CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 7 NOVEMBRE 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Introduzione

Il presente ricorso, proposto dalla Commissione, in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, contro la Repubblica italiana, mira a far dichiarare che la convenuta, rifiutandosi di associare la Commissione a «controlli» sull'accertamento e la messa a disposizione delle risorse proprie della Comunità e di comunicarle i risultati acquisiti, è venuta meno agli obblighi impostile dal diritto comunitario. La Commissione si richiama specificamente all'art. 5 del Trattato, all'art. 14 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio n. 2/71 (GU n. L 3 del 5. 1. 1971, pag. 1) ed all'art. 18 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio n. 2891/77 (GU n. L 336 del 27. 12. 1977, pag. 1).

I controlli di cui trattasi concernono l'uso, da parte di determinate persone, di documenti di transito comunitari falsificati al fine di importare in Italia grandi quantitativi di burro e di altri prodotti lattiero-caseari, originari dell'Europa orientale, senza pagare i prelievi dovuti, a norma del diritto comunitario, sulle importazioni di tali prodotti da paesi terzi. Le importazioni — numerosissime — erano state effettuate attraverso vari uffici doganali in Piemonte nel 1974 e nel 1975.

A quanto risulta, i fatti si svolsero nel modo seguente.

La merce usciva dai Paesi Bassi, partendo per lo più da Rotterdam, accompagnata da moduli T 1, nei quali era descritta come «burro». Come ricorderete, i moduli T 1 sono prescritti per il «transito comunitario esterno» contemplato dal titolo II del regolamento (CEE) del Consiglio n. 542/69, relativo al transito comunitario (GU n. L 77 del 29. 3. 1969, pag. 1), sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 222/77 (GU n. L 38 del 9. 2. 1977, pag. 1). Detti moduli non vanno confusi con i documenti T2, impiegati nell'ambito del procedimento del «transito comunitario interno» di cui al titolo III del regolamento n. 542/69. Nel corso del viaggio, i documenti T 1 originali venivano sostituiti con documenti T2 falsi, contenenti una diversa descrizione della merce. Ciò permetteva di evitare il pagamento di prelievi all'importazione in Italia. Dopo che la merce aveva attraversato la frontiera italiana, venivano inviate alle autorità doganali olandesi copie dei moduli T 1 falsificale in modo da fare risultare che lo sdoganamento era stato effettuato a Como e che i documenti stessi erano stati spediti dall'«ufficio di destinazione» in conformità all'art. 26 del regolamento n. 542/69. A quanto pare, è pacifica la complicità di alcuni doganieri italiani.

La normativa comunitaria in materia

L'intervento della Commissione ò dovuto, naturalmente, al fatto che in base all'art. 2, leu. a) della decisione del Consiglio 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunità (GU n. L 94 del 28. 4. 1970, pag. 19), tale risorse includono, dal 1o gennaio 1971, le entrate provenienti da prelievi «fissati o da fissare dalle istituzioni delle Comunità sugli scambi con i paesi non membri nel quadro della politica agricola comune».

L'art. 6, n. 1, della decisione dispone che i prelievi agricoli ed altre risorse comunitarie sono riscossi «dagli Stati membri conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali che, se del caso, sono modificate a tal fine», e che gli Stati membri «mettono tali risorse a disposizione della Commissione».

Lo stesso articolo, al n. 2, conferisce al Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento Europeo, il potere di adottare «le disposizioni relative al controllo dell'esazione nonché alla messa a disposizione della Commissione e al versamento» delle entrate di cui trattasi. È espressamente precisato che tale potere è esercitato con riserva della «verifica dei conti prevista all'art. 206 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea» e dei «controlli organizzati ai sensi dell'articolo 209, lettera e), di tale Trattato». L'art. 206 (modificato dal Trattato 22 luglio 1975 in materia finanziaria), concerne la Corte dei conti, e l'art. 209, lettera e), riguarda il controllo della contabilità della Comunità.

Il Consiglio si avvalse per la prima volta del potere conferitogli dall'art 6, n. 2, della decisione emanando il regolamento n. 2/71. Questo è stato sostituito, a decorrere dall'esercizio 1978, dal regolamento del Consiglio n. 2891/77. I fatti di causa si sono svolti in parte prima e in parte dopo il 1o gennaio 1978 e quindi i due regolamenti sono ugualmente importanti nel caso presente. Nessuna delle parti ha sostenuto che le differenze tra tali atti siano rilevanti ai fini della soluzione delle questioni su cui dovete pronunziarvi. Mi riferirò pertanto, in linea di massima, al regolamento più recente.

Questo, nel cui preambolo è dichiarato, fra l'altro, che «una stretta collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione faciliterà l'applicazione del presente regolamento, il cui fine è di permettere alle Comunità di disporre delle risorse proprie nelle migliori condizioni», dispone, per quanto ci interessa:

Nel titolo I, «Disposizioni generali» :

«Articolo 1

Le risorse proprie delle Comunità previste dalla decisione 21 aprile 1970, in appresso denominate “risorse proprie”, sono accertate dagli Stati membri in conformità delle loro disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative e sono messe a disposizione della Commissione e controllate nelle condizioni previste dal presente regolamento ...

Articolo 2

Ai fini dell'applicazione del presente regolamento un diritto è accertato non appena il credito corrispondente è stato debitamente stabilito dal servizio o dall'organismo competente dello Stato membro.

Quando occorra rettificare un accertamento effettuato in conformità del primo comma, il servizio o l'organismo competente dello Stato membro procede ad un nuovo accertamento.

