Causa T-68/03

Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE

contro

Commissione delle Comunità europee

«Aiuti di Stato — Aiuto alla ristrutturazione concesso dalla Repubblica ellenica alla compagnia aerea Olympic Airways — Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune e che ne ordina il recupero — Applicazione abusiva dell’aiuto — Aiuti nuovi — Onere della prova — Diritto al contraddittorio — Criterio del creditore privato — Errore di fatto — Errore manifesto di valutazione — Motivazione — Art. 87, nn. 1 e 3, lett. c), CE»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione ampliata) 12 settembre 2007 II - 2919

Massime della sentenza

Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Motivi che possono essere dedotti nei confronti di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Motivi non sollevati nel corso del procedimento amministrativo

Spetta in linea di principio alla Commissione, in una decisione che accerta l’applicazione abusiva di un aiuto precedentemente approvato e che indica l’esistenza di nuovi aiuti non notificati, fornire la prova sia dell’applicazione abusiva dell’aiuto sia della concessione di nuovi aiuti. Invero, dal disposto dell’art. 88, nn. 2 e 3, CE emerge che, in difetto di tale prova, l’aiuto in essere si intende autorizzato dalla decisione di approvazione precedente e che le nuove misure contestate non possono essere considerate come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Per contro, in deroga alle disposizioni dell’art. 87, n. 1, CE, l’onere della prova della compatibilità di un aiuto con il mercato comune grava, in linea di principio, sullo Stato membro interessato, che deve dimostrare l’esistenza delle condizioni di tale deroga. Tuttavia, siffatta ripartizione dell’onere della prova è subordinata al rispetto dei rispettivi obblighi procedurali gravanti sulla Commissione e sullo Stato membro interessato, nell’ambito dell’esercizio, da parte della detta istituzione, del potere di cui essa dispone per indurre lo Stato membro a fornirle tutte le informazioni necessarie. In particolare, per ottenere l’approvazione di nuovi aiuti, ovvero di aiuti modificati, in deroga alle norme del Trattato, spetta allo Stato membro interessato, in forza del proprio obbligo di collaborazione nei confronti della Commissione risultante dall’art. 10 CE, fornire tutti gli elementi atti a consentire a tale istituzione di accertare che ricorrano le condizioni della deroga richiesta. Peraltro, la Commissione può adottare una decisione sulla base delle informazioni disponibili se lo Stato membro, violando il proprio obbligo di collaborazione, non le fornisce le informazioni richiestegli per valutare la qualificazione e la compatibilità con il mercato comune di un aiuto nuovo o modificato, o per verificare la corretta applicazione di un aiuto precedentemente approvato. Tuttavia, prima di adottare una tale decisione, la Commissione deve ingiungere allo Stato membro di fornirle, nel termine da essa stessa fissato, tutti i documenti e le informazioni necessarie affinché possa esercitare il proprio controllo. Solo nel caso in cui lo Stato membro ometta di fornire le informazioni richieste, nonostante l’ingiunzione della Commissione, quest’ultima ha il potere di porre fine al procedimento e di adottare sulla base degli elementi di cui dispone, a seconda dei casi, una decisione relativa all’esistenza e alla compatibilità dell’aiuto col mercato comune, ovvero una decisione constatante la regolarità dell’applicazione di un aiuto precedentemente approvato. Tali obblighi procedurali s’impongono allo Stato membro interessato e alla Commissione per consentire a quest’ultima di esercitare il proprio controllo sulla base di informazioni sufficientemente chiare e precise, pur garantendo il rispetto del diritto dello Stato membro interessato di essere sentito. (v. punti 34-37)

