Conclusioni dell'avvocato generale Tizzano del 26 settembre 2002. - Commissione delle Comunità europee contro Regno dei Paesi Bassi. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 86/609/CEE - Protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici - Trasposizione incompleta. - Causa C-205/01.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-00661



Conclusioni dell avvocato generale

I. Nella presente causa, promossa dalla Commissione delle Comunità europee ai sensi dell'art. 226 CE, la Corte è chiamata ad accertare se il Regno dei Paesi Bassi abbia omesso di adottare i provvedimenti necessari a dare attuazione agli artt. 11 e 22, n. 1, della direttiva 86/609/CEE del Consiglio, del 24 novembre 1986, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici (in prosieguo: la «direttiva 86/609» o, semplicemente, la «direttiva») (GU L 358, pag. 1).

Quadro giuridico

Diritto comunitario

II. La direttiva 86/609 fissa norme minime sulla protezione degli animali impiegati a fini sperimentali o scientifici per lo sviluppo, la produzione e le prove dei preparati farmaceutici, degli alimenti e di altre sostanze o prodotti, nonché per la protezione dell'ambiente naturale. La finalità primaria dell'armonizzazione perseguita dalla direttiva, secondo quanto apertamente dichiarano il preambolo (primo considerando') e l'art. 1, è rimuovere le disparità fra le legislazioni vigenti in materia negli Stati membri per evitare che esse pregiudichino il funzionamento del mercato comune, causando in particolare distorsioni di concorrenza od ostacoli agli scambi.

III. Sempre dal preambolo (secondo considerando') emerge peraltro che tale armonizzazione deve essere perseguita riducendo al minimo l'impiego di animali ai fini sopraindicati ed in ogni caso assicurando che gli stessi siano adeguatamente accuditi, che non siano loro inflitti inutilmente dolori, sofferenze, angoscia o danni durevoli, o, se inevitabili, questi siano limitati al minimo.

IV. Per quanto riguarda le specifiche disposizioni la cui attuazione in diritto olandese è contestata nella presente causa, va notato che, secondo l'art. 11 della direttiva:

«[a] prescindere dalle altre disposizioni della presente direttiva, ove lo rendano necessario i fini legittimi dell'esperimento, l'autorità [responsabile del controllo degli esperimenti] può consentire che l'animale sia rimesso in libertà, purché abbia la certezza che è stato fatto il possibile per la salvaguardia del benessere di questo, qualora il suo stato di salute lo permetta e non vi sia pericolo per la sanità pubblica e l'ambiente».

V. L'art. 22, n. 1, della direttiva prevede, a sua volta, che:

«[p]er evitare inutili ripetizioni degli esperimenti destinati ad ottemperare a disposizioni legislative nazionali o comunitarie relative alla salute od alla sicurezza, gli Stati membri riconoscono per quanto è possibile la validità dei dati risultanti dagli esperimenti eseguiti nel territorio di un altro Stato membro, a meno che non siano necessarie ulteriori prove per proteggere la pubblica salute e la sicurezza».

VI. Infine, ai sensi dell'art. 25 della direttiva:

«1. Gli Stati membri prendono le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 24 novembre 1989. Essi ne informano immediatamente la Commissione.

2. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le disposizioni di diritto interno che essi adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva».

Diritto nazionale

VII. Le principali misure comunicate, ai fini della trasposizione della direttiva, dal Regno dei Paesi Bassi alla Commissione sono la Wet op de dierproeven (legge sulla sperimentazione animale) del 12 gennaio 1977 , come modificata con legge del 12 settembre 1996 e il Dierproevenbesluit (decreto sulla sperimentazione animale) del 31 maggio 1985, come modificato, che dà attuazione ad alcune disposizioni di tale legge .

