CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

L.A. GEELHOED

presentate il 14 settembre 2006 1( )

Causa C‑289/05

Länsstyrelsen i Norrbottens län

contro

Lapin liitto

(Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rovaniemen hallinto‑oikeus)

«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Rovaniemen hallinto-oikeus – Interpretazione del punto 1.7 della norma n. 1 di cui all’allegato del regolamento (CE) della Commissione 28 luglio 2000, n. 1685, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali – Presa in considerazione delle spese generali»





I – Introduzione

1. In questa richiesta di pronuncia pregiudiziale si chiede alla Corte un’interpretazione più precisa del punto 1.7 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento della Commissione 28 luglio 2000, n. 1685, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1000 del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali ( ). Il tribunale finlandese Rovaniemen hallinto‑oikeus (Tribunale amministrativo di Rovaniemi) interroga la Corte sulle condizioni a cui è subordinato il rimborso parziale delle spese generali quali costi imputabili ad un’attività cofinanziata dai Fondi strutturali.

II – Contesto giuridico

2. La controversia trova origine nella normativa comunitaria in materia di Fondi strutturali ( ). Da tali fondi vengono erogati contributi, in forme diverse, intesi a realizzare il rafforzamento della coesione economica e sociale e, segnatamente, a ridurre il divario tra le varie regioni ed il ritardo delle regioni più povere ( ). Tale contributo è erogato sotto forma di cofinanziamento, ad opera della Comunità, di vari progetti selezionati dagli Stati membri.

3. Il contesto giuridico in cui si inquadra la realizzazione delle attività finanziate dai Fondi strutturali è a grandi linee il seguente.

4. Il Regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali ( ) stabilisce tre priorità per le politiche strutturali comunitarie:

– L’obiettivo n. 1 riguarda lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo. Esso concerne le regioni il cui reddito pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria. Rientrano, inoltre, in questo obiettivo anche le cosiddette regioni ultraperiferiche ( ) e talune zone a scarsissima densità di popolazione in Finlandia e in Svezia.

– L’obiettivo n. 2 attiene alle regioni aventi problemi strutturali, la cui riconversione economica e sociale deve essere favorita. Si tratta, in particolare, delle zone rurali in declino, delle zone urbane in difficoltà e delle zone dipendenti dalla pesca che si trovano in una situazione di crisi.

– L’obiettivo n. 3 consiste nell’adeguamento e nell’ammodernamento delle politiche in materia di istruzione e occupazione, miranti soprattutto alla lotta alla disoccupazione di lunga durata e alla disoccupazione giovanile e all’integrazione nel mercato del lavoro di gruppi più deboli.

5. Il contributo viene erogato sotto forma di cofinanziamento di programmi attuati nell’ambito di uno degli obiettivi sopra menzionati. Inoltre i vari Fondi strutturali finanziano azioni innovative ed iniziative comunitarie, come il programma Interreg su cui verte la controversia in esame ( ).

6. La concreta attuazione delle attività sostenute dai Fondi strutturali avviene in base a tre principi. Il primo è il principio della complementarietà, secondo cui il contributo della Comunità è inteso quale integrazione delle azioni degli Stati membri o apporto per queste ultime ( ). Ciò presuppone in ogni caso un’integrazione a livello nazionale, regionale o addirittura locale del contributo finanziario della Comunità ( ). Il secondo principio è quello del quadro comunitario di sostegno. Tra i partner menzionati viene predisposto un piano pluriennale per la regione interessata – in cui sono esposti con precisione tutti i progetti con le loro possibili implicazioni ed i loro possibili effetti – in base al quale viene successivamente erogato il finanziamento ( ). Il terzo principio è quello del partnerariato. Ciascuna delle parti interessate al progetto e al programma di finanziamento – ossia la Commissione e le competenti autorità nazionali, regionali o locali, designate da ciascuno Stato membro – ha una propria responsabilità ed è tenuta ad attuare le misure in stretta concertazione e collaborazione reciproca ( ).

