Conclusioni dell'avvocato generale

JOSEPH GAND

3 novembre 1964

Traduzione dal francese

Signor Presidente, signori giudici,

Su rinvio del Centrale Raad van Beroep, supremo foro olandese in materia di previdenza sociale, siete ancora una volta chiamati, ai sensi dell'articolo 177 del Trattato C.E.E., ad interpretare alcuni articoli del regolamento n. 3 relativo alla «Sicurezza sociale dei lavoratori migranti».

Ritengo opportuno fissare — nei limiti che consente l'imprecisione degli atti di causa — alcuni punti di fatto della controversia, pendente dinanzi al giudice olandese, che ha dato origine al rinvio, e ciò al fine di chiarire la portata delle questioni che vi sono state sottoposte.

La sig.na Dingemans, di nazionalità olandese, ha lavorato dapprima in Germania e poi nei Paesi Bassi. In Germania era assicurata contro l'invalidità in virtù di una legislazione del tipo B ai sensi dell'articolo 24-1-b del Regolamento — (con prestazioni, cioè, determinate, in via di principio, in base alla durata dei periodi compiuti) — e a partire dal 1946 ha percepito una pensione mensile di invalidità in base alla legge tedesca. Tornata in seguito a lavorare nei Paesi Bassi, versò i contributi per l'assicurazione contro l'invalidità prevista dall'Invaliditeitsweit (I.W.) del 5 giugno 1913 — anch'essa legislazione del tipo B ai sensi dell'articolo 24-1 -b del Regolamento —, che subordina il diritto a pensione al versamento di 150 bollini settimanali.

Sembra — benché l'interessata lo contesti — che la sig.na Dingemans abbia presentato il 17 luglio 1953 una domanda diretta a ottenere la pensione di invalidità olandese, domanda che in data 1o febbraio 1955 fu respinta perché, al momento in cui era stata presentata, il numero di versamenti non raggiungeva il minimo richiesto dalla legge. Tale numero fu raggiunto il 27 febbraio 1955; la Dingemans allora presentò una nuova domanda, che venne considerata come proposta il 17 luglio 1953, data della prima richiesta. Si riconobbe infatti che, cumulando i periodi di assicurazione compiuti nei Paesi Bassi con quelli maturati in Germania, a norma della convenzione tedesco-olandese del 29 marzo 1951 risultava che il 17 luglio 1953 l'interessata aveva raggiunto il minimo richiesto di 150 bollini settimanali.

Il Raad van Arbeid allora, con decisione 25 aprile 1956, le concesse, a partire dal 1o luglio 1953, una pensione di invalidità a norma della legge olandese, e i bollini versati dopo tale data — 84 in tutto — furono restituiti all'Ufficio comunale di Assistenza sociale di Amsterdam, senza che l'interessata, a quanto risulta, ne ricevesse notizia.

Successivamente — e da qui trae origine la presente controversia — una legge provvisoria (I.W.I.) del 19 dicembre 1962, avente effetto con il 1o gennaio 1963, ha completato le prestazioni accordate agli invalidi per mezzo di un meccanismo di cui mi occuperò in seguito. Con decisione 16 agosto 1963 l'organismo competente concedeva alla Dingemans la nuova prestazione, stabilendone però l'ammontare in proporzione ai periodi di assicurazione compiuti nei Paesi Bassi (66 settimane) e in Germania (381 settimane), con applicazione quindi al caso di specie dell'articolo 28-1 -b del regolamento n. 3.

Contro tale decisione la sig.na Dingemans ricorse dinanzi al Raad van Beroep di Amsterdam il quale, pur confermando la sopra riferita applicazione dell'articolo 28-1-6, ritenne inoperanti nel caso di specie le disposizioni dei paragrafi 1 f e 3 dello stesso articolo, di cui l'interessata avrebbe potuto fruire soltanto se, quando le venne riconosciuto il diritto a pensione in virtù della legge olandese, e cioè il 17 luglio 1953, nell'attribuirle tale diritto non si fosse tenuto conto dei periodi di assicurazione compiuti sotto una legislazione diversa, ossia, nel caso di specie, la legislazione tedesca.

