Causa T‑677/13

Axa Versicherung AG

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Documenti relativi ad un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza — Domanda vertente su un complesso di documenti — Diniego di accesso — Domanda vertente su un documento unico — Indice — Obbligo di procedere ad un esame concreto e individuale — Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo — Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile — Interesse pubblico prevalente — Azione risarcitoria — Obbligo di motivazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 7 luglio 2015

Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Applicazione ai fascicoli amministrativi afferenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in un procedimento di trattamento favorevole dalla divulgazione di taluni documenti contenuti in tali fascicoli – Limiti – Obbligo di bilanciamento tra il rischio di arrecare pregiudizio all’efficacia del programma di trattamento favorevole e il diritto al risarcimento di un richiedente che si reputa danneggiato da un’infrazione alle regole di concorrenza

Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali – Applicazione ai fascicoli amministrativi afferenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in un procedimento del genere dalla divulgazione di taluni documenti contenuti in tali fascicoli

Per giustificare il diniego di accesso a un documento di cui sia stata chiesta la divulgazione in forza del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’istituzione interessata può fondarsi su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, poiché considerazioni analoghe possono applicarsi a domande riguardanti documenti della stessa natura. Pertanto, nel caso di una domanda concernente un complesso di documenti contenuti nel fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, la Commissione ha il diritto di presumere, senza procedere ad un esame concreto e specifico di ciascuno di tali documenti, che la loro divulgazione pregiudicherebbe, in linea di principio, sia la tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine sia la tutela degli interessi commerciali delle imprese parti del procedimento, che sono strettamente connesse in tale contesto. Il ricorso ad una presunzione di questo tipo non è limitato al caso in cui una domanda sia intesa ad ottenere l’accesso alla totalità dei documenti figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, e neanche a quello in cui essa verta su un insieme globale e indistinto di documenti in seno al medesimo. Al contrario, a tale presunzione si può parimenti ricorrere nel caso di una domanda concernente un insieme più specifico di documenti del fascicolo, identificati facendo riferimento alle loro caratteristiche comuni o alla loro appartenenza ad una o più categorie generali. Inoltre, la Commissione ha il diritto di ricorrere a tale presunzione generale fintantoché il procedimento di cui trattasi non possa essere considerato concluso, o perché esso non è ancora sfociato nell’adozione di una decisione o perché sono stati proposti ricorsi di annullamento avverso tale decisione, i quali sono ancora pendenti alla data in cui la Commissione riceve la domanda di accesso ai documenti figuranti nel relativo fascicolo e si pronuncia a tal riguardo. Inoltre, la possibilità di ricorrere ad una presunzione generale per trattare una domanda di accesso concernente essa stessa un complesso di documenti significa che i documenti in questione sfuggono a qualsivoglia obbligo di divulgazione, integrale o parziale. (v. punti 36, 37, 39‑42)

V. il testo della decisione. (v. punto 56)

Nel caso di una decisione di diniego di accesso a un documento la cui divulgazione è stata chiesta in forza del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, il ricorso ad una presunzione generale non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento, del quale venga chiesta la divulgazione, non rientri nella presunzione in parola o che sussista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del suddetto documento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, di tale regolamento. A tal fine, incombe al richiedente invocare concretamente le circostanze che giustificano la divulgazione del documento in questione. Per contro, l’esigenza di verificare se la presunzione generale in questione si applichi concretamente non può essere interpretata nel senso che l’istituzione interessata dovrebbe esaminare singolarmente tutti i documenti con riferimento ai quali le viene chiesto l’accesso. Una simile esigenza priverebbe detta presunzione generale del suo effetto utile, ovvero consentire all’istituzione interessata di rispondere ad una domanda di accesso globale in modo altrettanto globale. Inoltre, il fatto che i documenti richiesti abbiano più di cinque anni non è idoneo, di per sé, ad invertire una presunzione generale di non divulgazione, dato che l’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001 dispone che le eccezioni previste da tale regolamento sono applicabili per un periodo di 30 anni, ovvero anche dopo tale periodo, se necessario. (v. punti 59, 60, 63)

