Cause riunite T-355/04 e T-446/04

Co-Frutta Soc. coop.

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Documenti relativi al mercato europeo d’importazione delle banane — Diniego implicito d’accesso seguito da un diniego esplicito — Ricorso di annullamento — Ricevibilità — Eccezione relativa alla protezione degli interessi commerciali di un terzo — Rispetto dei termini — Previo accordo dello Stato membro — Obbligo di motivazione»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) 19 gennaio 2010 II ‐ 8

Massime della sentenza

Costituiscono atti o decisioni che possono formare oggetto di un ricorso di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, i soli provvedimenti che producono effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica. Per quanto riguarda, più in particolare, atti o decisioni elaborati in più fasi costituiscono atti impugnabili i soli provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione al termine di tale procedimento. Ne discende che le misure preliminari o di natura meramente preparatoria non possono formare oggetto di un ricorso di annullamento. A tal riguardo, nell’ambito del procedimento di accesso ai documenti della Commissione, risulta chiaramente dall’applicazione combinata degli artt. 3 e 4 dell’allegato alla decisione 2001/937, che modifica il regolamento interno della Commissione, nonché dell’art. 8 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che la risposta alla domanda iniziale costituisce solo una prima presa di posizione, che attribuisce al richiedente la possibilità di invitare il segretario generale della Commissione a riesaminare la posizione di cui trattasi. Di conseguenza, solo la misura adottata dal segretario generale della Commissione, che ha la natura di una decisione e sostituisce integralmente la presa di posizione precedente, può produrre effetti giuridici tali da incidere sugli interessi del richiedente e, pertanto, formare oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE. (v. punti 32-33, 35-36)

L’interesse ad agire deve permanere fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a provvedere, il che presuppone che il ricorso possa procurare, con il suo esito, un beneficio alla parte che l’ha proposto. Se l’interesse ad agire del ricorrente viene meno nel corso del procedimento, una decisione del giudice comunitario sul merito non gli può procurare alcun beneficio. Nell’ambito del procedimento di accesso ai documenti della Commissione, disciplinato dagli artt. 6-8 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, nonché dagli artt. 2-4 dell’allegato alla decisione 2001/937, che modifica il regolamento interno della Commissione, in caso di ricorso proposto avverso una decisione implicita, seguita da una decisione esplicita, il ricorrente non ha più interesse ad agire nei confronti della decisione implicita, considerata l’adozione della decisione esplicita, di cui esso chiede l’annullamento. Infatti, con l’adozione della decisione esplicita, la Commissione ha di fatto proceduto alla revoca della decisione implicita formatasi precedentemente. In un caso siffatto l’esame del ricorso proposto contro la decisione implicita non è giustificato né dall’obiettivo di evitare che si riproduca l’illegittimità contestata né da quello di facilitare un eventuale ricorso per risarcimento, in quanto tali obiettivi possono essere realizzati con l’esame del ricorso proposto contro la decisione esplicita. (v. punti 34, 43-46)

Il termine di quindici giorni lavorativi prorogabile entro il quale l’istituzione deve rispondere alla domanda di conferma, previsto all’art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, è perentorio. Tuttavia, la scadenza di tale termine non ha l’effetto di privare l’istituzione del potere di adottare una decisione. Infatti, nessun principio giuridico fa perdere all’amministrazione la sua competenza a rispondere a una domanda, anche al di fuori dei termini impartiti a tal fine. Il meccanismo di una decisione implicita di rigetto è stato introdotto per ovviare al rischio che l’amministrazione scelga di non rispondere ad una domanda di accesso a documenti e sfugga a qualsiasi controllo giurisdizionale, e non per rendere illegale qualsiasi decisione tardiva. Al contrario, l’amministrazione ha, in linea di principio, l’obbligo di fornire, anche tardivamente, una risposta motivata a qualsiasi domanda di un amministrato. Una soluzione siffatta è conforme alla funzione del meccanismo della decisione implicita di rigetto, che consiste nel permettere agli amministrati di impugnare l’inerzia dell’amministrazione per ottenere da quest’ultima una risposta motivata. Una siffatta interpretazione non incide sull’obiettivo della tutela dei diritti degli amministrati perseguito dall’art. 253 CE e non consente alla Commissione di ignorare i termini perentori fissati dal regolamento n. 1049/2001 e dalla decisione 2001/937, che modifica il regolamento interno della Commissione. (v. punti 56, 59-60)

