CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 14 settembre 2006 1( )

Causa C-418/04

Commissione delle Comunità europee

contro

Irlanda

«Direttiva 79/409/CEE – Conservazione degli uccelli selvatici – Zone di protezione speciale – IBA 2000 – Recepimento e applicazione»

I – Introduzione

1. Con il presente procedimento la Commissione contesta ancora una volta ad uno Stato membro la classificazione insufficiente di zone di protezione speciale per uccelli (in prosieguo: le «ZPS») ai sensi della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici ( ) (in prosieguo: la «direttiva sugli uccelli»). Essa ha già ottenuto la condanna di Paesi Bassi ( ), Francia ( ), Finlandia ( ) e Italia ( ) per violazioni analoghe. Vi sono inoltre procedimenti pendenti avverso Grecia ( ) e Spagna ( ). La Commissione ha in preparazione un ulteriore procedimento a carico del Portogallo ( ).

2. Tali procedimenti sono diretti in sostanza a provare che lo Stato membro in questione non ha ancora classificato quali zone di protezione speciale tutte le zone che dovevano essere designate. Nella fattispecie la Commissione si fonda sui dati relativi all’Irlanda figuranti in un elenco di zone europee rilevanti sotto il profilo ornitologico pubblicato nel 2000 dall’organizzazione non governativa BirdLife International, una confederazione generale internazionale che comprende organizzazioni nazionali per la protezione degli uccelli [in prosieguo: l’«IBA 2000», dove IBA è l’acronimo di Important Bird Area (zona importante per la conservazione degli uccelli) o Important Bird Areas (zone importanti per la conservazione degli uccelli)] ( ).

3. Nel presente procedimento la Commissione solleva inoltre ulteriori censure in relazione alla tutela delle ZPS. L’Irlanda non avrebbe provveduto al corretto recepimento nel diritto nazionale di importanti disposizioni in materia di protezione della direttiva sugli uccelli nonché della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche ( ) (in prosieguo: la «direttiva habitat»), oppure avrebbe applicato tali disposizioni in maniera errata nella pratica.

II – Procedimento precontenzioso e conclusioni delle parti

4. Il ricorso della Commissione si fonda su diversi procedimenti precontenziosi avviati dalla Commissione, con richieste di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 226 CE (lettere di diffida), nel 1998, 2000 e 2001, cui hanno fatto seguito un parere motivato nel 2001 e altri due inviati in data 11 luglio 2003. In questi ultimi due pareri motivati figurava una sintesi di tutte le censure oggetto del ricorso. La Commissione ha concesso all’Irlanda un termine ultimo di due mesi per porre fine alle violazioni del diritto comunitario imputatele. L’Irlanda riconosce che tale termine è scaduto l’11 settembre 2003 ( ).

5. La Commissione si è dichiarata insoddisfatta delle ulteriori risposte fornite dall’Irlanda e ha pertanto proposto, in data 29 settembre 2004, il presente ricorso in cui chiede che la Corte voglia

1. dichiarare che l’Irlanda,

(a) non avendo classificato, dal 1981, a norma dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, tutti i territori più idonei in numero e in superficie alle specie di cui all’allegato I della medesima direttiva, nonché alle specie migratrici che ritornano regolarmente;

(b) non avendo istituito, dal 1981, a norma dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409/CEE, il necessario regime giuridico di protezione per tali territori;

(c) non avendo garantito che, dal 1981, le disposizioni dell’art. 4, n. 4, prima frase, fossero applicate alle zone da classificare come zone di protezione speciale ai sensi della direttiva 79/409/CEE;

(d) non avendo dato piena e corretta attuazione a quanto prescritto dall’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva 79/409/CEE;

(e) non avendo adottato, per quanto riguarda le aree di protezione speciale classificate ai sensi della direttiva 79/409/CEE, tutte le misure necessarie per conformarsi alle disposizioni dell’art. 6, nn. 2, 3 e 4, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, e, per quanto riguarda l’uso come zone turistiche di tutti i siti rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 6, n. 2, della direttiva 92/43/CEE, non avendo adottato tutte le misure necessarie per conformarsi alle disposizioni del detto art. 6, n. 2;

(f) non avendo adottato tutte le misure necessarie per conformarsi all’art. 10 della direttiva 79/409/CEE,

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali articoli delle dette direttive, e

2. condannare l’Irlanda alle spese.

6. L’Irlanda chiede che la Corte voglia:

1. respingere le conclusioni della Commissione o, in subordine, circoscrivere le singole constatazioni agli oggetti specifici in relazione ai quali la Corte dichiari che l’Irlanda ha violato il diritto comunitario;

2. dichiarare che le parti sopporteranno le proprie spese.

7. Il Regno di Spagna e la Repubblica ellenica sono intervenuti a sostegno dell’Irlanda.

III – Sul ricorso

8. In prosieguo esaminerò, nell’ordine, i singoli motivi, riportando di volta in volta il contesto normativo delle rispettive censure sollevate dalla Commissione.

A – Sul primo motivo di ricorso – insufficiente classificazione di ZPS

9. Con il primo motivo la Commissione contesta all’Irlanda di non aver classificato territori in numero e in superficie sufficienti come ZPS per la protezione degli uccelli di cui all’allegato I nonché delle specie migratrici ivi non menzionate.

Contesto normativo

10. L’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli stabilisce le superfici che gli Stati membri devono classificare quali ZPS, mentre il n. 3 di detto articolo indica le informazioni da fornire alla Commissione in merito alla classificazione:

«1. Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.

A tal fine si tiene conto:

a) delle specie minacciate di sparizione;

b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;

c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;

d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.

Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.

Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.

2. Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d’importanza internazionale.

3. Gli Stati membri inviano alla Commissione tutte le informazioni opportune affinché essa possa prendere le iniziative idonee per il necessario coordinamento affinché le zone di cui al paragrafo 1, da un lato, e 2, dall’altro, costituiscano una rete coerente e tale da soddisfare le esigenze di protezione delle specie nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva».

11. Il nono ‘considerando’ precisa tale normativa:

«considerando che la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli; che talune specie di uccelli devono essere oggetto di speciali misure di conservazione concernenti il loro habitat per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione; che tali misure devono tener conto anche delle specie migratrici ed essere coordinate in vista della costituzione di una rete coerente».

Parere

12. La censura della Commissione relativa a un’insufficiente classificazione dei territori si compone di tre capi. In primo luogo, l’Irlanda non avrebbe classificato quali ZPS molti territori elencati nell’IBA 2000 e spesso le ZPS classificate sarebbero troppo piccole, in quanto inferiori alle indicazioni in merito alla superficie dei territori figuranti nell’IBA 2000. In secondo luogo, l’Irlanda sarebbe tenuta a classificare, per talune specie, ulteriori ZPS non ancora menzionate nell’IBA 2000. In terzo luogo, la Commissione e l’Irlanda controvertono sulla necessità di classificare come ZPS taluni territori e parti di zone.

13. Secondo una giurisprudenza costante, l’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli impone agli Stati membri di classificare come ZPS i territori rispondenti ai criteri ornitologici determinati da tali disposizioni ( ). Si tratta dei siti che appaiono come i più idonei con riguardo alla conservazione delle specie di cui trattasi ( ). Come sottolinea giustamente l’Irlanda, senza essere contraddetta dalla Commissione, la mera idoneità di un territorio alla conservazione di determinate specie non costituisce una motivazione sufficiente per l’obbligo di classificare tale sito come ZPS.

14. È vero che gli Stati membri godono di un determinato margine discrezionale per quanto riguarda la scelta delle ZPS, ma ciò non toglie che la classificazione e la delimitazione di tali zone va effettuata esclusivamente secondo i criteri ornitologici determinati dalla direttiva. Ai fini della classificazione delle zone non assumono alcun rilievo considerazioni di altro tipo, in particolare di natura economica e sociale ( ). Non è possibile sottrarsi all’obbligo di designare ZPS neppure adottando altre misure di conservazione speciali ( ).

1. Sull’IBA 2000

15. La Commissione sostiene che l’inventario IBA 2000 designa perlomeno una parte dei territori più idonei alla conservazione delle specie interessate ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli. Il fatto che l’Irlanda abbia del tutto omesso di classificare molte IBA come ZPS e che molte altre ZPS incluse nell’inventario IBA non comprendano l’intera superficie dell’IBA corrispondente dimostrerebbe che lo Stato membro in questione è venuto meno agli obblighi incombentigli ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli.

16. Di conseguenza, per stabilire se il ricorso deve essere accolto con riguardo a questi due punti occorre accertare se la divergenza tra l’IBA 2000 e le classificazioni effettuate dall’Irlanda dimostri o meno che quest’ultima non ha adempiuto in misura sufficiente l’obbligo incombentele di classificare le ZPS.

17. Un inventario di territori quale l’IBA 2000 può fornire elementi di prova sostanziali del fatto che uno Stato membro non ha soddisfatto in misura sufficiente l’obbligo incombentegli di classificare ZPS. La Corte ha dichiarato che, tenuto conto del valore scientifico dell’IBA 89 e in mancanza di una prova scientifica idonea a dimostrare che si potesse adempiere gli obblighi derivanti dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli classificando come ZPS siti diversi da quelli risultanti dal detto elenco e ricoprenti una superficie totale inferiore a quella di questi ultimi, tale inventario, per quanto non sia giuridicamente vincolante per lo Stato membro interessato, può essere utilizzato dalla Corte come base di riferimento per valutare se tale Stato membro abbia classificato territori in numero e superficie sufficienti come ZPS ai sensi delle citate disposizioni della direttiva ( ).

18. L’IBA 89 è un inventario delle zone di grande interesse per la conservazione degli uccelli selvatici della Comunità, redatto nel 1989 e preparato per la competente direzione generale della Commissione dal Gruppo europeo per la conservazione degli uccelli e degli habitat, in collegamento con il Consiglio internazionale della salvaguardia degli uccelli e con la cooperazione degli esperti della Commissione ( ).

19. L’IBA 2000 è un inventario più recente. Rispetto alla versione del 1989 riporta, in particolare, per l’Irlanda 48 nuovi territori. La possibilità di utilizzare il nuovo inventario come elemento di prova nel senso di cui sopra dipende dal fatto che esso presenti un carattere scientifico equiparabile a quello del precedente inventario.

20. I siti riportati nei due inventari sono desunti dall’applicazione di determinati criteri alle informazioni sul patrimonio ornitologico. I criteri dell’IBA 2000 corrispondono in gran parte a quelli dell’IBA 89 ( ). L’incremento dei territori elencati in numero e superficie deriva in sostanza da conoscenze più approfondite sul patrimonio ornitologico.

21. La Commissione è intervenuta nella redazione dell’IBA 89 limitandosi quasi esclusivamente a seguire l’operato degli ornitologi sui criteri. Poiché in gran parte i criteri sono tuttora utilizzati, la Commissione è responsabile, perlomeno indirettamente, anche dell’IBA 2000. Per contro, già per l’IBA 89 la Commissione non ha praticamente potuto controllare il rilevamento dei dati, in quanto non era in grado di accertare l’esistenza e la rilevanza numerica di ogni singola presenza di uccelli indicata. Pertanto, neanche sotto questo aspetto l’IBA 89 e l’IBA 2000 divergono in misura significativa.

