Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 7 novembre 1989. - GEORGIOS KONTOGEORGIS CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - DIPENDENTE - ANNULLAMENTO DI UNA DECISIONE CON CUI SI RIFIUTA L'AFFILIAZIONE AL REGIME DI ASSICURAZIONE CONTRO LE MALATTIE. - CAUSA 163/88.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 04189



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . La presente causa verte sulla questione se un ex membro della Commissione delle Comunità europee possa continuare ad essere affiliato al regime comunitario di assicurazione contro le malattie onde integrare la copertura offerta da un regime nazionale .

La disciplina comunitaria della materia

2 . Il regolamento n . 422/67/CEE ( nella versione modificata ), che indicherò in seguito come il "regolamento pecuniario", fissa il regime pecuniario del presidente e dei membri della Commissione, del presidente, dei giudici, degli avvocati generali e del cancelliere della Corte di giustizia, del presidente e dei membri della Corte dei conti ( GU187, dell' 8.8.1967, pag . 1 ). Il suo art . 11, nella versione modificata dal regolamento ( CECA, CEE, Euratom ) del Consiglio n . 2163/70 ( GU L 238 del 29.10.1970, pag . 1 ) recita :

"Il membro della Commissione o della Corte beneficia del regime di sicurezza sociale previsto dallo statuto dei funzionari delle Comunità europee per quanto concerne la copertura dei rischi di malattia, di malattia professionale e d' infortunio, nonché le prestazioni per la nascita e in caso di decesso .

Il presente articolo è parimenti applicabile agli ex membri della Commissione o della Corte che beneficiano del regime di pensione previsto dall' art . 8 o dell' indennità transitoria di cui all' art . 7 . Il presente comma non è tuttavia applicabile per la copertura dei rischi già coperti da un altro regime di sicurezza sociale di cui benefici l' ex membro della Commissione o della Corte ".

3 . L' art . 72 dello statuto disciplina l' assicurazione contro le malattie . A norma dell' art . 72, n . 1, i dipendenti comunitari e le persone a loro carico sono coperti contro i rischi di malattia fino all' 80% delle spese sostenute, secondo norme elaborate di comune accordo dalle istituzioni comunitarie . In virtù dell' art . 72, n . 2 bis, gli ex dipendenti titolari di una pensione di vecchiaia che hanno lasciato il servizio delle Comunità prima dei sessanta anni fruiscono del regime comunitario di assicurazione contro le malattie "purché non possano essere coperti da alcun altro regime pubblico di assicurazione contro le malattie ". I nn . 1 bis e 1 ter dell' art . 72 enunciano la stessa condizione per taluni ex dipendenti, per i coniugi divorziati di dipendenti e per le persone non più a carico dei dipendenti, che chiedono di continuare a fruire in via temporanea della copertura offerta dal regime comunitario . A norma dell' art . 72, n . 4, il beneficiario del regime comunitario è tenuto a dichiarare i rimborsi spese riscossi o che può pretendere in virtù di un' altra assicurazione contro le malattie, obbligatoria o volontaria e

"qualora il totale dei rimborsi eventualmente ottenuti superi i rimborsi previsti al paragrafo 1, la differenza sarà dedotta dall' importo da rimborsare ai sensi del paragrafo 1 (...)".

4 . In applicazione dell' art . 72, n . 1, una disciplina relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti ( in prosieguo la "regolamentazione ") è stata elaborata di comune accordo dalle istituzioni delle Comunità . A norma dell' art . 2, n . 13, della regolamentazione, gli ex membri della Commissione titolari di una pensione di vecchiaia o d' invalidità sono inclusi nell' elenco degli affiliati al regime comune di assicurazione malattia "fatto salvo l' art . 4, n . 8, della presente regolamentazione ". L' art . 4, n . 8, recita :

"Le persone di cui all' art . 2, punto 13, della presente regolamentazione sono affiliate, sempre che versino il contributo, calcolato sulla loro pensione di base, e purché non possano essere coperte contro gli stessi rischi da un altro regime pubblico ".

