CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 7 MAGGIO 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudice,

La domanda di pronunzia pregiudiziale del Bundesverwaltungsgericht, che ha dato luogo al presente procedimento 3-74, verte su problemi relativi al rilascio di licenze nell'ambito dell'organizzazione dei mercati agricoli. Nella causa principale si contende sul momento in cui l'obbligo d'importazione imposto all' operatore e garantito da una cauzione debba considerarsi adempiuto.

Il 3 febbraio 1967 la «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel», convenuta nella causa principale, rilasciava alla ditta Pfützenreuter, attrice, due licenze d'importazione, valide fino al 31 maggio 1967, per complessivi 500000 kg d'orzo francese destinato alla fabbricazione di birra. A granzia dell'importazione, l'attrice aveva depositato una cauzione di 10000 DM. Fino al 24 maggio 1967 essa importava 260464 kg di orzo. I restanti 250000 kg giungevano il 31 maggio 1967 alla dogana di Emmerich-Hafen e l'attrice chiedeva che venissero spediti per lo sdoganamento alla dogana di Düsseldorf. L'ufficio competente attestava che la merce aveva attraversata il confine, dopodiché l'orzo veniva presentato alla dogana di Düsseldorf, ed ivi scaricato e sdoganato il 5 giugno 1967.

Secondo le incontrastate affermazioni dell'attrice, il motivo per cui la merce non era stata sdoganata fin dal suo arrivo ad Emmerich-Hafen risiedeva nel fatto che, il 31 maggio 1967, non erano pervenuti i documenti necessari, speditile per posta dagli uffici doganali di Düsseldorf e di Andernach, dove erano stati usati per lo sdoganamento delle altre partite.

Con due provvedimenti del 12 giugno 1967, la convenuta dichiarava l'incameramento della cauzione, per un importo di 2386,33 DM, a causa del parziale ritardo nell'effettuare l'importazione.

Dopo aver inutilmente fatto opposizione, l'attrice adiva il Verwaltungsgericht di Francoforte e riusciva vittoriosa in prima istanza.

L'appello interposto dalla convenuta veniva respinto dallo Hessische Verwaltungsgerichtshof con la seguente motivazione: non avendo il legislatore comunitario precisato la nozione di «importazione», in proposito andava applicato il diritto interno. Secondo il diritto tedesco un'importazione deve considerarsi effettuata dal momento in cui la merce sia pervenuta nel territorio della Repubblica federale di Germania. Poiché ciò era avvenuto, nel termine stabilito, con la presentazione dell'orzo all'ufficio doganale di Emmerich-Hafen, la cauzione non doveva essere nemmeno parzialmente incamerata.

Contro questa sentenza la convenuta proponeva ricorso per cassazione al Bundesverwaltungsgericht, richiamandosi principalmente alla sentenza 15. 12. 1971 della Corte di giustizia della Comunità europee (causa 35/71, Schleswig-Holsteinische landwirtschaftliche Hauptgenossenschaft) (Raccolta 1971, pag. 1083), dalla quale si desumerebbe che la nozione d'importazione va interpretata in base al diritto comunitario.

L'attrice eccepiva che questa sentenza fa riferimento alla fase definitiva dell'organizzazione dei mercati agricoli e considera la nozione d'importazione sotto il profilo del regime dei prelievi, non già di quello delle licenze, per il quale valgono criteri diversi.

Il Bundesverwaltungsgerichtshof ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se la nozione d'importazione ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento CEE n. 102/64 vada interpretata: a) secondo il diritto interno; b) in caso di risposta negativa al quesito di cui alla lettera a): in quale momento debba considerarsi adempiuto l'obbligo d'importare, in caso di spedizione delle merci ad altra dogana.

2. Se i giudici nazionali siano competenti a riconoscere che sussiste forza maggiore anche nei casi che non sono menzionati all'art. 8, n. 2, del regolamento CEE n. 102/64, né sono riconosciuti dagli Stati membri, in conformità al n. 3 della stessa disposizione. Se vi sia un termine per la presentazione della domanda intesa ad ottenere che si tenga conto della forza maggiore, ed in caso affermativo quale sia tale termine.

