Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 16 settembre 1999. - Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. - Inadempimento di uno Stato - Libera circolazione dei lavoratori - Libertà di stabilimento - Libera prestazione dei servizi - Attività di sorveglianza e di sicurezza - Necessità di una previa autorizzazione - Obbligo per le persone giuridiche di avere la loro sede di attività nel territorio nazionale - Obbligo per i dirigenti e gli impiegati di risiedere nel territorio nazionale - Necessità di un documento d'identificazione rilasciato secondo la legislazione nazionale. - Causa C-355/98.



raccolta della giurisprudenza 2000 pagina I-01221



Conclusioni dell avvocato generale

1 Nella presente causa la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che alcune disposizioni della normativa belga che regola le imprese private di sorveglianza e di sicurezza sono contrarie ai principi del Trattato relativi alla libera prestazione di servizi, alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei lavoratori.

La normativa belga

2 La normativa di cui trattasi è la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (legge 10 aprile 1990 sulle imprese di sorveglianza, sulle imprese di sicurezza e sui servizi interni di sorveglianza; in prosieguo: la «legge belga»), come modificata dalla legge 18 luglio 1997.

3 Le attività delle imprese di sorveglianza, come definite all'art. 1, n. 1, della legge belga hanno ad oggetto prestazioni dei seguenti servizi indipendenti: sorveglianza e protezione di beni, protezione di persone, trasporti di valori e gestione di centrali d'allarme. Ai sensi dell'art. 1, n. 2, la legge si applica anche ai servizi interni di sorveglianza che effettuano essenzialmente le stesse attività nei limiti in cui lavorano in luoghi accessibili al pubblico. Le imprese di sicurezza come definite all'art. 1, n. 3, forniscono servizi di ideazione, istallazione, manutenzione e riparazione dei sistemi d'allarme.

4 Ai sensi degli artt. 2 e 4 della legge belga, chiunque gestisca od organizzi un'impresa di sorveglianza o un servizio interno di sorveglianza o un'impresa di sicurezza deve ottenere l'autorizzazione del Ministro dell'Interno, che la concede solo se determinate condizioni sono soddisfatte. Le condizioni imposte alle imprese di sorveglianza e ai servizi interni di sorveglianza sono più severe di quelle richieste alle imprese di sicurezza.

5 Ai sensi dell'art. 2, n. 3, le imprese di sorveglianza possono assumere la forma di persone giuridiche costituite secondo la normativa di uno Stato membro dell'Unione europea; tuttavia la loro sede di attività deve essere stabilita in Belgio.

6 Ai sensi dell'art. 5, nn. 3 e 7, sussiste l'obbligo per tutte le persone che esercitano la direzione effettiva di un'impresa di sorveglianza o di un servizio interno di sorveglianza, nonché per i membri del consiglio d'amministrazione nel caso in cui esercitino la direzione effettiva dell'impresa, di avere il loro domicilio o la loro residenza in Belgio. Lo stesso obbligo si applica in forza dell'art. 6, nn. 3 e 7, alle persone che definirò come «personale di sorveglianza», vale a dire tutti i lavoratori subordinati le cui funzioni non sono né amministrative né logistiche. Tali requisiti di residenza non riguardano le imprese di sicurezza (artt. 5, n. 7, e 6, n. 7).

7 Infine, l'art. 8 stabilisce come requisito che il personale di sorveglianza impiegato dalle imprese e dai servizi interni di sorveglianza possieda un documento d'identificazione rilasciato dal Ministro dell'Interno.

Il procedimento

8 La Commissione ha invitato le autorità belghe a fornire ulteriori informazioni sulla legge belga del 1995. Pur avendo ricevuto tali informazioni la Commissione ha tuttavia ritenuto che talune disposizioni fossero incompatibili con il diritto comunitario e, con lettera 11 aprile 1996, ha formalmente invitato il governo belga a presentare le sue osservazioni.

9 Nelle sue osservazioni 14 giugno 1996 il governo belga ha sostenuto che le restrizioni contenute nella normativa erano giustificate dalle relative deroghe previste dal Trattato che autorizzano misure motivate da ragioni d'ordine pubblico e di pubblica sicurezza.

