CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 2 MAGGIO 1978 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Le due cause rinviate in via pregiudiziale a questa Corte dal Bundesverwaltungsgericht appartengono allo stesso settore del diritto comunitario della causa 70/77 Simmenthal SpA/Amministrazione delle Finanze dello Stato, per la quale ho presentato le conclusioni il 21 febbraio 1978, mentre la sentenza non è ancora stata pronunziata in quanto, se non erro, preferite esaminare congiuntamente le tre cause. Il settore di cui trattasi è quello della legittimità degli oneri imposti dagli Stati membri per le visite veterinarie e sanitarie delle carni importate da paesi terzi e, più precisamente, la rilevanza in proposito della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972 n. 72/462/CEE (GU n. L 302 del 31. 12. 1972). Le questioni sollevate in queste cause sono però diverse da quelle della causa 70/77.

Nella causa 137/77, ricorrente dinanzi al Bundesverwaltungsgericht è la Città di Francoforte sul Meno. Resistènte è una ditta, che chiamerò per brevità Max Neumann, la quale, all'inizio del 1975, importava nella Repubblica federale di Germania selvaggina — cervidi e cinghiali — abbattuta in paesi terzi.

Nella causa 138/77, ricorrente è la ditta Hermann Ludwig, che era responsabile dell'importazione nella Repubblica federale di Germania, nel 1974, di una partita di spezzatino di manzo ungherese in scatola. Resistente è qui la Città di Amburgo.

In entrambi i casi la carne importata veniva ispezionata dal competente ufficio municipale e venivano riscossi dei diritti a norma delle leggi tedesche. In entrambi i casi l'importatore adiva il locale tribunale amministrativo contro la riscossione dei diritti, sostenendo ch'erano incompatibili col diritto comunitario.

Nel primo caso il Tribunale amministrativo di Francoforte accoglieva la domanda dell'importatore. Nel secondo caso, il Tribunale amministrativo di Amburgo la respingeva motivando che la direttiva n. 72/462/CEE, la quale a rigore riguarda solo le importazioni «di animali domestici … delle specie bovina e suina» vivi, e delle carni fresche e congelate degli stessi e di taluni altri animali domestici, va applicata per analogia alle importazioni di carne in scatola, e che essa autorizza l'imposizione di oneri per l'ispezione delle carni importate da paesi terzi.

In entrambi ì casi si è avuto ricorso diretto («per saltum») al Bundesverwaltungsgericht.

Questo, nelle ordinanze di rinvio, mostra di propendere per la soluzione adottata dal Tribunale amministrativo di Francoforte e dichiara tuttavia che, dato il parere opposto del Tribunale amministrativo di Amburgo, ha ritenuto fosse il caso di sottoporre il problema a questa Corte.

In entrambe le cause il Bundesverwaltungsgericht chiede a questa Corte di risolvere la questione del se le disposizioni della direttiva n. 72/462/CEE riguardanti i controlli sanitari (cioè gli artt. 12, nn. 1, 7 e 8; 23; 24 e 26) vadano applicate per analogia «con la conseguenza che gli Stati membri sono autorizzati od obbligati ad effettuare controlli sanitari e possono riscuotere dei diritti per i controlli stessi».

Nella causa 137/77 il Bundesverwaltungsgericht solleva una seconda questione, cioè se, dopo che il regolamento del Consiglio CEE 28 giugno 1968 n. 950 aveva introdotto la tariffa doganale comune, i tributi nazionali potessero ancora essere aumentati in relazione all'aumento generale dei prezzi.

La ragione di questa seconda questione è che, dinanzi al Bundesverwaltungsgericht, la causa 137/77 è stata impostata sul presupposto che la selvaggina di cui trattasi non rientrasse fra i prodotti elencati nell'Allegato II del Trattato CEE e che non ci fosse alcuna norma espressa di diritto comunitario che vietasse l'imposizione da parte degli Stati membri di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali sulle importazioni da paesi terzi della selvaggina stessa. Il Bundesverwaltungsgericht ha così ritenuto che i principi di diritto comunitario da applicarsi fossero quelli indicati da questa Corte nella sentenza 37 e 38/73, Diamantarbeiders/Indiamex, Racc. 1973, II, pag. 1609, in cui veniva affermato che, in mancanza di disposizioni del genere, dopo l'istituzione della tariffa doganale comune gli Stati membri non potevano più introdurre unilateralmente nuovi oneri sulle merci importate da paesi terzi né aumentare quelli in atto, bensì potevano continuare a riscuotere questi ultimi tali e quali. Le norme tedesche in atto al momento dell'istituzione della tariffa doganale comune (1o luglio 1968) non prescrivevano per i cervidi importati alcuna visita sanitaria a pagamento, ma la situazione era diversa per la carne di cinghiale. Comunque, la somma richiesta dalla Città di Francoforte alla ditta Max Neumann per le visite della carne di cinghiale importata (DM 47,45) era di molto superiore a quella che avrebbe potuto essere riscossa alla fine del giugno 1968 (DM 27,20). La Città di Francoforte sostiene che l'aumento è quello strettamente necessario per compensare l'aumento generale dei costi.

