Causa C-370/12

Thomas Pringle

contro

Governement of Ireland e altri

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court)

«Meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro — Decisione 2011/199/UE — Modifica dell’articolo 136 TFUE — Validità — Articolo 48, paragrafo 6, TUE — Procedura di revisione semplificata — Trattato MES — Politica economica e monetaria — Competenza degli Stati membri»

Massime — Sentenza della Corte (seduta plenaria) del 27 novembre 2012

Politica economica e monetaria – Procedura di revisione semplificata del Trattato FUE – Competenza degli Stati membri per concludere e ratificare il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità che modifica l’articolo 136 TFUE prima dell’entrata in vigore della decisione che modifica tale disposizione

Politica economica e monetaria – Politica economica – Divieto per l’Unione o per uno Stato membro di rispondere degli impegni di un altro Stato membro o di farsene carico – Conclusione, da parte degli Stati membri la cui moneta è l’euro, di un trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità – Ammissibilità

Politica economica e monetaria – Politica economica – Divieto per la Banca centrale europea e per le altre banche centrali di concedere scoperti, crediti o di acquistare titoli di debito – Conclusione, da parte degli Stati membri la cui moneta è l’euro, di un trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità – Ammissibilità

Politica economica e monetaria – Procedura di revisione semplificata del Trattato FUE – Modifica dell’articolo 136 TFUE che consente l’istituzione di un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro – Sindacato di validità – Revisione che non estende le competenze dell’Unione

Questioni pregiudiziali – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Atti di portata generale – Necessità per le persone fisiche o giuridiche di esperire il rimedio giurisdizionale dell’eccezione di illegittimità o del rinvio pregiudiziale sulla validità – Obbligo dei giudici nazionali di applicare le norme procedurali nazionali in modo da consentire la contestazione della legittimità degli atti dell’Unione di portata generale – Limiti – Questione relativa alla validità di una decisione non impugnata sul fondamento dell’articolo 263 TFUE in modo da far perdere la legittimazione ad agire o a far scadere i termini per la proposizione di un ricorso di annullamento

Il Trattato di Lisbona ha introdotto, accanto alla procedura di revisione ordinaria del Trattato FUE, una procedura di revisione semplificata in forza dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE, la cui applicazione è soggetta al rispetto di diverse condizioni. Poiché il controllo del rispetto delle dette condizioni è necessario per accertare se possa essere applicata la procedura di revisione semplificata, spetta alla Corte di giustizia, nella sua qualità di istituzione che assicura, in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, primo comma, TUE, il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati, esaminare la validità di una decisione del Consiglio europeo fondata sull’articolo 48, paragrafo 6, TUE. A tal fine, la Corte è tenuta a verificare, da un lato, che siano state seguite le regole procedurali previste dal suddetto articolo 48, paragrafo 6, e, dall’altro, che le modifiche decise riguardino solo la parte terza del Trattato FUE, il che comporta che esse non contengano alcuna modifica delle disposizioni di un’altra parte dei trattati sui quali si fonda l’Unione, e che non estendano le competenze di quest’ultima. (v. punti 31, 33-36)

