4.

La prima censura comune ai diversi procedimenti riguarda come abbiamo visto la non conformità del regolamento 563/76 agli obbiettivi che l'articolo 39, § 1, del trattato assegna alla politica agricola comune. Senza citare qui testualmente tale norma, ricorderò che gli obbiettivi in essa fissati sono, in sostanza, i seguenti: a) incrementare la produttività dell' agricoltura, attraverso lo sviluppo del progresso tecnico, lo sviluppo razionale della produzione agricola e un impiego migliore dei fattori di produzione; b) assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola; c) stabilizzare i mercati; d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; e) assicurare prezzi ragionevoli a vantaggio dei consumatori. Le imprese consumatrici di mangimi interessate nelle presenti cause sostengono che l'obbligo d'acquisto del latte scremato in polvere di cui trattasi non ha rapporto con nessuna di tali finalità. Sarebbe pertanto violata la disposizione dell'articolo 40, § 3, 1o comma, del trattato, da cui il regolamento del Consiglio dovrebbe trarre la sua legittimità. Questa disposizione stabilisce che «l'organizzazione comune in una delle forme indicate al paragrafo 2 può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obbiettivi definiti all'articolo 39». Il regolamento criticato non sarebbe invece affatto necessario alla realizzazione degli obbiettivi di cui all'articolo 39. Oltre a non aver nulla a che fare con la sicurezza degli approvvigionamenti e con la garanzia di prezzi ragionevoli ai consumatori, esso non favorirebbe l'incremento della produttività dell'agricoltura, ma contrasterebbe con lo sviluppo razionale della produzione agricola, e con il fine di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola. Risalendo al problema della determinazione a un livello troppo alto del prezzo d'intervento del latte, le imprese interessate affermano che essa, lungi dal favorire la stabilizzazione dei mercati, avrebbe per conseguenza la sovrapproduzione e l'aumento delle giacenze. A loro avviso, per stabilizzazione dei mercati dovrebbe intendersi l'adattamento della produzione alla domanda, in ispecie alla domanda interna alla Comunità; alla luce di questo criterio tutta la politica comunitaria nel settore del latte, che è poi sfociata nel regolamento qui considerato, sarebbe da ritenere divergente dal perseguimento di quell'obbiettivo. Dal canto loro, la Commissione e il Consiglio giustificano il regolamento 563/76 in funzione del perseguimento della finalità di stabilizzazione dei mercati. Essi osservano a questo riguardo che, di fronte al livello insostenibile delle giacenze di latte scremato in polvere accumulatesi nel corso del 1975, il regolamento aveva per obbiettivo di evitare che esse aumentassero ulteriormente. La Commissione sostiene in particolare che la stabilizzazione del mercato richiede non solo misure preventive ma anche misure correttive, volte ad eliminare o attenuare le conseguenze di uno squilibrio già esistente. Per apprezzare l'utilità delle misure in questione rispetto allo scopo, occorrerebbe considerarle nel contesto generale della politica della Comunità nel settore del latte. D'altra parte, secondo la Commissione, la misura adottata non solo era idonea alla stabilizzazione dei mercati per la ragione suddetta, ma sarebbe stata anche necessaria e anzi l'unica possibile a tal riguardo, dal momento che un'azione volta a eliminare le cause delle eccedenze strutturali non avrebbe potuto contribuire a breve termine alla riduzione delle giacenze. L'istituzione di un prelievo, certamente più atta a lungo termine a influire sulla situazione in senso favorevole, non po teva d'altronde essere realizzata dall'oggi al domani, tenuto conto dei numerosi problemi a cui essa dava luogo. Prima di prendere posizione su queste tesi contrastanti, ritengo opportuno ribadire un criterio già enunciato: la valutazione della conformità del regolamento in questione agli articoli 39 e 40 del trattato non può tradursi in un esame della intera linea di politica economica della Comunità nel settore lattiero-caseario (mi riferisco in particolare alla questione della fissazione di prezzi d'intervento per il latte ritenuti eccessivamente elevati, i quali sarebbero all'origine della situazione di sovrabbondanza a cui il regolamento 563/76 ha cercato di porre rimedio parziale e transitorio). Ciò premesso, vi è da chiedersi che genere di legame un regolamento in materia agricola deve presentare con