Causa T‑190/12

Johannes Tomana e altri

contro

Consiglio dell’Unione europea

e

Commissione europea

«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione nello Zimbabwe — Restrizioni all’ingresso e al transito nel territorio dell’Unione — Congelamento di capitali — Base giuridica — Errore manifesto di valutazione — Obbligo di motivazione — Diritti della difesa — Diritti fondamentali — Proporzionalità»

Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 22 aprile 2015

Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Motivo dedotto per la prima volta in sede di replica – Irricevibilità

Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione nello Zimbabwe – Diritto di accesso ai documenti – Diritto al contraddittorio – Diritti subordinati ad una domanda in tal senso al Consiglio

Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione nello Zimbabwe – Portata del sindacato giurisdizionale – Controllo ristretto per le norme generali – Controllo esteso alla valutazione dei fatti e alla verifica delle prove per gli atti che si applicano a entità specifiche

Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Motivazione addotta in corso di causa non menzionata nella decisione impugnata – Inammissibilità

Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione nello Zimbabwe – Obbligo d’indentificare nella motivazione elementi specifici e concreti che giustificano detta misura – Decisione che s’inscrive in un contesto noto all’interessato che gli consenta di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto – Insussistenza di violazione dell’obbligo di motivazione

Ricorso di annullamento – Interesse ad agire – Interesse da valutarsi alla data di presentazione del ricorso – Ricorso proposto contro un atto che dispone misure restrittive nei confronti del ricorrente – Abrogazione in corso di causa dell’atto impugnato – Dichiarazione di non luogo a statuire – Inammissibilità – Mantenimento dell’interesse del ricorrente ad ottenere il riconoscimento dell’illegittimità dell’atto impugnato

V. il testo della decisione. (v. punto 50)

Prima di iniziare l’esame di un ricorso depositato dinanzi ad esso, il Tribunale deve assicurarsi che l’avvocato che l’ha firmato sia stato effettivamente designato al fine di rappresentarla dalla persona nel cui nome tale ricorso è stato proposto. A tal proposito, il Tribunale considera il fatto che un avvocato abbia firmato e depositato un atto di ricorso in nome di una persona fisica come una dichiarazione implicita da parte di tale avvocato secondo la quale egli è stato debitamente designato da tale persona, poiché il Tribunale considera tale tipo di dichiarazione come sufficiente. Riconoscere all’altra parte del procedimento il diritto di richiedere la produzione di un mandato firmato dal suo cliente priverebbe infatti la norma secondo la quale le persone fisiche possono essere rappresentate da un avvocato senza che questo sia tenuto a produrre un mandato, di gran parte del suo senso e sarebbe idoneo a complicare e prolungare indebitamente il procedimento, in particolare nelle ipotesi in cui il ricorso sia stato proposto da un gran numero di persone fisiche che risiedono al di fuori del territorio dell’Unione. Tuttavia, qualora sussistano elementi concreti idonei ad instillare un dubbio sulla veridicità di detta dichiarazione implicita, il Tribunale ha diritto di chiedere all’avvocato interessato di provare la veridicità del suo mandato. (v. punti 58, 61)

