Conclusioni dell'avvocato generale Gulmann del 3 dicembre 1992. - DIVERSINTE SA E IBERLACTA SA CONTRO ADMINISTRACION PRINCIPAL DE ADUANAS E IMPUESTOS ESPECIALES DE LA JUNQUERA. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: TRIBUNAL ECONOMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL - SPAGNA. - VALIDITA DELLA RETROATTIVITA DELLA TASSA SU TALUNI TIPI DI LATTE IN POLVERE PROVENIENTI DALLA SPAGNA. - CAUSE RIUNITE C-260/91 E C-261/91.



raccolta della giurisprudenza 1993 pagina I-01885



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Nelle presenti cause, la Corte è invitata a pronunciarsi sul se la Commissione abbia potuto legittimamente dare effetto retroattivo ad un regolamento.

Il contesto giuridico e di fatto delle cause è descritto nella relazione d' udienza, alla quale mi richiamo. Per quanto riguarda la mia soluzione della questione sollevata, basta dire quanto segue:

2. La Commissione ha adottato il 19 marzo 1986 il regolamento (CEE) n. 805/86 che istituisce una tassa sul latte scremato in polvere denaturato proveniente dalla Spagna (1). Le ragioni di questa tassa speciale all' esportazione sono state esposte nel modo seguente nei 'considerando' del regolamento:

"considerando che anteriormente al 1 marzo 1986 sono stati importati in Spagna cospicui quantitativi di latte scremato in polvere, dopo essere stati denaturati secondo le norme spagnole a prezzi inferiori al livello del prezzo d' intervento comunitario;

considerando che, allo scopo di evitare che il latte scremato in polvere venga riesportato verso altri Stati membri con applicazione di un importo compensativo adesione pari a zero oppure verso paesi terzi con beneficio di una restituzione, è opportuno introdurre, come misura transitoria, una tassa all' esportazione il cui importo copra la differenza tra il prezzo del prodotto importato e il prezzo d' intervento applicabile negli altri Stati membri;"

Il regolamento n. 805/86 riguardava quindi una categoria di prodotti chiaramente delimitata, cioè il latte scremato in polvere denaturato importato in Spagna anteriormente al 1 marzo 1986 (2).

Dal fascicolo si desume che:

° il 1 marzo 1986 era la data in cui sono entrate in vigore le disposizioni dell' Atto di adesione della Spagna relative all' adattamento alla politica agricola della Comunità;

° il latte in polvere cui il regolamento si riferisce aveva un tenore di grassi inferiore all' 1,5%;

° l' esportazione di latte scremato in polvere denaturato negli altri Stati membri non era soggetta al pagamento di importi compensativi "adesione", e

° la tassa speciale all' esportazione istituita dal regolamento era di 100 ECU il quintale, cioè la differenza approssimativa fra il prezzo dei prodotti importati e il prezzo di intervento nella Comunità.

3. La Commissione ha creduto di poter constatare nel febbraio del 1987

° che quantitativi rilevanti di latte in polvere denaturato proveniente dalla Spagna erano stati messi sui mercati in Germania e in Olanda a prezzi molto bassi;

° che si trattava di prodotti che sarebbero ricaduti sotto il regolamento (CEE) n. 805/86, ma ai quali erano stati aggiunti dei grassi di guisa che essi non erano più latte scremato in polvere ai sensi dello stesso regolamento, e

° che l' aggiunta di grassi era stata effettuata al solo scopo di non pagare all' esportazione la tassa contemplata dal regolamento (CEE) n. 805/86, e di pagare invece unicamente l' importo compensativo "adesione" in vigore per il "latte in polvere che non sia latte scremato in polvere denaturato", notevolmente inferiore.

4. La Commissione ha poi sottoposto al comitato di gestione per il latte e per i prodotti lattiero-caseari un progetto di regolamento. Questo progetto, che è stato approvato dal comitato di gestione il 12 febbraio, conteneva due modifiche del regolamento (CEE) n. 805/86. La parola "scremato" era soppressa e si stabiliva che i prodotti tassati a norma del regolamento modificato non erano contemporaneamente colpiti da un importo compensativo "adesione".

