Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 17 novembre 1994. - PROCEDIMENTI PENALI A CARICO DI ALDO BORDESSA, VICENTE MARI MELLADO E CONCEPCION BARBERO MAESTRE. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: AUDIENCIA NACIONAL - SPAGNA. - DIRETTIVA 88/361/CEE - AUTORIZZAZIONE NAZIONALE PER IL TRASFERIMENTO DI BIGLIETTI DI BANCA. - CAUSE RIUNITE C-358/93 E C-416/93.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-00361



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Con due domande pregiudiziali di eguale contenuto, sollevate nell' ambito di altrettanti procedimenti penali dinanzi ad esso pendenti, il Juzgado Central de lo Penal de la Audiencia Nacional del Regno di Spagna chiede a questa Corte di pronunciarsi sull' interpretazione di alcune norme comunitarie in materia di libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali, al fine di valutare la compatibilità di una norma nazionale in materia di esportazione di biglietti di banca.

La norma contenuta nell' art. 4, n. 1, del regio decreto n. 1816/91 (1), che disciplina le transazioni economiche con l' estero, impone, in occasione dell' esportazione di biglietti di banca per valori superiori a determinati importi, una dichiarazione o una autorizzazione amministrativa preventiva. Il giudice nazionale nutre qualche dubbio circa la compatibilità di tali obblighi con gli artt. 30 e 59 del Trattato e gli artt. 1 e 4 della direttiva del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, relativa all' attuazione dell' art. 67 del Trattato CEE (in prosieguo la "direttiva") (2).

I fatti

2. I fatti all' origine della procedura C-358/93 possono riassumersi come segue.

Il 10 novembre 1992 l' imputato, signor Bordessa, si presentava a bordo di un autoveicolo al valico stradale di Gerona, diretto in Francia. I funzionari della dogana spagnola, dopo il rituale "niente da dichiarare", procedevano comunque ad un' ispezione dell' autoveicolo e vi rinvenivano, nascosti in vario modo, biglietti di banca per un valore complessivo di quasi cinquanta milioni di pesetas. Da ulteriori indagini svolte sul posto, emergeva che il signor Bordessa esportava il denaro per conto terzi e dietro compenso. Null' altro veniva accertato quanto alla destinazione del danaro.

I funzionari della dogana, in difetto della apposita autorizzazione amministrativa prescritta dalla normativa spagnola per l' esportazione di biglietti di banca per un importo superiore a 5 000 000 di PTA, procedevano all' immediato sequestro del denaro ed al contestuale arresto del signor Bordessa.

3. I fatti all' origine della procedura C-416/93 sono analoghi.

Il giorno 19 novembre 1992, i coniugi Marí Mellado e Barbero Maestre transitavano a bordo di un autoveicolo al valico di Gerona diretti in Francia, nulla dichiarando al momento del passaggio della frontiera. Il giorno seguente, in territorio francese, venivano fermati per un controllo da agenti di polizia. Questi , durante un' ispezione dell' autoveicolo, rinvenivano biglietti di banca per un valore complessivo di 38 000 000 di PTA. Analogamente al caso del signor Bordessa, non veniva accertata la destinazione del denaro, che risultava di proprietà dei coniugi e prelevato da questi ultimi presso uno sportello bancario spagnolo.

Il contesto normativo nazionale e comunitario

4. La normativa spagnola applicabile alla fattispecie è costituita, come accennato, dal regio decreto n. 1816 del 20 dicembre 1991, relativo alle transazioni economiche con l' estero.

In particolare, l' art. 4, n. 1, del decreto dispone, nella sua versione originale (3), che "l' esportazione di monete metalliche, biglietti di banca e assegni bancari al portatore, in pesetas o in moneta straniera, nonché di oro sotto forma di monete o in lingotti, è soggetta a previa dichiarazione ove l' importo sia superiore a 1 000 000 di PTA per persona e per viaggio e a previa autorizzazione amministrativa ove l' importo sia superiore a 5 000 000 di PTA per persona e per viaggio".

