CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PEDRO CRUZ VILLALÓN

presentate l’8 dicembre 2011 ( 1 )

Causa C-477/10 P

Commissione/Agrofert Holding

«Impugnazione — Diritto di accesso ai documenti delle istituzioni — Rifiuto — Eccezione del diritto sulla base della protezione di interessi commerciali — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Art. 4, nn. 2 e 3 — Documenti concernenti procedimenti di controllo delle concentrazioni — Regolamento (CE) n. 139/2004 — Procedimenti già conclusi»

1. La presente impugnazione è stata proposta dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunale 7 luglio 2010, Agrofert Holding/Commissione ( 2 ), che ha disposto l’annullamento della decisione della Commissione 13 febbraio 2007, con cui si rifiutava una domanda di accesso a documenti sulla base del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione ( 3 ). Nello specifico la domanda verteva su tutti i documenti contenuti in un fascicolo del procedimento di controllo di un’operazione di concentrazione aperto in applicazione del regolamento (CE) del Consiglio 20 gennaio 2004, n. 139, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (in prosieguo: il «regolamento sulle concentrazioni») ( 4 ).

2. Su tali presupposti la presente causa consentirà, pertanto, alla Corte di giustizia, in particolare, di definire la portata dell’eccezione relativa alla protezione degli interessi commerciali nel contesto specifico di un procedimento di controllo preventivo delle concentrazioni di imprese di dimensione europea. Si pone dunque una questione molto specifica, non affrontata sino a questo momento nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in merito al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni sancito dall’art. 15, n. 3, TFUE e dall’art. 42 CDFUE ( 5 ).

I – Contesto normativo

3. L’art. 2, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1049/2001 prevede che: «1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definit[i] nel presente regolamento». (...) «3. Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea».

4. Ai sensi dell’art. 4 del medesimo regolamento n. 1049/2001, le seguenti eccezioni trovano applicazione a quanto segue: «1. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue: a) l’interesse pubblico, in ordine: — alla sicurezza pubblica, — alla difesa e alle questioni militari, — alle relazioni internazionali, — alla politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro; b) la vita privata e l’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione comunitaria sulla protezione dei dati personali. 2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue: — gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresa la proprietà intellettuale, — le procedure giurisdizionali e la consulenza legale, — gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. 3. L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. 4. Per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato. 5. Uno Stato membro può chiedere all’istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo. 6. Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate. 7. Le eccezioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. Le eccezioni sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni. Nel caso di documenti coperti dalle eccezioni relative alla vita privata o agli interessi commerciali e di documenti sensibili, le eccezioni possono continuare ad essere applicate anche dopo tale periodo, se necessario».

5. Il trentaquattresimo ‘considerando’ del regolamento n. 139/2004 dispone quanto segue: «Per garantire una sorveglianza efficace occorre obbligare le imprese a notificare preventivamente le concentrazioni di dimensione comunitaria dopo la conclusione dell’accordo, la comunicazione dell’offerta pubblica o l’acquisizione di una partecipazione di controllo. Dovrebbe essere possibile procedere alla notificazione anche quando le imprese interessate convincono la Commissione della loro intenzione di concludere un accordo per una concentrazione proposta e le dimostrano che il loro piano per la concentrazione proposta è sufficientemente concreto, per esempio, presentando un accordo di principio, un memorandum di intesa o una lettera di intenti firmati da tutte le imprese interessate o, in caso di offerta pubblica, quando hanno pubblicamente annunciato che intendono procedere a tale offerta, qualora l’accordo o l’offerta previsti dovessero dar luogo ad una concentrazione di dimensione comunitaria. La realizzazione della concentrazione dovrebbe essere sospesa fino all’adozione di una decisione definitiva della Commissione. Tuttavia dovrebbe essere possibile concedere una deroga dall’obbligo di sospensione, su domanda delle imprese interessate, se del caso. Nel decidere se concedere o meno una deroga la Commissione dovrebbe tener conto di tutti i fattori pertinenti, quali la natura e la gravità dei danni che ne possono derivare per le imprese interessate dalla concentrazione o per terzi e la portata del pregiudizio che l’operazione potrebbe arrecare alla concorrenza. Nell’interesse della certezza del diritto, la validità delle transazioni deve nondimeno essere tutelata per quanto necessario».

6. Ai sensi del trentottesimo ‘considerando’ del medesimo regolamento sulle concentrazioni: «Per poter valutare adeguatamente le concentrazioni, la Commissione deve disporre del potere di esigere tutte le informazioni e di svolgere tutte le ispezioni necessarie in tutta la Comunità. A tal fine, allo scopo di tutelare efficacemente la concorrenza, occorre ampliare i poteri d’indagine della Commissione. La Commissione dovrebbe in particolare avere la facoltà di sentire chiunque possa disporre di informazioni utili e di verbalizzarne le dichiarazioni».

7. L’art. 11 del regolamento sulle concentrazioni disciplina il sistema di richiesta di informazioni da parte della Commissione in un procedimento di concentrazione.

8. L’art. 13 del regolamento sulle concentrazioni specifica i poteri di ispezione attribuiti alla Commissione.

9. Gli artt. 14 e 15 del regolamento sulle concentrazioni definiscono il sistema di ammende previsto in caso di inadempimento dell’obbligo di collaborazione.

10. A norma dell’art. 17 del regolamento n. 139/2004: «1. Le informazioni raccolte in applicazione del presente regolamento possono essere utilizzate soltanto per lo scopo, per l’indagine o per l’audizione per il quale sono state richieste. 2. Fatti salvi l’articolo 4, paragrafo 3, e gli articoli 18 e 20, la Commissione e le autorità competenti degli Stati membri, nonché i loro funzionari ed altri agenti e le altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità, così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri, sono tenuti a non divulgare le informazioni raccolte a norma del presente regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio. 3. I paragrafi 1 e 2 non ostano alla pubblicazione di informazioni di carattere generale o di studi nei quali non compaiano indicazioni su singole imprese o associazioni di imprese».

II – Fatti

11. Per una descrizione più dettagliata si rimanda all’esposizione dei fatti di cui alla sentenza impugnata (punti 1-30). Si deve tuttavia rammentare che, con decisione 20 aprile 2005, la Commissione ha autorizzato l’acquisizione del controllo, attraverso l’acquisizione di azioni, della società ceca Unipetrol da parte della società polacca Polski Koncern Naftowy Orlen (in prosieguo: la «PKN Orlen»).

