Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 5 dicembre 1986. - UNION DEUTSCHE LEBENSMITTELWERKE ED ALTRI CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - RICORSO D'ANNULLAMENTO - " BURRO DI BERLINO ". - CAUSA 97/85.



raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 02265



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

signori Giudici,

A - I fatti

1 . La causa, in ordine alla quale io prendo oggi posizione, verte sull' annullamento della decisione della Commissione 25 febbraio 1985 (( COM(85 ) 276 def .)), relativa a provvedimenti intesi a promuovere la vendita di burro sul mercato di Berlino ( Ovest ), decisione dalla quale le ricorrenti, quattro produttori tedeschi di margarina, si vedono danneggiate nelle loro posizioni di mercato .

2 . Avendo già illustrato il mercato comunitario del latte e dei prodotti lattiero-caseari e l' organizzazione comune di mercato, su cui quello si basa ( 1 ), nelle conclusioni sulle domande di risarcimento proposte dai produttori di margarina in relazione all' azione "burro di Natale" 1984/1985 ( 2 ), non è necessario tornare in questo contesto su tale problematica . E' sufficiente qui la constatazione che il mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari è caratterizzato da anni da eccesso di produzione e che le giacenze di burro nell' anno 1984 avevano raggiunto il milione circa di tonnellate .

3 . In questa situazione, in data 25 febbraio 1985, la Commissione delle Comunità europee, convenuta, indirizzava alla Repubblica federale di Germania la decisione impugnata . Tale decisione aveva in sostanza il seguente contenuto :

4 . Dal 15 aprile sino alla fine di giugno del 1985 doveva effettuarsi, sul mercato di Berlino ( Ovest ), un' operazione di promozione delle vendite di burro . A questo fine l' ente d' intervento della Repubblica federale di Germania doveva mettere a disposizione gratuitamente 900 tonnellate di burro d' ammasso . Questo burro era esclusivamente destinato al consumo diretto, confezionato in panetti del peso netto di 250 grammi, recanti la dicitura "burro CEE gratuito ".

5 . Il burro d' ammasso doveva smerciarsi in confezione contenente del pari un panetto di burro normale dello stesso peso netto . Il prezzo dei due panetti così venduti assieme non avrebbe dovuto superare quello di mercato, per 250 grammi di burro normale, corrente durante il periodo di smercio .

6 . L' operazione doveva realizzarsi congiuntamente ad una campagna pubblicitaria e ad una ricerca di mercato volta al calcolo dei costi marginali e alla valutazione dell' efficacia dell' operazione stessa .

7 . Il costo dell' operazione è stato di quattro milioni circa di Ecu .

8 . La convenuta si era basata, nell' adottare la decisione, sul regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n . 1079 ( 3 ), relativo ad un prelievo di corresponsabilità e a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari . A norma dell' art . 4 di tale regolamento, vengono adottate misure volte ad ampliare i mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari, misure aventi ad oggetto :

- l' ampliamento dei mercati all' interno della Comunità,

- l' ampliamento dei mercati fuori della Comunità,

- la ricerca di nuovi sbocchi e di prodotti qualitativamente migliori .

9 . Queste misure vengono adottate secondo la procedura ex art . 30 del regolamento n . 804/68, vale a dire la procedura del comitato di gestione; la Commissione inoltre, prima di ciascun periodo di applicazione del prelievo di corresponsabilità per i prodotti lattiero-caseari, deve trasmettere al Consiglio il programma delle misure che intende adottare nella successiva stagione lattiera .

10 . L' azione "burro di Berlino" incontrava parere positivo del comitato di gestione .

11 . Le quattro ricorrenti in questa causa, che effettuano circa i due terzi delle vendite di margarina a Berlino ( Ovest ), cercavano in un primo tempo di bloccare la realizzazione dell' operazione ricorrendo al giudice tedesco . Nel marzo del 1985 esse proponevano al Verwaltungsgericht di Francoforte una domanda volta ad ottenere un provvedimento provvisorio . Con ordinanza 20 marzo 1985, il tribunale suddetto vietava, in via provvisoria, alla Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung di effettuare l' operazione di cui è causa .

