CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MACIEJ SZPUNAR

presentate il 3 settembre 2020 ( 1 )

Causa C‑311/19

BONVER WIN, a.s.

contro

Ministerstvo financí ČR

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca)]

«Rinvio pregiudiziale – Libera prestazione di servizi – Restrizioni – Normativa nazionale che vieta la gestione di giochi di azzardo in taluni luoghi – Applicabilità dell’articolo 56 TFUE – Carattere transfrontaliero»

I. Introduzione

1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca) testimonia che la specifica questione giuridica di una causa sottoposta alla Corte si annida spesso dietro un contesto di fatto apparentemente inoffensivo, per non dire banale, del procedimento principale: un prestatore di servizi di scommesse è costretto a cessare le proprie attività a causa di un regolamento comunale che vieta la fornitura di tali servizi all’interno di una determinata area della città in cui si trova il prestatore di servizi di scommesse. Tale operatore commerciale sostiene che la sua clientela proviene da un altro Stato membro. Una simile circostanza è sufficiente a determinare l’applicazione della libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE?

2. La presente causa si colloca quindi direttamente al centro della portata materiale di una libertà fondamentale del mercato interno.

3. La delimitazione di tale portata è una questione di fondamentale importanza; si tratta di una delle questioni più annose del diritto dell’Unione e che continua a generare nuovi frutti. Siffatte cause, diverse tra loro come possono esserlo i fatti che ne sono all’origine ( 2 ), hanno tutte in comune il fatto di attingere alla natura stessa del mercato interno e della costituzione economica dell’Unione. Infatti, gli operatori economici e i loro clienti, al pari degli Stati membri, si basano sull’esito di tali questioni. L’ambito di applicazione delle libertà fondamentali determina la misura in cui gli Stati membri sono vincolati nei loro obiettivi (nazionali) di politica dal diritto del mercato interno dell’Unione e, analogamente, la libertà di cui godono gli operatori economici: se uno Stato membro non è limitato, ad esempio, dalla libera prestazione di servizi, in una determinata situazione il suo margine di operatività potenziale è enormemente maggiore che se lo fosse. Al contrario, se uno Stato membro è soggetto a limitazioni, il margine di operatività potenziale dei prestatori e dei loro destinatari è enormemente maggiore.

4. L’aspetto procedurale corrispondente a tale situazione di fatto è che le cause provenienti da giudici nazionali nelle quali tutti i fatti del procedimento principale si collocano all’interno di un solo Stato membro, sono irricevibili per quanto riguarda l’interpretazione delle libertà fondamentali.

5. Nel caso di specie, il Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa) si interroga sull’ambito di applicazione della libera prestazione di servizi di cui all’articolo 56 TFUE in una situazione in cui l’elemento transfrontaliero è rappresentato dai clienti che attraversano la frontiera per beneficiare (se questo è il termine corretto in materia di giochi di azzardo) dei servizi di cui trattasi nella Repubblica ceca.

6. Nelle presenti conclusioni sosterrò che la suddetta questione rientra, in sostanza, nella libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE. Nel far questo, proporrò alla Corte un’interpretazione classica della libera prestazione dei servizi e della giurisprudenza corrispondente. Più precisamente, illustrerò alla Corte che non occorre, attualmente, limitare la portata di tale libertà fondamentale in situazioni in cui le misure in questione indistintamente applicabili in diritto e in fatto. Proporrò quindi alla Corte di resistere all’eventuale tentazione di interpretare l’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 56 TFUE in senso più restrittivo rispetto al passato. A mio parere, non vi è spazio per una giurisprudenza «Keck applicata ai servizi»: la Corte non dovrebbe trarre alcuna analogia da tale causa ( 3 ).

II. Contesto normativo

7. Ai sensi dell’articolo 50, paragrafo 4, del zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (legge n. 202/1990 sulle lotterie e altri giochi simili; in prosieguo: la «legge sulle lotterie») in vigore nel 2013, un comune può prevedere, mediante un regolamento di portata generale, che giochi di scommesse, lotterie ed altri giochi simili siano organizzati solo in luoghi e orari previsti dal medesimo regolamento o stabilire in quali luoghi e orari è vietato, nel territorio comunale, l’esercizio di dette lotterie e di altri giochi simili oppure vietare del tutto l’organizzazione di dette lotterie e di altri giochi simili in tutto il territorio comunale.

8. La legge sulle lotterie fornisce altresì la definizione di giochi di scommesse, lotterie e altri giochi simili.

9. Il Comune di Děčín (Repubblica ceca), conformemente all’articolo 50, paragrafo 4, della legge sulle lotterie, ha emanato l’obecně závazná vyhláška č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (regolamento di portata generale n. 3/2013, sulla regolamentazione dei giochi con scommessa, delle lotterie e di altri giochi simili). Detto regolamento vieta in tutto il territorio l’organizzazione di giochi con scommesse, delle lotterie e di altri giochi simili ai sensi della legge. Nel contempo, nel suo allegato I, il suddetto regolamento elenca gli indirizzi precisi nei quali è consentito gestire casinò a Děčín.

III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali

10. La BONVER WIN, a.s., (in prosieguo: la «BONVER WIN») è una società commerciale ceca che gestiva giochi d’azzardo a Děčín in forza di un’autorizzazione rilasciata dal Ministerstvo financí ČR (Ministero delle Finanze, Repubblica ceca).

11. Con l’entrata in vigore del regolamento municipale n. 3/2013, l’attività della BONVER WIN è divenuta illegale in quanto contraria a detto regolamento, atteso che i suoi locali non erano situati in uno degli indirizzi elencati nell’allegato del regolamento.

12. Con decisione del 22 ottobre 2013, il Ministero delle Finanze ha revocato alla BONVER WIN l’autorizzazione per la gestione di giochi d’azzardo in quanto quest’ultima non era conforme al regolamento comunale n. 3/2013.

13. Contro tale decisione, la BONVER WIN ha proposto un ricorso in opposizione che è stato respinto con decisione del Ministero delle Finanze del 22 giugno 2014.

14. La BONVER WIN ha quindi impugnato detta decisione con un ricorso dinanzi al Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale, Repubblica ceca) che è stato poi respinto. Nella motivazione della sentenza, detto giudice ha tra l’altro respinto l’argomento secondo cui la normativa nazionale era contraria al diritto dell’Unione, ritenendo che il diritto dell’Unione non fosse applicabile a tale situazione, in quanto la ricorrente non esercitava la libera prestazione dei servizi.

15. Non soddisfatta da tali argomentazioni, la BONVER WIN ha proposto ricorso per cassazione avverso detta sentenza dinanzi al giudice del rinvio, ossia il Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa), invocando la mancata applicazione del diritto dell’Unione da parte del Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale). Secondo la BONVER WIN, le disposizioni del regolamento municipale n. 3/2013, lette in combinato disposto con quelle della legge sulle lotterie, sarebbero contrarie al diritto dell’Unione.

16. In applicazione del diritto processuale nazionale, il procedimento principale è stato inizialmente assegnato alla Quinta Sezione del Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa), la quale ha ritenuto la libera prestazione dei servizi ai sensi del diritto dell’Unione applicabile nel caso di specie, dal momento che taluni clienti della BONVER WIN provengono da altri Stati membri. Di conseguenza, tale Sezione non vede, in linea di principio, la necessità di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte.

