CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GERARD HOGAN

presentate l’11 marzo 2021 ( 1 )

Procedimento di parere 1/19

instaurato su domanda del Parlamento europeo

«Domanda di parere ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE – Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul) – Adesione dell’Unione – Competenze esterne dell’Unione – Basi giuridiche adeguate – Articolo 78, paragrafo 2, TFUE – Articolo 82, paragrafo 2, TFUE – Articolo 83, paragrafo 1, TFUE – Articolo 84 TFUE – Scissione in due delle decisioni relative alla firma e alla conclusione, conformemente alle basi giuridiche applicabili – Compatibilità con i Trattati UE e FUE – Prassi del “comune accordo” – Compatibilità con i Trattati UE e FUE – Ricevibilità della domanda di parere»

I. Introduzione

1. La recente giurisprudenza della Corte offre abbondanti prove del fatto che le relazioni tra gli Stati membri e l’Unione in materia di conclusione di accordi internazionali vincolanti per entrambe le parti sono idonee a proporre talune fra le più difficili e complesse questioni di diritto dell’Unione. La delimitazione delle rispettive competenze degli Stati membri e dell’Unione (e la loro interazione reciproca) implica, immancabilmente, complesse questioni di qualificazione, che sovente esigono un’analisi dettagliata e minuziosa di un accordo internazionale, che non sempre è redatto tenendo conto delle sottili complessità dell’architettura istituzionale dell’Unione europea (nonché della ripartizione delle competenze al suo interno).

2. Ciò accade, purtroppo, anche nel caso dell’accordo internazionale oggetto della presente domanda di parere ai sensi delle disposizioni di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, vale a dire la Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, adottato dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa il 7 aprile 2011 (in prosieguo: la «Convenzione di Istanbul»). Detta Convenzione mira a promuovere l’obiettivo lodevole e auspicabile di contrastare la violenza nei confronti delle donne e dei bambini, ma la questione se la conclusione di tale particolare convenzione sia compatibile con i Trattati dell’Unione solleva problematiche giuridiche complesse e, in certa misura, inedite, che, naturalmente, devono essere esaminate da un punto di vista giuridico in modo distaccato e neutro. La questione si pone nei termini di seguito esposti.

II. Origine della Convenzione di Istanbul

3. Nel 1979, le Nazioni Unite hanno adottato la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (in prosieguo: la «CEDAW»). Tale convenzione è stata integrata da raccomandazioni elaborate dal comitato CEDAW, fra le quali la raccomandazione generale n. 19 (1992) sulla violenza contro le donne, a sua volta aggiornata dalla raccomandazione generale n. 35 sulla violenza di genere contro le donne (2017). Tali raccomandazioni chiariscono che la violenza di genere costituisce una discriminazione ai sensi della CEDAW.

4. Il Consiglio d’Europa, in una raccomandazione rivolta ai membri di tale organizzazione, ha proposto, per la prima volta in Europa, una strategia globale per la prevenzione della violenza nei confronti delle donne e la protezione delle vittime in tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa.

5. Nel dicembre 2008 il Consiglio d’Europa ha istituito un comitato di esperti, denominato Gruppo di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (in prosieguo: il «Grevio»). Tale organo, composto da rappresentanti dei governi degli Stati membri del Consiglio d’Europa, è stato incaricato di elaborare uno o più strumenti giuridici vincolanti al fine di «prevenire e combattere la violenza domestica, ivi comprese forme specifiche di violenza nei confronti delle donne, nonché altre forme di violenza nei confronti delle donne, di proteggere e sostenere le vittime di tali violenze e perseguire gli autori».

6. Il Grevio si è riunito nove volte e ha ultimato il testo della bozza di convenzione nel dicembre 2010. L’Unione non ha preso parte ai negoziati ( 2 ).

7. La Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (in prosieguo: la «Convenzione di Istanbul») è stata adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 7 aprile 2011. Essa è stata aperta alla firma l’11 maggio 2011, in occasione della 121a sessione del Comitato dei Ministri, a Istanbul ( 3 ).

8. Il 5 e il 6 giugno 2014 il Consiglio dell’Unione europea, nella formazione Giustizia e Affari interni, ha adottato conclusioni che invitavano gli Stati membri a firmare, ratificare e attuare detta Convenzione.

9. Successivamente, il 4 marzo 2016, la Commissione ha sottoposto al Consiglio dell’Unione europea una proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, della Convenzione di Istanbul. Tale proposta precisa che la conclusione di detta Convenzione rientra sia nelle competenze dell’Unione, sia in quelle degli Stati membri. Per quanto riguarda l’Unione, la proposta della Commissione prevedeva la firma della Convenzione di Istanbul attraverso un’unica decisione fondata sugli articoli 82, paragrafo 2, e 84 TFUE.

10. Unitamente a tale proposta di decisione del Consiglio che autorizza la firma, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di decisione unica del Consiglio che autorizza la conclusione, a nome dell’Unione, di tale Convenzione. Le basi giuridiche proposte dalla Commissione erano identiche a quelle che figuravano nella proposta della Commissione relativa alla firma, ossia gli articoli 82, paragrafo 2, e 84 TFUE.

11. Nel corso della discussione sul progetto di decisione in seno agli organi preparatori del Consiglio è emerso che la conclusione della Convenzione di Istanbul da parte dell’Unione in taluni settori proposti dalla Commissione non avrebbe ottenuto il sostegno della necessaria maggioranza qualificata dei membri del Consiglio. È stato quindi deciso di ridurre la portata della conclusione della Convenzione di Istanbul da parte dell’Unione alle sole competenze che tali organi preparatori consideravano rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione. Di conseguenza, le basi giuridiche della proposta sono state modificate, sopprimendo il riferimento all’articolo 84 TFUE e aggiungendo all’articolo 82, paragrafo 2, TFUE gli articoli 83, paragrafo 1, e 78, paragrafo 2, TFUE. È stato inoltre deciso di scindere la proposta della Commissione di decisione del Consiglio relativa alla firma della Convenzione di Istanbul in due parti e di adottare due decisioni al fine di tener conto della particolare posizione dell’Irlanda e del Regno Unito, come previsto dal Protocollo (n. 21) allegato al TUE e al TFUE.

12. Tali modifiche, apportate nel corso della riunione del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) del 26 aprile 2017, sono state approvate dalla Commissione.

13. L’11 maggio 2017 il Consiglio ha adottato due decisioni separate concernenti la firma della Convenzione di Istanbul, vale a dire: – la decisione (UE) 2017/865 del Consiglio, dell’11 maggio 2017, relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale (GU 2017, L 131, pag. 11). Tale decisione indica come basi giuridiche sostanziali gli articoli 82, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE; – la decisione (UE) 2017/866 del Consiglio, dell’11 maggio 2017, relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica per quanto riguarda l’asilo e il non-respingimento (GU 2017, L 131, pag. 13). Tale decisione indica come base giuridica sostanziale l’articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

14. I considerando da 5 a 7 di entrambe le decisioni prevedono quanto segue: «(5) Sia l’Unione che i suoi Stati membri hanno competenze nei settori contemplati dalla Convenzione [di Istanbul]. (6) È opportuno firmare la Convenzione [di Istanbul] a nome dell’Unione per quanto riguarda le materie ricadenti nella competenza dell’Unione nella misura in cui la Convenzione può incidere su norme comuni o modificarne la portata. Ciò riguarda, in particolare, determinate disposizioni della Convenzione relative alla cooperazione giudiziaria in materia penale e le disposizioni della Convenzione relativa all’asilo e al non respingimento. Gli Stati membri mantengono le rispettive competenze nella misura in cui la Convenzione [di Istanbul] non incide sulle norme comuni o ne modifica la portata. (7) L’Unione ha altresì competenza esclusiva per accettare gli obblighi stabiliti dalla Convenzione [di Istanbul] per quanto riguarda le proprie istituzioni e l’amministrazione pubblica».

15. Ai sensi del considerando 10 della decisione 2017/865, «[l]’Irlanda e il Regno Unito sono vincolati [dalla direttiva 2011/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (GU 2011, L 101, pag. 1) e dalla direttiva 2011/93/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile, e che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI del Consiglio (GU 2011, L 335, pag. 1)] e partecipano quindi all’adozione della presente decisione».

16. Conformemente al considerando 10 della decisione 2017/866, «[a] norma degli articoli 1 e 2 del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al TUE e al TFUE, e fatto salvo l’articolo 4 del suddetto protocollo, detti Stati membri non partecipano all’adozione della presente decisione, non sono da essa vincolati, né sono soggetti alla sua applicazione».

17. Il considerando 11 di entrambe le decisioni prevede che, «[a] norma degli articoli 1 e 2 del protocollo n. 22 sulla posizione della Danimarca, allegato al TUE e al TFUE, la Danimarca non partecipa all’adozione della presente decisione, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione».

18. Conformemente alle due succitate decisioni relative alla firma della Convenzione di Istanbul, tale Convenzione è stata firmata a nome dell’Unione il 13 giugno 2017 ( 4 ). Tuttavia, non è stata adottata alcuna decisione relativa alla conclusione della Convenzione di Istanbul.

19. Il 9 luglio 2019 il Parlamento europeo ha richiesto, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, il parere della Corte di giustizia sull’adesione dell’Unione europea alla Convenzione di Istanbul. La domanda di parere è formulata nei seguenti termini ( 5 ): «[1 a)] Gli articoli 82, paragrafo 2, e 84 TFUE costituiscono le basi giuridiche appropriate per l’atto del Consiglio relativo alla conclusione a nome dell’Unione della Convenzione di Istanbul o tale atto deve basarsi sugli articoli 78, paragrafo 2, 82, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE[?] [1 b)] [È] necessario o possibile scindere in due le decisioni relative alla firma e alla conclusione della Convenzione, in virtù di tale scelta della base giuridica? [2)] La conclusione della Convenzione di Istanbul, da parte dell’Unione, a norma dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE, risulta compatibile con i trattati in mancanza di un comune accordo di tutti gli Stati membri sul loro consenso ad essere vincolati da detta Convenzione?».

III. Ricevibilità della domanda di parere del Parlamento europeo

20. Vi sono principalmente due modi in cui gli accordi internazionali conclusi dall’Unione possono essere sottoposti all’attenzione della Corte. In primo luogo, la Corte può esaminare un accordo internazionale nell’ambito delle sue competenze giurisdizionali generali, ad esempio in sede di sindacato giurisdizionale o nel quadro di un procedimento per inadempimento o di rinvio pregiudiziale. In secondo luogo, come nel caso di specie, essa può pronunciarsi nel quadro del procedimento previsto dall’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, ai sensi del quale alla Corte è specificamente attribuita la competenza a fornire un parere circa la compatibilità con i Trattati di un accordo internazionale di cui è prevista la conclusione, su domanda di uno Stato membro, del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione ( 6 ).

21. L’articolo 218 TFUE prevede una procedura di applicazione generale riguardante la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione ( 7 ). L’ultimo paragrafo, il paragrafo 11 dell’articolo 218 TFUE, prevede un importante meccanismo di controllo costituzionale ex ante della proposta di accordo. Tale meccanismo è importante da un punto di vista giuridico poiché, ai sensi dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, gli accordi internazionali conclusi dall’Unione vincolano le istituzioni dell’Unione e i suoi Stati membri e possono quindi, in linea di principio, incidere sulla legittimità degli atti adottati da tali istituzioni. Sul piano politico, siffatto meccanismo è altresì importante poiché la presentazione della domanda di parere comporta essa stessa possibili ostacoli alla conclusione formale dell’accordo ( 8 ).