Fatti e procedura

VIII. Ritenendo che le misure comunicatele non costituissero un'esatta e completa trasposizione di un certo numero di disposizioni della direttiva, con lettera 9 giugno 1998 la Commissione ne ha informato il Regno dei Paesi Bassi, invitandolo a presentare, nel termine di due mesi, le sue osservazioni al riguardo. Il governo olandese ha risposto alla diffida della Commissione con lettera 29 luglio 1998, contestando gli inadempimenti attribuitigli. Tuttavia, l'esame degli argomenti formulati dai Paesi Bassi non ha indotto la Commissione a mutare la propria posizione. Il 1º agosto 2000, essa ha quindi inviato un parere motivato, impartendo al Regno dei Paesi Bassi un termine di due mesi per conformarsi agli obblighi imposti dagli artt. 4, 5, 7, n. 3, 8, nn. 2, 3 e 4, 11, 18, n. 1, e 22, n. 1, della direttiva.

IX. In risposta al parere motivato il governo olandese ha presentato le proprie osservazioni con lettera 3 ottobre 2000. Sempre a seguito del parere motivato, i Paesi Bassi hanno poi adottato e pubblicato ulteriori misure volte all'attuazione della direttiva, le Beleidsregels ontheffingen Wet op de dierproeven (direttive concernenti le deroghe alla legge sulla sperimentazione animale) e il Regeling huisvesting en verzorging proefdieren (regolamento relativo all'alloggio e alla cura degli animali utilizzati a fini sperimentali) , informandone la Commissione con lettera 14 marzo 2001. Nella stessa sede, i Paesi Bassi hanno comunicato alla Commissione uno schema di provvedimento recante modifica del decreto sulla sperimentazione animale.

X. Esaminati tali elementi, la Commissione ha ritirato alcune censure, ma ha mantenuto quelle relative agli artt. 8, n. 2, 11, 18, n. 1, e 22, n. 1, della direttiva. In data 18 maggio 2001, essa ha quindi introdotto il presente ricorso. Successivamente, preso atto dell'adozione dell'annunciata modifica del decreto sulla sperimentazione animale e delle Nadere regeling merken proefdieren (norme complementari sulla marchiatura degli animali utilizzati a fini sperimentali) , nel corso dell'udienza tenutasi dinanzi alla Corte l'11 giugno 2002 la Commissione ha dichiarato di rinunciare agli atti in relazione agli artt. 8, n. 2 e 18, n. 1, della direttiva, mantenendo tuttavia le proprie conclusioni quanto agli artt. 11 e 22, n. 1, della stessa, nonché riguardo alle spese .

Analisi giuridica

XI. Come si è visto, la Commissione contesta al Regno dei Paesi Bassi di non aver assicurato la completa e corretta trasposizione della direttiva, sia pure ormai con riguardo ai soli artt. 11 e 22, n. 1, della stessa. Il governo convenuto eccepisce che, sebbene tali disposizioni della direttiva non siano state letteralmente trasposte nella legge olandese sulla sperimentazione animale, il conseguimento degli obiettivi che esse si prefiggono è comunque assicurato da tale legge e, più in generale, dal complesso della normativa vigente in quell'ordinamento. Ciò, secondo il Regno dei Paesi Bassi, sarebbe in linea con i criteri individuati dalla Corte per verificare l'adempimento degli obblighi incombenti agli Stati membri in materia di trasposizione delle direttive.

XII. A questo proposito, rilevo anch'io preliminarmente che, secondo la giurisprudenza della Corte, la trasposizione in diritto interno di una direttiva «non esige necessariamente una riproduzione formale e letterale delle sue disposizioni in una norma di legge o regolamentare espressa e specifica, [ma] può trovare realizzazione in una situazione giuridica generale, purché quest'ultima garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva», e in particolare a condizione che essa «sia sufficientemente precisa, chiara e trasparente, affinché gli interessati siano messi in grado di conoscere la pienezza dei loro diritti e obblighi» .

XIII. Per valutare dunque le censure sollevate dalla Commissione, occorre verificare se tali condizioni siano state o meno rispettate e, in particolare, se la normativa olandese in materia di sperimentazione animale sia o meno conforme alle prescrizioni degli artt. 11 e 22, n. 1, della direttiva. Avverto subito che tale verifica non è affatto agevole, perché in effetti, come si vedrà più oltre, la normativa olandese in questione appare in larga misura compatibile con le disposizioni comunitarie, mentre i profili di difformità attengono ad aspetti di minor conto o addirittura di carattere essenzialmente formale. Resta il fatto però che, nella misura in cui essi permangono, tali profili legittimano l'azione della Commissione, specie se la difformità mette a rischio il pieno raggiungimento delle finalità perseguite dalle citate disposizioni della direttiva.