L’istituzione investita di una domanda di accesso ad un documento proveniente da uno Stato membro e quest’ultimo devono, dal momento in cui tale domanda è stata notificata dall’istituzione allo Stato membro, avviare senza indugio un dialogo leale sull’eventuale applicazione delle eccezioni previste dall’art. 4, nn. 1-3, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, prestando particolare attenzione alla necessità di consentire all’istituzione di esprimersi nei termini entro i quali gli artt. 7 e 8 di tale regolamento le impongono di pronunciarsi sulla domanda di accesso. Tuttavia, il superamento dei termini previsti da detto art. 8 non comporta un annullamento automatico della decisione adottata oltre i termini. Infatti, l’annullamento di una decisione a causa del solo superamento dei termini previsti dal regolamento n. 1049/2001 e dalla decisione 2001/937, che modifica il regolamento interno della Commissione, avrebbe l’unico effetto di riaprire il procedimento amministrativo di accesso ai documenti. In ogni caso, il risarcimento di un eventuale danno derivante dal ritardo nella risposta fornita dalla Commissione può essere chiesto attraverso un ricorso per risarcimento danni. (v. punti 70-71)

Con l’adozione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, il legislatore comunitario ha abolito la regola dell’autore, vigente fino ad allora. In un contesto siffatto, interpretare l’art. 4, n. 5, di tale regolamento, secondo cui uno Stato membro può chiedere ad un’istituzione di non divulgare un documento proveniente da detto Stato senza il previo accordo di quest’ultimo, nel senso che esso conferisce allo Stato membro un diritto di veto generale e incondizionato per opporsi, in modo puramente discrezionale e senza dover motivare la propria decisione, alla divulgazione di qualsiasi documento in possesso di un’istituzione comunitaria per il solo fatto che il documento in questione proviene da tale Stato membro, non è compatibile con gli obiettivi di detto regolamento. L’istituzione non può infatti accogliere l’opposizione manifestata da uno Stato membro alla divulgazione di un documento da esso proveniente qualora tale opposizione sia priva di qualunque motivazione, o qualora la motivazione dedotta non sia articolata con riferimento alle eccezioni indicate all’art. 4, nn. 1-3, del regolamento n. 1049/2001. Nel caso in cui, nonostante l’invito esplicito in tal senso indirizzato dall’istituzione allo Stato membro interessato, quest’ultimo continui a non fornire tale motivazione, l’istituzione deve, qualora ritenga che non sia applicabile alcuna delle eccezioni in parola, concedere l’accesso al documento richiesto. Per contro, qualora l’opposizione manifestata da uno o più Stati membri alla divulgazione di un documento non soddisfi tale requisito di motivazione, la Commissione può autonomamente ritenere che ai documenti oggetto della domanda di accesso si applichino una o più eccezioni previste dal citato art. 4, nn. 1-3. (v. punti 80-82)

La motivazione richiesta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. Non è previsto che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE va risolta alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Nel caso di una domanda di accesso ai documenti, qualora l’istituzione interessata rifiuti tale accesso, essa deve dimostrare in ciascun caso di specie, sulla base delle informazioni di cui dispone, che i documenti ai quali era stato richiesto l’accesso rientrino effettivamente nell’ambito delle eccezioni menzionate dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Tuttavia, può risultare impossibile indicare le ragioni che giustificano la riservatezza rispetto a ciascun documento senza divulgare il contenuto di quest’ultimo e, di conseguenza, privare l’eccezione della sua finalità essenziale. (v. punti 99-101)

Le deroghe all’accesso ai documenti devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, in modo da non vanificare l’applicazione del principio generale consistente nel fornire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti in possesso delle istituzioni. Inoltre, l’esame previsto per il trattamento di una domanda di accesso a documenti deve avere un carattere concreto. Infatti, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non può essere sufficiente per giustificare l’applicazione di quest’ultima. Una siffatta applicazione può essere giustificata, in linea di principio, solo nel caso in cui l’istituzione abbia precedentemente valutato, in primo luogo, se l’accesso al documento arrechi concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nelle ipotesi previste dall’art. 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, se non sussista un interesse pubblico superiore che giustifichi la divulgazione del documento in questione. Un esame concreto e specifico di ciascun documento è altresì necessario dal momento che, anche qualora sia chiaro che una domanda di accesso riguarda documenti coperti da un’eccezione, solo un esame siffatto può consentire all’istituzione di valutare la possibilità di accordare un accesso parziale al richiedente, conformemente all’art. 4, n. 6, del regolamento n. 1049/2001. È insufficiente una valutazione relativa a documenti svolta per categorie piuttosto che con riferimento ai concreti elementi di informazione contenuti in tali documenti. L’esame richiesto ad un’istituzione deve quindi consentirle di valutare concretamente se un’eccezione sollevata si applichi effettivamente all’insieme delle informazioni contenute in detti documenti. Tuttavia, per esaminare se la divulgazione dei documenti arrechi concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse protetto, la Commissione può, in linea di principio, basarsi su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe. È suo obbligo tuttavia verificare in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili a un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate ad un particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione. (v. punti 122-124, 130)