Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 7 marzo 1996. - Parlamento europeo contro Consiglio dell'Unione europea. - Politica commerciale comune - Servizi - Appalti pubblici. - Causa C-360/93.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-01195



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

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1. Ricorso d' annullamento ° Legittimazione ad agire del Parlamento ° Presupposti per la ricevibilità ° Tutela delle sue prerogative ° Partecipazione al processo normativo ° Lesione arrecata mediante la scelta, da parte del Consiglio, del fondamento giuridico di un atto di diritto derivato ° Ricevibilità

(Trattato CEE, art. 173)

2. Atti delle istituzioni ° Scelta del fondamento giuridico ° Criteri

3. Accordi internazionali ° Accordi della Comunità ° Conclusione ° Accordo CEE - Stati Uniti relativo all' aggiudicazione di appalti pubblici ° Accordi relativi a servizi non limitati ad una fornitura oltre frontiera ° Accordo che eccede l' ambito della politica commerciale comune ° Conclusione e attuazione in base al solo art. 113 del Trattato ° Illegittimità

(Trattato CEE, art. 113; decisioni del Consiglio 93/323 e 93/324)

4. Ricorso d' annullamento ° Sentenza d' annullamento ° Effetti ° Limitazione ad opera della Corte ° Ipotesi di una decisione recante approvazione di un accordo internazionale

(Trattato CEE, art. 174, secondo comma)

Massima

1. Il Parlamento è legittimato a presentare alla Corte un ricorso d' annullamento avverso un atto del Consiglio o della Commissione, a condizione che tale ricorso miri solo alla salvaguardia delle sue prerogative e sia basato unicamente su motivi concernenti la violazione di queste ultime. E' pertanto ricevibile un ricorso in cui venga dedotta l' erroneità della scelta come unico fondamento degli atti impugnati di un articolo che non prescrive l' espletamento della procedura di cooperazione con il Parlamento, escludendo gli articoli che prescrivono tale procedura.

2. Nell' ambito del sistema di competenze della Comunità, la scelta del fondamento giuridico di un atto deve fondarsi su elementi obiettivi, suscettibili di controllo giurisdizionale. Fra tali elementi rientrano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell' atto.

3. La decisione 93/323 approva l' accordo in forma di memorandum d' intesa tra la Comunità e gli Stati Uniti d' America concernente l' aggiudicazione di appalti pubblici, che prevede la possibilità di accedere agli appalti pubblici non più limitata ai soli acquisti di prodotti e ad eventuali servizi accessori rispetto alla loro fornitura, come era previsto dall' accordo multilaterale del GATT sugli appalti pubblici, e si applica in particolare ai contratti il cui oggetto principale è dato dalla prestazione di uno o più dei servizi, tra cui quelli di manutenzione e di riparazione, di trasporto, di informatica, di pubblicità e di contabilità. La decisione 93/324, a sua volta, mira a estendere il beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531, relativa alle procedure di appalto nei settori dell' acqua, dell' energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni, agli Stati Uniti d' America.

Riferendosi a prestazioni di servizi che non possono essere ricondotte alla sola ipotesi di fornitura oltre frontiera non implicante alcuno spostamento di persone, in quanto esse riguardano in pari modo una fornitura realizzata grazie ad una presenza commerciale o ad una presenza di persone fisiche nel territorio dell' altra parte contraente, queste due decisioni hanno un oggetto che va oltre l' ambito di applicazione dell' art. 113 del Trattato. Essendo state ciononostante adottate unicamente sulla base di questo articolo, esse vanno annullate.

4. Poiché l' annullamento puro e semplice della decisione 93/323, relativa alla conclusione dell' accordo in forma di memorandum d' intesa tra la Comunità e gli Stati Uniti d' America in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, e della decisione 93/324, relativa all' estensione del beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531 agli Stati Uniti d' America, può pregiudicare l' esercizio dei diritti che ne derivano, e poiché l' accordo in questione è scaduto, gravi motivi di certezza del diritto, analoghi a quelli che intervengono in caso d' annullamento di taluni regolamenti, giustificano che la Corte eserciti la facoltà conferitale dall' art. 174, secondo comma, del Trattato, nell' ipotesi d' annullamento di un regolamento, e decida che siano considerati definitivi tutti gli effetti delle decisioni annullate.

