CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 6 MARZO 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

il presente procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE costituisce la sede appropriata per risolvere il problema astratto sottopostovi dalla High Court, Queen's Bench Division, Commercial Court, di Londra, nella causa Meijer, ancora pendente, iniziata con domanda di pronunzia pregiudiziale registrata il 19 maggio 1978 col n. 118/78 e nella quale ho presentato le mie conclusioni il 22 novembre 1978. Nella controversia ora in esame appaiono i veri protagonisti, vale a dire la Commissione, che l'art. 155 del Trattato incarica di vigilare sull'applicazione di quest'ultimo, e il Governo del Regno Unito, autore del provvedimento che recherebbe pregiudizio, fra l'altro, alla ditta Meijer.

Prima dell'inizio della fase orale, il Governo francese ha chiesto di intervenire, in forza dell'art. 93 del regolamento di procedura, a sostegno delle conclusioni del Governo del Regno Unito. Con ordinanza 15 gennaio 1979, questa Corte ha ammesso l'intervento, e il Governo francese ha presentato osservazioni molto simili a quelle che aveva depositato in risposta ad un ricorso della Commissione, registrato col n. 232/78, inteso a far dichiarare che la Repubblica francese, continuando ad applicare, dopo il 1o gennaio 1978, un regime nazionale che limita l'importazione di carni ovine dal Regno Unito, è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 12 e 30 del Trattato di Roma.

Vorrei anzitutto sottolineare l'obiettività di questo intervento. In effetti, si sarebbe potuto pensare che il Governo francese, i cui interessi economici nel settore delle patate non differiscono molto da quelli del Governo olandese, avrebbe presentato piuttosto osservazioni in senso conforme a quelle formulate da quest'ultimo. La Francia è anch'essa forte produttrice di patate e i prezzi, quando crollano a Rotterdam, subiscono la stessa sorte ad Arras. Così.pure, è significativo che il Governo del Regno Unito non sia intervenuto a sostegno delle conclusioni della Commissione nella suddetta causa 232/78, nonostante il fatto che i suoi interessi nel settore in questa considerato vadano nel senso della tesi sostenuta dalla summenzionata istituzione. Si rende quindi evidente che i due Governi sono dello stesso parere circa l'interpretazione da dare all'art. 60 dell'Atto di adesione, indipendentemente dagli interessi economici in gioco.

Come ho avuto occasione di dire nell'ambito della causa Meijer, le conclusioni da me presentate in tal sede pregiudicano necessariamente la mia posizione nella presente controversia, il cui esame non può indurmi a modificare il punto di vista allora adottato quanto all'interpretazione delle disposzioni controverse all'Atto di adesione. Inoltre, la Commissione ha rinunciato ad esercitare il suo diritto di replica, il che ha reso priva d'interesse la presentazione di una controreplica da parte del Regno Unito. Tuttavia, poiché la Commissione ha depositato nuove osservazioni in risposta alla memoria d'intervento del Governo francese, credo di dover aggiungere quanto segue:

La Commissione ricorda che, fin dal luglio 1975, essa aveva richiamato, per iscritto, l'attenzione dei Governi di tutti gli Stati membri sulle consequenze derivanti dalla sentenza Charmasson; il suo punto di vista in materia di libera circolazione delle patate era stato accettato da tutti i nuovi Stati membri, ad eccezione del Regno Unito. Tuttavia, la circostanza che la Commissione abbia ritenuto di poter trarre determinate conclusioni, e che due dei nuovi Stati membri abbiano voluto ammettere il suo punto di vista, rappresenta un dato di fatto che, sul piano giuridico, non ha, a mio avviso, alcuna incidenza sull'interpretazione da darsi all'Atto di adesione.

Così pure, la giurisprudenza richiamata dalla Commissione (sentenza 21 marzo 1974, Irlanda/Consiglio, Racc. pag. 285; sentenza 31 ottobre 1974, Centrafarm, Racc. pagg. 1147 e 1183; sentenza 16 marzo 1977, Commissione/Repubblica francese, Racc. pag. 515) riguarda sia prodotti soggetti ad un'organizzazione di mercato, sia prodotti industriali, sia, infine, restrizioni dell'esportazione da uno Stato membro originario.

