Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 25giugno2002. - Commissione delle Comunità europee contro Granducato del Lussemburgo. - Inadempimento da parte di uno Stato - Gestione dei rifiuti - Art. 11, n. 1, primo trattino, della direttiva 96/59/CE concernente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili (PCB e PCT). - Causa C-174/01.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-11171



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con il presente ricorso per inadempimento la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 226 CE, di dichiarare che il Granducato di Lussemburgo, non avendo predisposto i programmi per la decontaminazione o lo smaltimento degli apparecchi inventariati e dei policlorodifenili in essi contenuti (PCB), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 11, n. 1, della direttiva 16 settembre 1996, 96/59/CE (1) (in prosieguo: la «direttiva 96/59» o la «direttiva»).

Disposizioni pertinenti della direttiva 96/59

2 La direttiva 96/59 ha per scopo il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti lo smaltimento controllato dei policlorodifenili (PCB) (2).

3 Conformemente all'art. 3 della direttiva, gli Stati membri prendono le misure necessarie per assicurare lo smaltimento dei PCB usati e per la decontaminazione o lo smaltimento dei PCB e degli apparecchi che li contengono, non appena possibile; per gli apparecchi e i PCB in essi contenuti soggetti a inventario a norma dell'art. 4, n. 1, la decontaminazione e lo smaltimento devono essere effettuati al piú tardi entro la fine del 2010.

4 A tenore dell'art. 4, nn. 1-3:

«1. Per conformarsi alle disposizioni di cui all'art. 3 gli Stati membri prevedono la preparazione di inventari degli apparecchi contenenti PCB per un volume superiore a 5 dm3 e ne trasmettono una sintesi alla Commissione non oltre tre anni dall'adozione della presente direttiva. Nel caso di condensatori di potenza, il limite di 5 dm3 deve essere inteso come comprendente il totale dei singoli elementi di un insieme composito.

2. Gli apparecchi per i quali si possa ragionevolmente presumere che contengano fluidi con una percentuale di PCB compresa tra lo 0,05% e lo 0,005% in peso possono essere inventariati tralasciando i dati previsti al paragrafo 3, terzo e quarto trattino e possono essere muniti dell'etichetta "Contaminazione da PCB < 0,05%". Essi sono decontaminati o smaltiti a norma dell'art. 9, par. 2.

3. Gli inventari comprendono i seguenti elementi:

- nome e indirizzo del detentore,

- collocazione e descrizione degli apparecchi,

- quantitativo di PCB contenuto in tali apparecchi,

- date e tipi di trattamento o sostituzione effettuati o previsti,

- data della notifica.

Qualora uno Stato membro abbia già compilato un siffatto inventario, può astenersi dal procedere ad una nuova compilazione. Gli inventari sono periodicamente aggiornati».

5 L'art. 11 cosí dispone:

«1. Entro tre anni dall'adozione della presente direttiva gli Stati membri predispongono:

- un programma per la decontaminazione e/o lo smaltimento degli apparecchi inventariati in essi contenuti;

- una bozza di piano per la raccolta e il successivo smaltimento degli apparecchi non soggetti a inventario a norma dell'art. 4, paragrafo 1, come previsto all'art. 6, paragrafo 3.

2. Gli Stati membri comunicano senza indugio detto programma e detta bozza di piano alla Commissione».

6 A tenore del decimo `considerando' della direttiva «per potere adeguare alle necessità le capacità di smaltimento dei PCB è opportuno conoscere i quantitativi di PCB esistenti e procedere quindi all'etichettatura degli apparecchi che ne contengono e fare un inventario degli stessi; (...) l'inventario va aggiornato periodicamente».

Il sedicesimo `considerando' enuncia che «dati il numero e la capacità ristretti degli impianti di smaltimento e di decontaminazione dei PCB, è necessario predisporre programmi per lo smaltimento e/o la decontaminazione dei PCB inventariati; (...) inoltre, per gli apparecchi non inventariati occorre predisporre una bozza di piano per la loro raccolta e il successivo smaltimento; (...) tale bozza può eventualmente valersi dei meccanismi esistenti per i rifiuti in generale e non deve necessariamente tener conto dei quantitativi molto esigui di PCB la cui individuazione è praticamente impossibile».

Pertinenti disposizioni del diritto nazionale

7 La direttiva 96/59 è stata recepita nell'ordinamento interno con il Regolamento granducale 24 febbraio 1998 concernente lo smaltimento dei PCB e PCT (in prosieguo: il «regolamento di recepimento») (3).

