Conclusioni dell'avvocato generale Alber del 20 settembre 2001. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva del Consiglio 93/13/CE - Clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori - Mezzi destinati a far cessare l'uso di dette clausole. - Causa C-372/99.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-00819



Conclusioni dell avvocato generale

I Introduzione

1. Nel presente ricorso per inadempimento la Commissione rimprovera alla Repubblica italiana la trasposizione incompleta della direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (in prosieguo: la «direttiva 93/13») . A seguito della parziale rinuncia al ricorso, è rimasto solo uno dei quattro motivi originariamente dedotti dalla Commissione. Esso riguarda la trasposizione dell'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13. Si tratta di accertare fino a che punto il diritto italiano preveda la possibilità di proporre ricorsi non solo contro le associazioni di professionisti che utilizzano clausole abusive, ma anche contro le associazioni che raccomandano l'inserzione di tali clausole.

II Quadro giuridico

1) Direttiva 93/13

2. L'art. 7 della direttiva 93/13 dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri, nell'interesse dei consumatori e dei concorrenti professionali, provvedono a fornire mezzi adeguati ed efficaci per far cessare l'inserzione di clausole abusive nei contratti stipulati tra un professionista e dei consumatori.

2. I mezzi di cui al paragrafo 1 comprendono disposizioni che permettano a persone o organizzazioni, che a norma del diritto nazionale abbiano un interesse legittimo a tutelare i consumatori, di adire, a seconda del diritto nazionale, le autorità giudiziarie o gli organi amministrativi competenti affinché stabiliscano se le clausole contrattuali, redatte per un impiego generalizzato, abbiano carattere abusivo ed applichino mezzi adeguati ed efficaci per far cessare l'inserzione di siffatte clausole.

3. Nel rispetto della legislazione nazionale, i ricorsi menzionati al paragrafo 2 possono essere diretti, separatamente o in comune, contro più professionisti dello stesso settore economico o associazioni di professionisti che utilizzano o raccomandano l'inserzione delle stesse clausole contrattuali generali o di clausole simili».

3. Ai sensi dell'art. 10, la direttiva doveva essere trasposta entro il 31 dicembre 1994.

2) Diritto italiano

4. La direttiva 93/13 è stata trasposta nell'ordinamento giuridico italiano mediante la legge 6 febbraio 1996, n. 52 (in prosieguo: la «legge 52/96») . Tale legge ha inserito nel codice civile italiano (in prosieguo: «c.c.») gli artt. da 1469-bis a 1469-sexies. L'art. 7 della direttiva 93/13 è stato trasposto dall'art. 1469-sexies c.c. A norma di questa disposizione, le associazioni di tutela dei consumatori, le associazioni professionali e le camere di industria, commercio, artigianato e agricoltura possono convenire in giudizio i professionisti o le associazioni di professionisti che utilizzano condizioni generali di contratto e chiedere al giudice di proibire l'uso di clausole abusive .

5. Nell'ambito del presente procedimento, il governo italiano adduce inoltre che l'art. 7 è stato trasposto anche mediante l'art. 3 della legge 30 luglio 1998, n. 281 (in prosieguo: la «legge 281/98») . Questa disposizione prevede che le associazioni dei consumatori e degli utenti inserite nell'elenco di cui all'art. 5 della legge 281/98 possono agire in giudizio a tutela di interessi collettivi. In particolare, esse possono chiedere al giudice di vietare atti e comportamenti che ledano gli interessi dei consumatori .

6. L'art. 5 della legge 281/98 stabilisce le condizioni alle quali le associazioni di tutela dei consumatori possono essere inserite nell'elenco menzionato nell'art. 3. Quest'elenco è tenuto dal Ministro dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato.

III Procedimento e domande delle parti

7. Il 18 dicembre 1998 la Commissione, nell'ambito dello svolgimento di un rituale procedimento precontenzioso, ha rivolto al governo italiano un parere motivato. Il 6 ottobre 1999 essa, avendo ritenuto insoddisfacente la risposta del Governo italiano 15 marzo 1999, ha presentato ricorso contro la Repubblica italiana. Con memoria depositata il 19 maggio 2000 la Commissione ha rinunciato a tre degli originari motivi del ricorso. La Commissione conclude ormai che la Corte voglia:

1) dichiarare che la Repubblica italiana ha violato la direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, in quanto non ha adottato nel termine le misure necessarie per recepire integralmente l'art. 7, n. 3, di tale direttiva;

2) condannare la Repubblica italiana alle spese.

8. La Repubblica italiana conclude che la Corte voglia:

1) respingere il ricorso;

2) condannare la Commissione alle spese.

