CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GERARD HOGAN

presentate il 16 luglio 2020 ( 1 )

Causa C‑619/19

Land Baden-Württemberg

contro

D.R.

con l’intervento di:

Deutsche Bahn AG,

Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania)]

«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Convenzione di Aarhus – Direttiva 2003/4/CE – Articolo 4, paragrafo 1 – Accesso del pubblico all’informazione ambientale – Eccezioni al diritto di accesso – Nozione di “comunicazioni interne” – Ambito di applicazione – Limiti di tempo della tutela delle comunicazioni interne – Progetto “Stuttgart 21” relativo alla circolazione veicolare e allo sviluppo urbano»

I. Introduzione

1. Numerosi regimi in materia di libertà d’informazione prevedono deroghe con riferimento alle comunicazioni interne. La ratio di tali deroghe è che una siffatta libertà di divulgazione mira a promuovere un dibattito sincero e ricco in seno agli organi decisionali altrimenti soggetti a detta normativa. Tali deroghe sono concesse nella consapevolezza che, nell’interesse generale, è auspicabile che gli amministratori si sentano liberi di esprimere dubbi, obiezioni, preoccupazioni e, in generale, discutere diversi punti di vista, con la certezza che tale dibattito interno sarà normalmente tenuto al riparo dall’opinione pubblica e dalla divulgazione ai sensi delle pertinenti legislazioni in materia di libertà di informazione.

2. Un’analoga deroga esiste ai sensi del diritto dell’Unione. Come si vedrà, l’interpretazione e la delimitazione di tale sistema di deroghe relative alla comunicazione interna costituiscono il contesto del presente rinvio pregiudiziale, che verte sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio ( 2 ). Esso riguarda, più precisamente, il significato di una delle possibili deroghe all’accesso ai documenti previsti da tale disposizione, vale a dire l’eccezione relativa alle «comunicazioni interne», e la possibilità di limitare tale eccezione nel tempo.

3. La suddetta domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento che vede contrapposti, da un lato, il Land Baden-Württemberg e, dall’altro, D.R. Il procedimento in questione verteva sulla richiesta di informazione ambientale contenuta in taluni documenti dello Staatsministerium Baden-Württemberg (Ministero del Land Baden-Württemberg; in prosieguo: il «Ministero del Land»), presentata da D.R. Detti documenti riguardavano a loro volta un progetto relativo alla circolazione veicolare e allo sviluppo urbano intitolato «Stoccarda 21» nel parco Schlossgarten di Stoccarda (parco del castello di Stoccarda).

II. Contesto normativo

A. Diritto internazionale

4. L’articolo 4, della Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (in prosieguo: la «Convenzione di Aarhus»), approvata a nome della Comunità europea con decisione del Consiglio del 17 febbraio 2005, 2005/370/CE ( 3 ), è rubricato «Accesso alle informazioni ambientali». Ai sensi dei paragrafi 3, 4 e 6 di detto articolo: «3. Una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta: (...) c) se riguarda documenti ancora in corso di elaborazione o comunicazioni interne delle autorità pubbliche, qualora tale deroga sia prevista dalla legge o dalla prassi nazionale, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione delle informazioni. 4. Una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta, qualora la divulgazione di tali informazioni possa pregiudicare: a) la segretezza delle deliberazioni interne delle autorità pubbliche, ove sia prevista dal diritto nazionale; (...) I motivi di diniego di cui sopra devono essere interpretati in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione delle informazioni nonché dell’eventuale attinenza delle informazioni con le emissioni nell’ambiente. (...) 6. Ciascuna Parte provvede affinché, nei casi in cui le informazioni sottratte all’obbligo di divulgazione in forza del paragrafo 3, lettera c), e del paragrafo 4 possano essere stralciate senza comprometterne la riservatezza, le autorità pubbliche rendano disponibili le rimanenti informazioni richieste».

B. Diritto dell’Unione

1. Regolamento n. 1049/2001

5. L’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione ( 4 ) così recita: «L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».

2. Regolamento n. 1367/2006

6. L’articolo 6 del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale ( 5 ), rubricato «Applicazione delle eccezioni relative alla richiesta di accesso alle informazioni ambientali», così dispone: «1. Per quanto concerne l’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, eccezion fatta per le indagini, in particolare quelle relative ad una possibile violazione della normativa comunitaria, si ritiene che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione qualora le informazioni richieste riguardino emissioni nell’ambiente. Circa le altre eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001, i motivi del rifiuto di accesso vanno interpretati in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione e del fatto che le informazioni richieste riguardino emissioni nell’ambiente. (...)».

