CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PRIIT PIKAMÄE

presentate il 29 settembre 2022 ( 1 )

Causa C‑640/20 P

PV

contro

Commissione europea

«Impugnazione – Funzione pubblica – Molestia psicologica – Pareri medici – Assenze ingiustificate – Retribuzione – Statuto dei funzionari dell’Unione europea – Articolo 11 bis – Conflitto di interessi – Articoli 21 bis e 23 – Diritto penale nazionale – Procedimento disciplinare – Revoca – Ritiro – Interesse ad agire – Nuovo procedimento disciplinare – Nuova revoca»

I. Introduzione

1. Con la propria impugnazione, PV chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 30 gennaio 2020, PV/Commissione (T‑786/16 e T‑224/18, non pubblicata, EU:T:2020:17; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale esso ha respinto le sue domande dirette a far constatare che era stato vittima di molestie psicologiche, far annullare vari atti e sentir condannare la Commissione europea al risarcimento dei danni materiali e morali che egli afferma di aver subito quando era funzionario della Commissione.

2. Tale impugnazione, che rientra nell’ambito di applicazione del diritto della funzione pubblica europea, include dieci motivi che contestano, in sostanza, la maggior parte delle constatazioni essenziali effettuate dal Tribunale nella sentenza impugnata relativamente alle domande di annullamento di PV. Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sui primi due motivi nonché sull’ottavo motivo di impugnazione. L’esame di tali motivi mi porterà ad analizzare una serie di questioni giuridiche inedite, vale a dire l’idoneità del diritto penale degli Stati membri ad essere applicato ai funzionari dell’Unione, l’obbligo di imparzialità in seno alla funzione pubblica e la facoltà di adire il Tribunale con un ricorso di annullamento di una decisione amministrativa dopo il suo ritiro.

II. Contesto normativo

3. L’articolo 11 bis dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella versione applicabile alla controversia (in prosieguo: lo «Statuto»), dispone quanto segue: «1. Nell’esercizio delle proprie funzioni, e salvo disposizione contraria del presente statuto, il funzionario non tratta questioni in cui abbia, direttamente o indirettamente, un interesse personale, segnatamente familiare o finanziario, di natura tale da compromettere la sua indipendenza. 2. Il funzionario che, nell’esercizio delle proprie funzioni, si trovi a dover trattare una questione di cui al paragrafo 1, ne avverte immediatamente l’autorità che ha il potere di nomina. Quest’ultima adotta le misure necessarie e può segnatamente dispensare il funzionario dalle responsabilità connesse a tale questione. 3. Il funzionario non può conservare né assumere, direttamente o indirettamente, nelle imprese soggette al controllo dell’istituzione di appartenenza o ad essa collegate, interessi di natura e di importanza tali da poter compromettere la sua indipendenza nell’esercizio delle proprie funzioni».

4. L’articolo 12 bis dello Statuto prevede quanto segue: «1. Il funzionario deve astenersi da ogni forma di molestia psicologica o sessuale. 2. Il funzionario vittima di molestie psicologiche o sessuali non può essere penalizzato dall’istituzione. Il funzionario che ha fornito prove di molestie psicologiche o sessuali non può essere penalizzato dall’istituzione, nella misura in cui abbia agito onestamente. 3. Per “molestia psicologica” si intende ogni condotta inopportuna che si manifesti in maniera durevole, ripetitiva o sistematica attraverso comportamenti, parole, scritti, gesti e atti intenzionali che ledono la personalità, la dignità o l’integrità fisica o psichica di una persona. (...)».

5. L’articolo 19, primo comma, dello Statuto enuncia quanto segue: «Senza l’autorizzazione dell’autorità che ha il potere di nomina, il funzionario non può a nessun titolo deporre in giudizio su fatti di cui sia venuto a conoscenza nell’espletamento delle sue mansioni. L’autorizzazione è negata soltanto quando lo richiedano gli interessi dell’Unione e sempreché da tale rifiuto non possano derivare conseguenze penali per il funzionario interessato. Anche dopo la cessazione dal servizio il funzionario è tenuto a osservare tale dovere».

6. L’articolo 21 bis dello Statuto è così formulato: «1. Il funzionario, ove consideri un ordine ricevuto irregolare, o ritenga la sua esecuzione suscettibile di determinare inconvenienti gravi, ne informa il superiore gerarchico che, se l’informazione è trasmessa per iscritto, risponde a sua volta per iscritto. Fatto salvo il paragrafo 2, se quest’ultimo conferma l’ordine, ma il funzionario considera tale conferma insufficiente rispetto ai suoi motivi di preoccupazione, il funzionario ne riferisce per iscritto all’autorità gerarchica immediatamente superiore. Se quest’ultima conferma l’ordine per iscritto, il funzionario deve darvi esecuzione, a meno che esso non sia manifestamente illegale o contrario alle norme di sicurezza applicabili. 2. Se il superiore gerarchico ritiene che l’ordine vada eseguito senza indugio, il funzionario deve darvi esecuzione, a meno che esso non sia manifestamente illegale o contrario alle norme di sicurezza applicabili. Su richiesta del funzionario, il superiore gerarchico è tenuto a impartire gli ordini di questo tipo per iscritto. 3. Il funzionario che riferisca ai suoi superiori di ordini che reputa irregolari o suscettibili di determinare inconvenienti gravi, non subisce alcun pregiudizio per tale motivo».

7. L’articolo 23, primo comma, dello Statuto dispone quanto segue: «I privilegi e le immunità di cui godono i funzionari sono attribuiti nell’esclusivo interesse dell’Unione. Fatte salve le disposizioni del protocollo sui privilegi e sulle immunità, gli interessati non sono dispensati dall’adempimento dei loro obblighi privati, né dall’osservanza delle leggi e dei regolamenti di polizia in vigore».

8. L’articolo 24 dello Statuto è così formulato: «L’Unione assiste il funzionario, in particolare nei procedimenti a carico di autori di minacce, oltraggi, ingiurie, diffamazioni, attentati contro la persona o i beni di cui il funzionario o i suoi familiari siano oggetto, a motivo della sua qualità e delle sue funzioni. Essa risarcisce solidalmente il funzionario dei danni subiti in conseguenza di tali fatti, sempreché egli, intenzionalmente o per negligenza grave, non li abbia causati e non abbia potuto ottenerne il risarcimento dal responsabile».

9. L’articolo 59, paragrafi 1 e 3, dello Statuto prevede quanto segue: «1. Il funzionario che dimostri di non poter esercitare le proprie funzioni per motivi di malattia o di infortunio beneficia di diritto di un congedo di malattia. L’interessato deve informare il più presto possibile l’istituzione del suo impedimento precisando il luogo in cui si trova. A partire dal quarto giorno di assenza, deve presentare un certificato medico. Detto certificato deve essere inviato al più tardi il quinto giorno di assenza; fa fede il timbro postale. In mancanza di certificato, e salvo che quest’ultimo non venga inviato per ragioni indipendenti dalla volontà del funzionario, l’assenza è considerata ingiustificata. Il funzionario in congedo di malattia può essere sottoposto in qualsiasi momento a un controllo medico disposto dall’istituzione. Se questo controllo non può aver luogo per ragioni imputabili all’interessato, la sua assenza è considerata ingiustificata a decorrere dal giorno in cui era previsto il controllo. Se dal controllo medico risulta che il funzionario è in grado di svolgere le proprie funzioni, la sua assenza, su riserva del comma seguente, è considerata ingiustificata a decorrere dal giorno in cui è stato effettuato il controllo. Qualora ritenga che le conclusioni del controllo medico disposto all’autorità che ha il potere di nomina siano medicalmente ingiustificate, il funzionario o un medico che agisce in sua vece può, entro un termine di due giorni lavorativi, presentare all’istituzione una domanda per sottoporre la questione al giudizio di un medico indipendente. L’istituzione trasmette immediatamente questa domanda ad un altro medico designato di comune accordo dal medico del funzionario e dal medico di fiducia dell’istituzione. Qualora tale accordo non sia intervenuto entro cinque giorni, l’istituzione sceglie una delle persone iscritte nell’elenco dei medici indipendenti costituito ogni anno a tal fine di comune accordo dall’autorità che ha il potere di nomina e dal comitato del personale. Il funzionario ha la facoltà di contestare, entro il termine di due giorni lavorativi, la scelta dell’istituzione, nel qual caso essa sceglie un’altra persona nell’elenco; la nuova scelta è definitiva. Il parere del medico indipendente, fornito previa consultazione del medico del funzionario e del medico di fiducia dell’istituzione, è vincolante. Qualora il parere del medico indipendente confermi le conclusioni del controllo disposto dall’istituzione, l’assenza è considerata ingiustificata a decorrere dal giorno del suddetto controllo. Qualora il parere del medico indipendente non confermi le conclusioni del controllo di cui sopra, l’assenza è considerata a tutti gli effetti giustificata. (...) 3. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni relative alle procedure disciplinari, ove del caso, ogni assenza irregolare considerata ingiustificata ai sensi dei paragrafi 1 e 2 viene imputata sulla durata del congedo ordinario dell’interessato. In caso di esaurimento di tale congedo, il funzionario perde il beneficio della remunerazione per il periodo corrispondente».

10. L’articolo 60, primo comma, dello Statuto è così formulato: «Salvo in caso di malattia o di infortunio, il [f]unzionario non può assentarsi se non è stato precedentemente autorizzato dal superiore gerarchico. Fatta salva l’eventuale applicazione delle disposizioni previste in materia disciplinare, ogni assenza irregolare debitamente accertata viene imputata sulla durata del congedo ordinario dell’interessato. Il funzionario, qualora abbia esaurito tale congedo, perde il diritto alla retribuzione per il periodo eccedente».

11. L’articolo 6, paragrafo 5, dell’allegato IX dello Statuto prevede quanto segue: «Nei cinque giorni successivi alla costituzione della commissione, il funzionario interessato può ricusare uno dei membri della commissione. Anche l’istituzione ha il diritto di ricusare uno dei membri della commissione. Entro lo stesso termine, i membri della commissione possono far valere cause legittime di astensione e sono tenuti a rinunciare all’incarico in presenza di un conflitto di interessi. (...)».

III. Fatti, procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

A. Fatti

12. I fatti sono illustrati ai punti da 1 a 33 della sentenza impugnata. Ai fini del presente procedimento, essi possono essere riassunti nel modo seguente.

13. PV, il quale era funzionario della Commissione europea dal 16 luglio 2007, è stato assegnato alla Direzione generale (DG) «Occupazione, affari sociali e inclusione» della Commissione fino al 30 settembre 2009.

14. Ritenendosi vittima di molestie, il 5 agosto 2009 PV ha presentato una domanda di assistenza sulla base dell’articolo 24 e dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto. Tale procedimento è stato chiuso il 9 giugno 2010, al termine di un’indagine condotta dall’Ufficio investigativo e disciplinare della Commissione, il quale ha concluso che le condizioni richieste dall’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto per qualificare un determinato comportamento come molestia psicologica non erano soddisfatte, e dopo il trasferimento di PV alla DG «Bilancio» della Commissione in data 1o ottobre 2009.

