Parole chiave

Massima



Parole chiave

1. Diritto comunitario — Principi generali del diritto — Certezza del diritto — Legalità delle pene

2. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)

3. Concorrenza — Ammende

[Artt. 81 CE, 82 CE, 83, nn. 1 e 2, lett. a) e d), CE, 202, terzo trattino, CE e 211, primo trattino, CE; regolamento del Consiglio n. 17]

4. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Decisione della Commissione con cui viene constatata un’infrazione

5. Diritto comunitario — Principi — Diritti fondamentali — Presunzione d’innocenza

(Atto unico europeo, preambolo; Trattato sull’Unione europea, art. 6, n. 2; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

6. Concorrenza — Intese — Pratica concordata — Nozione

(Art. 81, n. 1, CE)

7. Concorrenza — Intese — Divieto — Infrazioni

(Art. 81, n. 1, CE)

8. Concorrenza — Ammende — Decisione con cui vengono inflitte ammende

(Art. 253 CE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

9. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

10. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

11. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Carattere dissuasivo dell’ammenda

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A, commi quarto, quinto e sesto)

12. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A, sesto comma)

13. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze attenuanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15)

14. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Art. 18, n. 1, CE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

15. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Non imposizione o riduzione dell’ammenda in contropartita della cooperazione dell’impresa incriminata

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 96/C 207/04, titolo D, punto 1)

16. Diritto comunitario — Principi generali del diritto — Irretroattività delle norme penali

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)

17. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Segreto professionale

(Art. 287 CE)

Massima

1. Il principio di legalità delle pene è un corollario del principio della certezza del diritto, che costituisce un principio generale del diritto comunitario ed esige, in particolare, che la normativa comunitaria, in particolare quando impone o consente di imporre sanzioni, sia chiara e precisa, affinché le persone interessate possano essere inequivocabilmente conscie dei diritti e degli obblighi che ne derivano e possano agire in modo adeguato. Tale principio, che fa parte delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e che è stato sancito da diversi trattati internazionali, in particolare dall’art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, informa sia le norme di carattere penale, sia gli strumenti amministrativi specifici che impongono o consentono di imporre sanzioni amministrative. Esso si applica non solo alle norme che stabiliscono gli elementi costitutivi di un’infrazione, ma altresì a quelle che definiscono le conseguenze derivanti da un’infrazione alle prime. A tal riguardo, dall’art. 7, n. 1, della detta Convenzione risulta che la legge deve definire chiaramente le infrazioni e le pene che le reprimono. Tale condizione è soddisfatta quando il destinatario possa conoscere, in base al testo della disposizione rilevante e, nel caso, con l’aiuto dell’interpretazione che ne sia stata fatta dai giudici, gli atti e le omissioni che comportino la sua responsabilità penale.

Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo risulta che, per soddisfare i requisiti di tale disposizione, non si esige che i termini delle norme in forza delle quali tale sanzioni sono inflitte siano precisi al punto da rendere le possibili conseguenze di una loro infrazione prevedibili con assoluta certezza. Infatti, secondo tale giurisprudenza, l’esistenza di termini vaghi nella disposizione non comporta necessariamente una violazione dell’art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e il fatto che una legge conferisca un potere discrezionale non osta di per sé all’esigenza di prevedibilità, a condizione che l’estensione e le modalità di esercizio di un siffatto potere siano definite con sufficiente chiarezza, tenuto conto della legittima finalità in gioco, per fornire all’individuo una tutela adeguata contro l’arbitrio. Al riguardo, oltre al testo della legge stessa, la Corte europea dei diritti dell’uomo tiene conto della questione se le nozioni indeterminate utilizzate siano state precisate attraverso una giurisprudenza costante e pubblicata. Peraltro, la considerazione delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri non porta a dare una diversa interpretazione del principio generale di diritto comunitario costituito dal principio di legalità delle pene.