3. Direttiva 2003/4

7. I considerando 11, 16 e 17 della direttiva 2003/4 sono così formulati: «(11) Per tener conto del principio di cui all’articolo 6 del trattato, vale a dire che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente dovrebbero essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie, la definizione di autorità pubbliche dovrebbe essere estesa in modo da comprendere il governo e ogni altra pubblica amministrazione a livello nazionale, regionale o locale, aventi o no responsabilità specifiche per l’ambiente. La definizione dovrebbe peraltro essere estesa fino ad includere altre persone o organismi che assolvono funzioni di pubblica amministrazione connesse con l’ambiente, ai sensi del diritto nazionale, nonché altre persone o organismi che agiscono sotto il loro controllo e aventi responsabilità o funzioni pubbliche connesse con l’ambiente. (...) (16) Il diritto all’informazione implica che la divulgazione dell’informazione sia ritenuta un principio generale e che alle autorità pubbliche sia consentito respingere una richiesta di informazione ambientale in casi specifici e chiaramente definiti. Le ragioni di rifiuto dovrebbero essere interpretate in maniera restrittiva, ponderando l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione delle informazioni con l’interesse tutelato dal rifiuto di divulgarle. Le ragioni del rifiuto dovrebbero essere comunicate al richiedente entro il periodo stabilito dalla presente direttiva. (17) Le autorità pubbliche dovrebbero rendere l’informazione ambientale disponibile in parte, quando è possibile estrarre le informazioni che rientrano nelle eccezioni contemplate dal resto dell’informazione richiesta».

8. Ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2003/4, rubricato «Eccezioni»: «1. Gli Stati membri possono disporre che una richiesta di informazione ambientale sia respinta nei seguenti casi: (...) d) se la richiesta riguarda materiale in corso di completamento ovvero documenti o dati incompleti; e) se la richiesta riguarda comunicazioni interne, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione. Qualora una richiesta venga respinta sulla base del fatto che riguarda materiale in corso di completamento, l’autorità pubblica riporta il nome dell’autorità che prepara il materiale e la data approssimativa entro la quale sarà pronto. 2. Gli Stati membri possono disporre che la richiesta di informazione ambientale sia respinta qualora la divulgazione di tale informazione rechi pregiudizio: a) alla riservatezza delle deliberazioni interne delle autorità pubbliche, qualora essa sia prevista dal diritto; (...) I motivi di rifiuto di cui ai paragrafi 1 e 2 sono interpretati in modo restrittivo tenendo conto nel caso specifico dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione. In ogni caso specifico l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione è ponderato con l’interesse tutelato dal rifiuto. Gli Stati membri non possono, in virtù del paragrafo 2, lettere a), d), f), g) e h), disporre che una richiesta sia respinta se quest’ultima concerne informazioni sulle emissioni nell’ambiente. (...) 4. L’informazione ambientale detenuta dalle autorità pubbliche o per loro conto e oggetto di richiesta è messa a disposizione in maniera parziale quando è possibile estrarre dal resto dell’informazione richiesta le informazioni indicate al paragrafo 1, lettere d) ed e), o al paragrafo 2. (...)».

C. Normativa tedesca

9. La disposizione di diritto nazionale pertinente è l’articolo 28, paragrafo 2, secondo trattino, dell’Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (legge in materia di gestione dell’ambiente del Baden-Württemberg; in prosieguo: l’«UVwG BW») del 25 novembre 2014 ( 6 ), come modificato dall’articolo 1 della legge del 28 novembre 2018 ( 7 ). Essa recita come segue: «Nei limiti in cui una richiesta riguardi comunicazioni interne degli organismi tenuti a fornire informazioni ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, essa deve essere respinta, salvo in caso di prevalente interesse pubblico alla divulgazione».

III. Fatti della controversia principale

10. La presente causa trae origine da una richiesta di informazioni ambientali presentata da un privato, ossia D.R., che nell’ottobre del 2010 ha chiesto l’accesso a taluni documenti del Ministero del Land relativi all’abbattimento di alberi nell’ambito del progetto relativo alla circolazione veicolare e sviluppo urbano nel parco del castello di Stoccarda.

