CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

CARL OTTO LENZ

del 27 febbraio 1986 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

A — Con una domanda di pronunzia pregiudiziale motivata esemplarmente, il Bundessozialgericht ci chiede di interpretare l'art. 71 del regolamento n. 1408/71 (« relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori indipendenti e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità »). Detto articolo recita come segue: « 1) Il disoccupato che, durante la sua ultima occupazione, risiedeva nel territorio di uno Stato membro diverso da quello competente, beneficia delle prestazioni secondo le seguenti disposizioni: a) i) il lavoratore frontaliero, in disoccupazione parziale o accidentale nell'impresa presso cui è occupato, beneficia delle prestazioni secondo le disposizioni della legislazione dello Stato competente come se risiedesse nel territorio di questo Stato; queste prestazioni sono erogate dall'istituzione competente; ii) il lavoratore frontaliero che è in disoccupazione completa beneficia delle prestazioni secondo le disposizioni della legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, come se fosse stato soggetto durante l'ultima occupazione a tale legislazione; tali prestazioni vengono erogate dall'istituzione del luogo di residenza e sono a carico della medesima; b) i) un lavoratore diverso dal lavoratore frontaliero, in disoccupazione parziale, accidentale o completa, il quale rimane a disposizione del datore di lavoro o degli uffici di lavoro nel territorio dello Stato competente, beneficia delle prestazioni secondo le disposizioni della legislazione di tale Stato come se risiedesse nel suo territorio; tali prestazioni sono erogate dall'istituzione competente; ii) un lavoratore diverso dal lavoratore frontaliero, che è in disoccupazione completa e che si pone a disposizione degli uffici del lavoro nel territorio dello Stato membro in cui risiede o che ritorna in tale territorio, beneficia delle prestazioni secondo la legislazione di questo Stato come se vi avesse svolto la sua ultima occupazione; queste prestazioni sono erogate dall'istituzione del luogo di residenza e sono a carico della medesima. Tuttavia, se il lavoratore è stato ammesso al beneficio delle prestazioni a carico dell'istituzione competente dello Stato membro alla cui legislazione è stato soggetto da ultimo, beneficia delle prestazioni in conformità delle disposizioni dell'articolo 69. Il beneficio delle prestazioni della legislazione dello Stato in cui il lavoratore risiede viene sospeso durante il periodo in cui il disoccupato può pretendere, ai sensi dell'articolo 69, le prestazioni della legislazione alla quale è stato soggetto da ultimo. 2) Fintantoché un disoccupato ha diritto a prestazioni in virtù delle disposizioni del paragrafo 1, lettera a) i) o b) i), non può pretendere prestazioni in virtù della legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede ».

L'interpretazione che viene chiesta rileva per la seguente fattispecie.

L'attore e resistente nella causa principale — un cittadino tedesco che ha studiato in Germania ed ha lavorato unicamente in detto paese — lavorava dal novembre 1975 al settembre 1979 come rappresentante di una ditta tedesca nella zona di Aquisgrana e pertanto versava contributi all'assicurazione tedesca contro la disoccupazione. Nel novembre 1976 il Miethe (fino allora sempre domiciliato in Germania) si trasferiva in Belgio, solo perché i suoi figli, che frequentavano un collegio belga, potessero recarvisi ogni giorno dalla casa paterna. L'attore e la moglie dichiaravano alle autorità competenti di lasciare la Germania e di stabilirsi in Belgio.

Tuttavia, dalla fine del 1976 l'attore aveva anche un ufficio nell'abitazione della suocera in Aquisgrana. In detta abitazione erano a sua disposizione fra l'altro un divano-letto ed una camera. Egli ne faceva uso regolarmente una o due volte la settimana e, dopo aver perso il posto di lavoro nell'autunno del 1979, ancora più spesso per la ricerca di una nuova occupazione in Germania. Nella stessa abitazione aveva anche un recapito telefonico. Alla fine del 1977 l'attore presentava di nuovo una dichiarazione di soggiorno in Germania per poter ottenere una tessera di abbonamento ferroviario come viaggiatore di commercio.