Per contro, la Commissione ammette ora espressamente che non esiste, secondo l'Atto di adesione, un unico periodo transitorio, ma piuttosto un complesso di disposizioni transitorie intese ad agevolare l'adeguamento dei nuovi Stati membri alla disciplina vigente nell'ambito della Comunità. Essa sostiene, tuttavia, che l'art. 60, all'epoca in cui veniva redatto, non era stato considerato una disposizione transitoria. Come l'agente del Regno Unito, non posso condividere questa affermazione: detto articolo figura nelle Parte quarta dell'Atto, per l'appunto intitolata «Misure transitorie». Secondo il n. 1 di tale articolo, le norme del Trattato in materia di libera circolazione di applicano ai prodotti soggetti ad un'organizzazione di mercato soltanto a decorrere dal 1o febbraio 1973 e, inoltre, con riserva dell'istituzione di «importi compensativi»; ora, si potrebbe parlare di «effetto immediato» soltanto se l'applicazione fosse stata disposta con decorrenza dal 1o gennaio 1973.

In definitiva, e per giustificare la propria tesi, la Commissione sostiene che l'espressione «fino all'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati per tali prodotti» ha carattere pleonastico. Neppure su questo punto posso condividere la sua opinione: i redattori dell'Atto di adesione, dopo lunghe trattative, hanno accuratamente soppesato i termini da usare.

Infine, e precisamente nelle sue osservazioni orali, la Commissione ha cercato di dissipare un certo numero di quelli che essa chiama «malintesi», dai quali procederebbero le considerazioni da me fatte, nelle conclusioni di cui sopra, quanto all'incoerenza fra la tesi ch'essa difende nella presente controversia e l'atteggiamento da essa adottato sul piano delle proposte «legislative».

Senza voler insistere in una polemica ormai fuori luogo, dette precisazioni non mi sembrano atte ad inficiare il ragionamento da me svolto, il quale era inteso a dimostrare che, se si ritenevano necessari provvedimenti transitori comunitari, anche dopo l'instaurazione di una definitiva organizzazione comune dei mercati, non si poteva, in mancanza di una siffatta organizzazione, abolire in modo drastico e repentino l'organizzazione nazionale esistente. Pur potendosi infatti ritenere, in taluni paesi, che tutto vada per il meglio e che il mercato funzioni bene anche senza organizzazione comune, in altri paesi può legittimamente prevalere una diversa concezione.

Quel che intendevo dire, prendendo in esame i lavori in corso per l'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati nei settori delle patate, delle carni bovine e dell'alcool etilico di origine agricola, è che l'organizzazione comune dei mercati era per l'appunto considerata auspicabile dalle istanze comunitarie responsabili per i suddetti prodotti agricoli e che, perciò, a tale livello non si concepiva il fatto che i settori in questione potessero funzionare in modo soddisfacente, sotto il profilo del perseguimento degli obiettivi enunciati dall'art. 39 del Trattato, sulla sola base delle norme generali in materia di libera circolazione delle merci. Abbiamo appreso, nel frattempo, che la Commissione aveva ritirato la propria proposta concernente la definitiva organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine, ma ciò non influisce affatto sui termini della questione.

La Commissione rileva che, dal 1o gennaio 1978, le differenze di prezzo, alla produzione, per le patate sono notevolmente diminuite in tutti gli Stati membri, e che l'abolizione delle restrizioni vigenti nel Regno Unito non ha conseguenze talmente drammatiche per i produttori di tale paese. Tuttavia, com'è stato fatto osservare dall'agente del Regno Unito, la situazione era diversa nel momento in cui la Commissione emetteva il suo parere motivato, e non è affatto garantito ch'essa sia mutata per sempre. Comunque, l'interpretazione dell'Atto di adesione, come non può dipendere dalla corrispondenza scambiata con gli Stati membri, così non può essere funzione di una determinata congiuntura economica.

Ricordo, in proposito, che i provvedimenti adottati dal Regno Unito facevano parte integrante, al momento dell'adesione, di una organizzazione nazionale di mercato. Rispondendo ad una domanda da voi rivoltale, la Commissione ha ammesso — come aveva fatto, del resto, nel ricorso (pag. 10, punto 22) — che «non è escluso che tali restrizioni siano necessarie per garantire la conservazione dell'organizzazione nazionale nella sua forma attuale, in quanto è probabile che l'abolizione delle restrizioni all'importazione, in periodo di eccedenza, costringerebbe il Governo britannico ad abbandonare il suo sistema d'intervento». Questa risposta, pur non essendo sprovvista di una certa anfibologia, non può invertire l'onere della prova, che incombe alla Commissione. Aggiungerò che un sistema nazionale il quale sia inteso ad assistere direttamente i produttori di patate nel Regno Unito mediante prezzi minimi, «deficiency payments», o aiuti di dubbia trasparenza e notificati più o meno irregolarmente, non sarebbe, dal punto di vista dello scopo perseguito dai produttori olandesi, affatto preferibile al regime attuale.

