Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 10 luglio 1990. - FUNOC CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - FONDO SOCIALE EUROPEO - RICORSO DI ANNULLAMENTO CONTRO LA RIDUZIONE DI UN CONTRIBUTO FINANZIARIO. - CAUSA C-200/89.



raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-03669



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . Il presente ricorso, proposto dalla "Association pour le développement à Charleroi d' actions collectives de formation pour l' université ouverte" ( in prosieguo la "FUNOC "), è diretto ad ottenere in primo luogo l' annullamento della decisione della Comissione, notificata alla ricorrente con lettera 21 aprile 1989, nella parte in cui chiede il rimborso di 6 579 334 BFR e nega il versamento del saldo ( 6 600 000 BFR ) di un contributo finanziario concesso dal Fondo sociale europeo e, in secondo luogo, il risarcimento dei danni subiti dalla FUNOC in conseguenza della indicata decisione .

2 . I fatti che sono all' origine della controversia possono essere brevemente riassunti come segue .

Nel settembre 1983 la FUNOC presentava alla Commissione una domanda di finanziamento per un progetto a carattere innovatore ai sensi dell' art . 3, par . 2, della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo ( 1 ), progetto scaglionato in tre anni ( 1984, 1985 e 1986 ) e diretto a formare giovani, con esigenze di qualificazione, nel campo delle nuove tecnologie dell' informazione .

Il progetto veniva approvato per l' importo richiesto, e cioè 16 500 000 BFR, con decisione della Commissione 23 luglio 1984, C(84 ) 1076 .

Il 6 giugno 1988 la ricorrente riceveva una lettera raccomandata del "inistère de l' Emploi et du Travail" con cui le si trasmetteva una nota di addebito della Commissione, accompagnata da una lettera esplicativa . La Commissione chiedeva il rimborso dell' anticipo versato, pari a 9 900 000 BFR, in quanto, dalla relazione allegata dalla FUNOC alla richiesta di saldo, era risultato che la ricorrente aveva deciso, sin dal gennaio 1984, di modificare il proprio programma, senza darne notizia ai servizi competenti del Fondo sociale e contraddicendo l' impostazione iniziale del progetto .

A seguito di contatti intercorsi tra le autorità belghe ed i servizi della Commissione, quest' ultima, con lettera del 21 aprile 1989, riduceva a 6 79 334 BFR la richiesta di rimborso, assumendo in pratica a carico del Fondo il solo primo ciclo di formazione ( 1984 ).

3 . La FUNOC ha attaccato questa decisione sollevando quattro mezzi di gravame .

La ricorrente sostiene, in primo luogo, che l' atto sarebbe viziato in quanto non emanato dall' organo competente .

La decisione sarebbe stata infatti adottata dal sig . Vermelho, capo divisione presso la Direzione generale V "Occupazione, affari sociali ed istruzione", che avrebbe firmato la contestata comunicazione del 21 aprile 1989 pur essendo privo di una specifica abilitazione, mentre le precedenti missive, a firma del direttore generale, mostravano, ad avviso della ricorrente, un orientamento diverso, più comprensivo e conciliante .

4 . A tale riguardo, occorre premettere che, ai sensi della regolamentazione interna relativa all' esecuzione del bilancio generale delle Comunità, è la Direzione generale V che ha il compito di gestire questo tipo di spesa .

Ora, dall' esame della contestata comunicazione non emerge alcun elemento tale da far ritenere che il sig . Vermelho abbia agito di propria iniziativa, discostandosi dall' osservanza delle procedure interne .

D' altra parte, la precedente comunicazione, a firma del direttore generale, inviata il 27 ottobre 1988 ( allegato 13 ter del ricorso ) al ministro belga per gli Affari sociali, esprimeva la stessa valutazione poi ripresa nella lettera del sig . Vermelho del 21 aprile successivo . Nella comunicazione del 27 ottobre si legge infatti che : "le fond du problème est qu' il ne s' agit malheureusement pas d' un projet novateur au sens de la réglementation du Fonds ".

Anche le soluzioni prefigurate nelle comunicazioni inviate in precedenza dallo stesso direttore generale non sembrano dissimili rispetto alla decisione poi adottata, consistente nel prendere a carico del Fondo le sole spese effettuate dalla FUNOC nel corso del primo anno .

