CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DEL 22 GIUGNO 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

la Commissione delle Comunità europee vi ha proposto un ricorso per inadempimento, diretto contro la Repubblica italiana e riguardante la decisione della Commissione 15 settembre 1980 relativa al regime di fiscalizzazione parziale dei contributi aziendali al regime dell'assicurazione contro le malattie in Italia.

I — I fatti sono i seguenti:

L'art. 22 del decreto legge italiano 30 dicembre 1979, n. 663, ha istaurato, in maniera definitiva, per taluni settori dell'economia italiana, una riduzione di quattro punti percentuali dei contributi aziendali al regime di assicurazione contro le malattie per il personale maschile ed una riduzione di dieci punti per il personale femminile, ponendo a carico dello Stato l'intero onere corrispondente a tale riduzione.

Questo sistema veniva confermato nella legge 29 febbraio 1980, n. 33.

Esso costituiva la prima tappa di un riordinamento inteso ad esonerare tutte le imprese da tutti i contributi per l'assicurazione contro le malattie.

Per il momento, tuttavia, i beneficiari di detta fiscalizzazione erano essenzialmente le imprese industriali e talune imprese del settore dei servizi, che realizzano oltre il 340 % del loro volume di affari con l'esportazione.

A norma dell'art. 92, n. 1, del Trattato,

«salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

Di conseguenza, soltanto l'applicazione del sistema di cui trattasi a tutti i settori economici avrebbe consentito di non considerare il sistema stesso come un aiuto incompatibile col mercato comune.

Tuttavia, la Commissione ha ammesso che, nella prospettiva dell'estensione della fiscalizzazione dei contributi aziendali per l'assicurazione contro le malattie al complesso dell'economia italiana, il sistema istaurato con la legge 29 febbraio 1980, n. 33, costituiva solo una prima tappa e presentava carattere sufficientemente generalizzato per non ricadere nel campo d'applicazione dell'art. 92, n. 1, ad eccezione del punto relativo alla maggiore riduzione consentita a favore della manodopera femminile. Tale riduzione aveva l'effetto di favorire taluni settori particolarmente attivi negli scambi fra Stati membri ed in cui è occupata essenzialmente manodopera femminile, e costituiva, perciò, un aiuto incompatibile col mercato comune.

II —

Basandosi sull'art. 93, n. 2, 1o comma, del Trattato ( 2 ), con decisione 15 settembre 1980, n. 80/932, notificata al Governo italiano il 17 settembre e pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee l'8 ottobre successivo, là Commissione ingiungeva quindi alla Repubblica italiana di comunicarle entro il termine di sei mesi, cioè entro il 15 marzo 1981, i provvedimenti adottati per abolire tale differenziazione.

Poco prima di tale decisione, il 30 agosto 1980, era stato adottato, come misura di sostegno a favore dell'economia, il decreto legge n. 503. A parte talune disposizioni supplementari intese a migliorare la competitività delle imprese ed a promuovere l'occupazione, questo decreto non solo non apportava alcun cambiamento alla situazione cui si riferiva la decisione della Commissione 15 settembre 1980, ma inoltre prorogava fino al 30 giugno 1981 le disposizioni che avrebbero dovuto essere abolite entro il 15 marzo 1981.

Fra la data di adozione della suddetta decisione e quella della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, e cioè il 6 ottobre 1980, il Governo italiano comunicava alla Commissione che il decreto legge n. 503 era divenuto caduco, informandola tuttavia della possibilità del ripristino di talune sue disposizioni per iniziativa del Parlamento italiano, senza precisare di quali disposizioni si trattasse e senza indicare nemmeno le loro esatte finalità e modalità.

In effetti, la legge 28 novembre 1980, n. 782, stabiliva la fiscalizzazione supplementare di 2,54 punti a favore del complesso dell'industria italiana ubicata nel Mezzogiorno.

