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51.

In primo luogo, il fatto che i dipendenti siano i principali beneficiari del regime non è di per sé sufficiente ad escludere che l'intervento statale costituisca un aiuto (v., ad esempio, causa Steenkolenmijnen/Alta Autorità) ( 12 ), in cui un premio di squadra esentasse per i minatori finanziato a carico dell'erario è stato considerato un aiuto all'industria mineraria. Occorre esaminare l'effetto globale della sovvenzione e il governo francese riconosce che dalle agevolazioni ai lavoratori coinvolti in misure di licenziamento possono trarre vantaggio l'immagine dell'impresa e il clima sociale in generale. Come ha dichiarato l'avvocato generale Lenz «non è (...) rilevante il fatto che il vantaggio per una determinata impresa sia concesso direttamente mediante risorse statali, bensì che per questa impresa risulti un vantaggio a causa di un regime statale» ( 13 ). Questo aspetto verrà esaminato in prosieguo, nel contesto dell'analisi della questione se la Kimberly Clark abbia effettivamente tratto vantaggio nel caso di specie.
Il governo del Regno Unito ricorda che, ai sensi delle direttive, nella Comunità tutti gli autoveicoli vanno assicurati, in linea generale, contro la responsabilità. Secondo il medesimo, tuttavia, gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per definire i limiti della responsabilità. L'art. 3 della direttiva 72/166 detta al riguardo le condizioni minime. Siffatte condizioni minime sarebbero poste in non cale dall'esclusione della responsabilità nei confronti della vittima di un sinistro causato da un guidatore in stato di ebrietà. Lo stesso vale per eventuali esclusioni dalla copertura a causa di altri impedimenti fisici dell'autore dell'incidente. Il governo del Regno Unito propone di risolvere le prime tre questioni nel modo seguente:

Le esclusioni dal risarcimento nel caso di un guidatore in stato di ebrietà sono contrarie al diritto comunitario. Su un piano astratto si può formulare la soluzione anche dicendo che gli Stati membri sono liberi di adottare misure di attuazione, nella misura in cui non si arrechi pregiudizio alla protezione della vittima e per il resto siano osservate le direttive.
48.

Il giudice nazionale ha suggerito che un'interpretazione del genere potrebbe sembrare più aderente agli obiettivi dei provvedimenti antidumping in generale e a quelli del regolamento del 1987 in particolare, in quanto distoglie gli importatori dai tentativi di elusione dei dazi antidumping che il legislatore comunitario ha ritenuto necessari e giustificati per difendere l'industria comunitaria dalle pratiche commerciali sleali. Non condivido questa tesi. Come ha giustamente osservato la Commissione, la regola 2. a) esige che l'oggetto incompleto importato presenti le caratteristiche essenziali del prodotto completo corrispondente. Nella sentenza Osram ( 41 ), la Corte ha dichiarato che benché, per effetto di tale regola, qualsiasi riferimento ad un oggetto nel testo di una determinata voce della tariffa comprenda anche l'oggetto completo o finito o smontato o non montato, «la predetta disposizione si applica, come si evince dal suo testo, soltanto quando le parti non montate vengono sdoganate simultaneamente» ( 42 ). Sotto tale profilo, basterebbe all'operatore economico interessato scaglionare o suddividere nel tempo le proprie importazioni per far sì che nessuna partita importata contenga un numero di parti sufficiente a far intervenire la regola 2. a). La ricorrente sostiene che non dovrebbe essere assoggettata al dazio antidumping soltanto per il fatto che non ricorre a pratiche del genere. Essa ha riconosciuto, in udienza, che all'epoca dei fatti aveva talvolta importato contemporaneamente le due parti in argomento. Tuttavia, ciò non dipendeva da una sua scelta ma dalle condizioni di fabbricazione dei suoi fornitori cecoslovacchi.
19.

La Commissione e il governo tedesco sostengono nella proprie osservazioni che, qualora la Corte dovesse qualificare l'attività controversa come prestazione di servizi, per luogo della prestazione del servizio si dovrebbe intendere il luogo in cui il prestatore ha costituito un centro di attività stabile e ciò in quanto il collegamento dell'attività di cui trattasi con la sede del prestatore del servizio determinerebbe un conflitto di competenze fiscali tra Stati membri, in quanto talune legislazioni, come quella tedesca, qualificano l'attività in oggetto come cessione di beni, mentre altre, come quella danese, la qualificano come prestazione di servizi. La Commissione e il governo tedesco aggiungono che si deve considerare come centro di attività stabile con riferimento alle prestazioni controverse, il traghetto stesso. Infatti, un'impresa di ristorazione in servizio su una nave soddisfa i presupposti sanciti dalla giurisprudenza Berkholz, secondo la quale il centro di attività deve avere una consistenza minima, data la presenza permanente dei mezzi umani e tecnici necessari per determinate prestazioni di servizi ( 15 ).
7.

