CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN MISCHO

del 24 settembre 1986 ( *1 )

Signor Présidente,

signori Giudici,

L'Arrondissementsrechtbank di Almelo, nell'ambito di un procedimento d'urgenza in materia commerciale, nonché l'Arrondissementsrechtbank di Bois-le-Duc, nell'ambito di un procedimento penale, entrambi avviati nei confronti della ditta Edah, vi chiedono di pronunciarvi in via pregiudiziale in ordine alla compatibilità con gli artt. 7 e 30 del trattato CEE di una normativa nazionale che istituisce un prezzo minimo per la vendita al minuto del pane.

Per il pane prodotto nei Paesi Bassi, la normativa olandese stabilisce la fissazione da parte dell'autorità competente di un prezzo minimo di un determinato ammontare. Ciò mira ad evitare una concorrenza eccessiva, attraverso prezzi promozionali, tra i supermercati e le panetterie tradizionali.

Nel corso di una prima fase durata fino al 1982, il prezzo del pane importato non era disciplinato. Quando alcuni supermercati hanno iniziato ad attirare la clientela vendendo pane importato a prezzi molto bassi, nella disciplina di cui è causa veniva inserita una disposizione aggiuntiva a norma della quale il prezzo d'acquisto del pane importato andava maggiorato di un margine di distribuzione obbligatorio.

Con una modifica apportata con decorrenza 23 marzo 1985, l'applicazione del margine obbligatorio per il pane importato veniva esclusa nel caso in cui il pane importato fosse venduto a prezzo pari o superiore a quello minimo in vigore per il pane prodotto nei Paesi Bassi.

Prima di esaminare le questioni sollevate dai due giudici nazionali, occorre stabilire se una normativa quale quella in vigore nei Paesi Bassi costituisca una misura che si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati o se si tratti di una disciplina che sottoponga i due tipi di prodotti ad un trattamento differenziato.

Secondo la vostra giurisprudenza, il comportamento da adottare è infatti diverso a seconda che ci si trovi dinanzi all'una o all'altra ipotesi ( 1 )

Orbene, nel caso di specie, il « margine pari ai costi di distribuzione complessivi » con cui va maggiorato il « prezzo franco magazzino » del pane importato (0,17 HFL per forma da 800 grammi, alla data delle sentenze di rinvio) è identico a quello compreso, « per i costi di distribuzione complessivi », nel prezzo imposto del pane prodotto nei Paesi Bassi (1,86 HFL).

D'altro canto, il prezzo del pane stesso, prodotto nei Paesi Bassi, è però fissato dall'autorità competente mentre per quanto concerne il valore del pane importato ci si basa sul « prezzo franco fabbrica costituito dall'importo del prezzo d'acquisto effettivamente pagato o dovuto », ossia un prezzo liberamente determinato dal fabbricante (straniero) del pane.

Si è quindi in presenza di una disciplina che sottopone a trattamento differenziato il prodotto nazionale e quello importato.

Passiamo ora alle quattro questioni sollevate dai giudici proponenti. Va innanzitutto constatato che in realtà esse sono solo tre in quanto le seconde questioni sono identiche.

Queste ultime riguardano l'art. 7 del trattato e il problema della discriminazione alla rovescia. Le tratterò in terzo ed ultimo luogo.

Innanzitutto esaminerò la questione, sollevata nella causa 159/85, riguardante la normativa in vigore prima del 23 marzo 1985 e, in secondo luogo, quella, proposta nell'ambito della causa 80/85, riguardante la normativa attuale.

1. Problema della compatibilità con l'art. 30 di una normativa che impone una maggiorazione del prezzo del pane importato anche qualora quest'ultima comporti un prezzo di vendita al minuto superiore al prezzo minimo prescritto per quanto concerne i prodotti di fabbricazione nazionale.

La prima questione sollevata dall'Arrondissementsrechtbank di Bois-le-Duc (causa 159/85) è redatta nei seguenti termini:

«1) Se un provvedimento sui prezzi, da applicare, in base alla legislazione di uno Stato membro, alla vendita al pubblico da parte di dettaglianti stabiliti in tale Stato membro, sia in contrasto col divieto di misure di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE, qualora tale provvedimento sui prezzi stabilisca per il prodotto importato un margine fisso, espresso in cifra, sul prezzo d'acquisto, mentre tale margine consiste in una quota relativamente ridotta del prezzo al dettaglio definitivo, e mentre per il prodotto nazionale vige un prezzo minimo nominale fissato dallo Stato membro ».

