CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate l’8 settembre 20051( )

Causa C-66/04

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord

contro

Parlamento europeo

e

Consiglio dell’Unione europea





«Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 10 Novembre 2003, n. 2065, relativo agli aromatizzanti di affumicatura utilizzati o destinati ad essere utilizzati nei o sui prodotti alimentari – Scelta della base giuridica – Art. 95, n. 1, CE – Conferimento di competenze di esecuzione – Art. 202 CE»

I – Introduzione

1. Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 10 novembre 2003, n. 2065, relativo agli aromatizzanti di affumicatura utilizzati o destinati ad essere utilizzati nei o sui prodotti alimentari ( ) non determina direttamente quali aromatizzanti possano essere utilizzati nel mercato comune. Il regolamento prevede in sostanza una procedura in base alla quale la Commissione autorizza cosiddetti prodotti primari diretti alla produzione di aromatizzanti di affumicatura. Le sostanze ammesse vengono riportate in un elenco positivo in allegato al regolamento.

2. Tra le parti è controverso se l’art. 95, n. 1, CE consenta di istituire un modello di regolamentazione «a più livelli» o se invece disponga solo l’adozione di misure che armonizzino direttamente il diritto degli Stati membri. Inoltre è oggetto di discussione se i poteri della Commissione in questa procedura siano, o meno, sufficientemente disciplinati nel dettaglio.

II – Presupposti di fatto e quadro normativo

3. La base giuridica del regolamento è l’articolo 95 CE che recita, per estratto, quanto segue:

«(1) (…) Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all’articolo 251 e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno.

(…)

(4) Allorchè, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 30 o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse.

(5) Inoltre, fatto salvo il paragrafo 4, allorchè, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell’introduzione delle stesse».

4. Il conferimento di competenze di esecuzione alla Commissione è disciplinato dall’articolo 202, terzo trattino, CE:

«Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal presente trattato e alle condizioni da questo stabilite

(…)

– Il Consiglio conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l’esercizio di tali competenze a determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Le suddette modalità devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare».

5. La produzione di aromatizzanti di affumicatura viene descritta nel settimo ‘considerando’ del regolamento:

«(…) La produzione di tali aromatizzanti di affumicatura inizia con la condensazione del fumo. Il fumo condensato viene di norma separato attraverso processi chimici in un condensato di fumo primario a base acquosa, in una fase catramosa ad alta densità, insolubile in acqua, ed una fase oleosa, insolubile in acqua. La fase oleosa insolubile in acqua rappresenta un sottoprodotto che non è adatto per la produzione di aromatizzanti di affumicatura. I condensati di fumo primari e le frazioni della fase catramosa ad alta intensità insolubile in acqua, ovvero le cosiddette “frazioni di catrame primarie”, vengono purificati per eliminare i componenti del fumo più dannosi per la salute umana. Possono allora risultare idonei ad essere utilizzati come tali nei o sui prodotti alimentari oppure nella produzione di aromatizzanti di affumicatura derivati ottenuti mediante ulteriori adeguati processi fisici quali le procedure di estrazione, la distillazione, la concentrazione per evaporazione, l’assorbimento o la separazione a membrana e l’aggiunta di ingredienti alimentari, altri aromatizzanti, additivi alimentari o solventi, fatte salve norme più specifiche della legislazione comunitaria».

6. Relativamente ai rischi derivanti dagli aromatizzanti di affumicatura il sesto ‘considerando’ afferma:

«La composizione chimica del fumo è complessa e dipende tra l’altro dal tipo di legno impiegato, dal metodo utilizzato per produrre il fumo, dal tenore d’acqua del legno, dalla temperatura e dalla concentrazione di ossigeno durante la produzione del fumo. La maggior parte dei prodotti alimentari affumicati solleva preoccupazioni dal punto di vista della salute, soprattutto per quanto attiene alla possibile presenza di idrocarburi policiclici aromatici. Considerato che gli aromatizzanti di affumicatura vengono ottenuti sottoponendo il fumo a processi di frazionamento e purificazione, il loro impiego viene considerato in genere meno rischioso per la salute rispetto al tradizionale processo di affumicatura. Tuttavia nelle valutazioni della sicurezza occorre tenere conto della possibilità di applicazioni più ampie degli aromatizzanti di affumicatura rispetto al processo di affumicatura tradizionale».

7. L’ottavo ‘considerando’ evidenzia le difficoltà di una valutazione scientifica sugli aromatizzanti di affumicatura:

«Il comitato scientifico dell’alimentazione umana ha concluso che non è possibile sviluppare un approccio comune per la valutazione della sicurezza degli aromatizzanti di affumicatura utilizzati per aromatizzare i prodotti alimentari a causa delle grandi differenze chimiche e fisiche tra detti aromatizzanti; in conseguenza di ciò la valutazione tossicologica dovrebbe concentrarsi sui singoli condensati di fumo».