12. Il 28 giugno 2006 la Agrofert Holding (in prosieguo: la «Agrofert»), azionista di minoranza della Unipetrol, ha chiesto alla Commissione di poter accedere, in virtù del regolamento n. 1049/2001, a tutti i documenti non pubblicati relativi al procedimento di notifica e di prenotifica dell’operazione di acquisizione della Unipetrol da parte della PKN Orlen.

13. Con decisione 2 agosto 2006 la Commissione ha negato l’accesso ai documenti, ritenendo che la richiesta avesse carattere generico e che le eccezioni di cui all’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001 trovassero applicazione. Essa ha altresì precisato che la divulgazione dei documenti provenienti dalle parti sarebbe stata contraria al segreto d’ufficio (art. 339 TFUE e art. 17, nn. 1 e 2, del regolamento n. 139/2004) e che l’accesso parziale ai documenti era impossibile in mancanza di prove relative all’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

14. Dopo che il diniego della Commissione è stato confermato con decisione 13 febbraio 2007, la Agrofert ha presentato al Tribunale il relativo ricorso per annullamento.

15. Con sentenza 7 luglio 2010 il Tribunale, esaminando direttamente il terzo motivo di impugnazione, ha accolto il ricorso per annullamento, dichiarando, in sostanza, che, pur con l’ammissione che i documenti potessero rientrare nell’ambito di applicazione delle eccezioni di cui trattasi, la Commissione era venuta meno all’obbligo di dimostrare, in maniera concreta e specifica, che i documenti in questione avrebbero effettivamente arrecato pregiudizio agli interessi tutelati con dette eccezioni.

III – L’impugnazione

16. La Commissione fonda il ricorso da essa proposto avverso la sentenza del Tribunale su due motivi di impugnazione. Con il primo contesta al Tribunale di essersi pronunciato sul ricorso della Agrofert senza tener conto di talune disposizioni del regolamento sulle concentrazioni. Con il secondo motivo adduce un’interpretazione errata dell’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, vale a dire delle disposizioni che definiscono le eccezioni opponibili alle domande di accesso a documenti. Pertanto la Commissione chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata nonché di pronunciarsi in via definitiva sulle questioni oggetto della presente impugnazione, condannando la Agrofert al pagamento delle spese processuali.

17. Dinanzi al Tribunale la Commissione ha sostenuto che le seguenti serie di documenti richiesti dalla Agrofert rientravano nell’ambito di applicazione di diverse eccezioni previste dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001: — documenti scambiati tra la Commissione, le parti intervenienti nel procedimento di concentrazione e le parti terze. Si tratta di documenti ai quali si applicherebbero le eccezioni di cui all’art. 4, n. 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, la cui divulgazione arrecherebbe «pregiudizio alla tutela (…) [de]gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresa la proprietà intellettuale, [e] [de]gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile». — Pareri legali. Secondo la Commissione, nella fattispecie sarebbe stato necessario applicare l’eccezione di cui all’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, giacché la divulgazione di tali pareri comporterebbe un rischio per la tutela della «consulenza legale». — Documenti interni della Commissione, che rientrerebbero nell’eccezione prevista dall’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001, la quale esclude dal diritto di accesso i documenti di tale natura ( 6 ).

18. Il Tribunale è partito dal presupposto che, stanti le affermazioni della Commissione, è necessario in ogni caso procedere a un’analisi dettagliata di ciascun documento richiesto. Proprio qui risiede, in ultima analisi, la vera questione di fondo, poiché, alla luce di quanto precede, il Tribunale ammette che, caso per caso, sarebbe possibile invocare le motivazioni ritenute valide dalla Commissione per negare l’accesso a ognuno dei documenti (di fatto esaminati).

19. La Commissione ritiene che il Tribunale non abbia interpretato in modo corretto, nelle circostanze del caso, alcune delle eccezioni contemplate all’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001. Si tratta, in particolare, delle eccezioni che ostano all’accesso a documenti «la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela (...) [de]gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica (…), [del]le procedure giurisdizionali e la consulenza legale, [e] [de]gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione» (n. 2), nonché delle eccezioni che ostano all’accesso a documenti elaborati «per uso interno da un’istituzione o da essa ricevut[i], relativ[i] ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione (…) [o, se si tratta di documenti contenenti riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari anche una volta adottata la decisione], qualora la divulgazione de[i] document[i] pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione» (n. 3).

IV – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

20. La Agrofert ha difeso la fondatezza della sentenza impugnata, sostenuta nella sua valutazione dal Regno di Svezia, il cui governo ha evidenziato che l’esistenza di diverse norme in materia di accesso inserite in un complesso di normative specifiche non può significare che tali norme rappresentino eccezioni prevalenti su quelle specificamente previste dal regolamento n. 1049/2001, il quale, altrimenti, risulterebbe privo di contenuto. Analogamente, il Regno di Danimarca ha affermato in udienza che, siccome il principio generale è la trasparenza, pur ammettendo talune eccezioni, queste non possono in alcun caso riguardare determinati ambiti nel loro complesso, escludendoli in toto dall’applicazione di tale principio.

21. Dal canto suo, la PKN Orlen appoggia il ricorso della Commissione, sostenendo che la sua collaborazione nel procedimento di concentrazione si fondava sulla sua fiducia nella riservatezza dei documenti forniti prevista dal regolamento n. 139/2004.

22. All’udienza dell’8 settembre 2011, cui sono intervenuti rappresentanti della Agrofert, della PKN Orlen, del Regno di Danimarca, del Regno di Svezia e della Commissione, sono stati ribaditi fondamentalmente gli argomenti qui riportati in sintesi.

V – Valutazione

A – Osservazione preliminare

23. Vorrei innanzitutto rammentare che la decisione iniziale della Commissione con cui, in conformità del regolamento n. 139/2004, si è autorizzata l’acquisizione del controllo della Unipetrol da parte della società PKN Orlen, è stata adottata senza che la Agrofert, azionista di minoranza della Unipetrol, avesse cercato di partecipare quale parte interessata al procedimento di controllo relativo all’operazione di concentrazione. Come si evince dai fatti descritti nel procedimento di primo grado, la Agrofert, una volta concluso il procedimento di autorizzazione, ha cercato di accedere a taluni atti di tale procedimento per servirsene in una procedura arbitrale avviata a livello nazionale nei confronti della PKN Orlen, il tutto allo scopo di suffragare una domanda di imposizione di sanzioni contrattuali sulla base di un’asserita concorrenza sleale nella Repubblica ceca. Orbene, nulla di quanto precede consente di trasferire l’oggetto del contendere dall’ambito dell’accesso generale a documenti dell’Unione al campo dei procedimenti di controllo delle concentrazioni tra imprese.