17. Tuttavia, dal momento che in situazioni analoghe altre sezioni del Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa) sono giunte alla conclusione che il diritto dell’Unione in generale e, in particolare, la libera prestazione dei servizi non si applicavano ( 4 ), la Quinta Sezione ha deciso di adire la Sezione ampliata del Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa), in applicazione del diritto processuale nazionale, al fine di modificare la giurisprudenza delle altre sezioni, ritenuta errata nell’ottica della Quinta Sezione.

18. La Sezione ampliata ha, a sua volta, deciso di adire la Corte.

19. La Sezione ampliata muove dall’assunto che, nel caso di specie, la causa verta su un’eventuale restrizione alla libertà di fruire di servizi da parte dei clienti e non su un’eventuale restrizione alla libera prestazione dei servizi nei confronti del prestatore degli stessi, una società della Repubblica ceca avente sede in detto Stato membro. Il giudice del rinvio rileva che dalla giurisprudenza della Corte risulta che i servizi che un prestatore stabilito in uno Stato membro fornisce, senza spostarsi, a un destinatario stabilito in un altro Stato membro costituiscono una prestazione di servizi transfrontaliera e che fra tali destinatari figurano anche i turisti o le persone che viaggiano per motivi di studio. Inoltre, tale giudice osserva che una normativa nazionale, come la normativa della Repubblica ceca nel caso di specie, che è indistintamente applicabile ai cittadini di detto Stato membro e a quelli degli altri Stati membri, può, in generale, rientrare nell’ambito di applicazione delle disposizioni relative alle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE solo nei limiti in cui essa si applica a situazioni che presentano un nesso con gli scambi tra gli Stati membri.

20. Inoltre, il giudice del rinvio rileva che, sebbene la Corte abbia precisato che l’articolo 56 TFUE si applica a situazioni in cui un prestatore offre i suoi servizi per telefono o via Internet nonché a situazioni relative a gruppi di turisti destinatari di servizi, essa non ha ancora chiaramente stabilito se tale articolo sia applicabile per il solo fatto che un gruppo di cittadini di un altro Stato membro ottenga o sia in grado di ottenere, in un determinato Stato membro, un servizio fornito principalmente a cittadini nazionali. A tal riguardo, il giudice del rinvio sottolinea di non condividere la conclusione secondo cui la visita occasionale, anche se effettuata da un solo cittadino di un altro Stato membro, a una struttura che fornisce taluni servizi comporterebbe automaticamente l’applicabilità dell’articolo 56 TFUE a qualsiasi normativa nazionale che disciplini in generale tale settore nazionale di servizi.

21. Inoltre, il giudice del rinvio si chiede se non occorra stabilire, nell’ambito della libera prestazione dei servizi, una regola de minimis fondata sull’esistenza di un nesso sufficiente tra la normativa di cui trattasi e la libera prestazione dei servizi. Detto giudice ritiene che una normativa non discriminatoria applicabile a livello comunale non rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE.

22. È in un siffatto contesto che, con ordinanza del 21 marzo 2019, pervenuta alla Corte il 16 aprile 2019, il Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa) ha proposto le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, per il solo fatto che una parte della clientela di un prestatore di un servizio interessato da una normativa nazionale – (regolamento comunale di portata generale) che vieta un determinato servizio in una parte di un comune, – possa provenire o provenga da un altro Stato membro, gli articoli 56 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea trovino applicazione riguardo alla suddetta normativa. In caso di risposta affermativa, se ai fini dell’applicabilità dell’articolo 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea sia sufficiente una mera affermazione riguardante la possibile presenza di clienti di un altro Stato membro dell’Unione europea o se il prestatore abbia l’obbligo di dimostrare l’effettiva prestazione dei servizi nei confronti di clienti provenienti da altri Stati membri. 2) Se ai fini della risposta alla prima questione pregiudiziale abbia una qualsivoglia rilevanza che: a) la potenziale limitazione della libera prestazione di servizi sia significativamente limitata, tanto sotto il profilo geografico, quanto sotto il profilo sostanziale (eventuale applicabilità dell’eccezione de minimis); b) non sia evidente che la normativa nazionale disciplini in maniera diversa, in fatto o in diritto, da un lato, la posizione dei soggetti che prestano servizi soprattutto a cittadini di altri Stati membri e, d’altro lato, dei soggetti che si rivolgono alla clientela nazionale».

23. Hanno presentato osservazioni scritte la Repubblica ceca, l’Ungheria e la Commissione europea. La BONVER WIN, la Repubblica ceca, il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione hanno presenziato all’udienza, tenutasi il 12 marzo 2020.

IV. Analisi

24. Con le sue due questioni, a cui si può dare un’unica risposta, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, di stabilire se la libera prestazione di servizi prevista all’articolo 56 TFUE si applichi a una situazione in cui una società stabilita in uno Stato membro perde, a seguito dell’entrata in vigore di una normativa locale che stabilisce i luoghi in cui essa è autorizzata a esercitare la sua attività, l’autorizzazione a svolgere detta attività per il motivo che taluni suoi clienti provengono da uno Stato membro diverso da quello in cui la società è stabilita. A tal riguardo, il giudice del rinvio vorrebbe sapere se il carattere non discriminatorio di dette norme e l’esistenza di una regola de minimis nel settore della libera prestazione dei servizi siano pertinenti ai fini di detta risposta.

25. Risulta inoltre dal testo delle questioni che il giudice del rinvio è ben consapevole del fatto che, nell’ipotesi in cui la presente causa rientri nell’articolo 56 TFUE, non vi è alcun dubbio quanto all’esistenza di una restrizione e che spetterebbe alla Repubblica ceca giustificarla.

A. Inquadramento della questione – sulla ricevibilità

26. Contrariamente a quanto potrebbe inizialmente sembrare, la ricevibilità della presente causa è fuori discussione.

27. Per dimostrarlo e affrontare il nucleo essenziale della questione sollevata dal giudice del rinvio, mi sembra necessario ripercorrere brevemente la storia del problema oggi noto come «situazione puramente interna».

28. Secondo una giurisprudenza ben nota e costante, le disposizioni del Trattato FUE in materia di libera prestazione dei servizi non sono applicabili a una fattispecie i cui elementi si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro ( 5 ). Orbene, nella copiosa giurisprudenza della Corte relativa a situazioni puramente interne, occorre distinguere i due livelli del merito e della ricevibilità.

1. Dal merito...

29. La genesi giurisprudenziale ( 6 ) della regola puramente interna è rinvenibile in varie sentenze della Corte pronunciate a partire dalla fine degli anni ’70, tutte prossime all’epoca della sentenza Rewe‑Zentral ( 7 ) («Cassis de Dijon»): sentenze Koestler ( 8 ), Knoors ( 9 ), Auer ( 10 ), Debauve e a. ( 11 ) e Saunders ( 12 ). Mentre nella sentenza Knoors ( 13 ) un «[obiter dictum] è inserito in un contesto molto specifico» ( 14 ) in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, e le sentenze Koestler ( 15 ) e Auer ( 16 ) riguardavano una situazione transfrontaliera, la Corte ha applicato la regola puramente interna nella sentenza Saunders ( 17 ).