15. Il 1o aprile 2013 PV è stato assegnato all’unità «Gestione di bilancio e finanziaria» della DG «Interpretazione» della Commissione.

16. Il 12 novembre 2013 il capo di tale unità ha depositato una denuncia disciplinare nei confronti di PV per problemi comportamentali, inosservanza delle procedure in vigore e scarso rendimento.

17. Dall’8 maggio 2014 PV non si è più presentato al lavoro, ritenendosi vittima di molestia psicologica, e ha inviato certificati medici rilasciati dal suo medico curante.

18. Il 27 giugno e il 10 ottobre 2014 i consulenti medici della Commissione hanno emesso pareri medici indicanti che PV era idoneo a riprendere il lavoro. Successivamente, PV è stato convocato per visite mediche di controllo e non ha dato seguito a tali convocazioni.

19. Il 23 dicembre 2014 PV ha presentato una seconda domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto. Con decisione del 12 marzo 2015, l’autorità che ha il potere di nomina (APN) ha deciso che non vi erano indizi di una qualsivoglia molestia psicologica nei confronti di PV e ha concluso che, di conseguenza, l’applicazione di provvedimenti urgenti di allontanamento non era giustificata.

20. Ritenendo che le assenze di PV fossero ingiustificate, la Commissione ha adottato varie decisioni di trattenuta sulla retribuzione di PV.

21. Il 10 luglio 2015 la Commissione ha avviato nei confronti di PV il procedimento disciplinare CMS 13/087 per reiterata insubordinazione nell’esercizio delle funzioni, comportamento inappropriato e assenze ingiustificate.

22. Con decisioni del 31 maggio e del 5 luglio 2016, l’APN ha considerato irregolari le assenze di PV per i periodi compresi tra il 5 febbraio ed il 31 marzo 2016 e tra il 4 aprile ed il 31 maggio 2016.

23. Con decisione dell’11 luglio 2016, l’Ufficio per la gestione e liquidazione dei diritti individuali (PMO) ha deciso di sospendere il pagamento dello stipendio del ricorrente a far data dal 1o luglio 2016.

24. Con decisione dell’APN del 26 luglio 2016, adottata a seguito delle conclusioni del procedimento disciplinare CMS 13/087, PV è stato rimosso dalle sue funzioni a decorrere dal 1o agosto 2016 (in prosieguo: la «decisione di revoca del 26 luglio 2016»). PV ha presentato avverso tale decisione un reclamo che è stato respinto con decisione dell’APN del 2 febbraio 2017.

25. Con nota del 31 luglio 2016, il direttore generale della DG «Interpretazione» ha comunicato a PV la propria intenzione di considerare irregolari le sue assenze dal 2 giugno al 31 luglio 2016 e di effettuare le corrispondenti detrazioni dal suo stipendio. Il reclamo presentato da PV avverso tale nota è stato respinto con decisione dell’APN del 17 gennaio 2017.

26. Con lettera di preinformazione del 21 settembre 2016, il PMO ha informato PV che aveva con la Commissione un debito di EUR 42704,74, corrispondente alle sue assenze ingiustificate. Il reclamo presentato da PV avverso tale decisione è stato respinto con decisione dell’APN del 17 gennaio 2017.

27. Il 24 luglio 2017 l’APN ha ritirato la sua decisione di revoca del 26 luglio 2016 e, con nota del direttore generale della DG «Risorse umane e sicurezza», PV è stato informato che il 16 settembre 2017 sarebbe stato reintegrato all’interno dell’unità «Sistemi informatici e di conferenza» della DG «Interpretazione». Il reclamo presentato da PV avverso la decisione di ritiro della sua revoca è stato respinto con decisione dell’APN del 15 gennaio 2018.

28. Con nota del 12 settembre 2017, il direttore del PMO ha compensato gli importi dovuti a PV per il periodo durante il quale era stato rimosso dalle sue funzioni con i suoi debiti nei confronti della Commissione, operazione che si è tradotta in un versamento di EUR 9550 in favore di PV. Il reclamo presentato da PV avverso tale nota di compensazione è stato respinto con decisione dell’APN del 9 marzo 2018.

29. Il 20 settembre 2017 PV è stato informato che le sue assenze a partire dal 16 settembre 2017 erano considerate irregolari.

30. Il 6 ottobre 2017 la Commissione ha avviato il procedimento disciplinare CMS 17/025, per gli stessi addebiti di cui al procedimento disciplinare CMS 13/087. Il reclamo presentato da PV contro l’avvio del nuovo procedimento disciplinare è stato respinto con decisione dell’APN del 2 maggio 2018.

31. Il 13 ottobre 2017 la Commissione ha adottato una decisione di azzeramento dello stipendio di PV a decorrere dal 1o ottobre 2017.

32. Con e‑mail del 15 novembre 2017, PV è stato invitato a partecipare all’esercizio di valutazione FP 2016. Il reclamo presentato da PV avverso tale invito è stato respinto con decisione dell’APN del 16 marzo 2018.

33. Con e‑mail del 22 febbraio 2018, PV è stato invitato a partecipare all’esercizio di valutazione FP 2017. Il reclamo presentato da PV avverso tale invito è stato respinto con decisione dell’APN del 1o giugno 2018.

34. Con decisione del 21 ottobre 2019, la Commissione ha rimosso PV dalle sue funzioni, a seguito delle conclusioni del procedimento disciplinare CMS 17/025. Tale revoca è entrata in vigore il 1o novembre 2019.

B. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

35. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 dicembre 2017, dopo essere stato ammesso dal presidente del Tribunale al beneficio del gratuito patrocinio, PV ha adito il Tribunale con un ricorso diretto all’annullamento di vari atti e alla condanna della Commissione a corrispondergli EUR 889000 e EUR 132828,67 a titolo di risarcimento, rispettivamente, dei danni morali e materiali lamentati.

36. A sostegno di tale ricorso, PV ha dedotto cinque motivi vertenti in particolare, in primo luogo, sulla violazione dell’articolo 12 bis dello Statuto, in secondo luogo, sulla violazione degli articoli 11 bis, 21 bis e 23 dello Statuto nonché dei principi di legalità e di regolarità degli atti amministrativi, in terzo luogo, sulla violazione del principio di sollecitudine e del dovere di assistenza sancito all’articolo 24 dello Statuto e, in quarto luogo, sulla violazione degli articoli 59 e 60 dello Statuto.

37. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 aprile 2018, PV ha adito il Tribunale con un ricorso diretto a far constatare che era stato vittima di molestia psicologica, all’annullamento di altri atti e alla condanna della Commissione a versargli EUR 98000 e EUR 23190,44 a titolo di risarcimento, rispettivamente, dei danni morali e materiali lamentati.

38. A sostegno di tale ricorso, PV ha dedotto sette motivi vertenti in particolare, in primo luogo, sulla violazione dell’articolo 12 bis dello Statuto, in secondo luogo, sulla violazione degli articoli 21 bis e 23 dello Statuto nonché dei principi di legalità e di regolarità degli atti amministrativi, in terzo luogo, sulla violazione dell’articolo 11 bis dello Statuto e dell’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), in quarto luogo, sulla violazione del principio di sollecitudine e, in quinto luogo, sulla violazione del principio dell’eccezione di inadempimento e del principio di legalità.

39. Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto in toto i ricorsi proposti da PV.

40. Il Tribunale, in primo luogo, ha constatato l’irricevibilità delle domande di PV dirette a che il Tribunale accertasse che era stato vittima di molestia psicologica nonché di quelle dirette all’annullamento, in particolare, della decisione di revoca del 26 luglio 2016 e delle decisioni impugnate in via subordinata nella causa T‑786/16, tra cui decisioni di trattenute sullo stipendio, decisioni di rigetto di domande di assistenza e pareri medici relativi ad assenze ingiustificate.

41. In secondo luogo, il Tribunale ha respinto in quanto infondate le domande di annullamento in entrambi i ricorsi.

42. Esso ha ritenuto, anzitutto, che i fatti di molestia psicologica dedotti da PV non fossero stati dimostrati a sufficienza di diritto.

43. Il Tribunale ha, poi, respinto gli argomenti di PV relativi alla violazione degli articoli 11 bis, 21 bis e 23 dello Statuto e dei principi di legalità e di regolarità degli atti amministrativi, del principio di sollecitudine nonché del dovere di assistenza sancito all’articolo 24 dello Statuto, degli articoli 59 e 60 dello Statuto e dei principi dell’eccezione di inadempimento e di legalità.

44. In ultimo luogo, il Tribunale ha respinto le domande di risarcimento di PV, considerando che esse si fondano, in sostanza, sull’asserita illegittimità delle decisioni oggetto dei ricorsi di annullamento, illegittimità che non è stata dimostrata.

IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

A. Procedimento dinanzi alla Corte

45. Conformemente all’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di non tenere alcuna udienza di discussione.

B. Conclusioni delle parti

46. L’impugnazione è stata depositata da PV il 23 novembre 2020 ed è stata registrata presso la cancelleria della Corte il 30 novembre 2020. PV chiede che la Corte voglia: – annullare la sentenza impugnata; – pronunciarsi sulla controversia, e – condannare la Commissione alle spese dei due procedimenti.

47. Il 22 aprile 2021 la Commissione ha depositato un controricorso, registrato presso la cancelleria della Corte il 23 aprile 2021, nel quale chiede che la Corte voglia: – respingere l’impugnazione, e – condannare PV alle spese.

V. Analisi giuridica

A. Osservazioni preliminari

48. Come ho precisato nell’introduzione, le presenti conclusioni si concentreranno sui primi due motivi nonché sull’ottavo motivo di impugnazione. Le questioni giuridiche da esaminare vertono, in sostanza, sull’idoneità del diritto penale degli Stati membri ad essere applicato ai funzionari dell’Unione, sull’obbligo di imparzialità in seno alla funzione pubblica e sulla possibilità di adire il Tribunale con un ricorso di annullamento di una decisione amministrativa dopo il suo ritiro. L’esame di tali questioni giuridiche alla luce dello specifico contesto del caso di specie sembra indispensabile per la risoluzione della controversia.

49. Data la complessità dei fatti della presente causa, sembra opportuno richiamare, in via preliminare, le norme che disciplinano il procedimento di impugnazione. Conformemente all’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e all’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto. Infatti, come confermato da una consolidata giurisprudenza, il Tribunale ha competenza esclusiva, da un lato, a constatare i fatti e, dall’altro lato, a valutare tali fatti. Per contro, la Corte non è competente a constatare i fatti, né, in linea di principio, ad esaminare le prove che il Tribunale ha assunto a sostegno di tali fatti. Di conseguenza, la valutazione degli elementi di prova da parte del Tribunale non costituisce una questione di diritto sottoposta, in quanto tale, al controllo della Corte ( 2 ).

