CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 2 aprile 2020 ( 1 )

Causa C‑648/18

Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE)

contro

Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunalul Bucureşti (Tribunale superiore di Bucarest, Romania)]

«Rinvio pregiudiziale – Mercato interno dell’energia elettrica – Articolo 35 TFUE – Libera circolazione delle merci – Restrizioni quantitative all’esportazione – Misure di effetto equivalente – Esportazione di energia elettrica – Misura nazionale che impone ai produttori di energia elettrica l’obbligo di commercializzare esclusivamente attraverso un mercato nazionale concorrenziale e centralizzato la totalità dell’energia elettrica prodotta»

1. L’autorità di regolamentazione rumena ha sanzionato un’impresa per avere esportato in Ungheria parte dell’energia elettrica prodotta, senza averla previamente offerta sul mercato nazionale attraverso una piattaforma centralizzata di negoziazione, come richiesto – secondo detta autorità – dalla legislazione interna.

2. Il Tribunalul București (Tribunale superiore di Bucarest, Romania) chiede se la legislazione nazionale applicata in questi termini comporti una restrizione quantitativa all’esportazione o una misura di effetto equivalente e sia pertanto incompatibile con l’articolo 35 TFUE.

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 2009/72/CE ( 2 )

3. La direttiva 2009/72 contiene i seguenti considerando: «(…) (3) Le libertà assicurate ai cittadini dell’Unione dal trattato – tra l’altro, la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera fornitura dei servizi – possono essere attuate soltanto in un mercato completamente aperto, che consenta ad ogni consumatore la libera scelta dei fornitori e ad ogni fornitore la libera fornitura ai propri clienti. (…) (25) La sicurezza degli approvvigionamenti energetici è un fattore essenziale per la sicurezza pubblica ed è pertanto strettamente connessa all’efficiente funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica e all’integrazione dei mercati isolati dell’elettricità degli Stati membri. (…) Mercati dell’energia elettrica funzionanti e, in particolare, le reti e gli altri mezzi collegati alla fornitura dell’energia elettrica sono fondamentali per la sicurezza pubblica, la competitività dell’economia e il benessere dei cittadini dell’Unione. (…) (…) (51) Gli interessi dei consumatori dovrebbero essere al centro della presente direttiva e la qualità del servizio dovrebbe rientrare tra le competenze fondamentali delle imprese elettriche. Occorre rafforzare e salvaguardare gli attuali diritti dei consumatori, garantendo tra l’altro una maggiore trasparenza. Le disposizioni in materia di protezione dei consumatori dovrebbero assicurare che ciascuno di essi, nel mandato della Comunità più ampio, tragga profitto da un mercato competitivo. I diritti dei consumatori dovrebbero essere fatti rispettare dagli Stati membri o, ove lo Stato membro abbia così disposto, dalle autorità di regolamentazione. (…)».

4. L’articolo 3 («Obblighi relativi al servizio pubblico e tutela dei consumatori»), paragrafo 1, prevede quanto segue: «Gli Stati membri, in base alla loro organizzazione istituzionale e nel dovuto rispetto del principio di sussidiarietà, fanno sì che le imprese elettriche, fatto salvo il paragrafo 2, siano gestite secondo i principi della presente direttiva, al fine di realizzare un mercato dell’energia elettrica concorrenziale, sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale, e si astengono da qualsiasi discriminazione tra le imprese riguardo ai loro diritti o obblighi».

5. L’articolo 4 («Controllo della sicurezza degli approvvigionamenti») così dispone: «Gli Stati membri garantiscono il controllo della sicurezza degli approvvigionamenti. Se lo ritengono opportuno, gli Stati membri possono delegare questo compito alle autorità di regolamentazione di cui all’articolo 35. Il controllo riguarda, in particolare, l’equilibrio tra domanda e offerta sul mercato nazionale, il livello della domanda attesa in futuro e la prevista capacità addizionale in corso di programmazione o costruzione, la qualità e il livello di manutenzione delle reti, nonché le misure per far fronte ai picchi della domanda e alle carenze delle forniture di uno o più fornitori. (…)».

6. L’articolo 36 («Obiettivi generali dell’autorità di regolamentazione») stabilisce quanto segue: «Nell’esercitare le funzioni di regolatore specificate dalla presente direttiva, l’autorità di regolamentazione adotta tutte le misure ragionevoli idonee al perseguimento dei seguenti obiettivi, nel quadro dei compiti e delle competenze di cui all’articolo 37, in stretta consultazione con altre autorità nazionali pertinenti, incluse le autorità garanti della concorrenza, se del caso, e fatte salve le rispettive competenze: a) promuovere, in stretta cooperazione con l’Agenzia, con le autorità di regolamentazione degli altri Stati membri e con la Commissione, un mercato interno dell’energia elettrica concorrenziale, sicuro e ecologicamente sostenibile nella Comunità, nonché l’efficace apertura del mercato per tutti i clienti e i fornitori della Comunità e garantire condizioni appropriate per il funzionamento efficace e affidabile delle reti dell’elettricità, tenendo conto di obiettivi a lungo termine; b) sviluppare mercati regionali concorrenziali e adeguatamente funzionanti all’interno della Comunità, allo scopo di conseguire gli obiettivi di cui alla lettera a); c) eliminare le restrizioni agli scambi di energia elettrica tra gli Stati membri e sviluppare adeguate capacità di trasmissione transfrontaliere per soddisfare la domanda e migliorare l’integrazione dei mercati nazionali che potrebbe agevolare la circolazione dell’energia elettrica attraverso la Comunità; (…)».

