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Conclusioni dell'avvocato generale Gulmann del 16 febbraio 1993. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEL BELGIO. - INADEMPIMENTO - MANCATA ESECUZIONE DI UNA SENTENZA DELLA CORTE - TUTELA DELLE ACQUE SOTTERRANEE. - CAUSA C-174/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-02275



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Nella presente causa, la Commissione chiede che si dichiari che il Regno del Belgio, non adottando le misure necessarie per conformarsi alla sentenza della Corte 17 giugno 1977 nella causa 1/86, Commissione/Belgio (1), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell' art. 171 del Trattato CEE. In tale sentenza la Corte ha dichiarato che il Belgio non si era conformato, nel termine prescritto, alla direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (2).

2. A sostegno delle sue conclusioni, la Commissione ha fatto valere nel suo ricorso numerosi addebiti. Il Belgio ha contestato solo uno di essi. La Commissione ha in seguito rinunciato a quest' ultimo (3).

3. Quanto agli altri addebiti della Commissione, il Belgio ha spiegato, nel controricorso, che le norme necessarie ad una corretta attuazione della direttiva 80/68 erano già state adottate o presentate in forma di progetto. Nella sua controreplica, il Belgio ha comunicato che alcuni di tali progetti erano stati successivamente adottati. Di conseguenza, la Commissione, rispondendo ad un quesito della Corte, ha ritirato gran parte degli addebiti presentati (4).

4. Nel corso della trattazione orale, la Commissione ha dichiarato di poter ancora rinunciare ad alcuni elementi del suo ultimo addebito dopo aver ottenuto informazioni supplementari dal governo belga (5). La Commissione ha così mantenuto soltanto un addebito e cioè quello secondo cui il decreto belga del 30 aprile 1990 non attua correttamente la direttiva, nella misura in cui esso non riguarda le sostanze enumerate nell' elenco II della direttiva, mentre risulta dall' art. 5 della direttiva che lo scarico di tali sostanze dev' essere oggetto di provvedimenti appropriati da parte degli Stati membri (6). La Commissione ha inoltre mantenuto la sua domanda relativa alla condanna alle spese.

5. Il governo belga ha precisato nel corso della trattazione orale che il Belgio non contesta né tale addebito né la conclusione della Commissione in ordine alle spese.

Conclusione

6. Pertanto propongo alla Corte di accogliere la domanda della Commissione e di condannare il Regno del Belgio alle spese.

(*) Lingua originale: il danese.

(1) ° Racc. pag. 2797.

(2) ° GU 1980, L 20, pag. 43.

(3) ° V. punti 6-7 della risposta della Commissione al quesito della Corte.

(4) ° V. punti da 3 a 5 e da 8 a 9 della risposta della Commissione al quesito della Corte.

(5) ° V. risposta della Commissione al quesito della Corte, sub B.

(6) ° Punto 24 del ricorso.
33.

Gli elementi di raffronto tra i due regimi di sanzioni figuranti nella replica ( 30 ) costituiscono, secondo me, una semplice reazione agli argomenti svolti dallo Stato membro convenuto nel controricorso. Del resto, si deve rilevare che, conformemente all'art. 19 del Protocollo sullo Statuto CEE della Corte e all'art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, tocca alla Commissione indicare, nei ricorsi proposti ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, le censure precise sulle quali la Corte è chiamata a pronunciarsi nonché, quanto meno succintamente, gli elementi di diritto e di fatto su cui si basano tali censure ( 31 ). A norma dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, l'ampliamento dell'oggetto della controversia è possibile solo alle condizioni ivi indicate, che in questo caso non sono soddisfatte. Infine, dalla risposta della Commissione — dettagliatamente riprodotta in precedenza — al quesito postole dalla Corte risulta che la Commissione non ha intenzione di procedere ad un raffronto circostanziato dei due regimi. Di conseguenza, l'esame di questo punto si risolverebbe nel valutare la validità degli argomenti difensivi dello Stato membro convenuto, e non la fondatezza della censura dedotta dalla Commissione.
10.