12 . A richiesta della Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, il Verwaltungsgerichtshof dell' Assia riformava l' ordinanza con provvedimento 11 aprile 1985 motivando che la Commissione aveva stabilito tutte le modalità di esecuzione dell' operazione, che la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung era obbligata ad attenervisi e quindi, nell' esecuzione dell' operazione affidatale, agiva solo nell' ambito del diritto privato . Ne derivava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dato che la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung non doveva più adottare provvedimenti di diritto pubblico . Le ricorrenti, oltre che adire il giudice civile, potevano proporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee un ricorso per l' annullamento della decisione 25 febbraio 1985 . Essendo tale decisione una fonte di diritto direttamente efficace, o vincolante per il BALM, era concepibile che la Corte di giustizia decidesse che la decisione riguardi direttamente ed individualmente il gruppo di persone che a causa di essa subivano un danno e quindi ammettesse, a norma dell' art . 173, 2° comma, del trattato CEE, il loro diritto d' impugnazione .

13 . In seguito all' emanazione, da parte del Verwaltungsgericht di Francoforte, dell' ordinanza in via provvisoria, le ricorrenti adivano nel merito lo stesso tribunale . Nel contesto di quest' ultimo procedimento sono state proposte le domande di pronunzia pregiudiziale delle cause da 133 a 136/85 ( vedasi pag . 0000 ).

14 . Il 16 aprile 1985 le ricorrenti proponevano il presente ricorso di annullamento e chiedevano contemporaneamente la sospensione dell' esecuzione della decisione impugnata ( procedimento 97/85 R, Racc . 1985, pag . 1331 ). L' istanza veniva respinta con ordinanza del presidente della Corte 3 maggio 1985, motivata dall' assenza di un danno imminente grave e dalla considerazione che la sospensione del provvedimento avrebbe recato alla convenuta un danno analogo a quello assertivamente subito dalle ricorrenti . Inoltre, nella decisione il presidente della Corte ha espresso gravi dubbi circa la ricevibilità del ricorso principale .

15 . Nel ricorso le ricorrenti sostengono che sussiste inosservanza del principio generale del diritto al libero esercizio delle attività professionali, del principio della stabilizzazione dei mercati, del principio di non discriminazione, del principio del legittimo affidamento, del principio di proporzionalità, dei principi del diritto della concorrenza e di forme sostanziali; inoltre la decisione della Commissione mancherebbe di fondamento .

16 . Le ricorrenti concludono dunque che la Corte voglia :

- annullare la decisione della Commissione 25 febbraio 1985, relativa a provvedimenti per la promozione della vendita di burro sul mercato di Berlino ( Ovest ),

- condannare la convenuta alle spese di causa .

17 . La convenuta conclude che la Corte voglia :

- in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile,

- in via subordinata, respingerlo,

- condannare le ricorrenti alle spese .

18 . Nel corso della mia esposizione entrerò nei dettagli delle argomentazioni delle parti se necessario per la presente causa .

B - Presa di posizione

19 . a ) La convenuta eccepisce l' irricevibilità del ricorso di annullamento .

20 . La decisione censurata, indirizzata alla Repubblica federale di Germania, non riguarda direttamente le ricorrenti, poiché essa non pone a loro carico, né direttamente né indirettamente, un obbligo . Il fatto che una data misura sia atta ad influenzare le relazioni concorrenziali esistenti sul mercato non è sufficiente per ritenere che essa riguardi direttamente gli operatori che si trovino in un qualsiasi rapporto di concorrenza col destinatario del provvedimento .

21 . La decisione censurata non riguarda le ricorrenti neppure individualmente, poiché essa non le identifica in modo analogo al destinatario della decisione . Molti altri produttori ed importatori riforniscono effettivamente di margarina il mercato di Berlino, o comunque potrebbero decidere di farlo .

22 . Dichiarare il presente ricorso irricevibile non implica assolutamente diniego di tutela giurisdizionale . Le ricorrenti hanno ottenuto già un successo parziale nel procedimento di merito dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte, il quale ha sottoposto alla Corte di giustizia varie questioni pregiudiziali sulla validità della decisione censurata . Se le ricorrenti, come hanno fatto altri produttori di margarina, avessero adito nel merito il giudice civile, si sarebbe avuta pure la possibilità di sollevare delle questioni pregiudiziali sul rapporto fra la decisione in oggetto ed il diritto tedesco della concorrenza . Inoltre le ricorrenti hanno ancora facoltà di agire, a norma degli artt . 178 e 215, 2° comma, del trattato CEE, per il risarcimento dei danni cagionati dalla convenuta nell' ambito della responsabilità extracontrattuale .