7. Ai sensi dell’articolo 37 («Compiti e competenze dell’autorità di regolamentazione»): «1. L’autorità di regolamentazione ha i seguenti compiti: (…) c) cooperare con l’autorità di regolamentazione o con le autorità degli Stati membri interessati nonché con l’Agenzia sulle questioni transfrontaliere; (…) i) vigilare sul livello di trasparenza, anche dei prezzi all’ingrosso, e sull’osservanza, da parte delle imprese elettriche, degli obblighi in materia di trasparenza; j) vigilare sul grado e sull’efficacia di apertura del mercato e la concorrenza (…) (…)».

8. L’articolo 38 («Regolamentazione delle questioni transfrontaliere») così recita: «1. Le autorità di regolamentazione si consultano e cooperano strettamente, e si scambiano tra di loro e con l’Agenzia tutte le informazioni necessarie per l’esercizio delle competenze ad esse conferite dalla presente direttiva. L’autorità che riceve le informazioni garantisce ad esse lo stesso grado di riservatezza prescritto dall’autorità che le comunica. (…) 3. Le autorità nazionali di regolamentazione hanno la facoltà di stipulare accordi cooperativi tra loro al fine di promuovere la cooperazione in ambito regolamentare. (…)».

2. Regolamento (UE) n. 1227/2011 ( 3 )

9. L’articolo 1 («Oggetto, ambito di applicazione e relazione con altri testi legislativi dell’Unione»), paragrafo 1, così dispone: «Il presente regolamento stabilisce regole per vietare pratiche abusive capaci di influenzare i mercati dell’energia all’ingrosso, che siano coerenti con le regole di applicazione nei mercati finanziari e compatibili con il corretto funzionamento di tali mercati dell’energia all’ingrosso, tenendo conto al contempo delle loro caratteristiche specifiche. Esso istituisce il monitoraggio dei mercati dell’energia all’ingrosso da parte dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia (…), in stretta cooperazione con le autorità nazionali di regolamentazione e tenendo conto delle interazioni fra il sistema di scambio delle quote di emissione e i mercati dell’energia all’ingrosso».

3. Regolamento (UE) 2015/1222 ( 4 )

10. L’articolo 5 («Nomina dei NEMO [gestori del mercato elettrico designati] in caso di monopolio nazionale legale dei servizi di negoziazione»), paragrafo 1, primo comma, enuncia quanto segue: «Se al momento dell’entrata in vigore del presente regolamento in uno Stato membro o in una zona di offerta dello Stato membro esiste già un monopolio nazionale legale per i servizi di negoziazione del giorno prima e infragiornalieri, che esclude la nomina di più di un NEMO, lo Stato membro interessato ne invia notifica alla Commissione entro due mesi dall’entrata in vigore del presente regolamento e può rifiutare la nomina di più di un NEMO per zona di offerta».

B. Diritto nazionale. Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 ( 5 )

11. L’articolo 2 così dispone: «Le attività nel settore dell’energia elettrica e dell’energia termica prodotta in cogenerazione devono avvenire per la realizzazione dei seguenti obiettivi di base: (…) c) creare e garantire il funzionamento dei mercati concorrenziali di energia elettrica; (…) h) il miglioramento della competitività del mercato interno di energia elettrica e la partecipazione attiva alla formazione tanto del mercato regionale, quanto del mercato interno di energia dell’Unione europea e la partecipazione allo sviluppo degli scambi transfrontalieri; (…)».

12. L’articolo 3, punto 49, definisce il «mercato centralizzato» come «il contesto organizzato in cui si effettuano le operazioni di negoziazione di energia elettrica tra vari operatori economici, con l’intermediazione dell’operatore del mercato di energia elettrica o del gestore del sistema di trasmissione, sulla base di norme specifiche, approvate dall’autorità competente».

13. Ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1: «Il mercato dell’energia elettrica è formato dal mercato regolamentato e dal mercato concorrenziale e le operazioni di negoziazione di energia sono effettuate all’ingrosso o al dettaglio».

14. A norma dell’articolo 23, paragrafo 1: «Le operazioni di negoziazione di energia elettrica avvengono sul mercato concorrenziale, in modo trasparente, pubblico, centralizzato e non discriminatorio».

15. L’articolo 28 così recita: «I produttori hanno, principalmente, i seguenti obblighi: (…) c) negoziare l’energia elettrica e i servizi tecnologici di sistema sul mercato regolamentato e concorrenziale in modo trasparente e non discriminatorio; (…)».

II. Controversia e questione pregiudiziale

16. La Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica SA (in prosieguo: la «Hidroelectrica») è una società di diritto privato rumeno, di cui lo Stato è azionista maggioritario. Le sue attività sono, tra l’altro, il trasporto e la distribuzione dell’energia elettrica ed essa detiene sia una licenza per la produzione che una licenza per la fornitura di energia elettrica.

17. La Hidroelectrica detiene inoltre una licenza di trading rilasciata dall’autorità di regolamentazione ungherese.

18. Dopo avere conseguito tale licenza, a partire dal dicembre 2014 detta società stipulava contratti di vendita di energia elettrica attraverso una piattaforma centralizzata di negoziazione ungherese figurante tra i mercati riconosciuti dall’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (in prosieguo: l’«Agenzia») per la cooperazione tra autorità di regolamentazione nel settore dell’energia.

19. L’11 maggio 2015 l’Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Autorità nazionale di regolazione nel settore dell’energia; in prosieguo: l’«ANRE») notificava alla Hidroelectrica un’ammenda di 50000 lei rumeni (RON) «per non aver offerto in vendita in modo trasparente sul mercato concorrenziale rumeno dell’energia elettrica tutta l’energia elettrica di cui disponeva e avere esportato sul mercato ungherese dell’energia elettrica un quantitativo di energia elettrica, da essa prodotta, violando la legislazione vigente».

