Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 28 novembre 1991. - WEDDEL & CO BV CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - RIFIUTO, OPPOSTO DA UN'ISTITUZIONE COMUNITARIA, DI AUTORIZZARE UN DIPENDENTE A TESTIMONIARE IN UN PROCEDIMENTO NAZIONALE. - CAUSA C-54/90.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-00871



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Con il presente ricorso la società Weddel & Co. BV chiede l' annullamento di una decisione della Commissione comunicatale con lettera 12 gennaio 1990 e concernente il diniego di autorizzare un dipendente della Commissione a testimoniare in un procedimento giudiziario nazionale.

Antefatti

2. Gli antefatti sono già in parte noti alla Corte tramite la causa C-354/87, Weddel / Commissione, su cui si è pronunciata con sentenza 6 novembre 1990. L' art. 1 del regolamento della Commissione 24 agosto 1987, n. 2539, relativo al quantitativo di carni bovine di qualità pregiata che può essere importato dagli Stati Uniti d' America e dal Canada nell' ambito del regime previsto dal regolamento (CEE) n. 3928/86, così disponeva:

"Durante i dieci primi giorni del mese di settembre 1987 ed in conformità dell' art. 12 del regolamento (CEE) n. 2377/80 possono essere presentate domande di titoli per un quantitativo globale di 4 617 tonnellate di carni bovine originarie degli Stati Uniti d' America e del Canada ed in provenienza da tali paesi" (1).

Nell' ambito di tale procedura di gara, la società commerciale Weddel & Co. BV, operante nel settore dell' importazione e dell' esportazione di carni e di altri prodotti alimentari (in prosieguo: "Weddel"), presentava in data 9 e 10 settembre 1987 al Produktschap voor Vee en Vlees (in prosieguo: "Produktschap"), l' ente competente nei Paesi Bassi per il rilascio di titoli d' importazione, domande per un quantitativo complessivo di 320 000 tonnellate di carne bovina.

Il 15 settembre 1987, dopo aver ricevuto dal Produktschap comunicazione dell' importo globale delle domande presentate nei Paesi Bassi, la Commissione informava tale ente che una domanda di titolo non poteva in alcun caso superare il quantitativo globale disponibile (vale a dire 4 617 tonnellate). Successivamente, ai sensi del regolamento (CEE) 18 settembre 1987, n. 2806, relativo al rilascio di titoli d' importazione per le carni bovine di qualità pregiata, fresche, refrigerate o congelate, la Commissione istituiva un massimale per le domande di titoli, riducendo così proporzionalmente i quantitativi richiesti (2). A cagione di detto massimale, la ricorrente otteneva un titolo d' importazione relativo unicamente allo 0,2425 % di 4 617 tonnellate, e veniva così autorizzata ad importare solamente 11,196 tonnellate di carne bovina.

Contro il detto regolamento del 18 settembre 1987 ed il massimale ivi contemplato, la ricorrente proponeva ricorso d' annullamento nella causa C-354/87, già citata. Il ricorso veniva respinto con sentenza 6 novembre 1990 (3).

3. Nel novembre 1989, la Weddel decideva d' avviare dinanzi all' arrondissementsrechtbank dell' Aja, parallelamente al ricorso in annullamento presentato alla Corte, un' azione di danni contro il Produktschap (4).

La Weddel osserva che, nell' ambito della citata procedura di gara, il Produktschap le ha "spontaneamente" fornito indicazioni, confidando nella quali essa ha presentato domande di titoli d' importazione eccedenti il quantitativo disponibile. Il Produktschap sarebbe pertanto responsabile del danno allegato dalla Weddel in seguito al parziale rigetto delle domande di titoli da essa presentate. Il Produktschap non nega di aver comunicato alla Weddel che le domande di titoli d' importazione avrebbero potuto eccedere il quantitativo disponibile; sostiene però di essersi basato a tal proposito su affermazioni espresse e ripetute compiute dalla Commissione per bocca di uno dei suoi dipendenti in risposta ai quesiti da esso sollevati in merito all' esistenza di massimali per le domande di titoli.

