CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 17 MARZO 1982 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Nel presente procedimento la Commissione chiede che sia dichiarato che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE in quanto obbliga gli importatori a prestare una cauzione all'Ufficio italiano cambi se effettuano pagamenti anticipati per l'importazione di merci in Italia.

I provvedimenti in questione trovano il loro fondamento nella legge 20 luglio 1952, n. 1126 (GU 206 del 5 settembre 1952) modificata dalla legge 2 aprile 1962, n. 162 (GU 111 del 30 aprile 1962). L'art. 1 della legge del 1952, emendato, dispone che coloro che effettuano pagamenti anticipati per le importazioni possono essere obbligati a prestare una cauzione. L'art. 4 dispone che la cauzione venga incamerata se l'importatore non fornisce la prova che le merci sono state importate in Italia entro un determinato termine e che in caso di mancanza solo parziale della prova dell'importazione entro il termine, la cauzione venga incamerata in misura corrispondente. L'art. 5 dispone che la cauzione non sia incamerata se è dimostrato che la mancanza non è dovuta a colpa dell'importatore.

Ai sensi delle circolare emessa dal Ministero per il commercio con l'estero il 25 giugno 1976 (n. V/206600/104), le banche incaricate di effettuare i pagamenti anticipati per le importazioni sono obbligate a versare la cauzione (prestata dall'importatore) su un conto corrente infruttifero intestato all'importatore e vincolato a favore dell'Ufficio italiano dei cambi.

Al momento del parere motivato della Commissione nella presente causa, l'entità della cauzione era del 5 % del controvalore in lire del pagamento anticipato; l'obbligo di prestare la cauzione nasceva per tutti i pagamenti anticipati superiori a 10 milioni di lire ed il termine entro il quale l'importatore era obbligato ad effettuare l'importazione, sotto pena di incameramento della cauzione, era di 120 giorni dalla data del pagamento anticipato: decreti ministeriali 12 luglio 1978 (GU 220 dell'8 agosto 1978) e 28 settembre 1980 (GU 267 del 29 settembre 1980). La normativa successiva di fatto porta a 360 giorni il termine, se il pagamento anticipato è un acconto che non supera il 10 % del prezzo totale d'acquisto; ed eleva a 100 milioni di lire il limite per i pagamenti anticipati che possono essere fatti senza obbligo di prestare la cauzione: decreto ministeriale 12 marzo 1981 (GU 82 del 24 marzo 1981), artt. 12 e 13.

Secondo le osservazioni scritte del Governo italiano nelle cause riunite 206-210/80, Orlandi ed altri (in cui le disposizioni che la Commissione intende impugnare nella presente causa vengono del pari discusse) la richiesta di prestare la cauzione è destinata ad evitare squilibri della bilancia dei pagamenti determinati dal fatto che gli importatori anticipano la data del pagamento o ritardano la data di importazione, in modo da trarre vantaggio dall'intervenuto deprezzamento della lira.

Nel parere motivato e nell'atto introduttivo della presente causa, la Commissione eccepisce che il suddetto sistema implica trasgressioni dell'art. 30 del Trattato CEE, il quale vieta tutte le misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative delle importazioni, nonché della prima direttiva del Consiglio 11 maggio 1960, per l'attuazione della libera circolazione dei capitali (GU 43 del 12 luglio 1960, pag. 921), emendata dalla seconda direttiva del Consiglio su quell'argomento, in data 18 dicembre 1962 (GU 8 del 22 gennaio 1963, pag. 62). Tanto nel parere motivato, quanto nell'atto introduttivo, la Commissione non ha invocato l'art. 106 del Trattato CEE, che tratta dell'eliminazione di alcune restrizioni dei pagamenti relativi alla libera circolazione delle merci. All'udienza, dove venivano trattate pure le cause riunite 206-210/80 (supra), è stato sostenuto che i provvedimenti in questione erano del pari invalidi ai sensi dell'art. 106.

È assodato che questa Corte non si pronuncia su questioni che non siano state sollevate nell'atto introduttivo e nel parere motivato poiché, in caso contrario, priverebbe gli Stati convenuti di importanti garanzie procedurali stabilite dal Trattato: v. causa 126/76, Commissione c/Italia, Race. 1977, pagg. 1449, 1458. Perciò, detto argomento non può essere preso in considerazione nella presente causa.

