SENTENZA DELLA CORTE DEL 10 MAGGIO 1995. - PARLAMENTO EUROPEO CONTRO CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA. - ASSISTENZA TECNICA AGLI STATI INDIPENDENTI DELL'EX UNIONE SOVIETICA E ALLA MONGOLIA - CONSULTAZIONE DEL PARLAMENTO. - CAUSA C-417/93.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-01185



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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1. Atti delle istituzioni ° Procedimento d' elaborazione ° Consultazione regolare del Parlamento ° Formalità sostanziale ° Portata

2. Atti delle istituzioni ° Procedimento d' elaborazione ° Consultazione regolare del Parlamento ° Obbligo di nuova consultazione in caso di modifica sostanziale della proposta iniziale

3. Atti delle istituzioni ° Regolamenti ° Procedimento d' elaborazione ° Consultazione regolare del Parlamento ° Consultazione necessaria per le norme di base ma non per le disposizioni di attuazione ° Modifica di disposizioni di attuazione senza consultazione del Parlamento ° Legittimità

Massima

1. La regolare consultazione del Parlamento nei casi contemplati dal Trattato costituisce una formalità sostanziale la cui inosservanza implica la nullità dell' atto di cui trattasi. Tuttavia, nell' ambito della procedura di consultazione, nessuna disposizione di diritto comunitario impone al Consiglio di astenersi totalmente dall' esame della proposta della Commissione o dalla ricerca di un orientamento generale, se non di una posizione comune al suo interno prima dell' emanazione del parere del Parlamento, purché non adotti la sua posizione definitiva prima di averne preso conoscenza. Un divieto del genere non risulta da nessuna finalità di ordine istituzionale o procedurale. Anzi, il fatto che il Consiglio discuta la proposta della Commissione prima dell' emanazione del parere del Parlamento, e prima ancora di aver adito quest' ultimo, corrisponde al legittimo intento di sfruttare il periodo durante il quale attende il parere del Parlamento al fine di curare la propria preparazione ed evitare quindi inutili ritardi. L' obbligo di consultazione viene trasgredito unicamente qualora il Consiglio adotti definitivamente la sua posizione prima di aver ricevuto il parere del Parlamento.

2. L' obbligo di consultare il Parlamento, nei casi previsti dal Trattato, comporta l' obbligo di una nuova consultazione ogni volta che l' atto infine adottato dal Consiglio, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua stessa sostanza da quello sul quale il Parlamento è già stato consultato.

3. La procedura seguita dal Consiglio per l' adozione di regolamenti su proposta della Commissione e dopo consultazione del Parlamento, ad esempio in materia di politica agricola comune o in forza degli artt. 235 del Trattato CEE o 203 del Trattato Euratom, si applica unicamente per decidere gli elementi essenziali dell' emananda disciplina, mentre le disposizioni di attuazione possono essere adottate dal Consiglio secondo un procedimento diverso. Pertanto un regolamento adottato dopo consultazione del Parlamento può stabilire che talune sue disposizioni, purché si tratti di disposizioni di attuazione, possano essere modificate senza la detta consultazione.

Parti

Nella causa C-417/93,

Parlamento europeo, rappresentato dal signor Ch. Pennera, capodivisione del servizio giuridico, assistito dal signor E. Perillo, membro del medesimo servizio, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il segretariato generale del Parlamento europeo, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Consiglio dell' Unione europea, rappresentato dal signor A.A. Dashwood, direttore del servizio giuridico, e dalla signorina M.C. Giorgi, consigliere giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor B. Eynard, direttore della direzione degli affari giuridici della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,

convenuto,

avente ad oggetto l' annullamento del regolamento (Euratom, CEE) del Consiglio 19 luglio 1993, n. 2053, relativo alla prestazione di un' assistenza tecnica per la riforma e il rilancio dell' economia negli Stati indipendenti dell' ex Unione Sovietica e nella Mongolia (GU L 187, pag. 1),

