CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 5 APRILE 1984 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La presente è una causa promossa da un produttore francese d'acciaio, che chiamerò «Usinor», per l'annullamento della decisione in data 27 aprile 1983 con cui la Commissione comunicava a detta impresa la produzione e le quantità di riferimento, le quote di produzione e la. parte di dette quote che poteva essere consegnata nel mercato comune per il secondo trimestre del 1983. In sostanza, la Usinor deduce due mezzi contro la decisione:

1) essa ha fissato erroneamente le quote per i prodotti della categoria V in quanto, per questi, la decisione avrebbe dovuto essere destinata ad un'altra impresa, un produttore siderurgico che chiamerò «Alpa»; in subordine, qualora la Commissione avesse correttamente destinato questa parte della decisione all'Usinor, la quota per la categoria V avrebbe dovuto essere adeguata a norma dell'art. 14 della decisione della Commissione 30 giugno 1982, n. 1696 (GU L 191, 1982, pag. 1);

2) in seguito alla determinazione delle percentuali di riduzione ad opera della decisione della Commissione 20 aprile 1983, n. 950 (GU L 104, 1983, pag. 19), la quota per la categoria Id era insufficiente per consentire all'Usinor di far fronte all'accresciuta domanda dovuta ad un profondo cambiamento del mercato.

La decisione n. 1696/82 stabilisce il sistema di quote in vigore dal 1o luglio 1982 al 30 giugno 1983. L'art. 5 stabilisce che la Commissione fisserà trimestralmente, per ciascuna impresa, le quote di produzione e la parte di tali quote che può essere consegnata nel mercato comune secondo i criteri indicati nella stessa decisione. L'art. 9, n. 1, emendato dalle decisioni della Commissione 8 dicembre 1982, n. 3324 (GU L 351, 1982, pag. 31) e 12 gennaio 1983, n. 87 (GU L 13, 1983, pag. 9), stabilisce:

«La Commissione fissa trimestralmente, circa sei settimane prima dell'inizio del trimestre, i tassi di riduzione per poter stabilire le quote di produzione e la parte di quote che può essere consegnata nel mercato comune. Al più tardi nel corso della prima settimana del secondo mese del trimestre in questione, la Commissione può modificare tali tassi di riduzione, tenendo conto dell'evoluzione della situazione del mercato».

Le percentuali di riduzione per il secondo trimestre del 1983 venivano fissate per la prima volta dalla decisione della Commissione 16 febbraio 1983, n. 379 (GU L 45, 1983, pag. 19) e, con lettera in data 28 febbraio 1983, la Commissione comunicava all'Usinor le produzioni e quantità di riferimento e le quote di produzione e di consegna per detto trimestre. Le percentuali di riduzione venivano modificate con decisione n. 950/83, a norma dell'art. 9, n. 1 della decisione n. 1696/82, emendata. Di conseguenza, con l'impugnata lettera 27 aprile, la Commissione comunicava all'Usinor le nuove produzioni e quote di riferimento per il secondo trimestre.

L'Usinor comprende un gruppo d'imprese una delle quali, l'Alpa, è una persona giuridica autonoma secondo il diritto francese. L'Alpa è il solo membro del gruppo che fabbrichi prodotti della categoria V. L'Usinor sostiene che le decisioni che fissano le quote per i prodotti della categoria V devono quindi essere indirizzate unicamente all'Alpa. La Commissione invoca l'art. 2, n. 4 della decisione n. 1696/82, il quale recita:

«Va considerata come un'unica impresa, a norma della presente decisione, un gruppo d'imprese che abbia formato oggetto di concentrazione ai sensi dell'art. 66 del trattato, anche se tali imprese sono situate in Stati membri differenti».

La tesi dell'Usinor è che l'art. 2, n. 4 è illegittimo, in breve in quanto la Commissione non poteva usare la definizione di imprese concentrate di cui all'art. 66 del trattato e il non distinguere l'Alpa dal resto del gruppo costituisce discriminazione fra l'Alpa stessa ed altri produttori siderurgici analoghi, cioè quelli che fabbricano unicamente prodotti della categoria V, partendo dal rottame.

