CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JOSEPH GAND

DEL 29 GENNAIO 1969 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Dal 1956 nei Paesi Bassi vige un regime d'assicurazione vecchiaia generale (AOW) applicabile in linea di massima a tutti i residenti, il quale è finanziato mediante contributi determinati sulla base del reddito degli interessati e riscossi come le imposte. L'applicazione di questo sistema ha già indotto taluni giudici olandesi, competenti in materia previdenziale, a far ricorso all'articolo 177 del trattato di Roma onde chiedervi l'interpretazione di alcune disposizioni del regolamento n. 3, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti (9.6.1964, Nonnenmacher, Raccolta X-1964, pag. 553).

Sempre nell'ambito di questo regime, la Corte d'appello dell'Aia vi pone oggi un problema di ordine del tutto diverso: se la disposizione dell'articolo 11 b) del protocollo CECA sui privilegi e sulle immunità, che esenta i dipendenti di detta Comunità da qualsiasi onere fiscale nazionale sugli stipendi e sugli emolumenti versati dalla CECA, osti a che detti stipendi ed emolumenti vengano considerati come imponibile ai fini dei contributi riscossi in forza dell'AOW.

Gli antefatti sono i seguenti.

Il Klomp, dipendente di ruolo dell'Alta Autorità in servizio a Lussemburgo, il 1o febbraio 1959 veniva trasferito all'ufficio dell'Aia del servizio Stampa e Informazione delle Comunità, e fissava la sua residenza in detta città. Alla fine del 1961, l'ufficio delle imposte gli inviava un'ingiunzione di pagamento relativa ai contributi AOW per il 1959, calcolati sulla base del suo stipendio di dipendente della CECA.

Non essendo riuscito a far modificare detto imponibile dall'ufficio competente, il 13 febbraio 1963 il Klomp adiva la Corte d'appello dell'Aia. Egli invocava l'articolo 11 b) del protocollo CECA e sosteneva che i contributi da lui dovuti in forza dell'AOW andavano calcolati unicamente in base al suo reddito effettivo nei Paesi Bassi, ad esclusione tuttavia dello stipendio ch'egli percepiva quale dipendente della CECA, il che significava ridurre a fiorini 0,00 i contributi stessi.

In questa situazione, con lettera 24 settembre 1968, il presidente della sezione fiscale della Corte d'appello, a nome di questa e «fondandosi sulle disposizioni ad hoc del trattato CECA», vi ha chiesto di stabilire se il tenore dell'articolo 11 b), che esenta dalle imposte nazionali gli stipendi ed emolumenti versati dalla Comunità, riguardi anche i contributi riscossi su detti redditi, in forza della legge olandese sull'assicurazione generale contro la vecchiaia.

I

Siete competenti a risolvere la questione? È il primo problema che sorge e che non può venir risolto sulla sola scorta di un richiamo vago come quello della Corte d'appello testé citato.

Quali sono le norme che disciplinano la materia ?

— L'articolo 31 del trattato non basta ad attribuirvi competenza. Indubbiamente esso stabilisce che voi garantite il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato, quindi, in forza dell'articolo 84, anche dei protocolli annessi. Questa disposizione, che è pressoché identica all'articolo 164 del trattato di Roma, è però solo una dichiarazione di principio, molto generica, che acquista valore e portata solo nella misura in cui gli articoli successivi elencano precisamente i vari tipi di ricorso che si possono promuovere dinanzi a voi.

— Come propone il governo dei Paesi Bassi, si deve scartare anche l'articolo 41. La competenza esclusiva, che questo articolo vi attribuisce in materia di decisioni pregiudiziali, riguarda infatti solo la validità delle deliberazioni dell'Alta Autorità e del Consiglio, qualora una causa promossa dinanzi ad un giudice nazionale faccia sorgere dei dubbi circa detta validità; ma la vostra competenza non può venire estesa alle disposizioni del protocollo sui privilegi e sulle immunità.

