CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 21 luglio 2016 ( 1 )

Causa C‑258/15

Gorka Salaberria Sorondo

contro

Academia Vasca de Policía y Emergencias

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, Spagna)]

«Rinvio pregiudiziale Parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro — Discriminazione fondata sull’età — Direttiva 2000/78/CE — Limite di età di 35 anni per la partecipazione a un concorso per l’assunzione nel corpo della polizia autonoma dei Paesi Baschi — Capacità fisiche — Requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa — Finalità di assicurare l’operatività e il buon funzionamento dei servizi di polizia — Finalità di assicurare un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento — Finalità relativa alla necessità di formazione — Proporzionalità»

I – Introduzione

1. Con decisione del 1o aprile 2014 ( 2 ), la Directora General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias (Direzione generale dell’Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi, Spagna) ha bandito un concorso per il reclutamento di agenti di primo grado («Escala Básica») dell’Ertzaintza (polizia basca). Dalla parte 2, paragrafo 1, lettera c), di tale decisione risulta che sono ammessi a concorrere soltanto i candidati di età compresa tra 18 e 35 anni al momento della loro iscrizione.

2. Il sig. Gorka Salaberria Sorondo, di età superiore a 35 anni, ha presentato domanda di partecipazione al concorso. Inizialmente escluso, egli è stato alla fine autorizzato a partecipare al concorso a titolo provvisorio, nelle more della decisione sul ricorso di annullamento da lui proposto avverso la parte 2, paragrafo 1, lettera c), della decisione del 1o aprile 2014 recante il bando di concorso ( 3 ).

3. Il corpo di polizia per il quale è stato organizzato il reclutamento è quello della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi. La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpus de Seguridad del Estado (legge organica n. 2/1986 relativa alle forze e ai corpi di sicurezza), del 13 marzo 1986, (in prosieguo: la «legge organica n. 2/1986») ( 4 ) definisce le funzioni affidate alle forze e ai corpi di sicurezza dello Stato, ai corpi di polizia delle comunità autonome e ai corpi di polizia locale. Per quanto riguarda le comunità autonome, l’articolo 38, paragrafo 1, della legge organica n. 2/1986 prevede che, a titolo di competenze proprie, i loro corpi di polizia «[assicurino] il rispetto delle disposizioni e degli ordini individuali emanati dagli organi della comunità autonoma, [sorveglino e proteggano] le persone, le istituzioni, gli edifici, gli stabilimenti e le pertinenze della comunità autonoma e delle sue amministrazioni, garantendo il funzionamento normale degli impianti e la sicurezza degli utenti dei loro servizi, [controllino] le attività soggette alla regolamentazione della comunità autonoma, denunciando qualsiasi attività illecita [e ricorrano] a mezzi coercitivi ai fini dell’esecuzione forzata degli atti o delle disposizioni adottati dalla comunità autonoma». I corpi di polizia delle comunità autonome esercitano inoltre funzioni in collaborazione con le forze e i corpi di sicurezza dello Stato e devono segnatamente, a tale riguardo, «assicurare il rispetto delle leggi e delle altre disposizioni dello Stato e garantire il funzionamento dei servizi pubblici essenziali, (…) partecipare ai compiti di polizia giudiziaria (…), sorvegliare gli spazi pubblici, proteggere le manifestazioni e mantenere l’ordine in occasione dei grandi assembramenti (…)» ( 5 ). Nell’ambito di un intervento simultaneo e indifferenziato con le forze e i corpi di sicurezza dello Stato, la polizia delle comunità autonome deve «cooperare alla risoluzione amichevole delle controversie private, (…) prestare assistenza in caso di incidente, catastrofe o calamità pubblica, partecipando, secondo le modalità previste dalle legge, all’esecuzione dei programmi di protezione civile, (…) assicurare il rispetto delle disposizioni volte alla preservazione della natura e dell’ambiente, delle risorse idriche, nonché alla preservazione del patrimonio cinegetico, ittico, forestale o di altro tipo connesso alla natura» ( 6 ).

4. La Ley 4/1992 de Policías del País Vasco (legge n. 4/1992 sul corpo di polizia dei Paesi Baschi), del 17 luglio 1992 (in prosieguo: la «legge n. 4/1992») ( 7 ) enuncia, per quanto riguarda le funzioni della polizia basca, che, «[n]ell’ambito delle competenze esercitate dalla Comunità autonoma dei Paesi Baschi, la polizia basca ha il compito essenziale di proteggere le persone e i beni, assicurare il libero esercizio dei loro diritti e libertà e garantire la sicurezza dei cittadini in tutto il territorio della Comunità autonoma. A tal fine, essa esercita le funzioni che l’ordinamento giuridico attribuisce ai corpi di sicurezza dello Stato» ( 8 ). Da tale legge risulta inoltre che la polizia basca ha una struttura che prevede diversi gradi. Il primo grado («Escala Básica») del corpo di polizia dei Paesi Baschi – quello per il quale è stato bandito il concorso a cui ha voluto partecipare il sig. Salaberria Sorondo – svolge «i compiti esecutivi richiesti dalle funzioni di polizia nonché quelli di comando di uno o più funzionari di tale grado in servizio operativo» ( 9 ). La legge n. 4/1992 affida al governo basco il compito di determinare «con regolamento il regime delle esclusioni mediche per l’accesso ai gradi e alle categorie dei corpi che compongono la polizia dei Paesi Baschi, nonché i requisiti di età e di statura» ( 10 ).

