CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO

GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 13 SETTEMBRE 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

nella causa di cui mi occupo oggi si tratta in primo luogo del diritto della ricorrente all'assegno di famiglia ai sensi dell'art. 67, n. 1, leu. a) dello Statuto del personale e dell'art. 1, dell'Allegato VII dello stesso Statuto, assegno corrisposto fra l'altro ai dipendenti coniugati. In secondo luogo è controverso il suo obbligo di restituire lo stesso assegno, che le sarebbe stato ingiustamente corrisposto per un determinato periodo, obbligo basato sull'art. 85 dello Statuto del personale il quale recita:

«Qualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione se il beneficiario ha avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente che egli non poteva non accorgersene».

In proposito occorre sapere che la ricorrente, la quale ha due figli nati (nel 1969 e nel 1971) da un precedente matrimonio, il 16 febbraio 1974 sposava un dipendente dell'Eurocontrol, inquadrato al grado B 5/1 dal settembre 1972 e nel grado B 4 dal dicembre 1976. Secondo le norme applicate dall'Eurocontrol, le quali sono simili a quelle vigenti nelle Comunità europee, a partire dalla data del matrimonio il marito della ricorrente percepiva l'assegno di famiglia nonché l'assegno per i due figli a carico; dal giugno 1975 gli veniva corrisposta anche una indennità scolastica e dal novembre 1977 una seconda indennità scolastica.

Il 1o giugno 1974 la ricorrente entrava in servizio presso la Commissione come dipendente in prova di grado C 5/3. Con effetto dal 1o dicembre 1974 veniva nominata in ruolo; dal 1o gennaio 1976 si trova al grado C 4/2. In occasione dell'entrata in servizio, il 4 giugno 1974, essa doveva compilare e firmare un questionario nel quale — con riferimento all'obbligo, stabilito dall'art. 67, n. 2, dello Statuto del personale, dichiarare gli assegni familiari provenienti da altra fonte — al punto 18 essa indicava FB 3840, i quali evidentemente si riferivano all'assegno per figli a carico versato dall'Euro-control al marito. Le pezze giustificative, che secondo una nota a pie' di pagina del questionario avrebbero dovuto essere allegate, non venivano da lei prodotte. Dal momento dell'entrata in servizio essa percepiva quindi l'assegno di famiglia e manifestamente — cosa che però qui non ci interessa — una parte dell'assegno per figli a carico.

In occasione di un controllo effettuato nel 1976, veniva accertato che la ricorrente non aveva modificato la dichiarazione relativa all'assegno per figli a carico corrisposto dall'Eurocontrol, nonostante detto assegno fosse stato aumentato con effetto dal 1o luglio 1974. Essa veniva quindi invitata a notificare modifiche del genere. Essa ottemperava all'invito esibendo un attestato rilasciato dall'Eurocontrol il 30 settembre 1976 e relativo all'assegno per figli a carico. Nel contempo, l'amministrazione della Commissione prendeva contatto con l'Euro-control ed apprendeva così, da una lettera in data 21 ottobre 1976, che il marito della ricorrente riscuoteva dall'Euro-Control l'assegno di famiglia, l'assegno per figli a carico e le indennità scolastiche. Ciò induceva l'amministrazione della Commissione, dato che il marito della ricorrente riceveva dall'Eurocontrol somme superiori a quelle spettanti alla ri corrente stessa secondo il diritto comunitario, a sopprimere, a partire dal dicembre 1976, l'assegno di famiglia nonché l'assegno parziale per figli a carico, il che a dire il vero in un primo tempo si poteva desumere solo dalla scheda dello stipendio. Con lettera 24 febbraio 1977 la ricorrente chiedeva spiegazioni circa la riduzione della sua retribuzione. Queste le venivano date con una nota del 4 marzo 1977. Essa chiedeva ulteriori chiarimenti con lettera del 15 marzo 1977, cui faceva seguire un sollecito in data 20 aprile 1977. Con nota del 18 maggio 1977 le veniva spiegato, con richiamo all'art. 77, n. 2, dello Statuto del personale, che l'assegno di famiglia e gli assegni per i figli erano stati soppressi con effetto dal 1o dicembre 1976, giacché gli assegni corrispondenti versati al marito dall'Eurocontrol erano della stessa entità o più elevati. In questa lettera era detto inoltre che la ricorrente era tenuta a restituire l'assegno di famiglia versatole. Come data di riferimento veniva indicato il 1o gennaio 1975, evidentemente perché l'amministrazione della Commissione aveva interpretato erroneamente una lettera dell'Eurocontrol in data 21 ottobre 1976 — solo in seguito ad una lettera dell'Eurocontrol in data 10 ottobre 1977 divenne chiaro che il marito della ricorrente percepiva l'assegno di famiglia già del 1o febbraio 1974.

