Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 3 maggio 2001. - Commissione delle Comunità europee contro Regno di Spagna. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 96/62/CE - Valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente - Omessa designazione delle autorità competenti e degli organismi incaricati dell'applicazione della direttiva. - Causa C-417/99.



raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-06015



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee contesta al Regno di Spagna di non aver designato, entro il termine fissato dalla direttiva del Consiglio del 27 settembre 1996, 96/62/CE, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente (1), le autorità competenti e gli organismi previsti dall'art. 3, primo comma, della direttiva stessa.

2 Il Regno di Spagna nega l'inadempimento contestatogli e sostiene che non sia ancora scaduto il termine per procedere a tale trasposizione, impartito agli Stati membri dall'art. 11 della direttiva.

3 La soluzione della controversia presuppone l'interpretazione dell'art. 11 della direttiva.

I - Contesto normativo.

4 La direttiva è intesa a definire i principi di base di una strategia comune in materia di gestione e valutazione della qualità dell'aria.

5 L'art. 3 della direttiva, intitolato «Attuazione e responsabilità», così recita:

«Ai fini dell'attuazione della presente direttiva, gli Stati membri sono tenuti a designare ai livelli appropriati le autorità competenti e gli organismi incaricati di:

- attuare la presente direttiva; - valutare la qualità dell'aria ambiente;

- autorizzare dispositivi di misurazione (metodi, apparecchi, reti, laboratori);

- garantire la qualità delle misurazioni effettuate dai dispositivi di misurazione, accertando il rispetto di tale qualità da parte di detti dispositivi, in particolare con i controlli interni della qualità in base, tra l'altro, ai requisiti delle norme europee in materia di garanzia della qualità;

- effettuare l'analisi dei metodi di valutazione;

- coordinare, sul proprio territorio, i programmi di garanzia della qualità su scala comunitaria organizzati dalla Commissione.

Qualora gli Stati membri forniscano alla Commissione l'informazione di cui al primo comma, essi la rendono accessibile al pubblico».

6 Risulta dall'art. 4, n. 1, primo trattino della direttiva che il Consiglio, su proposta della Commissione, fissa, non oltre il 31 dicembre 1996, i valori limite e le soglie di allarme relativi a taluni inquinanti atmosferici (2), quali l'anidride solforosa, il biossido di azoto, le particelle fini quali la fuliggine, le particelle in sospensione ed il piombo.

7 In applicazione di detta disposizione, il Consiglio ha emanato, il 22 aprile 1999, la direttiva 1999/30/CE, concernente i valori limite di qualità dell'aria ambiente per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle ed il piombo (3).

8 L'art. 11, n. 1 della direttiva precisa che «dopo l'adozione da parte del Consiglio della prima proposta di cui all'articolo 4, paragrafo 1 (...) gli Stati membri rendono noti alla Commissione le autorità competenti, i laboratori e gli organismi di cui all'articolo 3 (...)».

9 Ai sensi dell'art. 13, n. 1, primo comma, della direttiva, gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva medesima non oltre i diciotto mesi dalla sua entrata in vigore per quanto riguarda le disposizioni relative agli articoli da 1 a 4. Detto termine è scaduto il 21 maggio 1998.

10 Ai sensi dell'art. 13, n. 1, secondo comma, della direttiva, «quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri».

II - Il procedimento

A - La fase precontenziosa

11 La Commissione non ha ricevuto da parte del Regno di Spagna alcuna comunicazione relativa alle misure necessarie che avrebbero dovuto essere adottate in base alla direttiva, né altre informazioni che le permettessero di concludere nel senso che il detto Stato aveva adottato le misure necessarie per adempiere i propri obblighi; pertanto, con lettera di diffida del 25 agosto 1998, invitava lo Stato medesimo, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), a presentare osservazioni entro un termine di due mesi a decorrere dalla sua ricezione.

12 A fronte del silenzio del Regno di Spagna, la Commissione trasmetteva, in data 11 dicembre 1998, un parere motivato con il quale invitava la Spagna a prendere le misure necessarie per conformarsi agli obblighi risultanti dalla direttiva entro un termine di due mesi dalla notificazione del parere stesso.

