CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 20 NOVEMBRE 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

Il presente procedimento verte su taluni aspetti della disciplina del monopolio degli alcolici vigente nella Repubblica federale tedesca; ritengo quindi opportuno delineare anzittuto i punti salienti della normativa base da cui il suddetto monopolio è retto, e cioè della legge 8 aprile 1922, da ultimo modificata con legge 2 marzo 1974.

In forza di tale normativa, l'alcol di produzione nazionale deve essere ceduto all'amministrazione del monopolio ad un prezzo determinato, calcolato in funzione di un prezzo base. Quest'ultimo viene stabilito in modo tale da «coprire i costi medi di produzione di un ettolitro di alcol di patate in una distilleria agricola ben amministrata di medie dimensioni», cioè con una produzione media annuale di 500 ettolitri di alcol. Oltre che del prezzo base, il prezzo corrisposto dal monopolio tiene conto anche di talune detrazioni e di determinati supplementi stabiliti in funzione soprattutto del volume della produzione. L'alcol viene rivenduto ad un prezzo normale, stabilito del pari dall'amministrazione del monopolio, e che comprende — prescindendo dai casi in cui l'alcool è venduto a prezzo ridotto, in considerazione dell'uso al quale è destinato — oltre l'imposta sugli alcoolici, altri elementi quali il prezzo di acquisto e le spese di monopolio.

L'alcol esente dall'obbligo di consegna — come, ad esempio, quello ricavato dalla frutta — è assoggettato ad un'imposta supplementare, pari, in linea di massima, alla differenza fra il prezzo normale di vendita e il prezzo base, meno l'importo medio delle spese che la mancata consegna ha fatto risparmiare all'amministrazione del monopolio. All'epoca dei fatti in causa, quest'ultimo importo era fissato a 21 DM. L'aliquota dell'imposta supplementare varia tuttavia anche in funzione del tipo e della quantità dell'alcol, e in particolare a seconda che l'alcol sia stato o meno prodotto nei limiti del contingente stabilito dall'amministrazione del monopolio.

L'alcol ed i prodotti alcolici importati — fra cui il vino e le bevande analoghe (anche aromatizzate), il cui grado alcolico superi un determinato valore — sono soggetti ad un'imposta di conguaglio. Tale imposta, per l'alcol destinato alla produzione di bevande e per le bevande alcoliche, è di regola pari alla differenza fra il prezzo normale di vendita ed il prezzo base dell'alcol. Essa comprende quindi sia l'imposta sugli alcolici, sia la ed. eccedenza dell'imposta di conguaglio, che corrisponde alle spese sostenute dal monopolio federale per l'acquisto e la rivendita di un ettolitro di alcol di produzione nazionale, la cui consegna sia obbligatoria o facoltativa.

La causa pendente dinanzi al giudice nazionale, nel cui ambito sono state sollevate le questioni in esame, verte principalmente sulla legittimità della suddetta eccedenza dell'imposta di conguaglio.

Nell'ottobre 1970, la ditta Rewe-Zentrale, attrice nella causa principale, faceva sdoganare nel proprio magazzino doganale alcune partite di vermut italiano e nel gennaio 1971 ne metteva in commercio un determinato quantitativo, versando la relativa imposta di conguaglio, come prescritto dalla normativa suddetta. Essa tuttavia sostiene che un elemento di tale tributo, vale a dire l'eccedenza dell'imposta di conguaglio, è incompatibile con gli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, del trattato CEE, giacché non si applica al prodotto nazionale corrispondente. Essa assume inoltre che le spese di monopolio non costituiscono un tributo interno di importo fisso e stabilito dalla legge, bensì un onere di entità variabile in funzione dei prezzi, e non sono quindi suscettibili di conguaglio. Il prodotto importato è poi discriminato — secondo la Rewe-Zentrale — anche rispetto ai prodotti nazionali soggetti all'imposta supplementare sugli alcolici: da tale imposta, infatti, viene detratta la media delle spese risparmiate dall'amministrazione del monopolio, e per essa sono previsti determinati supplementi o riduzioni. Ora, il conguaglio dovrebbe essere effettuato sulla base del minimo d'imposta gravante sui prodotti nazionali similari.

La ditta Rewe promuoveva pertanto ricorso dinanzi al Finanzgericht del Land Renania-Palatinato il quale, con ordinanza 10 aprile 1975, sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni:

1. Se l'art. 37, n. 1, del trattato CEE — come pure l'art. 95, n. 1, dello stesso trattato — vada interpretato nel senso che, fin dalla scadenza del periodo transitorio, esso fa sorgere direttamente in capo ai cittadini degli Stati membri diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare.

2. Se la riscossione di quella parte dell'imposta di conguaglio che viene indicata come eccedenza dell'imposta di conguaglio su di un'importazione di vermut italiano sia incompatibile coll'art. 95, n. 1, del trattato CEE — e, ove venga risolta in senso affermativo la questione n. 1, anche coll'art. 37, n. 1 — per il fatto ch'essa è volta a pareggiare l'onere derivante ai prodotti nazionali similari non già da un'imposta, bensì dalle spese di gestione del monopolio statale vigente nel settore.

3. In caso di soluzione negativa della questione n. 2: Se, ai sensi dell'art. 37, n. 1, e dell'art. 95, n. 1, del trattato CEE, vadano comparate soltanto l'eccedenza dell'imposta di conguaglio, da una parte, e le spese del monopolio, dall'altra, oppure se sia determinante la considerazione che l'onere rappresentato dalla suddetta eccedenza non deve influire sul prezzo complessivo in modo tale da porre il prodotto importato in posizione di svantaggio rispetto ai prodotti nazionali similari.

