CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NIILO JÄÄSKINEN

presentate il 27 ottobre 2011 ( 1 )

Causa C-420/10

Söll GmbH

contro

Tetra GmbH

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landgericht Hamburg (Germania)]

«Immissione sul mercato di prodotti biocidi — Direttiva 98/8/CE — Art. 2, n. 1 — Nozione di “prodotti biocidi” — Alghicida — Prodotto che provoca la flocculazione degli organismi nocivi, senza distruggerli, eliminarli o renderli innocui — Principio attivo idrossicloruro di alluminio — Nozione di “azione chimica o biologica”»

I — Introduzione

1. La presenta causa offre alla Corte l’occasione di pronunciarsi, per la prima volta, sulla definizione della nozione di «biocidi» e, di conseguenza, sull’ambito di applicazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/8/CE, relativa all’immissione sul mercato dei biocidi ( 2 ) (in prosieguo: la «direttiva biocidi»).

2. Le parti nel procedimento principale, la Söll GmbH (in prosieguo: la «Söll») e la Tetra GmbH (in prosieguo: la «Tetra»), si fronteggiano sulla questione se l’alghicida TetraPond AlgoRem, il cui principio attivo è l’idrossicloruro di alluminio, sia un biocida ai sensi della direttiva biocidi. Il giudice del rinvio, il Landgericht Hamburg (Germania), vuole sapere, segnatamente, che tipo di effetto — diretto o indiretto — sull’organismo nocivo sia necessario ai fini del processo biologico o chimico richiesto da detta direttiva. A giudizio del giudice del rinvio, il prodotto di cui trattasi non distrugge le alghe, ma ne provoca il raggruppamento, il che facilita la rimozione meccanica prevista nel foglio d’istruzioni del prodotto in questione.

3. Ai sensi del sistema introdotto dalla direttiva biocidi, spetta agli Stati membri decidere se un prodotto rientri in tale direttiva o meno. Ciò implica spesso una valutazione molto dettagliata e complessa del prodotto di cui trattasi ( 3 ). Pertanto, la Corte non può chiarire e precisare la definizione in questione per tutti i casi futuri, ma soltanto fornire al giudice del rinvio e alle autorità degli Stati membri incaricate dell’applicazione della direttiva biocidi alcune indicazioni utili in merito all’interpretazione della direttiva stessa.

II — Ambito normativo

A – La normativa dell’Unione

4. La direttiva biocidi mira ad introdurre un regime comune di autorizzazione e di immissione sul mercato ai fini dell’utilizzazione dei biocidi.

5. L’art. 2, n. 1, lett. a), d) e f), della medesima direttiva così stabilisce: «Ai sensi della presente direttiva si intende per: a) Biocidi I principi attivi e i preparati contenenti uno o più principi attivi, presentati nella forma in cui sono consegnati all’utilizzatore, destinati a distruggere, eliminare, rendere innocui, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo con mezzi chimici o biologici. Nell’allegato V figura un elenco esauriente di 23 tipi di prodotti, corredato di una serie indicativa di descrizioni per ogni tipo; (…) d) Principi attivi Le sostanze o i microrganismi, compresi i virus e i funghi, aventi un’azione generale o specifica sugli organismi nocivi o contro di essi; (…) f) Organismi nocivi Qualsiasi organismo indesiderato o che abbia effetti dannosi per l’uomo, per le sue attività o per i prodotti che l’uomo impiega o produce, nonché per gli animali e per l’ambiente».

6. L’allegato V della direttiva biocidi, intitolato «Tipi di biocidi di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a) della presente direttiva, e relative descrizioni» dispone, segnatamente: «Da tali tipi di prodotti sono esclusi i prodotti contemplati dalle direttive di cui all’articolo 1, paragrafo 2 della presente direttiva e successive modifiche, ai fini di tali direttive. GRUPPO 1: Disinfettanti e biocidi in generale (…) Tipo di prodotto 2: Disinfettanti per aree private e aree sanitarie pubbliche ed altri biocidi (…) nonché prodotti usati come alghicidi. I settori di impiego comprendono, tra l’altro, piscine, acquari, acque per impianti destinati al bagno ed altre; sistemi di condizionamento; muri e pavimenti di strutture sanitarie e di altro tipo; gabinetti chimici, acque di scarico, rifiuti di ospedali, il suolo o altre superfici (nei campi da gioco) (...)».