Nella lettera del 27 ottobre 1988 si parla infatti di : "solution acceptable de ce dossier, en tenant compte éventuellement de la partie qui justifie un caractère novateur dans ce programme" e nella successiva lettera del 22 marzo 1989 ( allegato 14 ter del ricorso ) di "solution (...) qui tiendrait compte de la partie qui pourrait justifier le caractère novateur dans ce programme réalisé ".

La documentazione prodotta non fa dunque emergere indicazioni tali da far ritenere che, nella fattispecie, l' amministrazione comunitaria si sia discostata dall' osservanza delle norme vigenti in materia .

Il primo mezzo di gravame è pertanto a mio avviso infondato .

5 . La seconda censura attiene all' asserita violazione, da parte dell' amministrazione comunitaria, della normativa relativa al Fondo .

La ricorrente sostiene infatti che la Commissione si sarebbe limitata a presentare all' "Administration de l' emploi belge" una nota di addebito, trasmessa poi alla FUNOC nel giugno 1988 ( allegato 7 del ricorso ), cioè un provvedimento d' esecuzione di una decisione già adottata, e ciò in violazione dell' art . 6, par . 1, del regolamento ( CEE ) n . 2950/83 ( 2 ), ai cui sensi la Commissione è tenuta ad offrire allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le proprie osservazioni prima dell' adozione di una decisione di sospensione, riduzione o soppressione del contributo .

6 . In relazione a tale censura si deve tuttavia osservare che l' atto impugnato non è la comunicazione trasmessa alla ricorrente nel giugno 1988, bensì la successiva decisione di cui alla comunicazione recante data 21 aprile 1989 . Quest' ultima decisione è stata incontestabilmente adottata a seguito di numerosi contatti tra l' amministrazione belga e la Commissione ( v . comunicazione del "ministère de l' Emploi et du Travail" del 30 giugno 1988, allegato 9 del ricorso; comunicazione della Commissione del 16 settembre 1988, allegato 12; comunicazione del ministro Busquin del 16 settembre 1988, allegato 13 bis; comunicazione della Commissione del 27 ottobre 1988, allegato 13 ter; comunicazione del ministro Maystadt del 31 gennaio 1989, allegato 14 bis; comunicazione della Commissione del 22 marzo 1989, allegato 14 ter ); e proprio a seguito di tali contatti la Commissione è stata indotta a modificare, sia pure parzialmente, la propria decisione precedente e qui irrilevante .

D' altra parte, la disposizione invocata dalla ricorrente non prevede un procedimento formale di consultazione, ma richiede unicamente che le autorità dello Stato membro interessato abbiano la possibilità di presentare le proprie osservazioni prima dell' adozione di una decisione definitiva, la qual cosa si è appunto verificata nel caso di specie .

Anche questo secondo mezzo di gravame appare dunque infondato .

7 . La FUNOC sostiene poi che, nell' effettuare le proprie valutazioni circa la conformità dell' azione svolta rispetto al progetto iniziale, la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione ed in una erronea applicazione delle disposizioni che regolano il Fondo .

Le modifiche apportate al programma annunciato in precedenza si sarebbero infatti rese necessarie nell' interesse della riuscita del progetto stesso e non avrebbero comportato un mutamento sostanziale dell' azione svolta, che avrebbe mantenuto, secondo la ricorrente, le sue caratteristiche di azione unica, a carattere innovatore, intesa a sperimentare una nuova ipotesi di lavoro .

8 . Occorre a questo punto precisare che l' azione di formazione proposta dalla FUNOC nel settembre 1983 prevedeva, secondo la descrizione fatta dalla ricorrente stessa nel formulario relativo alla richiesta di finanziamento, la creazione di una cooperativa di produzione scientifica atta a realizzare indagini e ricerche aventi utilità collettiva; in altri termini, un osservatorio delle realtà regionali economiche, sociali e dell' istruzione, in grado di soddisfare le esigenze e le richieste della collettività .

A tal fine, novanta giovani con esigenze di qualificazione avrebbero dovuto fruire di un' adeguata formazione nel campo dei metodi e delle tecniche di ricerca, mediante l' uso intensivo dell' informatica .

Il progetto avrebbe dovuto comportare, secondo le informazioni supplementari fornite alla Commissione in data 15 giugno 1984, tre fasi distinte .

Nel corso della prima fase ( 1984 - 600 ore ), i partecipanti avrebbero dovuto acquisire le competenze necessarie per la raccolta e la pre-elaborazione elementare dei dati nonché per l' utilizzazione della microinformatica .