22. Sebbene il ricorso al procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE sia relativamente raro, i pareri della Corte fondati su tale disposizione hanno rivestito, di regola, un’importanza pratica considerevole, non foss’altro per i chiarimenti da essi forniti per quanto concerne la portata delle competenze dell’Unione nel settore del diritto internazionale, degli accordi internazionali e delle materie affini. Conseguentemente, nei pareri della Corte sono stati enunciati principi fondamentali del diritto delle relazioni esterne, che vanno dall’esclusività delle competenze dell’Unione al principio di autonomia e alla sua applicazione, in particolare, nella risoluzione delle controversie internazionali. In alcuni pareri della Corte sono stati stabiliti principi costituzionali dotati di un’importanza che va al di là delle questioni concrete sollevate o, persino, dei confini del diritto delle relazioni esterne dell’Unione ( 9 ).

23. La ragion d’essere del procedimento è stata chiaramente spiegata dalla Corte nel suo parere 1/75 ( 10 ), ossia: «evitare le complicazioni derivanti da ricorsi originati da una presunta incompatibilità con il trattato degli accordi internazionali che vincolano [l’Unione]. Una sentenza che dichiarasse un accordo (sia per il contenuto, sia per la procedura seguita nella stipulazione) incompatibile con le disposizioni del trattato susciterebbe vespai sia in sede [dell’Unione europea] che in sede internazionale e potrebbe arrecare pregiudizio a tutte le parti interessate, ivi compresi i paesi terzi. Onde evitare dette complicazioni, il trattato ha preferito prescrivere che venga interpellata la Corte in via preliminare, onde chiarire, prima della stipulazione, se l’accordo è compatibile con il trattato».

24. Come sottolineato dalla Corte ( 11 ), una eventuale decisione giurisdizionale che constatasse, dopo la conclusione di un accordo internazionale vincolante per l’Unione, che quest’ultimo è, per il suo contenuto o per la procedura seguita ai fini della sua conclusione, incompatibile con le disposizioni dei trattati farebbe, infatti, inevitabilmente sorgere serie difficoltà giuridiche e pratiche non solo all’interno dell’Unione, ma anche sul piano delle relazioni internazionali, e rischierebbe di provocare conseguenze negative per tutte le parti interessate, ivi compresi gli Stati terzi.

25. Il parere richiesto alla Corte nella fattispecie esige che essa esamini importanti questioni preliminari concernenti la ricevibilità dei quesiti a essa sottoposti nell’ambito di tale procedimento eccezionale.

A. Eccezioni di irricevibilità sollevata dalle parti

26. La ricevibilità della domanda di parere è stata contestata, sotto vari profili, da diverse parti.

27. Anzitutto, per quanto riguarda la prima questione, lettera a), il Consiglio, unitamente all’Irlanda e al governo ungherese, sostiene che essa sia irricevibile in quanto tardiva. Essi affermano che, poiché il Parlamento poteva contestare le decisioni di firmare la Convenzione di Istanbul e, contestualmente, la validità delle basi giuridiche utilizzate, esso non può più adire la Corte, poiché ciò equivarrebbe a eludere le norme relative ai termini per proporre un ricorso di annullamento e, in tal modo, snaturare l’oggetto del procedimento di parere.

28. Per quanto concerne la prima questione, lettera b), il Consiglio contesta la sua ricevibilità, nei limiti in cui essa verte sulla firma della Convenzione di Istanbul sulla base del rilievo che le decisioni relative alla firma sono divenute definitive.

29. Il Consiglio eccepisce altresì l’irricevibilità della seconda questione, in quanto ipotetica. Oltre al fatto che tale questione sarebbe formulata in termini generali, essa si fonderebbe sul presupposto che il Consiglio abbia agito conformemente a una regola che esso stesso si sarebbe imposto, consistente nell’attendere, nel caso di un accordo misto, che tutti gli Stati membri abbiano concluso detto accordo prima della sua conclusione da parte dell’Unione, senza che il Parlamento abbia dimostrato l’esistenza di una siffatta regola di condotta.

30. Più in generale, il Consiglio e i governi spagnolo e ungherese contestano la ricevibilità della domanda nel suo complesso. Essi sottolineano, anzitutto, che il processo decisionale si trova ancora in una fase preparatoria e, in particolare, che esso non ha raggiunto la fase in cui il Consiglio deve ricercare l’accordo del Parlamento. Poiché quindi il Parlamento disporrebbe ancora della possibilità di presentare le sue osservazioni sul progetto di decisione relativa alla conclusione della Convenzione di Istanbul, la domanda di parere sarebbe irricevibile in quanto prematura.

31. Inoltre, il Consiglio ritiene che il Parlamento contesti, in realtà, il fatto che la procedura di conclusione dell’accordo sia stata lenta. Il Parlamento avrebbe quindi dovuto proporre un ricorso per carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE. Poiché il procedimento di parere ha una finalità diversa e non può essere utilizzato per obbligare un’altra istituzione ad agire, la domanda dovrebbe essere respinta in quanto irricevibile anche per questo motivo. I governi spagnolo, ungherese e slovacco condividono tale tesi.

32. Infine, il Consiglio, unitamente al governo bulgaro, all’Irlanda e ai governi ellenico, spagnolo, ungherese e polacco, sostiene che, con la sua domanda di parere, il Parlamento miri, in realtà, a contestare la decisione del Consiglio di limitare la portata della conclusione della Convenzione di Istanbul da parte dell’Unione alle disposizioni rientranti nelle competenze esclusive dell’Unione e, di conseguenza, a contestare l’esatta ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri. Poiché il procedimento di parere può vertere soltanto sulla validità di una decisione relativa alla conclusione di un accordo, la domanda di parere dovrebbe essere respinta in quanto irricevibile.

B. Analisi

33. In via preliminare, occorre rilevare che, tenuto conto dell’importanza giuridica e politica del procedimento previsto all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, come sopra descritto, al procedimento di parere dovrebbe essere riconosciuta, in linea di principio, una portata relativamente ampia ( 12 ).

34. Le questioni che possono essere sottoposte all’attenzione della Corte nell’ambito di tale procedimento possono riguardare, quindi, sia la validità sostanziale, sia la validità formale della decisione relativa alla conclusione dell’accordo ( 13 ), fatti salvi, a mio avviso, tre limiti che mirano, in sostanza, a garantire che la Corte non risponda a questioni prive di interesse concreto ai fini della conclusione di un determinato accordo ( 14 ).

35. In primo luogo, le questioni proposte devono necessariamente riguardare un accordo internazionale la cui conclusione, se non fosse per l’avvio del procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, è imminente e ragionevolmente prevedibile ( 15 ). Ciò risulta dal linguaggio stesso dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, che fa riferimento alla questione se l’«accordo previsto» sia compatibile con i Trattati. Di conseguenza, il Parlamento (o, parimenti, qualsiasi altro richiedente abilitato di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE) non sarebbe, ad esempio, legittimato a utilizzare il procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE per chiedere alla Corte di pronunciarsi, su una base puramente astratta o completamente ipotetica, sulla questione se la conclusione di un determinato accordo internazionale possa violare il diritto dell’Unione, qualora la conclusione di tale accordo non sia mai stata presa in considerazione o l’Unione abbia precisato che non concluderà tale accordo.

36. In linea di principio, tuttavia, le questioni sollevate possono riguardare qualsiasi possibile quadro ipotetico relativo alla conclusione dell’accordo previsto, a condizione che il procedimento miri ad evitare le complicazioni che potrebbero derivare dall’annullamento dell’atto di conclusione di un accordo internazionale ( 16 ). Infatti, poiché tale procedimento non è contraddittorio e si svolge prima della conclusione, da parte dell’Unione, dell’accordo previsto, la giurisprudenza ai sensi della quale la Corte dovrebbe astenersi dal pronunciare pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche non è evidentemente applicabile in quanto tale ( 17 ). Poiché tale forma di controllo ex ante implica necessariamente alcuni elementi ipotetici, una conclusione in senso contrario equivarrebbe a privare l’articolo 218, paragrafo 11, TFUE del suo effetto utile generale. A mio avviso, soltanto nella particolare situazione in cui taluni elementi necessari per rispondere alla questione posta non siano ancora noti sarebbe possibile dichiarare irricevibile una questione proposta in una domanda di parere, non per il fatto che è ipotetica, bensì, piuttosto, poiché sarebbe materialmente impossibile per la Corte fornire una risposta, tenuto conto dello stato dei negoziati o della procedura.

37. In secondo luogo, la domanda deve concernere la compatibilità della conclusione di siffatto accordo con i Trattati ( 18 ). Tenuto conto dell’importanza dell’obiettivo perseguito da tale procedimento, vale a dire evitare le complicazioni che potrebbero derivare dall’annullamento dell’atto di conclusione di un accordo internazionale, ai fini dell’interpretazione della disposizione stessa ( 19 ) la questione proposta può riguardare, quindi, soltanto elementi che possano incidere sulla validità dell’atto di conclusione ( 20 ). Come statuito dalla Corte nel parere 1/75, (Accordo OCSE riguardante una norma sulle spese locali) dell’11 novembre 1975 (EU:C:1975:145), è necessario «allargare [il procedimento di parere] a tutti i problemi che possono venir sottoposti (…) purché detti problemi diano adito ad incertezze sulla validità formale o sostanziale [della decisione che autorizza la conclusione, a nome dell’Unione dell’accordo internazionale], oppure sulla compatibilità tra accordo e trattato» ( 21 ). Tuttavia, pur se una domanda di parere può riguardare la questione se un accordo debba essere concluso in via esclusiva dagli Stati membri, dall’Unione o da entrambi, non spetta alla Corte, nell’ambito di un procedimento di parere, pronunciarsi sull’esatta delimitazione delle competenze detenute da ciascuno di essi. Infatti, nel parere 2/00 (Protocollo di Cartagena sulla biosicurezza) del 6 dicembre 2001 (EU:C:2001:664), la Corte ha statuito che, allorché sia accertata l’esistenza di competenze appartenenti tanto all’Unione quanto agli Stati membri nello stesso settore, la loro portata non può, di per sé, incidere sulla competenza stessa dell’Unione a stipulare un accordo internazionale né, in generale, sulla validità sostanziale o sulla regolarità formale di quest’ultimo con riguardo ai Trattati dell’Unione ( 22 ).

38. Oltre a queste due condizioni sostanziali, occorre anche tener conto dell’esistenza di una condizione formale. Nei casi in cui vi sia un progetto di accordo e la Corte debba pronunciarsi sulla compatibilità delle disposizioni dell’accordo previsto con le norme del Trattato, è necessario che quest’ultima abbia a disposizione elementi sufficienti riguardo al contenuto stesso di detto accordo per poter svolgere il suo ruolo in modo efficace ( 23 ). Pertanto, se la domanda non contiene il grado di informazioni richiesto quanto alla natura e al contenuto dell’accordo internazionale, essa deve essere dichiarata irricevibile ( 24 ).

39. Le diverse eccezioni di irricevibilità sollevate dalle parti possono ora essere esaminate alla luce di tali principi.

