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Causa C-159/11

Azienda Sanitaria Locale di Lecce e Università del Salento

contro

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e altri

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato)

«Appalti pubblici — Direttiva 2004/18/CE — Articolo 1, paragrafo 2, lettere a) e d) — Servizi — Studio e valutazione della vulnerabilità sismica di strutture ospedaliere — Contratto concluso tra due enti pubblici, uno dei quali è un’università — Ente pubblico qualificabile come operatore economico — Contratto a titolo oneroso — Corrispettivo non superiore ai costi sostenuti»

Massime — Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 19 dicembre 2012

Un contratto costituente un appalto pubblico ricade sotto la direttiva 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, a condizione che il valore stimato di tale appalto pubblico raggiunga la soglia stabilita all’articolo 7, lettera b), della citata direttiva, tenendo conto del valore normale sul mercato dei lavori, delle forniture o dei servizi oggetto di tale appalto pubblico. In caso contrario, si applicano le norme fondamentali e i principi generali del Trattato FUE, segnatamente i principi della parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della nazionalità, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, purché l’appalto in questione presenti un interesse transfrontaliero certo, tenuto conto, in particolare, della sua importanza e del luogo della sua esecuzione. Tuttavia, i criteri enunciati nella giurisprudenza della Corte per valutare se il previo svolgimento di una gara sia o no obbligatorio rilevano sia per l’interpretazione di tale direttiva, sia per l’interpretazione di dette norme e principi del Trattato FUE. (v. punti 23, 24)

Un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra un operatore economico e un’amministrazione aggiudicatrice, ed avente per oggetto la prestazione di servizi di cui all’allegato II A della direttiva 2004/18, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, costituisce un appalto pubblico, anche qualora detto operatore sia esso stesso un’amministrazione aggiudicatrice. Inoltre, è indifferente che l’ente in questione non persegua un preminente scopo di lucro, che non abbia una struttura imprenditoriale, od anche che non assicuri una presenza continua sul mercato. Per di più, un contratto non può esulare dalla nozione di appalto pubblico per il solo fatto che la remunerazione in esso prevista sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio convenuto. Inoltre, attività di consulenza riguardanti lo studio e la valutazione della vulnerabilità sismica di strutture ospedaliere, pur potendo rientrare nel campo della ricerca scientifica, ricadono, secondo la loro natura effettiva, nell’ambito dei servizi di ricerca e sviluppo di cui all’allegato II A, categoria 8, della direttiva 2004/18, oppure nell’ambito dei servizi d’ingegneria e dei servizi affini di consulenza scientifica e tecnica indicati nella categoria 12 di tale allegato. (v. punti 25, 26, 28, 29)
La Corte può esaminare d’ufficio se ricorrano i presupposti previsti dall’articolo 258 TFUE per la proposizione di un ricorso per inadempimento.

A questo proposito, come risulta in particolare dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura della Corte, l’atto introduttivo del giudizio deve indicare l’oggetto della controversia e contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti, e tali indicazioni devono essere sufficientemente chiare e precise per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo dell’atto introduttivo stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco, al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura.

Nel caso di un ricorso per inadempimento, la mancata indicazione di un elemento indispensabile del contenuto dell’atto introduttivo del giudizio, quale, eventualmente, il periodo in cui lo Stato membro avrebbe violato, secondo le affermazioni della Commissione, il diritto dell’Unione, non risponde ai requisiti di coerenza, di chiarezza e di precisione. In questa ipotesi, la Commissione non può limitarsi ad affermare che si tratta di un inadempimento attuale e che la decisione della Corte deve riguardare il presente e non il passato, senza però precisare il periodo in questione.

