Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 14 novembre 1990. - PROCEDIMENTO PENALE A CARICO DI JEAN-CLAUDE BELLON. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE MARSEILLE - FRANCIA. - LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI - DEROGHE - TUTELA DELLA SANITA PUBBLICA - DISCIPLINA SULL'IMPIEGO DEGLI AGENTI CONSERVATORI E DEGLI ADDITIVI ALIMENTARI. - CAUSA C-42/90.



raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-04863



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. L' imputato nella causa principale viene penalmente perseguito dinanzi al tribunal de grande instance di Marsiglia quale amministratore di una società che nel 1982 ha posto in vendita in Francia prodotti di pasticceria, denominati "Panettone", provenienti dall' Italia e contenenti un conservante, l' acido sorbico, il cui uso per questo genere di alimento è autorizzato in Italia, ma non in Francia.

2. Il giudice "a quo" ha sollevato pertanto la seguente questione pregiudiziale:

"Se sia compatibile con il diritto comunitario il divieto di importare in Francia un prodotto alimentare legalmente fabbricato e posto in commercio in un ((altro)) Stato membro perché contenente acido sorbico, conservante ammesso dalla direttiva 5 novembre 1963, 64/54/CEE, integrata ed emendata con direttive 27 giugno 1967, 67/427/CEE, 30 marzo 1971, 71/160/CEE, e 17 dicembre 1973, 74/62/CEE, il cui uso è tuttavia consentito dalla normativa francese soltanto per taluni prodotti tassativamente elencati, senza che sia invocata alcuna esigenza imperativa per giustificare tale limitazione".

3. Ritengo anzitutto di dover precisare, come giustamente ha fatto la Commissione, che le norme comunitarie rilevanti nel caso di specie sono, essenzialmente, gli artt. 30 e 36 del Trattato CEE.

4. E' indubbiamente vero che la direttiva del Consiglio 64/54/CEE (1), alla quale il giudice nazionale fa richiamo, menziona l' acido sorbico tra i conservanti che possono essere autorizzati dagli Stati membri, senza prescrivere condizioni d' uso. Essa però non pone loro un obbligo di autorizzarli, ma si limita, invero, nell' art. 1, a vietare loro di autorizzare additivi diversi da quelli menzionati nel suo allegato, e ciò in quanto la direttiva in parola costituisce il primo stadio di un ravvicinamento delle normative degli Stati membri in materia.

5. Questa interpretazione dell' art. 1 trova riscontro nella giurisprudenza. Nella sentenza Grunert (2) la Corte ha invero concluso la propria disamina dell' art. 1 della direttiva 64/54 rilevando che

"nella fase attuale di ravvicinamento delle legislazioni nazionali nel settore dei conservativi e degli antiossidanti, gli Stati membri non sono quindi tenuti ad autorizzare l' uso nelle derrate alimentari di tutte le sostanze considerate utilizzabili dalle due direttive".

6. Se ne deve concludere, quindi, che in considerazione del grado di avanzamento cui è pervenuto il ravvicinamento delle normative nel 1982 gli Stati membri potevano vietare l' impiego di un conservante, ancorché figurante nell' allegato della direttiva 64/54.

7. Detti Stati erano tuttavia soggetti a due limitazioni.

8. Anzitutto potevano farlo soltanto nel rispetto dell' art. 2, n. 2, della direttiva, come modificata dalla direttiva 27 giugno 1967, 67/427/CEE (3), cui l' imputato nella causa principale e la Commissione hanno fatto richiamo su taluni punti.

9. Tale disposizione recita:

"La legislazione di uno Stato membro può tuttavia escludere totalmente l' impiego di uno degli agenti conservativi elencati in allegato soltanto qualora non sussista un' esigenza tecnologica d' impiego nelle derrate alimentari prodotte e consumate nel suo territorio".

10. S' intende che quest' articolo non può assumere rilievo nel caso di specie, nel quale le derrate sono prodotte fuori dalla Francia. Nell' ordinanza di rinvio si legge, del resto, che la normativa francese vigente consente in determinati casi l' uso dell' acido sorbico.

11. Gli Stati membri devono però altresì rispettare quanto è disposto dagli artt. 30 e 36 del Trattato. Secondo una giurisprudenza costante,

"(...) l' esistenza di direttive di armonizzazione non esclude l' applicazione dell' art. 30 del Trattato e (...) solo qualora norme comunitarie contemplino l' armonizzazione completa di tutti i provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute e istituiscano procedimenti comunitari per il controllo della loro osservanza, il ricorso all' art. 36 perde la sua ragion d' essere" (4).

12. Il provvedimento nazionale controverso, vale a dire il divieto di mettere in vendita un prodotto alimentare, ostacola manifestamente le importazioni di tale prodotto e costituisce quindi, indubbiamente, una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell' art. 30, articolo che, secondo l' interpretazione datane dalla Corte (5), riguarda ogni misura che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari.

13. Il divieto "de quo" potrebbe allora giustificarsi solo in base a motivi attinenti alla tutela della sanità pubblica ai sensi dell' art. 36 del Trattato, potendo quest' ultimo articolo trovare ancora applicazione alla luce delle citate sentenze.

