CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 26 novembre 2020 ( 1 )

Causa C‑307/19

Obala i lučice d.o.o.

contro

NLB Leasing d.o.o.

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (Corte d’appello di commercio, Repubblica di Croazia)]

«Rinvio pregiudiziale – Cooperazione giudiziaria in materia civile – Regolamento (UE) n. 1215/2012 – Regolamento (CE) n. 1393/2007 – Nozione di “materia civile e commerciale” – Notificazione o comunicazione di atti “giudiziari” o “extragiudiziali” – “Organi mittenti” non designati – Notaio che emette un mandato di esecuzione sulla base di un “atto autentico” – Competenza “speciale” o “esclusiva” in materia di parcheggio sulla via pubblica»

I. Introduzione

1. La ricorrente è un ente privato a cui è affidata la gestione dei parcheggi pubblici a Zara (Croazia). Essa ha effettuato un controllo su un’autovettura di proprietà della convenuta che si trovava parcheggiata sulla via pubblica in un delimitato stallo di sosta. L’autovettura era sprovvista di biglietto di parcheggio. La ricorrente ha indi emesso un biglietto giornaliero, che la convenuta non ha mai pagato. La ricorrente ha allora avviato un procedimento di esecuzione forzata per mezzo di un mandato di esecuzione emesso da un notaio in Croazia e notificato alla convenuta in Slovenia.

2. La presente causa costituisce l’ennesimo episodio di una saga procedurale divenuta ora piuttosto complessa in materia di biglietti di parcheggio non pagati e di notai ( 2 ). Il fulcro del problema sembra essere una certa doppia privatizzazione decisa dal legislatore croato, a livello al contempo della gestione e dell’esecuzione. Da un lato, una materia comunemente percepita in altri Stati membri come amministrativa è affidata a enti privati. Dall’altro, l’esecuzione dei crediti in materia è destinata ad essere di competenza non delle autorità giurisdizionali, bensì, almeno in prima battuta, dei notai.

3. Ciò non provoca soltanto difficoltà in relazione all’intera struttura. Crea anche frizioni tassonomiche nell’ambito degli strumenti di diritto privato dell’Unione. È in tale contesto che il Visoki trgovački sud (Corte d’appello di commercio, Croazia), dopo che due giudici nazionali si sono dichiarati incompetenti, è stato investito di un conflitto di competenza in seguito all’opposizione a un tale mandato di esecuzione emesso da notaio.

4. Il giudice del rinvio chiede, in particolare, indicazioni per quanto riguarda (i) il criterio che consente di stabilire quando una controversia rientri nella «materia civile e commerciale» ai sensi del regolamento (CE) n. 1393/2007 ( 3 ) (in prosieguo: il «regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione») e del regolamento (UE) n. 1215/2012 ( 4 ) (in prosieguo: il «regolamento di Bruxelles rifuso»); (ii) la possibilità per i notai in Croazia di trasmettere mandati di esecuzione a persone residenti in altri Stati membri nell’ambito del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione; e (iii) lo specifico criterio di competenza in base al quale la controversia rientrerebbe nell’ambito di applicazione delle disposizioni del regolamento di Bruxelles rifuso.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Regolamento di Bruxelles rifuso

5. L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento di Bruxelles rifuso così recita: «1. Il presente regolamento si applica in materia civile e commerciale, indipendentemente dalla natura dell’autorità giurisdizionale. Esso non si estende, in particolare, alla materia fiscale, doganale e amministrativa né alla responsabilità dello Stato per atti o omissioni nell’esercizio di pubblici poteri (acta iure imperii)».

6. L’articolo 4 di tale regolamento prevede la norma dello «Stato di domicilio», in base alla quale le persone domiciliate nel territorio di un determinato Stato membro sono convenute, a prescindere dalla loro cittadinanza, davanti alle autorità giurisdizionali di tale Stato membro. Tuttavia, l’articolo 5 del medesimo regolamento stabilisce che una siffatta persona può, a titolo di deroga, essere parimenti convenuta davanti alle autorità giurisdizionali di un altro Stato membro, ma «solo ai sensi delle norme di cui alle sezioni da 2 a 7 del [capo II]».

7. L’articolo 7 del regolamento di Bruxelles rifuso, compreso nella sezione [2 del capo II] intitolata «Competenze speciali», è così formulato: «Una persona domiciliata in uno Stato membro può essere convenuta in un altro Stato membro: 1) a) in materia contrattuale, davanti all’autorità giurisdizionale del luogo di esecuzione dell’obbligazione dedotta in giudizio; b) ai fini dell’applicazione della presente disposizione e salvo diversa convenzione, il luogo di esecuzione dell’obbligazione dedotta in giudizio è: – nel caso della compravendita di beni, il luogo, situato in uno Stato membro, in cui i beni sono stati o avrebbero dovuto essere consegnati in base al contratto, – nel caso della prestazione di servizi, il luogo, situato in uno Stato membro, in cui i servizi sono stati o avrebbero dovuto essere prestati in base al contratto; c) la lettera a) si applica nei casi in cui non è applicabile la lettera b); 2) in materia di illeciti civili dolosi o colposi, davanti all’autorità giurisdizionale del luogo in cui l’evento dannoso è avvenuto o può avvenire; (…)».

8. L’articolo 24, punto 1, del regolamento di Bruxelles rifuso prevede che abbiano una competenza esclusiva, «in materia di diritti reali immobiliari e di contratti di locazione di immobili, le autorità giurisdizionali dello Stato membro in cui l’immobile è situato».

2. Regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione

9. L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione definisce l’ambito di applicazione del regolamento e così recita: «1. Il presente regolamento si applica, in materia civile e commerciale, quando un atto giudiziario o extragiudiziale deve essere trasmesso in un altro Stato membro per essere notificato o comunicato al suo destinatario. Esso non concerne, in particolare, la materia fiscale, doganale o amministrativa, né la responsabilità dello Stato per atti od omissioni nell’esercizio di pubblici poteri (“acta iure imperii”)».

10. L’articolo 2 di detto regolamento, intitolato «Organi mittenti e riceventi», è così formulato: «1. Ciascuno Stato membro designa i pubblici ufficiali, le autorità o altri soggetti, di seguito denominati “organi mittenti”, competenti per trasmettere gli atti giudiziari o extragiudiziali che devono essere notificati o comunicati in un altro Stato membro. (…) 4. Ciascuno Stato membro fornisce alla Commissione le seguenti informazioni: a) i nominativi e gli indirizzi degli organi riceventi di cui ai paragrafi 2 e 3; b) la rispettiva competenza territoriale; c) i mezzi a loro disposizione per la ricezione degli atti; d) le lingue che possono essere usate per la compilazione del modulo standard che figura nell’allegato I. Gli Stati membri notificano alla Commissione le eventuali modifiche di tali informazioni».

11. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione stabilisce che «[g]li atti giudiziari sono trasmessi direttamente e nel più breve tempo possibile tra gli organi designati a norma dell’articolo 2».

12. La notificazione o la comunicazione di «atti giudiziari» può essere effettuata tramite i servizi postali degli Stati membri, ai sensi dell’articolo 14 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. La notificazione o la comunicazione di «atti extragiudiziali» è disciplinata dall’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, in base al quale detti atti «possono essere trasmessi ai fini della notificazione o della comunicazione in un altro Stato membro, a norma delle disposizioni del presente regolamento».

B. Diritto croato

1. Decisione in materia di organizzazione del municipio di Zara

13. L’Odluka o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru («Glasnik Grada Zadra» n. 4/2011) (decisione in merito all’organizzazione e alle modalità di pagamento dei diritti di parcheggio nella città di Zara; in prosieguo: la «decisione in materia di organizzazione») stabilisce le aree di sosta, l’arco di tempo durante il quale la sosta su strada è a pagamento e la tariffa oraria di parcheggio. L’articolo 2 di tale decisione definisce i parcheggi pubblici come «aree o infrastrutture pubbliche destinate alla fermata e alla sosta dei veicoli». L’articolo 4 dispone che le aree di parcheggio pubbliche siano specificamente segnalate, in conformità allo Zakon o sigurnosti prometa na cestama (legge sulla sicurezza stradale).

14. In forza dell’articolo 5 della decisione in materia di organizzazione, la segnaletica dei parcheggi pubblici viene allestita dal gestore del parcheggio, sotto la supervisione dell’ufficio competente dell’autorità municipale. L’articolo 6 della medesima decisione stabilisce «i termini e le condizioni generali del contratto per l’utilizzo dei parcheggi», indicando giorni e orari in corrispondenza dei quali deve essere pagata la tariffa di parcheggio. L’articolo 7 della decisione in materia di organizzazione stabilisce infine che, con la fermata o la sosta del veicolo in un parcheggio pubblico, il conducente ovvero il proprietario del veicolo accetta i termini e le condizioni generali di parcheggio e conclude così un contratto con il gestore del parcheggio.

2. Decisione di affidamento da parte del municipio di Zara

15. La gestione e la manutenzione di parcheggi, autosilo pubblici e terminali stradali nella città di Zara sono disciplinate dall’Odluka o komunalnim djelatnostima Grada Zadra (decisione sulle attività municipali della città di Zara) («Glasnik Grada Zadra» n. 16/2009). L’articolo 3, paragrafo 15, lettera a), della medesima decisione affida alla ricorrente la manutenzione e la gestione di detti parcheggi, autosilo e terminali.

III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali

16. NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (in prosieguo: la «convenuta») è una società che offre finanziamenti per l’uso di veicoli, impianti e immobili in Slovenia.

17. Il 30 giugno 2012, un’autovettura in leasing di proprietà della convenuta viene parcheggiata sulla via pubblica in una strada di Zara (Croazia). Trattasi di una strada destinata al parcheggio con segnalazione degli stalli. Il biglietto di parcheggio deve essere acquistato in anticipo.

18. Lo stesso giorno, Obala i lučice d.o.o. (in prosieguo: la «ricorrente»), una società a responsabilità limitata costituita dalla città di Zara per la gestione e la manutenzione delle zone pubbliche destinate al parcheggio degli autoveicoli, effettua un controllo sull’autovettura data in leasing dalla convenuta. Sul lunotto dell’autovettura non è esposto alcun biglietto di parcheggio. Di conseguenza, la ricorrente emette un biglietto di parcheggio giornaliero [84 kune croate (HRK), circa EUR 13]. Tale biglietto non è mai stato pagato.

19. Il 1o luglio 2013, la Repubblica di Croazia aderisce all’Unione europea.

20. Il 20 febbraio 2017, la ricorrente avvia un procedimento di esecuzione forzata in relazione al credito per il biglietto non pagato dinanzi a un notaio di Pola (Croazia) chiedendo l’esecuzione forzata sulla base di un «atto autentico». Tale atto è un estratto dei documenti contabili della ricorrente, in cui è registrato l’importo dovuto dalla convenuta.

21. L’8 marzo 2017, il notaio, agendo in base a detto «atto autentico», emette un mandato di esecuzione per la somma di HRK 1825,25 (circa EUR 282). Tale importo totale è costituito dal valore del biglietto di parcheggio non pagato (HRK 84), dalle spese processuali già sostenute (HRK 1235) e da quelle «future ed eventuali» (HRK 506,25). Il mandato di esecuzione viene notificato alla convenuta mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento.

22. La convenuta si oppone al mandato rivolgendosi al Trgovački sud u Pazinu (Tribunale di commercio di Pisino, Croazia). Tale giudice dichiara di non avere competenza e rinvia la causa al Trgovački sud u Zadru (Tribunale di commercio di Zara, Croazia). Anche quest’ultimo giudice si dichiara incompetente e trasmette gli atti per la decisione al Visoki trgovački sud (Corte d’appello di commercio), attuale remittente.