24. Di conseguenza, a differenza delle cause Technische Glaswerk Ilmenau, cit., e MyTravel ( 7 ), nella fattispecie i documenti negati dalla Commissione sono richiesti da un «terzo», il cui interesse non risiede, come nella prima causa, nella qualifica di un aiuto di Stato che lo riguarda o, come nella seconda, nell’esito di un’operazione di concentrazione oggetto di esame da parte della Commissione. La Agrofert, difatti, non chiede di poter accedere ai documenti per mettere in discussione la regolarità del procedimento di concentrazione o il suo esito, bensì unicamente per avviare un procedimento del tutto differente avverso la PKN Orlen.

25. Ciò implica che l’interesse della Agrofert per i «dettagli interni» del procedimento di concentrazione propriamente detto è solo strumentale rispetto al fulcro del suo interesse primario, vale a dire il comportamento commerciale della PKN Orlen.

26. Il caso di specie, pertanto, riguarda soprattutto la trasparenza più che le concentrazioni ed è per questo che la Agrofert, che pretende di accedere ai documenti non già in quanto parte interessata a un procedimento di concentrazione, bensì in qualità di soggetto legittimato ad agire in tal senso in forza del regolamento n. 1049/2001, invoca prima facie detto regolamento. È dunque alla luce del regolamento n. 1049/2001 che occorre impostare fin dall’inizio la soluzione del caso.

27. In considerazione di quanto precede, inizierò l’esame del ricorso analizzando il secondo e ultimo motivo d’impugnazione.

B – Sul secondo motivo d’impugnazione: l’interpretazione asseritamente erronea dell’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001

28. In conformità del quarto ‘considerando’, il regolamento n. 1049/2001 «mira a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti e a definire i principi generali e le limitazioni a norma dell’articolo 255, paragrafo 2, del Trattato CE» ( 8 ). Con ciò, come recita il primo ‘considerando’ del regolamento, si vuole concretizzare il proposito dichiarato dall’art. 1 TUE di segnare «una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini» ( 9 ).

29. Tale «principio di trasparenza», ai termini del secondo ‘considerando’ del medesimo regolamento, «consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico». Infine, la trasparenza «contribuisce a rafforzare i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 6 del trattato UE e dalla carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» ( 10 ).

30. L’obiettivo di principio perseguito dal regolamento n. 1049/2001 ha dato luogo a provvedimenti normativi specifici. Difatti, tale regolamento, all’art. 2, n. 1, sancisce che «[q]ualsiasi cittadino dell’Unione (...) ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento», il quale, in conformità del n. 3 dello stesso articolo, «riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea».

31. Laddove l’accesso è inteso quale principio generale, il regolamento n. 1049/2001 riporta quelle che, secondo la ratio della norma, sarebbero le uniche eccezioni possibili. In effetti, nella misura in cui detto regolamento mira a «definire i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privato, che disciplinano il diritto di accesso ai documenti» delle istituzioni dell’Unione [art. 1, lett. a)], esso ha stabilito espressamente, all’art. 4, le eccezioni relative al diritto in parola, che è, in via di principio, generale.

32. È sufficiente analizzare il contenuto di tali eccezioni per accorgersi che esse poggiano su molteplici considerazioni. Talune sono formulate in relazione diretta a determinati diritti fondamentali [vita privata e integrità dell’individuo – art. 4, n. 1, lett. b)], attualmente sanciti dalla carta. Del resto, ciò fa sì che a tali eccezioni difficilmente possano essere applicati i criteri interpretativi secondo cui l’eccezione conferma la regola. Al contrario, proprio perché le eccezioni sono destinate a essere applicate, in ultima analisi, alle condizioni di accesso stabilite da un regolamento che, come il regolamento sulle concentrazioni, consente alla Commissione di ottenere documenti molto sensibili relativi ai diritti e agli interessi delle imprese, l’interpretazione di tali condizioni non può essere restrittiva bensì tanto ampia quanto necessario a garantire che tali diritti e interessi siano adeguatamente tutelati.

33. In altri casi (questioni militari, relazioni internazionali, politica finanziaria [art. 4, n. 1, lett. a)], le eccezioni soddisfano interessi strategici, vitali o comunque innegabilmente rilevanti per la vita della comunità politica. Nessuna delle ipotesi finora menzionate è al momento rilevante.

34. In altri ancora esse soddisfano obiettivi di particolare interesse per l’Unione, come la garanzia delle attività ispettive.

35. Infine, per quanto rileva in particolare nel caso di specie, esse riguardano la protezione degli interessi commerciali (art. 4, n. 2). A mio avviso la più importante delle eccezioni invocate nella fattispecie è quella concernente la protezione di tali interessi, su cui, tra l’altro, la Corte di giustizia non ha avuto occasione di pronunciarsi in maniera dettagliata. Di conseguenza, è d’uopo incentrare le presenti conclusioni proprio su tale eccezione.

36. Esaminerò dunque separatamente l’eccezione basata sulla protezione degli interessi commerciali.

1. L’eccezione basata sulla protezione degli interessi commerciali in caso di documenti ottenuti dalle imprese nell’ambito di un procedimento di controllo delle concentrazioni

37. Mi preme anzitutto segnalare che gli interessi commerciali sono già oggetto di una protezione in un certo senso qualificata nel regolamento n. 1049/2001, laddove quest’ultimo, oltre a erigerli a motivo legittimo dell’eventuale rifiuto d’accesso a un documento (art. 4, n. 2), prevede la possibilità di estendere la protezione di tali interessi, in via eccezionale, oltre il termine di 30 anni stabilito dall’art. 4, n. 7, del medesimo regolamento ( 11 ).

