CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE CARL OTTO LENZ

DEL 28 MARZO 1984 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

la causa pregiudiziale che esaminerò oggi verte sul rapporto tra le norme del Benelux e le norme comunitarie in materia di transito. Gli antefatti possono riassumersi come segue:

A — Alla fine del 1976 e all'inizio del 1977 la ricorrente nella causa principale, impresa di spedizioni Pakvries BV, che ha sede in Rotterdam, denunciava all'«Ontvanger der invoerrechten en accijnzen» di Rotterdam, a norma delľal-lora vigente regolamento del Consiglio n. 542/69 (GU L 77 del 29.3.1969, pag. 1) in materia di transito comunitario, la spedizione per autocarro da Rotterdam (ufficio doganale di partenza) a Milano (ufficio doganale di destinazione), di sei partite di carne bovina congelata, disossata, d'origine argentina.

L'ufficio per le indagini fiscali olandese accertava in seguito che la merce non era mai stata presentata all'ufficio doganale di destinazione, bensì era stata irregolarmente messa in libera pratica nel Belgio. Appresi i risultati dell'accertamento, il 19 settembre 1979 l'esattoria ingiungeva alla ricorrente nella causa principale, tra l'altro, di versare i prelievi agricoli dovuti per questa operazione, per un importo complessivo di HFL 695945,30.

Nel ricorso contro questa ingiunzione di pagamento, la ricorrente non contesta i fatti; essa sostiene però che l'esattore non è competente a procedere al ricupero dei prelievi agricoli. A norma dell'art. 36, 1° comma, del regolamento n. 542/69, in caso di infrazione delle norme sul transito comunitario commessa in un determinato stato membro, i dazi e gli altri tributi eventualmente esigibili vanno riscossi in detto stato secondo le sue disposizioni legislative, regolamentari e amministrative. Poiché l'illecito è stato commesso nel Belgio, erano quindi competenti le autorità belghe.

Il convenuto, ministro olandese per l'agricoltura e la pesca, si è invece richiamato all'art. 59 del regolamento n. 542/69, sostenendo che i Paesi Bassi avevano la competenza a riscuotere i prelievi.

Questa norma recita:

«In deroga alle disposizioni del presente regolamento, il Belgio, il Lussemburgo e i Paesi Bassi possono applicare ai documenti di transito comunitario gli accordi conclusi o da concludere tra di loro, al fine di ridurre o abolire le formalità al passaggio delle frontiere belgo-lussemburghese e belgo-olandese».

A giudizio del ministro convenuto, il protocollo aggiuntivo, contenente disposizioni particolari in materia di tributi ( 2 ) (in prosieguo «protocollo aggiuntivo»), dell'accordo Benelux 29 aprile 1969 sulla collaborazione amministrativa e penale per quanto attiene alle normative collegate alla realizzazione degli obiettivi dell'unione economica Benelux ( 3 ) va considerato come «accordo» ai sensi di detta norma.

L'art. 5 del protocollo aggiuntivo, che dovrebbe essere applicato nella fattispecie, contiene una disciplina speciale per il recupero di tributi nei casi in cui sia stato rilasciato un documento destinato ad essere usato in due o più paesi del Benelux. In forza del 2° comma di quest'articolo i prelievi dovrebbero essere riscossi nei Paesi Bassi, stato in cui sono state rilasciate le dichiarazioni di spedizione.

Con sentenza 20 maggio 1983, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale:

«Se l'art. 59 del regolamento (CEE) n. 542/69, come redatto e vigente anteriormente al 1° luglio 1977, vada interpretato nel senso che i Paesi Bassi possono applicare ad un documento di transito comunitario un accordo Benelux nella parte in cui dispone, in deroga all'art. 36, n. 1, del regolamento, che l'azione per il recupero di tributi viene posta in essere dal paese del Benelux in cui il documento è stato rilasciato, anche qualora sia assodato che nell'ambito del transito comunitario è stata commessa un'irregolarità in un altro paese del Benelux».

