CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 25 giugno 2020 ( 1 )

Causa C‑393/19

Okrazhna prokuratura ‑ Haskovo,

Apelativna prokuratura ‑ Plovdiv

contro

OM

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Apelativen sad ‑ Plovdiv (Corte d’appello di Plovdiv, Bulgaria)]

«Procedimento pregiudiziale – Articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto di proprietà – Normativa nazionale che prevede il sequestro a favore dello Stato di un veicolo utilizzato nella commissione di un reato di contrabbando – Veicolo appartenente ad un terzo in buona fede – Decisione quadro 2005/212/GAI – Articolo 2, paragrafo 1 – Direttiva 2014/42/UE – Articolo 6»

1. Il conducente di un autocarro per trasporti internazionali che viaggiava dalla Turchia alla Germania, dopo essere stato arrestato in Bulgaria mentre nascondeva in tale veicolo un tesoro numismatico, è stato accusato e condannato in quest’ultimo paese per il reato di contrabbando. In seguito alla sua condanna è stato disposto il sequestro, tra l’altro, della motrice dell’autocarro, la cui società proprietaria, secondo il giudice del rinvio pregiudiziale, «non era a conoscenza della commissione del reato da parte del suo dipendente, né avrebbe dovuto o potuto esserlo».

2. Detto giudice chiede indicazioni in merito all’incidenza di due articoli della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») sulle norme nazionali applicate al caso di specie. In concreto, esso dubita della compatibilità di dette norme: ‐ con l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, in quanto il codice penale bulgaro impone il sequestro dei mezzi di trasporto utilizzati per commettere un reato di contrabbando anche qualora appartengano ad un terzo in buona fede; ‐ con l’articolo 47 della Carta, in quanto, secondo il diritto processuale bulgaro, il terzo in buona fede, proprietario del bene sequestrato, non può far valere la sua posizione dinanzi al giudice che dispone il sequestro.

3. Conformemente alle indicazioni della Corte, mi limiterò ad esaminare la prima di tali questioni.

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Carta

4. A tenore dell’articolo 17, paragrafo 1: «Ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale».

2. Decisione quadro 2005/212/GAI ( 2 )

5. L’articolo 1 («Definizioni») stabilisce quanto segue: «Ai fini della presente decisione quadro si intende per: (...) ‐ “strumento”, qualsiasi bene usato o destinato a essere usato, in qualsiasi modo, in tutto o in parte, per commettere uno o più reati, ‐ “confisca”, una sanzione o misura, ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene, (...)».

6. L’articolo 2 («Confisca») così recita: «1. Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie per poter procedere alla confisca totale o parziale di strumenti o proventi di reati punibili con una pena privativa della libertà superiore ad un anno o di beni il cui valore corrisponda a tali proventi. 2. Per quanto riguarda i reati fiscali, gli Stati membri possono ricorrere a procedure diverse dalle procedure penali per privare l’autore del reato dei proventi che ne derivano».

7. L’articolo 4 («Mezzi giuridici di tutela») prevede quanto segue: «Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie ad assicurare che le persone cui si applicano le disposizioni di cui agli articoli 2 e 3 dispongano di effettivi mezzi giuridici a tutela dei propri diritti».

3. Direttiva 2014/42/UE ( 3 )

8. L’articolo 2 («Definizioni») enuncia quanto segue: «Ai fini della presente direttiva si intende per: (...) 3) “beni strumentali”: qualsiasi bene utilizzato o destinato ad essere utilizzato, in qualsiasi modo, in tutto o in parte, per commettere uno o più reati; 4) “confisca”: la privazione definitiva di un bene ordinata da un’autorità giudiziaria in relazione a un reato; (...)».

9. L’articolo 4 («Confisca») così recita: «1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, di beni strumentali e proventi da reato, o di beni di valore corrispondente a detti beni strumentali o proventi, in base a una condanna penale definitiva, che può anche essere pronunciata a seguito di un procedimento in contumacia. 2. Qualora la confisca sulla base del paragrafo 1 non sia possibile, almeno nei casi in cui tale impossibilità risulti da malattia o da fuga dell’indagato o imputato, gli Stati membri adottano le misure necessarie per consentire la confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato laddove sia stato avviato un procedimento penale per un reato che può produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico e detto procedimento avrebbe potuto concludersi con una condanna penale se l’indagato o imputato avesse potuto essere processato».

10. L’articolo 5 («Poteri di confisca») dispone quanto segue: «1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, dei beni che appartengono a una persona condannata per un reato suscettibile di produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico, laddove l’autorità giudiziaria, in base alle circostanze del caso, compresi i fatti specifici e gli elementi di prova disponibili, come il fatto che il valore dei beni è sproporzionato rispetto al reddito legittimo della persona condannata, sia convinta che i beni in questione derivino da condotte criminose. 2. Ai fini del paragrafo 1 del presente articolo, il concetto di “reato” comprende almeno le seguenti fattispecie: (…) b) reati relativi alla partecipazione ad un’organizzazione criminale, ai sensi dell’articolo 2 della decisione quadro 2008/841/GAI, almeno nei casi in cui il reato ha prodotto vantaggi economici; (…) e) un reato punibile, ai sensi del pertinente strumento di cui all’articolo 3 o, se lo strumento in questione non precisa una soglia di punibilità, ai sensi del diritto nazionale in materia, con una pena detentiva pari, nel massimo, ad almeno quattro anni».

