CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 1O DICEMBRE 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La ricorrente nella causa di merito, un'importatrice di Amburgo, nel gennaio 1963 importava dagli Stati Uniti una partita di granoturco. Secondo le sue dichiarazioni, si trattava di merce danneggiata dall'umidità durante il trasporto e che aveva perso il 25 % del suo valore. Nonostante ciò, l'ufficio doganale competente riscuoteva il prelievo nella misura indicata nella licenza d'importazione, cioè per intero.

L'importatrice, ritenendo che il prelievo andasse ridotto in proporzione al deprezzamento, faceva opposizione, indi adiva le vie legali sin dinanzi al Bundesfinanzhof. Essa sostiene che, benché a norma del regolamento n. 19 non si tenga conto delle differenze di qualità nel determinare il prelievo, nel suo caso si tratta di una differenza di condizioni. Il regolamento tace su questo punto, in particolare non vieta di prendere in considerazione le condizioni in cui si trova la merce. In realtà, si tratterebbe di una lacuna, che andrebbe colmata in via d'interpretazione, stabilendo che nei casi del genere è dovuto un prelievo ridotto. Qualora ciò non apparisse possibile, in quanto il regolamento impone di riscuotere l'intero prelievo anche sulle merci deterioratesi durante il trasporto, il regolamento stesso sarebbe illegittimo per violazione del principio dell'uguaglianza fiscale, e del principio di proporzionalità, nonché dell'articolo 12 del trattato CEE, il quale vieterebbe di riscuotere dazi a peso.

Di fronte a tali problemi, con ordinanza 4 giugno 1970, il Bundesfinanzhof ha sospeso il procedimento e vi ha sottoposto le seguenti questioni pregiudiziali :

1. Se il regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, debba interpretarsi nel senso che il mais deteriorato dall'umidità durante il trasporto è soggetto allo stesso prelievo applicato al mais in perfetto stato.

2. In caso affermativo; Se il regolamento debba considerarsi valido sotto questo aspetto.

3. In caso di soluzione negativa dei punti 1 o 2 : a) se il mais deteriorato dall'umidità durante il trasporto sia soggetto a prelievo, b) in caso affermativo, quali siano i criteri per determinare il prelievo.

Su tali questioni hanno presentato osservazioni scritte la ricorrente nella causa di merito, il governo olandese e la Commissione. La prima e la terza hanno svolto pure osservazioni orali. Ecco il mio punto di vista.

1 — Sulla prima questione

In primo luogo va accertato se il regolamento n. 19 stabilisca che il prelievo è lo stesso per il granoturco deterioratosi durante il trasporto e per quello in perfetto stato. Secondo la Commissione, la questione va risolta in senso affermativo; secondo la ricorrente, in senso negativo, e infine, secondo il governo olandese, non è possibile giungere ad una conclusione basandosi unicamente sul regolamento n. 19 e sulle norme emanate per la sua attuazione.

Appare certo che col regolamento n. 19 si è voluto istituire un prelievo generale, come la Commissione ha rilevato e diffusamente esposto. Scopo ne era il garantire i prezzi dei prodotti nostrani, aumentando quelli dei prodotti importati da paesi terzi. A tal fine hanno rilievo due dati. Il primo è il cosiddetto prezzo d'entrata, il quale corrisponde — al confine — al prezzo indicativo di base, cioè il prezzo che si vuole ottenere sul mercato del centro commerciale della zona più deficitaria; il secondo è il prezzo cif. Per ciascuno dei prodotti contemplati dal regolamento n. 19, il prezzo d'entrata viene fissato ogni anno dallo Stato importatore, con riferimento ad una qualità tipo (in buono stato, mercantile). Il prezzo cif viene calcolato dalla Commissione in base alle offerte più favorevoli del mercato mondiale, durante un determinato periodo di riferimento, per una «fair average quality» a partire dalla quale viene calcolato il prezzo della qualità tipo. La differenza tra i due prezzi corrisponde al prelievo, il quale è indipendente dal prezzo delle singole partite.