Ora, come risulta dalla relazione del 4 maggio 1990 dell'ufficio doganale principale di Oldenburg (allegato al capitolo IV del controricorso della Commissione), nei casi contestati dalla Commissione la procedura di esportazione non è stata svolta con la necessaria diligenza. Ed infatti, per quel che riguarda le dichiarazioni di esportazione accettate il 30 marzo 1988, risulta che i cinque esemplari di controllo contestati sono stati redatti solo il giorno successivo alla partenza della nave e che la merce non è stata sottoposta ad alcun controllo sotto il profilo del suo quantitativo e delle sue caratteristiche. Inoltre, nella relazione ci si limita a supporre che la prescritta dichiarazione sia stata effettuata prima dell'inizio delle operazioni di carico. Del pari, per quel che riguarda le dichiarazioni di esportazione del 25 gennaio 1988, risulta, sempre dalla citata relazione, che, sebbene la nave Tenoch avesse lasciato il porto di Nordenham il 2 gennaio 1988, l'esemplare di controllo è stato registrato e rilasciato solo il 25 gennaio 1988; inoltre, l'impiegato addetto allo sdoganamento non ha ispezionato le merci esportate e l'ufficio doganale principale si limita anche in tal caso a supporre che sia stata effettuata una dichiarazione verbale o telefonica in tempo utile al fine del disbrigo delle formalità doganali. Infine, risulta che un lotto parziale di farina ed un lotto di segale, sebbene non trasbordati per la pesatura, sono stati comunque oggetto di un'attestazione di pesatura da parte di un membro del personale ausiliario delle dogane.
51.

Diversamente dalla questione appena trattata questa solleva il problema del potere discrezionale degli Stati membri non sotto l'aspetto di una competenza compresa nella direttiva ma sotto l'aspetto della portata dell'armonizzazione. Il testo dell'art. 4, n. 5, non intende dire in nessun modo che gli Stati membri possano adottare differenti discipline in questo o in quel settore. Da ciò si può dedurre o che il requisito di superficie ricade nell'armonizzazione creata mediante l'art. 4, n. 5, cosicché è incompatibile con questa norma, in quanto non è in nessun caso ammissibile né in relazione a prodotti interni né in relazione a prodotti importati, oppure che esso ricade, ancora per entrambi i tipi di prodotti, al di fuori del settore armonizzato. In quest'ultimo caso esso deve essere valutato non più sulla base della direttiva, ma solo sulla base degli artt. 30 e 36, che a loro volta riguardano unicamente prodotti importati.
Sia nei rapporti tra i beneficiari della sovvenzione e gli Stati membri sia nei rapporti tra gli Stati membri e la Commissione, è perciò di sostanziale importanza la conformità delle spese con le disposizioni comunitarie. Gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 stabiliscono quindi esplicitamente che vengono poste a carico del bilancio comunitario solo le spese «intraprese secondo le norme comunitarie». Si tratta al riguardo di una disposizione obiettiva e di stretta applicazione. In una sentenza del 15 dicembre 1987 ciò è stato così espresso: ( 5 )

«Secondo la giurisprudenza costante della Corte (v. sentenza 7 febbraio 1979, causa 11/76, Regno dei Paesi Bassi/Commissione, Race. 1979, pag. 245), queste disposizioni permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, ed in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter corrispondere nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati; questa interpretazione restrittiva delle condizioni per l'assunzione delle spese da parte del FEAOG si impone inoltre in vista della finalità del regolamento n. 729/70. Infatti la gestione della politica agricola comune in condizioni di parità fra gli operatori economici degli Stati membri osta a che le autorità nazionali di uno Stato membro, con l'artificio di un'interpretazione ampia di una determinata disposizione, favoriscano gli operatori di tale Stato a danno di quelli degli altri Stati membri ove si mantiene un'interpretazione più restrittiva».

