CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DELL' 11 MARZO 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La causa pendente dinanzi al giudice nazionale, che ha dato origine all'odierno procedimento, verte sulla possibilità di prendere in considerazione i cosiddetti periodi d'interruzione (Ausfallzeiten) ai fini della liquidazione della pensione a norma della legge tedesca (Reichsknappschaftsgesetz) che disciplina l'assicurazione pensioni dei minatori. Secondo il paragrafo 57 di detta legge, si parla di «Ausfallzeiten» qualora, a seguito di malattia, d'infortunio o di altre circostanze, l'attività che è oggetto dell'assicurazione viene interrotta, il che implica il venir meno del pagamento dei contributi. A norma del paragrafo 56 della stessa legge, i periodi d'interruzione si aggiungono agli altri periodi assicurativi, e cioè sono considerati come periodi di contribuzione, qualora si verifichino determinati presupposti: più precisamente, è necessario che l'interessato abbia versato contributi per un periodo pari alla metà di quello intercorrente fra l'iscrizione al regime pensionistico ed il mese in cui si verifica l'evento che fa sorgere il diritto alla pensione (si parla perciò di «Halbbelegung»), con un minimo di 60 mensilità. Per quanto riguarda i periodi di contribuzione all'estero, non esistevano particolari disposizioni circa la «Halbbelegung», fino all'emanazione del regolamento del Consiglio 18 dicembre 1963, n. 130 (GU pag. 2996), il cui articolo 6 stabiliva che nell'allegato G del regolamento n. 3, la parte I (relativa all'applicazione della legislazione tedesca), lettera B, biene così emendata : «Per determinare se alcuni periodi, che ai sensi della legislazione tedesca costituiscono periodi d'interruzione (Ausfallzeiten)… debbano essera computati in quanto tali, i contributi versati in base alla legislazione di un altro Stato membro e l'iscrizione all'assicurazione pensione di un altro Stato membro sono assimilati ai contributi versati in applicazione della legislazione tedesca ed all'iscrizione all'assicurazione pensioni tedesca». Questa disposizione aveva effetto in conformità all'articolo 6, n. 2 dello stesso regolamento, dal 1o gennaio 1964.

Essa è rilevante ai fini del giudizio di merito, che verte sui diritti a pensione nei quali è subentrata la vedova di un minatore tedesco deceduto il 18 luglio 1968, i cui contributi ai sensi del Reichsknappschaftsgesetz presentavano, a quanto pare, dei periodi d'interruzione, e che inoltre aveva versato contributi all'assicurazione dei minatori olandese, dal 7 settembre 1927 al 1o novembre 1933. Per sopravvenuta invalidità, l'assicurato percepiva dapprima dalla Bundesknappschaft, in base ad una decisione del 3 dicembre 1959 avente effetto retroattivo al 1o dicembre 1958, le prestazioni spettantigli complessivamente, secondo la legislazione tedesca, in base al regime speciale dei minatori, nonché al regime generale di assicurazione pensione. Al raggiungimento del sessantacinquesimo anno, con decisione 10 marzo 1961 avente effetto retroattivo al 1o luglio 1959, la pensione d'invalidità veniva trasformata in pensione di vecchiaia dei minatori.

Con l'entrata in vigore del regolamento n. 3 relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti si rendeva necessaria una riliquidazione della pensione, che tenesse conto delle nuove disposizioni. Nella relativa decisione 27 agosto 1962 venivano inclusi nel computo i 75 mesi di contributi versati all'assicurazione dei minatori olandese. Tuttavia, si poneva altresì il problema del se i periodi d'interruzione dell'assicurazione dovessero essere inclusi nel computo e se la condizione della «Halbbelegung» potesse ritenersi soddisfatta con l'ausilio dei periodi di contribuzione olandesi.

La Bundesknappschaft non riteneva di poter risolvere positivamente quest' ultimo punto e di conseguenza, nel riliquidare la pensione al 1o gennaio 1959, prendeva in considerazione soltanto i periodi d'interruzione previsti forfettariamente dall'articolo 2, paragrafo 9, 2o comma, della legge 21 maggio 1957, che aveva modificato la disciplina vigente in materia di assicurazione pensioni dei minatori.