Articolo 3

Gli Stati membri prendono tutte le misure utili affinché i documenti giustificativi relativi all'accertamento e alla messa a disposizione delle risorse proprie siano conservati per almeno tre anni civili a decorrere dalla fine dell'anno cui si riferiscono tali documenti giustificativi.

Articolo 4

1. Ogni Stato membro comunica alla Commissione, a richiesta di quest'ultima:

a) la denominazione e, se del caso, lo status giuridico dei servizi o organismi responsabili dell'accertamento delle risorse proprie;

b) le disposizioni legislative, regolamentari, amministrative e contabili di carattere generale, relative all'accertamento ed alla messa a disposizione della Commissione delle risorse proprie.

2. La Commissione comunica agli altri Stati membri, a loro richiesta, le informazioni di cui al paragrafo 1.

Articolo 5

Ogni Stato membro stabilisce annualmente un conto riepilogativo corredato di una relazione concernente l'accertamento ed il controllo delle risorse proprie e lo trasmette alla Commissione anteriormente al 1° luglio dell'anno successivo all'esercizio in questione.»

Nel titolo II, «Contabilità delle risorse proprie» :

«Articolo 7

1. Presso il Tesoro di ogni Stato membro o l'organismo designato da quest'ultimo viene tenuta una contabilità delle risorse proprie, ripartita secondo la natura delle risorse.

2. I diritti sono riportati nella contabilità entro il 20 del secondo mese successivo a quello nel corso del quale ha avuto luogo l'accertamento

...

3. Ogni Stato membro trasmette alla Commissione un estratto mensile della contabilità.

Articolo 8

I nuovi accertamenti effettuati a norma dell'articolo 2, secondo comma, vengono riportati nell'estratto mensile corrispondente alla data di tali accertamenti e sono aggiunti all'importo totale dei diritti accertati o da esso dedotti.»

Il titolo III, «Messa a disposizione delle risorse proprie» contiene tre lunghi articoli di cui ritengo sufficiente citare i seguenti brani:

«Articolo 9

1. L'importo delle risorse proprie accertate viene iscritto, da ogni Stato membro, a credito sul conto aperto a tale scopo a nome della Commissione presso il Tesoro dello Stato membro o l'organismo da esso designato.

...

Articolo 10

1. L'iscrizione a credito di cui all'art. 9, paragrafo 1, è effettuata al più tardi entro il 20 del secondo mese successivo a quello durante il quale il diritto è stato accertato.

...

Articolo 11

Ogni ritardo nelle iscrizioni sul conto di cui all'art. 9, paragrafo 1, dà luogo al pagamento, da parte dello Stato membro in questione, di un interesse ...»

Non credo sia necessario annoiarvi con la citazione dei titoli IV, V e VI del regolamento. Nel titolo VII, «Disposizioni relative al controllo», l'art. 18 (che sostituisce l'art. 14 del regolamento n. 2/71) ha un'importanza fondamentale. Esso, prescindendo dai riferimenti al Trattato Euratom che qui non ci interessano, dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri procedono alle verifiche ed indagini relative all'accertamento e alla messa a disposizione delle risorse proprie. La Commissione esercita le sue competenze alle condizioni previste dal presente articolo.

2. In questo quadro, gli Stati membri: — procedono ai controlli supplementari che la Commissione può loro chiedere con richiesta motivata; — associano la Commissione, a sua richiesta, ai controlli da essa effettuati.

Gli Stati membri prendono tutte le misure atte a facilitare tali controlli. Quando la Commissione è associata a detti controlli, gli Stati membri tengono a sua disposizione i documenti giustificativi di cui all'articolo 3. Al fine di limitare per quanto possibile i controlli supplementari, e in casi specifici, la Commissione può chiedere che vengano trasmessi determinati documenti.

3. I controlli di cui ai paragrafi 1 e 2 non pregiudicano: a) i controlli effettuati dagli Stati membri in conformità delle loro disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative; b) le misure previste agli articoli 206, 206 bis e 206 ter del trattato che istituisce la Comunità economica europea [che concernono tutti la Corte dei conti e la sua attività] ... c) i controlli organizzati in virtù dell'articolo 209, lettera e), del trattato che istituisce la Comunità economica europea ...

4. Periodicamente, la Commissione riferisce al Parlamento europeo e al Consiglio in merito al funzionamento del sistema di controllo.»

In corso di causa è stato fatto riferimento anche al regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio n. 165/74. Tale regolamento venne emanato in forza del potere conferito al Consiglio dall'art. 14, n. 5, del regolamento n, 2/71 che non risulta riprodotto nel regolamento n. 2891/77. L'art. 14, n. 5, recitava:

«Il Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione, stabilisce:

a) le condizioni che gli agenti incaricati dalla Commissione devono osservare quando intervengono nel quadro delle verifiche previste dal presente articolo, in particolare per quanto riguarda il segreto professionale e le modalità in base alle quali essi esercitano i poteri investigativi;

b) se necessario, le altre condizioni di applicazione del presente articolo.»

Poiché il regolamento n. 2/71 è stato abrogato per intero dal regolamento n. 2891/77 (art. 24) dal 1° gennaio 1978, si potrebbe ritenere che il fondamento giuridico del regolamento n. 165/74 sia venuto meno e che questo sia pertanto divenuto inefficace. Tuttavia, poiché entrambe le parti lo hanno considerato ancora in vigore o, quanto meno, rilevante nel caso presente, ne terrò conto anch'io.

