CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. POIARES MADURO

presentate il 10 gennaio 2007 1( )

Causa C-307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

contro

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Juzgado de lo Social de San Sebastián (Spagna)]

«Accordo quadro CES, UNICE e CEEP – Lavoro a tempo determinato – Condizioni di lavoro – Indennità di anzianità di servizio – Mancato percepimento dovuto ad accordi tra la rappresentanza sindacale del personale e l’Amministrazione – Ragioni oggettive sufficienti»





1. Con decisione 6 luglio 2005, il Juzgado de lo Social de San Sebastián (Spagna) ha proposto alla Corte, in forza dell’art. 234 CE, una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull’interpretazione della clausola 4 dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 (in prosieguo: «l’accordo quadro») e attuato dalla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/70/CE (GU L 175, pag. 43).

I – Il contesto giuridico e fattuale

2. I fatti all’origine di tale domanda sono i seguenti. La sig.ra Del Cerro Alonso è impiegata presso un ospedale pubblico collegato al servizio di sanità pubblica della comunità autonoma spagnola dei Paesi Baschi. Essendo in possesso dello status di dipendente statutaria a tempo indeterminato, essa ha chiesto che le fossero riconosciuti scatti salariali relativi a periodi anteriori in cui aveva prestato servizio in qualità di dipendente statutario a tempo determinato.

3. Tali scatti salariali vengono accordati dopo tre anni di servizio effettivo. Tuttavia, ai sensi del decreto 231/2000, sulle condizioni lavorative del personale del Servicio Vasco de Salud, e della legge 16 dicembre 2003, n. 55, sullo Statuto quadro del personale statutario dei servizi sanitari, cui il menzionato decreto dà attuazione nella Comunità autonoma spangnola dei Paesi Baschi, gli scatti sono riservati al personale che possieda lo status di dipendente a tempo indeterminato.

4. Poiché la sua domanda non aveva ricevuto risposta, la sig.ra Del Cerro Alonso ha adito il giudice del rinvio. Per opporsi alle sue richieste, il servizio sanitario pubblico rileva che la ricorrente, poiché non possedeva lo status di dipendente a tempo indeterminato alla data cui si riferisce la domanda, non ha diritto a tali scatti salariali.

5. La discussione che ne è derivata dinanzi al giudice del rinvio ha permesso di sollevare una questione relativa all’interpretazione del diritto comunitario. È emerso che il rifiuto opposto alla ricorrente poteva costituire una discriminazione nei confronti dei lavoratori a tempo determinato. La clausola 4 dell’accordo quadro prevede al riguardo che «[p]er quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive». Occorre quindi chiedersi se il riconoscimento di scatti salariali come quelli in discussione nel caso di specie rientri nella definizione delle «condizioni d’impiego» ai sensi della direttiva 1999/70. Tale è il significato delle questioni sollevate dal Juzgado de lo Social de San Sebastián:

«1) Se la direttiva 1999/70/CE, laddove dispone che i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato, si riferisca anche alle condizioni economiche.

In caso di soluzione affermativa:

2) Se costituisca una ragione oggettiva sufficiente per non riconoscere il supplemento economico per anzianità concesso ai lavoratori a tempo indeterminato il fatto che l’art. 44 della legge [n. 55/2003] stabilisca l’impossibilità di percepirlo.

3) Se gli accordi stipulati tra la rappresentanza sindacale del personale e l’Amministrazione costituiscano ragioni oggettive sufficienti per non riconoscere il supplemento per anzianità al personale a tempo determinato».

II – Analisi

A – Considerazioni preliminari

6. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale solleva una questione preliminare relativa all’applicabilità della direttiva 1999/70 alla situazione controversa. Secondo il giudice del rinvio, è indubbio che il personale statutario rientri nella categoria dei lavoratori cui la direttiva si riferisce. Esso si astiene quindi dal sollevare tale questione nella sua domanda. Nessuna delle parti che hanno presentato osservazioni condivide queste certezze. Ciò vale in particolare per il Regno di Spagna, secondo cui la direttiva 1999/70 non è applicabile alla controversia principale. Esso conclude che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile.

