La mera circostanza che un documento oggetto di una domanda di accesso a titolo del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta a giustificarne l’applicazione. In linea di principio, una siffatta applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzitutto, se l’accesso al documento rischi, concretamente ed effettivamente, di arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’art. 4, nn. 2 e 3, di detto regolamento, se non sussistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento in questione. Inoltre, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Tale esame deve pertanto essere effettuato in concreto ed emergere dalla motivazione della decisione.

Ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, si dovrebbe consentire alle istituzioni comunitarie di proteggere le loro consultazioni e le loro discussioni interne, quando sia necessario nell’interesse pubblico per tutelare la loro capacità di espletare le proprie funzioni, in particolare nell’ambito dell’esercizio dei loro poteri decisionali amministrativi, come in materia di controllo delle concentrazioni.

La relazione di un gruppo di lavoro, incaricato di svolgere un lavoro di analisi, di riflessione e di critica, che ha lo scopo di essere presentata per discussione al membro della Commissione incaricato della concorrenza, preparatoria rispetto alla decisione di quest’ultimo di presentare impugnazione in una causa relativa ad una concentrazione o di proporre eventuali miglioramenti della procedura amministrativa applicabile in materia di controllo delle concentrazioni o di altre questioni del diritto della concorrenza, costituisce un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno alla Commissione, ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.

La divulgazione al pubblico di una relazione del genere pregiudicherebbe seriamente la possibilità per tale membro della Commissione di disporre di un’opinione libera e completa dei propri servizi sul seguito da dare alla causa in questione.

Infatti, la divulgazione di tale documento rischierebbe non solamente di rendere nota l’opinione, eventualmente critica, di funzionari della Commissione, bensì anche di consentire di procedere al confronto tra il contenuto della relazione e le decisioni finali adottate su tali punti dal membro della Commissione incaricato della concorrenza o in seno alla Commissione e, pertanto, di divulgare la discussione interna a quest’ultima. Inoltre, se detta relazione fosse divulgata, ciò implicherebbe che gli autori di una relazione di tale tipo tengano conto in futuro di tale rischio di divulgazione al punto da poter essere indotti ad autocensurarsi e a non presentare più opinioni che possano fare correre rischi al destinatario di detta relazione. Così facendo, la Commissione non potrebbe più avvalersi dell’opinione libera e completa richiesta ai propri agenti e funzionari e verrebbe privata di una critica interna costruttiva, esente da qualsiasi vincolo o pressione esterna, volta a facilitarle l’adozione di decisioni in merito alla proposizione di un’impugnazione avverso una sentenza del Tribunale o al miglioramento delle proprie procedure amministrative in materia di controllo delle concentrazioni o in senso più ampio di diritto della concorrenza.

Detto rischio di serio pregiudizio al processo decisionale in caso di divulgazione di tali documenti è ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Infatti, anche ammettendo la natura non riservata di siffatte relazioni nei confronti del pubblico e tenuto conto del loro rischio di divulgazione, sembra verosimile che il membro della Commissione incaricato della concorrenza sarà indotto a non richiedere più l’opinione scritta, eventualmente critica, dei suoi collaboratori su questioni che rientrano nella sua competenza o in quella della Commissione. Orbene, il mero svolgimento di colloqui orali e informali, che non richiedono la redazione di un «documento» ai sensi dell’art. 3, lett. a), del regolamento n. 1049/2001, nuocerebbe considerevolmente all’efficacia del processo decisionale interno della Commissione, in particolare, nelle materie in cui essa deve svolgere valutazioni giuridiche, di fatto ed economiche complesse ed esaminare fascicoli particolarmente voluminosi, come nell’ambito del controllo delle concentrazioni.

Dato che una relazione del genere è tutelata ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, i documenti che ne hanno consentito la redazione e che contengono valutazioni preparatorie o conclusioni provvisorie ad uso interno rientrano parimenti in detta eccezione.

Parimenti, la divulgazione al pubblico delle note per il commissario alla concorrenza, delle note per gli altri servizi e delle note di risposta dei servizi diversi dal servizio giuridico scambiate in seno alla Commissione per consentire l’elaborazione dei documenti che formalizzano la presa di posizione dell’amministrazione, sarebbe tale da pregiudicare seriamente il suo processo decisionale, che si tratti della procedura di concentrazione in esame o delle procedure di concentrazione future che intervengano nello stesso ambito, tra le stesse parti, o in relazione a principi applicati al momento della procedura controversa, in quanto tali documenti si limitano a segnare un momento della procedura che non è ancora formalizzato in un documento definitivo. Infatti, detti documenti preparatori possono riportare le opinioni, le esitazioni o i ripensamenti dei servizi della Commissione, che forse — al termine del processo decisionale in questione — non figureranno più nelle versioni definitive delle decisioni.

Orbene, sembra verosimile che documenti di tale tipo, se fossero divulgati, potrebbero essere utilizzati — anche quando non ricalchino necessariamente la posizione definitiva della Commissione — per influenzare la posizione dei suoi servizi, che deve rimanere libera e indipendente da qualsiasi pressione esterna, al momento dell’esame di casi analoghi che interessano lo stesso settore di attività o le stesse nozioni economiche.

(v. punti 42, 48, 50-52, 54, 59, 95-96, 100)