7. Conformemente all’art. 16, n. 2, della direttiva biocidi deve essere avviato un programma di lavoro per riesaminare tutti i principi attivi contenuti nei biocidi già in commercio alla data del 14 maggio 2000 (in prosieguo: i «principi attivi esistenti»). L’iscrizione dei principi attivi esistenti negli allegati I, I A e I B di detta direttiva è una condizione dell’autorizzazione e dell’immissione sul mercato dei biocidi contenenti dette sostanze.

8. La fase iniziale del programma di lavoro è stata fissata dal regolamento (CE) della Commissione 7 settembre 2000, n. 1896, concernente la prima fase del programma di cui all’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 98/8/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sui biocidi ( 4 ).

9. Ai sensi dell’articolo 3, n. 1, del regolamento n. 1896/2000, ciascun produttore di un principio attivo esistente immesso in commercio per essere utilizzato nei biocidi «identifica» tale principio comunicando alla Commissione delle Comunità europee le informazioni relative al riguardo, specificate nell’allegato I di detto regolamento.

10. L’art. 4 di questo regolamento prevede, segnatamente, che i produttori, i responsabili della formulazione e le associazioni che intendono chiedere «l’inserimento» nell’allegato I o nell’allegato I A della direttiva biocidi di un principio attivo esistente in uno o più tipi di prodotti sono tenuti a notificare tale principio attivo alla Commissione.

11. In forza dell’art. 6, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1896/2000, doveva essere adottato a seguito della notifica di cui al punto precedente, conformemente alla procedura prevista all’art. 28 della direttiva biocidi, un regolamento contenente, segnatamente, un elenco esaustivo dei principi attivi esistenti per i quali la Commissione aveva accettato almeno una notifica.

12. L’art. 3 del regolamento (CE) della Commissione 4 novembre 2003, n. 2032, relativo alla seconda fase del programma decennale di cui all’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 98/8/CE, e recante modificazione del regolamento (CE) n. 1896/2000 ( 5 ), rinvia a tre allegati concernenti i principi attivi esistenti identificati e notificati. L’allegato I del regolamento n. 2032/2003 contiene l’elenco completo dei principi attivi esistenti identificati. L’allegato II di tale regolamento contiene l’elenco completo dei principi attivi esistenti per i quali la Commissione ha accettato, segnatamente, almeno una notifica. L’allegato III del medesimo regolamento contiene l’elenco dei principi attivi esistenti che sono stati individuati, ma per i quali non è stata accolta alcuna notifica e per i quali nessuno Stato membro ha manifestato interesse.

13. Il regolamento (CE) della Commissione 4 dicembre 2007, n. 1451, concernente la seconda fase del programma di lavoro decennale di cui all’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 98/8 ( 6 ), ha abrogato il regolamento n. 2032/2003, più volte emendato.

B – La normativa nazionale

14. Le disposizioni della direttiva biocidi sono state recepite in diritto tedesco con la legge sui biocidi (Biozidgesetz) del 20 giugno 2002 ( 7 ). Sotto il profilo della tecnica legislativa, dette disposizioni sono state attuate nella legge di tutela contro le sostanze pericolose (Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen detta «Chemikaliengesetz», in prosieguo: il «ChemG») e, in seno a questa legge, principalmente nell’art. 3b e negli artt. 12a e 12j.

15. La definizione legale dei biocidi contenuta all’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva biocidi è stata recepita, in diritto tedesco, all’art. 3b, n. 1, punto 1, del ChemG.