23 . Infine la convenuta rileva che la decisione impugnata sarà molto probabilmente eseguita prima della pronuncia della sentenza nella presente causa . Le ricorrenti non hanno quindi alcun interesse ad agire .

24 . Le ricorrenti oppongono che la decisione della Commissione le riguarda direttamente ed individualmente, nel senso dell' art . 173, 2° comma, del trattato CEE .

25 . A cagione del rapporto di sostituzione fra il burro e la margarina, ogni aiuto alle vendite di burro si effettua necessariamente a danno delle vendite di margarina . La decisione impugnata stessa stabilisce tutte le modalità di esecuzione dell' operazione; essa produce dunque un danno diretto per le ricorrenti .

26 . La decisione in oggetto le riguarda anche individualmente . Il numero delle persone o delle imprese cui la decisione della Commissione reca pregiudizio è chiaramente limitato . Vi sono nella Repubblica federale di Germania solo sedici produttori di margarina, numero che non può mutare prima del termine dell' azione in oggetto . Le importazioni rappresentano d' altro canto una parte del tutto insignificante del consumo di margarina a Berlino .

27 . Se il presente ricorso dovesse essere dichiarato irricevibile, verrebbe negata in parte alle ricorrenti un' efficace tutela giurisdizionale . Queste rilevano a tal proposito che la domanda da loro proposta al giudice amministrativo e volta ad ottenere un provvedimento provvisorio non è stata coronata da successo . La stessa sorte è toccata al procedimento sommario intentato da altri produttori di margarina innanzi al Landgericht ed all' Oberlandesgericht di Francoforte, avendo questi tribunali rigettato la domanda a causa della preminenza del diritto comunitario .

28 . La domanda pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht di Francoforte non verte sul rapporto fra la decisione impugnata ed il diritto tedesco della concorrenza .

29 . La necessità di garantire alle parti un' efficace tutela giurisdizionale e la circostanza che i rimedi giurisdizionali interni sono limitati militano per la tesi della ricevibilità del presente ricorso .

30 . b ) Essendo la decisione della Commissione 25 febbraio 1985 indirizzata esclusivamente alla Repubblica federale di Germania, e non alle ricorrenti, la ricevibilità del ricorso va valutata solo in base all' art . 173, 2° comma, del trattato CEE . Tale disposizione pone la condizione che la decisione, presa nei confronti di terzi, riguardi le ricorrenti direttamente ed individualmente .

31 . Riguardare "direttamente" significa che la decisione impugnata deve recare immediatamente danno alle ricorrenti, che cioè non è sufficiente che essa possa essere dannosa se si verificano altre circostanze . Il fatto che un provvedimento sia atto ad influenzare le relazioni concorrenziali esistenti sul mercato non basta a far ritenere che il provvedimento riguardi direttamente le ricorrenti ( 4 ).

32 . Anche se si deve ammettere che l' operazione in progetto per la promozione della vendita di burro è stata determinata nei dettagli dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985, così da lasciare all' ente d' intervento tedesco ben poche possibilità d' azione, non può comunque ritenersi che la decisione stessa abbia leso le ricorrenti nei loro diritti .

33 . A norma dell' art . 1, n . 2, della decisione impugnata, l' azione doveva essere condotta da una o più organizzazioni ( imprese commerciali ) le quali disponessero di qualifica ed esperienza adeguate e potessero garantire il buon esito delle operazioni .

34 . Si dovevano quindi, in primo luogo, trovare imprese adatte, che fossero pronte a condurre l' operazione di promozione delle vendite di burro secondo le modalità stabilite dalla decisione . Non potendo la Commissione, né la Repubblica federale di Germania obbligare operatori economici privati a collaborare all' azione di promozione, non vi era ancora alcuna certezza giuridica, al momento dell' adozione della decisione, che l' azione sarebbe poi stata condotta a termine . Una manifestazione di volontà delle imprese interessate di partecipare all' azione in oggetto mancava ancora e doveva andare ad aggiungersi alla decisione come suo elemento ulteriore . Le imprese commerciali dovevano in un primo tempo essere pronte a concludere i contratti relativi con il BALM . In ultima istanza, bisognava che i consumatori fossero disposti ad acquistare burro .

