CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 31 MARZO 1977 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

L'attrice nella causa principale, dalla quale è scaturito il procedimento 104/76, è nata nel 1944 ed è cittadina tedesca. Dopo aver sposato un cittadino tedesco (nel marzo 1965), otteneva il rimborso dei contributi previdenziali obbligatori versati in Germania ad un ente per l'assicurazione contro la vecchiaia a favore dei lavoratori. Il rimborso era possibile in virtù del § 1304 della Reichsversicherungsordnung (RVO; legge sulle assicurazioni sociali) in vigore fino alla fine del 1967. Dopo il matrimonio, l'attrice continuava l'attività lavorativa, versando ancora per 27 mesi contributi mensili obbligatori all'ente previdenziale tedesco per i lavoratori. Nel maggio 1968 essa poneva termine al rapporto di lavoro in Germania e si trasferiva con il coniuge nei Paesi Bassi, ove non svolgeva più un'attività lavorativa soggetta ad assicurazione obbligatoria. Poiché da questo momento era venuto meno l'obbligo contributivo in Germania, nel maggio 1970 essa chiedeva il rimborso anche delle 27 mensilità contributive ultimamente versate. Il rimborso doveva effettuarsi in virtù del § 1303, n. 1, della RVO che recita:

«Se non sussiste più alcun obbligo assicurativo in alcun settore soggetto all'assicurazione obbligatoria, e se l'interessato non ha più diritto a proseguire volontariamente il rapporto assicurativo o se il diritto all'assicurazione volontaria viene meno per motivi diversi dal sorgere di un obbligo assicurativo in un: settore della pensione di vecchiaia obbligatoria, all'assicurato va rimborsata la metà dei contributi versati dopo il 20 giugno 1948 nella Repubblica federale. La domanda di rimborso può venir presentata solo dopo due anni dal termine dell'obbligo assicurativo e se nel frattempo l'interessato non ha svolto attività o non ha effettuato prestazioni soggette ad assicurazione obbligatoria.»

La domanda tuttavia veniva respinta dall'ente previdenziale competente, cioè il Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz. Il provvedimento era motivato con il fatto che la postulante, in base alla legge olandese, entrata in vigore il 1o gennaio 1957, sull'assicurazione generale contro la vecchiaia, era automaticamente assicurata, come qualsiasi altro residente nei Paesi Bassi di età tra i 15 e i 65 anni, indipendentemente dalla sua nazionalità e da eventuali rapporti di lavoro. Poiché i vari rapporti assicurativi esistenti in diversi Stati membri vanno considerati come un tutto unico, non si poteva sostenere che l'attrice non fosse più soggetta ad obblighi assicurativi.

Il provvedimento veniva impugnato dinanzi al Sozialgericht di Dusseldorf. A sostegno della domanda si allegava che, nei due anni precedenti la domanda di rimborso, l'attrice non aveva stipulato alcun contratto di lavoro e secondo la legge olandese non le spettava alcuna pensione. Non sussisteva quindi alcun obbligo assicurativo ai sensi del § 1303 della RVO. Restava inoltre da vedere se i regolamenti comunitari sulla previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti, sui quali si era fondato l'ente assicurativo, potessero applicarsi alle domande di rimborso o se il diritto comunitario escludesse il diritto al rimborso nel caso specifico.

Il Sozialgericht di Dusseldorf, con sentenza 17 settembre 1971, respingeva la domanda. Il tribunale considerava in primo luogo che l'attrice fruiva delle disposizioni di legge vigenti nei Paesi Bassi per l'assicurazione vecchiaia a favore dei residenti. Questa assicurazione, come risulta dall'allegato B del regolamento n. 3, era contemplata dal diritto comunitario e doveva essere tenuta in considerazione nel computo dei periodi assicurativi a norma dell'art. 27 del regolamento stesso. Inoltre l'attrice entrava nella sfera d'applicazione «ratione personae» dei regolamenti nn. 3 e 4 e bisognava anche presumere che i regolamenti si rifersissero non solo al diritto relativo alle prestazioni di pensione in senso stretto, ma anche al diritto riguardante i contributi. Dal preambolo e dal contenuto complessivo del regolamento n. 3 — il tribunale non era in grado di reperire una norma specifica che risolvesse il problema — si doveva desumere che i periodi assicurativi negli altri Stati membri vanno equiparati ai periodi assicurativi maturati in Germania anche per le richieste di rimborso; il rimborso cioè andava escluso anche nel caso in cui sussista un'assicurazione obbligatoria in un altro Stato membro.

