Conclusioni dell'avvocato generale Stix-Hackl del 5dicembre2002. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica portoghese. - Inadempimento di uno Stato - Trasposizione incompleta della direttiva 89/391/CEE - Sicurezza e salute dei lavoratori. - Causa C-425/01.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-06025



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Con il presente ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 4, 10, 11 e 12 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro (in prosieguo: la «direttiva»).

2. Le censure mosse dalla Commissione riguardano la mancanza di norme relative al procedimento di elezione dei rappresentanti dei lavoratori con una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute sul posto di lavoro (in prosieguo: i «rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica»).

II - Contesto normativo

A - Direttiva 89/391/CEE

3. L'art. 3, lett. c, così recita:

«Rappresentante dei lavoratori il quale ha una funzione specifica in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori: qualsiasi persona eletta, scelta o designata, conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, per rappresentare i lavoratori per quanto riguarda i problemi della protezione della loro sicurezza e salute durante il lavoro».

4. Ai sensi dell'art. 4, n. 1:

«Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per garantire che i datori di lavoro, i lavoratori e i rappresentanti dei lavoratori siano sottoposti alle disposizioni giuridiche necessarie per l'attuazione della presente direttiva».

5. Gli artt. 10-12 contengono i diritti dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica.

B - Legislazione nazionale

6. L'art. 10 del decreto legge 14 novembre 1991, n. 441/91 (in prosieguo: il «decreto legge») dispone quanto segue:

«Rappresentanti dei lavoratori

1. I rappresentanti dei lavoratori per quanto riguarda la protezione della loro sicurezza, igiene e salute durante il lavoro sono eletti dai lavoratori con voto diretto e segreto, in base al metodo d'Hondt.

2. Possono concorrere all'elezione solo liste presentate da organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori dell'impresa, o liste che abbiano raccolto la firma di almeno il 20% dei lavoratori dell'impresa, non potendo i lavoratori apporre la firma, né candidarsi su più di una lista.

3. Ogni lista deve indicare un numero di candidati effettivi pari a quello dei seggi da coprire e un numero corrispondente di candidati supplenti.

4. Il numero di rappresentanti dei lavoratori non deve eccedere:

a) per le imprese con meno di 61 lavoratori: un rappresentante;

b) per le imprese che occupano da 61 a 150 lavoratori: due rappresentanti;

c) per le imprese che occupano da 151 a 300 lavoratori: tre rappresentanti;

d) per le imprese che occupano da 301 a 500 lavoratori: quattro rappresentanti;

e) per le imprese che occupano da 501 a 1 000 lavoratori: cinque rappresentanti;

f) per le imprese che occupano da 1 001 a 1 500 lavoratori: sei rappresentanti;

g) per le imprese con oltre 1 500 lavoratori: sette rappresentanti.

5. Il mandato dei rappresentanti dei lavoratori ha durata triennale.

6. La sostituzione dei rappresentanti dei lavoratori è ammessa solo in caso di dimissioni o d'impedimento definitivo; ad essa si provvede attraverso i candidati effettivi o supplenti nell'ordine indicato nella lista interessata.

7. I rappresentanti dei lavoratori ai quali si riferiscono i paragrafi precedenti dispongono di cinque ore al mese di esonero dal lavoro per l'esercizio delle loro funzioni.

8. Le ore di esonero dal lavoro di cui al precedente paragrafo non sono cumulabili con le ore di esonero dal lavoro di cui i lavoratori possono beneficiare per partecipare ad altre strutture di rappresentanza dei lavoratori».

7. L'art. 23, n. 2, lett. b, del decreto legge contiene un fondamento giuridico per l'emanazione di norme concernenti il procedimento di elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica.

III - Procedimento precontenzioso e procedimento giudiziario

8. Gli Stati membri erano tenuti a trasporre la direttiva entro il 31 dicembre 1992.

9. A seguito di una denuncia, la Commissione ha ritenuto che la trasposizione della direttiva in Portogallo abbia avuto luogo in modo irregolare, in quanto non sarebbero state adottate norme procedurali per l'elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica. Con lettera di diffida del 26 gennaio 2000 la Commissione ha invitato pertanto la Repubblica portoghese a presentare le proprie osservazioni in merito nel termine di due mesi.