22. Il Regno di Spagna, intervenuto a sostegno dell’Irlanda, critica, a proposito dell’IBA 2000, il fatto che l’inventario sia stato redatto da organizzazioni non governative. Ciò è vero, ma non ne mette in discussione il carattere scientifico ( ). L’inventario è stato curato dalla BirdLife International, una confederazione di organizzazioni nazionali per la protezione degli uccelli, che aveva già partecipato alla stesura dell’IBA 89 con la denominazione di Consiglio internazionale della salvaguardia degli uccelli. Il Gruppo europeo per la conservazione degli uccelli e degli habitat, che aveva anch’esso partecipato all’epoca, era un gruppo di esperti ad hoc facente parte di tale Consiglio. Di conseguenza la BirdLife assicura la continuità dell’operato nell’ambito di questi inventari di territori.

23. Del resto, al rilevamento dei dati riguardante la sezione irlandese dell’IBA 2000 hanno contribuito, oltre che diversi ornitologi, anche autorità statali irlandesi ( ).

24. Tuttavia, come sottolinea l’Irlanda, la Commissione stessa, esigendo dall’Irlanda la classificazione di territori non menzionati nell’inventario, pone in discussione la qualità dell’IBA 2000. Tuttavia tale argomento non si fonda sulla considerazione che i territori citati dall’IBA 2000 non siano i più idonei. La Commissione ritiene piuttosto che l’IBA 2000 sia, per quanto riguarda talune specie e taluni habitat presenti in Irlanda, palesemente incompleto.

25. Tale incompletezza non mette in discussione il valore probatorio dell’IBA 2000. A tal fine sarebbe necessario produrre elementi scientifici che provino che i territori individuati dall’IBA 2000 non sono i più adatti ( ). Del resto, già dal raffronto tra l’IBA 89 e l’IBA 2000 emerge che, grazie al progresso delle conoscenze scientifiche, si ottiene un’integrazione di siffatti inventari. In tal modo il valore probatorio dell’IBA 89, che la Corte ha riconosciuto, viene messo in dubbio tutt’al più per il fatto che gli inventari più recenti non menzionano più taluni territori ancora inclusi nell’IBA 89. Lo stesso deve valere per l’IBA 2000.

26. Ne deriva, per quanto riguarda il valore scientifico, che i due inventari IBA 89 e IBA 2000 sono equiparabili. Poiché fondato su dati più aggiornati, l’IBA 2000 è la fonte scientifica migliore e prevale quindi sulla precedente.

27. Tuttavia, nella fase orale il governo irlandese ha sostenuto che non si devono scegliere i territori più idonei dal punto di vista di un singolo Stato membro, bensì occorre considerare la Comunità nel suo complesso. Per molte specie presenti in Irlanda vi sarebbero territori decisamente più idonei in altri Stati membri. Pertanto per talune specie non sarebbe necessario classificare territori in Irlanda.

28. Tale posizione sembra trovare sostegno nell’art. 4, n. 1, quarto comma, della direttiva sugli uccelli, ai sensi del quale occorre tener conto delle necessità di protezione delle specie di cui all’allegato I nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la direttiva. La zona in questione è la Comunità.

29. La maggior parte dei criteri di scelta applicati per l’IBA 2000 tiene conto delle suddette ragioni in quanto non vi si presuppone un raffronto all’interno degli Stati membri di volta in volta interessati ( ). La situazione cambia per quanto riguarda il criterio C.6, in base al quale i cinque territori più importanti per le specie di cui all’allegato I devono essere considerati come la zona più importante dal punto di vista ornitologico nella regione europea di cui trattasi (il cosiddetto criterio Top 5) ( ). Per quanto riguarda l’Irlanda, l’intero territorio nazionale è stato considerato una regione europea ( ). Seguendo la tesi dell’Irlanda, il criterio Top 5 andrebbe respinto in quanto non fondato su un raffronto dell’intero territorio dell’UE.

30. Nondimeno, il governo irlandese omette di considerare che, ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli, come interpretato dalla Corte, quando il territorio di uno Stato membro ospita specie elencate all’allegato I, detto Stato è tenuto a fissare per (tutte) queste specie, in particolare, delle ZPS ( ).

31. Nella Comunità, proprio le specie di cui all’allegato I devono essere oggetto di particolare protezione per i motivi riportati all’art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli uccelli, vale a dire in quanto specie rare, minacciate di sparizione o che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat ovvero in quanto richiedono una particolare attenzione per altre ragioni. Già nella scelta di tali specie la Commissione tiene conto della dimensione europea, in conformità dell’art. 4, n. 1, primo comma.

32. Negli Stati membri in cui tali specie sono relativamente diffuse le ZPS garantiscono in particolare la conservazione di grandi quantità della popolazione totale. Tuttavia, le ZPS sono necessarie anche nelle aree in cui tali specie sono piuttosto rare, dove infatti servono per la ripartizione geografica della specie.

33. Dalla definizione di stato di conservazione di una specie, di cui all’art. 1, lett. i), della direttiva habitat, emerge il significato di ripartizione geografica delle specie. Ai sensi di tale disposizione, per stato di conservazione si intende l’effetto della somma dei fattori che, influendo sulle specie in causa, possono alterare a lungo termine la ripartizione e l’importanza delle sue popolazioni. Se è vero che tale definizione non è direttamente applicabile alla direttiva sugli uccelli, tuttavia essa illustra il consenso a livello scientifico, che dev’essere determinante anche nel quadro della scelta dei territori da motivare sotto il profilo ornitologico in conformità della direttiva Uccelli.

34. Per quanto riguarda la direttiva sugli uccelli, il significato della ripartizione geografica si evince dall’art. 4, n. 3, secondo cui la Commissione prende iniziative affinché le ZPS classificate dagli Stati membri costituiscano una rete coerente e tale da soddisfare le esigenze di protezione delle specie nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la tale direttiva. È possibile conseguire una rete uniforme solo se tutti gli Stati membri classificano come ZPS i territori più idonei alle specie presenti nella loro area ( ). Se ciò non avvenisse, le ZPS si concentrerebbero, per molte specie, in talune regioni della Comunità, mentre nelle aree circostanti alle zone in cui sono presenti tali specie non vi sarebbero ZPS.

35. Quindi, la necessaria dimensione europea non mette in discussione il criterio C.6, che è alla base, unitamente ad altri criteri, dell’inventario IBA 2000.

36. L’Irlanda cerca inoltre di confutare il valore probatorio dell’inventario IBA in relazione al re di quaglie (Crex crex). Secondo dati recenti, tale specie non andrebbe più considerata come minacciata di sparizione a livello mondiale e, in Irlanda, gli habitat a essa idonei sarebbero piuttosto in aumento, grazie alle modifiche intervenute nelle modalità di sfruttamento agricolo. Inoltre l’Irlanda adotterebbe una diversa strategia di protezione con riguardo al re di quaglie. Infine la presenza del re di quaglie all’esterno delle ZPS non sarebbe ancora sufficientemente stabilizzata e, pertanto, tanto meno prevedibile. Di conseguenza, le pretese della Commissione in materia di classificazione sarebbero eccessive.

37. La diversa classificazione del re di quaglie in base a nuovi dati relativi a presenze nell’Europa dell’est e in Russia è corretta ( ). Siffatti sviluppi possono in via di principio sottrarre fondamento agli inventari di territori per le rispettive specie interessate. Tuttavia, anche l’attuale classificazione «near threatened», proprio come la precedente classificazione «vulnerable», soddisfa le condizioni per l’individuazione delle IBA secondo il criterio C.1 ( ). Non vi sono cambiamenti neppure per quanto riguarda l’applicazione del criterio Top 5 (C.6). Ne deriva che i territori individuati dall’IBA 2000 non sono messi in questione.

38. Inoltre la Commissione ha prodotto – senza obiezioni da parte del governo irlandese – uno studio condotto dall’organizzazione irlandese per la protezione degli uccelli BirdWatch Ireland dell’aprile 2002, in cui si propongono, fornendo una dettagliata motivazione scientifica, quattro nuove ZPS per il re di quaglie. Di conseguenza, anche per re di quaglie si devono classificare ulteriori territori quali ZPS.

39. Poiché l’Irlanda non adduce altre argomentazioni per smentire il valore probatorio dell’inventario IBA 2000, non è riuscita a confutarlo. Pertanto la divergenza tra le classificazioni di territori da parte irlandese e l’IBA 2000 prova che l’Irlanda è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2.

40. Tuttavia l’Irlanda sostiene che, per diversi territori e specie, sono state effettuate o sono in preparazione ricerche atte a individuare e, successivamente, a classificare come ZPS i territori più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi. La Grecia appoggia tale argomentazione e chiede che agli Stati membri sia concesso un termine sufficiente per esaminare nuovi dati scientifici, quali l’IBA 2000, e procedere su tale base alla classificazione di ZPS.

41. Questa argomentazione poggia su una giusta considerazione: la responsabilità della classificazione di ZPS ricade esclusivamente sugli Stati membri, i quali non possono sottrarsi alla propria responsabilità, limitandosi a riprendere e applicare dati di altre autorità, anche se forniti da organizzazioni per la protezione degli uccelli. Ogni classificazione presuppone invece che il territorio interessato rientri, secondo il convincimento delle autorità competenti, fondato sui dati disponibili dei più attendibili rilevamenti scientifici ( ), tra i territori più idonei alla protezione degli uccelli.

42. Non ne consegue, tuttavia, che l’obbligo di classificazione decade in linea generale finché le autorità competenti non abbiano esaminato e verificato in modo esaustivo i nuovi dati scientifici. Occorre piuttosto ricordare che l’obbligo di classificazione sussiste fin dalla scadenza del termine per il recepimento della direttiva per la protezione degli uccelli, per l’Irlanda a far data dal 6 aprile 1981. Inoltre, l’obbligo di classificazione non è limitato allo stato delle conoscenze scientifiche a una data determinata ( ).

43. L’obbligo di classificazione presuppone un ulteriore obbligo, vale a dire l’individuazione dei territori più idonei. Pertanto l’art. 10 della direttiva sugli uccelli, in combinato disposto con l’allegato V, impone agli Stati membri di incoraggiare le ricerche e i lavori necessari. Ne consegue che l’Irlanda stessa avrebbe già dovuto realizzare fin dal 1981 una rilevazione scientifica esaustiva del patrimonio ornitologico nel proprio territorio nazionale nonché classificare le ZPS risultanti. Se avesse compiutamente assolto tale incombenza, l’IBA 2000 conterrebbe solo ZPS o l’Irlanda potrebbe facilmente confutare tutte le ulteriori richieste di classificazione di ZPS.

44. Possono sorgere ulteriori obblighi di classificazione solo se si registrano variazioni nel patrimonio ornitologico, il che nella fattispecie viene dedotto solo per il re di quaglie. Tuttavia le nuove presenze di tale specie erano già note alla scadenza del termine vincolante nel caso di specie, vale a dire l’11 settembre 2003 ( ).

