CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

ANTONIO TIZZANO

presentate il 28 ottobre 2004 ( )

Causa C-15/03

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica d'Austria

e

Causa C-92/03

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica portoghese

«Direttiva 75/439 – Eliminazione degli oli usati – Trattamento mediante rigenerazione – Priorità»

1. Nelle presenti cause la Commissione delle Comunità europee contesta, rispettivamente, alla Repubblica d’Austria e alla Repubblica portoghese di aver mancato agli obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva 75/439/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente l’eliminazione degli oli usati ( ), come modificata dalla direttiva 87/101/CEE del Consiglio, del 22 dicembre 1986 ( ) (in prosieguo: la «direttiva 75/439» e la «direttiva 87/101» o, collettivamente, la «direttiva»).

I – Quadro normativo

A – Diritto comunitario

2. Allo scopo di proteggere l’ambiente «contro gli effetti nocivi dello scarico, del deposito o del trattamento [degli] oli [usati]», (terzo ‘considerando’), il Consiglio ha approvato la direttiva 75/439, che impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie a garantire la raccolta e l’eliminazione innocua di detti oli.

3. Avendo ritenuto che, tra le diverse tecniche di eliminazione esistenti, quella della rigenerazione, che consente un maggiore «risparmio energetico», rappresentasse «la valorizzazione più razionale degli oli usati» (secondo ‘considerando’), il Consiglio ha poi adottato la direttiva 87/101, che modifica la direttiva 75/439, proprio per attribuire la precedenza a questo tipo di trattamento.

4. Secondo la definizione accolta dalla direttiva, per rigenerazione s’intende «qualunque procedimento che permetta di produrre oli di base mediante una raffinazione degli oli usati che comporti in particolare la separazione dei contaminanti, prodotti di ossidazione e additivi contenuti in tali oli» (art. 1, quarto trattino).

5. Per quanto qui interessa, va in particolare ricordato l’art. 3, che così dispone:

«1. Per quanto consentito dai vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.

2. Qualora, a causa dei vincoli di cui al paragrafo 1, non si proceda alla rigenerazione degli oli usati, gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari affinché qualsiasi trattamento degli oli usati mediante combustione sia effettuato secondo modalità accettabili dal punto di vista ambientale, conformemente alle disposizioni della presente direttiva, purché tale combustione sia realizzabile dal punto di vista tecnico, economico e organizzativo.

3. Qualora, a causa dei vincoli di cui ai paragrafi 1 e 2, non si proceda né alla rigenerazione né alla combustione degli oli usati, gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire la distruzione innocua o l’immagazzinamento o deposito controllati degli oli usati».

B – Diritto nazionale

La normativa austriaca

6. L’obbligo di dare la priorità alla rigenerazione, previsto dall’art. 3, n. 1, della direttiva, risulta trasposto nell’ordinamento austriaco dagli artt. 1, n. 1, e 22, n. 1, della legge sulla gestione dei rifiuti del 1990 (Abfallwirtschaftsgesetz 1990; in prosieguo: l’«AWG 1990») ( ).

7. Ai sensi dell’art. 1, n. 1:

«La gestione dei rifiuti mira a:

1. ridurre al massimo gli effetti nocivi, pregiudizievoli o che possano in qualsiasi modo intaccare la salute dell’uomo, degli animali, delle piante, le loro condizioni di vita ed il loro ambiente naturale;

2. proteggere le riserve di materie prime e di energia;

(…)» ( ).

8. L’art. 22, n. 1, dispone che:

«Il riciclaggio degli oli usati è autorizzato soltanto quando consiste nel riciclaggio di sostanze (purificazione, trasformazione) o nel recupero di energia» ( ).

9. Allo scopo di chiarire meglio l’importanza riservata alla rigenerazione, l’Austria ha poi approvato la legge federale sulla gestione dei rifiuti del 2002 (Abfallwirtschaftsgesetz 2002; in prosieguo: l’«AWG 2002») ( ). Tale legge, entrata in vigore il 2 novembre 2002, all’art. 16, n. 3, punto 1, prevede che:

«Gli oli usati sono sottoposti ad un procedimento di riciclaggio (…) quando è tecnicamente possibile produrre olio di base dall’olio usato in condizioni che, alla luce delle quantità prodotte, dei mezzi di trasporto e dei costi generati, sono economicamente redditizie per il detentore proprietario dei rifiuti. Se gli oli usati sono sottoposti ad un procedimento di riciclaggio, i prodotti a base di oli minerali così ottenuti non devono contenere più di 5 ppm di PCB/PCT né più di 0,03% di alogeni in rapporto alla massa» ( ).