Sull'art. 11 della direttiva

XIV. Come si è visto, l'art. 11 della direttiva fissa le condizioni alle quali l'autorità competente per il controllo della sperimentazione animale può autorizzare che un animale sia rimesso in libertà nell'ambito di un esperimento. A tal fine, l'autorità competente deve avere la certezza che è stato fatto il possibile per il benessere dell'animale, che il suo stato di salute lo permetta e che non vi sia pericolo per la sanità pubblica o l'ambiente. Secondo la Commissione, la situazione dell'ordinamento olandese non garantisce l'esatta attuazione di tale disposizione. Essa nega, in particolare, che il rispetto delle condizioni da questa stabilite sia assicurato, come invece sostiene il governo olandese, dagli artt. 10a, 12 e 13 della legge sulla sperimentazione animale. Detti articoli avrebbero infatti portata generale e non riguarderebbero la specifica ipotesi della messa in libertà' degli animali.

XV. Da parte sua, il governo olandese insiste sul fatto che proprio l'applicazione dei citati articoli della legge sulla sperimentazione animale permette di conseguire il risultato voluto dall'art. 11 della direttiva. Secondo detto governo, infatti, l'ipotesi di messa in libertà degli animali contemplata da tale disposizione non è che una fase dell'esperimento e, in quanto tale, è soggetta al controllo preventivo delle autorità nazionali competenti, cui tocca assicurare il rispetto delle condizioni previste dalla direttiva. In particolare, sottolineano i Paesi Bassi, ai sensi dell'art. 10a della legge sulla sperimentazione animale, per poter procedere a un esperimento è necessario il parere favorevole di una commissione autorizzata dalla Centrale Commissie dierproeven (commissione centrale per la sperimentazione animale) o direttamente il parere di quest'ultima, rilasciato previo esame di un piano di ricerca che illustra le varie fasi dell'esperimento. In tale contesto, gli organismi in questione dovrebbero tener conto, ai sensi degli artt. 12 e 13 della legge medesima, delle esigenze di protezione del benessere e della salute dell'animale utilizzato per l'esperimento; inoltre, e più in generale, essi dovrebbero verificare che l'esperimento si svolga nel rispetto di ogni altro obbligo legislativo esistente, in particolare in materia di sanità pubblica e ambiente. Ciò, conclude il governo olandese, assicura il rispetto delle condizioni individuate dall'art. 11 della direttiva, senza che sia necessario richiamare dette condizioni in modo letterale e specifico nella legislazione nazionale.

XVI. Devo confessare che gli argomenti addotti dal governo olandese non mi convincono. In effetti, l'art. 11 della direttiva esige il rispetto di precise condizioni, la cui sussistenza, come risulta dal testo stesso della disposizione, deve essere oggetto di una specifica valutazione in ciascun caso concreto in cui si intende mettere in libertà un animale. Soltanto se tali condizioni sono soddisfatte, l'autorità competente può consentire a che l'animale sia messo in libertà . Già sotto questo profilo, dunque, dubito che la valutazione preventiva dell'esperimento compiuta dalle commissioni sulla sperimentazione animale, secondo quanto previsto dalla legislazione olandese, costituisca uno strumento idoneo a garantire il pieno rispetto delle condizioni suindicate.

XVII. In effetti, anche volendo ammettere che, come sostiene il governo convenuto, nell'ambito dell'esame dei piani di ricerca dette commissioni si esprimano pure sull'eventuale messa in libertà dell'animale, è comunque logico presumere che questo sia liberato al termine della fase dell'esperimento (per esempio, la somministrazione di un preparato farmaceutico) in cui potrebbero generarsi i problemi per l'animale ed i rischi per la protezione della sanità pubblica e dell'ambiente individuati dall'art. 11 della direttiva. In questa prospettiva, una valutazione ex ante dell'esperimento condotta sulla sola base del piano di ricerca non mi pare sufficiente a permettere all'autorità competente di stabilire che sia stato fatto il possibile per la salvaguardia del benessere dell'animale, che il suo stato di salute ne permetta la messa in libertà, e che ciò non comporti pericoli per la sanità pubblica e l'ambiente, come specificamente richiesto dall'art. 11.

