Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

dell'8 febbraio 1968 ( 1 )

INDICE

Introduzione (gli antefatti, le questioni deferite) Valutazione giuridica Osservazioni preliminari 1. Sulla prima questione 2. Sulla seconda questione 3. Sulla terza questione Conclusioni finali

Signor Presidente, signori Giudici,

Alla serie di domande pregiudiziali riguardanti gli articoli 95 e 97 del trattato C.E.E. in relazione alla tassa di conguaglio applicata in Germania (cause 7, 13, 20, 25, 27, 28 e 31-67), domande esaminate nello scorso dicembre e in merito alle quali il mio collega Gand ha presentato le sue conclusioni il 25 gennaio, si aggiunge oggi una nuova causa il cui argomento è uguale o quasi ai precedenti. La domanda è stata proposta dal Finanzgericht di Dusseldorf e gli antefatti sono i seguenti.

L'attrice nella causa di merito ha importato in Germania conserva di pomodoro, pere e fagioli in scatola provenienti dall'Italia. All'atto dell'importazione, per le pere, i fagioli e la conserva di pomodoro in barattoli di peso inferiore al chilogrammo, veniva applicata la tassa di conguaglio in ragione del 6 %, mentre per la conserva di pomodoro in barattoli di peso superiore al chilogrammo, veniva applicata l'aliquota del 4 %. La ditta Lück presentava reclamo allo Hauptzollamt (Ufficio doganale superiore) di Colonia-Rheinau e, non avendo ottenuto alcun risultato, adiva il Finanzgericht di Dusseldorf.

L'attrice ha sostenuto in tribunale che il tasso dell'imposta compensativa (specie quello del 6 %) è in contrasto coi principi degli articoli 95 et 97 del trattato C.E.E. La frutta e verdura inscatolata in Germania, pur essendo ufficialmente soggetta ad un'imposta del 4 %, è in effetti gravata di un'aliquota netta del 2,7 % per l'imposta sull'entrata, grazie a determinate esenzioni, specie a favore degli esportatori. Poiché quindi i tributi gravanti direttamente su analoghi prodotti nazionali non possono costituire una giustificazione dell'aliquota dell'imposta di conguaglio applicata nella fattispecie, si deve risalire a quelli gravanti indirettamente sugli stessi, cioè va stabilito se si debba compensare solo l'imposta sull'entrata applicata alle materie prime e ai semilavorati impiegati nella produzione dello scatolame oppure anche (e l'attrice lo contesta) quella che grava sui beni strumentali, sui prodotti e sulle prestazioni connesse alla produzione. Se dall'esame risultasse che i tassi del 6 e del 4 % sono incompatibili con i principi degli articoli 95 e 97 del trattato, il Finanzgericht non potrebbe determinare le nuove aliquote applicabili, bensì dovrebbe annullare i provvedimenti impugnati e ordinare la restituzione di quanto pagato.

L'ufficio doganale convenuto assume per contro che le aliquote tedesche dell'imposta di conguaglio rappresentano valori medi nel senso dell'articolo 97 del trattato. Quindi (qualora la norma succitata non fosse direttamente applicabile), il Finanzgericht non potrebbe indagare sulla loro compatibilità con i principi del trattato, bensì, a norma dell'articolo 97, solo la Commissione avrebbe il potere di adottare determinati provvedimenti in caso di accertata violazione delle norme. Prescindendo da ciò, dovrebbe considerarsi logicamente compensabile ogni imposta sull'entrata gravante su prodotti nazionali similari, cioè anche quella gravante indirettamente sui prodotti ausiliari e sui beni strumentali necessari per la fabbricazione di un prodotto. Per quanto riguarda la conserva di pomodoro, si dovrebbe infine rilevare che la produzione tedesca è inesistente e che la tassa compensativa applicata all'atto dell'importazione non potrebbe nemmeno avere lo scopo di proteggere indirettamente altri prodotti similari nazionali. Sarebbe quindi indiscusso che la tassa di conguaglio applicata alla conserva di pomodoro non è contemplata dall'articolo 95 né da altri articoli del trattato.