10 La Commissione non si è ritenuta soddisfatta di tale risposta ed il 10 giugno 1997 ha inviato un parere motivato al governo belga, richiamandolo a conformarvisi entro due mesi.

11 Nella sua risposta 6 maggio 1998 il governo belga ha sottolineato il carattere specifico delle operazioni di sorveglianza privata, il loro stretto vincolo con il mantenimento dell'ordine pubblico di cui lo Stato è responsabile e la necessità di garantire un controllo efficace di tale imprese, come tenderebbero a mostrare un certo numero di incidenti verificatisi in Belgio recentemente. Esso ha sottolineato inoltre come le norme che disciplinano le imprese di sorveglianza variino molto da uno Stato membro all'altro.

12 Essendo rimasta ferma nel suo convincimento, il 29 settembre 1998 la Commissione ha proposto il presente ricorso nel quale essa chiede che la Corte voglia:

dichiarare che, avendo adottato, nell'ambito della legge 10 aprile 1990 sulle imprese di sorveglianza, sulle imprese di sicurezza e sui servizi interni di sorveglianza, disposizioni

a) che subordinano la gestione di un'impresa oggetto della detta legge ad una previa autorizzzione relativa a vari requisiti, vale a dire:

- l'obbligo dell'impresa di sorveglianza di avere una sede di attività in Belgio;

- l'obbligo per le persone che

- esercitano la direzione effettiva di un'impresa di sorveglianza o di un servizio interno di sorveglianza

o

- lavorano in detta impresa o per conto di essa o sono assegnate alle sue attività, ad eccezione del personale interno con compiti amministrativi o logistici,

di avere il loro domicilio o, in sua mancanza, la loro residenza in Belgio;

- l'obbligo di un'impresa, stabilita in un altro Stato membro, di ottenere un'autorizzazione senza tener conto della documentazione e delle garanzie già presentate dall'impresa per l'esercizio della propria attività nello Stato membro di stabilimento;

b) che esigono per qualsiasi persona che intenda svolgere un'attività di sorveglianza o effettuare un servizio interno di sorveglianza in Belgio il rilascio di un documento d'identificazione ai sensi di detta legge,

il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 48, 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 39 CE, 43 CE e 49 CE),

13 Il 29 ottobre 1998 la Corte si è pronunciata nella causa C-114/97, Commissione/Spagna (1), dichiarando quanto segue: «Avendo mantenuto in vigore (...) [disposizioni che] subordinano il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dei servizi privati di sorveglianza, nel caso delle imprese di sorveglianza, alla condizione che esse possiedano la cittadinanza spagnola e che i loro amministratori e direttori siano residenti in Spagna e, nel caso del personale di sorveglianza, che esso possieda la cittadinanza spagnola, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 48, 52 e 59 del Trattato».

14 L'8 dicembre 1998 il Regno del Belgio ha presentato il suo controricorso nel quale rammentava molto succintamente il suo punto di vista, vale a dire che i servizi privati di sorveglianza non possono essere equiparati ad altri servizi commerciali, che la mancanza di normativa comunitaria - e persino, in molti casi, di normativa nazionale - rende necessaria l'adozione di una normativa in Belgio e che le imprese di sorveglianza costituiscono una minaccia reale e sufficientemente grave, che incide su un interesse fondamentale della società, vale a dire l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza.

15 Esso ha dichiarato altresì di aver preso conoscenza della sentenza Commissione/Spagna e di aver esaminato le misure da adottare per modificare la legge belga, impegnandosi ad informare la Corte dopo che le misure adeguate fossero state adottate. Si può altresì notare che il governo belga non ha chiesto esplicitamente alla Corte di respingere il ricorso, e che ha rinunciato al suo diritto di presentare una controreplica in seguito alla replica meramente formale presentata dalla Commissione. Esso non ha neppure chiesto di essere sentito dalla Corte.