Questa è la situazione in riferimento alla quale il Centrale Raad van Beroep, adito in grado di appello, vi sottopone i seguenti quattro quesiti sull'interpretazione del regolamento n. 3; permettetemi di leggervene il testo integrale.

«1. Se gli articoli 1, b; 2, paragrafo 1 (inizio) e b, e 3 del Regolamento debbano essere intesi nel senso che il termine “legislazione” comprende anche l'Interimwet, benché questa legge sia stata emanata posteriormente al Regolamento e non abbia costituito oggetto di notifica ai sensi del secondo paragrafo del citato articolo 3. In caso affermativo :

2. Se l'integrazione di cui al capo II della Interimwet (la quale è stabilita in un importo annuo fisso, indipendente dalla durata dei periodi di assicurazione, benché ne faccia parte la pensione di invalidità richiesta dall'avente diritto e il cui ammontare dipende dalla durata dei periodi di assicurazione) sia una prestazione in caso di invalidità di tipo B, ai sensi dell'articolo 24, paragrafo 1, del Regolamento. In caso negativo :

3. Se l'integrazione di cui al capo II della Interimwet sia una prestazione in caso di invalidità del tipo A, ovvero del tipo A e del tipo B, ai sensi dell'articolo 24, paragrafo 1, del Regolamento.

4. Se, nella prima alternativa, per determinare l'importo dell'integrazione di cui al capo II della Interimwet, si debba applicare allora l'articolo 28, paragrafo 1, b del Regolamento, come l'appellata assume in via subordinata, richiamandosi alla questione n. 2 contenuta nella nota 11 novembre 1963, n. AWW 1963/4, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 25 e 26 trasmessa dal Raad alla Corte di Giustizia.»

Ho voluto leggere l'intero testo dei quattro quesiti per richiamare la vostra attenzione sul ragionamento del giudice olandese. Lungi dall'essere indipendenti l'una dall'altra, le questioni formulate sono strettamente collegate. Risolvere in senso negativo la prima significherebbe rendere le altre prive di oggetto, perché equivarrebbe a dire che ci si trova fuori dall'ambito di applicazione del Regolamento n. 3; allo stesso modo, dare una risposta affermativa alla seconda questione significherebbe risolvere per ciò stesso anche la terza, rendendo però inutile l'esame dell'ultimo quesito, dato che questo è posto in via subordinata, e precisamente per il caso che la seconda questione venga risolta in senso negativo.

E, per le ragioni che esporrò più innanzi, io ritengo che potrete fare a meno di pronunciarvi sul quarto quesito, anche se è quello che presenta maggiore interesse.

La prima questione — relativa alla possibilità di ravvisare nella Interimwet una «legislazione» ai sensi degli articoli 1 b e seguenti del Regolamento — ripropone per l'invalidità lo stesso quesito sottopostovi nella causa 100/63 in merito all'assicurazione sulla vita, sì che vale anche qui, per gli stessi motivi, la soluzione cui allora vi siete attenuti: la risposta quindi non può essere che affermativa.

Il termine «legislazione» usato nel regolamento comprende, come del resto risulta espressamente dall'articolo 1 b, anche le leggi entrate in vigore dopo il regolamento stesso, anche se non siano state notificate a norma dell'articolo 3 paragrafo 2. Nella specie, la Interimwet del 19 dicembre 1962 riguarda uno dei rami della «Sicurezza sociale» elencati nell'articolo 2, e precisamente «le prestazioni in caso di invalidità, comprese quelle destinate a conservare o migliorare la capacità di guadagno, ad eccezione di quelle corrisposte in caso di infortunio sul lavoro o di malattia professionale».

D'altra parte, l'obbligo di notifica previsto dall'articolo 3, paragrafo 2, opera solo nel caso in cui l'entrata in vigore di una nuova disciplina legislativa rende necessario un «emendamento» dell'allegato B. E tale presupposto non sussiste quando si tratta di una disciplina che rientra già in una delle sezioni dell'allegato citato. Ora, è evidente che la Interimwet rientra nel titolo «assicurazione contro l'invalidità, ivi comprese le maggiorazioni delle rendite» di cui alla lettera b) della sezione relativa ai Paesi Bassi.