11. Ai sensi dell’articolo 6 («Confisca nei confronti di terzi»): «1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca di proventi da reato o di altri beni di valore corrispondente a detti proventi che sono stati trasferiti, direttamente o indirettamente, da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti da un indagato o imputato, almeno se tali terzi sapevano o avrebbero dovuto sapere che il trasferimento o l’acquisizione dei beni aveva lo scopo di evitarne la confisca, sulla base di fatti e circostanze concreti, ivi compreso il fatto che il trasferimento o l’acquisto sia stato effettuato a titolo gratuito o contro il pagamento di un importo significativamente inferiore al valore di mercato. 2. Il paragrafo 1 non pregiudica i diritti dei terzi in buona fede».

4. Diritto bulgaro. Nakazatelen kodeks ( 4 )

12. L’articolo 53, paragrafo 1, dispone quanto segue: «(1) Indipendentemente dalla responsabilità penale, sono sequestrati a favore dello Stato: a) i beni appartenenti all’autore del reato destinati ad essere utilizzati o che siano stati utilizzati per la commissione di un reato doloso (…); b) i beni appartenenti all’autore del reato e oggetto di un reato doloso, nei casi espressamente previsti nella parte speciale del presente codice. (2) A favore dello Stato sono inoltre sequestrati: a) i beni, oggetto o strumento del reato, di cui è vietato il possesso, e b) i beni che sono il prodotto, diretto o indiretto, del reato, se non devono essere rimborsati o restituiti. Se tali beni sono scomparsi o ceduti, è sequestrato un importo corrispondente al loro valore».

13. A norma dell’articolo 242, paragrafo 8, è sequestrato a favore dello Stato il mezzo utilizzato per il trasporto della merce contrabbandata, anche se non appartiene all’autore del reato, salvo che sia evidente che il suo valore non è proporzionale alla gravità del reato.

II. Fatti (secondo la decisione di rinvio) e questioni pregiudiziali

14. OM lavorava alle dipendenze di un’impresa turca di trasporto internazionale di merci, proprietaria di un autotreno che egli conduceva in uno spostamento previsto attraverso diversi paesi dell’Unione.

15. All’inizio del giugno 2018, uno sconosciuto prendeva contatto con OM proponendogli di contrabbandare in Germania, dietro corrispettivo, un totale di 2940 monete antiche ( 5 ), approfittando del fatto che quest’ultimo doveva effettuare un viaggio dalla città turca di Istanbul alla città tedesca di Delmenhorst.

16. OM accettava e, dopo avere ricevuto le monete, le collocava in un vano di serie presente sotto il sedile del conducente e concepito come spazio in cui riporre bagagli, attrezzi e altri accessori, nascondendole tra altri oggetti.

17. La mattina del 12 giugno 2018 OM superava il valico di frontiera turco di «Kapakule» ed entrava nel territorio della Repubblica di Bulgaria attraverso il valico di frontiera di «Kapitan Andreevo». In tale luogo l’autocarro veniva ispezionato e la polizia doganale scopriva le monete.

18. Le monete antiche, la motrice, il rimorchio, la chiave di accensione e il certificato di immatricolazione venivano sequestrati.

19. Nel corso delle indagini, l’amministratore della società proprietaria del veicolo chiedeva la restituzione della motrice e del rimorchio. La domanda veniva respinta, dapprima, dal pubblico ministero incaricato del caso e successivamente, in seguito a ricorso, con ordinanza dell’Okrazhen sad – Haskovo (Tribunale regionale di Haskovo, Bulgaria) del 19 ottobre 2018.

20. Con sentenza di detto giudice del 22 marzo 2019, OM veniva condannato a una pena detentiva di tre anni e al pagamento di una multa di 20000 leva bulgari (BGN) per il reato di contrabbando aggravato di un tesoro numismatico il cui valore soddisfa «in ampia misura» l’elemento costitutivo della fattispecie di cui all’articolo 242, paragrafo 1, lettera e), del NK.

21. Le monete requisite venivano sequestrate a favore dello Stato a norma dell’articolo 242, paragrafo 7, del NK. In conformità dell’articolo 242, paragrafo 8, del NK, veniva sequestrata a favore dello Stato anche la motrice con cui erano state trasportate le monete. Il rimorchio, che non era collegato direttamente al trasporto, veniva restituito al proprietario.

22. OM impugnava la sentenza di primo grado dinanzi all’Apelativen sad – Plovdiv (Corte d’appello di Plovdiv, Bulgaria), nella parte relativa al sequestro della motrice.

23. Il giudice di appello precisa che il sequestro non è una pena e che, ai sensi dell’articolo 242, paragrafo 8, del NK, esso dev’essere necessariamente disposto in relazione ai beni utilizzati nella commissione di un reato di contrabbando.

