Conclusioni dell'avvocato generale Alber del 15 marzo 2001. - Regno del Belgio contro Commissione delle Comunità europee. - FEAOG - Liquidazione dei conti - Esercizio 1994 - Cereali e carne bovina. - Causa C-263/98.



raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-06063



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Con il presente ricorso il Belgio chiede l'annullamento della decisione della Commissione 6 maggio 1998, 98/358/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1994 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»), sezione garanzia , nella parte in cui, con riguardo al ricorrente, è stato escluso dal finanziamento comunitario l'importo di BEF 382 208 436 relativo a spese riguardanti il pagamento anticipato di restituzioni all'esportazione.

2. La decisione della Commissione si fondava su verifiche del sistema di controllo negli esercizi 1993 e 1994. Già la decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal FEAOG, sezione garanzia , si basava sugli stessi accertamenti e sulle pretese gravi carenze allora accertate dalla Commissione stessa. Il Belgio ha parimenti impugnato tale decisione. La Corte ha respinto il relativo ricorso con sentenza 18 maggio 2000, nella causa C-242/97 .

3. Nel presente ricorso il Belgio si richiama, complessivamente, ai motivi già svolti nella causa C-242/97 e deduce, inoltre, alcuni argomenti integrativi. La Commissione risponde nella medesima forma.

4. Non occorre ripercorrere integralmente in questa sede le tesi esposte nella causa C-247/97. Appare piuttosto opportuno limitare l'esame della controversia ai punti rimasti irrisolti in seguito alla sentenza 18 maggio 2000.

5. Le presenti conclusioni si limitano pertanto :

- alla questione se possa essere considerato come valida proposizione del ricorso il rinvio a memorie relative ad una causa precedente, in luogo della presentazione di nuove e complete memorie (in proposito v. sub A);

- all'estensione delle rettifiche all'esercizio 1994 (in proposito v. sub B);

- all'argomento del governo belga, secondo cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto del particolare sistema di controllo introdotto in Belgio per il grano tenero (in proposito v. sub C) ;

- alla tesi secondo cui la rettifica nel settore dei cereali non avrebbe potuto essere estesa al regime del prefinanziamento-magazzinaggio (in proposito v. sub D) ;

- all'affermazione del governo belga secondo cui, oltre al preposto al controllo, tre funzionari sarebbero stati incaricati del controllo nell'ufficio doganale di Dendermonde (in francese: Termonte) nel settore delle carni bovine (in proposito v. sub E) ;

- all'argomento secondo cui nel deposito di carni bovine nel magazzino Sivafrost sarebbero stati adoperati dettagliati elenchi di merce immagazzinata (in proposito v. sub F) ;

- all'errore compiuto dalla Commissione laddove ha sostenuto che parte della carne controllata a Dendermonde fosse carne di vacca, nonostante si trattasse in realtà di carne di manzo (in proposito v. sub G) ;

6. Quanto al resto - in particolare con riguardo al contesto normativo ed alle questioni già decise - si rinvia alla sentenza 18 maggio 2000 ed alle conclusioni presentate all'udienza del 21 ottobre 1999 nella causa C-242/97.

II - Conclusioni delle parti

7. Con ricorso presentato il 17 luglio 1998 il Regno del Belgio chiede alla Corte di:

1) annullare la decisione della Commissione 6 maggio 1998, 98/358/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1994 finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario l'importo di BEF 382 208 436 relativo a spese sostenute dallo Stato membro ricorrente per il pagamento anticipato di restituzioni all'esportazione;

2) condannare la Commissione alle spese.

8. La Commissione chiede alla Corte di:

1) respingere il ricorso del Regno del Belgio;

2) condannare il Regno del Belgio alle spese.

III - Contesto normativo

A - Ricevibilità del ricorso

9. Occorre innanzi tutto verificare se nel procedimento in esame si debba tener conto del rinvio complessivo operato dal governo belga ai motivi di ricorso dedotti nella causa C-242/97.

10. Ai sensi dell'art. 38 , n. 1, lett c), del regolamento di procedura della Corte, il ricorso deve contenere quantomeno l'esposizione sommaria dei motivi dedotti. Non è invece disciplinato se sia o meno ammissibile l'esposizione per relationem ad altri documenti - in particolare, alle memorie relative ad altri procedimenti .

