Causa T‑28/16

Repubblica federale di Germania

contro

Commissione europea

«FEAGA e FEASR – Spese escluse dal finanziamento – Sviluppo rurale – Ricomposizione fondiaria e rinnovamento di villaggi – Criteri di selezione delle operazioni – Principio di leale cooperazione – Sussidiarietà – Legittimo affidamento – Proporzionalità – Obbligo di motivazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 3 aprile 2017

Agricoltura – Finanziamento da parte del FEASR – Sostegno allo sviluppo rurale – Ammissibilità delle operazioni e delle spese – Rispetto dei criteri di selezione fissati nel diritto nazionale – Operazioni legate alle ricomposizioni fondiarie o ai rinnovamenti dei villaggi – Controllo finanziario della Commissione – Verifica, da parte dello Stato membro interessato, dei criteri di selezione adottati che permettono di individuare le operazioni da finanziare in via prioritaria in base al merito

In materia di articolazione tra un regolamento e le disposizioni di diritto nazionale alle quali esso rinvia, l’applicabilità diretta di un regolamento non osta a che il testo stesso del regolamento conferisca ad un’istituzione dell’Unione o a uno Stato membro il potere di emanare provvedimenti di attuazione e, in quest’ultimo caso, le modalità dell’esercizio di tale potere sono disciplinate dal diritto pubblico dello Stato membro interessato. Laddove un regolamento preveda una simile autorizzazione, ciò non comporta tuttavia che lo Stato membro disponga di un potere discrezionale illimitato nella fissazione delle norme di attuazione né che queste ultime debbano avere un determinato contenuto. Spetta allo Stato membro rispettare i requisiti e i limiti posti dalle norme dell’Unione che sono specificamente applicabili in tale contesto, o che costituiscono la base giuridica concreta dell’attività normativa di cui trattasi. A tale riguardo, dal considerando 61 e dall’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 1698/2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), risulta che, conformemente al principio di sussidiarietà, le regole concernenti l’ammissibilità delle spese sono, in linea di principio, stabilite a livello nazionale e che sono ammissibili solo le spese effettuate per operazioni decise secondo i criteri di selezione fissati dall’organo competente. In tale contesto, incombe alle autorità nazionali agire nel rispetto degli orientamenti e dei limiti stabiliti dall’autorizzazione conferita loro dal regolamento n. 1698/2005, da un lato, nella fissazione dei criteri di selezione rispetto alle spese interessate e, dall’altro, nell’applicazione di detti criteri. Per quanto riguarda le modalità di attuazione delle ricomposizioni fondiarie e dei rinnovamenti dei villaggi, esse possono tuttavia essere disciplinate nella loro totalità solo dal diritto nazionale. Infatti, il regolamento n. 1698/2005 non consente alla Commissione d’imporre procedimenti o scelte normative particolari per realizzare le ricomposizioni fondiarie e i rinnovamenti dei villaggi nello Stato membro interessato. (v. punti 43‑45, 47, 48)

La definizione della nozione di operazione di cui all’articolo 2, lettera e), del regolamento n. 1698/2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), in quanto riferita a un progetto, contratto o accordo, o altra azione attuato da uno o più beneficiari in modo da contribuire alla realizzazione degli obiettivi di sostegno allo sviluppo rurale, è estremamente ampia, il che permette di garantire che, nonostante la varietà di tipologie delle operazioni interessate e a prescindere dalla particolare situazione del procedimento nazionale in questione, sia attuata una selezione come quella richiesta dalla normativa. Le ricomposizioni fondiarie e i rinnovamenti dei villaggi, dal momento in cui s’inseriscono in un progetto, in un contratto, in un accordo o in un altro intervento, destinati a sfociare in una realizzazione concreta, devono considerarsi operazioni ed essere quindi sottoposti a criteri di selezione come quelli previsti dalle disposizioni del regolamento n. 1698/2005. Si deve invece ritenere che la nozione di misura, ai sensi dell’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 1698/2005, in quanto corrispondente a una serie di operazioni volte ad attuare uno degli assi, debba essere considerata una categoria astratta di operazioni che gli Stati membri possono scegliere nell’ambito del loro programma di sviluppo allo scopo di perseguire la realizzazione di uno dei quattro assi menzionati dal regolamento n. 1698/2005. Pertanto, la ricomposizione fondiaria configura una misura quando designa l’azione generale di razionalizzazione dell’utilizzo di terreni agricoli. Lo stesso dicasi per il rinnovamento dei villaggi quando indica un’azione generale che si esplica nel migliorare la qualità della vita nell’ambiente rurale. Per contro, laddove una ricomposizione fondiaria o un rinnovamento dei villaggi rientra in un’azione particolare, specificamente correlata a un luogo geografico o a una determinata comunità di individui, dev’essere considerato un’operazione. (v. punti 51‑53)

Dal dettato dell’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 1698/2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), letto in combinato disposto con l’articolo 2, lettera c), del medesimo regolamento, emerge che le spese sostenute nell’ambito di operazioni quali le ricomposizioni fondiarie o i rinnovamenti dei villaggi debbono essere effettuate secondo criteri di selezione. Orbene, come risulta espressamente dall’articolo 73 del regolamento n. 1698/2005, spetta alla Commissione, nel contesto della gestione concorrente tra le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri, assicurare una sana gestione finanziaria ai sensi dell’articolo 274 CE, le cui disposizioni figurano attualmente all’articolo 317 TFUE. Se il principio di sana gestione finanziaria non deve essere ridotto a una definizione meramente contabile, esso implica tuttavia che gli stanziamenti del bilancio siano utilizzati secondo i principi di economia, efficienza ed efficacia, ove quest’ultimo principio richiede che sia ricercato il miglior rapporto tra i mezzi impiegati e i risultati conseguiti, come risulta dall’articolo 28 bis del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, come modificato, nonché dall’articolo 30 del regolamento n. 966/2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione. Il rispetto di tali principi comporta che i criteri di selezione adottati consentano di finanziare in via prioritaria le operazioni che rispondono maggiormente agli obiettivi di sviluppo rurale quali emergono dai quattro assi menzionati nel regolamento n. 1698/2005. In tale contesto, tenuto conto della collaborazione tra l’Unione e gli Stati membri, pur se l’elenco dei criteri di selezione può essere liberamente definito dalle autorità nazionali, senza necessariamente comportare un sistema di valutazione o di classificazione numerico delle operazioni, esso deve però consentire di stabilire quali di esse debbano beneficiare in via prioritaria di un sostegno del FEASR in base al merito. A tale proposito, i criteri di ammissibilità delle operazioni devono essere distinti dai criteri di selezione. I criteri di ammissibilità consentono tutt’al più di accertare che le operazioni soddisfano le condizioni essenziali per beneficiare di un finanziamento del FEASR, come il fatto di rientrare nelle linee principali degli obiettivi della politica agricola comune quali recepite dalle autorità nazionali, ma non permettono di individuare le operazioni da finanziare in via prioritaria in base al merito. (v. punti 62‑64, 66, 68, 69)