50. Qualora il Tribunale abbia constatato o valutato i fatti, la Corte è tuttavia competente ad esercitare, in forza dell’articolo 256 TFUE, un controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze giuridiche che il Tribunale ne ha tratto. La Corte può esercitare eccezionalmente un controllo sulla valutazione dei fatti da parte del Tribunale qualora un ricorrente alleghi uno snaturamento di elementi di prova da parte del Tribunale ( 3 ). In tal caso, il ricorrente deve indicare con precisione gli elementi di prova che sarebbero stati snaturati e dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, hanno portato a tale snaturamento. Come risulta dalla giurisprudenza, uno snaturamento sussiste qualora, senza che occorra assumere nuove prove, la valutazione degli elementi di prova esistenti risulti manifestamente errata ( 4 ).

51. Tali osservazioni preliminari assumono un rilievo del tutto particolare nel presente contesto, dato che PV pone in discussione la valutazione di differenti elementi di fatto nonché di talune conclusioni tratte dal Tribunale. Si pensi, in particolare, all’asserita molestia psicologica che PV avrebbe subito da parte di altri funzionari nel contesto delle sue funzioni, senza essere tuttavia riuscito a dimostrarla in primo grado. In proposito, occorre rilevare che, nella sua sentenza, il Tribunale ha constatato, senza incorrere in un errore di diritto, che le informazioni fornite da PV non permettevano di concludere nel senso dell’esistenza di una simile molestia psicologica ( 5 ). Si deve inoltre osservare che il Tribunale ha correttamente dichiarato che molti dei provvedimenti contestati alla Commissione e percepiti da PV come idonei a costituire molestia, quali la sospensione dello stipendio per assenza ingiustificata e la valutazione della competenza, del rendimento e del comportamento in servizio di ciascun funzionario, sono espressamente previsti nello Statuto ( 6 ). È evidente che, in assenza di elementi in senso contrario, la legittimità di tali provvedimenti non può essere posta seriamente in discussione.

52. Di conseguenza, sebbene PV contesti la motivazione della sentenza impugnata, il procedimento di impugnazione non può tuttavia essere utilizzato in modo improprio per obbligare la Corte a rivalutare i fatti. Al contrario, tenuto conto della chiara ripartizione di competenze tra i giudici dell’Unione, descritta ai paragrafi precedenti, è imperativo limitare l’esame dell’impugnazione a una rigorosa analisi delle questioni giuridiche portate dinanzi alla Corte.

B. Sul primo motivo di impugnazione

1. Argomenti delle parti

53. Con il suo primo motivo, PV critica la valutazione svolta dal Tribunale, ai punti 184 e 185 della sentenza impugnata, riguardo agli argomenti avanzati in primo grado vertenti sulla violazione degli articoli 21 bis e 23 dello Statuto.

54. In primo luogo, il Tribunale avrebbe violato l’articolo 2 TUE nonché l’articolo 67, paragrafo 3, e l’articolo 270 TFUE, dichiarando, al punto 185 della sentenza impugnata, che il rapporto di lavoro tra un funzionario e la sua istituzione è disciplinato esclusivamente dallo Statuto, mentre verrebbero in rilievo altre fonti giuridiche, in particolare il diritto penale dello Stato membro nel cui territorio lavora l’agente interessato. Quindi, qualsiasi reato commesso da un agente costituirebbe una violazione dell’articolo 23 dello Statuto. Orbene, la molestia psicologica, il falso in atti pubblici, i falsi pareri medici e la corruzione costituirebbero reati nel code pénal (codice penale) belga.

55. In secondo luogo, il Tribunale avrebbe snaturato i fatti mediante omissione, non prendendo in considerazione vari elementi decisivi. PV cita, anzitutto, le ordinanze del giudice istruttore belga che ingiungono di procedere all’audizione, sotto il regime «Salduz III», di taluni funzionari della Commissione coinvolti nell’adozione di alcuni atti impugnati, le quali dimostrerebbero che tali persone sono ritenute sospette dei fatti contestati. Egli fa poi riferimento all’acquisizione del fascicolo disciplinare CMS 17/025 da parte del giudice istruttore come reperto per il reato di «falso in atti pubblici» che sarebbe avvenuto il 19 settembre 2018.

56. In terzo luogo, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto ritenendo, al punto 184 della sentenza impugnata, che soltanto una sentenza di condanna potesse accertare fatti di molestia psicologica o di falso in atti e rifiutando di tener conto delle ordinanze adottate nel contesto dell’istruttoria belga in relazione a tali fatti.

57. La Commissione sostiene, in primo luogo, che la censura di PV vertente sull’asserito errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso al punto 185 della sentenza impugnata si basa su un’errata interpretazione della sentenza in parola. In tale punto, il Tribunale avrebbe soltanto ricordato che il rapporto di lavoro tra un funzionario e la sua istituzione è disciplinato dallo Statuto e che il Tribunale applica unicamente il diritto della funzione pubblica e non un qualsivoglia diritto nazionale.

58. In secondo luogo, il Tribunale avrebbe rilevato, senza snaturare i fatti, che i giudici belgi non hanno statuito sui fatti dedotti da PV. In proposito, la convocazione di alcuni funzionari della Commissione ad un’audizione sotto il regime «Salduz III» non costituirebbe affatto un riconoscimento della loro colpevolezza. Inoltre, il Tribunale non avrebbe snaturato i fatti non traendo alcuna conseguenza dall’asserita acquisizione del fascicolo disciplinare CMS 17/025 da parte di un giudice istruttore belga, su iniziativa di PV, che non permetterebbe affatto di dedurre che sia accertato un «falso in atti pubblici».

59. In terzo luogo, il Tribunale avrebbe correttamente considerato che denunce penali in relazione alle quali l’istruzione è in corso non permetterebbero di dimostrare l’esistenza di una molestia psicologica o di un falso in atti.

2. Valutazione

60. Con il suo primo motivo, PV sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto dichiarando, al punto 185 della sentenza impugnata, che il rapporto di lavoro tra un funzionario e la sua istituzione è disciplinato «esclusivamente» dallo Statuto. Il ragionamento svolto dal Tribunale in tale punto consiste nell’escludere, sulla base dell’articolo 270 TFUE, qualsiasi rilevanza del diritto nazionale e, in particolare, del diritto penale, in sede di esame della questione se l’APN abbia violato gli articoli 21 e 23 dello Statuto adottando le decisioni impugnate in primo grado. Orbene, secondo PV, il Tribunale non avrebbe tenuto conto delle «altre fonti giuridiche» che pure disciplinano il rapporto di lavoro e in particolare della legislazione penale dello Stato membro del luogo di servizio del funzionario.

61. In proposito, si deve ricordare che PV aveva sostenuto dinanzi al Tribunale che le decisioni in questione sono viziate da illegittimità per il motivo che si basano su atti costituenti reati compiuti da funzionari e agenti della Commissione nel territorio belga. PV aveva argomentato che, in forza dell’articolo 21 bis, paragrafo 2, dello Statuto, un funzionario o un agente dell’Unione deve rifiutare di commettere atti illegali e, conformemente all’articolo 23 dello Statuto, è tenuto a rispettare le leggi di polizia del paese nel quale lavora. È la ragione per la quale PV ritiene che l’APN avrebbe dovuto tener conto delle decisioni adottate dalle autorità giudiziarie belghe a seguito delle denunce con costituzione di parte civile che egli aveva depositato nei confronti di numerose persone.

a) Le norme giuridiche sulla funzione pubblica nell’ordinamento giuridico dell’Unione

62. Si deve anzitutto rilevare che, come affermato da PV nelle sue osservazioni, le norme giuridiche che disciplinano la funzione pubblica si trovano a tutti i livelli della gerarchia delle norme dell’ordinamento giuridico dell’Unione, vale a dire nel diritto primario, nei principi generali e nel diritto derivato. In tale contesto, non si deve certamente dimenticare il prezioso contributo fornito dalla giurisprudenza della Corte e del Tribunale alle norme applicabili ai funzionari e agli altri agenti. Le loro sentenze s’impongono alle istituzioni in forza dell’articolo 266 TFUE. Ciò premesso, ai fini dell’esame del primo motivo riveste un’importanza fondamentale il diritto codificato, nonché la sua interazione con gli ordinamenti giuridici nazionali.

1) Diritto primario e principi generali del diritto

63. Il diritto primario è composto principalmente dai trattati istitutivi e dai loro protocolli, nonché dalla Carta. Numerosi principi fondamentali iscritti nei trattati vincolano i funzionari nell’esercizio delle loro funzioni. Si tratta, ad esempio, dei valori e degli obiettivi dell’Unione, enunciati rispettivamente agli articoli 2 e 3 TUE. Inoltre, in forza dell’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, le istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente nell’assolvere i loro compiti. Per contro, altre disposizioni del diritto primario richiedono l’adozione, da parte delle istituzioni, di atti di diritto derivato al fine di essere concretizzate. È il caso dell’articolo 336 TFUE, il quale stabilisce che il Parlamento e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione delle altre istituzioni interessate, stabiliscono lo statuto dei funzionari e il regime applicabile agli altri agenti dell’Unione.

64. L’articolo 270 TFUE attribuisce alla Corte di giustizia dell’Unione europea la competenza a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra l’Unione e gli agenti di questa, nei limiti e alle condizioni determinati dallo Statuto e dal regime applicabile agli altri agenti dell’Unione. L’articolo 340 TFUE, per parte sua, prevede che l’Unione è tenuta a risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni e che la responsabilità personale degli agenti nei confronti dell’Unione è regolata dalle disposizioni che stabiliscono il loro statuto o il regime loro applicabile. Più precisamente, l’articolo 339 TFUE impone ai funzionari dell’Unione l’obbligo di non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi.

65. Conformemente all’articolo 51 TUE, i protocolli hanno lo stesso valore giuridico dei trattati e sono dunque parte integrante del diritto primario. Tra questi il protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione (in prosieguo: il «protocollo n. 7») prende direttamente in considerazione i funzionari e altri agenti in diverse delle sue disposizioni e dedica loro il suo capo V. Tale protocollo contiene disposizioni essenziali per la funzione pubblica, in particolare in materia di immunità fiscale e giurisdizionale, sulle quali tornerò nel prosieguo della mia analisi ( 7 ).

66. La Carta, che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, TUE, ha lo stesso valore giuridico dei trattati, si applica a tutti gli atti di diritto derivato dell’Unione, incluso in particolare lo Statuto. I funzionari beneficiano dei diritti protetti dalla Carta e, a loro volta, devono rispettare i diritti fondamentali dei cittadini nell’esercizio delle loro funzioni. In proposito, l’articolo 41 della Carta, che sancisce il diritto ad una buona amministrazione, riveste particolare importanza ( 8 ).

67. Nel corso del processo di integrazione europea, la Corte ha elaborato numerosi principi generali del diritto dell’Unione. In materia di funzione pubblica, tali principi sono, essenzialmente, relativi ai diritti fondamentali protetti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»). In forza dell’articolo 6, paragrafo 3, TUE, i diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali. Prima che la Carta acquisisse forza vincolante, la CEDU costituiva una fonte essenziale in materia di protezione dei cittadini, inclusi i funzionari.