24. Nonostante il fondamento legale del sequestro in tal modo disposto, detto giudice nutre dubbi sulla questione se il suddetto articolo del NK, adottato prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione europea, sia compatibile con l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.

25. In concreto, esso considera che il sequestro, a favore dello Stato, del mezzo di trasporto utilizzato come strumento per commettere un reato di contrabbando, quando il suo proprietario non abbia partecipato ad esso, potrebbe comportare uno squilibrio tra l’interesse del proprietario ignaro della commissione dell’illecito penale e l’interesse dello Stato all’apprensione dei beni strumentali del reato.

26. Esso rileva inoltre che la normativa nazionale non prevede che il proprietario del mezzo di traporto sia sentito nel procedimento che conduce al sequestro, il che potrebbe compromettere la compatibilità di detta normativa con l’articolo 47 della Carta e con il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

27. In tale contesto, l’Apelativen sad – Plovdiv (Corte d’appello di Plovdiv) sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta (…) debba essere interpretato nel senso che è inammissibile – in quanto lesiva del rapporto equilibrato tra interesse generale e necessità di tutelare il diritto di proprietà – una disciplina nazionale come quella a norma dell’articolo 242, paragrafo 8, del Nakazatelen kodeks (codice penale – NK) della Repubblica di Bulgaria in forza del quale dev’essere sequestrato a favore dello Stato il mezzo di trasporto, utilizzato per commettere il reato di contrabbando aggravato, appartenente a un soggetto terzo che non era a conoscenza della commissione del reato da parte del suo dipendente, né avrebbe dovuto o potuto esserlo. 2) Se l’articolo 47 della Carta (…) debba essere interpretato nel senso che è inammissibile una disciplina nazionale come quella a norma dell’articolo 242, paragrafo 8, del NK, in base al quale può essere sequestrato un mezzo di trasporto appartenente a una persona diversa da quella che ha commesso il reato senza che al proprietario sia garantito un accesso diretto alla giustizia per esporre la propria posizione».

III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

28. La decisione di rinvio è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 21 maggio 2019.

29. Hanno presentato osservazioni scritte la procura di Haskovo, la procura di Plovdiv, il governo greco e la Commissione europea.

IV. Valutazione

A. Sulla ricevibilità

30. Il giudice del rinvio chiede alla Corte se gli articoli 17, paragrafo 1, e 47 della Carta ostino a una norma nazionale (l’articolo 242, paragrafo 8, del NK) che consente il sequestro dei beni utilizzati per commettere un reato di contrabbando sebbene appartengano ad un terzo che non vi ha partecipato.

31. Poiché la Carta è rivolta agli Stati membri «esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione» (articolo 51), il richiamo isolato a uno dei suoi articoli non basta a fondare una questione pregiudiziale se non esiste un nesso con altre disposizioni del diritto dell’Unione.

32. È vero, tuttavia, che la decisione di rinvio menziona il considerando 33 della direttiva 2014/42. Tale direttiva presenta un nesso con i fatti della controversia, in quanto: a) stabilisce norme minime sulla confisca dei beni strumentali del reato e b) prevede l’istituzione di mezzi di ricorso a tutela dei diritti dei terzi.

33. Orbene, è dubbio che la direttiva 2014/42 sia applicabile nel presente procedimento, tenuto conto dei reati contemplati dalla Convenzione, dalle decisioni quadro e dalle direttive che figurano nell’elenco tassativo di cui all’articolo articolo 3 di detta direttiva. A meno che il contrabbando di monete sanzionato nel caso di specie potesse essere fatto rientrare in uno di tali reati (ad esempio, quelli coperti dalla decisione quadro 2008/841/GAI) ( 6 ), i fatti riferiti esulerebbero dall’ambito di applicazione della menzionata direttiva.

34. Ad ogni modo, la Corte può fornire al giudice del rinvio elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che esso non ha menzionato nella sua decisione di rinvio ( 7 ). Così ha fatto, recentemente, rispondendo a un altro rinvio pregiudiziale ( 8 ) con cui un giudice bulgaro la interrogava in merito all’interpretazione della direttiva 2014/42. In quel caso, la Corte ha deciso di fornirgli l’interpretazione della decisione quadro 2005/212, in quanto la direttiva 2014/42 non era applicabile ( 9 ).

35. La decisione quadro 2005/212 è stata sostituita, in parte, dalla direttiva 2014/42, ma tale modifica non ha riguardato gli articoli 2, 4 e 5 della prima, che rimangono in vigore ( 10 ). Come rilevato dalla Commissione, la limitazione dell’ambito di applicazione della direttiva 2014/42 è il motivo per cui alcune disposizioni della decisione quadro 2005/212 non sono state sostituite da detta direttiva.

36. Orbene, ai sensi della decisione quadro 2005/212 (articolo 2, paragrafo 1), «[c]iascuno Stato membro adotta le misure necessarie per poter procedere alla confisca totale o parziale di strumenti o proventi di reati punibili con una pena privativa della libertà superiore ad un anno (…)».

