CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

del 31 gennaio 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

1. I fatti rilevanti ai fini della questione pregiudiziale

Nel contesto della strutturale situazione eccedentaria del mercato dei prodotti lattie-ro-caseari, il regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078 (GU 1977, L 131, pag. 1), contempla la concessione di un premio per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari (premio di non commercializzazione). Una delle condizioni cui è sottoposta la concessione di tale premio è che il beneficiario si impegni a non mettere in commercio latte o prodotti lattiero-caseari per cinque anni. L'attore nella causa principale, dopo aver assunto tale impegno, aveva ceduto in affitto la sua azienda. Poiché l'affittuario si era impegnato per iscritto a rispettare a sua volta il suddetto divieto, al von Menges veniva versato il premio di DM 74202,54. Poiché, nel corso del 1981, il suo successore nell'esercizio dell'impresa progettava di allevare pecore e di venderne il latte, il von Menges si rivolgeva alle autorità competenti per sapere se tale progetto fosse compatibile con le condizioni alle quali il regolamento summenzionato subordinava la concessione del premio di non commercializzazione. Nell'ambito del procedimento giurisdizionale promosso a seguito della risposta negativa dell'autorità competente, veniva infine sottoposta a questa Corte la seguente questione pregiudiziale:

« Se nella nozione “ latte e prodotti lattie- ro-caseari ” di cui all'art. 2, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero, rientrino anche il latte di pecora ed i relativi prodotti ».

2. Il mercato del latte di pecora

In base alle statistiche prodotte in causa nel 1977, anno in cui ha visto la luce il regolamento del Consiglio di cui trattasi, la produzione comunitaria di latte di pecora ammontava a 1505000 tonnellate, da imputarsi all'Italia (563000 tonnellate) e alla Francia (925000 tonnellate). Dopo l'adesione della Grecia, il totale aumentava fino a raggiungere 2492000 tonnellate. In tutti e tre i paesi, la produzione aumenta di alcuni punti in percentuale per anno. Queste cifre devono essere confrontate con la produzione comunitaria di latte di vacca, che raggiungeva 96186000 tonnellate nel 1977 (forniture alle latterie: 86706000 tonnellate) e 104451000 tonnellate nel 1981 (forniture alle latterie 95751000 tonnellate ( 1 ). Dall'intera produzione di latte di vacca e di pecora, il latte di pecora rappresenta perciò una quota dell'1,5% e, rispettivamente, del 2,2%. Il tasso di aumento della produzione totale di latte bovino nella Comunità è stato pari, in media, all'1,6% l'anno per il periodo 1973-1981. Oltre a questi dati quantitativi, si deve tener presente, come la Commissione ha rilevato in udienza, che la crescente popolarità di talune varietà di formaggio tradizionalmente prodotto con latte di pecora (tra l'altro il feta greco) ha fatto sì che la domanda non può più essere soddisfatta con i prodotti a base di latte di pecora e che perciò viene parzialmente utilizzato, a tal fine, il latte di vacca. Non si verifica, invece, il contrario e cioè che il latte di pecora possa sostituire il latte di vacca per la produzione di formaggio.

Tali dati portano a tre conclusioni. In primo luogo, la rilevanza della produzione di latte di pecora per il mercato lattiero-caseario comunitario è minima. In termini di diritto della concorrenza si direbbe che si tratta di un elemento di « secondaria importanza ». In secondo luogo, le eccedenze di latte e di prodotti lattiero-caseari non sono neanche in parte dovute all'aumento della produzione di latte di pecora. In terzo luogo, non è accertato che il latte di vacca e il latte di pecora costituiscano un unico mercato. Queste conclusioni sono corroborate dalle spiegazioni contenute nella memoria della Commissione circa la ragione per cui il regime dei premi non è stato esteso alla non commercializzazione del latte di pecora. Per quanto riguarda l'Italia, risulta che, a norma della decisione 15 giugno 1977, n. 77/433/CEE (GU 1977, L 170, pag. 30), il regime dei premi non è stato affatto applicato in tale stato a causa della riduzione delle mandrie bovine ad orientamento lattiero. Per quanto riguarda la Francia, dove il latte di pecora viene usato, secondo la Commissione, quasi unicamente per la produzione del formaggio Roquefort, si è ritenuto che in definitiva tale tipo di formaggio non rappresenta alcuna minaccia per i formaggi a base di latte di vacca, considerata la particolare posizione di questo prodotto sul piano del diritto nazionale.

