Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

del 15 dicembre 2022 ( )

Cause riunite C-212/21 P e C-223/21 P

Banca europea per gli investimenti (BEI) (C‑212/21 P).

e

Commissione europea (C-223/21 P)

contro

ClientEarth

«Impugnazione – Ambiente – Convenzione di Aarhus – Regolamento n. 1367/2006 – Riesame degli atti amministrativi ai sensi del diritto ambientale – Banca europea per gli investimenti – Concessione di crediti – Poteri dei giudici dell'Unione»





I. Introduzione

1. La presente impugnazione concerne la questione se le organizzazioni per la tutela dell'ambiente possano contestare la concessione di crediti da parte della Banca europea per gli investimenti (in prosieguo: la «BEI» o la «Banca») in ragione della violazione di disposizioni in materia di protezione dell'ambiente.

2. Al fine di attuare la convenzione di Aarhus ( ), l'Unione ha istituito, con il cosiddetto regolamento Aarhus ( ), un procedimento di riesame che consente in particolare alle organizzazioni per la tutela dell'ambiente di invocare la violazione, da parte delle istituzioni e degli organi dell'Unione, delle norme di diritto ambientale dell'Unione.

3. Su tale base, la ClientEarth, una ONG operante nel settore ambientale, ha chiesto alla Banca di riconsiderare la delibera del consiglio di amministrazione della BEI che approva il finanziamento di una centrale a biomassa in Spagna (in prosieguo: la «delibera controversa»). La Banca ha tuttavia rigettato la richiesta di riesame in quanto la delibera controversa non avrebbe riguardato un atto amministrativo in materia di diritto ambientale avente effetti esterni e giuridicamente vincolanti (in prosieguo: la «lettera impugnata»).

4. Nella sentenza del 27 gennaio 2021, ClientEarth/BEI (T-9/19, EU:T:2021:42) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), il Tribunale si è limitato all'esame della motivazione della lettera impugnata. L'argomento della Banca, secondo cui la richiesta di riesame interno della delibera controversa sarebbe irricevibile anche in quanto incompatibile con l'indipendenza cui la BEI godrebbe nell'ambito delle sue operazioni finanziarie, per contro, è stato respinto dal Tribunale senza procedere ad un esame di merito, in quanto non incluso nella motivazione.

5. Quest'ultimo argomento della Banca deve peraltro essere esaminato d'ufficio, dal momento che riguarda la competenza dei giudici dell'Unione nella presente controversia. Inoltre, occorre esaminare le obiezioni alle conclusioni del Tribunale relative alla motivazione della lettera impugnata.

II. Contesto normativo

A. Convenzione di Aarhus

6. L’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, prevede che le parti contraenti provvedano affinché i membri del pubblico possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale. Ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 4, queste procedure devono offrire rimedi adeguati ed effettivi e devono essere obiettive, eque, rapide e non eccessivamente onerose.

B. Regolamento Aarhus

7. Il regolamento Aarhus dà attuazione, tra l'altro, all'articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus per le istituzioni o gli organi dell'Unione europea.

8. L'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento Aarhus definisce diverse nozioni:

«Ai fini del presente regolamento si intende per:

a) (…)

c) "istituzioni o organi [dell’Unione]": le istituzioni, gli organi, le agenzie o gli uffici pubblici istituiti dal trattato o sulla base del medesimo, (…)

f) "diritto ambientale": la normativa [dell’Unione] che, a prescindere dalla base giuridica, contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della politica [dell’Unione] in materia ambientale, stabiliti nel trattato: salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, protezione della salute umana, utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale;

g) "atto amministrativo": qualsiasi provvedimento di portata individuale nell'ambito del diritto ambientale adottato da un'istituzione o da un organo [dell’Unione] e avente effetti esterni e giuridicamente vincolanti;

h) (…)».

9. L'articolo 10 del regolamento Aarhus prevede una procedura di riesame interno:

«1. Qualsiasi organizzazione non governativa che soddisfa i criteri di cui all’articolo 11 può presentare una richiesta di riesame interno all’istituzione o all’organo [dell’Unione] che ha adottato un atto amministrativo ai sensi del diritto ambientale o, in caso di presunta omissione amministrativa, che avrebbe dovuto adottarlo.

(…) La richiesta deve contenere una motivazione del riesame.

2. L’istituzione o l’organo comunitario di cui al paragrafo 1 esamina tale richiesta (…), l’istituzione o l’organo [dell’Unione] risponde per iscritto adducendo le sue motivazioni.

3. (...)».

10. L'articolo 12, paragrafo 1, del regolamento Aarhus fa riferimento alla possibilità di proporre ricorso dinanzi ai giudici dell'Unione:

«L'organizzazione non governativa che ha formulato la richiesta di riesame interno ai sensi dell'articolo 10 può proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia a norma delle pertinenti disposizioni del trattato».

11. Il procedimento di riesame è illustrato nei considerando da 19 a 21 del regolamento Aarhus.

«(19) Per assicurare mezzi di impugnazione adeguati e efficaci, compresi quelli esperibili dinanzi alla Corte di giustizia [dell’Unione europea] ai sensi delle pertinenti disposizioni del trattato, è opportuno che l’istituzione o l’organo [dell’Unione] che ha emanato l’atto oggetto di impugnazione o, in caso di presunta omissione, che avrebbe dovuto emanarlo, abbia la possibilità di riconsiderare la propria decisione o, nel caso di un comportamento omissivo, di adottare il provvedimento richiesto.

(20) Le organizzazioni non governative attive nel campo della tutela dell’ambiente che soddisfino determinati criteri, (…) dovrebbero essere legittimate a richiedere una revisione interna a livello [dell’Unione] di atti adottati nel quadro della legislazione ambientale o di omissioni da parte di un'istituzione o organo [dell’Unione] di deliberare in materia di legislazione ambientale nella prospettiva di un riesame da parte dell'istituzione o organo in questione.

(21) Nel caso in cui una richiesta di riesame interno non sia stata accolta, le organizzazioni non governative interessate dovrebbero avere la possibilità di proporre ricorsi in materia ambientale dinanzi alla Corte di giustizia ai sensi delle pertinenti disposizioni del trattato».

C. Disposizioni specifiche concernenti la BEI

12. L'articolo 271 del TFUE prevede disposizioni specifiche concernenti le competenze della Corte in relazione alla BEI:

«La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente, nei limiti sotto specificati, a conoscere delle controversie in materia di:

a) (…)

c) deliberazioni del consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti. I ricorsi avverso tali deliberazioni possono essere proposti, alle condizioni fissate dall'articolo 263, soltanto dagli Stati membri o dalla Commissione e unicamente per violazione delle norme di cui all'articolo 19, paragrafo 2 e paragrafi da 5 a 7 inclusi, dello statuto della Banca;

d) (…)».

13. Ai sensi dell'articolo 308 TFUE, la BEI è dotata di una personalità giuridica distinta da quella dell’Unione. Essa è amministrata e gestita dai propri organi, ed è dotata di risorse proprie e di un proprio bilancio.