Onde valutare la possibilità di ottenere per via giudiziale un risarcimento danni dal Produktschap, la Weddel presentava dinanzi all' arrondissementsrechtbank un' istanza volta ad ottenere un' audizione provvisoria di testimoni, nella fattispecie cinque persone tra le quale il dipendente della Commissione autore delle affermazioni rivolte al Produktschap (5). In data 11 dicembre 1989, l' arrondissementsrechtbank accoglieva tale richiesta (6) e, il 16 gennaio successivo, il giudice commissario competente ascoltava quattro dei cinque testimoni. Tutti confermavano che, rispondendo a taluni quesiti posti dal Produktschap, il dipendente della Commissione aveva dichiarato esplicitamente, a più riprese e senza riserve, prima della scadenza del termine di presentazione delle domande di titoli, che "i quantitativi richiesti potevano eccedere il quantitativo disponibile" (7).

4. Il dipendente di cui trattasi veniva citato come testimone dinanzi al giudice-commissario, in merito alle comunicazioni fatte al Produktschap, in data 23 gennaio 1990. Ciònonostante, l' art. 19 dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo: "Statuto") così dispone:

"Senza l' autorizzazione dell' autorità che ha il potere di nomina, il funzionario non può a nessun titolo deporre in giudizio su fatti di cui sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio. L' autorizzazione può essere negata soltanto quando lo richiedano gli interessi delle Comunità e sempre che da tale rifiuto non possano derivare conseguenze penali per il funzionario interessato. Anche dopo la cessazione dal servizio il funzionario è tenuto ad osservare tale dovere".

Con lettere 15 e 29 novembre 1989, la Weddel chiedeva alla Commissione di autorizzare il dipendente di cui trattasi a testimoniare nell' ambito dell' audizione provvisoria di testimoni sopra citata (8). La Commissione negava l' autorizzazione al suo dipendente in data 11 gennaio 1990 (9) e la Weddel ne veniva informata con lettera 12 gennaio 1990 (10).

Nella presente causa, la Weddel chiede alla Corte di annullare la decisione di diniego della Commissione. Nel prosieguo delle conclusioni analizzerò in primo luogo la ricevibilità del ricorso d' annullamento (punti 5-7), successivamente l' applicabilità del citato art. 19, dello Statuto (punti 8 e 9) e infine la fondatezza del diniego dell' autorizzazione a testimoniare (punti 10-14). Ricordo inoltre che la Corte ha già respinto, con ordinanza 15 maggio 1991, la domanda della Commissione volta a far ritirare dagli atti taluni documenti o parti di documenti.

Ricevibilità del ricorso d' annullamento

5. La Commissione conclude nel senso dell' irricevibilità del ricorso d' annullamento della Weddel, sia in quanto detto ricorso non reca un' indicazione sufficientemente precisa dell' oggetto della controversia (successivo punto 6), sia per il fatto che la ricorrente non è destinataria della decisione impugnata, e quest' ultima non la riguarda direttamente ed individualmente (punto 7).

6. L' art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura dispone che il ricorso dinanzi alla Corte deve contenere, in particolare, l' oggetto della controversia. Come precedentemente ho già segnalato, la Weddel chiede l' annullamento della "decisione della Commissione comunicatagli con lettera 12 gennaio 1990". Tuttavia, la Commissione sostiene che il ricorso proposto dalla Weddel non indica, o non lo fa chiaramente, quale sia la decisione impugnata: se la lettera del 12 gennaio inviata alla ricorrente dal direttore generale dell' agricoltura, o la nota interna 11 gennaio 1990 (in allegato a detta lettera) 11 gennaio 1990 e trasmessa al dipendente in oggetto dal direttore generale del personale e dell' amministrazione.

