Causa T-73/04

Le Carbone-Lorraine

contro

Commissione delle Comunità europee

«Concorrenza — Intese — Mercato dei prodotti a base di carbonio e di grafite per applicazioni elettriche e meccaniche — Orientamenti per il calcolo dell’importo delle ammende — Gravità e durata dell’infrazione — Circostanze attenuanti — Cooperazione nel corso del procedimento amministrativo — Principio di proporzionalità — Principio della parità di trattamento»

Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) 8 ottobre 2008 II ‐ 2674

Massime della sentenza

Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Gravità dell’infrazione – Fissazione dei prezzi – Obbligo per la Commissione di far riferimento, per valutare l'impatto di un'infrazione, al gioco della concorrenza in assenza di infrazione

In sede di applicazione dell’art. 81 CE, è per determinare se un accordo possa incidere sul commercio tra gli Stati membri e abbia per oggetto o per effetto di impedire, di restringere o di falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune che occorre, se del caso, definire il mercato di cui trattasi. Di conseguenza, l’obbligo di operare una delimitazione del mercato di cui trattasi in una decisione adottata in applicazione dell’art. 81 CE si impone alla Commissione unicamente quando, senza tale delimitazione, non è possibile determinare se l’accordo, la decisione di associazione di imprese o la pratica concordata di cui trattasi possa incidere sul commercio tra Stati membri ed abbia per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune. La Commissione non è tenuta a delimitare i mercati di prodotti di cui trattasi al fine di esaminare la gravità di un’infrazione per ciascuna categoria di prodotti interessati. Infatti, anzitutto, ai sensi degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA, la valutazione della gravità di un’infrazione deve prendere in considerazione la natura propria dell’infrazione, il suo impatto concreto sul mercato quando sia misurabile e l’estensione del mercato geografico rilevante. Orbene, non esiste alcun obbligo per la Commissione, in base agli Orientamenti, di esaminare l’impatto di un’intesa, in modo specifico, per ciascuna categoria di prodotti di cui trattasi. Inoltre, in presenza di un’infrazione complessa unica relativa a più prodotti, la Commissione non è obbligata ad effettuare un’analisi separata di ciascun elemento dell’infrazione, né a suddividere l’importo dell’ammenda tra tali diversi elementi, e allo stesso modo non è tenuta ad esaminare la gravità di ciascuna infrazione quando impone un’ammenda unica ad un’impresa che ha commesso varie infrazioni, tale conclusione non essendo peraltro tale da consentire una punizione collettiva arbitraria delle imprese implicate in un’intesa. Conformemente al punto 1 A, sesto paragrafo, degli Orientamenti summenzionati, una presenza limitata su un mercato può eventualmente portare ad un importo di partenza meno elevato nell’ambito del «trattamento differenziato» delle imprese implicate in un’intesa. Per di più, la gravità relativa della partecipazione di ciascuna delle imprese di cui trattasi deve essere esaminata dalla Commissione in sede di valutazione di eventuali circostanze attenuanti. (v. punti 36, 45-46, 48-52)

In sede di applicazione dell’art. 81 CE la Commissione può legittimamente avviare un procedimento unico per pratiche relative a più prodotti distinti, e un simile procedimento può portare all’adozione di una decisione unica che constata che un’impresa ha commesso più infrazioni distinte e che le infligge altrettante ammende distinte, ciascuna nel rispetto dei limiti stabiliti dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. La Commissione, qualora ritenga che l’insieme dei prodotti cui si applica il procedimento costituisca oggetto di un’infrazione complessa unica, tenuto conto in particolare del funzionamento dell’intesa in questione, può scegliere di adottare una decisione unica con cui infligge una sola ammenda ad ogni impresa interessata, tale scelta non essendo né illogica, né contraria al principio di buona amministrazione. (v. punti 56, 63-66)