D'altra parte, all'udienza è stato sostenuto che i provvedimenti in questione non ricadono affatto sotto l'art. 30, poiché le disposizioni pertinenti del Trattato sono quelle che disciplinano la bilancia dei pagamenti, cioè gli artt. 104 e 108. Infatti, si è argomentato che una situazione non può ricadere contemporaneamente sotto due diverse disposizioni. Questa tesi non mi convince. Benché nella causa 74/76, Iannelli e/ Meroni, Race. 1977, pagg. 557, 573, la Corte abbia affermato che «la sfera d'applicazione dell'art. 30, per quanto ampia, non comprende tuttavia gli ostacoli contemplati da altre disposizioni specifiche del Trattato», ciò deve essere interpretato nel contesto. La Corte ha fatto una distinzione fra restrizioni di carattere fiscale che rientrano negli artt. 9-16 e 95 del Trattato quelle che rientrano nell'art. 30. Essa ha comunque espressamente ipotizzato «situazioni che possono ricadere contemporaneamente sotto la disciplina di due o più norme di diritto comunitario». V. anche causa 27/74, Demag e/ Finanzamt Duisburg-Süd (Race. 1974, pag. 1037) per una massima analoga.

Pertanto, anche se le disposizioni in questione sono dovute all'intento di evitare squilibri della bilancia dei pagamenti e dunque possono rientrare nel capo 2 del Titolo II del Trattato, che disciplina «la bilancia dei pagamenti», resta da accertare se — dal momento che riguardano specificamente i pagamenti anticipati per l'importazione di merci ed assertivamente incidono sugli scambi fra Stati membri — esse ricadano pure sotto l'art. 30 del Trattato. In altre parole, anche se è possibile che i provvedimenti siano in contrasto con l'art. 106, va accertato se essi siano pure in contrasto con l'art. 30. Entrambi gli articoli devono essere osservati.

La prima questione è quindi se i provvedimenti trasgrediscano in linea di principio l'art. 30; e, in caso affermativo, in quale misura; la seconda, se altre disposizioni del Trattato ed in particolare gli artt. 104 e 108 comprendano i provvedimenti in questione e consentano deroghe agli obblighi imposti dall'art. 30; la terza, che è opportuno esaminare per ultima, sebbene la si possa anche considerare come seconda, se, alla luce della giurisprudenza della Corte, l'art. 36 possa essere invocato dal Governo italiano.

Nella sentenza 8/74, Procureur du Roi c/Dassonville (Race. 1974, pagg. 837, 851) in cui si tratta, fra l'altro, dell'art. 30, la Corte ha statuito che:

«Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata comme una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative».

Sono i provvedimenti «idonei» ad ostacolare le importazioni quelli che sono proibiti (v. causa 82/77, Pubblico ministero del Regno dei Paesi Bassi e/ Van Tiggele, Race. 1978, pagg. 25, 39). È perciò l'effetto, non già lo scopo, di un provvedimento nazionale quello che determina il suo carattere ai fini dell'art. 30.

Come l'agente della Commissione ha osservato, gli operatori che effettuano regolarmente importazioni in Italia sono obbligati a vincolare una parte del loro capitale di giro in depositi bancari o, se si valgono della fideiussione bancaria, devono sostenere costi (valutati nel 3-5 % del giro d'affari annuo di un commerciante tipo) e forse ridurre il loro fido. L'inconveniente è aggravato dal fatto che sul denaro tenuto in conti correnti vincolati, a norma della circolare ministeriale 25 giugno 1976, non sono dovuti interessi. Soprattutto i commercianti corrono il rischio di perdere i loro depositi in caso di ritardo, che essi non possano giustificare in modo soddisfacente per le autorità, nell'importazione delle merci. Inoltre, l'agente del Governo italiano ha dichiarato all'udienza che i pagamenti «contro documenti», che sono abituali per i contratti cif nel commercio internazionale, sono di fatto trattati come pagamenti anticipati ai fini della normativa italiana in questione. Se le cose stanno così, i provvedimenti contestati hanno una portata molto più ampia di quanto potrebbe apparire a prima vista.

