Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 30 marzo 1995. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - INADEMPIMENTO - DIRETTIVE 78/686/CEE E 78/687/CEE. - CAUSA C-40/93.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-01319



Conclusioni dell avvocato generale

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1 Con il presente ricorso, la Commissione vi chiede di dichiarare che la Repubblica italiana, prorogando, con legge 31 ottobre 1988, n. 471, fino all'anno accademico 1984-85, nei confronti dei laureati in medicina e chirurgia, il termine stabilito dall'art. 19 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, 78/686/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista, e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (1) (in prosieguo: la «direttiva sul riconoscimento»), è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dal suddetto art. 19 e dall'art. 1 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, 78/687/CEE, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di dentista (2) (in prosieguo: la «direttiva sul coordinamento»).

2 La direttiva sul coordinamento stabilisce le condizioni di formazione alle quali gli Stati membri debbono subordinare l'accesso alle attività di dentista. Essa costituisce una premessa al riconoscimento dei diplomi, ed impone una normativa minima che garantisca un elevato livello di qualità delle cure mediche. I criteri adottati riguardano la qualità dell'insegnamento (3) e la durata globale della formazione (4).

3 La direttiva sul riconoscimento, segnatamente nell'art. 2, sancisce il principio secondo il quale ogni Stato membro riconosce, nel proprio territorio, ai diplomi rilasciati dagli altri Stati membri (5) lo stesso effetto dei titoli da esso rilasciati.

4 L'art. 19 di questa direttiva, che è al centro del ricorso in esame, così dispone:

«Dal momento in cui l'Italia prenderà le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva, gli Stati membri riconosceranno, ai fini dell'esercizio delle attività di cui all'articolo 1 della presente direttiva, i diplomi, certificati e altri titoli di medico al più tardi dopo diciotto mesi dalla notifica della presente direttiva, insieme ad un attestato, rilasciato dalle competenti autorità italiane, che certifichi che queste persone si sono effettivamente e lecitamente dedicate in Italia a titolo principale alle attività di cui all'articolo 5 della direttiva 78/687/CEE per un periodo di almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni che precedono il rilascio dell'attestato e che tali persone sono autorizzate ad esercitare dette attività alle medesime condizioni dei titolari del diploma, certificato o altro titolo di cui all'articolo 3, lettera f), della presente direttiva.

Sono dispensate dalla pratica triennale di cui al primo comma le persone che hanno compiuto con successo studi di almeno tre anni la cui equivalenza alla formazione di cui all'articolo 1 della direttiva 78/687/CEE sia attestata dalle autorità competenti».

5 Nel 1985 l'Italia recepiva queste direttive, istituendo la professione di odontoiatra (6) e limitandone l'esercizio a coloro che erano in possesso del diploma di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, nonché ai laureati in medicina e chirurgia in possesso di un diploma di specializzazione in campo odontoiatrico (7).

6 Con l'articolo unico della legge emanata nel 1988, l'accesso alla professione di odontoiatra, mediante iscrizione all'albo di tale professione, è stato accordato ai laureati in medicina iscritti negli anni accademici dal 1980 al 1985:

«1) I laureati in medicina e chirurgia immatricolati al relativo corso di laurea negli anni accademici 1980-81, 1981-82, 1982-83, 1983-84 e 1984-85 abilitati all'esercizio professionale, hanno facoltà di optare per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri ai fini dell'esercizio dell'attività di cui all'articolo 2 della legge 24 luglio 1985, n. 409.

2) Tale facoltà va esercitata entro il 31 dicembre 1991» (8).

7 La Commissione ritiene che proprio questa disposizione sia incompatibile con gli artt. 19 della direttiva sul riconoscimento e 1 della direttiva sul coordinamento.

8 La Repubblica italiana non rispondeva alla lettera di diffida (9), né al parere motivato (10) della Commissione; pertanto, quest'ultima, in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, vi chiede, con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 9 febbraio 1993, di dichiarare che, con la legge del 1988, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 19 della direttiva sul riconoscimento e dall'art. 1 della direttiva sul coordinamento.