La prassi seguita dalle autorità degli Stati terzi incaricate della tutela della libera concorrenza non può imporsi alla Commissione, la quale è responsabile dell’attuazione e dell’orientamento della politica comunitaria della concorrenza. Infatti, l’esercizio dei loro poteri da parte delle autorità degli Stati terzi, nel contesto della loro competenza territoriale, risponde ad esigenze proprie dei detti Stati. Gli elementi sottesi agli ordinamenti giuridici di altri Stati nel settore della concorrenza non solo comportano finalità ed obiettivi specifici, ma sfociano egualmente nell’adozione di norme sostanziali particolari, nonché in conseguenze giuridiche estremamente differenziate nel settore amministrativo, penale o civile, quando le autorità dei detti Stati abbiano accertato l’esistenza di infrazioni alle norme applicabili in materia di concorrenza. Per contro, del tutto diversa è la situazione giuridica in cui un’impresa sia interessata, in materia di concorrenza, esclusivamente dall’applicazione del diritto comunitario e dal diritto di uno o più Stati membri, vale a dire la situazione in cui un’intesa sia limitata esclusivamente all’ambito di applicazione territoriale dell’ordinamento giuridico della Comunità europea. Ne consegue che, quando la Commissione sanziona il comportamento illecito di un’impresa, anche se trae origine da un’intesa di carattere internazionale, essa intende salvaguardare la libera concorrenza all’interno del mercato comune che costituisce, ai sensi dell’art. 3, n. 1, lett. g), CE, un obiettivo fondamentale della Comunità. A causa della specificità del bene giuridico tutelato a livello comunitario, le valutazioni effettuate dalla Commissione, in forza delle sue competenze in materia, possono divergere considerevolmente da quelle effettuate dalle autorità di Stati terzi. (v. punti 57-60)

La Commissione, qualora ritenga che un insieme di accordi e/o di pratiche concordate costituisca un’infrazione complessa unica, non è tenuta, ai fini della valutazione dell’importo di partenza delle ammende, né a procedere ad un esame concreto delle pratiche illecite su ciascuno dei mercati considerati, né a tenere conto del comportamento effettivo che sostiene di aver adottato un’impresa, dovendo essere presi in considerazione soltanto gli effetti risultanti dall’infrazione considerata complessivamente. (v. punti 80, 89-90, 95, 97, 102)

Per valutare l’impatto concreto di un’infrazione sul mercato, è compito della Commissione riferirsi al gioco della concorrenza che di regola sarebbe esistito in mancanza d’infrazione. Per quanto attiene ad un’intesa sui prezzi, è legittimo che la Commissione deduca che l’infrazione ha avuto degli effetti dal fatto che i membri dell’intesa hanno adottato misure per applicare i prezzi convenuti, per esempio annunciandoli ai clienti, dando ai loro dipendenti l’istruzione di utilizzarli come base di negoziazione e sorvegliando la loro applicazione da parte dei loro concorrenti e dei propri servizi di vendita. Infatti, per concludere per un impatto sul mercato, è sufficiente che i prezzi convenuti siano serviti come base per la fissazione di singoli prezzi di transazione, limitando così il margine di negoziazione dei clienti. Per contro, non si può esigere dalla Commissione, quando è provata l’attuazione di un’intesa, di dimostrare sistematicamente che gli accordi hanno effettivamente consentito alle imprese considerate di raggiungere un livello di prezzi di transazione superiore a quello che vi sarebbe stato in mancanza di intesa. A questo proposito, non può essere accolta la tesi secondo cui solo il fatto che il livello dei prezzi di transazione sarebbe stato diverso in mancanza di collusione può essere preso in considerazione al fine di determinare la gravità dell’infrazione. Peraltro, sarebbe sproporzionato esigere tale dimostrazione che assorbirebbe risorse notevoli poiché richiederebbe il ricorso a calcoli ipotetici, basati su modelli economici la cui esattezza è soltanto difficilmente verificabile dal giudice e la cui infallibilità non è affatto provata. Per valutare la gravità dell’infrazione, è decisivo sapere che i membri dell’intesa avevano fatto tutto quanto era loro possibile per dare un effetto concreto alle loro intenzioni. Tali membri non possono trarre vantaggio, considerandoli elementi che giustificano una riduzione dell’ammenda, da fattori esterni che hanno contrastato i loro sforzi. Pertanto, la Commissione può legittimamente basarsi sull’attuazione dell’intesa per concludere per l’esistenza di un impatto sul mercato, senza che sia necessario misurare con precisione l’entità di tale impatto. Ammesso che l’impatto concreto dell’intesa non sia stato provato sufficientemente dalla Commissione, può pur sempre rimanere appropriata la qualificazione di un’infrazione come «molto grave». Infatti, i tre aspetti da prendere in considerazione nella valutazione della gravità dell’infrazione ai sensi degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA, che sono la natura propria dell’infrazione, il suo impatto concreto sul mercato quando sia misurabile e l’estensione del mercato geografico rilevante, non hanno lo stesso peso nell’ambito dell’esame complessivo. La natura dell’infrazione svolge un ruolo primordiale, in particolare, per caratterizzare le infrazioni «molto gravi». A questo proposito, dalla descrizione delle infrazioni molto gravi da parte dei suddetti Orientamenti risulta che accordi o pratiche concordate miranti in particolare alla fissazione dei prezzi possono comportare, già soltanto in base alla loro natura, la qualificazione come «molto gravi», senza che occorra caratterizzare siffatti comportamenti mediante un impatto o un’estensione geografica specifici. Tale conclusione è corroborata dal fatto che, mentre la descrizione delle infrazioni gravi menziona espressamente l’impatto sul mercato e gli effetti su zone estese del mercato comune, quella delle infrazioni molto gravi, per contro, non menziona alcuna esigenza di impatto concreto sul mercato, né di produzione di effetti su una specifica zona geografica. (v. punti 83-87, 91)

