CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JOSEPH GAND

DEL 13 MARZO 1969 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il ricorrente, assunto come ausiliario dalla Commissione di controllo delle Comunità europee il 15 marzo 1962, veniva nominato in ruolo come assistente di grado B/3 con effetto dal 15 settembre 1963.

A seguito di vari incidenti sui quali tornerò, nel 1967 l'organo dal quale dipendeva promuoveva nei suoi confronti un processo disciplinare a norma dell'articolo 87 del trattato. Il procedimento si svolgeva regolarmente e il Consiglio di disciplina, sentito l'interessato e vari testimoni, con parere motivato del 31 ottobre 1967 proponeva all'unanimità la destituzione del ricorrente senza riduzione del diritto alla pensione di anzianità. A norma dell'art. 7, 3o comma, dell'allegato IX, la Commissione di controllo avrebbe dovuto adottare la propria decisione «nel termine massimo di un mese, sentito l'interessato». Per motivi che ricorderò fra poco, giacché su di essi si fonda il primo mezzo dedotto a sostegno del ricorso, l'audizione non ha avuto luogo e la decisione 26 marzo 1968 destituiva il ricorrente con effetto dal 1o aprile 1968, conservandogli impregiudicati gli eventuali diritti a pensione.

Il ricorrente chiede l'annullamento di questa decisione e la condanna della controparte a versargli 200000 FB per il risarcimento del danno materiale e morale.

In udienza egli vi ha pregato di prendere atto della sua intenzione di dimettersi dal posto che occupa presso la Commissione alla stessa data in cui verrà pronunciato l'annullamento del provvedimento.

La dichiarazione mi pare esuli completamente dalla materia del contendere; è evidente che un impegno siffatto non ha alcuna influenza sulla soluzione che darete alla controversia. Supponendo che venga annullato il provvedimento impugnato, e che il ricorrente rimanga alle dipendenze della Commissione, spetta a questa e all'interessato accordarsi sui loro rapporti reciproci e non è di vostra competenza cristallizzare fin d'ora una situazione che solo le parti hanno facoltà di regolare.

Esaminerò uno dopo l'altro i tre mezzi invocati — talvolta anche confusamente — nella fase scritta.

I

Il ricorrente si duole anzitutto del l'irregolarità procedurale commessa dalla Commissione di controllo (e non dal Consiglio di disciplina, come si afferma erroneamente nell'atto introduttivo) che si è pronunciata senza sentire l'interessato.

L'audizione dell'interessato da parte dell'autorità che ha il potere di nomina è espressamente prevista dall'articolo 7, 3o comma, dell'allegato IX dello statuto. L'audizione è così importante che, secondo la vostra giurisprudenza, dev'essere effettuata direttamente dall'autorità competente — salvo, in caso di organo collegiale, affidare l'incarico ad uno o più membri del Collegio — e comunque non è consentito delegare a questo scopo un dipendente dell'istituzione (11 luglio 1968, Van Eick contro Commissione, causa 35-67, Raccolta XIV-1968, pag. 437).

É tuttavia evidente che un dipendente non può invocare l'omissione di un atto procedurale se questa omissione è conseguenza del comportamento dell'interessato che lo ha impedito o ha fatto sì che si compisse in modo irregolare (vedasi per analogia, per quanto riguarda la costituzione della Commissione d'invalidità, 14 dicembre 1966, Alfieri contro Parlamento europeo, 3/66, Raccolta XIII-1966, pag. 596). É quindi valida la sanzione adottata dall'autorità competente senza audizione del dipendente interessato, se questo non è regolarmente comparso alla data per la quale era stato convocato nelle forme prescritte.

Un attento esame del fascicolo fa nascere il convincimento che questo comportamento ricorra nella nostra fattispecie ed in particolare la Commissione di controllo ha fatto tutto il possibile per dare al ricorrente l'occasione di presentare le sue difese. Basterà ricordare la cronologia dei fatti.

Dopo il parere del Consiglio di disciplina del 31 ottobre 1967, il ricorrente veniva convocato per il 25 novembre. In quel momento egli era a casa malato ed il consulente sanitario non lo riteneva in grado di presentarsi all'audizione, che veniva prorogata al gennaio successivo. L'11 gennaio 1968 veniva inviata una nuova convocazione per il 19 gennaio. In questo momento il ricorrente era ricoverato presso l'Istituto psichiatrico della clinica universitaria Brugmann ed il medico curante riteneva opportuno far rinviare di 15 giotni — un mese la convocazione, già stabilita per il 19 gennaio.