13 Con lettera del 2 marzo 1999 le autorità spagnole negavano l'inadempimento contestato. Esse sottolineavano che non era loro possibile trasporre nel proprio ordinamento giuridico interno le disposizioni della direttiva con riguardo al contenuto degli artt. 1, 2, 4 e 12, nonché degli allegati, sino a quando la Commissione non avesse fissato i valori limite e le soglie di allarme di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva stessa. Inoltre, con specifico riferimento all'obbligo di designare le autorità e gli organismi competenti previsti dall'art. 3 della direttiva, sostenevano che tale obbligo fosse differito sino all'adozione, da parte del Consiglio, delle norme specifiche che fissassero i valori limite e le soglie di allarme degli inquinanti atmosferici.

14 La Commissione, considerando insoddisfacenti le spiegazioni delle ragioni per le quali il Regno di Spagna sostiene di non dover trasporre nel proprio ordinamento le disposizioni di cui all'art. 3, decideva di proporre il presente ricorso.

B - Le conclusioni delle parti.

15 Il ricorso della Commissione è stato registrato presso la cancelleria della Corte in data 29 ottobre 1999.

16 La Commissione conclude che la Corte voglia:

- dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo provveduto alla designazione delle autorità competenti e degli organismi previsti all'art. 3, primo comma, della direttiva 96/92, è venuto meno ad uno degli obblighi ad esso incombenti ai sensi delle disposizioni della direttiva stessa;

- condannare il Regno di Spagna alle spese.

17 Il Regno di Spagna conclude che la Corte voglia:

- respingere il ricorso proposto dalla Commissione;

- condannare la Commissione alle spese.

III - Motivi dedotti dalla Commissione e osservazioni delle parti

18 La Commissione precisa che, in considerazione delle osservazioni formulate dal Regno di Spagna nella propria risposta al parere motivato, intende limitare l'oggetto del ricorso alla questione della designazione delle autorità competenti e degli organismi incaricati di attuare la direttiva, ai sensi dell'art. 3 della direttiva stessa.

19 Secondo la Commissione, la posizione del Regno di Spagna si fonda su una interpretazione erronea degli artt. 3 ed 11 della direttiva, i quali menzionano obblighi di natura differente. Infatti, l'art. 3 della direttiva impone agli Stati membri di designare ai livelli appropriati le autorità e gli organismi incaricati dell'attuazione della direttiva stessa. L'art. 11 prescrive agli Stati membri di comunicare alla Commissione l'elenco delle autorità o degli organismi così designati.

20 Il termine per la trasposizione dell'obbligo di cui all'art. 3 è dettato dall'art. 13 della direttiva. Ai sensi di tale disposizione, gli Stati membri sono tenuti a emanare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi all'obbligo previsto dall'art. 3 non oltre diciotto mesi dalla sua entrata in vigore, vale a dire il 21 marzo 1998.

21 Il Regno di Spagna insiste sulla propria posizione di principio e sostiene che l'inadempimento contestatogli sarebbe infondato in quanto il termine per la trasposizione degli obblighi previsti dall'art. 3 della direttiva non sarebbe ancora scaduto. In subordine, sostiene di essersi conformato agli obblighi di cui all'art. 3. A tale proposito precisa che, dal punto di vista costituzionale, in Spagna lo Stato e le comunità autonome hanno alcune competenze ripartite in materia ambientale. Ai sensi delle disposizioni nazionali vigenti, spetta esclusivamente alle comunità autonome, competenti in materia di organizzazione, disciplina e funzionamento delle proprie istituzioni di autoamministrazione, nominare gli organismi e le autorità di cui all'art. 3 della direttiva. L'amministrazione centrale dello Stato - vale a dire, la direzione generale della qualità e della valutazione ambientale del Ministero dell'ambiente - ha, invece, il compito di assicurare il coordinamento a livello nazionale delle misure adottate dalle comunità autonome.

22 Il Regno di Spagna sostiene di aver adempiuto gli obblighi previsti dall'art. 3 della direttiva, atteso che le comunità autonome hanno effettuato le designazioni necessarie. A tal fine, ha presentato un prospetto contenente le norme emanate in materia da ciascuna di tali comunità.