Il Finanzgericht di Dusseldorf ritiene rilevanti ai fini della decisione dette questioni. Poiché, a suo giudizio, il presente caso è diverso da quelli che hanno dato origine alle altre domande pregiudiziali già menzionate (tra l'altro in quanto — a differenza del caso in esame — non si tratta in esse di prodotti industriali), accogliendo l'istanza dell'attrice, con ordinanza 6 settembre 1967 esso ha sospeso il procedimento e deferito a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali :

«1. Se, per imposizione interna “applicata direttamente” ai prodotti nazionali, s'intenda l'onere rappresentato dal tasso ufficiale, oppure l'onere effettivo, tenuto conto dell'esenzione fiscale media concessa per i prodotti o per i gruppi di prodotti similari.

2. Fino a qual punto, nel caso di prodotti industriali, possano costituire oggetto di compensazione le imposizioni interne “applicate indirettamente” ai prodotti nazionali similari. Se tra queste rientrino anche le imposte sull'entrata gravanti sui prodotti ausiliari, sul materiale d'imballo, sui beni strumentali e sui mezzi di produzione, sui processi di rifinizione e sui trasporti eseguiti da terzi.

3. Quale sia la rilevanza del riconoscimento della preminenza dell'articolo 95, trattato C.E.E., il quale ha efficacia immediata rispetto al diritto interno con esso incompatibile. Se questo sia soltanto annullabile oppure nullo sin dal 1o gennaio 1962, in forza dell'articolo 95, 3o comma, del trattato C.E.E.»

Per contro il Finanzgericht non ritiene necessario sottoporre una seconda volta a questa Corte la questione dell'efficacia immediata dell'articolo 97 in relazione all'articolo 95 del trattato C.E.E., poiché ritiene che il primo non sia una norma autonoma, ma solo una disposizione particolare d'attuazione del secondo, e lasci quindi impregiudicati i diritti attribuiti ai singoli dall'articolo 95.

Nel presente giudizio hanno presentato osservazioni scritte, a norma dell'articolo 20 dello statuto della Corte, l'attrice nella causa di merito, il governo federale, il governo olandese e la Commissione della C.E.E. Ad eccezione del governo olandese, tutti hanno pure partecipato alla discussione orale.

Vediamo quindi, con riferimento alle causa 13, 25 e 28-67, quali punti debbano essere solo integrati e quali punti invece vadano esaminati a fondo perché diversi.

Valutazione giuridica

Osservazioni preliminari

Mi pare opportuno premettere qualche rilievo sulla questione dell'efficacia diretta dell'articolo 97, questione espressamente esclusa dal giudice a quo e che nella fattispecie ha primaria importanza. In altre parole, si tratta dell'applicazione diretta dell'articolo da parte del giudice nazionale. Contrariamente a quanto ritiene il tribunale di Dusseldorf — che su questo punto pare accolga la tesi dell'attrice — la questione non è stata risolta nella causa 57-65, nella quale si è discusso soltanto sul problema dell'applicabilità dell'articolo 95; è quindi necessario un chiarimento, il quale verrà dato a proposito delle domande pregiudiziali sopra ricordate. Dal momento però che la questione ha notevole importanza anche per il tribunale di Dusseldorf, ritengo opportuna una pronuncia anche nella presente sentenza (ad esempio si potrebbe considerare sollevata implicitamente la questione dell'applicabilità diretta dell'articolo 97). Più precisamente, dovremmo sottolineare che l'articolo 97, anche se va ritenuto un complemento dell'articolo 95, non è immediatamente efficace, cioè non attribuisce ai singoli il diritto di adire il giudice nazionale, bensì stabilisce che, in caso di violazione da parte del legislatore nazionale dei principi per la determinazione delle aliquote medie della tassa di conguaglio, solo la Commissione può adottare provvedimenti (decisioni o direttive). Non è necessario che io dica il perché; mi limiterò a richiamarmi agli argomenti del governo federale e della Commissione (svolti a proposito delle altre domande pregiudiziali), come pure alla convincente esposizione fatta dal mio collega Gand (specialmente a proposito del margine di discrezionalità attribuito al legislatore nazionale dall'articolo 97) nelle sue conclusioni del 25 gennaio.

Se, malgrado quest'affermazione di principio sull'articolo 97, si vogliono ancora esaminare le questioni deferite dal tribunale di Dusseldorf (tenendo presente che questa Corte non si è ancora pronunciata espressamente su questo punto ed ammettendo che per il giudice nazionale forse non ha importanza solo l'articolo 97), si devono fare le seguenti considerazioni.