35 . Poiché dunque altri elementi autonomi, vale a dire le manifestazioni di volontà di terzi soggetti privati, dovevano andare ad aggiungersi alla decisione, non può ritenersi che questa di per sé riguardasse già direttamente le ricorrenti .

36 . Inoltre, non può poi riscontrarsi il "riguardo individuale" delle ricorrenti . Chi non è destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente solo allorché essa lo concerne in ragione di date qualità personali o di condizioni particolari che lo caratterizzino rispetto agli altri soggetti, e quindi lo individuino in modo analogo al destinatario ( 5 ).

37 . Circostanze del genere non sono state dimostrate dalle ricorrenti . Esse hanno sì affermato di rifornire il mercato della margarina di Berlino ( Ovest ) in misura rilevante, ma si tratta qui comunque di un' attività commerciale esercitata dalle ricorrenti in concorrenza con molti altri produttori ed importatori di margarina all' interno e fuori della Comunità . Se pure esse detengono una parte importate del mercato della margarina di Berlino ( Ovest ), non può comunque concludersi che esse abbiano di questo mercato un possesso pieno ed esclusivo . Il mercato di Berlino è, al contrario, aperto al complesso dei produttori di margarina della Comunità, vale a dire ad un numero indeterminato di imprese . Quand' anche, al momento dell' adozione della decisione della Commissione, fossero stati noti i principali produttori ed importatori di margarina che rifornivano il mercato di Berlino, comunque il numero degli operatori riguardati dalla decisione non era un numero determinato, ma aperto . L' impugnata decisione della Commissione 25 febbraio 1985 non riguardava, al momento della sua emanazione, un numero di soggetti determinato ed insuscettibile d' ampliamento, bensì tutte le imprese interessate al mercato della margarina di Berlino, tanto prima quanto durante l' esecuzione dell' azione di promozione .

38 . Privo di fondamento è, a mio avviso, il richiamo delle ricorrenti alla sentenza della Corte 1° luglio 1963, cause riunite 106 e 107/65 ( 6 ).

39 . La decisione oggetto della sentenza suddetta, indirizzata alla Repubblica federale di Germania, verteva sul trattamento da applicare alle domande di licenze d' importazione e, a causa delle circostanze particolari della fattispecie, poteva riguardare unicamente licenze la domanda per le quali fosse stata depositata tre giorni prima dell' adozione della decisione . Essendo determinato il loro numero, gli importatori interessati venivano individuati, come la Corte ha rilevato, in relazione a tutti gli altri soggetti in modo analogo ai destinatari di una decisione .

40 . Nel caso presente non può riscontrarsi un' individuazione concretatasi in simil modo, poiché al momento dell' adozione della decisione della Commissione, cioè il 25 febbraio 1985, il numero degli operatori economici interessati al mercato della margarina di Berlino - come già detto - almeno dal punto di vista giuridico era indeterminato .

41 . Le ricorrenti, anche se fossero state gli unici produttori o importatori di margarina che rifornivano il mercato di Berlino, non sarebbero state comunque individuate in modo analogo al destinatario della decisione, la Repubblica federale di Germania .

42 . Secondo la giurisprudenza ormai molto restrittiva della Corte, un operatore economico non può cioè essere considerato destinatario di una decisione a lui non diretta, nemmeno se è l' unico operatore attivo sul mercato di cui trattasi ( 7 ).

43 . La decisione in oggetto ha dunque toccato le ricorrenti solo a causa delle loro oggettive caratteristiche di produttrici di margarina, alla stessa stregua di qualunque altro operatore economico che "si trovi, in potenza o in atto, in una situazione identica" ( 8 ).

44 . Sorge a questo punto la questione se il contesto generale, in cui si inquadra il presente ricorso di annullamento, possa giustificare un' attenuazione dei criteri notoriamente molto rigidi elaborati dalla Corte per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso ex art . 173, 2° comma, del trattato CEE . In particolare, bisogna considerare l' assunto delle ricorrenti, che lamentano di non aver potuto ottenere dal giudice nazionale un' efficace tutela giurisdizionale nei confronti dell' azione di promozione delle vendite di burro contemplata dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 .

45 . Bisogna concedere che le ricorrenti hanno potuto incontrare difficoltà nel trovare il rimedio giurisdizionale, di diritto interno, più adatto per far valere le loro pretese nei confronti del BALM .

