CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE

DEL 21 OTTOBRE 1970 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La domanda dello Chevalley, eccettuati alcuni punti sui quali mi soffermerò, è pressoché identica a quella presentata dai Borromeo, sulla quale vi siete pronunciati lo scorso 15 luglio.

Come i Borromeo, lo Chevalley era in apprensione, in quanto, il 19 dicembre 1969, il Senato della Repubblica aveva approvato il disegno di legge Di Marzi-Cipolla che comprendeva alcune disposizioni miranti ad introdurre un nuovo sistema per determinare i canoni d'affito dei fondi agricoli.

In sostanza dette disposizioni stabilivano che l'importo del canone, che doveva essere corrisposto in denaro, sarebbe stato determinato in modo forfettario moltiplicando per ogni appezzamento il valore del reddito catastale per un coefficiente stabilito da commissioni regionali.

Pare che questo provvedimento non fosse congeniale agl'interessi pecuniari dei Borromeo e dello Chevalley, che hanno tentato di ostacolarlo rivolgendosi agli organi europei.

Per questo motivo indirizzavano alla Commissione lettere in cui si domandava, esattamente negli stessi termini:

1) d'intervenire in virtù dell'articolo 155 del trattato per promuovere le trattative di cui agli articoli 101 e 102 tra lo Stato italiano, la Commissione e gli altri Stati membri.

2) Di proporre al Consiglio un progetto di direttiva fondato sugli articoli 155, 145 e 100 del trattato al fine di disciplinare uniformemente i canoni d'affitto dei fondi rustici negli Stati membri della Comunità.

3) Di adottare, nei confronti di ogni ricorrente, una decisione che stabilisse i termini e le modalità da seguire in concreto nella stipulazione dei contratti di locazione di detti fondi rustici qualora il progetto di legge approvato dal Senato fosse stato transformato in legge applicabile nella Repubblica italiana.

La domanda dello Chevalley veniva formulata il 9 dicembre 1969 e giungeva alla Commissione il 16 dicembre.

Particolare curioso, i Borromeo e lo Chevalley ricevettero dalla Commissione risposte diverse.

Su questo punto ritornerò, mi basti per ora dire che, alla richiesta dello Chevalley, il presidente della Commissione rispose con lettera 16 febbraio 1970 in cui si comunicava al patrono dei ricorrenti:

— La Commissione non aveva alcun obbligo di adottare un qualsiasi provvedimento nei confronti del suo cliente ;

— in virtù del 3o comma dell'articolo 175 del trattato, era escluso ogni ricorso per carenza fondato sui motivi invocati nel ricorso.

Quest'ultima dichiarazione non convinceva lo Chevalley, che il 13 aprile 1970 presentava il ricorso di cui ci occupiamo.

I

Mi pare doveroso mettere a fuoco la portata delle conclusioni del ricorso, modificate in corso di causa. La domanda iniziale avrebbe potuto venire interpretata nel senso che vi deferiva gli stessi tre punti sui quali in precedenza era stata interpellata la Commissione.

Attualmente invece, dal tenore delle memorie presentate dal ricorrente il 22 giugno 1970 e dalle osservazioni esposte oralmente in udienza stamani, parrebbe che il ricorrente contesti soltanto la carenza o il rifiuto della Commissione d'indicargli il modo di non violare i precetti della legge comunitaria e della legge italiana nella stipulazione di contratti d'affitto nell'ambito del regime che presumibilmente sarebbe stato instaurato in Italia.

In limine litis la Commissione aveva eccepito l'irricevibilità del ricorso, quindi il 22 giugno 1970 il ricorrente chiedeva una pronuncia che confermasse la ricevibilità del ricorso sia sub specie di ricorso per carenza a norma dell'articolo 175, sia — in subordine — sub specie di ricorso diretto contro un atto della Commissione e promosso a norma dell'articolo 173.

Pur se un ricorso «bifronte» può parere strano, è tuttavia concepibile giuridicamente, come ha affermato stamani il rappresentante della Commissione.

Infatti, devo rilevare che ci troviamo nel caso contrario a quello su cui vi siete pronunciati il 4 febbraio 1959 nella causa Charbonnages réunis du Limburg contro Alta Autorità (causa 17-57, Raccolta V — 1959, pag. 25).