5. Di conseguenza, il Decreto 120/2010 de tercera modificación del decreto 315/1994 (decreto n. 120/2010 recante terza modifica del decreto 315/1994) ( 11 ) ha modificato l’articolo 4, lettera b), del Decreto 315/1994 por el que se aprueba el Reglamento de Selección y Formación de la Policía del País Vasco (decreto n. 315/1994 recante approvazione del regolamento di selezione e formazione della polizia dei Paesi Baschi), del 19 luglio 1994, portando a 35 anni il limite di età per i candidati ammessi a concorrere ( 12 ).

6. Dinanzi al giudice del rinvio, il sig. Salaberria Sorondo mette in dubbio la compatibilità dell’articolo 4, lettera b), del decreto n. 315/1994, così modificato, con le disposizioni della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro ( 13 ).

7. Ai sensi del suo articolo 1, la direttiva 2000/78 mira a «stabilire un quadro generale per la lotta alle discriminazioni fondate sulla religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali, per quanto concerne l’occupazione e le condizioni di lavoro al fine di rendere effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento» ( 14 ).

8. Essa dispone, inoltre, che «sussiste discriminazione diretta quando, sulla base di uno qualsiasi dei motivi di cui all’articolo 1, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un’altra in una situazione analoga» ( 15 ).

9. Tuttavia, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 enuncia che «gli Stati membri possono stabilire che una differenza di trattamento basata su una caratteristica correlata a uno qualunque dei motivi di cui all’articolo 1 non costituisca discriminazione laddove, per la natura di un’attività lavorativa o per il contesto in cui essa viene espletata, tale caratteristica costituisca un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, purché la finalità sia legittima e il requisito proporzionato». Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2000/78 dispone che «gli Stati membri possono prevedere che le disparità di trattamento in ragione dell’età non costituiscano discriminazione laddove esse siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalità siano appropriati e necessari». Tali disparità di trattamento «possono comprendere in particolare (…) la fissazione di un’età massima per l’assunzione basata sulle condizioni di formazione richieste per il lavoro in questione o la necessità di un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento» ( 16 ).

10. Ritenendo il bando di concorso in contrasto con le disposizioni della direttiva 2000/78, il sig. Salaberria Sorondo ha proposto un ricorso amministrativo avverso la decisione del 1o aprile 2014 recante organizzazione del concorso per l’assunzione nella categoria di agente di primo grado della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi.

11. Il giudice del rinvio osserva che i giudici nazionali si sono più volte pronunciati su limiti di età imposti in occasione del reclutamento di vari corpi di polizia. Esso stesso ha già statuito che un limite di età di 32 anni era compatibile con la direttiva 2000/78. Tuttavia, la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza Vital Pérez ( 17 ), che tale direttiva osta alla fissazione di un limite di età di 30 anni per l’assunzione di agenti della polizia locale del comune di Oviedo (Spagna). Il giudice del rinvio rileva, tuttavia, che le funzioni esercitate dalla polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi differiscono da quelle esaminate dalla Corte nell’ambito della sua sentenza Vital Pérez ( 18 ), segnatamente in ragione del fatto che la polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi può trovarsi ad esercitare funzioni in linea di principio devolute alle forze e ai corpi di sicurezza dello Stato ( 19 ). Peraltro, nell’ordinamento giuridico spagnolo, i limiti di età variano a seconda dei corpi e delle funzioni, ma sono fissati in base a una valutazione operata dal legislatore. A livello internazionale, il giudice del rinvio rileva inoltre che le pratiche sono particolarmente varie, e che gli Stati che non fissano alcun limite di età non sono rari ( 20 ). Tuttavia, il giudice del rinvio sembra considerare che l’attività di polizia è un’attività che, tenuto conto della sua natura specifica, giustifica la fissazione di un limite massimo per l’ammissione iniziale a un posto di agente in ragione del fatto che quest’ultimo deve poter svolgere qualsiasi funzione di polizia caratteristica di una «polizia vera e propria» come quella dei Paesi Baschi.

II – La questione pregiudiziale e il procedimento dinanzi alla Corte

12. Trovandosi pertanto di fronte a una difficoltà di interpretazione del diritto dell’Unione, il Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, Spagna) ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione pervenuta alla cancelleria della Corte il 1o giugno 2015, di sottoporre a quest’ultima la seguente questione pregiudiziale: «Se la fissazione del limite di età di 35 anni quale requisito per partecipare al concorso concernente l’accesso al posto di agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi (Policía Autónoma Vasca) sia conforme all’interpretazione degli articoli 2, paragrafo 2, 4, paragrafo 1, e 6, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78».

13. Osservazioni scritte sono state depositate dal ricorrente nel procedimento principale, dalla convenuta nel procedimento principale, dai governi spagnolo, irlandese, francese e italiano, nonché dalla Commissione europea. Tutte queste parti sono state anche sentite all’udienza svoltasi dinanzi alla Corte il 30 maggio 2016.

