CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 7 OTTOBRE 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

I —

Nell'ambito dell'art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, la liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio 1973 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», ha dato luogo all'adozione da parte della Commissione, il 12 ottobre 1979, di decisioni destinate a ciascuno degli Stati membri.

Le decisioni riguardanti rispettivamente la Repubblica federale di Germania, la Repubblica italiana ed il Regno del Belgio, sono state tutte impugnate dal loro destinatario, ma per motivi diversi.

La presente causa riguarda il ricorso d'annullamento proposto dal Regno del Belgio contro la decisione n. 79/893/CEE, adottata dalla Commissione a norma dell'art. 8, del proprio regolamento 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», decisione notificatagli il 18 ottobre 1979, e impugnata in quanto non aveva posto a carico del FEAOG una somma di 29008562 BFR, relativa al pagamento di restituzioni differenziate all'esportazione di latte e di prodotti lattierocaseari.

Questa somma rappresenta la differenza fra l'importo della restituzione differenziata prefissata, di cui all'art. 17, n. 2, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, e l'importo — inferiore — della restituzione calcolata in base all'aliquota più bassa applicabile il giorno dell'espletamento delle formalità doganali d'esportazione.

A norma dell'art. 6, n. 2, del regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 876, che stabilisce, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione e ai criteri per la fissazione del loro ammontare, la restituzione differenziata viene corrisposta solo a condizione che «venga fornita la prova che il prodotto era giunto alla destinazione per la quale è stata fissata la restituzione».

Il ricorrente sostiene di aver eseguito il pagamento della restituzione differenziata in conformità all'art. 8, n. 1, del regolamento della Commissione 21 dicembre 1967, n. 1041, che fissa le modalità di applicazione delle restituzioni all'esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico; esso assume che la Commissione non ha tenuto conto di questa norma e, in secondo luogo, si è reía responsabile di negligenza o di violazione del legittimo affidamento.

II —

Prima di procedere all'esame di questi due mezzi, è opportuno illustrare in che cosa consistesse il regime delle prove istituito per ottenere il versamento della restituzione per l'esportazione nei paesi terzi.

La restituzione poteva essere differenziata secondo la destinazione, «quando la situazione del commercio internazionale o le esigenze specifiche di taluni mercati lo rendessero necessario» (art. 4 del regolamento n. 876/68). In tale ipotesi, la restituzione era pagata qualora venisse fornita la prova che i prodotti erano stati esportati fuori della Comunità, che erano di origine comunitaria (salvo in caso di applicazione delle disposizioni dell'art. 7 del regolamento n. 876/68) e che avevano raggiunto la destinazione per la quale era stata fissata la restituzione (art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68).

Questa ulteriore condizione era del resto prevista anche dall'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1041/67 per la restituzione di base:

«In alcuni casi, tenuto conto del tasso della restituzione in rapporto a quello del prelievo, delle caratteristiche delle merci esportate o dei mercati d'esportazione, gli Stati membri possono esigere, come condizione di versamento della restituzione, oltre alla prova che il prodotto ha lasciato il territorio geografico della Comunità, la prova che il prodotto in questione è stato esportato in un paese terzo e, all'occorrenza, la prova delle condizioni nelle quali esso è stato esportato».

Il regime della prova relativa al fatto che il prodotto aveva raggiunto la destinazione per la quale era stata fissata la restituzione era stabilito nell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67, come modificato dall'art. 4 del regolamento della Commissione 17 marzo 1969, n. 499:

«Per l'applicazione ... dell'art. 6, paragrafo 2, 1o comma, del regolamento n. 876/68 ..., l'interessato deve presentare copia del documento di trasporto e, a scelta dei servizi nazionali competenti, uno o più dei documenti seguenti: copia del documento doganale o portuale emesso nel paese di destinazione; attestato rilasciato dai servizi ufficiali di uno degli Stati membri stabiliti nel suddetto paese; attestato rilasciato da società specializzate sul piano internazionale in materia di controllo e di sorveglianza, che certifichi l'arrivo nel suddetto paese, o per la destinazione in questione. I servizi nazionali competenti possono riconoscere altri documenti come equivalenti e possono esigere mezzi di prova complementari. Essi ne informano subito la Commissione che informa immediatamente gli altri Stati membri».

L'art. 8, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1041/67 dispensavano l'interessato dalla produzione di tale prova, se questa non poteva essere fornita per causa di forza maggiore (art. 4, n. 3, dello stesso regolamento) e nel caso di operazioni che fossero state oggetto di una dichiarazione la quale desse diritto ad una restituzione di importo inferiore o uguale a 200 unità di conto; tuttavia, in quest'ultimo caso, era richiesto il documento di trasporto e l'operazione doveva presentare garanzie sufficienti quanto all'arrivo a destinazione dei prodotti che ne erano oggetto.

