CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN MISCHO

del 17 aprile 1986 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Introduzione

La presente causa per inadempimento è giunta dinanzi a voi quasi quattro anni dopo il deposito del ricorso e più di tredici anni dopo l'avvio della procedura per infrazione da parte della Commissione. Questa ha più volte domandato di non fissare l'udienza, a causa di negoziati in corso tra le parti allo scopo di comporre la lite.

2. Le infrazioni contestate

Nel ricorso la Commissione ha contestato alla Repubblica federale di Germania che, adottando e applicando talune disposizioni della legge vinicola 14 luglio 1971 (BGBl. 1971 I, pag. 893) e del regolamento d'attuazione 15 luglio 1971 (BGBl. 1971 I, pag. 926), essa ha trasgredito la normativa comunitaria sull'organizzazione comune del mercato vitivinicolo.

Le inadempienze di cui trattasi sono le seguenti:

1) Trasgressione del principio della libera circolazione delle merci, base dell'organizzazione comune dei mercati vinicoli, per effetto del divieto d'importare vino che non sia stato prodotto secondo le norme vigenti nello Stato membro produttore (art. 18, §' 1, n. 1, lettere a) e b) della legge vinicola).

2) Trasgressione dell'art. 43, n. 4, del regolamento n. 337/79, per effetto del divieto di tagliare i vini liquorosi stranieri con vino liquoroso originario di altri paesi (art. 23, § 2, della legge vinicola).

3) Trasgressione dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1698/70, per effetto del persistere nel concedere autorizzazioni all'elaborazione di v.q.p.r.d. al di fuori delle regioni determinate o delle regioni situate nelle immediate vicinanze (art. 64 della legge vinicola).

4) Trasgressione dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 338/79, per effetto di una imprecisa delimitazione delle regioni idonee alla produzione di v.q.p.r.d. (allegato 4, parte I, del regolamento d'attuazione, « vino »).

Per quanto riguarda le infrazioni di cui ai precedenti punti 1 e 2, in sede di replica la Commissione rinunciava a chiedere che venisse dichiarato l'inadempimento in considerazione del fatto che le norme che vi avevano dato luogo erano state modificate dalla legge 27 agosto 1982 (BGBl. 1982 I, pag. 1177), ma manteneva la richiesta di condannare la Repubblica federale di Germania al pagamento delle spese relative a questi due capi. Con lettera del 18 dicembre 1985, la Commissione rinunciava anche a far dichiarare l'inadempimento relativo all'infrazione di cui al punto 4.

Essa, peraltro, chiede anche in relazione a tale punto che la Repubblica federale di Germania sia condannata alle spese. Di conseguenza le mie conclusioni concernono il solo inadempimento di cui al punto 3.

3. La normativa comunitaria da applicare

Il regolamento del Consiglio n. 817/70 (GU 1971, L 99, pag. 20) stabilisce disposizioni particolari relative ai vini di qualità prodotti in regioni determinate. Il secondo « considerando » di detto regolamento prevede lo sviluppo di una politica di qualità:

« considerando che lo sviluppo di una politica di qualità nel settore agricolo ed in particolare nel settore vinicolo non può che contribuire al miglioramento delle condizioni del mercato e, di conseguenza, all'incremento degli sbocchi; che l'adozione di discipline comuni complementari rispetto al regolamento (CEE) n. 816/70 e concernenti la produzione e il controllo dei vini di qualità prodotti in regioni determinate si inserisce nell'ambito della politica summenzionata ed è atta a contribuire al conseguimento degli obiettivi su indicati (...) ».

Il principio essenziale di questa politica è la garanzia che la produzione e la trasformazione delle uve siano autentiche. Tale principio è enunciato più chiaramente nel testo francese, che parla di « vins de qualité produits dans une région déterminée » mentre nel testo tedesco si parla di « Qualitätsweine bestimmter Anbaugebiete » ( 1 ). Secondo il quarto « considerando » di detto regolamento, è possibile tener conto delle pratiche tradizionali, solo a titolo eccezionale:

« considerando che, se è necessario tener conto delle condizioni tradizionali di produzione, occorre compiere uno sforzo comune di armonizzazione per quanto riguarda le esigenze di qualità (...) ».

Per quanto riguarda la produzione e la trasformazione, l'art. 5 contempla che

« 1) a) I v.q.p.r.d. sono ottenuti solo a base di uve provenienti da vitigni compresi nell'elenco di cui al § 1 dell'art. 3 e raccolte nella regione determinata. La disposizione di cui sopra non osta a che un v.q.p.r.d. sia ottenuto alle condizioni previste all'art. 3, § 3 o prodotto secondo pratiche tradizionali. b) (...)