10. Non avendo la lettera di risposta del 4 aprile 2000 del governo portoghese dissipato i dubbi espressi dalla Commissione, quest'ultima, con lettera in data 2 febbraio 2001, ha inviato alla Repubblica portoghese un parere motivato con cui contestava la mancanza di norme relative al procedimento di elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, considerandola una violazione degli artt. 4, 10, 11 e 12 della direttiva e ha invitato la Repubblica portoghese ad adottare le misure necessarie entro il termine di due mesi - quindi entro il 2 aprile 2001. Il governo portoghese ha risposto con lettera del 18 giugno 2001, sostenendo che l'adozione di nuove norme riguardanti il procedimento di elezione non era necessaria ai fini dell'adempimento degli obblighi di cui alla direttiva.

11. Poiché la Commissione è giunta alla convinzione che la Repubblica portoghese non avesse adempiuto ai propri obblighi, con atto datato 22 ottobre 2001, iscritto nel registro della Corte il 29 ottobre 2001, essa ha presentato ricorso dinanzi alla Corte contro la Repubblica portoghese ai sensi dell'art. 226 CE.

12. La Commissione chiede che la Corte voglia

1) dichiarare che la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 1, 4, 10 e 11 della direttiva 89/391/CEE;

2) condannare la Repubblica portoghese alle spese.

IV - Esame del motivo di ricorso

A - Argomenti delle parti

13. La Commissione sostiene che la Repubblica portoghese, non avendo adottato disposizioni relative al procedimento di elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, ostacolerebbe l'esercizio dei diritti dei lavoratori e dei loro rappresentanti, di cui agli art. 4, 10, 11 e 12 della direttiva, pregiudicando in tal modo la sicurezza e la salute dei lavoratori sul posto di lavoro.

14. La Commissione invoca la giurisprudenza costante della Corte, secondo cui, per garantire la certezza del diritto, nella trasposizione delle direttive è particolarmente importante che i singoli possano contare su una situazione giuridica chiara e precisa, che consenta loro di sapere esattamente quali sono i loro diritti e di farli valere, se del caso, dinanzi ai giudici nazionali . A causa della mancanza di regolamentazione del procedimento di elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, i lavoratori non avrebbero la possibilità di conoscere la piena portata dei propri diritti né, all'occorrenza, di farli valere in via giurisdizionale.

15. L'art. 10 del decreto legge prevede sì alcuni principi per l'elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, ma le condizioni essenziali per un'elezione regolare dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica potrebbero essere stabilite solo attraverso norme di procedura elettorale. Sulla base delle norme attuali, in Portogallo mancherebbero, ad esempio, le corrispondenti disposizioni riguardanti il diritto di voto, la pubblicità delle elezioni, il seggio elettorale, lo spoglio delle schede, la divulgazione dei risultati delle elezioni e la contestazione delle elezioni. In tal modo i lavoratori sarebbero ostacolati nell'elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica.

16. In base alle informazioni in possesso della Commissione, in Portogallo i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica sarebbero stati eletti solo in un numero limitato di imprese, il che, a parere della Commissione, sarebbe riconducibile alla mancanza di norme di procedura elettorale. Contro gli argomenti del governo portoghese, secondo cui in Portogallo sarebbero stati eletti rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica presso diverse imprese nonostante perduri la mancanza di norme specifiche relative al procedimento di elezione, la Commissione eccepisce che, da parte del governo portoghese, non sarebbero stati comunicati dati riguardo al numero e all'identità di tali imprese. Pertanto la Commissione non potrebbe controllare se si tratti della prassi corrente oppure se sia solo il caso di singole imprese. Secondo il parere della Commissione non sussisterebbe pertanto alcuna garanzia del fatto che in Portogallo le corrispondenti elezioni abbiano luogo di norma e che i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica svolgano le loro funzioni.

17. Il Portogallo, avendo istituito un fondamento giuridico per l'emanazione di norme relative al procedimento di elezione [art. 23, n. 2, lett. b), del decreto legge] e avendo fatto valere nei confronti della Commissione il fatto che un corrispondente progetto sarebbe in via di elaborazione, avrebbe del resto riconosciuto esso stesso la necessità di norme di procedura elettorale per integrare i principi sanciti nell'art. 10 del decreto legge.

18. Il governo portoghese è del parere che l'art. 10 del decreto legge configuri una trasposizione integrale degli obblighi di cui all'art. 4 della direttiva, che consentirebbe ai lavoratori di eleggere i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, affinché questi possano garantire l'esercizio dei loro diritti ai sensi degli artt. 10-12 della direttiva.

