Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 19 aprile 1994. - REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA CONTRO DELTA SCHIFFAHRTS- UND SPEDITIONSGESELLSCHAFT MBH. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: LANDGERICHT DUISBURG - GERMANIA. - TRASPORTI FLUVIALI - DETERMINAZIONE DELLE TARIFFE - DISCIPLINA STATALE. - CAUSA C-153/93.



raccolta della giurisprudenza 1994 pagina I-02517



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Mentre la causa Reiff (1) aveva ad oggetto il procedimento di fissazione delle tariffe applicabili nella Repubblica federale di Germania ai trasporti di merci su strada, quale risulta dalla legge tedesca sul trasporto di merci su strada (Gueterkraftverkehrsgesetz, in prosieguo: il "GueKG"), nella presente controversia il dibattito si incentra sul procedimento obbligatorio di approvazione delle tariffe previsto dalla legge tedesca relativa ai trasporti fluviali (Binnenschiffsverkehrsgesetz (2), in prosieguo: il "BSchVG").

2. Nella sentenza Reiff avete escluso che una disciplina quale il "GueKG" potesse dar luogo ad un accordo ai sensi dell' art. 85 del Trattato CEE (3) e costituire una delega, da parte della pubblica amministrazione, dalle proprie competenze in materia di fissazione delle tariffe a favore di operatori economici privati (4).

3. In essa avete dichiarato che:

"Gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato CEE non ostano a che la normativa di uno Stato membro preveda che le tariffe dei trasporti su strada di merci a grande distanza siano stabilite da commissioni tariffarie e rese obbligatorie per tutti gli operatori economici, previa approvazione da parte dell' autorità pubblica, qualora i membri delle dette commissioni, ancorché prescelti dalla pubblica amministrazione su proposta delle categorie professionali interessate, non costituiscano rappresentanti di queste ultime incaricati di trattare e concludere un accordo sui prezzi, bensì degli esperti indipendenti incaricati di fissare le tariffe in funzione di considerazioni di interesse generale e qualora la pubblica amministrazione non venga meno alle proprie prerogative vegliando, in particolare, a che le commissioni fissino le tariffe sulla base di considerazioni di interesse generale e sostituendo, all' occorrenza, la propria decisione a quella delle commissioni medesime". (5)

4. Rilevo subito che, a mio avviso, le sfumature che contraddistinguono il procedimento di fissazione delle tariffe dei trasporti di merci su strada rispetto a quello concernente le tariffe dei trasporti di merci per via fluviale non impediscono che tale giurisprudenza possa trovare applicazione nel caso di specie.

5. D' altra parte, il giudice a quo dovendo prendere posizione sul punto se, a seguito della vostra sentenza, esso intendesse ritirare la sua questione, ha ritenuto di doverla mantenere non già in ragione delle differenze eventualmente esistenti fra i problemi sollevati da tali due procedimenti, ma perché, trovandosi in disaccordo con la soluzione da voi adottata, ritiene, da parte sua, che ci si trovi in presenza di un accordo (6).

6. Secondo il giudice di rinvio, il procedimento di fissazione delle tariffe di cui all' art. 21 del BSchVG condurrebbe ad una "rinuncia da parte dello Stato alla sua competenza regolamentare"; "la facoltà del ministro dei Trasporti di fissare direttamente le tariffe per motivi d' interesse generale si (ridurrebbe) a una competenza meramente teorica" (7). Inoltre, le tariffe non verrebbero fissate da organismi indipendenti.

7. Su tutti questi punti vi siete già pronunciati.

8. Dopo aver ricordato, con riferimento alla causa Reiff, la mia posizione e il contenuto della vostra sentenza, esaminerò alcune peculiarità del caso di specie che non possono comportare, come ho già osservato, un mutamento di indirizzo rispetto alle citate pronunce della Corte.

9. Avevo fatto presente che la composizione delle commissioni tariffarie, da un lato, e il fatto che un accordo fra imprese non immediatamente esecutivo, ma soggetto ad approvazione può costituire un accordo, dall' altro, avrebbero potuto far supporre l' esistenza di un effettivo "rischio di accordo" (8). Tuttavia avevo del pari affermato che un tale rischio può essere evitato qualora: 1) lo Stato stabilisca, in via esclusiva, i criteri in base ai quali definire il contenuto delle decisioni delle commissioni tariffarie e garantisca l' osservanza di tali criteri esercitando un controllo amministrativo e giurisdizionale; 2) soprintenda a tutte le fasi del procedimento (9).

10. Da ciò avevo dedotto che il procedimento di determinazione delle tariffe di cui trattasi non aveva mai perso il suo carattere statuale (10).

