnazione può basarsi solo su censure riguardanti la violazione di norme di diritto, mentre è esclusa qualsiasi valutazione in fatto ( ). Per la parte in cui la censura della ricorrente va interpretata come una critica della valutazione dei fatti effettuata dal Tribunale, essa è di conseguenza irricevibile. Fatta eccezione per l’ipotesi di un manifesto snaturamento, il Tribunale è il solo giudice competente a valutare gli elementi di prova ( ). Ebbene, la ricorrente non ha fornito elementi che dimostrino uno snaturamento dei documenti prodotti dalla ricorrente stessa in primo grado.

183. Per la parte in cui la ricorrente lamenta che il Tribunale non avrebbe preso in considerazione i documenti relativ