40. Per quanto riguarda le prime due eccezioni di irricevibilità, vertenti rispettivamente, da un lato, sulla mancata contestazione da parte del Parlamento, nella fase della firma, della scelta degli articoli 78, paragrafo 2, 82, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE come basi giuridiche e, dall’altro, sulla possibilità di interpellare la Corte in merito alla validità delle decisioni di autorizzare la firma, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, sono, a mio avviso, pienamente applicabili in via analogica al procedimento di parere le considerazioni sottese alla pronuncia della sentenza del 9 marzo 1994, TWD (C‑188/92, EU:C:1994:90), nella misura in cui concernono il principio generale della certezza del diritto ( 25 ). Di conseguenza, poiché il Parlamento, pur potendo farlo, non ha contestato la validità delle decisioni di firma, che sono quindi divenute definitive, tale istituzione non può utilizzare il procedimento di parere per eludere i termini che disciplinano il ricorso di annullamento. Pertanto, a mio avviso, la prima questione, lettera b), dovrebbe essere dichiarata irricevibile, ma solo limitatamente alla parte in cui concerne le decisioni relative alla firma della Convenzione di Istanbul.

41. Nell’esprimere tale posizione, non ignoro il fatto che, nel parere 2/92 (Terza decisione modificata dell’OCSE relativa al trattamento nazionale) del 24 marzo 1995 (EU:C:1995:83), la Corte ha statuito che «il fatto che talune questioni possano essere affrontate nell’ambito di procedimenti di altra natura, e in particolare in un ricorso di annullamento (…), non costituisce un valido argomento per escludere che esse possano essere previamente sottoposte alla Corte in via consultiva ai sensi [dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE]» ( 26 ). Ciò non significa, tuttavia, che il procedimento previsto all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE possa essere utilizzato in sostituzione del ricorso di annullamento per quanto riguarda le decisioni relative alla firma, poiché tali decisioni sono divenute definitive e, di conseguenza, qualsiasi ricorso giurisdizionale ordinario sarebbe ampiamente tardivo.

42. Tuttavia, come ho già rilevato, per quanto riguarda la presente domanda di parere, è la decisione relativa alla firma – distinta dalla decisione relativa alla conclusione dell’accordo – ad essere tardiva. La Corte ha già osservato che la decisione che autorizza la firma dell’accordo internazionale e quella che ne pronuncia la stipulazione costituiscono due atti giuridici distinti che comportano obblighi essenzialmente distinti per le parti interessate, in quanto il secondo non costituisce assolutamente la conferma del primo ( 27 ). In ogni caso, questo è ciò che prevedono i principi ordinari del diritto internazionale dei trattati. Ne consegue, pertanto, che qualsiasi decisione di autorizzare la conclusione della Convenzione di Istanbul a nome dell’Unione rimane impugnabile.

43. La terza eccezione sollevata consiste nel fatto che la seconda questione si fonderebbe sulla premessa implicita che il Consiglio abbia ritenuto, a torto, di essere obbligato ad attendere la conclusione della Convenzione di Istanbul da parte di tutti gli Stati membri prima di essere autorizzato a procedere. Si sostiene che il ricorso al procedimento di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE a tal fine sarebbe, quindi, fondato su un’ipotesi non dimostrata e, pertanto, la domanda dovrebbe essere respinta in quanto irricevibile.

44. A tal riguardo, come precisato supra, occorre sottolineare che le questioni sottoposte alla Corte nell’ambito di una domanda di parere possono riferirsi a qualsiasi possibile quadro ipotetico concernente la conclusione dell’accordo previsto, purché il procedimento miri ad evitare le complicazioni che potrebbero derivare dall’annullamento dell’atto di conclusione di un accordo internazionale.

45. È vero che, nell’ambito di un ricorso di annullamento, un motivo vertente sulla violazione dei Trattati risultante da una prassi può comportare l’annullamento della decisione impugnata soltanto qualora il ricorrente sia in grado di dimostrare che l’autore di tale decisione si riteneva vincolato da tale prassi o, in alternativa, la considerava cogente e, pertanto, che detta prassi costituiva il motivo o il fondamento di tale decisione ( 28 ). Tuttavia, nell’ambito di una domanda di parere, in capo allo Stato membro o all’istituzione che richieda tale parere non è posto alcun onere probatorio, e può essere sollevata qualsiasi questione, purché connessa a situazioni che possano essersi verificate ( 29 ). Infatti, il procedimento di parere mira, per sua stessa natura, ad accertare la posizione della Corte su situazioni ipotetiche, dato che esso può riguardare, in linea di principio, soltanto una decisione relativa alla conclusione di un accordo che non è ancora stato concluso. Di conseguenza, il fatto che il Parlamento non abbia dimostrato che il Consiglio si ritenesse vincolato dalla prassi in questione non costituisce un motivo per dichiarare irricevibile la seconda questione.

46. Per quanto riguarda la quarta eccezione, concernente il carattere prematuro della domanda di parere, occorre ricordare che l’articolo 218, paragrafo 11, TFUE non prevede, al riguardo, alcun termine ( 30 ). La sola condizione temporale enunciata in tale disposizione consiste nel fatto che deve essere prevista la conclusione di un accordo. Ne consegue che uno Stato membro, il Parlamento, il Consiglio o la Commissione possono domandare il parere della Corte su qualsiasi questione concernente la compatibilità con i Trattati della decisione da adottare ai fini della conclusione di un accordo internazionale, nella misura in cui sia prevista la sua conclusione da parte dell’Unione ( 31 ) e fintantoché tale accordo non sia stato ancora concluso dall’Unione. Poiché una domanda di parere deve essere considerata ricevibile anche qualora il procedimento che conduce all’adozione della decisione relativa alla conclusione di tale accordo si trovi ancora in una fase preparatoria, tale eccezione di irricevibilità non può essere accolta.

47. Per quanto riguarda la quinta eccezione, l’argomento del Consiglio secondo cui il Parlamento avrebbe dovuto proporre un ricorso per carenza anziché una domanda di parere, occorre sottolineare che il procedimento previsto all’articolo 265 TFUE è diretto a ottenere la condanna di un’istituzione europea per un’omissione illegittima alla luce del diritto dell’Unione. Nella fattispecie, anche se dal fascicolo della Corte emergono, effettivamente, elementi che denotano il tentativo del Parlamento di accelerare il procedimento relativo alla conclusione della Convenzione di Istanbul, resta il fatto che nessuna delle questioni proposte dal Parlamento concerne una possibile omissione. Pertanto, la presente domanda di parere non può essere dichiarata irricevibile per tale motivo ( 32 ).

48. Per quanto riguarda la sesta eccezione di irricevibilità, dedotta in ragione del fatto che le questioni proposte riguarderebbero, di fatto, la delimitazione delle competenze dell’Unione e degli Stati membri, occorre rilevare che tale specifica eccezione si riferisce, tutt’al più, alla prima questione, lettera a). Essa è fondata sulla premessa secondo cui, poiché la risposta che sarà fornita dalla Corte a tale prima questione non potrà riguardare la validità della decisione relativa alla conclusione della Convenzione, essa mira, in realtà, all’accertamento dell’esatta ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e l’Unione.

49. A tal riguardo, occorre ricordare che, come la Corte ha ripetutamente sottolineato, talune irregolarità quanto alla scelta della base giuridica pertinente non comportano necessariamente l’invalidità dell’atto di cui trattasi. Occorre invece dimostrare che tali irregolarità siano idonee a incidere sulla procedura legislativa applicabile ( 33 ) o sulla competenza dell’Unione ( 34 ).

50. Ad esempio, nella sua sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punto 67), la Corte ha statuito che un «errore commesso nel preambolo della decisione impugnata» (l’omessa menzione di una base giuridica accanto alle altre citate) costituiva un vizio puramente formale, che non incideva sulla validità della decisione impugnata. Analogamente, nella sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803) dopo aver sottolineato l’importanza di natura costituzionale della base giuridica ( 35 ), la Corte ha altresì avuto cura di verificare che, nelle circostanze del caso di specie, l’irregolarità in questione poteva incidere sulle competenze della Commissione e del Consiglio nonché sui loro rispettivi ruoli nella procedura di adozione dell’atto impugnato ( 36 ). In particolare, ai punti 55 e 56 di tale sentenza, dopo aver dichiarato che l’assenza di qualsiasi riferimento a una base giuridica è sufficiente per giustificare l’annullamento dell’atto di cui trattasi per difetto di motivazione, la Corte ha tuttavia rilevato che l’omissione del riferimento a una precisa disposizione del Trattato, qualora altre siano state menzionate, può, in taluni casi, non costituire un vizio sostanziale.

51. Nella fattispecie, è indubbio che le diverse basi giuridiche di cui alla prima questione, lettera a), ossia gli articoli 78, paragrafo 2, 82, paragrafo 2, 83, paragrafo 1 e 84 TFUE, prevedono l’applicazione della procedura legislativa ordinaria e conducono tutte all’adozione di una decisione relativa alla conclusione dell’accordo sulla base della medesima procedura, ossia quella prevista all’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), e paragrafo 8, TFUE.

52. È vero che, da un lato, gli articoli 82, paragrafo 3, e 83, paragrafo 3, TFUE prevedono la possibilità, per uno Stato membro, il quale ritenga che un atto rientrante in tali basi giuridiche incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico, di investire il Consiglio europeo della questione. Dall’altro lato, tali basi rientrano in un settore nel quale è probabile l’applicazione dei protocolli (n. 21) e (n. 22) allegati al TUE e al TFUE.

53. Tuttavia, in primo luogo, poiché la scelta di investire il Consiglio europeo della questione si limita a produrre un effetto sospensivo della procedura legislativa, tale facoltà offerta agli Stati membri di sottoporre la questione al Consiglio europeo non sembra essere di natura tale da renderla inconciliabile con le procedure previste agli articoli 78 e 84 TFUE. In secondo luogo, la Corte ha già statuito che i protocolli (n. 21) e (n. 22) non sono in grado di incidere in alcun modo sulla questione delle corrette basi giuridiche da utilizzare ( 37 ). Tale posizione è stata recentemente ribadita dalla Corte, per quanto concerne il protocollo (n. 22), nel parere 1/15 (Accordo PNR UE-Canada) del 26 luglio 2017 (EU:C:2017:592) ( 38 ).

54. In sostanza, dunque, sebbene tali protocolli possano certamente incidere sulle regole di voto da seguire in seno al Consiglio per quanto riguarda l’adozione dell’atto in questione, essi non incidono sulla scelta delle sue basi giuridiche ( 39 ). Infatti, la circostanza che una parte di un atto rientri nella parte terza, titolo V, TFUE produce indubbiamente la conseguenza che le disposizioni pertinenti di tale atto non siano vincolanti, salvo casi particolari, nei confronti dell’Irlanda o del Regno di Danimarca. Ciò non significa tuttavia, di per sé, che il settore interessato dalle disposizioni di tale atto rientranti nell’ambito di applicazione della parte terza, titolo V, TFUE debba essere considerato preponderante, con l’effetto di rendere obbligatoria la menzione delle corrispondenti basi giuridiche. Ciò significa soltanto che, al momento dell’adozione delle disposizioni di cui trattasi, dovranno essere rispettate le regole di voto in seno al Consiglio previste in tali protocolli, anche nel caso in cui non sia menzionata alcuna base giuridica relativa alla parte terza, titolo V, TFUE.

55. In tale contesto, ci si può quindi legittimamente chiedere se la prima questione, lettera a), sia realmente diretta a determinare l’esatta linea di demarcazione tra le competenze dell’Unione e quelle degli Stati membri. Se la risposta a tale questione fosse affermativa, ciò significherebbe che una parte della questione si collocherebbe al di fuori dell’ambito di applicazione del procedimento di parere fondato sull’articolo 218, paragrafo 11, TFUE.