30. Quest’ultima sentenza riguardava la libera circolazione dei lavoratori in forza dell’attuale articolo 45 TFUE. Un cittadino britannico, dichiaratosi colpevole di reato, era stato condannato a trasferirsi dall’Inghilterra in Irlanda del Nord e a non rientrare in Inghilterra o in Galles. Tutti gli elementi fattuali erano quindi collocati all’interno del Regno Unito. In una situazione del genere, per la Corte era abbastanza semplice dichiarare che l’articolo 45 TFUE ( 18 )«non si propone (...) di limitare il potere degli Stati membri di porre delle restrizioni, nel loro territorio, alla libera circolazione di chiunque sia soggetto alla loro giurisdizione in conformità alle leggi penali nazionali» ( 19 ) e che «le disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione dei lavoratori non possono quindi essere applicate a situazioni puramente interne di uno Stato membro, cioè in mancanza di qualsiasi fattore di collegamento ad una qualunque delle situazioni contemplate dal diritto [dell’Unione]» ( 20 ).

31. Tale conclusione di assoluta novità ( 21 ) è stata in seguito alimentata dalle altre libertà fondamentali. Poco tempo dopo la sentenza Saunders ( 22 ), nella sentenza Debauve e a. ( 23 ), la Corte ha osservato che «le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione di servizi non potrebbero applicarsi ad attività di cui tutti gli elementi rilevanti sono ristretti localmente all’interno di un solo Stato membro». Tuttavia, la Corte ha concluso che i fatti della causa in questione riguardavano una situazione transfrontaliera.

32. È sempre stato chiaro e scevro da dubbi che tali cause precedenti affrontavano una questione di merito: per rientrare nell’ambito di applicazione materiale, le libertà fondamentali del Trattato richiedono la presenza di un elemento definito come transfrontaliero. Le situazioni puramente interne non rientrano nell’ambito di applicazione ratione materiae delle libertà fondamentali, in quanto tali libertà sono intese a liberalizzare gli scambi tra gli Stati membri.

2. ...alla ricevibilità

33. La logica conseguenza procedurale di situazioni puramente interne che non rientrano nell’ambito di applicazione delle libertà fondamentali è l’incompetenza della Corte a rispondere a tali questioni, rendendo irricevibili rinvii pregiudiziali che traggono origine da casi di situazioni puramente interne ( 24 ). Il diritto dell’Unione semplicemente non si applica a una siffatta situazione.

34. Tuttavia, nel corso degli anni sono emerse numerose fattispecie in cui la Corte ha risposto a questioni provenienti da un procedimento nazionale in cui tutti gli elementi di fatto si collocavano all’interno di un solo Stato membro.

35. Non occorre più sintetizzare e riassumere tale giurisprudenza, poiché essa è stata di recente riassunta e classificata nella sentenza Ullens de Schooten ( 25 ): cause sorte da situazioni puramente interne sono tuttavia ricevibili ( 26 ) ai fini di una pronuncia pregiudiziale in quattro situazioni specifiche. Tali situazioni sono le seguenti: 1) non si poteva escludere che cittadini stabiliti in altri Stati membri fossero stati o fossero interessati ad avvalersi di siffatte libertà per esercitare attività sul territorio dello Stato membro che ha emanato la normativa nazionale in discussione e, pertanto, che tale normativa, applicabile indistintamente ai cittadini nazionali e ai cittadini di altri Stati membri, possa produrre effetti che non siano limitati a tale Stato membro ( 27 ); 2) quando il giudice del rinvio si rivolge alla Corte nell’ambito di un procedimento di annullamento di disposizioni applicabili non solo nei confronti dei cittadini nazionali, ma anche dei cittadini degli altri Stati membri, la decisione che tale giudice adotterà a seguito della sua sentenza pronunciata in via pregiudiziale produrrà effetti anche nei confronti di questi ultimi cittadini ( 28 ); 3) quando l’interpretazione delle libertà fondamentali risulta rilevante in una causa cui tutti gli elementi si collocano all’interno di un solo Stato membro nell’ipotesi in cui il diritto nazionale imponga al giudice del rinvio di riconoscere ad un cittadino dello Stato membro cui detto giudice appartiene gli stessi diritti di cui beneficerebbe il cittadino di un altro Stato membro ( 29 ); e 4) quando le disposizioni del diritto dell’Unione sono state rese applicabili dalla normativa nazionale, la quale si è uniformata, per le soluzioni date a situazioni i cui elementi sono tutti collocati all’interno di un solo Stato membro, a quelle adottate dal diritto dell’Unione ( 30 ).

3. Applicazione al caso di specie: la situazione della BONVER WIN

36. Per quanto riguarda la controversia di cui trattasi, si è fortemente tentati di rispondere, come propone la Commissione, che spetta al giudice del rinvio accertare l’esistenza di un elemento transfrontaliero nella causa di cui trattasi.

37. Eppure, così non si centrerebbe il punto.

38. Il giudice del rinvio nelle sue questioni si spinge oltre. Detto giudice non mira a sapere se la Corte debba rispondere alla questione (cosa che sarebbe, in ogni caso, una questione bizzarra da sottoporle), ma se la libera prestazione di servizi prevista all’articolo 56 TFUE non debba applicarsi in situazioni che presentano manifestamente un elemento transfrontaliero. In altri termini, il giudice del rinvio chiede orientamenti sulla portata dell’articolo 56 TFUE. Detto giudice intende affrontare l’essenza del tema delle «situazioni puramente interne» e, mi sembra, chiede se le situazioni puramente interne debbano essere concepite in modo più ampio rispetto a quanto non sia stato fatto sinora.

39. Si tratta quindi di una questione di merito e non di ricevibilità.

40. Infine, vorrei sottolineare che la ricevibilità della presente causa risulta già dalla sentenza della Corte nella causa Trijber e Harmsen ( 31 ). In detta causa, il sig. Trijber chiedeva un’autorizzazione per organizzare viaggi su natanti ad Amsterdam (Paesi Bassi). Secondo la Corte, perché detta causa fosse ricevibile, era sufficiente che «di tali servizi [potessero] parimenti beneficiare cittadini di altri Stati membri e che il regime in discussione [potesse] pregiudicare l’accesso al mercato di tutti i prestatori, ivi compresi quelli originari di altri Stati membri che [intendessero] stabilirsi nei Paesi Bassi al fin[e] di offrire servizi di tal genere» ( 32 ).

41. In altri termini, la Corte ha fondato la ricevibilità della causa in particolare sulla circostanza che i destinatari dei servizi provenivano da altri Stati membri ( 33 ). La ricevibilità della causa si spiegava con il fatto che i destinatari dei servizi di cui trattavasi non provenivano dallo Stato membro nel quale i servizi venivano offerti. La presente fattispecie presenta una situazione simile.

42. In sintesi, sulla ricevibilità della presente causa, la Corte non può – e non dovrebbe – ricorrere alla sentenza Ullens de Schooten ( 34 ) per rispondere al giudice del rinvio, atteso che la presente causa è manifestamente ricevibile.

