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Il contesto normativo è presentato come segue ai punti da 3 a 12 dell’ordinanza impugnata: «Diritto primario 3 L’articolo 114, paragrafi [1, 3, 4, 6 e 7], TFUE, dispone quanto segue: “1. Salvo che i trattati non dispongano diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell’articolo 26. Il Parlamento europeo e il Consiglio (…) adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. (…) 3. La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici. Anche il Parlamento europeo ed il Consiglio, nell’ambito delle rispettive competenze, cercheranno di conseguire tale obiettivo. 4. Allorché, dopo l’adozione di una misura di armonizzazione (…), uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 36 (…), esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse. (…) 6. La Commissione, entro sei mesi [dalla notifica di cui al paragrafo 4], approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno. In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui [al paragrafo 4] sono considerate approvate. Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di massimo sei mesi. 7. Quando uno Stato membro è autorizzato, a norma del paragrafo 6, a mantenere o a introdurre disposizioni nazionali che derogano a una misura di armonizzazione, la Commissione esamina immediatamente l’opportunità di proporre un adeguamento di detta misura”. Diritto derivato La precedente direttiva giocattoli 4 L’articolo 2 della precedente direttiva giocattoli stabilisce che i giocattoli possono essere immessi sul mercato solo se non compromettono la sicurezza o la salute degli utilizzatori o dei terzi, quando siano utilizzati conformemente alla loro destinazione o quando ne sia fatto un uso prevedibile in considerazione del comportamento abituale dei bambini. Nello stato in cui viene immesso sul mercato ed in considerazione di una durata d’impiego prevedibile e normale, il giocattolo deve soddisfare alle condizioni di sicurezza e di salute stabilite dalla direttiva. 5 L’allegato II (intitolato “Requisiti essenziali dei giocattoli”), parte II (intitolata “Rischi particolari”), punto 3 (intitolato “Proprietà chimiche”), della precedente direttiva giocattoli fissa come obiettivo valori limite di tolleranza biologica massima giornaliera ammissibile, in particolare, per l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio. I valori limite di tolleranza biologica individuano la quantità massima ammissibile di una sostanza chimica che, a causa dell’utilizzo di giocattoli, può essere assorbita ed essere disponibile per taluni processi biologici nel corpo umano. Questi valori limite di tolleranza biologica non fanno distinzioni a seconda della consistenza del materiale del giocattolo. L’allegato II, parte II, punto 3, paragrafo 2, prima frase, della suddetta direttiva fissa, in particolare, i valori limite seguenti, che esprimono la tolleranza biologica massima giornaliera ammissibile in μg: antimonio: 0,2; arsenico: 0,1; bario: 25,0; piombo: 0,7 e mercurio: 0,5. Per quanto riguarda le nitrosammine e le sostanze nitrosabili, la precedente direttiva giocattoli non fissa alcun valore limite. 6 È su questa base che, in forza di un mandato della Commissione, il Comitato europeo di normalizzazione ha elaborato la norma armonizzata europea EN 71‑3 “Sicurezza dei giocattoli” (in prosieguo: l’“EN 71‑3”), la quale dai valori limite di tolleranza biologica deduce “valori limite di migrazione” per i materiali dei giocattoli e descrive una procedura che permette di determinarli. I valori limite di migrazione indicano la quantità massima ammissibile di una sostanza chimica che può migrare, ossia passare da un prodotto all’esterno, per esempio penetrare nella pelle o nel succo gastrico. Se i valori dell’EN 71‑3 sono rispettati, si ritiene che lo siano anche i valori limite di tolleranza biologica della precedente direttiva giocattoli. L’EN 71‑3 fissa, in particolare, i valori limite di migrazione seguenti: antimonio: 60 mg/kg; arsenico: 25 mg/kg; bario: 1000 mg/kg; piombo: 90 mg/kg e mercurio: 60 mg/kg. La nuova direttiva giocattoli 7 Nel 2003 la Commissione ha deciso di rivedere la precedente direttiva giocattoli. Al termine di numerose consultazioni di esperti su diversi progetti, all’inizio