11. Tali documenti riguardano, da un lato, informazioni in possesso dei vertici del Ministero del Land aventi ad oggetto la commissione d’inchiesta «Analisi dell’intervento di polizia del 30 settembre 2010 presso il parco del castello di Stoccarda» nonché, dall’altro, note del Ministero del Land relative a una procedura di conciliazione svoltasi il 10 e il 23 novembre 2010 nell’ambito del progetto «Stuttgart 21».

12. Il ricorso proposto a seguito di una richiesta infruttuosa da parte di D.R. concernente tali documenti è stato respinto dal Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo, Germania). Su appello interposto da D.R., il Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Corte amministrativa del Land Baden-Württemberg, Germania) ha ordinato al Land Baden-Württemberg di consentire a D.R. l’accesso ai documenti. Secondo detto giudice, i documenti in questione riguardano informazioni ambientali e non sussisterebbero motivi per rifiutare la loro messa a disposizione. I documenti del Ministero del Land riguardanti le informazioni dei vertici e la procedura di conciliazione non sarebbero tutelati come comunicazioni interne, in quanto una siffatta tutela sarebbe concessa ratione temporis solo per la durata del processo decisionale amministrativo.

13. Con il suo ricorso per cassazione (Revision) dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania), il Land Baden-Württemberg cerca di ripristinare quanto disposto in primo grado.

14. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il giudice del rinvio ritiene che le informazioni richieste da D.R. siano un’«informazione ambientale» detenuta da un’«autorità pubblica» ai sensi della direttiva 2003/4. Per contro, detto giudice nutre dubbi in merito all’applicabilità, nel caso di specie, dell’eccezione relativa alle «comunicazioni interne», dato che tale nozione non è definita dalla direttiva.

15. In primo luogo, il giudice del rinvio si interroga su cosa s’intenda per «comunicazione interna» e, in particolare, sulla questione se documenti o informazioni debbano essere di un certo tipo per essere qualificati come «comunicazioni» ai sensi della direttiva 2003/4 e, inoltre, se il termine «comunicazione» implichi che le informazioni pertinenti debbano essere indirizzate a terzi o possano riguardare elementi di fatto. In secondo luogo, detto giudice chiede altresì se il requisito del carattere «interno» implichi che le comunicazioni di cui trattasi, che non hanno ancora lasciato l’ambito interno di un organismo ma sono destinate a farlo, non rientrino nell’eccezione. In terzo luogo, il giudice del rinvio esprime infine alcuni dubbi sulla portata temporale di tale eccezione.

IV. Domanda di pronuncia pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte

16. Date siffatte circostanze, con decisione dell’8 maggio 2019 pervenuta presso la cancelleria della Corte il 19 agosto 2019, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva [2003/4] debba essere interpretato nel senso che la nozione di “comunicazioni interne” comprende tutte le comunicazioni che non lasciano l’ambito interno di un organismo tenuto a fornire informazioni. 2) Se la tutela delle “comunicazioni interne” di cui all’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva [2003/4] si applichi senza limiti di tempo. 3) In caso di risposta negativa alla seconda questione: se la tutela delle “comunicazioni interne” di cui all’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva [2003/4] si applichi solo fino a quando non sia stata adottata una decisione o non sia stato concluso un altro procedimento amministrativo da parte dell’organismo tenuto a fornire informazioni».

17. Hanno presentato osservazioni scritte il Land Baden-Württemberg, la Deutsche Bahn, D.R., il governo tedesco, l’Irlanda, i governi del Regno Unito e della Norvegia, nonché la Commissione europea. Al termine della fase scritta del procedimento, la Corte ha ritenuto di essere sufficientemente edotta per statuire senza udienza di discussione, conformemente all’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte.

V. Analisi

A. Sulla prima questione

18. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’eccezione relativa all’accesso del pubblico all’informazione ambientale prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 riguardi tutte le comunicazioni che non lasciano l’ambito interno di un organismo tenuto a fornire informazioni, a prescindere dal contenuto, dallo scopo o dal destinatario della comunicazione di cui trattasi, o se, al contrario, la portata dell’eccezione sia limitata da uno o più di tali aspetti.

