Causa T-357/06

Koninklijke Wegenbouw Stevin BV

contro

Commissione europea

«Concorrenza — Intese — Mercato olandese del bitume stradale — Decisione che constata un’infrazione all’articolo 81 CE — Esistenza e qualificazione di un accordo — Restrizione della concorrenza — Orientamenti sull’applicabilità dell’articolo 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale — Diritti della difesa — Ammenda — Circostanze aggravanti — Ruolo di istigatore e di leader — Mancanza di cooperazione — Poteri di accertamento della Commissione — Diritto all’assistenza di un avvocato — Sviamento di potere — Calcolo dell’importo delle ammende — Durata dell’infrazione — Competenza estesa al merito»

Massime — Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 27 settembre 2012

[Artt. 81 CE e 82 CE; regolamenti del Consiglio n. 17, art. 15, § 1, c) e n. 1/2003, art. 23, § 1, c)]

[Artt. 81 CE e 82 CE; regolamenti del Consiglio n. 17, art. 15, §§ 1, c), e 2, e n. 1/2003, art. 23, § 1, c); comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2, secondo comma]

Concorrenza – Procedimento amministrativo – Comunicazione degli addebiti – Contenuto necessario – Rispetto dei diritti della difesa – Indicazione dei principali elementi di fatto e di diritto che possono comportare l’irrogazione di un’ammenda – Obbligo, per la Commissione, di precisare la possibilità di aumentare l’ammenda in caso di rifiuto di cooperazione dell’impresa durante l’indagine – Insussistenza

Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Necessità di operare una differenziazione tra le imprese coinvolte in una medesima infrazione in base al loro fatturato globale o sul mercato dei prodotti di cui trattasi – Insussistenza

Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Ripartizione delle imprese di cui trattasi in diverse categorie – Presupposti – Rispetto dei principi di parità di trattamento e di proporzionalità – Presa in considerazione del fatturato delle imprese – Potere discrezionale della Commissione

Intese – Delimitazione del mercato – Oggetto – Accertamento del pregiudizio per il commercio tra gli Stati membri – Obbligo di delimitare il mercato in questione – Limiti

Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Oggetto anticoncorrenziale – Constatazione sufficiente – Constatazione non subordinata all’obbligo di fornire la prova dell’esistenza di un danno per i consumatori finali – Valutazione svolta in funzione del contenuto dell’accordo e del contesto economico

V. il testo della decisione. (v. punto 30)

V. il testo della decisione. (v. punti 31, 62)

V. il testo della decisione. (v. punto 32)

V. il testo della decisione. (v. punto 43)

V. il testo della decisione. (v. punto 44)

V. il testo della decisione. (v. punti 74, 110-111, 113, 146)

V. il testo della decisione. (v. punto 122)

V. il testo della decisione. (v. punti 123-125, 127)

V. il testo della decisione. (v. punti 135-138)

V. il testo della decisione. (v. punti 155-159, 161-162)

V. il testo della decisione. (v. punto 160)

V. il testo della decisione. (v. punti 175-179)

V. il testo della decisione. (v. punti 185-187, 189)

V. il testo della decisione. (v. punti 193, 195-197, 199-200)

V. il testo della decisione. (v. punto 198)

In materia di concorrenza, la Commissione, quando dichiara espressamente, nella comunicazione degli addebiti, che vigila se sia il caso di infliggere ammende alle imprese interessate e indica altresì le principali considerazioni di fatto e di diritto che possono implicare l’irrogazione di un’ammenda, quali la gravità e la durata della presunta infrazione, ed il fatto di averla commessa intenzionalmente o per negligenza, adempie l’obbligo di rispettare il diritto delle imprese di essere sentite. In tal modo, essa fornisce loro gli elementi necessari per difendersi non solo contro la constatazione dell’infrazione, ma anche contro l’inflizione delle ammende. Per quanto riguarda la determinazione dell’ammontare delle ammende, i diritti della difesa delle imprese interessate vengono garantiti dinanzi alla Commissione attraverso la possibilità di presentare osservazioni in ordine alla durata, alla gravità e alla prevedibilità del carattere anticoncorrenziale dell’illecito. Inoltre, le imprese fruiscono di una garanzia supplementare per quanto concerne la determinazione dell’importo dell’ammenda, in quanto il Tribunale ha cognizione anche di merito e può in particolare annullare o ridurre l’ammenda in forza dell’articolo 31 del regolamento n. 1/2003. Per quanto riguarda, in particolare, la circostanza aggravante di un rifiuto di cooperazione di un’impresa durante lo svolgimento dell’inchiesta, gli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA, la citano quale esempio di circostanza aggravante. Se la Commissione indica, nella comunicazione degli addebiti, che terrà conto del ruolo svolto individualmente da ciascuna impresa negli accordi in questione e che sull’importo dell’ammenda incideranno le eventuali circostanze aggravanti o attenuanti, l’impresa destinataria non può ignorare che la Commissione può ritenere sussistente tale circostanza aggravante qualora concluda che sono soddisfatte le condizioni per la sua applicazione e, pertanto, la Commissione non viola i suoi diritti della difesa. (v. punti 217-218)

