Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 7 marzo 1989. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEL BELGIO. - LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE - CONTROLLO ALLE FRONTIERE - TITOLO DI SOGGIORNO O DI STABILIMENTO. - CAUSA 321/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 00997



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . L' inadempimento rimproverato dalla Commissione al Regno del Belgio consiste in taluni controlli non sistematici, cui le autorità nazionali avrebbero sottoposto cittadini di altri Stati membri residenti in territorio belga, presentatisi alla frontiera di ritorno da un viaggio all' estero, in particolare chiedendo loro di esibire non soltanto il passaporto o una carta di identità, ma altresì un titolo di soggiorno o di stabilimento . Il fatto non è contestato dal governo belga .

2 . Il controllo di questo titolo è previsto all' art . 38 del regio decreto belga 8 ottobre 1981, sull' accesso al territorio, sul soggiorno, sullo stabilimento e sull' allontanamento degli stranieri, secondo cui :

"Ogni straniero di età superiore ai quindici anni deve sempre portare con sé un titolo di soggiorno o di stabilimento o qualsivoglia altro documento di soggiorno ed esibirlo quando ne sia richiesto dagli agenti dell' autorità ".

3 . Le parti convengono sulla compatibilità con il diritto comunitario di questo controllo quando esso si eserciti all' interno del territorio belga . La Commissione sostiene tuttavia che la richiesta di esibire un titolo di soggiorno o di stabilimento, se avanzata all' atto del passaggio della frontiera, viola le direttive comunitarie concernenti la libera circolazione, e precisamente la direttiva 68/360 ( 1 ), per quanto riguarda i lavoratori dipendenti, e la direttiva 73/148 ( 2 ), per quanto riguarda i lavoratori autonomi ed i prestatori di servizi .

I rispettivi articoli 3 delle due direttive, redatti nello stesso modo, recitano quanto segue :

"1 ) Gli Stati membri ammettono nel rispettivo territorio le persone di cui all' articolo 1 ( 3 ) dietro semplice presentazione di una carta di identità o di un passaporto validi .

2 ) Non può essere imposto alcun visto di ingresso né obbligo equivalente, salvo per i membri della famiglia che non possiedono la cittadinanza di uno degli Stati membri . Gli Stati membri concedono a tali persone ogni agevolazione per l' ottenimento dei visti eventualmente necessari ".

4 . Le parti in causa sono concordi anche nell' ammettere che l' obbligo di esibire a richiesta un titolo di soggiorno o di stabilimento non costituisce una condizione d' accesso al territorio belga .

5 . Secondo la Commissione, tuttavia, nei casi da essa denunciati, è stato imposto a cittadini comunitari residenti in Belgio, i quali attraversavano la frontiera per rientrare nel territorio belga dopo essersi recati all' estero, un onere supplementare non menzionato dalle direttive comunitarie, che esigono "la semplice presentazione di una carta di identità o di un passaporto validi", escludendo in particolare la facoltà per gli Stati membri di imporre un visto d' ingresso o qualsiasi obbligo equivalente .

6 . Nel corso del procedimento, in fase di controreplica, il governo belga ha riconosciuto che "il controllo del permesso di soggiorno, previsto dall' art . 38 del regio decreto 8 ottobre 1981, deve necessariamente essere effettuato in territorio belga e non prima dell' entrata in questo territorio ". Dopo aver rilevato che "il controllo di frontiera ( si esercita ) normalmente al momento dell' entrata nel territorio nazionale", esso ne ha dedotto, come logico corollario, che "è ovvio che le autorità incaricate di tale controllo non possono esigere la presentazione del titolo di soggiorno", e s' è impegnato a diramare istruzioni agli agenti interessati per evitare in futuro controlli che risultino irregolari ai sensi della legge nazionale .

7 . Se queste precisazioni del governo belga risolvono in pratica il problema dei controlli, esse non toccano però il punto di diritto comunitario su cui si fonda il ricorso della Commissione . Nell' ambito di tale ricorso, occorre quindi accertare se l' obbligo aggiuntivo di esibire al passaggio della frontiera un titolo di soggiorno o di stabilimento, pur non condizionando il passaggio stesso, violi i già menzionati articoli della direttiva 68/360 e della direttiva 73/148 .