20. L’ANRE fondava la sua sanzione sugli articoli 23, paragrafo 1, e 28, lettera c), della legge n. 123/2012, interpretandoli nel senso che l’obbligo dei produttori nazionali di offrire in vendita pubblicamente e in modo non discriminatorio nel mercato concorrenziale tutta l’energia elettrica di cui dispongono implica che essi debbano farlo attraverso le piattaforme Opcom SA (vale a dire, sul mercato nazionale centralizzato rumeno dell’energia elettrica) ( 6 ).

21. In Romania, secondo l’ANRE, un produttore non avrebbe il diritto di esportare direttamente energia elettrica verso altri paesi dell’Unione europea. Tale comportamento costituirebbe una violazione della normativa nazionale e, implicitamente, delle condizioni associate alla licenza per la produzione, punita con sanzione amministrativa.

22. La Hidroelectrica impugnava la sanzione dinanzi alla Judecătorie Sectorului 1 București (Tribunale di primo grado di Bucarest – Settore 1, Romania) deducendone la nullità per violazione del principio della libera circolazione delle merci. In particolare, essa sosteneva che l’ANRE aveva interpretato l’articolo 23, paragrafo 1, della legge n. 123/2012 in modo contrario alle decisioni del Consiliul Concurenței (Autorità per la concorrenza, Romania) e ai suoi stessi precedenti.

23. In seguito all’accoglimento in primo grado del ricorso della Hidroelectrica, l’ANRE ha proposto appello dinanzi al Tribunalul București (Tribunale superiore di Bucarest), il quale solleva la seguente questione pregiudiziale: «Se l’articolo 35 TFUE osti a un’interpretazione dell’articolo 23, paragrafo 1, e dell’articolo 28, lettera c), della [legge n. 123/2012] in base alla quale i produttori di energia elettrica della Romania sono obbligati a negoziare l’intera quantità di energia elettrica prodotta, esclusivamente tramite un mercato concorrenziale, centralizzato rumeno, dato che esiste la possibilità di esportare l’energia, ma non direttamente, bensì tramite società di trading».

III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia

24. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 17 ottobre 2018. Hanno presentato osservazioni scritte l’ANRE, il governo rumeno e la Commissione.

25. Hanno partecipato all’udienza pubblica del 23 gennaio 2020 l’ANRE, la Hidroelectrica, il governo rumeno e la Commissione.

IV. Analisi

A. Sulla ricevibilità

26. L’ANRE ha contestato la ricevibilità della questione pregiudiziale in quanto, a suo avviso, il giudice del rinvio non solleva dubbi sull’interpretazione del diritto dell’Unione, bensì confronta quest’ultimo con una determinata interpretazione di una legge nazionale. Essa aggiunge che la Corte non è competente a dirimere una discussione sull’interpretazione e applicazione di una norma di diritto interno ( 7 ).

27. All’origine della controversia vi è un’interpretazione di alcune disposizioni della legge n. 123/2012 che non è pacifica. L’ANRE interpreta gli articoli 23, paragrafo 1, e 28, lettera c), della legge n. 123/2012 nel senso che tutte le transazioni di energia elettrica all’ingrosso devono essere effettuate esclusivamente sulle piattaforme dell’Opcom. Tuttavia, secondo la decisione di rinvio, altri giudici rumeni giungono a conclusioni diverse ( 8 ).

28. Il giudice di primo grado ha adottato un’interpretazione delle menzionate disposizioni che lo ha indotto ad accogliere il ricorso della Hidroelectrica. In appello, l’ANRE insiste invece per un’interpretazione restrittiva, la cui adozione comporterebbe la legittimità della sanzione imposta ( 9 ).

29. L’eccezione di irricevibilità non può essere accolta. Il giudice del rinvio non chiede alla Corte di pronunciarsi sull’interpretazione della legge n. 123/2012, chiarendo quale delle due linee interpretative esistenti sia quella corretta sotto il profilo del diritto interno. Ciò che accade è che, dopo avere adottato una di queste due interpretazioni controverse (quella «restrittiva»), esso nutre dubbi sulla compatibilità delle norme interne con il diritto dell’Unione.

30. La questione pregiudiziale si limita a richiedere che si accerti se l’articolo 35 TFUE osti al regime delle operazioni di negoziazione di energia elettrica risultante dall’interpretazione restrittiva della normativa nazionale. Nel rispondere, la Corte non deve dirimere la discussione interna relativa alla migliore interpretazione della legittimità ai sensi del diritto nazionale. Ciò che le compete è pronunciarsi, prendendo come premessa normativa quella esposta dal giudice del rinvio ( 10 ), sulla compatibilità della stessa con il diritto dell’Unione (attualmente, l’articolo 35 TFUE), garantendo in tal modo un’interpretazione uniforme di quest’ultimo che sia vincolante per tutte le autorità e tutti gli organi giurisdizionali di tutti gli Stati membri ( 11 ).

B. Sull’applicabilità dell’articolo 35 TFUE

31. Il governo rumeno e l’ANRE sostengono che, data l’armonizzazione legislativa realizzata dal regolamento 2015/1222, non possa applicarsi l’articolo 35 TFUE.

32. Secondo giurisprudenza costante, «qualora un settore sia stato oggetto di armonizzazione esaustiva al livello dell’Unione, ogni misura nazionale ad esso relativa deve essere valutata alla luce delle disposizioni di tale misura d’armonizzazione e non di quelle del diritto primario ( 12 )».

33. Orbene, senza che occorra accertare se il regolamento 2015/1222 armonizzi esaustivamente la materia, certo è che esso è entrato in vigore il 26 luglio 2015, mentre i fatti da cui ha tratto origine la sanzione sono accaduti tra dicembre 2014 e febbraio 2015. Detto regolamento non è loro applicabile ratione temporis.