45. Concedere ora all’Irlanda un ulteriore termine utile per l’esame delle più attendibili fonti scientifiche disponibili equivarrebbe a corredare l’obbligo di classificazione di ZPS di una condizione non prevista dall’art. 4 della direttiva sugli uccelli, vale a dire la prova da parte di terzi dell’esistenza di territori non ancora protetti che dovrebbero essere oggetto di classificazione. Tuttavia una siffatta condizione contrasterebbe non solo con la lettera delle disposizioni, ma anche con gli obiettivi della direttiva sugli uccelli e con la responsabilità ivi affidata agli Stati membri – e non a terzi – della gestione del patrimonio (naturale) comune del loro territorio ( ). Pertanto, la necessità di un riesame dell’IBA 2000 non può giustificare l’omessa classificazione di ZPS.

46. Riferendosi all’IBA 2000, la Commissione contesta all’Irlanda anche la superficie troppo ridotta di molte ZPS classificate. Lo Stato membro in questione avrebbe escluso parti essenziali. L’Irlanda non obietta a tale critica, bensì rinvia unicamente all’iter di adeguamento della delimitazione di ZPS in corso. Tale argomentazione non confuta la censura mossa dalla Commissione. In linea di principio, già nel 1981 l’Irlanda avrebbe dovuto classificare interamente tutte le ZPS ed effettuare le ricerche ornitologiche a tal fine appropriate. Le ricerche e le procedure amministrative che oggi si rendono necessarie per classificare superfici mancanti non incidono sul fatto che l’Irlanda non si sia conformata entro la scadenza del termine fissato dall’ultimo parere motivato. Ne consegue che anche su tale punto l’Irlanda va condannata, come chiesto nelle conclusioni del ricorso.

47. Pertanto il ricorso proposto dalla Commissione va accolto in quanto fondato sulla divergenza tra le classificazioni di territori effettuate dall’Irlanda e l’IBA 2000.

2. Sui territori non menzionati nell’IBA 2000

48. La Commissione afferma però altresì che l’IBA 2000 sarebbe palesemente incompleto con riguardo a talune specie e habitat e che, pertanto, l’Irlanda dovrebbe classificare come ZPS persino territori non menzionati in tale inventario.

49. Non si esclude che sussistano obblighi per siffatti territori ( ). Tuttavia, a tal fine la Commissione deve perlomeno dimostrare concretamente i motivi della necessità di designare ulteriori siti. Dal ricorso e dal primo parere motivato, inviato il 24 ottobre 2001, si evince che, con riguardo alla strolaga minore (Gavia stellata), all’albanella reale (Circus cyaneus), allo smeriglio (Falco columbarius), al falco pellegrino (Falco peregrinus), al piviere dorato (Pluvialis apricaria) e al martin pescatore (Alcedo athis), la Commissione si fonda in sostanza sul fatto che gli habitat di tali specie non sarebbero sufficientemente rappresentati nelle ZPS classificate in Irlanda. In parte sarebbero anche disponibili ricerche, rese possibili dall’identificazione dei territori idonei per la conservazione di tali specie.

50. L’Irlanda informa che, nel frattempo, per il piviere dorato, la strolaga minore, l’albanella reale, lo smeriglio e il falco pellegrino si sono svolte ricerche che consentono di individuare i territori più idonei. In tal modo l’Irlanda riconosce la necessità di prevedere ulteriori ZPS per tali specie, mediante la classificazione di nuovi territori o l’inclusione di tali specie negli scopi di tutela dei territori esistenti.

51. Tuttavia l’Irlanda rifiuta la classificazione di ZPS per il martin pescatore. Tale specie avrebbe un’ampia ripartizione con scarsa densità e, pertanto, non sarebbe idonea alla classificazione di ZPS. Al riguardo il governo irlandese si fonda sulle rilevazioni riguardanti gli esemplari nidificanti nel periodo compreso tra il 1988 e il 1991. In effetti sarebbe sconosciuta l’entità della presenza attuale, ma un’organizzazione irlandese per la protezione degli uccelli intenderebbe effettuare una rilevazione. Nel caso in cui la rilevazione individui i territori più idonei, se ne potrebbe vagliare la classificazione.

52. Tuttavia, dall’art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli, come interpretato dalla Corte, emerge che, quando il territorio di uno Stato membro ospita le specie di cui all’allegato I, detto Stato è tenuto a fissare per esse, in particolare, delle ZPS ( ). È quindi escluso che si possa non includere affatto in ZPS talune specie di cui all’allegato I.

53. Occorre invece individuare i territori più idonei e classificarli come ZPS anche per le specie presenti con scarsa densità. Per le specie caratterizzate da un’ampia ripartizione può risultare necessaria la ricerca dei punti di maggiore densità. La possibilità di procedere in tal senso anche per il martin pescatore è dimostrata dalle rilevazioni prodotte dall’Irlanda, contenenti una mappa che indica chiaramente le aree di maggior concentrazione in Irlanda con riguardo al martin pescatore ( ).

54. L’individuazione e la delimitazione di ZPS in base a tali aree di maggior concentrazione possono inizialmente richiedere ulteriori ricerche sulla presenza della specie. Come ho già detto, tali carenze di attività di ricerca non possono tuttavia giustificare l’omessa classificazione, in quanto lo Stato membro avrebbe dovuto effettuare tutte le ricerche necessarie anteriormente all’insorgenza dell’obbligo di classificazione. Pertanto la Commissione sottolinea giustamente che l’Irlanda stessa ammette di non disporre di conoscenze sufficienti riguardo al martin pescatore.

55. Quindi, gli obblighi dell’Irlanda in materia di classificazione di ulteriori ZPS non si limitano ai territori menzionati nell’IBA 2000, bensì possono includere anche altri territori per specie che tale inventario non comprende in misura sufficiente.

3. Su singoli siti

a) Sul Cross Lough (Killadoon)

56. L’Irlanda nega in particolare di essere tenuta a classificare come ZPS l’IBA n. 50 Cross Lough (Killadoon), che si estende su una superficie di circa un ettaro ed è formata da una laguna in cui affiora un isolotto. Dal 1937 sino, perlomeno, al 1995 l’isolotto ha ospitato nel periodo di cova colonie di beccapesci (Sterna sandvicensis), una specie figurante nell’allegato I della direttiva sugli uccelli. Da alcuni anni la specie in causa non utilizza più tale territorio. L’Irlanda deduce l’assenza di un obbligo di classificare il territorio come ZPS a motivo del suo abbandono da parte del beccapesci.

57. La tesi irlandese sarebbe senza alcun dubbio giustificata, se dal 6 aprile 1981, data di decorrenza dell’obbligo di classificazione, Cross Lough (Killadoon) non fosse mai rientrato nei territori più idonei con riguardo al beccapesci. Tuttavia, dagli inventari IBA 89 e IBA 2000 si evince che, perlomeno nel 1984 e nel 1995, il Cross Lough (Killadoon) sarebbe rientrato, secondo i criteri degli inventari IBA, tra i territori più idonei alla protezione del beccapesci. Nella presente causa l’Irlanda non contesta tale dato, quindi è accertato che dopo il 6 aprile 1981 il sito rientrava tra i territori più idonei alla protezione del beccapesci e che, pertanto, l’Irlanda doveva classificarlo come ZPS.

58. Tale obbligo non può necessariamente decadere se attualmente il territorio non è tra i più idonei. Infatti, se in precedenza il territorio doveva essere classificato come ZPS, lo Stato membro interessato avrebbe, quanto meno, dovuto adottare, ai sensi dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, le misure idonee a prevenire, in tale territorio, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che potessero avere conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi di tale articolo ( ).

59. Quindi, lo Stato membro che ometta di classificare come ZPS un territorio che esso doveva incontestabilmente ( ) designare a una data anteriore è tenuto a dimostrare, se non lo classifica neppure successivamente a motivo della mancanza di idoneità, che tale territorio ha perso la sua idoneità indipendentemente dalle eventuali misure di tutela ( ). In caso contrario, gli Stati membri potrebbero impunemente sottrarsi al proprio obbligo di classificare come ZPS i territori più idonei e di mantenere tali zone in uno stato che continui a essere il più idoneo alla protezione degli uccelli.

60. L’Irlanda non ha prodotto tale prova, anzi la Commissione fornisce elementi utili, neppure contestati, per affermare che era possibile adottare misure di tutela. Infatti, probabilmente il visone americano (Mustela vison), in aumento in Irlanda, ha depredato i nidi dei beccapesci che covano sul suolo, causando così l’abbandono del sito. Nel caso di almeno un altro territorio questa situazione sarebbe stata evitata. Si deve quindi considerare che il Cross Lough (Killadoon) continuerebbe a far parte dei territori più idonei alla tutela del beccapesci se l’Irlanda avesse assolto gli obblighi incombentile ai sensi dell’art. 4 della direttiva sugli uccelli con riguardo a tale territorio.

61. Tuttavia sarebbe insensato classificare il sito come ZPS, se è impossibile restituirgli le caratteristiche di territorio più idoneo alla protezione degli uccelli. In tal caso diverrebbe superflua la classificazione come ZPS. Nel caso del Cross Lough (Killadoon) esiste peraltro, secondo quanto sostiene la Commissione senza essere contraddetta, la reale possibilità di un ripopolamento da parte del beccapesci. Tale specie cambia spesso gli habitat della colonia ( ) e continua a utilizzare siti limitrofi al territorio. Pertanto, con adeguate misure di tutela contro il visone, sarebbe possibile riutilizzare il territorio.

62. Ne consegue che anche il Cross Lough (Killadoon) dev’essere classificato come ZPS ( ).

b) Sulle superfici comprese nella ZPS Sandymount Strand and Tolka Estuary

63. È inoltre controversa la delimitazione della ZPS Sandymount Strand and Tolka Estuary. La Commissione contesta all’Irlanda di non aver basato tale delimitazione esclusivamente su criteri ornitologici, bensì di aver tenuto conto di progetti relativi al porto di Dublino per due tratti con fondale fangoso nella zona intertidale.

64. Il primo tratto è costituito da 2,2 ettari di banchi di sabbia e ghiaia all’estremità occidentale dell’estuario del fiume Tolka, rientranti nel progetto Dublin Port Tunnel. L’Irlanda ha classificato come ZPS l’estuario solo a valle della zona controversa, a partire da un punto di attraversamento del fiume. In merito a tale superficie, l’Irlanda sostiene che essa è utilizzabile quale zona di alimentazione per gli uccelli acquatici da proteggere solo per un periodo relativamente breve durante la bassa marea. Inoltre la zona verrebbe utilizzata solo da pochi uccelli. Pertanto essa non sarebbe rilevante ai fini dell’inclusione nella ZPS.

65. Tale argomento si fonda su un’errata interpretazione dei requisiti di cui all’art. 4 della direttiva sugli uccelli in relazione alla delimitazione di ZPS. La Corte ha già dichiarato che tale delimitazione deve basarsi esclusivamente su criteri ornitologici ( ). Come sostiene giustamente la Commissione, la delimitazione di un territorio non può fondarsi unicamente su un esame isolato delle superfici controverse nel caso specifico, bensì deve tenere conto del fatto che, sotto il profilo ornitologico, la superficie sia integrata nell’intero territorio. In caso contrario, sarebbe possibile frazionare un territorio a piacere in parti di zona utilizzate, di per sé, solo da una parte irrilevante della popolazione di uccelli. La delimitazione così motivata di un gran numero di parti di zone singolarmente irrilevanti potrebbe compromettere seriamente o addirittura distruggere la ZPS complessiva sotto il profilo funzionale.

