Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand

del 17 dicembre 1964 ( 1 )

Signor Presidente, signori Giudici,

Anche se le cause 31-64 e 33-64 non sono state riunite, vorrei egualmente presentare delle conclusioni comuni ad entrambe. Tutte e due le cause infatti traggono origine da un rinvio effettuato, a norma dell'articolo 177 del Trattato di Roma, da fori olandesi; e la questione principale in entrambe sollevata verte sul significato e sulla portata dell'articolo 52 del regolamento n. 3 del Consiglio, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, il quale attiene al diritto di regresso esercitato, nei confronti del terzo responsabile di un danno e nel territorio dello Stato in cui il danno si è verificato, da parte dell'ente previdenziale che in seguito a tale danno è tenuto ad effettuare delle prestazioni. Si tratta di un problema molto delicato che io affronterò in primo luogo, passando solo in seguito a esaminare la seconda questione che in ognuna delle cause vi è stata sottoposta dal giudice olandese e che è propria di ognuna di esse.

L'articolo 52, che fa parte del titolo IV «Disposizioni varie» del regolamento, così recita :

«Se una persona che beneficia di prestazioni in virtù della legislazione di uno Stato membro per un danno subito sul territorio di un altro Stato ha, sul territorio di questo secondo Stato, il diritto di chiedere a un terzo il risarcimento del danno, gli eventuali diritti della istituzione debitrice nei confronti del terzo sono regolati nel modo seguente :

a) quando l'istituzione debitrice è surrogata, in virtù della legislazione ad essa applicabile, nei diritti che il beneficiario ha verso il terzo, ogni Stato membro riconosce tale surrogazione;

b) quando l'istituzione debitrice ha un diritto diretto verso il terzo, ogni Stato membro riconosce tale diritto.

L'applicazione di tali disposizioni sarà regolata con accordi bilaterali.»

Vi si chiede se l'articolo 52 sia applicabile fin dall'entrata in vigore del regolamento n. 3 — ossia a partire dal 1o gennaio 1959 — o soltanto dopo la conclusione degli accordi bilaterali sopra menzionati.

Sotto il profilo sostanziale, tale articolo pone una norma destinata a risolvere un conflitto di leggi, individuando la legislazione in base alla quale si deve giudicare se l'ente debitore delle prestazioni previdenziali possa surrogarsi nel diritto al risarcimento spettante al beneficiario delle prestazioni nei confronti di un terzo, oppure agire nei confronti di questo terzo iure proprio. E rinvia al diritto dello Stato cui appartiene l'ente debitore.

Sotto il profilo formale, la disposizione in esame presenta la singolarità di coordinare il diritto comunitario con il diritto internazionale convenzionale. L'applicazione del regolamento non implica l'adozione, da parte di ciascuno Stato membro, di provvedimenti di diritto interno, ma la conclusione di convenzioni bilaterali di diritto classico. La ragione di questa singolarità è nota. Il regolamento n. 3 è sorto dalla convenzione europea sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, elaborata con il concorso del «Bureau international du travail» e sottoscritta prima (dell'entrata in vigore del Trattato di Roma. E la disposizione controversa, del tutto normale e usuale in una convenzione multilaterale fra Stati, è stata riprodotta tale e quale dal Consiglio nel regolamento n. 3, nel quale appare alquanto fuori luogo.

A favore della tesi secondo cui la norma posta dal primo paragrafo dell'articolo è operante anche prima dell'accordo bilaterale di cui al paragrafo 2 si possono addurre anzitutto argomenti di opportunità, nel senso più elevato del termine. Non è augurabile che l'efficacia di disposizioni di diritto comunitario, direttamente applicabili in tutti gli Stati membri a norma dell'articolo 189, sia. subordinata, se non alla buona volontà degli Stati stessi, ad un accordo fra essi concluso. Ed è ancor meno augurabile che tali disposizioni entrino in vigore, nelle varie parti del territorio della Comunità, in epoche diverse.

A sostegno di questa tesi sussistono inoltre argomenti di tecnica giuridica. In mancanza di una disposizione espressa che per l'articolo 52 stabilisse un'altra data, tale norma — come tutto il regolamento — è entrata in vigore, in via di principio, il 1o gennaio 1959. È allora concepibile che. l'ultimo comma sia sufficiente a ritardarne l'entrata in vigore fino alla data dei vari accordi bilaterali che gli Stati membri potranno concludere?