— Si può invece pensare ad un richiamo all'articolo 16 del protocollo stesso, il quale stabilisce che ogni contestazione sull'interpretazione o sull'applicazione del protocollo va sottoposta alla Corte. Poiché non è stato previsto alcun procedimento di rinvio a titolo pregiudiziale, ci si può chiedere come e chi sia legittimato a deferirvi la questione: la vostra sentenza Humblet (16 dicembre 1960, Raccolta VI-1960, pag. 1115) ammette che possa promuovere ricorso giurisdizionale il dipendente interessato, anche se non ha esaurito tutti gli altri mezzi di ricorso offertigli dal diritto interno. Infatti, l'Humblet aveva adito la Corte d'appello di Liegi contro l'imposta che gli era stata applicata e contemporaneamente aveva adito questa Corte affinché interpretasse l'articolo 11 b) del protocollo ed annullasse l'onere litigioso. Avete dichiarato la vostra incompetenza quanto alla domanda d'annullamento, di sola pertinenza del giudice nazionale, mentre avete affermato la vostra competenza esclusiva quanto all'interpretazione del protocollo. Il giudice nazionale, unico competente ad annullare l'imposta, di fronte all'inattività delle parti, avrebbe potuto soltanto invitarle a chiedervi d'interpretare la norma comunitaria oppure deferirvi direttamente la questione. Quindi ritengo, con l'avvocato generale Lagrange (Humblet, Raccolta X-1964, pag. 1138), che la mancanza di una procedura espressamente prevista non deve costituire un ostacolo al rinvio, anche d'ufficio, giustificato dal carattere esclusivo della vostra competenza.

Oggi pero, la difficoltà è diversa.

Infatti i contributi si riferiscono al 1959, l'ingiunzione di pagamento è del 1961 e il Klomp ha adito la Corte d'appello nel febbraio 1963. Solo il 24 settembre 1968 la Corte d'appello vi ha chiesto d'interpretare l'articolo 11 b) del protocollo CECA. Ora, questo è stato integralmente abrogato, con effetto dal 1o luglio 1967, in forza dell'articolo 28 del trattato 8 aprile 1965 e dalla stessa data è entrato in vigore un protocollo unico sui privilegi e sulle immunità delle Comunità, che sostituisce i tre protocolli CECA, CEE e CEEA. La laconicità della lettera di rinvio non consente di stabilire se la Corte d'appello si sia resa conto dei problemi connessi alla successione nel tempo di questi testi, problemi che però voi non potete trascurare.

Si deve del resto distinguere tra disposizioni sostanziali e norme sulla competenza o sulla procedura.

Da un lato l'abrogazione, con effetto dal 1o luglio 1967, dell'articolo 11 b), del protocollo CECA (articolo che in sostanza rivive nell'articolo 13 del protocollo del 1965) non impedisce che la situazione del ricorrente, per quanto riguarda i contributi richiesti per il 1959 e il suo eventuale diritto all'esenzione, possa ancora venire valutata con riguardo alle disposizioni allora vigenti, cioè al vecchio protocollo. Il principio è comunemente ammesso dal diritto degli Stati membri.

La soluzione è più complicata per quanto riguarda la competenza ad interpretare a voi conferita dall'articolo 16 del protocollo CECA, poiché l'articolo 30 del trattato del 1965 pare escludere l'applicazione dell'articolo 16.

L'articolo 30 recita :

«Le disposizioni dei trattati che istituiscono la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica relative alla competenza della Corte di giustizia e all'esercizio di tale competenza, sono applicabili alle disposizioni del presente trattato e del protocollo ad esso allegato, ad eccezione di quelle che rivestono la forma di modifiche di articoli del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio per le quali restano applicabili le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio».

Quindi le uniche norme di competenza che vengono mantenute in vigore sono quelle del trattato CECA, e non quelle speciali del protocollo.

Soprattutto, tali norme restano in vigore solo per le disposizioni del nuovo trattato e del protocollo che «rivestono la forma di modifiche di articoli del trattato CECA». Questo avviene ad esempio per l'articolo 8, che modifica talune disposizioni dell'articolo 28, 3o e 4o comma, del vecchio testo, relative al sistema per calcolare la maggioranza in seno al Consiglio. Così pure, esso completa gli articoli 20, 3o comma, e 28, 5o comma, dello statuto della Corte CECA — che resta in vigore nel suo insieme — stabilendo che il Consiglio dovrà d'ora innanzi approvare all'unanimità determinati regolamenti di procedura da voi elaborati. Per contro, il protocollo CECA sui privilegi e sulle immunità viene integralmente abrogato anche se, come ho detto, la disposizione litigiosa dell'articolo 11 b) è ripresa sostanzialmente dall'articolo 13 del protocollo unico.