La normativa portoghese

10. Al fine di trasporre nell’ordinamento interno la direttiva, il Portogallo ha adottato i seguenti atti normativi:

– il decreto-legge n. 88/91, del 23 febbraio 1991, che disciplina l’attività di stoccaggio, di raccolta e di combustione degli oli usati;

– il decreto ministeriale n. 240/92, del 25 marzo 1992, recante approvazione del regolamento sulle attività di raccolta, stoccaggio, trattamento preliminare, rigenerazione, recupero, combustione e incenerimento degli oli usati;

– il decreto ministeriale n. 1028/92, del 5 novembre 1992, recante norme di sicurezza e di identificazione per il trasporto degli oli usati;

– la decisione congiunta dei ministeri dell’Industria e dell’Ambiente, del 18 maggio 1993, concernente l’applicazione del regolamento relativo alla concessione delle licenze per la gestione degli oli usati.

11. In vista della revisione di detta normativa, il 19 marzo 2001 le autorità portoghesi hanno approvato un documento intitolato «Nuova strategia nazionale di gestione degli oli usati» che fissa, tra gli obbiettivi della nuova politica di gestione di dette sostanze, la priorità della loro rigenerazione.

II – Fatti e procedura

Nella causa C-15/03, Commissione/Austria

12. Dopo aver esaminato le risposte ad un questionario predisposto per verificare lo stato di attuazione della direttiva, il 7 aprile 2001 la Commissione inviava all’Austria una lettera di messa in mora, che contestava, tra l’altro, la mancata trasposizione nell’ordinamento interno dell’art. 3, n. 1.

13. A tale lettera seguiva il 21 dicembre 2001 un parere motivato.

14. Insoddisfatta delle risposte e dei chiarimenti forniti dall’Austria, con ricorso depositato il 14 gennaio 2003 la Commissione ha quindi chiesto alla Corte di dichiarare che:

«non adottando le misure necessarie in diritto e in fatto per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione benché i vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo lo consentano, la Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 3, n. 1, della direttiva 75/439/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente l’eliminazione degli oli usati».

15. Con ordinanza 17 giugno 2003, la Corte ha autorizzato la Repubblica di Finlandia ed il Regno Unito ad intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni dell’Austria, ai sensi dell’art. 93, n. 1, del regolamento di procedura.

16. La Commissione e la Repubblica d’Austria sono state ascoltate dalla Corte all’udienza del 16 settembre 2004.

Nella causa C-92/03, Commissione/Portogallo

17. Anche nei confronti del Portogallo la Commissione ha eccepito la mancata trasposizione dell'art. 3, n. 1, della direttiva con una lettera di messa in mora dell’11 aprile 2001.

18. E ugualmente i dati e le osservazioni presentati al riguardo da quello Stato non hanno convinto la Commissione, che ha proseguito quindi la procedura, formulando, il 24 ottobre 2001, un parere motivato, cui si aggiungeva, il 21 dicembre seguente, un parere motivato complementare.

19. Come per l’Austria, infine, il 28 febbraio 2003, la Commissione ha depositato un ricorso, con il quale ha chiesto alla Corte di dichiarare che:

«non avendo adottato le misure necessarie per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, benché i vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo lo permettessero, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva 75/439/CEE, del 16 giugno 1975, concernente l’eliminazione degli oli usati, come modificata dalla direttiva 87/101/CEE, del 22 dicembre 1986».

20. La Repubblica di Finlandia, a tal fine autorizzata con ordinanza del presidente della Corte dell’11 settembre 2003, è intervenuta anche nella presente causa per sostenere le conclusioni del Portogallo.

III – Analisi giuridica

21. Come si è visto, in entrambe le cause la Commissione muove contro gli Stati convenuti un’unica censura, con la quale contesta loro di non aver adottato, ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva, le misure necessarie per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.

22. Poiché i motivi a sostegno di detta censura e le difese avanzate per respingerla sono largamente coincidenti, procederò ad un esame congiunto delle due cause, sottolineando – ove necessario – le peculiarità dei singoli casi.

23. Prima, però, mi sembra opportuno ricordare le sentenze Commissione/Germania del 1999 e Commissione/Regno Unito del 2004 ( ), nelle quali la Corte si è già pronunciata sulla portata dell’obbligo previsto dall’art. 3, n. 1. Da tali pronunce, infatti, sono a mio avviso desumibili principi utili per la soluzione delle questioni prospettate nelle cause in esame.