L'Usinor non nega di controllare l'Alpa ai sensi dell'art. 66 e della decisione 6 maggio 1954, n. 24 (GU 1954, pag. 345). In effetti, a quanto pare, l'Usinor pos-siede tutte le azioni dell'Alpa. È vero che l'art. 66 fa parte delle norme sulla concorrenza del trattato CECA e non si applica espressamente ad un sistema di quote di produzione adottato a norma dell'art. 58. La Commissione tuttavia non desidera applicare per intero l'art. 66 al sistema delle quote, ma solo usare la definizione d'imprese concentrate in esso contenuta. L'uso da parte della Commissione del criterio del controllo ai fini del sistema delle quote, mediante richiamo alla definizione di cui all'art. 66 del trattato, non mi sembra illegittimo. Non si può sostenere, nel contesto del sistema delle quote, che l'usarlo era illegittimo in quanto esso non era obiettivamente giustificato e nemmeno i suoi effetti appaiono arbitrari o discriminatori. Mi sembra che la Commissione, senza eccedere dal suo potere discrezionale, poteva adottare tale criterio come ha fatto.

Lo scopo dell'art. 2, n. 4, è quello di semplificare la gestione del sistema delle quote. Esso permette che l'impresa capogruppo sia la destinataria ufficiale delle decisioni che riguardano le imprese facenti parte del gruppo stesso. Le quote vengono fissate per il gruppo nel suo complesso, non per le singole imprese, e sono calcolate in base alla produzione ed alle quantità di riferimento del gruppo. Questo sistema di gestione è logico giacché l'impresa capogruppo può determinare la produzione e le consegne di ciascun membro del gruppo. A parte ciò, come il patrono della Commissione ha rilevato, esso rende più flessibile il sistema delle quote giacché consente ai gruppi di organizzare la produzione come desiderano senza esporsi ad una riduzione delle quote. Ad esempio, per quanto riguarda i prodotti della categoria V, l'Usinor ha razionalizzato la produzione smettendo di fabbricarli negli altri stabilimenti e concentrandola nell'Alpa. Per calcolare la quota per i prodotti della categoria V, viene fatto cionondimeno riferimento al gruppo nel suo complesso, non già all'Alpa. Di conseguenza, a favore dell'Alpa, si tiene conto della produzione di manufatti della categoria V di altri membri del gruppo Usinor che hanno in seguito smesso di produrre merci di detta categoria.

L'art. 2, n. 4 potrebbe tuttavia essere illegittimo se si proponesse di abolire la distinta personalità giuridica di imprese diverse, definita dall'art. 80 del trattato e dalla giurisprudenza della Corte (in particolare, cause riunite 42 e 49/59, SNU-PAT/Alta Autorità, Race. 1961, pag. 59 a pag. 146-147; cause riunite 17 e 20/61, Klöckner e Hoesch/Alta Autorità, Race. 1962, pag. 597 a pag. 626-627 e causa 19/61, Mannesmann/Alta Autorità, Race. 1962, pag. 655 a pag. 683-684), o se, trattando imprese diverse come un'unica impresa, ledesse i diritti loro attribuiti dal trattato. A mio parere, l'art. 2, n. 4 non produce né l'una né l'altra conseguenza. Esso stabilisce che un gruppo d'imprese concentrate «va considerato» come un'unica impresa. Ciò significa che le imprese, benché conservino sotto l'aspetto giuridico identità separate, devono essere trattate come se fossero una sola. Se non erro, il patrono della Commissione, d'altro canto, ha sostenuto che l'art. 2, n. 4 fa della capogruppo l'unica impresa soggetta al sistema delle quote. Secondo me, questa tesi va troppo lontano. In sostanza essa significherebbe che la Commissione ha disposto in modo da privare l'impresa di un gruppo del diritto attribuitole, ad esempio, dall'art. 33 del trattato, d'impugnare una decisione che la riguardi e che sia di carattere individuale. Il diritto d'agire spetterebbe unicamente alla capogruppo. A mio parere, la Commissione non può far questo. In ogni caso, non ritengo che l'art. 2, n. 4 possa, o debba, essere interpretato in modo da produrre questo risultato. Si tratta di una disposizione puramente amministrativa... Di conseguenza, non si può sostenere che leda dei diritti attribuiti dal trattato. La decisione destinata alla capogruppo vincola tutte le imprese del gruppo attraverso il destinatario ufficiale. Tuttavia, ciascuna impresa può, secondo me, impugnare la decisione nella parte in cui essa la riguarda.