11. Nella sentenza ICI/Commissione il Tribunale di primo grado ha correttamente osservato che la Corte procede alla valutazione di tale questione tenendo conto delle particolarità del singolo caso di specie e, ciò premesso, ha ritenuto inammissibile il rinvio a memorie relative a cause prive di connessione oggettiva. Il Tribunale ha ammesso peraltro, nella medesima sentenza, il rinvio all'atto introduttivo di un altro procedimento, dal momento che parti, agenti ed avvocati erano identici, entrambi i ricorsi erano stati depositati in pari data, le due cause erano pendenti dinanzi alla stessa sezione, erano state attribuite allo stesso giudice relatore e, quanto all'oggetto, riguardavano questioni in materia di concorrenza sullo stesso mercato.

12. In linea di principio si deve condividere la tesi del Tribunale, purché si tenga conto del fatto che le misure relative all'organizzazione interna di un tribunale - attribuzione delle cause alle sezioni ed ai giudici relatori - non possono in alcun modo incidere sugli effetti di determinate misure delle parti. In linea di principio dev'essere sufficiente che due cause presentino una connessione sufficientemente stretta perché tale rinvio sia ammissibile. Nel caso in esame tale connessione emerge dal procedimento amministrativo ampiamente unitario (indagini, scambio di corrispondenza, tentativo di conciliazione, etc.), che in entrambe le cause ha condotto alle decisioni impugnate. Anche inter partes ciò è pacifico. E' pertanto per pura coerenza che entrambi i ricorsi si fondano sugli stessi motivi. Non è invece significativa la circostanza che i due ricorsi non siano stati depositati lo stesso giorno.

13. Il rinvio del governo belga alle sue memorie relative alla causa C-242/97 è pertanto ammissibile. Devono corrispondentemente ritenersi ammissibili anche i rinvii operati dalla Commissione.

B - Estensione delle rettifiche all'esercizio 1994

Argomenti delle parti

14. Il Belgio afferma che le verifiche della Commissione riguardavano espressamente gli esercizi 1992 e 1993, ma non l'esercizio 1994. All'udienza il rappresentante del governo belga ha sostenuto che le indagini effettuate non fossero idonee a dimostrare irregolarità relative all'esercizio 1994. Pertanto, la Commissione non avrebbe potuto disporre, sulla base di tali indagini, nessuna rettifica in ordine all'esercizio 1994.

15. La Commissione fa presente che le proprie verifiche sarebbero state compiute nei mesi di settembre e novembre 1994 e che esse avrebbero ricompreso anche la prassi amministrativa delle autorità belghe relativamente all'esercizio 1994. La circostanza che nei riferimenti della corrispondenza richiamata si menzionino solo gli esercizi 1992 e 1993 non toglierebbe nulla al fatto che la prassi amministrativa belga non rispondesse nemmeno nel 1994 ai requisiti della normativa comunitaria e che, pertanto, occorresse rettificare la liquidazione dei conti.

Presa di posizione

16. La Commissione ha compiuto le proprie verifiche nel corso dell'esercizio 1994. Dette verifiche comprendevano anche le prassi di controllo seguite dalle autorità belghe in quel momento. E' senza dubbio deplorevole che ciò non risultasse nel titolo delle comunicazioni relative alle verifiche, ma già in considerazione del periodo, ed al più tardi durante il compimento delle verifiche, le autorità belghe avrebbero dovuto riconoscere che queste ultime avrebbero riguardato anche l'esercizio 1994. La Commissione poteva pertanto utilizzare le risultanze delle verifiche ai fini della propria decisione relativa alla rettifica della liquidazione dei conti per l'esercizio 1994 . Alle medesime conclusioni è pervenuto del resto anche l'organo di conciliazione interpellato dal Belgio.

17. Tale motivo dev'essere conseguentemente respinto.

C - L'estensione delle rettifiche alla voce del bilancio relativa al grano tenero

18. Il Belgio contesta l'estensione delle rettifiche alla voce del bilancio relativa al grano tenero. La Commissione non avrebbe assoggettato a verifica il principale esportatore di grano tenero, l'impresa U.B.M., che durante l'esercizio finanziario 1994 avrebbe ricevuto il 90% delle restituzioni all'esportazione nell'ambito della voce del titolo del bilancio relativa al grano tenero. La Commissione si sarebbe pertanto riferita ad un contesto di fatto incompleto.

19. Nella replica del 2 febbraio 1998 nella causa C-242/97 il Belgio ha sostenuto che sarebbe stato ivi introdotto, con comunicazione del 15 marzo 1994 delle autorità belghe alla U.B.M., un particolare sistema di controllo . Da tale comunicazione risulta che le misure avrebbero dovuto essere attuate dal 1° aprile 1994.