Secondo una vostra costante giurisprudenza, qualsiasi misura nazionale che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

Tale è soprattutto il caso di una normativa nazionale che disciplini in maniera differenziata la posizione dei prodotti nazionali e quella dei prodotti importati o che sfavorisca, in qualsiasi modo, lo smercio dei prodotti importati nei confronti di quelli nazionali ( 2 ).

Orbene, è evidente che una normativa nazionale che finiva per imporre, in talune ipotesi, una maggiorazione del prezzo complessivo del pane importato al di là del prezzo minimo in vigore per il pane di produzione nazionale, sfavoriva lo smercio del pane importato nei confronti del pane prodotto nel paese.

Supponendo, ad esempio, che il prezzo di costo del pane importato come quello di produzione nazionale ammontasse a 1,80 HFL, quest'ultimo poteva essere venduto a 1,86 HFL (anche a costo di comprimere il margine) mentre il pane importato doveva essere venduto a 1,97 HFL (1,80 + 0,17 HFL).

La disciplina vigente fino al 23 marzo 1985 poteva quindi essere causa di una discriminazione del pane importato nei confronti del pane di produzione nazionale.

Vi propongo di risolvere la prima questione sollevata dall'Arrondissementsrechtbank di Bois-le-Duc nel senso che una disciplina quale quella ivi descritta è contraria al divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione di cui all'art. 30 del trattato CEE.

2. Problema della compatibilità con l'art. 30 di mia disciplina dei prezzi che imponga di maggiorare il prezzo del prodotto importato finché il suo prezzo finale non superi il prezzo minimo di vendita dello stesso prodotto fabbricato nel paese.

La prima questione proposta dall'Arrondissementsrechtbank di Almelo nella causa 80/85 è così formulata:

« Se una norma di legge di uno Stato membro che fissa un margine consistente in una quota relativamente ridotta del prezzo al dettaglio definitivo sia in contrasto con il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione di cui all'art. 30 del trattato CEE, qualora e in quanto detta norma si applichi alla vendita di un prodotto importato da parte di un dettagliante, stabilito nello Stato membro interessato, che lo offre al consumatore ad un prezzo inferiore a quello minimo prescritto per detto prodotto da tale Stato membro, mentre un'analoga vendita di prodotto nazionale è tassativamente vietata ».

Va innanzitutto chiarito un aspetto terminologico, ossia quello relativo alle nozioni di prezzo inferiore, pari o superiore al prezzo minimo.

Il giudice nazionale parla di un prezzo del prodotto importato, inferiore al prezzo minimo, mentre l'art. 2 bis della normativa olandese stabilisce che « il divieto sancito al n. 1 », ossia quello di vendere pane importato a prezzo inferiore al prezzo d'acquisto maggiorato di un margine pari ai costi di distribuzione complessivi; « non vale per il pane venduto a prezzo uguale o superiore al prezzo minimo ».

Ciò significa che, se il prezzo d'acquisto del prodotto importato è inferiore al prezzo minimo, esso va maggiorato del margine di distribuzione purché il prezzo globale (prezzo d'acquisto + margine) non superi un livello pari a quello del prezzo minimo, fermo restando che tale prezzo globale, a seguito di un prezzo d'acquisto particolarmente basso, può collocarsi anche ad un livello inferiore a quello del prezzo minimo.

Per quanto non ci si trovi al riguardo in presenza di una normativa che si applica indistintamente, mi pare che la vostra sentenza nella causa van Tiggele ( 3 ) ci fornisca i criteri appropriati per risolvere il problema.

Il punto 17 della motivazione di tale sentenza è così formulato:

« inoltre, il fatto che il margine di utile minimo sia stato fissato non già ad una percentuale del prezzo di costo, bensì ad un importo determinato, che si applica indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati non può, del pari, avere l'effetto di svantaggiare i prodotti importati, eventualmente meno cari, in casi come quello di specie, in cui l'importo del margine di utile costituisce una quota relativamente modesta del prezzo al dettaglio definitivo ».

Nel caso in esame siamo in presenza non di un margine di utile, bensì di un margine di distribuzione ma ciò non può a mio parere modificare i dati del problema. Tale margine di distribuzione è fissato appunto in un importo determinato e non in una percentuale del prezzo di costo. Esso si applica indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati (anche se per il resto le due discipline non sono identiche) e il suo ammontare costituisce una quota relativamente ridotta del prezzo al dettaglio definitivo.