14. La giurisprudenza della Corte pone tuttavia al riguardo precise condizioni, ad esempio nella sentenza cosiddetta "della birra" 12 marzo 1987, Commissione / Germania (6), nella quale si legge che:

"44 Va ricordato, in primo luogo, che nelle citate sentenze Sandoz, Motte e Mueller, la Corte ha dedotto dal principio di proporzionalità, su cui si basa l' ultimo inciso dell' art. 36 del Trattato, che i divieti di mettere in vendita prodotti contenenti additivi autorizzati nello Stato membro di produzione, ma vietati nello Stato membro di importazione, devono essere limitati allo stretto necessario per garantire la tutela della sanità pubblica. La Corte ne ha pure desunto che l' uso di un determinato additivo, ammesso in un altro Stato membro, dev' essere autorizzato se si tratta di un prodotto importato da tale Stato membro, qualora - tenuto conto, da un lato, dei risultati della ricerca scientifica internazionale e, in particolar modo, dei lavori del comitato scientifico comunitario per l' alimentazione umana, della commissione del Codex alimentarius della FAO e dell' Organizzazione mondiale della sanità e, dall' altro, delle abitudini alimentari esistenti nello Stato membro di importazione - tale additivo non sia pericoloso per la sanità pubblica e risponda ad un' esigenza reale, segnatamente di ordine tecnico.

45 Va ricordato, in secondo luogo, che, come rilevato dalla Corte nella sentenza 6 maggio 1986, Mueller (citata), il principio di proporzionalità esige del pari che gli operatori economici siano messi in grado di chiedere, mediante una procedura di facile accesso e di ragionevole durata, che l' uso di determinati additivi sia autorizzato con un atto di portata generale.

46 E' opportuno precisare che l' ingiustificata mancanza di autorizzazione deve poter essere impugnata dagli operatori economici mediante ricorso giurisdizionale (...)".

15. In ordine all' applicazione delle suddette condizioni al caso di specie, condivido nell' essenziale la posizione della Commissione.

16. Quest' ultima fa anzitutto rilevare che la quantità di additivo nel prodotto considerato non eccede i limiti prescritti dalla normativa italiana. E' dunque certo che si tratta di un prodotto legalmente fabbricato e posto in commercio in uno Stato membro.

17. Inoltre, l' acido sorbico è compreso nell' elenco dei conservanti ammessi dalla direttiva 64/54/CEE, senza menzione di particolari condizioni d' uso, in quanto per l' appunto non presenta, di regola, rischi gravi per la salute delle persone. La menzione di un additivo in tale elenco da parte del legislatore comunitario ha presupposto infatti una ricerca sugli eventuali rischi per la salute presentati dalla sostanza considerata. Ne consegue, quindi, che solo circostanze particolari dello Stato membro considerato, come le abitudini alimentari della sua popolazione, possono far supporre che esista un pericolo per la salute.

18. Risulta espressamente dalla giurisprudenza della Corte che nell' ambito del procedimento amministrativo nazionale di autorizzazione l' onere della prova incombe alle autorità nazionali (7).

19. Ci si chiede quali siano le conseguenze da trarre da tali principi generali per la soluzione del caso in esame. Il Tribunal de grande instance di Marsiglia chiede "ex professo" se sia compatibile con il diritto comunitario il divieto di importare in Francia l' alimento di cui trattasi "senza che sia invocata alcuna esigenza imperativa", vale a dire senza che le competenti autorità della Repubblica francese abbiano esaurientemente motivato il divieto che sanziona quel determinato prodotto (legalmente fabbricato e posto in commercio nel paese di origine) con esigenze di tutela della salute pubblica proprie della Francia.

20. Il giudice nazionale chiede se, in palese difetto di una siffatta motivazione, quale risulta nel caso di specie, egli debba:

- disapplicare "ex officio" il divieto sancito dalla legge nazionale in quanto incompatibile con il diritto comunitario;

- offrire al Pubblico ministero la possibilità di produrre prove convincenti sulla nocività di "panettoni contenenti acido sorbico" alla luce delle abitudini alimentari della popolazione francese;

- constatare che, poiché la legge francese prevede la possibilità di singole deroghe e per il prodotto di cui trattasi non è stata concessa alcuna deroga, né su iniziativa delle pubbliche autorità né su istanza del sig. Bellon, va applicata la "lex generalis" e quindi l' imputato va condannato.

21. Quest' ultima soluzione ritengo si debba accogliere, con una riserva che sarà esposta oltre.

22. Risulta infatti dalla giurisprudenza della Corte che il diritto comunitario consente "de jure condito" agli Stati membri di vietare in linea di principio l' uso di taluni additivi. Si legge infatti nella sentenza "della birra" (8), al punto 42 della motivazione, che

"il diritto comunitario non impedisce agli Stati membri di adottare una normativa che subordini l' uso di additivi alla concessione di un' autorizzazione, da accordarsi con un atto di portata generale per determinati additivi, vuoi per tutti i prodotti, vuoi per taluni di essi soltanto, vuoi per particolari usi. Una normativa di questo tipo risponde ad un legittimo obiettivo di politica sanitaria che è quello di limitare il consumo incontrollato di additivi alimentari".

