CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 16 GIUGNO 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La presente controversia è stata sottoposta alla Corte in via pregiudiziale dagli Special Commissioners for Income Tax di Londra ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE e dell'art. 30 del Trattato istitutivo di un Consiglio unico e di una Commissione unica delle Comunità europee («Trattato di fusione»). Gli Special Commissioners sollevano la questione se talune disposizioni da essi specificate, o qualsiasi altra norma di diritto comunitario, vadano interpretate nel senso che impediscono agli Stati membri di tassare qualsiasi parte delle spese a indennità pagate con denaro della Comunità a membri del Parlamento europeo. Gli Special Commissioners citano, oltre a detti Trattati, la Convenzione relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee (in particolare l'art. 28), il protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee — in particolare gli artt. 8, 9, 10, 13 e 14 — (in seguito: «il protocollo»), il regolamento del Consiglio 29 febbraio 1968, n. 260 — in particolare l'art. 3, n. 2 — (in seguito: «il regolamento»), e le norme interne che disciplinano il pagameno di spese e indennità ai membri del Parlamento europeo (in seguito: «le Norme»).

La discussione si è in gran parte incentrata su norme specifiche del diritto tributario del Regno Unito. A mio parere però, il primo, e anzi preminente, problema consiste nello stabilire se il diritto comunitario precluda del tutto l'imposizione fiscale su tali indennità. In caso di soluzione negativa, il secondo problema consiste nello stabilire se il diritto comunitario limiti in qualche modo il potere degli Stati membri di gravare d'imposta tali indennità. Solo in caso di soluzione affermativa si pone il problema se le modalità con cui il Regno Unito assoggetta o si propone di assoggettare ad imposta tali indennità contrastino con tali limitazioni.

La controversia è stata sottoposta agli Special Commissioners a seguito di ricorso proposto, avverso un provvedimento di un regio ispettore delle imposte, dall'onorevole Lord Bruce of Donington. Lord Bruce era un membro del Parlamento europeo nominato dalla House of Lords dal 30 luglio 1975 al 17 luglio 1979; cessava da tale mandato con l'elezione dei parlamentari a suffragio universale diretto. Col suddetto provvedimento, l'ispettore decideva che le indennità corrisposte a Lord Bruce dal Parlamento europeo, in conformità alle Norme, durante l'anno fiscale 1975-1976, costituivano redditi provenienti da «una carica» da lui occupata ai sensi del-l'Income and Corporation Taxes Act 1970 e che quindi erano assoggettabili ad imposta nel Regno Unito in forza dell'allegato E (n. 1, caso I) di tale legge.

A quanto è dato comprendere, le sole indennità in discussione sono quelle di viaggio e di soggiorno. Le Norme dispongono che i parlamentari percepiscano indennità di soggiorno e di viaggio per presenziare alle riunioni del Parlamento. Le indennità vengono corrisposte in misura forfettaria a condizione che il nome del parlamentare compaia sul registro delle presenze. Durante la maggior parte del periodo in questione, l'indennità di soggiorno giornaliera era fissata in 3000 BFR. L'indennità di viaggio era calcolata in base alla distanza fra il punto di partenza e il luogo di riunione. A tal fine il punto di partenza era considerato trovarsi a metà strada fra la residenza del parlamentare e la sede del rispettivo Parlamento nazionale. Su tale base l'indennità di viaggio veniva corrisposta secondo la tariffa di 13 BFR per i primi 400 km di viaggio di andata e di ritorno e di 5 BFR per il resto del viaggio salvo un rimborso minimo di 1500 BFR.

I parlamentari non dovevano, e non debbono, presentare al Parlamento pezze giustificative delle spese effettivamente sostenute a tale titolo né erano o sono tenuti a restituire le eccedenze nel caso di spese inferiori alle indennità percepite. Durante l'anno fiscale 1975-1976, Lord Bruce percepì, per presenziare alle riunioni del Parlamento europeo, indennità di soggiorno e di viaggio in misura superiore alle spese effettivamente sostenute a tale scopo. L'ammontare di tale eccedenza non ci è noto.

