CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DELL'8 OTTOBRE 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

I —

Nelle sentenze pronunziate nella causa Frecassetti c/ Amministrazione delle finanze dello Stato (15 giugno 1976,Racc. pag. 983) e nelle cause riunite Amministrazione delle finanze e/Salumi, Vassanelli e Ultrocchi (27 marzo 1980, Race. pag. 1238), avete dichiarato che i prelievi all'importazione dei prodotti agricoli vanno calcolati in base all'aliquota vigente il giorno in cui la dichiarazione d'importazione è accettata dall'ufficio doganale.

Nelle presenti cause la Corte di cassazione vi chiede in via pregiudiziale se il recupero che tali sentenze impongono in via di principio debba tener conto dell'entrata in vigore, il 1° luglio 1980, del regolamento del Consiglio n. 1697/79.

Gli antefatti sono i seguenti:

L'11 settembre 1976 veniva pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il dispositivo della vostra sentenza Frecassetti. Il 22 settembre 1978 lo Stato italiano adottava un decreto che prescriveva l'applicazione dell'aliquota di prelievo in vigore il giorno dell'accettazione della dichiarazione d'importazione. L'Amministrazione italiana delle finanze, che aveva riscosso tali prelievi in base ad un'aliquota diversa, più vantaggiosa per l'importatore, aveva già emesso delle ingiunzioni di modifica che intimavano il pagamento di importi supplementari quali prelievi su importazioni di prodotti agricoli (cereali e carni) da paesi terzi, che risalivano, in taluni casi, al 1966. Tali ingiunzioni erano indirizzate alle tre resistenti in cassazione nelle cause riunite Amministrazione delle finanze e/Salumi, Vassanelli e Ultrocchi, nonché a due altre ditte — Orlandi e Divella — ricorrenti nella causa principale in due dei presenti procedimenti (215 e 217/80).

Nell'ambito delle controversie che contrappongono le ditte Orlandi e Divella all'Amministrazione italiana (che aveva vinto la causa in appello) e nelle liti tuttora pendenti, dopo la vostra sentenza 27 marzo 1980, tra la suddetta Amministrazione e le tre società Salumi, Vassanelli e Ultrocchi (vittoriose in sede di appello), la Corte di cassazione italiana vi chiede ora, con cinque ordinanze tutte in data 2 luglio 1980, se il recupero imposto, in via di principio, dalle vostre sentenze Frecassetti e Salumi debba tener conto dell'entrata in vigore il 1° luglio 1980, del regolamento del Consiglio n. 1697/79, cioè successivamente alla vostra sentenza e il giorno precedente alla data in cui essa ha deciso di rivolgersi nuovamente a voi.

Si tratta pertanto essenzialmente del problema dell'incidenza dell'efficacia combinata, nel tempo, di una sentenza pregiudiziale della Corte e di un regolamento del Consiglio sulla situazione sottostante a quella che ha dato luogo alla vostra sentenza 27 marzo 1980.

Nella sentenza 27 marzo 1980 (Race, pag. 1263, punto 18) avete affermato che, in mancanza di una specifica normativa comunitaria, occorreva, nell'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro, applicare alla riscossione ed al recupero dei prelievi agricoli le modalità e le condizioni che valgono per i tributi nazionali dello stesso tipo, di guisa che i primi fossero riscossi in maniera altrettanto efficace dei secondi.

Il Consiglio tuttavia non aveva atteso la data della pronuncia della vostra sentenza per agire nel senso da voi indicato al punto 15 di questa. Esso aveva adottato, il 2 luglio 1979, il regolamento n. 1430/79 relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione e, il 24 luglio 1979, il regolamento n. 1697/79 riguardante il recupero a posteriori dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione non corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuarne il pagamento.

Mi sembra incontestabile che, ai sensi del punto 18 della vostra sentenza 27 marzo 1980, il regolamento n. 1697/79 determini le modalità e le condizioni di riscossione, in particolare, dei prelievi agricoli. Secondo il punto 16 della stessa sentenza, «questa normativa risolve tuttavia soltanto in parte i problemi relativi all'uguaglianza dei soggetti giuridici nel settore in questione ed il carattere necessariamente tecnico e dettagliato di una normativa del genere consente di porre rimedio soltanto parzialmente alla sua mancanza per via di interpretazione giurisprudenziale».