La seconda e la terza questione devono essere affrontate contemporaneamente. Esse attengono alla natura dell'integrazione di cui al capo II della Interimwet. Si tratta di stabilire se detta integrazione sia una prestazione per invalidità del tipo B, ai sensi dell'articolo 24 paragrafo 1 del Regolamento e, in caso negativo, se tale integrazione debba essere considerata una prestazione per invalidità del tipo A, ovvero del tipo A e del tipo B, ai sensi del paragrafo citato.

Trascuriamo la riferita formulazione di queste due questioni, in base alla quale sembra che per il Centrale Raad una prestazione possa avere natura mista, appartenendo sia al tipo A sia al tipo B; si tratta di un errore dovuto a una non esatta conoscenza della portata dell'articolo 24 del Regolamento. Tale articolo, compreso nel capo Invalidità, prevede, per quanto riguarda la liquidazione delle prestazioni, tre ipotesi, distinguendo a seconda che l'assicurato abbia compiuto dei periodi solo in base a legislazioni del tipo A, in cui le prestazioni vengono calcolate, in via di principio, senza riguardo alla durata dei periodi maturati — oppure solo in base a legislazioni del tipo B, per le quali invece le prestazioni dipendono dalla durata dei periodi compiuti — o infine in virtù di legislazioni del tipo A e del tipo B. Nelle due ultime ipotesi, quando cioè l'assicurato ha compiuto in tutto o in parte dei periodi in base a una legislazione del tipo B, l'articolo 26 rende applicabili in via analogica all'invalidità le disposizioni degli articoli 27 e seguenti sul calcolo delle prestazioni — in particolare quelle sul calcolo proporzionale.

Così la Commissione, nelle sue osservazioni, pone in dubbio la pertinenza di queste due questioni, ritenute dal giudice olandese necessariamente pregiudiziali alla decisione sull'applicabilità dell'articolo 28-1-b. Il fatto che la Dingemans abbia compiuto periodi di assicurazione in Germania, sotto un regime del tipo B, è sufficiente per ritenere applicabili gli articoli 27 e 28 in condizioni che d'altronde vanno ancora determinate, senza che l'appartenenza della Interimwet al tipo A o al tipo B abbia alcun rilievo. La vostra giurisprudenza è però costante nel ritenere che non spetta alla Corte valutare le considerazioni che hanno spinto il giudice nazionale a sottoporle una questione pregiudiziale. Basta che si tratti di una questione che rientra nell'ambito dell'articolo 177, che verta cioè sull'interpretazione del Trattato o di un regolamento comunitario.

A ciò però la Commissione obietta che in realtà vi si chiede di interpretare, più che una norma comunitaria, la legge nazionale. Essa sostiene che il Centrale Raad van Beroep vi chiede in effetti di stabilire la natura del sistema adottato dal legislatore olandese per calcolare le prestazioni — e ciò spetta al giudice nazionale. È certo — e vostre precedenti sentenze lo dimostrano — che il giudice nazionale, dovendo tener conto sia della propria legge sia del diritto comunitario, può trovare qualche difficoltà nel dare alla questione che vi sottopone quel carattere generale e astratto che giustifica il rinvio. Ma, nel caso in esame, nulla esclude che il Centrale Raad avesse inteso chiedervi di stabilire l'esatto significato delle formule «legislazioni del tipo A» o «del tipo B» contenute nell'articolo 24-1 del Regolamento. Solo che, se volete dare una risposta che gli possa servire, è necessario esaminare il problema in riferimento alla legislazione che ha dato origine alla questione.

Per la Invaliditeitswet, di cui la sig.na Dingemans fruiva, l'ammontare della pensione di invalidità dipendeva dalla durata dei periodi di assicurazione. La Interimwet concede un'integrazione che, a norma dell'articolo 5 della legge, è così calcolata : «L'integrazione corrisposta a norma dell'I.W.I. ammonta a una somma tale che l'integrazione stessa, aggiunta alla pensione di invalidità concessa in base alla Invaliditeitswet, raggiunga, per un invalido della classe A, la cifrà di 3.924 fiorini».

