CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 5 DICEMBRE 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La presente causa riguarda diritti nascenti dall'allegato VII dello statuto del personale a favore di dipendenti delle Comunità che, in occasione dell'entrata in servizio o di un trasferimento, hanno spostato la propria residenza nella sede di servizio, ai sensi dell'art. 20 del suddetto statuto.

Permettetemi di esporre brevemente gli antefatti.

I coniugi Louwage, ricorrenti nella presente causa, avevano dal 1956 un'abitazione in comune a Lussemburgo. Il sig. Louwage, che in un primo tempo aveva lavorato al di fuori delle Comunità, veniva assunto il 20 luglio 1964 dalla Commissione in qualità di ausiliario e destinato a Bruxelles. Là egli veniva nominato in prova con decorrenza dal 1o ottobre 1968 e successivamente in ruolo (grado C 4) con decorrenza dal 1o aprile 1969. La sig.ra Louwage, impiegata dal 1958 in qualità di ausiliaria presso il Consiglio dei ministri, veniva in seguito nominata in ruolo presso il Parlamento europeo a Lussemburgo con decorrenza dal 1o novembre 1958.

Avendo chiesto di potersi riunire al marito, che lavorava a Bruxelles, la sig.ra Louwage veniva distaccata una prima volta presso la Commissione a Bruxelles, in data 5 aprile 1971, per un periodo di sei mesi ed una seconda volta il 6 ottobre 1971, per ulteriori sei mesi. Con effetto dal 5 aprile 1972, essa veniva definitivamente trasferita presso la Commissione.

Nonostante la nomina del sig. Louwage a dipendente di ruolo con sede di servizio a Bruxelles e nonostante l'autorizzazione al trasloco accordatagli il 14 maggio 1969, i coniugi mantenevano dapprincipio la residenza in Lussemburgo. A quel tempo il sig. Louwage occupava a Bruxelles soltanto uno studio ammobiliato; più tardi egli prese un appartamento ammobiliato, che fu utilizzato anche dalla sig.ra Louwage, a partire dal momento in cui essa fu inviata a Bruxelles. Di conseguenza, il sig. Louwage percepì dal 1o ottobre 1968 fino al 27 settembre 1969 l'indennità giornaliera contemplata dall'allegato VII, art. 10, dello statuto del personale.

Il trasloco e la cessione dell'appartamento a Lussemburgo avevano luogo, dopo che anche la sig.ra Louwage aveva richiesto l'11 novembre 1971 l'autorizzazione a traslocare, soltanto in data 27 gennaio 1972. Le spese di trasloco, dell' ammontare di 24600 franchi belgi, venivano pagate dai coniugi Louwage il 22 agosto 1972.

La sig.ra Louwage riceveva in seguito una nota del capo della sezione «diritti soggettivi e privilegi» presso la direzione generale del personale e dell'amministrazione della Commissione, datata 25 ottobre 1972. Vi era detto, in relazione al rimborso delle spese di trasloco, che si rendevano necessarie altre indagini, in quanto la fattura dell'impresa di trasporto sembrava superare largamente i costi effettivi presumibili. Per quanto concerneva l'indennità di prima sistemazione, veniva spiegato che la sig.ra Louwage avrebbe ricevuto, su domanda, l'equivalente dello stipendio-base di un mese, mentre il sig. Louwage avrebbe anch'egli ricevuto una corrispondente indennità calcolata sul suo stipendio-base al momento della nomina in ruolo, tuttavia con la detrazione di cui all'art. 10, n. 2, del vecchio allegato VII dello statuto. La sig.ra Louwage non avrebbe invece avuto diritto all'indennità giornaliera perché, fin dal suo arrivo a Bruxelles, aveva ricostituito l'unità familiare col marito. Infine, si faceva ancora rilevare che il sig. Louwage aveva indebitamente percepito l'indennità giornaliera dal 1o aprile al 27 settembre 1969 e che le relative somme sarebbero state detratte dal suo stipendio.