(v. punti 66-69, 71-73)

2. Anche supponendo che l’art. 7, n. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo dovesse essere considerato applicabile alle sanzioni inflitte dalla Commissione in caso di violazione delle regole comunitarie di concorrenza, l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, relativo all’imposizione di ammende alle imprese che hanno violato le regole comunitarie di concorrenza, non viola il principio di legalità delle pene, in considerazione degli elementi seguenti:

– la Commissione non dispone di un potere discrezionale illimitato per la fissazione delle ammende, poiché deve rispettare il limite fissato in funzione del fatturato delle imprese interessate e deve prendere in considerazione la gravità e la durata dell’infrazione;

– la Commissione è tenuta, allorché fissa le ammende, a rispettare i principi generali del diritto, in particolare i principi di parità di trattamento e di proporzionalità;

– questi stessi limiti si applicano per quanto riguarda l’esercizio, da parte della Commissione, del suo potere di valutare se si debba o meno infliggere un’ammenda;

– il sindacato del giudice comunitario ha permesso di precisare, con una giurisprudenza costante e pubblicata, le nozioni indeterminate che l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 poteva contenere;

– la Commissione ha sviluppato una prassi amministrativa nota ed accessibile la quale, senza costituire il contesto normativo delle ammende, può tuttavia servire come riferimento per quanto riguarda il rispetto del principio di parità di trattamento, inteso che un aumento delle entità delle ammende nei limiti fissati dall’art. 15, n. 2, sopra menzionato rimane sempre possibile se l’applicazione efficace delle regole di concorrenza lo richiede;

– la Commissione ha adottato orientamenti relativamente alla fissazione delle ammende, dimodoché essa si è autolimitata nell’esercizio del suo potere discrezionale contribuendo così a garantire la certezza del diritto, e deve rispettare i principi di parità di trattamento e di tutela del legittimo affidamento;

– la Commissione è tenuta, in forza dell’art. 253 CE, a motivare le decisioni con cui infligge un’ammenda.

(v. punti 71, 74-84)

3. Il potere di infliggere ammende in caso di violazione degli artt. 81 CE e 82 CE non può essere considerato come appartenente originariamente al Consiglio, il quale l’avrebbe trasferito o ne avrebbe delegato l’esecuzione alla Commissione, ai sensi dell’art. 202, terzo trattino, CE. Ai sensi dell’art. 83, nn. 1 e 2, lett. a) e d), CE e 211, primo trattino CE, tale potere fa capo infatti al ruolo proprio della Commissione di vigilare sull’applicazione del diritto comunitario, ruolo che è stato precisato, delimitato e formalizzato, con riferimento all’applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE, dal regolamento n. 17. Il potere di infliggere sanzioni, che tale regolamento attribuisce alla Commissione, proviene quindi dalle previsioni del Trattato stesso ed è diretto a consentire l’applicazione effettiva dei divieti previsti nei detti articoli.

(v. punti 86-87)

4. L’esigenza della certezza del diritto di cui devono godere gli operatori economici implica che, quando sorge una controversia in merito all’esistenza di una violazione delle norme in materia di concorrenza, la Commissione, la quale ha l’onere di provare le infrazioni da essa accertate, adduca elementi di prova idonei a dimostrare sufficientemente l’esistenza dei fatti costitutivi dell’infrazione. Per quanto concerne l’asserita durata dell’infrazione, lo stesso principio di certezza del diritto impone che, in mancanza di elementi di prova tali da dimostrare direttamente la durata di un’infrazione, la Commissione deduca quantomeno elementi di prova i quali si riferiscano a fatti sufficientemente ravvicinati nel tempo, in modo tale che si possa ragionevolmente ammettere che detta infrazione abbia avuto una durata ininterrotta entro due date precise.

(v. punti 114, 153)

5. Il principio della presunzione di innocenza, quale risulta in particolare dall’art. 6, n. 2, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la giurisprudenza della Corte, peraltro riaffermata dal preambolo dell’Atto unico europeo e dall’art. 6, n. 2, del Trattato sull’Unione europea nonché dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sono riconosciuti nell’ordinamento giuridico comunitario. Tenuto conto della natura delle infrazioni in parola, nonché della natura e del grado di severità delle sanzioni che vi sono connesse, il principio della presunzione di innocenza si applica in particolare ai procedimenti relativi a violazioni delle norme sulla concorrenza applicabili alle imprese che possano sfociare nella pronuncia di ammende o penalità di mora.

