CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate l’8 settembre 2016 ( 1 )

Parere 1/15

[Domanda di parere presentata dal Parlamento europeo]

«Domanda di parere – Ricevibilità – Progetto di accordo tra il Canada e l’Unione europea sul trasferimento e il trattamento di dati del codice di prenotazione – Dati dei passeggeri aerei [Passenger Name Record (PNR)] – Compatibilità di tale progetto di accordo con l’articolo 16 TFUE e con gli articoli 7, 8 e con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Base giuridica»

Indice

I – Introduzione II – Contesto normativo III – Fatti IV – Procedimento dinanzi alla Corte V – Sulla ricevibilità della domanda di parere VI – Sulla base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto (seconda questione) A – Sintesi degli argomenti del Parlamento e delle altre parti interessate. B – Analisi 1. Sulla finalità e sul contenuto dell’accordo previsto 2. Sulla base giuridica adeguata a) Sulla pertinenza dell’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE b) Sulla necessità di fondare l’atto di conclusione dell’accordo previsto sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE VII – Sulla compatibilità dell’accordo previsto con le disposizioni del Trattato FUE e della Carta (prima questione) A – Sintesi della domanda e delle osservazioni del Parlamento nonché delle osservazioni delle altre parti interessate 1. Sintesi della domanda e delle osservazioni del Parlamento 2. Sintesi delle osservazioni delle altre parti interessate B – Analisi 1. Osservazioni preliminari 2. Sull’esistenza di un’ingerenza nei diritti garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta 3. Sulla giustificazione dell’ingerenza nei diritti garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta a) Un’ingerenza «prevista dalla legge», ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta b) Un’ingerenza rispondente a una finalità di interesse generale c) Sulla proporzionalità dell’ingerenza determinata dall’accordo previsto i) Considerazioni generali ii) Sull’idoneità dell’ingerenza a conseguire l’obiettivo di sicurezza pubblica perseguito dall’accordo previsto iii) Sul carattere strettamente necessario dell’ingerenza – Sulle categorie di dati PNR contemplate dall’accordo previsto – Sul carattere sufficientemente preciso della finalità per la quale il trattamento di dati PNR viene autorizzato – Sull’ambito di applicazione ratione personae dell’accordo previsto – Sull’identificazione dell’autorità competente responsabile del trattamento di dati PNR – Sul trattamento automatizzato dei dati PNR – Sull’accesso ai dati PNR – Sulla conservazione dei dati PNR – Sulla comunicazione e sul successivo trasferimento dei dati PNR – Sulle misure di sorveglianza e di controllo amministrativo e giurisdizionale VIII – Conclusione

I – Introduzione

1. In applicazione dell’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, il Parlamento europeo ha presentato alla Corte una domanda di parere riguardante l’accordo previsto tra il Canada e l’Unione europea sul trasferimento e il trattamento di dati del codice di prenotazione (in prosieguo: l’«accordo previsto»), per consentirgli di dar seguito alla richiesta del Consiglio dell’Unione europea, del luglio 2014, con la quale si chiedeva al Parlamento di approvare la proposta di decisione relativa all’accordo previsto ( 2 ).

2. Schematicamente, l’accordo previsto dispone che i dati del codice di prenotazione (Passenger Name Record; in prosieguo: i «dati PNR»), che i vettori aerei raccolgono dai passeggeri a fini di prenotazione dei voli tra il Canada e l’Unione europea, siano trasferiti alle autorità canadesi competenti e, successivamente, trattati e utilizzati da queste ultime al fine di prevenire e accertare reati di terrorismo o altri reati gravi di natura transnazionale, fissando al contempo varie garanzie relative al rispetto della vita privata e della protezione dei dati personali dei passeggeri.

3. La domanda di parere, riguardante sia la compatibilità dell’accordo previsto con il diritto primario dell’Unione sia la base giuridica adeguata della decisione del Consiglio che dovrà recare la conclusione dell’accordo previsto, è formulata come segue: «Se l’accordo previsto sia compatibile con le disposizioni dei Trattati (articolo 16 TFUE) e con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (articoli 7, 8 e articolo 52, paragrafo 1) per quanto riguarda il diritto delle persone fisiche alla protezione dei dati personali. Se l’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), e l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE costituiscano la base giuridica adeguata dell’atto del Consiglio vertente sulla conclusione dell’accordo previsto o se tale atto debba fondarsi sull’articolo 16 TFUE»

4. Indipendentemente dal suo contenuto, la risposta a tale domanda, da parte della Corte, avrà necessariamente implicazioni sugli accordi cosiddetti PNR, già in vigore, che vincolano l’Unione europea all’Australia ( 3 ) e agli Stati uniti d’America ( 4 ), nonché sul futuro «regime PNR», istituito all’interno della stessa Unione, recentemente approvato dal Parlamento, mentre il presente procedimento era ancora in corso ( 5 ).

5. Per la presente domanda di parere è necessario esaminare questioni al contempo inedite e delicate.

6. Sotto il profilo della determinazione della base giuridica adeguata dell’atto recante conclusione dell’accordo previsto, tale domanda deve indurre, in particolare, la Corte a esaminare per la prima volta la portata dell’articolo 16, paragrafo 2, TFUE, introdotto in seguito all’adozione del Trattato di Lisbona, nonché il collegamento tra tale articolo e le disposizioni del Trattato relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (in prosieguo: l’«SLSG»). Al riguardo, come dimostrerò nelle presenti conclusioni ( 6 ), l’accordo previsto persegue obiettivi e presenta un contenuto interdipendenti, cosicché l’atto conclusivo di tale accordo deve essere basato, a mio avviso, sia sull’articolo 16 TFUE che sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE.

7. È altresì la prima volta che la Corte dovrà pronunciarsi sulla compatibilità di un progetto di accordo internazionale con i diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), più in particolare quello relativo al rispetto della vita privata e della vita familiare, garantito dall’articolo 7, e quello relativo alla protezione dei dati di carattere personale, garantita dall’articolo 8. L’esame di tale questione beneficia indubbiamente dei preziosi insegnamenti derivanti dalle sentenze dell’8 aprile 2014, Digital Rights Ireland e a. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), nonché del 6 ottobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Come sarà spiegato in termini più ampi, ritengo che si debba proprio seguire la via tracciata da tali sentenze e sottoporre l’accordo previsto a un rigoroso controllo del rispetto degli obblighi posti dagli articoli 7, 8 e dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Tuttavia, occorre tener presente che il progetto di accordo di cui la Corte è investita è la conseguenza di un negoziato internazionale con un paese terzo il quale, in mancanza di un accordo soddisfacente, potrà rinunciare alla conclusione dell’accordo previsto e preferirà, come avviene attualmente, l’applicazione unilaterale del suo regime PNR ai vettori aerei stabiliti nell’Unione e che garantiscono collegamenti con il Canada.

8. Tale constatazione non significa che la Corte debba ridurre il grado di vigilanza di cui ha dato prova quanto al rispetto dei diritti fondamentali tutelati nel diritto dell’Unione. È necessario infatti che, nel momento in cui le tecnologie moderne consentono alle pubbliche amministrazioni, in nome della lotta al terrorismo e alla criminalità transnazionale grave, di sviluppare metodi estremamente sofisticati di sorveglianza della vita privata degli individui e di analisi dei loro dati personali, la Corte si assicuri che le misure progettate, sia pure sotto forma di accordi internazionali previsti, riflettano un contemperamento equilibrato tra la preoccupazione legittima di preservare la sicurezza pubblica e quella, non meno fondamentale, che chiunque possa godere di un livello elevato di protezione della sua vita privata e dei propri dati.

9. Come sarà illustrato nella trattazione successiva, è innegabile che le parti contraenti hanno tentato, talvolta in modo insufficiente, di effettuare un contemperamento di questi due obiettivi inscindibilmente perseguiti dall’accordo previsto. Tale tentativo, a mio avviso, deve essere accolto con favore. Tuttavia, senza rimettere in discussione né l’oggetto né la necessità dell’accordo previsto, ritengo, come dimostreranno le presenti conclusioni, che, per essere compatibile con gli articoli 7, 8 e con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, l’accordo previsto dovrà essere messo a punto e/o epurato di talune clausole attuali in modo tale che esso non ecceda quanto è strettamente necessario per il conseguimento del suo obiettivo di sicurezza.

II – Contesto normativo

10. L’articolo 16 TFUE stabilisce quanto segue: «1. Ogni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano. 2. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono le norme relative alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati di carattere personale da parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione, nonché da parte degli Stati membri nell’esercizio di attività che rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione, e le norme relative alla libera circolazione di tali dati. Il rispetto di tali norme è soggetto al controllo di autorità indipendenti» (…)».

11. L’articolo 82 TFUE, che si inserisce nel capo 4 del titolo V della parte terza di detto Trattato, capo intitolato «Cooperazione giudiziaria in materia penale», prevede quanto segue: «1. La cooperazione giudiziaria in materia penale nell’Unione è fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei settori di cui al paragrafo 2 (…). Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure intese a: (…) d) facilitare la cooperazione tra le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri in relazione all’azione penale e all’esecuzione delle decisioni. (…)».

12. L’articolo 87 TFUE, rientrante nel capo 5 del titolo V della parte terza di detto Trattato, capo intitolato «Cooperazione di polizia», dispone quanto segue: «1. L’Unione sviluppa una cooperazione di polizia che associa tutte le autorità competenti degli Stati membri, compresi i servizi di polizia, i servizi delle dogane e altri servizi incaricati dell’applicazione della legge specializzati nel settore della prevenzione o dell’individuazione dei reati e delle relative indagini. 2. Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire misure riguardanti: a) la raccolta, l’archiviazione, il trattamento, l’analisi e lo scambio delle pertinenti informazioni; (…)».

13. L’articolo 7 della Carta così dispone: «Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni».

14. L’articolo 8 della Carta stabilisce: «1. Ogni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano. 2. Tali dati devono essere trattati secondo il principio di lealtà, per finalità determinate e in base al consenso della persona interessata o a un altro fondamento legittimo previsto dalla legge. Ogni persona ha il diritto di accedere ai dati raccolti che la riguardano e di ottenerne la rettifica. 3. Il rispetto di tali regole è soggetto al controllo di un’autorità indipendente».

15. L’articolo 52 della Carta, intitolato «Portata e interpretazione dei diritti e dei principi», prevede quanto segue: «1. Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. (…)».

16. Il protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dispone, agli articoli 1, 3 e 6 bis, quanto segue: «Articolo 1 Fatto salvo l’articolo 3, il Regno Unito e l’Irlanda non partecipano all’adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma della parte terza, titolo V del [Trattato FUE]. Per le decisioni del Consiglio che devono essere adottate all’unanimità si richiede l’unanimità dei membri del Consiglio, ad eccezione dei rappresentanti dei governi del Regno Unito e dell’Irlanda. Ai fini del presente articolo, per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, [TFUE]. (…). Articolo 3 1. Il Regno Unito o l’Irlanda possono notificare per iscritto al presidente del Consiglio, entro tre mesi dalla presentazione di una proposta o un’iniziativa al Consiglio, a norma della parte terza, titolo V del [Trattato FUE], che desiderano partecipare all’adozione ed applicazione di una delle misure proposte; una volta effettuata detta notifica tali Stati sono abilitati a partecipare. (…). Articolo 6 bis Il Regno Unito o l’Irlanda non saranno vincolati da norme stabilite in base all’articolo 16 [TFUE] che riguardano il trattamento dei dati personali da parte degli Stati membri nell’esercizio di attività che rientrano nel campo di applicazione dei capi 4 o 5 della parte terza, titolo V di detto trattato laddove il Regno Unito o l’Irlanda non siano vincolati da norme dell’Unione che disciplinano forme di cooperazione giudiziaria in materia penale o di cooperazione di polizia nell’ambito delle quali devono essere rispettate le disposizioni stabilite in base all’articolo 16».

