CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 13 LUGLIO 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

nell'interesse dell'attuazione dell'importante principio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nel settore degli appalti di lavori pubblici, nel 1971 venivano adottati vari provvedimenti comunitari. In primo luogo va menzionata la direttiva del Consiglio 71/304 del 26 luglio 1971, che riguarda la soppressione degli ostacoli alla libera prestazione di servizi nel settore degli appalti di lavori pubblici. In secondo luogo viene la direttiva 71/305 dello stesso giorno «che coordina le procedure per l'aggiudicazione degli appalti di la vori pubblici». Infine va ricordata la deci sione del Consiglio, pure in data 26 lu glio 1971, «che istituisce un comitato con sultivo per gli appalti di lavori pubblici».

Nella presente causa si tratta della diret tiva menzionata in secondo luogo. A norma del suo art. 32, gli Stati membri erano tenuti ad adottare i provvedimenti per l'attuazione della direttiva entro un termine che venne a scadere il 29 luglio 1972. Secondo la Commissione, la Repubblica italiana non ha adempiuto quest'obbligo. Il 2 febbraio 1973 veniva invero adottata in Italia una legge per l'attuazione della direttiva. Questa però, stando a quanto sostiene la Commissione, sarebbe inadeguata sotto vari aspetti, come dirò qui di seguito.

La Commissione promuoveva quindi nei confronti della Repubblica italiana il procedimento per inadempimento del trattato ai sensi dell'art. 169 del trattato CEE. Con lettera 10 giugno 1974, il governo italiano veniva invitato a presentare le proprie osservazioni circa gli addebiti mossigli dalla Commissione. Il 1o aprile 1975 veniva emesso il parere motivato ai sensi dell'art. 169, con l'invito ad adottare gli opportuni provvedimenti entro un mese. La Commissione si era vista co stretta a far ciò giacché il 5 luglio 1974 la rappresentanza permanente italiana le aveva trasmesso soltanto lo schema di un disegno di legge elaborato dal ministero italiano dei lavori pubblici, mentre fino a quel momento non si era mai parlato del l' approvazione di questa legge, che a quanto pare avrebbe soddisfatto in ampia misura le condizioni poste dalla direttiva 71/305. Infine, il 5 febbraio 1976 veniva proposto il presente ricorso, giacché fino a tale data ci si era limitati a presentare alla camera dei deputati italiana — come la rappresentanza permanente italiana comunicò alla Commissione il 29 aprile 1975 — un disegno di legge identico allo schema sopra menzionato, ma, benché detta presentazione fosse avvenuta il 13 agosto 1974, non si intravedeva ancora la fine dell'iter legislativo.

Mi sia lecito iniziare la mia esposizione con un breve cenno alle ragioni per cui, secondo la Commissione, la situazione attualmente esistente in Italia non è in armonia con la sopra menzionata diret tiva del Consiglio.

A norma del suo art. 5, la direttiva si ap plica a tutti i procedimenti per l'aggiudi cazione di appalti di lavori pubblici, cioè tanto ai procedimenti «aperti» nei quali ogni imprenditore interessato può presen tare offerta, quanto a quelli «ristretti», nei quali possono presentare offerte solo gli imprenditori invitati dalle amministra zioni aggiudicataci. La sopra ricordata legge 2 febbraio 1973 non tiene conto di questo in quanto si riferisce solo ai proce dimenti ristretti, trascurando completa mente le cosiddette «procedure aperte».

L'art. 29 della direttiva prescrive l'aboli zione del procedimento italiano della scheda segreta, entro il 29 maggio 1975 o entro il 29 maggio 1979 a seconda del valore stimato dell'appalto. In proposito la legge italiana 2 febbraio 1973 non con tiene alcuna disposizione.

Secondo l'art. 12 della direttiva, l'inten zione di aggiudicare un appalto di lavori pubblici deve essere resa nota con un bando di gara e pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità. La legge italiana contempla viceversa solo la pubblica zione nella Gazzetta ufficiale della Repub blica italiana.

A norma degli artt. 16 d) e 17 a) della di rettiva deve essere indicato il termine per l'esecuzione dei lavori. Anche sotto que sto aspetto mancano nella legge italiana le disposizioni occorrenti.

Gli artt. 20, 24, 25 e 26 della direttiva ri guardano la determinazione dei criteri di selezione qualitativa, che valgono per le imprese idonee a partecipare all'appalto e devono essere osservati dalle amministra zioni aggiudicatrici. Dato che la legge italiana non contiene disposizioni in questo senso, in Italia vige ancora l'art. 89 del regio decreto 23 maggio 1924, a norma del quale gli inviti vengono rivolti a per sone od imprese che appaiano idonee; vi è quindi un amplissimo potere discrezio nale.