Gli antefatti

5 . Il sig . Georgios Kontogeorgis, ex direttore generale presso il ministero del commercio greco ed ex ministro incaricato delle questioni comunitarie, è stato membro della Commissione CEE dal 6 gennaio 1981 al 5 gennaio 1985 . Dopo la scadenza del suo mandato presso la Commissione, per tre anni egli ha fruito di un' indennità transitoria a norma dell' art . 7 del regolamento pecuniario . A decorrere dal 1° febbraio 1988 gli spettava, a norma dell' art . 8 del regolamento summenzionato, una pensione a carico della Commissione .

6 . Il 2 novembre 1987 il sig . Kontogeorgis scriveva al sig . Richard Hay, direttore generale della direzione generale "personale e amministrazione" della Commissione, chiedendo di poter rimanere iscritto al regime comunitario dopo il pensionamento, in quanto il regime di assicurazione malattia greco di cui egli poteva fruire non copriva gli stessi rischi a condizioni così vantaggiose come il regime comunitario . Il 22 dicembre 1987 il sig . Hay rispondeva che, in base al regime pecuniario dei membri della Commissione, può continuare a fruire del regime previdenziale comunitario solo chi non possa essere iscritto ad altro regime di previdenza sociale . Una tale soluzione non risultava possibile nella fattispecie, poiché il sig . Kontogeorgis, come ex dipendente dello Stato greco, era già coperto da un regime greco e la disciplina comunitaria non faceva alcun riferimento all' equivalenza tra il regime comunitario di assicurazione contro le malattie ed altri regimi . Il 28 gennaio 1988 il sig . Hay forniva, in una seconda lettera, ampi dettagli sulla pensione del ricorrente e precisava che "il beneficiario di detta pensione (( cioè il sig . Kontogeorgis )) non (( era )) iscritto al regime comune di assicurazione malattia delle Comunità europee ". Con lettera 29 febbraio 1988 il sig . Kontogeorgis presentava un reclamo formale nel quale sosteneva che, secondo un' interpretazione esatta delle disposizioni vigenti, egli poteva fruire del regime comunitario per tutelarsi contro i rischi non coperti da un altro regime previdenziale e per integrare, negli altri casi, le prestazioni offerte da quest' ultimo . Mediante lettera 25 marzo 1988 il sig . Hay respingeva il reclamo . Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 7 giugno 1988, il sig . Kontogeorgis impugnava una tale decisione, chiedendone l' annullamento .

Sulla ricevibilità

7 . Nella fattispecie sorge un problema preliminare di ricevibilità, consistente nell' accertare se la Corte sia competente, in virtù dell' art . 179 del trattato, a pronunciarsi su un ricorso proposto da un ex membro della Commissione e se quindi il sig . Kontogeorgis fosse tenuto a seguire la procedura precontenziosa contemplata per le controversie del personale dall' art . 90, n . 2, dello statuto . E alquanto curioso il fatto che il ricorso si fondi non già sul combinato disposto dell' art . 179 del trattato e dell' art . 91 dello statuto, bensì sull' art . 172 del trattato e sull' art . 22, 3° comma dello statuto . Pare tuttavia chiaro che si intendesse fare riferimento all' art . 179 . Infatti il sig . Kontogeorgis sostiene che il suo ricorso va considerato ricevibile in quanto è stata seguita la procedura amministrativa prescritta dall' art . 90, n . 2, dello statuto e la Corte di giustizia è stata adita entro il termine fissato dall' art . 91, n . 3, dello statuto ( vale a dire tre mesi ).

