CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. POIARES MADURO

presentate il 25 ottobre 2007 1( )

Causa C-250/06

United Pan-Europe Communications Belgium SA

Coditel Brabant SA

Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutele)

Wolu TV ASBL

contro

État Belge

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Belgio)]





1. Alla Corte di giustizia viene chiesto di pronunciarsi al fine di consentire al Conseil d’État (Consiglio di Stato) (Belgio) di valutare la compatibilità con il diritto comunitario di misure nazionali che impongono obblighi di ridiffusione («must-carry») agli operatori delle reti di distribuzione via cavo della regione di Bruxelles-Capitale. Sebbene la domanda di pronuncia pregiudiziale verta sul diritto della concorrenza e sulla libera prestazione dei servizi, per le ragioni che espongo infra, mi riferirò alle questioni sollevate dal giudice del rinvio principalmente alla luce dell’art. 49 CE.

I – Fatti, contesto normativo nazionale e questione pregiudiziale

2. Le ricorrenti nella causa principale sono operatori via cavo che, mediante le loro reti, distribuiscono canali televisivi nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale. Esse hanno proposto ricorso dinanzi al giudice del rinvio chiedendo l’annullamento di due decreti emanati dal Ministro per l’Economia e la Ricerca scientifica, rispettivamente, il 17 gennaio 2001 ed il 24 gennaio 2002. Entrambi i decreti sono stati emanati in applicazione della legge 30 marzo 1995 relativa alle reti di distribuzione di trasmissioni di radiodiffusione e all’esercizio di attività di radiodiffusione nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale (in prosieguo: la «legge sulla radiodiffusione»).

3. L’art. 13 della legge sulla radiodiffusione descrive l’obbligo di ridiffusione degli operatori via cavo della Regione di Bruxelles-Capitale. Tale articolo si legge:

«Gli operatori via cavo autorizzati a gestire una rete di distribuzione di trasmissioni televisive nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale devono trasmettere simultaneamente e integralmente i seguenti programmi televisivi:

– i programmi televisivi diffusi dagli organismi di radiodiffusione del servizio pubblico appartenenti alla Comunità francese e quelli diffusi dagli organismi di radiodiffusione del servizio pubblico appartenenti alla Comunità fiamminga;

– i programmi televisivi diffusi da qualsiasi altro organismo di radiodiffusione appartenente alla Comunità francese o fiamminga, designato dal ministro competente».

4. Il decreto ministeriale del 17 gennaio 2001 chiarisce i motivi alla base delle norme in materia di ridiffusione e designa otto organismi di diffusione radiotelevisiva come operatori must-carry. Esso è redatto nei seguenti termini:

«Considerando che il regime del must-carry rientra in una politica audiovisiva diretta a consentire ai telespettatori di accedere tanto agli organismi di radiodiffusione di servizio pubblico quanto agli organismi di radiodiffusione privati che assumono taluni oneri di servizio pubblico;

considerando che il regime del must-carry ha lo scopo di salvaguardare il carattere pluralista e culturale dell’offerta di programmi sulle reti di teledistribuzione e di garantire l’accesso di tutti i telespettatori a tale pluralismo;

considerando che tale regime è incontestabilmente giustificato da ragioni di interesse generale;

considerando che la scelta delle emittenti private con qualifica di operatori must-carry è stata effettuata con l’obiettivo di armonizzare il panorama audiovisivo in Belgio;

considerando la consultazione effettuata presso la Comunità francese e la Comunità fiamminga;

considerando che la qualità di operatore must-carry deve essere riconosciuta agli organismi di radiodiffusione designati in cambio di importanti obblighi che questi ultimi hanno accettato di sottoscrivere;

considerando che taluni di questi organismi di radiodiffusione designati sono investiti di una missione di servizio pubblico;

considerando che la qualità di operatore must carry dev’essere riconosciuta all’asbl Télé Bruxelles e alla vzw TV Brussel con l’obiettivo di favorire lo sviluppo della televisione locale, che diffonde informazioni locali, destinate ad un pubblico locale;

considerando che la revoca della qualità di operatore must carry avrebbe la conseguenza di compromettere l’esistenza stessa di tali organismi di radiodiffusione televisiva che non potrebbero sopportare i costi elevati di distribuzione,

decide:

Art. 1.

