Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 26 settembre 1996. - Repubblica francese contro Commissione delle Comunità europee. - Latte - Regime di prelievo supplementare - Modalità d'applicazione - Decisione 93/673/CE - Competenza della Commissione. - Causa C-69/94.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-02599



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con un ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato, la Repubblica francese chiede alla Corte di annullare la decisione della Commissione del 10 dicembre 1993, 93/673/CE, che fissa la riduzione forfettaria degli anticipi relativi alle spese agricole in caso di mancato rispetto delle disposizioni concernenti la comunicazione del questionario annuale sull'applicazione del regime del prelievo supplementare nel settore lattiero-caseario, istituito dal regolamento (CEE) n. 3950/92 del Consiglio (1) (in prosieguo: la «decisione»).

In particolare, il governo francese sostiene, da un lato, che la decisione sarebbe stata adottata in violazione delle disposizioni che ne costituiscono la base giuridica e di taluni requisiti di forma sostanziali, nonché in violazione delle disposizioni del regolamento relativo al finanziamento della politica agricola comune; e, dall'altro, che le sanzioni istituite dalla decisione in caso di mancato rispetto delle disposizioni di cui è causa violerebbero il principio di proporzionalità.

Il contesto normativo

2 Il sistema del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari è stato istituito nel 1984, allo scopo di ridurre lo squilibrio esistente tra domanda ed offerta dei prodotti in questione nel mercato comunitario.

Il regime è stato poi prorogato, per sette anni a decorrere dal 1_ aprile 1993, con il regolamento (CEE) del Consiglio 28 dicembre 1992, n. 3950 (2), che, facendo tesoro dell'esperienza acquisita nei primi anni di funzionamento del sistema, ha introdotto alcune modifiche volte a migliorarlo e a semplificarlo (in prosieguo: il «regolamento di base»).

3 Conformemente a quanto disposto dall'art. 11 del regolamento di base (3), la Commissione ha adottato, il 9 marzo 1993, il regolamento (CEE) n. 536 (4), che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo (in prosieguo: il «regolamento di applicazione»).

Il quinto `considerando' del regolamento di applicazione è così formulato: «considerando che l'esperienza acquisita ha dimostrato che il regime non era pienamente efficiente a causa di forti ritardi sia nella comunicazione dei dati relativi alla raccolta o alla vendita diretta, sia nel pagamento del prelievo; che occorre pertanto trarre da questa constatazione le conclusioni che si impongono, emanando disposizioni rigorose, corredate di sanzioni, per quanto riguarda le scadenze di comunicazione ed i termini di pagamento;».

L'art. 8, quarto trattino, dello stesso regolamento impone agli Stati membri di comunicare alla Commissione «ogni anno, anteriormente al 1_ settembre, l'accluso questionario debitamente compilato; se tale scadenza non è rispettata, la Commissione procede a una riduzione forfettaria degli anticipi concessi sulle spese agricole».

Il questionario in parola è destinato a raccogliere una serie di informazioni e di dati statistici relativi all'applicazione ed al funzionamento del sistema per ciascun anno e per ogni singolo Stato membro.

4 Adottata sulla base del menzionato art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione, la decisione controversa fissa i tassi di riduzione degli anticipi in questione.

In particolare, essa stabilisce una riduzione pari all'1% dell'importo globale versato allo Stato membro a titolo dell'esercizio finanziario precedente, in caso di mancata comunicazione del questionario entro il 1_ settembre dell'anno in corso (art. 1); una riduzione pari allo 0,5%, in caso di comunicazione di un questionario che risulti inesatto in misura superiore al 10% (art. 2); ed una riduzione pari allo 0,04% per ogni dato mancante, in caso di questionario incompleto.

5 La disposizione di cui all'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione è stata recentemente modificata, con regolamento (CE) della Commissione 22 gennaio 1996, n. 82 (5).

