CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 1° febbraio 2007 1( )

Causa C-525/04 P

Regno di Spagna

contro

Lenzing AG

Interveniente:

Commissione delle Comunità europee

«Ricorso avverso una pronuncia del Tribunale di primo grado – Art. 87, n. 1, CE – Ricevibilità – Interesse individuale – Pregiudizio sostanziale della posizione sul mercato – Criterio del creditore privato – Mora del debitore – Manifesto errore di valutazione della Commissione»

I – Introduzione

1. Il presente caso trae origine da un procedimento in materia di aiuti di Stato avviato dalla Commissione contro il Regno di Spagna, il quale aveva concesso una serie di vantaggi ad un produttore spagnolo di fibre di cellulosa, la Sociedad nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (in prosieguo: la «Sniace»). La Commissione aveva alla fine stabilito in due decisioni che nessuna di queste misure dovesse considerarsi aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

2. Su ricorso di un produttore austriaco di fibre di cellulosa, la Lenzing AG, contro entrambe le predette decisioni della Commissione 28 ottobre 1998 ( ) e 20 settembre 2000 ( ), il Tribunale di primo grado, con sentenza 21 ottobre 2004 nella causa T-36/99 ( ), ha parzialmente annullato tali decisioni.

3. La Corte è stata ora adita con un ricorso del Regno di Spagna avverso la sentenza di primo grado. Il procedimento solleva in sostanza due questioni.

4. In primo luogo occorre chiarire, in punto di ricevibilità, se la Lenzing, in qualità di concorrente, sia individualmente toccata, ai sensi dell’art. 230, n. 4, CE, dalle decisioni della Commissione. Occorre verificare se la posizione sul mercato di una tale impresa sia sostanzialmente danneggiata dalla controversa misura d’aiuto.

5. In secondo luogo si tratta di verificare, nel merito, se un’impresa possa considerarsi avvantaggiata nel caso in cui gli enti pubblici, che avevano con essa concluso accordi di rinegoziazione e di dilazione dei debiti, poi non rispettati dall’impresa in questione, decidano di non intraprendere alcuna azione esecutiva. A tal fine è necessario precisare il criterio del creditore privato. In tale contesto la Commissione lamenta l’eccessiva ampiezza del controllo esercitato dal Tribunale di primo grado sulla propria interpretazione ed applicazione di tale criterio.

II – Fatti e procedimento dinanzi al Tribunale

A – Fatti

6. Secondo la sentenza del Tribunale di primo grado, impugnata col presente ricorso, i fatti alla base del procedimento sono i seguenti ( ):

«8. La Lenzing AG (in prosieguo: la «ricorrente») è una società austriaca che produce e commercia fibre di cellulosa (viscosa, modal e lyocell).

9. La Sniace, SA (…), è una società spagnola che produce cellulosa, carta, fibre di viscosa, fibre sintetiche e solfati di sodio (…).

10. Nel marzo 1993 i tribunali spagnoli ordinavano la sospensione dei pagamenti della Sniace, che da molti anni versava in difficoltà economiche e finanziarie. Nell’ottobre 1996 i creditori privati della Sniace stipulavano un accordo mediante il quale convertivano in azioni di quest’ultima il 40% dei loro crediti nei confronti della società e che poneva termine alla sospensione dei pagamenti. Avvalendosi del loro diritto di astensione, i creditori pubblici della Sniace decidevano di non partecipare a tale accordo.

11. Il 5 novembre 1993 e il 31 ottobre 1995 la Sniace stipulava con il Fogasa accordi per rimborsargli gli stipendi arretrati e le indennità che esso aveva corrisposto ai dipendenti della Sniace. Il primo accordo prevedeva il rimborso di pesetas spagnole (ESP) 897 652 789, maggiorato di ESP 465 055 911 di interessi calcolati al tasso di interesse legale del 10%, a scadenze semestrali su un periodo di otto anni (in prosieguo: l’«accordo del 5 novembre 1993»). Il secondo accordo prevedeva il rimborso di ESP 229 424 860, maggiorato di ESP 110 035 018 di interessi calcolati al tasso d’interesse legale del 9%, a scadenze semestrali su un periodo di otto anni (in prosieguo: l’«accordo del 31 ottobre 1995»). Il 10 agosto 1995, per garantire i crediti del Fogasa, la Sniace costituiva, in favore di quest’ultimo, un’ipoteca su due sue proprietà. La somma rimborsata dalla Sniace nell’ambito di questi due accordi ammontava a ESP 186 963 594 nel giugno 1998.

12. In data 8 marzo 1996, la Tesoreria generale della previdenza sociale (in prosieguo: la «TGPS») stipulava un accordo con la Sniace ai fini della rinegoziazione dei debiti di quest’ultima per contributi previdenziali per un totale di ESP 2 903 381 848, relativo al periodo febbraio 1991 ‑ febbraio 1995 (in prosieguo: l’«accordo dell’8 marzo 1996»). Tale accordo prevedeva il rimborso di tale somma, maggiorata degli interessi calcolati al tasso d’interesse legale del 9%, in 96 rate mensili fino al marzo 2004. Esso veniva modificato mediante un accordo del 7 maggio 1996, che prevedeva un rimborso differito per un anno, un rimborso in 84 rate mensili e l’applicazione del tasso d’interesse legale del 9% (in prosieguo: l’«accordo del 7 maggio 1996»). Poiché la Sniace non li aveva rispettati, tali accordi venivano sostituiti da un nuovo accordo intervenuto il 30 settembre 1997 tra la detta società e la TGPS (in prosieguo: l’«accordo del 30 settembre 1997»). Il rimborso riguardava un importo di ESP 3 510 387 323, corrispondente a contributi previdenziali arretrati per il periodo febbraio 1991 ‑ febbraio 1997, da maggiorare con interessi di mora pari a ESP 615 056 349, e che doveva essere eseguito in dieci anni. Nel corso dei primi due anni, sarebbero stati versati solo gli interessi, calcolati ad un tasso annuo del 7,5%, mentre, nel corso degli anni successivi, i rimborsi avrebbero riguardato il capitale e gli interessi. Nell’aprile 1998, la Sniace aveva rimborsato ESP 216 118 863 nell’ambito dell’accordo del 30 settembre 1997».