del 2008 essa ha presentato la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza dei giocattoli, proposta che è stata accettata dal Consiglio l’11 maggio 2009, nonostante l’opposizione del governo tedesco, e adottata il 18 giugno 2009 per diventare la nuova direttiva giocattoli. L’allegato II (intitolato “Requisiti particolari di sicurezza”), parte III (intitolata “Proprietà chimiche”), punto 13, di tale direttiva fissa direttamente taluni valori limite di migrazione. Essa opera ora una distinzione in funzione di tre consistenze del materiale dei giocattoli a seconda che questo sia “secco/friabile/in polvere/flessibile”, che sia “liquido o colloso” o che sia “rimovibile mediante raschiatura”. 8 L’allegato II, parte III, punto 13, della nuova direttiva giocattoli fissa quindi i valori limite di migrazione seguenti: Elemento mg/kg di materiale per giocattoli secco, friabile, in polvere o flessibile mg/kg di materiale per giocattoli liquido o colloso mg/kg di materiale rimovibile dal giocattolo mediante raschiatura Antimonio 45 11,3 560 Arsenico 3,8 0,9 47 Bario 4 500 1 125 56 000 Piombo 13,5 3,4 160 Mercurio 7,5 1,9 94 9 L’articolo 54 della nuova direttiva giocattoli impone agli Stati membri l’obbligo di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie a trasporla nei rispettivi ordinamenti nazionali anteriormente al 20 gennaio 2011 e di applicarle a decorrere dal 20 luglio 2011. L’articolo 55 prevede tuttavia una deroga, in quanto l’allegato II, parte II, punto 3, della precedente direttiva giocattoli è abrogato solo a decorrere dal 20 luglio 2013. I valori limite di tolleranza biologica fissati dalla precedente direttiva giocattoli, nonché i valori limite di migrazione che ne sono dedotti per i materiali che servono per la fabbricazione dei giocattoli, restano quindi in vigore fino al 20 luglio 2013, in particolare per quanto riguarda l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio. 10 Secondo il governo tedesco, l’articolo 55 della nuova direttiva giocattoli è una lex specialis che deroga all’articolo 54 e di conseguenza, a suo parere, l’allegato II, parte III, punto 13, della suddetta direttiva, disposizione di cui trattasi nel caso di specie, dev’essere trasposto soltanto entro il 20 luglio 2013. La Commissione ritiene invece che il termine di trasposizione previsto dall’articolo 54 della nuova direttiva giocattoli si applichi anche ai metalli pesanti sui quali verte la presente controversia. È solo nell’interesse dell’economia che l’articolo 55 prevederebbe un termine transitorio con scadenza al 20 luglio 2013, termine durante il quale i giocattoli le cui proprietà chimiche sono conformi ai requisiti della precedente direttiva giocattoli possono continuare ad essere fabbricati e messi in vendita. Tale disposizione non avrebbe lo scopo di accordare agli Stati membri un termine di trasposizione più lungo. Diritto nazionale tedesco 11 La precedente direttiva giocattoli è stata trasposta nel diritto nazionale tedesco mediante regolamento nel 1989. Il regolamento di trasposizione fa riferimento ai requisiti di sicurezza stabiliti dall’allegato II della precedente direttiva giocattoli, che indicava i valori limite di tolleranza biologica applicabili, in particolare, ai cinque metalli pesanti che sono l’antimonio, l’arsenico, il bario, il piombo e il mercurio. 12 Il diritto nazionale tedesco è stato adattato alla nuova situazione giuridica derivante dalla pubblicazione della nuova direttiva giocattoli nel 2011. Tuttavia, non è stata introdotta alcuna modifica per quanto riguarda i valori limite dei cinque metalli pesanti summenzionati, poiché l’allegato II, parte II, punto 3, della precedente direttiva giocattoli rimaneva in vigore. È questo il motivo per cui, con lettera di diffida del 22 novembre 2012, la Commissione ha avviato nei confronti della Repubblica federale di Germania, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, un procedimento per inadempimento per mancata parziale trasposizione della nuova direttiva giocattoli. Con lettera del 21 marzo 2013, il governo tedesco ha risposto alla diffida, negando qualsiasi inadempimento, per il motivo che l’allegato II, parte III, della nuova direttiva giocattoli produrrebbe i propri effetti soltanto a decorrere dal 20 luglio 2013».