B.

Con ciò giungiamo all'esame della seconda questione preliminare, la quale verte appunto sulle difficoltà di carattere costituzionale cui ho testé fatto cenno. Nelle sue osservazioni, il Governo italiano conclude per l'inammissibilità assoluta della questione sottopostavi dal Conciliatore di Milano assumendo che detta questione, a differenza di quanto prescrive l'art. 177, non costituisce la premessa del sillogismo che il giudice di merito deve normalmente formulare per risolvere il caso concreto. Nella fattispecie, il giudice non deve applicare che una legge interna dello Stato italiano: non dovendo applicare il Trattato di Roma, egli non può avere dubbi circa la sua interpretazione. Il Governo italiano si esprime nei seguenti termini : «In questo caso, il Giudice non deve applicare alcuna norma del Trattato di Roma né, quindi, può avere dubbi circa la interpretazione del Trattato, secondo la situazione chiaramente presupposta dall'art. 177 dello stesso Trattato, bensì soltanto la legge interna (quella appunto sull'E.N.E.L.) che regola la materia sottoposta al suo esame.» D'altro lato, prosegue il Governo italiano, la questione se uno Stato membro abbia violato, con una legge interna, degli obblighi comunitari, può essere sollevata soltanto mediante il procedimento di cui agli artt. 169 e 170 del Trattato, procedimento al quale i singoli non possono partecipare, nemmeno indirettamente : «…le norme di legge rimangono in vigore anche dopo la sentenza della Corte, fino a quando lo Stato, anche in ottemperanza all'obbligo generale posto dall'art. 5 del Trattato, non prenda i provvedimenti conformi all'esecuzione della sentenza». Signori, a questa eccezione d'«inammissibilità assoluta» sarebbe forse sufficiente opporre la vostra giurisprudenza secondo la quale questa Corte non deve prendere in esame le considerazioni che hanno indotto il giudice nazionale a sottoporvi una questione pregiudiziale: basta che voi accertiate trattarsi di una questione del genere contemplato nell'articolo 177 cioè vertente sull'interpretazione del Trattato ovvero sull'interpretazione e la validità di un regolamento comunitario, per la quale l'articolo 177 attribuisce competenza alla Corte. Ci si può tuttavia chiedere se questa giurisprudenza, di per se molto opportuna e basata sul pieno rispetto della competenza dei giudici nazionali, vada applicata senza eccezioni né limitazioni, ad esempio anche qualora la questione deferita sia palesemente priva di qualsiasi rapporto con la causa di merito: in detta ipotesi, deve la Corte considerarsi tenuta a dare un'interpretazione astratta del Trattato — cui le circostanze attribuiscono un aspetto puramente dottrinale, senza alcun nesso con la risoluzione della controversia — anche se tale interpretazione verte su questioni di grande rilievo o atte a provocare gravi conflitti coi giudici nazionali? È lecito dubitarne. Appunto per questo, onde evitare qualsiasi equivoco e proprio nella speranza di evitare un conflitto del genere accennato, penso di dovermi spiegare il più chiaramente possibile circa le obiezioni del Governo italiano. Devo anzitutto respingere il secondo rilievo ossia che la violazione del Trattato, commessa mediante una legge interna ad esso posteriore e con esso in contrasto, può dar luogo soltanto al procedimento per la constatazione della inadempienza degli Stati membri contemplato negli articoli 169-171, procedimento dal quale i singoli sono esclusi e che lascia in vigore la legge fino a che questa non sia stata, se del caso, abrogata in ossequio alla sentenza con cui la Corte accerti la sua incompatibilità col Trattato. Il problema in realtà non è questo: il problema riguarda la coesistenza di due norme giuridiche in contrasto tra loro (in ipotesi) e del pari applicabili all'interno di uno Stato membro, l'una contenuta nel Trattato o emanante dalle istituzioni della Comunità e l'altra adottata dal legislatore nazionale: quale deve prevalere fino a quando non sia stato eliminato il contrasto? Ecco il problema. Senza rifarsi a concezioni dottrinali — che troppo si prestano a discussioni — circa la natura delle Comunità europee, né scegliere fra «l'Europa federale» e «l'Europa delle patrie», ovvero fra «sopranazionale» e «internazionale», il giudice (è questo il suo compito) non può che considerare il Trattato per quello che è. Orbene — e sto per fare una