Causa T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf e Al Barakaat International Foundation

contro

Consiglio dell’Unione europea e Commissione delle Comunità europee

«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Competenza della Comunità — Congelamento dei capitali — Diritti fondamentali — Ius cogens — Sindacato giurisdizionale — Ricorso di annullamento»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione ampliata) 21 settembre 2005

Massime della sentenza

1. Procedura — Regolamento che sostituisce nel corso del giudizio il regolamento impugnato — Elemento nuovo — Estensione delle conclusioni e dei motivi iniziali

2. Atti delle istituzioni — Scelta del fondamento normativo — Regolamento che istituisce, nei confronti di determinate persone ed entità, sanzioni dirette ad interrompere o a ridurre i rapporti economici con un paese terzo — Artt. 60 CE e 301 CE — Ammissibilità

[Artt. 60 CE e 301 CE; regolamento (CE) del Consiglio n. 467/2001]

3. Atti delle istituzioni — Scelta del fondamento normativo — Regolamento che istituisce sanzioni nei confronti di determinate persone ed entità che non presentano alcun legame con un paese terzo — Artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, in combinato disposto — Ammissibilità

[Artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE; art. 3 UE; regolamento (CE) del Consiglio n. 881/2002]

4. Libera circolazione dei capitali e libertà dei pagamenti — Restrizioni — Misure nazionali intese a lottare contro il terrorismo internazionale che impongono a tal fine sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di singoli che non presentano alcun legame con un paese terzo — Ammissibilità — Presupposti

(Art. 58 CE)

5. Atti delle istituzioni — Natura giuridica — Regolamento o decisione — Distinzione — Criteri — Nozione di destinatario di un atto — Oggetto dell’atto — Criterio non pertinente

(Artt. 230, quarto comma, CE e 249 CE; regolamento del Consiglio n. 881/2002)

6. Diritto internazionale pubblico — Carta delle Nazioni Unite — Decisioni del Consiglio di Sicurezza — Obblighi che ne risultano per gli Stati membri — Preminenza sul diritto nazionale e sul diritto comunitario — Obblighi risultanti da tale Carta — Carattere vincolante per la Comunità

7. Comunità europee — Sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti delle istituzioni — Atto che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Controllo incidentale della legittimità delle decisioni del Consiglio di Sicurezza — Controllo effettuato alla luce del diritto comunitario — Esclusione — Controllo effettuato alla luce dello ius cogens — Ammissibilità

(Artt. 5 CE, 10 CE, 230 CE, 297 CE, 307, primo comma, CE; art. 5 UE; regolamento del Consiglio n. 881/2002)

8. Comunità europee — Sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti delle istituzioni — Atto che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Regolamento n. 881/2002 — Specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Diritti fondamentali degli interessati — Congelamento dei capitali — Controllo effettuato alla luce dello ius cogens — Diritto di proprietà degli interessati — Principio di proporzionalità — Inosservanza — Insussistenza

[Regolamento del Consiglio n. 881/2002, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio n. 561/2003]

9. Comunità europee — Sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti delle istituzioni — Atto che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Regolamento n. 881/2002 — Specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Diritto degli interessati ad essere sentiti — Inosservanza — Insussistenza

(Regolamento del Consiglio n. 881/2002)

10. Ricorso di annullamento — Atto comunitario che dà esecuzione a risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite — Regolamento n. 881/2002 — Specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani — Sindacato giurisdizionale — Limiti — Lacuna nella tutela giurisdizionale dei ricorrenti — Controllo effettuato alla luce dello ius cogens — Diritto ad un rimedio giurisdizionale efficace — Inosservanza — Insussistenza

(Art. 226 CE; regolamento del Consiglio n. 881/2002)

1. Nell’ambito di un ricorso di annullamento, allorché un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato è sostituito, in corso di giudizio, da un regolamento che ha il medesimo oggetto, quest’ultimo va considerato un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto col principio di sana amministrazione della giustizia e con quello dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice comunitario contro un regolamento, possa adeguare il regolamento impugnato o sostituirgliene un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore regolamento o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di esso.

(v. punti 72-73)

2. Il Consiglio era competente ad adottare il regolamento n. 467/2001, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE.

Infatti, niente, nella formulazione di tali articoli, consente di escludere l’adozione di misure restrittive che colpiscono specificamente i dirigenti di un paese terzo, anziché tale paese in quanto tale, nonché, in qualsiasi luogo si trovino, gli individui e le entità che sono associati a tali dirigenti oppure da loro controllati direttamente o indirettamente, purché misure di tal genere mirino effettivamente a interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi. Questa interpretazione, non contraria alla lettera degli artt. 60 CE e 301 CE, è giustificata sia da considerazioni di efficacia sia da preoccupazioni di ordine umanitario.

Orbene, le misure previste dal regolamento n. 467/2001 avevano lo scopo di interrompere o ridurre le relazioni economiche con l’Afghanistan, nell’ambito della lotta della comunità internazionale contro il terrorismo internazionale e, segnatamente, contro Osama bin Laden e la rete Al-Qaeda.

Inoltre, tali misure, che miravano a esercitare una pressione efficace sui dirigenti del paese interessato, pur limitando per quanto possibile il loro impatto sulla popolazione di tale paese, in particolare limitando la loro sfera d’azione ratione personae a un certo numero di individui segnatamente designati, erano conformi al principio di proporzionalità, in base al quale le sanzioni non devono travalicare i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa comunitaria che le istituisce.

(v. punti 108, 112, 115-116, 121-122, 124)

3. Gli artt. 60 CE e 301 CE non costituiscono, da soli, un fondamento normativo sufficiente per adottare un regolamento comunitario volto alla lotta contro il terrorismo internazionale e all’imposizione, a tal fine, di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di singoli senza che sussista un qualche legame tra tali singoli e un paese terzo.

Del pari, l’art. 308 CE non costituisce, da solo, un fondamento normativo sufficiente per consentire l’adozione di un regolamento siffatto. Se è vero che nessuna disposizione del Trattato attribuisce alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l’imposizione di sanzioni riguardanti individui o entità che non presentano alcun legame con un paese terzo, la lotta contro il terrorismo internazionale e, più in particolare, l’imposizione di sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di individui ed entità sospettati di contribuire al suo finanziamento non può essere ricollegata ad alcun obiettivo esplicitamente assegnato alla Comunità dagli artt. 2 CE e 3 CE. Inoltre, dal preambolo del Trattato CE non emerge affatto che quest’ultimo persegua un obiettivo più vasto di difesa della pace e della sicurezza internazionale. Esso attiene esclusivamente agli obiettivi del Trattato UE. Se certamente si può affermare che tale obiettivo dell’Unione deve ispirare l’azione della Comunità nel settore delle sue competenze, ciò non basta, invece, a fondare l’adozione di misure ai sensi dell’art. 308 CE. Infatti, non si può interpretare l’art. 308 CE nel senso che esso autorizza in modo generale le istituzioni a fondarsi su tale articolo per realizzare un obiettivo del Trattato UE.

Alla luce di quanto precede il Consiglio era competente, sul fondamento costituito dal combinato disposto degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, ad adottare il regolamento impugnato n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, il quale attua nella Comunità le sanzioni economiche e finanziarie previste dalla posizione comune 2002/402, in assenza di qualsiasi legame tra il territorio e il regime dirigente di un paese terzo.

In tale contesto, infatti, occorre tener conto del collegamento specificamente creato, in occasione della revisione risultante dal Trattato di Maastricht, tra le azioni della Comunità che comportano sanzioni economiche ai sensi degli artt. 60 CE e 301 CE e gli obiettivi del Trattato UE in materia di relazioni esterne. Al riguardo, gli artt. 60 CE e 301 CE sono disposizioni assolutamente particolari del Trattato CE poiché prevedono espressamente che un’azione della Comunità possa risultare necessaria per realizzare non uno degli obiettivi della Comunità, determinati dal Trattato CE, ma uno degli obiettivi specificamente assegnati all’Unione dall’art. 2 UE, ossia l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune. Così, quando i poteri in materia di sanzioni economiche e finanziarie previsti dagli artt. 60 CE e 301 CE, ossia l’interruzione o la riduzione delle relazioni economiche con uno o più paesi terzi, in particolare per quanto attiene ai movimenti di capitali e ai pagamenti, si rivelano insufficienti per consentire alle istituzioni di raggiungere l’obiettivo della PESC, il ricorso al fondamento normativo supplementare costituito dall’art. 308 CE si giustifica, nel particolare contesto considerato da tali due articoli, in nome dell’esigenza di coerenza di cui all’art. 3 UE. Il ricorso al cumulo dei fondamenti normativi costituito dagli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE consente così di realizzare, in materia di sanzioni economiche e finanziarie, l’obiettivo perseguito nell’ambito della PESC dall’Unione e dai suoi Stati membri, espresso in una posizione comune o in un’azione comune, nonostante manchi un’espressa attribuzione alla Comunità dei poteri di imporre sanzioni economiche e finanziarie nei confronti di individui o entità che non hanno legami sufficienti con un paese terzo determinato.

(v. punti 132-133, 136, 152, 154-157, 159-160, 163-166, 170)

4. La Comunità non ha alcuna competenza esplicita ad imporre restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti. L’art. 58 CE consente invece che gli Stati membri adottino misure aventi un tale effetto nei limiti in cui ciò sia e rimanga giustificato per raggiungere gli obiettivi di cui a tale norma e, in particolare, per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Dato che la nozione di sicurezza pubblica ricomprende sia la sicurezza interna sia la sicurezza esterna dello Stato, gli Stati membri sarebbero dunque legittimati in via di principio ad adottare, ai sensi dell’art. 58, n. 1, lett. b), CE, misure volte alla lotta contro il terrorismo internazionale e all’imposizione a tal fine di sanzioni economiche e finanziarie, quali il congelamento dei capitali, nei confronti di singoli, senza stabilire un qualche legame con il territorio o con il regime dirigente di un paese terzo. Purché siano conformi all’art. 58, n. 3, CE e non oltrepassino quanto necessario per raggiungere l’obiettivo prefissato, tali misure sarebbero compatibili con il regime di libera circolazione dei capitali e dei pagamenti istituito dal Trattato CE.

(v. punto 146)

5. L’art. 249 CE, laddove dispone che il regolamento ha portata generale, mentre la decisione è obbligatoria solo per i destinatari in essa indicati, prende in considerazione solo il concetto di destinatario di un atto. L’oggetto, invece, non è un criterio rilevante per qualificare un atto come regolamento o decisione.

Pertanto, il regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, ha portata generale, poiché vieta a chiunque di mettere a disposizione di determinate persone capitali o risorse economiche. Il fatto che tali persone siano specificamente designate nell’allegato I di tale regolamento, cosicché sembra che quest’ultimo le riguardi direttamente e individualmente, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, non pregiudica per niente la generalità di tale divieto.

