CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

F.G. JACOBS

presentate il 26 maggio 2005 1( )

Causa C-71/04

Administración del Estado

contro

Xunta de Galicia









1. Nella presente causa, il Tribunal Supremo spagnolo ha sottoposto alla Corte una questione vertente sulla portata dell’obbligo di notifica previa stabilito dall’art. 88, n. 3, CE, in combinato disposto con la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1990, 90/684/CEE, concernente gli aiuti alla costruzione navale (in prosieguo: la «settima direttiva») ( ). Il Tribunal Supremo chiede alla Corte di chiarire se gli aiuti alla costruzione o trasformazione di navi e rimorchiatori che esulano dalla sfera di applicazione della settima direttiva in quanto la stazza o la potenza delle navi sono inferiori alle soglie ivi stabilite siano soggetti all’obbligo di notifica previa alla Commissione di cui all’art. 88, n. 3, CE.

Disposizioni del Trattato

2. Conformemente all’art. 87, n. 1, CE, «[s]alvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

3. L’art. 87, n. 3, CE dispone quanto segue: «Possono considerarsi compatibili con il mercato comune: (…)

c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;

(…)

e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione».

4. L’art. 88, n. 3, CE, così recita: «Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. (…) Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

5. L’art. 89 CE prevede quanto segue: «Il Consiglio, con deliberazione a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell’applicazione degli articoli 87 e 88 e fissare in particolare le condizioni per l’applicazione dell’articolo 88, paragrafo 3, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate da tale procedura».

La direttiva

6. La settima direttiva fa parte di una serie di direttive concernenti gli aiuti alla costruzione navale, iniziata nel 1969 ( ). Essa conteneva le disposizioni di diritto comunitario applicabili all’epoca dei fatti ed era stata adottata sul fondamento degli artt. 92, n. 3, lett. d) e 113 del Trattato CE [divenuti artt. 87, n. 3, lett. e), CE, e 133 CE]. Essa dispone che gli aiuti di Stato alle imprese di costruzioni navali per il funzionamento, gli investimenti, la chiusura, nonché la ricerca e sviluppo possono essere considerati compatibili con il mercato comune, purché siano rispettati i criteri ivi stabiliti.

7. Conformemente all’art. 1 della direttiva, «[a]i fini della presente direttiva si intende per:

– a) “costruzione navale”: la costruzione nella Comunità delle seguenti navi a scafo metallico:

– navi mercantili per il trasporto di passeggeri e/o di merci, di almeno 100 tsl;

– pescherecci di almeno 100 tsl;

– draghe o altre navi per lavori in mare, escluse le piattaforme di trivellazione, di almeno 100 tsl;

– rimorchiatori con una potenza non inferiore a 365 kW;

– b) “trasformazione navale”: la trasformazione, effettuata nella Comunità, delle navi a scafo metallico definite alla lettera a), di almeno 1 000 tsl, purché i lavori eseguiti comportino una modifica radicale del piano di carico, dello scafo, del sistema di propulsione o delle infrastrutture destinate ad ospitare i passeggeri;

– c) “riparazione navale”: la riparazione delle navi di cui alla lettera a);

– d) “aiuti”: gli aiuti di Stato di cui agli articoli [87 e 88] del Trattato; tale nozione comprende non solo gli aiuti concessi dallo Stato stesso, ma anche quelli accordati dagli enti pubblici regionali o locali, nonché gli elementi di aiuto eventualmente contenuti nelle misure di finanziamento messe in atto dagli Stati membri a favore delle imprese di costruzione e riparazione navali da essi controllate direttamente o indirettamente e che non rientrano nel capitale di rischio messo a disposizione di una società secondo la normale prassi in un’economia di mercato. Questi aiuti possono essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che soddisfino le disposizioni derogatorie previste dalla presente direttiva».

8. Gli artt. 2-10 della settima direttiva stabiliscono i criteri in base ai quali possono considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato alla costruzione e trasformazione delle navi di cui all’art. 1.

9. L’art. 11 dispone che gli aiuti alle imprese di costruzione, trasformazione e riparazione navali rientranti nella sfera di applicazione della settima direttiva sono soggetti, oltre che agli artt. 87 CE e 88 CE, alle norme speciali di notifica di cui al n. 2 della stessa disposizione. Tale paragrafo, in sostanza, prescrive che gli Stati membri notifichino preventivamente alla Commissione tutti gli aiuti contemplati dalla settima direttiva.