In sede determinazione dell’importo di un’ammenda per violazione delle regole di concorrenza in forza degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA, occorre distinguere la valutazione della gravità dell’infrazione, che serve a determinare il livello di partenza dell’ammenda, da quella della gravità relativa della partecipazione all’infrazione di ciascuna delle imprese considerate, poiché quest’ultima questione dev’essere esaminata nell’ambito dell’eventuale applicazione di circostanze aggravanti o attenuanti. (v. punto 100)

La Commissione non è tenuta, quando determina l’importo delle ammende in funzione della gravità e della durata dell’infrazione, ad effettuare il suo calcolo sulla scorta di importi basati sul fatturato delle imprese considerate, in particolare sul fatturato realizzato con i prodotti di cui trattasi. Anche se è innegabile che quest’ultimo può costituire una base appropriata per valutare le violazioni della concorrenza sul mercato dei prodotti considerati, nonché l’importanza relativa dei partecipanti ad un’intesa rispetto ai prodotti di cui trattasi, è pur vero che tale elemento è lungi dal costituire l’unico criterio in base al quale la Commissione deve valutare la gravità dell’infrazione. Si attribuirebbe a tale elemento un’importanza eccessiva qualora si limitasse la valutazione del carattere proporzionato dell’importo di partenza dell’ammenda al raffronto fra detto importo e il fatturato dei prodotti di cui trattasi. La natura propria dell’infrazione, l’impatto concreto di questa, l’estensione geografica del mercato interessato e la necessaria portata dissuasiva dell’ammenda sono altrettanti elementi che possono giustificare l’importo summenzionato. (v. punti 114, 118-119)

Per quanto concerne la fissazione di ammende per violazione del diritto della concorrenza, la Commissione adempie il suo obbligo di motivazione quando indica, nella sua decisione, gli elementi di giudizio che le hanno consentito di misurare la gravità e la durata dell’infrazione commessa, senza essere tenuta a farvi figurare un’esposizione più dettagliata o gli elementi in cifre relativi al sistema di calcolo dell’ammenda. L’indicazione di dati in cifre relative al sistema di calcolo delle ammende, per quanto utili siano tali dati, non è indispensabile per il rispetto dell’obbligo di motivazione. Per quanto attiene alla motivazione degli importi di partenza in termini assoluti, le ammende costituiscono uno strumento della politica della concorrenza della Commissione che deve disporre di un potere discrezionale nella fissazione del loro importo al fine di orientare il comportamento delle imprese verso il rispetto delle regole di concorrenza. Inoltre, occorre evitare che le ammende siano facilmente prevedibili da parte degli operatori economici. Pertanto, non si può esigere che la Commissione fornisca al riguardo elementi di motivazione diversi da quelli relativi alla gravità dell’infrazione. (v. punti 129-130)

Dato che la dissuasione costituisce uno scopo delle ammende inflitte per infrazione alle regole di concorrenza, l’obbligo di garantirla costituisce un obbligo generale cui deve attenersi la Commissione per tutta la fase del calcolo delle ammende e non comporta necessariamente che tale calcolo sia caratterizzato da una fase specifica destinata ad una valutazione complessiva di tutte le circostanze pertinenti ai fini del conseguimento di tale obiettivo. Ai fini della presa in considerazione dell’obiettivo della dissuasione, la Commissione non ha definito, negli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA, metodologia o criteri individualizzati la cui esposizione specifica possa avere forza vincolante. Il punto 1 A, quarto paragrafo, degli Orientamenti, nell’ambito delle indicazioni concernenti la valutazione della gravità di un’infrazione, menziona soltanto la necessità di determinare l’importo dell’ammenda ad un livello tale da garantirle un carattere sufficientemente dissuasivo. (v. punti 131-132)

