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Nel periodo ottobre 1976 — luglio 1977 la società Continental Irish Meat Ltd. (d'ora in avanti Irish Meat) esportò dall'Irlanda nel Regno Unito e in Italia carne bovina soggetta al regime degli ICM. Per le relative operazioni l'impresa divenne debitrice verso il Ministero dell'agricoltura (che in Irlanda è l'ente d'intervento) di ICM all'esportazione per un ammontare complessivo di 164337,40 sterline irlandesi; al contempo, essa divenne creditrice di ICM all'importazione nei confronti del Regno Unito per 192662,20 sterline britanniche e dell'Italia per 6293252 lire. Secondo gli accordi conclusi in virtù del citato articolo 2 bis, gli ICM concessi dal Regno Unito e dall'Italia, Stati importatori, dovevano essere versati dall'Irlanda, Stato esportatore. All'epoca esisteva parità di cambio fra le due sterline, onde la conversione venne effettuata solo per la divisa italiana. Il 24 gennaio 1978 il Ministero dell'agricoltura corrispose alla Irish Meat (dal 5 maggio 1977 in amministrazione controllata e in liquidazione volontaria) 32470,25 sterline irlandesi, pari alla differenza tra le somme che esso doveva, da un canto, pagare a titolo di ICM importazione e, dall'altro, percepire a titolo di ICM esportazione. Alle pretese creditorie della Irish Meat, in altri termini, l'ente d'intervento oppose un'eccezione di compensazione.

A questo punto, l'impresa ricorse in giudizio negando il fondamento di tale eccezione. A suo avviso, infatti, quando impone ICM esportazione dall'Irlanda, il Ministero dell'agricoltura agisce in qualità di ente d'intervento; opera invece come « agent » degli Stati importatori quando paga gli ICM importazione. Secondo il diritto irlandese, questa sua diversa veste giuridica rende la compensazione impossibile.

Investita della controversia, la Corte suprema d'Irlanda ritenne di non poterla risolvere senza una vostra interpretazione dell'articolo 2 bis regolamento 974/71. Con ordinanza 21 febbraio 1984 sospese quindi il procedimento e, ai sensi dell'articolo 177 trattato CEE, vi chiese di stabilire: « Se l'articolo 2 bis regolamento del Consiglio n. 974/71, modificato dall'articolo 2 regolamento del Consiglio n. 1112/73, debba interpretarsi nel senso che lo Stato membro esportatore, il quale abbia concluso un accordo con uno Stato importatore per il pagamento degli imponi compensativi dovuti da quest'ultimo, operi come suo “ agent ” quando esige o paga gli importi suddetti ».
Per ben comprendere i termini della controversia è indispensabile esaminare nei loro elementi fondamentali le disposizioni olandesi che, a giudizio dell'impresa attrice, sarebbero comunitariamente illegittime e perciò inapplicabili nei suoi confronti.

A quest'esame va tuttavia premesso che, ponendo termine ad un lungo divieto, l'articolo 1 regolamento del Consiglio 26 maggio 1983 n. 1353/83 (GU L 139, pag. 54) ha autorizzato la pesca dell'aringa nelle parti centrale e settentrionale del Mar del Nord (divisione CIEM IV a) e IV b)) a partire dal 1o giugno 1983, salvo che per i pescatori olandesi ai quali si consente, in ossequio a un'antica tradizione, di iniziare l'attività il 28 maggio 1983 («Vlaggetjesdag»). Ai sensi dell'articolo 3, le catture sarebbero state imputate al contingente da stabilire, per ogni Stato membro, col regolamento che fissa il totale delle catture ammesse nella zona di pesca. Riprendendo un principio che risale al 1970, l'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CEE) 170/83 riserva poi agli Stati membri la facoltà di definire, in conformità alle norme comunitarie, i criteri a cui stregua far uso delle quote loro spettanti.

Di questa facoltà l'Olanda si è valsa dando vita a un sistema abbastanza complesso. Alla sua base è la « Verordening Vangstregeling Haring 1982 » (regolamento per la disciplina della pesca delle aringhe: BO 1982, 4-2 n. W, pag. 3). Essa dispone che le limitazioni delle catture imputabili alla quota nazionale (3000 tonnellate nel 1983) siano stabilite dal Ministero dell'agricoltura e della pesca e che il presidente del Produktschap fissi le modalità d'esecuzione delle relative decisioni. Esercitando il potere così conferitogli, quest'ultimo emanò il « Besluit Regeling Maatjesharingvisserij Noordzee 1983 » (decreto per la disciplina della pesca delle aringhe immature nel Mar del Nord: BO 1983, 22-25, n. W, pag. 17).