Insorgeva così la controversia portata avanti, dopo la morte del marito, dalla convenuta nella causa di merito, ch'era subentrata nei suoi diritti. Il ricorso amministrativo avverso il provvedimento dell'ente pensionistico veniva respinto. L'assicurato aveva invece causa vinta dinanzi al tribunale di prima istanza, in quanto il Sozialgericht di Hannover, nella sentenza 4 dicembre 1963, riteneva legittimo il prendere in considerazione i periodi di contribuzione olandesi ai fini della «Halbbelegung» di cui al paragrafo 56 del Reichsknappschaftsgesetz. Questo punto di vista veniva in seguito rettificato dal Landessozialgericht Niedersachsen, il quale, con riguardo all'articolo 6 del regolamento del Consiglio n. 130, nel frattempo entrato in vigore, affermava nella sentenza 16 agosto 1966 che i periodi di contribuzione olandesi potevano asser presi in considerazione per accertare se fosse soddisfatta la condizione della «Halbbelegung», soltanto a decorrere dal 1o gennaio 1964 (data dell'entrata in vigore dell'articolo 6 del regolamento n. 130/63). Le cose non si fermavano a questo punto, poiché la Bundesknappschaft proponeva ricorso al Bundessozialgericht, dinanzi al quale la causa è tuttora pendente. Nel procedimento di revisione, la Bundesknappschaft ha sostenuto principalmente che il regolamento n. 130/63 non si può applicare alla fattispecie in esame, poiché l'evento che costituisce oggetto dell'assicurazione si è verificato prima della sua entrata in vigore (e precisamente nel luglio 1959). Essa ha sostenuto inoltre che non si può invocare neppure l'articolo 53, n. 4, del regolamento n. 3, il quale può riguardare soltanto i casi liquidati entro il 1o gennaio 1959.

Trovandosi nella necessita d'interpretare il diritto comunitario e scorgendo in proposito alcune difficoltà, il Bundessozialgericht, con ordinanza 30 ottobre 1969, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali :

1. Se la disciplina di cui all'allegato G, I, lettera B, n. 1, del regolamento n. 3, modificato dall'articolo 6 del regolamento n. 130/63/CEE si applichi anche alle pensioni corrisposte, a norma del regolamento n. 3, in seguito ad eventi verificatisi prima dell'entrata in vigore del nuovo testo (1o gennaio 1964).

2. In caso affermativo, se tali pensioni — e a decorrere da quale data — vadano rivedute d'ufficio o solo a domanda dell'interessato.

A norma dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia, il governo della Repubblica federale di Germania e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte su tali questioni. La Bundesknappschaft ha dichiarato di rinunciare alla presentazione di osservazioni scritte. La convenuta nella causa di merito si è richiamata alla motivazione della sentenza 16 agosto 1966 del Landessozialgericht Niedersachsen. All'udienza del 3 marzo 1970, soltanto il rappresentante della Commissione ha fatto alcune dichiarazioni.

Ciò premesso, vediamo ora come vadano risolte le questioni deferite.

Sulla prima questione

Si deve stabilire innanzitutto se l'articolo 6 del regolamento del Consiglio n. 130/63, che modifica l'allegato G/1, lettera B, del regolamento n. 3 con effetto dal 1o gennaio 1964, riguardi anche le pensioni corrisposte in seguito ad eventi verificatisi anteriormente al 1o gennaio 1964.

Date le convincenti argomentazioni delle parti interessate, la soluzione del quesito non presenta difficoltà, tanto più che il punto di vista del governo federale (su proposta del quale la disciplina dell'allegato G/1 B era stata estesa ai periodi d'interruzione) coincide con quello della Commissione.

Si deve partire da un principio chiaramente messo in evidenza dalla Corte, in un altro procedimento pregiudiziale avente ad oggetto questioni di previdenza sociale, e cioè nella causa 44-65 (Raccolta XI - 1965, pag. 960). In quella occasione, dopo aver affermato che il regolamento n. 3 non poteva far nascere, anteriormente al 1o gennaio 1959, i diritti e le obbligazioni in esso contemplati, si affermava quanto segue : «Fatti anteriori a tale data possono per contro dare origine, a partire dall'entrata in vigore del regolamento, a detti diritti ed obbligazioni. In mancanza di un'espressa disposizione in contrario, si deve ammettere che le norme del regolamento hanno effetto sin dalla loro entrata in vigore nella misura in cui stabiliscono per il presente le conseguenze giuridiche di fatti passati». Ammesso questo principio, sarebbero state effettivamente necessarie espresse disposizioni in contrario, se si fosse voluto applicare l'articolo 6, n. 1, B, del regolamento 130/63 soltanto alle pensioni corrisposte in seguito ad eventi verificatisi dopo la sua entrata in vigore. In mancanza di tali disposizioni, si può ritenere senz'altro possibile il prendere in considerazione i periodi di contribuzione maturati in altri Stati membri, ai fini del calcolo dei periodi dinterruzione tedeschi, anche per le pensioni corrisposte in seguito ad eventi verificatisi anteriormente al 1o gennaio 1964. L'esattezza di questa tesi è confermata anche dalla norma transitoria contenuta nell'articolo 53 del regolamento n. 3. Il fatto ch'essa si applichi anche all'allegato G ed alle sue successive modifiche risulta da quanto dispone l'articolo 50 dello stesso regolamento, a norma del quale, fra l'altro, le disposizioni dell'allegato G fanno parte integrante del regolamento, sia che si tratti del testo originario, sia che si tratti di emendamenti o modifiche. Quanto l'articolo 53 dispone circa l'efficacia di tali norme va riferito — naturalmente, per le modifiche e gli emendamenti successivi, al momento dell'entrata in vigore degli stessi.