La sentenza veniva impugnata dinanzi al Landessozialgerìcht Nordrhein-Westfalen, che modificava la pronuncia di primo grado condannando 1 ente assicurativo al rimborso delle quote richieste dall'interessata. La sentenza si fondava anzitutto sul fatto che la legge olandese sull'assicurazione a favore delle vedove e degli orfani non era contemplata dall'allegato B del regolamento n. 3 e quindi non poteva essere presa in considerazione. D'altro canto, se si presupponeva — punto su cui non si indagava ulteriormente — che l'interessata poteva fruire dell'assicurazione generale olandese contro la vecchiaia, era importante ai fini della pronuncia il fatto che l'assicurazione olandese, raffrontata con quella tedesca, offre una tutela solo incompleta. Sintomatico sotto questo aspetto era il fatto che, come si evince dall'art. 9 del regolamento n. 3, non pareva possibile, con l'ausilio dei periodi assicurativi olandesi, un'assicurazione volantaria a norma del § 1233 della RVO. Un simile obbligo assicurativo per il § 1303 della RVO non poteva venir preso in considerazione. Se inoltre si considerava che il diritto di libera circolazione non era pregiudicato dal rimborso dei contributi obbligatori, non rimaneva che la conclusione che i regolamenti comunitari in materia previdenziale a favore dei lavoratori migranti non hanno deliberatamente compreso nella loro sfera d'efficacia le domande di rimborso.

In sede di cassazione — richiesta dal convenuto — il Bundessozialgericht, nella sentenza 31 gennaio 1974 affermava che la legge olandese generale a favore delle persone anziane, come pure la legge olandese a favore delle vedove e degli orfani rientravano nella sfera d'applicazione, «ratione materiae» del regolamento n. 3. Secondo la struttura e la finalità del regolamento n. 3 non era escluso che detta disciplina potesse applicarsi anche alle prestazioni di rimborso; il § 1303 della RVO poteva quindi rientrare nella sfera del diritto comunitario. Il Bundessozialgericht criticava quindi l'orientamento del Landessozialgerìcht, secondo il quale nella fattispecie di cui doveva conoscere non sorgeva alcun problema d'interpretazione del diritto comunitario. Il Bundessozialgericht non disponeva di una panoramica sufficiente per pronunciarsi in modo esauriente, cioè non aveva elementi sul se e come l'interessata fosse assicurata secondo il regime previdenziale olandese. Per questo motivo la sentenza veniva cassata e la causa nuovamente rimessa al Landessozialgerìcht.

Il Landessozialgerìcht chiedeva allora chiarimenti in materia all'ente assicurativo olandese ad Amsterdam: questi dichiarava, con una lettera del 26 novembre 1975, che l'interessata, dal suo insediamento nei Paesi Bassi, era obbligatoriamente assicurata in virtù della legge generale a favore delle persone anziane e della legge generale a favore delle vedove e degli orfani, a condizione che né lei né il coniuge esercitassero attività remunerate all'estero.

Tenuto conto dell'informazione e delle questioni di diritto comunitario cui si fa-ceva cenno nella sentenza del Bundessozialgericht, il Landessozialgerìcht sospendeva il procedimento per sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se la restituzione dei contnbuti assicurativi sia già stata disciplinata dai regolamenti CEE nn. 3 e 4, oppure sia stata soggetta ad una disciplina diversa da quella del regolamento CEE n. 1408/71, entrato in vigore il 1o. 10. 1972. Se, a questo proposito, il suddetto regolamento si limiti a chiarire una normativa già vigente, oppure disciplini per la prima volta la restituzione dei contributi.