La ricorrente nella causa di mento ammette tutto ciò, ma sostiene che si deve tener conto della differenza di condizioni (che sarebbero diverse dalle differenze di qualità). I calcoli della Commissione si baserebbero infatti sulla qualità mercantile (come apparirebbe chiaramente dalla disciplina delle restituzioni). Essa si richiama inoltre a varie differenziazioni, sempre più sottili, contenute nell'organizzazione dei mercati ed infine alla giurisprudenza tedesca relativa all'organizzazione dei mercati preesistente al mercato comune, secondo la quale si doveva pure tener conto della differenza di condizioni.

È facile dimostrare che tutti questi argomenti sono infondati. Ciò vale in primo luogo per la disciplina delle restituzioni, che non è il caso di prendere in considerazione, giacché riguarda una materia completamente diversa dall' importazione. Ciò che è vero per le restituzioni non è automaticamente vero per i prelievi.

Quanto alla circostanza che si parte dai cereali in buono stato, di qualità mercantile, non si deve perdere di vista il fatto che ciò riguarda unicamente il calcolo dei dati di riferimento. Non se ne può desumere che le merci importate devono possedere le stesse caratteristiche, non foss'altro perché l'articolo 10 del regolamento n. 19 parla unicamente di prodotti, senza alcun aggettivo. Data la cura con cui esso è redatto, appare estremamente improbabile ch'esso si applichi solo alle merci in buono stato, mentre per quelle di caratteristiche inferiori vi sarebbe una lacuna.

La ricorrente invoca poi la — innegabile — crescente differenziazione dell'organizzazione dei mercati per i cereali, ma è facile opporle che si tratta in sostanza (a parte i ritardi nell'importazione dovuti a forza maggiore) di una differenziazione per prodotti, in base alla composizione dei prodotti, o con riferimento ad un aspetto generale quale la data dell'importazione. Anche le modifiche menzionate dalla ricorrente (circa l'importo dei prelievi, i coefficienti per il calcolo dei prezzi del mercato mondiale e determinati premi di denaturazione) hanno carattere generale, cioè riguardano i prodotti. La differenza di condizioni, per contro, non ha di regola nulla a spartire con detta differenziazione, ed in ogni caso le norme sono tanto particolareggiate da far apparire inverosimile la necessità di effettuare distinzioni là dove il legislatore se n'è astenuto.

In proposito ci si può richiamare non solo ai lavori preparatori del regolamento n. 19 (nel corso dei quali il problema del deterioramento durante il trasporto fu preso in considerazione), ma soprattutto al regolamento della Commissione n. 61 (relativo alla determinazione delle qualità tipo per i cereali e dei coefficienti di equivalenza tra dette qualità tipo e le qualità tipo fissate per i prezzi indicativi nazionali) ( 2 ) il cui articolo 5 prende in considerazione lo stato in cui si trova la merce. Questo prova che il problema delle condizioni non è stato perso di vista, ma se n'è voluto tener conto solo entro determinati limiti, piuttosto ristretti.

Infine, è inutile dire che pure il richiamo alla giurisprudenza è irrilevante ai nostri fini. La Commissione osserva giustamente che questo argomento avrebbe peso solo se le due organizzazioni di mercato avessero la stessa struttura, il che in realtà non è.

Giungo quindi alla conclusione — d'accordo con la Commissione — che l'articolo 10 del regomalento n. 19 ha voluto che al granoturco importato fosse applicato lo stesso prelievo, indipendentemente dalla qualità e dallo stato, e che non si può quindi parlare di una lacuna da colmarsi in sede d'interpretazione.

Ne consegue, tra parentesi, che e inaccettabile il punto di vista espresso dal governo olandese, secondo cui gli Stati membri avrebbero in proposito il potere di emanare norme d'attuazione suppletive, cioè in pratica di diminuire il prelievo, o anche annullarlo, a seconda dello stato delle merci importate. Come ho già detto, il regolamento n. 19 attribuisce agli Stati membri unicamente la facoltà di fissare una volta l'anno il prezzo d'entrata (il quale del resto non può essere modificato a piacere). Inoltre, il regolamento della Commissione n. 67 (relativo alla determinazione dei criteri di modificazione dei prelievi riscossi sui cereali, le farine, le semole e i semolini) ( 3 ), lascia agli Stati membri una certa latitudine per quanto riguarda la fissazione del margine entro il quale i prezzi cif possono oscillare senza che sia necessario modificare i prelievi. Non è però il caso di parlare di una grande libertà, non foss'altro perché essa sarebbe in contrasto col principio fondamentale dell'uniformità della disciplina in questo campo. In proposito, la Commissione ha giustamente ricordato il principio posto dalla sentenza 74/69 ( 4 ), secondo il quale i provvedimenti d'attuazione degli Stati membri non possono alterare la portata delle organizzazioni comuni di mercato, quindi nemmeno l'applicazione uniforme della disciplina dei prelievi. In particolare, voi avete affermato che l'articolo 23, n. 1, del regolamento n. 19 non consente ciò, giacché questa disposizione intende unicamente imporre agli Stati membri l'obbligo di eliminare tutti gli ostacoli che la legislazione nazionale potrebbe frapporre all'uniforme applicazione delle norme relative all'organizzazione di mercato.