2) La trasformazione delle uve di cui al § 1 a) in mosti e del mosto in vino è effettuata all'interno della regione determinata in cui le uve stesse sono raccolte. La trasformazione può tuttavia effettuarsi al di fuori di tale regione, fatte salve adeguate disposizioni in materia di controllo e quando la regolamentazione dello Stato membro produttore lo autorizzi.

3) Le modalità di applicazione del presente articolo sono fissate secondo la procedura di cui all'art. 7 del regolamento n. 24. Esse prevedono in particolare : — le disposizioni secondo cui gli Stati membri possono autorizzare deroghe alla norma secondo la quale la trasformazione di uve in mosti e del mosto in vino ha luogo all'interno della regione determinata; — l'elenco dei v.q.p.r.d. che formano oggetto delle pratiche tradizionali di cui al § 1 ».

Questa disposizione corrisponde in sostanza all'art. 6 del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 338 (GU 1979, L 54, pag. 48) che ha sostituito, integrandolo, il regolamento n. 817/70.,

La regola posta dall'art. 5, n. 2, Io comma è stata mutuata dalla normativa francese ed italiana, fino ad allora consueta. Le modalità d'attuazione relative alla deroga di cui al 2o comma sono state definite nel regolamento della Commissione n. 1698/70 (GU 1970, L 150, pag. 4) relativo a deroghe concernenti l'elaborazione dei v.q.p.r.d..

L'art. 1 di detto regolamento dispone che:

« All'atto dell'elaborazione di un v.q.p.r.d., la trasformazione delle uve in mosti o dei mosti in vino, conformemente alle condizioni di cui all'art. 5, § 2, 2o comma, del regolamento (CEE) n. 817/70, può essere effettuata solo se è autorizzata. »

Secondo l'art. 2, n. 1 :

« L'autorizzazione alla trasformazione di cui all'art. 1 può essere data dall'organismo competente degli Stati membri produttori solo ai vinificatori che procedono all'elaborazione delle uve o dei mosti di uve destinati ad ottenere un v.q.p.r.d. nei loro stabilimenti situati nelle immediate vicinanze della regione determinata di cui trattasi. »

Le regioni situate nelle immediate vicinanze possono trovarsi in altre regioni viticole ovvero del tutto al di fuori delle regioni viticole. Il requisito delle « immediate vicinanze » è motivato nel terzo “ considerando ” del regolamento con i rischi di frode connessi alla trasformazione.

4. Le disposizioni tedesche contestate ed il vero oggetto della lite

La Weingesetz (legge sul vino) contempla al n. 5 quanto segue:

« Verarbeitung zu Qualitätswein außerhalb des bestimmten Anbaugebietes

1. Bei der Herstellung eines Qualitätsweines b. A. kann nach Maßgabe des Artikels 5 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 817/70 und der zu seiner Durchführung erlassenen Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften genehmigt werden, daß die Verarbeitung von Weintrauben zu Traubenmost und des Traubenmostes zu Wein auch außerhalb des bestimmten Anbaugebietes vorgenommen wird, in dem die Weintrauben geerntet worden sind. Die Landesregierungen der weinbautreibenden Länder, in deren Gebiet die Verarbeitung vorgenommen werden soll, bestimmen die für die Erteilung der Genehmigung zuständigen Stellen. »

Traduzione:

« Elaborazione di vini di qualità al di fuori di una regione determinata

1. In conformità con le disposizioni dell'art. 5, n. 2, 2o comma del regolamento (CEE) n. 817/70 e dei regolamenti d'attuazione, emanati dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, la trasformazione dell'uva in mosto e del mosto in vino al fine dell'elaborazione di un v.q.p.r.d. può essere autorizzata anche al di fuori della regione determinata dove detta uva è stata raccolta. I governi dei Länder viticoli, sui cui territori deve avvenire la trasformazione, designano gli organismi competenti a rilasciare l'autorizzazione.»

Apparentemente questa disposizione non contrasta con l'art. 2, n. 1, del regolamento 1698/70 poiché, secondo quanto in essa affermato, la sua applicazione deve avvenire in conformità (nach Maßgabe) con i regolamenti d'attuazione emanati dal Consiglio e dalla Commissione.

Nel corso delia fase scritta del procedimento, tuttavia, la Commissione ha sottolineato che nella pratica le cose andavano diversamente, e che l'art. 5 della legge vinicola tedesca doveva essere letto alla luce della situazione di fatto che è alla base dell'art. 64 della stessa legge (der dem § 64 unterliegende Sachverhalt).

Detto art. 64 contempla che:

« Verarbeitung

Bis zum 31. August 1976 kann eine Genehmigung nach § 5 bei Qualitätswein (§ 11) auch für eine Verarbeitung innerhalb des deutschen Weinanbaugebietes (§ 10 Abs. 8) erteilt werden, sofern dies traditioneller Praxis im Sinne des Artikels 5 Abs. 1 Buchstabe a zweiter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 817/70 entspricht».

Traduzione:

« Elaborazione

L'autorizzazione contemplata nell'art. 5 per il vino di qualità (art. 11) può essere concessa fino al 31 agosto 1976 anche per una elaborazione effettuata nella regione viticola tedesca (art. 10, n. 8), in quanto ciò corrisponda ad una pratica tradizionale a tenore dell'art. 5, n. 1 a), 2o comma, del regolamento (CEE) n. 817/70.»

A questo punto occorre fare due osservazioni:

1) L'art. 64 della legge vinicola tedesca si basa palesemente su di una confusione, in quanto collega 1' « elaborazione » del vino al di fuori delle « regioni determinate » contemplate dall'art. 5 della stessa legge al criterio delle « pratiche tradizionali » ai sensi dell'art. 5, n. 1, lett. a), 2o comma, del regolamento n. 817/70. Dette « pratiche tradizionali », infatti, non concernono il problema della localizzazione geografica della trasformazione delle uve in mosto o del mosto in vino, ma taluni metodi di produzione. Nel corso della fase orale la Repubblica federale dichiarava del resto di non voler limitare l'elaborazione dei v.q.p.r.d. a quelli delle località situate al di fuori delle « regioni determinate » ove tale elaborazione avveniva secondo modalità tradizionali. Essa manifestava altresì l'intenzione di non limitare detta elaborazione alle località situate nella regione viticola tedesca, contrariamente a quanto indicato nel citato art. 64.

2) Dal canto suo la Commissione ha precisato, durante la fase orale, che con il suo ricorso essa intendeva far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, persistendo, pur dopo la data di entrata in vigore del regolamento (CEE) della Commissione n. 1698/70 (il 29 agosto 1970), nel concedere ad imprese non situate « nelle immediate vicinanze della regione determinata di cui trattasi », nuove autorizzazioni all'elaborazione di v.q.p.r.d., era venuta meno agli obblighi impostile dal trattato. La Commissione, dunque, non contesta le autorizzazioni concesse prima di tale data. Da quanto precede si deduce che, a mio parere, non è necessario che la Corte si soffermi sulla questione delle « pratiche tradizionali » o sull'art. 64 della legge vinicola tedesca (che pure è palesemente contraria al diritto comunitario), o sul modo in cui la Commissione aveva formulato l'addebito del punto 22 del ricorso del 31 marzo 1982 (dove essa aveva domandato di constatare che il mantenimento in vigore della normativa derogatoria per i vini di qualità, anche dopo il 31 agosto 1976, costituiva un'infrazione al trattato). Ci resta ora da esaminare la reazione della Repubblica federale di Germania al ricorso della Commissione formulato nei termini così precisati. La Repubblica federale di Germania fa valere che le deroghe accordate sono pienamente conformi all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 817/70. Essa sostiene che l'art. 2, n. 1, del regolamento della Commissione n. 1698/70, secondo il quale tali deroghe possono essere concesse solo a stabilimenti situati nelle immediate vicinanze della regione determinata di cui trattasi, è illegittimo in quanto: — non rispetta i limiti del mandato conferito alla Commissione; — viola il principio di proporzionalità; — viola alcuni diritti fondamentali della persona. Esaminiamo dunque questi tre mezzi.

5. Il primo e il secondo mezzo: violazione dei limiti della delega e del principio di proporzionalità

Secondo la Repubblica federale di Germania, l'art. 5, n. 2 del regolamento n. 817/70 riservava agli Stati membri la competenza, senza limiti, ad autorizzare la vinificazione al di fuori delle regioni determinate. Il compito attribuito alla Commissione dall'art. 5, n. 3 (fissazione delle modalità di applicazione) sarebbe solo quello di vigilare contro l'esercizio abusivo di detta competenza. Adottando l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1698/70, la Commissione avrebbe ampiamente svuotato di sostanza e di contenuto la competenza degli Stati membri e sarebbe, quindi, andata oltre i limiti del mandato conferitole.

Inoltre, la scelta del criterio delle « immediate vicinanze » non sarebbe proporzionale allo scopo perseguito.

Il rischio di frode connesso alla distanza del trasporto e invocato dalla Commissione a giustificazione di questo criterio, esisterebbe parimenti all'interno delle regioni determinate.

II governo tedesco ritiene che per raggiungere lo scopo voluto avrebbero potuto essere adottate altre misure meno restrittive, come una più rigorosa sorveglianza delle imprese interessate e dei trasporti.

Coma valutare questa argomentazione?

La deroga di cui all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 817/70 (o all'art. 6, n. 2, del regolamento n. 338/79, diversamente formulato, ma di identico contenuto), deve essere interpretata tenendo conto dell'intero contesto del regolamento in cui è inserita.

Con tale regolamento il Consiglio ha inteso sviluppare una politica di qualità nel settore vitivinicolo, creando a tale scopo una particolare categoria di vini definiti « vini di qualità prodotti in regioni determinate ».

Se avesse voluto, il Consiglio avrebbe potuto altrettanto bene scegliere un'altra definizione, come ad esempio « vini di qualità ottenuti da uve raccolte in una regione determinata ».

Ma ciò non è avvenuto e gli Stati membri debbono rispettare una decisione alla cui adozione hanno preso parte.

Ciononostante il Consiglio ha previsto la possibilità di derogare al principio secondo il quale la trasformazione delle uve in mosti e del mosto in vino deve essere effettuata all'interno della regione determinata in cui l'uva è stata raccolta.

Da ciò è sorto chiaramente un problema perché se una rilevante quota dei vini che beneficiano dell'etichetta « vini di qualità prodotti in una regione determinata » in realtà non venivano prodotti in quella regione, la denominazione controllata potrebbe essere privata di gran parte del suo significato e potrebbe venir meno l'effetto sul pubblico che essa mira a suscitare.

In effetti il consumatore, considerate la definizione e la denominazione scelte, ha, di norma, il diritto di attendersi che i v.q.p.r.d. siano stati realmente prodotti nella regione di cui trattasi. A torto o a ragione, il consumatore tenderà anche ad associare a tale nozione l'immagine di una vinificazione condotta secondo metodi tipici della regione, quella, cioè, della piccola impresa familiare nella quale una determinata tradizione si trasmette di padre in figlio.

Non c'è dubbio che se, nonostante ciò, il Consiglio ha contemplato la possibilità di derogare al principio dell'elaborazione del vino nella regione in cui le uve sono state raccolte, è essenzialmente perché ha inteso proteggere gli interessi di imprese situate al di fuori di queste regioni, ma che erano state autorizzate, prima dell'emanazione del regolamento n. 817/70, a procedere all'elaborazione di vini di qualità.

Ritengo che la Commissione avrebbe fatto bene ad inserire nel suo regolamento n. 1698/70 sulle modalità di applicazione della deroga, un esplicito riferimento a tali imprese. Ad ogni modo si deve dare atto alla Commissione che essa non contesta a questi « casi risalenti nel tempo » il diritto di beneficiare della deroga.

Non sarebbe invece accettabile, per le ragioni su indicate, che gli Stati membri possano continuare, anche dopo l'adozione del regolamento del Consiglio, a concedere simili autorizzazioni in deroga senza alcuna limitazione geografica o quantitativa.

È vero che non si può escludere in linea di principio la possibilità di concedere nuove deroghe, dal momento che l'art. 5, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 817/70 non limita la possibilità di ottenere una deroga alle imprese titolari, per così dire, di diritti quesiti.

Ma se si vuole evitare il rischio di svuotare di contenuto la nozione di « vini di qualità prodotti in una regione determinata », è necessario circoscrivere tale possibilità.

Ritengo che i termini in cui è stata formulata la clausola attributiva della delega, di cui all'art. 5, n. 3, del regolamento n. 817/70, consentono alla Commissione di operare in tal senso e di non limitarsi a « specificare » la portata della deroga, come invece sostiene la Germania. Rammento che detta disposizione così recita:

« Le modalità di applicazione del presente articolo sono fissate secondo la procedura di cui all'art. 7 del regolamento n. 24.

Esse prevedono in particolare:

— le disposizioni secondo cui gli Stati membri possono autorizzare deroghe alla norma secondo la quale la trasformazione di uve in mosti e del mosto in vino ha luogo all'interno della regione determinata,

— l'elenco dei v.q.p.r.d. che formano oggetto delle pratiche tradizionali di cui al § 1.»

Si tratta quindi di una delega molto ampia, che comprende tutte le modalità di applicazione dell'art. 5.

Il Consiglio ha voluto sottolineare in modo particolare non tanto le regole procedurali o le misure di controllo relative ad esempio al trasporto, alla registrazione o al magazzinaggio delle uve, misure del resto anch'esse adottate dalla Commissione, quanto « le disposizioni secondo cui gli Stati membri possono autorizzare deroghe alla norma ».