IV Motivi e argomenti delle parti

1) La Commissione

9. La Commissione denuncia la trasposizione incompleta dell'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13. Il n. 1 di questa disposizione mira a far cessare l'uso di clausole abusive. Funzionale a tale obiettivo è anche una tutela giuridica preventiva che dia la possibilità di procedere già contro la raccomandazione dell'uso di una clausola. Il controllo preventivo è particolarmente utile ai consumatori perché consente di impedire una volta per tutte l'uso di una clausola abusiva. A sostegno di tale argomento, la Commissione si richiama all'espressione «clausole contrattuali, redatte per un impiego generalizzato» contenuta nel n. 2 della disposizione in parola. Da tale espressione risulta che non è necessario che la clausola sia già stata utilizzata. La Commissione rimanda altresì al n. 3 della disposizione, che prevede esplicitamente il ricorso contro professionisti che raccomandano l'uso di clausole abusive. Il carattere preventivo dell'art. 7 risulta inoltre dal nesso sistematico esistente tra questa disposizione e l'art. 6 della direttiva. Tale articolo stabilisce la conseguenza giuridica dell'uso di una clausola abusiva, vale a dire l'inapplicabilità di quest'ultima. Al riguardo, i mezzi adeguati ed efficaci per far cessare l'uso di clausole abusive sarebbero, in particolare, solo quelli preventivi, che si dirigono già contro chi raccomanda tali clausole. Infine, la Commissione fa riferimento ai lavori preparatori della direttiva 93/13 e cita la motivazione su cui ha fondato il progetto modificato della direttiva, motivazione secondo cui i procedimenti meramente preventivi dovrebbero essere esplicitamente ammessi. Il Consiglio, avendo accolto la proposta della Commissione senza apportare modifiche sul punto, ha aderito a tale motivazione.

10. Stando alla Commissione, il diritto italiano non garantisce tale controllo preventivo. Ai sensi dell'art. 1469-sexies c.c., si può convenire in giudizio solo chi utilizza clausole abusive, non chi ne raccomanda l'uso. Lo stesso dicasi dell'art. 3 della legge 281/98, il quale concede il ricorso solo contro l'uso di clausole abusive.

11. All'obiezione secondo cui una raccomandazione, dato il suo carattere non vincolante, non può ledere i diritti di nessuno e, pertanto, non può fondare una legittimazione ad agire, la Commissione ribatte che le raccomandazioni vengono in pratica seguite e che perciò il legislatore comunitario ha scientemente previsto il ricorso preventivo. Inoltre, secondo costante giurisprudenza, uno Stato membro non può fondarsi su esigenze del suo ordinamento giuridico interno per sottrarsi all'obbligo di trasporre le direttive.

12. La Commissione ritiene che l'art. 3 della legge 281/98 sia assolutamente inapplicabile già per motivi attinenti al sistema giuridico. Trattasi di una norma generale che, in forza del principio lex specialis derogat legis generali, viene soppiantata dalla norma speciale di cui all'art. 1469-sexies c.c.

13. Nell'ipotesi in cui dall'art. 3 si possa derivare una tutela giuridica preventiva, la Commissione lamenta una violazione dei principi della certezza e della chiarezza del diritto. Una legittimazione ad agire derivata dall'art. 3 è in stridente contrasto con l'art. 1469-sexies c.c., che non la riconosce, e con l'art. 100 del codice di procedura civile (in prosieguo: «c.p.c.»), che subordina l'azione all'esistenza di un interesse ad agire, il quale, secondo il governo italiano, non sussiste proprio quando si tratta di agire contro raccomandazioni non vincolanti.

14. Inoltre, l'art. 3 della legge 281/98 comporta una illecita restrizione del gruppo dei legittimati ad agire. Adottando l'art. 1469-sexies c.c., l'Italia ha fatto uso del potere, concesso dall'art. 7, n. 3, della direttiva, di determinare la cerchia dei legittimati ad agire. La cerchia dei legittimati ad agire quale risulta dall'art. 1469-sexies c.c. è più ampia di quella stabilita nell'art. 3 della legge 281/98. Determinare due diverse cerchie di legittimati ad agire, a seconda che si convenga in giudizio chi usa una clausola nel qual caso, la cerchia è quella più ampia di cui all'art. 1469-sexies c.c. oppure chi ne raccomanda l'uso nel qual caso, la cerchia è quella più ristretta di cui all'art. 3 della legge 281/98 , è in contrasto con il tenore dell'art. 7 della direttiva 93/13.

2) Il governo italiano

15. Il governo italiano contesta di avere violato il Trattato. A suo parere, i diritti derivanti dall'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13 sono stati pienamente trasposti nell'ordinamento italiano.

16. Anzitutto, è essenziale osservare che l'art. 7, n. 1, della direttiva 93/13 richiede che il diritto nazionale preveda mezzi adeguati ed efficaci per far cessare l'inserzione di clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori. Stando al governo italiano, ciò presuppone che le clausole siano effettivamente usate nei contratti. L'uso effettivo e non solo potenziale delle clausole è una condizione importante della concessione della possibilità di proporre ricorso.

17. Fondamentalmente, non può esservi ricorso avverso una raccomandazione. Una raccomandazione non è vincolante e, conseguentemente, non può ledere i diritti di nessuno. Ne discende che nessuno ha interesse ad agire contro chi fa una raccomandazione, interesse al quale, tuttavia, l'art. 100 c.p.c. sostanzialmente subordina l'ammissibilità del ricorso.