19. L'art. 10 del decreto legge sarebbe applicabile a tutte le imprese del settore pubblico e privato e dell'economia sociale, per il pubblico impiego sarebbero applicabili disposizioni corrispondenti. L'articolo citato conterrebbe tutte le disposizioni necessarie per un'elezione democratica e vi rientrerebbe anche la posizione giuridica dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica:

- L'elezione viene organizzata dalle imprese (paragrafi 2 e 4);

- Tutti i lavoratori dell'impresa hanno diritto di voto attivo e passivo (paragrafi 1 e 2 in fine);

- L'elezione ha luogo in base a liste (paragrafo 2);

- Il diritto di iniziativa per la presentazione delle liste spetta alle rappresentanze sindacali che rappresentano i lavoratori dell'impresa, o ad almeno il 20% dei lavoratori dell'impresa (paragrafo 2);

- Il numero dei candidati effettivi e dei membri supplenti per ciascuna lista (paragrafo 3);

- Il numero massimo di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica in ogni impresa (paragrafo 4);

- il metodo di elezione per i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica (metodo d'Hondt) (paragrafo 1);

e altresì

- La durata del mandato dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica (paragrafo 5);

- Motivi e procedure relativi alla sostituzione di un rappresentante dei lavoratori con funzione specifica (paragrafo 6);

- Ore mensili di dispensa dal lavoro per garantire l'esercizio della funzione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica (paragrafi 7 e 8).

20. L'art. 23, n. 2, lett. b), del decreto legge prevederebbe l'adozione obbligatoria di norme concernenti il procedimento di elezione. E' vero che tali norme non sono ancora state adottate, tuttavia - contrariamente all'opinione della Commissione - ciò non impedirebbe in alcun modo ai lavoratori di eleggere i propri rappresentanti con funzione specifica. La legge elettorale a tale scopo necessaria risulterebbe infatti già direttamente dall'art. 10, nn. 1 e 2, del decreto legge.

21. Sarebbe altresì assicurato che la direzione dell'impresa non possa impedire tale elezione e che i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica eletti non possano essere ostacolati nell'esercizio dei propri diritti. In forza delle disposizioni generali del diritto del lavoro, alla direzione delle imprese sarebbe infatti già proibita qualsivoglia forma di misure attraverso le quali i diritti dei lavoratori potrebbero essere ostacolati o penalizzati. Ai sensi del diritto del lavoro portoghese, un licenziamento sarebbe possibile solo per giusta causa; un licenziamento conseguente all'esercizio dei propri diritti sarebbe illecito nei confronti del lavoratore o di un rappresentante dei lavoratori.

22. Laddove la Commissione contesta alla Repubblica portoghese che la legge elettorale per i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica non conterrebbe disposizioni concernenti, ad esempio, il diritto di voto, il seggio elettorale, il luogo e il momento dell'elezione, lo spoglio delle schede e la divulgazione dei risultati delle elezioni, il governo portoghese respinge la censura affermando che sarebbero essenziali soltanto le modalità di elezione e il diritto al voto per tutte le elezioni. Questi ultimi sarebbero tuttavia regolamentati nell'art. 10 del decreto legge.

23. Con riferimento alla censura mossa nei suoi confronti dalla Commissione, secondo cui la mancanza di disposizioni concernenti la contestazione delle elezioni costituirebbe una trasposizione irregolare della direttiva, il governo portoghese sostiene che nel caso di elezione di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica non conforme all'art. 10 del decreto legge, resti aperta la via di ricorso ordinaria. In base all'art. 2, n. 2, della legge processuale civile portoghese si potrebbe infatti presentare ricorso contro qualsiasi violazione di legge e, all'occorrenza, potrebbe essere richiesta l'esecuzione delle misure necessarie.

24. A dimostrazione del fatto che la mancanza di norme di procedura elettorale non impedisce ai lavoratori di eleggere i propri rappresentanti, il governo portoghese invoca il fatto che in Portogallo esistono numerosi esempi di elezioni di rappresentanti dei lavoratori effettuate in base al diritto del lavoro portoghese, senza particolari disposizioni giuridiche di natura procedurale. Così, ad esempio, un sindacato e il suo statuto sarebbero stati eletti e, rispettivamente, approvati direttamente attraverso una decisione dell'assemblea dei lavoratori, con maggioranza semplice dei presenti. Anche le elezioni dei rappresentanti sindacali nelle imprese, che hanno luogo regolarmente, verrebbero effettuate in assenza di disposizioni particolari relative al procedimento di elezione.