7. Su denuncia della Lenzing la Commissione procedeva, ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, all’esame di questa e di altre misure adottate in favore della Sniace per verificare se si trattasse di aiuti vietati ai sensi dell’art. 87 CE. Nella decisione 28 ottobre 1998 la Commissione stabiliva che gli accordi conclusi dalla TGPS e dal Fogasa con la Sniace costituivano aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune in quanto l’interesse legale ivi previsto era inferiore all’interesse di mercato, e, pertanto, ne ordinava la restituzione.

8. Successivamente è stata pronunciata la sentenza Tubacex ( ) in cui la Corte ha stabilito che, in via di principio, l’applicazione dell’interesse legale non può essere considerato un aiuto di Stato. A seguito di tale sentenza la Commissione modificava la propria precedente decisione – che non era ancora divenuta vincolante in quanto era stata impugnata sia dalla Lenzing sia dalla Spagna – con la successiva decisione 20 settembre 2000, in cui stabiliva che anche gli accordi conclusi dalla TGPS e dal Fogasa con la Sniace non costituivano aiuti di Stato e, pertanto, non dovevano essere restituiti.

B – La sentenza impugnata

9. Con atto pervenuto nella cancelleria del Tribunale di primo grado l’11 febbraio 1999, la società interessata proponeva ricorso chiedendo l’annullamento parziale della decisione 28 ottobre 1998. Successivamente essa estendeva il proprio ricorso alla versione della decisione risultante dalla decisione 20 settembre 2000.

10. La Commissione chiedeva al Tribunale di dichiarare irricevibile il ricorso e, in ogni caso, di respingerlo in quanto infondato. Il Regno di Spagna veniva ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.

11. Nella propria sentenza, attualmente impugnata, il Tribunale annullava l’art. 1, n. 1, della decisione della Commissione 28 ottobre 1998, 1999/395/CE, nella versione di cui alla decisione della Commissione 20 settembre 2000, 2001/43/CE. Secondo il Tribunale, infatti, la Commissione non avrebbe dovuto ritenere che gli enti spagnoli si fossero comportati come creditori privati. In una situazione analoga, infatti, creditori privati non avrebbero tollerato la violazione degli accordi di rinegoziazione da parte della Sniace.

C – Il ricorso avverso la sentenza del Tribunale

12. Con il ricorso avverso la sentenza del Tribunale di primo grado, pervenuto nella cancelleria della Corte il 27 dicembre 2004, il Regno di Spagna chiede ora che la Corte voglia:

– annullare integralmente la sentenza del Tribunale di primo grado;

– accogliere nella sentenza da pronunciare tutte le sue domande presentate in primo grado;

– condannare la convenuta alle spese ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.

13. La Commissione interviene a sostegno del ricorso della Spagna chiedendo che la Corte voglia:

– annullare integralmente la sentenza impugnata;

– accogliere integralmente le domande formulate dalla Commissione in primo grado e

– condannare la ricorrente alle spese del procedimento.

14. La Lenzing AG chiede invece che la Corte voglia:

– respingere il ricorso del Regno di Spagna avverso la sentenza del Tribunale di primo grado;

– condannare il ricorrente a sopportare le spese sostenute dalla convenuta.

III – Valutazione

15. Nel ricorso avverso la sentenza del Tribunale di primo grado il Regno di Spagna e la Commissione fanno valere due motivi. In primo luogo il Tribunale ha erroneamente stabilito che la Lenzing è stata individualmente toccata dalle decisioni impugnate ed è pertanto legittimata a proporre ricorso ( ). In secondo luogo il Tribunale ha erroneamente interpretato ed applicato il criterio del creditore privato ( ).

A – Sulla ricevibilità della memoria della Lenzing del 20 giugno 2005

16. Prima di poter procedere alla valutazione del ricorso, occorre brevemente verificare se possa essere presa in considerazione la memoria della Lenzing del 20 giugno 2005, pervenuta alla Corte il 20 luglio 2005. Con tale memoria la Lenzing, fondandosi sull’art. 117, n. 2, del regolamento di procedura, ha replicato alla comparsa di risposta della Commissione. In base alla disposizione citata, le parti, senza autorizzazione del Presidente della Corte, possono replicare (per la prima volta) ad una comparsa di risposta che contenga un ricorso incidentale.

17. Nel presente caso, tuttavia, non è necessario verificare se la Commissione abbia effettivamente proposto un ricorso incidentale o abbia soltanto prospettato ulteriori argomenti a sostegno del ricorso della Spagna. In effetti il Presidente ha in seguito autorizzato, ai sensi dell’art. 117, n. 1, del regolamento di procedura, una replica della Spagna e una controreplica della Lenzing e della Commissione. La memoria della Lenzing, essendo pervenuta prima della scadenza del termine in tal modo fissato, è in ogni caso ricevibile e può essere presa in considerazione. Lo stesso vale per la controreplica della Lenzing, la quale è pervenuta in tempo presso la Corte il 20 dicembre 2005 e in cui si rinvia integralmente alla memoria del 20 giugno 2005.

B – Sul primo motivo di ricorso: interesse individuale della ricorrente

18. Con il primo motivo di ricorso il Regno di Spagna e la Commissione sostengono che il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che la Lenzing sia individualmente toccata, ai sensi dell’art. 230, n. 4, CE, dalle decisioni impugnate della Commissione.

1. Sui presupposti per la sussistenza di un interesse individuale

19. In base ad una costante giurisprudenza il soggetto che non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente ai sensi dell’art. 230, n. 4, del Trattato, soltanto qualora tale decisione lo tocchi a causa di determinate qualità personali o di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità e lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari ( ).

20. Nel diritto sugli aiuti di Stato, i presupposti per la sussistenza di un interesse individuale di un concorrente si differenziano notevolmente a seconda della fase procedurale in cui viene proposto il ricorso nonché dello scopo di quest’ultimo.