Dinanzi a questa Corte, però, la Commissione ha rilevato che in realtà le carni di cervidi e di cinghiale sono entrambe comprese nel capitolo 2 di quella che si suole chiamare «la nomenclatura di Bruxelles» e rientrano nelle voci 02.04 B e, rispettivamente, 02.01 III (b) della tariffa doganale comune. Esse fanno quindi parte dei prodotti elencati nell'Allegato II del Trattato e nella (alquanto rudimentale) «organizzazione comune dei mercati per taluni prodotti elencati nell'Allegato II del Trattato» istituita dal regolamento del Consiglio (CEE) 28 giugno 1968 n. 827. L'art. 2, n. 2, di detto regolamento vieta la riscossione di qualsiasi tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale nel commercio coi paesi terzi. Questo divieto è soggetto a determinate deroghe, ma nessuna di esse ha rilievo qui, in ogni caso a meno che non si applichi la direttiva n. 72/462/CEE, richiamata nella prima questione del Bundesverwaltungsgericht.

Nel caso dello spezzatino, di cui trattasi nella causa 138/77, il divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente a dazi doganali sulle importazioni da paesi terzi è contenuto nell'art. 20 n. 2, del regolamento del Consiglio (CEE) 27 giugno 1968 n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati per le carni bovine.

La verità è quindi che in entrambi i casi vi è un espresso divieto per gli Stati membri d'imporre tasse di effetto equivalente a dazi doganali sulle importazioni da paesi terzi delle merci di cui trattasi.

Dinanzi a noi è stata dibattuta la questione del se i diritti pretesi dalla ditta Max Neumann e dalla ditta Hermann Ludwig, da parte della Città di Francoforte e, rispettivamente, della Città di Amburgo, siano tasse di effetto equivalente ai dazi doganali. Non è però il caso che io discuta la questione. Il Bundesverwaltungsgericht è persuaso che vada risolta in senso affermativo e non chiede lumi alla Corte in proposito. Per di più, il punto di vista del Bundesverwaltungsgericht sulla questione mi sembra coincida con l'insegnamento di questa Corte, che ho riassunto nelle conclusioni per la causa 70/77.

Passo quindi alla prima questione sollevata dal Bundesverwaltungsgericht nella causa 137/77 ed alla sola sollevata nella causa 138/77, cioè quella del se le disposizioni della direttiva n. 72/462/CEE riguardanti le visite sanitarie vadano applicate per analogia alla selvaggina e alla carne di bue in scatola.

Ritengo che la soluzione debba essere negativa.

Prima di dire il perché, dovrei forse premettere questo. La Città di Francoforte e la Città di Amburgo hanno sostenuto che, se la soluzione fosse affermativa, la direttiva autorizzerebbe la riscossione dei diritti in via di deroga ai divieti di cui agli artt. 2, n. 2, del regolamento n. 827/68 e 20, n. 2, del regolamento n. 805/68. Non mi sembra affatto certo che le cose stiano così.

In primo luogo, come ho rilevato nelle conclusioni per la causa 70/77, le disposizioni della direttiva riguardanti le «spese relative» all'applicazione degli articoli che prescrivono le visite sanitarie (cioè gli artt. 12, n. 8; 23, n. 4; e 26) si possono riferire solo alle spese sostenute in relazione a visite effettuate a norma della direttiva stessa. Nella causa 70/77 ci è stato detto — e la Commissione, a richiesta della Corte, ha fornito ulteriori precisazioni nelle presenti cause — che, eccettuate le visite, a norma dell'art. 23, delle carni in transito attraverso la Comunità, prima che la direttiva potesse essere applicata vi erano numerosi provvedimenti da adottare a livello della Comunità. È quindi manifesto che gli Stati membri non sono ancora in grado di dare effetto alla direttiva per quanto riguarda le importazioni da paesi terzi nemmeno dei prodotti cui la direttiva si applica espressamente.

In secondo luogo, e pure questo punto è stato toccato nella discussione tanto della causa 70/77 quanto delle presenti cause, il tenore delle disposizioni della direttiva concernenti le «spese relative» è ambiguo. Può darsi che dette disposizioni, correttamente interpretate, non autorizzino gli Stati membri ad imporre oneri per le visite, ma semplicemente escludano qualsiasi rimborso da parte degli Stati membri delle spese sostenute dagli speditori, destinatari o loro mandatari per le visite stesse. Dopo tutto (contrariamente ad una tesi che pareva implicita in taluni argomenti svolti dalla Città di Francoforte e dalla Città di Amburgo), non è una legge di natura che il costo di tali visite debba essere a carico dello speditore o del destinatario e non possa essere sostenuto dall'amministrazione., La Commissione, a richiesta della Corte, ha prodotto una tabella che mostra la situazione con riguardo ai vari diritti nazionali. Se ne desume che nel Belgio, in Francia e nel Lussemburgo non vengono riscossi diritti per le visite veterinarie di animali vivi, mentre in Danimarca le sole spese da rifondere, in caso d'importazione di carni, riguardano gli esami di laboratorio.