19. Come sottolineato dal giudice del rinvio, la nozione di «comunicazione interna» non è definita dalla direttiva 2003/4. Su tale aspetto la direttiva 2003/4 non rinvia neanche alle normative nazionali. In tale contesto, secondo la costante giurisprudenza della Corte, dalla necessità di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il principio di uguaglianza discende che i termini di una disposizione del diritto dell’Unione, la quale non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del suo significato e della sua portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme che tenga conto non solo dei suoi termini, ma anche del suo contesto e della finalità perseguita dalla normativa di cui trattasi ( 8 ).

1. Sulla nozione di «comunicazioni» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4

20. Per quanto riguarda il tenore letterale della disposizione di cui trattasi, risulta che il legislatore ha utilizzato il termine «comunicazioni» senza ulteriori precisazioni, salvo l’uso dell’aggettivo «interne». La scelta del termine «comunicazioni» implica tuttavia che l’oggetto dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 non siano documenti di ogni tipo. Al contrario, la nozione di «comunicazione» implica un «destinatario». Come indica il giudice del rinvio, il termine «comunicazioni» suggerisce che le informazioni pertinenti debbano essere indirizzate a qualcuno ( 9 ).

21. In altri termini, una comunicazione richiede due soggetti: l’autore e un altro soggetto a cui egli si rivolge, anche se può trattarsi di un’entità astratta – come i «membri» di un’amministrazione o il «comitato esecutivo» di una persona giuridica – piuttosto che i singoli che lo compongono.

22. I termini utilizzati in altre versioni linguistiche dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 confermano tale analisi e, di conseguenza, la volontà deliberata del legislatore. Infatti, mentre le versioni linguistiche spagnola, francese, italiana o rumena utilizzano rispettivamente i termini «comunicaciones», «communications», «comunicazioni» e «comunicările», la versione svedese utilizza il termine «meddelanden», la versione slovacca utilizza il termine «korespondencie» e la versione tedesca utilizza il termine «Mitteilung». Tutti questi termini attestano che le informazioni in questione devono essere indirizzate a terzi.

23. Lo specifico contesto in cui si inserisce l’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 conferma ulteriormente tale interpretazione. Infatti, mentre il legislatore dell’Unione in detta disposizione utilizza il termine «comunicazioni», all’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/4 sono stati utilizzati termini più ampi e più generici, vale a dire «materiale in corso di completamento ovvero documenti o dati incompleti». Tale uso legislativo è conforme al testo dell’articolo 4, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, che utilizza anche due termini distinti per affermare che una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta se «[la richiesta] riguarda documenti ancora in corso di elaborazione o comunicazioni interne delle autorità pubbliche (...)» ( 10 ). Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte risulta che, ai fini dell’interpretazione della direttiva 2003/4, occorre tener conto del testo e dell’obiettivo della convenzione di Aarhus, che tale direttiva mira ad attuare nel diritto dell’Unione ( 11 ).

24. Non vi è dubbio alcuno della volontà del legislatore dell’Unione di distinguere le due eccezioni. Indipendentemente dal testo legislativo, ciò è anche confermato dai pertinenti lavori preparatori che la Corte è stata invitata ad esaminare. Infatti, mentre la prima proposta della Commissione ha raggruppato le due eccezioni in un’unica disposizione con termini analoghi a quelli dell’articolo 4, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus ( 12 ), il Parlamento europeo ha tentato, in occasione della prima e della seconda lettura, di eliminare dalla direttiva l’eccezione relativa alle comunicazioni interne ( 13 ). Non solo la Commissione e il Consiglio hanno respinto tali modifiche ( 14 ), ma le due eccezioni sono state infine separate in due distinte lettere.

25. Per contro, non ritengo che l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 debba essere limitata ai pareri personali o, come è stato suggerito dinanzi al giudice del rinvio, a «documenti essenziali». Oltre al fatto che nulla nel testo o nel contesto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 induce a ritenerlo – dopo tutto, i termini utilizzati sono neutri e non contengono alcuna limitazione o specificazione quanto al contenuto delle comunicazioni previste da tale disposizione - temo che tali interpretazioni alternative di detta disposizione sarebbero, al contempo, impraticabili e quasi impossibili da applicare. Si potrebbero dedicare numerose ore di attività giudiziaria dibattendo piuttosto infruttuosamente la questione se un determinato documento sia importante o meno. Qualora, inoltre, dovesse essere adottato il suggerito «criterio del parere personale», ciò significherebbe, ad esempio, che, anteponendo a dichiarazioni meramente fattuali espressioni comuni quali «ritengo» o «mi sembra», la suddetta dichiarazione meramente fattuale si trasformerebbe così in un parere personale a tal fine, per cui in questo caso si attiverebbe l’esenzione della «comunicazione interna»? Sarebbe difficile sostenere il contrario. Dopo tutto, numerosi pareri personali si riferiscono o sono intrinsecamente connessi o fondati su elementi di fatto.