5. Del contesto normativo comunitario, sarà qui sufficiente ricordare il dettato degli artt. 1 e 4 della direttiva:

"Articolo 1

1. Gli Stati membri sopprimono le restrizioni ai movimenti di capitali effettuati tra le persone residenti negli Stati membri, fatte salve le disposizioni che seguono. Per facilitare l' applicazione della presente direttiva i movimenti di capitali sono classificati in base alla nomenclatura riportata nell' allegato I.

(...)

Articolo 4

Le disposizioni della presente direttiva non pregiudicano il diritto degli Stati membri di adottare le misure indispensabili per impedire le infrazioni alle leggi e ai regolamenti interni, specialmente in materia fiscale o ai fini di una sorveglianza cautelare degli istituti finanziari, o di stabilire procedure di dichiarazione dei movimenti di capitali a scopo di informazione amministrativa o statistica.

L' applicazione di queste misure e procedure non può avere l' effetto di ostacolare i movimenti di capitali operati conformemente alle disposizioni del diritto comunitario".

Gli Stati membri erano tenuti ad assicurare la trasposizione della direttiva entro il 1º luglio 1990 (art. 6, n. 1). La Spagna ha tuttavia beneficiato, relativamente ad alcuni movimenti di capitali, di un termine differito. In particolare, essa è stata autorizzata, in virtù del combinato disposto dell' art. 6, n. 2, e dell' allegato IV della direttiva, a posticipare al 31 dicembre 1992 la liberalizzazione, tra l' altro, proprio dell' importazione e dell' esportazione materiale dei mezzi di pagamento che qui rileva.

Il Trattato di Maastricht ha risistemato l' intera materia dei movimenti di capitali e dei pagamenti, sostituendo, per quanto qui interessa, gli artt. da 67 a 73 del Trattato CEE con gli artt. da 73 B a 73 G. Questi ultimi, peraltro, non innovano granché rispetto alle prescrizioni già contenute nella direttiva, anzi ne riprendono gli aspetti essenziali, ribadendo, in particolare, la portata generale del divieto di restrizioni alla libera circolazione dei capitali.

6. Il giudice a quo, come accennato, chiede se, in che misura e con quali conseguenze gli obblighi imposti dall' art. 4 del regio decreto 1816/91 debbano ritenersi compatibli con gli artt. 30 e 59 del Trattato (primo e secondo quesito) e/o con gli artt. 1 e 4 della direttiva 88/361 (terzo quesito). Con un quarto quesito, poi, il giudice chiede se gli artt. 1 e 4 della direttiva siano provvisti di effetto diretto.

Sul primo e secondo quesito

7. Ai fini della risposta da dare in ordine alla compatibilità della norma nazionale in discussione con le norme comunitarie sulla circolazione delle merci e dei servizi, ritengo sufficiente qualche breve osservazione. Considerati gli elementi comuni che presentano le due questioni, mi sembra opportuno anche trattarle congiuntamente.

Al riguardo, ricordo anzitutto che la Corte ha già avuto modo di rilevare come dal sistema generale del Trattato (nella versione anteriore all' entrata in vigore del Trattato di Maastricht) e dal raffronto tra gli artt. 67 e 106 si desume che il trasferimento di biglietti di banca non può essere definito un movimento di capitale "qualora il trasferimento di cui trattasi corrisponda ad un obbligo di pagamento derivante da un' operazione nell' ambito degli scambi di merci o di servizi" (4).

Ciò significa, all' evidenza, che eventuali misure restrittive dei movimenti di capitali sono da considerare ostacoli alla libera circolazione delle merci e, rispettivamente, alla libera prestazione dei servizi solo nell' ipotesi in cui siano finalizzati all' acquisto di merci ovvero al pagamento di servizi.

Nel caso che ci occupa è viceversa pacifico, come risulta dalle ordinanze di rinvio, che si tratta di trasferimenti non collegati ad alcuno scambio di merci o servizi. La fattispecie va pertanto esaminata esclusivamente con riferimento alle norme sulla libera circolazione dei capitali contenute nel Trattato, nonché negli atti pertinenti di diritto derivato, senza che gli artt. 30 e 59 debbano essere presi in considerazione.