1. Sulla prima questione

Là prima questione mira a far chiarire il concetto di tributi interni «applicati direttamente» ai prodotti nazionali. L'attrice sostiene che si deve distinguere tra l'aliquota ufficiale e l'onere effettivo, da calcolarsi tenendo conto delle esenzioni fiscali e dei rimborsi all'esportazione. Solo l'onere effettivo (meglio, forse: la media dei tributi gravanti direttamente sul prodotto) dovrebbe essere preso in considerazione ai fini del raffronto a norma dell'articolo 95.

Questa tesi ha. meravigliato il governo federale e la Commissione, che non ne hanno fatto mistero nelle loro memorie, in quanto entrambi concordemente — e a ragione, penso — non vedono come la nozione possa far sorgere dubbi. Giustamente essi rilevano che la norma mira a livellare permanentemente le condizioni di concorrenza per prodotti analoghi nel paese di destinazione e quindi contempla solo i tributi sulla merce non esportata, cioè al tasso ufficiale, che devono venir corrisposti dal produttore al momento della vendita e si devono considerare gravanti sul prodotto in quanto ricadono sull'acquirente.

Circa le esenzioni fiscali di carattere interno, il nostro caso non presenta difficoltà: i casi previsti (ad esempio per la vendita di prodotti agricoli) non riguardano i tributi gravanti direttamente sul prodotto in questione e quindi non vi è nulla di cui si debba tener conto a norma dell'articolo 95.

Quanto invece ai rimborsi all'esportazione — si tratta della restituzione dei precedenti tributi gravanti indirettamente su un prodotto, giacché non esiste alcuna imposta sull'entrata per le esportazioni — appare equo non tenerne conto nel raffronto a norma dell'articolo 95. Riferendosi sempre al paese di destinazione, si deve tener conto che il rimborso è riservato al prodotto esportato, dato che questo verrà gravato di tasse compensative al momento dell'importazione.

È certo concepibile che i produttori che vendono sul mercato interno ed esportano facciano la media, cioè, tenendo conto dei rimborsi concessi all'esportazione, ripartiscano l'incidenza dell'imposta sull'entrata in modo più o meno uniforme sui prodotti destinati all'interno e all'esportazione, con la conseguenza che l'incidenza sui primi è leggermente inferiore all'aliquota ufficiale.

Questa possibilità dipende anche molto dall'andamento dei prezzi sui mercati d'esportazione e dalle imposte sull'entrata applicate nei paesi di destinazione. Mi sembra però fuori luogo la presa in considerazione di simili eventualità nell'effettuare il raffronto di cui all'articolo 95. Essa costringerebbe infatti il legislatore ad effettuare studi economici straordinariamente complessi e la diversità di situazioni economiche delle imprese produttrici, anche nell'ambito dello stesso settore, complicherebbe ulteriormente il già non facile calcolo della media di cui all'articolo 97, e renderebbe inoltre più difficile il controllo.

Senza che sia necessario prendere in considerazione la sentenza della Corte federale costituzionale in materia d'imposta sull'entrata (invocata dall'attrice) — la quale si occupa soltanto della media generale dell'imposta sull'entrata gravante su tutte le imprese industriali (dal punto di vista del diverso trattamento delle imprese isolate rispetto a quelle integrate verticalmente) e naturalmente nulla dice a proposito della questione, completamente diversa, dell'articolo 95 — si può risolvere la prima questione come segue: dei tributi gravanti direttamente sui prodotti nazionali si deve prendere in considerazione l'aliquota ufficiale; non si deve cioè tener conto delle esenzioni né dei rimborsi all'esportazione.

2. Sulla seconda questione

La questione verte sul concetto di tributi gravanti indirettamente sui prodotti interni. Si deve precisare fino a quale stadio si possa risalire nel prendere in considerazione l'imposta sull'entrata, cioè se — come sostiene l'attrice — si debba tener conto solo di quella gravante sulle materie prime ed ausiliarie oppure si debba aver riguardo a tutte le imposte pagate ai vari stadi di produzione e di distribuzione, ivi compresi gli investimenti, i beni strumentali, i combustibili, gli imballaggi, ecc.

Anche tale questione — come quella preliminare — è oggetto di altre domande pregiudiziali (cause 13, 25 e 28-67). Dal punto di vista teorico non vi è differenza tra prodotti industriali e prodotti agricoli (giacché l'unica differenza sarebbe quella dell' effettiva incidenza dei tributi gravanti indirettamente sul prodotto). È quindi possibile applicare alla nostra fattispecie le considerazioni esposte nelle altre cause.

