CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DELL'11 MARZO 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

il Finanzgericht di Berlino vi ha proposto una domanda di pronunzia pregiudiziale vertente sull'interpretazione dell'art. 27 del regolamento del Consiglio n. 1430/79, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione.

Gli antefatti sono i seguenti:

I —

La Otto Reichelt GmbH, con sede in Berlino, gestisce una catena di negozi per il commercio al dettaglio di generi alimentari. Essa importa caffè non torrefatto che deposita nel magazzino doganale aperto («offenes Zollager») di cui è titolare e lo mette in libera pratica a seconda delle necessità dei suoi negozi. In conformità alla normativa tedesca in vigore ( 2 ), essa dichiara ogni mese alle autorità doganali le quantità che ha ritirato dal magazzino, calcola essa stessa i diritti all'importazione corrispondenti e versa l'importo all'Hauptzollamt di Berlino-Sud, convenuto nella causa principale, purché questo non accerti un importo differente.

Per due anni, tra il 1o gennaio 1977 e il 31 dicembre 1978, la Reichelt calcolava e versava l'importo dei dazi in ragione del 7 %, mentre a quell'epoca l'aliquota era solo del 5 %. Soltanto nel gennaio 1979 le autorità doganali si accorgevano di percepire una somma superiore a quella realmente dovuta e ne informavano la ditta. Questa, il 9 febbraio 1979, presentava domanda di rimborso per complessivi DM 255027,73. La domanda veniva accolta per DM 103240,54. Per gli importi dichiarati e versati nel periodo febbraio 1977 - gennaio 1978, cioè DM 151792,30, il rimborso veniva negato a causa delle norme di diritto nazionale in vigore, in forza delle quali le domande vanno presentate entro un anno dal ritiro dal magazzino (artt. 164, n. 2, 169, n. 1, e 170 dell'«Abgabenordnung»).

Il 28 marzo 1979, la ditta presentava una nuova domanda di rimborso, basata su motivi di equità in applicazione dell'art. 227 dell'Abgabenordnung. Tale domanda veniva respinta dall'Hauptzollamt il 6 aprile 1979, in ossequio alla sentenza di questa Corte 28 giugno 1977 nella causa 188/76, Balkan c/Hauptzollamt Berlin-Packhof (Racc. pag. 1177).

La Reichelt, ritenendo che la sentenza Balkan non fosse stata invocata a ragion veduta nei suoi confronti, adiva il Finanzgericht di Berlino. Questo, come esso stesso indica nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, ritiene del pari che i principi posti dalla vostra sentenza non potevano essere applicati alla lettera. Tuttavia, esso si chiede se l'eventuale applicazione di una norma nazionale che contempli la remissione per motivi di equità sia ancora possibile, data l'entrata in vigore — dopo il fatto che ha determinato il dazio doganale, ma prima della pronuncia della sua sentenza — di un provvedimento di diritto comunitario che disciplina ormai la materia, cioè il regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione.

Per tale motivo esso vi chiede se il diritto comunitario, ed in particolare l'art. 27 del regolamento n. 1430/79 vietino il rimborso, a norma del diritto tributario nazionale, di dazi doganali riscossi in eccesso, qualora tale riscossione non sia stata contestata entro il termine per quanto riguarda gli importi contabilizzati anteriormente al 1o luglio 1980.

L'art. 27 del regolamento n. 1430/79 stabilisce il 1o luglio 1980 come data di entrata in vigore del regolamento stesso. Del resto, la norma di questo atto più vicina alla norma tedesca in materia di equità, cioè l'art. 227 dell'Abgabenordnung, è l'art. 13 che ha dato luogo al regolamento di applicazione della Commissione 20 giugno 1980, n. 1575. Stando così le cose, per dare una soluzione utile al giudice di rinvio, mi sembra opportuno esaminare uno dopo l'altro i due punti seguenti:

— se i regolamenti nn. 1430/79 e 1575/80, considerati nel loro complesso, debbano essere interpretati nel senso che essi implicano un'efficacia retroattiva che li rende applicabili ai fatti controversi;

— in caso negativo, se esistano dei principi generali di diritto comunitario che ostano all'applicazione di una norma nazionale di equità al rimborso di un importo obiettivamente non dovuto a norma del diritto comunitario.

Osservo che il presente ricorso si inserisce nell'ambito della vostra giurisprudenza relativa alle difficoltà che suscita l'adozione di una normativa comunitaria in un campo in cui, fino a quel momento, le legislazioni dei vari Stati membri avevano necessariamente una funzione suppletiva. Esso solleva la questione dell'efficacia retroattiva della nuova normativa comunitaria e, in caso negativo, dei limiti di validità delle legislazioni nazionali.

