Conclusioni dell'avvocato generale La Pergola del 15 ottobre 1998. - Commissione delle Comunità europee contro SNUA Srl. - Clausola compromissoria - Inadempimento contrattuale. - Causa C-69/97.



raccolta della giurisprudenza 1999 pagina I-02363



Conclusioni dell avvocato generale

1 Col presente ricorso, proposto ai sensi dell'art. 181 del Trattato CE, la Commissione delle Comunità europee (in prosieguo: la «Commissione») chiede la condanna della società di diritto italiano SNUA srl (in prosieguo: la «SNUA») alla restituzione della somma di denaro ad essa anticipata in esecuzione di un contratto, del quale la ricorrente deduce l'avvenuta risoluzione per inadempimento della società resistente.

I - I fatti della causa

2 In forza del contratto n. BM 441/86, concluso in data 8 gennaio 1988 tra la Comunità economica europea, rappresentata dalla Commissione, e la SNUA (in prosieguo: il «contratto»), la società resistente si è impegnata a realizzare nel Comune di S. Quirino, con un contributo a fondo perduto concessole dalla Commissione, un sistema integrato di raccolta e riciclaggio di rifiuti solidi in impianto privato. Tale sistema rientrava nell'ambito dei progetti dimostrativi e progetti pilota industriali nel settore dell'energia, previsti dal regolamento (CEE) n. 3640/85 (1), per i quali la Commissione aveva accordato misure di sostegno finanziario. Il contratto è disciplinato dal diritto italiano (v. art. 14); in virtù della clausola compromissoria contenuta sub art. 13 di detto contratto, codesto Collegio è competente per tutte le eventuali controversie aventi ad oggetto la validità, l'interpretazione e l'applicazione del contratto.

3 I lavori di realizzazione dell'impianto avrebbero dovuto iniziare nel mese di giugno 1987 e concludersi nel mese di agosto 1988. Ex art. 4.3.1 del contratto, in caso di impossibilità di iniziare i lavori a tale data la SNUA era tenuta ad informarne la Commissione, con almeno 15 giorni di anticipo, ed a proporre una nuova data di inizio dei lavori; l'eventuale mancata accettazione da parte della Commissione della modifica così proposta dalla controparte avrebbe comportato la risoluzione di diritto del contratto ed il conseguente rimborso degli anticipi versati (2).

4 Alla disposizione contenuta nell'art. 4.3 del contratto è fatto rinvio nel successivo art. 8, che recita: «Il presente contratto può essere di pieno diritto risolto dalla Commissione in caso di inadempienza da parte [della SNUA] di uno degli obblighi derivanti[le] dal presente contratto, in particolare in caso di inosservanza delle disposizioni di cui all'art. 4.3. Tale risoluzione diventa effettiva previa diffida ad adempiere, notificata mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno non seguita da esecuzione entro il termine di un mese». L'art. 8 prevedeva altresì che, in tal caso, la SNUA «deve immediatamente rimborsare alla Commissione gli importi pagati come contributo finanziario maggiorati degli interessi a decorrere dalla data di ricezione di tali importi. Il tasso di interesse è quello applicato dalla Banca Europea per gli Investimenti [il giorno 11 novembre 1986] alla data della decisione della Commissione concernente la concessione del progetto del contributo finanziario».

5 L'art. 9 del contratto prevede, poi, che «[c]iascuna delle parti contraenti può recedere dal presente contratto mediante un preavviso di due mesi nel caso in cui la prosecuzione del programma di lavoro esposto nell'allegato I dovesse risultare senza interesse a causa, in particolare, di un insuccesso tecnico o economico prevedibile del suddetto programma di lavoro o di un superamento dei costi stimati del progetto considerato eccessivo».