8 L'art. 3 del detto regolamento dispone quanto segue:

«1. L'impiego di PCB usati (...) è vietato. Lo smaltimento dei PCB usati viene portato a termine appena possibile e, al piú tardi, entro sei mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento.

2. E' vietato l'uso di apparecchi contenenti PCB (...). Lo smaltimento di tali apparecchi viene portato a termine appena possibile e, al piú tardi, entro sei mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento.

3. Gli apparecchi contenenti PCB per un volume superiore a 5 dm3 e per i quali si possa ragionevolmente presumere che contengano fluidi con una percentuale di PCB superiore allo 0,005% in peso, come anche i PCB in essi contenuti, sono sottoposti ad inventario (...). Nel caso dei condensatori di potenza, il limite di 5 dm3 comprende il totale dei singoli elementi di un insieme composito. L'impiego di tali apparecchi continua ad essere autorizzato fino al:

- 31 dicembre 2005, se il volume di PCB è superiore allo 0,05% in peso;

- 31 dicembre 2010, se il volume presunto di PCB è inferiore o uguale allo 0,05% in peso.

Essi vengono decontaminati o smaltiti entro il relativo termine ultimo di cui sopra».

Fase precontenziosa del procedimento

9 Dopo alcune consultazioni, il 4 aprile 2000 la Commissione inviava al Lussemburgo, ai sensi dell'art. 226 CE, una lettera di diffida, nella quale intimava a tale Stato membro di adempiere agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 3, 4 e 11 della direttiva 96/59 e lo invitava a presentare osservazioni entro il termine di due mesi. Tale lettera rimaneva senza riscontro.

10 Il 25 luglio 2000 la Commissione, sempre in conformità dell'art. 226 CE, inviava del Granducato di Lussemburgo un parere motivato, invitandolo a conformarsi alle disposizioni degli artt. 3, 4 e 11 della direttiva entro un ulteriore termine di due mesi.

11 Con missiva del 3 agosto 2000 il Lussemburgo rispondeva alla lettera di diffida del 4 aprile facendo valere che:

sulla base di un inventario redatto nel 1984, era stato possibile smaltire la quasi totalità dei PCB presenti sul territorio lussemburghese prima che entrasse in vigore la direttiva 96/59; ed inoltre che

l'inventario compilato in applicazione dell'art. 4, n. 1, della direttiva aveva confermato la presenza di quantitativi esigui di PCB nel territorio nazionale;

le autorità lussemburghesi avevano ritenuto che la fissazione di termini ultimi con il regolamento di recepimento fosse sufficiente al fine di conformarsi all'art. 11, n. 1, della direttiva;

l'eliminazione dei PCB sarebbe stata regolata in modo più specifico nell'ambito del Piano nazionale per la gestione dei rifiuti, la cui ultimazione era prevista entro la fine del 2000.

12 In considerazione delle informazioni ricevute, la Commissione decideva di limitare l'ambito del ricorso contro il Granducato di Lussemburgo all'addebito relativo alla mancata predisposizione di programmi per lo smaltimento o la decontaminazione degli apparecchi inventariati e dei PCB in essi contenuti.

Ricorso per inadempimento

13 Il 23 aprile 2001 la Commissione ha proposto il presente ricorso, nel quale chiede a questa Corte di dichiarare che il Granducato di Lussemburgo, non avendo predisposto i programmi per la decontaminazione o lo smaltimento degli apparecchi inventariati e dei policlorodifenili in essi contenuti (PCB), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 11, n. 1, della direttiva 96/59, e deve quindi essere condannato alle spese.

14 Da parte sua, lo Stato convenuto chiede alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese.

Esame del ricorso

15 La Commissione fa valere che il regolamento di recepimento non costituisce un programma di decontaminazione o di smaltimento ai sensi dell'art. 11, n. 1, della direttiva, che va interpretato alla luce del decimo e sedicesimo `considerando' (4). L'art. 3 del detto regolamento si limiterebbe a stabilire i termini ultimi per l'utilizzazione degli impianti contenenti PCB senza definire le modalità di smaltimento o decontaminazione degli apparecchi inventariati, ovvero dei PCB in essi contenuti.

