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Siete chiamati a pronunciarvi sul ricorso del 21 ottobre 1982 con cui la società Papierfabrik Schoellershammer vi chiede: a) di annullare la decisione della Commissione 9 luglio 1982 riguardante una procedura prevista dall'articolo 13 del regolamento CEE n. 1430/79 per il rimborso dei dazi all'importazione; b) di constatare che detto rimborso è nella specie giustificato.

I fatti. Per far fronte a un ordine che eccedeva le sue capacità produttive, la ricorrente importò dalla Svizzera cinque partite di carta da disegno, dichiarandole per l'immissione in libera pratica presso l'ufficio doganale di Düren e corrispondendo i relativi dazi pari a 24703,96 marchi tedeschi (5-15 ottobre 1981). Ma la merce non era destinata al consumo interno; tanto è vero che restò sul territorio doganale comunitario per il tempo necessario all'apposizione di nuove etichette e per il carico nei containers della compagnia marittima incaricata del trasporto in Giappone (6-21 ottobre 1981). Con domanda 9 novembre 1981 e secondo il regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430 (GU L 175, p. 1), la ricorrente chiese all'autorità doganale tedesca il rimborso dei dazi corrisposti. Essa fece presente di aver dichiarato erroneamente la merce per la libera pratica e addusse a propria discolpa sia la peculiarità della specie (importazione e immediata esportazione) rispetto alle pratiche di cui aveva esperienza, sia il disordine che l'impiego di personale nuovo e ancora poco competente aveva portato nel suo reparto spedizioni.

Il rimborso, tuttavia, le fu rifiutato dall'ufficio di Aquisgrana, perché — così afferma il provvedimento — l'esportazione della merce non aveva avuto luogo sotto controllo doganale. La Schoellershammer domandò allora che il rimborso le fosse concesso in via equitativa (2 dicembre 1981). Con lettera 8 aprile 1982 il Ministero tedesco delle finanze invitò la Commissione ad esaminare la richiesta secondo la procedura sancita dal regolamento 20 giugno 1980, n. 1575 (GU L 161, p. 13) e in particolare dai suoi articoli 4 a 7 che prevedono un parere di esperti nazionali riuniti nel Comitato delle franchigie doganali. A maggioranza e con l'astensione della sola delegazione tedesca, questo gruppo ritenne che il rimborso non fosse giustificato. Con decisione 9 luglio 1982, notificata al Governo tedesco il 19 luglio successivo, la Commissione fece proprio tale orientamento e sulla sua base l'ufficio doganale respinse la domanda della Schoellershammer (24 agosto 1982).

Da qui il ricorso di quest'ultima alle vie amministrative e giudiziarie. Essa propose infatti reclamo all'Oberfinanzdirektion di Colonia (17 settembre 1982) e adì poi la nostra Corte. Venuto a conoscenza di tale iniziativa e conformemente all'articolo 363, paragrafo 1, del codice delle imposte (Abgabenordnung), l'Oberfinanzdirektion sospese l'esame del reclamo in attesa della vostra decisione.
Per meglio comprendere i problemi che ci prospetta il giudice di merito è utile un cenno alla disciplina italiana sull'esportazione di divise estere da parte di soggetti residenti in Italia. In materia la fonte principale è il D. L. 6 giugno 1956, n. 476 (GU 6. 6. 1956, n. 137), convertito nella legge 25 luglio 1956, n. 786 (GU 2. 8. 1956, n. 192). Esaminiamone i punti salienti.

L'articolo 1, ultimo comma, precisa che per valute estere s'intendono «i biglietti di Stato e di banca esteri aventi corso legale, nonché i titoli di credito e i crediti, aventi corso legale fuori del territorio della Repubblica, che servano per effettuare pagamenti fra residenti e non residenti». L'articolo 10, lettera a) prevede poi che la Banca d'Italia e le aziende di credito abilitate a fungere da sue agenzie possono cedere biglietti di banca esteri ai residenti diretti all'estero «per scopi di turismo, affari, studio o cura, con l'osservanza ... delle disposizioni emanate dal Ministro per il commercio con l'estero». Secondo l'articolo 13, d'altra parte, lo stesso Ministro può consentire che la Banca d'Italia e le suddette agenzie autorizzino la vendita delle divise da impiegarsi nei relativi viaggi (primo comma, lettera b). Di questo potere il Ministro si valse con decreto 26 ottobre 1967 (GU 10. 10. 1967, n. 280) fissando in lire 1000000 a viaggio il controvalore massimo delle divise esportabili per viaggi a scopo turistico, d'affari, di studio e di cure mediche.

Il regime così descritto fu reso più rigido dal già citato D. M. 2 maggio 1974. Si stabilì che l'esportazione di divise «da parte di residenti per scopi di turismo, affari, studio e cura» era ammessa «fino al limite massimo del controvalore di lire 500000 per anno solare» (sottolineo: anno solare, non più viaggio); e questa prescrizione fu ribadita da un nuovo D. M. del 22 dicembre 1975 (GU 31. 12. 1975, p. 343: articolo 13, lettera a). Infine, l'esportazione di valuta per un importo eccedente il detto limite costituiva (e tuttora costituisce) un illecito punibile con una sanzione amministrativa pecuniaria che poteva superare di cinque volte il valore delle divise esportate (articolo 15, legge n. 786/1956, cit.). Con l'articolo 1 D. L. 4 marzo 1976, n. 31, convertito nella legge 30 aprile 1976, n. 159, gli illeciti più gravi furono sanzionati penalmente.

Da allora, la normativa valutaria è rimasta pressoché invariata. Parallelamente alla perdita di valore della lira, si è provveduto ad aumentare il tetto annuo: nel 1981 a lire 1100000 (D. M. 12. 3. 1981, GU 24. 3. 1981, n. 82) e nel 1983 a lire 1600000 (circolare UIC 9. 5. 1983, n. 1/11, GU 20. 5. 1982, n. 137). Bisogna aggiungere tuttavia che, secondo il D. M. 12. 3, 1981, cit., l'UIC può caso per caso autorizzare un superamento di questo massimale per i viaggi d'affari e che, per quelli a scopo di studio e di cura, lo può fare senza limiti (allegato A, nn. 49/a e 49/b al detto decreto).
La definizione di «medicinale» di cui al 2o comma persegue uno scopo diverso. Essa recita: «ogni sostanza o composizione da somministrare all'uomo o all'animale allo scopo di stabilire una diagnosi medica o di ripristinare, correggere o modificare funzioni organiche dell'uomo o dell'animale è altresì considerata medicinale».

Questa definizione è stata inserita nella direttiva per tener conto del fatto che, generalmente, i medicinali attivi sono anche tossici. Come ha giustamente dichiarato la Commissione se il venditore di un prodotto lo presenta come medicinale — cosa che avviene il più delle volte — va applicato il 1o comma della definizione, cosicché in essa rientra la maggior parte dei prodotti che implicano dei pericoli. Può accadere però che un prodotto potenzialmente dannoso per la salute non venga presentato come medicinale; in un caso del genere è necessario ch'esso sia compreso nell'ambito d'applicazione della direttiva per essere sottoposto al regime istituito dalla stessa. Esso rientrerà quindi nel 2o comma della definizione.

A tal fine, la norma è stata formulata in termini estremamente ampi. Presi alla lettera, essi si possono applicare tanto agli alimenti quanto ai medicinali, giacché gli alimenti si possono somministrare allo scopo di modificare funzioni organiche dell'uomo. Ora, come emerge dal terzo considerando della direttiva, le derrate alimentari e gli alimenti zootecnici sono esclusi dall'ambito d'applicazione della stessa. Sorge pertanto, come per la prima definizione, un problema di delimitazione fra i prodotti che vanno considerati medicinali ai sensi del 2o comma e gli altri.

Il criterio di delimitazione non è in questo caso soggettivo: non consiste più nell'intenzione del venditore o del produttore. La definizione di medicinale di cui a detto comma ha, invece, carattere oggettivo o, almeno, il più oggettivo possibile. Come ha osservato il Governo italiano, una sostanza va considerata medicinale ai sensi del suddetto comma se ha o può avere gli effetti in esso menzionati. Per stabilire se ciò avvenga, in altre parole se la sostanza semplice o composta possa essere somministrata per ripristinare, correggere o modificare funzioni organiche ( 7 ), non esiste però un criterio rigoroso ed assoluto a causa del continuo progresso delle conoscenze scientifiche. E questa la ragione per cui ho detto che la definizione del 2o comma ha carattere il più possibile oggettivo.

Secondo me, per stabilire se una sostanza sia effettivamente atta a produrre gli effetti indicati nella definizione, ci si può solo rifare, come ha suggerito il Governo della Repubblica federale di Germania, all'opinione generalmente accettata dai consumatori.
2.