Entrato in vigore il 28 maggio 1983, tale provvedimento stabilisce all'articolo 2 che autorizzati a pescare sono i soli battelli i cui armatori o noleggiatori possiedano una licenza. Questa è soggetta a vari requisiti, fra cui l'impegno di sventrare e salare il pesce a bordo (che — ricordo — è il trattamento fatto alle aringhe immature), e può esser revocata dal presidente per violazione della disciplina di base e delle sue norme d'esecuzione (articoli 5 e 6). Dal combinato disposto degli articoli 7 e 10 risulta altresì che è proibito sbarcare e commercializzare le aringhe a) catturate nel periodo compreso fra il 28 maggio e il 17 luglio 1983, b) non sottoposte a sventramento e a salagione.

Quale obiettivo avesse di mira la normativa così riassunta è chiaro: evitare che il contingente nazionale sia utilizzato per la cattura delle poco redditizie aringhe sviluppate e riservarlo alle « maatjes » che offrono un profitto più alto e che, già prima del suddetto divieto comunitario, venivano sbarcate in grandi quantità nei mesi di giugno e di luglio per essere vendute ai consumatori locali.
Per quanto riguarda la domanda n. 2, ricordo che, secondo una vostra consolidata giurisprudenza, il regolamento 1608/74 « ha attribuito agli Stati membri un margine di discrezionalità che permette loro di pronunciarsi in merito all'applicazione della clausola equitativa in ciascun caso concreto, nonché di valutare le circostanze che possono giustificare la concessione e il rifiuto dell'esonero » dagli importi compensativi (cfr. in particolare sentenze 2 marzo 1978, cause riunite 12, 18 e 21/77, Debayser/Commissione, Raccolta 1978, pag. 553; 10 maggio 1978, causa 132/77, Société pour l'exportation des sucres/Commissione, Raccolta 1978, pag. 1061).

Il perché del principio così sancito è ovvio. Ispirato com'è a considerazioni d'equità, l'esonero totale o parziale dall'importo non può essere deciso in base a presunzioni astratte o precostituite, ma solo alla luce degli elementi che qualificano la concreta situazione del richiedente e in vista del danno da lui effettivamente subito. L'equità, come tutti sanno, è per definizione la giustizia del caso singolo. Ed è appunto per realizzare questa giustizia che il legislatore comunitario ritenne opportuno attribuire agli Stati membri la gestione della clausola che prevede il beneficio. Solo le autorità nazionali, infatti, sono « in grado di giudicare le circostanze e di verificare la materialità dei fatti » (cfr. considerando n. 5).

La Rheingold non è d'accordo. A suo avviso, la clausola non può non essere applicata uniformemente in tutti gli Stati membri e ciò implica che la concessione della misura equitativa abbia carattere automatico. Oltre ai rilievi che ho già fatto, tuttavia, contro tale tesi milita il terzo considerando del regolamento per cui, lungi dal garantire agli operatori una tutela di natura generale e dunque un diritto, il legislatore si è limitato a introdurre nella normativa comunitaria una « certa duttilità ». Ora, « duttile » può essere solo una procedura che consenta alle autorità nazionali di valutare la sussistenza dei presupposti da cui dipende la concessione del beneficio e specialmente il grado di diligenza con cui l'operatore ha cercato di evitare o di ridurre l'onere eccessivo del quale si lamenta.
Nel presentare le proprie osservazioni, la Commissione afferma di non comprendere come si sia giunti a questa procedura: la causa principale, infatti, ha per oggetto l'importazione in Germania di merci provenienti da un altro Stato membro e perciò evidentemente estranee al campo d'applicazione della TDC. La Thomasdünger riconosce questo dato; osserva tuttavia che, per esigenze di natura interna, alcune amministrazioni tedesche adottano la classificazione comunitaria. È questo il caso della Bundesbahn che per il trasporto dei prodotti derivati dall'industria siderurgica applica tariffe variabili a seconda che siano classificabili nell'una o nell'altra posizione della TDC. In tali circostanze, l'errata classificazione della merce può provocare un aumento delle spese di trasporto e nella specie comporta per l'impresa un danno annuale pari a 2500000 marchi. Da qui l'interesse della Thomasdünger alla soluzione che la nostra Corte darà dei problemi sottopostile dal Bundesfinanzhof.