Comunque, ritengo che la quota per i prodotti della categoria V sia stata correttamente notificata all'Usinor. Questa parte della lettera della Commissione 27 aprile 1983 riguardava tanto l'Usinor, in quanto capogruppo, quanto l'Alpa, in quanto fabbricante effettiva, nel gruppo, dei prodotti della categoria V. Ciascuna impresa poteva quindi impugnare questa parte della decisione a norma dell'art. 33 del trattato.

L'art. 14 della decisione n. 1696/82, emendata dalla , decisione della Commissione 6 ottobre 1982, n. 2751 (GU L 291, 1982, pag. 8), stabilisce quanto segue:

«Se, a causa dell'alto tasso di riduzione fissato per un trimestre, la disciplina di quote crea difficoltà eccezionali ad un'impresa, la Commissione procede ad un idoneo adeguamento delle produzioni di riferimento e/o quantità di riferimento per le categorie in questione, sempre che l'impresa ne faccia richiesta nel corso dei primi due mesi del trimestre considerato, nei seguenti casi:

...

— per quanto riguarda la categoria V:

— la produzione totale dei prodotti di cui all'art. 1 non ha superato le 700000 t nel 1981;

— la produzione delle categoria IV, V e VI comprende almeno il 90 % della produzione complessiva dell'impresa nel 1981;

— la produzione della categoria V rappresenta almeno il 30 % della produzione delle categorie IV, V e VI nel 1981;

— il tasso di riduzione per la categoria V supera il 40 %».

Con lettera 23 febbraio 1983, l'Alpa chiedeva l'adeguamento a norma dell'art. 14. La lettera non dichiara espressamente che l'adeguamento viene chiesto per il primo trimestre del 1983, ma questo sembra desumersi implicitamente dalla lettera giacché essa si riferisce alla situazione in detto trimestre. La lettera era indirizzata al visconte Davignon, commissario responsabile, fra l'altro, del sistema delle quote per l'acciaio. Egli rispondeva con lettera 5 aprile 1983. A quanto risulta, questa lettera non perveniva all'Alpa. Con lettera 26 maggio, l'Alpa presentava domanda di adeguamento delle quantità di riferimento per i prodotti della categoria V nel secondo trimestre del 1983. Pure questa lettera era indirizzata al visconte Davignon. Con lettera 22 giugno (dopo che il presente ricorso era stato proposto) uno dei direttori della direzione E della direzione generale III, che è la direzione che si occupa dell'acciaio, scriveva all'Alpa allegando la lettera 5 aprile del visconte Davignon la quale, secondo quanto veniva dichiarato, rispondeva a tutti i problemi sollevati nelle precedenti lettere dell'Alpa. La lettera del visconte Davignon dichiara che solo l'Usinor poteva presentare domanda a norma della decisione n. 1696/82 e che detta impresa non possedeva i requisiti per fruire dell'art. 14 a causa delle sue dimensioni.

La presente causa non riguarda la decisione con cui la Commissione ha respinto la domanda dell'Alpa di fruire dell'art. 14. Essa verte sulla decisione 27 aprile 1983. Nel momento in cui detta decisione venne adottata, la Commissione non aveva ricevuto alcuna domanda, del-l'Usinor o dell'Alpa, di adeguamento della produzione o delle quantità di riferimento per il secondo trimestre del 1983. Ciò secondo me basta per decidere sulla seconda parte del primo mezzo del-l'Usinor, giacché una domanda del genere costituisce il presupposto dell'obbligo della Commissione di applicare l'art. 14. Non è quindi necessario accertare, nella presente causa, quale sia la corretta interpretazione dell'art. 14 né prendere in considerazione l'assunto, svolto dall'Usinor nella replica, secondo cui l'art. 14 sarebbe illegittimo. Questo argomento è comunque inammissibile in quanto dedotto per la prima volta nella replica (si veda l'art. 42, § 2 del regolamento di procedura). Nell'atto introduttivo l'Usinor ha sostenuto di avere il diritto di fruire dell'art. 14 e che l'unico ostacolo che si frapponeva era costituito dall'art. 2, n. 4. La modifica contenuta nella replica, la quale è basata in parte sull'assunto che l'art. 14 stesso esclude illegittimamente dalla propria applicazione le imprese del genere dell'Alpa e in parte sull'assunto che l'art. 14 provoca illegittimamente la riduzione delle quote disponibili per le imprese escluse dal suo campo d'applicazione, è chiaramente un mezzo nuovo che non si basa su elementi di diritto o di fatto emersi durante la fase scritta.

