CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 24 GENNAIO 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

I problemi giuridici della presente controversia sono analoghi a quelli che avete già esaminato allorché la Commissione delle Comunità europee ha fatto carico alla Repubblica italiana di non aver messo in atto — o di averlo fatto con ritardo — i sistemi comunitari di premi per la macellazione delle vacche da latte e dei premi antiproduzione del latte e dei prodotti derivati.

Oggi invece ci occupiamo dei provvedimenti relativi al ridimensionamento delle colture frutticole nella Comunità. In questo settore del mercato comune l'equilibrio tra la domanda e l'offerta dovrebbe di regola essere determinato dalla fissazione dei prezzi di riferimento, di base e di acquisto, dando per scontato che gli Stati membri si astengono dal tutelare i propri mercati nazionali. Nell'ipotesi di improvviso ed anomalo aumento temporaneo di produzione, la disciplina vigente (cioè gli artt. 2 e 7 del regolamento del Consiglio n. 158/66) autorizza la Commissione a vietare l'immissione sul mercato dei prodotti di qualità inferiore agli standards prestabiliti ed eventualmente ad adottare norme più rigide.

Nel caso però in cui questi provvedimenti non siano sufficienti, giacché servono solo come antidoto d'emergenza, si rende necessaria l'adozione di una politica a lunga scadenza onde ridurre il potenziale produttivo.

Alla fine del 1969 il Consiglio si vide costretto ad elaborare una politica speciale per il mercato delle mele, delle pere da tavola e delle pesche, poiché l'offerta superava la domanda. Negli anni precedenti erano stati allestiti grandi frutteti nuovi, che si erano venuti ad affiancare ai vecchi, senza però sostituirli. Per di più la produzione molto abbondante era sovente di qualità scadente e in alcuni casi rivelava che nella scelta della varietà da coltivare non si era tenuto conto delle probabili esigenze dei consumatori.

Seguendo l'esempio di alcuni Stati, come il Belgio ed i Paesi Bassi, il Consiglio ha cercato di allettare i coltivatori a ridurre le superfici coltivate a frutteto promettendo premi per l'abbattimento degli alberi (regolamento n. 2517/69 del 9 dicembre 1969) e modificando poi la disciplina con il regolamento n. 2475/70. Le modalità d'applicazione sono state determinate con i regolamenti nn. 2637/69 e 2565/70 della Commissione.

Gli Stati membri dovevano curare i particolari dell'attuazione del sistema, che in sostanza si può descrivere in questo modo:

i coltivatori cne s'impegnavano a rinunciare per cinque anni alla piantagione di nuovi frutteti per le varietà di frutta di cui trattasi, e che entro il 1o marzo 1973 avrebbero abbattuto gli alberi di loro proprietà, potevano riscuotere un premio il cui importo, variabile in funzione del tipo di piantagione, era determinato in base agli ettari di frutteto distrutti.

Le domande di premio dovevano venir presentate entro il 1o marzo 1971.

Le autorità designate da ogni Stato membro dovevano dar corso alle pratiche controllando l'esattezza delle indicazioni, dovevano prendere atto dell'impegno del produttore e decidere sull'accoglimento della domanda.

Le stesse autorità nazionali dovevano inoltre vegliare a che gli alberi venissero effettivamente abbattuti e, una volta constatato l'abbattimento, al coltivatore veniva rilasciato un certificato che sarebbe servito come elemento di controllo per il versamento del premio. Gli Stati dovevano quindi anticipare l'intera somma necessaria ai pagamenti. Però il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia avrebbe rimborsato agli Stati membri la metà di quanto avrebbero corrisposto come premio agli agricoltori.

La tecnica dei premi per l'abbattimento degli alberi non differiva praticamente da quella seguita per i premi miranti a frenare la produzione del latte. L'applicazione effettiva del sistema era subordinata ai provvedimenti che gli Stati membri avrebbero dovuto adottare sia in sede amministrativa che in sede di bilancio.

Dall'esercizio 1971, quattro Stati membri avevano presentato al Fondo europeo ri chieste di rimborso per i premi pagati ai loro amministrati, però in Italia non era stato versato alcun premio, nonostante le domande giacenti fossero 20000 e riguardassero una superficie totale di circa 40000 ettari.

Il ministro dell'agricoltura aveva emanato soltanto alcune disposizioni amministrative per lo svolgimento delle pratiche, però non era stato adottato alcun provvedimento finanziario per consentire il versamento dei premi.

