Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 3 luglio 1991. - CAISSE AUXILIAIRE D'ASSURANCE MALADIE-INVALIDITE E INSTITUT NATIONAL D'ASSURANCE MALADIE-INVALIDITE CONTRO NAPOLEON E JOCELYNE FAUX. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: COUR DU TRAVAIL DE MONS - BELGIO. - PREVIDENZA SOCIALE DEI LAVORATORI FRONTALIERI - REGOLAMENTO (CEE) N. 36/63. - CAUSA C-302/90.



raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-04875



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Sulla domanda proposta dalla Cour du travail di Mons in merito all' interpretazione delle disposizioni di diritto comunitario della previdenza sociale dei lavoratori migranti osserverò quanto segue:

Osservazioni

2. 1. Con la prima questione viene domandato se il combinato disposto degli artt. 1, n. 1, lett. c), 2, n. 1, nonché 19, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 36/63/CEE (1) vada interpretato nel senso che una lavoratrice subordinata francese, residente in Francia, che per quasi quattordici anni ha svolto esclusivamente in Belgio un' attività lavorativa subordinata, abbia perso il suo status di lavoratore frontaliero, che le era ancora riconosciuto al momento del suo licenziamento, il 4 dicembre 1970, ai sensi dell' art. 1, n. 1, lett. c), perché si era venuta a trovare in situazione di disoccupazione completa e pertanto, nel periodo 24 febbraio 1971 - 11 ottobre 1971, aveva ricevuto prestazioni di disoccupazione dell' ente francese del suo luogo di residenza in forza dell' art. 19, n. 1, del regolamento n. 36/63, benché a norma dell' art. 2, n. 1, e dell' art. 19, n. 1, del medesimo regolamento risulti che ha conservato detto status.

3. Va ricordato in proposito che, ai sensi dell' art. 1, n. 1, lett. c), del regolamento n. 36/63, l' espressione "frontaliero" designa il lavoratore subordinato che, pur avendo la propria residenza nel territorio di uno degli Stati membri in cui ritorna normalmente ogni giorno o almeno una volta alla settimana, è occupato nel territorio di un altro Stato membro; che, ai sensi dell' art. 2 del regolamento, quest' ultimo si applica ai lavoratori frontalieri che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri; e che l' art. 19 del regolamento dispone che, in caso di disoccupazione, il lavoratore frontaliero ha diritto alle prestazioni in conformità delle disposizioni della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiede, come se avesse esercitato l' ultima occupazione nel territorio di detto Stato.

4. Va altresì ricordato che le questioni sono state sollevate nell' ambito di domande di prestazioni di inabilità primaria (dal 12 ottobre 1971) e di prestazioni di invalidità (dal 12 ottobre 1972) proposte dall' appellata nella causa principale, un' ex lavoratrice frontaliera (che risiedeva in Francia e lavorava in Belgio).

5. Dette prestazioni sono state negate dall' appellante in forza della legge belga 9 agosto 1963, più precisamente perché, al momento del verificarsi dell' inabilità, l' appellata nella causa principale non era più soggetta alla previdenza belga da più di 30 giorni (e non soddisfaceva pertanto al requisito prescritto dall' art. 75 di detta legge). In esito al ricorso in sede giurisdizionale, le domande venivano però accolte con sentenza del competente giudice di primo grado, pronunciata nel 1976, in cui è stato sottolineato fra l' altro che la disoccupazione controllata in Francia dell' appellata nella causa principale doveva essere equiparata ad un periodo controllato in Belgio. Dopo l' impugnazione di questa sentenza e la ripresa del procedimento nel 1989 da parte degli eredi dell' interessata, deceduta nel 1983, la controversia è ora pendente dinanzi alla Cour du travail di Mons, la quale ha proposto la domanda di pronuncia pregiudiziale.