4. Qualora s'accolga la prima delle due alternative formulate nel precedente quesito: Se, ai sensi dell'art. 37, n. 1, e dell'art. 95, n. 1, del trattato CEE, il vermut importato dall'Italia si debba considerare discriminato per il solo fatto che la legge istitutiva del monopolio sugli alcolici contempla per l'alcol presente nelle bevande importate una imposta di conguaglio ad aliquota costante, per quello presente in prodotti nazionali similari, invece, un onere, volto a coprire le spese di gestione del monopolio statale, ad aliquota variabile in funzione di determinate quantità prodotte.

Ritengo opportuno premettere all'esame di tali questioni alcune considerazioni per quanto concerne sia la nozione di organizzazione di mercato, sia il prodotto nazionale che nella fattispecie costituisce il parametro di confronto determinante per le merci importate.

a) Tanto il governo federale quanto la Commissione hanno sostenuto — e, a mio avviso, esaurientemente dimostrato — che la normativa tedesca relativa al monopolio degli alcolici va considerata, per quanto concerne l'alcol estratto da prodotti agricoli, come una organizzazione nazionale di mercato nel settore dei prodotti agricoli. Ciò va tenuto presente nell'esame del problema in oggetto. In proposito è utile richiamarsi alla nozione di organizzazione di mercato ed alle caratteristiche di tale organizzazione ai sensi del diritto comunitario, illustrate nella sentenza 10 dicembre 1974 (causa 48-74, Charmasson contro Ministro dell' economia e delle finanze, Racc. 1974, pag. 1383). Come ha affermato la Corte, una siffatta organizzazione consiste in uri complesso di provvedimenti emanati dalle pubbliche autorità allo scopo di stabilizzare il mercato, garantire ai produttori agrìcoli lo smercio dei prodotti e quindi un equo tenore di vita, ed assicurare l'approvvigionamento dei consumatori. D'altra parte, è noto che, con regolamento del Consiglio 18 dicembre 1959, n. 7 bis, l'alcol grezzo estratto dai prodotti agricoli è stato incluso nell'allegato II del trattato CEE e, di conseguenza, qualificato come prodotto agricolo ai sensi degli artt. 38 — 46 del trattato stesso. Del pari, è pacifico che il monopolio dell'alcol ha la funzione di stabilizzare il mercato, cioè di adeguare quanto più possibile la produzione al fabbisogno, e mira, oltre che a garantire lo sfruttamento dei prodotti agricoli di base e lo smercio dell'alcol, ad assicurare un reddito adeguato ai produttori mediante prezzi garantiti; a tal' fine vengono presi in considerazione, nel calcolo del prezzo di cessione o — per l'alcol esente dall'obbligo di cessione — dell'imposta supplementare, le dimensioni delle aziende produttrici e i costi di produzione. Tali finalità di politica agricola sono esplicitamente menzionate in varie norme; così, il § 25 della «Branntweinmonopolgesetz» (legge sul monopolio dell'alcol stabilisce che le distillerie agricole devono essere connesse ad un'azienda agricola, l'alcol prodotto deve provenire esclusivamente da patate o cereali, ed i residui della distillazione devono essere utilizzati per intero come mangime per il bestiame nella stessa azienda. Ricordo inoltre che, a norma del § 32 della stessa legge, l'impianto di nuove distillerie agricole deve essere giustificato da esigenze connesse all'agricoltura, che in forza del § 33 per la fissazione del contingente di distillazione si tiene conto della superficie coltivata, nonché (lett. a) del fatto che la conduzione dei fondi della distilleria sia strettamente collegata alla coltivazione delle patate ed alla loro utilizzazione per la produzione di alcol. Non va infine dimenticato che, come dispone il § 37, l'alcol distillato dalle cooperative agricole produttrici di frutta deve provenire esclusivamente dal raccolto ottenuto e trasformato dagli stessi soci, come pure che — e qui mi fermo, anche se l'enumerazione non è completa — a norma del § 65, il prezzo base dell'alcol viene calcolato in funzione dei costi medi di produzione di un ettolitro di alcol di patate in una distilleria agricola ben amministrata di medie dimensioni. A mio avviso, l'importanza di questi aspetti del monopolio tedesco dell alcol ai fini della soluzione del problema non può venir convenientemente messa in luce in questa fase preliminare della nostra indagine: mi riprometto di illustrare più oltre, a tempo debito, le conclusioni che ne scaturiscono.

b) Lo stesso vale anche per la seconda considerazione preliminare, indispensabile per inquadrare opportunamente il problema. La controversia in oggetto verte sostanzialmente sul se l'alcol importato venga discriminato rispetto ai prodotti nazionali; è quindi importante stabilire quale sia il prodotto nazionale usato come parametro di confronto. La causa principale riguarda l'importazione di vermut italiano, di un prodotto cioè a base di alcol estratto dal vino: il prodotto nazionale analogo, quindi, deve essere alcol derivato dal vino. Tuttavia, come è emerso in corso di causa, un siffatto prodotto non deve, ne può (§ 76 della «Branntweinmonopolgesetz»), essere ceduto al monopolio: se ciò risponde a verità — spetta in ultima analisi al giudice nazionale stabilirlo —, se cioè il monopolio non acquista né rivende il prodotto suddetto, deve escludersi il parametro costituito dall'onere di monopolio, pari alla differenza fra il prezzo di acquisto e quello di vendita. Per quanto concerne l'alcol di vino, quindi, l'imposizione interna da assumere come termine di paragone è piuttosto l'imposta supplementare sugli alcolici, un tributo cioè che — vigendo anche per tale prodotto, a norma del § 106 della «Branntweinmonopolgesetz», il prezzo di vendita fissato dal monopolio — corrisponde alla differenza fra il prezzo di vendita e il prezzo base, tenuto conto della media delle spese risparmiate (21 DM) ed eventualmente di determinati supplementi e detrazioni. Anche tale fatto dovrà essere preso in considerazione, a mio parere, nell'ulteriore esame del presente caso.