Il 22 luglio 1977 la ricorrente proponeva reclamo, dichiarando in un modulo d'accompagnamento che l'oggetto di questo era «récupération de sommes indûment touchées». Detta decisione di ripetizione veniva precisata, in una nota del capo della divisione stipendi, pensioni, missioni e indennità varie in data 23 agosto 1977, nel senso che la ricorrente era debitrice della somma di FB 22218. Venivano inoltre stabilite le modalità del rimborso, che manifestamente aveva termine nel marzo 1978.

In esito al reclamo, la ricorrente riceveva un provvedimento espresso, firmato da uno dei membri della Commissione, pervenutole — a causa di malattia — solo il 20 marzo 1978. Vi si diceva che la Commissione aveva a buon diritto preteso la restituzione dell'assegno di famiglia giacché la ricorrente aveva omesso di dichiarare che anche il marito percepiva lo stesso assegno. In seguito a ciò la ricorrente si è rivolta a questa Corte il 19 giugno 1978, chiedendole

1) di statuire che essa ha diritto all'assegno di famiglia nonché agli arretrati dello stesso dal momento in cui è stato sospeso il pagamento:

2) di annullare la decisione della Commissione in data 6 febbraio 1978;

3) di condannare la Commissione a versarle FB 22218 più gli interessi su questa somma dal 15 luglio 1977;

e) in subordine, di statuire che l'art. 85 dello Statuto del personale non va applicato.

La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile nella parte in cui riguarda il diritto all'assegno di famiglia e che è comunque infondato.

Ecco la mio opinione in proposito.

1. Circa il diritto all'assegno di famiglia

La Commissione sostiene in proposito che il ricorso è irricevibile in quanto non è stato preceduto da un reclamo relativo alla decisione di non versare ulteriormente l'assegno di famiglia, reclamo prescritto dall'art. 91 dello Statuto del personale. Quanto meno — qualora si dovesse ammettere che il reclamo della ricorrente si riferiva anche a tale questione — si dovrebbe partire dal principio che esso è stato proposto tardivamente, il che porterebbe del pari alla irricevibilità del ricorso.

Richiamandomi a varie sentenze in materia di personale (causa 126/75, 34 e 92/76, Robert Giry contro Commissione, sent. del 27 ottobre 1977, Racc. 1977, pag. 1937; 95/76, Herbert Bruns contro Commissione, sent. del 15 dicembre 1977, Racc. 1977, pag. 2401; 122/77, Augusta Agneessens e altri contro Commissione, sent. del 26 ottobre 1978, Racc. 1978, pag. 2085) mi permetterò, anche se la cosa non mi pare logica, di accantonare provvisoriamente la questione della ricevibilità e di esaminare direttamente il merito della causa.

Per questo ha rilievo in primo luogo l'art. 67 dello Statuto del personale, i cui numeri 1 e 2 recitano:

«Gli assegni familiari comprendono:

a) l'assegno di famiglia pari al 5 % dello stipendio base; …

b) l'assegno per figlio a carico …

c) l'indennità scolastica.

I funzionari che percepiscono gli assegni familiari di cui al presente articolo, debbono dichiarare gli assegni di uguale natura provenienti da altra fonte; questi ultimi assegni sono dedotti da quelli corrisposti a norma degli artt. 1, 2 e 3 dell'Allegato VII».

In secondo luogo va preso in considerazione l'art. 1 dell'Allegato VII dello Statuto del personale, il quale stabilisce:

«L'assegno di famiglia è pari al 5 % dello stipendio base del funzionario, …

Ha diritto all'assegno di famiglia:

a) il funzionario coniugato;

b) …

c) …

Qualora il coniuge eserciti un'attività lucrativa a titolo professionale ed abbia redditi professionali eccedenti i 250000 FB all'anno» (questa somma figura nella stesura dello Statuto del personale dell'aprile 1977) «al lordo dell'imposta, il funzionano che ha diritto all'assegno di famiglia non percepisce tale assegno, salvo decisione speciale dell'autorità che ha il potere di nomina. Tuttavia, il diritto all'assegno è in ogni caso mantenuto se i coniugi hanno uno o più figli a carico.

