CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 4 APRILE 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il sig. Rocco S., cittadino italiano, si stabiliva nel Belgio nel 1957 per occuparvi un posto di lavoratore dipendente. Egli era accompagnato dalla famiglia, e particolarmente da suo figlio Michel, nato il 1o settembre 1954, che allora aveva 2 anni e 8 mesi.

Michel S. è affetto da deficienza mentale grave, a quanto sembra, congenita. Egli veniva provvisoriamente ricoverato in un istituto-specializzato d'insegnamento è di cura, l'istituto medico-pedagogico Saint-Lambert di Bonneville (Belgio).

Nel marzo 1970, suo padre presentava per lui una domanda di registrazione cioè di presa a carico da parte del Fondo nazionale di riadattamento sociale dei minorati, istituito dalla legge belga del 16 aprile 1963, al fine di farlo fruire del riadattamento funzionale e, previo orientamento professionale specializzato, della sistemazione in un'occupazione adeguata.

Questa legge ha conferito al Fondo nazionale, ente di diritto pubblico, il compito di concedere alle persone di nazionalità belga, le cui possibilità d'occupazione siano ridotte a causa di una insufficienza o di una diminuzione delle loro capacità fisiche e mentali, diversi vantaggi, in natura ed in danaro, al fine-di facilitarne l'inserimento o il reinserimento nella vita professionale e sociale.

Un regio decreto del 29 maggio 1968 ha esteso il beneficio di questa legge ai cittadini stranieri, a condizione, nel caso specifico, (art. 2 — 1o) ch'essi risiedessero già nel territorio nazionale al momento del primo accertamento medico della loro invalidità.

Il Fondo nazionale respingeva la domanda, motivando che l'incapacità mentale di Michel S. avrebbe dovuto, in ragione della sua natura e della sua origine congenita, essere stata accertata prima ch'egli si stabilisse nel Belgio.

Il padre impugnava la decisione davanti alla Commission d'appel, creata ai sensi dell'art. 26 della legge. Non avendo ottenuto soddisfazione, egli adiva il Tribunale del Lavoro di Bruxelles.

Essendo il sig. Rocco S. deceduto nell'agosto 1971, la causa è stata riassunta dalla sua vedova.

Avanti al Tribunale del Lavoro, l'appellante nella causa principale ha invocato il regolamento n. 1612/68 del Consiglio delle Comunità europee, relativo alla libera circolazione dei lavoratori, ed in particolare l'art. 7 di questo, in forza del quale i lavoratori cittadini di uno Stato membro delle Comunità fruiscono, sul territorio degli altri Stati membri, degli stessi vantaggi sociali dei lavoratori nazionali.

Essa sostiene che, basandosi su questo principio d'assimilazione, la cittadinanza italiana di suo figlio non le poteva essere opposta.

Il Tribunale del Lavoro ha ritenuto che la soluzione della vertenza implicava l'interpretazione della disposizione comunitaria invocata. Esso ha dunque deciso, con sentenza del 10 novembre 1972, di sospendere il giudizio fino a che voi non vi siate pronunciati sulla seguente questione pregiudiziale:

«Se i vantaggi previsti dalla legge belga 16 aprile 1963, relativa al riadattamento dei minorati, siano dei vantaggi sociali ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 1612/68 del Consiglio della Comunità».

Nell'ambito del procedimento pregiudiziale, voi non potete in verità giudicare dell'applicabilità o meno della legge interna ad un caso individuale; questo problema è di competenza del giudice nazionale. A questo proposito, il rappresentante del Fondo nazionale di riadattamento dei minorati vi ha detto che, nello stato attuale della giurisprudenza delle Corti d'appello del Lavoro di Bruxelles e di Liegi, la prova che il primo accertamento medico dell'incapacità è anteriore all'arrivo nel Belgio dell'interessato incombe al Fondo; che questa prova essendo, in pratica, impossibile a fornirsi, ne risulta, nella fattispecie, che l'appellante può avvalersi della legge 16 aprile 1963. Trattasi però di considerazioni estranee al diritto comunitario e che noi non possiamo prendere in esame. Al contrario, nel pronunciarvi sulla questione sottopostavi, dovrete fornire al giudice nazionale tutti gli elementi d'interpretazione relativi al diritto comunitario che potranno essergli di guida nella valutazione degli effetti della legge belga 16 aprile 1963.