Sulla prima questione

La prima questione — che passiamo ora ad esaminare, dopo le necessarie considerazioni preliminari sopra svolte — mira a stabilire se gli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, del trattato CEE attribuiscano direttamente ai singoli, sin dalla scadenza del periodo transitorio, diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare.

La soluzione di tale questione, se ci si attiene strettamente al suo tenore, non comporta difficoltà alcuna: tutti coloro che hanno presentato osservazioni alla. Corte nel presente procedimento hanno suggerito una risposta affermativa, e non a torto.

In primo luogo, infatti, va sottolineato che le norme in esame sono, a questo proposito, esplicite; ciò vale non solo per l'art. 95, n. 1, ma anche per l'art. 37, n. 1, a norma del quale dalla fine del periodo transitorio in poi non è più ammessa, nell'ambito dei monopoli nazionali, alcuna discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto concerne le condizioni di approvvigionamento e di smercio. Deve poi ricordarsi che già nella sentenza 15 luglio 1964 (causa 6-64, Flaminio Costa c. ENEL, Racc. 1964, pag. 1127) la Corte ha riconosciuto l'efficacia immediata dell'art. 37, n. 2, il quale vieta l'emanazione di nuovi provvedimenti discriminatori. È lecito concluderne che la nozione di discriminazione, avente lo stesso contenuto sia nel n. 1 sia nel n. 2 dell'art. 37, non osta all'efficacia immediata di tale norma (e si vedano in proposito le conclusioni nella causa 82-71, Pubblico Ministero della Repubblica italiana. Società Agricola Industriale Latte (SAIL), Racc. 1972. pag. 119).

Mi chiedo tuttavia se ci si debba accontentare di tale conclusione, oppure se non si debba piuttosto, come in altre occasioni, cogliere lo spunto offertoci dalla presente causa per mettere in luce, trascendendo il tenore del quesito formulato dal giudice a quo, ulteriori importanti aspetti del diritto comunitario, utili ai fini della soluzione della controversia. Va infatti tenuto presente che nelle sue osservazioni il governo tedesco, richiamandosi all'art. 37, n. 4, sostiene che per effetto di tale norma il divieto di discriminazioni sancito nel n. 1 non deve considerarsi, in determinati casi, assoluto. La nostra indagine, pertanto, dovrebbe estendersi almeno a questo aspetto del problema.

L'art. 37, n. 4, recita:

«Nel caso di un monopolio a carattere commerciale che comporti una regolamentazione destinata ad agevolare lo smercio o la valorizzazione di prodotti agricoli, è opportuno assicurare, nell'applicazione delle norme del presente articolo, garanzie equivalenti per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati …».

A mio parere, già dal tenore letterale di questa norma si evince che il legislatore intende perseguire, per quanto concerne i prodotti agricoli — e non solo quelli di cui all'allegato II — due obiettivi, inscindibili l'uno dall'altro: gli Stati membri, cioè, sono tenuti ad applicare il principio della non discriminazione, ma d'altro canto devono garantire, con provvedimenti adeguati, l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati. Ciò non significa che la predetta disposizione costituisca una norma ed. relativa, avente un'efficacia ridotta: al contrario, com'è dimostrato dalla sua genesi e dal fatto che le delegazioni di numerosi Stati membri abbiano attribuito grande importanza all'adozione del testo sopra citato, essa è necessariamente munita di forza cogente.

Com'è stato giustamente sottolineato nel corso del procedimento, le «garanzie equivalenti» contemplate dalla norma suddetta potrebbero bensì essere offerte direttamente dagli Stati membri, ma in proposito sarebbe più opportuna un'azione a livello comunitario, in particolare, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati; ciò vale senza dubbio per quanto riguarda il settore in causa, per il quale è appunto auspicata l'istituzione di un'organizzazione comune di mercato (cfr. la proposta di regolamento 6 marzo 1972 della Commissione, concernente l'organizzazione comune del mercato dell'alcol etilico di produzione agricola, nonché talune norme complementari per l'alcol etilico di diversa produzione e per determinati prodotti a base di alcol) (GU 1972, n. C 43, pag. 3).

In questo senso si è espressa anche la Commissione in una raccomandazione indirizzata il 22 dicembre 1969 alla Repubblica federale tedesca ed avente ad oggetto la riforma del monopolio statale dell'alcol. In tale documento essa sostiene che l'organizzazione nazionale di mercato nel settore dell'alcol etilico di produzione agricola va sostituita con un'organizzazione comune e raccomanda, nell'attesa che venga istituita una siffatta organizzazione, l'adozione di determinati provvedimenti in conformità all'art. 37, n. 4. In particolare, l'alcol d'importazione destinato alla fabbricazione di bevande può essere in via di principio considerato, sotto il profilo tributario, alla stessa stregua dell'alcol prodotto all'interno, in una distilleria avente una produzione annua di 10000 ettolitri. Viene inoltre ammessa la possibilità di applicare un'imposta di conguaglio alle bevande alcoliche importate. Infine possono essere stabiliti dei limiti all'utilizzazione di alcol etilico non ricavato da prodotti agricoli, il quale può del pari venir colpito da un'imposta specifica.

Deve pertanto concludersi che validi argomenti militano a favore della tesi per cui l'art. 37, n. 1, non si applica senza riserve ai prodotti menzionati nel n. 4 dello stesso articolo, finché — come auspicato — non sia stato provveduto, a livello comunitario, a garantire lavoro e reddito adeguato agli agricoltori produttori di alcol.

Considerato che in Germania esiste — come si è visto — un'organizzazione nazionale di mercato nel settore dell'alcol e che in tal caso è determinante la normativa specifica degli artt. 39 — 46 del trattato CEE, ci si può ancora chiedere se le disposizioni generali degli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, richiamati in tutte le questioni del giudice proponente, possano non avere ancora acquistato piena efficacia con la scadenza del periodo transitorio, in quanto l'organizzazione nazionale di mercato non è stata finora surrogata da un'organizzazione comune.