B. Sul merito

43. Passiamo dunque ad esaminare il merito della causa di cui trattasi e la portata dell’articolo 56 TFUE ( 35 ).

1. Portata dell’articolo 56 TFUE

44. In via preliminare, occorre sottolineare che la presente causa riguarda soltanto l’ambito di applicazione ratione materiae della libera prestazione dei servizi ai sensi del Trattato FUE. Essa non riguarda la compatibilità generale della misura nazionale con la libera prestazione dei servizi. In altri termini, l’unica questione sulla quale il giudice del rinvio cerca di statuire con l’aiuto della Corte è quella dell’esistenza di una restrizione ai sensi dell’articolo 56 TFUE (la quale sussisterebbe se la situazione rientrasse nell’ambito di applicazione di tale disposizione) e non, oltre a ciò, quella della giustificazione di una restrizione per un motivo imperativo di interesse generale.

45. Ai sensi dell’articolo 56 TFUE, nell’ambito delle disposizioni del capo relativo ai servizi figuranti nel Trattato FUE, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione.

46. Tale disposizione, che costituisce la regola fondamentale, o Grundnorm ( 36 ), della libera prestazione dei servizi nel mercato interno e che è stata ampiamente integrata dal diritto derivato, in particolare dalla direttiva sui servizi, è stata ampiamente sviluppata dalla giurisprudenza della Corte. Pur concepita dal Trattato come una libertà fondamentale residua ( 37 ), la Corte l’ha qualificata sin dall’inizio come «principio fondamentale sancito dal Trattato» ( 38 ). La Corte ha inoltre stabilito che tale libertà fondamentale ha efficacia diretta ( 39 ) e riguarda anche misure indistintamente applicabili ( 40 ). L’articolo 56 TFUE, al pari degli articoli 34, 45 e 49 TFUE, mira quindi a eliminare gli ostacoli agli scambi e non le semplici discriminazioni tra gli operatori del mercato interno e quelli stranieri. Allo stesso tempo, la Corte ha consentito agli Stati membri di ricorrere a motivi di giustificazione non scritti per limitare la libera prestazione dei servizi, per ragioni imperative di interesse generale. Inoltre – elemento fondamentale per la presente causa – la Corte ha stabilito che della libera prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi ( 41 ). Tale evoluzione della libera prestazione dei servizi è andata di pari passo con la transizione economica e sociale degli Stati membri dalla produzione ai servizi.

47. È più difficile stabilire se sussista una situazione transfrontaliera nel caso della libera prestazione di servizi rispetto al caso della libera circolazione dei lavoratori o della libertà di stabilimento ( 42 ) ed è stato necessario un certo tempo affinché fossero comunemente accettate quattro situazioni transfrontaliere ( 43 ) in cui si applica la libera prestazione dei servizi. In primo luogo, il caso in cui il prestatore di servizi attraversa la frontiera per fornire la propria prestazione ( 44 ). Senza dubbio è questo lo schema tipico ( 45 ) dell’articolo 56 TFUE, chiaramente riflesso nel suo tenore letterale. In secondo luogo, la situazione in cui il destinatario attraversa la frontiera per fruire della prestazione ( 46 ). In terzo luogo, situazioni in cui tanto il prestatore di servizi quanto il destinatario attraversano la frontiera, dopodiché viene fornito il servizio ( 47 ). In quarto luogo, le situazioni in cui il servizio attraversa esso stesso la frontiera ( 48 ).

48. Inoltre, contrariamente ad altre libertà fondamentali quali la libera circolazione dei lavoratori o ancora le norme relative alla cittadinanza dell’Unione, non è la cittadinanza dei soggetti interessati ( 49 ), bensì il loro stabilimento che determina l’elemento transfrontaliero ( 50 ).

49. Per quanto riguarda, più in particolare, la seconda ipotesi, in cui il destinatario del servizio attraversa la frontiera per beneficiare del servizio, le due restrizioni riguardanti il prestatore o i destinatari di servizi rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE. Per quanto riguarda le restrizioni nei confronti del prestatore di servizi, la ragion d’essere perché queste rientrino nell’articolo 56 TFUE è che comportano inevitabilmente restrizioni per i destinatari dei servizi.

50. Una restrizione può quindi trovare la sua origine nello Stato membro del prestatore o in quello del destinatario di servizi. Il Trattato considera queste due restrizioni allo stesso modo. Ciò è del tutto logico. Infatti, mentre, per la libera circolazione delle merci il Trattato opera, giustamente, una distinzione tra le importazioni ( 51 ) e le esportazioni ( 52 ) e vi è, nella giurisprudenza della Corte (altrettanto giustamente), maggiore rigore per quanto riguarda le importazioni ( 53 ), una siffatta distinzione non esiste per la libera prestazione dei servizi per la semplice ragione che è più difficile distinguere concettualmente le «importazioni» dalle «esportazioni». Come si vedrà nel prosieguo, il presente rinvio pregiudiziale è emblematico a tale riguardo.

51. A questo proposito, La Corte ha dichiarato che «la libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo tra Stati membri (...) può essere invocata da un’impresa nei confronti dello Stato in cui è stabilita qualora i servizi siano forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro» ( 54 ).

52. Inoltre, la Corte ha dichiarato, a proposito della prassi nota come «cold-calling», vale a dire contattare telefonicamente persone senza il loro previo consenso per offrire servizi finanziari, che «[l]’ applicabilità delle disposizioni in materia di libera prestazione dei servizi non [è] subordinata alla preesistenza di un destinatario determinato» ( 55 ). La Corte ha altresì motivato la sua decisione come segue: «la libera prestazione dei servizi diverrebbe illusoria se normative nazionali potessero liberamente ostacolare le offerte di servizi» ( 56 ). Pertanto, già la preparazione di una prestazione di servizi rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE ( 57 ).

53. La Corte ha altresì dichiarato che una restrizione potenziale è sufficiente perché la questione rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE.

54. In sintesi, vorrei rinviare alle conclusioni presentate dall’avvocato generale Bobek nella causa TÜV Rheinland LGA Products e Allianz IARD ( 58 ), nelle quali ha opportunamente dichiarato: «la potenzialità transfrontaliera rimane a livello di un’ipotesi ragionevolmente concepibile: pertanto, nell’ambito dei servizi, il fatto che, ad esempio, alcuni destinatari di un servizio possano provenire da un altro Stato membro è sufficiente per applicare le norme del Trattato in materia di servizi».

2. Applicazione al caso di specie: la situazione della BONVER WIN

55. Quanto sopra ci conduce alla causa di cui trattasi e alle questioni sollevate dal giudice del rinvio.

56. Alla luce dell’analisi che precede, risulta che la presente causa rientra perfettamente nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE: esiste un prestatore di servizi stabilito nella Repubblica ceca che fornisce i propri servizi, fra gli altri, a clienti normalmente stabiliti in Germania che attraversano la frontiera ceco-tedesca al fine di beneficiare di tali servizi.

57. Inoltre, esiste una restrizione all’attività della BONVER WIN: il fatto di non poter più esercitare le proprie attività nella stessa località in cui era in precedenza stabilita risponde senza dubbio ai termini della pertinente giurisprudenza della Corte a tale riguardo. Come conseguenza, i clienti della BONVER WIN subiscono anch’essi una restrizione nella loro capacità di beneficiare dei servizi. Se la BONVER WIN deve cessare la sua attività commerciale nella parte della città in cui essa è stabilita, la clientela non può più giocare d’azzardo in tali locali.