6. Dinanzi a quest' ultimo giudice l' appellante sostiene, com' è noto, che l' appellata nella causa principale non era più, dall' inizio della sua disoccupazione (4 dicembre 1970), un lavoratore frontaliero ai sensi del regolamento n. 36/63. Essa non poteva pertanto, per le prestazioni di inabilità primaria, richiamarsi all' art. 6 di detto regolamento; essa avrebbe invece potuto invocare l' art. 17 del regolamento n. 3 (2) al sopravvenire dell' inabilità al lavoro (12 ottobre 1971) nonché l' art. 39 del regolamento n. 1408/71 (3) per l' invalidità sopravvenuta il 12 ottobre 1972, il che significa che le prestazioni erano a carico degli enti previdenziali francesi.

7. Analoga è la tesi sostenuta nel presente procedimento. Essa sostiene che l' appellata nella causa principale avrebbe avuto diritto a prestazioni in natura (per malattia) ex art. 10 del regolamento n. 36/63 dopo l' inizio del periodo di disoccupazione, ma esclusivamente a carico della previdenza francese. A suo parere essa non aveva invece diritto a prestazioni in denaro ex art. 6 del regolamento n. 36/63 poiché, in quanto disoccupata, non rispondeva più alla definizione (già citata) di cui all' art. 1, n. 1, lett. c), e si richiama in proposito al parere della commissione amministrativa per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti adottata nella 54ª sessione in merito all' interpretazione della nozione di "occupato" di cui all' art. 1 del regolamento n. 36/63.

8. Questa posizione è stata contestata nel presente procedimento dagli appellati nella causa principale nonché dalla Commissione.

9. Mi pare di poter rilevare sin d' ora che quest' ultima tesi è manifestamente più fondata di quella dell' appellante e che pertanto la prima questione non possa essere risolta nel senso propugnato da quest' ultima.

10. Benché sia innegabile che la lettera dell' art. 1, n. 1, lett. c), del regolamento n. 36/63 (il termine frontaliero designa il lavoratore che è occupato) è quanto di più chiaro, non è forse opportuno sopravvalutare questa formulazione, che è contenuta in una disposizione la quale riguarda il frontaliero tipico (e contiene quindi una semplice dichiarazione di principio) nella determinazione dell' ambito di applicazione del regolamento n. 36/63. In realtà, un ambito di applicazione più ampio si ricava già dall' art. 2 (ai sensi del quale il regolamento si applica ai lavoratori frontalieri che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri). A questo proposito ci si può riferire anche e soprattutto a formulazioni come quelle di cui all' art. 19 (nonché all' art. 10) del regolamento. Quando vi si dice che un lavoratore frontaliero che si trovi in stato di disoccupazione totale ha diritto alle prestazioni ai sensi delle disposizioni della normativa dello Stato membro sul cui territorio risiede (art. 19) e che il lavoratore frontaliero il quale, ai sensi dell' art. 19, usufruisce delle prestazioni di disoccupazione ha diritto nello stesso periodo alle prestazioni in natura dell' ente del luogo di residenza (art. 10), se ne può senz' altro concludere, proprio perché questa persona è titolare di diritti in quanto frontaliero, nonostante la disoccupazione, che, ai sensi del regolamento, lo status di frontaliero non si è estinto con la risoluzione del rapporto di lavoro ma ha continuato a sussistere fino a quando sono state corrisposte prestazioni ai sensi delle citate disposizioni a colui il quale è - in sostanza - un ex frontaliero.

11. Viceversa, ciò che la commissione amministrativa per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti ha ribattuto nel corso della sua 54ª sessione non fornisce a mio parere alcunché di decisivo. Dal contenuto complessivo del documento prodotto a questo proposito risulta anzi chiaramente che la questione dibattuta in quel momento era solo se i lavoratori frontalieri che fruiscono di prestazioni di disoccupazione parziale o accidentale debbano essere considerati "occupati". Il dibattito non verteva invece su una disamina complessiva della questione dell' interpretazione dell' art. 1, n. 1, lett. c), del regolamento n. 36/63, e non ci si può pertanto richiamare al fatto che in quell' occasione non furono citati anche i lavoratori frontalieri in disoccupazione completa. Inoltre va ricordato che, secondo la giurisprudenza (cfr. sentenza nella causa 21/87) (4), le decisioni della Commissione amministrativa per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti non hanno alcun carattere normativo e non possono quindi essere determinanti per l' interpretazione delle disposizioni di cui trattasi. La valutazione della portata reale di una disposizione del genere è riservata invece all' interpretazione della Corte di giustizia.

