CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 17 GENNAIO 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Ai sensi dell'art. 13 del regolamento n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU n. L 148, del 28 giugno 1968, pag. 24), come modificato dal regolamento n. 425/77 (GU n. L 61, del 5 marzo 1977, pag. 1), il prelievo da applicarsi eventualmente ai giovani bovini maschi destinati all'ingrasso, il cui peso vivo sia inferiore o pari a 300 kg, può essere totalmente o parzialmente sospeso a seconda della situazione di approvvigionamento dei giovani bovini in questione e del prevedibile andamento dei prezzi di mercato dei bovini nella Comunità. A tal fine, ogni anno, anteriormente al 1o dicembre, il Consiglio stabilisce un bilancio preventivo dei giovani bovini maschi che possono essere importati nel quadro della normativa sopra citata. Con la «procedura del Comitato di gestione» viene determinato ogni trimestre il quantitativo che può essere importato e l'aliquota di sospensione del prelievo. Quindi, le licenze necessarie per effettuare queste importazioni vengono rilasciate nel rispetto dei limiti del quantitativo fissato trimestralmente.

Le modalità di applicazione di questo regime sono state determinate in vari regolamenti della Commissione. L'art. 11 del regolamento n. 585/77, come modificato dal regolamento n. 1384/77 (GU n. L 157 del 28 giugno 1977, pag. 16), stabilisce che le licenze d'importazione possono essere richieste da persone fisiche o giuridiche che esercitino la propria attività nel settore «del bestiame e delle carni» e risultino iscritte in un registro pubblico di uno Stato membro. L'art. 3 del regolamento n. 612/77 (GU n. L 77 del 25 marzo 1977, pag. 18) prevede che, nel determinare il quantitativo che può essere importato trimestralmente, «può essere tenuto conto delle necessità di approvvigionamento esistenti in determinate regioni della Comunità».

Per il periodo 1o gennaio - 31 marzo 1978, il quantitativo massimo di cui all'art. 13 del regolamento n. 805/68 veniva fissato dal regolamento (CEE) della Commissione 22 dicembre 1977, n. 2902 (GU n. L 338 del 28 dicembre 1977, pag. 12), in 50000 capi di giovani vitelli maschi destinati all'ingrasso, aventi peso inferiore o pari a 300 kg, e di cui almeno 45000 dovevano essere importati e ingrassati in Italia; l'aliquota del relativo prelievo all'importazione veniva ridotta del 50 %. L'art. 1, n. 5, di questo regolamento stabilisce inoltre che:

«Nell'ambito del quantitativo riservato all'Italia, i titoli d'importazione possono essere rilasciati direttamente ai produttori agricoli o alle loro organizzazioni professionali, entro un limite massimo di 30000 capi.

A tal fine, e nel quadro della comunicazione di cui all'art. 11, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 585/77, detto Stato membro specifica le categorie dei richiedenti».

Bisogna inoltre ricordare che il regolamento n. 2902/77 è stato modificato dal regolamento n. 345/78 (GU n. L 49 del 21 febbraio 1978, pag. 9). L'art. 1, n. 1 di quest'ultimo, recita:

«All'art. 1, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2902/77, i quantitativi di 50000 e 45000 capi sono aumentati, rispettivamente, di 30000 e di 27000 capi.»

Il n. 3 di questo articolo stabilisce inoltre:

«All'art. 1, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 2902/77, il quantitativo di 30000 capi è aumentato di 18000 capi.»

In merito al quantitativo riservato all'Italia, una circolare del ministero italiano del commercio estero, in data 28 febbraio 1978, disponeva che dovevano venire considerati come produttori agricoli ai sensi del regolamento n. 2902/77 solamente coloro che possedessero i requisiti stabiliti dalla legge italiana 9 maggio 1975 per l'attuazione delle direttive del Consiglio n. 72/159 (GU n. L 96 del 23 aprile 1972, pag. 1), n. 72/160 (GU n. L 96, pag. 9) e n. 72/161 (GU n. L 96, pag. 15), tutte del 17 aprile 1972. A prescindere dalle cooperative, posseggono dette caratteristiche solamente le persone dedite all'agricoltura a titolo principale, cioè coloro i quali dedicano all'attività agricola almeno due terzi del proprio tempo di lavoro complessivo e ricavano dall'attività medesima almeno due terzi del proprio reddito globale di lavoro.