Per chiarezza, faccio osservare che, nel testo inglese, mentre il regolamento n. 2891/77 si riferisce a «measures of inspection», i regolamenti nn. 2/71 e 165/74 impiegano l'espressione «measures of control».

Nel preambolo del regolamento n. 165/74 si dichiara che:

«... gli Stati procedono a controlli per l'accertamento e la messa a disposizione delle risorse proprie, ma ... sono tenuti ad associare la Commissione a detti controlli, qualora essa lo richieda;

... quest'obbligo riguarda tanto i controlli effettuati dagli Stati membri che i controlli supplementari derivanti da una domanda motivata della Commissione;

...»

Lo stesso regolamento stabilisce poi, per quanto ci interessa:

«Articolo 1

La Commissione è associata ai controlli di cui all'articolo 14 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71 nella persona di quei funzionari che essa ha a tale scopo specificamente incaricati.

Articolo 2

I controlli previsti dall'articolo 1 sono tutti controlli necessari per l'accertamento e la messa a disposizione delle risorse proprie, così come l'accertamento e la messa a disposizione sono previsti nel regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71. Essi sono effettuati dai servizi, enti o autorità nazionali il cui elenco dovrà essere comunicato alla Commissione su sua richiesta.

Gli Stati membri e la Commissione mantengono regolarmente quei contatti che consentono di facilitare l'applicazione dell'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71 [corrispondente all'art. 18, n. 2, del regolamento n. 2891/77].

...

Articolo 3

1. Quando la Commissione e associala ai controlli effettuati dagli Stati membri, i funzionari da essa incaricati:

a) adottano nel corso dei controlli un atteggiamento compatibile con le norme e gli usi che devono rispettare i funzionari degli Stati membri ai quali essi sono associati;

b) sono tenuti al segreto professionale alle condizioni previste dall'articolo 5;

c) sono abilitati ad avere contatti con i debitori solo per il tramite del funzionario nazionale responsabile, fermo restando che spetta all'amministrazione nazionale competente stabilire dove questi contatti potranno aver luogo.

2. Alla direzione dei controlli provvede, per quanto riguarda l'organizzazione dei lavori e, in linea più generale, le relazioni con i servizi controllati, il servizio designato dallo Stato membro in applicazione dell'articolo 2 per effettuare i controlli previsti dall'articolo 14 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71.

Articolo 4

1. Gli Stati membri provvedono affinché i servizi c gli organismi responsabili dell'accertamento e della messa a disposizione delle risorse proprie, nonché le autorità incaricate dei controlli in materia, prestino la necessaria collaborazione ai funzionari incaricati dalla Commissione per l'assolvimento della loro missione.

2. Questi ultimi possono partecipare ai controlli nazionali relativi a:

a) l'accertamento sulla base degli elementi disponibili presso i servizi nazionali, la contabilizzazione e la messa a disposizione delle risorse proprie;

b) la conformità delle operazioni di accertamento e di messa a disposizione con le norme comunitarie fissate dalla decisione del 21 aprile 1970 e dal regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71;

c) l'esistenza dei documenti giustificativi previsti dall'articolo 3 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71 e la loro concordanza con le operazioni di cui sopra.

Articolo 5

1. Tutte le informazioni relative ai controlli di cui al presente regolamento sono coperte dal segreto professionale. Esse non possono essere comunicate ad altre persone tranne a quelle che, nell'ambito delle Istituzioni delle Comunità o degli Stati membri, sono tenute, per le loro funzioni, a conoscerle, né essere utilizzate a fini diversi da quelli previsti dal regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2/71, tranne nel caso in cui lo Stato membro che le ha fornite vi abbia preliminarmente consentito.

2. Il presente articolo si applica a tutti i funzionari ed agenti delle Comunità.»

I contatti tra la Commissione e le autorità italiane

A questo punto occorre riassumere la cronistoria dei contatti tra la Commissione e le autorità italiane, che hanno dato origine al presente ricorso e sono proseguiti dopo la sua proposizione.

Detti contatti avevano inizio con una lettera in data 26 luglio 1976 indirizzata dal sig. Cheysson, membro della Commissione competente in materia, al rappresentante permanente d'Italia presso le Comunità (allegato 1 dell'atto introduttivo). Nella lettera si comunicava che alla Commissione erano pervenute informazioni circa operazioni fraudolente inerenti ad importazioni in Italia, nel 1974 e nel 1975, di prodotti lattiero-caseari provenienti da paesi terzi, per lo più via Rotterdam, e si chiedeva un controllo supplementare, al quale la Commissione avrebbe dovuto essere associata, a norma dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 2/71. Si sottolineava l'urgenza di tale controllo.

La risposta immediata delle autorità italiane era positiva. Il 6 e il 7 ottobre 1976 funzionari doganali italiani e funzionari della Commissione effettuavano indagini presso la dogana di Como. Le indagini avvaloravano il sospetto della Commissione che 248 documenti TI, rispediti alle autorità olandesi, fossero stati falsificati e che le merci alle quali essi si riferivano non fossero state regolarmente sdoganate dalle dogane italiane. Sorgeva inoltre la questione se vi fosse un nesso tra le irregolarità scoperte e talune operazioni su cui stava indagando la Guardia di Finanza, su incarico del Procuratore della Repubblica di Torino, a seguito di un incidente stradale nel quale era stato coinvolto un autocarro che trasportava burro irregolarmente importato. La Guardia di Finanza è un organo di polizia tributaria che dipende in generale dal Ministero delle finanze. Tuttavia fra le sue funzioni rientra lo svolgimento di indagini in materia penale e nel far ciò essa agisce, come ho capito, in qualità di organo di polizia «giudiziaria». A quanto ci è stato detto, nella fattispecie essa ha agito in tale veste.

