Parti

Motivazione della sentenza

Dispositivo



Parti

Nella causa T‑344/08,

EnBW Energie Baden-Württemberg AG, con sede in Karlsruhe (Germania), rappresentata da A. Bach e A. Hahn, avvocati,

ricorrente,

sostenuta da

Regno di Svezia, rappresentato da K. Petkovska, S. Johannesson e A. Falk, in qualità di agenti,

interveniente,

contro

Commissione europea, rappresentata inizialmente da P. Costa de Oliveira, A. Antoniadis e O. Weber, successivamente da A. Bouquet, Costa de Oliveira e Antoniadis, in qualità di agenti,

convenuta,

sostenuta da

Siemens AG, con sede in Berlino (Germania) e Monaco di Baviera (Germania), rappresentata da I. Brinker, C. Steinle e M. Holm-Hadulla, avvocati,

e da

ABB Ltd, con sede in Zurich (Svizzera), rappresentata inizialmente da J. Lawrence, solicitor, e E. Whiteford, barrister, successivamente da Lawrence e D. Howe, solicitor,

intervenienti,

avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione SG.E3/MV/psi D (2008) 4931 della Commissione, del 16 giugno 2008, che rifiuta l’accesso al fascicolo del procedimento COMP/F/38.899 — Apparecchiature di comando con isolamento in gas,

IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),

composto dalle sig.re I. Pelikánová (relatore), presidente, K. Jürimäe e dal sig. M. van der Woude, giudici,

cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza del 29 novembre 2011,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

Fatti

1. La ricorrente, la EnBW Energie Baden-Württemberg AG, è un’impresa distributrice di energia, che ritiene di essere stata pregiudicata dalla messa in atto di un cartello tra produttori di apparecchiature di comando con isolamento in gas (in prosieguo: le «AIG»), sanzionato con decisione C (2006) 6762 def. della Commissione, del 24 gennaio 2007, relativa ad un procedimento di applicazione dell’articolo 81 [CE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE (caso COMP/F/38.899 — Apparecchiature di comando con isolamento in gas) (in prosieguo: la «decisione AIG»).

2. Nella decisione AIG, la Commissione delle Comunità europee ha constatato che più imprese avevano violato l’articolo 81, paragrafo 1, CE e l’articolo 53 dell’accordo SEE prendendo parte ad un cartello sul mercato delle AIG, nell’ambito del quale avevano truccato le gare d’appalto, fissato i prezzi e si erano ripartiti progetti e appalti delle AIG in Europa. Conseguentemente, la Commissione ha inflitto alle imprese partecipanti a tale cartello ammende per un importo pari a EUR 750 milioni.

3. Il 9 novembre 2007 la ricorrente ha chiesto alla Commissione, sulla base dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), l’accesso a tutti i documenti relativi al procedimento nel caso COMP/F/38.899.

4. A seguito di incontri tra la ricorrente e la Commissione, la ricorrente ha dichiarato tale domanda, come pure la domanda di conferma del 10 dicembre 2007, priva di oggetto e, il 13 dicembre 2007, ha presentato una nuova domanda di accesso ai documenti relativi al caso di cui trattasi. Con telecopia dell’11 gennaio 2008 la ricorrente ha puntualizzato la sua domanda escludendo tre categorie di documenti, cioè tutti i documenti riferentisi esclusivamente alla struttura delle imprese implicate, tutti i documenti vertenti esclusivamente sull’identificazione del destinatario della decisione AIG e tutti i documenti integralmente redatti in lingua giapponese.

5. Il 30 gennaio 2008 la Commissione respingeva la domanda iniziale della ricorrente, come modificata l’11 gennaio 2008.

6. Il 20 febbraio 2008 la ricorrente presentava una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.

7. Il 16 giugno 2008 la Commissione respingeva la domanda di conferma (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

8. Al punto 2 della decisione impugnata, la Commissione ha classificato i documenti figuranti nel fascicolo del caso COMP/F/38.899 nelle seguenti cinque categorie:

1) documenti forniti nell’ambito di una domanda di immunità o di clemenza, cioè dichiarazioni delle imprese interessate e ogni documento da queste presentato nell’ambito della domanda di immunità o di clemenza;

2) richieste di informazioni e risposte delle parti a tali richieste;

3) documenti ottenuti nel corso delle ispezioni, cioè documenti sequestrati nel corso dei sopralluoghi nei locali delle imprese interessate;

4) comunicazione degli addebiti e risposte delle parti;

5) documenti interni:

a) documenti relativi ai fatti, cioè, in primo luogo, note di merito sulle conclusioni da trarre dalle prove raccolte, in secondo luogo, corrispondenza con altre autorità di concorrenza e, in terzo luogo, consultazioni di altri servizi della Commissione intervenuti nel caso;

b) documenti procedurali, cioè mandati di ispezione, processi verbali di ispezione, rapporti di ispezione, estratti dei documenti ottenuti nel corso delle ispezioni, documenti relativi alla notifica di taluni documenti e note agli atti.

9. In seguito, al punto 3 della decisione impugnata, la Commissione ha esposto che ciascuna di tali categorie rientrava nell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e che i documenti di cui alla categoria 5, lettera a), rientravano egualmente nell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.

10. Successivamente, al punto 4 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che i documenti appartenenti alle categorie da 1 a 4 rientravano nell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

11. Al punto 5 della decisione impugnata, la Commissione ha fatto presente che non poteva riscontrare indizi di un interesse pubblico prevalente che giustificasse l’accesso ai documenti richiesti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.

12. Infine, al punto 6 della decisione impugnata, la Commissione ha motivato il suo rifiuto di concedere un accesso parziale al fascicolo con il fatto che l’insieme dei documenti figuranti nel fascicolo rientrava integralmente nelle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001.

Procedimento e conclusioni delle parti

13. Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 agosto 2008, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.

14. Con atto separato depositato lo stesso giorno, ha presentato istanza diretta a far statuire sul ricorso mediante un procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 76 bis, paragrafo 1, primo trattino, del regolamento di procedura del Tribunale. L’11 settembre 2008 la Commissione ha depositato le proprie osservazioni su tale istanza. Con decisione 1° ottobre 2008 il Tribunale (Seconda Sezione) ha respinto l’istanza di procedimento accelerato.

15. L’8 dicembre 2008 il Regno di Svezia ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Rispettivamente il 9 e il 12 dicembre 2008 la Siemens AG e la ABB Ltd hanno presentato istanza di intervento a sostegno delle conclusioni della Commissione.

16. Con ordinanze del 13 marzo 2009 il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha ammesso tali interventi.

17. Il 27 maggio 2009 il Regno di Svezia e la Siemens hanno presentato le loro memorie d’intervento. Il 28 maggio 2009 la ABB ha presentato la sua memoria di intervento.

18. Rispettivamente il 29 e il 30 settembre 2009 la ricorrente e la Commissione hanno presentato le loro osservazioni sulle memorie di intervento.

19. Il 18 novembre 2009, a seguito di una misura di organizzazione del procedimento adottata dal Tribunale, la Commissione ha prodotto un inventario del fascicolo nel caso COMP/F/38.899 indicando, per ciascun documento ivi menzionato, a quale delle categorie sopra menzionate al punto 8 apparteneva, occultando le informazioni sul contenuto dei vari documenti.

20. Con ordinanza 26 aprile 2010 il presidente della Seconda Sezione del Tribunale, sentite le parti, ha sospeso il procedimento nella presente causa fino alla pronuncia della decisione del Tribunale che definisce la causa T‑399/07, Basell Polyolefine/Commissione. Dopo che tale decisione è intervenuta mediante un’ordinanza di cancellazione dal ruolo datata 25 gennaio 2011, in tale data il procedimento è stato riavviato.

21. Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione, cui la causa è stata, conseguentemente, attribuita.

22. Facendo seguito a misure di organizzazione del procedimento decise dal Tribunale, la ricorrente ha prodotto una copia della sua domanda di conferma del 20 febbraio 2008 e la Commissione ha risposto a quesiti scritti.

23. La ricorrente, sostenuta dal Regno di Svezia, chiede che il Tribunale voglia:

— annullare la decisione impugnata;

— in subordine, annullare la decisione impugnata nella parte in cui la Commissione le ha rifiutato un accesso anche parziale ai documenti figuranti nel fascicolo;

— condannare la Commissione alle spese.

24. La Commissione, sostenuta dalla Siemens e dalla ABB, chiede che il Tribunale voglia:

— respingere il ricorso;

— condannare la ricorrente alle spese.

In diritto

25. A sostegno del ricorso la ricorrente solleva tre motivi, attinenti, in primo luogo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, in secondo luogo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte della frase, del suddetto regolamento e, in terzo luogo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del medesimo regolamento. Essa solleva inoltre un quarto motivo attinente in sostanza a un errore manifesto di valutazione circa la portata della domanda di accesso.

A – Sulla ricevibilità della censura relativa al mancato esame specifico e concreto dei documenti

26. Il Regno di Svezia ha sollevato una censura, non espressamente sollevata dalla ricorrente, che rimprovera alla Commissione di non aver proceduto ad un esame specifico e concreto dei documenti del fascicolo. La Commissione ritiene che tale censura sia irricevibile, perché eccede l’oggetto del ricorso quale definito dalla ricorrente.

27. Secondo l’articolo 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al Tribunale in forza dell’articolo 53 del suddetto Statuto, le conclusioni dell’istanza d’intervento possono avere ad oggetto soltanto l’adesione alle conclusioni di una delle parti. Secondo l’articolo 116, paragrafo 3, del regolamento di procedura, l’interveniente accetta il procedimento nello stato in cui questo si trova all’atto del suo intervento. Secondo la giurisprudenza tali disposizioni non ostano a che l’interveniente presenti argomenti diversi da quelli della parte che esso sostiene, purché non modifichino l’ambito della controversia e l’intervento miri sempre a sostenere le conclusioni presentate da quest’ultima parte (sentenze della Corte del 23 febbraio 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, 30/59, Racc. pag. 1, in particolare pag. 37, e dell’8 gennaio 2002, Francia/Monsanto e Commissione, C‑248/99 P, Racc. pag. I‑1, punto 56; sentenza del Tribunale del 3 aprile 2003, Royal Philips Electronics/Commissione, T‑119/02, Racc. pag. II‑1433, punti 203 e 212).

28. Si deve ricordare, nella specie, che l’obbligo per un’istituzione di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti che siano oggetto di qualunque domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001 costituisce una soluzione di principio, che si applica quale che sia il settore al quale si ricollegano i documenti richiesti, anche se tale soluzione di principio non significa che un siffatto esame sia richiesto in ogni circostanza (sentenza del Tribunale del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T‑2/03, Racc. pag. II‑1121; in prosieguo: la «sentenza VKI», punti 74 e 75).