Nell'ottobre 1979, dopo la fine del rapporto di lavoro in Germania l'attore si iscriveva nelle liste di disoccupazione presso l'Arbeits-amt (Ufficio del lavoro) di Aquisgrana, al quale chiedeva l'indennità di disoccupazione (mentre non si rivolgeva al competente ufficio del lavoro belga e non chiedeva in Belgio alcuna prestazione).

Inizialmente la prestazione tedesca veniva negata per il motivo che l'attore non aveva né domicilio né dimora abituale in Germania. Senza frutto restavano anche l'opposizione e il ricorso proposto dall'interessato dinanzi al Sozialgericht di Aquisgrana. Invece il Landessozialgericht attribuiva all'attore l'indennità di disoccupazione tedesca a decorrere dall'ottobre del 1979. Esso accertava che l'attore soddisfaceva a partire dalla data della domanda le condizioni di cui al § 100 della legge tedesca per l'incremento dell'occupazione (Arbeitsförderungsgesetzes), poiché si era messo a disposizione dell'ufficio del lavoro e poiché — nonostante il domicilio in Belgio — dimorava abitualmente in Germania. Secondo il Landessozialgericht, anche se, a norma dell'art. 71, n. 1, lett. a), ii), l'attore poteva esigere le prestazioni dall'ente previdenziale belga, ciò non escludeva l'applicazione del diritto tedesco.

Il Bundesanstalt für Arbeit (Ufficio federale del lavoro) non accettava il suddetto punto di vista. Esso riteneva che, in base alla disposizione succitata, la quale effettivamente si applicava nella fattispecie, all'interessato spettassero prestazioni soltanto nello Stato di domicilio, e non in forza del diritto tedesco; a suo avviso, in un caso del genere il disoccupato non gode del diritto di opzione spettante alle persone menzionate dall'art. 71, n. 1, lett. b). Il Bundesanstalt proponeva pertanto ricorso per cassazione (« Revision ») dinanzi al Bundessozialgericht.

Detto organo giurisdizionale ha innanzitutto considerato che l'attore (che peraltro dal 1° agosto 1980 è nuovamente occupato) soddisfa le condizioni cui è subordinato il diritto alle prestazioni in base al diritto tedesco, in particolare poiché dimora abitualmente in Germania. Il Bundessozialgericht ha esaminato poi il già citato art. 71 del regolamento n. 1408/71. In proposito esso ha dichiarato in primo luogo che la Germania dev'essere considerata lo « Stato competente » ai sensi dell'art. 71 (in combinato disposto con l'art. 1, lett. q), poiché l'attore, in base all'art. 13 del regolamento n. 1408/71, è tenuto a versare i contributi in Germania e poiché il Bundesanstalt è quindi l'ente competente. D'altra parte esso ha rilevato che, tenuto conto delle definizioni di « residenza » e di « lavoratore frontaliero », contenute nell'art. 1, lett. h) e b), l'attore è un lavoratore frontaliero residente in Belgio e di conseguenza, poiché ricorrono nel suo caso i presupposti stabiliti dall'art. 71, n. 1, lett. a), ii), vanta diritti nei confronti dell'ente belga. A questo proposito il Bundessozialgericht si è chiesto se dall'art. 71 si debba effettivamente desumere che il diritto a prestazioni può essere fatto valere solo nei confronti dell'ente dello Stato di residenza, anche se le prestazioni spettino già in base al diritto nazionale dello Stato di occupazione. Inoltre si è posto la questione se l'esclusione del diritto a prestazioni nello Stato di occupazione (qualora essa dovesse in via di principio desumersi dall'art. 71) valga anche nel caso di un lavoratore frontaliero atipico come l'attore (che conserva un legame particolare con lo Stato di occupazione e si è trasferito all'estero solo per motivi familiari, oppure se in tale fattispecie non sia più giusto applicare l'art. 71, n. 1, lett. b), i). Il Bundessozialgericht, non ritenendosi in grado di risolvere con certezza le suddette questioni, ha sospeso il procedimento con ordinanza 25 ottobre 1984 ed ha sollevato in via pregiudiziale le seguenti questioni:

«1) Se la competenza dell'ente del luogo di residenza per le prestazioni a frontalieri in disoccupazione completa, definita dall'art. 71, n. 1, lett. a), ii), del regolamento (CEE) n. 1408/71, significhi che il diritto alle prestazioni nei confronti dell'ente competente dello Stato di occupazione è escluso anche quando esso sussista in forza della normativa di quest'ultimo, nonostante la residenza all'estero, in particolare perché il frontaliero disoccupato si tiene a disposizione dell'ufficio del lavoro dello Stato di occupazione.