20. A tale riguardo occorre innanzitutto sottolineare che la Commissione, con decisione 24 febbraio 1997, C (97) 515 def., ha stabilito che i nuovi dati per l'accertamento della liquidazione dei conti per l'esercizio 1994 dovevano essere presentati entro il 28 febbraio 1997.

21. La presentazione di nuovi dati nel ricorso, successivamente alla scadenza di tale termine, è preclusa. La preclusione emerge dall'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1723/72 , a termini del quale:

«Gli Stati membri possono trasmettere alla Commissione informazioni supplementari fino ad una data limite che deve essere fissata dalla Commissione stessa, tenendo conto in particolare della mole di lavoro necessario per trasmettere le informazioni in causa. In mancanza della trasmissione di tali informazioni entro il termine stabilito, la Commissione deciderà sulla base degli elementi di informazione di cui dispone alla data limite stabilita, fatto salvo il caso in cui la tardiva trasmissione sia giustificata da circostanze eccezionali».

22. La Commissione può pertanto negare il finanziamento delle restituzioni all'esportazione quando il ricorrente, pur adducendo le prove necessarie, non lo faccia nel rispetto del termine fissato dalla Commissione stessa .

23. Tale termine di decadenza è poi in ogni caso giustificato quando - come nella specie - siano trascorsi più di due anni dai controlli della Commissione e sia stata anche già effettuata la procedura di conciliazione. Lo Stato membro interessato aveva dunque avuto sufficiente possibilità di contestare gli inesatti accertamenti di fatto operati dalla Commissione.

24. Anche nel caso in esame non possono essere pertanto presi in considerazione i citati fatti nuovi - dedotti solo nella causa C-242/97. Conseguentemente, la rettifica della liquidazione dei conti è legittima anche con riguardo alla voce del bilancio relativa al grano tenero, e tale motivo dev'essere quindi respinto.

25. La Commissione ha del resto sostenuto, senza essere contraddetta in proposito, che l'impresa Amylum, che era stata oggetto di verifiche da parte della Commissione stessa, esportava grano tenero. All'udienza il rappresentante della Commissione ha sottolineato - senza essere parimenti contraddetto - che presso la Amylum già nel 1988 erano state disposte, con comunicazione amministrativa, particolari misure di controllo, che tuttavia non furono mai praticamente eseguite.

26. La Commissione ha infine dichiarato, senza essere contraddetta, che l' 83% delle restituzioni accordate all'U.B.M. nell'esercizio finanziario 1994 le sarebbero state versate anteriormente al 1° aprile 1994. Conseguentemente, il particolare sistema di controllo avrebbe potuto comprendere solo una piccola parte delle restituzioni del Belgio per la voce del bilancio relativa al grano tenero.

D - Estensione della rettifica al prefinanziamento-magazzinaggio nel settore dei cereali

27. Nelle conclusioni relative alla causa C-242/97 l'argomento del Belgio circa la rettifica della liquidazione dei conti per il prefinanziamento-magazzinaggio nel settore dei cereali è stato così esposto:

«In terzo luogo, nel ricorso, il governo belga fa valere (in subordine) di avere già osservato nella procedura di conciliazione che una rettifica nel settore dei cereali non poteva riguardare spese non imputabili al sistema del prefinanziamento delle restituzioni all'esportazione. Poiché le verifiche della Commissione si riferivano solo a tale prefinanziamento, non si sarebbero dovuti includere altri settori nella rettifica. Nella replica si precisa inoltre che le verifiche avrebbero interessato solo il prefinanziamento-trasformazione. Per tale motivo il Belgio avrebbe mantenuto separati gli elenchi delle fatture relative ai cereali non destinati alla trasformazione. Tali importi concernenti il prefinanziamento-magazzinaggio erroneamente non sarebbero stati indicati dal Belgio nella procedura di conciliazione. Le informazioni erano tuttavia accessibili alla Commissione durante la procedura di conciliazione, come dimostrerebbe un documento dell'Ufficio belga per l'intervento e le restituzioni (BBIR) del 25 settembre 1996 ».

28. Nella causa C-242/97 la Corte ha respinto tale argomento del Belgio ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, in quanto motivo di ricorso tardivo . Nel procedimento in esame, invece, il governo belga ha formulato questo motivo di ricorso tempestivamente, quantomeno sotto il profilo processuale.

29. Peraltro, già nella controreplica nella causa C-242/97 la Commissione ha sottolineato e dimostrato che due delle imprese oggetto di verifiche avevano partecipato anche al procedimento di prefinanziamento-magazzinaggio e che le verifiche si erano incentrate anche su tale sistema. Il Belgio non ha confutato tale affermazione. Pertanto, l'estensione delle rettifiche al sistema del prefinanziamento-magazzinaggio è , in linea di principio, giustificata.