semplice constatazione — il Trattato istitutivo della C.E.E., come gli altri due Trattati detti europei, ha creato un ordinamento giuridico autonomo, distinto da quello di ciascuno degli Stati membri, e che tuttavia a questi si sostituisce parzialmente secondo norme precise contenute nello stesso Trattato, norme che operano dei trasferimenti di competenze a favore di istituzioni comuni. Per restare nel campo delle norme, è universalmente ammesso che il Trattato C.E.E. benché in molto minor misura del Trattato C.E.C.A. contiene un certo numero di disposizioni le quali, sia per la loro natura sia per il loro oggetto, sono direttamente applicabili nell'ordinamento giuridico interno, in cui sono state «integrate» con la ratifica (fenomeno che non è del resto peculiare ai Trattati europei). Così, voi stessi avete affermato il carattere «self-executing» secondo l'espressione consacrata, dell'articolo 12 e dell'articolo 31 ed avete precisato che si tratta di disposizioni le quali producono effetti immediati e attribuiscono diritti soggettivi che i giudici interni devono tutelare. Quanto alle disposizioni che non hanno tale efficacia diretta, esse si inseriscono nell'ordinamento giuridico interno in due modi diversi, a seconda che gli organi esecutivi della Comunità (Consiglio o Commissione ovvero, nella maggior parte dei casi, entrambi organicamente associati con l'intervento del Parlamento Europeo) abbiano o meno il potere di adottare un regolamento. In caso negativo, vi è un obbligo dello Stato membro che questi adempie vuoi spontaneamente, vuoi in esecuzione di raccomandazioni o direttive degli esecutivi, e il Trattato si inserisce nell'ordinamento giuridico interno solo attraverso i provvedimenti d'ordine interno adottati dai competenti organi di detto Stato. Quando invece gli esecutivi comunitari hanno il potere di adottare un regolamento, e se ne valgono, l'inserimento nell'ordine interno ha luogo ipso jure con la semplice pubblicazione del regolamento: ciò risulta nel modo più evidente dal combinato disposto dell'articolo 189, secondo comma, e dall'articolo 191. A norma dell'articolo 189, secondo comma, «il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri». A norma dell'articolo 191, «i regolamenti sono pubblicati nella G.U. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita ovvero, in mancanza, il ventesimo giorno successivo alla loro pubblicazione». Vi sono quindi due categorie di disposizioni direttamente applicabili : 1. Le disposizioni del Trattato considerate «self-executing»; 2. Quelle per la cui applicazione sono stati adottati dei regolamenti. Come immaginare infatti che una disposizione del Trattato per cui è stato adottato un regolamento non si inserisca nell'ordinamento interno unitamente al regolamento cui serve di fondamento giuridico? Come ammettere che un'altra disposizione, per la quale non è stato emanato un regolamento né una norma interna d'applicazione per il semplice motivo ch'essa era autosufficiente, non abbia la stessa sorte? È quindi impossibile sottrarsi al problema costituito dalla coesistenza, in ciascuno Stato membro, di due ordinamenti giuridici, quello interno e quello comunitario, che hanno ciascuno la propria sfera di competenza, né conseguentemente alla questione di quale sia la sanzione per gli eventuali sconfinamenti dell'un ordinamento nell'ambito proprio dell'altro. Per gli sconfinamenti commessi dalle Istituzioni delle Comunità, non vi è alcuna difficoltà: essi vengono censurati dalla Corte attraverso uno dei rimedi che il Trattato offre tanto agli Stati membri quanto ai singoli, cioè il ricorso d'annullamento (art. 173) e l'eccezione d'illegittimità (art. 184). Quanto agli sconfinamenti commessi da organi nazionali, essi vanno del pari repressi e anche in questo caso non solo a favore degli Stati, ma anche a favore dei singoli qualora il Trattato o i regolamenti comunitari attribuiscano loro dei diritti soggettivi. Come la Corte ha ricordato, la tutela di tali diritti è affidata ai giudici interni. In qual modo questi giudici dovranno esercitare il loro controllo e, in ispecie, applicare le disposizioni self-executing del Trattato, come pure i regolamenti comunitari legalmente adottati, qualora vi sia una disposizione interna contraria? Se questa è anteriore all'entrata in vigore del Trattato o alla pubblicazione del regolamento, soccorre il