26. In ogni caso, neanche l’obiettivo dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4, che è, come si è visto, quello di preservare lo spazio necessario affinché le autorità pubbliche possano deliberare in privato ( 15 ), porta a operare distinzioni in relazione al contenuto delle comunicazioni di cui trattasi.

27. Il fatto che la guida all’applicazione della convenzione di Aarhus spieghi che l’eccezione relativa alle comunicazioni interne «non si applica di regola, a documentazioni di fatti» non può inficiare tale interpretazione. Come già rilevato dalla Corte, le analisi che tale guida contiene non hanno forza vincolante e sono prive della portata normativa propria delle disposizioni della Convenzione di Aarhus ( 16 ). In ogni caso, è giocoforza constatare che l’articolo 4, paragrafo 3, di detta convenzione non limita la portata delle «comunicazioni interne» in base al loro contenuto o alla loro importanza.

28. Occorre tuttavia ricordare che, come emerge dall’economia generale della direttiva 2003/4 e, segnatamente dal suo articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, nonché dal suo sedicesimo considerando, il diritto alle informazioni significa che la divulgazione delle informazioni dovrebbe essere la regola generale e che le autorità pubbliche dovrebbero essere autorizzate ad opporre un rifiuto ad una richiesta di informazioni ambientali solo in taluni casi specifici chiaramente definiti. I motivi di rifiuto dovrebbero essere dunque interpretati restrittivamente in modo da ponderare l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione con l’interesse tutelato dal rifiuto di divulgare ( 17 ). Ciò vale a maggior ragione per l’eccezione relativa alle «comunicazioni interne», dal momento che il legislatore dell’Unione ha ritenuto necessario reiterare quest’ultima regola generale, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2003/4 alla fine dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), di tale direttiva.

29. Come ha peraltro sottolineato il governo del Regno Unito, il richiamo all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 non è, in ogni caso, mai assoluto ( 18 ). La ponderazione degli interessi in gioco va effettuata sulla base di un esame effettivo particolare di ciascuna situazione sottoposta alle autorità competenti nell’ambito di una richiesta di accesso ad un’informazione ambientale presentata in base alla direttiva 2003/4 ( 19 ).

30. Peraltro, occorre altresì ricordare due ultimi requisiti.

31. Da un lato, in forza dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva 2003/4, sebbene ciò sia probabilmente particolarmente difficile nel caso dell’eccezione relativa alle «comunicazioni interne», l’informazione ambientale detenuta dalle autorità pubbliche o per loro conto e oggetto di richiesta è messa a disposizione del richiedente in maniera parziale quando è possibile estrarre dal resto dell’informazione richiesta le informazioni che rientrano nell’ambito di applicazione di tale eccezione. Dall’altro lato, l’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva 2003/4 esige che il rifiuto di mettere a disposizione, in tutto o in parte, l’informazione richiesta sia notificato al richiedente e che siano indicati i motivi del rifiuto.

32. In tale contesto, l’obbligo di motivazione riveste un’importanza particolare. Tale diritto è stato collegato al diritto a un ricorso effettivo a partire dalla sentenza Heylens e a. ( 20 ), ed è ormai espressamente previsto dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Esso esige che l’autorità che ha adottato il provvedimento faccia apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo ( 21 ).

33. Ciò è stato spiegato bene dal Tribunale nella sentenza Interporc/Commissione ( 22 ). Come rilevato dal Tribunale in detta causa, la motivazione di una decisione con cui si nega l’accesso ai documenti deve pertanto contenere i motivi specifici per cui l’autorità ritiene che la divulgazione dei documenti richiesti sia esclusa al fine di consentire al destinatario di valutare la fondatezza dei motivi del diniego ( 23 ). In altri termini, quando l’autorità interessata decide di negare l’accesso a un documento di cui è stata richiesta la divulgazione, essa deve spiegare come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2003/4, che tale istituzione invoca. Inoltre, il rischio di arrecare pregiudizio all’interesse tutelato dev’essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico ( 24 ).