Il Bundesverwaltungsgericht, con riferimento ad un argomento svolto dai due importatori, ha sollevato la questione del se, qualora avesse l'effetto sostenuto dalla Città di Francoforte e dalla Città di Amburgo, la direttiva sarebbe compatibile col Trattato, in quanto potrebbe risolversi in oneri sulle importazioni da paesi terzi diversi da uno Stato membro all'altro. Secondo me non è necessario risolvere la questione e ritengo preferibile lasciarla da parte.

Vengo così alle ragioni per cui, secondo me, a prescindere dagli effetti che la direttiva può avere per le merci cui espressamente si applica, la sua applicazione non si può estendere per analogia ad altre merci.

L'applicazione analogica di norme di legge non è naturalmente ammessa negli ordinamenti giuridici di tutti gli Stati membri. Né, all'udienza, gli avvocati erano d'accordo sui casi nei quali essa è possibile in concreto qualora sia ammessa in linea di principio. Fortunatamente questa Corte si è già pronunciata in proposito in relazione alla legislazione comunitaria.

Queste pronunzie mi pare stabiliscano una regola generale ed un'eccezione. La regola generale è che l'applicazione di una disposizione di diritto comunitario non può essere estesa al caso che si trovi fuori dall'oggetto espresso della disposizione stessa (vedi la sentenza 21/64, Macchiorlati/Alta Autorità, Racc. 1965, I, pag. 222 a pag. 241 e la sentenze 48/70 Bernardi/Parlamento Europeo, Racc. 1971, I, pag 175, nn. 11 e 12 della motivazione). L'eccezione è che, qualora la legislazione contenga una lacuna manifesta, che occorre colmare, ci si può valere dell'analogia (vedi la sentenza 15/64 e 60/65, Moreau/Commissione, Racc. 1966, pag. 624 a pagg. 633, 634; sentenza 37/71, Gigante/Commissione, Racc. 1973, II, pag. 1353, nn. 9-11 della motivazione, e sentenza 64/74, Reich/Hauptzollamt Landau, Racc. 1975, pag. 261, n. 3 della motivazione).

L'oggetto della direttiva n. 72/462/CEE è definito dall'art. 1, il cui n. 1 recita:

«La presente direttiva riguarda le importazioni in provenienza da paesi terzi:

— di animali domestici da allevamento, da produzione o da macello delle specie bovina e suina;

— di carni fresche di animali domestici appartenenti alle specie seguenti: bovina, suina, ovina e caprina, nonché di solipedi domestici.»

Il n. 2 elenca varie eccezioni.

L art. 2, lett. o), definisce le «carni fresche» come segue:

«“carni fresche”: carni che non hanno subito alcun trattamento tale da assicurare la loro conservazione; tuttavia le carni trattate per mezzo del freddo sono considerate fresche.»

Di fronte a queste disposizioni, il fatto che la direttiva non si applichi alla selvaggina o alla carne in scatola non mi sembra possa essere considerato come una lacuna che il giudice deve colmare. Esso non è dovuto ad una svista del Consiglio, ma al deliberato proposito di escludere l'applicazione della direttiva per detti prodotti. È vero che, come risultato, non vi è finora alcuna disciplina comunitaria in fatto di visite sanitarie della selvaggina o delle carni in conserva. Questo però dipende dal fatto che l'armonizzazione ai sensi delle norme comunitarie delle varie legislazioni degli Stati membri in materia è un procedimento graduale, imposto — come la Commissione ha rilevato — dalla loro complessità tecnica. Questa stessa complessità rende inopportuna l'applicazione alla selvaggina ed alla carne che è stata trattata a scopo di conservazione di disposizioni destinate agli animali domestici vivi ed alle loro carni fresche e congelate. Né ritengo irrilevante l'osservazione fatta dai due importatori, come pure dalla Commissione, secondo cui, se la direttiva si applicasse alla selvaggina e alla carne in scatola, gli Stati membri che non avessero fatto quanto è necessario per la sua applicazione a detti prodotti potrebbero incorrere in proposito nel procedimento di cui all'art. 169 del Trattato.

In definitiva sono d'opinione che, sulle questioni sottoposte alla Corte dal Bundesverwaltungsgericht, dovreste dichiarare quanto segue:

Nella causa 137/77

1. Nessuna delle disposizioni della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972 n. 72/462/CEE si applica all'importazione di selvaggina.

2. L'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio (CEE) 28 giugno 1968 n. 827 vieta la riscossione di tasse di effetto equivalente ad un dazio doganale sull'importazione da paesi terzi di merci cui detto regolamento si applica.

Nella causa 138/77

Nessuna delle disposizioni della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972 n. 72/462/CEE si applica all'importazione di carni che abbiano subito un trattamento di conservazione diverso dal raffreddamento o congelamento.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.