V. il testo della decisione. (v. punti 39-42)

La decisione del Consiglio europeo 2011/199, che modifica l’articolo 136 del trattato FUE relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, soddisfa la condizione menzionata all’articolo 48, paragrafo 6, primo e secondo comma, TUE, secondo la quale una revisione del Trattato FUE mediante procedura di revisione semplificata può riguardare solo disposizioni della parte terza del Trattato FUE. In primo luogo, l’articolo 1 della decisione 2011/199, il quale, con l’aggiunta di un paragrafo 3 all’articolo 136 TFUE, prevede l’istituzione di un meccanismo di stabilità, non è tale da incidere sulla competenza esclusiva riconosciuta all’Unione dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE nel settore della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro. Infatti, alla luce degli obiettivi affidati al meccanismo di stabilità, degli strumenti predisposti al fine del loro raggiungimento nonché dello stretto legame esistente fra tale meccanismo e le disposizioni del Trattato FUE relative alla politica economica nonché il quadro regolamentare per il rafforzamento della governance economica dell’Unione, si deve concludere che l’istituzione di detto meccanismo rientra nel settore della politica economica. Per quanto riguarda, da un lato, l’obiettivo perseguito da detto meccanismo, che è di salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo complesso, esso si distingue chiaramente dall’obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi, che costituisce l’obiettivo principale della politica monetaria dell’Unione. Per quanto riguarda, dall’altro, gli strumenti predisposti al fine di raggiungere l’obiettivo perseguito, la decisione 2011/199 precisa soltanto che il meccanismo di stabilità accorderà tutta l’assistenza finanziaria necessaria e che essa non contiene altre indicazioni sul funzionamento di tale meccanismo. Orbene, la concessione di un’assistenza finanziaria ad uno Stato membro non rientra manifestamente nella sfera della politica monetaria. In secondo luogo, la decisione 2011/199 non incide sulla competenza dell’Unione nel settore del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Infatti, poiché gli articoli 2, paragrafo 3, e 5, paragrafo 1, TFUE circoscrivono il ruolo dell’Unione nel settore della politica economica all’adozione di misure di coordinamento, le disposizioni dei Trattati UE e FUE non conferiscono una competenza specifica all’Unione per istituire un meccanismo di stabilità come quello previsto da tale decisione. Pertanto, alla luce degli articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 2, TUE, gli Stati membri la cui moneta è l’euro sono competenti a concludere tra di loro un accordo relativo all’istituzione di un meccanismo di stabilità, come quello previsto dall’articolo 1 della decisione 2011/199. Tuttavia, detti Stati membri non possono esimersi dal rispetto del diritto dell’Unione nell’esercizio delle proprie competenze in tale settore. Orbene, la rigorosa condizionalità cui il meccanismo di stabilità subordina la concessione di un’assistenza finanziaria in forza del paragrafo 3 dell’articolo 136 TFUE, il quale costituisce la disposizione su cui verte la revisione del Trattato FUE, è diretta a garantire che, nel suo funzionamento, tale meccanismo rispetti il diritto dell’Unione, comprese le misure adottate dall’Unione nell’ambito del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. (v. punti 56, 57, 60, 63, 64, 68-70, 72, dispositivo 1)

La decisione del Consiglio europeo 2011/199, che modifica l’articolo 136 del trattato FUE relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, non attribuisce alcuna nuova competenza all’Unione. Infatti, tale modifica non crea alcuna base giuridica che consenta all’Unione di avviare un’azione che non era possibile prima dell’entrata in vigore della modifica del Trattato FUE. Peraltro, il fatto che il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità ricorra ad istituzioni dell’Unione, segnatamente alla Commissione e alla Banca centrale europea non è tale da incidere sulla validità della decisione 2011/199, la quale a sua volta prevede la sola istituzione di un meccanismo di stabilità da parte degli Stati membri e tace su qualsiasi ruolo eventuale delle istituzioni dell’Unione in tale ambito. Ne consegue che la decisione 2011/199 soddisfa la condizione menzionata all’articolo 48, paragrafo 6, TUE, secondo la quale una revisione del Trattato FUE mediante procedura di revisione semplificata non può estendere le competenze attribuite all’Unione nei trattati. (v. punti 73-75, dispositivo 1)

V. il testo della decisione. (v. punti 84, 86)

Gli articoli 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e 127 TFUE non ostano alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) né alla sua ratifica da parte di questi ultimi. Infatti, le attività del MES non rientrano nella politica monetaria oggetto di tali disposizioni del Trattato FUE, poiché tale meccanismo non ha l’obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi, bensì è diretto a soddisfare le esigenze di finanziamento dei suoi membri, vale a dire degli Stati membri la cui moneta è l’euro, che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se ciò è indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri. A tal fine, il MES non è abilitato né a fissare i tassi d’interesse ufficiali per la zona euro, né ad emettere euro, atteso che l’assistenza finanziaria che esso concede deve essere finanziata totalmente, nel rispetto dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, mediante capitale liberato o mediante emissione di strumenti finanziari, come previsto dall’articolo 3 del Trattato che istituisce il suddetto meccanismo. L’eventuale effetto delle attività del MES sulla stabilità dei prezzi non è tale da inficiare tale constatazione. Infatti, anche supponendo che le attività del MES possano incidere sul livello di inflazione, tale incidenza rappresenterà solo la conseguenza indiretta delle misure di politica economica adottate. (v. punti 95-98, dispositivo 2)