8. L’immissione sul mercato di aromatizzanti di affumicatura o di prodotti alimentari nei quali o sui quali siano presenti tali aromatizzanti di affumicatura è consentita, secondo l’art. 4, n. 2, del regolamento, solo qualora la Commissione abbia autorizzato, in base alla procedura stabilita dal regolamento, il prodotto primario dal quale l’aromatizzante è stato ricavato.

9. L’art. 3 del regolamento definisce quali prodotti primari i condensati di fumo primari e le frazioni di catrame primarie. Tali prodotti primari costituiscono l’oggetto della procedura di autorizzazione prevista dal regolamento. Sulla concessione dell’autorizzazione decide la Commissione su domanda presentata dal produttore e con la consultazione di un comitato di regolamentazione ( ) e dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare ( ). Su domanda, essa deve valutare l’aromatizzante e registrarlo con regolamento di esecuzione sull’elenco degli aromatizzanti ammessi («elenco positivo»), ovvero negare l’ammissione con decisione indirizzata al richiedente.

10. I presupposti del rilascio della autorizzazione sono specificati nell’art. 4, n. 1, che recita:

«L’impiego degli aromatizzanti di affumicatura nei o sui prodotti alimentari è autorizzato soltanto laddove risulti sufficientemente dimostrato che:

– non pone rischi per la salute umana;

– non induce in errore il consumatore».

11. Conformemente all’art. 9 del regolamento la Commissione può, nell’assumere la sua decisione, prendere in considerazione anche „altri validi fattori attinenti alla questione in esame».

12. Inoltre, secondo l’art. 5 del regolamento il legno utilizzato per la produzione di prodotti primari non deve essere stato volontariamente o accidentalmente trattato con sostanze chimiche nei sei mesi immediatamente precedenti o successivi all’abbattimento, salvo nel caso in cui sia dimostrabile che la sostanza impiegata per il trattamento non dà origine a sostanze potenzialmente tossiche nel corso della combustione. L’allegato I del regolamento contiene ulteriori prescrizioni relative al processo produttivo e valori limite per benzo[a]pirene e per benzo[a]antracene.

III – Domande dei ricorrenti

13. Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha presentato un ricorso ex art. 230 CE contro il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea, con atto introduttivo dell’11 febbraio 2003, depositato alla Corte di Giustizia il 16 febbraio 2004, e ha formulato le seguenti conclusioni:

1. dichiarare l’invalidità del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 10 novembre 2003, n. 2065, relativo agli aromatizzanti di affumicatura utilizzati o destinati ad essere utilizzati nei o sui prodotti alimentari;

2. condannare il Parlamento europeo e il Consiglio al pagamento delle spese sostenute dal Regno Unito.

14. Per contro, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea chiedono alla Corte di:

1. respingere il ricorso e

2. condannare il Regno Unito alle spese

15. Con ordinanza 24 giugno 2004 del Presidente della Corte di Giustizia, adottata sulla base dell’art. 40, n. 1 dello Statuto della Corte di giustizia e dell’art. 93, primo comma, del Regolamento di procedura, la Commissione delle Comunità europee veniva ammessa come interveniente a sostegno del Parlamento e del Consiglio. Essa sostiene le domande del Parlamento e del Consiglio.

IV – Valutazione giuridica

16. Il ricorrente solleva, in primis, la questione se l’art. 95, n. 1, CE possa costituire la corretta base giuridica per il regolamento. Il Regno Unito pone peraltro anche in dubbio se il modello di regolamentazione proposto non violi il principio di proporzionalità. Da ultimo il Regno Unito ritiene che il regolamento violi l’art. 202, terzo trattino, CE poiché conferisce alla Commissione compiti cruciali di armonizzazione del diritto, quando ammissibile sarebbe solo la delega alla «esecuzione».

A – L’art. 95, n. 1, CE quale base giuridica del regolamento

17. In base all’art. 95, n. 1, CE il Consiglio adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno.

18. L’art. 95, n. 1, CE può essere preso in considerazione quale base giuridica di un provvedimento solo quando dall’atto giuridico risulti in maniera oggettivamente verificabile ( ) che lo scopo perseguito è quello di migliorare le condizioni per l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno ( ).

19. Questo è appunto il caso. Ai sensi del regolamento i prodotti primari, una volta autorizzati, possono essere utilizzati in tutta l’area comunitaria. Come afferma la Commissione, incontestata sul punto, esistevano in precedenza nei singoli Stati membri procedure di autorizzazione che, quantomeno potenzialmente, potevano portare a risultati diversi, con la possibile conseguenza di compromettere il libero mercato dei prodotti primari, degli aromatizzanti di affumicatura ricavati da quest’ultimi e dei prodotti alimentari trattati con gli stessi e con l’ulteriore conseguenza di alterare il libero gioco della concorrenza. Se in futuro, in base al regolamento, prodotti primari dovessero essere ritirati dal mercato, ciò sarebbe giustificato da motivi di tutela della salute umana per la quale l’art. 95, n. 3, CE prescrive un alto livello di protezione.