16. Il giudice del rinvio constata di doversi fondare sull’interpretazione dell’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva biocidi ai fini dell’interpretazione dell’art. 3b, n. 1, punto 1, del ChemG.

III — La controversia nel procedimento principale, le questioni pregiudiziali e il procedimento dinanzi alla Corte

17. La Söll e la Tetra sono concorrenti nella distribuzione di alghicidi impiegati negli stagni, e in particolare negli stagni artificiali nei giardini, nei biotopi e nei laghetti artificiali balneabili, e si fronteggiano sulla classificazione di uno di detti prodotti come biocida.

18. La Söll, parte ricorrente, considera l’alghicida TetraPond AlgoRem un biocida non idoneo ad essere commercializzato. Essa ritiene che la Tetra, mettendo in commercio l’alghicida TetraPond AlgoRem nonostante esso non sia commercializzabile, violi le disposizioni sulla concorrenza leale sotto il profilo della violazione di una regola di comportamento sul mercato. La Söll fonda la sua domanda sugli artt. 3 e 4, n. 11, della legge sulla concorrenza sleale (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb), in combinato disposto con gli artt. 12a, n. 1, e 28, n. 8, del ChemG.

19. A giudizio del giudice del rinvio, se il prodotto di cui trattasi dovesse essere qualificato come «prodotto biocida» ai sensi della direttiva biocidi, la sua immissione sul mercato sarebbe illegale ( 8 ).

20. La particolarità del prodotto è che esso non agisce direttamente sulle alghe con modalità chimiche o biologiche. Esso provoca invece un raggruppamento delle alghe senza distruggerle. Detto raggruppamento, o flocculazione, facilita la rimozione meccanica delle alghe dall’acqua.

21. A giudizio del giudice del rinvio, il principio attivo di cui trattasi, l’idrossicloruro di alluminio, è stato individuato, in virtù dell’art. 3 del regolamento n. 1896/2000, come un «principio attivo esistente» ed è attualmente iscritto all’allegato I del regolamento n. 1451/2007 ( 9 ). Per contro, non essendo stato notificato ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 1896/2000, esso non è stato riportato nell’allegato II del regolamento n. 1451/2007 ed ha dunque perso il suo carattere commerciabile quale sostanza attiva biocida, ai sensi dell’art. 4, n. 1, di quest’ultimo regolamento.

22. Ritenendo di non essere in grado di fornire una soluzione chiara alle questioni di interpretazione e di applicazione del diritto comunitario, sollevate nell’ambito della controversia di cui è stato investito, il Landgericht Hamburg ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, per qualificare un prodotto come “biocida” ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva [biocidi], sia necessario un effetto biologico o chimico diretto del prodotto sull’organismo nocivo stesso, al fine di distruggerlo, eliminarlo, renderlo innocuo, impedirne l’azione o esercitare altro effetto di controllo, o se sia sufficiente, al riguardo, già un effetto indiretto su tale organismo. 2) Nel caso in cui la Corte di giustizia, per qualificare un prodotto come “biocida” ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva [biocidi], ritenga sufficiente già un effetto biologico o chimico indiretto sull’organismo nocivo: quali requisiti debba soddisfare l’effetto indiretto biologico o chimico di un prodotto sull’organismo nocivo al fine di poter classificare tale prodotto come biocida ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva [biocidi], o se un qualsivoglia effetto indiretto sia sufficiente a fondare la qualità di biocida».

23. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla Corte il 23 agosto 2010. Hanno presentato osservazioni scritte la Söll, la Tetra, il Regno del Belgio e la Commissione. La Söll e la Commissione sono state rappresentate nel corso dell’udienza, svoltasi il 22 giugno 2011.

IV — Analisi

24. Le due questioni pregiudiziali presentate dal giudice del rinvio vertono sulla definizione della nozione di «prodotti biocidi». Il giudice del rinvio si interroga, sostanzialmente, sulla questione se l’azione biologica o chimica del prodotto in causa sull’organismo nocivo debba essere diretta, al fine di distruggerlo, eliminarlo, renderlo innocuo, impedirne l’azione o esercitare altro effetto di controllo, ovvero se sia sufficiente un’azione indiretta su siffatto organismo nocivo.