Sin dal 3 febbraio 1971, la Commissione aveva fatto presente al governo italiano che un eccessivo ritardo avrebbe potuto compromettere l'efficacia della politica seguita dalla Comunità ed aveva invitato lo Stato italiano ad adottare entro due mesi i provvedimenti necessari.

Questo avvertimento era rimasto senza esito, il che ha indotto la Commissione ad instaurare il procedimento di cui all'art. 169 del trattato di Roma. Il 2 giugno 1971 essa censurava esplicitamente il governo italiano, sottolineando che la mancata applicazione del sistema dei premi d'abbattimento costituiva un'infrazione alla disciplina comunitaria in materia e comportava gravi pregiudizi per la gestione del mercato. Per questo motivo il governo italiano era invitato a presentare le proprie osservazioni entro un mese. Dinanzi al silenzio persistente del governo italiano, il 14 ottobre la Commissione non poteva far altro che emettere il parere motivato che costituisce la necessaria premessa dell'instaurazione del procedimento giurisdizionale.

Solo il 29 novembre 1971 il rappresentante permanente dell'Italia ricordava che uno schema di disegno di legge mirante a sbloccare i mezzi finanziari per il versamento dei premi d'abbattimento era stato sottoposto all'esame dei ministri interessati da qualche settimana ed il Consiglio dei ministri se ne sarebbe occupato al più presto.

Un mese dopo il direttore generale dell' agricoltura chiedeva informazioni circa l'andamento delle pratiche relative alle domande di premio, circa le superfici sulle quali si erano effettuate le operazioni d'abbattimento e circa i risultati dei controlli effettuati in questo senso; il 25 marzo 1972 la delegazione permanente italiana si limitava a ricordare che erano già state impartite da tempo le istruzioni sulla procedura relativa all'accettazione delle domande e ai sopralluoghi preventivi, tuttavia, non era stato possibile assumere alcun impegno formale nei confronti dei richiedenti, poiché il provvedimento nazionale che avrebbe dovuto sbloccare i crediti necessari non era giunto ancora alla fase finale dell'iter legislativo.

A titolo informativo si precisava cne entro i termini prescritti erano pervenute 19706 domande e si prevedeva di abbattere alberi da frutta su un complesso di 40415 ettari.

Ritenendo che l'Italia non si fosse conformata al parere motivato e quindi l'inosservanza del trattato fosse ormai tangibile, l'8 giugno scorso la Commissione promuoveva un ricorso mirante a far affermare per diritto che la Repubblica italiana, non avendo emanato il complesso di disposizioni che consentono l'effettiva messa in atto sul suo territorio del sistema di premi d'abbattimento per determinati alberi da frutta, è venuta meno agli obblighi che le impongono i regolamenti n. 2517/69 del Consiglio e 2637/69 della Commissione.

La tesi della Commissione è stata analizzata a fondo nella relazione d'udienza, mi pare quindi inutile riesporla. Osserverò che la Commissione non vuol dimostrare che la Repubblica italiana ha volontariamente rifiutato di mettere in atto il sistema di premi d'abbattimento, e nemmeno che la Repubblica italiana si è astenuta dall'adottare le disposizioni necessarie per applicare il sistema.

La censura mossa all'Italia è quella di non aver tempestivamente adottato il complesso di tali disposizioni, cosicché, oggettivamente, l'applicazione concreta dei regolamenti comunitari non ha potuto aver luogo sul territorio italiano.

Per questo motivo avete invitato la ricorrente a specificare per iscritto prima dell'udienza quali altri provvedimenti, oltre il versamento dei premi, avrebbe dovuto adottare lo Stato italiano — ed in quali termini — onde far fronte agli obblighi che gli incombevano.

Si deve anzitutto specificare quali fossero gli obblighi incombenti agli Stati membri ed in secondo luogo si deve valutare alla luce di questi obblighi la natura e l'effettiva portata dei provvedimenti adottati dalle autorità italiane; si deve infine esaminare se la carenza delle autorità nell'adottare tempestivamente i provvedimenti che avrebbero permesso di mettere realmente in atto il sistema dei premi per l'abbattimento degli alberi da frutta costituisce, ai sensi della vostra giurisprudenza, un'inosservanza di cui all'art. 169 del trattato.