La sola eccezione al principio secondo cui il finanziamento comunitario deve essere escluso per interventi effettuati in contrasto con il diritto comunitario, riguarda le conseguenze del comportamento colpevole delle istituzioni comunitarie: le spese effettuate in contrasto con il diritto comunitario possono essere poste a carico del bilancio comunitario se l'inesatta applicazione del diritto comunitario possa essere imputata ad un'istituzione della Comunità ( 6 ).
L'ufficio delle imposte olandese sostiene che, benché l'interesse esigibile sugli acconti scaduti relativi al prezzo di costruzione possa considerarsi esente, in conformità delle norme olandesi che hanno dato attuazione all'art. 13, parte B, lettera d), punto 1, della direttiva, gli interessi esigibili sul prezzo di acquisto del terreno non soddisfano i presupposti per l'esenzione. Dalle precisazioni fornite dal rappresentante del governo olandese nel corso dell'udienza sembra potersi ritenere che la distinzione operata sia fondata sul fatto che l'opera di costruzione implica la prestazione di servizi lungo l'intero arco di durata dell'esecuzione del contratto, mentre la cessione del terreno si compie in un'unica operazione che ha luogo al momento in cui la costruzione è ultimata. La tesi dell'ufficio delle imposte olandese è stata accolta in esito al giudizio di primo grado, per il motivo che, date le circostanze del caso, gli interessi maturati nel periodo intercorso tra la conclusione del contratto e il trasferimento della proprietà formavano parte del corrispettivo dovuto per il terreno. Nel successivo ricorso per cassazione, lo Hoge Raad ha posto alla Corte il seguente quesito:

«Nell'ipotesi in cui in un contratto di compravendita immobiliare e di appalto per la costruzione di un edificio stipulato tra un imprenditore edile ed un acquirente/-committente sia stabilito che il pagamento del prezzo del terreno di cui il contratto prevede la cessione deve essere effettuato all'atto della conclusione o immediatamente dopo la conclusione del contratto stesso, con la clausola tuttavia che l'acquirente/committente può differire il pagamento, dietro corresponsione dei relativi interessi, fino al momento della consegna, se questi interessi debbano essere considerati quale corrispettivo per la concessione di un credito, ai sensi dell'art. 13, parte B, lett. d), punto 1, della sesta direttiva IVA, ovvero se l'importo addebitato a titolo di interessi costituisca parte integrante del prezzo pagato per la cessione del terreno».
Con il ricorso proposto contro il Consiglio il Parlamento chiede l'annullamento della decisione di accordare un aiuto speciale di 60 MECU al Bangladesh. Il Parlamento sostiene che, sebbene nel comunicato stampa l'atto sia definito come una decisione presa dagli «Stati membri riuniti in sede di Consiglio», si tratta in realtà di una decisione del Consiglio. La decisione, fa notare il Parlamento, ha delle implicazioni di bilancio e avrebbe dovuto essere adottata nel rispetto della procedura prevista dall'art. 203 del Trattato, cosa che avrebbe consentito al Parlamento di far pesare maggiormente il suo ruolo. Pur sottolineando di essere favorevole alla concessione di un aiuto comunitario in casi del genere, il Parlamento osserva che il Consiglio, non adempiendo l'obbligo di adottare la decisione a norma dell'art. 203, non ha rispettato le sue prerogative.

Esso rinvia alla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-70/88 Parlamento europeo/Consiglio (Race. 1990, pag. I-2041), nella quale la Corte ha dichiarato, al punto 27, quanto segue:

«(...) il Parlamento è legittimato ad agire dinanzi alla Corte con ricorso per annullamento avverso un atto del Consiglio o della Commissione, purché il ricorso sia inteso unicamente alla tutela delle sue prerogative e si fondi soltanto su motivi dedotti dalla violazione di queste. Con questa riserva, il ricorso per annullamento proposto dal Parlamento è soggetto alle regole dei Trattati sul ricorso per annullamento delle altre istituzioni».
19.