Parti

Nella causa C-360/93,

Parlamento europeo, rappresentato dai signori Johann Schoo e José Luis Rufas Quintana, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il segretariato generale del Parlamento europeo, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Consiglio dell' Unione europea, rappresentato dai signori Ramon Torrent e Amadeu Lopes Sabino, consiglieri giuridici, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Bruno Eynard, direttore della direzione degli affari giuridici della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,

convenuto,

sostenuto da

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Joern Sack, consigliere giuridico, e Patrick Hetsch, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

e da

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dal signor John E. Collins, del Treasury Solicitor' s Department, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, 14, boulevard Roosevelt,

intervenienti,

avente ad oggetto l' annullamento delle decisioni del Consiglio 10 maggio 1993, 93/323/CEE, relativa alla conclusione dell' accordo in forma di memorandum d' intesa tra la Comunità economica europea e gli Stati Uniti d' America relativo agli appalti governativi (GU L 125, pag. 1), e del Consiglio 10 maggio 1993, 93/324/CEE, relativa all' estensione del beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531/CEE per quanto riguarda gli Stati Uniti d' America (GU L 125, pag. 54),

LA CORTE (Sesta Sezione),

composta dai signori C.N. Kakouris, presidente di sezione, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn (relatore) e J.L. Murray, giudici,

avvocato generale: G. Tesauro

cancelliere: R. Grass

vista la relazione del giudice relatore,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 23 novembre 1995,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 20 luglio 1993, il Parlamento europeo ha proposto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, un ricorso volto all' annullamento delle decisioni del Consiglio 10 maggio 1993, 93/323/CEE, relativa alla conclusione dell' accordo in forma di memorandum d' intesa tra la Comunità economica europea e gli Stati Uniti d' America relativo agli appalti governativi (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: la "decisione 93/323"), e del Consiglio 10 maggio 1993, 93/324/CEE, relativa all' estensione del beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531/CEE per quanto riguarda gli Stati Uniti d' America (GU L 125, pag. 54; in prosieguo: la "decisione 93/324").

2 La direttiva del Consiglio 17 settembre 1990, 90/531/CEE, relativa alle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 297, pag. 1; in prosieguo: la "direttiva 90/531"), è stata adottata in base agli artt. 57, n. 2, ultima frase, 66, 100 A e 113 del Trattato CEE.

3 L' art. 29 di tale direttiva recita come segue:

"1. Il presente articolo si applica alle offerte per prodotti originari dei paesi terzi con cui la Comunità non abbia concluso, in un contesto multilaterale o bilaterale, un accordo che assicura un accesso comparabile ed effettivo delle imprese della Comunità agli appalti di detti paesi terzi. Esso non pregiudica gli obblighi della Comunità o dei suoi Stati membri nei confronti dei paesi terzi.

2. Qualsiasi offerta presentata per l' aggiudicazione di un appalto di forniture può essere respinta quando la parte dei prodotti originari dei paesi terzi, determinati conformemente al regolamento (CEE) n. 802/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci, modificato da ultimo dal regolamento (CEE) n. 3860/87, supera il 50% del valore totale dei prodotti che compongono l' offerta. Ai fini del presente articolo, è considerato prodotto fabbricato il software impiegato nelle attrezzature delle reti delle telecomunicazioni.

3. Fatto salvo il paragrafo 4, se due o più offerte si equivalgono in base ai criteri di aggiudicazione di cui all' articolo 27, è accordata preferenza all' offerta che non può essere respinta ai sensi del paragrafo 2. Il valore delle offerte è considerato equivalente ai sensi del presente articolo se la differenza di prezzo non supera il 3%.

4. Tuttavia, un' offerta non deve essere preferita ad un' altra in virtù del paragrafo 3, quando la sua accettazione obbligherebbe l' ente aggiudicatore ad acquistare del materiale avente caratteristiche tecniche diverse da quelle del materiale già esistente, che comporterebbe un' incompatibilità o difficoltà di utilizzazione o di manutenzione o costi sproporzionati.

5. Ai fini del presente articolo, per determinare la parte dei prodotti originari dei paesi terzi di cui al paragrafo 2, sono esclusi i paesi terzi cui il beneficio delle disposizioni della presente direttiva è stato esteso con decisione del Consiglio conformemente al paragrafo 1.