14. L'articolo 309 TFUE definisce il compito della BEI nei seguenti termini:

«La Banca europea per gli investimenti ha il compito di contribuire, facendo appello al mercato dei capitali ed alle proprie risorse, allo sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato interno nell'interesse dell'Unione. A tal fine facilita, mediante la concessione di prestiti e garanzie, senza perseguire scopi di lucro, il finanziamento dei seguenti progetti in tutti i settori dell'economia:

a) progetti contemplanti la valorizzazione delle regioni meno sviluppate;

b) progetti contemplanti l'ammodernamento o la riconversione di imprese oppure la creazione di nuove attività indotte dall'instaurazione o dal funzionamento del mercato interno che, per la loro ampiezza o natura, non possono essere interamente assicurati dai vari mezzi di finanziamento esistenti nei singoli Stati membri;

c) progetti di interesse comune per più Stati membri che, per la loro ampiezza o natura, non possono essere completamente assicurati dai vari mezzi di finanziamento esistenti nei singoli Stati membri.

Nello svolgimento dei suoi compiti la Banca facilita il finanziamento di programmi di investimento congiuntamente con gli interventi dei fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari dell'Unione».

15. Lo statuto della BEI è definito nel Protocollo n. 5 del TUE e del TFUE.

16. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, dello statuto della BEI, il consiglio di amministrazione della BEI controlla la sana gestione di quest’ultima e assicura la conformità della sua gestione alle disposizioni dei Trattati e dello statuto e alle direttive generali fissate dal consiglio dei governatori. Esso decide in merito alla concessione di finanziamenti e fissa i tassi di interesse per i prestiti.

17. L'articolo 19 dello statuto della BEI contiene diversi requisiti procedurali:

«2. Quando le domande siano inoltrate per il tramite della Commissione, vengono sottoposte al parere dello Stato membro sul territorio del quale sarà attuato l'investimento. Quando siano inoltrate per il tramite dello Stato stesso, sono sottoposte al parere della Commissione. Qualora siano presentate direttamente da un'impresa, sono sottoposte allo Stato membro interessato e alla Commissione.

Gli Stati membri interessati e la Commissione devono esprimere il loro parere nel termine massimo di due mesi. In caso di mancata risposta entro tale termine, la Banca può ritenere che l'investimento di cui trattasi non sollevi obiezioni.

3. Il consiglio d'amministrazione delibera in merito alle operazioni di finanziamento a lui sottoposte dal comitato direttivo.

4. (...).

5) In caso di parere negativo del comitato direttivo, il consiglio d'amministrazione può accordare il finanziamento in questione soltanto all'unanimità.

6) In caso di parere negativo della Commissione, il consiglio d'amministrazione può accordare il finanziamento in questione soltanto all'unanimità e l'amministratore nominato su designazione della Commissione si astiene dal partecipare alla votazione.

7) In caso di parere negativo del comitato direttivo e della Commissione, il consiglio d'amministrazione non può accordare il prestito o la garanzia in questione.

8. (...)».

18. L’articolo 27, paragrafo 1, dello statuto della BEI disciplina la competenza giurisdizionale:

«Le controversie tra la Banca, da una parte, e i suoi creditori, i suoi debitori o terzi, dall'altra, sono decise dagli organi giurisdizionali nazionali competenti, fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell'Unione europea. (…)».

19. La dichiarazione dei principi e delle norme in materia sociale e ambientale della BEI, approvata dal consiglio di amministrazione il 3 febbraio 2009 (in prosieguo: la «dichiarazione del 2009»), e la strategia in materia di azione per il clima, intesa a mobilizzare finanziamenti a sostegno della transizione verso un’economia a basse emissioni di CO2 e in grado di resistere ai cambiamenti climatici, adottata dalla BEI il 22 settembre 2015 (in prosieguo: la «strategia per il clima»), definiscono gli obiettivi dell’attività di prestito e i criteri di ammissibilità per i progetti riguardanti l’ambiente. Questi includono, in particolare, la conformità dei progetti finanziati con la normativa dell'Unione in materia ambientale.

III. Fatti

20. Il finanziamento controverso riguarda un progetto di costruzione, nel comune di Curtis (Teixeiro), nella provincia di A Coruña, in Galizia (Spagna), di una centrale a biomassa di produzione di elettricità di una capacità di circa 50 megawatt elettrici alimentata dai rifiuti forestali raccolti in un raggio di 100 km (in prosieguo: il «progetto Curtis»).

21. Dopo varie fasi procedurali, con la delibera controversa del 12 aprile 2018, il consiglio di amministrazione della BEI ha approvato la proposta di finanziamento, sotto forma di prestito.

22. Con lettera del 13 aprile 2018 la BEI ha informato il promotore della delibera controversa, affermando che l’approvazione preliminare del finanziamento del progetto Curtis non creava alcun obbligo a carico della BEI di concedere il prestito, ma consentiva al promotore di adottare le misure necessarie per formalizzare detto prestito.

23. Il 28 giugno 2018 la delibera controversa è stata pubblicata sul sito Internet della BEI.

24. Il dettaglio delle modalità e delle condizioni di finanziamento del progetto Curtis è stato negoziato tra il promotore e i vari locatori, che comprendevano, oltre alla BEI, una banca commerciale, un organismo di credito all’esportazione, una banca nazionale di promozione economica e un mutuante di finanziamento mezzanino. Una volta convenute le modalità definitive tra tutte le parti e concluse le varie relazioni di valutazione, l’esito dei negoziati e della procedura di valutazione è stato presentato al comitato direttivo della BEI in una nota finale approvata da quest’ultimo il 16 luglio 2018.

25. Il 23 luglio 2018 i servizi della BEI hanno firmato un accordo interno sulle modalità del contratto di finanziamento del progetto Curtis. La documentazione contrattuale ad esso relativa è stata firmata il 25 luglio 2018.

26. Il primo esborso connesso al finanziamento della BEI è stato effettuato il 29 agosto 2018. Era previsto che la costruzione del progetto Curtis fosse completata entro la fine del 2019. Come indicato dalla BEI in udienza, in risposta a un quesito del Tribunale, l’esecuzione del progetto Curtis si svolge normalmente da allora.

27. Il 9 agosto 2018 la ClientEarth ha presentato alla Banca una domanda di riesame interno della delibera controversa, conformemente all’articolo 10 del regolamento Aarhus.

28. Con la lettera impugnata del 30 ottobre 2018, firmata dalla segretaria generale della BEI e dalla vice capo del suo servizio giuridico, la BEI ha informato la ClientEarth del rigetto della richiesta. Quest'ultima sarebbe irricevibile, poiché non riguarderebbe un atto che poteva formare oggetto di un riesame interno, vale a dire un «atto amministrativo», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus.

29. Nella lettera impugnata, in primo luogo, la BEI fa valere che la delibera controversa non produceva effetti esterni giuridicamente vincolanti e non poteva creare diritti per un terzo. Essa avrebbe costituito soltanto un atto interno, ai sensi degli articoli 9 e 19 dello statuto della BEI, indispensabile per poter firmare il corrispondente contratto di finanziamento; essa non condurrebbe tuttavia necessariamente a una siffatta firma, né creerebbe, per la contropartita, il diritto di esigere una firma del genere. La delibera controversa non sarebbe stata paragonabile ad una decisione di aggiudicazione in materia di appalti pubblici, poiché essa non sarebbe stata il risultato di una procedura disciplinata dal diritto degli appalti pubblici o ad essa paragonabile. Essa rientrerebbe piuttosto nel potere commerciale e politico discrezionale di cui la BEI beneficerebbe in forza dei Trattati e del suo statuto.

30. In secondo luogo, la delibera controversa non sarebbe stata adottata «nell'ambito del diritto ambientale» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus.