6 Secondo quanto convenuto fra le parti, nei 60 giorni successivi alla firma del contratto, e precisamente il 26 gennaio 1988, la Commissione ha corrisposto alla SNUA la somma di 195 397 ECU a titolo di anticipo. Con due lettere del 25 agosto successivo e del 25 gennaio 1989 la Commissione ha espresso la sua preoccupazione per non aver ancora ricevuto la prima relazione intermedia tecnica e finanziaria da parte della SNUA, rammentando alla controparte gli obblighi di cui all'art. 4.3.1 del contratto. Il 15 marzo 1989 la Commissione ha comunicato alla SNUA che il contratto sarebbe stato risolto, ai sensi del suo art. 8, se la prima relazione non fosse pervenuta entro il 10 aprile successivo. Nel frattempo, con lettera datata 6 marzo 1989, la SNUA aveva richiesto alla Commissione una proroga del termine di inizio dei lavori. La società resistente ha informato l'istituzione del fatto che, nonostante l'intervenuto rilascio di tutte le autorizzazioni amministrative, inclusa la concessione edilizia comunale, la realizzazione del progetto era impedita dalla forte opposizione delle comunità locali alla specifica localizzazione del progetto già approvato. Si rendeva, pertanto, necessaria l'adozione di una decisione da parte della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (in prosieguo: la «Regione»). Rilevando la sussistenza di una causa di forza maggiore, la Commissione con lettera del 13 aprile 1989 ha fissato al successivo 30 settembre il termine per comunicarle la decisione definitiva di autorizzazione della ripresa dei lavori, pena «la possibilità di terminare il contratto conformemente all'articolo 9».

7 Dopo che la SNUA, con lettera del 24 novembre 1990, sottoscritta per conferma dal competente assessore regionale all'ambiente, aveva rassicurato la Commissione circa la perdurante intenzione della Regione di dare piena e tempestiva attuazione al progetto, da essa parzialmente finanziato, il 10 luglio 1991 la ricorrente ha nuovamente diffidato la società ad iniziare i lavori entro il 15 agosto dello stesso anno. Il 22 agosto 1991 la Regione ha annunciato alla Commissione di aver trovato un nuovo sito, nel limitrofo comune di Aviano, per la realizzazione del progetto, i cui lavori avrebbero avuto inizio, essa prevedeva, «comunque entro il corrente esercizio». Con lettera in pari data la SNUA ha richiesto alla ricorrente un'ulteriore proroga della data di inizio dei lavori fino al 15 dicembre 1991. La Commissione, nel prendere atto «delle prove fornite» dalla società, ne ha accolto la richiesta con lettera raccomandata con ricevuta di ritorno del 18 settembre 1991, con la quale ha fissato al 31 dicembre 1991 la data di risoluzione del contratto, in caso di persistente inesecuzione dell'opera. Con lettera del 5 novembre 1992 la Commissione comunicava alla SNUA di aver deciso, in assenza di comunicazioni relative all'avvio dei lavori, l'applicazione dell'art. 9 del contratto. Le successive richieste di restituzione dell'anticipo a suo tempo versatole e dei relativi interessi, rivolte dalla Commissione alla SNUA il 25 gennaio e 2 giugno 1994 ed il 15 febbraio 1995, sono rimaste tutte senza risposta.

8 A seguito di diverse azioni giudiziarie intentate dalla SNUA nei confronti prima del Comune di S. Quirino e poi della Regione, quest'ultima ha adottato le decisioni necessarie all'attuazione del progetto il 15 luglio 1993. Infine, i lavori di realizzazione dell'impianto sono effettivamente iniziati il 7 dicembre 1994, appena due mesi dopo la concessione dell'autorizzazione a costruire l'impianto da parte del comune di Aviano.