Vero è che a questo proposito la Corte ha già affermato, nella causa 48-74, che in attesa dell'instaurazione di un'organizzazione comune le organizzazioni nazionali di mercato possono essere conservate, ma solo fino alla scadenza del periodo transitorio, e che, successivamente, le organizzazioni nazionali esistenti al momento dell'entrata in vigore del trattato non possono più derogare, anche in assenza di un'adeguata politica comunitaria, all'art. 33, che vieta l'applicazione di restrizioni quantitative. In quell'occasione, tuttavia, essa si è pronunziata sulla legittimità di restrizioni quantitative all'importazione vigenti per le banane in Francia ed ha precisato che la conservazione di un semplice sistema di contingenti non soddisfa le condizioni necessarie per l'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato. Le considerazioni svolte nella suddetta sentenza in merito alla conservazione delle organizzazioni nazionali di mercato hanno pertanto unicamente valore incidentale; su di esse è quindi lecito ritornare nell'ipotesi in cui si ponga realmente il problema dell'organizzazione di mercato e sia possibile intravedere con chiarezza le conseguenze di una tesi contraria alla conservazione di organizzazioni nazionali di mercato.

Va detto subito che in realtà sussistono fondati motivi che sconsigliano di attribuire, per quanto concerne la liceità della conservazione di organizzazioni nazionali di mercato, valore tassativo ai principi stabiliti dall'art. 8:

«la fine del periodo transitorio costituisce il termine ultimo per l'entrata in vigore del complesso di norme previste e per l'attuazione dell'insieme delle realizzazioni richieste dall'istituzione del mercato comune» —

nonché dall'art. 40:

«gli Stati membri instaurano la politica agricola comune al più tardi alla fine del periodo transitorio» —.

Altrimenti — a mio avviso — si limiterebbe la portata di altri principi, anch'essi espressamente sanciti dal trattato. Così, non va dimenticato che nell'art. 38 — che apre il titolo relativo all'agricoltura — e in particolare nel n. 4, è precisato che il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune nel settore dei prodotti agricoli devono essere accompagnati dall'instaurazione di una politica agricola comune degli Stati membri: in altre parole, la funzionalità del mercato comune dei prodotti agricoli presuppone necessariamente l'esistenza di una politica agricola comune. Va del pari tenuto presente che l'art. 43, n. 2, prevede la sostituzione delle organizzazioni nazionali di mercato con una delle forme di organizzazione comune contemplate dall'art. 40, n. 2, e che lo stesso articolo, nel n. 3, subordina tale sostituzione al fatto che l'organizzazione comune offra garanzie equivalenti per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati. È quindi legittimo ritenere che il legislatore comunitario abbia voluto che il passaggio dall'uno all'altro sistema avvenisse gradualmente e senza fratture, con la garanzia dei necessari adattamenti. Già alla luce di tali considerazioni appare difficilmente sostenibile la tesi secondo cui, dopo la scadenza del periodo transitorio e indipendentemente dal grado di elaborazione di una politica comune, l'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato non può giustificare l'esclusione o la limitazione dell'efficacia delle disposizioni generali del trattato.

Se poi ci si volge indietro, è possibile constatare che l'attuazione della politica agricola comune, a causa dei molteplici contrasti d'interessi, è stata tutt'altro che facile e celere. Per di più, essa è stata ulteriormente ostacolata dalla famosa risoluzione adottata a Lussemburgo nel gennaio 1966, che ha instaurato il principio delle decisioni all'unanimità, laddove il trattato (art. 43) dispone che il Consiglio decide a maggioranza qualificata. Il fatto che non tutti i settori dell'agricoltura abbiano potuto essere definitivamente disciplinati entro il 31 dicembre 1969 va verosimilmente addebitato per buona parte ai ben noti travagliati negoziati cumulativi. Così stando le cose, e poiché tale situazione era in parte già prevedibile all'atto dell'elaborazione del trattato, mi sembra debba escludersi categoricamente che gli autori di quest'ultimo abbiano voluto che le sue disposizioni generali fossero applicate sin dalla scadenza del periodo transitorio e indipendentemente dal grado di elaborazione della politica agricola comune, anche se ciò potesse ledere gravemente interessi tutelati dalle organizzazioni nazionali di mercato. Non è difficile ipotizzare casi in cui solo uno o pochi Stati membri avessero interesse alla sostituzione dell'organizzazione nazionale di mercato con un'organizzazione comune. Orbene, se fosse esatta la tesi che nega comunique ogni validità, dopo la scadenza del periodo transitorio, alle organizzazioni nazionali di mercato, sarebbe risultato molto più difficile per gli Stati suddetti raggiungere il proprio scopo, mentre altri Stati membri, interessati unicamente all'applicazione delle norme generali del trattato, avrebbero ottenuto il fine desiderato semplicemente mediante l'ostruzionismo e il temporeggiamento. Di conseguenza, proprio perche è impensabile che uno qualsiasi degli Stati membri potesse accettare siffatte conseguenze — sarebbe stato come sacrificare a cuor leggero interessi essenziali — deve necessariamente escludersi che la scadenza del periodo transitorio costituisca un termine a quo inderogabile per l'applicazione delle norme generali del trattato, e convenirsi che anche dopo tale data, e fino all' istituzione di un'organizzazione comune, la disciplina nazionale di mercato conserva invece, in taluni casi, la propria efficacia.

Peraltro, tale conclusione è corroborata dalle due seguenti considerazioni, che voglio aggiungere per completezza.