31. In terzo luogo, la lettera impugnata riguarda l'argomento relativo al fatto che la BEI si sarebbe impegnata a promuovere gli obiettivi ambientali nell'ambito dell'impiego delle proprie risorse. Tale impegno non sarebbe sufficiente per concludere che il finanziamento del progetto Curtis o qualsiasi altro finanziamento di progetto fossero, ipso facto, approvati dalla BEI sul fondamento della normativa ambientale dell'Unione. Un siffatto argomento estenderebbe artificiosamente i limiti della «normativa dell’Unione» al di là dell’ambito di applicazione del regolamento Aarhus e in modo incompatibile con il ruolo istituzionale e la missione statutaria della BEI.

IV. Il procedimento giurisdizionale

32. La ClientEarth ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale avverso la lettera impugnata. La BEI, sostenuta dalla Commissione, si è opposta tale ricorso.

33. Con la sentenza impugnata del 27 gennaio 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42), il Tribunale ha annullato la lettera impugnata.

34. Al riguardo, il Tribunale ha innanzitutto respinto in quanto irricevibile l'argomento a difesa secondo il quale la richiesta di riesame interno della delibera controversa sarebbe stata irricevibile anche in quanto incompatibile con l’indipendenza di cui godrebbe la BEI nel settore delle sue operazioni finanziarie. Tale argomento sarebbe stato invocato nella lettera impugnata solo in modo «vago e generico», come sottomotivo per cui la delibera controversa non sarebbe un atto amministrativo (in particolare, punti da 90 a 92 della sentenza impugnata).

35. Il Tribunale ha infine concluso che la BEI avrebbe erroneamente negato alla delibera controversa il suo carattere ambientale (punto 117 e segg. della sentenza impugnata) e l'effetto esterno e giuridicamente vincolante (punto 149 e segg. della sentenza impugnata).

36. La BEI (causa C‑212/21 P) e la Commissione (causa C‑223/21 P) hanno presentato ricorso.

37. La BEI chiede che la Corte voglia:

1) dichiarare l’impugnazione ricevibile e fondata;

2) annullare integralmente la sentenza impugnata, come essa risulta dal suo dispositivo;

3) ove la Corte ritenga che lo stato degli atti lo consenta, respingere il ricorso in primo grado;

4) condannare la ClientEarth alle spese sostenute da entrambe le parti nel procedimento di impugnazione nonché a quelle relative al giudizio di primo grado.

38. La Commissione chiede che la Corte voglia:

1) annullare la sentenza impugnata;

2) condannare la ClientEarth alle spese.

39. La ClientEarth chiede, per contro, che la Corte voglia:

1) respingere le due impugnazioni, e

2) condannare la Banca europea per gli investimenti e la Commissione europea al pagamento delle spese di ClientEarth.

40. Le parti hanno preso posizione nella fase scritta e all’udienza svoltasi il 20 ottobre 2022.

V. Valutazione giuridica

41. Occorre in primo luogo esaminare l'argomento della Banca e della Commissione secondo cui un riesame delle delibere del consiglio di amministrazione della BEI relative alla concessione di crediti sarebbe quasi interamente sottratto al controllo giurisdizionale e non rientrerebbe quindi in questo caso nella competenza della Corte di giustizia (v., sul punto, sub A). In seguito verificherò se il Tribunale abbia correttamente considerato la delibera controversa del consiglio di amministrazione della BEI un atto amministrativo ai sensi del diritto ambientale (v., sul punto, sub B).

A. Competenza della Corte di giustizia

42. La Banca e la Commissione si oppongono fermamente al rigetto da parte del Tribunale, ai punti da 86 a 92 della sentenza impugnata, dei loro argomenti relativi alla funzione e al ruolo della BEI ai sensi del diritto primario, in quanto estensione inammissibile della motivazione della lettera impugnata.

43. In proposito, il Tribunale ha giustamente constatato, ai punti 89 e 90 della sentenza impugnata, che la motivazione contenuta nella lettera impugnata non invoca tali argomenti in modo autonomo. Al contrario, la Banca aveva menzionato tale idea solo marginalmente, per dimostrare che la delibera controversa non è un atto amministrativo ai sensi del diritto ambientale. Di conseguenza, il Tribunale ha comprensibilmente affermato, al punto 91, che considerare tale argomento una motivazione autonoma della lettera impugnata costituirebbe un'inammissibile( ) sostituzione a posteriori della motivazione.

44. Ciò non significa, tuttavia, che tale argomento della Banca e della Commissione sia superfluo nell'ambito del presente procedimento. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Banca, è vero che i giudici dell'Unione non sono legittimati a sollevare d'ufficio ogni violazione del diritto primario( ), tuttavia, l'argomento relativo al ruolo della BEI solleva dubbi circa il potere dei giudici dell'Unione di statuire sulla presente controversia. Siffatti dubbi possono, o devono, essere sollevati d'ufficio da tali giudici, conformemente all'articolo 150 del regolamento di procedura della Corte e all'articolo 129 del regolamento di procedura del Tribunale ( ).

45. Nella causa di cui trattasi, il Tribunale non si è pronunciato su tale questione ed è quindi possibile che esso ritenga che la sua competenza derivi dall'articolo 263, quarto comma, TFUE ( ), dal momento che ClientEarth è la destinataria della lettera impugnata.

46. Nella fattispecie, tuttavia, l’esame della competenza dei giudici dell’Unione è necessario in quanto l'articolo 271 TFUE prevede disposizioni specifiche circa la loro competenza a conoscere di determinati procedimenti che coinvolgono la BEI. Pertanto, occorre innanzitutto esaminare se la lettera impugnata sia un atto impugnabile nel contesto normativo del regolamento Aarhus e, in seguito, se le sopracitate norme specifiche alla BEI cambino la situazione. Tale questione deve essere distinta da quella, che esaminerò in seguito al punto sub B, se la delibera controversa costituisca un atto amministrativo ai sensi del diritto ambientale.

1. Impugnabilità della lettera impugnata

47. Con il ricorso di annullamento ai sensi dell'articolo 263 TFUE sono impugnabili tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dagli organi e dalle istituzioni dell'Unione e intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti ( ) e idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo ( ). A tal fine, gli effetti dell'atto in questione devono essere valutati in funzione di criteri obiettivi quali, ad esempio, il suo contenuto, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato nonché dei poteri dell’istituzione che emana l'atto ( ).

48. La lettera impugnata ha respinto una richiesta di riesame, ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 1, del regolamento Aarhus. Ai sensi di tale disposizione, determinate ONG sono legittimate a presentare una richiesta motivata di riesame interno di un atto amministrativo all’istituzione o all’organo dell’Unione che lo ha adottato ai sensi del diritto ambientale.

49. Dal considerando 19 del regolamento Aarhus risulta che tale revisione è volta ad assicurare mezzi d'impugnazione adeguati ed efficaci, compresi quelli esperibili dinanzi alla Corte di giustizia. Il diritto al riesame spetta a determinate ONG conformemente all'articolo 10, paragrafo 1, e del considerando 20 del regolamento Aarhus. Nel caso in cui la richiesta non venga accolta, la ONG interessata dovrebbe avere la possibilità di proporre ricorso dinanzi alla Corte in virtù dell'articolo 12 e del considerando 21, conformemente alle pertinenti disposizioni del trattato TFUE,

50. Pertanto, la procedura di riesame prevista dagli articoli 10 e 12 del regolamento Aarhus consente di superare gli ostacoli a un'azione collettiva ambientale contro l'atto controllato, derivanti dall'articolo 263, quarto comma, TFUE.