XVIII. A parte ciò, comunque, di certo non mi sembra sufficiente, per assicurare il rispetto di tale disposizione, richiamare le esigenze di tutela del benessere e della salute degli animali cui, ai sensi degli artt. 12 e 13 della legge sulla sperimentazione animale, le competenti autorità nazionali dovrebbero attenersi. In effetti, anche se la legislazione olandese dovesse effettivamente interpretarsi in questo senso, resta il fatto che l'art. 11 della direttiva specifica che, per assicurare dette esigenze nel particolare caso in cui l'animale è rimesso in libertà, ciò può avvenire soltanto se l'autorità competente «abbia la certezza che è stato fatto il possibile per la salvaguardia del benessere di questo» e «[lo] stato di salute [dell'animale stesso] lo permetta». Sulla scorta invece degli elementi addotti dal governo resistente, non risulta in alcun modo che la legislazione colà vigente imponga alle autorità competenti, nel decidere se mettere in libertà un animale, di attenersi a prescrizioni equivalenti per rigore e chiarezza.

XIX. Lo stesso dicasi per quanto riguarda l'ulteriore condizione imposta dall'art. 11 della direttiva, secondo cui, ricordo, un animale utilizzato a fini sperimentali può essere messo in libertà soltanto se «non vi sia pericolo per la sanità pubblica e l'ambiente». Anche a questo proposito, infatti, il governo olandese invoca genericamente una varietà alquanto eterogenea di disposizioni legislative vigenti in vari settori, dalle quali esso asserisce di poter dedurre il rispetto della predetta condizione. Proprio però questo tipo di indicazione conferma, a mio avviso, che in realtà l'ordinamento olandese non offre, a fronte del chiaro e preciso dettato dell'art. 11 della direttiva, una risposta altrettanto inequivoca.

XX. Ritengo perciò fondata la censura della Commissione riguardante l'art. 11 della direttiva.

Sull'art. 22, n. 1, della direttiva

XXI. La Commissione contesta inoltre al Regno dei Paesi Bassi l'omessa trasposizione dell'art. 22, n. 1, della direttiva, che, come si è visto, prescrive il mutuo riconoscimento dei risultati degli esperimenti destinati a ottemperare a disposizioni legislative nazionali o comunitarie relative alla salute o alla sicurezza eseguiti in differenti Stati membri, al fine di evitare inutili ripetizioni di esperimenti.

XXII. Il governo olandese obietta che i precetti enunciati dall'art. 22, n. 1, trovano piena corrispondenza nell'art. 10, n. 1, lett. a), della legge sulla sperimentazione animale, in cui, a suo dire, sarebbe implicita una clausola di mutuo riconoscimento. Vietando gli esperimenti sugli animali diretti a ottenere risultati che, secondo l'opinione dominante e generalmente accessibile degli esperti, possono essere conseguiti con mezzi diversi, detta disposizione riguarderebbe infatti anche il caso in cui i risultati attesi sono già stati ottenuti in altri Stati membri e sono disponibili per i ricercatori interessati. Proprio quest'ultima circostanza sarebbe anzi all'origine della disposizione, come risulterebbe dai relativi lavori preparatori. Precisa, infine, il governo convenuto che l'art. 10, n. 1, lett. a), della legge sulla sperimentazione animale non impedisce comunque alle autorità nazionali competenti di autorizzare ugualmente un esperimento qualora, conformemente a quanto prescritto dall'art. 22, n. 1, della direttiva, ulteriori ricerche siano necessarie per proteggere la sanità pubblica o la sicurezza.

XXIII. Per parte mia, ritengo che neppure su questo punto si possa seguire il governo olandese. In effetti, anche se l'art. 10, n. 1, lett. a), della legge sulla sperimentazione animale avesse effettivamente la portata attribuitagli da questo governo, comunque l'obbligo di mutuo riconoscimento non ne risulterebbe imposto con il medesimo rigore che emerge dall'art. 22, n. 1, della direttiva.