21. Di recente la Corte ha sinteticamente indicato nella sentenza ARE quali sono i presupposti in presenza dei quali i (potenziali) concorrenti dei beneficiari possono proporre ricorso contro le decisioni della Commissione, qualora la Commissione stessa, senza aver avviato il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, non contesti le misure di uno Stato membro ( ): da un lato il ricorso può essere diretto ad ottenere il procedimento d’indagine formale, dall’altro esso può impugnare la decisione della Commissione nel caso in questione.

22. Quando il ricorso è diretto ad ottenere l’avvio del procedimento d’indagine formale, poiché in tale procedimento i concorrenti possono far valere i loro diritti procedurali, allora è sufficiente che i ricorrenti siano persone, imprese o associazioni eventualmente toccate nei loro interessi, vale a dire in particolare le imprese concorrenti dei beneficiari di tale aiuto e le organizzazioni di categoria ( ). La legittimazione a ricorrere viene quindi estesa in maniera relativamente ampia al fine di assicurare i diritti procedurali dei potenziali concorrenti, che sono loro riconosciuti nell’ambito del procedimento formale di cui all’art. 88, n. 2, CE ( ).

23. Le cose stanno diversamente quando il ricorso è diretto ad ottenere l’annullamento nel merito della decisione controversa. In tal caso non basta che il ricorrente possa essere considerato come interessato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE. Egli deve, piuttosto, dimostrare di essere individualmente interessato. Ciò presuppone che la sua posizione sul mercato risulti sostanzialmente danneggiata dal regime di aiuti che costituisce l’oggetto della decisione impugnata ( ).

24. Questo criterio più rigoroso vale anche dopo lo svolgimento del procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE. In questo caso, secondo la sentenza Cofaz, l’autorizzazione di un aiuto, rilasciata in esito al procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE, riguarda individualmente il concorrente ricorrente qualora questi abbia svolto un ruolo attivo nell’ambito del predetto procedimento e sempre che la sua posizione sul mercato risulti sostanzialmente danneggiata dalla misura d’aiuto che costituisce oggetto della decisione contestata ( ). Questo è il parametro sulla scorta del quale deve essere valutato l’interesse individuale della Lenzing.

25. Nel presente caso non vi è dubbio che la Lenzing abbia partecipato al procedimento. Pertanto non importa verificare in questa sede se il Tribunale in altri procedimenti abbia correttamente ritenuto che un interesse individuale può sussistere anche senza aver partecipato al procedimento ( ).

26. La Spagna e la Commissione dubitano piuttosto del fatto che le misure adottate in favore della Sniace abbiano davvero danneggiato sostanzialmente la posizione sul mercato della Lenzing.

2. Sull’onere della prova del pregiudizio sostanziale

27. La Commissione rileva prima di tutto che il Tribunale avrebbe misconosciuto l’onere di indicazione dei motivi nonché quello della prova nell’ambito di un ricorso proposto da un concorrente in materia di aiuti. L’onere di indicare e di provare la ricevibilità del proprio ricorso graverebbe, infatti, sullo stesso ricorrente.

28. Secondo la sentenza impugnata è sufficiente che il concorrente indichi in modo pertinente i motivi per i quali la decisione della Commissione può ledere i suoi legittimi interessi, danneggiando sostanzialmente la sua posizione sul mercato in questione ( ).

29. Contrariamente all’opinione sostenuta dalla Commissione, in ciò non può vedersi una comprensione dell’onere delle indicazioni e della prova diversa rispetto a quella espressa nella sentenza Cofaz. Vero è che in altre decisioni – per lo meno nella loro versione francese – al posto di un mero indicare («indiquer») viene richiesta una dimostrazione («démontrer») ( ). Tuttavia non risulta che nella sentenza impugnata il Tribunale abbia desunto dal concetto di «indicare» – concetto, peraltro, utilizzato anche nella sentenza Cofaz ( ) – requisiti meno rigorosi di quelli desumibili dal concetto di «dimostrazione». Piuttosto il Tribunale ha ritenuto sussistente un sostanziale pregiudizio della posizione sul mercato della Lenzing sulla base di un’esposizione dei fatti non contestata e, pertanto, riconosciuta come vera.

3. Sulla censura relativa ad un esame ipotetico

30. Parimenti la Commissione commette errore quando critica l’esame effettuato dal Tribunale censurandolo in quanto ipotetico. L’accertamento di un pregiudizio della posizione sul mercato causato dall’erogazione di un aiuto, infatti, implica necessariamente la valutazione di elementi ipotetici, in quanto occorre confrontare la situazione reale con la situazione che si sarebbe creata se l’aiuto non fosse stato erogato ( ). Non sono disponibili i concreti dati di mercato, relativi ad una situazione in cui l’aiuto non sia stato erogato, che la Commissione sollecita.

4. Sul carattere sostanziale del pregiudizio

31. Per l’essenziale il primo motivo del ricorso è ad ogni modo rivolto contro l’affermazione secondo cui il pregiudizio della posizione sul mercato della Lenzing sarebbe sostanziale.

32. Il Tribunale constata come la Lenzing abbia indicato in modo pertinente i motivi per i quali la decisione impugnata poteva ledere i suoi legittimi interessi, danneggiando sostanzialmente la sua posizione sul mercato. In proposito il Tribunale si sarebbe basato sull’attività svolta dalla Lenzing e dalla Sniace sul mercato della viscosa, caratterizzato da un numero molto circoscritto di produttori, da un’intensa concorrenza e da eccessi di capacità. Non sarebbe da escludere che la Sniace, grazie agli aiuti, abbia potuto vendere i propri prodotti a prezzi più bassi dei suoi concorrenti.

