SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA

(Seconda Sezione)

16 maggio 2013

Causa F‑104/10

Mario Alberto de Pretis Cagnodo

Serena Trampuz de Pretis Cagnodo

contro

Commissione europea

«Funzione pubblica – Previdenza sociale – Malattia grave – Nozione – Ricovero ospedaliero – Presa a carico – Pagamento diretto da parte dell’ufficio di liquidazione – Assenza nelle DGE di massimali per le spese di degenza – Obbligo di informare preventivamente l’affiliato in caso di fatturazione eccessiva»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo articolo 106 bis, con il quale il sig. de Pretis Cagnodo e la moglie, sig.ra Trampuz de Pretis Cagnodo, chiedono l’annullamento delle decisioni dell’ufficio di liquidazione di Ispra (Italia) (in prosieguo: l’«ufficio di liquidazione») del regime comune di assicurazione malattia (in prosieguo: l’«RCAM»), quali risultanti dalla distinta di pagamento n. 10, del 1° ottobre 2009, recanti rifiuto del rimborso al 100% delle spese di ricovero della ricorrente sostenute tra il 13 febbraio 2009 e il 25 marzo 2009, e che lasciano a carico del ricorrente la somma di EUR 28 800 a titolo delle spese di degenza durante il ricovero ospedaliero considerate eccessive.

Decisione: La decisione dell’ufficio di liquidazione di Ispra (Italia), quale risultante dalla distinta di pagamento n. 10, del 1° ottobre 2009, di porre a carico del sig. de Pretis Cagnodo la somma di EUR 28 800 a titolo delle spese di degenza del sig.ra Trampuz de Pretis Cagnodo ritenute eccessive è annullata. Per il resto, il ricorso è respinto. La Commissione europea sopporterà la totalità delle proprie spese ed è condannata a sopportare la totalità delle spese sostenute dal sig. de Pretis Cagnodo e dalla sig.ra Trampuz de Pretis Cagnodo.

Massime

1. Ricorso dei funzionari – Legittimazione ad agire – Persone cui si applica lo Statuto – Nozione – Coniuge di un ex funzionario – Inclusione

(Statuto dei funzionari, artt. 72, § 1, primo comma, e 90)

2. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione chiara e precisa dei motivi dedotti – Interpretazione elastica

[Statuto della Corte di giustizia, art. 19, quarto comma, e allegato I, art. 7, § 1; regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, art. 35, § 1, e)]

3. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Malattie riconosciute di «analoga gravità» rispetto a quelle espressamente menzionate all’articolo 72 dello Statuto – Criteri fissati dalla Commissione – Carattere cumulativo

(Statuto dei funzionari, art. 72)

4. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Malattia grave – Diniego di riconoscimento – Sindacato giurisdizionale – Limite – Rimessa in discussione di valutazioni mediche espresse regolarmente

(Statuto dei funzionari, artt. 72, § 1, 73 e 78)

5. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Spese mediche – Rimborso – Presa a carico delle spese relative ad un ricovero ospedaliero – Obbligo di allegare alla domanda di presa a carico un preventivo delle spese esigibili – Insussistenza

(Regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia, art. 52)

6. Funzionari – Previdenza sociale – Assicurazione malattia – Spese mediche – Rimborso – Obblighi delle istituzioni – Rispetto del principio di buona amministrazione e del dovere di sollecitudine in caso di fatturazione eccessiva – Portata

(Statuto dei funzionari, art. 72; regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia, artt. 43 e 52; regolamento del Consiglio n. 1605/2002, art. 27)

1. Un’istituzione non può validamente sostenere che il coniuge di un ex funzionario non ha interesse ad agire per presentare esso solo, con cognizione di causa, osservazioni su una decisione di diniego di rimborso delle sue spese di ricovero ospedaliero, o addirittura per presentare un reclamo riguardante detta decisione. Infatti, risulta dall’articolo 72, paragrafo 1, primo comma, dello Statuto che il coniuge di un ex funzionario è coperto contro i rischi di malattia. Ne consegue che detto coniuge è una persona cui si applica lo Statuto ai sensi dell’articolo 90 dello stesso e può presentare all’autorità che ha il potere di nomina una domanda che lo inviti a prendere una decisione nei suoi confronti oppure un reclamo avverso un atto che gli arreca pregiudizio.