(v. punti 186-187)

6. Dal punto di vista del diritto internazionale, gli obblighi degli Stati membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) ai sensi della Carta delle Nazioni Unite prevalgono incontestabilmente su qualsiasi altro obbligo di diritto interno o di diritto internazionale pattizio, ivi compreso, per quelli tra di essi che sono membri del Consiglio d’Europa, sugli obblighi derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e, per quelli tra di essi che sono anche membri della Comunità, sui loro obblighi derivanti dal Trattato CE. Tale prevalenza si estende alle decisioni contenute in una risoluzione del Consiglio di Sicurezza, a norma dell’art. 25 della Carta delle Nazioni Unite, ai termini del quale i membri dell’ONU convengono di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza.

Pur non essendo membro delle Nazioni Unite, la Comunità deve essere considerata vincolata agli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite, alla stessa stregua dei suoi Stati membri, in base allo stesso Trattato che la istituisce. Da un lato, essa non può violare gli obblighi incombenti ai propri Stati membri in forza della detta Carta né ostacolare la loro esecuzione. Dall’altro, essa è tenuta, a norma del suo stesso Trattato istitutivo, ad adottare, nell’esercizio delle proprie competenze, tutte le disposizioni necessarie per consentire ai propri Stati membri di conformarsi a tali obblighi.

(v. punti 231, 234, 242-243, 254)

7. Il regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, adottato alla luce della posizione comune 2002/402, costituisce l’attuazione, a livello comunitario, dell’obbligo che incombe agli Stati membri, in quanto membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), di dare esecuzione, eventualmente mediante un atto comunitario, alle sanzioni contro Osama bin Laden, la rete Al-Qaeda, i talibani e altre persone, gruppi, imprese ed entità associati, che sono state decise e poi inasprite da varie risoluzioni del Consiglio di Sicurezza adottate in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite.

In questo contesto, le istituzioni comunitarie hanno agito in base ad una competenza vincolata, sicché esse non disponevano di alcun margine di discrezionalità autonomo. In particolare, esse non potevano né modificare direttamente il contenuto delle risoluzioni di cui trattasi né prevedere un meccanismo che potesse dar luogo ad una modifica del genere. Qualsiasi controllo della legittimità interna del regolamento n. 881/2002 implicherebbe dunque la verifica da parte del Tribunale, in via incidentale, della legittimità delle dette risoluzioni.

Orbene, alla luce del principio della preminenza del diritto dell’ONU sul diritto comunitario, l’affermazione di una competenza del Tribunale a controllare in via incidentale la legittimità delle decisioni del Consiglio di Sicurezza in base allo standard di tutela dei diritti fondamentali riconosciuti nell’ordinamento giuridico comunitario non può giustificarsi né sulla base del diritto internazionale né sulla base del diritto comunitario. Infatti, da un lato, una competenza del genere sarebbe incompatibile con gli impegni assunti dagli Stati membri in base alla Carta delle Nazioni Unite, in particolare ai suoi artt. 25, 48 e 103, nonché con l’art. 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Dall’altro, essa sarebbe contraria sia alle disposizioni del Trattato CE, in particolare agli artt. 5 CE, 10 CE, 297 CE e 307, primo comma, CE, sia a quelle del Trattato UE, in particolare all’art. 5 UE. Essa sarebbe, inoltre, incompatibile con il principio secondo il quale le competenze della Comunità e, pertanto, quelle del Tribunale devono venir esercitate nel rispetto del diritto internazionale.

Le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza adottate in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite si sottraggono quindi, in via di principio, al sindacato giurisdizionale del Tribunale e quest’ultimo non ha il potere di rimettere in causa, seppur in via incidentale, la loro legittimità alla luce del diritto comunitario. Al contrario, il Tribunale è tenuto, per quanto possibile, ad interpretare e applicare tale diritto in modo che sia compatibile con gli obblighi degli Stati membri derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite.

Il Tribunale ha tuttavia il potere di controllare, in via incidentale, la legittimità delle risoluzioni di cui trattasi alla luce dello ius cogens, inteso come un ordinamento pubblico internazionale che s’impone nei confronti di tutti i soggetti del diritto internazionale, compresi gli organi dell’ONU, e al quale non è possibile derogare.

(v. punti 264-266, 272-274, 276-277)

8. Il congelamento dei capitali previsto dal regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, come modificato dal regolamento n. 561/2003, e, indirettamente, dalle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza attuate da tali regolamenti, non viola i diritti fondamentali degli interessati, alla luce dello standard di tutela universale dei diritti fondamentali della persona umana appartenenti allo ius cogens.

In proposito, le espresse possibilità di esenzioni e di deroghe che accompagnano il congelamento dei capitali delle persone iscritte nell’elenco del comitato per le sanzioni dimostrano chiaramente che tale misura non ha né lo scopo né l’effetto di assoggettare tali persone ad un trattamento disumano o degradante.

Inoltre, nei limiti in cui il diritto alla proprietà privata debba essere considerato facente parte delle norme imperative del diritto internazionale generale, solo una privazione arbitraria di tale diritto potrebbe, in ogni caso, essere considerata contraria allo ius cogens. Orbene, tale non è il caso nella fattispecie.

Infatti, in primo luogo, il congelamento dei loro capitali è un aspetto delle sanzioni decise dal Consiglio di Sicurezza contro Osama bin Laden, la rete Al-Qaeda, i talibani e altre persone, gruppi, imprese ed entità associati, in considerazione dell’importanza della lotta contro il terrorismo internazionale e della legittimità di una tutela delle Nazioni Unite contro gli intrighi di organizzazioni terroristiche. In secondo luogo, il congelamento dei capitali è una misura cautelare che, a differenza di una confisca, non lede la sostanza stessa del diritto di proprietà degli interessati sulle loro disponibilità finanziarie, ma soltanto il loro utilizzo. In terzo luogo, le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza prevedono un meccanismo di riesame periodico del regime generale delle sanzioni. Infine, la normativa di cui trattasi predispone una procedura che consente agli interessati di sottoporre in qualsiasi momento il loro caso al comitato per le sanzioni ai fini di un riesame, attraverso l’intermediazione dello Stato membro di loro nazionalità o di loro residenza.

Tenuto conto di tali circostanze, il congelamento dei capitali delle persone ed entità sospettate, in base alle informazioni comunicate dagli Stati membri delle Nazioni Unite e controllate dal Consiglio di Sicurezza, di essere legate ad Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani e di avere partecipato al finanziamento, alla pianificazione, alla preparazione o all’esecuzione di atti terroristici non può passare per una lesione arbitraria, inadeguata o sproporzionata dei diritti fondamentali degli interessati.

(v. punti 289, 291, 293-296, 299-302)

9. Il diritto degli interessati di essere ascoltati non è stato violato né dal comitato per le sanzioni prima dalla loro inclusione nell’elenco delle persone i cui capitali devono essere congelati in esecuzione delle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza, né dalle istituzioni comunitarie, prima dell’adozione del regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani.

Infatti, in primo luogo, il diritto degli interessati di essere ascoltati dal comitato per le sanzioni prima dalla loro inclusione nell’elenco delle persone sospettate di contribuire al finanziamento del terrorismo internazionale i cui capitali devono essere congelati in esecuzione delle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza non è previsto dalle risoluzioni di cui trattasi e nessuna norma imperativa appartenente all’ordinamento pubblico internazionale sembra imporre siffatta preventiva audizione. In particolare, nella situazione in cui si controverte di una misura cautelare che limita la disponibilità dei beni degli interessati, il rispetto dei diritti fondamentali di questi ultimi non esige che i fatti e gli elementi di prova ritenuti a loro carico siano loro comunicati, quando il Consiglio di Sicurezza o il suo comitato per le sanzioni ritengono che vi ostino motivi riguardanti la sicurezza e la comunità internazionale.

In secondo luogo, neppure le istituzioni comunitarie erano tenute ad ascoltare gli interessati prima dell’adozione del regolamento di cui trattasi, in quanto esse non disponevano di alcun margine di discrezionalità nel recepire nell’ordinamento giuridico comunitario risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e decisioni del comitato per le sanzioni, cosicché un’audizione dell’interessato non avrebbe potuto in nessun caso portare l’istituzione a rivedere la propria posizione.

(v. punti 306-307, 320, 328-329, 331)

10. Nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto contro il regolamento n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, il Tribunale esercita un controllo completo sulla legittimità del detto regolamento per quanto attiene al rispetto, da parte delle istituzioni comunitarie, delle norme di competenza nonché delle norme di legittimità esterna e delle forme sostanziali imposte al loro operato. Il Tribunale controlla parimenti la legittimità del regolamento alla luce delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza che tale regolamento deve attuare, segnatamente sotto il profilo dell’adeguatezza formale e sostanziale, della coerenza interna e della proporzionalità del primo rispetto alle seconde. Inoltre, esso controlla la legittimità del detto regolamento e, indirettamente, la legittimità delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza di cui trattasi, alla luce delle norme superiori del diritto internazionale appartenenti allo ius cogens, segnatamente delle norme imperative sulla tutela universale dei diritti della persona umana.

Per contro, non spetta al Tribunale controllare indirettamente la conformità delle stesse controverse risoluzioni del Consiglio di Sicurezza ai diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico comunitario. Al Tribunale non spetta neanche verificare l’assenza di errori di valutazione dei fatti e degli elementi di prova che il Consiglio ha considerato a sostegno delle misure adottate né, fatto salvo l’ambito limitato del controllo effettuato alla luce dello ius cogens, controllare indirettamente l’opportunità e la proporzionalità di tali misure. In tali limiti, i ricorrenti non dispongono di alcun rimedio giurisdizionale, poiché il Consiglio di Sicurezza non ha ritenuto opportuno individuare un giudice internazionale indipendente con il compito di decidere, in diritto e in fatto, dei ricorsi diretti contro le decisioni individuali adottate dal comitato per le sanzioni.

Tuttavia, tale lacuna nella tutela giurisdizionale dei ricorrenti non è di per sé contraria allo ius cogens. Infatti, il diritto di adire un giudice non è assoluto. La limitazione del diritto dei ricorrenti di adire un giudice, derivante dall’immunità di giurisdizione di cui godono, in via di principio, le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza adottate ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, è inerente a tale diritto, garantito dallo ius cogens. L’interesse dei ricorrenti a ottenere che un giudice esamini nel merito la loro causa non è sufficiente a prevalere sull’interesse generale fondamentale a che la pace e la sicurezza internazionale siano mantenute a fronte di una minaccia chiaramente identificata dal Consiglio di Sicurezza, conformemente alle disposizioni della Carta delle Nazioni Unite. Non è pertanto violato il diritto dei ricorrenti ad un rimedio giurisdizionale effettivo.