III —

Il primo mezzo del ricorrente consiste nell'affermare che costituisce documento equivalente ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67 la copia certificata conforme all'originale di una «polizza di carico cif, nolo anticipato», rilasciata da un agente ufficialmente riconosciuto da una compagnia di navigazione marittima riconosciuta dallo Stato belga (nella fattispecie Fédération maritime d'Anvers, associazione senza scopo di lucro), agente che si costituiva garante del fatto che le merci non avrebbero cambiato destinazione durante il viaggio; questo regime si applicava anche al caso di esportazione attraverso un altro Stato membro e per le polizze «mare-terra» in cui fosse indicata la destinazione definitiva delle merci.

Poiché il regime comunitario della restituzione differenziata mira a coprire le spese connesse al trasporto, e dato che, per l'appunto, la polizza di carico firmata da un intermediario riconosciuto dalla Fédération maritime d'Anvers garantirebbe che le spese di trasporto sono state pagate in anticipo, un titolo del genere sarebbe perfettamente equivalente ai documenti normalmente richiesti. L'acquirente che ha pagato il nolo fin dal momento della partenza della merce e che, in via di principo, ha sede nel luogo di destinazione, avrebbe tutto l'interesse a garantire l'arrivo della merce a destinazione. Non soltanto la polizza garantirebbe il carico «per la destinazione di cui trattasi», ma costituirebbe inoltre, nella maggioranza dei casi, un titolo di consegna della merce e darebbe in quasi tutti i casi la garanzia che l'operazione sarà regolarmente condotta a termine.

La Commissione oppone che, anche qualora indichi il luogo di destinazione e comporti la menzione «nolo anticipato», la polizza di carico costituisce un semplice documento di trasporto, avente lo scopo e l'effetto di esonerare il venditore dai rischi che può correre la merce a partire dal momento in cui essa sia stata effettivamente scaricata dalla nave nel porto di arrivo; pur essendo un documento che fa fede fra tutte le parti interessate al carico, da un lato, e fra queste e gli assicuratori, dall'altro, in nessun caso detta polizza può avere forza probatoria per la pubblica amministrazione riguardo all'arrivo a destinazione della merce.

Divenuto proprietario della merce,, l'acquirente potrebbe rivenderla per trarre profitto da fluttuazioni del mercato; egli potrebbe avere interesse a dirottare il carico o a farlo trasferire a bordo di un'altra nave per rispedirlo verso un porto diverso da quello indicato sulla polizza di carico. L'interesse connesso ad una siffatta operazione potrebbe prevalere sul fatto che il nolo è stato pagato in anticipo per l'intero viaggio. L'intervento di un agente marittimo, riconosciuto da un'associazione di diritto privato, per quanto rispettabile, si limita a rafforzare il valore probatorio della polizza di carico come titolo di credito, mentre non garantisce affatto che la merce sia stata avviata verso la sua destinazione.

Tenuto conto dell'entità dei fondi pubblici che sono in gioco e delle possibilità di frode, penso anch'io che non ci si possa contentare di un sistema di prove approssimative.

Il nono punto del preambolo del regolamento n. 1041/67 contiene già un'indicazione in tal senso :

«Nel caso che il tasso della restituzione sia differenziato in funzione della destinazione dei prodotti esportati, deve essere data la prova che il prodotto ha raggiunto la destinazione per la quale è stata fissata la restituzione».

Sin dal 27 ottobre 1971, nella sentenza Rheinmühlen (Race. pag. 837), avete affermato che «l'esportazione verso paesi terzi [ai sensi del regolamento del Consiglio 4 aprile 1972, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali] presupponeva ... che la merce fosse posta in commercio sul mercato di uno Stato terzo, cioè vi fosse perlomeno posta in libera pratica» (punto 7 della motivazione) e che «per quanto riguarda le prove dell'esportazione verso paesi terzi, spettava agli Stati membri determinarle in modo autonomo, purché non si trattasse di indizi inadeguati» (punto 8 della motivazione).