In questo caso, un ricorrente che aveva chiesto l'annullamento a norma dell'articolo 33 del trattato CECA, ha tentato in corso di causa di mutare la sua domanda in ricorso per carenza a norma dell'articolo 35: avete statuito che questa tranzisione era impossibile, giacché, se fosse stata consentita, il ricorrente sarebbe stato dispensato da tutta la procedura preliminare imposta dall'articolo 35 per provare la carenza dell'Alta Autorità.

Nella fattispecie è il contrario: il ricorso è stato inizialmente basato sull'articolo 175 del trattato CEE, e si è poi tentato di trasformarlo in ricorso d'annullamento a norma dell'articolo 173.

La Commissione ha affermato stamane l'impossibilità di questa transizione, giacché le conclusioni che si fondano sull'articolo 173 sarebbero state presentate solo il 22 giugno 1970, vale a dire dopo la scadenza del termine d'impugnazione.

Quest argomento pero mi pare vada disatteso: la ricevibilità di un ricorso è funzione delle conclusioni e non dei mezzi che vi s'invocano o delle norme sulle quali il ricorrente intende fondarlo.

È noto che nell'atto introduttivo del 13 aprile 1970, depositato quindi entro i termini prescritti per l'impugnazione giurisdizionale, il ricorrente chiedeva — senza possibilità di equivoco — l'annullamento della decisione della Commissione in data 16 febbraio. La pagina 5 della memoria non lascia dubbi.

Non ha quindi importanza il fatto che in un primo tempo il ricorrente abbia invocato soltanto l'articolo 175 ed ora invochi in subordine pure l'articolo 173; non penso che si possa eccepire l'irricevibilità per inosservanza dei termini nei confronti di un ricorso presentato tempestivamente.

Propongo quindi di esaminare la ricevibilità del ricorso considerandolo anzitutto un ricorso per carenza a norma dell'articolo 175 e in secondo luogo l'impugnazione di un atto della Commissione a norma dell'articolo 173.

II

Come ricorso per carenza, il ricorso dello Chevalley sarebbe irricevibile per due motivi: anzitutto perché l'articolo 175 mi pare che non sia applicabile alla fattispecie.

Un ricorso per carenza presuppone una carenza, cioè — come afferma l'articolo 175 — «L'istituzione… preventivamente richiesta di agire,… allo scadere di un termine di due mesi… non ha preso posizione».

Se invece l'autorità si è pronunciata entro due mesi, non si può convenirla in giudizio per carenza. Siete stati espliciti nella vostra sentenza Lütticke del 1o marzo 1966 (causa 48-65, Raccolta XII-1966, pag. 36).

Nella fattispecie, e contrariamente a quanto si è verificato nella causa Borromeo, mi pare che la Commissione abbia chiaramente preso posizione. Il presidente della Commissione scriveva il 16 febbraio 1970 al patrono dello Chevalley: «La Commissione, dopo aver esaminato l'istanza del dott. Chevalley, ha l'onore di informarla che nella fattispecie nessun atto deve essere emanato nei confronti del suo cliente».

Tale lettera ha un senso ben diverso dalla semplice risposta interlocutoria inviata ai Borromeo da un direttore dei servizi della Commissione. Facendo vostre le conclusioni dell'avvocato Gand, avete negato che tale documento costituisse una presa di posizione della Commissione.

Per contro questa lettera del 16 febbraio 1970 mi pare innegabilmente una presa di posizione, un rifiuto non motivato, ma chiaro, come convengono le stesse parti: è una risposta concisa, direi spartana, comunque inequivocabile.

È vero che il patrono dello Chevalley ha tentato stamani in udienza di dimostrare che non vi è differenza tra la carenza di risposta e il rifiuto esplicito di rispondere, tra il silenzio puro e semplice e quello che l'avvocato, con espressione geniale, ha definito «il silenzio espresso».

Non penso però che vi sia possibile accogliere il suo punto di vista: tra i due comportamenti passa la stessa differenza che esiste tra una manifestazione di volontà, anche negativa, e il silenzio, che non esprime alcuna volontà.