In altri termini, l'ammontare globale percepito dal beneficiario è determinato in funzione del grado più o meno elevato di inabilità al lavoro (cui corrispondono le classi A, B e C) e non in funzione dei periodi di assicurazione compiuti. Quanto all'integrazione prevista dalla nuova legge, essa rappresenta la differenza tra la prestazione globale, che è fissa, e la pensione, che varia a seconda dei periodi compiuti. Ciò vuol dire che l'integrazione dipende, per lo meno indirettamente, da questi ultimi

Si tratta ora di vedere in base a quali norme è possibile decidere se quella descritta è una legislazione del tipo A o del tipo B.

Rifacciamoci all'articolo 24 del Regolamento n. 3. Esso dichiara, nel paragrafo 2, che l'Allegato F precisa, per ogni Stato membro, le legislazioni del tipo A e quelle del tipo B in vigore su tutto o su parte del territorio nazionale al momento dell'entrata in vigore del regolamento. E dispone che ogni Stato membro dovrà notificare gli eventuali emendamenti da apportarsi all'allegato F in seguito a una nuova legislazione. Tale notifica deve essere effettuata entro tre mesi dalla nuova legislazione e indirizzata al Presidente del Consiglio della C.E.E. che la trasmette a sua volta alla Commissione della C.E.E., all'Alta Autorità della C.E.C.A. e agli Stati membri.

D'altra parte, l'articolo 50 del Regolamento considera parte integrante del Regolamento stesso gli allegatiind icati dai vari articoli, fra cui anche l'articolo 24, ivi compresi gli emendamenti e le modifiche eventualmente apportati agli allegati stessi.

Secondo il testo originario dell'allegato F, il regime dei Paesi Bassi era del tipo B; si trattava però allora della Invaliditeitswet del 1913. Se a tale allegato non fosse stata arrecata alcuna modifica per tener conto della Interimwet ci si poteva chiedere se questa nuova legge, successiva al Regolamento n. 3, differisse, quanto alla sua natura, da quella precedente. Ed io, in conformità al parere della Commissione, probabilmente l'avrei considerata del tipo A. L'ammontare globale della prestazione, ossia la somma in definitiva percepita dall'assicurato, è fissata unicamente in funzione di un determinato grado di invalidità. A nulla rileva quindi che l'importo complessivo risulti essere la somma di due elementi, la pensione, che dipende direttamente dai periodi di assicurazione e l' «integrazione», che ne dipende indirettamente, dato che, essendo fissa la prestazione globale per un determinato grado di invalidità, quanto più bassa è la pensione, tanto più alta sarà l'integrazione.

Ma nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 14.2.1964, anteriore quindi al provvedimento con il quale siete stati aditi in via pregiudiziale, è stata pubblicata una modifica dell'allegato F per quanto riguarda i Paesi Bassi.

Eccovene il testo :

«La legislazione è del tipo B, ad eccezione del regime di quiescenza dei minatori, per quanto riguarda le prestazioni di invalidità che devono essere corrisposte agli assicurati che hanno cessato di appartenere a tale regime dopo il 31 dicembre 1962 e che hanno diritto a una prestazione in virtù della legge provvisoria relativa ai beneficiari di pensioni di invalidità. La prestazione che in caso di invalidità deve essere corrisposta a questo gruppo di assicurati in base al trattamento di quiescenza dei minatori è del tipo A.»

Così, ad eccezione di certi minatori, la legislazione dei Paesi Bassi in tema di invalidità è del tipo B. È evidente che la notifica da me letta e la modifica dell'allegato F del Regolamento sono avvenute al fine di eliminare qualsiasi dubbio originato dalla promulgazione, il 19 dicembre 1962, della Interimwet e al fine di ricomprendere anche questa nuova legge.