25. In altri termini, il giudice del rinvio cerca di sapere se solo un prodotto avente un effetto diretto sull’organismo nocivo stesso rientri nell’ambito di applicazione della direttiva biocidi, ovvero se vi debba rientrare anche un prodotto che agisce unicamente sull’ambiente di detto organismo.

26. La definizione di biocida nella direttiva biocidi consta di tre elementi essenziali, cioè deve esserci un principio attivo, detto principio deve essere destinato a distruggere, eliminare, rendere innocuo, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi organismo nocivo e, infine, l’azione di detto principio deve essere chimica o biologica.

27. Una mera lettura di tale direttiva conferma che i prodotti destinati ad agire direttamente sull’organismo nocivo stesso rientrano in ogni caso nell’ambito di applicazione della detta direttiva. Infatti, i primi elementi della definizione data dalla direttiva biocidi descrivono un effetto di neutralizzazione diretta (principi attivi e i preparati destinati a «distruggere, eliminare, rendere innocui, impedire l’azione o esercitare altro effetto di controllo»). Se un prodotto che consiste in uno o più principi attivi è destinato ad essere utilizzato a questi fini, mediante un’azione biologica o chimica, esso è un biocida.

28. Tuttavia, come stanno le cose per i prodotti che incidono soltanto sull’ambiente dell’organismo nocivo e non sull’organismo stesso?

29. Una prima constatazione si impone, ossia che il disposto della direttiva biocidi non esclude l’applicazione della medesima con riguardo a siffatti prodotti.

30. Nella presente causa, occorre a mio avviso soffermarsi sull’ultima parte del secondo elemento di definizione, relativa alla finalità di siffatto principio, ed interrogarsi sul significato dell’espressione «esercitare altro effetto di controllo su qualsiasi» organismo nocivo.

31. A questo riguardo, le parti hanno richiamato le divergenze esistenti tra le diverse versioni linguistiche dell’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva biocidi ( 10 ). Infatti, talune versioni formulano quest’ultimo criterio in modo lievemente più restrittivo, segnatamente la versione tedesca citata dal giudice del rinvio («in anderer Weise zu bekämpfen»), nonché la versione francese («combattre de toute autre manière») ( 11 ). Per contro, alcune altre versioni si riferiscono, in termini più ampi, ad un effetto di «controllo», come la versione inglese («exert a controlling effect»), nonché la versione italiana («esercitare altro effetto di controllo») ( 12 ).

32. Il perseguimento, ad opera della direttiva biocidi, di obiettivi di tutela dell’uomo, degli animali e dell’ambiente conforta a mio avviso l’opinione secondo la quale un’interpretazione dell’espressione in causa come riguardante, in modo esteso, il «controllo» degli organismi nocivi è più conforme all’obiettivo di detta direttiva, in una situazione in cui taluni prodotti vengono dispersi nell’ambiente.

33. Detto approccio è corroborato dalla definizione del principio attivo. Ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. d), della direttiva biocidi, si tratta di sostanze o microrganismi, compresi i virus e i funghi, aventi un’azione generale o specifica sugli organismi nocivi o contro di essi. Di conseguenza, la qualificazione di biocida non è riservata ai soli prodotti contenenti principi attivi che esercitano un’azione sull’organismo nocivo. Detta qualificazione comprende anche i principi attivi che esercitano un’azione generale o specifica contro l’organismo nocivo.

34. A questo riguardo, la nuova formulazione proposta dalla Commissione mi sembra pertinente. A giudizio della Commissione, riformulata in termini più astratti, la questione sarebbe la seguente, cioè se la direttiva biocidi copra anche un prodotto che può comportare un rischio per l’ambiente a causa della sua modalità di azione chimica o biologica, ma il cui effetto diretto sugli organismi nocivi non è né biologico né chimico.

