CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

del 15 ottobre 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. Riassunto della controversia

1.1. Osservazioni generali

Per quanto mi consta, il presente procedimento instaurato dalla Commissione contro la Francia costituisce il primo caso in cui vengono in considerazione, in tutta la loro complessità, gli ostacoli che possono derivare, per gli scambi commerciali, da prescrizioni tecniche relative alle macchine e agli altri strumenti e prodotti di carattere tecnico.

Su un piano generale, i cosiddetti « ostacoli di ordine tecnico per gli scambi » di prodotti industriali possono assumere tre forme diverse, con effetti di crescente gravità.

In primo luogo, essi possono essere la conseguenza pratica di divergenti norme tecniche, stabilite da enti privati di normalizzazione nei vari Stati membri. Com'è ovvio, già il fatto che dette norme tecniche vengano in pratica sistematicamente applicate da committenti privati può provocare notevoli restrizioni del commercio. La Commissione sembra orientare i suoi sforzi verso l'eliminazione di questo tipo di restrizioni private degli scambi attraverso la sostituzione delle nórme nazionali di cui trattasi con norme europee. Naturalmente, qualora si possa accertare una pratica concordata dei committenti privati di un dato settore nel senso dell'applicazione esclusiva di norme nazionali e dell'esclusione dal mercato dei prodotti che rispondono solo alle norme di altri Stati membri, potrà essere applicato anche l'articolo 85 del trattato CEE.

L'effetto restrittivo sugli scambi derivante da norme tecniche stabilite da enti nazionali privati diventa più grave qualora enti pubblici, in veste di committenti, impongano ai fornitori la condizione di rispettare siffatte norme tecniche nazionali vigenti nel settore privato. A meno che le pubbliche autorità non possano far valere in proposito una delle deroghe previste dall'articolo 36 del trattato CEE (il che potrà verificarsi di rado quando le norme abbiano carattere puramente privatistico), alle restrizioni così create per gli scambi da una costante prassi amministrativa potranno applicarsi l'articolo 30 e (in caso di creazione di nuovi ostacoli o di rafforzamento di quelli esistenti) gli articoli 31 o 32 del trattato CEE.

La forma più grave di ostacoli tecnici per gli scambi è però costituita dalle disposizioni di carattere pubblico che (con riferimento o meno alle norme emanate da enti nazionali di normalizzazione) impongano imperativamente a tutti i fornitori nazionali e stranieri dei prodotti considerati l'osservanza di determinate norme tecniche. Questi ostacoli tecnici per gli scambi non risiedono necessariamente solo nelle divergenze fra le varie normative nazionali. Essi possono risultare rafforzati dall'imposizione di procedimenti di controllo e dagli oneri amministrativi e finanziari che direttamente o indirettamente ne derivano per i produttori interessati. In generale, lo Stato membro riterrà necessarie prescrizioni del genere, per la tutela della sicurezza, della salute e della vita degli utilizzatori dei prodotti. In tal caso la Commissione e, all'occorrenza, la Corte dovranno porsi il problema dell'applicazione non solo dell'articolo 30, ma anche dell'articolo 36 del trattato CEE. Il punto centrale del presente procedimento sembra in effetti essere costituito dall'esame della normativa nazionale in questione alla stregua dell'articolo 36 del trattato.

1.2. Gli antefatti

Nel caso di specie la Corte è stata adita dalla Commissione, avendo questa, nel 1982 e nel 1983, ricevuto dalla rappresentanza permanente di uno Stato membro e da un'organizzazione professionale di un altro Stato membro reclami circa gli ostacoli derivanti per gli scambi da una serie di nuove disposizioni adottate dalle autorità francesi negli anni dal 1979 a 1981. Tali disposizioni riguardavano le condizioni tecniche e amministrative che devono essere soddisfatte per la messa in commercio, in Francia, di macchine per la lavorazione del legno. Il testo di tali disposizioni figura negli allegati I e II del ricorso della Commissione. Il loro campo d'applicazione materiale è definito dal decreto 15 luglio 1980, n. 80-542. Significativo, quanto al principio di base vigente in proposito, è l'articolo R 233-85 del decreto 15 luglio 1980, n. 80-543, secondo cui « gli strumenti, le macchine ed i loro elementi costitutivi devono essere costruiti in modo che il loro funzionamento, la loro regolazione e la loro manutenzione non presentino rischi per i lavoratori, qualora dette operazioni abbiano luogo nelle condizioni stabilite dal costruttore o dall'importatore ». Questo principio di base viene poi attuato in un certo numero di dettagliate prescrizioni tecniche e amministrative contenute nello stesso decreto (articoli da R 233-86 — a R 233-107).