6. La Commissione presenterà al Consiglio una relazione annuale, per la prima volta nel secondo semestre del 1991, sui progressi compiuti nei negoziati multilaterali o bilaterali relativi all' accesso delle imprese della Comunità agli appalti dei paesi terzi nei settori contemplati dalla presente direttiva, su ogni risultato che detti negoziati abbiano consentito di conseguire, e sull' applicazione effettiva di tutti gli accordi conclusi.

Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, può modificare, alla luce di questi sviluppi, le disposizioni del presente articolo".

4 Il 10 maggio 1993 il Consiglio ha adottato sulla base dell' art. 113 del Trattato le decisioni 93/323 e 93/324.

5 Con la decisione 93/323 il Consiglio ha approvato a nome della Comunità l' accordo in forma di memorandum d' intesa tra la Comunità economica europea e gli Stati Uniti d' America relativo agli appalti governativi (in prosieguo: l' "accordo").

6 A norma dell' art. 1, l' accordo si applica agli appalti di forniture, lavori ed altri servizi aggiudicati dagli organismi appaltanti indicati, quanto alla Comunità, nell' allegato 1 nonché agli appalti relativi alle forniture ed ai lavori i cui enti aggiudicatori figurano, per la Comunità, nell' allegato 3 dell' accordo.

7 L' art. 2, n. 1, dell' accordo prevede che la Comunità, per quanto attiene all' aggiudicazione di appalti di valore superiore a determinate soglie da parte di enti aggiudicatori compresi nell' allegato 1, applichi ai fornitori, offerenti e prestatori di servizi degli Stati Uniti nonché ai beni e servizi originari degli Stati Uniti le procedure previste dalle direttive del Consiglio 21 dicembre 1976, 77/62/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (GU 1977, L 13, pag. 1), 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), e 26 luglio 1971, 71/305/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU L 185, pag. 5).

8 Quanto alle forniture e ai lavori relativi al settore della produzione, del trasporto e della distribuzione dell' energia elettrica, l' art. 3, n. 1, dell' accordo impegna la Comunità, nella prima parte della frase, ad estendere ai prodotti, fornitori ed offerenti degli Stati Uniti il beneficio della direttiva 90/531, in occasione dell' aggiudicazione da parte degli enti di cui all' allegato 3 dell' accordo e, nell' ultima parte della frase, ad estendere ai medesimi il beneficio delle disposizioni della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1992, 92/13/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all' applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalti degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 76, pag. 14).

9 In applicazione di tali impegni, l' art. 1 della decisione 93/324 estende il beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531 alle offerte relative a prodotti originari degli Stati Uniti d' America presentate per l' aggiudicazione di un appalto di forniture da parte degli enti aggiudicatori elencati nell' allegato 3 dell' accordo.

10 Il Parlamento basa il suo ricorso sulla violazione del Trattato e delle sue forme sostanziali, per il motivo che le decisioni 93/323 e 93/324 sono fondate esclusivamente sull' art. 113 del Trattato, mettendo in non cale gli articoli pertinenti per le materie in questione. Per quanto riguarda più particolarmente la decisione 93/324, essa modifica secondo il Parlamento l' impatto della direttiva 90/531, che era stata adottata in cooperazione con il Parlamento in base agli artt. 57, 66, 100 A, nonché all' art. 113, l' unico, attualmente, utilizzato in quanto base giuridica di tale decisione.

11 Il Consiglio ritiene che l' art. 113 del Trattato costituisca la base giuridica appropriata per l' adozione delle decisioni 93/323 e 93/324, dal momento che gli impegni contenuti nell' art. 2, n. 1, e nell' art. 3, n. 1, ultima parte della frase, dell' accordo sono secondari rispetto all' impegno contenuto nella prima parte della frase, il cui solo oggetto è costituito dalla disciplina degli scambi commerciali esterni della Comunità ex art. 113.

12 Circa il punto se le decisioni 93/323 e 92/324 costituiscano una modifica della direttiva 90/531, come sostiene il Parlamento, o l' estensione del beneficio di quest' ultima ad un paese terzo, alla quale si riferisce l' art. 29, n. 5, esso non ha alcuna influenza, secondo il Consiglio, sulla validità di tali decisioni.