23. Il giudice del rinvio constata che, sebbene l’importo nominale oggetto dell’esecuzione abbia un valore esiguo, un gran numero di cause simili pende dinanzi ai giudici nazionali. Nell’ambito di tale contesto di fatto e di diritto il Visoki trgovački sud (Corte d’appello di commercio) decide così di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se i notai siano legittimati a effettuare la notifica o la comunicazione di atti in forza del regolamento [n. 1393/2007], quando notificano o comunicano le proprie decisioni in controversie alle quali non si applica il regolamento [n. 1215/2012], considerato che, in Croazia, i notai, nell’esercizio delle competenze loro attribuite dalla normativa nazionale nell’ambito dei procedimenti di esecuzione forzata sulla base di un “atto autentico”, non rientrano nella nozione di “autorità giurisdizionale” ai sensi del regolamento n. 1215/2012. In altri termini, atteso che non rientrano nella nozione di “autorità giurisdizionale” ai sensi del regolamento n. 1215/2012, se – quando agiscono nell’esercizio delle competenze loro attribuite dalla normativa nazionale nell’ambito di un procedimento di esecuzione forzata sulla base di un “atto autentico” – i notai possano applicare le norme sulla notificazione e la comunicazione degli atti contenute nel regolamento n. 1393/2007. 2) Se la sosta in strada o sulla via pubblica, quando il diritto alla riscossione [di una tariffa di parcheggio] è stabilito dalla [legge sulla sicurezza stradale] e dalle norme relative allo svolgimento di attività municipali proprie del potere pubblico, sia compresa nella materia civile ai sensi del regolamento n. 1215/2012, tenuto conto in particolare del fatto che, in caso di accertamento di un veicolo stazionato senza biglietto di parcheggio o con biglietto di parcheggio non valido, detto veicolo è immediatamente soggetto all’obbligo di pagare un biglietto giornaliero, come se lo stazionamento si fosse protratto per l’intera giornata, indipendentemente dall’esatta durata dell’uso dello stallo di sosta, così che l’esazione della tariffa giornaliera assume carattere sanzionatorio, e considerato altresì che in alcuni Stati membri un tale stazionamento è qualificato come contravvenzione alle norme sulla circolazione stradale. 3) Se, nei procedimenti giudiziari del tipo summenzionato, aventi ad oggetto la sosta in strada o sulla via pubblica, i giudici possano effettuare la notificazione o la comunicazione di un atto a convenuti stabiliti in un altro Stato membro ai sensi del regolamento n. 1393/2007, quando il diritto alla riscossione di una tariffa di parcheggio è stabilito dalla legge sulla sicurezza stradale e dalle norme relative allo svolgimento di attività municipali proprie del potere pubblico. Nel caso in cui, in risposta alle questioni precedenti, si dichiari che un tale stazionamento è compreso nella materia civile, si pongono le seguenti ulteriori questioni: 4) Nel caso di specie si presume la stipula di un contratto per il solo fatto della sosta in strada in un luogo identificato da segnaletica orizzontale e/o verticale, vale a dire si ritiene che mediante lo stazionamento sia stato concluso un contratto in base al quale, qualora non sia pagato il biglietto in conformità della tariffa oraria di parcheggio, sia dovuta la tariffa giornaliera. Si pone pertanto la questione se tale presunzione di conclusione di un contratto mediante lo stazionamento e di consenso al pagamento del prezzo del biglietto giornaliero qualora non sia stato acquistato alcun biglietto secondo la tariffa oraria, o quando il tempo per il quale il biglietto è stato acquistato sia scaduto, sia contraria alle disposizioni fondamentali in materia di prestazione di servizi di cui all’articolo 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e all’intero acquis del diritto dell’Unione. 5) Nel caso di specie lo stazionamento ha avuto luogo a Zara, sicché vi è un collegamento tra detto contratto e il giudice croato. Dubbio è, tuttavia, se detto stazionamento costituisca un “servizio” nell’accezione dell’articolo 7, punto 1, del regolamento n. 1215/2012, dato che la nozione di servizio implica che la parte che lo fornisce svolga, in cambio di un corrispettivo, una determinata attività; altrimenti detto: ci si chiede se l’attività della ricorrente sia sufficiente per integrare un servizio. In assenza di una competenza speciale del giudice croato ai sensi dell’articolo 7, punto 1, del regolamento n. 1215/2012, competente a conoscere della controversia sarebbe il giudice del domicilio della convenuta. 6) Se la sosta in strada o sulla via pubblica, quando il diritto alla riscossione di una tariffa di parcheggio è stabilito dalla legge sulla sicurezza stradale e dalle norme relative allo svolgimento di attività municipali proprie del potere pubblico e la riscossione ha luogo solo per la sosta in periodi determinati della giornata, possa essere considerata integrare un contratto di locazione di immobili ai sensi dell’articolo 24, punto 1, del regolamento n. 1215/2012. 7) Nel caso in cui alla fattispecie non sia applicabile la presunzione, a monte, secondo cui mediante lo stazionamento è stipulato un contratto (quarta questione pregiudiziale), se un tale stazionamento, riguardo al quale la competenza a riscuotere una tariffa deriva dalla legge sulla sicurezza stradale e che richiede un biglietto giornaliero se alcun biglietto è stato già acquistato per le ore di utilizzo dello stallo, o se il tempo per il quale il biglietto è stato acquistato è scaduto, possa essere considerato integrare un illecito civile doloso o colposo ai sensi dell’articolo 7, punto 2, del regolamento n. 1215/2012. 8) Nel caso di specie, lo stazionamento ha avuto luogo prima dell’adesione della Repubblica di Croazia all’Unione europea, alle ore 13:02 del 30 giugno 2012. Si pone pertanto la questione se siano applicabili ai fatti di causa i regolamenti sulla determinazione della legge applicabile, ossia il regolamento n. 593/2008 e il regolamento n. 864/2007, tenuto conto del loro ambito temporale di validità. Qualora la Corte di giustizia dell’Unione europea sia competente a rispondere sull’applicazione del diritto sostanziale, si sottopone la questione seguente: 9) Se sia contraria alle disposizioni fondamentali in materia di prestazione di servizi di cui all’articolo 56 TFUE e all’intero acquis del diritto dell’Unione europea, indipendentemente dal fatto che il proprietario del veicolo sia una persona fisica o una persona giuridica, la presunzione di conclusione di un contratto mediante lo stazionamento e di consenso al pagamento del prezzo del biglietto giornaliero qualora non sia stato acquistato alcun biglietto in conformità alla tariffa oraria di parcheggio o il tempo per il quale il biglietto è stato acquistato sia scaduto. In altri termini, per quanto riguarda la determinazione del diritto sostanziale, se siano applicabili ai fatti di causa le disposizioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 593/2008 (atteso che dal fascicolo non risulta che le parti abbiano concluso un accordo sulla legge applicabile). – Qualora si ritenga che sussiste un contratto, se si tratti nella fattispecie di un contratto di servizi, vale a dire se in detto contratto di parcheggio possa essere ravvisato un servizio nell’accezione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 593/2008. – In subordine, se il suddetto stazionamento possa essere considerato integrare un contratto di locazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 593/2008. – In subordine, qualora siano applicabili a un tale stazionamento le disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 593/2008, quale sia la prestazione caratteristica nel caso di specie, atteso che la ricorrente si limita, in sostanza, a segnalare la superficie della strada adibita ad area di sosta e a riscuotere le tariffe di parcheggio, mentre la convenuta staziona il mezzo e paga il biglietto. In effetti, se la prestazione caratteristica fosse quella della ricorrente, si applicherebbe il diritto croato, ma se la prestazione caratteristica fosse quella della convenuta, si applicherebbe il diritto sloveno. In ogni caso, dato che il diritto alla riscossione della tariffa di parcheggio è disciplinato nella specie dal diritto croato, con il quale il contratto presenta quindi collegamenti più stretti, se possano trovare applicazione ai fatti di causa anche le disposizioni dell’articolo 4, paragrafo [3], del regolamento n. 593/2008. – Qualora si ritenga che sussiste un’obbligazione extracontrattuale ai sensi del regolamento n. 864/2007, se essa possa essere considerata comportare un danno, così che la legge applicabile sarebbe determinata conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 864/2007. – In subordine, se un tale stazionamento possa essere considerato un arricchimento senza causa, così che la legge applicabile sarebbe determinata conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 864/2007. – In subordine, se un tale stazionamento possa essere considerato negotiorum gestio, così che la legge applicabile sarebbe determinata conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 864/2007. – In subordine, se un tale stazionamento possa essere considerato integrare una responsabilità della convenuta per culpa in contrahendo, così che la legge applicabile sarebbe determinata conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 864/2007».

24. La ricorrente, i governi croato e tedesco, nonché la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte nel presente procedimento. Ad eccezione del governo tedesco, tutte le parti, incluso il governo sloveno, hanno risposto ai quesiti scritti posti dalla Corte.

IV. Analisi

25. Come richiesto dalla Corte, limiterò la mia analisi alle questioni dalla prima alla terza e dalla quinta alla settima sollevate dal giudice del rinvio. Le presenti conclusioni sono pertanto articolate come segue. Inizierò con brevi osservazioni sulla ricevibilità (A). Comincerò la mia analisi sul merito riformulando le questioni (B.1) per poi passare alla nozione di «materia civile e commerciale» prevista dal regolamento di Bruxelles rifuso e dal regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione (B.2). Tratterò indi la questione se i notai in Croazia possano notificare (ai sensi del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione) mandati di esecuzione basati su un «atto autentico» (B.3). Esaminerò, successivamente, la questione se lo stazionamento sulla superficie di una via pubblica individuata come area di parcheggio possa essere considerato un’attività da cui discendono criteri di competenza «speciale» o «esclusiva» ai sensi del regolamento di Bruxelles rifuso (B.4). Concluderò con rilievi strutturali più generali sollevati dal caso di specie (C).

A. Ricevibilità

1. Applicabilità del diritto dell’Unione ratione temporis

26. Lo stazionamento controverso ha avuto luogo il 30 giugno 2012. Il 1o luglio 2013 la Repubblica di Croazia ha aderito all’Unione europea. L’8 marzo 2017 è stato emesso il mandato di esecuzione.

27. Per i motivi dettagliatamente esposti nelle mie conclusioni per le cause Nemec e Pula Parking ( 5 ), approccio che la Corte ha condiviso in entrambi i casi ( 6 ), l’applicabilità del diritto dell’Unione ratione temporis non rappresenta un problema in casi come quello di specie. Il fatto che la base (sostanziale) di un’azione sia precedente all’adesione di uno Stato membro all’Unione europea non è determinante. Ciò che rileva, al riguardo, è che il procedimento di esecuzione forzata per il recupero del credito sia stato avviato dopo l’adesione della Repubblica di Croazia all’Unione europea, rientrando evidentemente nell’ambito di applicazione temporale delle norme procedurali e nel contesto potenzialmente applicabile ratione materiae, e che le questioni sottoposte alla Corte vertano sull’interpretazione di tali strumenti procedurali.

28. Poiché è manifestamente questo il caso di specie, la Corte è competente ratione temporis a rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio.