Non condivido l' opinione della Commissione. L' art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura ha lo scopo di indicare in modo sufficientemente chiaro alla controparte e alla Corte l' atto impugnato. Orbene, emerge chiaramente dal ricorso come esso sia rivolto contro il rifiuto della Commissione di autorizzare un suo dipendente a testimoniare nell' ambito della sopra menzionata audizione provvisoria di testimoni. La distinzione operata dalla Commissione tra la lettera 12 gennaio 1990 e la nota del giorno precedente è artificiosa ed irrilevante nel caso di specie. La ricorrente è stata informata della decisione di diniego della Commissione, contenuta nella nota interna 11 gennaio 1990, con lettera del giorno successivo, la quale espressamente fa richiamo alla nota. Inoltre, emerge dal controricorso che l' oggetto del presente ricorso di annullamento era perfettamente chiaro anche alla Commissione.

7. Ai sensi dell' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso d' annullamento unicamente contro le decisioni prese nei suoi confronti o che la riguardino direttamente ed individualmente. Come già in precedenza indicato, la Commissione sostiene che nella fattispecie non si rinviene nessuno di tali due requisiti.

Come la ricorrente a buon diritto sostiene, il disposto dell' art. 19 dello Statuto non osta in alcun modo a che un terzo interessato possa chiedere che un dipendente venga autorizzato a comparire come testimone.

Lo scambio di corrispondenza avvenuto tra la ricorrente e la Commissione, di cui al precedente punto 4, appalesa come, nella fattispecie che stiamo trattando, la ricorrente abbia indirizzato una siffatta domanda alla Commissione (11), e come la decisione di diniego della Commissione, così come contenuta nella lettera alla Weddel e nella nota interna ad essa allegata, costituisca una risposta diretta alla domanda medesima. Di conseguenza, contrariamente a ciò che sostiene la Commissione, destinataria della decisione è la ricorrente, che contro di essa può proporre ricorso d' annullamento.

Anche nell' ipotesi destinataria della decisione di diniego non fosse stata indirizzata alla ricorrente, rimarrebbe cionondimeno il fatto che tale decisione la riguarda direttamente ed individualmente. Infatti, l' 11 dicembre 1989 l' arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage aveva accolto la domanda della Weddel volta ad una audizione provvisoria di testimoni, tra cui figurava il dipendente di cui trattasi, affinchè la ricorrente potesse accertare se esistevano validi motivi per un ricorso per risarcimento danni. Il rifiuto della Commissione di concedere al dipendente l' autorizzazione a testimoniare pregiudica quindi direttamente ed individualmente gli interessi della ricorrente, in quanto può crearle maggiori difficoltà nell' accertare l' esistenza dei motivi suddetti.

L' applicabilità dell' art. 19 dello Statuto

8. L' art. 19 dello Statuto ha ad oggetto unicamente i "fatti di cui (un dipendente) sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio". Di conseguenza - secondo il ricorso - l' art. 19 dello Statuto non è da applicarsi nella fattispecie, in quanto non si tratta di ascoltare il dipendente su affermazioni compiute a causa del suo ufficio, ma sulle dichiarazioni fatte di sua iniziativa al Produktschap. Al contrario, a parere della Commissione l' art. 19 dello Statuto trova applicazione, in quanto esso va interpretato come onnicomprensivo di tutta l' attività svolta dal dipendente nell' espletamento delle sue mansioni, ivi comprese le dichiarazioni orali o scritte all' interno o all' esterno dell' istituzione.

Nella replica, la Weddel contesta la fondatezza dell' interpretazione massimalista dell' art. 19 dello Statuto fatta propria dalla Commissione. La ricorrente assume che tale articolo va interpretato alla luce dell' obbligo di riservatezza del dipendente di cui agli artt. 214 del Trattato CEE e 17 dello Statuto. Infatti, l' art. 19 dello Statuto, a suo parere, riguarderebbe unicamente i fatti e le informazioni la cui conoscenza il dipendente abbia acquisito nell' espletamento, o in occasione dell' espletamento, delle sue mansioni, purchè una tale acquisizione non sia stata divulgata, e abbia per sua natura carattere riservato. Dato che quanto comunicato dal dipendente al Produktschap non aveva carattere di riservatezza, l' art. 19 dello Statuto non trova applicazione - questo, almeno, è il ragionamento della ricorrente -, e si può deporre in giudizio senza che occorra autorizzazione.