Vorrei perciò rifarmi su questo punto alle conclusioni del mio collega Gand che, d'accordo col governo federale e con la Commissione, ha dimostrato che il tener conto dei tributi gravanti indirettamente ha lo scopo di garantire uguali condizioni di concorrenza ai prodotti interni ed ai prodotti d'importazione. Si deve quindi prendere in considerazione l'imposta sull'entrata nel suo complesso, vale a dire si deve effettuare una compensazione il più possibile completa. Il che, tra parentesi, è anche nell'interesse del fisco, elemento da non trascurare nell'interpretazione degli articoli 95 e 97 del trattato.

Va pertanto escluso che si debba aver riguardo solo al primo stadio della tassazione, come vorrebbe l'attrice. Del pari inaccettabile è la tesi che si debbano considerare come tributi gravanti sul prodotto solo quelli riscossi sulle materie prime ed ausiliarie. Al contrario, si deve tener conto di ogni imposta sull'entrata riscossa nel corso del ciclo produttivo e che si ripercuote sul prezzo, quindi — come ha proposto la Commissione nel suo progetto di direttiva per l'unificazione dei sistemi di calcolo delle aliquote medie di cui all'articolo 97 — si devono prendere in considerazione anche quelle percepite ad uno stadio anteriore sulle materie prime ed ausiliarie e sui semi-lavorati, quella gravante sui mezzi di produzione, sui lavori di rifinitura, sui trasporti eseguiti da terzi, ecc. Non starò a farne un elenco completo, essendo sufficiente quanto è detto nelle memorie della Commissione e del governo federale.

Il mio collega Gand ha altresì dimostrato che l'interpretazione testé data non contrasta con la sentenza 45-64, che riguarda l'articolo 96 del trattato. Quella causa, a proposito della determinazione dei tributi gravanti indirettamente di cui si doveva tener conto nel calcolo dei rimborsi all'esportazione, verteva essenzialmente sull'esclusione di quei tributi che, per la loro natura, colpiscono l'impresa come tale, ma non sull'enumerazione completa dei tributi gravanti indirettamente.

Nella causa odierna vanno quindi fatte solo due altre osservazioni — in realtà non d'importanza capitale — relative alla presa in considerazione della tassa di conguaglio gravante sulle materie prime importate, e al trattamento riservato, dalle norme olandesi in materia di commercio estero, ai tributi gravanti indirettamente, norme dalle quali l'attrice trae argomenti a suo favore.

— Sul primo punto la Commissione (in contrasto con l'attrice) sottolinea giustamente che, ai fini del confronto fra tributi, va presa in considerazione pure la tassa di conguaglio gravante sulle materie prime importate, in quanto, come l'imposta sull'entrata riscossa sulle materie prime nazionali, essa rappresenta un tributo gravante indirettamente sul prodotto finito.

— Per quanto riguarda il diritto olandese, abbiamo ricevuto da fonte competente (cioè dal ministero degli esteri olandese) le necessarie informazioni. In Olanda, dove dal 1940 si applica un'imposta cumulativa a cascata, i rimborsi per le esportazioni ortofrutticole venivano in un primo tempo determinati solo in base ai tributi gravanti sulla materia prima, mentre dal 1954 si tiene conto anche di quelli gravanti sulle materie ausiliarie. La trasformazione del sistema è stata dettata semplicemente da ragioni di ordine pratico ed è esclusa ogni influenza del trattato C.E.E., che a quell'epoca non era ancora stato stipulato. Inoltre — e ciò è importante — il governo olandese ha l'intenzione di includere nella compensazione anche i tributi sui beni strumentali e sui servizi. Un progetto di legge in merito è già stato approvato dalla Seconda Camera degli Stati generali e sottoposto alla Commissione. Da ciò si può solo concludere che pure il governo olandese è del parere che la presa in considerazione di detti tributi non è in contrasto col trattato C.E.E.

Concludendo, mi associo sulla seconda questione al mio collega Gand, cioè ritengo lecita la compensazione integrale degli oneri fiscali.

3. Sulla terza questione

La terza questione solleva un problema che, così com'è formulato, non costituisce oggetto delle altre domande pregiudiziali. Il tribunale di Dusseldorf chiede quali siano le conseguenze della preminenza dell'articolo 95, direttamente applicabile, per le norme nazionali con esso incompatibili, se cioè esse siano semplicemente annullate oppure vadano considerate nulle dal 1o gennaio 1962.