34. In ogni caso, non lo sarebbe neppure ratione materiae, dato che, come rilevato dalla Hidroelectrica in udienza, il monopolio cui si riferisce l’articolo 5 del menzionato regolamento riguarda soltanto i mercati a breve termine (mercati giornaliero e infragiornaliero), e non quelli controversi nel procedimento principale (transazioni a medio e lungo termine e contratti bilaterali).

35. Come osservato dalla Commissione ( 13 ), la direttiva 2009/72, in quanto disciplina principale del mercato interno dell’energia elettrica, non comporta un’armonizzazione completa: in particolare, essa non contiene norme specifiche relative al settore delle transazioni di energia elettrica.

36. In assenza di armonizzazione completa delle condizioni relative alle transazioni di energia elettrica sui mercati degli Stati membri, la normativa nazionale deve essere esaminata alla luce dei Trattati. Ricordo che l’energia elettrica costituisce una merce ai sensi degli articoli 34 TFUE e 35 TFUE ( 14 ).

C. Nel merito

37. Secondo l’interpretazione della normativa nazionale accolta dal giudice del rinvio, le transazioni di energia elettrica all’ingrosso devono essere effettuate su una piattaforma centralizzata in Romania e i produttori non possono esportare direttamente tale energia verso i mercati di altri Stati membri.

38. Dalla decisione di rinvio si evince che la legge n. 123/2012 non proibisce in modo assoluto l’esportazione di energia elettrica. Tale divieto vale per i produttori, che devono obbligatoriamente vendere la loro produzione sul mercato nazionale centralizzato. Al contrario, secondo quanto è stato affermato in udienza, gli intermediari (traders) che acquistano l’energia su detto mercato possono successivamente esportarla verso altri Stati membri ( 15 ).

39. Nonostante l’approfondita discussione in udienza, temo che non sia stato possibile farsi un’idea precisa delle caratteristiche del mercato rumeno dell’energia elettrica, che il giudice nazionale dovrà verificare. Tuttavia, per quanto rileva nel presente procedimento, sembra esservi un certo consenso sui seguenti punti: – i produttori all’ingrosso sono tenuti ad operare attraverso la Opcom, piattaforma sulla quale devono negoziare tutta l’energia elettrica da essi prodotta; – tali produttori non possono quindi stipulare contratti a medio e lungo e termine per esportare verso altri Stati membri l’energia elettrica prodotta né accedere ai mercati centralizzati di tali Stati; – è possibile concludere contratti bilaterali di esportazione unicamente attraverso intermediari (traders) che abbiano precedentemente acquistato l’energia elettrica sul mercato all’ingrosso; – tali restrizioni non si applicano sul mercato a breve termine (giornaliero e infragiornaliero), il cui volume di transazioni è inferiore rispetto al mercato all’ingrosso.

40. Nella presente causa si contesta, come detto, una sanzione imposta alla Hidroelectrica per avere esportato energia elettrica al di fuori della piattaforma Opcom, in base all’interpretazione della legge rumena sostenuta dall’ANRE.

1. Sussistenza di una restrizione all’esportazione

41. Occorre stabilire, anzitutto, se il divieto per un operatore economico che produce energia elettrica in Romania di esportarla verso un altro Stato membro, senza passare attraverso la piattaforma istituita dalla legge interna, costituisca una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’esportazione ai sensi dell’articolo 35 TFUE.

42. La Corte ha qualificato come misure di effetto equivalente restrizioni quantitative all’esportazione quali «le misure nazionali che hanno per oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione e di stabilire così una differenza di trattamento tra il commercio interno di uno Stato membro e il suo commercio di esportazione, in maniera da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello Stato interessato, a detrimento della produzione o del commercio di altri Stati membri ( 16 )».

43. La legge n. 123/2012, secondo l’interpretazione datane dell’ANRE, vieta le transazioni dirette (senza l’intermediazione delle piattaforme dell’Opcom) tra i produttori di energia elettrica rumeni e i loro potenziali clienti in altri Stati membri.

44. Sebbene tale divieto valga anche per i produttori di energia elettrica destinata al consumo interno, secondo la giurisprudenza della Corte «una misura nazionale applicabile a tutti gli operatori attivi sul territorio nazionale che, di fatto, incide maggiormente sull’uscita dei prodotti dal mercato dello Stato membro di esportazione che sulla commercializzazione degli stessi sul mercato nazionale di detto Stato membro rientra nel divieto di cui all’articolo 35 TFUE ( 17 )».

45. La Commissione sostiene che tale ipotesi ricorre nel caso di specie, tesi che condivido. La normativa interna ha un effetto dissuasivo sulle esportazioni e non tratta allo stesso modo il mercato centralizzato nazionale, gestito dall’Opcom, e gli analoghi mercati dell’energia elettrica del resto dell’Unione. Inoltre, se il sistema rumeno corrisponde effettivamente al modello descritto dalle parti in udienza, la Commissione ritiene che il sistema di cui trattasi comporti una discriminazione diretta incompatibile con il diritto dell’Unione ( 18 ).

46. Il governo rumeno riconosce, in definitiva, l’effetto restrittivo denunciato dalla Commissione. Esso deduce che l’esportazione di energia elettrica tramite contratti bilaterali e al di fuori della piattaforma centralizzata «implica una riduzione dell’energia elettrica disponibile per coprire la curva di consumo interno, il che determina implicitamente la necessità di coprirla mediante importazioni ( 19 )».

47. Tale argomento rivela che lo scopo della misura legislativa (o uno degli scopi) è subordinare l’esportazione di energia elettrica al previo soddisfacimento del consumo interno. In tal modo si riconosce chiaramente la restrizione imposta ai produttori nazionali per quanto riguarda l’accesso al mercato estero, in quanto si vieta loro, nei termini già illustrati, l’esportazione diretta.