68. Se è vero che attualmente la Carta svolge un ruolo più preponderante, resta il fatto che il giudice dell’Unione continua, ove necessario, a fare riferimento alla CEDU e alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo per interpretare le disposizioni contenute nella Carta o anche integrare la protezione garantita da queste ultime. La CEDU non ha perso la propria importanza per lo sviluppo del diritto dell’Unione, in quanto l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta stabilisce che, laddove la Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione, senza che ciò precluda al diritto dell’Unione di concedere una protezione più estesa.

2) Diritto derivato

69. Lo Statuto stabilisce dettagliatamente il regime applicabile ai funzionari che lavorano all’interno delle istituzioni dell’Unione per quanto concerne, tra l’altro, l’assunzione e lo sviluppo della carriera, le condizioni di lavoro, i diritti e gli obblighi, il regime pecuniario e il regime disciplinare ( 9 ). Lo Statuto ha la forma giuridica di un regolamento, il che significa che è vincolante nella sua interezza e che si impone al contempo sia alle istituzioni e agli organismi dell’Unione sia agli Stati membri. Come sottolineato dalla Corte nella sua giurisprudenza, «[n]e consegue che, oltre agli effetti che lo Statuto dispiega nell’ordinamento interno dell’amministrazione dell’Unione, esso vincola anche gli Stati membri in tutti i casi in cui è necessaria la loro collaborazione ai fini della sua attuazione» ( 10 ); ciò implica che, nel caso in cui una disposizione statutaria richieda provvedimenti di attuazione sul piano nazionale, «gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le opportune misure di carattere generale o particolare» ( 11 ).

70. Le norme giuridiche che si applicano al rapporto tra il funzionario e la sua istituzione sono determinate dalle disposizioni statutarie adottate mediante regolamento, sicché all’occorrenza esse possono essere modificate dal Parlamento e dal Consiglio. Si tratta dunque di un rapporto di lavoro disciplinato dal diritto pubblico, la cui gestione da parte dell’istituzione pertinente costituisce un caso di amministrazione diretta, il che significa che tutte le decisioni che possono incidere sul funzionario sono da essa adottate unilateralmente, secondo le norme e le procedure stabilite dallo Statuto o da disposizioni generali di esecuzione, e costituiscono provvedimenti amministrativi. Il regime statutario è integralmente applicato al funzionario dell’Unione, vale a dire a chiunque sia stato nominato, alle condizioni previste da tale Statuto, ad un impiego permanente presso un’istituzione dell’Unione mediante atto scritto dell’APN.

71. Se è vero che lo Statuto è il testo centrale del diritto derivato della funzione pubblica dell’Unione ( 12 ), esistono anche altri atti che applicano le differenti disposizioni statutarie e disciplinano, tra l’altro, il regime fiscale, il regime linguistico, la protezione dei dati personali, le modalità di rilascio di lasciapassare e le assunzioni in occasione degli allargamenti. Tale settore è caratterizzato da un’eterogeneità di norme che attuano o interpretano le disposizioni dello Statuto. In generale, si distinguono gli atti espressamente previsti dallo Statuto e gli atti sui generis. Detto questo, un elenco esaustivo di tali atti esulerebbe dal contesto delle presenti conclusioni e andrebbe al di là del mio obiettivo. In questa fase dell’analisi, è tuttavia importante ricordare che, nonostante l’eterogeneità degli atti normativi, il principio di unicità del regime statutario esige che i testi attuativi siano gli stessi in tutte le istituzioni e che si evitino interpretazioni eccessivamente divergenti. Tale esigenza è in linea con l’interesse di garantire l’unicità della funzione pubblica europea, eretto a principio dall’articolo 9, paragrafo 3, del Trattato di Amsterdam ( 13 ), e di cui gli articoli 1 e 1 bis dello Statuto sono espressione.

b) Incidenza del diritto nazionale sulla funzione pubblica europea

1) Indipendenza dell’Unione in materia di gestione della funzione pubblica

72. Dai punti appena esposti emerge che l’ordinamento giuridico dell’Unione dispone di proprie norme disciplinanti il rapporto tra il funzionario e la sua istituzione, per lo più codificate nello Statuto. È la ragione per la quale varie disposizioni, anche del diritto primario ( 14 ), fanno riferimento ad esso, come appunto l’articolo 270 TFUE, citato dal Tribunale nella sentenza impugnata per ricordare la competenza esclusiva del giudice dell’Unione a dirimere le controversie in materia di funzione pubblica ( 15 ).

73. In forza della sua autonomia organizzativa, l’amministrazione dell’Unione è ampiamente indipendente dagli ordinamenti giuridici nazionali, il che non esclude che talune norme richiedano eventualmente un’attuazione da parte delle stesse istituzioni dell’Unione o degli Stati membri al fine di garantire il buon funzionamento dell’Unione quale organizzazione sovranazionale. Tuttavia, tale aspetto non è di per sé sufficiente per affermare che il diritto nazionale determina in qualche modo il funzionamento dell’amministrazione dell’Unione. Una simile affermazione sarebbe errata, tenuto conto della manifesta intenzione dei fondatori dell’Unione di creare una funzione pubblica europea «indipendente» ai sensi dell’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, il che del resto si riflette nella natura giuridica delle sue norme e nella struttura istituzionale di tale organizzazione sovranazionale ( 16 ).

74. In quest’ottica, l’affermazione del Tribunale al punto 185 della sentenza impugnata, secondo la quale «il rapporto di lavoro tra un funzionario e la sua istituzione è disciplinato esclusivamente dallo Statuto», non è giuridicamente scorretta. Da un lato, è possibile chiedersi se, vista la molteplicità delle fonti del diritto della funzione pubblica, sia sufficientemente preciso a livello giuridico utilizzare l’avverbio «esclusivamente» in tale contesto. Dall’altro lato, una simile affermazione risulta perfettamente giustificata alla luce del già menzionato principio dell’unicità dello Statuto, in forza del quale tutti i funzionari di tutte le istituzioni dell’Unione sono assoggettati ad un unico Statuto e, quindi, alle stesse diposizioni. In primo luogo, è innegabile che lo Statuto costituisce l’elemento centrale di un corpus giuridico composto da varie norme giuridiche. In secondo luogo, è evidente che tutti i funzionari della Commissione, di cui PV faceva parte, sono assoggettati alle norme dello Statuto. Di conseguenza, ritengo che il punto 185 della sentenza impugnata debba essere inteso nel senso che il Tribunale ha perseguito l’obiettivo di ribadire l’idoneità delle norme dello Statuto ad essere applicate ai funzionari della Commissione, il che è incontestabile da un punto di vista giuridico.

75. PV contesta al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto non tenendo conto della rilevanza del diritto penale nazionale. Secondo PV, le decisioni impugnate in primo grado non avrebbero potuto essere adottate in quanto non conformi al diritto penale belga. Si deve tuttavia osservare che il Tribunale si riferiva unicamente al «rapporto di lavoro tra il funzionario e la sua istituzione» che, effettivamente, è disciplinato dallo Statuto. La presente causa riguarda infatti una controversia che pertiene esclusivamente alla funzione pubblica dell’Unione e ha ad oggetto l’attività professionale di PV all’interno della Commissione.

76. Pertanto, la questione da esaminare non è se il diritto penale belga possa trovare applicazione nel caso di specie. I giudici dell’Unione non sono competenti ad interpretare il diritto penale belga. Un ricorso che chiedesse l’interpretazione del diritto nazionale sarebbe manifestamente irricevibile. Mi sembra che sia appunto ciò che il Tribunale ha voluto esprimere mediante il riferimento all’articolo 270 TFUE. Si deve del resto ricordare che neppure i giudici nazionali sono competenti a pronunciarsi sull’interpretazione delle norme dello Statuto, il che evidenzia l’indipendenza dell’Unione nella gestione della funzione pubblica.

2) Rapporto tra i procedimenti penale e disciplinare

77. Nonostante tali considerazioni, è vero che, conformemente all’articolo 23, primo comma, dello Statuto, i funzionari dell’Unione hanno l’obbligo dell’«osservanza delle leggi e dei regolamenti di polizia in vigore», il che include evidentemente il diritto penale. Una violazione di dette leggi e regolamenti dello Stato della sede dell’istituzione può rendere necessaria la revoca dell’immunità di un funzionario, conformemente all’articolo 17 del protocollo n. 7, per permettere, all’occorrenza, indagini penali nei suoi confronti. Come precisato dalla Corte nella sentenza Commissione/RQ ( 17 ), «una decisione di revoca dell’immunità di un funzionario (...) modifica la situazione giuridica [di quest’ultimo] per il solo effetto della soppressione della tutela conferita al medesimo dall’immunità di giurisdizione prevista all’articolo 11, lettera a), del protocollo n. 7, ristabilendo, nei suoi confronti, lo status di persona soggetta al diritto comune degli Stati membri ed esponendolo, senza che si rendano necessarie norme intermedie, a provvedimenti disposti in forza di tale diritto comune, in particolare detentivi e giudiziari» ( 18 ).

78. Ciò premesso, si deve tuttavia rilevare che il comportamento di PV in qualità di funzionario, di cui trattasi nella presente causa, non è stato oggetto di un’indagine penale da parte delle autorità giudiziarie belghe. È piuttosto PV a contestare ai propri colleghi di aver violato il diritto penale belga. Del resto, lo stesso Tribunale richiama l’attenzione su tale circostanza al punto 187 della sentenza impugnata. Di conseguenza, non è chiaro quale impatto potrebbe avere sul suo statuto di funzionario l’asserita idoneità del diritto penale belga ad essere applicato a terzi.

79. Oltre a tali dubbi riguardo alla rilevanza del diritto penale nazionale nella presente controversia, si deve sottolineare che quest’ultimo generalmente avrà soltanto un’incidenza indiretta sul rapporto di lavoro tra il funzionario e la sua istituzione a causa della sua specifica finalità. Infatti, la procedura penale riguarda il rispetto delle norme sul mantenimento dell’ordine emanate al fine di garantire il buon funzionamento di un’intera società ( 19 ). Per contro, essa non è volta a disciplinare il rapporto di lavoro di un funzionario all’interno di un’istituzione dell’Unione.

80. Si deve nondimeno riconoscere che, in talune circostanze, una violazione del diritto penale può incidere sul rapporto di lavoro e dar luogo a una sanzione disciplinare, in particolare qualora il reato sia commesso dal funzionario nell’esercizio delle sue funzioni e leda gli interessi dell’Unione. Infatti, atteso che l’obiettivo del procedimento disciplinare consiste nell’assicurare il rispetto delle norme che garantiscono il buon funzionamento dell’istituzione ( 20 ), l’avvio di un simile procedimento può risultare giustificato a causa delle circostanze del caso di specie.

81. In proposito, va tuttavia osservato che, anche se un comportamento può violare sia la norma penale sia la norma disciplinare, è lo Statuto a determinare le conseguenze che ne derivano. Infatti, la sanzione disciplinare viene valutata in relazione al sistema disciplinare e non in relazione alla sanzione penale. Pertanto, in sede di scelta della sanzione disciplinare appropriata, l’autorità disciplinare non può essere obbligata a tener conto senza alcuna riserva delle sanzioni penali adottate nel contesto di un procedimento penale che coinvolge la stessa persona ( 21 ). Ciò deriva dalle differenti finalità dei procedimenti penale e disciplinare, ma anche dall’indipendenza dell’Unione nella gestione della funzione pubblica.