A questo proposito il governo federale ha dichiarato che la questione è irricevibile, giacché la soluzione va ricercata nel diritto costituzionale interno ed esula quindi dalla competenza interpretativa della Corte. Anche la Commissione dubita della ricevibilità della questione, almeno come essa viene prospettata dall'attrice (ne riparlerò tra breve), mentre crede di ravvisare elementi a favore della sua ricevibilità nella questione considerata nel suo complesso.

Vediamo come stiano le cose.

Si può sostenere che, affermando che una norma del trattato dev'essere direttamente applicata dai giudici nazionali e prevale sul diritto interno (e questo è il punto di vista da cui parte il giudice a quo a proposito dell'articolo 95), non si è ancora detto tutto sull'efficacia di una norma del trattato, cioè sulla sua preminenza rispetto al diritto nazionale, ma rimane ancora la possibilità di una pronuncia più precisa e di un'interpretazione da parte della Corte. Ciò in quanto è possibile che nel diritto comunitario si sia inteso conferire alle norme un diverso grado di efficacia, così che in un caso è sufficiente la disapplicazione delle norme nazionali incompatibili, mentre in un altro si deve parlare di nullità assoluta (anche retroattiva ed estesa alle sentenze passate in giudicato). A priori non si può quindi dichiarare irricevibile la questione deferita.

Devo pero aggiungere subito che non mi pare che simili considerazioni abbiano rilevanza per il giudice nazionale al quale, per quanto riguarda il diritto comunitario, dovrebbe bastare di sapere che si tratta di una norma applicabile dal 1o gennaio 1962 e destinata a prevalere sulle norme interne (per lo meno fino a quando l'orientamento della Corte, malgrado i gravi dubbi espressi dal Bundesfinanzhof in merito all'articolo 95, rimarrà quello espresso nella sentenza 57-65 e nella motivazione di altre sentenze pregiudiziali, specie in quella 6-64), cioè ch'egli non deve applicare il diritto interno incompatibile col trattato, bensì il diritto comunitario, anche senza annullare espressamente le norme interne.

Se invece si fosse voluto realmente attribuire alla questione il senso che intende attribuirle l'attrice, vale a dire se la preminenza e l'efficacia diretta del diritto comunitario implichino l'abrogazione completa e definitiva delle norme interne con esso incompatibili (con l'effetto che esse non potranno tornare in vigore e non potranno più venire applicate, fatta eccezione per i casi di conflitto: nella fattispecie, finché siano rispettati i limiti dell'articolo 95), se così fosse, ripeto, si dovrebbe effettivamente negare la ricevibilità della questione.

Come giustamente rileva il governo federale, simili effetti per l'articolo 95 sono assolutamente irrilevanti, essendo sufficiente che, nel caso concreto, il diritto comunitario sia applicato in pieno dal giudice nazionale, in luogo del diritto interno. In base al diritto comunitario, non è quindi possibile pronunciarsi sulla questione dell'abrogazione completa e definitiva delle norme nazionali con esso incompatibili, questione che, una volta risolta, permette di stabilire se i provvedimenti impugnati debbano venire annullati e debbano essere rimborsati gli importi corrisposti. La soluzione va invece ricercata nel diritto costituzionale nazionale. Questa Corte non è però competente a statuire in materia.

Concludendo dirò che questa Corte non può pronunziarsi sulla terza questione, vuoi perché (anche ammettendo che, dopo quanto si è detto, vi sia ancora ambito per la competenza d'interpretazione di questa Corte) la sua risoluzione è irrilevante per il giudice a quo (e quindi esula dalle questioni deferite), vuoi perché, ove la si intenda nel senso attribuitole dall'attrice, non è possibile risolverla in base al diritto comunitario e quindi va ritenuta irricevibile.

Conclusioni finali

Le questioni deferite vanno quindi risolte come segue :

1o L'articolo 97 del trattato C.E.E. non è una norma direttamente applicabile, nel senso che i singoli possono trarne dei diritti che il giudice nazionale deve tutelare.

2o Dei tributi gravanti direttamente sui prodotti nazionali si deve aver riguardo all'aliquota ufficiale, esclusa ogni esenzione.

3o I tributi gravanti indirettamente sui prodotti interni devono venir presi in considerazione nella misura più ampia possibile, nell'interesse di una compensazione il più possibile completa.

4o La quarta questione, intesa nel senso attribuitole dall'attrice nella causa di merito, va ritenuta irricevibile; la sua soluzione esula dalla competenza di questa Corte in materia d'interpretazione.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.