20. Tuttavia l’art. 95, n. 1, CE consente meramente l’adozione di «misure dirette al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative». Questa espressione letterale è quella che viene interpretata dalle parti in maniera difforme. Le differenti interpretazioni si possono riassumere come segue:

21. Dal punto di vista del Regno Unito «le misure dirette al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri» devono orientarsi al diritto degli Stati membri – l’art. 95, n. 1, CE non potrebbe essere utilizzato per misure che eccedono i poteri degli Stati membri. La questione determinante è perciò se una misura miri a un risultato che avrebbe potuto essere raggiunto attraverso l’adozione contemporanea di identiche misure normative all’interno degli Stati membri.

22. Tale questione dovrebbe ricevere nella fattispecie una soluzione negativa poichè il regolamento non formula alcun criterio sostanziale diretto al ravvicinamento delle legislazioni nazionali e non introduce in alcun caso norme armonizzate nel diritto nazionale. Il regolamento introduce piuttosto una procedura di autorizzazione centralizzata a livello comunitario che affida alla Commissione e all’Autorità per la sicurezza alimentare il compito di stilare un elenco positivo di aromatizzanti di affumicatura. I legislatori nazionali non potrebbero mai adottare una tale misura neanche attraverso la contestuale emanazione di norme interne aventi lo stesso contenuto del regolamento. Di conseguenza l’art. 95, n. 1, CE sarebbe una base giuridica errata. La corretta base giuridica da invocare sarebbe invece l’art. 308 CE.

23. Le affermazioni del Regno Unito sull’interpretazione dell’art. 95, n. 1, CE richiamano una corrente di pensiero ampiamente rappresentata, almeno nella dottrina tedesca, che fa riferimento appunto all’espressione «per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri», ma che tuttavia vede nella «usurpazione» di competenze amministrative statali da parte della Comunità la principale problematica ( ).

24. Secondo le istituzioni parti al procedimento l’art. 95, n. 1, CE rende invece possibile misure differenziate su più livelli. Una regolamentazione come quella in esame non potrebbe essere contemplata isolatamente, ma solo includendovi anche le misure di attuazione da adottarsi sulla base della regolamentazione stessa. In conclusione il regolamento introduce sicuramente un ravvicinamento nella forma, appunto, dell’elenco positivo di prodotti primari autorizzati che la Commissione è chiamata a redigere in base ad esso. Anche questa interpretazione ha in dottrina i suoi sostenitori ( ).

25. Prendendo in considerazione questi argomenti va ricordato che il regolamento impugnato non comporta in quanto tale un ravvicinamento diretto del diritto degli Stati membri. Per quanto infatti contenga standards sostanziali, questi sono diretti alla Commissione per essere dalla stessa rielaborati in un elenco positivo. Solo con il regolamento di attuazione della Commissione, basato su questo regolamento, si può parlare di una vera misura diretta al ravvicinamento, concretizzata nella forma di un elenco positivo. Di conseguenza il regolamento disciplina al massimo una tappa del processo di ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di utilizzo di aromatizzanti di affumicatura.

26. Rimane pertanto da verificare se l’art. 95, n. 1, CE consenta l’introduzione di tale modello di regolamentazione a più livelli oppure ammetta solo misure che ravvicinino direttamente il diritto degli Stati membri.

27. È incontestato che il concetto di «misura», utilizzato nell’art. 95, n. 1, CE, ricomprende almeno tutti gli atti giuridici definiti nell’articolo 249 CE e cioè il regolamento, la direttiva, la decisione e il parere. L’emanazione di un regolamento sulla base dell’art. 95, n. 1, CE è quindi formalmente ammissibile.

28. Il Regno Unito tuttavia concentra la sua attenzione sui singoli elementi del passaggio contenuto nella parte rimanente dell’articolo e ed enfatizza espressioni «ravvicinamento» e «(…) degli Stati membri».