58. Il fatto che la restrizione sia imposta dallo Stato membro di origine ( 59 ) dal punto di vista del prestatore di servizi, la BONVER WIN, è al riguardo irrilevante. La Corte può qui richiamarsi alla giurisprudenza Alpine Investments ( 60 ), nella quale ha dichiarato che la libera prestazione dei servizi prevista dal Trattato «vieta in generale le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno [dell’Unione]» e che, di conseguenza, tale libertà «non riguarda soltanto le restrizioni poste dallo Stato di destinazione, ma anche quelle poste dallo Stato di origine».

59. Sulla base di tale constatazione, avrei dichiarato il caso chiuso.

3. Occorre limitare l’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE?

60. Tuttavia, nella presente causa si aggiungono altri due elementi: in primo luogo, il fatto che il destinatario della restrizione non è il destinatario della prestazione che, attraversando il confine, determina l’applicabilità dell’articolo 56 TFUE, bensì il prestatore di servizi e, in secondo luogo, la preoccupazione del giudice nazionale quanto alla mera eventualità che vi siano clienti tedeschi e alla relativa questione de minimis.

a) L’attivazione dell’articolo 56 TFUE per il prestatore di servizi da parte del destinatario

61. Non vedo in che modo il fatto che sia il destinatario di servizi ad attraversare la frontiera possa modificare la mia constatazione. La questione dell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE è una questione oggettiva, nel senso che essa è soddisfatta, se determinate condizioni sono soddisfatte, altrimenti non è soddisfatta.

62. Detta questione deve essere distinta dal tema se, in una situazione del genere, il prestatore di servizi possa invocare l’articolo 56 TFUE nei confronti del proprio Stato membro, vale a dire se possa derivare un diritto analogo a un diritto fondamentale economico.

63. La risposta a tale questione è affermativa.

64. Come è stato dimostrato in precedenza, la libera ricezione dei servizi da parte del destinatario della prestazione altro non è che l’altra faccia della medaglia della libera prestazione dei servizi da parte del prestatore. In una situazione del genere, sarebbe singolare che solo i clienti polacchi o tedeschi della BONVER WIN potessero avvalersi dell’articolo 56 TFUE nell’ambito di un procedimento dinanzi ai giudici cechi, mentre tale opportunità fosse preclusa alla BONVER WIN stessa. A tal riguardo, occorre trarre un’analogia dal fatto che la Corte ha statuito in materia di libera circolazione dei lavoratori ai sensi dell’articolo 45 TFUE nella sentenza Clean Car Autoservice ( 61 ), in cui la Corte ha dichiarato che la libera circolazione dei lavoratori prevista all’articolo 45 TFUE può essere invocata anche da un datore di lavoro al fine di occupare, nello Stato membro in cui è stabilito, lavoratori cittadini di un altro Stato membro.

b) Una giurisprudenza Keck per i servizi?

65. Certamente una siffatta constatazione implica che, allo stato attuale del diritto, la sfera di applicazione ratione materiae sia molto estesa, sollevando la questione se la Corte debba considerare di introdurre una limitazione come essa ha fatto nella sentenza Keck e Mithouard ( 62 ) del 1993, per quanto riguarda la libera circolazione delle merci. Un’argomentazione a sostegno di tale limitazione sarebbe la seguente: come nella causa Keck e Mithouard ( 63 ), nel caso di specie ci troviamo di fronte a un provvedimento indistintamente applicabile, in diritto come in fatto, alla libera prestazione dei servizi e alla corrispondente libertà di riceverli. Non vi è quindi alcun elemento discriminatorio: dal punto di vista del prestatore di servizi, qualsiasi società straniera che intenda stabilirsi a Děčín per offrire giochi di azzardo si troverebbe esattamente nella stessa situazione della BONVER WIN e non potrebbe esercitare la sua attività nella parte specificata della città. Per contro, per quanto riguarda il destinatario di servizi, nessun destinatario – che sia ceco o straniero – può beneficiare dei giochi di azzardo nella parte specificata della città. Supponendo che la nozione di «talune modalità di vendita», quale sviluppata nella sentenza Keck e Mithouard ( 64 ), debba essere intesa in realtà come l’accesso al mercato di un’impresa che intenda vendere beni o, nel caso di specie, offrire i propri servizi, perché non escludere dall’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE le misure applicabili indistintamente in diritto e in fatto che non ostacolano l’accesso al mercato dei prestatori di servizi di altri Stati membri?

66. Tale questione si pone al centro della costituzione economica dell’Unione e del concetto di cosa debba costituire una restrizione al commercio transfrontaliero.

67. Vorrei rispondere alle eventuali considerazioni relative all’idea stessa di introdurre una siffatta regola nella libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE con un perentorio «no».

68. Anzitutto, allo stato attuale della giurisprudenza della Corte non vedo alcun accenno alle suddette considerazioni ( 65 ).

69. Quando si tratta di determinare l’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE, la Corte segue costantemente un approccio basato sugli ostacoli (in contrapposizione ad un approccio basato sulla discriminazione). Ciò è esplicito in cause ( 66 ) come Gebhard ( 67 ) e Alpine Investments ( 68 ), alle quali ho già fatto riferimento.

70. È vero che ci si potrebbe ora chiedere se una limitazione all’articolo 56 TFUE nel solco della sentenza Keck e Mithouard ( 69 ) sia «forse ancora in attesa di risposta» ( 70 ). Ritengo che non vi sia motivo di un siffatto progresso giurisprudenziale per le ragioni che mi accingo ad esporre.

71. In primo luogo, è dubbio che la sentenza Keck e Mithouard ( 71 ) sia ancora un valido riferimento in materia di libera circolazione delle merci. Sono finiti i tempi in cui la Corte faceva esplicito riferimento a detta causa e solo in rare occasioni la Corte ricorre all’idea in essa sottesa. Sono consapevole del fatto che ho precedentemente concluso che «la sentenza Keck continua a spiegare effetti» ( 72 ), ma ora mi chiedo se talvolta occorra completare il concetto con l’espressione «teoricamente, in modalità stand-by». O piuttosto, la sentenza Keck da leone si è trasformata in un gatto domestico: forse addomesticato, ma sempre impossibile da afferrare.

72. In secondo luogo, la motivazione della sentenza Keck e Mithouard ( 73 ) era difficile da comprendere all’epoca e alla Corte è stato giustamente contestato che l’espressione «talune modalità di vendita», non si presta a un’immediata applicazione in mancanza di criteri chiari che consentano di valutare un caso concreto ( 74 ). In seguito, è emerso che la causa Keck e Mithouard ( 75 ) non verteva proprio su «talune modalità di vendita», bensì sulla questione se l’accesso al mercato venisse ostacolato, se non addirittura impedito. Inoltre, definire esattamente cosa si intenda per accesso al mercato è un compito difficile e problematico dal punto di vista della certezza del diritto.

73. In terzo luogo, sebbene in linea di principio debba essere privilegiata un’interpretazione parallela delle libertà fondamentali, non è semplice il confronto tra la libera circolazione delle merci e la libera prestazione dei servizi nell’ambito della teoria delle modalità di vendita e dell’accesso al mercato. È più agevole sviluppare una siffatta teoria nel contesto di beni (per lo più) ( 76 ) tangibili. Con i servizi, le cose stanno diversamente: a causa della natura non tangibile della prestazione, è più difficile distinguere ciò che costituisce il servizio stesso da quanto ad esso non è direttamente connesso.