Se è vero che chiunque ha il diritto di chiedere il risarcimento del danno che gli avrebbe causato una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione e che tale diritto rafforza il carattere operativo di tali regole, nella misura in cui è tale da scoraggiare l’attuazione di accordi o pratiche, spesso dissimulati, idonei a restringere o falsare il gioco della concorrenza, contribuendo in tal modo al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione, considerazioni tanto generiche non possono, tuttavia, di per sé, prevalere sulle ragioni che giustificano un diniego di accesso a documenti figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione di regole di concorrenza fondato sul fatto che tali documenti sono coperti, nel loro insieme, da una presunzione generale secondo la quale la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio, in linea di principio, segnatamente, alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine. Infatti, al fine di garantire un’attuazione effettiva del diritto al risarcimento, non è necessario che qualsiasi documento figurante nel fascicolo di un siffatto procedimento sia comunicato a colui che ne richiede l’accesso in forza del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, al fine di proporre un’azione di risarcimento, essendo poco probabile che un’azione di tal genere debba fondarsi su tutti gli elementi contenuti nel fascicolo relativo al suddetto procedimento. Lo stesso vale nel caso in cui la persona che chieda l’accesso ai documenti figuranti in tale fascicolo abbia già proposto un’azione di risarcimento, in quanto è poco probabile che un’azione di tal genere debba fondarsi su tutti gli elementi del fascicolo. Spetta, quindi, a chiunque intenda ottenere il risarcimento del preteso danno subìto per effetto di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione provare la necessità, per il medesimo, di accedere all’uno o all’altro documento contenuto nel fascicolo della Commissione, affinché quest’ultima possa, caso per caso, procedere alla ponderazione degli interessi che giustificano la comunicazione di tali documenti e la loro protezione, tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti nella fattispecie. In difetto, l’interesse ad ottenere il risarcimento del danno subìto per effetto di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione non può costituire un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. (v. punti 66‑70, 163)

V. il testo della decisione. (v. punti 92, 93)

L’istituzione investita di una domanda di accesso a taluni documenti in forza del regolamento n. 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, può basarsi su una presunzione di carattere generale di diniego di accesso, sebbene la domanda in questione attenga ad un unico documento. Tuttavia, in una situazione del genere, nella quale il ricorso ad una presunzione generale non sia volto a consentire l’esame globale di una domanda anch’essa globale, incombe all’istituzione che intenda ricorrervi verificare se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili ad un determinato tipo di documenti siano effettivamente applicabili al documento del quale sia stata chiesta la divulgazione. Tale esigenza non implica necessariamente che l’istituzione effettui una valutazione concreta del documento in questione, così come l’obbligo imposto all’istituzione medesima di verificare che la presunzione generale alla quale essa intenda ricorrere per trattare una domanda relativa ad un complesso di documenti sia effettivamente applicabile non può essere interpretato nel senso che essa debba esaminare singolarmente tutti i documenti con riferimento ai quali le sia chiesto l’accesso. Tuttavia, resta necessario che l’istituzione interessata giustifichi il proprio diniego di accesso in maniera sufficiente in fatto e in diritto, fondandosi su un rischio ragionevolmente prevedibile di una violazione concreta ed effettiva di uno o più interessi tutelati dalle eccezioni enunciate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Inoltre, anche nell’ipotesi di ricorso ad una presunzione generale per trattare una domanda concernente un documento unico, l’istituzione interessata ha l’obbligo di procedere alla divulgazione, totale o parziale, del documento interessato dalla domanda allorché essa abbia rilevato che le caratteristiche del relativo procedimento lo consentono. (v. punti 94, 100, 101, 116)