(v. punti 334-335, 337-344, 346)

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)

21 settembre 2005 ( )

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani – Competenza della Comunità – Congelamento dei capitali – Diritti fondamentali – Ius cogens – Sindacato giurisdizionale – Ricorso di annullamento»

Nella causa T-306/01,

Ahmed Ali Yusuf, residente in Spånga (Svezia),

Al Barakaat International Foundation, con sede in Spånga,

rappresentati dagli avv.ti L. Silbersky e T. Olsson,

ricorrenti,

contro

Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dal sig. M. Vitsentzatos, dalle sig.re I. Rådestad ed E. Karlsson e dal sig. M. Bishop, in qualità di agenti,

e

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. A. Van Solinge, J. Enegren e C. Brown, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuti,

sostenuti da:

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato inizialmente dal sig. J. Collins, successivamente dalla sig.ra R. Caudwell, in qualità di agenti, quest’ultima assistita dalla sig.ra S. Moore, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,

interveniente,

avente ad oggetto, inizialmente, una domanda di annullamento, da un lato, del regolamento (CE) del Consiglio 6 marzo 2001, n. 467, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000 (GU L 67, pag. 1), e, dall’altro, del regolamento (CE) della Commissione 12 novembre 2001, n. 2199, che modifica per la quarta volta il regolamento n. 467/2001 (GU L 295, pag. 16), successivamente, una domanda di annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 139, pag. 9),

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione ampliata),

composto dai sigg. N.J. Forwood, presidente, J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij e M. Vilaras, giudici,

cancelliere: sig. H. Jung

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 ottobre 2003,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Contesto normativo

1 Ai termini dell’art. 24, n. 1, della Carta delle Nazioni Unite firmata a San Francisco (Stati Uniti) il 26 giugno 1945, i membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) «conferiscono al Consiglio di Sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, e riconoscono che il Consiglio di Sicurezza, nell’adempiere i suoi compiti inerenti a tale responsabilità, agisce in loro nome».

2 Ai sensi dell’art. 25 della Carta delle Nazioni Unite, «[i] Membri dell’[ONU] convengono di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza in conformità alle disposizioni della presente Carta».

3 In forza dell’art. 48, n. 2, della Carta delle Nazioni Unite, le decisioni del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale «sono eseguite dai Membri delle Nazioni Unite direttamente o mediante la loro azione nelle organizzazioni internazionali competenti di cui siano Membri».

4 Secondo l’art. 103 della Carta delle Nazioni Unite, «[i]n caso di contrasto tra gli obblighi contratti dai Membri delle Nazioni Unite con la presente Carta e gli obblighi da essi assunti in base a qualsiasi altro accordo internazionale, prevarranno gli obblighi derivanti dalla presente Carta».

5 Ai termini dell’art. 11, n. 1, UE:

«L’Unione stabilisce ed attua una politica estera e di sicurezza comune estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza i cui obiettivi sono i seguenti:

– difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite;

– rafforzamento della sicurezza dell’Unione in tutte le sue forme;

– mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite (…)».

6 Ai sensi dell’art. 301 CE:

«Quando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea relative alla politica estera e di sicurezza comune prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, prende le misure urgenti necessarie».

7 L’art. 60, n. 1, CE dispone quanto segue:

«Qualora, nei casi previsti all’articolo 301, sia ritenuta necessaria un’azione della Comunità, il Consiglio, in conformità della procedura di cui all’articolo 301, può adottare nei confronti dei paesi terzi interessati le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti».

8 Ai termini dell’art. 307, primo comma, CE:

«Le disposizioni del presente Trattato non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente al 1° gennaio 1958 o, per gli Stati aderenti, anteriormente alla data della loro adesione, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall’altra».

9 Infine, l’art. 308 CE dispone come segue:

«Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso».

Fatti

10 Il 15 ottobre 1999 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di Sicurezza») ha adottato la risoluzione 1267 (1999), con cui esso ha, tra l’altro, condannato il fatto che continuino a essere ospitati e addestrati terroristi e che siano preparati atti terroristici in territorio afgano, ha riaffermato la sua convinzione che la repressione del terrorismo internazionale è essenziale al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e deplorato che i talibani continuino a dare rifugio a Usama bin Laden (Osama bin Laden nella maggior parte delle versioni italiane dei documenti adottati dalle istituzioni comunitarie) e a consentire a lui e ai suoi associati di dirigere dal territorio da loro occupato una rete di campi di addestramento di terroristi e di servirsi dell’Afghanistan come base per condurre operazioni terroristiche internazionali. Al paragrafo 2 di tale risoluzione, il Consiglio di Sicurezza ha imposto ai talibani di consegnare alle autorità competenti colui che è chiamato Osama bin Laden, senza ulteriore ritardo. Al fine di garantire il rispetto di tale obbligo, il paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999) dispone che tutti gli Stati dovranno in particolare «[c]ongelare i capitali e le altre risorse finanziarie specificamente derivanti da beni appartenenti ai talibani o da loro direttamente o indirettamente controllati, ovvero appartenenti a o controllati da ogni impresa di proprietà dei talibani o controllata dai talibani, quali definiti dal comitato costituito ai sensi del seguente paragrafo 6, e provvedere affinché né i capitali e le altre risorse finanziarie in questione, né altri capitali o risorse finanziarie in tal modo definiti siano messi a disposizione o stanziati a vantaggio dei talibani, o di qualsiasi impresa loro appartenente o da essi direttamente o indirettamente controllata, da parte di loro connazionali o di ogni altro soggetto che si trovi sul loro territorio, a meno che il comitato non abbia concesso una diversa autorizzazione, caso per caso, per motivi umanitari».

11 Al paragrafo 6 della risoluzione 1267 (1999) il Consiglio di Sicurezza ha deciso di istituire, in conformità all’art. 28 del suo regolamento interno provvisorio, un comitato del Consiglio di Sicurezza, composto di tutti i suoi membri (in prosieguo: il «comitato per le sanzioni»), incaricato specificamente di vegliare sull’attuazione, da parte degli Stati, delle misure imposte dal paragrafo 4, di individuare i capitali o altre risorse finanziarie di cui al citato paragrafo 4 e di esaminare le domande di deroga alle misure imposte dallo stesso paragrafo 4.

12 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare tale risoluzione, il 15 novembre 1999 il Consiglio ha adottato la posizione comune 1999/727/PESC, relativa a misure restrittive contro i talibani (GU L 294, pag. 1). L’art. 2 di tale posizione comune prescrive il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie detenuti dai talibani all’estero, secondo quanto stabilito nella risoluzione 1267 (1999) del Consiglio di Sicurezza.

13 Il 14 febbraio 2000 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, il regolamento (CE) n. 337/2000, relativo al divieto dei voli e al congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan (GU L 43, pag. 1).

14 Il 19 dicembre 2000 il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione 1333 (2000), la quale specificamente esige che i talibani ottemperino alla risoluzione 1267 (1999), in particolare cessando di offrire rifugio e addestramento ai terroristi internazionali e alle loro organizzazioni e consegnando Osama bin Laden alle autorità competenti affinché sia consegnato alla giustizia. Il Consiglio di Sicurezza ha deciso in particolare, di inasprire il divieto dei voli ed il congelamento dei capitali imposti dalla risoluzione 1267 (1999). Perciò il paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000) dispone che tutti gli Stati debbano, in particolare, «[c]ongelare senza indugio i capitali e le altre risorse finanziarie di Osama bin Laden e delle persone ed entità a lui associati, quali definite dal [comitato per le sanzioni], ivi compresa l’organizzazione Al-Qaeda, e i capitali derivanti dai beni appartenenti a Osama bin Laden e alle persone ed entità a lui associati o da loro direttamente o indirettamente controllati, e provvedere affinché né i capitali e le altre risorse finanziarie in questione né altri capitali o risorse finanziarie siano messi a disposizione o utilizzati direttamente o indirettamente da parte di loro connazionali o di qualsiasi altra persona che si trova sul loro territorio a beneficio di Osama bin Laden, dei suoi associati o di qualsiasi altra entità loro appartenente o da essi direttamente o indirettamente controllata, compresa l’organizzazione Al-Qaeda».

15 In questa stessa disposizione, il Consiglio di Sicurezza ha incaricato il comitato per le sanzioni di tenere, sulla base delle informazioni comunicate dagli Stati e dalle organizzazioni regionali, un elenco aggiornato delle persone e delle entità che il detto comitato ha individuato come associate a Osama bin Laden, ivi compresa l’organizzazione Al-Qaeda.

16 Al paragrafo 23 della risoluzione 1333 (2000), il Consiglio di Sicurezza ha deciso che le misure imposte sulla base, in particolare, del paragrafo 8 sarebbero state applicate per dodici mesi e che, alla fine di tale periodo, avrebbe valutato se fossero da prorogarsi per un nuovo periodo, alle medesime condizioni.

17 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare tale risoluzione, il 26 febbraio 2001 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2001/154/PESC, concernente ulteriori misure restrittive nei confronti dei talibani e che modifica la posizione comune 96/746/PESC (GU L 57, pag. 1). L’art. 4 di tale posizione comune dispone quanto segue:

«I capitali e le altre risorse finanziarie appartenenti a Usama bin Laden e a persone e entità associate a quest’ultimo, quali definite dal [comitato per le sanzioni,] sono congelati e sarà vietato mettere a disposizione di Usama Bin Laden, delle persone o delle entità associate a quest’ultimo, quali definite dal [comitato per le sanzioni], capitali o altre risorse finanziarie, alle condizioni di cui alla [risoluzione 1333 (2000)]».

18 Il 6 marzo 2001 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, il regolamento (CE) n. 467/2001, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000 (GU L 67, pag. 1).

19 Ai termini del terzo ‘considerando’ di tale regolamento, le misure della risoluzione 1333 (2000) «rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato e, pertanto, in particolare per evitare distorsioni della concorrenza, occorre una normativa comunitaria per attuare le decisioni pertinenti del Consiglio di Sicurezza, nella misura in cui esse riguardano il territorio della Comunità».

20 L’art. 1 del regolamento n. 467/2001 definisce cosa occorra intendere per «capitali» e per «congelamento dei capitali».

21 Ai termini dell’art. 2 del regolamento n. 467/2001:

«1. Sono congelati tutti i capitali e le altre risorse finanziarie, appartenenti a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo designati dal [comitato per le sanzioni] ed elencati nell’allegato I.

2. È vietato mettere, direttamente o indirettamente, a disposizione dei talibani, delle persone, delle entità o degli organismi designati dal comitato per le sanzioni contro i talibani ed elencati nell’allegato I fondi o altre risorse finanziarie.

3. I paragrafi 1 e 2 non si applicano ai fondi e alle risorse finanziarie per i quali il comitato per le sanzioni contro i talibani ha concesso una deroga. Tali deroghe sono ottenute ricorrendo alle autorità competenti degli Stati membri elencate nell’allegato II».

22 L’allegato I del regolamento n. 467/2001 contiene l’elenco delle persone, delle entità e degli organismi interessati dal congelamento dei capitali imposto dall’art. 2. Ai sensi dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 467/2001, la Commissione è abilitata a modificare o integrare il citato allegato I sulla base delle decisioni del Consiglio di Sicurezza o del comitato per le sanzioni.