II - Motivi e argomenti delle parti

9 Con ricorso proposto il 18 febbraio 1997 la Commissione ha domandato alla Corte di accertare, con sentenza dichiarativa, che essa si è ritualmente avvalsa della clausola risolutiva espressa, ai sensi e per gli effetti dell'art. 8 del contratto, dandone comunicazione alla controparte con la lettera del 18 settembre 1991. A termini dell'art. 1456 del codice civile (3), pertanto, il contratto si sarebbe risolto di diritto alla data del 31 dicembre 1991. La Commissione esclude, in particolare, che l'inefficienza della Regione possa esimere la SNUA da qualsiasi responsabilità per la mancata esecuzione dei lavori, iniziati con un ritardo di sette anni. Le difficoltà in ordine alla scelta del sito iniziale non costituivano circostanze imprevedibili e, usando la normale diligenza contrattuale, la SNUA sarebbe stata tenuta, quanto meno, ad avvisare la Commissione circa il rischio di ritardi. La ricorrente ha, d'altro canto, chiarito di essersi riferita per mero errore materiale all'art. 9 del contratto, relativo alla facoltà di recesso delle parti in caso di sopravvenuto difetto di interesse alla prosecuzione del programma di lavoro convenuto (v. supra, paragrafo 5), in alcune delle comunicazioni a suo tempo indirizzate alla SNUA.

Ad avviso della Commissione, il comportamento inadempiente della società resistente ha impedito ad altre imprese di accedere ai finanziamenti nell'ambito dello stesso programma, oltre a causare uno spreco di risorse della Commissione in attività poco proficue per l'interesse generale e a pregiudicare la sua credibilità nei confronti delle altre istituzioni comunitarie, degli Stati membri e di potenziali terzi contraenti. La Commissione ritiene, pertanto, in base all'art. 1453 del codice civile, di avere diritto al risarcimento dei danni descritti, che essa quantifica in 60 000 ECU, pur rimettendosi alla valutazione equitativa del giudice, conformemente all'art. 1226 del codice civile. La Commissione ha, così, concluso richiedendo a codesto Collegio la condanna della SNUA:

1) a restituire alla Commissione la somma di 195 397 ECU, maggiorata degli interessi, nella misura di 43,09 ECU al giorno, a decorrere dal 1_ aprile 1988 fino al giorno del saldo effettivo;

2) a versare alla Commissione, a titolo di risarcimento dei danni, l'importo di 60 000 ECU o altra somma che la Corte riterrà equa;

3) alle spese del presente giudizio.

10 La SNUA, da parte sua, ha richiesto alla Corte di respingere il ricorso e condannare la ricorrente alle spese. La società resistente osserva, innanzitutto, che la clausola sub art. 8 del contratto, che contiene un riferimento generico alla violazione delle obbligazioni contrattuali, non soddisferebbe i requisiti previsti dal citato art. 1456 del codice civile, secondo cui la risoluzione di pieno diritto opera solo qualora essa sia stata espressamente convenuta per l'inadempimento di un obbligo determinato. Ad avviso della SNUA, le intimazioni della Commissione sono in realtà fondate sull'art. 1454 del codice civile (4): ma allora, perché esse abbiano effetto risolutorio, occorrerebbe che una specifica domanda di risoluzione fosse stata presentata a un giudice, consentendo in tal modo l'accertamento della congruità del termine comminato alla parte inadempiente oltre che della gravità e dell'imputabilità dell'inadempimento. Orbene, la Commissione non avrebbe proposto una domanda di questo tipo, né intimato alla SNUA un termine congruo, tenuto conto delle circostanze, per l'adempimento. Quanto all'asserito carattere colposo dell'inadempimento addebitatole, la SNUA afferma di non avere potuto prevedere l'impossibilità di realizzazione del progetto sul sito inizialmente prescelto, dato che le difficoltà incontrate erano non di ordine tecnico, bensì politico. Non a caso la Commissione stessa ha riconosciuto che tali circostanze costituivano un caso di forza maggiore.

III - Analisi giuridica

11 Come emerge dal petitum rivolto alla Corte dalla Commissione e dalle contrapposte prospettazioni delle parti (v. supra, parte III), il punto centrale dell'odierno giudizio consiste nel valutare se sussistano oppur no le condizioni affinché la clausola contenuta nell'art. 8 del contratto, qui invocata dalla ricorrente, possa validamente spiegare i suoi effetti. A tale riguardo, occorre muovere dal dettato dell'art. 1456 del codice civile, sopra richiamato (v. nota 3).