Dato che nemmeno il parere del governo olandese può essere accolto, non resta che risolvere in senso affermativo la prima questione.

2— Sulla seconda questione

Sorge così la seconda questione — sottopostavi dal giudice a quo per il caso che la prima sia risolta in senso affermativo — cioè se il regolamento n. 19 sia valido. La Commissione nega con calore che il problema esista; la ricorrente nella causa di merito è invece per la negativa, per le ragioni già esposte dinanzi al Bundesfinanzhof.

È chiaro che non si tratta della validità del sistema del prelievo generale come tale. Come la Commissione ha giustamente rilevato, non vi è nulla da eccepire circa la mancata differenziazione del prelievo a seconda della qualità e del prezzo delle merci. Ricorderò i vantaggi inerenti all'uniforme ed immediata determinazione dei fattori rilevanti da parte della Commissione; una differenziazione a seconda delle caratteristiche del caso singolo richiederebbe l'attribuzione alle autorità nazionali di un certo margine discrezionale e potrebbe dar luogo ad errori, a frodi e soprattutto al sorgere di disparate prassi amministrative. Così pure è interessante quanto la Commissione ha esposto a proposito della neutralità (di fronte alla concorrenza) del sistema del prelievo generale, delle ripercussioni di questo sistema sui prezzi del mercato interno e soprattutto della circostanza che l'importazione di prodotti a buon mercato potrebbe perturbare l'equilibrio dei prezzi comunitari. È inoltre certo che, in generale, le importazioni non vengono ostacolate, che il sistema dei prezzi noti consente agli operatori di orientarsi, soprattutto per quanto riguarda la qualità, il che, promuovendo l'importazione di merci di buona qualità, può produrre un effetto secondario favorevole, sull'organizzazione dei mercati e sui relativi prezzi.

Tutto questo però non contribuisce affatto a risolvere il problema relativo alla legittimità o meno della mancanza di norme speciali per il caso della merce che si è deteriorata durante il trasporto. Quali siano le conseguenze, in simili casi, del sistema del prelievo invariabile ci è stato detto dal governo olandese ed è del resto facile ad immaginare. Le merci importate diventano molto più care di quelle nostrane di pari caratteristiche, giacché il prelievo si riferisce alle merci in buono stato. Ne può derivare una considerevole perdita o addirittura l'impossibilità d'importare, qualora il valore residuo della merce sia inferiore al prelievo. Conseguenze del genere non si possono escludere, benché di solito il rischio venga coperto dall'assicurazione. Questa tuttavia si riferisce in generale al prezzo, meno elevato, del mercato mondiale, cosicché — come la ricorrente ha dimostrato con un esempio — è spesso impossibile vendere senza perdita. Quest'ultimo risultato sarebbe possibile solo assicurandosi contro il rischio di dover pagare tributi sporporzionati al valore della merce deteriorata, ma un'assicurazione del genere non è affatto usuale e i premi più elevati ch'essa richiede non vengono quindi presi in considerazione nel calcolare i prezzi cif.

A parte ciò, nemmeno altri rimedi suggeriti dalla Commissione — equiparazione del rilevante deterioramento ad un caso di forza maggiore, annullamento o proroga della licenza — paiono atti ad eliminare ogni inconveniente. L'annullamento o la proroga liberano dal-l'obbligo d'importare o d'importare subito, ma possono giovare all'importatore di merci deteriorate solo nel caso che il prelievo diminuisca e renda quindi conveniente l'importazione, oppure quando è possibile trasformare la merce senza eccessiva spesa.