33. In particolare, ad avviso del Tribunale è irrilevante il fatto che la Lenzing, nel corso degli anni di cui trattasi, abbia potuto ottenere risultati positivi e migliorare la sua posizione di mercato. La sostanziale incidenza sulla posizione di mercato dell’interessato non deve, in effetti, necessariamente tradursi in un calo della sua redditività, in una riduzione della sua quota di mercato o nella registrazione di perdite di esercizio. Ciò che interessa sapere è se l’interessato si troverebbe in una posizione più favorevole se non fosse intervenuta la decisione di cui chiede l’annullamento. Ciò potrebbe ben comprendere l’ipotesi del mancato guadagno da esso subito per il fatto che le autorità pubbliche hanno concesso un vantaggio ad un suo concorrente ( ).

34. In relazione a quest’ultimo punto le censure della Spagna si riallacciano a quelle della Commissione. La posizione dominante della Lenzing sul mercato delle fibre di viscosa e la sua buona situazione economica escluderebbero la possibilità che le misure adottate in favore della Sniace abbiano causato un pregiudizio sostanziale della sua posizione sul mercato.

35. La Spagna sottolinea in particolare che gli effetti delle misure adottate in favore della Sniace sulla posizione di mercato della Lenzing non sarebbero stati indicati con sufficiente precisione. Il mancato guadagno ipotizzato dal Tribunale avrebbe dovuto essere indicato in modo specifico e concreto. In ogni caso il mancato guadagno non basterebbe di per sé a dimostrare un sostanziale pregiudizio della posizione sul mercato.

36. La Commissione si riallaccia integralmente a questa argomentazione e la sviluppa ulteriormente. La ricevibilità del ricorso proposto da un concorrente presupporrebbe la dimostrazione di un proprio pregiudizio sostanziale, concreto e, sul piano causale, direttamente prodotto dagli aiuti controversi.

37. Nella sostanza il presente motivo impone di precisare le circostanze in presenza delle quali, in base alla sentenza Cofaz, possa ritenersi sostanzialmente danneggiata («substantiellement affectée») una posizione sul mercato. La tesi della Spagna e della Commissione è che debbano sussistere perdite rilevanti per il concorrente.

38. Tale tesi non trova però alcun fondamento né nella giurisprudenza, né nel diritto scritto. Come verrà chiarito nel prosieguo, è invece sufficiente dimostrare che, senza l’aiuto, la situazione del concorrente ricorrente sarebbe cambiata in meglio in una forma specificamente identificabile.

39. Il requisito del pregiudizio sostanziale serve ad individuare quei concorrenti che vengono identificati da un aiuto autorizzato in termini tali da poter soddisfare i presupposti per la ricevibilità, fissati nella sentenza Plaumann ( ). Legittimati a presentare ricorso sono, pertanto, quei concorrenti che attraverso l’aiuto vengono distinti dalla generalità in modo particolare e identificati alla stessa stregua dei destinatari della decisione contestata. È questo effetto individualizzante che consente di distinguere un pregiudizio sostanziale della posizione sul mercato – pregiudizio che, in base alla sentenza Cofaz, legittima a proporre ricorso – da un pregiudizio che non può considerarsi tale.

40. In via di principio ogni vantaggio concesso selettivamente a determinati operatori di mercato danneggia la posizione sul mercato di tutti gli altri concorrenti esclusi dal medesimo. Ciò vale in particolare per gli aiuti al funzionamento contestati dalla Lenzing. La posizione sul mercato dei concorrenti, tuttavia, viene influenzata in positivo o in negativo anche da molti altri fattori. Pertanto la semplice circostanza che una misura possa influire sui rapporti di concorrenza nel mercato di cui trattasi non può essere di per sé sufficiente a far ritenere che qualsiasi operatore economico, il quale si trovi in qualche modo in concorrenza col beneficiario della misura, sia individualmente toccato da tale misura ( ).

41. Piuttosto un effetto dell’aiuto, capace di individualizzare il concorrente, può ritenersi sussistente solo qualora tale aiuto favorisca il beneficiario rispetto al concorrente in modo tale che questo fattore assuma un ruolo particolare. Questo ruolo particolare deve porre il giudice comunitario nella situazione di poter tenere distinti gli effetti del vantaggio per il beneficiario da tutte le altre circostanze che influiscono sulla posizione sul mercato del concorrente ricorrente e di poter attribuire a tali effetti un peso autonomo nei confronti del concorrente. In tali termini può essere intesa la formula utilizzata dal Tribunale nell’ordinanza Deutsche Post e DHL, secondo cui il ricorrente deve provare la misura del pregiudizio subito dalla sua posizione sul mercato ( ).

42. Pertanto la Commissione sottolinea a buon diritto che il pregiudizio sostanziale della posizione sul mercato di un concorrente ricorrente non deve essere confuso con l’alterazione – o, eventualmente, la mera minaccia di alterazione – della concorrenza di cui all’art. 87 CE la quale costituisce una caratteristica degli aiuti vietati. Il divieto di aiuti, infatti, non è limitato ai soli aiuti il cui effetto di alterazione della concorrenza identifica determinati concorrenti ( ).

43. Conseguentemente è priva di rilevanza ogni considerazione generale su come debba essere fornita la prova di un pregiudizio sostanziale della posizione sul mercato. In particolare non ha nessuna importanza se la situazione del concorrente ricorrente sia cambiata in meglio o in peggio. Tali cambiamenti – siano essi positivi o negativi – globalmente possono, infatti, derivare in modo decisivo da fattori del tutto diversi, talché gli aiuti si limitano a rafforzare uno sviluppo negativo, rispettivamente ad indebolire uno sviluppo positivo presso altre imprese. Ciò che conta, pertanto, è soltanto se, senza l’aiuto, la situazione del concorrente ricorrente sarebbe cambiata in meglio in una forma specificamente identificabile.

44. Ne deriva che devono essere presi in considerazione la struttura del mercato in questione e l’effetto del presunto aiuto ( ). Su mercati caratterizzati da un elevatissimo numero di offerenti – ad esempio, l’insieme di tutte le imprese della Comunità operanti nel settore dell’agricoltura e della silvicoltura ( ) – è piuttosto improbabile che singoli concorrenti siano danneggiati in modo sostanziale dagli aiuti concessi in favore di altre imprese. La posizione sul mercato del singolo operatore viene, infatti, influenzata dal comportamento di un gran numero di altri operatori. Pertanto è ben difficile che i vantaggi concessi ad uno di questi operatori possano produrre effetti identificabili sui suoi concorrenti ( ).