17. Il protocollo (n. 22) sulla posizione della Danimarca prevede, agli articoli 1, 2 e 2 bis, quanto segue: «Articolo 1 La Danimarca non partecipa all’adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma della parte terza, titolo V del [Trattato FUE]. Per le decisioni del Consiglio che devono essere adottate all’unanimità si richiede l’unanimità dei membri del Consiglio, ad eccezione del rappresentante del governo della Danimarca. Ai fini del presente articolo, per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, [TFUE]. Articolo 2 Nessuna disposizione della parte terza, titolo V del [Trattato FUE], nessuna misura adottata a norma di tale titolo, nessuna disposizione di alcun accordo internazionale concluso dall’Unione a norma di tale titolo e nessuna decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea sull’interpretazione di tali disposizioni o misure o di misure modificate o modificabili a norma di tale titolo è vincolante o applicabile in Danimarca; nessuna di tali disposizioni, misure o decisioni pregiudica in alcun modo le competenze, i diritti e gli obblighi della Danimarca; nessuna di tali disposizioni, misure o decisioni pregiudica in alcun modo l’acquis comunitario e dell’Unione né costituisce parte del diritto dell’Unione, quali applicabili alla Danimarca. (…) Articolo 2 bis L’articolo 2 del presente protocollo si applica anche alle norme stabilite in base all’articolo 16 [TFUE] che riguardano il trattamento dei dati personali da parte degli Stati membri nell’esercizio di attività che rientrano nel campo di applicazione dei capi 4 o 5 della parte terza, titolo V di detto trattato».

III – Fatti

18. Il 18 luglio 2005 il Consiglio ha approvato l’accordo tra la Comunità europea e il governo canadese sul trattamento delle informazioni anticipate sui passeggeri e dei dati delle pratiche passeggeri (in prosieguo: l’«accordo del 2006») ( 7 ).

19. Conformemente al suo preambolo, l’accordo del 2006 è stato concluso visto l’obbligo imposto dal governo del Canada ai vettori aerei che assicurano il trasporto di persone verso il Canada di fornire alle competenti autorità canadesi informazioni anticipate sui passeggeri e dati delle pratiche passeggeri (in prosieguo: i «dati API/PNR»), nella misura in cui sono raccolti e conservati nei sistemi automatizzati di prenotazione/controllo delle partenze dei vettori.

20. Ai sensi dell’articolo 1 dell’accordo del 2006, quest’ultimo era «inteso a garantire che i dati API/PNR delle persone che effettuano viaggi pertinenti all’accordo siano forniti nel pieno rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, in particolare del diritto alla privacy». L’autorità competente per il Canada era, conformemente all’allegato I all’accordo del 2006, «la Canada Border Services Agency (CBSA)».

21. Tenuto conto di tale impegno, la Commissione europea ha adottato, sul fondamento dell’articolo 25, paragrafo 2, della direttiva 95/46/CE ( 8 ), la decisione 2006/253/CE ( 9 ), il cui articolo 1 prevedeva che la CBSA era considerata in grado di garantire un livello di protezione adeguato dei dati PNR trasferiti dalla Comunità europea riguardanti i voli con destinazione nel Canada. Dato che la decisione 2006/253 è scaduta nel settembre 2009 ( 10 ) e il periodo di validità dell’accordo del 2006 era collegato a quello di tale decisione ( 11 ), detto accordo è scaduto anch’esso nel settembre 2009.

22. Il 5 maggio 2010 il Parlamento ha adottato una risoluzione sull’avvio dei negoziati per la conclusione di accordi sui dati del codice di prenotazione (PNR) con gli Stati Uniti, l’Australia e il Canada ( 12 ). In tale risoluzione il Parlamento chiedeva in particolare un approccio coerente all’uso dei dati PNR ai fini delle attività di contrasto e della sicurezza, stabilendo un’unica serie di principi che fungessero da base per gli accordi con paesi terzi. Al riguardo, esso invitava la Commissione a presentare una proposta di siffatto modello unico e un progetto di mandato per i negoziati con i paesi terzi, fissando al contempo i requisiti minimi che dovevano essere soddisfatti ( 13 ).

23. Il 21 settembre 2010 la Commissione ha adottato tre proposte di autorizzazione all’avvio dei negoziati con gli Stati Uniti, l’Australia e il Canada ( 14 ). In seguito, sono stati firmati e conclusi accordi con gli Stati Uniti e l’Australia con l’approvazione del Parlamento ( 15 ). Tali accordi sono entrati in vigore nel 2012.

24. Dopo la chiusura dei negoziati con il Canada, la Commissione ha adottato, il 19 luglio 2013, le proposte di decisione del Consiglio relative alla firma e alla conclusione dell’accordo previsto.

25. Il Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) ha emesso il suo parere su tali proposte il 30 settembre 2013 ( 16 ). In tale parere, il GEPD poneva una serie di interrogativi riguardo alla necessità e alla proporzionalità dei sistemi PNR e del trasferimento massiccio di dati PNR verso paesi terzi, metteva in dubbio la scelta della base giuridica sostanziale e formulava varie osservazioni e proposte riguardo alle diverse disposizioni dell’accordo previsto.

26. Il 5 dicembre 2013, il Consiglio ha adottato una decisione relativa alla firma dell’accordo previsto senza che fossero apportate modifiche a quest’ultimo in seguito al parere del GEPD. L’accordo previsto è stato firmato il 25 giugno 2014, con riserva della sua stipulazione in data successiva.

27. Con lettera datata 7 luglio 2014, il Consiglio ha chiesto l’approvazione del Parlamento sul progetto di decisione relativa alla stipulazione, a nome dell’Unione, dell’accordo previsto. Tale progetto di decisione considera quali basi giuridiche l’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE.

28. Il 25 novembre 2014, il Parlamento ha deciso di investire la Corte del presente parere, le cui questioni sono state riportate al paragrafo 3 delle presenti conclusioni.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

29. In seguito al deposito della domanda da parte del Parlamento, sono state depositate osservazioni scritte dai governi bulgaro, estone, dall’Irlanda, dai governi spagnolo, francese e del Regno Unito nonché dal Consiglio e dalla Commissione.

30. La Corte ha posto una serie di quesiti cui rispondere per iscritto vertenti, in particolare, su taluni aspetti pratici e di fatto del trattamento dei dati PNR, sulla base giuridica dell’accordo previsto, sul suo ambito di applicazione territoriale nonché sulla compatibilità delle clausole di detto accordo con le disposizioni del Trattato FUE e della Carta, alla luce degli insegnamenti tratti dalla giurisprudenza, in particolare dalle sentenze dell’8 aprile 2014, Digital Rights Ireland e a. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), nonché del 6 ottobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Inoltre, ai sensi dell’articolo 24, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Corte ha invitato il GEPD a rispondere a detti quesiti. Quest’ultimo, nonché l’Irlanda, i governi spagnolo, francese e del Regno Unito, il Parlamento, il Consiglio, la Commissione hanno risposto nei termini ai quesiti formulati.

31. I rappresentanti del governo estone, dell’Irlanda, dei governi spagnolo, francese e del Regno Unito, quelli del Parlamento, del Consiglio, della Commissione, nonché quello del GEPD sono stati sentiti all’udienza che si è tenuta il 5 aprile 2016.

V – Sulla ricevibilità della domanda di parere

32. Mentre i governi bulgaro ed estone nonché la Commissione condividono la valutazione del Parlamento secondo la quale la domanda di parere è interamente ricevibile, il governo francese e il Consiglio si interrogano sulla ricevibilità della seconda questione contenuta nella domanda del Parlamento, riguardante la base giuridica adeguata del progetto di decisione del Consiglio recante conclusione dell’accordo previsto.

33. In sostanza, il governo francese e il Consiglio sostengono che tale questione non riguarda né la competenza dell’Unione a concludere l’accordo previsto né la ripartizione delle competenze tra quest’ultima e gli Stati membri. Inoltre, essi sostengono che l’eventuale ricorso errato agli articoli 82 TFUE e 87 TFUE non inciderebbe in alcun modo sul procedimento da seguire per l’adozione dell’atto del Consiglio vertente sulla conclusione dell’accordo previsto. Infatti, sia l’applicazione dell’articolo 16 TFUE che quella degli articoli 82 TFUE e 87 TFUE comportano necessariamente che sia rispettata la procedura legislativa ordinaria, in particolare l’approvazione del Parlamento, in forza dell’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE.

34. Suggerisco alla Corte di dichiarare la domanda di parere interamente ricevibile.

35. In generale, va ricordato innanzi tutto che, conformemente all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE e alla giurisprudenza della Corte, il parere di quest’ultima può essere ottenuto sulla questione se un «accordo previsto» ( 17 ) sia compatibile con le norme sostanziali dei Trattati o con quelle che determinano la portata delle competenze dell’Unione e delle sue istituzioni, comprese le questioni relative alla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri per concludere un determinato accordo con Stati terzi ( 18 ), come conferma l’articolo 196, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte.

36. È quindi indubbio, come ammettono del resto tutte le parti interessate, che la domanda di parere è ricevibile, nei limiti in cui riguarda la compatibilità dell’accordo previsto con le disposizioni di diritto sostanziale del diritto primario dell’Unione, comprese le disposizioni della Carta che hanno il medesimo valore dei Trattati ( 19 ).

37. Ritengo che ciò avvenga anche per quanto riguarda la seconda questione riguardante la determinazione della base giuridica adeguata dell’atto con il quale il Consiglio è indotto a concludere l’accordo previsto.

38. È vero che, come hanno sostenuto il governo francese e il Consiglio, nessuna delle parti interessate dubita che, nella fattispecie, l’Unione disponga della competenza ad approvare l’accordo previsto, questione che non è, del resto, oggetto della domanda di parere.

39. Tuttavia, occorre rilevare che, nell’ambito dell’esame di domande di parere precedenti, la Corte ha già accettato di rispondere alla questione della scelta della base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione dei progetti di accordo in discussione ( 20 ). Tale posizione è stata motivata, in sostanza, con due considerazioni essenziali strettamente collegate.

40. Da un lato, la scelta della base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione di un accordo internazionale riveste «un’importanza di natura costituzionale» ( 21 ), in quanto l’Unione dispone soltanto di competenze di attribuzione e deve quindi poter ricondurre gli accordi internazionali, che si ritengono rientranti nel suo ordinamento giuridico, a una disposizione dei Trattati che l’abiliti ad approvare tali atti. Il ricorso a una base giuridica errata può quindi invalidare l’atto di stipulazione stesso e, conseguentemente, inficiare il consenso dell’Unione ad essere vincolata dall’accordo in questione ( 22 ).