La tesi dell'Usinor, per quanto riguarda la quota per la categoria Id, è che vi è stato nel mercato dell'acciaio un profondo cambiamento. I prodotti della categoria Id sono usati nell'edilizia e nell'industria automobilistica. L'edilizia è attualmente stazionaria o in declino. D'altro canto la domanda dell'industria automobilistica per i prodotti della categoria Id è aumentata in seguito allo spostamento della domanda dalle lamiere a freddo della categoria Ib alle lamiere ricoperte che rientrano nella categoria Id. L'Usinor attribuisce questo spostamento della domanda alla messa a punto del Monogal, un tipo di lamiera d'acciaio galvanizzata che rientra nella categoria Id. Da quando è stato messo sul mercato per la prima volta nel 1978, la domanda di Monogal è aumentata da 500 tonnellate all'anno a 84000 tonnellate nel 1983. Dal fascicolo della causa 78/83, Usinor/Commissione, nella quale detta impresa critica l'ammenda inflittale dalla Commissione per inosservanza delle quote nel quarto trimestre del 1981, si desume che i prodotti della categoria Id di cui trattasi derivano da prodotti della categoria Ib, i quali sono inclusi nella quota di questa categoria se l'ulteriore lavorazione occorrente viene effettuata da altre imprese comunitarie.

L'art. 18, n. 1 della decisione n. 1696/82 stabilisce:

«Qualora intervengano profondi cambiamenti nel mercato siderurgico o se l'applicazione della presente decisione incontra difficoltà impreviste, la Commissione procede, con decisione generale, agli adattamenti necessari».

L'Usinor sostiene che la Commissione era obbligata da questa disposizione a modificare le percentuali di riduzione per i prodotti della categoria Id. Essa non l'ha fatto quando ha adottato la decisione n. 950/834. Di conseguenza, la decisione è illegittima in questa parte come pure lo è, per conseguenza, la decisione 27 aprile 1983.

La Commissione reagiva al cambiamento della domanda di prodotti della categoria Id adottando la decisione 8 giugno 1983, n. 1619 (GU L 159/1983, pag. 56). Nella motivazione è detto che «la rapida espansione della domanda di prodotti della categoria Id, in sostituzione delle lamiere della categoria Ib e/o le, rappresenta un profondo mutamento intervenuto nel mercato siderurgico che crea difficoltà nell'applicazione della disciplina delle quote...». Di conseguenza, la decisione emendava la decisione n. 1696/82, aggiungendovi un nuovo articolo, n. 17 bis, il quale stabilisce che

«Qualora, in seguito alla domanda presentata da un'impresa nel corso di un trimestre, la Commissione constati che detta impresa non può più garantire l'ap-prowigionamento dei suoi clienti per quanto concerne i prodotti della categoria Id a causa della sua scarsa produzione di riferimento e quindi delle quote imposte e per il fatto che i suoi clienti chiedono forniture di prodotti della categoria Id invece di prodotti della categoria Ib e/o le, la Commissione può autorizzare un trasferimento parziale verso la categoria Id delle quote di produzione della categoria Ib e/o le e della parte di dette quote che possono essere consegnate nel mercato comune, purché ciò non perturbi il funzionamento del sistema».

Questo emendamento entrava in vigore il 17 giugno 1983, data della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, dopo l'inizio della presente causa. La decisione n. 1696/82 cessava di aver vigore il 30 giugno. Il patrono della Commissione ha sostenuto che l'adozione della decisione n. 1619/83 svuotava di contenuto la domanda dell'Usinor, ma, come il patrono di questa ha rilevato, essa è stata adottata troppo poco tempo prima della fine del secondo trimestre del 1983 (e, in verità, prima della scadenza della decisione n. 1696/82) per avere molta efficacia pratica.