2. Ricevibilità delle questioni relative al merito della causa

29. La Commissione rileva che il giudice del rinvio, posto di fronte ad un conflitto di competenza tra due giudici di grado inferiore nel suo ordinamento giuridico, può sollevare solo questioni pregiudiziali che gli consentano di risolvere i problemi di competenza di cui è investito. Per converso, tale giudice non potrebbe deferire questioni relative al merito della presente causa. Ciò significa che la prima questione e la prima parte della terza questione (che mirano ad accertare se, in Croazia, i notai possono notificare o comunicare «atti giudiziari ed extragiudiziali») devono essere considerate irricevibili. A livello nazionale, la presente causa non è ancora giunta alla fase di merito, atteso che il giudice del rinvio deve anzitutto risolvere il conflitto di competenza che è all’origine della causa di cui è investito. Pertanto, le parti non hanno verosimilmente ancora avuto la possibilità di prendere posizione su alcune di tali questioni.

30. Comprendo le preoccupazioni della Commissione, ma non le condivido.

31. In primo luogo, nelle cause relative al regolamento di Bruxelles rifuso, come in ogni altro sistema giurisdizionale, il merito è di norma strettamente legato alla competenza. Per pronunciarsi sulla competenza un’analisi preliminare e telescopica del merito è spesso necessaria. In quest’ottica, separare i due aspetti non è affatto semplice. Anche se ciò fosse possibile, la prima questione e la prima parte della terza questione presentano un’evidente relazione con i fatti e l’oggetto della controversia principale, sicché non eccedono i limiti generali del procedimento pregiudiziale.

32. In secondo luogo, la fase del procedimento dinanzi al giudice nazionale non è un criterio di esame delle domande di pronuncia pregiudiziale. L’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione in base al quale si presume in generale la rilevanza delle questioni sollevate, anche se entro certi limiti ( 7 ). In tale contesto, solo il giudice nazionale si assume la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale nonché della necessità e della rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte ( 8 ). Si deve quindi presumere che il giudice nazionale abbia constatato la necessità assoluta delle indicazioni della Corte per l’effettiva risoluzione di dette questioni ( 9 ).

33. Su tale base, suggerisco che la prima e la terza questione sollevate dal giudice del rinvio siano dichiarate ricevibili, benché in effetti necessitino, come le altre questioni, di una riformulazione.

B. Merito

1. Le questioni pregiudiziali e il loro ordine

34. Dalla lettura delle questioni dalla prima alla terza e poi dalla quinta alla settima nell’ambito della decisione di rinvio risulterebbe che la presente causa verte, essenzialmente, su tre elementi fondamentali del diritto internazionale privato dell’Unione. Il primo è dato dal contenuto e dalla natura del credito derivante dal biglietto di parcheggio non pagato (seconda questione e seconda parte della terza questione). La riscossione di tale credito integra una controversia in «materia civile e commerciale»? Il secondo elemento riguarda esecuzione e procedimento relativi al credito nell’ambito dello specifico contesto del diritto croato (prima questione e prima parte della terza questione). In particolare, in Croazia, i notai possono notificare mandati di esecuzione emessi sulla base di un «atto autentico» ai sensi del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione? Il terzo elemento concerne il foro competente per l’azione (questioni dalla quinta alla settima). In particolare, vi è un criterio di competenza speciale ai sensi del regolamento di Bruxelles rifuso in cui potrebbe rientrare l’esecuzione relativa a un biglietto di parcheggio non pagato, con conseguente attribuzione di competenza alle autorità giurisdizionali di uno Stato membro diverso da quello del domicilio del debitore?

35. Alla luce di tale lettura delle questioni sollevate nelle presenti conclusioni, invertirò leggermente l’ordine delle stesse. La seconda questione e la seconda parte della terza questione riguardano aspetti relativi al campo di applicazione. Le esaminerò dunque per prime. Esse possono, in sostanza, essere riformulate come dirette ad accertare se le circostanze del caso di specie rientrino nella nozione di «materia civile e commerciale» ai sensi del regolamento di Bruxelles rifuso e del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Mi soffermerò in seguito sulla prima questione e sulla prima parte della terza questione, che toccano due problemi: (i) se in Croazia i notai possano notificare «atti giudiziari» e (ii) se essi si limitino semmai a notificare «atti extragiudiziali» conformemente al regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Passerò infine a trattare le questioni dalla quinta alla settima, che propongo di riformulare in modo da valutare se lo stazionamento sulla superficie di una via pubblica adibita ad area di sosta possa essere considerato un’attività da cui derivano criteri di competenza «speciale» o «esclusiva» ai sensi del regolamento di Bruxelles rifuso.

2. Seconda questione e seconda parte della terza questione

36. Con la seconda questione e la seconda parte della terza questione il giudice del rinvio domanda se le circostanze del caso di specie rientrino nella nozione di «materia civile e commerciale» ai sensi degli articoli 1, paragrafo 1, del regolamento di Bruxelles rifuso e del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

37. Le posizioni delle parti principali e degli intervenienti a tale riguardo sono divergenti. I governi tedesco e sloveno ritengono che la presente causa esuli dalla nozione di «materia civile e commerciale». A loro avviso, è determinante l’origine del potere in base al quale il contratto è stato stipulato e viene attuato, ovvero il potere pubblico di identificare e gestire luoghi pubblici adibiti a parcheggio e di controllare le condizioni per stazionarvi. La ricorrente, il governo croato e la Commissione sono di opinione diversa. Per essi non è l’origine del potere, ma sono piuttosto le sue modalità di esercizio, a costituire l’elemento decisivo per identificare la «materia civile e commerciale».

38. Per rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio, inizierò cercando di individuare un criterio, o almeno un approccio prevalente, nella giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la nozione di «materia civile e commerciale» (a). Una volta stabilito quale degli approcci debba, a mio giudizio, essere privilegiato, lo applicherò alle circostanze di specie (b).

a) Giurisprudenza sulla nozione di «materia civile e commerciale»

39. La nozione di «materia civile e commerciale» è un punto di riferimento uniforme per definire l’ambito di applicazione dei testi giuridici adottati in forza delle attribuzioni (attualmente) conferite dal titolo V del TFUE ( 10 ).

40. Nessuno dei suddetti strumenti contiene però una definizione positiva della nozione di «materia civile e commerciale» ( 11 ). Per tale ragione spetta alla Corte stabilire di volta in volta se le circostanze di cui è investita riguardino una «materia civile e commerciale» ( 12 ).

41. L’effetto inevitabile di un siffatto approccio è stato il suo carattere casistico e l’occasionale assenza di certezza del diritto nei casi limite. Alla luce dell’obiettivo comune di detti strumenti, tale risultato è in qualche misura paradossale: dopo tutto, essi mirano principalmente a garantire la certezza del diritto attraverso norme uniformi in materia di conflitto di competenza e la semplificazione delle formalità relative alle decisioni giudiziarie e alla loro notificazione ed esecuzione nel mercato interno.

42. Ma quali sono gli approcci prevalenti? È forse utile, atteso che la nozione di «materia civile e commerciale» è di fatto trasversale rispetto a tutti gli strumenti di diritto internazionale privato dell’Unione, rivolgere lo sguardo anzitutto al «regime di Bruxelles» (1) e poi al regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione nonché agli altri strumenti «del titolo V» (2).

1) Regime di Bruxelles

43. Cinque strumenti formano il regime di Bruxelles ( 13 ). Poiché ciascuno di detti strumenti verte sul conflitto di competenza nelle controversie in «materia civile e commerciale» ( 14 ), la Corte ha cercato di interpretare tale nozione in modo uniforme ( 15 ). Esistono tuttavia due, se non tre, approcci alla nozione di «materia civile e commerciale», a seconda di quale elemento sia reputato decisivo. Essi possono forse essere meglio descritti come la prospettiva basata sull’«oggetto» (i) e la prospettiva basata sul «rapporto giuridico» (ii).

i) La prospettiva basata sull’«oggetto»

44. La prospettiva basata sull’«oggetto» per quanto riguarda l’interpretazione della nozione di «materia civile e commerciale» si riflette in due correnti giurisprudenziali. La prima di tali correnti, concretizzatasi principalmente nelle sentenze più risalenti della Corte, ricorre a un’interpretazione più autonoma e comparativa della nozione di «materia civile e commerciale» ( 16 ) e si fonda sui punti comuni tra i sistemi degli Stati membri.

45. La sentenza nella causa Rüffer è un esempio eccellente in tal senso. Detta causa riguardava un’azione esecutiva nei confronti di un cittadino tedesco per le spese di rimozione del relitto di un battello da un fiume dei Paesi Bassi. Probabilmente influenzata in larga misura dalla valutazione induttiva e di fatto comparativa dell’avvocato generale Warner ( 17 ), la Corte ha affermato che i «principi generali desumibili dal complesso degli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri» permettevano di qualificare la gestione delle vie d’acqua pubbliche, ivi compresa la rimozione dei relitti, come esercizio di potestà d’imperio ( 18 ). Pertanto, l’azione non rientrava nella nozione di «materia civile e commerciale» ai sensi della convenzione di Bruxelles ( 19 ). Non veniva tenuto conto del fatto che la causa fosse stata avviata in base al diritto civile dei Paesi Bassi ( 20 ).

46. Così, nella causa Rüffer, il carattere autonomo della nozione di «materia civile e commerciale» ha permesso di riclassificare, ai fini del regime di Bruxelles, la diversa scelta istituzionale di uno Stato membro. Valutazioni comparative analoghe della «classificazione» di una materia in base al diritto nazionale degli Stati membri (anche quando i motivi avanzati dagli Stati membri, e dunque il ragionamento induttivo, non erano uniformi), e con riferimento alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, sono state effettuate, ad esempio, nelle sentenze Lechouritou e Sonntag ( 21 ).

47. La Corte ha poi gradualmente modificato la propria linea. Benché la ragione non sia mai stata enunciata chiaramente, la causa può essere stata semplice pragmatismo: come ha osservato l’avvocato generale Trstenjak, è probabile che la «prospettiva comparativa» sia stata accantonata per la diversità strutturale e l’elevato numero di ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri ( 22 ).

48. Al suo posto si è affermata la seconda corrente giurisprudenziale, la quale tiene conto del diritto nazionale applicabile alla fattispecie ( 23 ). La Corte, tuttavia, non sembra vincolata al solo diritto nazionale: nella causa flyLAL-Lithuanian Airlines, vertente su un ricorso per risarcimento dei danni derivanti dalla violazione degli articoli 81 e 82 CE (divenuti articoli 101 e 102 TFUE), essa ha qualificato la controversia come riguardante la «materia civile e commerciale» apparentemente alla luce del diritto dell’Unione, senza un’ulteriore valutazione del diritto nazionale della Lettonia ( 24 ).

49. Benché si tratti naturalmente solo di una tendenza generale, che conosce eccezioni, si continua a parlare di una «nozione autonoma» di diritto dell’Unione. Ad ogni modo, come avviene in altri settori del diritto dell’Unione, in particolare in un’Unione composta da 27 Stati membri, una vera e propria valutazione comparativa è stata effettuata sempre più raramente. Per contro, l’aggettivo «autonomo» ha assunto in pratica sempre più spesso il significato di «come definito nello Stato membro interessato salvo si tratti di qualcosa di molto singolare».

ii) La prospettiva basata sul «rapporto giuridico»

50. La prospettiva basata sul «rapporto giuridico» discende dalla sentenza nella causa Henkel ( 25 ). Consiste nell’accertare se il procedimento pendente dinanzi alla Corte sia caratterizzato da una manifestazione unilaterale di pubblici poteri nello specifico contesto del rapporto giuridico tra le parti.