38. Ciò premesso, occorre rilevare in primis, ai fini del caso di specie, che l’eccezione fondata sull’obiettivo relativo alla protezione degli interessi commerciali acquisisce inoltre tratti caratteristici quando si tratta di documenti ottenuti da imprese nell’ambito e nel corso di un procedimento di controllo preventivo (autorizzazione) delle concentrazioni tra imprese. A tale riguardo si deve affermare che siffatta circostanza qualifica in modo determinante l’eccezione in esame. In altre parole, il modo in cui il regolamento n. 139/2004 ha affrontato tale intervento della Commissione assume il valore di uno strumento interpretativo imprescindibile per una corretta interpretazione della portata dell’eccezione di cui al regolamento n. 1049/2001. Pertanto occorre, fin d’ora, concentrarsi sia sul senso di tale competenza della Commissione, sia sui poteri a tal fine attribuitile, sia, infine, sulle garanzie che derivano inevitabilmente, per chi è assoggettato a tali poteri, dal corretto esercizio dei medesimi.

a) Il senso della competenza attribuita alla Commissione nel procedimento di concentrazione

39. In primo luogo, per quanto attiene al senso di tale competenza, il cui fondamento giuridico è l’attuale art. 103 TFUE, il regolamento sulle concentrazioni si pone, innanzitutto, l’obiettivo di creare «uno strumento giuridico specifico che consenta un controllo efficace di tutte le concentrazioni in funzione della loro incidenza sulla struttura della concorrenza nella Comunità e che sia il solo applicabile a tali concentrazioni» (sesto ‘considerando’).

40. Ciò sul presupposto che, di per sé, le ristrutturazioni di imprese «devono essere valutate positivamente nella misura in cui corrispondono alle esigenze di una concorrenza dinamica e possono aumentare la competitività dell’industria europea, migliorare le condizioni della crescita ed elevare il tenore di vita nella Comunità» (quarto ‘considerando’).

41. Pertanto, si tratta solamente di «garantire che il processo di ristrutturazione non comporti un pregiudizio durevole per la concorrenza», per cui è giocoforza disciplinare le «concentrazioni che possono ostacolare in modo significativo la concorrenza effettiva nel mercato comune o in una parte sostanziale di questo» (quinto ‘considerando’).

42. Il controllo che consente di garantire un risultato del genere dev’essere, quindi, un controllo di tipo selettivo, nel senso che, pur assicurando l’efficacia della concorrenza nei confronti delle concentrazioni che la pregiudicano, non deve tuttavia disincentivare quelle che la favoriscono. In ultima analisi, l’obiettivo cui si mira è unicamente impedire le concentrazioni non compatibili con il mercato comune (art. 2 del regolamento n. 139/2004) ( 12 ).

b) I poteri ispettivi della Commissione nel procedimento di concentrazione

43. In secondo luogo, relativamente alle facoltà della Commissione, tale controllo è possibile solo attribuendo all’istituzione ampi poteri volti a ottenere informazioni dalle imprese e a svolgere attività ispettive (‘considerando’ trentaquattresimo e trentottesimo). Al tempo stesso, tuttavia, occorre impedire che l’esercizio di siffatti poteri si traduca in un controllo eccessivo, tale da scoraggiare operazioni potenzialmente favorevoli a una concorrenza dinamica.

44. L’esercizio dei poteri attribuiti alla Commissione non esula assolutamente dal principio della trasparenza, secondo cui «a tutte le decisioni della Commissione che non siano di natura puramente procedurale andrebbe assicurata un’ampia pubblicità» (quarantaduesimo ‘considerando’). Nondimeno, riconoscendo che occorre garantire «l’esercizio dei diritti di difesa delle imprese interessate, e in particolare il diritto di accesso al fascicolo», il medesimo quarantaduesimo ‘considerando’ evidenzia che «è al tempo stesso indispensabile tutelare il segreto aziendale» e che «[s]i dovrebbe (...) garantire la riservatezza delle informazioni scambiate in seno alla rete [ ( 13 ) ] e con le autorità competenti di paesi terzi».

45. Sulla base di tali principi di ordine generale, il regolamento sulle concentrazioni configura un sistema di controllo delle operazioni di concentrazione in forza del quale la Commissione deve valutare tutte le concentrazioni di dimensione comunitaria «per stabilire se siano compatibili o meno con il mercato comune» (art. 2, n. 1), tenendo conto, a tal fine, «a) della necessità di preservare e sviluppare una concorrenza effettiva nel mercato comune alla luce, segnatamente, della struttura di tutti i mercati interessati e della concorrenza effettiva o potenziale di imprese situate all’interno o esterno della Comunità» nonché «b) della posizione sul mercato delle imprese partecipanti, del loro potere economico e finanziario, delle possibilità di scelta dei fornitori e degli utilizzatori, del loro accesso alle fonti di approvvigionamento o agli sbocchi, dell’esistenza di diritto o di fatto di ostacoli all’entrata, dell’andamento dell’offerta e della domanda dei prodotti e dei servizi in questione, degli interessi dei consumatori intermedi e finali nonché dell’evoluzione del progresso tecnico ed economico purché essa sia a vantaggio del consumatore e non costituisca impedimento alla concorrenza» (art. 2, n. 1).

46. Al fine di effettuare tale valutazione, che è indispensabile per dichiarare la compatibilità della concentrazione con il mercato comune, la Commissione può raccogliere da persone, imprese e associazioni di imprese interessate «le informazioni necessarie» (art. 11, n. 1), nonché chiedere alle autorità competenti degli Stati membri di procedere «alle ispezioni che la Commissione ritiene opportune» (art. 12, n. 1) o procedervi autonomamente, giacché l’art. 13, n. 2, del regolamento sulle concentrazioni indica chiaramente che i suoi agenti «dispongono dei seguenti poteri: (…) b) esaminare i libri e qualsiasi altro documento relativo all’attività dell’azienda (…); c) prendere o ottenere sotto qualsiasi forma copie o estratti dei suddetti libri e documenti; (…) [e] e) chiedere a qualsiasi rappresentante o membro del personale dell’impresa o dell’associazione di imprese spiegazioni su fatti o documenti relativi all’oggetto e allo scopo dell’ispezione e verbalizzarne le risposte».

47. Con la finalità di assicurare la collaborazione delle imprese con la Commissione, gli artt. 14 e 15 del regolamento sulle concentrazioni prevedono l’imposizione di ammende e penalità di mora alle imprese che rifiutino di sottoporsi a un’ispezione o di fornire informazioni, o che forniscono informazioni inesatte o fuorvianti.

c) Le garanzie rispetto all’esercizio dei poteri ispettivi

48. Le facoltà poc’anzi descritte attribuite alla Commissione rappresentano, come si può agevolmente intuire, un insieme di poteri che si possono definire esorbitanti, i quali pongono le imprese interessate in una situazione estremamente delicata, tale per cui esse sono apertamente esposte ad attività ispettive relative alle specificità della loro gestione cui non possono sottrarsi senza incorrere in gravi responsabilità. A tale proposito, come rileva la Commissione, occorre notare che, a differenza delle gare d’appalto pubbliche, nel caso delle concentrazioni le imprese interessate non sono libere di scegliere se sottoporsi o meno alle procedure stabilite, bensì possono esservi obbligate anche contro il loro volere.

