CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 29 luglio 2019 ( 1 )

Causa C‑360/18

Cargill Deutschland GmbH

contro

Hauptzollamt Krefeld

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Finanzgericht Düsseldorf (Sezione tributaria del Tribunale di Düsseldorf, Germania)]

«Rinvio pregiudiziale – Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero – Contributi alla produzione – Rimborso di somme indebitamente versate – Interpretazione del regolamento UE n. 1360/2013 – Norme nazionali in materia di prescrizione – Principio di effettività»

1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale il Finanzgericht Düsseldorf (Sezione tributaria del Tribunale di Düsseldorf, Germania) chiede se il rimborso di contributi alla produzione nel settore dello zucchero, ai sensi del regolamento del Consiglio (UE) n. 1360/2013 ( 2 ) debba essere effettuato in base alla legge nazionale (nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività) e, in particolare, subordinatamente ai termini di prescrizione ivi previsti. La questione è sorta nell’ambito di una controversia tra la Cargill Deutschland GmbH (in prosieguo: la «Cargill Deutschland»), produttrice di isoglucosio, e le competenti autorità nazionali. La Cargill Deutschland chiede il rimborso dei contributi sullo zucchero da essa versate sulla base di una normativa successivamente annullata dalla Corte. Le autorità competenti sostengono la pretesa è prescritta per effetto di norme nazionali che prevedono un termine di prescrizione per tali azioni.

Diritto dell’Unione

Organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero

2. All’epoca dei fatti ( 3 ), le caratteristiche essenziali dell’organizzazione comune dei mercati dello zucchero comprendevano regole in materia di prezzi, quote di produzione e scambi con paesi terzi. Il regime era autofinanziato. All’epoca, il sostegno comunitario al settore comportava un prezzo minimo per le barbabietole da zucchero, che i produttori di zucchero versavano agli agricoltori comunitari, e un prezzo d’intervento per lo zucchero al quale gli organismi d’intervento acquistavano tutto lo zucchero conferito dai produttori comunitari. Ai produttori di zucchero erano applicati contributi alla produzione al fine di finanziare il costo del sostegno finanziario alla produzione dello zucchero, che era suddiviso in diverse categorie ( 4 ). I contributi alla produzione erano volti, in particolare, a riflettere i costi, per la Comunità, delle restituzioni all’esportazione, ovvero i pagamenti che venivano effettuati, in determinate circostanze, per compensare i produttori di zucchero del fatto che i prezzi dello zucchero nel mercato mondiale erano generalmente più bassi rispetto al prezzo di sostegno comunitario. Il principio applicato era quello secondo cui l’industria stessa doveva finanziare le perdite causate dallo smaltimento delle eccedenze di produzione ( 5 ).

Giurisprudenza

3. Nella causa Jülich I ( 6 ), alcuni produttori di zucchero hanno contestato la legittimità di taluni aspetti del metodo di calcolo dei contributi alla produzione dello zucchero, sostenendo che, per effetto del metodo di calcolo della Commissione, si trovavano a pagare un importo maggiore rispetto ai costi per lo smaltimento della produzione comunitaria in eccedenza. Alla Corte è stato chiesto se il metodo di calcolo applicato dalla Commissione fosse valido. La Corte si è pronunciata a favore dei produttori di zucchero, dichiarando invalidi il regolamento (CE) n. 1762/2003 ( 7 ) della Commissione e il regolamento (CE) n. 1775/2004 della Commissione ( 8 ).

4. Il 29 settembre 2011, il Tribunale ha emesso la propria sentenza nella causa Polonia/Commissione ( 9 ), in cui ha affermato che non esisteva un fondamento normativo idoneo a giustificare un coefficiente differenziato per il contributo complementare nel settore dello zucchero, annullando quindi l’articolo 2 del regolamento (CE) n. 1686/2005 ( 10 ).

5. Nella causa Jülich II ( 11 ) la Corte è stata nuovamente interpellata in merito a questioni relative al calcolo dei contributi alla produzione dello zucchero. In tale causa, la questione principale verteva su incertezze in merito al «totale delle restituzioni» in questione. Tali incertezze discendevano dal fatto che le restituzioni all’esportazione, di cui potevano beneficiare determinati quantitativi di zucchero contenuto in prodotti trasformati esportati, non erano state richieste né versate. Nei regolamenti che fissavano i contributi alla produzione applicabili per le campagne di commercializzazione dal 2003 al 2006, la Commissione aveva incluso tali quantitativi nelle «eccedenze esportabili», ma non negli «impegni all’esportazione da soddisfare». Chiamata a pronunciarsi sulla validità di tale calcolo, nel 2008, nella sentenza Jülich I, la Corte aveva dichiarato che, in entrambi i casi, occorreva tener conto di tutti i quantitativi esportati, a prescindere dal fatto che avessero beneficiato o meno di restituzioni, e che i regolamenti in questione erano conseguentemente invalidi. La Corte non si era tuttavia pronunciata sulla questione se il «totale delle restituzioni» dovesse comprendere, parimenti, tutte le restituzioni disponibili, pagate o meno, oppure soltanto le restituzioni effettivamente versate ( 12 ).

6. Al fine di conformarsi alle sentenze della Corte, nel 2009 la Commissione adottava un nuovo regolamento di rettifica dei regolamenti annullati ( 13 ). Nei nuovi calcoli, la Commissione ha incluso nel «totale delle restituzioni»tutte le restituzioni disponibili, a prescindere dal fatto che fossero state corrisposte o meno. Gli importi dei contributi ricalcolati erano leggermente diversi rispetto a quelli fissati in origine, ma erano maggiori di quelli che sarebbero stati ottenuti se soltanto le restituzioni effettivamente versate fossero state incluse nel «totale delle restituzioni». Ciò è stato contestato da una serie di produttori di zucchero. Nella sentenza Jülich II la Corte ha annullato il regolamento n. 1193/2009, affermando che, ai fini del calcolo della valutazione della perdita media per tonnellata di prodotto, l’articolo 15, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1260/2001 doveva essere interpretato nel senso che il totale delle restituzioni comprende unicamente l’importo complessivo delle restituzioni all’esportazione effettivamente versate.