23 L’8 marzo 2001 il comitato per le sanzioni ha pubblicato un primo elenco consolidato delle persone e delle entità da sottoporsi al congelamento dei capitali ai sensi delle risoluzioni 1267 (1999) e 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza. Questo elenco da allora è stato modificato ed integrato a più riprese. La Commissione ha allora adottato vari regolamenti in forza dell’art. 10 del regolamento n. 467/2001, con i quali ha modificato o integrato l’allegato I del detto regolamento.

24 Il 9 novembre 2001 il comitato per le sanzioni ha pubblicato un nuovo addendum al suo elenco dell’8 marzo 2001, che comprende in particolare i nomi dell’entità e delle tre persone che seguono:

– «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden»;

– «Aden, Abdirisak; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968»;

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955»;

– «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB: 20 November 1974».

25 Con il regolamento (CE) della Commissione 12 novembre 2001, n. 2199, che modifica per la quarta volta il regolamento n. 467/2001 (GU L 295, pag. 16), i nomi dell’entità e delle tre persone fisiche in questione sono stati aggiunti, assieme ad altri, all’allegato I del detto regolamento.

26 Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione 1390 (2002), che stabilisce le misure da applicare contro Osama bin Laden, i membri dell’organizzazione Al-Qaeda e i talibani ed altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associati. Tale risoluzione prevede in sostanza, ai paragrafi 1 e 2, il mantenimento delle misure, segnatamente il congelamento dei capitali, imposte dal paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999) e dal paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000). A norma del paragrafo 3 della risoluzione 1390 (2002), queste misure saranno riesaminate dal Consiglio di Sicurezza dodici mesi dopo la loro adozione, periodo al termine del quale esso deciderà se mantenerle o perfezionarle.

27 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare tale risoluzione, il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2002/402/PESC, concernente misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell’Organizzazione Al-Qaeda e dei talibani e di altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associate e che abroga le posizioni comuni 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (GU L 139, pag. 4). L’art. 3 di tale posizione comune prescrive, tra l’altro, la prosecuzione del congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie o economiche degli individui, gruppi, imprese e entità quali figurano nell’elenco predisposto dal comitato per le sanzioni secondo le risoluzioni 1267 (1999) e 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza.

28 Il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, il regolamento (CE) n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 139, pag. 9).

29 Secondo il quarto ‘considerando’ di tale regolamento, poiché le misure previste, in particolare, dalla risoluzione 1390 (2002) del Consiglio di Sicurezza «ricadono nell’ambito del Trattato, l’applicazione delle pertinenti decisioni del Consiglio di Sicurezza richiede una normativa comunitaria, nella misura in cui dette misure riguardano il territorio della Comunità, in particolare per evitare distorsioni della concorrenza».

30 L’art. 1 del regolamento n. 881/2002 definisce i «fondi» e il «congelamento dei fondi» in termini sostanzialmente identici a quelli dell’art. 1 del regolamento n. 467/2001.

31 Ai termini dell’art. 2 del regolamento n. 881/2002:

«1. Tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o in possesso di, una persona fisica o giuridica, gruppo o entità designato dal comitato per le sanzioni ed elencato nell’allegato I sono congelati.

2. È vietato mettere direttamente o indirettamente fondi a disposizione di una persona fisica o giuridica, di un gruppo o di un’entità designati dal comitato per le sanzioni ed elencati nell’allegato I, o stanziarli a loro vantaggio.

3. È vietato mettere direttamente o indirettamente risorse economiche a disposizione di una persona fisica o giuridica, ad un gruppo o ad un’entità designati dal comitato per le sanzioni ed elencati nell’allegato I o destinarle a loro vantaggio, per impedire così facendo che la persona, il gruppo o l’entità in questione possa ottenere fondi, beni o servizi».

32 L’allegato I del regolamento n. 881/2002 contiene l’elenco delle persone, delle entità e dei gruppi per i quali l’art. 2 dispone il congelamento dei capitali. Tale elenco comprende in particolare i nomi dell’entità e delle tre persone che seguono:

– «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spanga, Stoccolma (Svezia); Rinkebytorget 1, 04, Spanga (Svezia)»;

– «Aden, Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spanga (Svezia), nato l’1 giugno 1968»;

– «Ali, Abdi Adbulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spanga (Svezia), nato l’1 gennaio 1955»;

– «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spanga (Svezia), nato il 20 novembre 1974».

33 Il 26 agosto 2002 il comitato per le sanzioni ha deciso di cancellare coloro che vengono chiamati «Abdi Abdulaziz Ali» e «Abdirisak Aden» dall’elenco delle persone, gruppi ed entità da sottoporsi a congelamento dei capitali e altre risorse economiche.

34 Di conseguenza, il 4 settembre 2002 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 1580/2002, recante seconda modifica del regolamento n. 881/2002 (GU L 237, pag. 3).

35 Ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 1580/2002, sono depennati dall’elenco dell’allegato I del regolamento (CE) n. 881/2002, tra le altre, le seguenti persone:

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Svezia, data di nascita 1° gennaio 1955»;

– «Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Svezia, data di nascita 1° giugno 1968».

36 Il 20 dicembre 2002 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1452 (2002), allo scopo di agevolare il rispetto degli obblighi in materia di lotta al terrorismo. Il paragrafo 1 di tale risoluzione prevede un certo numero di deroghe ed eccezioni al congelamento dei fondi e delle risorse economiche imposto dalle risoluzioni 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), che potranno essere accordate dagli Stati per motivi umanitari, previa approvazione del comitato per le sanzioni.

37 Il 17 gennaio 2003 il Consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione 1455 (2003), per il perfezionamento delle misure imposte al paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), al paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000) e ai paragrafi 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002). A norma del paragrafo 2 della risoluzione 1455 (2003), tali misure saranno nuovamente perfezionate entro dodici mesi o anche prima, ove occorra.

38 Ritenendo necessaria un’azione della Comunità al fine di attuare la risoluzione 1452 (2002) del Consiglio di Sicurezza, il 27 febbraio 2003 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2003/140/PESC, concernente deroghe alle misure restrittive imposte dalla posizione comune 2002/402 (GU L 53, pag. 62). L’art. 1 di tale posizione comune prevede che, nell’attuare le misure di cui all’art. 3 della posizione comune 2002/402/PESC, la Comunità europea prevedrà le deroghe consentite dalla risoluzione 1452 (2002) del Consiglio di Sicurezza.

39 Il 27 marzo 2003 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 561/2003, che modifica, per quanto riguarda le deroghe al congelamento dei capitali e delle risorse economiche, il regolamento n. 881/2002 (GU L 82, pag. 1). Al quarto ‘considerando’ di tale regolamento, il Consiglio fa presente che, alla luce della risoluzione 1452 (2002) del Consiglio di Sicurezza, occorre modificare le misure imposte dalla Comunità.

40 Ai termini dell’art. 1 del regolamento n. 561/2003:

«Nel regolamento (…) n. 881/2002 è inserito il seguente articolo:

“Articolo 2 bis

1. L’articolo 2 non si applica ai capitali o alle risorse economiche quando:

a) una qualsiasi delle autorità competenti degli Stati membri, elencate nell’allegato II, ha deciso, su richiesta della persona fisica o giuridica interessata, che i capitali o le risorse economiche in questione sono:

i) necessari per coprire le spese di base, compresi i pagamenti relativi a generi alimentari, affitti o ipoteche, medicinali e cure mediche, imposte, premi assicurativi e servizi pubblici;

ii) destinati esclusivamente al pagamento di onorari ragionevoli e al rimborso delle spese sostenute per le prestazioni legali;

iii) destinati esclusivamente al pagamento di diritti o di spese bancarie connessi alla normale gestione dei fondi o delle risorse economiche congelati

iv) necessari per coprire spese straordinarie; e

b) tale decisione è stata notificata al comitato per le sanzioni; e

c) i) per le decisioni di cui alla lettera a), punti i), ii) o iii), il comitato per le sanzioni non ha sollevato obiezioni al riguardo entro 48 ore dalla notifica; oppure

ii) per le decisioni di cui alla lettera a), punto iv), esse sono state approvate dal comitato per le sanzioni.

2. Qualsiasi persona che desideri beneficiare delle disposizioni di cui al paragrafo 1 ne fa richiesta all’autorità competente dello Stato membro elencata nell’allegato II.

L’autorità competente elencata nell’allegato II comunica senza indugio, per iscritto, alla persona che ha presentato la richiesta e a tutte le altre persone, a tutti gli altri organismi e a tutte le altre entità direttamente interessati, se la richiesta è stata accolta.

L’autorità competente comunica anche agli altri Stati membri se la richiesta di deroga in questione è stata accolta.

3. I fondi sbloccati e trasferiti all’interno della Comunità per il pagamento delle spese o autorizzati a norma del presente articolo non sono soggetti ad ulteriori misure restrittive a norma dell’articolo 2.

(…)”».

41 Il 19 maggio 2003 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 866/2003, recante diciottesima modifica del regolamento (CE) n. 881/2002 (GU L 124, pag. 19). Ai termini dell’art. 1 e del n. 1 dell’allegato di tale regolamento, l’allegato I del regolamento n. 881/2002 è stato modificato nel senso che la voce «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Svezia, data di nascita 20 novembre 1974» elencata fra le «persone fisiche» è sostituita dal testo seguente:

«Ali Ahmed YUSAF (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Svezia; data di nascita 20 novembre 1974; luogo di nascita: Garbaharey, Somalia; nazionalità: svedese; passaporto svedese n. 1041635; numero di identificazione nazionale: 741120-1093».

Procedimento e conclusioni delle parti

42 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 10 dicembre 2001, registrato con il numero di causa T‑306/01, i sigg. Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali e Ahmed Yusuf, nonché la Al Barakaat International Foundation (in prosieguo: la «Al Barakaat»), hanno proposto un ricorso contro il Consiglio e la Commissione ai sensi dell’art. 230 CE, con il quale essi chiedono che il Tribunale voglia:

– annullare il regolamento n. 2199/2001;

– annullare il regolamento n. 467/2001 e, in subordine, dichiararlo inapplicabile a norma dell’art. 241 CE;

– statuire sulle spese, il cui importo sarà determinato in seguito.

43 Nel medesimo atto, i richiedenti hanno chiesto, ai sensi dell’art. 243 CE, la sospensione dell’esecuzione del regolamento n. 2199/2001.

44 Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 10 dicembre 2001, i richiedenti hanno chiesto che si statuisca mediante procedimento accelerato, ai sensi dell’art. 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale. Sentite le parti convenute, con decisione 22 gennaio 2002, il Tribunale (Prima Sezione) ha respinto tale istanza data la natura complessa e delicata delle questioni di diritto sollevate dalla causa.

