3.

Osservo innanzitutto che, contrariamente a quanto afferma il governo federale, la Corte non ha mai riconosciuto, neppure per implicito, che un principio costituzionale di applicazione diretta costituisca un provvedimento sufficiente a trasporre una direttiva nel diritto interno. Nella sentenza 26 ottobre 1983, causa 163/82, Commissione/Italia (Raccolta 1983, pag. 3273), essa si limita infatti a riportare i chiarimenti forniti dal governo italiano, rilevando che la Commissione non ha saputo controbatterli. Lo stesso governo, d'altronde, ci spiegò in quell'occasione come operi l'articolo 24 della Costituzione italiana (« tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti »); « constatata — esso sostenne — l'esistenza di una norma sostanziale che protegge un interesse individuale, non occorre [in linea di massima] alcun'altra speciale statuizione normativa » per la tutela di tale interesse, derivando quest'ultima in modo generale e assoluto dalla norma di rango superiore. In altri termini, l'articolo 24 fu invocato come semplice norma di chiusura, in un sistema già ricco di precise disposizioni sostanziali e processuali (quelle, appunto, che il detto governo ebbe cura di indicare per prime). La tesi del governo tedesco muove invece da un assunto diametralmente opposto. Bonn afferma cioè che gli articoli 3, 12 e 33 della Costituzione non sarebbero solo e per forza propria sufficienti a render operativo il principio della parità di trattamento: essi impedirebbero addirittura di emanare norme ordinarie che li applichino. Detto altrimenti, quegli articoli sono necessariamente le sole norme capaci di dar attuazione alle direttive in esame. Ma — questo è il punto — sono essi tali, cioè idonei ad assicurare quest'attuazione, anche in concreto} Che possano esserlo non v'è dubbio. Nessuna disposizione del trattato o del diritto derivato, infatti, esclude esplicitamente l'attuabilità di una direttiva mediante norme costituzionali. È ovvio, tuttavia, che queste ultime dovranno rispondere agli obblighi e alle condizioni imposti dall'atto comunitario con l'efficacia, la certezza e la chiarezza caratteristiche delle norme ordinane adottate ad hoc. Ed è proprio qui che nascono i problemi. Comincio con l'osservare che gli articoli controversi — e prima di ogn'altro l'articolo 3 — s'impongono al legislatore, condizionano la funzione giurisdizionale e vincolano in modo diretto l'attività della pubblica amministrazione. Per contro, ai privati e, in particolare, ai lavoratori e ai cittadini che aspirino ad occupare un posto di lavoro non attribuiscono diritti soggettivi suscettibili di essere fatti valere in giudizio. Qui — è 1o stesso governo tedesco a riconoscerlo — essi « rappresentano unicamente l'espressione di giudizi di valore generale »; ed è per questo che il Bundestag si è ritenuto in dovere di attuare la direttiva 76/207 integrando il codice civile con gli articoli di cui ho detto. Di analoghi interventi — afferma lo stesso governo — non v'era invece bisogno per quanto riguarda l'accesso alla funzione pubblica. In effetti, essendo l'amministrazione direttamente vincolata dalle norme costituzionali, ad escludere che un candidato sia discriminato in ragione del suo sesso basta il principio di eguaglianza sancito dall'articolo 3. Ecco allora un primo motivo di perplessità: la stessa norma produce effetti orizzontalmente diversi: opera cioè in un modo o nell'altro a seconda della situazione in cui la si invoca. Applichiamo alla materia una scala da zero a dieci: nei confronti di chi si accinge a stipulare un contratto di lavoro l'efficacia protettiva dell'articolo 3 è eguale a zero o, tenendo conto che esso esprime un « giudizio di valore generale », tutt'al più eguale a uno; per il candidato ad un impiego pubblico, invece, quell'efficacia (ma vedremo che le cose stanno ben diversamente) corrisponde a dieci. Questa realtà è già abbastanza inquietante. Diventa molto inquietante se si considera che, com'è stato riferito nel corso dell' udienza, solo alcuni dipendenti della pubblica amministrazione sono assunti con atto costitutivo di un rapporto di pubblico impiego. Per gli altri si provvede mediante contratto di lavoro; onde la loro tutela va cercata nelle nuove norme del BGB. « Les principes de sécurité juridique et de protection des particuliers — avete detto nella citata sentenza 30 gennaio 1985 — exigent ... une formulation non équivoque qui permette aux personnes concernées de connaître leurs droits et obligations d'une manière claire et précise ». La scala di valori a cui ho fatto cenno c'impone allora di escludere che l'articolo 3 adempia questi severi requisiti di certezza rispetto ad entrambe le strade per cui si entra nella pubblica amministrazione. Dovremo al contrario parlarne come di una norma inadeguata ed ambigua almeno per quanto riguarda la sua attitudine a garantire in modo imparziale la parità di trattamento nell'accesso al lavoro pubblico. Del resto, che l'articolo 3 sia idoneo, come pretende il governo tedesco, a configurare una reale situazione di « harmonie préétablie » è per la sua stessa natura (o, se si preferisce, per il suo rango, per la sua funzione) non radicalmente escluso, ma certo altamente improbabile. Consentitemi di sviluppare questo concetto, che a me sembra di grande interesse teorico e pratico. La direttiva 75/117 si limitò a disporre il « ravvicinamento » dei diritti nazionali in fatto di eguaglianza retributiva perché il Consiglio tenne conto che nell'arsenale legislativo degli Stati membri tale principio era già presente, se pure in forme e con efficacia diverse; è dunque comprensibile che, considerando le loro leggi all'altezza del modello comunitario, alcuni Stati abbiano potuto ritenersi dispensati dall'obbligo di recepire l'atto. Tutt'altro è il caso della direttiva 76/207. Essa dispone direttamente l'attuazione del principio di parità fra i sessi, prescindendo dall'eventuale esistenza di norme che lo sanciscono nei vari ordinamenti interni. Di più: essa esige che siano rimosse non solo le norme contrarie al detto principio, ma anche le ambigue e le antiquate. In altre parole, non v'è dubbio che tra i due atti il più incisivo, il più energico sia quest'ultimo: e ciò spiega — io credo — perché gli Stati abbiano in grande maggioranza provveduto a recepirlo con norme specifiche. Aggiungo che numerosi ordinamenti statali si sono adeguati al modello comunitario rispetto a tutte le forme in cui si esprime il lavoro degli uomini e dunque anche all'impiego pubblico, sebbene in alcuni di essi la materia fosse già ampiamente regolata. La Francia, ad esempio, ha emanato due leggi, nel 1982 (con esclusivo riguardo al settore pubblico) e nel 1983. Qualcosa di simile hanno fatto i Paesi Bassi, il Belgio, la Danimarca e la Grecia. Ma più significativo di ogn'altro è il caso dell'Italia. Sempre nel settore pubblico questo Stato poteva vantare norme costituzionali più precise delle tedesche (articolo 51 : « tutti i cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici ... in condizioni di eguaglianza ») e specifiche norme d'attuazione (articolo 1, legge 9 febbraio 1963, n. 66: «La donna può accedere a tutte le cariche, professioni ed impieghi pubblici ... senza limitazioni di mansioni e di svolgimento della carriera ») ; eppure, esso si è fatto carico delle esigenze di chiarezza e di certezza che la normativa comunitaria ha di mira e, come voi stessi avete potuto giudicare, ha attuato il principio della parità di trattamento in modo da escludere per quanto è umanamente possibile ogni discriminazione tra i suoi cittadini. Voglio dire con questo che la Repubblica federale era tenuta a legiferare solo perché altri Stati lo hanno fatto? No di certo. Il punto che mi preme mettere in evidenza è diverso. Il disinteresse della direttiva per le norme statali preesistenti e orientate nel suo stesso senso, i suoi rigidi contenuti, il suo linguaggio insolitamente incisivo e il modo in cui gran parte degli Stati ha creduto doveroso recepirla dimostrano che l'obiettivo centrale dell'atto può tradursi nei seguenti termini: impedire ogni discrezionalità (le vostre sentenze direbbero: ogni difetto di certezza e di chiarezza) nell'applicazione del principio che vieta di trattare diversamente i lavoratori e le lavoratrici. Ora, non v'è norma meno adatta di quella costituzionale a garantire un risultato del genere. Si prenda appunto l'articolo 3 della Costituzione tedesca. Sappiamo tutti quale efficacia gli vada riconosciuta; ma è ovvio che esso si rivolge anzitutto al legislatore, che il suo scopo primo sta nel prevenire e nel rimuovere le discriminazioni introdotte per via legislativa. Che accadrà allora delle disparità di trattamento derivanti da circostanze di fatto e comunque non imputabili ad una norma ordinaria? Evidentemente, al discriminato sarà impossibile, nell'attaccarle con una censura d'incostituzionalità, ottenere la pronuncia di una sentenza erga omnes, invocabile da chiunque sia vittima di una situazione analoga. La loro rimozione potrà, quando lo potrà, essere assicurata solo da questo o da quel giudice ordinario: sarà dunque occasionale e avrà luogo in condizioni di assoluta discrezionalità. La tesi di Bonn (« harmonie préétablie » si può avere anche in presenza di sole norme costituzionali) è insomma estremamente fragile. La mia impressione, del resto, è che essa non risponda ad una autentica convinzione teorica, ma che sia solo un espediente, una sorta di deus ex machina portato sulla scena della lite per erigere un avamposto difensivo contro le accuse della ricorrente. Vediamo ora se gli altri argomenti con cui il governo convenuto respinge tali accuse sono fatti di materiale più solido.