Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 25 novembre 1998. - Commissione delle Comunità europee contro Regno di Spagna. - Inadempimento di uno Stato - Mancata trasposizione della direttiva 76/464/CEE. - Causa C-214/96.



raccolta della giurisprudenza 1998 pagina I-07661



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

1 Stati membri - Obblighi - Attuazione delle direttive - Inadempimento - Giustificazione - Inammissibilità

(Trattato CE, art. 169)

2 Ricorso per inadempimento - Esame sul merito da parte della Corte - Situazione da prendere in considerazione - Situazione alla scadenza del termine fissato dal parere motivato

(Trattato CE, art. 169)

3 Ambiente - Inquinamento delle acque - Direttiva 76/464 - Obbligo di fissare programmi specifici per la riduzione dell'inquinamento prodotto da talune sostanze pericolose - Portata

(Direttiva del Consiglio 76/464/CEE, art. 7)

Massima

1 Uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini fissati da una direttiva.

2 Nell'ambito di un ricorso ex art. 169 del Trattato, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione quale si presenta alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi.

3 I programmi che gli Stati membri sono tenuti ad adottare, ai sensi dell'art. 7 della direttiva 76/464, allo scopo di ridurre l'inquinamento delle acque continentali e delle acque marine territoriali relativamente alle sostanze contemplate nell'elenco II di cui all'allegato della direttiva devono essere specifici e comprendere, conformemente al n. 3 della disposizione citata, obiettivi di qualità riguardo alle acque di cui trattasi. Programmi del genere sono, infatti, strumenti la cui funzione è dare una certa forma, in un contesto coerente, alla tutela delle acque contro detto inquinamento, permettendo in particolare di valutare in modo comparativo i differenti regimi di tutela delle acque in vigore negli Stati membri.

Non può pertanto essere considerato come programma ai sensi dell'art. 7 della direttiva una regolamentazione caratterizzata solo da una serie di interventi normativi specifici, incapaci di costituire un sistema organizzato e articolato di obiettivi di qualità relativo a questo o a quel corso o specchio d'acqua.

Parti

Nella causa C-214/96,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Richard Wainwright, consigliere giuridico principale, e Fernando Castillo de la Torre, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del medesimo servizio, Centre Wagner, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Regno di Spagna, rappresentato dalla signora Paloma Plaza García, abogado del Estado, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard E. Servais,

convenuto,

" avente ad oggetto il ricorso inteso a far dichiarare che, omettendo di adottare e di comunicare i programmi per la riduzione dell'inquinamento delle acque relativamente alle sostanze contemplate nell'elenco II, previsto dall'art. 7, n. 1, della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE e dell'art. 7 di detta direttiva,

LA CORTE

(Sesta Sezione),

composta dai signori P.J.G. Kapteyn, presidente di sezione, G. Hirsch (relatore), J.L. Murray, H. Ragnemalm e K.M. Ioannou, giudici,

avvocato generale: A. Saggio

cancelliere: R. Grass

vista la relazione del giudice relatore,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 25 giugno 1998,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 25 giugno 1996, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, un ricorso inteso a far dichiarare che, omettendo di adottare e di comunicare i programmi per la riduzione dell'inquinamento delle acque relativamente alle sostanze contemplate nell'elenco II, di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (in prosieguo: la «direttiva»), il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di detto Trattato e dell'art. 7 di tale direttiva.

La direttiva

2 La direttiva si applica, ai sensi dell'art. 1, alle acque interne superficiali e del litorale, alle acque marine territoriali e alle acque sotterranee.

3 Dal settimo e dal nono `considerando', nonché dal suo art. 2 risulta che quest'ultima è diretta, da un lato, ad eliminare l'inquinamento delle acque provocato dallo scarico delle varie sostanze pericolose rientranti in un primo elenco, detto «elenco I», e, dall'altro, a ridurre l'inquinamento delle stesse provocato da sostanze rientranti in un secondo elenco, detto «elenco II». Tali due elenchi sono allegati alla direttiva.