37. Diversamente dal criterio della direttiva 2014/42, la quale limita il proprio campo di azione nel modo sopra indicato, la decisione quadro 2005/212 può essere applicata ai reati di contrabbando commessi in Bulgaria, in quanto il NK li sanziona con una pena detentiva da tre a dieci anni.

38. Riassumendo, ritengo che nel presente procedimento occorra interpretare la decisione quadro 2005/212 al fine di dissipare i dubbi del giudice del rinvio ( 11 ). Nel contempo, l’applicabilità di detta direttiva consente di riconoscere una connessione diretta, «che [va] al di là dell’affinità tra le materie prese in considerazione o dell’influenza indirettamente esercitata da una materia sull’altra» ( 12 ), con una norma di diritto derivato e permette quindi di invocare la Carta.

B. Nel merito

39. Il giudice del rinvio afferma che la società proprietaria della motrice (dell’autocarro) «non era a conoscenza della commissione del reato da parte del suo dipendente, né avrebbe dovuto o potuto esserlo». Si tratterebbe quindi di un terzo in buona fede, che viene privato di un bene di sua proprietà senza avere partecipato alla commissione di un reato. Soltanto l’autore materiale dell’illecito ha utilizzato tale mezzo come strumento per commettere il contrabbando del tesoro numismatico.

40. Per stabilire se un proprietario che si trova in tale situazione possa invocare a proprio favore l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, occorre fare riferimento, in primo luogo, al contenuto della decisione quadro 2005/212.

41. L’articolo 1, quarto trattino, di detta decisione quadro definisce la confisca come «una sanzione o misura, ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene».

42. Tale disposizione non menziona la titolarità dei beni confiscati. Essa non esclude, in linea di principio, che essi appartengano a un terzo, diverso dall’autore o da altri soggetti implicati nel reato.

43. Alcuni passaggi della decisione quadro 2005/212 chiariscono l’ambito soggettivo della confisca. ‐ L’articolo 2, paragrafo 2, prevede che «l’autore del reato [sia privato] dei proventi che ne derivano». ‐ L’articolo 3, paragrafo 1, fa riferimento alla «confisca (...) dei beni detenuti da una persona condannata per un reato». ‐ Il medesimo articolo 3 menziona, al paragrafo 3, la confisca «dei beni acquisiti da persone con le quali la persona in questione ha le relazioni più strette e dei beni trasferiti a una persona giuridica su cui la persona in questione (…) esercita un controllo», diretto o indiretto. ‐ Infine, il considerando 3 avverte che «si devono migliorare e ravvicinare, se necessario, le disposizioni nazionali sul sequestro e la confisca dei proventi di reato, tenendo conto di diritti di terzi in buona fede».

44. La decisione quadro 2005/212 offriva pertanto una base sufficiente per sostenere che la confisca deve riguardare, in linea di principio, i beni appartenenti all’autore del reato, ma ammetteva nel contempo la possibilità di estenderla ai beni di terzi.

45. Detti terzi possono trovarsi in situazioni molto diverse. Sarebbe ingenuo ignorare che, in molti casi, gli autori (implicati, indagati o imputati) materiali dei reati tentano di interporre un terzo al fine di evitare, per l’appunto, la confisca dei propri beni ( 13 ).

46. Può quindi accadere che soggetti terzi, pur non essendo autori materiali del reato, ‐ siano intervenuti in una certa misura nello stesso o nella sua preparazione, ad esempio come istigatori, complici o favoreggiatori; ‐ fossero proprietari di beni detenuti illecitamente, ad esempio armi proibite, stupefacenti o altri elementi destinati, in concreto, alla commissione di reati e utilizzati negli stessi; ‐ abbiano acquistato i beni nella consapevolezza della loro provenienza illecita, proprio per evitarne la confisca.

47. In tali ipotesi (e forse in altre analoghe), nulla osterebbe alla confisca dei beni appresi, sebbene appartengano a persone diverse dall’autore materiale del reato.

48. Lo scenario cambia quando si tratti di terzi in buona fede, il cui trattamento richiede un’analisi specifica.

1. Diritti del terzo in buona fede di fronte al sequestro dei suoi beni

49. La tutela (processuale e sostanziale) dei diritti del terzo in buona fede era presente nella mente del legislatore dell’Unione, come rispecchiato dal considerando 3 della decisione quadro 2005/212 e previsto dalla direttiva 2014/42.

50. Tale tutela riguarda sia il diritto (sostanziale) di proprietà, sancito dall’articolo 17 della Carta, sia il diritto (processuale) di adire un giudice per difendere tale diritto, ai sensi dell’articolo 47 della Carta. Mi soffermerò soltanto sul primo ( 14 ).

51. Sebbene non si applichino al caso di specie, le disposizioni della direttiva 2014/42 relative ai terzi in buona fede possono essere prese in considerazione per interpretare la decisione quadro 2005/212, in quanto entrambe rispondono alle medesime finalità, latenti già in quest’ultima.

52. Il considerando 33 della direttiva 2014/42 riconosce che essa «ha conseguenze rilevanti sui diritti delle persone, non solo degli indagati o degli imputati, ma anche di terzi che non sono coinvolti in un procedimento penale». Detti terzi devono godere del «diritto di essere ascoltati [quando] sostengono di essere proprietari del bene in questione o di godere di altri diritti patrimoniali (“diritti reali”, “ius in re”)».