8. Rimane da dissipare un ultimo dubbio sulla possibilità di qualificare il danaro stesso come merce, ciò che comporterebbe la necessità di valutare eventuali restrizioni alla circolazione dei biglietti di banca con riferimento all' art. 30. A tale proposito, basterà ricordare che la Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sull' argomento, rilevando che, in considerazione della loro peculiarità, i mezzi di pagamento aventi corso legale non vanno considerati come merci e dunque non sono soggetti, in quanto tali, alla disciplina degli artt. da 30 a 36 del Trattato (5).

Sul terzo quesito

9. E veniamo al problema centrale della causa, posto dal terzo quesito pregiudiziale.

In via preliminare, rilevo che i fatti all' origine delle procedure che ci occupano risalgono ad una data anteriore al 31 dicembre 1992, e dunque anteriore a quella (differita) fissata come termine per la trasposizione della direttiva in Spagna. Potrebbe pertanto apparire superfluo fornire al giudice nazionale l' interpretazione di norme che, relativamente allo Stato in causa, potevano non essere applicate al momento del verificarsi dei fatti incriminati.

10. Considerato, tuttavia, il riferimento operato dal giudice nazionale nelle ordinanze di rinvio al principio dell' efficacia retroattiva della legge penale sopravvenuta più favorevole all' imputato, è opportuno procedere all' esame delle disposizioni della direttiva.

A tal proposito, va tuttavia rilevato che la normativa comunitaria più recente in materia, entrata in vigore successivamente ai rinvii pregiudiziali che ci occupano, è costituita, per gli aspetti che qui rilevano, dagli artt. 73 B e 73 D del Trattato, così come modificato a Maastricht. Di conseguenza, per l' ipotesi in cui tali articoli dettassero una disciplina diversa da quella della direttiva, sarebbe opportuno fornirne al giudice nazionale l' interpretazione. Nella trattazione che segue si terrà conto, pertanto, di tale situazione.

In ogni caso, poi, è chiaro che le conseguenze dell' interpretazione del diritto comunitario con riferimento al caso di specie, soprattutto quanto alla depenalizzazione successiva del reato ascritto all' imputato, dovranno essere comunque tratte dal giudice nazionale, anche alla luce dei principi generali del suo ordinamento giuridico.

11. Ciò premesso, comincio col ricordare che, nello stabilire i termini della liberalizzazione della circolazione dei capitali, non automaticamente attuata alla fine del periodo transitorio, e nel completare il processo avviato con le due prime direttive del Consiglio in materia (6), la direttiva qui in discussione ha imposto agli Stati membri un obbligo generale di sopprimere ogni restrizione ai movimenti di capitali effettuati tra residenti all' interno del mercato unico (art. 1).

Peraltro, la direttiva ha conservato agli Stati membri il diritto di adottare (o mantenere) le misure ritenute necessarie a garantire il rispetto delle leggi e dei regolamenti nazionali (art. 4, primo comma, prima parte) e li ha espressamente autorizzati ad imporre eventuali obblighi di dichiarazione dei movimenti di capitali "a scopo di informazione amministrativa o statistica" (art. 4, primo comma, seconda parte). La stessa direttiva, infine, precisa che l' applicazione delle citate misure o procedure non può tuttavia risultare di ostacolo ai movimenti di capitali operati in conformità con il diritto comunitario (art. 4, secondo comma).

12. Come si vede, il principio di libertà dei movimenti di capitali va coniugato con un potere di controllo degli Stati membri finalizzato al perseguimento di certi obiettivi: la sorveglianza in materia fiscale, la sorveglianza cautelare degli istituti finanziari, l' informazione amministrativa o statistica, nonché, in via generale, il rispetto delle leggi e dei regolamenti nazionali.

L' ammissibilità di misure nazionali di controllo dei trasferimenti di capitali, oltre ad essere stata esplicitamente affermata già nella prima direttiva del Consiglio in materia (7), è stata ripetutamente confermata dall' interpretazione che ne ha dato la Corte (8). Vero è che le pronunce della Corte sono state rese in un contesto giuridico precedente all' adozione della direttiva qui in discussione, e dunque ormai superato. Tuttavia, una diversa interpretazione dell' art. 4 della direttiva sarebbe incompatibile col sistema nel suo insieme, per giunta senza ragione, considerata anche la formulazione del tutto simile della corrispondente disposizione della precedente direttiva.