III – Analisi giuridica

14. In sostanza, la questione sollevata dal giudice del rinvio è identica a quella sollevata nella causa Vital Pérez ( 21 ), ma il contesto nel quale essa interviene differisce nel senso che non si tratta più, adesso, di una polizia di un comune, bensì della polizia di una comunità autonoma. Orbene, le funzioni sono sensibilmente diverse. Inoltre, il limite di età pertinente nella sentenza Vital Pérez ( 22 ) era di 30 anni. Il sig. Salaberria Sorondo, dal canto suo, si è visto opporre un limite superiore, fissato a 35 anni.

15. Malgrado tali differenze, sulle quali ritornerò, la sentenza Vital Pérez ( 23 ) ha già risolto una serie di punti preliminari pertinenti alla presente causa.

16. In primo luogo, una normativa nazionale quale il decreto n. 315/1994, come modificato, che la decisione del 1o aprile 2014 recante il bando di concorso si è limitata ad applicare, riguarda le condizioni di assunzione degli agenti di polizia, prevedendo che le persone di età superiore a 35 anni non possono essere ammesse nel corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi. Pertanto, la direttiva 2000/78 si applica certamente a una tale situazione ( 24 ).

17. In secondo luogo, per quanto riguarda l’esistenza di una disparità di trattamento basata sull’età, l’articolo 2, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2000/78 prevede che sussista discriminazione diretta quando, sulla base, in particolare, dell’età, una persona è trattata meno favorevolmente di un’altra che si trovi in una situazione analoga. Orbene, l’articolo 4, lettera b), del decreto n. 315/1994, come modificato, comporta che alcune persone, soltanto per il fatto di aver superato i 35 anni, siano trattate meno favorevolmente di altre che versano in situazioni analoghe. Si tratta, con ogni evidenza, di una disparità di trattamento direttamente basata sull’età ( 25 ).

18. Rimane la questione, più delicata, se tale disparità di trattamento possa essere giustificata ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 o dell’articolo 6, paragrafo 1, di detta direttiva.

A – Sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78

19. L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 enuncia che «gli Stati membri possono stabilire che una differenza di trattamento basata su una caratteristica correlata [all’età] non costituisca discriminazione laddove, per la natura di un’attività lavorativa o per il contesto in cui essa viene espletata, tale caratteristica costituisca un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, purché la finalità sia legittima e il requisito proporzionato».

20. Il governo spagnolo, l’Irlanda e i governi francese e italiano ritengono che la normativa nazionale che fissa a 35 anni il limite di età per partecipare al concorso per l’ingresso nella polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi sia giustificata ai sensi di tale disposizione, in quanto le funzioni esercitate dai suoi agenti richiedono condizioni fisiche particolarmente buone, il che costituisce un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, e che detta normativa persegua la finalità legittima di assicurare il carattere operativo e il buon funzionamento dei servizi di polizia, essendo inoltre proporzionata. Per contro, il ricorrente nel procedimento principale e la Commissione mettono in dubbio la conformità del limite di età in questione all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.

21. Per quanto riguarda l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, tenuto conto delle somiglianze che la causa in esame presenta con quella che ha dato luogo alla sentenza Vital Pérez ( 26 ), da quest’ultima può di nuovo trarsi una serie di insegnamenti. In via preliminare, va ricordato che, secondo il considerando 23 della direttiva 2000/78, è solo in casi strettamente limitati che una disparità di trattamento può essere giustificata quando una caratteristica collegata all’età costituisce un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa, e che, in quanto consente di derogare al principio di non discriminazione, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 dev’essere interpretato restrittivamente ( 27 ).

22. Tenendo presente ciò, confermerò, in un primo tempo, la presenza di un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa nonché di una finalità legittima, e verificherò, in un secondo tempo, se la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale rispetti il principio di proporzionalità.

1. Sull’esistenza di un requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa e del perseguimento di una finalità legittima

23. Non è controverso, tra le parti che hanno partecipato alla presente causa pregiudiziale, che il fatto di possedere capacità fisiche particolari può essere considerato un «requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell’attività lavorativa» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, ai fini dello svolgimento della professione di agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi. Infatti, la Corte ha già dichiarato che «le funzioni attinenti alla protezione di persone e beni, alla detenzione e custodia degli autori di atti criminosi e al pattugliamento a scopo preventivo possono esigere l’utilizzo della forza fisica» ( 28 ). La natura di tali funzioni presuppone un’attitudine fisica particolare, in quanto le carenze fisiche possono avere conseguenze rilevanti per gli agenti di polizia, per la popolazione e per il mantenimento dell’ordine pubblico ( 29 ). Inoltre, il possesso di capacità fisiche particolari è certamente una caratteristica legata all’età ( 30 ).

24. Ciò premesso, occorre ammettere, alla luce degli ultimi sviluppi della giurisprudenza della Corte, che il fatto di disporre di capacità fisiche particolarmente elevate, così da poter assicurare la protezione delle persone e dei beni, garantire il libero esercizio dei diritti e delle libertà di ciascuno nonché tutelare la sicurezza dei cittadini, che sono i tre compiti essenziali della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, quali descritti – in modo certamente piuttosto vago – all’articolo 26, paragrafo 1, della legge n. 4/1992 ( 31 ), costituisce un requisito essenziale e determinante per l’esercizio di detta professione.