2) In caso di soluzione affermativa della questione 1 : a) Se la competenza esclusiva dell'ente del luogo di residenza ai sensi dell'art. 71, n. 1, lett. a), ii), del regolamento (CEE) n. 1408/71 sussista anche qualora il frontaliero — abbia finora lavorato — e, fino a pochi anni fa, anche risieduto — sempre e soltanto nello Stato di occupazione, di cui è cittadino, — mantenga nel luogo di occupazione un ufficio da cui gestisce tanto la propria attività di lavoratore subordinato quanto, durante la disoccupazione, la ricerca del lavoro limitata al solo Stato di occupazione, — possieda unitamente all'ufficio un posto-letto che, durante il periodo di occupazione, utilizza regolarmente una o due volte la settimana, e durante la ricerca del lavoro anche più sovente, — durante l'assenza dall'ufficio venga informato telefonicamente da una terza persona in merito alle chiamate dei clienti o dell'ufficio del lavoro, — e infine mantenga, sia dalla sua abitazione in prossimità del confine, sia dal suo ufficio, i contatti privati e di lavoro esclusivamente nello Stato di occupazione, in cui si trova anche l'intera cerchia delle sue amicizie e conoscenze. b) Se per un tale frontaliero « atipico » venga in considerazione un'applicazione analogica dell'art. 71, n. 1, lett. b), i), del regolamento (CEE) n. 1408/71 ».

B — Su dette questioni osserverò quanto segue, tenuto conto dei punti di vista esposti nell'ambito del presente procedimento dal Bundesanstalt e dalla Commissione.

1. Sulla prima questione

a) In quanto da detta questione deve desumersi che il Bundessozialgericht considera soddisfatte di per sé le condizioni cui è subordinato il diritto a prestazioni in Germania, il Bundesanstalt ha lamentato l'inesatta applicazione del diritto tedesco da parte del giudice proponente: in realtà non ricorrerebbero tutti i presupposti per il diritto a prestazioni in Germania poiché il diritto tedesco — come il Bundesanstalt ha sostenuto all'udienza — non disciplinerebbe i casi che implicano l'attraversamento della frontiera. Nell'ambito del procedimento ex art. 177 non dobbiamo occuparci di questo problema che riguarda il diritto nazionale. Noi dobbiamo attenerci al punto di vista del giudice di rinvio. Pertanto, se il Bundessozialgericht ritiene che non si possa escludere di per sé un diritto a prestazioni in Germania, ciò deve costituire anche per noi un determinante elemento di giudizio.