A norma dell'art. 15 della direttiva, le domande di partecipazione agli appalti e gli inviti a presentare offerte possono es sere fatti anche per telegramma, per tele fono o per telescrivente. La legge italiana invece non contempla questa possibilità. È tutt'ora in vigore per contro il divieto, sancito dall'art. 72 del sopra menzionato regio decreto, di presentare offerte per te legrafo.

L'art. 14 della direttiva stabilisce che il termine di ricezione delle domande di partecipazione non può essere inferiore a 21 giorni dalla data di spedizione del bando di gara. Secondo la legge italiana vi è invece soltanto un termine minimo di 10 giorni dalla pubblicazione del bando di gara.

Ha infine rilievo ancora l'art. 29, n. 5, della direttiva. Esso contempla, a carico dell'amministrazione aggiudicatrice, l'ob bligo di motivazione di fronte al comi tato consultivo menzionato all'inizio, in caso di rigetto di offerte ritenute troppo basse. La legge italiana, viceversa, pre scrive l'obbligo di motivazione solo in caso di annullamento dell'atto di aggiudi cazione, senza alcuna comunicazione al comitato consultivo degli appalti di lavori pubblici.

Tutti questi addebiti non vengono conte stati dalla convenuta Repubblica italiana. Possiamo quindi ritenere che la situa zione giuridica esistente in Italia non sia stata a tutt'oggi adeguata alla direttiva, nonostante siano scaduti tanto il termine contemplato dalla direttiva stessa, quanto quello fissato nel parere motivato ai sensi dell'art. 169 del trattato CEE.

Il sistema del trattato e la afferente giuri sprudenza — ad esempio la sentenza 52-75 — rendono d'altro canto manifesto che le direttive impongono agli Stati membri obblighi non equivoci di porre in essere una determinata situazione giuri dica. A norma dell'art. 189 del trattato CEE, gli organi dello Stato possono sce gliere unicamente la forma ed i mezzi dell'attuazione. La giurisprudenza ha in ispecie sottolineato l'importanza dell'os servanza dei termini contemplati dalle direttive (causa 79-72). Se taluni Stati membri non li osservano, dopo la loro scadenza si determina — cosa particolar mente grave — una situazione giuridica mancante di unità; in altre parole, le di rettive vengono private di efficacia. Nel settore degli appalti di lavori publici non è stato ad esempio possibile raggiungere alla data prevista l'importante scopo del l'unificazione del mercato, la quale avrebbe implicato la competizione fra tutte le imprese della Comunità. Quali ne siano state le conseguenze pratiche è stato illustrato dalla Commissione nelle sue memorie con l'ausilio di tabelle stati stiche.

A mio parere è inoltre fuori dubbio che la necessità esistente in Italia di seguire, per l'attuazione della direttiva 71/305, un iter legislativo che esige molto tempo — la necessità sussiste per il fatto che la ma teria è già disciplinata da leggi — non costituisce una giustificazione per il ri tardo. Lo si può affermare già prendendo in esame le date: come è noto, la Com missione ha dato inizio al procedimento a norma dell'art. 169 il 10 giugno 1974; il disegno di legge italiano per l'attua zione della direttiva è stato presentato alla camera dei deputati il 13 agosto 1974. Fino al parere motivato ai sensi del l'art. 169, emesso solo il 1o aprile 1975, vi sarebbe stato tempo sufficiente per il compimento dell'iter legislativo. Va inol tre ricordato che in un procedimento per l'accertamento di una trasgressione del trattato, nel quale si tratta di stabilire se uno Stato membro abbia adempiuto gli obblighi incombentigli, è irrilevante quale organo dello Stato — si trattasse pure di un organo costituzionalmente in dipendente — abbia causato l'inadempi mento. La Corte lo ha già affermato con forza nella causa 77-79 (vol. XVI, pag. 243).

Senza che sia quindi necessario esami nare la questione del se il sopra menzio nato disegno di legge possa portare ad una corretta ed esauriente attuazione della direttiva del Consiglio — a quanto pare, con riguardo alla legge italiana 10 febbraio 1962, sussite ancora un pro blema che costituirà eventualmente og getto di un ulteriore giudizio — si può pertanto ritenere che il ricorso della Com missione è fondato.

La Corte di giustizia non può quindi far altro che accertare che la Repubblica italiana, non attuando tempestivamente la direttiva del Consiglio 26 luglio 1971, è venuta meno, per i motivi indicati nel ricorso della Commissione, ad obblighi ad essa incombenti in forza del trattato CEE. Oltracciò, le spese del giudizio vanno poste a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.