B — Ed ecco il mio punto di vista in merito :

L'art. 59 di cui trattasi contiene una riserva a favore del Belgio, del Lussemburgo e dell'Olanda. Questa riserva consente agli stati del Benelux di derogare alle disposizioni del regolamento n. 542/69 e, nell'ambito del transito comunitario, di applicare ai documenti di transito gli accordi che essi hanno stipulato o stipulano fra di loro, onde semplificare o abolire le formalità al passaggio delle fondere interne. Il governo dei Paesi Bassi e la Commissione sostengono che l'accordo Benelux, al quale è allegato il protocollo aggiuntivo, debba considerarsi ed applicarsi come «accordo» ai sensi di detto articolo. Per contro la ricorrente nella causa principale ritiene che si debbano escludere dall'applicazione del regime del transito comunitario solo quelle norme Benelux che servono stricto sensu alla soppressione delle formalità alla frontiera tra i paesi aderenti all'unione. Tra queste non rientra la disciplina della competenza per la repressione delle irregolarità.

1. Ritengo esatto l'assunto della ricorrente secondo cui l'art. 5 del protocollo aggiuntivo, in quanto tale, astratto dal suo contesto, non serve direttamente ad eliminare le formalità al passaggio della frontiera. II fine di questa norma è invece quello di garantire la riscossione di tributi e prelievi in caso di irregolarità eventualmente commesse in relazione all'eliminazione delle formalità doganali.

A norma dell'art. 36 del regolamento n. 542/69 è normalmente competente per la riscossione di detti tributi lo stato membro nel quale è stata commessa l'infrazione. L'art. 5, n. 2, del protocollo aggiuntivo prescrive invece che detti tributi devono venir riscossi dallo stato in cui i documenti di spedizione siano stati originariamente rilasciati o convalidati.

In verità, una siffatta disciplina non serve direttamente ad abolire le formalità doganali in senso stretto. Contrariamente a quanto ritiene la ricorrente nella causa principale, ciò non^vuol dire, però, che essa non rientri nella riserva di cui all'art. 59, come elemento costitutivo necessario di accordi aventi detta finalità. Una disciplina del genere, che deroghi all'art. 36 del regolamento n. 542/69, si deve in ogni caso considerare elemento costitutivo necessario di un accordo ai sensi dell'art. 59, se la connessione oggettiva tra l'eliminazione degli ostacoli alla frontiera e la sorveglianza del rispetto del regime di transito oppure la disciplina delle conseguenze derivanti dalla sua inosservanza, imponga una siffatta deroga.

Come viene messo in rilievo anche dal governo olandese e dalla Commissione, vi sono vari motivi che fanno ravvisare una connessione oggettiva tra l'abolizione delle formalità alla frontiera nell'ambito della procedura di transito e la necessaria sorveglianza dell'uso delle merci: il controverso regolamento in materia di transito comunitario mira, come si desume anche dal suo preambolo, anzitutto a facilitare i trasporti all'interno della Comunità e soprattutto a semplificare le formalità al valico delle frontiere interne. Esso contiene all'art. 36, al pari della normativa Benelux, una disposizione che disciplina le conseguenze di un'eventuale trasgressione delle norme sul transito.

L'art. 36 tiene conto della finalità del procedimento di transito comunitario, che è quella di sdoganare le merci vicino al luogo in cui verranno consumate e, qualora tale luogo non sia definito, di individuarlo con la massima approssimazione in base ai documenti doganali. La disciplina della competenza stabilita dall'art. 36 si spiega anche, e non da ultimo, con il fatto che nell'attuale stadio d'integrazione della Comunità uno stato membro non ha il diritto di riscuotere tributi spettanti ad un altro stato membro.

Diversa è invece la situazione all'interno dell'unione doganale costituita in forza dell'accordo 29 aprile 1969 per l'unificazione del territorio doganale Benelux. Questa unione, tra l'altro, è contraddistinta dal fatto che fra i tre stati del Benelux non si opera alcun controllo al passaggio della frontiera. L'accordo Benelux sulla collaborazione amministrativa e penale per quanto attiene alle normative collegate alla realizzazione degli obiettivi dell'unione economica Benelux, nonché il protocollo aggiuntivo ad esso allegato, disciplinano la collaborazione amministrativa e penale all'interno degli stati del Benelux. Secondo l'art. 5 del protocollo aggiuntivo, il documento doganale comunitario, che valga per più stati membri, deve venir considerato come documento Benelux. A scopo di semplificazione amministrativa, detta norma prevede che, in caso di trasgressione delle norme in materia di transito Benelux, dazi, tasse o altri tributi esigibili vengano riscossi, anche se spettanti ad un altro stato del Benelux, solo nello stato in cui il documento è stato rilasciato o convalidato.