Nel diritto comunitario mancano precedenti; si può però ricordare che lo stesso problema si presenta nel diritto interno quando il legislatore affida al potere esecutivo il compito di emanare i regolamenti di attuazione delle norme da lui poste. La tendenza dominante è che la legge ha egualmente efficacia immediata, a meno che lo stesso legislatore abbia subordinato tale efficacia all'intervento dei provvedimenti di attuazione. Questa sembra essere la prassi nel diritto belga e olandese a tale è certamente la soluzione accolta dal diritto francese, in cui l'unica eccezione all'immediata applicazione della legge si ha nel caso in cui la mancanza di un regolamento di esecuzione rende tale applicazione impossibile. In altre parole, l'autorità incaricata di assicurare l'applicazione di un testo di legge non può, con una sua omissione, ritardare o paralizzare l'applicazione stessa.

Applicando tale ragionamento all'ipotesi qui esaminata, si tratta di vedere se l'operatività della regola posta all'inizio dell'articolo 52 presupponga necessariamente delle convenzioni che fissino delle misure di attuazione. L'articolo 52 infatti non si limita a enunciare un principio, ma pone una regola : «Gli eventuali diritti dell'istituzione debitrice sono regolati nel modo seguente». E il regolamento così continua : «quando l'istituzione debitrice è surrogata, in virtù della legislazione ad essa applicabile…, ogni Stato membro riconosce tale surrogazione». L'articolo 52 prevede quindi espressamente un rinvio, chiaro, pieno e integrale al diritto dello Stato cui appartiene l'ente previdenziale debitore, rinvio che ne permette in pratica l'applicazione senza necessità di ricorrere ad accordi bilaterali.

Dirò per inciso che ho fondato il mio ragionamento sul testo francese del regolamento perché la Convenzione europea, dalla quale esso è sorto, è stata preparata e redatta dal «Bureau international du travail» in lingua francese, per cui le versioni nelle altre lingue non sono che delle traduzioni. Del resto, non mi sembra sussistano differenze tra queste diverse versioni (salvo forse per la tedesca) e il testo francese.

Che l'articolo 52 possa essere di fatto applicato anche se non completato da un accordo bilaterale è dimostrato, paradossalmente dagli accordi finora conclusi in proposito. Si tratta di tre accordi tra il Lussemburgo e, rispettivamente, il Belgio, la Francia e la Repubblica federale. Ora, i primi due non hanno aggiunto alcunché al testo dell'articolo 52, quale è stato da me citato; il terzo poi, che ha assunto la forma di un protocollo finale della Convenzione sulla sicurezza sociale dei lavoratori frontalieri, è così formulato : «Le parti contraenti stabiliscono di applicare l'articolo 52, frasi 1 e 2 del regolamento n. 3… di pieno diritto, indipendentemente dall'accordo di cui alla frase 3.»

Tutto ciò porta per lo meno a concludere che, anche se i quattro Stati ricordati hanno ritenuto che l'applicazione dell'articolo 52 fosse in diritto subordinata alla conclusione di accordi bilaterali, e ciò in base all'interpretazione dell'ultima frase dell'articolo, tale applicazione è di fatto possibile anche in mancanza degli accordi stessi, dato che quelli da essi conclusi sono privi di qualsiasi contenuto.

Sotto questo angolo visuale, la frase controversa avrebbe l'unico scopo di domandare agli Stati membri l'adozione dei provvedimenti che essi ritengano opportuni per facilitare il ricorso alla surrogazione, qualora si tratti di provvedimenti considerati necessari; essa quindi non sospende l'operatività della regola della surrogazione precedentemente posta, dato che tale regola potrebbe essere applicata indipendentemente da qualsiasi accordo. Al posto de «l'applicazione di queste disposizioni sarà regolata da accordi bilaterali» bisognerebbe leggere «le condizioni di applicazione saranno oggetto…».

Naturalmente, si potrà obiettare che tale interpretazione modifica il testo; ma la Commissione ha ben chiaramente dimostrato nelle sue osservazioni che, durante i negoziati per la Convenzione europea, la frase finale dell'articolo 52 era stata inserita per una specie di esitazione tardiva, per un eccesso di prudenza e forse anche per errore (sembra infatti che l'inserimento fosse stato richiesto per l'articolo 51 e non per l'articolo 52). D'altra parte, se ci trovassimo ancora di fronte a una convenzione internazionale, sarebbe logico interpretare la clausola in modo da salvaguardare al massimo la volontà e l'azione delle parti contraenti, ritenendo quindi che queste ultime abbiano inteso subordinare l'applicazione della nuova regola all'intervento di accordi bilaterali. Ma un simile ragionamento non vale più una volta che il testo abbia assunto natura di regolamento comunitario.

