CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 17 GIUGNO 1971 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il Fondo sociale europeo, disciplinato nella terza parte, titolo III, capo 2, del trattato CEE, amministrato dalla Commissione e l'art. 123 stabilisce che esso ha lo scopo di «promuovere all'interno della Comunità le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori».

Onde «migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori all'interno del mercato comune», l'art. 125 stabilisce che il Fondo, su richiesta di uno Stato membro, copre il 50 % delle spese destinate da uno Stato o da un organismo di diritto pubblico alla rieducazione professionale, alla nuova sistemazione dei lavoratori e alla loro riconversione. L'art. 200 stabilisce che gli Stati forniscono queste somme secondo determinati criteri di ripartizione. Norme particolari sul Fondo sono contenute nelle disposizioni d'attuazione emanate dal Consiglio a norma dell'art. 127 del trattato CEE. Il regolamento del Consiglio n. 9 del 25 agosto 1960 (GU n. 56, pag. 1189), nella versione dei regolamenti 47/63 (GU n. 86, pag. 1605) e 37/67 (GU n. 33, pag. 526), stabilisce le nozioni e i presupposti per la concessione delle sovvenzioni da parte della Commissione a norma del regolamento 113/63 (GU n. 153, pag. 2563). L'art. 26 del regolamento n. 9 si richiama, per quanto riguarda le disposizioni e la procedura per il «versamento dei contributi degli Stati membri per far fronte alle spese del Fondo», alle norme del regolamento finanziario di cui all'art. 207 del trattato, entrato in vigore il 1o aprile 1961. Di detto regolamento ricorderò il terzo capitolo relativo ai contributi a favore del Fondo sociale europeo. In virtù dell'art. 16, la Commissione, ogni trimestre, stabilirà quale sarà «l'importo da rimborsare pari a) 50 % delle spese riconosciute dalla Commissione durante il trimestre trascorso, in applicazione delle disposizioni del regolamento concernente il Fondo sociale europeo; tali importi vengono accreditati sui conti tenuti dalla Commissione al nome di ogni Stato membro». La Commissione stabilisce inoltre «l'importo totale delle prestazioni poste a carico del Fondo sociale europeo per il trimestre in questione e la ripartizione di tale importo fra gli Stati membri secondo il criterio di cui all'art. 200, n. 2, del trattato … sul conto di ogni Stato membro viene addebitato l'importo della rispettiva quota parte così calcolata». Alla scadenza di ogni trimestre, la Commissione comunica agli Stati membri gl'importi riconosciuti o addebitati a norma dell'art. 16, lett. a) e c) del regolamento sui rispettivi conti e, dopo il secondo trimestre, essa comunica agli Stati membri l'estratto conto relativo ai mesi precedenti.

Il 31 dicembre di ogni anno, la Commissione determina i saldi dei conti di cui all'art. 16 ed entro il 31 gennaio la Commissione notifica agli Stati membri creditori l'importo che verrà loro versato (art. 18). Entro due mesi dalla notifica, la Commissione versa l'importo di cui all'art. 18, lett. b), «addebitando la somma corrispondente a debito nel conto aperto a nome della Commissione a favore del Fondo sociale europeo presso la tesoreria o l'organismo designato dallo Stato membro». L'art. 21 recita: «Gli importi da rimborsare da parte del Fondo sociale europeo agli Stati membri vengono fissati nella loro moneta nazionale in base alle somme che essi hanno effettivamente speso. Per la determinazione dei contributi e dei saldi dei conti di ciascuno Stato membro, gli importi stabiliti sono convertiti in unità di conto conformemente alle disposizioni dell'art. 2 del presente regolamento (cioè «in base al rapporto tra il peso d'oro fino contenuto nell'unità di conto summenzionata e il peso d'oro fino corrispondente alla parità di ciascuna di tali monete quale essa è stata dichiarata al Fondo monetario internazionale»). «I versamenti destinati alla liquidazione dei saldi nei conti espressi in unità di conto si effettuano egualmente nella moneta nazionale di ciascuno Stato membro». L'art. 23 stabilisce che «gli Stati membri debitori saldano gl'importi a loro carico mediante un versamento effettuato nella rispettiva moneta nazionale in base alla parità di tale moneta in vigore il giorno del pagamento».