A sostegno della sua tesi che i provvedimenti in questione hanno una siffatta tendenza ad ostacolare il commercio, la Commissione ha dedotto che i pagamenti anticipati sono «la norma» nel commercio internazionale. Il Governo francese lo ha contestato nelle osservazioni scritte. All'udienza, l'agente del Governo francese ha dichiarato che, secondo i rilevamenti effettuati dalle autorità francesi, i pagamenti anticipati, fatti più di 6 mesi prima della consegna della merce, costiOliscono appena l'8 % dei pagamenti all'importazione. Tali dati erano però approssimativi: essi riguardavano le importazioni in Francia da tutti gli altri paesi e non solo dagli altri Stati membri della Comunità. È stato ammesso che vi possono essere differenze rilevanti in proposito fra un settore dell'economia e l'altro. Secondo me, i dati disponibili non bastano per valutare la frequenza con cui vengono effettuati pagamenti anticipati in caso di importazioni in Italia da altri Stati membri. La soluzione del problema non è però necessaria per decidere sulla questione di principio dinanzi alla Corte poiché, anche se fosse appurato che i pagamenti anticipati sono meno frequenti di quanto sostiene la Commissione, ciò non escluderebbe l'applicazione dell'art. 30 ai pagamenti anticipati effettivamente richiesti a fronte delle importazioni.

In base al fascicolo, non è possibile giungere ad una conclusione diversa da quella che le disposizioni contestate sono, in linea di principio, idonee ad ostacolare direttamente od indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi fra Stati membri.

Che un obbligo del tipo in esame possa costituire un ostacolo alle importazioni è confermato dall'inclusione nell'art. 2, n. 3, lett. i) della direttiva della Commissione CEE 22 dicembre 1969, n. 70/50 (GU L 13, pag. 29) dei provedimenti che «subordinano l'importazione al deposito di una cauzione o di un acconto».

D'altra parte mi sembra che l'art. 30 è diretto a vietare restrizioni delle importazioni vere e proprie; non si occupa di operazioni intraprese come espedienti per dissimulare speculazioni monetarie, che non possono essere considerate veri e propri scambi. I provvedimenti del genere in esame, finché colpiscono siffatte operazioni, non mi sembrano vietati dall'art. 30. Il difetto dei provvedimenti consiste nella misura in cui l'imposizione di oneri, i vincoli sul capitale, o la restrizione della libertà dell'importatore circa il momento dello sdoganamento della merce, ostacolano o possono ostacolare gli scambi.

E vengo alla seconda e alla terza questione sopra indicate.

L'art. 104 del Trattato prescrive a ciascuno degli Stati membri di attuare la politica economica necessaria per garantire l'equilibrio della propria bilancia globale dei pagamenti e per mantenere la fiducia nella propria moneta. Non vi è alcuna disposizione espressa che autorizzi a prendere provvedimenti che potrebbero altrimenti essere in contrasto con l'art. 30, o con simili articoli, e a mio parere non è stato dedotto alcun argomento che possa dimostrare l'esistenza di un'autorizzazione implicita ad agire, in forza dell'art. 104, contro o in deroga all'art. 30, benché la conservazione della stabilità finanziaria sia fondamentale per la Comunità.

Questa conclusione appare conforme alla sentenza della Corte nelle cause riunite 6 e 11/79 (Commissione e/Repubblica francese, Race. 1969, pagg. 523, 539) in cui viene respinta la tesi secondo la quale la fissazione di un tasso di risconto privilegiato «rientra in pieno nella politica monetaria che è di esclusiva competenza degli Stati membri». La Corte osservava che benché, a norma dell'art. 104 del Trattato, gli Stati membri debbano garantire l'equilibrio della loro bilancia globale dei pagamenti, i loro obblighi ai sensi degli artt. 105 e 107 e i poteri conferiti alle istituzioni comunitarie dagli artt. 108, n. 3, e 109, n. 3, dimostrano che gli Stati membri non sono liberi, in forza dell'art. 104, di derogare agli obblighi loro imposti da altre disposizioni del Trattato. A. W. H. Meij' e I. A. Winter hanno rilevato nell'articolo intitolato «Measures Having an Effect Equivalent to Quantitative Restrictions», (1976) 13 CML Rev. 79, pag. 89, che il ragionamento fatto dalla Corte nelle cause riunite 6 e 11/69 circa il rapporto tra gli artt. 104 e 92 del Trattato CEE, appare, in linea di principio, ugualmente applicabile al rapporto tra gli artt. 103 e segg. e l'art. 30.