74. In quarto luogo, ammettendo che la sentenza Keck e Mithouard ( 77 ) riguardasse (anche) il «docket-control» in cause che concernevano non tanto le merci stesse quanto piuttosto le libertà commerciali degli operatori, cosa che la Corte ha prontamente ammesso – e che potrebbe spiegare uno dei grandi paradossi della sentenza Keck e Mithouard ( 78 ), vale a dire che i fatti fossero collocati all’interno di un solo Stato membro ( 79 ), con la conseguenza che la libera circolazione delle merci in detta causa non era comunque applicabile e, pertanto, la causa avrebbe potuto essere considerata irricevibile – allora a mio avviso non vi è necessità di estendere la sentenza Keck e Mithouard ( 80 ) alle altre libertà fondamentali. Per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, non mi sembra che gli operatori economici invochino «sempre più frequentemente» ( 81 ) i diritti ad essi garantiti dall’articolo 56 TFUE e non mi risulta che altri osservino una siffatta tendenza. È invece vero il contrario. Infatti, nel corso degli ultimi due decenni il legislatore dell’Unione ha concentrato parte del suo impegno nel dare impulso alla libera prestazione dei servizi in tutta l’Unione, in particolare con l’adozione della direttiva sui servizi. In questo caso, si è ritenuto che la libera prestazione dei servizi dovesse essere resa più accessibile agli operatori economici. L’introduzione di una norma che limita il diritto primario sarebbe in palese contraddizione con tale evoluzione e costituirebbe quindi un inopportuno arretramento in tal senso.

75. In un’ottica analoga, in quinto luogo e di estrema importanza, la Corte non si è avvalsa (giustamente) della citata sentenza Keck e Mithouard ( 82 ), laddove avrebbe potuto farlo per interpretare la libertà di stabilimento di un prestatore di servizi nel contesto della direttiva sui servizi. Nella sentenza X e Visser ( 83 ) la Corte ha constatato che un provvedimento che avrebbe senza dubbio costituito una «modalità di vendita» ai sensi della sentenza Keck e Mithouard ( 84 ) rientra nondimeno nella libertà di stabilimento ai sensi della direttiva sui servizi, il che «si discosta dalle idee che hanno condotto alla pronuncia Keck e Mithouard» ( 85 ).

76. Non vi è dunque alcun motivo per trasporre la ratio di una delle sentenze più criticate nel settore della libera circolazione delle merci ( 86 ) al di là di tale particolare libertà fondamentale.

c) Una regola de minimis per l’articolo 56 TFUE?

77. Non risulta dalla giurisprudenza della Corte, ad oggi, che l’articolo 56 TFUE – o un’altra libertà fondamentale in materia – sia soggetto ad una regola de minimis nel senso che la libera prestazione dei servizi si attiva solo se un certo numero di destinatari beneficia di un determinato servizio.

78. Sebbene la Corte abbia ritenuto che la libera prestazione dei servizi non sia applicabile a un determinato insieme di circostanze quali quelle descritte dal giudice del rinvio, ciò è accaduto preferibilmente in situazioni in cui il collegamento tra il provvedimento nazionale di cui trattasi e la libertà fondamentale era troppo labile.

79. Tale giurisprudenza è di certo giustificata, così come il fatto che la Corte non ricorra a considerazioni de minimis: l’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi deve essere determinato mediante criteri qualitativi che possano essere facilmente applicati in tutta l’Unione. Al contrario, criteri quantitativi non possono e non devono determinarne l’ambito di applicazione. Indipendentemente da ciò, sarebbe impossibile fissare o giustificare una soglia quantitativa. Nel caso della BONVER WIN, ad esempio, quale sarebbe il parametro? Dieci clienti? Cento? Mille? Una determinata percentuale di clienti nell’ambito del «parco clienti totale»? Ad esempio il quindici percento? O in funzione delle somme di denaro giocato dalla clientela? La scommessa di un cliente per un importo di EUR 1000 equivale a 10 clienti che scommettono EUR 100? Sebbene i suddetti esempi possano apparire semplicistici, ritengo che essi illustrino perfettamente che proprio la nozione de minimis nel contesto delle libertà fondamentali potrebbe costituire, in futuro, la radice dei problemi.

80. Il fatto che una nozione quantitativa de minimis riguardi piuttosto i fatti concreti di una causa che non i suoi aspetti giuridici genererebbe un problema ancor più rilevante. Non si può affatto escludere che la stessa misura possa essere considerata de minimis in uno Stato membro dell’Unione, ma non in un altro. Ciò comprometterebbe la parità di trattamento degli operatori commerciali, alla quale tende la normativa sul mercato interno. O forse la regola de minimis va definita in modo astratto? In caso affermativo, come e per chi? Non si deve dimenticare che in questo caso ci troviamo in un settore non armonizzato in cui le misure degli Stati membri devono essere considerate alla luce di una libertà del Trattato e che il mercato interno rimane un settore di competenza condivisa dell’Unione. Tale situazione non può essere paragonata a quella del diritto dell’Unione sulla concorrenza, in cui la normativa dell’Unione fissa essa stessa determinate soglie.

81. Per riassumere il ragionamento contro l’introduzione di una regola de minimis nell’ambito della libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE, o anche in relazione a qualsiasi altra libertà, occorre sottolineare che si tratta di una questione di fatto e non di diritto. Nell’ambito del procedimento pregiudiziale, spetta al giudice nazionale pronunciarsi sui fatti. Autorizzare i giudici nazionali a introdurre una siffatta regola condurrebbe alla frammentazione del mercato interno e comprometterebbe l’obiettivo della parità di trattamento degli operatori in termini di concorrenza.

82. Ne consegue che una regola de minimis nell’ambito dell’articolo 56 TFUE dovrebbe essere esclusa per principio.

V. Conclusioni

83. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Nejvyšší správní soud (Corte suprema amministrativa, Repubblica ceca) nei seguenti termini: La libera prestazione dei servizi prevista all’articolo 56 TFUE – che non contiene una regola de minimis – si applica a una situazione in cui una società stabilita in uno Stato membro perde, in forza di un provvedimento pubblico che stabilisce le modalità di prestazione di servizi, quale una precisa localizzazione, l’autorizzazione a gestire la propria attività, qualora taluni suoi clienti provengano da uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilita detta società, a prescindere dalla circostanza che il provvedimento nazionale di cui trattasi sia o non sia indistintamente applicabile (tanto in diritto quanto in fatto).

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) Ad esempio: discriminazione o ostacolo, accordo di vendita e/o accesso al mercato, situazioni puramente interne.

( 3 ) Sentenza del 24 novembre 1993, Keck e Mithouard (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 4 ) Senza, come sembra, aver sottoposto la questione alla Corte.

( 5 ) V. sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 47).

( 6 ) Riprendo questa espressione da Arena, A., «The Wall Around EU Fundamental Freedoms: the Purely Internal Rule at the Forty-Year Mark», Yearbook of European Law, 2019, vol. 38, pagg. da 153 a 259, alla pagina 163.

( 7 ) Sentenza del 20 febbraio 1979, (120/78, EU:C:1979:42).

( 8 ) Sentenza del 24 ottobre 1978, (15/78, EU:C:1978:184).

( 9 ) Sentenza del 7 febbraio 1979, (115/78, EU:C:1979:31).

