Causa C-403/05

Parlamento europeo

contro

Commissione delle Comunità europee

«Ricorso di annullamento — Decisione della Commissione recante approvazione di un progetto relativo alla sicurezza delle frontiere nelle Filippine — Decisione adottata in base al regolamento (CEE) n. 443/92 — Competenze di esecuzione della Commissione — Limiti»

Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 22 maggio 2007

Sentenza della Corte (Grande Sezione) 23 ottobre 2007

Massime della sentenza

Cooperazione allo sviluppo — Aiuto finanziario e tecnico e cooperazione economica con i paesi in via di sviluppo — Regolamento n. 443/92

(Art. 202, terzo trattino, CE; regolamento del Consiglio n. 443/92, artt. 1, 5, 6, 7, 8 e 15)

Nell’ambito delle competenze di esecuzione conferite dal Consiglio alla Commissione ai sensi dell’art. 202, terzo trattino, CE, i cui limiti vanno valutati segnatamente con riferimento agli obiettivi generali essenziali della normativa di cui trattasi, la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti esecutivi necessari o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con quest’ultima.

A norma dell’art. 15 del regolamento n. 443/92, riguardante l’aiuto finanziario e tecnico per i paesi in via di sviluppo dell’America latina e dell’Asia nonché la cooperazione economica con tali paesi, il Consiglio ha conferito alla Commissione il potere di assicurare la gestione dell’aiuto finanziario e tecnico e la cooperazione economica con tali paesi in via di sviluppo. È in forza di tale competenza di esecuzione che la Commissione ha adottato una decisione che approva un progetto relativo alla sicurezza delle frontiere della Repubblica delle Filippine diretto a migliorare la sicurezza e la gestione delle sue frontiere in conformità della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 1373 (2001), che mira a combattere il terrorismo e la criminalità internazionale.

Orbene, il regolamento n. 443/92 non contiene alcun riferimento esplicito alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale. Peraltro, relativamente alla questione se siffatto progetto entri nell’ambito di applicazione del detto regolamento poiché contribuisce al potenziamento delle capacità istituzionali del paese interessato – ambito d’azione esplicitamente menzionato tanto agli artt. 5 e 6 di tale regolamento, relativi all’aiuto finanziario e tecnico, quanto agli artt. 7 e 8, riguardanti la cooperazione economica – occorre precisare che, nel contesto dell’aiuto finanziario e tecnico, il sostegno alle istituzioni nazionali dei paesi in via di sviluppo non costituisce un fine in se stesso, ma uno strumento per potenziare la loro capacità di gestione delle politiche e dei progetti di sviluppo nei settori elencati, tra i quali non rientra la lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale, e che il sostegno istituzionale in materia di cooperazione economica deve presentare un nesso diretto con lo scopo, ad esso assegnato dal regolamento, di potenziare gli investimenti e lo sviluppo, il che non risulta da nessun elemento della decisione in oggetto.

La detta decisione persegue quindi un obiettivo in materia di lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale che esorbita dall’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo perseguita dal regolamento n. 443/92, cosicché la Commissione ha superato i limiti delle competenze di esecuzione conferitele dal Consiglio nell’art. 15 di tale regolamento.

(v. punti 51-53, 59-62, 66-68)

SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)

23 ottobre 2007 ( )

«Ricorso di annullamento − Decisione della Commissione recante approvazione di un progetto relativo alla sicurezza delle frontiere nelle Filippine – Decisione adottata in base al regolamento (CEE) n. 443/92 – Competenze di esecuzione della Commissione – Limiti»

Nella causa C‑403/05,

avente ad oggetto un ricorso di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, proposto il 16 novembre 2005,

Parlamento europeo, rappresentato inizialmente dal sig. R. Passos nonché dalle sig.re E. Waldherr e K. Lindahl, successivamente dal sig. R. Passos, dalla sig.ra E. Waldherr e dal sig. G. Mazzini, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra C. Tufvesson e dal sig. A. Bordes, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

sostenuta da:

Regno di Spagna, rappresentato dal sig. J.M. Rodríguez Cárcamo, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,

interveniente,

LA CORTE (Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts e A. Tizzano, presidenti di sezione, dai sigg. R. Schintgen (relatore), J.N. Cunha Rodrigues, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev e dalla sig.ra C. Toader, giudici,

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig. M.-A. Gaudissart, capo unità