Nel caso di una domanda di accesso in forza del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, a documenti relativi a un programma di clemenza, la Commissione può ritenere, in sostanza, che la comunicazione di riferimenti alla corrispondenza scambiata con le imprese che avevano chiesto di beneficiare della comunicazione relativa all’immunità delle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese potrebbe compromettere l’efficacia del suo programma di clemenza, nella misura in cui essa si risolva nel portare a conoscenza di un terzo informazioni commerciali sensibili o dati riservati relativi alla cooperazione delle parti contenuti in tali documenti. Infatti, i programmi di clemenza. Infatti, i programmi di clemenza attuati dalla Commissione costituiscono strumenti utili per individuare e porre termine a violazioni delle regole di concorrenza, contribuendo in tal modo all’obiettivo dell’effettiva applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. L’efficacia di tali programmi potrebbe essere compromessa dalla comunicazione dei documenti relativi ad un procedimento di clemenza ai soggetti che intendano promuovere un’azione risarcitoria. A tal riguardo, sembra ragionevole ipotizzare che la prospettiva di una tale comunicazione dissuada i soggetti coinvolti in un’infrazione al diritto della concorrenza dal ricorrere a siffatti programmi. Tuttavia, pur se tali considerazioni possono giustificare la possibilità di negare l’accesso a taluni documenti contenuti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, esse non implicano peraltro che tale accesso possa essere negato sistematicamente, dato che qualsiasi domanda di accesso ai documenti in questione deve formare oggetto di una valutazione caso per caso che tenga conto di tutti gli elementi della causa. Invero, il fatto che tale diniego possa impedire l’esercizio di azioni di risarcimento promosse dinanzi ai giudizi nazionali, fornendo peraltro alle imprese interessate, che possono avere già beneficiato di un’immunità, per lo meno parziale, in materia di sanzioni pecuniarie, la possibilità di sottrarsi altresì all’obbligo di risarcire i danni derivanti dalla violazione dell’articolo 101 TFUE, e ciò a scapito dei soggetti danneggiati, impone che tale diniego sia fondato su ragioni imperative attinenti alla protezione dell’interesse dedotto e applicabili a ogni documento con riferimento al quale l’accesso è negato. Di conseguenza, soltanto l’esistenza del rischio che un determinato documento rechi concretamente pregiudizio all’interesse pubblico attinente all’efficacia del programma di clemenza in questione può giustificare il fatto che tale documento non sia divulgato. Al riguardo, occorre bilanciare, caso per caso, i diversi interessi che giustificano la comunicazione o la protezione dei documenti in questione. Nell’ambito di siffatto bilanciamento, si deve tenere conto di tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e in particolare dell’interesse del richiedente a ottenere l’accesso ai documenti di cui intende ottenere la comunicazione al fine di preparare il proprio ricorso per risarcimento, tenuto conto delle altre possibilità eventualmente a sua disposizione, da un lato, e delle conseguenze effettivamente pregiudizievoli alle quali tale accesso può dare luogo alla luce dell’interesse pubblico o degli legittimi interessi di altri soggetti, dall’altro. Tali considerazioni valgono a maggior ragione quando una persona che si reputa vittima di un’infrazione alle regole di concorrenza e che ha già proposto un’azione risarcitoria dinanzi ad un giudice nazionale chiede alla Commissione di poter accedere non ai documenti di clemenza contenuti nel fascicolo del procedimento sfociato nella decisione che dichiara l’esistenza di tale infrazione, bensì unicamente ai riferimenti a tali documenti figuranti nell’indice di detto fascicolo. Infatti, un diniego integrale di accesso a siffatti riferimenti, inclusi i loro elementi più neutri o insignificanti, può rendere in pratica impossibile o quantomeno eccessivamente difficile qualsiasi identificazione dei documenti di clemenza elencati dall’indice e impedire al richiedente di formarsi un’opinione quanto all’eventuale necessità di disporre di tali documenti per supportare la propria azione risarcitoria nonché, a maggior ragione, di giustificare le ragioni di una siffatta necessità. Orbene, è al rispetto di un tale requisito che sono subordinate non solo la divulgazione di tali documenti e la loro produzione in giudizio nell’ambito di azioni risarcitorie proposte dinanzi al giudice nazionale, bensì anche il riconoscimento di un interesse pubblico prevalente da parte della Commissione nel caso in cui essa venga investita di una domanda in forza del regolamento n. 1049/2001. In tal modo, un diniego d’accesso generale e assoluto può, in pratica, impedire all’interessato di esercitare in maniera effettiva il diritto al risarcimento che gli spetta in forza del Trattato. (v. punti 114, 118, 119, 121‑124, 134)

L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che prevede un regime specifico e rafforzato di tutela delle persone i cui dati personali possano, eventualmente, essere comunicati al pubblico, esige che l’eventuale pregiudizio alla loro vita privata e alla loro integrità sia sempre esaminato e valutato in conformità, in particolare, con il regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati. A tal riguardo, l’articolo 8, lettera b), del regolamento n. 45/2001 dispone che è consentito trasferire dati personali ad un destinatario soltanto se quest’ultimo dimostra la necessità di trasmettergli tali dati e se non sussistono ragioni per presumere che possano subire pregiudizio interessi legittimi degli interessati. Tale disposizione è applicabile a qualsiasi domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001, diretta a ottenere l’accesso a documenti che contengono dati personali. Di conseguenza, se la persona che chiede di avere accesso a taluni documenti contenenti dati personali non fornisce alcuna motivazione espressa e legittima né alcun argomento convincente per dimostrare la necessità del trasferimento di questi dati, l’istituzione interessata non può soppesare i differenti interessi coinvolti. (v. punti 139, 141, 143)