30. Inoltre, accanto al suaccennato termine processuale per la deduzione di nuovi motivi di ricorso - termine rispettato nella specie - occorre tener conto della menzionata preclusione di nuove deduzioni di fatto nell'ambito del procedimento amministrativo . Solo successivamente al 28 febbraio 1997 il Belgio ha inoltre dedotto il fatto che la Commissione non avrebbe verificato, nelle proprie indagini, l'applicazione del procedimento del prefinanziamento-magazzinaggio in Belgio. Contrariamente a quanto sostenuto dal governo belga, tale tesi non è ricavabile dalla richiesta di procedere alla conciliazione. In tale richiesta ci si limita ad esporre un complesso di cifre che si discosta dai dati della Commissione e che non viene ulteriormente motivato. Dal momento che non risulta che tali fatti siano stati già dedotti altrimenti, prima del termine fissato dalla Commissione, la loro deduzione è preclusa ai sensi dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72. Pertanto, essa non può più essere presa in considerazione.

31. Laddove il Belgio rinvia ad un documento dell'Ufficio belga per l'intervento e le restituzioni del 25 settembre 1996, non si comprende per quale ragione la Commissione avrebbe dovuto esserne a conoscenza.

32. Tale motivo deve pertanto essere parimenti respinto.

E - Il personale presso l'ufficio doganale di Dendermonde nel settore delle carni bovine

33. Il Belgio ha sostenuto per la prima volta nel ricorso relativo alla causa C-242/97, datato 3 luglio 1997, che presso l'ufficio doganale di Dendermonde non vi sarebbe stato un solo funzionario incaricato dei controlli nel settore delle carni bovine , ma che tre funzionari avrebbero adempiuto le formalità amministrative ed un altro funzionario si sarebbe occupato esclusivamente di verificare queste ultime per mezzo di controlli fisici . Complessivamente si sarebbero dunque occupati dei controlli quattro funzionari.

34. Il rappresentante del governo belga ha sottolineato inoltre all'udienza che il Belgio si sarebbe già espresso in merito in data 22 maggio 1995 affermando che a Dendermonde, oltre al funzionario che effettuava il controllo, sarebbe stato presente anche un funzionario addetto alla sorveglianza.

35. A tal riguardo, deve in primo luogo osservarsi che la posizione espressa in data 22 maggio 1995 non conferma la tesi del ricorso, bensì la contraddice. L'affermazione secondo la quale a Dendermonde si sarebbe trovato, in aggiunta, un funzionario addetto alla sorveglianza non si trova in alcun modo in contraddizione con l'osservazione della Commissione secondo la quale l'effettivo compimento dei controlli sarebbe stato affidato ad un unico controllore. Essa corrisponde piuttosto all'assunto iniziale della Commissione, secondo il quale una funzionaria sarebbe stata competente per i controlli dei tre maggiori esportatori belgi di carni bovine, e il suo assistente avrebbe pesato e contato le scatole.

36. La circostanza di fatto esposta nel ricorso, secondo la quale a Dendermonde altri tre funzionari si sarebbero occupati dei controlli, sarebbe stata inoltre dedotta solo successivamente al 28 febbraio 1997, vale a dire tardivamente . Di conseguenza, essa non può essere presa in considerazione.

37. Tale motivo di impugnazione deve pertanto essere parimenti respinto.

F - Il sistema di controllo nel deposito Sivafrost (settore delle carni bovine) nell'esercizio 1994

38. Nella sentenza nella causa C-242/97 si afferma quanto segue:

«In sesto luogo, il governo belga nega che il solo motivo di identificazione delle diverse scatole immagazzinate nel deposito Sivafrost fosse un foglio di carta fissato ad una paletta recante l'indicazione dei numeri delle dichiarazioni di pagamento e che era pertanto possibile sostituire le scatole immagazzinate sul posto in questo deposito. Esso afferma che le scatole immagazzinate sul posto erano provviste di etichette da cui risultava la natura, il peso e il numero della merce. Del resto, il deposito Sivafrost avrebbe utilizzato fin dal 1994 elenchi di merce depositata contenenti gli stessi dati delle etichette, il che avrebbe consentito di controllare se le scatole avessero lasciato il deposito.

Occorre rilevare che il governo belga non è pervenuto a dimostrare che le constatazioni su cui la decisione della Commissione è basata erano inesatte. In particolare, poichè il governo belga non ha asserito di aver applicato il sistema di redazione di elenchi dettagliati di merce immagazzinata durante l'esercizio 1993, periodo di cui si riferisce la liquidazione dei conti, esso non ha confutato la censura della Commissione relativa all'identificazione insufficiente delle palette ».