( 10 ) Sentenza del 7 febbraio 1979, (136/78, EU:C:1979:34).

( 11 ) Sentenza del 18 marzo 1980, (52/79, EU:C:1980:83).

( 12 ) Sentenza del 28 marzo 1979, (175/78, EU:C:1979:88).

( 13 ) Sentenza del 7 febbraio 1979 (115/78, EU:C:1979:31, punto 24): «le disposizioni del Trattato in materia di stabilimento e di prestazione di servizi non possono applicarsi a situazioni puramente interne di uno Stato membro».

( 14 ) Come ricordato nelle conclusioni presentate dall’avvocato generale Warner nella causa Saunders (175/78, non pubblicate, EU:C:1979:63, pag. 1141).

( 15 ) V. sentenza del 24 ottobre 1978 (15/78, EU:C:1978:184, punto 3).

( 16 ) V. sentenza del 7 febbraio 1979 (136/78, EU:C:1979:34).

( 17 ) V. sentenza del 28 marzo 1979 (175/78, EU:C:1979:88, punto 10).

( 18 ) Già articolo 48 del Trattato CEE.

( 19 ) V. sentenza del 28 marzo 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, punto 10).

( 20 ) V. sentenza del 28 marzo 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, punto 11). È tuttavia interessante rilevare che, in detta causa, l’avvocato generale ha affrontato la questione delle situazioni puramente interne, ma è giunto a una conclusione diversa dalla Corte, che lo ha indotto ad analizzare gli atti nazionali in questione alla luce della libera circolazione dei lavoratori; v. conclusioni presentate dall’avvocato generale Warner nella causa Saunders (175/78, non pubblicate, EU:C:1979:63).

( 21 ) In cause precedenti come nella sentenza fondamentale del 15 luglio 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), ad esempio, la Corte non sembra aver ravvisato la necessità di analizzare la questione di una situazione puramente interna.

( 22 ) Sentenza del 28 marzo 1979 (175/78, EU:C:1979:88).

( 23 ) Sentenza del 18 marzo 1980 (52/79, EU:C:1980:83, punto 9).

( 24 ) Pur correndo il rischio di essere tacciato di eresia, per maggiore comodità, mi riferisco in modo intercambiabile alle nozioni di «competenza» e «ricevibilità». Ciò non significa che non sia consapevole della differenza giuridica tra questi termini: la competenza è oggettiva e si riferisce all’idoneità giuridica della Corte a emettere la propria sentenza, mentre la ricevibilità presenta un elemento soggettivo in quanto può essere in parte determinata dal giudice del rinvio. Infatti, una causa è ricevibile solo se il giudice nazionale ha rispettato le norme procedurali pertinenti per adire la Corte e ha debitamente motivato la necessità del rinvio. A tal riguardo, condivido del resto pienamente le conclusioni presentate dall’avvocato generale Wahl nella causa Gullotta e Farmacia di Gullotta Davide & C. (C‑497/12, EU:C:2015:168, paragrafi 21 e 25), nelle quali viene espresso un concetto simile ed è al contempo sottolineato che la differenza tra i due termini non deve essere eccessivamente enfatizzata.

( 25 ) V. sentenza del 15 novembre 2016 (C‑268/15, EU:C:2016:874, punti da 50 a 53). Per una sintesi completa della giurisprudenza della Corte in materia, v. conclusioni presentate dall’avvocato generale Wahl nelle cause riunite Venturini e a. (da C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:529).

( 26 ) V., in tal senso, altresì, le mie conclusioni nelle cause riunite X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, paragrafo 115).

( 27 ) V. sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 50).

( 28 ) V. sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 51).

( 29 ) V. sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 52).

( 30 ) V. sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 53).

( 31 ) Sentenza del 1o ottobre 2015 (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641).

( 32 ) V. sentenza del 1o ottobre 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, punto 41). Il corsivo è mio.

( 33 ) La sentenza del 1o ottobre 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641), presenta pertanto un risvolto interessante: dopo aver constatato che talune situazioni non erano di natura puramente interna, la Corte ha omesso di rispondere alle questioni sostanziali del giudice del rinvio dirette proprio a sapere se le disposizioni della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36) (la «direttiva sui servizi») relative alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi si applicassero a situazioni puramente interne. È solo più tardi, con la sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44), che la Corte ha risposto – in senso affermativo – a tale questione.

( 34 ) V. sentenza del 15 novembre 2016 (C‑268/15, EU:C:2016:874).

( 35 ) La fattispecie deve essere esaminata alla luce delle disposizioni del Trattato. La direttiva sui servizi non si applica alle attività di azzardo; v. articolo 2, paragrafo 2, lettera h), di detta direttiva. Se le attività di azzardo fossero state disciplinate da tale direttiva, allora la questione del giudice del rinvio non si sarebbe presentata, dal momento che il capo relativo allo stabilimento dei prestatori si applica ratione materiae alle situazioni puramente interne; v. sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44).

( 36 ) Secondo le parole di Müller‑Graff, P.-Chr., in Streinz, R. (a cura di), EUV/AEUV Kommentar, C.H. Beck, Monaco di Baviera, 3a edizione, 2018, Articolo 56 TFUE, primo comma.

( 37 ) Si veda l’articolo 57 TFUE, in base al quale ai sensi dei trattati sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. A tal riguardo, la Corte ha statuito che la nozione di «servizi» ricomprende le prestazioni che non sono disciplinate dalle altre libertà affinché non vi siano attività economiche che esulino dall’ambito di applicazione delle libertà fondamentali, dal che deduco che non si tratta di un’attività sussidiaria, bensì di una libertà fondamentale residua. V. le conclusioni da me presentate nelle cause riunite X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, paragrafo 88).

( 38 ) V. sentenza del 17 dicembre 1981, Webb (279/80, EU:C:1981:314, punto 17).

( 39 ) V. sentenza del 3 dicembre 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, punto 27).

( 40 ) La libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 56 TFUE impone quindi non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti dei prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri in base alla nazionalità, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri. Questa è giurisprudenza costante dalla sentenza del 25 luglio 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, punto 12). V., inoltre, sentenze del 18 luglio 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, punto 35), e dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 51). Nella sentenza del 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punto 37), sebbene si trattasse di una causa relativa alla libertà di stabilimento, la Corte non si è riferita unicamente a tale specifica libertà: «i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal trattato». Il corsivo è mio.

( 41 ) V. sentenze del 31 gennaio 1984, Luisi e Carbone (286/82 e 26/83, EU:C:1984:35, punto 16), nonché dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 51).

( 42 ) Tale analisi è condivisa anche da Randelzhofer A. e Forsthoff U., in Grabitz E., Hilf M. e Nettesheim M., Das Recht der Europäischen Union, 57. aggiornamento del febbraio 2020, C.H. Beck, Monaco, articolo 56, articolo 57 TFUE, punto 3.

