2.

Mi occuperò innanzitutto della prima questione, cioè di quali siano, nella normativa degli Stati membri sul pubblico impiego, le condizioni perché si possa parlare di invalidità. La Commissione vuole che si chiarisca se l'art. 73 dello Statuto del personale copra solamente il rischio di incidenti tali da compromettere l'integrità fisica e psichica, ovvero esso comprenda anche i rischi che hanno conseguenze sulla capacità lavorativa; essa ritiene che, nel determinare il grado di invalidità, si debba prendere in considerazione unicamente l'integrità fisica e psichica. Essa sostiene che la sua opinione è confermata dal fatto che, ai sensi dell'art. 73, combinato con la polizza di assicurazione, il diritto alla indennità «una tantum» sorge indipendentemente dall'incidenza che il sinistro ha avuto sulla capacità lavorativa dell'infortunato. Poiché tanto nella polizza di assicurazione quanto nella disciplina di attuazione in vigore dal 1o gennaio 1977 è contenuta una tabella con percentuali fisse per tutte le menomazioni fisiche e psichiche, senza prendere in considerazione l'attività lavorativa dell'interessato, non sarebbe possibile che abbia rilievo la capacità lavorativa. Inoltre, con riferimento alla tabella, nella polizza di assicurazione sarebbe espressamente stabilito che, per i casi di invalidità parziale permanente, non rientranti nella tabella, il grado di invalidità dev'essere determinato per analogia con i dati riportati nella tabella, senza che si debba prendere in considerazione l'attività professionale dell'assicurato. Inoltre, si evincerebbe dall'art. 73, n. 2, ultima frase, e dall'art. 25 della disciplina di attuazione in vigore dal 1o gennaio 1977, che l'indennità di invalidità «una tantum», di cui all'art. 73, e la disciplina delle pensioni di cui all'art. 78 dello Statuto, che si basa espressamente sull'incapacità lavorativa, debbono essere considerate come completamente distinte l'una dall'altra. Anche l'art. 2 della normativa di attuazione si baserebbe semplicemente sulla riduzione della integrità fisica o psichica del dipendente, ma non sulla riduzione della sua capacità lavorativa. Prima di discutere questi argomenti nel dettaglio, desidero far notare che la Commissione e, in parte, anche la ricorrente si basano, a mio parere, su un'erronea formulazione della questione, in quanto contrappongono la riduzione della integrità fisica e psichica alla riduzione della capacità lavorativa. In realtà, questi due concetti non si escludono a vicenda, bensì i danni fisici e psichici costituiscono un valido criterio, che può essere preso in considerazione tanto per misurare la riduzione della capacità lavorativa quanto per valutare la diminuzione della generica capacità di vivere. Nemmeno posso condividere la tesi della Commissione la quale, dal fatto che l'art. 78, che attribuisce il diritto alla pensione, menzioni espressamente l'impossibilità di prestare servizio, mentre ciò non si verifica per l'art. 73, trae la conclusione che l'invalidità di cui all'art. 73 non può riferirsi alla capacità lavorativa. Un'interpretazione siffatta presuppone cioè solamente l'alternativa fra la diminuzione della capacità di prestare servizio e la riduzione della capacità di trovarsi a proprio agio nella vita di tutti i giorni. Uno sguardo agli ordinamenti giuridici degli Stati membri ci mostra però che fra questi due concetti si trova l'incapacità di guadagno, ovvero incapacità lavorativa generale. Ad esempio, nel diritto tedesco delle assicurazioni sociali, l'incapacità di prestare servizio, o incapacità professionale, viene sempre considerata come un grado preliminare dell'incapacità di guadagno. L'aspirante ad una pensione, ad esempio, è considerato indoneo alle sue mansioni o alla sua professione qualora la sua capacità di guadagno sia scesa al disotto di una percentuale minima, commisurata alla media della categoria professionale alla quale appartiene un assicurato di formazione simile e di capacità e conoscenze paragonabili (cfr. § 246, n. 2, Reichsversicherungsordnung (Legge organica del Reich sulle assicurazioni sociali); § 23, n. 2, della Angestelltenversicherungsgesetz (Legge tedesca sulle assicurazioni sociali degli impiegati); § 46, n. 2, Reichsknappschaftsgesetz (Legge del Reich sulle casse di previdenza sociale per i minatori)). Pertanto, si potrebbe anche, per usare le parole dell'art. 78 dello Statuto, definire