I regolamenti nn. e 2637/69, modificati nel 1970, impongono agli Stati membri due tipi di obblighi:

— Vi sono obblighi inerenti l'instaurazione del procedimento amministrativo, del resto molto semplice, che implica anzitutto i provvedimenti preparatori all' abbattimento, contemplati dagli artt. 4 e 5 del regolamento d'applicazione n. 2637/69. I provvedimenti sono i seguenti: 1o Designazione dell'autorità cui vanno presentate le domande di premi; 2o Controllo, tramite gli enti competenti, delle indicazioni contenute nelle domande (superficie su cui si estendono le piantagioni; numero di alberi per le piantagioni disperse o per le colture miste; età approssimativa e tipo di coltura degli alberi); le stesse indicazioni dovevano essere fornité per gli alberi da abbattere; inoltre era necessario indicare le varietà di alberi e le qualità di frutta prodotta durante gli ultimi tre anni; infine si doveva specificare la data prevista per l'abbattimento. 3o Registrazione dell'impegno del produttore a rinunciare a piantare nuovi meli, peri o peschi nei cinque anni successivi all'abbattimento. Effettuati questi controlli preliminari, spetta all'autorità nazionale competente pronunciarsi sull'accettazione della domanda. Noto a questo proposito che tale autorità non è stata investita dai regolamenti comunitari di alcun potere discre zionale; la sua competenza è vincolata nel senso che essa deve accettare obbligatoriamente tutte le domande che presentano i presupposti prescritti dai regolamenti. Dopo l'abbattimento, l'amministrazione nazionale deve constatare la distruzione del frutteto e certificarne la data. La presentazione del certificato da parte del produttore costituisce la prova necessaria e sufficiente a riscuotere il premio a norma dell'art. 3 del regolamento n. 2517/69.

— Il secondo obbligo imposto agli Stati membri è quello di versare i premi, il che, sotto l'aspetto dell'ordinamento interno, implica che il bilancio nazionale abbia previsto e sbloccato i fondi necessari.

Si potrebbe semplificare la procedura se il Parlamento autorizzasse il potere esecutivo a destinare all'amministrazione, nell'ambito di ogni esercizio, dei crediti riservati alla realizzazione di iniziative prese dalle istituzioni comunitarie. È noto che in Italia è richiesto l'intervento speciale del legislatore ogniqualvolta l'applicazione di una norma comunitaria implica che si faccia ricorso ai fondi pubblici.

Osservo infine che il regime dei premi per l'abbattimento degli alberi da frutta è stato instaurato a titolo temporaneo, la ristrutturazione delle colture frutticole doveva venir realizzata in tre anni, poiché la data limite per l'abbattimento era stata fissata al 1o marzo 1973. Le domande di premi dovevano venir presentate entro il 1o marzo 1971.

Pur se alle autorità nazionali non è stato impartito alcun termine rigido per adottare rispettivamente i provvedimenti richiesti dalla messa in atto dei regolamenti, è logico pensare che tali provvedimenti dovevano venire adottati tempestivamente, affinché l'operazione potesse svolgersi secondo le intenzioni della Commissione.

Il regolamento di base ed il primo regolamento d'applicazione sono entrati in vigore il 1o gennaio 1970 e da questa data era vincolante per tutti gli Stati membri.

Bisogna tener presente che il periodo normale per l'abbattimento degli alberi va da ottobre a marzo, tra la fine del raccolto e la rifioritura. Gli Stati membri avevano quindi otto o nove mesi per fare in modo che l'abbattimento iniziasse effettivamente nell'autunno del 1970.

Questi erano i provvedimenti d'applicazione che avrebbero dovuto adottare le autorità nazionali e questi erano i termini in cui i provvedimenti avrebbero dovuto venire adottati; si deve notare che i coltivatori che avessero abbattuto gli alberi già nel mese di ottobre o di novembre 1970, grazie all'efficacia immediata dei regolamenti, avrebbero potuto riscuotere il premio fin a quel momento.

Bisogna ora vedere se i provvedimenti adottati dalle autorità italiane erano tali da consentire l'effettiva realizzazione del sistema dei premi alle condizioni testé elencate.

Dal fascicolo risulta che il 14 febbraio 1970, il ministro dell'agricoltura e delle foreste, informando le autorità locali della pubblicazione del regolamento n. 2517/69 e dichiarando che si riservava di fornire al più presto le istruzioni adeguate per il conferimento dei premi, adottava un primo provvedimento puramente conservativo vietando a dette autorità di sovvenzionare in qualsiasi modo l'allestimento di pometi o di piantagioni di peri o di peschi. L'iniziativa però mirava in sostanza a soffocare l'espansione di queste piantagioni e non a far diminuire le superfici coltivate.

Con la circolare 12 maggio 1970, a ministro ha impartito agli ispettorati provinciali istruzioni precise per l'accettazione delle domande di premi, per i controlli delle indicazioni contenute nelle domande, per il controllo sugli abbattimenti e per il conferimento dei premi. Alla circolare erano allegati i fac-simile di moduli per le domande.