24. Nelle sentenze sopra citate la Corte ha anzitutto chiarito la portata del «riferimento ai “vincoli di carattere tecnico, economico od organizzativo” di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva» come possibile limite all’obbligo degli Stati membri di dare priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.

25. Ad avviso della Corte, tale riferimento «fa parte di una disposizione che esprime in modo generale l’obbligo imposto agli Stati membri». Con esso, quindi, «il legislatore comunitario non ha inteso prevedere eccezioni limitate ad una regola di applicazione generale», ma ha voluto piuttosto «definire il campo d’applicazione e il contenuto di un obbligo positivo di assicurare la priorità al trattamento degli oli usati per rigenerazione» ( ).

26. La Corte ha quindi escluso che «la situazione tecnica, economica e organizzativa esistente in uno Stato membro» possa di per sé essere considerata «costitutiva di vincoli ostacolanti l’adozione delle misure previste all’art. 3, n. 1». Un’interpretazione di questo tipo, infatti, avrebbe «priva[to] tale disposizione di qualsiasi effetto utile in quanto l’obbligo imposto agli Stati membri sarebbe limitato dalla conservazione dello status quo, per cui non vi sarebbe un obbligo effettivo di adottare le misure necessarie a favore di un trattamento degli oli usati mediante rigenerazione» ( ).

27. Quali siano queste misure, la Corte ha deciso che «non spetta ad essa determinar[lo]». Rientra invece nella sua competenza «valutare le possibilità di adozione di misure intese a dare la priorità al trattamento per rigenerazione degli oli usati che rispondono al criterio della fattibilità dal punto di vista tecnico, economico e organizzativo» ( ).

28. Nell’ambito di tale valutazione, nei due casi allora esaminati la Corte ha stabilito che per conformarsi all’obbligo prescritto dall’art. 3, n. 1, della direttiva non basta predisporre «un contesto giuridico che assicura (…) le condizioni di un trattamento per rigenerazione» ( ), né limitarsi ad «effettuare studi e redigere relazioni per definire le modalità di eliminazione degli oli usati» ( ).

29. A ciò devono seguire, nel limite suddetto della fattibilità tecnica, economica ed organizzativa, «misure concrete dirette a dare la priorità alla rigenerazione» ( ), che possono essere sia «misure coattive» sia «misure incentivanti» ( ), e che potrebbero anche assumere la forma di indennità per la rigenerazione, ammesse dall’art. 14 della direttiva, o di una tassazione specifica, parimenti ammessa dall’art. 15 della stessa ( ).

30. E’ dunque alla luce delle massime sopra esposte che vanno analizzati gli argomenti avanzati dalla Commissione e dai governi convenuti nella presente causa.

31. L’Austria e il Portogallo, sostenuti sul punto dai governi finlandese e del Regno Unito, fanno leva appunto sul fatto che l’obbligo di dare la priorità alla rigenerazione è subordinato dalla direttiva all’inesistenza di «vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo». Ora, a loro avviso, nei rispettivi paesi sussisterebbero proprio vincoli di questo tipo, che imporrebbero il ricorso agli altri trattamenti degli oli usati (la combustione, la distruzione o il deposito) autorizzati in via subordinata dalla direttiva.

32. In particolare, secondo il governo austriaco, la scarsa quantità di oli usati raccolta in Austria non renderebbe conveniente, né per lo Stato né per i privati, la predisposizione di impianti specifici per la rigenerazione.

33. Tale vincolo esisterebbe anche in Portogallo; anzi, secondo il governo portoghese, sarebbe lì aggravato dal regime di libera circolazione dei rifiuti previsto dal regolamento n. 259/93 relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità ( ). Ad avviso di tale governo, infatti, il regolamento citato non consentirebbe alle autorità portoghesi di opporsi alla spedizione degli oli usati e alla loro combustione in centri di altri Stati membri. Il che ridurrebbe ulteriormente la possibilità di vincolare la già di per sé bassa quantità di oli raccolti alla rigenerazione in impianti nazionali e renderebbe quindi ancor più difficile e meno appetibile la loro gestione da parte dei privati.

34. Inoltre, sempre secondo il governo portoghese, allo stato attuale non sarebbero disponibili tecnologie sufficientemente avanzate per la produzione di oli rigenerati di qualità elevata, che possano competere con gli oli di base, la cui offerta sarebbe peraltro già eccedentaria sul mercato.