49. A ciò si aggiunga che, contrariamente a quanto avviene in caso di controllo repressivo delle pratiche restrittive della concorrenza, nella fattispecie si è di fronte a un procedimento di controllo preventivo, esercitato, pertanto, in assenza di un precedente comportamento asseritamente illecito.

50. Poteri ispettivi di tale portata ed effetto possono essere accettati unicamente se risultano necessari per il conseguimento dell’obiettivo legittimo perseguito dalla Commissione. Di conseguenza, le informazioni ottenute dalle imprese devono poter essere utilizzate soltanto allo scopo di un’adeguata valutazione della concentrazione esaminata, il cui fine ultimo altro non è che stabilirne la compatibilità con il mercato comune. Il legame tra le informazioni raccolte, da un lato, e l’obiettivo la cui realizzazione giustifica l’obbligo imposto alle imprese di fornire tutte le informazione richieste, dall’altro lato, deve essere un legame indissolubile. In caso contrario, ciò equivarrebbe a imporre alle imprese un obbligo di trasparenza potenzialmente incompatibile con la loro stessa sopravvivenza di soggetti impegnati nell’attività economica in questione, senza escludere eventuali ripercussioni anche nella sfera della vita privata, nella misura in cui tale concetto risulta applicabile alle attività commerciali di persone giuridiche in conformità della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in relazione all’art. 8 CEDU ( 14 ).

51. Questa è, e non potrebbe essere diversamente, la posizione del regolamento sulle concentrazioni, il cui art. 17 dispone, al n. 1, che «[l]e informazioni raccolte in applicazione del presente regolamento possono essere utilizzate soltanto per lo scopo, per l’indagine o per l’audizione per il quale sono state richieste».

52. Il n. 2 del medesimo articolo prevede che, «[f]atti salvi l’articolo 4, paragrafo 3, e gli articoli 18 e 20, la Commissione e le autorità competenti degli Stati membri, nonché i loro funzionari ed altri agenti e le altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità, così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri, sono tenuti a non divulgare le informazioni raccolte a norma del presente regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio», il che, conformemente all’art. 17, n. 3, «non [osta] alla pubblicazione di informazioni di carattere generale o di studi nei quali non compaiano indicazioni su singole imprese o associazioni di imprese».

53. Le informazioni ottenute dalla Commissione sono quindi strettamente vincolate ai fini della valutazione della concentrazione tra imprese e la loro divulgazione è soggetta a un principio di riservatezza.

54. In realtà, ritengo che il disposto dell’art. 17, n. 1, del regolamento sulle concentrazioni possa essere considerato, in certa misura, ridondante, dato che lo stesso divieto di sviamento di potere sarebbe già, di per sé, un’indicazione sufficiente a lasciar intendere che le informazioni così ottenute possono essere impiegate esclusivamente per lo scopo rigoroso per le quali sono state richieste e non per servire altri interessi ( 15 ). Fatte le debite proporzioni, il ricorso all’intercettazione giudiziaria delle comunicazioni per perseguire un determinato reato può essere illuminante nel caso di specie.

55. Alla luce di quanto precede, si possono già controbattere le obiezioni della Commissione per quanto riguarda l’errore asseritamente commesso dal Tribunale per aver preteso una singola giustificazione del rifiuto per ciascun documento la cui pubblicazione avrebbe potuto arrecare un pregiudizio agli interessi commerciali della PKN Orlen.

2. La giustificazione dell’eccezione fondata sulla protezione degli interessi commerciali

56. Dalle diverse pronunce della Corte di giustizia concernenti l’ambito in discussione nel caso di specie si può fin d’ora evincere un corpus giurisprudenziale sulle eccezioni relative al diritto d’accesso e alla corrispondente debita giustificazione ( 16 ).

57. Nella fattispecie è rilevante, anzitutto, la dottrina della Corte di giustizia, in virtù della quale sono ammesse presunzioni di carattere generale rispetto a determinate categorie di documenti ( 17 ), nello specifico, i documenti che, per effetto del procedimento cui si riferiscono, sono disciplinati da accordi speciali di accessibilità. L’esistenza di detti accordi consente di ipotizzare che, in linea di principio, la divulgazione di tali documenti possa incidere negativamente sull’obiettivo cui mira il procedimento in questione. In particolare, nella citata sentenza Commissione/Technische Glaswerk Ilmenau, la Corte di giustizia ha dichiarato, ai punti 55-61, che una presunzione di carattere generale di tale natura può derivare dalla disciplina delle procedure di controllo degli aiuti di Stato ( 18 ).

58. In effetti, quantunque tale disciplina riconosca il diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo unicamente allo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto, la Corte di giustizia ha concluso che occorre tener conto di tale circostanza «nell’interpretare l’eccezione prevista all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001», poiché se altri interessati, oltre allo Stato membro, «fossero in grado, in base al regolamento n. 1049/2001, di ottenere l’accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, il sistema di controllo degli aiuti di Stato sarebbe messo in discussione» ( 19 ).

59. Una presunzione generale di uguale natura è stata ammessa anche – e con gli stessi fondamenti e le stesse conseguenze per l’interpretazione del regolamento n. 1049/2001 – in relazione alle memorie depositate dinanzi alla Corte di giustizia nell’ambito dei procedimenti giurisdizionali ( 20 ).

60. Non si tratta in alcun caso di una presunzione iuris et de iure, giacché «[t]ale presunzione generale non esclude il diritto per [gli] interessati» (ossia per coloro che non hanno diritto di accesso alla documentazione nell’ambito del procedimento di controllo) «di dimostrare che un dato documento (…) non rientra nella detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione» ( 21 ).

61. La presunzione, quindi, non esclude automaticamente l’accesso al documento cui si riferisce. Essa consente semplicemente all’istituzione di negare l’accesso sulla base delle ragioni di principio derivanti dall’esistenza di accordi particolari per il tipo di documento interessato. Inoltre, accresce il grado di motivazione richiesto per la domanda di accesso, che dovrà poggiare necessariamente su un interesse pubblico prevalente e non soltanto su un mero interesse privato.