Nel secondo semestre 1969 sono stati anche concessi gli aiuti richiesti dalla Repubblica federale di Germania. A norma dell'art. 16, alla Germania veniva trimestralmente inviato un estratto conto. La Commissione ha inviato gli estratti il 10 ottobre 1969 e il 2 marzo 1970. Nell'ultima lettera, la Repubblica federale veniva inoltre informata della situazione del suo conto al 31 dicembre 1969 e della situazione generale del Fondo per il 1969.

La Commissione inviava alla Germania i relativi estratti per il terzo e quarto trimestre, indicando gli accrediti e gli addebiti (sovvenzioni e contributi) in DM e in unità di conto, il saldo creditizio totale dei 12 mesi era espresso in unità di conto.

Il 27 ottobre 1969 il DM veniva rivalutato, quindi la chiusura dei conti per l'ultimo trimestre veniva effettuata secondo la nuova parità, mentre per il terzo trimestre veniva applicato il vecchio corso. Il criterio è specificato in note in calce alla distinta dei debiti e dei crediti. La Commissione seguiva lo stesso metodo anche nella comunicazione fatta al ministero delle Finanze il 6 marzo 1970, nella quale si riepilogava la situazione al 31 dicembre 1969. La comunicazione indica in unità di conto l'importo complessivo delle restituzioni e l'ammontare dei contributi e dichiara che il saldo attivo — espresso in unità di conto — implica il versamento di una determinata somma in marchi, per i quali però è stato assunto il corso del cambio applicato il 31 dicembre 1969.

Il governo federale però non è d'accordo con il criterio di calcolo adottato: esso ritiene errata l'applicazione di due diversi corsi, in quanto si sarebbe dovuto adottare sempre il corso del cambio praticato il 31 dicembre 1969. Questa rimostranza era esposta alla Commissione con lettera 23 marzo 1970, contemporaneamente si chiedeva una rettifica dei conteggi secondo i criteri proposti dal governo federale.

La Commissione rispondeva solo dopo due solleciti, del 4 agosto e del 18 settembre 1970, e il 24 settembre 1970 invitava la Cassa centrale federale a rettificare il saldo attivo del conto tedesco già comunicato al governo federale. La notizia veniva comunicata al governo tedesco con lettera 19 ottobre 1970, ma si specificava che rimanevano impregiudicati i provvedimenti adottati in seguito alla lettera del ministero delle Finanze del 25 marzo 1970. Con lettera 6 novembre 1970 (pervenuta al ministero il 9 novembre), la Commissione comunicava che il reclamo del govero federale in data 25 marzo 1970 era respinto. La Commissione dichiarava che il regolamento finanziario le imponeva di effettuare i calcoli in base ai cambi vigenti alla chiusura dei conti, vale a dire alla fine di ogni trimestre. I dati comunicati agli Stati membri trimestralmente hanno carattere definitivo ed il computo di fine d'anno rappresenta solo il riepilogo dei trimestri precedenti. Il ricorso del governo non poteva perciò venire accolto e si doveva considerare definitiva la chiusura dei conti del Fondo sociale europeo per l'anno 1969.

Questa risposta veniva impugnata dinanzi alla Corte di giustizia il 14 gennaio 1971. Nel ricorso si ribadisce l'atteggiamento già assunto nel marzo 1970, si chiede cioè l'annullamento della decisione 6 novembre 1970 nonché del conteggio relativo al 1969 su cui detta decisione si fonda.