II —

I regolamenti nn. 1430/79 e 1575/80 non contengono alcuna disposizione espressa sulla loro applicazione nel tempo, contrariamente ad altre normative comunitarie, come quelle adottate nel campo della previdenza sociale dei lavoratori migranti. Bisogna quindi rifarsi alle norme generali, comuni agli ordinamenti giuridici di tutti gli Stati membri, in materia di applicazione delle norme nel tempo, così come le avete applicate, in particolare con la sentenza della Terza Sezione 12 novembre 1981, nelle cause riunite 212 — 217/80 (Amministrazione delle finanze dello Stato e/Salumi ed altri).

1o) A favore dell'efficacia retroattiva degli atti di cui trattasi, si può addurre che il regolamento n. 1575/80 contiene essenzialmente norme di procedura poiché definisce le modalità di applicazione dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79, il quale consente in particolare il rimborso di dazi all'importazione per motivi di equità. Ora, come avete ricordato al punto 9 (prima frase) della sentenza Salumi del novembre scorso, «le norme di procedura, per quanto si ritiene in generale, si applicano a tutte le controversie pendenti all'atto della loro entrata in vigore». Nella fattispecie, è chiaro che il regolamento della Commissione n. 1575/80 non può essere considerato isolatamente; bisogna per contro porlo in relazione col regolamento del Consiglio n. 1430/79, che esso precisa su un punto particolare. L'esame del regolamento n. 1430/79 mostra in effetti che esso contiene non solo delle norme in materia di termini (termine di tre anni entro il quale la domanda di rimborso può essere presentata in caso di determinazione dell'importo di un debito doganale superiore a quanto è legalmente dovuto) o di prove (enunciate all'art. 4, lett. a), per poter ottenere il rimborso o lo sgravio di dazi all'importazione), ma anche norme sostanziali come la definizione dei fatti la cui sussistenza consente di prendere in considerazione il rimborso o lo sgravio di un debito fiscale o doganale. Le norme processuali hanno carattere accessorio rispetto alle norme sostanziali, come è logico e come conferma nella fattispecie il fatto che le norme sulle prove e sui termini sono adattate alle diverse situazioni alle quali esse si applicano. In ciò il regolamento n. 1430/79 ha le stesse caratteristiche del regolamento del Consiglio n. 1697/79 (emanato meno di un mese dopo, cioè il 24 luglio 1979) concernente il recupero «a posteriori» dei dazi all'esportazione che non sono stati ancora riscossi. Entrambi costituiscono delle «normative miste», cosicché deve essere eliminata la presunzione secondo la quale le nuove norme di procedura sono migliori delle precedenti, la quale induce ad applicare immediatamente le nuove norme di procedura a tutti i fatti che non abbiano dato luogo ad una sentenza passata in giudicato. Entrambi i detti regolamenti hanno lo scopo di sostituire le norme nazionali in materia, il cui contenuto e le cui modalità erano variabili, con un regime comunitario destinato a garantire il trattamento uniforme delle situazioni che giustificano il rimborso o lo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione. Ciò è particolarmente vero per il regolamento n. 1430/79, in particolare per il combinato disposto dell'art. 1, n. 2, lett. c), il quale precisa cosa si debba intendere per «rimborso» («la restituzione ... dei diritti all'importazione ... che sono stati corrisposti»), e dell'art. 2, n. 1, secondo trattino («si procede al rimborso ... dei diritti all'importazione nella misura in cui viene apportata la prova, in modo soddisfacente per le autorità competenti, che l'importo di tali diritti: ... è superiore, per un qualsiasi motivo, a quello legalmente percepibile»), che si sarebbe dovuto in ogni modo applicare se i fatti controversi si fossero svolti successivamente al 1o luglio 1980. Si può quindi trasporre al caso del regolamento n. 1430/79, e di conseguenza a quello del suo regolamento d'attuazione, quanto avete detto nella sentenza Salumi a proposito del regolamento n. 1697/79: «sostituendo le discipline nazionali in materia con una disciplina comunitaria, tale regolamento introduce norme, sia procedurali sia sostanziali, che formano un tutto unico inscindibile e le cui singole disposizioni non possono essere considerate isolatamente in ordine alla loro efficacia nel tempo» (punto 11).