29. L’art. 95, n. 1, CE conferisce una competenza diretta al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri. La nozione di «ravvicinamento» evidenzia già un riferimento al diritto degli Stati membri, poichè il diritto comunitario, con la sua validità unitaria, di fatto non avrebbe necessità di alcun ravvicinamento. La direttiva sarebbe pertanto il classico provvedimento diretto all’armonizzazione poichè richiede un adeguamento del diritto nazionale a prescrizioni comuni. Il regolamento va oltre, prevalendo sul diritto nazionale ed essendo direttamente applicabile, tuttavia, il risultato di armonizzazione del diritto si lascia interpretare quale «forma suprema» di ravvicinamento. Anche attraverso decisioni, aventi per destinatari gli Stati, si potrebbe perseguire il ravvicinamento delle legislazioni. Elemento comune delle misure sarebbe quello di determinare un adeguamento o una sostituzione delle normative nazionali potenzialmente divergenti. Oggetto delle misure di ravvicinamento potrebbe perciò essere solo ciò che gli Stati membri possono potenzialmente disciplinare in base alle proprie competenze.

30. Ulteriormente, l’art. 95, n. 1, CE conferisce un potere diretto al ravvicinamento delle disposizione legislative e amministrative degli Stati membri. Dal riferimento al diritto nazionale si dedurrebbe altresì che la Comunità è delegata all’adozione di misure che rientrano nell’ambito delle potenziali potestà di diritto interno.

31. L’interpretazione del Regno Unito è convincente nella misura in cui l’espressione con il «recepimento» delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative «degli Stati membri» esiga una relazione tra la misura di armonizzazione adottata e il diritto nazionale. Una tale relazione sussiste se al recepimento di disposizioni di diritto comunitario consegue, in tutti gli Stati membri, una disciplina armonizzata a livello nazionale. Ma anche provvedimenti comunitari applicabili direttamente e con prevalenza, che sostituiscono o disapplicano il diritto interno difforme, mostrano questo collegamento al diritto nazionale. Provvedimenti di diritto comunitario che subentrano a fianco di norme nazionali senza modificarne la portata non determinano di fatto alcuna armonizzazione dei diritti nazionali. Questo principio è stato chiarito dalla Corte con riferimento ai nuovi titoli nel campo della proprietà intellettuale che si aggiungevano ai precedenti titoli di diritto interno. ( )

32. Tuttavia da questo necessario collegamento al diritto nazionale consegue solo che le misure devono ravvicinare il diritto degli Stati membri. Indicazioni relative alle modalità del ravvicinamento – come dovrebbe realizzarsi e a cosa debba riguardare – non si lasciano dedurre da questi soli due elementi del passaggio letterale.

33. A tale riguardo è da condividere la posizione delle istituzioni che deducono dalla locuzione «misure relative al ravvicinamento» che queste misure non devono armonizzare direttamente il diritto nazionale. Poiché, diversamente da formulazioni quali «misure di ravvicinamento», «misure ravvicinanti», «misure che ravvicinano» questa espressione letterale consente passaggi intermedi. Anche le espressioni corrispondenti in altre lingue, come quella francese, inglese, spagnola, italiana e portoghese confermano questa distinzione. ( ) Quindi, fino a quando una misura nel suo insieme è diretta al ravvicinamento dei diritti nazionali, essa può anche prevedere una procedura che determini il ravvicinamento non direttamente, ma a seguito di passaggi intermedi secondo un modello che prevede più fasi.

34. Ciò non rappresenta una contraddizione – diversamente da quanto sostenuto dal Regno Unito – rispetto all’interpretazione di entrambi gli elementi del ravvicinamento del diritto degli Stati membri. Infatti, le istituzioni riconoscono la necessità del collegamento al diritto interno degli Stati, ma vedono più possibilità di conseguire questo obiettivo rispetto al Regno Unito.

35. L’elenco positivo oggetto del regolamento, il quale deve essere emanato con regolamenti di esecuzione, in definitiva sostituisce o impedisce il diritto nazionale in materia. In tal modo, esso dimostra di avere – come il Regno Unito riconosce – un effetto armonizzante sul diritto degli Stati membri.

36. Anche il richiamo ad altre disposizioni del Trattato conferma l’ammissibilità di un modello di ravvicinamento a fasi progressive. L’art. 202, terzo trattino, CE enuncia, quale principio fondamentale, che i provvedimenti adottati dal legislatore comunitario non devono essere esaustivi, bensì possono prevedere competenze di esecuzione esercitate dalla Commissione. Né l’art. 202 CE, né l’art. 95 CE contengono specifiche limitazioni al potere di delega per regolamentazioni relative all’art. 95, n. 1, CE. Piuttosto – come giustamente rileva il Parlamento – il n. 4 e il n. 5 dell’art. 95 presuppongono o la «adozione di una misura di armonizzazione da parte (…) della Commissione» o che «la Commissione abbia adottato una misura di armonizzazione». Pertanto l’art. 95 CE attribuisce alle misure di esecuzione della Commissione previste dall’art. 202 CE la qualifica propria di misure di armonizzazione.