8 . La Commissione non contesta formalmente la ricevibilità del ricorso, ma semplicemente "si rimette al prudente apprezzamento della Corte" per decidere se il ricorrente dovesse seguire la procedura precontenziosa o se dovesse impugnare direttamente, presumibilmente a norma dell' art . 173 del trattato . Il nocciolo della questione sta nel rispetto del termine fissato per i ricorsi proposti a norma dell' art . 173 : se il sig . Kontogeorgis doveva seguire questa procedura, avrebbe dovuto proporre ricorso avverso la prima decisione di reiezione della Commissione ( vale a dire avverso la lettera inviatagli dal sig . Hay il 22 dicembre 1987 ) nel termine di due mesi . Come è già stato detto, l' atto introduttivo nella fattispecie è stato depositato nella cancelleria della Corte il 7 giugno 1988 .

9 . In virtù dell' art . 179 del trattato la Corte è competente "a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra la Comunità e gli agenti di questa, nei limiti ed alle condizioni determinati dallo statuto o risultanti dal regime applicabile a questi ultimi ". Il titolo pertinente dello statuto, vale a dire il titolo VII "mezzi di ricorso" ( artt . 90 e 91 ), stabilisce all' art . 91, n . 1, che la Corte è competente "a dirimere ogni controversia tra le Comunità e una delle persone indicate nel presente statuto circa la legalità di un atto che rechi pregiudizio a detta persona ai sensi dell' art . 90, § 2 ". Nell' ambito della sua giurisprudenza, la Corte ha regolarmente interpretato in modo estensivo la sfera d' applicazione dell' art . 179 : vedansi, ad esempio : causa 110/75 ( Mills / Banca europea per gli investimenti, Racc . 1976, pag . 955 ); causa 123/84 ( Klein / Commissione, Racc . 1985, pag . 1907 ); causa 43/84 ( Maag / Commissione, Racc . 1985, pag . 2581 ). Anche se il sig . Kontogeorgis non era chiaramente né "funzionario" delle Comunità ai sensi dello statuto né "altro agente" ai sensi del regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee, si può obiettivamente considerarlo, per quel che riguarda la presente controversia, come "persona cui si applica il presente statuto" ai sensi degli artt . 90 e 91 dello statuto . A questo proposito ricordo che secondo l' art . 11 del regolamento relativo al regime pecuniario gli ex membri della Commissione possono fruire, in certi casi, del regime di previdenza sociale contemplato dallo statuto . Inoltre, anche se gli ex membri della Commissione non sono menzionati negli articoli dello statuto, lo sono esplicitamente nella disciplina sull' assicurazione dei dipendenti contro i rischi di malattia, che è stata elaborata in applicazione dello statuto ( vedasi n . 4 supra ). La presente controversia verte, almeno indirettamente, sull' interpretazione dello statuto e di detta disciplina e in un' ipotesi del genere, è evidentemente utile ed appropriato ricorrere alla procedura precontenziosa ad hoc . In particolare è innegabile che, in caso di controversia tra un' istituzione ed un ex membro circa l' applicabilità di una qualsiasi norma pertinente, è opportuno presentare reclamo formale presso l' istituzione interessata prima di adire la Corte . A mio parere il sig . Kontogeorgis ha agito correttamente seguendo la procedura prescritta dall' art . 90 e il ricorso va dichiarato ricevibile .

Nel merito

10 . Nelle loro memorie le parti hanno sostanzialmente dibattuto la questione se un ex membro della Commissione possa rimanere iscritto al regime comunitario per integrare le prestazioni spettantigli in virtù di un regime nazionale . Tuttavia, in udienza, l' avvocato del ricorrente ha confermato che, chiedendo la continuazione dell' iscrizione, il sig . Kontogeorgis intendeva pure ottenere la copertura di rischi specifici di malattia che sono invece esclusi dal regime greco al quale è affiliato . A questo proposito ha precisato che taluni tipi di cure, ad esempio le cure dentistiche, la fornitura di occhiali e le terapie durante i soggiorni all' estero non sono contemplati dal regime greco .