51. A tal fine la Corte si avvale di due indicatori generali. In primo luogo, essa prevede un «contesto di riferimento» per stabilire le disposizioni di diritto comune applicabili ai rapporti tra soggetti privati. L’identificazione viene compiuta tenendo conto (i) del «fondamento» e (ii) delle «modalità di esercizio dell’azione intentata» ai sensi del diritto nazionale pertinente dello Stato membro ( 26 ). In secondo luogo, la Corte valuta se la controversia portata alla sua attenzione abbia origine dalla manifestazione unilaterale di prerogative dei pubblici poteri al di fuori di detto «contesto di riferimento» ( 27 ).

52. Tanto l’approccio basato sull’«oggetto» quanto l’approccio basato sul «rapporto giuridico» hanno trovato applicazione negli ultimi anni, senza che la giurisprudenza esprimesse preferenze per l’uno o l’altro metodo. Rilevo peraltro che la sentenza più recente della Corte fa specifico riferimento ai due approcci come alternativi ( 28 ).

2) Regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione e altri strumenti «del titolo V»

53. La sentenza nella causa Fahnenbrock è l’unico precedente che interpreta la nozione di «materia civile e commerciale» come prevista dall’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Detta causa riguardava l’azione avviata da persone fisiche contro la ristrutturazione unilaterale e retroattiva di titoli dello Stato greco. Per stabilire se la materia rientrasse nell’ambito di applicazione del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, la Corte ha applicato l’approccio del «rapporto giuridico», citando la giurisprudenza relativa al regime di Bruxelles, al fine di determinare, sulla base di un primo esame degli elementi a disposizione, se il rapporto tra le parti fosse manifestamente contrassegnato da un’espressione di potere pubblico ( 29 ). Alla luce degli elementi necessariamente parziali di cui disponeva, la Corte ha concluso che così non era ( 30 ).

54. Quanto alla giurisprudenza relativa agli altri strumenti «del titolo V» ( 31 ), i risultati sono deludenti: tali atti normativi non contengono una definizione positiva dell’espressione «materia civile e commerciale» ( 32 ) e la Corte deve ancora fornire indicazioni sull’interpretazione di questa nozione come ivi figura ( 33 ).

3) Definizione di «materia civile e commerciale»

55. Le presenti conclusioni non sono le prime (e nemmeno le ultime) a tentare di chiarire come esattamente debba essere interpretata la nozione di «materia civile e commerciale» nell’ambito del regime di Bruxelles e oltre sulla base della giurisprudenza casistica della Corte. Senza dubbio, le conclusioni non possono competere con le elaborate tassonomie e qualificazioni accademiche enunciate al riguardo. Non devono neppure farlo.

56. Tuttavia, una riflessione più approfondita sul criterio da utilizzare in casi limite come quello di cui al procedimento principale è fondamentale. Il criterio definirà il risultato.

57. Se alla riscossione delle tariffe di parcheggio si applicasse una valutazione basata sull’«oggetto» focalizzata sul contenuto e si insistesse fermamente sul «carattere autonomo» di una definizione di diritto dell’Unione, eventualmente corroborata da un quadro comparativo che porti a suggerire l’esistenza di principi generali del diritto comuni agli Stati membri su tale questione, si potrebbe giungere alla conclusione che in un numero non così trascurabile di Stati membri, o forse addirittura nella maggioranza di essi, gestire luoghi adibiti a parcheggio nei centri abitati e irrogare sanzioni pecuniarie per aver parcheggiato senza prima pagare il biglietto sarebbero per loro natura attività amministrative. Per contro, una valutazione basata sull’oggetto che assumesse come punto di partenza la scelta nazionale compiuta dallo Stato membro spingerebbe probabilmente verso la materia civile, in quanto la Croazia, e forse anche qualche altro Stato membro, ha scelto di classificare come civilistici tali tipi di rapporti (senza che una siffatta scelta sia di per sé necessariamente impossibile nell’ottica dell’Unione). Se si applicasse la prospettiva basata sul «rapporto giuridico» e ci si concentrasse sulle competenze istituzionali in gioco, la controversia rientrerebbe nella «materia civile e commerciale». Infine, resta da capire come si articolerebbe un esame che applichi come metri di valutazione alternativi ( 34 ) l’«oggetto», da un lato, e la natura del «rapporto giuridico», dall’altro, in quanto si potrebbe dire che essi indirizzino la presente causa in direzioni diverse.

58. Certo è che il compito di verificare se i rapporti procedurali o sostanziali all’origine della controversia siano soggetti a un esercizio di prerogative pubbliche dovrebbe costituire il fulcro di una siffatta valutazione ( 35 ). Tuttavia, la semplice esistenza di approcci alternativi già confonde: di fronte alla questione se la controversia in cui è implicata possa beneficiare del regime semplificato del diritto dell’Unione per quanto riguarda il riconoscimento delle sentenze e la notificazione o comunicazione di atti, una parte difficilmente potrà concludere con sicurezza come valutare se trattasi di «materia civile e commerciale» ai sensi dei pertinenti strumenti.

59. Suggerisco di privilegiare l’approccio basato sul «rapporto giuridico». Esso mi pare il più affidabile per fungere, metaforicamente, da scambio ferroviario che faccia passare la controversia da un binario procedurale all’altro alla ricerca della via istituzionale «corretta», in uno Stato membro, nella fase preliminare di esame della competenza.

60. Anzitutto, l’approccio basato sulla «natura del rapporto giuridico» è quello che identifica meglio ciò che deve essere davvero compiuto: il regime di Bruxelles nonché vari altri sistemi di cooperazione civile, o anche penale o amministrativa, di carattere orizzontale all’interno dell’Unione europea richiedono, nella fase di esame della competenza, l’individuazione degli esatti partner istituzionali per determinate materie in ciascuno Stato membro. La capacità di individuare le istituzioni con competenze e poteri simili che potrebbero e dunque dovrebbero cooperare nell’ambito di detto regime non può essere sottovalutata. Non si tratta di un’armonizzazione indiretta dell’oggetto.

61. Sotto tale profilo, sarebbe piuttosto strano rendere l’oggetto, che non è armonizzato dallo strumento in questione e neppure definito in modo positivo, il criterio fondamentale per l’attribuzione (o piuttosto lo strumento per il superamento) di ciò che è, in sostanza, la competenza istituzionale in uno Stato membro ( 36 ).

62. In secondo luogo, più attenzione alla esatta natura del rapporto di cui trattasi può fornire maggiore precisione e chiarezza, soprattutto in caso di rapporti giuridici multipli. In tali circostanze, la Corte sembra isolare il rapporto determinante nella controversia di cui è investita da qualsiasi rapporto «a monte» o «a valle», cosa che non è facilmente realizzabile nell’ambito dell’«approccio basato sull’oggetto» ( 37 ). Pertanto, l’«approccio basato sul rapporto giuridico» si presta anche meglio a controversie complesse.

63. In terzo luogo, in situazioni in cui uno Stato membro è posto di fronte a una domanda di esecuzione che derivi da una «definizione» abusiva della controversia ai sensi del diritto nazionale, o che contenga una classificazione o elementi che semplicemente non sono accettabili per lo Stato membro richiesto, è sempre possibile ricorrere al sostanziale «freno di emergenza» ex post costituito da una violazione dell’ordine pubblico ( 38 ). Quanto alla portata della nozione di «materia civile o commerciale», che resta in definitiva una questione di competenza, la Corte ne richiede ad ogni modo un’interpretazione ampia ( 39 ).

64. In quarto luogo, riconosco che la focalizzazione sull’approccio basato sul «rapporto giuridico» è in forte debito con l’esistenza di una nozione veramente autonoma di «materia civile e commerciale» nel diritto dell’Unione, che non può dipendere esclusivamente dal diritto nazionale ( 40 ). L’analisi della natura del rapporto giuridico si basa infatti fondamentalmente sulle funzioni e sulle competenze che il diritto nazionale qualifica come prerogative del potere pubblico e sui loro ambiti. Paradossalmente, essa inevitabilmente si accorda all’idea di una nozione «autonoma» di «materia civile e commerciale» meno della prima corrente giurisprudenziale, ormai superata, della definizione basata sull’«oggetto» ( 41 ).

65. Devo tuttavia ammettere di non essere eccessivamente turbato da una simile prospettiva, poiché non ho mai creduto, nello specifico contesto del regime di Bruxelles, alla chimera di una definizione veramente autonoma dell’Unione. Occorre accettare il problema intrinseco delle definizioni «autonome ma non troppo» (come la nozione di «materia civile e commerciale» nel caso di specie), che non hanno un vero e proprio «corpus». Esse si limitano a «rifarsi» alla struttura prevista da un particolare ordinamento giuridico nazionale e, ad eccezione forse di casi di scelte legislative nazionali del tutto stravaganti, ad assumere una «forma» diversa a seconda del diritto nazionale e della controversia in questione. Potrà non piacere, ma nell’ambito dell’attuale contesto normativo, che non ne offre una definizione positiva, non esiste un significato della nozione di «materia civile e commerciale» accettabile in sé.

66. In quinto ed ultimo luogo, nell’ambito dell’approccio fondato sulla «natura del rapporto giuridico» possono comunque essere utili per accertare l’esistenza di un potere pubblico le seguenti «direttrici» – lungi dall’essere un elenco di condizioni, esse riflettono piuttosto considerazioni presenti nella giurisprudenza: (i) muovere dal rapporto giuridico che caratterizza la controversia; (ii) valutarlo alla luce del contesto generalmente applicabile ai soggetti privati; e (iii) stabilire se la controversia scaturisce da un esercizio unilaterale di prerogative dei pubblici poteri al di fuori di detto «contesto di riferimento» privatistico normale.

b) Applicazione al caso di specie

67. Per stabilire se il caso di specie rientra nell’ambito applicativo degli articoli 1, paragrafo 1, del regolamento di Bruxelles rifuso e del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, esaminerò se la natura del «rapporto giuridico» sottostante sia collegata a una «materia civile e commerciale» (1). Dopo aver concluso che la risposta mi pare di fatto affermativa, mi soffermerò sugli specifici aspetti evidenziati da alcuni intervenienti, in particolare il requisito del biglietto giornaliero e i costi aggiuntivi derivanti dalla violazione dell’obbligo di pagare il biglietto di parcheggio, per verificare se l’esistenza di tali elementi possa estromettere un siffatto rapporto giuridico dal regolamento di Bruxelles rifuso e dal regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione (2).

1) Natura del rapporto giuridico tra le parti

68. In linea con le «direttrici» sintetizzate al paragrafo 66 delle presenti conclusioni, è anzitutto necessario stabilire il rapporto giuridico che costituisce il fondamento della presente controversia. Il rapporto tra la ricorrente e la convenuta sembra, almeno prima facie, quello di un contratto di parcheggio. Il fondamento è dunque questo. Conformemente alla giurisprudenza ( 42 ), il rapporto da esaminare non è «a monte» tra la città di Zara e la ricorrente, in quanto – rispettivamente – autorità che ha il potere di affidamento e soggetto affidatario.

69. Occorre poi determinare il contesto applicabile alle parti in rapporti di tal tipo. Il governo croato spiega che il contratto tra la ricorrente e il conducente dell’autovettura di proprietà della convenuta è di natura privatistica. Come la ricorrente, esso fa poi riferimento, a livello generale, allo Zakon o parničnom postupku (codice di procedura civile), allo Zakon o obveznim odnosima (legge sulle obbligazioni), allo Ovršni zakon (legge sull’esecuzione forzata). Tuttavia, nel corso delle sue spiegazioni, non indica le disposizioni applicabili. Non è quindi possibile esaminare se le obbligazioni e le conseguenze derivanti dal contratto di diritto privato siano quelle proprie di un’azione di diritto civile. Dovrà farlo il giudice nazionale. Nondimeno, dal momento che nessun elemento del fascicolo suggerisce il contrario, e ai fini del presente esercizio, appare ragionevole supporre che così sia nel caso di specie.

