Causa T‑306/11

Schwenk Zement KG

contro

Commissione europea

«Concorrenza — Procedimento amministrativo — Decisione di richiesta di informazioni — Necessità delle informazioni richieste — Obbligo di motivazione — Proporzionalità»

Massime – Sentenza del Tribunale (Settima Sezione) del 14 marzo 2014

Gli elementi essenziali della motivazione di una decisione di richiesta di informazioni sono definiti allo stesso articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. Tale disposizione prevede che la Commissione indichi le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisi le informazioni richieste e stabilisca un termine entro il quale esse devono essere fornite. L’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 precisa inoltre che la Commissione indica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23, che essa indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24 e che essa fa menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia avverso la decisione. A tale riguardo, la Commissione non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione siffatta tutte le informazioni di cui è in possesso in merito a presunte infrazioni, né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica delle infrazioni stesse, ma essa deve precisare chiaramente le supposizioni che intende verificare. Così, sebbene la motivazione di una decisione redatta in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione sia criticabile a tal proposito, si può tuttavia considerare che un riferimento a presunte infrazioni, letto congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, corrisponde al grado minimo di chiarezza che consente di concludere che le prescrizioni dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 sono state rispettate. (v. punti 21, 24, 31, 37)

Nell’ambito del procedimento amministrativo ai sensi del regolamento n. 1/2003, è solo dopo l’invio della comunicazione degli addebiti che l’impresa interessata può pienamente avvalersi dei suoi diritti della difesa. Laddove, infatti, tali diritti fossero estesi alla fase che precede l’invio della comunicazione degli addebiti, risulterebbe compromessa l’efficacia dell’indagine della Commissione, in quanto l’impresa interessata sarebbe in grado, già dalla fase d’indagine preliminare, di identificare le informazioni note alla Commissione e, pertanto, quelle che possono esserle ancora nascoste. Tuttavia, le misure istruttorie adottate dalla Commissione durante la fase di indagine preliminare, segnatamente le misure di accertamento e le richieste di informazioni, implicano per loro natura la contestazione di un’infrazione e sono atte a determinare conseguenze importanti sulla situazione delle imprese sospettate. È dunque importante evitare che i diritti della difesa possano essere irrimediabilmente compromessi nel corso di questa fase del procedimento amministrativo, posto che le misure istruttorie adottate possono avere un carattere determinante per la costituzione delle prove dell’illegittimità di comportamenti delle imprese atti a far sorgere la loro responsabilità. Non si può tuttavia imporre alla Commissione di indicare, al momento della fase di indagine preliminare, oltre alle presunte infrazioni che essa intende verificare, gli indizi, vale a dire gli elementi che la inducono a considerare l’ipotesi di una violazione dell’articolo 101 TFUE. In effetti, un obbligo del genere rimetterebbe in discussione l’equilibrio stabilito dalla giurisprudenza tra preservare l’efficacia delle indagini e preservare i diritti della difesa dell’impresa interessata. (v. punti 27, 28, 32)

L’obbligo imposto alla Commissione di indicare la base giuridica e lo scopo della richiesta di informazioni costituisce un’esigenza fondamentale al fine di far apparire il carattere motivato delle informazioni richieste alle imprese interessate, ma anche di consentire alle stesse di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione pur facendo salvi al contempo i loro diritti di difesa. Ne consegue che la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che le consentano di accertare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’inchiesta e sono indicate nella richiesta di informazioni. Tenuto conto del suo ampio potere di controllo e di accertamento, spetta alla Commissione valutare la necessità delle informazioni che essa richiede alle imprese interessate. Per quanto riguarda il controllo che il Tribunale esercita su tale valutazione della Commissione, la nozione di «informazioni necessarie» deve essere interpretata in funzione delle finalità per le quali sono stati conferiti alla Commissione i poteri di accertamento di cui trattasi. Pertanto, l’esigenza di una correlazione tra la richiesta di informazioni e la presunta infrazione è soddisfatta, allorché, in questa fase del procedimento, si può legittimamente considerare che detta richiesta presenta un rapporto con la presunta infrazione, nel senso che la Commissione può ragionevolmente supporre che il documento le sarà utile nell’accertare l’esistenza dell’infrazione contestata. (v. punti 29, 59, 60)

Il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. In forza dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, la Commissione può richiedere informazioni mediante semplice domanda o con decisione, senza che tale disposizione subordini l’adozione di una decisione ad una previa semplice domanda. La scelta che essa deve operare tra una semplice domanda di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 e una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, dello stesso regolamento rientra nell’ambito del controllo da parte del giudice dell’Unione ai sensi del principio di proporzionalità. Un siffatto controllo deve dipendere dalle necessità di un’istruttoria adeguata, tenuto conto delle particolarità della fattispecie. (v. punti 47‑50)

L’esigenza di una tutela contro interventi delle pubbliche autorità nella sfera di attività privata di una persona, fisica o giuridica, che siano arbitrari o sproporzionati costituisce un principio generale del diritto dell’Unione. Per rispettare tale principio generale, una decisione di richiesta di informazioni deve mirare a raccogliere la documentazione necessaria per verificare la realtà e la portata di determinate situazioni di fatto e di diritto relativamente alla quali la Commissione già dispone di informazioni. Tuttavia, l’eventuale arbitrarietà della decisione di richiesta di informazioni non può essere dimostrata in base alla portata della richiesta, potendo la Commissione legittimamente svolgere un’indagine che abbia un ampio raggio di investigazione, qualora essa sia in possesso di indizi sufficientemente seri di partecipazione dell’impresa alle diverse presunte infrazioni che intende verificare. (v. punti 64‑66)

Le richieste di informazioni rivolte dalla Commissione ad un’impresa devono rispettare il principio di proporzionalità e l’obbligo imposto ad un’impresa di fornire un’informazione non deve costituire per quest’ultima un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’indagine. Per valutare il carattere eventualmente sproporzionato dell’onere connesso con l’obbligo di rispondere alle domande entro il termine impartito dalla Commissione, occorre prendere in considerazione la circostanza che l’impresa destinataria di una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, corre non solo il rischio che le sia inflitta un’ammenda o penalità di mora in caso di fornitura di informazioni incomplete o in ritardo, o nel caso di mancata fornitura di informazioni, in applicazione, rispettivamente, dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1/2003, ma anche un’ammenda nel caso di fornitura di informazioni considerate dalla Commissione come inesatte o «fuorvianti», ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera b), del suddetto regolamento. Se ne desume che la valutazione dell’adeguatezza del termine prescritto da una decisione di richiesta di informazioni riveste particolare importanza. Occorre, infatti, che tale termine possa consentire al destinatario non solo di fornire materialmente una risposta, ma anche di garantire che le informazioni fornite siano complete, esatte e non fuorvianti. (v. punti 71‑73)