25. È parimenti assodato, tra le parti, che la normativa di cui trattasi persegue una finalità che può essere qualificata come «legittima». Infatti, il possesso di capacità fisiche particolari, che è ricercato attraverso la fissazione di un limite di età nel concorso per entrare nel corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, è richiesto al fine di garantire il carattere operativo e il buon funzionamento dei servizi di polizia, assicurando che i nuovi funzionari assunti siano in grado di svolgere i compiti più gravosi dal punto di vista fisico durante un periodo relativamente esteso della loro carriera. Orbene, richiamando segnatamente il contenuto del considerando 18 della direttiva 2000/78 ( 32 ), la Corte ha già statuito che un siffatto intento costituisce una finalità legittima ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva ( 33 ).

26. In definitiva, rimane da accertare soltanto se, fissando il limite di età a 35 anni, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale sia proporzionata, vale a dire se tale limite sia idoneo a raggiungere l’obiettivo perseguito e non vada oltre quanto è necessario per conseguirlo.

2. Sulla proporzionalità della normativa nazionale

27. In questa fase dell’analisi, occorre determinare se la fissazione di un limite di età di 35 anni per entrare nella polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi costituisca una misura necessaria e proporzionata rispetto alla finalità legittima di garantire il carattere operativo e il buon funzionamento dei servizi di polizia di detta comunità.

28. Aggiungendosi alla presenza di statistiche che dimostrano obiettivamente l’invecchiamento ineluttabile del corpo della polizia autonoma dei Paesi Baschi, all’attribuzione di funzioni corrispondenti a una «polizia vera e propria», nonché alle relazioni allegate alle osservazioni dell’Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi, contenenti alcuni dati forniti dalla medicina del lavoro ( 34 ), il fatto che il limite di età di cui trattasi nel procedimento principale sia di cinque anni più elevato costituisce un nuovo motivo per pensare che la Corte debba adottare in questo caso una soluzione diversa da quella adottata nell’ambito della causa Vital Pérez ( 35 ). L’accento deve pertanto essere posto su tali elementi, i quali contraddistinguono e caratterizzano la situazione degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi.

29. Per quanto riguarda la natura delle funzioni e lo svolgimento della carriera di un agente di tale corpo di polizia, dal fascicolo e dalla discussione dinanzi alla Corte risulta che il concorso al quale ha voluto partecipare il ricorrente nel procedimento principale è l’unico concorso per accedere alla professione di agente della polizia autonoma dei Paesi Baschi. Le funzioni di tale agente sono essenzialmente funzioni esecutive. All’agente di primo grado non vengono affidati compiti amministrativi, poiché il personale puramente amministrativo è assunto tramite un altro concorso organizzato in modo completamente autonomo rispetto a quello di cui trattasi nel procedimento principale. Al momento della sua assunzione, è previsto che l’agente possa svolgere qualsiasi compito proprio della sua professione.

30. Una volta vinto il concorso, comincia un periodo di formazione iniziale di 27 mesi ( 36 ). Il concorso è generale e l’eventuale specializzazione avviene soltanto nel corso della carriera, grazie alla formazione continua offerta agli agenti. Pertanto, non è possibile distinguere, all’inizio, gli agenti che svolgeranno la maggior parte della propria attività esercitando funzioni prevalentemente fisiche da quelli che si orienteranno verso campi di attività meno impegnative dal punto di vista fisico, come ad esempio quelle di polizia scientifica. In ogni caso, è previsto che gli agenti di polizia di primo grado, fino alla loro eventuale specializzazione, siano in grado di svolgere i compiti fisici che caratterizzano le loro funzioni.

31. In seguito, a causa della sua costante esposizione ai rischi e allo stress, è previsto che l’agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi possa essere collocato, su sua richiesta, in servizio attivo modulato a partire dall’età di 56 anni. Tale servizio attivo modulato è caratterizzato dall’esenzione dal lavoro notturno, dall’esenzione dal pattugliamento all’esterno dei locali della polizia e da una riduzione dell’orario di lavoro settimanale. In contropartita, l’agente si impegna ad andare in pensione a 59 o a 60 anni anziché, come avviene di norma, a 65 anni. In pratica, secondo l’Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi), la quasi totalità degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi che hanno raggiunto l’età necessaria per poterne beneficiare chiede di passare al servizio attivo modulato.

32. Infine, il corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi è obiettivamente caratterizzato da un notevole invecchiamento del proprio personale. Dai dati forniti alla Corte dall’Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi risulta che tale corpo è composto attualmente di 8000 agenti. Nel 2009, 59 agenti avevano tra 60 e 65 anni e 1399 avevano tra 50 e 59 anni. Nel 2018, 1135 agenti avranno tra 60 e 65 anni e 4660 agenti, vale a dire più della metà del personale, avranno tra 50 e 59 anni. La proiezione per il 2025 prevede che oltre il 50% del personale avrà allora tra 55 e 65 anni ( 37 ).