18. Ad ogni modo, ove sia dimostrato che gli interessi dei consumatori possono essere lesi anche da chi compia un atto che non si configura ancora come uso di clausole, il giudice può vietare tali atti in base all'art. 3 della legge 281/98. Tra questi atti potrebbero rientrare anche le raccomandazioni. La tutela giuridica offerta dall'art. 3 della legge 281/98 è rivolta contro il responsabile di comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori. Tale può essere anche chi raccomanda l'uso di una clausola abusiva.

19. Quanto alla determinazione della cerchia dei legittimati ad agire, il governo italiano rimanda all'art. 7, n. 2, della direttiva 93/13. Questa disposizione conferisce agli Stati membri il potere di determinare la cerchia dei legittimati ad agire. Se l'Italia ha stabilito tale cerchia nell'art. 1469-sexies c.c. e nell'art. 3 della legge 281/98, ciò non costituisce altro che l'esercizio della competenza attribuita dall'art. 7 della direttiva e non può essere in contrasto con il tenore di tale disposizione.

20. La regola della lex specialis non esclude l'applicazione parallela delle disposizioni. Trattasi di norme procedurali e non di norme di diritto sostanziale.

V Valutazione giuridica

1) Determinazione della portata dell'obbligo di trasposizione ai sensi dell'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13

21. Occorre anzitutto determinare la portata dell'obbligo di trasposizione che l'Italia deve adempiere in base all'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13. Tra le parti è infatti controverso sino a che punto l'art. 7, n. 3, della direttiva persegua lo scopo di tutela preventiva. Il governo italiano, richiamandosi alla formulazione dell'art. 7, n. 1, della direttiva, secondo cui si deve porre termine all'«inserzione» di clausole abusive, pretende che la clausola abusiva contro cui si dirige il ricorso sia effettivamente usata e ritiene insufficiente il solo esistere in potenza della possibilità di tale uso. Solo quando la clausola è effettivamente usata vi è lesione degli interessi dei consumatori e si ha diritto a proporre ricorso. Questa conclusione è in sintonia con l'art. 100 c.p.c., che subordina l'ammissibilità dell'azione ad un interesse ad agire il quale, sostanzialmente, esiste solo in caso di lesione degli interessi dei consumatori mediante l'uso effettivo di una clausola abusiva.

22. Per contro, la Commissione, richiamandosi alla lettera dell'art. 7, al nesso sistematico esistente tra tale disposizione e l'art. 6 nonché ai lavori preparatori della direttiva 93/13, sostiene che quest'ultima ha carattere preventivo. Di tale carattere si tiene conto solo in misura insufficiente se non si prevede nessun ricorso avverso la semplice raccomandazione dell'uso di clausole abusive, anche quando non vi è uso effettivo. Il ricorso contro una raccomandazione è un mezzo di tutela dei consumatori assai efficace in quanto permette di far dichiarare una volta per tutte l'abusività di una determinata clausola già in questo stadio iniziale e, pertanto, di escluderne a priori l'uso in numerosissimi casi.

23. Il campo di applicazione dell'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13 e l'ambito della tutela da esso fornita vanno determinati in base alla lettera della disposizione. Questa distingue tra l'uso e la raccomandazione dell'uso di una clausola abusiva. Ne discende che la disposizione è intesa a disciplinare due diverse fattispecie. L'opinione sostenuta dal governo italiano non tiene sufficientemente conto di ciò. Il considerare rilevante solo l'uso effettivo, in quanto solamente in tal caso vi è lesione degli interessi dei consumatori, cancellerebbe la differenza tra le due fattispecie. Se tale fosse stata l'intenzione del legislatore comunitario, la direttiva avrebbe potuto essere formulata diversamente e avrebbe previsto l'obbligo di concedere la legittimazione ad agire contro chi usa o minaccia di usare una clausola abusiva. Tuttavia, nessuna versione linguistica della direttiva 93/13 è formulata in tal senso .

24. Il riferimento alle condizioni poste dalla procedura civile italiana mostra come l'art. 7, n. 3, della direttiva richieda l'introduzione nel diritto degli Stati membri di un nuovo tipo di tutela giuridica. Trattasi dell'introduzione di un ricorso preventivo esperibile contro le associazioni di professionisti. Tanto la tutela giuridica preventiva quanto la tutela giuridica sotto forma di ricorso contro associazioni sono caratterizzate dal fatto di non presupporre la violazione di diritti propri del ricorrente. Esse non corrispondono al canone dei ricorsi classici, che, di norma, possono essere promossi solo da chi sia stato leso nei suoi propri interessi giuridici. Perciò esse rappresentano forme inedite di tutela giuridica e il loro recepimento negli ordinamenti giuridici degli Stati membri i quali, fondamentalmente, richiedono tutti, come quello italiano, che il ricorrente abbia un interesse ad agire è assai problematico. Ciò andrebbe preso in considerazione nel determinare le condizioni che devono essere soddisfatte dagli atti nazionali di trasposizione, senza con questo ridurre la portata dei diritti conferiti dall'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13.