L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, che vieta agli Stati membri di concludere tra di loro un accordo che possa incidere su norme comuni o modificarne la portata, non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) né alla sua ratifica da parte di questi ultimi. Infatti, da un lato, atteso che il Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) è stato istituito dagli Stati membri la cui moneta è l’euro al di fuori dell’ambito dell’Unione, l’assunzione, da parte del meccanismo europeo di stabilità (MES), del ruolo attribuito a tale fondo non è tale da incidere su norme comuni dell’Unione o da modificarne la portata. Dall’altro, anche se dal considerando 1 del Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) risulta che quest’ultimo assumerà, tra le altre funzioni, il ruolo fino ad allora assegnato temporaneamente al meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EMSF), istituito sul fondamento dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, neanche tale circostanza è tale da incidere su norme comuni dell’Unione o da modificarne la portata. Infatti, l’istituzione del MES non incide sulla competenza dell’Unione di accordare, sulla base dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, un’assistenza finanziaria puntuale ad uno Stato membro qualora si constati che quest’ultimo si trova in difficoltà o è seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo. Peraltro, poiché né l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE né alcun’altra disposizione dei Trattati UE e FUE conferiscono una competenza specifica all’Unione ad istituire un meccanismo di stabilità permanente come il MES, alla luce degli articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 2, TUE gli Stati membri sono abilitati ad agire in tale settore. (v. punti 101-105, dispositivo 2)

Gli articoli 2, paragrafo 3, TFUE, da 119 TFUE a 121 TFUE e 126 TFUE non ostano alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) né alla sua ratifica da parte di questi ultimi. Infatti, gli Stati membri sono competenti a concludere tra di loro un accordo che istituisce un meccanismo di stabilità come il Trattato MES, a condizione che gli impegni assunti dagli Stati membri contraenti nell’ambito di un accordo siffatto rispettino il diritto dell’Unione. In tale contesto, il MES non ha ad oggetto il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, bensì rappresenta un meccanismo di finanziamento. Se è certo che, in forza degli articoli 3, 12, paragrafo 1, e 13, paragrafo 3, primo comma, del Trattato MES, l’assistenza finanziaria fornita ad uno Stato membro, membro del MES, è soggetta ad una rigorosa condizionalità commisurata allo strumento di assistenza scelto, che può assumere la forma di un programma di correzioni macroeconomiche, tuttavia la condizionalità prevista non costituisce uno strumento di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, bensì è diretto a garantire la conformità delle attività del MES, in particolare, con l’articolo 125 TFUE e con le misure di coordinamento adottate dall’Unione. Infine, il Trattato MES non incide neanche sulla competenza del Consiglio di adottare raccomandazioni sul fondamento dell’articolo 126, paragrafi 7 e 8, TFUE nei confronti di uno Stato membro con un disavanzo eccessivo. (v. punti 109-114, dispositivo 2)

L’articolo 122 TFUE ha unicamente per oggetto un’assistenza finanziaria concessa dall’Unione e non dagli Stati membri. L’istituzione di un meccanismo di stabilità non incide sull’esercizio da parte dell’Unione della competenza attribuitale da detta disposizione. (v. punti 119-122, dispositivo 2)

L’articolo 123 TFUE, che vieta alla Banca centrale europea e alle banche centrali degli Stati membri di concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia alle autorità e agli organismi di diritto pubblico dell’Unione e degli Stati membri nonché di acquistare direttamente, presso questi ultimi, titoli del loro debito, non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità né alla sua ratifica da parte di questi ultimi. Infatti, l’articolo 123 TFUE è specificamente rivolto alla Banca centrale europea ed alle banche centrali degli Stati membri. La concessione di un’assistenza finanziaria da parte di uno Stato membro o di un insieme di Stati membri ad un altro Stato membro non rientra quindi in detto divieto. (v. punti 123, 125, 128, dispositivo 2)

