CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 17 GENNAIO 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

A norma dell'art. 36 del regolamento 21 marzo 1972, n. 574, emanato per l'attuazione del regolamento n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano nell'ambito della Comunità, come emendato dal regolamento 26 marzo 1973, n. 878 (GU 1972, n. L 74, pag. 1, risp. 1973, n. L 86, pag. 1) «per beneficiare delle prestazioni ai sensi degli artt. da 40 a 51 del regolamento» (cioè delle prestazioni di invalidità) ... «il richiedente è tenuto a presentare domanda all'istituzione del luogo di residenza secondo le modalità previste dalla legislazione applicata da detta istituzione». A norma del n. 4 dello stesso articolo, «una domanda di prestazioni presentata all'istituzione di uno Stato comporta ... la liquidazione concomitante delle prestazioni ai sensi delle legislazioni di tutti gli Stati membri in causa alle cui condizioni il richiedente soddisfa ...»«Le domande di prestazioni» — a norma dell'art. 41 di detto regolamento — «sono istruite dall'istituzione alla quale sono state presentate o trasmesse conformemente alle disposizioni dell'art. 36 del regolamento di applicazione. Tale istituzione è designata con il termine ”i-stituzione di istruttoria”.» L'art. 41, n. 2, stabilisce:

«L'istituzione di istruttoria è tenuta a notificare immediatamente a tutte le istituzioni in causa, mediante formulario all'uopo stabilito, le domande di prestazioni affinché esse possano essere istruite simultaneamente senza indugio da tali istituzioni».

L'art. 45 del regolamento stabilisce inoltre che l'ente di istruttoria, qualora accerti che il richiedente ha diritto a prestazioni ai sensi della legislazione che esso applica, senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri, corrisponde immediatamente tali prestazioni «a titolo provvisorio». Infine l'art 45, n. 4, recita:

«L'istituzione è tenuta a corrispondere le prestazioni ai sensi dei paragrafi 1, 2 o 3, ne informa immediatamente il richiedente, richiamandone esplicitamente l'attenzione sul carattere provvisorio e non suscettibile di ricorso del provvedimento adottato a tal fine».

Il resistente nella causa principale è un cittadino italiano residente nel Belgio. Dopo aver svolto per un certo periodo un'attività dipendente in Italia, dal 1948 lavorava nel Belgio come minatore. Dal febbraio 1961 egli percepisce una pensione di invalidità italiana. A parte ciò, egli percepisce dal 1961 la pensione di invalidità come minatore e dal gennaio 1972 la pensione per malattia professionale, entrambe a norma del diritto belga.

Il 10 febbraio 1975 egli presentava all'Office national des pensions pour travailleurs salariés, ricorrente nella causa principale, la domanda di pensione di vecchiaia per minatori. In esito a ciò gli veniva comunicato che egli vi aveva pienamente diritto, ma che la pensione poteva essergli versata solo previa detrazione della pensione di invalidità italiana e che si sarebbe provveduto in proposito non appena fosse stato noto l'importo di detta pensione. Dato che l'annunziato provvedimento tardava, il 25 marzo 1976 il resistente adiva il Tribunal du Travail di Mons, chiedendo che fosse accettato il suo diritto alla pensione di vecchiaia. La domanda — ad onta del riconoscimento del diritto del resistente — veniva dichiarata priva di oggetto con sentenza 26 novembre 1976, per il motivo che il pagamento della pensione di minatore poteva venire effettuato solo previa detrazione della pensione italiana.

Nel gennaio 1977, il resistente interponeva appello dinanzi alla Cour du Travail di Mons. Nelle more del giudizio, nel maggio 1977 gli veniva notificato un provvedimento dell'Office, con cui gli veniva attribuita, a partire dal 1° marzo 1975, una pensione provvisoria — manifestamente pari alla differenza fra la pensione belga completa e la pensione di invalidità italiana — In tale occasione gli veniva espressamente precisato che, a norma dell'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72, il provvedimento non poteva essere impugnato. In seguito a ciò il resistente modificava la domanda d'appello, chiedendo la condanna dell'Office al pagamento degli interessi di mora, dal giorno del riconoscimento del suo diritto. La causa d'appello terminava con la sentenza 13 gennaio 1978 nella quale si affermava che la domanda era ricevibile in caso di mancata adozione di un provvedimento a norma dell'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, giacché questa disposizione obbligava a pagare immediatamente le prestazioni provvisorie non appena l'ente competente fosse stato in possesso di tutti i dati occorrenti. Sotto questo aspetto il Tribunale poteva sostituirsi all'amministrazione, anche se, a norma del'art. 45, n. 4, il contenuto del provvedimento non poteva essere impugnato. In considerazione del provvedimento 16 maggio 1977, l'appello veniva tuttavia dichiarato privo di oggetto, nella parte relativa all'accertamento dell'obbligo di pagaie. Il giudice d'appello decideva tuttavia che, appunto perché l'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72 prescrive il pagamento immediato, il resistente aveva diritto agli interessi di mora a norma del diritto belga a causa del ritardo con cui era stato adottato il provvedimento. Essi andavano pagati sull'importo delle prestazioni provvisorie, ma solo dalla data della domanda giudiziale, cioè dal 25 marzo 1976.

