4.

A sostegno del ricorso per inadempimento, la Commissione ha svolto i seguenti argomenti. — Il dispositivo comunitario istituito dalle tre direttive è esauriente e non lascia quindi più posto, al di fuori delle norme che vi sono stabilite, all'intervento unilaterale degli Stati membri, del genere di quello addebitato alla Repubblica federale di Germania. — Inoltre, la normativa tedesca pone delle restrizioni incompatibili con le norme sostanziali e procedurali istituite da ciascuna delle direttive di per sé considerata. — Infine, ed in subordine, le restrizioni introdotte dalla normativa tedesca, incompatibili con l'art. 30 del trattato CEE, non possono essere giustificate a norma dell'art. 36 dello stesso trattato per motivi relativi alla tutela della salute animale o umana. Mi occupo nell'ordine dei tre punti di tale argomentazione, tutti contestati dalla convenuta. a) Il carattere esauriente dell'armonizzazione comunitaria A tal riguardo, la Commissione non sostiene che l'armonizzazione delle legislazioni nazionali in fatto di alimentazione zootecnica sia totalmente realizzata. In particolare, dovrebbe ancora essere armonizzato il settore dei microorganismi patogeni. Per contro, dopo l'entrata in vigore (1o gennaio 1981) della direttiva 79/373, il dispositivo derivante dalle tre direttive costituirebbe una disciplina esauriente degli ingredienti degli alimenti zootecnici composti. Pertanto, le prime due direttive disciplinerebbero l'uso delle sostanze realmente « problematiche » per le quali esse avrebbero fissato dei contenuti che escludono espressamente l'istituzione da parte degli Stati membri di restrizioni dello smercio diverse da quelle che esse contemplano, quanto meno al di fuori delle procedure che esse istituiscono. Per quanto riguarda la direttiva « alimenti composti », limitata innanzitutto alle prescrizioni relative all'imballaggio e all'etichettatura degli alimenti, essa manifesterebbe la volontà del legislatore di sancire il libero smercio nella Comunità di tutti gli alimenti che possiedano i requisiti che essa pone, lasciando al produttore la libertà di scegliere la composizione opportuna, e si limiterebbe, in tale campo, a vietare agli Stati membri di porre qualsiasi nuova restrizione circa la presenza o l'assenza di ingredienti e ad autorizzarli a raccomandare taluni tipi di alimenti composti che rispondano a talune caratteristiche di ordine analitico. In definitiva, al di fuori degli additivi autorizzati e delle sostanze indesiderabili vietate, dalla direttiva « alimenti composti » si desumerebbe che, salvo eccezione espressa, la composizione di questi è stata deliberatamente posta dal legislatore comunitario al di fuori del campo normativo nazionale, di modo che la norma tedesca impugnata osterebbe alla libera circolazione di tutti i tipi di alimenti composti. La libertà dei produttori in fatto di composizione avrebbe come contropartita il potere attribuito agli Stati membri, a norma dell'art. 3 della direttiva, di reprimere i casi particolari di abuso. Se non si vuole vanificare l'armonizzazione raggiunta, quest'ultima norma non potrebbe autorizzare in via generale gli Stati membri ad adottare provvedimenti unilaterali di carattere preventivo. Contrariamente alla Commissione, la Repubblica federale di Germania ritiene che le tre direttive non abbiano completamente armonizzato le norme relative alla composizione degli alimenti composti, in particolare quelle riguardanti gli « elementi costitutivi » degli alimenti, quali il ferro e il sodio, i quali, a suo parere, non possono essere definiti né additivi né sostanze indesiderabili. Questa tesi sarebbe in particolare confermata dalla lettera stessa della direttiva 79/373, i cui artt. 8 e 15 dimostrerebbero che, in attesa di una normativa comunitaria, gli Stati membri sono autorizzati a mantenere in vigore la loro normativa in fatto d'ingredienti. Ora malgrado l'obbligo stabilito dall'art. 15, la Commissione non avrebbe ancora presentato alcuna proposta di modifica, di modo che l'armonizzazione in fatto di ingredienti degli alimenti composti sarebbe incompleta. Il carattere non esauriente delle direttive si desumerebbe da altre disposizioni della normativa comunitaria, in particolare dalla direttiva 82/471, relativa alle bioproteine, che avrebbe disciplinato per la prima volta l'uso di taluni ingredienti. Per