CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 6 FEBBRAIO 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Nella famosa causa 40-69, deferita dal Bundesfinanzhof di Monaco (vertente sulle code di tacchina), la Corte si è pro nunciata il 18 febbraio 1970 (Racc. 1970, pag. 70): uniformandosi all'orientamento ormai diventato costante, la Corte ha sancito che «le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo della Repubblica federale di Germania, che hanno presentato le proprie osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nel giudizio di merito, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al Bundesfinanzhof della Repubblica federale di Germania, al quale spetta quindi di pronunciarsi sulle spese». Conosciuta la sentenza della Corte, l'ufficio doganale centrale di Hamburg-Oberelbe ha rinunciato agli atti, cosicché la pronuncia del Bundesfinanzhof ha dovuto forzatamente limitarsi alle spese. Con ordinanza 29 aprile 1970, l'ufficio doganale era condannato alle spese. Il 21 luglio 1970 veniva emanata un'ulteriore ordinanza nella quale si specificava che l'ufficio doganale doveva rifondere anche le spese del procedimento pregiudiziale svoltosi dinanzi alla Corte di giustizia.

Tra le spese di cui la Bollmann chiedeva il rimborso vi erano quelle relative al patrocinio nel procedimento pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia, costituite da due parcelle ai sensi del § 31 del regolamento federale sulle tariffe degli avvocati. La prima parcella si riferiva al cosiddetto Prozessgebuhr (studio della causa), mentre la seconda riguardava il Verhandlungsgebiihr (trattazione della causa).

Il dipendente amministrativo del Finanzgericht di Amburgo, competente a determinare le spese ripetibili a norma del § 149 del regolamento interno del Finanzgericht, ricusava l'accoglimento della richiesta di rimborso così elaborata, anzi per le spese relative alla causa pregiudiziale ammetteva solo il rimborso dell' onorario per la trattazione della causa (§ 31 Z. 2 BRAGO). Una memoria presentata per far opposizione a tale decisione veniva respinta il 30 ottobre 1970, poiché a norma del § 139 del regolamento del Finanzgericht davano diritto a rifusione solo gli onorari e le spese di assistenza previste dalla legge, vale a dire quelli contemplati dal § 114 del regolamento federale sulle tariffe degli avvocati, in relazione al terzo capo della stessa legge, specie in relazione al § 31. In virtù di queste disposizioni, in un determinato grado di trattazione è ripetibile solo l'onorario per lo studio della causa. La norma doveva venir applicata rigidamente anche per quanto riguarda il deferimento pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia, giacché questo procedimento rappresenta un semplice incidente processuale, che, sotto il profilo delle spese, non si differenzia dagli atti del procedimento di merito, quindi non è un evento speciale ai sensi del § 13, n. 6, del regolamento federale sulle tariffe degli avvocati.

La. Bollmann impugnava il provvedimento dinanzi al Bundesfinanzhof, affermando che le cause pregiudiziali dinanzi alla Corte di giustizia andavano considerate come procedimenti a sé stanti. La Corte riserva generalmente al giudice di merito la pronuncia sulle spese, ma il principio però non si applica alla determinazione dell'entità delle spese ripetibili. La ripetibilità delle spese sostenute dalle parti va al contrario determinata secondo il parametro stabilito dal regolamento di procedura della Corte, mentre il diritto interno si applica solo per la determinazione dell'entità della somma. Ciò risulta chiaramente dall'art. 103 del regolamento di procedura, nel quale si dichiara che gli artt. 44 e seguenti del regolamento di procedura sono applicabili nei procedimenti pregiudiziali e quindi è applicabile anche l'art. 73 che dichiara esplicitamente che è ripetibile «il compenso all'agente, consulente od avvocato». L'errore del Finanzgericht sta nel non aver tenuto conto delle disposizioni dell'art. 73 del regolamento di procedura.

Onde risolvere questo problema di diritto comunitario, il Bundesfinanzhof riteneva necessario sospendere per la seconda volta il procedimento e con ordinanza 8 agosto 1972 deferiva in via pregiudiziale la seguente questione:

Quando la Corte di giustizia ha deciso che la pronuncia sulle spese spetta al giudice nazionale, se si debba applicare il diritto comunitario ovvero il diritto nazionale

a) nel procedere alla liquidazione delle spese

b) nel determinare quali siano le spese indispensabili sostenute dalle parti per la causa, ed in particolare gli onorari di avvocato (artt. 73 e 74 del regolamento di procedura della Corte di giustizia).

A questo proposito si deve premettere che il diritto comunitario contempla solo alcune norme relative ai procedimenti pregiudiziali e, specie in materia di spese, non vi è alcuna norma specifica. L'unica norma esplicita in questo senso (l'art. 103 del regolamento di procedura) si limita ad affermare che vengono applicati l'art. 44 e seguenti.