Il distributore autorizzato a gestire una rete di distribuzione televisiva nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale deve trasmettere al momento della loro diffusione e integralmente i programmi televisivi dei seguenti organismi di radiodiffusione:

1. Vlaamse Media Maatschappij n.v.

2. TV Brussel v.z.w.

3. Belgian business television n.v.

4. Media ad infinitum n.v.

5. TVi s.a.

6. A.b.s.l. Télé Bruxelles

7. Canal+ Belgique s.a.

8. Satellimages s.a.

(…)».

5. Il decreto 24 gennaio 2002 ha modificato il decreto 17 gennaio 2001 e ha accordato la qualifica di operatore must-carry a due nuovi organismi di diffusione radiotelevisiva: la Event TV Vlaanderen NV e la YTV SA. Nel corso delle presenti conclusioni mi riferirò collettivamente ai decreti del 17 gennaio 2001 e del 24 gennaio 2002 come alle «misure controverse».

6. Dinanzi al Conseil d’État le ricorrenti nella causa principale hanno fatto valere che la concessione della qualifica di operatore must-carry a determinati organismi di diffusione radiotelevisiva comporta il riconoscimento di diritti speciali ai sensi dell’art. 86 CE, ciò che è idoneo a falsare la concorrenza in violazione degli artt. 3, n. 1, lett. g), CE, 10 CE, 82 CE e 86 CE. Le ricorrenti hanno inoltre dedotto che le misure controverse comportano una restrizione della libera prestazione dei servizi attraverso la riduzione del numero dei canali disponibili e la sottrazione dei distributori must-carry al negoziato con gli altri operatori via cavo. Secondo le ricorrenti nella causa principale, tali circostanze configurano una violazione dell’art. 49 CE.

7. Con ordinanza del 17 maggio 2006 il Conseil d’État ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l’obbligo, imposto ad un’impresa di distribuzione via cavo di programmi televisivi, di diffondere taluni programmi determinati debba essere interpretato nel senso che esso conferisce agli autori di tali programmi un “diritto speciale” ai sensi dell’art. 86 [CE].

2) Qualora la prima questione venga risolta in senso affermativo, se le regole indicate nella parte finale dell’art. 86, n. 1, CE [vale a dire “(…) le norme del presente Trattato, specialmente (…) quelle contemplate dagli articoli 12 [CE] e da 81 [CE] a 89 [CE] inclusi”] debbano essere interpretate nel senso che agli Stati membri non è consentito imporre ad imprese che distribuiscono programmi televisivi via cavo di diffondere taluni programmi televisivi trasmessi da organismi di radiodiffusione privati, ma “appartenenti” (ai sensi della legge belga 30 marzo 1995 relativa alle reti di distribuzione di trasmissioni di radiodiffusione e all’esercizio di attività di radiodiffusione nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale) ai poteri pubblici specifici di tale Stato, con la conseguenza che il numero di programmi provenienti da altri Stati membri o non membri dell’Unione Europea, e da organismi non appartenenti a tali poteri pubblici, è diminuito sino al numero dei programmi sui quali è imposto un obbligo di trasmissione.

3) Se l’art. 49 [CE] debba essere interpretato nel senso che vi è un ostacolo vietato alla libera prestazione di servizi a partire dal momento in cui una misura adottata da uno Stato membro, nella fattispecie l’obbligo di ritrasmettere programmi televisivi sulle reti di distribuzione via cavo, possa ostacolare direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, la prestazione di servizi a partire da un altro Stato membro per i destinatari di tali servizi che si trovino nel primo Stato membro, cosa che avverrebbe qualora, a causa di tale misura, il fornitore di servizi si trovasse in una posizione sfavorevole nelle negoziazioni per l’accesso a queste medesime reti.

4) Se l’art. 49 [CE] debba essere interpretato nel senso che vi è un ostacolo vietato perché una misura adottata dallo Stato membro, nella fattispecie l’obbligo di ritrasmettere programmi televisivi su reti di distribuzione via cavo, viene accordata nella maggior parte dei casi, a causa del luogo di stabilimento dei beneficiari o di altri vincoli dei medesimi con tale Stato membro, solamente a imprese stabilite in tale Stato membro e sebbene non vi sia una giustificazione ad un tale ostacolo derivante da ragioni imperative di interesse pubblico nel rispetto del principio di proporzionalità».

II – Valutazione

A – Terza e quarta questione

8. Occorre anzitutto esaminare la terza e la quarta questione sollevate dal giudice del rinvio. Con tali questioni, si chiede sostanzialmente se misure nazionali come quelle contestate nella causa principale, che impongono agli operatori via cavo un obbligo di ridiffusione nei confronti di determinate emittenti, costituisca una restrizione della libera di prestazione dei servizi e, in caso di soluzione affermativa, se, tuttavia, tali misure siano compatibili con il diritto comunitario.