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 20 marzo 2007,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 22 maggio 2007,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso il Parlamento europeo chiede l’annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee recante approvazione di un progetto relativo alla sicurezza delle frontiere della Repubblica delle Filippine da finanziare con la linea 19 10 02 del bilancio generale delle Comunità europee (Philippine Border Management Project, n° ASIA/2004/016‑924) (non pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea; in prosieguo: la «decisione impugnata»), adottata in attuazione del regolamento (CEE) del Consiglio 25 febbraio 1992, n. 443, riguardante l’aiuto finanziario e tecnico per i paesi in via di sviluppo dell’America latina e dell’Asia nonché la cooperazione economica con tali paesi (GU L 52, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 14 aprile 2003, n. 807, recante adeguamento alla decisione 1999/468/CE delle disposizioni relative ai comitati che assistono la Commissione nell’esercizio delle sue competenze di esecuzione previste negli atti del Consiglio adottati secondo la procedura di consultazione (unanimità) (GU L 122, pag. 36; in prosieguo: il «regolamento n. 443/92»), in quanto la Commissione avrebbe superato i limiti delle competenze di esecuzione conferitele dal detto regolamento.

2 La decisione impugnata trae origine da una proposta di finanziamento presentata dalla Commissione nel corso della riunione del comitato di regolamentazione previsto dal regolamento n. 443/92 tenutasi il 17 e il 18 novembre 2004. Poiché nel corso di tale riunione alcuni Stati avevano espresso riserve riguardo al fondamento normativo prescelto, la proposta è stata sottoposta a procedura scritta che si è conclusa il 7 dicembre 2004 con un parere favorevole emesso dal detto comitato a maggioranza qualificata.

3 La decisione impugnata è stata adottata il 21 dicembre 2004.

Contesto normativo

Il regolamento n. 443/92

4 Ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 443/92:

«La Comunità prosegue e amplia la cooperazione comunitaria con i paesi in via di sviluppo dell’America latina e dell’Asia che non fanno parte dei paesi firmatari della convenzione di Lomé e non beneficiano della politica comunitaria di cooperazione nei confronti della regione mediterranea, in appresso denominati “PVS‑ALA”. Questa cooperazione, che integra l’assistenza degli Stati membri, comprende l’aiuto finanziario e tecnico allo sviluppo e la cooperazione economica. In tale contesto, la Comunità attribuisce importanza fondamentale alla promozione dei diritti dell’uomo, al sostegno dei processi di democratizzazione, ad una gestione pubblica corretta, efficiente ed equa, alla tutela dell’ambiente, alla liberalizzazione degli scambi e al rafforzamento della dimensione culturale, attraverso un sempre più intenso dialogo sulle questioni politiche, economiche e sociali nella prospettiva del reciproco interesse».

5 Conformemente all’art. 2, primo comma, di tale regolamento, «[s]copo delle politiche comunitarie di sviluppo e di cooperazione è lo sviluppo dell’uomo».

6 L’art. 4 del regolamento n. 443/92 così dispone:

«L’aiuto finanziario e tecnico è destinato soprattutto alle fasce più bisognose della popolazione e ai paesi più poveri delle due regioni, con l’esecuzione di programmi e di progetti in settori in cui gli aiuti comunitari possono svolgere una funzione importante. Si attivano in particolare interventi in settori per i quali le risorse interne economiche e umane sono mobilitate con difficoltà, ma che hanno un’importanza strategica per lo sviluppo di questi paesi o per l’intera comunità internazionale».

7 L’art. 5 di tale regolamento precisa quanto segue:

«L’aiuto finanziario e tecnico è teso in particolare allo sviluppo del settore rurale e all’aumento della sicurezza alimentare. (...)

La tutela dell’ambiente e delle risorse naturali ed uno sviluppo duraturo costituiscono delle priorità a lungo termine. (...)

(...)

Ricevono particolare attenzione le azioni di lotta antidroga. La cooperazione della Comunità con i PVS-ALA per incoraggiare la lotta antidroga è potenziata in base ad un dialogo inserito nel contesto più generale dello sviluppo economico dei paesi produttori e della loro cooperazione con la Comunità europea. Questa cooperazione comprende azioni relative sia agli aiuti umanitari sia agli aiuti allo sviluppo.

La dimensione umana dello sviluppo è presente in tutti i settori di intervento, a causa dell’obiettivo stesso di questa forma di cooperazione.

La dimensione culturale di sviluppo deve costituire un obiettivo costante in tutte le attività e tutti i programmi ai quali la Comunità è associata.

In tal senso gli aiuti dovrebbero essere concessi, tra l’altro, a progetti concreti intesi alla democratizzazione, ad una gestione pubblica corretta, efficiente ed equa ed ai diritti dell’uomo.

Inoltre occorre far sì che non solo i cambiamenti apportati con i progetti e i programmi non modifichino la situazione e il ruolo delle donne a loro spese, ma che siano prese misure specifiche e siano adottati progetti per aumentarne la partecipazione attiva, su un piede di parità, ai processi produttivi ed ai relativi risultati, alle attività sociali ed ai processi decisionali.

Attenzione particolare è inoltre riservata alla protezione dell’infanzia.