LA CORTE,

composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann e P. Jann, presidenti di sezione, G.F. Mancini, C.N. Kakouris (relatore), J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch e L. Sevón, giudici,

avvocato generale: P. Léger

cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 24 gennaio 1995, nel corso della quale il Consiglio era rappresentato dalla signorina M.C. Giorgi e dal signor J.-P. Jacqué, direttore del servizio giuridico,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 14 febbraio 1995,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo registrato nella cancelleria della Corte il 12 ottobre 1993, il Parlamento europeo ha chiesto, in forza dell' art. 173 del Trattato CEE, l' annullamento del regolamento (Euratom, CEE) del Consiglio 19 luglio 1993, n. 2053, relativo alla prestazione di un' assistenza tecnica per la riforma e il rilancio dell' economia negli Stati indipendenti dell' ex Unione Sovietica e nella Mongolia (GU L 187, pag. 1).

2 L' atto impugnato ha sostituito il regolamento (CEE, Euratom) del Consiglio 15 luglio 1991, n. 2157, relativo a un' assistenza tecnica all' Unione delle repubbliche socialiste sovietiche nello sforzo di risanamento e di raddrizzamento della sua economia (GU L 201, pag. 2). Il programma di assistenza tecnica avviato con il regolamento n. 2157/91, noto come TACIS (in prosieguo: il "programma TACIS"), è stato attuato per gli anni 1991 e 1992.

3 Ritenendo che la situazione dei paesi che in precedenza facevano parte dell' Unione Sovietica nonché quella di taluni Stati limitrofi richiedesse il proseguimento del programma TACIS, il 25 novembre 1992, la Commissione elaborava una proposta [COM (92) 475 def.] di regolamento (CEE, Euratom) del Consiglio relativo alla prestazione di un' assistenza tecnica per la riforma e il rilancio dell' economia negli Stati indipendenti dell' ex Unione Sovietica e nella Mongolia, vertente sui tre anni successivi (GU 1993, C 48, pag. 13).

4 Tale proposta veniva trasmessa il 15 gennaio 1993 al Consiglio e comunicata in pari data al Parlamento per informazione. La Commissione indicava che la proposta si ispirava in notevole misura al citato regolamento n. 2157/91 e limitava quanto possibile le modifiche rispetto a quest' ultimo.

5 La proposta, che era fondata sugli artt. 235 del Trattato CEE e 203 del Trattato Euratom e doveva quindi essere obbligatoriamente oggetto di consultazione del Parlamento, veniva trasmessa a quest' ultimo dal Consiglio il 5 marzo 1993. Il Consiglio chiedeva formalmente al Parlamento l' applicazione della procedura d' urgenza.

6 Dopo una serie di reiterati esami della proposta da parte della competente commissione del Parlamento ed in seguito a lunghe discussioni in seduta plenaria, cui assistevano i rappresentanti del Consiglio e della Commissione, nonché dopo vari differimenti del voto del Parlamento, con risoluzione 14 luglio 1993 quest' ultimo respingeva la proposta.

7 Il 19 luglio 1993 il Consiglio emanava il regolamento impugnato.

Sul primo motivo

8 A sostegno del ricorso, il Parlamento afferma in primo luogo che l' obbligo di consultazione prescritto dagli artt. 235 del Trattato CEE e 203 del Trattato Euratom non è stato rispettato dal Consiglio nel caso di specie. Il parere del Parlamento sarebbe stato effettivamente richiesto, ma tale consultazione sarebbe stata solo apparente o fittizia poiché la proposta della Commissione sarebbe stata immediatamente discussa in seno al Consiglio, non solo prima dell' emanazione del parere ma anche prima di essere sottoposta ufficialmente al Parlamento. Al momento dell' adizione ufficiale del Parlamento, i lavori in seno al Consiglio si sarebbero infatti trovati in un tal stato di avanzamento che la consultazione avrebbe riguardato una proposta già superata e obsoleta. Infatti, benché in quel momento il Consiglio non avesse ancora formalmente adottato il testo del regolamento, la decisione di merito sarebbe già stata presa. Siffatto comportamento costituirebbe non solo un' inosservanza delle forme prescritte 'ad substantiam' bensì anche uno sviamento di procedura nonché una trasgressione del dovere di leale collaborazione fra le istituzioni.