12. 2. La seconda questione, di cui ora mi occupo, riguarda il problema se l' appellata nella causa principale avesse diritto, a carico dell' ente belga, a prestazioni d' inabilità primaria dal 12 ottobre 1971 in forza dell' art. 6 del regolamento n. 36/63, e poi a prestazioni di invalidità.

13. L' art. 6 del regolamento n. 36/63, citato nella questione, che fa parte del capitolo "Malattia e maternità", dispone che le prestazioni in denaro alle quali ha diritto o avrebbe diritto un lavoratore frontaliero se risiedesse nel territorio del paese competente gli sono corrisposte dall' istituzione competente come se risiedesse in detto territorio. Qualora si ritenga - come ho fatto per la soluzione della prima questione - che l' appellata nella causa principale è rimasta una lavoratrice frontaliera anche dopo l' inizio della sua disoccupazione, dalla citata disposizione risulta effettivamente che le prestazioni in denaro per malattia dovevano essere corrisposte dall' ente previdenziale dello Stato di occupazione (il che corrisponde fra l' altro ad un principio generale che disciplina la materia, cui si è giustamente richiamato in udienza il rappresentante della Commissione), cioè che le indennità di inabilità primaria dovevano essere versate in forza della normativa belga. E' invece irrilevante il rinvio - erroneamente effettuato dall' appellante - all' art. 17, il quale fa parte del capitolo "Malattia e maternità", del regolamento n. 3, a norma del quale i lavoratori subordinati che hanno compiuto dei periodi di assicurazione in forza della normativa di uno o più Stati membri e che si recano nel territorio di un altro Stato membro hanno diritto alle prestazioni previste dalla normativa di tale Stato membro purché siano soddisfatte talune condizioni (essere stati atti al lavoro al loro ultimo ingresso nel territorio di detto Stato membro ed essere stati sottoposti all' assicurazione obbligatoria dopo l' ultimo ingresso in detto territorio).

14. Per quel che riguarda le prestazioni di invalidità chieste dal 12 ottobre 1972, è pacifico che la questione è disciplinata dal regolamento n. 1408/71, entrato in vigore il 1 ottobre 1972. Non ci si può però richiamare - come ha altresì giustamente osservato la Commissione - all' art. 39, n. 5, che fa parte del capitolo "invalidità", il quale recita:

"Il lavoratore subordinato in disoccupazione completa, al quale si applicano le disposizioni dell' articolo 71, paragrafo 1, lettera a), punto ii), o lettera b), punto ii), prima frase, beneficia delle prestazioni d' invalidità erogate dall' istituzione competente dello Stato membro nel cui territorio egli risiede, secondo la legislazione che tale istituzione applica, come se egli fosse stato soggetto alla legislazione medesima durante la sua ultima occupazione (...). Queste prestazioni sono a carico dell' istituzione del paese di residenza".

15. Infatti, questa disposizione è stata introdotta solo con il regolamento (CEE) n. 2793/81 (5), che è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione (29 settembre 1981). Essa non può pertanto essere applicata alla causa principale, che riguarda un' inabilità al lavoro riconosciuta dal 12 ottobre 1971 e che ha continuato a sussistere sino al collocamento a riposo (30 settembre 1980). Si devono invece applicare le disposizioni in vigore in quel momento, e cioè i primi due numeri dell' art. 39, i quali così dispongono:

"L' istituzione dello Stato membro, la cui legislazione era applicabile al momento in cui è sopravvenuta l' incapacità al lavoro seguita da invalidità, determina, secondo le disposizioni di tale legislazione, se l' interessato soddisfa alle condizioni richieste per aver diritto alle prestazioni, tenuto conto eventualmente di quanto disposto all' articolo 38.