Attenzione particolare meritano le minoranze etniche, con azioni volte a migliorarne le condizioni di vita, rispettandone nel contempo le specificità culturali.

Attenzione particolare è rivolta ai problemi demografici, soprattutto quelli connessi all’incremento demografico.

L’aiuto comunitario ai progetti e ai programmi di sviluppo deve tener conto dei problemi macroeconomici e settoriali e privilegiare le azioni che hanno effetti sulla strutturazione dell’economia, sullo sviluppo delle politiche settoriali e sullo sviluppo delle istituzioni. (...)

Il sostegno alle istituzioni nazionali dei paesi in via di sviluppo per potenziare la loro capacità di gestione delle politiche e dei progetti di sviluppo costituisce un settore d’azione che può avere una funzione strategica nel processo di sviluppo. Il mantenimento di un appropriato dialogo tra i paesi in via di sviluppo e la Comunità costituisce un importante elemento in questo contesto.

(…)».

8 L’art. 6 del regolamento n. 443/92 è formulato nei termini seguenti:

«L’aiuto finanziario e tecnico è esteso ai PVS‑ALA relativamente più progrediti in particolare nei settori e nei casi specifici seguenti:

– democratizzazione e diritti dell’uomo,

– prevenzione o ricostruzione in caso di calamità,

– lotta antidroga,

– ambiente e risorse naturali,

– potenziamento istituzionale, in particolare della pubblica amministrazione,

– esperimenti pilota a favore di categorie particolarmente sfavorite della popolazione, in particolare nei grandi agglomerati urbani,

– cooperazione e integrazione regionale: particolare attenzione è rivolta alle azioni di cooperazione e di integrazione regionale che consentiranno di associare paesi poveri e paesi relativamente progrediti».

9 L’art. 7 di tale regolamento così prevede:

«La cooperazione economica, concepita nel reciproco interesse della Comunità e dei paesi partner, concorre allo sviluppo dei PVS‑ALA aiutandoli a potenziare le loro capacità istituzionali, per rendere l’ambiente più favorevole agli investimenti e allo sviluppo e a trarre il massimo vantaggio dalle prospettive offerte dall’espansione del commercio internazionale, anche nell’ambito del mercato unico europeo, e rafforzando la presenza degli operatori, della tecnologia e del know-how di tutti gli Stati membri, in particolare nel settore privato e nelle piccole e medie imprese.

La cooperazione economica è tesa, in particolare, a instaurare un clima di fiducia, sostenendo i paesi che attuano politiche macroeconomiche e strutturali di apertura per gli scambi e gli investimenti e favorevoli ai trasferimenti di tecnologia, garantendo in particolare la tutela dei diritti di proprietà intellettuale».

10 Secondo l’art. 8 del detto regolamento, la cooperazione economica si realizza in particolare nei tre settori seguenti:

«1) miglioramento del potenziale scientifico e tecnologico e in generale del contesto economico, sociale e culturale mediante azioni di formazione e di trasferimento di know-how. (...);

2) miglioramento del sostegno istituzionale, che deve essere accompagnato dall’intensificarsi del dialogo con i partner, allo scopo di rendere il contesto legislativo, normativo e sociale più favorevole allo sviluppo;

3) sostegno alle imprese, soprattutto mediante azioni di promozione commerciale, formazione e assistenza tecnica, contatti tra imprese e misure che ne favoriscano la cooperazione.

(…)».

11 L’art. 15 del regolamento n. 443/92 è così formulato:

«1. La Commissione assicura la gestione dell’aiuto finanziario e tecnico e la cooperazione economica.

2. La Commissione è assistita da un comitato.

3. Nei casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applicano gli articoli 5 e 7 della decisione 1999/468/CE.

Il periodo di cui all’articolo 5, paragrafo 6, della decisione 1999/468/CE è fissato a un mese.

(…)».

La decisione impugnata

12 La decisione impugnata, redatta in inglese, consta di due articoli.

13 Il suo art. 1, n. 1, reca approvazione del progetto di gestione delle frontiere filippine «Philippine Border Management Project» (in prosieguo: il «progetto»), come descritto nell’allegato alla detta decisione (in prosieguo: l’«allegato descrittivo»). Nel n. 2 dello stesso articolo l’ammontare massimo del contributo della Comunità viene fissato ad EUR 4 900 000, da finanziare nell’ambito delle risorse disponibili nella linea 19 10 02 del bilancio generale della Comunità per l’anno 2004.

14 L’art. 2 della decisione impugnata riguarda le modalità di esecuzione e le date previste per i pagamenti.

15 Secondo il tenore del punto 3.2 dell’allegato descrittivo, intitolato «Expected results and main activities», il progetto mira ad aiutare le autorità filippine a conseguire i seguenti obiettivi:

«1. Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.

2. Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system (…) (analysing and processing the information).

3. Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.

4. Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive)».

16 Facendo riferimento alle conclusioni del Consiglio «Affari generali» del 22 luglio 2002, il punto 1 della motivazione della decisione impugnata sottolinea il ruolo dell’Unione europea nell’assistenza ai paesi terzi allorché questi ultimi adempiono agli obblighi ad essi incombenti in forza della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 28 settembre 2001, 1373 (2001) (in prosieguo: la «risoluzione 1373»).

17 Il punto 2 della motivazione di tale decisione menziona il documento strategico per paese riguardante le Filippine per il periodo 2002‑2006 e il programma indicativo nazionale per il periodo 2002‑2004 per questo stesso Stato, i quali considerano prioritarie le misure dirette a combattere il terrorismo. In tale punto è indicato che la Commissione intende concentrare la sua assistenza in materia di lotta antiterrorismo sulla gestione delle frontiere, in particolare sull’immigrazione, e sulla lotta contro il finanziamento del terrorismo.

18 Ai sensi del punto 3 della motivazione della detta decisione, «the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime».

19 Secondo il punto 4 della motivazione della decisione impugnata, «the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols».

Conclusioni delle parti

20 Il Parlamento chiede che la Corte voglia:

– annullare la decisione impugnata;

– condannare la Commissione alle spese.

21 La Commissione chiede che la Corte voglia:

– dichiarare il ricorso irricevibile o in ogni caso infondato;

– statuire sulle spese secondo giustizia.

22 Con ordinanza del presidente della Corte 28 marzo 2006, il Regno di Spagna è stato ammesso ad intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione.

Sulla ricevibilità del ricorso

Argomenti delle parti

23 La Commissione sostiene che il ricorso del Parlamento è stato proposto oltre il termine stabilito. Essa considera che tale istituzione ha potuto effettivamente prendere conoscenza della decisione impugnata prima della comunicazione ufficiale in data 9 settembre 2005, giacché la detta decisione era stata comunicata informalmente con lettera inviata il 12 maggio 2005 dalla delegazione di Manila alla segreteria della commissione per lo sviluppo del Parlamento e inoltre nel corso di uno scambio di corrispondenza in data 19 luglio 2005 tra membri dei servizi giuridici delle due istituzioni.

24 Il Parlamento controbatte che il termine per la proposizione del ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata, che non è stata pubblicata e della quale non era destinatario, ha iniziato a decorrere solo a partire dal giorno in cui ne ha avuta completa conoscenza, vale a dire a partire dal giorno in cui è stata ufficialmente ricevuta la lettera contenente copia di tale decisione, ovvero il 9 settembre 2005. Secondo il Parlamento, le lettere precedenti non erano sufficientemente precise da consentirgli di prendere conoscenza dell’esatto contenuto nonché della motivazione di tale decisione e uno scambio informale di lettere tra colleghi delle due istituzioni non può valere come comunicazione della decisione impugnata.

25 Il Regno di Spagna non si pronuncia riguardo alla ricevibilità del ricorso.

Giudizio della Corte

26 Ai sensi dell’art. 230, quinto comma, CE, i ricorsi previsti da tale articolo devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza.

27 Ai termini dell’art. 254, n. 3, CE, le direttive e le decisioni diverse da quelle che, a norma dei nn. 1 e 2 del medesimo articolo, sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, sono notificate ai loro destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

28 È pacifico che la decisione impugnata non è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale e neppure notificata al Parlamento in quanto destinatario, cosicché il termine di due mesi ha potuto iniziare a decorrere nei confronti di tale istituzione solo il giorno in cui essa ha avuto piena conoscenza di tale decisione.

29 È pertanto importante determinare in quale data il Parlamento abbia avuto l’esatta conoscenza del contenuto e dei motivi della decisione impugnata.

30 Va anzitutto rilevato che risulta dai documenti del fascicolo che la Commissione ha trasmesso al Parlamento, il 14 dicembre 2004, il verbale succinto della riunione del comitato di regolamentazione previsto dal regolamento n. 443/92, tenutasi il 17 e il 18 novembre 2004, dal quale risulta che era stato rinviato il parere di tale comitato riguardo alla proposta della Commissione relativa al progetto.

31 Con interrogazioni scritte in data 8 e 10 febbraio 2005, due membri del Parlamento hanno richiesto maggiori informazioni riguardo all’esito riservato a tale proposta.

32 Nelle sue lettere di risposta datate 14 marzo e 22 aprile 2005 la Commissione si è limitata a ripercorrere l’iter della procedura d’adozione di tale proposta, ad indicare che il regolamento n. 443/92 costituiva il fondamento normativo della decisione impugnata e a riprodurre i punti 3 e 4 della motivazione di quest’ultima. Nella sua lettera in data 22 aprile 2005 essa ha fatto inoltre riferimento al documento di strategia per paese relativo alle Filippine per il periodo 2002‑2006. Nessuna delle risposte conteneva tuttavia una copia della decisione impugnata o dell’allegato descrittivo.