Il trattato del 1965, che abroga il protocollo CECA, non contiene alcuna disposizione transitoria, almeno per le materie che c'interessano. Simili problemi sorgono sovente nel diritto degli Stati membri, al quale si potrebbe fare richiamo. In genere e salvo esplicite disposizioni, le norme sulla competenza e sulla procedura si applicano immediatamente; quindi, appena una norma del genere viene abrogata da una legge nuova, essa non può più venire applicata, nemmeno se le controversie vertono su fatti o rapporti giuridici sorti sotto l'impero della vecchia legge. Il principio, esposto dalla Commissione e da questa corroborato con un esame della dottrina e della giurisprudenza, mi pare esatto. Tuttavia, esso ammette delle eccezioni di portata più o meno ampia, in altri tempi giustificate con la dottrina dei diritti quesiti e indubbiamente fondate in sostanza sull'esigenza della certezza del diritto; così, un procedimento iniziato sotto una determinata legge può venir continuato, anche se una nuova norma ne esclude la possibilità. Ciò vi consentirebbe senza dubbio di pronunciarvi oggi su una domanda d'interpretazione relativa all'articolo 16, promossa anteriormente al 1o luglio 1967, ma nella fattispecie la situazione è diversa, poiché la Corte d'appello dell'Aia vi ha deferito la questione solo il 24 settembre 1968.

Se si esclude la possibilità di applicare tanto gli articoli 31-41 del trattato CECA quanto l'articolo 16 del protocollo CECA, si può scegliere tra due soluzioni: o affermare che non siete più competenti ad interpretare detto protocollo, oppure fondare la vostra competenza su un'altra norma che, in questo campo specifico, potrebbe essere solo l'articolo 177 del trattato CEE (articolo 150 del trattato Euratom).

La prima soluzione mi pare poco opportuna e, se non erro, poco conforme alle intenzioni degli autori del trattato di fusione. Questi hanno espressamente ammesso la vostra competenza ad interpretare il nuovo protocollo; non si vede perchè essi avrebbero voluto al tempo stesso derogarvi nei casi in cui vi fossero ancora state sottoposte delle questioni relative al vecchio protocollo, anche se il combinato disposto degli articoli 28 e 30 del trattato doveva escludere l'applicazione della norma su cui era anteriormente basata la vostra competenza.

Dopo l'entrata in vigore del trattato del 1965, sono le norme dell'articolo 177 (o quelle identiche dell'articolo 150 del trattato Euratom) che disciplinano l'interpretazione del protocollo unico, come già avveniva per i protocolli CEE e, rispettivamente, CEEA. Se si considera che la disposizione litigiosa ha in sostanza lo stesso contenuto dell'arricolo 13 del protocollo del 1965, che è una riproduzione esatta dell'articolo 12 del protocollo CEE, non è illogico ritenere che la sua interpretazione vada richiesta allo stesso giudice e debba aver luogo nelle stesse forme. La soluzione, anche se pare ardita, presenta almeno il vantaggio di colmare una lacuna in una situazione che gli autori del trattato del 1965 potevano ragionevolmente non prevedere e che non siri presenterà più.

Ciò premesso, se, come vi propongo, la vostra competenza si basa sull'articolo 177, vanno fatte due osservazioni :

— Anzitutto rileverò, a semplice titolo indicativo, che la causa, fin dall'inizio, è stata impostata secondo questo orientamento. L'istruttoria si è svolta secondo il procedimento di cui all'articolo 20 dello statuto della Corte CEE; il provvedimento di rinvio è stato comunicato agli Stati membri ed alla Commissione; la Commissione ed il governo dei Paesi Bassi hanno presentato osservazioni scritte ed orali, mentre nella causa Humblet l'Alta Autorità era rimasta del tutto estranea alla controversia.