51. Ai sensi di detta disposizione, qualsiasi persona fisica o giuridica può infatti proporre un ricorso solo contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, nonché contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione. Orbene, un'organizzazione a tutela dell'ambiente non è in genere direttamente e individualmente interessata dall'atto di cui chiede la revisione e non potrebbe quindi soddisfare i requisiti di dell'articolo 263, quarto comma.

52. Tuttavia, sulla base della richiesta di riesame, l'organismo competente dell'Unione trasmette una decisione alla richiedente organizzazione a tutela dell'ambiente, la quale potrà in seguito contestare tale decisione dinanzi ai giudici dell'Unione. Il procedimento di riesame di cui agli articoli da 10 a 12 del regolamento Aarhus stabilisce quindi i requisiti procedurali che consentono alle organizzazioni per la tutela dell'ambiente di impugnare indirettamente gli atti amministrativi ai sensi del diritto ambientale.

53. La Corte ha espressamente confermato tale modalità di azione del procedimento di riesame e non ha sollevato dubbi in merito alla sua compatibilità con le disposizioni dell'articolo 263 TFUE ( ). Nel frattempo, il legislatore ha addirittura significativamente esteso l'applicazione di tale procedimento facendo riferimento a tale giurisprudenza.( )

54. Mediante tale procedura di riesame interno e l'opzione di ricorso a posteriori, l'Unione attua l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus. Tale disposizione stabilisce che ciascuna parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.

55. Con la lettera impugnata, la Banca ha respinto una richiesta della ClientEarth diretta al riesame della delibera controversa del consiglio di amministrazione della BEI. La banca non ha ritenuto il ricorso infondato, bensì irricevibile, poiché la delibera controversa non sarebbe un atto amministrativo nell'ambito del diritto ambientale ai sensi dell'articolo 10 del regolamento Aarhus. Orbene un siffatto rigetto della domanda, in quanto irricevibile, deve in linea di principio poter essere impugnato allo stesso modo che un rigetto infondato.

56. Infatti, se l'istituzione o l'organismo in questione rifiuta a torto di procedere al riesame, il diritto delle NGO al riesame sancito dall'articolo 10 del regolamento Aarhus verrebbe compromesso. Ai sensi della giurisprudenza relativa agli atti impugnabili, gli interessi della ONG sarebbero violati in maniera rilevante da una modifica del suo status giuridico, segnatamente, dal rigetto del suo diritto a un riesame interno.

57. Di conseguenza, la lettera impugnata della Banca, è in linea di principio, un atto impugnabile ai sensi dell'articolo 263 del TFUE.

2. La limitazione imposta dall'articolo 271 TFUE ai poteri dei giudici dell'Unione

58. Tuttavia, l'articolo 271, lettera c), TFUE modifica il regime di tutela giurisdizionale avverso le deliberazioni del consiglio di amministrazione della BEI. In base a tale disposizione, i ricorsi avverso tali deliberazioni possono essere proposti, alle condizioni fissate dall'articolo 263, TFUE, soltanto dagli Stati membri o dalla Commissione e unicamente per violazione delle norme di cui all'articolo 19, paragrafi 2 e da 5 a 7, dello statuto della Banca ( ).

59. Di seguito mostrerò che tale limitazione osta al controllo giurisdizionale di un ricorso fondato sull'articolo 12 del regolamento Aarhus, avente ad oggetto un riesame nel merito di una delibera del consiglio di amministrazione della BEI (v., sul punto, sub a). Orbene, l'oggetto del presente ricorso è unicamente la qualificazione giuridica della delibera controversa ai fini del suo riesame interno da parte della Banca. L'articolo 271, lettera b), TFUE non osta a una revisione interna (v., sul punto, sub b).

a) Assenza di controllo nel merito della delibera controversa da parte dei giudici dell'Unione

60. Sebbene formalmente il ricorso non sia diretto contro una delibera del consiglio di amministrazione ai sensi dell'articolo 271, lettera c), TFUE, esso incide tuttavia indirettamente su tale delibera, dal momento che la lettera impugnata respinge la richiesta della ClientEarth diretta al riesame della delibera controversa del consiglio di amministrazione. Ai sensi dell'articolo 10 del regolamento Aarhus, l'oggetto della domanda di riesame si riferisce alla rivalutazione dell'atto di cui si chiede il riesame ( ). La domanda è quindi diretta, per riprendere la formulazione della Corte, a far accertare l'asserita illegittimità o l'infondatezza dell'atto considerato ( ).

61. Se la Banca avesse fondato il rigetto della domanda per mezzo della lettera impugnata sulla legittimità e la fondatezza della delibera controversa, il presente ricorso mirerebbe quindi indirettamente ad un controllo giurisdizionale su tali constatazioni e, di conseguenza, sulla legittimità o sulla fondatezza della delibera controversa.

62. Un siffatto controllo indiretto del merito delle delibere del consiglio di amministrazione della BEI da parte dei giudici dell'Unione sarebbe incompatibile con l'articolo 271, lettera c), TFUE ( ), in quanto, nei casi previsti da tale disposizione, le competenze dei giudici dell'Unione sono chiaramente limitate rispetto all'articolo 263.

63. Tali limitazioni riguardano innanzitutto la cerchia dei potenziali ricorrenti. Mentre l'articolo 263, quarto comma, TFUE autorizza i ricorsi proposti da qualsiasi persona fisica o giuridica che soddisfi i requisiti, le deliberazioni del consiglio di amministrazione della BEI possono essere impugnate, in forza dell'articolo 271, lettera c), TFUE, soltanto dagli Stati membri o dalla Commissione. La possibilità di ricorso da parte di altre persone è così esclusa.

64. Inoltre, l'articolo 271, lettera c), TFUE limita i poteri di controllo del merito dei giudici dell'Unione anche nel caso dei ricorsi presentati dagli Stati membri e dalla Commissione.

65. L'articolo 263, secondo comma, TFUE, ammette ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, ovvero per sviamento di potere.

66. Per contro, ai sensi dell'articolo 271, lettera c), TFUE, avverso le deliberazioni del consiglio di amministrazione della BEI possono essere proposti ricorsi unicamente per inosservanza delle norme sulla forma di cui all'articolo 19, paragrafi 2 e da 5 a 7, dello statuto della BEI. In forza di tali disposizioni, la Banca deve informare gli Stati membri e la Commissione delle domande di finanziamento. In caso di parere negativo della Commissione o del comitato direttivo della BEI, il consiglio di amministrazione può accordare il finanziamento soltanto all'unanimità, in caso di parere negativo di entrambi, il prestito non può essere accordato. Trattandosi di diritti procedurali della Commissione e degli Stati membri rappresentati nel consiglio di amministrazione, è peraltro anche logico che siano solo loro a poter presentare un ricorso.

67. Secondo la Banca e la Commissione, la limitazione del controllo giurisdizionale della BEI sui finanziamenti si spiega con il fatto che essa interviene nei finanziamenti alla stregua di qualsiasi altra banca operante sul mercato ( ). Orbene, tali altre banche non sarebbero soggette a sindacato giurisdizionale nelle loro decisioni sui finanziamenti.