2. Se il combinato disposto dei § § 1303 e 1323a del «Reichsversicherungsordnung» (regolamento tedesco in materia di previdenza sociale, in prosieguo «RVO») consentisse, già nel maggio 1970, di considerare l'obbligo di assicurazione contemplato dalle leggi olandesi «Algemene Ouderdomswet» (legge in materia di previdenza sociale a favore delle persone anziane, in prosieguo «AOW») e «Algemene Weduwen en Wezenwet» (legge concernente la previdenza sociale a favore delle vedove e degli orfani «AWW») come «assicurazione obbligatoria» ai sensi del § 1303, n. 1, RVO, e se di conseguenza sia vietata ad un ente assicurativo tedesco la restituzione dei contributi conformemente alle norme summenzionate nel caso in cui l'assicurato, cittadino tedesco, trasferisca la propria residenza nei Paesi Bassi.

3. Se già dall'art. 2 del regolamento CEE n. 3 si possa desumere che la normativa tedesca concernente la restituzione dei contributi rientra nell'ambito di validità di detto regolamento.

4. Se la normativa comunitaria in materia abbia come scopo principale: a) di garantire e rafforzare il diritto dei cittadini degli Stati membri alla libera circolazione nel territorio della Comunità e b) di far salvi tutti i diritti acquisiti o i rapporti di assicurazione sociale posti in essere in uno Stato membro, in particolare per quanto concerne le pensioni di vecchiaia, mediante, ad esempio, il cumulo dei periodi assicurativi che possono essere presi in considerazione a tal fine.

5. Se il principio della conservazione dei diritti e dei rapporti di affiliazione ad un ente assicurativo debba sempre prevalere sulla volontà dell'assicurato che desideri il rimborso dei contributi versati, anche qualora il diritto interno — com'è il caso dell'AOW — contempli la possibilità di un esonero dall'obbligo di assicurazione su domanda dell'interessato.

Questo è il mio punto di vista in merito:

1. Circa la questione del se il diritto al rimborso fosse già contemplato dai regolamenti nn. 3 e 4, si può osservare che in detti regolamenti — diversamente da quanto avviene nel regolamento n. 1408/71 — non vi è alcun espresso richiamo al rimborso dei contributi. Inoltre si deve ammettere che per le prestazioni elencate nell'art. 2 del regolamento n. 3 è determinante il verificarsi dell'evento assicurato, mentre il rimborso dei contributi presuppone lo scioglimento del rapporto assicurativo con effetto retroattivo. Condivido tuttavia l'opinione della Commissione e del Landesversicherungsanstalt secondo cui detto art. 2 non osta all'inclusione del rimborso dei contributi nella sfera d'applicazione del regolamento n. 3. Vi sono più argomenti a sostegno di detta affermazione. a) L'interpretazione estensiva della nozione di prestazione è corroborata dalla stretta relazione tra rimborso dei contributi e disciplina dei contributi nonché diritto alla pensione. Lo dimostra proprio la RVO, che disciplina il rimborso dei contributi nello stesso capitolo che tratta le prestazioni di pensione, cioè nel 4o libro, II sezione sotto il titolo «prestazioni assicurative». Inoltre l'art. 2 del regolamento n. 3 non riguarda soltanto i diritti a prestazione, ma anche le norme giuridiche che si riferiscono a dette prestazioni. Norme giuridiche sono ora, secondo la definizione dell'art. 1 b) le norme interne relative, i regolamenti ecc. con tutto il loro contenuto, di cui nel regolamento n. 3, si citano solo le prestazioni tipiche a titolo orientativo. b) È pure importante il fatto che solo con l'interpretazione estensiva di cui sopra è assicurata anche per il diritto al rimborso l'applicazione della garanzia di pre-stazioni all'estero, come previsto dall'art. 10, n. 1, del regolamento n. 3, cioè una garanzia comunitaria e non solo nazionale. Questo è un elemento di cui si deve tener conto nell'interesse della libertà di circolazione. c) Sarà infine interessante fare un richiamo anche al regolamento n. 1408/71, che dal 1o ottobre 1972 è subentrato al regolamento n. 3. È anzitutto importante il fatto che l'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71, a parte alcune differenze nella formulazione, coincide letteralmente con l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 3. Come è detto nella motivazione del progetto della Commissione per il regolamento n. 1408/71, esso comprende le norme e i regimi indicati nell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 3. D'altro canto è evidente — e ciò risulta dall'art. 10 del regolamento n. 1408/71 e dalla definizione della nozione di prestazione contenuta nell'art. 1 t) — che il rimborso dei contributi è contemplato dal regolamento n. 1408/71. Da ciò si deve arguire che il rimborso dei contributi è contemplato pure dall'art. 4, n. 1, dello stesso regolamento, cioè dalla norma che coincide con l'art. 2 del regolamento n. 3. L'espressa estensione della definizione della nozione contenuta nell'art. 1 t), con l'inclusione del rimborso dei contributi, non significa — come giustamente ha osservato la Commissione — che il rimborso è stato incluso solo allora nella sfera d'applicazione dei regolamenti; si deve invece partire dal presupposto che l'art. 1 t) do-veva solo fissare l'interpretazione estensiva della nozione di prestazione.

