Passiamo ora ad esaminare se il regime giuridico della cauzione, e in particolare la norma in base alla quale l'intero importo di essa viene incamerato in caso di trasformazione tardiva delle carni importate, sia o meno in contrasto con il principio di proporzionalità e con quello di eguaglianza.

La difesa dell'impresa importatrice sostiene che disporre l'incameramento di tutta la cauzione, sia nell'ipotesi che la trasformazione delle carni avvenga tardivamente sia quando essa non avviene affatto, rappresenti una violazione del principio di proporzionalità tra illecito e sanzione. A suo avviso, la trasformazione tardiva sarebbe colpita in modo eccessivamente severo; mentre sarebbe stato più corretto e conforme al criterio della proporzionalità differenziare nettamente l'adempimento tardivo dal completo inadempimento, e graduare la misura della sanzione a seconda della entità del ritardo nell'utilizzazione della carne. La medesima censura è presentata anche come violazione del principio di eguaglianza: il fatto che il regolamento preveda l'incameramento della cauzione per tutte indistintamente le ipotesi di inosservanza del termine significherebbe riservare un identico trattamento a situazioni di diversa gravità.

A sostegno di questa tesi, la società Merkur invoca la giurisprudenza della nostra Corte, e in particolare la sentenza del 21 giugno 1979 nella causa 240/78, Atalanta c/Produktschap voor Vee en Vlees. Si trattava in quel caso di stabilire se fosse conforme al principio di proporzionalità l'articolo 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76, il quale prevedeva l'incameramento integrale delle cauzioni prestate per ottenere gli aiuti comunitari dai produttori di carni suine, se questi non avessero rispettato gli obblighi assunti nei contratti conclusi con gli enti nazionali di intervento. La Corte ritenne che tale disposizione «nella sua automaticità» fosse contraria «al principio di proporzionalità, nella misura in cui non permette di adattare la sanzione comminata al grado d'inadempimento degli obblighi contrattuali o alla gravità dell'inosservanza di detti obblighi» (punto 15 della motivazione; v. Raccolta 1979, p. 2137 ss. e, in particolare, p. 2150-2151). La ditta interessata rileva che l'articolo 1 del regolamento 572/78, proprio come l'articolo 5 del citato regolamento 1889/76, non consente di graduare la sanzione alla gravità dell'inadempimento e ne deduce che esso sarebbe contrario al principio di proporzionalità.

Conviene innanzitutto ripetere che l'incameramento della cauzione previsto dal regolamento 572/78 non ha natura di sanzione, ma costituisce tutt'al più una forma di cessazione del beneficio accordato agli importatori dal regolamento 805/68, e di attuazione dell'obbligo generale di versamento del prelievo fissato dalla tariffa doganale comune. Così stando le cose, non avrebbe alcuna giustificazione graduare la misura del prelievo in relazione al maggiore o minore ritardo nella trasformazione delle carni importate. L'elemento decisivo, che mette fine al periodo di sospensione dell'obbligo di pagare il prelievo, è infatti costituito dal venir meno di una delle condizioni cui la sospensione stessa è subordinata (che le carni importate siano utilizzate nel modo prescritto ed entro il termine stabilito). Ed è ragionevole che, qualora non si realizzino le condizioni dalle quali uno speciale beneficio dipende, il beneficio stesso cada definitivamente e si ripristini l'obbligo di pagamento nella sua integrità. Se poi prendiamo in considerazione le ragioni di natura economica che sono alla base dello speciale regime della cauzione introdotto dal regolamento 572/78, troviamo un'ulteriore conferma del fatto che non sarebbe ragionevole graduare la misura del prelievo a seconda del ritardo (variabile) nella trasformazione, o della mancata trasformazione. Abbiamo già visto infatti che il beneficio della sospensione del prelievo può assolvere alla sua funzione di tutela della competitività dell'industria di trasformazione nei confronti dei concorrenti extracomunitari soltanto se viene limitato a un periodo di tempo breve. Dobbiamo quindi ritenere che, se tale beneficio fosse prolungato al di là dei tre-quattro mesi, le conseguenze sul mercato delle carni bovine potrebbero essere di segno inverso rispetto alle finalità che la Commissione persegue. Questa constatazione concorre a dimostrare non attendibile la tesi secondo cui la misura del prelievo dovrebbe essere ridotta quando l'utilizzazione delle carni importate è tardiva, ed intera solo quando la trasformazione voluta non si verifica per nulla.

L'interpretazione dell'articolo 1 del regolamento 572/78, che a me sembra corretta, e che tiene conto delle finalità di politica economica perseguite dalla Commissione nel disciplinare il mercato delle carni bovine, trova conferma nella giurisprudenza della nostra Corte. Mi sembra, sotto questo profilo, significativo che la sentenza 26 giugno 1980 relativa alla causa 808/79, Pardini (Raccolta 1980, p. 2103) abbia riconosciuto la necessità che le autorità incaricate di gestire l'organizzazione comune dei mercati dispongano di previsioni precise sulle importazioni ed esportazioni future e abbia affermato che gli operatori, i quali fruiscano di vantaggi derivanti dal sistema, debbono anche sopportare gli inconvenienti derivanti dalla necessità per la Comunità di evitare abusi (punti 17 e 21 della motivazione). Si trattava in quel caso di stabilire se la norma del regolamento della Commissione n. 193/75, secondo cui l'esportatore cui sia stato rubato un titolo di esportazione o di prefissazione non può ottenere un nuovo titolo, fosse o meno giustificata rispetto alle esigenze di controllo; e la Corte ritenne che il rischio sopportato dagli operatori fosse proporzionato rispetto alle esigenze che la norma mirava a soddisfare. Sotto due profili importanti è soprattutto ravvisabile una certa analogia fra questo precedente e il caso di specie: in primo luogo, in quanto si riconosceva che la Commissione, per esercitare le sue funzioni di politica economica, deve disporre di previsioni precise sull'andamento del mercato e, in secondo luogo, in quanto si affermava che escludere la possibilità per l'operatore di ottenere un duplicato del titolo smarrito non viola il principio di proporzionalità, anche se una regola di tal genere è destinata ad operare in modo rigido e automatico.

Mi sembra opportuno, infine, sottolineare che la determinazione della durata del periodo entro il quale debbono trasformarsi le carni importate è il risultato di un apprezzamento tecnico spettante alla Commissione. Nel corso della procedura, e particolarmente durante la fase orale, la Commissione ha spiegato abbastanza diffusamente le ragioni di questa scelta; ora, ritengo che, quando ci si trova di fronte a delle spiegazioni dettagliate e, d'altra parte, non risultano precisi e convincenti elementi in senso contrario, sia ragionevole limitarsi a prendere atto delle scelte di politica economica compiute dalla Commissione. Non vedo come, in una situazione di questo tipo, sarebbe possibile negare che la sospensione del prelievo è idonea a raggiungere gli scopi di politica economica per i quali è stata prevista solo se viene circoscritta a un dato periodo, che non può essere troppo lungo.