33 Il 22 maggio 2005, non avendo ancora ottenuto esatta conoscenza del contenuto e della motivazione della decisione impugnata, il Parlamento ha richiesto alla Commissione, tramite la sua commissione per lo sviluppo, una copia del testo di tale decisione.

34 Orbene, è solo a seguito di una lettera di sollecito in data 26 agosto 2005 che il Parlamento ha finalmente ricevuto, il 9 settembre 2005, una copia del testo della decisione impugnata, priva di data e di firma, nonché dell’allegato descrittivo.

35 Si deve aggiungere che pur se la Commissione afferma di aver risposto con lettera in data 22 giugno 2005 alla richiesta del Parlamento, essa tuttavia non apporta la prova che quest’ultima istituzione abbia effettivamente ricevuto una copia della decisione impugnata in tale data. Le lettere e gli scambi informali tra istituzioni ai quali fa riferimento la Commissione non possono essere considerati determinanti in tale contesto. Peraltro, la Commissione non è stata in grado di confutare l’affermazione del Parlamento secondo cui le informazioni risultanti da tali contatti informali non erano sufficientemente precise da consentirgli di avere esatta conoscenza del contenuto e della motivazione della decisione impugnata.

36 Alla luce di tutto quel che precede, si deve considerare che il Parlamento ha avuto esatta conoscenza del contenuto e della motivazione della decisione impugnata solo all’atto della comunicazione, da parte della Commissione, del testo integrale della decisione considerata in data 9 settembre 2005.

37 Di conseguenza, il termine che era impartito al Parlamento per proporre il suo ricorso ha iniziato a decorrere il 10 settembre 2005 ed è scaduto il 20 novembre 2005, compreso il termine in ragione della distanza.

38 Poiché nella fattispecie l’atto introduttivo del ricorso è stato depositato il 16 novembre 2005, il ricorso è stato pertanto proposto entro il termine impartito.

Sul ricorso

Argomenti delle parti

39 A sostegno del proprio ricorso il Parlamento solleva un unico motivo vertente sull’incompetenza della Commissione ad adottare la decisione impugnata. In effetti, in quanto tale decisione sarebbe chiaramente motivata da considerazioni attinenti alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale, essa travalicherebbe l’ambito tracciato dal regolamento n. 443/92, posto a suo fondamento, e più in particolare dagli artt. 7 e 8 dello stesso riguardanti la cooperazione economica.

40 L’ambito di applicazione del regolamento n. 443/92 non può essere ampliato mediante interpretazione estensiva, giacché l’inclusione della lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale nell’ambito di applicazione di tale regolamento presuppone una modifica del suo testo. Il Parlamento afferma in proposito che la Commissione aveva presentato una proposta diretta ad includere in tale regolamento, tra l’altro, la lotta contro il terrorismo, ma che tale tentativo non aveva avuto successo.

41 Pur ammettendo che il potenziamento delle capacità istituzionali rientri nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, il Parlamento considera che la sicurezza internazionale e la lotta contro il terrorismo non possono costituire parte integrante dell’assistenza istituzionale ai sensi del regolamento n. 443/92. Il sostegno istituzionale non costituirebbe infatti un obiettivo a sé stante, ma sarebbe tutt’al più uno strumento per ridurre la povertà e conseguire così gli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo. In ogni caso, la lotta contro il terrorismo non rientrerebbe nella competenza generale della Commissione.

42 In subordine, il Parlamento sostiene, nella sua qualità di autorità di bilancio, che la decisione impugnata deve essere annullata per l’incompetenza della Commissione ad impegnare le spese necessarie al finanziamento del progetto in questione. Da un lato, il bilancio sarebbe stato impegnato senza un atto di base che autorizzasse tali spese. Dall’altro, si tratterebbe di un impiego indebito di crediti in materia di cooperazione allo sviluppo, in violazione del principio della specificità di bilancio.

43 La Commissione sostiene, al contrario, che la mancanza di riferimento esplicito alla lotta contro il terrorismo e alla criminalità internazionale nel regolamento n. 443/92 non può viziare la decisione impugnata di un’illegittimità come quella contestata dal Parlamento. Una motivazione eventualmente insufficiente di tale decisione non comprometterebbe infatti la validità di quest’ultima. Secondo la Commissione, si deve distinguere tra l’obiettivo enunciato nella decisione impugnata, che consiste nel dar sostegno all’attuazione della risoluzione 1373, e il suo scopo specifico, che è quello di promuovere, mediante un’assistenza alla gestione delle frontiere, il potenziamento istituzionale, che sarebbe espressamente previsto agli artt. 5 e 6 del regolamento n. 443/92.