2. Considerando una seconda serie di questioni, che si desumono dai quesiti nn. 2, 4 e 5, si rende necessario stabilire le conseguenze dell'inclusione del diritto al rimborso dei contributi nella sfera d'applicazione del regolamento n. 3, cioè accertare se dal regolamento si possa desumere che il rimborso è escluso qualora il richiedente sia soggetto ad assicurazione obbligatoria in un altro Stato membro. Premetto che, per una soluzione positiva su questo punto, non si possono reperire appigli sufficienti né in una disposizione singola, né nello spirito del regolamento n. 3. a) L'ente previdenziale convenuto, che sostiene l'opposto punto di vista, si è richiamato in proposito essenzialmente all'art. 27 del regolamento n. 3 ed ha sostenuto che nel cumulo prescritto da questa norma si deve tener conto anche dell'assicurazione contro la vecchiaia a norma della legge generale olandese in materia. Grazie a questo cumulo, la postulante potrebbe rivendicare prestazioni per effetto dei contributi versati in Germania e quindi non vi sarebbe più motivo di chiedere il rimborso. A mio giudizio è giusta l'obiezione della Commissione, secondo cui il senso della norma è solo quello di prevedere il cumulo di periodi per i casi in cui la finalità della libera circolazione non potrebbe realizzarsi in virtù delle sole leggi nazionali. L'art. 27 ha la funzione di tutelare da eventuali pregiudizi i lavoratori che si avvalgono del diritto di libera circolazione. Si deve certo ammettere che anche la cessazione del rapporto assicurativo connessa al rimborso dei contributi può considerarsi un pregiudizio. Determinante però è il fatto che ciò, per il diritto tedesco, non costituisce una conseguenza scaturente ope legis, ma dipende dalla volontà degli interessati. È in effetti difficile sostenere che l'idea di tutela che pervade l'art. 27 giunga al punto di proteggere gli interessati anche contro gli inconvenienti derivanti dalle decisioni che essi hanno liberamente preso. Se il diritto nazionale ammette il rimborso dei contributi, non si potrà desumere dall'art. 27 del regolamento n. 3 l'obbligo di conservare i diritti quesiti. b) Giustamente la Commissione ha inoltre rilevato che la conservazione delle quote assicurative obbligatorie già versate non si può desumere nemmeno dalla finalità del regolamento n. 3 (garanzia della libertà di circolazione mediante co-ordinamento dei sistemi previdenziali nazionali). Il rimborso dei contributi non pregiudica in effetti la libera circolazione; si potrebbe anzi affermare che piuttosto la favorisce. Se però in questo modo sorgono vantaggi per il lavoratore migrante, ciò non è dovuto al diritto comunitario, ma al fatto che continuano a persistere affiancati regimi previdenziali diversi. c) Nemmeno l'art. 10, n. 2, del regolamento n. 1408/71 fornisce, infine, un argomento per combattere detto punto di vista. Esso recita: «Se la legislazione di uno Stato membro subordina il rimborso dei contributi alla condizione che l'interessato abbia cessato di essere soggetto all'assicurazione obbligatoria, tale condizione non è considerata soddisfatta fintantoché l'interessato sia soggetto, in qualità di lavoratore, all'assicurazione obbligatoria in virtù della legislazione di un altro Stato membro.» In base alla già menzionata motivazione della Commissione nel suo progetto per il regolamento n. 1408/71 è evidente che si tratta in questo caso di una nuova norma di diritto comunitario, che deve ex nunc mirare all'armonizzazione del diritto relativo al rimborso di contributi e solo con questa disposizione la nozione di «assicurazione obbligatoria» ha assunto un contenuto giuridico comunitario. Quanto al problema centrale sollevato dal giudice a quo si deve quindi tener fermo che il regolamento n. 3 non consente di desumere il principio che, qualora il rimborso dei contributi, in forza del diritto interno, dipenda dalla cessazione del rapporto assicurativo obbligatorio, si debba tener conto del rapporto assi-curativo obbligatorio sussistente in un altro Stato membro.