Dopo la missione in Italia dei funzionari della Commissione, il sig. Cheysson indirizzava, il 18 ottobre 1976, una seconda lettera al Rappresentante permanente italiano (allegato 2 dell'atto introduttivo). Egli faceva riferimento a tre impegni assunti, a suo dire, dall'amministrazione centrale doganale italiana, e cioè:

a) di organizzare il più presto possibile una riunione con la Guardia di Finanza per accertare se questa stesse effettivamente già indagando sul caso;

b) di aprire essa stessa un'inchiesta nel dipartimento di Milano dal quale dipende l'ufficio doganale di Como;

c) di informare la Commissione, entro la fine del mese, del risultato della riunione con la Guardia di Finanza.

Il sig. Cheysson sottolineava inoltre l'importanza di determinare l'itinerario seguito dalle spedizioni di cui trattasi nonché i valichi d'entrata in Italia.

Il 22 novembre 1976 il Comandante in seconda della Guardia di Finanza inviava ai Ministri delle Finanze, del Tesoro, dell'Interno, per il Commercio con l'estero e dell'Agricoltura e Foreste, nonché all'Amministrazione doganale italiana ed alla Banca d'Italia, una breve relazione, riferendosi ad una sua nota precedente non a tutti diretta, di cui allegava copia, sulle indagini che i suoi subordinati stavano conducendo a Torino (allegato 2 all'allegato 11 dell'istanza introduttiva). A quanto pare, a Roma nessuno ritenne opportuno allora inviare alla Commissione una copia di detta relazione.

Il 30 novembre 1976 il direttore generale delle Dogane e Imposte indirette presso il Ministero delle Finanze italiano scriveva all'Amministrazione doganale olandese per informarla del problema (allegato 1 all'allegato 11 dell'istanza introduttiva). Fra l'altro, nominava la ditta olandese implicata e clava particolari sui veicoli usati per l'operazione illecita, che parevano risultare francesi.

Il 20 dicembre 1976 il Rappresentante permanente italiano scriveva alla Commissione, in risposta alla lettera del signor Cheysson del 18 ottobre 1976 (allegato 3 all'istanza introduttiva), confermando la sussistenza di una relazione fra l'oggetto delle inchieste della Commissione e le indagini condotte fin dal 1975 dalla Guardia di Finanza. Nella lettera si affermava tuttavia che la cognizione definitiva dei fatti suscettibili di dare origine ad un procedimento penale era di competenza dell'autorità giudiziaria.

Il 24 gennaio 1977 il direttore generale per il Controllo finanziario della Commissione rispondeva al Rappresentante permanente italiano chiedendo un incontro con la Guardia di Finanza (allegato 4 all'istanza introduttiva).

Pare che nel frattempo il Compartimento doganale di Torino avesse richiesto una copia integrale del rapporto della Guardia di Finanza. Il 2 febbraio 1977 il Giudice istruttore presso il Tribunale civile e penale di Torino comunicava al Compartimento doganale che il rapporto suddetto era coperto dal segreto istruttorio e non poteva essere trasmesso. Il giudice precisava comunque che il Ministero delle Finanze si era costituito parte civile nel procedimento e che i suoi interessi sarebbero stati tutelati dall'Avvocatura dello Stato (allegato 3 all'allegato 11 dell'istanza introduttiva).

Con telex in data 8 febbraio 1977 il Rappresentante permanente italiano respingeva la richiesta della Commissione di un incontro con la Guardia di Finanza (allegato 5 all'istanza introduttiva) per il motivo che il diritto della Commissione di essere associata ai controlli amministrativi non si estendeva a contatti con la polizia tributaria o con la polizia giudiziaria. Tali attività di polizia, si spiegava, riguardavano una fase precedente a «quella finale di vero e proprio accertamento finanziario nel senso richiamato da norme comunitarie».

La Commissione scriveva nuovamente al Rappresentante permanente italiano in data 22 marzo 1977 (allegato 6 all'istanza introduttiva) protestando per il rigetto della sua richiesta e sottolineando che, fino a quel momento, non le era stata trasmessa alcuna informazione importante. Essa chiedeva notizie sugli ultimi sviluppi dell'indagine della Guardia di Finanza e/o dell'Amministrazione doganale. In modo particolare la Commissione teneva a conoscere i progressi compiuti per determinare la destinazione finale delle merci e l'eventuale stima dell'importo dei dazi doganali o dei prelievi evasi.

La risposta del Rappresentante permanente aggiunto italiano, in data 15 luglio 1977 (allegato 7 all'istanza introduttiva), conteneva una notevole quantità d'informazioni ulteriori, risultanti dalle indagini dell'Amministrazione doganale, in particolare riguardo alle dogane attraverso cui erano state effettuate le importazioni. Si era giunti alla conclusione che in tutto erano state effettuate 327 operazioni, comprese quelle relative ai 248 documenti esaminati in precedenza. Si comunicava inoltre che l'Amministrazione doganale olandese era stata informata dell'uso fraudolento dei documenti e che un procedimento per falso documentale e contrabbando era stato iniziato davanti al Tribunale di Como. Ci è stato detto dal Governo italiano che tale procedimento è stato successivamente riunito al procedimento pendente dinanzi al Tribunale di Torino in seguito all'indagine separata condotta dalla Guardia di Finanza. La lettera menzionava anche il rifiuto opposto dal giudice istruttore di Torino alla richiesta della locale autorità doganale di una copia del rapporto della Guardia di Finanza.