L'art. 108 disciplina la condotta che deve tenere la Commissione, e quindi il Consiglio, nel caso in cui uno Stato membro sia gravemente minacciato da difficoltà nella bilancia dei pagamenti. La Commissione, tenuto conto, fra l'altro, delle azioni che lo Stato può intraprendere ai sensi dell'art. 104, indica i provvedimenti da adottare: se questi ed il concorso reciproco accordato dal Consiglio risultano insufficienti, la Commissione autorizza ad adottare le misure di salvaguardia da essa stabilite. In merito a questo articolo la Corte ha affermato: «L'esercizio dei poteri che gli Stati si sono riservati non può ... giustificare l'adozione unilaterale di misure vietate dal Trattato» (v. cause riunite 6 e 11/79, Commissione e/ Francia, Race. 1969, pag. 540, più recentemente richiamata e seguita dall'avvocato generale Mayras nelle cause riunite 16-20/79, Joseph Danis; Race. 1979, pagg. 3342, 3346). Ciò significa che la Commissione, a norma dell'art. 108, può autorizzare una deroga ad altre disposizioni del Trattato (come, ad esempio, quando nella decisione 8 maggio 1974, n. 287 (GU 1974, L 152/18) uno Stato membro chiedeva un deposito infruttifero per l'importazione di talune merci), ma una autorizzazione del genere non sussiste nel nostro caso.

Di conseguenza, io non accetto la tesi che la formulazione degli artt. 104 e 108 è tale da consentire — nel caso in esame — una deroga ai principi che governano l'importazione di merci.

Non ammetto neppure che l'evitare squilibri nella bilancia dei pagamenti costituisca un aspetto dell'ordine pubblico ai sensi dell'art. 36, il quale autorizzi gli Stati membri a mantenere in vigore divieti o restrizioni che altrimenti trasgredirebbero l'art. 30. Nella sentenza 7/61, Commissione e/ Italia, (Race. 1961, pagg. 617, 644) la Corte ha affermato che «l'articolo 36 ... contempla delle ipotesi di natura non economica». Successivamente, nella causa 7/78, R. e/Thompson (Race. 1978, pagg. 2247, 2280) l'avvocato generale Mayras concludeva che «l'ordine pubblico di cui all'art. 36 non comprende l'ordine pubblico monetario». Più recentemente, nella causa 113/80, Commissione d Irlanda, al punto 7 della motivazione della sentenza 17 giugno 1981 la Corte ribadiva il concetto che le eccezioni all'art. 30 vanno intese restrittivamente e che quelle elencate nell'art. 36 non possono essere estese a casi diversi da quelli ivi tassativamente contemplati. Ciò premesso, non mi sembra che le considerazioni monetarie del tipo contemplato dagli artt. 104 e 108 del Trattato CEE diano origine ad una deroga all'art. 30 in forza dell'art. 36.

È stato fatto richiamo alla sentenza 120/78, Rewe e/Bundesmonopolverwaltung fiir Branntwein, «Cassis de Dijon» (Racc. 1979, pag. 649) in cui (pag. 662) la Corte statuisce, in merito all'art. 30, che:

«gli ostacoli per la circolazione intracomunitaria derivanti da disparità delle legislazioni nazionali relative al commercio dei prodotti di cui trattasi vanno accettati qualora tali prescrizioni possano ammettersi come necessarie per rispondere ad esigenze imperative attinenti, in particolare, all'efficacia dei controlli fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla difesa dei consumatori».