9. I servizi di cui trattasi – la trasmissione di messaggi televisivi via cavo – rientra chiaramente nell’ambito della nozione di «servizi» ai sensi dell’art. 49 CE ( ). Gli operatori di diffusione televisiva e i distributori via cavo devono lavorare insieme per fornire i detti servizi. In tale contesto, essi possono avvalersi dell’art. 49 CE per opporsi a misure nazionali che applicano alla fornitura di servizi a livello puramente nazionale un trattamento più favorevole di quello applicato alla prestazione di servizi a livello comunitario ( ). Tali misure possono essere ammesse solo se risultano idonee e necessarie al conseguimento di un legittimo interesse pubblico e se il diverso impatto sulla fornitura di servizi a livello nazionale, da una parte, e sulla fornitura di servizi all’interno della Comunità, dall’altra, è proporzionato alle differenze oggettive tra i servizi prestati, rispettivamente, in ambito nazionale e comunitario ( ).

Sull’esistenza di una restrizione

10. Una politica relativa agli obblighi di ridiffusione come quella controversa nella causa principale favorisce la distribuzione dei canali delle emittenti soggette agli obblighi di ridiffusione ma, allo stesso tempo, svantaggia le emittenti cui non è stata concessa tale qualifica. È pacifico che le reti di distribuzione via cavo di cui si tratta nel presente procedimento dispongono di una lunghezza di banda limitata. Pertanto, avendo attribuito un certo numero di canali alle emittenti con qualità di must-carry, il numero complessivo di canali disponibili sulle reti di distribuzione si è proporzionalmente ridotto. Dalle informazioni prodotte alla Corte emerge che le reti analogiche di distribuzione di cui trattasi nella presente causa dispongono all’incirca di 40 canali, dei quali almeno 20 devono essere riservati alle emittenti designate come operatori must-carry. Di conseguenza, gli operatori via cavo possono trovarsi nell’impossibilità di distribuire determinati canali che avrebbero altrimenti distribuito in assenza di norme sugli obblighi di ridiffusione. A titolo di esempio, le ricorrenti nella causa principale riferiscono che, per effetto di tali norme, la Coditel è stata costretta a rimuovere dalla sua rete analogica i canali televisivi Arte, RAI Uno e La Cinquième. In sostanza, i beneficiari del regime di must-carry godono di un vantaggio competitivo, poiché non devono negoziare con gli operatori via cavo né competere con le altre emittenti per assicurarsi la distribuzione dei loro canali sulle reti di distribuzione televisiva via cavo.

11. Dall’ordinanza di rinvio non emerge in maniera inequivocabile se l’art. 13 della legge sulla radiodiffusione esiga che le emittenti siano stabilite in Belgio al fine di poter aspirare alla qualifica di operatore must-carry. Benché il governo belga abbia asserito che la concessione della qualifica di operatore must-carry non è necessariamente limitata agli organismi di radiodiffusione stabiliti in Belgio, i beneficiari menzionati nelle misure controverse sono tutti organismi nazionali. Inoltre, il governo belga ha precisato che il recente trasferimento della sede di una di tali emittenti a Lussemburgo sarebbe stato preso in considerazione nella prossima valutazione della situazione di tale emittente come operatore must‑carry, anche se i contenuti dei programmi di quest’ultima non sono cambiati. In ogni caso, poiché – riportando le parole del governo belga – la politica del must-carry ha lo scopo di «garantire ai cittadini belgi l’accesso alle informazioni locali e nazionali nonché al loro patrimonio culturale», le emittenti straniere avrebbero minori probabilità di essere designate come operatori must-carry rispetto alle emittenti nazionali. Perciò, nella pratica, norme riguardanti gli obblighi di ridiffusione come quelle controverse nella presente causa rendono l’accesso alle reti di distribuzione televisiva più difficile per gli organismi di radiodiffusione stabiliti in altri Stati membri che non per le emittenti nazionali. Anche se le dette norme non pongono espressamente la condizione della residenza nello Stato membro interessato, esse nondimeno prevedono un trattamento che risulta più favorevole per i servizi di radiodiffusione televisiva puramente nazionali rispetto al trattamento previsto per la fornitura di servizi di radiodiffusione televisiva transafrontalieri. Per tale motivo, le dette misure costituiscono una restrizione della libera prestazione dei servizi.