Dinanzi al giudice nazionale, lo Stato belga e i tre enti hanno dedotto una serie di argomenti a sostegno della loro tesi secondo cui la Comunità non potrebbe avvalersi dell'art. 3 del Protocollo. Tali argomenti possono essere sintetizzati come segue. In primo luogo, ai sensi della normativa nazionale, i premi vanno considerati contributi sociali e non tributi, e quindi non rientrano nell'esenzione ex art. 3. In secondo luogo, i premi costituiscono «corrispettivo di servizi generali» che esula dall'eccezione di cui al terzo comma dell'art. 3. Infine, il secondo comma dell'art. 3 dispone il rimborso alle Comunità dell'importo soltanto dei «diritti indiretti e delle tasse sulla vendita compresi nei prezzi dei beni immobili o mobili»; esso non riguarda i premi riscossi per servizi forniti in forza di un contratto di assicurazione. Questi argomenti hanno spinto il giudice a quo a sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l'art. 3 del Protocollo possa essere interpretato nel senso che rientrano nella sua sfera d'applicazione oneri che, con riguardo all'ordinamento nazionale, potrebbero essere considerati quali contributi sociali in quanto, ancorché imposti per legge, non sono soggetti ai principi costituzionali dell'annualità e dell'universalità delle imposte e non sono versati al Tesoro, bensì direttamente percepiti dagli enti cui spetta la realizzazione delle finalità per le quali gli oneri medesimi vengono riscossi. 2) Se l'art. 3, terzo comma, del Protocollo possa essere interpretato nel senso che rientrano nella sua sfera d'applicazione oneri imposti sotto forma di sovrapporrli assicurativi (nella specie relativi a contratti assicurativi di responsabilità civile auto) a favore di enti che perseguono finalità sociali quali l'INAMI , il FNRSH o la CRB, attesa la sussistenza di un nesso, ancorché indiretto e potenziale, tra i detti oneri ed i servizi prestati dagli enti medesimi. 3) Se l'art. 3, secondo comma, del Protocollo possa essere interpretato nel senso che rientrano nella sua sfera di applicazione i tributi indiretti e le tasse percepiti in occasione di prestazioni di servizi di rilevante entità, rese per fini istituzionali delle Comunità».
63.

Nella fattispecie occorre constatare che i primi prelievi esaminati dai Laboratori designati dalla Commissione sono stati effettuati dalle autorità delle ex Repubbliche sovietiche destinatarie dell'aiuto umanitario. Tuttavia, queste indagini non rientrano nell'ambito della procedura di controllo di cui all'art. 9 del regolamento n. 729/70. Il risultato di queste indagini è stato all'origine della procedura di controllo prevista dal detto articolo. Le ulteriori indagini svolte dalla Commissione, siano esse il trasporto in loco nei locali dell'impresa Nuova Irpinia con sede in Avellino ( 18 ), le analisi dei prelievi eseguiti dalle autorità destinatarie dell'azione umanitaria in loco ( 19 ) o ancora quelle dei prelievi compiuti in Italia, una volta avvenuto il rientro delle conserve ( 20 ), sono state condotte dalla Commissione unitamente a rappresentanti delle autorità amministrative italiane e queste ultime sono state debitamente avvisate. La Repubblica italiana esibisce analisi comprovanti che fra tali conserve alcune erano sane, ma non dimostra e neppure contesta che le partite non erano identificabili. In tal caso, a ragione la Commissione ha disposto il rientro in Italia di tutte le conserve prodotte dalla società Nuova Irpinia.
La convenuta deduce poi che gli oneri amministrativi eccedano il beneficio fiscale di cui essa può giovarsi. Un tale argomento non costituisce però una valida ragione per non mettere correttamente in opera le disposizioni dettate dalla sesta direttiva IVA. Le norme di cui si tratta non possono infatti formare oggetto di applicazione discrezionale da parte degli Stati membri. Sono disposizioni che, ai sensi dell'art. 189 del Trattato, comportano obbligo di trasposizione. Gli Stati membri devono per giurisprudenza costante di questa Corte interamente e puntualmente osservarle, incorporandone il disposto, dove occorra, nel proprio ordinamento.