13 Infatti, dal momento che il loro oggetto principale sarebbe soltanto l' esclusione della preferenza comunitaria di cui all' art. 29, n. 3, in ordine a determinate offerte relative a prodotti originari degli Stati Uniti, la procedura di adozione delle decisioni in parola dovrebbe essere la stessa, indipendentemente dal fatto che siano viste come una modifica dell' art. 29 della direttiva o come un' estensione del beneficio della medesima.

14 Il Consiglio osserva che la base giuridica sarebbe, nel primo caso, l' art. 29, n. 6, della direttiva e, nel secondo caso, l' art. 113 del Trattato. Esso avrebbe l' obbligo nei due casi di deliberare a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, senza che sia previsto alcun intervento parlamentare.

15 In tale situazione un' eventuale illegittimità della scelta da esso operata tra le due basi giuridiche in parola è soltanto un vizio puramente formale che non può comportare la nullità delle decisioni. Il Consiglio si riferisce in proposito alla sentenza 27 settembre 1988, causa 165/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 5545, punto 19).

16 La Commissione, sostenendo le conclusioni del Consiglio, ricorda di avere proposto l' art. 113 come base giuridica della decisione 93/323, in quanto essa ritiene che, per le ragioni fatte valere nella sua memoria d' intervento, la politica commerciale prevista da tale disposizione comprenda al tempo stesso gli scambi di merci e di servizi.

Sulla ricevibilità

17 In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante (v., in particolare, sentenza 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2857, punto 14), il Parlamento europeo è legittimato a presentare alla Corte un ricorso d' annullamento avverso un atto del Consiglio o della Commissione, a condizione che tale ricorso miri alla salvaguardia delle sue prerogative e sia basato su motivi concernenti la violazione di queste ultime.

18 Nel caso di specie, il Parlamento fa valere che le decisioni 93/323 e 93/324 avrebbero dovuto essere adottate sulla base non soltanto dell' art. 113, ma anche degli artt. 57, n. 2, 66 e 100 A del Trattato, i quali, precedentemente all' entrata in vigore del Trattato sull' Unione europea, disponevano, diversamente dall' art. 113, la procedura di cooperazione con esso. Il Consiglio, adottando le decisioni in parola in base al solo art. 113, avrebbe violato siffatta prerogativa.

19 Va constatato pertanto che il ricorso del Parlamento è ricevibile.

20 Il Parlamento chiede, in forza dell' art. 37, terzo comma, dello Statuto della Corte, che l' istanza d' intervento della Commissione, la quale è stata ammessa con ordinanza del presidente della Corte 8 novembre 1993, venga dichiarata irricevibile nella misura in cui essa difende un' interpretazione dell' art. 113 del Trattato radicalmente opposta a quella del Consiglio.

21 Codesta eccezione d' irricevibilità va respinta.

22 Infatti, se è pur vero che gli argomenti invocati dalla Commissione a favore della scelta dell' art. 113 del Trattato come base giuridica della decisione 93/323 hanno una portata che diverge considerevolmente da quelli avanzati in proposito dal Consiglio, resta il fatto che le conclusioni dell' istanza d' intervento rispettano il tenore dell' art. 37, terzo comma, dello Statuto in quanto hanno come unico oggetto l' adesione alle conclusioni del Consiglio.

Sul merito

23 E' giurisprudenza costante che, nell' ambito del sistema di competenze della Comunità, la scelta del fondamento giuridico di un atto debba fondarsi su elementi obiettivi, suscettibili di controllo giurisdizionale. Fra tali elementi rientrano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell' atto (v., segnatamente, sentenza Parlamento/Consiglio, citata, punto 17).

24 Quanto alle finalità perseguite, risulta innanzi tutto dal preambolo all' accordo approvato con la decisione 93/323 che esso mira, alla luce degli impegni già assunti dalle parti nel quadro dell' accordo multilaterale del GATT sugli appalti pubblici e allo scopo di facilitare la conclusione di un nuovo accordo multilaterale in materia, ad accogliere, a livello bilaterale e su un piano di reciprocità, taluni obblighi destinati a garantire l' accesso ai rispettivi appalti pubblici.