46 . Tuttavia l' andamento dei procedimenti dimostra che alle ricorrenti non è stata negata un' efficace tutela giurisdizionale interna . Come dimostrano le domande di pronunzia pregiudiziale proposte e dal Verwaltungsgericht di Francoforte, nella causa intentata dalle ricorrenti, e dal Landgericht di Francoforte, nella causa intentata da un altro produttore di margarina contro il BALM, il giudice nazionale è assolutamente pronto a garantire la tutela giurisdizionale . Non si è ancora chiarito se le questioni siano di spettanza del giudice civile o di quello amministrativo tedesco; la stessa decisione del Verwaltungsgerichtshof dell' Assia, che esclude la giurisdizione del giudice amministrativo, non costituisce una pronuncia conclusiva, in quanto adottata in un procedimento sommario . Le pronunce del Landgericht e dell' Oberlandesgericht di Francoforte, invece, mostrano di ritenere che le questioni rientrino nella giurisdizione del giudice civile .

47 . Si deve inoltre ricordare che il ricorso d' annullamento non rappresenta poi l' unico rimedio previsto dal diritto comunitario . Le ricorrenti potrebbero valersi degli artt . 178 e 215, 2° comma, del trattato CEE, che contemplano l' azione per il risarcimento dei danni, qualora sia loro derivato un danno dall' esecuzione dell' operazione censurata . In un procedimento del genere dovrebbe quindi esaminarsi, in particolare, la questione se i parametri di giudizio, che la Corte ha fissato per la responsabilità extracontrattuale scaturente da una normativa di natura economica, siano utilizzabili anche allorché un organo comunitario abbia ordinato mediante una decisione un mero provvedimento amministrativo .

48 . Infine si deve ancora considerare, nel contesto della questione della ricevibilità, l' eccezione della convenuta secondo la quale le ricorrenti non avrebbero più interesse al ricorso di annullamento, essendo stata la decisione impugnata eseguita nel frattempo .

49 . Nella sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85 ( 9 ), la Corte ha però rigettato la tesi suddetta, sancendo che l' annullamento di una decisione già eseguita può effettivamente comportare di per sé delle conseguenze giuridiche, in particolare quella di evitare che la Commissione adotti nuovamente un provvedimento del genere .

50 . Dall' esecuzione dell' azione di promozione delle vendite di burro non si può quindi trarre alcun argomento a favore dell' irricevibilità del ricorso .

Nel merito del ricorso

51 . Poiché proporrò di dichiarare irricevibile il ricorso, sarebbe opportuno, in linea di principio, prendere posizione, in via subordinata, sui singoli mezzi di ricorso . Ma voglio astenermi da questa presa di posizione, considerata la particolarità del complesso dei procedimenti di cui, come già indicato, fanno parte altre domande di pronunzia pregiudiziale . Nelle conclusioni sulle domande pregiudiziali delle cause da 133 a 136/83 e 249/85, prenderò comunque in considerazione tutte le allegazioni delle parti, ivi comprese quelle relative al merito del ricorso nella causa 97/85 .

C - Conclusione

52 . In conclusione, propongo che la Corte si pronunci nel modo seguente :

1 ) Il ricorso è irricevibile .

2 ) Le spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario, sono poste a carico della ricorrente .

(*) Traduzione dal tedesco .

( 1 ) Regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n . 804/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( GU 1968, L 148, pag . 13 ).

( 2 ) Cause riunite 279, 280, 285, e 286/84, cause 27 e 265/85 .

( 3 ) GU L 131, pag . 6 .

( 4 ) Cfr . sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite 10 e 18/68, Società Eridania e altri / Commissione e altri, Racc . 1969, pag . 459 .

( 5 ) Sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62, Ditta Plaumann & Co . / Commissione, Racc . 1963, pag . 201; poscia giurisprudenza costante .

( 6 ) Sentenza 1° luglio 1965, cause riunite 106 e 107/63, Ditta A . Toepfer KG e altri / Commissione, Racc . 1965, pag . 547 .

( 7 ) Sentenza 14 luglio 1983, causa 231/82, Spijker Kwarten BV / Commissione, Racc . 1983, pag . 2559 .

( 8 ) Sentenza 14 luglio 1983, causa 231/82, Spijker Kwarten BV / Commissione, Racc . 1983, pag . 2559 .

( 9 ) Sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO Chemie BV e altri, / Commissione, Racc . pag . 1965 .