9. Ritengo che la sfera di applicazione dell' art. 19, così come definita alla prima frase, non possa interpretarsi nel senso restrittivo fatto proprio dalla ricorrente. Tale sfera ricomprende i "fatti di cui (un dipendente) sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio", non distinguendo tra le informazioni attinenti, o non attinenti, all' obbligo di riservatezza, poichè la parola "fatti" ha realmente ad oggetto, a mio parere, tutto ciò che il dipendente ha, o non ha, fatto, scritto o detto nell' adempimento delle sue mansioni (12). E' peraltro vero che, nel caso di informazioni non ricomprese nell' obbligo di riservatezza, la "autorità che ha il potere di nomina" non può assolutamente rifiutare l' autorizzazione a deporre in giudizio. Infatti, non si capisce in che modo il riferire nell' ambito di un procedimento giudiziario un' informazione di tale natura (che un dipendente può in linea di principio comunicare) possa pregiudicare l' interesse della Comunità al punto da giustificare un diniego dell' autorizzazione a deporre. Su tale problema vertono i punti che seguono.

Il rifiuto di autorizzazione a testimoniare è giustificato?

10. Una volta assodato che l' art. 19 si applica, e che il dipendente interessato ha quindi necessità, per testimoniare, di un' autorizzazione dell' autorità che ha il potere di nomina, resta da chiedersi se il rifiuto di concedere tale autorizzazione sia giustificato. L' art. 19 dispone che un' autorizzazione può essere negata soltanto quando lo richiedano gli interessi della Comunità e sempre che da tale diniego non possano derivare conseguenze penali per il dipendente interessato.

11. Nella decisione impugnata la Commissione, onde giustificare il suo diniego, ha sostenuto quanto segue:

"... poichè una causa vertente sulle medesime circostanze di fatto pende dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità Europee (Weddel / Commissione), i quesiti in merito ai quali la Sua testimonianza è richiesta trovano in quella sede la risposta ufficiale della Commissione, per il tramite degli organi competenti (servizio giuridico, agente della Commissione)" (13).

Nel ricorso, la Weddel assume che la Commissione non ha basato il suo diniego sugli "interessi della Comunità", come richiesto dall' art. 19 dello Statuto.

Nell' ordinanza 13 luglio 1990 emanata nell' ambito del procedimento 2/88 Imm., Zwartveld, la Corte ha statuito che, in linea di principio, incombe alle istituzioni comunitarie un obbligo di leale collaborazione con l' autorità giudiziaria degli Stati membri (14). Se ne può dedurre che gli "interessi della Comunità", tali da giustificare ai sensi dell' art. 19 dello Statuto un diniego di autorizzazione a testimoniare, devono necessariamente essere di notevole importanza e di carattere vitale per le Comunità stesse. Secondo me, è quindi a buon diritto che la Weddel ha sostenuto che non può essere considerata esauriente la giustificazione del diniego contenuta nella decisione impugnata. Il motivo allegato dalla Commissione, secondo cui la risposta ufficiale della medesima verrà fornita dinanzi alla Corte nella causa connessa, non è infatti tale da farci capire sotto quale profilo il diniego pregiudicherebbe gli interessi vitali delle Comunità.

La Commissione sembra del resto esserne perfettamente consapevole in quanto, nel controricorso, non menziona minimamente una siffatta giustificazione, allegando invece altri motivi, che saranno oggetto di analisi ai punti 12 e 13. La decisione impugnata era quindi viziata da insufficiente motivazione e va pertanto annullata.

12. Nel controricorso, la Commissione sostiene anzitutto che il diniego dell' autorizzazione era giustificato dal timore che la testimonianza del dipendente potesse compromettere il corretto funzionamento della politica agricola. La Commissione assume che, se il dipendente che fornisce informazioni ad un ente nazionale nell' ambito della realizzazione della politica agricola comune dovesse poi risponderne dinanzi al giudice interno, essa dovrebbe per forza di cose modificare l' attuale prassi, intessuta di molteplici contatti informali. Questi ultimi rivestono peraltro grande utilità ai fini della risoluzione degli svariati problemi pratici che l' attuazione della politica agricola pone. Il loro venire a mancare potrebbe pregiudicare il corretto funzionamento della politica agricola comune.

