CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

del 4 marzo 1986 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Gli ultimi due commi dell'art. L 412 del « Code de la santé publique » francese emendato e completato dall'art. 10 della legge 31 dicembre 1976, n. 1288 dispone:

« Un medico può essere iscritto in un solo albo, che è quello del dipartimento in cui è situato il suo luogo di lavoro, salvo quanto diversamente disposto dal codice di deontologia medica.

Il medico iscritto o registrato in un altro Stato, non può essere iscritto in un albo dell'Ordine dei medici (Associazione nazionale dei medici) ».

L'art. L 441 dello stesso codice estende ai dentisti queste disposizioni.

L'an. 1, n. 6, del decreto 28 aprile 1977, n. 456 sull'ordinamento interno dei consigli dell'« Ordre des médecins », dell'« Ordre des chirurgiens dentistes » e dell'« Ordre des sages femmes » dispone che la domanda di iscrizione del medico o del dentista deve essere accompagnata fra l'altro, da un « certificato di cancellazione dell'iscrizione o della registrazione rilasciato dall'ente presso il quale il richiedente era precedentemente iscritto o registrato oppure da una dichiarazione del richiedente, in cui si attesta, sotto la propria responsabilità, di non essere mai stato iscritto o registrato ».

Con lettera 22 dicembre 1983, la Commissione comunicava al governo francese che dette disposizioni, vigenti sia per lavoratori subordinati che per liberi professionisti, erano discriminatorie, in contrasto con l'art. 52 e 59 del trattato ed impedivano la corretta applicazione delle direttive (CEE) del Consiglio 16 giugno 1975, n. 362 (GU L 167, 1975, pag. 1) e 25 luglio 1978, n. 686 (GU L 233, 1978, pag. 10) concernenti il reciproco riconoscimento dei diplomi professionali, e comprendenti misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi dei medici e, rispettivamente, dei dentisti. Non avendo ricevuto risposta, il 7 giugno 1984 la Commissione notificava al governo francese un parere motivato, ai sensi dell'art. 169 del trattato, ma anche questo restava senza risposta. La Commissione ha adito quindi la Corte chiedendo che sia dichiarato che la Repubblica francese, mantenendo in vigore le disposizioni di cui sopra, è venuta meno agli obblighi impostile dal trattato CEE ed in particolare dagli artt. 48, 52 e 59 del trattato.

Nella lettera 22 dicembre 1983 non ci si riferiva all'art. 48 del trattato come, a mio parere, si sarebbe dovuto fare se la Commissione intendeva basarsi su tale norma, dal momento che questa lettera ha lo scopo sia di informare chiaramente lo Stato membro di ciò che gli viene addebitato sia di dargli la possibilità di ribattere. Per la Commissione non è né soddisfacente né sufficiente attendere il parere motivato per esporre con precisione i motivi su cui si basa. A causa delle mancate indicazioni degli articoli del trattato invocati, essa rischia che il suo ricorso sia dichiarato irricevibile. D'altra parte è chiaro che in questo caso la lettera di messa in mora riguarda medici e dentisti inseriti in un rapporto di lavoro subordinato e che il richiamo a discriminazioni in essa contenuto riguarda l'art. 48 del trattato. Per questi motivi ritengo che il ricorso fondato sull'art. 48 sia ricevibile.

Il governo francese cerca di giustificare queste restrizioni argomentando che il medico od il dentista (« chirurgien dentiste ») deve essere facilmente reperibile dal paziente e che le cure mediche devono avere carattere continuativo soprattutto nel caso di malattie che possono dar luogo a complicazioni. In questi casi possono richiedere cure assidue e regolari. Esso attira l'attenzione sul codice di deontologia medica che impone a medici e dentisti l'obbligo di garantire la continuità delle cure (art. 39 del codice di deontologia dei medici dentisti, decreto n. 67-671). Si fa valere, quindi, che queste restrizioni sono giustificate da motivi di pubblica sanità ai sensi dell'art. 48, n. 3, in relazione ai lavoratori subordinati, e dell'art. 56, n. 1, riguardo al diritto di stabilimento ed alla prestazione di servizi.