25. L'obiezione che il governo italiano trae dall'art. 100 c.p.c. non regge. Secondo costante giurisprudenza, uno Stato membro non può fondarsi sul suo ordinamento giuridico interno per giustificare la violazione di obblighi derivanti dal diritto comunitario . Il fatto che, sostanzialmente, l'art. 100 c.p.c. subordini il ricorso all'esistenza di un interesse ad agire non dispensa il legislatore italiano dall'obbligo di prevedere, nell'ambito della trasposizione della direttiva 93/13, una tutela giuridica avverso la raccomandazione dell'uso di clausole contrattuali abusive, anche se in siffatti casi non dovessero essere soddisfatte le condizioni di cui all'art. 100 c.p.c.

26. Il riferimento del governo italiano al n. 1 dell'art. 7 appare inutile quanto il riferimento della Commissione al n. 2 di tale disposizione. Infatti, il n. 1 parla di «inserzione», mentre il n. 2 parla di clausole contrattuali «redatte per un impiego generalizzato». Pertanto, la struttura interna dell'art. 7 della direttiva sembra poco utile ai fini del chiarimento della questione qui sollevata.

27. Anche il confronto con l'art. 6, cui si riferisce la Commissione, non è di grande aiuto. Tale disposizione stabilisce la conseguenza giuridica dell'uso di una clausola abusiva, vale a dire l'inefficacia di quest'ultima. Da tale norma di diritto sostanziale non si può trarre nessuna conclusione in merito alla questione di diritto processuale relativa all'ammissibilità o meno dei ricorsi contro raccomandazioni.

28. Occorre tuttavia richiamare il penultimo considerando della direttiva. Esso recita: «considerando che le persone o le organizzazioni che in base alla legge di uno Stato membro hanno un interesse legittimo a tutelare il consumatore devono avere la possibilità di avviare un procedimento in merito alle clausole contrattuali redatte in vista di una loro inserzione generalizzata nei contratti stipulati con consumatori e in particolare in merito alle clausole abusive, davanti ad un'autorità giudiziaria od un organo amministrativo competente a decidere dei reclami od a iniziare adeguate azioni giudiziarie; che tale facoltà non implica peraltro un controllo preventivo delle condizioni generali adottate in un particolare settore economico». E' ben vero che quest'ultima frase del considerando, il quale si riferisce al disposto dell'art. 7, pare non ammettere il controllo di raccomandazioni cui non segua l'inserzione delle clausole raccomandate, in quanto viene esplicitamente escluso un «controllo preventivo».

29. Tuttavia, l'esclusione di tale controllo preventivo riguarda solo le «condizioni generali» adottate in un particolare settore economico. Tale concetto non viene ulteriormente chiarito nel testo della direttiva, né nel considerando in parola né in altre disposizioni. Pertanto, il suo significato non può essere delucidato con assoluta certezza. Vi è però motivo di ritenere che esso non si riferisca a clausole contrattuali compiutamente formulate, giacché altrimenti sarebbe stato ovvio usare quest'ultima nozione che figura in altri punti del preambolo (cfr., a esempio, il secondo, l'ottavo e il dodicesimo considerando) nonché nel disposto della direttiva [v. l'art. 1, n. 2, e l'art. 2, lett. a)] anche nel penultimo considerando. Inoltre, il «controllo preventivo» non va necessariamente equiparato ad un ricorso preventivo diretto contro chi raccomanda l'uso di determinate clausole. Un controllo preventivo potrebbe anche consistere in un sistema di autorizzazione preventiva. Si deve pertanto ritenere che il penultimo considerando della direttiva non osti all'interpretazione secondo cui l'art. 7, n. 3, della direttiva richiede la previsione di ricorsi preventivi. Tale conclusione corrisponde all'obiter dictum della sentenza della Corte 27 giugno 2000 nelle cause riunite da C-240/98 a C-244/98 . Non è importante che la clausola abusiva venga effettivamente impiegata.

2) Rapporto tra l'art. 1469-sexies c.c. e l'art. 3 della legge 281/98

30. Una volta stabilito che l'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13 obbliga l'Italia ad istituire un ricorso contro la raccomandazione dell'uso di clausole abusive, occorre accertare fino a che punto tale obbligo sia stato adempiuto. Se ci si attiene alla lettera dell'art. 1469-sexies c.c., quest'ultimo prevede il ricorso solo contro l'uso di clausole contrattuali. Tuttavia, tanto la giurisprudenza italiana quanto la prevalente dottrina italiana interpretano il termine «uso» in modo estensivo, sicché in esso risulta compresa anche la raccomandazione di clausole abusive. Rimane da appurare se questa interpretazione della norma da parte della giurisprudenza e della dottrina soddisfi le esigenze di certezza e chiarezza del diritto.