23 La Commissione insiste sulle censure formulate nei confronti del Regno di Spagna. Quanto agli argomenti sostenuti dalla Spagna in subordine, la Commissione precisa che le norme adottate dalle comunità autonome e presentate quali testi di trasposizione nel diritto interno non adempiono gli obblighi di cui all'art. 3 della direttiva. A tale proposito, la Commissione argomenta che tali testi non presenterebbero un grado di precisione sufficiente con riguardo alle prescrizioni di cui all'art. 3 della direttiva. D'altra parte essa sostiene che, contrariamente al tenore letterale dell'art. 13 della direttiva, tali testi legislativi interni non fanno espresso riferimento alla direttiva.

IV - Valutazione

Sugli argomenti dedotti dal Regno di Spagna

24 Il Regno di Spagna nega l'inadempimento contestatogli sostenendo, in via principale, che il termine per la trasposizione delle prescrizioni di cui all'art. 3 non è ancora scaduto. A tal fine, si richiama alle disposizioni di cui all'art. 11.

25 Tale argomento si fonda su una erronea interpretazione delle disposizioni della direttiva.

26 Come sottolineato dalla Commissione, emerge espressamente dal tenore letterale degli artt. 3 ed 11 che la direttiva impone agli Stati membri obblighi di differente natura. Si tratta in primo luogo, ai sensi dell'art. 3 della direttiva, di designare gli organismi e le autorità competenti in materia di attuazione della direttiva. In secondo luogo, ai sensi dell'art. 11 della direttiva, si devono rendere noti alla Commissione detti organismi o autorità competenti.

27 Orbene, risulta espressamente dal tenore letterale degli artt. 11 e 13 che tali obblighi debbono essere trasposti entro termini differenti. Infatti, conformemente all'art. 13 della direttiva, l'obbligo di designare le autorità competenti al riguardo deve essere trasposto non oltre diciotto mesi dopo l'entrata in vigore della direttiva. L'obbligo di comunicare alla Commissione l'esecuzione delle prescrizioni di cui all'art. 11 della detta direttiva è invece subordinato, ai sensi dell'art. 11 della direttiva stessa, all'adozione da parte del Consiglio dei valori limite e delle soglie di allarme di alcuni inquinanti atmosferici elencati all'allegato I. Dal momento che tali misure sono state adottate il 22 aprile 1999 per mezzo della direttiva 1999/30, il termine da rispettare ai fini dell'adempimento dell'obbligo previsto dall'art. 11 non ha potuto cominciare a decorrere anteriormente a tale data.

28 Inoltre, ai sensi di costante giurisprudenza, la Corte ha ritenuto che, quando una direttiva contiene obblighi diversi che debbano essere adempiuti entro termini diversi, gli Stati membri che attendano la scadenza del termine ultimo per conformarsi ad obblighi che possono essere immediatamente adempiuti (4) si espongono alla possibilità che venga loro contestato l'inadempimento ai loro obblighi ai sensi dell'art. 169 del Trattato.

29 Tale soluzione si impone per evitare che l'applicazione di una direttiva sia differita sino al compimento dell'ultima misura necessaria alla sua completa applicazione.

30 Emerge dalle suesposte considerazioni che il Regno di Spagna avrebbe dovuto trasporre le disposizioni controverse non oltre il 21 maggio 1998. Non è pertanto fondato l'argomento del Regno di Spagna, secondo cui il mancato rispetto degli obblighi dettati dall'art. 3 della direttiva non potrebbe essergli contestato in mancanza di adozione, da parte del Consiglio, dei valori limite e delle soglie di allarme di taluni inquinanti.

Sugli argomenti dedotti in subordine dal Regno di Spagna

31 L'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in funzione della situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (5). Nel caso di specie, detto termine era di due mesi a decorrere dalla notificazione del parere motivato, avvenuta con lettera dell'11 dicembre 1998.

32 Inoltre, le misure nazionali di trasposizione devono essere sufficientemente chiare e precise per consentire ai singoli di conoscere i propri diritti ed obblighi (6). Pertanto, una disposizione che contenga implicitamente un obbligo, una raccomandazione o una sanzione non assicurerebbe la piena applicazione di una direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso.