Alla fine del febbraio 1978 l'attore nella causa principale, che produce principalmente alimenti per il bestiame, stipulava — come è noto — con la convenuta nella causa principale (una società in accomandita semplice che si occupa principalmente dell'ingrasso di buoi e vitelli sui vasti fondi di cui dispone) un contratto per la forniture di un certo quantitativo di granoturco. L'impegno doveva considerarsi annullato, qualora l'acquirente non avesse ottenuto la licenza d'importazione per 100 vitelli. Il 10 marzo 1978, l'acquirente comunicava all'attore che essa considerava annullato l'ordine poiché si era verificata la citata condizione risolutiva. L'autorità regionale competente aveva infatti comunicato all'acquirente che essa non poteva ottenere licenze d'importazione poiché era una società e poiché né i soci, né gli amministratori di questa possedevano i requisiti indicati nella circolare del ministero italiano del commercio estero. Pertanto, essa non aveva presentato domanda per il rilascio della licenza d'importazione.

L'attore sostiene che il regime delle importazioni è interamente disciplinato dal diritto comunitario; a norma di quest'ultimo, ogni produttore agricolo ha diritto al rilascio del titolo. Agli Stati membri spettano invece, in questo campo, soltanto alcuni compiti organizzativi e, in particolare, esse non possono imporre ulteriori, più restrittive condizioni per delimitare la cerchia dei richiedenti. Poiché, invece, ciò si è verficato con la surricordata circolare, questa dev'essere considerata illegittima e quindi irrilevante. Pertanto, il fatto che la convenuta abbia omesso di proporre la domanda per tener conto della circolare ministeriale dev'essere considerato come un errore, ad essa imputabile. Di conseguenza, l'attore citava la convenuta dinanzi al pretore di Cecina, per sentirla dichiarare tenuta all'adempimento del contratto di compravendita e quindi all'accettazione della fornitura convenuta.

Con ordinanza 13 maggio 1978, il Pretore adito ha deciso, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, di sospendere il giudizio e di sottoporre a questa Corte, in via pregiudiziale, le seguenti questioni:

«a) se, nel quadro dello speciale regime d'importazione di giovani bovini maschi destinati all'ingrasso, previsto dall'art. 13 del regolamento CEE n. 805/68, e disciplinato da ultimo dai regolamenti CEE nn. 585/77 e 2902/77, le autorità nazionali possono completare, ed integrare a loro discrezione le condizioni di ammissione, in particolare riservando il rilascio dei titoli di importazione a determinate categorie di soggetti unilateralmente individuati all'interno dei produttori agricoli; o se invece le succitate disposizioni comunitarie riconoscano a tutte le persone fisiche e giuridiche, titolari di imprese agricole, in specie a quelle che esercitano l'attività di allevamento, il diritto di presentare in ogni caso domanda di titolo di importazione, senza che ad esso possa essere opposto alcun potere discrezionale da parte delle autorità nazionali degli Stati membri;

b) se, nell'ipotesi che sia concesso agli Stati membri di introdurre ulteriori più restrittive condizioni di ammissione nell'ambito della categoria dei produttori agricoli, l'individuazione dei soggetti beneficiari da parte delle autorità nazionali possa essere fatta rinviando ai requisiti dalle stesse richiesti in sede di attuazione delle direttive comunitarie di ammodernamento delle strutture agricole (direttive 72/159, 160, 161 CEE), in vista cioè di un tipo di intervento pubblico del tutto autonomo e indipendente, per strumenti e finalità, da quelli relativi alla commercializzazione dei singoli prodotti agricoli; requisiti comunque privi di qualsiasi riferimento all'effettivo esercizio dell'attività di allevamento e tali da escludere senza giustificazione numerosissime imprese di allevamento, tra cui tutte quelle a struttura societaria».

Il mio parere a proposito delle suddette questioni è il seguente:

1. Il Governo italiano, nelle sue osservazioni scritte, ha espresso seri dubbi sul fatto che le questioni sollevate dal pretore siano in qualche modo rilevanti ai fini della trattazione della causa dinanzi ad esso pendente. Questi dubbi non possono essere senz'altro trascurati. Infatti, secondo quanto disposto dal contratto che costituisce oggetto della causa principale, l'ordine dovrebbe considerarsi annullato, qualora non fosse possibile all'acquirente «ottenere la licenza d'importazione di n. 100 vitelli da paesi terzi ai sensi dei vigenti regolamenti CEE». Ora, le licenze d'importazione potevano senz'altro venire richieste in forza della normativa generale e non risulta univocamente che, per le parti contraenti, fosse determinante il fatto che si trattava di importazioni con prelievo ridotto; pertanto, non è chiaro perché il giudice a quo, per definire la controversia, avesse bisogno dell'interpretazione del diritto comunitario e, in particolare, di una qualificazione dello specifico regime di importazione sopra descritto. D'altra parte, bisogna riconoscere che la risposta a questo interrogativo dipende dall'interpretazione dell'accordo oggetto della controversia e, quindi, dalla soluzione di una questione di diritto interno, materia di cui, per principio, la Corte di giustizia non si occupa. Inoltre, poiché è difficile che si tratti di un palese errore di interpretazione da parte del giudice nazionale, e cioè di una valutazione palesemente erronea circa la rilevanza della questione ai fini della decisione, io non vi proporrei di dichiarare irricevibile la domanda pregiudiziale per mancanza dei presupposti di cui all'art. 177 del Trattato CEE.