Qualora, in virtù delle precedenti disposizioni, due coniugi che si trovano al servizio delle Comunità abbiano entrambi diritto all'assegno di famiglia, quest'ultimo è corrisposto unicamente al coniuge che percepisce lo stipendio base più elevato».

La ricorrente ha sostenuto in un primo tempo che l'art. 67, n. 2, dello Statuto del personale si riferisce solo agli assegni percepiti dallo stesso dipendente. Nella replica essa ha abbandonato questa tesi, evidentemente perché si è resa conto della sua insostenibilità, dopo che la Commissione si era richiamata alla modifica della versione francese dello Statuto del personale effettuata con regolamento n. 1473/72 (GU n. L 160 del 16 luglio 1972, pag. 1), allo spirito della disposizione nonché ai punti 11-17 della motivazione della sentenza 106/76 (Francine Gelders-Deboeck contro Commissione, sent. del 13 ottobre 1977, Racc. 1977, pag. 1634). Resta quindi solo da stabilire cosa si debba pensare dell'assunto secondo cui l'art. 67, n. 2, pone invero un principio generale, ma cede il passo di fronte alla lex specialis di cui all'Allegato VII il quale stabilisce le condizioni per il pagamento. Ne conseguirebbe che il diritto all'assegno di famiglia sussiste comunque, qualora vi siano uno o più figli a carico, e che il divieto di cumulo si limita ai casi in cui entrambi i coniugi sono in servizio presso le Comunità.

Mi sia lecito dire subito che questo assunto mi pare del tutto insostenibile.

In merito si possono citare le sentenze 106/76 e 14/77 (Gerarda Emer - van den Branden contro Commissione, sent. del 13 ottobre 1977, Racc. 1977, pag. 1683) nelle quali è detto che lo scopo dell'art. 67, n. 2, consiste manifestamente nell'impedire che una coppia percepisca due volte assegni familiari per gli stessi figli, qualora si tratti di assegni analoghi aventi lo stesso scopo. Dato che qui viene invocato unicamente l'art. 67, n. 2, e che — per quanto riguarda la mens legis — la situazione non può essere diversa per gli altri assegni, alle affermazioni contenute in dette sentenze va attribuita portata generale.

È del pari rilevante il fatto che l'art. 67, n. 2, stando alla sua lettera, stabilisce un principio valido in ogni caso, senza alcuna eccezione. Non si può sostenere che l'art. 1, dell'Allegato VII, in particolare il n. 3 di questo, sia una lex specialis, destinata a prevalere sulla norma generale di cui all'art. 67, nei casi ivi contemplati. Decisivo in proposito è il fatto che il detto art. 1, n. 3, non contiene in realtà alcuna norma anticumulo, cioè ha un campo d'applicazione diverso da quello dell'art. 67: esso contempla, per il caso in cui il reddito del coniuge superi in determinato limite, la perdita del diritto all'assegno di famiglia indipendentemente dal fatto che il coniuge lo percepisca, e questa perdita non interviene solo qualora vi siano dei figli. Non se ne può quindi desumere che le coppie con figli possano percepire in ogni caso due assegni di famiglia.

Ciò porterebbe anche — e questo è un altro aspetto importante — a risultati del tutto fuori luogo tenuto conto dell'art. 1, n. 4, dell'Allegato VII dello Statuto del personale, il quale rende chiara la norma anticumulo per il caso in cui entrambi i coniugi siano in servizio presso la Comu nità. Di fatto non si capisce perché in tal caso solo un coniuge percepisca l'assegno di famiglia, qualora, se il coniuge lavora fuori delle Comunità, fossero senz'altro dovuti due assegni. In realtà — come si desume da entrambe le sentenze sopra menzionate — la mens legis dell'art. 67 non consiste cioè nel consentire economie di bilancio; si tratta invece — giacché lo scopo dell'assegno di famiglia è manifestamente quello di compensare le maggiori spese causate da una famiglia numerosa — di pagare in linea di principio un solo assegno — quello più elevato — qualora vi siano due aventi diritto.

Date che nella fattispecie è pacifico che il marito della ricorrente percepisce un'assegno analogo — le disposizioni vigenti per l'Eurocontrol riproducono fedelmente il diritto comunitario — e dato che l'assegno di famiglia versato al marito è superiore a quello che sarebbe dovuto alla ricorrente, non si può fare a meno di concludere che, con riferimento all'art. 67, n. 2, dello Statuto del personale, l'assegno di famiglia le è stato con ragione negato.

Questo capo della domanda va quindi senza dubbio respinto. Secondo la giurisprudenza menzionata all'inizio è pertanto superfluo accertare se esso fosse ricevibile.