Ricorderò, ad abundantiam, i principali argomenti atti, a mio avviso, a provare che, nelle trattative che hanno portato all'adesione, i redattori dell'art. 9 dell'Atto si sono deliberatamente discostati dalla formulazione dell'art. 8, n. 7, del Trattato di Roma:

Il periodo di cinque anni (1o gennaio 1973 -1o gennaio 1978) è stato molto più breve del termine di dodici anni, fissato dalle corrispondenti disposizioni del Trattato CEE; per fare un raffronto, il termine attualmente previsto per l'adesione della Spagna è di dieci anni.

I termini scelti per la redazione dell'art. 9 dell'Atto impongono una interpretazione più elastica che non quelli adoperati nell'art. 8 del Trattato CEE. Come ha lasciato intuire l'agente del Governo francese, la presente controversia avrà forse come conseguenza il fatto che, nelle trattative per l'ampliamento delle Comunità, il passaggio da una tappa all'altra, quanto meno nel settore dell'agricoltura, verrà subordinato in modo molto più esplicito — ricorrendo sistematicamente, se necessario, a clausole di salvaguardia o rinviando sine die determinate azioni — non già all'automatica scadenza di un termine, bensì alla constatazione del fatto che gli obiettivi specificamente fissati per ciascuna tappa sono stati, per l'essenziale, effettivamente raggiunti e che sono stati mantenuti gli impegni assunti. L'intero sistema della Parte quarta dell'Atto di adesione è basato su un complesso di specifiche misure «transitorie». Beninteso, questo non vuol dire che, secondo l'interpretazione da me difesa, i provvedimenti adottati dal Regno Unito potranno essere mantenuti indefinitamente in vigore. Ciò potrebbe avvenire soltanto qualora certi Stati membri persistessero, facendo valere una posizione di forza, nell'accettare solo un'organizzazione comune che non offra garanzie equivalenti per l'occupazione e per il tenore di vita dei produttori dei paesi che posseggono un'organizzazione nazionale. In questo campo, come in altri, dovranno trovarsi dei compromessi, ed io non dubito del fatto che i responsabili politici daranno prova della necessaria immaginazione.

Nel frattempo, è inevitabile che perdurino talune disparità fra gli Stati membri originari ed i nuovi, ma questa situazione deriva non già dall'Atto di adesione, bensì dalla giurisprudenza Charmasson.

Ci si chiede se, per questo, i vecchi Stati membri possano legittimamente adottare misure di ritorsione di fronte ad importazioni di patate dal Regno Unito.

Sotto il profilo della reciprocità, una situazione del genere potrebbe giustificarsi con la considerazione secondo cui gli Stati membri originari hanno assunto, nei confronti dei nuovi, soltanto obblighi equivalenti, e il ritmo e le modalità dell'eliminazione delle restrizioni quantitative devono essere uguali per tutti.

Non ritengo tuttavia necessario, ai fini della soluzione della presente controversia, approfondire tale questione, di carattere altamente accademico, in quanto mi sembra escluso che i produttori del Regno Unito possano giungere a far concorrenza, in casa, ai produttori olandesi, e che senza dubbio la guerra delle patate non si farà.

Per i motivi che ho già avuto occasione di esporre, penso quindi che l'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione continui a produrre i suoi effetti fino all'instaurazione di una organizzazione comune di mercato nel settore delle patate, dal momento che l'art. 9 di tale Atto non ha avuto lo scopo, nè l'effetto, di istituire un periodo transitorio unico, ma ha previsto soltanto determinate misure transitorie che divengono caduche — qualora, in conformità al n. 2 dell'articolo in questione, non siano altrimenti stabiliti date, termini o disposizioni particolari — alla fine del 1977. Di conseguenza, l'applicazione dell'art. 60, n. 2, che costituisce una disposizione particolare ai sensi dell'art. 9, n. 2, di tale Atto, non è limitata, nel tempo, al 31 dicembre 1977.

Concludo nel senso che il ricorso dev'essere respinto e che le spese, comprese quelle relative all'intervento, vanno poste a carico della Commissione.

( 1 ) Traduzione dal francese.