4 L'elenco I comprende sostanze classificate principalmente in base alla loro tossicità, persistenza e bioaccumulazione. Ai sensi degli artt. 3 e 6 della direttiva, gli Stati membri devono ottenere un'autorizzazione preventiva da parte delle autorità competenti per poter scaricare in acqua tali sostanze e devono fissare norme di emissione che non superino i valori limite, i quali sono determinati dal Consiglio in funzione degli effetti delle sostanze sull'ambiente idrico.

5 Riguardo alle altre sostanze, la direttiva dispone nel suo allegato, al titolo «Elenco II di famiglie e gruppi di sostanze»:

«L'elenco II comprende:

- le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono determinati i valori limite di cui all'articolo 6 della presente direttiva,

- alcune sostanze singole e alcune categorie di sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze elencati in appresso,

che hanno sull'ambiente idrico un effetto nocivo che può tuttavia essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione».

6 Pertanto, l'elenco II contiene, ai sensi del suo primo trattino, le sostanze che possono rientrare nell'elenco I, ma per le quali il Consiglio non ha ancora fissato, ai sensi dell'art. 6 della direttiva, dei valori limite. Attualmente fanno parte dell'elenco II 99 sostanze rientranti nell'elenco I.

7 Per quel che riguarda le sostanze di cui all'elenco II, l'art. 7 della direttiva prevede:

«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.

2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3.

3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.

4. I programmi potranno anche contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti; essi tengono conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili.

5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione.

6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica.

7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri in confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia».

Il procedimento precontenzioso

8 Con due lettere indirizzate al Regno di Spagna il 26 settembre 1989 ed il 4 aprile 1990, la Commissione richiedeva informazioni riguardo ai programmi per la riduzione dell'inquinamento di cui all'art. 7 della direttiva per talune delle sostanze che figurano nell'elenco II, che la Commissione aveva, per maggiore chiarezza, raggruppato in un elenco prioritario, ma non esaustivo, allegato alla prima lettera. La Commissione richiedeva anche la comunicazione dei programmi per la riduzione adottati per altre sostanze di cui all'elenco II, ma non indicate nell'allegato.

9 Nella seconda lettera la Commissione estendeva la sua richiesta di informazioni alle 99 sostanze suscettibili di essere iscritte nell'elenco I, ma che figurano attualmente, mancando i valori limite, nell'elenco II. Relativamente a tali sostanze, essa richiedeva in particolare alle autorità spagnole un elenco aggiornato degli scarichi nelle acque spagnole nonché gli obiettivi di qualità fissati per la concessione delle autorizzazioni di scarico per una o più di tali sostanze o, nel caso tali obiettivi non fossero stati fissati, le ragioni per le quali il Regno di Spagna non vi aveva proceduto.

10 Dalla risposta del governo spagnolo, contenuta in una lettera del 26 luglio 1990, ma pervenuta alla Commissione tramite una lettera del 29 gennaio 1991, emerge che i programmi di cui all'art. 7 della direttiva, relativi alle acque continentali, fanno parte dei piani idrologici di bacino, che devono essere decisi dalle confederazioni idrografiche; quanto ai programmi relativi agli scarichi in mare di sostanze pericolose, essi sono elaborati dalle Comunità autonome. Ma se programmi di questo tipo sono in corso di elaborazione da parte delle confederazioni idrografiche, né queste né le Comunità autonome hanno ancora adottato simili programmi per la riduzione degli scarichi di sostanze pericolose.

11 Con lettera 19 dicembre 1990 e con correlata lettera 30 novembre 1993, la Commissione metteva in mora il governo spagnolo invitandolo a presentarle le sue osservazioni sull'elaborazione e sulla realizzazione dei programmi di cui all'art. 7 della direttiva.

12 Nella sua risposta del 3 marzo 1994 il governo spagnolo faceva presente, in particolare, l'esistenza di progetti di direttive per bacini idrografici del Nord della Spagna nonché dei fiumi Duero, Tago, Guadiana, Guadalquivir, Segura, Júcar ed Ebro. Esso faceva riferimento anche ad un progetto per il controllo costante della qualità delle acque (progetto SAICA).