Il 30 novembre 1972 i coniugi Louwage presentavano alla direzione generale dell'amministrazione un reclamo congiunto contro i provvedimenti di cui alla suddetta nota. In esso si faceva tra l'altro presente che il sig. Louwage, poiché non poteva traslocare a Bruxelles, aveva legittimamente percepito l'indennità giornaliera fino al 27 settembre 1969. Veniva inoltre richiesto il completo rimborso dei 24600 franchi belgi pagati per il trasloco il 22 agosto 1972, cioè un rimborso in cui non si tenesse conto dell'indennità giornaliera percepita dal sig. Louwage. Infine, si affermava che la sig.ra Louwage aveva diritto, per tutto il tempo in cui era stata distaccata a Bruxelles e fino al momento del trasloco, al pagamento dell'indennità giornaliera: per tutto questo periodo infatti il domicilio comune non sarebbe stato a Bruxelles, bensì a Lussemburgo, dove la famiglia si riuniva ogni fine di settimana e dove è stato mantenuto un contratto d'affitto fino al 31 gennaio 1972.

Non avendo ottenuto risposta nel termine di quattro mesi previsto dall'art. 90 del nuovo statuto del personale, cioè entro il 30 marzo 1973, i reclamanti adivano, in data 29 giugno 1973, questa Corte.

Essi chiedevano alla Corte:

— di dichiarare nulla la nota del 25 ottobre 1972;

— — di condannare la Commissione al pagamento delle spese di trasloco, nell' ammontare di 24600 franchi belgi più gli interessi nella misura del 4 % a partire dal 22 agosto 1972; — di condannare la Commissione a pagare alla sig.ra Louwage un'indennità di prima sistemazione equivalente allo stipendio-base di un mese; — di condannare la Commissione a pagare al sig. Louwage un'indennità di prima sistemazione equivalente allo stipendio-base di due mesi; — di condannare la Commissione al pagamento a favore della sig.ra Louwage dell'indennità giornaliera, di cui all'allegato VII, art. 10, dello statuto del personale, per il periodo dal 5 aprile 1971 al 27 gennaio 1972; — di statuire che il sig. Louwage ha legittimamente percepito l'indennità giornaliera nel periodo compreso fra il 1 aprile 1969 ed il 27 settembre 1969 e che pertanto non è tenuto a restituirla, neppure in forma di detrazioni dallo stipendio.

Dopo l'inizio del procedimento giungevano ai ricorrenti due risposte, firmate da un membro della Commissione e recanti la data del 31 luglio 1972.

Nell'una si comunicava al sig. Louwage che, sebbene egli avesse avuto diritto a percepire, nel periodo compreso tra il 1o aprile ed il 30 settembre 1969, soltanto 14650 franchi belgi per spese fittizie di trasloco, tuttavia, in mancanza dei presupposti di cui all'art. 85 dello statuto, non si sarebbe fatto luogo alla ripetizione delle somme versate in sovrappiù a titolo d'indennità giornaliera. L'indennità di prima sitemazione avrebbe potuto essergli concessa, ai sensi dell'art. 5, n. 4, dell'allegato VII dello statuto, unicamente per un ammontare pari alla metà della somma che di per sé gli sarebbe spettata ed, inoltre, avrebbero dovuto essere operate le detrazioni contemplate dall'art. 10 del vecchio allegato VII dello statuto e dall'art. 5 della direttiva interna della Commissione 17 marzo 1971 in materia di spese di trasloco e di indennità giornaliera.

Alla sig.ra Louwage veniva comunicato che, avendo suo marito percepito, a partire dal 1o aprile 1969, il rimborso delle spese fittizie di trasloco sotto forma di indennità giornaliera, restavano da rimborsare per spese di trasloco solamente 9950 franchi belgi. Per quanto concerneva l'indennità di prima sistemazione, le veniva ripetuto che la medesima avrebbe corrisposto allo stipendio-base di un mese. Infine, non ci sarebbe stato da parte sua alcun diritto all'indennità giornaliera, dal momento che il 5 aprile 1971 essa si era riunita al marito ed aveva ricostituito in Bruxelles l'unità familiare.