7. Prima di risolvere le questioni sollevate, occorre verificare se la direttiva sia applicabile alla situazione controversa, dato che quest’ultima riguarda un dipendente statutario che beneficia di uno status di diritto pubblico.

B – Sull’applicabilità della direttiva 1999/70 alla situazione controversa

8. L’ambito di applicazione della direttiva è definito dalla clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro. Quest’ultima dispone che «[i]l presente accordo si applica ai lavoratori a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore di ciascuno Stato membro».

9. La giurisprudenza recente della Corte ha avuto modo di soffermarsi su tale disposizione ( ). Ne risulta che le disposizioni dell’accordo quadro sono destinate ad applicarsi ai contratti e ai rapporti di lavoro a tempo determinato conclusi con le amministrazioni e altri enti del settore pubblico. È pacifico, infatti, che la nozione di «lavoratori a tempo determinato» ai sensi dell’accordo quadro include tutti i lavoratori, senza operare alcuna distinzione basata sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro. Rimane tuttavia da stabilire se occorra distinguere a seconda della natura del rapporto che lega le amministrazioni e gli enti pubblici ai loro dipendenti. La direttiva 1999/70 si applica ai lavoratori a contratto delle amministrazioni pubbliche. Ma si applica ai dipendenti statutari dei medesimi enti? Tale è la questione sollevata nel presente procedimento.

10. Per risolverla in senso affermativo, il giudice a quo invoca, nella motivazione della decisione di rinvio, la definizione ampia della nozione di «lavoratori» adottata dalla giurisprudenza della Corte concernente la direttiva del Consiglio 9 febbraio 1976, 76/207/CEE, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro (GU L 39, pag. 40). La Commissione delle Comunità europee nega che tale riferimento sia pertinente nel contesto della presente causa.

11. La giurisprudenza della Corte ci insegna che la nozione di lavoratore nel diritto comunitario non è univoca, ma varia a seconda del settore di applicazione considerato ( ). Così, è pacifico che, in materia di parità di trattamento tra lavoratori di sesso maschile e lavoratori di sesso femminile, la nozione di lavoratore è una nozione autonoma di diritto comunitario che va interpretata in senso ampio. Pertanto, non si può escludere che i dipendenti pubblici possano essere considerati come una categoria particolare di lavoratori ( ). Per contro, in materia di mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, in cui la direttiva adottata mira solo a un’armonizzazione parziale della materia in questione, occorre fare riferimento alla definizione utilizzata dalla legislazione nazionale in materia di diritto del lavoro. Pertanto, se, secondo tale legislazione, un dipendente pubblico non è soggetto al diritto del lavoro, egli non può essere considerato un lavoratore ai sensi della normativa comunitaria in materia di trasferimenti di imprese ( ).

12. È vero che la direttiva 1999/70 fa espressamente rinvio alla legislazione nazionale. Tuttavia, sembrerebbe che la giurisprudenza non consideri tale riferimento determinante ai fini dell’interpretazione. Infatti, la Corte ha avuto modo di considerare, nell’ambito della direttiva concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, che la nozione di «orario di lavoro» costituisce una nozione autonoma del diritto comunitario che occorre definire secondo criteri oggettivi, malgrado essa sia oggetto di rinvio, nella detta direttiva, alla legislazione nazionale ( ). In senso contrario, la Corte ha dichiarato, in una materia analoga a quella in discussione nel caso di specie, disciplinata dall’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, che un lavoratore rientra nell’ambito di applicazione di tale accordo qualora abbia un contratto o un rapporto di lavoro definiti dalla legge, dagli accordi collettivi o dalle prassi in vigore nello Stato membro ( ).