In materia di concorrenza, né il regolamento n. 17, né il regolamento n. 1/2003, né il regolamento n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 CE e 82 CE, contengono disposizioni relative alla presenza di un avvocato durante gli accertamenti svolti dalla Commissione. Certo, occorre evitare che i diritti della difesa siano irrimediabilmente pregiudicati nell’ambito di procedimenti d’indagine preliminare, fra cui, in particolare, gli accertamenti, che possano essere determinanti per la costituzione di prove attestanti l’illegittimità di comportamenti di imprese che possono farne sorgere la responsabilità. Di conseguenza, anche se taluni diritti della difesa riguardano unicamente i procedimenti in contraddittorio che seguono una comunicazione degli addebiti, altri diritti, ad esempio il diritto di avere assistenza giuridica e il diritto alla riservatezza della corrispondenza tra avvocato e cliente, devono essere rispettati già dalla fase dell’indagine preliminare. Tuttavia, nell’ambito dell’articolo 14 del regolamento n. 17, occorre assicurarsi che il rispetto dei diritti della difesa non pregiudichi l’effetto utile degli accertamenti, di modo che la Commissione possa svolgere le sue funzioni di garante del Trattato in materia di concorrenza. Occorre quindi ponderare i principi generali del diritto dell’Unione relativi ai diritti della difesa e l’effetto utile del potere di accertamento della Commissione, evitando l’eventuale distruzione od occultamento di documenti rilevanti. Di conseguenza, un avvocato esterno o un giurista interno all’impresa possono essere presenti allorché la Commissione effettua accertamenti, ma la loro presenza non può influire sulla legittimità degli stessi. Se l’impresa lo desidera, e in particolare se non dispone di un giurista sul luogo degli accertamenti, essa può chiedere telefonicamente l’assistenza di un avvocato e chiedergli di recarsi sul posto nel più breve tempo possibile. Per evitare che l’esercizio di tale diritto all’assistenza di un avvocato pregiudichi il corretto svolgimento degli accertamenti, le persone incaricate di effettuarli devono poter accedere immediatamente a tutti i locali dell’impresa, notificarle la decisione che dispone l’ispezione ed entrare in qualsiasi ufficio, senza attendere che l’impresa abbia consultato il suo legale. Le persone incaricate di effettuare gli accertamenti devono inoltre essere messe in condizione di controllare le comunicazioni telefoniche e informatiche dell’impresa per evitare segnatamente che essa si metta in contatto con altre imprese parimenti destinatarie di una decisione che dispone accertamenti. Peraltro, il termine che la Commissione è tenuta a concedere ad un’impresa affinché possa contattare il suo avvocato, prima che essa inizi a consultare i libri e gli altri documenti e ad estrarne copia, ad apporre i sigilli a locali o documenti o a chiedere spiegazioni orali a qualsiasi rappresentante o membro del personale dell’impresa, dipende dalle specifiche circostanze di ciascun caso di specie e, in ogni caso, non può che essere estremamente limitato e ridotto al minimo indispensabile. Pertanto, la Commissione non viola i diritti della difesa di un’impresa allorché rifiuta di accogliere la richiesta di quest’ultima di attendere l’arrivo dei suoi legali esterni in una sala d’attesa prima di consentirle di entrare nei suoi locali e, in particolare, nell’ufficio del suo direttore generale. Ne consegue che occorre qualificare il rifiuto di tale impresa di concedere agli ispettori della Commissione l’accesso ai suoi locali prima dell’arrivo dei suoi avvocati, che abbia provocato un ritardo di 47 minuti nelle operazioni di verifica, come un rifiuto di sottoporsi ad accertamenti, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 17. (v. punti 226, 228, 230-233)

V. il testo della decisione. (v. punto 227)

In materia di concorrenza, le imprese hanno l’obbligo di collaborare attivamente alle investigazioni durante il procedimento di indagine preliminare. Peraltro, tanto dallo scopo del regolamento n. 17 quanto dall’elenco, nell’articolo 14 dello stesso, dei poteri attribuiti agli agenti della Commissione emerge che gli accertamenti possono avere una portata molto ampia. A questo proposito, il diritto di accedere a tutti i locali, terreni e mezzi di trasporto delle imprese riveste particolare importanza in quanto deve consentire alla Commissione di raccogliere le prove delle violazioni delle norme sulla concorrenza nei luoghi in cui queste di regola si trovano, vale a dire nei locali commerciali delle imprese. La Commissione può anche esercitare il suo potere di accertamento in tutti i locali commerciali dell’impresa oggetto della decisione da essa adottata rispettando al contempo i diritti della difesa, nonché i diritti connessi alla tutela della proprietà. Inoltre, spetta alla Commissione, e non all’impresa interessata o ad un terzo, decidere se un documento debba o meno esserle mostrato. Pertanto, il semplice fatto che gli avvocati di un’impresa abbiano inizialmente negato alla Commissione l’accesso all’ufficio di uno dei suoi direttori è sufficiente per considerare che l’impresa ha rifiutato di sottoporsi totalmente agli accertamenti disposti mediante decisione, senza che la Commissione debba dimostrare che il ritardo causato da tale rifiuto abbia potuto comportare la distruzione o l’occultamento di documenti. (v. punti 236-239)