Le prescrizioni tecniche venivano estese col decreto 15 luglio 1980, n. 80-544, e ulteriormente modificate coi decreti 20 febbraio 1981, nn. 81-170, 81-171, 81-172 e 81-173, coi decreti 15 aprile 1981, nn. 81-408, 81-409, 81-410 e 81-411, nonché con un certo numero di disposizioni tecniche d'attuazione, adottate dai ministri del lavoro e della agricoltura in data 1o, 2 e 3 aprile e 2 giugno 1981. Le relative disposizioni figurano tutte in allegato al ricorso.

I procedimenti amministrativi di controllo sono disciplinati nel decreto 20 marzo 1979, n. 79-229, a norma del quale le macchine nuove più pericolose ed i loro elementi protettivi devono subire un previo controllo tecnico presso l'Institut national de recherche et de sécurité (in prosieguo « INRS »), anche se è il ministro del lavoro che decide in definitiva sulla conformità alle norme francesi. Alcuni tipi di macchine, tuttavia, devono essere sottoposte soltanto ad una verifica tecnica da parte del suddetto istituto, che può rilasciare un visto in base al quale è autorizzata la messa in commercio del tipo di prodotto considerato. Negli articoli R 233-68 e seguenti è stabilita la procedura relativa alle macchine per le quali si richiede semplicemente una dichiarazione di conformità emessa dal produttore o dall'importatore. Le modalità di tali dichiarazioni di conformità sono state stabilite dai ministri competenti in data 28 novembre 1980 e 15 dicembre 1981. Gli articoli R 233-70 e seguenti del decreto riguardano il controllo di macchine già in uso e sono irrilevanti per il presente procedimento.

Come risulta dagli allegati al ricorso, anche la tariffa delle spese che l'INRS può porre a carico dei costruttori o degli importatori per il previo controllo tecnico di determinati tipi di macchine destinate alla lavorazione del legno viene fissata dal ministero del lavoro; secondo la tariffa prodotta in causa (che però è soggetta ad aggiornamento annuale), tali spese possono variare da 1470 a 3890 FF, a seconda del tipo di macchina. Qualora il costruttore o importatore si valga del diritto, attribuitogli dall'articolo R 233-64 del decreto n. 79-229, di far effettuare il controllo, con l'autorizzazione dell'INRS, in luogo diverso dalla sede di quest'ultimo, a detti oneri si aggiungono le spese di trasferta dei tecnici che devono procedere al controllo.

Il 29 ottobre 1982 e il 29 settembre 1983, i termini inizialmente fissati per l'entrata in vigore dell'obbligo del previo controllo venivano prorogati, per determinate macchine, a date comprese fra il 1o maggio 1983 ed il 1o gennaio 1985. Il 29 settembre 1983 la scadenza delle autorizzazioni concesse senza previo controllo, nell'ambito della vecchia normativa, per le macchine che, ai sensi della nuova normativa, sono soggette ad un previo controllo veniva rinviata dal 1o ottobre 1983 al 1o gennaio 1985.

Durante le quattro fasi del procedimento precontenzioso ai sensi dell'articolo 169, il governo francese forniva, in risposta alla richiesta d'informazioni formulata dalla Commissione il 18 giugno 1982, soltanto indicazioni relative alla proroga dei termini per l'entrata in vigore della nuova normativa e per l'adeguamento degli interessati alla nuova procedura. Esso non rispondeva all'invito — rivoltogli dalla Commissione il 21 febbraio 1983 — di presentare osservazioni in merito al punto di vista della stessa Commissione secondo cui la normativa considerata era contrastante con l'articolo 30 del trattato, né reagiva, entro il termine di 30 giorni che gli era stato impartito, al parere motivato emesso dalla Commissione il 29 agosto 1983. In una riunione successivamente tenutasi a Parigi, nei giorni 1o e 2 febbraio 1984, le autorità francesi promettevano di far pervenire informazioni supplementari, riguardanti in particolare i tempi necessari per l'istruzione delle pratiche relative alle domande di visto. Il 10 luglio 1984, non avendo ancora ricevuto tali informazioni, la Commissione proponeva il ricorso ora in esame.

1.3. Mezzi dedotti e conclusioni formulate nell'atto introduttivo

Nel ricorso, la Commissione insiste nella sua tesi secondo cui le norme francesi in questione devono essere considerate misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative. In proposito, essa fa rinvio alla costante giurisprudenza della Corte, a partire dalla sentenza emessa nella causa 8/74, Dassonville (Racc. 1974, pag. 837).