68. Le limitazioni al controllo giurisdizionale devono comprendere anche il diritto di ricorso previsto dall'articolo 12 del regolamento Aarhus. Tale normativa consente di proporre ricorsi ai sensi delle disposizioni pertinenti del Trattato, vale a dire, segnatamente, un ricorso di annullamento ai sensi dell'articolo 263 TFUE. La Banca sottolinea tuttavia a giusto titolo che anche l'articolo 271, lettera c), è una disposizione pertinente. Poiché esclude un controllo giurisdizionale delle deliberazioni del consiglio di amministrazione su iniziativa di organizzazioni a tutela dell'ambiente e vieta, inoltre, anche un controllo nel merito di tali deliberazioni da parte dei giudici dell'Unione, anche l'articolo 12 del regolamento Aarhus non può consentire indirettamente siffatti controlli.

69. Tale interpretazione dell'articolo 12 del regolamento Aarhus non può essere contrastata nemmeno dall'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione Aarhus, che la prima norma mira ad attuare ( ). È vero che l'articolo 9, paragrafo 3, non prevede un'eccezione per la BEI. Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tale obbligo di diritto internazionale dell'Unione deve essere, in linea di principio, tenuto in considerazione nell'interpretazione del diritto derivato, segnatamente nell'interpretazione di una disposizione che, come l'articolo 12 del regolamento Aarhus, mira ad attuare un siffatto obbligo.( ) Orbene, i requisiti di cui all'articolo 271, lettera c), TFUE fanno parte del diritto primario e prevalgono dunque sugli obblighi di diritto internazionale dell'Unione ( ), come giustamente rilevato dalla Banca.

70. Se la Banca avesse respinto la domanda di riesame ritenendo la delibera controversa legittima e fondata, i giudici dell'Unione non sarebbero quindi competenti a conoscere di un ricorso proposto da ClientEarth avverso tale delibera.

b) Controllo della qualificazione giuridica della delibera controversa da parte dei giudici dell'Unione

71. La competenza dei giudici dell'Unione a conoscere del presente ricorso non è tuttavia esclusa dall'articolo 271, lettera c), TFUE.

72. Il ricorso non è infatti indirettamente diretto contro la delibera controversa, dal momento che non occorre pronunciarsi sulla legittimità o sulla fondatezza di quest'ultima. Al contrario, il suo oggetto è unicamente la qualificazione giuridica della delibera controversa da parte della Banca, vale a dire la constatazione che non si tratterebbe di un atto amministrativo di diritto ambientale ai sensi del regolamento Aarhus.

73. Il fatto che non si tratti di un'impugnazione indiretta della delibera controversa è già dimostrato dal fatto che essa resta valida indipendentemente dall'esito del presente ricorso e che non è messa in dubbio, neppure indirettamente, nell'ambito del presente procedimento. L'accoglimento del presente ricorso potrebbe solo indurre la Banca a svolgere un riesame interno della delibera controversa. Ciò non pregiudica la questione se il risultato di tale riesame sia impugnabile.

74. Peraltro, sottrarre il presente ricorso all'ambito di applicazione dell'articolo 271, lettera c), TFUE, è conforme al diritto fondamentale ad una tutela giurisdizionale effettiva sancito dall'articolo 47, primo comma, della Carta. Infatti, il diritto a un riesame interno previsto dall'articolo 10 del regolamento Aarhus è un diritto garantito dal diritto dell'Unione, per cui il presente ricorso rientra nell'ambito di tutela di tale diritto fondamentale. È vero che l'articolo 47 della Carta non può fondare la competenza della Corte se i trattati la escludono( ). Tuttavia, una limitazione della tutela giurisdizionale come quella di cui all'articolo 271, lettera c), TFUE, deve essere interpretata in maniera restrittiva ai sensi dell'articolo 47 della Carta ( ).

75. Un siffatto riesame interno è inoltre compatibile con la funzione e il ruolo della Banca.

76. Per quanto riguarda l'affermazione della Banca, secondo cui il rischio di un riesame e i ritardi che ne deriverebbero ostacolerebbero, o addirittura renderebbero impossibile, la sua attività di finanziamento, ClientEarth fa giustamente valere il fatto che la Banca non fornisce sufficienti elementi di prova al riguardo. Al contrario, lo stesso svolgimento del procedimento tra la delibera controversa e la convenzione di finanziamento ( ) dimostra che, in caso di tempestiva pubblicazione della delibera, sarebbero stati disponibili circa due mesi per un riesame interno.

77. Tale affermazione è altresì contraddetta dalla prassi della Banca, dal momento che, di fatto, essa riesamina già i propri finanziamenti sulla base di denunce, anche per quanto riguarda aspetti attinenti al diritto ambientale. Lo ha dichiarato al Mediatore europeo nel 2008 ( ). Sono già state oggetto di una siffatta revisione perfino obiezioni ambientali al finanziamento di cui trattasi ( ). L'applicazione di tale procedimento può peraltro essere controllata dal Mediatore ( ). Anche il comitato di vigilanza per osservanza della convenzione di Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, in prosieguo: il «comitato di vigilanza di Aarhus)( ) può controllare l'attività finanziaria della BEI( ).

78. Contrariamente a quanto sostiene la Banca, la revisione interna ha valore di per sé, anche in assenza di controllo giurisdizionale successivo. Infatti, secondo il considerando 19 del regolamento Aarhus, le istituzioni e gli organi dovrebbero avere la possibilità di riconsiderare la propria decisione, e il considerando 20 riconosce il diritto delle organizzazioni per la tutela dell'ambiente di richiedere una revisione interna.

79. Il diritto al riesame interno è, inoltre, una forma particolare del principio di partecipazione del pubblico che è alla base della convenzione di Aarhus ( ) e del diritto ambientale dell'Unione. Infatti, tale procedura permette a una parte del pubblico, segnatamente le organizzazioni a tutela dell'ambiente, di sollevare obiezioni alla misura in questione motivando la richiesta e contribuendo così a suo miglioramento. In tal modo, un riesame interno può perfino presentare un vantaggio per la Banca, dal momento che le problematiche di diritto ambientale legate ai finanziamenti riguardano regolarmente anche gli aspetti economici di un progetto.

80. Inoltre, si deve ritenere che il fatto di essere a conoscenza del rischio di una revisione successiva contribuirà ad un esame ancora più attento degli aspetti di diritto ambientale di ciascun progetto prima che sia adottata una decisione di finanziamento. Un siffatto esame più attento può, a sua volta, ridurre il rischio imprevisto di censure legate ad una richiesta di riesame e facilitare una rapida elaborazione delle richieste.

81. Infine, tale interpretazione dell'articolo 271, lettera c), TFUE avvicina quantomeno il controllo della banca ai requisiti di cui all'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus. Certamente, appare dubbio che il riesame interno dei finanziamenti possa raggiungere il livello di tutela giurisdizionale effettiva richiesto dall'articolo 9, paragrafo 4, nell'ambito di applicazione della convenzione e che pertanto possa essere riconosciuto come procedimento di ricorso amministrativo ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 3 ( ). Tuttavia, una revisione interna è comunque preferibile all'assenza di controllo.

82. Pertanto, l'articolo 271, lettera c), TFUE non impedisce ai giudici dell'Unione l'esercizio di un eventuale diritto ai sensi dell'articolo 10 del regolamento Aarhus, ad un riesame interno delle delibere del consiglio di amministrazione della BEI.

83. Di conseguenza, in tal misura, il presente ricorso è ricevibile ed il Tribunale ha giustamente dichiarato la propria competenza. Occorre quindi stabilire se la BEI abbia respinto a giusto titolo o meno la domanda di riesame in quanto irricevibile.