Direi che questo richiamo va visto soprattutto nella prospettiva della continuazione del procedimento dopo la chiusura della fase scritta, vale a dire nella previsione che si rediga una relazione preliminare circa la necessità di un'eventuale istruttoria e che si inizi la fase orale nella quale le parti processuali presenteranno direttamente le proprie osservazioni, cui seguiranno le conclusioni dell'avvocato generale.

È quindi evidente che non tutte le norme che seguono l'art. 44 del regolamento di procedura possono trovare logica applicazione nel procedimento pregiudiziale. Si pensi ad esempio all'art. 55, § 2 (rinvio della causa chiesto di comune accordo dalle parti), norma che evidentemente vale solo per i procedimenti che dipendono dall'iniziativa delle parti processuali. Ricorderò ancora l'art. 67, riguardante l'integrazione delle sentenze, che evidentemente non può venir applicato ai deferimenti piegiudiziali, nei quali le parti non presentano domande, ma solo il giudice formula determinate questioni. Cito infine l'art. 77 del regolamento di procedura (accordo delle parti intervenuto prima della sentenza) che evidentemente non può venir applicato alle cause pregiudiziali.

È facile citare anche la giurisprudenza in questo senso: nella causa 6-64 (Racc. 1964 pag. 1127) è stato sottolineato che nelle cause pregiudiziali non è ammesso l'intervento adesivo, il che esclude che possa venir applicato l'art. 93 del regolamento di procedura. La giurisprudenza ha ancora stabilito che la sentenza pregiudiziale non può venir interpretata su richiesta delle parti, quindi è escluso che si possa applicare l'art. 102 del regolamento di procedura (causa 13-67 — Racc. 1968, pag. 249).

La giurisprudenza della Corte rivela un orientamento chiaro e costante, nel senso che nelle cause pregiudiziali è fuori luogo una pronuncia sulle spese sulla falsariga dell'art. 69 del regolamento di procedura. Questo orientamento non si giustifica con la teoria dell'insussistenza di un atto che chiude definitivamente la controversia (pur se in effetti la sentenza della Corte pone termine alla fase pregiudiziale); non dimentichiamo però che in questo procedimento non vi è contraddittorio tra le parti e sovente è anche impossibile parlare di vittoria o di sconfitta processuale. È il giudice di merito che stabilisce in definitiva quale delle due parti sia vittoriosa e quindi è logico che lo stesso giudice decida sulle spese. Questa prassi della Corte coincide con il procedimento seguito dalla Corte costituzionale italiana, che si astiene dal pronunciarsi sulle spese ogniqualvolta si pronuncia in via pregiudiziale e riserva esplicitamente al giudice di merito la pronuncia su questo punto (cfr. art. 19 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale del 16. 3. 1956). La prassi non viene sostanzialmente contestata nemmeno dai partecipanti alla causa attuale.

Ciò premesso, è opportuno dichiarare che non può venire applicato nella causa pregiudiziale l'art. 73 del regolamento di procedura, che determina quali siano le spese ripetibili, specie per quanto riguarda il 2o capoverso ove sono citate «le spese indispensabili sostenute dalle parti per la causa».

Anche quest'articolo è evidentemente stato elaborato per le controversie in cui vi è contraddittorio e sotto questo profilo esso presenta notevoli punti comuni con la decisione sulle spese disciplinata dall'art. 69 del regolamento di procedura. Si direbbe un'inutile complicazione la duplice disciplina sulle spese, cioè riservare al giudice proponente la facoltà di condannare, ma imporgli di determinare la somma e l'eventuale ripetibilità delle spese secondo i parametri del diritto comunitario. Un simile sistema non potrebbe venir giustificato nemmeno richiamandosi ad istituti di diritto interno, nei quali, per motivi di tutt'altro genere, un tribunale si pronuncia in linea generale sulle spese ed un altro (di grado inferiore) ne stabilisce la ripartizione nel caso di specie, però secondo i criteri dello stesso ordinamento giuridico.

Il governo federale e la Commissione ritengono giustamente che, in assenza di norme comunitarie specifiche in materia, corrisponda allo spirito del sistema il deferimento di ogni facoltà in materia di spese al giudice nazionale, il quale quindi può decidere anche sulla ripetibilità degli onorari degli avvocati.

Se la norma vale per le questioni di diritto, lo stesso deve dirsi per l'applicazione dell'art. 74 del regolamento di procedura, in virtù del quale, se vi è contestazione sulle spese ripetibili, la sezione che si è pronunciata sulla causa statuisce con ordinanza non impugnabile su domanda della parte interessata, audita altera parte e sentite le conclusioni dell'avvocato generale. Anche in questo caso l'applicazione della norma è strettamente connessa con la pronuncia sulle spese nelle controversie tra le parti di cui all'art. 69 e dobbiamo rilevare che si tratta in sostanza di una norma processuale destinata a facilitare l'applicazione dei principi di cui all'art. 73.

Contro questa tesi si possono sollevare alcune obiezioni di scarsa efficacia.