45 Con lettera 24 gennaio 2002 della cancelleria del Tribunale, si informavano le parti che non poteva statuirsi sulla domanda di sospensione dell’esecuzione del regolamento n. 2199/2001, poiché quest’ultima non era stata formulata con atto separato, in conformità a quanto disposto dal regolamento di procedura. Nella medesima lettera è stato tuttavia precisato che la successiva presentazione di una domanda di misure provvisorie rimaneva sempre possibile, nel rispetto delle disposizioni del citato regolamento.

46 Con i loro controricorsi, depositati presso la cancelleria del Tribunale il 19 febbraio 2002, il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare i ricorrenti alle spese.

47 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale l’8 marzo 2002, i ricorrenti hanno proposto un’istanza volta alla sospensione dell’esecuzione dei regolamenti n. 467/2001 e n. 2199/2001, per la parte che li riguarda, fino a quando non sia statuito sulla causa principale.

48 Le parti sono state sentite dal presidente del Tribunale il 22 marzo 2002, alla presenza del Regno di Svezia, rappresentato all’audizione.

49 Con ordinanza 7 maggio 2002 causa T-306/01 R, Aden e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. II‑2387), il presidente del Tribunale ha respinto la domanda di provvedimenti provvisori per mancanza del requisito dell’urgenza, pur riservandosi la decisione sulle spese.

50 Con lettera della cancelleria del Tribunale 27 giugno 2002, le parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni sulle conseguenze dell’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e della sua sostituzione con il regolamento n. 881/2002.

51 Nelle loro osservazioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2002, i ricorrenti dichiarano di adeguare le proprie conclusioni, i propri motivi ed argomenti nel senso che d’ora in avanti sono diretti all’annullamento del regolamento n. 881/2002 (in prosieguo: il «regolamento impugnato»), adottato alla luce della risoluzione 1390 (2002) del Consiglio di Sicurezza che mantiene le sanzioni decise contro di loro. Essi fanno notare che il ricorso iniziale diretto contro il regolamento n. 467/2001 deve intendersi divenuto senza oggetto, per effetto della sua abrogazione ad opera del regolamento impugnato.

52 Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 12 luglio 2002, il Consiglio riconosce che i ricorrenti sono legittimati ad estendere o adeguare le domande iniziali del loro ricorso così da essere ormai dirette all’annullamento del regolamento impugnato.

53 Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 10 luglio 2002, la Commissione, tenuto conto della circostanza che gli effetti giuridici del regolamento n. 2199/2001 proseguono nel regolamento impugnato, dichiara di non avere obiezioni a che i ricorrenti modifichino le loro conclusioni affinché esse riguardino quest’ultimo regolamento.

54 Peraltro, la Commissione invita il Tribunale a dichiarare, a norma dell’art. 113 del suo regolamento di procedura, che il ricorso è divenuto privo di oggetto nella parte in cui è diretto contro il regolamento n. 2199/2001 e che non vi è più luogo a statuire per quanto la riguarda.

55 Inoltre, la Commissione chiede, a norma dell’art. 115, n. 1, e dell’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura, di farsi attribuire lo status di interveniente a sostegno della domanda del Consiglio. Essa tuttavia dichiara di mantenere la sua domanda di condanna dei ricorrenti alle spese da essa sostenute nel periodo in cui costoro hanno impugnato il regolamento n. 2199/2001.

56 Con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale 12 luglio 2002, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni delle parti convenute.

57 Con lettera della cancelleria del Tribunale 11 settembre 2002, i ricorrenti sono stati invitati a presentare le loro osservazioni sulle eventuali conseguenze da trarre, per quanto riguarda la prosecuzione del ricorso, dall’adozione del regolamento n. 1580/2002.

58 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata a partire dal nuovo anno giudiziario, con inizio il 1° ottobre 2002, il giudice relatore è stato assegnato alla Seconda Sezione, alla quale, di conseguenza, è stato attribuito il presente procedimento.

59 Nelle loro osservazioni sulle conseguenze dell’adozione del regolamento n. 1580/2002, depositate presso la cancelleria del Tribunale l’11 novembre 2002, i ricorrenti espongono, da un lato, che il loro ricorso non è più diretto contro la Commissione e, dall’altro, che i sigg. Abdirisak Aden e Abdulaziz Ali non hanno più alcun interesse particolare e individuale a proseguire il ricorso, salvo per quanto attiene all’onere delle spese.

60 Con decisione 20 novembre 2002, il cancelliere del Tribunale ha negato di produrre agli atti i commenti dei ricorrenti espressi in queste stesse osservazioni, a proposito delle controrepliche del Consiglio e della Commissione, in ragione del fatto che commenti del genere non sono previsti dal regolamento di procedura.

61 Nella sua memoria d’intervento, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 27 febbraio 2003, il Regno Unito chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso.

62 Con lettera della cancelleria del Tribunale 13 giugno 2003, il sig. Yusuf è stato invitato a presentare le sue osservazioni sulle conseguenze, per il proseguimento della procedura, dell’adozione del regolamento n. 866/2003.

63 Nelle sue osservazioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 7 luglio 2003, il sig. Yusuf ha fatto presente, in sostanza, che le modifiche introdotte dal regolamento n. 866/2003 erano puramente redazionali e non dovevano avere alcuna incidenza sul seguito del procedimento.

64 Sentite le parti, il Tribunale, ai sensi dell’art. 51 del suo regolamento di procedura, ha rinviato la causa dinanzi ad una sezione composta di cinque giudici.

65 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione ampliata) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura, ha sottoposto un quesito scritto al Consiglio e alla Commissione, che vi hanno risposto nel termine assegnato.

66 Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione ampliata del Tribunale 18 settembre 2003, la presente causa e la causa T‑315/01, Kadi/Consiglio e Commissione, sono state riunite ai fini della fase orale, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.

67 Con lettera in data 8 ottobre 2003, la Commissione ha pregato il Tribunale di produrre agli atti le «direttive per la condotta dei lavori del [comitato delle sanzioni]», adottate da tale comitato il 7 novembre 2002 e emendate il 10 aprile 2003. Tale richiesta è stata accolta con decisione del presidente della Seconda Sezione ampliata del Tribunale 9 ottobre 2003.

68 Poiché i sigg. Aden e Ali avevano informato il Tribunale, in conformità all’art. 99 del regolamento di procedura, di rinunciare al ricorso e di aver concluso un accordo con le parti convenute in ordine alle spese, il presidente della Seconda Sezione ampliata del Tribunale, con ordinanza 9 ottobre 2003, ha disposto la cancellazione dal ruolo del nome di tali due ricorrenti nella causa T‑306/01 e ha statuito conformemente all’accordo delle parti sulle spese.

69 Con atti separati depositati presso la cancelleria del Tribunale il 13 ottobre 2003, il sig. Yusuf e la Al Barakaat hanno presentato una domanda di gratuito patrocinio. Tali domande sono state respinte con due ordinanze del presidente della Seconda Sezione ampliata del Tribunale in data 3 maggio 2003.

70 All’udienza del 14 ottobre 2003 sono state sentite le difese orali e le risposte delle parti ai quesiti del Tribunale.

Sulle conseguenze procedurali dell’adozione del regolamento impugnato

71 Le parti principali della controversia convengono di riconoscere che i ricorrenti sono legittimati ad adeguare le loro conclusioni e i loro motivi in modo che essi abbiano ad oggetto l’annullamento del regolamento impugnato, il quale abroga e sostituisce il regolamento n. 467/2001, come modificato dal regolamento n. 2199/2001. Nelle loro osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2002, i ricorrenti hanno in effetti dichiarato di adeguare in tal senso le conclusioni, i motivi e gli argomenti del loro ricorso.

72 A questo proposito occorre rammentare che, quando una decisione è sostituita, nel corso del giudizio, da una decisione avente lo stesso oggetto, questa va considerata un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto col principio di sana amministrazione della giustizia e con quello dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice comunitario contro una decisione, possa adeguare la decisione impugnata o sostituirgliene un’altra e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore decisione o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di essa (sentenze della Corte 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione, Racc. pag. 749, punto 8; 29 settembre 1987, cause riunite 351/85 e 360/85, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Commissione, Racc. pag. 3639, punto 11, e 14 luglio 1988, causa 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissione, Racc. pag. 4131, punti 11 e 12; sentenza del Tribunale 3 febbraio 2000, cause riunite T‑46/98 e T‑151/98, CCRE/Commissione, Racc. pag. II‑167, punto 33).

73 Tale giurisprudenza è applicabile all’ipotesi in cui un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato è sostituito, in corso di giudizio, da un regolamento che ha il medesimo oggetto.

74 Poiché tale ipotesi corrisponde perfettamente a quella della fattispecie, occorre accogliere la domanda dei ricorrenti, considerare che il loro ricorso è diretto all’annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui li riguarda, e consentire alle parti di riformulare le loro conclusioni, i loro motivi e argomenti alla luce di questo nuovo elemento.

75 Peraltro, i ricorrenti fanno valere che la loro domanda di annullamento del regolamento n. 467/2001 è da intendersi divenuta senza oggetto per effetto dell’abrogazione di tale regolamento ad opera del regolamento impugnato (v. precedente punto 51). Ciò premesso, non occorre più statuire su tale domanda né, quindi, sulla domanda di annullamento del regolamento n. 2199/2001, poiché anch’essa è divenuta priva di oggetto.

76 Da quanto precede consegue che non occorre statuire sul ricorso nella parte in cui esso è diretto contro la Commissione. Nelle circostanze della fattispecie, tuttavia, il principio di sana amministrazione della giustizia e quello dell’economia processuale su cui si fonda la giurisprudenza citata al precedente punto 72 giustificano altresì che sia tenuto conto delle conclusioni, dei motivi di difesa e degli argomenti della Commissione, riformulati nel senso illustrato al precedente punto 74, senza che occorra nuovamente ammettere formalmente tale istituzione al procedimento, ai sensi dell’art. 115, n. 1, e dell’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura, come parte interveniente a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

77 Tenuto conto di quanto precede, occorre considerare che il presente ricorso è d’ora innanzi diretto unicamente contro il Consiglio, sostenuto dalla Commissione e dal Regno Unito, e che ha ad oggetto solo la domanda di annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui esso riguarda il sig. Yusuf e la Al Barakaat.

Nel merito

78 A sostegno delle loro conclusioni, i ricorrenti deducono tre motivi di annullamento relativi, il primo, all’incompetenza del Consiglio ad adottare il regolamento impugnato, il secondo, alla violazione dell’art. 249 CE e, il terzo, alla violazione dei loro diritti fondamentali.

1. Sul primo motivo, relativo all’incompetenza del Consiglio ad adottare il regolamento impugnato

79 Il presente motivo è suddiviso in tre parti.

Sulla prima parte

Argomenti delle parti

80 Nei loro ricorsi inizialmente diretti contro il regolamento n. 467/2001, i ricorrenti rilevavano che gli artt. 60 CE e 301 CE, in base ai quali era stato adottato tale regolamento, autorizzano il Consiglio unicamente a prendere misure nei confronti di paesi terzi e non, come avrebbe fatto nella fattispecie, contro cittadini di uno Stato membro residenti in tale Stato.