Non si può quindi negare (e pure la Commissione se ne astiene) che in determinati casi sarebbe opportuno poter ridurre il prelievo. La mancanza di apposite norme (che, a quanto pare, sono in preparazione) rende legittimo il chiedersi se il regolamento di base non sia invalido e non vada quindi disapplicato nei casi suddetti.

Il problema va esaminato alla luce soprattutto degli argomenti dedotti dalla ricorrente. Inizierò col richiamo all'articolo 12 del trattato CEE, ed al divieto che se ne desumerebbe di riscuotere dazi a peso, giacché è facile ribattere con la Commissione che si tratta di un argomento non pertinente (la ricorrente stessa non ne ha più parlato nella fase orale). L'articolo 12 impone infatti unicamente agli Stati membri un obbligo di standstill, ma non riguarda affatto gli organi comunitari, né vieta di riscuotere dazi a peso, bensì unicamente d'istituire nuovi dazi o tasse di effetto equivalente.

Maggior peso ha invece l'argomento relativo al principio dell'uguaglianza dinanzi agli oneri fiscali, come pure l'assunto che, tenuto conto degli scopi perseguiti dalla disciplina del prelievo, sarebbe stato violato il principio di proporzionalità.

Per quanto riguarda il primo principio, la stessa Commissione ammette che l'onere gravante sull'importatore di merci avariate è più elevato di quello gravante sull'importatore di merci sane. Ciò può in realtà apparire come una discriminazione, né vale il rilievo che, nel determinare il prelievo, non si tiene conto delle differenze di qualità, giacché si tratta qui di un evento imprevisto, cioè di una circostanza di cui l'importatore non poteva tener conto.

A proposito della proporzionalità, la ricorrente invoca l'articolo 40 del trattato CEE, il fondamento giuridico delle organizzazioni comuni di mercato e soprattutto la frase «tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all'articolo 39». Solo ciò che rientra in questa nozione potrebbe essere legittimamente incluso in un regolamento relativo ad un'organizzazione dei mercati.

Ora, è vero che nelle mie conclusioni per la causa 73/69 (Racc. XVI, pag. 484) ho lasciato insoluta la questione del se il principio di proporzionalità si possa desumere dall'articolo 40, ovvero questo intenda porre in rilievo la latitudine con cui il Consiglio può provvedere in materia di organizzazioni dei mercati. Cionondimeno è indubbio che il margine di discrezionalità certamente lasciato al Consiglio, per quanto ampio, non è illimitato e che quindi è possibile sindacare l'uso che ne è stato fatto. Ora, se si tengono presenti gli articoli 39 e 40 del trattato, è facile giungere ad una conclusione. Scopi dell'organizzazione di mercato per i cereali sono il garantire alla popolazione agricola un equo tenore di vita e lo stabilizzare i mercati. Per proteggere i prezzi vigenti all'interno della Comunità, i prezzi dei prodotti importati vengono opportunamente aumentati, fino al livello dei primi. Ciò non giustifica però — come la ricorrente giustamente rileva — la riscossione sulle merci avariate dello stesso prelievo istituito per le merci sane. In questo senso si potrebbe parlare di sviamento di potere.

Tuttavia, prima di potersi pronunziare definitivamente sulla validità del regolamento, si deve tener conto di numerosi altri aspetti.

Ad esempio, la disciplina dei prezzi comunitari potrebbe essere elusa con l'importazione di merci a buon mercato (il che sarebbe possibile, dato che il prelievo non tiene conto delle differenze di qualità). Nel nostro caso, poi, si potrebbe agevolmente ribattere che, tenuto conto delle dimensioni del mercato, le merci avariate non possono avere un gran peso, nemmeno se pagano un prelievo ridotto.