44 L’obiettivo perseguito con il progetto cui ha dato attuazione la decisione impugnata non si limiterebbe solo alla lotta contro il terrorismo, ma mirerebbe anche a combattere il traffico di stupefacenti nonché la tratta di esseri umani. Per tale ragione, il progetto avrebbe un impatto positivo in materia di sicurezza interna, in particolare nel settore del turismo. La Commissione aggiunge che il progetto contribuisce a creare condizioni più favorevoli per lo sviluppo economico e gli investimenti e che pertanto esso rientra anche nell’ambito degli artt. 7 e 8 del regolamento n. 443/92.

45 Riferendosi al quadro generale e all’evoluzione della politica dello sviluppo nel corso degli ultimi anni, la Commissione sostiene inoltre che il potenziamento istituzionale, che costituisce uno degli aspetti orizzontali indispensabili per uno sviluppo sostenibile, è oramai parte integrante delle politiche di cooperazione comunitaria. Tale constatazione si ricaverebbe anche dalla lettura degli artt. 177 CE e 181 A CE le cui formulazioni mostrano che un aiuto può essere accordato anche in settori non esplicitamente menzionati quali, in particolare, lo sminamento o lo smantellamento degli armamenti leggeri.

46 Pur riconoscendo di non disporre di una competenza autonoma in materia di lotta contro il terrorismo, la Commissione sottolinea che il regolamento n. 443/92 costituisce uno strumento finanziario a servizio di una politica globale, cosicché, nel determinare l’ambito di applicazione di quest’ultimo, occorre dar prova di una certa flessibilità e tener conto, in particolare, del quadro politico generale.

47 In subordine, la Commissione sostiene che, tenuto conto del fondamento normativo del regolamento n. 443/92, vale a dire l’art. 235 del Trattato CE (divenuto art. 308 CE), tale regolamento deve essere interpretato estensivamente.

48 Secondo il Regno di Spagna, le competenze di esecuzione della Commissione devono essere determinate tenendo conto dell’ampio potere discrezionale riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte alle istituzioni comunitarie nei settori che necessitano di analisi economiche complesse. Esso considera, più in particolare, che la decisione impugnata rientra nell’ambito di applicazione del regolamento n. 443/92 in quanto, da un lato, essa contribuisce al potenziamento del sistema istituzionale dello Stato beneficiario, settore espressamente menzionato all’art. 8 di tale regolamento, e, dall’altro, essa contribuisce, nel creare un certo grado di sicurezza interna, allo sviluppo economico e sociale di tale Stato. Tale conclusione sarebbe confortata dal fatto che il regolamento n. 443/92 enuncia tra i suoi obiettivi azioni collegate al miglioramento della sicurezza, quali la lotta antidroga. Enunciando gli obiettivi perseguiti in modo non esaustivo, il detto regolamento consentirebbe, mediante un’interpretazione flessibile, un adattamento all’evoluzione della società internazionale, con l’inclusione tra i suoi obiettivi della lotta contro il terrorismo e del rispetto degli obblighi risultanti dalla risoluzione 1373, obiettivi che, per di più, non sarebbero incompatibili con le azioni della politica comunitaria di sviluppo e di cooperazione economica.

Giudizio della Corte

49 Si deve ricordare, anzitutto, che, ai sensi dell’art. 7, n. 1, secondo comma, CE, le istituzioni della Comunità possono agire solo nei limiti delle attribuzioni che sono loro conferite dal Trattato (v., in questo senso, sentenze 13 dicembre 2001, causa C‑93/00, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑10119, punto 39, e 14 aprile 2005, causa C‑110/03, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑2801, punto 57).

50 Ai sensi dell’art. 202, terzo trattino, CE, per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal Trattato e alle condizioni da quest’ultimo previste, il Consiglio dell’Unione europea conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l’esercizio di tali competenze a determinate modalità e può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione.

51 Nell’ambito di tali competenze, i cui limiti vanno valutati segnatamente con riferimento agli obiettivi generali essenziali della normativa di cui trattasi, la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti esecutivi necessari o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con quest’ultima (v., in tal senso, sentenze 17 ottobre 1995, causa C‑478/93, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑3081, punti 30 e 31, e 19 novembre 1998, causa C‑159/96, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I‑7379, punti 40 e 41).

52 Nella fattispecie il Consiglio ha conferito alla Commissione, secondo la formulazione stessa dell’art. 15 del regolamento n. 443/92, il potere di assicurare la gestione dell’aiuto finanziario e tecnico e la cooperazione economica con i paesi in via di sviluppo dell’America Latina e dell’Asia. È in forza di tale competenza di esecuzione che la Commissione ha adottato la decisione impugnata.