V. il testo della decisione. (v. punti 64‑67)

L’articolo 29 TUE costituisce una base giuridica adeguata per l’adozione delle decisioni 2011/101, relativa a misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, e 2012/97, che modifica la decisione 2011/101, nei riguardi di persone che hanno effettuato atti che hanno indotto il Consiglio a imputare ai dirigenti dello Zimbabwe una recrudescenza della violenza, intimidazioni nei confronti degli oppositori politici nonché la persecuzione della stampa indipendente, gravi violazioni dei diritti umani e della libertà di opinione, di associazione e di riunione pacifica nel paese o ancora una campagna sistematica di violenza, ostruzione e intimidazione condotta dalle autorità dello Zimbabwe. Le misure restrittive di cui si tratta in tali decisioni non sono state infatti imposte a dette persone in ragione del loro presunto coinvolgimento in un qualche comportamento criminale o delittuoso, ma in ragione di comportamenti i quali, pur rientrando anche e molto probabilmente nel diritto penale o, per lo meno, civile, fanno parte della strategia d’intimidazione e di violazione sistematica dei diritti fondamentali del popolo dello Zimbabwe. Inoltre, esiste un legame chiaro ed evidente tra le persone assoggettate alle misure restrittive e gli obiettivi legittimi della politica estera e di sicurezza comune perseguiti dall’Unione nei confronti di uno Stato terzo, quali elencati all’articolo 21 TUE. Tenuto conto degli obiettivi delle misure restrittive di cui trattasi, è del tutto ragionevole includere tra le persone alle quali si riferiscono i presunti autori delle violenze e intimidazioni per le quali i dirigenti dello Zimbabwe devono, secondo il Consiglio, assumere la responsabilità sul piano politico, e non solamente questi ultimi dirigenti. Infatti, a prescindere da qualunque azione penale o civile che possa essere avviata contro le persone asseritamente coinvolte nelle violenze dedotte, è legittimo e conforme agli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune adottare misure volte a incoraggiare altresì tali persone a respingere politiche che conducono alla soppressione dei diritti umani, della libertà di espressione e del buon governo, il che comporterebbe, nel loro caso, che esse si astengano da ogni comportamento analogo in futuro. Parimenti, l’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2011/101 costituisce una base giuridica adeguata per l’adozione della decisione di esecuzione 2012/124, che attua la decisone 2011/101. (v. punti 102, 105, 106, 112)

L’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004, relativo a talune misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, costituisce una base giuridica adeguata per l’adozione del regolamento di esecuzione n. 151/2012, che modifica detto regolamento di base. Se è vero che, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il Consiglio dispone di una base giuridica adeguata, costituita dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, che gli consente di adottare un regolamento che infligge misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche nello Zimbabwe che non hanno legami con i dirigenti di tale Stato terzo, il regolamento n. 314/2004 continua a fare riferimento, nel suo articolo 6, paragrafo 1, ai membri del governo dello Zimbabwe e a ogni persona fisica o giuridica, entità o organismo a loro associati figuranti nell’allegato III. Di conseguenza, la Commissione può, con un regolamento di esecuzione, modificare l’allegato III del regolamento n. 314/2004 solo se le persone i cui nomi devono essere iscritti in detto allegato possono essere qualificate vuoi membri del governo dello Zimbabwe, vuoi persone ad essi associate. (v. punti 122‑124, 130, 132, 133, 231)

In materia di politica estera e di sicurezza comune, la decisone 2011/101, relativa a misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, riguarda tre categorie di persone, ossia, in primo luogo, persone od entità le cui attività costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, in secondo luogo, i membri del governo dello Zimbabwe e, infine, ogni persona fisica o giuridica, entità od organismo loro associati. Ne consegue che la qualità di una persona o di un’entità, in quanto membro del governo dello Zimbabwe o associata a tale membro è, di per sé, sufficiente a giustificare l’adozione nei suoi confronti delle misure restrittive previste dalla decisione 2011/101. A tal proposito, le persone fisiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe e le persone giuridiche, entità o organismi appartenenti a tali persone fisiche di cui agli articoli 4 e 5 della decisione 2011/101, non devono essere distinte dagli associati ai membri del governo dello Zimbabwe e dalle persone giuridiche, entità o organismi appartenenti a tali associati, ma costituiscono, in realtà, una categoria particolare di tali associati. Non si può ammettere infatti che le misure restrittive previste dal regolamento n. 314/2004, relativo a talune misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, possano essere adottate nei confronti dei familiari dei dirigenti dello Zimbabwe per il solo motivo che essi costituiscono associati a tali dirigenti e senza che debba essere loro contestato un comportamento specifico, e che sia esclusa, allo stesso tempo, l’adozione di misure del genere nei confronti delle persone che hanno costituito il vero strumento di esecuzione della politica di violenza, intimidazione e violazione dei diritti fondamentali come addebitata a tali dirigenti dall’Unione. Pertanto, rientra nella categoria di associati a membri del governo di un paese terzo non solo la persona coinvolta nella formulazione della politica di tale governo e che esercita su di essa un’influenza, ma anche la persona coinvolta nell’esecuzione di tale politica, segnatamente quando la politica in questione consiste nel commettere violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali del popolo. Parimenti, la circostanza che i membri del governo interessati appartengono al partito al potere non significa che le persone interessate e le entità ad esse associate siano oggetto di sanzioni per il solo motivo che essi appartengono ad un partito politico, allorché tale partito era da solo al potere durante le violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali del popolo zimbabwano invocate dagli autori degli atti che hanno istituito le misure restrittive. Infine, un’interpretazione, da una parte, dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004 e, dall’altra, dell’articolo 5 della decisione 2011/101 secondo la quale le entità possedute, o controllate, da persone fisiche o, eventualmente, giuridiche associate a membri del governo dello Zimbabwe possono anch’esse essere assoggettate alle misure restrittive previste da tali disposizioni è assolutamente compatibile con la loro formulazione. Lo stesso vale per l’interpretazione secondo la quale le entità possedute o controllate dal governo dello Zimbabwe stesso devono essere considerate come associate, ai sensi di tali due disposizioni, ai membri di tale governo. (v. punti 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242, 282)