3. Gli argomenti delle parti

La Commissione e il Land Nordrhein-Westfalen sostengono che la questione sottopostavi dev'essere risolta affermativamente. Il Land fa riferimento, in proposito, al Code of Principles on Dairy and Dairy products della FAO, di cui ha allegato copia alle sue osservazioni. Ritengo tuttavia che questi documenti non siano rilevanti per la soluzione della controversia, in quanto detto codice è inteso ad ovviare ad indicazioni fuorviami, in particolare ad evitare indicazioni quali « latte » o « prodotti del latte » per prodotti che non corrispondono a tale qualificazione. Un collegamento tra questa finalità e il controllo della produzione del latte sembra esistere, al massimo, in modo indiretto. Per di più questo stesso codice stabilisce che è importante menzionare l'origine del latte, allorché questo non è prodotto da vacche, il che depone piuttosto contro che non a favore della tesi del Land.

La Commissione ed il Land Nordrhein-Westfalen si basano entrambi sull'argomento secondo cui il regolamento di base dell'organizzazione comune dei mercati nel settore lattiero-caseario (regolamento (CEE) 804/68 del 27. 6. 1968, GU 1968, L 148, pag. 13) rinvia al capitolo 4 della tariffa doganale comune, nel quale si tratta indistintamente di « latte » e di « prodotti lattiero-caseari ». Tuttavia, a mio parere, tale riferimento alla tariffa doganale comune non è affatto convincente. Innanzitutto, la forza di convinzione di quest'argomento è smussata dal fatto che il regolamento (CEE) n. 1078/77 non si fonda sul suddetto regolamento di base, bensì direttamente sull'art. 43 del trattato, in ragione del carattere di disciplina di « deficiency payment » in qualche modo inerente a tale regolamento che istituisce premi. Il regolamento (CEE) n. 804/68 viene menzionato, in particolare, solo nel primo punto del preambolo, che letteralmente recita: « considerando che il settore dei prodotti ai quali si applica il regolamento (CEE) n. 804/68 ... è attualmente caratterizzato dalla formazione di cospicue e crescenti eccedenze ». Come ho già rilevato, tale valutazione non può riferirsi alla produzione di latte di pecora la quale non contribuisce a creare una sovrapproduzione. Questo rinvio indica solo la causa e il contesto del provvedimento di cui trattasi, ma non indica necessariamente anche il campo d'applicazione materiale del regolamento (CEE) n. 1078/77.

La Commissione fa riferimento, inoltre, al testo del regolamento (CEE) n. 1078/77, cioè all'art. 3, n. 2, lett. c) e all'art. 7, lett. f), nei quali si fa menzione di ovini. Ciò è esatto, ma queste due norme riguardano non già il premio di non commercializzazione, le cui condizioni sono formulate all'art. 2 del regolamento, ma bensì il premio di riconversione, disciplinato dall'art. 3. Il rinvio a queste due norme milita piuttosto contro che non a faovre del punto di vista della Commissione. L'obiettivo del premio di riconversione è infatti, secondo il preambolo, la riconversione verso la produzione di carne delle mandrie bovine ad orientamento lattiero. Questo è contemplato dall'art. 3, n. 2, lett. c), nel senso che il beneficiario del premio di rinconversione deve detenere un certo numero di unità di bovini o di ovini per un determinato periodo di tempo. Pertanto, la riduzione delle mandrie bovine ad orientamento lattiero e la detenzione di pecore sono manifestamente compatibili. Infine, la Commissione rinvia all'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento (CEE) n. 1391/78, che fissa le modalità d'applicazione di tale regime di premi (GU 1978, L 167, pag. 45). In base a detta norma, per entrambi i premi la richiesta deve contenere fra l'altro l'indicazione del numero totale di bovini e di ovini. Nemmeno quest'argomento è convincente. La stessa norma stabilisce in particolare che devono essere specificati: 1) il numero di vacche da latte; 2) il numero di altri bovini di sesso femminile e 3) inoltre, nel caso del premio di riconversione, il numero degli altri animali. Anche da ciò si desume che il fatto di detenere pecore è manifestamente rilevante solo per questo tipo di premio.