25 L' accordo prevede a tal fine che l' accesso agli appalti pubblici delle due parti contraenti non si limiti più ai soli acquisti di prodotti e ad eventuali servizi accessori rispetto alla loro fornitura, com' era previsto dall' accordo multilaterale del GATT sugli appalti pubblici approvato con decisione del Consiglio 10 dicembre 1979, 80/271/CEE, relativa alla conclusione degli accordi multilaterali derivanti dai negoziati commerciali degli anni 1973/1979 (GU 1980, L 71, pag. 1) sulla base dell' art. 113 del Trattato.

26 Invece, secondo l' art. 1, n. 1, dell' accordo, quest' ultimo si applica ai contratti relativi a merci, lavori ed altri servizi conclusi dagli enti di cui agli allegati 1 e 2 nonché a quelli relativi a merci e lavori allorché sono conclusi dagli enti di cui agli allegati 3 e 4 dell' accordo. Ai sensi dell' art. 1, n. 2, secondo comma, dell' accordo, l' espressione "altri servizi" si riferisce ai contratti il cui oggetto principale è dato dalla prestazione di uno o più dei servizi previsti agli allegati 5 e 6 di quest' ultimo, tra cui figurano, in particolare, i servizi di manutenzione e riparazione, di trasporto, di informatica, di pubblicità e di contabilità.

27 Pertanto l' accordo riguarda anche, in via autonoma, la prestazione di servizi.

28 Quanto alla decisione 93/324, essa mira, come risulta dal secondo e dal terzo 'considerando' , a estendere il beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531 agli appalti pubblici rientranti nell' accordo.

29 Va poi ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte, allo stato attuale del diritto comunitario solo i servizi oggetto di forniture transfrontaliere rientrano nella sfera dell' art. 113 del Trattato (parere 15 novembre 1994, 1/94, Racc. pag. I-5267, punto 53).

30 Dato che le modalità di prestazione dei servizi prese in considerazione sia dalla decisione 93/323, con cui è stato approvato l' accordo, sia dalla decisione 93/324, con cui il beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531 è stato esteso agli appalti pubblici coperti dall' accordo, non possono essere ricondotte alla sola ipotesi di una fornitura transfrontaliera non implicante alcuno spostamento di persone, ma riguardano in pari modo una fornitura, grazie ad una presenza commerciale o ad una presenza di persone fisiche nel territorio dell' altra parte contraente, occorre pertanto concludere che le decisioni 93/323 e 93/324 non avrebbero dovuto fondarsi sulla sola base giuridica dell' art. 113 del Trattato.

31 Ne discende che le decisioni 93/323 e 93/324 vanno annullate.

Sulla limitazione degli effetti dell' annullamento

32 Il Consiglio ha chiesto alla Corte di limitare gli effetti di un eventuale annullamento delle decisioni, istanza cui il Parlamento non si è opposto.

33 Va rilevato in proposito che il puro e semplice annullamento delle decisioni 93/323 e 93/324 sarebbe idoneo ad arrecare pregiudizio all' esercizio dei diritti derivanti da queste ultime.

34 Va del pari tenuto conto del fatto che l' accordo è scaduto il 30 maggio 1995.

35 Alla luce di quanto precede, importanti motivi di certezza del diritto, paragonabili a quelli che si verificano in caso di annullamento di taluni regolamenti, giustificano che la Corte eserciti la facoltà conferitale dall' art. 174, secondo comma, del Trattato CEE, nell' ipotesi di annullamento di un regolamento, precisando gli effetti delle decisioni che devono essere considerati come definitivi.

36 Date le particolari circostanze del caso di specie, gli effetti delle decisioni annullate nel loro complesso vanno considerati definitivi.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

37 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio è rimasto soccombente nei suoi motivi, esso va condannato alle spese. In forza del n. 4, primo comma, del medesimo articolo, la Commissione ed il governo del Regno Unito, intervenienti nella controversia, sopporteranno le proprie spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE (Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) Le decisioni del Consiglio 10 maggio 1993, 93/323/CEE, relativa alla conclusione dell' accordo in forma di memorandum d' intesa tra la Comunità economica europea e gli Stati Uniti d' America relativo agli appalti governativi, e del Consiglio 10 maggio 1993, 93/324/CEE, relativa all' estensione del beneficio delle disposizioni della direttiva 90/531/CEE agli Stati Uniti d' America, sono annullate.

2) Gli effetti delle decisioni annullate sono considerati definitivi.

3) Il Consiglio è condannato alle spese.

4) La Commissione nonché il governo del Regno Unito sopporteranno le proprie spese.