3. Ciò potrebbe costituire una soluzione sufficiente per la domanda sottoposta dal giudice a quo. Poiché però i quesiti nn. 2, 4 e 5 pare tocchino anche il problema della sfera d'applicazione «ratione personae» dei regolamenti comunitari, si deve fare un'ulteriore osservazione, per l'ipotesi in cui, cioè, il regolamento n. 3, in materia di rimborso di contributi, consentisse di desumere una regola di equiparazione relativamente ai periodi assicurativi in vari Stati membri. Anche su questo punto condivido il parere della Commissione, che sottolinea che una simile norma di equiparazione potrebbe al massimo valere per persone soggette all'obbligo assicurativo in quanto lavoratori subordinati. Non ha molta importanza a questo proposito il come debba intendersi l'art. 4 n. 1 del regolamento n. 3, dal quale l'ente previdenziale convenuto — dal momento che l'articolo parla di lavoratori ai quali «erano» applicabili le norme di uno Stato membro — trae la conclusione che la qualità di lavoratore subordinato permane, ai fini del regolamento n. 3, anche se viene meno il rapporto di lavoro. Più importante è il fatto che, anche secondo il regolamento n. 1408/71, che ha espressamente contemplato l'ipotesi del rimborso dei contributi, in virtù dell'art. 10 si pone chiaramente la condizione che il postulante sia assicurato obbligatoriamente in un altro Stato membro come lavoratore subordinato. Il tenore della norma non consente di intenderla nel senso che è sufficiente essere stati lavoratori subordinati; al contrario, l'obbligo assicurativo sussistente in un altro Stato membro — per poter venir preso in considerazione — deve riguardare i lavoratori subordinati. Nella fattispecie è chiaro che l'attrice non possiede questo requisito. Non è lavoratrice migrante, perché non si è trasferita nei Paesi Bassi per esercitarvi un'attività lavorativa. Lasciando la Germania, essa ha cessato ogni attività lavorativa e nei Paesi Bassi è assicurata obbligatoriamente solo come residente, non già come lavoratrice, e questo è l'elemento decisivo, a norma dell'art. 1 a) del regolamento n. 1408/71 per l'equiparazione ai lavoratori. Sempre nell'ipotesi in cui sia possibile desumere dal regolamento n. 3 determinate norme per il rimborso dei contributi, si dovrebbe ancora osservare che tali norme non possono venir invocate dall'attrice, poiché essa esula dalla sfera d'applicazione del regolamento «ratione personae».

4. Riassumendo, propongo di risolvere come segue le questioni poste dal Landessozialgerìcht : a) L'art. 2, n. 1, del regolamento n. 3, secondo il suo tenore, non osta all'inclusione del diritto al rimborso dei contributi, secondo la disciplina interna, nella sfera d'applicazione del regolamento «ratione materiae». b) Il diritto al rimborso dei contributi non è espressamente disciplinato dal regolamento n. 3. Dallo spirito del regolamento non si può desumere il principio che si deve tener conto dell'assicurazione obbligatoria esistente in un altro Stato membro, se il rimborso dei contributi, secondo il diritto interno, dipende dalla cessazione dell'assicurazione obbligatoria stessa.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.