— Ritengo pertanto che un'«operazione in virtù della quale la responsabilità di un socio viene limitata alla sua partecipazione al capitale sociale» debba ricomprendere la transazione in cui la quota di un socio illimitatamente responsabile sia trasferita ad altro soggetto e contestualmente convertita in partecipazione di quest'ultimo a titolo di accomandante; l'«operazione in virtù della quale la responsabilità di un socio viene limitata» è quindi la transazione con la quale la partecipazione a titolo di responsabillità illimitata ricevuta dal cessionario viene convertita in partecipazione a titolo di responsabilità limitata. In questo caso, l'applicazione dell'imposta ai sensi dell'art. 6, n. 2, deriva dalla conversione delle quote di socio accomandatario in quote di socio accomandante piuttosto che dalla limitazione di responsabilità del cedente. Conseguentemente, l'obbligo dell'imposizione sorge anche nel caso in cui, come nella fattispecie, viene trasferita soltanto una parte della quota del socio accomandatario. È pertanto sufficiente che la porzione ceduta sia convertita, mediante trasferimento, in una partecipazione a titolo di socio accomandante; ai fini dell'assoggettabilità della società all'imposta è quindi irrilevante che il cedente continui ad essere socio illimitatamente responsabile. In questo caso, la base imponibile dev'essere calcolata con riferimento alla porzione di quota convertita in partecipazione a titolo di socio accomandante, e non sul valore dell'intera partecipazione.
Lo Stato belga versava a favore della figlia del ricorrente assegni familiari oltre ad assegni supplementari per figli minorati, sino a quando quest'ultima non raggiungeva il limite legale dell'età di 25 anni. Le domande di assegni per minorati adulti presentate dal signor Schmid per la figlia venivano respinte a motivo che quest'ultima non era mai stata soggetta, come lavoratore, alla normativa previdenziale e che era di cittadinanza tedesca. Il ricorso proposto avverso detta decisione non ha avuto esito positivo. Nel procedimento d'appello attualmente pendente, il giudice chiamato a pronunciarsi ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:

«Se gli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) n. 1408/71 debbano essere interpretati nel senso che può fruire dell'applicazione della normativa di uno Stato membro, che attribuisce il diritto, tutelato dalla legge, alle prestazioni per minorati, la minorata che è cittadina di uno Stato membro e, pur non avendo mai avuto lo status di lavoratore subordinato, lavoratore autonomo o impiegato pubblico ai sensi dell'art. 2 di detto regolamento, ha però ricevuto in precedenza determinate prestazioni nello Stato membro contro il quale ha avviato un'azione in applicazione della legge relativa alle prestazioni per minorati, ma esclusivamente in ragione del suo status di minorata e senza alcun obbligo da parte sua né da parte del padre imposto da disposizioni di legge o di regolamento in materia previdenziale in vigore nel detto Stato membro, mentre il padre, del pari cittadino di uno Stato membro, aveva lo status di lavoratore o di pubblico impiegato ai sensi dell'art. 2, nn. 1 e 3 del citato regolamento, ma non è stato soggetto alle disposizioni di legge o di regolamento in materia previdenziale in vigore nello Stato membro al quale la figlia ha presentato la domanda, né in alcun altro Stato contemplato dal regolamento.

In subordine, e qualora la prima questione debba essere risolta affermativamente:

1) Quale interpretazione debba essere data al termine “pubblico impiegato” di cui all'art. 2, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1408/71; in particolare se, nell'ambito di applicazione ratione personae di tale disposizione, rientri il pubblico impiegato di uno Stato membro in aspettativa e impiegato presso un'organizzazione internazionale con proprio statuto e proprio sistema previdenziale ove vige l'esenzione “da tutti i contributi obbligatori per gli enti previdenziali nazionali”. Se, in caso affermativo, la protezione si estenda anche ai familiari e ai superstiti, benché la norma non lo preveda.
7.