13. Sembra che tale differenza di trattamento dei rinvii in materia sociale dipenda dal modo in cui viene affrontata la questione, a seconda che la Corte privilegi la finalità o il regime della disciplina da interpretare. In materia di organizzazione dell’orario di lavoro, la Corte rammenta che la direttiva persegue un obiettivo sociale fondamentale, ossia garantire una migliore tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori. Pertanto, anche se la detta direttiva si limita a stabilire prescrizioni minime a tal fine, solo un’interpretazione autonoma della nozione di orario di lavoro che garantisca un’applicazione uniforme è idonea a garantire ad essa la piena efficacia. Per contro, in materia di trasferimento di impresa e in materia di lavoro a tempo parziale, la Corte ( ) ritiene in sostanza che la direttiva in questione non miri ad instaurare un livello di tutela uniforme nell’intera Comunità, o lasci agli Stati membri un certo margine di discrezionalità. Pertanto, si deve ammettere che la nozione di lavoratore viene determinata esclusivamente mediante riferimento alla legislazione nazionale applicabile.

14. Nella presente causa, propongo di adottare un approccio leggermente diverso. In linea di principio, è giusto rispettare la lettera dell’accordo quadro, che rinvia al diritto nazionale al fine di definire la categoria dei lavoratori soggetti all’accordo. Nella fattispecie, dagli atti sembra emergere che la sig.ra Del Cerro Alonso, non essendo soggetta al diritto del lavoro, non benefici, secondo la normativa nazionale applicabile, dello status di lavoratore. Spetterà al giudice nazionale accertarsene. Tale valutazione, tuttavia, non va effettuata prescindendo da qualsiasi considerazione di diritto comunitario. Ricordo che l’ambito istituito dall’accordo quadro è inteso a prevenire in generale gli abusi derivanti dall’utilizzo di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato successivi. Se ne può dedurre che lo Stato membro deve definire e interpretare la nozione di «lavoratori» di cui al menzionato accordo in condizioni che rispettino anche gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 1999/70 e i principi generali del diritto comunitario, e in particolare il principio fondamentale della parità di trattamento.

15. Mi sembra che tale rinvio condizionato costituisca il modo di procedere più fedele alla lettera e allo spirito della disciplina comunitaria. Ne consegue che lo Stato membro interessato non può semplicemente basarsi sulla natura formale o speciale delle norme applicabili a determinati rapporti di lavoro per escludere questi ultimi dal beneficio della tutela offerta dall’accordo quadro. Se così fosse, vi sarebbe motivo di temere che quest’ultimo venga privato di ogni effetto utile. In tal caso, qualsiasi Stato membro potrebbe assoggettare i lavoratori a contratto degli enti pubblici a regole speciali per rimettere in discussione le soluzioni adottate dalla Corte nelle sentenze Adeneler e a., Marrosu e Vassallo. Pertanto, l’esclusione dei dipendenti pubblici dall’ambito di applicazione della direttiva 1999/70 può essere ammessa solo qualora si dimostri che la natura del rapporto di lavoro che li lega all’amministrazione è sostanzialmente diversa da quella che lega ai loro datori di lavoro i dipendenti che, secondo il diritto nazionale, rientrano nella categoria dei lavoratori. Dagli atti sembra emergere che il Tribunal Supremo ha avuto modo di pronunciarsi sul contenuto del rapporto speciale che caratterizza il legame tra il dipendente pubblico e l’amministrazione nel settore su cui verte la presente causa e che rende impossibile il confronto con la situazione dei lavoratori che non possiedono lo status di dipendenti pubblici. Tuttavia, spetta al giudice nazionale accertare in quale misura tale valutazione sia conforme alle condizioni stabilite dal diritto comunitario.

C – Sulla nozione di condizioni di impiego ai sensi della clausola 4 dell’accordo quadro

16. La prima questione sollevata dal giudice del rinvio riguarda in sostanza l’interpretazione della nozione di «condizioni di impiego» di cui alla clausola 4 dell’accordo quadro. Egli vuole sapere precisamente se le condizioni economiche, e in particolare il riconoscimento di scatti salariali quali quelli previsti dalla legge 55/2203, rientrino nell’ambito di applicazione della clausola di non discriminazione prevista dal detto accordo quadro.