13 Ritenendo insufficienti le risposte fornite dal governo spagnolo, la Commissione adottava, in data 17 novembre 1994, un parere motivato dando ad esso un termine di due mesi per adottare le misure necessarie a conformarvisi. Su domanda del governo spagnolo, tale termine veniva poi, con lettera della Commissione 18 gennaio 1995, prolungato di due mesi.

14 Il governo spagnolo rispondeva solo con lettere 8 settembre 1995 e 16 ottobre 1995. Esso vi menzionava un rapporto supplementare sui programmi per la riduzione previsti per le acque continentali e, riguardo agli scarichi in mare, rapporti della Giunta di Andalusia, del Principato delle Asturie, della Generalità di Catalogna e della Regione Murcia trasmettendo, con la seconda lettera, una copia dei rapporti elaborati dalla Generalità valenziana e dal governo basco.

15 Non avendo ricevuto alcun'altra comunicazione che le permettesse di verificare se il Regno di Spagna si fosse conformato agli obblighi imposti dall'art. 7 della direttiva, la Commissione ha introdotto il presente ricorso.

Sul merito

Sul motivo relativo alle difficoltà di ordine interno

16 Il governo spagnolo afferma, anzitutto, che, se la direttiva vincola il Regno di Spagna a partire dalla sua adesione alla Comunità, conformemente all'art. 395 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati, esso ha dovuto fronteggiare, a seguito della promulgazione della Costituzione del 6 dicembre 1978, da un lato, e a motivo della sua adesione alla Comunità il 1_ gennaio 1986, dall'altro, numerosi e profondi cambiamenti nella sua amministrazione.

17 Il governo spagnolo aggiunge che lo stato della legislazione spagnola relativa alla tutela dell'ambiente non aveva, all'epoca dell'adesione, raggiunto il livello di quella della Comunità europea.

18 Per ciò che concerne tale argomentazione relativa alle difficoltà di ordine interno, è sufficiente rinviare alla giurisprudenza costante della Corte secondo cui uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini fissati da una direttiva (v., in particolare, sentenze 6 luglio 1995, causa C-259/94, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-1947, punto 5, e 12 dicembre 1996, causa C-298/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6747, punto 18).

19 Pertanto, tale argomentazione del governo spagnolo non può essere accolta.

Sulle «acque continentali»

20 A proposito della regolamentazione spagnola applicabile alle acque continentali, il governo spagnolo osserva, in primo luogo, che la legge n. 29/85, del 2 agosto 1985, sul controllo delle acque così come il regolamento sul demanio idrico ratificato ed attuato con il regio decreto n. 849/86, dell'11 aprile 1986 fissano due rilevamenti di sostanze inquinanti che coincidono con quelle degli elenchi I e II della direttiva.

21 Il governo spagnolo ammette tuttavia che gli obiettivi di qualità devono essere stabiliti nell'ambito di ciascun piano idrologico di bacino, conformemente al regio decreto n. 927/88, del 29 luglio 1988, che approva il regolamento sull'amministrazione pubblica delle acque e la pianificazione idrologica, e al regio decreto n. 650/87, dell'8 maggio 1987, che definisce la competenza territoriale degli organismi di bacino e dei piani idrologici di bacino, e che i piani idrologici di tutti i bacini, di cui i programmi previsti dall'art. 7 della direttiva non costituiscono che una parte, non sono stati definitivamente approvati.

22 Ha quindi constatato, in questa prima fase, come lo stesso governo spagnolo ammetta di non aver soddisfatto con i piani idrologici, attualmente non ancora approvati, l'obbligo di adottare i programmi previsti dall'art. 7, n. 1, della direttiva.

23 In secondo luogo, il governo spagnolo ritiene che il regio decreto n. 484/95, del 7 aprile 1995, che stabilisce misure complementari di regolarizzazione e di controllo degli scarichi, abbia potuto realizzare gli obiettivi previsti dai programmi di cui all'art. 7 della direttiva, anche se la denominazione di tale atto non è «programma per la riduzione dell'inquinamento».