Le istruzioni erano complete ed erano anche tempestive, però non erano esecutive, perché la circolare precisava alla fine che in attesa dell'approvazione della legge che avrebbe sbloccato i crediti necessari per la realizzazione dei provvedimenti previsti, i servizi provinciali, pur rendendo nota la circolare, dovevano limitarsi ad accettare le domande degli agricoltori interessati. Il governo paralizzava così l'effettiva applicazione del sistema di premi subordinandola all'approvazione di una legge il cui disegno in quel momento, come sappiamo, non era nemmeno stato elaborato.

La reazione non solo di alcuni coltivatori che chiedevano il premio, ma anche quella di associazioni e di collettività locali, ha indotto il ministro dell'agricoltura ad emanare una nuova circolare il 26 novembre 1970, con la quale si conferiva facoltà agli ispettori provinciali di effettuare sopralluoghi preventivi. Le istruzioni del ministro aventi efficacia immediata non sono però andate oltre: si è insistito sulla mancata approvazione del disegno di legge che, si affermava, sarebbe stato approvato in data da destinarsi. Da ciò ne scaturiva che, effettuate le ispezioni, era impossibile assumere impegni formali circa il versamento dei premi, la cui data non solo era procrastinata sine die, ma si aggiungeva al fatto che l'amministrazione nemmeno era in grado di accertare l'avvenuto abbattimento degli alberi né quindi di confermarlo e di stabilirne la data.

Al massimo gli ispettori, in forza della nuova circolare, potevano rilasciare, se lo ritenevano opportuno, delle autorizzazioni provvisorie di abbattimento.

Il procedimento amministrativo faceva un passo avanti, ma gli agricoltori che avevano ottenuto l'autrozzazione ad abbattere potevano cominciare le operazioni senza però alcuna garanzia di riscuotere il premio. È evidente che in queste condizioni era impossibile assicurare l'effettiva applicazione della legge.

Inoltre, il ministro introduceva un elemento discrezionale, non contemplato dai regolamenti comunitari, in quanto subordinava l'autorizzazione d'abbattimento ad una valutazione d'opportunità riservata ai servizi amministrativi.

Comunque stessero le cose, la stessa data della circolare (26 novembre 1970) era di per sé tardiva, giacché il periodo favorevole all'abbattimento nella stagione 1970/1971 era già iniziato da circa due mesi.

Il diritto pubblico italiano stabilisce che per lo sblocco dei crediti necessari al versamento dei premi si deve seguire un iter legislativo particolare, iter che, il 29 novembre 1971, non si era nemmeno iniziato, come dimostra il fatto che, dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato della Commissione, l'organo comunitario veniva informato che uno schema di disegno di legge era stato elaborato e trasmesso ai ministri interessati. Nel marzo 1972 questo disegno preliminare era ancora allo stadio delle deliberazioni interministeriali e non era stato nemmeno trasmesso al Parlamento. Il rinvio veniva effettuato solo più tardi. Tuttavia il rappresentante del governo italiano, all'udienza del 10 gennaio scorso, è stato in grado d'informarvi che la Commissione dell'agricoltura del Senato quello stesso giorno aveva emesso parere favorevole alla sua approvazione.

Se quindi ancor oggi si parla di approvazione della legge a breve scadenza, non si può negare che, allorché è scaduto il termine fissato dal parere motivato ed anche alla data in cui è stato promosso il ricorso giurisdizionale, l'Italia non aveva posto in vigore il complesso delle disposizioni necessarie ad applicare il sistema dei premi d'abbattimento, né l'amministrazione italiana disponeva delle garanzie necessarie circa i mezzi di pagamento dei premi.

Pur se il governo avesse adottato tutti i provvedimenti amministrativi che consentivano ai coltivatori di abbattere gli alberi, la sola impossibilità di corrispondere i premi avrebbe costituito una inosservanza del trattato, giacché l'impegno comunitario obbliga gli Stati a perseguire un risultato pratico.

L'inosservanza del trattato risulterà patente alla luce degli elementi tratti dalla vostra giurisprudenza.

Per stabilire se vi è stata inosservanza è opportuno assumere come punto di riferimento il giorno in cui è stato presentato il ricorso. Spetta a voi stabilire se vi è stata inosservanza, senza tener conto del fatto che dopo questa data lo Stato inte ressato ha adottato i provvedimenti necessari a porre fine alla turbativa. Questo è l'orientamento delle vostre sentenze 19 dicembre 1961 (causa 7-61, Commissione contro Repubblica Italiana, Racc. 1961, pag. 619) e 13 luglio 1972 (causa 48-71, Commissione contro Repubblica Italiana).