48. Tale imposizione rientra, pertanto, tra quelle che, secondo la sentenza Gysbrechts e Santurel Inter, hanno «per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione ( 20 )». Sebbene si applichi indistintamente a tutti gli operatori economici che producono energia elettrica, essa «incide maggiormente sull’uscita dei prodotti dal mercato dello Stato membro di esportazione che sulla commercializzazione degli stessi sul mercato nazionale», proprio perché dà priorità all’approvvigionamento interno e, in tal senso, lo privilegia a scapito del commercio estero.

2. Eventuali giustificazioni della restrizione rilevata

49. Una misura restrittiva può essere giustificata sia dai motivi enunciati all’articolo 36 TFUE sia da ragioni imperative di interesse generale, a condizione che sia proporzionata al legittimo scopo perseguito ( 21 ).

a) Sussistenza di un motivo o di una ragione giustificativi

50. Secondo giurisprudenza costante incombe alle autorità nazionali l’onere di far valere le giustificazioni dei divieti che costituiscono deroghe al principio della libera circolazione delle merci ( 22 ).

51. La decisione di rinvio non menziona l’eventuale giustificazione della legge n. 123/2012.

52. Tuttavia, non vi sono inconvenienti nell’ammettere che, come ritiene la Commissione e afferma il governo rumeno ( 23 ), l’intento del legislatore potesse essere quello di garantire che le transazioni di energia elettrica all’ingrosso sul mercato concorrenziale siano effettuate pubblicamente e in maniera centralizzata, in conformità dei principi di trasparenza e di non discriminazione, escludendo in tal modo le compravendite bilaterali e non trasparenti tra i produttori e gli altri operatori economici ( 24 ).

53. Il governo rumeno aggiunge a questa causa di giustificazione una seconda, consistente nella garanzia dell’approvvigionamento di energia elettrica, nonché una terza: la tutela dei consumatori.

54. Esso invoca infatti la finalità di salvaguardare, a favore dei consumatori, la sicurezza dell’approvvigionamento energetico, richiamando il considerando 51 della direttiva 2009/72, secondo cui gli interessi dei consumatori sono al centro di tale direttiva ( 25 ).

55. In quest’ottica, il governo rumeno osserva che l’esportazione di energia tramite contratti bilaterali comporta «una riduzione dell’energia elettrica disponibile per coprire la curva di consumo interno» e potrebbe eventualmente rendere necessaria l’importazione di energia elettrica, con conseguente aumento dei prezzi ( 26 ).

56. Si può pertanto convenire sul fatto che gli obiettivi della normativa controversa sono, da un lato, la trasparenza del mercato dell’energia elettrica e, dall’altro, la garanzia di un’adeguata fornitura di energia elettrica per il consumo interno.

57. Concordo con la Commissione che il primo di tali obiettivi (assicurare che le transazioni di energia elettrica avvengano in modo trasparente) potrebbe essere qualificato come «ragione imperativa di interesse generale», ai sensi della giurisprudenza della Corte, idonea a giustificare un’eventuale restrizione all’esportazione.

58. Quanto al secondo obiettivo, secondo la giurisprudenza, la tutela dell’approvvigionamento energetico rientra in modo naturale tra le cause di giustificazione per motivi di pubblica sicurezza previste all’articolo 36 TFUE ( 27 ). Il legislatore primario dell’Unione individua, all’articolo 194, paragrafo 1, lettera b), TFUE, la garanzia della sicurezza dell’approvvigionamento energetico come uno degli obiettivi della politica energetica dell’Unione ( 28 ).

59. Orbene, incombe allo Stato membro l’onere di dimostrare che la normativa adottata in base a siffatte giustificazioni è necessaria e idonea per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti e conforme al principio di proporzionalità, e che tali obiettivi non potrebbero essere raggiunti attraverso divieti o limitazioni di minore portata o che colpiscano in minor misura il commercio nell’ambito dell’Unione ( 29 ).

b) Necessità e adeguatezza della misura controversa

60. La centralizzazione delle transazioni di energia elettrica all’ingrosso in un’unica piattaforma potrebbe, in astratto, essere idonea sia a garantire l’approvvigionamento del consumo nazionale sia ad assicurare la trasparenza di tali transazioni.

61. In ogni caso, spetta al giudice del rinvio stabilire se, per le caratteristiche di tale piattaforma (gestita da un operatore designato dalle autorità nazionali), la centralizzazione in essa delle transazioni di energia elettrica: a) costituisca un mezzo adeguato, pertinente ed efficace per assicurare l’approvvigionamento interno e b) garantisca condizioni sufficienti di trasparenza e non discriminazione.

62. Ai sensi della giurisprudenza della Corte, «le giustificazioni che possono essere addotte da uno Stato membro devono essere corredate da prove adeguate o da un’analisi dell’idoneità e della proporzionalità della misura restrittiva adottata da tale Stato, nonché da elementi circostanziati che consentano di suffragare la sua argomentazione ( 30 )».

c) Carattere proporzionato della restrizione

63. A mio avviso, anche ammesso che la centralizzazione delle transazioni imposta (secondo l’interpretazione dell’ANRE) dalla legge n. 123/2012 fosse adeguata per raggiungere il legittimo scopo perseguito, tale imposizione andrebbe oltre il necessario, in quanto sono ipotizzabili misure meno restrittive della libertà garantita dall’articolo 35 TFUE.

1) Sulla trasparenza

64. Per quanto riguarda la garanzia della trasparenza, condivido pienamente la posizione della Commissione: senza giungere all’estremo di vietare l’esportazione diretta verso altri Stati membri al di fuori della piattaforma centralizzata, è possibile utilizzare gli strumenti di cooperazione tra le autorità di regolamentazione nazionale previsti dagli articoli da 36 a 38 della direttiva 2009/72.