16 Sempre a parere della Commissione, l'operazione della programmazione, come si deduce dalla lettura dell'art. 11, n. 1 in combinato disposto con il decimo e sedicesimo `considerando' della direttiva, impone agli Stati membri di confrontare i quantitativi di PCB inventariati ed il numero di apparecchi da smaltire o decontaminare, con le capacità di smaltimento e di decontaminazione di cui gli stessi dispongono. Inoltre, siffatta programmazione deve essere tale da consentire agli gli Stati membri di definire le modalità di trattamento delle diverse categorie di apparecchi, nonché dei PCB in essi contenuti.

17 Secondo il governo convenuto, i termini ultimi fissati dal regolamento per lo smaltimento o la decontaminazione degli apparecchi e dei PCB sono conformi alle previsioni della direttiva. D'altronde, le misure adottate dal Granducato per lo smaltimento dei PCB prima che entrasse in vigore la direttiva, e che continuano ad essere applicabili, sarebbero sufficienti per raggiungere il risultato prefisso, e rendono superflua l'elaborazione di un programma di decontaminazione o smaltimento. Comunque, il detto programma si troverebbe ormai all'interno del Piano nazionale per la gestione dei rifiuti, adottato il 15 dicembre 2000 e comunicato alla Commissione il 15 gennaio 2001. Le autorità lussemburghesi aggiungono che l'esiguo quantitativo di PCB tuttora riscontrabile nel territorio nazionale è caratterizzato, per la maggior parte, da una bassa concentrazione di cloro, cosa che ne consente la distruzione nei normali inceneritori per rifiuti pericolosi, la cui disponibilità non rappresenta un problema in Lussemburgo.

18 E' giurisprudenza costante che l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine impartito nel parere motivato e non si può tener conto dei mutamenti successivi (5). Di conseguenza, a prescindere dalla qualificazione che piú gli si addica, il Piano lussemburghese per la gestione dei rifiuti non può essere preso in considerazione, poiché è stato comunicato alla Commissione dopo che era scaduto il summenzionato termine.

19 Occorre rilevare che né il regolamento di recepimento né la risposta delle autorità lussemburghesi alla lettera di diffida riportano una benché minima valutazione delle capacità di smaltimento e decontaminazione disponibili, tanto sul territorio nazionale, quanto all'estero. Tali documenti non precisano nemmeno quali siano le modalità di trattamento applicate secondo la categoria degli apparecchi o il tenore di PCB in essi contenuto, né indicano termini approssimativi di attuazione.

20 I termini ultimi fissati all'art. 3 del regolamento di recepimento non si giustificano in base a nessun esame comparativo del numero di apparecchi che devono essere sottoposti a trattamento né delle effettive capacità di provvedere a tale trattamento. Inoltre neppure le autorità lussemburghesi dicono apertamente che gli impianti di decontaminazione e di smaltimento a loro disposizione sono in grado di trattare gli apparecchi in questione nei termini previsti.

21 Da ciò si evince che la mera trascrizione del testo della direttiva e la fissazione di termini ultimi per lo smaltimento dei PCB, come stabilito nel regolamento di recepimento, non costituiscono un programma ai sensi dell'art. 11, n. 1, della direttiva, in quanto non realizzano gli obiettivi enunciati nel decimo e sedicesimo `considerando'.

22 Di conseguenza, se muoviamo da un'interpretazione formale degli obblighi sanciti dall'art. 11, n. 1, della direttiva, tenendo presente l'esigenza di una particolare esattezza e precisione quando si adatta il diritto interno in materia ambientale (6), dobbiamo dedurre che il Granducato di Lussemburgo è venuto meno a tali obblighi.

23 Resta da esaminare la questione se le misure poste in essere dal governo convenuto prima che entrasse in vigore la direttiva possano essere considerate mezzi atti ad assicurare una trasposizione sufficiente rispetto agli obiettivi fissati dalla direttiva.

24 Il governo lussemburghese asserisce che, fin dal 1986, ha elaborato, sulla base di un inventario compilato nel 1984, diversi programmi finalizzati allo smaltimento dei PCB. Siffatti programmi avrebbero consentito di eliminare il 99,9% dei quantitativi di PCB che si trovavano nel territorio nazionale.

25 Dal canto suo, la Commissione ritiene che l'inventario del 1984 non sia conforme al disposto dell'art. 4 della direttiva poiché contiene unicamente dati sui PCB puri e semplici. Pertanto, i programmi elaborati sulla base di un inventario incompleto e inadeguato non possono essere presi in considerazione al fine di valutare se il risultato cui ambisce la direttiva è stato raggiunto.