Voi vi siete più volte pronunciati su casi analoghi, giudicando ad esempio — nella sentenza 15 luglio 1964 (Van der Veen, Racc. 1964. pag. 1097) — che la legge olandese Algemene Weduwen en Wezenwet, relativa alle pensioni delle vedove e degli orfani, costituisce una «legislazione» di previdenza sociale ai sensi del regolamento n. 3 del Consiglio.

Voi avete del pari ammesso che il reddito garantito alle persone anziane dalla legge belga 1o aprile 1969 va considerato — per quanto attiene ai lavoratori dipendenti ed assimilati degli Stati membri, titolari di un diritto alla pensione nel Belgio — come una prestazione di vecchiaia ai sensi dello stesso regolamento n. 3 (sentenza 22 giugno 1972, Frilli, Racc. 1972, pag. 457).

Il regolamento del Consiglio n. 1612/68 applica i principi enunciati nell'art. 48 del trattato di Roma. Esso ha per oggetto d'assicurare la realizzazione del diritto, riconosciuto ai lavoratori degli Stati membri, di spostarsi liberamente all'interno della Comunità per esercitare, sul territorio d'uno qualunque di questi Stati, un'attività dipendente.

A questo fine, esso tende ad abolire in loro favore ogni discriminazione fondata sulla cittadinanza ed a realizzare l'uguaglianza completa di trattamento dei lavoratori comunitari e dei lavoratori nazionali, per quanto concerne tanto l'accesso all'occupazione (art. 1o), quanto le condizioni di occupazione e di lavoro, particolarmente in materia di remunerazione, di licenziamento e di reintegrazione professionale, o di reimpiego in caso di disoccupazione (art. 7, n. 1), come pure nei rapporti collettivi di lavoro: iscrizione alle organizzazioni sindacali ed esercizio dei diritti sindacali (art. 8).

Questo principio d'assimilazione si estende al dilà dei rapporti di lavoro in senso stretto, poiché a mente dell'art. 7, n. 2, il lavoratore comunitario «beneficia degli stessi vantaggi sociali... dei lavoratori nazionali» e in virtù del n. 3 egli fruisce parimenti, allo stesso titolo e nelle stesse condizioni di questi, dell'insegnamento delle scuole professionali e dei centri di riadattamento o di rieducazione.

Così la parità di trattamento prescritta dall'art. 48 del trattato costituisce il fondamento stesso del regolamento n. 1612/68. Essa trova un limite soltanto nella riserva d'ordine pubblico formulata dal trattato e nell'art. 8 del regolamento, informato allo stesso principio, che permettono di escludere i lavoratori comunitari dalla partecipazione alla gestione di organizzazioni e dall'esercizio di funzioni di diritto pubblico.

L'economia generale del regolamento e lo spirito che lo informa possono dunque portare soltanto ad attribuire all'espressione «vantaggi sociali» di cui all'art. 7, n. 2, la portata più ampia e ad ammettere che essa comprende in particolare i vantaggi attribuiti dalla legislazione d'uno Stato membro ai suoi connazionali in materia di riadattamento dei minorati, qualora detta legislazione abbia per principale obiettivo il riadattamento al lavoro.

L'esame della legge 16 aprile 1963 dimostra che il legislatore belga ha avuto quale obiettivo essenziale il perseguimento di questo fine.

Il campo d'applicazione «ratione personae» di questo testo, precisato dal suo articolo I, si estende — purché siano cittadini belgi — a tutte la persone le cui possibilità di lavoro siano effettivamente ridotte in conseguenza di una diminuzione di almeno il 30 % della loro capacità fisica o di almeno il 20 % della loro capacità mentale.

Sono dunque presi in considerazione innanzitutto i lavoratori la cui capacità è diminuita a causa di malattia o di incidente, anche non professionale.

Alcune prestazioni previste dalla legge hanno talvolta il carattere di tutela supplementare rispetto a quella attribuita dai regimi di previdenza sociale (malattia o infortunio sul lavoro).