81 A questo proposito i ricorrenti confutavano l’affermazione secondo cui essi sarebbero stati sanzionati perché associati con il regime dei talibani d’Afghanistan. A loro avviso, le sanzioni prese contro di loro non erano per niente motivate dall’esistenza di un nesso con tale regime, ma dalla volontà del Consiglio di Sicurezza di lottare contro il terrorismo internazionale, considerato una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale. I ricorrenti sottolineano infatti che l’elenco di cui al paragrafo 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza, in cui erano stati inclusi con decisione del comitato per le sanzioni in data 9 novembre 2001 (v. precedente punto 24), riguardava Osama bin Laden e gli individui ed entità a lui associati piuttosto che i talibani.

82 Poiché le sanzioni adottate dalle istituzioni comunitarie devono corrispondere esattamente a quelle adottate dal Consiglio di Sicurezza, i ricorrenti rilevavano che il regolamento n. 467/2001 era anch’esso diretto contro individui, allo scopo di combattere il terrorismo internazionale, e non contro paesi terzi. Secondo loro, siffatte misure non rientravano nella competenza della Comunità, a differenza delle misure di embargo commerciale contro l’Irak esaminate dal Tribunale nella sentenza 28 aprile 1998, causa T‑184/95, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II‑667).

83 I ricorrenti sostengono anche che un’interpretazione degli artt. 60 CE e 301 CE che tratta cittadini comunitari come paesi terzi è contraria al principio di legalità espresso agli artt. 5 CE e 7 CE, nonché al principio secondo cui la normativa comunitaria deve essere certa e la sua applicazione prevedibile per gli amministrati (sentenza della Corte dicembre 1987, causa 348/85, Danimarca/Commissione, Racc. pag. 5225).

84 Nelle loro osservazioni sulle conseguenze dell’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e della sua sostituzione mediante il regolamento impugnato, adottato sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, i ricorrenti aggiungono che neppure l’art. 308 CE, preso isolatamente o in combinato con gli artt. 60 CE e 301 CE, conferisce al Consiglio il potere di emettere sanzioni, dirette o indirette, nei confronti di cittadini dell’Unione. Un tale potere, infatti, non potrebbe essere ritenuto implicito o necessario alla realizzazione di uno degli scopi della Comunità, ai sensi dell’art. 308 CE. In particolare, non sussisterebbe alcuna relazione tra il congelamento dei beni dei ricorrenti e lo scopo in particolare di «evitare distorsioni della concorrenza», di cui al quarto ‘considerando’ del regolamento impugnato.

85 Nei loro controricorsi e memorie di intervento, le istituzioni e il Regno Unito hanno sostenuto, da un lato, che il dettato degli artt. 60 CE e 301 CE non consente di escludere l’adozione di sanzioni economiche nei confronti di individui o organizzazioni stabiliti nella Comunità, giacché misure del genere hanno lo scopo di interrompere o ridurre, totalmente o parzialmente, le relazioni economiche con uno o più paesi terzi. Bisognerebbe riconoscere, infatti, che i cittadini degli Stati membri possono, da soli o con altri, fornire capitali e risorse a paesi terzi, o a fazioni interne a questi, cosicché le misure finalizzate al controllo delle risorse economiche di tali cittadini avranno l’effetto di interrompere o ridurre le relazioni economiche con tali paesi terzi. I giudici comunitari avrebbero del resto implicitamente riconosciuto la legittimità di tale prassi [ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale 2 agosto 2000, causa T‑189/00 R, «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Commissione, Racc. pag. II‑2993, punto 34, confermata su impugnazione dall’ordinanza del presidente della Corte 13 novembre 2000, causa C‑317/00 P(R), «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Commissione, Racc. pag. I‑9541, punti 26 e 27].

86 Dall’altro, tali parti hanno confutato la tesi dei ricorrenti secondo la quale non sussisteva alcun nesso tra le misure previste dal regolamento n. 467/2001 e l’Afghanistan, facendo notare i legami che esistevano all’epoca tra Osama bin Laden, Al-Qaeda e il regime dei talibani.

87 Nella sua controreplica e nelle sue osservazioni sulle conseguenze dell’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e della relativa sostituzione con il regolamento impugnato, il Consiglio ha tuttavia rilevato che quest’ultimo regolamento si applicava ai terroristi e ai gruppi terroristici in generale, senza più stabilire legami con un paese o un territorio particolare. Così facendo, esso avrebbe rispecchiato la differenza tra la risoluzione 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza che riguardava i talibani e gli individui ed entità loro associati, e la risoluzione 1390 (2002), che, dato che l’«Emirato islamico d’Afghanistan» non esiste più, non ricollega più le sanzioni previste a un paese o a un territorio specifico, ma anch’essa riguarda i gruppi terroristici e i terroristi in generale.

88 Nel primo caso, il Consiglio avrebbe ritenuto che il regolamento n. 467/2001 rientrasse effettivamente negli artt. 60 CE e 301 CE, poiché sussisteva un evidente legame con l’Afghanistan. Giacché un siffatto legame non sussisteva più nell’ambito del regolamento impugnato, il Consiglio avrebbe considerato che occorreva integrarne il fondamento normativo aggiungendovi l’art. 308 CE. Il Consiglio sosteneva che questa modifica del fondamento normativo del nuovo regolamento rendeva inoperante la prima parte del primo motivo.

89 Invitato, mediante un quesito scritto del Tribunale, a prendere posizione, alla luce del parere della Corte 28 marzo 1996, 2/94 (Racc. pag. I‑1759, punti 29 e 30), sulla tesi dei ricorrenti esposta al precedente punto 84 e, in particolare, a indicare quali sono gli scopi della Comunità stabiliti dal Trattato CE che esso intende raggiungere tramite le disposizioni di cui al regolamento impugnato, il Consiglio ha risposto, in sostanza, che tali disposizioni perseguono uno scopo di coercizione economica e finanziaria che, a suo avviso, costituisce un obiettivo del Trattato CE.

90 A tal proposito il Consiglio sostiene che gli obiettivi della Comunità non sono solo quelli definiti all’art. 3 CE, ma possono derivare anche da disposizioni più specifiche.

91 Dopo la revisione conseguente al Trattato di Maastricht, gli artt. 60 CE e 301 CE definirebbero i compiti e le azioni della Comunità in materia di sanzioni economiche e finanziarie e offrirebbero un fondamento giuridico per il trasferimento espresso di competenze alla Comunità in vista del loro raggiungimento. Tali competenze sarebbero espressamente collegate e, di fatto, subordinate all’adozione di un atto ai sensi delle disposizioni del Trattato UE in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC). Orbene, uno degli obiettivi della PESC sarebbe, secondo il disposto dell’art. 11, n. 1, terzo trattino, UE, «il mantenimento della pace e [il] rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite».

92 Occorrerebbe dunque ammettere che la coercizione economica e finanziaria per ragioni politiche, a fortiori nell’ambito dell’attuazione di una decisione vincolante del Consiglio di Sicurezza, costituisce un obiettivo espresso e legittimo del Trattato CE, ancorché marginale, indirettamente ricollegato agli obiettivi principali di tale Trattato, in particolare a quelli relativi alla libera circolazione dei capitali [art. 3, n. 1, lett. c), CE] e all’instaurazione di un regime di concorrenza non falsata [art. 3, n. 1, lett. g), CE], e legato al Trattato UE.

93 Nella fattispecie, l’art. 308 CE sarebbe stato incluso come fondamento normativo del regolamento impugnato, ad integrazione del fondamento costituito dagli artt. 60 CE e 301 CE, in modo da permettere l’adozione di misure non soltanto nei confronti di paesi terzi, ma anche nei confronti di persone ed entità non statali che non hanno necessariamente legami con il governo o il regime di tali paesi, in casi in cui il Trattato CE non prevede i poteri d’azione all’uopo necessari.

94 Procedendo in tal modo, la Comunità sarebbe stata in grado di adeguarsi all’evoluzione della prassi internazionale, che oramai consiste nell’adottare «sanzioni intelligenti» contro persone che rappresentano una minaccia per la sicurezza internazionale, anziché contro popoli innocenti.

95 Il Consiglio sostiene che le situazioni in cui è stato fatto ricorso, nella fattispecie, all’art. 308 CE non sono diverse da quelle in cui tale disposizione è stata utilizzata, in passato, per realizzare, nel funzionamento del mercato comune, un obiettivo del Trattato CE, senza che il detto Trattato avesse previsto i poteri d’azione all’uopo necessari. In tal senso esso richiama:

– nel settore della politica sociale, le varie direttive che, sul fondamento dell’art. 235 del Trattato CE (divenuto art. 308 CE), talvolta integrato dall’art. 100 del Trattato CE (divenuto art. 94 CE), hanno esteso il principio della parità delle retribuzioni tra lavoratori di sesso maschile e femminile, come previsto dall’art. 119 del Trattato CE (gli artt. 117-120 del Trattato CE sono stati sostituiti dagli artt. 136 CE ‑ 43 CE), per erigerlo a principio generale di parità di trattamento in tutti i settori in cui potevano sussistere potenziali discriminazioni e per farne beneficiare i lavoratori autonomi, compresi quelli del settore agricolo, e, in particolare, la direttiva del Consiglio 9 febbraio 1976, 76/207/CEE, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro (GU L 39, pag. 40); la direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, 79/7/CEE, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale (GU 1979, L 6, pag. 24); la direttiva del Consiglio 24 luglio 1986, 86/378/CEE, relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne nel settore dei regimi professionali di sicurezza sociale (GU L 225, pag. 40), e la direttiva del Consiglio 11 dicembre 1986, 86/613/CEE, relativa all’applicazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne che esercitano un’attività autonoma, ivi comprese le attività nel settore agricolo, e relativa altresì alla tutela della maternità (GU L 359, pag. 56);

– nel settore della libera circolazione delle persone, i vari atti che, sul fondamento dell’art. 235 del Trattato CE e dell’art. 51 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 42 CE), hanno esteso ai lavoratori autonomi, ai loro familiari e agli studenti i diritti riconosciuti ai lavoratori subordinati che si spostano all’interno della Comunità e, in particolare, il regolamento del Consiglio (CEE) 12 maggio 1981, n. 1390, che estende ai lavoratori non salariati e ai loro familiari il regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (GU L 143, pag. 1);

– più di recente, il regolamento (CE) del Consiglio 2 giugno 1997, n. 1035, che istituisce un Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia (GU L 151, pag. 1), adottato sul fondamento dell’art. 213 del Trattato CE (divenuto art. 284 CE) e dell’art. 235 del Trattato CE.

96 La Corte stessa avrebbe riconosciuto la legittimità di tale prassi (sentenza 5 dicembre 1989, causa 114/88, Delbar, Racc. pag. 4067).