V. il testo della decisione. (v. punto 242)

Lo sviamento di potere consiste nell’adozione, da parte di un’istituzione dell’Unione, di un atto allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie. Pertanto, un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base a indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati. A tal proposito, gli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA, nella parte in cui prevedono espressamente la possibilità per la Commissione di tenere conto di un rifiuto di cooperazione o di un tentativo di ostruzionismo durante lo svolgimento dell’inchiesta quali circostanze aggravanti nella determinazione dell’ammenda, non sono stati adottati allo scopo determinante di eludere il procedimento sanzionatorio previsto dall’articolo 15, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 17 e in particolare il limite massimo di EUR 5 000. Infatti, il regolamento n. 17 riconosce un notevole potere discrezionale alla Commissione ai fini della determinazione delle ammende. Pertanto, l’applicazione da parte di quest’ultima di una nuova metodologia di calcolo delle ammende, mediante orientamenti per il calcolo delle ammende, che può comportare, in alcuni casi, un aumento dell’ammontare delle stesse, senza peraltro eccedere il limite massimo fissato nel medesimo regolamento, non può essere considerata un aumento, con effetto retroattivo, delle ammende quali giuridicamente stabilite all’articolo 15 del regolamento n. 17, contrario ai principi di legalità e di certezza del diritto. Inoltre, poiché l’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 non elenca in modo tassativo i criteri di cui la Commissione può tenere conto per fissare l’importo dell’ammenda, il comportamento dell’impresa nel corso del procedimento amministrativo, e in particolare un rifiuto di cooperazione o un tentativo di ostruzionismo durante lo svolgimento dell’inchiesta, può far parte degli elementi di cui si deve tenere conto in sede di tale fissazione. Di conseguenza, la Commissione ha la possibilità di sanzionare un rifiuto di cooperazione, infliggendo all’impresa in questione un’ammenda massima di EUR 5 000 in forza dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 17, oppure tenendo conto, nella fissazione dell’importo dell’ammenda inflitta all’impresa sul fondamento dell’articolo 15, paragrafo 2, del medesimo regolamento (divenuto articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, della circostanza aggravante relativa al rifiuto di cooperazione durante lo svolgimento dell’inchiesta. (v. punti 246-251)

V. il testo della decisione. (v. punti 253-254)

V. il testo della decisione. (v. punti 262-272)

Per essere qualificata come leader di un’intesa, un’impresa deve aver rappresentato una forza motrice significativa per l’intesa o aver avuto una responsabilità particolare e concreta nel funzionamento di quest’ultima. Tale circostanza deve essere valutata globalmente rispetto al contesto di specie. In particolare, essa può essere inferita dal fatto che l’impresa, con iniziative mirate, ha dato spontaneamente un impulso fondamentale all’intesa. Essa può essere inferita pure da una serie di indizi che rivelano l’impegno dell’impresa ad assicurare la stabilità e la riuscita dell’intesa. È quanto avviene quando l’impresa abbia partecipato alle riunioni dell’intesa a nome di un’altra impresa che non vi ha preso parte e le abbia comunicato i risultati di dette riunioni. Altrettanto vale quando è dimostrato che detta impresa ha svolto un ruolo centrale nel funzionamento concreto dell’intesa, per esempio organizzando numerose riunioni, raccogliendo e smistando le informazioni in seno all’intesa, o formulando più frequentemente delle altre proposte relative al suo funzionamento. Inoltre, il fatto di verificare attivamente il rispetto degli accordi conclusi in seno all’intesa costituisce un indizio determinante del ruolo di leader svolto da un’impresa. Per contro, il fatto che un’impresa eserciti pressioni o addirittura detti il comportamento che gli altri membri dell’intesa devono tenere non è una condizione necessaria perché detta impresa possa essere qualificata come leader dell’intesa. Neppure la posizione di un’impresa sul mercato o le risorse di cui essa dispone possono costituire indizi di un ruolo di leader dell’infrazione, anche se appartengono al contesto valutativo della fattispecie. La Commissione può considerare che più imprese hanno svolto un ruolo di leader in un’intesa. (v. punti 283-287)