56. Si può tuttavia osservare che, per rispondere alla lettera a) della prima questione, dovranno essere esaminate non soltanto le basi giuridiche indicate dal Parlamento nella sua domanda, ma anche la questione se nella decisione relativa alla conclusione dell’accordo debba essere inclusa un’altra base giuridica. Non potendosi escludere la rilevanza di basi giuridiche diverse da quelle menzionate dal Parlamento, non si può escludere neppure che la risposta della Corte alle questioni proposte possa avere un impatto sulla validità della decisione di autorizzare l’Unione a concludere la Convenzione di Istanbul ( 40 ). Pertanto, a mio parere, non c’è ragione per dichiarare irricevibile la lettera a) della prima questione per il motivo che riguarda aspetti non collegati alla validità della decisione di concludere la Convenzione di Istanbul.

57. Per quanto riguarda la prima questione, lettera b), e la seconda questione, oltre al fatto che esse non hanno alcun rapporto con la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, ritengo, in ogni caso, che, dato che la Corte non ha mai effettuato un esame approfondito della questione se tali obblighi possano incidere o meno sul contenuto della decisione relativa alla conclusione di un accordo internazionale, occorra rispondere a tali questioni, precisamente al fine di statuire su tali punti ( 41 ).

58. Tuttavia, a differenza di quanto sostenuto da talune parti, la seconda questione non può essere reinterpretata come se si riferisse unicamente alla questione se il Consiglio sia legittimato ad attendere che tutti gli Stati membri abbiano concluso la Convenzione di Istanbul ( 42 ). Infatti, anche nel caso in cui tale prassi dovesse essere considerata incompatibile con i Trattati, tale circostanza non determinerebbe la nullità della decisione relativa alla conclusione della Convenzione, dal momento che, lo ribadisco, un ritardo in tal senso non costituisce, in linea di principio, un motivo di invalidità. Al fine di soddisfare i criteri di ricevibilità, la suddetta questione deve necessariamente essere intesa esattamente come formulata, vale a dire nel senso che è diretta a stabilire se la decisione relativa alla conclusione della Convenzione di Istanbul sia compatibile con i Trattati nel caso in cui sia adottata prima della conclusione di quest’ultima da parte di tutti gli Stati membri.

59. Ritengo pertanto che tutte le questioni sottoposte alla Corte dal Parlamento debbano essere considerate ricevibili, ad eccezione della prima questione, lettera b), ma unicamente nella parte in cui verte sulla decisione relativa alla firma della Convenzione di Istanbul.

IV. Sulla prima questione, lettera a): basi giuridiche adeguate ai fini della conclusione della Convenzione di Istanbul

60. Con la prima questione, lettera a), il Parlamento chiede alla Corte se gli articoli 82, paragrafo 2, e 84 TFUE siano basi giuridiche adeguate per la decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul o se tale atto debba basarsi sugli articoli 78, paragrafo 2, 82, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE.

61. Il Parlamento osserva che la proposta della Commissione di decisione relativa alla firma, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, nonché la sua proposta di decisione di autorizzare l’Unione a concludere la Convenzione di Istanbul, menzionavano l’articolo 218 TFUE come base giuridica procedurale e gli articoli 82, paragrafo 2, e 84 TFUE come basi giuridiche sostanziali. Tuttavia, quando il Consiglio ha adottato la decisione di autorizzare la firma della Convenzione di Istanbul, esso ha modificato tali basi giuridiche sostanziali, riferendosi agli articoli 78, paragrafo 2, 82, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE.

62. Tenuto conto degli obiettivi della Convenzione di Istanbul, che, come risulta dalle disposizioni di cui agli articoli 1, 5 e 7 e dai capitoli III e IV di quest’ultima, mira a proteggere le donne vittime di violenze e a prevenire tali violenze, il Parlamento chiede se la Commissione abbia correttamente individuato gli articoli 82, paragrafo 2, e 84 TFUE come i due elementi preponderanti di tale Convenzione. Il Parlamento chiede, quindi, se il Consiglio possa abbandonare l’articolo 84 TFUE come base giuridica sostanziale e aggiunga, invece, gli articoli 78, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE, come ha fatto all’atto di adozione della decisione di autorizzare la firma della Convenzione di Istanbul.

63. Il Parlamento nutre dubbi, in particolare, in merito all’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, dato che tale base giuridica copre soltanto gli articoli 60 e 61 della Convenzione di Istanbul. Esso chiede se queste due disposizioni possano essere considerate un elemento autonomo e preponderante di tale Convenzione, o se gli articoli 60 e 61 della stessa non costituiscano, semplicemente, la trasposizione, al settore specifico dell’asilo, dell’intento generale di proteggere tutte le donne vittime di violenza. Se così fosse, queste due disposizioni della Convenzione di Istanbul avrebbero carattere accessorio e non esigerebbero l’aggiunta di una base giuridica specifica.

64. Per quanto riguarda l’articolo 83, paragrafo 1, TFUE, il Parlamento osserva che tale disposizione attribuisce all’Unione competenza in materia penale soltanto in determinati settori, che non comprendono la violenza nei confronti delle donne in quanto tale. Siffatta violenza potrebbe quindi essere resa penalmente rilevante, a livello dell’Unione, quando concerne la tratta di esseri umani, lo sfruttamento sessuale di donne e bambini, nonché la criminalità organizzata, che costituiscono gli obiettivi principali della Convenzione di Istanbul in quanto tale. Inoltre, poiché gli Stati membri hanno conservato la loro competenza in relazione alla maggior parte dei settori di diritto penale sostanziale rientranti nella Convenzione di Istanbul e gli elementi per i quali l’Unione è competente appaiono di natura secondaria, l’aggiunta di una base giuridica specifica concernente il diritto penale non sarebbe necessaria.

65. Da quanto precede discende, dunque, che la prima questione verte sulla scelta delle basi giuridiche e non, come alcuni argomenti sviluppati da talune parti possono lasciar intendere, sul carattere esclusivo o non esclusivo della competenza dell’Unione a concludere la Convenzione di Istanbul. Certamente, verrà esaminato il carattere esclusivo o non esclusivo di talune competenze, ma soltanto nella misura necessaria per rispondere a tale questione. Può essere utile, a tale riguardo, formulare alcune osservazioni sulla scelta del metodo prima di esaminare il contenuto della Convenzione di Istanbul.

A. Osservazioni metodologiche

66. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la scelta delle basi giuridiche di un atto dell’Unione, ivi compresi gli atti adottati al fine di concludere un accordo internazionale, deve fondarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto ( 43 ).

67. Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che possiede una duplice componente, e se una di tali finalità o componenti è identificabile come principale mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi solo su un fondamento giuridico, ossia quello richiesto dalla finalità o dalla componente principale o preponderante ( 44 ).

68. Eccezionalmente, se è dimostrato che l’atto persegue contemporaneamente più finalità oppure ha più componenti legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra, cosicché siano applicabili diverse disposizioni dei Trattati, siffatto atto deve fondarsi sulle basi giuridiche corrispondenti ( 45 ). Tuttavia, il ricorso a una duplice base giuridica è escluso quando le procedure previste dalle rispettive norme siano incompatibili ( 46 ).

69. Pertanto, sono gli obiettivi e le componenti di un atto a determinare la sua base giuridica o, in taluni casi, le sue varie basi giuridiche, e non il carattere esclusivo o concorrente delle competenze detenute dall’Unione rispetto a tale atto ( 47 ). Come mi propongo di spiegare nel prosieguo, è vero che il carattere esclusivo o concorrente di tali competenze può certamente, dal punto di vista del diritto dell’Unione, avere un’influenza sulla portata della conclusione di un accordo internazionale e, di conseguenza, limitare le basi giuridiche disponibili. Tuttavia, la scelta della base giuridica da utilizzare fra quelle che corrispondono alle competenze esercitate dipenderà unicamente dagli obiettivi e dalle componenti dell’atto in questione.

70. Come osservato dall’avvocato generale Kokott, un approccio del genere non dovrebbe essere applicato alla ripartizione delle competenze rispettivamente detenute dall’Unione e dagli Stati membri. Infatti, «[q]ualora (…) [l’Unione] sia competente solo per alcune componenti di un’azione da essa prevista, mentre altre componenti rientrano nella competenza degli Stati membri (…), [l’Unione] non può, riferendosi alla componente preponderante, dichiararsi di punto in bianco competente per il complesso dell’azione. Essa vanificherebbe altrimenti il principio di attribuzione delle competenze (…)» ( 48 ).

71. Preoccupazioni analoghe potrebbero emergere per quanto riguarda la determinazione, tra le competenze detenute dall’Unione, di quelle su cui deve fondarsi l’adozione dell’atto di cui trattasi e, pertanto, l’individuazione delle basi giuridiche pertinenti ai fini dell’adozione di un atto. Il criterio del centro di gravità fa sì che la procedura applicabile all’adozione di un atto sia determinata esclusivamente in forza delle basi giuridiche principali. Per definizione, quindi, tale approccio implica di avere riguardo unicamente alla competenza principale che è esercitata. Di conseguenza, è importante che non siano eluse le garanzie procedurali essenziali intrinseche all’esercizio di talune altre competenze, quale la votazione unanime in seno al Consiglio. Infatti, mentre una disposizione giuridica, se adottata da sola, potrebbe necessariamente essere adottata su una base giuridica specifica, allorché è inserita in un atto contenente altre norme, detta disposizione potrebbe essere adottata su una base giuridica diversa, che, ad esempio, potrebbe prevedere una regola di voto differente. Orbene, ciò potrebbe dare adito a strategie dirette a inserire norme a sé stanti (il cosiddetto «cavalier législatif») ( 49 ).

72. Tuttavia, la Corte ha fatto sistematicamente riferimento al criterio delle «finalità e componenti preponderanti» (noto anche come «test del centro di gravità») nella giurisprudenza esistente. Ad esempio, nella sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punto 38) la Corte ha ribadito che se una «decisione comprende più componenti o persegue più finalità, alcune delle quali rientrano nell’ambito della [politica estera e di sicurezza comune], la regola di voto applicabile per la sua adozione deve essere determinata in relazione alla sua finalità o componente principale o preponderante». Di conseguenza, sebbene un atto possa perseguire varie finalità ed esigere la «mobilizzazione» di competenze diverse, la base giuridica su cui si fonda la sua adozione non rifletterà tutte le competenze esercitate ai fini della sua adozione, ma soltanto quella o quelle che corrispondono alla sua finalità o componente principale o alle sue finalità e componenti principali ( 50 ). Inoltre, il già menzionato rischio di elusione di talune norme procedurali è stato arginato a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che ha notevolmente ridotto le specificità di talune procedure.

73. È vero che in alcune sentenze, a cominciare da quella del 10 gennaio 2006, Commissione/Consiglio (C‑94/03, EU:C:2006:2, punto 55), la Corte ha sottolineato che una base giuridica può servire non soltanto per determinare la procedura applicabile e verificare che l’Unione sia effettivamente competente, almeno in parte, a firmare l’accordo in questione, ma anche per informare i terzi della portata della competenza dell’Unione esercitata ( 51 ) e della portata dell’atto in questione ( 52 ). Dunque, si potrebbe essere tentati di dedurre, da tale orientamento giurisprudenziale, che, per assumere un siffatto ruolo, le basi giuridiche di un atto dovrebbero riflettere tutte le competenze esercitate dall’Unione nell’adozione dell’atto di cui trattasi. In particolare, siffatto approccio può sembrare giustificato allorché un accordo internazionale ricade in diverse competenze concorrenti dell’Unione e degli Stati membri, poiché l’Unione potrebbe decidere di non esercitare alcune delle sue competenze, il che implicherebbe, di conseguenza, che spetterà agli Stati membri attuare la disposizione o le disposizioni corrispondenti di detto accordo ( 53 ).