53. In linea con tale considerando, la direttiva 2014/42 dedica una disposizione (l’articolo 6) alla confisca dei beni di terzi, che: ‐ al paragrafo 1, fa riferimento ai beni «di valore corrispondente a detti proventi che sono stati trasferiti, direttamente o indirettamente, da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti da un indagato o imputato (…)» ( 15 ); ‐ al paragrafo 2, fa salvi i «diritti dei terzi in buona fede».

54. Tale disciplina sostituisce l’articolo 3 della decisione quadro 2005/212. Sebbene quest’ultimo articolo non sia più in vigore, sarebbe erroneo, a mio avviso, dedurne che sia venuta meno la possibilità di confiscare i beni di terzi nel contesto della decisione quadro 2005/212.

55. Ritengo, al contrario, che il trattamento della confisca di beni di terzi contenuto nella direttiva 2014/42, seppure formalmente distinto dalla disciplina della decisione quadro 2005/212, possa aiutare a comprendere la portata di quest’ultima ( 16 ).

56. Pertanto, nulla osta a che l’articolo 2, paragrafo 1, della decisione quadro 2005/212 sia interpretato nel senso che consente la confisca di beni di terzi, a meno che questi ultimi siano in buona fede.

57. Ciò posto, le caratteristiche del diritto di proprietà garantito dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta sono state fissate dalla sentenza del 21 maggio 2019 ( 17 ), in cui la Corte: ‐ riconosce che la tutela dispensata da tale disposizione non è assoluta e consente le privazioni della proprietà, purché siano giustificate da motivi di pubblico interesse. A tale riguardo, occorre tenere conto dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ( 18 ); ‐ dichiara che «[u]n’interpretazione combinata dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta e dell’articolo 52, paragrafo 1, di quest’ultima porta a considerare, da un lato, che, quando per giustificare una privazione di proprietà è invocata una causa di pubblico interesse, è alla luce di tale causa e degli obiettivi di interesse generale che essa ricomprende che occorre vigilare al rispetto del principio di proporzionalità di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta»; ‐ sostiene che «una siffatta interpretazione implica che, in mancanza di una tale causa di pubblico interesse idonea a giustificare una privazione di proprietà, o, supponendo che tale causa di pubblico interesse sia dimostrata, ove non siano soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 17, paragrafo 1, seconda frase, della Carta, si configurerebbe una lesione del diritto di proprietà garantito da tale disposizione» ( 19 ).

58. Alla luce di quanto precede, ritengo che, di regola, non sia consentita la confisca dei beni, appartenenti a terzi in buona fede, che sono stati utilizzati come beni strumentali del reato.

59. Tale regola, tuttavia, potrebbe essere derogata per motivi di pubblico interesse, attraverso una norma nazionale che perseguisse legittimi obiettivi di interesse generale, fosse idonea a conseguirli e non andasse oltre quanto necessario per raggiungerli ( 20 ). Occorrerebbe inoltre che la privazione della proprietà fosse compensata mediante il pagamento in tempo utile di una giusta indennità ( 21 ).

60. Ad ogni modo, ritengo opportuno svolgere un’ulteriore riflessione sulla nozione di buona fede in tale contesto. Riconosco che si tratta di un ambito eminentemente casistico e che spetta al giudice del rinvio valutare se sussistesse o non sussistesse più la buona fede (nel caso di specie, esso ne conferma l’esistenza con i termini netti riportati supra ( 22 )). Intendo dire che non è sufficiente l’assenza di dolo: anche la negligenza colpevole, in determinate circostanze, può eliminare la buona fede.

61. Difficilmente si potrebbe considerare in buona fede, ad esempio, la condotta di un terzo che, pur senza sapere se il veicolo prestato a un’altra persona servirà a commettere uno specifico reato di contrabbando (o di traffico di stupefacenti), lo ceda potendo facilmente supporre che il cessionario sia abitualmente dedito ad attività di questo genere.

2. Privazione dei mezzi di trasporto del terzo in buona fede nel diritto nazionale

62. L’estensione della confisca ai mezzi di trasporto (autoveicoli, imbarcazioni e aeromobili) utilizzati nella commissione del reato spetta, in linea di principio, al diritto di ciascuno Stato ( 23 ). Dalla prospettiva della decisione quadro 2005/2012, non vi è nulla in contrario ad includere tali mezzi di trasporto tra gli strumenti con i quali è stato commesso o tentato il reato.

63. Il giudice del rinvio considera pacifico che l’articolo 242, paragrafo 8, del NK si applichi al caso di specie e si debba quindi sequestrare a favore dello Stato la motrice dell’autocarro, anche se appartenente a un terzo in buona fede.

64. Detto giudice rammenta che la Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») ha dichiarato, in una sentenza del 2015 ( 24 ), che un sequestro disposto in Bulgaria ai sensi della menzionata disposizione aveva violato l’articolo 1 del protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il cui contenuto è analogo a quello dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta (diritto alla proprietà).

