Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 28 gennaio 1993. - OFFICE NATIONAL DES PENSIONS CONTRO RAFFAELE LEVATINO. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: COUR DE CASSATION - BELGIO. - ARTT. 46 E 51 DEL REGOLAMENTO (CEE) N. 1408/71 - APPLICAZIONE AL REDDITO GARANTITO PER GLI ANZIANI. - CAUSA C-65/92.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-02005



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Nel presente procedimento, la Cour de cassation del Belgio ha proposto una domanda pregiudiziale sull' interpretazione degli artt. 3, n. 1, 46 e 51 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1408/71, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità [nella versione codificata di cui all' allegato I del regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001, GU L 230, pag. 6, in prosieguo: il "regolamento"].

2. Il resistente nella causa principale, signor Levatino, è figlio della defunta signora Caterina Milazzo. Gli antefatti della controversia non sono stati sufficientemente descritti dal giudice di rinvio. Sembra cha la signora Milazzo, cittadina italiana residente in Belgio, fosse, a partire dal 1 ottobre 1967, titolare di una pensione belga di vecchiaia di lavoratore subordinato, e, a partire dal 1 novembre 1967, titolare di una pensione di vecchiaia italiana. Nel 1972 l' interessata ha presentato domanda per ottenere il reddito garantito previsto dalla legislazione belga, più esattamente dalla legge 1 aprile 1969. Scopo di questa legge è garantire un reddito minimo alle persone anziane sprovviste di risorse finanziarie sufficienti. Secondo tale legge, la concessione del reddito garantito presuppone un esame delle risorse del richiedente, ma non che quest' ultimo abbia compiuto un determinato periodo di assicurazione. In particolare, l' art. 4 precisa che la prestazione può essere accordata solo dopo un esame delle risorse del richiedente e che, a tal fine, salvo determinate eccezioni, deve essere preso in considerazione ogni altro reddito dell' interessato e del coniuge, qualunque ne sia la natura o la fonte. Ai termini dell' art. 10, dalla prestazione è dedotto l' importo di ogni pensione di vecchiaia o di reversibilità o di ogni altra prestazione finanziaria di cui l' interessato o il suo coniuge goda in virtù di un regime pensionistico obbligatorio, belga o straniero.

3. Con decisione 20 febbraio 1975, l' ente belga competente in materia di previdenza sociale (office national des pensions pour travailleurs salariés, in prosieguo: l' "ONPTS") ha respinto la domanda della signora Milazzo, motivando che l' interessata era cittadina di un paese con il quale il Belgio non aveva concluso alcun accordo di reciprocità ai sensi della legge 1 aprile 1969. Il rifiuto dell' ONPTS è stato annullato, il 23 settembre 1975, dal Tribunal du travail di Liegi. Il Tribunal du travail ha basato la sua decisione essenzialmente sulla sentenza della Corte nella causa 1/72, Frilli/Belgio (Racc. 1972, pag. 457), in cui si afferma, in relazione alla predetta legge, che il reddito garantito previsto da norme di carattere generale di uno Stato membro costituisce, per quanto riguarda un lavoratore migrante avente diritto ad una pensione in tale Stato, una "prestazione di vecchiaia" ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 3 dicembre 1958, n. 3, in vigore prima del regolamento (CEE) n. 1408/71, e che, per questo motivo, la concessione di tale prestazione ad un lavoratore straniero non presuppone la conclusione di un accordo di reciprocità con lo Stato membro di cui detto lavoratore è cittadino.

4. A seguito della decisione del Tribunal du travail, l' ONPTS ha versato alla signora Milazzo il reddito garantito a decorrere dal 1 gennaio 1973. In conformità all' art. 10 della legge 1 aprile 1969, l' importo della prestazione è stato calcolato tenendo conto delle pensioni di vecchiaia di cui la signora Milazzo fruiva. Come risulta da precisi calcoli, prodotti dall' office national des pensions (succeduto all' ONPTS, in prosieguo: l' "ONP") in risposta ad un quesito della Corte, l' importo annuo della prestazione è stato in un primo tempo fissato a 20 679 BFR, in un secondo tempo a 34 160 BFR, con decorrenza dal 1 luglio 1973, e aumentato successivamente conformemente alle norme belghe. Tali calcoli dimostrano anche che, come ha affermato l' ONP nelle sue osservazioni scritte e contrariamente a taluni rilievi formulati dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, la signora Milazzo era titolare di una pensione belga.