8 . Sebbene, nel suo controricorso, il governo belga attribuisca alla controparte la tesi che la presentazione del titolo di soggiorno o di stabilimento costituisce l' oggetto di un obbligo supplementare equivalente all' obbligo di ottenere un visto d' ingresso, nulla di simile è riscontrabile nelle memorie della Commissione, la quale si limita a far valere che la prassi delle autorità belghe finisce con l' addossare agli interessati un obbligo aggiuntivo in occasione del loro ingresso in territorio belga, e ciò in contrasto con le norme delle direttive secondo cui l' ingresso si effettua "dietro semplice presentazione di una carta d' identità o di un passaporto validi ".

9 . Così stando le cose ed essendo pacifico che l' ingresso in territorio belga non è subordinato per nessuno alla presentazione di un titolo di soggiorno o di stabilimento, non appare più pertinente il riferimento delle parti alla sentenza pronunciata il 3 luglio 1980 dalla Corte nella causa 157/79 ( 4 ), Pieck, in cui si doveva precisamente chiarire se "un timbro apposto al passaporto al momento del transito alla frontiera e che autorizzi l' ingresso sul territorio" potesse considerarsi come un visto di ingresso o un documento equivalente . Ci si deve invece unicamente domandare se siano compatibili col diritto comunitario controlli come quelli in esame, che non sono menzionati nel paragrafo 1 di ciascuno degli artt . 3 precitati e che non possono neppure essere ritenuti equivalenti ad un visto d' ingresso, posto che non condizionano in alcun modo l' accesso al territorio .

10 . Per risolvere questo problema, mi sembra opportuno partire dalla constatazione che, in ciascuna delle direttive di cui si tratta, le disposizioni concernenti il diritto di un soggetto di accedere al territorio di uno Stato membro sono nettamente distinte da quelle che si riferiscono al diritto di risiedere in detto Stato .

11 . Come ha osservato l' avvocato generale Warner nelle sue conclusioni relative alla citata causa Pieck, gli autori delle direttive si trovarono di fronte ad un' alternativa : avrebbero infatti potuto far dipendere il diritto d' accesso dalla prova che l' interessato era titolare d' un diritto di soggiorno in quanto persona menzionata all' art . 1 dell' una o dell' altra direttiva oppure avrebbero potuto stabilire che "gli Stati membri debbano reciprocamente consentire ai loro cittadini l' ingresso nel loro territorio previo semplice accertamento della cittadinanza, con riserva di esaminare dopo l' ingresso ogni problema relativo al diritto di soggiorno conferito dal trattato ".

La loro scelta avvenne manifestamente in favore della seconda possibilità .

12 . L' interpretazione delle disposizioni controverse, nel senso che esse non consentono di esigere la prova della titolarità di un diritto di soggiorno all' ingresso nel territorio di uno Stato membro, appare infatti giustificata non soltanto da talune particolarità grammaticali nella formulazione delle disposizioni stesse, ma anche e soprattutto dall' impossibilità di attribuire agli autori delle direttive sulla libera circolazione la volontà di rendere più complicato il passaggio delle frontiere fra i vari Stati membri abbinando il controllo dell' identità ad un controllo dei titoli di soggiorno o di stabilimento .

13 . In linea di principio, pertanto, l' unico controllo che abbia la sua ragion d' essere al momento e in funzione del passaggio della frontiera è dunque la verifica dell' identità personale, che è d' altra parte il solo espressamente previsto dagli artt . 3 delle due direttive .

14 . Il governo belga sostiene tuttavia che i due controlli sono di natura diversa e che non vi è nessun motivo per ritenere incompatibile col diritto comunitario un loro svolgimento simultaneo, posto che il controllo dei titoli di soggiorno o di stabilimento non comporta un divieto di accesso al territorio nel caso di mancata esibizione dei documenti richiesti e non implica "alcuna formalità mirante ad autorizzare l' ingresso nel territorio di uno Stato membro, prescritta oltre il controllo del passaporto o della carta d' identità alla frontiera" secondo la formulazione usata al punto 10 della citata sentenza Pieck . In mancanza di qualsiasi collegamento con l' autorizzazione all' ingresso, non vi sarebbe quindi nessuna possibilità di far rientrare fra le ipotesi contemplate dalla giurisprudenza della Corte una formalità quale l' esame dei documenti di soggiorno .