Vorrei tuttavia dire in due parole che gli argomenti addotti in proposito dalla Commissione mi sembrano più persuasivi di quelli della ricorrente, che cioè è lecito dubitare della ricevibilità del ricorso per quanto riguarda l'esigenza del previo reclamo e — qualora il reclamo si fosse riferito anche al diritto all'assegno di famiglia — per quanto riguarda l'osservanza del termine.

2. Il secondo gruppo di questione, del quale ora mi occuperò, riguarda la restituzione dell'indebito disposta a norma dell'art. 85 dello Statuto del personale, la quale — se non mi ingano — concerne solo una parte delle somme versate alla ricorrente come assegno di famiglia a partire dalla sua entrata in servizio. Dato che su questo punto non sono state sollevate eccezioni di ricevibilità né è il caso di sollevarne d'ufficio, posso occuparmi direttamente con la coscienza tranquilla del merito. La ricorrente contesta che sussistano i presupposti della restituzione a norma dell'art. 85 dello Statuto del personale. Essa sostiene che non si può parlare di mancanza evidente del fondamento giuridico del pagamento, giacché la situazione creata dallo Statuto — art. 67, n. 2, in relazione all'Allegato VII — non è del tutto chiara. Non le si potrebbe quindi far carico in malafede, bensì si dovrebbe parlare di errore scusabile. In proposito si dovrebbe tener conto del suo grado, del suo livello di istruzione e del fatto che, in quanto madre di famiglia con figli che vanno a scuola, essa non ha tempo per dedicarsi allo studio dello Statuto del personale o delle comunicazioni amministrative ad esso pertinenti. Inoltre, essa avrebbe lavorato in precedenza nel settore privato belga nel quale per «allocations familiales» si intenderebbero unicamente gli assegni per figli a carico. A parte ciò, la sua opinione secondo cui il diritto all'assegno di famiglia sussiste nonostante il pagamento di un assegno analogo al marito sarebbe stata confermata nel corso di colloqui avuti con dipendenti della Commissione al momento dell'entrata in servizio. La Commissione ribatte anzitutto che la ricorrente, al momento dell'entrata in servizio, non ha compilato correttamente il questionario di cui ho parlato negli antefatti (nonostante una precisa questione, essa non ha dichiarato l'assegno di famiglia versato al marito dall'Eurocontrol) e che essa non ha nemmeno prodotto le pezze giustificative dalle quali — ad esempio, dalla scheda di stipendio del marito — si sarebbe subito potuto desumere che il marito riscuoteva l'assegno di famiglia. Oltre a ciò la ricorrente non avrebbe fornito nemmeno in seguito i dati esatti, benché la sua attenzione fosse stata debitamente attirata — ad esempio, da una comunicazione al personale del 13 ottobre 1975 — su quanto dispone l'art. 67, n. 2, dello Statuto del personale. Per questi motivi essa non potrebbe affatto invocare la propria buona fede onde sottrarsi all'obbligo della restituzione. Mi sembra superfluo prendere in considerazione tutti i profili dell'art. 85 dello Statuto del personale. La giurisprudenza (cause 36/72, François Meganck contro Commissione, sent. del 30 maggio 1973, Racc. 1973, pag. 527, e 71/72, Annemarie Kuhl contro Consiglio, sent. del 27 giugno 1973, Racc. 1973, pag. 705) ha già affermato che si deve aver riguardo alle circostanze in cui è avvenuto il pagamento e che quindi la comunicazione tardiva della modifica della situazione di famiglia esclude la possibilità di invocare la buona fede. Condivido pure l'opinione espressa dall'avvocato generale Mayras nelle conclusioni per la cause 71/72, secondo cui ai fini dell'art. 85 non ha importanza solo il fatto che il beneficano conoscesse l'irregolarità del pagamento o che l'irregolarità fosse evidente, bensì conta anche il fatto che il dipendente, con una dichiarazione inesatta od omettendo qualsiasi dichiarazione, abbia provocato l'errore dell'amministrazione che ha causato il pagamento. È quindi giusto far carico alla ricorrente di aver indicato nel questionario, là dove è detto «veuillez préciser ci-dessous les allocations familiales que vous percevez par ailleurs», solo l'assegno per figli a carico corrisposto al marito e di non aver prodotto le pezze giustificative nonostante l'invito espressamente formulato nel questionario stesso. La ricorrente non può opporre di aver lavorato in precedenza nel settore privato nel quale la nozione «allocations familiales» avrebbe un significato più re-stretto. Si trattava infatti di un assegno versato al marito — che essa aveva certo interpellato — dall'Eurocontrol e in questo campo — come già detto — vige un sistema analogo a quello comunitario in cui la nozione «allocations familiales» comprende anche l'assegno di famiglia. Essa non può nemmeno invocare un colloquio avuto, al momento dell'assunzione, con un dipendente di categoria B secondo il quale — cosa che la Commissione contesta — gli assegni versati dall'Eurocontrol non avrebbero dovuto essere presi in considerazione giacché detta organizzazione non fa parte delle Comunità. Non era infatti assolutamente possibile intendere ciò — e per questo si è potuto rinunziare a sentire detto dipendente come testimone — nel senso che la ricorrente non doveva nemmeno indicare nel questionario i dati relativi, dal momento che essa ha dichiarato l'assegno per figli a carico del pari corrisposto dall'Eurocontrol. Infine essa non può nemmeno sostenere di non aver dato seguito agli avvisi contenuti nel corriere del personale, ad esempio in quello del 13 ottobre 1975, giacché era persuasa che la cosa non la riguardasse. In detti avvisi si parla infatti chiaramente del divieto di cumulo con assegni familiari provenienti da altra fonte e l'art. 67 dello Statuto del personale mostra chiaramente che fra essi rientra pure l'assegno di famiglia. Non si può quindi fare a meno di ritenere che l'art. 85 dello Statuto è stato giustamente applicato nei confronti della ricorrente per quanto riguarda l'assegno di famiglia. Devo tuttavia occuparmi ancora di un punto che è stato trattato soprattutto oralmente. È in effetti degno di nota che le evidenti manchevolezze del più volte menzionato questionario non siano state rilevate dall'amministrazione. Se questa avesse subito preteso e quindi ottenuto le pezze giustificative, molto probabilmente non si sarebbe giunti fino al pagamento dell'assegno di famiglia. Si può quindi parlare di un illecito dell'amministrazione, di una specie di concorso di colpa, e non è a mio parere affatto fuori luogo tenerne conto in un caso come quello in esame. Non può certo conseguirne l'annullamento totale del diritto alla restituzione, bensì solo una sua limitazione. Pare che — non si sa bene per quale motivo — se ne sia già tenuto conto, dato che la ripetizione — se non mi inganno — non riguarda l'intero periodo di cui trattasi, ma solo una parte di esso. Se ne può quindi concludere che la ripetizione, così come è stata disposta, non appare criticabile e che di consequenza anche questo capo della domanda va respinto.