Tra le due tesi preferisco la prima (che, se non m'inganno, ha anche il supporto della vostra giurisprudenza: vedasi sentenza 17.12.1975, causa 93/75, Adlerblum/Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, Raccolta 1975, pag. 2147). Il diritto comunitario che il giudice a quo vi invita a interpretare, infatti, riguarda la controversia principale e incide sugli interessi delle parti non in modo diretto, ma per relationem; in altri termini, esso viene in considerazione solo perché un'autorità nazionale ha deciso, liberamente e unilateralmente, di assumerlo come punto di riferimento per la determinazione delle proprie regole. Rispondendo ai detti quesiti, dunque, la Corte interpreterebbe in apparenza le norme che essi menzionano, ma in realtà apprezzerebbe le regole interne in cui tali norme sono state assorbite perdendo del tutto il loro contenuto imperativo. Essa svolgerebbe cioè un compito che le è esplicitamente interdetto dall'articolo 177 del trattato.

A questo, che mi sembra decisivo, si può aggiungere un altro argomento. Definendo le posizione della TDC, le autorità comunitarie si preoccupano, tra l'altro, di verificare che le merci provenienti dagli Stati terzi rispondano ai requisiti minimi pretesi dalla Comunità perché esse possano circolare all'interno del mercato comune. Ora, è ovvio che lo stesso scopo non può ispirare le autorità nazionali; ne viene che, utilizzate da queste ultime nei modi di cui s'è detto, le posizioni della TDC perdono almeno uno dei loro obiettivi e se ne vedono attribuiti altri di diversa natura. Anche sotto questo profilo, dunque, interpretarle vi è impossibile.
A sostegno della sua eccezione, la Commissione deduce la tardività del ricorso. Il funzionario — si afferma — avrebbe dovuto contestare le decisioni d'inquadramento ai gradi LA8 e A7, che risalgono rispettivamente agli anni 1975 e 1978, nei termini statutari; né per far rivivere il suo ormai estinto diritto d'impugnazione egli può invocare la comunicazione del 21 ottobre 1983 secondo cui « à titre exceptionnel, tout fonctionnaire classé en application [della decisione 6 giugno 1973] dispose (...) s'il estime avoir fait l'objet d'un classement non conforme aux critères qui y étaient prévus, d'un dernier délai de trois mois à compter de la date de la présente communication (...) pour introduire une demande de reclassement ».

A giudizio della convenuta, infatti, tale atto non mirò a riaprire i termini di ricorso, che sono del resto di ordine pubblico; essa intese solo accordare ai funzionari che non avessero contestato in tempo utile gli inquadramenti definiti sulla base della decisione 1973 la possibilità di veder riesaminata « à titre gracieux et autonome » la propria posizione, così che « au vu de documents probants, d'éventuelles erreurs manifestes soient rectifiées ». In altre parole, avendo per oggetto decisioni d'inquadramento non più impugnabili, la nota del ricorrente in data 6 aprile 1984 non poteva considerarsi reclamo. Neppure è sostenibile — continua la Commissione — che il termine di ricorso decorra dall'ultima risposta dell'amministrazione e cioè dal rigetto del reclamo (21 giugno 1984). Quest'ultimo, infatti, non fece che confermare le precedenti decisioni del comitato d'inquadramento e, come afferma la sentenza 8 maggio 1973, causa 33/72, Gunnella/Commissione, Race. 1973, pag. 475), non può avere l'effetto di riaprire un termine ormai scaduto.

A questi rilievi il Valentini oppone che, lungi dall'avere la portata attribuitale dalla convenuta, la comunicazione 21 ottobre 1983 deve considerarsi un « fatto nuovo di natura sostanziale » che lo abilitò a inoltrare il 25 novembre 1983 una domanda di reinquadramento. A sostegno della sua tesi, egli invoca la sentenza 16 dicembre 1964, cause riunite 109/63 e 13/64, Muller, Race. 1964, pag. 1275. Inconferente, per contro, sarebbe il richiamo alla sentenza Gunnelia. Nella causa relativa, infatti, il ricorrente non poteva giovarsi di una disposizione come quella prevista dall'atto del 21 ottobre 1983.
La seconda questione sollevata dal giudice italiano verte sulla legittimità dei regolamenti che hanno istituito il prelievo di corresponsabilità, alla luce del principio di non discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE, secondo il quale l'organizzazione comune dei mercati « deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità ».

Il giudice proponente si chiede infatti se, calcolando il prelievo su una base imponibile uniforme per tutti i produttori di latte, l'art. 2 del regolamento n. 1079/77 non leda la parità di trattamento dei produttori, dal momento che esso non tiene conto in maniera differenziata, in relazione al tenore di grassi presenti nel latte, delle responsabilità effettive di questi nella formazione delle eccedenze di burro e di latte in polvere.