37. Diversamente da quanto sostiene il Regno Unito, richiamando la sentenza sul sistema di informazione doganale ( ), l’efficacia armonizzatrice della procedura finalizzata alla compilazione di un elenco positivo da parte della Commissione non è neppure così debole, da potersi considerare come un mero effetto secondario della regolamentazione. Il ravvicinamento delle legislazioni è invero lo scopo unico della procedura predisposta per l’elaborazione dell’elenco positivo.

38. Inoltre, il Regno Unito è in errore quando afferma che il regolamento istituirebbe un organismo comunitario, il che non sarebbe possibile sulla base dell’art. 95, n. 1, CE. Un procedimento gestito da un organo creato dal trattato istitutivo non può essere equiparato all’istituzione di un nuovo organismo comunitario ( ).

39. Alla constatazione della possibilità di una procedura che prevede più fasi per raggiungere l’armonizzazione non può neanche essere contestato che il regolamento attribuisce alla Commissione competenze di attuazione che il Trattato riserverebbe agli Stati membri ( ). Indipendentemente dal problema se il diritto comunitario – come ad esempio il diritto costituzionale tedesco – preveda una tale distinzione tra competenze legislative e di attuazione ( ), questa eccezione è irrilevante con riferimento al regolamento impugnato. È vero che il procedimento diretto all’autorizzazione di prodotti primari contiene elementi di amministrazione, tuttavia esso va interpretato alla luce dell’obiettivo perseguito, cioè di istituire una autorizzazione generale e a livello europeo di determinati prodotti primari, quale esercizio di potestà normativa. Rimangono ancora, in misura rilevante, compiti esecutivi nelle mani degli Stati membri. Infatti l’inserimento di un prodotto primario nell’elenco positivo non comporta automaticamente l’autorizzazione al commercio di prodotti finali. Quest’ultima rimane nell’ambito di competenza degli Stati membri. Ad essi viene solo impedito di vietare l’uso di prodotti primari per aromatizzanti di affumicatura che sono stati autorizzati e imposto di interrompere la commercializzazione di aromatizzanti di affumicatura ricavati da prodotti primari non autorizzati.

40. In conclusione è da ritenersi che l’art. 95, n. 1, CE rappresenti la corretta base giuridica per il regolamento, poichè questa norma ammette l’introduzione di procedimenti di regolamentazione a più livelli come il regolamento, che conducono, in definitiva, al ravvicinamento del diritto degli Stati membri.

B – Ulteriori argomenti del Regno Unito

41. Nel prosieguo del procedimento il Regno Unito ha sviluppato argomenti non più riferiti alla problematica della base giuridica del regolamento, bensì riferiti alla sua proporzionalità in relazione alle competenze degli Stati membri e ai limiti di una delega ai sensi dell’art. 202 CE.

42. Come sostengono la Commissione e il Consiglio in relazione al tema della delega, tale rilievo è tuttavia tardivo per entrambi i punti in base all’articolo 42, n. 2 del regolamento di procedura. Si tratta di nuovi motivi, che sono stati fatti valere per la prima volta nel controricorso, ovvero nella replica all’istanza di intervento della Commissione. Nel ricorso non è citato né il principio di proporzionalità, né una possibile violazione dei limiti dei poteri di delega. Se il Regno Unito avesse nutrito dubbi sul punto, allora non si comprende come potesse nel ricorso considerare del tutto ammissibile l’adozione del regolamento sulla base dell’art. 308 CE. Se il Regno Unito ha sostenuto fin dall’inizio che un regolamento adottato sulla base dell’art. 95, n. 1, CE deve indicare standards materiali, allora tale argomentazione attiene esclusivamente al problema se il regolamento possa o meno essere qualificato quale valida misura di armonizzazione.

43. Per questo motivo analizzerò solo in via subordinata la proporzionalità del regolamento e le possibilità di delega.

1. Sulla violazione del principio di proporzionalità da parte del regolamento.

44. L’art. 5 CE, che al n. 1 enuncia il principio della competenza limitata e al n. 2 il principio di sussidiarietà, impone al n. 3 che le misure adottate dalla Comunità non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Trattato. Questo è una conseguenza, sul piano delle competenze, del principio di proporzionalità. In base a questo principio, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, gli atti degli organi comunitari non devono superare i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Per questo, quando sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva. Inoltre, gli inconvenienti causati devono essere proporzionati rispetto agli scopi perseguiti ( ).

45. Poiché si tratta del rapporto tra misure comunitarie e competenze statali, occorre domandarsi se gli obiettivi perseguiti dal regolamento non fossero conseguibili tramite altre misure, ugualmente efficaci, che riconoscono un più alto grado di responsabilità agli Stati membri.