La normativa di cui trattasi dovrebbe perciò essere ritenuta incompatibile con l'articolo 30, a meno che non sia giustificata da motivi di tutela della salute e della vita delle persone.

La Commissione è tuttavia del parere che il complesso delle disposizioni emanate in Francia quanto alle macchine per la lavorazione del legno (e da me testé riassunte) non sia necessario per la tutela della vita e della salute delle persone, e che perciò nella fattispecie debba applicarsi l'articolo 30, escludendo qualsiasi giustificazione ai sensi dell'articolo 36.

In proposito, la Commissione non contesta il principio della necessità di un previo controllo per le macchine destinate alla lavorazione del legno. Essa ritiene tuttavia che i provvedimenti in questione abbiano effetti restrittivi che vanno oltre quanto necessario per garantire la sicurezza degli utilizzatori, o non siano adeguati a tal fine, e ciò per le seguenti ragioni:

a) Almeno in certi casi, macchine costruite in conformità alle norme di altri Stati membri offrirebbero le stesse garanzie di sicurezza e, cionondimeno, non potrebbero essere usate in Francia. Così l'elemento protettivo prescritto nella Repubblica federale di Germania non sarebbe ammesso in Francia, perché le norme francesi consentirebbero un solo tipo di elemento protettivo.

b) I termini fissati sarebbero spesso troppo brevi — anche in seguito a proroga -, mentre i ritardi intervenuti costituirebbero anch'essi misure d'effetto equivalente ai sensi dell'articolo 30; queste misure, secondo la vostra sentenza 22 marzo 1983 (causa 42/82, Commissione/Francia, Race. 1983, pag. 1013), necessiterebbero di una giustificazione, la quale, però, non potrebbe consistere nel sovraccarico di lavoro degli uffici interessati.

c) Il combinato effetto delle condizioni imposte in Francia sarebbe tale che solo macchine altamente automatizzate, sottoposte al previo controllo, potrebbero soddisfarle. Ora, una normativa avente effetti meno restrittivi per il commercio dovrebbe essere in grado di offrire anch'essa una tutela sufficiente, e il ricorso ne dà alcuni esempi.

d) Gli oneri imposti per il previo controllo tecnico potrebbero raggiungere, se questo venga effettuato in loco, 15000 FF o più e sarebbero quindi tali da scoraggiare le potenziali importazioni. In particolare, tale circostanza renderebbe molto difficile, per un produttore straniero, fabbricare determinate macchine su ordinazione, in conformità alle esigenze dell'utilizzatore. Perciò, soprattutto per i produttori stranieri la cui fabbrica sia ubicata lontano dall'INRS, la tariffa, benché stabilita in via di principio secondo gli stessi criteri per i produttori nazionali e stranieri, renderebbe le importazioni « più difficili od onerose dello smercio dei prodotti nazionali », in contrasto con la direttiva 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE (GU 1970, L 13, pag. 29).

e) I tempi per ottenere l'omologazione di macchine soggette ad un previo controllo tecnico e talvolta anche la previa dichiarazione di conformità da parte del ministro del lavoro potrebbero prolungarsi, e le relative spese potrebbero aumentare, in ragione dei seguenti fattori: 1) la circostanza che la decisione sulla completezza della documentazione è rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione; 2) la prassi amministrativa consistente nell'imporre un nuovo procedimento per il previo controllo anche nel caso di macchine appartenenti allo stesso gruppo (o « famiglia ») di un'altra macchina la quale abbia già ottenuto il visto o l'omologazione, e che offrano le stesse garanzie di sicurezza; 3) il fatto che vengono richiesti procedimenti separati per le singole macchine facenti parte di un macchinario complesso.

Concludendo, la Commissione chiede che la Corte voglia:

— dichiarare che la Repubblica francese, adottando le misure di controllo di cui sopra per le macchine per la lavorazione del legno, nella parte in cui esse causano, nel caso d'importazione di macchine da altri Stati membri, degli oneri non necessari per garantirne la sicurezza o comunque non proporzionati a tal fine, è venuta meno agli obblighi impostile dal trattato CEE, ed in particolare dall'articolo 30;

— condannare, la Repubblica francese alle spese.

Rispondendo ai quesiti rivoltile dalla Corte, la Commissione ha precisato quali sono le disposizioni della normativa francese e le misure pratiche e amministrative di controllo che, a suo avviso, non sono necessarie per la tutela della vitá e della salute delle persone.

