SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)

5 ottobre 2009

Cause riunite T‑40/07 P e T‑62/07 P

José António de Brito Sequeira Carvalho

contro

Commissione delle Comunità europee

e

Commissione delle Comunità europee

contro

José António de Brito Sequeira Carvalho

«Impugnazione – Funzione pubblica – Funzionari – Congedi – Congedo di malattia – Collocamento d’ufficio in congedo di malattia – Proroga del congedo di malattia d’ufficio – Nuovo esame medico preliminare – Competenza del Tribunale della funzione pubblica – Modifica dell’oggetto della lite»

Oggetto: Impugnazioni dirette all’annullamento della sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Terza Sezione) 13 dicembre 2006, causa F‑17/05, de Brito Sequeira Carvalho/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑149 e II‑A‑1‑577).

Decisione: L’impugnazione nella causa T‑40/07 P è respinta. Nella causa T‑40/07 P il sig. José António de Brito Sequeira Carvalho sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dalla Commissione delle Comunità europee nell’ambito del presente grado di giudizio. La sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Terza Sezione) 13 dicembre 2006, causa F‑17/05, de Brito Sequeira Carvalho/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑149 e II‑A‑1‑577), è annullata nella parte in cui quest’ultima ha annullato la decisione 13 luglio 2004 e le decisioni di proroga del congedo di malattia d’ufficio successive alla decisione 22 settembre 2004. Il ricorso proposto dal sig. de Brito Sequeira Carvalho dinanzi al Tribunale della funzione pubblica nella causa F‑17/05 è respinto in quanto irricevibile per quanto riguarda la decisione 13 luglio 2004 e le decisioni di proroga del congedo di malattia d’ufficio successive alla decisione 22 settembre 2004. Per il resto, l’impugnazione nella causa T‑62/07 P è respinta. Nella causa T‑62/07 P il sig. de Brito Sequeira Carvalho sopporterà la metà delle proprie spese relative tanto al giudizio dinanzi al Tribunale della funzione pubblica quanto al presente grado di giudizio. Nella causa T‑62/07 P, la Commissione sopporterà le proprie spese nonché la metà delle spese del sig. de Brito Sequeira Carvalho relative tanto al giudizio dinanzi al Tribunale della funzione pubblica quanto al presente grado di giudizio.

Massime

1. Funzionari – Decisione che incide sulla situazione amministrativa di un funzionario – Presa in considerazione di elementi non figuranti nel suo fascicolo personale, ma preliminarmente portati a conoscenza dell’interessato – Legalità – Presupposti

(Statuto dei funzionari, art. 26, primo comma)

2. Procedura – Misure di organizzazione del procedimento – Quesiti scritti posti alle parti – Insussistenza di conseguenze automatiche sulla soluzione della controversia

(Regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, artt. 49, 64 e 65; decisione del Consiglio 2004/752, art. 3, n. 4)

3. Procedura – Produzione delle prove – Termine – Presentazione tardiva dei mezzi di prova

(Regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, art. 48, n. 1)

4. Procedura – Domanda di provvedimenti istruttori – Presentazione dopo la chiusura della fase orale – Domanda di riapertura della fase orale

(Regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, art. 62)

5. Funzionari – Ricorso – Reclamo amministrativo previo – Termini – Norma di ordine pubblico

(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)

6. Atti delle istituzioni – Presunzione di validità – Atto inesistente – Nozione

(Art. 249 CE)

7. Funzionari – Autorità che ha il potere di nomina – Poteri – Esercizio

(Statuto dei funzionari, art. 2)

8. Funzionari – Ricorso – Motivi di ricorso – Sviamento di potere

9. Funzionari – Ricorso – Reclamo amministrativo previo – Termini – Decadenza – Errore scusabile

(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)

1. La legittimità della valutazione, da parte del giudice comunitario, del ricorso di un funzionario non è assolutamente subordinata al rispetto, da parte dell’istituzione convenuta, del suo obbligo di comunicazione del fascicolo personale del detto funzionario, previsto all’art. 26 dello Statuto. Spetta esclusivamente al giudice comunitario valutare l’opportunità di adottare eventuali misure di organizzazione del procedimento e di ordinare eventuali provvedimenti istruttori.