All'uopo, il tenore di saccarosio degli sciroppi è, come ho già rilevato, determinato conformemente all'art. 13 del regolamento (CEE) della Commissione 2 marzo 1970, n. 394, relativo alle modalità di applicazione per la concessione di restituzioni all'esportazione di zucchero (GU L 50, pag. 1, in prosieguo: il «regolamento»). Ai sensi dell'art. 13, n. 1, del regolamento: «(...) fatto salvo il disposto dei paragrafi 2 e 3, il tenore di saccarosio, aumentato, eventualmente, del tenore di altri zuccheri calcolati in saccarosio, è dato dal tenore totale in zuccheri risultante dall'applicazione del metodo Lane e Eynon (metodo di riduzione rame) alla soluzione riducente di Clerget-Herzfeld. Il tenore totale in zuccheri determinato secondo tale metodo è calcolato in saccarosio mediante moltiplicazione per il coefficiente 0,95». Il «metodo Lane e Eynon», o «metodo di riduzione rame», è un metodo uniforme per la determinazione del tenore in zuccheri delle soluzioni. Tuttavia tale metodo consente di rivelare soltanto la presenza di monosaccaridi. Di conseguenza, prima di poter misurare in modo preciso il tenore in zuccheri di uno sciroppo contenente saccarosio, si deve invertire lo sciroppo, ossia occorre trasformarlo in una soluzione composta unicamente da fruttosio e glucosio. Come si è visto precedentemente, il risultato di questa inversione è l'aumento della massa di zucchero contenuta nella soluzione. Tuttavia, secondo l'ultima frase dell'art. 13, n. 1, il tenore in zuccheri che ne deriva è quindi calcolato in saccarosio, mediante una moltiplicazione per il coefficiente 0,95.
Né dal suo dispositivo né dalla sua motivazione è possibile desumere in modo esplicito se la sentenza in questione faccia riferimento all'uno o all'altro dei vincoli temporali imposti dal terzo comma dell'art. 28 del DPR n. 382/1980, oppure ad entrambi. La circostanza che il complesso degli elementi dell'art. 28 in parola sia stato sottoposto al vaglio della Corte di giustizia, come pure il fatto che, nelle mie conclusioni, io abbia fatto riferimento alla duplice limitazione disposta nel terzo comma del detto articolo, militano in favore della tesi secondo la quale anche la Corte di giustizia ha fondato la propria valutazione sull'esame di entrambe le limitazioni temporali, dichiarando al riguardo espressamente incompatibili col diritto comunitario sia la durata annuale dei contratti sia il limite massimo prescritto per i rinnovi. Dalla formulazione letterale del punto 17 della motivazione, tuttavia, emergono dubbi al riguardo, laddove si legge che:

«Infine, secondo il governo italiano, la disposizione di cui trattasi è giustificata anche dalla necessità di limitare il numero dei lettori di lingua straniera in funzione del fabbisogno dell'Università, che dipende dall'afflusso degli studenti alle facoltà in cui è impartito l'insegnamento delle lingue straniere. Si deve rilevare tuttavia che questo obiettivo di buona gestione può essere raggiunto con altri mezzi e in particolare non rinnovando i contratti dei lettori in soprannumero, a norma dell'art. 28, terzo comma, del DPR».
Come abbiamo già avuto occasione di dire nel paragrafo 7, il diritto a deduzioni istituito con la sesta direttiva IVA è subordinato alla qualità di soggetto passivo. L'art. 4, n. 1, della direttiva designa come soggetto passivo «chiunque esercita in modo indipendente e in qualsiasi luogo una delle attività economche di cui al paragrafo 2, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta attività». L'art. 4, n. 2, precisa che le suddette attività economiche comprendono tutte le attività di produttori, di commercianti o di prestatori di servizi, e in particolare lo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi un certo carattere di stabilità. La Corte dà alla nozione di «sfruttamento» un'interpretazione estensiva, tale da ricomprendere qualsiasi operazione, indipendentemente dalla sua forma giuridica, che miri a trarre dal bene in questione introiti che hanno carattere stabile ( 8 ).