7. Il Consiglio ha conseguentemente adottato il regolamento n. 1360/2013 ( 14 ).

Regolamento n. 1360/2013

8. I considerando da 1 a 10 illustrano le basi sulle quali erano stati calcolati i contributi per le campagne di commercializzazione in questione, nonché le sentenze della Corte che avevano annullato i precedenti regolamenti della Commissione pertinenti (istitutivi di tali contributi). Nel considerando 11 si afferma che «[è] pertanto opportuno determinare i contributi nel settore dello zucchero al livello appropriato. Occorre calcolare la “perdita media” ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1260/2001 dividendo le restituzioni pagate per i quantitativi esportati, che una restituzione sia pagata o meno, per le esportazioni definite a norma dell’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 314/2002 della Commissione (…)». Le affermazioni contenute nei considerando confermano che i contributi, così rettificati, dovevano essere applicati retroattivamente alle campagne di commercializzazione in questione, vale a dire dalla data in cui i contributi erano stati dichiarati invalidi ( 15 ). Il considerando 23 dichiara che «[p]er ragioni di certezza giuridica ed allo scopo di garantire la parità di trattamento degli operatori interessati nei vari Stati membri, è necessario concordare una data comune a partire dalla quale occorre fissare gli importi dei contributi stabiliti dal presente regolamento ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio [ ( 16 )]. Tale termine, tuttavia, non dovrebbe applicarsi quando gli Stati membri sono tenuti, in base al diritto nazionale, a rimborsare gli operatori interessati dopo tale data».

9. L’articolo 1 stabilisce che i contributi alla produzione nel settore dello zucchero per le campagne di commercializzazione 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006 sono stabiliti al punto 1 dell’allegato ( 17 ). I coefficienti per il calcolo del contributo complementare per le campagne di commercializzazione 2001/2002 e 2004/2005 sono stabiliti al punto 2 dell’allegato. Infine, gli importi che i fabbricanti di zucchero devono pagare ai venditori di barbabietole a titolo dei contributi A o B per le campagne di commercializzazione in questione sono fissati al punto 3 dell’allegato.

10. L’articolo 2 stabilisce che «[l]a data di cui all’articolo 2, paragrafo 2, secondo comma, del [regolamento n. 1150/2000] per la determinazione dei contributi fissati [da tale regolamento] è al più tardi il 30 settembre 2014, tranne nei casi in cui gli Stati membri non sono in condizione di rispettare tale termine a seguito dell’applicazione delle norme nazionali in materia di recupero, da parte degli operatori economici, di importi indebitamente versati».

11. L’articolo 3 elenca le date di entrata in vigore del regolamento 1360/2013 in riferimento alle campagne di commercializzazione considerate. L’articolo 1, paragrafo 1. si applica a decorrere dal: – «16 ottobre 2002 per la campagna di commercializzazione 2001/2002, – 8 ottobre 2003 per la campagna di commercializzazione 2002/2003, – 15 ottobre 2004 per la campagna di commercializzazione 2003/2004, – 18 ottobre 2005 per la campagna di commercializzazione 2004/2005, e – 23 febbraio 2007 per la campagna di commercializzazione 2005/2006». L’articolo 1, paragrafo 2, si applica a decorrere dal: – «16 ottobre 2002 per la campagna di commercializzazione 2001/2002, e – 18 ottobre 2005 per la campagna di commercializzazione 2004/2005».

Regolamento (UE) 2018/264 del Consiglio

12. Il regolamento (UE) 2018/264 del Consiglio ( 18 ) non è, di per sé, oggetto del presente procedimento. Tuttavia, il giudice nazionale menziona tale regolamento nell’ordinanza di rinvio. Nella sentenza Raffinerie Tirlemontoise ( 19 ) la Corte ha annullato i regolamenti della Commissione (CE) n. 2267/2000 ( 20 ) e (CE) n. 1993/2001 ( 21 ). Gli obiettivi del regolamento 2018/264 includono l’adempimento di tale sentenza, nonché la fissazione del contributo complementare per la campagna di commercializzazione 1999/2000 e del contributo alla produzione per la campagna di commercializzazione 2000/2001 al livello appropriato ( 22 ).

13. L’articolo 2, paragrafo 2 stabilisce che «[l]a differenza tra i contributi fissati dai regolamenti (CE) n. 2267/2000 e (CE) n. 1993/2001 e i contributi previsti all’articolo 1 del presente regolamento è rimborsata agli operatori economici che hanno versato contributi a titolo delle campagne di commercializzazione 1999/2000 e 2000/2001, su richiesta debitamente motivata di questi ultimi».

Diritto nazionale

14. L’articolo 12, paragrafo 1, del Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (legge di attuazione delle organizzazioni comuni dei mercati e dei pagamenti diretti; in prosieguo: il «MOG») stabilisce che ai contributi a fini di organizzazione dei mercati si applicano, per analogia, le disposizioni del codice tributario, sempreché con il MOG o con regolamento su di esso fondato non venga disposto un regime giuridico derogatorio a tali disposizioni.

15. L’articolo 169, paragrafi 1 e 2, dell’Abgabenordnung (codice tributario tedesco; in prosieguo: l’«AO») dispone che «[u]n accertamento, nonché il suo annullamento o la sua modifica non sono più ammissibili quando il termine di accertamento è scaduto (…). Il termine di accertamento è pari a: 1) un anno per le accise e i ristorni, 2) quattro anni per imposte e rimborsi fiscali distinti dalle imposte o dai rimborsi fiscali ai sensi del punto 1 oppure dazi all’importazione e all’esportazione ai sensi dell’articolo 5, punti 20 e 21 del codice doganale dell’Unione. (…)».

