CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 17 MARZO 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il procedimento per violazione del Trattato nell'ambito del quale espongo oggi le mie conclusioni presenta analogie con la causa 69/77 (Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana), conclusasi con la sentenza della Corte 21 settembre 1978 (Race. 1978, pag. 1749). Detta causa venne promossa dalla Commissione, che faceva carico alla Repubblica italiana di essere venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato omettendo di adottare entro i termini stabiliti i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva del Consiglio 4 marzo 1974 n. 74/150/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all'omologazione dei trattori agricoli o forestali a ruote (GU n. L 84 del 28 marzo 1974, pag. 10), nonché ad una serie di direttive emanate per rendere operante tale direttiva quadro.

Nel presente procedimento la Commissione fa carico al Regno del Belgio di avere mancato agli obblighi derivanti dal Trattato in quanto non ha conformato la normativa nazionale alla direttiva summenzionata, e ad altre sette direttive emanate per l'attuazione di questa, entro i termini all'uopo rispettivamente prescritti da ciascuna di esse. Lo stesso addebito viene formulato in relazione a quattro direttive adottate per l'attuazione della direttiva del Consiglio 6 febbraio 1970 n. 70/156/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all'omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi (GU n. L 42 del 23 febbraio 1970, pag. 1).

Il sistema nel quale si inquadrano le direttive comunitarie nel settore dei trattori agricoli o forestali a ruote e che è praticamente identico a quello istituito nel settore «dei veicoli a motore e dei loro rimorchi» è già stato esaurientemente descritto nella parte in fatto della sentenza nella causa 69/77 e nelle mie conclusioni a questa relative; pertanto, non è più necessario che ne ricordi i singoli aspetti. Le dodici direttive la cui mancata trasposizione nel diritto nazionale entro i termini stabiliti viene censurata nel presente procedimento sono a loro volta descritte nella relazione d'udienza, alla quale mi permetto di rinviare su questo punto.

Con lettere 12 luglio 1974, 14 aprile 1976 e 21 aprile 1977, la Commissione, constatato che il Regno del Belgio non aveva adottato entro i termini prescritti dalle direttive i provvedimenti necessari per l'adempimento degli obblighi da queste imposti, iniziava il procedimento per inadempimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE. Successivamente essa indirizzava al Regno del Belgio, il 21 giugno 1978, un parere motivato che restava, del pari, senza esito. Essa ha proposto pertanto il presente ricorso chiedendo alla Corte

— di dichiarare che il Regno del Belgio [è venuto meno ad un obbligo imcombentegli in forza del Trattato CEE] omettendo di mettere in vigore entro i termini prescritti le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alle direttive del Consiglio nn. 70/221/CEE, 70/387/CEE, 74/60/CEE, 74/483/CEE, 74/150/CEE, 74/151/CEE, 74/152/CEE, 74/346/CEE, 74/347/CEE, 75/321/CEE, 75/322/CEE, 75/323/CEE, concernenti il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di veicoli a motore e di trattori agricoli o forestali;

— di condannare il Regno del Belgio alle spese.

Il Governo del Regno del Belgio sostiene che il ricorso è infondato. A suo avviso, la Commissione parte dall'errato presupposto che il Regno del Belgio debba necessariamente adottare provvedimenti legislativi per raggiungere gli scopi contemplati dalle direttive. A norma dell'art. 189, 3° comma, del Trattato CEE, la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta soltanto per quanto riguarda il risultato da raggiungere, mentre resta salva la competenza degli organi nazionali in merito alle forma e ai mezzi. Orbene, lo scopo delle direttive di cui trattasi, e cioè l'eliminazione degli ostacoli di carattere tecnico agli scambi intracomunitari, è stato raggiunto poiché dette direttive sono state effettivamente applicate dalle autorità nazionali al più tardi a partire dalla scadenza dei termini stabiliti. L'applicazione delle direttive non ha comportato nessun problema, giacché esse sono chiare e precise, non lasciano agli Stati membri alcun potere discrezionale quanto alle modalità tecniche di attuazione ed hanno pertanto efficacia diretta. La preminenza del diritto comunitario fa sì che le norme nazionali con questo contrastanti vengano disapplicate. Diversamente dalla causa 69/77, nel caso di specie non è stata rilevata l'esistenza di ostacoli agli scambi intracomunitari. La normativa belga ancora vigente nella materia interessata dalle direttive è meno rigorosa della disciplina comunitaria. Pertanto, essa non osta all'importazione in Belgio di veicoli a motore e trattori conformi alle disposizioni comunitarie. Infine, sempre secondo il Governo belga, la normativa belga non si trova in contrasto con il diritto comunitario nemmeno nell'ambito nazionale, dato che il sistema di armonizzazione opzionale contemplato dalle direttive consente che vengano mantenute in vigore norme meno rigorose.