97 Il legislatore comunitario si sarebbe addirittura già avvalso, in passato, del fondamento normativo costituito dall’art. 235 del Trattato CE nel settore delle sanzioni. A questo proposito il Consiglio espone che, prima dell’inserimento nel Trattato CE degli artt. 301 CE e 60 CE, vari regolamenti del Consiglio che imponevano sanzioni commerciali hanno avuto come fondamento l’art. 113 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 133 CE) [v., ad esempio, il regolamento (CEE) del Consiglio 15 marzo 1982, n. 596, che modifica il regime di importazione di alcuni prodotti originari dell’URSS (GU L 72, pag. 15); il regolamento (CEE) del Consiglio 16 aprile 1982, n. 877, che sospende l’importazione di qualsiasi prodotto originario dell’Argentina (GU L 102, pag. 1), e il regolamento (CEE) del Consiglio 27 ottobre 1986, n. 3302, recante sospensione delle importazioni di monete d’oro della Repubblica sudafricana (GU L 305, pag. 11)]. Tuttavia, tali misure, quando oltrepassavano il campo di applicazione della politica commerciale comune o riguardavano persone fisiche o giuridiche stabilite nella Comunità, si sarebbero fondate anche sull’art. 235 del Trattato CE. Ciò si sarebbe verificato, in particolare, con il regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3541, che vieta di accogliere le richieste irachene in relazione a contratti e a transazioni la cui esecuzione è stata colpita dalla risoluzione 661 (1990) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e dalle risoluzioni che ad essa si ricollegano (GU L 361, pag. 1), il cui art. 2 disporrebbe che «[è] vietato soddisfare o adottare qualsiasi disposizione volta a soddisfare qualunque richiesta presentata da (…) persone fisiche o giuridiche operanti direttamente o indirettamente per conto o a vantaggio di una o più persone fisiche o giuridiche in Irak».

98 Rispondendo allo stesso quesito scritto del Tribunale, la Commissione ha sostenuto che l’attuazione delle sanzioni imposte dal Consiglio di Sicurezza poteva rientrare totalmente o parzialmente nell’ambito di applicazione del Trattato CE, indifferentemente in base alla politica commerciale comune oppure al mercato interno.

99 Nel caso di specie, la Commissione sostiene, rinviando al quarto ‘considerando’ del regolamento impugnato, che le misure controverse erano necessarie a garantire un’applicazione e un’interpretazione uniformi delle restrizioni ai movimenti di capitali attuate conformemente alle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza, così da preservare la libera circolazione dei capitali nella Comunità ed evitare distorsioni della concorrenza.

100 Peraltro, secondo la Commissione, si deve ritenere che la difesa della sicurezza internazionale, tanto all’interno quanto all’esterno dell’Unione, rientri nell’ambito generale delle disposizioni del Trattato CE. A questo proposito essa rinvia, da un lato, agli artt. 3 UE e 11 UE e, dall’altro, al preambolo del Trattato CE, in cui le parti contraenti avrebbero confermato «la solidarietà che lega l’Europa ai paesi d’oltremare (…) conformemente ai principi dello statuto delle Nazioni Unite» e si sarebbero dichiarati risoluti a «rafforzare (…) le difese della pace e della libertà». La Commissione ne deduce un «obiettivo generale per la Comunità di difendere la pace e la sicurezza», da cui prenderebbero le mosse specificamente gli artt. 60 CE e 301 CE, pur essendo manifestazioni specifiche della competenza comunitaria nella regolamentazione dei movimenti di capitali interni ed esterni.

101 Poiché le disposizioni del titolo III, capitolo 4, del Trattato CE in materia di movimenti di capitali non conferiscono alla Comunità alcun potere particolare, l’art. 308 CE sarebbe stato ritenuto, nella fattispecie, il fondamento normativo integrativo affinché la Comunità potesse imporre le restrizioni di cui trattasi, in particolare nei confronti dei privati, conformemente alla posizione comune adottata dal Consiglio.

102 All’udienza, il Regno Unito ha illustrato che l’obiettivo comunitario a cui mira l’adozione del regolamento impugnato è l’applicazione uniforme all’interno della Comunità di obblighi concernenti restrizioni ai movimenti di capitali, imposti agli Stati membri dal Consiglio di Sicurezza.

103 Il Regno Unito rileva che la creazione di un mercato interno nel settore dei movimenti di capitali è uno degli obiettivi della Comunità enunciati all’art. 3 CE. Esso considera che l’applicazione uniforme di qualsiasi restrizione alla libera circolazione dei capitali nel mercato costituisce un aspetto essenziale della creazione di un mercato interno.

104 Se, invece, l’attuazione delle risoluzioni controverse del Consiglio di Sicurezza non avesse costituito l’oggetto di misure adottate a livello comunitario, ciò avrebbe creato, secondo il Regno Unito, un rischio di divergenze nell’eseguire il congelamento dei beni tra Stati membri. Se gli Stati membri avessero attuato singolarmente tali risoluzioni, differenze interpretative quanto alla portata degli obblighi ad essi incombenti sarebbero inevitabilmente apparse, creando disparità nel settore della libera circolazione dei capitali tra Stati membri, il che avrebbe comportato un rischio di distorsione della concorrenza.

105 Inoltre, il Regno Unito sostiene che misure dirette a congelare i capitali dei privati allo scopo di interrompere le relazioni economiche con organizzazioni terroristiche internazionali, anziché con paesi terzi, non possono essere considerate ampliare «la sfera dei poteri della Comunità al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato», secondo le parole del parere 2/94, punto 89 supra. Conformemente all’ambito del Trattato, la Comunità sarebbe competente a prendere misure per disciplinare i movimenti di capitali, adottando provvedimenti contro i privati. Pertanto, se è vero che le misure destinate a disciplinare i movimenti di capitali di privati allo scopo di interrompere le relazioni economiche con organizzazioni terroristiche internazionali rientrano nel settore per il quale il Trattato CE non ha attribuito poteri specifici alle istituzioni e se è altresì vero che tali misure richiedono il ricorso all’art. 308 CE, non si può tuttavia ritenere che esse vadano al di là dell’ambito generale del Trattato.

106 Il Regno Unito sostiene che il ricorso all’art. 308 CE nelle circostanze della fattispecie non differisce dall’uso che è stato fatto di tale disposizione in situazioni, in particolare nel settore della politica sociale, in cui tale articolo è servito a raggiungere altri obiettivi della Comunità quando il Trattato non forniva fondamenti normativi precisi (v. supra, punto 95).

Giudizio del Tribunale

107 Il regolamento n. 467/2001 e il regolamento impugnato sono stati adottati su fondamenti normativi in parte diversi: gli artt. 60 CE e 301 CE per il primo, gli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE per il secondo. Sebbene gli argomenti iniziali dei ricorrenti relativi all’assenza di fondamento normativo del regolamento n. 467/2001 siano divenuti privi di oggetto per effetto della sua abrogazione da parte del regolamento impugnato, il Tribunale ritiene appropriato esporre anzitutto i motivi per i quali li giudica, comunque, infondati, giacché tali motivi costituiscono una premessa al suo ragionamento applicato all’esame del fondamento normativo del regolamento impugnato.

– Sul fondamento normativo del regolamento n. 467/2001

108 Il regolamento n. 467/2001 è stato adottato sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE, disposizioni che legittimano il Consiglio a prendere le misure urgenti necessarie, in particolare, in materia di movimenti di capitali e di pagamenti, quando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea relative alla PESC prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi.

109 Orbene, come si evince dal suo preambolo, il regolamento n. 467/2001 organizzava l’azione della Comunità prevista dalla posizione comune 2001/154, la quale era stata adottata nell’ambito della PESC e segnava la volontà dell’Unione e dei suoi Stati membri di valersi di uno strumento comunitario per attuare nella Comunità taluni aspetti delle sanzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza nei confronti dei talibani d’Afghanistan.

110 I ricorrenti tuttavia sostengono, in primo luogo, che le misure controverse nella fattispecie colpivano dei privati, per giunta cittadini di uno Stato membro, mentre gli artt. 60 CE e 301 CE autorizzano il Consiglio unicamente a prendere misure nei confronti di paesi terzi; in secondo luogo, che le misure controverse non avevano lo scopo di interrompere o ridurre le relazioni economiche con un paese terzo, ma quello di combattere il terrorismo internazionale e, in particolare, Osama bin Laden e, in terzo luogo, che le dette misure erano comunque sproporzionate rispetto all’obiettivo di cui agli artt. 60 CE e 301 CE.

111 Nessuno di tali argomenti può essere accolto.

112 Per quanto riguarda, in primo luogo, il tipo di misure che il Consiglio è legittimato a prendere ai sensi degli artt. 60 CE e 301 CE, il Tribunale considera che niente, nella formulazione di tali disposizioni, consente di escludere l’adozione di misure restrittive che colpiscono direttamente individui od organizzazioni, stabilite o meno nella Comunità, purché misure di tal genere mirino effettivamente a interrompere o a ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi.

113 Come giustamente sottolineato dal Consiglio, le misure controverse nella fattispecie rientravano fra ciò che si è concordato chiamare le «sanzioni intelligenti» (smart sanctions), comparse nella prassi dell’ONU nel corso degli anni ‘90. Sanzioni di tal sorta sostituiscono alle classiche misure di embargo commerciale generale dirette contro un paese misure più mirate e selettive, come le sanzioni economiche e finanziarie, i divieti di viaggiare, gli embargo sulle armi o su prodotti specifici, così da ridurre le sofferenze patite dalla popolazione civile del paese interessato, pur imponendo sanzioni vere e proprie al regime cui sono dirette e ai suoi dirigenti.

114 La prassi delle istituzioni comunitarie si è sviluppata nella stessa direzione, poiché il Consiglio ha poi considerato che gli artt. 60 CE e 301 CE gli consentivano di adottare misure restrittive nei confronti di entità o persone che controllano fisicamente una parte del territorio di un paese terzo [v., ad esempio, il regolamento (CE) del Consiglio 28 luglio 1998 n. 1705, relativo all’interruzione di alcune relazioni economiche con l’Angola per indurre la «União Nacional para a Independência Total de Angola» (UNITA) a rispettare gli obblighi assunti nell’ambito del processo di pace e che abroga il regolamento (CE) n. 2229/97 (GU L 215, pag. 1)] e contro entità o persone che controllano effettivamente l’apparato governativo di un paese nonché nei confronti di persone ed entità ad esse associate e che forniscono loro un sostegno economico [v., ad esempio, il regolamento (CE) del Consiglio 15 giugno 1999, n. 1294, relativo al congelamento dei capitali e al divieto degli investimenti in relazione alla Repubblica federale di Jugoslavia e che abroga i regolamenti (CE) n. 1295/98 e (CE) n. 1607/98 (GU L 153, pag. 63), e il regolamento (CE) del Consiglio 10 novembre 2000, n. 2488, relativo al mantenimento del congelamento di capitali relativi a Milosevic e alle persone a lui collegate e che abroga i regolamenti (CE) n. 1294/1999 e (CE) n. 607/2000 nonché l’articolo 2 del regolamento (CE) n. 926/98 (GU L 287, pag. 19)]. Tale evoluzione è del tutto compatibile con le misure di cui agli artt. 60 CE e 301 CE.