La Commissione ha adottato questo progetto il 16 marzo 1987 ed il regolamento è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 17 marzo 1987 col n. 744/87 (3). Il regolamento stabiliva che esso entrava in vigore il giorno della sua pubblicazione e che si applicava a decorrere dal 12 febbraio 1987.

5. Le ricorrenti nella causa principale sono due imprese spagnole che vendono latte in polvere. Dal 12 febbraio al 16 marzo esse hanno esportato in Germania 207 e, rispettivamente, 120 t di latte in polvere il cui tenore di grassi era, secondo il fascicolo, del 12 e, rispettivamente, del 18%. Le imprese hanno sostenuto che non è tecnicamente possibile/economicamente razionale aggiungere dei grassi al latte scremato in polvere contenente meno dell' 1,5% di grassi onde ottenere un prodotto avente un tenore di grassi del 12% o più. A mio parere, queste asserzioni possono essere comprese unicamente nel senso che le imprese sostengono che i prodotti che esse hanno esportato non ricadevano sotto il regolamento (CEE) n. 805/86 nella sua versione iniziale. Tornerò in seguito sulla rilevanza di questo punto.

Le imprese hanno sostenuto che non erano obbligate a pagare la tassa all' esportazione contemplata dal regolamento (CEE) n. 805/86, dato che era illegittimo dare al regolamento modificativo effetto retroattivo. Esse hanno dedotto che il regolamento modificativo non è adeguatamente motivato per quanto riguarda l' effetto retroattivo e che del resto i presupposti per l' applicazione retroattiva di norme non sussistono.

6. Non è possibile pronunciarsi nelle presenti cause sulla questione della validità del regolamento modificativo senza stabilire, in primo luogo, quale fosse il tenore della modifica o, in altri termini, quali prodotti fossero colpiti dalla tassa speciale all' esportazione dopo la modifica.

7. Vi sono due possibili interpretazioni del regolamento modificativo.

La prima è che il regolamento modificativo non ha fatto altro che estendere l' applicazione della tassa all' esportazione ai prodotti inizialmente contemplati dal regolamento (CEE) n. 805/86, cioè latte scremato in polvere denaturato importato in Spagna anteriormente al 1 marzo 1986, quando fosse stato in seguito arricchito di grassi e non fosse quindi più del latte scremato in polvere.

La seconda interpretazione è che il regolamento modificativo ha esteso l' applicazione della tassa all' esportazione a tutto il latte in polvere denaturato ° qualunque ne fosse il tenore di grassi al momento dell' importazione in Spagna anteriormente al 1 marzo 1986.

8. Dalle dichiarazioni della Commissione nel presente caso emerge chiaramente che la Commissione ritiene che la prima delle due interpretazioni possibili è quella valida. Fra numerosi esempi, si può citare la seguente asserzione, tratta dalle sue osservazioni scritte, secondo la quale la modifica è stata decisa:

"con lo scopo esclusivo di ristabilire l' equilibrio voluto dal regolamento (CEE) n. 805/86 e che era compromesso dalle manovre commerciali soprammenzionate, che eludevano fraudolentemente la tassa e procuravano ai loro autori un profitto anomalo e ingiustificato (...)" (4).

E' tuttavia possibile che le autorità spagnole abbiano usato, quando hanno applicato il regolamento modificato, la seconda interpretazione, che è più ampia. In ogni caso, ciò sarebbe avvenuto se, come sostengono le due imprese, i prodotti esportati non fossero stati arricchiti di grassi, cioè se si fosse trattato di prodotti non contemplati dal regolamento iniziale.

9. Non è facile stabilire quale delle due interpretazioni sia esatta. Indubbiamente, a prima vista la scelta pare semplice. Se l' istituzione che ha adottato un atto sfavorevole ai singoli ritiene che esso vada interpretato restrittivamente, cioè a favore dei singoli, e se essa ha potuto fornire a sostegno di questa interpretazione un' argomentazione persuasiva riguardante lo scopo dell' atto, appare indubbiamente logico scegliere questa interpretazione. La difficoltà nel presente caso deriva tuttavia dal fatto che la lettera stessa della modifica ° la parola "scremato" contenuta nel regolamento iniziale e semplicemente soppressa ° è difficile da conciliare con l' interpretazione restrittiva.