Valutazione giuridica

1. La ricevibilità del ricorso è stata molto dibattuta tra le parti, in quanto la Commissione ritiene non sia stato rispettato il termine d'impugnazione, decorrente dal ricevimento della risposta della Commissione del 6 novembre 1970. Per stabilirlo basterà un calcolo aritmetico: la lettera è pervenuta il 9 novembre, il ricorso è stato depositato il 14 gennaio 1971. I termini sono quelli prescritti dall'art. 81, § 2, del regolamento di procedura e per la Repubblica federale sono aumentati di 6 giorni in ragione della distanza, a norma dell'allegato II. Le eccezioni della Commissione mirano piuttosto a dimostrare che il governo federale dubita della regolarità dei conteggi relativi al 1969. Sotto questo profilo si deve tener conto del fatto che i conteggi sono stati comunicati il 6 marzo 1970 e quindi dovevano venire impugnati nel termine di due mesi. La comunicazione del 6 novembre costituisce soltanto un atto di conferma, che non può far rivivere il diritto d'impugnazione non esercitato tempestivamente dal governo federale contro l'atto principale. Il computo annuo costituisce una decisione ai sensi del regolamento interno, vincolante nei confronti degli Stati membri e della Commissione — a norma dell'art. 19 — quindi può venire impugnato e nel caso in cui tale diritto non sia stato tempestivamente esercitato, è logico negare l'impugnabilità dell'atto che si vorrebbe far risuscitare. Se il ragionamento non convince, nella fattispecie si potrebbe attribuire al ricorso presentato dal governo federale (entro i termini previsti a decorrere dal 6 marzo 1970) valore di reclamo amministrativo come quello ammesso nei rapporti di pubblico impiego. La giurisprudenza ha già sancito il principio che è meglio non impugnare direttamente in sede giurisdizionale un atto lesivo, anzi è preferibile, prima che sia trascorso il termine d'impugnazione, presentare un ricorso gerarchico all'amministrazione e in seguito adire la Corte per impugnare l'eventuale risposta amministrativa che deve essere emanata nel termine di due mesi, oppure il relativo silenzio-rifiuto che matura nello stesso termine. Questo iter non può sempre venire seguito: è difficile trasporre i principi che disciplinano il rapporto di pubblico impiego al sistema più generico del trattato, cioè alle decisioni della Commissione, adottate anche nei confronti degli Stati membri. Anzitutto si deve tener conto che nel rapporto d'impiego è espressamente previsto il ricorso gerarchico, che costituisce un vero e proprio mezzo di tutela. Il sistema del trattato invece non ha istituito nulla di analogo, non vi è nessun procedimento precontenzioso, ma solo l'impugnazione giurisdizionale. Si deve inoltre tener conto del fatto che le decisioni della Commissione sovente coinvolgono anche gl'interessi dei terzi (nella fattispecie gli altri Stati membri, cui nel marzo 1970, sono pure stati comunicati i risultati finali del computo per il 1969). È quindi opportuno far sì che questi provvedimenti diventino definitivi nel minor tempo possibile. Per di più la Commissione non ha reagito alle rimostranze del governo federale e quindi si poteva impugnare il silenzio rifiuto nel termine di due mesi. Nulla di tutto ciò è stato fatto e quindi è inutile richiamarsi alla protesta del governo federale per dimostrare la ricevibilità del ricorso. Il governo federale invoca però anche altri argomenti: si dovrebbe cioè partire dal presupposto che