L'oggetto della questione rende opportuna un'osservazione preliminare. Nella già citata pronunzia Stölting, avete affermato che il prelievo di corresponsabilità « concorre a promuovere il conseguimento dello scopo della stabilizzazione dei mercati » e che l'entità della sua aliquota non appare sproporzionata (causa 138/79, sopra menzionata, punto 7). È questo il motivo per cui, come hanno osservato tanto l'attore nella causa principale quanto il governo italiano, la materia del contendere verte non sulla scelta del prelievo di corresponsabilità come strumento per influire sullo squilibrio fra l'offerta e la domanda, bensì sulle modalità per il suo calcolo e, più precisamente, sulla base imponibile uniforme, in altre parole, il prezzo indicativo del latte contenente il 3,7% di grassi.

Questa distinzione, benché abbia il vantaggio di precisare l'oggetto del contendere, tuttavia essa non modifica la natura del vostro sindacato giurisdizionale. Come avete precisato nella sentenza Stölting, va, in effetti,

« ( ... ) riconosciuto al Consiglio un potere discrezionale in questa materia che corrisponde alle responsabilità politiche che gli artt. 40 e 43 (del trattato) gli impongono ».

Di conseguenza, voi eserciterete un sindacato di legittimità ristretto, cioè limitato all'errore manifesto di valutazione ed allo sviamento di potere. Queste sono del resto le due censure formulate nei confronti dell'applicazione uniforme del prelievo.
Prima di valutare il merito della controversia, è opportuno esaminare l'eccezione d'irricevibilità sollevata dai Paesi Bassi nella causa 16/84 contro il ricorso proposto dalla Commissione.

Il governo olandese rileva infatti che, a seguito del parere motivato emesso dalla Commissione ed entro il termine di due mesi stabilito in tale parere, esso aveva fatto pervenire alla Commissione vari esempi in cifre destinati a provare che il sistema in vigore nei Paesi Bassi ed i metodi elaborati dalla Commissione, fra l'altro nella sua proposta di settima direttiva, per il calcolo del-l'IVA sulle vendite di beni d'occasione portavano agli stessi risultati. Ora, secondo il governo olandese, da contatti avuti in proposito da funzionari olandesi con funzionari della Commissione era risultato chiaramente che il termine impartito nel parere motivato sarebbe stato sospeso per il tempo necessario all'esame dei dati trasmessi. Non avendo tenuto conto di questa promessa e non avendo richiamato l'attenzione dello stato interessato su un possibile malinteso, la Commissione avrebbe violato il legittimo affidamento del governo olandese, cui non si potrebbe far carico di non essersi conformato ad un parere di cui esso era legittimato a ritenere sospeso il termine di attuazione.

La suddetta eccezione non può essere accolta. L'art. 169 del trattato CEE stabilisce infatti che lo Stato membro deve conformarsi al parere motivato « nel termine fissato dalla Commissione », la quale dispone in proposito di un potere discrezionale. Di conseguenza, il governo olandese avrebbe dovuto chiedere la proroga del termine alla Commissione stessa, che, com'è stato espressamente riconosciuto dalla Corte, è competente a « stabilire se una domanda in tal senso, da parte di uno Stato membro, debba essere accolta » (sentenza 10 novembre 1981, causa 28/81, Race. 1981, pag. 2577, punto 6 della motivazione). Qualsiasi altra soluzione, in particolare fondata su eventuali impegni verbali assunti da funzionari della Commissione, dev'essere scartata in quanto sarebbe fonte di incertezza giuridica.

Il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione contro i Paesi Bassi deve quindi essere dichiarato ricevibile. Passo ora al merito della controversia.
Passo dunque all'esame del primo quesito, constatando che né l'attrice nel giudizio principale né il giudice del rinvio ci dicono chiaramente perché la validità della decisione sia dubbia. Come ho accennato, peraltro, dall'ordinanza traspare che il giudice pensa sia a vizi di forma, sia ad errori di diritto e in particolare alla violazione delle norme che definiscono la natura scientifica di un apparecchio. Solo in questo senso, infatti, può esser letto il suo richiamo alla sentenza Control Data.

Cominciamo con le censure in tema di forma. Com'è noto, alle decisioni del nostro tipo si imputa di solito una motivazione insufficiente. Non credo tuttavia che un simile addebito possa muoversi al provvedimento controverso la cui motivazione è, sì, sintetica, ma non al punto da configurare violazione delle forme sostanziali. Del problema vi siete espressamente occupati nella sentenza 25 ottobre 1984, causa 185/83, Race. 1984, pag. 3623. Se è vero — vi si legge — che la motivazione prescritta dall'articolo 190 del trattato deve far emergere in modo chiaro il ragionamento dell'autorità comunitaria affinché gli interessati conoscano le giustificazioni delle sue misure e possano difendersi, non è necessario che essa specifichi tutti gli elementi di fatto o di diritto dei quali la stessa autorità ha tenuto conto.