Con siffatte considerazioni viene sollevata la questione di principio se sia compatibile con l'efficacia vincolante di una direttiva il fatto che uno Stato membro la applichi senza trasporla nel diritto nazionale mediante un apposito provvedimento.

A questo proposito, va innanzitutto ricordato che, in base al sistema istituito dal Trattato e secondo la giurisprudenza in materia, le direttive comportano soltanto l'obbligo, per gli Stati membri, di creare una situazione giuridica uniforme nell'ambito della Comunità. A norma dell'art. 189, 3° comma, del Trattato CEE, agli organi nazionali è lasciata la scelta della forma e dei mezzi dell'attuazione delle direttive. In particolare, la Corte ha costantemente sottolineato l'importanza dell'osservanza dei termini prescritti dalle direttive (si veda, ad esempio, la sentenza 22 settembre 1976, causa 10/76, Commissione delle Comunità europee e/Repubblica italiana, Race. 1976, pag. 1359). Il fatto che i termini menzionati nelle direttive non vengano rispettati lascia impregiudicato l'obbligo suddetto, in quanto tale.

Inoltre, gli Stati membri, contrariamente al punto di vista del Governo belga, non possono invocare l'efficacia diretta delle direttive per sottrarsi agli obblighi imposti loro dal Trattato. Com'è noto, tale efficacia consiste essenzialmente nel fatto che gli Stati membri che non abbiano adempiuto gli obblighi loro incombenti in forza di una direttiva vengono privati della possibilità di richiamarsi alla situazione nazionale illegittima dal punto di vista del diritto comunitario. Di conseguenza, ai singoli viene attribuito in via eccezionale il diritto di opporre allo Stato inadempiente le disposizioni della direttiva da cui derivano, a loro favore, diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare (cfr. sentenze 6 ottobre 1970, causa 9/70, Franz Grad c/Finanzamt Traunstein, Race. 1970, pag. 825; 4 dicembre 1974, causa 41/74, Yvonne Van Duyn c/Home Office, Race. 1974, pag. 1337; 1° febbraio 1977, causa 51/76, Verbond van nederlandse Ondernemingen c/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Race. 1977, pag. 113; 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti, Racc. 1979, pag. 1629). Qualora si consentisse agli Stati membri di sottrarsi agli obblighi loro imposti dal Trattato richiamandosi all'efficacia diretta delle direttive e alla preminenza del diritto comunitario, le direttive verrebbero equiparate, in contrasto con il sistema del Trattato, ai regolamenti, che hanno validità generale.

Lo scopo che gli Stati membri sono tenuti a raggiungere risulta invero chiaramente dal secondo considerando della direttiva n. 70/156/CEE, identico al secondo considerando della direttiva n. 74/150/CEE, in cui si dichiara che gli ostacoli tecnici all'istituzione e al funzionamento del mercato comune possono essere ridotti o eliminati se tutti gli Stati membri adottano le stesse disposizioni ad integrazione o in sostituzione delle loro normative attualmente in vigore. In base a tale considerazione, ciascuna delle direttive di cui trattasi prescrive, nel penultimo articolo, agli Stati membri di mettere in vigore le disposizioni necessarie per conformarsi ad essa entro un dato termine a partire dalla sua notifica e di informarne immediatamente la Commissione. Detto articolo stabilisce inoltre, al n. 2, che gli Stati membri devono comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni nazionali più importanti ch'essi adottano nel settore interessato dalla direttiva.