24 Il governo spagnolo precisa, a questo proposito, che gli studi preliminari necessari per realizzare le misure di regolarizzazione hanno rivelato l'esistenza, nelle acque continentali spagnole, solamente di 30 delle 99 sostanze. Tali studi hanno permesso anche di fissare, per ciascuna delle sostanze dell'elenco II, gli obiettivi di qualità da prendere in considerazione al momento di decidere se accordare o meno una autorizzazione di scarico. Tali obiettivi di qualità sono costituiti, secondo le spiegazioni fornite dal governo spagnolo, dalla minima concentrazione, atta in particolare a garantire i valori limite massimi autorizzati dalle diverse direttive, per esempio per l'acqua potabile, per la conservazione della fauna ittica e per le acque balneari.

25 A proposito di tali allegazioni relative al regio decreto n. 484/95, occorre anzitutto ricordare la giurisprudenza costante della Corte secondo cui l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione quale si presenta alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (sentenze 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4405, punto 20, e 11 giugno 1998, cause riunite C-232/95 e C-233/95, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3343, punto 38).

26 Orbene, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, prorogato di due mesi con lettera della Commissione 18 gennaio 1995, il decreto n. 484/95 non era ancora in vigore essendo stato approvato solamente il 7 aprile successivo.

27 Occorre poi constatare che, secondo la giurisprudenza della Corte, possono essere considerati come programmi ai sensi dell'art. 7 della direttiva solamente quei programmi specifici comprendenti, conformemente al n. 3 di tale disposizione, obiettivi di qualità relativamente alle acque di cui all'art. 1 (sentenza 11 giugno 1998, Commissione/Grecia, citata, punto 35).

28 Infatti, come precisato dall'avvocato generale al paragrafo 20 delle sue conclusioni, programmi del genere sono strumenti la cui funzione è dare una certa forma, in un contesto coerente, alla tutela delle acque contro l'inquinamento dalle sostanze di cui all'elenco II, permettendo in particolare di valutare in modo comparativo i differenti regimi di tutela delle acque in vigore negli Stati membri.

29 Alla luce del suo sesto `considerando', un tale contesto formalizzato sembra tanto più necessario in quanto l'effetto nocivo delle sostanze di cui all'elenco II può essere limitato ad una determinata zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione. D'altra parte, tali programmi sono diretti all'applicazione uniforme delle autorizzazioni di scarico di cui all'art. 7, n. 2, che fissano le norme di emissione in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti in forma di programma per corsi o specchi d'acqua specifici.

30 Orbene, anche se, secondo le affermazioni del governo spagnolo, taluni limiti agli scarichi e taluni obiettivi di qualità relativi a circa 30 sostanze dell'elenco II sono attuati nell'ambito del decreto n. 484/95 e perseguono lo stesso scopo di un programma di cui all'art. 7 della direttiva, una tale normativa non costituisce che una serie di interventi normativi specifici, incapaci di costituire un sistema organizzato e articolato di obiettivi di qualità relativo a questo o a quel corso o specchio d'acqua, e non può, pertanto, essere considerata come un programma ai sensi dell'art. 7 della direttiva.

31 Di conseguenza, occorre constatare, a proposito delle acque continentali, che il Regno di Spagna non ha adottato i programmi di cui all'art. 7 della direttiva. Pertanto, il ricorso della Commissione su tale punto deve essere accolto.

Sugli scarichi in mare

32 Riguardo agli scarichi in mare, emerge dal fascicolo, come osservato dall'avvocato generale al paragrafo 19 delle sue conclusioni, che le Comunità autonome, competenti a elaborare le condizioni generali per gli scarichi nonché il regime delle autorizzazioni amministrative per questi, non hanno elaborato i programmi per la riduzione dell'inquinamento di cui all'art. 7 della direttiva. Il governo spagnolo non ha d'altra parte contestato tale addebito mossogli dalla Commissione.

33 Alla luce di tutte le considerazioni svolte, occorre constatare che, omettendo di adottare i programmi per la riduzione dell'inquinamento delle acque continentali nonché delle acque marine territoriali relativamente alle sostanze di cui all'elenco II della direttiva, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 7 di detta direttiva.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

34 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la convenuta è rimasta sostanzialmente soccombente, essa va condannata alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

(Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Omettendo di adottare i programmi per la riduzione dell'inquinamento delle acque continentali nonché delle acque marine territoriali relativamente alle sostanze di cui all'elenco II della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 7 di detta direttiva.

2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.