9 Si deve rilevare in proposito che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la regolare consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato è una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell' atto considerato (sentenza 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères/Consiglio, Racc. pag. 3333, punto 33).

10 Occorre però sottolineare che, nell' ambito della procedura di consultazione, nessuna disposizione del diritto comunitario impone al Consiglio di astenersi totalmente dall' esame della proposta della Commissione o dalla ricerca di un orientamento generale, se non di una posizione comune, al suo interno prima dell' emanazione del parere del Parlamento, purché non adotti la sua posizione definitiva prima di averne preso conoscenza. D' altra parte, un divieto del genere non risulta da nessuna finalità di ordine istituzionale o procedurale.

11 Anzi, un atteggiamento come quello del Consiglio censurato nel caso di specie corrisponde al legittimo intento di sfruttare il periodo durante il quale attende il parere del Parlamento al fine curare la propria preparazione ed evitare quindi inutili ritardi. L' obbligo di consultazione viene trasgredito unicamente qualora il Consiglio adotti definitivamente la sua posizione prima di avere ricevuto il parere del Parlamento.

12 Come risulta dalle discussioni svolte dinanzi alla Corte nel corso dell' udienza, il Parlamento non ha obiezioni al fatto che il Consiglio, una volta adito il Parlamento, inizi in parallelo i suoi lavori, ma nel caso di specie gli addebita di avere in realtà adottato definitivamente la sua posizione ancor prima di chiedere il suo parere.

13 A questo proposito, risulta dagli atti di causa che l' esame della proposta della Commissione era stato iniziato in seno al Consiglio prima che il Parlamento venisse ufficialmente adito. Un gruppo di lavoro del Consiglio detto "ex-URSS" ha trasmesso al Comitato dei Rappresentanti Permanenti (Coreper), il 4 marzo 1993, cioè il giorno prima che il Parlamento venisse adito, un documento che illustrava lo stato dei lavori in seno a tale gruppo sulla proposta di cui è causa. Tuttavia, quest' ultima è stata esaminata per la prima volta dal Coreper, sulla base del citato documento, unicamente il 24 marzo 1993. Quanto al Consiglio, esso ha effettuato un primo esame della proposta il 5 aprile 1993 ed ha potuto rilevare "un' ampia convergenza di opinioni" al suo interno. Esso ha del resto deciso di riesaminare la proposta dopo il ricevimento del parere del Parlamento.

14 Risulta da tale cronistoria che il Consiglio non aveva adottato la sua posizione definitiva sulla proposta della Commissione prima che gli venisse comunicato il parere del Parlamento.

15 Atteso che il Parlamento non ha presentato elementi atti a provare il contrario, il primo motivo di ricorso va respinto in quanto infondato.

Sul secondo motivo

16 Il Parlamento sostiene che, nel caso di specie, il testo definitivo del regolamento emanato dal Consiglio è diverso su quattro punti da quello della proposta della Commissione sottopostagli in via consultiva. Tali modifiche sarebbero di natura sostanziale, per cui il Parlamento avrebbe dovuto essere nuovamente consultato. Poiché ciò non si è verificato, il regolamento controverso dovrebbe essere annullato.

17 Si deve ricordare in proposito che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, l' obbligo di consultare il Parlamento, nei casi previsti dal Trattato, comporta l' obbligo di una nuova consultazione ogni volta che l' atto infine adottato dal Consiglio, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua stessa sostanza da quello sul quale il Parlamento è già stato consultato (sentenze 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4593, punto 16, e 1 giugno 1994, causa C-388/92, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2067). Occorre quindi esaminare ognuna delle modifiche segnalate dal ricorrente.

