Causa T-326/07

Cheminova e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Prodotti fitosanitari — Sostanza attiva “malathion” — Non iscrizione nell’allegato I della direttiva 91/414/CEE — Ricorso di annullamento — Legittimazione ad agire — Ricevibilità — Procedura di valutazione — Valutazione da parte dell’EFSA — Eccezione di illegittimità — Art. 20 del regolamento (CE) n. 1490/2002 — Presentazione di nuovi studi — Art. 8, nn. 2 e 5, del regolamento (CE) n. 451/2000 — Legittimo affidamento — Proporzionalità — Parità di trattamento — Principio di buona amministrazione — Diritti della difesa — Principio di sussidiarietà — Art. 95, n. 3, CE, artt. 4, n. 1, e 5, n. 1, della direttiva 91/414»

Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) 3 settembre 2009 II ‐ 2692

Massime della sentenza

Le norme comunitarie di diritto sostanziale vanno interpretate nel senso che non riguardano, di massima, situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, mentre le norme di procedura sono di applicazione diretta. Orbene, le disposizioni del regolamento n. 1490/2002, che stabilisce le modalità attuative della terza fase del programma di lavoro di cui all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/414 e che modifica il regolamento n. 451/2000, che prevedono l’intervento dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare nel procedimento di valutazione delle sostanze attive, costituiscono norme di procedura di diretta applicazione, senza che sia richiesta a tale riguardo una specifica motivazione nel regolamento n. 1490/2002. Conseguentemente, l’immediata applicazione delle nuove disposizioni dell’art. 8 del regolamento n. 451/2000, che stabilisce le modalità attuative della seconda e della terza fase del programma di lavoro di cui all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/414, a procedimenti di valutazione di sostanze attive in corso non è illegittima. (v. punti 78-80)

Come risulta dal quinto, sesto e nono ‘considerando’, la direttiva 91/414, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, è intesa a eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari di prodotti fitosanitari, pur mantenendo un livello elevato di protezione dell’ambiente e della salute umana e degli animali. In questo contesto, al fine di poter efficacemente perseguire l’obiettivo assegnatole e in considerazione delle valutazioni tecniche complesse che deve operare, alla Commissione deve essere riconosciuto un ampio potere di valutazione discrezionale. L’esercizio di tale potere non è tuttavia sottratto al controllo giurisdizionale. Infatti, nell’ambito di tale controllo, il giudice comunitario deve verificare il rispetto delle norme di procedura, l’esattezza materiale dei fatti considerati dalla Commissione, l’assenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o l’assenza di sviamento di potere (v. punti 106-107)

Nel sistema istituito dal regolamento n. 451/2000, che stabilisce le modalità attuative della seconda e della terza fase del programma di lavoro di cui all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/414, la principale responsabilità della verifica della completezza del fascicolo relativo alla sostanza attiva di cui trattasi spetta al notificante. Infatti, in forza dell’art. 6, n. 2, lett. d), del suddetto regolamento, il fascicolo sintetico include «un controllo, da parte del notificante, della completezza del fascicolo». Ciò è confermato dall’art. 7, n. 1, lett. a), dello stesso regolamento, che dispone che lo Stato membro relatore (SMR) esamini i fascicoli e valuti «i controlli della completezza effettuati dai notificanti». Pertanto, il fatto che un fascicolo sia stato dichiarato completo dall’SMR ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 451/2000 non garantisce necessariamente che esso contenga tutte le informazioni che consentono all’SMR, all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e alla Commissione di prendere posizione sull’«effetto nocivo» della sostanza attiva di cui trattasi, ai sensi dell’art. 5, n. 1, della direttiva 91/414, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari. A questo proposito, un fascicolo contenente gli studi e i rapporti previsti dall’art. 6, n. 3, del regolamento n. 451/2000 sarà considerato completo dall’SMR, il che non esclude tuttavia che possa mancare l’uno o l’altro dato perché l’SMR e/o l’EFSA possano effettuare la loro valutazione scientifica della sostanza attiva di cui trattasi. Per questa ragione l’art. 8, nn. 2 e 5, del regolamento n. 451/2000 prevede la possibilità, rispettivamente, per l’SMR e per l’EFSA, di chiedere ai notificanti la presentazione di dati complementari necessari per il chiarimento del fascicolo. Tuttavia, dal momento che il notificante deve assicurarsi che il fascicolo presentato sia completo, il menzionato art. 8, nn. 2 e 5, non prevede alcuna possibilità per questi di completare il suo fascicolo di propria iniziativa. (v. punti 154-155)

L’art. 5, n. 1, lett. b), della direttiva 91/414, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, prevede che, perché una sostanza possa essere iscritta nell’allegato I di questa stessa direttiva, deve essere dato per scontato che, tenuto delle conoscenze scientifiche e tecniche, l’impiego dei prodotti fitosanitari contenenti la sostanza attiva di cui trattasi, a seguito di un’applicazione conforme alle buone pratiche fitosanitarie, non abbia effetti nocivi sulla salute dell’uomo o degli animali né un impatto inaccettabile sull’ambiente, conformemente all’art. 4, n. 1, lett. b), sub iv) e v), della detta direttiva. Tale disposizione, interpretata in combinato con il principio di precauzione, implica che, trattandosi della salute umana, l’esistenza di indizi seri, i quali, senza eliminare l’incertezza scientifica, consentano ragionevolmente di dubitare dell’innocuità di una sostanza, osta, in linea di principio, all’iscrizione di tale sostanza nell’allegato I della direttiva 91/414. Il principio di precauzione mira infatti a limitare i rischi potenziali. (v. punti 165-166)