11 . E lecito dubitare che la domanda possa validamente riferirsi anche alla copertura dei rischi specifici, problema che non è stato direttamente sollevato nella fase scritta del procedimento, come invece è stato fatto per il differente livello delle prestazioni fornite . Ritengo tuttavia che detta questione non dovrebbe venire scartata . Infatti i problemi dell' entità diversa delle prestazioni e del tipo di rischi contemplati o meno si risolvono in sostanza nella stessa questione, vale a dire se l' art . 11 del regolamento relativo al regime pecuniario consenta un' affiliazione al regime comunitario onde integrare la copertura contemplata da un regime nazionale . Se l' art . 11 consente una copertura d' integrazione delle prestazioni contemplate per un rischio specifico nell' ambito di un regime nazionale, deve permetterlo a maggior ragione allorché non è contemplata alcuna prestazione assicurativa nazionale per questo genere di rischi .

12 . Il sig . Kontogeorgis sostiene che l' art . 11 del regolamento pecuniario non esclude la possibilità di continuare l' affiliazione al regime comunitario per fruire della differenza tra l' ammontare delle prestazioni contemplate dal regime nazionale e quello delle prestazioni comunitarie . Egli invoca le disposizioni summenzionate dell' art . 72 dello statuto ed afferma che, anche se dette disposizioni vietano in linea di massima la duplice copertura per gli ex dipendenti, l' art . 72, n . 4, consente loro, pur se coperti da un regime nazionale, di restare affiliati al regime comunitario per fruire della differenza tra le prestazioni rispettivamente spettanti nell' ambito dei due regimi . A giudizio del ricorrente, l' art . 11 del regolamento pecuniario, che mira ad applicare ai membri le stesse disposizioni vigenti per i dipendenti, va interpretato in modo tale da consentire a chi si trova nella situazione del ricorrente di ottenere gli stessi vantaggi .

13 . Il sig . Kontogeorgis sostiene inoltre che il suo punto di vista è corroborato dalla finalità perseguita dalle disposizioni comunitarie, che a suo parere consiste nell' impedire il cumulo delle prestazioni scaturenti da due regimi previdenziali, pur garantendo che il dipendente comunitario o l' ex membro della Commissione possa contare quantomeno su un minimo di prestazioni pari a quello spettantegli nel regime comunitario . Nella replica, il ricorrente sostiene pure che gli risulta che un ex membro greco della Corte dei conti sia stato autorizzato a conservare la sua affiliazione al regime comunitario nonostante il fatto che, come il ricorrente stesso, egli sia ex dipendente dello Stato greco e fruisca del regime greco di previdenza sociale . Il sig . Kontogeorgis sostiene che il fatto di negargli l' affiliazione al regime comunitario costituisce una discriminazione .

14 . A giudizio della Commissione, l' esistenza di una copertura contro il rischio di malattia in virtù di un regime nazionale, indipendentemente dall' entità o dalle condizioni delle prestazioni, è sufficiente ad escludere una copertura simultanea da parte del regime comunitario . La Commissione sostiene che emerge chiaramente dal tenore dell' art . 11 del regolamento pecuniario che il regime applicabile agli ex membri della Commissione ha un' indole complementare, vale a dire che essi possono fruire del regime comunitario solo se non sono coperti da un altro regime . Secondo la Commissione, allo stesso principio di complementarità si ispirano le disposizioni dell' art . 72 dello statuto . Essa precisa nella controreplica di non ritenersi vincolata da un' interpretazione diversa ed erronea dell' art . 11 del regolamento pecuniario fornita da un' altra istituzione comunitaria .