La principale tesi difensiva della Commissione è che non sarebbe stato opportuno aumentare le percentuali di riduzione per i prodotti della categoria Id senza adeguare del pari le percentuali delle categorie per le quali la domanda era in declino a causa dello spostamento verso la categoria Id. Di conseguenza, il miglior modo per far fronte al mutamento del mercato era quello di consentire alle singole imprese di trasferire parte delle loro quote da una categoria all'altra. Tuttavia, nell'art. 15, n. 5 della decisione 28 luglio 1983, n. 2177 (GU L 208, 1983, pag. 1), che prorogava il sistema delle quote dopo la scadenza della decisione n. 1696/82, la Commissione usava un metodo leggermente diverso per risolvere il problema. Invece di autorizzare il trasferimento di quote, essa provvedeva ad aumentare i riferimenti per la categoria Id ed a diminuire quelli per le categorie Ib o Ic. A parte le critiche che si potrebbero muovere alla decisione n. 1619/83 o, in verità, alla decisione n. 2177/83, il punto cruciale nella presente causa è se, invece di fare quello che ha fatto, la Commissione fosse obbligata a modificare le percentuali di riduzione per il secondo trimestre del 1983 valendosi dei poteri attribuitile dall'art. 18, n. 1 della decisione n. 1696/82.

Parrebbe che l'Eurofer avesse attirato l'attenzione della Commissione sull'au-mentata domanda di prodotti della categoria Id proveniente dall'industria automobilistica con lettera in data 30 novembre 1981. L'Usinor ha attribuito la propria incapacità di osservare la quota per i prodotti della categoria Id nel terzo e nel quarto trimestre del 1981 a questo aumento della domanda (si vedano le lettere alla Commissione in data 26. 3. e 15. 7. 1982, i verbali di una riunione con rappresentanti della Commissione tenuta il 22. 6. 1982 e le sue memorie per la causa 78/73). Va detto che, a quell'epoca, la Commissione stava studiando l'esclusione dei prodotti della categoria Id dal sistema delle quote. Consultati prima dell'adozione della decisione n. 1696/82, i produttori siderurgici pare invece abbiano espresso una preferenza per l'ulteriore inclusione di detti prodotti nel sistema delle quote. Con lettera in data 18 novembre 1982 l'Usinor chiedeva alla Commissione di adeguare il sistema delle quote onde tener conto della domanda proveniente dall'industria automobilistica e reiterava il proprio reclamo in lettere del 22 dicembre 1982 e del 10 maggio 1983. La Commissione rispondeva con lettera 26 giugno 1983, richiamandosi all'adozione della decisione n. 1619/83. Dai programmi previsionali per l'acciaio della Commissione relativi ai vari trimestri del 1982 ed ai primi due trimestri del 1983 (GU 1981, C 337, pag. 3; 1982, C 78, pag. 2, C 171, pag. 2, C 256, pag. 1 e C 332, pag. 2; 1983, C 105, pag. 2) emerge che le percentuali di riduzione venivano fissate con riferimento ai dati relativi alla domanda complessiva, ma la Commissione non parla di un trasferimento della domanda da una categoria all'altra. Né dai pochi dati di cui dispone la Corte risulta che lo spostamento della domanda rendesse assurdamente basse le quote complessive per i prodotti della categoria Id. Pare che la maggior parte delle imprese sia stata in grado di adattarsi al cambiamento nell'ambito delle quote esistenti; il che parrebbe indicare che l'aumento della domanda proveniente dall'industria automobilistica fosse compensato da altri cambiamenti della situazione sul mercato.

Benché sia pacifico che lo spostamento della domanda fosse un profondo cambiamento nel mercato, è del pari evidente che esso colpiva le imprese in modi diversi, provocando particolare difficoltà per quelle del tipo dell'Usinor, i cui riferimenti per la categoria Id erano relativamente bassi. A parte ciò, in una lettera alla Commissione in data 7 luglio 1983, il presidente dell'Usinor suggeriva che solo il trasferimento dei riferimenti dalla categoria Ib a quella Id avrebbe effettivamente risolto il problema. Questa, naturalmente, fu la soluzione infine adottata dalla Commissione con la decisione n. 2177/83. Se avrebbe potuto o dovuto farlo prima è una questione che non riguarda l'assunto dell'Usinor secondo cui la fissazione delle percentuali di riduzione nella decisione n. 950/83 era illegittima. In ogni caso non mi sembra che l'Usinor abbia provato che la sola cosa che la Commissione avrebbe potuto fare correttamente era modificare le percentuali di riduzione per il secondo trimestre del 1983 valendosi dei poteri attribuitile dall'art. 18, n. 1 della decisione n. 1696/82. Di conseguenza, a mio parere, questo mezzo va disatteso.

Per questi motivi ritengo che il ricorso dell'Usinor diretto all'annullamento della decisione contenuta nella lettera 27 aprile 1983 vada respinto e che l'Usinor debba essere condannata alle spese.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.