Il 19 febbraio il ricorrente veniva quindi convocato per la terza volta, ad una riunione fissata per il 27 febbraio, e il 6 febbraio l'amministrazione riceveva una dichiarazione del medico curante secondo cui l'audizione avrebbe potuto aver luogo. Tutto avrebbe potuto procedere normalmente se il 27 febbraio stesso, posteriormente all'ora fissata per la riunione, la Commissione di controllo non fosse stata informata dall'avv. Slusny che il ricorrente l'aveva incaricato di assisterlo e che, essendo occupato, egli chiedeva un rinvio ad una data da stabilirsi tra il 1o e il 15 aprile.

L'articolo 4 dell'allegato IX riconosce al dipendente la facoltà — di cui non si è servito l'interessato — di farsi assistere da un avvocato dinanzi al Consiglio di disciplina, ma non vi è alcuna disposizione in questo senso per l'audizione da parte dell'autorità che ha il potere di nomina. La Commissione di controllo, tenuto conto della gravità della sanzione proposta, acconsentiva tuttavia a concedere un'ultima possibilità all'interessato. Il 1o marzo veniva inviata una nuova convocazione per le ore 16 del 26 marzo; all'audizione il ricorrente avrebbe potuto farsi assistere dal suo avvocato. Il 13 marzo il medico curante assicurava che nulla ostava, dal punto di vista rigorosamente medico, a che l'interessato si presentasse all'audizione. L'avv. Slusny, che era stato informato della data delia riunione, aveva chiesto di poter esaminare il fascicolo del ricorrente e ne veniva autorizzato il 22 marzo. Il 25 marzo, allegando la brevità del tempo a disposizione per preparare la difesa ed una riunione del Consiglio dell'Ordine fissata per l'ora prevista per l'audizione del ricorrente, l'avv.

Slusny chiedeva una nuova proroga. La richiesta non veniva accolta dalla Commissione di controllo, che comunicava telegraficamente il suo rifiuto il mattino del giorno 26 all'avv. Slusny e all'interessato. Poiché nessuno dei due era presente alla riunione, la Commissione riteneva di adottare la decisione impugnata.

I fatti non sono contestati e ricorderete che, in udienza, il ricorrente, tramite l'avv. Rolin che lo assisteva nella fase orale, si è offerto di provare, se necessario mediante testimonianze, alcuni fatti che potrebbero giustificare le sue assenze. Sua moglie avrebbe consultato un avvocato a sua insaputa; il legale avrebbe chiesto il primo rinvio. Egli aveva intenzione di presentarsi il 26 marzo, ma sarebbe stato dissuaso da questo proposito dal segretario del suo patrono. Inoltre a questa data e il 27 febbraio il trattamento cui veniva sottoposto non gli avrebbe consentito di esporre le sue difese nel pieno possesso delle sue facoltà.

Ci si può chiedere, come ha fatto l'avvocato della Commissione di controllo, se queste dichiarazioni non siano tardive. Infatti l'articolo 42 del regolamento di procedura, che consente alle parti di fare offerte di prova nella replica e nella controreplica, purché tale ritardo sia giustificato, lascerebbe intendere che l'offerta di prova è preclusa nella fase orale. Per lo meno in questo caso sarebbe necessario che la parte che offre le prove dimostri di non aver potuto invocare prima fatti non recenti. Ciò però non ha molta importanza, poiché l'articolo 60 del regolamento di procedura vi autorizza a disporre in qualsiasi momento un mezzo istruttorio se lo ritenete utile. Mi pare però che una tale misura sia inutile poiché, anche supponendo veritieri i fatti, essi si limitano ai rapporti tra ricorrente e patrono ed i consigli dati al cliente non possono avere alcun influsso sulla regolarità del procedimento. Come ho già sottolineato, il medico curante del ricorrente per ben due volte aveva dichiarato che il paziente poteva presentarsi alla riunione cui era stato convocato.

Quindi, pur non tenendo conto delle due prime convocazioni a date per le quali egli era medicamente impedito, la Commissione ha offerto all'interessato altre due occasioni di venire ascoltato. Il primo rinvio è stato concesso per consentirgli di essere assistito da un avvocato, garanzia supplementare che non è prevista dallo statuto; la seconda proroga è stata negata ed il rifiuto è stato comunicato in tempo utile.

L'avvocato della Commissione di controllo ha lasciato intendere nella controreplica che il ricorrente è ricorso a manovre dilatorie o ha avuto l'intenzione di intralciare il procedimento; l'affermazione è un po' azzardata, resta il fatto che la sua assenza del 26 marzo non è validamente giustificata. Non ha importanza che la mancata comparizione sia dovuta all'interessato o più probabilmente al suo patrono. A questo punto la Commissione aveva ben diritto di rinunziare all'audizione, specie poi se si tiene conto che l'articolo 7 dell'allegato IX le impone di decidere entro un mese dalla notifica del parere del Consiglio di disciplina.