35. In altri termini, occorre chiedersi se il prodotto attivi un nesso di causalità il cui risultato sarebbe che la vita dell’organismo nocivo diviene più difficile, che la sua presenza è ridotta o che l’organismo nocivo diventa meglio controllabile. In tale fattispecie, il prodotto in questione fa parte integrante di un processo il cui obiettivo è appunto quello di combattere o controllare l’organismo nocivo. Esso deve dunque essere classificato come biocida, anche se l’effetto che produce non incide direttamente sull’organismo nocivo mediante un meccanismo chimico o biologico.

36. Peraltro, occorre aggiungere che la distruzione degli organismi nocivi provocata dal principio attivo del prodotto non è richiesta dalla direttiva biocidi. Nella fattispecie, è stato sottolineato, sia dalle parti sia dal giudice del rinvio, che le alghe non muoiono alla fine del trattamento, ma continuano la loro fotosintesi e che la flocculazione creata dal principio attivo può essere distrutta mescolando l’acqua. A questo riguardo, si deve osservare che l’allegato V della direttiva biocidi menziona, tra i tipi di prodotti di cui al n. 19 («Repellenti e attrattivi») segnatamente «i prodotti usati per controllare organismi nocivi (…), respingendoli o attirandoli». Se un prodotto che respinge gli organismi nocivi è menzionato tra i biocidi, ciò significa che la distruzione di organismi nocivi non è una condizione necessaria perché il prodotto sia qualificato come biocida.

37. Pertanto, occorre dare un’interpretazione estensiva alla nozione di «prodotti biocidi» di cui alla direttiva biocidi, ed ammettere di conseguenza che siffatta nozione non esclude prodotti la cui azione chimica o biologica è rivolta all’ambiente dell’organismo nocivo e non all’organismo stesso.

38. Tuttavia, se la direttiva biocidi è applicabile ai biocidi definiti al suo art. 2, n. 1, lett. a), essa esclude nondimeno i prodotti che sono definiti o rientrano nell’ambito di applicazione delle altre direttive elencate al suo art. 1, n. 2. Occorre dunque tenere conto del fatto che la direttiva biocidi si inserisce tra una ventina di altre direttive. Il suo campo di applicazione deve essere interpretato in modo da non provocare una sovrapposizione con le altre direttive menzionate all’art. 1, n. 2 ( 13 ), della medesima.

39. Inoltre, l’ambito di applicazione della direttiva biocidi dovrebbe poter essere definito nei casi concreti a partire da elementi oggettivi. Nella presente causa, occorre prendere nota di due elementi concreti.

40. In primo luogo, a giudizio del giudice del rinvio, il principio attivo di cui trattasi è riportato nell’allegato I della direttiva biocidi. Da detta iscrizione consegue che detto principio attivo è stato individuato come principio attivo esistente, utilizzato nei biocidi.

41. In secondo luogo, occorre osservare che gli alghicidi, in quanto tipi di prodotti inclusi in tale direttiva, sono menzionati a titolo di esempio nell’allegato V (tra i tipi di prodotti di cui al n. 2) della direttiva biocidi. È dunque giocoforza constatare che il legislatore europeo intendeva comprendere i prodotti destinati alla lotta contro le alghe nell’ambito di applicazione della direttiva biocidi. Occorre tenere debitamente conto degli esempi dati dal legislatore, che rientrano manifestamente in detta direttiva, per interpretare i criteri che definiscono il suo campo di applicazione.

42. Tuttavia, qui si tratta soltanto di indizi oggettivi che non possono essere applicati meccanicamente ( 14 ). Occorre ricordare che la direttiva biocidi si applica in svariati settori, il che viene ben illustrato dagli esempi citati nel manuale di decisione predisposto dalla Commissione per le autorità degli Stati membri per l’applicazione della direttiva biocidi ( 15 ). Sulla base dei citati esempi, è evidente che ciascun caso deve essere minuziosamente analizzato dalle autorità nazionali ( 16 ).