(v. punto 115)

6. La nozione di «pratica concordata» consiste in una forma di coordinamento tra imprese che, senza essere stata spinta fino all’attuazione di un vero e proprio accordo, costituisce in pratica una consapevole collaborazione tra queste ultime a danno della concorrenza. I criteri di coordinamento e di collaborazione in parola non richiedono l’elaborazione di un vero e proprio «piano», ma vanno intesi alla luce della concezione inerente alle norme del Trattato in materia di concorrenza, e secondo la quale ogni operatore economico deve autonomamente determinare la condotta che egli intende seguire sul mercato comune. Se è vero che tale esigenza di autonomia non esclude il diritto degli operatori economici di reagire intelligentemente al comportamento noto o presunto dei concorrenti, la stessa vieta però rigorosamente che fra gli operatori medesimi abbiano luogo contatti diretti o indiretti aventi lo scopo o l’effetto di influire sul comportamento tenuto sul mercato da un concorrente attuale o potenziale, ovvero di rivelare ad un concorrente il comportamento che l’interessato ha deciso, o prevede, di tenere egli stesso sul mercato.

Così, per stabilire una pratica concordata, non è necessario dimostrare che il concorrente in parola si sia formalmente impegnato, nei confronti dell’uno o degli altri, ad adottare questo o quel comportamento o che i concorrenti abbiano stabilito in comune il loro comportamento futuro sul mercato. È sufficiente che, attraverso la sua dichiarazione di intenti, il concorrente abbia eliminato o quantomeno sostanzialmente ridotto l’incertezza circa il comportamento da attendersi da parte sua sul mercato. Inoltre, benché la reciproca comunicazione dei partecipanti ad un’intesa della loro intenzione di porvi fine non sia una condizione per la sua cessazione, tuttavia, dal momento che un’impresa partecipa, anche senza prendervi parte attiva, a riunioni tra imprese con uno scopo anticoncorrenziale senza prendere pubblicamente le distanze dal loro oggetto, inducendo gli altri partecipanti a ritenere ch’essa approvi il risultato delle riunioni stesse e che vi si atterrà, si può ritenere accertato che essa partecipi all’intesa risultante dalle dette riunioni.

Inoltre, se dalla lettera stessa dell’art. 81, n. 1, CE risulta che la nozione di pratica concordata implica, oltre alla concertazione fra le imprese, un comportamento sul mercato successivo alla concertazione stessa e un nesso causale fra questi due elementi, bisogna presumere, fatta salva la prova contraria il cui onere incombe agli operatori interessati, che le imprese partecipanti alla concertazione e che rimangono presenti sul mercato tengano conto degli scambi di informazioni con i loro concorrenti per decidere il proprio comportamento sul mercato stesso. Ciò varrà tanto più quando la concertazione abbia luogo regolarmente per un lungo periodo.

(v. punti 132-134, 136)

7. Una violazione dell’art. 81, n. 1, CE può risultare non soltanto da un atto isolato, ma anche da una serie di atti o persino da un comportamento continuato. Tale interpretazione non può essere contestata sulla base del fatto che uno o più elementi di questa serie di atti o di questo comportamento continuato potrebbero altresì costituire di per sé, considerati isolatamente, una violazione della suddetta disposizione. Ove le diverse azioni facciano parte di un «piano d’insieme», a causa del loro identico oggetto di distorsione del gioco della concorrenza all’interno del mercato comune, la Commissione può imputare la responsabilità di tali azioni in funzione della partecipazione all’infrazione considerata nel suo insieme.

(v. punto 155)

8. Per quanto riguarda il calcolo dell’importo delle ammende inflitte dalla Commissione per violazione del diritto comunitario della concorrenza, i requisiti della formalità sostanziale costituita dall’obbligo di motivazione vengono soddisfatti allorché la Commissione indica, nella sua decisione, gli elementi di valutazione che le hanno consentito di misurare la gravità e la durata dell’infrazione. Peraltro, la portata dell’obbligo di motivazione dev’essere determinata alla luce del fatto che la gravità delle infrazioni dev’essere accertata in funzione di un gran numero di elementi, senza che sia stato redatto un elenco vincolante o esauriente di criteri da tenere obbligatoriamente in considerazione. Inoltre, l’obbligo di motivazione non impone alla Commissione di indicare nella sua decisione i dati relativi alla modalità di calcolo delle ammende, ma soltanto gli elementi di valutazione che le hanno consentito di misurare la gravità e la durata dell’infrazione.

