Conclusioni dell'avvocato generale Fennelly del 23 ottobre 1997. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica federale di Germania. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 93/36/CEE - Mancata attuazione entro il termine prescritto. - Causa C-341/96.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-07271



Conclusioni dell avvocato generale

1 Il presente ricorso per inadempimento riguarda la censura (in parte non contestata), mossa alla Repubblica federale di Germania, di non aver integralmente recepito la direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (1) (in prosieguo: la «direttiva»), o di non aver informato la Commissione in merito ai relativi provvedimenti di attuazione.

I - Fase precontenziosa

2 Un obiettivo della direttiva è la redazione di un testo aggiornato della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/62/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (2) (in prosieguo: la «direttiva 1976»), più volte modificata, inserendovi alcune modifiche di carattere redazionale per chiarire talune disposizioni vigenti (3). Essa introduce inoltre alcune modifiche sostanziali, riguardanti la definizione dell'amministrazione aggiudicatrice (4), l'imposizione a quest'ultima dell'obbligo di comunicare i motivi del rigetto di una candidatura o di un'offerta e di redigere un verbale scritto in relazione a ogni appalto aggiudicato (5), e le norme in materia sia di partecipazione agli appalti, sia di aggiudicazione degli stessi (6). L'art. 34, n. 1, della direttiva obbliga gli Stati membri a mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi ad essa anteriormente al 14 giugno 1994 e di informarne immediatamente la Commissione.

3 Non avendo ricevuto nessuna comunicazione di tal genere da parte della Germania, il 9 agosto 1994 la Commissione inviava una lettera di diffida ai sensi dell'art. 169 del Trattato che istituisce la Comunità europea (in prosieguo: il «Trattato»), invitando la Germania a presentare le sue osservazioni entro due mesi. Nella sua risposta del 6 ottobre 1994 la Germania faceva riferimento a una precedente lettera, inviata alla Commissione il 25 luglio 1994, nella quale essa aveva spiegato che la direttiva sarebbe stata attuata mediante una modifica della parte A della Verdingungsordnung für Leistungen ausgenommen Bauleistungen (disciplina sugli appalti pubblici di forniture, ad esclusione degli appalti nel settore edilizio, in prosieguo: la «VOL/A»). La modifica proposta si trovava allora all'esame del Deutscher Verdingungsausschuß für Leistungen (comitato tedesco sugli appalti pubblici di forniture), e la sua promulgazione era prevista per l'autunno del 1994. La Germania dichiarava inoltre di aver già inserito la nuova definizione di «amministrazioni aggiudicatrici» nell'art. 57 dello Haushaltsgrundsätzegesetz (legge sui principi del bilancio) e che, in attesa di una piena attuazione, il 22 giugno 1994 essa aveva inviato una circolare a tutte le amministrazioni aggiudicatrici, invitandole a rispettare i contenuti della direttiva, avendo quest'ultima acquistato efficacia diretta dopo il 14 giugno 1994.

4 Il 16 gennaio 1996 la Commissione indirizzava un parere motivato alla Germania, dichiarando di non aver ancora ricevuto nessuna comunicazione ai sensi dell'art. 34, relativa all'attuazione della direttiva, e fissando al detto Stato membro un termine di due mesi per adottare i provvedimenti necessari. Nella sua replica del 10 aprile 1996 la Germania affermava che, per la parte in cui la direttiva costituiva una riproposizione del testo modificato della direttiva 1976, essa era già stata attuata mediante la seconda legge 26 novembre 1993 di modifica dello Haushaltsgrundsätzegesetz (7), la Verordnung über die Vergabebestimmungen für öffentliche Aufträge 22 febbraio 1994 (ordinanza 22 febbraio 1994, in materia di aggiudicazione degli appalti di opere pubbliche; in prosieguo: la «VgV») (8), e la VOL/A 3 agosto 1993 (9). L'attuazione dei nuovi contenuti della direttiva era oggetto di esame. Un disegno di legge finalizzato alla modifica della VOL/A e della VgV era stato inviato alla Commissione il 29 settembre 1994, ma necessitava ancora dell'approvazione del governo federale e del Bundesrat (camera alta del parlamento). La Germania motivava il ritardo imprevisto con ragioni attinenti alla struttura federale dello Stato.

II - Procedimento dinanzi alla Corte

5 Non avendo ricevuto nessuna ulteriore comunicazione in merito all'attuazione della direttiva, il 15 ottobre 1996 la Commissione ha adito la Corte, ai sensi dell'art. 169 del Trattato, chiedendo di dichiarare che la Germania, non avendo adottato i provvedimenti necessari per adeguarsi alla direttiva, o non avendo informato la Commissione in merito ad essi, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato, e di condannare la Germania alle spese di giudizio. In osservanza dell'art. 44 bis del suo regolamento di procedura, la Corte ha deciso, con l'espresso consenso delle parti, di omettere la fase dibattimentale.

III - Analisi

6 E' pacifico che la Germania non ha adottato e, pertanto, non ha comunicato alla Commissione tutti i provvedimenti necessari all'integrale attuazione della direttiva nel termine prescritto. In particolare, gli elementi della direttiva che vanno oltre la mera conferma della precedente normativa non sono stati recepiti nell'ordinamento tedesco, con la sola chiara eccezione della modifica riguardante la definizione delle amministrazioni aggiudicatrici. La costante giurisprudenza della Corte si esprime con chiarezza nel senso che l'omessa osservanza, da parte di uno Stato membro, degli obblighi ad esso incombenti, inclusi quelli relativi all'attuazione delle direttive, non può essere giustificata sulla base di ostacoli posti dall'ordinamento costituzionale interno dello Stato. Per di più, il fatto che la direttiva sia dotata di efficacia diretta in assenza di provvedimenti di attuazione non esime uno Stato membro dall'obbligo di adottare misure del genere. L'efficacia diretta, quando interviene, è la mera conseguenza del relativo inadempimento dello Stato membro e non garantisce il pieno conseguimento degli scopi della direttiva né che ciò avvenga, in conformità con il principio della certezza del diritto, mediante provvedimenti nazionali aventi efficacia vincolante.

IV - Conclusione

7 Alla luce di quanto esposto, suggerisco alla Corte di:

1) dichiarare che, non avendo adottato nel termine previsto e non avendo comunicato alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi pienamente alla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva e del Trattato che istituisce la Comunità europea;

2) condannare la Repubblica federale di Germania alle spese di giudizio.

(1) - GU L 199, pag. 1.

(2) - GU 1977, L 13, pag. 1. Questa direttiva è stata modificata dalle direttive del Consiglio 22 luglio 1980, 80/767/CEE (GU L 215, pag. 1), 22 marzo 1988, 88/295/CEE (GU L 127, pag. 1), e 18 giugno 1992, 92/50/CEE (GU L 209, pag. 1).

(3) - V. i `considerando' primo e quarto della direttiva.

(4) - Art. 1, lett. b), della direttiva.

(5) - Art. 7 della direttiva.

(6) - Titolo IV della direttiva.

(7) - BGBl. I, pag. 1928.

(8) - BGBl. I, pag. 321.

(9) - Bundesanzeiger del 17 settembre 1993, n. 175 bis.