2. Per ciò che riguarda il problema posto dal pretore di Cecina, vorrei richiamare anzitutto le argomentazioni dei partecipanti al procedimento. Secondo l'attore nella causa principale, è importante il fatto che si tratta di problemi riguardanti gli scambi con paesi terzi nell'ambito di una specifica organizzazione di mercato e di un regime speciale di importazione, gestito dalla stessa Commissione. In una situazione di fatto come quella or ora descritta, tutto porta a ritenere che la normativa comunitaria, la quale contempla un procedimento comunitario per il rilascio delle licenze, debba essere considerata esaustiva e che non resti agli Stati membri alcun margine di discrezionalità quanto alla determinazione delle categorie dei soggetti aventi il diritto di fruirne. A chi spetti la leggittimazione a richiedere la licenza si evince perciò principalmente dall'art. 11 del regolamento n. 585/77, secondo il quale è decisivo il fatto che sussista un'attività nel settore «del bestiame e delle carni». Là dove l'art. 1, n. 5, del regolamento n. 2902/77 privilegia in una certa misura i produttori agricoli, ciò va inteso, con riferimento allo specifico scopo perseguito con questo regolamento — sviluppo dell'allevamento dei bovini e aumento della produzione di carne — nel senso che tutti coloro che si occupano dell'allevamento dei bovini hanno il diritto di fruire del regime in parola. In ogni caso, poiché agli Stati membri spettano unicamente competenze organizzative, dall'art. 1, n. 5, del regolamento n. 2902/77, il quale concerne solo il contenuto delle comunicazioni che gli Stati membri debbono fare alla Commissione, non si può desumere che con esso siano stati tacitamente attribuiti agli Stati membri certi poteri quanto all'ulteriore determinazione di detti soggetti. Il Governo italiano sostiene invece che l'art. 11 del regolamento n. 585/77, ha stabilito unicamente le condizioni minime per l'ammissione al regime speciale d'importazione e, inoltre, che l'art. 1, n. 5, 2o comma, del regolamento n. 2902/77, dove è detto che, nel quadro della comunicazione di cui all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 585/77, l'Italia deve specificare «le categorie dei richiedenti», attribuisce espressamente a detto Stato membro un potere discrezionale per quanto riguarda la definizione dei «produttori agricoli» menzionati nel comma precente. Nell'avvalersene, ci si è conformati alle finalità della normativa in questione, quali risultano dal preambolo del regolamento n. 2902/77. Poiché in tale sede si parla del miglioramento delle strutture di allevamento e di produr zione di carni bovine in Italia, lo Stato italiano ha potuto a buon diritto limitare il proprio intervento alle categorie di produttori dai quali era possibile aspettarsi il miglioramento delle strutture; di conseguenza, era lecito il riferimento, fatto dalla criticata circolare ministeriale, alle definizioni elaborate dalla legge italiana per l'attuazione delle direttive comunitarie nn. 72/159, 72/160 e 72/161. La Commissione non arriva a simili affermazioni. Tuttavia, essa è del parere che la normativa comunitaria non sia sufficientemente precisa e che, pertanto, la categoria dei destinatari vada delimitata tenendo conto delle finalità della normativa stessa. In base a queste, si potrebbe dire che, con l'espressione «produttori agricoli» ci si riferisce a quelle imprese che si occupano dell'allevamento dei bovini e della produzione di carni bovine, e che pertanto hanno la possibilità di contribuire a ridurre le difficoltà di approvvigionamento. E poiché, oltre a ciò, nel preambolo del regolamento n. 2902/77 si parla espressamente di miglioramento delle strutture di allevamento e di produzione delle carni bovine in Italia e, pertanto, il regolamento si caratterizza come uno strumento di politica economico-strutturale, nulla si può obiettare al fatto che lo Stato membro maggiormente favorito limiti il proprio intervento, basandosi sulle richiamate direttive di politica strutturale del Consiglio, agli agricoltori «a titolo principale».