82. Per le ragioni suesposte, in questa fase dell’analisi si deve considerare che il diritto penale nazionale non determina il funzionamento della funzione pubblica europea, contrariamente a quanto sembra insinuare PV nelle sue osservazioni scritte.

3) Presunzione di innocenza nel contesto del procedimento penale

83. Mi preme peraltro rilevare che la questione dell’idoneità del diritto penale belga ad essere applicato ad altri funzionari, che secondo PV avrebbero commesso reati, sembra inconferente ai fini della risoluzione della presente controversia, come spiegherò nel prosieguo. In primo luogo, è pacifico che il Tribunale non ha accertato ipotesi che possano essere considerate molestie psicologiche e nulla permette di concludere che il Tribunale abbia snaturato i fatti in occasione della sua valutazione degli elementi di prova ( 22 ). In secondo luogo, nulla indica neppure che gli asseriti reati siano stati effettivamente commessi, in quanto i giudici belgi non hanno statuito in via definitiva su tali accuse.

84. Tutto ciò che PV può produrre a titolo di prova sono alcune ordinanze di audizione che i giudici belgi hanno adottato nei confronti di alcuni funzionari. Si deve tuttavia osservare che un simile provvedimento giudiziario non costituisce un «elemento di prova» in senso giuridico, in quanto, in assenza di condanna, continua a sussistere la presunzione di innocenza. La presunzione di innocenza è sancita all’articolo 48 della Carta, il quale corrisponde all’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della CEDU ( 23 ). A livello di diritto derivato dell’Unione, la presunzione di innocenza è sancita nella direttiva (UE) 2016/343 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali ( 24 ), che gli Stati membri, incluso il Regno del Belgio, hanno l’obbligo di trasporre nei loro ordinamenti giuridici interni.

85. Lo status di «indagato» che è stato attribuito ai colleghi di PV in forza del diritto processuale penale belga tiene conto di tale presunzione di innocenza. Più precisamente, lo status di «indagato» attribuisce, in generale, alla persona oggetto di un’indagine taluni diritti nell’ambito della propria difesa nei confronti delle autorità giudiziarie, quali il diritto all’assistenza di un difensore e il diritto di essere informata dell’accusa formulata nei suoi confronti, come stabilito dalla direttiva 2013/48/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del mandato d’arresto europeo, al diritto di informare un terzo al momento della privazione della libertà personale e al diritto delle persone private della libertà personale di comunicare con terzi e con le autorità consolari ( 25 ). Per tale ragione, gli ordinamenti giuridici degli Stati membri sono accomunati dal fatto di operare una chiara distinzione riguardo allo status della persona interessata nell’ambito di un procedimento penale. Tale status evolve in base al concreto livello di sospetto gravante sulla persona che si presume abbia commesso un reato ( 26 ).

86. Per completezza, in questo contesto si rileverà che il diritto della funzione pubblica prende in considerazione la presunzione d’innocenza nella misura in cui l’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto prevede espressamente che quando il funzionario sia sottoposto a procedimento penale per i fatti che hanno giustificato l’avvio di un procedimento disciplinare, la sua posizione sarà definitivamente regolata soltanto dopo il passaggio in giudicato della sentenza dell’autorità giudiziaria. Tale regola si spiega altresì per il fatto che i giudici penali dispongono di maggiori poteri di indagine rispetto all’APN all’interno dell’amministrazione. Da quanto precede discende che la presunzione d’innocenza quale garanzia di un equo processo dev’essere presa in considerazione sia nel settore penale che nel settore disciplinare.

87. Per quanto concerne le circostanze del caso di specie, tutto sembra indicare che le indagini penali si trovino ancora in una fase preliminare del procedimento, cosicché si ignora se i sospetti troveranno conferma. I provvedimenti adottati dai giudici belgi in tale fase, ai quali PV fa riferimento, servono soltanto a raccogliere i necessari elementi di prova. Del resto, si rileverà che la «legge Salduz», menzionata da PV nelle proprie osservazioni, offre diritti e garanzie a chiunque sia sentito dalle autorità giudiziarie a qualsivoglia titolo, conformemente ai principi di un equo processo ( 27 ). Ne consegue che, fino alla chiusura del procedimento penale, dall’applicazione delle disposizioni della citata legge non si può trarre alcuna conclusione riguardo alla presunta colpevolezza dei funzionari ascoltati dalle autorità giudiziarie belghe. Va inoltre sottolineato che, contrariamente a quanto PV sembra suggerire nelle proprie osservazioni, egli non può «costituirsi» tali elementi di prova semplicemente depositando denunce contro i funzionari interessati, ma sono piuttosto le autorità giudiziarie a dover valutare i fatti e stabilire se gli elementi raccolti costituiscano valide prove.

88. In proposito, si rileverà che le autorità giudiziarie, in generale, hanno l’obbligo di vigilare affinché le indagini siano finalizzate all’accertamento della verità e siano svolte a carico e a discarico, vale a dire che esse dovranno ricercare, al contempo, elementi di prova e dell’innocenza e della colpevolezza della persona chiamata in causa ( 28 ). Pertanto, le autorità giudiziarie avvieranno azioni penali soltanto qualora sussistano prove sufficienti al termine dell’indagine ( 29 ). L’argomento di PV, che insinua la colpevolezza dei funzionari interessati per il solo motivo che questi ultimi sono oggetto di indagini, mi sembra dunque fondato su un fraintendimento dei principi della procedura penale.

c) Osservazioni finali

89. Per le ragioni suesposte, legate in particolare all’indipendenza dell’Unione nella gestione della funzione pubblica nonché all’irrilevanza del diritto penale nazionale nelle circostanze del caso di specie, ritengo che occorra respingere l’argomento di PV secondo il quale le decisioni impugnate in primo grado sono viziate da illegittimità per il motivo che si fonderebbero su atti costituenti reati commessi da funzionari della Commissione nel territorio belga e che, in forza del diritto penale belga, l’APN non avrebbe dovuto adottarle.

90. L’affermazione del Tribunale al punto 185 della sentenza impugnata, secondo la quale «il rapporto di lavoro tra un funzionario e la sua istituzione è disciplinato esclusivamente dallo Statuto», non rivela alcun errore di diritto in quanto dev’essere intesa nel senso che essa respinge l’argomento di PV secondo il quale, in sostanza, il diritto penale nazionale prevale sul diritto della funzione pubblica dell’Unione o costituisce, perlomeno, una «fonte» del diritto della funzione pubblica dell’Unione. Poiché tale argomento si fonda su un fraintendimento del diritto dell’Unione, occorre respingerlo.

3. Conclusione intermedia

91. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo di respingere il primo motivo di impugnazione in quanto infondato.

C. Sul secondo motivo di impugnazione

1. Argomenti delle parti

92. Con il suo secondo motivo PV critica la valutazione svolta dal Tribunale ai punti 184 e 192 della sentenza impugnata.

93. In primo luogo, PV sostiene che la constatazione del Tribunale al punto 184 della sentenza impugnata, secondo la quale nessuno dei fatti qualificati da PV come molestie psicologiche o falso ideologico è stato riconosciuto come tale o è stato oggetto di condanna penale da parte di un giudice nazionale belga, si spiegherebbe con un «sabotaggio» delle istruttorie penali da parte della Commissione. Quest’ultima avrebbe abusato dell’immunità funzionale rifiutando sistematicamente di autorizzare l’audizione degli indagati, in violazione del principio di leale cooperazione enunciato all’articolo 4 TUE, mentre non si tratterebbe di nessun atto di esercizio di pubblici poteri.

94. In secondo luogo, al punto 192 della sentenza impugnata il Tribunale avrebbe snaturato il fascicolo, basando il proprio rigetto della censura di PV vertente sulla violazione dell’articolo 11 bis dello Statuto sulla constatazione secondo cui, di per sé, una semplice denuncia depositata dal funzionario nei confronti delle persone incaricate dell’adozione di decisioni nei suoi confronti non può creare un conflitto di interessi in capo a queste ultime, mentre le denunce depositate da PV nei confronti di due dei tre membri dell’APN sarebbero state seguite da istruttorie penali. Secondo PV, tale circostanza avrebbe dovuto indurre il Tribunale a constatare l’esistenza di un conflitto di interessi in capo a tali membri dell’APN nel contesto dei procedimenti disciplinari CMS 13/087 e CMS 17/025 nonché della decisione di revoca del 21 ottobre 2019 al termine di quest’ultimo procedimento disciplinare. Pertanto, il Tribunale avrebbe dovuto constatare una violazione dell’articolo 41 della Carta, dell’articolo 11 bis dello Statuto e dell’articolo 6, paragrafo 5, dell’allegato IX dello Statuto.

95. Secondo la Commissione, la censura relativa alla mancanza di leale cooperazione con le autorità giudiziarie belghe a causa del suo sistematico rifiuto di autorizzare l’audizione di indagati da parte di un giudice istruttore è nuova e dunque non è possibile contestare al Tribunale di non essersi pronunciato in proposito. In subordine, la Commissione ritiene di essere stata legittimata a respingere le domande delle autorità giudiziarie belghe fondate sull’articolo 19 dello Statuto.

96. Quanto alla censura vertente sulla violazione dell’articolo 11 bis dello Statuto, la Commissione sostiene che PV non criticherebbe la giurisprudenza sulla quale si sarebbe fondato il Tribunale, ma si baserebbe su considerazioni di fatto che renderebbero tale censura irricevibile e che, in ogni caso, non permetterebbero di porre in discussione la conclusione alla quale il Tribunale perviene al punto 192 della sentenza impugnata. Inoltre, tale censura sarebbe diretta contro due procedimenti che il Tribunale avrebbe espressamente escluso dal proprio controllo, il primo che ha condotto ad una decisione di revoca successivamente ritirata e il secondo che è oggetto di un contenzioso a parte.

2. Valutazione

97. L’esame del secondo motivo di impugnazione si incentrerà sul ragionamento del Tribunale, al punto 192 della sentenza impugnata, con il quale quest’ultimo ha respinto l’argomento di PV secondo il quale due dei tre membri dell’APN che ha adottato le decisioni impugnate in primo grado avevano un conflitto di interessi, in quanto erano tutti e due coinvolti nei procedimenti penali promossi in Belgio per molestie o falso in atti pubblici. PV deduce una violazione del principio di imparzialità garantito dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta, nonché dall’articolo 11 bis dello Statuto. Egli considera inoltre che l’affermazione del Tribunale secondo la quale la circostanza che le persone in questione siano coinvolte nei menzionati procedimenti non può bastare per porre in discussione la loro imparzialità dev’essere considerata uno snaturamento per travisamento dei fatti, posto che il Tribunale ha considerato che i procedimenti di cui trattasi traessero origine da denunce depositate dal ricorrente per sottrarsi al procedimento disciplinare.

a) Nozione di «imparzialità» nel diritto della funzione pubblica

98. Si deve anzitutto rilevare che l’articolo 41, paragrafo 1, della Carta enuncia che ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. Il requisito di imparzialità mira a garantire la parità di trattamento che è alla base dell’Unione. Analogamente, mi preme ricordare che, nella sentenza Parlamento/UZ, la Corte ha recentemente confermato che il requisito d’imparzialità si applica anche al settore della funzione pubblica ( 30 ). In tale contesto, mi permetto di rinviare alle conclusioni che ho presentato nella medesima causa, nelle quali ho dichiarato che, «poiché sia il funzionamento interno sia l’immagine esterna delle istituzioni, degli organi e degli organismi dipendono dal rispetto di tale requisito, quest’ultimo deve necessariamente estendersi a tutti i settori di attività dell’amministrazione dell’Unione, ivi compresi gli aspetti connessi alla gestione della funzione pubblica, quali la nomina, la promozione e la sanzione del personale» ( 31 ). Pertanto, non vi è alcun dubbio, a mio avviso, che il requisito d’imparzialità trovi applicazione in un procedimento disciplinare, come quello di cui trattasi nella presente causa.