Se tale restrizione sia o meno giustificata

12. Il governo belga ha sottolineato che la politica relativa agli obblighi di ridiffusione ha lo scopo di salvaguardare il carattere pluralista e culturale dei programmi trasmessi dalle reti di distribuzione televisiva nella regione di Bruxelles-Capitale e di garantire a tutti i telespettatori di tale regione l’accesso ad una gamma di programmi televisivi ispirata alla varietà ed al pluralismo. La Corte ha già avuto occasione di affermare che una politica del settore audiovisivo mirante a istituire un sistema radiotelevisivo pluralistico inteso a garantire la libertà di espressione e le differenti componenti sociali, culturali, religiose, filosofiche o linguistiche nella società può indubbiamente giustificare una restrizione della lbera prestazione dei servizi ( ). Tuttavia, per poter essere ammissibili ai sensi dell’art. 49 CE, le misure nazionali di cui trattasi devono, innanzi tutto, costituire un mezzo idoneo a tutelare l’interesse generale del pluralismo ( ).

13. Credo che la politica del must‑carry di cui si discute nel presente caso debba essere vista principalmente in relazione al dato particolare che Bruxelles-Capitale è una regione bilingue. In tale regione, ciascun operatore via cavo copre un’area, che si compone di vari comuni, in cui opera come unico distributore di televisione analogica via cavo. L’applicazione delle norme relative agli obblighi di ridiffusione permette di garantire ai telespettatori di ciascun comune l’accesso tanto ai canali che hanno un legame linguistico e culturale con la Comunità francese quanto ai canali che hanno un legame linguistico e culturale con la Comunità fiamminga. In tale contesto, le dette norme costituiscono una misura adeguata a garantire ai telespettatori presenti in una data regione l’accesso, nella propria lingua, all’informazione locale e nazionale nonché ai programmi che valorizzano il loro patrimonio culturale.

14. Una politica di must-carry adottata con tali fini favorisce inevitabilmente gli organismi di radiodiffusione i cui programmi presentino un determinato grado di prossimità culturale con i telespettatori della regione considerata. Tuttavia, se è pur vero che il Trattato non osta all’adozione di misure dirette a difendere e a valorizzare il patrimonio nazionale culturale e linguistico di uno Stato membro, tuttavia tali misure non debbono in ogni caso essere sproporzionate rispetto allo scopo perseguito e le relative modalità di applicazione non debbono comportare discriminazioni arbitrarie a danno dei prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri. In altre parole, una politica di difesa e di valorizzazione del patrimonio culturale e linguistico di uno Stato membro non dà a quest’ultimo la libertà di adottare provvedimenti che conferiscono un vantaggio competitivo agli operatori economici nazionali ( ).

15. Nell’ambito del procedimento pregiudiziale, spetta frequentemente al giudice del rinvio compiere la valutazione finale sulla proporzionalità di una data misura ( ). Ciò nonostante, è importante che la Corte di giustizia metta in evidenza alcuni aspetti che il giudice del rinvio potrebbe dover approfondire per realizzare l’esame della proporzionalità che gli è affidato. Nel caso presente, secondo me, vi sono tre aspetti, in particolare, che il giudice del rinvio dovrebbe verificare.

16. In primo luogo, egli dovrebbe assicurarsi che, in quanto la concessione della qualifica di operatore must-carry è soggetta a condizioni che possono essere soddisfatte più difficilmente dagli organismi di radiodiffusione stabiliti in altri Stati membri che non dalle emittenti nazionali, tali condizioni siano realmente necessarie allo scopo di salvaguardare il pluralismo e l’accesso all’informazione locale e nazionale ( ). Ciò che maggiormente rileva, come illustra la sentenza VT4, è il fatto che un’emittente possa offrire programmi televisivi, inclusi i notiziari, il cui contenuto sia destinato al pubblico di uno Stato membro diverso da quello in cui essa è stabilita ( ). Il giudice del rinvio deve pertanto accertarsi che, di fatto, la circostanza che un’emittente sia stabilita in Belgio non costituisca di per sé un fattore rilevante ai fini della concessione della qualifica di operatore must-carry.

17. In secondo luogo, il giudice del rinvio deve verificare che, alla luce del numero totale di canali disponibili, il numero dei canali da riservare alle emittenti designate come operatori must-carry non ecceda manifestamente il numero dei canali necessari a conseguire gli obiettivi di salvaguardia del pluralismo e di accesso all’informazione locale e nazionale. In tale contesto, il giudice del rinvio ha l’obbligo di assicurarsi che gli obblighi di ridiffusione non siano imposti incondizionatamente per tutti i canali di una particolare emittente, ma che siano limitati ai canali che realmente contribuiscono al raggiungimento di tale obiettivo.