XXIV. E' vero che, imponendo agli Stati membri di riconoscere reciprocamente «per quanto possibile» la validità dei risultati degli esperimenti, la direttiva non sancisce un obbligo assoluto; del resto, ciò ben si comprende, poiché, per evitare la ripetizione di un esperimento, occorre che il dato sperimentale atteso, oltre che disponibile, sia utilizzabile, provenga cioè da un esperimento di oggetto identico o comparabile . Tuttavia, anche tenendo conto di ciò, mi pare che le condizioni previste dalla legge olandese non risultino pienamente conformi alle prescrizioni della direttiva, in quanto il mutuo riconoscimento della validità dei risultati degli esperimenti, se non è escluso, non è però neppure imposto nei più chiari e rigorosi termini previsti dall'art. 22, n. 1, della stessa.

XXV. Ne è riprova, mi pare, il fatto che, secondo il governo convenuto, il divieto posto dall'art. 10, n. 1, lett. a), della legge olandese sulla sperimentazione animale garantirebbe l'attuazione sia dell'obbligo di mutuo riconoscimento di cui all'art. 22, n. 1, della direttiva che dell'eccezione a tale obbligo, prevista dalla medesima disposizione. Dal divieto di procedere a esperimenti sugli animali nei casi in cui i risultati attesi possano essere ottenuti con mezzi diversi, sancito dal citato art. 10, n. 1, lett. a), dovrebbero cioè dedursi nello stesso tempo non solo l'obbligo per le competenti autorità olandesi di riconoscere la validità dei risultati degli esperimenti compiuti in altri Stati membri, ma anche la possibilità per le stesse autorità di derogare a quest'obbligo nel caso in cui ulteriori esperimenti siano necessari «per proteggere la pubblica salute e la sicurezza», come indicato dalla direttiva. Ma proprio questa ambivalenza, lungi dal suffragare la tesi esposta dal governo convenuto, mi sembra invece dimostri che i precetti dettati dall'art. 22, n. 1, della direttiva non trovano una chiara e precisa corrispondenza nella normativa olandese.

XXVI. D'altra parte, ciò non sorprende se si considera che l'art. 10, n. 1, lett. a), della legge sulla sperimentazione animale, invocato dal governo olandese, ricalca in realtà non l'art. 22, n. 1, ma piuttosto l'art. 7, n. 2, della direttiva, il quale appunto vieta di procedere a esperimenti sugli animali «qualora per ottenere il risultato ricercato sia ragionevolmente e praticamente applicabile un altro metodo, scientificamente valido, che non implichi l'impiego di animali». Si può certo convenire sul fatto che l'obbligo di mutuo riconoscimento di cui all'art. 22, n. 1, della direttiva persegue la medesima finalità di tale divieto, cioè limitare allo stretto indispensabile il ricorso a esperimenti sugli animali; ciò non toglie, tuttavia, che esso resti distinto ed autonomo, in quanto ha di vista la particolare ipotesi degli «esperimenti destinati ad ottemperare a disposizioni legislative nazionali o comunitarie relative alla salute o alla sicurezza» con specifiche prescrizioni dirette ad evitare la ripetizione di detti esperimenti. E' dunque la struttura stessa della direttiva a indicare, a mio avviso, che il pieno rispetto dell'art. 22, n. 1, non può essere garantito invocando, come invece fa il governo convenuto, un divieto quale quello posto dal citato art. 7, n. 2, di quest'ultima.

XXVII. Neppure su questo punto, quindi, la normativa olandese può essere considerata pienamente conforme alla direttiva.

XXVIII. Ritengo perciò fondata anche questa censura e, di conseguenza, l'insieme del ricorso della Commissione.

Sulle spese

XXIX. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Considerato quanto ho appena detto sulla fondatezza del ricorso, ritengo che il Regno dei Paesi Bassi vada condannato alle spese, avendone la Commissione fatto domanda.

Conclusioni

XXX. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di dichiarare che:

«1) Non avendo adottato nel termine previsto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi agli artt. 11 e 22, n. 1, della direttiva 86/609/CEE del Consiglio, del 24 novembre 1986, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in virtù di tale direttiva.

2) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese».