Col primo quesito il giudice chiede «se l'articolo 11 della direttiva 12 dicembre 1972, n. 72/461, giustifichi la riscossione di un tributo a titolo di rimborso spese per il rilascio di una licenza d'importazione in virtù dei paragrafi 7 e 15 del regolamento sull'importazione degli ungulati nella versione comunicata il 30 agosto 1972 (BGBl. I, pag. 1363) e da ultimo emendata col regolamento 5 aprile 1976 (BGBl. I, pag. 914)».

Per rispondere a tale domanda — mi sembra — è anzitutto necessario accertare se la richiesta di una licenza per l'importazione di carni bovine e suine da paesi terzi e il corrispondente prelievo di un tributo siano legittimi a stregua del diritto comunitario. Ma a sua volta quest'indagine suppone una premessa che riassumerei in questi termini: negli scambi comunitari le tasse, d'effetto equivalente a dazi doganali sono oggetto di un divieto che, avendo di mira una libera circolazione delle merci, è assoluto e inderogabile (cfr. articolo 9 del Trattato); negli scambi coi paesi terzi, invece, abolire, mantenere in vita, modificare o istituire le dette tasse è una scelta di volta in volta condizionata dalle esigenze della politica commerciale comune e della tariffa doganale comune. A darle corpo si provvede con norme secondarie.

Ciò detto, è vero, come afferma la ricorrente, che gli oneri riscossi negli Stati membri per controlli sanitari alle importazioni extracomunitarie sono tasse d'effetto equivalente; e, con riguardo al nostro caso, è vero che la scelta di cui ho detto si concretò nel divieto di tali tasse da parte dei regolamenti istitutivi delle organizzazioni comuni di mercato nei settori delle carni bovine e suine (cfr. articoli 20, paragrafo 2, regolamento 805/68 e 17, paragrafo 2, regolamento 2759/75, GU L 148, pag. 24, e L 282, pag. 1). Ma il quadro legislativo che c'interessa non si riduce a queste fonti. Sul piano della polizia sanitaria, esse sono integrate dalla direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 72/462 (GU L 302, pag. 28) che, agli articoli 22-25, assoggettò le importazioni di bovini, suini e carni fresche provenienti da paesi terzi a una procedura comunitaria di controllo.

Ora — ecco il dato intorno a cui ruota la causa — questa procedura esige, per poter essere esperita, varie misure d'esecuzione ai livelli comunitario e nazionale. Secondo l'articolo 23, paragrafo 2, primo trattino, ad esempio, il controllo deve indicare l'origine della carne e gli Stati terzi da cui essa proviene devono far parte di un elenco stilato dal Consiglio e pubblicato nella Gazzetta ufficiale. Il terzo trattino dello stesso paragrafo stabilisce che le partite di carne vanno accompagnate da un certificato di polizia sanitaria, conforme a un modello redatto dal Comitato veterinario, e da un certificato di salubrità corrispondente a quanto dispone l'allegato C della direttiva. Ancora. Ai sensi dell'articolo 4, le carni possono essere importate nella Comunità solo se provengono da macelli che figurino in un elenco destinato a completare quello dei paesi terzi; per l'articolo 16 è lecito importare solo carni che rispondano ai criteri di polizia sanitaria posti dal Comitato veterinario: l'articolo 27, infine, obbliga gli Stati membri a stendere e a comunicare alla Commissione la lista dei posti in cui si controllano le importazioni di carni fresche.

Ebbene, un fatto è certo: quando alla IFG fu concessa la licenza l'importazione, molte di queste misure non erano ancora state adottate. L'elenco dei paesi terzi previsto dall'articolo 3, per esempio, fu pubblicato solo in GU L 146 del 14 luglio 1979, mentre i criteri di polizia sanitaria e l'elenco dei macelli romeni (articoli 16 e 4) furono elaborati dalla Commissione non prima del 4 febbraio 1982 (GU L 60, pag. 16). La conseguenza di tali lacune è ovvia. Non essendo stati messi in grado di organizzare i controlli previsti dalla direttiva secondo le sue prescrizioni, gli Stati membri conservavano il potere di effettuarli sulla base delle loro leggi. A riconoscere questa competenza, se pure con un limite incisivo, era proprio la norma che il giudice tedesco vi chiede di interpretare. «Fino all'applicazione di un regime comunitario relativo alle importazioni di carni fresche... da paesi terzi — afferma infatti l'articolo 11 della direttiva 72/461 — le disposizioni nazionali applicabili alle carni fresche importate da tali paesi non dovranno essere più favorevoli di quelle risultanti dalla... direttiva».