L’art. 88, n. 2, CE autorizza gli interessati, tra cui figurano i beneficiari della misura considerata, a presentare le proprie osservazioni. Gli interessati dispongono unicamente del diritto di essere associati al procedimento amministrativo in misura adeguata, tenuto conto delle circostanze del caso di specie. Il rispetto dei diritti procedurali, in tal modo circoscritti, spettanti agli interessati costituisce una formalità sostanziale la cui violazione può comportare l’annullamento della decisione impugnata. Questo è, in particolare, il caso che si verifica quando i beneficiari di un aiuto da recuperare non sono stati effettivamente messi in condizione di presentare le proprie osservazioni nell’ambito del procedimento formale di indagine, perché non erano stati identificati dalla Commissione nella decisione di avvio, o in una fase successiva, e non può escludersi che, in difetto di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto portare a un risultato diverso. Tuttavia, poiché il procedimento in materia di aiuti di Stato è avviato solamente nei confronti dello Stato membro di cui trattasi, i soggetti interessati non possono, in linea di principio, avvalersi dei diritti alla difesa riconosciuti a coloro contro i quali è stato avviato un procedimento, i quali possono pretendere un dibattito in contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore dello Stato membro interessato. (v. punti 42-43)

Nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto ai sensi dell’art. 230 CE, la legittimità di un atto comunitario dev’essere valutata in base agli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento in cui l’atto è stato adottato. In particolare, le complesse valutazioni operate dalla Commissione devono essere esaminate alla luce dei soli elementi di cui essa disponeva quando le ha effettuate. Ne deriva che, in linea di principio, non possono essere ricevibili gli argomenti di fatto addotti da un ricorrente che siano ignoti alla Commissione e che esso non abbia segnalato a quest’ultima nel corso del procedimento formale di indagine. Per contro, nulla impedisce all’interessato di dedurre, avverso la decisione definitiva, un motivo di diritto non sollevato in sede di procedimento amministrativo. (v. punti 72-73)

Dal combinato disposto degli artt. 87, n. 3, lett. c), CE e 88, nn. 2 e 3, CE, cui è stata data attuazione mediante i punti 3.2.2, lett. b), f) e g), e 3.2.4 degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, risulta che ogni modifica importante di un piano di ristrutturazione accettato dalla Commissione nella decisione di approvazione di un aiuto alla ristrutturazione richiede, in linea di principio, la presentazione da parte dello Stato membro interessato di un piano rivisto contenente tutte le necessarie precisazioni che consentano alla Commissione di valutare la compatibilità dell’aiuto con il mercato comune, con riferimento alle condizioni di cui al punto 3.2.4 degli orientamenti. Dal punto di vista procedurale, in caso di mancato rispetto di una delle condizioni da cui dipende l’approvazione di un aiuto, la Commissione non può di norma adottare una decisione di deroga a detta condizione senza riaprire il procedimento ex art. 88, n. 2, CE se non in caso di differenze relativamente esigue rispetto alla condizione iniziale. In particolare, se l’adattamento del piano di ristrutturazione fa sorgere dei dubbi in merito alla compatibilità dell’aiuto, la Commissione è tenuta a condurre un riesame formale della compatibilità di tale aiuto con il mercato comune. Siffatte norme procedurali confermano che, in mancanza di esecuzione integrale del piano di ristrutturazione accettato nella decisione di approvazione di un aiuto alla ristrutturazione, la Commissione può autorizzare, all’occorrenza, una modifica importante di tale piano solo sulla base di un esame formale approfondito della conformità del nuovo piano, presentato dallo Stato membro interessato, alle condizioni contenute negli orientamenti. Di conseguenza, in mancanza di presentazione di un nuovo piano di ristrutturazione da parte dello Stato membro interessato, la Commissione — nella valutazione della compatibilità dell’aiuto — non ha in linea di principio né l’obbligo né la possibilità di tenere conto di eventuali modifiche importanti del piano iniziale sulla base di semplici dichiarazioni d’intenti del suddetto Stato membro. (v. punti 91-93)

La Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nell’applicazione dell’art. 87, n. 3, CE. Poiché il giudice comunitario non può sostituire la propria valutazione dei fatti e delle complesse situazioni economiche a quella della Commissione, il controllo del Tribunale deve conseguentemente limitarsi alla verifica del rispetto delle norme procedurali e delle regole di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti nonché dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere. (v. punto 150)

