Nell'Accordo con la Spagna — che naturalmente ha una portata assai più ridotta di quello con la Grecia, in quanto mira a creare una zona di libero scambio e non un legame di associazione — non esistono clausole che impongano il divieto di restrizioni quantitative all'esportazione o di misure di effetto equivalente. Esiste tuttavia una norma (l'articolo 12) secondo la quale «Le disposizioni dell'Accordo lasciano impregiudicati i divieti e le restrizioni all'importazione, all'esportazione o al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una re-strizione dissimulata al commercio». È facile constatare che questa norma riproduce, con marginali e lievissime varianti, l'articolo 36 del Trattato CEE; si è perciò indotti a chiedersi se le due disposizioni abbiano la medesima portata. Tenuto conto del fatto che l'articolo 36 è una eccezione ai divieti posti dagli articoli 30 a 34 del medesimo Trattato, una risposta affermativa implicherebbe che quei divieti dovrebbero considerarsi implicitamente esistenti anche nell'Accordo di cui si tratta.

Dico subito che tale conclusione mi sembra assolutamente insostenibile. In primo luogo, non si può pensare che divieti di così grande importanza siano deducibili da una norma che ha un diverso oggetto. In secondo luogo è significativo che mentre l'articolo 36 del Trattato esordisce con la frase «Le disposizioni degli articoli da 30 a 34 inclusi lasciano impregiudicati …», l'articolo 12 dell'Accordo con la Spagna si limita invece a fare generico riferimento all'insieme delle proprie disposizioni, poiché inizia affermando che «Le disposizioni dell'Accordo lasciano impregiudicati …». In realtà, i contesti nei quali le due norme parallele rispettivamente si inseriscono sono così profondamente diversi, che sarebbe arbitrario interpretarle allo stesso modo e quindi sostenere che l'articolo 12 dell'Accordo presuppone, come l'articolo 36 del Trattato, il divieto delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente, tanto all'esportazione quanto all'importazione.

A mio avviso, è pienamente esatto quanto ha rilevato la Commissione, e cioè che gli strumenti della politica commerciale comune hanno obbiettivi propri, in base ai quali devono essere interpretati. Ciò evidentemente comporta che anche quando essi hanno un contenuto simile a quello di talune disposizioni del Trattato il loro significato non è necessariamente identico. Quel che conta è il contesto proprio di ogni accordo, che va interpretato separatamente dal contesto del Trattato comunitario; non vi è dubbio infatti che, come ha affermato la nostra Corte, «… le disposizioni del Trattato relative alla politica commerciale della Comunità non contemplano … alcun obbligo degli Stati di estendere agli scambi con i Paesi terzi i principi imperativi che disciplinano la libera circolazione delle merci tra gli Stati membri …» (sentenze del 15 giugno 1976, cause 51/75, Emi Records c/ CBS United Kingdom, Raccolta 1976, p. 811; 86/75, Emi Records c/ CBS Grammofon, Raccolta 1976, p. 871, e 96/75, Emi Records c/ CBS Schallplatten, Raccolta 1976, p. 913, punti 17 delle motivazioni).

Per quanto concerne l'Accordo fra la CEE e la Spagna, ho già ricordato che esso mira a costituire una zona di libero scambio. In particolare, il suo articolo 1, n. 1, prevede che «La graduale soppressione degli ostacoli alla parte essenziale degli scambi tra la Comunità economica europea e la Spagna è effettuata in due tappe …»; il n. 3 dello stesso articolo precisa che «il passaggio dalla prima alla seconda tappa sarà effettuato di comune accordo tra le Parti contraenti …». Tale passaggio non è ancora avvenuto; e per il momento sussistono ancora diritti all'esportazione, con la sola limitazione del regime della nazione più favorita (articolo 6). In materia di restrizioni quantitative, vi è una disposizione dell'Allegato II (articolo 4, n. 1) la quale prevede che «la Spagna si astiene dall'introdurre nuove restrizioni quantitative all'importazione dei prodotti originari della Comunità diversi da …»; ma sia la formulazione di questa clausola sia il suo carattere limitato confermano che le Parti sono libere di mantenere in vita le restrizioni preesistenti, tanto alle importazioni quanto alle esportazioni.

Per tutte queste considerazioni mi sembra ragionevole interpretare l'articolo 12 come un catalogo di eccezioni alle norme dell'Accordo che liberalizzano gli scambi, senza pregiudizio del contenuto di tali norme e della portata più o meno limitata.

Per quanto poi concerne l'ultima frase dell'articolo 12, essa chiaramente serve a limitare le eccezioni previste nella prima frase. La sua funzione, cioè, non consiste nello stabilire un autonomo e generale divieto di discriminazioni e restrizioni agli scambi, ma nel precisare fino a che punto le misure restrittive speciali da parte degli Stati, che la prima parte dell'articolo ammette, rimangano giustificate. Nella specie, nessuna misura restrittiva speciale, capace di rientrare nell'elencazione del citato articolo 12, è in gioco. D'altra parte, una diversa interpretazione dell'ultima frase dell'articolo 12 — la quale conducesse a ritenere implicito in questa frase un divieto generale di discriminazioni arbritrarie o di restrizioni camuffate al commercio — urterebbe contro le stesse obbiezioni che ho già formulate contro l'ipotesi, secondo cui il divieto di restrizioni quantitative all'esportazione e di misure di effetto equivalente potrebbe ricavarsi dal contesto dell'articolo 12, dato il suo parallelismo con l'articolo 36 del Trattato CEE. Conviene ancora sottolineare, a tal riguardo, che divieti di notevole portata — e tali da influire su tutto l'equilibrio dell'accordo — non possono ritenersi stabiliti in modo implicito; e che altro è un divieto di carattere generale, altro è un limite a misure statali ammesse.

Va ricordato, infine, che una clausola come quella dell'articolo 12 è riprodotta senza modifiche in numerosi accordi internazionali stipulati dalla Comunità: ad esempio, nell'articolo 11 dell'Accordo di associazione fra la CEE e Malta del 5 dicembre 1970 (in GU L 61 del 14 marzo 1971); nell'articolo 20 dell'Accordo fra la CEE e l'Austria del 22 luglio 1972 (in GU L 300 del 31 dicembre 1972); nell'articolo 23 dell'Accordo fra la CEE e la Repubblica portoghese del 22 luglio 1972 (in GU L 301 del 31 dicembre 1972); nell'articolo 20 dell'Accordo fra la CEE e la Confederazione svizzera del 22 luglio 1972 (in GU L 300 del 31 dicembre 1972). Ciò permette di constatare che non si è mai avuta cura di adattare volta per volta il contenuto delle clausole stesse alla portata variabile dei singoli accordi. Una simile tecnica redazionale merita, a mio avviso, di essere criticata, per lo squilibrio che è prodotto dalla formulazione prescelta, quando essa viene adoperata in un contesto affatto diverso da quello originario dell'articolo 36. Tale squilibrio finisce tuttavia con l'esser corretto, allorché la norma in questione viene a inquadrarsi in un assetto più integrato degli scambi commerciali fra le Parti, con la realizzazione completa degli obbiettivi dell'accordo. Ciò dovrebbe verificarsi, nel caso dell'Accordo CEE-Spagna, al termine della seconda tappa, ma dipenderebbe comunque da una nuova intesa di carattere integrativo (a meno che non maturi nel frattempo l'attesa adesione della Spagna alla CEE, la quale ovviamente muterebbe i termini del problema).