16. L’articolo 170, paragrafo 1, dell’AO stabilisce che il termine di accertamento inizia a decorrere dalla fine dell’anno civile in cui è sorto il debito d’imposta.

17. Ai sensi dell’articolo 172, paragrafo 1, dell’AO, in combinato disposto con la lettera d) del paragrafo 1 dello stesso l’articolo 172, un avviso di accertamento tributario, laddove non sia stato emesso in via provvisoria o con riserva di riesame, può essere annullato o modificato soltanto nei limiti consentiti dalla legge.

18. Ai sensi dell’articolo 175, paragrafo 1, dell’AO, un avviso di accertamento tributario dev’essere annullato o modificato quando si verifichi un evento produttivo di effetti fiscalmente rilevanti per il passato.

Fatti, procedimento e questione pregiudiziale

19. L’Hauptzollamt Krefeld (in prosieguo: l’«autorità competente») emetteva i seguenti avvisi di accertamento nei confronti della Cargill Deutschland per oneri fiscali derivanti dalla produzione di isoglucosio: i) avviso del 23 ottobre 2002 per la campagna di commercializzazione 2001/2002 che fissava un contributo definitivo alla produzione pari a EUR 832677,71 e un contributo complementare di EUR 69270,46; ii) avviso del 20 ottobre 2003 per la campagna di commercializzazione 2002/2003 che fissava un contributo definitivo alla produzione pari a EUR 525236,03; iii) avviso del 30 marzo 2004 per la campagna di commercializzazione 2003/2004 relativo al versamento di anticipi sul contributo alla produzione di EUR 115084,15; e iv) avviso del 18 ottobre 2005 per la campagna di commercializzazione 2004/2005 che fissava un contributo definitivo alla produzione pari a EUR 778800,52 e un contributo complementare di EUR 124101,86 ( 23 ). La Cargill Deutschland non impugnava tali avvisi di accertamento (in prosieguo: gli «avvisi di accertamento iniziali»).

20. In seguito all’adozione del regolamento n. 1360/2013, la Cargill Deutschland chiedeva all’Hauptzollamt Krefeld di procedere alla nuova fissazione dei contributi per le campagne di commercializzazione in questione e al rimborso degli importi corrispondenti pagati in eccesso per le campagne medesime. L’Hauptzollamt Krefeld respingeva la richiesta con avviso del 18 aprile 2016, in base al rilievo che l’annullamento, la modifica o la rettifica di avvisi divenuti definitivi è possibile unicamente entro il termine di accertamento previsto dall’articolo 169, paragrafo 2, primo periodo, punto 2, dell’AO. Tuttavia, per le campagne di commercializzazione dello zucchero in questione, tale termine sarebbe scaduto.

21. La Cargill Deutschland adiva quindi il giudice del rinvio chiedendo il rimborso dei contributi da essa versati in eccesso per effetto di calcoli basati su una normativa successivamente dichiarata invalida e corretta dal regolamento n. 1360/2013. A suo avviso, il diritto al rimborso discende dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale.

22. L’Hauptzollamt Krefeld contesta la domanda della Cargill Deutschland chiedendone il rigetto. a suo parere, devono trovare applicazione le norme sulla prescrizione del diritto tributario generale, nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione di equivalenza e di effettività.

23. Il giudice del rinvio ritiene che, ai sensi del diritto nazionale, la Cargill Deutschland non ha diritto a ottenere il rimborso dei contributi versati per le campagne di commercializzazione in questione, poiché, in considerazione delle date dei rispettivi avvisi di accertamento, tali crediti sono ormai prescritti.

24. Per quanto riguarda il funzionamento della prescrizione ai sensi del diritto nazionale, il giudice del rinvio precisa che, conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, del MOG, in combinato disposto con l’articolo 169, paragrafo 2, primo periodo, punto 2, dell’AO, in materia di accertamento il termine di prescrizione che trova applicazione è pari a quattro anni.

25. Il giudice del rinvio precisa che le modifiche apportate al calcolo dei contributi introdotte dal regolamento n. 1360/2013, con effetto retroattivo, non determinano, ai sensi del diritto nazionale, l’applicazione dell’articolo 175, paragrafo 1, punto 2, dell’AO.

26. Il giudice del rinvio chiede se, qualora gli avvisi di accertamento siano divenuti definitivi ai sensi del diritto nazionale, tale circostanza escluda il rimborso dei contributi versati in eccesso, considerato che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento 2018/264 consente il rimborso dei contributi relativi alle campagne di commercializzazione 1999/2000 e 2000/2001 su presentazione di una domanda debitamente giustificata. Il giudice medesimo chiede se tale interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento 2018/264 incida sul rimborso dei contributi ai sensi del regolamento n. 1360/2013.

27. Il giudice del rinvio ha pertanto, sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se il rimborso dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero, con riguardo al quale occorre procedere, ai sensi del [regolamento (UE) n. 1360/2013], a calcoli diversi rispetto al passato, debba essere effettuato, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, in base alla legge nazionale e, in particolare, applicando la prescrizione ivi disciplinata».

28. La Cargill Deutschland, il governo belga e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. All’udienza del 2 maggio 2019 le medesime parti hanno presentato osservazioni orali. Inoltre, l’Hauptzollamt Krefeld (che non aveva presentato osservazioni scritte) ha partecipato all’udienza e ha presentato osservazioni orali alla Corte.