2o) Pertanto, come per il regolamento n. 1697/79, «non può riconoscersi un'efficacia retroattiva alle disposizioni» dei regolamenti nn. 1430/79 e 1575/80, «a meno che indizi sufficientemente chiari non conducano a concludere in tal senso» (punto 12, prima frase). Ora, sempre come per il regolamento n. 1697/79, «tanto il testo quanto la struttura complessiva» del regolamento n. 1430/79, «lungi dal fornire indizi di un'efficacia retroattiva, portano a concludere che questo dispone solo per il futuro» (punto 12, seconda frase). Certo, non si può trasporre qui il primo argomento svolto nella sentenza Salumi in tal senso, quello relativo alla «lettera stessa delle disposizioni del regolamento che contemplano l'obbligo o il divieto di “iniziare” azioni di recupero e che quindi non possono riguardare procedimenti già in atto alla data di entrata in vigore del regolamento» (punto 13, prima frase). Il regolamento n. 1430/79 non contempla infatti azioni del genere. Ma, come l'agente della Commissione ha rilevato all'udienza, il regolamento 2 luglio 1979, n. 1430, è entrato in vigore il 1o luglio 1980, come il regolamento 24 luglio 1979, n. 1697; quindi, anche secondo lui, tale termine «dimostra che il Consiglio non riteneva urgente l'operatività della normativa comunitaria» (punto 13, seconda frase). Inoltre, l'applicazione dei regolamenti nn. 1430/79 e 1575/80 a dazi stabiliti anteriormente al 1o luglio 1980 provocherebbe un'incertezza giuridica notevole. Come si è visto nella fattispecie, il termine per chiedere il rimborso di dazi corrisposti benché non fossero dovuti è stabilito in tre anni (art. 2, n. 2, del regolamento n. 1430/79). Ora, in taluni Stati membri, il termine stabilito dalle legislazioni nazionali per presentare le stesse domande poteva essere o più corto o più lungo. Pertanto, l'applicazione retroattiva di questi regolamenti avrebbe le seguenti conseguenze: — negli Stati la cui legislazione era più rigida della normativa comunitaria che le è succeduta, si dovrebbe temere l'impugnazione dei provvedimenti adottati nell'ambito del diritto nazionale, ma non ancora definitivi; — in quelli la cui legislazione era, per contro, più liberale, i diritti al rimborso che i loro titolari, facendo affidamento sulla normativa nazionale, non avevano fatto valere alla data di entrata in vigore del regolamento diverrebbero caduchi. Si giungerebbe, pertanto, «ad una disparità di trattamento ingiustificata a fronte di operazioni effettuate in condizioni analoghe», che «sarebbe incompatibile con i principi di uguaglianza e di equità» (punto 14). Per tutti questi motivi, ritengo che bisogna rispondere in primo luogo al Finanzgericht di Berlino che i regolamenti nn. 1430/79 e 1575/80 non si applicano ai dazi doganali percepiti in eccesso anteriormente al 1o luglio 1980.

III — Il diritto comunitario, in particolare il regolamento n. 1430/79, benché non osti quindi all'applicazione del diritto nazionale ai fatti controversi, impone tuttavia alcuni limiti e condizioni a tale applicazione.

a) In generale, dalla vostra giurisprudenza emerge che l'applicazione di norme nazionali a situazioni che hanno un aspetto comunitario è possibile in via subordinata, cioè in mancanza di norme di diritto comunitario in materia. Nella vostra sentenza 12 giugno 1980 (causa 130/79, Express Dairy Foods, Race. pag. 1887), avete affermato che il rinvio alle legislazioni nazionali era «necessario» in un caso del genere, senza alcun dubbio per evitare la denegata giustizia; avete infatti accertato che, «data la deprecabile mancanza di disposizioni comunitarie di armonizzazione delle procedure e dei termini», non spettava a voi «stabilire le norme generali sostanziali e le modalità procedurali, che possono essere fissate soltanto dalle istituzioni competenti». Ci si trovava dunque, come nella presente causa e in molte altre, di fronte ad una lacuna del diritto comunitario che soltanto il rinvio ai diritti degli Stati membri consentiva di colmare. Gli scrupoli che traspariscono dalla motivazione della vostra pronunzia si spiegano col fatto che questa «implica», a causa delle disparità dei diritti nazionali, «delle differenze di trattamento sul piano della Comunità» (punto 12, Race. pag. 1900).