di più, dalla vostra giurisprudenza emergerebbe che il carattere esauriente delle direttive sussiste solo quando l'armonizzazione che esse perseguono è totale. In verità, le tre direttive avrebbero trattato solo in modo frammentario la questione degli ingredienti degli alimenti composti. Gli Stati membri sarebbero quindi tuttora competenti per adottare gli opportuni provvedimenti, quanto meno ogni volta che essi siano necessari per la tutela della salute animale o umana. A tal riguardo, la convenuta rileva che, contrariamente alle altre due, la direttiva 79/373 non stabilisce alcuna procedura speciale che consente agli Stati membri di soddisfare tale esigenza. Ora, ammettere il carattere esauriente dell'armonizzazione significherebbe, data la completa libertà dei produttori, privare gli Stati membri di qualsiasi possibilità di adottare i provvedimenti che l'urgenza richiederebbe in tale materia. Non sarebbe certo questo il senso dell'art. 3, la cui seconda frase autorizza in via generale gli Stati membri ad adottare provvedimenti al fine di garantire la tutela della salute animale e umana contro i pericoli che possono derivare dalla carenza o dall'eccesso di taluni ingredienti, quali il ferro e il sodio. Per quanto riguarda il divieto di ulteriori restrizioni dello smercio, enunciato dall'art. 9 della direttiva 79/373, esso non potrebbe limitare le prerogative che spettano agli Stati membri a norma degli artt. 3, seconda frase, 8 e 15 sopramenzionati. b) Efficacia delle direttive di per sé considerate Per la Commissione, la normativa tedesca lede sia le direttive relative agli additivi e alle sostanze indesiderabili, sia la direttiva « alimenti composti ». La ricorrente assume che, per rispettare il contenuto minimo di ferro, il produttore, libero nella scelta dei mezzi per pervenirvi, sarà necessariamente indotto a ricorrere agli additivi ferrosi considerati dalla direttiva 70/524, piuttosto che scegliere ingredienti ricchi di ferro. Valersi di questi ingredienti, piuttosto che degli additivi, lo porterebbe, infatti, a rinunciare per una parte rilevante all'uso dei prodotti base abituali che hanno un contenuto di ferro di circa mg 30 per chilogrammo, ed in particolare al latte in polvere sovvenzionato dalla Comunità. Ora, a proposito degli additivi ferrosi, la direttiva contempla solo un contenuto massimo e vieta qualsiasi restrizione dello smercio diversa da quelle da essa contemplate, di modo che, almeno in modo indiretto, la normativa tedesca si sovrapporrebbe alle sue disposizioni, contravvenendo per ciò stesso all'art. 5 del trattato CEE. Per quanto riguarda il sodio, esso dovrebbe essere considerato una sostanza indesiderabile che può rientrare solo nella direttiva 74/63, dal momento che, a partire da un certo contenuto, esso costituisce un rischio per la salute. Poiché questa direttiva non contiene alcuna prescrizione relativa al sodio, ne deriverebbe che una restrizione del tipo di quella adottata dalla normativa tedesca è vietata. Inoltre, le norme impugnate sarebbero state deliberatamente adottate al di fuori delle apposite procedure contemplate dalle due direttive sopramenzionate, sia per far fronte ad una minaccia per la salute umana o animale, sia per tener conto dell'evoluzione delle conoscenze. In ultimo luogo, se si dovesse ritenere, come sostiene la convenuta, che le norme impugnate non riguardano l'uso del ferro e del sodio in quanto additivi o sostanze indesiderabili, ma in quanto componenti analitiche degli ingredienti, la Commissione sostiene che l'art. 8 della direttiva 79/373, dal 2 aprile 1979, vieta agli Stati membri di adottare, come ha fatto la Repubblica federale di Germania col decreto contestato, una nuova normativa che prescriva o vieti di usare taluni ingredienti. Un inadempimento del genere non potrebbe essere giustificato con l'addebito che essa rivolge alla ricorrente per non aver attuato la procedura di cui all'art. 15 della direttiva 79/373. Da parte sua, il governo tedesco contesta l'applicazione delle direttive specializzate. La direttiva 70/524 si applicherebbe infatti al ferro solo sotto forma di additivo, cioè di composti ferrosi — come quelli elencati nell'allegato della direttiva — aggiunti deliberatamente all'alimento, non già al ferro sotto forma di componente analitica, presente nello stato di natura in taluni ingredienti. La