7. Il regolamento n. 1260/1999 prevede numerose disposizioni per garantire l’efficacia dell’erogazione degli aiuti. A tal fine sono delimitate con precisione le competenze degli organismi coinvolti nell’esecuzione del bilancio della Comunità – gli Stati membri, i loro organi competenti e la Commissione. Da questa normativa emerge che il regolamento ha una struttura decentralizzata.

8. Gli Stati membri garantiscono la sana gestione delle risorse comunitarie e sono primariamente responsabili per una corretta esecuzione finanziaria mediante:

– l’autorità di gestione, responsabile dell’efficacia e della regolarità della gestione e dell’attuazione del relativo programma ( );

– l’autorità di pagamento, che certifica le spese ( ) ed è responsabile per l’elaborazione e la presentazione delle richieste di pagamento e per il ricevimento dei pagamenti della Commissione ( );

– l’applicazione delle norme nazionali pertinenti alle spese ammissibili in assenza di norme comunitarie ( ).

9. Gli Stati membri assumono inoltre la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi ( ). Essi devono garantire la qualità dei sistemi di gestione e di controllo finanziario e l’impiego dei fondi comunitari a loro disposizione ( ). A tal fine, essi devono collaborare con la Commissione per assicurare che i fondi comunitari siano utilizzati conformemente a principi di sana gestione finanziaria ( ).

10. La Commissione esercita la sua responsabilità per l’esecuzione del bilancio comunitario mediante il controllo della buona attuazione dei compiti affidati agli Stati membri. A tal fine essa deve:

– adottare le misure necessarie per fissare il contributo dei Fondi strutturali, allorché sono soddisfatte tutte le condizioni di legge ( );

– assicurare l’esistenza negli Stati membri di sistemi di gestione e di controllo correttamente funzionanti, affinché i fondi comunitari siano utilizzati in modo efficiente e regolare ( );

– eseguire controlli finanziari in loco, segnatamente mediante verifica, ed adottare misure correttive ove siano state constatate irregolarità ed insufficienze di gestione e lo Stato membro non ha eseguito rettifiche finanziarie ( ).

11. Per poter eseguire correttamente i suoi compiti, la Commissione può stabilire condizioni minime per i sistemi di controllo. Siffatte norme comunitarie possono essere definite dalla Commissione quando appaiano necessarie per garantire un’applicazione equa ed uniforme dei Fondi strutturali nella Comunità ( ). Le modalità di applicazione che la Commissione ha stabilito in questo contesto sono da un lato un insieme di norme che le consentono di accertare la compatibilità dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri con la normativa ( ), e dall’altro un insieme di norme intese a porre le condizioni per l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali ( ).

12. In questa luce sono rilevanti le seguenti disposizioni:

13. La norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000 recita:

«Norma n. 1 - Spese effettivamente sostenute

1. Pagamenti effettuati dai beneficiari finali

1.1. I pagamenti effettuati dai beneficiari finali di cui all’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (CE) n. 1260/1999 (in appresso il «regolamento generale») devono essere effettuati in denaro, fatte salve le deroghe di cui al punto 1.4.

(…)

1.4. Alle condizioni indicate ai punti da 1.5 a 1.7, anche l’ammortamento, i contributi in natura e le spese generali possono rientrare nei pagamenti di cui al punto 1.1. Tuttavia, il cofinanziamento da parte dei Fondi strutturali di un’operazione, non deve superare la spesa massima ammissibile alla fine dell’operazione, escludendo i contributi in natura.

(…)

1.7. Le spese generali sono considerate spese ammissibili a condizione che siano basate sui costi effettivi relativi all’esecuzione dell’operazione cofinanziata dai Fondi strutturali e che vengano imputate con calcolo pro-rata all’operazione, secondo un metodo equo e corretto debitamente giustificato.