18. In terzo luogo, il giudice del rinvio dovrebbe accertarsi che esistano garanzie procedurali atte ad evitare che la concessione della qualifica di operatore must‑carry si traduca in una discriminazione arbitraria. Quando uno Stato membro concede ad alcune emittenti la detta qualifica, esso deve osservare procedure trasparenti e non discriminatorie, agendo in base a criteri chiaramente definiti che possano essere conosciuti in anticipo dagli interessati.

19. I suddetti tre aspetti sono riflessi nella direttiva 2002/22/CE ( ), cui gli Stati membri dovevano dare attuazione entro il 25 luglio 2003. Ai termini dell’art. 31, n. 1, di tale direttiva, il quale esprime essenzialmente principi che discendono dal Trattato, «[g]li Stati membri possono imporre ragionevoli obblighi di ridiffusione». Di seguito, esso precisa che tali obblighi «sono imposti solo qualora siano necessari a soddisfare precisi obiettivi di interesse generale e sono proporzionati e trasparenti» e che «sono soggetti a revisione periodica».

20. Di conseguenza, l’art. 49 CE non osta all’applicazione di misure nazionali che impongano obblighi di ridiffusione agli operatori via cavo di una determinata regione allo scopo di garantire ai telespettatori di tale regione l’accesso all’informazione locale e nazionale nonché ai programmi che valorizzano il loro patrimonio culturale, purché tali misure siano proporzionate allo scopo perseguito e le relative modalità di applicazione non comportino discriminazioni arbitrarie ai danni dei prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri.

B – Prima e seconda questione

21. Propongo di non rispondere alla prima ed alla seconda questione. Con tali questioni, il giudice del rinvio chiede se lo status di operatore must-carry debba essere considerato un «diritto speciale» ai sensi dell’art. 86 CE e, in caso di risposta affermativa, se tale disposizione, letta congiuntamente ad altre disposizioni del Trattato, osti alla concessione di tale status. Le ricorrenti nella causa principale hanno asserito che le norme relative agli obblighi di ridiffusione falsano la concorrenza tra gli operatori delle reti di distribuzione via cavo e gli operatori delle reti di distribuzione di altro genere. Esse hanno inoltre rilevato che, accordando a determinate imprese lo status di operatore must-carry, lo Stato belga pone di fatto le imprese designate in una posizione dominante di cui abusano.

22. Tuttavia, l’ordinanza di rinvio non contiene informazioni riguardanti, in particolare, la definizione del mercato rilevante, il calcolo delle quote di mercato detenute dalle varie imprese operanti in tale mercato, ed il presunto abuso di posizione dominante. In tali circostanze, le questioni formulate dal giudice del rinvio con riguardo alle norme del Trattato in materia di concorrenza devono essere considerate irricevibili ( ).

III – Conclusione

23. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco che la Corte di giustizia risolva nel seguente modo le questioni formulate dal Conseil d’État:

L’art. 49 CE non osta all’applicazione di misure nazionali che impongano obblighi di ridiffusione agli operatori via cavo di una determinata regione allo scopo di garantire ai telespettatori di tale regione l’accesso all’informazione locale e nazionale nonché ai programmi che valorizzano il loro patrimonio culturale, purché tali misure siano proporzionate allo scopo perseguito e le relative modalità di applicazione non comportino discriminazioni arbitrarie ai danni dei prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri.

Spetta al giudice del rinvio stabilire se le misure di cui trattasi siano conformi al principio di proporzionalità. In particolare, il giudice del rinvio ha il compito di verificare che:

– in quanto la concessione della qualifica di operatore must-carry è soggetta a condizioni che possono essere soddisfatte più difficilmente dagli organismi di diffusione radiotelevisiva stabiliti in altri Stati membri che non dalle emittenti nazionali, tali condizioni siano necessarie al conseguimento del suddetto obiettivo;

– il numero dei canali da riservare alle emittenti designate come operatori must-carry non ecceda manifestamente il numero dei canali necessari al conseguimento del suddetto scopo;

– la qualifica di operatore must‑carry venga accordata in conformità di procedure trasparenti e non discriminatorie, sulla base di criteri chiaramente definiti che possono essere conosciuti in anticipo dagli interessati.