il conteggio del 6 marzo 1970 si presumeva definitivo. La Commissione stessa però è ritornata sui suoi passi e dal suo comportamento, in base ai principi della buona fede, si dovrebbe desumere che essa era la prima a non considerare definitivo il conteggio del 6 marzo, infatti l'ordine di pagamento a favore della Repubblica federale è stato emesso solo il 24 settembre 1970, nonostante l'art. 19, 2o comma, del regolamento prescriva che il pagamento avvenga entro due mesi dalla comunicazione del conteggio annuo. Una conferma è data dall'atto interlocutorio del 19 ottobre 1970 in cui compare la frase «senza pregiudizio per i provvedimenti adottati in seguito alla lettera del ministero federale delle Finanze del 25 marzo 1970». Inoltre si può far richiamo alla nota del 6 novembre 1970, il cui punto 4) stabilisce che la Commissione «in queste condizioni considera definitivo il conteggio dei saldi del Fondo sociale europeo per il 1969». Si aggiunga che dalle comunicazioni del marzo 1970 non si può arguire se la Commissione abbia tenuto in debito conto le variazioni del corso del cambio. Esse sono citate soltanto in note marginali, ma sono completamente trascurate nella motivazione, il che non può far ritenere che dalla data dell'atto sia decorso il termine d'impugnazione. La questione è comunque senza importanza sotto il profilo dell'osservanza del termine: comunque sia stata considerata la variazione del cambio, l'atto è definitivo. Infatti il governo tedesco, nella sua lettera del 25 marzo 1970, si è affrettato a controbattere con validi argomenti. L'omessa motivazione rende un atto impugnabile a norma dell'art. 173 del trattato, ma non giustifica la presunzione che l'atto non sia definitivo e quindi non impugnabile. Perché il computo del 6 marzo 1970 avrebbe dovuto essere provvisorio? Non conteneva alcun accenno alla possibilità di eventuali modifiche, dunque si rivela insostenibile la tesi del governo federale: pur se la Commissione ha tenuto conto del reclamo del governo federale e ha riesaminato la questione, l'atto rimane definitivo, nonostante il riesame. La lettera della Commissione del 19 ottobre 1970, redatta in termini intenzionalmente vaghi, non ha valore indicativo (senza contare che la lettera à posteriore di oltre quattro mesi al ricevimento del reclamo del governo federale). Lo stesso può dirsi per le ultime frasi della lettera della Commissione del 6 novembre, con cui vengono dichiarati definitivi i saldi del Fondo sociale per il 1969. Tale lettera conferma il sistema di calcolo della Commissione e quindi respinge il reclamo del governo federale; il provvedimento però non rende retroattivamente provvisorio il computo del marzo 1970. Ha pure poca importanza la data dell'ordine di pagamento a favore del governo federale (settembre 1970). La Commissione ha dichiarato che il ritardo non è conseguenza del reclamo del governo tedesco, ma è dipeso solo dal ritardo con cui gli Stati membri debitori hanno versato i loro contributi, il che ha impedito di effettuare il conteggio complessivo con maggior rapidità. In sostanza la Commissione ha riesaminato la questione dopo il reclamo del governo federale e l'atto del 6 novembre 1970 è quello conclusivo, ma conferma semplicemente il computo del 6 marzo precedente. Poiché la giurisprudenza ha affermato che gli atti di conferma non fanno rivivere un diritto d'impugnazione già estinto, il ricorso del governo federale risulta irricevibile.

