6.

Con un'ulteriore questione, il giudice a quo chiede se, alla scadenza del termine contemplato dall'art. 22, n. 2 del regolamento n. 804 e prorogato dall'art. 2 del regolamento n. 2622/69, cioè a decorrere dal 1o aprile 1970, sotto il profilo degli artt. 5 e 37 del trattato CEE è entrato in vigore un divieto di limitare l'introduzione e la vendita di latte. Mi pare che questo sia il punto più difficile della controversia di cui ci occupiamo, che richiede un esame in più fasi, a) Anzitutto si deve analizzare genericamente in che rapporto stiano le disposizioni dell'art. 37 con le norme speciali in materia di agricoltura del II titolo della 2a parte del trattato CEE. A questo proposito l'imputata sostiene che le discriminazioni derivanti da un monopolio negli scambi di prodotti agricoli dovevano venir eliminate entro la scadenza del periodo transitorio. Essa afferma dunque che l'art. 37, n. 4 costituisce una norma speciale per i monopoli riguardanti il commercio di prodotti agricoli, norma che ha la preminenza su tutte le altre disposizioni riguardanti il mercato agricolo. Questa conclusione è suggerita dal fatto che la norma succitata stabilisce che, in caso di applicazione delle norme sui monopoli si devono fornire «garanzie equivalenti per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati». La Commissione per contro intenderebbe riservare una preminenza generica alle norme speciali sull'agricoltura rispetto alle norme generali del trattato. A suo avviso i monopoli, che costituiscono parte integrante degli ordinamenti interni di mercato, possono rimanere intatti finché sono sostituiti da organizzazioni comuni di mercato, quindi in certi casi essi possono protrarsi anche oltre la scadenza del periodo transitorio. In questa controversia mi ha colpito anzitutto l'argomento svolto dall'imputata, cioè il richiamo al fatto che l'art. 37, n. 4, per quanto riguarda la prestazione di garanzie equivalenti per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati usa espressioni che rispecchiano il tenore dell'art. 43, n. 3 relativamente alla sostituzione degli ordinamenti di mercato interni con un'organizzazione comune. Dopo aver vagliato tutti gli argomenti e tenuto conto dei nessi sistematici tra il titolo sull'agricoltura, il suo significato e il suo scopo, sono propenso ad accogliere la tesi propugnata dalla Commissione, cioè riconoscere alle norme sull'agricoltura una fondamentale prevalenza rispetto a tutti gli altri articoli del trattato, ivi compreso l'art. 37. Sotto questo aspetto è molto importante il fatto che l'art. 38, n. 2 con espressioni molto generiche dispone che «le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli, salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi». Questa frase comprende indubbiamente anche l'art. 37 È pure importante il fatto che dalle disposizioni del titolo sull'agricoltura, specie dall'art. 43, n. 3, e dall'art. 45 si può desumere che gli ordinamenti di mercato nazionali potevano continuare a sussistere con tutte le loro anomalie rispetto alle norme comunitarie, finché non fosse avvenuta la sostituzione prevista dall'art. 40 con le organizzazioni comuni di mercato. Poiché gli artt. 43 e 45 non prevedevano alcuna data, la scadenza del periodo transitorio non rappresenta un termine perentorio e su questo argomento tornerò. Dalle riserve che ai sensi dell'art. 45 sono state poste per le convenzioni a lungo termine si può anche desumere che determinate discriminazioni possono persistere anche dopo la scadenza del periodo transitorio. La portata oggettiva e temporale delle norme derogatorie che disciplinano l'agricoltura è dunque molto ampia. Ciò premesso è quindi difficile immaginare che proprio nei casi in cui i monopoli agricoli sono in gioco e quindi si può presumere che i prodotti e gli interessi siano di primaria importanza, debba aver valore assoluto il limite temporale posto dall'art. 37 per l'abolizione delle discriminazioni. Per rispetto della logica e per evitare simili conseguenze assurde, come le ha definite la Commissione, l'art. 37, n. 4 può quindi venir inteso nel senso