12 Mi soffermerò, dapprima - sia pure al solo fine di disattenderlo -, sull'argomento della convenuta secondo cui la clausola de qua sarebbe nient'altro che una «clausola di stile». Vero è che la giurisprudenza della Corte di cassazione è univocamente orientata nel senso che la configurabilità di una clausola risolutiva espressa postula la previsione, ad opera della parti, della risoluzione del contratto come conseguenza di una o più obbligazioni specificamente determinate, mentre una clausola redatta con generico riferimento alla violazione di tutte le obbligazioni contenute nel contratto - la quale nulla aggiunge alle norme generali di cui agli artt. 1453 [Risolubilità del contratto per inadempimento] e 1455 [Importanza dell'inadempimento] del codice civile - costituisce, per l'appunto, una clausola di stile (5); senonché, la stessa giurisprudenza precisa che, qualora le parti abbiano convenuto una clausola relativa espressa, nel senso proprio del rinvio a determinate obbligazioni, il successivo generico riferimento a tutte le altre obbligazioni contrattuali non è idoneo a far venir meno quella qualifica, non rivelando esso, di per sé solo, la comune intenzione delle parti di negare valore e significato alla precedente sua specificazione (6). Ora, mi sembra difficilmente contestabile che sia proprio quest'ultima ipotesi a ricorrere nel nostro caso. Pur prevedendo la risoluzione del contratto quale effetto dell'inadempimento di uno degli obblighi da esso derivanti, la Commissione e la SNUA hanno, infatti, aggiunto uno specifico riferimento all'inosservanza delle disposizioni di cui all'art. 4.3. Il che, ai sensi della giurisprudenza che ho appena richiamato, basta ad escludere che l'art. 8 del contratto costituisca una mera clausola di stile.

13 Escluso, dunque, che la previsione negoziale in questione possa essere considerata inefficace in ragione della sua redazione in termini generici, rimane da vedere se la Commissione, con la lettera del 18 settembre 1991, abbia oppur no manifestato correttamente la volontà di avvalersi della detta clausola risolutiva espressa. Il dubbio è permesso. Nella menzionata comunicazione, nella quale non è stato formalmente richiamato l'art. 8, la ricorrente si è limitata ad assegnare alla SNUA un nuovo termine, con l'avvertenza che l'inutile decorso dello stesso avrebbe determinato la risoluzione del contratto. Ora, siffatta manifestazione di volontà si avvicina, a me sembra, più allo schema della diffida ad adempiere ex art. 1454 del codice civile (v. nota 4) che non a quello della clausola risolutiva espressa. La Commissione, infatti, non tanto ha constatato l'intervenuta risoluzione del contratto per effetto di un asserito inadempimento già verificatosi, quanto ha consentito alla SNUA l'attuazione sia pure tardiva del rapporto, avvertendola di avere scelto la via della risoluzione solo per il caso di inutile decorso del nuovo termine contestualmente fissato.

14 Tuttavia, che si voglia qualificare la lettera del 18 settembre 1991 come diffida ad adempiere, come mi sembra preferibile, ovvero come dichiarazione resa alla controparte della volontà di avvalersi della clausola risolutiva espressa, il risultato pratico, ai fini della presente analisi, non cambia (7). In entrambi i casi, perché la manifestazione di volontà del contraente in bonis possa produrre l'effetto risolutivo da esso avuto di mira occorre che l'inadempimento della controparte sia ad essa imputabile, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1218 del codice civile (8). Più precisamente, come ha stabilito la Corte di cassazione, in presenza di una clausola risolutiva espressa la risoluzione di diritto del contratto postula pur sempre la sussistenza e l'imputabilità dell'inadempimento; in effetti, l'esistenza di detta pattuizione elimina soltanto la necessità dell'indagine circa l'importanza di un determinato inadempimento, essendo stata tale importanza valutata anticipatamente dai contraenti, ma non incide sugli altri principi generali in materia di risoluzione del contratto, né configura una responsabilità senza colpa (9). Come nel caso della clausola risolutiva espressa, anche in quello della diffida ad adempiere, che rileva in questa sede, l'effetto risolutivo non può prodursi se la mancata prestazione non è imputabile alla parte (10) (resta, peraltro, ferma in questo caso la necessità di accertare anche la gravità dell'inadempimento, con riferimento alla situazione verificatasi alla scadenza del termine) (11).