46. Va tenuto tuttavia in considerazione che il legislatore comunitario dispone di un ampio margine discrezionale nel caso in cui siano da adottare decisioni con implicazioni politiche, economiche e sociali, che comportino valutazioni complesse. ( ) Questo è il caso nella materia oggetto del regolamento in esame. L’autorizzazione al commercio di aromatizzanti di affumicatura, da utilizzarsi per prodotti alimentari, richiede valutazioni complesse, di tipo economico con riferimento alla produzione e al commercio degli aromi e di natura scientifica e sociale con riguardo alla tutela della salute umana.

47. Nel caso in esame non sussistono elementi per accertare una violazione di questo margine di discrezionalità da parte del legislatore comunitario. Al contrario tutto sembra confermare che la soluzione adottata, tra i vari possibili modelli normativi, sia la più adatta a realizzare l’obiettivo. Una direttiva, che fornisca agli Stati membri parametri per l’autorizzazione di aromatizzanti di affumicatura e preveda un reciproco riconoscimento delle autorizzazioni, non potrebbe essere emanata perchè, come avverte l’ottavo „considerando“ del regolamento, un approccio comune per la valutazione della sicurezza di prodotti primari non è possibile per oggettivi motivi scientifici, così che la valutazione tossicologica dovrebbe concentrarsi sulla sicurezza dei singoli condensati di fumo. Una soluzione «coordinata» ( ), secondo la quale gli Stati membri rilasciano autorizzazioni che vengono automaticamente riconosciute in tutti gli altri Stati membri, nel caso in cui non venga sollevata contestazione, avrebbe condotto, in mancanza di standards comuni, a conflitti tra gli Stati membri che avrebbero comunque dovuti essere composti dalla Commissione. La preparazione di un elenco positivo direttamente tramite il procedimento di codecisione, cioè da parte del Parlamento e del Consiglio su proposta della Commissione, che il Regno Unito in definitiva prospetta, limiterebbe le competenze degli Stati membri allo stesso modo della soluzione adottata, ma renderebbe al contempo l’autorizzazione di aromatizzanti di affumicatura molto più difficoltosa e ridurrebbe addirittura i diritti di partecipazione dei produttori.

48. Per i suddetti motivi anche gli “inconvenienti” riferiti alle competenze degli Stati membri si presentano in rapporto adeguato rispetto agli obiettivi perseguiti dall’art. 95, n. 1, CE e dal regolamento.

49. Il regolamento soddisfa pertanto le condizioni richieste per il rispetto del principio di proporzionalità.

2. Limiti della delega conferita in base all’art. 202 CE

50. Conformemente agli artt. 202, terzo trattino, CE e 211, quarto trattino, CE, la competenza per l’esecuzione del diritto derivato è da conferire di norma alla Commissione ( ). Onde valutare la legittimità di una delega di competenze alla Commissione, la Corte di Giustizia differenzia tra disposizioni che presentano caratteri essenziali per la materia da disciplinare, e quindi devono essere riservate all’atto giuridico di base, e disposizioni dirette solo all’esecuzione, la cui adozione può essere affidata alla Commissione ( ). Pertanto qui la questione dipende in sostanza – come a giusto titolo espone il Regno Unito – dalla circostanza se le competenze delegate siano da annoverare tra i «caratteri essenziali per la materia di cui trattasi» o invece rientrino nell’ambito della «esecuzione».

51. Il Regno Unito avanza dubbi sul fatto che, nel caso di specie, siano definiti nel regolamento di base i principi essenziali della materia da disciplinare. Il Consiglio e il Parlamento non avrebbero indicato alcun criterio sostanziale per il ravvicinamento dei diritti nazionali, ma piuttosto con questo atto avrebbero solo incaricato la Commissione di elaborare gli standards sostanziali per disciplinare la materia.

52. A questa affermazione va eccepito che la Corte di Giustizia interpreta in maniera restrittiva il concetto di «caratteri essenziali per la materia di cui trattasi» e tra le ipotesi ricomprende solo norme funzionali all’attuazione degli orientamenti generali della politica comunitaria ( ). In maniera corrispondente interpreta, per giurisprudenza costante, in modo ampio ( ) la nozione di «esecuzione» e in tale modo consente al Consiglio di delegare alla Commissione ampi poteri ( ).

53. La Corte di Giustizia, nella sua interpretazione ampia della definizione di esecuzione, si basa da un lato sul complessivo contesto giuridico del Trattato CE, dall’altro sulle necessità della prassi, in particolare modo nel campo della politica agricola e del diritto del commercio estero. Solo la Commissione sarebbe in grado di seguire con costanza e competenza lo sviluppo dei mercati agricoli e dei mercati internazionali agendo con la celerità richiesta dalla situazione ( ).