15 . A mio parere il tenore dell' art . 11, 2° comma, del regolamento pecuniario, il quale stabilisce che un ex membro della Commissione o della Corte non fruisce del regime comunitario "per la copertura dei rischi già coperti da un altro regime di sicurezza sociale di cui benefici l' ex membro della Commissione o della Corte", esclude l' affiliazione al regime comunitario di assicurazione contro le malattie per un ex membro della Commissione che potrebbe fruire di un' assicurazione malattia in forza di un regime nazionale, anche se l' entità o la sfera di copertura contemplate dal regime nazionale non sono equivalenti a quelle previste dal regime comunitario . Il 2° comma è stato inserito nell' art . 11 mediante il regolamento ( CECA, CEE, Euratom ) del Consiglio n . 2163/70, già ricordato, ed ha esteso il regime comunitario agli ex membri della Commissione, così come si applica ai membri in carica . La struttura dell' articolo suffraga la tesi secondo la quale i membri in carica fruiscono del regime comunitario anche se sono coperti da un regime nazionale, fatte salve soltanto le disposizioni dell' art . 72, che escludono la doppia copertura per lo stesso rischio ( vedansi causa 339/85, Brunotti / Commissione, sentenza 8 marzo 1988 e causa 58/88, Olbrechts e Olbrechts / Commissione, sentenza 13 luglio 1989 ), mentre gli ex membri possono fruire del regime comunitario solo se non sono coperti da un regime diverso . Il tenore dell' art . 4, n . 8 della disciplina ha lo stesso orientamento .

16 . La lettura delle disposizioni corrispondenti dell' art . 72 dello statuto corrobora questa interpretazione . Come ha fatto osservare la Commissione, l' art . 11 del regolamento pecuniario non fa alcun cenno all' equivalenza della copertura tra regime comunitario e regime nazionale corrispondente per quel che riguarda entità ed ampiezza delle prestazioni . Le disposizioni dell' art . 72, nn . 1 bis e 2 bis, che si applicano a talune categorie di ex dipendenti, non menzionano neppur esse l' equivalenza dei regimi . E eloquente il fatto che l' art . 72, n . 1, contenga un riferimento in questo senso, laddove dispone che il coniuge di un dipendente in un' attività di servizio è coperto "se questo non può beneficiare di prestazioni della stessa natura o dello stesso livello a titolo di qualsiasi altra disposizione di legge o regolamentare" ( il corsivo è mio ). A mio parere, se il legislatore comunitario avesse inteso seguire un criterio di equivalenza per quel che riguarda gli ex membri della Commissione, avrebbe inserito una formula analoga nell' art . 11 del regolamento pecuniario .

17 . Poiché l' art . 11, 2° comma, prevede che gli ex membri della Commissione non possono continuare a fruire del regime comunitario "per la copertura dei rischi già coperti" da un altro regime di sicurezza sociale ( il corsivo è mio ), si potrebbe sostenere che l' affiliazione al regime comunitario deve essere ammessa per coprire rischi specifici che non sono affatto coperti dal regime nazionale, in modo da garantire, ad esempio, il rimborso di spese odontoiatriche, per l' acquisto di occhiali e per cure somministrate all' estero, come ho già ricordato . E innegabile che vi è diversità tra, da un lato, il tenore dell' art . 11, 2° comma, che consente agli ex membri della Commissione di fruire del regime comunitario per coprire "rischi" che non sono coperti altrimenti e, d' altro canto, il tenore dell' art . 72, nn . 1 bis e 2 bis, dello statuto, che consente a taluni ex dipendenti di rimanere affiliati al regime comunitario se non possono essere "coperti" mediante un regime diverso . Tuttavia a mio parere, il richiamo ai "rischi" nel 2° comma dell' art . 11 va inteso nel suo contesto come un riferimento ai rischi generali contemplati dal 1° comma, nella fattispecie il rischio generico di malattia, e non già a rischi particolari di malattia, come la carie dentaria o problemi oftalmologici . La versione francese del 1° comma è a questo proposito più chiara della versione inglese, poiché si riferisce alla "couverture des risques de maladie, de maladie professionnelle et d' accidents (...)", il che fa pensare al rischio generico di malattia, ecc . Di conseguenza l' affiliazione al regime comunitario è possibile solo per gli ex membri della Commissione che non possono essere coperti da un regime diverso contro i rischi di malattia in generale .