La Corte ha precisato poi, nel punto successivo, che

"l' applicazione alle merci importate dei divieti di mettere in commercio prodotti contenenti additivi autorizzati nello Stato membro di produzione, ma vietati nello Stato membro di importazione, può tuttavia essere ammessa solo nel caso in cui sia conforme alle esigenze dell' art. 36 del Trattato, nell' interpretazione datane dalla Corte".

23. Nei dianzi citati punti 44-46 della motivazione di quella sentenza, la Corte ha individuato i requisiti che discendono dall' art. 36 in relazione a tali prodotti. In ciascuno dei suddetti tre punti si rinvengono i termini "autorizzazione" o "autorizzato".

24. E' perciò evidente che un giudice francese può, in mancanza di autorizzazione all' uso di acido sorbico nei panettoni, applicare il divieto generale sancito dalla propria legge nazionale e dichiarare il trasgressore responsabile dell' illecito.

25. L' unica riserva che occorre formulare in riferimento a tale regola è quella dell' esistenza di un procedimento appropriato, che consenta agli importatori di ottenere, ove ne ricorrano i presupposti, una deroga al divieto. Le condizioni cui detto procedimento deve conformarsi sono ricordate nei brani della sentenza "della birra" che si sono sopra richiamati. Orbene, il punto 46, seconda frase, della motivazione di detta sentenza contiene un' importante precisazione, formulata come segue:

"E' opportuno precisare che l' ingiustificata mancanza di autorizzazione deve poter essere impugnata dagli operatori economici mediante ricorso giurisdizionale. Ferma restando la facoltà loro attribuita di domandare agli operatori economici i dati di cui dispongono e che possono risultare utili per la valutazione dei fatti, spetta alle autorità nazionali competenti dello Stato membro di importazione, come già deciso nella sentenza 6 maggio 1986, Mueller (citata), il dimostrare che il divieto è giustificato da esigenze di tutela della salute della propria popolazione".

26. In caso di diniego dell' autorizzazione richiesta, spetta dunque all' autorità nazionale competente provare la nocività dell' additivo.

27. Poiché la Corte di giustizia delle Comunità europee non può nell' ambito di un procedimento pregiudiziale sindacare la compatibilità di una disciplina nazionale con il diritto comunitario, spetta al Tribunal de grande instance di Marsiglia pronunciarsi sulla conformità o meno alle cennate condizioni del procedimento amministrativo previsto in Francia dalla legge 1º agosto 1905, dal decreto 15 aprile 1912, modificato dal decreto 12 febbraio 1973 e dalla circolare 8 agosto 1980 (JORF 25 settembre 1980, pag. 8544), cui allude l' agente del governo francese. Nell' ipotesi in cui ritenga che le dette condizioni non vengano soddisfatte, il giudice nazionale dovrà, a mio parere, rilevare l' incompatibilità dello stesso procedimento con il diritto comunitario e prosciogliere l' imputato.

28. Sulla scorta dei rilievi sopra svolti, propongo di risolvere la questione pregiudiziale nel seguente modo:

"Gli artt. 30-36 del Trattato non ostano a che uno Stato membro vieti la messa in vendita di un alimento, importato da un altro Stato membro nel quale è legalmente fabbricato e smerciato e contenente come additivo una delle sostanze menzionate nell' allegato della direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, 64/54/CEE, a condizione che nel primo Stato membro possa venire presentata una domanda di autorizzazione alla messa in commercio di questo tipo di prodotto e che detta autorizzazione possa essere negata soltanto nell' ambito di un procedimento amministrativo puntualmente conforme ai criteri enunciati dalla Corte nella sentenza 12 marzo 1987, Commissione / Germania (causa 178/84, Racc. pag. 1227)".

(*) Lingua originale: il francese.

(1) Direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, 64/54/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sui conservativi che possono essere impiegati nelle derrate destinate all' alimentazione umana (GU 1964, n. 12, pag. 161).

(2) Sentenza 12 maggio 1980, Grunert, punto 8 della motivazione (causa 88/79, Racc. pag. 1827).

(3) Direttiva del Consiglio 27 giugno 1967,67/427/CEE, relativa all' impiego di taluni agenti conservativi per il trattamento in superficie degli agrumi, nonché alle misure di controllo qualitativo e quantitativo degli agenti conservativi contenuti negli e sugli agrumi (GU 1967, n. 148, pag. 1).

(4) V., ad esempio, le sentenze 10 dicembre 1985, Motte, punto 16 della motivazione (causa 247/84, Racc. pag. 3887), e 6 maggio 1986, Mueller, punto 14 della motivazione (causa 304/84, Racc. pag. 1511).

(5) V. sentenza 11 luglio 1974, Dassonville (causa 8/74, Racc. pag. 837).

(6) Sentenza 12 marzo 1987, Commissione / Germania (causa 178/84, Racc. pagg. 1227, in particolare pag. 1262).

(7) V., ad esempio, la sentenza Mueller, già citata.

(8) V. nota 6.

Traduzione