In base all'art. 1, n. 1), di tale ultimo regolamento, al testo originario è stato aggiunto il seguente comma: «In caso di modifica dei dati, in particolare a seguito dei controlli di cui all'articolo 7, viene comunicato alla Commissione un aggiornamento anteriormente al 1_ dicembre, al 1_ marzo e al 1_ luglio di ogni anno» (6).

I motivi dell'impugnazione

6 Il ricorso del governo francese, come accennato, è basato su tre mezzi diversi, e precisamente: la violazione dell'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione e dell'art. 11 del regolamento di base, nonché di taluni requisiti di forma sostanziali; la violazione del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (7); la violazione del principio di proporzionalità.

Sul primo mezzo

7 In relazione al primo mezzo, il governo francese sostiene che la decisione, in particolare gli artt. 2 e 3, non poteva essere validamente adottata sulla base dell'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione. Quest'ultima disposizione, infatti, prevede espressamente la riduzione degli anticipi in questione per la sola ipotesi di comunicazione tardiva del questionario, mentre omette di disciplinare le ipotesi (regolate dai menzionati artt. 2 e 3 della decisione) di comunicazione di un questionario inesatto o incompleto.

Secondo il governo francese, gli artt. 2 e 3 della decisione contestata non troverebbero una base giuridica adeguata neppure nell'art. 11 del regolamento di base, che, come accennato, attribuisce alla Commissione la competenza ad adottare le modalità di applicazione del prelievo supplementare. Tale disposizione, infatti, prescrive espressamente la partecipazione del comitato di gestione nella procedura di adozione delle misure di applicazione in questione (8), mentre non risulta che detto comitato sia stato interpellato in occasione dell'adozione della decisione impugnata.

8 Al fine di valutare la fondatezza degli argomenti del governo francese in relazione al primo mezzo, ritengo opportuno anzitutto soffermarmi, ancorché brevemente, sulle finalità perseguite dal sistema del prelievo supplementare nel settore del latte, e in seguito sulla ratio della disposizione di cui all'art. 8 del regolamento di base e dunque delle disposizioni della decisione impugnata.

Ricordo innanzitutto che il regime in parola è stato istituito, come accennato, allo scopo di ridurre lo squilibrio esistente, nel mercato del latte, tra una produzione costantemente in aumento ed un livello di consumo interno e di esportazioni che risultava invece stazionario. Con il regolamento (CEE) 31 marzo 1984, n. 856 (9), il Consiglio ha introdotto per la prima volta il sistema del prelievo supplementare, vale a dire un meccanismo di responsabilità finanziaria che agisce quando le quantità di latte (non prodotte, bensì) commercializzate in un determinato Stato membro superano un quantitativo annuo prestabilito (detto «quantitativo di riferimento» o «quota-latte»). Si è inteso in tal modo creare, al fine di ridurre le eccedenze strutturali nel settore, un disincentivo, se non alla produzione, almeno alla commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari.

9 Il regime, prorogato e modificato a più riprese ed infine codificato nelle norme del regolamento di base, funziona, nelle sue linee generali, sulla base del seguente sistema: i quantitativi di riferimento assegnati a ciascuno Stato membro vengono, all'interno di questo, ripartiti in quantitativi individuali per ciascun produttore. E' su quest'ultimo che, sotto il controllo dell'autorità nazionale competente, ricade l'obbligo di versare l'importo dovuto a titolo di prelievo supplementare in caso di superamento del quantitativo stesso (10).

Il ricavato del prelievo, attualmente fissato al tasso del 115% del prezzo indicativo del latte, è versato alla Comunità (11) ed utilizzato per finanziare le spese relative alla stabilizzazione ed alla regolarizzazione del mercato dei prodotti lattiero-caseari.

10 Sulla base del citato art. 11 del regolamento di base, la Commissione ha adottato il regolamento di applicazione, al dichiarato triplice scopo di: fornire gli elementi complementari per il conteggio del prelievo; stabilire misure volte a garantire il pagamento del prelievo in tempo utile; ed istituire norme di controllo che consentono di verificare la regolarità della riscossione (v. secondo `considerando').