5. Tenuto conto dell' aumento subito dalla pensione italiana indicizzata di cui godeva la signora Milazzo, l' ONPTS effettuava un nuovo calcolo del reddito garantito. Con decisione notificatale il 6 marzo 1984, l' interessata è stata informata che l' indennità sarebbe stata ridotta di 4 818 BFR mensili dall' aprile 1984. Questa sensibile diminuzione si spiega con un aumento anormale della pensione italiana, dovuto con tutta probabilità alle norme italiane in tema d' indicizzazione. La decisione dell' ONPTS di diminuire l' importo del reddito garantito della signora Milazzo è stata annullata in un procedimento giudiziario avviato dall' interessata davanti al Tribunal du travail di Liegi e proseguito, dopo il suo decesso, dal figlio La decisione del Tribunal du travail è stato sostanzialmente confermata dalla Cour du Travail di Liegi, che, con sentenza 3 febbraio 1989, ha condannato l' ONPTS a pagare e a indicizzare il reddito garantito ai sensi dell' art. 46 del regolamento, senza tener conto delle rettifiche contabili della pensione italiana dovute all' andamento del costo della vita. Per questo motivo essa ha condannato a versare al convenuto gli arretrati della prestazione dovuta, per il periodo dal 1 aprile al 26 agosto 1984, data del decesso della signora Milazzo. L' ONPTS ha impugnato tale sentenza davanti alla Cour de cassation, la quale ha deferito alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:

"Se gli artt. 46 e 51 del regolamento (CEE) n. 1408/71 debbano essere interpretati nel senso che si applicano in caso di cumulo di una prestazione di vecchiaia liquidata in base alla normativa di uno Stato membro e di una prestazione integrativa di una prestazione di vecchiaia di lavoratore subordinato, che garantisce a una persona anziana un reddito indipendente della durata dei periodi di assicurazione e viene liquidata in base alla normativa di un altro Stato membro, anche se tale applicazione può favorire il lavoratore migrante rispetto al lavoratore che non possiede tale qualità, mentre l' art. 3, n. 1, del citato regolamento, prescrive la parità di trattamento di tutti i cittadini degli Stati membri".

6. Va precisato che il testo del regolamento in vigore nel periodo di tempo considerato è quello di cui all' allegato I del regolamento (CEE) n. 2001/83. Le modifiche successivamente subite da questo testo, e, in particolare, le modifiche sostanziali che gli sono state apportate dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1992, n. 1247 (GU L 136, pag. 1), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1992, n. 1248 (GU L 136, pag. 7), entrati entrambi in vigore il 1 giugno 1992, non sono rilevanti nella presente fattispecie.

7. L' art. 3, n. 1, del regolamento così recita:

"1. Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento".

8. Gli artt. 46 e 51 fanno parte del capitolo 3, titolo III, del regolamento, contenente disposizioni particolari per i regimi di "vecchiaia e morte (pensioni)" (artt. da 44 a 51). L' art. 44 comprende le norme generali relative alla liquidazione delle prestazioni quando il lavoratore subordinato o autonomo è stato soggetto alla legislazione di due o più Stati membri. I nn. 1 e 2 di tale articolo dispongono quanto segue:

"1. I diritti a prestazione di un lavoratore subordinato o autonomo che è stato soggetto alla legislazione di due o più Stati membri, o dei suoi superstiti, sono determinati in conformità delle disposizioni del presente capitolo.

2. (...) si deve procedere alle operazioni di liquidazione rispetto a tutte le legislazioni alle quali il lavoratore subordinato o autonomo è stato soggetto, non appena l' interessato ha presentato una domanda di liquidazione. Si deroga a tale norma se l' interessato chiede espressamente di soprassedere alla liquidazione delle prestazioni di vecchiaia che fossero acquisite secondo la legislazione di uno o più Stati membri".

L' art. 45, n. 1, precisa che:

"1. L' istituzione competente di uno Stato membro la cui legislazione subordina l' acquisizione, il mantenimento o il recupero del diritto alle prestazioni al compimento di periodi di assicurazione o di residenza tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica".

9. L' art. 46 stabilisce i criteri di calcolo delle prestazioni. L' art. 46, n. 1, dispone che, se le condizioni fissate dalla legislazione nazionale di uno Stato membro per l' acquisizione del diritto alla prestazione sono soddisfatte senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti dal richiedente sotto la legislazione di un altro Stato membro, qualunque esso sia, l' ente competente del primo Stato determina l' importo della prestazione secondo le disposizioni della legislazione nazionale che esso applica. L' ente procede anche al calcolo dell' importo della prestazione che sarebbe ottenuta applicando le norme sulla totalizzazione e sulla proratizzazione di cui all' art. 46, n. 2, lett. a) e b). Dei due importi così ottenuti si prende in considerazione quello più elevato.