53 Come risulta dalla motivazione della decisione impugnata, nonché dall’allegato descrittivo, il progetto deve contribuire agli sforzi della Repubblica delle Filippine diretti a migliorare la sicurezza e la gestione delle sue frontiere in conformità della risoluzione 1373 che mira a combattere il terrorismo e la criminalità internazionale.

54 A tal fine, il progetto è destinato ad attuare misure concrete in quattro settori riguardanti la gestione delle frontiere, vale a dire l’ottimizzazione dei metodi di gestione, la creazione di un sistema informatico, il controllo dei documenti di identità nonché la formazione del personale interessato.

55 Per potersi pronunciare sul ricorso del Parlamento occorre pertanto determinare se un obiettivo quale quello perseguito dalla decisione impugnata, relativa alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale, rientri nell’ambito di applicazione del regolamento n. 443/92.

56 È ben vero che gli artt. 177 CE – 181 CE, introdotti dal Trattato UE e riguardanti la cooperazione con i paesi in via di sviluppo, mirano non solo allo sviluppo economico e sociale sostenibile di tali paesi, al loro inserimento armonioso e progressivo nell’economia mondiale e alla lotta contro la povertà, ma anche allo sviluppo e al consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispettando nel contempo gli impegni assunti nell’ambito delle Nazioni Unite e delle altre organizzazioni internazionali.

57 Risulta, inoltre, dalla dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione sulla politica di sviluppo dell’Unione europea intitolata «Il consenso europeo» (GU 2006, C 46, pag. 1) che non vi può essere sviluppo sostenibile ed eliminazione della povertà senza pace e senza sicurezza e che il perseguimento degli obiettivi della nuova politica di sviluppo della Comunità passa necessariamente attraverso la promozione della democrazia e del rispetto dei diritti dell’uomo.

58 Così il legislatore comunitario ha deciso, nell’abrogare il regolamento n. 443/92 con il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2006, n. 1905, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (GU L 378, pag. 41), di rafforzare il quadro della politica di sviluppo per migliorarne l’efficacia. A tale titolo, il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 novembre 2006, n. 1717, che istituisce uno strumento per la stabilità (GU L 327, pag. 1), crea un aiuto comunitario, complementare rispetto a quello fornito grazie all’assistenza esterna, contribuendo in particolare alla prevenzione in materia di fragilità degli Stati interessati. Secondo il sesto ‘considerando’ di quest’ultimo regolamento, si deve tener conto della dichiarazione del Consiglio europeo 25 marzo 2004 sulla lotta contro il terrorismo, nella quale esso chiede che gli obiettivi della strategia antiterrorismo siano integrati nei programmi di assistenza esterna. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), di tale regolamento la Commissione è oramai abilitata a garantire la gestione dell’assistenza tecnica e finanziaria nell’ambito del potenziamento delle competenze delle autorità che partecipano alla lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata, accordando priorità, in particolare, alle misure di sostegno concernenti lo sviluppo e il potenziamento della legislazione antiterrorismo, del diritto doganale e del diritto dell’immigrazione.

59 Resta pur sempre il fatto che è pacifico che il regolamento n. 443/92 non contiene alcun riferimento esplicito alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale. A pari titolo, va sottolineato che la proposta di modifica del regolamento n. 443/92, presentata dalla Commissione nel 2002 (COM 2002/0340 def. del 2 luglio 2002) e diretta ad introdurre nell’ambito di applicazione di tale regolamento, tra l’altro, la lotta contro il terrorismo, non è stata approvata.

60 La Commissione considera tuttavia che la decisione impugnata poteva essere validamente adottata sulla base del regolamento n. 443/92 in quanto il progetto contribuisce direttamente al potenziamento delle capacità istituzionali del paese interessato e tale ambito d’azione compare esplicitamente tanto agli artt. 5 e 6 di tale regolamento, relativi all’aiuto finanziario tecnico, quanto agli artt. 7 e 8 del medesimo regolamento, riguardanti la cooperazione economica.

61 A tale riguardo, per quanto attiene all’aiuto finanziario e tecnico, dall’art. 5 del regolamento n. 443/92 si evince che il sostegno alle istituzioni nazionali dei paesi in via di sviluppo non costituisce un fine in se stesso, ma uno strumento per potenziare la loro capacità di gestione delle politiche e dei progetti di sviluppo nei settori ai quali tale regolamento accorda un’importanza particolare, vale a dire, segnatamente, il settore rurale, la sicurezza alimentare, la protezione dell’ambiente, la lotta contro la droga, la dimensione culturale dello sviluppo, la protezione dell’infanzia e le questioni demografiche. Orbene, il potenziamento delle capacità amministrative delle autorità responsabili della gestione delle frontiere al fine di lottare contro il terrorismo e la criminalità internazionale non può essere considerato compreso in uno degli ambiti d’azione rientranti in tale regolamento.