66. Il tratto controverso nella parte occidentale dell’estuario del fiume Tolka è separato da un punto di attraversamento dal restante estuario, oggetto di classificazione. Tuttavia il ponte non costituisce un ostacolo per gli uccelli. Per il resto la superficie presenta caratteristiche comuni al territorio considerato nel suo complesso, si tratta cioè di zone intertidali fangose.

67. Stando alla valutazione dell’impatto ambientale (VIA), su cui si fondano entrambe le parti ( ), la superficie è utilizzata da segmenti della popolazione complessiva della ZPS. Per quanto riguarda la beccaccia di mare (Haematopus ostralegus), l’IBA 2000 indica per la relativa IBA n. 109 Dublin Bay 1 067 esemplari nel 1995 ( ). La VIA menziona per la beccaccia di mare un massimo di 3 787 esemplari nel periodo compreso tra il 1984 e il 1987. Tuttavia, all’epoca in cui si è effettuata la VIA, tale cifra risaliva già a dieci anni prima, mentre le cifre dell’IBA 2000 si riferivano al 1995, per cui erano aggiornati ( ). La VIA segnala per il periodo 1995/1996 0-8 esemplari, vale a dire una percentuale compresa tra 0% e 0,8% della popolazione complessiva secondo l’IBA 2000, comunque entro lo 0,2% stando ai dati della VIA. Con riguardo alla pettegola (Tringa totanus), con una popolazione di 1 900 e 1 721 unità secondo, rispettivamente, l’IBA 2000 e la VIA, sono stati individuati 0-10 esemplari, vale a dire una percentuale inferiore allo 0,5% della popolazione complessiva. Per il gran chiurlo (Numenius arquata), con una popolazione di 1 007 e di 1 865 unità secondo, rispettivamente l’IBA 2000 e la VIA, si sono individuati 0-5 esemplari, vale a dire, in funzione della fonte di dati, entro lo 0,5% o lo 0,26% della popolazione complessiva. Si tratta di tre delle nove specie determinanti ai fini della classificazione a titolo di IBA della Dublin Bay.

68. La superficie controversa equivale a meno dello 0,1% dell’IBA Dublin Bay (3 000 ettari). Pur considerando che le cifre costituiscono i rispettivi valori massimi e che la rilevanza statistica di tali cifre non è chiara, l’utilizzo della superficie da parte di tali specie sembra comunque attestarsi perlomeno sui valori medi previsti, se non addirittura su valori superiori. Pertanto la zona è parte integrante del territorio preso nel suo complesso.

69. Ne consegue che la superficie controversa nel caso di specie avrebbe anch’essa dovuto essere classificata come ZPS.

70. Il secondo tratto in discussione si estende per 4,5 ettari, esclusi successivamente dalla proposta di ampliamento della ZPS Sandymount Strand and Tolka Estuary. L’area si trova all’estremità sudorientale dell’estuario del fiume Tolka, vale a dire in posizione prospiciente il mare aperto. In tale zona si prevede di ampliare il porto mediante riempimento. Laddove nella sua replica la Commissione menziona ulteriori superfici in tale area, l’argomento da essa dedotto è inammissibile in quanto esula dall’oggetto del ricorso.

71. Il governo irlandese sostiene che la superficie controversa si troverebbe in secca solo per un breve periodo di bassa marea in corrispondenza con le maree sizigiali, vale a dire pressappoco ogni 14 giorni, e per il resto non sarebbe utilizzabile per gli uccelli acquatici. Pertanto essa non avrebbe mai rivestito un valore ornitologico sufficiente ai fini della classificazione e sarebbe stata inserita solo erroneamente nella proposta di ampliamento.

72. La Commissione replica a tali argomentazioni, senza essere contraddetta, esibendo un documento che, sulla base di una VIA per il progetto di riempimento, dispone di inserire tali superfici nella ZPS. Vi si rileva che diverse specie utilizzano in misura decisamente superiore alla media il territorio che eccezionalmente è in secca. Inoltre in almeno talune parti di tali superfici si verificherebbero periodi di secca in caso di fenomeni di marea meno estremi, cosicché esse potrebbero essere utilizzate da uccelli. Infine, la zona non sarebbe utilizzata solo da uccelli acquatici, ma anche, per esempio, da sterne, che non hanno bisogno di secche.

73. La tesi della Commissione è più convincente anche in relazione a quest’area. Il sito fa chiaramente parte dell’estuario ed è incontestabilmente utilizzato come habitat di alimentazione dalle specie di uccelli rilevanti. Anche se tale utilizzo non è quotidiano, avviene con una certa regolarità. La circostanza che si registri la presenza di uccelli in quantità superiore alla media depone anzi a favore del fatto che tale zona offre possibilità di alimentazione relativamente cospicue. Ciò sarebbe logico, in quanto tali risorse alimentari sono accessibili solo di rado agli uccelli. È quindi probabile che questa zona contribuisca in misura sensibile alla disponibilità globale di nutrimento offerta dal territorio.

74. Pertanto, anche in questo tratto la delimitazione della ZPS Sandymount Strand and Tolka Estuary non risponde ai requisiti di cui all’art. 4 della direttiva sugli uccelli.

75. Del resto occorre rilevare che l’inserimento di tali superfici nella ZPS non si contrappone necessariamente ai rispettivi progetti. Anzi, nell’ambito di un procedimento di approvazione del progetto ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, in combinato disposto con l’art. 7 della direttiva habitat, è possibile prendere in adeguata considerazione sia la rilevanza ornitologica delle superfici interessate, sia l’interesse per i progetti in questione. In mancanza di classificazione come ZPS di superfici soggette all’obbligo di classificazione, invece di tali disposizioni occorrerebbe applicare il più rigoroso art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli ( ), il quale rappresenta un ostacolo difficilmente superabile per progetti pregiudizievoli.

4. Conclusione provvisoria

76. Pertanto la Repubblica d’Irlanda, non avendo classificato, dal 6 aprile 1981, ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli, tutti i territori più idonei in numero e in superficie alle specie di cui all’allegato I nonché alle specie migratrici che ritornano regolarmente, in particolare non avendo classificato il territorio del Cross Lough (Killadoon) e non avendo inserito due zone dell’estuario del fiume Tolka nella ZPS Sandymount Strand and Tolka Estuary, ha violato tale direttiva.

B – Sul recepimento dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli

77. Secondo la Corte, l’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli ( ) impone agli Stati membri di conferire alle ZPS uno status giuridico di protezione che possa garantire, in particolare, la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva stessa, e la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratorie non considerate nell’allegato I che vi ritornano regolarmente ( ). La tutela delle ZPS non deve limitarsi, in particolare, a ovviare ai danni causati dall’uomo, bensì deve anche comprendere, in funzione della situazione di fatto, misure positive per la conservazione o il miglioramento dello stato del territorio ( ).

78. Le parti sembrano concordare sul fatto che una disposizione del diritto irlandese, la Regulation 13 delle Statutory Instruments n. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, del 1997 (in prosieguo: le «Regulations 1997»), recepirebbe in misura sufficiente l’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli, se tale disposizione fosse applicabile alle ZPS.

79. Tuttavia la Commissione dubita che tale applicazione sia garantita. La Regulation 13 sarebbe applicabile solo alle zone protette in conformità della direttiva habitat. A tale osservazione il governo irlandese controbatte che un’altra disposizione prevederebbe l’applicazione della Regulation 13 alle ZPS. Ai sensi della Regulation 34, la Regulation 13, tra le altre, dev’essere applicata, mutatis mutandis, anche a territori classificati in conformità dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli, ove appropriato ( ).

80. La Corte non può decidere se e in quale forma la Regulation 13 sia applicabile alle ZPS in forza della Regulation 34. Si tratta di una questione di diritto irlandese che va risolta in definitiva dai tribunali irlandesi. La Corte deve per contro accertare se la Commissione abbia provato la censura secondo cui la Regulation 34 non garantirebbe l’applicazione della Regulation 13 alle ZPS. Al riguardo è sufficiente che la Commissione sollevi dubbi fondati su un corretto recepimento. Infatti il recepimento deve garantire la piena applicazione della direttiva in maniera sufficientemente chiara e precisa ( ). Ai fini della direttiva sugli uccelli riveste particolare rilievo l’accuratezza del recepimento in quanto agli Stati membri è affidata la responsabilità della gestione del patrimonio comune del loro territorio ( ).

81. Tuttavia nel caso di specie la Commissione non riesce a suscitare dubbi fondati.

82. La Commissione osserva che le Regulations del 1997 – come riportato nella loro introduzione – sono state espressamente adottate soltanto ai fini del recepimento della direttiva habitat, e non per il recepimento delle disposizioni della direttiva sugli uccelli. Tuttavia non è chiaro il motivo per cui ciò dovrebbe impedire al legislatore irlandese di recepire comunque anche le disposizioni della direttiva sugli uccelli. Al riguardo è irrilevante anche che le misure richieste dalla Commissione per le ZPS siano in parte disciplinate dall’art. 6, n. 1, della direttiva habitat, non applicabile alle ZPS. Se misure corrispondenti, ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli devono essere applicate anche alle ZPS, è evidente che nulla impedisce al legislatore nazionale di adottare un’unica disposizione di recepimento delle normative di due direttive. Nei limiti in cui la Commissione poggia i suoi dubbi sul fondamento giuridico delle Regulations 1997, la censura non risulta sufficientemente circostanziata.

83. I dubbi in merito a un recepimento sufficiente potrebbero tutt’al più correlarsi al testo della Regulation 34; le disposizioni ivi citate vanno applicate alle ZPS solo mutatis mutandis («with any necessary modifications») e ove appropriato («where appropriate»). La Commissione vi ravvisa riserve incompatibili con un recepimento incondizionato e vincolante. Tuttavia è più logico vedere in tali formulazioni un ordine di procedere alla relativa applicazione.

84. Inoltre, dal confronto di tali formulazioni con le disposizioni da recepire, vale a dire l’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli, emerge che neanche queste ultime disciplinano in modo chiaro e incondizionato il momento in cui occorre adottare misure positive, per esempio quando si devono elaborare piani di gestione. Esse fanno semplicemente parte delle necessarie misure di protezione da stabilire con precisione ( ). La questione se e in quale misura occorra adottare misure positive può essere risolta solo in base alla situazione effettiva del territorio; in altre parole, le misure devono essere appropriate e variare di conseguenza. Le espressioni «with any necessary modifications» e «where appropriate» non esprimono altro.

85. Pertanto la relativa censura della Commissione dev’essere respinta.

C – Sul recepimento dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli con riguardo a ZPS non classificate

86. La Commissione contesta all’Irlanda di non aver recepito l’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli per quanto riguarda territori non classificati come ZPS, mentre avrebbero dovuto esserlo. Tale disposizione così recita:

«Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo».