1.4. Il controricorso del governo francese

Riferendosi alle sentenze della Corte nella causa 788/79 (Gilli e Andres, Race. 1980, pag. 2071, punti 5 e 6 della motivazione) ed in particolare nella causa 104/75 (De Peijper, Race. 1976, pag. 613), il governo francese desume dalla giurisprudenza relativa all'articolo 36 che « fra i beni od interessi tutelati dall'articolo 36 la salute e la vita delle persone occupano il primo posto » e che « spetta agli Stati membri, nei limiti imposti dal trattato, stabilire a quale livello essi intendano assicurarne la protezione, ed imporre al riguardo controlli più o meno severi » (sentenza De Peijper, punto 15 della motivazione). Poiché non esiste ancora una normativa comunitaria relativa alla sicurezza delle macchine per la lavorazione del legno, rientra nella competenza degli Stati membri adottare tutti i provvedimenti necessari in questo settore. Ciò vale, a suo avviso, tanto più che le macchine per la lavorazione del legno sono tra le più pericolose per gli utilizzatori, cosicché è naturale che la Francia, come la maggior, parte degli altri Stati membri, abbia, dettato norme; in materia. Una prima normativa veniva posta in essere già nel 1983 Fin dai primi, tempi veniva accolto il principio— che è ancor oggi alla base della normativa attuale — secondo cui gli obiettivi di sicurezza devono essere tenuti presenti nella progettazione stessa delle macchine. Già nel 1946 veniva istituito anche un previo controllo della conformità alle prescrizioni tecniche, per i 14 gruppi di macchine ritenute più pericolose. Nella legge 6 dicembre 1976 e nei relativi provvedimenti di attuazione il suddetto principio veniva adeguato al progresso tecnico ed i requisiti di sicurezza venivano estesi a tutti gli elementi di macchine per la lavorazione del legno. Secondo il govèrno francese, la normativa ora in questione non ha apportato in pratica alcuna modifica rilevante al regime del 1976, ma si è limitata a riadattarlo in funzione degli sviluppi della tecnica. È stato mantenuto in vigore il sistema del previo controllo, ma per le macchine più pericolose sono ormai previsti due procedimenti distinti, fra loro strettamente collegati: un procedimento di omologazione ed un procedimento per ottenere un attestato di verifica tecnica («visto»). L'omologazione (dichiarazione di conformità) è concessa dal ministro del lavoro in base ad un fascicolo contenente, fra l'altro, una relazione sulla previa verifica tecnica effettuata dall'INRS. I visti sono invece rilasciati direttamente da questo istituto, per le sette categorie di macchine per le quali è sufficiente l'attestato di verifica tecnica. La differenza essenziale rispetto al sistema anteriormente in vigore consiste nel fatto che, oltre all'esame dei documenti contenuti nel fascicolo, è ora richiesto anche un esame della macchina tipo o delle singole macchine. Ciò ha portato ad un significativo aumento dei costi del controllo, e quindi alla necessità di porne l'onere a carico dei richiedenti. Per il procedimento relativo ai visti, la tariffa delle spese è pubblicata nel Journal officiel francese; anche per il procedimento di omologazione sono state fissate delle tariffe che, a richiesta, vengono comunicate agli interessati.

Secondo il governo francese, la nuova procedura dà inoltre ai produttori maggiore certezza che non il semplice esame del fascicolo e costituisce per loro un importante argomento nei confronti dei clienti.

Il suddetto governo contesta poi dettagliatamente le critiche della Commissione da me riassunte nei precedenti punti da a) ad e).

Relativamente alla censura sub a) (mancato riconoscimento delle garanzie di sicurezza offerte dalle norme di altri Stati membri), il governo francese ribadisce anzitutto che spetta agli Stati membri stabilire il livello di tutela ch'essi considerano necessario. Gli esperti francesi avrebbero ritenuto insufficienti le prescrizioni vigenti nella Repubblica federale di Germania, fra l'altro perché esse presuppongono un'adeguata formazione degli utilizzatori, mentre la normativa francese tiene conto del rischio di sbagli da parte dell'utilizzatore. D'altra parte non è esatto, secondo lo stesso governo, che le norme francesi consentano un unico tipo di elemento protettivo; il decreto 20 febbraio 1981, n. 81-171, definirebbe soltanto i risultati da raggiungere.