L'Office ricorreva in cassazione, sostenendo anzitutto che l'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72 non si poteva applicare nel caso del resistente. A causa della pensione di invalidità italiana di cui fruiva, questi non aveva infatti alcun diritto, secondo la legge belga, giacché l'art. 25, n. 1, del regio decreto 24 ottobre 1967, n. 50, stabilisce in proposito:

«Salvo regie disposizioni in contrario, le pensioni di vecchiaia e superstiti vengono pagate solo se l'interessato non svolge attività lavorativa né percepisce prestazioni previdenziali di malattia, di invalidità o di disoccupazione in forza del diritto belga o di un qualsivoglia diritto straniero».

Le prestazioni provvisorie attribuite col provvedimento 16 maggio 1977 non erano quindi altro che una «simple tolérance administrative». Secondo il diritto belga, per prestazioni del genere non sono mai dovuti interessi di mora. Infine, il già menzionato art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72, esclude in realtà la condanna al pagamento di una pensione provvisoria; di conseguenza, non si può nemmeno avere la condanna al pagamento degli interessi di mora.

Con sentenza 19 marzo 1979, la Cour de cassation ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione:

«Qualora l'ente d'istruttoria di cui all'art. 45, n. 1, del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, constati che all'istante spettano prestazioni in forza della legge che esso applica, senza dover tener conto dei periodi assicurativi maturati sotto il regime di altri Stati membri e qualora esso non versi immediatamente dette spettanze in via provvisoria e qualora, dopo che l'istante ha citato in giudizio dinanzi al giudice nazionale l'ente assicurativo competente per ottenere un provvedimento provvisorio, l'ente di istruzione decida di versare le prestazioni in via provvisoria, a decorrere da una data che precede la citazione, se le disposizioni dell'art. 45, nn. 1 e 4, del regolamento di cui sopra ostino a che il giudice adito conceda, a richiesta di parte e in applicazione del diritto nazionale, interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute in via provvisoria, a decorrere dalla data della domanda giudiziale».

Ecco il mio parere in proposito.

1. In primo luogo devo trattare di alcune eccezioni che sono state sollevate dal ricorrente nella causa principale circa la ricevibilità o l'opportunità della domanda di pronunzia pregiudiziale. a) La prima eccezione è che esso ha dedotto vari motivi a sostegno del ricorso in cassazione, fra cui alcuni che riguardano unicamente il diritto nazionale. Qualora questi vadano accolti — cosa che la Cour de cassation non ha certo ancora avuto il modo di stabilire — la domanda di pronunzia pregiudiziale potrebbe rivelarsi superflua. Si può quindi sostenere che era inopportuno sollevare la questione formulata nella sentenza di rinvio. Su questa eccezione che riguarda la rilevanza ai fini della pronunzia posso essere molto breve. Questa Corte ha già più volte chiarito di non voler per principio immischiarsi nelle considerazioni dei giudici nazionali in proposito. In quale ordine vadano esaminate le questioni giuridiche sollevate in una causa nazionale spetta unicamente al giudice nazionale deciderlo. No possiamo quindi dichiarare irricevibile la domanda di pronunzia pregiudiziale motivando che la causa principale avrebbe potuto forse essere decisa senza che fossero risolte le questioni di diritto comunitario sollevate. Sarebbe assolutamente inconcepibile restituire la domanda al giudice proponente con la preghiera di chiarire anzitutto determinate questioni riguardanti esclusivamente il diritto nazionale, tanto più che è perfettamente possibile che ciò sia già stato fatto tacitamente, come indicherebbe il fatto che si è manifestata la necessità di risolvere dei problemi di diritto comunitario. b) Il ricorrente nella causa principale ha eccepito inoltre che la questione sollevata è dovuta ad un errore, giacché presuppone che il già menzionato art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, sia rilevante nel caso in esame. Ciò non è affatto certo. Il ricorrente infatti, dato che percepisce una pensione di invalidità straniera, a norma del sopra citato art. 25 del regio decreto 24 ottobre 1967 n. 50, non ha alcun diritto alla pensione di vecchiaia. Il provvedimento cionondimeno adottato il 16 maggio 1977, può essere considerato unicamente come una «cortesia amministrativa» giacché è stato emanato in seguito ad istruzioni in data 26 maggio 1972 del Ministro della previdenza sociale, istruzioni che mancano di fondamento giuridico. In proposito è sufficiente dire che l'eccezione si riferisce all'interpretazione e alla corretta applicazione del diritto nazionale, sulle quali questa Corte non può per principio pronunziarsi. A parte ciò, ci si può anche chiedere — come ha fatto nella discussione orale l'agente della Commissione — se l'invocata disposizione belga voglia realmente escludere le pensioni di vecchiaia nei casi in cui viene corrisposta una piccola pensione di invalidità straniera la quale, a norma del diritto che la contempla — come pare sia il caso in Italia —, non può venir trasformata in pensione di vecchiaia, e se, per evitare un'inconveniente del genere, non si debba piuttosto ritenere che essa si proponga unicamente di ridurre le pensioni di vecchiaia belghe in considerazione delle pensioni di invalidità straniere. In ogni caso il ricorrente ha di fatto emanato un provvedimento provvisorio, richiamandosi in esso espressamente all'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72, il che presuppone che ricorrano i presupposti dell'art. 45, n. 1. Oltre a ciò, è lecito ritenere che anche la Cour de cassation, proprio perché ha sollevato la questione d'interpretazione del diritto comunitario formulata nella sentenza di rinvio, sia perfettamente persuasa che il resistente ha diritto, a norma dell'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, al pagamento immediato di determinate prestazioni provvisorie. Non sussistono quindi certo ostacoli che impediscano di prendere in considerazione la questione sollevata.