41. D’altro lato, non cogliere l’occasione di esaminare la scelta della base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione di un progetto di accordo nell’ambito della procedura di deferimento preliminare alla Corte potrebbe, in definitiva, comportare complicazioni, sia a livello dell’Unione sia nell’ordinamento giuridico internazionale, qualora l’atto di stipulazione dell’accordo fosse in seguito invalidato a causa dell’errore sulla base giuridica. Orbene, lo scopo del procedimento preventivo di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE, è proprio quello di evitare che possano sorgere complicazioni di tal genere nell’interesse delle parti contraenti ( 23 ).

42. Senza negare l’esistenza di tale giurisprudenza, il governo francese e il Consiglio affermano, in sostanza, che nessuna delle complicazioni giuridiche menzionate dalla Corte nei suoi precedenti pareri potrebbe verificarsi nel caso in esame. Pertanto, secondo tali parti interessate, nella fattispecie, l’eventuale scelta dell’articolo 16 TFUE quale base giuridica sostanziale dell’accordo previsto, come propugnato dal Parlamento nella sua domanda di parere, non inciderebbe sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri né condurrebbe a una «procedura legislativa diversa» da quella seguita dal Consiglio e dalla Commissione nella fattispecie, ai sensi di detti pareri.

43. Tale argomento non è convincente.

44. Occorre rilevare che le situazioni evidenziate dalla Corte rispettivamente al punto 5 del parere 2/00, del 6 dicembre 2001 (EU:C:2001:664), e al punto 110 del parere 1/08, del 30 novembre 2009 (EU:C:2009:739), costituiscono solo esempi nei quali il ricorso a una base giuridica errata può inficiare il consenso dell’Unione a essere vincolata dall’accordo dalla stessa sottoscritto o comportare difficoltà giuridiche sul piano interno o sul piano delle relazioni esterne dell’Unione. Infatti, le due situazioni menzionate in tali punti dei due pareri – ossia, da un lato, la situazione in cui l’Unione si sarebbe impegnata senza che il Trattato le conferisse una competenza sufficiente per ratificare un accordo nel suo complesso, il che equivarrebbe ad esaminare la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, e, dall’altro, la situazione in cui la base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione prevedrebbe una procedura legislativa diversa da quella che è stata effettivamente seguita dalle istituzioni – sono state introdotte dall’espressione «ciò si verifica in particolare quando». Non si possono quindi escludere altre ipotesi che creino difficoltà giuridiche sul piano interno dell’Unione o su quello delle relazioni internazionali.

45. Inoltre, occorre tener presente il fatto che il procedimento di parere ha natura non contenziosa e preventiva ( 24 ). Tale natura giustifica, a mio avviso, una certa flessibilità da parte della Corte nell’esaminare la ricevibilità di una questione inerente alla base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione di un accordo previsto.

46. Pertanto, in sede di esame della ricevibilità, ritengo che la Corte debba semplicemente chiedersi se, rifiutando di fornire una risposta alla questione sollevata, sussista un serio rischio che l’atto di stipulazione dell’accordo possa essere successivamente invalidato, in base a un motivo identico a quello menzionato nella domanda di parere, situazione in grado di creare difficoltà sul piano interno dell’Unione o su quello delle relazioni esterne che il procedimento di parere avrebbe potuto prevenire.

47. Sono convinto che, nella fattispecie, siffatto rischio non possa essere escluso.

48. Infatti, come esaminerò più avanti nelle presenti conclusioni, i motivi elaborati dal Parlamento a sostegno della tesi secondo la quale l’articolo 16 TFUE costituisce la base giuridica sostanziale adeguata dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto sono particolarmente seri, al punto che li considero in parte fondati.

49. Pertanto, rifiutarsi di rispondere a tale argomentazione nel presente procedimento potrebbe indurre il Parlamento a impugnare la validità dell’atto di stipulazione dell’accordo oppure, eventualmente, potrebbe indurre un giudice nazionale, investito di un ricorso da parte di un soggetto leso dal trasferimento dei suoi dati PNR all’autorità canadese competente, a investire la Corte di un rinvio pregiudiziale di validità dell’accordo e del suo atto di stipulazione.

50. Peraltro, a mio avviso, il governo francese e il Consiglio minimizzano erroneamente le conseguenze di una dichiarazione di invalidità dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto, qualora risultasse, in definitiva, che, a seguito di un ricorso di annullamento o di un rinvio pregiudiziale di validità, tale atto avrebbe dovuto essere adottato, come sostiene il Parlamento, unicamente sulla base giuridica costituita dall’articolo 16 TFUE.

51. Infatti, come riprenderò a spiegare più avanti e come è stato esaminato in talune osservazioni scritte, ritenere l’articolo 16 TFUE quale unica base giuridica dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto modificherebbe lo status del Regno di Danimarca, dell’Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, in quanto tali Stati membri sarebbero direttamente e automaticamente vincolati dall’accordo, contrariamente a quanto stabilito all’articolo 29 dell’accordo previsto. Per quanto attiene in particolare al Regno di Danimarca, qualsiasi impegno internazionale eventualmente assunto con il Canada, parallelamente all’accordo previsto, sarebbe quindi illegittimo in quanto tale Stato membro non disporrebbe più della competenza necessaria per stipulare siffatto impegno.

52. Ritengo quindi che, con le dovute proporzioni, per analogia con quanto dichiarato dalla Corte al punto 47 del parere 1/13, del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303), sia particolarmente opportuno che la Corte risponda alla seconda questione della presente domanda di parere onde evitare, in particolare, le complicazioni giuridiche eventualmente generate dalle situazioni in cui uno Stato membro sottoscriva impegni internazionali senza la necessaria legittimazione, malgrado esso non disponga più, alla luce del diritto dell’Unione, della competenza necessaria per sottoscrivere o per attuare siffatto impegno.

53. Propongo quindi alla Corte di dichiarare ricevibile la seconda questione sollevata dal Parlamento nella sua domanda di parere.

54. Inoltre, poiché tale questione riguarda la validità formale dell’atto di stipulazione e richiede l’analisi degli obiettivi e del contenuto dell’accordo previsto, suggerisco di trattarla prima di quella relativa alla compatibilità di quest’ultimo con le disposizioni del Trattato FUE e i diritti sanciti dalla Carta.

VI – Sulla base giuridica adeguata dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto (seconda questione)

A – Sintesi degli argomenti del Parlamento e delle altre parti interessate.

55. Il Parlamento e tutte le parti interessate che hanno depositato osservazioni concordano nel ritenere che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la scelta della base giuridica debba fondarsi su criteri obiettivi che possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale, criteri obiettivi tra i quali figurano la finalità e il contenuto dell’atto in questione.

56. Il Parlamento sottolinea che l’accordo previsto persegue due finalità elencate all’articolo 1. Tuttavia, la finalità principale dell’accordo previsto sarebbe quella di garantire la protezione dei dati personali. Infatti, secondo il Parlamento, l’accordo previsto avrebbe un effetto analogo a una «decisione di adeguatezza» e il suo scopo sarebbe di sostituire la decisione 2006/253 della Commissione, adottata ai sensi dell’articolo 25, paragrafo 6, della direttiva 95/46, in cui tale istituzione ha constatato, nel contesto dell’accordo del 2006, il livello di protezione adeguato dei dati PNR trasferiti alla CBSA. Inoltre, l’accordo previsto non sarebbe finalizzato a creare un obbligo per i vettori aerei di trasferire dati PNR alle autorità di polizia canadesi o europee, il che renderebbe difficile giustificare la scelta dell’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE quali basi giuridiche sostanziali. In forza della giurisprudenza, tali constatazioni giustificherebbero, secondo il Parlamento, il fatto che l’accordo previsto sia fondato sulla base giuridica corrispondente alla finalità principale dell’accordo previsto, ossia, nella fattispecie, l’articolo 16 TFUE. Il contenuto dell’accordo previsto confermerebbe tale valutazione. Il Parlamento precisa infine che l’articolo 16 TFUE consente l’adozione di norme relative alla protezione dei dati personali in tutti gli ambiti di applicazione del diritto dell’Unione, compresa quella relativa all’«[SLSG]».

57. In risposta a un quesito posto in udienza dinanzi alla Corte, il Parlamento ha precisato, nel caso in cui la Corte dovesse considerare che l’accordo previsto persegue finalità inscindibili, di non opporre alcuna obiezione a che l’atto di stipulazione dell’accordo previsto sia basato sull’articolo 16, TFUE, sull’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE, e sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE.

58. Ad eccezione del governo spagnolo e del GEPD nonché, in subordine, del governo francese, le altre parti interessate sostengono che la finalità dell’accordo previsto sarebbe quella della lotta al terrorismo e alla criminalità transnazionale grave, in quanto la protezione dei dati costituisce, in sostanza, solo uno strumento mediante il quale tale finalità potrebbe essere conseguita. Al riguardo, la Commissione ricorda che, nella sentenza del 30 maggio 2006, Parlamento/Consiglio e Commissione (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346, punto 56), la Corte ha dichiarato che il trasferimento di dati PNR agli Stati Uniti costituiva un trattamento avente come oggetto la pubblica sicurezza e le attività degli Stati membri in materia di diritto penale. Orbene, la scelta della base giuridica dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto dovrebbe essere effettuata rispettando tale logica.

59. La stragrande maggioranza di tali parti interessate aggiunge che, qualora la protezione dei dati dovesse essere considerata come costituente un obiettivo dell’accordo previsto, detto obiettivo sarebbe solo accessorio rispetto alla finalità principale, il che, pertanto, non avrebbe alcuna conseguenza sulla scelta effettiva della base giuridica dell’atto di stipulazione. Al riguardo, il Consiglio e la Commissione precisano che atti aventi lo scopo di realizzare politiche settoriali, che richiedono taluni trattamenti di dati a carattere personale, dovrebbero essere fondati sulla base giuridica corrispondente alla politica interessata e non già sull’articolo 16 TFUE.

60. Quanto alla possibilità di cumulare l’articolo 16 TFUE, l’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE quali basi giuridiche sostanziali dell’atto di stipulazione dell’accordo previsto, il governo francese sostiene, in subordine, nelle sue osservazioni scritte, che siffatto cumulo è certamente ipotizzabile. Per contro, l’Irlanda e il Consiglio sostengono la tesi opposta. All’udienza dinanzi alla Corte, il Consiglio ha precisato che la procedura di voto in seno al Consiglio, quale risulterebbe dalle disposizioni dei protocolli (n. 21) e (n. 22), osterebbe a siffatta ipotesi.

B – Analisi

61. Secondo una costante giurisprudenza, la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione, compreso quello adottato in vista della conclusione di un accordo internazionale, deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano la finalità e il contenuto dell’atto. Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di esse è identificabile come principale o preponderante, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante ( 25 ).

62. La Corte ammette tuttavia, «in via eccezionale», che un atto possa essere fondato, cumulativamente, sulle diverse basi giuridiche corrispondenti alla pluralità degli obiettivi o delle componenti di tale atto quando tali finalità o tali componenti sono legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra ( 26 ). In tal caso, la Corte verifica altresì se il ricorso a una pluralità di basi giuridiche possa essere escluso per il motivo che le procedure previste dalle diverse basi giuridiche in questione sono incompatibili tra loro ( 27 ).

63. È alla luce di tale giurisprudenza che occorre stabilire se, con riferimento alla finalità e al contenuto dell’accordo previsto, l’atto di stipulazione di tale accordo debba essere fondato esclusivamente sull’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, quali basi giuridiche sostanziali, come precisa il progetto di decisione del Consiglio e come sostiene la maggioranza delle parti interessate o se debba essere basato sull’articolo 16 TFUE, in via esclusiva oppure in combinato disposto con i due articoli citati ( 28 ).