62. In ogni caso, il fatto di considerare un documento come appartenente alla categoria che beneficia della presunzione necessita altresì di una motivazione specifica. Secondo quanto dichiarato dalla Corte di giustizia, l’istituzione «[ha l’obbligo di] verificare in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili a un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate ad un particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione» ( 22 ): in altre parole, se il documento in questione rientri effettivamente nella categoria generale di documenti a cui si riferisce tale presunzione generale, e pertanto, per quanto qui rileva, se si tratti di un documento facente parte di un fascicolo per cui esistono norme specifiche di accesso in forza di regolamenti ad hoc.

63. A mio avviso, tale dottrina giurisprudenziale si può perfettamente applicare all’eccezione riguardante la protezione degli interessi commerciali, in ogni caso nella fattispecie specifica di documenti generati in procedimenti di concentrazione ( 23 ).

64. Come nel caso del regolamento n. 659/1999 per quanto concerne gli aiuti di Stato, il regolamento n. 139/2004 stabilisce per le concentrazioni tra imprese un procedimento amministrativo di controllo con cui si persegue un obiettivo fondamentale per l’Unione, quale è garantire la concorrenza nel mercato interno.

65. La circostanza che entrambi i regolamenti abbiano come base giuridica il capo 1 («Regole di concorrenza») del titolo VII («Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni») della parte terza del TFUE rende evidente che essi rispondono a una comune intenzione, condivisa dal regolamento (CE) n. 1/2003 ( 24 ), ossia rendere possibile la realizzazione di una delle finalità su cui poggia l’esistenza stessa dell’Unione, giacché non va dimenticato che l’Unione trova il suo fondamento nei valori sanciti dall’art. 2 TUE, pur essendo tenuta a conseguire le finalità e gli obiettivi elencati dall’art. 3 TUE, tra cui rientra, per quanto qui rileva, la creazione di un mercato interno e lo «sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su (…) un’economia sociale di mercato fortemente competitiva (…)» (art. 3, n. 3, TUE). Per la realizzazione di tali finalità, l’art. 3, n. 1, lett. b), TFUE, attribuisce all’Unione competenza esclusiva per la «definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno» ed è proprio allo scopo specifico di consentire il controllo effettivo delle concentrazioni dal punto di vista della concorrenza che è stato concepito lo strumento giuridico offerto dal regolamento sulle concentrazioni.

66. Perciò i motivi che, nel caso degli aiuti di Stato, giustificano l’integrazione delle eccezioni di cui all’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 con le condizioni specifiche di accesso alla documentazione stabilite nel regolamento n. 659/1999 sono parimenti applicabili al regolamento sulle concentrazioni, le cui condizioni di accesso devono essere ugualmente considerate per determinare il contenuto di tale disposizione.

67. Di conseguenza, a mio parere, la protezione degli interessi commerciali quale fondamento dell’eccezione relativa all’accesso prevista dal regolamento n. 1049/2001 va intesa alla luce del regolamento sulle concentrazioni, ammettendo dunque la presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti forniti da un’impresa alla Commissione nel quadro di un procedimento di concentrazione può arrecare pregiudizio agli interessi commerciali dell’impresa in questione.

68. Siffatta presunzione va estesa a tutti i documenti prodotti in tale procedimento, nella misura in cui possono contenere informazioni sensibili dal punto di vista dell’attività e degli interessi commerciali dell’impresa sottoposta al procedimento, limitatamente – beninteso – alle parti di tali documenti che soddisfano tale condizione.

69. Pertanto, la Commissione ha correttamente rilevato che il Tribunale ha interpretato in modo errato l’eccezione riguardante la protezione degli interessi commerciali.

3. Le restanti eccezioni

70. Per quanto concerne, anzitutto, la divulgazione di pareri giuridici, la Corte ha dichiarato che il regolamento n. 1049/2001 «impone, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico del Consiglio relativi ad un procedimento legislativo» ( 25 ), anche se non si esclude la possibilità di negarla se si tratta di pareri aventi «contenuto particolarmente sensibile» o «portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi», situazione in cui «l’istituzione interessata dovrebbe motivare il rifiuto in modo circostanziato ( 26 ).

71. Per quanto attiene ai pareri emessi nel corso di procedimenti amministrativi, la Corte di giustizia ha adottato la stessa ratio nella citata causa Svezia/MyTravel e Commissione, ai punti 109-119.

72. Nel caso di specie, in cui, come si è detto, il fulcro della questione in esame è la protezione degli interessi commerciali, è determinante non tanto la forma o la classificazione giuridica dei singoli documenti richiesti, bensì il fatto che, sotto il profilo materiale o sostanziale, essi contengano informazioni rilevanti dal punto di vista di tali interessi. Spetta pertanto al Tribunale, in qualità di giudice del merito, stabilire fino a che punto la documentazione amministrativa prodotta durante un procedimento di concentrazione contenga informazioni sensibili per gli interessi commerciali dell’impresa interessata.

4. Infine, la protezione degli interessi commerciali con particolare riguardo per i procedimenti già conclusi

73. Il fatto che il procedimento di concentrazione sia già concluso può in qualche modo incidere su quanto precede?

74. Nella citata causa MyTravel, la Corte di giustizia si è pronunciata in merito alle potenziali ripercussioni sull’esito di una domanda di accesso del fatto che il procedimento cui si riferisce il documento interessato si sia concluso o meno con l’adozione della relativa decisione. Secondo la Corte di giustizia, la conclusione del procedimento non comporta di per sé l’obbligo di divulgare il documento, sebbene il rifiuto di divulgazione debba essere giustificato in modo circostanziato ( 27 ).

75. Tale posizione potrebbe indurre ad ammettere che l’interrogativo poc’anzi sollevato meriti una risposta affermativa, quantunque, a mio parere, solo nel caso di documenti la cui ragion d’essere risiede, appunto, nel consentire l’elaborazione della decisione che rappresenta la finalità del procedimento stesso. Al termine del procedimento, l’accesso ai documenti prodotti nel corso dello stesso con l’obiettivo di pervenire all’adozione di una decisione finale e definitiva non può più, per definizione, mettere a repentaglio l’esito del procedimento né, quindi, la decisione con cui si è concluso. È proprio in questa prospettiva che occorre considerare i pareri giuridici e i documenti interni in riferimento ai quali la Commissione ha negato l’accesso.