L’art. 26, primo comma, dello Statuto ha lo scopo di garantire i diritti della difesa del funzionario, evitando che decisioni prese dall’amministrazione e che incidono sulla sua posizione amministrativa e sulla sua carriera siano fondate su fatti concernenti la sua competenza, il suo rendimento e il suo comportamento non menzionati nel suo fascicolo personale. Ne risulta che una decisione fondata su tali elementi di fatto è in contrasto con le garanzie dello Statuto e dev’essere annullata in quanto intervenuta a seguito di un procedimento viziato da illegittimità.

Tuttavia, il fatto che documenti considerati all’art. 26 dello Statuto non siano stati inseriti nel fascicolo personale non è di per sé tale da giustificare l’annullamento di una decisione, qualora essi siano stati effettivamente portati a conoscenza dell’interessato. Infatti, l’inopponibilità nei confronti di un funzionario di documenti riguardanti la sua competenza, il suo rendimento o il suo comportamento riguarda soltanto i documenti che non gli sono stati preventivamente comunicati, ma non i documenti che, per quanto portati a sua conoscenza, non sono stati ancora inseriti nel suo fascicolo personale, dato che all’istituzione non può essere impedito di prendere una decisione nell’interesse del servizio sulla base di documenti preventivamente comunicati all’interessato solo perché non sono stati inseriti nel suo fascicolo personale. Ne consegue che un’istituzione commette una violazione dell’art. 26 dello Statuto e dei diritti della difesa di un funzionario qualora adotti una decisione che gli arreca pregiudizio senza avergli previamente comunicato gli elementi di fatto, non menzionati nel suo fascicolo personale, che giustificano l’adozione di tale decisione. A questo proposito, la conoscenza accertata di tali elementi da parte del funzionario interessato non può essere considerata di per sé come una prova sufficiente del fatto che egli abbia avuto la possibilità di difendere utilmente i propri interessi preliminarmente all’adozione della decisione che gli arreca pregiudizio. Perché il rispetto dei suoi diritti della difesa sia garantito, bisogna inoltre che l’istituzione dimostri, con ogni mezzo, di averlo preventivamente messo in grado di comprendere che gli elementi di fatto in questione, benché non inseriti nel suo fascicolo personale, erano tali da giustificare la decisione a lui pregiudizievole. In mancanza, la comunicazione richiesta dall’art. 26 dello Statuto non può ritenersi avvenuta.

(v. punti 91‑94)

Riferimento: Tribunale 13 dicembre 2005, cause riunite T‑155/03, T‑157/03 e T‑331/03, Cwik/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑411 e II‑1865, punti 50 e 51, e giurisprudenza ivi citata, e punto 52), e Tribunale 28 novembre 2006, causa T‑47/04, Milbert e a./Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑2‑281 e II‑A‑2‑1455, punto 83)

2. La decisione di porre quesiti scritti alle parti rientra nella libera valutazione del Tribunale della funzione pubblica, il quale può in ogni fase del procedimento decidere su ogni misura di organizzazione del procedimento o su ogni mezzo istruttorio di cui agli artt. 64 e 65 del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado. L’esercizio di questa facoltà non comporta tuttavia alcuna conseguenza automatica sulla soluzione della controversia e il Tribunale della funzione pubblica resta assolutamente libero di valutare il valore da attribuire ai vari elementi di fatto e di prova sottopostigli o eventualmente da esso stesso raccolti.

(v. punto 105)

Riferimento: Corte 29 ottobre 2004, causa C‑360/02 P, Ripa di Meana/Parlamento (Racc. pag. I‑10339, punto 28)

3. L’art. 48, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, che introduce un’eccezione alle norme che disciplinano la presentazione dei mezzi di prova, impone alle parti di motivare il ritardo nella presentazione dei loro mezzi di prova. Tale obbligo implica che sia riconosciuto al giudice comunitario il potere di sindacare la motivazione del ritardo nella presentazione di tali mezzi di prova e, a seconda dei casi, il contenuto di questi ultimi nonché, se la domanda non è sufficientemente fondata in diritto, il potere di escluderli. A fortiori, lo stesso vale per quanto riguarda i mezzi di prova presentati dopo il deposito della controreplica.