25. Inoltre, comunicando le cifre relative ad elezioni, già effettuate, di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, il governo portoghese avrebbe dimostrato alla Commissione che l'assenza di norme di procedura elettorale non impedisce evidentemente ai lavoratori di effettuare tali elezioni. Nel frattempo, le competenti autorità portoghesi sarebbero state informate di altre imprese che avrebbero effettuato elezioni corrispondenti; in tutto il governo portoghese sarebbe stato informato di 94 imprese. Il numero esatto delle imprese non sarebbe tuttavia noto al governo portoghese, in quanto in Portogallo non esiste obbligo di comunicazione. Il governo portoghese ammette comunque che tale numero non sia soddisfacente. Del resto, la Commissione non avrebbe finora richiesto al governo portoghese la comunicazione del numero e dell'identità delle imprese nelle quali tali elezioni avrebbero avuto luogo. Il governo portoghese sarebbe comunque disposto a comunicare anche in futuro le informazioni in suo possesso.

B - Valutazione

26. La direttiva contiene in particolare la definizione di «rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica» e dei loro diritti e obblighi nell'ambito del loro intervento in materia di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori. La direttiva non contiene tuttavia disposizioni espresse che specifichino se e quali norme relative al procedimento di elezione debbano essere adottate dagli Stati membri per l'elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica. Inoltre, la direttiva non richiede espressamente neppure che i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica siano nominati solo mediante elezione e che pertanto i lavoratori abbiano un diritto alle elezioni. L'art. 3, lett. c, della direttiva definisce piuttosto i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica come persone che possono «elette, scelte o designate».

27. La censura mossa dalla Commissione deve pertanto essere intesa nel senso che, se uno Stato membro prevede che i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica siano chiamati a coprire l'incarico tramite elezione, non è sufficiente regolamentare i presupposti per l'elezione - pacificamente introdotti dalla Repubblica portoghese con l'art. 10 del decreto legge. A parere della Commissione, oltre a quelle indicate, sono necessarie anche norme esecutive relative al procedimento di elezione.

28. Pertanto, in mancanza di espressi requisiti in questo senso all'interno della direttiva, si potrebbe concordare con la Commissione solo ove si potesse presumere che le norme da essa richieste concernenti il procedimento di elezione fossero indispensabili per consentire ai lavoratori l'elezione dei loro rappresentanti con funzione specifica e di conseguenza per l'esercizio concreto dei loro diritti in merito.

29. Si deve innanzitutto constatare che - come nel caso di ogni altra elezione democratica - anche l'elezione dei rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica richiede l'esistenza di determinate norme fondamentali. Vi rientrano in ogni caso

- il diritto di voto attivo e passivo,

- la forma della candidatura (ad esempio, elezione diretta o in base a liste),

- il tipo di elezione (ad esempio, a scrutinio palese o a scrutinio segreto),

- la determinazione delle maggioranze necessarie (ad esempio, metodo d'Hondt o maggioranza semplice).

I nn. 1-3, dell'art. 10 del decreto legge soddisfano tali requisiti di una legge elettorale democratica.

30. La norma contiene quindi anche disposizioni concernenti il diritto di voto - la cui mancanza è stata eccepita dalla Commissione. Oltre alla mancanza di disposizioni concernenti il diritto di voto, la Commissione invoca tuttavia sostanzialmente anche la mancanza di disposizioni concernenti la pubblicità delle elezioni, il seggio elettorale, lo spoglio delle schede, la divulgazione dei risultati delle elezioni e la contestazione delle elezioni .

31. Si deve constatare che la Corte ha sottolineato in una consolidata giurisprudenza che una misura nazionale di trasposizione delle direttive deve essere sufficientemente chiara e precisa per i singoli, in modo che essi siano in condizione di conoscere i propri diritti e all'occorrenza di farli valere dinanzi ai giudici nazionali .

32. Per quanto riguarda le norme di cui la Commissione avverte la mancanza, si deve innanzitutto constatare, con riferimento all'impugnazione dell'elezione, che - stando agli argomenti dedotti in proposito dal governo portoghese e non contestati - le disposizioni di procedura civile portoghese contengono norme generali che sarebbero applicabili anche all'elezione di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica, quando le elezioni non siano conformi alle norme esistenti (nel caso particolare all'art. 10 del decreto legge). Vi sono quindi norme giuridiche che stabiliscono una possibilità di contestare le elezioni.

33. Per quanto concerne la modalità dello spoglio delle schede, la Corte ha dovuto occuparsi di tale questione nella causa De Dapper e a. concernente l'elezione del comitato del personale dei dipendenti del Parlamento europeo. La Corte ha dichiarato quanto segue:

«A norma dell'art. 10 dello stesso regolamento , spetta inoltre allo stesso collegio [il collegio degli scrutatori] preparare le schede elettorali. Poiché il regolamento null'altro stabilisce circa le modalità dello scrutinio, si deve arguire dalle disposizioni citate che il collegio degli scrutatori era libero di scegliere, per l'espressione del voto e per lo spoglio delle schede, qualsiasi procedimento sufficientemente attendibile e compatibile con le esigenze della libertà e del segreto del voto».