2. Tale questione, che prendo ora in esame, fa sorgere anzitutto il problema se le prestazioni da erogarsi a norma dell'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, possano costituire oggetto di una domanda giudiziale, giacché è questo il presupposto dell'eventuale liquidazione di interessi di mora. Il ricorrente sembra porlo in dubbio, ad-ducendo che nell'art. 45, n. 4, è detto che i provvedimenti da adottarsi a norma del n. 1 sono provvisori e non possono essere impugnati. A mio parere però la Commissione ed il resistente nella causa principale hanno ragione nel considerare insostenibile questa tesi. La sopra menzionata disposizione può infatti essere interpretata correttamente solo se si tiene conto del contesto, se si considera lo spirito dell'intero art. 45 e se inoltre non si perdono di vista principi giuridici generali che hanno rilevanza nei rapporti giuridici di questo genere. È senz'altro evidente che, quando i diritti soggettivi previdenziali dipendono dagli ordinamenti giuridici di più Stati membri e quando è necessario l'intervento di enti previdenziali di più Stati membri, la liquidazione definitiva delle prestazioni può in certi casi richiedere parecchio tempo. D'altro canto non si può pretendere che l'interessato, il quale di solito ha urgente bisogno delle prestazioni stesse, attenda troppo a lungo. Per questo — come il resistente ha giustamente rilevato. — varie disposizioni del regolamento n. 574/72 (oltre all'art. 45, gli artt. 41 e 50) impongono agli enti previdenziali l'obbligo di procedere senza indugio all'istruttoria. È questo il motivo per cui l'art. 45, n. 1, prescrive in particolare l'immediato pagamento delle prestazioni che possono essere erogate senza previo completo chiarimento della situazione, cioè delle prestazioni che, secondo il diritto dell'ente interpellato, sono dovute «senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazioni compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri». Questa disposizione rende manifesto che non si tratta in proposito di una facoltà dell'amministrazione, bensì di un vero e proprio obbligo di erogare delle prestazioni in via provvisoria. In questo senso milita il fatto che il suo contenuto è categorico: sono precisati l'ente tenuto ad erogare le prestazioni, il momento dell'erogazione («immediatamente», dopo aver effettuato i necessari accertamenti) e l'importo da pagare. Nello stesso senso va inteso, nella lettera della disposizione, l'uso dell'imperativo indicativo che viene normalmente usato nelle disposizioni di legge. Pure l'art. 45, n. 4, parla espressamente dell'ente tenuto a corrispondere le prestazioni. Se ora l'art. 45, n. 1, stabilisce manifestamente un obbligo, al quale naturalmente corrisponde un diritto del beneficiario delle prestazioni, si deve ritenere che sussista un diritto di impugnazione, anche se nei regolamenti comunitari non se ne parla espressamente: in proposito vale il principio giuridico generale per cui, quando un ordinamento giuridico attribuisce un diritto, deve sussistere pure la possibilità di farlo valere in modo efficace. Sarebbe quindi inammissibile desumere dalla già citata frase contenuta nell'art. 45, n. 4 («carattere ... non suscettibile di ricorso del provvedimento adottato»), che non vi è alcuna possibilità di impugnazione nemmeno qualora l'obbligo di cui al n. 1 non venga adempiuto o venga adempiuto solo con ritardo, cioè detta disposizione non venga applicata correttamente. Una norma del genere, la quale è in contrasto col testé menzionato principio giuridico giuridico generale, va invece interpretata restrittivamente. Ciò implica che essa va posta in relazione unicamente col carattere provvisorio dei provvedimenti effettivamente adottati, i quali possono venire emanati prima che l'istruttoria sia completamente finita. Dall'art. 45, n. 4, si può quindi al massimo desumere che esso, dato che i provvedimenti provvisori non possono pregiudicare la soluzione definitiva, esclude le liti vertenti su questioni a proposito delle quali non esiste ancora un provvedimento che rechi pregiudizio. Se la questione sollevata dalla Cour de cassation implica il problema subordinato del se in caso di falsa applicazione dell'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, si possa instaurare un giudizio, il quale costituisce il presupposto per la liquidazione degli interessi di mora, è perfettamente chiaro che esso può essere risolto unicamente in senso affermativo. Non è necessario che ci occupiamo del modo in cui questo diritto di impugnazione vada configurato secondo il diritto nazionale. Ciò spetta ai giudizi nazionali i quali, in mancanza di apposite norme, possono eventualmente rifarsi ai principi generali della costituzione ovvero valersi dell'istrumento dell'analogia.