(v. punti 193-194)

9. Nella determinazione della gravità dell’infrazione si deve prendere in considerazione, in particolare, il contesto normativo ed economico del comportamento criticato. Per valutare, essendovi tenuta ogni volta che ciò è possibile, l’impatto concreto dell’infrazione sul mercato, la Commissione deve riferirsi al gioco della concorrenza che si sarebbe normalmente sviluppato in assenza dell’infrazione. Ne consegue che, nel caso di intese sui prezzi, la constatazione da parte della Commissione del fatto che gli accordi abbiano effettivamente consentito alle imprese interessate di raggiungere un livello di prezzo di transazione superiore a quello che sarebbe stato ottenuto in mancanza dell’intesa autorizza la Commissione a prendere in considerazione, nel determinare l’importo dell’ammenda, l’entità degli effetti nefasti dell’infrazione sul mercato e quindi a stabilire l’importo dell’ammenda rispetto alla gravità dell’infrazione ad un livello più alto di quello che sarebbe stato stabilito in mancanza di una siffatta constatazione. Nell’ambito di tale valutazione, la Commissione deve prendere in cons iderazione tutte le condizioni oggettive del mercato rilevante, tenuto conto del contesto economico ed eventualmente normativo prevalente. Si deve tener conto dell’esistenza, nel caso, di «fattori economici oggettivi» dai quali risulti che, nell’ambito di un «libero gioco della concorrenza», il livello dei prezzi non avrebbe registrato un’evoluzione identica a quella del livello dei prezzi praticati.

(v. punti 216, 222-224)

10. La gravità dell’infrazione può essere accertata con riferimento alla natura e allo scopo dei comportamenti abusivi. Elementi relativi allo scopo di un comportamento possono rivestire rilevanza maggiore, ai fini della fissazione dell’importo dell’ammenda, di quelli relativi ai suoi effetti. Infatti, l’effetto anticoncorrenziale non è un criterio decisivo ai fini della valutazione dell’importo adeguato dell’ammenda. Elementi attinenti all’intenzionalità della condotta possono essere più rilevanti di quelli relativi ai detti effetti, soprattutto quando si tratta di violazioni intrinsecamente gravi, quali la fissazione dei prezzi e la ripartizione dei mercati. Inoltre, le intese orizzontali in materia di prezzo sono sempre state considerate tra le più gravi violazioni del diritto comunitario della concorrenza.

(v. punti 250-252)

11. Nel determinare l’ammontare delle ammende per violazione del diritto della concorrenza, la Commissione deve tener conto non solo della gravità dell’infrazione e delle circostanze particolari della fattispecie, ma anche del contesto in cui la detta infrazione è stata commessa e curare che la sua azione abbia carattere dissuasivo, soprattutto per i tipi di trasgressioni particolarmente nocivi per il conseguimento degli scopi della Comunità.

Al riguardo gli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5, del Trattato CECA prevedono peraltro che, a parte la natura propria dell’infrazione, il suo concreto impatto sul mercato e l’estensione geografica di quest’ultimo, è necessario prendere in considerazione l’effettiva capacità economica degli autori dell’infrazione di arrecare un danno consistente agli altri operatori, in particolare ai consumatori, e di fissare l’importo dell’ammenda ad un livello tale da garantirle un carattere sufficientemente dissuasivo (punto 1 A, quarto comma). Si può altresì tener conto del fatto che le imprese di grandi dimensioni possono meglio valutare il carattere di infrazione del loro comportamento e le conseguenze che ne derivano (punto 1 A, quinto comma).

Con riferimento al primo di questi elementi, la finalità deterrente che la Commissione ha il diritto di perseguire in occasione della fissazione dell’importo di un’ammenda è diretta ad assicurare il rispetto da parte delle imprese delle norme sulla concorrenza stabilite dal Trattato per lo svolgimento delle loro attività in seno alla Comunità o allo Spazio economico europeo. Questa finalità può essere validamente raggiunta soltanto considerando la situazione dell’impresa nel giorno in cui l’ammenda è inflitta. Infatti, si deve distinguere tra, da un lato, l’entità dell’infrazione sul mercato e la parte di responsabilità che ne consegue a carico di ciascun partecipante all’intesa (che ricade nell’ambito di applicazione del punto 1 A, commi quarto e sesto, degli orientamenti) e, dall’altro, l’effetto deterrente che l’imposizione dell’ammenda deve avere.