18 In primo luogo, il Parlamento osserva che l' art. 2 del testo definitivo del regolamento non era contenuto nella proposta della Commissione, il che costituisce una modifica della sostanza stessa del testo sottoposto a consultazione. Ai sensi di questa disposizione, gli Stati interessati fruiscono dell' assistenza TACIS qualora non fruiscano dell' aiuto finanziario e tecnico in forza del regolamento (CEE) 25 febbraio 1992, n. 443, per i paesi in via di sviluppo dell' America latina e dell' Asia (GU L 52, pag. 1).

19 Dagli atti di causa risulta che la disposizione controversa, che riguarda in concreto la situazione della Mongolia, è volta ad evitare il cumulo di aiuti comunitari. Lungi dal mettere in discussione il dispositivo istituito con il programma TACIS, essa costituisce un' integrazione specifica che non può essere considerata una modifica sostanziale della proposta della Commissione, che renda necessaria una nuova consultazione del Parlamento.

20 In secondo luogo, il Parlamento rileva che un allegato II, relativo ai settori prioritari su cui deve vertere l' assistenza TACIS, è stato aggiunto al testo definitivo del regolamento. Questi settori, i quali nella proposta della Commissione erano definiti all' art. 3, n. 3, sarebbero determinati nel testo definitivo all' art. 4, n. 3, che rinvia sul punto all' allegato II. Il Parlamento sostiene che l' allegato di cui trattasi specifica minuziosamente i settori in cui dovrà espletarsi l' assistenza TACIS e esorbita quindi da quanto prevede la corrispondente disposizione della proposta.

21 Questo orientamento non può essere seguito. Infatti, dal combinato disposto dell' art. 4, n. 3, del testo definitivo del regolamento e dell' allegato di cui è causa, risulta che quest' ultimo elenca indicativamente i settori su cui verte in particolare l' assistenza TACIS. L' allegato, che non ha natura limitativa, non modifica l' ambito di applicazione dell' art. 3, n. 3, della proposta iniziale. Pertanto una nuova consultazione del Parlamento non era necessaria.

22 In terzo luogo, il Parlamento osserva che un ultimo comma è stato aggiunto all' art. 6, n. 4, della proposta della Commissione, divenuto art. 7, n. 4, del testo definitivo. Tale nuovo comma subordina al requisito di reciprocità la partecipazione di imprese di paesi terzi a progetti in cofinanziamento. Secondo il Parlamento, siffatta condizione, che ha una notevole rilevanza politica per i paesi terzi, costituisce una modifica sostanziale della proposta che rende necessaria una sua nuova consultazione.

23 La posizione del Parlamento sull' aggiunta del comma di cui trattasi non può essere condivisa. Il requisito di reciprocità costituisce un criterio specifico, conforme alla prassi seguita in materia, e non incide sull' economia generale del programma TACIS né, tanto meno, sul principio della partecipazione delle imprese di paesi terzi a progetti in cofinanziamento.

24 Quanto all' ultima modifica rilevata dal Parlamento, essa riguarda il tipo di comitato che dovrà assistere la Commissione nell' applicazione del programma TACIS. Mentre la proposta della Commissione prevedeva all' art. 7 un comitato di gestione, corrispondente alla procedura II, variante b), istituita dall' art. 2 della decisione del Consiglio 13 luglio 1987, 87/373/CEE, che stabilisce le modalità per l' esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 197, pag. 33), il Consiglio ha infine deciso, all' art. 8 del regolamento, di scegliere un comitato di regolamentazione corrispondente alla procedura III, variante a), della decisione di cui trattasi. Secondo il Parlamento, il tipo di comitato scelto è di importanza capitale, per cui la modifica della proposta della Commissione dev' essere considerata sostanziale.