3. Devo dire ancora una parola sulle spese di causa. Secondo la ricorrente, esse andrebbero poste almeno in parte a carico della Commissione, dato che la ricorrente era in buona fede, cioè riteneva senza sua colpa di aver diritto all'assegno di famiglia benché il marito percepisse dall'Eurocontrol un assegno analogo. Dopo tutto quanto ho detto circa la compilazione incompleta del questionario nonché la circostanza che la ricorrente non ha prodotto le pezze giustificative, non posso condividere questo punto di vista. Al massimo ci si potrebbe chiedere se possa essere accolta la tesi della ricorrente secondo cui il suo punto di vista sarebbe stato confermato da dipendenti dell'amministrazione ed essa sarebbe stata quindi indotta in un certo sono a proporre un ricorso che non poteva essere accolto. Sarei anche qui per la negativa. Circa i chiarimenti che sarebbero stati dati nella primavera del 1977 dalla sig.ra Nicora, non solo si deve tener conto del fatto che si trattava di una dipendente in posizione subalterna, ma si deve anche tener presente che — a parte il fatto che la Commissione contesta anche ciò — si sarebbe trattato solo dell'affermazione secondo cui la ricorrente non aveva diritto all'assegno di famiglia giacché l'Eurocontrol andava considerata come un'organizzazione facente parte delle Comunità. Quanto poi all'assunto secondo cui il sig. Campey, dopo la presentazione del reclamo, avrebbe confermato in un colloquio i punti di vista della ricorrente, la deposizione testimoniale dell'interessato ha chiarito questo punto. Dobbiamo ritenere che un'opinione del genere non è stata espressa e che — probabilmente perché la conversazione si è svolta in francese — si è trattato di un malinteso. Dato che per il resto non vi sono motivi per discostarsi da una normale pronunzia sulle spese, non rimane che applicare l'art. 70 del regolamento di procedura.

4. Propongo quindi che il ricorso sia interamente respinto e che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.