Con riferimento all’entità dell’infrazione sul mercato e alla parte di responsabilità che ne consegue a carico di ciascun partecipante all’intesa, la parte del fatturato corrispondente alle merci coinvolte nell’infrazione può fornire una corretta indicazione dell’entità di un’infrazione sul mercato interessato. Il fatturato realizzato sui prodotti oggetto di una pratica restrittiva costituisce un elemento oggettivo che fornisce una corretta misura della nocività di tale pratica per il gioco normale della concorrenza.

Tuttavia, la necessità di garantire un sufficiente effetto deterrente all’ammenda, sebbene non giustifichi l’aumento del livello generale delle ammende nell’ambito di attuazione di una politica di concorrenza, esige che l’importo dell’ammenda sia modulato al fine di tener conto dell’effetto perseguito sull’impresa cui essa è inflitta, e ciò affinché l’ammenda non sia resa insignificante, o al contrario eccessiva, con particolare riferimento alla capacità finanziaria dell’impresa in parola, in conformità alle esigenze derivanti, da un lato, dalla necessità di garantire l’efficacia dell’ammenda e, dall’altro, dal rispetto del principio di proporzionalità. Orbene, particolarmente in ragione di operazioni di cessione o di concentrazione, le risorse globali dell’impresa possono variare, diminuendo o aumentando, in modo significativo in un lasso di tempo relativamente breve, in particolare tra la cessazione dell’infrazione e l’adozione della decisione che infligge l’ammenda.

Ne consegue che le dette risorse devono essere valutate al fine di perseguire in maniera corretta la finalità deterrente, nel rispetto del principio di proporzionalità, nel giorno in cui l’ammenda viene inflitta. Al riguardo, per gli stessi motivi, il tetto massimo dell’ammenda, fissato al 10% del fatturato dell’impresa interessata, è determinato, nell’ambito dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, in funzione del fatturato globale realizzato nel mondo intero nel corso dell’esercizio sociale precedente la decisione. Inoltre, nell’ambito della determinazione dell’eventuale aumento dell’ammenda volto a garantire a quest’ultima un effetto deterrente, si deve tener conto delle capacità finanziarie e delle risorse reali dell’impresa nel momento in cui l’ammenda le viene inflitta e non della valutazione pro forma iscritta in bilancio, per sua natura di carattere presuntivo, risultante dall’applicazione di regole contabili che l’impresa interessata si è imposta.

Con riferimento al secondo elemento, ossia le infrastrutture legali ed economiche di cui dispongono le imprese per poter valutare il carattere di infrazione del loro comportamento, esso è volto a penalizzare maggiormente le grandi imprese, che si presume godano di conoscenze e infrastrutture sufficienti per essere consapevoli del carattere di infrazione del loro comportamento e valutarne gli eventuali benefici. A tal fine, il fatturato in base al quale la Commissione stabilisce le dimensioni delle imprese in parola, e pertanto la loro capacità di determinare il carattere e le conseguenze del loro comportamento, deve riferirsi alla loro situazione al momento dell’infrazione.

(v. punti 95-96, 272-274, 278-280, 283, 285, 289-290, 302)

12. L’approccio consistente, per quanto riguarda la fissazione dell’importo delle ammende inflitte ai diversi partecipanti ad un’intesa, nella ripartizione dei membri di un’intesa in diverse categorie, che comporta una determinazione a forfait dell’importo di base stabilito per le imprese appartenenti ad una stessa categoria, ancorché porti ad ignorare le differenze di dimensioni tra imprese di una stessa categoria, non può essere censurato in linea di principio. Infatti la Commissione non è tenuta, in sede di determinazione dell’ammontare delle ammende, ad assicurare, nel caso in cui siano inflitte ammende a diverse imprese coinvolte in una stessa infrazione, che gli importi finali delle ammende rendano conto di ogni differenza tra le imprese interessate in ordine al loro fatturato complessivo.