10. L' art. 46, nn. 2 e 3, così recita:

"2. L' istituzione competente di ciascuno degli Stati membri alla cui legislazione il lavoratore subordinato o autonomo è stato soggetto applica le seguenti norme se le condizioni richieste per l' acquisizione del diritto alle prestazioni non sono soddisfatte che tenuto conto di quanto disposto all' articolo 45 (...):

a) l' istituzione calcola l' importo teorico della prestazione cui l' interessato avrebbe diritto se tutti i periodi di assicurazione e di residenza compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri, alle quali il lavoratore subordinato o autonomo è stato soggetto, fossero stati compiuti nello Stato membro in questione e sotto la legislazione che essa applica alla data della liquidazione della prestazione. Se, secondo questa legislazione, l' importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi compiuti, tale importo è considerato come l' importo teorico di cui alla presente lettera;

b) l' istituzione stabilisce quindi l' importo effettivo della prestazione in base all' importo teorico di cui alla lettera precedente proporzionalmente alla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima dell' avverarsi del rischio sotto la legislazione che essa applica, in rapporto alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima dell' avverarsi del rischio sotto le legislazioni di tutti gli Stati membri interessati;

(...)

3. L' interessato ha diritto, entro il limite più elevato degli importi teorici delle prestazioni calcolate secondo le disposizioni del paragrafo 2, lettera a), alla somma delle prestazioni calcolate conformemente a quanto disposto dai paragrafi 1 e 2.

Qualora l' importo di cui al precedente comma sia superato, ciascuna istituzione che applichi il paragrafo 1 corregge la sua prestazione di un importo corrispondente al rapporto tra l' importo della prestazione considerata e la somma delle prestazioni determinate secondo le disposizioni del paragrafo 1".

11. Infine, l' art. 51 dispone quanto segue:

"1. Se per l' aumento del costo della vita, per la variazione del livello delle retribuzioni o per altre cause di adeguamento, le prestazioni degli Stati interessati sono modificate di una prcentuale determinata o di un importo determinato, tale percentuale o importo deve essere applicato direttamente alle prestazioni stabilite conformemente alle disposizioni dell' articolo 46, senza che si debba procedere ad un nuovo calcolo secondo le disposizioni di detto articolo.

2. Per contro, in caso di modifica del modo di determinazione o delle norme per il calcolo delle prestazioni, viene effettuato un nuovo calcolo conformemente alle disposizioni dell' articolo 46".

12. La questione deferita dal giudice nazionale solleva essenzialmente due punti distinti. Da una parte, si tratta di stabilire se una prestazione quale il reddito garantito di cui alla legge 1 aprile 1969 rientri nell' ambito di applicazione degli artt. 46 e 51 del regolamento. Dall' altra, per il caso in cui tale problema sia risolto in senso affermativo, occorre esaminare se l' art. 51 escluda che tale prestazione, ove il beneficiario abbia acquisito il diritto a pensione in un altro Stato membro, possa subire riduzioni in corrispondenza agli aumenti di quest' ultima pensione, dovuti all' indicizzazione, anche se, in tal caso, il lavoratore migrante verrebbe a godere di un trattamento più favorevole di quello di cui può godere un lavoratore non migrante. Esaminerò separatamente questi due aspetti della questione.

13. Quanto al primo punto, l' ONP fa notare che, secondo la girisprudenza della Corte nella sentenza Frilli/Belgio, il reddito garantito è assimilabile ad una prestazione di vecchiaia solo per quanto riguarda le condizioni alle quali è concesso. La Corte ° sottolinea l' ONP ° non ha ritenuto che le disposizioni del capitolo 3, titolo III, del regolamento possano applicarsi a tale prestazione. Il modo di calcolo di quest' ultima, descritto dalla legge 1 aprile 1969, sarebbe infatti incompatibile con i meccanismi di totalizzazione e di proratizzazione contemplati dal capitolo 3, titolo III, del regolamento. Mentre tali meccanismi servono a determinare il diritto ad una pensione di vecchiaia il cui importo dipenda dalla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto le legislazioni di due o più Stati membri o nel caso in cui l' interessato sia stato soggetto consecutivamente o alternatamente alle legislazioni di due o più Stati membri, la legge 1 aprile 1969 non subordina il diritto al reddito garantito al compimento di un particolare periodo di assicurazione o di residenza, ma lo fa dipendere solo dalle risorse finanziarie dell' interessato. L' ONP conclude affermando che l' indennità in questione non ricade né sotto l' art. 46 né sotto l' art. 51, che è applicabile unicamente alle prestazioni liquidate a norma dell' art. 46.