— D'altro canto, l'articolo 16 del protocollo CECA e l'articolo 177 del trattato CEE non hanno tenore identico e non vi conferiscono nemmeno identiche facoltà. La prima norma vi attribuiva una competenza esclusiva a risolvere le controversie relative all'interpretazione o all'applicazione del protocollo; quindi, nella causa Humblet, pur dichiarandovi incompetenti ad annullare il tributo imposto al ricorrente, nel dispositivo l'avete dichiarato illegittimo. Il tenore dell'articolo 177, che non esclude che la Corte d'appello dell'Aia abbia la facoltà di pronunciarsi direttamente sul senso della norma comunitaria, vi ha sempre indotto a fornire un'interpretazione piuttosto generale e astratta.

II

Dopo queste considerazioni preliminari veniamo al vivo del problema.

Vi si chiede di stabilire se la formulazione dell'articolo 11 b), secondo cui sono esenti dalle imposte nazionali gli stipendi e gli emolumenti corrisposti dalla Comunità, includa del pari i contributi riscossi su detti redditi in forza dell'AOW.

Non potete risolvere la questione nei termini in cui è formulata, poiché essa verte su una norma interna. Potete dare al massimo un'interpretazione della nozione d'imposta nazionale che ricorre nel testo litigioso, stabilendo se in questa nozione rientrino i contributi previdenziali imposti da uno Stato membro a un dipendente della Comunità. Inoltre, come ha ricordato la Commissione nella fase orale, si deve precisare che l'esenzione di cui all'articolo 11 è una norma di diritto comunitario il cui conrenuto va valutato secondo questo diritto e non in base al diritto olandese, anche se nell'esame si dovrà necessariamente prendere come esempio l'AOW.

Si e parlato a sufficienza dell AOW nel corso della discussione, perché possa limitarmi a ricordarne le caratteristiche principali. È un'assicurazione generale che riguarda tutti i residenti nei Paesi Bassi tra i 15 e i 65 anni; la pensione viene corrisposta a tutti coloro che, essendo stati assicurati, hanno raggiunto i 65 anni di età. Il finanziamento viene effettuato coi contributi versati dagli assicurati e calcolati in base al reddito annuo, entro un certo limite massimo. I contributi vanno ad un fondo vecchiaia gestito dalla Sociale Verzekeringsbank, che corrisponde le pensioni, e vengono riscossi dal fisco.

Taluni di questi elementi possono apparire caratteristici di un onere fiscale: affiliazione automatica ad un regime istituito per legge — obbligo di corrispondere i contributi che, in verità, servono a finanziare una determinata controprestazione — infine, il modo di riscossione dei contributi attraverso l'apparato fiscale e con procedimenti di tecnica fiscale.

A prescindere dal fatto, pur notevole, che il regime testè descritto si applica a tutta la popolazione, gli stessi elementi sono reperibili nella legislazione di altri paesi ed è innegabile che la previdenza sociale assuma sempre più carattere fiscale. Tuttavia, nel diritto interno, né la dottrina né la giurisprudenza paiono ammettere una vera assimilazione; al massimo si ricorre sovente al termine «parafiscalità», che sottolinea i punti comuni e quelli divergenti tra le due nozioni.

Nei rapporti internazionali, si rileva che sovente le convenzioni sui privilegi e sulle immunità concessi alle organizzazioni internazionali contemplano distintamente l'esenzione dalle imposte nazionali e la non applicabilità dei regimi previdenziali, distinzione che dimostra come nella pratica e nella terminologia internazionale i contributi previdenziali non rientrino nella classica esenzione dalle imposte.

D'altro canto, se la disciplina dell'esenzione fiscale è in sostanza identica nei protocolli CECA, CEE e CEEA e nel protocollo del 1965, questi tre ultimi contengono un articolo (14 nel protocollo CEE e Euratom, 15 nel protocollo unico) che non figura nel protocollo litigioso e che si riferisce al regime delle prestazioni sociali applicabili ai dipendenti delle Comunità. Come sottolinea la Commissione, se detti protocolli possono venire invocati per rifiutare agli Stati membri il diritto di esigere contributi previdenziali dai dipendenti di cui trattasi, ciò può essere fatto solo in base alla disposizione che si riferisce al regime previdenziale, non' già in base alla disposizione che sancisce l'esenzione fiscale degli stipendi. In questo caso, però, la norma del protocollo CECA che stabilisce quest'ultima immunità non può essere interpretata diversamente dalle norme dei protocolli più recenti.

