3.

Infine, il Governo federale ha sollevato problemi la cui soluzione può influire sull'ordine di trattazione delle questioni deferite e sull'ammissibilità di alcune di esse. Questi problemi hanno tratto alla portata dei poteri della Corte di Giustizia sulla base dell'articolo 177, n. 1, b, dove si parla di pronunce sulla validità degli atti delle Istituzioni comunitarie. Dobbiamo esaminare due problemi : — se validità significhi anche legittimità; — in caso affermativo, se in base all'articolo 177 possa essere sindacata la legittimità delle decisioni dirette agli Stati membri. a) Secondo le deduzioni del Governo.federale si potrebbe pensare che il concetto di validità si riferisca all'esistenza formale di atti giuridici, e cioè ritenere che l'articolo 117, n. 1, b, consenta solo l'esame del problema se esista un atto giuridico, oppure un «non atto», e se un atto giuridico sia stato annullato da atti ulteriori (dell'Istituzione stessa) o da una pronuncia giudiziale. A sostegno di questa tesi si ricorda in particolare la diversa formulazione dell'articolo 173, ove si parla espressamente della legittimità degli atti delle Istituzioni. Contro questa concezione, che evidentemente non fu sostenuta quale tesi, ma venne prospettata nel solo intento di porre in chiaro l'esistenza di un problema, si possono addurre obiezioni sotto vari profili. — Si deve tener presente anzitutto l'opinione generale che le diversità nel tenore e nella redazione di alcune norme, in particolare quando esse si limitano ad un unico concetto, non possono avere, per l'interpretazione dei Trattati europei, lo stesso significato che avrebbero per l'esegesi di codificazioni nazionali accuratamente redatte. — Per quanto riguarda il concetto di validità, il senso delle parole non impone affatto di ritenere che esso indichi solamente l'esistenza formale di atti. Ciò risulta particolarmente chiaro se si considera la terminologia francese. «Validité» significa secondo Capitant, Vocabulaire Juridique, 1930, «qualité d'un acte qui n'est entaché d'aucune cause de nullité». Anche il «recours en appré-ciation de validité», cui occasionalmente ci si riferisce nell'analisi dell'articolo 177, consente pienamente un sindacato di legittimità degli atti senza limitazione di «moyens» (vedi Encyclopédie Dalloz, Droit administratif, 1959, vol. II, pag. 743; Odent, Contentieux administratif, 1957-1958, pag. 325). Per quanto riguarda la terminologia giuridica tedesca, ci si deve richiamare al commento al Bundesverfassungsgerichtsgesetz dove, in relazione al giudizio di costituzionalità delle leggi, si parla egualmente di «validità» (vedi Geiger, Kommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1952, pagg. 239, 241, 245). — Sappiamo da altri trattati che le limitazioni del sindacato giurisdizionale su determinati atti sono di norma disposte esplicitamente e non mediante l'uso di una formula ambigua (vedi art. 33, secondo comma, del Trattato C.E.C.A. sulla impugnazione di decisioni generali da parte di imprese che denunciano uno sviamento di potere; art. 38, terzo comma, del Trattato C.E.C.A. che consente l'impugnazione di deliberazioni dell'Assemblea o del Consiglio per incompetenza o violazione di forme essenziali; art. 18 del Trattato Euratom che limita il controllo delle decisioni del Collegio arbitrale alla sola regolarità formale e all'interpretazione del Trattato). — Il Governo federale, inoltre, in considerazione dell'articolo 184, ammette che in base all'articolo 177 possano essere sindacati i regolamenti anche sotto il profilo della loro legittimità: cosa questa di cui non si può dubitare. Se dunque le cose stanno in questi termini, si deve ammettere che il concetto di validità abbraccia anche la legittimità, poiché nell'articolo 177 non è contenuta alcuna disposizione particolare per i regolamenti. — L'interpretazione restrittiva dell'espressione «validità» non terrebbe nemmeno conto del significato che è generalmente attribuito all'articolo 177 nel sistema di tutela giurisdizionale previsto dal Trattato. A questo proposito ricordo le relazioni ufficiali dei Governi italiano e tedesco al Trattato CE.E., che sottolineano la similitudine del procedimento pregiudiziale con quello tedesco del «Normenkontrollverfahren» (art. 100 del Grundgesetz) e quello italiano della questione di legittimità costituzionale sollevata nel corso di un giudizio dinanzi all'Autorità giudiziaria (legge 11 marzo 1953, n. 87) (Bundestagsdrucksache ri. 3440 del 4 maggio 1957, allegato C, pag. 148; Atti della Camera dei Deputati n. 2814 del 26 marzo 1957, pag. 