31. Il governo italiano, però, non aderisce a tale interpretazione. Esso sostiene che una tutela preventiva può anzitutto fondarsi sull'art. 3 della legge 281/98. Nell'esaminare se l'art. 3 della legge 281/98 fornisca un ricorso contro la raccomandazione dell'impiego di clausole contrattuali abusive, sorge anzitutto la questione dell'applicabilità di questo articolo accanto all'art. 1469-sexies c.c. La Commissione contesta tale applicabilità adducendo il carattere generale della legge 281/98. In forza della regola della lex specialis, l'art. 1469-sexies c.c. prevarrebbe in quanto norma speciale.

32. Come già detto, se ci si attiene alla lettera dell'art. 1469-sexies c.c., quest'ultimo non consente un ricorso contro la raccomandazione dell'impiego di clausole contrattuali abusive. Per contro, il testo dell'art. 3 della legge 281/98, in cui si parla di atti e comportamenti, comprende anche il ricorso contro la raccomandazione dell'impiego di clausole abusive. Pertanto, questa disposizione, almeno sotto tale profilo, ha un ambito di applicazione più ampio di quello dell'art. 1469-sexies c.c.

33. La questione se una norma giuridica ne soppianti un'altra in forza della regola della lex specialis va risolta non solo in base alla fattispecie prevista dalle due norme, ma anche e soprattutto tenendo conto delle conseguenze giuridiche delle stesse. La relazione logica della specialità porta a disapplicare la norma generale solo se le conseguenze giuridiche delle due norme si escludono a vicenda . L'art. 1469-sexies c.c. e l'art. 3 della legge 281/98 stabiliscono a quali condizioni è possibile promuovere un'azione. A giudicare dalla lettera dell'art. 3 della legge 281/98, l'ambito di applicazione di questa norma è più ampio di quello dell'art. 1469-sexies c.c. Quest'ultima disposizione si riferisce esplicitamente solo all'uso di clausole abusive, mentre la prima riguarda tutti gli atti e i comportamenti che ledano gli interessi dei consumatori e degli utenti. Inoltre, le due norme definiscono in modo differente la cerchia dei legittimati ad agire. Il gruppo dei legittimati ad agire individuato dall'art. 3 è più ristretto e comprende solo le associazioni inserite nell'elenco di cui all'art. 5 della legge 281/98. L'art. 1469-sexies c.c. contiene invece una definizione astratta che il giudice deve applicare al caso concreto. Già sulla base del solo esame delle fattispecie è dubbio che le due disposizioni possano trovarsi in un rapporto di specialità, giacché trattasi di fattispecie che coincidono solo in parte. Alcuni casi rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 1469-sexies c.c. (ricorsi promossi da associazioni non inserite nell'elenco di cui all'art. 5 della legge 281/98), altri rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 3 della legge 281/98 (ricorsi contro raccomandazioni) e altri ancora rientrano nell'ambito di applicazione di entrambe le disposizioni (ricorsi promossi da associazioni inserite nell'elenco contro l'impiego di clausole abusive). Per di più, le conseguenze giuridiche delle due norme quanto all'ammissibilità del ricorso non si escludono a vicenda. Né il governo italiano né la Commissione hanno dedotto alcun elemento dal quale risulti che un ricorso inammissibile ai sensi dell'art. 1469-sexies c.c. non possa essere dichiarato ammissibile, se ne ricorrano i presupposti, ai sensi dell'art. 3 della legge 281/98, e viceversa. Pertanto, appare oltremodo dubbio che la regola della lex specialis possa essere applicata.

34. Anche dal senso e dal fine delle disposizioni nonché dalla volontà del legislatore, in quanto espressa nel testo normativo, non è dato trarre altra conclusione. E' vero che, secondo quanto concordemente sostenuto dalle parti in causa, la direttiva 93/13 è stata trasposta nell'ordinamento giuridico italiano mediante la legge 52/96, che ha introdotto l'art. 1469-sexies c.c. Tuttavia, la successiva legge 281/98 fa esplicito riferimento, nell'art. 1, n. 1, al diritto comunitario e, nell'art. 1, n. 2, lett. e), alla correttezza, alla trasparenza e all'equità nei rapporti contrattuali. Nulla indica che con tale legge non si sia voluto estendere i diritti dei consumatori al di là di quanto previsto dall'art. 1469-sexies c.c.

35. Tutt'al più, la regola della lex specialis giocherebbe a favore dell'applicazione dell'art. 1469-sexies c.c. se si ammettesse che in esso il legislatore italiano abbia voluto intenzionalmente escludere la possibilità di presentare ricorso contro la raccomandazione dell'uso di una clausola. In tal senso si potrebbe intendere l'argomento iniziale del governo italiano secondo cui un ricorso avverso una raccomandazione è fondamentalmente inammissibile in quanto le raccomandazioni non sono vincolanti e, conseguentemente, non possono ledere i diritti del consumatore. Per questo motivo non vi sarebbe interesse ad agire, interesse al quale, tuttavia, l'art. 100 c.p.c. sostanzialmente subordina l'ammissibilità del ricorso.