18 . Nemmeno il richiamo all' art . 72, n . 4, dello statuto può suffragare il punto di vista del ricorrente . Questa disposizione, in base alla quale le prestazioni spettanti nell' ambito di un regime diverso devono essere prese in considerazione per il calcolo delle prestazioni fornite dal regime comunitario, sembra, di certo, consentire ad un avente diritto, in un contesto appropriato, di richiedere nell' ambito del regime comunitario il rimborso della differenza tra l' importo delle prestazioni spettanti in base ad un altro regime e quelle fornite nell' ambito del regime comunitario . Tuttavia, tenuto conto dell' impiego del termine "il beneficiario" all' inizio del n . 4, è chiaro che l' art . 72, n . 4, riguarda solo le persone che possono fruire del regime comunitario d' assicurazione malattia . Tenuto conto della sua finalità - la perequazione di due livelli di prestazioni - è inoltre chiaro che l' art . 72, n . 4, contempla solo "i beneficiari" che sono autorizzati, in applicazione delle disposizioni del regime comunitario, a trovarsi in situazione di duplice copertura . Di conseguenza, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, questo articolo non può venire invocato dalle categorie di ex dipendenti contemplate dall' art . 72, nn . 1 bis e 2 bis . Quanto al ricorrente stesso, come ho già detto, non ha alcun diritto ad un' affiliazione al regime comunitario e potrebbe fruirne solo se non fosse già coperto da un regime diverso . Le due condizioni d' applicazione dell' art . 72, n . 4 - vale a dire la qualità di beneficiario e la duplice copertura - non sono quindi soddisfatte .

19 . Se, come il sig . Kontogeorgis propone, si dovesse fare un confronto tra la situazione di un ex membro e quella di un ex dipendente della Commissione, si dovrebbe osservare che tre categorie di ex dipendenti possono entrare in linea di conto . In primo luogo solo coloro che sono restati al servizio della Comunità fino all' età di 60 anni o che sono titolari di una pensione d' invalidità possono continuare a essere coperti, anche se fruiscono eventualmente di altri regimi . L' ex dipendente che abbia lasciato il servizio delle Comunità prima di aver compiuto i 60 anni può fruire del regime comunitario solo se non può essere coperto da un altro regime pubblico di assicurazione contro la malattia e per di più a condizione di essere titolare di una pensione di vecchiaia, condizione che, in forza dell' art . 77 dello statuto, sarà normalmente soddisfatta solo dal dipendente che ha maturato almeno 10 anni di servizio . Gli altri ex dipendenti non fruiscono affatto del regime comunitario . Comunque sia, ritengo che la soluzione al problema sollevato nella fattispecie non possa desumersi da un raffronto tra la situazione degli ex membri e quella degli ex dipendenti : essa scaturisce, a mio parere, dal tenore del 2° comma dell' art . 11 del regolamento pecuniario .

20 . Sono cosciente che questa soluzione può, in taluni casi, rivelarsi piuttosto severa, specie allorché il regime nazionale applicabile è, sotto il profilo tanto dell' ampiezza della copertura quanto dell' entità delle prestazioni, nettamente meno generoso del regime comunitario . La volontà del legislatore comunitario, per quanto riguarda il trattamento riservato agli ex membri della Commissione, pare tuttavia chiara e qualsiasi modifica delle norme vigenti è di competenza di detto legislatore .

21 . Il ricorso va perciò respinto e, poiché a mio parere è opportuno considerare, ad ogni buon fine, che il ricorso è stato promosso da un dipendente delle Comunità, ai sensi dell' art . 95, § 3, del regolamento di procedura, ciascuna delle parti dovrebbe sopportare le spese rispettivamente incontrate, conformemente all' art . 70 del regolamento di procedura .

22 . Di conseguenza propongo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare ciascuna delle parti a sopportare le rispettive spese .

(*) Lingua originale : l' inglese .