Non era escluso che le organizzazioni comuni di mercato venissero istituite solo poco tempo prima della fine del periodo transitorio; nel frattempo, è stato quindi necessario instaurare un regime di transizione, che comportasse una disciplina particolare per ciascun Stato membro. Ciò non sarebbe stato evidentemente ammissibile qualora, sin dalla scadenza del periodo transitorio, si fossero dovute applicare solo le norme generali del trattato o quelle emanate nell'ambito delle organizzazioni comuni di mercato.

Va inoltre ricordato che, a norma dell'art. 44, n. 6, alla fine del periodo transitorio si sarebbe dovuto procedere ad una rilevazione dei prezzi minimi ancora esistenti ed il Consiglio avrebbe stabilito «il regime da applicare nel quadro della politica agricola comune». In forza di tale disposizione il Consiglio ha emanato la decisione 20 dicembre 1969 — più volte prorogata — secondo cui, stante l'impossibilita della creazione, prima della fine del periodo transitorio, di un'organizzazione comune di mercato per tutti i. prodotti oggetto di un regime di prezzi minimi, taluni Stati membri erano autorizzati, in via eccezionale, a riscuotere imposte di conguaglio o a mantenere in vigore sistemi di prezzi minimi. Anche tale circostanza mal si concilia con la tesi secondo cui, con la fine del periodo transitorio, le norme generali del trattato hanno automaticamente acquistato efficacia immediata, anche in assenza di un'organizzazione comune di mercato.

Tuttavia, quand'anche si insistesse nel respingere la suddetta interpretazione degli artt. 39-46 e ci si rifiutasse di ammettere che le organizzazioni nazionali di mercato potevano restare in vigore anche dopo la scadenza del periodo transitorio, si cozzerebbe comunque — a mio parere — contro un'ulteriore e decisiva considerazione.

Nel titolo II, relativo all'agricoltura, si pone ripetutamente l'accento — cfr. ad esempio l'art. 39, n. 2, o l'art. 43 — sulla necessità di operare gradualmente gli opportuni adattamenti. Tale esigenza è affermata anche dall'art. 37, n. 4. Per quanto concerne la politica agricola comune, essa costituisce addirittura un criterio fondamentale: il passaggio dal regime nazionale a quello comunitario deve essere il meno brusco possibile. A mio giudizio, tale principio andrebbe preso in considerazione anche nel presente procedimento, riferendosi eventualmente a quanto disposto dagli artt. 171 e 174 del trattato CEE. Di conseguenza, il principio dell'efficacia delle norme generali del Trattato a partire dalla scadenza del periodo transitorio — solo di recente affermato in giurisprudenza, mentre prima l'opinione generale era diversa — potrebbe essere dichiarato operante non già immediatamente, ma solo dopo un determinato lasso di tempo, fissato dalla Corte con un atto creativo del diritto. Sono convinto che solo in tal modo si potrebbe evitare un'applicazione eccessivamente rigida del trattato ed ottenere un trapasso di regime graduale e senza fratture.

Comunque si esamini il problema sollevato nella prima questione — partendo dal presupposto della sopravvivenza delle organizzazioni nazionali di mercato, tenendo conto della riserva di cui all'art. 37, n. 4, oppure alla luce dell'ultima considerazione sopra svolta — deve necessariamente concludersi che, dalla scadenza del periodo transitorio in poi, gli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, non possono venire applicati, in un caso come quello di specie, senza riserve, bensì solo se ciò non comprometta l'esistenza di un monopolio statale a carattere commerciale o di un'organizzazione nazionale di mercato, né pregiudichi gravemente elementi essenziali della normativa interna.

Sulla seconda questione

In secondo luogo il giudice a quo chiede che venga accertato se l'eccedenza dell'imposta di conguaglio percepita all'atto dell importazione di vermut italiano sia incompatibile con gli artt. 95, n. 1, e 37, n. 1, in quanto è destinata a compensare l'onere derivante al prodotto nazionale similare dalle spese di gestione del monopolio.

Tale questione si ricollega alla tesi dell'attrice nella causa principale, secondo cui nel raffronto fra gli oneri fiscali ai sensi del trattato deve tenersi conto solo delle imposizioni interne fissate per legge e di importo ben determinato; in compenso andrebbero trascurati gli oneri determinati in base ad elementi di prezzo e di costo (costi di produzione e di distribuzione), aventi carattere forfettario, e che non gravano in egual misura su tutti i prodotti nazionali.

Prima di affrontare l'esame di questo problema, ricordo ancora una volta che il prodotto interno similare è alcol esente dall'obbligo di cessione. Esso non è gravato dall'onere di cui parla l'attrice — giacché non viene acquistato, né quindi trasformato, trasportato o distribuito dal monopolio — bensì da un'imposta supplementare di entità variabile, destinata ad evitare che sul mercato interno l'alcol esente dall'obbligo di cessione risulti avvantaggiato, sul piano concorrenziale, rispetto a quello distribuito dal monopolio. Solo in tal senso un siffatto prodotto può ritenersi oggetto di monopolio.

Ciò posto, passiamo all'interpretazione dell'art. 95. A questo proposito, va osservato in primo luogo che — come ha giustamente sottolineato la Commissione — si tratta di una norma di ampia portata: essa infatti, riferendosi ad «imposizioni di qualsivoglia natura», contempla necessariamente anche gli oneri diversi da quelli aventi carattere puramente fiscale. Poiché quindi deve evidentemente prescindersi dalla funzione del tributo, e poiché l'imposta supplementare sugli alcolici — essendone i fattori essenziali (prezzo di vendita, prezzo base) stabiliti dalla pubblica autorità, a parte il fatto ch'essa è definita espressamente dalla legge imposta di consumo — va senz-altro considerata quale un vero e proprio tributo, deve ammettersi senza difficoltà ch'essa rientra per intero, e non già limitatamente alla sua quota avente natura fiscale, nella sfera di applicazione dell'art. 95.