36. Sennonché, non pare che l'argomento considerato possa essere inteso in tal modo, visto che secondo il governo italiano il diritto italiano, e più precisamente l'art. 3 della legge 281/98, riconosce la legittimazione ad agire contro le raccomandazioni. Da parte sua, la Commissione, la quale contesta che l'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13 sia stato trasposto, non adduce nessun elemento che dimostri che nell'art. 1469-sexies c.c. il legislatore italiano abbia intenzionalmente escluso la possibilità di presentare ricorso contro raccomandazioni.

37. Si deve dunque ritenere che le due disposizioni abbiano un ambito di applicazione diverso. L'art. 1469-sexies c.c. non esclude l'applicazione dell'art. 3 della legge 281/98.

3) Esistenza di una possibilità di tutela giuridica contro le raccomandazioni

38. Una volta stabilito che l'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13 richiede l'istituzione di un ricorso preventivo contro la raccomandazione dell'uso di clausole abusive e che l'art. 1469-sexies c.c. non esclude l'applicazione dell'art. 3 della legge 281/98, occorre accertare se l'Italia, adottando questi due articoli, abbia adempiuto l'obbligo di trasposizione.

39. Si è già detto che, secondo la lettera dell'art. 3 della legge 281/98, le vie legali sono esperibili contro gli atti e i comportamenti che ledono gli interessi dei consumatori e degli utenti . In questi concetti si può fare rientrare anche la dichiarazione con cui si raccomanda l'inserzione di una determinata clausola abusiva in condizioni generali di contratto. Pertanto, in base al contenuto dell'art. 3, n. 1, lett. a), della legge 281/98, si deve ritenere che questa disposizione adempia l'obbligo derivante dall'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13.

40. L'analisi della giurisprudenza italiana conferma che in Italia i ricorsi contro le raccomandazioni dell'inserzione di clausole abusive sono considerati ammissibili ai sensi dell'art. 3 della legge 281/98 .

41. La Commissione sostiene che l'art. 3 della legge non soddisfa le condizioni di una regolare trasposizione per due motivi. Da un canto, l'art. 3 della legge 281/98 restringerebbe illecitamente la cerchia dei legittimati ad agire. Dall'altro, la Commissione è dell'avviso che la norma non sia conforme ai principi della certezza e della chiarezza del diritto.

a) Restrizione della cerchia dei legittimati ad agire nell'art. 3 della legge 281/98

42. Quanto alla prima censura, la Commissione rileva che il legislatore italiano, adottando l'art. 1469-sexies c.c., ha già esercitato il diritto di determinare la cerchia dei legittimati ad agire. La Repubblica italiana respinge tale argomento semplicemente rimandando alla lettera dell'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13, che, per quanto riguarda la determinazione della cerchia dei legittimati ad agire, prevede una riserva a favore del diritto nazionale.

43. L'art. 7, n. 3, della direttiva 93/13 subordina espressamente il riconoscimento della legittimazione ad agire avverso la raccomandazione dell'impiego di clausole abusive al «rispetto della legislazione nazionale». Parimenti, il n. 2 della disposizione, al quale fa riferimento il n. 3, lascia agli ordinamenti giuridici nazionali il compito di stabilire quali persone ed organizzazioni abbiano un interesse legittimo a tutelare i consumatori e siano, pertanto, legittimate ad agire. La direttiva non contiene norme quanto all'estensione della cerchia dei legittimati ad agire. Di conseguenza, l'Italia è fondamentalmente libera nella determinazione di tale cerchia.

44. L'argomento della Commissione è che nel 1996 l'Italia, adottando l'art. 1469-sexies c.c., ha già esercitato il diritto di determinare la cerchia dei legittimati ad agire e che essa non può restringerla successivamente, in particolare adottando l'art. 3 della legge 281/98. Tale interpretazione, tuttavia, non trova nessun sostegno nel testo della direttiva. Nulla impedisce agli Stati membri di modificare la cerchia dei legittimati ad agire che essi abbiano fissata. Ne discende che la Repubblica italiana, anche ove avesse già esercitato il potere di determinare la cerchia dei legittimati ad agire adottando l'art. 1469-sexies c.c., rimane fondamentalmente libera di modificare tale cerchia adottando la legge 281/98.

