Causa C‑508/13

Repubblica di Estonia

contro

Parlamento europeo

e

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento — Direttiva 2013/34/UE — Obblighi in materia di bilanci d’esercizio a carico di talune tipologie di imprese — Principi di sussidiarietà e di proporzionalità — Obbligo di motivazione»

Massime – Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 18 giugno 2015

L’annullamento parziale di un atto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento siano separabili dal resto dell’atto. Tale requisito della separabilità dell’atto impugnato non è soddisfatto quando l’annullamento parziale di tale atto avrebbe l’effetto di modificare la sostanza di quest’ultimo. Pertanto, deve essere considerato irricevibile il ricorso di uno Stato membro diretto all’annullamento parziale dell’articolo 4, paragrafi 6 e 8, e all’annullamento totale degli articoli 6, paragrafo 3, e 16, paragrafo 3, della direttiva 2013/34, relativa ai bilanci d’esercizio, ai bilanci consolidati e alle relative relazioni di talune tipologie di imprese. Infatti, dai considerando 4, 8 e 10 di detta direttiva risulta che la normativa dell’Unione di armonizzazione della contabilità deve, da un lato, instaurare un giusto equilibrio tra le contrapposte necessità dei destinatari dei bilanci e dei loro produttori, che sono le imprese, e, dall’altro, deve tener conto dell’onere speciale che rappresenta per le imprese più piccole la produzione di tale informativa. Pertanto, il legislatore dell’Unione, adottando la direttiva, ha inteso sostanzialmente raggiungere un doppio equilibrio, sia tra imprese e destinatari dei bilanci, sia tra grandi e piccole imprese, dato che queste ultime sopportano un onere amministrativo relativamente maggiore rispetto alle prime, quando tanto le une quanto le altre devono soddisfare sotto ogni aspetto i medesimi requisiti. Orbene, per le une, dette disposizioni impugnate limitano la discrezionalità lasciata agli Stati membri per aumentare detto onere amministrativo e, per le altre, prevedono un’eccezione all’armonizzazione in relazione a un principio generale di bilancio. Si tratta, di conseguenza, di disposizioni intrinseche al conseguimento dei summenzionati equilibri perseguiti dal legislatore dell’Unione. Ne consegue che l’eventuale annullamento delle disposizioni impugnate incide necessariamente sulla sostanza della direttiva e, pertanto, dette disposizioni non possono essere considerate separabili dall’ambito legislativo da essa stabilito. (v. punti 11‑16)

Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, occorre riconoscere al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale in settori che richiedono da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale e rispetto ai quali esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Di conseguenza, solo la manifesta inidoneità di una misura adottata in tali ambiti, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura. Riguardo all’obiettivo perseguito dalla direttiva 2013/34, relativa ai bilanci d’esercizio, ai bilanci consolidati e alle relative relazioni di talune tipologie di imprese, quest’ultima mira, da un lato, a stabilire norme armonizzate sulle informazioni finanziarie che devono essere messe a disposizione del pubblico per migliorare la comparabilità dei bilanci d’esercizio delle imprese nell’insieme dell’Unione e, dall’altro, ad evitare che l’applicazione di tali norme costituisca un onere per le piccole imprese, prevedendo talune deroghe riguardo ad esse. Orbene, dall’analisi delle misure previste agli articoli 4, paragrafi 6 e 8, 6, paragrafo 3, e 16, paragrafo 3, di detta direttiva, non risulta che il legislatore dell’Unione, nell’adottarle, abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale. Infatti, da un lato, le summenzionate disposizioni limitano le possibilità concesse agli Stati membri di richiedere alle piccole imprese di includere nei propri bilanci, conti economici e note integrative, obblighi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla direttiva in modo armonizzato. In proposito, la direttiva vieta, per principio, agli Stati membri di imporre a tali imprese siffatti obblighi supplementari, e a tale divieto deroga unicamente imponendo limiti precisi alle eccezioni che essa prevede. Tra questi limiti figura il requisito, prescritto al suo articolo 4, paragrafo 6, che gli obblighi supplementari imposti dallo Stato membro siano già previsti nella normativa fiscale nazionale e ai soli fini dell’esazione fiscale. Nel porre tale limite, basato su criteri oggettivi, il legislatore dell’Unione ha inteso sostanzialmente evitare che le piccole imprese fossero tenute a fornire documenti o informazioni di ordine contabile oltre, da un lato, agli obblighi informativi previsti dalla direttiva e, dall’altro, agli obblighi dichiarativi contenuti nelle normative fiscali nazionali. Un limite di questo tipo è manifestamente idoneo a realizzare uno degli obiettivi previsti dalla direttiva, consistente nel limitare l’imposizione di un maggiore onere amministrativo a carico delle piccole imprese. Dall’altro lato, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva, consente agli Stati membri di esentare le imprese, nell’elaborazione dei rispettivi bilanci, dall’osservanza del principio contabile della «prevalenza della sostanza sulla forma». Questa possibilità è giustificata, in particolare, dal fatto che l’onere amministrativo di un contabile è ridotto se quest’ultimo può limitarsi ad illustrare la forma giuridica di una transazione piuttosto che la sua sostanza commerciale. (v. punti 29, 30, 32‑34, 36, 38)