Sono del pari comprese le persone che, a causa della loro insufficiente capacità fisica o mentale, non possono normalmente accedere ad un lavoro ed in particolare i giovani minorati. Nell'interesse comune, il Fondo nazionale ha quale primo compito, in virtù dell'art. 3, quello di curare che i minorati fruiscano di una migliore assistenza medica o chirurgica al fine di raggiungere la massima efficienza e di ottenere o migliorare così la loro attitudine al lavoro.

Il Fondo sostiene in tutto o in parte il costo della cura nei limiti entro i quali ciò appare giustificato, tenuto conto degli altri interventi finanziari contemplati dalle disposizioni legislative o regolamentari, quali quelli della previdenza sociale o dell'assistenza, e dei mezzi dei minorati o della loro famiglia.

In secondo luogo, il Fondo interviene nell'educazione scolastica o nella preparazione, riadattamento e rieducazione proféssionali; esso ha il compito di consigliare i minorati o la loro famiglia e deve curare ch'essi ricevano se del caso una preparazione professionale specializzata.

Esso contribuisce finanziariamente alla creazione dei centri riconosciuti di formazione o di riadattamento, eventualmente in collaborazione con l'Ufficio nazionale del lavoro. Durante il periodo di preparazione professionale o di riadattamento dei minorati, esso corrisponde a questi degli assegni e dei supplementi di retribuzione destinati a garantire loro una remunerazione corrispondente alle indennità ed ai vantaggi attribuiti ai lavoratori che seguono dei corsi di preparazione professionale accelerata per adulti, nei centri creati o sovvenzionati dall' Ufficio nazionale del lavoro.

Questo ente pubblico organizza la sistemazione dei minorati in posti di lavoro adeguati, sia nelle amministrazioni ed imprese pubbliche, sia nel settore privato, industriale, commerciale o agricolo.

Il capitolo V della legge impone in effetti alle imprese private l'obbligo d'assumere un certo numero di minorati, determinato in funzione della natura e delle dimensioni dell'impresa, come pure del grado d'invalidità permanente degl'interessati.

L'Ufficio nazionale del lavoro è incaricato della sistemazione dei minorati riconosciuti idonei al lavoro, sotto il controllo del Fondo nazionale di riadattamento.

Infine, quelli fra loro che, a causa della natura o della gravità della loro deficienza, non possono, provvisoriamente o definitivamente, esercitare un'attività professionale nelle condizioni abituali di lavoro, possono trovare occupazione nei laboratori protetti, creati o sovvenzionati dal Fondo nazionale.

Come si vede, sia al livello delle cure mediche o chirurgiche, sia a quello della preparazione o del riadattamento professionale e, in definitiva, del collocamento e dell'impiego, la legge 16 aprile 1963 ha quale obiettivo finale il permettere l'inserimento o reinserimento nella vita professionale e sociale delle persone che, a causa della loro invalidità sono — o sono state — nell'impossibilità di esercitare un'attività professionale.

Nella misura in cui gli aiuti ed i sussidi del Fondo vanno a beneficio dei lavoratori belgi, questi vantaggi sociali devono, già in base all'art. 7 del regolamento n. 1612/68, essere attribuiti alle stesse condizioni ai lavoratori cittadini degli altri Stati membri, residenti nel Belgio. Il principio della parità di trattamento, che s'impone per i lavoratori validi, non può essere messo da parte per quelli la cui capacità è stata diminuita e per i quali un riadattamento funzionale e professionale è necessario al fine dell'ulteriore occupazione. Così pure qualsiasi dubbio in proposito viene dissipato dal tenore dell' art. 7, n. 3, il quale applica espressamente lo stesso principio per l'accesso ai centri di riadattamento e di rieducazione.

Infine, questa soluzione segue l'orientamento della vostra giurisprudenza, in un campo molto prossimo. Voi avete giudicato in effetti che il divieto di discriminazione si applica alla speciale tutela che, per motivi di carattere sociale, la legislazione d'uno Stato membro accorda a specifiche categorie di lavoratori (sentenza 13 dicembre 1972, causa 44-72, Marsman).