2. Per amor di completezza esaminerò la critica mossa al metodo di calcolo. Sappiamo come sono stati calcolati ì rimborsi, quindi ci limiteremo a stabilire se i criteri seguiti sono quelli prescritti dal regolamento comunitario e se sono stati rispettati dalla Commissione. La chiusura trimestrale dei conti ha carattere definitivo oppure solo informativo, mentre è definitiva unicamente la ricapitolazione annua in cui si tiene conto di tutti gli eventi dei 12 mesi precedenti? Il tenore e il sistema del regolamento confermano che è corretto l'orientamento della Commissione, secondo cui sono definitivi i conteggi parziali. L'art. 16 e l'art. 17 definiscono i conteggi trimestrali e il computo annuo come constatazioni, senza formulare riserve e senza affermare che non sono definitivi. L'osservazione è importante. L'art. 16 stabilisce che l'importo corrispondente al 50 % delle spese rimborsabili sostenute nel trimestre e accertate va accreditato. Il procedimento è semplice, poiché l'entità dell'importo si desume dalle decisioni della Commissione in materia di sovvenzioni e non è necessario alcun calcolo di trasformazione: l'importo può essere accreditato in moneta nazionale. Inoltre si deve determinare l'onere totale trimestrale che sarà posto a carico del Fondo sociale europeo, costituito della somma di sei quote espresse in monete diverse. L'unico denominatore comune in questo caso è l'unità di conto, che è anche il parametro usato dal regolamento (art. 21, 2o comma). La conversione, in assenza di norme derogatorie, si deve operare applicando il corso del cambio praticato alla fine del trimestre, cioè al momento del conteggio. Il totale in unità di conto così ottenuto va poi ripartito, a norma dell'art. 16, lett. c), secondo i coefficienti previsti dall'art. 200 del trattato CEE, cioè l'entità dei contributi degli Stati è espressa in unità di conto, le quote sono poi convertite in valuta nazionale in base al corso del cambio applicato al termine del trimestre. Il conteggio annuale di cui all'art. 17 del regolamento, serve soltanto a determinare i saldi dei conteggi di cui all'art. 16, operazione aritmetica facile. Si deve quindi arguire che il risultato dei conteggi trimestrali costituisce la base dell'ultima operazione, cioè si assumono dati espressi in unità di conto per calcolare i saldi in unità di conto, come si desume dall'art. 21, 3o comma. Mai si parla di un nuovo conteggio per stabilire i saldi. I saldi del bilancio vanno poi convertiti in moneta nazionale onde effettuare i pagamenti. L'art. 23 stabilisce che si deve assumere per questa operazione il corso del cambio applicato nel giorno in cui è effettuato il calcolo a norma dell'art. 17, cioè il cambio praticato il 31 dicembre. L'art. 23 riguarda quindi solo le modalità da osservarsi dopo la chiusura dei conti, stabilisce le modalità di calcolo per la liquidazione dei saldi, ma non si riferisce ai conteggi veri e propri con cui si determinano rimborsi e contributi. Si potrebbe calcolare in modo diverso solo se il regolamento stabilisse espressamente che il computo generale deve effettuarsi in base al cambio vigente il 31 dicembre. Il combinato disposto degli artt. 17 e 23 non consente però di adottare il metodo proposto dal governo federale. Poiché la Commissione però ha calcolato i saldi in base ai corsi praticati il 31 dicembre 1969, le proteste del governo federale si rivelano ingiustificate. Quest'interpretazione è l'unica compatibile con il regolamento: come risulta dagli artt. 22 e 24, si sono previste anche le eventuali variazioni del corso del cambio. L'art. 24 stabilisce norme in caso di variazioni del corso del cambio intervenute in uno Stato membro creditore dopo l'effettuazione del conteggio. In questo caso la Comunità sopporterà solidalmente i rischi conseguenti alla modifica del corso del cambio. Il governo tedesco generalizza il principio, poiché propone di addossare alla Comunità ogni conseguenza delle variazioni del corso del cambio, anche di quelle anteriori al conteggio. I calcoli effettuati dal governo federale implicherebbero un aumento dei contributi degli altri Stati membri, però non direi che questa soluzione è compatibile con i principi sanciti dal regolamento finanziario. Il regolamento aveva previsto le variazioni del corso del cambio, ma se realmente si fosse voluto generalizzare il principio, sarebbe stato opportuno non limitare la soluzione al caso contemplato dall'art. 24; tale estensione sarebbe per esempio stata possibile includendo una disposizione nell'art. 21, in virtù della quale l'entità dei contributi si sarebbe dovuta calcolare assumendo come base il corso del cambio vigente alla fine dell'anno. Una simile disposizione non è però mai stata adottata. D'altro canto sarebbe necessario estendere il principio di cui all'art. 24 del regolamento se il diritto comunitario o il diritto internazionale sancissero un principio in questo senso (la Comunità sopporta in solido il rischio delle variazioni del corso del cambio). La Commissione però ha dimostrato che il diritto comunitario limita l'estensione del rischio a casi speciali, come quelli previsti dall'art. 24, e limita anche il genere del