Dal riferimento nell’art. 5, n. 1, della direttiva 91/414, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, alle «attuali conoscenze scientifiche e tecniche», non può dedursi che imprese che hanno notificato una sostanza attiva e che si trovano di fronte ad una probabile decisione di non iscrizione di tale sostanza nell’allegato I della stessa direttiva dovrebbero beneficiare della possibilità di presentare nuovi studi e dati per tutto il tempo in cui esistono dubbi circa l’innocuità della detta sostanza attiva. Una siffatta interpretazione della detta disposizione sarebbe in contrasto con l’obiettivo di un livello elevato di protezione della salute dell’uomo e degli animali nonché dell’ambiente che sottende all’art. 5, n. 1, in quanto equivarrebbe a concedere alla parte che ha notificato la sostanza attiva — che ha, da un lato, l’onere della prova della sua innocuità e, dall’altro, la migliore conoscenza della sostanza di cui trattasi — un diritto di veto all’adozione di un’eventuale decisione di non iscrizione di tale sostanza nell’allegato I della direttiva 91/414. (v. punto 169)

Il diritto di avvalersi della tutela del legittimo affidamento si estende a ogni singolo che si trovi in una situazione dalla quale risulta che l’amministrazione comunitaria, fornendo precise assicurazioni, abbia fatto sorgere in lui fondate aspettative. Costituiscono siffatte assicurazioni, quale che ne sia la forma con la quale esse vengono comunicate, informazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorevoli e affidabili. Per contro, nessuno può invocare una violazione di tale principio in assenza di assicurazioni precise che l’amministrazione gli avrebbe fornito. Nell’ambito della procedura di valutazione di una sostanza attiva ai fini della sua iscrizione o meno nell’allegato I della direttiva 91/414, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, che è prevista dall’art. 8 del regolamento n. 451/2000, che stabilisce le modalità attuative della seconda e della terza fase del programma di lavoro di cui all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/414, quand’anche si dovesse supporre che l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) o la Commissione fornisca assicurazioni precise in merito alla presa in considerazione di un nuovo test, tali assicurazioni non possono ingenerare un legittimo affidamento nell’autore della notifica di interesse, dal momento che l’art. 8, nn. 2 e 5, del regolamento n. 451/2000 prevede espressamente che, in linea di principio, nuovi studi non siano ammessi dal momento in cui, rispettivamente, lo Stato membro relatore o l’EFSA hanno avviato la loro valutazione della sostanza attiva. Infatti, soltanto assicurazioni conformi alle norme applicabili possono generare un legittimo affidamento. (v. punti 179-180, 186)

Il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva, e che gli inconvenienti causati non debbono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. Tuttavia, in materia agricola, il controllo giurisdizionale del principio di proporzionalità è particolare, in quanto la Corte e il Tribunale riconoscono al legislatore comunitario un potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli artt. 34 CE e 37 CE gli attribuiscono in tale settore. Di conseguenza, solo una manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento. (v. punti 194-195)

Ammesso che il termine di un anno, fissato dell’art. 8, n. 7, del regolamento n. 451/2000, che stabilisce le modalità attuative della seconda e della terza fase del programma di lavoro di cui all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 91/414, per la valutazione da parte dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare del progetto di relazione di valutazione dello Stato membro relatore e per l’emanazione di un parere sulla conformità della sostanza attiva di cui trattasi ai requisiti di sicurezza della direttiva 91/414 sia imperativo, il superamento di detto termine inciderebbe sulla legittimità di una decisione solo se fosse accertato che, in assenza di tale irregolarità, la detta decisione avrebbe potuto avere un diverso contenuto. (v. punti 207-208)

L’art. 5, n. 4, della direttiva 91/414, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, consente l’iscrizione di sostanze che non soddisfano i requisiti dell’art. 5, n. 1, della detta direttiva, imponendo talune restrizioni che escludono gli impieghi problematici della sostanza di cui trattasi. Anche se, nell’ambito delle restrizioni imposte, un certo ruolo può essere attribuito agli Stati membri, resta ciò non di meno che la valutazione definitiva circa la conformità della sostanza attiva ai requisiti dell’art. 5, n. 1, della detta direttiva compete alle sole istanze comunitarie. Pertanto, anche in caso di applicazione dell’art. 5, n. 4, della direttiva 91/414, spetta alla Commissione, e se del caso al Consiglio, accertare, al di là di ogni ragionevole dubbio, che le restrizioni all’impiego della sostanza di cui trattasi consentono di assicurare un uso di tale sostanza conforme ai requisiti dell’art. 5, n. 1, della direttiva 91/414.