B. Sulle impugnazioni

84. Le impugnazioni della Banca e della Commissione vertono non solo sulla possibilità di riesaminare le delibere del consiglio di amministrazione della BEI, ma anche sulla questione se la delibera controversa costituisca un atto amministrativo ai sensi del diritto dell'ambiente, conformemente all'articolo 10 del regolamento Aarhus. Se si trattasse di un atto amministrativo, la procedura di riesame interno di cui all'articolo 10 si applicherebbe secondo le considerazioni che precedono, anche se il risultato di tale riesame non può; essere oggetto di un ricorso giurisdizionale ai sensi dell'articolo 271, lettera c), TFUE, conformemente all'articolo 12 del regolamento Aarhus.

85. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus, per atto amministrativo si intende qualsiasi provvedimento nell'ambito del diritto ambientale (v., sul punto, sub 2), di portata individuale, adottato da un'istituzione o da un organo dell'Unione (v., sul punto, sub 1), avente un effetto esterno e giuridicamente vincolante (v., sul punto, sub 3).

1. Azione di pubblica autorità della BEI?

86. La Banca e la Commissione contestano, anzitutto, che la delibera controversa sia un atto amministrativo, in quanto la BEI avrebbe agito in qualità di banca e non in quanto pubblica autorità.

87. Nei limiti in cui tale argomento ribadisce che il ruolo e la funzione specifici della BEI ostano ad un controllo da parte dei giudici dell'Unione, occorre rimandare alle osservazioni sulla competenza dei giudici dell'Unione.

88. Peraltro, tale argomento sorprende poiché, ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, non solo possono essere oggetto di ricorso gli atti e le omissioni delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale, ma anche gli atti e le omissioni dei privati.

89. Alla luce del considerando 18 del regolamento Aarhus, tuttavia, le argomentazioni della Banca e della Commissione diventano più plausibili. In base a tale disposizione, nel contesto dell'attuazione dell'articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione, il regolamento deve riguardare solo gli atti e le omissioni delle pubbliche autorità.

90. Tale idea si ritrova anche nella definizione degli organi i cui atti possono essere oggetto di un riesame interno. Ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 1, e dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus, si tratta delle istituzioni e degli organi dell'Unione, e vi rientrerebbe senza dubbio la BEI ( ). Orbene, l'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), intende per tali organismi tutte le istituzioni, gli organi, le agenzie di uffici pubblici istituiti dal trattato o sulla base del medesimo. La qualifica degli organismi di cui trattasi come «pubblici» è stata ripresa dal legislatore nel considerando 7 del regolamento Aarhus. Ai sensi di tale disposizione, la nozione di «autorità pubblica» nella convenzione di Aarhus è definita in modo ampio, essendo l'idea di fondo che ogni qualvolta viene esercitato il potere pubblico (public authority, autorité publique), gli individui e le loro organizzazioni dovrebbero godere di determinati diritti.

91. Al riguardo, la Banca e la Commissione ritengono, a giusto titolo, che nell'ambito di un finanziamento definito contrattualmente, la BEI non eserciti un potere pubblico nel senso di poteri sovrani di coercizione.

92. Orbene, come in altri contesti ( ), la BEI è ambivalente: essa agisce certo come soggetto privato, ma nel farlo svolge funzioni pubbliche. Infatti, conformemente all'articolo 309 TFUE, essa Ha il compito di contribuire allo sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato interno nell'interesse dell'Unione. Anche questo è esercizio dei pubblici poteri.

93. Dal momento che, nell'ambito delle sue attività di finanziamento, la BEI esercita quindi funzioni di pubblico servizio ed esercita poteri pubblici, essa è un'istituzione pubblica ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), del regolamento Aarhus.

94. Tale interpretazione dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), del regolamento Aarhus garantisce che detto regolamento attui correttamente l'articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della convenzione di Aarhus, dal momento che la ClientEarth sottolinea giustamente che esso prevede che le istituzioni di organizzazioni regionali di integrazione economica che, come l'Unione, sono parte di tale convenzione, debbano essere considerate autorità pubbliche.

95. Pertanto, la Banca non ha contestato dinanzi al comitato di vigilanza di Aarhus che la convenzione le sia applicabile ( ) e, in una pubblicazione relativa alla propria procedura di ricorso, essa afferma che le sue azioni possono essere oggetto di un ricorso dinanzi a tale comitato ( ).

96. L'argomento della Banca e della Commissione secondo cui la BEI non avrebbe agito in qualità di pubblica autorità al momento dell'adozione della delibera controversa deve pertanto essere respinto.

2. Provvedimento nell'ambito del diritto ambientale

97. La Banca e la Commissione contestano altresì il fatto che la delibera controversa costituisca un provvedimento rientrante nell'ambito del diritto ambientale.

98. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus, solo i provvedimenti nell'ambito del diritto ambientale possono costituire atti amministrativi. E l'articolo 10 consente di richiedere il riesame interno solo di atti amministrativi ai sensi del diritto ambientale.

99. L'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus, definisce il diritto ambientale la normativa dell'Unione che, a prescindere dalla base giuridica, contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della politica dell'Unione in materia ambientale: salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, protezione della salute umana, utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale.

100. Il consiglio di amministrazione della BEI ha adottato la delibera controversa basandosi sull'articolo 9, paragrafo 1, e sull'articolo 19, paragrafo 3, dello statuto della BEI, i quali non contengono alcuna indicazione secondo cui dovrebbero contribuire agli obiettivi della politica dell'Unione nel settore dell'ambiente.

101. Tuttavia, il Tribunale ha constatato, ai punti da 122 a 124 della sentenza impugnata, che la dichiarazione del 2009 e la strategia per il clima ( ) dovrebbero essere assimilate alla normativa in materia ambientale ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus. Infatti, applicando tali criteri, la Banca garantisce che le sue attività finanziarie contribuiscano agli obiettivi dell'Unione in materia di ambiente.

102. Il Tribunale riassume quindi, al punto 140 della sentenza impugnata, la sua valutazione della delibera controversa al riguardo, nel senso che la constatazione, in essa contenuta, secondo cui il progetto Curtis soddisferebbe determinati criteri di ammissibilità di natura ambientale della BEI, dovrebbe essere essere considerata un provvedimento adottato nell'ambito del diritto ambientale.

103. Per contro, la Banca e la Commissione obiettano che tali criteri non costituirebbero, non foss'altro che per la loro stessa forma, una normativa ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus (v., sul punto, lettera b); quantomeno, tali criteri non sarebbero giuridicamente vincolanti (v., sul punto, lettera c).

104. Tuttavia, ritengo che nella fattispecie non sia necessario risolvere tali delicate questioni, dal momento che la nozione di «provvedimento adottato nell'ambito del diritto ambientale» deve essere interpretata alla luce degli obiettivi ambientali del diritto dell'Unione e dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus nel senso che essa comprende qualsiasi provvedimento suscettibile di violare il diritto ambientale (v., sul punto, lettera a).

a) Violazione del diritto ambientale

105. Secondo il suo significato letterale, l'espressione «provvedimento adottato nell'ambito del diritto ambientale», sembra comprendere solo gli atti adottati sulla base del diritto ambientale o che danno attuazione a questi ultimi. Così intesa, essa implica l'esistenza di provvedimenti relativi ad altri settori giuridici, che non costituiscono provvedimenti adottati nell'ambito del diritto ambientale. In tale prospettiva, si pone la questione se i criteri decisionali sui quali si fonda la delibera controversa siano di natura ambientale.