1.8. Le disposizioni dei punti da 1.4 a 1.7 si applicano ai singoli destinatari di cui al punto 1.2 nel caso di regimi di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del trattato e di aiuti concessi da organismi designati dagli Stati membri.

1.9. Gli Stati membri possono applicare disposizioni nazionali più rigorose per determinare la spesa ammissibile di cui ai punti da 1.5 a 1.7.

2. Prova della spesa

Di norma, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non sia possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente».





III – La causa principale

14. Nell’ottobre 2002, il ricorrente nella causa principale, il Länsstyrelsen i Norrbottens län ( ), ha chiesto al Lapin liitto ( ) , resistente nella causa pricipale, un contributo alle spese generali per il sostegno tecnico nell’ambito di un’iniziativa comunitaria – il programma Interreg III – A – Nord – per un importo totale di SEK 95 880,72 per l’anno 2001 ( ).

15. Il convenuto, riferendosi al regolamento n. 1685/2000, ha respinto la domanda. Le spese generali di cui trattasi non erano imputate al progetto secondo un metodo equo e corretto, debitamente giustificato. Inoltre le spese generali non erano basate su costi effettivi e i pagamenti effettuati non erano provati da ricevute.

16. Nel settembre 2003 il Länsstyrelsen i Norrbottens län ha nuovamente richiesto un contributo alle spese generali, per un totale di SEK 56 854 per l’anno 2001 e SEK 186 982 per l’anno 2002 ( ). Per il calcolo delle spese il ricorrente si è avvalso di un nuovo metodo, in base al quale per ogni collaboratore utilizzato per il progetto comunitario veniva addebitata la quota delle spese generali corrispondente all’orario di lavoro.

17. Con decisione adottata il 24 novembre 2003, il Lapin liitto ha respinto la domanda in quanto il ricorrente non aveva provato il rapporto tra le altre spese indirette e il progetto comunitario ( ).

18. Successivamente il Länsstyrelsen i Norrbottens ha presentato un reclamo dinanzi al Lapin liitto.

19. Con delibera 6 febbraio 2004 il Lapin liitto ha respinto il reclamo del Länsstyrelsen i Norrbottens län, motivando tale decisione con il fatto che il ricorrente non avrebbe chiarito con sufficiente precisione quale parte delle spese per il sostegno tecnico fosse imputabile al progetto.

20. Il ricorrente ha chiesto il pagamento delle spese generali dinanzi allo Hallinto‑oikeus. Ritenendo che, per risolvere la controversia sottoposta al suo giudizio, occorresse interpretare il punto 1.7 della norma n. 1 del regolamento n. 1685/2000, il 15 luglio 2005 il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento e ha chiesto alla Corte una pronuncia pregiudiziale.

IV – Valutazione

21. Nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente quali siano le condizioni a cui il diritto comunitario assoggetta l’ammissibilità delle spese generali.

22. Dall’economia dell’art. 32, n. 1, terzo paragrafo, del regolamento n. 1260/1999 e dalla norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000 ( ) risulta che esso si fonda sul principio del rimborso dei costi. Ciò implica che i pagamenti effettuati dai beneficiari finali devono avvenire in denaro e che i pagamenti devono riguardare spese effettivamente sostenute. Tuttavia, in determinati casi specifici, possono rientrare in siffatti pagamenti anche ammortamenti, contributi in natura e spese generali ( ). Il rimborso delle spese generali in quanto spese ammissibili rappresenta però un’eccezione e deve pertanto essere interpretato restrittivamente, sia per quanto riguarda la portata sia relativamente alle modalità di applicazione (il sistema di calcolo, i documenti con cui è dimostrata la loro imputabilità).

23. Prima di esaminare a quali condizioni trovi applicazione la citata eccezione, osservo che gli Stati membri possono applicare norme nazionali più restrittive per determinare le spese generali ammissibili. Siffatto potere è attribuito agli Stati membri dal punto 1.9 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000 ( ). Ne consegue che il punto 1.7 della norma n. 1 può essere fatto valere solo nei limiti in cui gli Stati membri non abbiano adottato norme interne più restrittive, ai sensi del punto 1.9, per determinare le spese ammissibili.