64. Su quest’ultimo punto tengo a precisare che, contrariamente a quanto esposto dal Consiglio nelle sue osservazioni scritte, la Corte mi sembra assolutamente legittimata, tenuto conto della natura non contenziosa e preventiva del procedimento di parere, a esaminare la seconda questione sottopostale dal Parlamento sotto il profilo del cumulo di basi giuridiche sostanziali, anche se il testo di tale questione non lo prevede. Aggiungo che le parti interessate hanno avuto occasione, sia nella fase scritta del procedimento che in udienza, di prendere posizione su tale punto.

65. Ciò è tanto più importante in quanto l’esame della finalità e del contenuto dell’accordo previsto deve indurre, a mio avviso, a ritenere che quest’ultimo persegua due obiettivi e possieda due componenti, senza che complessivamente né i due obiettivi né le diverse componenti possano essere gerarchicamente ordinate e dissociate. Tale constatazione giustifica, a mio avviso, il fatto che l’atto di stipulazione dell’accordo previsto assuma come basi giuridiche sostanziali l’articolo 16, TFUE e l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, il che implica che le procedure previste da questi due articoli possono coesistere.

1. Sulla finalità e sul contenuto dell’accordo previsto

66. Dal secondo comma del preambolo dell’accordo previsto emerge che le parti contraenti riconoscono «l’importanza di prevenire, combattere, reprimere ed eliminare il terrorismo e i reati ad esso connessi nonché altri reati gravi di natura transnazionale, nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, in particolare il rispetto della vita privata e la protezione dei dati di carattere personale», mentre il quarto comma aggiunge che l’uso dei dati PNR costituisce uno strumento cruciale per il raggiungimento di tali obiettivi.

67. Il concomitante perseguimento, da un lato, dell’obiettivo della lotta contro il terrorismo e altri reati gravi di natura transnazionale e, dall’altro, del rispetto della vita privata e della protezione dei dati di carattere personale è confermato dai commi quinto e sesto del preambolo che sottolineano, rispettivamente, la volontà delle parti contraenti di «salvaguard[are] [la] sicurezza pubblica» e il riconoscimento che esse «condividono valori comuni riguardo alla protezione dei dati e al rispetto della vita privata».

68. Parimenti, dal quindicesimo comma del preambolo emerge espressamente che il Canada si è impegnato a che la sua autorità competente tratti «i dati del codice di prenotazione per prevenire, accertare, indagare e perseguire i reati di terrorismo e i reati gravi di natura transnazionale nel rispetto assoluto delle salvaguardie per la vita privata e la protezione dei dati personali [stabilite dall’accordo previsto]».

69. L’accordo previsto ha quindi lo scopo di consentire al Canada di trattare i dati PNR dei passeggeri, trasmessi dai vettori aerei che effettuano collegamenti tra l’Unione e il Canada, a fini di lotta contro il terrorismo e altri reati gravi di natura transnazionale, garantendo al contempo il diritto al rispetto della vita privata e quello alla protezione dei dati di carattere personale alle condizioni prescritte dallo stesso accordo previsto.

70. Tale necessità di conciliare questi due obiettivi è suffragata dall’articolo 1 dell’accordo previsto il quale stabilisce che le parti contraenti definiscono le condizioni per il trasferimento e l’uso dei dati PNR «al fine di garantire la sicurezza e l’incolumità delle persone e di stabilire i mezzi con cui i dati [sono] protetti».

71. L’esame del contenuto dell’accordo previsto conferma altresì che lo strumento di lotta contro il terrorismo e altri reati gravi di natura transnazionale mediante il trasferimento e il trattamento di dati PNR è autorizzato solo se i dati in questione beneficiano di un livello di protezione adeguato.

72. Per questo motivo, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo previsto, il Canada garantisce che l’autorità canadese competente tratti i dati PNR ricevuti «esclusivamente al fine di prevenire, accertare, indagare e perseguire i reati di terrorismo o i reati gravi di natura transnazionale», sottolineando al contempo che tale trattamento deve essere realizzato «ai sensi del presente accordo». Tale precisazione sta ad indicare in particolare che, in applicazione dell’articolo 5 dell’accordo previsto, «fatta salva la conformità [a quest’ultimo], si presume che l’autorità canadese competente assicuri, ai sensi della pertinente legislazione dell’Unione europea in materia di protezione dei dati, un livello adeguato di protezione».

73. Parimenti, nel contesto della conservazione dei dati PNR e della progressiva spersonalizzazione, mediante mascheramento, di tali dati, previste all’articolo 16 dell’accordo previsto, il paragrafo 4 di tale articolo autorizza il mascheramento da parte delle autorità canadesi solo nel caso in cui «sulla base delle informazioni disponibili, sia necessario svolgere indagini nell’ambito dell’articolo 3» del medesimo accordo.

74. Inoltre, l’articolo 18, paragrafo 1, e l’articolo 19 paragrafo 1, dell’accordo previsto autorizzano la successiva comunicazione dei dati PNR ad altre autorità pubbliche canadesi o di paesi terzi solo a condizioni tassativamente elencate, tra le quali, in particolare, quelle secondo cui, da un lato, le autorità in questione esercitano «mansioni (…) direttamente connesse all’ambito di applicazione dell’articolo 3 [dell’accordo previsto]» e, dall’altro, le medesime autorità offrono una protezione o applicano norme di protezione equivalenti alle salvaguardie descritte nell’accordo previsto».

75. Senza inficiare la necessità di conciliare i due obiettivi perseguiti, talune clausole dell’accordo previsto si riferiscono tuttavia maggiormente, talvolta, allo scopo della lotta al terrorismo e alla criminalità transnazionale grave, talvolta, allo scopo della necessità di garantire una protezione adeguata dei dati personali.

76. Pertanto, per quanto riguarda, specificamente, il primo obiettivo, l’articolo 6, paragrafo 2, dell’accordo previsto impone al Canada, in casi specifici, e su richiesta dell’Ufficio europeo di polizia (Europol), dell’Unità di cooperazione giudiziaria dell’Unione europea (Eurojust) entro la portata dei rispettivi mandati, o delle autorità giudiziarie o di polizia di uno Stato membro dell’Unione, di scambiare i dati PNR o le informazioni analitiche contenenti dati PNR ottenuti ai sensi dell’accordo previsto «al fine di prevenire, accertare, indagare o perseguire [nell’Unione europea] un reato di terrorismo o un reato grave di natura transnazionale». Inoltre, l’articolo 23, paragrafo 2, dell’accordo previsto, stabilisce che le parti contraenti cooperano al fine di garantire la coerenza dei loro rispettivi regimi di trattamento dei dati PNR «in modo da rafforzare ulteriormente la sicurezza dei cittadini del Canada, dell’Unione europea e degli altri paesi».

77. Quanto alle clausole che si riferiscono maggiormente alle garanzie offerte dall’accordo previsto in materia di protezione dei dati, il medesimo prevede una serie di norme relative alla sicurezza e all’integrità dei dati (articolo 9 dell’accordo previsto), all’accesso, alla rettifica e all’annotazione dei dati richiesta dall’interessato (articoli 12 e 13 dell’accordo previsto), alla sorveglianza del trattamento dei dati PNR nonché ai mezzi di ricorso amministrativi e giudiziari a disposizione degli interessati (articoli 10 e 14 dell’accordo previsto).

78. Alla luce dello scopo e del contenuto dell’accordo previsto, quest’ultimo persegue quindi due obiettivi e possiede due componenti essenziali, il che, in definitiva, è stato ammesso o, quantomeno, concesso dalla stragrande maggioranza delle parti interessate.

79. Contrariamente a quanto le parti interessate hanno affermato a sostegno di tesi opposte, è assai difficile, a mio avviso, stabilire quale di questi due obiettivi prevalga sull’altro.

80. Infatti, come la descrizione dello scopo e del contenuto dell’accordo previsto tende a dimostrare, questi due obiettivi devono essere perseguiti contemporaneamente e risultano, in definitiva, inscindibili. Da un lato, come ho evidenziato, il trasferimento e il trattamento di dati PNR all’autorità competente canadese ai fini esposti all’articolo 3 dell’accordo previsto sono autorizzati solo se tali operazioni sono associate a una protezione adeguata dei dati, ai sensi del diritto dell’Unione in materia, conformemente all’articolo 5 dell’accordo previsto. In altri termini, qualora siffatta protezione non sia garantita, il trasferimento di dati PNR contemplato dall’accordo previsto non può essere legittimamente realizzato. D’altro lato, le garanzie stabilite dall’accordo previsto in termini di protezione dei dati personali sono necessarie solo in funzione del fatto che i dati PNR devono essere trasferiti all’autorità canadese competente in forza della normativa canadese e delle clausole dell’accordo previsto. Come illustrato da varie disposizioni dell’accordo previsto, quali gli articoli 16, 18 e 19 dello stesso, tale accordo mira quindi a conciliare l’obiettivo di sicurezza con l’obiettivo di protezione dei diritti fondamentali dei soggetti interessati, in particolare quello della protezione dei loro dati personali.

81. A conti fatti, ritengo che questi due obiettivi e queste due componenti dell’accordo previsto siano inscindibilmente connessi, senza che uno sia secondario e indiretto rispetto all’altro.

82. Tale valutazione non può essere inficiata dall’argomento della Commissione, tratto dal punto 56 della sentenza del 30 maggio 2006, Parlamento/Consiglio e Commissione (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346), nel quale la Corte ha dichiarato che il trasferimento di dati PNR agli Stati Uniti costituiva un trattamento avente come oggetto la pubblica sicurezza e le attività degli Stati membri in materia di diritto penale.

83. Infatti, anzitutto, il presente procedimento di parere ha ad oggetto l’accordo previsto con il Canada e non già il primo accordo concluso con gli Stati Uniti nel 2004 e la decisione di adeguatezza della Commissione adottata lo stesso anno, sui quali vertevano i ricorsi di annullamento proposti dal Parlamento.

84. Inoltre, fatto ancor più importante, la Commissione procede a una estrapolazione della constatazione effettuata dalla Corte in tale punto della sentenza del 30 maggio 2006, Parlamento/Consiglio e Commissione (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346), la quale, ricordo, è stata pronunciata assai prima dell’adozione del Trattato di Lisbona.

85. Infatti, la Corte era invitata dal Parlamento a stabilire in particolare se la Commissione fosse legittimata ad adottare una decisione di adeguatezza, fondata sull’articolo 25 della direttiva 95/46, relativa al livello di protezione adeguato garantito al trattamento dei dati personali contenuti nei fascicoli PNR trasferiti agli Stati Uniti, mentre l’articolo 3, paragrafo 2, di tale direttiva esclude espressamente dal suo ambito di applicazione i trattamenti aventi ad oggetto, in particolare, la pubblica sicurezza e le attività dello Stato in materia di diritto penale. La Corte ha risposto logicamente in senso negativo. Infatti, il trattamento dei dati PNR nel contesto dell’accordo con gli Stati Uniti non poteva essere collegato alla realizzazione di una prestazione di servizi, ma si inseriva nel quadro istituito dai poteri pubblici e finalizzato alla sicurezza pubblica, che non rientrava nell’ambito di applicazione della direttiva 95/46 ( 29 ).