106. Tuttavia, tale interpretazione condurrebbe al risultato paradossale che i provvedimenti che perseguono un obiettivo ambientale sarebbero soggetti ad un controllo più rigoroso dell'osservanza del diritto ambientale, rispetto ai provvedimenti che non hanno tale finalità. In tale contesto, si deve temere che questi ultimi provvedimenti possano avere un impatto nettamente più importante sull'ambiente rispetto ai primi, dal momento che, in presenza di un obiettivo di diritto ambientale, è probabile che alla protezione dell'ambiente venga prestata maggiore attenzione che in assenza di tale obiettivo.

107. Pertanto, anche gli atti dell'Unione suscettibili di violare il diritto ambientale devono essere considerati provvedimenti adottati nell'ambito del diritto ambientale ai sensi della definizione di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus, vale a dire, provvedimenti che, a prescindere dal loro fondamento giuridico, contribuiscono al perseguimento degli obiettivi della politica dell'Unione in materia ambientale.

108. Interpretando in questo modo la nozione di «provvedimenti adottati nell'ambito del diritto ambientale», la procedura di riesame del regolamento Aarhus si avvicina al suo obiettivo di attuare l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus. Come anche riconosciuto dal considerando 18 del regolamento Aarhus, tale disposizione impone non solo il controllo dei provvedimenti che contribuiscono agli obiettivi ambientali, ma piuttosto la possibilità di controllare gli atti suscettibili di violare il diritto ambientale ( ).

109. Che l'espressione «provvedimento adottato nell'ambito del diritto ambientale» debba essere intesa in tal senso, è del resto stato precisato dal legislatore conformemente al considerando 9 del regolamento n. 2021/1767 ( ), nell'articolo 1, paragrafo 1 di detto regolamento, ma solo dopo la pronuncia della sentenza impugnata.

110. Tale interpretazione è peraltro in linea con la rilevanza che il diritto primario attribuisce alla protezione dell'ambiente. Se è vero che l'articolo 191, paragrafo 2, TFUE obbliga l'Unione a un elevato livello di tutela nell'esercizio di competenze in materia di diritto ambientale, ai sensi dell'articolo 11 TFUE le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche dell'Unione. L'articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali, che l'Unione deve sempre rispettare, prevede che un livello elevato di tutela dell'ambiente e il miglioramento della sua qualità siano integrati nelle politiche dell'Unione. Pertanto, il rispetto del diritto dell'Unione in materia ambientale incombe a tutte le sue istituzioni e organi, indipendentemente dall'esercizio di competenze ambientali.

111. Certamente la Banca sostiene a giusto titolo che, in linea generale, la legislazione ambientale dell'Unione non impone obblighi alle banche in materia di finanziamento dei progetti. Infatti, tali obblighi incombono, in linea generale, ai gestori dei progetti.

112. Ciò non toglie che, in quanto organo dell'Unione, la BEI è soggetta a obblighi più rigorosi rispetto ad altre banche per quanto riguarda il rispetto del diritto dell'Unione ( ). Sarebbe incompatibile con il suo compito di contribuire agli obiettivi dell'Unione ( ) se la sua attività finanziaria compromettesse tali fini, segnatamente finanziando progetti che violano il diritto dell'Unione in materia ambientale. Nel caso di specie, non è necessario pronunciarsi sulla questione se la Banca disponga di un margine di discrezionalità al riguardo o debba negare il finanziamento unicamente in caso di violazione manifesta. Infatti, la delibera controversa è già un provvedimento nell'ambito del diritto ambientale, se è suscettibile di violare il diritto dell'Unione in materia di ambiente.

113. Non è invece convincente l'obiezione della Banca secondo cui la ONG in questione dovrebbe opporsi direttamente al progetto contestato, ad esempio, presentando un ricorso contro l'approvazione del progetto. Infatti, malgrado la giurisprudenza della Corte in materia ( ), non è garantito che un siffatto ricorso sia possibile ed effettivo dinanzi ai giudici nazionali competenti.

114. La questione relativa alla misura in cui le obiezioni concretamente formulate da ClientEarth vertano sul rispetto del diritto ambientale dell'Unione o su altri elementi non è oggetto del presente procedimento, dal momento che la lettera impugnata non contiene alcuna indicazione al riguardo. Pertanto, non è neppure necessario stabilire se tali altri aspetti siano oggetto di una «normativa», ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus.

115. A mio avviso, sarebbe quindi opportuno che la Corte sostituisse con le osservazioni di cui sopra le considerazioni del Tribunale sulla questione se i criteri di valutazione della dichiarazione del 2009 e della strategia per il clima debbano essere considerati legislazione ambientale.

116. Solo per l'ipotesi in cui la Corte non accogliesse tale approccio, esaminerò nel prosieguo le censure formulate dalla Banca e dalla Commissione nei confronti delle suddette considerazioni del Tribunale.

b) Il diritto ambientale unicamente sotto forma di legge

117. La Commissione e la Banca ritengono che potrebbero essere considerati diritto ambientale solo gli atti legislativi ai sensi dell'articolo 289, paragrafo 3, TFUE, ossia le norme adottate mediante procedura legislativa.

118. La tesi della Banca e della Commissione appare sostenibile sulla base di talune versioni linguistiche del regolamento Aarhus, poiché la versione inglese dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), di detto regolamento utilizza il termine «legislation» per designare il termine tedesco «Rechtsvorschriften» [nella versione italiana «normativa»], e anche nella versione francese utilizza l'espressione «disposition législative». Per contro, il termine «Rechtsvorschriften» [normativa] utilizzato nella versione tedesca non è limitato alle leggi formali. Esso comprende, piuttosto, tutte le norme giuridicamente vincolanti e può quindi includere criteri della Banca che non siano stati adottati come leggi formali.

119. Tenuto conto di tali differenze tra le versioni inglese, francese e tedesca dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus, occorre ricordare che le varie versioni linguistiche delle disposizioni del diritto dell'Unione devono essere oggetto di un'interpretazione uniforme ( ); non si può attribuire un carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche ( ) In caso di difformità tra le diverse versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, la disposizione deve quindi essere interpretata alla luce dell’economia generale e della finalità della normativa ( ).

120. Come già menzionato ( ), la procedura di riesame interno è volta ad attuare l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus. Ai sensi dell'articolo 22, tale convenzione fa fede nelle lingue inglese, francese e russa. Contrariamente al regolamento Aarhus, nelle due lingue ufficiali dell'Unione citate non si parla di leggi formali, ma unicamente di Rechtsvorschriften ( ) [normativa]; la versione russa, tuttavia, sembra piuttosto fare riferimento a disposizioni legislative formali ( ).

121. Orbene, ciò che rileva è che l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, nel contesto globale della convenzione, deve contribuire all'efficace salvaguardia dell'ambiente. Ai fini del raggiungimento di tale obiettivo è irrilevante che la normativa in materia di ambiente sia stabilita da leggi formali o da altri provvedimenti. Di conseguenza, anche le versioni inglese e francese del considerando 18 del regolamento Aarhus fanno riferimento alle norme di diritto ambientale in generale ( ).