Il vantaggio concorrenziale derivante da un prezzo di costo eventualmente inferiore del prodotto importato può quindi essere, ripercosso sul prezzo di vendita al consumatore (punto 18 della motivazione della sentenza van Tiggele).

Infatti, finché il prezzo di costo del prodotto importato è inferiore a quello del prodotto di fabbricazione nazionale (1,86 HFL — 0,17 HFL = 1,69 HFL), tale vantaggio si ritrova nel prezzo totale chiesto al consumatore.

I prodotti importati non sono quindi sfavoriti nei confronti dei prodotti nazionali identici e conseguentemente non si è in presenza di una misura di effetto equivalente.

La Corte avrà compreso che non condivido la tesi sostenuta dalla Edah secondo cui il divieto dell'art. 30 non riguarda soltanto il caso di discriminazione, ossia le discipline che comportano un trattamento dei prodotti nazionali migliore rispetto a quelli importati, ma tutte le disposizioni che possono avere un'incidenza negativa sulle importazioni.

Così come l'avvocato generale Reischl, ritengo « che possono rientrare nell'ambito d'applicazione dell'art. 30 del trattato CEE solo le disposizioni nazionali che sono atte a ostacolare gli scambi tra gli Stati, mettendo in svantaggio al momento della distribuzione i prodotti importati rispetto a quelli nazionali » ( 4 ).

Non mi convince quindi neppure la tesi della Edah (pag. 3363) secondo cui la normativa impedisce lo smercio del prodotto importato « nelle migliori condizioni possibili » in quanto, in alcuni casi, il produttore di pane olandese « potrebbe accontentarsi » di un margine inferiore a 0,17 HFL (quando il suo prezzo di costo è superiore a 1,69 HFL) mentre il produttore straniero dovrebbe sempre applicare il margine di 0,17 HFL (fintantoché il prezzo finale non ecceda il prezzo minimo).

In tal caso il margine più ridotto del produttore olandese sarebbe infatti la mera conseguenza di un prezzo di costo più elevato di quello stabilito dalle autorità competenti e non potrebbe riflettersi nel prezzo a carico del consumatore. Il prodotto importato non sarebbe pertanto sfavorito a causa di tale margine più ridotto.

Propongo dunque alla Corte di risolvere in senso negativo la prima questione proposta nell'ambito della causa 80/85.

3. Il problema della discriminazione alla rovescia

Entrambi i giudici proponenti vi sottopongono una questione identica così formulata:

« Se la normativa di uno Stato membro che vieta la vendita al consumatore, da parte di un dettagliante stabilito in tale Stato membro, di un determinato prodotto a prezzo inferiore ad un determinato prezzo minimo, sia incompatibile con il divieto di discriminazioni in base alla nazionalità di cui all'art. 7 del trattato CEE qualora il divieto di vendere a prezzo inferiore valga (sempre) per il prodotto nazionale, ma non anche per il prodotto importato ».

La Edah sostiene che nella fattispecie si è in presenza di una discriminazione alla rovescia a scapito dei produttori olandesi e che la disciplina sui prezzi è quindi contraria all'art. 7.

La Nederlandse Bakkerij Stichting, il governo olandese e la Commissione negano che ciò si verifichi.

A mio parere, anche la normativa contestata non viola il principio del divieto di discriminazioni in base alla nazionalità dettato dall'art. 7 del trattato, e ciò per due motivi:

a) la diversa disciplina a cui sono soggetti i prodotti importati e quelli fabbricati nel paese « non si applica in funzione della nazionalità degli operatori economici, bensì in funzione del luogo in cui questi esercitano la loro attività » (cfr. sentenze Bussone, causa 31/78, Race. 1978, pag. 2445 e Oebel, causa 155/80, Race. 1981, pag. 2007). Ora, voi avete dichiarato a più riprese che in casi del genere il principio sancito dall'art. 7 non era violato. Nel caso di specie, un panettiere straniero, stabilito nei Paesi Bassi, dovrebbe osservare il prezzo minimo così come i panettieri cittadini olandesi e un panificatore olandese stabilito in Germania fruirebbe, per le sue esportazioni verso i Paesi Bassi, della disciplina più favorevole riservata dalla legge olandese ai prodotti importati.

b) In secondo luogo, l'art. 7 non vieta agli Stati membri di adottare una normativa che incida sulla capacità concorrenziale degli operatori ad essa sottoposti in quanto tale normativa non distingua i suoi destinatari, né direttamente, né indirettamente, in base alla nazionalità (cfr. punto 8 della motivazione della precitata sentenza Oebel). Il governo olandese sarebbe stato libero di adottare esclusivamente il sistema dei prezzi minimi in vigore per il pane di produzione nazionale, senza prendere alcuna disposizione per quanto concerne i prodotti importati. Dal punto di vista del diritto comunitario, il notevole vantaggio concorrenziale che esso avrebbe così concesso ai prodotti importati non avrebbe costituito una discriminazione illecita a scapito dei propri cittadini.