V — Conclusione

43. Sulla base delle considerazioni sopra svolte, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali poste dal Landgericht Hamburg dichiarando quanto segue: «1) Per essere qualificato come “prodotto biocida”, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/8/CE, relativa all’immissione sul mercato dei biocidi, il prodotto di cui trattasi non deve necessariamente avere un’azione biologica o chimica diretta sull’organismo nocivo. 2) Un’azione biologica o chimica indiretta sull’organismo nocivo o contro di esso è sufficiente se essa fa parte integrante di una catena di causalità il cui obiettivo è quello di combatterlo in modo completamente diverso».

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) GU L 123, pag. 1. La giurisprudenza relativa a questa direttiva non è abbondante. V., ad esempio, sentenza 15 luglio 2004, causa C-443/02, Schreiber (Racc. pag. I-7275).

( 3 ) V., ad esempio, i casi descritti nel «Manual of Decisions for Implementation of Directive 98/8/EC concerning the placing on the market of biocidal products», la cui ultima revisione risale al 6 gennaio 2011, disponibile in inglese sul sito http://ec.europa.eu/environment/biocides/index.htm.

( 4 ) GU L 228, pag. 6.

( 5 ) GU L 307, pag. 1.

( 6 ) GU L 325, pag. 3.

( 7 ) BGBl. I, pag. 2076.

( 8 ) Il giudice del rinvio osserva che esistono divergenze di giurisprudenza su detta questione a livello nazionale.

( 9 ) A fini di chiarezza, osservo che l’idrossicloruro di alluminio non sembra comparire con detta denominazione nell’allegato I del regolamento n. 1451/2007. Tuttavia, detto allegato si riferisce a sostanze con un nome simile, ovvero il cloruro d’alluminio basico (N. CE 215-477-2, N. CAS 1327-41-9) e il pentaidrossocloruro di dialluminio (N. CE 234-933-1, N. CAS 12042-91-0).

( 10 ) È giurisprudenza costante che, in caso di divergenza tra le diverse versioni linguistiche di una stessa disposizione, detta disposizione debba essere interpretata in funzione dell’economia generale e della finalità della normativa di cui costituisce un elemento (v., di recente, sentenza 3 marzo 2011, causa C-41/09, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-831, punto 44).

( 11 ) V. anche le versioni danese ed olandese.

( 12 ) V. anche le versioni spagnola, portoghese, finlandese e svedese.

( 13 ) Tra le direttive menzionate all’art. 1, n. 2, figura, segnatamente, la direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 262, pag. 169). Sulla base di questa direttiva è stata adottata la decisione della Commissione 8 maggio 1996, 96/335/CE, che istituisce l’inventario e la nomenclatura comune degli ingredienti utilizzati nei prodotti cosmetici (GU L 132, pag. 1). Detta decisione, come risulta dalla decisione della Commissione 9 febbraio 2006, 2006/257/CE, che modifica la decisione 96/335 (GU L 97, pag. 1), menziona anch’essa il pentaidrossicloruro di dialluminio (v. nota 9 delle presenti conclusioni).

( 14 ) Così, ad esempio, un prodotto contenente della caffeina non rientra automaticamente nell’ambito di applicazione della direttiva biocidi, neppure se la caffeina è compresa come principio attivo nell’allegato I del regolamento n. 1451/2007, nei limiti in cui gli usi di detto prodotto non sono quelli di cui alla direttiva biocidi.

( 15 ) Cit. supra, nota 3.

( 16 ) D’altra parte, rilevo che la revisione della direttiva biocidi è stata proposta dalla Commissione, v. segnatamente i documenti COM(2008) 620 e COM(2009) 267. La Commissione propone che la direttiva biocidi sia sostituita da un regolamento. Nel corso del procedimento legislativo, sono state proposte precisazioni per la definizione di biocida (v. paragrafo 31 delle presenti conclusioni). Tuttavia, tale processo è ancora in corso.