Quanto alla censura sub b) (imposizione di termini troppo brevi, con conseguenti ritardi dovuti al sovraccarico di lavoro degli uffici interessati), il governo francese osserva anzitutto che lo scopo della normativa (sicurezza degli utilizzatori) esigeva che i termini fossero i più brevi possibili affinché le nuove disposizioni potessero essere pienamente efficaci. D'altronde, a richiesta dei produttori, i termini più importanti erano stati prorogati, mentre gli uffici interessati erano stati invitati ad evitare, mediante determinati modi di procedere, qualsiasi ritardo. Perciò, i ritardi intervenuti dovrebbero imputarsi esclusivamente al tardivo invio della documentazione da parte dei produttori interessati. In media, la notifica della decisione al richiedente verrebbe attualmente effettuata nel termine di due mesi. D'altra partej secondo il governo francese, il prolungarsi dei tempi della decisione costituisce un vantaggio per il richiedente, il quale, in tal modo, è posto in grado di completare la documentazione e, se necessario, di apportare modifiche alle macchine considerate, evitando così il rigetto della domanda. Inoltre, non sarebbe stato mai fatto uso della facoltà di ricorso spettante ai richiedenti, il che dimostrerebbe che il problema dei termini si è presentato solo temporaneamente, in pochi casi in cui il ritardo intervenuto era imputabile allo stesso richiedente. Dai resoconti annuali sulla concessione di visti non risulterebbe alcuna discriminazione a danno dei produttori stranieri.

Quanto alla censura sub e) (secondo cui, per effetto delle prescrizioni francesi, soltanto macchine altamente automatizzate potrebbero essere messe in commercio in Francia), il governo francese nega che la propria normativa nazionale favorisca le macchine automatizzate o che sia stata mai imposta l'automatizzazione. Esso riconosce, comunque, che le macchine totalmente automatizzate non sono soggette al previo controllo.

In merito alla censura sub d) (rilevante entità degli oneri imposti per il controllo), il governo francese osserva che la fatturazione delle spese di controllo a carico dei richiedenti è giustificata dal carattere approfondito degli esami che vengono effettuati. Le tariffe fissate non fanno alcuna distinzione tra produttori francesi e stranieri, benché le spese di trasferta gravanti sui produttori stranieri possano talvolta (ma non, in particolare, nel caso di tutti i produttori tedeschi) essere più elevate di quelle poste a carico dei produttori francesi. Il sistema tedesco dovrebbe, del resto, implicare in pratica oneri di analoga entità. Inoltre, gli oneri del previo controllo sarebbero compensati dal vantaggio della potenziale certezza assoluta quanto al fatto che le macchine in questione sono conformi alle norme vigenti.

Riguardo alla censura sub e) (fattori che portano al prolungarsi dei tempi del controllo ed all'aumento delle relative spese), il governo francese, nel controricorso, osserva quanto segue:

Non si può affermare, a suo avviso, che l'amministrazione decida discrezionalmente in merito alla completezza della documentazione, poiché il modo in cui dev'essere costituito il fascicolo è disciplinato da decreti ministeriali (30 ottobre 1981 per i visti e 12 marzo 1982 per l'omologazione). L'autorizzazione a mettere in commercio il prodotto (omologazione o visto) vale per un dato tipo di macchina e quindi per tutte le macchine dello stesso modello.

Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, gli uffici incaricati raggruppano in realtà determinate categorie di macchine di un certo tipo in « famiglie ». Un siffatto modo di procedere è tuttavia impossibile per le macchine che hanno dimensioni e sistemi di protezione diversi.

Infine, i macchinari complessi non possono essere considerati come il semplice insieme delle macchine che ne fanno parte. Essi presentano rischi specifici e taluni aspetti della sicurezza devono essere esaminati globalmente. In tali casi, è interesse del produttore sottoporre a controllo la combinazione di macchine più completa possibile.

Il governo francese conclude che l'esigenza di un previo controllo delle macchine per la lavorazione del legno è giustificata dalla pericolosità di tali macchine, che i provvedimenti adottati al riguardo sono adeguati allo scopo perseguito, che i loro effetti restrittivi sugli scambi non vanno oltre quanto è necessario per. garantire la sicurezza degli utilizzatori, che detti provvedimenti sono applicati in modo non discriminatorio tanto ai prodotti nazionali quanto ai prodotti importati e che, perciò, il ricorso della Commissione dovrebbe essere respinto e le spese dovrebbero essere poste a carico della Commissione.

1.5. I successivi atti del procedimento

Per ragioni che non sono state completamente chiarite nel corso del procedimento, il controricorso del governo francese è pervenuto all'agente della Commissione troppo tardi perché questa potesse reagire con la replica. Non si è avuta, perciò, neppure una controreplica. Tuttavia, le risposte scritte date dalle parti a quesiti formulati dalla Corte hanno fornito alcune utili precisazioni quanto agli effetti dei provvedimenti francesi, alle disposizioni vigenti in altri Stati membri e agli oneri connessi al controllo nei vari Stati membri. Se necessario, tornerò ancora in dettaglio su questi punti nell'esporre la mia valutazione del caso di specie.