I — Sulla questione n. 1

La nozione di «importazione» non è definita né nel regolamento di base del Consiglio 4 aprile 1962, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1962, pag. 933), né nel regolamento della Commissione — da applicare nel caso in esame — 28 luglio 1964, n. 102, «relativo ai titoli d'importazione e d'esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso ed i prodotti trasformati a base di riso» (GU 1964, pag. 2125). Si tratta quindi di stabilire se detta nozione vada interpretata, di volta in volta, secondo il diritto nazionale ovvero secondo le norme comunitarie, com'è stato fatto, del resto, col regolamento della Commissione 10 luglio 1970, n. 1373 (GU 1970, n. L 158). La soluzione di questo problema può scaturire solo dalla finalità del regime delle licenze nel suo complesso.

A norma del regolamento n. 102/64, che riprende in proposito il solo art. 16 del regolamento n. 19, l'importazione di cereali è subordinata al rilascio di una licenza che attribuisce il diritto, ma impone anche l'obbligo, d'importare entro il termine di validità del titolo il quantitativo di cereali ivi stabilito. L'obbligo di importare è garantito dal deposito di una cauzione. Il sistema della cauzione è stato istituito — come viene indicato nel sesto «considerando» del regolamento n. 102/64 — al fine di evitare che le licenze (qualora l'importazione non abbia luogo o venga effettuata solo parzialmente) diano «un'idea errata della situazione del mercato». Secondo lo stesso «considerando», il regime della cauzione veniva perfezionato onde «evitare perturbazioni nelle correnti commerciali tradizionali dovute all'applicazione di regimi differenti da parte degli Stati membri».

Com'è stato affermato da questa Corte nella sentenza 17. 12. 1970 (Köster, causa 25-70, Raccolta 1970, pagg. 1161-1176), l'esatta conoscenza dei negozi progettati doveva consentire alle autorità competenti di valersi in modo adeguato degli strumenti d'intervento.

La nozione di «giorno dell'importazione» è rilevante ai fini della prognosi sull'andamento del mercato resa possibile dal sistema delle licenze, in quanto delimita il periodo di tempo per il quale si possono fare previsioni sul volume degli scambi internazionali di cereali, in base alle licenze ottenute dagli operatori. Essa va quindi definita secondo criteri dettati dal diritto comunitario, affinché le previsioni che per ogni Stato membro si possono trarre dalle licenze si riferiscano allo stesso periodo. Ciò vale anche per il periodo anteriore all'emanazione del regolamento della Commissione 10 luglio 1970, n. 1373.

Non è necessario, infatti, che sia espressamente stabilita la definizione comunitaria di una data nozione, qualora essa possa desumersi logicamente dalla finalità economica della relativa disciplina (cfr. sentenza 1o. 2. 1972, causa 49-71, Hagen contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Raccolta 1972, pag. 23).

Secondo la Commissione, a norma del diritto comunitario, l'obbligo d'importazione deve considerarsi adempiuto solo allorché la merce sia stata definitivamente sdoganata e messa in commercio nel paese importatore. Lo scopo del regime delle licenze e della cauzione, che è quel lo di poter pronosticare quale sarà la situazione, impone d'interpretare la nozione di «importazione» come un procedimento mediante il quale la merce estera entra in concorrenza coi prodotti nazionali.

L'attrice sostiene invece che, per adempiere l'obbligo d'importazione, è sufficiente che la merce sia pervenuta nel territorio dello Stato importatore, qualora sia manifesto che non si tratta di una semplice operazione di transito. La sua tesi sarebbe conforme allo spirito del regime delle licenze e della cauzione, in quanto la valutazione circa l'andamento del mercato basata sulle licenze rilasciate agli operatori dovrebbe comprendere anche le merci che, pur trovandosi materialmente nel territorio dello Stato membro importatore, non siano state ancora sdoganate. Queste merci avrebbero già un'incidenza sull'andamento del mercato, così come quelle che, dopo lo sdoganamento restino — eventualmente per mesi — depositate in magazzino.