Discussione

16 Alla luce del ricorso considerato nel suo complesso e del procedimento precontenzioso risulta che gli addebiti mossi dalla Commissione riguardano essenzialmente quattro categorie di norme previste dalla legge belga: l'obbligo imposto alle imprese di sorveglianza di avere la sede dell'attività in Belgio, il requisito della residenza per i dirigenti e per il personale di sorveglianza, il requisito dell'autorizzazione per tutte le categorie di attività di sorveglianza e di sicurezza e, infine, le norme relative ai documenti di identificazione.

17 Per quanto riguarda, in primo luogo, la condizione che un'impresa di sorveglianza abbia la sua sede di attività in Belgio, non risulta chiaro se lo stabilimento situato in Belgio debba essere la sola o principale sede di attività gestita dall'impresa o se possa essere una delle varie sedi. Tuttavia, siccome il requisito di avere una sede stabile in uno Stato membro, di per sé, rende impossibile la prestazione occasionale di servizi trasfrontalieri, la norma di cui trattasi limita la libertà di prestazioni di servizi.

18 In secondo luogo, il requisito della residenza imposto sia ai dirigenti che al personale - in particolare se lo si esamina congiuntamente con l'obbligo delle imprese di avere la loro sede di attività in Belgio - rende più difficile, o addirittura impossibile, a imprese che non sono stabilite in Belgio di fornire in detto Stato prestazioni di servizi di sorveglianza o di sicurezza, e alle persone che non risiedono in Belgio di stabilirvi un'impresa di sorveglianza o di sicurezza. Tali requisiti costituiscono pertanto restrizioni sia alla libertà di prestazioni di servizi sia alla libertà di stabilimento (2).

19 Il requisito della residenza imposto al personale di sorveglianza impedisce ai lavoratori residenti all'estero - in particolare, ai lavoratori trasfrontalieri - di lavorare per un prestatore di servizi di sorveglianza stabilito in Belgio. Secondo la giurisprudenza, le norme relative alla parità di trattamento vietano sia la discriminazione aperta fondata sulla cittadinanza sia la discriminazione dissimulata diretta allo stesso risultato, comprese le norme che stabiliscono una distinzione in base alla residenza, le quali finiscono per operare principalmente a danno degli stranieri (3). Esigendo che talune categorie di impiegati delle imprese di sorveglianza o di sicurezza abbiano almeno la residenza in Belgio si lede quindi anche la libertà di circolazione dei lavoratori garantita dal Trattato.

20 In terzo luogo, per quanto riguarda il requisito della previa autorizzazione, le norme che subordinano la prestazione di determinati servizi da parte di un'impresa stabilita in un altro Stato membro al rilascio di un'autorizzazione amministrativa costituiscono - in particolare allorché si tratta di prestazioni occasionali di servizi e anche quando esse si applicano senza distinzione ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri - una limitazione alla libertà di prestazioni dei servizi trasfrontalieri (4).

21 Per le stesse ragioni la quarta condizione, cioè l'esigenza che qualsiasi membro del personale di sorveglianza che lavora in Belgio possieda un documento d'identificazione rilasciato dalle autorità belghe, costituisce un ostacolo alla libera prestazione dei servizi. Le formalità, presumibilmente lunghe ed onerose, necessarie per ottenere i documenti d'identificazione rendono più difficili prestazioni occasionali di servizi trasfrontalieri, come la protezione dei trasporti internazionali di valori.

22 E' perciò chiaro, e il governo belga non l'ha mai contestato, che i quattro requisiti di cui trattasi limitano effettivamente la libera prestazione dei servizi, la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei lavoratori. Si tratta solo di stabilire se le restrizioni così poste in essere risultino giustificate.

23 In forza degli artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46, n. 1, CE), il divieto delle limitazioni alla libertà di circolazione e alla libertà di stabilimento non si applica nel caso in cui le misure siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, e l'art. 66 del Trattato CE (divenuto art. 55 CE) estende tale esclusione alle limitazioni alla libera prestazione dei servizi. In forza del combinato disposto dell'art. 55 del Trattato CE (divenuto art. 45 CE) e dell'art. 66, il divieto di apportare limitazioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi non si applica alle attività che fanno parte dell'esercizio dei pubblici poteri.