Esaminiamo la tesi del ricorrente. Come ho detto, egli ritiene che la decisione de qua accordi agli ex capi di gabinetto un diritto di promozione al termine del periodo di comando, fissando altresì i tempi entro cui l'istituzione deve provvedervi. In questo senso milita la sua lettera e soprattutto l'inciso «où la promotion leur est assurée». Il rifiuto di promuovere è dunque illegittimo perché: a) viola il principio dell'affidamento; b) configura una discriminazione di trattamento rispetto ad altri funzionari comandati nei gabinetti; e) integra gli estremi dello sviamento di potere. Quest'interpretazione è peraltro del tutto infondata. Come osserva la difesa dell'istituzione convenuta, la decisione 28 luglio 1981 è intesa a modificare una decisione precedente, adottata dalla Commissione il 20 giugno 1979 e anch'essa relativa alla reintegra dei funzionari comandati presso un gabinetto dopo la promozione. Ciò che il nuovo provvedimento ha di mira è soprattutto la riduzione dei tempi previsti dal vecchio per l'immissione nel nuovo servizio. Il termine massimo di tre mesi che vi si fissa per la promozione in Al, A2 e A3 vuol dunque contemperare due esigenze entrambe importanti: coprire rapidamente posti direttivi di notevole responsabilità e consentire ai gabinetti di riorganizzarsi e di scegliere il nuovo personale. A confermare la tesi della Commissione sono i lavori preparatori della decisione (doc. PERS (81) 171) e, a ben guardare, lo stesso suo testo. Che esso sia mal redatto è pacifico (e l'inciso invocato dal ricorrente, tanto incomprensibile da far pensare a un refuso, lo dimostra per tabulas). Ma la lettura che ne offre lo Steinfort — secondo cui il funzionario promosso durante il comando dovrebbe, una volta reintegrato in servizio, ottenere una «seconda» promozione che l'istituzione gli «assicura» — è assurda e in palese contrasto con lo Statuto. Lo si legga meno affrettatamente e ci si accorgerà che tra le parole «dans un certain délai» e «réintégreront leur service» c'è un nesso preciso; onde il termine di tre mesi non può che configurarsi come il periodo entro cui il funzionario è tenuto ad occupare il nuovo impiego. Sta comunque di fatto che il testo in esame contempla espressamente l'ipotesi del funzionario di categoria A promosso durante il comando presso un gabinetto. Ora, come sappiamo, lo Steinfort fu promosso successivamente: dalla decisione, dunque, anche se l'interpretazione che egli ne dà fosse esatta, non potrebbe trarre alcun vantaggio.
I pezzi e le strisce di cuoio non sono cuciti esteriormente («aufgenäht») sulla materia tessile. È opportuno distinguere l'espressione «cuciti esteriormente», che è l'unica che figura nell'art. 1 del regolamento n. 1074/80, dalle espressioni «cuciti insieme» («angenäht») e «cuciti uno sull'altro» («aufeinandergenäht»). Questa distinzione risulta dai lavori preparatori del regolamento n. 1075/80 prodotti dalla Commissione in allegato alle sue osservazioni. Orbene, nella fattispecie, i pezzi di cuoio che conferiscono essenzialmente alla calzatura la caratteristica di calzatura sportiva ( 2 ) sono stati attaccati al tessuto mediante cucitura che non si estende all'intero perimetro, il che. corrisponde alla definizione della cucitura di un pezzo sull'altro. Per questi pezzi la cucitura non è quindi stata effettuata sull'intero bordo, operazione che risponde all'espressione «cucite esteriormente», come osserva pure il giudice a quo.

Per la Commissione, invece, questa distinzione non ha senso poiché, come emerge dalla sua nota introduttiva per la riunione del Comitato della nomenclatura della tariffa doganale comune in cui è stata approvata la sua proposta di regolamento che doveva poi trasformarsi nel regolamento controverso, il criterio deve valere per un gran numero di calzature sportive con tomaia di tessuto sulla quale sono cuciti esternamente strisce o pezzi di cuoio, di tessuto ricoperto di plastica o di tipo composito comprendente entrarabi i materiali in strisce o pezzi. Di conseguenza, una distinzione fra i vari tipi di lavorazione dei pezzi o delle strisce sulla materia tessile non ha senso e i termini «cuciti insieme» o «cuciti l'una sull'altra» e «cuciti esteriormente» sono praticamente sinonimi.

Il problema è essenzialmente tecnico, e mi pare che il fascicolo metta in rilievo un solo punto fermo. Dal numero 14 della nota con cui l'amministrazione doganale danese ha chiesto al Comitato della nomenclatura di pronunciarsi sulla classificazione delle calzature sportive in questione risulta chiaramente che vi sono varie tecniche per cucire pezzi o strisce sulla tomaia di tessuto di queste calzature e che questi diversi tipi di lavorazione possono giustificare differenze di classificazione doganale.