Analisi della questione pregiudiziale

29. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la Cargill Deutschland rimanga responsabile per i contributi alla produzione dello zucchero calcolati sulla base di una normativa dell’Unione che la Corte ha successivamente dichiarato invalida; e se le norme nazionali che disciplinano i termini di prescrizione ostino all’applicazione di un ricalcolo ai sensi del regolamento n. 1360/2013, per effetto del quale sorga il diritto al rimborso della parte dei contributi indebitamente versati.

Osservazioni preliminari

30. È pacifico che la situazione della Cargill Deutschland ricada nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1360/2013 e che, in linea di principio, essa abbia diritto al rimborso (fatti salvi gli effetti delle norme procedurali nazionali, in particolare delle norme che disciplinano i termini di prescrizione).

31. La Cargill Deutschland sostiene che il proprio diritto al rimborso dei contributi versati in eccesso risulta confermato dall’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento 2018/264. Pertanto, il giudice del rinvio chiede altresì se tale disposizione debba essere presa in considerazione in sede di interpretazione del regolamento n. 1360/2013. Concordo con la Commissione sul fatto che il testo del regolamento 2018/264 non è pertinente. In primo luogo, le campagne di commercializzazione in questione non comprendono le campagne 1999/2000 e 2000/2001, le due campagne di commercializzazione disciplinate dal regolamento 2018/264. In secondo luogo, il regolamento n. 1360/2013 dovrebbe essere interpretato alla luce del suo tenore letterale, delle sue finalità e del suo contesto.

Regolamento n. 1360/2013

32. La Cargill Deutschland sostiene di avere diritto al rimborso dei contributi versati in eccesso per le campagne di commercializzazione in questione ai sensi del regolamento n. 1360/2013. Tale diritto discenderebbe dalle sentenze della Corte e dagli articoli 264 e 267 TFUE, che dovrebbero essere interpretati alla luce dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dell’articolo 291 TFUE.

33. L’Hauptzollamt Krefeld sostiene, al contrario, che il regolamento n. 1360/2013 non attribuisce ai produttori di zucchero un diritto diretto al rimborso. Ai fini dell’applicazione di tale regolamento, i produttori di zucchero sarebbero tenuti a fare affidamento sulle norme procedurali nazionali.

34. Il governo belga sostiene che la questione pregiudiziale dev’essere risolta in senso affermativo. Il termine di prescrizione può iniziare a decorrere soltanto dalla data in cui i regolamenti che costituiscono il fondamento normativo dei contributi versati in eccesso sono abrogati o dichiarati invalidi.

35. La Commissione sostiene che, secondo costante giurisprudenza, in assenza di disposizioni armonizzate dell’Unione applicabili, la procedura di rimborso è disciplinata dalle norme procedurali nazionali.

36. Ci si chiede se il regolamento n. 1360/2013 attribuisca agli operatori economici, di per sé, il diritto al rimborso dei contributi versati in eccesso per le campagne di commercializzazione in questione o se tale diritto discenda dalle norme e dai regimi procedurali nazionali.

37. Mi sembra che il diritto al rimborso dei contributi versati in eccesso per le campagne di commercializzazione in questione discenda, senza alcun dubbio, dal diritto dell’Unione. Tale diritto deriva logicamente dalle decisioni della Corte che hanno dichiarato invalida la normativa in base alla quale tali contributi sono stati versati ( 24 ). Il regolamento n. 1360/2013 non conferisce diritti agli operatori economici in quanto tali. Piuttosto, esso corregge, con effetti retroattivi, gli errori commessi nel calcolo dei contributi alla produzione per le campagne di commercializzazione in questione e fissa nuovi importi per tali contributi, permettendo agli operatori economici e alle autorità competenti degli Stati membri di accertare gli importi pagati in eccesso ai sensi del vecchio sistema ( 25 ).

38. L’articolo 1 del regolamento n. 1360/2013 introduce i (nuovi) contributi (rettificati) alla produzione per le campagne di commercializzazione in questione e rinvia al punto 1 del suo allegato. Tale punto contiene una tabella che fissa, per ogni campagna di commercializzazione, i contributi alla produzione nel settore dello zucchero (espressi in EUR per tonnellata di prodotto di riferimento) ( 26 ).

39. Ai sensi dell’articolo 2, la data di accertamento ( 27 ) dei contributi fissati dal regolamento n. 1360/2013 è, al più tardi, il 30 settembre 2014. Dall’articolo 2 discende che il sistema di gestione concorrente si applica ai contributi alla produzione dello zucchero ( 28 ). I produttori non presentano le loro domande alla Commissione, bensì alle autorità nazionali competenti ai sensi delle disposizioni nazionali.

40. L’articolo 3 stabilisce le norme per l’applicazione retroattiva del regolamento n. 1360/2013, fissando le date a partire dalle quali si applicano, per le campagne di commercializzazione in questione, i contributi alla produzione e il coefficiente per il calcolo del contributo complementare ( 29 ).

41. Scopo del regolamento n. 1360/2013 è la rettifica dei contributi calcolati e indebitamente applicati sulla base dei regolamenti della Commissione successivamente annullati ( 30 ). Pertanto, obiettivo necessario di tale misura è garantire l’autofinanziamento del sistema dei contributi sullo zucchero piuttosto che generare riserve di utili ( 31 ). Il considerando 11 del regolamento n. 1360/2013 stabilisce che è opportuno determinare i contributi nel settore dello zucchero al livello appropriato ( 32 ).

42. Il regolamento n. 1360/2013 non prevede alcuna disposizione relativa alle procedure e le modalità che gli Stati membri devono attuare ai fini dell’obbligo di rimborsare agli operatori economici i pagamenti in eccesso dei contributi alla produzione dello zucchero per le campagne di commercializzazione in questione. Tale regolamento è un atto di portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, conformemente all’articolo 288 TFUE. Pertanto, una simile lacuna sarebbe sorprendente se tali elementi dovessero effettivamente essere direttamente disciplinati dal regolamento n. 1360/2013.

43. I procedimenti con cui le autorità nazionali competenti rivedono gli accertamenti e rimborsano gli importi indebitamente versati rientrano pienamente nell’ambito di applicazione delle norme procedurali nazionali. Naturalmente, tali norme sono soggette ai principi generali del diritto dell’Unione di equivalenza (le modalità procedurali non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per la tutela dei diritti derivanti dall’ordinamento interno) e di effettività (tali norme non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione) ( 33 ). È importante tenere presente che l’obiettivo principale del regolamento n. 1360/2013 è l’adozione di disposizioni che diano esecuzione a una serie di sentenze della Corte.

44. Sebbene sia evidente che il diritto dell’Unione attribuisce agli operatori economici il diritto al rimborso dei contributi versati in eccesso, non concordo con la Cargill Deutschland, in quanto ritengo che il regolamento n. 1360/2013 non preveda, di per sé, disposizioni o norme procedurali che consentano ai produttori di zucchero di esigere il rimborso di contributi pagati in eccesso.

Sulla prescrizione

45. Ci si chiede se le norme nazionali sulla prescrizione delle azioni oggetto del procedimento principale siano conformi ai principi di equivalenza e di effettività.

46. A parere della Cargill Deutschland, le disposizioni che disciplinano i termini di prescrizione costituiscono una componente essenziale del diritto al rimborso ai sensi del regolamento n. 1360/2013 e dovrebbero essere interpretate autonomamente. Tali disposizioni non presentano alcun nesso con le norme procedurali nazionali. In questo caso, il dies a quo di decorso del termine di prescrizione sarebbe quello di entrata in vigore del regolamento n. 1360/2013, vale a dire il 20 dicembre 2013. A suo avviso, nell’interpretazione del regolamento, la Corte dovrebbe operare un’opportuna analogia con le norme in materia di rimborso di cui all’articolo 236 del codice doganale ( 34 ).

47. L’Hauptzollamt Krefeld sostiene che le disposizioni nazionali controverse rispettano i principi di equivalenza e di effettività e aggiunge che è essenziale applicare un termine di prescrizione. Date limite per le domande sono necessarie nell’interesse della certezza del diritto.

48. Il Belgio sostiene che le domande di rimborso sono sottoposte alle norme procedurali nazionali, fatti salvi i principi di equivalenza e di effettività. Esso ha precisato, in udienza, che il suo regime nazionale non è uguale a quello applicato in Germania. In Belgio, le azioni di rimborso fondate su pagamenti indebitamente effettuati sono esperibili dalla data in cui è stato effettuato il pagamento o in cui si viene a conoscenza del fatto che il pagamento in questione era effettivamente «non dovuto». Il termine di prescrizione è pari a 10 anni a decorrere da tale data. Privare gli operatori economici di qualsiasi diritto al rimborso viola il principio di effettività.

49. La Commissione sostiene che il regolamento n. 1360/2013 non prevede disposizioni in materia di rimborso di contributi alla produzione versati in eccesso, termini di prescrizione o interessi eventualmente dovuti. Conseguentemente, tutti i detti aspetti sarebbero disciplinati dal diritto procedurale nazionale.

50. Desidero sottolineare, anzitutto, che non condivido l’argomento della Cargill Deutschland secondo cui l’articolo 236 del codice doganale fornirebbe un’analogia utile nella presente causa. Ho già rilevato che, a mio avviso, il regolamento n. 1360/2013 non contempla, di per sé, norme che prevedano le modalità secondo le quali gli operatori economici possano esigere il rimborso di contributi sullo zucchero versati in eccesso ( 35 ). Per contro, la versione del codice doganale applicabile all’epoca delle campagne di commercializzazione in questione conteneva norme specifiche (nel titolo VII) in materia di «obbligazione doganale», comprendenti disposizioni relative a «termine e modalità di pagamento dell’importo di dazi», nonché norme in materia di «rimborso e sgravio dei dazi» (nel capitolo 5, che comprendeva l’articolo 236). Tutto ciò si collocava in un sistema su misura di disposizioni applicato a livello dell’Unione.

51. Poiché il legislatore dell’Unione ha scelto di lasciare nella discrezionalità degli Stati membri le modalità specifiche di riscossione e di rimborso dei contributi sullo zucchero, non si può operare alcuna utile analogia con le disposizioni armonizzate previste dal codice doganale.

52. Il giudice del rinvio precisa, nell’ordinanza di rinvio, che l’Hauptzollamt Krefeld ha calcolato ed emesso gli avvisi di accertamento iniziali per le campagne di commercializzazione in questione e che tali avvisi non sono stati impugnati. Con avviso del 18 aprile 2016, l’Hauptzollamt Krefeld ha respinto la richiesta della Cargill Deutschland (del 13 febbraio 2014) di emettere nuovi avvisi di accertamento ai sensi del regolamento n. 1360/2013 e di rimborsare gli importi versati in eccesso in base agli avvisi di accertamento iniziali. Ai sensi delle pertinenti disposizioni nazionali, la Cargill Deutschland non ha diritto al rimborso, in quanto la sua pretesa contrasta con le norme poste a disciplina della prescrizione delle domande medesime. Il termine previsto, di quattro anni, si applica all’accertamento e alle modifiche dell’accertamento dei contributi alla produzione dello zucchero. Per quanto riguarda la più recente delle campagne di commercializzazione in questione (2004/2005), la decorrenza di tale termine è iniziata, al più tardi, il 31 dicembre 2006. Di conseguenza, la domanda di riesame e di rimborso della Cargill Deutschland, presentata il 13 febbraio 2014, non poteva essere accolta. Ciò vale, a fortiori, per le campagne di commercializzazione in questione meno recenti.

53. Il giudice del rinvio, inoltre, è dell’avviso che le norme procedurali nazionali in questione siano compatibili con i principi di equivalenza e di effettività.

54. Non sono convinta che la tesi del giudice del rinvio sia corretta.

55. Sin dal 1970 la Corte ha riconosciuto che le norme che disciplinano i termini di prescrizione nelle azioni giudiziarie debbono essere stabilite ex ante e debbono rispondere ai requisiti della certezza del diritto ( 36 ). Vi sono ragioni cogenti di logica procedurale che indicano che le disposizioni in materia di prescrizione dovrebbero comprendere un insieme di regole che precisano la durata del periodo di prescrizione, la data di decorrenza del termine e gli eventi che hanno effetto interruttivo o sospensivo della prescrizione. A tal riguardo, si deve tener conto degli interessi delle competenti autorità degli Stati membri e degli operatori economici, nonché del ruolo di supervisore della Commissione nel proteggere gli interessi finanziari dell’Unione europea.

56. Secondo costante giurisprudenza, in assenza di una normativa dell’Unione, spetta all’ordinamento giuridico nazionale di ogni Stato membro designare i giudici competenti e disciplinare le modalità procedurali dei ricorsi diretti a garantire la piena tutela dei diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione. È quindi nell’ambito del diritto nazionale in tema di responsabilità che allo Stato incombe porre rimedio alle conseguenze del danno provocato, fermo restando che le condizioni, segnatamente quanto ai termini, stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano azioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza) e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (principio di effettività) ( 37 ).

57. Al fine di verificare se, nel procedimento principale, il principio di equivalenza sia rispettato, spetta al giudice nazionale, unico a disporre di conoscenza diretta delle modalità procedurali che disciplinano tali materie, esaminare tanto l’oggetto quanto gli elementi essenziali dei ricorsi di natura interna con i quali si asserisce che sussista un’analogia. I casi in cui si ponga la questione se una norma processuale nazionale che disciplina una pretesa ai sensi del diritto dell’Unione sia meno favorevole rispetto a quelle concernenti ricorsi analoghi di natura interna devono essere esaminati dal giudice nazionale tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali ( 38 ).

58. Il principio di equivalenza è un’emanazione del principio generale di non discriminazione. A tale riguardo, non è chiaro se ricorsi analoghi di natura interna esistano o se, addirittura, possano esistere. Il contesto del procedimento principale è intricato e complesso e la situazione che ne è derivata è del tutto specifica. Tale procedimento è saldamente radicato nel diritto dell’Unione. Il calcolo dei contributi sullo zucchero ha generato un notevole contenzioso a livello dell’Unione ed è sfociato in decisioni dei giudici dell’Unione che hanno annullato la normativa pertinente ( 39 ). I primi tentativi del legislatore di correggere la situazione non hanno avuto esito positivo, come rammentato nei considerando da 1 a 22 del regolamento n. 1360/2013. Date le circostanze, sarebbe sorprendente poter individuare situazioni nazionali realmente comparabili. Il fatto che il regolamento n. 1360/2013 abbia effetti retroattivi non è sufficiente, di per sé, a rendere equivalenti i ricorsi nazionali relativi a misure fiscali che, parimenti, producano tale tipo di effetti.

59. Norme che fissano termini di prescrizione ragionevoli per l’esercizio di azioni soddisfano, in linea di principio, l’esigenza di effettività, dal momento che essa configura un’applicazione del principio fondamentale di certezza del diritto. Tuttavia, tali termini non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti attribuiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione ( 40 ).

60. Dalle affermazioni del giudice nazionale, nell’ordinanza di rinvio, relative al funzionamento delle norme nazionali che disciplinano i termini di prescrizione, risulta che la Cargill Deutschland non poteva presentare domanda di rimborso entro il termine previsto a tal fine ( 41 ). Tale termine è scaduto prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1360/2013, il 20 dicembre 2013, e prima che la normativa dell’Unione specificasse che i contributi alla produzione, i coefficienti necessari per il calcolo del contributo complementare e gli importi dovuti dai produttori di zucchero ai venditori di barbabietole, quali previsti all’articolo 1 e all’allegato di tale regolamento. Sarebbe stato quindi praticamente impossibile, per gli operatori economici quali la Cargill Deutschland, quantificare l’importo dei contributi versati in eccesso e chiederne il rimborso. Tali domande risultavano infatti prescritte ancor prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1360/2013.

61. L’Hauptzollamt Krefeld ha sostenuto (all’udienza) che un operatore economico prudente avrebbe potuto contestare gli avvisi di accertamento iniziali, circostanza che avrebbe avuto l’effetto di garantire la posizione della Cargill Deutschland mantenendo gli accertamenti in sospeso.

62. Trattasi di una questione di diritto processuale nazionale. Trattasi, inoltre, di una questione di scelte e valutazioni commerciali, che possono legittimamente variare da un operatore economico all’altro. Non si tratta, tuttavia, della questione di diritto dell’Unione sollevata nell’ambito del presente procedimento, vale a dire se le norme nazionali privino gli operatori economici come la Cargill Deutschland, in sostanza, del loro diritto di esigere il rimborso.

63. Invero, in forza di un principio generale comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, la persona lesa, per evitare di doversi accollare il danno subìto, deve dimostrare di avere agito con ragionevole diligenza per limitarne l’entità ( 42 ). Sarebbe tuttavia contrario al principio di effettività imporre ai soggetti lesi di esperire sistematicamente tutti i mezzi di tutela giudiziaria potenzialmente a loro disposizione, tenendo conto che ciò causerebbe difficoltà eccessive o non si potrebbe ragionevolmente esigerlo da loro.