70. Stabilito (e adottato) detto contesto di riferimento, il passo successivo consiste nel determinare se gli aspetti sostanziali o procedurali della presente controversia deviino dal contesto per effetto di un manifesto esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

71. A tale riguardo, nessuna delle disposizioni citate dalle parti principali o dagli intervenienti suggerisce che la controversia all’origine della domanda di pronuncia pregiudiziale esula dal contesto delle controversie tra privati o è caratterizzata da un esercizio (unilaterale) di prerogative dei pubblici poteri ad opera dell’una o dell’altra parte del meccanismo. Nulla indica infatti che, dopo aver emesso un biglietto, la ricorrente possa in qualche modo rendere esecutivo il suo credito da sola ( 43 ). Come ha confermato il governo croato in risposta a un quesito scritto, ma ovviamente salvo verifiche da parte del giudice del rinvio, la ricorrente deve procedere per il tramite di un notaio (o di un organo giurisdizionale) competente, allo stesso modo di qualsiasi altro soggetto privato.

72. Sulla base di tali elementi, l’esecuzione delle obbligazioni (contrattuali) di cui trattasi appare di natura civilistica ( 44 ).

73. È vero che, come rilevato dal governo sloveno, il presente procedimento di esecuzione forzata si fonda sulla prerogativa propria dei pubblici poteri della città di Zara di stabilire le aree e le condizioni per la sosta sul suo territorio e di conferire alla ricorrente il compito della relativa gestione ed esecuzione.

74. Come correttamente osservato dalla Commissione, l’esistenza di un potere pubblico «a monte» non può tuttavia essere sempre considerato decisivo rispetto alla determinazione della natura delle obbligazioni contrattuali «a valle». Del resto, da un lato, tali obbligazioni contrattuali sono soggettive per natura, sia per la ricorrente che per la convenuta ( 45 ), dall’altro, il procedimento di esecuzione forzata è condotto, a quanto risulta, nell’ambito del diritto civile e si limita, se ho ben compreso, a tali obbligazioni soggettive.

75. Nessun elemento del fascicolo della Corte suggerisce che detta esecuzione sia in qualche modo condizionata da un «actum iure imperii» della città di Zara semplicemente per via della sua partecipazione all’assetto proprietario della ricorrente ( 46 ). Nulla indica neppure che la ricorrente stia esercitando prerogative dei pubblici poteri per conto della città di Zara. In Croazia, la manutenzione e la gestione delle aree di parcheggio, così come la stessa attività di parcheggio, possono essere tranquillamente svolte anche da enti privati. Lo ha confermato il governo croato in risposta a un quesito scritto della Corte. La circostanza che detta attività sia svolta o meno su suolo pubblico non modifica l’esecutività delle obbligazioni contrattuali che ne derivano, fintantoché l’esecuzione sia effettuata ai sensi del diritto civile croato e senza l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

76. In tale prospettiva, la ricorrente e la convenuta agiscono come soggetti privati, nell’ambito delle prerogative normalmente esercitate da tali soggetti, e sono sottoposte in tale ambito alle stesse norme procedurali a cui è sottoposto chiunque altro ( 47 ). Per tale motivo nelle circostanze di specie non sembra esservi una deviazione dal «contesto di riferimento».

77. Per le ragioni che precedono, la determinazione del «rapporto giuridico» non rivela alcun indizio di un esercizio di prerogative dei pubblici poteri, con la conseguenza che la competenza risulta dagli articoli 1, paragrafo 1, del regolamento di Bruxelles rifuso e del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

2) L’obbligo di pagare un biglietto giornaliero e costi calcolati unilateralmente indicano l’esercizio di prerogative di pubblici poteri?

78. Il giudice del rinvio e i governi tedesco e sloveno ritengono che le conclusioni suesposte possano essere inficiate dall’esistenza di «elementi sanzionatori» nel caso di specie, individuati nei costi aggiuntivi che sono scaturiti. Sostengono inoltre che l’obbligo di pagare un biglietto giornaliero equivale ad una penale.

79. Tali preoccupazioni non mi persuadono nella presente causa.

80. È importante ricordare che determinare se una controversia rientri nella «materia civile e commerciale» è un giudizio sulla competenza. È in tale contesto che la Corte, nella sentenza Pula Parking, ha spiegato che la competenza sussisteva, data l’assenza di «penali che po[tessero] essere considerate il risultato di un atto di esercizio di pubblici poteri». La Corte ha altresì precisato che, nel merito, il credito per sosta «non [aveva] carattere punitivo, ma costitui[va] quindi il mero corrispettivo di un servizio fornito» ( 48 ).

81. La ricorrente e il governo croato osservano che il prezzo del biglietto giornaliero è fissato prima dell’uso dell’area di sosta, è esposto sulla segnaletica verticale e pubblicato nella Gazzetta ufficiale della città di Zara. Esso rientra dunque nella serie di condizioni dello stazionamento in quell’area. Per quanto tali condizioni possano essere unilaterali, l’obbligo di pagare un biglietto giornaliero potrebbe essere considerato semplicemente un’altra «clausola standard», che rientra nelle condizioni per la sosta e che l’interessato accetta tacitamente. Tali obbligazioni non sono state unilateralmente imposte o modificate per effetto della partecipazione di un ente pubblico ( 49 ). Infatti, le medesime clausole standard sono comunemente in uso in un parcheggio privato. L’esecuzione di detto credito da parcheggio, come spiega il governo croato, non si distingue, pertanto, dall’esecuzione di qualsiasi altro credito di diritto privato. Il «collegamento» che giustifica la competenza non è interrotto e non si può agevolmente presumere un esercizio di pubblici poteri.

82. Per quanto riguarda i costi aggiuntivi derivanti dal debito da parcheggio, la conclusione resta la stessa. La ricorrente e il governo croato hanno fornito una descrizione dettagliata dell’origine di tali costi ( 50 ). Il governo croato fa altresì riferimento all’articolo 13 della decisione in materia di organizzazione per l’origine delle condizioni. Spetta naturalmente al giudice del rinvio verificare gli elementi addotti. Tuttavia, tenuto conto della descrizione di tali costi, non si vede chiaramente come le condizioni in esame potrebbero, singolarmente o nel loro insieme, essere qualificate esercizio di prerogative pubbliche. I costi appaiono dipendere dal fatto che il recupero del credito avviene in un’altra lingua in un altro Stato membro. È naturale che l’esecuzione transfrontaliera, anche all’interno dell’Unione, comporti spese accessorie che si dovrebbero poter «trasferire» in capo al debitore della somma principale. Nessuno dei costi di cui trattasi risulta derivare dall’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, sebbene sia inevitabile che essi siano più elevati a causa della specifica procedura di esecuzione forzata istituita dal diritto croato.

83. In definitiva, i due elementi evidenziati da alcuni degli intervenienti non modificano la natura alquanto chiara del rapporto giuridico tra la ricorrente e la convenuta. Per dirla schiettamente, clausole contrattuali unilaterali o addirittura abusive non possono improvvisamente significare esercizio di pubblici poteri solo perché non sono favorevoli ai consumatori. L’esercizio di pubblici poteri è qualitativamente diverso dalla semplice titolarità o anche dall’(ab)uso di potere contrattuale. Diversamente, i contratti conclusi dai consumatori si ritroverebbero improvvisamente esclusi dal regime di Bruxelles, dal momento che alcuni di essi contengono una buona dose di unilateralismo non negoziabile associato a elementi sanzionatori. Difficilmente, tuttavia, qualcuno proporrebbe di qualificarli, in relazione a tali clausole non negoziabili, come un esercizio di pubblici poteri da parte delle società interessate e di estrometterli, pertanto, dall’ambito di applicazione della nozione di «materia civile e commerciale».

3) Conclusione intermedia

84. Nel corso del presente procedimento non sono stati addotti argomenti convincenti per riconsiderare la conclusione già adottata dalla Corte nella sentenza Pula Parking. Il rapporto controverso tra la ricorrente e la convenuta sembra soddisfare i requisiti di competenza ai fini degli articoli 1, paragrafo 1, del regolamento di Bruxelles rifuso e del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

85. Il fatto che, in alcuni Stati membri, le condizioni per la sosta sulla via pubblica comunale e le possibili sanzioni pecuniarie in caso di trasgressione siano materia di diritto amministrativo rimane certamente vero. Tale circostanza dimostra però piuttosto i limiti naturali del ricorso a un approccio basato sull’oggetto ai fini della definizione di ciò che è civile o commerciale nell’ambito del regime di Bruxelles. La diversità indica che, entro limiti ragionevoli, il fatto che uno o più determinati Stati membri ritengano amministrativa una questione quale la presente non significa che il resto dell’Europa debba adeguarsi.

86. Infine, occorre ricordare che il fatto che un rapporto come quello di cui trattasi nel procedimento principale sia considerato rientrare nella «materia civile e commerciale» non significa che siano di per sé soddisfatte le altre condizioni di applicabilità del regolamento di Bruxelles rifuso o del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Quanto al regolamento di Bruxelles rifuso, la Corte ha già dichiarato nella sentenza Pula Parking che, in Croazia, i notai non possono essere considerati «autorità giurisdizionali» ai sensi di detto regolamento ( 51 ). Nella sezione che segue, mi soffermerò su una valutazione analoga con riferimento al regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

87. Propongo pertanto alla Corte di rispondere come segue: «La nozione di “materia civile e commerciale” di cui all’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1215/2012 e all’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1393/2007 deve essere interpretata nel senso che essa esige che il rapporto giuridico sottostante alla controversia, valutato alla luce del contesto generalmente applicabile ai privati in situazioni analoghe, non sia caratterizzato da un esercizio unilaterale di prerogative dei pubblici poteri ad opera di una delle parti in causa. Se è vero che spetta al giudice nazionale verificare se dette condizioni siano soddisfatte, le circostanze del caso di specie non sembrano caratterizzate da un tale esercizio di prerogative dei pubblici poteri».

3. Prima questione e prima parte della terza questione

88. Con la prima questione e la prima parte della terza questione sollevate il giudice del rinvio domanda se, in Croazia, i notai possano notificare mandati di esecuzione emessi sulla base di un «atto autentico». Facendo riferimento alla sentenza della Corte nella causa Pula Parking, il giudice del rinvio ne dubita. Senza contestare detta posizione, il governo croato e la Commissione affermano, tuttavia, che, in Croazia, i notai possono comunque avvalersi della possibilità, prevista dall’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, di notificare «atti extragiudiziali».

89. Alla luce di tali argomenti, dalla prima questione e dalla prima parte della terza questione emergono due punti: (i) se, in Croazia, i notai possano notificare «atti giudiziari», ai sensi del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione; e, in caso affermativo, (ii) se, in Croazia, i notai possano ricorrere allo strumento parallelo di notificazione ammesso dall’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione (vale a dire la notificazione di «atti extragiudiziali»).

a) Trasmissione di «atti giudiziari» da parte dei notai in Croazia

90. Nell’ambito del suo articolo 1, paragrafo 1, il regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione fa riferimento alla trasmissione di «atti giudiziari». Sebbene non esista alcuna giurisprudenza sull’interpretazione della nozione di «atti giudiziari», dalla formulazione della disposizione risulta in modo evidente che detti atti devono essere emessi dal «potere giudiziario» di uno Stato membro, ciò che rimanda alla nozione trasversale di diritto dell’Unione di «autorità giurisdizionale» e alla vasta giurisprudenza della Corte al riguardo ( 52 ).