29. Di conseguenza, l’esame della censura relativa alla violazione di tale obbligo costituisce una tappa preliminare all’esame dei motivi attinenti alla violazione delle disposizioni dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Ne consegue che il Tribunale deve comunque controllare, nell’ambito dell’esame dei motivi attinenti alla violazione di tali disposizioni, se la Commissione ha effettuato un esame specifico e concreto di ciascuno dei documenti richiesti oppure dimostrato che manifestamente i documenti rifiutati rientravano integralmente in un’eccezione.

30. Peraltro, si deve rilevare che, se è vero che la censura relativa all’assenza di un esame specifico e concreto è stata invocata dal Regno di Svezia nella prima parte della sua memoria di intervento senza un nesso diretto con i motivi invocati dalla ricorrente, essa è stata successivamente ripetuta nell’ambito degli argomenti dedicati al motivo attinente alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

31. Da ciò consegue che la censura relativa all’assenza di un esame specifico e concreto dei documenti non divulgati, quale sollevata dal Regno di Svezia, è ricevibile.

B – Nel merito

1. Sul quarto motivo, relativo a un errore manifesto di valutazione circa la portata della domanda di accesso

32. Dal punto 2, in fine, della decisione impugnata risulta che la Commissione ha considerato che i documenti rientranti nella categoria 5, lettera b) (v. supra punto 8), non erano compresi nella domanda di accesso presentata dalla ricorrente, «poiché tali documenti [rivestivano] carattere puramente procedurale e/o riproducevano solo fatti noti». Rispondendo ad un quesito rivolto dal Tribunale nel corso dell’udienza, la Commissione, in primo luogo, ha fatto presente che tale considerazione si fondava sul fatto che, nella domanda di conferma, la ricorrente non aveva sollevato obiezioni circa la definizione restrittiva della portata della domanda di accesso, quale contenuta nella risposta alla domanda di accesso iniziale, e non aveva neanche menzionato i documenti interni. In secondo luogo, ha fatto riferimento ad una nota del 21 gennaio 2008 inserita agli atti, relativa ad un colloquio telefonico tra un funzionario della direzione generale (DG) «Concorrenza» e i legali della ricorrente del 9 gennaio 2008. Da tale nota risulterebbe che i legali della ricorrente hanno fatto presente che la loro domanda di accesso contemplava unicamente i documenti aventi un rapporto con l’infrazione ascritta ai partecipanti al cartello sulle AIG e non, per esempio, i documenti interni. È la combinazione di questi due elementi che avrebbe fondato la convinzione della Commissione secondo cui i documenti rientranti nella categoria 5, lettera b), non erano contemplati nella domanda di accesso della ricorrente.

33. Nel ricorso la ricorrente si è opposta a tale esclusione, sostenendo di non aver in nessun modo fatto sapere di escludere tali documenti dalla sua domanda e che, al contrario, aveva espressamente specificato nella telecopia dell’11 gennaio 2008 i documenti esclusi dalla sua domanda.

34. A questo proposito, si deve in primo luogo constatare che, nella domanda iniziale del 9 novembre 2007, la ricorrente ha chiesto l’accesso a tutti i documenti del fascicolo relativo al cartello sulle AIG, senza ulteriori specificazioni né restrizioni. Successivamente, in una telecopia dell’11 gennaio 2008, la ricorrente ha circoscritto la sua domanda escludendo taluni gruppi di documenti espressamente elencati, cioè tutti i documenti riferentisi esclusivamente alla struttura delle imprese implicate, tutti i documenti vertenti esclusivamente sull’identificazione dei destinatari della decisione AIG e tutti i documenti integralmente redatti in lingua giapponese. Tale limitazione espressa e scritta intervenuta dopo la conversazione telefonica del 9 gennaio 2008 non corrobora dunque le affermazioni della Commissione circa un’asserita limitazione che la ricorrente avrebbe comunicato verbalmente in occasione di tale conversazione.

35. In secondo luogo, la domanda di conferma del 20 febbraio 2008 ha esattamente la stessa portata della domanda iniziale, quale circoscritta mediante telecopia dell’11 gennaio 2008, in quanto mira alla divulgazione «della totalità dei documenti in possesso della Commissione aventi ad oggetto il procedimento (...) nel caso COMP/F/38.899», ad eccezione delle tre categorie di documenti esclusi nella suddetta telecopia dell’11 gennaio 2008. Pertanto, alla lettura della domanda di conferma, al più tardi, la Commissione avrebbe dovuto riconsiderare la sua interpretazione restrittiva della portata della domanda di accesso.

36. In terzo luogo, le ragioni addotte dalla Commissione per giustificare nel merito la sua interpretazione restrittiva, cioè il fatto che i documenti rientranti nella categoria 5, lettera b), rivestono asseritamente carattere puramente procedurale e riproducono solo fatti noti, non sono pertinenti nel contesto del regolamento n. 1049/2001. Infatti, l’interesse personale che il richiedente può perseguire con la sua domanda di accesso è un criterio del tutto estraneo al regolamento n. 1049/2001, cosicché non spetta alla Commissione dare giudizi o fare supposizioni a tale riguardo, né trarre da ciò conclusioni circa il trattamento della domanda.

37. Si deve pertanto constatare che la ricorrente è legittimata a sostenere che il modo restrittivo della Commissione di intendere la portata della sua domanda di accesso è inficiato da errore manifesto di valutazione. Di conseguenza, la decisione impugnata va annullata in quanto rifiuta alla ricorrente l’accesso ai documenti rientranti nella categoria 5, lettera b).

2. Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001

38. Questo motivo è suddiviso in tre parti. La prima parte attiene alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. La seconda parte attiene alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001. La terza parte attiene alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.

39. Va ricordato che il regolamento n. 1049/2001, adottato in base all’articolo 255, paragrafo 2, CE, è volto, come indicano il suo quarto considerando e il suo articolo 1, a conferire al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni. Il secondo considerando di tale regolamento ricorda che tale diritto di accesso si ricollega al carattere democratico delle istituzioni. Discende altresì da detto regolamento, in particolare dall’undicesimo considerando e dall’articolo 4, il quale prevede un regime di eccezioni al riguardo, che tale diritto d’accesso è tuttavia assoggettato a determinati limiti per motivi di interesse pubblico o privato.

40. Per giustificare il rifiuto di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione interessata deve altresì spiegare come l’accesso al suddetto documento possa concretamente ed effettivamente ledere l’interesse tutelato da un’eccezione prevista da tale articolo (sentenze della Corte del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc. pag. I‑4723, punto 49; del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Racc. pag. I‑5885, in prosieguo: la «sentenza TGI», punto 53, e del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Racc. pag. I‑8533, punto 72).

41. Conformemente alla costante giurisprudenza, dal momento che le eccezioni al diritto di accesso, figuranti all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, esse devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (sentenze della Corte del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, Racc. pag. I‑1233, punto 63; del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione, C‑64/05 P, Racc. pag. I‑11389, punto 66, e Svezia e Turco/Consiglio, punto 40 supra, punto 36).

42. La fondatezza delle tre parti del primo motivo sollevato dalla ricorrente va esaminata alla luce di tali principi.

43. A tal proposito, dato che, come risulta supra dal punto 29, la censura relativa al difetto di un esame specifico e concreto dei documenti riguarda una questione trasversale, comune alle tre parti del primo motivo, tale censura va esaminata prima di valutare se la Commissione abbia correttamente applicato le differenti eccezioni invocate nella decisione impugnata a fondamento del rifiuto di divulgazione dei documenti richiesti. Si deve quindi innanzitutto esaminare se le condizioni richieste perché la Commissione possa esimersi da un siffatto esame specifico e concreto sussistessero nella specie.

a) Sull’esistenza, nella specie, delle condizioni che consentono di derogare all’obbligo di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti richiesti

44. In limine, si deve rilevare che deroghe all’obbligo di esame specifico e concreto dei documenti richiesti sono state accettate dalla giurisprudenza in varie fattispecie.

45. In primo luogo, si tratta dei casi nei quali è pacifico, nelle circostanze date, che l’accesso deve essere rifiutato oppure, al contrario, concesso. Il Tribunale ha considerato che ciò potrebbe avvenire, in particolare, quando alcuni documenti ricadano manifestamente e integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, siano già stati oggetto di un esame specifico e concreto da parte della Commissione in analoghe circostanze (sentenza VKI, punto 28 supra, punto 75). Un caso altrettanto manifesto è stato altresì riconosciuto dalla Corte, la quale ha considerato che alle istituzioni è consentito, per spiegare come l’accesso ai documenti richiesti possa pregiudicare l’interesse tutelato da un’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, fondarsi su presunzioni generali che si applicano a talune categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (sentenze Svezia e Turco/Consiglio, punto 40 supra, punto 50, TGI, punto 40 supra, punti 54 e 55, e Svezia e a./API e Commissione, punto 40 supra, punto 74). In questo contesto, peraltro, i termini «categorie di documenti» e «documenti della stessa natura» vanno intesi in senso ampio e senza riferimento al loro contenuto, come risulta dalla sentenza TGI, punto 40 supra, dove tali termini sono stati utilizzati in modo da inglobare la totalità di documenti contenuti in un fascicolo relativo ad un procedimento dinanzi alla Commissione in materia di aiuti di Stato e dalla sentenza Svezia e a./API e Commissione, punto 40 supra, dove è stato concluso che alcuni documenti facevano parte di una stessa categoria per il solo fatto che erano stati redatti dalla Commissione in quanto parte in differenti ricorsi pendenti alla data della decisione di rifiuto di accesso.

46. In secondo luogo, un’unica ed eguale giustificazione può essere applicata a documenti appartenenti ad una medesima categoria, il che avviene in particolare quando contengono lo stesso tipo di informazioni. Spetta quindi al Tribunale verificare se l’eccezione invocata copra manifestamente e integralmente i documenti rientranti in tale categoria. In contrapposizione alle fattispecie evocate al punto precedente, il criterio comune dei documenti di cui trattasi verte pertanto sul loro contenuto, poiché proprio in relazione alle informazioni contenute nei documenti richiesti l’istituzione destinataria della domanda deve giustificare il suo rifiuto di divulgazione in base alle differenti eccezioni al diritto di accesso di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.

47. In terzo luogo, in via eccezionale e unicamente nel caso in cui l’onere amministrativo causato dall’esame specifico e concreto dei documenti si rivelasse particolarmente gravoso, oltrepassando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, può essere ammessa una deroga a tale obbligo di esame (v. sentenza VKI, punto 28 supra, punto 112 e la giurisprudenza ivi citata).

48. Nella specie, al punto 1 della decisione impugnata, intitolato «Osservazioni preliminari», la Commissione ha espressamente invocato due di queste fattispecie, cioè, da un lato, la prima, menzionata supra al punto 45, secondo la quale è evidente che l’accesso deve essere rifiutato perché taluni documenti ricadono manifestamente e integralmente in un’eccezione e, dall’altro, la seconda, menzionata supra al punto 46, secondo la quale l’istituzione può indicare le ragioni di rifiuto di accesso facendo rinvio a gruppi di documenti contenenti il medesimo tipo di informazioni.