17. Secondo la Commissione, la soluzione è perfettamente chiara. Essa si richiama, anzitutto, al senso comune per far ammettere che una retribuzione è la prima e più importante delle condizioni di lavoro. Essa rammenta inoltre che né dall’accordo né dal contesto normativo in cui esso si colloca emerge alcun indizio tendente ad escludere la retribuzione dalle condizioni di impiego. È vero che la Commissione ammette che l’art. 139 CE, su cui esso si fonda, rinvia all’art. 137 CE, il cui n. 5 dispone che «[l]e disposizioni del presente articolo non si applicano alle retribuzioni». Tuttavia, tale disposizione non osterebbe all’adozione di una normativa avente effetti indiretti sulle retribuzioni.

18. Al pari degli Stati che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento, non condivido questa tesi.

19. Sia la lettera che lo scopo delle disposizioni della direttiva 1999/70 sembrano indicare che essa non si applica alle retribuzioni. Secondo il quattordicesimo ‘considerando’ della stessa, le parti contraenti dell’accordo hanno espresso «l’intenzione di migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo l’applicazione del principio di non discriminazione». Inoltre, a differenza di altre direttive fondate sugli artt. 13 CE ( ), 57, n. 2, lett. c), CE e 66 CE ( ) o 141 CE ( ), la direttiva in questione non contiene alcun riferimento alle condizioni di retribuzione. In casi analoghi, come ricorda il governo del Regno Unito, la Corte ha avuto modo di dichiarare che l’espressione «condizioni di lavoro», di cui alla direttiva 76/207 sulla parità di trattamento tra uomini e donne non riguardava le retribuzioni. Segnatamente nella causa McKenna ( ), a un argomento della Commissione secondo cui il regime di congedo per malattia controverso faceva parte delle condizioni di lavoro ai sensi della direttiva 76/207, nella versione anteriore a quella risultante dalla modifica operata dalla direttiva 2002/73, in quanto le conseguenze sulla retribuzione erano solo indirette, la Corte ha risposto che «[u]na retribuzione ai sensi dell’art. 141 CE e della direttiva 75/117 non può ricadere anche sotto la direttiva 76/207».

20. Tuttavia, secondo la Commissione, il semplice fatto che la direttiva non menzioni le retribuzioni non può essere sufficiente per escludere queste ultime dal suo ambito di applicazione. La giurisprudenza della Corte relativa all’interpretazione delle direttive 76/207 e 75/117, relative alla parità di trattamento tra uomini e donne, invocata dal governo del Regno Unito, non sarebbe pertinente nella fattispecie. Se, con tale giurisprudenza, la Corte ha inteso dare un’interpretazione restrittiva alla nozione di «condizioni di lavoro», è perché in tale settore esisteva una ripartizione chiara tra il settore disciplinato dalla direttiva 75/117, che riguarda specificamente le retribuzioni, e il settore oggetto della direttiva 76/207, successiva e più generale. Non varrebbe lo stesso nel settore coperto dalla direttiva 1999/70.

21. È vero che in alcuni casi, in mancanza di indicazioni contrarie, l’espressione «condizioni di lavoro» è idonea ad includere le retribuzioni. La Corte ha infatti dichiarato, in materia di mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento di imprese, che una riduzione della retribuzione dei lavoratori interessati dal trasferimento poteva essere considerata come una «sostanziale modifica delle condizioni di lavoro» ai sensi della direttiva 77/187 ( ). Va precisato, tuttavia, che quest’ultima direttiva è stata adottata sul fondamento delle disposizioni del Trattato CE relative all’instaurazione del mercato comune. Per contro, al pari delle direttive concernenti la parità di trattamento tra uomini e donne, la direttiva in discussione nella fattispecie si ricollega alle disposizioni sociali del Trattato. A tale proposito, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, quando una norma di diritto comunitario derivato richiede un’interpretazione, essa dev’essere interpretata in un senso conforme alle disposizioni del Trattato ( ).