I controlli sulla regolarità della riscossione sono affidati, in primo luogo, alle autorità nazionali competenti, che sono tenute a procedere agli accertamenti ed alle verifiche necessarie in loco (12). La Commissione viene invece informata, annualmente, sulla situazione relativa alla riscossione del prelievo in ciascuno Stato membro mediante la comunicazione, da parte delle stesse autorità nazionali, del questionario di cui all'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione.

11 Sulla base delle informazioni ricevute da ciascuno Stato membro, la Commissione procede alle valutazioni sull'opportunità di adottare misure correttive; nell'ipotesi di superamento dei quantitativi di riferimento in uno o più Stati membri, essa potrà, ad esempio, e a seconda dell'entità del superamento, intervenire direttamente sui prezzi, o aumentare i rimborsi all'esportazione, o imporre lo stoccaggio delle eccedenze. Per di più, nel caso in cui constati che uno Stato membro, in violazione del diritto comunitario, non ha riscosso talune somme dovute alla Comunità, la Commissione potrà procedere alla riduzione degli anticipi mensili sulle spese agricole, in base alle competenze ad essa attribuite dalle disposizioni in vigore e confermate dalle sentenze della Corte 17 ottobre 1991 (13).

Come si vede, dunque, il questionario di cui è causa rappresenta uno strumento determinante per la corretta gestione del regime a livello comunitario, in quanto consente alla Commissione di entrare in possesso di tutti i dati di cui ha bisogno per poter intervenire nella maniera più opportuna. La disponibilità dei dati attraverso i questionari, si badi, è indispensabile non solo allo scopo di controllare e coordinare la riscossione del prelievo, bensì, in definitiva, al fine di eliminare o correggere, nella misura del possibile, ogni distorsione che rischierebbe di prodursi a causa dello squilibrio tra domanda e offerta nel mercato in questione; ciò che, come si è visto, rappresenta l'obiettivo finale che si prefigge il sistema del prelievo supplementare.

12 Tanto premesso, è evidente che l'obbligo per gli Stati membri di fornire alla Commissione tutti i dati necessari per consentirle di svolgere efficacemente i compiti di gestione ad essa attribuiti dal Trattato in materia può ragionevolmente essere soddisfatto solo mediante l'invio di un questionario completo ed esatto; pertanto, interpretare l'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione nel senso che impone soltanto un obbligo di carattere cronologico, vale a dire l'obbligo di comunicare un questionario (anche, paradossalmente, non compilato interamente o inesatto) entro un determinato termine, equivarrebbe a privare tale disposizione di ogni significato.

A ciò si aggiunga lo stesso tenore letterale della suddetta disposizione, che, come rilevato, impone agli Stati membri di comunicare ogni anno, anteriormente al 1_ settembre, «l'accluso questionario debitamente compilato» (14).

In tali condizioni, non mi sembra si possa ragionevolmente dubitare che la decisione controversa, anche nella parte in cui prevede conseguenze pecuniarie negative nei confronti dello Stato membro che abbia comunicato, ancorché in tempo utile, un questionario incompleto o inesatto, rimanga pienamente nell'ambito delle esigenze enunciate all'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione.

13 Quanto, infine, all'argomento dedotto dal governo francese secondo cui la decisione sarebbe stata adottata in violazione dei requisiti di forma imposti dall'art. 11 del regolamento di base, esso è, a mio avviso, parimenti infondato.

Come ha giustamente sottolineato la Commissione, infatti, la decisione stessa non rappresenta una «modalità di applicazione» ai sensi del citato art. 11, che, come tale, necessiterebbe il parere del comitato di gestione; si tratta semplicemente di un atto che fissa, in percentuali uguali per tutti gli Stati membri, i tassi di riduzione sugli anticipi in relazione alle diverse ipotesi di violazione della disposizione di cui all'art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione.

14 Ben potrebbe la Commissione, infatti, procedere a siffatte riduzioni attraverso decisioni individuali, adottate nei confronti dei singoli Stati membri in base alla competenza ad essa direttamente attribuita dallo stesso art. 8, quarto trattino, del regolamento di applicazione.