Lord Bruce ammette che manca un espresso divieto da parte del diritto comunitario, nei confronti degli Stati membri, di tassare, anche solo in parte, i rimborsi spese in questione.

Tuttavia egli sostiene che tale divieto è ricavabile implicitamente dai Trattati e dalla normativa comunitaria. A tale proposito egli sottolinea in primo luogo che il Parlamento europeo è sovrano nella conduzione della propria attività; esso ha il potere, in base all'art. 142 del Trattato CEE, di stabilire il proprio regolamento interno e quindi di effettuare rimborsi spese ai propri membri ai sensi della norma suddetta. Secondo Lord Bruce discende, come corollario, da tale sovranità l'esenzione dall'imposta nazionale delle somme corrisposte dal Parlamento ai propri membri in relazione alle loro funzioni parlamentari. Ne conseguirebbe altrimenti che le autorità nazionali, e non il Parlamento stesso, avrebbero il potere di determinare l'effettiva portata delle funzioni dei membri del Parlamento.

Ammettere che, in forza dal suo potere di autoorganizzazione, il Parlamento possa corrispondere indennità ai propri membri non comporta necessariamente, a mio avviso, riconoscere il potere del Parlamento stesso di vietare agli Stati membri la tassazione di tali indennità. A mio modo di vedere ciò esulerebbe dall'ambito di un «regolamento interno». Comunque una norma in tal senso non è stata emanata né può considerarsi necessariamente implicita nel potere di stabilire un regolamento interno e di effettuare rimborsi spese. Inoltre il potere di uno Stato membro di assoggettare ad imposta le indennità di cui trattasi non implica necessariamente una pronuncia sulla natura delle funzioni dei parlamentari. È perfettamente possibile accettare la definizione di tali funzioni data dal Parlamento e limitare il ruolo dell'autorità nazionale alla fissazione dell'ammontare delle spese sostenute nell'adempimento di tali funzioni nonché della relativa imposta ai sensi della legislazione fiscale nazionale.

In secondo luogo Lord Bruce sostiene che, a norma dell'art. 28, n. 1, del Trattato di fusione, le Comunità europee godono, nel territorio degli Stati membri, delle immunità e dei privilegi necessari all'assolvimento dei loro compiti, alle condizioni definite dal Protocollo allegato al Trattato stesso. Egli fa riferimento, in particolare, all'art. 8, n. 1, del Protocollo che dispone: «Nessuna restrizione di ordine amministrativo o di altro genere è apportata alla libertà di movimento dei membri dell'Assemblea che si recano al luogo di riunione dell'Assemblea o ne ritornano». La mera tassazione parziale di un'indennità non comporta necessariamente, a mio parere, una restrizione di tale libertà di movimento: una restrizione può verificarsi o meno a seconda degli effetti dell'imposizione fiscale. Né il mero fatto di dover compilare un rendiconto fiscale, per quanto fastidioso, equivale ad una siffatta restrizione, come asserito da Lord Bruce. La suddetta disposizione del Protocollo può forse limitare le modalità di imposizione fiscale consentite ad uno Stato membro. Essa però, in via di principio, a mio parere non osta all'imponibilità.

In terzo luogo, Lord Bruce si richiama a) all'art. 13 del Protocollo (che dispone che i funzionari e gli altri agenti delle Comunità sono soggetti ad una imposta a beneficio delle Comunità, ma sono esentati da imposte nazionali sugli stipendi e sui salari versati dalla Comunità); b) all'art. 3 del regolamento (che dispone l'imponibilità degli stipendi, ma esclude dalla base imponibile le somme e le indennità che rappresentano «il compenso di oneri sostenuti in relazione alle funzioni esercitate»). A suo parere, vi sarebbe un'«assurda anomalia» se le indennità di un parlamentare fossero assoggettabili ad imposizione fiscale mentre quelle di un dipendente comunitario che lo accompagnasse ne fossero esenti.