È comunque inopportuno, nel presente contesto, richiamarsi alla sentenza 14 dicembre 1962 (cause riunite 2 e 3-62, Commissione CEE c. Granducato del Lussemburgo e Regno del Belgio, Racc. 1962, pag. 795) per giustificare, sulla scorta di tale giurisprudenza, una diversa soluzione. Com'è noto, in quell'occasione la Corte ha affermato che l'art. 95 non consente alcuna compensazione di oneri aventi natura economica, mirante, in particolare, ad allineare il prezzo della merce importata con quello del prodotto nazionale. Orbene, l'imposta di conguaglio sugli alcolici non è destinata a compensare un onere gravante su una delle materie prime usate nella produzione dell'alcol, bensì l'imposta supplementare, che colpisce direttamente il prodotto finito.D'altra parte deve escludersi che tale tributo miri a perequare i prezzi, giacché esso non annulla l'eventuale divario fra i costi di produzione sopportati dai distillatori nazionali e quelli sostenuti dai produttori esteri. In definitiva, però, ritengo sia inutile attardarsi ad interpretare l'art. 95 e la nozione di tributo cui esso fa riferimento: a mio parere, infatti, l'unica norma da applicare per stabilire la legittimità di oneri di monopolio o di un imposta di conguaglio, è l'art. 37, giacché esso costituisce la lex specialis rispetto all'art. 95. Questo mio punto di vista è corroborato dalla sentenza 16 dicembre 1970 (causa 13-70, Francesco Cinzano & Cia GmbH c. Hauptzollamt Saarbrücken Racc. 1970, pag. 1089): in quella causa, la liceità della riscossione di un tributo sull'importazione di merci che nel paese importatore sono soggette a un regime di monopolio è stata valutata alla sola luce dell'art. 37 e del divieto di discriminazioni in esso sancito. La Corte ha affermato che non vi è discriminazione quando il prodotto importato riceve lo stesso trattamento del prodotto nazionale oggetto del monopolio. In altre parole, i tributi all'importazione connessi con l'esistenza di un monopolio nazionale non violano l'art. 37 quando colpiscono il prodotto importato nella stessa misura del prodotto nazionale.

Ciò che conta unicamente, quindi, è che lo smercio del prodotto importato non risulti, per effetto del tributo, più gravoso di quello della merce di produzione nazionale. Poiché, ai fini dell'art. 37, la funzione del tributo è irrilevante, nulla osta a che il gettito sia destinato a coprire le spese di gestione del monopolio.

Né può obiettarsi che ciò comporterebbe una discriminazione a danno del prodotto importato, nel cui prezzo sono in ogni caso già incluse le spese di produzione e di distribuzione incontrate nel paese d'origine. Tale obiezione potrebbe infatti essere giustificata, al limite, nell'ipotesi in cui il tributo mirasse a compensare l'onere gravante sui prodotti ceduti al monopolio ed effettivamente corrispondente alle spese di lavorazione e di distribuzione da questo sopportate. Per quanto concerne invece l'imposta supplementare sugli alcolici, ora in questione, il suddetto argomento non ha alcuna rilevanza, poiché essa si applica all'alcol di produzione nazionale che il monopolio non è tenuto ad acquistare — evitando così le relative spese di lavorazione e di distribuzione —, e che al pari del prodotto importato è gravato da una tassa di conguaglio.

A questo proposito, deve poi ammettersi che il governo federale è nel giusto quando sostiene che la soppressione dell'eccedenza dell'imposta di conguaglio (che corrisponde alle spese di gestione) comporterebbe per il monopolio conseguenze inammissibili. I prodotti importati, i cui costi di produzione sono senz'altro di gran lunga inferiori, sarebbero infatti notevolmente avvantaggiati sul piano concorrenziale. Lo smercio dei prodotti di monopolio risulterebbe quindi gravemente ostacolato, e l'esistenza stessa del monopolio sarebbe seriamente minacciata, laddove l'art. 37 non prescrive affatto la soppressione dei monopoli nazionali a carattere commerciale.

Se poi si esentasse dalla suddetta quota dell onere di monopolio anche il prodotto nazionale, le spese di esercizio del monopolio dovrebbero essere incluse nel bilancio statale e cioè venire poste a carico della collettività, il che sarebbe manifestamente inopportuno: è senz'altro più equo che detti costi siano sopportati in ultima analisi dai consumatori dei generi di monopolio. L'autofinanziamento quindi, come ha giustamente sottolineato il governo federale, costituisce un elemento essenziale della disciplina del monopolio; pertanto, se ne deve necessariamente tener conto nell'ambito del conguaglio autorizzato dall'art. 37.

Con ciò è stato detto tutto il necessario per la soluzione della seconda questione. Ritengo comunque opportuno fare ancora un'osservazione in merito ad un problema sollevato dalla Commissione: questa infatti si chiede se l'eccedenza dell'imposta di conguaglio, tenuto conto del suo scopo, — ammesso, cioè, ch'essa sia destinata al finanziamento del monopolio, e quindi di un'attività che giova unicamente al prodotto nazionale — costituisca una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, vietata dal trattato. A questo proposito la Commissione si è richiamata alla sentenze 19 giugno 1973 (causa 77-72, Carmine Capolongo c. Azienda Agricola Maya, Racc. 1973, pag. 611) e 18 giugno 1975 (causa 94-74, Industria Gomma Articoli Vari, IGAV, c. Ente Nazionale per la Cellulosa e per la Carta, ENCC, Racc. 1975, pag. 699), nelle quali la Corte ha qualificato tassa di effetto equivalente a un dazio doganale il contributo gravante in egual misura sui prodotti nazionali e su quelli importati e destinato a finanziare e promuovere l'attività di un ente pubblico che giova in modo specifico ai prodotti nazionali, i quali vedono così compensato tale onere fiscale. Tuttavia, dopo quanto abbiamo appreso in corso di causa, appare chiaro che tale giurisprudenza non può applicarsi alla fattispecie: l'eccedenza dell'imposta di conguaglio, infatti, — e ormai lo riconosce evidentemente la stessa Commissione — non ha lo scopo di finanziare il monopolio, ma affluisce nelle casse federali senza una specifica destinazione.