122. Pertanto, ciò che rileva non è la modalità con la quale vengono fissati i criteri ecologici applicati dal consiglio di amministrazione nella delibera controversa, bensì il loro carattere giuridicamente vincolante.

c) Carattere vincolante dei criteri di ammissibilità

123. La Banca e la Commissione contestano altresì il carattere vincolante dei criteri di ammissibilità.

124. Ai punti 124 e 140 della sentenza impugnata, il Tribunale assimila i criteri applicati dalla BEI alla normativa ambientale dell'Unione, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus, in quanto disciplinerebbero l’attività della BEI in materia di concessione di prestiti ai fini della realizzazione degli obiettivi del diritto dell'Unione in materia ambientale.

125. I principi e le norme ambientali e sociali della BEI definiti nella dichiarazione del 2009 contengono obiettivi di portata molto ampia. Ai sensi di tale dichiarazione, la BEI «applica norme adeguate per tutte le operazioni di finanziamento, garantendo così che tutti i progetti da essa finanziati siano accettabili sotto il profilo ecologico e sociale» ( ). Inoltre, essa «non finanzia progetti che non soddisfino i requisiti ambientali e sociali come definiti nel presente documento di indirizzo generale. Ciò include anche i progetti non conformi alle attuali legislazioni ambientali e sociali vigenti a livello nazionale e dell'Unione europea» ( ).

126. Se è vero che la BEI non qualifica la dichiarazione del 2009 come atto giuridico, ma come «documento di indirizzo generale» ( ), resta il fatto che, a causa della formulazione imperativa dei criteri indicati, essa ha limitato il proprio potere discrezionale in materia di finanziamento per mezzo di un'autolimitazione. In ragione dei principi di parità di trattamento e di tutela del legittimo affidamento, essa deve accettare tale obbligo autoimposto, quantomeno fino a quando non modifichi o abbandoni espressamente tali criteri ( ).

127. Ne consegue, quantomeno, che i criteri di ammissibilità che contengono obblighi sufficientemente precisi sono vincolanti e costituiscono quindi normativa applicabile nei confronti della Banca ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus.

128. Di conseguenza, non è fondato, e deve pertanto essere respinto, anche l'argomento della Banca e della Commissione, secondo cui i criteri di ammissibilità non sarebbero vincolanti.

3. Effetto esterno e giuridicamente vincolante della delibera controversa

129. Infine, la Banca e la Commissione contestano l'effetto esterno e giuridicamente vincolante della delibera controversa.

130. Al riguardo, il Tribunale ha precisato, al punto 170 della sentenza impugnata, che sebbene la delibera controversa non costituisse un impegno giuridico a concedere un prestito poiché altri aspetti tecnici, economici e finanziari del progetto dovevano ancora essere valutati, essa ha comunque avuto alcuni effetti giuridici definitivi nei confronti di terzi, in particolare per quanto riguarda il promotore del progetto, nei limiti in cui ha stabilito l'ammissibilità di tale progetto al finanziamento da parte della BEI per quanto riguarda i suoi aspetti ambientali e sociali, consentendo così al promotore di adottare le seguenti misure necessarie per la formalizzazione del finanziamento di cui doveva beneficiare.

131. L'effetto esterno e giuridicamente vincolante rientrano nella definizione di atto amministrativo ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus. Con questi due elementi, il legislatore si è ispirato alla demarcazione tra provvedimenti definitivi e preparatori nell'applicazione dell'articolo 263 TFUE. In base a tale disposizione, costituiscono atti impugnabili i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell'istituzione di cui trattasi al termine di un procedimento amministrativo e che sono intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente, ad esclusione dei provvedimenti provvisori destinati alla preparazione della decisione, che sono privi di tali effetti ( ).

132. Poiché la delibera controversa si limitava a preparare l'accordo di finanziamento e non conferiva ancora un diritto alla concessione del finanziamento, la Banca e la Commissione ritengono che si tratti di un provvedimento provvisorio non impugnabile.

133. Tale lettura della delibera controversa è tuttavia troppo superficiale.

134. In effetti, la ragione della distinzione tra decisioni definitive e provvedimenti provvisori risiede nel fatto che un ricorso di annullamento diretto contro atti che esprimono un parere provvisorio potrebbe costringere il giudice dell'Unione a pronunciarsi su questioni sulle quali l'organo interessato non ha ancora avuto modo di pronunciarsi. Siffatti ricorsi comporterebbero un’anticipazione dell’esame del merito ed una confusione delle varie fasi dei due procedimenti, amministrativo e giudiziario. Ammettere un siffatto ricorso sarebbe pertanto incompatibile con i sistemi di ripartizione delle competenze tra l'amministrazione e i giudici dell’Unione e dei mezzi di ricorso, contemplati dal diritto primario, oltre che con le esigenze della buona amministrazione della giustizia e del regolare svolgimento del procedimento amministrativo ( ).

135. Orbene, in caso di contestazione della delibera controversa, tale rischio di confusione tra le diverse fasi non si produrrebbe, infatti, la delibera controversa ha definito la posizione del consiglio di amministrazione in modo definitivo. Di conseguenza, essa rivestiva un carattere vincolante all'interno della Banca, vincolando gli organi della Banca con riferimento ad ulteriori decisioni di finanziamento. Una deroga avrebbe presupposto che il consiglio di amministrazione riprendesse il progetto e adottasse un'altra deliberazione.

136. Inoltre, contrariamente a quanto potesse sembrare a prima vista, la delibera controversa era, quanto meno, idonea incidere sugli interessi del promotore del progetto. Infatti, essa imponeva al promotore il rispetto di determinate modalità di attuazione del progetto per quanto riguarda gli aspetti ambientali e sociali, limitando così la sua libertà di organizzazione.

137. Infine, all'impugnabilità della delibera controversa non si può neppure opporre il fatto che si potrebbe invece impugnare la convenzione di finanziamento. È vero che, in determinati casi, il ricorso proposto avverso la decisione che conclude il procedimento assicura una tutela giurisdizionale ( ). Tuttavia, non è certo che il procedimento di riesame interno di cui all'articolo 10 del regolamento Aarhus consentirebbe alla Banca di rimettere in discussione la sua convenzione di finanziamento, quindi un contratto, con il promotore del progetto. È quindi più appropriato procedere al riesame prima della conclusione di tale accordo.

138. Per completezza, occorre osservare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Banca e dalla Commissione, l'articolo 271, lettera c), TFUE non incide sulla questione del carattere giuridicamente vincolante e avente effetto esterno della delibera controversa. Infatti, come giustamente fatto valere dalla ClientEarth, tali questioni devono essere distinte dalla misura in cui un provvedimento può essere oggetto di controllo giurisdizionale.

139. Il Tribunale ha quindi correttamente constatato che la delibera controversa costituisce un provvedimento giuridicamente vincolante e avente effetto esterno ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus. Le censure della Banca e della Commissione al riguardo devono, di conseguenza, essere respinte.

4. Conclusione

140. Riepilogando, si deve constatare che le impugnazioni della Banca e della Commissione sono infondate e devono, pertanto, essere respinte.

VI. Spese

141. Se l'impugnazione è infondata, la Corte statuisce sulle spese (articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura).

142. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

143. Poiché le ricorrenti sono rimaste soccombenti, occorre condannarle a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla ClientEarth relative alle impugnazioni principali, conformemente alla domanda della ClientEarth.

VII. Conclusione

144. Propongo pertanto alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini:

1) Le impugnazioni sono respinte.

2) La Banca europea per gli investimenti e la Commissione europea sono condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dalla ClientEarth relative all'impugnazione.