(v. punti 49-54)
Gli articoli 63 e 65 della direttiva 2006/112, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto, devono essere interpretati nel senso che, qualora sia costituito un diritto di superficie a favore di una società ai fini della costruzione di un edificio, a corrispettivo di servizi di costruzione di taluni beni immobili che faranno parte di tale edificio e che detta società si impegna a consegnare chiavi in mano alle persone che hanno costituito tale diritto di superficie, essi non ostano a che l’imposta sul valore aggiunto su detti servizi di costruzione divenga esigibile nel momento di costituzione del diritto di superficie, vale a dire anteriormente all’effettuazione della prestazione di servizi, laddove, al momento della costituzione di tale diritto, tutti gli elementi qualificanti di detta futura prestazione di servizi siano già conosciuti e, pertanto, in particolare, i servizi di cui trattasi siano specificamente individuati e il valore di tale diritto possa essere espresso in denaro, cosa che spetta al giudice del rinvio verificare.

Il fatto che il diritto di superficie possa estinguersi per prescrizione estintiva prevista dalla normativa nazionale è irrilevante rispetto a tale interpretazione. Dato che tale possibilità costituisce una mera condizione risolutiva ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, della direttiva, il fatto che tale condizione possa essere eventualmente esercitata in futuro non può rimettere in discussione il fatto che l’operazione sia realizzata al momento della costituzione del diritto di superficie in quanto, in tale momento, siano già conosciuti tutti gli elementi qualificanti della futura prestazione di servizi e quindi, in particolare, i servizi di cui trattasi siano specificamente individuati.

Peraltro, per determinare se le condizioni di esigibilità dell’imposta sul valore aggiunto dovuta su tale futura prestazione di servizi siano soddisfatte, poco importa se il corrispettivo di tale futura prestazione di servizi costituisca esso stesso un’operazione soggetta ad imposta. Infatti, perché l’imposta sul valore aggiunto dovuta su tale futura prestazione di servizi divenga esigibile è sufficiente che tutti gli elementi pertinenti di detta futura prestazione di servizi siano già conosciuti e che il valore del suo corrispettivo possa essere espresso in denaro.

(v. punti 38-40, dispositivo 1)
L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1393/2007, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale, e che abroga il regolamento n. 1348/2000, dev’essere interpretato nel senso che osta alla legislazione di uno Stato membro ai sensi della quale la notificazione degli atti giudiziari destinati a una parte avente la residenza o la dimora abituale in un altro Stato membro sia considerata perfezionata con il loro deposito nel fascicolo di causa, qualora detta parte non abbia designato un rappresentante autorizzato a ricevere le notificazioni residente nel primo Stato, ove si svolge il procedimento giudiziario.

Il regolamento n. 1393/2007, prevedendo in modo esauriente i mezzi di trasmissione degli atti giudiziari, non lascia spazio e dunque osta ad un procedimento di notificazione o di comunicazione fittizia come quello vigente in Polonia.

Inoltre, tale meccanismo di notificazione o di comunicazione fittizia priva di qualunque effetto utile il diritto del destinatario di un atto giudiziario, che non abbia la propria residenza o dimora abituale nello Stato membro in cui si svolge il procedimento giudiziario, di beneficiare di una ricezione reale ed effettiva di tale atto, e ciò, in particolare, a motivo del fatto che non sono garantite al suddetto destinatario né la conoscenza dell’atto giudiziario in tempo utile per predisporre le proprie difese, né la traduzione di quest’ultimo.

Infatti, gli obiettivi di migliorare e accelerare la trasmissione degli atti giudiziari tra gli Stati membri perseguiti dal regolamento n. 1393/2007 non possono essere raggiunti qualora talune disposizioni nazionali indeboliscano, in qualsiasi modo, i diritti della difesa dei loro destinatari, che derivano dal diritto al giusto processo, sancito agli articoli 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.

(v. punti 32, 34-36, 41, 42 e dispositivo)
L’articolo 8, lettera a), della seconda direttiva 67/228, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d’affari, deve essere interpretato nel senso che esso non attribuisce al soggetto passivo il diritto di considerare ridotta a posteriori la base imponibile di una cessione di beni qualora, successivamente al momento in cui tale cessione è avvenuta, un agente abbia ricevuto dal fornitore un credito, che egli ha scelto di riscuotere o come pagamento in denaro o come credito da far valere sugli importi dovuti al fornitore per cessioni di beni già effettuate.