74. Tuttavia, tale approccio sarebbe in contrasto con quello sinora adottato dalla Corte al fine di evitare conflitti di basi giuridiche ( 54 ). Ad esempio, nel parere 1/15 (Accordo PNR UE-Canada) del 26 luglio 2017 (EU:C:2017:592), in cui la Corte ha statuito che la decisione di autorizzare la conclusione, da parte dell’Unione, dell’accordo internazionale in questione doveva avere due basi giuridiche, la Corte ha fatto nuovamente riferimento alla giurisprudenza summenzionata ( 55 ).

75. Inoltre, pur se, indubbiamente, tali temi sono di fondamentale importanza per l’ordinamento interno dell’Unione (e la ripartizione delle competenze tra l’Unione e i suoi Stati membri), esse non presentano alcun interesse diretto per gli Stati terzi, dato che, in virtù dell’articolo 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969 (United Nations Treaty Series, vol. 1155, pag. 331) – trattato che codifica il diritto internazionale consuetudinario in materia di accordi internazionali e che vincola l’Unione europea ( 56 ) – le parti di un accordo internazionale, siano esse Stati o organizzazioni internazionali, non possono invocare le disposizioni del loro diritto interno per giustificare la mancata esecuzione di un trattato ( 57 ).

76. Per quanto concerne gli Stati membri, sebbene essi possano avere interesse a conoscere pienamente la portata delle competenze esercitate dall’Unione al momento della conclusione di un accordo, le basi giuridiche di un atto non sono il solo mezzo per fornire tali informazioni. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione, previsto dall’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, deve essere valutato, in particolare, alla luce del contenuto dell’atto nel suo complesso ( 58 ), specialmente dei suoi considerando ( 59 ). Di conseguenza, pur essendo importante che gli Stati membri possano determinare quali competenze siano state esercitate dall’Unione all’atto della conclusione di un determinato accordo, non appare decisivo il fatto che non sia possibile dedurre tali informazioni dalle basi giuridica effettivamente scelte come fondamento per l’adozione della decisione che autorizza la conclusione di tale accordo.

77. In tale contesto, pur essendovi molti argomenti a favore della tesi secondo cui la base giuridica di un atto dovrebbe riflettere fedelmente le competenze esercitate dall’Unione per adottarlo, si può nondimeno osservare che un approccio siffatto non è del tutto conforme allo stato della giurisprudenza ( 60 ).

78. Di conseguenza, nel prosieguo delle presenti conclusioni mi propongo di aderire al filone giurisprudenziale secondo cui un atto, qualora persegua più finalità o abbia più componenti, deve essere fondato, in linea di principio, su una sola base giuridica e, in via eccezionale, su più basi giuridiche. Tali basi giuridiche devono essere quelle richieste dalle finalità o dalle componenti preponderanti o, quantomeno, principali, dell’accordo internazionale. Ne consegue che è irrilevante se, al momento dell’adozione dell’atto di cui trattasi, siano state esercitate altre competenze, nei limiti in cui tali altre competenze riguardino finalità o componenti di natura secondaria o accessoria.

79. Occorre altresì rilevare che, secondo la giurisprudenza della Corte sopra ricordata, le finalità e le componenti da prendere in considerazione sono quelle dell’atto dell’Unione di cui trattasi. Per quanto riguarda la conclusione di un accordo internazionale, quindi, le finalità e il contenuto specifico della decisione di autorizzare la conclusione di tale accordo, e non l’accordo stesso, saranno decisivi ai fini della determinazione delle basi giuridiche da utilizzare.

80. È vero che, in concreto, la finalità e il contenuto di tale decisione saranno, nella maggior parte dei casi, gli stessi dell’accordo previsto, essendo tale atto destinato, per sua natura, a segnalare il consenso dell’Unione a essere vincolata dall’accordo ( 61 ). Tuttavia, non è sempre così. Infatti, è importante tener presente l’esistenza di una notevole differenza di prospettiva, al riguardo, tra il diritto internazionale e il diritto dell’Unione, che è decisiva ai fini del caso di specie.

81. Dal punto di vista del diritto internazionale, nel caso degli accordi misti, si ritiene che l’Unione e gli Stati membri aderiscano ad essi congiuntamente, e non in parallelo ( 62 ). Di conseguenza, salvo che sia espressa una riserva concernente la ripartizione delle competenze – il che presuppone che l’accordo non escluda siffatta possibilità – la conclusione di un accordo da parte dell’Unione comporta, per quest’ultima, l’obbligo di applicarlo nella sua interezza ( 63 ). Questioni quali le basi giuridiche scelte per concludere siffatto accordo o la natura mista di quest’ultimo sono considerate questioni interne all’ordinamento giuridico dell’Unione ( 64 ), che, di per sé, non possono ostare al sorgere di una responsabilità sul piano internazionale in caso di ingiustificata mancata esecuzione ( 65 ).

82. Tuttavia, dal punto di vista del diritto dell’Unione, quando l’Unione aderisce a una Convenzione internazionale, vi aderisce nei limiti delle competenze esercitate per adottare la decisione relativa alla conclusione di tale accordo ( 66 ). È vero che, quando conclude un accordo, l’Unione è tenuta a esercitare la sua competenza esterna esclusiva, ma, secondo una giurisprudenza costante della Corte, non è obbligata a esercitare le sue competenze concorrenti ( 67 ). Di conseguenza, a seconda delle competenze concorrenti che l’Unione sceglierà di esercitare in tale occasione, il «centro di gravità»della decisione relativa alla conclusione di un accordo potrebbe spostarsi, con l’effetto di modificare le basi giuridiche applicabili. L’importanza di una base giuridica che rifletta, ad esempio, una competenza esclusiva, può quindi risultare superata, in una certa misura, da quella di un’altra base giuridica che rifletta una competenza concorrente che l’Unione abbia scelto di esercitare.

83. Poiché la decisione che autorizza la conclusione di un accordo internazionale a nome dell’Unione potrebbe avere una finalità e un contenuto meno ampi rispetto a quelli dell’accordo, detta decisione potrebbe dover essere adottata su un’unica base giuridica mentre se, ad esempio, l’Unione avesse esercitato tutte le competenze fino a quel momento concorrenti con quelle degli Stati membri, avrebbe potuto essere necessario l’utilizzo di due o più basi giuridiche, poiché, in tal caso, detta decisione avrebbe potuto comprendere altre finalità e componenti importanti.

84. Inoltre, laddove l’Unione scelga di non esercitare la competenza che avrebbe coperto le finalità e le componenti principali dell’accordo internazionale in questione, talune finalità e componenti che dal punto di vista della decisione di autorizzare tale conclusione sarebbero state considerate accessorie, diverranno preponderanti. Questo è il motivo per cui, a mio avviso, è importante distinguere le finalità e le componenti dell’accordo internazionale da quelle della decisione di autorizzare la conclusione di un accordo internazionale, che potrebbero essere più limitate.

85. Questo è il punto centrale del caso di specie, poiché è chiaro che l’intenzione del Consiglio è che l’Unione proceda soltanto a una conclusione parziale della Convenzione di Istanbul. È dunque opportuno esaminare non l’intera Convenzione di Istanbul, bensì unicamente le parti della Convenzione che, dal punto di vista del diritto dell’Unione, vincoleranno l’Unione.

86. Nell’ambito di un ricorso di annullamento, tale questione non solleva particolari difficoltà, poiché la Corte eserciterà il suo controllo ex post, una volta adottato l’atto legislativo di cui trattasi e, pertanto, una volta che le competenze esercitate sono note.

87. Tuttavia, nell’ambito di una domanda di parere, qualora, come nel caso di specie, non vi sia ancora un progetto di decisione, il fatto che il Consiglio possa esercitare un numero maggiore o minore di competenze concorrenti potrebbe rendere assai più complessa, o addirittura impossibile, la determinazione delle basi giuridiche, poiché si chiede alla Corte di affrontare tale questione in prospettiva.

88. Certamente, potrebbe sembrare opportuno iniziare esaminando, per ciascuna parte dell’accordo, se essa rientri o meno nella competenza esclusiva dell’Unione, poiché tali competenze dovranno necessariamente essere esercitate dall’Unione. Tuttavia, una volta effettuata detta analisi, in che modo può essere determinato quale sarà il centro di gravità della decisione relativa alla conclusione di tale accordo, dal momento che, come precisato supra, il centro di gravità dipenderà anche dalle competenze concorrenti modificate che l’Unione sceglierà volontariamente di esercitare? Infatti, salvo che il Consiglio abbia già votato su un progetto di decisione e la Corte sia stata interpellata parallelamente alla trasmissione di tale progetto al Parlamento, la portata delle competenze concorrenti che saranno esercitate non può essere data per scontata ( 68 ).

89. A mio avviso, in tale situazione molto specifica – che pone una questione che non è stata mai stata esaminata dalla Corte – è necessario evincere dalla domanda (o, quantomeno, dalle circostanze del caso di specie) quali siano le specifiche competenze concorrenti che, con maggiore probabilità, saranno esercitate dall’Unione. Altrimenti, come ho precisato nella parte delle presenti conclusioni dedicata alla ricevibilità, non vedo in che modo la Corte potrebbe pronunciarsi, come richiesto dal Parlamento, sulla questione concernente la base giuridica da utilizzare per adottare la decisione relativa alla conclusione della Convenzione di Istanbul ( 69 ). In tali circostanze, tuttavia, la risposta fornita dalla Corte sarà valida soltanto qualora si realizzi effettivamente la situazione ipotizzata.

90. Nel caso di specie, dalla formulazione della questione proposta dal Parlamento risulta chiaramente che essa si fonda sulla premessa che, ai fini dell’adozione della decisione che autorizza la conclusione, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, l’Unione eserciterà, quantomeno, le competenze di cui dispone, da un lato, nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale e, dall’altro, in materia di asilo e immigrazione. La rilevanza di tale premessa è inoltre confermata dal contenuto delle decisioni che autorizzano la firma, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, che possono essere considerate, nonostante la giurisprudenza menzionata al paragrafo 42 delle presenti conclusioni, un’anticipazione, in qualche modo, delle competenze che saranno esercitate al momento della conclusione.

91. Tuttavia, una premessa siffatta dev’essere, quantomeno, compatibile con l’attuale ripartizione delle competenze. Ciò richiede di valutare se, al di là di tali competenze, l’accordo riguardi altre competenze dell’Unione che devono essere esercitate, in quanto esclusive. Come ho spiegato, ciò implica che si tenga conto non soltanto delle competenze che l’Unione intende esercitare, ma anche delle competenze che, appartenendo esclusivamente all’Unione, dovranno necessariamente essere esercitate qualora l’Unione desideri concludere l’accordo.

92. A tal riguardo, occorre ricordare che l’articolo 3, paragrafo 1, TFUE espone l’elenco delle competenze che, per loro natura, sono esclusive. In aggiunta a tale elenco, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE precisa che l’«Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata» ( 70 ).

93. Come chiarito dalla giurisprudenza della Corte, esiste un rischio di incidere sulle norme comuni dell’Unione da parte degli impegni internazionali, o di modificare la portata di tali norme, che può giustificare una competenza esterna esclusiva dell’Unione, quando tali impegni rientrano nell’ambito di applicazione di dette norme ( 71 ).

94. La constatazione di tale rischio non presuppone una concordanza completa tra il settore disciplinato dagli impegni internazionali e quello disciplinato dalla normativa dell’Unione ( 72 ). In particolare, impegni internazionali di tal genere possono incidere sulle norme dell’Unione o modificarne la portata quando essi rientrano in un ambito già disciplinato in gran parte da norme siffatte ( 73 ).

95. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, dalla giurisprudenza della Corte non si può dedurre che sia necessario adottare un approccio complessivo per determinare se, nei settori coperti da un accordo, l’Unione disponga di una competenza esclusiva o concorrente. Al contrario, dato che l’Unione dispone solo di competenze di attribuzione, l’esistenza di una competenza, per giunta di natura esclusiva, deve basarsi su conclusioni tratte da un’analisi complessiva e concreta del rapporto esistente tra l’accordo internazionale previsto e il diritto dell’Unione in vigore ( 74 ).

96. Al fine di stabilire se l’accordo sia idoneo a pregiudicare l’applicazione uniforme e coerente di talune norme comuni dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono, tale analisi deve prendere in considerazione i settori disciplinati dalle norme dell’Unione e dalle disposizioni dell’accordo previsto che saranno vincolanti nei confronti dell’Unione, poiché corrispondono a competenze che l’Unione ha scelto di esercitare al momento dell’adozione della decisione di concludere detta convenzione, nonché le prospettive prevedibili di evoluzione di tali norme e disposizioni ( 75 ).

97. Per quanto riguarda tali questioni, l’Irlanda sostiene che il Parlamento non abbia condotto, nella sua domanda, un’analisi completa e dettagliata dell’impatto della Convenzione di Istanbul sul diritto derivato dell’Unione ( 76 ). Infatti, la Corte ha dichiarato che, ai fini di tale analisi, spetta alla parte interessata fornire gli elementi atti a dimostrare la natura esclusiva della competenza esterna dell’Unione di cui essa intende avvalersi ( 77 ).

98. È tuttavia significativo che la motivazione di tale filone giurisprudenziale sia contenuta in sentenze pronunciate nell’ambito di ricorsi di annullamento. In tali cause, la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla base delle memorie scambiate tra le varie parti. Tale requisito non si applica al procedimento di parere, che è caratterizzato da uno spirito di collaborazione tra la Corte, le altre istituzioni dell’Unione e gli Stati membri e che mira a evitare il sorgere di complicazioni in un momento successivo ( 78 ). Infatti, poiché tale procedimento è al contempo ex ante e non contraddittorio, argomenti fondati sul sistema di controllo contraddittorio ex post, connaturato al ricorso di annullamento, sono poco pertinenti in tale contesto. Ritengo quindi che il fatto che il Parlamento non abbia svolto un’analisi completa e dettagliata dell’impatto della Convenzione sul diritto derivato dell’Unione non sia, di per sé, rilevante, e che spetti alla Corte effettuare siffatta analisi.

99. Va tuttavia ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’adozione di un accordo internazionale non incide sulle norme comuni qualora sia le disposizioni del diritto dell’Unione, sia quelle dell’accordo in questione contengano prescrizioni minime ( 79 ). Di conseguenza, tale giurisprudenza indica che, anche qualora un accordo internazionale riguardi gli stessi settori coperti da norme comuni dell’Unione, la Corte non considererà che sussista un’incidenza sulle norme dell’Unione – e, quindi, sulla competenza concorrente – se i due corpi di norme prevedano prescrizioni minime ( 80 ).

100. Nel caso della Convenzione di Istanbul, l’articolo 73 prevede che «[l]e disposizioni della presente Convenzione non pregiudicano le disposizioni di diritto interno e di altri strumenti internazionali vincolanti già in vigore o che possono entrare in vigore, in base ai quali sono o sarebbero riconosciuti dei diritti più favorevoli per la prevenzione e la lotta contro la violenza sulle donne e la violenza domestica».

101. In tale contesto, affinché una competenza concorrente dell’Unione e degli Stati membri possa essere considerata esclusiva (vale a dire una competenza che il Consiglio sarà tenuto a esercitare), occorrerebbe dimostrare che l’Unione ha già adottato norme comuni in tale settore che, in primo luogo, non prevedono prescrizioni minime e, in secondo luogo, possono essere pregiudicate dalla conclusione della Convenzione di Istanbul.

102. Per quanto concerne le due decisioni che autorizzano la firma, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, è legittimo nutrire dubbi sulla questione se il Consiglio abbia correttamente ritenuto che l’Unione sarà tenuta ad esercitare tali competenze in forza della terza ipotesi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.

103. Da un lato, come sottolineato dalla Repubblica di Polonia, gli articoli 82, paragrafo 2, e 83, paragrafo 1, TFUE, che riguardano la cooperazione giudiziaria in materia penale, si limitano a prevedere l’adozione di norme minime. Pertanto, le norme comuni adottate in tale settore possono validamente prevedere soltanto norme minime.

104. Dall’altro lato, per quanto riguarda l’articolo 78, paragrafo 2, TFUE, che conferisce all’Unione una competenza in materia di asilo e di immigrazione, a prima vista, sembra che le norme comuni adottate dall’Unione nel settore della politica in materia di asilo e immigrazione si limitino a dettare norme minime o, nei casi in cui ciò non avviene, a mio avviso, le disposizioni della Convenzione di Istanbul non sono idonee a incidere su tali norme.

105. A tal riguardo, occorre, infatti, osservare che la Convenzione di Istanbul contiene tre disposizioni che possono essere pertinenti per la politica in materia di politica di asilo e di immigrazione, vale a dire gli articoli da 59 a 61 di quest’ultima, che costituiscono il capo VII di tale Convenzione.

106. Per quanto concerne l’articolo 59 della Convenzione di Istanbul, relativo allo status di residente delle donne vittime di violenza, le regole previste dall’Unione in materia di soggiorno prevedono soltanto norme minime ( 81 ). In particolare, come osservato dall’avvocato generale Bot nella causa Rahman e a. (C‑83/11, EU:C:2012:174, paragrafo 64), la direttiva 2004/38 ( 82 ) introduce un grado minimo di armonizzazione, poiché mira, in particolare, a riconoscere, in talune situazioni, un diritto di soggiorno ai familiari di un residente nell’Unione, senza escludere che tale diritto possa essere concesso in altre situazioni.

107. È altresì vero che talune sentenze concernenti la direttiva 2004/38, quali la sentenza NA ( 83 ) o Diallo ( 84 ) possono aver dato adito a dubbi per quanto concerne il carattere di norme minime di alcuni requisiti contenuti in tale direttiva. Tuttavia, tali decisioni devono essere interpretate nel rispettivo contesto. Infatti, poiché nell’ambito di un procedimento di rinvio pregiudiziale la Corte non è competente a interpretare il diritto nazionale né ad applicare il diritto dell’Unione a un caso concreto, quando essa statuisce, lo fa sempre in riferimento alla situazione considerata nella questione o nelle questioni proposte, che possono riguardare soltanto alcuni aspetti della controversia. Di conseguenza, quando la Corte è interpellata in merito all’interpretazione di una determinata disposizione di una direttiva, anche qualora tale direttiva dichiari di prevedere soltanto norme minime, la Corte spesso prenderà posizione, a seconda del modo in cui la questione è stata proposta, sull’interpretazione da dare alla disposizione di cui trattasi indipendentemente dalla possibilità per gli Stati membri di adottare standard più elevati ( 85 ). Pertanto, la risposta fornita in questo tipo di situazioni non pregiudica la possibilità per gli Stati di concedere, sulla sola base del loro diritto nazionale, un diritto di ingresso e di soggiorno a condizioni più favorevoli ( 86 ). Di conseguenza, una volta collocate nel contesto del meccanismo del rinvio pregiudiziale, le soluzioni adottate nelle sentenze NA ( 87 ) o Diallo ( 88 ) devono essere intese non nel senso che vietano agli Stati membri di rilasciare un permesso di soggiorno nei casi considerati, bensì, piuttosto, nel senso che non impongono agli Stati membri di farlo ( 89 ).

108. Per quanto riguarda l’articolo 60 della Convenzione di Istanbul, esso prevede che le parti firmatarie debbano, in sostanza, riconoscere la violenza contro le donne basata sul genere come una forma di persecuzione ai sensi della Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951 e come una forma di grave pregiudizio che dà luogo a una protezione complementare o sussidiaria.

109. In proposito, talune direttive, in particolare quelle note come «direttive di prima generazione», indicano che esse si limitano a prevedere norme minime ( 90 ). È vero che, nelle direttive più recenti, si precisa che gli Stati membri hanno facoltà di introdurre o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli «purché siano compatibili con le disposizioni [della] direttiva [in questione]», il che potrebbe suggerire che non possano essere adottate disposizioni più favorevoli per quanto concerne talune norme ( 91 ). Tuttavia, tali direttive attribuiscono diritti o garanzie procedurali o, in alternativa, obbligano gli Stati membri a prendere in considerazione determinate circostanze, senza escludere la possibilità che siano concessi altri diritti o garanzie o siano prese in considerazione altre circostanze. In particolare, nessuno dei motivi di esclusione dallo status di rifugiato o di cessazione o revoca della protezione sussidiaria previsti in tali strumenti sembra idoneo a contravvenire alle disposizioni della Convenzione di Istanbul.

110. Certamente, il diritto dell’Unione armonizza, in una certa misura, le condizioni alle quali i cittadini di paesi terzi o gli apolidi possono ottenere lo status di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché il contenuto di tale status ( 92 ). Tuttavia, siffatte condizioni sono tali che sembra possibile applicarle conformemente all’articolo 60 della Convenzione di Istanbul. In particolare, per quanto riguarda lo status di rifugiato, osservo che l’articolo 2, lettera d), della direttiva 2011/95 ( 93 ) stabilisce che per rifugiato si intende il cittadino di un paese terzo che si trovi al di fuori del paese di cui ha la cittadinanza e che non possa o non voglia avvalersi della protezione di detto paese per il timore fondato di essere perseguitato, in particolare, per motivi di «appartenenza a un determinato gruppo sociale», nozione definita in modo assai ampio all’articolo 10 della medesima direttiva, in particolare come gruppo i cui «membri (…) condividono una caratteristica innata» ( 94 ). Esso stabilisce altresì che «[a]i fini della determinazione dell’appartenenza a un determinato gruppo sociale o dell’individuazione delle caratteristiche proprie di tale gruppo, si tiene debito conto delle considerazioni di genere, compresa l’identità di genere».

111. Infine, per quanto concerne l’articolo 61 della Convenzione di Istanbul, si può notare che esso prevede che le parti adottino le misure necessarie per il rispetto del principio di non respingimento, un obbligo già previsto dal diritto dell’Unione ( 95 ).

112. In ogni caso, nella fattispecie non mi sembra necessario risolvere definitivamente la questione se l’Unione disponga, come sostiene il Consiglio, di una competenza esclusiva a concludere la Convenzione di Istanbul in tali due settori in forza dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE e, pertanto, se essa sia tenuta ad esercitare dette competenze. Infatti, anche nel caso in cui risultasse che, in assenza di qualsiasi rischio che la conclusione della Convenzione di Istanbul incida su norme comuni dell’Unione legate a tale settore, siffatte competenze rimangano concorrenti, il Consiglio sarebbe comunque libero di esercitarle, come, in linea di principio, avverrà ( 96 ). Come esposto in precedenza, la questione proposta dal Parlamento si fonda, infatti, implicitamente sul presupposto che l’Unione eserciterà, quantomeno, le competenze di cui dispone in materia di asilo e immigrazione e di cooperazione giudiziaria in materia penale.