10. Occorre molta buona volontà per comprendere la motivazione nel senso che il regolamento mirava unicamente ad impedire che il regolamento iniziale fosse eluso mediante aggiunta di grassi al latte scremato in polvere importato in Spagna anteriormente al 1 marzo 1986 (5).

Ritengo tuttavia che il regolamento vada interpretato come sostiene la Commissione. Secondo la giurisprudenza della Corte, la normativa comunitaria va interpretata in modo conforme ai principi generali del diritto comunitario (6). L' interpretazione della Commissione implica che il regolamento modificato non impone ai singoli degli oneri eccessivi rispetto allo scopo perseguito dalla tassa all' esportazione, cioè impedire la speculazione. Non vi è nulla nel fascicolo che indichi che vi fosse un bisogno qualunque di estendere l' applicazione della tassa all' esportazione a latte in polvere denaturato diverso da quello scremato in polvere importato in Spagna anteriormente al 1 marzo 1986 ed in seguito arricchito di grassi a scopo di evasione fiscale. Nel fascicolo non vi è alcuna traccia del fatto che siffatto latte in polvere abbia creato dei problemi. A mio parere, il regolamento modificativo dovrebbe essere considerato in contrasto col principio di proporzionalità e, conseguentemente, invalido se dovesse necessariamente essere interpretato nel senso di aver esteso l' applicazione della tassa all' esportazione a tutto il latte in polvere denaturato importato in Spagna anteriormente al 1 marzo 1986.

Ciò premesso, mi sembra corretto e difendibile accogliere l' interpretazione sostenuta dalla Commissione, secondo la quale il regolamento modificativo ha esteso l' applicazione della tassa all' esportazione unicamente al latte scremato in polvere contemplato dal regolamento iniziale e arricchito di grassi in seguito.

11. Ciò ha in ogni caso due conseguenze importanti per le presenti cause.

In primo luogo, le operazioni di esportazione di cui trattasi nella causa principale non sono colpite dalla tassa speciale all' esportazione se, come le ricorrenti sostengono, i prodotti esportati non erano di quelli inizialmente contemplati dal regolamento (CEE) n. 805/86.

In secondo luogo, la legittimità del regolamento modificativo dev' essere valutata tenendo conto del fatto che esso si riferiva unicamente ad un gruppo determinato di prodotti già colpiti dalla tassa all' esportazione e che esso aveva unicamente lo scopo di impedire che gli operatori si sottraessero, in modo grave e manifesto, all' obbligo di pagare la tassa speciale all' esportazione che era stata istituita per porre termine alle operazioni speculative.

12. In questo contesto, ritengo che le condizioni generali alle quali la Corte subordina la possibilità di attribuire in via eccezionale effetto retroattivo ad un atto sono soddisfatte, cioè che lo scopo dell' atto lo esige e che il legittimo affidamento degli interessati è debitamente fatto salvo (7).

Dal momento che lo scopo del regolamento era impedire, nel modo più rapido e più efficace possibile, gravi fatti speculativi, non ritengo che si possano formulare obiezioni contro il punto di vista della Commissione secondo il quale questo scopo imponeva di attribuire effetto retroattivo al regolamento modificativo (8).

A mio parere, è del pari opportuno aderire al punto di vista della Commissione secondo il quale non vi è motivo di tutelare il legittimo affidamento degli operatori in una situazione come quella in esame. Condivido l' asserzione della Commissione secondo la quale:

"non vi è alcuna lesione del principio di legittimo affidamento degli interessati, per il semplice motivo che si tratta di un caso in cui non vi può essere un affidamento legittimo degli operatori interessati.

(...) Il regolamento (CEE) n. 805/86 riguarda indubbiamente il latte scremato e non può disporre altrimenti giacché il prodotto era stato importato come tale. Se lo stesso prodotto è arricchito di grassi, allo scopo di 'salvis verbis legis, sentenciam eius circunvenit' , nessuno può aspettarsi che il legislatore, una volta avvertito, non ristabilisca immediatamente lo statu quo ante, mettendo termine alla situazione, come pure nessun operatore può sperare che il giudice prenda sotto la propria protezione operazioni speculative rese possibili dallo sfruttamento della lettera della legge" (9).