34. La mera circostanza che un documento rientri nell’ambito di applicazione di un’eccezione alla divulgazione non è sufficiente, di per sé, affinché un’autorità possa applicare tale eccezione ( 25 ). Non è dunque sufficiente riferirsi formalmente a una delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2003/4 per soddisfare l’obbligo di motivazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 5, di tale direttiva.

2. Sul significato di «interno» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4

35. Il secondo termine, che caratterizza l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4, è l’aggettivo «interno». Questo termine solleva due questioni: da un lato, quali autorità siano interessate e, dall’altro, in quale misura una comunicazione di tale natura possa essere considerata interna.

36. In mancanza di qualsiasi definizione precisa nel testo della disposizione stessa, occorre fare riferimento al contesto di tale disposizione e allo scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi.

37. Per quanto riguarda il contesto, dal considerando 11 della direttiva 2003/4 risulta che dare una definizione chiara – ma ampia – delle «autorità pubbliche» interessate da tale direttiva era uno dei principali obiettivi della nuova direttiva. La motivazione contenuta nella relazione della Commissione conferma tale intenzione.

38. Pertanto, conformemente all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2003/4, gli Stati membri devono provvedere affinché le «autorità pubbliche», come definite all’articolo 2, paragrafo 2, di tale direttiva, rendano disponibile a qualsiasi richiedente, su sua richiesta, l’informazione ambientale detenuta da essi o per loro conto, senza che il richiedente debba dichiarare il proprio interesse ai sensi delle disposizioni di detta direttiva.

39. Ciò premesso, poiché l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2003/4 prevede deroghe al principio enunciato all’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva, senza ulteriori precisazioni quanto al suo ambito di applicazione ratione personae, si deve ammettere che le «autorità pubbliche», di cui all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2003/4, sono tutte quelle definite all’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2003/4, anche se la comunicazione in questione è scambiata tra due o più di tali autorità pubbliche nell’ambito dello stesso processo decisionale o progetto.

40. Tale interpretazione funzionale è anche la più idonea a rispettare l’obiettivo dell’eccezione relativa alle «comunicazioni interne», che è, come è già stato indicato, quello di preservare uno spazio necessario affinché le autorità pubbliche deliberino in privato ( 26 ).

41. A tal riguardo, come sottolineato da vari governi che hanno presentato osservazioni scritte, è in realtà necessario, sul piano amministrativo, che una «comunicazione» possa essere condivisa tra diversi enti o agenzie pubblici senza perdere la qualità di «comunicazione interna». Inoltre, occorre ricordare che il numero di organi amministrativi e di agenzie coinvolti può differire in modo non trascurabile nei diversi Stati membri, soprattutto in un settore così complesso come il diritto ambientale, e che occorre pertanto adottare un’interpretazione che assicuri un’applicazione uniforme della direttiva 2003/4 in tali Stati membri ( 27 ).

42. Per quanto riguarda il secondo problema sollevato dal termine «interno», non condivido l’opinione secondo cui le informazioni destinate a lasciare, in un determinato momento, l’ambito interno degli organismi pubblici non possono rientrare nell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4.

43. In primo luogo, occorre rilevare che, nell’ambito dell’eccezione analoga applicabile al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione e prevista all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, la Corte ha dichiarato che la circostanza che un documento possa essere pubblicato non esclude, in quanto tale, che questo stesso documento possa rientrare nell’eccezione di cui trattasi ( 28 ).

44. In secondo luogo, come parimenti statuito in precedenza dalla Corte, il diritto di accesso a informazioni ambientali può concretizzarsi solo nel momento in cui le autorità competenti sono chiamate a pronunciarsi sulla domanda a esse sottoposta. Pertanto, è solo in tale momento che dette autorità sono tenute a valutare, alla luce di tutte le circostanze di fatto e di diritto del procedimento, se le informazioni richieste debbano essere fornite o se, come nel caso di specie, esse siano sempre interne alle autorità pubbliche interessate ( 29 ).

3. Conclusione sulla prima questione

45. Di conseguenza, alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 debba essere interpretato nel senso che la nozione di «comunicazioni interne» comprende tutti i documenti destinati ad essere indirizzati a qualcuno, indipendentemente dal loro contenuto, e che non abbiano ancora lasciato l’ambito delle autorità pubbliche di cui all’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2003/4 alla data in cui l’organismo competente deve adottare una decisione sulla richiesta che gli è stata rivolta.