Sarebbe inoltre singolare se, diversamente dalle altre tre libertà garantite dal Trattato, la libera circolazione dei capitali fosse totalmente immune da controlli, tanto da privare gli Stati membri del diritto di adottare misure finalizzate al raggiungimento di obiettivi che la direttiva stessa riconosce, se proporzionati allo scopo perseguito, degni di tutela.

13. Con il riferimento generale al rispetto di leggi e regolamenti, poi, si è voluto in realtà comprendere tra gli obiettivi legittimamente perseguibili anche quello che in altri settori, e comunemente, viene ricondotto ° con formule anche diverse ° alle esigenze di tutela dell' ordine pubblico. Ancora una volta, sarebbe singolare che la disciplina sulla libera circolazione dei capitali non fosse in armonia con la disciplina del mercato comune nel suo insieme.

Al riguardo, va peraltro ricordato che la Corte ha affermato la legittimità di restrizioni ai movimenti di capitali qualora risultino indirettamente da restrizioni riguardanti altre libertà fondamentali (9). Ciò a ulteriore conferma del fatto che, nella misura in cui i movimenti di capitali ben possono subire limitazioni in ragione delle restrizioni (legittime) inerenti alla libertà cui sono collegati, a maggior ragione debbono poter subire delle restrizioni ove giustificate da motivi di ordine pubblico.

14. Quanto poi agli artt. 73 B e 73 D del Trattato, così come modificato a Maastricht, va rilevato che la formulazione di questi riprende quasi letteralmente quella degli artt. 1 e 4, primo comma, della direttiva, fatta eccezione per la circostanza che l' art. 73 D, n. 1, lett. b), annovera in maniera esplicita, tra le misure che gli Stati membri hanno il diritto di adottare, quelle "giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza".

Tale circostanza non è tuttavia tale da spostare i termini del problema, anzi. L' art. 73 D, lungi dall' introdurre una nuova eccezione al principio della libera circolazione dei capitali, non fa altro che confermare l' interpretazione della pregressa disciplina, quale già si poteva desumere dalla direttiva, in particolare dal suo art. 4, n. 1. In tali condizioni, appare pertanto ultroneo ipotizzare un' applicazione delle rilevanti disposizioni del Trattato di Maastricht alla fattispecie.

15. Tenuto conto di quanto precede, la verifica della compatibilità con l' art. 4 della direttiva di un obbligo di dichiarazione o di autorizzazione all' esportazione di biglietti di banca va pertanto operata utilizzando il criterio di proporzionalità, ben noto in tema di ostacoli agli scambi in generale. Sarà dunque necessario, secondo i canoni di una giurisprudenza ormai consolidata (10), stabilire se le misure imposte dalla normativa controversa siano effettivamente necessarie per raggiungere gli obiettivi perseguiti, oppure se detti obiettivi possano essere raggiunti, con pari efficacia, mediante provvedimenti meno restrittivi degli scambi intracomunitari.

16. Ora, il test di proporzionalità è superato sicuramente dalla dichiarazione. Infatti, una dichiarazione amministrativa, quale quella imposta dalla normativa spagnola per le esportazioni di capitali aventi importo superiore a 1 000 000 di PTA, oltre ad essere esplicitamente prefigurata nel citato art. 4 della direttiva, corrisponde perfettamente alla finalità di controllo ivi perseguita: difatti, ancorché obbligatoria e preventiva, una tale dichiarazione non comporta la sospensione dell' operazione cui si riferisce, che può essere realizzata indipendentemente dall' approvazione da parte dell' autorità nazionale competente. Quest' ultima, peraltro, sarà sempre in grado, all' occorrenza, di avviare le necessarie indagini, qualora sussistano sospetti sull' origine o sulla destinazione dei capitali, ovvero di violazione di qualsiasi altra legge (penale, fiscale o altro) ritenuta applicabile.