Non ho dunque alcuna esitazione a proporvi di risolvere il quesito nel senso che i diritti, attribuiti da una legislazione nazionale, tendenti ad assicurare il riadattamento e la rieducazione professionali dei lavoratori minorati ed a procurare loro un'occupazione conforme alle loro possibilità, devono, in virtù dell'art. 7 del regolamento n. 1612/68, andare a beneficio dei lavoratori comunitari alla stessa stregua dei lavoratori nazionali.

È pacifico però che la causa pendente avanti al giudice belga non riguarda la situazione d'un lavoratore migrante, bensì di suo figlio minore. Senza invadere il terreno dell'applicabilità o meno della legge del 16 aprile 1963 a Michel S., voi non potete sorvolare su questo punto.

Sorge quindi il problema del se l'art. 7, che si applica agli stessi lavoratori, stabilisse del pari una norma di uguaglianza a favore dei loro figli.

Ed è questo ciò che sembra pensare il giudice belga allorquando afferma: «è pacifico che il regolamento n. 1612/68 s'applica non solamente ai lavoratori degli Stati membri della Comunità, ma anche alle loro famiglie».

Dalla motivazione della sentenza di rinvio si desume che il Tribunale del Lavoro ritiene che la soluzione affermativa della questione ch'esso ha proposto in base all'art. 7, sarebbe sufficiente per riconoscere a Michel S. il diritto a fruire della legislazione nazionale relativa al riadattamento dei minorati, nella sua qualità di figlio di un lavoratore migrante.

Qesta illazione è, a mio parere, inesatta: già l'intestazione del titolo II del regolamento n. 1612/68 «Esercizio dell'impiego e parità di trattamento» farebbe pensare che i vantaggi sociali menzionati all' art. 7, (che è compreso in questo titolo) devono essere collegati all'esercizio d'una attività dipendente nel territorio d'uno degli Stati membri, sono connessi alla stessa condizione di lavoratore migrante e vanno dunque riservati alle persone che abbiano, o abbiano avuto, questa qualità.

La mia opinione trova conferma nel fatto che il regolamento distingue, i diritti ed i vantaggi attribuiti allo stesso lavoratore (artt. 7-9) da quelli di cui godono i membri della sua famiglia.

Sono, in effetti, gli articoli da 10 a 12 del testo quelli che trattano della situazione della famiglia del lavoratore. In una rettifica pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità del 7 dicembre 1968, è stato inserito, prima dell'art. 10, un titolo III espressamente denominato «La famiglia dei lavoratori».

La motivazione del regolamento precisa, nel suo quinto considerando, che «il diritto di libera circolazione richiede, perché esso possa essere esercitato in condizioni obiettive di libertà e di dignità … che siano … eliminati gli ostacoli che si oppongono alla mobilità dei lavoratori, specie per quanto riguarda il diritto per il lavoratore di farsi raggiungere dalla famiglia e le condizioni d'integrazione delle famiglie nella società del paese ospitante».

A questi fini, l'art. 10, n. 1, offre al congiunto ed ai discendenti minori degli anni 21 o a carico del lavoratore, così come ai suoi ascendenti o a quelli tra i suoi congiunti che sono a suo carico, il diritto di stabilirsi nel territorio dello Stato membro in cui il lavoratore esercita la sua attività. Il n. 3 dello stesso articolo tende ad eliminare ogni discriminazione tra lavoratori immigrati e nazionali per quanto riguarda il diritto all'alloggio familiare.

L'art. 11 garantisce al coniuge del lavoratore ed ai suoi figli minori o a carico il diritto di accedere ad ogni attività dipendente in tutto il territorio dello Stato che lo ospita.

Infine, l'art. 12 prescrive che i suoi figli siano ammessi ai corsi di insegnamento generale, d'apprendistato e di preparazione professionale alle stesse condizioni dei cittadini di questo Stato, se essi risiedono nel suo territorio.

È su queste ultime disposizioni, le quali si applicano in modo specifico ai figli dei lavoratori comunitari, che, a mio parere, è opportuno fondare l'interpretazione che il giudice belga attende dalla Corte.