b) È questo il motivo per cui avete insistito sui limiti da porre ai diritti nazionali, anche in mancanza di una specifica normativa comunitaria, limiti basati sui principi generali del diritto comunitario. Il primo di essi, che ha motivato il rifiuto dell'Hauptzollamt di Berlino-Sud di accogliere la domanda della Reichelt, rientra nel principio dell'applicazione uniforme ed integrale del diritto comunitario in tutti gli Stati membri. Ciò è quanto si desume dal punto 1 del dispositivo della sentenza Balkan, vertente sull'applicazione della norma corrispondente all'attuale art. 227 dell'Abgabenordnung: «Un ufficio doganale nazionale non è autorizzato a prendere in considerazione le domande di esenzione da contributi dovuti in forza del diritto comunitario — nella fattispecie dagli importi compensativi monetari —, domande fondate su motivi di equità ai sensi del diritto nazionale, se ed in quanto l'applicazione di quest'ultimo incida sull'effetto delle norme comunitarie relative all'imponibile, alle condizioni di imposizione o all'importo del contributo di cui trattasi». Tuttavia, come il Finanzgericht, mi chiedo se questo principio non possa essere disapplicato nella fattispecie a causa delle differenze tra la situazione che ha dato luogo alla sentenza Balkan e quella della Reichelt. Nella causa Balkan, in effetti — come precedentemente nella sentenza Granaria (sentenza 30 novembre 1972, Racc. pag. 1163) — i contributi controversi erano dovuti in forza del diritto comunitario. Pertanto, la loro restituzione in base ad una norma nazionale di equità costituiva uno sconfinamento arbitrario che menomava direttamente la portata del diritto comunitario. Per contro, è pacifico che la Reichelt ha effettuato dei pagamenti indebiti che non sarebbero avvenuti se il diritto comunitario fosse stato correttamente applicato. Stando così le cose, l'autonomia e la preminenza del diritto comunitario non ostano all'applicazione di una norma nazionale di equità che consente il rimborso di dazi doganali obiettivamente eccessivi, riscossi anteriormente al 1o luglio 1980.

c) Tuttavia, la libertà dei giudici nazionali viene ad essere limitata dal principio di non discriminazione, posto dalla vostra giurisprudenza in numerosi settori. Nel caso di pretese basate sul diritto comunitario, l'applicazione di norme nazionali non deve essere diversa a seconda che le pretese siano basate sul diritto comunitario o sul solo diritto nazionale. Nella sentenza Denkavit del 27 marzo 1980 (causa 61/79, Race. pag. 1205), che verteva sulla questione della «sussistenza e della portata dell'obbligo degli Stati membri che abbiano riscosso tasse o tributi nazionali, riconosciuti in seguito incompatibili col diritto comunitario, di restituirli a richiesta del contribuente» (punto 4, Race. pag. 1220), avete dichiarato che le modalità procedurali delle azioni giudiziali proposte dai singoli allo scopo di ottenere il rimborso di questi tributi «non possono essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale» (punto 25, Race. pag. 1226). È evidente che questo principio deve applicarsi, mutatis mutandis, al rimborso di dazi doganali del pari incompatibili col diritto comunitario. Ma bisogna anche evitare che le autorità nazionali siano tentate di procedere con maggior rigore nei confronti di operatori economici che chiedono il rimborso di dazi doganali, risorse proprie della Comunità, di quando si tratta di risorse nazionali. La parità di trattamento deve essere completa: l'operatore economico che si vale del diritto comunitario non deve essere trattato né in modo più restrittivo né in modo più liberale di chi si basa sul diritto nazionale.

d) Il Finanzgericht di Berlino richiama il caso in cui l'importo riscosso, benchè non fosse dovuto, sia stato riversato sui clienti del debitore, di modo che questo non ha personalmente subito alcun danno. Mi limiterò a richiamare le massime delle vostre sentenze Just, del 27 febbraio 1980 (causa 68/79, Race. pag. 501), e Denkavit, del 27 marzo 1980. Voi avete affermato in queste due cause, «che la tutela dei diritti garantiti in materia dall'ordinamento giuridico comunitario non esige che si conceda la restituzione di tasse indebitamente percepite a condizioni tali da causare un indebito arricchimento degli aventi diritto», di modo che «nulla impedisce quindi, dal punto di vista del diritto comunitario, che i giudici nazionali tengano conto, conformemente al proprio diritto interno, della possibilità che tasse indebitamente percepite abbiano potuto essere incorporate nei prezzi dell'impresa assoggettata alla tassa e trasferite sugli acquirenti» (causa Just, punto 26, Race. pag. 523; causa Denkavit, punto 26, Racc. pag. 1226). Quanto all'eventuale applicazione di questo principio al caso della Reichelt, è una pura questione di fatto che, per tale motivo, solo il Finanzgericht può risolvere.

In conclusione, vi propongo di risolvere nel modo seguente le questioni poste dal Finanzgericht di Berlino:

1. I regolamenti nn. 1430/79 e 1575/80 non si applicano ai dazi doganali riscossi in eccesso anteriormente al 1o luglio 1980.

2. Il diritto comunitario non osta all'applicazione di una norma nazionale che contempli la remissione di tributi per motivi di equità qualora si tratti di dazi doganali stabiliti ad un tasso obiettivamente eccessivo e percepiti anteriormente al 1o luglio 1980. Tuttavia, le condizioni della remissione per motivi di equità non possono essere più favorevoli di quelle delle analoghe domande di rimborso relative a tributi contemplati dal diritto nazionale.

( 1 ) Traduzione dal francese.

( 2 ) Art. 168 dell'«Abgabenordnung», testo unico della legge tributaria.