45. Anche in mercati con pochi operatori, ma con una domanda relativamente diffusa e frammentata, può essere difficile per i concorrenti dimostrare che un aiuto ha prodotto effetti sostanziali. Diverso è il caso, invece, se un operatore di un siffatto mercato trasparente possa incrementare notevolmente grazie all’aiuto la sua produzione ( ).

46. In termini analoghi si presenta la situazione anche nel caso in esame. Sul mercato della viscosa operano relativamente pochi offerenti. Inoltre, all’epoca dei fatti in causa su tale mercato si erano verificati eccessi di capacità e l’aiuto consentì la sopravvivenza ad un operatore di questo mercato, la Sniace. Pertanto, l’aiuto non determinò alcun aumento di capacità, cionondimeno, anche la possibilità di continuare ad utilizzare capacità già esistenti, che altrimenti sarebbero andate perse, produce su un mercato, con pochi offerenti ed eccessi di capacità, effetti particolarmente incisivi sulla posizione di mercato dei concorrenti. Infatti costoro, se si fosse verificata una perdita di capacità, avrebbero eventualmente potuto acquisire le corrispondenti quote di mercato oppure, in caso di calo nell’offerta, avrebbero potuto almeno ottenere prezzi più alti.

47. La Commissione, tuttavia, aveva fornito al Tribunale alcuni elementi dai quali poteva desumersi che la Lenzing non sarebbe stata affatto in grado di sfruttare una crisi della Sniace. Infatti, mentre la Sniace – stando a quanto accertato dal Tribunale – vendeva i suoi prodotti a prezzi inferiori a quelli della concorrenza europea ( ), la Lenzing annunciava «la sua crescente indipendenza dalla pressione dei prezzi sul mercato mondiale» e la necessità di ricorrere alle importazioni per soddisfare la domanda ( ). La stessa Lenzing ammette che le sue capacità erano completamente sfruttate nel primo semestre del 1996 ( ). Inoltre la pressione sui prezzi non sarebbe provenuta soltanto dalla Sniace, ma anche dai concorrenti asiatici.

48. A tal proposito occorre prima di tutto ricordare che il ricorso di cui agli artt. 225 CE e 58, n. 1, dello Statuto della Corte è limitato alle questioni di diritto. Il Tribunale è dunque competente in via esclusiva ad accertare e valutare i fatti pertinenti, nonché a valutare gli elementi di prova. La valutazione di tali fatti ed elementi di prova non costituisce, quindi, una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte nell’ambito di un’impugnazione, salvo il caso di snaturamento di tali fatti e di tali elementi ( ).

49. Pertanto, se la Lenzing abbia o meno dimostrato in modo sufficiente che una crisi della Sniace avrebbe migliorato la sua posizione sul mercato, è questione di fatto, che in via di principio è sottratta al riesame da parte della Corte.

50. D’altra parte non risulta nemmeno uno snaturamento dei fatti. Le circostanze richiamate dalla Commissione, infatti, possono mettere in discussione il sostanziale pregiudizio della posizione sul mercato della Lenzing al massimo in relazione ad un limitato periodo di tempo. Infatti, anche se la Lenzing non avesse potuto assumere fin da subito le quote di mercato della Sniace non avendone le capacità necessarie, la sua crescita superiore alla media, registratasi negli anni successivi, fa presumere che nel medio periodo la Lenzing avrebbe potuto acquisire almeno una parte delle quote di mercato della Sniace.

51. Per quanto riguarda l’influenza della sopravvivenza della Sniace sull’andamento dei prezzi, il Tribunale al punto 88 si basa giustamente su un articolo di una rivista specializzata, prodotto in giudizio proprio dalla Commissione secondo il quale la Sniace esercitava un’influenza negativa sui prezzi che oltrepassava la sua modesta capacità in termini di posizione sul mercato. Nonostante ulteriori influenze, ad esempio da parte dei concorrenti asiatici, quest’influenza negativa sarebbe venuta meno in caso di crisi della Sniace.

52. Pertanto il Tribunale, senza snaturare i fatti, ben poteva ritenere che il principale concorrente presente su questo mercato, la Lenzing, senza l’aiuto concesso alla Sniace avrebbe ottenuto maggiori guadagni e che, quindi, a causa di tale aiuto avesse subito un mancato guadagno. Vero è che questo mancato guadagno non viene quantificato: ma ciò non sarebbe possibile, né risulta necessario. È infatti evidente – per lo meno in base alle informazioni disponibili – che la sopravvivenza della Sniace riveste, rispetto agli ulteriori fattori influenti sulla posizione sul mercato della Lenzing, un’importanza particolare.

53. Conseguentemente il Tribunale ha correttamente accertato che la Lenzing è stata toccata individualmente dalla decisione della Commissione. Le eccezioni sollevate dalla Spagna e dalla Commissione devono, quindi, ritenersi infondate, ed il presente motivo va respinto.

C – Sul secondo motivo del ricorso: il criterio del creditore privato

54. Con il secondo motivo di ricorso la Spagna e la Commissione contestano l’applicazione del criterio del creditore privato operata dal Tribunale. Nel presente caso tale criterio è decisivo per stabilire se sussista un aiuto. Tra le parti è controverso se possa considerarsi un aiuto di Stato il fatto che la TGPS ed il Fogasa non abbiano preteso l’esecuzione forzata dei loro crediti garantiti, benché la Sniace avesse violato gli accordi di rinegoziazione dei debiti relativi a contributi previdenziali non versati, nonché gli accordi di rimborso relativi ai salari ed agli stipendi anticipati dal Fogasa. Secondo la decisione della Commissione 28 ottobre 1998, in questo modo è stato concesso alla Sniace un vantaggio sensibile, perché in caso di esecuzione forzata di questi crediti essa avrebbe dovuto probabilmente chiudere ( ).