Pur essendo «di una precisione relativamente sufficiente», l'art. 5, n. 2, del regolamento suddetto affida d'altro canto ad un regolamento di attuazione l'incarico di determinare i casi in cui l'autorità doganale ha la facoltà di non procedere al recupero dell'importo dei dazi. Siffatte disposizioni di attuazione sono state stabilite col regolamento della Commissione 20 giugno 1980, n. 1573, entrato in vigore solo il 1° luglio 1980.

Non è quindi del tutto esatto affermare, con la Commissione, che, eccetto il caso di atti passibili di un'azione giudiziaria repressiva (art. 3), si tratta di un «regolamento di armonizzazione totale che regola l'insieme della materia».

II —

Benché il Consiglio non abbia presentato osservazioni nell'ambito del procedimento in atto, condivido il parere della Commissione secondo cui ¡I suddetto regolamento non può riguardare azioni di recupero esperite prima della sua entrata in vigore e non ancora definite a tale data.

Voi stessi avete avuto cura di sottolineare, nella sentenza 27 marzo 1980, che la normativa in questione non era ancora entrata in vigore alla data di tale pronuncia e che la stessa, pur risolvendo — parzialmente — i problemi relativi all'uguaglianza dei soggetti giuridici in un determinato settore, lasciava ancora spazio all'interpretazione giurisprudenziale.

Secondo un principio generalmente riconosciuto negli ordinamenti degli Stati membri, le norme di procedura, senza con ciò assumere carattere retroattivo, si applicano con effetto immediato a tutte le controversie pendenti all'atto della loro-entrata in vigore.

Tuttavia il regolamento n. 1697/69 presenta un carattere «costitutivo»: esso non modifica né precisa alcun testo precedente, ma, al contrario, viene a colmare una lacuna del diritto uniformando, a livello comunitario, le condizioni sia temporali (art. 2, n. 1), sia procedurali (art. 2; n. 2, art. 4) sia sostanziali (art. 5) che si applicano all'esercizio dell'azione di recupero dei dazi percepiti in meno del dovuto. Non si tratta quindi di un testo puramente procedurale.

Non si può d'altronde affermare che il suo solo scopo consista nell'attribuzione di garanzie supplementari ai debitori d'imposta. Certamente, non si può fare a meno di notare il carattere alquanto significativo di espressioni quali: «non possono iniziare nessuna azione di recupero» (art. 5, n. 1); «le autorità competenti hanno la facoltà di non procedere al recupero a posteriori» (art. 5, n. 2, Io comma); «i casi in cui si possono applicare le disposizioni del primo comma» (art. 5, n. 2, 2° comma). Tuttavia, d'altro canto, l'art. 2, n. 1, fissa il principio secondo cui l'azione di recupero va esperita fintantoché non sia intervenuta prescrizione.

Malgrado tale carattere ambiguo, gli autori del regolamento avrebbero potuto stabilire espressamente che, sin dalla sua entrata in vigore, esso avrebbe dovuto applicarsi alle azioni di recupero iniziate ai sensi delle disposizioni nazionali e ancora pendenti.

Tuttavia né dalla lettera, né dai lavori preparatori, né dalla struttura generale del regolamento emergono indizi tali da consentire di ritenere che, anche solo implicitamente, esso abbia tale portata;

Ciò risulta innanzitutto evidente dalla stessa lettera delle norme del regolamento «... le autorità competenti ... iniziano...» (art. 2, n. 1); «... non possono iniziare nessuna azione di recupero ...» (art. 5, n. 1).

Un ulteriore indizio della mancanza di «efficacia immediata» del regolamento è costituito dall'ampio lasso di tempo trascorso prima della sua entrata in vigore: adottato il 24 luglio 1979, esso venne pubblicato il 3 agosto 1979 per entrare in vigore solo il 1° luglio 1980 (contemporaneamente al regolamento n. 1430/79) e la sua applicazione piena e integrale può inoltre venire modificata dall'intervento del comitato per le franchigie doganali (art. 10). Questo scaglionamento nel tempo ha consentito del resto di evitare il ricorso a disposizioni transitorie.