B. Analisi delle finalità e delle componenti della Convenzione di Istanbul

113. Ai sensi del suo preambolo, la Convenzione di Istanbul ha l’obiettivo di «creare un’Europa libera dalla violenza contro le donne e dalla violenza domestica». Come previsto all’articolo 1 di tale Convenzione, il raggiungimento di tale obiettivo è suddiviso in cinque sotto-obiettivi, vale a dire: – «proteggere le donne da ogni forma di violenza e prevenire, perseguire ed eliminare la violenza contro le donne e la violenza domestica; – contribuire ad eliminare ogni forma di discriminazione contro le donne e promuovere la concreta parità tra i sessi, ivi compreso rafforzando l’autonomia e l’autodeterminazione delle donne; – predisporre un quadro globale, politiche e misure di protezione e di assistenza a favore di tutte le vittime di violenza contro le donne e di violenza domestica; – promuovere la cooperazione internazionale al fine di eliminare la violenza contro le donne e la violenza domestica; – sostenere e assistere le organizzazioni e autorità incaricate dell’applicazione della legge in modo che possano collaborare efficacemente, al fine di adottare un approccio integrato per l’eliminazione della violenza contro le donne e la violenza domestica».

114. Per quanto concerne il contenuto della Convenzione di Istanbul, essa comprende 81 articoli suddivisi in 12 capitoli, rubricati come segue: – «Capitolo I – Obiettivi, definizioni, uguaglianza e non discriminazione, obblighi generali»; – «Capitolo II – Politiche integrate e raccolta dei dati»; – «Capitolo III – Prevenzione»; – «Capitolo IV – Protezione e sostegno»; – «Capitolo V – Diritto sostanziale»; – «Capitolo VI – Indagini, procedimenti penali, diritto procedurale e misure protettive»; – «Capitolo VII – Migrazione e asilo»; – «Capitolo VIII – Cooperazione internazionale»; – «Capitolo IX – Meccanismo di controllo»; – «Capitolo X – Relazioni con altri strumenti internazionali»; – «Capitolo XI – Emendamenti alla Convenzione»; – «Capitolo XII – Clausole finali».

115. Il capitolo I della Convenzione di Istanbul contiene disposizioni concernenti gli obiettivi, le definizioni e la relazione di tale Convenzione con gli obblighi in materia di uguaglianza, non discriminazione nonché gli obblighi generali. In particolare, essa definisce i termini chiave utilizzati nel testo ( 97 ) e impone alle parti di condannare ogni forma di discriminazione garantendo l’applicazione del principio della parità tra i sessi nei rispettivi ordinamenti giuridici e precisando che è possibile adottare azioni positive per conseguirla ( 98 ). Inoltre, a tutte le parti è fatto obbligo di garantire che i soggetti pubblici si astengano dal commettere qualsiasi atto di violenza e di esercitare la debita diligenza al fine di prevenire, indagare e punire gli atti di violenza commessi da soggetti non statali e di risarcire le vittime di tali atti ( 99 ). Infine, tale capitolo dichiara che le parti sono tenute, inter alia, a promuovere politiche in materia di parità tra le donne e gli uomini, emancipazione e autodeterminazione delle donne ( 100 ).

116. Il capitolo II obbliga le parti ad attuare una politica globale di risposta alla violenza contro le donne, istituendo una cooperazione efficace tra tutte le agenzie, istituzioni e organizzazioni pertinenti, anche mediante il coinvolgimento, ove necessario, di tutti i soggetti pertinenti, quali le agenzie governative, i parlamenti e le autorità nazionali, regionali e locali, le istituzioni nazionali deputate alla tutela dei diritti umani e le organizzazioni della società civile ( 101 ). Alle parti è richiesto altresì di raccogliere i dati statistici disaggregati pertinenti e di adoperarsi per realizzare indagini sulla popolazione, a intervalli regolari, su ogni forma di violenza che rientra nel campo di applicazione della Convenzione di Istanbul ( 102 ).

117. Il capitolo III precisa gli obblighi delle parti in materia di prevenzione. In sostanza, le parti sono tenute ad adottare un approccio articolato, che comprende azioni di sensibilizzazione, l’inclusione del tema dell’uguaglianza di genere e della violenza nell’istruzione formale di ogni ordine e grado, attraverso materiali didattici e programmi scolastici appropriati, e a estendere la promozione della non violenza e dell’uguaglianza di genere a contesti di istruzione non formale, nei centri sportivi, culturali e di svago e nei mass media ( 103 ). Le parti sono tenute a garantire la formazione adeguata delle figure professionali che si occupano delle vittime e degli autori di atti di violenza ( 104 ). È necessaria altresì l’adozione di misure per predisporre programmi di intervento di carattere preventivo e di trattamento ( 105 ) e per incoraggiare il settore privato a partecipare all’elaborazione e all’attuazione di tali politiche, nonché alla definizione di materiali e norme di autoregolazione ( 106 ).

118. Il capitolo IV definisce gli obblighi delle parti in materia di protezione e sostegno delle vittime ( 107 ). Tali obblighi includono l’obbligo di fornire alle vittime un’informazione adeguata e tempestiva sui servizi di sostegno e le misure legali disponibili in una lingua che comprendono ( 108 ), di garantire che siano disponibili servizi di supporto generale, quali servizi sanitari e sociali, consulenze legali e un sostegno psicologico, un’assistenza finanziaria, alloggio, istruzione, formazione e assistenza nella ricerca di un lavoro ( 109 ), nonché servizi specializzati, ivi compresi case rifugio, linee telefoniche gratuite di assistenza continua, supporto medico-legale specifico per le vittime di violenza sessuale e di prendere in considerazione i bisogni dei bambini testimoni di violenze ( 110 ). Inoltre, è prevista l’adozione di misure per incoraggiare qualsiasi persona che sia stata testimone di atti di violenza o che abbia ragionevoli motivi per ritenere che tali atti potrebbero essere commessi o che si possano temere nuovi atti di violenza, a segnalarlo, nonché di norme sulle condizioni alle quali la segnalazione, da parte di determinate figure professionali, della commissione o della possibile commissione futura di atti di violenza non viola i loro obblighi generali in materia di riservatezza ( 111 ).

119. Il capitolo V, concernente il diritto sostanziale, contiene disposizioni più dettagliate. In primo luogo, esso impone alle parti di fornire alle vittime adeguati ricorsi civili nei confronti degli autori di violenze fisiche e psicologiche, ivi compreso il risarcimento; di garantire la possibilità di invalidare, annullare o sciogliere i matrimoni forzati, senza che in capo alla vittima sia posto un onere finanziario o amministrativo eccessivo, e di garantire che, al momento di determinare i diritti di custodia e di visita dei figli, siano presi in considerazione gli episodi di violenza che rientrano nel campo di applicazione della Convenzione di Istanbul ( 112 ). In secondo luogo, tale capitolo prevede un elenco di condotte che devono essere penalmente sanzionate, segnatamente violenza psicologica con minacce o coercizione, atti persecutori (stalking), violenza fisica, violenza sessuale, compreso lo stupro, matrimoni forzati, mutilazioni genitali femminili, aborto forzato, sterilizzazione forzata e molestie sessuali ( 113 ). Tale capitolo impone altresì alle parti di perseguire penalmente il favoreggiamento, la complicità e il tentativo in ordine alla commissione dei reati in questione, nonché l’istigazione di terzi a commettere tali reati ( 114 ). In terzo luogo, il capitolo V prevede che le parti debbano adottare misure per garantire che l’«onore» non possa essere addotto come scusante per giustificare tali atti ( 115 ) e che i reati previsti ai sensi della Convenzione si applichino a prescindere dalla natura del rapporto tra la vittima e l’autore del reato ( 116 ). In quarto luogo, esso obbliga le parti ad adottare le misure legislative o di altro tipo necessarie per determinare la giurisdizione competente per qualsiasi reato previsto ai sensi della Convenzione quando il reato presenta un nesso con il loro territorio o con un loro cittadino ( 117 ). In quinto luogo, esso impone alle parti di prevedere sanzioni adeguate e dissuasive ( 118 ) e di considerare una serie di situazioni come circostanze aggravanti ( 119 ). Infine, il capitolo V permette alle parti di prendere in considerazione, al momento della decisione relativa alla pena, le condanne pronunciate da un’altra parte contraente in relazione ai reati previsti in base alla Convenzione ( 120 ) e vieta il ricorso obbligatorio a procedimenti di soluzione alternativa delle controversie ( 121 ).

120. Il capitolo VI si occupa del diritto procedurale e delle misure protettive nel corso delle indagini e dei procedimenti giudiziari ( 122 ). Le parti devono garantire, inter alia, che le autorità incaricate dell’applicazione della legge forniscano una tutela tempestiva alle vittime, anche per quanto concerne la raccolta delle prove ( 123 ), e conducano una valutazione del rischio di letalità e della gravità della situazione ( 124 ). Il fatto che l’autore del reato abbia accesso ad armi da fuoco deve essere oggetto di speciale attenzione. Gli ordinamenti nazionali devono prevedere la possibilità di adottare misure urgenti di allontanamento imposte dal giudice nonché ordinanze di ingiunzione o di protezione, senza oneri amministrativi o finanziari eccessivi per la vittima ( 125 ). Qualsiasi violazione di tali misure deve essere oggetto di sanzioni penali o di altre sanzioni legali efficaci, proporzionate e dissuasive. Le parti sono tenute a garantire che le prove relative agli antecedenti sessuali e alla condotta della vittima siano ammissibili unicamente quando pertinenti e necessarie ( 126 ) e che la procedibilità dei reati più gravi non dipenda interamente da una segnalazione o da una denuncia da parte della vittima ( 127 ). Le parti devono altresì prevedere la possibilità per le organizzazioni governative e non governative e per i consulenti specializzati nella lotta alla violenza domestica di assistere e/o di sostenere le vittime, su loro richiesta, nel corso delle indagini e dei procedimenti giudiziari relativi ai reati stabiliti conformemente alla Convenzione di Istanbul. In tale capitolo, la Convenzione prevede un elenco non tassativo delle misure destinate a proteggere i diritti e gli interessi delle vittime, compresi i loro bisogni in quanto testimoni in tutte le fasi delle indagini e dei procedimenti giudiziari. I bisogni specifici dei bambini, vittime e testimoni di violenza, devono essere oggetto di particolare considerazione ( 128 ). Infine, le parti devono prevedere il diritto al gratuito patrocinio ( 129 ) e disciplinare la prescrizione in modo tale da permettere che le vittime dei reati più gravi possano vedere perseguito il reato dopo avere raggiunto la maggiore età ( 130 ).

121. Il capitolo VII prevede altresì che le parti debbano adottare le misure legislative necessarie ad evitare che lo status di residente delle vittime possa essere pregiudicato dalle misure adottate al fine di combattere le violenze ( 131 ) e che la violenza contro le donne basata sul genere, in quanto forma di persecuzione e di grave pregiudizio, dia luogo a una protezione complementare/sussidiaria ai sensi della Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 ( 132 ). Inoltre, le parti devono istituire procedure di asilo sensibili al genere. Tale capitolo mira altresì a garantire che il principio di non respingimento sia applicato, in ogni caso, alle donne vittime di violenza ( 133 ).

122. Il capitolo VIII si occupa di garantire la cooperazione internazionale tra le parti nell’esecuzione della Convenzione di Istanbul. In particolare, le parti sono tenute a garantire che le vittime di un reato commesso sul territorio di un’altra parte di tale Convenzione possano presentare denuncia nel loro Stato di residenza ( 134 ). Nel caso in cui una persona sia esposta in modo immediato a un rischio di violenza, le parti dovrebbero trasmettersi reciprocamente le relative informazioni, ai fini dell’adozione di misure di protezione ( 135 ). Inoltre, esso conferisce, in particolare, ai denuncianti il diritto di ricevere informazioni riguardo all’esito finale dell’azione intrapresa ai sensi dello stesso capitolo in quanto organizza uno scambio di informazioni in merito tra le parti di tale Convenzione ( 136 ).