A fortiori, la disciplina nei confronti delle importazioni che è stata istituita, e che limita il vantaggio concorrenziale dei prodotti importati, non costituisce una discriminazione illecita alla luce del diritto comunitario.

Gli Stati membri restano infatti liberi di introdurre normative che impongano vincoli ai propri produttori mentre negli altri Stati membri siano in vigore disposizioni meno rigorose.

Al punto 9 della precitata sentenza Oebel, la Corte ha dichiarato che « non si può considerare come contraria al principio della parità di trattamento l'applicazione di una legislazione nazionale per la sola circostanza che, assertivamente, altri Stati membri applicano disposizioni meno rigorose ».

Secondo la sentenza Van Dam ( 5 ), che riguarda la pesca, « non si può considerare come contraria al principio della parità di trattamento l'applicazione di una legislazione nazionale — la cui conformità al diritto comunitario non è d'altronde contestata — adducendo che altri Stati membri applicano disposizioni meno rigorose » (punto 10 della motivazione).

Lo stesso principio è stato affermato al punto 27 della motivazione della sentenza Smit ( 6 ) per quanto riguarda il settore dei trasporti.

Infine, al punto 23 della sentenza Jongeneel Kaas ( 7 ) avete dichiarato che «uno Stato membro può legittimamente praticare una politica qualitativa al fine di incentivare le vendite, anche se tale politica espone i suoi produttori al rischio di una concorrenza di prezzi da parte dei produttori degli altri Stati membri che non sono obbligati a tener conto delle stesse esigenze di qualità ».

Ricordo altresì la sentenza Peureux ( 8 ) nel cui dispositivo avete dichiarato che « né l'art. 37, né l'art. 95 del trattato CEE ostano a che uno Stato membro colpisca un prodotto nazionale — in particolare determinate acquaviti — indipendentemente dal fatto che esso sia soggetto ad un monopolio commerciale, con tributi nazionali superiori a quelli gravanti sui prodotti analoghi importati dagli altri Stati membri ».

Ci si potrebbe tuttavia chiedere se nel caso di specie la discriminazione alla rovescia non debba essere condannata in quanto deriva non da una differenza tra la legge olandese, da un lato, e la legge degli Stati membri, dall'altro, ma esclusivamente dalla legge olandese.

Nella vostra precitata sentenza Smit, voi avete infatti dichiarato che « l'art. 7 del trattato è inteso ad eliminare le discriminazioni basate sulla nazionalità che possano risultare dalla legislazione o dalla prassi amministrativa di uno stesso Stato membro, non già le disparità di trattamento che derivano, per le imprese di Stati membri diversi, in mancanza di una politica comune in materia di trasporti, dalla disparità delle legislazioni nazionali » (punto 27 della motivazione).

Ma, a mio parere, anche in questo caso l'argomento in precedenza esposto sub a) rimane valido: non può sussistere discriminazione ai sensi dell'art. 7 fintanto che il trattamento differenziato si basa non sulla cittadinanza delle persone ma sul luogo in cui le imprese esercitano la loro attività.

Spetta invece ai giudici olandesi esaminare se la normativa di cui è causa sia contraria ai principi dell'ordinamento giuridico olandese.

Per completezza vorrei ancora segnalare che la circostanza che le due discipline derivino dalla legislazione di uno stesso e unico Stato membro non implica tuttavia, a mio parere, che possa essere applicato, nel caso di specie, il criterio della mancanza di un « nesso con una qualsiasi delle situazioni considerate dal diritto comunitario » ( 9 ).

Infatti la parte convenuta nelle cause principali contesta non solo la norma di legge olandese riguardante i prodotti fabbricati e venduti nei Paesi Bassi, ma la differenza tra questo aspetto della legge olandese e la disciplina da essa stabilita in ordine ai prodotti importati. Orbene, l'importazione è incontestabilmente una « situazione considerata dal diritto comunitario ».

Un altro argomento che a mio parere non può essere accolto è quello secondo cui l'art. 7 del trattato CEE non si applicherebbe direttamente. Dalla vostra giurisprudenza mi sembra che risulti il contrario ( 10 ).