In seguito a quanto sopra, i ricorrenti abbandonavano nella replica una parte delle pretese originarie, mantenendo unicamente la domanda di condanna della Commissione al pagamento di 24600 franchi belgi per spese di trasloco e la domanda di condanna della Commissione al pagamento, a favore della sig.ra Louwage, dell'indennità giornaliera per il periodo 5 aprile 1971 - 27 gennaio 1972. Essi mantenevano altresì ferma la loro richiesta di addossare alla Commissione tutte le spese del procedimento.

Vediamo che cosa c'è da dire circa queste domande che, secondo la Commissione, sono infondate.

1. La domanda di rimborso delle spese di trasloco si fonda sull'art. 9 dell'allegato VII dello statuto, secondo il quale le spese sostenute, per il trasloco del mobilio personale, dal dipendente costretto a spostare la sua residenza per conformarsi alle disposizioni dell'art. 20 dello statuto sono rimborsate, nella misura in cui non siano state rimborsate da altra fonte. È pacifico che il trasloco è costato ai coniugi Louwage 24600 franchi belgi. Controverso è soltanto il punto del se sia legittimo detrarre dalla suddetta somma l'importo di 14650 franchi belgi. La Commissione sostiene la tesi affermativa, richiamandosi al fatto che l'indennità giornaliera percepita dal sig. Louwage dopo il 1o aprile 1969 deve essere in parte (cioè proprio nell'ammontare di 14650 franchi belgi) considerata come rimborso delle spese fittizie di trasloco ai sensi dell'art. 10, n. 3, dell'allegato VII dello statuto, nonché del n. 4 della direttiva interna in materia di spese di trasloco e di indennità giornaliera, emanata dalla Commissione il 17 marzo 1971. La Commissione sostiene inoltre di poter operare una detrazione per il fatto che il trasloco riguardava il mobilio comune. Essa ne argomenta che, come le spese di trasloco sono state sostenute in comune dai coniugi, così il rimborso spetta loro in comune. I coniugi dovrebbero allora, per evitare un arricchimento senza causa, lasciarsi imputare ciò che hanno percepito come rimborso delle spese fittizie di trasloco. Contro l'obiezione dei ricorrenti secondo cui dalla già citata lettera inviata al sig. Louwage da un membro della Commissione il 31 luglio 1973 si può evincere la rinuncia della Commissione a tener conto delle spese fittizie, si deve dire che tale lettera precisa unicamente che, in mancanza dei presupposti di cui all'art. 85 dello statuto, non si sarebbe fatto luogo alla ripetizione delle somme indebitamente percepite dal suddetto sig. Louwage. Risulta però chiaramente dalla lettera che con ciò si intendeva soltanto l'importo rimanente dopo la detrazione, dai 36000 franchi belgi complessivamente versati come indennità giornaliera, dei 14650 franchi belgi rappresentanti le spese fittizie di trasloco. Queste non vengono invece considerate come illegittimamente versate e, di conseguenza, il riferimento alla non-applicazione dell'art. 85 non ha per esse alcun senso. Mi sembra inoltre dubbio che si possa sostenere che l'importo di 14650 franchi belgi non può essere classificato fra le spese fittizie di trasloco, in quanto, a quell'epoca, il sig. Louwage non poteva traslocare. Il ricorrente si richiama in proposito all'art. 10, n. 4, dell'allegato VII del (vecchio) statuto, che escludeva l'applicazione della disciplina relativa alle spese fittizie di trasloco quando il dipendente, a parere dell'autorità che aveva il potere di nomina, si fosse trovato nell'impossibilità di effettuare il trasloco. Egli si richiama inoltre al n. 8 della già citata direttiva interna della Commissione. Giustamente ci si può tuttavia chiedere se sussistessero i presupposti per l'applicazione delle suddette norme (presentazione di una domanda appoggiata da documenti giustificativi ed esplicito riconoscimento da parte dell'autorità che ha il potere di nomina). L'unico documento esistente agli atti è una lettera del ricorrente datata 6 maggio 1969 (evidentemente si intendeva il 6 giugno 1969), in cui il medesimo fa cenno ad un colloquio del 5 giugno 1969 e spiega che non è assolutamente in grado di effettuare un trasloco durante l'anno 1969. Questo spinoso problema può tuttavia venir trascurato, dal momento che l'indennità giornaliera pagata al sig. Louwage non può essere