86. Orbene, tale valutazione non significa affatto che la Corte abbia statuito definitivamente sull’oggetto degli accordi PNR, compreso, ai fini della trattazione, l’oggetto dell’accordo previsto o, a maggior ragione, che essa abbia definitivamente dichiarato che tali accordi hanno come obiettivo esclusivo, principale o preponderante la lotta al terrorismo e alla criminalità transnazionale grave, come suggerito erroneamente dalla Commissione.

87. La constatazione della Corte nella sentenza del 30 maggio 2006, Parlamento/Consiglio e Commissione (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346), non significa neppure, evidentemente, che, statuendo sull’ambito di applicazione ratione materiae della direttiva 95/46, essa abbia limitato, nella stessa occasione e anticipatamente, l’ambito di applicazione dell’articolo 16 TFUE.

88. A sostegno della sua tesi, secondo la quale l’obiettivo di sicurezza dell’accordo previsto sarebbe preponderante e giustificherebbe quindi la base giuridica prescelta, la Commissione tenta, inoltre, di creare un’analogia tra la causa in esame e quella che ha dato luogo alla sentenza del 6 maggio 2014, Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑43/12, EU:C:2014:298).

89. In tale causa, vertente sulla determinazione della base giuridica adeguata della direttiva 2011/82/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, intesa ad agevolare lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni in materia di sicurezza stradale ( 30 ), la Corte ha dichiarato, dopo aver stabilito che l’obiettivo preponderante di tale atto consiste nel miglioramento della sicurezza stradale (e quindi dei trasporti), che il sistema di scambio di informazioni istituito dalla suddetta direttiva costituisce «lo strumento mediante il quale quest’ultima persegue [tale] scopo» ( 31 ). La direttiva 2011/82 avrebbe dovuto essere quindi adottata non già in base all’articolo 87, paragrafo 2, TFUE (cooperazione di polizia), bensì in base all’articolo 91, paragrafo 1, lettera c), TFUE, rientrante nel titolo relativo alla politica dei trasporti.

90. Sebbene sia pronto ad ammettere che esiste un’analogia parziale tra le due situazioni, quest’ultima non modifica affatto l’analisi secondo la quale l’accordo previsto riguarda due obiettivi e possiede due componenti inscindibili. Pertanto, il fatto che il trasferimento di dati PNR a favore dell’autorità competente canadese possa costituire lo strumento mediante il quale le parti contraenti perseguono l’obiettivo della sicurezza pubblica dell’accordo previsto non modifica in alcun modo la constatazione secondo la quale l’oggetto dell’accordo previsto, quale è in particolare descritto all’articolo 1 di detto accordo, è duplice. Del resto, la particolarità dell’accordo previsto, che lo distingue proprio dalla direttiva 2011/82, attiene alla circostanza che la massima efficacia ricercata dallo strumento del trasferimento dei dati PNR per il perseguimento dei fini elencati all’articolo 3 dell’accordo previsto deve essere contemperata con le garanzie in materia di protezione dei dati personali previste da tale accordo e che fanno proprio parte del secondo obiettivo perseguito da quest’ultimo.

91. Infine, non convincono neppure gli argomenti del Parlamento a sostegno della sua posizione secondo la quale il «centro di gravità» dell’accordo previsto si troverebbe prevalentemente nelle garanzie offerte ai passeggeri dalle sue clausole in materia di protezione dei loro dati PNR, il che giustificherebbe il fatto che la decisione di conclusione di tale atto sia fondata esclusivamente sull’articolo 16 TFUE.

92. Da un lato, non è esatto sostenere che l’accordo previsto non preveda alcun obbligo in capo alle compagnie aeree di trasmettere i dati PNR all’autorità canadese competente affinché tali dati siano trattati secondo i fini elencati all’articolo 3 dell’accordo previsto. È vero, come rileva il Parlamento nelle sue osservazioni scritte, che l’articolo 4, paragrafo 1, dell’accordo previsto precisa che l’Unione provvede unicamente affinché ai vettori aerei «non sia impedito» di trasferire i dati PNR all’autorità canadese competente. Tuttavia, dal combinato disposto di tale articolo, intitolato «Trasmissione dei dati PNR», con gli articoli 5 ( 32 ), 20 ( 33 ) e 21 ( 34 ) dell’accordo previsto, come il Palamento ha del resto ammesso in risposta a un quesito scritto posto dalla Corte, risulta che i vettori aerei sono tenuti, di fatto e di diritto, a dare accesso ai dati PNR in modo sistematico alla competente autorità canadese ai fini stabiliti dall’articolo 3 dell’accordo previsto.

93. D’altro lato, l’oggetto dell’accordo previsto non può essere principalmente assimilato a una decisione di adeguatezza, simile a quella che la Commissione aveva adottato sotto l’egida dell’accordo del 2006 ( 35 ). Come è stato già precisato, sia lo scopo che il contenuto dell’accordo previsto dimostrano, al contrario, che quest’ultimo mira a conciliare i due obiettivi dallo stesso perseguiti e che detti obiettivi sono inscindibilmente connessi.

94. Qual è dunque la conseguenza di tale constatazione sulla determinazione della base giuridica dell’atto di conclusione dell’accordo previsto?

2. Sulla base giuridica adeguata

95. Come è già stato accennato, è pacifico che il progetto di decisione del Consiglio di conclusione dell’accordo previsto è fondato sull’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, entrambi rientranti nel titolo V della parte terza del Trattato FUE, relativo all’«[SLSG]».

96. Con riferimento ai due obiettivi e alle due componenti inscindibili dell’accordo previsto, descritti nei paragrafi precedenti, tali basi giuridiche sostanziali mi sembrano certamente, almeno in parte, pertinenti, ma insufficienti. Ritengo infatti che occorra e sia possibile, alla luce della giurisprudenza, fondare l’atto di conclusione dell’accordo previsto sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE.

a) Sulla pertinenza dell’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE

97. Per quanto riguarda il primo punto, ossia la pertinenza dell’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE e dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, occorre anzitutto concordare sul fatto che la creazione di un SLSG richiede necessariamente che l’Unione possa esercitare la propria competenza esterna.

98. A parte il caso degli accordi di riammissione, previsto all’articolo 79, paragrafo 3, TFUE, relativo alla politica dell’immigrazione e non rilevante nella fattispecie, all’Unione non è stata concessa una competenza esterna esplicita, di natura generale, relativa all’SLSG. Tuttavia, l’articolo 216, paragrafo 1, TFUE consente all’Unione di concludere accordi internazionali, anche nell’ambito della cooperazione di polizia e/o giudiziaria in materia penale, in particolare quando ciò è necessario ai fini della realizzazione di un obiettivo previsto dai Trattati.

99. Nessuna delle parti interessate rimette in discussione tale possibilità. A mio avviso, la Corte non può tuttavia limitarsi a tale constatazione. Ritengo che la Corte debba dedicare qualche approfondimento a tale questione nell’emanando parere.

100. Ammettere la competenza esterna dell’Unione nel settore dell’SLSG richiede la possibilità di collegare l’esercizio di tale competenza nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale agli obiettivi perseguiti dall’SLSG.

101. Tali obiettivi sono enunciati all’articolo 3, paragrafo 2, TUE e all’articolo 67 TFUE. La prima di tali disposizioni stabilisce che «l’Unione offre ai suoi cittadini un [SLSG] senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne (…) la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima». L’articolo 67 TFUE, che apre il capo 1 del titolo V della parte terza del Trattato FUE, prevede, al paragrafo 3, che l’Unione «si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti».

102. Come ha sostenuto correttamente l’avvocato generale Bot nelle sue conclusioni del 30 gennaio 2014, presentate nella causa Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:41, punti 111 e 112), la dimensione esterna dell’SLSG è funzionale e strumentale in rapporto agli obiettivi espressi in queste due disposizioni. Ne consegue che, se certamente la costruzione dell’SLSG può esigere un’azione esterna da parte dell’Unione, occorre, affinché un accordo possa essere considerato rientrante nell’SLSG, che esso presenti uno stretto collegamento con la libertà, la sicurezza e la giustizia in seno all’Unione, vale a dire un nesso diretto tra la finalità di sicurezza interna dell’Unione e la cooperazione di polizia e/o giudiziaria che viene sviluppata all’esterno dell’Unione ( 36 ).

103. In un altro contesto ma nello stesso senso, la Corte, interpretando l’articolo 87, paragrafo 2, TFUE alla luce dell’articolo 67 TFUE, ha precisato che, affinché un atto dell’Unione possa essere fondato, alla luce della sua finalità e del suo contenuto, sul primo di tali articoli, detto atto deve essere direttamente collegato agli obiettivi enunciati all’articolo 67 TFUE ( 37 ).

104. Ciò è proprio quanto avviene, a mio avviso, nel caso dell’accordo previsto.

105. Infatti, in primo luogo, tale accordo si applica al trasferimento, al trattamento e all’uso di dati PNR aventi come scopo la sicurezza pubblica e le attività dello Stato in materia di diritto penale ( 38 ), vale a dire, più in particolare, la prevenzione e l’individuazione di reati di terrorismo e reati gravi di natura transnazionale, ivi comprese le relative indagini e azioni giudiziarie. Ai sensi dell’articolo 1 dell’accordo previsto, quest’ultimo mira in particolare a «garantire la sicurezza e l’incolumità delle persone», il che implica ovviamente quelle dei cittadini dell’Unione, in particolare quelli che usufruiscono dei collegamenti aerei tra il Canada e l’Unione europea ( 39 ). Peraltro, l’articolo 6, paragrafo 2, dell’accordo previsto obbliga il Canada, su richiesta in particolare dell’autorità di polizia e giudiziaria di uno Stato membro dell’Unione, a scambiare, in casi specifici, i dati PNR o le informazioni analitiche contenenti tali dati ottenuti ai sensi dell’accordo previsto al fine di prevenire o accertare reati di terrorismo o reati gravi di natura transnazionale, «nell’Unione europea».

106. In secondo luogo, sebbene la raccolta e il trasferimento iniziale dei dati PNR siano realizzati dai vettori aerei, le clausole dell’accordo previsto costituiscono un contesto normativo istituito dai poteri pubblici a fini repressivi ( 40 ). Come già accennato, l’accordo previsto introduce quindi norme relative all’accesso ai dati PNR e/o alle informazioni analitiche contenenti tali dati da parte delle competenti autorità canadesi nonché alla successiva trasmissione di tali dati, in particolare, alle competenti autorità di polizia e giudiziarie dell’Unione e dei suoi Stati membri nonché a quelle di paesi terzi, segnatamente ai fini elencati all’articolo 3 dell’accordo previsto. Peraltro, come è emerso chiaramente dalla discussione dinanzi alla Corte, il periodo di conservazione di cinque anni dei dati PNR, di cui all’articolo 16, paragrafi 1 e 5, dell’accordo previsto, è stato fissato al fine di consentire e di facilitare le indagini, le azioni e i procedimenti giudiziari relativi, in particolare, alle reti internazionali che svolgono gravi attività criminali. Orbene, alla luce della formulazione assai ampia dell’articolo 16, paragrafo 5, dell’accordo previsto, tali indagini e azioni giudiziarie possono includere benissimo quelle svolte dalle autorità di polizia e giudiziarie degli Stati membri dell’Unione. Siffatte norme rientrano, in linea di principio, nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ( 41 ).