Tuttavia, una siffatta ripartizione per categorie deve rispettare il principio di parità di trattamento, secondo il quale è vietato trattare situazioni analoghe in maniera differenziata e situazioni diverse in maniera identica, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato. In questa stessa ottica gli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5 del Trattato CECA prevedono, al punto 1 A, sesto comma, che una disparità «considerevole» nella dimensione delle imprese che commettono il medesimo tipo di infrazione può in particolare giustificare una diversificazione al fine della valutazione della gravità dell’infrazione. Peraltro, l’importo delle ammende deve almeno essere proporzionato agli elementi presi in considerazione per valutare la gravità dell’infrazione. Di conseguenza, qualora la Commissione suddivida le imprese interessate in categorie ai fini della fissazione dell’importo delle ammende, la determinazione dei valori limite per ogni singola categoria così individuata dev’essere coerente ed obiettivamente giustificata.

Riguardo al fine che essa persegue, vale a dire l’adeguamento dell’importo dell’ammenda in considerazione delle risorse complessive dell’impresa e della capacità di mobilizzare i fondi necessari al pagamento della detta ammenda, la fissazione della percentuale di aumento dell’importo di base per assicurare un sufficiente effetto deterrente all’ammenda è diretta più a garantire l’efficacia dell’ammenda che a dar conto della nocività dell’infrazione per il gioco normale della concorrenza e pertanto della gravità della detta infrazione. Ne consegue che l’esigenza relativa al carattere oggettivamente giustificato del metodo consistente nel ripartire le imprese per categoria dev’essere interpretata in modo più restrittivo nel caso in cui tale ripartizione sia operata non al fine della determinazione dell’importo dell’ammenda in funzione della gravità dell’infrazione, bensì per poter determinare l’aumento dell’importo di base al fine di assicurare un sufficiente effetto deterrente all’ammenda inflitta.

Infatti, nell’ambito della determinazione dell’importo dell’ammenda in funzione della gravità, anche se, a causa della suddivisione in gruppi, alcune imprese si vedono applicare un importo di base identico pur avendo esse dimensioni differenti, tale diversità di trattamento è oggettivamente giustificata dalla preminenza attribuita al tipo di trasgressione rispetto alla dimensione delle imprese in sede di determinazione della gravità dell’infrazione. Tuttavia, tale giustificazione non può essere applicata alla determinazione della percentuale di aumento dell’ammenda al fine di assicurare a quest’ultima un sufficiente effetto deterrente, tenuto conto del fatto che tale aumento si basa essenzialmente e oggettivamente sulle dimensioni e sulle risorse delle imprese, e non sul tipo di infrazione.

(v. punti 323-325, 328-331)

13. Nell’ambito della determinazione dell’importo di un’ammenda inflitta per violazione delle regole di concorrenza, se è certo importante che un’impresa abbia adottato provvedimenti volti a impedire che in futuro vengano commesse nuove infrazioni al diritto comunitario della concorrenza da parte di membri del suo personale, tale circostanza non muta in nulla la realtà dell’infrazione rilevata. Ne consegue che il solo fatto che in alcuni casi la Commissione abbia preso in considerazione, nella sua pratica decisionale, l’attuazione di un programma di adeguamento alla stregua di una circostanza attenuante non fa sorgere a suo carico l’obbligo di procedere allo stesso modo in un caso determinato. La Commissione non è quindi tenuta a considerare un tale elemento alla stregua di circostanza attenuante purché si conformi al principio della parità di trattamento, il quale implica che non si proceda ad una valutazione diversa su tale punto tra le imprese destinatarie di una stessa decisione.

Inoltre, non vi è dubbio che la semplice adozione, da parte di un’impresa, di un programma di adeguamento alle regole della concorrenza non può costituire una garanzia valida e sicura del futuro e durevole rispetto da parte di quest’ultima delle dette regole, cosicché un siffatto programma non può obbligare la Commissione ad una riduzione dell’ammenda per il motivo che lo scopo di prevenzione che essa persegue sarebbe già, almeno in parte, raggiunto.