Durante la fase orale del procedimento, la Commissione ha ammesso che il problema centrale della presente causa risiede nel surricordato principio sul quale è basata la normativa francese e secondo cui gli obiettivi di sicurezza devono essere tenuti presenti nella progettazione stessa delle macchine in questione. A differenza di quella di altri Stati membri, la legislazione francese parte dall'idea che il lavoratore debba essere protetto contro se stesso e che i dispositivi di sicurezza della macchina debbano essere, per quanto possibile, automatici. In altri Stati membri, e in particolare nella Repubblica federale di Germania, ci si basa sul principio che il lavoratore debba ricevere una formazione professionale approfondita e continua per quanto riguarda l'uso delle macchine, di guisa che egli possa reagire nel modo giusto anche nel caso, sempre possibile, di cattivo funzionamento della macchina. La questione giuridica che la Commissione si è posta in tale contesto è se non si dovesse esigere dagli Stati membri di una Comunità ch'essi modifichino le proprie norme, o il modo in cui queste sono applicate ai prodotti importati, onde tener conto delle concezioni esistenti in altri Stati membri, qualora sia statisticamente provato che alle norme basate su dette concezioni diverse non fa riscontro un maggior numero di infortuni.

Quanto ai reclami pervenuti alla Commissione, molti di essi riguarderebbero in particolare gli oneri elevati connessi al nuovo procedimento di controllo delle macchine, come tale.

Dalle risposte del governo francese ai quesiti della Corte risulterebbe, secondo la Commissione, che su tre tipi di elementi protettivi di determinate macchine soltanto uno è ammesso in Francia. Inoltre, nel controricorso, il governo francese avrebbe fatto una citazione incompleta della sentenza De Peijper.

La Commissione dice di aver preso nota con soddisfazione del fatto che, come risulta dalla risposta del governo francese a quesiti posti dalla Corte, l'amministrazione francese tiene conto anche di visti ed omologazioni concessi dalle autorità di altri Stati membri. In forza degli articoli R 233-54 e R 233-57 del code du travail, ciò potrebbe portare, in determinati casi, ad ammettere nel mercato francese anche prodotti che non rispondano a tutte le condizioni tecniche prescritte.

La situazione privilegiata delle macchine del tutto automatizzate sarebbe espressamente confermata nel controricorso del governo francese, in cui si afferma che tali macchine non sono soggette a previo controllo. Secondo la Commissione, gli oneri del controllo sono troppo elevati, in particolare per i produttori stranieri, quando la macchina di cui trattasi sia difficilmente trasportabile, in ragione del suo peso o delle sue dimensioni, cosicché il controllo debba inevitabilmente aver luogo sul posto, con conseguenti spese di trasferta per i tecnici che lo effettuano. La Commissione sostiene che detti oneri sono più gravosi per i produttori stranieri non soltanto perché, nel loro caso, data la maggiore distanza, le spese di trasferta sono più elevate, ma anche, in senso relativo, perché i produttori francesi sono sempre soggetti all'obbligo del previo controllo, indipendentemente dai paesi in cui vendono; poiché i produttori stranieri sono soggetti alle disposizioni in materia di controllo soltanto per le loro vendite sul mercato francese, che sono relativamente modeste, gli oneri del controllo gravano in misura relativamente maggiore sulle esportazioni in parola. Né nella risposta scritta da essa data ad un quesito della Corte, né in udienza la Commissione ha fornito cifre comparative riguardanti gli oneri del controllo negli altri quattro Stati membri che pongono le spese di controllo a carico dei richiedenti. Data la mancanza di collaborazione da parte degli autori dei reclami, la Commissione non è stata in grado di comunicare, in udienza, quanto alla censura relativa ai ritardi intervenuti e all'eccessiva brevità dei termini, alcun dato che potesse sminuire la validità degli argomenti di difesa del governo francese.

Per ragioni che spiegherò nell'esporre la mia valutazione del caso di specie, mi astengo dal riassumere le discussioni che hanno avuto luogo in udienza sui nuovi aspetti tecnici della questione ed alle quali, dopo l'udienza, hanno fatto seguito osservazioni scritte supplementari presentate dal governo francese con lettera 18 luglio 1985.