33 Parimenti, conformemente a costante giurisprudenza della Corte (7), quando una direttiva imponga l'adozione di un atto positivo di trasposizione e, in particolare, quando preveda espressamente che le disposizioni di trasposizione adottate dagli Stati membri contengano un riferimento alla direttiva medesima o siano corredate da tale riferimento al momento della loro pubblicazione ufficiale, lo Stato membro che non soddisfi tale condizione potrà vedersi contestare di essere venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della detta direttiva.

34 Contrariamente alle affermazioni del Regno di Spagna, è manifesto che, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, le autorità spagnole non avevano designato le autorità competenti ai sensi dell'art. 3 della direttiva. I testi legislativi presentati dal Regno di Spagna come atti di trasposizione degli obblighi di cui all'art. 3 della direttiva non soddisfano le esigenze del detto articolo.

35 Infatti, emerge esplicitamente dal tenore letterale dell'art. 3 della direttiva che alle autorità competenti che devono essere designate dagli Stati membri vengono affidati incarichi specifici che richiedono varie competenze di ordine amministrativo e tecnico. In tal senso è espressamente previsto che tali autorità, di cui si richiede la designazione, saranno incaricate di:

- attuare la direttiva; - valutare la qualità dell'aria ambiente;

- autorizzare dispositivi di misurazione (metodi, reti, apparecchi, laboratori);

- procedere a controlli interni della qualità; - procedere ad analisi dei metodi di valutazione [...].

36 Orbene, in considerazione dei chiarimenti forniti e dei documenti prodotti dal Regno di Spagna, le disposizioni emanate dalle comunità autonome non rispondono a tali esigenze in ragione, in particolare, della loro mancanza di precisione rispetto al tenore letterale della direttiva. Così, non si fa alcuna menzione dei compiti specifici attribuiti ai diversi organi abilitati o autorizzati. Inoltre, a prescindere dalle regole organizzative o distributive della competenza in vigore nel territorio spagnolo, il Regno di Spagna è tenuto, conformemente alle disposizioni di cui all'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE), a vigilare sull'esatta e completa applicazione della direttiva. Pertanto le spiegazioni fornite dal detto Stato, secondo cui il controllo della trasposizione dell'art. 3 della direttiva competerebbe esclusivamente alle comunità autonome, non possono esonerarlo dai suoi obblighi ai sensi dell'art. 169 del Trattato (8).

37 Inoltre, come emerge esplicitamente dall'art. 13, n. 1, della direttiva, quest'ultima prevede che le disposizioni di trasposizione relative, in particolare, all'art. 3, devono contenere «un riferimento alla presente direttiva o essere corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale». Orbene, le norme invocate dal Regno di Spagna - vale a dire, le disposizioni adottate dalle comunità autonome - non soddisfano tale condizione.

38 Dalle suesposte considerazioni emerge che il Regno di Spagna, non avendo adottato entro il termine prescritto le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi all'art. 3 della direttiva, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi della direttiva stessa.

39 A termini dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha fatto domanda in tal senso e il Regno di Spagna è rimasto soccombente, quest'ultimo dovrà essere condannato alle spese.

Conclusione

40 Alla luce di quanto esposto, suggerisco alla Corte:

«- di dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo adottando entro il termine prescritto le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi all'art. 3, primo comma, della direttiva del Consiglio 27 settembre 1996, 96/62/CE, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente, ed in particolare non avendo designato le autorità competenti e gli organismi previsti dal detto articolo, è venuto meno ad uno degli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni di cui alla detta direttiva;

- di condannare il Regno di Spagna alle spese».

(1) - GU L 296, pag. 55; in prosieguo: la «direttiva».

(2) - Detti inquinanti sono elencati all'allegato I della direttiva.

(3) - GU L 163, pag. 41.

(4) - V. sentenza 27 novembre 1997, causa C-137/96, Commissione/Germania (Racc. pag. I-6749, punto 10).

(5) - V., ad esempio, sentenza 19 maggio 1998, causa C-3/96, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-3031, punto 36).

(6) - V., ad esempio, sentenza 7 novembre 1996, causa C-221/94, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I-5669, punto 22).

(7) - V., in particolare, sentenza 18 dicembre 1997, causa C-361/95, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-7531, punto 15).

(8) - V., in particolare, sentenza 7 dicembre 2000, causa C-423/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I-0000, punto 10).