15 . A tale argomento di tipo formale si può opporre che la combinazione sistematica dei due controlli potrebbe influire indirettamente sul diritto d' ingresso, ritardando o comunque rendendo più complicato per gli interessati il passaggio della frontiera . Invero, sarebbe illogico pensare che gli autori della direttiva, mentre per alleggerire le formalità di ingresso hanno escluso il controllo dei titoli di soggiorno, allorché avrebbero potuto combinare i due controlli rendendo così possibile già alla frontiera l' accertamento dell' esistenza di un diritto di soggiorno, abbiano poi inteso tollerare tacitamente una combinazione sistematica dei controlli su iniziativa degli Stati membri, quando ciò avrebbe per solo effetto di sottoporre a maggiori formalità il passaggio della frontiera, senza peraltro conservare lo specifico vantaggio che si potrebbe trarre dall' effettuazione simultanea dei controlli impedendo l' ingresso alle persone sprovviste di titolo di soggiorno .

16 . Un controllo sistematico dei titoli di soggiorno al passaggio della frontiera potrebbe inoltre creare pesanti intralci alla libera circolazione delle persone, se si tiene conto del numero sempre crescente dei lavoratori salariati ed indipendenti e dei prestatori di servizi che si spostano fra gli Stati membri e che verrebbero sottoposti a tale controllo .

17 . Alla luce delle considerazioni sopra esposte, ritengo che l' art . 3 della direttiva 68/360 e l' art . 3 della direttiva 73/148, e più precisamente lo spirito di tali norme, non consentano controlli sistematici dei titoli di soggiorno o di stabilimento al passaggio della frontiera, anche se simili controlli non possono essere considerati equivalenti all' imposizione di un visto d' ingresso e non sono quindi espressamente vietati dalle suddette disposizioni .

Neppure, però, si può impedire ad uno Stato membro di effettuare in casi particolari e non sistematicamente il controllo del titolo di soggiorno al passaggio della frontiera, controllo che in ogni caso sarebbe consentito immediatamente dopo l' entrata nel suo territorio; e ciò per gli stessi motivi di semplificazione delle formalità di ingresso in senso ampio che ci inducono a ritenere illegittimo un eventuale controllo sistematico . Controlli sporadici ed eccezionali, ad esempio in occasione di particolari avvenimenti, così come dedotto dal rappresentante del governo belga all' udienza orale, non mi sembrano atti ad influire sulla libera circolazione e non mi sembra costituiscano una violazione delle direttive invocate . In altri termini, controlli siffatti, come quelli che risultano dal fascicolo processuale e che non sono né sistematici e neppure frequenti, non solo non rientrano nel campo espresso di applicazione del divieto sancito dalle direttive in esame, ma neppure ne tradiscono l' ispirazione liberalizzatrice, come viceversa potrebbe accadere se fossero sistematici . Ed a tal riguardo è quanto mai opportuno che i funzionari interessati ricevano precise istruzioni nel senso precisato, secondo l' intenzione manifestata dal governo belga nel corso del procedimento .

18 . Ritengo quindi, in definitiva, che il Regno del Belgio, effettuando, in occasione dell' entrata sul suo territorio di cittadini di altri Stati membri che lecitamente vi risiedano, controlli sporadici di carattere personale relativi alla detenzione da parte di tali persone di un titolo di soggiorno o di stabilimento, non abbia violato l' art . 3 della direttiva 68/360 né l' art . 3 della direttiva 73/148 .

Propongo pertanto :

- di respingere il ricorso;

- di condannare la Commissione alle spese .

(*) Lingua originale : l' italiano .

( 1 ) Direttiva del Consiglio 68/360 del 15 ottobre 1968, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all' interno della Comunità ( GU L 257, pag . 13 ).

( 2 ) Direttiva del Consiglio 73/148 del 21 maggio 1973, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all' interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi ( GU L 172, pag . 14 ).

( 3 ) Le persone di cui all' art . 1 sono, nell' ambito della direttiva 68/360, i cittadini degli Stati membri ed i loro familiari, cui si applica il regolamento n . 1612/68 e, nell' ambito della direttiva 73/148, i lavoratori autonomi ed i prestatori di servizi, i destinatari di una prestazione di servizi, i familiari dei suddetti .

( 4 ) Racc . 1980, pag . 2171 .