Soffermiamoci però un istante sul carattere singolare di questo modo di procedere e sulle sue conseguenze. Certo, il testo originario dell'allegato F è stato formulato, con tutta probabilità, da ogni Stato membro per la parte che lo concerneva; bastava però il fatto che il regolamento provenisse dal Consiglio per dare agli allegati lo stesso carattere di norme comunitarie proprio del regolamento. Ciò che è strano è che gli emendamenti all'allegato provengano dagli stessi Stati membri. Senza dubbio gli Stati li notificano al Presidente del Consiglio; si tratta però solo di una notifica, tant'è vero che nessun cenno è fatto a un'omologazione o a un qualsiasi controllo da parte degli organi della Comunità. Tuttavia, come ho già avuto occasione di notare, gli «emendamenti» agli allegati sono parte integrante del Regolamento n. 3 a norma dell'articolo 50.

E allora, il problema mi sembra risolto. Ricordato ancora una volta che l'integrazione rappresenta la prestazione prevista dalla Interimwet, e che questa, a sua volta, fa parte della legislazione dei Paesi Bassi in tema di invalidità, ne consegue che l'integrazione costituisce una prestazione per invalidità del tipo B ai sensi dell'articolo 24 paragrafo 1 del Regolamento. La seconda questione va risolta in senso affermativo.

Si tratta ora di vedere quali sono le conseguenze di tale soluzione in ordine alle questioni successive :

La terza questione vi è stata posta per il caso che la seconda «venisse risolta in senso negativo», il che le conferisce un carattere subordinato sussidiario e, nello stesso tempo, condizionale. Le conseguenze di una risposta affermativa alla seconda questione sono allora che la terza deve essere considerata abbandonata da chi l'ha posta, che voi non siete più chiamati a decidere in merito e che quindi non è più necessario formulare una risposta.

Tutto ciò, del resto, ha poca importanza; si tratta infatti di due quesiti che sono in realtà come le due facce di una stessa medaglia, per cui, risolvendo in modo affermativo la seconda questione si risolve per ciò stesso in modo negativo la terza.

La situazione è invece diversa per quanto riguarda la quarta questione, tanto che ritengo opportuno rammentarvene i termini : «Se, ammesso che l'integrazione di cui al capo II debba essere considerata come una prestazione per invalidità del tipo A, per determinare l'importo di tale integrazione sia da applicare l'articolo 28 paragrafo 1 del Regolamento». In altre parole, si tratta del problema della «proratisation», problema che vi si chiede però di affrontare solo nel caso che la prestazione di cui sopra venga considerata del tipo A; ne consegue che se la si riterrà del tipo B, la questione dovrà essere considerata insussistente.

Certo, non spetta a voi stabilire se una questione è o no necessaria per la soluzione della controversia. Una volta aditi, voi dovete rispondere. Ma se siete aditi sotto condizione, il mancato verificarsi della condizione elimina il quesito postovi. E questo mi sembra proprio essere il caso di specie.

Non voglio negare che tale soluzione presenta degli inconvenienti, in quanto lascia senza dubbio nell'ombra elementi che al giudice olandese sarebbero stati utili per dirimere la controversia. Ma, se non si vuole modificare completamente il quarto quesito, quale appare dalla formulazione con cui vi è stato posto, io ritengo che voi non siate tenuti a rispondervi.

A soluzione diversa si potrebbe giungere soltanto se, malgrado i termini dell'allegato F, voi riteneste egualmente che il regime della Interimwet sia del tipo A. Ed è in riferimento a questa eventualità che esaminerò rapidamente il quarto quesito. Nel formularlo, il giudice olandese si richiama alla seconda questione contenuta nella sua nota dell'11 novembre 1963 e risolta dalla vostra sentenza del 15 luglio scorso nella causa 100/63.

La questione dell'11 novembre 1963, cui il Centrale Raad si riferisce, presentava, come ben ricorderete, un duplice aspetto; essa verteva infatti da un lato sull'esistenza di un necessario collegamento tra l'articolo 27 e l'articolo 28-1-b e dall'altro sull'applicabilità di quest'ultima norma a un regime nel quale l'ammontare della pensione non dipende dalla durata dell'assicurazione.