Era quindi legittimo che la Commissione rendesse il regolamento applicabile a decorrere dal 12 febbraio, che era la data dell' approvazione del regolamento da parte del comitato di gestione ed inoltre una data prossima al momento in cui la Commissione ha avuto conoscenza dell' esistenza di negozi che dovevano considerarsi elusivi del regolamento (CEE) n. 805/86.

13. Mi sembra invece più difficile accettare il fatto che la Commissione non abbia adottato il regolamento prima del 16 marzo. La Commissione non ha fornito giustificazioni convincenti in proposito e il punto dell' importanza che si deve attribuire, con riguardo alla certezza del diritto, ad un ritardo del genere è, a mio parere, una questione molto difficile da risolvere. La Commissione non può manifestamente limitarsi a dichiarare che gli operatori interessati avevano comunque verosimilmente conoscenza del fatto che un progetto di regolamento era stato sottoposto al comitato di gestione e approvato da questo. In altre circostanze, sarebbe naturale ritenere che l' adozione tardiva di un atto sfavorevole ha necessariamente la conseguenza che non gli si può attribuire l' effetto retroattivo che esso si propone. Tuttavia, nel presente caso non ritengo che il ritardo debba avere una conseguenza del genere. Ciò è dovuto allo scopo particolare del regolamento, il quale è quello di impedire agli operatori che hanno già cercato una volta di speculare sulle prevedibili "lacune" della normativa agricola della Comunità di eludere nuovamente la normativa comunitaria.

14. Riassumendo, ritengo di conseguenza che, interpretato in conformità al suo scopo, il regolamento soddisfa le condizioni alle quali la Corte subordina l' efficacia retroattiva di un atto.

15. Dalla costante giurisprudenza della Corte si desume che l' esigenza di motivazione posta dall' art. 190 del Trattato dev' essere considerata con riguardo al contesto giuridico e di fatto nel quale l' atto si inserisce (10). Le ricorrenti nelle cause principali hanno sostenuto che, in fatto di retroattività, l' esigenza di motivazione è più rigorosa, e in particolare che la motivazione deve contenere soprattutto delle indicazioni che giustifichino l' effetto retroattivo.

E' inutile dire che l' atto al quale viene attribuita efficacia retroattiva deve contenere una motivazione che spieghi perché sia stato ritenuto necessario derogare alla norma generale in fatto di applicazione ratione temporis di atti giuridici. Tuttavia la portata e l' intensità dell' esigenza di motivazione devono del pari dipendere sotto questo aspetto dalle circostanze particolari del caso concreto.

16. Il regolamento è motivato come segue:

"considerando che, onde evitare la riesportazione a condizioni insolitamente favorevoli di quantitativi di latte scremato in polvere importati in Spagna e denaturati in base alla normativa spagnola anteriormente al 1 marzo 1986, con regolamento (CEE) n. 805/86 della Commissione, modificato dal regolamento (CEE) n. 3956/86, è stata istituita una tassa per l' esportazione di tali prodotti; che per gli stessi motivi occorre estendere l' applicazione di detto regolamento al latte in polvere, indipendentemente dal suo tenore di materie grasse; (...)

considerando che, per evitare movimenti speculativi sul prodotto oggetto del presente regolamento, è opportuno che le disposizioni in esso previste siano rese immediatamente applicabili".

Ci si può chiedere se la Commissione sia riuscita a dare alla motivazione del regolamento modificativo una formulazione del tutto adeguata. A mio parere, ciò non esclude tuttavia che si possa considerare sufficiente la motivazione. Gli operatori direttamente interessati non hanno avuto difficoltà a comprendere la ragion d' essere del regolamento modificativo grazie alla motivazione dello stesso e alla loro conoscenza del regolamento iniziale e delle circostanze che ne avevano motivato l' adozione. A ciò si aggiunge che gli operatori interessati, cioè quelli che hanno eventualmente arricchito del latte, non potevano avere difficoltà a comprendere perché la Commissione avesse ritenuto necessario attribuire effetto retroattivo al regolamento. La seconda parte della motivazione sopra citata basta per comprendere la ragione della retroattività (11).

