Pertanto, se, in ottemperanza alla sentenza del detto giudice nazionale, la relazione dell’OLAF non può essere utilizzata nell’ambito del procedimento penale promosso in tale Stato membro, ciò non toglie che, nell’ambito di un procedimento amministrativo di diritto dell’Unione e retto da disposizioni contrattuali, la Commissione può basarsi sulla predetta relazione dell’OLAF al fine di adottare misure di risoluzione dei contratti conclusi con l’impresa e di sospensione dei pagamenti, non essendo stata detta relazione annullata dal giudice dell’Unione. Inoltre, il procedimento svolto dinanzi al giudice nazionale non può incidere su un ricorso introdotto dalla suddetta impresa dinanzi il giudice dell’Unione, dal momento che, per quanto riguarda la compatibilità delle misure adottate dalla Commissione con le convenzioni di sovvenzione e le norme rese applicabili da queste ultime, tale ricorso è di competenza esclusiva del Tribunale ai sensi dell’articolo 272 TFUE, in combinato disposto con la clausola compromissoria prevista dalle suddette convenzioni.

I giudici dell’Unione sono competenti in via esclusiva a dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione. Di conseguenza, una relazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) resta legittima nell’ordinamento giuridico dell’Unione finché non sia stata dichiarata invalida dal giudice dell’Unione, e ciò indipendentemente dal fatto che un giudice nazionale abbia dichiarato l’invalidità di una tale relazione nell’ambito di un procedimento penale promosso nello Stato membro interessato contro un’impresa che beneficiava del finanziamento delle sovvenzioni dell’Unione.

Secondo l’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), e l’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2185/96, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, i controlli e le verifiche sul posto sono effettuati dall’OLAF conformemente alle norme e alle prassi in vigore nello Stato membro interessato, fatta salva la legislazione dell’Unione in vigore. Dalle suddette disposizioni emerge che le indagini e le verifiche sul posto svolte dall’OLAF si inseriscono in un contesto contraddistinto dall’applicazione del diritto nazionale, ma quest’ultimo deve essere disapplicato, in ogni caso, a vantaggio del diritto dell’Unione, ogni volta che così dispongano il regolamento n. 883/2013 o il regolamento n. 2185/96.

Inoltre, è vero che il regolamento n. 2185/96 prevede al suo articolo 9 la situazione in cui un operatore economico si opponga a controlli e verifiche sul posto da parte dell’OLAF e, in tal caso, che l’assistenza delle autorità nazionali può essere richiesta e che le operazioni devono svolgersi in conformità con il diritto nazionale. Tuttavia, la citata disposizione non attribuisce agli operatori economici il diritto di opporsi alle operazioni previste dall’OLAF e, a maggior ragione, di essere informati dell’esistenza di un tale diritto, ma indica soltanto che, in caso di opposizione, essi possono essere costretti ad accettare le suddette operazioni, potendo essere chiesto l’intervento della forza pubblica nazionale a tal fine, alle condizioni stabilite dal diritto nazionale.

La questione della presenza di agenti nazionali al momento dei controlli e delle verifiche sul posto svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è disciplinata dal regolamento n. 2185/96, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, e richiesta da quest’ultimo in due circostanze. Da un lato, tale presenza è necessaria in caso di opposizione da parte di un operatore ai controlli e alle verifiche effettuate dall’OLAF. Dall’altro lato, la presenza degli agenti nazionali deve essere accettata se questi ultimi lo richiedano.

I diritti fondamentali sono volti a disciplinare l’esercizio delle competenze attribuite alle istituzioni dell’Unione, anche in un contesto contrattuale, così come si applicano agli atti adottati dagli Stati membri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Ad una simile portata generale dei diritti fondamentali consegue che la Commissione non può, sulla base di informazioni ricevute dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) in violazione dei diritti fondamentali, sospendere i pagamenti dovuti a un operatore economico o risolvere le convenzioni che la vincolano a tale operatore. Infatti, ai sensi del regolamento n. 883/2013, relativo alle indagini svolte dall’OLAF, le inchieste condotte da quest’ultimo devono essere conformi ai diritti fondamentali. L’obbligo in parola discende dal considerando 51 di tale regolamento. Il regolamento n. 2185/96, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, indica, da parte sua, al suo considerando 12, che i controlli e verifiche sul posto si effettuano nel rispetto dei diritti fondamentali delle persone coinvolte.

Sancito dall’articolo 5, paragrafo 4, TUE, il principio di proporzionalità è un principio generale del diritto dell’Unione che prevede che le istituzioni dell’Unione non superino i limiti di quanto è idoneo e necessario per raggiungere lo scopo perseguito con le azioni da esse intraprese. Il suddetto principio è diretto a disciplinare tutte le modalità di azione dell’Unione indipendentemente dalla loro natura contrattuale o di altro tipo. Nel contesto dell’esecuzione di obblighi contrattuali, il rispetto di tale principio rientra infatti nell’obbligo più generale delle parti di un contratto di eseguire il medesimo in buona fede.

La violazione di una disposizione contrattuale da parte di un’istituzione non può di per sé far sorgere la responsabilità extracontrattuale di detta istituzione nei confronti di una delle parti con la quale essa ha concluso il contratto contenente detta disposizione. Infatti, in un caso del genere, l’illegittimità imputabile a detta istituzione ha un’origine meramente contrattuale e promana dal suo impegno quale parte contraente e non in ragione di una qualsiasi altra qualità, come quella di autorità amministrativa. Di conseguenza, in siffatte circostanze, l’affermazione di una violazione di una disposizione contrattuale a sostegno di una domanda di risarcimento del danno extracontrattuale deve essere dichiarata inoperante.

Tuttavia, non può escludersi che le responsabilità contrattuale ed extracontrattuale di un’istituzione dell’Unione possano coesistere nei confronti di una delle sue controparti contrattuali. Infatti, la natura dei comportamenti illeciti imputabili a un’istituzione che generano un danno idoneo a formare l’oggetto di una domanda di risarcimento del danno extracontrattuale non è predefinita. Anche ammettendo che ricorra una siffatta coesistenza delle responsabilità delle istituzioni, essa sarebbe, tuttavia, possibile solo a condizione che, da un lato, l’illegittimità imputata all’istituzione in questione costituisca un inadempimento non solo di un obbligo contrattuale, bensì parimenti di un obbligo generale a essa incombente e, dall’altro, tale illegittimità rispetto a detto obbligo generale abbia causato un danno diverso da quello risultante dalla cattiva esecuzione del contratto.

(v. punti 162‑164)