24. In altri termini, i regolamenti n. 1260/1999, n. 438/2001 e n. 1685/2000, come citati ai precedenti paragrafi da 2 a 13, stabiliscono le condizioni minime che devono essere soddisfatte per poter considerare ammissibili determinati costi. Se tali condizioni sono soddisfatte, secondo il diritto comunitario le spese di cui trattasi possono essere rimborsate. Ciò non toglie che, in forza del rilevante diritto nazionale, le condizioni per il contributo alle spese generali possano essere più severe.

25. Per risolvere la questione di sapere in quali casi le spese generali possano configurare spese ammissibili a norma del diritto comunitario, occorre riferirsi alla formulazione del punto 1.7 della norma n. 1 e all’economia dei citati regolamenti. A norma di questa disposizione le spese generali devono:

– essere basate sui costi effettivi;

– essere relative all’esecuzione dell’operazione cofinanziata dai Fondi strutturali;

– essere imputate con calcolo pro-rata all’operazione, secondo un metodo equo e corretto debitamente giustificato.

26. Per quanto riguarda il primo elemento, basta rinviare all’art. 32, n. 1, primo e terzo paragrafo, del regolamento n. 1260/1999, che così dispone:

«I pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente ( )».

Come giustamente osservato dalla Commissione, non può essere considerato ammissibile il rimborso di spese teoriche.

27. Per quanto riguarda il secondo elemento, il governo finlandese ha osservato che per le spese ammissibili occorre rispettare il principio di causalità, il quale, secondo tale governo, implica che possono costituire spese ammissibili solo quei costi integrativi effettivamente derivanti dall’intervento comunitario. Costi non imputabili all’intervento non possono costituire oggetto di rimborso.

28. A giudizio della Commissione, il gestore del progetto comunitario interessato deve essere in grado di provare che le spese generali erano necessari per la realizzazione del progetto stesso.

29. L’art. 30 del regolamento n. 1260/1999 stabilisce che le spese connesse ad operazioni possono essere ammesse alla partecipazione dei Fondi soltanto se dette operazioni sono parte integrante dell’intervento considerato. In altri termini, le spese devono essere state sostenute nell’ambito del progetto finanziato dall’Unione europea. Occorre poter provare che i costi sono effettivamente connessi alla realizzazione del progetto, e non costituiscono spese sostenute nell’ambito delle attività ordinarie, prive di nesso con l’esecuzione del progetto.

30. Il terzo elemento è quello su cui verte principalmente la discussione nella fattispecie in esame. Segnatamente, si tratta della questione se un metodo come quello utilizzato dal ricorrente nel procedimento principale per calcolare le spese generali soddisfi il requisito posto dal punto 1.7, ossia che le spese generali devono essere imputate all’operazione con calcolo pro-rata, secondo un metodo equo e corretto debitamente giustificato.

31. Il ricorrente nel procedimento principale rinvia al metodo da esso utilizzato, secondo il quale le spese generali sono ripartite tra la media dell’organico complessivo della sua organizzazione nell’anno in questione, in modo che la media dell’ammontare delle spese generali può essere calcolata per persona, per anno e per mese. Secondo questa base di calcolo per media, la parte delle spese menzionate corrispondente all’orario di lavoro di ciascun membro del personale utilizzato per il progetto viene imputata ai costi del progetto. Il ricorrente sostiene che questo metodo è conforme al punto 1.7.

32. Occorre fare innanzitutto una premessa sulle diverse versioni linguistiche del punto 1.7 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000. Esiste una significativa differenza tra il testo della versione finlandese e quello di altre lingue. Le versioni francese, inglese, danese, spagnola, portoghese e italiana usano il termine «pro rata», come la versione svedese, dove figura il termine «proportionellt» e il termine «pro rata» compare tra parentesi. La versione olandese utilizza il termine «verhoudingsgewijs» (in modo proporzionale) e quella tedesca «anteilig» (proporzionale). Nella versione finlandese non si rinviene alcun riferimento a questa nozione ( ).