1. Sulla violazione della sentenza Tubacex

55. Nella prima parte di questo motivo la Spagna e la Commissione sostengono che la Corte nella sentenza Tubacex ( ) avrebbe già statuito in relazione ad analoghe condotte che esse non costituiscono aiuto di Stato. Il Tribunale avrebbe, quindi, ignorato tale sentenza ed anzi avrebbe qualificato i controversi accordi di rinegoziazione e di rimborso in quanto tali come aiuto di Stato.

56. L’art. 87, n. 1, CE definisce gli aiuti di Stato disciplinati dal Trattato quali aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri. La nozione di aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione è più ampia di quella di sovvenzione, dato che essa vale a designare non soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa ( ). In particolare è certo che il comportamento di un ente pubblico competente per la riscossione dei contributi previdenziali, che tolleri che i detti contributi siano pagati in ritardo, conferisce all’impresa che se ne giova un vantaggio commerciale apprezzabile, in quanto allevia nei suoi confronti l’onere risultante dalla normale applicazione del regime previdenziale ( ).

57. Per valutare se un siffatto vantaggio costituisca un aiuto ai sensi dell’art. 87 del Trattato, si deve determinare se l’impresa beneficiaria riceva un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato ( ). Gli accordi stipulati con i creditori pubblici, relativi alle modalità di rimborso o alla rinegoziazione dei debiti, devono, pertanto, essere paragonati con la condotta che terrebbe un ipotetico creditore privato che si trovi, nei limiti del possibile, nella medesima situazione del creditore pubblico nei confronti del suo debitore e che cerchi di recuperare le somme che gli sono dovute ( ).

58. La necessità di un tale raffronto conferma la tesi della Spagna e della Commissione secondo cui la condotta della TGPS e del Fogasa non deve essere necessariamente considerata già in quanto tale come aiuto di Stato. Tuttavia il Tribunale non contesta affatto questa impostazione, in quanto al punto 149 della sentenza impugnata procede proprio a tale raffronto. Gli argomenti sostenuti a questo proposito dalla Spagna e dalla Commissione, pertanto, non sono fondati.

59. In passato la Commissione, per valutare la condotta dei creditori pubblici, si è notoriamente basata in particolare sul fatto che gli interessi, in caso di mora del debitore, corrispondessero o meno all’interesse di mercato. Nel presente caso, come pure nel procedimento Tubacex, era stato applicato solo l’interesse legale, il quale era ovviamente inferiore all’interesse di mercato. L’entità dell’aiuto da restituire risultava, secondo la Commissione, caso per caso, dalla differenza degli interessi ( ).

60. Nella sentenza Tubacex, tuttavia, la Corte ha respinto questo parametro di valutazione, giacché anche un creditore privato potrebbe pretendere dai debitori morosi soltanto l’interesse al tasso legale ( ). A seguito di tale pronuncia la Commissione, il 20 settembre 2000, modificava la propria decisione 28 ottobre 1998, stabilendo che gli accordi intervenuti tra la Sniace e la TGPS ed il Fogasa non costituivano un aiuto di Stato.

61. Diversamente da quanto sostenuto dalla Spagna e dalla Commissione, il Tribunale non mette in discussione la sentenza Tubacex, ma contesta – al pari di quanto fa la Lenzing – il fatto che la Commissione non si sia posta il problema se le concessioni fatte dal Fogasa e dalla TGPS in relazione all’esecuzione forzata dei loro crediti costituissero vantaggi qualificabili come aiuto. Siffatti vantaggi non rientravano affatto nell’oggetto della sentenza Tubacex. Conseguentemente questa parte del ricorso deve essere respinta.

2. Sull’applicazione del criterio del creditore privato

62. Secondo la Spagna e la Commissione la Commissione avrebbe correttamente ritenuto che la TGPS e il Fogasa si sarebbero comportati, nel presente caso, come creditori privati.

63. Il Tribunale, invece, ha contestato tale affermazione, respingendo in particolare i tre argomenti sui quali si era fondata la Commissione.

64. Ai punti 155 e 156 il Tribunale esclude che la situazione del Fogasa e della TGPS possa essere paragonata a quella dei creditori privati i quali, in sede di rinegoziazione, rinunciarono al 40% dei loro crediti, dal momento che i crediti di codesti creditori non erano garantiti. Essi, pertanto, non si trovavano in una situazione paragonabile a quella del Fogasa e della TGPS.

65. In secondo luogo, ai punti 157 e 158 il Tribunale respinge il paragone con la condotta tenuta da un altro creditore privato, anch’egli fornito di garanzie, il quale, al pari dei creditori pubblici, non procedette all’esecuzione forzata dei propri crediti. Non vi sarebbero, infatti, elementi per sapere se la Sniace fosse morosa anche nei confronti di questo creditore o se avesse violato accordi di rinegoziazione. Pertanto, secondo il Tribunale, non si poteva verificare se questo creditore si fosse trovato in una situazione paragonabile a quella della TGPS e del Fogasa.

66. Infine il Tribunale, ai punti 159 e 160, respinge l’assunto secondo cui entrambi i creditori in parola avrebbero massimizzato le prospettive di recuperare le somme loro dovute. Da un lato, infatti, in presenza di una sufficiente garanzia, una siffatta massimizzazione non era necessaria; dall’altro la Commissione non era affatto in grado di valutare le chance di sopravvivenza della Sniace.

67. Da tutto ciò il Tribunale trae la conclusione che la Commissione, in sede di valutazione del criterio del creditore privato, avrebbe commesso un errore manifesto.

68. A ciò la Commissione replica sostenendo che il Tribunale avrebbe misconosciuto il parametro di riesame da applicare. Il Tribunale, infatti, non avrebbe riesaminato la decisione della Commissione sotto il profilo dell’errore manifesto di valutazione, ma avrebbe compiuto un dettagliato riesame.