l'articolo 39, per potersi ritenere legittimo. Sembra evidente che non può pretendersi che ciascun atto normativo persegua tutti gli obbiettivi fissati in quella norma; basterà il perseguimento di uno di essi. Ma la difficoltà maggiore sorge dal fatto che talvolta il perseguimento di un obbiettivo ne sacrifica altri. Secondo la ditta Granaria, interveniente nella causa 116/76 — la quale ha particolarmente sviluppato l'argomentazione su questo punto — si dovrebbe considerare incompatibile con l'articolo 39, e quindi invalido, un regolamento che pur favorendo la realizzazione di certi obbiettivi si ponesse in conflitto con altri obbiettivi enunciati dalla stessa norma. Tale sarebbe appunto il caso del regolamento 563/76 del Consiglio. Questa concezione è forse un pò troppo rigida e schematica. I molteplici obbiettivi dell'articolo 39 pongono esigenze che in pratica, nell'ottica di una determinata misura, possono risultare contraddittorie. Perciò si possono ben concepire situazioni in cui il perseguimento di una finalità, considerata prioritaria, non possa realizzarsi se non mediante misure obbiettivamente incompatibili con un'altra delle finalità enunciate dalla stessa disposizione. Nella sentenza del 13 marzo 1968 nella causa 5/67, Beus (Racc. 1968, pag. 115), la Corte rilevò che gli obbiettivi dell'articolo 39, essendo intesi a garantire gli interessi tanto degli agricoltori quanto dei consumatori, possono non essere raggiunti tutti simultaneamente e interamente. Da ciò discende la necessità di riconoscere al Consiglio il potere di operare una conciliazione fra i vari interessi e di effettuare eventualmente una scelta caso per caso dando la prevalenza a un interesse sull'altro, in funzione di considerazioni di oportunità basate sulle particolari circostanze. Ciò corrisponde del resto ai criteri che la Corte aveva precisati, nell'ambito del mercato carbo-siderurgico, con la sentenza dell'8 febbraio 1968 nella causa 28/66, Governo del Regno dei Paesi Bassi/Commissione delle Comunità europee (Racc. 1968, pag. 3). Riferendosi agli obbiettivi generali di cui agli articoli 2 e 3 del trattato CECA, la Corte affermò allora che se essi non possono essere sempre preseguiti tutti contemporaneamente e per intero, la Comunità deve garantire la loro conciliazione e, in caso di contrasto irriducibile, deve dare la precedenza a quelli che, in base alle circostanze economiche, paiono meritarla. Un analogo criterio è stato riconosciuto espressamente anche in relazione agli obbiettivi dell'articolo 39 del trattato CEE (sentenza del 24 ottobre 1973 nella causa 5/73, Balkan-Import-Export, Racc. 1973, pag. 1092, 1113). È chiaro che nell'esercizio di queste scelte di politica economica, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità. Non basterebbe dunque constatare che in una specifica misura d'intervento qualche finalità viene messa in sott'ordine o sacrificata a vantaggio di talaltra, per ravvisare una violazione del trattato; ma occorrerebbe accertare che il sacrificio di quella finalità non era obbiettivamente giustificato. Nella specie, rimane da vedere se effettivamente il regolamento 563/76 sia in contrasto con qualcuno degli obbiettivi previsti nell'articolo 39. Secondo le imprese interessate, vi sarebbe incompatibilità anzitutto con l'obbiettivo di cui alla lettera a) — incremento della produttività dell'agricoltura — in quanto il regolamento citato sarebbe l'ultimo anello di una catena di provvedimenti che fissando un livello artificialmente elevato di prezzi avrebbero accresciuto la sovrapproduzione del latte, a scapito dello sviluppo razionale della produzione. Ho già osservato che il comportamento anteriore del Consiglio, al di fuori del caso in cui si fosse tradotto in atti illegittimi che costituissero la base giuridica del regolamento ora considerato, non potrebbe assumere un rilievo determinante nel giudizio relativo alla validità di tale atto. Abbiamo visto anche che il regolamento 563/76 mirava a rimediare a una situazione obbiettivamente difficile degli organismi d'intervento, sia per l'ammontare delle giacenze sia per l'onere finanziario che ciò comportava. In tale prospettiva, se è vero che il regolamento non contribuisce alla finalità di cui all'articolo 39, lettera a), penso che neanche si possa dire che, di per se stesso, la contraddica. Le imprese interessate hanno poi asserito che il regolamento di cui trattasi contrasterebbe anche con il secondo obbiettivo previsto nel citato articolo 39, § 