Per la Commissione tale risposta era insoddisfacente in quanto si metteva in dubbio il suo diritto ad ottenere le informazioni richieste alle autorità italiane. Si ripeteva l'asserzione, contenuta nel telex dell'8 febbraio, che non era ancora stata effettuata «nessuna constatazione in senso contabile-finanziario». Si attirava inoltre l'attenzione della Commissione sull'art. 36, n. 1, del regolamento n. 542/69, il quale dispone che, quando, nel corso di un'operazione di transito comunitario, «è stato commesso un illecito in un determinato Stato membro, l'azione per il recupero dei dazi e degli altri diritti e tributi eventualmente esigibili è posta in essere da tale Stato membro in conformità delle sue disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, senza pregiudizio dell'esercizio delle azioni penali». Si segnalava l'impossibilità giuridica e materiale per le autorità doganali di ottenere ulteriori informazioni da trasmettere alla Commissione.

La Commissione contestava l'argomentazione giuridica della Repubblica italiana. Il 1° dicembre 1977, dopo l'insuccesso di altri passi compiuti dalla Commissione nei confronti delle autorità italiane, il sig. Tugendhat, allora membro della Commissione responsabile delle questioni di bilancio, scriveva al Rappresentante permanente italiano esponendo il punto di vista giuridico della Commissione e minacciando, in effetti, l'apertura di un procedimento ex art. 169 del Trattato (allegato 8 all'istanza introduttiva).

La risposta del Rappresentante permanente italiano in data 16 dicembre 1977 (allegato 9 all'istanza introduttiva) nulla aggiungeva alle lettere del 20 dicembre 1976 e del 15 luglio 1977, sebbene prevedesse (erroneamente, come è poi risultato) la rapida conclusione dell'istruttoria condotta dai giudici di Torino.

La Commissione decideva quindi di dare inizio ad un procedimento ex art. 169. Il 19 gennaio 1978 il sig. Tugendhat scriveva al Ministro degli Esteri italiano esponendo i rilievi della Commissione ed invitando il Governo italiano a presentare le proprie osservazioni (allegato 10 all'istanza introduttiva).

Venivano fatti due rilievi specifici. In primo luogo, che non si era consentita l'associazione di dipendenti della Commissione a parte delle indagini amministrative (ritengo che con ciò si alluda al rifiuto di un incontro con la Guardia di Finanza). In secondo luogo, si lamentava che alla Commissione erano state celate informazioni risultato delle indagini effettuate in Italia dall'ottobre 1976.

Il Governo italiano presentava la proprie osservazioni in una lunga lettera in data 2 febbraio 1978 (allegato 11 all'istanza introduttiva). Non voglio infastidire Lorsignori con l'esposizione dettagliata del contenuto di tale lettera perché i suoi punti principali sono stati ripetuti, dal Governo italiano, nella discussione orale. Alla lettera erano allegate le copie di 4 documenti: la lettera 30 novembre 1976 inviata dal direttore generale delle Dogane e delle Imposte indirette all'Amministrazione doganale olandese: la breve relazione, in data 23 novembre 1976, del Comandante in seconda della Guardia di Finanza; la comunicazione del giudice istruttore alla dogana di Torino, in data 2 febbraio 1977, che respingeva la richiesta di quest'ultima copia del rapporto della Guardia di Finanza, ed un'ordinanza dello stesso giudice, in data 24 gennaio 1978, che respingeva una richiesta di informazioni presentata dal Ministero delle Finanze italiano. Tale richiesta, fatta espressamente per permettere al Ministro di soddisfare i desiderata della Commissione, veniva respinta dal giudice per il motivo che tutte le informazioni in suo possesso erano coperte dal segreto istruttorio.

Il 21 aprile 1978 la Commissione emetteva un parere motivato, in cui dichiarava che la Repubblica italiana aveva «mancato agli obblighi che le incombono in virtù degli articoli 5 del Trattato CEE e 14 del regolamento n. 2/71 (ora art. 18 del regolamento n. 2891/77)» (allegato 12 all'istanza introduttiva). Il parere conteneva un riferimento al fatto che il Governo italiano aveva omesso di ottenere i documenti cui aveva diritto come parte civile nel procedimento penale pendente dinanzi al Tribunale di Torino.

A quest'ultimo rilievo il Governo italiano replicava acconsentendo, in una lettera del 7 giugno 1978 (allegato 13 all'istanza introduttiva), a procurarsi i documenti ed a trasmetterli alla Commissione. In seguito ad una riunione a Roma tra rappresentanti delle due parti, in data 21 luglio 1978, venivano inviati alla Commissione, acclusi ad una lettera dell'8 settembre 1978, documenti ottenuti dal giudice istruttore su istanza dell'Avvocatura dello Stato.

Con lettera 5 ottobre 1978 (allegato 14 all'istanza introduttiva) la Commissione accusava ricevuta dei documenti e dava tempo al Governo italiano fino al 20 ottobre per fornire determinate informazioni ulteriori. A quanto pare, essa inviava un sollecito il 31 ottobre.