(v. punti 350-351, 361)

14. Anche se il divieto di addurre motivi di prevenzione generale si applica alla situazione particolare dei provvedimenti in deroga al principio della libera circolazione dei cittadini dell’Unione, sancito nell’art. 18, n. 1, CE, e adottati dagli Stati membri per motivi di ordine pubblico, esso è lungi dal costituire un principio generale e non può pertanto con tutta evidenza essere trasposto puramente e semplicemente nell’ambito delle ammende inflitte dalla Commissione alle imprese per violazione del diritto comunitario della concorrenza. Al contrario, alla Commissione è lecito tenere conto del fatto che le pratiche anticoncorrenziali come quelle del caso di specie, benché la loro illegittimità sia stata dimostrata sin dagli inizi della politica comunitaria della concorrenza, sono ancora relativamente frequenti, dati i vantaggi che determinate imprese interessate possono trarne, e, quindi, ritenere opportuno inasprire le ammende onde rafforzare il loro effetto deterrente, il che risponde, almeno in parte, alla necessità di attribuire alle ammende un carattere deterrente nei confronti delle imprese diverse da quelle alle quali tali ammende sono inflitte.

(v. punti 359-360)

15. La riduzione delle ammende in caso di cooperazione delle imprese che partecipino ad infrazioni al diritto comunitario della concorrenza trova la sua giustificazione nella considerazione secondo la quale una siffatta cooperazione facilita il compito della Commissione.

Al tal riguardo, un’impresa che si è limitata, nel corso del procedimento amministrativo, a non pronunciarsi sui fatti allegati dalla Commissione, e si è quindi astenuta dal riconoscerne la veridicità, non contribuisce ad agevolare effettivamente il compito di quest’ultima. Allo stesso modo, non basta che un’impresa affermi in modo generico di non contestare i fatti invocati, conformemente alla comunicazione sulla cooperazione, nelle questioni vertenti sulle intese se, nelle circostanze del caso di specie, tale affermazione non è di alcuna utilità per la Commissione. Infine, una riduzione sulla base della comunicazione sulla cooperazione è giustificabile solo ove le informazioni fornite e, più in generale, il comportamento dell’impresa interessata potessero essere considerati, al riguardo, una prova di un’effettiva cooperazione da parte della stessa. Infatti, come risulta dalla stessa nozione di cooperazione, quale evidenziata nel testo della comunicazione sulla cooperazione, e in particolare nell’introduzione e nel punto D, n. 1, di tale comunicazione, solo quando il comportamento dell’impresa interessata testimonia un siffatto spirito di cooperazione può essere accordata una riduzione sulla base della detta comunicazione.

(v. punti 380-383)

16. Per quanto riguarda la modifica della politica generale della concorrenza della Commissione in materia di ammende risultante, in particolare, dagli orientamenti, per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e dell’art. 65, n. 5 del Trattato CECA, per verificare il rispetto del principio di irretroattività occorre esaminare se la detta modifica fosse ragionevolmente prevedibile all’epoca in cui le infrazioni interessate sono state commesse.

A tal riguardo, la principale innovazione degli orientamenti consiste nell’adottare come punto di partenza del calcolo di un importo di base, determinato grazie alle forbici previste a tal fine, le quali riflettono i diversi livelli di gravità delle infrazioni, ma che, di per sé, non hanno alcun rapporto con il fatturato rilevante. Tale metodo si basa pertanto essenzialmente su una tariffazione, per quanto relativa e flessibile, delle ammende. Occorre pertanto esaminare se questo nuovo metodo di calcolo delle ammende, supponendo che esso abbia avuto un effetto aggravante sull’entità delle ammende inflitte, fosse ragionevolmente prevedibile nel momento in cui le infrazioni in parola sono state commesse. Orbene, il fatto che la Commissione abbia inflitto, in passato, ammende di una certa entità per determinati tipi di infrazioni non può impedirle di aumentare tale entità entro i limiti stabiliti dal regolamento n. 17 se ciò è necessario per garantire l’attuazione della politica comunitaria della concorrenza, ma, al contrario, l’efficace applicazione delle norme comunitarie della concorrenza esige che la Commissione possa sempre adeguare il livello delle ammende alle esigenze di questa politica.