La questione è certamente molto dubbia ed è difficile trovare argomenti veramente determinanti sia nel testo stesso sia nelle intenzioni di coloro che lo hanno formulato. Se, in ultima analisi, io propendo per l'interpretazione che attribuisce all'articolo 52 un'immediata efficacia esecutiva, ciò avviene per la ragione che vi ho esposto all'inizio, che è di opportunità giuridica e politica: è augurabile che le disposizioni di diritto comunitario siano applicabili contemporaneamente in tutto il territorio della Comunità e che non siano subordinate alla buona volontà degli Stati membri.

Vi propongo quindi di risolvere la prima questione in senso affermativo.

Seconda questione. — Se siete d'accordo con me su questo punto, è opportuno esaminare la questione che, nella causa 31-64, vi è stata posta dal tribunale di prima istanza di Maastricht, nella controversia tra la «Caisse commune d'assurances La Prévoyance Sociale» di Bruxelles ed il signor Bertholet.

I dati di fatto, quali risultano dalla sentenza, sono i seguenti: il signor De Ronchi, che risiedeva in Eupen e. lavorava al posto di frontiera di Kessenich, in territorio belga, era stato vittima di un incidente stradale a Kerkrade, nei Paesi Bassi, in seguito a uno scontro con un camion di proprietà del signor Bertholet. Il tribunale, escluso che l'interessato potesse essere considerato come un lavoratore migrante in senso stretto o come un lavoratore frontaliero, si è posto e vi ha posto la seguente questione : «Se l'articolo 52, n. 1 si debba ritenere applicabile anche nel caso in cui l'abitazione del lavoratore e il luogo di lavoro, pur trovandosi nel territorio dello stesso Stato membro, sono situati, sotto il profilo geografico, in modo tale che il percorso abitualmente seguito dal lavoratore tra la propria abitazione e il luogo di lavoro e viceversa attraversa il territorio di un altro Stato membro, nella specie i Paesi Bassi».

Tale questione investe in realtà il problema dell'ambito di applicazione del regolamento n. 3. In base all'articolo 4, le disposizioni di tale testo di legge sono applicabili «ai lavoratori subordinati o assimilati che sono o sono stati sottoposti alla legislazione di uno o più Stati membri», definizione eccessivamente ampia, che evidentemente oltrepassa i limiti della nozione di lavoratore migrante in senso stretto. A ciò si contrappone il fatto che il regolamento, a quanto risulta dalla sua denominazione, attiene alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti e che uno dei considerandi preliminari, destinati a indicarne la portata, afferma che un sistema che garantisca «ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto» determinati vantaggi costituisce un elemento essenziale per la realizzazione della libera circolazione dei lavoratori.

Non è però men vero che buon numero di disposizioni del testo ha un ambito di applicazione più vasto; così, per fare un esempio, l'articolo 10, a norma del quale le pensioni acquisite in virtù di legislazioni di uno o più Stati membri non possono subire alcuna riduzione per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui si trova l'ente debitore. Così pure, l'articolo 22 n. 2 regola il caso del titolare di una pensione in virtù della legislazione di uno o più Stati membri che risieda in uno Stato in cui non si trova nessuno degli enti debitori della sua pensione. Allo stesso modo, infine, l'articolo 40 riconosce al lavoratore subordinato, i cui figli risiedano nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale egli è occupato, il diritto agli assegni familiari secondo le disposizioni della legislazione del secondo Stato, fino a concorrenza dell'ammontare degli assegni accordati dalla legislazione del primo. In tutte queste ipotesi, e ve ne sono altre, non si può parlare di lavoratori migranti. Più in generale, il regolamento si è preoccupato di limitare gli incon-venienti derivanti dal carattere territoriale delle leggi nazionali, inconvenienti che possono sussistere anche per i lavoratori che non mutano il luogo di iscrizione e di lavoro.

È stato sostenuto, è vero, che la competenza del Consiglio è limitata ai lavoratori migranti propriamente detti, invocando a fondamento di questa tesi l'articolo 51 del Trattato. Rileggiamo tale norma : «Il Consiglio… adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'istaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto…». La competenza del Consiglio risulta così individuata per mezzo dello scopo perseguito: la libera circolazione dei lavoratori in generale, di cui i lavoratori migranti costituiscono solo un caso particolare.