24 Nel corso del procedimento amministrativo il governo belga ha cercato di invocare tali deroghe ed il suo succinto controricorso può essere inteso come una conferma di tale posizione dinanzi alla Corte.

25 Partendo da questa premessa tratterò brevemente i suddetti argomenti.

26 Anzitutto non vi è alcun motivo di ritenere che le imprese private di sorveglianza esercitino in qualche modo pubblici poteri. Nella causa Commissione/Spagna (5), la Corte ha statuito che le imprese private di sorveglianza ed il loro personale non erano direttamente e specificamente implicate nell'esercizio dei pubblici poteri secondo la normativa spagnola. Il governo belga non ha mai avanzato elementi tali da far pensare che la situazione presenti qualche differenza in Belgio. Come ha sottolineato l'avvocato generale Alber nelle sue conclusioni nella causa Commissione/Spagna (6), il fatto che le imprese di sorveglianza possano prestare assistenza alla polizia non significa che esse esercitino per questo pubblici poteri.

27 Per quanto riguarda la seconda categoria di deroghe invocata dal governo belga, la Corte ha statuito che la nozione di ordine pubblico poteva essere richiamata solo nel caso di una minaccia reale e sufficientemente grave rispetto alle esigenze dell'ordine pubblico che incidesse su uno degli interessi fondamentali della società. La deroga relativa all'ordine pubblico, come tutte le deroghe ad un principio fondamentale del Trattato, va interpretata in modo restrittivo (7).

28 Nel suo controricorso il governo belga dichiara, senza spiegarne il motivo, che ciascuna impresa di sorveglianza costituisce una minaccia reale e sufficientemente grave rispetto alle esigenze dell'ordine pubblico. Nella sua risposta al parere motivato esso aveva sostenuto che l'ordine pubblico era minacciato dal rischio di conflitti derivanti dallo sconfinamento di soggetti privati, prestatori di servizi di sicurezza, in settori che rientrano nella competenza della polizia e dal rischio che i cittadini non fossero in grado di distinguere tra il personale delle imprese di sicurezza privata e gli agenti di polizia.

29 Non posso concludere, in base a questi soli argomenti - se, in effetti, il Governo belga li sostiene ancora -, che tutte le imprese di sorveglianza rappresentino una seria minaccia alle esigenze dell'ordine pubblico.

30 Non si possono nemmeno escludere in blocco i settori di cui trattasi dalle regole generali stabilite dal Trattato. Nella causa Commissione/Spagna (8), la Corte ha statuito che : «(...) il potere degli Stati membri di limitare la libera circolazione delle persone per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica non ha lo scopo di porre alcuni settori economici come quello della vigilanza privata al riparo dall'applicazione di questo principio, dal punto di vista dell'accesso al lavoro (...)».

31 In realtà tale constatazione riguardava specificamente un requisito di cittadinanza imposto al personale. La normativa belga di cui trattasi non contiene tali requisiti, ma costituisce una discriminazione indiretta, o dissimulata, in quanto impone particolari restrizioni alle persone o alle imprese che risiedono o sono stabilite in altri Stati membri. Pertanto non vedo per quale motivo non estendere tale conclusione a tutte le forme di discriminazione. Non vi è nemmeno motivo di limitarla al settore del lavoro, tenuto conto della natura parallela delle eccezioni che autorizzano talune restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.

32 Tuttavia, anche se si ammettesse che, per quanto riguarda i prestatori di servizi di sorveglianza, talune misure nazionali che limitano le libertà fondamentali garantite dal Trattato possano essere giustificate da motivi di ordine pubblico, siffatte misure dovrebbero rispettare il principio di proporzionalità. Misure nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (9).

33 La legge belga sembra produrre effetti particolarmente restrittivi riguardo alle imprese di sorveglianza e di sicurezza stabilite in un altro Stato membro del quale esse soddisfano tutti i requisiti amministrativi, che forniscono - eventualmente, in modo occasionale - servizi di sorveglianza in Belgio, o addirittura servizi transnazionali come la protezione dei trasporti internazionali di valori.