107. Ne concludo, da un lato, che, per quanto riguarda le misure che possono essere stabilite dal Parlamento e dal Consiglio, concernenti «la raccolta, l’archiviazione, il trattamento, l’analisi e lo scambio delle pertinenti informazioni» ai fini della cooperazione di polizia «nel settore della prevenzione o dell’individuazione dei reati e delle relative indagini», prevista all’articolo 87, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE costituisce una base giuridica adeguata dell’atto di conclusione dell’accordo previsto. Aggiungo, ad ogni buon conto, che tale cooperazione e tali scambi non necessitano di essere realizzati tra autorità specificamente qualificate, nel diritto nazionale, per svolgere servizi di polizia stricto sensu. Infatti, l’articolo 87, paragrafo 1, TFUE associa alla cooperazione di polizia, in modo particolarmente ampio, «tutte le autorità competenti degli Stati membri, compresi i servizi di polizia, i servizi delle dogane e altri servizi incaricati dell’applicazione della legge» ( 42 ), espressione che autorizza perfettamente, nel contesto della dimensione esterna dell’SLSG, la cooperazione con la CBSA allo scopo di garantire la sicurezza interna dell’Unione.

108. Per quanto riguarda, d’altro lato, l’aspetto «cooperazione giudiziaria in materia penale» dell’accordo previsto, nonostante gli elementi evidenziati ai paragrafi 105 e 106 delle presenti conclusioni, confesso di essere piuttosto restio a ritenere che l’accordo previsto possa costituire una misura che contribuisce direttamente a «facilitare la cooperazione tra le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri in relazione all’azione penale e all’esecuzione delle decisioni», ai sensi dell’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE. Come ha ammesso in particolare il governo del Regno Unito nella sua risposta a un quesito scritto posto dalla Corte, solo in determinati casi l’accordo previsto potrebbe facilitare tale cooperazione tra le autorità giudiziarie degli Stati membri. Siffatta cooperazione dipende tuttavia da vari parametri, sia di fatto che di diritto, che non rientrano nelle clausole dell’accordo previsto. La cooperazione tra le autorità giudiziarie degli Stati membri risulta essere quindi soltanto una conseguenza indiretta del quadro istituito dall’accordo previsto. È vero che il fatto che l’articolo 6 dell’accordo previsto non obblighi unicamente l’autorità canadese competente, ma più in generale «il Canada» a trasmettere dati PNR o informazioni analitiche ad autorità giudiziarie degli Stati membri può essere inteso nel senso che detta norma impone tale obbligo anche alle autorità giudiziarie di tale Stato terzo. Anche supponendo che tale interpretazione sia corretta e che uno scambio di dati PNR tra autorità giudiziarie sia ipotizzabile, resta il fatto che, nella fase attuale di redazione, l’accordo previsto non sembra contribuire realmente a facilitare la cooperazione tra autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri. A mio avviso, solo nel caso in cui la Corte adottasse un’interpretazione più estensiva dell’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE, eventualmente in combinato disposto con l’articolo 67, paragrafo 3, TFUE, secondo il quale l’Unione «si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza (…) attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra (…) autorità giudiziarie e altre autorità competenti», o nel caso in cui le parti contraenti modificassero le clausole dell’accordo previsto nel senso di prendere più direttamente in considerazione la dimensione giudiziaria dell’accordo previsto l’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE potrebbe validamente costituire una base giuridica ulteriore dell’atto di conclusione di detto accordo.

109. Aggiungo che la valutazione secondo la quale l’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE non può costituire un valido fondamento dell’atto di conclusione dell’accordo previsto non è inficiata dalla circostanza, menzionata da talune parti interessate, secondo la quale le decisioni del Consiglio recanti conclusione degli accordi PNR, rispettivamente, con l’Australia e con gli Stati Uniti sono fondate su tale disposizione, in combinato disposto con l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE ( 43 ). Infatti, secondo una giurisprudenza costante, è privo di rilievo, ai fini del controllo, nel caso di specie, della base giuridica dell’atto recante conclusione dell’accordo previsto, il fondamento normativo accolto per l’adozione di altri atti dell’Unione che presentano, eventualmente, caratteristiche simili ( 44 ).

110. In tali circostanze, nella fase attuale di redazione dell’accordo previsto, sono del parere che l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE costituisca una base giuridica adeguata dell’atto di conclusione dell’accordo previsto.

111. Tuttavia, tale base giuridica sostanziale, validamente indicata nel progetto dell’atto di conclusione dell’accordo previsto, mi sembra insufficiente per consentire all’Unione di concludere tale accordo.

b) Sulla necessità di fondare l’atto di conclusione dell’accordo previsto sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE

112. Infatti, come ha sostenuto correttamente il Parlamento nella sua domanda, né l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, né tanto meno, in generale, il titolo V della parte terza del Trattato FUE, relativo all’SLSG, prevedono l’adozione di norme nel settore della protezione dei dati personali.

113. Orbene, come ho dimostrato in precedenza, uno dei due obiettivi essenziali dell’accordo previsto, come precisa il suo articolo 1, è proprio quello di «stabilire i mezzi con cui i dati» PNR dei passeggeri che usufruiscono dei collegamenti aerei tra il Canada e l’Unione europea «[sono] protetti». Come è già stato evidenziato, il contenuto dell’accordo previsto conferma tale obiettivo, in particolare le clausole contenute nel capo relativo alle «salvaguardie applicabili al trattamento dei dati PNR», che riunisce gli articoli da 7 a 21 dell’accordo previsto.

114. In tale contesto, l’azione dell’Unione deve essere necessariamente fondata, a mio avviso, sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE, che, ricordo, assegna al Parlamento e al Consiglio il compito di stabilire le norme relative alla protezione delle persone fisiche riguardo al trattamento dei dati di carattere personale, in particolare da parte degli Stati membri nell’esercizio di attività che rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione, e le norme relative alla libera circolazione di tali dati. Tre ragioni fondamentali giustificano tale approccio.

115. Innanzi tutto, analogamente al ragionamento esposto precedentemente a proposito della dimensione esterna dell’SLSG, l’Unione deve essere considerata, conformemente all’articolo 216, paragrafo 1, TFUE, legittimata a concludere un accordo internazionale con un paese terzo il cui scopo sia di stabilire norme relative alla protezione dei dati personali quando ciò sia necessario per realizzare uno degli obiettivi previsti dai Trattati, nella fattispecie quelli di cui all’articolo 16 TFUE. Così avviene nel caso dell’accordo previsto, di cui una delle finalità essenziali consiste, in sostanza, nel prescrivere i mezzi per garantire la protezione dei dati PNR dei passeggeri che usufruiscono dei collegamenti aerei tra il Canada e l’Unione europea. Peraltro, non vi è dubbio, a mio avviso, che le clausole dell’accordo previsto debbano essere qualificate come «norme» relative alla protezione dei dati delle persone fisiche, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE, il cui scopo è di vincolare le parti contraenti.

116. Inoltre, e contrariamente a quanto è avvenuto con l’ex articolo 286 CE, l’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE, rientrante nel titolo II della parte prima di tale trattato, intitolato «Disposizioni di applicazione generale», è destinato a costituire la base giuridica di tutte le norme adottate a livello dell’Unione, relative alla protezione delle persone fisiche riguardo al trattamento dei loro dati personali, comprese quelle riguardanti l’adozione di misure previste da disposizioni del Trattato FUE relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Infatti, come specifica il secondo comma del medesimo articolo, solo le norme relative alla protezione dei dati personali adottate nel contesto della politica estera e di sicurezza comune devono essere basate sull’articolo 39 TUE. Tale interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE è, da un lato, confermata dall’omissione di qualsiasi riferimento all’eventuale adozione di disposizioni relative alla protezione dei dati personali sul fondamento dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE. Orbene, occorre ricordare che, prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’articolo 30, paragrafo 1, lettera b), TUE prevedeva, al contrario, che azioni comuni nel settore della cooperazione di polizia potevano riguardare, tra l’altro, il trattamento, l’analisi e lo scambio di informazioni rilevanti «fatte salve adeguate disposizioni sulla protezione dei dati personali», formulazione che ha del resto autorizzato il Consiglio ad adottare la decisione quadro 2008/977/GAI, del 27 novembre 2008, sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale ( 45 ). D’altro lato, come riprenderò a spiegare più avanti, occorre sottolineare che le disposizioni dei protocolli (n. 21) e (n. 22) hanno certamente previsto l’ipotesi che norme fondate sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE possano essere adottate nell’ambito dell’esercizio di attività rientranti nei capi del Trattato FUE relativi alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

117. Di conseguenza, e per dissipare ogni dubbio riguardo all’ambiguità della posizione sostenuta dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, l’articolo 16 TFUE, da un lato, e l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, nonché l’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE, dall’altro, non possono essere legati da un rapporto di tipo gerarchico «lex generalis – lex specialis». Infatti, come illustrano in particolare i protocolli citati, le Alte Parti Contraenti hanno previsto l’eventualità che un atto dell’Unione possa essere fondato contemporaneamente su questi tre articoli, proprio per il fatto che tali disposizioni hanno ambiti di applicazione distinti.

118. Infine, come hanno sostenuto in particolare il Parlamento, la Commissione e il GEPD nelle loro rispettive risposte a un quesito scritto posto dalla Corte, la rilevanza dell’articolo 16 TFUE quale base giuridica dell’atto di conclusione dell’accordo previsto non può essere messa in dubbio dal fatto che le misure di protezione che tale articolo consente di adottare si riferiscono al trattamento di dati da parte delle autorità degli Stati membri e non già, come nella fattispecie, al trasferimento di dati previamente raccolti da soggetti privati (i vettori aerei) per essere destinati a un paese terzo.

119. Infatti, da un lato, parafrasando l’avvocato generale Léger, l’obbligo al quale è tenuta una compagnia aerea in forza del combinato disposto degli articoli 4, 5, 20 e 21 dell’accordo previsto, di trasferire direttamente una serie di dati PNR al Canada, non è «sostanzialmente diverso da uno scambio diretto di dati tra autorità pubbliche» ( 46 ). D’altro lato, poiché la Corte ha confermato che rientra nella definizione di «trattamento di dati», ai sensi della direttiva 95/46, il trasferimento di dati personali, da parte di un operatore privato, da uno Stato membro verso un paese terzo ( 47 ), un’interpretazione strettamente letterale della nuova base giuridica costituita dall’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE equivarrebbe a frazionare il regime di protezione dei dati personali. Siffatta interpretazione risulta essere in contrasto con l’intento delle Alte Parti Contraenti di creare una base giuridica, in via di principio, unica che autorizzi espressamente l’Unione ad adottare norme relative alla protezione dei dati personali delle persone fisiche. Si tratterebbe quindi di un regresso difficilmente spiegabile rispetto al regime precedente fondato sulle disposizioni del Trattato relative al mercato interno. Tale interpretazione strettamente letterale dell’articolo 16 TFUE avrebbe quindi come conseguenza di privare tale disposizione di gran parte della sua efficacia pratica.

120. Pertanto, alla luce degli obiettivi e delle componenti dell’accordo previsto, che sono inscindibilmente connessi, l’atto di conclusione di tale accordo deve essere fondato, a mio avviso, sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE, e sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE quali basi giuridiche sostanziali.

121. Conformemente alla giurisprudenza, considerare una pluralità di basi giuridiche per l’adozione di un atto dell’Unione richiede che le procedure previste dalle diverse basi giuridiche in questione siano compatibili ( 48 ).