69. La Commissione e la Spagna sostengono, inoltre, che anche creditori privati concluderebbero accordi di dilazione, e lo avrebbero fatto, in particolare, in presenza delle condizioni della fattispecie.

a) Sull’esame di un manifesto difetto di motivazione

70. A mio avviso il Tribunale ha correttamente stabilito, al punto 150, che la Commissione dispone di ampia discrezionalità quando applica il criterio del creditore privato. Questo esame richiede, infatti, di valutare complesse situazioni economiche dal punto di vista di un ipotetico creditore privato. Se si ritiene che l’esame di cui all’art. 87, n. 1, CE richieda una valutazione di tal genere da parte della Commissione, allora il sindacato del giudice comunitario ( ) deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme relative alla procedura e alla motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti posti a base della decisione assunta, dell’insussistenza di un errore manifesto di valutazione di tali fatti e dell’insussistenza di uno sviamento di potere ( ).

71. Come correttamente sostiene la Commissione, la sua prognosi può essere considerata manifestamente erronea solo nel caso in cui essa non sia giustificata da nessun punto di vista immaginabile, vale a dire quando nessun creditore privato immaginabile, che agisca razionalmente, in presenza delle condizioni della fattispecie si sarebbe comportato come si è comportato il creditore statale.

72. Se è possibile invece che un creditore privato si sarebbe comportato così come la Commissione presume in esito alla sua valutazione, allora quest’ultima non può essere ritenuta manifestamente erronea. Altrimenti l’accertamento di un errore manifesto si risolverebbe in una sostituzione della prognosi effettuata dalla Commissione circa la condotta del creditore privato con la prognosi effettuata dai giudici comunitari.

73. Nella sentenza impugnata il Tribunale ha esposto in termini convincenti le ragioni per cui i motivi invocati dalla Commissione non potevano giustificare la conclusione che la TGPS ed il Fogasa si sarebbero comportati come creditori privati ( ). Da ciò il Tribunale trae la conclusione che la Commissione avrebbe commesso un manifesto errore di valutazione.

74. Tuttavia, tra i motivi respinti dal Tribunale, vi era anche quello secondo cui un altro creditore privato, benché fornito di garanzie, avrebbe anch’egli rinunciato a procedere all’esecuzione forzata, quantunque la Sniace fosse in mora anche rispetto al suo credito. A tal proposito il Tribunale, ai punti 157 e 158 della sentenza impugnata, giustamente rileva che le ragioni di questa condotta non erano state sufficientemente chiarite per poter valere come prova del fatto che un creditore privato, venendosi a trovare nella stessa situazione della TGPS e del Fogasa, avrebbe agito allo stesso modo. Tuttavia è altrettanto non provato che un creditore privato non avrebbe agito in quel modo. Sulla base delle informazioni disponibili, pertanto, la condotta di questo creditore dimostra che era perlomeno possibile che un ipotetico creditore privato si sarebbe comportato così come supposto dalla Commissione.

75. L’affermazione, contenuta ai punti 154 e segg. della sentenza impugnata, circa la presenza di un manifesto errore di valutazione della Commissione, è pertanto viziata da un errore di diritto e non può essere confermata.

b) Sull’esame di un errore nella motivazione e nell’accertamento dei fatti.

76. Tuttavia una violazione del diritto comunitario da parte del Tribunale non comporta l’annullamento della sentenza impugnata qualora il dispositivo della stessa appaia fondato per altri motivi di diritto ( ). Dal momento che la Lenzing, nel procedimento di primo grado, aveva censurato anche la motivazione della decisione della Commissione, occorre verificare se sia fondato questo motivo del ricorso originario.

77. L’art. 253 CE prescrive che i regolamenti comunitari siano motivati, affinché appaia in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui promana l’atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo ( ). La motivazione deve essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio e la violazione dell’art. 253 CE non può essere sanata dinanzi alla Corte ( ).

78. Vero è che l’obbligo di motivazione va tenuto distinto dalla questione della fondatezza della motivazione, che è questione attinente alla legittimità nel merito dell’atto controverso ( ). Tuttavia, poiché il sindacato giurisdizionale è limitato in considerazione dell’ampia discrezionalità della Commissione, il rispetto delle garanzie previste dall’ordinamento giuridico comunitario per i procedimenti amministrativi ha un’importanza ancor più fondamentale. Diversamente da quanto sostenuto dalla Commissione, tra queste garanzie figura, in particolare, l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie e di motivare adeguatamente le proprie scelte ( ).

79. Conseguentemente la Commissione deve fornire una motivazione in termini coerenti e non contraddittori del perché essa, tra le varie condotte immaginabili di un creditore privato, abbia scelto proprio quella che corrispondeva alla condotta dei creditori statali. Dalla motivazione deve, altresì, risultare quali indagini la Commissione abbia compiuto in relazione alle circostanze di fatto poste a base di tale sua scelta.

80. A tal proposito occorre prima di tutto rilevare che la motivazione della decisione impugnata non fa alcun riferimento al creditore privato che, nonostante la mora della Sniace, rinunciò a procedere all’esecuzione forzata dei suoi crediti garantiti. È venuto così a mancare un fondamentale elemento per ritenere possibile l’esito della valutazione della Commissione. Ma anche se questo motivo fosse stato menzionato, esso non avrebbe potuto motivare adeguatamente la decisione, giacché la Commissione all’epoca non era in grado di stabilire se tale creditore si trovasse in una situazione paragonabile a quella dei creditori pubblici. In effetti, come ha sottolineato il Tribunale al punto 158 della sentenza impugnata, la Commissione non ha mai fatto indagini in merito.

81. Agli altri due motivi, menzionati nelle decisioni, il Tribunale ha replicato correttamente.

82. Per quanto riguarda il confronto con altri creditori privati che, nell’ambito di un accordo tra creditori, rinunciarono al 40% dei loro crediti – confronto respinto dal Tribunale ai punti 155 e 156 – la stessa Commissione, nella sua decisione 20 settembre 2000, aveva constatato che la loro situazione non era paragonabile a quella della TGPS e del Fogasa, soprattutto per quel che riguarda le garanzie dei rispettivi crediti ( ).