considerata nemmeno in parte come versata a titolo di spese fittizie di trasloco. Il sig. Louwage fu nominato in prova il 1o ottobre 1968 ed in ruolo con effetto dal 1o aprile 1969. L'autorizzazione al trasloco gli venne accordata con un atto del 14 maggio 1969, pervenutogli il 28 dello stesso mese. Il pagamento dell'indennità giornaliera era regolato dall'art. 10, n. 3, dell'allegato VII dello statuto allora in vigore, che recitava: «Qualora il funzionario non effettui il trasloco nella sede di servizio, benché ne abbia avuto l'autorizzazione, il beneficio dell'indennità giornaliera è limitato all'importo totale dei versamenti cui il funzionario avrebbe avuto diritto in caso di trasloco. L'autorità che ha il potere di nomina stabilisce in questo caso l'ammontare massimo cui il funzionario ha diritto ed applica a tal fine le disposizioni dell'art. 9 per quanto riguarda la valutazione delle spese di trasloco». Da quanto sopra si potrebbe tutt'al più dedurre che, se il trasloco non viene effettuato entro un certo termine dal momento dell'autorizzazione, l'indennità giornaliera può venir considerata, a partire da una certa data, come rimborso di spese fittizie di trasloco. Considerando adeguato un termine di due mesi, si potrebbe, nel nostro caso, far data dal 29 luglio 1969, non certo dal 1o aprile 1969. In realtà, persino questo punto di vista è difficile da sostenere, non potendosi trascurare il fatto che nell'autorizzazione era spiegato che l'indennità giornaliera ai sensi dell'allegato VII, art. 10, sarebbe stata versata al sig. Louwage fino al giorno dell'effettivo trasloco e «en principe pour une période ne pouvant excéder quatre mois à compter de la date de la notification de l'autorisation de déménagement». Ciò può essere inteso, in mancanza di un riferimento al n. 3 dell'art. 10 dell'allegato VII (per cui a quell'epoca non erano state ancora emanate le direttive d'attuazione), unicamente nel senso che il sig. Louwage aveva in ogni caso quattro mesi di tempo per effettuare il trasloco e che perciò l'indennità giornaliera versatagli durante il suddetto periodo non poteva assolutamente essere considerata come rimborso di spese fittizie di trasloco. Se poi si applica al caso del sig. Louwage — come vuole del resto la Commissione stessa — la direttiva interna della Commissione 17 marzo 1971 (in considerazione del fatto che la direttiva doveva entrare in vigore con effetto retroattivo al 5 marzo 1968), si deve ritenere determinante il n. 4 della medesima, ove è previsto che il dipendente il quale, nonostante l'autorizzazione, non abbia effettuato il trasloco durante l'anno successivo alla nomina in ruolo, ha diritto all'intera indennità giornaliera per un periodo di sei mesi, ed in seguito, a partire dal settimo mese, ad un'indennità giornaliera pari all'importo delle spese fittizie di trasloco. Nel presente caso assume perciò rilievo il momento in cui è maturato il diritto, cioè — come si ricava dall'art. 34 dello statuto del personale — il momento della nomina in ruolo. Da quel momento sorge infatti il diritto al pagamento dell'indennità giornaliera per un periodo di sei mesi. Solo a partire dal settimo mese è stabilito che l'indennità giornaliera deve essere considerata come rimborso delle spese fittizie di trasloco e limitata ad un importo corrispondente. Dato però che il sig. Louwage fu nominato in ruolo con effetto dal 1o aprile 1969, è proprio la direttiva interna della Commissione che impedisce nel modo più assoluto di considerare l'indennità giornaliera come rimborso delle spese fittizie di trasloco già a partire dalla suddetta data. Ciò sarebbe stato possibile solo a partire dal 1o ottobre 1969, cioè da una data in cui è provato che il sig. Louwage non percepiva più l'indennità giornaliera. Poiché dunque il sig. Louwage non ha percepito il rimborso delle spese fittizie di trasloco, non c'è più motivo di discutere se tali spese, rimborsate ad uno dei coniugi, debbano essere computate in occasione del trasloco effettuato più tardi in occasione del trasferimento dell' altro coniuge, quando tra i due coniugi sussista comunione dei beni. Il capo della domanda volto ad ottenere il rimborso delle spese di trasloco nell'ammontare di 24600. — franchi belgi è perciò fondato.