76. Nondimeno ritengo che, nel caso degli interessi commerciali, per proteggere i quali è stato negato alla Agrofert l’accesso ai restanti documenti, si debba rilevare una sfumatura molto importante.

77. Per sua natura, la documentazione fornita durante il procedimento conterrà sempre informazioni afferenti alla situazione dell’attività imprenditoriale al momento pertinente per la decisione della Commissione sulla compatibilità della concentrazione esaminata con il mercato comune. Si tratta, pertanto, di informazioni destinate, in linea di principio, a «diventare obsolete», ma che, in ogni caso, conservano anche un «carattere di attualità», la cui validità può estendersi nel tempo più a lungo rispetto alle informazioni contenute nella documentazione strettamente amministrativa o interna del procedimento.

78. A mio avviso, il fatto che la natura «sensibile» di un documento possa estendersi più a lungo nel tempo rappresenta un elemento fondamentale della struttura del sistema delle eccezioni definito all’art. 4 del regolamento n. 1049/2001. Così, per i documenti redatti per uso interno nell’ambito di un procedimento (n. 3) la protezione è garantita fino al termine del procedimento, ma soltanto i documenti contenenti pareri possono beneficiare della medesima protezione anche dopo la conclusione del procedimento. In quest’ultimo caso l’eccezione si applicherà, così come tutte le eccezioni di cui all’art. 4, «al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento» (n. 7). Tale periodo potrà estendersi, ai sensi dell’art. 4, n. 7, per un massimo di 30 anni. Orbene, tale periodo massimo può essere prorogato, «se necessario», per tre categorie di documenti: quelli «coperti dalle eccezioni relative alla vita privata o agli interessi commerciali e [i] documenti sensibili» (n. 7).

79. Ne consegue che gli interessi commerciali meritano il grado più elevato di protezione ratione temporis nell’ambito del sistema di accesso istituito dal regolamento n. 1049/2001. Perciò, nel caso di specie, la conclusione del procedimento di concentrazione non rappresenta necessariamente, per tale categoria di documenti, la svolta che risulta invece determinante, per quanto concerne l’accesso, per documenti di altra natura, segnatamente i pareri giuridici e i pareri a uso interno.

80. Quanto alla documentazione concernente la consulenza legale e ai documenti redatti dalla Commissione nell’ambito di delibere e consultazioni relative al procedimento (art. 4, nn. 2, secondo trattino, e 3, del regolamento n. 1049/2001), la soluzione adottata dalla Corte di giustizia nella citata causa Svezia/MyTravel e Commissione si applica perfettamente al caso di specie.

81. Sono quindi dell’opinione che, al termine del procedimento amministrativo di concentrazione, non sia più possibile addurre la presunzione del pregiudizio che potrebbe essere arrecato all’obiettivo perseguito con tale procedimento dal fatto di autorizzare l’accesso a documenti di carattere strettamente amministrativo, al di fuori dei casi previsti dal regolamento sulle concentrazioni.

82. Sia chiaro, siffatto pregiudizio può effettivamente configurarsi, in casi specifici, anche dopo la conclusione del procedimento, ma non può semplicemente essere dato per scontato e, di conseguenza, sarà necessario dimostrarlo ad casum, vale a dire senza ricorrere a una presunzione generale fondata sulla natura e sulle finalità di un procedimento amministrativo ormai concluso.

83. Alla luce di quanto precede, ritengo che si debba accogliere in parte il secondo motivo di ricorso, secondo cui il Tribunale non ha interpretato correttamente il sistema delle eccezioni previsto dal regolamento n. 1049/2001.

C – Sul primo motivo di impugnazione: l’interpretazione asseritamente erronea del regolamento n. 139/2004

84. Il primo motivo di impugnazione si fondava in sostanza su un’errata interpretazione del regolamento n. 139/2004, il che produceva conseguenze sull’interpretazione dell’eccezione basata sull’obiettivo di protezione degli interessi commerciali. Avendo già proposto l’accoglimento del secondo motivo proprio in ragione di un’errata interpretazione dell’eccezione relativa alla protezione degli interessi commerciali, ritengo superfluo approfondire ulteriormente il primo motivo.

VI – Sulla soluzione definitiva della controversia da parte della Corte di giustizia

85. In conformità dell’art. 61 del proprio Statuto, «quando l’impugnazione è accolta, la Corte di giustizia annulla la decisione del Tribunale» ed essa può «statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta».

86. A mio avviso, nel caso di specie la Corte di giustizia può statuire definitivamente sulla controversia. Tenuto conto delle condizioni per cui si propone di accogliere l’impugnazione, risulta opportuno annullare la decisione della Commissione impugnata dinanzi al Tribunale, in quanto essa non giustifica in modo preciso e specifico il rifiuto del diritto di accesso a tutti i documenti giuridici e interni ai quali non si applica, in ragione del loro contenuto, l’eccezione fondata sulla protezione degli interessi commerciali prevista dal regolamento n. 1049/2001.

VII – Sulle spese

87. In conformità dell’art. 69, nn. 3 e 4, del regolamento di procedura, suggerisco alla Corte di giustizia, alla luce dei motivi per cui si propone l’accoglimento dell’impugnazione, di disporre che le parti e i relativi intervenienti sopportino ciascuno le proprie spese.

VIII – Conclusione

88. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di: accogliere in parte l’impugnazione, ammettendo il secondo motivo di ricorso fondato sull’interpretazione errata dell’art. 4, n. 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001, per quanto concerne la protezione degli interessi commerciali e, di conseguenza: 1) Annullare la sentenza del Tribunale 7 luglio 2010, causa T-117/07, Agrofert Holding/Commissione, che annulla la decisione della Commissione 13 febbraio 2007, con cui si nega l’accesso agli atti del fascicolo di un procedimento di controllo relativo a un’operazione di concentrazione avviato in applicazione del regolamento (CE) n. 139/2004. 2) Annullare la decisione della Commissione 13 febbraio 2007, con cui si nega l’accesso agli atti del fascicolo di un procedimento di controllo relativo a un’operazione di concentrazione aperto in applicazione del regolamento n. 139/2004, in quanto non giustifica in modo preciso e specifico il rifiuto del diritto di accesso a tutti i documenti giuridici e interni ai quali non si applica, in ragione del loro contenuto, l’eccezione fondata sulla protezione degli interessi commerciali prevista dal regolamento n. 1049/2001. 3) Disporre che le parti e gli intervenienti sopportino ciascuno le proprie spese.

( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo.

( 2 ) Causa T-111/07.

( 3 ) GU L 145, pag. 43.

( 4 ) GU L 24, pag. 1.

( 5 ) Tra gli autori che hanno messo in rilievo l’importanza di tale problematica quale nuovo elemento nel processo di costruzione giurisprudenziale avviato con le sentenze 29 giugno 2010, causa C-139/07 P, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (Racc. pag. I-5885), e causa C-28/08 P, Commissione/Bavarian Lager (Racc. pag. I-6055), figurano, per esempio, Idot, L., «Le règlement n. 1049/2001 doit-il s’appliquer aux “procédures concurrence”? – À propos des affaires Technische Glaswerke Ilmenau, Odile Jacob et Agrofert», in Europe n. 10, ottobre 2010, étude 11, e Goddin, G., «Recent Judgments Regarding Transparency and Access to Documents in the Field of Competition Law: Where Does the Court of Justice of the EU Strike the Balance», in Journal of European Competition Law & Practice, 2011, vol. 2, n. 1, pagg. 10-23.

( 6 ) Per quanto rileva, si trattava dei seguenti documenti interni: una nota di consultazione tra servizi, contenente una bozza di decisione relativa alla notifica (documento n. 2); una risposta del Servizio giuridico relativa alla nota precedente (documento n. 3); una serie di messaggi di posta elettronica scambiati tra il servizio competente e il Servizio giuridico in merito alla bozza di cui sopra (documento n. 4); infine, le risposte di altri servizi interessati per quanto concerne detta nota di consultazione (documento n. 5).

( 7 ) Sentenza 21 luglio 2011, causa C-506/08 P, Svezia/MyTravel e Commissione (Racc. pag. I-6237).

( 8 ) Divenuto art. 15 TFUE.

( 9 ) V., in tal senso, sentenza Svezia/MyTravel, cit., punto 72.

( 10 ) Aspetto, questo, rilevato nella sentenza Bavarian Lager, cit., punto 54.

( 11 ) Si tratta di un provvedimento applicabile, oltre agli interessi commerciali, unicamente alla vita privata e ai «documenti sensibili».

( 12 ) Sulla valutazione di sostanza delle concentrazioni sotto il profilo della loro compatibilità con il mercato comune, v. Bellamy & Child, European Community Law of Competition, 6a ed., Oxford University Press, 2008, pagg. 8 183 e segg.

( 13 ) Si tratta di «una rete di autorità pubbliche» formata dalla Commissione e dalle autorità competenti degli Stati membri «che esercitano le rispettive competenze in stretta cooperazione avvalendosi di meccanismi efficienti di scambio di informazioni e di consultazione al fine di assicurare che ogni caso sia trattato dall’autorità più appropriata» (quattordicesimo ‘considerando’ del regolamento sulle concentrazioni).

( 14 ) Tra gli altri, sentenza 16 febbraio 2000, Amann/Svizzera, Racc. 2000-II, punto 65.

( 15 ) Un atto è viziato da sviamento di potere se «risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie» (sentenza 7 settembre 2006, causa C-310/04, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-7285, punto 69). Lo stesso dicasi, a mio avviso, se tale atto, adottato legittimamente per la realizzazione di un fine, è utilizzato a posteriori per conseguire un obiettivo diverso, per quanto altresì legittimo, ma basato su un fondamento legittimante differente.

( 16 ) Per un’esposizione della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia v., tra l’altro, Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Siviglia, 2011.

( 17 ) Sentenze 1o luglio 2008, cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, Svezia e Turco/Consiglio (Racc. pag. I-4723, punto 50); Commissione/Technische Glaswerk Ilmenau, cit., punto 54, e 21 settembre 2010, cause riunite C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Svezia e a./API e Commissione (Racc. pag. I-8533, punto 74).

( 18 ) Regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE (GU L 83, pag. 1).

( 19 ) Sentenza Commissione/Technische Glaswerk Ilmenau, cit., punto 58. Sulla base di un diverso titolo (il diritto d’accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001) si raggiungerebbe concretamente lo stesso obiettivo che un titolo specifico (il diritto d’accesso limitato a norma del regolamento n. 659/1999) attribuisce unicamente a un interessato specifico (lo Stato membro responsabile dell’aiuto). Tale risultato, oltre a essere in contraddizione con la coerenza del complesso del sistema normativo del diritto dell’Unione, presupporrebbe altresì di perdere di vista che lo spirito di trasparenza cui è funzionale il regolamento n. 1049/2001 trova applicazione nei «casi in cui le istituzioni comunitarie agiscono in veste di legislatore», mentre «i documenti afferenti ai procedimenti di controllo degli aiuti di Stato (…) rientrano nell’ambito delle funzioni amministrative specificamente attribuite a dette istituzioni dall’art. 88, CE» (sentenza Commissione/Technische Glaswerk Ilmenau, cit., punto 60).

( 20 ) Sentenza Svezia e a./API e Commissione, cit., punti 94-100. L’intento della Corte di giustizia in tutti questi casi è unicamente, in definitiva, la tutela dell’equilibrio richiesto dal legislatore dell’Unione nell’applicare il regolamento n. 1049/2001 e tutti i regolamenti che disciplinano in concreto l’accesso agli atti in fascicoli amministrativi. Un altro esempio della preoccupazione della Corte di giustizia in tal senso può ritrovarsi nella soluzione adottata nella causa Commissione/Bavarian Lager, cit., per un caso in cui si imponeva l’interpretazione equilibrata del regolamento n. 1049/2001 con le disposizioni del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 dicembre 2000, n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU 2001, L 8, pag. 1).

( 21 ) Sentenza Commissione/Technische Glaswerk Ilmenau, cit., punto 62.

( 22 ) Sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 50.

( 23 ) In linea con tale impostazione, tra gli altri, Goddin, G., «Recent Judgments (…)», citato, pagg. 22 e 23, e Idot, L., «Le règlement no 1049/2001 (…)», cit., passim.

( 24 ) Regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato (GU 2003, L 1, pag. 1). Riguardo al procedimento disciplinato da tale regolamento, v. Wils, W.P.J., «EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights», in Concurrences, maggio 2011, e in World Competition, vol. 34, n. 2, giugno 2011. Reperibile all’indirizzo http://ssrn.com/author= 456087.

( 25 ) Sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 68.

( 26 ) Sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 69.

( 27 ) Sentenza Svezia/MyTravel e Commissione, cit., punti 113-119.