La stretta connessione esistente tra le disposizioni che concedono dei diritti ai lavoratori stessi e quelle che riguardano i diritti dei membri della loro famiglia, deve permettervi, io ritengo, di rettificare il problema in esame in funzione dei fatti che emergono dal fascicolo trasmesso dal giudice nazionale, al fine di fornire a quest'ultimo gli elementi utili alla soluzione della causa pendente avanti a lui.

Il rappresentante del Fondo obietta però che l'art. 12 del regolamento riguarda soltanto l'insegnamento generale, l'apprendistato e la preparazione professionale. Esso non menziona né il riadattamento, né la rieducazione professionale.

Questa disparità nella redazione non è affatto determinante ai miei occhi. Essa è dovuta al fatto che riadattamento e rieducazione riguardano, nell'art. 7, le persone che, avendo esercitato un'attività professionale quando erano nella loro piena integrità fisica e mentale, hanno visto le loro possibilità di lavoro ridotte a seguito di una diminuzione della loro capacità. Trattasi allora sia di aiutarle a riacquistare la piena capacità, sia di rimetterle in condizioni di trovare un'occupazione compatibile con un'invalidità permanente parziale. Nell'ipotesi dei figli che non hanno ancora cominciato a lavorare e che non hanno ancora occupato un posto, il problema si pone in termini diversi.

Al fine di dare un contenuto reale al diritto — che l'art. 11 attribuisce loro — di accedere ad ogni attività dipendente nel territorio dello Stato dove risiedono, era necessario garantire loro l'accesso all'insegnamento generale, all'apprendistato ed alla preparazione professionale alle stesse condizioni dei figli dei cittadini di detto Stato, cioè permettere loro di prepararsi ad occupare un posto a parità di aspettative con i nazionali.

L'applicazione di questo principio non solleva, in diritto, difficoltà alcuna allorquando trattasi di ragazzi dotati della piena capacità fisica e mentale. Ciò significa forse che per coloro i quali, lesi nella loro integrità personale, hanno solo possibilità d'impiego limitate, la regola dell'uguaglianza di trattamento non s'impone più?

Un'interpretazione siffatta, a giudizio della Commissione e del governo italiano, sarebbe in contrasto sia con lo spirito del legislatore comunitario, sia con le finalità del regolamento n. 1612/68. Condivido pienamente questa tesi.

Tutte le volte che la legislazione dello Stato ospitante istituisce per i propri cittadini una preparazione ed un orientamento professionali specializzati, al fine di permettere ai giovani minorati di adattarsi ad un'attività professionale compatibile con le loro deficienze, i figli dei lavoratori comunitari non possono essere trattati diversamente. Essi devono fruire, senza discriminazione di nazionalità, degli stessi vantaggi. La preparazione professionale alla quale essi hanno diritto di essere ammessi non può essere intesa in senso restrittivo. Questa espressione comprende ugualmente i sistemi di preparazione particolarmente studiati per coloro le cui facoltà fisiche o mentali sono ridotte.

È interessante rilevare che questo significato ampio della preparazione professionale è stato messo in evidenza nella Carta sociale europea, firmata il 18 ottobre 1961 (dal Belgio fra gli altri) ed entrata in vigore il 26 febbraio 1965.

A mente dell'art. 10 di questa convenzione elaborata nell'ambito del Consiglio d'Europa: «Al fine di assicurare l'effettivo esercizio del diritto alla preparazione professionale, le Parti Contraenti s'impegnano: … ad assicurare o a favorire, per quanto necessario, la preparazione tecnica e professionale di tutte le persone, ivi comprese quelle che sono minorate».

L'art. 9 della Carta e redatto in termini analoghi per quanto riguarda l'esercizio del diritto all'orientamento professionale.

Infine, in virtù dell'art. 15 di questo testo, gli Stati firmatari s'impegnano ad adottare le misure appropriate, per mettere a disposizione delle persone fisicamente o mentalmente menomate i mezzi particolari di preparazione professionale — ivi comprese, se necessario, le istituzioni specializzate di carattere pubblico o privato — per assicurare il loro collocamento mediante servizi specializzati, e infine per offrire loro delle possibilità di lavoro protetto ed incoraggiare i datori di lavoro ad assumere le persone fisicamente menomate.

Secondo le definizioni contenute nella Carta sociale europea, la preparazione professionale deve comprendere misure specifiche appropriate per i giovani minorati.