17. Gravi dubbi di ammissibilità suscita invece l' obbligo di richiedere all' autorità competente un' autorizzazione preventiva, al fine di esportare somme superiori a 5 000 000 di PTA.

Anzitutto, l' art. 4, primo comma, che esplicitamente consente, come già visto, l' onere della dichiarazione, non menziona, invece, l' ipotesi di autorizzazione. E quest' ultima costituisce senza dubbio un plus rispetto alla dichiarazione, i suoi effetti sugli scambi essendo certamente più restrittivi. L' autorizzazione, infatti, sospende le esportazioni di valuta e le condiziona di volta in volta all' assenso dell' amministrazione, che deve essere sollecitato con una apposita domanda. Ciò non soltanto costituisce un ostacolo, ma contraddice, in definitiva, l' idea stessa della libertà dei movimenti di capitali.

18. Già nella sentenza Luisi e Carbone, nel pronunciarsi sui limiti posti dal diritto comunitario al potere espressamente riconosciuto agli Stati membri di imporre controlli sulla natura e l' autenticità di movimenti liberalizzati di capitali, la Corte ha affermato che tali controlli potevano essere considerati leciti solo a condizione che venissero effettuati in modo tale da non assoggettare il trasferimento alla "discrezionalità dell' amministrazione" (11).

In questo senso, peraltro, la Corte si è espressa a più riprese riguardo anche ad altre libertà fondamentali garantite dal Trattato, affermando, in particolare, che "lo Stato membro non può adottare provvedimenti amministrativi e giudiziari che producano l' effetto di limitare il pieno esercizio dei diritti conferiti dalle norme comunitarie ai cittadini degli altri Stati membri" (12). Eventuali controlli sono dunque legittimi solo nella misura in cui non costituiscano una condizione per l' esercizio di diritti conferiti da norme comunitarie (13): esattamente quanto testualmente sancito all' ultimo comma dell' art. 4 della direttiva.

19. Anche in materia di libera circolazione delle merci la Corte ha più volte avuto modo di pronunciarsi sull' obbligo di autorizzazione (anche immediata ed automatica). Tale obbligo è comunque ritenuto inammissibile, in particolare perché "un sistema che imponga il rilascio di autorizzazioni amministrative comporta necessariamente l' esercizio di un certo potere discrezionale ed è la fonte di incertezza giuridica per gli operatori economici". La Corte ha inoltre aggiunto che lo scopo perseguito ben poteva essere raggiunto limitandosi "a raccogliere le informazioni (...) utili, a mezzo, per esempio, di dichiarazioni sottoscritte dagli importatori e accompagnate, se del caso, dai certificati appropriati" (14).

Ciò significa, giova ripeterlo, che, in via di principio, una misura di controllo non può avere l' effetto di escludere o comunque sospendere l' esercizio di una libertà fondamentale garantita dal diritto comunitario, subordinandolo all' assenso dell' amministrazione: non importa se più o meno discrezionale.

20. E' , dunque, anche alla luce di tale giurisprudenza che vanno esaminate le giustificazioni addotte dal governo spagnolo per far valere la liceità dell' obbligo di autorizzazione.

Il governo spagnolo sostiene infatti che un obbligo di autorizzazione nei casi di trasferimento di ingenti somme di danaro liquido sarebbe giustificato da ragioni legate alla lotta contro reati spesso ad esso collegati, quali il riciclaggio del danaro, il traffico di stupefacenti, la frode fiscale e il terrorismo, dunque da motivi di ordine pubblico. Lo stesso governo considera, inoltre, tale misura proporzionata in quanto necessaria al perseguimento del fine perseguito, in considerazione della portata generale e dell' importanza di quest' ultimo.