83. Maggiore consistenza presenta la considerazione, respinta dal Tribunale ai punti 159 e 160, secondo cui la TGPS ed il Fogasa, evitando il fallimento della Sniace, avrebbero massimizzato le loro prospettive di recuperare le somme loro dovute senza perdite finanziarie.

84. In effetti un creditore privato cercherebbe di ottenere il pagamento dei suoi crediti il più possibile senza perdite. Come sottolinea la Lenzing, tuttavia, il Tribunale ha rilevato, in modo assolutamente ineccepibile, che la motivazione della decisione e le osservazioni della Commissione relativi a questo punto sono contraddittori.

85. Vi è contraddizione, prima di tutto, in relazione alle garanzie dei crediti della TGPS e del Fogasa. Da un lato, nel presente procedimento la Commissione rileva che i crediti della TGPS e del Fogasa sono garantiti e lo ha in parte anche scritto nella motivazione delle decisioni ( ). Dall’altro viene sottolineata la necessità di evitare il fallimento della Sniace per incassare i crediti senza perdite. Ma le perdite sono da temere solo se le garanzie non sono sufficienti.

86. Contraddizione vi è pure qualora si supponga che i crediti non fossero in realtà sufficientemente garantiti. L’attesa dei creditori aumenta le loro chance di recuperare senza perdite le somme loro dovute solo se il debitore supera la crisi e migliora la propria situazione. Nelle decisioni impugnate, tuttavia, la Commissione in più punti esprime dubbi sulla capacità di sopravvivenza della Sniace ( ), senza spiegare perché, ciononostante, valuti positivamente le prospettive future.

87. A tal proposito, nel procedimento dinanzi al Tribunale la Commissione si limita a sostenere di aver fatto affidamento sulla relazione del governo spagnolo da cui risultava la presenza di piani di ristrutturazione e di redditività ( ). Se fosse questo l’unico motivo che ha indotto la Commissione a credere che ci fossero chance di sopravvivenza per la Sniace, allora non ci sarebbe soltanto un difetto di motivazione delle decisioni impugnate, ma anche una violazione dell’obbligo di esaminare con cura i fatti. Il Tribunale, infatti, al punto 160 della sentenza impugnata ha accertato che né la Spagna né la Commissione disponevano delle informazioni necessarie per verificare se la Sniace fosse in grado di sopravvivere. La Corte, in sede di procedimento avverso una sentenza del Tribunale di primo grado, non può più riesaminare questo accertamento di fatto in quanto tale ( ), tanto più che le parti non lo hanno nemmeno contestato.

88. Per la completezza, occorre rilevare che anche l’argomento (di cui non vi è traccia nella motivazione della decisione), sostenuto dalla Spagna e dalla Commissione, secondo cui in caso di sopravvivenza della Sniace la TGPS avrebbe potuto attendersi ulteriori contributi previdenziali e il Fogasa si sarebbe perlomeno risparmiato nuovi esborsi in favore dei dipendenti della Sniace, non può essere messo a fondamento della condotta di un ipotetico creditore privato.

89. In teoria, infatti, motivazioni di tal genere – vale a dire, l’aspettativa di futuri negozi o il risparmio di future spese – potrebbero perfino giustificare la condotta di creditori privati. Tuttavia nel presente caso si tratta di interessi pubblici dello Stato, la cui realizzazione viene attribuita a determinati enti pubblici. Questi interessi costituiscono il motivo per antonomasia che induce a concedere un classico aiuto di Stato. Pertanto, come giustamente sottolinea la Lenzing, essi non possono essere riconosciuti come validi motivi di giustificazione dei vantaggi derivanti a determinate imprese dalla rinuncia all’esecuzione forzata dei crediti. Altrimenti si potrebbero giustificare anche i conferimenti di capitale da parte di investitori pubblici con il motivo che così vengono assicurati i posti di lavoro. Ma la Corte si è già pronunciata espressamente in senso contrario ( ).

90. Conseguentemente le motivazioni della Commissione o risultano inidonee a giustificare la sua decisione impugnata, o si contraddicono e, quindi, si annullano a vicenda. Tale contraddizione potrebbe essere sanata solo se la Commissione accertasse i fatti sulla cui base poter stabilire quali valutazioni sarebbero decisive per un ipotetico creditore privato, e poi illustrasse nella motivazione tali valutazioni in termini sufficientemente circostanziati. Poiché, tuttavia, mancano valutazioni di tal tipo, la motivazione della decisione impugnata risulta viziata.

3. Conclusione

91. La sentenza impugnata è viziata da un errore di diritto, in quanto il Tribunale ha ritenuto sussistente un manifesto errore di valutazione della Commissione, ciononostante essa deve essere conservata per altri motivi, atteso che la motivazione della decisione impugnata risulta insufficiente. Il ricorso avverso la sentenza del Tribunale di primo grado va pertanto respinto.

IV – Sulle spese

92. Ai sensi dell’art. 122, in combinato disposto con gli artt. 118 e 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese, comprese le spese relative al procedimento d’impugnazione ( ).

93. La Spagna deve quindi sopportare comunque le proprie spese. Oltre a ciò la Lenzing chiede che la Spagna – ma non la Commissione – sia condannata a pagare anche le proprie spese relative al procedimento d’impugnazione. Poiché, tuttavia, la Spagna e la Commissione soccombono insieme, dovrebbero entrambe essere condannate in solido alle spese ( ). In questa situazione la Lenzing non può scegliersi uno dei due debitori, sicché entrambe le parti soccombenti vanno condannate insieme alle spese.

V – Conclusione

94. Propongo, pertanto, alla Corte di decidere nei seguenti termini:

1. Il ricorso avverso la sentenza del Tribunale di primo grado è respinto.

2. Il Regno di Spagna sopporta le proprie spese nonché, in solido con la Commissione delle Comunità europee, le spese sostenute dalla Lenzing AG nel procedimento d’impugnazione.