2. Con un altro capo della domanda la sig.ra Louwage chiede il pagamento dell'indennità giornaliera ai sensi dell' art. 10 dell'allegato VII dello statuto per tutto il periodo che va dal giorno in cui venne distaccata a Bruxelles (5 aprile 1971) al giorno in cui fu effettuato il trasloco a Bruxelles (27 gennaio 1972). L'art. 10 recitava a quell'epoca: «Il funzionario che giustifichi di non poter continuare a rimanere nella sua residenza abituale e che non abbia effettuato il trasloco nella sede di servizio, ha diritto, per una durata massima di dodici mesi, a una indennità giornaliera …». La Commissione sostiene che mancano i presupposti per l'applicazione del suddetto articolo, in quanto la sig.ra Louwage andò ad abitare col marito fin dal primo giorno in cui fu distaccata a Bruxelles. Là sarebbe stato subito ricostituito quello che il testo francese del regolamento chiama il «foyer» dei coniugi e già allora Bruxelles avrebbe costituito la residenza principale dei coniugi, che lavoravano entrambi in quella città, mentre Lussemburgo non sarebbe rimasta se non una residenza secondaria. La ricorrente afferma invece che a Bruxelles c'era solo un alloggio ammobiliato, nel quale non poteva essere ospitato neppure suo figlio durante le visite di fine settimana. La vera residenza della famiglia sarebbe rimasta a Lussemburgo. Del resto un immediato trasferimento della residenza a Bruxelles, con relativo trasloco, non sarebbe stato pensabile, visto che la posizione della sig.ra Louwage a Bruxelles — un semplice distaccamento provvisorio — appariva precaria. In merito a questo contrasto, ho l'impressione che la Commissione dia troppo rilievo al testo francese dello statuto del personale e che inoltre, insistendo sul vivere insieme dei coniugi, attribuisca al termine «foyer» un significato che non è necessariamente l'unico possibile. Se si fa un confronto col testo tedesco — da me già citato — che fa del pari fede, il punto di vista della Commissione risulta senz'altro più difficile da sostenere. Nella redazione tedesca si parla infatti semplicemente del dipendente che non può più rimanere nella sua residenza abituale e che non ha effettuato il trasloco nella sede di servizio. Se ne può desumere che il diritto all'indennità giornaliera nasce dal fatto che il dipendente è costretto da esigenze di servizio a lasciare la propria abituale residenza, senza poter subito effettuare il trasloco. Un'analoga formulazione si ritrova del resto anche nel nuovo testo dell'art. 10 dell'allegato VII. Basterebbe già quanto si è detto a far ritenere fondata la pretesa della sig.ra Louwage. Si aggiungano le già menzionate direttive interne della Commissione, emanate anche per l'attuazione dell'art. 10, che in materia di pagamento dell'indennità giornaliera fanno inequivocabilmente riferimento all'effettivo trasloco. Rinvio in proposito ai nn. 1, 3, 4 ed alla disposizione che riguarda in particolare il caso della ricorrente, cioè il n. 6, in forza del quale l'indennità giornaliera dovuta al dipendente che, per esigenze di servizio, ha dovuto lasciare la propria residenza abituale, va pagata fino al momento del trasloco. Infine, non si può negare che una simile interpretazione dei criteri in esame corrisponda meglio delle altre allo scopo della norma. Il mutamento della sede di servizio impone al dipendente, finché non sia stato effettuato il trasloco, maggiori spese per una seconda abitazione e per i viaggi fino al luogo della residenza originaria. Tale maggior impegno finanziario è compensato dallo statuto mediante l'indennità giornaliera. Il principio sovraenunciato vale — non dimentichiamolo — anche per i dipendenti celibi; esso vale, inoltre, quando uno dei coniugi deve lasciare la residenza familiare, e persino quando entrambi i coniugi — l'ipotesi è senz'altro possibile — debbano lasciare contemporaneamente la propria residenza per esigenze di servizio. Non è perciò decisivo il rilievo che i coniugi abbiano un'abitazione comune, quanto piuttosto il problema del se essi possano vivere nella propria casa oppure non possano viverci e debbano abitare, fino al momento del trasloco, in una dimora provvisoria. Tenuto poi conto che il datore di lavoro può abbreviare il periodo di pagamento dell'indennità giornaliera, accordando l'autorizzazione al trasloco (rinvio in proposito ancora una volta alla direttiva interna della Commissione, in questo caso al n. 2 della medesima) e constatato che tale facoltà non è stata esercitata nei confronti della sig.ra Louwage, si può solamente concludere che lo stesso datore di lavoro giudicava precario il distaccamento della sig.ra Louwage e non riteneva perciò di doverle chiedere il trasloco. Considerando che la residenza della famiglia Louwage e la loro casa sono rimaste fino al momento del trasloco a Lussemburgo, dove anche il figlio poteva stare con i genitori, mentre l'alloggio ammobiliato di Bruxelles non offriva evidentemente tale possibilità; considerando inoltre proprio le direttive interne emanate dalla Commissione a chiarimento dell'art. 10 dell'allegato VII, ritengo di dover concludere che la sig.ra Louwage ha diritto al versamento della indennità giornaliera per il periodo compreso tra il 5 aprile 1971 e il 27 gennaio 1972. Giunti a questo punto, non è il caso di andar oltre né di fissare l'importo dovuto, dal momento che, se non erro, la Commissione ha già pagato alla sig.ra Louwage un'indennità di prima sistemazione corrispondente allo stipendio-base di un mese e dovrà pertanto tener conto di quanto disposto dal n. 5 delle sue già citate direttive interne.