(v. punti 51 e 56)

2. A tenore dell’articolo 35, paragrafo 1, lettera e), del regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, l’atto introduttivo del giudizio deve indicare l’oggetto della controversia nonché i motivi e gli argomenti di fatto e di diritto dedotti. Tali elementi devono essere sufficientemente chiari e precisi per permettere alla parte convenuta di preparare la propria difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, se del caso senza ulteriori informazioni.

Poiché l’utilizzo del modello di ricorso che compare su Curia, il sito Internet della Corte di giustizia dell’Unione europea, nella parte riservata al Tribunale, sotto la voce «(…) informazioni utili», non è obbligatorio per le parti, il Tribunale, quando esamina se siano soddisfatte le condizioni fissate al detto articolo 35, paragrafo 1, lettera e), e sempre che i motivi e gli argomenti di fatto e di diritto dedotti possano essere identificati, deve dare a detta disposizione un’interpretazione sufficientemente elastica al fine di rispettare il diritto – conferito ai ricorrenti dell’articolo 19, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, dell’allegato I dello stesso Statuto – di scegliere liberamente il proprio avvocato, indipendentemente dallo Stato in cui tale avvocato è abilitato ad esercitare la sua professione.

(v. punti 57 e 59)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 1° dicembre 2010, Gagalis/Consiglio, F‑89/09 punti 36 e 37)

3. Per quanto riguarda il riconoscimento di una malattia grave, i criteri menzionati al punto 1 del capitolo 5 del titolo III delle disposizioni generali di esecuzione relative al rimborso delle spese mediche adottate dalla Commissione, vale a dire una prognosi infausta, un’evoluzione cronica, la necessità di provvedimenti diagnostici o terapeutici pesanti, e la presenza o il rischio di menomazione grave, sono criteri cumulativi. Pertanto, la circostanza che uno solo di tali criteri non sia soddisfatto giustifica l’adozione di una decisione che rifiuti di riconoscere l’esistenza di una malattia grave.

Tali criteri non risultano manifestamente inappropriati o errati alla luce dell’obiettivo perseguito, consistente nell’individuare malattie di «analoga gravità» rispetto a quelle espressamente menzionate nell’articolo 72 dello Statuto. Infatti, le quattro malattie espressamente menzionate all’articolo 72 dello Statuto sono tali, in un certo numero di casi, da provocare conseguenze fisiche o psichiche di particolare gravità, presentano un carattere duraturo o cronico e richiedono trattamenti terapeutici pesanti che rendono necessaria la chiara formulazione della diagnosi preventiva, il che presuppone analisi o indagini specifiche. Dette malattie possono anche esporre la persona interessata a un rischio di menomazione grave. Inoltre, dal testo stesso dell’articolo 72, paragrafo 1, dello Statuto emerge che, anche se rientrano in una delle quattro malattie espressamente menzionate in tale articolo, solo i casi che presentano una particolare gravità possono essere qualificati come malattia grave e consentire così alla persona interessata di beneficiare del regime più favorevole applicabile in caso di riconoscimento di una malattia del genere.

(v. punti 75-78)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 28 settembre 2011, Allen/Commissione, F‑23/10 (punti 49‑51)

4. Per quanto riguarda una decisione di rifiuto di riconoscere la gravità della malattia del coniuge di un ex funzionario, spetta al Tribunale della funzione pubblica esaminare se l’autorità che ha il potere di nomina abbia valutato correttamente i fatti e abbia applicato con esattezza le disposizione giuridiche pertinenti. Incombe dunque al Tribunale, nell’ambito del limitato controllo giurisdizionale che è chiamato a svolgere in materia medica, esaminare se, per rifiutare di qualificare come grave la malattia che ha reso necessario il ricovero dell’interessato, detta autorità non sia incorsa in un errore manifesto, deducendo dagli accertamenti medici portati a sua conoscenza – sui quali il Tribunale non può pronunciarsi a meno che l’amministrazione non ne abbia snaturato la portata – che i criteri sopra citati non erano cumulativamente soddisfatti.

In proposto, rispetto alle valutazioni mediche propriamente dette formulate da una commissione medica o, addirittura, da una commissione di invalidità, commissioni le cui norme di funzionamento offrono garanzia di equilibrio tra le parti e di obiettività, i pareri espressi in maniera unilaterale da medici di fiducia che dipendono dalle istituzioni non presentano lo stesso livello di garanzia in termini di equilibrio tra le parti.