9 Secondo la Commissione, l'art. 1 della direttiva sul coordinamento subordina l'accesso alla professione al possesso di un diploma che risponda a precisi requisiti in materia di formazione. L'art. 19 della direttiva sul riconoscimento istituisce uno speciale regime di deroga per l'Italia. Prorogando, al di là dei limiti posti da tale norma comunitaria, la possibilità, accordata a determinate categorie di medici, di beneficiare del suddetto regime di deroga, la legge del 1988 avrebbe ampliato la possibilità di accesso alla professione di dentista a persone non titolari di diplomi conformi alle norme comunitarie al di fuori dei casi previsti dalla direttiva, e la Repubblica italiana sarebbe, così, venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dei citati artt. 19 e 1.

10 La Repubblica italiana nega l'inadempimento addebitatole e sostiene che le direttive sul riconoscimento e sul coordinamento (in prosieguo: le «direttive del 1978» o il «sistema del 1978») non vietano di prolungare unilateralmente le misure transitorie che la riguardano specificamente.

11 L'art. 2 della direttiva sul riconoscimento pone il principio generale secondo il quale, dopo l'entrata in vigore della nuova normativa, ogni cittadino comunitario, titolare di un diploma o di un titolo equivalente ottenuto in uno degli Stati membri (11), può liberamente esercitare la professione di odontoiatra (12) negli altri Stati membri se i suoi titoli o diplomi equivalenti rispondano alle esigenze minime di formazione prescritte dall'art. 1 della direttiva sul coordinamento (13).

12 Con le direttive del 1978, il legislatore comunitario ha inteso sancire la specificità dell'attività di dentista rispetto a quella di medico (14). Una definizione precisa ne è peraltro fornita dall'art. 5 della direttiva sul coordinamento (15).

13 Anteriormente al 1978, in Italia la professione di dentista non era regolamentata e qualsiasi medico poteva esercitare quest'attività. La nuova normativa comunitaria ha reso necessario creare nel suddetto Stato membro una nuova formazione e una nuova professione (16). Il legislatore comunitario ha specificamente tenuto conto di questa situazione (17), istituendo un regime di deroga a vantaggio dell'Italia.

14 Ditalché, mentre il sistema del 1978 è entrato in vigore in tutto il territorio della Comunità il 28 gennaio 1980, in Italia esso si applica solamente dal 28 luglio 1984 (18), vale a dire a partire da sei anni dopo la notifica della direttiva. Inoltre, ai dentisti italiani esercenti la professione anteriormente all'entrata in vigore della normativa sono stati riconosciuti diritti più favorevoli rispetto ai loro colleghi nella stessa situazione cittadini di altri Stati membri.

15 La conservazione del diritto all'esercizio della professione soggetta alla nuova disciplina per i dentisti titolari di diplomi non rispondenti ai requisiti prescritti dalla direttiva sul coordinamento è prevista dall'art. 7 della direttiva sul riconoscimento. Le condizioni per poterne fruire sono le seguenti:

a) solamente i diplomi di dentista rilasciati anteriormente al 28 gennaio 1980 conferiscono il diritto di accedere liberamente alla professione e al suo esercizio;

b) i titolari dei detti diplomi devono fornire la prova di aver praticato l'attività di cui trattasi per mezzo di un attestato che certifichi che essi hanno effettivamente e lecitamente esercitato le attività considerate per un periodo di almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni che precedono il rilascio dell'attestato.

16 La direttiva sul riconoscimento impone dunque il rispetto delle due condizioni cumulative: essere titolare di un diploma ottenuto prima dell'entrata in vigore del sistema del 1978 e fornire la prova di una pratica particolare dell'attività contemplata.

17 Per l'Italia, il legislatore comunitario applica un regime ancora più favorevole. Tale regime derogatorio, previsto dall'art. 19 della direttiva sul riconoscimento, permette ai laureati in medicina che hanno ottenuto il diploma di laurea dopo l'entrata in vigore di questo sistema in Italia di accedere alla professione di dentista alle stesse condizioni dei titolari di laurea in odontoiatria conforme ai requisiti comunitari. Tuttavia, il beneficio del suddetto regime presuppone che siano cumulativamente soddisfatte tre condizioni:

1) l'Italia deve conformarsi alla direttiva sul riconoscimento (segnatamente, istituzione di una laurea specifica in odontoiatria, rispondente ai criteri enunciati dal sistema instaurato con la direttiva; riconoscimento dei diplomi di dentista rilasciati dagli altri Stati membri e conformi a quanto prescritto dalle due direttive);

2) il richiedente deve essere titolare di un diploma di laurea in medicina, ottenuto a seguito di un ciclo di studi universitari iniziato prima del 28 gennaio 1980;

3) egli deve anche essere in grado di esibire un attestato, rilasciato dalle autorità nazionali competenti, il quale certifichi:

a) che egli ha effettivamente esercitato in Italia, lecitamente e a titolo principale, la professione di dentista per almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni che precedono il rilascio dell'attestato e,

b) che egli è autorizzato ad esercitare detta attività alle medesime condizioni dei titolari del diploma previsto dall'art. 3 della direttiva sul riconoscimento (ossia un diploma figurante nell'elenco tassativo stabilito dagli Stati membri nell'ambito della direttiva sul riconoscimento).