L' interessato che soddisfa alle condizioni di cui al paragrafo 1 ottiene le prestazioni esclusivamente da detta istituzione, secondo le disposizioni della legislazione che essa applica".

16. Tuttavia, poiché - come abbiamo visto - al momento dell' inizio dell' inabilità al lavoro (12 ottobre 1971) andava applicata, ai sensi dell' art. 6 del regolamento n. 36/63, la normativa belga e a norma di quest' ultima andavano corrisposte indennità di inabilità primaria per la durata di un anno, ne deriva necessariamente che questa normativa determina i presupposti per aver diritto alle prestazioni di invalidità.

17. In conclusione, la seconda parte della seconda questione va risolta in questo senso, e in complesso ciò significa senz' altro, a mio parere, che, contrariamente alla tesi dell' appellante, i requisiti dell' art. 75 della legge belga del 9 agosto 1963 sono soddisfatti, proprio perché - nonostante la disoccupazione - sussisteva una copertura assicurativa a norma del diritto belga sino al 12 ottobre 1972 o perlomeno sino alla cessazione della validità del regolamento n. 36/63, che è stato abrogato dall' art. 100 del regolamento n. 1408/71.

18. 3. La terza questione - che in realtà non sarebbe neanche più necessario risolvere (come ha giustamente osservato il rappresentante della Commissione) - è volta a stabilire se, in considerazione del fatto che un frontaliero divenuto disoccupato era tenuto ad esercitare i propri diritti alle prestazioni nel paese del luogo di residenza (come prescriveva l' art. 19 del regolamento n. 36/63), il periodo di disoccupazione in Francia, benché non riconosciuto in questo paese come periodo di assicurazione o equiparato, debba essere considerato in Belgio, ultimo paese di occupazione, come un periodo di assicurazione o equiparato.

19. L' appellante nella causa principale ha proposto una soluzione negativa richiamandosi alle definizioni di cui all' art. 1 del regolamento n. 3. A suo parere, è essenziale il fatto che il termine "periodi di assicurazione" comprende i periodi di contribuzione o di occupazione così come sono definiti come periodi di assicurazione secondo la legislazione relativa ad un regime contributivo sotto la quale essi sono stati compiuti, ed è altresì importante il fatto che il termine "periodi equivalenti" designa i periodi equivalenti ai periodi di assicurazione o, all' occorrenza, ai periodi di occupazione, quali sono definiti dalla legislazione sotto la quale sono stati compiuti e nella misura in cui sono riconosciuti equivalenti ai periodi di assicurazione o di occupazione di tale legislazione ((art. 1, lett. p) e r) )). Poiché però la disoccupazione non è riconosciuta in Francia come periodo di assicurazione o periodo equivalente, essa non può a suo parere neanche essere presa in considerazione in Belgio, nella causa principale, per quel che riguarda il diritto a prestazioni.

20. A sostegno della tesi contraria, gli appellati affermano che, ai sensi del diritto previdenziale belga, i periodi di disoccupazione sono equiparati ai periodi di attività lavorativa coperta da assicurazione. Inoltre, poiché l' appellata nella causa principale era tenuta, a norma del diritto comunitario, a chiedere le prestazioni di disoccupazione nello Stato del luogo di residenza e non nello Stato di occupazione (cfr. art. 19 del regolamento n. 36/63), essi ritengono che il diritto belga vada interpretato alla luce del diritto comunitario, con la conseguenza che, nel caso dei lavoratori frontalieri, anche i periodi di disoccupazione per cui vengono corrisposte prestazioni nello Stato di residenza devono essere considerati periodi equivalenti.

21. Mi pare che anche su questo punto la tesi degli appellati prevalga sulla ristretta posizione formalistica dell' appellante.