Di conseguenza, spetta al Tribunale, quando statuisce su un rifiuto di riconoscimento dell’esistenza di una malattia grave, effettuare un controllo più approfondito di quello che esso svolge sulle decisioni adottate sul fondamento dell’articolo 73 o dell’articolo 78 dello Statuto, dopo l’intervento della commissione medica o della commissione di invalidità. Tuttavia, è evidente che il giudice non dispone delle competenze necessarie in materia di medicina per consentirgli di convalidare o invalidare una valutazione medica, o addirittura di arbitrare tra vari accertamenti medici contraddittori.

Tuttavia, sebbene il suo controllo non si estenda alle valutazioni propriamente mediche come quelle riguardanti la gravità di una malattia, il giudice, qualora un ricorrente contesti la valutazione della sua situazione operata dall’amministrazione, criticando il parere medico su quale essa si fonda, deve assicurarsi che il medico di fiducia abbia effettuato un esame concreto e dettagliato della situazione sottopostagli. Va precisato, al riguardo, che spetta all’amministrazione dimostrare che si è proceduto ad una valutazione di tal genere.

(v. punti 79-81, 84, 85 e 87)

Riferimento:

Corte: 19 gennaio 1988, Biedermann/Corte dei conti, 2/87 (punto 8)

Tribunale di primo grado: 16 marzo 1993, Blackman/Parlamento, T‑33/89 e T‑74/89 (punto 44); 7 novembre 2002, G/Commissione, T‑199/01 (punto 59); 12 maggio 2004, Hecq/Commissione, T‑191/01 (punto 63)

Tribunale della funzione pubblica: 18 settembre 2007, Botos/Commissione, F‑10/07 (punto 41); Allen/Commissione, cit. (punti 68‑71 e 76)

5. Per quanto riguarda una domanda di presa a carico delle spese di ricovero ospedaliero ai sensi delle disposizioni generali di esecuzione adottate dalla Commissione in applicazione dell’articolo 52 della regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari, all’interessato non può contestarsi il fatto di non aver fornito un documento scritto avente valore probatorio relativo alle spese di degenza che egli avrebbe dovuto sostenere. Infatti, anche se è auspicabile per gli affiliati poter disporre di un documento siffatto, non esiste alcuna disposizione, né nella regolamentazione comune né nelle disposizioni generali di esecuzione che li obblighi a munirsi di un preventivo in debita forma e a trasmetterlo all’ufficio di liquidazione con la domanda di presa a carico.

(v. punto 108)

6. In forza del principio di buona amministrazione, la Commissione e, per estensione, gli uffici di liquidazione del regime comune di assicurazione malattia (RCAM), la creazione dei quali figura tra i compiti di gestore di detta istituzione e il cui controllo, sotto il profilo del rispetto dei principi di una sana gestione finanziaria, è garantito dall’ufficio centrale, devono vigilare al fine di non impegnare i fondi dell’RCAM per pagare fatture di ricovero i cui importi siano, a prima vista, sproporzionati rispetto alla media del costo di prestazioni simili nel paese in cui le spese sono state sostenute. D’altro canto, in base all’articolo 27 del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, applicabile per analogia alla gestione dell’RCAM in forza dell’articolo 43 della regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari, la Commissione deve garantire l’esecuzione delle entrate e delle spese secondo il principio di una sana gestione finanziaria, in conformità ai principi di economia, efficienza ed efficacia.

Analogamente, nell’ambito della presa a carico delle spese di ricovero, la Commissione è, d’altra parte, tenuta a rispettare il dovere di sollecitudine nei confronti del personale delle istituzioni dell’Unione, beneficiario dell’RCAM. In virtù di tale dovere di sollecitudine, la Commissione e, per estensione, gli uffici di liquidazione dell’RCAM, ove ricevano una fattura di importo assai elevato in cui, mentre le prestazioni mediche sono elencate e descritte, la degenza è semplicemente fatturata in ragione di un determinato importo al giorno, senza alcun dettaglio relativo al tipo di camera o a prestazioni supplementari che possano giustificare un importo così elevato, hanno l’obbligo non già di pagare immediatamente una simile fattura, anche in presenza di una presa a carico, bensì di ottenere informazioni scritte dall’ente ospedaliero che ha emesso la fattura e di informare inoltre l’affiliato, al quale, in fin dei conti, l’ufficio di liquidazione imputerà, nella maggior parte dei casi, almeno una percentuale delle spese di ricovero fatturate e, eventualmente, la totalità delle spese ritenute eccessive.

(v. punti 111-114)