25 Va osservato che il comitato previsto dal regolamento di cui trattasi deve svolgere un ruolo significativo nell' attuazione del programma TACIS. Di conseguenza la scelta di un tipo di comitato, in quanto implica procedimenti decisionali diversi e una diversa ripartizione delle competenze fra la Commissione e il Consiglio, può avere un' influenza decisiva sul funzionamento del regime di cui è causa.

26 Tuttavia, nel caso di specie, l' equilibrio globale delle competenze rispettivamente attribuite alla Commissione e al Consiglio non è pregiudicato in modo decisivo dalla scelta tra i due tipi di comitati, per cui la modifica della proposta della Commissione non ha natura sostanziale. Pertanto, anche su questo punto non era indispensabile una nuova consultazione del Parlamento.

27 Di conseguenza, anche questo motivo va disatteso.

Sul terzo motivo

28 L' art. 7, n. 2, secondo comma, del regolamento impugnato dispone:

"Gli appalti di servizi sono aggiudicati, di norma, mediante licitazione privata e mediante trattativa privata per interventi fino a 300 000 ECU. Su proposta della Commissione il Consiglio può modificare l' importo in base all' esperienza acquisita in casi analoghi".

29 Il Parlamento sostiene che almeno la seconda frase di questa disposizione dev' essere annullata. Sarebbe infatti illegittimo che una norma di legge, la cui emanazione esige la consultazione del Parlamento, preveda la possibilità di modificarla nel corso della sua applicazione senza che quest' ultimo venga consultato sulla proposta di modifica. Una procedura di modifica del genere, diversa da quella necessaria per l' adozione del testo iniziale, comporterebbe una riduzione delle prerogative del Parlamento.

30 Come la Corte ha già dichiarato, in particolare in materia di politica agricola comune, la procedura di adozione da parte del Consiglio dei regolamenti relativi a una politica comunitaria su proposta della Commissione e dopo consultazione del Parlamento si applica unicamente ai regolamenti base che contengono gli elementi essenziali dell' emananda disciplina e le disposizioni di attuazione di tali regolamenti possono essere adottate dal Consiglio secondo un procedimento diverso (sentenze 17 dicembre 1970, causa 25/70, Koester Berodt & Co., Racc. pag. 1161, punto 6, e 16 giugno 1987, causa 46/86, Romkes, Racc. pag. 2671, punto 16).

31 Questa giurisprudenza si applica in particolare al caso di specie, in cui, in forza dell' art. 235 del Trattato CEE e dell' art. 203 del Trattato Euratom, il Consiglio ha la competenza per emanare il regolamento di cui è causa su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento.

32 Nel caso di specie, la disposizione aggiunta all' art. 7, n. 2, secondo comma, del regolamento impugnato non può essere considerata essenziale per il regime di assistenza TACIS. Infatti essa non pregiudica né il principio di aggiudicazione dei mercati di servizi, nell' ambito del programma TACIS, mediante licitazione privata e mediante trattativa privata, né a maggior ragione l' economia generale del regolamento di cui trattasi. Poiché si limita a prevedere la possibilità di revisione, tenuto conto dell' esperienza acquisita, del limite massimo oltre al quale non è più possibile tale modalità di aggiudicazione degli appalti in questione, la disposizione censurata costituisce solo una modalità di attuazione del programma TACIS.

33 Pertanto il Consiglio ha potuto legittimamente ritenere che la revisione del detto limite massimo rientrasse nelle competenze di esecuzione, che non sono soggette alla procedura prevista dagli articoli dei Trattati CEE e Euratom in forza dei quali è stato emanato il regolamento impugnato. Neanche questo motivo è quindi fondato.

34 Atteso che nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente ha potuto essere accolto, il ricorso va respinto.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

35 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Parlamento è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) Il Parlamento è condannato alle spese.