(v. punto 37 e dispositivo)
Per quanto riguarda la lotta contro le frodi e ogni altra attività illecita nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, gli articoli da 15 a 17 e da 19 a 22 della decisione 2008/969, sul sistema di allarme rapido ad uso degli ordinatori della Commissione e delle agenzie esecutive, non solo autorizzano, ma anche e soprattutto impongono agli ordinatori interessati di adottare misure specifiche nei confronti del soggetto o del progetto di cui trattasi. Pertanto, l’impatto della segnalazione di un soggetto nel suddetto sistema non può essere circoscritto all’interno dell’istituzione interessata ed incide necessariamente sulle relazioni tra gli ordinatori interessati e il soggetto in questione.

Inoltre, anche se le conseguenze di un avviso W1 sono meno vincolanti rispetto a quelle degli avvisi da W2 a W5, cionondimeno le misure di vigilanza rafforzate che l’ordinatore di cui trattasi è obbligato ad adottare nei confronti del soggetto interessato non si esauriscono interamente nella sfera interna dell’istituzione, ma possono produrre effetti sui rapporti tra tale istituzione e il soggetto medesimo. Ciò non implica tuttavia che tali effetti esterni siano automaticamente idonei a comportare una modifica rilevante della situazione giuridica del soggetto interessato. Tale modifica deve essere verificata caso per caso.

(v. punti 37, 38, 42, 44)
La direttiva 2005/29, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno, dev’essere interpretata nel senso che essa osta a che un giudice nazionale ordini la cessazione di una pratica commerciale che non rientra nell’allegato I di tale direttiva, per il solo fatto che detta pratica non ha costituito l’oggetto di una previa autorizzazione dell’amministrazione competente, senza tuttavia procedere a valutare esso stesso il carattere sleale della pratica di cui trattasi alla luce dei criteri individuati dagli articoli da 5 a 9 di detta direttiva.

Una normativa nazionale che prevede un controllo anticipato e preventivo sulle pratiche commerciali sleali è ovviamente conciliabile con il sistema istituito della direttiva 2005/29, tuttavia tale normativa non può vietare siffatte pratiche commerciali per il solo fatto che manca una previa autorizzazione dell’amministrazione competente. Infatti, da un lato, siffatta normativa escluderebbe il controllo su dette pratiche commerciali e, dall’altro, prevedendo una verifica posteriore al divieto previsto per il mancato rispetto dell’obbligo di ottenere una previa autorizzazione, tale normativa priverebbe la pratica, a motivo della sua natura e in particolare del fattore temporale ad essa inerente, di qualunque significato economico per il professionista. Una siffatta normativa nazionale si tradurrebbe così nello stabilire un divieto generale delle pratiche commerciali attuate nell’ambito di un regime particolare, mentre il carattere eventualmente sleale delle medesime non è stato nemmeno valutato secondo i criteri enunciati agli articoli da 5 a 9 della direttiva.

(v. punti 45-50 e dispositivo)
La Commissione, che agisce in cooperazione con gli esperti doganali degli Stati membri, dispone di un ampio potere discrezionale al fine di precisare il contenuto delle voci doganali che risultino rilevanti per la classificazione di una determinata merce. Tuttavia, il potere della Commissione di adottare provvedimenti ex articolo 9, paragrafo 1, lettere a), b), d) ed e), del regolamento n. 2658/87, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune, nonché note complementari, non l’autorizza a modificare il contenuto delle voci doganali stabilite in base al sistema armonizzato di designazione e codificazione delle merci, elaborato dal Consiglio di cooperazione doganale, divenuto l’Organizzazione mondiale delle dogane, istituito con la convenzione internazionale sul sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci, e a modificare autonomamente le aliquote dei dazi doganali.