Il primo mezzo andrebbe dunque respinto.

II

La sanzione disciplinare, sempre impugnabile in sede giurisdizionale, costituisce un provvedimento amministrativo definitivo, anche se non è stato sentito l'interessato. Il ricorrente afferma che in questo caso il rispetto del diritto della difesa imporrebbe che si potesse fare opposizione ad un provvedimento adottato in contumacia: il principio sarebbe riconosciuto sia dalla convenzione europea dei diritti dell'uomo che dai sei diritti interni ed avrebbe dovuto essere meglio definito da una di quelle disposizioni generali d'esecuzione dello statuto di cui all'articolo 110.

A chi invocava dinanzi a voi questo articolo avete sovente risposto che l'obbligo di emanare tali disposizioni vige solo nei casi un cui lo statuto non è sufficientemente esplicito. Come si desume dai termini dell'articolo 110, le disposizioni devono consentire l'esecuzione dello statuto e non supplire eventuali lacune dello stesso introducendo una norma che non è stata prevista. L'articolo in questione non è dunque applicabile alla fattispecie.

Se il ricorrente intende invocare un principio giuridico, mi pare che il mezzo si fondi su una confusione tra pronuncia giurisdizionale e provvedimento amministrativo, confusione confermata dai termini «opposizione» c «contumacia» tipici della sfera giudiziaria. É innanzitutto dubbio che il principio in campo giurisdizionale abbia quella validità generale che il ricorso vuole attribuirgli (ad esempio il diritto amministrativo francese, salvo nei casi espressamente previsti, non ammette l'opposizione contro le pronunce in contumacia, eccezion fatta per quelle di ultima istanza), ma nulla consente di estendere il principio ai provvedimenti amministrativi, anche a quelli adottati nell'ambito del contenzioso disciplinare. Si può al massimo sostenere che in questa sfera i diritti nazionali mirano a stabilire che, in virtù dei diritti della difesa, l'autorità amministrativa competente non può infliggere una sanzione senza prima sentire l'interessato, come stabilisce pure l'articolo 87 dello statuto; ma spetterà al giudice garantire il rispetto di questa norma. La mancata audizione può costituire la base di un mezzo di ricorso e spetterà al giudice stabilire se, nella fattispecie, l'omessa audizione costituisca un vizio di forma atto a pregiudicare la regolarità della decisione impugnata.

Ritengo inutile dilungarmi ancora e vi proporrò di respingere il secondo mezzo.

III

Infine il ricorrente afferma che gli addebiti che gli sono stati mossi dalla Commissione non potevano giustificare una sanzione. A questo punto non è più l'aspetto formale della decisione che viene contestato, ma la sua intrinseca legittimità.

Per er valutare questo argomento, sarà opportuno richiamarsi al rapporto inviato dall'autorità che ha il potere di nomina al Consiglio di disciplina, in conformità all'articolo 1 dell'allegato IX, nel quale si espongono particolareggiatamente i fatti addebitati al ricorrente. Il ricorrente è stato convinto di aver asportato, il 14 novembre 1964, sei bottiglie di alcoolici dagli scaffali di un supermercato. Secondo quanto era stato allora comunicato dal ministero degli affari esteri, il procuratore del re ritenne inopportuno instaurare un procedimento, poiché l'atto era forse conseguenza di un particolare stato psichico dell'interessato. Un medico aveva infatti dichiarato di avergli prescritto un prodotto che poteva provocare una forte eccitazione e il fatto addebitato andava probabilmente considerato sotto questa luce. Il consulente sanitario dell'istituzione aveva ammesso che la medicina poteva alterare l'umore e il comportamento del paziente, senza però influire sul suo raziocinio e sul suo libero arbitrio; in ogni caso si dovevano concedere ampie attenuanti. In considerazione di questi elementi e del comportamento precedente del ricorrente la Commissione di controllo, con decisione 12 aprile 1965, soprassedeva all'instaurazione del procedimento disciplinare, ma metteva in guardia l'interessato contro il ripetersi di fatti analoghi.