33. Orbene, dalle relazioni allegate alle proprie osservazioni scritte dall’Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi risulta inoltre che, a partire dai 40 anni, si ha un netto deterioramento delle capacità di recupero. Una notevole compromissione delle capacità funzionali dovuta all’alterazione correlata all’età si verifica a partire da 40-45 anni e, in ogni caso, un agente di età superiore a 55 anni non può essere considerato nel pieno possesso delle capacità fisiche e psichiche necessarie per esercitare adeguatamente la sua professione senza rischi per sé e per i terzi.

34. Ne consegue che un individuo che abbia 35 anni al momento del concorso, qualora lo vinca, entra in servizio dopo la formazione iniziale di 27 mesi, quindi all’età di 37 anni. Si può considerare che egli fornirà 13 anni di servizio al massimo delle proprie capacità psichiche e fisiche, le quali declineranno sensibilmente fino al passaggio al servizio attivo modulato.

35. Ricordo che i compiti affidati alla polizia autonoma dei Paesi Baschi consistono nel proteggere le persone e i beni, assicurare il libero esercizio dei loro diritti e libertà e garantire la sicurezza dei cittadini in tutto il territorio della Comunità autonoma. Le funzioni esercitate dalla polizia autonoma dei Paesi Baschi sono quelle di una polizia «vera e propria». A differenza delle funzioni di cui si trattava nella causa Vital Pérez ( 38 ), quelle esercitate dalla polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, considerate nel loro insieme, sembrano in effetti richiedere una notevole condizione fisica per poter rispondere a tutte le sollecitazioni a cui è soggetto un agente di polizia nel pieno esercizio della sua professione. I compiti relativi al mantenimento dell’ordine pubblico richiedono che il personale possa agire e reagire in qualsiasi momento, compreso di notte e in condizioni estreme, in maniera adeguata e conformemente allo scopo perseguito, che consiste nel ripristino della pace sociale. Oltre all’esercizio, in senso stretto, dei compiti tradizionalmente affidati a un corpo di polizia «vero e proprio», gli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi devono essere in grado di sostenere, ad esempio, l’equipaggiamento specifico messo a loro disposizione per la loro sicurezza.

36. Ciò premesso, alla luce di ciò che la Corte ha dichiarato nella causa Wolf ( 39 ), sono propenso a ritenere che, al fine di garantire l’efficace funzionamento della polizia autonoma dei Paesi Baschi, può essere considerato necessario che la maggior parte degli agenti di polizia sia in grado di eseguire i compiti più impegnativi dal punto di vista fisico che un agente di età superiore a 50 anni può svolgere meno efficacemente e che un agente di età superiore a 55 anni non è più in grado di assumere. Il passaggio nel 2025 – vale a dire tra nove anni – di quasi la metà del personale al servizio attivo modulato richiede l’adozione fin da ora di misure idonee a ristabilire un certo equilibrio tra gli agenti più attivi e quelli meno attivi. Mantenere una composizione di età relativamente equilibrata nelle forze dell’ordine della Comunità autonoma dei Paesi Baschi appare chiaramente necessario al fine di preservare l’operatività della polizia autonoma dei Paesi Baschi ( 40 ). Infatti, nella sua composizione attuale e se si dovesse assumere senza limiti di età o con un limite più alto, si potrebbe arrivare al punto che un numero troppo elevato di funzionari non possa essere assegnato ai compiti più impegnativi sul piano fisico ( 41 ).

37. Questo stato di fatto evidenzia che un’organizzazione ragionevole della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi richiede, per assicurarne il carattere operativo e il buon funzionamento – quanto meno nel breve termine – il ripristino di una correlazione tra i posti impegnativi sul piano fisico e non adatti ai funzionari più anziani e i posti meno impegnativi sul piano fisico e adatti a tali funzionari ( 42 ), a maggior ragione in quanto la Corte ha riconosciuto che le carenze fisiche nell’esercizio delle funzioni relative, segnatamente, alla protezione delle persone, alla detenzione e custodia degli autori di atti criminosi e al pattugliamento a scopo preventivo possono avere conseguenze rilevanti non soltanto per gli agenti della polizia stessi e per i terzi, ma parimenti per il mantenimento dell’ordine pubblico ( 43 ). Ciò vale a maggior ragione per le funzioni ulteriori proprie della polizia delle comunità autonome che riguardano il ricorso a mezzi coercitivi ai fini dell’esecuzione forzata, la tutela delle manifestazioni e il mantenimento dell’ordine in occasione di grandi assembramenti o la lotta contro il terrorismo ( 44 ).

38. Inoltre, le temute carenze nel funzionamento dei servizi di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi escludono che l’organizzazione di prove fisiche impegnative ed eliminatorie durante il concorso possa costituire una misura alternativa meno restrittiva. L’obiettivo di mantenere il carattere operativo e il buon funzionamento del corpo degli agenti della polizia autonoma dei Paesi Baschi esige il ripristino di una certa struttura delle età, cosicché il possesso di capacità fisiche particolari non deve essere considerato in modo statico, nel solo istante T del concorso, bensì, al contrario, in modo dinamico, prendendo in considerazione anche gli anni di servizio successivi al superamento del concorso.