Circa il potere discrezionale dell'amministrazione francese nel decidere sulla completezza o menò del fascicolo (punto che èstato precisato dalla Commissione), il governo francese ha sottolineato, in udienza, come dal testo del decreto in questione risulti che la possibilità di fornire una documentazione più ampia del minimo necessario è stata prevista in primo luogo nell'interesse del richiedente. Esso ha tuttavia ammesso, che anche gli uffici di controllo possono aver interesse all'esistenza di tale possibilità per giustificare la richiesta di ulteriori informazioni.

2. Valutazione del caso di specie

2.1. Osservazioni sugli aspetti formali

A mio avviso, il fatto che la Commissione non abbia istruito in modo soddisfacente questo caso tecnicamente molto complicato è da imputarsi in primo luogo al governo francese. Benché detto governo non potesse ignorare, e nel corso del procedimento dinanzi alla Corte abbia del resto ammesso, che la nuova normativa implicava oneri amministrativi e finanziari notevolmente più elevati per i produttori e per gli importatori, dalla mia esposizione dello svolgiménto dei fatti risulta che, nella rituale fase amministrativa del procedimento ex articolo 169, esso non ha sufficientemente collaborato per instaurare, in quella fase, un dialogo con la Commissione, ed eventualmente pervenire ad una soluzione extragiudiziale della lite. Ritengo che una siffatta mancanza di collaborazione da parte di uno Stato membro sia in contrasto col sistema dell'articolo 169. Inoltre, è chiaro che anche il compito della Corte è molto più difficile qualora la Commissione debba completare l'istruzione del caso dopo l'inizio della fase contenziosa dinanzi alla Corte. Perciò, a mio avviso, si dovrà tener, conto di ¡questa mancata collaborazione nel decidere, sulle, spese processuali.

Se la Commissione ne avesse fatto domanda, probabilmente avrei anche concluso nel senso che il governo francese, non avendo consultato la Commissione prima di adottare una normativa più rigorosa, come quella di cui trattasi, ha agito in contrasto con l'articolo 5 del trattato CEE, in relazione all'articolo 32 dello stesso trattato, alla raccomandazione 65/428/CEE della Commissione, del 20 settembre 1965, (GU 160, del 20.9.1965, pag. 2611), ed all'accordo dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 28 maggio 1969 (GU 1969, C 76, pag. 9), accordo in cui detti rappresentanti già accettavano obblighi di ampia portata in materia di consultazione e di conservazione dello status quo, anche con riferimento a disposizioni per le quali può essere richiamato l'articolo 36. La direttiva 28 marzo 1983 (GU 1983, L 108, pag. 8) avente lo stesso oggetto è, ovviamente, irrilevante per la presente fattispecie, ma potrà, in futuro, servire ad evitare siffatte controversie.

2.2. Valutazione delle questioni sostanziali

Nella fattispecie non viene contestata l'applicabilità dell'articolo 30. Giustamente, perciò, il dibattito fra le parti si è concentrato sulla possibilità di applicare, riguardo alla normativa in questione, l'articolo 36 del trattato. In proposito, durante l'udienza, la Commissione ha esattamente osservato che nella sentenza De Peijper, di cui il governo francese ha citato, a sostegno della propria tesi, il punto 15 della motivazione, si afferma anche, al punto 17, che « è dunque esclusa dalla deroga di cui all'articolo 36 qualsiasi normativa o prassi nazionale al cui posto si sarebbero potuti adottare, con pari efficacia, [per la tutela della salute e della vita delle persone], provvedimenti di minore pregiudizio per gli scambi intracomunitari ». Non mi sembra escluso che, consultando la Commissione e le autorità degli altri Stati membri, e pur mantenendo la propria concezione di base, le autorità francesi avrebbero potuto trovare soluzioni in parte diverse, che tenessero maggiormente conto delle specifiche difficoltà cui devono far fronte coloro che importano da altri Stati membri. Il presupposto che un corretto procedimento di consultazione porti ad un risultato del genere è chiaramente insito nell'articolo 5 del trattato CEE, come pure nella raccomandazione della Commissione del 1965, nell'accordo 28 maggio 1969 dei rappresentanti degli Stati membri e nella direttiva del 1983, ai quali ho fatto riferimento in precedenza.