Va da sé che siffatto corretto funzionamento costituisce parte degli interessi vitali della Comunità. Ritengo tuttavia che, nella specie, la testimonianza del dipendente di cui trattasi non lo pregiudichi. Anzitutto, è inesatto affermare che il dipendente è chiamato a rispondere dinanzi al giudice olandese sulle comunicazioni che avrebbe fatto al Produktschap. Gli si domanderà unicamente quali comunicazioni egli abbia fatto. Ma soprattutto, secondo una giurisprudenza costante della Corte (a cui anche la Commissione, del resto, fa riferimento), le comunicazioni compiute da dipendenti della Commissione ad organi nazionali in merito all' applicazione della normativa comunitaria in materia di agricoltura non possono ufficialmente dar luogo a responsabilità da parte della Commissione (15), così come l' inesatta interpretazione di una norma comunitaria adottata dal dipendente non costituisce, salvo eccezioni, un illecito, come la Corte ha dichiarato nella sua giurisprudenza (16). Le autorità nazionali agiscono sotto la propria personale responsabilità anche quando si fondano su dichiarazioni di dipendenti della Commissione. Non capisco quindi perchè una testimonianza del dipendente di cui trattasi in materia di informazioni che egli ha reso al Produktschap debba obbligare la Commissione a modificare l' attuale prassi di collaborazione con le autorità nazionali.

Se le informazioni avessero natura riservata, allora una testimonianza vertente sulla loro trasmissione ad una amministrazione nazionale da parte di un dipendente della Commissione potrebbe realmente arrecare pregiudizio al corretto funzionamento della politica agricola. Invece, le comunicazioni controverse attengono al modo in cui un ente nazionale debba applicare una normativa comunitaria nei confronti di privati da esse direttamente interessati. Simili informazioni sono quasi di per se stesse soggette a divulgazione a privati, e non si capisce quindi sotto che profilo siano riservate.

13. Nel controricorso, la Commissione assume del pari che il diniego dell' autorizzazione era giustificato dal momento che la testimonianza del dipendente non avrebbe mutato in alcun modo la situazione della ricorrente, che non era mai sussistito alcun contatto diretto tra essa e la Commissione, e che quest' ultima non può tollerare che uno dei suoi dipendenti venga obbligato a fornire, testimoniando, un' interpretazione della normativa da essa posta in essere. I due primi argomenti non hanno certamente attinenza con gli interessi delle Comunità, e non possono quindi essere posti a giustificazione del diniego dell' autorizzazione. In ultima analisi, spetta al giudice nazionale stabilire, nell' ambito di un eventuale giudizio di merito, se la testimonianza del dipendente della Commissione modifichi o meno la situazione della ricorrente. Circa il terzo argomento, poi, si può notare come da parte della Commissione sia inesatto affermare che ciò che si richiede al dipendente è l' interpretazione della relativa normativa comunitaria. Come precedentemente ho esposto, gli si richiederà unicamente di esporre ciò che ha comunicato al Produktschap.

14. Da ultimo, si deve ricordare che, ai sensi dell' art. 19 dello Statuto, l' autorizzazione a testimoniare può essere negata unicamente qualora dal diniego non derivino conseguenze penali per il dipendente interessato. Tale secondo requisito viene ad aggiungersi al primo già analizzato (punti 11-13), nel senso che, qualora l' interesse comunitario giustificasse un diniego dell' autorizzazione, esso potrebbe nondimeno dover essere concessa a cagione delle eventuali sanzioni penali cui andrebbe incontro il dipendente interessato. Poichè siamo già giunti alla conclusione che, nella specie, il diniego dell' autorizzazione non è giustificato da un interesse comunitario, non è necessario esaminare questa seconda condizione.

Conclusioni

15. Alla luce delle considerazioni suesposte, concludo che la Commissione ha insufficientemente motivato il suo diniego dell' autorizzazione a testimoniare, in quanto, nella decisione impugnata, non ha allegato ragioni attinenti agli "interessi delle Comunita" così come richiesto dall' art. 19 dello Statuto del personale delle Comunità europee. Né gli altri motivi invocati dalla Commissione nel controricorso sono tali da potersi fondare su siffatto interesse comunitario. Comunque stiano le cose, la decisione è quindi insufficientemente motivata e va annullata dalla Corte. Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la Commissione va altresì condannata alle spese.