Inizialmente nutrivo qualche dubbio sulla possibilità che situazioni del genere rientrassero nelle deroghe per motivi di sanità pubblica. L'art. 48 fa riferimento a limitazioni giustificate da motivi di sanità pubblica e l'art. 56 a disposizioni « che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi (...) di sanità pubblica ». Essi sembrano riguardare principalmente i soggetti escludibili in quanto soffrono di malattie contagiose o in quanto possono esercitare attività o creare imprese suscettibili di costituire un pericolo per la sanità pubblica, ad esempio consentendo l'emissione di sostanze nocive. In ultima analisi non ritengo però che queste espressioni debbano essere interpretate in modo così restrittivo. Si possono imporre limitazioni ad un medico che pratichi la professione in modo da mettere in pericolo il paziente, così come a chiunque abbia intenzione di svolgere un'attività pericolosa per la sicurezza pubblica o l'ordine pubblico. È perciò necessario verificare se le disposizioni adottate trovino giustificazione nella protezione dei malati.

Tuttavia nonostante l'insistenza del governo francese sulla necessità di cure mediche continuative, si deve rilevare che il codice francese di deontologia medica non esige in termini assoluti che il medico presti la sua attività presso un solo studio professionale o che ad esso dedichi tutto il suo tempo. Lo studio unico rappresenta la regola generale, ma ex art. 63 del codice di deontologia il medico può ottenere una deroga ed essere autorizzato a titolo personale ad aprire un secondo studio. L'autorizzazione vale per tre anni ed è rinnovabile, pur dovendo essere revocata qualora un altro medico della stessa specialità apra uno studio per curare gli ammalati nella stessa zona dello studio secondario. In casi analoghi, un dentista può avere più di due studi, quando ciò sia giustificato dall'interesse dei pazienti, avuto riguardo alla particolare situazione geografica e demografica (articoli da 63 a 65 del codice di deontologia dei dentisti).

Inoltre nessuna norma impone al medico di risiedere in prossimità dello studio e, in considerazione dell'età, della salute o della specializzazione, esso può essere dispensato dall'obbligo, stabilito dall'art. 41 del codice di deontologia medica, di effettuare turni di giorno o di notte. Il medico può avere un altro impiego o professione alla sola condizione che ciò non gli consenta di accrescere il suo reddito come medico e non sia incompatibile con la dignità della professione medica (artt. 27 e 33 del codice di deontologia medica; gli artt. 3 e 23 del codice di deontologia dei dentisti vanno in gran parte nello stesso senso, a parte il fatto che i dentisti non hanno l'obbligo di effettuare turni). Il medico può ricoprire cariche elettive od amministrative purché non se ne serva per procurarsi nuovi clienti (art. 29 del codice; lo stesso vale per i dentisti a norma dell'art. 24 del loro codice di deontologia).

Secondo i dati forniti alla Corte, in Francia vi sono 86000 studi medici principali e 756 studi secondari di cui 69 di medici generici e 687 di specialisti; 28560 studi principali e 1000 secondari di dentista. Non disponiamo di alcun dato relativo al numero di domande presentate e respinte.

Anche ammettendo: a) che le deroghe relative a taluni studi professionali possano essere accordate solo se i due studi sono situati l'uno in prossimità dell'altro e che simili deroghe sono soggette al controllo delle associazioni di categoria, e b) che il medico o il dentista che svolga un'altra attività o ricopra cariche elettive deve cionondimeno adempiere i suoi doveri verso i malati, è evidente che si tratta di norme per loro natura meno rigide dell'art. 412 del codice di pubblica sanità il quale, per coloro che siano registrati in un altro Stato membro come medici o dentisti, pone chiare limitazioni per l'assunzione e per l'apertura di uno studio medico in Francia.

Per quanto riguarda il diritto di stabilimento, la Commissione si richiama alla sentenza della Corte nella causa 107/83, Ordre des avocats de Paris/Klopp (Race. 1984, pag. 2971) in cui è stato deciso che « gli artt. 52 e seguenti del trattato vietano che le autorità competenti di uno Stato membro, in ossequio alla loro normativa nazionale e alle norme di deontologia ivi in vigore, rifiutino a un cittadino di un altro Stato membro il diritto di accedere alla professione di avvocato e di esercitarla per il solo fatto che egli conserva contemporaneamente un domicilio in un altro Stato membro ». Il governo francese ribatte che il richiamarsi a questa sentenza nel caso in esame non è pertinente, in quanto essa muoveva dal presupposto che « i mezzi attuali di trasporto e di telecomunicazioni offrono la possibilità di garantire in modo idoneo il contatto con i giudici e con i clienti ».

Credo che da questo punto di vista la posizione del medico e del dentista non possa essere considerata identica a quella dell'avvocato. Il paziente può aver bisogno del suo medico in modo più immediato e continuativo di quanto il cliente possa aver bisogno del suo avvocato ed è chiaro che in molti casi non può bastare una comunicazione tefonica.