39. È anche a causa della situazione specifica della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi che il confronto con i limiti di età per gli altri corpi di polizia in servizio sul territorio nazionale, che sono stati presi in considerazione dalla Corte nell’ambito della causa Vital Pérez ( 45 ), cessa di essere determinante ( 46 ).

40. Sono quindi dell’avviso, per i motivi già esposti, che la Corte non debba restare insensibile alle difficoltà organizzative incontrate dalla polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi – siano queste attuali o future – e debba constatare, di conseguenza, la conformità della normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.

41. Tuttavia, sono altresì convinto del fatto che tale conformità debba essere constatata soltanto per il tempo strettamente necessario al ripristino di una certa struttura delle età che non sia più una minaccia per l’operatività e il buon funzionamento dei servizi della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi.

42. Da quanto precede, consegue che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che fissa a 35 anni l’età massima di assunzione degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, nella misura in cui essa sia strettamente necessaria al ripristino di una struttura delle età che non minacci più l’operatività e il buon funzionamento dei servizi di tale polizia.

B – Sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78

43. Poiché la disparità di trattamento introdotta dalla normativa nazionale che fissa a 35 anni il limite di età per presentarsi al concorso di ingresso nella polizia autonoma basca mi sembra giustificata ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, non occorre verificare se sia così anche sulla base dell’articolo 6, paragrafo 1, di detta direttiva ( 47 ). Mi limiterò pertanto a formulare alcune considerazioni su tale punto in via meramente subordinata.

44. L’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2000/78 dispone che «gli Stati membri possono prevedere che le disparità di trattamento in ragione dell’età non costituiscano discriminazione laddove esse siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalità siano appropriati e necessari». Tali disparità di trattamento «possono comprendere in particolare (…) la fissazione di un’età massima per l’assunzione basata sulle condizioni di formazione richieste per il lavoro in questione o la necessità di un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento» ( 48 ).

45. Le motivazioni del decreto n. 120/2010 non consentono di individuare la finalità perseguita mediante la fissazione di un limite di età di 35 anni per il concorso di ingresso nella polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi ( 49 ). Poiché le osservazioni delle parti intervenute nel presente procedimento pregiudiziale si sono concentrate essenzialmente sull’analisi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, il fascicolo contiene meno informazioni che possano essere utili per l’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 1, di detta direttiva.

46. Nondimeno, l’Accademia di polizia e dei servizi di emergenza dei Paesi Baschi adduce la finalità relativa all’equilibrio organizzativo e finanziario della polizia basca e, inoltre, la necessità di creare una piramide delle età equilibrata. Il governo spagnolo, dal canto suo, invoca l’esigenza di formazione, la necessità di un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento nonché considerazioni relative alla politica del lavoro, senza ulteriori precisazioni.

47. La finalità di assicurare un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento e la giustificazione della fissazione di un limite di età basato sulla formazione richiesta sono obiettivi la cui legittimità deriva direttamente dal testo dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78 ( 50 ).

48. Nutro, per contro, maggiori riserve quanto alla possibilità che la ricerca e il mantenimento dell’equilibrio organizzativo e finanziario della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi o la necessità di creare una piramide delle età equilibrata costituiscano finalità legittime ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, mentre tali finalità costituiscono, secondo la Corte, «obiettivi rientranti nella politica sociale, come quelli connessi alla politica del lavoro, del mercato del lavoro o della formazione professionale» ( 51 ).

49. In ogni caso, una volta individuata la finalità legittima ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, resterebbe da determinare se la fissazione di un limite di età di 35 anni ecceda la misura appropriata e necessaria per conseguire tale finalità.

50. È pur vero che gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale nella scelta delle misure atte a realizzare i loro obiettivi in materia di politica sociale e di occupazione. Tuttavia, tale margine è limitato, in quanto non può avere l’effetto di svuotare della sua sostanza il principio di non discriminazione ( 52 ). Orbene, per quanto riguarda la finalità relativa alla formazione richiesta per il posto di agente della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, nessun elemento del fascicolo sembra in grado di giustificare un siffatto limite di età. Peraltro, per quanto concerne la finalità di assicurare un ragionevole periodo di lavoro prima del pensionamento, l’età di pensionamento «normale» per gli agenti di tale corpo di polizia è fissata a 65 anni di modo che, in teoria, anche un agente che entrasse in servizio a 40 anni potrebbe restarvi per 25 anni ( 53 ).

51. Di conseguenza, ho qualche difficoltà a considerare che il limite di età di 35 anni per entrare nella polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi possa apparire giustificato sulla base dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78.

IV – Conclusione

52. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, suggerisco alla Corte di rispondere nella maniera seguente alla questione pregiudiziale sollevata dal Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Corte superiore di giustizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, Spagna): L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che fissa a 35 anni l’età massima di assunzione degli agenti della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi, nella misura in cui tale limite sia strettamente necessario al ripristino di una struttura delle età che non minacci più l’operatività e il buon funzionamento dei servizi di detta polizia.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Boletín Oficial del País Vasco n. 63 del 1o aprile 2014.