33. Qualora sussistano discordanze tra le varie versioni linguistiche di un testo comunitario, i testi rilevanti non vanno considerati isolatamente, ma, in caso di dubbio, le norme comunitarie devono essere interpretate e applicate alla luce delle altre versioni linguistiche facenti fede ( ). In ogni caso una sola versione linguistica non può prevalere sulle altre, quando queste ultime concordano tutte in una particolare interpretazione ( ).

34. Visto che tutte le altre versioni linguistiche – seppure non tutte in termini esattamente identici – al punto 1.7 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000 fanno menzione della nozione «pro rata», ovvero «in modo proporzionale», la norma in esame deve essere interpretata anche alla luce di tale formulazione.

35. Ne deduco che per il calcolo delle spese generali si può utilizzare una percentuale dei costi indiretti complessivi, purché si possa provare che il livello della percentuale è equo e corretto ed è in proporzione alle dimensioni del progetto comunitario. Siffatta tesi è confermata dalla seconda condizione formulata all’art. 7, come definita all’allegato I del regolamento n. 438/2001, che recita:

«Nel caso di voci di spesa che si riferiscono solo in parte all’operazione cofinanziata, è dimostrata l’accuratezza della ripartizione della spesa tra l’operazione cofinanziata ed altre operazioni. Analoga giustificazione è fornita per i tipi di spesa considerati ammissibili entro determinati limiti, o proporzionalmente ad altri costi».

36. L’equità dell’imputazione delle spese generali al progetto comunitario può essere provata sulla base delle spese salariali extra e di altre spese extra, come quelle di alloggio, ragionevolmente imputabili al progetto stesso. Alla luce di tali spese si può stabilire la percentuale dei costi indiretti. Come correttamente osservato dalla Commissione, nel calcolare le spese generali provocate dalle spese salariali extra occorre considerare i seguenti elementi: a) il numero delle persone che lavorano al progetto; b) il numero delle ore dedicate al progetto; c) lo stipendio corrisposto nell’ambito del progetto; d) il numero medio di persone impiegate nell’organizzazione; e) il numero di ore di lavoro delle medesime; f) la media degli stipendi pagati. Se il calcolo delle spese generali è basato sullo stipendio versato, occorre calcolare lo stipendio effettivo e non quello medio.

37. In ogni caso questo non è l’unico metodo corretto ipotizzabile. Già dai termini usati – un metodo equo e corretto debitamente giustificato ( ) – emerge che possono essere utilizzati diversi metodi per il calcolo delle spese generali imputabili ad un progetto comunitario.

38. Spetta al giudice nazionale stabilire se nel procedimento principale siano state soddisfatte le condizioni di cui al punto 1.7 della norma n. 1 del regolamento n. 1685/2000.

V – Conclusione

39. Suggerisco di risolvere la questione pregiudiziale proposta dal giudice del rinvio nel seguente modo:

«– Il punto 1.7 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento (CE) della Commissione 28 luglio 2000, n. 1685, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1000 del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali, deve essere interpretato nel senso che per il calcolo delle spese generali si può utilizzare una percentuale dei costi indiretti complessivi, purché si possa provare che il livello della percentuale è corretto ed equo e proporzionato alle dimensioni del progetto comunitario.

– L’equità dell’imputazione delle spese generali al progetto comunitario può essere provata anche in base alle spese aggiuntive causate da costi salariali e da costi diversi, come quelli di alloggio, ragionevolmente imputabili al progetto. In base a siffatti costi può definirsi la percentuale delle spese generali.

– Spetta al giudice nazionale stabilire se nel procedimento di rinvio sono soddisfatte le condizioni poste dal punto 1.7 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000».