Per quanto riguarda le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune e, in particolare, quelle imposte ai membri del governo dello Zimbabwe e ad ogni persona fisica o giuridica, entità o organismo ad essi collegata, per rispettare l’obbligo di motivazione, gli autori degli atti che hanno imposto tali misure non sono tenuti ad esporvi la loro interpretazione della nozione di associazione con il governo dello Zimbabwe o, più in generale, la loro interpretazione delle disposizioni e della giurisprudenza rilevanti. Peraltro, poiché, in primo luogo, il congelamento dei capitali e delle risorse economiche istituito dal regolamento n. 314/2004, relativo a talune misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, si applica ai membri del governo dello Zimbabwe e alle persone fisiche o giuridiche, entità o organismi ad essi collegati, in secondo luogo, le misure restrittive istituite dalla decisione 2011/101, relativa a misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, si applicano ai membri del governo dello Zimbabwe e ai loro associati, tanto persone fisiche quanto persone giuridiche, incluse le persone fisiche o giuridiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, le quali costituiscono una categoria particolare di tali associati e, in terzo luogo, la motivazione della decisione 2012/97, che modifica la decisione 2012/101,e del regolamento di esecuzione n. 151/2012, che modifica il regolamento n. 314/2004, menziona chiaramente le funzioni che tali persone esercitavano al momento dell’adozione di tali atti e tali funzioni giustificano ampiamente la qualificazione di tali ricorrenti come membri del governo dello Zimbabwe, gli atti impugnati devono essere considerati come debitamente motivati. A tal proposito, le persone che esercitavano funzioni di alto funzionario e di dirigente dell’esercito e della polizia sono stretti collaboratori del governo di un paese e possono legittimamente essere qualificate come associati a membri di tale governo senza che sia necessaria una giustificazione supplementare. Lo stesso dicasi per i membri dell’organo dirigente del partito politico che era solo al potere. Lo stesso vale per quanto riguarda il riferimento, nella motivazione, a una partecipazione diretta a violenze e intimidazioni, per di più nel ruolo di protagonisti e incitatori, che identifica gli elementi specifici e concreti, in termini di qualità o di funzioni esercitate e di tipi di azioni considerate, che fanno trasparire, per gli autori degli atti impugnati, un coinvolgimento degli interessati nelle violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali nello Zimbabwe. Infine, le accuse relativamente a violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali nello Zimbabwe, tanto in generale quanto in particolare durante le elezioni del 2008, hanno ottenuto notorietà internazionale e non potevano essere ignorate dai ricorrenti. Tali accuse, a prescindere dalla loro veridicità, fanno pertanto parte del contesto nel quale si inseriscono gli atti impugnati, il quale è rilevante ai fini dell’esame del rispetto dell’obbligo di motivazione. (v. punti 141‑143, 145, 146, 153, 157‑164, 167, 174‑177)

Non può essere escluso che i comportamenti passati di qualcuno dei ricorrenti possano giustificare l’imposizione o il rinnovo di misure restrittive nei suoi confronti. Pertanto, il riferimento a tali comportamenti non può essere la prova di una mancanza o di un’insufficienza della motivazione degli atti di cui trattasi. (v. punti 150, 168, 207)

V. il testo della decisione. (v. punto 151)

V. il testo della decisione. (v. punti 165, 166)

In materia di politica estera e di sicurezza comune, nel caso in cui il Consiglio definisca in termini astratti i criteri atti a giustificare l’iscrizione di una persona o di un’entità nell’elenco delle persone od entità oggetto di una misura restrittiva, spetta al giudice dell’Unione verificare, sulla base dei motivi dedotti dalla persona o dall’entità interessata o, eventualmente, rilevati d’ufficio, se il suo caso corrisponda a tali criteri. Tale controllo si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze dedotti per giustificare l’iscrizione della persona o dell’entità di cui trattasi nell’elenco di coloro che sono oggetto di misure restrittive, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. A tal proposito, la decisone 2011/101, relativa a misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, riguarda tre categorie di persone, ossia, da un parte, le persone o le entità le cui attività costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, dall’altra, i membri del governo dello Zimbabwe e, infine ogni persona fisica o giuridica, entità o organismo ad essi collegata. Ne consegue che la qualità di una persona o di un’entità, in quanto membro del governo dello Zimbabwe o associata a tale membro è, di per sé, sufficiente a giustificare l’adozione nei suoi confronti delle misure restrittive previste dalla decisione 2011/101. Nei confronti di queste ultime, il Consiglio dispone di un ampio margine discrezionale che gli consente, se necessario, di non assoggettare una determinata persona a dette misure qualora non ritenga opportuno farlo, alla luce dei loro obiettivi. (v. punti 186, 216‑222, 243)

V. il testo della decisione. (v. punti 187, 192‑194)

In materia di politica estera e di sicurezza comune, il diritto di una persona o di un’entità, nei confronti della quale sono reiterate con un nuovo atto misure restrittive imposte in precedenza, di essere sentita prima dell’adozione di detto atto, deve essere rispettato quando l’autore dell’atto in oggetto abbia ammesso nuovi elementi a carico di tali persone od entità e non quando il rinnovo è fondato, in sostanza, sui medesimi motivi che hanno giustificato l’adozione dell’atto iniziale che imponeva le misure restrittive di cui trattasi. Ciò non ricorre quando i motivi figuranti negli atti impugnati per giustificare l’applicazione delle misure restrittive controverse nei confronti dei ricorrenti, sebbene contengano precisazioni quanto al comportamento imputato a molti ricorrenti, o una descrizione più dettagliata di tale comportamento, non sono sostanzialmente diversi da quelli che figuravano negli atti anteriori. (v. punti 204‑206)

V. il testo della decisione. (v. punto 260)

V. il testo della decisione. (v. punti 263, 266)

Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, si deve riconoscere un ampio potere discrezionale al legislatore dell’Unione nei settori che richiedono da parte di quest’ultimo scelte di natura politica, economica e sociale e rispetto ai quali esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Pertanto, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, rispetto allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento. A tal proposito, non può essere contestata alle autorità competenti dell’Unione una violazione del principio di proporzionalità in ragione del fatto che esse hanno mantenuto in vigore misure restrittive già adottate e ne hanno esteso la portata, allorché esse intendono ottenere, dalle persone ed entità che colpiscono, il rigetto delle politiche che conducono alla soppressione dei diritti umani, della libertà di espressione e del buon governo. È pur vero che si tratta di misure che dovrebbero agire in maniera indiretta, poiché l’idea ad esse sottesa è che coloro a cui si applicano respingeranno dette politiche al fine di far abrogare nei loro confronti le restrizioni alle quali sono assoggettati, tuttavia è soltanto in tale maniera che l’Unione può influire sulle politiche dello Zimbabwe, Stato terzo sovrano. Peraltro, gli atti impugnati fanno seguito alla grave preoccupazione delle autorità dell’Unione nei confronti della situazione nello Zimbabwe, che esse hanno espresso per la prima volta dieci anni prima. Orbene, tale preoccupazione, il cui carattere giustificato non è contestato, persisteva ancora al momento dell’adozione degli atti impugnati, con l’intenzione di porre fine a tale situazione di così lunga durata. Infine, dette misure presentano, per loro natura, un carattere temporaneo e reversibile e non pregiudicano, pertanto, il contenuto essenziale dei diritti fondamentali delle persone interessate. Ciò è vero a maggior ragione in quanto si tratta di persone fisiche o giuridiche residenti nello Zimbabwe e non all’interno dell’Unione, circostanza che rende gli inconvenienti derivanti da dette misure, per quanto incontestabilmente significativi, meno restrittivi rispetto al caso di persone fisiche o giuridiche residenti all’interno dell’Unione. (v. punti 290, 296‑298, 300)