( 3 ) Il sig. Salaberria Sorondo è stato respinto alla quinta prova del concorso, consistente in un colloquio individuale. Egli ha proposto ricorso anche avverso tale esclusione, e detto ricorso era ancora pendente al momento dell’introduzione della presente causa pregiudiziale.

( 4 ) BOE n. 63, del 14 marzo 1986.

( 5 ) Articolo 38, paragrafo 2, della legge organica n. 2/1986.

( 6 ) Articolo 38, paragrafo 3, della legge organica n. 2/1986.

( 7 ) BOE n. 39 del 15 febbraio 2012.

( 8 ) Articolo 26, paragrafo 1, della legge n. 4/1992.

( 9 ) Articolo 106, paragrafo 1, della legge n. 4/1992.

( 10 ) Ottava disposizione aggiuntiva della legge n. 4/1992.

( 11 ) Boletín Oficial del País Vasco n. 82.

( 12 ) Nella sua versione iniziale, il decreto n. 315/1994 fissava tale limite a 30 anni, ma detto limite è stato successivamente innalzato, una prima volta, nel 2002, fino a 32 anni.

( 13 ) GU 2000, L 303, pag. 16.

( 14 ) Articolo 1 della direttiva 2000/78.

( 15 ) Articolo 2, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2000/78.

( 16 ) Articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, lettera c), della direttiva 2000/78.

( 17 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 18 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 19 ) Le funzioni devolute alle forze e ai corpi di sicurezza dello Stato sono definite all’articolo 11 della legge organica n. 2/1986. Esse consistono nell’assicurare il rispetto delle leggi e delle disposizioni generali eseguendo gli ordini ricevuti dalle autorità, assistere e proteggere le persone e garantire la protezione e la sorveglianza dei beni che siano minacciati, sorvegliare e proteggere gli impianti e gli edifici pubblici che lo richiedano, garantire la protezione e la sicurezza delle alte personalità, mantenere e ristabilire l’ordine e la sicurezza pubblica, indagare sui reati al fine di scoprirne e catturarne gli autori presunti, sequestrare gli strumenti, i prodotti e le prove dei reati e metterli a disposizione del giudice o del tribunale competente e redigere le relazioni tecniche e le perizie pertinenti, prevenire i reati, raccogliere, ricevere e analizzare tutte le informazioni che presentino un interesse per l’ordine e la sicurezza pubblica e studiare, pianificare ed eseguire i metodi e le tecniche di prevenzione della criminalità nonché collaborare con i servizi di protezione civile nei casi di grave rischio di catastrofe o di calamità pubblica.

( 20 ) Il giudice cita, a tale riguardo, l’esempio degli Stati Uniti d’America, dello Stato d’Israele, del Regno di Norvegia e della Nuova Zelanda, nonché, per quanto riguarda gli Stati membri dell’Unione europea, il Regno di Danimarca, la Repubbica di Finlandia e il Regno di Svezia.

( 21 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 22 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 23 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 24 ) V., per analogia, sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punti 30 e 31). Rammento che l’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2000/78 dispone che quest’ultima si applica a tutte le persone, sia del settore pubblico che del settore privato, compresi gli organismi di diritto pubblico, per quanto attiene in particolare alle condizioni di accesso all’occupazione e al lavoro, sia dipendente che autonomo, compresi i criteri di selezione e le condizioni di assunzione indipendentemente dal ramo di attività e a tutti i livelli della gerarchia professionale. Ricordo inoltre che, sebbene il principio generale di non discriminazione sulla base dell’età sia parimenti sancito dall’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la Corte esamina una controversia tra un individuo e una pubblica amministrazione, vertente su tale principio, soltanto sul fondamento della direttiva 2000/78 [v. sentenze del 7 giugno 2012, Tyrolean Airways Tiroler Luftfahrt Gesellschaft (C‑132/11, EU:C:2012:329, punti da 21 a 23) e del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 25)].

( 25 ) V., per analogia, sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 33).

( 26 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 27 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punti 46 e 47).

( 28 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 39).

( 29 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 40 e giurisprudenza citata).

( 30 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 37 e giurisprudenza citata).

( 31 ) V. supra, paragrafo 4.

( 32 ) A termini del quale, quest’ultima «non può avere l’effetto di costringere le forze armate nonché i servizi di polizia, penitenziari o di soccorso ad assumere o mantenere nel posto di lavoro persone che non possiedano i requisiti necessari per svolgere l’insieme delle funzioni che possono essere chiamate ad esercitare, in considerazione dell’obiettivo legittimo di salvaguardare il carattere operativo di siffatti servizi» (il corsivo è mio).

( 33 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punti da 42 a 44 e giurisprudenza citata).

( 34 ) Occorre riconoscere, tuttavia, che le informazioni scientifiche contenute in tali relazioni sono relativamente sommarie rispetto a quelle fornite alla Corte nell’ambito della causa Wolf [sentenza del 12 gennaio 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3)].

( 35 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 36 ) Precisamente 9 mesi di formazione vera e propria e 18 mesi di tirocinio.

( 37 ) Ciò è dovuto segnatamente al fatto che il corpo di polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi è stato costituito negli anni 1980, dopo che ai Paesi Baschi era stato attribuito lo status di Comunità autonoma nel 1979.