35. Convengo tuttavia con la Commissione quando, richiamando la giurisprudenza sopra ricordata, osserva che le circostanze invocate dai governi convenuti (la bassa quantità di oli usati raccolta e la scarsa efficienza delle tecnologie disponibili) fanno parte della «situazione tecnica, economica e organizzativa esistente» in quei paesi e non possono quindi, essere considerate di per sé un «vincolo» tale da paralizzare l’obbligo derivante dall’art. 3, n. 1.

36. Come quella giurisprudenza ha giustamente stabilito, infatti, qualora la portata di detta disposizione potesse essere limitata dalla conservazione dello status quo, essa risulterebbe svuotata del proprio contenuto e sarebbe vanificato, o quanto meno di molto attenuato, l’obbligo «positivo» degli Stati membri di adottare le misure necessarie a dare la priorità alla rigenerazione. Obbligo che si impone ovviamente anche agli Stati "piccoli", che ad esso non sono sottratti nonostante la minore quantità di oli usati prodotta.

37. Secondo il test fissato dalla Corte, non bisogna pertanto valutare se la situazione esistente in Austria e Portogallo renda vantaggiosa o meno la rigenerazione, ma se detti Stati si siano attivati per superare le difficoltà esistenti al fine di rendere economicamente conveniente (o almeno accettabile) il ricorso in via prioritaria a detto trattamento. In altri termini, per riprendere le parole utilizzate dalla stessa Corte, si deve accertare se gli Stati membri, avendone la possibilità, abbiano adottato "misure positive" intese a dare la priorità al trattamento per rigenerazione, predisponendo un «contesto giuridico» che assicuri le necessarie condizioni e, in più, adottando «misure concrete» dirette a realizzare quella priorità.

38. Ora, al di là delle difficoltà esistenti nei rispettivi paesi, tanto l’Austria quanto il Portogallo ritengono di aver adottato misure rispondenti a tali parametri.

39. Il governo austriaco, in particolare, ritiene che la priorità della rigenerazione sarebbe garantita nell’ordinamento nazionale dall’art. 22, n. 1, AWG 1990, che prevede il riciclaggio degli oli usati, letto in combinato disposto con l’art. 1, n. 1, di detta legge, secondo il quale la gestione dei rifiuti deve essere diretta a preservare le riserve di materie prime e d’energia. L’AWG 2002 renderebbe ancor più manifesta detta priorità, imponendo il ricorso a tale procedimento, quando è tecnicamente possibile ed economicamente redditizio per il detentore degli oli.

40. Tale governo sostiene inoltre che la priorità di detto trattamento sarebbe altresì promossa attraverso misure concrete, quali lo sviluppo di progetti destinati a favorire la rigenerazione nelle imprese e la previsione, nell’ambito delle misure a favore dell’ambiente, di misure finanziarie per sostenere l’eliminazione ed il recupero dei rifiuti pericolosi, di cui ci si potrebbe avvalere anche per l’eliminazione degli oli usati.

41. Per contro, il governo portoghese riconosce la necessità di una riforma della legislazione nazionale in materia. Ciononostante, esso ritiene di aver adottato le misure necessarie per dare la priorità alla rigenerazione, approvando il documento «Nuova strategia nazionale di gestione degli oli usati», che avrebbe fissato il quadro generale su cui basare detta riforma.

42. A mio avviso, però, tali argomenti non contraddicono a sufficienza le censure mosse dalla Commissione.

43. Cominciando dal caso dell’Austria, osservo anzitutto che tale Stato ha svolto le sue difese facendo leva soprattutto sull’AWG 2002. Ora, senza entrare nel merito delle argomentazioni da essa addotte al riguardo, peraltro contrastate dalla Commissione, mi limito qui ad osservare che quella legge è entrata in vigore soltanto il 2 novembre 2002, quando cioè era scaduto da tempo il termine di due mesi fissato nel parere motivato del 21 dicembre 2001.

44. E’ noto però che, secondo una costante giurisprudenza, «l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato» ( ). Ciò significa che nella presente causa occorre far esclusivo riferimento agli artt. 1, n. 1, e 22, n. 1, dell’AWG 1990, in vigore all’epoca delle contestazioni della Commissione.

45. Con riferimento dunque a tali articoli, osservo, con la Commissione, che essi non rappresentano un contesto giuridico idoneo a garantire la priorità alla rigenerazione. Quelle disposizioni consentono, infatti, l’eliminazione di detti oli attraverso il riciclaggio «o» il recupero di energia e pongono quindi esattamente sullo stesso piano la rigenerazione e la combustione, disconoscendo così l’ordine di precedenza fissato dalla direttiva.