che esso contempla solo i casi sui quali la norma monopolistica entra in gioco, cioè allorché i monopoli che si estendono ai prodotti agricoli non fanno parte integrante di un ordinamento di mercato interno e quindi è escluso che si possa far richiamo alle norme speciali in materia di agricoltura. b) Avendo così dimostrato il buon fondamento di questo punto di vista, cioè della tesi secondo cui l'applicazione dell'art. 37 del trattato CEE può venir esclusa dalle norme speciali del titolo sull'agricoltura, sorge la questione del se dette norme speciali possono essere applicate alle centrali del latte italiane che godono di un'esclusiva di vendita. A questo proposito non si può certo stabilire se la disciplina delle centrali del latte italiane costituisce parte integrante di un ordinamento nazionale, poiché una tale valutazione rappresenterebbe un'applicazione del diritto che esula dalla competenza conferita alla Corte dall'art. 177. Si dovrebbe anzi chiarire che cosa si debba intendere per ordinamento di mercato ai sensi del trattato, onde consentire al giudice nazionale di qualificare una norma interna alla luce degli artt. 43 e 45 del trattato. A questo proposito si può anzitutto far richiamo ad alcuni chiarimenti dati dalla Corte nella causa 90-63 (Racc. X, pag. 1199 e segg.) sulla nozione di ordinamento di mercato. È inoltre importante quanto ha affermato la Commissione nell'intento di definire detta nozione. Essa si riferisce all'ordinamento di mercato costituito dall'esistenza di norme sul mercato di un prodotto agricolo, che contengono garanzie per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori agricoli e che assicurano che i prodotti agricoli possano venir venduti a prezzi stabili ed adeguati. Sotto questo profilo, mi si consenta il rilievo almeno nell'ambito delle conclusioni, non si deve escludere che la disciplina sulle centrali del latte in Italia (come hanno concordemente rilevato il governo italiano e la Commissione), presenti gli elementi essenziali di un ordinamento di mercato. Grazie all'esclusiva di vendita concessa alle centrali ed agli obblighi loro imposti circa l'acquisto del latte prodotto nella zona di esclusiva, è garantito lo smercio del prodotto. Si può inoltre ritenere che i produttori agricoli, che dal canto loro non sono vincolati a vendere solo alla centrale, hanno influenza sulla formazione del prezzo, quindi il sistema qui tratteggiato serve anche a sorvegliare il livello dei prezzi. Ciò significherebbe quindi che l'applicazione alla fattispecie delle norme speciali in materia di agricoltura, ad opera del giudice proponente, è difficilmente da escludersi. c) Ciò premesso si devono valutare i regolamenti citati nella terza questione del giudice proponente. Vi ricorderò che l'art. 22, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 804 prevedeva che la Repubblica italiana poteva tener in vigore fino al 31 dicembre 1969 i provvedimenti con cui si disciplinava l'approvvigionamento in latte di certe zone, inoltre detta data è stata prorogata dal 31 dicembre 1969 al 31 marzo 1970 con il regolamento n. 2622/69 del 21 dicembre 1969. Pare che — in assenza di altre norme interne di cui si debba tener conto — non vi siano dubbi che la disciplina si riferisce solo alle norme relative alle centrali del latte o a determinati modi di esercizio, specie all'esclusiva di vendita per certe zone. È pure controverso quale significato si debba attribuire all'autorizzazione limitata nel tempo di cui sopra, cioè non è certo se — come pensano la Commissione e l'imputata — si debba trarre la conclusione che alla scadenza del termine si debba applicare l'art. 37 oppure se invece — come ritiene il governo italiano — si debba ritenere che la scadenza del termine, per determinati motivi che preciserò in seguito, non implichi automaticamente l'applicazione delle norme generali del trattato. Per risolvere questo punto è necessario fare un passo indietro. Come sapete, dopo l'emanazione del regolamento n. 13/64 (GU n. 34, pag. 549), che doveva disciplinare la graduale attuazione di un'organizzazione di mercato nel settore del latte, è stato pubblicato il regolamento n. 804/68 del 27 giugno 1968 onde disciplinare definitivamente il mercato dei latticini e del latte. L'ordinamento di mercato però non era perfetto, vi erano lacune nelle norme sul latte destinato al consumo immediato, cioè per il prodotto che sta alla base del procedimento penale interno. Poiché in questo senso erano sorte difficoltà di definizione e problemi per la tutela sanitaria, l'art. 22, n. 2, del regolamento n. 804 prevedeva che il regolamento comunitario in materia di provvedimenti integrativi relativi ai prodotti della voce 04.01 della tariffa doganale comune sarebbe stato emanato entro il 1o aprile 1969 e sarebbe entrato in vigore al più tardi il 1o gennaio 1970. Si prevedeva anche l'emanazione di disposizioni transitorie per gli scambi all'interno della Comunità riguardanti il latte di un certo tipo. Tali disposizioni avrebbero dovuto entrare in vigore il 1o gennaio 1969. L'art. 22 disponeva inoltre che «sino all'applicazione di tali disposizioni transitorie, gli Stati membri possono mantenere per detti prodotti le restrizioni quantitative e le misure di effetto equivalente applicate al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento». Le difficoltà sorte nel corso delle successive consultazioni non hanno però consentito di realizzare tempestivamente il programma. Il settore del latte destinato al consumo è stato disciplinato solo con il regolamento n. 1411/71 del 29 giugno 1971 (GU n. L 148, pag. 4), che sarà applicato dopo l'emanazione di ulteriori norme generali. In virtù dell'art. 10, il termine per la sua entrata in vigore scadrà il 31 marzo 1972 ed entro questa data quindi si dovranno pure abolire le restrizioni quantitative ammesse in virtù dell'art. 22, n. 2, del regolamento n. 804. Tenuto conto di questa situazione, si deve anzitutto osservare che, se non erro, — come ho già ricordato — è evidente che il perfezionamento dell'ordinamento di mercato avverrà solo dopo la scadenza del periodo transitorio. La tesi è sostenibile, sebbene l'art. 40 del trattato stabilisca che la politica agricola comune debba essere «sviluppata» durante il periodo transitorio ed «instaurata» al più tardi alla fine di tale periodo». L'art. 40 non va interpretato in senso stretto, cioè non si deve comprendere che al più tardi alla scadenza fissata, le organizzazioni interne di mercato debbono essere radicalmente sostituite, anzi sotto questo aspetto le date e le modalità necessarie — ivi compresi i provvedimenti di adeguamento necessari per gli ordinamenti di mercato interni — possono stabilirsi a norma dell'art. 43, n. 2. Questa conclusione è giustificata anche dal fatto che varie disposizioni del titolo sull'agricoltura (artt. 42, 44 e 45) contemplano deroghe che possono persistere anche dopo la scadenza del periodo transitorio. Partendo da questo presupposto, il problema fondamentale diventa quello del se un ordinamento nazionale del mercato del latte (se esiste) non possa sussistere inalterato, in forza di un atto di volontà unilaterale di uno Stato membro, per un periodo corrispondente, cioè finché non sia perfezionato l'ordinamento comunitario del mercato e per questo motivo nello Stato in questione non possono venir applicate le disposizioni generali del trattato, ivi compreso l'art. 37. In questo senso sono le conclusioni del governo italiano, che propende per l'indole unicamente declaratoria dell'autorizzazione rilasciata con il regolamento n. 804 e prorogata con il regolamento n. 2622. Per contro l'imputata afferma che dovrebbe essere sufficiente l'esistenza di alcuni elementi dell'ordinamento di mercato comunitario; questo, attualmente vi è pure il regolamento n. 804, sarebbe già bastato a giustificare la proroga per l'adeguamento delle discipline sui monopoli nazionali. La Commissione per contro è del parere che non appena sussistano i presupposti per realizzare l'ordinamento comunitario di mercato, anche solo parziale, la zona è soggetta solo alle norme ed alle autorità comunitarie e al loro potere di apprezzamento. Gli ordinamenti interni possono continuare a sopravvivere solo grazie ad un'esplicita autorizzazione comunitaria. Quindi si deve pensare che l'autorizzazione di cui al regolamento n. 804 ed i relativi termini avevano carattere costitutivo. Anche su questo punto molto importante — lo premetto — dopo aver esaminato tutti gli argomenti addotti dalla Commissione a sostegno della sua tesi, si deve accogliere questa teoria, che presenta molti elementi positivi. La norma derogatoria sulla temporanea conservazione degli ordinamenti di mercato nazionali, anche perché l'art. 43 del trattato vi si richiama in modo soltanto tacito, va interpretata restrittivamente. Anche in considerazione delle esigenze della certezza del diritto pare sensato ritenere che la disciplina interna sull'ordinamento di mercato non poteva esser mantenuta in vigore unilateralmente, senza atti giuridici dell'autorità comunitaria, nel momento in cui la vita economica nazionale è profondamente compenetrata dall'ordinamento comune. La sostituzione degli ordinamenti nazionali non implica che essi vengano fedelmente riprodotti in tutti i loro particolari, ma è necessario soltanto che vengano offerte equivalenti garanzie per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati e condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale. Ciò consente evidentemente un margine discrezionale di valutazione, che però è riservato solo alle autorità comunitarie competenti. Se uno Stato membro ritiene che un'organizzazione comune di mercato non offra dette garanzie equivalenti, deve opporsi al momento della costituzione dell'organizzazione e, se non è stato tenuto conto delle legittime rimostranze, può esperire l'azione. È però difficile che venga tollerato — senza l'autorizzazione degli organi comunitari — che si mantenga in vita un'organizzazione di mercato nazionale in alcuni suoi aspetti per il solo fatto che l'art. 43 non contiene disposizioni sufficientemente precise. A questo proposito rimane solo la conclusione che l'autorizzazione di cui all'art. 22 del regolamento n. 804 nonché il termine stabilito nello stesso articolo e nel regolamento n. 2622 hanno carattere costitutivo. Non è però nemmeno esatto desumere che con la scadenza del termine l'autorizzazione sia venuta meno, aprendo la strada all'applicazione delle norme in materia di monopolio di cui all'art. 37. Vi sono ancora alcuni problemi. Per quanto riguarda tali termini, il governo italiano solleva un problema d'interpretazione, ritenendo che non è giusto basarsi solo sulla decorrenza del periodo prescritto, anzi si deve tener conto del complesso delle disposizioni dell'art. 22 del regolamento n. 804. Ne deriva che l'autorizzazione dipende dal verificarsi di una condizione, cioè del fatto che vengano adottati i provvedimenti integrativi per il latte destinato al consumo. Quanto a questo argomento, si deve ammettere che appare allettante a prima vista, ma il n. 1 dell'art. 22 prevedeva che i provvedimenti integrativi andavano adottati entro il 1o aprile 1969 e comunque dovevano entrare in vigore entro il 1o gennaio 1970, cioè alla data in cui scadeva il termine contemplato dall'autorizzazione. Quest'ultimo argomento però non è consistente, come si desume da altri due argomenti: si noti anzitutto il criterio seguito nell'art. 22 per consentire di conservare le limitazioni quantitative. Esse possono persistere fino all'entrata in vigore della disciplina transitoria contemplata nel n. 2, 2o capoverso. Penso che si possa concludere che si sarebbe fatto ricorso ad una formulazione analoga per l'autorizzazione di cui al capoverso 4 se si fosse realmente inteso giungere al presunto nesso, come afferma il governo italiano, con l'emanazione delle norme integrative. D'altro canto (e l'evidenza forse è ancor maggiore), al momento in cui il termine dell'autorizzazione è stato prorogato, cioè al momento in cui è stato emanato il regolamento n. 2622/69 del 21 dicembre 1969, era evidente che le norme integrative non sarebbero state emanate, almeno per un certo tempo. Tuttavia la proroga è stata limitata a tre mesi. Nella motivazione del provvedimento di rinvio vi è solo un richiamo alla scadenza dell'anno economico del mercato dei latticini, ma non ve ne è alcuno circa l'assenza di norme integrative, che — a giudizio del governo italiano — costituiscono il presupposto principale. Il tentativo d'interpretazione del governo italiano non può logicamente portare alla conclusione che i termini di cui sopra non sono scaduti. Il secondo problema si pone in quanto nel regolamento n. 1411/71, che contiene le norme integrative sul latte destinato al consumo, vi è una nuova autorizzazione a favore della Repubblica italiana che «è autorizzata a mantenere fino al 31 marzo 1973 le disposizioni applicabili il 31 marzo 1970 alle centrali del latte che a tale data svolgevano attività nel quadro di dette disposizioni, purché assicurassero l'approvvigionamento di latte alimentare per determinati comuni». Ci si chiede quindi se tale norma costituisca un'autorizzazione con effetto retroattivo per la conservazione della disciplina sulle centrali del latte e quindi l'art. 37 — come ritiene il governo italiano — potesse venir applicato solo dopo la scadenza del termine di cui al regolamento 1411 oppure se si possa evitare lo scoglio, o interpretando adeguatamente l'art. 9 del regolamento 1411, oppure considerando inefficace la disposizione (come afferma l'imputata). La questione non è stata proposta dal giudice a quo. Si può però ritenere che lo avrebbe fatto se avesse avuto conoscenza del regolamento prima di elaborare il provvedimento di rinvio (infatti pubblicazione nella GU e ordinanza di rinvio sono dello stesso giorno). È quindi opportuno tener conto anche del regolamento n. 1411 onde eseguire un'analisi più completa e più esauriente. Tale estensione dell'argomento è per di più priva di pericoli, perché non ne scaturiscono gravi problemi. Anzitutto non ritengo che si debba mettere in dubbio la validità del regolamento n. 1411, per lo meno per quanto riguarda l'esito del procedimento nazionale (non è il caso di accertare se la Repubblica italiana poteva ancora fruire dell'autorizzazione derogatoria per i motivi addotti dal Consiglio, dopo l'entrata in vigore dell'ordinamento comune di mercato sul latte alimentare). D'altro canto un'interpretazione condotta secondo logica mette in rilievo che non si pensava di conferire efficacia retroattiva all'autorizzazione derogatoria a decorrere dal 1o aprile 1970. Un simile provvedimento avrebbe dovuto essere espresso (si potrebbe però mettere in dubbio la validità dell'atto tenuto conto del fatto che nel frattempo si sarebbero potuti acquisire diritti conseguenti dall'efficacia immediata del trattato, che poteva essere invocato contro un'azione penale intentata dallo Stato). In realtà non solo un tale provvedimento non è stato adottato, ma — come ha affermato il governo italiano — non si può nemmeno sostenere che l'art. 9 del regolamento n. 1411 ha sostituito l'art. 22 del regolamento n. 804. Anzi si è ribadito solo quanto già era stato sancito, cioè che potevano rimanere in vigore le norme vigenti in Italia per le centrali del latte. Alla luce dell'art. 10 del regolamento n. 1411 si potrebbe persino affermare che l'art. 9 poteva venir applicato solo dopo l'emanazione delle norme generali di cui all'art. 4. Onde evitare tale conseguenza, anche tenendo conto del fatto che l'art. 9 si riferisce ai provvedimenti esistenti, non rimane che la conclusione che l'autorizzazione dell'art. 4 è entrata in vigore con l'entrata in vigore del regolamento, cioè il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Inoltre, dal regolamento n. 1411 non si può desumere che la scadenza del termine contemplato nel regolamento n. 2622 non ha rilevanza per l'emananda sentenza del Pretore di Bari. A conclusione di tutte queste considerazioni, proprio in quanto nell'aprile 1970 non era in vigore alcuna delle autorizzazioni contemplate dal diritto comunitario per conservare in vita provvedimenti nazionali disciplinanti il mercato, si deve affermare che nel caso specifico sono scattate le disposizioni dell'art. 37 del trattato CEE, norme con le quali è inconciliabile l'esclusiva di vendita delle centrali italiane del latte.