Il 7 novembre 1978 il Rappresentante permanente italiano comunicava alla Commissione che il giudice di Torino aveva reso noto il giorno precedente di aver concluso l'istruttoria e di aver inviato gli atti al Pubblico ministero per le sue osservazioni. Il giudice si proponeva di emettere una sentenza (come mi par di capire, relativa alla questione se ci dovesse essere un giudizio) entro un mese. L'Amministrazione italiana delle Finanze sarebbe quindi stata in grado, si affermava nella lettera, di ottenere come parte civile, attraverso l'Avvocatura dello Stato, l'intero fascicolo, venendo meno, ai sensi del codice di procedura penale, il vincolo del segreto istruttorio. Il Rappresentante permanente chiedeva alla Commissione di riconsiderare, alla luce dei nuovi elementi, i termini assegnati (allegato 15 all'istanza introduttiva).

Il 16 dicembre 1978 veniva presentata al giudice istruttore istanza, da parte dell'Avvocatura dello Stato, per ottenere le informazioni richieste dalla Commissione con lettera del 5 ottobre (allegato 1 al controricorso). Il 20 dicembre 1978 il Pubblico ministero depositava le proprie osservazioni e lo stesso giorno il giudice istruttore consentiva con ordinanza che l'Avvocatura dello Stato ne ottenesse copia (allegato 2 al controricorso).

Tuttavia, il 22 dicembre 1978 la Commissione, non avendo, a quanto pare, ricevuto più nulla dopo la lettera del 7 novembre del Rappresentante permanente, proponeva il presente ricorso.

Il deposito del fascicolo da parte del giudice nella Cancelleria del Tribunale di Torino veniva ritardato fino al febbraio 1979. Nell'attesa della sentenza istruttoria, l'Avvocatura dello Stato prendeva in esame il fascicolo e chiedeva di estrarre copia di determinati documenti, fra cui il rapporto integrale della Guardia di Finanza, da essa considerati di particolare importanza. Detti documenti venivano inviati alla Commissione (essi sono allegati alla controreplica).

All'udienza ci è stato detto che il giudice non ha ancora depositato la sentenza istruttoria.

I punti in discussione

Nelle memorie delle parti vengono sollevate varie questioni di interpretazione delle norme comunitarie, nonché problemi di diritto italiano e di applicazione delle norme alla fattispecie concreta. La Corte, nella sua comunicazione alle parti relativa alla data dell'udienza, le ha invitate a limitare le loro osservazioni orali ai problemi di interpretazione delle norme comunitarie, escludendo la questione se la Repubblica italiana avesse fornito alla Commissione tutti i documenti e le informazioni che avrebbe dovuto fornire:

Ritengo che, di conseguenza, Lorsignori pronunzieranno in un primo tempo una sentenza interlocutoria, decidendo su dette questioni, che mi sembrano ridursi a tre:

1) Se la Repubblica italiana abbia ragione nel sostenere che la Commissione non poteva in base all'art. 14 del regolamento n. 2/71, né può in base all'art. 18 del regolamento n. 2891/77, chiedere di essere associata a controlli effettuati da uno Stato membro, fino a che lo Stato membro non abbia concluso il procedimento di accertamento dell'ammontare di risorse comunitarie dovute in un dato caso;

2) In caso di soluzione negativa, se alla Commissione fosse inibito l'esercizio dei poteri ex art. 14, e sia inibito l'esercizio dei poteri ex art. 18, qualora nello Stato membro interessato la responsabilità della conduzione o della supervisione di indagini che possono sfociare in un procedimento penale sia affidata a membri della Magistratura;

3) Se alla Commissione possa essere impedito l'esercizio di detti poteri per il fatto che nello Stato membro interessato le indagini di carattere penale, siano esse effettuate dall'autorità giudiziaria, o dall'autorità amministrativa, sono soggette al vincolo del segreto.

La prima questione

A proposito della prima questione, da parte del Governo italiano si è sostenuto che ci sono tre fasi distinte nel procedimento contemplato dal regolamento n. 2/71 e dal regolamento n. 2891/77: in primo luogo, «l'accertamento» delle risorse, in secondo luogo «la messa a disposizione» delle risorse accertate e, in terzo luogo, «i controlli». In base a tale punto di vista, alla Commissione spetta il ruolo di collaborare con gli uffici nazionali competenti per controllare che le operazioni di accertamento e di versamento delle risorse proprie siano state eseguite correttamente. Non sussiste alcun potere di indagine ex art. 14 o ex art. 18 prima dell'accertamento definitivo in ogni singolo caso.

Per assicurarmi di aver capito esattamente il punto, ho chiesto in udienza all'agente della Repubblica italiana se si dovesse dedurne che, per quanto riguarda le operazioni fraudolente di cui si tratta, il procedimento fosse tuttora nella prima fase, ed ho avuto risposta affermativa.

A mio parere, questa risposta dimostra l'illogicità dell'assunto. Le importazioni di cui si tratta ebbero luogo nel 1974 e nel 1975, e il 1979 volge ormai al termine. Se le fasi fossero chiaramente distinte, come si sostiene, e la Commissione fosse esclusa da tutte eccetto l'ultima, non solo la pista da Rotterdam al Piemonte sarebbe ormai fredda, ma la Comunità sarebbe stata privata delle proprie risorse per anni prima che la Commissione potesse intraprendere la minima azione. Tutto ciò è ben lontano dalla «stretta collaborazione fra gli Stati membri e la Commissione ... [al fine di] permettere alle Comunità di disporre delle risorse proprie nelle migliori condizioni» di cui parla la motivazione del regolamento n. 2891/77.

L'assunto del Governo italiano non mi pare neppure compatibile con le dettagliate disposizioni della legislazione in materia.