Anche se è importante che un’impresa adotti misure per impedire che nuove infrazioni del diritto comunitario della concorrenza siano commesse in futuro dai suoi dipendenti, ad esempio istituendo un programma di conformità alle regole di concorrenza, l’adozione di tali misure non modifica affatto la realtà dell’infrazione constatata. In sede di determinazione dell’importo di un’ammenda inflitta per infrazione alle regole di concorrenza, la Commissione non è quindi tenuta a considerare tale elemento né come circostanza attenuante, né quando prende in considerazione l’effetto dissuasivo dell’ammenda, tanto più quando l’infrazione di cui trattasi costituisce una manifesta violazione dell’art. 81 CE. A questo proposito, è priva di pertinenza la circostanza che simili misure siano state adottate dall’impresa prima dell’intervento della Commissione. Inoltre, è impossibile determinare il grado di efficacia delle misure interne adottate da un’impresa per prevenire la reiterazione di infrazioni del diritto della concorrenza. (v. punti 143-144, 231)

Il «ruolo esclusivamente passivo o emulativo» di un’impresa nella realizzazione di un’infrazione costituisce, se provato, una circostanza attenuante, conformemente al punto 3, primo trattino, degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA, fermo restando che tale ruolo passivo implica l’adozione da parte dell’impresa considerata di un «profilo basso», vale a dire una mancanza di partecipazione attiva all’elaborazione dell’accordo o degli accordi anticoncorrenziali. Possono essere presi in considerazione, fra gli elementi atti a evidenziare il ruolo passivo di un’impresa all’interno di un’intesa, il carattere notevolmente più sporadico delle sue partecipazioni alle riunioni rispetto ai membri ordinari dell’intesa, del pari il suo ingresso tardivo sul mercato che ha costituito oggetto dell’infrazione, indipendentemente dalla durata della sua partecipazione ad essa, o anche l’esistenza di dichiarazioni espresse in tal senso provenienti da rappresentanti di imprese terze che hanno partecipato all’infrazione. Non è dunque sufficiente che, durante taluni periodi dell’intesa, o nei confronti di taluni accordi dell’intesa, l’impresa considerata abbia adottato un «profilo basso». Inoltre, l’approccio consistente nel separare la valutazione del comportamento di un’impresa a seconda dello scopo degli accordi o delle pratiche concordate di cui trattasi risulta quantomeno teorico quando questi ultimi rientrano in una strategia generale, che determina gli orientamenti dei membri dell’intesa sul mercato e limita la loro libertà commerciale, mirante a perseguire uno scopo anticoncorrenziale identico e uno scopo economico unico, vale a dire falsare l'andamento normale dei prezzi e restringere la concorrenza sul mercato di cui trattasi. Peraltro, il fatto che un’impresa abbia posto fine alla sua partecipazione all’intesa soltanto qualche mese prima degli altri membri del cartello non giustifica una riduzione dell’importo dell’ammenda a titolo della circostanza attenuante relativa al «ruolo esclusivamente passivo o emulativo nella realizzazione dell’infrazione». (v. punti 163-164, 179-180, 184)

Quando la Commissione applica in una decisione il metodo esposto negli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA, e conclude per la mancanza di circostanze attenuanti per l’impresa considerata, quest’ultima è legittimata a domandare al giudice comunitario il beneficio di una circostanza attenuante e la riduzione dell’importo dell’ammenda correlativa, anche qualora non l’abbia rivendicato nella sua risposta alla comunicazione degli addebiti. Infatti, l’art. 4 del regolamento n. 2842/98, relativo all’audizione in taluni procedimenti a norma dell'articolo [81 CE] e dell'articolo [82 CE], che prevede che le parti che intendono far conoscere il loro punto di vista sulle censure mosse contro di esse lo facciano per iscritto e possano esporre tutti i motivi e i fatti utili alla loro difesa nelle loro osservazioni scritte, non richiede alle imprese destinatarie di una comunicazione degli addebiti di formalizzare specificamente domande di riconoscimento di circostanze attenuanti. Inoltre, la comunicazione degli addebiti è un atto preparatorio rispetto alla decisione che costituisce il termine ultimo del procedimento e nel quale la Commissione si pronuncia sulle responsabilità delle imprese e, se del caso, sulle sanzioni che devono essere loro inflitte. Per determinare l’importo dell’ammenda, la Commissione deve tener conto di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare della gravità e della durata dell’infrazione, che sono i due criteri espressamente considerati dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. Quando un’infrazione è stata commessa da più imprese, la Commissione deve esaminare la gravità relativa della partecipazione all’infrazione di ciascuna di esse, al fine di determinare se vi siano nei loro confronti circostanze aggravanti o attenuanti. I punti 2 e 3 degli Orientamenti summenzionati, da cui la Commissione non può discostarsi, prevedono un adattamento dell’importo di base dell’ammenda in funzione di talune circostanze aggravanti e attenuanti, specifiche di ciascuna impresa considerata. (v. punti 188-194)