Richiamo infine la vostra attenzione sulla seguente circostanza: per la concessione del premio di non commercializzazione, l'art. 2, n. 2, lett. b), secondo trattino, pone come condizione di non affittare gli animali da latte né di affidarli ad altri a titolo oneroso o a titolo gratuito; il terzo trattino vieta anche al produttore di cedere i suoi animali da latte, salvo che per la macellazione o l'esportazione. Questa nozione di bestiame da latte (Milchvieh) è definita all'art. 1, n. 1, lett. b), del regolamento (CEE) n. 1391/78 come l'insieme degli animali femmine della specie bovina domestica ... atti alla produzione di latte. Neanche qui si parla di pecore.

4. Altre osservazioni

Avuto riguardo a quanto sopra, ritengo infondata la tesi, sostenuta in base ad un'interpretazione letterale e sistematica dalla Commissione e dal Land Nordrhein-Westfalen, secondo cui le nozioni di « latte » e « prodotti lattiero-caseari » comprenderebbero anche, nel presente contesto, il latte di pecora. Gli argomenti, anch'essi testuali, che sono stati dedotti dal sig. von Menges per sostenere per l'appunto che, nella fattispecie, le nozioni di « latte » e « prodotti lattiero-caseari » non comprendono il latte di pecora, non devono pertanto essere ulteriormente esaminati. I dati quantitativi e qualitativi, precedentemente indicati, sulla produzione del latte di pecora, nonché le circostanze in cui è nato il regolamento (CEE) n. 1078/77 inducono, a mio parere, a concludere che, all'atto dell'elaborazione di questo regime di premi, le mandrie ovine non hanno costituito un elemento di valutazione essenziale. Esse sono state in ogni caso escluse dal regime stesso, mentre il meno che si possa dire è che il testo delle varie norme non fornisce alcun argomento chiaro per poter sostenere che la non commercializzazione del latte comprende anche il latte di pecora. Sono certo d'accordo con la Commissione sul fatto che l'obiettivo finale del premio di non commercializzazione potrebbe eventualmente giustificare un'esclusione delle forniture di latte di pecora, benché per ora non sia stato addotto al riguardo alcun argomento economico molto convincente ( 2 ). A mio parere tuttavia un'interpretazione teleologica non può in alcun caso allontanarsi dal contesto, il quale suggerisce un'altra direzione, né dal testo del regolamento (CEE) n. 1078/77 e dal processo di formazione di quest'ultimo. La certezza del diritto per gli operatori economici richiede pertanto, nella fattispecie, una modifica del regolamento da parte del legislatore. Mi sembra inoltre che spetti al legislatore più che alla Corte di valutare la solidità degli argomenti di carattere economico dedotti dalla Commissione.

5. Conclusione

Vi suggerisco pertanto di risolvere nel seguente modo la questione sottopostavi dallo Oberverwaltungsgericht:

La nozione « latte e prodotti lattiero-caseari » di cui all'art. 2, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE), n. 1078/77 non comprende il latte di pecora.

( *1 ) Traduzione dell'olandese.

( 1 ) Cfr. le relazioni annuali della Commissione sulla situazione dell'agricoltura nella Comunità.

( 2 ) In particolare, non mi sembra sufficientemente convincente l'argomento dedotto in udienza, secondo cui l'aumento della produzione di latte di pecora renderebbe possibile un minore utilizzo del latte di vacca per la produzione di un surrogato del « vero » feta greco (prodotto con latte di pecora).