3. Per quanto riguarda poi il problema se l'art. 45, del regolamento n. 574/72, in caso di mancato pagamento immediato delle prestazioni provvisorie e di conseguente esperimento dell'azione dinanzi al giudice nazionale, escluda la liquidazione di interessi di mora a norma del diritto nazionale a partire dalla data della domanda giudiziale, si deve ammettere che il diritto comunitario tace in proposito. Come la Commissione ha giustamente osservato, ciò non ha però importanza decisiva. Quello che conta è invece che il diritto comunitario attribuisce un diritto azionabile alle prestazioni provvisorie. La tutela giurisdizionale occorrente in proposito va fornita dai giudici nazionali; il diritto nazionale è quindi importante per la sua organizzazione e deve in particolare curare la sua attuazione pratica. Può farne senz'altro parte anche la liquidazione degli interessi, i quali sono destinati a compensare il danno economico causato dal ritardo nella prestazione. Va quindi tenuto per fermo che la liquidazione degli interessi di mora nell'ambito dell'art. 45, del regolamento n. 574/72, è retta dal diritto nazionale, che il regolamento non l'esclude affatto, e che per contro essa non è altro che l'applicazione più efficace possibile del regolamento comunitario. Non a torto la Commissione si è richiamata in questo contesto alla sentenza nella Causa 35/74 (12 novembre 1974, Alliance nationale des mutualités chrétiennes et Institut national d'assurance maladie-invalidité contro Thomas Rzepa, Race. 1974, pagg. 1241 e segg.), la quale verte sull'art. 34, n. 3, del regolamento n. 4 (che è stato sostituito dal regolamento n. 574/72). Circa l'analogo problema della prescrizione relativa agli anticipi recuperabili, vi si afferma che, nella situazione giuridica attuale, la questione va risolta a norma del diritto previdenziale nazionale. Non possono valere in contrario né gli argomenti del ricorrente secondo cui gli interessi di mora non sono contemplati dal regio decreto 24 ottobre 1967 e nemmeno dai relativi decreti di attuazione e secondo cui è controverso se l'art. 1153 del Code civil si possa applicare ad obbligazioni che non siano civilistiche, né la tesi secondo la quale dall'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 si desumerebbe che non è comunque possibile ottenere per via giudiziaria la modifica dell'importo delle prestazioni provvisorie. In proposito va rilevato anzitutto che, nell'ambito di un procedimento a norma dell'art. 177, non ci possiamo occupare di questioni di diritto nazionale. Ci dobbiamo limitare ad accertare che il diritto comunitario non vieta comunque la liquidazione di interessi di mora, rimettendo tutto il resto al giudice nazionale il quale deve stabilire quali siano le possibilità offerte in merito dal suo ordinamento giuridico. In secondo luogo, l'interpretazione dell'art. 45, n. 4, data dal ricorrente mi sembra troppo restrittiva. A mio parere, l'esclusione dell'impugnazione non significa che non si possa trattare in giudizio la corretta applicazione dell'art. 45, n. 1. Interpretando il diritto di impugnazione in questo senso più ampio, è certo che esso consente pure di chiedersi in quale momento sia sorto l'obbligo di pagare stabilito da detta disposizione e se gli svantaggi derivanti per l'interessato dalla falsa applicazione non si possano compensare con i mezzi posti a disposizione dal diritto nazionale, i quali comprendono gli interessi di mora.

4. Secondo me la questione sollevata va quindi risolta nel senso che l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 non esclude che il giudice nazionale, adito per inadempimento degli obblighi di cui all'art. 45, n. 1, condanni l'ente previdenziale convenuto, a norma del diritto nazionale,, a pagare gli interessi di mora sull'importo da esso dovuto in via provvisoria.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.