(v. punto 115)

Riferimento: Corte 14 aprile 2005, causa C‑243/04 P, M/Corte di giustizia (non pubblicata nella Raccolta, punto 33)

4. Dopo la chiusura della fase orale, una parte può chiedere misure di organizzazione del procedimento solo se il Tribunale della funzione pubblica decide di riaprire la fase orale. Disponendo, in forza dell’art. 62 del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, di un potere discrezionale in tale ambito, il Tribunale della funzione pubblica è tenuto ad accogliere una domanda di riapertura della fase orale solo se la parte interessata si basa su fatti tali da esercitare un’influenza decisiva che essa non aveva potuto far valere prima della chiusura della fase orale.

(v. punto 131)

Riferimento: Corte 8 luglio 1999, causa C‑199/92 P, Hüls/Commissione (Racc. pag. II‑4287, punti 126 e 128), e Corte 27 aprile 2006, causa C‑230/05 P, L/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 68)

5. Il termine di tre mesi per presentare un reclamo contro un atto che arreca pregiudizio, così come quello di tre mesi per proporre ricorso avverso una decisione esplicita o tacita di rigetto del reclamo, previsti dagli artt. 90 e 91 dello Statuto, sono di ordine pubblico e sono sottratti alla disponibilità delle parti e del giudice, essendo stati istituiti per garantire la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche. A tal fine, questi termini devono essere considerati validi per qualsiasi impugnazione di un atto soggetto a sindacato del giudice comunitario, a prescindere dalla sua natura. Infatti gli artt. 90 e 91 dello Statuto non fanno alcuna distinzione riguardo alle condizioni di ricevibilità del reclamo e del ricorso in base alla gravità del vizio lamentato per l’atto amministrativo impugnato.

(v. punti 145 e 146)

Riferimento: Corte 6 dicembre 2001, causa C‑219/01 P, Reyna González del Valle/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 10); Corte 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P, PKK e KNK/Consiglio (Racc. pag. I‑439, punto 101); Tribunale 28 marzo 2001, causa T‑130/00, Reyna González del Valle/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 39); Tribunale 8 marzo 2006, causa T‑289/04, Lantzoni/Corte di giustizia (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑39 e II‑A‑2‑171, punti 40 e 41), e Tribunale 25 ottobre 2007, causa T‑247/06, Estaser El Mareny/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 40)

6. Gli atti delle istituzioni comunitarie godono, in linea di principio, di una presunzione di legittimità e producono effetti giuridici, anche se sono viziati da irregolarità, finché non siano stati annullati o revocati. In deroga a tale principio, gli atti viziati da un’irregolarità la cui gravità sia così evidente da non poter essere tollerata dall’ordinamento giuridico comunitario non possono vedersi riconosciuto alcun effetto giuridico, ancorché provvisorio, devono cioè essere considerati giuridicamente inesistenti. Questa deroga mira a salvaguardare l’equilibrio fra due esigenze fondamentali, ma talvolta confliggenti, cui deve ispirarsi un ordinamento giuridico, precisamente la stabilità dei rapporti giuridici e il rispetto della legge. La gravità delle conseguenze che si ricollegano all’accertamento dell’inesistenza di un atto delle istituzioni esige che, per ragioni di certezza del diritto, tale inesistenza venga accertata soltanto in casi del tutto estremi. Ciò non si verifica in una situazione in cui il vizio di competenza e il vizio di forma consistente in un’inosservanza dell’obbligo di motivazione della decisione non appaiono di gravità così evidente da dover far considerare tale decisione giuridicamente inesistente.