Il primo mezzo di ricorso è pertanto infondato.

Sul secondo mezzo

15 Con il secondo mezzo, il governo francese deduce la violazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70 (15), citato, relativo al finanziamento della politica agricola comune, come interpretato da una costante giurisprudenza della Corte.

Il governo ricorrente invoca in particolare le sentenze 17 ottobre 1991, in cui la Corte ha riconosciuto alla Commissione il potere di ridurre le somme dovute come anticipi mensili in funzione della situazione contabile di ciascuno Stato membro presso il FEOAG, in caso di somme non riscosse in violazione del diritto comunitario, precisando però che tale riduzione riveste un carattere non definitivo, bensì temporaneo e provvisorio e non può pregiudicare la decisione finale e definitiva relativa alla liquidazione annuale dei conti (16).

Secondo il governo francese, le conseguenze previste dalla decisione controversa, contrariamente a quanto stabilito dalla Corte, rivestirebbero un carattere definitivo, specie tenuto conto della loro applicazione automatica, senza che sussista una qualsiasi presunzione di violazione del diritto comunitario da parte dello Stato interessato e senza che a quest'ultimo sia consentito di presentare il suo punto di vista.

16 L'argomento mi sembra senz'altro infondato, in quanto non v'è motivo di ritenere che le riduzioni in questione non rivestano, al pari di ogni altra riduzione sulle spese agricole nell'ambito FEAOG, quel carattere temporaneo e provvisorio che ne impone il riesame in occasione della decisione finale sui conti annuali che definisce la posizione finanziaria di ciascuno Stato nei confronti del FEAOG stesso.

D'altra parte il governo francese giustifica la sua affermazione con la sola circostanza che né il regolamento di applicazione né la decisione prevedono espressamente che le riduzioni in parola vengano riesaminate in sede di decisione finale sulla liquidazione dei conti annuali.

17 In proposito, vale appena sottolineare che la stessa Commissione ha più volte confermato, nelle memorie scritte come in udienza, il carattere provvisorio e temporaneo delle misure in questione e la loro rivedibilità al momento dell'adozione della decisione definitiva relativa a ciascuno Stato.

In particolare, la Commissione ha ricordato che, come risulta proprio dalle disposizioni in materia di finanziamento della politica agricola comune, così come interpretate dalla Corte, le riduzioni sugli anticipi mensili che al momento della decisione definitiva di liquidazione si rivelassero indebitamente applicate (ad esempio perché il ritardo sanzionato era dovuto a cause di forza maggiore) troverebbero una adeguata compensazione nel calcolo finale della cifra spettante a ciascuno Stato. Né la Corte, allo stato, dispone di elementi tali da mettere in dubbio quella che sembra essere la prassi in vigore in subjecta materia, peraltro conforme alla giursprudenza consolidata.

Sul terzo mezzo

18 Con il terzo mezzo di ricorso, il governo francese contesta alla Commissione di aver violato, nel determinare con la decisione controversa i tassi di riduzione in oggetto, il principio di proporzionalità.

In particolare il governo ricorrente sostiene che le disposizioni controverse vanno «al di là dei limiti di quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito» ai sensi della giurisprudenza Buitoni (17), nella misura in cui istituiscono vere e proprie sanzioni a carico dello Stato membro che sia incorso nella violazione dell'obbligo di inviare il questionario; e che, essendo simili sanzioni ricollegate alla violazione non dell'obbligo (principale) di garantire la riscossione del prelievo, bensì a quello (secondario) di informare la Commissione sulle modalità dell'avvenuta riscossione, esse si porrebbero altresì in contrasto con quanto stabilito dalla Corte nelle sentenze Man e Kurt Drewes (18).