Quanto al rilievo dedotto dalla convenuta relativamente alla proposta modifica della sesta direttiva IVA, esso non può peraltro avere, nella presente situazione, rilevanza alcuna, trattandosi di considerazioni che valgono, se mai, solo de iure condendo. Né è possibile ipotizzare che eventuali svantaggi derivanti per alcuno Stato membro o soggetto privato dalle previsioni del diritto comunitario autorizzino la Commissione e gli Stati membri a disapplicare tali previsioni senza far ricorso alle procedure previste per rimuovere in sede normativa o censurare in sede giurisdizionale il disposto delle norme in vigore.
Per quanto riguarda i rapporti fra queste vendite sottocosto e la spesa greca in restituzioni all'esportazione di mangimi, la Commissione indica che i disavanzi registrati dal KYDEP erano molto maggiori degli importi dichiarati al FEAOG per restituzioni all'esportazione. La Commissione conclude che senza l'aiuto aggiuntivo del KYDEP i mangimi greci non avrebbero potuto essere esportati in paesi terzi, nemmeno con il sostegno di aiuti comunitari all'esportazione. La Corte, sempre nella sentenza Regno Unito/Commissione, ha indicato che, in tali circostanze, incombe allo Stato membro giustificare la propria posizione:

«Quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazione alla disciplina comunitaria imputabile ad uno Stato membro, spetta a questo Stato dimostrare che sussistono i presupposti del finanziamento negato dalla Commissione» ( 40 ).

Nell'ambito della presente causa, incombe al governo ellenico, una volta stabilito che il KYDEP interveniva nel mercato dei mangimi abbassando artificialmente i prezzi, cercare di dimostrare, con riferimento al prezzo che si sarebbe ottenuto in mancanza di un tale intervento, che ciò non ha avuto influenza sul livello delle esportazioni e, quindi, sul livello della spesa in restituzioni all'esportazione. Il governo ellenico non ha espressamente cercato di fare ciò. Esso ha tuttavia ottemperato, benché non nel tempo convenuto, alla richiesta della Corte avanzata in udienza di produrre copie di due documenti ufficiali riservati ( 41 ), di cui ci occuperemo più avanti, uno dei quali è rilevante per la presente questione. In assenza di qualsiasi spiegazione di tali documenti da parte del governo ellenico e persino di qualsiasi possibilità, a causa del loro arrivo tardivo, di porre quesiti alle parti in relazione ad essi, devo interpretare la loro portata di mia iniziativa. Uno dei documenti, una decisione 27 agosto 1990, fa riferimento a molte decisioni precedenti che non sono state prodotte il che non fa che aggravare l'onere già imposto al governo ellenico di spiegare in maniera univoca la natura, la portata e lo scopo del suo intervento sul mercato attraverso il KYDEP. Questa decisione specificava i prezzi che il KYDEP avrebbe dovuto praticare a partire dal 1o settembre 1990 nella vendita di taluni cereali foraggieri sia direttamente agli agricoltori greci, sia a imprese produttrici di mangimi, per mangimi destinati esclusivamente al mercato greco. Dai prezzi indicati, noti alla Commissione, e dai conti della Commissione sul prezzo di acquisto dei cereali e sulle spese di gestione e gli altri costi del KYDEP, è evidente che questa decisione comportava necessariamente che il KYDEP vendesse in perdita ( 42 ). La decisione pretende tuttavia di stabilire un regime diverso per la vendita di cereali a produttori di mangime per il mangime destinato ai mercati di esportazione. Il KYDEP doveva effettuare tali vendite a prezzo di costo, tenendo conto dei propri costi di gestione, di trasporto e diversi.
Il Consiglio, per parte sua, spiega che, diversamente da quanto previsto per le acque superficiali e per le acque sotterranee destinate alla produzione di acqua potabile, non ha ritenuto indispensabile l'armonizzazione dei criteri da applicare in relazione agli effetti sulle acque non destinate a tale produzione. Esso contesta tuttavia che la direttiva controversa comporti una diminuzione del grado di protezione delle acque sotterranee quali definite all'art. 1 della direttiva 68/80/CEE, facendo valere che la protezione delle acque sotterranee continua ad essere garantita dalla direttiva da ultimo citata, le cui prescrizioni non sono affatto scalfite dalla direttiva controversa. Quest'ultima, pertanto, non avrebbe affatto ridotto il livello di protezione di tali acque, che invece risulterebbe rafforzato, sia pure limitatamente a quelle destinate alla produzione di acqua potabile.