In base a tale assunto la funzione della Commissione si riduce a poco più di un controllo contabile delle scritture relative alle risorse proprie, che gli Stati membri sono tenuti a conservare. Ciò non mi sembra conciliabile con la lettera dell'art. 6, n. 2, della decisione 21 aprile 1970. La riserva espressa contenuta nelle parole iniziali di detta disposizione (ripetuta nell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 2891/77) dei poteri della Corte dei conti in base all'art. 206 del Trattato e dei controlli organizzati ai sensi dell'art. 209, lett. e), indica che per «controllo» relativo all'«esazione nonché alla messa a disposizione della Commissione e al versamento» delle risorse proprie, controllo per il quale il Consiglio doveva adottare disposizioni, si intende qualcosa di diverso.

La vera natura del procedimento di «accertamento» delle risorse proprie comunitarie si ricava dalle dettagliate disposizioni del regolamento n. 2891/77. Si tratta di un procedimento continuo di determinazione e di revisione. L'art. 2 dispone espressamente che un accertamento può essere rettificato, se necessario, e gli articoli successivi istituiscono un sistema di annotazioni contabili mensili e di conti riepilogativi annuali. Ogni ritardo da parte di uno Stato membro nelle iscrizioni sul conto detenuto dalla Commissione presso il Tesoro dà luogo al pagamento di interessi. A mio parere se, erroneamente o intenzionalmente, le autorità nazionali omettono di riscuotere parte delle risorse proprie dovute, deve ritenersi non che non abbia avuto luogo alcun «accertamento» in relazione al quale la Commissione può esercitare i propri poteri di indagine, ma che le risorse spettanti alla Comunità per il periodo in questione non siano state accertate correttamente. La Commissione può allora esigere immediatamente controlli.

Sulla seconda questione

La seconda questione presenta, mi pare, maggiori difficoltà.

La Repubblica italiana ha chiaramente ragione nel sostenere che la collaborazione fra la Commissione e le autorità nazionali contemplata dal regolamento n. 2/71 e dal regolamento n. 2891/77 costituisce una collaborazione nell'espletamento di funzioni amministrative e non giurisdizionali. D'altra parte, si perverrebbe a uno strano risultato se la misura in cui la Commissione può essere associata a controlli negli Stati membri dipendesse dal se le indagini su di un reato (distinte dal giudizio cui sono sottoposte le persone imputate) siano considerate nello Stato membro interessato d'indole giudiziaria o amministrativa.

In realtà risulta che soltanto in quattro Stati membri — oltre all'Italia, il Belgio, la Francia ed il Lussemburgo — le indagini penali sono ricomprese nella funzione giurisdizionale.

In tutti gli altri Stati membri tale attività viene svolta dalla polizia o da uffici specializzati, come gli uffici doganali e gli uffici fiscali. Talvolta la polizia dipende da — o deve riferire a — un'autorità che ha il potere di promuovere l'azione penale, quale lo «Staatsadvokaten» in Danimarca, lo «Staatsanwalt» in Germania, il «Director of Public Prosecutions» in Inghilterra ed in Irlanda, lo «Officier van Justitie» nei Paesi Bassi, e il «Procurator Fiscal» in Scozia, ma in nessun caso riferisce ad un giudice. La funzione giurisdizionale, in questi Stati membri, si considera limitata:

1) all'emissione in determinati casi di provvedimenti che incidono sulla libertà personale o sulla proprietà, ad esempio: provvedimenti di carcerazione o autorizzazioni di emissione di mandati di perquisizione;

2) alla decisione, in determinati casi, se le prove dedotte dalla pubblica accusa siano sufficienti a giustificare la sottoposizione dell'accusato al processo (tale è il ruolo, per esempio, dell' «examining Magistrate» in Inghilterra e, se ben capisco, del «Rechter-Com-missaris» nei Paesi Bassi),

3) in tutti i casi, a giudicare l'imputato.

Ci sono quindi tre soluzioni possibili.

La prima è di ritenere che l'applicazione, e quindi l'efficacia, dei regolamenti in questione, per quanto riguarda i controlli, debba essere differente nei diversi Stati membri, a seconda che essi attribuiscano o no le indagini sui reati ad organi giurisdizionali. Non c'è tuttavia nulla nei regolamenti che autorizzi a credere che un tale difetto di uniformità nella loro applicazione fosse voluto dai loro autori. Da parte della Repubblica italiana ci si è richiamati all'art. 4, n. 1, del regolamento n. 2/71 (corrispondente all'art. 4, n. 1, del regolamento n. 2891/77). Ma chiaramente quella norma dispone che ciascuno Stato membro informi la Commissione della denominazione di tutti i suoi sei-vizi od organismi responsabili dell'accertamento delle risorse proprie, indipendentemente dal loro status giuridico.

La seconda possibilità è quella di ritenere che in nessuno Stato membro le indagini sui reati costituiscano attività cui possa essere associata la Commissione; in altre parole, che la partecipazione della Commissione a qualsiasi controllo debba cessare non appena tale controllo implichi siffatte indagini. Anche in questo caso, nulla suggerisce, nei regolamenti, che tale fosse l'intenzione del legislatore. Ci è stato detto di una dichiarazione che, si è affermato, venne fatta in seno al Consiglio al momento dell'adozione del regolamento n. 165/74 e secondo la quale i controlli non avrebbero mai potuto riguardare procedimenti relativi a frodi. Di tale dichiarazione non è stata prodotta alcuna prova documentale e nulla, invero, cambierebbe se anche ciò fosse stato: dichiarazioni fatte in seno al Consiglio non possono influire sull'interpretazione di atti del Consiglio, come l'avvocato generale Reischl ci ha recentemente ricordato nelle sue conclusioni in causa 166/78, Italia e/ Consiglio (13 giugno 1979, non ancora inserita nella Raccolta), citando la causa 38/69, Commissione e/Italia (Racc. 1970, pag. 47). In verità l'escludere la Commissione da tutte le indagini sui reati significherebbe impedirle di occuparsi dei casi più gravi, intenzione che sarebbe ben strano voler attribuire agli autori dei regolamenti.