54. Coerentemente a questa linea, la Corte di Giustizia ha finora posto al grado di definizione di una delega di poteri alla Commissione solo limitate condizioni. Ha così affermato in una sentenza che alla Commissione può essere trasferito il potere generale di disciplinare le modalità dell’applicazione di norme. Nel caso particolare non vi era necessità di fissare con precisione gli elementi principali delle competenze trasferite. Anche norme strutturate in modo ampio e generale sono state in grado di esprimere di volta in volta un fondamento di delega adeguato ( ). Tali deleghe generali recitano più o meno così: «Le modalità di applicazione del presente regolamento …..sono adottate secondo la procedura (…)» ( ).

55. Una tale delega, così indefinita, non sarebbe accettabile nel caso in esame. Non si tratta infatti di un settore in rapida evoluzione e contemporaneamente caratterizzato da interventi intensi da parte dell’Unione come nell’ipotesi del mercato agricolo. Si tratta piuttosto di individuare, una volta per tutte, una ponderazione di interessi tra la libertà economico-imprenditoriale e le esigenze di tutela della salute e dei consumatori nel mercato interno, il tutto sulla base di analisi scientifiche riferite ai singoli prodotti primari. Questa valutazione non richiede flessibilità e rapidità, bensì un accurato rilevamento e una disamina di tutte le informazioni pertinenti.

56. Inoltre, il rispetto per i diritti del Parlamento alla compartecipazione, diritti di cui il Parlamento stesso non può spogliarsi oltre misura, insieme al pericolo di un aggiramento delle norme relative al processo decisionale, così come stabilite nel Trattato, costituiscono argomenti ulteriori a favore di un più alto grado di definizione dei poteri di delega. A differenza della procedura di comitato qui prevista (Comitatologia), a cui il Parlamento può partecipare solo in teoria e in casi eccezionali ( ), il procedimento previsto dall’art. 95 CE è caratterizzato da una maggiore trasparenza e da una legittimazione democratica decisamente superiore.

57. Anche applicando tali criteri di settore più rigorosi, per i quali si rinvengono precedenti in giurisprudenza ( ), la presente delega è conforme al diritto. In particolare gli artt. 4 e 5 del regolamento, in collegamento con l’allegato I, indicano con sufficiente precisione scopi e ambito della materia da disciplinare. In tale modo essi assicurano, come sostengono le istituzioni intervenute, la trasposizione degli orientamenti fondamentali della politica comunitaria in questo settore e al tempo stesso fissano i principi essenziali della materia da regolamentare. Oltre a ciò il regolamento prevede precise indicazioni sulle modalità di utilizzo dei poteri delegati.

58. L’art. 4, n. 1 definisce le tre condizioni fondamentali in presenza delle quali aromatizzanti di affumicatura possono essere autorizzati e utilizzati sui o nei prodotti alimentari. Non devono rappresentare rischi per la salute umana o indurre in errore il consumatore e devono, eventualmente, sottostare a determinate condizioni di impiego. L’art. 4, n. 2, vieta parallelamente la commercializzazione di aromatizzanti di affumicatura che non siano autorizzati o che non soddisfino i presupposti per l’utilizzo.

59. Le istituzioni intervenute rilevano, giustamente, che l’art. 3 del regolamento e i ‘considerando’ 7, 11, 17 richiamano la direttiva 88/388/CEE ( ) e il regolamento (CE) n. 178/2002 ( ), che offrono alle definizioni generali del regolamento un inquadramento che le contestualizza dal punto di vista tecnico e in tale modo ne concretizza le norme. Nello specifico l’art. 4 della direttiva 88/388/CEE e gli artt. 3, 5, 14 e 16 del regolamento (CE) n. 178/2002 offrono indicazioni più precise per capire quando un prodotto alimentare non presenta rischi per la salute e quando il consumatore viene indotto in errore. Se in ciò si debba riconoscere una «terminologia specialistica» può rimanere una questione aperta; in ogni caso le definizioni si dimostrano sufficientemente particolareggiate.

60. Incontestata sul punto, la Commissione ha inoltre evidenziato, in particolare, il fatto che i metodi di produzione dei prodotti primari hanno influenza decisiva su un possibile effetto tossico degli aromatizzanti di affumicatura. Di conseguenza l’art. 5 del regolamento vieta l’utilizzo di legni chimicamente trattati, se non può essere dimostrata la loro innocuità. L’allegato I precisa ulteriormente le condizioni per la produzione dei prodotti primari con riguardo ad additivi, trattamento termico e processi chimico-fisici per l’estrazione di condensati e fasi, e per i successivi stadi di lavorazione di questi ultimi. Vengono anche stabiliti, con riferimento a due sostanze, i tenori massimi. L’allegato II fornisce altri sostanziali punti di riferimento con il suo rinvio a informazioni rilevanti per la valutazione scientifica.