49. Si deve di primo acchito rilevare il carattere astratto e generale di tale rinvio ai casi di eccezione invocati, al di fuori del contesto della valutazione della domanda in senso proprio. Inoltre, la Commissione non indica a quali documenti questi due casi di eccezione si applicherebbero, con la conseguenza che si deve concludere che essa intende applicarli all’insieme dei documenti richiesti. La Commissione ha confermato tale interpretazione sostenendo, nel controricorso, che «tutte le categorie di documenti elencati nella decisione [impugnata] rientrano manifestamente e integralmente nei motivi di deroga (…) di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e [di cui all’articolo 4,] paragrafo 3, del [regolamento n. 1049/2001]».

50. Peraltro, la Commissione ha sostenuto, nel controricorso, che la ricorrente aveva «omesso di precisare sufficientemente la sua domanda, per quanto gli uffici della Commissione abbiano attirato la sua attenzione sul volume del fascicolo e l’onere di lavoro che la sua domanda comportava». Nella misura in cui tale rilievo debba essere inteso come un richiamo al caso di eccezione attinente all’onere eccezionale di lavoro, quale definito supra al punto 47, si deve ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione deve figurare nel testo stesso di quest’ultima e spiegazioni successivamente fornite dalla Commissione non possono, salvo circostanze eccezionali, essere prese in considerazione (sentenze del Tribunale del 2 luglio 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Commissione, T‑61/89, Racc. pag. II‑1931, punto 131; del 14 maggio 1998, Buchmann/Commissione, T‑295/94, Racc. pag. II‑813, punto 171, e del 15 settembre 1998, European Night Services e a./Commissione, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 e T‑388/94, Racc. pag. II‑3141, punto 95).

51. Orbene, nella lettera 30 gennaio 2008 che ha respinto la domanda iniziale, l’assenza di un esame specifico e concreto dei documenti è giustificata non già dal carico di lavoro che un siffatto esame provocherebbe, ma esclusivamente dal fatto che tutti i documenti richiesti rientrerebbero manifestamente e integralmente nelle eccezioni invocate dalla Commissione. La decisione impugnata non contiene di per sé alcuna spiegazione a tale proposito. Solo nel controricorso la Commissione per la prima volta ha sostenuto che la limitazione della domanda accettata dalla ricorrente sarebbe insufficiente, alla luce del carico di lavoro prodotto da un esame specifico e concreto. Pertanto, quest’ultimo argomento non costituisce un motivo che ha determinato l’adozione della decisione impugnata.

52. Ciò considerato, il suddetto argomento dev’essere disatteso in quanto inoperante.

53. Pertanto, va, in un primo momento, esaminato se la Commissione abbia dimostrato in modo giuridicamente valido l’esistenza delle circostanze eccezionali da essa invocate nella decisione impugnata per esimersi da un esame specifico e concreto dei documenti richiesti. In un secondo momento, va altresì esaminata, ad abundantiam, l’eccezione relativa all’onere di lavoro, dedotta dalla Commissione nel controricorso.

Sulla prima eccezione invocata nella decisione impugnata, attinente al fatto che è manifesto, sulla base di una presunzione generale, che l’accesso ai documenti richiesti deve essere rifiutato

54. Come ricordato supra al punto 41, dal momento che le eccezioni al diritto di accesso di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 derogano al principio del più ampio accesso possibile ai documenti, esse debbono essere interpretate ed applicate restrittivamente.

55. Tuttavia, è stato ugualmente giudicato che l’istituzione interessata può basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (sentenze Svezia e Turco/Consiglio, punto 40 supra, punto 50; TGI, punto 40 supra, punto 54, e Svezia e a./API e Commissione, punto 40 supra, punto 74). In una siffatta ipotesi si deve verificare se considerazioni di ordine generale consentano di concludere che la Commissione aveva il diritto di basarsi sulla presunzione che la divulgazione dei documenti di cui trattasi avrebbe leso gli interessi tutelati dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, e questo senza essere tenuta ad effettuare una valutazione concreta del contenuto di ciascuno di tali documenti (v., in questo senso, sentenza Svezia e a./API e Commissione, punto 40 supra, punto 76).

56. Orbene, nella specie, contrariamente a quanto suggerito dalla Commissione nel corso dell’udienza, una siffatta presunzione non può essere fondata su un ragionamento analogo a quello seguito dalla Corte nella causa che ha dato luogo alla sentenza TGI, punto 40 supra. In quella causa, il cui oggetto era una domanda di accesso agli atti di un procedimento in materia di aiuti di Stato, la Corte ha giudicato che una presunzione generale secondo la quale tutti i documenti richiesti rientravano in un’eccezione poteva risultare dal regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo [88] CE (GU L 83, pag. 1), nonché dalla giurisprudenza relativa al diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, poiché il suddetto regolamento non prevedeva alcun diritto di accesso ai predetti documenti per gli interessati diversi dallo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto. Infatti, se tali interessati fossero in grado di ottenere l’accesso ai documenti del fascicolo sulla base del regolamento n. 1049/2001, verrebbe messo in discussione il regime di controllo degli aiuti di Stato (sentenza TGI, punto 40 supra, punti 55-58).

57. A questo proposito, si deve, da un lato, sottolineare che nella causa che ha dato luogo alla sentenza TGI, punto 40 supra, diversamente dalle circostanze del caso di specie, la Commissione, alla data della decisione di rifiuto dell’accesso al fascicolo, non aveva ancora adottato decisioni definitive di chiusura del procedimento il cui fascicolo costituiva l’oggetto della domanda di accesso. Del resto, il ragionamento della Corte nella sentenza TGI, punto 40 supra, si basa appunto sull’argomento che le disposizioni sull’accesso ai documenti proprie del procedimento di cui trattasi non debbono essere aggirate con il ricorso al regolamento n. 1049/2001. Orbene, il regime di accesso al fascicolo proprio a un particolare procedimento, sia questo in materia di aiuti di Stato o in materia di concorrenza, è applicabile soltanto durante il procedimento di cui trattasi. Di conseguenza, si deve considerare che il ragionamento seguito dalla Corte nella sentenza TGI, punto 40 supra, non può essere trasposto ad una situazione in cui l’istituzione ha già adottato una decisione definitiva che chiude il caso al cui fascicolo viene chiesto l’accesso, come avviene nel caso di specie.

58. D’altro lato, nella specie, in analogia con la causa che ha dato luogo alla sentenza TGI, punto 40 supra, una presunzione generale secondo la quale i documenti contenuti in un fascicolo del procedimento in materia di concorrenza non debbano essere divulgati dovrebbe risultare dal regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2003, L 1, pag. 1), e successive modifiche, nonché dalla giurisprudenza relativa al diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione.

59. È vero che, al pari del regolamento n. 659/1999 in materia di aiuti, il regolamento n. 1/2003 non prevede un diritto, a favore di persone che non sono parti nel procedimento, di accedere a documenti del fascicolo amministrativo della Commissione nell’ambito del procedimento in materia di cartelli. Tuttavia, l’articolo 27 del regolamento n. 1/2003 prevede un accesso al fascicolo a favore delle imprese oggetto del procedimento nel contesto più ampio di garanzia dei diritti della difesa. L’accesso al fascicolo, che è concesso in tale contesto, non può estendersi ai documenti interni dell’istituzione, ai segreti aziendali di altre imprese e alle altre informazioni riservate (sentenze del Tribunale del 20 aprile 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, da T‑305/94 a T‑307/94, da T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 e T‑335/94, Racc. pag. II‑931, punto 1015, e del 26 aprile 2007, Bolloré e a./Commissione, T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 e T‑136/02, Racc. pag. II‑947, punto 45).

60. Le disposizioni del regolamento n. 1/2003 relativo all’accesso ai documenti sono state precisate dal regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 123, pag. 18), che prevede altresì un diritto di accesso a favore di un denunciante nell’ipotesi in cui la sua denuncia dovesse essere respinta. A questo proposito l’articolo 8, paragrafo 2, e l’articolo 15, paragrafo 4, del regolamento n. 773/2004 dispongono che documenti ottenuti da un denunciante o da un’impresa interessata possono essere utilizzati solo ai fini di procedimenti giudiziari o amministrativi aventi ad oggetto l’applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE.

61. Ne consegue che, pur se le imprese oggetto di un procedimento in ma teria di concorrenza, nonché gli autori di denunce alle quali la Commissione non ha dato seguito, dispongono del diritto di consultare taluni documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, tale diritto è soggetto a talune restrizioni che necessitano a loro volta di una valutazione caso per caso. Pertanto, anche seguendo il ragionamento adottato dalla Corte nella sentenza TGI, punto 40 supra, secondo cui, ai fini dell’interpretazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve tener conto delle restrizioni all’accesso al fascicolo esistenti nell’ambito di procedimenti particolari, come quelli in materia di aiuti di Stato e in materia di concorrenza, tale presa in considerazione non consentirebbe di presumere che, pena inficiare la capacità della Commissione di reprimere i cartelli, tutti i documenti contenuti nei suoi fascicoli in siffatta materia rientrino automaticamente in una delle eccezioni contemplate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.

62. Pertanto, la Commissione non poteva presumere, senza procedere ad un’analisi concreta di ciascun documento, che tutti i documenti richiesti rientrassero manifestamente nell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

63. Di conseguenza, la Commissione non poteva esimersi dal valutare specificamente e concretamente i documenti richiesti fondandosi sulla prima ipotesi di eccezione.

Sulla seconda eccezione invocata nella decisione impugnata, attinente a un esame dei documenti per categorie

64. Si deve, in limine, precisare che, come è stato rilevato supra al punto 46, una sola e identica giustificazione può essere applicata a documenti appartenenti ad una medesima categoria, in particolare se essi contengono il medesimo tipo di informazioni. Tuttavia, spetta al Tribunale verificare se l’eccezione invocata interessi manifestamente ed integralmente i documenti rientranti in tale categoria.

65. Nella specie, come risulta dal passo della decisione impugnata citato supra al punto 48, la Commissione si basa sul punto 73 della sentenza VKI, punto 28 supra, per giustificare la motivazione per gruppi di documenti. Tuttavia, il Tribunale ha sottolineato, in quest’ultimo punto, che considerava che un esame documento per documento era comunque necessario al fine di procedere alla valutazione — obbligatoria secondo l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 — della possibilità di accesso parziale ai documenti richiesti (sentenza VKI, punto 73). Pertanto, solo nell’ipotesi in cui un’eccezione al diritto di accesso interessi manifestamente ed integralmente i documenti rientranti in una categoria, l’istituzione può esimersi da un esame specifico di tali documenti.