Da quanto finora detto risulta già che il Regno del Belgio non ha adempiuto tale obbligo, anche se le direttive di cui trattasi — che, incontestabilmente, sono idonee a produrre effetti diretti a favore dei singoli — sono di fatto applicate dalle competenti autorità belghe.

Come abbiamo appreso, in particolare nella fase orale del procedimento, le norme belghe che disciplinano il rilascio dell'omologazione per i veicoli a motore ed i trattori non solo sono in generale meno severe, ma inoltre differiscono dalle corrispondenti disposizioni comunitarie perché subordinano il rilascio di detto documento a requisiti diversi. Orbene, il mantenimento in vigore di queste norme nazionali è fonte di incertezza giuridica per i singoli, poiché questi non possono sapere se le direttive di cui trattasi siano idonee a spiegare effetti diretti. Pertanto la certezza e la chiarezza del diritto esigono, come giustamente sostiene la Commissione, che le direttive di carattere tecnico vengano recepite nell'ordinamento giuridico nazionale mediante provvedimenti nazionali di qualsiasi natura e vengano in tal modo conosciute da tutti gli interessati come diritto avente efficacia diretta. Inoltre, in mancanza di tale trasposizione nel diritto nazionale, sarebbe molto difficile, se non praticamente impossibile, anche per la Commissione, controllare di volta in volta se le direttive vengano effettivamente applicate nonostante l'esistenza di norme nazionali da esse divergenti. Del resto, tali difficoltà non vengono negate nemmeno dal Governo belga il quale — come esso stesso ammette — si sta adoperando dal 1975 per trasporre le direttive nel diritto nazionale per motivi di chiarezza del diritto.

Infine, l'obbligo di trasposizione risultante dalle direttive non viene messo in forse — diversamente da quanto sostiene il Governo belga — dalla possibilità della «armonizzazione opzionale» contemplata dalle stesse direttive: infatti, in base a quanto da queste disposto, gli Stati membri sono tenuti ad adottare disposizioni identiche «sia come complemento, sia in sostituzione della loro legislazione attuale».

Prima di concludere, occorre ancora soffermarsi brevemente sull'argomento del Governo belga secondo cui la lentezza delle autorità competenti nell'elaborare i necessari provvedimenti di recepimento, i dubbi espressi nel 1977 dal Consiglio di Stato quanto al fondamento legale dei provvedimenti progettati e infine una crisi di governo hanno rallentato il normale iter legislativo. Orbene, in base alla costante giurisprudenza della Corte — che non ritengo più necessario citare qui particolareggiatamente — lo Stato convenuto in giudizio in conformità all'art. 169 del Trattato CEE è responsabile dei ritardi e delle difficoltà risultanti dal diritto nazionale. Inoltre, ho già sottolineato come, a norma dell'art. 189, 3° comma, dello stesso Trattato, la scelta della forma e dei mezzi dell'attuazione delle direttive sia lasciata agli organi nazionali. Ne consegue — come ha, in particolare, rilevato anche la Commissione — che l'obbligo risultante dalle direttive di cui trattasi sarebbe stato, ad esempio, già adempiuto qualora gli organi competenti avessero ordinato, mediante una circolare regolarmente pubblicata, alle autorità incaricate dell'attuazione delle direttive di applicare queste ultime per quanto concerne il rilascio dell'omologazione per i veicoli a motore e per i trattori. Poiché nemmeno questo è stato fatto, non resta che accogliere la domanda della Commissione.

Si deve pertanto constatare che il Regno del Belgio è venuto meno ad un obbligo incombentegli in forza del Trattato CEE in quanto ha omesso di mettere in vigore, entro i termini prescritti, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alle direttive nn. 70/221/CEE, 70/387/CEE, 74/60/CEE, 74/483/CEE, 74/150/CEE, 74/151/CEE, 74/152/CEE, 74/346/CEE, 74/347/CEE, 75/321/CEE, 75/322/CEE, 75/323/CEE, concernenti il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di veicoli a motore e di trattori agricoli o forestali. Inoltre le spese del giudizio vanno poste a carico del Regno convenuto.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.