B. Sulla seconda e sulla terza questione

46. Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede se la tutela delle «comunicazioni interne» prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 sia illimitata nel tempo. In caso di risposta negativa a tale questione, il giudice del rinvio chiede, con la terza questione, se la tutela delle «comunicazioni interne» si applichi solo fino a quando l’organismo tenuto a fornire informazioni abbia adottato una decisione o concluso un altro iter amministrativo pertinente.

47. Per ragioni attinenti al tenore letterale, al contesto e all’obiettivo di tale disposizione, che esporrò nel prosieguo, darò una risposta affermativa alla seconda questione.

48. In primo luogo, occorre constatare che il testo dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 non contiene alcuna informazione sulla questione specifica della sua applicazione nel tempo. Al contrario, l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/4 è chiaramente limitata nel tempo, poiché riguarda «materiale in corso di completamento ovvero documenti o dati incompleti». Orbene, come si è visto in precedenza, la scelta di distinguere queste due eccezioni nasce da una chiara volontà del legislatore dell’Unione ( 30 ).

49. In secondo luogo, sebbene l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 sia più preciso per quanto riguarda l’applicazione nel tempo dell’eccezione relativa ai «document[i] contenent[i] riflessioni per uso interno», la Corte ha tuttavia dichiarato che «la mera facoltà di avvalersi dell’eccezione in questione per negare la consultazione di documenti, contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata [– vale a dire il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione –] non è assolutamente pregiudicata dalla circostanza che la decisione sia stata adottata. Tuttavia, ciò non significa che la valutazione che l’istituzione interessata è chiamata a svolgere, per accertare se la divulgazione di uno di questi documenti possa o meno ledere gravemente il suo processo decisionale, non debba tener conto della circostanza che il procedimento amministrativo al quale fanno riferimento detti documenti si sia concluso» ( 31 ).

50. Tale assenza di automaticità riveste un’importanza ancora maggiore per l’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 in quanto, contrariamente all’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), una comunicazione interna non interviene necessariamente nell’ambito di un processo che conduce all’adozione di un atto giuridico. Tuttavia, la necessità di tutelare la libertà di pensiero delle persone all’origine della comunicazione di cui trattasi e la possibilità di un libero scambio di opinioni – che costituisce l’obiettivo dell’eccezione in questione – ( 32 ) possono ancora essere pertinenti al momento della presentazione della domanda di accesso.

51. Risulta quindi che è nell’esercizio di questo specifico obbligo di ponderare gli interessi – che il legislatore ha espressamente sottolineato all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4, oltre alla regola generale sancita all’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, seconda frase – che l’autorità pubblica si trova nella posizione migliore per valutare la necessità di mantenere una comunicazione interna, indipendentemente dal fatto che essa sia stata emessa diversi anni prima o meno. Come indicato in precedenza, il ricorso all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 non è mai assoluto ( 33 ). L’autorità pubblica sarebbe sempre tenuta a ponderare, da un lato, l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione con, dall’altro, l’interesse tutelato dall’eccezione, tenuto conto delle preoccupazioni specifiche invocate per giustificare il diniego di divulgazione ( 34 ). A tal riguardo, è vero che il decorso del tempo e la misura in cui una decisione è stata infine adottata costituiscono elementi molto importanti.

52. In tali circostanze, ritengo che l’ambito di applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 non sia limitato nel tempo. Il tempo trascorso può tuttavia costituire un elemento che indica che la comunicazione interna richiesta deve essere divulgata ed essere quindi incluso nella ponderazione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), e dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2003/4.

VI. Conclusioni

53. Pertanto, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) come segue: 1) L’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio, deve essere interpretato nel senso che la nozione di «comunicazioni interne» comprende tutti i documenti destinati a essere indirizzati a qualcuno, indipendentemente dal loro contenuto, e che non abbiano ancora lasciato l’ambito delle autorità pubbliche di cui all’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2003/4 alla data in cui l’organismo competente deve adottare una decisione sulla richiesta che gli è stata rivolta. 2) L’ambito di applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 non è limitato nel tempo. Il tempo trascorso può tuttavia costituire un elemento che indica che la comunicazione interna richiesta deve essere divulgata e deve quindi essere incluso nella ponderazione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), e dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2003/4.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) GU 2003, L 41, pag. 26.

( 3 ) GU 2005, L 124, pag. 1.

( 4 ) GU 2001, L 145, pag. 43.

( 5 ) GU 2006, L 264, pag. 13.