45. Poiché, come sopra illustrato, l'art. 1469-sexies c.c. e l'art. 3 della legge 281/98 hanno un diverso ambito di applicazione, sostanzialmente non vi è nulla da obiettare se la cerchia dei legittimati ad agire è delimitata diversamente nelle due norme. La direttiva non contiene elementi in base ai quali si debba escludere che il gruppo dei legittimati ad agire contro l'impiego di clausole abusive possa essere più ampio del gruppo dei legittimati ad agire contro la raccomandazione dell'impiego di siffatte clausole. In determinate circostanze, tale differenziazione potrebbe addirittura essere opportuna. Come conferma l'argomentazione del governo italiano, l'inserzione di una clausola abusiva lede sempre gli interessi dei consumatori tutelati. Pertanto, questa ipotesi corrisponde meglio alla situazione classica in cui i ricorsi sono considerati ammissibili. Per contro, nel caso in cui l'inserzione di una clausola abusiva sia meramente raccomandata non vi è ancora una lesione degli interessi giuridici dei consumatori, bensì solo il pericolo di una siffatta lesione. Nel soppesare gli interessi contrapposti di chi usa tali clausole e dei consumatori, non sarebbe ingiustificato concedere questa tutela giuridica anticipata solo ad una determinata cerchia di persone e organizzazioni particolarmente qualificate, per evitare un abuso di diritto. In tal modo si potrebbero eventualmente impedire procedimenti inutili. Questa censura della Commissione va dunque respinta.

b) Violazione dei principi della certezza e della chiarezza del diritto

46. Quanto alla seconda censura, relativa alla certezza e alla chiarezza del diritto, la Commissione rileva che l'interpretazione secondo cui l'art. 3 della legge 281/98 accorda il ricorso contro le raccomandazioni è in stridente contrasto con l'art. 1469-sexies c.c. e con l'art. 100 c.p.c. Di conseguenza, alle persone ed alle organizzazioni legittimate ad agire non risulta evidente quali diritti abbiano e se possano eventualmente farli valere in giudizio.

47. Ai sensi dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE), la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Conseguentemente, secondo la giurisprudenza, non è necessario che le disposizioni di una direttiva vengano riprodotte formalmente e testualmente in una legge nazionale. Tenuto conto del contenuto della direttiva, l'istituzione di un quadro giuridico generale può essere sufficiente. In particolare, l'esistenza dei principi generali di diritto costituzionale o amministrativo può rendere superflua la trasposizione mediante provvedimenti legislativi o regolamentari specifici, a condizione tuttavia che la situazione giuridica scaturente da detti principi sia sufficientemente precisa e chiara, soprattutto qualora la direttiva miri ad attribuire diritti ai singoli. Tale situazione giuridica deve porre i destinatari in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali. Quest'ultima condizione è particolarmente importante nel caso in cui la direttiva miri ad attribuire diritti ai cittadini di altri Stati membri, poiché tali cittadini non sono normalmente al corrente dei detti principi .

48. Da questa giurisprudenza discende che, fondamentalmente, non si può ravvisare un attentato a tali diritti nel fatto che l'art. 3 della legge 281/98 non parli esplicitamente di ricorsi contro «raccomandazioni». Occorre inoltre considerare che la cerchia degli aventi diritto ai sensi dell'art. 7, nn. 2 e 3, della direttiva 93/13 è costituita da destinatari qualificati. I legittimati ad agire ai sensi di tale disposizione sono persone ed organizzazioni che rappresentano i consumatori e ne tutelano gli interessi. Secondo costante giurisprudenza, per stabilire se sia assicurato il necessario grado di certezza e chiarezza del diritto occorre considerare la situazione giuridica dal punto di vista degli interessati . Nelle conclusioni rese nella causa C-145/99, l'avvocato generale Stix-Hackl ha sottolineato che da una cerchia di destinatari qualificati si può pretendere più di quanto non si possa da destinatari normali . Parimenti, anche nel caso di specie, per stabilire se sia assicurato il necessario grado di certezza e chiarezza del diritto, si deve tenere conto del fatto che i beneficiari del diritto di cui trattasi sono esperti, e non i consumatori finali tutelati nel resto della direttiva 93/13. Di conseguenza, per ragioni di proporzionalità, non si dovrebbe pretendere che le norme di trasposizione soddisfino condizioni eccessive in termini di certezza e chiarezza del diritto.

49. Per tali ragioni, nel presente procedimento non è indicato di riprendere la motivazione della sentenza nella causa 10 maggio 2001, C-144/99 (Racc. pag. I-3541). In quel caso si trattava della trasposizione degli artt. 4 e 5 della direttiva, che sono rivolti ai consumatori finali. Nel caso di specie si tratta di destinatari qualificati, dai quali ci si deve aspettare che conoscano la giurisprudenza riguardante l'ammissibilità dei ricorsi diretti contro raccomandazioni nonché l'interpretazione dell'art. 1469-sexies c.c. e dell'art. 3 della legge 281/98.

50. Secondo la relazione della Commissione 27 aprile 2000 sull'applicazione della direttiva 93/13, la Commissione ha avviato procedimenti per errata trasposizione della direttiva contro tutti gli Stati membri . In proposito, sembra opportuno menzionare il fatto che in una serie di Stati membri esiste una situazione giuridica che appare paragonabile a quella dell'Italia. Ciononostante, a tutt'oggi sembra che in nessuno di questi casi la Commissione abbia condotto il procedimento per inadempimento ad uno stadio tanto avanzato come accade nel caso dell'Italia .