Procedimento nazionale e questioni sottoposte alla Corte

10. Secondo l’ordinanza di rinvio, la Xunta de Galicia, il governo della comunità autonoma della Galizia, ha adottato, in forza dei poteri conferitile dal diritto costituzionale nazionale, il decreto 23 giugno 1994, n. 217 (in prosieguo: il «decreto galiziano»), che istituisce un «nuovo regime di aiuti» al settore della costruzione e trasformazione navale in Galizia. Il preambolo del decreto galiziano enuncia che il regime di aiuti riguarda la costruzione e la trasformazione di navi che, «per la loro stazza lorda, la loro potenza, nel caso di rimorchiatori, o per il materiale impiegato nello scafo, le dimensioni e/o le caratteristiche di costruzione e trasformazione», esulino dalla sfera di applicazione della settima direttiva, quale recepita nel diritto interno dallo Stato spagnolo. Il decreto galiziano concerne, in sostanza, gli aiuti alle navi con stazza lorda inferiore alle 100 tonnellate e i rimorchiatori di potenza inferiore a 365 kW.

11. Lo Stato spagnolo impugnava il decreto galiziano dinanzi al giudice di primo grado competente, il Tribunal Superior de Justicia de Galicia, deducendo, tra l’altro, che detto decreto era in contrasto con il diritto comunitario. Il Tribunal Superior de Justicia de Galicia respingeva il ricorso dello Stato spagnolo con sentenza 16 dicembre 1996.

12. Lo Stato spagnolo impugnava tale sentenza dinanzi al Tribunal Supremo. Esso faceva valere, tra l’altro, che il regime di aiuti costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87 CE, ma era stato attuato senza previa notifica, in violazione dell’art. 88, n. 3, CE. Pertanto, il giudice di primo grado aveva commesso un errore di diritto in quanto avrebbe dovuto dichiarare il decreto galiziano contrario al diritto comunitario e, di conseguenza, annullarlo. Tale interpretazione veniva contestata dal rappresentante della Xunta de Galicia.

13. Nell’ordinanza di rinvio, il Tribunal Supremo rileva che, in base al diritto comunitario, la questione non risulta chiara, in quanto, a suo parere, sono possibili due interpretazioni contrapposte.

14. Da un lato, la settima direttiva potrebbe essere interpretata nel senso che l’obbligo generale di notifica non si applica agli aiuti alla costruzione o trasformazione di navi aventi caratteristiche inferiori alle soglie minime previste dalla settima direttiva. La logica soggiacente a tale interpretazione, secondo il Tribunal Supremo, è che se il legislatore comunitario ha ritenuto che gli aiuti relativi alle navi di dimensioni superiori rientranti nell’ambito di applicazione della settima direttiva possano essere considerati compatibili con il mercato comune, se ne può desumere che il silenzio della settima direttiva riguardo agli aiuti concernenti le navi di dimensioni inferiori equivale a considerare che provvedimenti di questo tipo non falsino gli scambi commerciali tra gli Stati membri e pertanto non vadano qualificati come aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

15. Per altro verso, si potrebbe anche affermare che la settima direttiva non è intesa a dispensare gli Stati membri dall’obbligo sancito dall’art. 88, n. 3, CE, di notificare gli aiuti relativi a navi di dimensioni inferiori o meno potenti che non rientrano nel suo campo di applicazione.

16. Di conseguenza, il Tribunal Supremo chiede alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione:

– «Se l’art. 87, nn. 1 e 3, lett. c) e lett. e) ( ), (…) e l’art. 88, n. 3 (…) del Trattato CE, in combinato disposto con la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1990, 90/684/CEE, concernente gli aiuti alla costruzione navale, consentano l’approvazione, senza previa notifica alla Commissione europea, di una normativa nazionale – quale quella contenuta nel decreto della Xunta de Galicia 23 giugno 1994, n. 217 – che istituisce un “nuovo regime di aiuti” per un settore specifico della costruzione e trasformazione navale, in particolare quel settore che, in ragione della stazza lorda, della potenza e di altre caratteristiche delle navi considerate, non rientra nell’ambito di applicazione della detta direttiva 90/684».

17. Hanno presentato osservazioni scritte la Xunta de Galicia, la Spagna, i Paesi Bassi e la Commissione. Non vi è stata udienza.

Analisi

18. Secondo costante giurisprudenza, la qualificazione come aiuti di Stato richiede che sussistano tutti i presupposti previsti dall’art. 87, n. 1, CE, vale a dire che deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali, che l’intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri, che deve concedere un vantaggio al suo beneficiario e che deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza ( ).

19. Se sussistono tutti gli elementi menzionati, il regime di aiuti, in linea di principio, dev’essere notificato prima dell’attuazione ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, salvo che sia dispensato dall’obbligo di notifica in forza di una deroga automatica ex art. 87, n. 2, CE, o in base ad altre disposizioni pertinenti di diritto comunitario.

20. Nella fattispecie, il giudice nazionale chiede in sostanza se la settima direttiva preveda implicitamente una deroga di questo tipo per un «nuovo regime di aiuti» quale quello istituito dal decreto galiziano, riguardante navi che esulano dalla sfera di applicazione della settima direttiva.