l'incapacità di prestare servizio, seppure con le dovute riserve, come l'impossibilità del dipendente «di esercitare funzioni corrispondenti a un impiego della sua carriera». Nel diritto tedesco, con il concetto di incapacità di guadagno — senza che ci dilunghiamo sulle singole definizioni dettagliate dei diversi rami delle assicurazioni sociali — viene indicata la perdita totale o parziale della capacità di utilizzare economicamente la propria forza-lavoro in quanto tale. Questa incapacità generale di guadagno è a sua volta un grado preliminare dell'incapacità della persona di trovarsi a suo agio nella vita di tutti i giorni. Ciò significa che, quando questa è ridotta del 100 %, l'interessato è anche totalmente privo della capacità di guadagno e, quindi, necessariamente, anche totalmente incapace di prestare servizio. Se un soggetto non è più assolutamente in grado di impiegare la propria forza-lavoro in modo economico, egli è, di conseguenza, anche totalmente incapace di svolgere le proprie mansioni. Questa progressione è espressa anche dall'art. 78 dello Statuto, il quale recita: «il funzionario ha diritto ad una pensione di invalidità allorché sia colpito da invalidità permanente riconosciuta come totale, che lo ponga nell'impossibilità di esercitare funzioni corrispondenti ad un impiego della sua carriera». Come logica conseguenza, l'art. 78 stabilisce che, quando il dipendente non può più svolgere le mansioni della sua carriera, gli vengano concesse le prestazioni previdenziali. Riguardo al regime delle assicurazioni contro gli infortuni e le malattie professionali, instaurato dall'art. 73 delio Statuto, si pone invece una problematica totalmente diversa; a proposito di questo regime, viene infatti in questione solamente la misura dell'invalidità totale o parziale cagionata al dipendente dall'infortunio o dalla malattia professionale. Se è invalido solo parzialmente, egli può cionondimeno essere in grado di svolgere la propria attività, seppure con difficoltà. Queste difficoltà o limitazioni giustificano d'altronde il fatto che vengano concesse prestazioni per invalidità permanente parziale. Da quanto detto sin qui, risulta nello stesso tempo che l'art. 73 dello Statuto non riguarda l'incapacità di prestare servizio; pertanto non se ne può desumere se l'invalidità debba riferirsi alla generale capacità di trovarsi a proprio agio nella vita oppure alla capacità generale di guadagno. Le seguenti considerazioni inducono, a mio parere, a far ritenere che il concetto di invalidità usato nell'art. 73 dello Statuto si riferisca alla riduzione della capacità di guadagno: innanzitutto, non bisogna trascurare — cosa che viene particolarmente sottolineata dalla ricorrente — che sia il contributo previdenziale, sia le prestazioni assicurative, sono commisurati allo stipendio base del dipendente, e già da ciò si può desumere una certa relazione con l'attività lavorativa. Inoltre, si possono citare pure norme che dimostrano che anche il legislatore comunitario ha voluto far dipendere l'invalidità dal grado di riduzione della capacità di guadagno. L'art. 73 si trova nel secondo capitolo del titolo quinto dello Statuto, il cui titolo è «Sicurezza sociale». Il testo normativo comunitario relativo alla previdenza sociale è il regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU n. L 149 del 5 luglio 1971, pag. 2). In attuazione di questo regolamento, il Consiglio adottava il regolamento (CEE) 21 marzo 1972, n. 574 (GU n. L 74 del 27 marzo 1972, pag. 1). Il capitolo 3 del titolo quarto di questo regolamento ha per titolo «Invalidità, vecchiaia e morte (pensioni)». In questo capitolo troviamo l'art. 40, che prescrive espressamente che, per determinare il grado di invalidità, l'ente previdenziale di uno Stato membro prende in considerazione i documenti e i rapporti medici, nonché le informazioni amministrative raccolte dagli enti di ogni altro Stato membro. L'esattezza di questa interpretazione dell'art. 73 dello Statuto del personale è dimostrata del resto anche da uno sguardo agli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Già il linguaggio comune di tutti i paesi pone costantemente l'invalidità in relazione con l'attività lavorativa (cfr. Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung (Manuale delle assicurazioni sociali), vol. III, pag. 666 x, come pure le enciclopedie in materia). In particolare, nel diritto tedesco troviamo, nella Beamtenversorgungsnetz (Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern = legge tedesca sulla previdenza sociale dei pubblici impiegati e dei giudici del Bund e dei Länder), del 24 agosto 1976 (Bundesgesetzblatt I, pag. 2485), una disciplina delle prestazioni infortunistiche paragonabile a quella dello Statuto del personale. Il paragrafo 35 contempla un'indennità di invalidità per gli infortuni per i casi in cui l'«infortunato ha subito, in seguito all'infortunio sul lavoro, una sostanziale limitazione della sua capacità di guadagno per un periodo superiore ai sei mesi …, e fintanto che questa situazione perdura». Ai sensi del n. 2 di questa norma «la riduzione della capacità di guadagno viene valutata in base alla menomazione fisica relativa alla vita lavorativa in generale». Ai sensi del § 43, «il dipendente che rimane vittima di un infortunio sul lavoro [nello svolgimento di un'operazione che comporta un pericolo di morte particolarmente grave], accanto alle prestazioni previdenziali attribuitegli dalla normativa sul pubblico impiego, ha diritto, qualora, in seguito all'infortunio, abbia subito una diminuzione della capacità di guadagno, ad un'indennità di invalidità “una tantum” al momento della cessazione del rapporto di lavoro …». Queste norme dimostrano inequivocabilmente che l'ammontare dell'indennità di invalidità è commisurato anche nel diritto nazionale al grado di riduzione della capacità di guadagno. Inoltre si applicano, a proposito del § 35 della legge tedesca sulla previdenza sociale dei pubblici impiegati e dei giudici del Bund e dei Länder, le circolari emanate a proposito del § 139 della Bundesbeamtengesetz (Legge tedesca sui dipendenti del Bund), di identico contenuto, sostituito dal citato § 35 della legge tedesca sulla previdenza sociale dei pubblici impiegati (pubblicate dalla casa editrice Plog-Wiedow, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz (Commentario della legge tedesca sui dipendenti del Bund, § 139)). La circolare n. 3 stabilisce che «la riduzione della capacità lavorativa provocata dai postumi dell'infortunio sul lavoro va determinata in una quota percentuale della capacità lavorativa dell'infortunato, fatta uguale a 100 la sua capacità lavorativa». La circolare n. 8, infine, contiene, analogamente alla polizza assicurativa stipulata dalla Commissione ed alla disciplina dell'art 73 dello Statuto, una tabella, che indica per determinati danni fisici percentuali minime stabilite dettagliatamente senza distinguere in base alla professione. Scopo di questa disciplina, che si basa inequivocabilmente sulla capacità di guadagno, è quello di attribuire all'infortunato una indennità da valutarsi secondo una percentuale standard per l'impedimento che subisce in qualunque lavoro. Questo esempio contraddice in particolare l'argomento addotto dalla Commissione che, dal fatto che la tabella contenga percentuali fisse, indipendenti dall'attività professionale dell'assicurato, trae la conclusione che le percentuali indicate non possono riferirsi alla vita professionale. Una tabella simile esiste, nel campo della previdenza contro gli infortuni dei pubblici impiegati, anche nel diritto francese. La legge francese 26 dicembre 1964, n. 64-1339, sulla riforma del codice delle pensioni civili e militari, stabilisce, all'art. L 27 (compreso nella 5a parte, «invalidità») : «L'impiegato civile dello Stato affetto da incapacità permanente di esercitare le proprie funzioni a causa di un'invalidità derivante da ferite o da malattie … può essere posto in congedo anticipato …». L'art. L 28 prosegue così: «L'impiegato civile dello Stato posto in congedo nelle circostanze di cui all'art. L 27 ha diritto alla pensione di invalidità cumulabile con la pensione di anzianità. L'ammontare della pensione di invalidità corrisponde ad una percentuale dello stipendio base di cui all'art. L 15, pari alla percentuale di invalidità. Il tasso di invalidità è determinato in base ad una tabella indicativa stabilita con decreto». In attuazione di questo art. L 28, l'art. 1 del decreto 13 agosto 1968, n. 68-756, stabilisce: «Il tasso dell'invalidità derivante da una infermità contratta dall'impiegato civile dello Stato nell'esercizio delle sue funzioni è stabilito in base alla tabella indicativa di invalidità allegata al presente decreto». Questa tabella indicativa contiene comunque un elenco molto dettagliato