91. Come ho dettagliatamente suggerito nelle mie conclusioni nella causa Pula Parking e come confermato dalla Corte, la natura e il tipo di attività nonché la procedura dei notai, e dinanzi ai notai, in Croazia che comporta l’emissione di un mandato di esecuzione in casi come quello di specie non consentono di concludere che essi sono un’«autorità giurisdizionale» ai sensi del regolamento di Bruxelles rifuso ( 53 ).

92. La suddetta interpretazione è ulteriormente rafforzata da una recente ordinanza della Corte secondo la quale i mandati di esecuzione emessi dai notai in Croazia non rientrano di per sé nell’ambito di applicazione del regolamento di Bruxelles rifuso, poiché generalmente non vengono considerati decisioni «giudiziarie» ( 54 ).

93. Non vedo motivi né del resto sono stati dedotti argomenti, nel corso del presente procedimento, per i quali le medesime conclusioni non debbano valere anche per il regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Pertanto, in Croazia, i notai, quando emettono mandati di esecuzione in casi come quello di specie, non agiscono in veste di autorità giurisdizionali e non possono pertanto trasmettere «atti giudiziari» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

b) Trasmissione di «atti extragiudiziali» da parte dei notai in Croazia

94. La ricorrente, il governo croato e la Commissione sostengono che, in Croazia, i notai possono trasmettere «atti extragiudiziali» ai sensi dell’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

95. Detta disposizione riguarda la trasmissione di «atti extragiudiziali» ai fini della notificazione o comunicazione in un altro Stato membro ( 55 ). Essa non definisce un atto «extragiudiziale» ( 56 ).

96. Come accade per altre disposizioni di diritto dell’Unione prive di riferimento alle disposizioni giuridiche del diritto nazionale degli Stati membri, la nozione di «atti extragiudiziali» dovrebbe avere un carattere autonomo di diritto dell’Unione. La si dovrebbe considerare come punto di partenza ed intendere in senso ampio, senza circoscriverla ai soli atti risultanti da un procedimento giudiziario ( 57 ). Nella sentenza Tecom Mican e Arias Dominguez, la Corte ha infatti affermato che la nozione di «atti extragiudiziali» può essere interpretata in modo tale da comprendere «sia i documenti redatti o certificati da un’autorità pubblica o da un pubblico ufficiale, sia gli atti privati la cui formale trasmissione al loro destinatario residente all’estero è necessaria per l’esercizio, la prova o la tutela di un diritto o di una pretesa giuridica in materia civile o commerciale» ( 58 ).

97. Conformemente agli articoli 2 e 4, paragrafo 1, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, tuttavia, la trasmissione degli atti è effettuata in linea di principio tra gli «organi mittenti» e gli «organi riceventi» designati dagli Stati membri ( 59 ). Il funzionamento di detto sistema presuppone il rispetto dell’«obbligo di designazione» di cui all’articolo 2 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo, «[c]iascuno Stato membro designa i pubblici ufficiali, le autorità o altri soggetti» che possono agire in qualità di «organi mittenti», competenti per trasmettere gli atti giudiziari o extragiudiziali che devono essere notificati o comunicati in un altro Stato membro ( 60 ). Ai sensi del paragrafo 4 del medesimo articolo, lo Stato membro interessato deve fornire alla Commissione informazioni dettagliate sull’organo designato.

98. Nel caso di specie, nella decisione di rinvio è indicato che il notaio in questione ha notificato il mandato di esecuzione alla convenuta tramite i servizi postali croati, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Secondo la ricorrente, il governo croato e la Commissione, una siffatta notificazione è ammessa sulla base del combinato disposto degli articoli 14 e 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione.

99. Le suesposte posizioni sono solo in parte corrette.

100. La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sulla possibilità per i notai di uno Stato membro di agire in veste di «organi mittenti» per notificare o comunicare «atti extragiudiziali». La Commissione fa riferimento alle sentenze della Corte nelle cause Tecom Mican e Arias Dominguez e Roda Golf & Beach Resort. Dette sentenze riguardavano la possibilità per i notai spagnoli di ricorrere all’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione per agire in veste di «organi mittenti» ( 61 ). Tuttavia, le conclusioni della Corte in quelle cause valevano in astratto per confermare che gli atti trasmessi da un notaio possono essere considerati «atti extragiudiziali». Le suddette sentenze non vertevano, invece, sulla specifica ipotesi che lo Stato membro non avesse designato, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, i «notai» quali «organi mittenti».

101. Orbene, è proprio tale questione ad essere in discussione nel caso di specie.

102. Come risulta dalle risposte del governo croato e della Commissione a un quesito posto dalla Corte, nell’ambito dei requisiti per la notificazione di cui all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione, il governo croato non ha designato i notai quali «organi mittenti». Detta designazione è però essenziale ai sensi dell’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. Infatti, in forza dello specifico riferimento di detto articolo al fatto che la trasmissione di «atti extragiudiziali» deve essere effettuata «a norma delle disposizioni del presente regolamento», siffatta trasmissione deve inevitabilmente soddisfare i requisiti di notificazione di cui all’articolo 2 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione. In tal senso anche il considerando 6 del medesimo regolamento, il quale indica che l’utilizzo semplificato del contesto stabilito da detto regolamento è disponibile solo per la trasmissione di atti «in modo diretto (…) tra gli organi locali designati dagli Stati membri». Ciò implica che solo gli organi designati per svolgere dette funzioni «ratione temporis» possono trasmettere atti extragiudiziali in forza del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione ( 62 ). In caso contrario, sarebbero compromesse la finalità e la fedeltà degli atti notificati o comunicati con tale strumento ( 63 ).

103. Essendo pacifico che, in Croazia, i notai non figuravano nell’elenco degli organi designati al momento dell’esecuzione forzata del credito all’origine della controversia, il notaio di Pola non avrebbe potuto ricorrere all’articolo 16 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione per notificare validamente il mandato di esecuzione sulla base di un «atto autentico» in quanto «atto extragiudiziale» ai sensi di detto regolamento. Detto notaio non avrebbe potuto tantomeno avvalersi a tal fine dei servizi postali croati, in quanto l’articolo 14 del regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione diviene applicabile agli «atti extragiudiziali» solo qualora siano soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 16 del medesimo regolamento ( 64 ).

104. Salvo verifica da parte del giudice del rinvio, il notaio avrebbe dovuto avvalersi della mediazione del Trgovački sud u Zadru (Tribunale di commercio di Zara) per beneficiare delle semplificazioni in materia di notificazione o comunicazione previste dal regolamento relativo alla notificazione e alla comunicazione ( 65 ). Poiché chiaramente non lo ha fatto, la notificazione che ha avuto luogo nel caso di specie deve essere ritenuta inammissibile ai fini del suddetto regolamento.

c) Conclusione intermedia

105. Per le ragioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione e alla prima parte della terza questione sollevate dal giudice del rinvio come segue: «Il regolamento n. 1393/2007 deve essere interpretato nel senso che, affinché un mandato di esecuzione basato su un “atto autentico” possa essere qualificato come “atto giudiziario” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di detto regolamento, il soggetto che lo emette deve essere un organo giurisdizionale di uno Stato membro facente parte del suo sistema giudiziario. Gli articoli 2 e 16 del regolamento n. 1393/2007 devono essere interpretati nel senso che, qualora non siano stati designati dallo Stato membro quali “organi mittenti” ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento, i notai non possono trasmettere “atti extragiudiziali” ai fini della notificazione o comunicazione in un altro Stato membro conformemente alle disposizioni di tale regolamento».

4. Questioni dalla quinta alla settima

106. Con le questioni dalla quinta alla settima, il giudice del rinvio si interroga, in sostanza, sulla natura dell’attività in oggetto al fine di stabilire se essa costituisca materia di illeciti civili o di diritti reali (a) o materia contrattuale (b) ai sensi del regolamento di Bruxelles rifuso. Analizzerò tali opzioni una alla volta.

a) Illecito civile o diritto reale?

107. La ricorrente, il governo croato e la Commissione sostengono che i giudici croati hanno una competenza «speciale» in forza dell’articolo 7 del regolamento di Bruxelles rifuso. Tali parti concordano inoltre sul fatto che la questione controversa non riguardi «illeciti civili dolosi o colposi». Il giudice del rinvio si domanda se il parcheggio possa riguardare un particolare tipo di contratto di locazione di immobili e rientrare, pertanto, nell’ambito di applicazione dell’articolo 24 del regolamento di Bruxelles rifuso.

108. Il mancato pagamento della tariffa di un biglietto per la sosta sulla via pubblica costituisce materia di «illeciti civili dolosi o colposi»? Non mi pare.

109. In primo luogo, non è in discussione il fatto che all’origine della presente controversia vi sia l’esecuzione forzata di un debito derivante da inadempimento di un contratto (presumibilmente tacito e implicito). Ebbene, la giurisprudenza esclude la «materia contrattuale» dall’articolo 7, punto 2, del regolamento di Bruxelles rifuso ( 66 ). La controversia esulerebbe pertanto dal campo di applicazione di tale disposizione. In secondo luogo, indipendentemente da detta giurisprudenza escludente, il debito di cui si chiede l’esecuzione sarebbe comunque considerato una conseguenza dell’inadempimento delle obbligazioni contrattuali iniziali ( 67 ). In tal modo, ancora una volta e in ogni caso, l’azione non rientrerebbe nella categoria costituita dalla «materia di illeciti civili dolosi o colposi».

110. Occorre ora prendere in considerazione l’argomento del giudice del rinvio secondo cui la presente causa potrebbe riguardare un contratto di locazione ai sensi dell’articolo 24 del regolamento di Bruxelles rifuso.

111. Al riguardo è sufficiente ricordare che la giurisprudenza relativa a detta disposizione richiede che l’azione sia diretta a determinare l’estensione, l’entità, il possesso, la proprietà di un bene immobile o altri diritti reali ( 68 ). Sulla base degli elementi fattuali nel fascicolo, nulla indica che il possesso o un diritto reale sullo stallo di sosta siano passati alla convenuta per avervi stazionato (o che siano di fatto in discussione). La ratio di detto articolo depone peraltro contro una siffatta interpretazione ( 69 ). Pertanto, correttamente la Commissione rileva che la presente controversia non rientra neppure nell’ambito di applicazione dell’articolo 24 del regolamento di Bruxelles rifuso.

b) Perché si tratta di materia contrattuale

112. La controversia rientra piuttosto nell’ambito di applicazione dell’articolo 7, punto 1, del regolamento di Bruxelles rifuso.

113. La nozione di «materia contrattuale» prevista da detta disposizione (essendo una nozione autonoma di diritto dell’Unione) richiede che la Corte analizzi la causa oggettiva dell’azione ( 70 ). Ciò significa che si devono considerare rientranti nella «materia contrattuale» tutte le obbligazioni che trovano la loro fonte nel contratto il cui inadempimento è invocato a fondamento dell’azione del ricorrente ( 71 ). Infatti, la competenza di cui all’articolo 7, punto 1, del regolamento di Bruxelles rifuso può sussistere anche se una parte eccepisce l’inesistenza di un contratto ( 72 ), sempre che non risulti chiaramente che sia mancato il libero consenso al rapporto tra un soggetto e l’altro (in altri termini, un criterio negativo) ( 73 ).