99. L’articolo 11 bis dello Statuto, che PV fa valere nelle sue osservazioni, contiene norme specifiche volte a garantire che il funzionario eserciti le proprie funzioni senza che conflitti di interessi nuocciano all’espletamento del suo incarico ( 32 ). Ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo, nell’esercizio delle proprie funzioni, il funzionario non tratta questioni in cui abbia, direttamente o indirettamente, un interesse personale, segnatamente familiare o finanziario, di natura tale da compromettere la sua indipendenza. Tenuto conto del fatto che tali norme sono espressione del requisito di imparzialità in senso ampio, ritengo che sia necessario interpretarle alla luce della nozione di «imparzialità» quale risulta dalla giurisprudenza della Corte. Mi sembra che sia appunto l’approccio seguito dal Tribunale allorché, al punto 190 della sentenza impugnata, ha dichiarato che occorreva riconoscere all’articolo 11 bis dello Statuto «un ampio ambito di applicazione, in considerazione del carattere fondamentale degli obiettivi di indipendenza e integrità perseguiti da tale disposizione e del carattere generale dell’obbligo imposto a funzionari e agenti» (il corsivo è mio).

100. Nella sua giurisprudenza la Corte si basa su una nozione di «imparzialità» che si articola in due profili. Da un lato, il profilo soggettivo, secondo cui nessuno dei membri dell’istituzione interessata deve manifestare opinioni preconcette o pregiudizi personali e, dall’altro, il profilo oggettivo, in conformità al quale tale istituzione è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio in merito a un eventuale pregiudizio. La Corte ha sottolineato, in proposito, che, al fine di dimostrare che l’organizzazione del procedimento amministrativo non offre garanzie sufficienti per escludere ogni legittimo dubbio su un possibile pregiudizio, non è necessario dimostrare l’esistenza di una mancanza di imparzialità. È sufficiente che sussista un dubbio legittimo a tale riguardo e che questo non possa essere dissipato ( 33 ). Il ragionamento del Tribunale deve essere valutato alla luce delle suesposte considerazioni.

101. Riguardo al profilo oggettivo dell’imparzialità, si deve osservare che il Tribunale, dopo aver enunciato ai punti 180 e 191 della sentenza impugnata gli argomenti addotti dal ricorrente relativamente all’esistenza di un conflitto di interessi in ragione del coinvolgimento nei procedimenti penali promossi per molestie o falso in atti pubblici delle persone che avevano adottato decisioni nei procedimenti disciplinari avviati nei suoi confronti, ha constatato, ai punti 193 e 194 della medesima sentenza, che tali argomenti non erano avvalorati da alcun elemento di prova. Si deve inoltre osservare che, nell’ambito della presente impugnazione, PV non fornisce alcun elemento che permetta di andare più a fondo.

102. Di conseguenza, come ho già indicato ( 34 ), ritengo che occorra muovere dalla premessa che nel caso di specie non vi sono state molestie psicologiche. Ciò vale parimenti per l’affermazione formulata contro i membri dell’APN tripartita di aver commesso atti criminali, dato che i procedimenti penali avviati in Belgio non hanno condotto ad una condanna penale, aspetto correttamente sottolineato dal Tribunale al punto 184 della sentenza impugnata. Poiché gli interessati possono legittimamente avvalersi della presunzione d’innocenza, mi pare evidente che, di per sé, il deposito di una semplice denuncia non basta a far sorgere un dubbio in ordine all’imparzialità dei membri, in assenza di altri elementi che permettano di concludere nel senso dell’esistenza di un conflitto di interessi. Una differente conclusione equivarrebbe a porre in discussione il diritto alla presunzione di innocenza, quale garanzia di un equo processo, e ad invertire l’onere della prova in un procedimento penale, il che mi sembra inconciliabile con lo Stato di diritto.

b) Sull’esercizio abusivo di un diritto e sui rischi per il buon funzionamento dell’amministrazione

103. Tali considerazioni consentono già di respingere gran parte degli argomenti dedotti da PV riguardo all’asserito snaturamento che il ragionamento del Tribunale rivelerebbe al punto 192 della sentenza impugnata. Ritengo nondimeno necessario esaminare approfonditamente tale censura allo scopo di fugare qualsiasi dubbio che possa persistere in ordine alla legittimità della motivazione esposta in detta sentenza.

104. Al punto citato il Tribunale ha dichiarato che «la tesi del ricorrente secondo cui il deposito di una denuncia, qualora essa fosse ammessa, basterebbe per far sorgere un conflitto di interessi, avrebbe l’effetto di permettere a qualsiasi funzionario di vanificare l’adozione di provvedimenti disciplinari nei suoi confronti», aggiungendo che «un funzionario oggetto di un procedimento disciplinare potrebbe, semplicemente, depositare una denuncia nei confronti delle persone incaricate di adottare decisioni nei suoi confronti e chiederne successivamente la ricusazione ai sensi dell’articolo 11 bis dello Statuto». In proposito, PV sostiene che i procedimenti in corso dinanzi alla giustizia belga non possono essere interpretati come una «semplice denuncia» che egli avrebbe depositato per sottrarsi al procedimento disciplinare. Secondo PV, l’esistenza di un conflitto di interessi è determinata dal seguito dato all’istruzione penale.

105. Il ragionamento del Tribunale, riportato al paragrafo precedente, lascia intravedere la preoccupazione di garantire l’imparzialità del procedimento disciplinare assicurando al contempo il buon funzionamento dell’amministrazione. Da un lato, dai punti 189 e 190 della sentenza impugnata emerge che il Tribunale era perfettamente consapevole dell’importanza rivestita dall’articolo 11 bis dello Statuto, ricordando che tale disposizione «ha lo scopo di garantire l’indipendenza, l’integrità e l’imparzialità dei funzionari e degli agenti». Dall’altro lato, si rileverà che il Tribunale ha correttamente riconosciuto che un’interpretazione della nozione di «imparzialità» nel senso che i membri dell’APN coinvolti nelle indagini penali avrebbero dovuto astenersi dall’intervenire nel procedimento disciplinare, come affermato da PV, era giuridicamente insostenibile, in quanto non solo non vi era alcuna ragione obiettiva per mettere in dubbio l’imparzialità delle persone interessate, ma anche perché sussisteva un rischio non trascurabile di ostacolare il lavoro dell’amministrazione, se si fosse optato per una siffatta interpretazione.

106. Più concretamente, il Tribunale ha fatto allusione al rischio che il deposito di una denuncia sia utilizzato da un funzionario – in un modo che si potrebbe qualificare come «abusivo» – per far sorgere un conflitto di interessi e chiedere la ricusazione delle persone incaricate di adottare decisioni nei suoi confronti, così permettendo di vanificare lo scopo del procedimento disciplinare. In proposito, occorre richiamare l’attenzione sul fatto che PV ha depositato numerose denunce che hanno portato alla chiamata in causa di circa quaranta funzionari e agenti della Commissione. Pertanto, all’interno di tale istituzione un numero considerevole di persone è stato oggetto di accuse di molestie e di comportamento penalmente rilevante su iniziativa di PV. Tale circostanza è degna di nota e richiede alcune osservazioni di ordine giuridico.

107. Ritengo che non si possa escludere l’esistenza di circostanze nelle quali l’esercizio di un diritto, come quello di chiedere di esonerare un funzionario dalle sue responsabilità a causa di un asserito conflitto di interessi, possa essere qualificato come abusivo. La Corte ha più volte dichiarato che, in forza di un principio generale del diritto dell’Unione, i singoli non possono avvalersi fraudolentemente o abusivamente delle norme di tale diritto ( 35 ). Come emerge dalla giurisprudenza, la prova di una pratica abusiva richiede, da una parte, un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa dell’Unione, l’obiettivo perseguito da tale normativa non sia stato conseguito e, dall’altra, un elemento soggettivo consistente nella volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa dell’Unione per mezzo della creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento ( 36 ).

108. Certamente, sebbene il Tribunale si sia astenuto dal qualificare espressamente il comportamento di PV come «abusivo» in forza dei criteri elaborati dalla giurisprudenza, dal punto 192 della sentenza impugnata emerge nondimeno che esso dubitava seriamente che le denunce depositate da PV contro i funzionari interessati fossero fondate. In tale contesto, mi sembra che il Tribunale potesse legittimamente esprimere una certa preoccupazione in merito al rischio che l’interpretazione sostenuta da PV implicava per il corretto svolgimento del procedimento disciplinare, in particolare tenuto conto, da un lato, del numero particolarmente elevato di denunce depositate contro diversi funzionari all’interno della Commissione e, dall’altro lato, dell’assenza di prove di molestie psicologiche nonché di reati nelle circostanze di specie.

109. A meno che tali denunce fossero state depositate al solo scopo di ostacolare il lavoro dell’APN, infatti, ci si sarebbe potuti ragionevolmente aspettare che PV fosse in grado di provare alcune situazioni di molestie, cosa che evidentemente non è avvenuta. In assenza di indizi contrari, ci si chiede se PV abbia realmente agito in buona fede, come richiesto dal diritto dell’Unione, o se il suo scopo fosse piuttosto servirsi della protezione conferita dall’articolo 11 bis dello Statuto, come interpretato alla luce del requisito di imparzialità, al fine di raggiungere obiettivi che, evidentemente, non sono contemplati dal legislatore dell’Unione, ossia permettere ad un funzionario di sabotare il lavoro dell’amministrazione e di arrecare pregiudizio ai suoi colleghi.

110. Se così fosse, molto probabilmente tale comportamento soddisferebbe i criteri per essere qualificato come abuso di diritto, con la conseguenza che a PV dovrebbe essere negato l’esercizio del diritto attribuito dalla citata disposizione ( 37 ). In altri termini, PV non potrebbe validamente avvalersi dell’articolo 11 bis dello Statuto. Si rileverà pertanto che si tratta, in definitiva, di una questione di fatto alla quale il Tribunale sembra aver fornito una risposta sufficientemente chiara sulla base di una valutazione delle circostanze. Il prudente approccio adottato dal Tribunale rispetto all’atteggiamento di PV verso l’amministrazione, in particolare nel contesto del procedimento disciplinare in questione, mi sembra giustificato nelle particolari circostanze della presente causa. Per questi motivi, giungo alla conclusione che il ragionamento del Tribunale non contiene errori di diritto.