Nelle cause pregiudiziali la Corte si pronuncia talvolta anche sulla ripetibilità delle spese, nei casi cioè in cui dichiara non ripetibili le spese sostenute dagli Stati membri e dagli organi della Comunità che hanno partecipato al procedimento. Tale decisione è fondata sull'art. 35 del protocollo ed è effetto della considerazione che appare del tutto giustificato, vista l'utilità comune delle sentenze pregiudiziali, che una parte delle spese che tali procedimenti hanno causato venga sopportata dalla Comunità.

£ inoltre immaginabile che, in futuro, terminata la fase istruttoria nel procedimento pregiudiziale, ipotesi non eccezionale nei procedimenti relativi alla validità degli atti comunitari, la sentenza verta anche sulla ripetibilità delle spese relative. In altri termini, la Corte in questi casi si pronuncia anche sulla ripetibilità delle spese.

D'altro canto è opportuno ammettere che è auspicabile il riconoscimento del principio secondo cui le spese sopportate dalle parti per il procedimento pregiudiziale in alcuni casi sono ripetibili. I partecipanti (o, meglio, le parti nel procedimento di merito) sono quelli che hanno la maggiore influenza sulla promozione di un procedimento pregiudiziale e sul suo svolgimento. La diligenza nella conduzione del processo potrebbe diminuire, il che implica una certa indifferenza nei confronti del diritto europeo, se non si avesse la certezza che possono venir rimborsate le spese di assistenza (come ad esempio prescrive il diritto tedesco in materia di tariffe).

Si potrebbe anche esser tentati di affermare che in questo settore dovrebbe instaurarsi una disciplina comunitaria unica, cosicché i partecipanti al procedimento pregiudiziale, indipendentemente dalla nazionalità del giudice proponente, possano fruire di uguali vantaggi e debbano affrontare uguali oneri. Ciò si verificherebbe però solo se il diritto comunitario stabilisse un parametro per la determinazione della ripetibilità delle spese.

Quanto ai primi due aspetti, resta il tatto che in questi casi si tratta di due decisioni in materia di spese che toccano gli estremi e non possono venire categoricamente generalizzate.

Devo ammettere inoltre che, comunque, le mie considerazioni sono d'indole giuridico-politica de jure condendo, ma prescindono da ogni principio giuridico vincolante che consenta di trarre concrete conseguenze nei confronti del diritto vigente.

La mia arrermazione si fonda sul ratto che, nella Comunità, il diritto disciplinante le tariffe non è affatto unificato. Lo conferma il fatto che non tutti gli Stati membri hanno una disciplina legale delle tariffe degli avvocati, e mi richiamo ad esempio all'art. 71 del regolamento di procedura che, per quanto riguarda le spese sostenute da una parte per l'esecuzione di una sentenza, dispone che si applichi la tariffa vigente nello Stato in cui avviene l'esecuzione forzata. Attualmente non è il caso di formalizzarsi su queste divergenze, poiché non implicano gravi inconvenienti per la vita giuridica comunitaria.

D'altro canto, non dimentichiamo che, da un raffronto dei sistemi vigenti nei vari paesi, non risulta che le parti abbiano sistematicamente diritto a ripetere quanto hanno speso. Ad esempio, in Germania, nel caso del sindacato di legittimità dinanzi alla Corte federale costituzionale, cioè in un procedimento promosso da magistrati, vale la norma che la Corte costituzionale giudica secondo il proprio potere discrezionale se le spese vadano risarcite (§ 34 del regolamento della Corte costituzionale). Per quanto riguarda i deferimenti alle sezioni riunite delle più alte magistrature tedesche, è perfino stabilito che le spese extragiudiziali sostenute dalle parti del giu dizio di merito, intervenienti in questa sede, non sono ripetibili (§ 17 della legge per la garanzia dell'unità della giurisprudenza delle magistrature superiori della federazione del 19 giugno 1968). Se però non si può affermare l'esistenza di un principio in base al quale le spese relative ai procedimenti incidentali siano sempre ripetibili, anche per l'art. 73 del nostro regolamento di procedura è difficile affermare ch'esso abbia valore generale e debba venir costantemente osservato nei procedimenti pregiudiziali.

Poiché del resto può sorgere l'impressione che si debba interpretare il regolamento federale sulle tariffe degli avvocati, nel senso che i partecipanti ad una causa pregiudiziale devono poter sperare in un risarcimento delle loro spese e poiché inoltre si sta tentando di modificare detto regolamento in modo da introdurre una disciplina particolare per i procedimenti pregiudiziali dinanzi alla Corte di giustizia, a mio avviso si può ancora sostenere che vi siano buoni motivi per accogliere il punto di vista dell'attrice sull'applicazione degli artt. 73 e 74 del regolamento di procedura nelle cause pregiudiziali.

Come il governo federale e la Commissione hanno concordemente proposto, la questione deferita dal Bundesfinanzhof può venire risolta nel senso che, in base alle sentenze pregiudiziali della Corte di giustizia, i tribunali nazionali non solo hanno facoltà di condannare alle spese le parti processuali, ma possono anche stabilire l'entità del risarcimento e la ripetibilità di dette spese.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.