87. Tale obbligo non sussiste solo per le ZPS classificate, ma anche per i territori non classificati come ZPS, che invece avrebbero dovuto esserlo ( ). Ai sensi dell’art. 7 della direttiva habitat, gli obblighi derivanti dall’art. 6, nn. 2, 3 e 4, della stessa direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva – vale a dire dal giugno 1994 ( ) – o dalla data di classificazione del territorio in questione come ZPS o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva sugli uccelli, qualora essa sia posteriore. Nella sentenza Basses Corbières la Corte ha chiarito che le zone che non sono state classificate come ZPS mentre avrebbero dovuto esserlo continuano a rientrare nel regime proprio dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva Uccelli ( ).

88. A prima vista è sorprendente che si esiga il recepimento di una normativa desumibile dalla lettera della disposizione da recepire solo indirettamente, per mezzo della giurisprudenza della Corte relativa agli obiettivi della direttiva. Nondimeno, secondo tale giurisprudenza, sussiste un obbligo di protezione con riguardo alle zone non classificate che però avrebbero dovuto esserlo. Pertanto esso dev’essere recepito, già soltanto nell’interesse della certezza del diritto, che risulta di particolare rilievo proprio in relazione alla direttiva sugli uccelli ( ).

89. Inoltre il recepimento è necessario anche per poter far valere l’obbligo di tutela nei confronti dei singoli. Infatti, in mancanza di recepimento una direttiva non può di per sé creare obblighi a carico dei singoli ( ). Secondo le indicazioni della Commissione, la Supreme Court irlandese ha anzi dichiarato, almeno in un caso, che gli stessi enti territoriali non sono vincolati dalla direttiva sugli uccelli ( ).

90. In relazione a tale censura il governo irlandese si esprime unicamente con riguardo ad alcune affermazioni esplicative della Commissione, ma in sostanza non la contraddice. Le suddette affermazioni a scopo esplicativo della Commissione non sono sufficientemente fondate per individuarvi motivi di ricorso da sottoporre a un esame autonomo. Pertanto esse costituiscono soltanto argomentazioni che non occorre approfondire ulteriormente in quanto l’Irlanda non ha recepito l’obbligo di protezione di cui trattasi attraverso normative vincolanti.

91. Pertanto, l’Irlanda è venuta meno all’obbligo di garantire, a decorrere dal 6 aprile 1981, l’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli a territori che, pur dovendo essere classificati come ZPS ai sensi di tale direttiva, non lo sono stati.

D – Sull’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli

92. La Commissione contesta inoltre all’Irlanda di non aver recepito né dato corretta applicazione pratica all’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli. Tale disposizione così recita:

«Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».

93. In proposito occorre ricordare che, se da un lato l’art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli prescrive obbligatoriamente la classificazione di ZPS con riguardo agli uccelli di cui all’allegato I, dall’altro presuppone anche l’applicazione di ulteriori misure speciali di conservazione per tali uccelli. Infatti l’art. 4, n. 1, quarto comma, stabilisce che gli Stati membri classifichino in particolare ZPS, mentre il primo comma della medesima disposizione prevede l’adozione di misure speciali di conservazione a prescindere dalla classificazione.

94. Pertanto, lo sforzo richiesto dall’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli deve includere, per gli uccelli di cui all’allegato I, tali misure speciali di conservazione a prescindere dal territorio di riferimento. Ai sensi dell’art. 4, n. 2, analoghe misure vanno adottate per gli uccelli migratori che ritornano regolarmente.

95. L’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva Uccelli non è circoscritto agli habitat degli uccelli di cui all’allegato I e degli uccelli migratori, bensì parla di protezione degli habitat senza alcuna limitazione a specie particolari. Tuttavia, in virtù della sua collocazione sistematica nell’art. 4, è d’uopo considerare che esso riguarda unicamente le specie ivi menzionate, vale a dire le specie di cui all’allegato I e gli uccelli migratori che ritornano regolarmente. Peraltro, gli Stati membri devono cercare di proteggere le altre specie ai sensi dell’art. 3 della direttiva sugli uccelli ( ).

1. Sul recepimento in diritto

96. L’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli non impone tassativamente di garantire determinati risultati, tuttavia gli Stati membri devono impegnarsi seriamente a tutelare gli habitat al di fuori delle ZPS. Infatti il termine «cercheranno» implica l’adozione di tutte le misure ragionevoli per conseguire l’obiettivo prefissato.

97. Tale obiettivo non va preso in considerazione solo a livello generale, ma anche per le singole misure ( ). Affinché le autorità nazionali siano informate al riguardo a tutti i livelli nelle relative attività, in particolare nell’ambito delle procedure di autorizzazione, ma non solo, l’obiettivo in questione dev’essere stabilito in misura sufficientemente chiara nel diritto nazionale.

98. Il governo irlandese non fa valere alcuna disposizione che soddisfi tali requisiti.

99. Non si vede come le normative cui si riferisce in linea generale il governo irlandese sulla prevenzione integrata dell’inquinamento recepiscano l’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli. Anzitutto, esse si fondano su un’altra direttiva, che persegue altri obiettivi ( ). Inoltre – come sostiene la Commissione – tali normative si applicano solo a una cerchia circoscritta di progetti. Esse non includono molti potenziali fenomeni di inquinamento e deterioramento degli habitat degli uccelli.

100. Il governo irlandese sostiene inoltre che la cosiddetta «cross compliance» (condizionalità) ai sensi del regolamento n. 1782/2003 ( ) contribuirebbe, con riguardo al settore agricolo, al rispetto dell’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli. Infatti, conformemente all’art. 4 e all’allegato III di tale regolamento, tale disposizione fa parte dei requisiti fondamentali per il funzionamento delle aziende agricole che il beneficiario di aiuti diretti deve soddisfare.

101. Poiché tali requisiti si applicano solo dal 1° gennaio 2005, vale a dire una data molto posteriore alla scadenza del termine rilevante per l’esame delle censure mosse dalla Commissione, essi non sono atti a confutarle. Inoltre, come sottolinea giustamente la Commissione, ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento, le disposizioni delle direttive si applicano solo nella versione attuata dagli Stati membri, per cui con tale rimando, eventuali vizi nel recepimento non si attenuano, bensì vengono interamente ripresi.

102. Laddove il governo irlandese si richiama a requisiti minimi definiti a livello nazionale per le buone condizioni agronomiche e ambientali di cui all’art. 5 del regolamento (CE) n. 1782/2003, si deve rilevare anche in questo caso che alla data determinante nel caso di specie tali requisiti non erano ancora stati stabiliti, anzi a quanto pare a tutt’oggi non esistono. Pertanto anche questo argomento è irrilevante ai fini del presente procedimento.

103. Tanto meno è chiaro in che modo il Rural Environment Protection Scheme, un programma irlandese per la promozione dell’agricoltura biologica, e il Farm Waste Management Scheme, un programma di gestione dei rifiuti agricoli, recepiscano l’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli. Certamente i due programmi possono incidere positivamente sulla conservazione degli habitat degli uccelli, tuttavia non costituiscono un recepimento normativo.

104. Infine il governo irlandese rinvia in linea generale al Wildlife Act 1976, da esso presentato, ma in pratica ha menzionato una disposizione, ossia la Section 11 (1), soltanto nel procedimento precontenzioso. Tale disposizione stabilisce che spetta al Ministro assicurare la conservazione della natura (Wildlife). Tuttavia essa non è abbastanza concreta per garantire il rispetto dell’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli Uccelli.

105. Quindi, l’Irlanda ha omesso di recepire nel diritto nazionale, in modo completo e corretto, i requisiti di cui all’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli.

2. Sull’applicazione pratica

106. La Commissione non circoscrive questo motivo di ricorso al recepimento in diritto dell’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli, bensì contesta altresì all’Irlanda un’applicazione pratica insufficiente. A tale riguardo essa si fonda in particolare su uno studio condotto dall’organizzazione irlandese per la protezione degli uccelli Birdwatch Ireland e dalla Royal Society for the Protection of Birds britannica ( ). Secondo tale studio, vi sarebbe motivo di preoccupazione per diverse specie di ampia ripartizione, che patirebbero delle pratiche agricole modificate. Tra gli uccelli migratori la Commissione menziona il cuculo (Cuculus canorus), la rondine comune (Hirundo rustica) e il topino (Riparia riparia) nonché l’allodola (Alauda arvensis), dei quali le popolazioni più settentrionali a volte svernano per taluni periodi in Irlanda. Essa si richiama anche a una relazione dell’ente irlandese Environmental Protection Agency del 2004, che attribuisce il decadimento degli habitat a molteplici trasformazioni.

107. Di fatto l’Irlanda non solleva obiezioni sul contenuto di tali documenti, nondimeno si deve rilevare che, secondo BirdLife International, il topino è in aumento in Irlanda ( ).

108. Dalle riduzioni di presenze e dal decadimento degli habitat la Commissione desume che l’Irlanda non abbia cercato in misura sufficiente di prevenire i fenomeni di inquinamento o deterioramento degli habitat. Questa censura è molto ambiziosa. Se la tesi della Commissione dimostra una violazione del diritto comunitario da parte dell’Irlanda, la medesima censura sarebbe pertinente anche nei confronti di molti altri Stati membri, ove è possibile accertare evoluzioni analoghe ( ).

109. L’obbligo di cui all’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli, di cercare di prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat non significa che il danno da evitare debba essere impedito. Non si tratta di un obbligo di risultato, bensì di obbligo di mezzo, più precisamente di un obbligo di impegnarsi.

110. Se ne deduce, in relazione alle osservazioni della Commissione, che la perdita e il deterioramento di habitat non sono in grado di provare in maniera determinante la violazione dell’obbligo di cercare di prevenire fenomeni di inquinamento e deterioramento. Nondimeno, si tratta di indizi che fanno pensare che l’Irlanda non si sia impegnata o non si sia impegnata a sufficienza. Alla luce di questi elementi, spetta all’Irlanda dimostrare di aver cercato in misura sufficiente, ciononostante, di prevenire tali danni ( ).

111. Per dimostrare un impegno sufficiente non basta l’adozione di una qualsiasi misura. Un impegno serio ad adottare tutte le misure ragionevoli per conseguire il risultato prefisso richiede un’azione orientata agli obiettivi. Il quadro di valutazione del criterio di ragionevolezza emerge dall’art. 2 della direttiva sugli uccelli, ai cui sensi gli Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli europee a un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative.

112. Ne consegue che le misure nell’ambito dell’impegno di cui all’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli devono essere elaborate – secondo criteri ornitologici – in modo da creare o mantenere – unitamente alle altre misure richieste dalla direttiva – le specie interessate nello stato richiesto all’art. 2. Nell’effettuare la ponderazione ai sensi dell’art. 2, occorre tener conto di quanto e come le specie debbano ricorrere agli habitat nonché di come la loro conservazione sia in rapporto con gli altri requisiti di cui all’art. 2.

113. Nel caso di specie l’Irlanda documenta gli sforzi sinora compiuti per la conservazione degli habitat, in particolare, con prassi amministrative in materia di prevenzione integrata dell’inquinamento nonché con programmi per la promozione della tutela ambientale in agricoltura e per la gestione dei rifiuti agricoli.

114. La Commissione riconosce che almeno il programma per la promozione della tutela ambientale in agricoltura reca benefici agli uccelli. Pur non essendo orientate espressamente su criteri ornitologici, anche le altre misure potrebbero indirettamente contribuire alla conservazione del patrimonio ornitologico.