21. La Xunta de Galicia sostiene che, se si possono considerare compatibili con il mercato comune gli aiuti relativi alle navi di dimensioni e potenza superiori, ne consegue che gli aiuti alle navi più piccole e meno potenti non incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Tali aiuti sarebbero implicitamente considerati compatibili con il mercato comune dalla settima direttiva, che a tale proposito avrebbe istituito un’implicita norma de minimis.

22. Non condivido questa interpretazione, per vari motivi.

23. La settima direttiva è stata adottata, tra l’altro, sul fondamento dell’art. 87, n. 3, lett. e), CE, che autorizza il Consiglio a determinare, su proposta della Commissione, le categorie di aiuti che possono essere considerate compatibili con il mercato comune. In quanto deroghe al divieto generale di cui all’art. 87, n. 1, CE, le disposizioni della settima direttiva vanno interpretate restrittivamente e, pertanto, non si può presumere un’implicita intenzione di escludere dal divieto un’intera categoria ( ).

24. Come rilevano la Commissione e i Paesi Bassi, nulla nel tenore letterale della direttiva suggerisce che il legislatore intendesse dispensare dall’obbligo di notifica previa gli aiuti che esulavano dall’ambito di applicazione della direttiva in ragione delle dimensioni inferiori delle navi interessate. La settima direttiva non contiene una norma de minimis né una disposizione lontanamente assimilabile, né potrebbe contenerla, dato il suo fondamento normativo, come si vedrà in prosieguo. Inoltre, la settima direttiva non dispensa dall’obbligo di notifica neanche gli aiuti rientranti nel suo ambito di applicazione. L’art. 11, n. 1, della direttiva dispone che tutti gli aiuti da essa contemplati devono essere notificati alla Commissione, oltre ad essere soggetti agli obblighi di cui agli artt. 87 CE e 88 CE.

25. Il fatto che la settima direttiva preveda che gli aiuti relativi ad una specifica categoria di navi e di rimorchiatori possono essere considerati compatibili rappresenta una scelta politica del legislatore comunitario. Dal preambolo della settima direttiva emerge che essa, in linea con le direttive precedenti, è intesa a consolidare e rafforzare l’efficienza e la competitività dell’industria navale dell’Unione europea in un contesto di concorrenza globale mediante, tra l’altro, l’eliminazione della sovraccapacità strutturale del settore navale nella Comunità europea ( ). Alla luce di tale obiettivo, probabilmente non sorprende che il legislatore comunitario abbia concentrato l’attenzione sulle suddette categorie di navi nell’ambito dell’industria navale comunitaria, che, date le loro caratteristiche, sono soggette ad una concorrenza globale ( ).

26. Tuttavia, ciò non implica che, come sostiene la Xunta de Galicia, i costruttori e i riparatori di navi più piccole e di rimorchiatori meno potenti non operino in un mercato aperto ad una concorrenza di livello comunitario e che il commercio tra gli Stati membri non possa essere pregiudicato dagli aiuti a tali categorie di imbarcazioni. Secondo la giurisprudenza della Corte, «non esiste una soglia o una percentuale al di sotto della quale si possa ritenere che gli scambi tra Stati membri non siano stati pregiudicati. Infatti, l’entità relativamente esigua di un aiuto o le dimensioni relativamente modeste dell’impresa beneficiaria non escludono a priori l’eventualità che vengano influenzati gli scambi tra gli Stati membri» o «che ne risulti falsata la concorrenza» ( ). Anche nel caso in cui gli aiuti in questione favoriscano imprese che operano solo a livello locale o regionale e non forniscono servizi o prodotti al di fuori del loro Stato di origine, gli scambi intracomunitari possono ugualmente risultarne influenzati ( ). Inoltre, come ha rilevato la Spagna nelle sue osservazioni, il preambolo dello stesso decreto galiziano sembra presupporre l’esistenza di concorrenza straniera alle imprese navali interessate.

27. A mio parere, la Commissione ha ragione a rilevare come il fatto che il regime di aiuti approvato dal decreto galiziano esuli dalla sfera di applicazione della settima direttiva implica semplicemente che tale regime non può beneficiare delle disposizioni della direttiva e che, in mancanza di qualsiasi norma in senso contrario, esso è soggetto al regime generale relativo agli aiuti di Stato istituito dal Trattato CE.