Infine, il fatto che il regolamento n. 1697/79, se riconosciuto applicabile alle fattispecie particolari su cui la Corte di cassazione italiana deve ancora decidere, possa avere effetti «in mitius» su «rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza relativa alla domanda di interpretazione», ma «non ancora definiti secondo il diritto nazionale», non può influenzare l'orientamento della soluzione da dare alla prima questione che vi è stata sottoposta. Se le mitigazioni apportate dall'art. 5 al principio dell'avvio dell'azione di recupero (art. 2, n. 1, 1° comma) dovessero applicarsi ai procedimenti ancora pendenti alla data del 1° luglio 1980, l'esenzione di debitori d'imposta che si trovino nella stessa situazione potrebbe dipendere dalla diversa tempestività delle autorità competenti nell'iniziare l'azione di recupero o dalla diversa durata dei procedimenti giudiziari, il che condurrebbe a trattamenti diversi, all'interno dello stesso Stato membro, di debiti aventi la stessa natura e sorti contemporaneamente.

Il rinvio al diritto nazionale, conseguente all'interpretazione che vi propongo, rischia di comportare una disparità di trattamento dei debitori a seconda della maggiore o minore severità delle leggi o dei regolamenti nazionali in materia di recupero dei dazi percepiti in meno del dovuto. Ma tale disparità è stata esplicitamente ammessa dal legislatore comunitario che autorizza gli Stati membri a non procedere all'accertamento delle risorse proprie corrispondenti ai dazi all'importazione o all'esportazione il cui recupero non sia stato condotto a termine in forza del regolamento n. 1697/79 (art. 9).

Voi stessi avete afferrąato (sentenza 10 luglio 1980, Ariete, Race. pag. 2556, punto 16) che «differenze del genere, soprattutto quando si tratta delle norme relative alla contestazione di imposizioni nazionali, non possono essere considerate discriminatorie, né, a fortiori, tali da falsare la concorrenza ...».

È d'altronde indifferente che i debitori non siano stati o non siano più in grado di rivalersi dell'ulteriore onere risultante da un eventuale recupero.

III —

Di conseguenza, ritengo che non sia necessario risolvere le altre questioni pregiudiziali sollevate dal giudice nazionale.

Tuttavia, anche riguardo alle controversie aventi ad oggetto gli oneri pecuniari che le amministrazioni degli Stati membri sono incaricate di riscuotere per conto delle Comunità, nulla impedisce ai giudici nazionali di ispirarsi ai principi informatori del regolamento n. 1697/79 (in particolare dell'art. 5), qualora la loro applicazione nei casi sottoposti alla loro cognizione non renda il recupero dei prelievi comunitari praticamente impossibile o meno efficace rispetto alla riscossione delle tasse e degli oneri nazionali dello stesso tipo.

Superfluo dire inoltre (quarta questione) che le somme riscosse a posteriori non possono essere esentate da interessi di mora se la percezione di tali interessi è contemplata dalle leggi o dai regolamenti nazionali che si applicano in materia di riscossione di tasse e oneri nazionali.

Nelle sue osservazioni, la Commissione vi propone una soluzione nel senso che il regolamento n. 1697/79 non solo si applica unicamente alle azioni di recupero iniziate dopo il 1° luglio 1980, ma, inoltre, concerne soltanto le operazioni di importazione o di esportazione in ordine alle quali l'atto amministrativo con cui viene liquidato il dazio corrispondente è stato emanato successivamente al 1o luglio 1980 o in ordine alle quali il debito doganale dell'operatore è sorto successivamente a tale data.

Non ritengo sia il caso di spingersi così lontano nell'ambito delle cause in discussione. Tuttavia mi rimetto, al riguardo, al prudente apprezzamento della Corte e concludo suggerendovi di dichiarare che costituiscono «recuperi a posteriori» ai sensi del regolamento n. 1697/79 solo quelli a cui si è proceduto a seguito di azioni iniziate successivamente alla data del 1° luglio 1980.

( 1 ) Traduzione dal francese.