66. Inoltre, si deve rilevare che le categorie di documenti formate dall’istituzione interessata debbono essere definite in funzione delle informazioni contenute nei documenti, definizione che non corrisponde necessariamente ai tipi di documenti. Per esempio, è possibile che la risposta di un’impresa alla comunicazione degli addebiti contenga informazioni la cui divulgazione deve essere rifiutata a titolo di una delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, mentre la risposta di un’altra impresa, per quanto rientrante nella medesima tipologia di documenti, contiene informazioni che non necessitano di una siffatta tutela. Pertanto, è proprio nell’ipotesi in cui i documenti rientranti in una categoria contengano il medesimo tipo di informazioni che il rifiuto di divulgare un intero gruppo di documenti può costituire l’oggetto di un’unica e medesima giustificazione. Infatti, in siffatte circostanze, una giustificazione per gruppi di documenti facilita o semplifica il compito della Commissione nella valutazione della domanda e nella giustificazione della sua decisione.

67. Da ciò consegue che il fatto che un esame per categoria presenti una certa utilità ai fini del trattamento della domanda di accesso è una condizione della legittimità di un siffatto esame. La definizione delle categorie di documenti deve pertanto essere effettuata in funzione di criteri che consentano alla Commissione di applicare un ragionamento comune alla totalità dei documenti contenuti in una categoria. Nella specie, i documenti rientranti in una medesima categoria dovevano pertanto presentare caratteristiche comuni pertinenti ai fini della decisione sulla loro eventuale divulgazione. Il ragionamento applicato ad una categoria doveva pertanto necessariamente essere differente dai ragionamenti applicati alle altre categorie. Infatti, nell’ipotesi in cui fosse possibile applicare un unico e medesimo ragionamento a due categorie differenti, si tratterebbe, in realtà, ai fini dell’esame della domanda di accesso, di un’unica e medesima categoria. In quest’ultimo caso, una divisione per categorie sarebbe pertanto artificiosa ed inutile.

68. Orbene, nella specie, da un lato, la classificazione dei documenti richiesti in categorie, quale utilizzata dalla Commissione (v. supra punto 8), non soddisfaceva in gran parte alcuna funzione utile in vista dell’adozione della decisione impugnata. In particolare, come esposto infra ai punti 70-85, per quanto riguarda le eccezioni relative alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine e alla tutela degli interessi commerciali, tale classificazione non facilitava, né semplificava, il compito della Commissione per quanto riguarda l’esame della domanda e la giustificazione della sua decisione, poiché la suddivisione per categorie era effettuata per tipi di documenti, a prescindere dalle informazioni contenute nei documenti di cui trattasi.

69. D’altro lato, come esposto infra ai punti 86‑91, per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale della Commissione, i documenti per i quali la Commissione ha invocato tale eccezione non rientravano manifestamente e integralmente in siffatta eccezione, contrariamente al requisito formulato ai punti 64 e 65 supra.

– Sull’esame, al punto 3 della decisione impugnata, dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine

70. Il punto 3 della decisione impugnata è suddiviso in due parti. Il punto 3.1, intitolato «Attività di indagine in corso», verte sulla giustificazione del rifiuto di accesso a titolo della tutela degli obiettivi dell’indagine in corso. Al punto 3.2, intitolato «Tutela, oltre che l’indagine concreta, dei documenti rientranti nell’indagine», la Commissione afferma, innanzi tutto, che le persone fisiche e giuridiche che, volontariamente o perché costrette, divulgano informazioni nell’ambito dell’attuazione del regolamento n. 1/2003 sono legittimate ad attendersi che essa non divulghi i documenti di cui trattasi e che questi vengano usati solo ai fini del procedimento in materia di concorrenza, ivi compreso il controllo operato dal giudice dell’Unione. Essa rinvia ugualmente alle disposizioni del regolamento n. 1/2003 che escludono la divulgazione delle informazioni, coperte dal segreto professionale, che la Commissione ha potuto raccogliere applicando il suddetto regolamento. Nell’ipotesi in cui la Commissione tradisse la fiducia delle imprese interessate divulgando i documenti richiesti, la predisposizione alla collaborazione delle suddette imprese diminuirebbe al punto che non potrebbe più adempiere correttamente il suo compito di applicazione del diritto della concorrenza. La Commissione, infine, precisa espressamente che «[l]a motivazione che precede vale per i cinque tipi di documenti citati [nel punto 2 della decisione impugnata]».

71. Da un’analisi dei punti della decisione impugnata dedicati alle differenti categorie di documenti risulta altresì che il ragionamento fatto proprio dalla Commissione è, in sostanza, ampiamente identico per ciascuna delle categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a).

72. Infatti, la Commissione si è basata essenzialmente, per ciascuna di tali categorie, sulla considerazione secondo cui la divulgazione dei documenti renderebbe pubbliche le informazioni fornite da richiedenti di clemenza nonché dai destinatari di domande di informazione, il che agevolerebbe la presentazione di ricorsi per risarcimento danni nei confronti delle imprese che hanno cooperato o risposto a domande di informazioni e, di conseguenza, dissuaderebbe futuri candidati alla clemenza e futuri destinatari di domande di informazione dal collaborare con essa. Un siffatto indebolimento del suo programma di clemenza e delle sue attività di indagine impedirebbe alla Commissione di svolgere in modo efficace il suo compito consistente nel garantire il rispetto del diritto della concorrenza dell’Unione.

73. Più precisamente, per quanto riguarda la categoria 1, la Commissione ha rilevato che gli avvocati seguono molto attentamente la sua prassi in materia di clemenza, di modo che i suoi comportamenti in un caso sono idonei a produrre ripercussioni su casi futuri. Per quanto riguarda la categoria 2, la Commissione sottolinea che i destinatari di domande di informazioni a titolo dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 potrebbero ridurre le loro risposte allo stretto necessario o fare ricorso a tattiche dilatorie, costringendola così a emanare decisioni formali per procurarsi informazioni. Per la categoria 4, la Commissione ha sottolineato che il legittimo affidamento delle imprese che cooperano con essa risiede nel fatto che le informazioni da essa fornite siano divulgate soltanto nei limiti del regolamento n. 1/2003. Per quanto riguarda la categoria 5, lettera a), la Commissione si è limitata ad indicare, in modo molto generale, che la divulgazione di tali documenti, «come [aveva] già spiegato per le categorie di documenti [da 1 a 4]», avrebbe messo a repentaglio l’obiettivo delle attività di indagine, senza proporre ragionamenti autonomi in relazione al contenuto specifico dei documenti rientranti nella suddetta categoria.

74. Alla luce delle giustificazioni fornite dalla Commissione per rifiutare l’accesso ai documenti rientranti nelle categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a), non esiste pertanto una effettiva differenza tra il contenuto di documenti rispettivamente rientranti in tali categorie, con la conseguenza che la suddivisione in categorie non svolge alcuna funzione utile nell’ambito della decisione impugnata.

75. È vero che la Commissione ha affermato, a seguito di una domanda del Tribunale rivoltale nel corso dell’udienza, che, anche se il rifiuto di divulgazione che aveva opposto era fondato su alcuni principi giuridici essenziali, le spiegazioni fornite nella decisione impugnata dimostravano che essa aveva tenuto conto delle particolarità dei documenti rientranti nelle varie categorie. Tuttavia è giocoforza constatare che le ragioni invocate per le categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a), riassunte supra al punto 73, sono ampiamente intercambiabili e applicabili indistintamente a ciascuna delle categorie di documenti.

76. La divisione per categorie operata dalla Commissione era pertanto, per quanto riguarda le categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a), artificiosa. Non rispondeva a effettive differenze per quanto riguarda il contenuto dei documenti rientranti nelle varie categorie. Da ciò consegue che le condizioni contemplate supra al punto 64 per esimere la Commissione da un esame specifico e concreto di ciascun documento non erano soddisfatte, di modo che la Commissione era tenuta ad esaminare individualmente ciascuno dei documenti rientranti in tali categorie.

77. Per contro, per quanto riguarda la categoria 3, relativa ai documenti sequestrati durante le ispezioni effettuate nei locali commerciali delle imprese interessate, la Commissione invoca, specificamente, il legittimo affidamento delle imprese nel fatto che i documenti che essa si è procurata nell’esercizio delle sue attribuzioni non siano resi pubblici, ma utilizzati esclusivamente ai fini del procedimento in materia di concorrenza. Si deve a questo proposito ricordare che i documenti rientranti nella categoria 3 si distinguono dai documenti rientranti nelle altre categorie per le circostanze relative al modo con cui sono stati ottenuti dalla Commissione, cioè il fatto che essi sono stati raccolti, conformemente all’articolo 20, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1/2003, contro la volontà delle imprese di cui trattasi, durante ispezioni a sorpresa effettuate dalla Commissione, mentre tutti gli altri documenti, purché non provengano dalla Commissione stessa, o sono stati forniti volontariamente dalle imprese o, essendo queste legalmente tenute a fornire informazioni, hanno potuto essere forniti dopo una attenta riflessione, facendo, se del caso, ricorso a consulenze legali. Tenuto conto di tale elemento di consegna forzata dei documenti rientranti nella categoria 3, l’affidamento che le imprese di cui trattasi potevano, eventualmente, riporre nel fatto che i documenti sequestrati sarebbero stati utilizzati esclusivamente nell’ambito dell’indagine condotta dalla Commissione, ai sensi dell’articolo 81 CE, differiva per sua natura da quello, invocato dalla Commissione per i documenti rientranti nella categoria 4, che esse potevano asseritamente riporre nel fatto che documenti volontariamente forniti non sarebbero stati divulgati, e ciò nonostante che in ambedue i casi tale affidamento potrebbe ricollegarsi alle disposizioni di cui all’articolo 28 del regolamento n. 1/2003. La giustificazione fornita dalla Commissione per quanto riguarda documenti rientranti nella categoria 3 riposa pertanto su criteri specifici da prendere in considerazione per decidere circa l’eventuale divulgazione dei documenti di cui trattasi.

78. Va pertanto concluso alla luce di quanto sopra che la categoria 3 era la sola categoria di documenti definita dalla Commissione che, considerato il ragionamento sviluppato nella decisione impugnata, presentava un’utilità nell’ambito dell’esame della domanda di accesso. Tale conclusione non può tuttavia pregiudicare l’esame della fondatezza dei motivi invocati dalla Commissione per giustificare il rifiuto di divulgare documenti rientranti nella suddetta categoria.

79. Di conseguenza, la Commissione non poteva esimersi, al punto 3 della decisione impugnata dedicato all’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, da un esame specifico e concreto dei documenti rientranti nelle categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a).

– Sull’esame, al punto 4 della decisione impugnata, dell’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali

80. Si deve innanzitutto rilevare che, pur se, al punto 4 della decisione impugnata, dedicato all’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, la Commissione constata che l’accesso ai documenti delle categorie da 1 a 4 deve essere rifiutato sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, essa non menziona i documenti rientranti nella categoria 5. Deve pertanto considerarsi che la Commissione non invoca la suddetta eccezione per quanto riguarda questi ultimi documenti.