11. Con la vostra sentenza, avete stabilito, in primo luogo, che le commissioni tariffarie, composte da esperti tariffari senza vincolo di mandato, non possono essere considerate aggregazioni di rappresentanti delle imprese del settore considerato (11) e che esse non fissano le tariffe in funzione degli interessi delle imprese o delle associazioni delle imprese di tale settore, ma devono tener conto di altri interessi stabiliti dalla legge. Talché i membri delle dette commissioni non sono rappresentanti delle imprese, incaricati di stipulare accordi sui prezzi (12).

12. In secondo luogo, avete ritenuto che la pubblica amministrazione non avesse delegato le proprie competenze in tema di fissazione delle tariffe a operatori economici privati. Nel regolamentare il procedimento di fissazione, il legislatore persegue un obiettivo di interesse generale, consistente nel "realizzare un servizio su strada ottimale e conferire al governo federale il compito di creare condizioni analoghe di concorrenza fra i sistemi di trasporto e di garantire una ripartizione economicamente equa delle attività fra questi ultimi" (13). Inoltre, il ministro federale dei Trasporti soprintende al procedimento espletato dinanzi alle commissioni tariffarie, alle quali può sostituirsi qualora le tariffe adottate non siano conformi all' interesse generale (14).

13. Vengo ora alla disciplina nazionale oggetto della presente controversia.

14. Ai sensi del BSchVG, i corrispettivi delle prestazioni di trasporto fluviale di merci sono fissati da apposite commissioni tariffarie per la navigazione fluviale (art. 21), composte di rappresentanti delle imprese di navigazione e di quelle addette alle operazioni di carico, che votano per gruppi distinti. Tali rappresentanti vengono nominati dal ministro federale dei Trasporti su proposta dei gruppi professionali (art. 25, n. 1). Le commissioni in seduta allargata, competenti in caso di disaccordo nell' ambito della commissione tariffaria, comprendono il gruppo delle imprese addette alle operazioni di carico, il gruppo delle imprese di navigazione, un presidente indipendente nominato dal ministro e due assessori anch' essi indipendenti, ognuno nominato da un gruppo (art. 25, n. 5). I membri delle commissioni tariffarie e delle commissioni in seduta allargata sono onorari e non sono sottoposti a vincolo di mandato (art. 25, n. 6).

15. Le commissioni soggiacciono al controllo del ministro federale dei Trasporti. Le tariffe sono sottoposte alla sua approvazione (art. 28, n. 1) e divengono di applicazione generale e obbligatoria con decreto ministeriale (art. 29, n. 1).

16. Se il corrispettivo del trasporto non coincide con la tariffa approvata, la direzione della navigazione marittima e fluviale competente provvede alla riscossione della differenza per conto dello Stato (Bund; art. 31, n. 3).

17. Le sottili differenze che distinguono il BSchVG dal GueKG potrebbero indurre a credere che in questo caso il rischio di accordi sia maggiore. Mi riferisco, principalmente, allo statuto dei membri delle commissioni.

18. Cionondimeno riteniamo che, così come nel settore dei trasporti di merci su strada, tale rischio venga scongiurato dal ruolo che la controversa disciplina riserva allo Stato.

19. Esaminiamo questi due punti nell' ordine.

20. E' pur vero che i membri delle commissioni tariffarie, nominati dall' autorità ministeriale su proposta delle associazioni professionali interessate, non sono "esperti tariffari" qualificati, come avviene nel caso di GueKG. D' altra parte, però, non sono sottoposti a vincolo di mandato (art. 25, n. 6, del BSchVG).

21. E' altresì vero che il ministro dei Trasporti non può partecipare personalmente alle riunioni, né può farsi rappresentare in seno a queste ultime.

22. Tuttavia, le commissioni non possono fissare liberamente le tariffe, ma devono basarsi sui criteri stabiliti dalla legge: l' art. 21, n. 2, del BSchVG, infatti, recita:

"I corrispettivi devono tener conto delle condizioni del mercato e della situazione economica delle imprese di navigazione e di fluitazione; essi possono essere corrispettivi fissi ovvero corrispettivi minimi o massimi. Nella fissazione di questi ultimi dovrà essere evitata qualsiasi discriminazione ingiustificata nei confronti del settore agricolo o di quello delle medie imprese, come pure nei confronti delle regioni sfavorite sul piano economico o mal servite dal punto di vista dei trasporti".