A proposito dell'applicazione degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, nella sentenza 7 febbraio 1979 (Germania e/Commissione, Race. pag. 384, punto 8 della motivazione), avete affermato che:

«questa interpretazione restrittiva delle condizioni per il riconoscimento delle spese a carico del FEAOG è imposta, inoltre, dalla “ratio” del regolamento n. 729/79; sarebbe infatti in contrasto col principio della parità di trattamento degli operatori economici dei vari Stati membri, nell'ambito dell'attuazione della politica agricola comune, il fatto che le autorità nazionali di uno Stato membro favoriscano, interpretando estensivamente una certa norma, gli operatori di questo Stato a danno di quelli di altri Stati membri, in cui venga seguita un'interpretazione più restrittiva; se fra gli Stati membri si verifica una siffatta distorsione della concorrenza, nonostante i mezzi disponibili per garantire l'interpretazione uniforme del diritto comunitario nell'intera Comunità, essa non può venire finanziata dal FEAOG, ma deve in ogni caso restare a carico dello Stato membro interessato».

Nella sentenza Francia e/Commissione, emessa in pari data (Racc. pag. 339-340, punto 28 della motivazione), avete aggiunto quanto segue:

«quanto al procedimento di liquidazione dei conti, esso ha lo scopo, nella fase attuale dell'evoluzione del diritto comunitario, di accertare non soltanto il carattere effettivo e la regolarità delle spese, ma anche la corretta ripartizione, fra gli Stati membri e la Comunità, degli oneri finanziari connessi alla politica agricola comune, e la Commissione non dispone, al riguardo, di alcun potere discrezionale che le consenta di derogare alle norme che disciplinano la ripartizione degli oneri».

L'interpretazione dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1041/67, nella versione in vigore nel 1971, nonché degli artt. 4 e 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 è stata fin d'allora stabilita espressamente nella vostra sentenza 2 giugno 1976, Eier-Kontor (Race. pag. 784, punto 6 della motivazione) :

«se si ammettesse che per riscuotere la restituzione maggiore fosse sufficiente scaricare la merce in un porto, verrebbe svisata l'essenza del sistema di differenziazione della restituzione [di cui, al precedente punto 5, si diceva ch'essa è stata dettata dal proposito di tener conto delle caratteristiche intrinseche di ogni mercato di importazione sul quale la Comunità intende essere tangibilmente presente] e si offrirebbe il destro a raggiri dannosi per gli interessi comunitari.

È quindi necessario che la merce sia sdoganata e messa in libera pratica sul territorio di destinazione.

Per stabilire se la merce è giunta sul mercato del paese di destinazione si devono assumere come parametri unicamente criteri obiettivi».

Il nolo non è l'unico elemento decisivo: le caratteristiche dei prodotti esportati o dei mercati d'esportazione influiscono sulla prefissazione dell'aliquota della restituzione e può avvenire che le spese di carico siano inferiori al supplemento inerente alla restituzione differenziata.

Anche secondo la lettera dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67, i documenti che l'interessato deve presentare, oltre al documento di trasporto propriamente detto, devono essere stati rilasciati non già alla partenza bensì nel paese di destinazione, o devono certificare l'arrivo nel suddetto paese, «o per la destinazione in questione», espressione che si riferisce alle operazioni contemplate dall'art. 2 (approvvigionamento delle imbarcazioni destinate alla navigazione marittima o degli aeromobili, consegna alle organizzazioni internazionali e alle forze armate), per le quali la prova dell'espletamento delle formalità può risultare complicata.

Benché, quindi, la polizza di carico «nolo anticipato» possa costituire un indizio del fatto che la merce è arrivata a destinazione, essa non ne offre tuttavia la garanzia assoluta. La risposta data dal ricorrente ai quesiti che gli avete rivolto per iscritto non ha affatto permesso di precisare la portata dell'obbligo di garanzia incombente ad un agente riconosciuto dalla Fédération maritime d'Anvers o a questa associazione quanto all'arrivo della merce a destinazione.

IV —

Col secondo mezzo, il ricorrente fa valere che, in conformità all'art. 8, n. 1, ultima frase, del regolamento n. 1041/67, esso ha debitamente comunicato alla Commissione, con lettera 17 settembre 1968, confermata con telex 26 novembre 1971, che i suoi servizi ammettevano come documento equivalente la copia certificata conforme all'originale della «polizza di carico cif, nolo anticipato», emessa da un agente ufficialmente riconosciuto dalla Fédération maritime d'Anvers.

Sempre in conformità all'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67, la Commissione aveva, da parte sua, informato gli altri Stati membri di tale regime con una comunicazione del 10 gennaio 1969.

Inoltre, il 2 dicembre 1975, in occasione della liquidazione dei conti per gli esercizi 1971 e 1972, la Commissione aveva accettato il regime belga; lo stesso essa aveva fatto, il 20 dicembre 1977, per quanto riguarda gli esercizi 1967-1970. Questo atteggiamento aveva determinato il «legittimo affidamento» del ricorrente quanto alla validità del proprio regime di prove. Stando così le cose, la convenuta non potrebbe contestare, a distanza di anni, il valore dei documenti ammessi nel Belgio.