Poiché, d'altro canto, il monopolio non è sovvenzionato in alcun modo dall'erario federale, non v'è alcuna ragione di richiamarsi, nel presente caso, alla suddetta giurisprudenza e di prendere in considerazione la nozione di tassa di effetto equivalente ai dazi doganali.

Sulla terza questione

La terza questione mira a stabilire se, ai sensi degli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, vadano comparate soltanto l'eccedenza dell'imposta di conguaglio, da una parte, e le spese di monopolio, dall'altra, oppure se sia determinante la considerazione che la suddetta eccedenza non deve influire sul prezzo complessivo in modo da svantaggiare il prodotto importato rispetto ai prodotti nazionali similari.

Tale questione è stata evidentemente formulata in relazione al fatto che le merci importate hanno spesso costi di produzione inferiori a quelli dei prodotti nazionali e possono quindi essere smerciate a prezzi più vantaggiosi, anche tenendo conto dell'incidenza dell'imposta di conguaglio.

A questo proposito, tutti coloro che sono intervenuti nel procedimento hanno sostenuto che il livello del prezzo complessivo è irrilevante per le norme suddette. Del resto, questa è manifestamente l'unica soluzione esatta.

L'art. 37 sancisce il principio della non discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto concerne le condizioni relative al rifornimento ed alla distribuzione. Sotto questo profilo, hanno rilevanza unicamente gli oneri connessi con il monopolio; anche le merci importate possono essere gravate solo fino a concorrenza di tali oneri. L'art. 37 non prescrive invece né un raffronto, né, quindi, un conguaglio dei prezzi, quale è disposto nell'ambito di numerose organizzazioni di mercato relative ai prodotti agricoli. In proposito, peraltro, ci si potrebbe opportunamente richiamare al principio affermato nella già citata sentenza 14 dicembre 1962 (cause riunite 2 e 3-62, Commissione CEE contro Granducato del Lussemburgo e Regno del Belgio, Racc. 1962, pag 791), secondo cui nel settore in causa non è possibile conguagliare qualsiasi onere, come ad esempio gli oneri di natura economica gravanti sul prodotto nazionale.

Sulla quarta questione

Da ultimo, la Corte è invitata a stabilire se il vermut importato dall'Italia si debba considerare discriminato per il fatto di essere gravato da un'eccedenza dell'imposta di conguaglio ad aliquota costante, mentre per il prodotto nazionale corrispondente è previsto invece un onere, volto a coprire le spese di gestione del monopolio, ad aliquota variabile in funzione della quantità prodotta.

In effetti, nel corso del procedimento è stato accertato che l'imposta di conguaglio corrisponde alla somma dell'imposta sugli alcolici e delle spese di gestione del monopolio. All'epoca dell'importazione in causa essa era pari a 1266 DM. Per il prodotto nazionale similare, esente dall'obbligo di consegna, l'aliquota dell'imposta supplementare sugli alcolici variava in funzione dei supplementi e delle detrazioni applicati al prezzo base, che anche in questo caso costituisce un parametro vincolante. Essa quindi oscillava dai 929,80 ai 1463 DM, o, più precisamente — poiché, a norma del § 79 della«Branntweinmonopolgesetz», l'entità dell'imposta di conguaglio rappresenta manifestamente il limite superiore —, ai 1266 DM. Orbene, si il divieto di discriminazione va inteso nel senso che le merci importate non possono in alcun caso essere gravate da tributi più onerosi di quelli che colpiscono i prodotti nazionali corrispondenti, si potrebbe a tutta prima concludere che nel nostro caso il prodotto importato è oggetto di una discriminazione.

Tuttavia, ho i miei dubbi circa l'esattezza di tale conclusione. Nel corso del procedimento abbiamo appreso fra l'altro che, a partire da una determinata quota di produzione annua (332 hl d'alcol di vino), l'imposta supplementare gravante sul prodotto nazionale è pari all'imposta di conguaglio cui sono soggette le merci importate. Ciò vale — dato che notoriamente i contingenti di distillazione da prendere in considerazione nel presente contesto vengono di regola superati — per il 97 % della produzione in causa. Solo una minima percentuale dell'alcol prodotto in Germania, quindi, è colpita da tributi meno gravosi: tale circostanza, a mio avviso, va tenuta nel debito conto. In altre parole, ritengo sia giusto misurare gli oneri che possono gravare sulle merci importate col metro dei tributi che di regola colpiscono il prodotto nazionale. L'applicazione, in determinate circostanze, di oneri meno gravosi al prodotto nazionale va invece considerata come una forma di sovvenzione mirante a salvaguardare gli interessi degli agricoltori e del ceto medio. Sotto questo aspetto, e quindi alla luce delle norme del trattato relative agli aiuti statali, tale agevolazione appare lecita, se si considera che notoriamente essa era già concessa al momento dell'entrata in vigore del trattato, che la Commissione non ha in proposito emanato alcuna decisione ai sensi degli artt. 92 e seguenti, e soprattutto che tali norme non valgono per quanto concerne l'agricoltura. A mio parere, quindi, è assolutamente inammissibile che un siffatto beneficio venga esteso anche a tutti i prodotti importati.

Ad abundantiam, mi richiamo alle considerazioni svolte all'inizio delle presenti conclusioni, in merito all'art. 37, n. 4, all'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato ed alla necessità di ammettere ancora oggi, se del caso, talune deroghe alle norme generali del trattato, onde consentire, offrendo ai produttori — mediante un trattamento fiscale differenziato in funzione dei quantitativi prodotti — garanzie di smercio e di reddito, il buon funzionamento dell'organizzazione nazionale di mercato.