Ne consegue che le imprese coinvolte in un procedimento amministrativo che può dar luogo ad un’ammenda non possono maturare un legittimo affidamento sul fatto che la Commissione non oltrepasserà il livello delle ammende precedentemente applicato, né su un determinato metodo di calcolo di queste ultime. Di conseguenza, le dette imprese devono tener conto della possibilità che, in ogni momento, la Commissione decida, nel rispetto delle norme che si impongono alla sua azione, di elevare il livello dell’importo delle ammende in relazione a quello applicato in passato. Ciò vale non solo quando la Commissione aumenti il livello dell’importo delle ammende pronunciandone l’irrogazione in decisioni individuali, ma altresì quando tale innalzamento sia operato applicando a singole fattispecie regole di condotta di portata generale, quali gli orientamenti. Risulta peraltro dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che la prevedibilità della legge non esclude che la persona interessata debba ricorrere a consulenti esperti per valutare, con sufficiente ragionevolezza nelle circostanze del caso, le conseguenze che possono risultare da un determinato atto. Ciò vale quindi in particolare per gli operatori professionali, abituati a dover dare prova di grande prudenza nell’esercizio del loro mestiere. Da questi ultimi è possibile anche aspettarsi un’attenzione particolare nella valutazione dei rischi che da esso derivano.

Da ciò si deve concludere che gli orientamenti e, in particolare, il nuovo metodo di calcolo delle ammende che essi comportano, supponendo che quest’ultimo abbia avuto un effetto aggravante sul livello delle ammende inflitte, erano ragionevolmente prevedibili per imprese quali la ricorrente al momento in cui l’infrazione in parola è stata commessa.

(v. punti 388-396)

17. L’art. 287 CE contempla l’obbligo per i membri, per i funzionari e per gli agenti delle istituzioni della Comunità di «non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi». Benché tale disposizione riguardi soprattutto le informazioni ottenute dalle imprese, la locuzione avverbiale «in particolare» dimostra che si tratta di un principio generale altresì applicabile ad informazioni riservate di diversa provenienza. Orbene, in procedimenti contraddittori che possono sfociare in una condanna, la natura e l’entità della sanzione proposta sono di per sé coperte dal segreto professionale finché la sanzione non sia stata definitivamente approvata e pronunciata. Tale principio deriva, in particolare, dalla necessità di tutelare la reputazione e la dignità dell’interessato finché non sia stato condannato.

Pertanto, il dovere della Commissione di non diffondere alla stampa informazioni sulla specifica sanzione prevista non coincide soltanto con il suo obbligo di rispettare il segreto professionale, ma altresì con il suo dovere di buona amministrazione. Infine, il principio della presunzione d’innocenza si applica alle procedure relative a violazioni delle norme sulla concorrenza da parte delle imprese che possono sfociare nella pronuncia di multe o ammende. Tale presunzione non è evidentemente rispettata dalla Commissione allorché quest’ultima, prima di condannare formalmente l’impresa sotto accusa, comunica alla stampa il verdetto soggetto alla deliberazione del comitato consultivo e del collegio dei commissari.

Tuttavia, da un lato, l’esistenza di un’infrazione effettivamente accertata al termine del procedimento amministrativo non può essere rimessa in discussione dalla prova che la Commissione abbia anticipatamente indicato di ritenere esistente l’infrazione e l’importo dell’ammenda che essa intende, conseguentemente, infliggere ad un’impresa. Inoltre, non si può sostenere che la divulgazione, da parte della Commissione, del contenuto di una decisione in esito al procedimento amministrativo e alla vigilia della sua adozione formale possa di per sé dimostrare che questa si sia già formata un giudizio sulla decisione impugnata o abbia condotto le indagini in modo preconcetto.

D’altro lato, un’irregolarità di tale natura può comportare l’annullamento della decisione controversa a condizione che si dimostri che, in mancanza della stessa, la detta decisione avrebbe avuto un contenuto diverso.

Quest’ultima condizione non può essere analizzata nell’ambito di una violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti riconosciuti ai singoli dall’ordinamento giuridico comunitario, che fa parte dei principi giuridici generali che derivano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato anche sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Infatti, tale tutela si deve conciliare con il principio della certezza del diritto e con la presunzione di legittimità di cui godono gli atti delle istituzioni comunitarie.

(v. punti 409-411, 414-416, 421-423)