In effetti — aggiungeste — che la motivazione soddisfi o no le dette esigenze è questione da dirimere con riguardo non solo alla lettera della decisione, ma anche al suo contesto e all'insieme delle norme che disciplinano la materia. Nella specie, la laconicità della decisione non impedisce che la motivazione risponda ai requisiti minimi dell'articolo 190. L'atto è infatti indirizzato agli Stati membri i cui esperti hanno partecipato alle sedute del Comitato per le franchigie e conoscono il dossier in misura sufficiente per poterne apprezzare la portata. Esso contiene inoltre gli elementi indispensabili perché l'istituto scientifico interessato o l'impresa importatrice possano valutarne eventuali vizi come l'errore manifesto o lo sviamento di potere (punti 38 e 39).

È dunque in base a questi semplici princìpi che va apprezzata la motivazione di una decisione in tema di franchigia; e, come ho detto, chi li applichi al nostro provvedimento dovrà concludere per la sua incensurabilità. Aggiungo che viziato esso non sembra neppure sotto il profilo sostanziale. Sappiamo che il giudice a quo crede di poter trarre indicazioni in senso opposto dalla sentenza Control Data. Non ritengo, peraltro, che tale riferimento sia pertinente. In quella causa la Commissione aveva sostenuto che un calcolatore non può mai, per definizione, ritenersi un apparecchio scientifico. Ma questo errore essa non ha commesso nel nostro caso, in cui, lungi dal procedere per assiomi, è pervenuta alla decisione esaminando le caratteristiche dello strumento sul fondamento dei criteri posti dalla disciplina comunitaria.
È dunque in sede di ricorso che il governo francese ha esposto per la prima volta i suoi argomenti in difesa della norma controversa. Quello principale è molto semplice: la norma — si dice — non ha nulla a che fare con l'articolo 30. Nella confezione e nella messa in commercio di una pubblicazione, infatti, possono schematicamente individuarsi tre fasi: la fornitura della carta, la stampa e la distribuzione del prodotto stampato. Ora, la prima e la terza fase hanno per oggetto una merce che, come tale, deve poter circolare liberamente. Non così la fase intermedia, perché la stampa non può certo esser definita un bene materiale. Essa consiste in un servizio ed è dunque soggetta alle regole che il trattato pone in materia di servizi. Ne consegue che l'accusa di violazione dell'articolo 30, il cui scopo è assicurare la libertà di circolazione delle merci, ma non anche quella dei servizi, è infondata e dev'essere respinta.

A quest'argomento la Commissione risponde osservando: a) che secondo l'articolo 60, primo comma, del trattato « sono considerate come servizi le prestazioni fornite ... dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci »; b) che, dunque, la libera circolazione dei servizi ha natura residuale rispetto alle altre tre grandi libertà comunitarie. È, sì, possibile — aggiunge la Commissione — che una misura nazionale sia censurata sulla base vuoi dell'articolo 30, vuoi dell'articolo 59 ; nel caso di specie, tuttavia, a venir in primo piano è la norma riguardante le merci. Le tre fasi illustrate dal governo convenuto, infatti, si risolvono in un solo processo che inizia con l'ordine inviato dall'impresa editoriale alla sua tipografia e termina con la spedizione degli esemplari stampati da parte di quest'ultima. Detto altrimenti, la prestazione del tipografo resta in qualche modo « assorbita » nella fornitura materiale delle copie ordinate dall'editore ; onde nei rapporti contrattuali fra tali soggetti l'elemento « fisico » prevale su quello « immateriale » della prestazione di servizio che è dunque priva di un autonomo rilievo economico.

Il governo francese replica in primo luogo ricordando che questa tesi — potersi una prestazione di servizio ritener « assorbita » nella fornitura delle merci che ne costituiscono il supporto materiale — non è mai stata accolta dalla vostra giurisprudenza. Al contrario, nella sentenza 30 aprile 1974, causa 155/73, Sacchi, Raccolta 1974, pag. 409, le due situazioni sarebbero state chiaramente distinte. La Commissione, d'altra parte, non avrebbe dimostrato che le pubblicazioni in esame, intese come supporto della prestazione di servizio, sono esse stesse oggetto di una restrizione quantitativa secondo l'articolo 30.