111. Nonostante le precedenti considerazioni, ritengo che non sia necessario che la Corte si pronunci esaustivamente sulla questione se il Tribunale avrebbe potuto respingere l’argomento di PV denunciando un comportamento abusivo da parte sua in quanto, in ogni caso, il rispetto della presunzione di innocenza e l’assenza di prove contrarie rappresentano, di per sé, solidi argomenti che permettono di concludere per l’assenza di una violazione del requisito di imparzialità a titolo della partecipazione all’assunzione di decisioni di taluni membri dell’APN oggetto di denunce da parte di PV. A mio avviso, la necessità di prevenire in generale comportamenti abusivi, alla quale il Tribunale fa allusione, costituisce soltanto un ulteriore argomento destinato a supportare un ragionamento già sufficientemente convincente.

3. Osservazioni finali

112. L’esame del secondo motivo di impugnazione, più specificamente per quanto concerne i punti della motivazione esposti ai punti da 189 a 194 della sentenza impugnata, non fa emergere alcun errore di diritto. Al contrario, si deve ritenere che il Tribunale abbia correttamente stabilito l’ambito di applicazione dell’articolo 11 bis dello Statuto, come interpretato alla luce del principio di imparzialità di cui all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta, e abbia correttamente deciso che la partecipazione di taluni membri dell’APN oggetto di denunce da parte di PV non determinasse un conflitto di interessi idoneo a viziare di illegittimità le decisioni adottate nei confronti di PV nel contesto del procedimento disciplinare.

113. Il rischio menzionato dal Tribunale, al punto 192 della sentenza impugnata, che un ricorso abusivo al principio di imparzialità causi un malfunzionamento dell’amministrazione, in particolare a scapito del corretto svolgimento del procedimento disciplinare in questione, è dimostrato dalle particolari circostanze della causa, ossia dal fatto che PV avesse depositato un numero particolarmente elevato di denunce contro diversi funzionari della Commissione nonostante l’assenza di prove che dimostrassero che questi ultimi avevano commesso una molestia psicologica o reati. Di conseguenza, ritengo che occorra respingere l’argomento di PV vertente su un’asserita violazione del requisito di imparzialità.

4. Conclusione intermedia

114. Al termine di questa analisi, ritengo che il secondo motivo di impugnazione non possa essere accolto. Propongo di respingerlo in quanto infondato.

D. Sull’ottavo motivo di impugnazione

1. Argomenti delle parti

115. Con il suo ottavo motivo, PV sostiene che la valutazione, da parte del Tribunale, della ricevibilità della sua domanda di annullamento della decisione di revoca del 26 luglio 2016 è viziata da due errori di diritto.

116. In primo luogo, il Tribunale non avrebbe potuto validamente constatare, al punto 81 della sentenza impugnata, che l’APN aveva effettuato una compensazione tra i debiti di PV nei confronti della Commissione e gli importi dovuti dalla Commissione al ricorrente. Il ritiro della decisione di revoca avrebbe eliminato retroattivamente tutte le conseguenze di tale decisione, in particolare le constatazioni di assenze ingiustificate. Ne conseguirebbe che i debiti avrebbero dovuto essere annullati e le trattenute sul suo stipendio rimborsate a seguito di tale ritiro, cosicché non avrebbe potuto essere effettuata una compensazione.

117. In secondo luogo, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto constatando, al punto 82 della sentenza impugnata, che gli effetti finanziari della decisione di revoca sarebbero stati neutralizzati prima della presentazione del ricorso nella causa T‑786/16. L’APN non avrebbe compensato le conseguenze finanziarie della sua decisione di revoca in quanto, a tal fine, avrebbe dovuto corrispondere a PV un risarcimento materiale e morale.

118. Secondo la Commissione, in primo luogo, l’annullamento del procedimento disciplinare per difetto di indagine non avrebbe fatto venir meno le decisioni precedentemente adottate che avrebbero giustificato l’avvio di tale procedimento e che sarebbero del tutto separabili e indipendenti da detto procedimento. In secondo luogo, gli effetti finanziari del ritiro della decisione di revoca sarebbero stati effettivamente neutralizzati.

2. Valutazione

119. Su richiesta della Corte, l’esame dell’ottavo motivo si incentrerà sul ragionamento del Tribunale ai punti 81 e 82 della sentenza impugnata, che conclude per l’irricevibilità del ricorso di annullamento di PV avverso la decisione di revoca del 26 luglio 2016. Più concretamente, PV contesta la constatazione del Tribunale, al punto 82 della sentenza impugnata, secondo cui la domanda di annullamento della decisione di revoca del 26 luglio 2016 è priva di oggetto in quanto quest’ultima è stata ritirata e i suoi effetti finanziari sono stati neutralizzati prima della presentazione del ricorso nella causa T‑786/16. Secondo PV, l’APN non ha compensato le conseguenze finanziarie della decisione di revoca, in quanto, a tal fine, PV avrebbe dovuto ricevere un risarcimento per i danni materiali e morali derivanti da tale revoca.

a) Sull’«interesse ad agire» richiesto dal diritto processuale

120. Come spiegato dall’avvocato generale Kokott nelle sue conclusioni per la causa Wunenburger/Commissione ( 38 ), grazie al requisito dell’interesse ad agire, si garantisce, sul piano processuale, che gli organi giurisdizionali non si occupino di chiarire, sotto il profilo consultivo, questioni di diritto puramente ipotetiche. Perciò l’interesse ad agire rappresenta una condizione cogente per la ricevibilità che può risultare rilevante in varie fasi del procedimento. È evidente che essa dev’essere soddisfatta già alla data di presentazione del ricorso in questione. Inoltre, tuttavia, essa deve mantenersi dopo la presentazione del ricorso e fino alla decisione del giudice nel merito ( 39 ).

121. Qualora l’interesse ad agire venga meno solo nel corso di un procedimento giudiziario pendente, di fatto non è più giustificata la decisione del Tribunale nel merito. Tuttavia, tanto meno si potrebbe pretendere dal ricorrente di accettare che il suo ricorso inizialmente ricevibile sia improvvisamente respinto e di sopportare le spese della controversia. Per contro, in siffatto caso è esclusivamente adeguato dichiarare che non occorre più statuire sul ricorso, per cui, da un lato, emerge che «il fondamento del ricorso è venuto a mancare» solo dopo la sua presentazione e, dall’altro, si può evitare una decisione sulle spese a sfavore del ricorrente.

122. In forza della giurisprudenza, il permanere dell’interesse ad agire del ricorrente può derivare, in primo luogo, dal rischio di una ripetizione dell’azione (asseritamente) illegittima di un’istituzione dell’Unione. Infatti, l’articolo 266, paragrafo 1, TFUE, obbliga l’istituzione da cui emana l’atto annullato a «prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte (...) comporta», il che significa, in pratica, che tale istituzione è tenuta a prendere in considerazione la motivazione della nullità esposta in detta sentenza nel caso in cui dovesse decidere di sostituire successivamente l’atto annullato ( 40 ). In secondo luogo, l’interesse ad agire può perdurare qualora una decisione relativa ad un ricorso di annullamento sia importante per un’eventuale domanda di risarcimento del ricorrente. In terzo luogo, in taluni casi, in particolare nelle cause relative alla funzione pubblica, il ricorrente può avere interesse ad ottenere l’eliminazione di dichiarazioni negative concernenti la sua persona al fine di essere riabilitato in futuro.

b) Esame del ragionamento del Tribunale

123. La sentenza impugnata riguarda la seconda di queste tre ipotesi, vale a dire una domanda di risarcimento del ricorrente. La Corte ha dichiarato che l’interesse ad agire di un ricorrente dev’essere valutato in concreto, alla luce, in particolare, delle conseguenze dell’illegittimità lamentata e della natura del pregiudizio asseritamente subìto ( 41 ). La situazione di PV nella presente causa dev’essere esaminata tenendo a mente tali principi. Nell’ambito dell’esame, sarà necessario verificare se lo stesso ragionamento del Tribunale tenga conto di detti principi.

124. In proposito, occorre richiamare subito l’attenzione sul fatto che PV non si trova nella situazione menzionata al paragrafo 121 delle presenti conclusioni. Il fondamento del ricorso di annullamento di PV non è «venuto a mancare» per il motivo che l’interesse ad agire sia venuto meno nel corso di un procedimento giudiziario pendente, ma piuttosto perché la decisione contestata ha cessato di esistere ancor prima della presentazione del ricorso. Si ricorderà infatti che l’APN aveva ritirato la propria decisione di revoca il 24 luglio 2017, vale a dire in data anteriore a quella della presentazione del ricorso dinanzi al Tribunale. In tale contesto, il Tribunale ha anzitutto ricordato, al punto 80 della sentenza impugnata, la fondamentale differenza tra l’«abrogazione», che fa venir meno una decisione soltanto per il futuro ( 42 ), e il «ritiro» di una simile decisione, che ha effetto retroattivo. Il Tribunale ha poi stabilito, al punto 82 della sentenza impugnata, che il ritiro della decisione di revoca in questione aveva fatto venir meno quest’ultima con effetto retroattivo e, di conseguenza, poiché la decisione impugnata non esisteva più, essa non poteva più nuocere a PV. Tale constatazione mi sembra giuridicamente ineccepibile.

125. Per quanto concerne l’esistenza di un interesse ad agire per il risarcimento, occorre ricordare che la Corte ha dichiarato che l’azione risarcitoria è un rimedio giurisdizionale «autonomo», dotato di una sua particolare funzione nell’ambito del regime dei mezzi di tutela giurisdizionale e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto ( 43 ). Pertanto, la presentazione di un ricorso di annullamento contro un atto non costituisce un presupposto della presentazione di un ricorso per risarcimento allo scopo di ottenere la riparazione del danno che ne deriva ( 44 ). Nel contesto della presente causa, si deve osservare che PV ha effettivamente allegato una domanda di risarcimento al suo ricorso per la dichiarazione di nullità. Di conseguenza, mi sembra che l’assenza di interesse ad agire nel ricorso per la dichiarazione di nullità non sia decisiva ai fini dell’accertamento della ricevibilità della sua domanda di risarcimento. Ritengo invece imperativo stabilire se le condizioni per la ricevibilità di detto ricorso nonché quelle contemplate all’articolo 340, secondo comma, TFUE fossero soddisfatte nel caso di specie, tenuto appunto conto del suo carattere «autonomo».

126. Per quanto attiene alle condizioni della domanda di risarcimento ( 45 ), ho qualche esitazione nel ritenere che siano soddisfatte nel caso di specie. In particolare, mi sembra discutibile che possa sussistere un nesso di causalità tra la decisione di revoca, che è stata ritirata dalla stessa APN, e il danno materiale asseritamente subito da PV. Come dichiarato dal Tribunale al punto 81 della sentenza impugnata, il ritiro della decisione di revoca in data 24 luglio 2017 ha avuto come conseguenza, da un lato, la reintegrazione di PV all’interno della Commissione a decorrere dal 16 settembre 2017 e, dall’altro lato, la concessione retroattiva a quest’ultimo delle retribuzioni e dei giorni di ferie annuali corrispondenti al periodo compreso tra il 1o agosto 2016 e il 15 settembre 2017.