Questo passo si riferisce chiaramente agli ostacoli del commercio che derivano da disparità fra i diritti nazionali. Gli ostacoli in quel caso erano dovuti a disposizioni di legge che stabilivano semplicemente i criteri da osservare per la vendita al pubblico di taluni prodotti. Nella presente fattispecie, invece, i provvedimenti in questione riguardano specificamente ed esclusivamente le importazioni e non derivano da disparità fra gli ordinamenti nazionali. Non mi sembra che il passo surriportato giovi direttamente al Governo italiano nella presente causa.

Rimane da trattare la tesi della Commissione secondo cui i provvedimenti italiani sono incompatibili con la prima direttiva del Consiglio per l'applicazione dell'art. 67 del Trattato CEE (emendata dalla seconda di tali direttive). La tesi della Commissione, in breve, è che i provvedimenti contestati costituiscono ostacoli per la «concessione o per il rimborso di crediti a fronte di operazioni commerciali ... a breve o a medio termine», ai sensi dell'allegato I della prima direttiva e avrebbero pertanto dovuto essere aboliti a norma dell'art. 1 della stessa.

L'art. 67 del Trattato prescrive la soppressione graduale delle restrizioni per la libera circolazione di capitali. Questa può essere complementare alla libera circolazione delle merci, dei servizi e delle persone, ma è da esse separata. Come l'avvocato generale Capotori ha detto nelle conclusioni 7 luglio 1981 per la causa 203/80, Casati, altro è un pagamento a titolo di controprestazione per un acquisto fatto, altro è la semplice importazione di valuta ai fini di un acquisto eventuale. La motivazione della direttiva fa riferimento all'art. 106, n. 2, del Trattato e non all'art. 106, n. 1, che ha portata più ampia. L'art. 106, n. 2, dispone l'abolizione delle restrizioni per i pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali, applicando mutatis mutandis le disposizioni dei capi che trattano dell'abolizione delle restrizioni quantitative, della liberalizzazione dei servizi e della libera circolazione dei capitali. Tali prescrizioni vanno ovviamente interpretate separatamente, cosicché le restrizioni dei pagamenti relativi agli scambi di merci vanno abolite applicando il capo che tratta dell'abolizione delle restrizioni quantitative; le restrizioni dei pagamenti relativi ai capitali vanno abolite a norma del capo che tratta della libera circolazione dei capitali. Prima facie, quindi, una direttiva adottata per l'attuazione dell'art. 67 si riferisce solo ai movimenti di capitali, non già ai pagamenti relativi agli scambi di merci, ed il richiamo all'art. 106, n. 2, è limitato alle restrizioni dei pagamenti relativi ai movimenti di capitali. La presente causa riguarda essenzialmente restrizioni dei pagamenti relativi agli scambi di merci.

I «crediti a fronte di operazioni commerciali a breve e a medio termine» secondo me non possono affatto essere interpretati in modo da includervi i pagamenti anticipati del prezzo delle merci. «Credito» significa un mezzo, normalmente offerto da una banca o da un istituto di credito, per porre l'acquirente in grado di pagare il venditore. E possibile che il venditore, se pratica all'acquirente una dilazione di pagamento, conceda in un certo senso un credito, anche se non è necessario stabilire se ciò valga agli effetti della direttiva. Analogamente si può dire che l'acquirente è «in credito» se ha un saldo a suo favore nel conto generale col venditore. Il pretendere che le merci siano pagate in anticipo non sembra configurare di per sé la concessione di un credito al venditore da parte dell'acquirente. Non mi sembra che tali pagamenti costituiscano «un credito» o crediti «a fronte di operazioni commerciali a cui partecipi un non residente» e quindi rientrino nell'elenco D allegato alla prima direttiva (come pare suggerire il Governo francese), ma anche se lo fossero, ciò sarebbe irrilevante.

Per questi motivi ritengo che la Corte debba dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 30 del Trattato CEE, ma debba respingere il ricorso della Commissione nella parte in cui si basa sulla prima e sulla seconda direttiva per l'applicazione dell'art. 67 del Trattato CEE.

Sebbene gli argomenti della Commissione relativi alle due direttive vadano secondo me disattesi, mi sembra opportuno che le spese della Commissione siano poste a carico della Repubblica italiana poiché è rimasta sostanzialmente soccombente sul punto principale. I Governi italiano e francese devono, secondo me, sopportare le proprie spese.

( *1 ) Traduzione dall'inglese.