14. Non ritengo convincente la tesi dell' ONP. Si noti anzitutto che, secondo l' art. 4, n. 1, del regolamento, in cui sono definiti i rami di previdenza sociale ai quali si applica il regolamento, la prestazione di vecchiaia rientra nella sfera di applicazione di dette disposizioni [art. 4, n. 1, lett. c)]. Si osservi inoltre che a norma dell' art. 4, n. 2, il regolamento si applica a tutti i regimi di previdenza sociale generali e speciali, contributivi e non contributivi. Per contro, il regolamento non si applica all' assistenza sociale (art. 4, n. 4). Come ho rilevato, la Corte, nella sentenza Frilli/Belgio, ha dichiarato che il reddito garantito, che è una prestazione non contributiva a carattere misto (vale a dire una prestazione che presenta tratti tipici della previdenza sociale e dell' assistenza sociale) è da considerare come una prestazione di vecchiaia ai sensi del regolamento (CEE) n. 3 del Consiglio, successivamente sostituito dal regolamento (CEE) n. 1408/71. Nel primo punto del dispositivo della sentenza, la Corte ha infatti testualmente dichiarato:

"Il 'reddito garantito' previsto da norme di carattere generale di uno Stato membro, le quali attribuiscono alle persone anziane residenti nello Stato stesso il diritto ad un minimo di pensione, va considerato, per quanto riguarda i lavoratori subordinati e assimilati ai sensi del regolamento (CEE) n. 3, che godono nello Stato di cui trattasi del diritto alla pensione, come una 'prestazione di vecchiaia' ai sensi dell' art. 2, n. 1, lett. c), dello stesso regolamento".

Si desume da questa sentenza che, nei confronti di un beneficiario che si trovi nella situazione in cui era la signora Milazzo, il reddito garantito rappresenta una prestazione di vecchiaia ai sensi del regolamento. Le disposizioni del regolamento sono quindi applicabili, in linea di principio, al reddito garantito, a meno che una norma particolare o una serie di norme particolari non lo escludano, espressamente o implicitamente, dal loro campo di applicazione.

15. Il capitolo 3, titolo III, del regolamento contiene la disciplina relativa alle pensioni di vecchiaia e di morte. Come sottolinea la Commissione, l' art. 44, che detta le regole generali concernenti la liquidazione delle prestazioni per il caso in cui il lavoratore subordinato o autonomo sia stato soggetto alla legislazione di due o più Stati membri, non dispone che le norme di detto capitolo si applicano solo alle prestazioni di vecchiaia il cui importo è legato al compimento di un determinato periodo di assicurazione o di residenza. Al contrario, l' ultima frase dell' art. 46, n. 2, lett. a), prevede espressamente la possibilità che una prestazione il cui importo è indipendente dalla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti, venga liquidata secondo i criteri dell' art. 46. Ne consegue che, contrariamente a quanto afferma l' ONP, una prestazione come il reddito garantito rientra nell' ambito di applicazione del capitolo 3, titolo III, del regolamento, e, in particolare, dell' art. 46. La soluzione contraria sarebbe, secondo me, incompatibile non solo con la lettera ma anche con le finalità dell' art. 46. Si evince infatti dalla giurisprudenza della Corte che scopo del regolamento è promuovere il più possibile la libera circolazione dei lavoratori (v., per esempio, sentenza 7 febbraio 1991, causa C-227/89, Roenfeldt, Racc. pag. I-323, punto 24 della motivazione). Qualora prestazioni non contributive a carattere misto come il reddito garantito non dovessero essere comprese nella sfera di applicazione dell' art. 46, la protezione che il capitolo 3, titolo III, del regolamento garantisce ai lavoratori migranti sarebbe sensibilmente ridotta e diverrebbe possibile, per gli Stati membri, eludere le disposizioni di questo capitolo ricorrendo al sistema di prestazioni non contributive.

16. Concludo quindi che il reddito garantito previsto dalla legge belga 1 aprile 1969 è una prestazione che rientra nel campo di applicazione dell' art. 46 del regolamento, e, per conseguenza, anche in quello dell' art. 51, dal momento che quest' ultima disposizione è applicabile alle prestazioni determinate secondo l' art. 46.