Il Consiglio riconosce dunque che la direttiva controversa non è esaustiva rispetto all'art. 4, n. 1, lett. b), della direttiva di base, ma ritiene che questo solo fatto non possa essere considerato tale da renderla illegittima. In particolare, esso fa valere che la legittimità di un atto di esecuzione può essere messa in discussione solo nell'ipotesi in cui tale atto abbia oltrepassato l'ambito dell'attuazione dei principi stabiliti dall'atto di base e non nell'ipotesi inversa, che è appunto quella della direttiva litigiosa; ciò sarebbe confermato dalla stessa giurisprudenza della Corte, in particolare da una sentenza del 23 febbraio 1995 ( 11 ).
32.

Di importanza almeno pari al principio della neutralità fiscale è un altro principio, cui fanno riferimento il convenuto e il governo tedesco. Si tratta del principio secondo cui l'IVA ricade sempre sul singolo consumatore finale. In altri termini, ci si basa su una catena di prestazioni. Un soggetto passivo che effettua operazioni ed esegue prestazioni per altri non si trova alla fine della catena e può perciò far valere la deduzione. L'imposta ricadrà sul singolo consumatore finale per il quale egli ha eseguito la prestazione. Il «soggetto passivo» però, se non effettua alcuna operazione e quindi non esegue alcuna prestazione, è praticamente il consumatore finale. In altri termini l'IVA ricade su di lui. Se gli venisse concesso un diritto a deduzione, la sua attività rimarrebbe esente da imposta. Come il convenuto giustamente sostiene, questo sarebbe incompatibile con un principio fondamentale del sistema dell'IVA. Per tale motivo non si può più attribuire alla Inzo alcun diritto a deduzione. È accertato che la Inzo non ha mai svolto un'attività economica e quindi non ha mai effettuato operazioni. La società va perciò considerata come un consumatore finale, che viene assoggettato all'IVA. Per questo motivo la Inzo deve restituire la deduzione che le è stata concessa.
Poiché tali misure risultavano insufficienti per rimediare allo squilibrio tra domanda ed offerta, il Consiglio emanava il regolamento (CEE) 17 maggio 1977, n. 1079, relativo ad un prelievo di corresponsabilità e a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( 7 ). Questo regolamento istituiva, per il latte fornito alle imprese di trattamento e di trasformazione, un prelievo d'importo compreso fra l'1,5% e il 4% del prezzo indicativo, al fine di far sopportare ai produttori una parte del costo del latte da loro prodotto in eccesso. Il Consiglio emanava inoltre il regolamento (CEE) 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero ( 8 ). Tale regolamento, ai sensi del suo primo ‘considerando’, mirava ad incoraggiare la tendenza di alcune categorie di aziende agricole a rinunciare alla produzione lattiera o alla commercializzazione del latte e dei latticini. A tale scopo, i produttori che si impegnavano a rinunciare alla commercializzazione di latte e di latticini per un periodo di cinque anni o a riconvertire verso la produzione di carni le loro mandrie bovine ad orientamento lattiero per un periodo di quattro anni dovevano ottenere una compensazione finanziata dalla sezione orientamento e dalla sezione garanzia del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia.

Il terzo ‘considerando’ del regolamento recitava:

«l'importo dei premi dev'essere fissato ad un livello che permetta di considerarli come una parziale compensazione per la perdita degli introiti normalmente ottenuti dalla commercializzazione dei prodotti in causa».
Così precisati natura e portata degli atti oggetto della presente controversia, come pure il contesto della loro adozione, passo ad esaminare gli argomenti addotti per chiederne l'annullamento. Va subito chiarito che le censure mosse dal governo olandese non riguardano il merito della disciplina, vale a dire una sua presunta inadeguatezza a garantire la trasparenza dell'azione amministrativa e, dunque, la tutela delle posizioni giuridiche che i singoli possono far valere. Ciò che viene contestato è esclusivamente la sua base giuridica. Più esattamente, è la non corretta scelta di tale base giuridica e della conseguente procedura di adozione a rendere, a parere del ricorrente, le misure di per sé inadeguate allo scopo in vista del quale sono state introdotte.