115. Tuttavia l’Irlanda non ha comprovato che gli sforzi compiuti mirassero a conseguire un qualsivoglia obiettivo fondato su criteri ornitologici in forza dell’art. 2 della direttiva sugli uccelli. L’argomento irlandese sembra piuttosto un elenco organizzato in maniera più o meno arbitraria di misure in materia di ambiente, che in un modo o nell’altro favorirebbero anche la conservazione del patrimonio ornitologico. In tal modo non si può però dimostrare che l’Irlanda abbia effettivamente compiuto sforzi sufficienti ai sensi dell’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli.

116. Pertanto l’Irlanda ha omesso di dare piena e corretta attuazione ai requisiti di cui all’art. 4, n. 4, seconda frase, della direttiva sugli uccelli.

E – Sul recepimento dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat

117. Ai sensi dell’art. 7 della direttiva habitat, l’art. 6, nn. 2-4, della direttiva stessa sostituisce la disposizione in materia di tutela di cui all’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli a decorrere dalla data di classificazione di una ZPS. L’art. 6, n. 2, della direttiva habitat così recita:

«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».

118. La Commissione ritiene che l’Irlanda non abbia recepito correttamente l’art. 6, n. 2, della direttiva habitat in due sensi. Da un lato, mancherebbe in linea generale un recepimento sufficiente dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat e, dall’altro, non sarebbe assicurata una protezione delle ZPS contro atti pregiudizievoli compiuti da terzi, in particolare nell’ambito delle attività ricreative. A titolo di esempio delle carenze pratiche della normativa irlandese la Commissione menziona un caso di pesca di molluschi non autorizzata nella ZPS Bannow Bay.

1. Sul recepimento generale

119. La Commissione ritiene che l’art. 6, n. 2, della direttiva habitat sia sostanzialmente recepito dalla Regulation 14 delle Regulations 1997.

120. La Regulation 14 prevede che talune attività possono essere svolte solo previa autorizzazione del Ministro o in base a un piano di gestione. Il tipo di attività risulta da una comunicazione pubblicata, in conformità della Regulation 4, n. 2, al momento della scelta del rispettivo territorio. L’autorizzazione del Ministro viene rilasciata, ai sensi delle Regulations 15 e 16, solo alle condizioni previste dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. A integrazione di tale recepimento dell’art. 6, nn. 3 e 4, intervengono le Regulations 27-32, che prevedono espressamente la procedura di autorizzazione per taluni progetti.

121. Con queste premesse, la Commissione considera manifestamente che in Irlanda l’art. 6, n. 2, della direttiva habitat sia recepito innanzi tutto mediante i meccanismi di protezione di cui all’art. 6, nn. 3 e 4.

122. Poiché le ZPS meno recenti non sono state classificate in base alle Regulations 1997, mancano le relative comunicazioni in cui figurano le attività che si possono svolgere solo in conformità dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. La Commissione contesta all’Irlanda che, riguardo a tali attività, il diritto irlandese sarebbe privo del complesso di strumenti giuridici atti a garantire la piena efficacia dell’art. 6, n. 2.

123. L’Irlanda controbatte che l’art. 6, n. 2, della direttiva habitat sarebbe recepito anche mediante la Regulation 13, n. 3, che riprodurrebbe quasi alla lettera l’art. 6, n. 2, salvo che, anziché agli Stati membri, il compito di adottare le misure necessarie è affidato al Ministro.

124. La Commissione sottolinea giustamente come sia dubbio che la Regulation 13, n. 3, costituisca un fondamento per misure concrete di conservazione. Infatti, oltre alla Regulation 13, n. 3, esiste un complesso di fondamenti giuridici concreti la cui applicazione dipende da una serie di condizioni molto precise. Pertanto pare più logico individuare nella Regulation 13, n. 3, una mera attribuzione di una funzione, mentre i mezzi per adempiere tale funzione sono stabiliti altrove.

125. I soli mezzi ravvisabili ai fini dell’adempimento di tale funzione, ove non trovino applicazione i meccanismi di cui all’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, sono le Regulations 17 e 18. A prescindere dalla comunicazione, tali disposizioni attribuiscono al Ministro la facoltà di far valutare di propria iniziativa l’impatto ambientale di tutte le attività. Se, alla luce delle conclusioni della valutazione di impatto ambientale, il Ministro ritiene che l’integrità del sito in causa sia pregiudicata, esso deve adire un organo giurisdizionale competente affinché vieti la continuazione delle attività di cui trattasi.

126. Come emerge dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, la tutela del sito mira a consentire lo svolgimento di attività solo se si accerta che esse non abbiano un’incidenza significativa su tale sito. La tutela ai sensi dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat non può attestarsi su un livello inferiore a questo standard in quanto, in caso contrario, si dovrebbe temere un pregiudizio per la ZPS ( ).

127. Le Regulations 17 e 18 non soddisfano tali requisiti. Esse possono necessariamente operare solo se l’attività interessata ha già avuto inizio e, quindi, si sono già prodotti eventuali pregiudizi. Inoltre le due competenze presuppongono la realizzazione di una valutazione d’impatto ambientale prima di poter richiedere un divieto giudiziario. Tali fasi procedurali possono rallentare in misura sensibile la protezione reattiva di ZPS.

128. Le limitazioni del diritto irlandese non sono giustificate neppure dalla tutela dei singoli individui in quanto, nell’ambito della protezione del sito, a questi ultimi lo svolgimento di attività potenzialmente dannose dev’essere impedito a titolo precauzionale, quindi in linea di principio i singoli posso agire solo se si escludono danni al territorio.

129. Quanto al fatto che l’Irlanda rinvia a normative del Foreshore Act, queste non possono garantire, indipendentemente dal loro contenuto, una piena trasposizione dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat in quanto sono applicabili solo a siti litoranei. Anche laddove tali disposizioni mirano alla tutela della flora e della fauna in tale ambito, l’Irlanda non ha neppure spiegato in che modo le disposizioni in questione garantiscano l’efficacia dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat.

130. Di conseguenza, in assenza di una comunicazione delle attività soggette ad autorizzazione, non sussiste alcun mezzo giuridico atto a garantire la piena efficacia dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat.

131. Pertanto, l’Irlanda ha omesso di adottare tutte le misure necessarie a ottemperare al disposto dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat con riguardo alle ZPS classificate ai sensi della direttiva sugli uccelli anteriormente all’adozione, nel 1997, degli Statutory Instruments 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations.

2. Su atti pregiudizievoli a opera di terzi

132. La Commissione contesta inoltre che la normativa irlandese in materia di tutela, fondata sulle comunicazioni, riguarderebbe a titolo precauzionale solo i proprietari dei terreni. Per quanto riguarda gli interventi di terzi, in particolare nell’ambito delle attività ricreative, sussisterebbe unicamente la possibilità di misure reattive, come prevede in special modo la Regulation 17.

133. Il governo irlandese controbatte che il divieto di svolgere senza autorizzazione attività per le quali è stato comunicato l’obbligo di autorizzazione non riguarderebbe solo i proprietari terrieri, bensì varrebbe per tutti. Quanto precede emergerebbe dalla Regulation 14, n. 3. Tuttavia la Commissione dubita che le comunicazioni possano essere fatte valere nei confronti di terzi non informati. A tale riguardo richiama in particolare il principio nullum crimen, nulla poena sine lege.

134. L’argomento del governo irlandese non è convincente. Anche qualora la norma penale di cui alla Regulation 14, n. 3, soddisfacesse i requisiti del principio di legalità, sorgerebbe la questione se i terzi non possano sostenere a propria difesa che non erano a conoscenza della comunicazione. Infatti, la Regulation 14, n. 3, prevede che il reato presuppone la mancanza di una scusa ragionevole («reasonable excuse»). La mancata conoscenza di comunicazioni non pubblicate potrebbe costituire una scusa in tal senso. Pertanto, il recepimento dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat è quanto meno troppo vago.

135. Per i motivi suesposti neanche la possibilità di misure reattive di cui alle Regulations 17 o 18 costituisce un recepimento sufficiente dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat, in quanto tali misure producono effetti solo a posteriori e, probabilmente, con sensibile ritardo.

136. Quanto al Wildlife Act, cui il governo irlandese si richiama, i divieti ivi previsti recepiscono solo la protezione delle specie di cui agli artt. 12 e 13 della direttiva habitat e all’art. 5 della direttiva sugli uccelli. Per contro l’art. 6, n. 2, impone una protezione degli habitat molto più ampia, a prescindere dall’effettiva presenza delle specie protette. Inoltre, l’art. 6, n. 2, non riguarda solo specie oggetto di protezione.

137. Infine il governo irlandese fa riferimento alle normative in materia di «trespassing» (sconfinamento), ai sensi delle quali sono punibili diversi comportamenti connessi con l’accesso a terreni altrui. Tuttavia, nessuno di tali comportamenti espressamente collegato al deterioramento degli habitat naturali e delle specie nonché alle perturbazioni delle specie. Vero è che non può escludersi che tali casi possano rientrare, secondo il diritto irlandese, nella fattispecie giuridica di reato relativa al «trespassing»; nondimeno, il recepimento della direttiva habitat deve proprio avvenire in modo così chiaro e preciso che i singoli e le autorità statali possano riconoscere i propri obblighi in maniera inequivocabile ( ). Le normative in materia di «trespassing» non soddisfano tale requisito.

138. Pertanto, l’Irlanda ha omesso di adottare tutte le misure necessarie a ottemperare all’art. 6, n. 2, della direttiva habitat per quanto riguarda gli atti pregiudizievoli compiuti in tutte le ZPS rientranti nell’ambito di applicazione di tale disposizione da parte di soggetti non proprietari delle aree interessate.

3. Sui fatti avvenuti nella ZPS Bannow Bay

139. Riguardo alla ZPS Bannow Bay, la Commissione sostiene di essersi rivolta al governo irlandese, nell’inverno 1997/1998, a seguito di un reclamo per pesca di molluschi con strumenti meccanici. Il governo irlandese avrebbe comunicato che il divieto di tale attività presupporrebbe un’ampia consultazione pubblica. In comunicazioni successive il governo irlandese avrebbe tuttavia sostenuto che le autorità competenti sarebbero intervenute immediatamente e che si sarebbe posto fine alla pesca dei molluschi entro 24 ore.

140. Non è chiaro quale censura la Commissione sollevi su tale punto. Pertanto occorre considerare che la Commissione abbia menzionato tali fatti a titolo puramente esplicativo, il che non li rende oggetto del ricorso.

141. Qualora la Commissione intendesse contestare all’Irlanda un’applicazione pratica insufficiente dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat, dovrebbe perlomeno produrre prove, per esempio testimoni, ai fini dell’esposizione dei fatti. L’originaria presa di posizione del governo irlandese, quanto meno poco chiara riguardo alla durata della pesca dei molluschi, non costituisce comunque una prova sufficiente tenuto conto della successiva precisazione. Pertanto la relativa censura dev’essere respinta per mancanza di prove.