23. Inoltre,

"Al fine di consentire un funzionamento ottimale dei trasporti, il governo federale si impegna a creare condizioni analoghe di concorrenza dei sistemi di trasporto e a garantire una ripartizione economicamente equa delle attività mediante prezzi conformi al mercato e una concorrenza leale fra i vari sistemi di trasporto" (art. 33, n. 1). "Il ministro federale dei Trasporti deve armonizzare le prestazioni e i prezzi dei vari sistemi di trasporto in quanto necessario per evitare il verificarsi di una concorrenza sleale" (art. 33, n. 2).

24. Le commissioni tariffarie per i trasporti fluviali devono adottare le loro decisioni in conformità con le prescrizioni legali (art. 21). Le tariffe fissate dalle commissioni tariffarie senza che siano rispettati tali criteri ed obiettivi incorrono in un rifiuto di approvazione.

25. Infine, e soprattutto, il ministro federale dei Trasporti può sostituirsi alle commissioni tariffarie qualora lo esigano "motivi d' interesse generale (Gruende des allgemeinen Wohls)" (art. 30) (15).

26. Come può notarsi, le tariffe adottate non possono costituire l' espressione di interessi privati e devono basarsi su criteri riconducibili all' interesse generale. Lo Stato vigila, attraverso controlli amministrativi e giurisdizionali, a che tali criteri siano presi in considerazione dalle commissioni. Vi è, inoltre, un controllo su tutte le fasi del procedimento di approvazione delle tariffe.

27. Nel caso di specie non sussiste quindi alcun accordo liberamente intrapreso dagli operatori esclusivamente sulla base dei loro interessi, come avveniva invece nella causa sulla quale è intervenuta la sentenza 30 gennaio 1985, BNIC/Clair (16).

28. Come ho rilevato nelle mie conclusioni a proposito della causa Reiff,

"Una tale disciplina non sancisce in alcun modo la validità di un preesistente accordo fra imprese, né conferisce efficacia esecutiva a un accordo concluso al di fuori delle autorità amministrative. Essa organizza, disciplina e rende obbligatorie delle tariffe nell' ambito di un procedimento statuale. Alla base del procedimento vi è dunque, senza dubbio, una politica attiva dello Stato e non una semplice iniziativa privata" (17).

29. Se ne deve dedurre che, in un regime di fissazione delle tariffe dei trasporti di merci quale quello istituito dal BSchVG, la pubblica amministrazione non ha delegato le proprie competenze in materia di fissazione delle tariffe a operatori economici privati.

30. Vi propongo, pertanto, di risolvere la questione pregiudiziale nel senso che:

"Gli artt. 3, lett. f), 5 e 85 del Trattato CEE non ostano a che una normativa nazionale rimetta la competenza per la fissazione delle tariffe dei trasporti di merci per via fluviale ad apposite commissioni tariffarie composte da membri nominati dall' autorità pubblica, su proposta delle associazioni professionali del settore considerato qualora le decisioni di tali commissioni debbano uniformarsi ai criteri fissati dall' autorità pubblica e fermo restando che, se ciò non avviene, la loro approvazione possa essere rifiutata da tale autorità, le tariffe possano essere sostituite da una decisione amministrativa ed essere in ogni caso assoggettate a sindacato giurisdizionale, mediante ricorso esperibile avverso la decisione di approvazione".

(*) Lingua originale: il francese.

(1) ° Sentenza 17 novembre 1993 (causa C-185/91, Racc. pag. I-5801).

(2) ° Nel testo risultante dalla comunicazione 8 gennaio 1969, BGBl I, pag. 65.

(3) ° Punti 15 e 19.

(4) ° Punti 20 e 23.

(5) ° Dispositivo della sentenza.

(6) ° Lettera 30 dicembre 1993.

(7) ° Loc. cit.

(8) ° V. paragrafi 82 e 84-104 delle conclusioni.

(9) ° V. paragrafi 105-129 delle conclusioni.

(10) ° Paragrafo 129.

(11) ° Punto 17.

(12) ° Punti 18 e 19.

(13) ° Punto 21.

(14) ° Punto 22.

(15) ° Il corsivo è mio. Il governo tedesco cita, a tal proposito, la tariffa per il trasporto della ghiaia dell' Alto Reno, fissata direttamente con decreto ministeriale a seguito di una decisione inadeguata presa dalla commissione trasporti fluviali. Il ministro federale ha altresì potuto, in passato, impartire direttive alle commissioni. Ad esempio, una lettera 26 aprile 1991 esortava queste ultime ad adottare una maggiore flessibilità (osservazioni del governo tedesco, punti 21 e 23).

(16) ° Causa 123/83 (Racc. pag. 391).

(17)

° Paragrafo 126 delle conclusioni.