In conclusione, mi pare che le imposte nazionali di cui all'articolo 11 b) del protocollo CECA non comprendano i contributi assicurativi cui uno Stato membro assoggetta un dipendente di detta Comunità. Il fatto che gli stipendi corrisposti dalla Comunità siano esenti da imposte non è sufficiente ad attribuire indole fiscale ai contributi calcolati in base ad essi (32-67, Van Leeuwen, 8 febbraio 1968, Raccolta XIV-1968, pag. 66).

III

Voi risolvete così l'unica questione deferitavi dal giudice a quo. Un dipendente delle Comunità può venire obbligatoriamente affiliato in uno Stato membro ad un regime previdenziale nazionale che gli garantisce prestazioni analoghe a quelle previste dallo statuto. Vi è noto che in Olanda un decreto ministeriale del 17 gennaio 1967, con effetto retroattivo dal 1o gennaio 1965, ha escluso l'applicazione dell'AOW ai dipendenti delle tre Comunità, in forza dell'articolo 6, n. 3 b) della legge, che consente delle deroghe nei confronti delle persone cui si applica un regime corrispondente di un'organizzazione di diritto internazionale. Da detta data, i dipendenti comunitari non sono più soggetti all'AOW, non versano più contributi e non acquistano quindi più il diritto alla pensione.

La Commissione pero si è anche chiesta se, pure in mancanza di una disposizione dei protocolli che possa venir interpretata in senso negativo o in assenza di una deroga per legge, tale affiliazione sia ammissibile.

Ci si può in effetti porre la questione, ma per poterla risolvere dovrebbe essere stata la Corte d'appello a deferirla, il che avrebbe consentito alle varie persone pubbliche contemplate dall'articolo 20 dello statuto CEE di presentare le loro osservazioni in merito.

Tuttavia, viste le considerazioni esposte a questo proposito, sia nella fase scritta che in quella orale, ricorderò che la prassi internazionale tende sempre più a considerare che l'esistenza di un regime previdenziale — che l'organizzazione internazionale può sempre istituire a favore del proprio personale — esclude l'applicazione obbligatoria di un regime nazionale della stessa natura. Ciò è ammesso per l'ONU, mentre la questione non è trattata nella convenzione con gli Stati Uniti sui privilegi e sulle immunità dell'organizzazione. Ciò invece è espressamente previsto in un accordo tra il Consiglio federale svizzero e l'Ufficio internazionale del lavoro. In un campo leggermente diverso, l'articolo 33 della convenzione di Vienna del 1961, relativa ai rapporti diplomatici, esenta l'agente diplomatico dalle disposizioni previdenziali eventualmente vigenti nello Stato presso il quale è accreditato. Voi sapete che l'articolo 14 del protocollo CEE autorizza il Consiglio, che decide all'unanimità su proposta della Commissione, a stabilire il regime previdenziale applicabile ai dipendenti della Comunità, e si potrebbe forse dedurne che tale accordo tra gli Stati membri esclude l'applicazione concorrente e obbligatoria della legislazione nazionale. L'articolo 14 del protocollo CECA non prevede però niente di simile. Si deve ammettere che si tratta di un principio applicabile anche in mancanza di un'espressa disposizione? Indipendentemente dagli argomenti di diritto o di equità che si possono addurre in questo senso, mi pare che la questione non possa essere risolta, per i motivi che ho detto.

Concludo in definitiva che si risponda alla Corte d'appello dell'Aia che la formula «qualsiasi imposta sugli stipendi e sugli emolumenti corrisposti dalla Comunità», di cui all'articolo 11 b) nel protocollo 18 aprile 1951 sui privilegi e sulle immunità della CECA, non comprende i contributi previdenziali imposti da uno Stato membro ad un dipendente di detta Comunità.

Spetta alla Corte d'appello dell'Aia statuire sulle spese della presente istanza.

( 1 ) Traduzione dal francese