F – Sul recepimento e sull’applicazione dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat

142. Per quanto riguarda l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, la Commissione sostiene che nell’ambito del recepimento i piani non sono stati presi in sufficiente considerazione e la prassi amministrativa per l’autorizzazione dei progetti di acquacoltura non soddisferebbe tali disposizioni. Essa contesta in particolare le misure di manutenzione dei canali di drenaggio riguardanti la ZPS Glen Lake.

143. Per quanto di rilevanza nel caso di specie, l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat così recita:

«3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.

4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.

(...)».

1. Sulla previsione di piani

144. La Commissione sostiene che nel diritto irlandese non sono contemplati piani. Il governo irlandese ritiene invece che ogni singolo progetto sia sottoposto alla procedura di cui all’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, a prescindere dai piani. Pertanto non sarebbe necessario assoggettare anche i piani a tali requisiti.

145. Laddove la Commissione – per la prima volta, per sua stessa commissione – nell’atto introduttivo del ricorso sostiene, in riferimento a progetti di rimboschimento, che non tutti i progetti sono sottoposti alla procedura prevista dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, si tratterebbe, quale motivo di ricorso autonomo, di un ampliamento illegittimo dell’oggetto del procedimento. Per contro, in qualità di argomento volto a confutare quanto sostenuto dall’Irlanda, esso non dev’essere oggetto di esame poiché la necessità di prevedere dei piani nell’ambito del recepimento dell’art. 6, nn. 3 e 4, emerge già dai motivi esposti in prosieguo.

146. Infatti, la Corte ha già dichiarato, in riferimento al Regno Unito, che i piani devono essere assoggettati ai requisiti di cui all’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat anche in caso di assoggettamento dei successivi progetti specifici a tale procedura. La condizione a tal fine è che vi sia una probabilità o un rischio che i piani pregiudichino significativamente il sito interessato. Tenuto conto, in particolare, del principio di precauzione, un tale rischio esiste allorché non può essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che il detto piano pregiudichi significativamente il sito. Ciò si verifica se i piani prevedono la realizzazione mediante singoli progetti successivi ( ).

147. Occorre considerare che anche in Irlanda esistono piani analoghi in quanto la pianificazione sarebbe altrimenti priva di significato. Per esempio, la Section 15 del Planning and Development Act 2000 stabilisce che le autorità competenti in materia di pianificazione adottano le misure necessarie a realizzare gli obiettivi del piano di sviluppo ( ).

148. In contrasto con la tesi irlandese, neppure le valutazioni dell’impatto ambientale e le valutazioni ambientali strategiche possono sostituire i piani da contemplarsi nell’ambito del recepimento dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. La direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati ( ), e la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2001, 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente ( ), contengono norme sull’iter decisionale, senza vincolare gli Stati membri riguardo alla decisione. Per contro, in conformità dell’art. 6, n. 3, seconda frase, della direttiva habitat, l’approvazione di un piano o progetto è legittima solo se esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa. Sono ammesse eccezioni solo ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, vale a dire per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e in mancanza di un’alternativa e sempre che siano adottate le misure compensative necessarie. Pertanto le valutazioni di cui alla direttiva 85/337 o alla direttiva 2001/42 non possono sostituire la procedura prevista all’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat ( ).

149. Ne consegue che, nell’ambito del recepimento dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, è necessario prevedere anche piani.

150. Pertanto, l’Irlanda ha omesso di adottare tutte le misure necessarie a ottemperare al disposto dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat riguardo ai piani.

2. Sulla prassi amministrativa in merito all’autorizzazione di progetti di acquacoltura

151. Nel procedimento precontenzioso la Commissione ha sollevato dubbi sul corretto recepimento di tali disposizioni con riguardo ai progetti di acquacoltura. Tuttavia essa ha nel frattempo lasciato cadere la censura in questione. Infatti la Regulation 31 delle Regulations 1997 prevede l’applicazione delle disposizioni di recepimento corrispondenti all’art. 6, nn. 3 e 4, anche per le autorizzazioni di cui al Fisheries Act, applicabile ai progetti di acquacoltura.

152. Ora la Commissione continua a contestare all’Irlanda che i progetti di acquacoltura, vale a dire, all’interno di ZPS, fino ad oggi solo allevamenti di molluschi, sarebbero stati autorizzati nell’ambito di una procedura che non garantisce l’applicazione pratica dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat.

153. Secondo la giurisprudenza della Corte, anche se la normativa nazionale vigente è di per sé compatibile con il diritto comunitario, un inadempimento può derivare dall’esistenza di una prassi amministrativa in contrasto con tale diritto ( ). La Commissione deve dimostrare l’inadempimento mediante una dimostrazione sufficientemente documentata e circostanziata della prassi rimproverata alle autorità amministrative nazionali e attribuibile allo Stato membro di cui trattasi ( ). Tuttavia, occorre che tale prassi amministrativa presenti un certo grado di costanza e di generalità ( ).

154. Secondo le indicazioni del governo irlandese, l’autorizzazione dei progetti di acquacoltura rientrerebbe nella sfera di competenza del Ministero delle comunicazioni, dell’ambiente marino e delle risorse naturali, il quale sarebbe consapevole della responsabilità per la conservazione della natura e sarebbe tenuto, ai sensi della Section 61, lett. e), del Fisheries Amendment Act 1997, a tener conto, in sede di autorizzazione di progetti di acquacoltura, dei probabili effetti sul patrimonio ittico selvatico, sugli habitat naturali nonché sulla flora e sulla fauna. Sarebbero inoltre necessarie ampie consultazioni, in particolare con le autorità competenti per la protezione della natura. Tali consultazioni consentirebbero di valutare i vantaggi delle singole domande nonché di prendere in piena considerazione gli effetti negativi sull’ambiente. Chiunque avrebbe la possibilità di ricorrere avverso l’autorizzazione di un progetto di acquacoltura dinanzi a un tribunale speciale che applicherebbe del pari la Section 61 del Fisheries Amendment Act 1997.

155. La Commissione poggia in sostanza le censure sollevate sullo studio di un’organizzazione non governativa irlandese ( ). Il governo irlandese non contraddice le affermazioni contenute nello studio, che rileva 271 autorizzazioni di progetti di acquacoltura e 46 domande ancora pendenti relative al periodo compreso tra il giugno 1998 e il dicembre 1999. 72 autorizzazioni e 9 procedure in corso interessavano aree interne o limitrofe a ZPS. Si trattava esclusivamente di allevamenti di molluschi, in particolare ostriche e vongole. Lo studio si fonda quindi sull’intera prassi amministrativa irlandese in tale ambito per un periodo di un anno e mezzo, e pertanto consente di trarre conclusioni sulla prassi generale.

156. Dallo studio la Commissione desume che gli allevamenti di molluschi non sono assoggettati alle valutazioni necessarie di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat. A tale proposito si tratta in particolare della valutazione preliminare onde accertare se un progetto necessiti di una valutazione (esaustiva) dell’impatto ambientale in relazione agli obiettivi di conservazione stabiliti per una ZPS. Occorre procedere alla valutazione dell’impatto ambientale se la realizzazione di un allevamento di molluschi costituisce un progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito, ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti.

157. È pacifico che, secondo il diritto irlandese, gli allevamenti di molluschi costituiscono misure assoggettate ad autorizzazione, vale a dire progetti ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat. Essi non costituiranno, almeno di norma, e probabilmente in alcun caso, progetti direttamente connessi e necessari alla gestione del sito.

158. Pertanto, ai sensi dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat, occorre procedere a una valutazione dell’incidenza dell’allevamento di molluschi sul sito tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo, quando non possa essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che esso, da solo o in combinazione con altri piani o progetti, pregiudichi significativamente il detto sito ( ).

159. In linea di principio, per ogni progetto di acquacoltura non può essere escluso che esso pregiudichi significativamente un sito. Lo studio presentato dalla Commissione menziona in particolare la perdita o la modificazione degli habitat di alimentazione, soprattutto con riguardo alla raccolta dei molluschi, oltre alle perturbazioni degli uccelli derivanti dalla gestione dell’allevamento dei molluschi.

160. Neanche il governo irlandese sostiene nel presente procedimento che tutti i progetti di acquacoltura sono innocui, bensì insiste solo sul fatto che non tutti i progetti di acquacoltura sono necessariamente pregiudizievoli per una ZPS. Pertanto riconosce che i progetti di acquacoltura possono pregiudicare una ZPS.

161. Inoltre la Commissione ha promosso, su richiesta dell’Irlanda, un progetto volto in particolare a strutturare la valutazione dei progetti di acquicoltura e a suddividere le ZPS, in relazione a siffatti progetti in settori di diversa sensibilità ( ). Rispetto a tale progetto, pertanto, entrambe le parti sono partite dal presupposto che gli allevamenti di molluschi possono pregiudicare significativamente le ZPS.

162. In tal senso la procedura di autorizzazione deve garantire che ogni singolo progetto di acquacoltura sia oggetto di una valutazione d’impatto ambientale qualora, sulla base di elementi obiettivi, non si possa escludere che esso può pregiudicare il sito in maniera rilevante. Per l’Irlanda ciò è dubbio già per il fatto che finora in nessun caso specifico si è proceduto alla valutazione integrale dell’impatto in relazione a un progetto di acquacoltura, sebbene dallo studio emerga che nel 25 % circa dei casi i progetti in questione si collocano all’interno o nelle adiacenze di ZPS. Inoltre, né le osservazioni del governo irlandese né lo studio presentato dalla Commissione consentono di dedurre che viene esaminata adeguatamente la necessità di una valutazione d’impatto ambientale.

163. Per quanto riguarda le osservazioni del governo irlandese, è sorprendente che all’inizio si sostenga l’applicabilità della Regulation 31 delle Regulations 1997, mentre nell’esposizione procedurale vera e propria manca qualsiasi riferimento alle modalità di applicazione, nell’ambito della procedura di autorizzazione, dei requisiti di tale disposizione, vale a dire, in particolare, dei requisiti di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat. Effettivamente, secondo tale esposizione, l’autorità preposta all’autorizzazione sembra essere tenuta a considerare e valutare tutti gli elementi nonché a sentire gli enti interessati; tuttavia, non si sostiene che essa deve procedere a una valutazione d’impatto ambientale sul sito qualora non si possa escludere, sulla base di elementi obiettivi, che il progetto pregiudichi significativamente il sito.

164. Lo studio mette in evidenza tali dubbi, in particolare laddove rileva che l’autorità preposta all’autorizzazione accetta solo in misura limitata il parere delle autorità per la protezione della natura competenti in materia. Quando le autorità per la protezione della natura hanno espresso un parere sugli allevamenti di molluschi situati all’interno di ZPS, l’autorità preposta all’autorizzazione ne ha seguito le indicazioni nel 64% dei casi. Tuttavia, la richiesta da parte dell’autorità ambientale di non concedere l’autorizzazione, espressa in cinque casi, è stata accolta dall’autorità preposta all’autorizzazione in un unico caso ( ). Nell’8% dei casi l’autorità preposta all’autorizzazione non ha tenuto conto del parere delle autorità per la protezione della natura, in quanto esse si sono espresse dopo la scadenza del termine di sei settimane. Peraltro, l’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat non prevede un termine perentorio per la valutazione preliminare. Le perplessità in proposito aumentano considerando che da un documento interno delle autorità irlandesi, prodotto dalla Commissione nella replica ( ), emerge che il mancato rispetto dei termini era dovuto alla carenza di personale presso le autorità per la protezione della natura.