39. Con tale affermazione, la Corte non ha peraltro ancora accertato se il sistema di elenchi di merce immagazzinata nel 1994 costituisse una sufficiente garanzia al fine di evitare la sostituzione delle scatole.

40. A tal riguardo deve osservarsi, innanzitutto, che il Belgio non indica un momento preciso nell'esercizio di bilancio 1994 in cui sarebbe stato introdotto il sistema di elenchi di merce immagazzinata. Si sa semplicemente che, all'epoca dei controlli della Commissione, nel deposito Sivafrost venivano tenuti elenchi delle merci. In tutto il Belgio tale sistema sarebbe stato peraltro introdotto solo nel 1995. Pertanto, non può ritenersi che nel corso dell'intero esercizio di bilancio 1994 venissero tenuti elenchi di merce immagazzinata in tutto il Belgio.

41. Nella controreplica nella causa C-242/97 la Commissione ha inoltre sottolineato che gli elenchi di merce immagazzinata assoggettati a verifica non avrebbero né presentato un collegamento con una dichiarazione di pagamento né consentito di identificare le scatole poste su una paletta. Secondo la prassi allora corrente, le merci sarebbero state identificate solo in base alle dichiarazioni di pagamento apposte sulle palette. Sarebbe stato peraltro necessario poter identificare le singole scatole e sigillarle in modo tale che il loro contenuto non potesse essere sostituito. Il Belgio non è stato in grado di indicare in qual modo gli elenchi di merce immagazzinata potessero condurre ad un risultato analogo.

42. Anche qualora l'utilizzazione di tali elenchi avesse prodotto un significativo miglioramento della vigilanza nel magazzino Sivafrost, occorre tener presente che ciò riguarderebbe solo uno degli undici singoli punti relativi al settore delle carni bovine. Anche ove risultasse provato che, quanto a tale punto, la Commissione sia incorsa in errore, non occorrerebbe ridurre il tasso di rettifica della liquidazione dei conti. Secondo costante giurisprudenza, la Commissione potrebbe infine rifiutare la presa in carico da parte del FEAOG di tutte le spese sostenute, ove constati l'assenza di meccanismi di controllo sufficienti . Tale motivo deve essere pertanto respinto.

G - L'inesatta determinazione contenuta nella relazione di sintesi

43. Tale punto riguarda l'accertamento della Commissione contenuto nella relazione di sintesi, secondo cui parte della carne controllata a Dendermonde sarebbe stata carne di vacca, mentre in realtà si sarebbe trattato di carne di manzo. La Commissione ha riconosciuto tale errore già nell'ambito della causa C-242/97 . Si deve pertanto riconoscere al Belgio che la Commissione è incorsa al riguardo in un errore. Nella causa C-242/97 la Corte ha peraltro rilevato che tale errore non poneva in discussione la rettifica della liquidazione dei conti relativa all'esercizio 1993 da parte della Commissione. Tale rilievo deve corrispondentemente valere per la decisione della presente causa.

H - Sintesi

44. Si deve rilevare, in sintesi, che può trovare accoglimento solo quest'ultimo - quindi un unico - motivo di ricorso del Belgio, con riguardo al quale nella causa C-242/97 la Corte ha già dichiarato che non costituisce motivo idoneo ad inficiare la fondatezza della decisione della Commissione. Le restanti carenze accertate dalla Commissione sono invece gravi.

45. Conseguentemente, nemmeno nel presente procedimento si ravvisano motivi per i quali accogliere, in tutto o in parte, la domanda del Belgio. Non si ravvisa, in particolare, la necessità di procedere ad una riduzione dei tassi di rettifica forfettaria applicati dalla Commissione nei settori delle carni bovine e dei cereali.

46. Ad una diversa conclusione si sarebbe eventualmente potuto giungere se il Belgio avesse tempestivamente fatto valere nel procedimento amministrativo tutte le censure dedotte in sede giudiziale. In tal caso le parti avrebbero potuto acclarare di concerto i fatti necessari, cosa non più possibile nell'ambito del presente procedimento.

47. Il ricorso dev'essere pertanto respinto.

IV - Sulle spese

48. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno del Belgio è rimasto soccombente e la Commissione ne ha chiesto la condanna, esso dev'essere condannato alle spese.

V - Conclusione

49. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di :

1. respingere il ricorso ;

2. condannare il Regno del Belgio alle spese.