Tuttavia si deve del pari ammettere che sono sempre più numerosi i medici che lavorano in gruppo e che il paziente non sempre consulta lo stesso medico generico. Può dunque essere perfettamente compatibile con le cure dovute ai pazienti di un gruppo di medici il fatto che uno di essi si impieghi per un certo periodo altrove nella Comunità come sostituto.

Inoltre, la posizione del medico non è sempre la stessa. Un elenco di malati o di interventi in ospedali di diverse città di un paese può essere compatibile con i doveri professionali del chirurgo specializzato. Se questi, infatti, può operare in un ospedale di Parigi e di Bordeaux, non si vede perché non possa farlo a Parigi e Bruxelles o Bonn. Altre specializzazioni possono richiedere in misura minore la continua vicinanza del medico al paziente occasionale. All'udienza è stato citato l'esempio lampante del radiologo. Se ne possono fare altri, come quello del dermatologo, nel cui caso la continua vicinanza geografica può non essere necessaria, oppure quello dello specialista di medicina preventiva che voglia essere assunto in un'altra città o desideri aprire una clinica ove recarsi una volta alla settimana.

Perciò, benché si possano considerare necessarie norme deontologiche che garantiscano che il medico generico e lo specialista esercitino la professione in modo tale da fornire ai pazienti cure mediche adeguate (purché non discriminino, per motivi di cittadinanza, i medici di altri Stati membri), mi sembra che il divieto assoluto, per tutti i medici e dentisti, di essere iscritti in altri Stati membri e di avervi uno studio, se ne hanno uno anche in Francia, sia indebitamente restrittivo e non sia stato dimostrato indispensabile nell'interesse dei pazienti.

Questa conclusione non è infirmata dal fatto che, in forza di accordi del 1879 e del 1910, i medici lussemburghesi e belgi di taluni comuni del Lussemburgo e del Belgio prossimi alla frontiera francese possano esercitare in taluni comuni francesi vicini al confine lussemburghese e, rispettivamente, belga. Al contrario, ciò mette in luce la possibilità che medici cittadini di altri Stati membri siano autorizzati ad esercitare in Francia pur avendo i loro studi professionali in altri Stati membri. Non è stato addotto alcun argomento che possa spiegare i motivi per cui medici tedeschi o italiani domiciliati in comuni vicini non potrebbero del pari esercitare nei contigui comuni francesi.

In ogni caso, le restrizioni sono ingiustificate per le più ampie ragioni che ho esposto.

La conclusione cui sono giunto non è infirmata nemmeno dall'argomento del governo francese secondo il quale se medici e dentisti potessero esercitare in Francia ed in altri Stati membri, il medico di un altro Stato membro potrebbe disattendere le norme di deontologia medica od essere ad ogni modo meno facilmente soggetto alle norme disciplinari, rispetto al medico iscritto esclusivamente in Francia. Come la Corte ha affermato nella causa Klopp « l'esistenza di un secondo domicilio professionale in un altro Stato membro non impedisce l'applicazione delle norme di deontologia nello Stato membro ospitante ». Non vedo alcuna valida ragione per la quale questa massima non dovrebbe valere per i medici e i dentisti.

Non vale contro la tesi della Commissione il sostenere, come fa il governo francese, che la direttiva del Consiglio 78/686 concernente i dentisti e la direttiva del Consiglio 75/363 (GU L 167, 1975, pag. 14) hanno ad oggetto solo la parziale armonizzazione delle legislazioni nazionali, mentre la liberalizzazione dovrà essere attuata gradualmente. È sufficiente che quanto è stato fatto sia contrario alle norme del trattato. Inoltre il problema se i medici francesi secondo la loro legge nazionale possano (come sostiene la Commissione) o al contrario (come ribatte la Francia) non possano impiegarsi in altri Stati membri o aprirvi studi secondari, in definitiva non è rilevante ai fini della decisione della causa.

A mio parere, il diritto di cui agli arti. 412 e 441 del codice francese di pubblica sanità ed all'art. 1, n. 6 del decreto 77/456 rappresenta una restrizione della libera circolazione dei lavoratori, ai sensi dell'art. 52 del trattato. È chiaro che esso impedisce a medici e dentisti che siano iscritti nel proprio paese di svolgere in Francia lavoro dipendente sotto qualsiasi forma, ed impedisce in generale ai medici di aprire studi professionali in Francia. In pratica essa rappresenta anche una discriminazione fondata sulla cittadinanza, in quanto impone effettivamente ai medici cittadini di altri Stati membri restrizioni maggiori di quelle imposte ai medici iscritti in Francia. Non è stato dimostrato che queste norme, formulate in termini così ampi, siano giustificate da esigenze di pubblica sanità.