Soltanto per i motivi in precedenza esposti sub a) e b) vi propongo quindi di risolvere in senso negativo la seconda questione sollevata dai due giudici proponenti.

Mi sia però consentito di fare ancora un'osservazione finale.

Le discriminazioni alla rovescia non sono evidentemente concepibili a lungo andare nell'ambito di un vero e proprio mercato comune che deve necessariamente essere fondato sul principio della parità di trattamento.

Esse vanno eliminate mediante lo strumento dell'armonizzazione delle legislazioni.

Nel frattempo, ci si dovrebbe preoccupare di non dare all'art. 30 un'interpretazione tale da porre uno Stato membro dinanzi al dilemma di operare una discriminazione alla rovescia ovvero di rinunciare a perseguire efficacemente un obiettivo legittimo di interesse generale.

In conclusione, vi propongo di risolvere come segue le questioni sottopostevi:

1) Un provvedimento sui prezzi da applicare, in base alla legislazione di uno Stato membro, alle vendite al pubblico da parte di dettaglianti stabiliti in tale Stato membro, è in contrasto col divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE, qualora tale provvedimento sui prezzi imponga per il prodotto importato un margine fisso, espresso in cifra, sul prezzo d'acquisto, che ha l'effetto di aumentare il prezzo al dettaglio definitivo del prodotto importato al di là del prezzo minimo fissato da tale Stato membro per i prodotti fabbricati nel paese.

2) Una norma di legge di uno Stato membro che fissa un margine consistente solo in una quota relativamente ridotta del prezzo al dettaglio definitivo non è in contrasto con il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione di cui all'art. 30 del trattato CEE qualora e in quanto detta norma si applichi alla vendita di un prodotto importato da parte di un dettagliante, stabilito nello Stato membro interessato, che lo offre al consumatore ad un prezzo inferiore a quello minimo prescritto per detto prodotto da tale Stato membro, mentre un'analoga vendita di prodotto nazionale è tassativamente vietata.

3) La normativa di uno Stato membro che vieta la vendita al consumatore da parte di un dettagliante stabilito in tale Stato membro, di un determinato prodotto a prezzo inferiore ad un determinato prezzo minimo, non è incompatibile con il divieto di discriminazioni in base alla nazionalità di cui all'art. 7 del trattato CEE qualora il divieto di vendere a prezzo inferiore valga (sempre) per il prodotto nazionale, ma non anche per il prodotto importato.

( *1 ) Traduzione dal francese.

( 1 ) Cfr. ¡n particolare la sentenza 29 novembre 1983, causa 181/82, Roussel Laboratori/Paesi Bassi, Racc. pag. 3849.

( 2 ) Cfr. in particolare la vostra sentenza 10 gennaio 1985, causa 229/83, Association des Centres distributeurs Edouard Leclerc e altri/Sari « Au blé vert » e altri, punto 23 della motivazione, Racc. pag. 1.

( 3 ) Semenza 24 gennaio 1978, causa 82/77, Racc. pag. 25.

( 4 ) Cfr. conclusioni dell'avvocato generale Reischl nella causa 75/81, Blesgen/Commissione, Racc. 1982, pag. 1238: Cfr. anche: G. Marenco: « Pour une interprétation traditionelle de la notion de mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative », Cahiers de droit européen, 1984, pagg. 291 e segg. e in particolare pag. 337.

( 5 ) Sentenza 3 luglio 1979, cause riunite da 185 a 204/78, Van Dam, Racc. pag. 2361.

( 6 ) Sentenza 25 gennaio 1983, causa 126/82, Smit/Commissie Grensoverschrijdend Beroepsgoederenvervoer, Race. pag. 92.

( 7 ) Sentenza 7 febbraio 1984, causa 237/83, Jongeneel Kaas/ Paesi Bassi, Race., pag. 505.

( 8 ) Sentenza 13 marzo 1979, causa 86/78, Peureux/Services fiscaux de la Haute-Saône et du territoire de Belfort, Racc, pag. 915, punti 32 e 33 della motivazione e dispositivo.

( 9 ) Cfr. sentenza 27 ottobre 1982, cause riunite 35 e 36/82, Morson e Jhanjan/Staat der Nederlanden, Racc. pag. 3736.

( 10 ) Cfr. altresì la risposta della Commissione all'interrogazione scritta n. 2338/82 dell'on. Bonde (GU C 177 del 4.7.1983, pagine 13 e 14) che fa riferimento alla sentenza 29 ottobre 1980, causa 22/80, Boussac/Gerstenmeier, Race. pag. 3427.