dei danni fisici e psichici e dei relativi tassi di invalidità, che possono muoversi solamente all'interno di una percentuale rigidamente determinata. Il n. I, terza frase, afferma: «Tuttavia, non si terrà mai conto, nello stabilire il tasso di invalidità da applicarsi, dell'influenza di elementi quali l'età del dipendènte, la natura delle sue mansioni, ecc.». Anche nel diritto belga, la pensione di invalidità permanente viene stabilita, in base al combinato disposto dell'art. 4 della legge belga 3 luglio 1967«sull'indennizzo dei danni derivanti da infortuni sul lavoro, da infortuni verificatisi sul percorso verso il luogo di lavoro e sulle malattie professionali dei pubblici impiegati» e dell'art. 8 del regio decreto 24 gennaio 1969, proporzionalmente ad una percentuale riconosciuta di invalidità permanente parziale. Nella relativa relazione introduttiva si precisa inoltre che, nella determinazione dell'invalidità, bisogna tenere conto di tutti gli elementi del danno e, in particolare, secondo i lavori preparatori, «della gravità delle lesioni di carattere fisiologico, della diminuzione del valore economico, delle qualità richieste per l'esercizio delle mansioni, della natura e della stabilità dell'impiego» (documenti del Senato, n. 314, 1966/67, pag. 21). Questi esempi dimostrano che anche negli Stati membri il grado di invalidità viene visto in dipendenza del grado di impedimento della vita lavorativa. Il fatto che in alcuni Stati le prestazioni vengano corrisposte sotto la forma di pensione non ha alcun significato, poiché anche lo Statuto del personale stabilisce, all'art. 73, n. 2, che, anziché l'indennità «una tantum», possa venire concessa una rendita vitalizia. Anche il fatto che, ad esempio, nel diritto tedesco ed in quello francese le tabelle lascino all'ente previdenziale un certo margine discrezionale nella determinazione del grado di invalidità, mentre le tabelle della polizza d'assicurazione e della disciplina del 1o gennaio 1977 prevedono percentuali fisse, non permette di fare una distinzione di rilievo; ciò che importa è solamente che in entrambi i casi non si deve prendere in considerazione la particolare attività dell'infortunato. Sotto questo profilo va del resto interpretato anche l'art. 9, leu. b), della polizza d'assicurazione, citato dalla Commissione, secondo il quale, nei casi di invalidità permanente parziale non previsti dalla tabella, il tasso di invalidità va determinato per analogia con quello della tabella, senza prendere in considerazione la professione dell'assicurato. Egualmente irrilevante è il fatto che la copertura dell'art. 73 non si applichi solamente agli infortuni sul lavoro, bensì anche agli infortuni nella vita privata, poiché lo scopo della tutela previdenziale — cioè garantire un indennizzo per la diminuzione della capacità lavorativa — non è influenzato dalla diversità delle cause dell'infortunio. Giungo, pertanto, alla conclusione che il tasso d'invalidità da determinarsi ai sensi dell'art. 73 dello Statuto del personale va commisurato alla riduzione della capacità lavorativa. La riduzione della capacità lavorativa è dunque destinata ad esprimere in quale misura l'interessato sia escluso, per motivi di salute, dalla vita lavorativa. Questa conclusione è confermata in particolare anche dall'art. 14 della disciplina del 1o gennaio 1977, il quale stabilisce che, a determinate condizioni, al dipendente viene concessa un'indennità per tutte le lesioni o sfregi permanenti che, pur non diminuendo la sua capacità lavorativa, ne menomano tuttavia l'integrità fisica e recano un effettivo pregiudizio alle sue relazioni sociali. Ai sensi del 2o comma di questo articolo, l'indennità è fissata «per analogia con i valori contemplati nelle tabelle d'invalidità di cui all'art. 12». Questo comma contiene evidentemente una norma speciale per i casi nei quali la capacità lavorativa, che normalmente si dovrebbe prendere in considerazione, non viene danneggiata, e pertanto stabilisce solamente che la tabella dei tassi d'invalidità si deve applicare per analogia. Questa conclusione non viene messa in dubbio, come invece ritiene la Commissione, neppure dall'art. 2 della disciplina del 1o gennaio 1977, il quale si limita a fornire la definizione di infortunio, basandosi ovviamente sulla lesione dell'integrità fisica o psichica, senza pronunziarsi sullo scopo delle prestazioni contemplate dall'art. 73.