114. Sebbene, beninteso, spetti al giudice del rinvio pronunciarsi al riguardo, dette condizioni sembrano soddisfatte nel caso di specie.

115. Dai motivi dell’azione descritti dal giudice del rinvio risulta che un contratto è stato stipulato in base al diritto croato quando il conducente dell’autovettura in leasing, di proprietà della convenuta, ha deciso di utilizzare lo stallo per parcheggiare. Da una semplice lettura dell’articolo 7 della decisione in materia di organizzazione, che resta però da verificare, sembrerebbe che il contratto de quo richiedeva il pagamento di un biglietto di parcheggio valido per l’intera durata della sosta. Un siffatto biglietto non è risultato esposto al momento del controllo ( 74 ). La ricorrente fa quindi valere l’inadempimento di una disposizione contrattuale presumibilmente essenziale. Per contro, nessuna delle parti lamenta che mancassero un contratto o la libera accettazione delle condizioni di parcheggio in quanto tali.

116. È interessante sottolineare che il tema del «libero consenso» nella fase della formazione del contratto deve essere distinto da quello dell’equità delle clausole contrattuali. Si può certamente prestare liberamente il consenso ad un contratto non «equo» sotto il profilo delle clausole che lo costituiscono e dell’equilibrio generale dei diritti e degli obblighi tra le parti ( 75 ). In fin dei conti, questo è il motivo per cui esiste un intero settore del diritto chiamato «tutela dei consumatori», che tuttavia non parte dal presupposto che, quando sono state inserite clausole abusive, non vi sia stato libero consenso e pertanto non esista alcun contratto.

117. In tale prospettiva, potrebbe evidentemente trovare applicazione l’articolo 7, punto 1, del regolamento di Bruxelles rifuso.

118. Occorre poi valutare se il contratto di cui trattasi possa avere ad oggetto la prestazione di un servizio. Il giudice del rinvio e la Commissione ne dubitano. A loro avviso, la semplice messa a disposizione dello stallo di sosta è troppo marginale per poter costituire un «servizio». Essi sottolineano altresì la necessità di un’interpretazione restrittiva dell’articolo 7, punto 1, lettera b), del regolamento di Bruxelles rifuso.

119. È vero che la giurisprudenza sulla nozione di «servizi» implica, quanto meno, che la parte che fornisce il servizio effettui una determinata attività, in cambio di un corrispettivo ( 76 ). Tuttavia, non vedo perché non si possa affermare che nel caso di specie una tale attività esiste: l’attività della ricorrente rientrante nella nozione di «servizio» consiste nel mettere a disposizione uno stallo delimitato in un’area di sosta su una via pubblica della città di Zara. È la possibilità di parcheggiare in detto stallo ciò che la ricorrente offre e che il conducente dell’autovettura della convenuta accetta in cambio del pagamento di un corrispettivo ( 77 ).

120. Di conseguenza, mettere a disposizione uno stallo per la sosta potrebbe effettivamente costituire un «servizio» ai sensi dell’articolo 7, punto 1, lettera b), secondo trattino, del regolamento di Bruxelles rifuso.

121. Anche se così non fosse, tuttavia, conformemente all’articolo 7, punto 1, lettera c), del regolamento di Bruxelles rifuso, ai contratti che non hanno ad oggetto né la «compravendita di beni» né la «prestazione di servizi» si può applicare l’articolo 7, punto 1, lettera a), del medesimo regolamento. Su tale base, il contratto rientra in ogni caso nell’ambito di applicazione di detta disposizione, senza che si renda necessario approfondire la sua esatta natura.

122. Sotto il profilo del diritto dell’Unione, pertanto, nulla osta alla possibilità di concludere un contratto mediante la semplice attività di stazionare un’autovettura, anche in assenza di un biglietto.

123. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni dalla quinta alla settima come segue: «L’articolo 7, punto 1, del regolamento n. 1215/2012 deve essere interpretato nel senso che stazionare un veicolo in un delimitato stallo sulla via pubblica può costituire, in base all’ordinamento giuridico di uno Stato membro che affida a un ente privato l’emissione e la riscossione di biglietti di parcheggio, una “materia contrattuale” ai sensi di detta disposizione».

C. Post scriptum

124. La presente causa verte su questioni relative alla competenza per quanto riguarda un biglietto di parcheggio oggetto di esecuzione forzata da parte di un notaio in Croazia. Ancora una volta. Tenuto conto della serie di cause che in Croazia riguardano tale costellazione ( 78 ), nonché delle affermazioni del giudice del rinvio, che concordano sul punto con le affermazioni rese da altri giudici croati nei numerosi procedimenti analoghi in fatto già pendenti dinanzi ai tribunali nazionali, sembra che il problema sia di tipo strutturale e che ponga un certo numero di interrogativi.

125. Sospetto che il disagio di altri Stati membri, nonché, a quanto pare, di alcuni organi giurisdizionali nazionali, riguardi la «doppia singolarità», per così dire, istituzionale e procedurale, della scelta operata dalla Croazia. Anzitutto, ciò che in altri Stati membri sarebbe più spesso considerato come una materia amministrativa è stato «esternalizzato» ad una società privata. Poi, la riscossione forzata (esecuzione) dei crediti di diritto privato così creati è affidata a persone che per ciò stesso, e a quanto risulta, non fanno parte del normale sistema giudiziario di uno Stato membro, in una procedura che, allo scopo di alleggerire gli organi giurisdizionali, ha «risparmiato» in misura considerevole sui diritti procedurali dei potenziali convenuti ( 79 ).

126. A considerarle separatamente l’una dall’altra, tali due singolarità forse non attirerebbero troppo l’attenzione. Del resto, una «privatizzazione» di alcuni elementi del potere pubblico si sta verificando a tutti i livelli, dalle modalità di utilizzo dello spazio pubblico (compreso il parcheggio pubblico) ( 80 ) alla riscossione dei crediti di carattere privato fino al tentativo di creare prigioni private. Del pari, «alleggerire gli organi giurisdizionali» è stata la parola d’ordine per diversi anni, specialmente per semplificare i procedimenti giurisdizionali relativi a controversie di modesta entità o a pretese non contestate.

127. Tuttavia, è la combinazione dei due elementi insieme che sembra destare una certa preoccupazione negli altri Stati membri, così come, a quanto pare, nella stessa Croazia, almeno a giudicare dalla mole del contenzioso che tali questioni suscitano da diversi anni. Ad oggi, le cause hanno posto questioni di competenza. Esse celano tuttavia, un certo numero di questioni sostanziali più profonde che continuano ad essere evidenziate dagli intervenienti nei rispettivi procedimenti sulla competenza ( 81 ), dal momento che è in tale fase che si trovano attualmente le cause. Una preoccupazione sostanziale più profonda riguardo a ciò che può essere percepito come una forma procedurale e istituzionale piuttosto insolita che uno Stato membro ha scelto per un determinato tipo di azioni.

128. Poiché ritengo senz’altro plausibile che tali questioni siano ben lungi dall’essere risolte e che si ripresenteranno alla Corte, approfitterei della certa libertà che i Trattati riconoscono all’avvocato generale per aiutare non soltanto la Corte di giustizia, ma indirettamente anche i giudici nazionali, concentrandomi su tre aspetti in cui l’autonomia procedurale di base di uno Stato membro potrebbe incontrare i propri limiti, che dovranno poi essere valutati dai giudici nazionali.

129. In primo luogo, vi possono essere limiti alla «privatizzazione» o «esternalizzazione» quando una scelta riguardante il sistema e la procedura eccede quanto può essere ammesso a titolo di autonomia procedurale nazionale e inizia a deviare troppo dai fondamenti e dalla tradizione comuni ai sistemi degli altri Stati membri. Tali limiti saranno il più delle volte inquadrati tra i principi di equivalenza e di effettività ( 82 ), le riserve all’obbligo di riconoscimento o di esecuzione per motivi di ordine pubblico ( 83 ) e l’uguaglianza tra i cittadini dell’Unione nell’accesso alla tutela giurisdizionale, da sola o in collegamento con il loro diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

130. È del tutto plausibile che riserve di tale natura siano espresse quando uno Stato membro delega un servizio pubblico essenziale a un ente privato, vi ricollega la finzione di concludere un contratto di diritto civile insieme ad un importo non trascurabile da pagare in caso di infrazione ( 84 ) e intende poi far valere, ai fini dell’esecuzione di tale contratto, uno strumento di diritto dell’Unione fondamentalmente concepito per controversie puramente privatistiche per il tramite di un organo che non è immediatamente considerato parte del sistema giudiziario nazionale. In definitiva, una siffatta doppia privatizzazione può provocare un rigetto e, di conseguenza, il rifiuto di considerare titoli esecutivi in altri Stati membri tali tipi di decisioni.

131. In secondo luogo, qualsiasi potenziale ostacolo alla libera circolazione delle persone prevista dal diritto dell’Unione può essere valutato sotto diversi profili, a partire dall’ubicazione delle aree pubbliche di sosta e dalle condizioni implicite per stazionarvi: può darsi che i residenti in Croazia ricevano un contrassegno e solo i non residenti debbano pagare il parcheggio; o che le informazioni indicate sull’area di sosta non siano sufficienti a individuare le esatte condizioni di stazionamento; o che l’asserita «preferenza» per il pagamento del parcheggio su base oraria, sulla quale insiste il governo croato, non sia necessariamente condivisa se tutte le aree pubbliche di sosta sono ubicate in prossimità della principale zona alberghiera e di attrazione turistica ( 85 ).

132. Analogamente, non sostengo di certo di avere una conoscenza approfondita dell’ordinamento notarile croato. Nondimeno, sono in generale scettico nei confronti di qualsiasi sistema intenda procedere ad un’esecuzione transfrontaliera semplificata dei crediti asseritamente insoluti prevedendo al contempo un corrispettivo per l’«esecutore» mediante diritti, ricavi o ripartizione di utili per ogni operazione, così che costui sia indotto ad anteporre una rapida esecuzione a un procedimento equo. Se, in più, il costo finale non è proporzionato al debito iniziale (nel caso di specie, più di venti volte il valore originale del biglietto giornaliero), questioni gravi restano a mio avviso in attesa di risposta.

133. In terzo luogo, va affrontata la questione della tutela delle persone fisiche in quanto consumatori e, in generale, dell’applicazione della normativa dell’Unione in materia di tutela dei consumatori sia nella fase di attribuzione della competenza ( 86 ) sia anche nella valutazione nel merito delle domande giudiziali ( 87 ). Nella presente causa, tale questione non si pone in quanto la [convenuta] è una persona giuridica. Tuttavia, quando è una persona fisica che stipula un contratto con una persona giuridica designata dallo Stato o da enti pubblici, anche liberamente, la legge non dovrebbe ritenere «vulnerabile» tale persona fisica, in quanto consumatore «medio», e pertanto applicare un criterio di controllo più rigoroso ( 88 ), soprattutto se il potere pubblico affidato al soggetto privato implica qualcosa di molto simile ad un monopolio o, di certo, ad una posizione dominante nella prestazione di determinati servizi? A mio avviso, situazioni siffatte dovrebbero forse richiamare maggiormente l’attenzione degli organi giurisdizionali competenti su potenziali slealtà intrinseche in caso di esecuzione transfrontaliera del credito attraverso un sistema privato dalla struttura evidentemente premiale, che prevede un corrispettivo a favore dell’«esecutore» ( 89 ).