81. Peraltro, il ragionamento accolto dalla Commissione al punto 4 della decisione impugnata non è organizzato in funzione delle categorie di documenti quali definite al punto 2 di tale decisione. Infatti, esso distingue due gruppi di documenti, cioè, in primo luogo, i «documenti provenienti dalle imprese interessate» e, in secondo luogo, i «documenti della Commissione».

82. Orbene, alla stregua della divisione per categorie operata ai fini dell’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine (v. supra punti 70-76), tale distinzione è artificiosa, dato che il ragionamento utilizzato per giustificare il rifiuto di divulgazione è di fatto lo stesso per i due gruppi di documenti.

83. In tal senso, dopo aver precisato che i documenti provenienti dalle imprese interessate «contengono informazioni commerciali sensibili di diversa natura» e «dati dettagliati sull’attività commerciale e il comportamento sul mercato» delle imprese in questione, informazioni che queste ultime avrebbero un interesse legittimo a tutelare nei confronti dei terzi desiderosi di procurarsele, la Commissione continua affermando che «la motivazione esposta supra circa i documenti provenienti dalle imprese interessate vale anche, allo stesso modo, per i suoi documenti».

84. Sotto le sembianze di un’analisi per gruppi di documenti, il ragionamento della Commissione è pertanto generale e si applica a tutti i documenti rientranti nelle categorie da 1 a 4, in violazione del suo obbligo derivante dalla giurisprudenza citata supra al punto 40 di spiegare come l’accesso a ciascun documento di cui è stata chiesta la divulgazione possa mettere concretamente ed effettivamente a repentaglio la tutela degli interessi commerciali.

85. Di conseguenza, la Commissione non aveva il diritto di esimersi, al punto 4 della decisione impugnata dedicato all’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali, da un esame specifico e concreto dei documenti richiesti rientranti nelle categorie da 1 a 4.

– Sull’esame, al punto 3 della decisione impugnata, dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale della Commissione

86. Come menzionato supra al punto 9, la Commissione ha invocato l’eccezione contemplata all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela del suo processo decisionale, nei confronti dei soli documenti rientranti nella categoria 5, lettera a).

87. A tenore dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, «l'accesso a un documento contenente riflessioni [rectius: pareri] per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».

88. In primo luogo, consegue implicitamente dal punto 3.2.5 della decisione impugnata e esplicitamente dalla risposta della Commissione del 9 novembre 2011 ai quesiti scritti rivoltile dal Tribunale che essa considera che tutti i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), contengano pareri destinati ad uso interno, ai sensi di tale disposizione.

89. In secondo luogo, come sottolineato supra ai punti 64 e 65, solo nell’ipotesi in cui un’eccezione al diritto di accesso interessi manifestamente ed integralmente i documenti rientranti in una categoria l’istituzione può esimersi da un esame specifico di tali documenti.

90. Orbene, nella specie, nulla consente di supporre che tutti i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), siano manifestamente ed integralmente interessati dalla suddetta eccezione. Al contrario, data la natura dei documenti figuranti nelle tre sottocategorie della categoria 5, lettera a), quali definite dalla Commissione al punto 2 della decisione impugnata e precisate nella sua risposta del 9 novembre 2011 ai quesiti scritti del Tribunale, tutto lascia credere che una gran parte di tali documenti contenga passi che non costituiscono pareri ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Questo in particolare riguarda i titoli di tali documenti, le loro parti introduttive e le lettere di accompagnamento ai differenti destinatari.

91. Si deve, di conseguenza, constatare che la Commissione non aveva il diritto di esimersi, al passo di cui al punto 3 della decisione impugnata dedicato all’eccezione relativa alla tutela del suo processo decisionale, da un esame specifico e concreto dei documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), e questo senza che occorra, in questa fase dell’esame, esaminare la questione se abbia dimostrato in modo giuridicamente valido che tutti i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), contenevano pareri ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.

92. Da ciò consegue che, per esimersi da un esame specifico e concreto dei documenti richiesti, la Commissione poteva avvalersi di un esame per gruppi di documenti solo rispetto ai documenti rientranti nella categoria 3.

Sull’eccezione invocata nel controricorso della Commissione, attinente a un carico di lavoro eccezionale e irragionevole

93. Come è stato constatato supra ai punti 50-52, tale eccezione non può giustificare l’assenza di un esame specifico e concreto dei documenti richiesti, poiché non è menzionata nella decisione impugnata. Tuttavia, appare opportuno esaminare, ad abundantiam, la fondatezza di questo argomento.

94. La Commissione ha sostenuto al punto 103 del controricorso di aver attirato l’attenzione della ricorrente sulla voluminosità del fascicolo e sul carico di lavoro che la sua domanda comportava, senza per altro che la ricorrente abbia precisato sufficientemente la sua domanda. Allo stesso tempo, ha richiamato la giurisprudenza del Tribunale secondo la quale, in circostanze eccezionali, il volume di lavoro costituito da un esame specifico e concreto di un gran numero di documenti può giustificare la «ricerca di una soluzione equa» con il richiedente al fine di conciliare gli interessi del richiedente con quelli relativi al buon andamento dell’amministrazione (sentenza del Tribunale del 19 luglio 1999, Hautala/Consiglio, T‑14/98, Racc. pag. II‑2489, punto 86, e sentenza VKI, punto 28 supra, punti 101-103).

95. Orbene, nella specie, la Commissione non può comunque avvalersi di tale giurisprudenza per giustificare l’assenza, nella decisione impugnata, di un esame specifico e concreto dei documenti richiesti.

96. In primo luogo, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, dagli atti risulta che la ricorrente ha reagito favorevolmente alla proposta di limitare la sua domanda di accesso. Infatti, la ricorrente ha prodotto, in allegato al suo ricorso, una telecopia dell’11 gennaio 2008 nella quale fa seguito ad una conversazione telefonica con la Commissione del giorno precedente. In tale telecopia la ricorrente limita la sua domanda di accesso «al fine di limitare quanto più possibile il carico di lavoro della direzione generale della concorrenza», rinunciando a tre categorie di documenti, cioè tutti i documenti facenti esclusivo riferimento alla struttura delle imprese implicate, tutti i documenti vertenti esclusivamente sull’identificazione del destinatario della decisione AIG e tutti i documenti integralmente redatti in lingua giapponese.

97. In tale contesto, va respinto l’argomento che la Commissione deduce da uno scambio di posta elettronica del mese di gennaio 2008 e che dimostra, a suo avviso, che nonostante le sue numerose domande, reiterate con messaggio di posta elettronica del 22 gennaio 2008, la ricorrente non ha precisato la sua domanda di accesso. Infatti, lo scambio di corrispondenza di cui trattasi inizia con un messaggio di posta elettronica del 18 gennaio 2008 in cui la ricorrente esprime il suo disappunto per il fatto che la Commissione non ha risposto alla sua domanda iniziale del 13 dicembre 2007 entro i quindici giorni lavorativi previsti dal regolamento n. 1049/2001. Dalla risposta della Commissione del 22 gennaio 2008 (ore 10.24), nonché dalla replica della ricorrente del medesimo giorno (ore 11.51), risulta che la Commissione non aveva, in tale fase, tenuto conto della telecopia della ricorrente dell’11 gennaio 2008, in cui quest’ultima ha limitato la sua domanda iniziale, mentre la ricorrente disponeva di un corretto rapporto di trasmissione per tale telecopia. Lo scambio termina con un altro messaggio di posta elettronica della Commissione del 22 gennaio 2008 (ore 16.57), che prende atto dalla volontà della ricorrente di cooperare nonché del ricevimento della limitazione della domanda di accesso.

98. Quindi, se è vero che la Commissione ha ricordato alla ricorrente, nel corso di tale scambio di posta elettronica, il suo impegno a limitare la domanda, tale richiamo era dovuto al fatto che non aveva tenuto conto di una telecopia precedente con la quale era stata effettuata una siffatta limitazione, come da essa stessa riconosciuto nel messaggio di posta elettronica che concludeva lo scambio di corrispondenza. Ciò considerato, la Commissione sostiene senza fondamento che la ricorrente non ha reagito all’invito del 22 gennaio 2008 di precisare la domanda.

99. Inoltre, la lettera della Commissione del 30 gennaio 2008, che respinge la domanda iniziale, prende atto, al punto 1, della limitazione della domanda di accesso, senza sostenere che essa sarebbe insufficiente rispetto alla riduzione del suo onere di lavoro.

100. In secondo luogo, la Commissione non ha dedotto alcun argomento idoneo a dimostrare che l’entità dell’onere di lavoro prodotto da un esame specifico e concreto dei documenti richiesti era talmente eccezionale da giustificare il rifiuto di un siffatto esame. Il Tribunale a questo proposito ha constatato che, poiché il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni costituisce una soluzione di principio, è sull’istituzione che si avvale di un’eccezione connessa al carattere irragionevole del compito richiesto dalla domanda che grava l’onere della prova di tale entità (sentenza VKI, punto 28 supra, punto 113).

101. Per quanto riguarda il carico di lavoro necessario per trattare una domanda, la sua considerazione non è, in linea di principio, pertinente per modulare la portata del diritto di accesso, dal momento che il regolamento n. 1049/2001 ha espressamente previsto la possibilità che una domanda di accesso possa riguardare un numero elevato di documenti, in quanto il suo articolo 7, paragrafo 3, e il suo articolo 8, paragrafo 2, dispongono che i rispettivi termini per trattare le domande iniziali e le domande di conferma possono essere prorogati in via eccezionale, per esempio, nel caso di una domanda relativa ad un documento molto voluminoso o ad un numero elevato di documenti (sentenza VKI, punto 28 supra, punti 108 e 110).

102. Peraltro, il carico di lavoro necessario per procedere all’esame di una domanda dipende non solo dal numero di documenti oggetto della domanda e dal loro volume, ma anche dalla loro natura. Di conseguenza, la necessità di procedere ad un esame specifico e concreto di un numero elevato di documenti non incide assolutamente, di per sé, sul carico di lavoro necessario per trattare una domanda di accesso, in quanto detto carico di lavoro dipende anche dall’approfondimento che tale esame richiede (sentenza VKI, punto 28 supra, punto 111).

103. Di conseguenza, è in via eccezionale e unicamente nel caso in cui l’onere amministrativo causato dall’esame specifico e concreto dei documenti si rivelasse particolarmente gravoso, oltrepassando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, che una deroga a tale obbligo di esame può essere ammessa (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 7 febbraio 2002, Kuijer/Consiglio, T‑211/00, Racc. pag. II‑485, punto 57, e sentenza VKI, punto 28 supra, punto 112).

104. Orbene, nella specie, la Commissione non ha dimostrato, e neppure sostenuto, prima del procedimento dinanzi al Tribunale, che siffatte circostanze eccezionali sussistevano. È vero che, nella parte introduttiva della decisione impugnata, ha menzionato una lettera del 10 aprile 2008 nella quale informava la ricorrente che, tenuto conto del volume del fascicolo che conteneva oltre 1 900 documenti, essa non era in grado di trattare la domanda di accesso entro il termine previsto dal regolamento n. 1049/2001. Quindi si è avvalsa dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 per prorogare il termine di risposta alla domanda confermativa di accesso. Tuttavia, la Commissione non ha sostenuto in tale fase che non sarebbe stato possibile, in ragione della mole di lavoro prodotta, procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti. Da ciò si deve trarre la conclusione, a contrario, che essa stessa non riteneva che tale carico di lavoro fosse irragionevole.