19 La Commissione, dal canto suo, contesta la natura di sanzioni delle riduzioni in questione e, specie tenuto conto del loro carattere provvisorio e temporaneo, le definisce come «conseguenze finanziare negative» per lo Stato interessato. Inoltre, essa ricorda che la distinzione tra obbligazioni principali e secondarie, utilizzata dalla Corte nell'ambito di una fattispecie ben definita e diversa da quella in causa, vale a dire l'obbligo di costituire una cauzione per la richiesta dei certificati all'esportazione (19), non può essere trasposta sic et simpliciter alla procedura che ci occupa.

Nel sottolineare nuovamente il carattere essenziale delle informazioni contenute nel questionario ai fini di una corretta gestione dell'intero sistema del prelievo, la Commissione afferma pertanto che le misure in oggetto sono proporzionate allo scopo perseguito.

20 Come ho già rilevato nelle mie conclusioni relative alla causa Otto Pressler (20), non ritengo che, in linea di massima, la definizione della natura giuridica di disposizioni che ricollegano al mancato rispetto di determinate condizioni una conseguenza giuridica sfavorevole per l'interessato sia essenziale ai fini della valutazione della rispondenza di simili disposizioni al principio di proporzionalità. In altre parole, in relazione alla fattispecie che ci occupa, la circostanza che si tratti di sanzioni in senso tecnico, come sostiene il governo francese, oppure di conseguenze pecuniarie negative, come sostiene invece la Commissione, non rileva comunque ai fini della loro conformità al principio di proporzionalità.

Va in ogni caso verificato, pertanto, secondo una giurisprudenza ormai costante della Corte, se le disposizioni della decisione controversa non vadano al di là di quanto opportuno e necessario per conseguire lo scopo perseguito e, più in particolare, se i mezzi cui esse fanno riscorso per conseguire tale scopo siano confacenti all'importanza dello scopo stesso e necessari al suo raggiungimento (21).

21 Come si è già detto, la decisione non persegue altra finalità che quella di precisare i termini di un precetto in realtà già contenuto nell'art. 8 del regolamento di applicazione; essa determina i tassi di riduzione applicabili in relazione alle diverse ipotesi di violazione dell'obbligo che incombe agli Stati membri di comunicare alla Commissione entro un certo termine un questionario debitamente compilato.

Tenuto conto dell'importanza delle informazioni contenute in tale questionario ai fini della corretta gestione del sistema del prelievo supplementare, nonché della circostanza che la Commissione può svolgere correttamente il suo ruolo essenziale di coordinamento e di regolarizzazione del mercato del latte solo se è in possesso, in tempo utile, dei dati che le sono necessari per varare tempestivamente le opportune misure di intervento, non ritengo che le conseguenze sfavorevoli che la decisione ricollega alla violazione dell'obbligo di cui è causa siano sproporzionate allo scopo perseguito.

22 Tale conclusione è confortata dal carattere provvisorio delle riduzioni sugli anticipi che la Commissione stessa è autorizzata ad applicare, e dalla loro rivedibilità in sede di adozione della decisione finale di liquidazione dei conti relativa a ciascuno Stato membro, che, come osservato supra, al punto 17, considero presupposti imprescindibili del sistema.

In altre parole, la circostanza che le riduzioni sugli anticipi mensili, applicate allo Stato che, con i suoi ritardi o le sue mancanze, abbia rischiato di mettere in pericolo il funzionamento dell'intero sistema, non sono irreversibili e definitive, ma, al contrario, sono soggette a riesame, già depone per il carattere proporzionato allo scopo di simili misure.

23 Per completezza, va da ultimo rilevato che, all'udienza, il governo francese ha invocato il recente regolamento (CEE) del Consiglio n. 82/96, sopra citato, che modifica l'art. 8 del regolamento di applicazione introducendo l'obbligo per gli Stati membri di comunicare, mediante aggiornamenti quadrimestrali, le eventuali modifiche dei dati relativi al questionario risultanti dagli esiti dei controlli di cui all'art. 7 dello stesso regolamento. Secondo il governo francese, tale emendamento dimostrerebbe che in realtà la Commissione è in grado di gestire il regime anche se i dati di cui ha bisogno le vengono comunicati in date diverse e successive rispetto a quella prevista del 1_ settembre.