65. Uno dei compiti di tali autorità di regolamentazione è, per quanto qui rileva, «vigilare sul livello di trasparenza, anche dei prezzi all’ingrosso, e sull’osservanza, da parte delle imprese elettriche, degli obblighi in materia di trasparenza ( 31 )».

66. Gli obblighi imposti alle autorità di regolamentazione sono intesi a «promuovere (...) un mercato interno dell’energia elettrica concorrenziale, sicuro e ecologicamente sostenibile (...), nonché l’efficace apertura del mercato per tutti i clienti e i fornitori della Comunità e garantire condizioni appropriate per il funzionamento efficace e affidabile delle reti dell’elettricità, tenendo conto di obiettivi a lungo termine», sempre «in stretta cooperazione (...) con le autorità di regolamentazione degli altri Stati membri e con la Commissione ( 32 )».

67. L’obbligo di cooperazione è specificato all’articolo 38 della direttiva 2009/72: le autorità di regolamentazione devono cooperare, inter alia, per «promuovere soluzioni pratiche intese a consentire una gestione ottimale della rete, promuovere le borse dell’energia elettrica e l’assegnazione di capacità transfrontaliere, nonché consentire un adeguato livello minimo di capacità di interconnessione (...) per rendere possibile lo sviluppo di una concorrenza effettiva e il miglioramento della sicurezza dell’approvvigionamento, senza discriminazioni tra le imprese fornitrici nei diversi Stati membri ( 33 )».

68. In tale contesto, nulla osta a che, come argomenta la Commissione, l’ANRE elabori un elenco delle piattaforme di negoziazione affidabili, vale a dire, idonee a garantire transazioni trasparenti e non discriminatorie. Essa può avvalersi per tale compito: – dell’articolo 38, paragrafo 1, della direttiva 2009/72, sulla consultazione e cooperazione di dette autorità, che prevede la reciproca messa a disposizione di «tutte le informazioni necessarie per l’esercizio delle [loro] competenze»; e – della facoltà conferita a tali autorità dal paragrafo 3 della medesima disposizione, al fine di «stipulare accordi cooperativi tra loro al fine di promuovere la cooperazione in ambito regolamentare».

69. Anche il regolamento n. 1227/2001, il cui obiettivo è assicurare l’integrità e la trasparenza dei mercati dell’energia all’ingrosso, definisce meccanismi di cooperazione tra autorità di regolamentazione che possono risultare utili: – all’articolo 7, paragrafo 2, primo comma, esso indica che «[l]e autorità nazionali di regolamentazione collaborano a livello regionale e con l’Agenzia nella conduzione del monitoraggio dei mercati dell’energia all’ingrosso». Ai sensi del paragrafo 1 della medesima disposizione, esse potranno in tal modo «(...) [procedere al monitoraggio] dell’attività di negoziazione in prodotti energetici all’ingrosso per individuare e prevenire le compravendite basate su informazioni privilegiate e sulla manipolazione del mercato ( 34 )»; – all’articolo 9 prevede l’istituzione di un registro europeo degli operatori di mercato, nel quale devono essere inserite le informazioni più rilevanti sulle operazioni effettuate nel mercato dell’energia all’ingrosso, compresa, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo regolamento, «l’identificazione esatta dei prodotti energetici all’ingrosso acquistati e venduti, il prezzo e la quantità convenuti, le date e i tempi di esecuzione, le parti in causa e i beneficiari dell’operazione e ogni altra pertinente informazione». Tale registro, conformemente al paragrafo 3 dello stesso articolo 9, è accessibile alle autorità di regolamentazione nazionali.

70. Pertanto, ritengo che la trasparenza possa essere ottenuta senza imporre l’obbligo di effettuare le transazioni di energia elettrica all’ingrosso soltanto sulle piattaforme gestite da un unico operatore nazionale, vale a dire escludendo le piattaforme di altri Stati membri che assicurano identiche condizioni di trasparenza e non discriminazione.

71. Esistono, in definitiva, strumenti normativi sufficienti per garantire la trasparenza del mercato dell’energia elettrica, senza che occorra attendere, come ha sostenuto l’ANRE in udienza, la piena armonizzazione del settore.

2) Sulla garanzia dell’approvvigionamento

72. Quanto alla garanzia dell’approvvigionamento del consumo nazionale di energia, ritengo del pari che non sia indispensabile vietare ai produttori, in generale, l’esportazione diretta di energia elettrica al di fuori della piattaforma gestita dall’Opcom, quando sono possibili misure meno radicali.

73. Ho già osservato che, essendo l’energia un elemento strategico fondamentale per gli Stati membri, la garanzia della sua fornitura regolare costituisce un obiettivo di interesse generale di primaria importanza.

74. Tuttavia, «fornitura regolare» non equivale necessariamente a «fornitura al miglior prezzo». E quest’ultima sembra essere il vero obiettivo della normativa controversa, che, secondo il governo rumeno, mira ad evitare l’aumento dei prezzi inerente alla necessità di importare energia elettrica ( 35 ).

75. Se considerazioni di ordine puramente economico o commerciale potessero giustificare il divieto di esportazione diretta, si metterebbe in discussione il principio stesso del mercato interno. Questione diversa è che, di fronte a situazioni di emergenza dovute a circostanze eccezionali, gli Stati membri possano invocare motivi di pubblica sicurezza e interesse generale per impedire l’esportazione di energia elettrica. Tuttavia, ritengo che farlo sistematicamente, al solo scopo di evitare il libero gioco del mercato e procurare un prezzo migliore per il consumo interno, vada oltre i motivi legittimi di restrizione autorizzati dall’articolo 36 TFUE o le ragioni di interesse generale che giustificano le restrizioni quantitative all’esportazione o le misure di effetto equivalente.