17. Propongo pertanto alla Corte di risolvere come segue le questioni che le sono state sottoposte:

"L' esame delle questioni pregiudiziali non ha rivelato alcun elemento tale da inficiare la validità del regolamento (CEE) n. 744/87".

(*) Lingua originale: il danese.

(1) ° GU L 75, pag. 15.

(2) ° L' onere di provare che non si tratta di latte scremato in polvere importato, bensì di latte prodotto in Spagna incombe all' operatore a norma dell' art. 1, n. 2, del regolamento.

(3) ° GU L 75, pag. 14.

(4) ° V. punto 2.4 delle osservazioni della Commissione.

(5) ° La motivazione del regolamento contiene i seguenti considerando :

considerando che, onde evitare la riesportazione a condizioni insolitamente favorevoli di quantitativi di latte scremato in polvere importati in Spagna e denaturati in base alla normativa spagnola anteriormente al 1 marzo 1986, con regolamento (CEE) n. 805/86 della Commissione, modificato dal regolamento (CEE) n. 3956/86, è stata istituita una tassa per l' esportazione di tali prodotti; che per gli stessi motivi occorre estendere l' applicazione di detto regolamento al latte in polvere, indipendentemente dal suo tenore di materie grasse; (...)

considerando che, per evitare movimenti speculativi sul prodotto oggetto del presente regolamento, è opportuno che le disposizioni in esso previste siano rese immediatamente applicabili .

(6) ° V., in particolare, sentenze 10 luglio 1991, cause riunite C-90/90 e C-91/90, Neu (Racc. pag. I-3617) e 21 marzo 1991, causa C-314/89, Rauth (Racc. pag. I-1647).

(7) ° V., fra l' altro, sentenze 11 luglio 1991, causa C-368/89, Crispoltoni (Racc. pag. I-3695, punto 17 della motivazione), 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke (Racc. pag. 69, punto 20 della motivazione) e causa 99/78, Decker (Racc. pag. 101, punto 8 della motivazione). Si può ricordare in particolare la sentenza pronunciata il 9 gennaio 1990 nella causa C-337/88, Società agricola fattoria alimentare (Racc. pag. I-1), nella quale lo scopo dell' attribuzione di natura retroattiva all' atto era, come nelle presenti cause, quello di impedire dei movimenti speculativi nell' ambito dei regimi transitori in vigore al momento dell' adesione di nuovi Stati membri.

(8) ° La Commissione si è espressa come segue al punto 5 delle osservazioni scritte:

In altri termini, per ristabilire l' effetto del regolamento (CEE) n. 805/86, compromesso da manovre che ne eludevano le disposizioni, il regolamento (CEE) n. 744/87 ha dovuto stabilire una retroattività formale, ma non sostanziale, giacché essa era unicamente destinata a far sì che lo scopo del regolamento (CEE) n. 805/86 fosse raggiunto senza soluzione di continuità. Considerando il regolamento impugnato sotto questa luce, va detto che non ci troviamo di fronte ad un caso di retroattività autentica , bensì ad una disposizione resa necessaria per ristabilire e, quindi, far salva in modo durevole, l' efficacia della norma elusa .

(9) ° V. il punto 6 delle osservazioni della Commissione.

(10) ° V., in particolare, sentenze 24 gennaio 1991, causa C-27/90, Société industrielle de transformation des produits agricoles (SITPA) (Racc. pag. I-133), e 25 ottobre 1978, causa 125/77, Koninklijke Scholten-Honig e De Verenigde Zetmeelbedrijven De Bijenkorf (Racc. pag. 1991).

(11) ° Dei dubbi sono stati espressi nel presente caso circa il punto se la questione della retroattività del regolamento modificativo fosse stata sottoposta al comitato di gestione. Avendo la Commissione confermato che la questione era stata effettivamente sottoposta al comitato di gestione, ritengo che non vi sia motivo di approfondire questo punto.