18 La legge del 1988 estende a categorie di medici non contemplate dall'art. 19 della direttiva sul riconoscimento la facoltà di avvalersi del regime di deroga e pertanto contravviene manifestamente alla seconda condizione stabilita dallo stesso articolo. Essa consente così che il regime di deroga perduri oltre i limiti fissati dalla normativa comunitaria. Inoltre, la legge del 1988 non esige l'attestato imposto dal citato art. 19. In tal modo, l'Italia accorda il diritto di esercitare la professione di dentista a persone che sono escluse dal campo di applicazione ratione personae della direttiva.

19 Il principio per il quale ogni deroga alle norme fondamentali di diritto comunitario va interpretata e applicata restrittivamente è stato sancito dalla vostra giurisprudenza in relazione ai settori di attività più diversi (19). In particolare, esso è stato costantemente ribadito in materia di libera circolazione delle persone (20). Così, nella sentenza 15 marzo 1988, Commissione/Grecia (21), avete affermato che la libertà di stabilimento costituisce una norma fondamentale e che perciò ogni deroga ad essa deve essere interpretata ed applicata restrittivamente.

20 Tale principio trova applicazione in particolare in materia di armonizzazione.

21 Di conseguenza, non rispettando rigorosamente le condizioni previste dall'art. 19 della direttiva sul riconoscimento, la Repubblica italiana è deliberatamente ed unilateralmente venuta meno agli obblighi impostile dalle direttive del 1978.

22 Contrariamente a quanto sostenuto nel corso dell'udienza dal rappresentante del governo italiano, le direttive del 1978 hanno senz'altro lo scopo di armonizzare le condizioni della formazione professionale dei dentisti ai fini dell'esercizio di questa professione nel territorio di ciascuno degli Stati membri (22). Ciò risulta dal preambolo delle direttive del 1978, in particolare dal quarto `considerando' della direttiva sul riconoscimento (23), nonché dal terzo (24), quarto (25), quinto (26) e sesto (27) `considerando' della direttiva sul coordinamento.

23 L'argomento che la Repubblica italiana trae dall'art. 1, n. 4, della direttiva sul coordinamento e dalla sentenza Tawil-Albertini (28), non mi sembra convincente. In quella causa si trattava di un cittadino francese, titolare di un diploma di dentista rilasciato in Libano e riconosciuto in Belgio. Voi avete affermato che il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un titolo rilasciato da uno Stato terzo non è vincolante per gli altri Stati membri (29). La legge del 1988 contempla un caso ben diverso, trattando delle relazioni tra uno Stato membro e i titolari di un diploma rilasciato dallo stesso Stato membro.

24 Prima di concludere, sottolineo che la legge del 1988 contrasta con la ratio legis delle direttive di armonizzazione del 1978. Rimettendo in discussione l'armonizzazione delle condizioni di formazione professionale dei dentisti all'interno della Comunità, l'Italia mina il principio di reciproca fiducia instaurato da questo sistema e quello del riconoscimento automatico dei diplomi istituito con l'entrata in vigore delle direttive del 1978 (30). Inoltre, i pazienti cittadini di altri Stati membri che si trovino in Italia hanno il legittimo diritto di ritenere che, a seguito dell'entrata in vigore della normativa comunitaria, i dentisti stabiliti in Italia e che si siano ivi laureati offrano le garanzie minime prescritte dal diritto comunitario per l'esercizio di questa professione. Orbene, l'applicazione della legge del 1988 consente a dei professionisti che non siano titolari di diplomi attestanti una formazione minima specifica di accedere all'esercizio della professione di dentista alle stesse condizioni dei titolari di diploma conseguito secondo la previsione dell'art. 2 della legge del 1985 (diploma conforme ai requisiti comunitari). Così facendo, essa crea una confusione che nuoce a tutti i pazienti comunitari.