principio dell'abrogazione tacita. Le difficoltà sorgono qualora la disposizione interna sia posteriore al Trattato e in contrasto con una norma self-executing di questo, ovvero qualora essa sia posteriore a un regolamento comunitario legalmente adottato e regolarmente pubblicato; in detta ipotesi, tuttavia, la difficoltà sorge soltanto se la disposizione interna è una norma di legge, giacché nel caso di un semplice atto amministrativo, o anche di un regolamento, il ricorso di legittimità o, quanto meno, l'eccezione d'illegittimità (nei paesi che non ammettono in pieno l'impugnazione diretta dei regolamenti) sono sufficienti a rendere inefficace una disposizione interna di fronte a una norma comunitaria. Nel caso della norma di legge, ci troviamo invece inevitabilmente di fronte a un problema di carattere costituzionale. Come sapete, tale problema è stato risolto in modo del tutto soddisfacente nei Paesi Bassi la cui Costituzione, recentemente modificata, attribuisce espressamente ai tribunali il potere di rilevare d'ufficio l'illegittimità delle leggi in contrasto con i trattati internazionali, quanto meno qualora si tratti di disposizioni self-executing. Nel Granducato del Lussemburgo, la giurisprudenza ha fatto proprio lo stesso principio. In Francia, la dottrina è quasi unanime nell'ammetterlo, basandosi sull'articolo 55 della Costituzione attuale la quale, come l'articolo 28 della Costituzione del 1946, afferma che i trattati internazionali regolarmente ratificati e pubblicati prevalgono sulle leggi interne; vi sono anche delle sentenze le quali possono essere, almeno implicitamente, intese in questo senso. Nel Belgio, malgrado la mancanza di espresse disposizioni costituzionali, una vigorosa corrente dottrinale, alla quale si è pubblicamente associato un altissimo magistrato, sembra destinata a far prevalere la stessa soluzione. Per quanto ciò possa sembrare a prima vista paradossale, le difficoltà di principio s'incontrano attualmente nei due paesi che hanno una Corte costituzionale, cioè la Germania e l'Italia. In entrambi i casi dette difficoltà dipendono dal fatto che il Trattato di Roma è stato ratificato con una legge ordinaria che non ha valore di legge costituzionale e non può quindi derogare alle norme né ai principi della Costituzione. Non spetta certo a me interpretare le Costituzioni degli Stati membri. Mi limiterò ad osservare che, per quanto riguarda la Germania (dove, a tutt'oggi, la Corte costituzionale non si è ancora pronunziata), le obiezioni sembrano originate dal fatto che l'ordinamento giuridico della Comunità (di cui si ammette l'esistenza, autonoma rispetto all'ordinamento giuridico tedesco) non offre ai cittadini della Repubblica federale tutte le garanzie loro fornite dalla legge fondamentale, soprattutto in quanto provvedimenti di carattere legislativo possono essere adottati nella Comunità da organi non parlamentari (Consigli o Commissione) in casi in cui, nell'ordinamento interno, sarebbero riservati al Parlamento. Cosa si può rispondere, se non che i regolamenti comunitari, anche i più importanti, non sono provvedimenti legislativi né, come qualcuno ha detto, «quasi legislativi», bensì atti emessi dal potere esecutivo (Consigli o Commissione) il quale non può agire che entro i limiti delle deleghe consentitegli dal Trattato e sotto il controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia? Il Trattato di Roma ha certamente in parte il carattere di una vera Costituzione, quella della Comunità (e, sotto questo aspetto, è completato da protocolli e allegati che hanno il suo stesso valore, non già dai regolamenti), ma per il resto ha soprattutto il carattere di quella che si chiama una «legge quadro», il che è perfettamente legittimo quando si tratti di far fronte ad una situazione in movimento, quale l'instaurazione di un mercato comune, e purché lo scopo da raggiungere e la situazione da realizzare (se non le modalità della realizzazione) siano definiti in modo tale che la flessibilità non escluda la precisione: siamo ben lontani dalle «cambiali in bianco» che certi Parlamenti nazionali talvolta rilasciano. I cittadini della Repubblica federale ritrovano dunque nell'ordinamento giuridico comunitario, in ispecie mercè il controllo giurisdizionale, delle garanzie se non identiche almeno analoghe a quelle che l'ordinamento giuridico interno loro offriva (prima dei trasferimenti di competenza operati dal Trattato) attraverso i più ampi poteri del Parlamento. La vera questione sembra essere quindi se la creazione di un siffatto ordinamento giuridico, mediante un trattato ratificato con legge ordinaria, sia compatibile con la Costituzione: si tratta evidentemente di un problema che solo il giudice costituzionale nazionale è competente a risolvere. Pare che lo stesso ragionamento valga per l'Italia. In questo paese, come sapete, la Corte costituzionale, con sentenza 24 febbraio-7 marzo 1964 riguardante appunto la legge istitutiva dell'E.N.E.L. ha affermato che, nonostante l'articolo 11 della Costituzione, la questione dell'eventuale violazione del Trattato consistente nell'adozione di una legge in contrasto con esso (violazione che, secondo detta Corte, implicherebbe unicamente la responsabilità dello Stato sul piano internazionale) va tenuta distinta dal problema della costituzionalità della legge stessa: posto che il Trattato è stato ratificato con legge ordinaria, una legge posteriore con esso incompatibile deve produrre i suoi effetti secondo il principio della successione di leggi nel tempo, donde consegue che non «occorre indagare se la legge denunziata abbia violato gli obblighi assunti col Trattato predetto» e che, per gli stessi motivi, il rinvio alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee (rinvio che servirebbe unicamente a consentire l'accertamento di una violazione del Trattato, in base all'interpretazione dello stesso Trattato data dalla Corte) è necessariamente privo d'oggetto. Non spetta evidentemente a me di criticare questa sentenza. Osserverò soltanto (benché si tratti di un rilievo piuttosto formale) che la Corte Costituzionale parla di conflitto fra la legge in esame e la legge di ratifica, mentre si tratta di un conflitto fra la legge e il Trattato (ratificato con legge ordinaria). Vorrei invece insistere sulle conseguenze disastrose — l'espressione non è troppo forte — che una giurisprudenza siffatta, qualora fosse tenuta ferma, rischierebbe di avere per il funzionamento del sistema istituzionale stabilito dal Trattato e, quale conseguenza, per lo stesso avvenire del mercato comune. Mi pare infatti di ayer dimostrato che detto sistema è basato sulla creazione di un ordinamento giuridico distinto da quelli degli Stati membri eppure ad essi intimamente, anzi organicamente, connesso, di guisa che la salvaguardia reciproca e costante delle rispettive competenze degli organi comunitari e degli organi nazionali costituisce uno dei presupposti fondamentali perché il sistema funzioni in modo conforme al Trattato e, di conseguenza, per il conseguimento degli scopi della Comunità. Abbiamo visto in particolare che detto reciproco rispetto esige che le disposizioni self-executing del Trattato e i regolamenti legalmente adottati dagli esecutivi comunitari ricevano immediata applicazione negli Stati membri. Questo è l'ordinamento giuridico posto in essere con il Trattato di Roma e spetta a questa Corte, e soltanto ad essa, di affermarlo, ove occorra, nelle sue sentenze. Se il giudice costituzionale di uno degli Stati membri dovesse affermare formalmente che detto risultato non può essere raggiunto rispettando le norme costituzionali del suo paese, ad esempio a proposito delle leggi ordinarie incompatibili col Trattato le quali prevalgono sul Trattato stesso senza che alcun giudice (nemmeno il giudice costituzionale) abbia il potere di disapplicarle finché il Parlamento non le abbia abrogate o modificate, una sentenza del genere determinerebbe un conflitto assolutamente irresolvibile fra i due ordinamenti giuridici e scalzerebbe dalle fondamenta lo stesso Trattato. Questo, non solo non potrebbe essere applicato, nel modo in esso previsto, nello Stato di cui trattasi ma, per una reazione a catena, non potrebbe verosimilmente esserlo nemmeno nei restanti Stati della Comunità; non comunque in quelli fra detti paesi in cui (come in Francia) gli accordi internazionali prevalgono solo «a condizione di reciprocità». In una situazione del genere, detto Stato non avrebbe che due alternative: o modificare la Costituzione onde renderla compatibile col Trattato, ovvero denunziare quest'ultimo. Firmando il Trattato, ratificandolo e depositando gli strumenti di ratifica, lo Stato sopraddetto si è infatti impegnato nei confronti delle