4. Si può pertanto ritenere che gli Stati membri, anche in settori sottoposti ad una organizzazione comune dei mercati molto dettagliata, non hanno necessariamente soltanto competenze puramente organizzative ed esecutive, bensì possono disporre anche di un certo margine di azione nel campo del diritto sostanziale. Né è indispensabile che ciò venga espressamente indicato; il relativo potere può risultare, dandosene il caso, tacitamente, dal fatto che vengano richiamate nozioni indeterminate con riferimento all'indicazione degli scopi di una data norma. Inoltre, in base alla suddetta giurisprudenza, è chiaro che, per la soluzione del problema che qui ci interessa, ha valore decisivo il contesto in cui è stato emanato il regolamento n. 2902/77, come pure, al di là della lettera, le finalità di quest'ultimo, quali risultano, in particolare, dal preambolo. È significativo, ad esempio, il fatto che il particolare regime d'importazione stabilito dal regolamento n. 2902/77 dovesse operare soprattutto a favore dell'Italia. Si tratta di un provvedimento di politica regionale, adottato in considerazione del deficit di giovani bovini constatato soprattutto in Italia, e dovuto alle particolari condizioni geografiche di questo paese, le quali fanno sì che i grandi allevamenti di bovini costituiscano delle eccezioni. Inoltre, è evidente che il regolamento n. 2902/77, là dove, all'art. 1, n. 5, si propone di privilegiare i produttori agricoli, si riferisce agli allevatori di bovini. In proposito, si può fare riferimento agli scopi del regolamento, quali risultano dal preambolo; inoltre è rilevante al riguardo il summenzionato bilancio annuale che il Consiglio stabilisce ai sensi dell'art. 13 del regolamento n. 805/68, in cui si fa riferimento al fabbisogno degli allevatori di bovini. Concordo con la Commissione e con il Governo italiano sul fatto che questi non sono gli unici elementi rilevanti ai fini dell'interpretazione e che, pertanto, essi non sono sufficienti a giustificare la conclusione secondo cui il regolamento attribuirebbe a ciascun allevatore di bovini il diritto di richiedere la licenza. In effetti, non si può perdere di vista la circostanza che, secondo la motivazione del regolamento n. 2902/77, non si tratta solamente del miglioramento della produzione delle carni bovine, bensì anche del miglioramento delle strutture nel settore dell'allevamento dei bovini in Italia. A mio parere, la Commissione ha ragione di concludere, con riferimento a queste considerazioni — e non tanto in base al 2o comma dell'art. 1, n. 5, del regolamento, ove si parla della specificazione delle categorie dei richiedenti — che l'Italia, lo Stato membro particolarmente interessato, ha un certo potere di definire ulteriormente la norma. Quanto alle esigenze di politica strutturale, gli Stati membri hanno naturalmente conoscenze più precise di quelle che può avere il legislatore comunitario. Si può dire che, nei settori in cui si tratta di influire sulle strutture, alla Comunità manca, per forza di cose, la possibilità di procedere alla necessaria precisazione, cosicché si fa uso di preferenza dello strumento della direttiva, il quale determina imperativamente soltanto lo scopo, mentre lascia agli Stati membri la scelta dei mezzi e dei metodi. Ora, se si perviene in tal modo alla conclusione secondo cui dagli scopi del regolamento e dalle nozioni richiamate in questo contesto è possibile desumere la competenza dell'Italia a precisare ulteriormente la nozione di «produttore agricolo», non si potrà sollevare in linea di principio alcuna obiezione neppure al fatto che, a tal fine, si faccia riferimento ad una legge per l'attuazione di direttive che perseguono anch'esse finalità di politica strutturale. In effetti, non si vede come potrebbe ritenersi incompatibile con gli scopi dell'intervento il favorire imprese che si possono considerare bisognose d'aiuto, ma in grado di svilupparsi. Si deve invece ritenere del tutto coerente con tali scopi il fatto che una norma come quella posta dall'art. 1, n. 5, del regolamento n. 2902/77 (la quale oltretutto, non si dimentichi, riguarda solamente una parte di tutte le importazioni possibili in astratto) concentri i propri effetti su imprese dedite all'agricoltura non solamente a titolo secondario, e dalle quali è possibile attendersi i migliori risultati dal punto di vista della politica strutturale.