25 Vi suggerisco, di conseguenza, di dichiarare l'inadempimento e di statuire come segue:

«- la Repubblica italiana, prorogando, con legge 31 ottobre 1988, n. 471, fino all'anno accedemico 1984-85, nei confronti dei laureati in medicina e chirurgia, il termine stabilito dall'art. 19 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, 78/686/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista, e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dal suddetto art. 19, dall'art. 1, della direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, 78/687/CEE, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di dentista, e dall'art. 189 del Trattato CEE;

- la Repubblica italiana è condannata alle spese».

(1) - GU L 233, pag. 1.

(2) - Ibidem, pag. 10.

(3) - Art. 1, n. 1, lett. a), b), c), d) ed e), della direttiva ult. cit.

(4) - Ibidem, n. 2, vale a dire, cinque anni di studi teorici e pratici.

(5) - L'art. 3 della stessa direttiva contiene un elenco tassativo di questi diplomi nazionali automaticamente riconosciuti.

(6) - Legge 24 luglio 1985, n. 409 (in prosieguo: la «legge del 1985»), artt. 1 e 2.

(7) - Ibidem, art. 1.

(8) - GURI n. 262 dell'8.11.1988.

(9) - Del 19 ottobre 1990.

(10) - Del 28 novembre 1991.

(11) - Art. 3 della stessa direttiva.

(12) - Artt. 1 della direttiva sul riconoscimento e 5 della direttiva sul coordinamento.

(13) - Che prescrive i criteri qualitativi e quantitativi.

(14) - V. segnatamente i `considerando' quarto e settimo della direttiva sul coordinamento.

(15) - Non è questo il caso dell'attività di medico nelle direttive del Consiglio 16 giugno 1975, 75/362/CEE e 75/363/CEE (GU L 167, pagg. 1 e 14).

(16) - Tredicesimo `considerando' della direttiva sul riconoscimento e settimo `considerando' della direttiva sul coordinamento.

(17) - Settimo `considerando' della direttiva sul coordinamento, tredicesimo, quattordicesimo e quindicesimo `considerando' della direttiva sul riconoscimento.

(18) - Art. 24 della direttiva sul riconoscimento e art. 8 della direttiva sul coordinamento. Le direttive sono state notificate a tutti gli Stati membri il 28 luglio 1978 (punto 1 dell'atto introduttivo della Commissione).

(19) - V., in proposito, le pertinenti sentenze citate dalla Commissione nella replica, punto 5, secondo paragrafo.

(20) - Sentenze 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore (Racc. pag. 297, punto 6, secondo capoverso); 23 marzo 1983, causa 77/82, Peskeloglou (Racc. pag. 1085, punti 12 e 13), e 14 dicembre 1989, causa C-3/87, Agegate (Racc. pag. 4459, punti 39-41).

(21) - Causa 147/86 (Racc. pag. 1637, punti 7-9).

(22) - V., in questo senso, Cassan, M.: L'Europe communautaire de la santé, Coopération et Développement, Édition Economica, 1989, pag. 91, primo e terzo capoverso, e pag. 92, primo capoverso; Pertek, J.: «Professions médicales et paramédicales - Libre circulation - Reconnaissance des diplômes» Juris-Classeurs Europe, Éditions Techniques, 1994, specialmente punti 40-68.

(23) - «(...); che la presente direttiva è intesa al riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista che danno accesso all'esercizio dell'odontoiatria, nonché dei diplomi, certificati ed altri titoli di dentista specialista;»

(24) - «considerando che, per motivi di sanità pubblica, occorre ricercare, nell'ambito della Comunità, una definizione comune del campo di attività dei professionisti in questione (...)».

(25) - «considerando che gli Stati membri assicurano che, dall'entrata in vigore della presente direttiva, la formazione dei dentisti conferisca loro le conoscenze necessarie per esercitare tutte le attività inerenti alla prevenzione, alla diagnosi e alla cura delle anomalie e delle malattie dei denti, della bocca, delle mascelle e dei relativi tessuti;»

(26) - «considerando che il coordinamento delle condizioni di esercizio previsto dalla presente direttiva (...)».

(27) - «considerando che il coordinamento previsto dalla presente direttiva riguarda la formazione professionale dei dentisti (...)».

(28) - Sentenza 9 febbraio 1994, causa C-154/93 (Racc. pag. I-451, punti 11 e 12).

(29) - Ibidem, punto 13.

(30) - Citata sentenza Tawil-Albertini, punto 11.