( 6 ) GBl pag. 592.

( 7 ) GBl pag. 439.

( 8 ) V., per una recente applicazione, sentenza del 18 maggio 2017, Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, punto 22). V. anche, per quanto riguarda l’accesso all’informazione ambientale, sentenze del 14 febbraio 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punto 37); del 18 luglio 2013, Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, punto 21), e del 19 dicembre 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punto 42).

( 9 ) Punto 14 della domanda di pronuncia pregiudiziale.

( 10 ) Il corsivo è mio.

( 11 ) V., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punto 37).

( 12 ) V. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, del 29 giugno 2000, COM/2000/0402 final - COD 2000/0169 (GU 2000, C 337 E, pag. 156).

( 13 ) V. Parlamento europeo, relazione della Commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori, del 28 febbraio 2001, sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, A5-0074/2001 (GU 2001, C 343, pag. 177) e raccomandazione del Parlamento europeo (Commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori), del 24 aprile 2002, per la seconda lettura relativa alla posizione comune del Consiglio in vista dell’adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio, A5-0136/2002 (GU 2003, C 187 E, pag. 118).

( 14 ) V. parere della Commissione, del 5 settembre 2002, a norma dell’articolo 251, paragrafo 2, terzo comma, lettera c), del trattato CE, sugli emendamenti del Parlamento europeo alla posizione comune del Consiglio riguardante la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale recante modifica della proposta della Commissione in applicazione dell’articolo 250, paragrafo 2, del trattato CE, COM/2002/498 def. (sull’emendamento n. 27); posizione comune (CE) n. 24/2002, del 28 gennaio 2002, definita dal Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all’articolo 251 del trattato che istituisce la Comunità europea, in vista dell’adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio (GU 2002, C 113 E, pag. 1, in particolare pag. 11).

( 15 ) V., in tal senso, spiegazioni relative all’articolo 4 della proposta della Commissione di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, COM/2000/0402 final - COD 2000 0169 (GU 2000, C 337 E, pag. 156). V. altresì, a proposito del regolamento n. 1049/2001, sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 109).

( 16 ) V., in tal senso, sentenze del 16 febbraio 2012, Solvay e a. (C‑182/10, EU:C:2012:82, punto 27), e del 19 dicembre 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punto 38).

( 17 ) V., in tal senso, sentenze del 16 dicembre 2010, Stichting Natuur en Milieu e a. (C‑266/09, EU:C:2010:779, punti 52 e 56), e del 28 luglio 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, punto 22).

( 18 ) Punto 39 delle osservazioni scritte del governo del Regno Unito.

( 19 ) V., in tal senso, sentenza del 28 luglio 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, punto 29).

( 20 ) Sentenza del 15 ottobre 1987 (222/86, EU:C:1987:442).

( 21 ) V., in tal senso, tra numerosi altri esempi, sentenze del 17 marzo 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 e C‑373/09, EU:C:2011:156, punto 63), e del 22 novembre 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punto 78).

( 22 ) Sentenza del 6 febbraio 1998 (T‑124/96, EU: T:1998:25).

( 23 ) V., in tal senso, sentenza del 6 febbraio 1998, Interporc/Commissione (T‑124/96, EU:T:1998:25, punto 54).

( 24 ) V., in tal senso, a proposito del regolamento n. 1409/2001, sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 76).

( 25 ) Wyatt D., «Is the Commission a “lawmaker”? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision-making: ClientEarth», Common Market Law Review, vol. 56, Wolters Kluwer, 2019, pagg. da 825 a 841, in particolare pag. 837.

( 26 ) Paragrafo 26 delle presenti conclusioni.

( 27 ) V., in tal senso, a proposito dell’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 2, secondo comma, prima frase, della direttiva 2003/4, nonché della nozione di «attività legislativa», sentenza del 14 febbraio 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punto 50).

( 28 ) V., in tal senso, sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 93).

( 29 ) V., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2010, Stichting Natuur en Milieu e a. (C‑266/09, EU:C:2010:779, punto 34).

( 30 ) Paragrafo 24 delle presenti conclusioni.

( 31 ) Sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 81).

( 32 ) Paragrafo 26 delle presenti conclusioni.

( 33 ) Paragrafo 29 delle presenti conclusioni.

( 34 ) V., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2010, Stichting Natuur en Milieu e a. (C‑266/09, EU:C:2010:779, punto 52).