76. Come è stato sottolineato in udienza, la Hidroelectrica non nega di dover rispettare le disposizioni di legge che le impongono di mantenere disponibile un determinato quantitativo di energia elettrica, proprio al fine di preservare l’approvvigionamento nazionale. Essa chiede piuttosto che le sia consentito di negoziare il resto dell’energia elettrica da essa prodotta, vuoi attraverso contratti bilaterali vuoi su mercati diversi dalla piattaforma centralizzata dell’Opcom.

77. Se è così, il divieto assoluto di esportare l’energia elettrica non strettamente indispensabile per la garanzia minima dell’approvvigionamento risulta sproporzionato.

78. Peraltro, non mi sembra molto coerente con il menzionato obiettivo che gli intermediari (traders) possano acquistare l’energia elettrica su tale mercato all’ingrosso per esportarla successivamente, senza restrizioni analoghe a quelle imposte ai produttori, verso altri Stati membri.

79. Infine, si deve ricordare che, come indicato dal regolamento 2015/1222, la sicurezza dell’approvvigionamento «è (...) strettamente connessa al funzionamento efficiente del mercato interno dell’energia elettrica e all’integrazione dei mercati isolati degli Stati membri ( 36 )».

80. Sulla stessa linea, al considerando 44 della direttiva 2009/72 si può leggere che la garanzia dell’approvvigionamento implica l’opportunità di tenere sotto controllo l’equilibrio tra domanda e offerta nei singoli Stati membri, ma senza limitarsi a tale livello, in quanto risulta necessario «elaborare una relazione sulla situazione a livello comunitario, tenendo conto delle capacità di interconnessione tra le zone».

81. L’esportazione/importazione di energia elettrica tra gli Stati membri costituisce quindi un elemento fondamentale per la garanzia dell’approvvigionamento sia in ciascuno Stato membro sia nell’Unione nel suo insieme. Si tratta, in definitiva, di una salvaguardia che tiene conto allo stesso modo delle dimensioni nazionale ed europea del mercato dell’energia elettrica, ai fini della sicurezza dell’approvvigionamento ad entrambi i livelli, il che consente di soddisfare le necessità del mercato interno con le risorse del mercato dell’Unione.

V. Conclusione

82. In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere al Tribunalul Bucureşti (Tribunale superiore di Bucarest, Romania) nei seguenti termini: «L’articolo 35 TFUE osta alla normativa di uno Stato membro che, introducendo l’obbligo di centralizzare in un’unica piattaforma, gestita da un operatore designato dalle autorità nazionali, le transazioni di energia elettrica all’ingrosso, vieta ai produttori di esportare quest’ultima direttamente verso altri Stati membri. Tale misura non può essere giustificata, in generale, adducendo ragioni di trasparenza o di sicurezza dell’approvvigionamento se queste ultime rispondono a motivi di ordine economico attinenti all’aumento dei prezzi conseguente all’eventuale importazione di energia elettrica».

( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo.

( 2 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (GU 2009, L 211, pag. 55).

( 3 ) Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, concernente l’integrità e la trasparenza del mercato dell’energia all’ingrosso (GU 2011, L 326, pag. 1).

( 4 ) Regolamento della Commissione, del 24 luglio 2015, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione (GU 2015, L 197, pag. 24).

( 5 ) Legge n. 123/2012, sull’energia elettrica e i gas naturali (in prosieguo: la «legge n. 123/2012»).

( 6 ) Il 13 febbraio 2015 l’ANRE aveva pubblicato sul suo sito web un comunicato dal titolo «L’interpretazione data dall’ANRE delle disposizioni della legge [n. 123/2012] relativamente alla possibilità dei produttori [di] esportare energia elettrica». A proposito degli articoli 23 e 28 della legge n. 123/2012, tale comunicato indicava, come esposto nella decisione di rinvio, che, «[s]econdo l’interpretazione dell’ANRE tutta l’energia elettrica a disposizione deve essere offerta in vendita in modo trasparente, pubblico, non discriminatorio e centralizzato sulle piattaforme Opcom SA» – ossia sul mercato centralizzato rumeno dell’energia elettrica. Secondo la Commissione, detto comunicato indicava inoltre che «un produttore può costituire una società di trading in Romania o in un altro paese, ma tale società può acquistare l’energia elettrica prodotta dal produttore solo se, in conseguenza della sua partecipazione ad uno dei sistemi di negoziazione gestiti dall’Opcom al quale partecipa anche il produttore, il contratto è attribuito alla sua offerta o a un’offerta analoga» (punto 20 delle osservazioni scritte della Commissione).

( 7 ) Punto 1, sesto paragrafo, delle osservazioni scritte dell’ANRE.

( 8 ) Il punto 6 della decisione di rinvio richiama una sentenza pronunciata da un giudice di primo grado di Bucarest, nella quale si afferma che «la negoziazione al di fuori delle piattaforme centralizzate dell’Opcom non costituisce, necessariamente, una violazione delle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, della legge [n. 123/2012]».

( 9 ) A fronte di questa interpretazione, che la Commissione definisce «restrittiva» (punto 18 delle sue osservazioni scritte), non manca chi preferisce un’interpretazione «estensiva» (punto 21 delle medesime osservazioni) di dette disposizioni. A favore di quest’ultima si sarebbe espressa anche l’autorità rumena per la concorrenza in un parere del 25 febbraio 2015. Nella decisione di rinvio è trascritta, come asserito dalla Hidroelectrica, parte di tale parere, secondo cui «le disposizioni contenute nella legge [n. 123/2012] che impone ai partecipanti sul mercato di concludere operazioni di negoziazione all’ingrosso solo sui mercati centralizzati devono essere interpretate nel senso che ai produttori di energia elettrica è consentito realizzare direttamente (o mediante una società del loro gruppo) vendite all’esportazione».