(v. punti 150‑153)

Riferimento: Corte 15 giugno 1994, causa C‑137/92 P, Commissione/BASF e a. (Racc. pag. I‑2555, punti 48‑50); Corte 8 luglio 1999, causa C‑245/92 P, Chemie Linz/Commissione (Racc. pag. I‑4643, punti 93‑95), e Corte 5 ottobre 2004, causa C‑475/01, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑8923, punti 18‑20)

7. Una subdelegazione o una deroga ai criteri di ripartizione dei poteri conferiti dallo Statuto all’autorità che ha il potere di nomina potrebbe comportare la nullità di un atto dell’amministrazione soltanto se una siffatta subdelegazione o deroga rischiasse di pregiudicare una delle garanzie offerte ai funzionari dallo Statuto o le regole di buona amministrazione in materia di gestione del personale. Infatti, una decisione della Commissione adottata in forza dell’art. 2 dello Statuto implica una ripartizione delle pratiche all’interno dei servizi della Commissione, piuttosto che una ripartizione rigida la cui inosservanza sia sanzionata dalla nullità degli atti compiuti al di fuori del quadro tracciato.

(v. punto 155)

Riferimento: Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑23/96, De Persio/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑483 e II‑1413, punto 111), e Tribunale 7 febbraio 2007, cause riunite T‑118/04 e T‑134/04, Caló/Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 68 e 71)

8. La nozione di sviamento di potere ha una portata ben precisa che si riferisce all’uso, da parte di un’autorità amministrativa, dei suoi poteri per uno scopo diverso da quello per il quale le sono stati attribuiti. Una decisione è viziata da sviamento di potere solo quando, in base a indizi obiettivi, pertinenti e concordanti, essa appaia adottata per raggiungere scopi diversi da quelli addotti a giustificazione.

Al riguardo, non basta invocare talune circostanze a sostegno delle proprie asserzioni, ma occorre inoltre fornire indizi sufficientemente precisi, obiettivi e concordanti in grado di suffragare la loro veridicità o, quanto meno, la loro verosimiglianza; in mancanza di ciò non può essere rimessa in discussione l’esattezza materiale delle affermazioni dell’istituzione interessata.

(v. punti 172 e 173)

Riferimento: Tribunale 5 luglio 2000, causa T‑111/99, Samper/Parlamento (Racc. PI pagg. I‑A‑135 e II‑611, punto 64); Tribunale 19 settembre 2001, causa T‑152/00, E/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑179 e II‑813, punto 69); Cwik/Commissione, cit. (punti 179 e 180), e Tribunale 2 dicembre 2008, causa T‑471/04, Karatzoglou/AER (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 49 e 50)

9. La nozione di errore scusabile dev’essere interpretata restrittivamente e può riguardare solo casi eccezionali in cui, in particolare, le istituzioni abbiano assunto un comportamento tale da causare, da solo o in misura determinante, una comprensibile confusione nella mente di un singolo in buona fede che dia prova di tutta la diligenza richiesta ad un operatore normalmente accorto. Tenuto conto del fatto che essa costituisce un’eccezione alla sanzione di irricevibilità per inosservanza dei termini di reclamo e di ricorso, che sono di ordine pubblico, la nozione di errore scusabile dev’essere addotta e dimostrata dalla parte che intende beneficiarne e il giudice non può accertare d’ufficio l’esistenza di un errore del genere.

Inoltre, anche se un errore scusabile può avere l’effetto di conservare un termine e, pertanto, consentire la ricevibilità di un reclamo o di un ricorso, malgrado l’inosservanza dei termini imposti dall’art. 90, n. 2, o dall’art. 91, n. 3, dello Statuto, esso non può avere l’effetto di dispensare un ricorrente dal procedimento precontenzioso, previsto dall’art. 90, n. 2, dello Statuto, che è la condizione espressa per la ricevibilità di un ricorso in forza dell’art. 91, n. 2, dello Statuto, e di permettere di proporre direttamente un ricorso dinanzi al Tribunale della funzione pubblica.

(v. punti 204-206)

Riferimento: Corte 15 dicembre 1994, causa C‑195/91 P, Bayer/Commissione (Racc. pag. I‑5619, punto 26); Corte 15 maggio 2003, causa C‑193/01 P, Pitsiorlas/Consiglio e BCE (Racc. pag. I‑4837, punto 24); Tribunale 16 marzo 1993, cause riunite T‑33/89 e T‑74/89, Blackman/Parlamento (Racc. pag. II‑249, punti 32 e 33), e Tribunale 11 novembre 2008, causa T‑390/07 P, Speiser/Parlamento (non pubblicata nella Raccolta, punto 33)