normativa tedesca lascierebbe appunto liberi i produttori di scegliere ingredienti ricchi di ferro (ad esempio, la farina di pesce), che consentono di raggiungere il contenuto minimo richiesto per gli alimenti completi destinati ai vitelli. La direttiva « additivi » non è quindi applicabile alla normativa tedesca. Per quanto riguarda la direttiva 74/63, essa vieterebbe solo le sostanze nocive, indipendentemente dalla loro concentrazione nell'alimento. Ora, il sodio è, per contro, una sostanza necessaria per l'alimentazione zootecnica, la cui presenza è auspicabile, poiché essa costituisce un fattore essenziale del valore nutritivo dell'alimento. Non si dovrebbe quindi definire il sodio una sostanza indesiderabile per il solo fatto che, in dosi eccessive, può rivelarsi pericoloso. In definitiva, la direttiva « additivi » — che riguarda solo le sostanze aggiunte intenzionalmente agli alimenti zootecnici — e la direttiva « sostanze indesiderabili » — che riguarda solo quelli che sono naturalmente nocivi — non potrebbero applicarsi alle costituenti analitiche o componenti degli alimenti zootecnici composti che vi siano presenti nello stato di natura e ne determinimo il valore nutritivo. La Commissione contesta la distinzione effettuata dalla convenuta. Il confine tra ingredienti, sostanze indesiderabili e additivi sarebbe vago, di modo che una sostanza non potrebbe necessariamente essere classificata a priori nell'una o nell'altra di queste categorie. La nozione di componenti comprende le sostanze contenute in un alimento. Pertanto, a seconda dei casi, la stessa sostanza può figurare talvolta come una sostanza indesiderabile — in dosi eccessive — talvolta come un additivo — se viene aggiunto deliberatamente — talvolta come un semplice ingrediente, senza qualità particolari. e) Sulle giustificazioni relative alla salute umana o animale Secondo la Commissione, il carattere esauriente dell'armonizzazione realizzata in materia dalle tre direttive, stando alla costante giurisprudenza della Corte, non consentirebbe più di basare legittimamente sulle disposizioni derogative dell'art. 36 CEE un divieto di smercio non espressamente contemplato dalle direttive stesse. Nemmeno le procedure di adeguamento contemplate dalle direttive « additivi » e « sostanze indesiderabili » potrebbero essere invocate dalla convenuta, dal momento che questa, nella fattispecie, si è deliberatamente posta al di fuori del loro campo di applicazione. Per quanto riguarda l'art. 3 della direttiva 79/173, esso autorizzerebbe gli Stati membri solo ad adottare provvedimenti contro abusi particolari. La Commissione sostiene che in ogni caso la normativa tedesca può essere giustificata dall'intento di garantire la tutela della salute animale o umana. Essa osserva, a tal riguardo, che la convenuta non ha potuto dimostrare né l'esistanza di una minaccia concreta, né la effettività delle prassi asserite. Essa rileva che, tenuto conto del contenuto medio di ferro degli alimenti zootecnici nella Comunità, dell'ordine di mg 30, lo scarso contenuto di ferro degli alimenti composti destinati ai vitelli non è necessariamente pericoloso per gli stessi. Per quanto riguarda l'eccesso di sodio, non si vedrebbe l'interesse economico che esso potrebbe avere per i produttori. Infine, la Commissione rileva che la direttiva 79/373 offre alla convenuta mezzi meno drastici per prevenire i rischi addotti, vuoi mediante un'etichettatura appropriata, vuoi mediante l'esercizio del diritto di raccomandazione contemplato dall'art. 14, lett. a). Per il resto, essa fa presente che, essendole stata sottoposta dalla Repubblica federale di Germania, dopo il parere motivato, una proposta di modifica che riproduceva il contenuto della normativa impugnata, il Comitato permanente per gli alimenti zootecnici ha opposto un rifiuto basato essenzialmente su motivi identici a quelli esposti dalla Commissione nella presente causa. La Repubblica federale di Germania sostiene che, per combattere le pratiche abusive sopra menzionate, la normativa di cui trattasi appare più idonea dei provvedimenti suggeriti dalla Commissione e rileva che questa non contesta il rischio al quale essa ha inteso far fronte. Di conseguenza essa era legittimata ad adottare i provvedimenti impugnati, o in forza dell'art. 3, seconda frase, o a norma delle deroghe contemplate dall'art. 36 CEE.