Resta la terza possibilità, quella di ritenere che la linea di separazione corra fra coloro che espletano funzioni strettamente giurisdizionali e coloro che espletano funzioni investigative, piuttosto che fra organi che abbiano o no natura giurisdizionale; di ritenere in altre parole che le indagini sui reati, anche se svolte da un giudice, non costituiscano un procedimento dal quale la Commissione sia esclusa. Per quanto sorprendente tale soluzione possa sembrare a qualcuno, essa è, a mio parere, la meno contestabile delle tre.

Sulla terza questione

Vengo all'ultima questione, quella del segreto cui sono soggette le indagini penali.

Si è ammesso da parte della Repubblica italiana che la relativa normativa italiana non è di carattere costituzionale, né riguarda la sicurezza dello Stato, ma semplicemente costituisce la maniera italiana di soddisfare la necessità pratica, in ogni indagine penale, di impedire rivelazioni, in particolare ad individui sospetti, che potrebbero compromettere il successo dell'indagine ed anche di evitare danni alla reputazione di persone che potreb- bero risultare innocenti. Ci è stato ricordato che, proprio in questo caso, dipendenti dell'Amministrazione doganale italiana erano implicati nelle frodi.

Le norme a garanzia della riservatezza delle indagini penali variano considerevolmente da Stato membro a Stato membro. Dopo qualche esitazione, sono giunto alla conclusione che non servirebbe a nulla che io approfittassi del tempo di Lorsignori per farne una rassegna. È sufficiente dire che le norme italiane sembrano essere fra le più rigide, sebbene ci sia stato riferito di mitigazioni introdotte recentemente. Anche qui, comunque, se ogni Stato membro fosse autorizzato a far valere le proprie norme interne per limitare i poteri di controllo della Commissione, la portata di tali poteri in pratica differirebbe ampiamente da uno Stato membro all'altro. Neppure è necessario basarsi sulle norme interne degli Stati membri per impedire indebite rivelazioni da parte di membri della Commissione o di suoi dipendenti. Prescindendo del tutto dalla norma specifica di cui all'art. 5 del regolamento n. 165/74, un obbligo generale di segreto è loro imposto dall'art. 214 del Trattato.

A mio parere, l'art. 3, n. 1, lett. a), del regolamento n. 165/74, ai cui sensi i funzionari della Commissione «adottano nel corso dei controlli un atteggiamento compatibile con le norme e gli usi che devono rispettare i funzionari degli Stati membri ai quali essi sono associati», non è causa di alcuna difficoltà. La richiesta da parte di un funzionario della Commissione di accedere ad informazioni disponibili per un funzionario di uno Stato membro col quale egli collabora non può affatto costituire una violazione di detta norma. Quando, come nella presente fattispecie, un'indagine è condotta da un giudice, non si ha alcuna violazione della norma se la Commissione chiede informazioni disponibili per il giudice, nemmeno se tali informazioni non possano essere messe a disposizione dei locali funzionari doganali.

A mio parere quindi le norme nazionali sulla riservatezza delle indagini penali non possono essere fatte valere per impedire alla Commissione di essere integralmente associata alle indagini nel modo prescritto dall'art. 14 del regolamento n. 2/71 o dall'art. 18 del regolamento n. 2891/77.

Conclusioni

In conclusione, sono del parere che le questioni di interpretazione di norme comunitarie sorte nel presente procedimento vadano risolte come segue:

1) Alla Commissione non era preclusa la richiesta in base all'art. 14 del regolamento n. 2/71, né è preclusa la richiesta in base all'art. 18 del regolamento n. 2891/77, di essere associata a controlli eseguiti da uno Stato membro prima che tale Stato membro abbia completato l'intero procedimento di determinazione dell'ammontare di risorse comunitarie dovute in un determinato caso.

2) L'esercizio dell'azione penale nei confronti di persone imputate di illeciti connessi con l'accertamento e con la messa a disposizione di risorse proprie è di esclusiva competenza degli Stati membri. D'altro lato, il fatto che in alcuni Stati membri le indagini che possono sfociare in una incriminazione siano affidate a membri dell'ordine giudiziario non impedisce che la Commissione sia associata a tali indagini, conformemente all'art. 14 del regolamento n. 2/71 e all'art. 18 del regolamento n. 2891/77.

3) Allorché in uno Stato membro le indagini penali sono soggette al vincolo del segreto, ciò non può essere fatto valere per impedire alla Commissione di esercitare i propri poteri ex art. 14 del regolamento n. 2/71 o ex art. 18 del regolamento n. 2891/77.

Nel caso Lorsignori condividano il mio punto di vista, sarà opportuno, ritengo, invitare le parti a sottoporre ulteriori deduzioni, ai fini della decisione di Lorsignori sulla questione se la Rebubblica italiana abbia in effetti violato gli obblighi impostile dalla decisione 21 aprile 1970 e dai regolamenti. La decisione sulle spese dovrebbe essere quindi riservata fino alla conclusione del procedimento.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.