27). Sembrerebbe invero inadeguato porre in essere un procedimento dell'importanza di quello previsto dall'articolo 177 con l'intervento di tutti gli Stati membri ed una pronuncia della Corte di Giustizia in adunanza plenaria, solo per ottenere un parere giudiziale sull'esistenza formale di un atto, quando gli stessi Esecutivi potrebbero, il più delle volte, fornirlo con sicurezza nella forma d'una semplice informazione di carattere giuridico. — Non si comprenderebbe infine come mai la Corte di Giustizia, nelle norme del suo Regolamento di procedura che riguardano il procedimento pregiudiziale (art. 103), abbia fatto richiamo alle norme sull'assunzione delle prove (art. 44 e segg. dello stesso Regolamento) : per le questioni di interpretazione esse non potrebbero infatti avere alcun senso; dette norme servono di massima a chiarire questioni di fatto controverse, che si presentano soprattutto nel controllo di legittimità di un atto, e non nel giudizio di validità. In linea di principio, non può, dunque, essere avanzata alcuna obiezione a che la Corte esamini in base all'articolo 177 anche la legittimità degli atti delle Istituzioni comunitarie. b) In secondo luogo, si prospetta la questione se l'articolo 177 debba essere interpretato restrittivamente, in maniera tale che le decisioni dirette agli Stati membri, in particolare quelle adottate in base all'articolo 226 del Trattato, debbano restare sottratte al giudizio di legittimità. Il Governo federale si richiama a questo proposito alla struttura del sistema di tutela giurisdizionale previsto dal Trattato, in base al cui articolo 173, n. 2, ricorrenti privati non possono impugnare decisioni destinate a Stati membri, in quanto essi mancano di un interesse individuale e diretto. Chi conosce la giurisprudenza della Corte di Giustizia si ricorderà, per quanto riguarda questo problema, della sentenza pronunciata nelle cause 2 e 3-60, la quale tratta di un ricorso presentato da imprese contro una decisione dell'Alta Autorità adottata in base all'articolo 37, la clausola di salvaguardia del Trattato C.E.C.A. La Corte dichiarò irricevibile il ricorso, argomentando che l'articolo 37 mira a conciliare in una determinata situazione di necessità gli interessi di uno Stato membro e quelli generali della Comunità. Secondo la Corte, l'Alta Autorità deve perseguire questo contemperamento con provvedimenti necessari e appropriati, essa deve cioè agire quale arbitro. Per l'applicazione dell'articolo 37 viene in rilievo la valutazione della situazione economica, per la quale gli Stati membri possono fornire utili informazioni. Sempre secondo la Corte, l'articolo 37 pone in gioco la responsabilità politica dei governi, i quali sono contemporaneamente responsabili, nell'ambito del Consiglio dei Ministri, della salvaguardia degli interessi comunitari. Secondo la Corte, pertanto, la possibilità di sottoporre al suo giudizio i provvedimenti adottati in base alla clausola di salvaguardia dev'essere riservata agli Stati membri. Tutte queste considerazioni sono pertinenti anche per il caso dell'articolo 226 del Trattato C.E.C.A., il che potrebbe legittimare la conclusione di ammettere, solo su iniziativa degli Stati membri, il sindacato giurisdizionale, non importa in che ambito, sulle misure adottate in base a detto articolo. Prima di trarre questa conclusione e senza analizzare criticamente, per quanto riguarda il resto, la sentenza in questione, si deve richiamare l'attenzione su una differenza nel sistema dei due Trattati, la quale ha avuto un'importanza fondamentale nelle argomentazioni della Corte. Viene cioè sottolineato con evidenza, nella motivazione della decisione, che l'articolo 37 del Trattato C.E.C.A. attribuisce una speciale competenza non soltanto all'Alta Autorità, ma pure alla Corte. Per valutare la condotta dell'Alta Autorità, la Corte ha giurisdizione di merito; essa, cioè, può sindacare le considerazioni di opportunità dell'Alta Autorità e, se del caso, modificare la sua decisione. È questa circostanza, soprattutto, che può aver dato motivo di parlare di una conciliazione arbitrale degli interessi, nella quale non si possono inserire privati interessati. L'articolo 226 del Trattato CE.E. non assomiglia però, sotto questo profilo, al sistema previsto dall'articolo 37. Pertanto ritengo giusto lasciar da parte, nella valutazione della presente fattispecie, la sentenza nelle cause 2 e 3-60. Per quanto riguarda la determinazione della portata dell'articolo 177, n, 1, b, ha rilievo anzitutto il suo tenore letterale. Come nell'articolo 173, n. 1, si parla in generale di atti («actes») e non si accenna in nessun modo a una limitazie nelon senso di una esclusione di determinati atti. Se la si fosse voluta, essa avrebbe dovuto risultare dal tenore stesso dell'articolo 177, come avviene nell'articolo 173, n. 2. E ciò si sarebbe tanto più facilmente capito, in quanto ai procedimenti che portano a • pronunce di rinvio alla Corte non partecipano, di regola, soltanto Stati membri, nel cui interesse poteva apparire opportuna un'ampia formulazione dell'articolo 177. La stragrande maggioranza dei procedimenti davanti ai fori nazionali è promossa da parti private. Proprio sotto il profilo dell'origine del procedimento pregiudiziale, ossia ponendo mente all'usuale conformazione dei processi nazionali, ci sarebbero stati, dunque, buoni motivi per esprimere con chiarezza una limitazione del potere di controllo, ove la si fosse desiderata. Ci si deve, inoltre, chiedere che cosa resti della interpretazione prospettata dal Governo federale circa il controllo di legittimità a norma dell'articolo 177. In relazione alle direttive rivolte agli Stati membri, secondo questa tesi dovrebbe valere lo stesso principio che vige per le decisioni destinate agli Stati membri. Se sono in discussione decisioni con destinatari privati, impugnabili in base all'articolo 173, n. 2, ci si può a buon diritto chiedere se, decorso il termine di impugnazione, tali decisioni possano essere ancora oggetto di esame in via incidentale nel quadro dell'articolo 177. Se si prescinde dalle raccomandazioni e dai pareri, che in base all'articolo 189 non sono vincolanti e perciò hanno un'importanza sicuramente solo subordinata per l'articolo 177, secondo l'opinione del Governo federale resterebbe, per quanto riguarda il controllo di legittimità, a norma dell'articolo 177, nel caso tipico di un processo nazionale con parti private, solo il sindacato sui regolamenti delle Istituzioni comunitarie. In considerazione di questa pratica conclusione, sarebbe realmente incomprensibile come, per l'articolo 177, n. 1, b, sia stata adottata una formulazione così generale. In particolare non si può neppure dimenticare, sotto questo profilo, che l'interpretazione prospettata dal Governo federale priverebbe l'articolo 177 di una funzione essenziale, cioè quella di compensare in parte l'insoddisfacente limitazione della tutela giurisdizionale' prevista dall'articolo 173. Per l'attuazione del mercato comune sono senz'altro necessari atti giuridici delle Istituzioni comunitarie, diretti solo agli Stati membri. Tali atti, però, (e ciò è sempre stato sottolineato quale caratteristica dell'ordinamento comunitario) debbono per lo meno essere contenuti entro certi limiti giuridici, anche quando mancano norme dettagliate, o sono addirittura espressamente previsti poteri discrezionali. Se in relazione a tali atti esistesse una tutela giurisdizionale riservata all'iniziativa degli Stati membri e, quindi, in linea mediata, gli. interessi dei singoli, cioè dei cittadini della Comunità, non sarebbero sufficientemente protetti, poiché è certo che nelle azioni degli Stati membri sono spesso determinanti anche considerazioni e valutazioni di natura politica. Dovremmo, dunque, constatare un aftievolimento della certezza del diritto, posto che, attraverso l'omissione di un ricorso giurisdizionale, sarebbe possibile agli Stati membri tollerare deroghe alle norme giuridiche previste a favore dei singoli cittadini della Comunità. A ciò sarebbe contemporaneamente collegata una accentuazione dei caratteri internazionalistici della Comunità, rispetto alla quale dovrebbe cedere l'idea di una costituzione comunitaria vincolante, nel senso di un ordinamento federativo. Accettare queste conseguenze non mi sembra opportuno, alla luce della sentenza pronunciata nella causa 22-62, in cui, in riferimento all'articolo 12, si parlò della creazione di diritti individuali che i giudici nazionali debbono salvaguardare anche nei confronti di provvedimenti legislativi nazionali e in cui si legge il più volte citato passo : «In considerazione di tutte queste circostanze si deve concludere che la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini». Pertanto proporrei di non aderire al suggerimento del Governo federale, e di dare anzi la preferenza a un'interpretazione intesa ad assicurare una più ampia tutela giurisdizionale, e, come già è detto nella sentenza 31 e 33-62 (Racc. Giur. della Corte, vol. VIII, pag. 951), di ammettere, nel quadro dell'articolo 177, anche il controllo di legittimità delle decisioni dirette agli Stati membri.