Tuttavia, contrariamente a quanto affermato dall'agente del Regno del Belgio, l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67 non attribuiva affatto, a quell'epoca, alla Commissione, il potere di armonizzare i mezzi di prova ammessi dagli Stati membri a titolo di documenti equivalenti.

È solo col regolamento della Commissione 26 luglio 1974, n. 2110, recante modifica del regolamento n. 1041/67, che la possibilità di riconoscere «documenti equivalenti» è stata abolita, poiché l'esperienza aveva dimostrato che le disposizioni degli artt. 4 e 8 dovevano essere precisate e rafforzate. Tenuto conto degli abusi e delle frodi a danno del FEAOG, il regolamento esige ormai la prova dell'importazione e della messa in libera pratica nel paese di destinazione, prova che può essere fornita soltanto mediante produzione del documento doganale, o di una copia o fotocopia certificata conforme allo stesso da parte dell'organo competente.

La produzione di «documenti equivalenti» non è più ammessa se non qualora, per circostanze non imputabili all'operatore o tenuto conto della particolare situazione esistente nel paese di destinazione, l'esemplare di controllo non possa essere prodotto, benché la merce abbia lasciato il territorio geografico della Comunità o abbia raggiunto la sua destinazione.

Dal fascicolo risulta tuttavia che il regime belga aveva costituito oggetto di una discussione durante una riunione congiunta degli esperti in materia di applicazione del regolamento n. 1041/67 nell'ambito del gruppo «meccanismo degli scambi», riunione tenutasi nei giorni 25 e 26 gennaio 1972 a Bruxelles, Il punto 2 dell'ordine del giorno di tale riunione riguardava la modifica dell'art. 8 del regolamento n. 1041/67 «al fine di evitare ogni malinteso»: il problema veniva quindi trattato in sede senz'altro ufficiale.

Dalla registrazione del dibattito svoltosi durante tale riunione risulta che il presidente aveva richiamato l'attenzione della delegazione belga sul fatto che «l'attuale testo dell'art. 8 dispone molto chiaramente che il pagamento della restituzione in caso di differenziazione è subordinato alla prova dell'arrivo della merce a destinazione e non ad una prova potenziale». Egli aveva pure negato formalmente che il FEAOG avesse mai acconsentito a considerare la polizza di carico «nolo anticipato» come prova dell'arrivo della merce a destinazione e dello scarico.

La delegazione belga aveva d'altra parte riconosciuto che il presidente si era espresso in modo perfettamente chiaro ed aveva «ammesso che la polizza di carico non fornisce la prova del fatto che le merci siano arrivate a destinazione».

Nella riunione tenuta dal comitato di gestione per il latte e per i prodotti lattierocaseari il 4 ottobre 1973 a Bruxelles — riunione in cui il Belgio era fra l'altro rappresentato da un delegato che aveva assistito alla riunione degli esperti il 25 e il 26 gennaio 1972 — la Commissione aveva inoltre ricordato che, per la concessione delle restituzioni differenziate, gli Stati membri dovevano esigere prove relative al fatto che la merce fosse stata messa in libera pratica nel paese di destinazione.

Anche ammesso che il resoconto sommario della riunione in data 25 e 26 gennaio 1972 non sia stato abbastanza esplicito in proposito, il governo belga avrebbe dovuto, come diceva l'avvocato generale Capotorti nelle conclusioni presentate nella causa Paesi Bassi e/Commissione (Race. 1979, pag. 301), sollecitare una comunicazione scritta da parte della Commissione riguardo al problema che lo preoccupava. Pur ammettendo che le autorità belghe si siano basate in buona fede sull'interpretazione errata del diritto comunitario, deve ritenersi ch'esse non hanno agito con la diligenza e la prudenza necessarie nell'applicazione dei regolamenti in questione, mentre erano state chiaramente messe in guardia dalla Commissione.

Mi sembra quindi escluso che si possa parlare di violazione del legittimo affidamento. Il pagamento delle restituzioni in base alla polizza di carico «nolo anticipato» prima dell'esercizio 1973, in epoca in cui il FEAOG procedeva a controlli soltanto saltuari e non a verifiche in loco e in cui l'importo delle restituzioni differenziate nel settore dei prodotti lattiero-caseari (ad eccezione del formaggio) era molto meno elevato, non poteva perciò far nascere alcuna legittima aspettativa nello spirito del ricorrente, almeno a decorrere dalla riunione del mese di gennaio 1972.

Concludo nel senso che il ricorso va respinto e le spese devono essere poste a carico del Regno del Belgio.

( 1 ) Traduzione dal francese.