5. Dopo questa constatazione di principio, ci si deve però ancora chiedere se alcune obiezioni sollevate dall'attore, nel corso del procedimento, contro la tesi sostenuta dalla Commissione con i suddetti argomenti non portino ad una differente valutazione. Il mio parere, se mi è permesso esprimerlo fin d'ora, è negativo in proposito. Come è noto, è stato osservato che le direttive di politica strutturale alle quali il Governo italiano ha fatto riferimento mirano — come risulta dai previsti programmi quinquennali — a riforme a lungo termine ed alla modifica delle dimensioni delle imprese, mentre, nel caso del regime speciale d'importazione che qui c'interessa, si tratta di una politica di mercato, cioè dell'eliminazione, nel breve periodo, del deficit di bovini destinati all'ingrasso. È sufficiente ricordare, a questo proposito, il fatto che il regolamento n. 2902/77 non costituisce evidentemente un provvedimento di primo piano nel campo della politica strutturale, e che, invece, nel preambolo si parla unicamente di un contributo al miglioramento delle strutture di allevamento dei bovini e di produzione delle carni bovine in Italia. E, certamente, possono «contribuire» ad azioni di politica strutturale anche provvedimenti che abbiano solo effetti a breve termine, sopra tutto quando vengono adottati più d'una volta. Di conseguenza, non si può certo dire che l'azione contemplata dal regolamento n. 2902/77 sia inadeguata dal punto di vista della politica strutturale. Si è poi sostenuto esser dubbio che la legge italiana 9 marzo 1975, sulle cui definizioni, com'è noto, verte la controversia, abbia dato corretta attuazione alle più volte richiamate direttive di politica strutturale del Consiglio. A questo proposito, l'attore accenna al fatto che, ai sensi dell'art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva n. 72/159, sono esclusi incentivi per gli acquisti di vitelli destinati alla produzione di carne, e sostiene che, nella suddetta legge italiana, il fatto che non vengano prese in considerazione le società non è conforme all'art. 5 della direttiva n. 72/159. Questo argomento fa sorgere immediatamente la questione del se un procedimento ex art. 177 costituisca la sede idonea per la disamina dei problemi così prospettati; in merito a questi ultimi, comunque, la Commissione non ha fatto intendere che i dubbi formulati siano fondati e che sussistano i presupposti per avviare un procedimento per violazione del Trattato. Inoltre, bisognerebbe rilevare, a proposito dei dubbi formulati dall'attore, che nel presente caso si tratta di agevolazioni alle importazioni stabilite dalla stessa Comunità e che nell'art. 5 si parla di «vari imprenditori (nell'accezione degli artt. 2 e 3) associati», espressione con la quale difficilmente potrebbero essere designate delle società. Infine, l'attore ha sostenuto altresì, riferendosi, in particolare, alla sentenza nella causa 139/77 e al rispetto del divieto di discriminazione, che non è con questo compatibile la normativa fissata dalla circolare del 28 febbraio 1978, la quale ha creato uno speciale gruppo di produttori agricoli. In proposito non si può tuttavia dimenticare che non si ha discriminazione quando le deroghe risultano obiettivamente giustificate; e non dovrebbe esservi alcun dubbio sul fatto che questa sia la situazione nel presente caso. Ricordo ancora una volta, in questo contesto, il preambolo del regolamento n. 2902/77, in cui si parla di un contributo al miglioramento delle strutture di allevamento dei bovini in Italia. Di conseguenza, si deve amettere che la selezione dei beneficiari secondo criteri di politica strutturale è conforme agli scopi del regolamento, tanto più che si tende ad una delimitazione della cerchia degli aventi diritto alla presentazione delle domande, quale viene considerata auspicabile anche dalle direttive comunitarie in materia di politica strutturale.

6. In base a tutto ciò, le questioni sollevate dal pretore di Cecina si possono risolvere, a mio parere, solamente nella maniera seguente: Nell'ambito delle specifiche condizioni per l'importazione di giovani vitelli maschi destinati all'ingrasso, previste dall'art. 13 del regolamento n. 805/68 e stabilite dai regolamenti nn. 585/77 e 2902/77, le autorità italiane erano competenti a precisare la cerchia dei beneficiari ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 2902/77, tenendo conto degli scopi della normativa. In tale contesto era lecito fare riferimento ai requisiti stabiliti in relazione all'attuazione delle direttive comunitarie sulla modernizzazione delle strutture agricole (direttive nn. 72/159, 72/160, 72/161).

( 1 ) Traduzione dal tedesco.