Per stabilire se la Commissione, apportando modifiche ad una voce doganale, abbia ecceduto il suo potere discrezionale, occorre esaminare la classificazione dei prodotti rilevanti alla data dell’entrata in vigore della modifica della classificazione. Al riguardo, si deve constatare che la Commissione non ha ecceduto i limiti dei poteri ad essa conferiti dall’articolo 9 del regolamento n. 2658/87, allorché, con il regolamento n. 1031/2008, recante modifica dell’allegato I del regolamento n. 2658/87, ha classificato stampanti multifunzione nella sottovoce 8443 31 91 della nomenclatura combinata e le ha dichiarate soggette ad un dazio doganale del 6%. Infatti tali stampanti multifunzione, costituite dall’assemblaggio di un modulo di stampa laser e di un modulo a scansione, con funzione di copia, rientravano, prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1031/2008, nella sottovoce 9009 12 00 della nomenclatura combinata ed erano soggette allo stesso dazio doganale.

(v. punti 39, 40, 49, 50)
Gli Stati membri, nel definire i terreni che debbono essere considerati «terreni edificabili», sono tenuti a rispettare l’obiettivo perseguito dall’articolo 135, paragrafo 1, lettera k), della direttiva 2006/112, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto, che mira ad esentare dall’imposta sul valore aggiunto solo le cessioni di terreni non edificati che non sono destinati a supportare un fabbricato.

Pertanto tale articolo, in combinato disposto con l’articolo 12, paragrafi 1 e 3, di detta direttiva, dev’essere interpretato nel senso che l’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto prevista in questa prima disposizione non si applica a un’operazione di cessione di un terreno non edificato a seguito della demolizione dell’edificio che insisteva sullo stesso terreno, anche se al momento di tale cessione, oltre a detta demolizione, non erano stati realizzati su tale terreno altri lavori, qualora da una valutazione globale delle circostanze relative a tale operazione e esistenti alla data della cessione, inclusa la volontà delle parti se comprovata da elementi obiettivi, risulti che a tale data il terreno di cui trattasi era effettivamente destinato all’edificazione, fatto che dev’essere accertato dal giudice del rinvio.

(v. punti 30, 36 e dispositivo)
Gli articoli 167 e 168 della direttiva 2006/112, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto, devono essere interpretati nel senso che, una società che abbia acquistato un terreno e fabbricati costruiti su quest’ultimo, al fine della demolizione dei medesimi e della realizzazione di un complesso residenziale su detto terreno, ha il diritto di detrarre l’imposta sul valore aggiunto relativa all’acquisto di detti fabbricati, poiché procedendo a detto acquisto, tale società svolge un’attività economica in quanto soggetto passivo e, a partire dal momento dell’acquisto del terreno e dei fabbricati di cui trattasi, ha manifestato la sua intenzione di demolire detti fabbricati per procedere alla realizzazione di un complesso residenziale su tale terreno.

Dato che detti fabbricati sono stati acquistati con il terreno su cui erano costruiti e che quest’ultimo continua ad essere impiegato dalla società ai fini delle sue operazioni imponibili, la sostituzione di costruzioni vetuste con fabbricati più moderni e, di conseguenza, l’impiego di questi ultimi per lo svolgimento di operazioni imponibili a valle non spezzano in alcun modo il legame diretto esistente tra l’acquisto a monte dei fabbricati in questione, da un lato, e le attività economiche realizzate successivamente dal soggetto passivo, dall’altro. L’acquisto di tali immobili, e la loro successiva distruzione al fine di realizzare nuovi fabbricati più moderni, possono essere pertanto considerati come una sequenza di operazioni legate tra loro, aventi ad oggetto la realizzazione di operazioni imponibili, al pari dell’acquisto di immobili nuovi e dell’impiego diretto di questi.

(v. punti 31-33, 35, 36, dispositivo 1)
Il solo fatto che il Tribunale ritenga fondato un motivo invocato dal ricorrente a sostegno del proprio ricorso di annullamento non gli consente di annullare automaticamente l’atto impugnato in toto. Un annullamento integrale, infatti, non può essere disposto quando risulta del tutto evidente che tale motivo, avendo ad oggetto unicamente un aspetto specifico di quell’atto, è tale da fondare solo un annullamento parziale. Tuttavia, l’annullamento parziale di un atto di diritto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui si chiede l’annullamento sono separabili dal resto dell’atto. Tale requisito non è soddisfatto quando l’annullamento parziale dell’atto produrrebbe l’effetto di modificare la sostanza dello stesso, circostanza che deve essere valutata sul fondamento di un criterio oggettivo e non di un criterio soggettivo legato alla volontà politica dell’autorità che ha adottato l’atto di cui trattasi.