127. Va inoltre osservato che l’APN aveva compensato i debiti di PV nei confronti della Commissione con gli importi dovuti dalla Commissione a PV per il periodo summenzionato, per versare il saldo di EUR 9550 in favore di PV. Di conseguenza, come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 82 della sentenza impugnata, la decisione di revoca del 26 luglio 2016 era stata ritirata ed i suoi effetti finanziari erano stati eliminati. Se è vero che PV, nella sua impugnazione, afferma che tale compensazione era ingiustificata, gli si potrà obiettare che il ritiro della decisione di revoca non ha fatto venir meno le precedenti decisioni che hanno constatato le assenze ingiustificate alla base del procedimento disciplinare. Pertanto, il Tribunale ha correttamente convalidato la compensazione effettuata tra i debiti del ricorrente a seguito delle sue assenze ingiustificate e gli importi dovuti dalla Commissione al ricorrente per il periodo in questione. In tali circostanze, è difficile capire come PV possa aver subito un danno materiale.

c) Osservazioni finali

128. L’esame del ragionamento svolto dal Tribunale ai punti 81 e 82 della sentenza impugnata non porta a constatare un errore di diritto. Alla luce delle precedenti considerazioni, sono propenso ad escludere, al pari del Tribunale, un interesse ad agire, in particolare in assenza di un atto pregiudizievole per PV. Tutto sembra infatti indicare che la decisione di revoca impugnata da PV sia stata ritirata con effetto retroattivo prima della presentazione del ricorso di annullamento, cosicché essa non è più produttiva di effetti che possano arrecargli pregiudizio. Pertanto, il Tribunale ha correttamente dichiarato che la domanda di annullamento era irricevibile.

129. Per quanto riguarda la domanda di risarcimento di PV, mi sembra che l’argomentazione addotta da quest’ultimo non consenta di valutare in che misura egli potrebbe aver subito un danno materiale, dato che la compensazione effettuata dalla Commissione era giustificata, come stabilito dal Tribunale nella sua sentenza. Di conseguenza, ritengo che occorra respingere l’argomento di PV a sostegno di un asserito diritto al risarcimento.

3. Conclusione intermedia

130. Per le ragioni suesposte, propongo di respingere l’ottavo motivo di impugnazione in quanto infondato.

VI. Conclusione

131. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare infondati il primo, il secondo e l’ottavo motivo di impugnazione.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) V. sentenze del 16 dicembre 2020, Consiglio e a./K. Chrysostomides & Co. e a. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punto 128), nonché del 17 dicembre 2020, BP/FRA (C‑601/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:1048, punto 71).

( 3 ) V. sentenze del 25 gennaio 2007, Sumitomo Metal Industries e Nippon Steel/Commissione (C‑403/04 P e C‑405/04 P, EU:C:2007:52, punto 39), e del 17 dicembre 2020, Inpost Paczkomaty/Commissione (C‑431/19 P e C‑432/19 P, EU:C:2020:1051, punto 51).

( 4 ) V. sentenze del 26 gennaio 2017, Duravit e a./Commissione (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, punto 86), e del 28 novembre 2019, Brugg Kabel e Kabelwerke Brugg/Commissione (C‑591/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:1026, punto 63).

( 5 ) V. punto 175 della sentenza impugnata.

( 6 ) V. punti 60, 171, 221, 222 e 231 della sentenza impugnata.

( 7 ) V. paragrafo 77 delle presenti conclusioni.

( 8 ) Per una spiegazione più dettagliata del diritto ad una buona amministrazione, sancito all’articolo 41 della Carta, rinvio alle mie conclusioni nella causa Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:497, paragrafo 66 e segg.).

( 9 ) Pilorge‑Vrancken, J., Le droit de la fonction publique de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2017, pag. 15.

( 10 ) Sentenza del 4 febbraio 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire e Ministre de l’Action et des Comptes publics (C‑903/19, EU:C:2021:95, punto 37).

( 11 ) Sentenza del 20 ottobre 1981, Commissione/Belgio (137/80, EU:C:1981:237, punto 9).

( 12 ) Andreone, F., «Hiérarchie des normes et sources du droit de la fonction publique de l’Union européenne», Groupe de Réflexion sur l’avenir du service public européen, Cahier n. 25, giugno 2015, pag. 16.

( 13 ) Sentenza del 14 dicembre 2017, RL/Corte di giustizia dell’Unione europea (T‑21/17, EU:T:2017:907, punto 51).

( 14 ) V. paragrafo 64 delle presenti conclusioni.

( 15 ) V. sentenza del 15 luglio 2021, OH (Immunità di giurisdizione) (C‑758/19, EU:C:2021:603, punti 24 e 25), nonché le conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa CSUE/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, paragrafo 91).

( 16 ) Giacobbo Peyronnel, V., e Perillo, E., Statut de la fonction publique de l’Union européenne (Larcier, Bruxelles 2017, pag. 17), ricordano l’intenzione dei fondatori della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) di istituire una funzione pubblica indipendente, costituita da funzionari sovranazionali.

( 17 ) Sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481).

( 18 ) Sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, punto 45).

( 19 ) Sentenza del 6 ottobre 2021, AV e AW/Parlamento (T‑43/20, non pubblicata, EU:T:2021:666, punto 106).

( 20 ) Sentenza del 6 ottobre 2021, AV e AW/Parlamento (T‑43/20, non pubblicata, EU:T:2021:666, punto 106).

( 21 ) Sentenza del 6 ottobre 2021, AV e AW/Parlamento (T‑43/20, non pubblicata, EU:T:2021:666, punto 106).

( 22 ) V. paragrafo 51 delle presenti conclusioni.

( 23 ) V. sentenze del 5 settembre 2019, AH e a. (Presunzione d’innocenza) (C‑377/18, EU:C:2019:670, punto 41) e del 25 febbraio 2021, Dalli/Commissione (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, punto 223).

( 24 ) GU 2016, L 65, pag. 1.

( 25 ) GU 2013, L 294, pag. 1.

( 26 ) V., in proposito, Corte EDU, 28 ottobre 1994, Murray c. Regno Unito (CE:ECHR:1994:1028JUD001431088, § 55).

( 27 ) De Béco, R., «L’audition par la police, le parquet ou le juge d’instruction», Justice‑en‑ligne (articolo del 25 agosto 2021), spiega che il diritto processuale penale belga offre diritti e garanzie ad ogni persona sentita a qualsivoglia titolo (vittima, denunciante, informatore, testimone, indagato, persona convocata dalla polizia o persona privata della sua libertà).

( 28 ) Ciò vale per il diritto penale di vari Stati membri, incluso il Regno del Belgio, come spiega Du Jardin, J. «Belgique, les principes de procédure pénale et leur application dans les procédures disciplinaires», Revue internationale de droit pénal, vol. 74, n. 3‑4, 2003, pag. 801. Più concretamente, l’articolo 56, primo e secondo comma, del Code d’instruction criminelle (codice di procedura penale) stabilisce, per quanto concerne i compiti del giudice istruttore, che quest’ultimo «assume la responsabilità dell’istruzione che è svolta a carico e a discarico e garantisce la legittimità dei mezzi di prova nonché la lealtà nella loro raccolta» (il corsivo è mio). In tale contesto, occorre inoltre richiamare l’attenzione sull’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO») (GU 2017, L 283, pag. 1), da cui risulta che «[l]’EPPO svolge le indagini in maniera imparziale e raccoglie tutte le prove pertinenti, sia a carico che a discarico», il che si può intendere come espressione di un principio fondamentale del diritto processuale penale dell’Unione (il corsivo è mio).

( 29 ) Ligeti, K., «The Place of the Prosecutor in Common Law and Civil Law Jurisdictions», The Oxford Handbook of Criminal Process, Oxford University Press, Oxford, aprile 2019, spiega che, in forza del principio di legalità, se al termine dell’indagine sussistono prove sufficienti, il procuratore in linea di principio è tenuto ad avviare azioni penali e non può archiviare il caso.

( 30 ) Sentenza del 21 ottobre 2021, Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punto 51 e segg.).

( 31 ) V. paragrafo 104 delle mie conclusioni nella causa Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:497) (il corsivo è mio).

( 32 ) Giacobbo Peyronnel, V., e Perillo, E., Statut de la fonction publique de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2017, pag. 170.

( 33 ) Sentenza del 21 ottobre 2021, Parlamento/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punto 54).

( 34 ) V. paragrafo 51 delle presenti conclusioni.

( 35 ) V. sentenza del 9 settembre 2021, Volkswagen Bank e a. (C‑33/20, C‑155/20 e C‑187/20, EU:C:2021:736, punto 121).

( 36 ) V. sentenza del 9 settembre 2021, Volkswagen Bank e a. (C‑33/20, C‑155/20 e C‑187/20, EU:C:2021:736, punto 122 nonché giurisprudenza ivi citata).

( 37 ) V., per analogia, sentenza del 26 febbraio 2019, T Danmark e Y Denmark (C‑116/16 e C‑117/16, EU:C:2019:135, punto 72), nella quale la Corte ha dichiarato che il beneficio delle disposizioni di diritto dell’Unione dev’essere negato laddove queste vengano invocate non al fine di realizzare le finalità delle disposizioni medesime, bensì al fine di godere di un vantaggio derivante dal diritto dell’Unione sebbene le condizioni per poterne godere siano rispettate solo formalmente.

( 38 ) C‑362/05 P, EU:C:2007:104, paragrafi 35 e 36.

( 39 ) V. sentenze del 28 maggio 2013, Abdulrahim/Consiglio e Commissione (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punto 61), e del 27 giugno 2013, Xeda International e Pace International/Commissione (C‑149/12 P, non pubblicata, EU:C:2013:433, punto 31).

( 40 ) Lenaerts, K., Maselis, I., e Gutman, K., EU Procedural Law, punto 7.223, pag. 416.

( 41 ) Sentenza del 28 maggio 2013, Abdulrahim/Consiglio e Commissione (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punto 65).

( 42 ) Sentenza del 27 giugno 2013, Xeda International e Pace International/Commissione (C‑149/12 P, non pubblicata, EU:C:2013:433, punto 32).

( 43 ) Sentenze del 23 marzo 2004, Mediatore/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, punto 59) e del 6 ottobre 2020, Bank Refah Kargaran/Consiglio (C‑134/19 P, EU:C:2020:793).

( 44 ) Sentenza del 12 settembre 2006, Reynolds Tobacco e a./Commissione (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punti 82 e 83).

( 45 ) Conformemente a una giurisprudenza costante, l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione e l’attuazione del diritto alla riparazione del pregiudizio subito dipendono, in forza dell’articolo 340 TFUE, dalla compresenza di un insieme di condizioni riguardanti l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, la sussistenza del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra tale comportamento e il pregiudizio lamentato (v. sentenza del 19 giugno 2014, Commune de Millau e SEMEA/Commissione, C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, punto 96).