Il Governo italiano riteneva che questa informazione costituisse una notifica formale ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato. Con lettera 16 dicembre 1980 la Commissione gli comunicava quindi che essa considerava il testo del decreto legge n. 503 — nonostante il fatto che la disposizione controversa fosse stata abrogata — come un progetto inteso ad estendere o a rifinanziare regimi di aiuti esistenti e ad istituire aiuti nuovi, che essa aveva proceduto ad un primo esame dei provvedimenti progettati e che, da tale primo esame, era risultata una forte presunzione nel senso che talune di queste misure non potessero essere considerate compatibili col mercato comune. Quanto alle disposizioni intese a rafforzare la fiscalizzazione degli oneri sociali per favorire l'industria, la Commissione, pur ricordando espressamente la sua decisione 15 settembre 1980, chiedeva ai Governo italiano più ampie informazioni e gli segnalava di aver deciso di iniziare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2.

Si noti che l'inizio di tale procedimento ha precisamente lo scopo di sospendere l'attuazione delle misure progettate fino a quando non intervenga, in esito allo stesso procedimento, una decisione definitiva.

Il Governo italiano rispondeva in due tempi :

— il 31 dicembre 1980, esso faceva sapere alla Commissione di ritenere che, per le misure già entrate in vigore, portate a conoscenza della Commissione con lettera 3 dicembre 1980 (lettera che non figura nel fascicolo), il procedimento iniziato dalla Commissione era fondato non già sul n. 2, bensì sul n. 1 dell'art. 93;

— il 18 febbraio 1981, esso forniva alla Commissione talune precisazioni in merito alle disposizioni supplementari contenute nel decreto legge n. 503. Quanto alla fiscalizzazione degli oneri sociali, oggetto della decisione 15 settembre 1980, esso dichiarava di aver preso atto di tale decisione e confermava che intendeva conformarvisi nell'ambito della revisione organica della materia dei contributi «per l'assistenza sanitaria».

Con lettera 12 maggio 1981, a firma del commissario Tugendhat, la Commissione faceva presenti ancora una volta al Governo italiano le riserve che a suo avviso s'imponevano quanto alle misure adottate col decreto legge 30 agosto 1980. n. 503.

Tuttavia, dato che il Governo italiano, il 18 febbraio 1981, aveva assicurato che si sarebbe conformato alla decisione 15 settembre 1980, la Commissione autorizzava in via eccezionale la proroga fino al 30 giugno 1981 (data fissata dal decreto legge n. 503) del termine fissato nella decisione originaria per modificare la situazione, «fermo restando che a partire da tale data qualsiasi differenziazione fra manodopera maschile e manodopera femminile in tale riduzione sarà definitivamente soppressa, perché in caso contrario la Commissione sarà costretta ad adire la Corte di giustizia».

Tuttavia, col decreto legge 28 luglio 1981, n. 395, convertito nella legge 25 settembre 1981, n. 534, il termine che la Commissione, nella lettera 12 maggio 1981 del commissario Tugendhat, aveva eccezionalmente ammesso veniva prorogato al 31 ottobre 1981.

Con decreto legge 16 novembre 1981, n. 646, convertito nella legge 15 gennaio 1982, n. 3, detto termine veniva ancora una volta prorogato al 31 dicembre 1981.

III —

La Commissione attendeva fino al 23 novembre 1981 per ricordare al Governo italiano, con una lettera a firma del direttore generale della direzione generale «concorrenza», i termini della sua decisione «definitiva»15 settembre 1980 e per comunicargli che essa «(sarebbe stata) costretta ad adire la Corte di giustizia se i testi contenenti gli adattamenti richiesti non le (fossero pervenuti) senza ulteriori indugi».

Cionostante, il decreto 24 marzo 1982, n. 91, manteneva in vigore la controversa differenziazione per il periodo 1o febbraio - 31 marzo 1982.

Il 10 maggio 1982, con lettera a firma dello stesso direttore generale, la Commissione faceva sapere al Governo italiano che essa aveva «deciso» di adire la Corte, se non fosse stato dato seguito alla sua decisione 15 settembre 1980 entro un termine di due mesi, e cioè per il 10 luglio 1982.