Ciò significa, con riguardo al nostro caso, che in applicazione del principio stabilito dall'articolo 53, n. 1, secondo cui il regolamento non fa conseguire alcun diritto al pagamento di prestazioni per il periodo precedente alla data della sua entrata in vigore, non sussiste nemmeno il diritto ad una pensione più elevata per il periodo precedente all'entrata in vigore del regolamento n. 130/63, cioè anteriormente alla modifica dell'allegato G, in seguito alla quale la disciplina di cui alla parte I, lettera B è stata estesa ai periodi d'interruzione. Poiché, tuttavia, a norma dell'articolo 53, n. 3, «una prestazione è dovuta in virtù del presente regolamento anche se si riferisce ad un evento precedente alla data della sua entrata in vigore», la stessa cosa vale necessariamente — con riguardo al regolamento n. 130/63 — per le pensioni corrisposte in seguito ad eventi verificatisi prima dell'entrata in vigore di quest'ultimo e per l'eventuale inclusione dei periodi di contribuzione all'estero nel computo dei periodi d'interruzione previsti dalla legislazione tedesca.

Inoltre, come ha sottolineato soprattutto il governo federale, si deve richiamare l'articolo 53, n. 4, a norma del quale i diritti degl'interessati che abbiano ottenuto la liquidazione di una pensione o di una rendita anteriormente all'entrata in vigore di tale regolamento possono essere riveduti. Con riguardo al regolamento n. 130/63, ciò significa che è necessario procedere anche alla revisione delle pensioni liquidate prima della sua entra ta in vigore, con la conseguenza, prevista all'articolo 53, n. 4, che «la revisione avrà l'effetto di attribuire ai beneficiari, a decorrere dall'entrata in vigore del presente regolamento, gli stessi diritti che sarrebbero stati attribuiti se il regolamento fosse stato in vigore al momento della liquidazione». Di conseguenza, la primitiva decisione dell'ente previdenziale in data 3 dicembre 1959 va modificata, con effetto dall'entrata in vigore del regolamento n. 130/63, come se fin da allora fosse stato possibile includere periodi di contribuzione all'estero nel calcolo dei periodi d'interruzione tedeschi.

Da queste osservazioni, sviluppate concordemente dal governo federale e dalla Commissione, risulta senz'altro che la prima questione formulata nell'ordinanza di rinvio va risolta positivamente.

Sulla seconda questione

La seconda questione — come ricorderete — si articola in due punti: innanzitutto si chiede di stabilire da quale data le pensioni liquidate anteriormente al 1o gennaio 1964, ed alle quali si applica il nuovo regime dell'allegato G/I B, vadano rivedute; inoltre deve ' essere chiarito se la revisione possa avvenire d'ufficio o solo a domanda dell'interessato.