Nel novembre 1965 una lettera anonima e vari allegati contenenti accuse contro vari membri o dipendenti della Commissione di controllo consentiva a quest'ultima di stabilire che i documenti erano stati rubati nei suoi uffici ed erano serviti a redigere questa memoria anonima. Dopo un'inchiesta accurata descritta nella relazione e in base ai risultati di una perizia, la Commissione giunse alla conclusione che il ricorrente era l'autore del furto di documenti e della memoria. A questo punto il ricorrente fu sottoposto a procedimento disciplinare sia per quanto riguardava il furto di documenti e lo scritto anonimo che per il furto di alcoolici. Su quest'ultimo punto la relazione sottolinea che la decisione della Commissione si ricollega a quella precedente di rinuncia al procedimento disciplinare, a condizione che il comportamento futuro dell'interessato fosse irreprensibile. Non solo il comportamento non è stato corretto, ma la Commissione rileva un'analogia tra gli addebiti (furto) che rivela un persistente disordine morale e sconsideratezza. D'altra parte il furto di bottiglie, come specifica la relazione, non pare commesso senza premeditazione e sotto l'effetto di una forte eccitazione che l'interessato non avrebbe potuto controllare.

Vi è noto che, sulla base di questo rapporto e sentito l'interessato, il Consiglio di disciplina ha emesso un parere sfumato; pur tenendo presente che uno degli addebiti mossi all'interessato non era irrefutabilmente fondato, ha ciò nondimento proposto la destituzione. La nostra attenzione va però concentrata sulla decisione della Commissione di controllo che si dichiara convinta che il ricorrente sia pienamente responsabile dei fatti a lui addebitati e tali fatti, gravissimi sotto il profilo disciplinare, rivelano un disordine morale ed una sconsideratezza che si oppongono al mantenimento in servizio dell'interessato.

Il ricorrente invoca la violazione dell'articolo 86 dello statuto che consente d'infliggere sanzioni disciplinari per mancanze agli obblighi professionali commesse volontariamente o per negligenza. I fatti a lui imputati, pur supponendoli veritieri, sarebbero imputabili alla malattia nervosa di cui egli è afflitto.

Trascuriamo quegli elementi che, specie nella replica, confondono le affermazioni del Consiglio di disciplina e quelle dell'autorità che ha il potere di nomina. L'argomentazione del ricorrente si riferisce essenzialmente al furto del 1964 che sarebbe conseguenza della cura cui veniva sottoposto.

Non si possono prendere provvedimenti contro un dipendente per fatti che egli ha commesso allorché non era in possesso di tutte le proprie facoltà mentali. Questa è la norma generale, ma l'autorità competente deve normalmente occuparsi dello stato psichico del dipendente e dei suoi riflessi sulla responsabilità solo se il problema è sollevato dinanzi ad essa, o allorché vi sono seri motivi per sollevarlo d'ufficio. Bisogna rilevare che nel procedimento disciplinare non pare che il ricorrente abbia addotto questo argomento a sua difesa; d'altro canto la Commissione di controllo non ha ignorato questo aspetto della questione. Nella relazione al Consiglio di disciplina testé analizzata, dopo un richiamo ai vari pareri medici emessi a quel tempo, la Commissione esprime l'opinione che le circostanze del furto non facessero pensare soltanto ad un'eccitazione incontrollabile. Questa valutazione è quella dell'autore dell'atto impugnato, alla quale, nell'ambito di un esame giurisdizionale di legittimità, non può sostituirsi la valutazione della Corte, dal momento che detta valutazione non si fonda su un errore materiale né è viziata da altri errori di diritto.

Indubbiamente il provvedimento impugnato è meno preciso, ma non è il caso di stupirsene poiché la Commissione di controllo aveva già esposto diffusamente il suo punto di vista nella relazione originaria. Ritengo quindi irrilevante la critica avanzata nel ricorso. Un'altra critica più o meno precisa è stata formulata in udienza circa la presunta contraddittorietà del comportamento dell'istituzione per quanto riguarda il furto di bottiglie: dopo aver deciso nel 1965 di soprassedere alla sanzione, nel 1967 il fatto diventa uno degli addebiti del procedimento disciplinare promosso contro il ricorrente. La contraddizione è però apparente, poiché la Commissione aveva deciso di soprassedere a condizione però che non si ripetessero fatti del genere, condizione che non si è verificata.

Ritengo che la prassi seguita nella fattispecie non possa rientrare nei casi previsti dalla vostra giurisprudenza che, in forza della regola non bis in idem, vieta all'autorità amministrativa di promuovere per gli stessi fatti due procedimenti disciplinari successivi (5 marzo 1966, Guttmann contro Commissione Euratom, 18 e 35-65, Raccolta XII-1966, pag. 142, e 15 marzo 1967, stesse parti, Raccolta XIII-1967, pag. 68). Nel nostro caso vi è un solo procedimento.

Sotto qualunque profilo lo si esamini, l'argomento non è idoneo a provare l'irregolarità della decisione impugnata, il che priva di ogni fondamento la domanda di risarcimento del danno. Quindi concludo chiedendo

— che venga respinto il ricorso,

— che le spese processuali vengano poste a suo carico, salvo quelle sostenute dalla Commissione.

( 1 ) Traduzione dal francese.