21. Ritengo che gli obiettivi evocati dal governo spagnolo possano essere realizzati con pari efficacia anche mediante l' imposizione di un semplice obbligo di dichiarazione. La duplice esigenza, quella di identificare i soggetti che trasferiscono oltre frontiera ingenti somme di danaro (di impedire dunque che simili operazioni avvengano nell' anonimato) e quella di predisporre eventuali indagini supplementari volte a verificare possibili connessioni dell' operazione in questione con determinati reati, sarebbe invero pienamente soddisfatta con la dichiarazione. Ciò, inoltre, si realizzerebbe sicuramente nel pieno rispetto degli obblighi imposti agli Stati dal diritto comunitario in materia.

22. Non si può dunque condividere, a mio avviso, l' affermazione del governo spagnolo, secondo cui un semplice obbligo di dichiarazione costituirebbe una protezione in concreto inefficace, in quanto, essendo proprio i potenziali rei i destinatari principali di tale obbligo, c' è da aspettarsi che questi non lo rispettino. Anche a voler accettare, per ipotesi, la premessa, non vedo perché gli stessi soggetti dovrebbero essere più inclini a rispettare l' obbligo di compilare una domanda di autorizzazione piuttosto che l' obbligo di compilare una dichiarazione, tanto più che la prima implicherebbe automaticamente indagini preventive alle quali essi dovrebbero ragionevolmente essere ancor più restii a sottomettersi.

23. Né ritengo rilevante, al riguardo, la circostanza che alla violazione dell' obbligo di dichiarazione l' ordinamento spagnolo ricolleghi una semplice sanzione amministrativa, mentre alla violazione dell' obbligo di autorizzazione, concretando un' ipotesi di reato, collega una sanzione penale. Ed infatti l' obiettivo di cui all' art. 4 della direttiva, cioè la possibilità per l' amministrazione di conoscere la "realtà" dell' operazione in questione (e di approfondire in caso di sospetto), resta sufficientemente garantito anche mediante una semplice dichiarazione, senza che la domanda di autorizzazione abbia un qualche valore aggiunto. D' altra parte, l' effetto dissuasivo della sanzione penale potrebbe ben collegarsi alla violazione dell' obbligo di dichiarazione, possibilità che non si è provato essere irrealizzabile.

24. E' appena il caso di ricordare, infine, che la direttiva del Consiglio 10 giugno 1991, 91/308/CEE, relativa alla prevenzione dell' uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite ("direttiva antiriciclaggio") (15), che pure riguarda esclusivamente le transazioni che avvengono con l' ausilio di intermediari finanziari e che dunque non è rilevante rispetto al caso che ci occupa, persegue finalità analoghe a quelle fin qui considerate: evitare infrazioni alle leggi degli Stati membri, senza per questo impedire o comunque frapporre ostacoli ad operazioni lecite. Anzi, è fin troppo evidente che il presupposto stesso della direttiva antiriciclaggio è la completa libertà di trasferimento di capitali. Ora, la direttiva in questione si limita ad imporre agli enti creditizi o finanziari, che effettuano operazioni superiori a determinati importi, una adeguata identificazione dei loro clienti. L' eventuale sospensione del trasferimento di capitali è poi autorizzata (anzi imposta) solo nella misura in cui gli enti in questione siano a conoscenza o abbiano il sospetto che si tratti di operazioni di riciclaggio.

25. Insomma, delle due l' una: o il trasferimento di danaro è lecito, e non presenta collegamenti con reati di qualsivoglia natura; oppure il trasferimento di denaro è il mezzo per la realizzazione o il frutto di un reato connesso: in entrambi i casi l' autorità amministrativa potrà procedere all' indagine volta ad accertare l' esistenza di eventuali reati, alla sola condizione di venire preventivamente e debitamente informata sulle modalità e sui termini del trasferimento, nonché sulle generalità di chi lo opera. A questo fine una dichiarazione sembra più che sufficiente e rientra perfettamente nella ratio della direttiva, senza che sia necessario imporre la sospensione dell' operazione con il rituale della domanda di autorizzazione e del consenso discrezionale dell' amministrazione.