28. Inoltre, come osserva la Commissione, il fondamento normativo della settima direttiva, l’art. 87, n. 3, lett. e), CE, consente al Consiglio di stabilire quali categorie di misure già considerate aiuti di Stato possano essere dichiarate compatibili con il mercato comune, ma non autorizza il legislatore comunitario a qualificare la nozione di aiuto di Stato in sé. Pertanto, la settima direttiva non poteva, come la Xunta de Galicia suggerisce, dichiarare implicitamente (né esplicitamente) l’aiuto compatibile con il mercato comune in quanto non incide sugli scambi tra gli Stati membri; né poteva la direttiva esonerare per tale ragione un aiuto della notifica. Un’esenzione di questo tipo può essere istituita solo in forza dell’art. 89 CE, che autorizza il Consiglio a disciplinare l’applicazione degli artt. 87 CE e 88 CE e, in particolare, a stabilire le categorie di aiuti dispensate dalla procedura di notifica previa di cui all’art. 88, n. 3, CE ( ).

29. Concludo pertanto che gli artt. 87, nn. 1 e 3, lett. c) ed e), e 88, n. 3, CE, in combinato disposto con la settima direttiva, non dispensano le normative nazionali quale quella contenuta nel decreto galiziano dalle disposizioni generali del Trattato CE relative agli aiuti di Stato, compreso l’obbligo di notifica ex art. 88, n. 3, CE.

30. Qualora, alla luce delle suesposte considerazioni, il giudice nazionale dichiari che gli aiuti istituiti dal decreto galiziano sono stati attuati in violazione dell’obbligo di notifica previa sancito dall’art. 88, n. 3, CE, detto giudice, conformemente alla costante giurisprudenza, deve applicare il divieto, dotato di efficacia diretta, di cui all’ultima frase della medesima disposizione, che si estende a tutti gli aiuti attuati senza notifica. La giurisprudenza richiede che i giudici nazionali traggano «tutte le conseguenze di una violazione dell’art. [88, n. 3, ultima frase, CE] conformemente al loro diritto nazionale, sia per quanto concerne la validità degli atti di esecuzione, sia per quanto concerne il recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma [e le] eventuali misure provvisorie» ( ).

31. Prima di concludere, occorre menzionare un aspetto del caso di specie che avrebbe potuto sollevare alcune interessanti questioni.

32. Secondo il diritto costituzionale spagnolo, le comunità autonome hanno competenza esclusiva in determinati settori rientranti nella sfera di applicazione del diritto comunitario. Poiché tutte le comunità autonome sono considerate emanazioni degli Stati membri ai fini del diritto comunitario, lo Stato spagnolo è responsabile nei confronti della Comunità per l’adempimento in settori che, ai sensi del diritto nazionale, esulano dalla sua competenza e nel cui ambito, come nella fattispecie, i suoi interessi non coincidono con quelli delle comunità autonome.

33. Infatti, nel campo delle disposizioni del Trattato CE relative agli aiuti di Stato, per quanto riguarda il diritto comunitario, è compito dello Stato spagnolo adempiere l’obbligo di notifica previa dei nuovi aiuti soggetti alle disposizioni del Trattato. Tuttavia, tale obbligo può contrastare con la ripartizione interna dei poteri, come dimostra la fattispecie ora in esame, il che potrebbe sollevare interessanti questioni di interpretazione del diritto comunitario.

34. Si potrebbe pensare che lo Stato spagnolo, chiedendo al giudice nazionale di annullare gli aiuti controversi per mancata notifica alla Commissione, faccia valere, nel contesto di un procedimento giurisdizionale interno, il proprio inadempimento dell’obbligo impostogli dal Trattato al fine di far annullare, in quanto contrario al diritto comunitario, un atto emanato da un’entità substatale.

35. Tuttavia, poiché tali questioni non sono state sollevate dal Tribunal Supremo nell’ordinanza di rinvio né hanno formato oggetto di discussione tra le parti in causa, e dal momento che, in ogni caso, esse sono ininfluenti ai fini della soluzione da fornire al giudice nazionale, non le esaminerò nel dettaglio.

Conclusione

36. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo che la Corte debba risolvere nei termini seguenti la questione sottopostale dal giudice nazionale:

– Gli artt. 87, nn. 1 e 3), lett. c) ed e), CE, e 88, n. 3, CE, in combinato disposto con la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1990, 90/684/CEE, concernente gli aiuti alla costruzione navale, non dispensano dall’applicazione generale delle disposizioni del Trattato CE in materia di aiuti di Stato un regime di aiuti quale quello previsto dal decreto della Xunta de Galicia 23 giugno 1994, n. 217, che istituisce un «nuovo regime di aiuti» per uno specifico settore della costruzione e trasformazione navale che, in considerazione della stazza, della potenza e di altre caratteristiche delle navi interessate, non rientra nella sfera di applicazione della direttiva.

– Qualora ritenga che gli aiuti di Stato in questione siano stati attuati in violazione dell’obbligo di notifica previa sancito dall’art. 88, n. 3, CE, il giudice nazionale deve trarre tutte le conseguenze di tale violazione, conformemente al suo diritto nazionale, per quanto concerne la validità degli atti di esecuzione e il recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma e le eventuali misure provvisorie.