1. Si sostiene che tale obbiettivo, consistente nell'assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola, dovrebbe realizzarsi mediante l'incremento della produttività, lo sviluppo del progresso tecnico, lo sviluppo razionale della produzione e un impiego migliore dei fattori di produzione: vale a dire secondo le linee d'azione indicate nell'articolo 39, § 1, lettera a). Ciò risulterebbe dal testo stesso dell'articolo 39 il quale, dopo avere enunciato queste linee di azione come finalità primarie della politica agricola al paragrafo 1, lettera a), esprime alla lettera b) l'esigenza di «assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola». Da ciò si vuole dedurre che il raggiungimento di questa finalità dovrebbe essere perseguito attraverso le misure previste alla lettera a). Tale rigida interpretazione, pur se trova un appiglio letterale nella formulazione del citato articolo 39, § 1, lettera b), non pare rispondere alle esigenze funzionali di un sistema caratterizzato dalla necessità di soddisfare pressanti e contraddittorie esigenze. Fra queste primeggiano necessità d'indole sociale che, quantomeno a breve termine, richiedono spesso il sacrificio di criteri puramente economici. Nella situazione attuale, quell'interpretazione potrebbe condurre a considerare illegittima tutta la politica di mercato seguita fin qui dalla Comunità, dato che essa, come si sa, si è basata essenzialmente sulla fissazione di prezzi politici per i prodotti agricoli, in modo da assicurare un reddito sufficiente agli agricoltori, mentre la politica volta alla modernizzazione e al miglioramento delle strutture, e quindi allo sviluppo razionale della produzione agricola, ha tardato a prendere l'avvio, e si va ora delineando lentamente, con enormi difficoltà. A mio avviso, un'interpretazione ragionevole e realistica delle disposizioni in esame conduce a ritenere che soltanto a lungo termine l'obbiettivo di cui all'articolo 39, § 1, lettera b), deve esssere assicurato attraverso la realizzazione dell'altro obbiettivo, di miglioramento strutturale, contemplato alla lettera a). Ma stabilire un rapporto necessario e automatico fra i due ordini di finalità fin dall'entrata in vigore del trattato, avrebbe reso impossibile ogni intervento comunitario in materia di politica mercato, allorché una politica di struttura non era stata ancora definita né avrebbe potuto essere realizzata entro breve termine. Tali considerazioni mi fanno apparire inaccettabile, al di fuori di una prospettiva a lungo termine, la tesi del rigido abbinamento fra le due prime finalità dell'articolo 39. Indipendentemente da questa tesi, la ditta Granaria ha osservato che l'obbligo d'acquisto imposto dal regolamento 563/76 ha reso più cara l'alimentazione degli animali, e quindi ha accresciuto i costi degli allevatori di bestiame senza miglioramento parallelo dei loro redditi. Questo sarebbe un ulteriore motivo di contrasto fra il regolamento e l'articolo 39, § 1, lettera b). La Commissione ha rilevato, invece, che sul piano della politica sociale non sarebbe stato giusto addossare ai soli produttori di latte i costi che dovevano essere sopportati per favorire lo smercio delle giacenze di latte in polvere. Una soluzione del genere avrebbe significato in pratica una diminuzione a posteriori idei prezzi garantiti che erano stati precedentemente accordati ai produttori di latte. Conviene qui tenere presente che il problema delle diverse ripercussioni sulle varie categorie di agricoltori della misura di cui trattasi dovrà essere riesaminato alla luce dei principi di non discriminazione e di proporzionalità. Sotto il profilo della compatibilità di tale misura con l'obbiettivo di cui all'articolo 39, § 1, lettera b), credo si debba riconoscere che un contrasto non sussiste. In conclusione, il regolamento 563/76 appare legittimo, alla luce del citato articolo 39, § 1, in quanto rivolto alla finalità di stabilizzare il mercato del latte in polvere, e non incompatibile con altre finalità. Beninteso, va tenuto conto che il regolamento non si proponeva di risolvere il problema dell'eccedenza di latte in polvere alla radice, ma semplicemente di attenuare certe conseguenze negative di una politica che indubbiamente doveva essere riveduta. A una considerazione a breve termine, mi sembra fuori di dubbio che il regolamento in questione poteva fornire parziale rimedio a una situazione grave di squilibrio, e quindi dare un contributo alla stabilizzazione del mercato.