Invece, la leggeri maggio 1982, n. 267, nella quale veniva convertito il decreto 24 marzo 1982, prorogava il termine in questo previsto fino al 30 giugno 1982. Il 2 agosto 1982, con decreto legge n. 482, il termine veniva ulteriormente prorogato al 31 dicembre 1982.

IV — Basandosi sull'art. 93, n. 2, 2o comma, del Trattato, il quale dispone che

«qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia, in deroga agli am. 169 e 170»,

il 5 agosto 1982 la Commissione vi ha proposto un ricorso onde far dichiarare che, non essendosi conformata nel termine stabilito (15 marzo 1981) alla sua decisione 15 settembre 1980, la Repubblica italiana è venuta meno ad un obbligo impostole dal Trattato.

Da allora, il nuovo decreto legge 1o ottobre 1982, n. 694, ha portato al 30 novembre 1982 la scadenza della proroga decisa con decreto legge n. 492 — nel frattempo divenuto caduco — del 2 agosto precedente.

Il Governo italiano ha presentato il controricorso in data 14 ottobre 1982, ma, dopo la replica della Commissione, ha comunicato che rinunciava a presentare la controreplica.

V —

Visto il precedente costituito dalla vostra sentenza 2 luglio 1974, emessa nella causa 173/73, Governo della Repubblica italiana/Commissione delle Comunità europee ( 3 ), è incontestato che il provvedimento italiano di cui trattasi costituisce un aiuto incompatibile col mercato comune. Fra le autorità italiane e gli uffici della Commissione non sussiste alcun malinteso quanto alla notifica ed al carattere di novità del regime di aiuti cui si riferisce la decisione 15 settembre 1980.

Se è vero che tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee soltanto l'8 ottobre 1980, il suo testo era stato tuttavia trasmesso al Governo italiano dalla Commissione con lettera 17 settembre 1980, a firma del commissario Haferkamp, che esponeva d'altronde in modo dettagliato i motivi del provvedimento.

Il Governo italiano non ha mai sostenuto che la decisione fosse viziata per difetto o insufficienza di motivazione, e non ne ha chiesto l'annullamento.

Benché la norma la cui abolizione veniva ingiunta con la decisione «definitiva» della Commissione non esista più formalmente, poiché il decreto legge 30 ottobre 1980, n. 503, è stato abrogato, essa è stata tuttavia sostanzialmente ripristinata, senza alcuna soluzione di continuità, nei testi successivi e, da ultimo, nel decreto legge 1o ottobre 1982, n. 694. Essa è quindi rimasta in vigore almeno fino al 30 novembre 1982.

La Commissione avrebbe potuto adire più presto la Corte. Essa avrebbe anche potuto adirla direttamente, senza mettere in mora ancora una volta il Governo italiano, come essa ha fatto con la lettera 10 maggio 1982, e senza concedergli un nuovo termine di due mesi.

Del resto, nel controricorso, il Governo italiano ha ammesso a contrario che, anche sul piano formale, doveva ritenersi che alla data del 30 giugno 1981 esso non si era — almeno pro parte — conformato alla decisione 15 settembre 1980, e si è limitato ad auspicare che, alla data della trattazione orale della presente causa, il pieno adeguamento della normativa italiana alla decisione della Commissione «possa considerarsi avvenuto, nei contenuti concreti e nello spirito oltre che nella forma».

Senza che sia necessario accertare se detto auspicio si sia realizzato, ma tenendo conto del fatto che la Commissione ha essa stessa modificato il termine originariamente stabilito nella sua decisione 15 settembre 1980, concludo suggerendovi di dichiarare che;

mantenendo, dopo il 10 luglio 1982, una differenziazione nella fiscalizzazione dei contributi aziendali all'assicurazione contro le malattie in taluni settori economici, a seconda che si tratti di manodopera maschile o femminile, la Repubblica italiana è venuta meno ad uno degli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato.

Inoltre, le spese del giudizio dovrebbero essere poste a carico della convenuta.

( 1 ) Traduzione da! francese.

( 2 )

( 3 ) Race. 1974, pagg. 709 e seguenti.