51. A tale riguardo è interessante notare che la relazione della Commissione affronta un altro problema attinente alla trasposizione in Italia dell'art. 7 della direttiva 93/13, vale a dire il problema se nei procedimenti d'urgenza il concetto di «validi motivi d'urgenza» consenta una tutela giuridica sufficiente , e non affronta invece la questione qui rilevante se siano ammessi i ricorsi contro raccomandazioni. Inoltre, nella relazione viene discusso il procedimento per inadempimento contro i Paesi Bassi, causa C-144/99, che riguardava la trasposizione degli artt. 4 e 5 della direttiva .

52. La Commissione ha emesso il suo parere motivato ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE) nel dicembre 1998. A quell'epoca i tribunali italiani garantivano la tutela giuridica avverso la raccomandazione dell'impiego di clausole abusive. A tal fine, essi si fondavano o sull'art. 1469-sexies c.c. o sull'art. 3 della legge 281/98. Anche la prevalente dottrina aderisce a tale interpretazione. Si potrebbe quindi concludere che lo scopo perseguito dalla direttiva, vale a dire la concessione della tutela giuridica contro la raccomandazione dell'impiego di clausole abusive, è raggiunto. La scelta del legislatore italiano di assicurare questa tutela adottando due norme i cui ambiti di applicazione si sovrappongono parzialmente costituisce esercizio della libertà di scelta dei mezzi per la trasposizione della direttiva riconosciuta dall'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE). Tenuto conto di tali circostanze, appare dubbio che nel caso di specie si possa rilevare un inadempimento.

53. D'altra parte, si deve però considerare che, fondamentalmente, una giurisprudenza nazionale che interpreti disposizioni di diritto interno in modo conforme al diritto comunitario non può essere sufficiente a conferire a tali disposizioni la qualità di provvedimenti di recepimento di una direttiva . Nella sentenza che ha definito la causa C-144/99, riguardante la direttiva 93/13, la Corte ha statuito che il fatto che i giudici nazionali interpretino le disposizioni nazionali in modo conforme ad una direttiva non è sufficiente per ritenere che quest'ultima sia stata trasposta in modo completo. Infatti, tale giurisprudenza non può presentare la chiarezza e la precisione richieste per soddisfare l'esigenza della certezza del diritto. Ciò vale in particolare nel campo della tutela dei consumatori . Condivido l'argomento sostenuto dall'avvocato generale Tizzano nelle conclusioni rese in tale causa, secondo cui l'applicazione del principio dell'interpretazione conforme al diritto comunitario da parte degli organi giurisdizionali di uno Stato membro non può far venir meno l'obbligo degli organi legislativi di tale Stato di trasporre esattamente e chiaramente la norma comunitaria . L'obbligo di raggiungere il risultato perseguito da una direttiva vale per tutti gli organi degli Stati membri . Nell'ambito del loro obbligo di trasposizione, gli Stati membri sono tenuti a stabilire un preciso quadro normativo che renda l'ordinamento giuridico nazionale conforme alle disposizioni della direttiva . Pertanto, l'esigenza della certezza e della chiarezza del diritto deve essere soddisfatta forse addirittura anzitutto dal legislatore. Per potere rappresentare una trasposizione sufficiente delle disposizioni di una direttiva, la norma di recepimento deve essere essa stessa sufficientemente chiara e precisa.

54. A tale riguardo, la controversia fra la Commissione e l'Italia dimostra in modo eclatante che il rapporto tra l'art. 1469-sexies c.c. e l'art. 3 della legge 281/98 è tutt'altro che chiaro ed inequivocabile. In parte, gli stessi giudici italiani considerano l'art. 1469-sexies c.c. come lex specialis rispetto all'art. 3 della legge 281/98, ma riconoscono la tutela giuridica contro le raccomandazioni sulla base del primo di questi articoli, il quale viene dunque interpretato in modo conforme al diritto comunitario . Pertanto, non si può considerare sufficientemente precisa e chiara la situazione giuridica delle persone e delle organizzazioni legittimate ad agire ai sensi dell'art. 7, n. 3, della direttiva, e non si può ritenere che tali persone ed organizzazioni siano poste in grado di conoscere i loro diritti e, eventualmente, di avvalersene dinanzi ai giudici italiani.

55. Conseguentemente si deve ritenere che la trasposizione in diritto italiano dell'art. 7, n. 3, della direttiva mediante l'adozione dell'art. 1469-sexies c.c. e dell'art. 3 della legge 281/98 non tenga sufficientemente conto dei principi della certezza e della chiarezza del diritto. Pertanto, la Repubblica italiana ha violato l'obbligo di trasporre tale disposizione.

VI Sulle spese

56. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese.

VII Conclusioni

57. Alla luce dei motivi sopra esposti, propongo la seguente decisione della causa:

«1. La Repubblica italiana ha violato la direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, in quanto non ha adottato nel termine i provvedimenti necessari per trasporre completamente l'art. 7, n. 3, di tale direttiva.

2. La Repubblica italiana è condannata alle spese».