Un altro argomento a favore del regolamento è che eventuali deroghe darebbero luogo ad ogni sorta di complicazioni, non solo perché renderebbero necessari approfonditi controlli, ma anche perché determinerebbero il rischio di applicazioni divergenti da parte delle singole amministrazioni nazionali. Se non erro, è questa una delle tesi che stanno più a cuore alla Commissione, la quale l'ha svolta in modo magistrale. Dubito però della sua fondatezza; in primo luogo, non è detto che si debba tener conto di tutti gli elementi menzionati dalla Commissione, e che non sarebbe sufficiente un criterio generale il quale — secondo la ricorrente — non sarebbe dopo tutto più arbitrario di quello su cui è basato il prelievo, anch'esso generale. Per quanto riguarda le innegabili complicazioni amministrative, ci si può richiamare al problema del valore in dogana, che non è meno complesso (e che — come ha rilevato il governo olandese — esiste in varie organizzazioni di mercato). Benché i prelievi vadano tenuti distinti dai dazi ad valorem, il richiamo non è privo di pertinenza, anche qui in vista del fatto che la ridotta entità delle merci avariate non può influire in modo rilevante sul mercato.

Inoltre, gli inconvenienti che potrebbero derivare per il mercato comune da prassi amministrative divergenti sono meno gravi di un'iniqua imposizione delle importazioni. L'eccenno alla possibilità di assicurarsi contro i danni appare quindi poco opportuno, in quanto significa voler giustificare un sistema di tassazione iniquo con la possibilità di riversare sui terzi le sue conseguenze dannose.

Infine, non si può accogliere nemmeno l'opinione secondo cui i casi di avaria delle merci sarebbero così rari da non aver praticamente alcuna incidenza sul bilancio di un importatore, di guisa che non si potrebbe far carico al legislatore di non averne tenuto conto nel disciplicare una materia nuova e complessa. La ricorrente ha ribattuto con fermezza che non si tratta affatto di cosa di poco conto e che se le controversie in materia sono divenute più rare, ciò è dovuto unicamente alla prassi delle autorità olandesi le quali, in contrasto col diritto comunitario, in caso di avaria riducono il prelievo o addirittura non lo riscuotono. La Commissione non ha replicato a ciò.

Malgrado la legittimità di principio del sistema dei prelievi generali, giungo pertanto alla conclusione che il regolamento n. 19 è viziato in quanto non contiene apposite norme per il caso particolare delle merci deterioratesi durante il trasporto. La seconda questione va risolta in conformità e va affermata la parziale inapplicabilità del regolamento.

3 — Sulla terza questione

Resta infine la questione del se il granoturco avariato fosse soggetto al prelievo e, in caso affermativo, in quale misura.

La prima parte della questione non dà luogo a difficoltà, giacché tutti i partecipanti al giudizio escludono l'esenzione; è infatti evidente che la protezione è necessaria anche nei confronti delle merci avariate. Vediamo quindi quali siano i criteri da seguire.

Va senz'altro escluso il punto di vista del governo olandese, secondo il quale ci si deve attenere alla legislazione nazionale. A questo proposito ho già detto quanto occorre, affermando che è necessaria una disciplina uniforme per l'intera Comunità. Nemmeno si può pensare ad un intervento del legislatore comunitario, giacché è chiaro che richiederebbe parecchio tempo.

Non rimane altra alternativa all'infuori di quella — prospettata pure dal governo olandese — consistente nel-l'adottare gli stessi principi che valgono per il valore in dogana, cioè diminuire il prelievo in proporzione al deprezzamento della merce. Non vi è motivo di respingere questo metodo, in attesa di norme espresse. Non credo che si debbano temere rilevanti disparità nella prassi amministrativa; in ogni caso, la Commissione può intervenire con un'apposita disciplina.

Abbiamo così risolto anche la terza questione.

4 — Conclusioni finali

Le questioni deferite dal Bundesfinanzhof vanno perciò risolte come segue :

1) Dal regolamento n. 19 si desume che il prelievo sulle importazioni di granoturco da paesi terzi era unico, cioè non erano previste riduzioni per il caso che la merce si fosse deteriorata durante il trasporto.

2) Il fatto che detto regolamento non prevedesse alcuna riduzione va considerato come un vizio atto ad inficiarne la validità. Il regolamento va quindi disapplicato nel caso particolare sopra menzionato.

3) Le importazioni di cui trattasi non erano esenti da prelievo, bensì questo andava diminuito in proporzione al deprezzamento subito dalla merce — se rilevante — per analogia ai principi relativi al valore doganale delle merci.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) GU 1962, pag. 1671.

( 3 ) GU 1962, pag. 1860.

( 4 ) Racc. XVI, pag. 451.