3. Circa i costi del giudizio occorre dire che, nel caso della rinunzia agli atti o ad un capo della domanda, l'art. 69, n. 4, del regolamento di procedura impone d'addossare i costi alla parte che ha rinunziato agli atti, a meno che la rinunzia appaia giustificata dal comportamento della controparte. Nel presente caso bisogna osservare quanto segue: Anzitutto, è pacifico che la domanda relativa agli interessi è stata lasciata cadere, dopo che la Commissione ha fatto richiamo all'orientamento giurisprudenziale della Corte su questo punto. La pretesa all'indennità di prima sistemazione era già stata riconosciuta fondata dalla controparte con nota 25 ottobre 1972, prima ancora della presentazione del ricorso. La pretesa del sig. Louwage ad un'indennità di prima sistemazione pari allo stipendio-base di due mesi non era stata menzionata nel reclamo amministrativo e perciò avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile a norma del nuovo statuto del personale. In relazione ai suddetti tre capi della domanda per i quali vi è stata rinunzia, non si può statuire sulle spese a favore dei ricorrenti.

4. La Commissione deve perciò sopportare soltanto le spese relative alla domanda che fosse dichiarato insussistente l'obbligo del sig. Lauwage di restituire l'indennità giornaliera. La Commissione ha infatti rinunciato all'atteggiamento assunto nella nota 25 ottobre 1972, che aveva dato motivo al ricorso, soltanto in data 31 luglio 1973, cioè dopo l'inizio del procedimento.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.