62 Per quanto riguarda il fatto che l’art. 6 del regolamento n. 443/92 miri ad estendere ai paesi in via di sviluppo relativamente più progrediti l’aiuto finanziario e tecnico di cui all’art. 5 in settori e casi specifici, in particolare il potenziamento istituzionale dell’amministrazione pubblica, risulta dall’art. 1, terza frase, di tale regolamento che l’aiuto in questione deve contribuire al potenziamento degli obiettivi enumerati in tale disposizione. Di conseguenza, per l’aiuto finanziario e tecnico ivi previsto, neppure il potenziamento istituzionale di cui all’art. 6 del regolamento n. 443/92 costituisce un fine in sé.

63 La Commissione non può neppure trarre argomento dal fatto che il progetto miri ad aumentare la stabilità e la sicurezza interne della Repubblica delle Filippine.

64 È ben vero che la gestione delle frontiere, in linea di principio, è atta ad aumentare la stabilità e la sicurezza interne del paese interessato, consentendo di migliorare i controlli per quanto riguarda, in particolare, il traffico d’armi e di stupefacenti nonché la tratta di esseri umani, attività che costituiscono innegabilmente gravi ostacoli allo sviluppo economico e sociale. Si deve nondimeno necessariamente constatare che non solo il regolamento n. 443/92 non fa in alcun modo riferimento alla stabilità e alla sicurezza interne, ma che inoltre non sussiste alcuna indicazione che consenta di concludere che tali obiettivi siano implicitamente considerati dal detto regolamento, che, nel suo settimo ‘considerando’, definisce, tra le nuove priorità, l’ambiente, la dimensione umana dello sviluppo e la cooperazione economica in un’ottica di reciproco interesse.

65 Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, è irrilevante sapere che decisioni analoghe alla decisione impugnata sarebbero state adottate in base al regolamento n. 443/92 e che quest’ultimo include materie, quali la lotta antidroga, il cui impatto sulla stabilità e la sicurezza interne del paese interessato sarebbe equiparabile a quello che avrebbe la lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale. Da un lato, infatti, la valutazione delle competenze di esecuzione della Commissione deve farsi in considerazione degli elementi caratteristici di ciascuna decisione, i quali, nella fattispecie, non consentono di giustificare l’adozione della decisione impugnata in base agli artt. 5 e 6 del regolamento n. 443/92 e, dall’altro, contrariamente alla lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale, la lotta antidroga è espressamente prevista agli artt. 5 e 6 di tale regolamento.

66 Per quanto attiene al potenziamento istituzionale in materia di cooperazione economica cui si riferisce la Commissione, risulta dagli artt. 7 e 8 del regolamento n. 443/92 che la cooperazione economica deve contribuire a rendere l’ambiente economico, legislativo, regolamentare e sociale più favorevole agli investimenti e allo sviluppo. Nei limiti in cui ogni azione di cooperazione, per il fatto stesso del finanziamento che interverrà, in linea di principio è atta ad avere un impatto sulla situazione economica del paese considerato, un progetto di potenziamento istituzionale, per essere ammissibile a titolo della cooperazione economica, deve distinguersi per la sussistenza di un nesso diretto con il suo scopo di potenziare gli investimenti e lo sviluppo.

67 Nondimeno, nella fattispecie, come ha sottolineato l’avvocato generale ai paragrafi 101 e 102 delle sue conclusioni, nessun elemento della decisione impugnata consente di determinare in che modo l’obiettivo perseguito dal progetto sarebbe idoneo a contribuire effettivamente a rendere l’ambiente più favorevole agli investimenti e allo sviluppo economico.

68 Risulta da tutto quel che precede che la decisione impugnata persegue un obiettivo in materia di lotta contro il terrorismo e la criminalità internazionale che esorbita dall’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo perseguita dal regolamento n. 443/92, cosicché la Commissione ha superato i limiti delle competenze di esecuzione conferitele dal Consiglio nell’art. 15 di tale regolamento.

69 La decisione impugnata deve pertanto essere annullata per questo motivo.

70 In tali circostanze, non è necessario esaminare l’argomento, avanzato in subordine dal Parlamento nella replica, attinente all’incompetenza della Commissione ad impegnare le spese necessarie al finanziamento del progetto.

Sulle spese

71 A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese. A norma dell’art. 69, n. 4, di tale regolamento, il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1) La decisione della Commissione delle Comunità europee recante approvazione di un progetto relativo alla sicurezza delle frontiere della Repubblica delle Filippine da finanziare mediante la linea 19 10 02 del bilancio generale delle Comunità europee (Philippine Border Management Project, n° ASIA/2004/016-924) è annullata.

2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.

3) Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.

Firme