Per il resto, tuttavia, il fascicolo non consente di accogliere senza incertezze l'uno o l'altro dei punti di vista sostenuti. Non escludo affatto che le spiegazioni tecniche della ditta Schickedanz illustrino correttamente i vari sistemi di fabbricazione delle calzature. Ma mi pare altrettanto possibile che l'espressione «cuciti esteriormente» usata dalla Commissione nel regolamento non abbia il senso tecnico preciso che ad essa attribuisce la ricorrente nella causa principale oppure che sia stata scelta di proposito per comprendere tutti i tipi di lavorazione abituali e ricordati nella nota dell'amministrazione doganale danese.
Esamino anzitutto i capi di domanda principali. Gli argomenti con cui il Renaud critica il provvedimento che lo dispensò dall'impiego sono identici a quelli formulati dall'Angelini in causa 131/82. Richiamo quindi le conclusioni che ho svolto in tale sede e rilevo che non sono emersi motivi tali da suscitar dubbi sulla legittimità del provvedimento preso nei confronti del ricorrente.

Anche la DG XVII, infatti, fu soggetta ad una riorganizzazione che appare del tutto razionale e, come ci è stato assicurato, tiene conto del rapporto screening presentato dal gruppo Ortoli sul funzionamento di tale ufficio e sullo sviluppo dell'attività nel settore dell'energia. Non è il caso che io entri nei dettagli di quell'iniziativa. Basterà ricordare che nella direzione A (la quale ha assorbito una parte del personale a cui il Renaud era preposto), furono riunite tutte le attività di natura orizzontale; che le mansioni del Renaud nel settore dei problemi internazionali furono razionalmente ripartite fra più direzioni; che, dopo la dispensa, il suo posto fu trasferito ad altra direzione -generale, mentre questa cedette alla DG energia un proprio funzionario, assieme al posto che occupava, perché vi assumesse la direzione D, i cui compiti erano stato a loro volta modificati.

Anche in questa controversia non ha rilievo la circostanza che la riorganizzazione di cui ho detto sia stata decisa nei particolari in una riunione della Commissione tenutasi il 15 luglio 1981 e cioè una settimana dopo l'emissione del provvedimento di dispensa. Rileverebbe invece che tale provvedimento fosse stato preso prima della decisione di sopprimere il posto occupato dal ricorrente: ma di ciò non v*è prova. Sappiamo, al contrario, che la soppressione di alcuni posti di consigliere principale era già stata decisa in via di principio e che tale orientamento fu confermato, come risulta da un estratto del verbale, in una riunione che la Commissione tenne l'8 luglio 1981, ossia nel giorno in cui fu adottata la decisione di dispensare il ricorrente dall'impiego.

A questo punto, vagliare le prove offerte dal Renaud non è necessario. Esse non potrebbero infatti incidere sugli argomenti che m'inducono a ritenere non accogligli le richieste da lui avanzate in via principale.
Per una migliore comprensione del quesito mi sembra opportuno far cenno alle norme doganali italiane che sono venute in esame nella lite principale e sono apparse al giudice del rinvio di dubbia compatibilità con la disciplina comunitaria.

Secondo l'articolo 36 testo unico delle leggi doganali, approvato con DPR 23 gennaio 1973, n. 43 (GU della Repubblica italiana, suppl. ord. n. 80/73), «per le merci soggette a diritti di confine, il presupposto dell'obbligazione tributaria è costituito... dalla loro destinazione al consumo entro il territorio doganale». La stessa fonte, inoltre, precisa che «si presume definitivamente immessa in consumo... la merce... indebitamente sottratta ai vincoli doganali o... comunque non... presentata alle verifiche o controlli doganali nei termini prescritti o non... rinvenuta all'atto delle operazioni predette...». Tuttavia — ed è questo il profilo che c'interessa — in base all'articolo 37 del testo unico, il presupposto dell'obbligazione tributaria viene meno «quando il soggetto passivo dimostri che l'inosservanza dei vincoli doganali ovvero la mancanza in tutto o in parte delle merci all'atto della presentazione, della verifica o dei controlli doganali... dipenda dalla perdita o distruzione della merce per caso fortuito o forza maggiore o per fatti imputabili a titolo di colpa non grave a terzi o allo stesso soggetto passivo».