Per quanto concerne una decisione della Commissione che qualifichi un’intesa globale come infrazione unica e continuata, la sua divisione è possibile soltanto qualora, da un lato, l’impresa ricorrente sia stata posta nella condizione, nel corso del procedimento amministrativo, di comprendere che le veniva altresì contestato ciascuno dei comportamenti che componevano l’infrazione e, quindi, di difendersi su tale punto, e qualora, dall’altro, la decisione stessa sia sufficientemente chiara al riguardo. Ne consegue che, qualora il giudice dell’Unione rilevi che la Commissione non abbia sufficientemente dimostrato che un’impresa, con la sua partecipazione a uno dei comportamenti anticoncorrenziali che compongono un’infrazione unica e continuata, fosse al corrente degli altri comportamenti anticoncorrenziali adottati dagli altri partecipanti all’intesa nel perseguire i medesimi obiettivi o potesse ragionevolmente prevederli e fosse pronta ad accettarne il rischio, deve trarne, quale unica conseguenza, la conclusione che a tale impresa non può imputarsi la responsabilità di tali altri comportamenti e, pertanto, dell’infrazione unica e continuata nel suo insieme e che la decisione impugnata dev’essere considerata, limitatamente a tale aspetto, infondata.

In tale contesto, il Tribunale commette un errore di diritto quando pronuncia l’annullamento in toto di una decisione della Commissione che qualifica un’intesa globale come un’infrazione unica e continuata nella parte in cui essa riguarda un’impresa, senza avere messo in discussione la partecipazione di quest’ultima a una parte dell’intesa né il fatto che detta partecipazione potesse di per sé costituire una violazione dell’articolo 81 CE.

(v. punti 37, 38, 46, 47, 54)
Gli articoli 2, paragrafo 2, e 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano ad una normativa contenuta in un regime aziendale di previdenza sociale la quale preveda che, nel caso di lavoratori di età superiore ai 54 anni licenziati per esigenze economiche, l’indennità loro spettante venga calcolata in base alla prima data utile per il pensionamento, contrariamente al metodo di calcolo regolare, secondo cui tale indennità viene determinata, segnatamente, con riferimento all’anzianità di servizio, di modo che l’indennità corrisposta è inferiore all’indennità risultante dall’applicazione di tale metodo, in misura tuttavia quantomeno pari alla metà dell’indennità regolare.

Infatti, dato che una simile normativa ha ad oggetto la concessione di una compensazione futura, la tutela dei lavoratori più giovani e il sostegno al loro reinserimento professionale, tenendo conto della necessità di una giusta ripartizione delle limitate risorse finanziarie di un piano sociale, è possibile giustificare, in deroga al principio di divieto delle discriminazioni basate sull’età, le differenze di trattamento di tal genere se i mezzi attuati per realizzare detti obiettivi siano adeguati e necessari e non eccedano quanto è indispensabile per raggiungerli.

(v. punti 42, 43, 46, 54, dispositivo 1)
La direttiva 2008/115, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, deve essere interpretata nel senso che essa non osta alla normativa di uno Stato membro che sanziona il soggiorno irregolare di cittadini di paesi terzi con una pena pecuniaria sostituibile con la pena dell’espulsione, nella misura in cui né la circostanza che sia pendente un procedimento penale previsto da tale normativa, né la possibilità che tale procedimento penale conduca alla pena dell’ammenda abbiano l’effetto di ritardare o in altro modo ostacolare l’adozione e l’esecuzione delle misure di rimpatrio previste dalla direttiva 2008/115 e nella misura in cui la facoltà offerta al giudice penale di sostituire la pena dell’ammenda con la pena dell’espulsione accompagnata da un divieto d’ingresso di almeno cinque anni sia ristretta alle situazioni in cui è possibile realizzare immediatamente il rimpatrio dell’interessato.

(v. punti 35-37, 47 e dispositivo)