123. Il capitolo IX istituisce un meccanismo di controllo dell’attuazione della Convenzione di Istanbul, affidato al Grevio.

124. Il capitolo X precisa che la Convenzione di Istanbul non pregiudica gli obblighi delle parti derivanti da altri strumenti internazionali e che le parti possono concludere altri accordi internazionali relativi alle questioni disciplinate dalla Convenzione, al fine di integrarne o rafforzarne le disposizioni.

125. Il capitolo XI disciplina la procedura per la modifica della Convenzione di Istanbul.

126. Il capitolo XII contiene le clausole finali. Esso dichiara specificamente che la Convenzione di Istanbul è aperta alla firma da parte dell’Unione europea ( 137 ). Tale capitolo precisa altresì che la formulazione di riserve è ammessa soltanto in casi limitati e a determinate condizioni ( 138 ).

127. Come osservato dalla Commissione nella sua proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica ( 139 ), la conclusione di tale Convenzione da parte dell’Unione può interessare un ampio numero di competenze esclusive o concorrenti con quelle degli Stati membri. Di conseguenza, teoricamente, potrebbero essere rilevanti numerose basi giuridiche ai sensi del TFUE, quali le seguenti: «articolo 16 (protezione dei dati), articolo 19, paragrafo 1 (discriminazione fondata sul sesso), articolo 23 (tutela consolare per i cittadini di un altro Stato membro), articoli 18, 21, 46, 50 (libera circolazione dei cittadini, libera circolazione dei lavoratori e libertà di stabilimento), articolo 78 (asilo e protezione sussidiaria e temporanea), articolo 79 (immigrazione), articolo 81 (cooperazione giudiziaria in materia civile), articolo 82 (cooperazione giudiziaria in materia penale), articolo 83 (definizione a livello UE dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale), articolo 84 (misure, che non perseguono armonizzazione, per la prevenzione della criminalità) e articolo 157 (parità di trattamento tra uomini e donne nei settori in materia di occupazione e impiego)». A tali basi giuridiche si potrebbero aggiungere, anche se non menzionate dalla Commissione, l’articolo 165 TFUE (sviluppo di un’istruzione di qualità), l’articolo 166 TFUE (attuazione di una politica di formazione professionale) o l’articolo 336 TFUE (regime applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell’Unione ( 140 )).

128. Tuttavia, come ho già spiegato, la base o le basi giuridiche di un atto non sono destinate a riflettere tutte le competenze esercitate ai fini della sua adozione. La decisione di autorizzare la conclusione della Convenzione di Istanbul da parte dell’Unione dovrebbe basarsi unicamente sulla base o sulle basi giuridiche che corrispondono al futuro centro di gravità di tale decisione.

C. Determinazione delle finalità e delle componenti principali della decisione di autorizzare la conclusione, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul

129. Se la risposta alla prima questione, lettera a), dipendesse semplicemente dalle finalità e dal contenuto della Convenzione di Istanbul, sarebbe stato sufficiente sottolineare che, sebbene tale Convenzione abbia varie componenti, l’obiettivo dell’eliminazione della discriminazione di genere costituisce chiaramente la finalità e la componente principale ( 141 ). Infatti, come dichiarato nella relazione esplicativa della Convenzione, tale strumento mira, come emerge dal suo preambolo, a riconoscere l’esistenza di un «legame tra l’eliminazione della violenza nei confronti delle donne e il raggiungimento dell’uguaglianza di genere de jure e de facto» ( 142 ). Essa dichiara altresì che «la definizione di “violenza nei confronti delle donne” chiarisce che, ai fini della Convenzione, con tale espressione si intende designare una violazione dei diritti umani e una forma di discriminazione» ( 143 ). Di conseguenza, in assenza di una base giuridica più specifica, la base giuridica pertinente sembra essere l’articolo 3, paragrafo 3, TUE, che, in combinato disposto con l’articolo 19 TFUE, attribuisce all’Unione la competenza a «prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso».

130. Come menzionato in precedenza, tuttavia, per determinare la base giuridica della decisione di autorizzare la conclusione, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul, occorre tener conto non soltanto delle finalità e delle componenti di tale Convenzione, ma anche delle finalità e delle componenti specifiche della decisione stessa.

131. Nel caso di specie, è dato più o meno per scontato che il Consiglio non desideri che l’Unione eserciti competenze diverse da quelle corrispondenti alle disposizioni menzionate nella questione del Parlamento, che, nella fattispecie, non comprendono l’articolo 3, paragrafo 3, TUE o l’articolo 19 TFUE.

132. Pertanto, la decisione di autorizzare la conclusione, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul può essere fondata su tali disposizioni soltanto qualora risulti, quantomeno, che l’Unione debba necessariamente esercitare la corrispondente competenza esterna.

133. A tal riguardo, occorre rilevare che l’eliminazione della discriminazione di genere non rientra nei settori elencati all’articolo 3, paragrafo 1, TFUE, per i quali è stata espressamente attribuita all’Unione una competenza esclusiva. Per quanto riguarda i diversi casi di competenza esterna esclusiva di cui all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, risulta pertinente soltanto la terza ipotesi prevista al paragrafo 2 di tale disposizione (ossia che l’Unione dispone di competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali, per quanto concerne le disposizioni di un accordo che possono incidere su norme comuni dell’Unione).

134. Come già precisato, poiché la Convenzione di Istanbul prevede soltanto norme minime, affinché sia riconosciuta all’Unione una competenza esclusiva in considerazione dell’esistenza di norme comuni che possono essere pregiudicate dalla conclusione di tale Convenzione, è quindi necessario che tali norme comuni non si limitino a fissare norme minime. Tuttavia, le norme comuni adottate nel settore della lotta alla discriminazione basata sul sesso, che risultano dalla direttiva 2000/78 ( 144 ), dalla direttiva 2004/113 ( 145 ), dalla direttiva 2006/54 ( 146 ) e dalla direttiva 2010/41 ( 147 ) si limitano a prevedere norme minime, poiché esse precisano tutte che gli Stati membri possano adottare o mantenere disposizioni più favorevoli.

135. Tenuto conto del contenuto attuale delle norme comuni in materia di lotta contro la discriminazione fondata sul sesso, si deve osservare che l’Unione non possiede una competenza esterna esclusiva in tale settore. Pertanto, l’Unione non è obbligata a esercitare la sua competenza in materia di lotta contro la discriminazione sessuale al fine di concludere la Convenzione di Istanbul ( 148 ). Nei limiti in cui la questione proposta si fonda sulla premessa che l’Unione non eserciti, in linea di principio, competenze diverse da quelle in materia di asilo e cooperazione giudiziaria in materia penale, l’articolo 3, paragrafo 3, TUE e l’articolo 19 TFUE non costituiscono basi giuridiche adeguate per l’adozione della decisione relativa alla conclusione, a nome dell’Unione, della Convenzione di Istanbul.

136. Alla luce di quanto precede, mi propongo ora di esaminare se vi siano basi giuridiche che, pur non coprendo interamente detta Convenzione, possano tuttavia ricomprendere parti importanti di quest’ultima, riflettendo, al contempo, competenze di cui l’Unione disporrà o che intende esercitare al momento della conclusione di tale Convenzione. Infatti, la circostanza che l’Unione debba esercitare competenze diverse da quelle corrispondenti alle basi giuridiche menzionate dal Parlamento nelle sue questioni non è sufficiente, di per sé, a far sì che esse debbano essere prese in considerazione a tal fine; è altresì necessario che tali competenze coprano componenti della Convenzione di Istanbul di importanza almeno pari a quella delle componenti coperte dalle basi giuridiche menzionate dal Parlamento.

137. A tal fine, inizierò occupandomi della questione se vi siano competenze diverse da quelle indicate dal Parlamento nella sua questione che appaiano sufficientemente pertinenti e che l’Unione sarà obbligata a esercitare ai fini della conclusione della Convenzione di Istanbul.

D. Sull’esistenza di basi giuridiche diverse da quelle menzionate dal Parlamento nella sua questione corrispondenti, da un lato, a competenze che l’Unione sarebbe tenuta a esercitare e, dall’altro, a finalità e componenti della Convenzione di Istanbul che possano essere considerate di importanza, quantomeno, pari rispetto a quelle coperte dalle basi giuridiche menzionate dal Parlamento

138. Tra le diverse competenze individuate al paragrafo 127 delle presenti conclusioni che possono essere interessate dalla Convenzione di Istanbul, soltanto quattro sembrano sufficientemente pertinenti da giustificare un esame più approfondito, vale a dire l’articolo 165 TFUE (sviluppo di un’istruzione di qualità), l’articolo 166 TFUE (attuazione di una politica di formazione professionale), l’articolo 81 TFUE (cooperazione giudiziaria in materia civile) e l’articolo 336 TFUE (regime applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell’Unione). Sugli aspetti della Convenzione di Istanbul concernenti l’istruzione e la formazione professionale

139. Ai sensi dell’articolo 6 TFUE, l’Unione dispone soltanto di una competenza di sostegno in materia di istruzione e formazione professionale. Siffatta competenza non può, per sua stessa natura, essere esercitata con effetto preclusivo dall’Unione e da ciò consegue che quest’ultima non è mai tenuta a esercitarla. Sugli aspetti della Convenzione di Istanbul concernenti la cooperazione giudiziaria in materia civile

140. Ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 1, TFUE, la cooperazione giudiziaria nelle materie civili con implicazioni transnazionali rientra nella competenza concorrente dell’Unione e degli Stati membri. La seconda frase di detta disposizione precisa che tale cooperazione può includere l’adozione di misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri ( 149 ). L’articolo 81, paragrafo 2, TFUE contiene un elenco tassativo degli obiettivi che possono essere perseguiti dalle misure adottate dall’Unione.

141. Sulla base di tale disposizione, l’Unione ha adottato vari strumenti. Alcuni di essi, quali la direttiva 2003/8/CE del Consiglio, intesa a migliorare l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere, si limitano a prevedere norme minime ( 150 ). Analogamente, l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2008/52 ( 151 ) precisa che tale direttiva non si applica ai diritti e agli obblighi di cui le parti non possono disporre secondo la pertinente legge applicabile. Pertanto, tale direttiva non esclude la possibilità che gli Stati membri possano vietare il ricorso alla mediazione in determinati settori ( 152 ).

142. Tuttavia, altri strumenti prevedono disposizioni che, chiaramente, non contengono soltanto prescrizioni minime ( 153 ). In particolare, la Corte ha già dichiarato, per quanto riguarda l’istituzione di meccanismi per il riconoscimento delle decisioni giudiziarie, che l’Unione ha acquisito una competenza esterna ( 154 ).

143. Poiché l’articolo 62 della Convenzione di Istanbul prevede che le parti firmatarie cooperino al fine di applicare le pertinenti sentenze civili e penali pronunciate dalle autorità giudiziarie delle parti, ivi comprese le ordinanze di protezione, l’Unione sarà tenuta a esercitare, alla fine, la sua competenza esterna esclusiva nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile riguardo a talune disposizioni della Convenzione quali l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a). Sugli aspetti della Convenzione relativi al regime applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell’Unione

144. Ai sensi dell’articolo 336 TFUE, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione delle altre istituzioni interessate, stabiliscono lo statuto dei funzionari dell’Unione europea e il regime applicabile agli altri agenti dell’Unione.

145. È vero che il regime applicato dall’Unione