Se, richiamandosi a tale questione, il Centrale Raad intende chiedervi se le norme dettate per l'assicurazione sulla vita operano anche in tema di invalidità, non vi può essere alcun dubbio sulla risposta da dare. Da un lato, l'articolo 26 dichiara applicabili per analogia all'ipotesi dell'invalidità le disposizioni degli articoli 27 e 28, tranne nel caso in cui l'interessato ha compiuto i periodi di assicurazione esclusivamente in virtù di una legislazione del tipo A. Dall'altro, con la sentenza 100/63 voi avete dato, all'articolo 28 del Regolamento n. 3, un'interpretazione ampia e completa, basandovi sulla ratio degli articoli 48-51 del Trattato, nei quali trovano il proprio fondamento i regolamenti in tema di sicurezza sociale. L'articolo 28, collegato all'articolo 27, è applicabile solo nel caso in cui si tratti dell'acquisto, della conservazione o del recupero del diritto alle prestazioni di cui all'articolo 27; esso opera solo entro i limiti in cui il Regolamento permette di assicurare agli interessati prestazioni per lo meno equivalenti al totale di quelle di cui essi beneficierebbero in ogni paese in virtù della legge nazionale loro applicabile, considerata di per sé, senza riguardo al Regolamento n. 3 o agli altri regolamenti comunitari.

La questione relativa alla possibilità di applicare le disposizioni dell'articolo 28 a un regime che non fa dipendere l'ammontare delle prestazioni dalla durata dell'assicurazione, ed è quindi del tipo A, è dalla vostra sentenza risolta in senso affermativo. È vero che si trattava allora di un'ipotesi in cui poteva essere invocato il Regolamento 130 del Consiglio; ciò non toglie che il dispositivo della sentenza sia molto ampio, dato che in esso è detto che le disposizioni dell'articolo 28 «sono applicabili a una legislazione che non fa dipendere l'ammontare delle prestazioni dalla durata dell'assicurazione». E io ritengo, in conformità alla tesi sostenuta dalla Commissione, che l'applicazione dell'articolo 28-1-b a una legislazione del tipo A può ammettersi anche senza far richiamo al Regolamento n. 130, sulla sola base del Regolamento n. 3.

Voi sapete però che necessario presupposto per l'applicazione di tale articolo è che si tratti dell'acquisto, della conservazione o del recupero dei diritti alle prestazioni. Per rispondere completamente e in modo utile alla questione che vi è stata sottoposta bisognerebbe quindi stabilire quali sono le condizioni cui è subordinata la possibilità di fruire della Interimwet. Il fatto che hanno diritto a una prestazione ai sensi della Interimwet solo coloro che sono titolari di una pensione per invalidità porta ad esigere le stesse condizioni di durata dell'assicurazione, operando, se ne è il caso, il cumulo dei periodi compiuti sotto legislazioni diverse, che sono richieste dalla Invaliditeitswet? Oppure è sufficiente, come afferma la Commissione, essere titolari di una pensione a norma della Invaliditeitswet? La questione, sicuramente dubbia, non è di vostra competenza, perché può essere risolta solo dopo avere interpretato la legge olandese.

E allora, non vedo come si potrebbe rispondere in modo pertinente e completo alla quarta questione, ammesso che vi si debba rispondere. Comunque, vi ho già esposto le ragioni per le quali il vostro compito di interpretazione si esaurisce prima ancora di giungere a questo punto della discussione.

Riassumendo, le mie conclusioni sono che si risponda solo alle prime due questioni poste dal Centrale Raad, e si risponda nel modo seguente :

Prima questione: il termine «legislazione», di cui all'articolo 1 b, all'articolo 2 e all'articolo 3 del Regolamento n. 3 comprende la Interimwet.

Seconda questione: l'integrazione di cui al capo II della Interimwet fa parte di un regime che è del tipo B ai sensi dell'articolo 24, paragrafo 1 del Regolamento.

Concludo inoltre chiedendo che sulle spese sostenute dinanzi alla Corte decida il Centrale Raad van Beroep.