(*) Lingua originale: l' olandese.

(1) GU L 241, pag. 6.

(2) GU L 268, pag. 59.

(3) Weddel / Commissione, punti 35 e 36 della sentenza (354/87, Racc. pag. I-3847). La Corte ha ritenuto di non trovarsi di fronte ad una trasgressione né del principio della parità di trattamento, né di quello della certezza del diritto. In particolare, la Corte ha affermato che il massimale controverso non era illegittimo, in quanto non costituiva una nuova norma, ma una semplice precisazione della normativa comunitaria già esistente, di cui era una necessaria conseguenza.

(4) V. l' atto volto ad ottenere un' audizione provvisoria di testimoni depositato davanti all' arrondissementsrechtbank, punto 1, allegato 3 b al presente ricorso.

(5) V. allegato 3 all' atto, relativamente all' oggetto dell' audizione provvisoria di testimoni ed al modo in cui essa è disciplinata. Cfr. inoltre l' allegato 3 b, vale a dire l' istanza volta ad ottenere un' audizione provvisoria di testimoni depositato dinanzi all' arrondissementsrechtbank.

(6) V. ordinanza dell' arrondissementsrechtbank nell' allegato 3 c al ricorso.

(7) Ricorso, pag. 7, e verbale dell' audizione dei testimoni datato 16 gennaio 1990, allegato n. 4 al ricorso. V. soprattutto pag. 7, testimonianza del capo della divisione "normativa CEE" del Produktschap, e pagg. 10-11, testimonianza del capo della divisione principale "prodotti della carne e del pollame" della direzione "problemi di organizzazione del mercato".

(8) La lettera del 15 novembre 1989 era indirizzata ad un funzionario del servizio giuridico della Commissione (allegato 6 b del ricorso). La lettera del 29 novembre 1989 si rivolgeva al direttore generale dell' agricoltura della Commissione (allegato 6 d del ricorso). I quesiti posti da tali lettere erano prematuri, in quanto solo in data 11 dicembre 1989 l' arrondissementsrechtbank ha accolto la richiesta della Weddel volta ad una audizione provvisoria di testimoni. Con lettera indirizzata in data 14 dicembre 1989 al direttore generale dell' agricoltura, la Commissione veniva informata della citazione a comparire del dipendente prevista per il 23 gennaio successivo.

(9) V. nota interna del direttore generale del personale e dell' amministrazione della Commissione al dipendente di cui trattasi, in data 11 gennaio 1990, allegato 2 del ricorso.

(10) Lettera del direttore generale dell' agricoltura della Commissione, datata 12 gennaio 1990, allegato 2 del ricorso.

(11) V. lettere 15 e 29 novembre 1989, già menzionate alla nota 8.

(12) V. infra, punto 8. Le altre versioni linguistiche confermano tale interpretazione. Ad esempio, il testo olandese reca: hetgeen hij in verband met zijn ambtsbezigheden heeft bevonden"; il testo inglese utilizza la seguente formulazione "(...) information of which he has knowledge by reason of his duties"; il testo tedesco: "(...) bei seiner amtlichen Taetigkeit bekannt gewordenen Tatsachen", ed il testo italiano: "(...) fatti di cui sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio".

(13) V. allegato 2 b del ricorso.

(14) V. punto 18 dell' ordinanza.

(15) V., per esempio, sentenze 16 novembre 1983, Thyssen / Commissione (188/82, Racc. pag. 3721); 10 giugno 1982, Interagra / Commissione (217/81, Racc. pag. 2233); 27 marzo 1980, Sucrimex / Commissione (133/79, Racc. pag. 1299).

(16) Sentenza 28 maggio 1970, Richez-Parisis / Commissione, punto 36 della motivazione (cause riunite 19/69, 20/69, 25/69 e 30/69, Racc. pag. 325).

Traduzione