34. La Corte considera quindi l'esistenza di norme espresse concernenti la modalità di spoglio delle schede in linea di principio non essenziale ai fini dell'elezione concreta di una rappresentanza dei lavoratori.

35. Se quindi sussistono sufficienti strumenti giuridici per contestare un'elezione e se peraltro lo spoglio delle schede può essere liberamente scelto dai responsabili dell'effettuazione dell'elezione nel rispetto dei criteri citati dalla Corte, resta da vedere se la mancanza delle restanti norme procedurali citate dalla Commissione a titolo di esempio, concernenti l'elezione di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica (in particolare la funzione del seggio elettorale, la modalità di divulgazione dei risultati dell'elezione e la pubblicità delle elezioni, non meglio descritta dalla Commissione) possa impedire ai lavoratori in Portogallo di esercitare i propri diritti in base alla direttiva.

36. Ove per pubblicità delle elezioni si intenda la questione del voto a scrutinio palese o a scrutinio segreto, l'art. 10, n. 1, del decreto legge soddisfa tale requisito, prevedendo un'elezione «per voto diretto e segreto». Se con ciò si intendono la divulgazione o l'annuncio delle elezioni, come nel caso della questione del seggio elettorale e della modalità di divulgazione dei risultati delle elezioni, valgono i seguenti argomenti:

37. Va rilevato che, nell'ambito di un procedimento di inadempimento, la dimostrazione dell'asserito inadempimento spetta alla Commissione , nel caso di specie con riferimento al fatto che la normativa nazionale non corrisponde alle prescrizioni della direttiva a motivo della mancanza di determinate misure nazionali.

38. Nella fattispecie, la Commissione si limita tuttavia sostanzialmente ad affermare che la mancanza di norme di procedura speciali per l'elezione di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica lascerebbe i lavoratori in condizioni di così scarsa chiarezza sull'argomento, che questi non procederebbero nemmeno all'elezione. A dimostrazione di ciò, la Commissione invoca il numero - effettivamente piuttosto limitato - di 94 imprese in Portogallo, nelle quali, stando alle indicazioni del governo portoghese, si sono svolte elezioni per i rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica.

39. Il mancato svolgimento di elezioni per i rappresentanti dei lavoratori può tuttavia avere, in linea di principio, molteplici motivazioni. La Commissione non è riuscita a dimostrare che la mancanza di norme di procedura elettorali speciali, e in particolare di disposizioni nazionali concernenti pubblicità delle elezioni, seggio elettorale, spoglio delle schede, divulgazione dei risultati dell'elezione e contestazione delle elezioni, ne costituisca il motivo determinante.

40. In particolare, il governo portoghese ha osservato - argomento non contestato dalla Commissione - che le rappresentanze generali dei lavoratori in Portogallo vengono elette regolarmente e in ampia misura, in assenza di norme di regolamentazione concernenti il procedimento di elezione, dal che si può concludere che, in linea di massima, manifestamente i lavoratori in Portogallo non sono ostacolati nell'elezione dei propri rappresentanti dall'assenza di norme, del tipo menzionato dalla Commissione, concernenti il procedimento di elezione.

41. Per quanto riguarda l'argomento addotto dalla Commissione, secondo cui il governo portoghese non le avrebbe comunicato indicazioni sufficienti con riferimento all'identità e al numero delle imprese nelle quali avrebbero avuto luogo elezioni di rappresentanti dei lavoratori con funzione specifica in assenza di norme di procedura elettorale, si deve infine constatare che la stessa direttiva non contiene simili obblighi di informazione per gli Stati membri, né una disposizione in base alla quale negli Stati membri dovrebbero essere introdotti obblighi di comunicazione delle imprese in tal senso. Non si può pertanto presumere che la Repubblica portoghese fosse tenuta a presentare siffatti dati. La Repubblica portoghese ha pertanto adempiuto appieno al proprio obbligo di collaborazione nei procedimenti di inadempimento , comunicando, su richiesta della Commissione, il materiale informativo a disposizione. La Commissione non può trarre da ciò più ampie conclusioni con riferimento alla sussistenza di un inadempimento.

42. Complessivamente si deve pertanto constatare che la Commissione non ha dimostrato la sussistenza dell'asserito inadempimento per irregolare trasposizione della direttiva.

V - Conclusione

43. Alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte di:

1. respingere il ricorso,

2. condannare la Commissione alle spese.