( 38 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 39 ) Sentenza del 12 gennaio 2010 (C‑229/08, EU:C:2010:3).

( 40 ) Nella sentenza del 12 gennaio 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3)], la Corte ha riconosciuto che l’assegnazione di funzionari più anziani a compiti meno impegnativi sul piano fisico richiede che questi ultimi siano sostituiti da funzionari più giovani (v. punto 43 di detta sentenza).

( 41 ) V., per analogia, sentenza del 12 gennaio 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3, punto 43).

( 42 ) Idem.

( 43 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 40 e giurisprudenza citata).

( 44 ) A questo proposito, il governo spagnolo sottolinea che l’organizzazione terroristica ETA è composta di membri giovani e che una lotta efficace contro tale organizzazione richiede l’esistenza di personale dotato di mezzi materiali e umani equivalenti e, in particolare, in perfette condizioni fisiche (v. punto 34 delle osservazioni scritte del governo spagnolo). Inoltre, la sorveglianza di detta organizzazione richiede numerose missioni notturne, dalle quali, come si sa, gli agenti più anziani sono esentati. Il governo spagnolo non ha, tuttavia, quantificato l’incidenza rappresentata dalla lotta contro il terrorismo nell’ambito del servizio di un agente di primo grado della polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi.

( 45 ) Sentenza del 13 novembre 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punti 50 e 51).

( 46 ) La polizia nazionale spagnola comprende 65000 agenti. Al 5 maggio 2016, il 34% di tale organico aveva un’età compresa tra 18 e 35 anni, e il 32% un’età compresa tra 36 e 44 anni. Il 66% degli agenti della polizia nazionale aveva quindi un’età compresa tra 18 e 44 anni. Il governo spagnolo ha inoltre riconosciuto che le funzioni della polizia nazionale comprendono più compiti burocratici o amministrativi rispetto a quelle della polizia delle comunità autonome. Tali informazioni sono state fornite dal governo in risposta a un quesito posto dalla Corte in udienza al fine di ottenere chiarimenti sul motivo per il quale il limite di età per l’ingresso nel corpo della polizia nazionale era stato soppresso.

( 47 ) V. sentenza del 12 gennaio 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3, punto 45).

( 48 ) Articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, lettera c), della direttiva 2000/78.

( 49 ) Vi si fa menzione della volontà «di estendere le possibilità di accesso al corpo di polizia dei Paesi Baschi a un maggior numero di cittadini e di cittadine e [di] fare in modo che le persone che ne fanno parte abbiano sfruttato il massimo potenziale richiesto dal loro lavoro».

( 50 ) V., inoltre, punto 65 della sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371).

( 51 ) V. sentenze del 5 marzo 2009, Age Concern England (C‑388/07, EU:C:2009:128, punto 46); del 18 giugno 2009, Hütter (C‑88/08, EU:C:2009:381, punto 41), nonché del 13 settembre 2011, Prigge e a. (C‑447/09, EU:C:2011:573, punto 81). Sulla distinzione tra gli obiettivi di interesse generale e le finalità di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, v. le mie conclusioni nella causa Vital Pérez (EU:C:2014:2109, paragrafi 42 e segg.). Sulla necessità di instaurare una configurazione equilibrata delle età, la Corte ne ha riconosciuto il carattere legittimo ai fini dell’applicazione di tale disposizione nella sola misura in cui detta finalità fosse volta a favorire obiettivi occupazionali, quali la promozione delle assunzioni, in particolare dei giovani, nell’interesse di una ripartizione del lavoro tra le generazioni [v. le mie conclusioni nella causa Vital Pérez (EU:C:2014:2109, paragrafi 50 e 51)]. V., inoltre, sentenze del 16 ottobre 2007, Palacios de la Villa (C‑411/05, EU:C:2007:604, punto 53); del 21 luglio 2011, Fuchs e Köhler (C‑159/10 e C‑160/10, EU:C:2011:508, punto 68); del 6 novembre 2012, Commissione/Ungheria (C‑286/12, EU:C:2012:687, punto 62), e del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 63). Fatte salve eventuali ulteriori verifiche da parte del giudice del rinvio, non sembra che il governo spagnolo abbia legato la finalità di creare una piramide delle età equilibrata a veri e propri obiettivi rientranti nella politica del lavoro.

( 52 ) V. sentenza del 13 novembre 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, punto 67 e giurisprudenza citata).

( 53 ) Anche se tale agente non trascorrerà tutti questi 25 anni in servizio effettivo normale, a causa della degradazione psico-fisica legata all’età. Inoltre, non può essere accolto alcun argomento relativo al diritto alla pensione degli agenti entrati tardivamente nella polizia della Comunità autonoma dei Paesi Baschi. Anche supponendo che una tale giustificazione sia ammissibile sulla base dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, rilevo che, da una parte, il governo spagnolo ha chiaramente escluso detta giustificazione nel corso dell’udienza e che, dall’altra, poiché le attuali condizioni socio-economiche rendono sempre meno lineare il percorso professionale, si può legittimamente supporre che un agente che entri in servizio a 40 anni abbia versato i contributi per il proprio diritto alla pensione nell’ambito della propria vita professionale precedente al suo ingresso nella polizia.