65. La procura di Plovdiv, che nelle sue osservazioni richiama la medesima sentenza, cita, a sostegno della sua tesi sulla validità del sequestro, un’altra pronuncia successiva della Corte EDU ( 25 ), relativa a un sequestro effettuato in Bulgaria sulla base dell’articolo 233, paragrafo 6 (già paragrafo 3), dello Zakon za mitnitsite (legge doganale) ( 26 ) la cui formulazione sarebbe analoga, per l’ambito doganale, a quella dell’articolo 242, paragrafo 8, del NK ( 27 ).

66. In realtà, le due sentenze in questione sono limitatamente rilevanti per ispirare (conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta) la risposta della Corte alla prima questione pregiudiziale. ‐ Per quel che riguarda la sentenza Atanasov, se certamente la Corte EDU non ha dichiarato che l’applicazione dell’articolo 233, paragrafo 3, della legge doganale avesse violato il diritto di proprietà, è perché ha ritenuto giustificata l’ingerenza in tale diritto, in quanto il sig. Atanasov aveva commesso un’infrazione doganale ( 28 ). ‐ Quanto alla sentenza Ünsped, i cui fatti sono analoghi a quelli del presente procedimento (sequestro, ai sensi dell’articolo 242, paragrafo 8, del NK, di un autocarro con cui era stata trasportata droga, senza che il proprietario avesse partecipato alla commissione del reato), la Corte EDU, dopo avere analizzato i principi generali relativi alla tutela del diritto di proprietà, concentra l’attenzione sugli aspetti di carattere procedurale ( 29 ).

67. Secondo la sentenza Ünsped, in quel caso le autorità nazionali avrebbero dovuto esaminare il grado di colpa o di diligenza del proprietario in relazione al bene sequestrato o, quanto meno, il rapporto tra il comportamento tenuto e il reato ( 30 ). Poiché non lo avevano fatto, e soprattutto non avevano dato al proprietario la possibilità di impugnare il sequestro dei suoi beni, risultante dal procedimento penale, era stato violato il diritto tutelato dall’articolo 1 del protocollo n. 1 ( 31 ).

68. Dal momento che gli aspetti procedurali del presente rinvio formano oggetto della seconda questione pregiudiziale, la discussione sulla prima parte deve essere incentrata sul punto se il sequestro dei mezzi di trasporto utilizzati per il contrabbando, qualora essi appartengano a un terzo in buona fede, abbia una giustificazione adeguata e proporzionata.

69. La decisione di rinvio non contiene riferimenti a tale eventuale giustificazione e il governo bulgaro non è intervenuto nel procedimento pregiudiziale per sostenerla. I pubblici ministeri bulgari che hanno presentato osservazioni in detto procedimento l’hanno invece menzionata. Essi hanno inoltre dedotto altri argomenti a favore della tesi da loro sostenuta nel procedimento penale dinanzi ai giudici di primo grado e di appello.

70. Fra questi argomenti (esposti, in particolare, dalla procura di Plovdiv), mi sembra che vada subito respinto quello che sostiene la validità del sequestro in quanto l’articolo 242, paragrafo 8, del NK sarebbe una norma sufficientemente accessibile, precisa e prevedibile e perseguirebbe una finalità di interesse generale. Infatti, il giudice del rinvio mette in dubbio proprio la compatibilità di tale disposizione normativa, come da esso interpretata, con il diritto dell’Unione.

71. Non si può neppure sostenere, a difesa della norma applicata, che essa soddisfa impegni internazionali della Bulgaria e che il sequestro è una forma di acquisizione (e di correlativa perdita) della proprietà, ex lege, estranea alla competenza dell’Unione.

72. A tale proposito, mi limito a rammentare che la decisione quadro 2005/212 è stata adottata nell’ambito delle competenze dell’Unione e che il rispetto del diritto alla proprietà fa parte dell’articolo 17 della Carta, applicabile agli Stati membri nei termini sopra esposti. Gli impegni internazionali ai quali è fatto riferimento non impongono di sequestrare i beni di terzi in buona fede.

73. Per quanto riguarda l’argomento secondo cui il diritto bulgaro delle obbligazioni e dei contratti ammetterebbe che la società titolare del veicolo chieda al conducente i danni derivanti dal sequestro (per cui non avrebbe subito, in senso proprio, una privazione dei propri diritti, in quanto può agire per chiedere al condannato il relativo risarcimento), è sufficiente rinviare a quanto esposto dalla Corte nella sentenza Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli) a fronte di un ragionamento analogo ( 32 ).

74. Tornando, quindi, alla giustificazione della misura, il sequestro mira, per natura, a frustrare lo stimolo patrimoniale del delinquente, privandolo di tutti i beni, strumenti e proventi del reato. Tale giustificazione, connessa alla lotta contro la criminalità, non ricorre, in line di principio, se il bene sequestrato appartiene ad un terzo in buona fede.

75. Secondo la procura di Haskovo, la soppressione di questa conseguenza prevista dalla legge incentiverebbe la criminalità organizzata ad utilizzare mezzi di trasporto altrui per commettere il reato di contrabbando. La risposta a tale (legittima) preoccupazione dev’essere trovata nell’indagine dei rapporti tra i proprietari dei mezzi di trasporto e gli autori del reato, anche inasprendo i criteri di valutazione della buona fede di detti proprietari ( 33 ).