61. Con ciò il regolamento fornisce criteri concreti, o perlomeno sufficientemente definiti, sul metodo di produzione dei prodotti primari e disciplina, senza dubbio, ben più che non i soli principi essenziali della materia. Tutto il resto, e in particolare la rielaborazione dei criteri concreti di tutela della salute e dei consumatori, si lascia senza dubbio ascrivere – diversamente da quanto sostenuto dal Regno Unito – all’ampio campo d’azione della «esecuzione», come definito dalla giurisprudenza della Corte. Alle disposizioni di attuazione e alle modalità di utilizzo, che la Commissione può adottare per potere delegato, appartiene infatti proprio l’individuazione di presupposti, dell’entità e delle altre condizioni per l’applicazione di prescrizioni generali a casi particolari ( ).

62. Tra l’altro la Commissione ha sostenuto, in maniera convincente, che motivi di ordine pratico e giuridico si opponevano necessariamente a una regolamentazione dettagliata contenuta nel regolamento anche, per esempio, sotto forma di un elenco positivo di tutti i prodotti primari autorizzati. L’ottavo ‘considerando’ del regolamento chiarisce, a questo proposito, che una procedura unificata sulla valutazione della sicurezza di prodotti primari per aromatizzanti di affumicatura non è possibile per obiettivi motivi scientifici.

63. A tale riguardo è in particolare da tenere in considerazione che l’art. 95, n. 3, CE e l’art. 152, n. 1, primo trattino, CE prescrivono un alto livello di tutela della salute umana. Se eventuali effetti tossici degli aromatizzanti di affumicatura dovessero dipendere in maniera talmente decisiva dalle componenti e dalla miscela di questi ultimi da dovere rintracciare responsabilità nei prodotti primari e nei loro metodi di produzione, allora una lista di prodotti primari autorizzati potrebbe essere redatta solo sulla base di valutazioni tossicologiche prese in casi singoli ( ). Poiché inoltre, evidentemente, ogni singolo prodotto nel processo di produzione può essere particolare per composizione chimica e caratteristica tossicologica, è condivisibile che ogni autorizzazione debba prevedere una condizione per l’impiego individuata singolarmente.

64. Alla luce delle informazioni disponibili sugli scopi della regolamentazione, sull’oggetto e sui criteri determinanti non è più problematico il fatto che la Commissione, ai sensi dell’art. 9, n. 1, debba tenere conto, oltre che di quanto disposto dall’art. 4, n. 1 e della normativa comunitaria, anche di «altri validi fattori» attinenti la questione in esame. Ciò che legittimamente può essere annoverato tra i «fattori», si può di fatto individuare, con sufficiente grado di definizione, sulla scorta degli obiettivi preminenti di carattere generale del regolamento impugnato, dei fini della base giuridica prevista dal Trattato all’art. 95, n. 1 CE, dei criteri forniti e del contesto normativo.

65. In entrambi gli aspetti centrali di carattere sostanziale della materia da disciplinare, cioè le fondamentali prescrizioni di sicurezza per l’impiego e per la commercializzazione di aromatizzanti di affumicatura e le condizioni per la produzione, il regolamento fornisce quindi i principi essenziali delle misure di armonizzazione da adottare in presenza di una definizione sufficiente degli elementi principali della delega.

66. Infine il regolamento stabilisce, nei suoi artt. 6, da 8 a 12 e 19, come la Commissione debba esercitare le competenze delegate. Compito della Commissione è di redigere un elenco positivo dei prodotti primari autorizzati. Le norme di procedura prevedono che la Commissione, con l’ausilio dell’Autorità per la sicurezza alimentare, valuti i prodotti primari in base ai criteri sostanziali e decida, consultando un comitato di regolamentazione, sulla loro inclusione o meno in un elenco. Il tipo, gli effetti, la durata, la modifica, la sospensione, la revoca e il rinnovo di autorizzazioni, così come gli effetti del diniego, vengono a loro volta disciplinati.

C – Conclusioni riassuntive

67. In conclusione si può quindi ritenere che l’art. 95, n. 1, CE costituisca una base giuridica adeguata per il regolamento, che il suo modello di regolamentazione rispetti il principio di proporzionalità e che la delega di competenze di esecuzione alla Commissione sia ammissibile ai sensi dell’art. 202, terzo trattino, CE. Di conseguenza il ricorso è da respingere.

V – Spese

68. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poichè il Parlamento e il Consiglio ne hanno fatto domanda ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il Regno Unito, rimasto soccombente sulla base delle precedenti considerazioni, dev’essere condannato alle spese.

69. In base all’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto la Commissione deve sopportare le proprie spese.

VI – Conclusione

70. Viste le precedenti considerazioni propongo alla Corte di decidere come segue:

1. Il ricorso è respinto.

2. Il Regno Unito sopporta le spese del procedimento, ad eccezione delle spese sostenute dalla Commissione. La Commissione sopporta le proprie spese.