22. In tal senso milita la tendenza riconoscibile nella giurisprudenza di interpretare in senso lato, nell' interesse delle finalità del Trattato da essi perseguite, i regolamenti in materia di previdenza sociale dei lavoratori migranti in modo da far sì che la libera circolazione non comporti la perdita di vantaggi che risultano da un ordinamento giuridico applicabile in un caso. Tale tendenza si è manifestata - per citare solo un esempio - nella causa 733/79 (6), in cui si trattava dell' interpretazione dell' art. 77 del regolamento n. 1408/71, in ordine al pagamento degli assegni familiari. Ricordando che la normativa comunitaria dev' essere applicata in modo da non comportare la diminuzione delle prestazioni dovute in forza della normativa di uno Stato membro, la Corte è giunta alla conclusione (sicuramente non ricavabile dal dettato delle disposizioni) che, qualora le prestazioni corrisposte dallo Stato di residenza a ciò competente non raggiungano il livello delle prestazioni dello Stato di occupazione, quest' ultimo deve versare la differenza.

23. Questa tendenza fondamentale rende certamente plausibili le considerazioni svolte dagli appellati, come ha d' altronde ritenuto in udienza il rappresentante della Commissione. Pertanto, se il diritto belga considera effettivamente i periodi di disoccupazione come periodi equivalenti ai periodi di assicurazione ai fini delle prestazioni d' invalidità (come sembra risulti dall' art. 45 della citata legge belga), un lavoratore subordinato che si trovi nella situazione particolare di un frontaliero non può subire uno svantaggio dal fatto che, in caso di disoccupazione, non viene assistito dallo Stato di occupazione (come sarebbe ovvio) ma, in forza del diritto comunitario, viene rinviato allo Stato di residenza, che chiaramente non conosce un' equiparazione del genere. In caso contrario si giungerebbe così, in seguito all' esercizio del diritto alla libera circolazione ed a causa dell' applicazione del diritto comunitario, ad una perdita di diritti, indubbiamente in contrasto con le finalità perseguite dall' art. 48 del Trattato CEE.

Conclusione

24. 4. In conclusione (viste le considerazioni sin qui svolte, non mi pare necessario affrontare la quarta questione, sollevata in via del tutto subordinata) ritengo che le questioni sollevate dovrebbero essere risolte come segue:

"a) Il regolamento n. 36/63/CEE va interpretato nel senso che lo status di lavoratore frontaliero non è stato perduto con la risoluzione del rapporto di lavoro che ha comportato la disoccupazione e le prestazioni ex art. 19 del regolamento.

b) Un lavoratore frontaliero divenuto disoccupato aveva diritto, in forza dell' art. 6 del regolamento n. 36/63/CEE, durante la vigenza di quest' ultimo, alle prestazioni in denaro per malattia a norma delle disposizioni dello Stato di occupazione. Le richieste di prestazioni d' invalidità per periodi iniziatisi dopo l' entrata in vigore del regolamento (CEE) n. 1408/71 e terminati prima dell' entrata in vigore del regolamento (CEE) n. 2793/81 devono essere valutate a norma dell' art. 39, nn. 1 e 2, del regolamento (CEE) n. 1408/71.

c) Qualora, nello Stato di occupazione di un lavoratore frontaliero divenuto disoccupato, i periodi di disoccupazione siano riconosciuti come periodi equivalenti ai periodi di assicurazione ai fini della concessione di prestazioni di inabilità al lavoro, il fatto che il lavoratore frontaliero fosse tenuto, ex art. 19 del regolamento n. 36/63/CEE, a chiedere le prestazioni di disoccupazione nello Stato di residenza, e che i periodi di disoccupazione non siano riconosciuti in questo Stato come periodi equivalenti, non implica che, in un caso del genere, lo Stato di occupazione non debba considerare i periodi di disoccupazione come periodi equivalenti".

(*) Lingua originale: il tedesco.

(1) GU 1963, n. 62, pag. 1314.

(2) GU 1958, n. 30. pag. 561.

(3) Regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408 (GU L 149 del 5.7.1971, pag. 2).

(4) Sentenza 5 luglio 1988, Borowitz, (causa 21/87, Racc. 1988, pag. 3715).

(5) Del Consiglio 17 settembre 1981 (GU L 275, pag. 1).

(6) Sentenza 12 giugno 1980, Laterza (causa 733/79, Racc. 1980, pag. 1915).