rischio, ammettendo solo quello connesso alla liquidazione dei saldi (a questo proposito si potrebbe al massimo citare l'art. 12 del regolamento n. 64, relativo all'agricoltura, che è strutturato come l'art. 24 del regolamento finanziario). Da varie altre norme però si desume che i rischi connessi alla variazione del corso del cambio vanno interamente sopportati dalla nazione che decide tale modifica. Vi un principio secondo cui i contributi finanziari degli Stati membri, nel periodo in cui restano a disposizione della Comunità in valuta nazionale presso le rispettive tesorerie, vengono sempre calcolati in base al corso del cambio applicato il giorno dell'effettuazione del deposito, però dall'art. 7 del regolamento finanziario si può desumere che lo stato che effettua una svalutazione deve effettuare un versamento supplementare. Nel caso di rivalutazione, la Commissione deve rimborsare la differenza. Inoltre l'art. 7 del protocollo sullo statuto della Banca europea per gli investimenti dispone che gli aumenti o le diminuzioni di capitale di questa banca conseguenti alle variazioni del corso del cambio in uno Stato membro, vanno liquidati unicamente tra la banca e lo Stato membro in questione. Infine l'art. 22 del regolamento dispone che solo lo Stato debitore sopporta il rischio finanziario conseguente ad una variazione del corso del cambio disposta tra il 31 dicembre e la data alla quale vengono liquidati i saldi (norma che corrisponde nel settore dell'agricoltura all'art. 11, 1o comma, del regolamento 127/64 — GU n. 34, pag. 599). Queste ipotesi riguardano solo i rapporti bilaterali, è vero, ma i rapporti nell'ambito del Fondo sociale europeo — malgrado il clearing — sono in sostanza rapporti bilaterali tra la Commissione ed il relativo Stato membro. Le ulteriori considerazioni teste esposte mettono in luce che il metodo di calcolo applicato dalla Commissione è conforme ai principi ed alle norme del regolamento finanziario. Il governo tedesco però osserva anche che la soluzione della controversia andrebbe ricercata nei principi sanciti dall'art. 125 del trattato CEE, secondo il quale allo Stato membro spetta un rimborso del 50 % delle spese esposte in valuta nazionale. La sua pretesa quindi è formulata in DM e per nessun motivo può venire ridotta. Il regolamento finanziario va interpretato come diritto comunitario secondario anche perché l'art. 21, 1o comma, stabilisce che i rimborsi vanno effettuati nella valuta degli Stati membri previa produzione della prova delle spese effettivamente sostenute. Il calcolo della Commissione riduce effettivamente l'importo in DM rispetto all'entità dei rimborsi concessi dalla Commissione e dei contributi versati dalla Germania. L'argomento si rivela comunque infondato, giacché l'art. 21, 1o comma, del regolamento contiene la frase «in base alle somme che essi hanno effettivamente spese», ma tale espressione non consente di trarre precise conclusioni nel senso auspicato dal ricorrente. Nemmeno l'art. 125 del trattato CEE costituisce una base sufficientemente esatta per un simile mezzo d'impugnazione. L'articolo, allorché dispone «nel quadro della regolamentazione prevista dall'art. 127», si richiama a disposizioni di esecuzione, quindi al regolamento n. 19 e al regolamento finanziario che conferiscono il diritto al rimborso disciplinandolo con norme di carattere tecnico finanziario. Il trattato non prevede garanzie contro le variazioni del corso del cambio, perciò si deve desumere dalle norme di attuazione quali siano gli effetti delle variazioni. Il trattato ignora anche il principio del trasferimento alla Comunità dei rischi implicati dalle variazioni del corso del cambio (principio che nel nostro caso farebbe aumentare i contributi degli altri Stati membri e muterebbe i coefficienti previsti dall'art. 200), quindi nemmeno il trattato fornisce elementi a sostegno della tesi del governo federale. Ricordo infine che la sentenza 111-63 non presenta alcuna utilità per il caso di specie, giacché i principi che essa sancisce si riferiscono alla variazione del corso del cambio nell'ambito della perequazione del rottame. Più precisamente era stato chiesto se una variazione del corso registrata durante il periodo cui si riferiscono gli obblighi perequativi vada presa in considerazione oppure se si debba applicare il corso valido nel giorno della chiusura dei conti. La pronuncia non si estende al caso che in un determinato periodo si debbano applicare più corsi. La sentenza come precedente giurisprudenziale, sosterrebbe piuttosto la tesi della Commissione, in quanto statuisce chiaramente che è applicabile il corso del cambio del periodo relativo agli obblighi perequativi e non il corso applicato al momento della chiusura dei conti. Quindi anche nel merito più attendibile la tesi della Commissione ed il suo sistema di computo va considerato regolare.

3. Concludo come segue: Il ricorso del governo della Repubblica federale di Germania è irricevibile per inosservanza del termine e comunque risulta infondato. Per questo motivo va respinto e le spese processuali vanno poste a carico del ricorrente.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.