Il governo olandese rileva che la decisione 93/731/CE, stabilendo le regole relative alla pubblicità dell'azione amministrativa, disciplina in sostanza il rapporto tra le istituzioni e i cittadini della Comunità, destinatari dei loro atti o comunque interessati al relativo processo di formazione ed al loro concreto operare. In tale prospettiva, essa crea in capo ai singoli il diritto ad essere partecipi dell'attività svolta dal Consiglio anche nei suoi momenti preparatorio ed istruttorio, e non solo in quello della determinazione finale; inoltre, assicura la tutela giurisdizionale di questo diritto. Che questo sia lo scopo dell'atto controverso risulterebbe all'evidenza in particolare dal dettato dell'art. 1, che sancisce il principio generale dell'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio; e dall'art. 7, che disciplina la procedura di esame delle richieste di accesso e, nel contempo, apre all'interessato la possibilità di introdurre un ricorso in caso di risposta negativa.
24.

Dall'ordinanza di rinvio emerge come il giudice nazionale non abbia avuto dubbi sul fatto che il signor Moreno rientrava sicuramente fra le persone cui si applicava il regolamento, e sia inoltre partito dalla premessa che il signor Moreno doveva essere considerato un lavoratore subordinato disoccupato, con la conseguenza che la fondatezza della sua domanda doveva essere valutata alla luce dell'art. 74 del regolamento. Per tale motivo il giudice nazionale si limita a chiedere un'interpretazione dei termini «beneficia delle prestazioni di disoccupazione a norma della legislazione di uno Stato membro» di cui all'art. 74. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che ( 7 ): «L'art. 177 del Trattato, basato su una netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, non consente a questa di statuire sui fatti concreti né di criticare la motivazione delle domande di interpretazione. La questione del se le disposizioni o le nozioni di diritto comunitario di cui viene chiesta l'interpretazione si possano effettivamente applicare al caso concreto è sottratta alla competenza della Corte e rientra in quella del giudice nazionale. Se quindi un giudice chiede l'interpretazione di un testo comunitario, o di una nozione giuridica a questo afferente, si deve ritenere che esso considera detta interpretazione come necessaria per la risoluzione della controversia dinanzi a lui pendente».
6.

Dalla domanda pregiudiziale è possibile dedurre che il giudice a quo trova difficoltà nel garantire l'efficacia pratica del diritto comunitario. La disposizione giudicata rilevante da detto giudice non era stata ancora trasposta nell'ordinamento dello Stato membro nel periodo rilevante per la decisione, nonostante fosse trascorso il termine a tal fine previsto. Per quanto concerne l'oggetto del contendere, non esiste in merito nessuna norma specifica nel diritto dello Stato membro. Da ciò dovrebbe ricavarsi che nell'ordinamento spagnolo esiste una lacuna giuridica per tutti i casi analoghi a quello di cui trattasi, cosicché il giudice non potrebbe dare applicazione alla disciplina comunitaria mediante interpretazione o disapplicazione del diritto dello Stato membro. Il ricorso ai principi generali del diritto civile spagnolo per la soluzione del caso di specie porterebbe però a un risultato in conflitto con gli scopi della direttiva, giacché in base ad essi un contratto tra due soggetti giuridici non può incidere in linea di principio sul rapporto giuridico con un terzo. In base alla precedente giurisprudenza della Corte il giudice a quo non vede nessuna possibilità di assicurare efficacia pratica al diritto comunitario qualora non possa fondarsi sull'applicabilità ai rapporti giuridici orizzontali del combinato disposto delle norme contenute in una direttiva, non attuata, per la protezione dei consumatori e dell'art. 129 A, recentemente inserito nel Trattato CE.
1.

Nel presente ricorso per inadempimento la Commissione contesta all'Irlanda il fatto di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 189, terzo comma, del Trattato CE nonché dell'art. 17 della direttiva del Consiglio 29 aprile 1991, 91/263/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle apparecchiature terminali di telecomunicazione, incluso il reciproco riconoscimento della loro conformità ( 1 ) avendo omesso di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla suddetta direttiva, o avendo omesso di informare la Commissione in merito alle misure adottate a tal fine.