64. Inoltre, l’interpretazione della normativa nazionale controversa, quale descritta dal giudice del rinvio, priva il regolamento n. 1360/2013 del suo effetto utile. Lo scopo esplicito di tale regolamento è quello di consentire alle autorità nazionali di dare esecuzione alle sentenze del giudice dell’Unione relative alla corretta applicazione del regime che disciplina i contributi alla produzione dello zucchero. Tali sentenze mirano a garantire la corretta applicazione del sistema alla base di tali contributi. Scopo di tale sistema era garantire l’autofinanziamento del regime, in modo che l’industria stessa finanziasse le perdite causate dall’eccesso di produzione di zucchero. Consentire alle autorità competenti di trattenere i contributi sulle eccedenze riscossi indebitamente è in contrasto con l’intera filosofia alla base di tale sistema.

65. Poiché il termine di prescrizione per il rimborso dei contributi versati in eccesso non è fissato dal legislatore dell’Unione, l’individuazione del dies a quo del termine è una questione di diritto nazionale e varia, necessariamente, da uno Stato membro all’altro ( 43 ). L’applicazione delle norme procedurali nazionali è, parimenti, una questione chiaramente rientrante nella competenza dei giudici nazionali.

66. Tuttavia, poiché gli operatori economici non potevano quantificare l’importo di una domanda di rimborso di contributi versati in eccesso prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1360/2013, disposizioni nazionali ai sensi delle quali il termine di prescrizione pertinente scade prima dell’entrata in vigore di tale regolamento rende praticamente impossibile, per gli operatori economici medesimi, esigere il rimborso dei contributi sullo zucchero versati indebitamente, sulla base di una normativa annullata dalla Corte.

Conclusione

67. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione posta dal Finanzgericht Düsseldorf (Sezione tributaria del Tribunale di Düsseldorf, Germania) nei seguenti termini: Nel caso in cui siano stati indebitamente versati contributi alla produzione dello zucchero, è esclusa l’applicazione di disposizioni nazionali in materia di prescrizione che privino gli operatori economici della possibilità di esigere il rimborso dei contributi ricalcolati sulla base del regolamento del Consiglio (UE) n. 1360/2013, del 2 dicembre 2013, che fissa i contributi alla produzione nel settore dello zucchero per le campagne di commercializzazione 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006, il coefficiente necessario al calcolo del contributo complementare per le campagne di commercializzazione 2001/2002 e 2004/2005 e l’importo che i fabbricanti di zucchero devono versare ai venditori di barbabietole in ragione della differenza tra l’importo massimo del contributo e il contributo esigibile per le campagne di commercializzazione 2002/2003, 2003/2004 e 2005/2006, qualora l’applicazione delle suddette disposizioni renda praticamente impossibile l’esercizio di tale diritto.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) Regolamento del 2 dicembre 2013, che fissa i contributi alla produzione nel settore dello zucchero per le campagne di commercializzazione 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006, il coefficiente necessario al calcolo del contributo complementare per le campagne di commercializzazione 2001/2002 e 2004/2005 e l’importo che i fabbricanti di zucchero devono versare ai venditori di barbabietole in ragione della differenza tra l’importo massimo del contributo e il contributo esigibile per le campagne di commercializzazione 2002/2003, 2003/2004 e 2005/2006 (GU 2013, L 343, pag. 2).

( 3 ) Gli avvisi di pagamento dei contributi alla produzione dello zucchero oggetto della domanda di rimborso sono stati emessi tra l’ottobre 2002 e l’ottobre 2005 (v. anche paragrafo 19 infra).

( 4 ) Lo zucchero era suddiviso in tre categorie. In ogni specifica campagna di commercializzazione, la produzione di zucchero A e B era limitata a quote che corrispondevano rispettivamente, in linea di principio, alla richiesta del mercato interno e alle esportazioni dello zucchero eccedente con il beneficio delle restituzioni all’esportazione. Lo zucchero C era prodotto al di fuori di tali quote, non poteva essere commercializzato liberamente all’interno della Comunità ed era esportato senza il beneficio di sostegno finanziario.

( 5 ) Considerando da 11 a 15 del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio, del 19 giugno 2001, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU 2001, L 178, pag. 1). Tale regolamento è stato abrogato e sostituito in varie occasioni. I mercati dello zucchero sono attualmente disciplinati dal regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 671).

( 6 ) Sentenza dell’8 maggio 2008, Zuckerfabrik Jülich, C‑5/06 e da C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260 (in prosieguo: la sentenza «Jülich I»).

( 7 ) Regolamento del 7 ottobre 2003, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2002/2003, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero (GU 2003, L 254 pag. 4).

( 8 ) Regolamento del 14 ottobre 2004, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2003/2004, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero (GU 2004, L 316 pag. 4).

( 9 ) Sentenza del 29 settembre 2011, T‑4/06, non pubblicata, EU:T:2011:546.

( 10 ) Regolamento del 14 ottobre 2005, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2004/2005, gli importi dei contributi alla produzione e il coefficiente del contributo complementare nel settore dello zucchero (GU 2005, L 271 pag. 12).

( 11 ) Sentenza del 27 settembre 2012, Zuckerfabrik Jülich e a., C‑113/10, C‑147/10 e C‑234/10, EU:C:2012:591 (in prosieguo: la sentenza «Jülich II»).

( 12 ) In effetti, alla Corte non era stato chiesto di pronunciarsi su tale aspetto, v. le mie conclusioni nella causa Zuckerfabrik Jülich e a., C‑113/10, C‑147/10 e C‑234/10, EU:C:2011:701, paragrafo 82.

( 13 ) Regolamento (CE) n. 1193/2009 della Commissione, del 3 novembre 2009, che rettifica i regolamenti (CE) n. 1762/2003, (CE) n. 1775/2004, (CE) n. 1686/2005 e (CE) n. 164/2007 e fissa gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero per le campagne di commercializzazione 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005 e 2005-2006 (GU 2009, L 321 pag. 1).

( 14 ) Il regolamento n. 1260/2001 era stato medio tempore abrogato e sostituito e non costituiva conseguentemente più il fondamento normativo per l’adozione, da parte della Commissione, di normative di rettifica dei contributi.

( 15 ) Considerando da 12 a 22.

( 16 ) Regolamento del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità (GU 2000, L 130 pag. 1).

( 17 ) Le lettere da c) a f) si riferiscono all’isoglucosio.

( 18 ) Regolamento del 19 febbraio 2018, che fissa i contributi alla produzione e il coefficiente per il calcolo del contributo complementare nel settore dello zucchero per la campagna di commercializzazione 1999/2000 nonché i contributi alla produzione per la campagna di commercializzazione 2000/2001 (GU 2018, L 51, pag. 1).

( 19 ) Sentenza del 9 febbraio 2017, C‑585/15, EU:C:2017:105.

( 20 ) Regolamento del 12 ottobre 2000, che fissa nel settore dello zucchero, per la campagna di commercializzazione 1999/2000, gli importi dei contributi alla produzione nonché il coefficiente per il calcolo del contributo supplementare (GU 2000, L 259, pag. 29).

( 21 ) Regolamento dell’11 ottobre 2001, che fissa, per la campagna di commercializzazione 2000/2001, gli importi dei contributi alla produzione nel settore dello zucchero (GU 2001, L 271 pag. 15).

( 22 ) Considerando da 1 a 9.

( 23 ) Farò riferimento a tali campagne di commercializzazione, collettivamente, come alle campagne di commercializzazione in questione.

( 24 ) V. paragrafi da 3 a 6 supra.

( 25 ) V. paragrafo 41 infra.

( 26 ) V. paragrafo 9 supra.

( 27 ) La data di accertamento è definita all’articolo 2, paragrafo 2, secondo comma del regolamento n. 1150/2000; gli Stati membri sono soggetti all’obbligo di: i) accertare le risorse proprie dell’Unione (articolo 2, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/2000); ii) iscriverle sul conto bancario dell’Unione europea; e in caso di inadempimento di tali obblighi, iii) versare interessi di mora sulle somme dovute. I contributi alla produzione costituiscono parte delle risorse proprie dell’Unione. L’«accertamento» delle risorse proprie significa che tali somme devono essere prese in considerazione, e non versate: v. sentenza del 15 novembre 2005, Commissione/Danimarca, C‑392/02, EU:C:2005:683, punto 67.

( 28 ) In relazione ai fondi in «gestione concorrente», la Commissione incarica gli Stati membri dell’attuazione dei programmi dell’Unione a livello nazionale. Quindi, le autorità competenti stanziano i fondi a favore dei beneficiari (in questo caso gli operatori economici nel settore dello zucchero).

( 29 ) V. paragrafo 11 supra.

( 30 ) Considerando da 1 a 10 del regolamento n. 1360/2013: v. anche pag. 3 della relazione a COM(2013) 527, la proposta della Commissione di regolamento del Consiglio, la quale afferma quanto segue: «[t]uttavia, la Corte ha deliberato che la Commissione ha commesso errori ripetuti nel calcolo dei contributi annui stabiliti per il periodo in questione ai sensi del [regolamento n. 1260/2001]. Infine, la Corte ha constatato che il metodo figurante nel [regolamento n. 1193/2009] utilizzato dalla Commissione per determinare i contributi era incorretto in quanto sfociava in una sopravalutazione dei costi da coprire e, di conseguenza, creava un sovraccosto a scapito dei produttori di zucchero. In conseguenza dell’annullamento del [regolamento n. 1193/2009], la Corte ha deliberato che gli individui hanno diritto al rimborso delle somme versate in eccesso a titolo dei contributi alla produzione indebitamente percepiti dagli Stati membri durante il periodo in questione nonché al pagamento degli interessi sulle suddette somme. La sentenza ha dato origine ad un vuoto giuridico per quanto riguarda l’importo esatto dei contributi relativamente alle campagne di commercializzazione 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006. Pertanto, onde rispettare la sentenza della Corte, è opportuno sostituire i contributi fissati per le suddette campagne di commercializzazione, calcolati conformemente al metodo approvato dalla Corte, con effetto retroattivo».

( 31 ) Considerando 5 del regolamento n. 1360/2013; v. anche supra, paragrafo 2.

( 32 ) V. paragrafo 8 supra.

( 33 ) Una recente affermazione concernente tali principi generali di diritto dell’Unione è contenuta nella sentenza della Corte del 17 maggio 2018, Specializuotas transportas, C‑531/16, EU:C:2018:324, punto 36.

( 34 ) Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU 1992, L 302, pag. 1). Tale regolamento è stato modificato in varie occasioni. Il regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione, disciplina, attualmente, il settore doganale dell’Unione. Gli articoli 116, 117 e 121 del regolamento n. 952/2013 sono le disposizioni che riprendono l’articolo 236 del codice doganale comunitario.

( 35 ) V. paragrafi da 42 a 44 supra.

( 36 ) Sentenza del 15 luglio 1970, ACF Chemiefarma/Commissione, 41/69, EU:C:1970:71, punti 19 e 20.

( 37 ) Sentenza del 24 marzo 2009, Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, punto 31 e giurisprudenza ivi citata.

( 38 ) Sentenza dell’8 luglio 2010, Bulicke, C‑246/09, EU:C:2010:418, punti 28 e 29, nonché giurisprudenza ivi citata.

( 39 ) V. paragrafi da 3 a 6 supra e nota 30.

( 40 ) Sentenza dell’8 luglio 2010, Bulicke, C‑246/09, EU:C:2010:418, punto 36 e giurisprudenza ivi citata.

( 41 ) V. paragrafi da 23 a 25 supra.

( 42 ) Sentenza del 24 marzo 2009, Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, punto 61 e giurisprudenza ivi citata.

( 43 ) V. paragrafo 48 supra.