Quest'ultimo disposto ha dato luogo a difficoltà interpretative, soprattutto per quanto riguarda il significato della parola «perdita»: l'amministrazione finanziaria sostiene che essa indica la dispersione della merce, senza possibilità di utile recupero da parte di chiunque, mentre i privati affermano che l'espressione ha portata più ampia, comprendendo anche l'indisponibilità della merce conseguente alla perdita del suo possesso da parte dell'obbligato. La differenza tra le due tesi ha rilevanti implicazioni pratiche: basti considerare che, per chi accolga la seconda, il furto della merce a opera di terzi e senza colpa dell'obbligato rappresenta una «perdita» ai sensi dell'articolo 37 e comporta quindi l'estinzione del debito tributario. Così, del resto, si pronunciò la Corte di cassazione nelle sentenze 22 dicembre 1978, n. 6148 e 18 gennaio 1980, n. 431.

Il problema fu definitivamente risolto con legge 22 dicembre 1980, n. 891 (GU della Repubblica italiana 30. 12. 1980, n. 355). Essa stabilì che «la parola perdita prevista... dall'articolo 37 testo unico delle leggi doganali...» va intesa nel significato di dispersione e non di sottrazione della disponibilità del prodotto; aggiunse poi che questa precisazione non innova l'articolo 37, ma ne fornisce un'interpretazione autentica (è dunque efficace non ex mmc, ma ex tunc). Com'è ovvio, la Cassazione si adeguò all'intervento del legislatore. Ricordo che nella sentenza 31 ottobre 1981, n. 5769, essa riconobbe che «... per volontà esplicata [di quest'ultimo] il furto non è mai stato compreso nel concetto di “perdita” di cui al citato articolo 37».
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 14 SETTEMBRE 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Si tratta qui di un'azione della Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE diretta a far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato non adottando i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva del Consiglio CEE 12 dicembre 1977 n. 796 (GU L 334 del 24. 12. 1977, pag. 37). La direttiva mirava al riconoscimento reciproco dei diplomi, certificati ed altri titoli relativi ai trasportatori di merci ed ai trasportatori di persone su strada, ivi compresi provvedimenti destinati a favorire l'esercizio effettivo da parte loro della libertà di stabilimento.

A norma dell'art. 7 della direttiva, gli Stati membri dovevano mettere in vigore i provvedimenti necessari per conformarsi alla stessa entro il 1o gennaio 1979 ed informare immediatamente la Commissione. Nell'ottobre del 1980, la Commissione attirava l'attenzione del Governo italiano sul fatto che esso non aveva attuato la direttiva e in mancanza di risposta, il 15 gennaio 1982, notificava al Governo italiano un parere motivato in cui concludeva che esso aveva trasgredito gli obblighi impostigli dal Trattato. Poiché non veniva dato effettivo riscontro a detto parere, è stato istaurato il procedimento dinanzi alla Corte.

Nel controricorso del dicembre del 1982, il Governo italiano assumeva che per l'attuazione della direttiva era necessario presentare un disegno di legge al Parlamento. Il disegno di legge era già passato alla Camera, ma doveva ancora essere approvato dal Senato. Detto disegno di legge riguardava però solo il trasporto di merci. Un altro disegno di legge relativo al trasporto di persone era in corso d'approntamento. Ora sembra che, in seguito allo scioglimento delle Camere ed alle conseguenti elezioni politiche, debba essere presentato un nuovo disegno di legge ed è stato dichiarato alla Corte, come chiarimento, benché non per ribattere alla contestazione della Commissione, che fra breve si farà il necessario per la ripresentazione del disegno di legge.

La Corte ha affermato più volte che uno Stato membro non può addurre fatti o prassi del suo sistema parlamentare o giuridico interno per giustificare il fatto di non essersi conformato ad una direttiva.

Di conseguenza, a mio parere, la declaratoria richiesta dalla Commissione va concessa e la Repubblica italiana va condannata al pagamento delle spese processuali.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.
Sorge il problema di chi deve stabilire il limite oltre il quale è chiaramente superato quanto si può ragionevolmente esigere.

La Commissione, dal canto suo, dichiara «di non essere in grado di affermare che il livello dei prezzi dei prodotti farmaceutici in tutti gli Stati membri rispecchi esattamente oggigiorno almeno il reale costo di produzione di detti prodotti». Essa aggiunge di non disporre di elementi sufficienti per «verificare fino a qual punto riguardino situazioni simili la disciplina dei prezzi relativa ai prodotti importati nei Paesi Bassi, da un lato, e la disciplina dei prezzi relativi ai prodotti nazionali, dall'altro». Essa ritiene che spetti al giudice nazionale pronunciarsi su questo problema. Non sono d'accordo su questo punto.

Per le ragioni esposte dai vostri avvocati generali ( 17 ) penso invece che stendere questo bilancio non spetti al giudice nazionale che si pronuncia in via urgente, ma sia compito precipuo della Commissione, di conserva con la categoria interessata e con le competenti autorità degli Stati membri.