Ora, si può condividere il parere dell'attrice, quando essa sostiene che le merci non ancora sdoganate possono incidere sulla situazione del mercato interno; e ciò vale tanto per le merci che si trovano sotto controllo doganale, quanto per quelle che non siano state ancora spedite dal paese d'origine o che si trovino in viaggio verso il paese di destinazione. Anch'esse, infatti, possono già costituire oggetto di rapporti commerciali nel paese importatore.

Poiché tuttavia il regime comunitario delle licenze è basato sulla nozione di effettiva «importazione», non già sull'incidenza che questa può avere sul mercato, è chiaro che il momento in cui avviene l'importazione è un elemento decisivo al fine di ottenere un quadro esatto del mercato. L'importazione, d'altra parte, deve ritenersi perfezionata solo all'atto dello sdoganamento, mentre non basta che la merce abbia attraversato il confine o che sia stata presentata una dichiarazione doganale. Soltanto la merce già sdoganata ha superato, infatti, le barriere che, al confine, si oppongono alle correnti di traffico, quali ad esempio l'accertamento della conformità della merce alle indicazioni contenute nella licenza o i controlli sanitari. Si deve quindi ritenere meglio rispondente alla finalità del regime delle licenze la definizione secondo cui «importazione» è il procedimento — che incide sostanzialmente sull'andamento del mercato interno — il quale si perfeziona con lo sdoganamento.

II — Sulla questione n. 2

Alla Corte viene chiesta inoltre l'interpretazione dell'art. 8 del regolamento n. 102/64. Il Bundesverwaltungsgericht solleva la questione del se i giudici nazionali possano riconoscere che sussiste la forza maggiore anche nei casi che non sono menzionati all'art. 8, n. 2, né sono ammessi dagli Stati membri, ai sensi del n. 3 dello stesso articolo.

Proporrei di risolvere la questione in senso affermativo, come avete già fatto con riguardo ad una disposizione analoga — art. 6 del regolamento CEE n. 136/64 (GU 1964, pag. 2601) — nella sentenza 11. 7. 1968 (causa 4-68, Schwarzwaldmilch GmbH, Raccolta 1968, pag. 498). Della suddetta norma, relativa all'organizzazione di mercato nel settore del latte e dei latticini, si possono qui richiamare i nn. 3 e 4 che, a prescindere da talune differenze irrilevanti, corrispondono ai nn. 2 e 3 dell'art. 8 del regolamento n. 102/64. Il carattere non tassativo dell'elenco di cui all'art. 8, n. 2, risulta già dal fatto che ulteriori casi di forza maggiore possono essere ammessi, ai sensi del successivo n. 3, dagli Stati membri. Ma, inoltre, questo n. 3, in cui si parla in generale degli «Stati membri», non esclude la facoltà dei giudici nazionali di riconoscere, nell'ambito della propria competenza, altri casi di forza maggiore che non rientrino nelle ipotesi previste dal legislatore comunitario o dagli Stati membri.

Taluni criteri per la determinazione dei casi di forza maggiore sono stati indicati da questa Corte in due sentenze 17. 12. 1970, emesse rispettivamente nelle cause 11-70, Internationale Handelsgesellschaft (Raccolta 1970, pagg. 1125-1139) e 25-70, Köster (Raccolta 1970, pagg. 1161-1179), come pure — per il caso specifico della perdita di una licenza — nella sentenza 30 gennaio 1974 (causa 158-73, Kampffmeyer). È in base a questi criteri che il Bundesverwaltungsgericht dovrà stabilire se nella fattispecie si possa ravvisare un caso di forza maggiore. Potrebbe, ad esempio, ritenersi eccessivo il tempo impiegato nella trasmissione per posta dei documenti necessari per lo sdoganamento di alcune partite dell'orzo da birra importato.