Ciò nonostante, ritengo che la prima censura della Commissione debba essere disattesa. Nello stadio attuale del diritto comunitario, non si può ragionevolmente pretendere che uno Stato membro il quale parte dal principio che i lavoratori debbano essere tutelati anche contro la loro propria imprudenza ammetta nel suo mercato macchine pericolose, costruite in conformità alle norme di un altro Stato membro il quale parte dal principio che il lavoratore abbia ricevuto una formazione professionale sufficiente per renderlo edotto dei pericoli di tali macchine. Né si può giungere ad una diversa conclusione in base alle statistiche sugli infortuni, dalle quali risulterebbe che, ad esempio, nella Repubblica federale di Germania non si verificano più infortuni che in Francia. In particolare, dette statistiche non rendono plausibile il fatto che l'applicazione delle norme tedesche (le quali presuppongono una buona formazione dei lavoratori) avrebbe gli stessi effetti positivi in Francia (dove per l'appunto si parte da un altro presupposto). Se l'applicazione del principio di base tedesco portasse a risultati più favorevoli, ciò potrebbe, al massimo, indurre il legislatore comunitario a stabilire per l'intera Comunità il passaggio (dopo un ragionevole periodo transitorio) al sistema tedesco.

Anche la seconda censura formulata dalla Commissione dev'essere, a mio avviso, disattesa: la Commissione, infatti, non è stata in grado di dimostrare, mediante esempi concreti, che i termini da essa criticati abbiano dato luogo a qualcosa di più che problemi transitori, praticamente inevitabili.

La terza censura della Commissione, relativa a fatti di cui d'altronde il governo francese ha contestato l'esattezza, è a mio parere talmente legata alla premessa, da me già considerata infondata, su cui è basata la prima censura, da dover anch'essa essere disattesa, allo stato attuale delle conoscenze circa i meriti tecnici della normativa francese.

A sostegno della quarta censura, la Commissione non ha prodotto cifre riguardanti le spese di controllo che, in casi analoghi, vengono poste a carico degli interessati in altri Stati membri. Stando così le cose, e poiché la Commissione non ha sostenuto che gli oneri (imposti anche ai produttori francesi) siano superiori a quanto necessario per coprire i costi, ritengo che anche questa cansura debba essere disattesa. A mio avviso, soltanto il legislatore comunitario potrà risolvere in modo soddisfacente il problema degli effetti restrittivi sul commercio che indubbiamente sono connessi ad un siffatto recupero delle spese, nel caso di produttori distanti, le cui macchine, per ragioni pratiche, possono essere esaminate solo nel luogo di produzione. In proposito, si potrebbe anche pensare di ricalcare la normativa che già si applica ai prodotti agricoli, la quale consente che il controllo venga effettuato nel paese esportatore secondo i criteri vigenti nel paese importatore. Nella giurisprudenza della Corte non ho potuto trovare alcun fondamento per una tesi diversa; al riguardo, mi riferisco in particolare al punto 18 della motivazione della sentenza De Peijper. Di per sé, mi sembra giusto il punto di vista dell'organizzazione professionale francese menzionata dalla Commissione, secondo cui è contrastante con le finalità di un mercato comune il fatto che, in una Comunità di dieci (e presto dodici) Stati membri, la disciplina delle spese sia tale da costringere i produttori che intendano vendere nell'intero mercato comune a sopportare dieci o dodici volte tali oneri. Come ho già detto, tuttavia, ritengo che la Corte potrebbe dare al massimo una soluzione parziale del problema, in base a dati comparativi riguardanti tutti gli Stati membri, dati che nella fattispecie non le sono stati comunicati.

A mio avviso, la quinta censura della Commissione è a sua volta così strettamente connessa al presupposto sul quale è basata la prima censura, e che ho già considerato infondato, da dover essere anch'essa respinta.

Le mie constatazioni non escludono, naturalmente, la possibilità che in determinati casi individuali la Corte giunga ad accertare, nell'ambito di un procedimento pregiudiziale, una violazione del diritto comunitario.

2.3. Sulle spese processuali

Pur concludendo, in base alla precedente valutazione delle censure formulate dalla Commissione, che il ricorso dev'essere respinto, ritengo che le spese del giudizio vadano poste a carico della Francia, a norma dell'articolo 69, n. 3, 2o comma, del regolamento di procedura. La mancata collaborazione del governo francese nella fase amministrativa del procedimento ha certamente impedito una soluzione extragiudiziale della controversia, e perciò causato alla Commissione spese inutili. Considero questa omissione da parte del governo francese tanto più grave in quanto, per natura, il notevole aggravarsi delle restrizioni degli scambi incontestabilmente connesso alla nuova normativa di cui è causa avrebbe potuto, data la complessità tecnica di tale normativa, essere più facilmente esaminato ed eventualmente limitato, in una prima fase, nell'ambito di una concertazione fra esperti che non in sede giurisdizionale.

3. Conclusione

Propongo quindi alla Corte:

3.1. di respingere il ricorso della Commissione;

3.2. di porre le spese del giudizio a carico della Repubblica francese.

( *1 ) Traduzione dall'olandese.