restanti Parti e non potrebbe rimanere inerte senza violare i suoi obblighi internazionali. Si comprende quindi che la Commissione, cui l'articolo 155 affida il compito di vigilare sull'applicazione del Trattato, abbia manifestato alla Corte nelle sue osservazioni «l'apprensione» ispiratale dalla sentenza del 24 febbraio 1964. È superfluo aggiungere che, se ho ritenuto di fare questa osservazione, l'ho fatto unicamente per chiarire la questione, onde consentire a ciascuno di assumersi le proprie responsabilità, senza porre in dubbio nemmeno per un istante che l'Italia, che è stata sempre all'avanguardia fra i promotori dell'idea europea, l'Italia, paese della Conferenza di Messina e del Trattato di Roma, troverà il mezzo costituzionale atto a consentire alla Comunità di vivere in modo del tutto conforme alle norme istituite con i trattati europei. E torniamo all'ordinanza del Conciliatore di Milano. Rilevo che egli si è strettamente attenuto all'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, relativa alla costituzione ed al funzionamento della Corte Costituzionale, in ispecie al seguente comma : «L'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale o non ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata,» (nel qual caso, a norma dell'articolo 24, l'ordinanza che respinge l'eccezione di legittimità costituzionale dev'essere adeguatamente motivata) «emette ordinanza nella quale, riferiti i termini ed i motivi dell'istanza con cui fu sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso». Il giudice cui è stato chiesto il rinvio non deve quindi disporlo «ad occhi chiusi» e, in certo modo, automaticamente; egli è tenuto a esercitare un certo controllo che l'avv. Costa, nelle sue osservazioni orali, ha chiamato «indagine preliminare di legittimità». Nella specie, il Conciliatore ha effettivamente esercitato detto controllo non solo, come la legge italiana gli impone, riguardo al rinvio dinanzi alla Corte costituzionale, ma anche riguardo al rinvio a questa Corte. A mio parere, egli ha avuto perfettamente ragione: ritengo infatti che, benché tanto nel Trattato quanto nello Statuto manchino disposizioni espresse analoghe a quelle della legge italiana, il controllo preliminare sulla rilevanza della questione interpretativa per la risoluzione della controversia, come pure sul carattere «manifestamente infondato» dell'istanza di rinvio, è indispensabile ove si vogliano evitare eccezioni puramente dilatorie e l'accumularsi dinanzi a questa Corte di rinvii ingiustificati. Orbene, quanto ho detto fin qui è sufficiente a dimostrare che il giudice non si trovava di fronte a un caso in cui l'istanza di rinvio andasse respinta a priori. La sola questione che forse si poneva è se, trattandosi nella specie di una legge, il giudice abbia il potere di disapplicarla qualora, in seguito all'interpretazione data dalla Corte di Giustizia, dovesse accertare che detta legge è in contrasto col Trattato. In altri termini, i giudici italiani — eccezion fatta per la Corte costituzionale — possono pronunziarsi sull'eccezione d'incostituzionalità, ovvero sono in ogni caso tenuti a rivolgersi alla Corte costituzionale? Altrimenti è certo che il giudice avrebbe dovuto limitarsi al rinvio dinanzi a quest'ultima, la quale avrebbe poi potuto chiedervi di interpretare il Trattato. Si tratta però, o Signori, di questioni relative alla ripartizione delle competenze fra le giurisdizioni di uno Stato membro, questioni che non è vostro compito risolvere. Se ciò non bastasse, la sentenza che pronunzierete potrà produrre effetti anche nei confronti della Corte costituzionale la quale dovrà all'occorrenza tenerne conto: il rinvio dinanzi a voi, quand'anche fosse prematuro dal punto di vista processuale interno, non sarebbe quindi inutile ed avrebbe anzi fatto risparmiare del tempo. Ci troveremmo insomma in un caso analogo a quello del giudice che si vale della facoltà — di cui all'articolo 177, secondo comma — di rivolgersi a questa Corte senza attendere che la controversia giunga dinanzi al giudice di ultima istanza. Sono queste le varie ragioni — che ho ritenuto di dover esporre per la loro estrema importanza di principio, anche se sotto certi aspetti possano apparire sovrabbondanti — per le quali penso voi dobbiate respingere l'eccezione d'«inammissibilità essoluta» sollevata dal Governo italiano nella sua memoria.