122. Nella fattispecie, sia l’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE che l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE prevedono che, per adottare le misure previste da questi due articoli, il Parlamento e il Consiglio deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria. Inoltre, lo stesso vale per le misure fondate sull’articolo 82, paragrafo 1, lettera d), TFUE qualora la Corte dovesse considerare tale articolo come costituente una base giuridica sostanziale adeguata dell’atto di conclusione dell’accordo previsto.

123. Pertanto, le procedure specificamente previste da tali articoli sono compatibili, ai sensi della giurisprudenza. Esse non ostano quindi a che la Corte consideri una pluralità di basi giuridiche dell’atto di conclusione dell’accordo previsto.

124. Il Consiglio, sostenuto dall’Irlanda, ha affermato tuttavia che occorre andare al di là di tale constatazione esaminando le modalità di partecipazione del Regno di Danimarca, dell’Irlanda e del Regno Unito in seno al Consiglio, quali previste rispettivamente dalle disposizioni dei protocolli (n. 21) e (n. 22). Secondo tali parti interessate, dette modalità osterebbero all’applicazione congiunta, quali basi giuridiche sostanziali, dell’articolo 16 TFUE e dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE. Più precisamente, il Consiglio ha spiegato all’udienza dinanzi alla Corte, non senza contraddizioni e incoerenze ( 49 ), che le disposizioni di tali protocolli distinguerebbero la questione della natura non vincolante delle norme stabilite in base all’articolo 16 TFUE, relative al trattamento di dati di carattere personale nell’esercizio di attività rientranti nella cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, dalla questione della partecipazione di questi tre Stati membri al voto in seno al Consiglio, quando quest’ultimo è chiamato ad adottare tali norme. Ne conseguirebbe che, mentre questi tre Stati membri non parteciperebbero all’adozione delle misure rientranti nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, salvo nel caso in cui l’Irlanda e il Regno Unito decidessero di esercitare il loro diritto all’opt‑in, essi parteciperebbero sempre all’adozione delle norme che avessero come base giuridica l’articolo 16 TFUE, nonostante il fatto che, in forza dei rispettivi protocolli, tali misure non li vincolerebbero.

125. Tale argomento merita una certa attenzione, anche se, in definitiva, ritengo che debba essere respinto.

126. Ricordiamo che la Corte ha già dichiarato che i due protocolli in questione non possono avere «una qualsivoglia incidenza sulla questione del fondamento normativo appropriato» per l’adozione di un atto dell’Unione ( 50 ). Pertanto, in forza di tale giurisprudenza, qualora, al termine dell’analisi dell’obiettivo e del contenuto dell’accordo previsto e contrariamente a quanto ho sostenuto supra, l’atto di conclusione di tale accordo dovesse essere esclusivamente fondato sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE, i due protocolli in questione, nonostante la formulazione dell’articolo 29 dell’accordo previsto, non potrebbero «neutralizzare» tale constatazione. In altri termini, i tre Stati membri in questione dovrebbero partecipare all’adozione dell’atto di conclusione dell’accordo previsto ed esserne vincolati.

127. L’applicazione di tale giurisprudenza in caso di concorrenza tra due basi giuridiche, che prevedono la stessa procedura di adozione (procedura legislativa ordinaria e voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio), ma che inciderebbero in modo diverso sulla partecipazione, in seno al Consiglio, dei tre Stati membri interessati all’adozione dell’atto in questione, risulta più delicata.

128. Dato che si tratta, nella fattispecie, di determinare la base giuridica adeguata di un atto specifico, ossia l’atto di conclusione dell’accordo previsto, tale questione non necessita di essere risolta riguardo all’Irlanda e al Regno Unito. Infatti, è pacifico che, conformemente all’articolo 3 del protocollo (n. 21), questi due Stati membri hanno notificato la loro intenzione di essere vincolati dall’accordo previsto, cosicché essi parteciperanno all’adozione dell’atto di conclusione di quest’ultimo. Nessun argomento di natura procedurale, relativo a questi due Stati membri, osta quindi a che l’atto di conclusione dell’accordo previsto sia basato congiuntamente sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE e sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE.

129. Quanto alla posizione del Regno di Danimarca, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 2 bis del protocollo (n. 22), l’articolo 2 di quest’ultimo, secondo il quale, in particolare, nessuna misura o nessun accordo internazionale adottati in applicazione della parte terza del titolo V del Trattato FUE sono vincolanti per il Regno di Danimarca, si applica anche relativamente alle norme stabilite adottando quale base giuridica l’articolo 16 TFUE, riguardanti il trattamento dei dati personali da parte degli Stati membri nell’esercizio di attività rientranti nell’ambito di applicazione dei capi 4 o 5 del titolo V della parte terza di detto trattato, ossia rientranti nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

130. Il Regno di Danimarca non sarà quindi vincolato dalle clausole dell’accordo previsto. Tuttavia, il Consiglio sostiene che, limitandosi a rinviare all’articolo 2 del protocollo (n. 22) e non già al suo articolo 1, il quale stabilisce che il Regno di Danimarca non partecipa all’adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma della parte terza del titolo V del Trattato FUE, l’articolo 2 bis di tale protocollo implicherebbe, a contrario, la partecipazione del Regno di Danimarca all’adozione dell’atto di conclusione dell’accordo previsto se quest’ultimo dovesse essere fondato sull’articolo 16 TFUE.

131. Tale linea di ragionamento non mi convince o, quantomeno, non porta alle conseguenze che le attribuisce il Consiglio quanto alla scelta della base giuridica dell’atto di conclusione dell’accordo previsto.

132. Infatti, ritengo che le Alte Parti Contraenti non abbiano inteso consentire al Regno di Danimarca di non essere vincolato da un atto avente come base giuridica sia l’articolo 16 TFUE che una delle disposizioni del Trattato FUE relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, pur partecipando all’adozione di tale atto, con il relativo rischio che il Regno di Danimarca possa unirsi a un gruppo di Stati membri contrari a che tale atto sia giustamente adottato, in modo da impedire che possa formarsi una maggioranza qualificata in seno al Consiglio. Ciò mi sembra contrario allo scopo del protocollo (n. 22) consistente nella ricerca di un equilibrio tra la necessità di gestire la posizione specifica del Regno di Danimarca e quella di consentire agli altri Stati membri (compresi, eventualmente, l’Irlanda e il Regno Unito) di perseguire la loro politica di cooperazione nel settore dell’SLSG.

133. Si potrebbe certamente obiettare a tale interpretazione che, in forza del preambolo del protocollo (n. 22), le Alte Parti Contraenti prendono atto che il Regno di Danimarca non impedirà agli altri Stati membri di sviluppare ulteriormente la loro cooperazione per quanto concerne le misure non vincolanti per il Regno di Danimarca. Pertanto, secondo detta tesi, pur essendo autorizzato a partecipare all’adozione di atti rientranti nell’articolo 2 bis di detto protocollo, per esso non vincolanti, il Regno di Danimarca si sarebbe impegnato a non opporsi mai alla loro adozione.

134. Se questa dovesse essere l’esatta interpretazione delle disposizioni rilevanti del protocollo (n. 22), la conseguenza sarebbe che l’atto di conclusione dell’accordo previsto non potrebbe essere basato sul cumulo dell’articolo 16 TFUE e dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, a causa di una presunta incompatibilità delle procedure di adozione di tale atto, per la semplice ragione che il Regno di Danimarca parteciperebbe in via puramente formale all’adozione di tale atto. Ne deriverebbe che tale partecipazione, puramente formale, del Regno di Danimarca all’adozione dell’atto di conclusione dell’accordo previsto «neutralizzerebbe» l’analisi obiettiva della base giuridica di tale atto, analisi che, ricordo, è fondata sull’esame delle finalità e delle componenti di tale accordo. Tale conseguenza sarebbe manifestamente in contrasto con la giurisprudenza secondo la quale è non già la procedura che definisce il fondamento normativo di un atto, bensì il fondamento normativo di un atto che determina la procedura da seguire per la sua adozione ( 51 ). Tale giurisprudenza si applica, a mio avviso, a maggior ragione quando la procedura che si presume debba essere seguita implicherebbe, in seno al Consiglio, una partecipazione puramente formale del Regno di Danimarca all’adozione di un atto per il quale tale Stato membro non sarebbe in alcun modo vincolato.

135. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla seconda questione sottopostale dal Parlamento dichiarando che l’atto di conclusione dell’accordo previsto, alla luce degli obiettivi e delle componenti di tale accordo, che sono inscindibilmente connessi, senza che gli uni siano accessori rispetto agli altri, deve essere basato sull’articolo 16, paragrafo 2, primo comma, TFUE e sull’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), TFUE, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE ( 52 ).

VII – Sulla compatibilità dell’accordo previsto con le disposizioni del Trattato FUE e della Carta (prima questione)

A – Sintesi della domanda e delle osservazioni del Parlamento nonché delle osservazioni delle altre parti interessate

1. Sintesi della domanda e delle osservazioni del Parlamento

136. Il Parlamento considera che, alla luce, in particolare, della giurisprudenza della Corte, sussiste incertezza giuridica riguardo alla questione se l’accordo previsto sia compatibile con l’articolo 16 TFUE e con gli articoli 7, 8 e con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

137. Secondo il Parlamento, sarebbe evidente che la raccolta, il trasferimento, l’analisi, la conservazione e l’ulteriore trasferimento di dati PNR contemplati dall’accordo previsto costituirebbero «trattamenti» diversi e manifestazioni diverse di ingerenza nei diritti fondamentali garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta. Nelle sue diverse manifestazioni, tale ingerenza risulterebbe di vasta portata e sarebbe particolarmente grave ( 53 ).

138. Il Parlamento sottolinea che, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, una siffatta ingerenza potrebbe essere giustificata solo nel caso in cui sia «previst[a] dalla legge» e risulti necessaria e proporzionata a un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione.

139. Quanto al primo punto, il Parlamento si chiede, in sostanza, se un accordo internazionale costituisca una «legge» ai sensi di tale disposizione e se possa prevedere limitazioni all’esercizio dei diritti garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta. Il Parlamento rileva che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU»), concernente l’espressione «prevista dalla legge» contenuta nell’articolo 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), qualsiasi ingerenza dovrebbe avere una base «nel diritto interno». Orbene, dato che il Trattato di Lisbona ha profondamente modificato l’ordinamento giuridico dell’Unione introducendovi il concetto di «atto legislativo», l’espressione «prevista dalla legge» coinciderebbe, nel diritto dell’Unione, con la nozione di «atto legislativo». Un accordo internazionale non risponderebbe a tale qualificazione.

140. Per quanto riguarda il secondo punto, ossia la necessità dell’ingerenza, il Parlamento ritiene che siano il Consiglio e la Commissione a dover dimostrare, in base ad elementi obiettivi, che la conclusione dell’accordo previsto è effettivamente necessaria ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Sembrerebbe che tali elementi non sussistano.

141. Infine, quanto al terzo punto, riguardante la proporzionalità dell’ingerenza contemplata dall’accordo previsto, il Parlamento sostiene che il potere discrezionale del legislatore dell’Unione risulterebbe ridotto, cosicché si dovrebbe procedere a un controllo rigoroso dei requisiti fissati dalla Carta, anche nel contesto della conclusione di un accordo internazionale. Al riguardo, l’accordo previsto apparterrebbe alla categoria dei «più generali programmi di sorveglianza», ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU ( 54 ), cosicché sarebbe applicabile anche nella fattispecie l’iter logico seguito dalla Corte nella sentenza dell’8 aprile 2014, Digital Rights Ireland e a. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238).