115 Infatti, così come le sanzioni economiche o finanziarie possono legittimamente colpire specificamente i dirigenti di un paese terzo, anziché il paese in quanto tale, esse devono anche poter riguardare, in qualsiasi luogo si trovino, gli individui e le entità che sono associati a tali dirigenti o direttamente o indirettamente da loro controllati. Come giustamente rilevato dalla Commissione, gli artt. 60 CE e 301 CE non fornirebbero uno strumento efficace per fare pressione sui dirigenti che influenzano la politica di un paese terzo se la Comunità non potesse, basandosi su di essi, adottare misure nei confronti di privati i quali, nonostante non risiedano nel paese terzo in questione, hanno sufficienti legami con il regime contro cui le sanzioni sono dirette. Peraltro, come sottolineato dal Consiglio, il fatto che taluni privati in tal modo riguardati si trovino ad essere cittadini di uno Stato membro è irrilevante, poiché, per essere efficaci in un contesto di libera circolazione dei capitali, le sanzioni finanziarie non possono limitarsi ai soli cittadini del paese terzo interessato.

116 Questa interpretazione, non contraria alla lettera degli artt. 60 CE e 301 CE, è giustificata sia da considerazioni di efficacia sia da preoccupazioni di ordine umanitario.

117 Per quanto attiene, in secondo luogo, all’obiettivo perseguito dal regolamento n. 467/2001, il Consiglio ha sostenuto, rinviando alle risoluzioni 1267 (1999) e 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza, alla posizione comune 2001/154, nonché ai ‘considerando’ primo e secondo di tale regolamento e al suo stesso titolo, che le misure controverse erano essenzialmente dirette contro il regime dei talibani che, all’epoca, controllava di fatto l’80% del territorio afgano e si autoproclamava «Emirato islamico d’Afghanistan» e, secondariamente, contro persone ed entità che, attraverso transazioni economiche o finanziarie, aiutavano il detto regime a fornire rifugio e addestramento a terroristi internazionali e a loro organizzazioni, agendo così di fatto come agenti di tale regime o essendo ad esso strettamente legati.

118 Per quanto i ricorrenti addebitavano al regolamento n. 467/2001 di aver riguardato Osama bin Laden, e non il regime dei talibani, il Consiglio ha aggiunto che Osama bin Laden era in realtà il capo e l’«eminenza grigia» del regime dei talibani ed aveva il concreto potere in Afghanistan. I suoi titoli temporali e religiosi di «Sheikh» (capo) e di «Emir» (principe, leader, guida) e il rango che egli occupava a fianco degli altri dignitari religiosi talibani avrebbero lasciato pochi dubbi al riguardo. Peraltro, proprio prima dell’11 settembre 2001, Osama bin Laden avrebbe prestato un giuramento di fedeltà (Bay’a) che istituiva un legame religioso ufficiale tra lui e la direzione teocratica talibana. Egli sarebbe quindi stato in una situazione paragonabile a quella di Milosevic e dei membri del governo juogoslavo ai tempi delle sanzioni economiche e finanziarie adottate dal Consiglio contro la Repubblica federale jugoslava (v. precedente punto 114). Quanto a Al-Qaeda, il Consiglio ha rilevato che era risaputo che essa disponeva di molti campi di addestramento militare in Afghanistan e che migliaia di suoi membri avevano combattuto a fianco dei talibani tra l’ottobre 2001 e il gennaio 2002, durante l’intervento della coalizione internazionale.

119 Non occorre rimettere in discussione il merito di tali considerazioni sulle quali sussiste, in seno alla comunità internazionale, un largo consenso confermato, in particolare, dalle varie risoluzioni adottate all’unanimità dal Consiglio di Sicurezza, che non sono state specificamente confutate, e neanche contestate, dai ricorrenti.

120 In particolare, le sanzioni controverse nella fattispecie avevano lo scopo principale di impedire che il regime dei talibani ottenesse un sostegno finanziario di qualunque origine, come si evince dal paragrafo 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999). Sarebbe stato possibile aggirarle ove si fosse ritenuto che non riguardassero i finanziatori di tale regime. Quanto ai rapporti tra il vecchio regime dei talibani e Osama bin Laden, il Consiglio di Sicurezza ha ritenuto che quest’ultimo beneficiasse, nel periodo controverso, di un aiuto talmente determinante da parte del detto regime da poter essere considerato farne parte. Per questo motivo, al decimo ‘considerando’ della risoluzione 1333 (2000), il Consiglio di Sicurezza ha deplorato il fatto che i talibani continuassero a dare rifugio a Osama bin Laden e a consentire a lui e ai suoi associati di dirigere dal territorio da loro occupato una rete di campi di addestramento e di servirsi dell’Afghanistan come base per condurre operazioni terroristiche internazionali. Peraltro, al settimo ‘considerando’ della sua risoluzione 1333 (2000), il Consiglio di Sicurezza ha riaffermato la sua convinzione che la repressione del terrorismo internazionale era essenziale per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

121 Infatti, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, le misure controverse avrebbero proprio lo scopo di interrompere o ridurre le relazioni economiche con un paese terzo, nell’ambito della lotta della comunità internazionale contro il terrorismo internazionale e, segnatamente, contro Osama bin Laden e la rete Al-Qaeda.

122 In terzo luogo, la proporzionalità delle misure controverse deve essere valutata alla luce dello scopo del regolamento n. 467/2001. Come infatti esposto supra, l’imposizione di sanzioni «intelligenti» mira, specificamente, a esercitare una pressione efficace sui dirigenti del paese interessato, pur limitando per quanto possibile l’impatto delle misure di cui trattasi sulla popolazione di tale paese, in particolare limitando la loro sfera d’azione ratione personae a un certo numero di individui segnatamente designati. Orbene, nella fattispecie, il regolamento n. 467/2001 tendeva ad aumentare la pressione esercitata sul regime dei talibani, in particolare congelando i capitali e le altre risorse finanziarie di Osama bin Laden e delle persone ed entità a lui associate, individuate dal comitato per le sanzioni. Siffatte misure sono conformi al principio di proporzionalità, in base al quale le sanzioni non devono travalicare i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa comunitaria che le istituisce.

123 Il fatto che le misure controverse riguardassero anche transazioni che non hanno elementi transfrontalieri non è, invece, pertinente. Se il legittimo obiettivo di tali misure era quello di prosciugare le fonti di finanziamento dei talibani e del terrorismo internazionale che agisce dall’Afghanistan, esse dovevano necessariamente riguardare sia le transazioni internazionali sia quelle meramente interne, giacché le seconde come le prime potevano alimentare tale finanziamento, tenuto conto in particolare della libera circolazione delle persone e dei capitali e della scarsa trasparenza dei circuiti finanziari internazionali.

124 Da quanto precede si desume che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, il Consiglio era effettivamente competente ad adottare il regolamento n. 467/2001 sulla base degli artt. 60 CE e 301 CE.

– Sul fondamento normativo del regolamento impugnato

125 Diversamente dal regolamento n. 467/2001, il regolamento impugnato ha come fondamento normativo non soltanto gli artt. 60 CE e 301 CE, ma anche l’art. 308 CE. In ciò, esso rispecchia l’evoluzione della situazione internazionale nell’ambito della quale si sono via via inserite le sanzioni decretate dal Consiglio di Sicurezza e attuate dalla Comunità.

126 Adottata nell’ambito delle azioni finalizzate alla repressione del terrorismo internazionale, considerata essenziale per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale (v. il suo settimo ‘considerando’), la risoluzione 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza riguardava altrettanto specificamente il regime dei talibani che, all’epoca, controllava la maggior parte del territorio afgano e dava rifugio e assistenza a Osama bin Laden e ai suoi associati.

127 Come già esposto supra, è proprio questo legame espressamente stabilito con il territorio e il regime dirigente di un paese terzo che ha permesso al Consiglio di fondare il regolamento n. 467/2001 sugli artt. 60 CE e 301 CE.

128 Invece, la risoluzione 1390 (2002) del Consiglio di Sicurezza è stata adottata, il 16 gennaio 2002, dopo la caduta di tale regime, conseguente all’intervento armato della coalizione internazionale in Afghanistan, cominciato nell’ottobre 2001. Di conseguenza, e sebbene riguardi ancora espressamente i talibani, essa non è più diretta contro il loro caduto regime, bensì direttamente contro Osama bin Laden, la rete Al-Qaeda e le persone ed entità loro associate.

129 L’assenza di qualsiasi legame tra le sanzioni da adottare ai sensi di tale risoluzione ed il territorio o il regime dirigente di un paese terzo, già rilevata al punto 2 dell’illustrazione delle motivazioni della proposta di regolamento del Consiglio presentata dalla Commissione il 6 marzo 2002, che è all’origine del regolamento impugnato [documento COM (2002) 117 def.], è stata espressamente ammessa dal Consiglio ai punti 4 e 5 della sua controreplica.

130 Mancando un siffatto legame, il Consiglio e la Commissione hanno considerato che gli artt. 60 CE e 301 CE non costituivano, da soli, un fondamento normativo sufficiente per consentire l’adozione del regolamento impugnato. Tali considerazioni vanno condivise.

131 Infatti, l’art. 60, n. 1, CE dispone che il Consiglio, in conformità della procedura di cui all’art. 301 CE, può adottare, «nei confronti dei paesi terzi interessati», le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti. L’art. 301 CE prevede espressamente la possibilità di un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche «con uno o più paesi terzi».

132 D’altro canto, il fatto che tali articoli autorizzino l’adozione di «sanzioni intelligenti» nei confronti di individui o entità associati ai dirigenti di un paese terzo o da essi direttamente o indirettamente controllati (v., supra, punti 115 e 116) non consente di ritenere che le dette sanzioni possano ancora riguardare tali individui ed entità quando il regime dirigente del paese terzo di cui trattasi non esiste più. In circostanze del genere, infatti, non sussistono più sufficienti legami tra tali individui o entità e un paese terzo.

133 Ne discende che, comunque, gli artt. 60 CE e 301 CE non costituivano, da soli, un fondamento normativo sufficiente per il regolamento impugnato.

134 Peraltro, contrariamente alla posizione espressa dalla Commissione nella proposta di regolamento del Consiglio che è all’origine del regolamento impugnato (v. supra, punto 129), il Consiglio ha considerato che neanche l’art. 308 CE costituiva, da solo, un fondamento normativo adeguato per permettere l’adozione del detto regolamento. Anche tali considerazioni vanno accolte.

135 A questo proposito va rammentato che, secondo la giurisprudenza (sentenza della Corte 26 marzo 1987, causa 45/86, C