46. Tale ambiguità della legislazione austriaca si riflette, a mio avviso, anche sulle «misure concrete» adottate in quello Stato. In effetti, le misure finanziarie indicate dal governo austriaco non sono specificamente dirette al sostegno della rigenerazione, potendosene avvalere qualsiasi metodo di eliminazione o recupero dei rifiuti pericolosi.

47. Quanto poi ai progetti di rigenerazione nelle imprese promossi da tale governo, mi sembra che, in assenza di un quadro normativo che li renda obbligatori o di specifiche misure finanziarie che li sostengano a discapito degli altri trattamenti, essi rappresentino in realtà per gli operatori una semplice alternativa nella valorizzazione degli oli usati, per di più tecnicamente complessa ed economicamente onerosa.

48. Passando poi alla posizione del Portogallo, non mi sembra che esso abbia seriamente contestato la censura della Commissione relativa alla carenza della normativa nazionale. In effetti, è lo stesso governo portoghese a riconoscere che in materia è necessaria una «riforma della legislazione (…) volta a definire il quadro delle condizioni richieste affinché la priorità sia effettivamente data alla rigenerazione» e che il progetto a tal fine predisposto «è ancora allo stadio di approvazione da parte del governo» ( ).

49. Né, d’altra parte, tale carenza può dirsi superata con l’elaborazione del documento «Nuova strategia nazionale di gestione degli oli usati». Si tratta, infatti, di un documento di natura meramente programmatica, che si limita a studiare e definire le eventuali misure, normative e concrete, che solo in futuro saranno adottate da tale governo ( ).

50. In definitiva a me sembra che allo stato attuale la Repubblica portoghese non abbia intrapreso alcuna azione per trasporre l’obbligo previsto dall’art. 3, n. 1, della direttiva.

51. In tale situazione non vedo quindi a cosa giovi obiettare, come ha fatto tale governo, che in Portogallo la gestione di impianti di rigenerazione da parte dei privati sarebbe resa poco conveniente dal regime di libera circolazione dei rifiuti previsto dal regolamento n. 259/93 (v. supra, paragrafo 33). Ciò, tanto più che l’art. 7, n. 4, lett a), secondo trattino, di detto regolamento consente alle autorità nazionali competenti di sollevare obiezioni alla spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati in un altro Stato membro, qualora «la spedizione non [sia] conforme alle leggi ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell’ambiente».

52. Come ha giustamente osservato la Commissione, se il Portogallo avesse stabilito, come imposto dalla direttiva, la priorità della rigenerazione sulla combustione, esso avrebbe ben potuto sollevare obiezioni alla spedizione di tali rifiuti in altri paesi della Comunità. In presenza di una tale previsione, infatti, l’esportazione degli oli usati in vista della loro combustione sarebbe risultata contraria a disposizioni nazionali a tutela dell’ambiente e, di conseguenza, suscettibile di opposizione ai sensi della disposizione citata. A ben vedere quindi, l’impossibilità di avvalersi di questa norma non è la causa, bensì la conseguenza del prolungato inadempimento da parte della Repubblica portoghese degli obblighi derivanti dalla direttiva.

53. Per le ragioni sopra esposte ritengo pertanto che la censura mossa dalla Commissione nei confronti dei governi convenuti debba essere accolta e che pertanto la Corte debba dichiarare che, non avendo adottato le misure necessarie per dare la priorità al trattamento per rigenerazione degli oli usati, benché i vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo lo consentissero, la Repubblica d’Austria e la Repubblica portoghese sono venute meno agli obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva 75/439, come modificata dalla direttiva 87/101.

IV – Sulle spese

54. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda e, come si è visto, ritengo che la Repubblica d’Austria e la Repubblica portoghese siano soccombenti, propongo che esse siano condannate alle spese.

V – Conclusioni

Alla luce delle considerazioni che precedono propongo perciò alla Corte di dichiarare:

– nella causa C-15/03

«1) Non avendo adottato le misure necessarie in diritto e in fatto per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione benché i vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo lo permettessero, la Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva 75/439/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente l’eliminazione degli oli usati.

2) La Repubblica d’Austria è condannata alle spese»;

– nella causa C-92/03

«1) Non avendo adottato le misure necessarie per dare la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, benché i vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo lo permettessero, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 3, n. 1, della direttiva 75/439/CEE, del 16 giugno 1975, concernente l’eliminazione degli oli usati, come modificata dalla direttiva 87/101/CEE, del 22 dicembre 1986.

2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese».