Parole chiave

Massima



Parole chiave

1. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 2, terzo trattino)

2. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Richiesta di accesso riguardante informazioni ambientali — Applicazione del regolamento n. 1367/2006 in quanto lex specialis rispetto al regolamento n. 1049/2001 — Rilevanza

(Art. 255 CE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, e n. 1367/2006, ‘considerando’ 8 e 15, artt. 3 e 6, n. 1)

3. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Richiesta di accesso riguardante informazioni ambientali — Presunzione legale dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente che determina la divulgazione di informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente — Portata

(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 2, e n. 1367/2006, art. 6, n. 1)

4. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Esclusione dell’obbligo — Presupposti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

5. Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 2, terzo trattino)

Massima

1. Nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto ai sensi dell’art. 230 CE, la legittimità dell’atto impugnato va valutata in funzione degli elementi di diritto e di fatto esistenti alla data alla quale l’atto è stato adottato.

Orbene, qualora al momento dell’adozione dell’atto impugnato sia pendente un procedimento per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, la Commissione è, in linea di principio, legittimata ad invocare l’eccezione riguardante la tutela delle attività d’indagine prevista dall’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Quando rifiuta l’accesso ai documenti considerati sulla base di tale eccezione, la Commissione deve cionondimeno, da un lato, soddisfare il suo obbligo di esaminare se tali documenti siano effettivamente coperti, nella loro totalità, da tale eccezione e, dall’altro lato, effettuare correttamente una ponderazione tra gli eventuali interessi pubblici prevalenti alla loro divulgazione e l’interesse alla tutela della loro riservatezza.

Il rischio di pregiudizio per l’interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico. Inoltre, come risulta dalla sua formulazione, tale eccezione non è intesa a tutelare le attività di indagine in quanto tali, ma l’obiettivo di tali attività, il quale consiste, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, nell’indurre lo Stato membro interessato a conformarsi al diritto dell’Unione.

(v. punti 100-102, 110)

2. Dai ‘considerando’ ottavo e quindicesimo del regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale e, in particolare, della formula «fatte salve eventuali disposizioni più specifiche del presente regolamento in materia di richiesta di informazioni ambientali», letti in combinato disposto con gli artt. 3 e 6 del predetto regolamento, risulta che tale regolamento costituisce una lex specialis rispetto al regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, sostituendone, modificandone o puntualizzandone talune disposizioni nel caso in cui la domanda di accesso riguardi informazioni ambientali o informazioni relative a emissioni nell’ambiente.

Per quanto riguarda il diritto di accesso a documenti contenenti siffatte informazioni, il quindicesimo ‘considerando’, seconda frase, e l’art. 6, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 1367/2006 riaffermano il principio secondo cui ogni eccezione a un diritto soggettivo o a un principio generale rientrante nel diritto dell’Unione, ivi compreso al diritto di accesso previsto dall’art. 255 CE, letto in combinato disposto con il regolamento n. 1049/2001, deve essere applicata e interpretata restrittivamente. Tale obbligo di interpretazione restrittiva delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001 è rafforzato, da un lato, dalla necessità per l’istituzione interessata di tener conto dell’interesse pubblico alla divulgazione di siffatte informazioni nonché dal riferimento alla questione se le informazioni di cui trattasi si riferiscano a emissioni nell’ambiente e, dall’altro lato, dal fatto che il regolamento n. 1049/2001 non contiene analoghe precisazioni circa l’applicazione delle predette eccezioni in tale settore.

(v. punti 105,107)

3. L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, non rimette in discussione il principio posto dall’art. 4, n. 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, ma si limita a modificare e a precisare le condizioni nelle quali tale istituzione deve esaminare se esista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, nel contesto di una domanda di accesso a documenti contenenti informazioni ambientali. La suddetta disposizione, quindi, prevede una presunzione ex lege secondo cui la divulgazione presenta un interesse pubblico prevalente quando le informazioni richieste riguardano emissioni nell’ambiente, salvo il caso in cui tali informazioni vertano su un’indagine, in particolare quella relativa a possibili inadempimenti del diritto dell’Unione.

Da ciò deriva che, anche se siffatta presunzione legale non si applica a documenti riferentisi ad attività di indagine avviate nell’ambito di procedimenti per inadempimento, essa non esonera tuttavia la Commissione dall’obbligo di tener conto, in ciascun caso specifico, di eventuali interessi pubblici prevalenti alla divulgazione, soprattutto di quelli connessi con le informazioni ambientali in un’accezione più ampia di quelle di emissioni nell’ambiente, nonché di effettuare correttamente una ponderazione tra gli eventuali interessi pubblici prevalenti alla loro divulgazione e l’interesse alla tutela della loro riservatezza.

Tuttavia, se è pur vero che l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1367/2006 può dare luogo ad un accesso alle informazioni ambientali più ampio, tale constatazione non ha incidenza sulla questione se l’istituzione interessata debba o meno effettuare un esame concreto e specifico dei documenti o delle informazioni richiesti. Pertanto, le condizioni che autorizzano tale istituzione a rinunciare, in via eccezionale, a un siffatto esame concreto e individuale si applicano mutatis mutandis quando i documenti in considerazione rientrano chiaramente in una medesima categoria idonea ad essere coperta da una delle eccezioni previste dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001. Infatti, anche se dall’art. 6, n. 1, prima frase, del regolamento n. 1367/2006 risulta che la presunzione dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di informazioni su emissioni nell’ambiente è inapplicabile nell’ambito di un procedimento per inadempimento in corso, la totalità dei documenti scaturiti da un siffatto procedimento per inadempimento è idonea ad essere tutelata in quanto categoria.

(v. punti 108, 117)

4. Esistono tuttavia molteplici eccezioni all’obbligo della Commissione di esaminare in concreto e specificamente i documenti per i quali è stato chiesto l’accesso.

Infatti, poiché l’esame specifico e concreto al quale, in linea di principio, l’istituzione deve procedere in risposta ad una domanda di accesso formulata ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, ha lo scopo di permettere all’istituzione interessata di valutare, da un lato, in che misura una deroga al diritto di accesso sia applicabile e, dall’altro, la possibilità di un accesso parziale, tale esame può non rendersi necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, è evidente che l’accesso debba essere negato o, al contrario, accordato. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, innanzi tutto, nel caso in cui taluni documenti ricadano manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, nel caso in cui siano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze. Inoltre, in linea di principio, l’istituzione interessata può basarsi, anche nel contesto della motivazione della decisione di rifiuto, su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe, sempreché però essa verifichi in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili ad un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate ad un particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione.

(v. punti 113-115)

5. Per quanto riguarda il controllo che la Commissione è chiamata ad esercitare nel quadro di un procedimento per inadempimento avviato ai sensi dell’art. 226 CE, è giocoforza constatare che tale controllo rientra in una funzione amministrativa nell’ambito della quale essa dispone di un ampio potere discrezionale e impegna un dialogo bilaterale con lo Stato membro interessato.

La posizione procedurale delle parti che hanno adito la Commissione con una denuncia è, nell’ambito di un procedimento per inadempimento aperto ai sensi dell’art. 226 CE, fondamentalmente differente dalla loro posizione, per esempio, nell’ambito di un procedimento di applicazione delle norme comunitarie di concorrenza, come quello previsto dal regolamento n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 CE e 82 CE, e dal regolamento n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 CE e 82 CE, nel corso del quale i denuncianti dispongono di garanzie procedurali specifiche il cui rispetto è soggetto a un effettivo controllo giurisdizionale nell’ambito di un ricorso avverso una decisione di archiviazione di una denuncia. Per contro, i denuncianti ai sensi della comunicazione 2002/C 244/03, relativa ai rapporti della Commissione con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario, non hanno la possibilità di adire il giudice dell’Unione con un ricorso contro un’eventuale decisione di archiviazione della loro denuncia e non godono di diritti procedurali comparabili a quelli di cui possono disporre nell’ambito di un procedimento avviato ai sensi dei summenzionati regolamenti, che consentono loro di pretendere che la Commissione li informi e li ascolti.

Pertanto, in assenza di un diritto del ricorrente, nell’ambito di un siffatto procedimento, di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, si deve riconoscere, per analogia con la situazione degli interessati nel quadro del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, l’esistenza di una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo pregiudicherebbe, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine. È pertanto sufficiente per la Commissione verificare se tale presunzione generale debba applicarsi all’insieme dei documenti di cui trattasi, senza dover necessariamente procedere ad un previo esame concreto e specifico del contenuto di ciascuno di tali documenti. Orbene, qualora, al momento dell’adozione della decisione che rifiuta l’accesso ai documenti, il procedimento per inadempimento sia in corso, la Commissione deve necessariamente partire dal principio che tale presunzione generale si applica all’integralità dei documenti in considerazione.

Tale presunzione non esclude tuttavia il diritto degli interessati di dimostrare che un determinato documento di cui viene domandata la divulgazione non è coperto dalla suddetta presunzione o che esiste un interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione del documento considerato in forza dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1049/2001.

(v. punti 126-128)