105. In terzo luogo, si deve ricordare che, qualora l’istituzione abbia fornito la prova del carattere irragionevole dell’onere amministrativo che l’esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda implica, essa ha l’obbligo di tentare di trovare un accordo con il richiedente al fine, da un lato, di prendere conoscenza o di fargli precisare il suo interesse ad ottenere i documenti di cui trattasi e, dall’altro, di delineare concretamente le alternative ad essa disponibili, per adottare una misura meno impegnativa di un esame specifico e concreto dei documenti. Dal momento che il diritto di accesso ai documenti rappresenta la regola, l’istituzione, in tale contesto, resta nondimeno tenuta a privilegiare l’alternativa che, pur non oltrepassando i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, resta la più favorevole al diritto di accesso del richiedente (sentenza VKI, punto 28 supra, punto 114).

106. Ne deriva che l’istituzione può esimersi dall’effettuare un esame specifico e concreto solo dopo aver effettivamente vagliato tutte le alternative disponibili ed aver spiegato in modo circostanziato, nella sua decisione, le ragioni per le quali tali alternative implicano, a loro volta, un carico di lavoro irragionevole (sentenza VKI, punto 28 supra, punto 115).

107. Orbene, nella specie, dalla motivazione della decisione impugnata non emerge che la Commissione abbia valutato, in modo concreto, preciso e circostanziato, da un lato, le alternative ipotizzabili per limitare il suo carico di lavoro e, dall’altro, le ragioni in base alle quali poteva esimersi da qualsiasi esame specifico e concreto piuttosto che adottare, eventualmente, una misura meno restrittiva per il diritto di accesso della ricorrente. In particolare, dalla decisione impugnata non emerge che la Commissione abbia valutato il carico di lavoro consistente nell’individuare e poi nell’esaminare, specificamente e in concreto, quei documenti che fossero i più idonei a soddisfare immediatamente e, eventualmente, in modo parziale, in un primo tempo, gli interessi della ricorrente.

108. Di conseguenza, la Commissione non ha soddisfatto le condizioni poste dalla giurisprudenza VKI/Commissione per potersi esimere da un esame specifico e concreto dei documenti richiesti, a causa del carico di lavoro prodotto da un siffatto esame.

109. Dalle suesposte considerazioni risulta che la Commissione poteva procedere ad un esame per categorie, unicamente con riferimento all’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, in relazione ai soli documenti rientranti nella categoria 3, cioè i documenti ottenuti nel corso di ispezioni (v. supra punto 77). A questo proposito, la Commissione poteva pertanto esimersi da un esame specifico e concreto dei documenti richiesti. Tale constatazione tuttavia non pregiudica la questione se essa poteva legittimamente fondare il rifiuto di accesso a tali documenti sulla suddetta eccezione, questione che sarà esaminata infra ai punti 113 e seguenti.

110. Per contro, per tutti gli altri documenti richiesti e per tutte le altre eccezioni invocate dalla Commissione, questa avrebbe dovuto procedere ad un esame specifico e concreto. Poiché la Commissione non ha proceduto ad un siffatto esame, la decisione impugnata è illegittima, per violazione dell’obbligo di procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti considerati nella domanda:

– nella parte in cui verte sull’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, per quanto riguarda i documenti rientranti nelle categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a);

– nella parte in cui verte sull’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, per quanto riguarda i documenti rientranti nelle categorie da 1 a 4;

– nella parte in cui verte sull’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, per quanto riguarda i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a).

111. Va, pertanto, annullata la decisione impugnata nella misura in cui viene ivi rifiutato l’accesso ai documenti rientranti nelle categorie 1, 2, 4 e 5, lettera a).

112. Nella misura in cui ad essere interessati sono i documenti diversi da quelli rientranti nella categoria 3, l’esame, qui di seguito, della fondatezza delle eccezioni al diritto di accesso, invocate nella decisione impugnata, viene fatto solo ad abundantiam.

b) Sulla prima parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001

113. La ricorrente, sostenuta dal Regno di Svezia, ritiene che la divulgazione dei documenti cui chiede l’accesso non avrà come conseguenza di mettere a repentaglio né le attività di indagine in corso né quelle future. Per quanto riguarda l’attività di indagine nel caso COMP/F/38.899, la ricorrente considera che essa si è conclusa con la decisione AIG. Una eventuale ripresa dell’attività di indagine a seguito di un annullamento da parte del giudice dell’Unione costituirebbe un nuovo procedimento. Per quanto riguarda le future attività di indagine, la ricorrente ritiene che il ragionamento della Commissione si risolva nel creare un nuovo motivo di deroga che non trova alcun sostegno nella formulazione dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 e che sopprime ogni effetto utile del diritto di accesso.

114. La Commissione, sostenuta dalle intervenienti ABB e Siemens, sostiene che la necessità di tutelare l’obiettivo del procedimento seguito nel caso COMP/F/38.899 sussiste fintantoché avverso la decisione AIG non saranno più possibili ricorsi. Inoltre, a suo avviso, l’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 si estende, in modo generale, alla tutela della sua costante missione consistente nell’applicare il diritto della concorrenza e, in particolare, alla tutela del suo programma di clemenza. Orbene, una divulgazione dei documenti comunicati dalle imprese nell’ambito di una domanda di clemenza sarebbe tale da dissuaderle, in futuro, dal collaborare volontariamente con essa.

115. Nel caso di specie, la Commissione si è rifiutata di comunicare alla ricorrente documenti attinenti ad un procedimento in materia di concorrenza, invocando in particolare l’eccezione al diritto d’accesso prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, d’indagine e di revisione contabile. Tra le parti non è controverso che i documenti richiesti rientrano in un’«attività di indagine» ai sensi della suddetta disposizione. Tuttavia, la ricorrente sostiene che, dal momento che le attività di indagine della Commissione sono terminate, l’eccezione relativa alla loro tutela non è più applicabile.

116. Si deve, in primo luogo, ricordare a tale proposito che, come risulta dalla formulazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, questa mira a tutelare non le attività di indagine in quanto tali, bensì l’obiettivo di tali attività, il quale consiste, nel caso di un procedimento in materia di concorrenza, nel verificare se sia stata commessa una violazione dell’articolo 81 CE e, eventualmente, nel sanzionare le società responsabili. È per questa ragione che i documenti del fascicolo afferenti ai diversi atti di indagine possono rimanere coperti dall’eccezione di cui trattasi finché tale obiettivo non sia raggiunto, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo al documento con riferimento al quale si chiede l’accesso è terminata (sentenza del Tribunale del 12 settembre 2007, API/Commissione, T‑36/04, Racc. pag. II‑3201, punto 133; v., per analogia, sentenze del Tribunale del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, Racc. pag. II‑2023, punto 110, e, per quanto riguarda l’applicazione del codice di condotta del 1993, del 13 settembre 2000, Denkavit Nederland/Commissione, T‑20/99, Racc. pag. II‑3011, punto 48).

117. Orbene, nella fattispecie, alla data dell’adozione della decisione impugnata la Commissione aveva già adottato, da circa 17 mesi, la decisione AIG, che accertava le violazioni addebitate dalla Commissione alle imprese coinvolte e che concludeva così il procedimento COMP/F/38.899. È quindi fuor di dubbio che, a tale data, non era in corso alcuna attività di indagine volta a dimostrare l’esistenza delle infrazioni in questione e che avrebbe potuto essere messa a repentaglio dalla divulgazione dei documenti richiesti.

118. È vero che, alla data dell’adozione della decisione impugnata, erano pendenti dinanzi al Tribunale ricorsi contro la decisione AIG, di modo che, in caso di annullamento di quest’ultima, il procedimento avrebbe potuto essere riaperto. Tale situazione non è mutata con la pronuncia delle sentenze nelle cause di cui trattasi, poiché attualmente dinanzi alla Corte sono pendenti più impugnazioni avverso tali sentenze.

119. Tuttavia, in un determinato procedimento le attività di indagine devono ritenersi concluse con l’adozione della decisione definitiva, indipendentemente da un eventuale annullamento successivo di questa decisione ad opera dei giudici, giacché è in questo momento che la stessa istituzione di cui trattasi ha considerato chiuso il procedimento.

120. Infatti, se si dovesse ammettere che i vari documenti che si riferiscono ad attività di indagine sono coperti dall’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 fino a quando tutti gli sviluppi possibili del procedimento in questione non si siano esauriti, anche nel caso in cui venga proposto dinanzi al Tribunale un ricorso atto a comportare eventualmente la riapertura del procedimento davanti alla Commissione, l’accesso ai citati documenti sarebbe subordinato ad avvenimenti aleatori, vale a dire all’esito del suddetto ricorso e alle conseguenze che la Commissione ne potrebbe trarre. In ogni caso, si tratterebbe di avvenimenti futuri e incerti, dipendenti da decisioni delle società destinatarie della decisione che sanziona un’intesa e delle varie autorità coinvolte.

121. Una soluzione di tal genere contrasterebbe con l’obiettivo di garantire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti delle istituzioni allo scopo di dare ai cittadini la possibilità di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico (sentenza API/Commissione, punto 116 supra, punto 140; v., in tal senso, sentenza Franchet e Byk/Commissione, punto 116 supra, punto 112).

122. Ne consegue che la divulgazione dei documenti richiesti non era atta ad arrecare pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine riguardo procedimento dinanzi alla Commissione afferente all’intesa sulle AIG.

123. In secondo luogo, la constatazione di cui al punto precedente non può essere rimessa in discussione dall’argomento della Commissione secondo cui la nozione «di obiettivi delle attività di indagine» ha una portata più generale, così da inglobare complessivamente la politica della Commissione in materia di repressione e di prevenzione dei cartelli.

124. Secondo la Commissione, in sostanza, la nozione di «attività di indagine» non può essere limitata, nel settore della concorrenza, al procedimento che precede una decisione inibitoria, ma deve essere considerata come parte integrante della missione regolare e costante della Commissione consistente nell’applicare il diritto della concorrenza dell’Unione. Pertanto, l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 si applicherebbe anche oltre la conclusione di un determinato procedimento. La Commissione, poiché nel procedimento di repressione dei cartelli dipende dalla cooperazione delle imprese interessate, ritiene che, in assenza di riservatezza circa i documenti che queste ultime le comunicano, le suddette imprese sarebbero meno incentivate a depositare domande di clemenza e si atterrebbero altresì allo stretto necessario per l a comunicazione di qualsiasi altra informazione, in particolare nell’ambito delle domande di informazioni e di ispezioni. La tutela della riservatezza sarebbe pertanto una condizione per perseguire efficacemente infrazioni al diritto della concorrenza e, quindi, un elemento essenziale della politica della Commissione in materia di concorrenza.