( 43 ) Queste sono fondamentalmente analoghe alla definizione di «scambi di servizi» di cui all’Accordo generale sugli scambi di servizi allegato all’Accordo che istituisce l’OMC (in prosieguo: il «GATS»). Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del GATS, la definizione di scambio di servizi comprende quattro modalità di prestazioni di servizi: 1) prestazioni di servizi transfrontaliere che non implicano alcuno spostamento di persone; 2) il consumo all’estero, il che implica lo spostamento del consumatore nel territorio del paese membro dell’OMC in cui il prestatore è stabilito; 3) una presenza commerciale, ossia la presenza di una affiliata o di una succursale nel territorio del paese membro dell’OMC in cui la prestazione deve essere fornita; 4) la presenza di persone fisiche originarie di un paese membro dell’OMC che consentono ad un prestatore di un paese membro di erogare servizi sul territorio di qualsiasi altro Stato membro.

( 44 ) Questa è spesso qualificata come libera circolazione dei servizi «attiva».

( 45 ) V. conclusioni presentate dall’avvocato generale Lenz nella causa Cowan (186/87, non pubblicata, EU:C:1988:526, paragrafo 14).

( 46 ) Questa è spesso qualificata come libera circolazione dei servizi «passiva». Su questa nozione, v. Völker, St., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlino, pagg. 61 e segg.

( 47 ) Tra gli esempi tipici, si possono citare i gruppi di turisti che attraversano una frontiera con una guida.

( 48 ) In particolare mediante telecomunicazione o Internet.

( 49 ) V., altresì, la formulazione dell’articolo 56 TFUE.

( 50 ) Contrariamente alla libera circolazione dei lavoratori e alla libertà di stabilimento, la libera prestazione dei servizi non determina il necessario elemento transfrontaliero in base al titolare della libertà, bensì in base al rapporto di servizio. In particolare, la libera prestazione dei servizi non è esclusa in quanto i destinatari o i prestatori di servizi hanno la stessa cittadinanza. V., più in dettaglio, Randelzhofer, A. e Forsthoff, U., op. cit.

( 51 ) V. articolo 34 TFUE.

( 52 ) V. articolo 35 TFUE.

( 53 ) Per inciso, la sentenza Keck, sulla quale mi soffermerò nel prosieguo, si applica solo alle importazioni. Essa è stata pronunciata sulla base di quello che è ora l’articolo 34 TFUE e si applica solo nel contesto di misure indistintamente applicabili in diritto e in fatto. Per contro, l’articolo 35 TFUE si applica solo alle misure discriminatorie.

( 54 ) V. sentenza del 17 maggio 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, punto 30).

( 55 ) V. sentenza del 10 maggio 1995, Alpine Investments (C‑384/93, EU:C:1995:126, punto 19).

( 56 ) Ibidem.

( 57 ) V., altresì, in tal senso Müller-Graff, P.‑Chr, op. cit., e Holoubek, M., in Schwarze J., Becker U., Hatje A. e Schoo J. (a cura di), EU-Kommentar, 4a ed., Nomos, Baden-Baden, 2019, articolo 57 TFUE, punto 42.

( 58 ) C‑581/18, EU:C:2020:77, paragrafo 30. Il corsivo è mio.

( 59 ) Anziché dallo Stato membro di destinazione.

( 60 ) V. sentenza del 10 maggio 1995 (C‑384/93, EU:C:1995:126, punto 30).

( 61 ) Sentenza del 7 maggio 1998 (C‑350/96, EU:C:1998:205, punto 25).

( 62 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 63 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 64 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 65 ) Escludo deliberatamente, nella mia analisi, la giurisprudenza relativa alla problematica specifica delle imposte. È noto, in questo caso, che la Corte giustamente persegue un approccio più vicino a quello delle restrizioni basate sulla discriminazione. Anche nel caso di cause complesse. La ragione è semplice: le imposte tendono ad essere, per loro stessa natura, indistintamente applicabili in diritto e in fatto. Sarebbe difficile addurre come giustificazione il fatto che esse rientrano automaticamente nell’ambito di applicazione delle libertà fondamentali e che, di regola, gli Stati membri devono giustificarle. Per questo motivo concordo pienamente con la Corte quando questa dichiara, in tale settore specifico, che se il solo effetto delle tasse è quello di produrre costi supplementari per la prestazione di cui trattasi e se incidono allo stesso modo sulla prestazione di servizi tra Stati membri e su quella interna ad uno Stato membro, allora esse non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE. V., a titolo di esempio, sentenze dell’8 settembre 2005, Mobistar e Belgacom Mobile (C‑544/03 e C‑545/03, EU:C:2005:518, punto 31), e del 17 febbraio 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2005:94, punto 38).

( 66 ) Per inciso, poco tempo dopo la sentenza del 24 novembre 1993, Keck e Mithouard (C 267/91 and C 268/91, EU:C:1993:905). Questo è indicativo del fatto che, almeno all’epoca, la Corte non vedeva la necessità di introdurre una limitazione all’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi.

( 67 ) Sentenza del 30 novembre 1995 (C‑55/94, EU:C:1995:411).

( 68 ) Sentenza del 10 maggio 1995 (C‑384/93, EU:C:1995:126).

( 69 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 70 ) V. conclusioni presentate dall’avvocato generale Bobek nella causa TÜV Rheinland LGA Products e Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:77, paragrafo 31).

( 71 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 72 ) V. le mie conclusioni nella causa Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, paragrafo 23).

( 73 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 74 ) V. in tal senso, ad esempio, Müller‑Graff, P‑Chr., in von der Groeben H., Schwarze J. e Hatje A. (ed.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7a ed., Nomos, Baden-Baden, Articolo 34 TFUE, punto 247.

( 75 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 76 ) L’elettricità, ad esempio, costituisce un’eccezione notevole quanto al requisito della tangibilità.

( 77 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905, punto 14).

( 78 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 79 ) Operatori economici francesi intendevano vendere in Francia, sotto costo, picon bière, un prodotto originario della Francia, e non erano autorizzati a fare ciò sulla base di una legge francese.

( 80 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 81 ) Ibidem, punto 14.

( 82 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 83 ) V. sentenza del 30 gennaio 2018 (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 97). V. anche le mie conclusioni nelle cause riunite X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, paragrafi da 87 a 104).

( 84 ) Sentenza del 24 novembre 1993 (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905).

( 85 ) V. Snell, J., «Independence day for the Services Directive: Visser», Common Market Law Review, 2019, vol. 56, pagg. da 1119 a 1136, in particolare pag. 1129.

( 86 ) V., tra molti, Mattera, A., «De l’arrêt “Dassonville” à l’arrêt “Keck”: l’obscure clarté d’une jurisprudence riche en principes novateurs et en contradictions», Revue du marché unique européen, 1994, n. 1 pagg. da 117 a 160; Gormley, L., «Reasoning Renounced? The Remarkable Judgment in Keck & Mithouard», European Business Law Review, 1994, pagg. da 63 a 67; Steindorff, E., «Unvollkomener Binnenmarkt», Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht, 1994, pagg. da 149 a 169; Lenz, C.O., «Ein undeutlicher Ton», Neue Juristische Wochenschrift, 1994, pagg. 1633 e 1634. Per una difesa della sentenza del 24 novembre 1993, Keck e Mithouard, (C-267/91 e C-268/91, EU:C:1993:905), v. Joliet, R. (uno dei giudici di detta sentenza), «Der freie Warenverkehr: Das Urteil Keck und Mithouard und die Neuorientierung der Rechtsprechung», Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, internationaler Teil, 1994, pagg. da 979 a 987. V. altresì le mie conclusioni nella causa Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, paragrafo 21 e segg.).