134. In conclusione, non ritengo certo che il diritto dell’Unione osti alla privatizzazione della gestione del parcheggio sulle vie pubbliche. Allo stesso modo, esso non osta a una serie di scelte istituzionali e procedurali per una riscossione semplificata dei crediti. Tuttavia, scelte istituzionali «anomale» sono destinate ad avere conseguenze procedurali piuttosto anomale nell’ambito del sistema di cooperazione semplificata, che è costruito su procedure standardizzate. Pertanto, se il dominio pubblico diviene improvvisamente privato, diviene anche applicabile la tutela che sarebbe normalmente applicabile ad operazioni private o di diritto civile. Così accadrà, a maggior ragione, in scenari in cui una determinata struttura istituzionale inizia ad essere percepita dai suoi interlocutori negli altri Stati membri, a torto o a ragione, meno come un arbitro super partes dell’applicazione della legge e più come un’azienda di diritto pubblico per la riscossione transfrontaliera dei crediti.

V. Conclusione

135. Propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali dalla prima alla terza e dalla quinta alla settima sollevate dal Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (Corte d’appello di commercio, Croazia) come segue: Prima questione e prima parte della terza questione «Il regolamento (CE) n. 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziari in materia civile o commerciale (notificazione o comunicazione degli atti) e che abroga il regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio, deve essere interpretato nel senso che, affinché un mandato di esecuzione basato su un “atto autentico” possa essere qualificato come “atto giudiziario” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di detto regolamento, il soggetto che lo emette deve essere un organo giurisdizionale di uno Stato membro facente parte del suo sistema giudiziario. Gli articoli 2 e 16 del regolamento (CE) n. 1393/2007 devono essere interpretati nel senso che, qualora non siano stati designati da uno Stato membro quali “organi mittenti” ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento, i notai non possono trasmettere “atti extragiudiziali” ai fini della notificazione o comunicazione in un altro Stato membro conformemente alle disposizioni di tale regolamento». Seconda questione e seconda parte della terza questione «La nozione di “materia civile e commerciale” di cui all’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, e all’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1393/2007 deve essere interpretata nel senso che essa esige che il rapporto giuridico sottostante alla controversia, valutato alla luce del contesto generalmente applicabile ai privati in situazioni analoghe, non sia caratterizzato da un esercizio unilaterale di prerogative dei pubblici poteri ad opera di una delle parti in causa. Se è vero che spetta al giudice nazionale verificare se dette condizioni siano soddisfatte, le circostanze del caso di specie non sembrano caratterizzate da un tale esercizio di prerogative dei pubblici poteri». Questioni dalla quinta alla settima «L’articolo 7, punto 1, del regolamento (UE) n. 1215/2012 deve essere interpretato nel senso che stazionare un veicolo in un delimitato stallo sulla via pubblica può costituire, in base all’ordinamento giuridico di uno Stato membro che affida a un ente privato l’emissione e la riscossione dei biglietti di parcheggio, una “materia contrattuale” ai sensi di detta disposizione».

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) In precedenza, su biglietti di parcheggio non pagati e notai in Croazia, v., in particolare, sentenze del 9 marzo 2017, Pula Parking (C‑551/15, EU:C:2017:193); del 9 marzo 2017, Zulfikarpašić (C‑484/15, EU:C:2017:199), nonché del 7 maggio 2020, Parking e Interplastics (C‑267/19 e C‑323/19, EU:C:2020:351). V. inoltre ordinanze dell’11 aprile 2019, Hrvatska radiotelevizija (C‑657/18, non pubblicata, EU:C:2019:304), e del 6 novembre 2019, EOS Matrix (C‑234/19, non pubblicata, EU:C:2019:986).

( 3 ) Regolamento n. 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziari in materia civile o commerciale («notificazione o comunicazione degli atti») e che abroga il regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio (GU 2007, L 324, pag. 79).

( 4 ) Regolamento n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2012, L 351, pag. 1).

( 5 ) V. le mie conclusioni nella causa Nemec (C‑256/15, EU:C:2016:619, paragrafi da 23 a 54) e nella causa Pula Parking (C‑551/15, EU:C:2016:825, paragrafi da 28 a 36).

( 6 ) Sentenze del 15 dicembre 2016, Nemec (C‑256/15, EU:C:2016:954, punti da 21 a 27), e del 9 marzo 2017, Pula Parking (C‑551/15, EU:C:2017:193, punti da 24 a 28).

( 7 ) V., a tale riguardo, sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (regime disciplinare applicabile ai giudici) (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punti da 43 a 48 e giurisprudenza ivi citata).

( 8 ) V. sentenza del 10 dicembre 2018, Wightman e a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).

( 9 ) Ibidem (punto 28 e giurisprudenza ivi citata).

( 10 ) V., ad esempio, articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell’assunzione delle prove in materia civile e commerciale (GU 2001, L 174, pag. 1) (che utilizza tuttavia la variante «materia civile o commerciale»); articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 805/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati (GU 2004, L 143, pag. 15); articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 861/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 luglio 2007, che istituisce un procedimento europeo per le controversie di modesta entità (GU 2007, L 199, pag. 1); articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale (GU 2008, L 136, pag. 3); articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2002/8/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, intesa a migliorare l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative al patrocinio a spese dello Stato in tali controversie (GU 2003, L 26, pag. 41); articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2001/470/CE del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa all’istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (GU 2001, L 174, pag. 25), e articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 655/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce una procedura per l’ordinanza europea di sequestro conservativo su conti bancari al fine di facilitare il recupero transfrontaliero dei crediti in materia civile e commerciale (GU 2014, L 189, pag. 59).

( 11 ) Confermando dunque la scelta iniziale di non definire positivamente detta nozione, operata per tenere conto delle diverse categorizzazioni nazionali. V. relazione sulla convenzione concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, del 27 settembre 1968, elaborata dal sig. P. Jenard (GU 1979, C 59, pag. 1), pagg. 9 e 10. V. altresì le conclusioni dell’avvocato generale Reischl nella causa LTU (29/76, non pubblicate, EU:C:1976:121, pag. 1558).

( 12 ) V., per la prima causa che descrive la natura «autonoma» della nozione, sentenza del 14 ottobre 1976, LTU (29/76, EU:C:1976:137, punto 3).

( 13 ) Vale a dire, la cosiddetta «convenzione di Bruxelles» [convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968, concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 1978, L 304, pag. 36)]; la «convenzione di Lugano del 1988» [convenzione concernente la competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 1988, L 319, pag. 9)]; il «regolamento di Bruxelles I» [regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2001, L 12, pag. 1)]; la «convenzione di Lugano del 2007» [convenzione concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2007, L 339, pag. 3)] e il regolamento di Bruxelles rifuso.

( 14 ) V. articoli 1, paragrafo 1, della convenzione di Bruxelles, della convenzione di Lugano del 1988, del regolamento di Bruxelles I, della convenzione di Lugano del 2007 e del regolamento di Bruxelles rifuso.

( 15 ) V., recentissima, sentenza del 16 luglio 2020, Movic e a. (C‑73/19, EU:C:2020:568, punto 32).

( 16 ) V., in relazione alla prima volta in cui la Corte ha formulato tale approccio, senza tuttavia applicarlo, sentenza del 14 ottobre 1976, LTU (29/76, EU:C:1976:137, punti 3 e 5).

( 17 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Warner nella causa Rüffer (814/79, non pubblicate, EU:C:1980:229, pagg. da 3827 a 3831).

( 18 ) Sentenza del 16 dicembre 1980, Rüffer (814/79, EU:C:1980:291, punto 11).

( 19 ) Ibidem, punto 12.

( 20 ) Ibidem, punto 1.

( 21 ) V., in particolare, sentenze del 21 aprile 1993, Sonntag (C‑172/91, EU:C:1993:144, punto 36), e del 15 febbraio 2007, Lechouritou e a. (C‑292/05, EU:C:2007:102, punti 37 e 38). V. altresì le conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Lechouritou e a. (C‑292/05, EU:C:2006:700, paragrafi da 54 a 56).

( 22 ) Conclusioni dell’avvocato generale Trstenjak nella causa Sapir e a. (C‑645/11, EU:C:2012:757, paragrafo 42).

( 23 ) Sentenze dell’11 aprile 2013, Sapir e a. (C‑645/11, EU:C:2013:228, punti da 35 a 37) (relativa ad una domanda di rimborso di un pagamento non dovuto ai sensi della legge tedesca sull’indennizzo delle vittime del regime nazionalsocialista); del 12 settembre 2013, Sunico e a. (C‑49/12, EU:C:2013:545, punto 37) (relativa a un’azione per responsabilità extracontrattuale ai sensi del diritto inglese), e del 28 luglio 2016, Siemens Aktiengesellschaft Österreich (C‑102/15, EU:C:2016:607, punti da 35 a 38 e 42) (relativa a un’ammenda inflitta per violazione delle disposizioni ungheresi in materia di diritto della concorrenza).

( 24 ) Sentenza del 23 ottobre 2014 (C‑302/13, EU:C:2014:2319, punti 18, 28 e 33).

( 25 ) Sentenza del 1o ottobre 2002, Henkel (C‑167/00, EU:C:2002:555, punto 30). V. altresì sentenze del 14 novembre 2002, Baten (C‑271/00, EU:C:2002:656, punti da 31 a 36), e del 15 maggio 2003, Préservatrice Foncière Tiard (C‑266/01, EU:C:2003:282, punti da 32 a 36).

( 26 ) Come chiaramente affermato, ad esempio, nelle recenti sentenze del 9 marzo 2017, Pula Parking (C‑551/15, EU:C:2017:193, punto 34); del 28 febbraio 2019, Gradbeništvo Korana (C‑579/17, EU:C:2019:162, punto 48 e giurisprudenza ivi citata), e del 7 maggio 2020, Rina (C‑641/18, EU:C:2020:349, punto 35).

( 27 ) V. sentenza del 28 febbraio 2019, Gradbeništvo Korana (C‑579/17, EU:C:2019:162, punto 49 e giurisprudenza ivi citata). V. altresì sentenza del 7 maggio 2020, Rina (C‑641/18, EU:C:2020:349, punto 38), che ha attribuito tale compito al giudice nazionale.

( 28 ) V. sentenza del 3 settembre 2020, Supreme Site Services e a. (C‑186/19, EU:C:2020:638, punto 55).

( 29 ) Sentenza dell’11 giugno 2015, Fahnenbrock e a. (C‑226/13, C‑245/13 e C‑247/13, EU:C:2015:383, punto 51).

( 30 ) Ibidem, punti 46 e 58.

( 31 ) Elencati nella nota 10 delle presenti conclusioni.

( 32 ) Infatti, i lavori preparatori solo di due degli strumenti di cui trattasi indicano effettivamente che si mirava ad un’interpretazione analoga a quella del regime di Bruxelles. V. proposta della Commissione di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un’ordinanza europea di sequestro conservativo su conti bancari per facilitare il recupero transfrontaliero dei crediti in materia civile e commerciale [COM(2011) 445 definitivo], pag. 5, e proposta di direttiva del Consiglio intesa a migliorare l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative all’assistenza giudiziaria e ad altri aspetti finanziari dei procedimenti civili [COM(2002) 13 definitivo], pag. 5.

( 33 ) Ciò non significa che non esista una giurisprudenza su detti strumenti. V., ad esempio, sentenza del 6 settembre 2018, Catlin Europe (C‑21/17, EU:C:2018:675), in relazione a un procedimento europeo d’ingiunzione di pagamento ai sensi del regolamento (CE) n. 1896/2006 (GU