165. Inoltre nelle autorizzazioni relative ai progetti di acquacoltura nelle ZPS non si precisava mai che il progetto sarebbe stato realizzato all’interno di una ZPS, né la rilevanza di tale circostanza. Nell’86% delle autorizzazioni concesse all’interno di ZPS non si faceva menzione di habitat, specie o perturbazioni sensibili. Solo nel 28% delle autorizzazioni all’interno di ZPS è stato stabilito l’accesso all’allevamento di molluschi, mentre l’ubicazione precisa risulta solo in meno della metà dei casi.

166. Pertanto vi sono seri dubbi che le autorità per la protezione della natura possano far valere la propria competenza nella procedura di autorizzazione di progetti di acquacoltura e che a tale competenza sia riservata la dovuta attenzione, ove questa si rifletta in un parere. Né risulta che l’autorità preposta all’autorizzazione attinga la necessaria competenza da altre fonti. Pertanto non vi è garanzia che, in sede di autorizzazione di progetti di acquacoltura, si soprassieda a una valutazione d’impatto ambientale solo se può essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che il progetto pregiudichi significativamente il sito.

167. Alla luce di tali dubbi fondati riguardo all’osservanza dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat, l’Irlanda avrebbe dovuto chiarire le modalità di applicazione pratica dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat in sede di autorizzazione di progetti di acquacoltura. A tal fine avrebbe potuto, per esempio, indicare gli elementi obiettivi sulla cui base l’autorità preposta all’autorizzazione ha potuto escludere – nei quattro casi in cui ha autorizzato allevamenti di molluschi all’interno di ZPS contrariamente al parere delle autorità per la protezione della natura e senza procedere alla valutazione dell’incidenza sul sito – che tale progetto potesse pregiudicare significativamente la ZPS in questione. Inoltre avrebbe potuto chiarire da quali fonti l’autorità preposta all’autorizzazione ha attinto la competenza ornitologica grazie a cui ha potuto escludere, senza conoscere il parere delle autorità per la protezione della natura o non tenendone conto, che il progetto potesse pregiudicare significativamente una ZPS. Non è successo niente di tutto ciò.

168. Occorre perciò considerare che, in sede di autorizzazione di progetti di acquacoltura all’interno di ZPS, la prassi amministrativa irlandese non garantisce il rispetto dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat. Per contro non vi solo elementi sufficienti a sostegno di una violazione di altre disposizioni dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat.

169. Pertanto, l’Irlanda ha omesso di adottare tutte le misure necessarie a ottemperare al disposto dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat in sede di autorizzazione di progetti di acquacoltura che possono pregiudicare significativamente le ZPS classificate in conformità della direttiva sugli uccelli.

3. Sulle misure adottate per la ZPS Glen Lake

170. La Commissione contesta all’Irlanda di aver adottato, per quanto riguarda la ZPS Glen Lake, misure per la manutenzione dei canali di drenaggio in violazione dell’art. 6, nn. 2, 3 e 4, della direttiva habitat. La ZPS si estende su 80 ettari circa e la classificazione è avvenuta nel 1995. Il sito è importante soprattutto per le sue acque. Nella ZPS sverna un numero di cigni selvatici (Cygnus cygnus) rilevante a livello internazionale.

171. La Commissione sostiene che nel 1992 e nel 1997 un’autorità statale irlandese, l’ufficio per le opere pubbliche, ha realizzato opere di manutenzione nei canali di drenaggio. Da allora le zone umide della ZPS avrebbero subito un drenaggio molto maggiore. La vegetazione avrebbe subito una mutazione e gli habitat umidi sarebbero scomparsi. Le opere in questione non sarebbero state autorizzate conformemente alla procedura di cui all’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat e, dato il deterioramento del sito, si configurerebbe nel contempo la violazione dell’art. 6, n. 2.

172. In merito a tale censura, occorre anzitutto osservare che la direttiva Habitat non era ancora applicabile a lavori effettuati nel 1992. In tal senso perciò il ricorso è infondato.

173. Dalla restante censura relativa alle opere realizzate nel 1997 sorge la questione se talune attività possano violare sia il n. 2 sia i nn. 3 e 4 dell’art. 6. I nn. 2 e 3 mirano entrambi a evitare di pregiudicare gli obiettivi di conservazione riguardo a un sito protetto ( ). Orbene, il fatto che un piano o un progetto sia stato autorizzato secondo la procedura di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat rende superflua, per quanto riguarda l’incidenza di questo piano o progetto sul sito protetto, un’applicazione concomitante della norma di protezione generale di cui al n. 2 del medesimo articolo ( ). Per contro, se non è stata seguita la procedura di autorizzazione, è ipotizzabile, per quanto riguarda il progetto in esame, una violazione sia delle disposizioni procedurali di cui all’art. 6, nn. 3 e 4, sia dei requisiti sostanziali per la protezione del sito derivanti da tutti e tre i paragrafi.

174. Poiché l’esame dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat può includere gli aspetti di diritto procedurale e i requisiti sostanziali relativi alla protezione del sito, occorre esaminare innanzi tutto tali disposizioni, la cui violazione presuppone che le opere di manutenzione dei canali di drenaggio costituiscano un progetto o più progetti non direttamente connessi o necessari alla gestione del sito, e che possono avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti.

175. Per quanto riguarda la definizione di progetto, la Corte si è già fondata sulla definizione data dall’art. 1, n. 2, della direttiva VIA ( ). In conformità di tale disposizione, la nozione di progetto include la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti o opere nonché altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo. Anche le opere di manutenzione possono costituire interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, in particolare se – come nel caso di specie – comportano il deterioramento di un habitat che rientra tra i più idonei alla protezione degli uccelli. Si trattava quindi di un progetto.

176. È pacifico che i lavori non erano direttamente connessi né necessari alla gestione del sito.

177. Pertanto essi dovevano essere oggetto di un’opportuna valutazione d’impatto ambientale tenendo conto degli obiettivi di conservazione ai sensi dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva Habitat, quando non potesse essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che essi, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, potessero pregiudicare significativamente il detto sito ( ). Orbene, tenuto conto, in particolare, del principio di precauzione, che è uno dei fondamenti della politica di un elevato livello di tutela perseguita dalla Comunità in campo ambientale, conformemente all’art. 174, n. 2, primo comma, CE e alla luce del quale deve essere interpretata la direttiva habitat, in caso di dubbio quanto alla mancanza di effetti significativi, va pertanto effettuata una valutazione dell’incidenza sul sito ( ).

178. Il governo irlandese ritiene che non vi fosse motivo di dubitare, in quanto i canali di drenaggio esistono già da quasi 50 anni e da allora sono stati più volte oggetto di manutenzione, senza che il Glen Lake abbia perso la sua particolare rilevanza ornitologica. Le autorità competenti potevano quindi considerare che neppure le opere di manutenzione realizzate nel 1992 e nel 1997 comportassero il deterioramento della ZPS.

179. Tale tesi non è convincente. È evidente che le opere di drenaggio sono idonee ad avere effetti significativi sulle zone umide nel relativo bacino idrografico. Le precedenti esperienze di opere di manutenzione possono fugare tali dubbi solo se sono documentate in modo sufficientemente preciso e dimostrano senza incertezze che anche le opere previste non pregiudicano le importanti caratteristiche ornitologiche della ZPS. Nel caso di specie non è evidente che le esperienze del passato fossero di questo tenore. Piuttosto, la Commissione osserva giustamente che non è dato di sapere se le opere realizzate in passato abbiano o meno pregiudicato il sito.

180. Se ne deduce una violazione dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat in quanto la realizzazione delle opere di manutenzione doveva essere preceduta dalla valutazione d’impatto ambientale sulla ZPS tenendo conto degli obiettivi di conservazione della stessa.

181. Ai sensi dell’art. 6, n. 3, seconda frase, della direttiva habitat, le autorità irlandesi, tenuto conto delle conclusioni della valutazione d’impatto ambientale delle opere di manutenzione sul sito interessato con riferimento agli obiettivi di conservazione di quest’ultimo, potevano autorizzare una tale attività solo a condizione che avessero acquisito la certezza che esse erano prive di effetti pregiudizievoli per l’integrità di tale sito. Vi è una tale certezza quando non sussiste alcun dubbio ragionevole, da un punto di vista scientifico, quanto all’assenza di tali effetti ( ).

182. Già a motivo della mancanza di una valutazione d’impatto ambientale, un’autorizzazione ai sensi dell’art. 6, n. 3, seconda frase, della direttiva habitat sarebbe stata inamissibile. Tuttavia, le osservazioni del governo irlandese dimostrano l’impossibilità di concedere un’autorizzazione anche a causa del pregiudizio a carico della ZPS. Il governo irlandese ammette che il livello dell’acqua del lago riveste un’importanza determinante, in particolare per la sosta dei cigni selvatici, in quanto tali uccelli hanno bisogno di una grande distesa d’acqua. Riconosce inoltre che nel 1997 la manutenzione dei canali di drenaggio avrebbe comportato un più rapido abbassamento del livello dell’acqua, riducendo così i periodi di sosta del cigno selvatico. Pertanto, anche secondo il governo irlandese, le opere nei canali di drenaggio hanno deteriorato, perlomeno temporaneamente, l’idoneità della ZPS Glen Lake quale area di svernamento dei cigni selvatici. Poiché la conservazione dell’insediamento invernale dei cigni selvatici costituisce l’obiettivo di protezione fondamentale della ZPS, la sua integrità ai sensi dell’art. 6, n. 3, seconda frase, è stata pregiudicata.

183. È esclusa anche un’autorizzazione ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat. A titolo di giustificazione l’Irlanda sostiene unicamente che la manutenzione dei canali di drenaggio rappresenta un obbligo di legge già in essere da tempo. In tale affermazione è implicito che, secondo il governo irlandese, esiste un interesse generale al drenaggio. Tale interesse, anche se prevalesse rispetto all’interesse alla conservazione della ZPS, può tuttavia giustificare un deterioramento, in conformità dell’art. 6, n. 4, della direttiva Habitat, solo in mancanza di soluzioni alternative. Nel caso di specie lo stesso governo irlandese sostiene che una diga potrebbe ovviare agli effetti negativi del drenaggio, senza peraltro affermare che, anteriormente alla realizzazione delle opere di manutenzione, alla costruzione della diga si erano frapposti ostacoli insuperabili. Quindi, vi era perlomeno un’alternativa per non realizzare i lavori con modalità atte a pregiudicare il sito.

184. Perciò, nelle modalità con cui sono stati realizzati, i lavori di manutenzione erano incompatibili con l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. Poiché la violazione di tali disposizioni si fonda anche su un pregiudizio all’integrità della ZPS in quanto tale, è stato violato nel contempo l’art. 6, n. 2.

185. Pertanto, nel realizzare opere di manutenzione dei canali di drenaggio nella ZPS Glen Lake, l’Irlanda ha omesso di adottare tutte le misure necessarie a ottemperare al disposto dell’art. 6, nn. 2, 3 e 4, della direttiva habitat.

G – Sull’art. 10 della direttiva s