L’articolo 125 TFUE, secondo cui l’Unione o uno Stato membro «non risponde né si fa carico degli impegni» di un altro Stato membro, non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) né alla sua ratifica da parte di questi ultimi. Infatti, se è vero che l’articolo 125 TFUE vieta all’Unione e agli Stati membri la concessione di un’assistenza finanziaria che avrebbe l’effetto di pregiudicare lo stimolo dello Stato membro beneficiario di tale assistenza a condurre una politica di bilancio virtuosa, tale disposizione, tuttavia, non vieta la concessione di un’assistenza siffatta da parte di uno o più Stati membri ad un altro Stato membro, che resta responsabile dei propri impegni nei confronti dei suoi creditori e purché le condizioni collegate a siffatta assistenza siano tali da stimolarlo all’attuazione di una politica di bilancio virtuosa. Per quanto riguarda il Trattato MES, il MES, in primo luogo, non si fa garante dei debiti dello Stato membro beneficiario. Quest’ultimo resta responsabile, nei confronti dei propri creditori, dei propri impegni finanziari, atteso che, conformemente all’articolo 13, paragrafo 6, del Trattato che istituisce tale meccanismo, qualsiasi assistenza finanziaria concessa sul fondamento degli articoli da 14 a 16 di quest’ultimo deve essere rimborsata dallo Stato membro beneficiario e che, conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, di detto trattato, l’importo da rimborsare è maggiorato con un margine adeguato. Per gli stessi motivi, il MES non si fa carico del debito dello Stato membro beneficiario di un riacquisto di titoli sul mercato primario, che è equiparabile alla concessione di un prestito. Lo Stato membro emittente resta il solo debitore dei debiti contratti con l’acquisto sul mercato secondario di titoli emessi da uno Stato membro del MES. In secondo luogo, un sostegno alla stabilità può essere accordato solo qualora sia indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso nonché dei suoi Stati membri e la concessione di tale sostegno sia subordinato a condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, diretto segnatamente a garantire il perseguimento di una politica di bilancio virtuosa da parte degli Stati membri. Infine, se uno Stato membro del MES non procede al pagamento da esso dovuto ed una richiesta di capitale incrementato è indirizzata a tutti gli altri membri, lo Stato membro inadempiente del suddetto meccanismo resta tenuto a versare la propria parte di capitale. Pertanto, gli altri membri del MES non si fanno garanti del debito del membro inadempiente. Quindi, un meccanismo come il MES e gli Stati membri che vi partecipano non rispondono degli impegni di uno Stato membro beneficiario di un sostegno alla stabilità e non si fanno neanche carico di tali impegni ai sensi dell’articolo 125 TFUE. (v. punti 130, 136-143, 145-147, dispositivo 2)

L’articolo 13, paragrafo 2, TUE, il quale dispone segnatamente che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni conferitele dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce un meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) né alla sua ratifica da parte di questi ultimi, atteso che l’attribuzione, da parte del Trattato MES, di nuove funzioni alla Commissione, alla Banca centrale europea e alla Corte di giustizia è compatibile con le loro attribuzioni come definite dai trattati. Infatti, nei settori che non rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione, gli Stati membri hanno il diritto di affidare alle istituzioni, al di fuori dell’ambito dell’Unione, compiti come il coordinamento di un’azione comune da essi intrapresa o la gestione di un’assistenza finanziaria a condizione che tali compiti non snaturino le attribuzioni che i Trattati UE e FUE conferiscono a tali istituzioni. Orbene, le funzioni affidate alla Commissione e alla Banca centrale europea dal Trattato MES costituiscono compiti siffatti. Tali funzioni, affidate loro nell’ambito del MES, non implicano alcun potere decisionale proprio. Inoltre, tali funzioni non snaturano le attribuzioni affidate a tali istituzioni, in quanto la Commissione, in forza dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, promuove l’interesse generale e la Banca centrale europea sostiene le politiche economiche generali nell’Unione, conformemente all’articolo 282, paragrafo 2, TFUE. Per quanto riguarda l’attribuzione di una competenza alla Corte da parte dell’articolo 37, paragrafo 3, del Trattato MES, essa si fonda direttamente sull’articolo 273 TFUE. Conformemente a tale ultimo articolo, la Corte è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso. Se è vero che l’articolo 273 TFUE subordina la competenza della Corte all’esistenza di un compromesso, nulla impedisce, considerato l’obiettivo perseguito da tale disposizione, che un accordo siffatto si verifichi previamente, con riferimento ad un’intera categoria di controversie predefinite, in forza di una clausola come l’articolo 37, paragrafo 3, del Trattato MES. Inoltre, una controversia legata all’interpretazione o all’applicazione del Trattato MES può vertere altresì sull’interpretazione o sull’applicazione delle disposizioni del diritto dell’Unione. Infine, se è vero che l’articolo 273 TFUE subordina la competenza della Corte alla presenza esclusiva di Stati membri nella controversia di cui è investita, poiché il MES è composto esclusivamente di Stati membri, una controversia di cui è parte il MES può essere considerata una controversia tra Stati membri ai sensi dell’articolo 273 TFUE. (v. punti 153, 158-165, 171, 172, 174-177, dispositivo 2)

Il principio generale di tutela giurisdizionale effettiva garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (Trattato MES) né alla sua ratifica da parte di questi ultimi. Conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, le disposizioni di quest’ultima si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. In virtù del paragrafo 2 dello stesso articolo, la Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nei trattati. Pertanto, la Corte è chiamata a interpretare, alla luce della Carta, il diritto dell’Unione nei limiti delle competenze riconosciute a quest’ultima. Orbene, gli Stati membri non attuano il diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, allorché instaurano un meccanismo di stabilità come il MES, per l’istituzione del quale i Trattati UE e FUE non attribuiscono alcuna competenza specifica all’Unione. (v. punti 179, 180, dispositivo 2)