Occorre altresì rilevare che il citato secondo trattino attribuisce alla Commissione la competenza ad emanare norme sul campo di applicazione dell'altra deroga contemplata dall'art. 5, quella di cui al 2o comma del n. I a). È questo un argomento supplementare a riprova che la delega conferita nel primo trattino, può concernere anch'essa il campo di applicazione della clausola cui si riferisce.

Tenuto conto dei termini di tale delega e che il principio dell'uniforme applicazione del diritto comunitario esclude che gli Stati membri dispongano del potere discrezionale di determinare essi stessi i limiti di simile deroga, ritengo dunque che la Commissione fosse autorizzata a definire detti limiti.

II criterio da essa adottato presenta in particolare i due seguenti vantaggi:

— un vino elaborato nelle immediate vicinanze della regione determinata può essere considerato un vino elaborato « quasi » nella regione di cui trattasi; il consumatore avrà quindi meno motivi di doglianza;

— il rischio di frode sull'origine delle uve, che può nascere nel corso del trasporto (ad esempio commistione con altre uve), è minore perché, in linea di massima e salvo eccezioni, la distanza percorsa è più breve rispetto al caso in cui le uve sono trasformate lontano dalla regione determinata.

La mia conclusione è quindi che la Commissione non ha ecceduto i limiti del mandato conferitole e che la soluzione da essa scelta è ragionevole e proporzionale allo scopo perseguito.

6. Il terzo mezzo: violazione di diritti fondamentali

La Repubblica federale di Germania fa valere infine che la misura di cui trattasi viola i diritti fondamentali delle imprese interessate, in particolare il diritto di proprietà ed il diritto alla libera scelta della professione.

Per quanto riguarda il diritto di proprietà, mi sembra sufficiente ricordare che il motivo del ricorso della Commissione verte solo sulle autorizzazioni posteriori al 29 agosto 1970 e richiamarsi alla sentenza della Corte nella causa 44/79 (Hauer, Race. 1979, pag. 3727). Come la Corte ha affermato in questa sentenza, una misura come quella in questione deve essere considerata nel contesto dell'organizzazione comune di mercato. L'adozione del criterio delle « immediate vicinanze » rientra in una politica del vino di qualità che è parte integrante dell' organizzazione comune. Detta organizzazione mira a raggiungere gli scopi dell'art. 39 del trattato. Così concepita, una misura del genere è giustificata dagli obiettivi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità e non lede la sostanza del diritto di proprietà riconosciuto e tutelato dall'ordinamento giuridico comunitario.

Per quanto concerne il diritto alla libera scelta della professione, nel caso specifico il diritto di elaborare v.q.p.r.d. al di fuori della regione di produzione delle uve, bisogna rilevare innanzitutto che i soggetti non possono vantare diritti nascenti da autorizzazioni concesse da uno Stato membro trasgredendo la legislazione comunitaria.

In secondo luogo, vorrei ricordare oltre alla citata sentenza Hauer, la sentenza emessa da questa Corte nella causa 4/73 (Nold, Race. 1974, pag. 491) nella quale si è dichiarato che nei confronti del libero esercizio del commercio, del lavoro e di altre attività professionali, è legittimo prevedere taluni limiti giustificati degli obiettivi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità purché non resti lesa la sostanza di tali diritti.

Nel caso di specie le imprese dedite alla trasformazione del vino, che non siano situate nelle immediate vicinanze di regioni determinate, potranno continuare ad elaborare vini da tavola e ad immagazzinare, imbottigliare e vendere sia v.q.p.r.d. sia vini da tavola.

7. Conclusioni

In considerazione di quanto precede, propongo di:

1) dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le derivano dal trattato, in quanto, in contrasto con l'art. 2, n. 1, del regolamento della Commissione 25 agosto 1970, n. 1698/70, ha continuato, anche dopo il 29 agosto 1970, a concedere autorizzazioni all'elaborazione di v.q.p.r.d. al di fuori di regioni determinate o di regioni situate nelle immediate vicinanze;

2) condannare la Repubblica federale di Germania al pagamento delle spese in relazione ai quattro inadempimenti contestatile dalla Commissione nel ricorso del 31 marzo 1982, in quanto il 1o, il 2o ed il 4o inadempimento di detto Stato membro sono cessati solo dopo l'apertura del procedimento.

( *1 ) Traduzione dal francese.

( 1 ) L'espressione « vini prodotti in » figura in tutte le versioni linguistiche, tranne quella tedesca e danese.