Mi sembra del resto che la Corte si sia già pronunciata su questo punto nella causa 75-63, dando un'ampia interpretazione dell'ambito di applicazione del regolamento, e ciò con riferimento all'articolo 19. A norma di tale articolo, il lavoratore subordinato o assimilato iscritto presso un ente di uno degli Stati membri e residente in tale Stato ha diritto alle prestazioni, durante il soggiorno temporaneo in un altro Stato membro, se si trova in condizioni che richiedano cure mediche immediate. E voi avete ritenuto applicabile tale disposizione «qualunque sia il motivo del soggiorno all'estero»; nella specie l'interessata, iscritta a un regime di previdenza sociale di uno Stato membro, si era recata in un altro Stato membro unicamente per passare un certo periodo di tempo presso parenti. Si trattava di un lavoratore subordinato, ma non certo di un lavoratore migrante.

Questa ampia interpretazione si impone a maggior ragione quando si tratta di infortuni sul lavoro. È noto che in tutti i paesi della Comunità l'assicurazione obbligatoria contro gl'infortuni copre i rischi relativi al percorso tra l'abitazione e il posto di lavoro. Si tratta di un principio comune, anche se la legge e la giurisprudenza danno alla nozione di infortunio in itinere un significato più che ampio. Nell'ordinamento italiano, per esempio, non vi è alcuna disposizione espressa in tema di infortunio in itinere, ma un'ampia interpretazione della nozione di infortunio «in occasione del lavoro» finisce con l'estendere, in tale paese, la portata del rischio professionale anche agli infortuni che si verificano sulla strada tra l'abitazione e il luogo di lavoro, in quanto sussiste un nesso di causa ad effetto tra il lavoro e il rischio (Conférence européenne sur la sécurité sociale, volume 1, pp. 335-336).

Ora, così come era formulato al tempo in cui si è verificato l'incidente, l'articolo 29 del regolamento prevedeva specificamente il caso dell'infortunio sul lavoro subito da un lavoratore in uno Stato membro diverso da quello del luogo d'iscrizione. Una situazione del genere poteva verificarsi sia allorché il lavoratore eseguiva, per conto del suo datore di lavoro, un lavoro occasionale fuori dal paese in cui normalmente si svolge l'attività dell'impresa, sia allorché, per recarsi dalla propria abitazione al luogo di lavoro, egli passava sul territorio di un altro Stato membro.

Si deve quindi ammettere — e su questo punto non ho le esitazioni relative alla precedente questione — che il regolamento n. 3 riguarda anche le persone diverse dai lavoratori migranti propriamente detti e che l'articolo 52 n. 1 si applica anche nel caso dell'infortunio in itinere quale è stato descritto dal tribunale di Maastricht.

La seconda questione da quest'ultimo posta va quindi risolta in senso affermativo.

La controversia pendente dinanzi al tribunale di prima istanza di Assen fra la Betriebskrankenkasse der Heseper Torfwerk e la signora Van Dijk, che ha portato al rinvio dinanzi alla Corte (registrato con n. 33-64) da parte di tale organo giudiziario, presenta degli aspetti molto simili, su certi punti, a quelli della causa 31-64. Il signor de Munnik, che, abitando nei Paesi Bassi lavorava nella Germania federale, e di cui nessuno contesta la qualità di lavoratore frontaliero, è stato vittima l'8 luglio 1961, nei Paesi Bassi, di un incidente stradale, incidente che, non essendosi verificato sul percorso tra l'abitazione e il luogo di lavoro, o viceversa, non poteva essere considerato un infortunio in itinere. La cassa tedesca, che ha effettuato nei confronti del de Munnik prestazioni in natura e gli ha versato delle indennità per inabilità al lavoro, ha agito in rivalsa nei confronti della signora Van Dijk, il cui dipendente era responsabile dell'incidente e, avvalendosi della surrogazione nei diritti dell'assicurato di cui gode a norma della legge tedesca, ha chiesto l'applicazione dell'articolo 52, n. 1 del regolamento n. 3.

Così stando le cose, il tribunale di Assen vi ha sottoposto due questioni :

— la prima, che ho già affrontato, attiene alla possibilità di applicare l'articolo 52 del regolamento prima della conclusione di accordi bilaterali: come nessun accordo esiste tra i Paesi Bassi e il Belgio, così nessun accordo è stato finora concluso tra i Paesi Bassi e la Germania federale.

Per le ragioni che vi ho già illustrato, non posso che chiedervi di rispondere in senso affermativo.

— La seconda questione, attinente solo a questa causa, riguarda la possibilità di applicare l'articolo citato a un incidente subito da un frontaliero, ma che non abbia alcun nesso con il lavoro e non costituisca un infortunio in itinere.