a) Sul primo punto, il governo federale e la Commissione hanno espresso in sostanza, anche qui, la stessa opinione, che ritengo esatta. La data in questione è in realtà quella del 1o gennaio 1964, cioè quella che l'articolo 6, n. 2, del regolamento n. 130/63 indica per l'entrata in vigore del regime di cui al n. 1, B, dello stesso articolo 6. Anche questa tesi è fondata sull'articolo. 53 del regolamento n. 3, il quale, al n. 1, esclude qualsiasi diritto al pagamento di prestazioni soltanto per il periodo anteriore all'entrata in vigore del regolamento n. 3, e cioè per il periodo precedente al 1o gennaio 1959. Qualora tuttavia, come nel presente caso, si tratti di modifiche sostanziali successivamente apportate al regolamento, il divieto sancito dall'articolo 53 va logicamente riferito al momento dell'entrata in vigore della modifica, e precisamente al 1o gennaio 1964. Dopo queste considerazioni, la Commissione si pone il problema (che del resto risolve essa stessa negativamente) dell'eventuale esistenza di un regime analogo a quello dell'attuale allegato G/ I B, n. 1, anteriormente al 1o gennaio 1964 e della conseguente possibilità di una revisione in epoca precedente a tale data. Essa osserva, in proposito, che i periodi d'interruzione sono «periodi equivalenti» ai sensi dell'articolo 1 r), del regolamento n. 3, e si chiede se nel controllo della «Halbbelegung» non sia necessario, con riguardo agli articoli 27 e 28 del regolamento n. 3, considerare i contributi all'assicurazione pensione olandese alla stessa stregua dei contributi all'assicurazione tedesca. Tuttavia è evidente, in realtà, che non si può giustificare in tal modo la possibilità di riliquidare la pensione, nella fattispecie in esame, in epoca precedente all'entrata in vigore del regolamento n. 130. Ciò risulta — come la stessa Commissione ha dichiarato — dalla giurisprudenza finora esistente su questioni analoghe. Nella causa 14-67 (Raccolta XIII - 1967, pag. 399) è stato infatti posto in evidenza che il regolamento n. 3, nel contemplare dei «periodi equivalenti», non intende modificare né completare il diritto nazionale. Esso si richiama perciò alle condizioni alle quali il diritto interno subordina il riconoscimento di un determinato periodo come equivalente ai periodi di assicurazione propriamente detti. Così anche per quanto riguarda il concetto di «Ausfallzeiten» e la possibilità di prendere in considerazione tali periodi, è determinante il realizzarsi delle particolari condizioni previste dal diritto interno e, senza la disciplina speciale di cui al regolamento n. 130/63, non si potrebbe pensare ad un'inclusione dei periodi di contribuzione all'estero nel calcolo dei periodi d'interruzione. Sul primo punto della seconda questione è perciò dimostrato che la data dalla quale la pensione litigiosa va riveduta è senz'altro quella dell'entrata in vigore del regolamento n. 130/63 o, più precisamente, dell'articolo 6, n. 1, B, di tale regolamento.

b) Sul secondo punto della seconda questione, le tesi del governo federale e della Commissione non coincidono del tutto. Il primo si basa esclusivamente sul tenore letterale dell'articolo 53 del regolamento n. 4. Sembra, in effetti, che da questa norma, in relazione all'articolo 50 dello stesso regolamento, si possa senz'altro desumere che le pensioni liquidate anteriormente al 1o gennaio 1964 vanno rivedute solo a domanda dell'interessato. Ciò è confermato dall'articolo 53, n. 4, che recita : «… La richiesta di revisione deve essere presentata nel termine di due anni dall'entrata in vigore del presente regolamento» (per quanto riguarda il testo modificato dell'allegato G, si prende in considerazione — come si è già detto — l'entrata in vigore del regolamento n. 130/63). In proposito si può richiamare anche l'articolo 53, n. 3, ove pure si parla della «richiesta dell'interessato». La Commissione osserva invece che la soluzione di tale quesito potrebbe essere forse formulata meno rigidamente. A suo avviso, se il diritto nazionale prevede la revisione d'ufficio, la suddetta richiesta dell'interessato non dovrebbe essere ritenuta una «conditio sine qua non» qualora l'applicazione delle norme sostanziali di diritto comunitario si risolva in un maggior vantaggio dell'interessato. In proposito essa richiama la giurisprudenza della Corte in altri casi che implicavano questioni di diritto previdenziale, e fra l'altro nelle cause 92-63 e 1-67, dalle quali si può dedurre il principio secondo cui il regolamento n. 3 intende favorire, in caso di dubbio, i lavoratori migranti. In tal modo, la Commissione interpreta la condizione della richiesta dell'interessato, posta dall'articolo 53, n. 4, esclusivamente come un divieto di procedere a revisione qualora quest'ultima abbia conseguenze sfavorevoli per l'assicurato. La soluzione da dare al secondo quesito deve tener conto di queste sfumature e ciò non soltanto in relazione alla tendenza fondamentale della nostra giurisprudenza in materia di previdenza sociale: un argomento decisivo per una soluzione in tal senso si può desumere anche — come indicato dal rappresentante della Commissione durante la fase orale — dall'articolo 53, n. 5, del regolamento n. 3. Riterrei perciò senz'altro opportuno che la Corte accolga nella pronuncia pregiudiziale, o almeno nella motivazione, il principio espresso dalla Commissione.

Conclusioni finali

Le questioni proposte dal Bundessozialgericht vanno quindi risolte come segue :

1. La disciplina di cui all'allegato G/I - B, n. 1, del regolamento n. 3, modificato dall'articolo 6 del regolamento n. 130/63, si applica anche alle pensioni liquidate e corrisposte in seguito ad eventi verificatisi prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 130/63, cioè anteriormente al 1o gennaio 1964.

2. Nei casi contemplati sub 1) le pensioni vanno rivedute a decorrere dal 1o gennaio 1964. Secondo il diritto comunitario, la revisione avviene a domanda dell'interessato.

Come in altri procedimenti di carattere pregiudiziale, non è necessaria una decisione della Corte sulle spese. Essa spetta al giudice proponente.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.