b) Per quanto riguarda il nocciolo della prima questione, e cioè il se la competenza dell'ente del luogo di residenza escluda il diritto a prestazioni nei confronti dell'ente dello Stato di occupazione, tanto il Bundesanstalt quanto la Commissione sono per una soluzione affermativa. Non è difficile dimostrare che questa è in effetti la giusta soluzione del problema sollevato dal Bundessozialgericht. Al riguardo è determinante il sistema che manifestamente è alla base del citato articolo. Questo tratta — come si è visto — dei disoccupati che nel periodo in cui da ultimo lavoravano non abitavano nello Stato di occupazione (il quale, in base all'art. 13, è di regola lo Stato competente, con la conseguenza che si applicano esclusivamente le sue leggi). A questo proposito occorre distinguere tra due gruppi di interessati: da un lato, i lavoratori frontalieri, la cui caratteristica, secondo la definizione di cui all'art. 1, lett. b), è di ritornare nello Stato di domicilio, « di massima ogni giorno, o almeno una volta alla settimana » e dall'altro i lavoratori nel caso dei quali non ricorrono tali presupposti. Per questi ultimi, in base all'art. 71, n. 1, lett. b), non sussiste, chiaramente, la competenza esclusiva di uno Stato membro; essi hanno invece un diritto di opzione, nel senso che competente è lo Stato nel quale si siano messi a disposizione degli uffici del lavoro. Questo regime è basato sulla considerazione che nel caso di detti lavoratori non sempre è caratteristico il legame prevalente con lo Stato di residenza, nel senso che non sempre l'interessato trascorre l'esistenza — a parte il lavoro — in detto Stato ed ha ivi il vero centro dei suoi interessi. Invero, è senz'altro possibile che il lavoratore abbia un legame intenso con lo Stato di occupazione per cui, dopo la fine dell'attività lavorativa, non ha necessariamente interesse a ritornare nello Stato di residenza. I lavoratori frontalieri non hanno tale diritto di opzione e inoltre nel loro caso si fa una distinzione fra disoccupazione parziale o accidentale e disoccupazione totale. Per la prima forma di disoccupazione le prestazioni sono erogate nello Stato di occupazione, mentre in caso di disoccupazione completa esse sono dovute dallo Stato di residenza. Se ne deve pertanto concludere che, in caso di disoccupazione completa dei frontalieri, è esclusivamente competente, in base al sistema dell'art. 71, l'ente dello Stato di residenza. Ciò si spiega con la considerazione che di regola tali lavoratori non hanno un legame intenso con lo Stato di occupazione, ma dimorano in detto Stato solo per lavorare. Qualora termini la loro attività lavorativa, essi non hanno più alcun motivo per trattenersi nello Stato d'occupazione e ritornano al centro dei loro interessi. Orbene, appare senz'altro opportuno concentrare colà gli sforzi per risolvere i problemi occupazionali poiché ivi si può nel modo migliore accertare l'esistenza dei presupposti del diritto a prestazioni ed è inoltre indicato prendere essenziali provvedimenti complementari, per esempio per la creazione di posti di lavoro e per il collocamento.

2. Sulla seconda questione

Detta questione riguarda il problema se si possa tener conto anche dei lavoratori frontalieri « atipici » e se si possa applicare nei loro confronti per analogia l'art. 71, n. 1, lett. b), e quindi attribuire loro un diritto d'opzione.

La questione si pone poiché palesemente il giudice proponente ritiene insoddisfacente un'interpretazione restrittiva dell'art. 71 e anche perché non sembra che sia possibile giungere ad un risultato soddisfacente né prescindendo dal regolamento n. 1408/71 (al che osta il fatto che esso è stato adottato proprio per le fattispecie internazionali), né semplicemente considerando applicabile il diritto nazionale più favorevole (principio che però non si può concepire per la materia disciplinata dall'art. 71 e che peraltro non sarebbe facile da applicare all'assicurazione contro la disoccupazione poiché si tratta nella fattispecie non solo di prestazioni pecunarie, ma anche di altri servizi degli uffici del lavoro).

Come è noto le opzioni divergono quanto alla soluzione di questa seconda questione. La Commissione è per la soluzione affermativa. Essa osserva che l'art. 71 prende in considerazione fattispecie tipiche; tuttavia, qualora il caso concreto si discosti chiaramente da dette fattispecie [e a questo proposito, tenuto conto dell'art. 71, n. 1, lett. a), e nonostante che siano soddisfatte le condizioni di cui all'art. 1, lett. b), rilevano le circostanze menzionate dal Bundessozialgericht come anche il fatto che l'attore nella causa principale ha cercato solo in Germania una nuova occupazione] se ne dovrebbe tener conto, e si dovrebbe cercare di applicare le disposizioni pertinenti nel modo più conforme alla ratio del regolamento n. 1408/71 e al principio stabilito dall'art. 51 del trattato CEE. Il Bundesanstalt è di avviso contrario e si richiama alla lettera e allo spirito dell'art. 71. A suo modo di vedere, l'art. 71 — in quanto contempla una deroga — deve, in via di principio, essere interpretato restrittivamente, e poiché detto articolo non distingue tra lavoratori frontalieri tipici e altri lavoratori frontalieri, non è opportuno fare tale distinzione. Inoltre esso teme che l'interpretazione estensiva caldeggiata dalla Commissione possa dar luogo a difficoltà nell'applicazione del regime da parte dell'amministrazione e ad abusi, cosa che potrebbe comportare eccessivi oneri finanziari per l'ente dello Stato di occupazione che offrisse prestazioni più vantaggiose.