142. In primo luogo, l’accordo previsto riguarderebbe, secondo il Parlamento, in generale, persone che viaggiano verso il Canada senza che sussista un nesso tra le persone interessate, i loro dati PNR e una minaccia per la sicurezza pubblica.

143. In secondo luogo, il Parlamento si interroga sulla questione se l’accordo previsto stabilisca criteri obiettivi che consentano effettivamente di delimitare l’accesso delle autorità canadesi ai dati PNR e il loro uso successivo a fini di prevenzione, di accertamento o di esercizio dell’azione penale riguardo a reati che possono essere considerati essi stessi come sufficientemente gravi. Orbene, i criteri elencati nel progetto di accordo sarebbero vaghi. Pertanto, il Parlamento rileva che l’accordo previsto non individuerebbe l’«autorità canadese competente» avente accesso ai dati e l’articolo 3, paragrafo 2, dell’accordo previsto rinvierebbe, riguardo all’espressione «criminalità grave», alla normativa canadese senza che sussistano limiti riconosciuti dal diritto dell’Unione e senza che siano precisati i reati cui si riferisce tale espressione. Parimenti, l’articolo 3, paragrafo 5, dell’accordo previsto consentirebbe il trattamento dei dati PNR da parte del «Canada» in settori diversi dal diritto penale e potrebbe consentire il trasferimento dei dati PNR da parte dell’«autorità canadese competente» ad altre autorità candesi, se non addirittura a privati. Inoltre, l’articolo 16, paragrafo 2, dell’accordo previsto non preciserebbe il numero di persone aventi accesso ai dati PNR, mentre l’accesso delle autorità canadesi a tali dati non sarebbe subordinato a un controllo preventivo effettuato da un giudice o da un’autorità amministrativa indipendente.

144. In terzo luogo, il Parlamento invita la Corte a constatare che il periodo di conservazione dei dati PNR di cinque anni, di cui all’articolo 16, paragrafo 5, dell’accordo previsto, non è giustificato. Tale periodo non sarebbe fondato su criteri obiettivi e non sarebbe stata fornita alcuna giustificazione. Tale periodo sarebbe stato inoltre prolungato rispetto a quello previsto sotto l’egida dell’accordo del 2006, senza spiegazioni.

145. In quarto luogo, il Parlamento sostiene che l’accordo previsto non richiede che i dati PNR siano conservati nel territorio dell’Unione. Pertanto, il controllo del rispetto dei requisiti di protezione e di sicurezza, da parte di un’autorità indipendente, espressamente richiesto dall’articolo 8, paragrafo 3, della Carta e dall’articolo 16, paragrafo 2, TFUE, non sarebbe pienamente garantito. In tale contesto, sussisterebbero seri dubbi riguardo alla questione se le misure che devono essere adottate dalle autorità candesi rispondano agli obblighi essenziali fissati da tali articoli. In particolare, l’articolo 10 dell’accordo previsto non garantirebbe il controllo da parte di un’autorità canadese indipendente e non preciserebbe in modo sufficiente i poteri, compreso quello di controllo preventivo, di cui dispone tale autorità al fine di verificare se detti poteri siano «adeguati» ai sensi del diritto dell’Unione.

146. In risposta ai quesiti scritti posti dalla Corte, il Parlamento ha precisato in particolare che gli insegnamenti derivanti dalla sentenza del 6 ottobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), si applicano mutatis mutandis alla valutazione della compatibilità dell’accordo previsto. Esso aggiunge che il rispetto effettivo delle condizioni sostanziali e procedurali relative all’accesso iniziale ai dati personali dovrebbe essere anche applicato al trasferimento successivo di tali dati e all’accesso ad essi da parte di altre autorità canadesi o di autorità di Stati terzi. Così non sarebbe nel caso delle condizioni di cui agli articoli 18 e 19 dell’accordo previsto. Peraltro, secondo il Parlamento, la formulazione dell’articolo 14, paragrafo 2, dell’accordo previsto sarebbe ambigua.

2. Sintesi delle osservazioni delle altre parti interessate

147. Quanto alle altre parti interessate, mentre, in sostanza, il GEPD, nelle sue risposte ai quesiti scritti posti dalla Corte e nelle sue osservazioni orali, condivide i dubbi e le preoccupazioni espressi dal Parlamento, i governi che hanno partecipato al presente procedimento nonché il Consiglio e la Commissione ritengono che l’accordo previsto sia compatibile con l’articolo 16 TFUE e con gli articoli 7, 8 e con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Le loro osservazioni vertono sostanzialmente sull’ingerenza, determinata dalle norme contenute nell’accordo previsto, nel diritto fondamentale delle persone alla protezione dei loro dati personali e sulla soddisfazione dei criteri di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (un’ingerenza «prevista dalla legge», al fine di conseguire un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, necessaria e proporzionata al raggiungimento di detto obiettivo).

148. In primo luogo, i governi estone e francese ammettono espressamente che le clausole dell’accordo previsto determinano un’ingerenza nel diritto fondamentale alla protezione dei dati di carattere personale, garantito dall’articolo 8 della Carta. Il governo francese precisa tuttavia che l’obbligo imposto ai vettori aerei di trasferire i dati PNR non determinerebbe un’ingerenza di tal genere, in quanto sarebbe stabilita non già dall’accordo previsto, bensì dalla normativa canadese. Orbene, la Corte non può essere investita di una domanda di parere vertente sulla compatibilità della normativa di uno Stato terzo con i Trattati. Peraltro, il medesimo governo sostiene che le ingerenze contenute nell’accordo previsto sono di portata meno vasta di quelle all’origine della causa che ha dato luogo alla sentenza dell’8 aprile 2014, Digital Rights Ireland e a. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238). Pertanto, secondo il governo francese, meno dati sarebbero trasferiti e meno persone sarebbero interessate dall’accordo previsto rispetto alla direttiva in questione in tale sentenza. Inoltre, i dati PNR non consentirebbero di trarre conclusioni particolarmente precise riguardo alla vita privata dei passeggeri. Infine, l’accordo previsto prevederebbe, all’articolo 11, un obbligo di trasparenza, cosicché non sarebbe possibile concludere che la raccolta dei dati PNR e il loro uso successivo possono far sorgere negli interessati la sensazione che la loro vita privata sia oggetto di una costante sorveglianza.

149. In secondo luogo, riguardo alla questione della fonte giuridica di tale ingerenza, il governo estone, l’Irlanda, i governi francese e del Regno Unito, nonché il Consiglio e la Commissione ritengono che tale ingerenza risponda alla condizione di essere «prevista dalla legge», ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

150. In terzo luogo, per quanto attiene all’obiettivo perseguito da tale ingerenza, i governi bulgaro, estone, l’Irlanda, i governi spagnolo e francese nonché il Consiglio e la Commissione affermano che il trasferimento e l’uso successivo dei dati PNR riguardano in particolare la lotta al terrorismo e rispondono, per questo, a un obiettivo di interesse generale.

151. In quarto luogo, riguardo al carattere necessario di tale ingerenza, i governi francese e del Regno Unito nonché il Consiglio e la Commissione sottolineano anzitutto che esiste una domanda crescente di paesi terzi che ritengono necessario il trasferimento di dati PNR a fini di pubblica sicurezza. La Commissione ammette che non esistono statistiche precise che indichino il contributo di tali dati alla prevenzione e all’accertamento della criminalità e del terrorismo, nonché alle indagini e ai procedimenti in materia. Tuttavia, l’uso indispensabile dei dati PNR sarebbe confermato da informazioni provenienti da paesi terzi e da Stati membri che li utilizzano già a fini repressivi. L’esperienza acquisita in tali paesi dimostrerebbe che l’uso di dati PNR ha determinato, in particolare, notevoli progressi nella lotta contro il traffico di droga, la tratta di esseri umani e il terrorismo e consente una migliore comprensione della composizione e del funzionamento delle reti terroristiche e delle altre reti criminali. Il governo del Regno Unito e la Commissione aggiungono che le informazioni fornite dalla CBSA dimostrano che i dati PNR avrebbero contribuito in modo decisivo alla localizzazione e all’identificazione di potenziali sospetti di atti di terrorismo o di reati gravi di natura transnazionale.

152. In quinto luogo, riguardo alla proporzionalità dell’ingerenza in questione, il governo estone, il Consiglio e la Commissione ricordano, anzitutto, i criteri derivanti dalla giurisprudenza della Corte, in particolare quelli indicati nella sentenza dell’8 aprile 2014, Digital Rights Ireland e a. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238). In particolare, il governo estone è del parere che gli insegnamenti desumibili da tale sentenza quanto alla portata del potere discrezionale del legislatore e del controllo giurisdizionale dei limiti di tale potere siano applicabili nella fattispecie. Per contro, il governo dell’Irlanda afferma che occorre tener conto della natura internazionale e negoziata dell’atto in questione, mentre il governo francese sostiene che il potere discrezionale del legislatore dell’Unione non può essere eccessivamente limitato considerato il fatto che l’ingerenza di cui trattasi nella fattispecie non è particolarmente grave. Il governo del Regno Unito ritiene che la sicurezza e l’incolumità pubbliche solleverebbero, per loro natura, questioni per le quali si dovrebbe riconoscere al legislatore un «margine di discrezionalità ragionevole» per stabilire se una misura sia manifestamente inadeguata. L’accordo previsto non può essere qualificato come «generale programma di sorveglianza», ma sarebbe piuttosto riconducibile ai normali procedimenti di controllo alle frontiere.

153. Inoltre, i governi bulgaro, estone, l’Irlanda, i governi spagnolo, francese e del Regno Unito nonché il Consiglio e la Commissione sostengono altresì che l’accordo previsto rispetta il principio di proporzionalità. Il governo del Regno Unito afferma anzitutto che, in mancanza dell’accordo previsto, le misure relative ai passeggeri provenienti dall’Unione rischiano di essere meno mirate e più invasive. I dati PNR consentirebbero di individuare con maggiore concretezza ed efficacia le «persone sospette» che viaggiano verso eventi o luoghi precisi, consentendo così di ridurre i controlli di sicurezza e i tempi di attesa per gli altri passeggeri. Tali governi e istituzioni sono poi del parere, in sostanza, che l’accordo previsto si distingua dalla direttiva all’origine della causa Digital Rights Ireland e a. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238). In particolare, a differenza di tale direttiva, l’accordo previsto conterrebbe norme rigorose relative alle condizioni di accesso e di utilizzo dei dati nonché norme relative alla sicurezza dei dati e al controllo da parte di un’autorità indipendente. Per di più, l’accordo previsto prevederebbe la vigilanza sul rispetto di tali norme, la comunicazione agli interessati del trasferimento e del trattamento dei loro dati, una procedura di accesso e di rettifica dei dati nonché mezzi di ricorso amministrativi e giudiziari al fine di assicurare la garanzia di tali diritti.

154. Per quanto riguarda l’argomento del Parlamento secondo il quale l’accordo previsto non richiede alcun rapporto tra i dati PNR e una minaccia alla sicurezza pubblica, i governi estone, francese e del Regno Unito nonché la Commissione affermano, i