Chiaramente, i membri del Parlamento europeo non possono essere trattati come «funzionari» o «agenti» delle Comunità ai fini dell'art. 13 del Protocollo, dato che, in particolare, è stato ritenuto necessario estendere espressamente l'applicazione delle suddette norme ai commissari, ai membri della Corte e ad altre persone specificamente menzionate. A mio parere, si è inteso assoggettare a questo regime solo coloro che sono indicati in tali disposizioni; i membri del Parlamento non sono fra questi. Se ci si trova di fronte ad un'anomalia, essa va sanata ben diversamente che non adottando un'interpretazione delle norme a mio avviso insostenibile.

Lord Bruce si richiama poi, in particolare, alla sentenza in causa 6/60, Humblet ci Belgio (Race. 1960, pag. 1093), la quale, a suo dire, avvalora l'assunto della parità di trattamento fra i parlamentari: se taluni Stati membri procedessero all'imposizione su basi imponibili diverse ovvero non riscuotessero alcuna imposta, sussisterebbe una discriminazione fra membri del Parlamento in funzione della cittadinanza. La stessa sentenza corroborerebbe altresì la tesi secondo cui occorre che sia rispettato il principio della parità fra Stati membri. Tale principio verrebbe violato se alcuni Stati membri procedessero all'imposizione fiscale e altri no: i primi lucrerebbero a scapito dei fondi delle Comunità.

Tuttavia la sentenza invocata riguardava l'interpretazione di una disposizione che esentava espressamente dall'imposizione fiscale lo stipendio dei dipendenti comunitari. La Corte sottolineò l'importanza di evitare discriminazioni fra i cittadini dei vari Stati membri riguardo alle effettive possibilità di accesso all'impiego comunitario. Le considerazioni svolte in quella sentenza non coincidono con quelle che valgono per la causa in discussione. Nulla di quanto è stato detto in corso di causa giustifica l'applicazione, ad una fattispecie ove non si verte su un'espressa esenzione dall'imposizione fiscale, di affermazioni contenute in quella sentenza. Lo stesso dicasi per quel che riguarda la pronuncia della Corte nella causa Sayag e/Leduc (Race.1968, pag. 521).

Se alcuni Stati procedono alla tassazione ed altri no si verificheranno disparità fra i redditi netti dei parlamentari. Tuttavia tali disparità si verificheranno in ogni caso, in relazione ai costi reali nei diversi paesi così come certamente se ne verificheranno fintantoché gli Stati membri corrisponderanno indennità e imporranno tributi ai membri del Parlamento eletto a suffragio diretto. Esse non equivalgono, a mio modo di vedere, ad una discriminazione tale da condurre alla conclusione della mancanza assoluta del potere, da parte degli Stati membri, di procedere all'imposizione fiscale.

Il Parlamento ha confermato alla Corte di non avere notizia di altri casi, eccetto il presente, in cui uno Stato membro abbia tentato di assoggettare ad imposta i rimborsi spese e le indennità corrisposte ai parlamentari europei. Lord Bruce ha sostenuto che tale prassi, seguita fin dal 1952, può a ragione ritenersi la prova dell'esistenza di un principio generale di diritto per cui le indennità sono esenti da imposizione fiscale. Non mi è stato tuttavia possibile trovare, in giurisprudenza e in dottrina, alcun elemento che corrobori l'assunto che la prassi uniformemente seguita da tutti gli Stati membri, eccetto uno, crea un principio generale di diritto, quanto meno in mancanza di qualunque indizio nel senso che il comportamento degli Stati membri è causato dal convincimento di essere giuridicamente vincolati. Nella presente controversia manca ogni indizio che faccia pensare al convincimento di un qualsiasi Stato membro di essere tenuto ad esentare le indennità in questione dall'imposizione fiscale. Al contrario, la Corte ha appreso che il Governo francese, pur essendosi astenuto dall'assoggettare ad imposta tali indennità, sostiene energicamente che gli Stati membri hanno il diritto di farlo.