76. Se il diritto nazionale optasse per imporre in maniera assoluta il sequestro dei mezzi di trasporto utilizzati, quando i proprietari abbiano effettivamente agito in buona fede (o addirittura abbiano subito essi stessi la privazione dei loro veicoli: si pensi al caso della persona alla quale abbiano rubato l’automobile per utilizzarla successivamente nella commissione di un reato di contrabbando), ricorrerebbe ad uno strumento giuridico inadeguato al fine di espropriare tali beni.

77. Per trasformare il sequestro in una privazione coattiva della proprietà, in siffatte circostanze, occorrerebbero un motivo sufficiente a giustificarla nonché, in ultima analisi, l’attivazione della garanzia indennitaria di cui all’articolo 17, paragrafo 1, seconda frase, della Carta.

V. Conclusione

78. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco di rispondere alla prima questione pregiudiziale dell’Apelativen sad – Plovdiv (Corte d’appello di Plovdiv, Bulgaria) nei termini seguenti: «L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione quadro 2005/212/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato, in combinato disposto con l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che osta a una disposizione che consente il sequestro a favore dello Stato del mezzo di trasporto, utilizzato per commettere il reato di contrabbando aggravato, se tale mezzo di trasporto appartiene a un terzo in buona fede che non sapeva né avrebbe dovuto o potuto sapere che esso sarebbe stato utilizzato per commettere il reato».

( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo.

( 2 ) Decisione quadro del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato (GU 2005, L 68, pag. 49).

( 3 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea (GU 2014, L 127, pag. 39).

( 4 ) Codice penale (in prosieguo: il «NK»).

( 5 ) Nelle sue osservazioni, la procura di Plovdiv parla di «monete di bronzo dell’antica città di Amisos, risalenti al secondo e al primo secolo a.C.». Secondo la decisione di rinvio, dalla valutazione archeologico-numismatica è risultato che tutte le monete erano autentiche e costituivano beni archeologici. Si trattava, sempre secondo detta valutazione, di un ritrovamento di straordinario valore storico.

( 6 ) Decisione quadro del Consiglio, del 24 ottobre 2008, relativa alla lotta contro la criminalità organizzata (GU 2008, L 300, pag. 42).

( 7 ) «[N]ell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita all’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli. Di conseguenza, benché formalmente il giudice del rinvio abbia limitato la sua questione all’interpretazione di una disposizione specifica del diritto dell’Unione, tale circostanza non osta a che la Corte gli fornisca tutti gli elementi interpretativi del diritto dell’Unione che possano essere utili per definire la controversia di cui è investito, a prescindere dal fatto che detto giudice vi abbia fatto riferimento o no nel formulare le proprie questioni. A tal proposito, spetta alla Corte ricavare dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, e segnatamente dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione in considerazione dell’oggetto della controversia». Sentenza del 18 settembre 2019, VIPA (C‑222/18, EU:C:2019:751, punto 50 e giurisprudenza citata).

( 8 ) Sentenza del 19 marzo 2020, Agro In 2001 (C‑234/18, EU:C:2020:221, punti da 46 a 50).

( 9 ) Ibidem, punto 47: «gli atti (...), come descritti nella decisione di rinvio, non costituiscono uno dei reati contemplati dagli strumenti giuridici elencati in modo tassativo all’articolo 3 della direttiva 2014/42, cosicché l’oggetto del procedimento nazionale (...) non rientra nell’ambito di applicazione materiale di detta direttiva».

( 10 ) Ibidem, punto 48.

( 11 ) La Corte ha posto un quesito alle parti e agli Stati intervenuti nel procedimento pregiudiziale affinché presentassero le loro osservazioni su tale questione.

( 12 ) Sentenza del 6 marzo 2014, Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, punto 24).

( 13 ) V. considerando 24 della direttiva 2014/42.

( 14 ) V. paragrafo 3 delle presenti conclusioni.

( 15 ) «(…) almeno se tali terzi sapevano o avrebbero dovuto sapere che il trasferimento o l’acquisizione dei beni aveva lo scopo di evitarne la confisca, sulla base di fatti e circostanze concreti». È richiesto un triplice test: i) in capo all’indagato o imputato devono concorrere le condizioni per disporre la confisca, ii) l’indagato o imputato deve avere ceduto i beni a un terzo e iii) il terzo sapeva o doveva sapere che lo scopo della cessione era evitare la confisca [D. Nitu, «Extended and third party confiscation in the European Union», in F. Rossi (coord.), Improving confiscation procedures in the European Union, Jovene Editore, Napoli, 2019, pag. 78].

( 16 ) Il considerando 25 della direttiva 2014/42 enuncia che «[g]li Stati membri sono liberi di definire la confisca nei confronti di terzi come sussidiaria o alternativa alla confisca diretta, se del caso, conformemente al diritto nazionale».

( 17 ) Sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli) (C‑235/17, EU:C:2019:432).