La causa Polysar ha fornito alla Corte l'occasione di precisare le nozioni di «attività economica» e di «sfruttamento» — e conseguentemente la nozione di «soggetto passivo» — in un ambito in cui si trattava di società holding pure, vale a dire di società holding aventi come esclusiva attività il possesso di partecipazioni in filiali. La Corte è giunta alla conclusione che la mera assunzione di partecipazioni e il possesso di queste ultime non vanno considerate attività economiche ai sensi della sesta direttiva IVA, attività che conferiscono a colui che le esercita la qualità di soggetto passivo. Infatti,

«la semplice partecipazione finanziaria presso altre imprese non costituisce un caso di sfruttamento di un bene volto a ricavarne introiti aventi un certo carattere di stabilità, poiché l'eventuale dividendo, frutto di tale partecipazione, discende dalla mera proprietà del bene» ( 9 ).

Tuttavia, la Corte ha subito dopo aggiunto che ciò non vale

«qualora la partecipazione sia accompagnata da un'interferenza diretta o indiretta nella gestione delle imprese in cui si è realizzato l'acquisto di partecipazioni, fatti salvi i diritti che chi detiene le partecipazioni possiede nella sua qualità di azionista o socio» ( 10 ).
In una sentenza emanata il 26 febbraio 1986, la Corte ha risolto una questione pregiudiziale sottopostale dalla Court of Appeal in merito all'art. 5, n. 1, della direttiva. Tale articolo vieta ogni discriminazione fondata sul sesso per quanto riguarda l'accesso al lavoro e le condizioni dello stesso. La Corte ha affermato che un singolo può far valere l'art. 5, n. 1, nei confronti di un'autorità di uno Stato che agisca in qualità di datore di lavoro, per escludere l'applicazione di qualsiasi disposizione nazionale non conforme al detto art. 5, n. 1, ( 2 ). La signorina Marshall, che era stata vittima di una discriminazione vietata dall'art. 5, n. 1, era ricorrente nella causa principale all'origine di tale sentenza.

Dopo la sentenza 26 febbraio 1986, la Court of Appeal rinviava la causa dinanzi all'Industriai Tribunal, giudice competente per quanto riguarda le discriminazioni in materia di lavoro, affinché esso stabilisse l'importo dell'indennizzo da corrispondere alla signorina Marshall. Ancor prima che il Tribunale statuisse in merito alla domanda della signorina Marshall, l'Authority le versava un indennizzo di 6250 UKL. Ai sensi dell'art. 65, n. 2, del Sex Discrimination Act del 1975 (legge britannica del 1975 relativa alle discriminazioni basate sul sesso; in prosieguo: lo «SDA») tale era l'importo massimo dell'indennizzo che un Industriai Tribunal poteva corrispondere.

Tale ultimo giudice corrispondeva però alla signorina Marshall un indennizzo di 19405 UKL, compresa la somma di 7710 UKL a titolo di interessi ( 3 ) e un importo di 1000 UKL a titolo di risarcimento del danno morale. Dopo tale decisione, l'Authority corrispondeva ancora alla signorina Marshall la somma di 5445 UKL, portando così a 11695 UKL il totale dell'indennizzo concesso. L'Authority presentava però ricorso contro la concessione, a titolo di interessi, di una somma di 7710 UKL, ricorso che l'Employment Appeal Tribunal dichiarava fondato.

La signorina Marshall si appellava dinanzi alla Court of Appeal contro tale decisione dell'Employment Appeal Tribunal. Anche in tale sede, il suo ricorso veniva però respinto con la motivazione secondo cui non era possibile far valere la pretesa efficacia diretta dell'art. 6 della direttiva per escludere l'applicazione del limite massimo imposto dall'art. 65, n. 2, dello SD A.