Siffatta disciplina appare indispensabile, in quanto la mancanza di controlli alle frontiere fra i paesi del Benelux rende più difficile stabilire precisamente l'itinerario seguito da una merce. Essa evita in primo luogo un conflitto di competenza, qualora si debba stabilire qual è il paese del Benelux competente a riscuotere il tributo dovuto. In secondo luogo, essa elimina il pericolo di speculazioni derivante dal fatto che gli operatori economici potrebbero scegliere di versare i tributi nel paese del Benelux che applica le aliquote più basse, procurandosi così un vantaggio. In terzo luogo viene esclusa una casuale competenza dello stato del Benelux «esportatore».

2. A norma dell'art. 233 del trattato CEE, questo trattato non osta all'esistenza e al perfezionamento di unioni economico-doganali tra i paesi del Benelux, sempreché gli obiettivi di tali unioni non siano già raggiunti tramite il trattato CEE. Questa norma mira quindi a far sì che possa ulteriormente sussistere e svilupparsi nell'ambito del diritto comunitario l'integrazione economica del Benelux, che è relativamente in anticipo sul trattato CEE. Per di più, anche l'art. 19, n. 1, del trattato CEE riconosce il territorio degli stati del Benelux come territorio doganale unico per quel che riguarda la determinazione dei dazi della tariffa doganale comune.

Pure il diritto comunitario derivato tiene conto dell'unione doganale Benelux. In base all'art. 3 del nostro regolamento, ogni stato membro può, invece del regime di transito comunitario esterno o interno, istituire un regime nazionale per le merci che vengono trasportate nel suo territorio. A tal fine, il territorio dell'unione economica del Benelux si considera come territorio di uno stato membro, per quanto riguarda il traffico merci intemo al Benelux.

Infine, anche l'art. 59 di questo regolamento riconosce l'unità economica degli stati del Benelux. Questa norma, infatti, ammette l'applicazione dell'accordo Benelux sulla semplificazione o l'abolizione delle formalità doganali indipendentemente dalla destinazione indicata nei documenti usati nell'ambito del transito comunitario.

3. L'eliminazione delle formalità doganali può avere effetti positivi soltanto se viene contemporaneamente garantita in modo efficace l'osservanza del regime di transito. Ne conseque che, logicamente, gli stati Benelux devono anche avere la facoltà, a norma dell'art. 59 del nostro regolamento, di stabilire quale paese del Benelux sia competente a riscuotere i tributi, dovuti in caso di irregolarità tanto più che, indiscutibilmente l'identificazione del luogo d'importazione con il luogo della riscossione del tributo serve a semplificare le pratiche amministrative.

Infine, solo un'interpretazione in questo senso dell'art. 59 di cui trattasi è compatibile anche con l'art. 233 del trattato. Questo articolo parte dal presupposto che il diritto comunitario prevale sul diritto del Benelux soltanto allorché questo non tende ad una più spinta integrazione degli stati del Benelux.

4. L'ulteriore problema sollevato dalla ricorrente nella causa principale, vale a dire se il giudice a quo sia competente a conoscere della legittimità della riscossione del tributo controverso e quali norme debba applicare in questo caso, è un problema di diritto interno oppure di diritto Benelux, che la Corte di giustizia non è competente a risolvere. Questo non ci dispensa tuttavia dall'obbligo di risolvere la questione pregiudiziale alla stregua del diritto comunitario.

C — Propongo quindi di risolvere la questione nel seguente modo:

L'art. 59 del regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542, relativo al transito comunitario, va interpretato nel senso che i Paesi Bassi possono applicare ad un documento di transito comunitario la norma dell'accordo Benelux la quale, in deroga all'art. 36, n. 1, di detto regolamento, stabilisce che i tributi vengono riscossi nel paese Benelux in cui è stato rilasciato il documento. Ciò vale anche qualora si accerti che nell'ambito del transito comunitario è stata commessa un'irregolarità in un altro stato del Benelux.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Aanvullend Protocol houdende bijzondene bepalingen op het stuk van de belastingen.

( 3 ) Benelux Overeenkomst inzake de administratieve en strafrechtelijke samenwerking op het gebied van de regelingen die verband houden met de verwezenlijking van de doelstellingen van de Benelux Economische Unie.