( 18 ) Ibidem, punti 87 e 88.

( 19 ) Ibidem, punto 89.

( 20 ) Ibidem, punto 94: «le giustificazioni che possono essere addotte da uno Stato membro devono essere corredate da prove adeguate o da un’analisi dell’idoneità e della proporzionalità della misura restrittiva adottata da detto Stato, nonché da elementi circostanziati che consentano di suffragare la sua argomentazione».

( 21 ) Ibidem, punto 126: «(…) una normativa nazionale che opera una privazione di proprietà deve prevedere, in modo chiaro e preciso, che tale privazione dia diritto ad un indennizzo nonché le relative condizioni».

( 22 ) Paragrafi 1 e 39 delle presenti conclusioni.

( 23 ) In alcuni paesi, la confisca viene disposta solo se il veicolo è stato utilizzato come bene strumentale per un reato che, di per sé, presuppone il trasporto di determinati oggetti (ad esempio, droga occultata al suo interno), cosicché detto veicolo rappresenta un fattore imprescindibile nella dinamica del reato.

( 24 ) Sentenza del 13 ottobre 2015, Ünsped Paket Servisi San. VE TİC.A.Ş c. Bulgaria (CE:ECHR:2015:1013JUD000350308; in prosieguo: la «sentenza Ünsped»).

( 25 ) La fattispecie consisteva nell’importazione di un veicolo in violazione delle precauzioni doganali, il che ne aveva giustificato il sequestro in quanto oggetto considerato di contrabbando.

( 26 ) Legge doganale, DV n. 15, del 6 febbraio 1998. Ai sensi di tale articolo, «[a] prescindere dai rapporti di proprietà, le merci oggetto di contrabbando sono sottoposte a sequestro; qualora esse non siano presenti o siano state alienate è disposta la sostituzione con un importo corrispondente al loro valore pari, in caso di importazione, al rispettivo valore doganale oppure, in caso di esportazione, al rispettivo valore delle merci».

( 27 ) Sentenza del 7 dicembre 2017, Atanasov c. Bulgaria (CE:ECHR:2017:1207JUD000604608; in prosieguo: la «sentenza Atanasov»).

( 28 ) Ibidem, §§ da 38 a 49. La Corte EDU precisa che, in quel caso, le autorità doganali bulgare avevano motivi per concludere che il ricorrente aveva sottratto il veicolo al controllo doganale, introducendolo illegalmente nel loro territorio, cosicché non si poteva loro addebitare di avere qualificato detto veicolo come oggetto di contrabbando. Essa esamina inoltre la situazione professionale del ricorrente per verificare se si potesse esigere che egli conoscesse le procedure amministrative e le conseguenze della loro inosservanza.

( 29 ) La Corte EDU pondera il giusto equilibrio tra l’interferenza e il conseguimento dello scopo perseguito e, pur ritenendo che quest’ultimo fosse legittimo, afferma che non è stato rispettato il principio di proporzionalità, in quanto la normativa bulgara non offriva al proprietario la possibilità di impugnare effettivamente il sequestro dei suoi beni.

( 30 ) Sentenza Ünsped, § 45: «Nor did [the national courts] examine the conduct of the confiscated lorry’s owner or the relationship between the conduct of the latter and the offence. There is no evidence before this Court suggesting that the owner could or should have known of an offence being committed and the owner was clearly not given an opportunity to put its case».

( 31 ) Ibidem, § 38: sebbene l’articolo 1 del protocollo non contenga un requisito procedurale, è stato stabilito in via giurisprudenziale che alle persone interessate da provvedimenti che incidono sulla loro proprietà deve essere fornita una ragionevole opportunità di sostenere la propria posizione giuridica di fronte alle autorità competenti.

( 32 ) Sentenza del 21 maggio 2019 (C‑235/17, EU:C:2019:432, punti 127 e 128). «[I]l rinvio alle norme generali di diritto civile (...) non può soddisfare i requisiti derivanti dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta. Del resto, anche supponendo che fosse legittimamente possibile per uno Stato membro, alla luce di detta disposizione, scaricare sui privati l’indennizzo per privazioni di proprietà alla cui origine vi è esclusivamente lo Stato stesso, si deve constatare che un siffatto rinvio (...) farebbe gravare sui titolari di diritti (...) l’onere di dover agire per recuperare, mediante procedimenti che possono risultare lunghi e costosi, eventuali indennità (...). Siffatte norme di diritto civile non consentono di determinare in modo agevole e sufficientemente preciso o prevedibile se le indennità potranno effettivamente essere ottenute al termine di tali procedimenti, né di sapere, eventualmente, quali ne saranno la natura e l’entità».

( 33 ) Ciò potrebbe accadere, ad esempio, nel caso di mezzi trasporto le cui caratteristiche li rendano particolarmente adatti per commettere reati di contrabbando, come le imbarcazioni con prestazioni che consentano di eludere la sorveglianza marittima doganale. Nulla osterebbe ad applicare, in tali ipotesi, la presunzione (iuris tantum) che chi cede un’imbarcazione siffatta ad un terzo non agisca in buona fede, invertendosi in tal modo l’onere della prova.