Lord Bruce assume inoltre che l'esenzione dalla tassazione nazionale è un principio che vale in generale per le organizzazioni internazionali e che sarebbe «probabilmente contrastante col diritto internazionale l'assoggettamento ad imposta nel Regno Unito dei rimborsi spese corrisposti a dipendenti di tali organizzazioni». Egli non cita alcuna fonte, giurisprudenziale o di altra natura, in appoggio a tale assunto, né mi è stato possibile individuarne. Naturalmente non è raro che i dipendenti di organizzazioni internazionali siano espressamente esentati dalle imposte nazionali sulle retribuzioni e indennità percepite quando ciò sia ritenuto necessario per l'espletamento delle loro funzioni (cfr. Wilfred Jenks, «International Immunities», 1961, pagg. 111, 121-124; David B. Michaels, «International Privileges and Immunities», 1971, pagg. 25-27, 109, 159). Non mi pare che questa regola possa dirsi sfociata in un principio di diritto pubblico internazionale applicabile, in assenza di un'espressa disposizione nell'ambito di un trattato o protocollo, anche ai dipendenti comunitari, per non parlare dei membri del Parlamento europeo: infatti «mentre le immunità internazionali rappresentano in genere un adattamento delle immunità diplomatiche, le immunità dei membri delle assemblee interparlamentari [fra cui il Parlamento europeo] rappresentano un'estensione delle immunità parlamentari adattate al riconoscimento e all'esercizio di queste sul piano internazionale» (Jenks, op. cit., pag. 92).

Lord Bruce ha svolto altri argomenti per corroborare tali generiche affermazioni. A mio avviso essi non dimostrano l'esistenza del divieto assoluto, nei confronti degli Stati membri, di assoggettare a imposta le indennità corrisposte ai membri del Parlamento europeo. Sono giunto a tale conclusione senza tener conto dell'estratto di processo verbale del Consiglio in data 19 dicembre 1978 che è stato prodotto in giudizio e in cui si riconosceva che in quella fase si doveva lasciare agli Stati membri la disciplina sia delle retribuzioni che delle relative imposte riguardanti i membri eletti a suffragio diretto. Comunque, accogliendo la tesi della difesa di Lord Bruce secondo cui la presente causa è destinata a creare un precedente non solo riguardo ai membri del Parlamento in carica prima dell'elezione diretta, ma anche agli attuali, mi sembra che, se è davvero giusto prendere in considerazione questo processo verbale nell'esame della presente controversia, la posizione assunta dal Consiglio risulti in armonia con la conclusione a cui sono pervenuto.

A mio parere, tuttavia, nel Trattato e nel Protocollo sono presenti norme che necessariamente pongono limiti alle modalità e alla portata dell'imposizione fiscale da parte di uno Stato membro nei confronti dei membri del Parlamento in ordine alle indennità di viaggio e di soggiorno. L'art. 5 del Trattato prescrive, fra l'altro, che gli Stati membri si astengano da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato. L'art. 8 del Protocollo vieta l'imposizione di restrizioni alla libertà di movimento dei membri del Parlamento che si recano al luogo di riunione dell'Assemblea o ne ritornano. Il fatto di assoggettare ad imposta le indennità di un parlamentare in tale misura da ridurne gli introiti netti al di sotto del livello necessario a comprire le spese ragionevolmente sostenute nell'espletamento delle sue funzioni contrasterebbe, a mio modo di vedere, con gli obblighi dello Stato membro. In caso contrario, un determinato sistema di imposizione fiscale potrebbe ostacolare o impedire gli spostamenti di un parlamentare che si reca alle riunioni del Parlamento. Inoltre un sistema di imposizione fiscale di uno Stato membro non dovrebbe ostacolare l'espletamento delle funzioni parlamentari né interferire altrimenti nel diritto di autoorganizzazione del Parlamento. Un siffatto sistema di imposizione fiscale non dovrebbe, a mio avviso, consentire di non riconoscere deducibile come spesa l'intero ammontare di un'indennità corrisposta dal Parlamento in relazione ad una determinata riunione o funzione, ad-ducendo la mancanza di connessione di queste ultime con le funzioni del parlamentare. Un tale provvedimento violerebbe l'autonomia del Parlamento.