125. Tuttavia, accettare l’interpretazione proposta dalla Commissione equivarrebbe a consentire a quest’ultima di sottrarre all’applicazione del regolamento n. 1049/2001, senza limiti di tempo, tutta la sua attività in materia di concorrenza, mediante il semplice riferimento ad un possibile futuro pregiudizio al suo programma di clemenza. Si deve tener conto, a questo proposito, del fatto che le conseguenze che la Commissione teme per il suo programma di clemenza dipendono da più fattori incerti, tra cui, in particolare, l’uso che le parti lese da un cartello faranno dei documenti ottenuti, la misura del successo delle eventuali azioni per risarcimento danni da esse intentate, gli importi che saranno loro concessi dai Tribunali nazionali nonché le future reazioni delle imprese che partecipano a cartelli.

126. Occorre rilevare che un’interpretazione così ampia della nozione di «attività di indagine» è inconciliabile con il principio secondo cui, in ragione dell’obiettivo del regolamento n. 1049/2001 diretto, ai sensi del suo quarto considerando, «a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti», le eccezioni di cui all’articolo 4 di tale regolamento devono essere interpretate e applicate restrittivamente (v. la giurisprudenza citata al precedente punto 41).

127. A questo riguardo va sottolineato che nel regolamento n. 1049/2001 non vi sono elementi che consentano di ritenere che la politica in materia di concorrenza dell’Unione debba beneficiare, nell’ambito dell’applicazione di tale regolamento, di un trattamento diverso rispetto ad altre politiche dell’Unione. Non vi sono pertanto ragioni perché, nell’ambito della politica in materia di concorrenza, la nozione di «obiettivi delle attività di indagine» sia interpretata diversamente rispetto alle altre politiche dell’Unione.

128. Si deve ricordare inoltre che i programmi di clemenza e di cooperazione, la cui efficacia la Commissione tenta di preservare, non sono i soli strumenti per garantire il rispetto delle norme in materia di concorrenza dell’Unione. Infatti, le azioni per risarcimento danni, dinanzi ai giudici nazionali, sono atte a contribuire in modo sostanziale al mantenimento di una concorrenza effettiva nell’Unione (sentenza della Corte del 20 settembre 2001, Courage e Crehan, C‑453/99, Racc. pag. I‑6297, punto 27).

129. Da quanto sopra, consegue che la Commissione è incorsa in un errore di diritto considerando, nella decisione impugnata, che l’eccezione al diritto di accesso ai documenti contemplata all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 era nella specie applicabile. In particolare, non poteva pertanto rifiutare l’accesso ai documenti rientranti nella categoria 3 basandosi su tale eccezione.

130. Di conseguenza, occorre accogliere la prima parte del primo motivo sollevato dalla ricorrente per quanto riguarda i documenti rientranti nelle categorie 1, 2, 3, 4 e 5, lettera a).

c) Sulla seconda parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001

131. In primo luogo, la ricorrente, sostenuta dal Regno di Svezia, afferma, in sostanza, che i dati figuranti nei documenti facenti parte del fascicolo richiesto, essendo di vecchia data, non sono più in grado di pregiudicare gli interessi commerciali delle imprese interessate. In secondo luogo, considera che non è obiettivamente degno di tutela l’interesse dei membri del cartello a che i documenti figuranti nel fascicolo vengano tenuti segreti. In terzo luogo, i membri del cartello non sarebbero beneficiari di un legittimo affidamento nel fatto che i documenti di cui trattasi non saranno divulgati.

132. La Commissione, sostenuta dalla ABB e dalla Siemens, afferma, in sostanza, che la nozione di «tutela degli interessi commerciali» deve ricevere un’interpretazione lata. A suo avviso, un esame del carattere riservato è già stato effettuato nell’ambito dell’accesso al fascicolo delle parti interessate dall’indagine in materia di concorrenza, di modo che un nuovo esame concreto e completo non sarebbe necessario. Inoltre, il carattere sensibile dei dati commerciali non può essere apprezzato solo in funzione dell’epoca a cui risalgono. Peraltro, il regolamento n. 1/2003, che enuncerebbe in modo tassativo le sanzioni di diritto pubblico che possono essere inflitte a un’impresa che ha partecipato ad un cartello, non prevederebbe l’abolizione dei diritti per quanto riguarda la tutela degli interessi commerciali di tali imprese.

133. Conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, l’accesso a un documento viene rifiutato dalle istituzioni quando la sua divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una determinata persona fisica o giuridica, a meno che un interesse pubblico prevalente non giustifichi la divulgazione di tale documento.

134. Va rilevato che, anche se la giurisprudenza non ha definito il concetto di «interessi commerciali», il Tribunale ha tuttavia precisato che non può ritenersi che qualunque informazione relativa ad una società e alle sue relazioni commerciali ricada sotto la tutela che deve essere garantita agli interessi commerciali conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, salvo vanificare l’applicazione del principio generale che consiste nel conferire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti detenuti dalle istituzioni (sentenza del Tribunale del 30 gennaio 2008, Terezakis/Commissione, T‑380/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 93).

135. Occorre pertanto esaminare se la Commissione sia incorsa in errore nel considerare che i documenti appartenenti alle categorie da 1 a 4 rientravano nella nozione di «interessi commerciali», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

136. La ricorrente non contesta, in linea di massima, che i documenti richiesti possano contenere informazioni sui rapporti di affari delle società che hanno partecipato al cartello sulle AIG, sui prezzi dei loro prodotti, sulla struttura dei loro costi, sulle loro quote di mercato o su elementi analoghi.

137. Tuttavia, per quanto riguarda il primo argomento della ricorrente circa l’epoca a cui risalgono le informazioni, si deve rilevare che, al punto 23 della comunicazione della Commissione relativa alle regole per l’accesso al fascicolo istruttorio della Commissione nei casi relativi all’applicazione degli articoli 81 [CE] e 82 [CE], degli articoli 53, 54 e 57 dell’accordo SEE e del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio (GU 2005, C 325, pag. 7; in prosieguo: la «comunicazione relativa alle regole per l’accesso al fascicolo nei casi di concorrenza»), la Commissione ha essa stessa ritenuto che «non possono più considerarsi riservate le informazioni che hanno perduto la loro rilevanza commerciale, per esempio per il trascorrere del tempo» e che, «come regola generale, [essa] presume che non siano più riservate le informazioni riguardanti il fatturato, le vendite e i dati sulla quota di mercato delle parti e le altre informazioni analoghe, se esse risalgono a più di cinque anni prima».

138. Questa comunicazione della Commissione non può certo vincolare l’interpretazione che il Tribunale dà del regolamento n. 1049/2001. In effetti, essa precisa al punto 2, che il diritto generale di accesso al fascicolo quale definito nel contesto della suddetta comunicazione si distingue dal diritto generale di accesso ai documenti stabilito dal regolamento n. 1049/2001, che è soggetto a criteri ed eccezioni differenti. Inoltre, il punto 23 della comunicazione relativa alle regole per l’accesso al fascicolo nei casi di concorrenza riguarda la nozione di «riservatezza» e non quella di «interessi commerciali» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Di conseguenza, la nozione di «interessi commerciali» può essere intesa solo con riferimento a tale regolamento. Cionondimeno, il suddetto punto 23 è tale da fornire un indizio circa il contenuto che occorre attribuire a tale ultima nozione secondo la Commissione.

139. Infatti, poiché la Commissione per interpretare la nozione di «riservatezza» ha fatto ricorso alla nozione di «rilevanza commerciale», che a sua volta è vicina a quella di «interessi commerciali», se ne può dedurre che, a suo avviso, il grado di riservatezza di un documento o di un’informazione dipende dall’importanza delle conseguenze negative che la società interessata avrebbe da temere in caso di divulgazione di tale documento o di tale informazione. Pertanto, il punto 23 della comunicazione riguardante le regole per l’accesso al fascicolo nei casi di concorrenza fornisce un indizio sulla ponderazione degli interessi da applicare, a parere della Commissione stessa, in situazioni nelle quali informazioni relative alle attività commerciali di una società sono idonee ad essere divulgate ad altri operatori economici i cui interessi possono essere contrari a quelli della società interessata, come avviene appunto nel caso di specie. A questo proposito, le conseguenze negative che possono derivare dalla divulgazione di un’informazione commercialmente sensibile sono tanto meno rilevanti quanto più risalente è l’informazione di cui trattasi (v., in tal senso, ordinanze del Tribunale del 15 novembre 1990, Rhône-Poulenc e a./Commissione, da T‑1/89 a T‑4/89 e da T‑6/89 a T‑15/89, Racc. pag. II-637, punto 23, e del 19 giugno 1996, NMH Stahlwerke e a./Commissione, T‑134/94, da T‑136/94 a T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 e T‑157/94, Racc. pag. II‑537, punti 24 e 32).

140. Orbene, alla data dell’adozione della decisione impugnata, il 16 giugno 2008, la maggior parte delle informazioni commercialmente sensibili contenute nei documenti richiesti, risaliva a ben più di cinque anni prima. Infatti, come sottolineato dalla ricorrente poiché il cartello sulle AIG è stato operativo dal 15 aprile 1988 fino all’11 maggio 2004, soltanto le informazioni relative agli anni 2003 e 2004 non avevano ancora superato il limite dei cinque anni al momento dell’adozione della decisione impugnata.

141. La Commissione sostiene che la giurisprudenza del Tribunale citata supra al punto 139 riguardava la nozione di «segreti commerciali» e non quella, ben più ampia, di «interessi commerciali», e che il limite di cinque anni di cui al punto 23 della comunicazione relativa alle regole per l’accesso al fascicolo nei casi di concorrenza non è una regola vincolante, ma, al massimo, una «regola empirica». Del resto, cita esempi giurisprudenziali nei quali dei dati sono stati considerati degni di tutela dopo tale periodo.

142. Si deve a questo proposito rilevare che, come giustamente sostenuto dalla Commissione, non si deve applicare una regola restrittiva secondo cui si dovrebbe ritenere che non incidono l informazione relative a fatti risalenti a una certa data più sugli interessi commerciali della società alla quale esse si riferiscono. Tuttavia, com’è stato già indicato supra al punto 139, il fatto che le informazioni di cui trattasi risalgano ormai a un’epoca abbastanza remota aumenta la probabilità che sugli interessi commerciali delle società interessate non si producano più ripercussioni in misura tale da giustificare l’applicazione di un’eccezione al principio di trasparenza formulato nel regolamento n. 1049/2001. Di conseguenza e tenendo conto del fatto che, nel caso in esame, le informazioni relative alle attività commerciali delle società di cui trattasi coprivano un periodo di 16 anni (dal 1988 al 2004), si deve considerare che la Commissione aveva comunque l’obbligo di procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti richiesti con riferimento all’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali e non poteva limitarsi a valutazioni generali relative a tutti i documenti rientranti nelle categorie da 1 a 4. Poiché non ha proceduto ad un siffatto esame, non ha dimostrato in modo giuridicamente valido che la divulgazione dei documenti chiesti avrebbe pregiudicato la tutela degli interessi commerciali di determinate persone giuridiche.