Nella seconda parte della questione n. 2 il Bundesverwaltungsgericht chiede se esista un termine per la presentazione della domanda intesa ad ottenere che si tenga conto della forza maggiore e, in caso affermativo, quale sia tale termine.

La questione non è espressamente risolta nel regolamento n. 102/64. Nella summenzionata sentenza Kampffmeyer, questa Corte ha affermato — a proposito del regolamento n. 1373/70 — che la domanda di restituzione della cauzione o di proroga del termine in caso di forza maggiore può essere presentata dopo la scadenza della validità della licenza. La Corte non ha tuttavia precisato se vi sia un termine per la presentazione di detta domanda. Dalla motivazione della sentenza — nel senso che l'evento potrebbe verificarsi poco prima della scadenza della licenza, di guisa che potrebbe essere obiettivamente impossibile presentare la domanda entro tale termine — si desume però che, in linea di principio, essa ritiene che la domanda vada presentata immediatamente dopo il verificarsi della causa di forza maggiore.

L'attrice ha sostenuto che non esiste un termine per la presentazione della domanda di cui trattasi. Il principio della certezza del diritto impone, a suo avviso, che i termini la cui inosservanza produca un effetto giuridico dannoso per l'interessato siano espressamente stabiliti dalla legge.

In teoria questa opinione potrebbe essere esatta, benché giustamente la Corte abbia già affermato — ad esempio, nella sentenza 6. 7. 1971 (causa 59-70, Regno dei Paesi Bassi contro Commissione, Raccolta 1971, pag. 639) — che, per ragioni di coerenza e di certezza giuridica, i diritti devono essere esercitati entro un «termine adeguato».

Nel nostro caso, l'obbligo del titolare della licenza di esercitare senza indugio i diritti spettantigli in caso di forza maggiore si desume dalla finalità stessa del regime delle licenze: qualora la visione del futuro andamento del mercato basata sulle licenze risulti falsata dalla circostanza che un evento di forza maggiore ha impedito un'importazione, essa va corretta appena possibile, accertando se debba essere concessa una proroga della validità della licenza, ed eventualmente per quale durata, ovvero l'importazione non debba più aver luogo. A ciò si aggiunga il fatto che gli organi amministrativi devono esser posti in grado di cono scere quanto prima quali siano le conseguenze del riconoscimento della forza maggiore sul piano fiscale, cioè in merito allo svincolo della cauzione. Io ritengo, tuttavia, come la Commissione, che il titolare della licenza non sia tenuto a decidere immediatamente, dopo esser venuto a conoscenza dell'evento, quale debba essere l'oggetto della sua domanda, ma disponga invece di un ragionevole termine di riflessione. Ma soprattutto, qualora egli abbia in un primo momento sostenuto, in base a fondati motivi, di aver adempiuto l'obbligo d'importazione, e ciò venga contestato, egli deve avere la facoltà di far valere in un secondo momento le circostanze che possono configurare l'ipotesi di forza maggiore. Sarà sempre possibile decidere a seconda della circostanze del caso specifico quando ciò debba essere ammesso.

III — Riassumo come segue le mie conclusioni:

1. Il momento in cui l'obbligo d'importazione deve considerarsi adempiuto, ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento CEE della Commissione n. 102/64 va determinato in base al diritto comunitario. Il titolare della licenza d'importazione adempie detto obbligo con lo sdoganamento della merce.

2. I giudici degli Stati membri sono competenti a riconoscere che sussiste forza maggiore, ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento CEE n. 102/64, anche in casi diversi da quelli indicati nel n. 2 dello stesso articolo o ammessi in forza del successivo n. 3. La domanda intesa ad ottenere che si tenga conto della forza maggiore va presentata senza indugio — pur ammettendo un certo termine di riflessione — dopo che il titolare della licenza sia venuto a conoscenza delle relative circostanze. Con riguardo a tutti gli aspetti del caso specifico non sembra tuttavia doversi escludere la possibilità di far valere anche in un secondo momento circostanze che possano configurare un caso di forza maggiore, al fine di evitare la perdita totale o parziale della cauzione.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.