Appare quindi opportuno, stante l'impossibilità di estendere un analogo trattamento differenziale alle merci importate

in mancanza di dati sicuri e di controlli circa le condizioni di produzione

esaminare le conseguenze di una totale parità di trattamento, cioè dell'abolizione delle predette agevolazioni fiscali.

A mio parere — il giudizio definitivo spetta comunque al giudice di rinvio — tali conseguenze sono chiarissime.

Se, come pretende l'attrice nella causa principale, sulle merci importate non venisse più riscossa l'eccedenza dell'imposta di conguaglio, oppure se — questa è un'altra tesi sostenuta dall'attrice — tali merci fossero soggette al meno gravoso dei tributi interni, vale a dire alla minima aliquota dell'imposta supplementare sugli alcolici normalmente applicata, esse fruirebbero — in ragione, soprattutto, dei prezzi competitivi praticati in numerosi Stati membri — di un vantaggio concorrenziale tale da ostacolare seriamente la vendita dell'alcol di produzione nazionale distribuito dal monopolio. Ne conseguirebbe, in altre parole, un grave pregiudizio per l'organizzazione nazionale di mercato e per il monopolio nazionale e, in ultima analisi, la scomparsa del monopolio stesso.

Un altro provvedimento ipotizzabile ai fini dell'abolizione di ogni discriminazione potrebbe essere l'assoggettamento dell'alcol prodotto da distillerie di piccole dimensioni alla normale aliquota d'imposta, il che equivarrebbe a fissare prezzi di cessione o di vendita inferiori a quelli attuali. In tal modo però, i maggiori costi di produzione di tali distillerie non sarebbero più coperti. Queste sarebbero pertanto costrette a chiudere e ciò avrebbe ripercussioni negative sulla produzione agricola e sul reddito dei produttori interessati. A questo proposito il governo federale ha prodotto dati, a mio parere molto significativi, dai quali risulta che si tratterebbe di circa 1300 distillerie agricole, 27000 distillerie aperte, che trasformano frutta di produzione propria, nonché 20000 detentori di materie prime, con una produzione annua di 85000 ettolitri. Inoltre vi sarebbero da temere conseguenze negative per circa 4000 aziende agricole che allevano bestiame utilizzando i residui delle distillerie e situate per lo più in regioni economicamente depresse — come quelle confinanti con la Repubblica democratica tedesca — in cui, negli ultimi anni sono stati impiantati numerosi stabilimenti con notevoli sacrifici finanziari. Che questo quadro corrisponda alla realtà lo si desume anche dalla già ricordata raccomandazione 22 dicembre 1969 della Commissione, della quale mi limito a citare il seguente passo: «L'apertura incondizionata del mercato tedesco ai prodotti degli altri Stati membri prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune dei mercati (per l'alcol etilico d'origine agricola) potrebbe … compromettere la vendita dell'alcol etilico tedesco di origine agricola, nonché la competitività delle acqueviti tedesche e, di conseguenza, l'occupazione e il tenore di vita dei produttori di talune materie prime agricole».

Si può quindi tener per certo che un'applicazione rigida, nel settore in causa, dei principi sanciti dagli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, avrebbe gravi conseguenze sull'organizzazione nazionale di mercato e sul monopolio commerciale nazionale, e renderebbe inefficace la tutela degli interessi delle piccole e medie industrie, che rappresenta un tratto essenziale della disciplina nazionale. Deve pertanto concludersi che il regime differenziale in causa, che costituisce un elemento sostanziale della normativa interna, non può, almeno per il momento, venire soppresso; tale regime, anche ammettendo che possa davvero apparire discriminatorio, sarebbe giustificato se non altro in vista del carattere necessariamente relativo del principio di non discriminazione, quale emerge dall'art. 37, n. 4, e dalle disposizioni speciali in materia di agricoltura.

Con ciò, dato che non è più il caso di prendere in esame ulteriori argomentazioni tratte dall'art. 90, n. 2, (monopoli fiscali), credo sia stato detto, anche sulla quarta questione, tutto quanto è necessario nell'ambito di un procedimento pregiudiziale.

5. In conclusione, suggerisco che le questioni presentate dal Finanzgericht del Land Renania-Palatinato vengano risolte nel modo seguente: a) Gli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, del trattato CEE attribuiscono ai singoli, sin dalla scadenza del periodo transitorio, diritti che possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali. Tuttavia, l'efficacia di tali norme è condizionata dalle riserve formulate dall'art. 37, n. 4, e dall'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato, a meno che vengano assicurate, con l'istituzione di un'organizzazione comune di mercato, garanzie equivalenti per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati. b) Gli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, non ostano a che, nel conguaglio degli oneri gravanti sulle merci importate da altri Stati membri, da un lato, e sui prodotti nazionali similari, dall'altro, si tenga conto delle spese di gestione di un monopolio statale. c) Ai sensi degli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, vanno comparati unicamente i tributi gravanti direttamente sulle merci importate e su quelle di produzione nazionale, ed è irrilevante invece il fatto che, per effetto degli oneri all'importazione, il prezzo dei prodotti importati risulti superiore a quello dei corrispondenti prodotti nazionali. d) Non può configurarsi una discriminazione ai sensi degli artt. 37, n. 1, e 95, n. 1, nei casi in cui l'imposta di conguaglio gravante sui prodotti importati è fissa, mentre i prodotti nazionali similari sono colpiti da un onere ad aliquota variabile in funzione dei quantitativi prodotti. Ciò vale in ogni caso qualora l'onere all'importazione sia equivalente ai tributi normalmente gravanti sui prodotti nazionali corrispondenti, oppure qualora gli oneri interni ad aliquota variabile costituiscano un elemento essenziale di un'organizzazione nazionale di mercato.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.