26 Si deve osservare, in via preliminare, che quand'anche le misure intraprese dallo Stato convenuto fossero oggettivamente sufficienti al fine di realizzare gli obiettivi posti dalla direttiva, resta pur sempre il fatto che esse non potrebbero supplire alla mancata adozione e comunicazione del programma in parola, che persegue un'ulteriore e specifica finalità, costituendo un dispositivo di fondamentale importanza all'interno della direttiva (7).

27 In effetti, sebbene i provvedimenti adottati dal Lussemburgo condividano l'obiettivo di smaltimento dei PCB posto dalla direttiva, essi tuttavia non consentono di stimare le capacità di trattamento degli impianti disponibili né lasciano prevedere, ai fini di condurre le operazioni di decontaminazione e smaltimento - entro i confini nazionali o all'estero -, uno scaglionamento per categorie di PCB o tipi di apparecchio che segua tempi precisi, per cui non si conformano all'esigenza di programmazione posta dalla norma comunitaria. Inoltre, in assenza del detto programma, la Commissione non è in grado di verificare se le disposizioni della direttiva vengano applicate secondo le modalità stabilite.

La sentenza 27 febbraio 2002, Commissione/Italia (8), in cui la Corte ha dichiarato che lo Stato membro convenuto, non avendo predisposto né comunicato alla Commissione entro il termine previsto il programma di cui all'art. 11, n. 1 della direttiva 96/59, era venuto meno agli obblighi che ad esso incombevano in forza delle dette disposizioni, ha dato conferma dell'importanza di siffatto programma nell'economia della direttiva.

28 Le misure nazionali, indipendentemente dalla loro reale efficacia, non costituiscono, quindi, un complesso organizzato ed articolato di obiettivi, né propongono un approccio globale e coerente al problema, e pertanto non possono essere considerate un programma ai sensi dell'art. 11, n. 1 (9).

29 Di conseguenza, dato che l'inadempimento sussiste, in quanto lo Stato membro convenuto non assicura pienamente ed in modo preciso il conseguimento degli obiettivi posti da una direttiva comunitaria (10), giungo alla conclusione che l'azione della Commissione è fondata.

Sulle spese

30 In conformità dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, lo Stato convenuto deve essere condannato alle spese.

Conclusione

31 Propongo alla Corte di giustizia di dichiarare che il Granducato di Lussemburgo, non avendo predisposto i programmi per la decontaminazione o lo smaltimento degli apparecchi inventariati e dei policlorodifenili in essi contenuti (PCB), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 11, n. 1, della direttiva del Consiglio 16 settembre 1996, 96/59/CE, concernente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili (PCB/PCT), e deve pertanto essere condannato alle spese.

(1) - Direttiva del Consiglio 16 settembre 1996, 96/59/CE, concernente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili (PCB/PCT) (GU L 243, pag. 31).

(2) - I policlorodifenili costituiscono una particolare categoria di sostanze chimiche che, in virtú delle loro proprietà relative alla conduzione termica, ad un'elevata costante dielettrica ed alla resistenza all'azione del fuoco, vengono impiegate nella fabbricazione di sistemi chiusi per trasformatori e condensatori e di potenza, impianti di riscaldamento e idraulici.

(3) - Mémorial «A» n. 26 del 3 aprile 1998, pag. 400.

(4) - V. supra, paragrafo 6.

(5) - Sentenze 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I-4405, punto 20); 3 luglio 1997, causa C-60/96, Commissione/Francia (Racc. pag. I-3827, punto 15); 11 giugno 1998, cause riunite C-232/95 e C-233/95, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-3343, punto 38), e 6 giugno 2002, causa C-177/01, Commissione/Francia (Racc. pag. I-0000, punto 13).

(6) - Sentenze 8 luglio 1987, causa 274/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3029, punto 9), e 262/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 3073, punto 9).

(7) - V., con riferimento alle norme comunitarie destinate a contrastare l'inquinamento acquatico causato da sostanze pericolose, le conclusioni dell'avvocato generale Tesauro presentate il 26 giugno 1997 nella causa Commissione/Grecia (citata supra, nota 6).

(8) - Causa C-46/01 (Racc. pag. I-0000).

(9) - V., nel contesto della lotta all'inquinamento idrico, sentenze 25 novembre 1988, causa C-214/96, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-7661, punto 30), e 21 gennaio 1999, causa C-207/97, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-275, punto 40).

(10) - Sentenza 18 marzo 1980, causa 91/79, Commissione/Italia (Racc. pag. 1099, punto 6).