15 Può nel caso di specie ritenersi che la SNUA abbia assolto l'onere di fornire la prova liberatoria, che il citato art. 1218 del codice civile (v. nota 7) pone a carico del debitore? E' forse il caso di ricordare che, secondo lo standard desumibile dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, la prova della non imputabilità dell'inadempimento deve essere piena e completa e deve comprendere anche la dimostrazione dell'assenza di colpa, sotto qualsiasi profilo, del debitore: e, quindi, o dello specifico impedimento che ha reso impossibile la prestazione, o, quanto meno, la prova che, qualunque sia stata la causa, questa non sia a lui imputabile (12).

E' idoneo ad escludere l'imputabilità dell'inadempimento, in particolare, il cosiddetto factum principis, che può individuarsi in un provvedimento legislativo o amministrativo (inclusa l'inerzia della pubblica amministrazione) (13), dettato da interessi generali, che renda la prestazione impossibile, indipendentemente dal comportamento dell'obbligato (14). La necessità che l'ordine o il divieto dell'autorità sia configurabile come un fatto totalmente estraneo alla volontà dell'obbligato e ad ogni suo obbligo di ordinaria diligenza implica che questi non rimanga inerte, ma sperimenti ed esaurisca, nei limiti appunto dell'ordinaria diligenza, tutte le possibilità per rimuovere la resistenza o il rifiuto della pubblica autorità (15). Di conseguenza, allorquando la prestazione dedotta in contratto consista in un'attività soggetta ad autorizzazione amministrativa, versa in colpa il contraente inadempiente che non dimostri di essersi diligentemente adoperato per ottenere il rilascio della prescritta autorizzazione e di avere sperimentato, contro il diniego della stessa, i rimedi amministrativi e giurisdizionali che potessero apparire utili (16).

16 Sulla base dei principi qui richiamati, mi sembra che l'asserito carattere colposo della condotta della SNUA vada escluso a fronte della prova liberatoria positiva del factum principis consistente nell'accesa e prolungata opposizione alla realizzazione dell'impianto di riciclaggio da parte della comunità e della stessa amministrazione locale di S. Quirino. La stessa ricorrente ha, del resto, a suo tempo qualificato tale evento come causa di forza maggiore (nella lettera indirizzata alla società il 13 aprile 1989; v. supra, paragrafo 6); così stando le cose, e a fronte del persistere dell'evento in questione, deve perciò escludersi che il mancato inizio dei lavori anteriormente alla scadenza del termine del 31 dicembre 1991 - fissato dalla Commissione con la lettera del precedente 18 settembre - possa imputarsi alla resistente. La descritta opposizione ad un più tempestivo avvio dei lavori è stata un fatto totalmente estraneo alla volontà della SNUA ed ai suoi obblighi di ordinaria diligenza. Dal fascicolo processuale risulta, anzi, che la società si è ripetutamente e diligentemente attivata presso le competenti amministrazioni comunali e regionali per cercare di addivenire al superamento della situazione di stallo, esperendo i rimedi amministrativi e giurisdizionali più appropriati, e che ne ha puntualmente informato la Commissione, anche con il coinvolgimento in prima persona dell'assessore regionale all'ambiente negli scambi di corrispondenza con l'istituzione.

17 La risoluzione di diritto del contratto, che la ricorrente ha chiesto alla Corte di accertare con sentenza e che, secondo la prospettazione della Commissione, si sarebbe prodotta grazie al gioco della clausola risolutiva espressa - anziché, come a me sembra più corretto, tutt'al più per effetto della decorrenza del termine per l'adempimento contenuto nella diffida - in realtà non è mai avvenuta. Come ho in precedenza rilevato, a tale effetto risolutivo fa difetto quanto meno uno dei presupposti: l'inadempienza imputabile del debitore (a prescindere, cioè, dalla sua gravità, ove si ritenga applicabile la disciplina della diffida ad adempiere) (17). Occorre, di conseguenza, concludere che il ricorso della Commissione è infondato nel merito e va, quindi, rigettato.