Fino all'udienza sembrava che medici e dentisti che prestino dei servizi in Francia in forza dell'art. 59, dovessero ivi iscriversi. Solo all'udienza è emerso che ciò non è sempre vero. L'agente del governo francese solo allora ha informato la Corte dell'inserzione dell'art. L 356-1 nel codice di pubblica sanità, effettuata dalla legge 31 dicembre 1976, n. 1288. Secondo tale articolo, il medico che presti servizio in Francia ai sensi dell'art. 59 non ha l'obbligo di iscrizione o registrazione. Esso deve invece fare una dichiarazione i cui termini e modalità dovevano essere stabiliti per decreto. L'art. L 356-1 dispone altresì che tale dichiarazione deve essere accompagnata da un attestato della competente autorità dello Stato membro di cui il medico è cittadino, da cui risulti che l'interessato è in possesso dei diplomi richiesti, dei certificati ed altri titoli e che esercita legalmente la professione medica nello Stato membro in cui è stabilito. Gli si richiede inoltre di dichiarare sul suo onore che non è in corso alcun procedimento a suo carico da cui possa derivare la sospensione o l'interruzione dell'esercizio della professione.

Il decreto 21 giugno 1977, n. 637, ha attuato in modo restrittivo l'art. L 356-1, in quanto l'art. 4 di esso dispone che la dichiarazione di cui all'art. L 356-1 può avere ad oggetto solo la cura prestata ad un paziente nel corso di una permanenza in Francia del medico interessato che non può essere superiore a due giorni.

Dopo l'udienza il governo francese ha inviato alla Corte copia del decreto n. 86-112 che abroga e sostituisce il decreto n. 77-637. Il nuovo decreto è stato esso stesso emanato dopo l'udienza, il 23 gennaio 1986. Almeno per quanto attiene al caso in esame, questo atto rimette in vigore il precedente decreto e nel contempo lo estende ai dentisti. Ne segue che, in forza dell'art. 4 del nuovo decreto, la dichiarazione di cui all'art. L 356-1 può riguardare la cura di un unico paziente nel corso di una permanenza in Francia del medico o del dentista interessato, non superiore a due giorni.

È deplorevole che queste informazioni siano state fornite alla Corte un po' alla volta ed in una fase processuale così avanzata.

Ritengo tuttavia che, malgrado queste disposizioni, sussista in ogni caso un'infrazione dell'art. 59 del trattato. Il diritto da esse attribuito ha un ambito molto limitato. Per ogni altra prestazione medica, i cittadini di altri Stati membri devono essere iscritti appositamente in Francia. Ciò configura una chiara restrizione della libera prestazione di servizi. Per i motivi già esposti, le norme invocate non possono neppure essere giustificate da ragioni di pubblica sanità ai sensi dell'art. 48, 52 e 59 del trattato. Esse infatti eccedono i limiti di quanto può essere necessario per la protezione dei malati.

La Commissione ha fatto riferimento all'art. 16, n. 1 della direttiva del Consiglio 75/362 (GU L 167, 1975, pag. 1) e all'art. 15 della direttiva del Consiglio 78/686 (GU L 233, 1978, pag. 1) concernenti misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento per i medici e, rispettivamente, per i dentisti. Il primo è stato modificato dall'art. 7 della direttiva del Consiglio 82/76 (GU L 43, 1982, pag. 21). Poiché la Commissione non ha richiesto una pronunzia su queste direttive, non ne farò oggetto di una specifica trattazione.

Alla luce delle considerazioni che precedono, concludo dunque che la Francia, imponendo a medici e dentisti stabiliti in un altro Stato membro la cancellazione della loro iscrizione o registrazione in tale Stato quale condizione per esercitare nel suo territorio in qualità di lavoratori subordinati o liberi professionisti, ha trasgredito gli artt. 48 e 52 del trattato. A parte le limitate ipotesi contemplate dal decreto n. 86-112, la Francia, a causa delle stesse restrizioni, ha trasgredito anche l'art. 59 del trattato.

Le spese processuali debbono essere sopportate dalla Repubblica francese.

( *1 ) Traduzione dall'inglese.