A tal proposito, come si e visto, il beneficio della legge belga del 16 aprile 1963 non è affatto limitato ai soli lavoratori minorati, esso è del pari garantito ai lavoratori «potenziali» a coloro che, a causa della loro giovane età, non hanno avuto ancora accesso ad un'attività professionale e le cui possibilità di lavoro sono effettivamente ridotte in conseguenza della loro insufficiente capacità fisica o mentale.

Il Fondo nazionale di reinserimento deve garantire a questi giovani minorati le cure mediche o chirurgiche necessarie per renderli atti al lavoro. Esso è incaricato di curare ch'essi ricevano l'educazione generale e la preparazione professionale idonee alle loro condizioni, ch'essi possano fruire d'un indirizzo professionale specializzato e trovino infine un'occupazione adeguata, se necessario in un laboratorio protetto.

Così, il compito del Fondo nazionale e, per quanto li riguarda, orientato verso il loro inserimento nella vita professionale. Contro la soluzione che vi propongo, il rappresentante del Fondo nazionale belga ha posto in evidenza che ammettere (in base al regolamento n. 1612/68) i figli minorati dei lavoratori migranti a fruire di una legge interna d'aiuto ai minorati fisici o mentali, significherebbe precorrere la disciplina comunitaria in questo campo, attualmente in via d'elaborazione.

Questo argomento si basa su di una confusione.

Se è vero che, fino ad oggi, nessun regolamento adottato in forza del trattato di Roma riguarda in maniera specifica ed esclusiva la situazione dei minorati, ciò è dovuto al fatto che l'iniziativa alla quale si riferisce il Fondo nazionale si colloca su un piano diverso. Essa ha per obiettivo il coordinamento ed il riavvicinamento delle legislazioni nazionali, come pure l'accrescimento della loro efficacia. I lavori iniziati sotto l'egida della Commissione tendono a promuovere 1'«uguaglianza nel progresso».

Per quanto attiene al recupero dei minorati, il cui numero molto rilevante è in effetti un motivo di preoccupazione, questo significa che ci si sforza d'armonizzare le iniziative degli Stati membri e di attuare una tutela più completa e più idonea.

Il fatto che una tale iniziativa non sia ancora giunta in porto, non è certo una ragione sufficiente per negare ai figli dei lavoratori migranti il diritto alla parità di trattamento garantito loro dal regolamento n. 1612/68, nella misura in cui le leggi interne già in vigore consentono di garantirne l'effettivo godimento.

Infine, non pare fondato l'argomento secondo il quale il Fondo sociale europeo avrebbe fino ad oggi accordato il suo contributo finanziario al Fondo nazionale belga di reinserimento sociale dei minorati solo per il riadattamento dei lavoratori dipendenti disoccupati.

Infatti, la decisione del Consiglio delle Comunità 1o febbraio 1971, che riforma il Fondo sociale europeo, prevede espressamente il suo intervento non solo per eliminare la disoccupazione ed il sottoimpiego di lunga durata come pure per la preparazione di una mano d'opera altamente qualificata, ma anche per le iniziative tendenti ad inserire o reinserire nell'attività economica i minorati. Essa non limita affatto questa possibilità d'intervento ai lavoratori che hanno perduto il posto a causa della diminuzione delle loro capacità fisiche o mentali.

Concludo in definitiva per le seguenti soluzioni :

1o In virtù dell'art. 7 del regolamento n. 1612/68 del Consiglio, i lavoratori cittadini di uno Stato membro, le cui possibilità di lavoro sono ridotte a seguito della diminuzione delle loro capacità fisiche o mentali, devono fruire, nel territorio d'un altro Stato membro dove essi risiedono ed esercitano — od hanno esercitato — la loro attività professionale, dei vantaggi previsti dalla legislazione di questo Stato, relativa al reinserimento sociale dei minorati, alla stessa stregua dei lavoratori nazionali.

2o In virtù dell'art. 12 dello stesso regolamento, i figli minori o a carico di questi lavoratori devono ugualmente fruire, in questo campo, della parità di trattamento con i figli dei lavoratori nazionali.

( 1 ) Traduzione dal francese.