34 La Commissione ha sottolineato che essa non ritiene ingiustificati i provvedimenti che istituiscono un controllo del governo sulle imprese di sorveglianza - non si oppone, ad esempio, alle norme relative all'autorizzazione a indossare uniformi, al porto d'armi da fuoco, all'obbligo di informare le autorità civili e di polizia delle attività effettuate o all'assoggettamento delle imprese private di sorveglianza al controllo della polizia -, ma contesta soltanto il fatto che tale controllo sia imposto in modo discriminatorio rispetto ad imprese e a persone stabilite o residenti in altri Stati membri. Essa dichiara altresì che le autorità belghe devono tener conto della documentazione e delle garanzie già presentate dall'impresa di sorveglianza o di sicurezza per l'esercizio della sua attività nello Stato membro di stabilimento.

35 Nel suo controricorso il governo belga non ha contestato gli argomenti della Commissione su questo punto. Al contrario, esso ha dichiarato che stava considerando, alla luce della sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Commissione/Spagna, gli emendamenti della normativa belga necessari per realizzare un sistema di controllo efficace e proporzionato dei prestatori di servizi di sorveglianza. Esso ha promesso inoltre di informare la Corte quando venissero adottate le misure idonee.

36 Il 23 agosto 1999 il governo belga ha inviato alla Corte alcune copie della legge 9 giugno 1999, pubblicata sul Moniteur belge del 29 luglio 1999, che modifica la legge belga 10 aprile 1990, e copie di una lettera nella quale invitava la Commissione ad esaminare la possibilità di rinunciare al presente procedimento.

37 Non spetta alla Corte valutare il tenore di tale legge modificativa nell'ambito della presente causa. Secondo una giurisprudenza costante, l'esistenza di un inadempimento va valutata in funzione della situazione dello Stato membro come si presentava alla scadenza del termine fissato nel parere motivato (10). Tuttavia osservo che la legge 9 giugno 1999 sembra attenuare la severità dei requisiti di stabilimento e di residenza prevedendo che le imprese devono avere la sede dell'attività, e le categorie del personale interessate devono essere residenti in uno Stato membro dell'Unione europea e non più soltanto in Belgio. Non mi sembra tuttavia che siano state modificate le norme riguardanti l'autorizzazione ministeriale ed il possesso di documenti d'identificazione rilasciati dalle autorità belghe.

38 Di conseguenza ritenga che la Corte debba:

1) dichiarare che, mantenendo in vigore la legge 10 aprile 1990 sulle imprese di sorveglianza, sulle imprese di sicurezza e sui servizi interni di sorveglianza, nella misura in cui essa istituisce un regime che impone alle imprese di sorveglianza di avere la sede dell'attività in Belgio, ai dirigenti e al personale di sorveglianza di avere almeno la loro residenza in Belgio, di ottenere un'autorizzazione preventiva per tutte le categorie di prestazioni di servizi di sorveglianza, e al personale di sorveglianza che lavora in Belgio di essere in possesso di un documento d'identificazione rilasciato dalle autorità belghe, il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 48, 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 39 CE, 43 CE e 49 CE).

2) condannare il Regno del Belgio alle spese.

(1) - Racc. pag. I-6717.

(2) - V. sentenza Commissione/Spagna, citata alla nota 1, punto 44.

(3) - V., ad esempio, sentenza 7 maggio 1998, causa C-350/96, Clean Car Autoservice (Racc. pag. I-2521, punti 27-30).

(4) - V., ad esempio, sentenza 9 agosto 1994, causa C-43/93, Vender Elst (Racc. pag. I-3803, punti 14 e 15).

(5) - Causa citata alla nota 1; v. punti 35-39 della sentenza.

(6) - Al punto 27.

(7) - V. sentenza 19 gennaio 1999, causa C-348/96, Calfa (Racc. pag. I-11, punti 21 e 23).

(8) - Sentenza citata, nota 1, punto 42.

(9) - Sentenza 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard (Racc.pag. I-4165, punto 37).

(10) - V., ad esempio, sentenza 16 dicembre 1997, causa C-316/96, Commissione/Italia (Racc. pag. I-7231, punto 14).