( 10 ) Il compito di definire i fatti e il contesto di diritto in cui si inserisce la questione pregiudiziale spetta esclusivamente al giudice del rinvio. V., per tutte, sentenza del 2 aprile 2009, Pedro IV Servicios (C‑260/07, EU:C:2009:215, punto 29). Ciò a prescindere dalla circostanza che l’interpretazione accolta dal giudice del rinvio possa essere smentita in definitiva dai giudici superiori ai quali spetti unificare la giurisprudenza sulla legittimità interna. Se così fosse, l’interpretazione del diritto dell’Unione effettuata dalla Corte di giustizia in occasione del presente procedimento potrebbe non essere sufficiente per risolvere gli eventuali dubbi di compatibilità con tale diritto, derivanti dalla nuova interpretazione della norma nazionale. Tuttavia, essa continuerà ad essere l’interpretazione autorizzata del diritto dell’Unione nel contesto di fatto e normativo che ha determinato il presente rinvio pregiudiziale.

( 11 ) Interpretazione che, peraltro, non può svilupparsi in astratto, ma solo nel contesto di una reale controversia (sentenza del 16 dicembre 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, punto 18) e, pertanto, in relazione all’applicazione di norme la cui pertinenza ai fini della risoluzione della controversia deve essere determinata dal giudice nazionale.

( 12 ) Sentenza del 1o luglio 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, punto 57 e giurisprudenza citata).

( 13 ) Punti da 25 a 27 delle sue osservazioni scritte.

( 14 ) V., in generale, sentenza del 27 aprile 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, punto 28).

( 15 ) Il governo rumeno afferma che il livello delle esportazioni di energia elettrica dalla Romania negli anni 2014 e 2016 è stato pari rispettivamente a 8200 GWh e 8587 GWh (punto 23 delle sue osservazioni scritte).

( 16 ) Sentenza del 16 dicembre 2008, Gysbrechts e Santurel Inter (C‑205/07, EU:C:2008:730; in prosieguo: la «sentenza Gysbrechts e Santurel Inter», punto 40). Tale giurisprudenza, come osservato dal governo rumeno, risale alla sentenza dell’8 novembre 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, punto 7).

( 17 ) Sentenza del 28 febbraio 2018, ZPT (C‑518/16, EU:C:2018:126; in prosieguo: la «sentenza ZTP», punto 43).

( 18 ) I produttori rumeni di energia elettrica sono privati della possibilità di rivolgersi ai mercati di altri Stati membri, su mercati centralizzati o attraverso contratti bilaterali, ed è quindi loro impedito di accedere a un numero più elevato di possibili acquirenti e di negoziare condizioni di vendita più favorevoli (ad esempio, per quanto riguarda i prezzi o i termini di consegna).

( 19 ) Punto 41 delle osservazioni scritte del governo rumeno.

( 20 ) Sentenza Gysbrechts e Santurel Inter, punto 40.

( 21 ) V., per tutte, sentenza Gysbrechts e Santurel Inter, punto 45.

( 22 ) V., inter alia, sentenza del 23 dicembre 2015, Scotch Whisky Association e a. (C‑333/14, EU:C:2015:845; in prosieguo: la «sentenza Scotch Whisky Association», punti 53 e 54).

( 23 ) Punto 36 delle sue osservazioni scritte.

( 24 ) Punto 42 delle osservazioni scritte della Commissione. L’obiettivo della legge n. 123/2012 sarebbe, pertanto, quello di garantire la trasparenza e l’integrità del mercato, evitando negoziazioni dirette che possano destare sospetti in assenza di un meccanismo di concorrenza caratteristico di una piattaforma centralizzata e regolamentata.

( 25 ) Punto 37 delle osservazioni scritte del governo rumeno.

( 26 ) Ibidem, punto 41.

( 27 ) Il governo rumeno richiama la sentenza del 10 luglio 1984, Campus Oil e a. (72/83, EU:C:1984:256), al cui punto 34 si spiega che «i prodotti petroliferi, in ragione della loro eccezionale importanza come fonte d’energia nell’economia moderna, sono essenziali per l’esistenza di uno Stato poiché da loro dipendono il funzionamento non solo dell’economia, ma soprattutto delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali, e perfino la sopravvivenza della popolazione. L’interruzione delle forniture di prodotti petroliferi e i rischi che ne derivano per l’esistenza dello Stato possono pertanto compromettere gravemente la pubblica sicurezza che l’art. 36 consente di tutelare».

( 28 ) Il considerando 5 della direttiva 2009/72 enuncia che «[l]a sicurezza delle forniture di energia elettrica riveste un’importanza cruciale per lo sviluppo della società europea, per l’attuazione di una politica sostenibile in materia di cambiamenti climatici e per la promozione della competitività nell’ambito del mercato interno. (...)».

( 29 ) Sentenze Scotch Whisky Association, punti 37 e 53 e giurisprudenza citata, e del 22 giugno 2017, EON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punto 90).

( 30 ) Sentenza Scotch Whisky Association, punto 54.

( 31 ) Articolo 37, paragrafo 1, lettera i), della direttiva 2009/72.

( 32 ) Articolo 36, lettera a), della direttiva 2009/72.

( 33 ) Articolo 38, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2009/72.

( 34 ) Agevola tale compito il fatto che, ai sensi del paragrafo 2 del menzionato articolo 7, «le autorità nazionali di regolamentazione hanno accesso alle informazioni pertinenti detenute dall’Agenzia».

( 35 ) Punto 41 delle osservazioni scritte del governo rumeno.

( 36 ) Considerando 2 del regolamento 2015/1222.