Nel corso della seconda fase ( 1985 - 200 ore ), gli stessi partecipanti avrebbero dovuto diventare operativi, cominciando ad applicare i metodi e le tecniche in precedenza acquisiti, per poi realizzare, nel corso della terza fase ( 1986 - 200 ore ), indagini e ricerche di utilità collettiva e dar seguito alle richieste provenienti da membri della collettività .

9 . Ora, a quanto emerge dalla relazione finale, redatta dalla ricorrente stessa e comunicata alla Commissione nel giugno 1987, l' azione si è svolta in maniera sensibilmente diversa rispetto a quanto previsto, comportando non già un corso di formazione unico, per novanta giovani, scaglionato nell' arco di tre anni, bensì tre corsi di formazione, di durata annuale, ciascuno di 1 000 ore, indirizzati a tre diversi gruppi di trenta giovani . Inoltre, la prevista cooperativa non risulta essere stata costituita .

10 . Che tale cambiamento rappresenti, come sostenuto dalla FUNOC, una modifica di carattere esclusivamente formale, mi sembra quanto meno molto dubbio .

Trasformare un corso triennale di formazione di 1 000 ore, destinato a novanta giovani scarsamente qualificati, in tre diversi cicli annuali, indirizzati a gruppi di trenta giovani, non significa solo apportare una modifica formale di carattere organizzativo . In tale modo si muta la struttura complessiva dell' azione, e le stesse possibilità di riuscita del progetto possono risultare considerevolmente ridotte, a causa del precipitoso susseguirsi delle varie fasi della formazione .

A tale riguardo, appare del tutto plausibile l' argomento avanzato dalla Commissione, secondo cui la durata della formazione aveva costituito un elemento essenziale al fine dell' accoglimento della richiesta di finanziamento .

Viceversa, le ragioni invocate dalla ricorrente circa la necessità, in cui si sarebbe trovata, di modificare il proprio programma - limitando in un primo momento il numero dei partecipanti - a causa del ritardo intervenuto nell' adozione della decisione di finanziamento e del conseguente ritardo del versamento degli "anticipi di pagamento", non appaiono del tutto convincenti .

11 . Nell' attesa della decisione di finanziamento da parte del Fondo, la FUNOC avrebbe infatti ben potuto rinviare di alcuni mesi l' inizio del programma di formazione e, comunque, avrebbe dovuto comunicare tempestivamente alla Commissione le proprie intenzioni di modificare il progetto iniziale, al fine di verificare la conformità dei cambiamenti proposti rispetto ai criteri adottati dall' amministrazione comunitaria per la concessione del finanziamento .

Risulta al contrario che, con comunicazione inviata in data 15 giugno 1984 ( v . allegato 1 del controricorso ), a seguito di una riunione svoltasi alcuni giorni prima, la ricorrente confermava alla Commissione le modalità di svolgimento del progetto inizialmente previste, mentre già da alcuni mesi ( marzo 1984 ) il programma di formazione aveva preso l' avvio secondo la diversa impostazione sopra descritta .

Né appaiono d' altra parte plausibili le affermazioni della FUNOC, secondo cui essa avrebbe in realtà provveduto a comunicare oralmente, ai funzionari della Commissione, le modifiche effettuate, ricevendo un esplicito assenso . Tali affermazioni sono infatti formalmente smentite dall' amministrazione comunitaria ed appaiono in palese contraddizione con la succitata comunicazione scritta del 15 giugno 1984 .

12 . Egualmente poco convincente appare poi l' ulteriore argomento, avanzato dalla ricorrente, secondo cui da una nota della Commissione ( v . allegato 24 del ricorso ) emergerebbe che l' amministrazione comunitaria riconosce la possibilità di apportare modifiche ai progetti inizialmente previsti, giacché in tale nota si invitano i beneficiari ad indicare, nella relazione finale, le modifiche apportate in corso di svolgimento dell' azione rispetto agli obiettivi ed alla metodologia indicati nella domanda di finanziamento .

E' chiaro infatti che la valutazione dello svolgimento di un progetto a carattere innovatore richiede una certa flessibilità ed occorre tener conto della necessità di adattare il progetto iniziale per far fronte alle difficoltà incontrate .

Ma ciò non implica di certo la libertà del beneficiario di modificare in maniera sostanziale lo svolgimento del programma annunciato, ancor prima di darvi inizio e senza alcuna previa comunicazione ai servizi della Commissione .

13 . A quanto detto si aggiunga che la domanda di contributo era stata introdotta dalla FUNOC sulla base dell' art . 3, par . 2, della decisione 83/516/CEE, disposizione che riguarda progetti a carattere innovatore, e che il carattere ripetitivo dell' azione effettuata appare in contraddizione con tale disposizione .

A questo proposito la ricorrente obietta che l' azione svolta non sarebbe stata veramente ripetitiva, tenuto conto della natura, dell' essenza e della struttura del progetto, rappresentato da un' operazione unica di convalida di un' ipotesi di lavoro e di una metodologia .

Essa sottolinea che la formazione si sarebbe iscritta in un unico processo sperimentale, volto ad elaborare e ad arricchire progressivamente la metodologia applicata . Solo i gruppi di giovani avrebbero dunque avuto carattere "ripetitivo", perché ve ne sono stati tre invece di uno solo .

14 . Anche tali osservazioni non mi sembrano tuttavia decisive .

E' vero infatti che le successive, ripetute verifiche di una stessa ipotesi di lavoro consentono, tenuto conto dell' esperienza di volta in volta acquisita, di migliorare progressivamente la qualità dei risultati conseguiti; nondimeno, dopo la prima verifica sperimentale, l' azione non presenta più, a mio avviso, un vero carattere innovatore e non è più suscettibile di essere finanziata sulla base della disposizione sopra citata .

15 . Quanto poi all' affermazione della FUNOC, secondo cui il criterio della "non ripetitività" non compare in nessuno degli atti che disciplinano la gestione di questo tipo di azioni, basti osservare che tale criterio è implicito e discende dal concetto stesso di "progetto a carattere innovatore ".

16 . Alla luce di quanto detto mi sembra si debba concludere che la determinazione cui è pervenuta la Commissione, secondo cui la FUNOC, avendo apportato modifiche sostanziali rispetto al programma di azione annunciato, non ha utilizzato le somme richieste in maniera conforme alla decisione di finanziamento ed alla normativa comunitaria relativa al Fondo, non risulta viziata da alcun errore manifesto di valutazione o errore di diritto .

17 . In via subordinata, la ricorrente sostiene che la decisione adottata viola il principio di proporzionalità, perché in tale modo la Commissione avrebbe sanzionato un vizio di carattere formale, quale la mancata comunicazione delle modifiche intervenute, con la totale soppressione del finanziamento della parte di programma svolta nel corso del 1985 e del 1986 . E ciò sarebbe tanto più grave in quanto la sanzione adottata metterebbe in gioco la stessa sopravvivenza della FUNOC .

A tale proposito si deve tuttavia rilevare che la revoca della precedente decisione di finanziamento è stata determinata non già da un semplice "vizio di forma", bensì dalla constatazione che i cambiamenti apportati dalla FUNOC al progetto iniziale rendevano l' azione svolta considerevolmente difforme rispetto a quanto stabilito nella decisione di approvazione e comunque - almeno per il secondo ed il terzo ciclo - non suscettibile di finanziamento sulla base dell' art . 3, par . 2, della decisione 83/516/CEE, relativo al finanziamento di progetti a carattere innovatore .

Pertanto, decidendo di sopprimere il finanziamento relativo alle azioni di formazione svolte nel corso del 1985 e del 1986, la Commissione non ha oltrepassato i limiti di quanto necessario a garantire la corretta utilizzazione delle somme erogate dal Fondo .

18 . Per quel che riguarda infine la domanda di risarcimento del danno va ricordato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, perché sorga la responsabilità della Comunità ai sensi dell' art . 215, secondo comma, del Trattato, è necessario che sussistano contestualmente i presupposti dell' illegittimità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, dell' effettività del danno e dell' esistenza di un nesso di causalità tra il suddetto comportamento e il danno lamentato .

Nel caso di specie, come si è detto, il comportamento della Commissione, che avrebbe provocato il danno, non appare illegittimo .

Di conseguenza, non è necessario esaminare se ricorrano gli altri presupposti stabiliti dalla succitata giurisprudenza, e la domanda di risarcimento del danno, presentata dalla FUNOC, deve essere del pari respinta .

19 . Sulla base delle considerazioni sin qui svolte, concludo proponendo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese di giudizio .

(*) Lingua originale : l' italiano .

( 1 ) GU L 289, pag . 38 .

( 2 ) GU L 289, pag . 1 .