17. Prima di esaminare il secondo punto sollevato dalla questione deferita dal giudice nazionale, occorre precisare quali siano le conseguenze dell' applicabilità dell' art. 51 al reddito garantito. Come ha sottolineato la Corte, l' art. 51 considera due categorie di casi (v., in particolare, causa 7/81, Sinatra, Racc. 1982, pag. 137; causa 104/83, Cinciuolo, Racc. 1984, pag. 1285; causa C-85/89, Ravida, Racc. 1990, pag. I-1063; causa C-93/90, Cassamali, Racc. 1991, pag. I-1401): i casi in cui la modifica della prestazione è dovuta all' evoluzione generale economica e sociale, ed è estranea a circostanze personali del beneficiario, e i casi in cui essa è dovuta a un cambiamento del modo di determinazione, o delle norme per il calcolo, delle prestazioni. Nella prima ipotesi, l' art. 51, n. 1, vieta un nuovo calcolo della prestazione, mentre l' art. 51, n. 2, lo prevede nella seconda. Ne consegue pertanto che l' art. 51 si oppone a che l' ONP calcoli nuovamente il reddito garantito della signora Milazzo in ragione degli aumenti della sua pensione italiana dovuti al meccanismo d' indicizzazione.

18. Il secondo punto della questione deferita dal giudice nazionale è effettivamente se il vantaggio di cui viene a godere il lavoratore migrante rispetto al lavoratore non migrante, grazie all' applicazione dell' art. 51 al reddito garantito, sia conciliabile con il principio della parità di trattamento di cui all' art. 3, n. 1, del regolamento, menzionato supra nel paragrafo 7.

19. L' ONP sostiene che la liquidazione del reddito garantito ai lavoratori migranti titolari di pensioni straniere, senza tener conto degli aumenti di tali pensioni a causa dell' indicizzazione, crea una discriminazione, contraria all' art. 3, n. 1, tra i lavoratori che hanno diritto soltanto ad una pensione belga e i lavoratori che hanno diritto ad una pensione acquisita in un altro Stato membro. I primi vedrebbero infatti diminuire l' importo del reddito garantito per effetto dell' indicizzazione della pensione belga, mentre i secondi sfuggirebbero alla possibilità di una simile riduzione, dato che l' art 51, n. 1, vieterebbe, nel loro caso, un nuovo calcolo della prestazione.

20. La tesi dell' ONP va respinta. Secondo la sua stessa lettera, l' art. 3, n. 1, del regolamento è espressamente subordinato alle disposizioni specifiche del regolamento stesso. Di queste disposizioni fanno parte gli artt. 46 e 51 che, come può chiaramente evincersi dall' art. 44, n. 1, sono rivolti unicamente a coloro che sono stati soggetti alla legislazione di due o più Stati membri, e non a coloro che sono stati soggetti alla legislazione di un solo Stato membro. Si aggiunga, peraltro, che siffatta interpretazione dell' art. 51, a mio avviso corretta, non contravviene a nessun divieto generale di discriminazioni basate sulla cittadinanza. Né si potrebbe obiettare che tale interpretazione è fonte di discriminazione in quanto riserva al lavoratore migrante un trattamento più favorevole rispetto ai cittadini dello Stato membro ospitante: affinché possa esservi discriminazione occorre infatti che, senza giustificazione obiettiva, situazioni analoghe siano trattate in modo diverso o che situazioni diverse siano trattate in modo identico. Ebbene, la situazione dei lavoratori migranti non è paragonabile a quella dei lavoratori non migranti: v. sentenza 13 ottobre 1977, causa 22/77, Mura (Racc. pag. 1699, punto 9 della motivazione). E' chiaro che l' art. 3, n. 1, del regolamento e il divieto di discriminazioni, inteso come un principio generale di diritto, non possono vietare ad uno Stato membro di accordare le prestazioni prescritte alle persone riguardate dal regolamento, per il solo motivo che i cittadini di questo Stato che non rientrano nella sfera d' applicazione del regolamento non ricevono prestazioni identiche. La tesi dell' asserita discriminazione non può quindi scalfire l' interpretazione dell' art. 51.

Conclusione

21. Ritengo pertanto che la questione pregiudiziale deferita alla Corte dalla Cour de cassation debba essere risolta nel seguente modo:

"Gli artt. 46 e 51 del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità, vanno interpretati nel senso che si applicano all' attribuzione e ad un nuovo calcolo di una prestazione di vecchiaia liquidata in base al diritto di uno Stato membro, la quale assicuri all' anziano, indipendentemente dalla durata dei periodi di assicurazione compiuti, un reddito come il reddito garantito di cui alla legge belga 1 aprile 1969".

(*) Lingua originale: l' inglese.