143. Si deve in questo contesto respingere l’argomento della Commissione secondo cui, tenuto conto del fatto che, nell’ambito della pubblicazione della versione non riservata della decisione AIG nonché nell’ambito della concessione dell’accesso al fascicolo nel corso del procedimento, le informazioni riservate contenute nel fascicolo COMP/F/38.899 avrebbero già costituito l’oggetto di un esame destinato a verificare se erano meritevoli di tutela, non era necessario che essa effettuasse un nuovo esame concreto e completo dei vari documenti.

144. Infatti, in primo luogo, tale argomento deriva da una confusione tra differenti disposizioni che disciplinano la riservatezza di informazioni tutelate che implicano tuttavia l’applicazione di differenti criteri nel valutare il loro bisogno di tutela e nella ponderazione degli interessi che depongono pro o contro la concessione di un accesso. La Commissione stessa ha ammesso quest’ultima circostanza al punto 2 della comunicazione riguardante le regole per l’accesso al fascicolo nei casi di concorrenza, citata supra al punto 138.

145. A titolo di esempio, l’accesso a taluni documenti del fascicolo di cui beneficiano le imprese alle quali la Commissione ha indirizzato una comunicazione degli addebiti, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, rientra nell’esercizio dei loro diritti di difesa e, come rilevato supra, al punto 60, i documenti ottenuti a tale titolo possono essere usati soltanto ai fini di procedimenti giudiziari o amministrativi aventi ad oggetto l’applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE. In tal senso, i diritti della difesa in quanto diritti specifici e rientranti nei diritti fondamentali delle imprese di cui trattasi danno luogo, unicamente a fini specifici, ad un accesso a documenti specifici dai quali sono esclusi soltanto i documenti interni dell’istituzione, i segreti commerciali di altre imprese e le altre informazioni riservate. Al contrario, il diritto di accesso del pubblico a titolo del regolamento n. 1049/2001, in quanto diritto generale, dà potenzialmente luogo, senza restrizioni circa l’utilizzo dei documenti ottenuti, ad un accesso a tutti i documenti in possesso delle istituzioni, e tale accesso può essere rifiutato per una serie di motivi enunciati all’articolo 4 del suddetto regolamento. Tenuto conto di tali differenze, il fatto che la Commissione abbia già valutato in quale misura poteva dare accesso alle informazioni contenute nel fascicolo COMP/F/38.899, nel contesto dell’accesso al fascicolo a titolo di diritti della difesa, o in quale misura tali informazioni dovevano essere pubblicate, nel contesto della versione non riservata della decisione AIG, non può dispensarla da un nuovo esame di tali questioni, alla luce delle specifiche condizioni connesse con il diritto di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001.

146. In secondo luogo, da quanto considerato supra ai punti 139-142 deriva che il semplice trascorrere del tempo è idoneo a ridurre progressivamente il bisogno di tutela, a titolo degli interessi commerciali, delle informazioni contenute nel fascicolo COMP/F/38.899. Pertanto, il fatto che fosse trascorso un periodo di più di due anni tra l’accesso al fascicolo concesso a titolo dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nell’aprile 2006, e l’adozione della decisione impugnata, il 16 giugno 2008, era sufficiente di per sé perché la Commissione fosse tenuta ad effettuare una nuova valutazione delle esigenze di riservatezza che derivano dalla tutela degli interessi commerciali delle imprese di cui trattasi.

147. Si deve infine constatare che gli interessi delle imprese che hanno partecipato al cartello — e, in particolare, quelli delle intervenienti ABB e Siemens — a che non vengano divulgati i documenti richiesti non possono essere qualificati come interessi commerciali nel senso proprio del termine. Infatti, tenuto conto in particolare del fatto che la maggior parte delle informazioni contenute nel fascicolo di cui trattasi è ormai risalente, l’interesse che potrebbero avere le società a che i documenti richiesti non siano divulgati non sembra risiedere nella preoccupazione di salvaguardare la loro situazione concorrenziale sul mercato delle AIG sul quale esse sono attive, ma, piuttosto, nella volontà di evitare che vengano introdotti nei loro confronti ricorsi per risarcimento danni dinanzi a giudici nazionali.

148. Orbene, sebbene il fatto che una società risulti esposta ad azioni per risarcimento danni possa indubbiamente comportare costi elevati, non foss’altro che per spese legali, pure nell’ipotesi in cui simili azioni fossero successivamente respinte in quanto infondate, ciò non toglie che l’interesse di una società che ha partecipato a un cartello ad evitare simili azioni non può essere qualificato come interesse commerciale e, in ogni caso, non costituisce un interesse degno di tutela, segnatamente alla luce del diritto che spetta a ciascuna persona di chiedere la riparazione del pregiudizio cagionatole da un comportamento atto a restringere o falsare il gioco della concorrenza (sentenze della Corte Courage e Crehan, punto 128 supra, punti 24 e 26, e del 13 luglio 2006, Manfredi e a., da C‑295/04 a C‑298/04, Racc. pag. I‑6619, punti 59 e 61).

149. Da quanto precede risulta che la Commissione non ha dimostrato in modo giuridicamente valido che l’accesso ai documenti richiesti rischi di pregiudicare concretamente ed effettivamente gli interessi commerciali delle imprese che hanno partecipato al cartello.

150. Di conseguenza, la seconda parte del primo motivo della ricorrente deve essere accolta.

d) Sulla terza parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001

151. La ricorrente sostiene che la Commissione è incorsa in un errore di diritto in quanto, avendo escluso globalmente dal diritto di accesso i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, ha tra l’altro rifiutato l’accesso a documenti che non contenevano pareri per uso interno, ai sensi di tale disposizione. Inoltre, la Commissione non avrebbe precisato sotto quale aspetto la consultazione di tali documenti da parte della ricorrente avrebbe gravemente pregiudicato il suo processo decisionale, come richiesto dalla suddetta disposizione. In effetti, dopo l’adozione della decisione AIG, non sarebbe più concepibile che la divulgazione dei documenti interni possa favorire tentativi per influire sui risultati dell’indagine.

152. Si deve, in primo luogo, ricordare che l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 opera una distinzione chiara a seconda che un procedimento sia chiuso o meno. Infatti, da un lato, secondo il primo comma di questa disposizione, rientra nella sfera di applicazione dell’eccezione mirante alla tutela del processo decisionale qualsiasi documento redatto da un’istituzione per suo uso interno, o da questa ricevuto e che riguardi una questione sulla quale quest’ultima non abbia ancora preso una decisione. Dall’altro, il secondo comma della medesima disposizione prevede che, una volta presa la decisione, l’eccezione in questione copre unicamente i documenti contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata.

153. Pertanto è solo per una parte dei documenti a uso interno, ossia quelli contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, che il secondo comma di detto paragrafo 3 consente di opporre un diniego anche dopo l’adozione della decisione, quando la loro divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale di questa istituzione.

154. Ne consegue che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che, una volta adottata la decisione, le esigenze di tutela del processo decisionale presentino una rilevanza minore, di modo che la divulgazione di qualsiasi documento diverso da quelli menzionati dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 non può mai ledere il suddetto processo e che il diniego di divulgazione di un siffatto documento non può essere autorizzato, anche nei casi in cui la divulgazione di quest’ultimo avrebbe gravemente pregiudicato detto processo se fosse avvenuta prima di adottare la decisione in questione (sentenza della Corte del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, Racc. pag. I‑6237, punti 78-80).

155. Nella specie, si deve sottolineare che la Commissione ha fondato il suo rifiuto unicamente sul secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 e non sul primo comma di tale disposizione.

156. In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se la Commissione abbia dimostrato in modo giuridicamente valido che tutti i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), contenevano pareri destinati ad uso interno nella cornice delle deliberazioni e consultazioni preliminari ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comm a, del regolamento n. 1049/2001, la Commissione, rispondendo ad un quesito scritto del Tribunale, ha sostenuto che tale nozione includeva, in primo luogo, tutti i documenti che contenevano o chiedevano una valutazione o un giudizio dei suoi funzionari o dei suoi servizi, in secondo luogo, tutti i documenti che servivano a preparare la sua decisione e, in terzo luogo, tutti i documenti che servivano a garantire una partecipazione di altri uffici al procedimento. A suo avviso tutti i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), che essa ha indicato, nella sua risposta del 9 novembre 2011, con il loro numero di pagina nel fascicolo COMP/F/38.899, corrispondono a questa definizione.

157. La Commissione, a questo proposito, si è basata sulla qualifica, da parte del giudice dell’Unione, di taluni documenti richiesti alla Commissione nel contesto di altre cause. In tal senso, secondo la Commissione, dalla lettura della sentenza Svezia/MyTravel e Commissione, punto 154 supra, e della sentenza del Tribunale del 9 settembre 2008, MyTravel/Commissione (T‑403/05, Racc. pag. II‑2027), risulta che i giudici dell’Unione hanno qualificato una nota indirizzata dalla DG «Concorrenza» al comitato consultivo, una nota inserita nel fascicolo nonché una relazione vertente sulle conseguenze di una sentenza e i documenti relativi alla preparazione di tale relazione come documenti interni contenenti pareri, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Parimenti, il Tribunale avrebbe considerato, nella sentenza del 9 giugno 2010, Éditions Jacob/Commissione (T‑237/05, Racc. pag. II‑22245), che una nota della DG «Concorrenza» al servizio giuridico della Commissione, con la quale si chiedeva un parere sull’applicazione di una disposizione di legge, e una nota che riassumeva lo stato degli atti, redatti dal membro della Commissione preposto alla concorrenza, contenevano pareri di tale tipo.

158. Orbene, a questo proposito, si deve constatare che la Commissione, fondandosi su valutazioni dei giudici dell’Unione inerenti a taluni documenti individuali, tenta, con il gioco di generalizzazioni e analogie, di assimilare la nozione di «riflessioni [rectius: pareri] per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, a quella di «documento elaborato per uso interno da un’istituzione», ai sensi del primo comma di tale disposizione. In definitiva, l’accettazione di una siffatta ampia definizione della nozione di pareri «per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari» sopprimerebbe pertanto parzialmente l’effetto utile dei due commi del paragrafo 3 del suddetto articolo, la cui sistematica riposa tuttavia, in particolare, sul principio evidenziato dalla giurisprudenza citata supra al punto 154, per cui, dopo l’adozione di decisioni da parte dell’istituzione interessata, il rifiuto di accesso è possibile solo per una parte dei documenti ad uso interno.

159. La Commissione non ha pertanto dimostrato in modo giuridicamente valido che tutti i documenti rientranti nella categoria 5, lettera a), contenevano pareri, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.

160. Inoltre, anch