D'altro canto, contrariamente a quanto sostenuto da Lord Bruce, il fatto che le autorità fiscali richiedono informazioni particolareggiate ovvero pezze d'appoggio in ordine alle spese sostenute non mi sembra, purché ciò avvenga entro limiti ragionevoli, costituire violazione dei diritti riconosciuti ai parlamentari dal Trattato e dal Protocollo.

Mi pare che alla conclusione della fase orale le rispettive posizioni dei rappresentanti del Governo del Regno Unito e di Lord Bruce non fossero molto distanti fra loro. Il primo ha ribadito che il solo importo in discussione era quello rimasto a Lord Bruce una volta dedotte le spese effettive ed ha ammesso che debbono sussistere limitazioni al potere di imposizione fiscale degli Stati membri. A mio parere le limitazioni a cui esso ha fatto riferimento sono della specie da me precedentemente indicata.

Il patrono di Lord Bruce ha riconosciuto che, se le autorità fiscali fossero disposte a dichiarare deducibili le spese effettive, «gli Stati membri sarebbero liberi di assoggettare a tassazione l'eventuale importo residuo».

Se, nel caso presente, le autorità fiscali mirano semplicemente a sottoporre a tassazione il residuo, dedotte le spese effettive, io ritengo che non sussista alcuna violazione del diritto comunitario.

Tuttavia, in corso di causa sono stati forniti esempi delle conseguenze di una rigida applicazione della norma inglese ai sensi della quale una spesa, per essere deducibile, deve essere stata «interamente, esclusivamente e necessariamente sostenuta» nell'espletamento delle funzioni. Così, se un parlamentare residente in una località lontana si recasse ad una sessione del Parlamento europeo fuori dai periodi di sessione della House of Lords, non gli sarebbe consentito detrarre il costo del viaggio dalla sua residenza a Londra o addirittura dell'intero viaggio. Parimenti, se egli restasse qualche giorno in più — per motivi estranei alle sue funzioni di parlamentare — nel luogo in cui il Parlamento tiene una sessione, non dovrebbe essergli consentito, a rigore, di detrarre l'intero ammontare del biglietto. Ove effettivamente si giungesse a tali conseguenze, si potrebbe configurare, a mio parere, una violazione della libertà di movimento senza restrizioni riconosciuta ai parlamentari. Ad esempio, credo che, se il Parlamento autorizza a viaggiare in prima classe, non sia consentito alle autorità fiscali degli Stati membri riconoscere, come spesa giustificata, solo il costo del biglietto in seconda classe se la spesa del viaggio in prima classe è stata effettivamente sostenuta. Si tratta di una questione per la quale è competente il Parlamento. Tuttavia, questi non sono problemi da risolvere definitivamente in questa sede.

Pertanto, a mio parere, le spese effettive costituiscono il punto di partenza. Non vorrei però escludere del tutto il diritto delle autorità fiscali a dichiarare talune spese effettive irragionevoli o ingiustificate, salvi restando i punti precedentemente delineati. Questa, tuttavia, sembra verosimilmente un'eventualità rara considerato che gli Special Commissioners non hanno giudicato le indennità di viaggio e di soggiorno ingiustificatamente elevate e che esse non sono state criticate dalla Corte dei conti né dal suo predecessore.

Conseguentemente, a mio parere, la questione pregiudiziale sottoposta dagli Special Commissioners dovrebbe essere risolta come segue:

«Non è del tuto vietato agli Stati membri riscuotere tributi sulle indennità corrisposte con denaro delle Comunità ai membri del Parlamento europeo; tuttavia l'imposizione fiscale non può gravare sull'ammontare delle spese ragionevolmente sostenute da un parlamentare nell'espletamento delle proprie funzioni né può essere effettuata in maniera tale da impedire al parlamentare ľespletamento delle stesse o da interferire con l'autonomia organizzativa del Parlamento.»

( 1 ) Traduzione dall'inglese.