Il principio di sussidiarietà è enunciato all’articolo 5, paragrafo 3, TUE, ai sensi del quale l’Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, interviene soltanto se e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione prospettata, possono essere meglio realizzati a livello dell’Unione. Inoltre, il protocollo n. 2 stabilisce, all’articolo 5, gli orientamenti per accertare se tali requisiti siano soddisfatti. Trattandosi di un settore, quale il miglioramento delle condizioni della libertà di stabilimento, che non figura tra quelli in cui l’Unione dispone di una competenza esclusiva, occorre esaminare se l’obiettivo dell’azione progettata potesse essere meglio realizzato a livello dell’Unione. In proposito, la direttiva 2013/34, relativa ai bilanci d’esercizio, ai bilanci consolidati e alle relative relazioni di talune tipologie di imprese, persegue un doppio obiettivo, consistente non solo nell’armonizzare i bilanci delle imprese dell’Unione affinché i destinatari dei bilanci dispongano di dati confrontabili, ma anche nel farlo tenendo conto, mediante un regime speciale, anch’esso ampiamente armonizzato, della situazione particolare delle piccole imprese, sulle quali l’applicazione dei requisiti contabili previsti per le medie e grandi imprese imporrebbe un onere amministrativo eccessivo. Orbene, il perseguimento del secondo obiettivo a livello degli Stati membri potrebbe consolidare, se non generare, situazioni in cui taluni Stati membri ridurrebbero maggiormente o in modo differente rispetto ad altri l’onere amministrativo a carico delle piccole imprese, andando così all’esatto opposto dell’obiettivo principale della direttiva, consistente nella creazione di condizioni giuridiche equivalenti minime per la contabilità di imprese concorrenti. Dall’interdipendenza dei due obiettivi considerati dalla direttiva risulta che il legislatore dell’Unione poteva legittimamente ritenere che la sua azione dovesse implicare un regime speciale delle piccole imprese e che, in ragione di tale interdipendenza, questo doppio obiettivo poteva essere meglio realizzato a livello dell’Unione. Di conseguenza, la direttiva non è stata adottata in violazione del principio di sussidiarietà. (v. punti 44‑49)

Il principio di sussidiarietà non è inteso a limitare la competenza dell’Unione in funzione della situazione di questo o di quell’altro Stato membro individualmente considerato, ma impone solamente che l’azione prevista possa, a motivo della sua portata o dei suoi effetti, essere meglio realizzata a livello dell’Unione, tenuto conto dei suoi obiettivi, elencati nell’articolo 3 TUE, e delle disposizioni particolari riguardanti i differenti settori, in particolare le diverse libertà, come la libertà di stabilimento, previste dai Trattati. Ne consegue che il principio di sussidiarietà non può avere l’effetto di invalidare un atto dell’Unione a causa della situazione particolare di uno Stato membro, fosse pure più avanzato di altri in relazione a un obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione, poiché quest’ultimo ha ritenuto sulla base di elementi dettagliati e senza commettere alcun errore di valutazione che l’interesse generale dell’Unione potesse essere meglio tutelato da un’azione a livello di quest’ultima. (v. punti 53, 54)