Per determinare se un’impresa deve beneficiare di una circostanza attenuante per non avere di fatto applicato gli accordi illeciti, in forza del punto 3, secondo trattino, degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA va verificato se, nel periodo durante il quale ha aderito ai detti accordi, essa si è effettivamente sottratta alla loro applicazione adottando un comportamento concorrenziale sul mercato o quantomeno se essa ha chiaramente e notevolmente violato gli obblighi miranti ad attuare tale intesa, al punto di aver perturbato lo stesso funzionamento della stessa. (v. punto 196)

Un’impresa che ha partecipato ad un’infrazione al diritto comunitario della concorrenza non può beneficiare di una circostanza attenuante a titolo del punto 3, terzo trattino, degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA nel caso in cui essa abbia cessato le pratiche anticoncorrenziali a seguito dell’intervento di autorità della concorrenza di Stati terzi. (v. punto 230)

In fase di determinazione dell’importo dell’ammenda per infrazione al diritto comunitario della concorrenza, una riduzione dell’ammenda a titolo di una cooperazione durante il procedimento amministrativo è giustificata solo se il comportamento dell’impresa di cui trattasi ha consentito alla Commissione di accertare l’esistenza di un’infrazione con meno difficoltà e, se del caso, di porvi fine. Le informazioni che hanno posto la Commissione in grado di valutare più rigorosamente il livello di cooperazione di una delle imprese implicate in un cartello durante il procedimento ai fini della determinazione dell’importo della sua ammenda, e che hanno quindi facilitato il compito della Commissione durante la sua indagine, possono costituire una «collaborazione effettiva al di fuori del campo di applicazione della comunicazione sulla cooperazione» ai sensi del punto 3, sesto trattino, degli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA. Tuttavia, tali informazioni devono riguardare le pratiche anticoncorrenziali oggetto dell’indagine, mentre non possono essere prese in considerazione informazioni relative ad un territorio diverso da quello costituente oggetto dell’indagine. (v. punti 238-239, 253)

La Commissione gode di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda il metodo di calcolo delle ammende per infrazione al diritto comunitario della concorrenza e può, a questo proposito, tener conto di molteplici elementi, tra i quali figura la cooperazione delle imprese interessate in occasione dell’indagine condotta dai servizi di detta istituzione. Essa dispone parimenti di un ampio potere discrezionale per valutare la qualità e l’utilità della cooperazione fornita da un’impresa, segnatamente in rapporto ai contributi offerti da altre imprese. Tenuto conto di tale potere discrezionale, che si esprime in particolare con l’indicazione, nella comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese, di una forcella dal 10 al 50% per l’entità della riduzione, la riduzione massima del 50% non discende automaticamente dall'aver accertato che ricorrono le condizioni previste al punto D, n. 2, primo e secondo trattino, di tale comunicazione. La Commissione può basare la sua valutazione dell’importo della riduzione sul fatto, da un lato, che gli elementi di prova forniti dall’impresa interessata non hanno che uno scarso valore aggiunto tenuto conto degli elementi già in suo possesso e, dall’altro, che la cooperazione di tale impresa è iniziata dopo che questa aveva ricevuto una domanda di informazioni ai sensi dell’art. 11 del regolamento n. 17. Infatti, da un lato, la riduzione delle ammende in caso di cooperazione delle imprese che partecipino ad infrazioni al diritto comunitario della concorrenza trova il suo fondamento nella considerazione secondo la quale tale cooperazione facilita il compito della Commissione mirante a dichiarare l’esistenza di un’infrazione e, se del caso, a porvi fine. La Commissione non può dunque non tener conto dell’utilità dell’informazione fornita, la quale deve necessariamente dipendere dagli elementi di prova già in suo possesso. A tale riguardo, se la differenza fondamentale alla base dei punti B, C e D della comunicazione sulla cooperazione è l’utilità dell’informazione apportata, la Commissione può utilizzare il criterio dell’utilità per decidere dell’importo della riduzione per ciascuna categoria di riduzione dell’ammenda prevista dai detti punti. Dall’altro lato, nell’ambito di una valutazione complessiva, la Commissione può tener conto del fatto che un’impresa le ha comunicato documenti solo dopo aver ricevuto una domanda di informazioni, senza tuttavia poter considerare tale fatto decisivo per minimizzare la cooperazione fornita da un’impresa ai sensi del punto D, n. 2, primo trattino, della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese. (v. punti 271-274, 276-277, 279, 283)