22. Il fondamento normativo della direttiva 1999/70/CE si rinviene nell’art. 139, n. 2, CE. Conformemente a tale disposizione, «[g]li accordi conclusi a livello comunitario sono attuati (...), nell’ambito dei settori contemplati dall’articolo 137, a richiesta congiunta delle parti firmatarie, in base ad una decisione del Consiglio su proposta della Commissione» (il corsivo è mio). Orbene, dall’art. 137, n. 5, CE, risulta chiaramente che il Consiglio non è autorizzato ad adottare su tale fondamento misure relative alle retribuzioni ( ). Pertanto, la mancanza di qualsiasi riferimento alle retribuzioni nella direttiva 1999/70 dev’essere interpretata come un’esplicita volontà di escludere queste ultime dal suo ambito di applicazione.

23. La Commissione, tuttavia, contesta questa interpretazione. A suo parere, si dovrebbe interpretare il Trattato nel senso che gli atti fondati sull’art. 137 CE non possono fissare direttamente il livello o la natura delle retribuzioni. Per contro, il legislatore sarebbe perfettamente libero di adottare una normativa come quella controversa, che ha solo conseguenze dirette o incidentali sulle retribuzioni. Solo a questa condizione si potrebbe conservare l’effetto utile dell’art. 137 CE. Ne conseguirebbe che gli Stati membri sarebbero perfettamente liberi di scegliere le modalità di determinazione e il livello delle retribuzioni, ma non potrebbero consentire che i lavoratori a tempo determinato fossero oggetto di discriminazione per quanto riguarda tali retribuzioni.

24. Indubbiamente, questa interpretazione non manca di attrattive. Essa tuttavia non trova alcun serio fondamento nel testo da interpretare. Inoltre, qualora venisse accolta, essa rischierebbe di svuotare di significato l’art. 137, n. 5, CE. Secondo tale interpretazione, sarebbe possibile, fissando norme in materia di condizioni di impiego, stabilire le condizioni delle retribuzioni. Orbene, è del tutto evidente che la parificazione delle condizioni delle retribuzioni può avere un effetto diretto sul livello e sulla natura di queste ultime. Tale conseguenza sarebbe palesemente contraria alle intenzioni espresse dagli autori del Trattato all’art. 137, n. 5, CE. A prescindere dall’importanza che si può attribuire all’obiettivo della parità tra le condizioni di retribuzione dei lavoratori a tempo determinato, resta il fatto che, indiscutibilmente, l’art. 139, n. 2, CE, in combinato disposto con l’art. 137 CE, non può costituire la base appropriata a tale scopo.

25. Ne consegue che, se pure è vero che le retribuzioni rappresentano, agli occhi di qualsiasi lavoratore, una condizione essenziale di impiego, ciò non toglie che la direttiva 1999/70 debba essere interpretata nel senso che la clausola 4 dell’accordo quadro cui la medesima direttiva dà attuazione esclude dal suo ambito di applicazione le condizioni economiche e qualsiasi tipo di retribuzione.

D – Sulla seconda e sulla terza questione pregiudiziale

26. Poiché tali questioni sono sottoposte all’esame della Corte solo nell’ipotesi in cui la prima venga risolta in senso affermativo, non occorre procedere alla loro soluzione.

III – Conclusione

27. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni sottoposte dal Juzgado de lo Social di San Sebastián:

«La direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/70, concernente l’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a termpo determinato dev’essere interpretata nel senso che:

– rientrano nell’ambito di applicazione dell’accordo quadro allegato alla detta direttiva i lavoratori a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore nello Stato membro interessato. Spetta tuttavia al giudice nazionale verificare che tale qualifica venga effettuata dal diritto nazionale a condizioni che rispettino gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 1999/70, nonché i principi generali del diritto comunitario, e in particolare il principio fondamentale della parità di trattamento. L’esclusione di una categoria di dipendenti dall’ambito di applicazione di tale direttiva non può essere giustificata unicamente in base alla circostanza che tale categoria è soggetta a regole particolari. L’esclusione dev’essere invece motivata dall’esistenza di un tipo di rapporti di lavoro che non può essere equiparato ai rapporti di lavoro assoggettati secondo il diritto nazionale alle disposizioni dell’accordo quadro;

– la clausola 4 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70 si applica solo alle condizioni di lavoro, ad esclusione delle retribuzioni».