Lo stesso tenore dei trattati dimostra che gli autori hanno voluto distinguere nettamente tra i due atteggiamenti per quanto riguarda i termini della controversia.

La risposta della Commissione, cioè la sua presa di posizione, è del 16 febbraio 1970, cioè il giorno stesso o la vigilia del giorno, se si tratta di un termine computato civilmente, nel quale scadeva il termine impartito alla Commissione per pronunciarsi sulla richiesta dello Chevalley giunta alla Commissione il 16 dicembre 1969, circostanza che ribadisce l'intenzione del presidente della Commisione di «prendere posizione» nei termini prescritti dall'articolo 175 sulla domanda dello Chevalley. Per questo primo motivo, la domanda, considerata alla luce dell'articolo 175 del trattato, mi pare irricevibile.

Vi è una seconda ragione d'irricevibilità ed è proprio quella che avete riconosciuto nella causa Borromeo.

In effetti lo Chevalley, quando si è rivolto alla Commissione chiedendo istruzioni per la stipulazione di contratti d'affitto in previsione dell'approvazione di un progetto di legge, intendeva ottenere un parere, un consiglio. Il tenore dell'articolo 175 non consente, come avete fatto notare ai Borromeo, che si possa impugnare per carenza la negligenza del dare un parere o nel redigere una raccomandazione.

Il patrono del ricorrente ha voluto aggirare l'ostacolo in udienza tentando di dimostrare che il suo cliente aveva chiesto alla Commissione non già un parere, ma un ordine onde premunirsi contro eventuali errori nelle future attività.

Non si può pero intendere in questo modo la domanda rivolta alla Commissione per due motivi:

1) Le conclusioni sono identiche a quelle formulate dai Borromeo e non vi è motivo d'interpretarle diversamente.

2) Ancor più contusa è la portata di un eventuale ordine impartito in campo contrattuale ad una sola parte contraente e per di più non si può nemmeno immaginare in base a quale fondamento giuridico tale ordine avrebbe potuto venire impartito.

Ciò premesso, il ricorso dello Chevalley presta il fianco a due eccezioni d'irricevibilità, se considerate come ricorso fondato sull'articolo 175:

— se la Commissione, come ritengo, ha «preso posizione», questo solo fatto inficia d'irricevibilità un ricorso esperito in virtù dell'articolo 175;

— se la Commissione non ha preso posizione, non si può impugnare la sua negligenza nel dare un parere.

III

Considerata come ricorso in virtù dell'articolo 175, la domanda dello Chevalley è irricevibile, e rimane irricevibile anche come impugnazione della decisione della Commissione 16 febbraio 1970 in virtù dell'articolo 173.

Ritengo che lo Chevalley intendesse chiedere alla Commissione un parere; il ricorso a norma dell'articolo 173 non prevede l'impugnazione di pareri e di raccomandazioni.

Pur se il 2o comma non ne fa menzione espressa, vi si precisa che il ricorso ivi contemplato sottostà alle stesse condizioni che disciplinano il ricorso di cui al 1o comma (ricorso degli Stati, della Commissione e del Consiglio) ; il 1o comma esclude formalmente le impugnazioni di pareri e di raccomandazioni.

È quindi logico che l'impossibilità d'impugnare un parere implichi l'impossibilità d'impugnare il rifiuto di emanare un parere.

Il criterio d'interpretazione seguito per l'articolo 175 va quindi anche applicato all'articolo 173:

Come la negligenza nel dare un parere non può essere impugnata in virtù dell'articolo 175, nemmeno il rifiuto di dare un parere può essere impugnato in virtù dell'articolo 173.

Si noti ancora che, come già avete rilevato nella sentenza Borromeo, un parere nel senso richiesto dallo Chevalley richiedeva che la Commissione vagliasse a priori la conformità col trattato del disegno di legge italiano e quindi il parere richiesto avrebbe avuto natura diversa dai pareri contemplati sia dall'articolo 175, 3o comma, che dall'articolo 173, 3o comma.

Per questi motivi chiedo che il ricorso dello Chevalley sia respinto perché irricevibile e che le spese processuali siano poste a carico del ricorrente.

( 1 ) Traduzione dal francese.