Anche questo argomento, tuttavia, è privo di fondamento. Gli aggiornamenti quadrimestrali in causa, infatti, altro non sono che correttivi che il nuovo regolamento predispone in relazione a situazioni patologiche (qual è la comunicazione alla Commissione di dati che, a seguito di controlli, si sono rivelati errati); e dunque non modificano la sostanza dell'obbligo che incombe agli Stati membri, in situazioni normali, di comunicare il questionario completo ed esatto entro il termine prestabilito.

24 In conclusione, non ritengo che gli argomenti dedotti dal governo francese possano ragionevolmente mettere in dubbio la validità della decisione impugnata, che anzi ha il pregio di responsabilizzare gli Stati membri affinché contribuiscano, per quanto è di loro competenza, al funzionamento di un complesso sistema mirante alla normalizzazione del mercato del latte.

Sotto il profilo della gravità dell'onere, poi, mi sembra significativa la circostanza, rilevata dalla Commissione, che le disposizioni "sanzionatorie" non hanno mai, a tutt'oggi, trovato applicazione, atteso che gli Stati membri hanno fino ad ora adempiuto puntualmente e correttamente l'obbligo di cui è causa.

25 Sulla base delle osservazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di:

«- respingere il ricorso; - condannare lo Stato ricorrente alle spese».

(1) - GU L 310, pag. 44.

(2) - GU L 405, pag. 1.

(3) - Ai sensi del quale le modalità di applicazione del regolamento sono adottate dalla Commissione secondo una procedura che prevede l'intervento del comitato di gestione del regime.

(4) - GU L 57, pag. 12.

(5) - GU L 17, pag. 1.

(6) - L'art. 7 del regolamento di base prescrive i controlli che le autorità nazionali competenti sono tenute ad effettuare nei confronti dei produttori e degli acquirenti per garantire un efficace funzionamento del sistema.

(7) - GU L 94, pag. 13.

(8) - Si tratta della procedura di cui all'art. 30 del regolamento (CEE) 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.

(9) - GU L 90, pag. 10.

(10) - Per ragioni pratiche, l'importo del prelievo è materialmente versato all'organismo competente dall'acquirente, che ne trattiene l'equivalente sul prezzo pagato al produttore, che è il reale debitore (v. art. 2, n. 2, del regolamento di base).

(11) - Più precisamente al FEAOG (Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia).

(12) - V. art. 7, già citato.

(13) - Cause C-342/89, Germania/Commissione (Racc. pag. I-5031), e C-346/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I-5057).

(14) - Il corsivo è mio.

(15) - Così come modificato dai regolamenti (CEE) nn. 3183/87 e 2048/88.

(16) - Sentenze 17 ottobre 1991, citate, punti 16 - 19.

(17) - Sentenza 20 febbraio 1979, causa 122/78 (Racc. pag. 677, punto 16).

(18) - Rispettivamente, sentenza 24 settembre 1985, causa 181/84 (Racc. pag. 2889), e sentenza 18 aprile 1989, causa 358/87 (Racc. pag. 891); in particolare, al punto 17 di quest'ultima sentenza, resa in materia di premio di non commercializzazione del latte, la Corte ha affermato che «il mancato rispetto dell'obbligo di non commercializzazione (...) può influire negativamente sullo scopo del regime dei premi, cioè sulla riduzione delle eccedenze di latte e di prodotti lattiero-caseari, in modo così grave che la ripetizione delle intere somme appare giustificata, mentre l'inosservanza di una delle modalità di controllo (...) non può produrre un simile effetto se non nella misura in cui essa renda impossibile il controllo stesso».

(19) - Sentenza Man, citata.

(20) - Conclusioni del 13 dicembre 1991, causa C-319/90 (Racc. 1992, pag. 209, punti 3 e 4).

(21) - V., per tutte, sentenza 21 gennaio 1992, causa C-319/90, Pressler (Racc. pag. I-203, punto 12).