Ritengo che la tesi della Commissione sia più valida di quella del Bundesanstalt.

Nella legislazione è corrente stabilire norme con riferimento a casi tipici e spesso sono contemplate solo categorie generali. Non sempre è possibile ricondurre agevolmente a dette categorie la fattispecie da valutare in concreto; è possibile — come la Commissione ha sostenuto — che sorgano difficoltà, — e se quest'operazione conduce a risultati che eccedano i limiti del tollerabile, sotto il profilo dell'equità, non resta che derogare al caso tipico predisposto, anche — e non da ultimo — per garantire adeguatamente il raggiungimento dello scopo perseguito con la disciplina considerata. Per quanto attiene ai lavoratori frontalieri di cui qui si tratta, l'ipotesi tipica e, senza dubbio, che essi trascorrano sostanzialmente l'esistenza nello Stato di domicilio e che ivi si trovi il centro dei loro interessi. In questo senso depongono i pochi criteri contenuti nella definizione di cui all'art. 1, lett. b), del regolamento n. 1408/71. L'art. 71 è inteso a tenerne conto con riguardo alla disoccupazione. Nel redigere detto articolo il legislatore è partito dal presupposto che il luogo più opportuno per cercare una nuova occupazione è quello su cui è incentrata l'esistenza dell'interessato. Qualora tuttavia il caso concreto — come quello su cui verte la causa principale — diverga chiaramente dalla fattispecie tipica dati gli interessi riscontrabili del lavoratore (poiché si tratta di una persona che ha studiato nello Stato di occupazione e che in detto Stato ha sempre lavorato e avuto il centro dei suoi interessi fino a quando ha trasferito il domicilio in un altro Stato membro solo per facilitare ai figli la frequenza della scuola), non si può fare altro che tenerne conto onde pervenire ad una soluzione equa. Applicare in un siffatto caso atipico l'art. 71, n. 1, lett. a), ii), cioè prescrivere all'attore di rivolgersi agli uffici del lavoro dello Stato di residenza per chiedere prestazioni e assistenza, non sarebbe, manifestamente, conforme alla ratio della disciplina (erogazione delle prestazioni dove ciò più risponda all'interesse dei lavoratori). In tal modo, infatti, la ricerca di un nuovo lavoro potrebbe essere resa più difficile (e quindi si comprometterebbe la libera circolazione del lavoratore), e tale ostacolo permarrebbe nonostante la disciplina dell'art. 69 (che notoriamente contempla solo un'esportazione limitata nel tempo del diritto a prestazioni), e nonostante il fatto che gli uffici del lavoro dello Stato di occupazione — come il Bundesanstalt ha assicurato — assistono l'interessato nella ricerca di una nuova occupazione anche se egli non ha diritto alle prestazioni di disoccupazione. Pertanto, qualora l'interessato — pur rispondendo alla definizione di cui all'art. 1, lett. b), del regolamento n. 1408/71 — sia un lavoratore atipico, non è appropriato applicare nei suoi confronti la disciplina dell'art. 71, n. 1, lett. a), ii), coniata per un altro caso; per contro, è conforme al sistema di questo articolo far ricorso al n. 1, lett. b), e quindi attribuire all'interessato un diritto di opzione e considerare competente l'ente dello Stato in cui egli si è iscritto nelle liste di disoccupazione.

Giustamente, poi, la Commissione rileva che detta soluzione è corroborata dalla tendenza, discernibile nella giurisprudenza della Corte, ad evitare che i diritti attribuiti dalle leggi nazionali vengano ridotti a seguito dell'applicazione della disciplina comunitaria.

Né le critiche formulate dal Bundesanstalt nei confronti della tesi della Commissione risultano — ad un attento esame — particolarmente fondate.