Tenuto conto della data in cui si è verificato l'incidente, che è anteriore all'entrata in vigore del regolamento 36-63 del Consiglio relativo alla sicurezza sociale dei frontalieri, la questione dev'essere esaminata anzitutto con riferimento al regolamento n, 3, che contiene disposizioni specifiche per quanto riguarda i lavoratori frontalieri. Essa va risolta in senso affermativo per le seguenti ragioni :

L'articolo 4, che precisa l'ambito di applicazione del regolamento, specificando che esso si estende ai lavoratori subordinati o assimilati che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri, così definisce, al n. 3, la situazione dei frontalieri : «Tuttavia, le disposizioni del presente Regolamento non sono applicabili ai lavoratori frontalieri, né ai lavoratori stagionali, nella misura in cui le prestazioni di cui essi beneficiano sono o saranno disciplinate da disposizioni particolari a questi lavoratori, contenute in una convenzione di previdenza sociale».

In altre parole, il regolamento è in via di principio applicabile ai lavoratori frontalieri: lo è per quanto riguarda le disposizioni di carattere generale e quelle che stabiliscono le prestazioni; vi è un'unica eccezione (a parte il numero 4 dello stesso articolo, che nel caso di specie non opera) riguardante le prestazioni oggetto di disposizioni particolari ai frontalieri contenute in una convenzione di previdenza sociale.

E bisogna proprio che si tratti di disposizioni particolari ai frontalieri, ossia di disposizioni «specifiche, originali, proprie di questa categoria di lavoratori», per usare un'espressione della Commissione amministrativa della Comunità per la previdenza sociale. Questa Commissione ha per esempio ritenuto che una convenzione bilaterale generale di previdenza sociale, applicabile a tutti i lavoratori, compresi i frontalieri, cessava di operare nei confronti di questi ultimi dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 3, a meno che non contenesse delle disposizioni particolari a questa categoria di lavoratori. E tale soluzione mi sembra del tutto conforme all'articolo 4 (3) del regolamento.

Vi sono quindi due ragioni per ammettere l'applicabilità dell'articolo 52 ai lavoratori frontalieri: esso non trova rispondenza in alcuna disposizione convenzionale che si applichi solo ai frontalieri; d'altra parte e soprattutto, esso rappresenta una disposizione di carattere generale di cui non si può dire che regoli il diritto alle prestazioni o a una certa prestazione.

Aggiungo, ammesso che sia necessario, che il regolamento 36-63 sui lavoratori frontalieri, entrato in vigore il 1o febbraio 1964, non ha per nulla modificato la riferita soluzione. All'articolo 3 esso stabilisce che le disposizioni dei regolamenti n. 3 e n. 4 sono applicabili ai lavoratori frontalieri quando nel nuovo regolamento non sia disposto diversamente, e l'articolo 52 del regolamento n. 3 non risulta oggetto di alcuna deroga.

Vi è ancora da esaminare un ultimo punto, incluso nel quesito posto dal giudice olandese: si tratta cioè di stabilire se l'articolo in questione sia applicabile quando l'incidente che ha causato il danno non è un infortunio sul lavoro o assimilato.

Anche qui la risposta non può essere che affermativa. L'articolo 52, che fa parte delle disposizioni varie, è redatto in termini abbastanza generali per comprendere tutti i casi in cui sussiste la responsabilità del terzo autore del danno e in cui interviene l'ente debitore. Basta l'esistenza di queste due condizioni: che il danno si sia verificato in uno Stato diverso da quello cui appartiene l'ente che ha effettuato le prestazioni e che, a norma della propria legislazione, tale ente sia surrogato nei diritti del beneficiario contro il terzo responsabile. Poco importa che il danno derivi da un incidente che non è un infortunio sul lavoro.

Concludo chiedendo

1) Nella causa 31-64 che si risponda nei seguenti termini : — alla prima questione : l'articolo 52 n. 1, del regolamento n. 3, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, è applicabile anche se gli Statimembri interessati non hanno concluso alcun accordo bilaterale a norma del n. 2 di tale articolo. — alla seconda questione : lo stesso articolo deve essere ritenuto applicabile anche nel caso in cui l'abitazione del lavoratore e il luogo di lavoro si trovano nello stesso Stato membro, ma sono situati sotto il profilo geografico in modo tale che il percorso abitualmente seguito dal lavoratore attraversa il territorio di un altro Stato membro. Chiedo infine che sulle spese statuisca il tribunale di prima istanza di Maastricht.

2) Nella causa 33-64 che si risponda : — alla prima questione : nel modo che ho appena indicato a proposito della causa 31-64. — alla seconda questione : che l'articolo 52 n. 1 è applicabile al caso di un lavoratore frontaliere vittima di un incidente nel proprio paese, anche se tale incidente non costituisce un infortunio sul lavoro. Chiedo infine che sulle spese decida il tribunale di prima istanza di Assen.

( 1 ) Traduzione dal francese.