26. Né vale opporre la circostanza che i trasferimenti di capitali sono consentiti senza alcuna limitazione quando siano effettuati attraverso un istituto bancario. In primo luogo, è noto che in quel caso il trasferimento soggiace agli oneri di commissione bancaria, tanto da poter rendere più gravosa ed eventualmente scoraggiare l' operazione. In secondo luogo, è decisivo che la direttiva non distingue i trasferimenti di mezzi di pagamento a seconda delle modalità seguite per gli stessi. Il principio della liberalizzazione è, come più volte sottolineato, sancito in termini generali. Ciò vuol dire che tutte le ipotesi di restrizioni devono essere espressamente prefigurate. Il tempo in cui tutto ciò che non è espressamente consentito è vietato è, nel sistema giuridico comunitario, passato. Oggi vige il principio esattamente opposto.

In definitiva, ritengo che un sistema di autorizzazione obbligatoria applicato in via generale al trasferimento di biglietti di banca costituisca una restrizione inammissibile alla libera circolazione dei capitali. Tale restrizione non è indispensabile al raggiungimento degli scopi tutelati dalla direttiva, che possono essere perseguiti anche con misure, altrettanto efficaci, che ostacolano in modo minore il movimento di capitali all' interno del mercato comune.

L' efficacia diretta

27. L' ultimo dubbio sollevato dal giudice a quo si presenta come corollario della questione appena trattata e riguarda l' efficacia diretta delle disposizioni sopra esaminate.

E' ben noto che le disposizioni di una direttiva hanno efficacia diretta e dunque possono essere invocate dai singoli dinanzi ai giudici nazionali quando siano, dal punto di vista sostanziale, sufficientemente precise e incondizionate (16). Il presupposto è poi che la direttiva non sia stata trasposta (o non sia stata trasposta correttamente) entro i termini stabiliti.

Ora, è fin troppo evidente che l' obbligo, imposto dall' art. 1 della direttiva agli Stati membri, di sopprimere le restrizioni ai movimenti di capitali effettuati tra residenti, entro i termini stabiliti per l' attuazione, è chiaro, preciso e non subordinato ad ulteriore attività da parte degli Stati stessi. La natura incondizionata dell' art. 1 non viene meno in virtù della previsione di cui all' art. 4, atteso che quest' ultimo non consente agli Stati membri di limitare ad nutum la portata del principio enunciato in termini generali dall' art. 1. In realtà l' art. 4 stabilisce le ipotesi, specifiche e circoscritte, in cui gli Stati membri possono adottare le misure previste, misure che comunque non possono essere tali da impedire o ostacolare ingiustificatamente i movimenti di capitali conformi al diritto comunitario.

Le disposizioni in esame rispondono dunque ai requisiti richiesti per poter essere invocate dai singoli dinanzi ai giudici nazionali: sono cioè provviste di effetto diretto.

28. La conclusione appena prospettata, peraltro, si pone perfettamente in linea ed anzi costituisce l' evoluzione della giurisprudenza Casati (17). E' ben vero, infatti, che in quella sentenza la Corte aveva negato l' efficacia diretta dell' art. 67 del Trattato CEE, e ricordato che, contrariamente alle altre tre libertà fondamentali, la libera circolazione dei capitali non poteva ritenersi automaticamente operante, neanche alla scadenza del periodo transitorio. E' altresì vero, tuttavia, che nella stessa sentenza la Corte ha riconosciuto che la liberalizzazione già attuata dalle prime due direttive del Consiglio di attuazione dell' art. 67, con riferimento a taluni movimenti di capitali, doveva essere considerata come "incondizionata" (18).

Ciò conferma, ove mai ve ne fosse bisogno, che le disposizioni della direttiva qui in esame, che ha completato l' attuazione dell' art. 67 del Trattato, liberalizzando quei movimenti che erano rimasti fuori dall' ambito di applicazione delle ricordate direttive dei primi anni sessanta, sono provviste della stessa efficacia diretta delle disposizioni di queste ultime.

In definitiva, gli artt. 1 e 4 della direttiva possono, a partire dalla data di scadenza dei termini stabiliti per la trasposizione (data, lo ripeto, differita relativamente ad alcuni Stati, tra cui la stessa Spagna), essere invocati dagli interessati per opporsi all' applicazione di qualsiasi disposizione di diritto interno con essi confliggente.

29. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di rispondere nel modo seguente ai quesiti pregiudiziali proposti dal Juzgado Central:

"1) Gli artt. 30 e 59 del Trattato non si applicano a movimenti di capitali non collegati a scambi di merci o servizi.

2) Gli artt. 1 e 4 della direttiva 88/361/CEE vanno interpretati nel senso che non ostano all' applicazione di una normativa di uno Stato membro che subordina al rilascio di una previa dichiarazione amministrativa l' esportazione di biglietti di banca, mentre si oppongono all' applicazione di una normativa nazionale che subordina ad una autorizzazione amministrativa preventiva l' esportazione di biglietti di banca.

3) Gli artt. 1 e 4 della direttiva 88/361/CEE vanno interpretati nel senso che le disposizioni ivi contenute sono sufficientemente precise e incondizionate da essere invocate dal singolo dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dell' amministrazione, per far valere l' inapplicabilità di una legge nazionale con esse confliggente".

(*) Lingua originale: l' italiano.

(1) ° Come modificato dal regio decreto n. 42/93.

(2) ° GU L 178, pag. 5. La direttiva si riferisce all' attuazione dell' art. 67 prima delle modifiche introdotte nella materia dal Trattato di Maastricht.

(3) ° Il tenore letterale dell' art. 4 è stato modificato con regio decreto n. 42 del 15 gennaio 1993. Tuttavia, la modifica costituisce, almeno nella parte che ci riguarda, una semplice precisazione della norma ed in ogni caso gli emendamenti introdotti non assumono, e ciò per esplicita ammissione del giudice di rinvio, alcuna rilevanza innovativa rispetto alla fattispecie che ci occupa.

(4) ° Sentenza 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone (Racc. pag. 377, punti 21 e 22).

(5) ° Sentenza 23 novembre 1978, causa 7/78, Regina/Thompson e a. (Racc. pag. 2247, punto 25). Ma v. già sentenza 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/Italia (Racc. pag. 561).

(6) ° Direttiva del Consiglio 11 maggio 1960, prima direttiva per l' applicazione dell' art. 67 del Trattato CEE (GU n. 43, pag. 921), e direttiva del Consiglio 18 dicembre 1962, 63/21/CEE, seconda direttiva del Consiglio che completa e modifica la prima direttiva per l' applicazione dell' art. 67 del Trattato CEE (GU n. 9 del 1963, pag. 62).

(7) ° La già citata direttiva del Consiglio 11 maggio 1960 prevedeva infatti all' art. 5, n. 1: Le disposizioni della presente direttiva non limitano il diritto degli Stati membri di verificare la natura e la realtà delle transazioni o dei trasferimenti(...) .

(8) ° V. sentenza Luisi e Carbone, citata, punto 31; nonché sentenza 24 giugno 1986, causa 157/85, Brugnoni e Ruffinengo (Racc. pag. 2013, punto 23).

(9) ° Sentenza 28 gennaio 1992, causa C-204/90, Bachmann (Racc. pag. I-249, punto 34).

(10) ° V. tra le altre, sentenza 20 maggio 1976, causa 104/75, De Peijper (Racc. pag. 613, punti 16-18), e, più recentemente, sentenza 16 dicembre 1992, causa C-169/91, B & Q (Racc. p. I-6635, punto 15).

(11) ° Sentenza Luisi e Carbone, citata, punto 34.

(12) ° Sentenza 14 luglio 1977, causa 8/77, Sagulo (Racc. pag. 1495, punto 5). Nello stesso senso v. sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 3755, punto 54), nonché sentenza 30 maggio 1991, causa C-68/89, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-2637, punti 11-13).

(13) ° V., in tal senso, sentenza 27 aprile 1989, causa 321/87, Commissione/Belgio (Racc. pag. 997, in particolare punto 15).

(14) ° Sentenza 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 203, punto 18).

(15) ° GU L 166, pag. 77.

(16) ° Fra le tante, v. sentenza 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker (Racc. pag. 53), e sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich e a. (Racc. pag. I-5357).

(17) ° Sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati (Racc. pag. 2595).

(18) ° Sentenza Casati citata, punto 11.