Ciò vale certamente per quanto riguarda il timore che l'applicazione estensiva dell'art. 71 caldeggiata dalla Commissione possa dar adito ad abusi (nel senso che l'interessato potrebbe rivolgersi — contemporaneamente o successivamente — agli enti di più Stati membri oppure eludere le sanzioni comminate da un ordinamento giuridico chiedendo le prestazioni in base ad un altro ordinamento giuridico). Infatti, come rileva lo stesso giudice di rinvio, questo rischio può facilmente essere evitato mediante contatti tra gli enti previdenziali, ai quali il richiedente è obbligato a fornire informazioni sulla sua situazione personale. Ciò vale anche per l'assunto secondo cui l'interpretazione difesa dalla Commissione creerebbe per l'amministrazione, che dovrebbe verificare minuziosamente la situazione personale del richiedente, notevoli problemi e potrebbe imporre un onere eccessivo all'ente previdenziale dello Stato di occupazione. In proposito si può innanzitutto far riferimento alla sentenza nella causa 76/76 ( 1 ), nella quale si indicano gli elementi di cui si deve tener conto ai fini dell'applicazione dell'art. 71, n. 1, lett. b), ii), e dalla quale, di conseguenza, emerge che agli uffici del lavoro non viene imposto, manifestamente, un onere eccessivo (com'è noto nella predetta sentenza si fa menzione della situazione familiare del lavoratore, dei motivi che l'hanno indotto a spostarsi — vedansi i punti da 17 a 20 della motivazione — oppure della durata e della continuità della residenza nel periodo precedente lo spostamento dell'interessato, della durata e dello scopo della sua assenza, della natura dell'occupazione trovata nell'altro Stato membro, nonché dell'animus dell'interessato quale risulta dal complesso delle circostanze del caso — punti 21 e 22 della motivazione). Allo stesso proposito si deve inoltre ricordare che l'attore ha anche versato contributi nello Stato di occupazione e quindi la situazione costituisce una deroga relativamente rara alla fattispecie tipica. Lo stesso giudizio merita infine l'argomento del Bundesanstalt secondo cui, in base alla giurisprudenza della Corte, l'art. 71 dev'essere interpretato restrittivamente e secondo cui in realtà la sua interpretazione dell'art. 71 dev'essere considerata «più europeista» (poiché implica che non venga attribuita maggiore importanza ai confini fra due Stati membri rispetto ai confini regionali all'interno di uno Stato membro, dove le prestazioni di disoccupazione sono automaticamente erogate anche nel luogo di residenza). Non si deve infatti dimenticare che la suddetta esigenza di interpretazione restrittiva è menzionata (nella sentenza in causa 76/76 1, punti da 11 a 13 della motivazione) solo con riferimento alla nozione di residenza di cui all'art. 71, lett. b), ii), (caratterizzata da « stretti legami »). Per quanto riguarda poi il paragone con la situazione all'interno di uno Stato membro, esso non è affatto calzante poiché di regola all'interno di uno Stato non sussistono problemi linguistici che ostacolino la ricerca del lavoro e neanche differenze di prestazioni. In realtà, non si può affatto dire che la tesi del Bundesanstalt sia più europeista e più favorevole alla libera circolazione dei lavoratori proprio perché essa rende invece più difficile la ricerca del lavoro nello Stato d'occupazione, ricerca che ha un'importanza essenziale per le persone che si trovino in una situazione come quella di cui alla fattispecie.

C — In base a quanto precede propongo di risolvere come segue le questioni sollevate dal Bundessozialgericht: a) La competenza dell'ente del luogo di residenza per le prestazioni a lavoratori frontalieri in disoccupazione completa contemplata dall'art. 71, n. 1, lett. a), ii), del regolamento n. 1408/71, significa che il diritto alle prestazioni nei confronti dell'ente competente dello Stato di occupazione è escluso, anche quando, nonostante la residenza all'estero, esso sussista in forza della normativa di quest'ultimo, in particolare perché il frontaliero disoccupato si tiene a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato di occupazione. b) La competenza esclusiva dell'ente del luogo di residenza ai sensi dell'art. 71, n. 1, lett. a), ii), non sussiste nel caso del lavoratore frontaliero atipico che in realtà non abbia posto il centro dei suoi interessi nello Stato di residenza. Nei confronti del suddetto lavoratore si deve invece applicare mutatis mutandis l'art. 71, n. 1, lett. b).

( *1 ) Traduzione dal tedesco.

( 1 ) Sentenza 17 febbraio 1977 nella causa 76/76, Silvana di Paolo/Office national de l'emploi, Racc. 1977, pag. 315.