IV - Conclusioni

Per le considerazioni sopra svolte, propongo alla Corte di:

- respingere il ricorso della Commissione e - condannare quest'ultima alle spese del giudizio.

(1) - V. regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3640, inteso a promuovere, mediante un sostegno finanziario, progetti dimostrativi e progetti pilota industriali nel settore dell'energia (GU L 350, pag. 29).

(2) - L'art. 4.3.2 del contratto prevedeva, poi, che entro 3 mesi dalla sottoscrizione di esso, e successivamente a scadenze semestrali, la SNUA presentasse alla Commissione delle relazioni sullo stato di avanzamento dei lavori ed il consuntivo delle spese sostenute.

(3) - La disposizione richiamata nel testo, intitolata «Clausola risolutiva espressa», recita: «I contraenti possono convenire espressamente che il contratto si risolva nel caso che una determinata obbligazione non sia adempiuta secondo le modalità stabilite. In questo caso, la risoluzione si verifica di diritto quando la parte interessata dichiara all'altra che intende valersi della clausola risolutiva».

(4) - Recita il citato art. 1454, intitolato «Diffida ad adempiere»: «Alla parte inadempiente, l'altra può intimare per iscritto di adempiere in un congruo termine, con dichiarazione che decorso inutilmente detto termine, il contratto si intenderà senz'altro risoluto. Il termine non può essere inferiore a quindici giorni, salvo diversa pattuizione delle parti o salvo che, per la natura del contratto o secondo gli usi, risulti congruo un termine minore. Decorso il termine senza che il contratto sia stato adempiuto, questo è risoluto di diritto».

(5) - V. Cass., sentenza 16 novembre 1983, n. 6827, in Arch. civ., 1984, pag. 158. Osservo che, qualora le parti abbiano previsto la risoluzione di diritto del contratto per effetto dell'inadempimento di una qualsiasi delle obbligazioni da esso previste, occorrerà analizzare l'importanza dell'inadempimento eventualmente realizzatosi nel quadro dell'economia generale del negozio, non essendo, invece, sufficiente l'accertamento della sola colpa previsto in presenza di una valida clausola risolutiva espressa (v. Cass., sentenze 23 maggio 1985, n. 3119, e 2 giugno 1990, n. 5169).

(6) - V. id.

(7) - V. nota 11 e relativa parte del testo.

(8) - Il testo della norma citata nel testo, relativa alla «Responsabilità del debitore», è il seguente: «Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l'inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile».

(9) - V. Cass., sentenze 27 giugno 1987, n. 5710, e 16 aprile 1992, n. 4659. V. anche sentenza 17 dicembre 1990, n. 11960, in Giur. it., 1991, parte I, sez. 1, col. 773, secondo cui, pur se la colpa del contraente inadempiente si presume ai sensi dell'art. 1218 cod. civ., ai fini della risoluzione del contratto il giudice non è tenuto solo a constatare che l'evento previsto dalla clausola risolutiva espressa si sia verificato, ma deve esaminare, con riferimento al principio della buona fede, il comportamento dell'obbligato, potendo la risoluzione essere dichiarata solo ove sussista (almeno) la colpa di quest'ultimo.

(10) - V. Cass., sentenze 31 maggio 1950, n. 1355, e 30 maggio 1981, n. 1812.

(11) - V. Cass., sentenza 20 marzo 1991, n. 2979.

(12) - V. Cass., sentenze 16 febbraio 1994, n. 1500, e 19 agosto 1996, n. 7604.

(13) - V. Cass., sentenza 7 gennaio 1970, n. 44.

(14) - V. Cass., sentenza 11 gennaio 1982, n. 119, in Arch. civ., 1982, pag. 805.

(15) - V. Cass., sentenza 25 marzo 1970, n. 818.

(16) - V. Cass., sentenza 12 maggio 1973, n. 1706, in Giur. it., 1974, parte I, sez. 1, col. 771.

(17) - V. nota 11 e relativa parte del testo.