La motivazione di una decisione deve figurare nel testo stesso di quest’ultima e spiegazioni successivamente fornite dalla Commissione non possono, salvo circostanze eccezionali, essere prese in considerazione. Ne consegue che la decisione dev’essere autosufficiente e che la sua motivazione non può derivare dalle spiegazioni scritte o orali fornite successivamente, quando la decisione in questione è già oggetto di un ricorso dinanzi al giudice comunitario. (v. punto 254)

Il semplice fatto che delle agevolazioni di pagamento siano concesse in modo discrezionale da un creditore pubblico non è sufficiente per qualificarle come aiuto di Stato. Occorre, altresì, che le agevolazioni di pagamento concesse siano evidentemente più importanti di quelle che sarebbero state accordate da un creditore privato che si fosse trovato in una situazione analoga nei confronti del suo debitore, tenendo conto, in particolare, dell’importanza del debito, della tutela giurisdizionale di cui dispone il creditore pubblico, delle possibilità di risanamento della situazione del debitore qualora l’impresa venga autorizzata a proseguire l’attività, oltre che dei rischi per il creditore di un ulteriore aumento delle perdite in tale ipotesi. A questo proposito, la nozione di aiuto di Stato, quale è definita nel Trattato, ha carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi. Per tale ragione il giudice comunitario deve, in linea di principio, e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli, sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, esercitare un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. Tuttavia, quando la valutazione, da parte della Commissione, della questione se una misura soddisfi il criterio del creditore privato implica una valutazione economica complessa, per la quale essa gode di un ampio potere discrezionale, il sindacato giurisdizionale si limita a verificare il rispetto delle regole di procedura e dell’obbligo di motivazione, l’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione per compiere la scelta contestata, nonché l’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o di sviamento di potere. In particolare, non spetta al Tribunale sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione. (v. punti 283-285)

Per quanto riguarda una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, la motivazione non può ridursi all’affermazione che la misura di cui trattasi costituisce un aiuto, ma deve contenere un riferimento ai fatti concreti, in modo da consentire agli interessati di far conoscere utilmente il loro punto di vista sull’esistenza e sulla rilevanza dei fatti e delle circostanze addotti e al giudice comunitario di esercitare il suo controllo. Tuttavia, non viene richiesto che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto il problema di stabilire se la motivazione di un atto soddisfi le condizioni dell’art. 253 CE va valutato alla luce non solo del suo tenore ma anche del suo contesto, nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. (v. punti 286-287)

Nessuna norma di diritto comunitario impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato comune, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano al destinatario della decisione stessa di determinare da sé senza difficoltà eccessive tale importo. La Commissione può quindi legittimamente limitarsi a constatare l’obbligo di restituzione degli aiuti in questione, lasciando alle autorità nazionali il compito di determinare l’importo preciso delle somme da rimborsare. A tal riguardo, il vantaggio rappresentato per un debitore dal fatto che un creditore pubblico tolleri l’omesso o ritardato pagamento del debito è, in linea di principio, costituito proprio dall’esonero o dal ritardo del pagamento di tale debito, a partire dal momento in cui questo diviene esigibile. Siffatto vantaggio non coincide necessariamente con l’importo della somma che un creditore privato avrebbe potuto recuperare se avesse cessato di tollerare l’omesso o ritardato pagamento. Pertanto, per stabilire se un debitore abbia goduto di un vantaggio, spetta unicamente alla Commissione verificare se, al più tardi al momento dell’adozione della propria decisione, un creditore privato in una situazione analoga non avrebbe chiaramente continuato a tollerare l’omesso o ritardato pagamento. Siffatta verifica non impone di determinare il momento preciso in cui il creditore privato avrebbe smesso di tollerare l’omesso o ritardato pagamento e avrebbe adottato le misure idonee a ottenere il pagamento del proprio credito. (v. punti 291, 293-294)