In secondo luogo, se le autorità di uno Stato membro non adottano i provvedimenti necessari per applicare un regolamento comunitario, vincolante per questo Stato e per di più immediatamente efficace, cioè tale da costituire diritti soggettivi a favore dei singoli, costituisce un' inosservanza ai sensi dell'art. 169 del trattato (sentenza 17 febbraio 1970, causa 31-69, Commissione contro Repubblica Italiana, Racc. 1970, pag. 25).

La messa in atto sostanziale delle norme comunitarie spetta agli Stati; non solo costituisce inosservanza la mancata esecuzione di dette norme, ma anche la loro esecuzione tardiva.

Nella fattispecie l'azione comunitaria di ridimensionamento delle colture frutticole, che avrebbe dovuto estendersi su un periodo di tre anni ed era già stata disciplinata mediante legge dall'inizio del 1970, avrebbe dovuto iniziare praticamente fin dall'autunno seguente. È noto che l'Italia non ha preso alcuna iniziativa e le istruzioni impartite ai servizi competenti hanno semplicemente consentito la presentazione delle domande a decorrere dal maggio 1970, hanno disciplinato il controllo dei dati ivi contenuti ed hanno consentito di autorizzare, a titolo provvisorio, l'abbattimento di alberi, ma nessun impegno è stato assunto circa il versamento dei premi.

Infine, gli obblighi imposti dal trattato — e dal diritto comunitario derivato — incombono agli Stati i quali, in virtù dell'art. 169 devono rispondere del loro operato indipendentemente dall'organo amministrativo interno direttamente responsabile per l'inosservanza, anche se tale organo è un'istituzione costituzionalmente indipendente come il Parlamento (sentenza 5 maggio 1970, Commissione contro Regno del Belgio, causa 77-69, Racc. 1970, pag. 237; sentenza 18 novembre 1970, causa 8-70, Commissione contro Repubblica Italiana, Racc. 1970, pag. 961).

La carenza del Parlamento non può quindi venir invocata come elemento di forza maggiore per giustificare una negligenza nell'adempiere un obbligo comunitario.

Senza chiedere formalmente che venga respinto il ricorso della Commissione, il governo convenuto invoca comunque, per scagionarsi, l'impossibilità di fronte alla quale si sarebbero trovati, sia il Parlamento che il governo stesso, di portare a termine l'iter legislativo per sbloccare i crediti necessari a pagare i premi, impossibilità dovuta alla grave crisi politica che ha paralizzato gli organi costituzionali italiani tra la fine del 1971 e l'inizio del 1972.

Dopo l'elezione del presidente della Repubblica, la dissoluzione anticipata delle Camere e la necessità di procedere a nuove elezioni politiche, avrebbero costituito un ostacolo insormontabile per la presentazione e la discussione del disegno di legge il cui schema era stato elaborato nel novembre 1971.

Tale argomento non può venire atteso: nella causa 8-70 avete già disatteso un mezzo analogo affermando che uno Stato membro non può giustificarsi invocando impedimenti — come una crisi ministeriale — verificatisi solo in epoca alquanto posteriore a quella a cui risale l'inosservanza degli obblighi di cui gli si fa carico.

I regolamenti comunitari relativi ai premi d'abbattimento sono entrati in vigore il 1o gennaio 1970: gli impedimenti dietro cui si trincera il governo italiano sarebbero sorti nell'autunno 1971, vale a dire 18 mesi più tardi. Senza indagare quali siano state in questo periodo le difficoltà che si sono opposte allo sblocco dei mezzi finanziari provocate dai gravi oneri che lo Stato ha dovuto affrontare per ristrutturare economicamente e socialmente l'organizzazione interna, è impossibile ammettere che tali difficoltà possano giustificare il ritardo notevole con cui è stato elaborato, presentato ed approvato il disegno di legge.

Comunque sia, l'inosservanza del trattato, è una nozione oggettiva. Sarà sufficiente rilevare che tale inosservanza sussiste nella fattispecie in quanto alla data della promozione del ricorso da parte della Commissione, è evidente che il si stema dei premi d'abbattimento degli alberi da frutta non era stato effettivamente messo in atto in quanto non vi era alcuna legge che potesse fornire all'amministrazione i necessari mezzi finanziari.

Propongo quindi che affermiate per diritto che il non aver adottato il complesso delle disposizioni che consentissero l'applicazione effettiva sul territorio italiano del sistema di premi per l'abbattimento degli alberi da frutta, implica che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dei regolamenti nn. 2517/69 e 2637/69.

Propongo inoltre che le spese siano poste a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione dal francese.