Causa T‑15/02

BASF AG

contro

Commissione delle Comunità europee

«Concorrenza — Intese nel settore dei prodotti vitaminici — Diritti della difesa — Orientamenti per il calcolo delle ammende — Fissazione dell’importo di base dell’ammenda — Efficacia deterrente — Circostanze aggravanti — Ruolo di leader o di istigatore — Cooperazione nel procedimento amministrativo — Segreto professionale e principio di buona amministrazione»

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) 15 marzo 2006

Massime della sentenza

1. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Comunicazione degli addebiti — Contenuto necessario — Rispetto dei diritti della difesa

[Regolamento del Consiglio n. 17, art. 19, n. 1; regolamento (CE) della Commissione n. 2842/98, artt. 2 e 3]

2. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)

3. Concorrenza — Ammende — Decisione con cui vengono inflitte ammende — Obbligo di motivazione — Portata

(Art. 253 CE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

4. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)

5. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1)

6. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A)

7. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A)

8. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Carattere dissuasivo

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A)

9. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Carattere dissuasivo

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A)

10. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Carattere dissuasivo

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)

11. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

12. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Carattere dissuasivo

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)

13. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

14. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

15. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

16. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Art. 229 CE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 17)

17. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

18. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

19. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

20. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

21. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità delle infrazioni — Circostanze aggravanti

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 2)

22. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Comunicazione della Commissione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende in contropartita della cooperazione delle imprese incriminate

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 96/C 207/04)

23. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Presa in considerazione della cooperazione con la Commissione dell’impresa incriminata

[Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 96/C 207/04, titolo B, lett. b)]

24. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Presa in considerazione della cooperazione con la Commissione dell’impresa incriminata

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 96/C 207/04, titolo B)

25. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazioni della Commissione 96/C 207/04, titolo B, e 98/C 9/03, punto 2)

26. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Presa in considerazione della cooperazione con la Commissione dell’impresa incriminata

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 96/C 207/04, titolo B)

27. Concorrenza — Ammende — Sindacato giurisdizionale

(Artt. 81 CE e 229 CE; accordo SEE, art. 53, n. 1; regolamento del Consiglio n. 17, art. 17)

28. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Presa in considerazione della cooperazione con la Commissione dell’impresa incriminata al di là dell’area delimitata dalla comunicazione sulla cooperazione

(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 17; comunicazioni della Commissione 96/C 207/04 e 98/C 9/03, punto 3)

29. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Segreto professionale

(Art. 287 CE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 20, n. 2)

1. Nell’ambito dell’applicazione delle regole di concorrenza, la comunicazione degli addebiti dev’essere redatta in termini che, per quanto sommari, siano sufficientemente chiari per consentire agli interessati di prendere atto dei comportamenti di cui la Commissione fa loro carico. Solo a questa condizione, infatti, la comunicazione degli addebiti può assolvere la funzione ad essa attribuita dai regolamenti comunitari consistente nel fornire alle imprese tutti gli elementi necessari per provvedere utilmente alla propria difesa prima che la Commissione adotti una decisione definitiva. Questa funzione non varia a seconda della situazione particolare dell’impresa che ne è destinataria e del suo grado di cooperazione con la Commissione. Il postulato indicato è rispettato allorché la decisione non pone a carico degli interessati infrazioni diverse da quelle contemplate nella comunicazione degli addebiti e prende in considerazione soltanto fatti sui quali gli interessati abbiano avuto modo di manifestare il proprio punto di vista.

Per quanto riguarda l’esercizio dei diritti della difesa in relazione all’irrogazione di ammende, dal momento che la Commissione, nella comunicazione degli addebiti, dichiara espressamente che vaglierà se sia il caso di infliggere ammende alle imprese interessate e indica che i principali elementi di fatto e di diritto che possono implicare l’irrogazione di un’ammenda, quali la gravità e la durata della presunta infrazione ed il fatto di averla commessa «intenzionalmente o per negligenza», essa adempie il suo obbligo di rispettare il diritto delle imprese di essere sentite. In tal modo, essa fornisce loro le indicazioni necessarie per difendersi non solo contro l’accertamento dell’infrazione, ma altresì contro il fatto di vedersi infliggere un’ammenda. Ne consegue che, per quanto riguarda la determinazione dell’ammontare dell’ammenda, i diritti della difesa delle imprese interessate vengono garantiti dinanzi alla Commissione attraverso la possibilità di presentare osservazioni in ordine alla durata, alla gravità e al carattere anticoncorrenziale dei fatti loro addebitati.

La Commissione non è tenuta ad annunciare, nella comunicazione degli addebiti, né, da un lato, la possibilità di un eventuale cambiamento della sua politica in fatto di entità generale delle ammende, possibilità che dipende da considerazioni generali di politica della concorrenza non direttamente connesse alle particolari circostanze del procedimento in esame, né, dall’altro, la misura di un eventuale aumento dell’ammenda imposto al fine di assicurarne l’efficacia deterrente, poiché tale istituzione non è tenuta, una volta indicati gli elementi di fatto e di diritto su cui baserà il calcolo delle ammende, a precisare il modo in cui si avvarrà di ciascun elemento per la determinazione dell’entità dell’ammenda. Dare indicazioni circa l’entità delle ammende previste, prima che le imprese siano state poste in grado di esporre le loro difese circa gli addebiti mossi contro di esse, equivarrebbe ad anticipare in modo inopportuno la decisione della Commissione.

(v. punti 46-49, 58-59, 62)

2. Anche se la Commissione dispone di un potere discrezionale nel fissare l’importo di ciascuna ammenda, senza essere tenuta ad applicare una formula matematica precisa, essa non può discostarsi dalle regole che essa stessa si è imposta. Poiché gli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA costituiscono uno strumento destinato a precisare, nel rispetto delle norme di diritto di rango superiore, i criteri che la Commissione intende applicare nell’esercizio del suo potere discrezionale, nel fissare l’importo delle ammende la Commissione deve effettivamente tener conto dei termini degli Orientamenti, in particolare degli elementi ivi indicati in modo imperativo.

(v. punto 119)

3. La portata dell’obbligo di motivazione di una decisione che infligge ammende a diverse imprese per una violazione delle norme comunitarie sulla concorrenza dev’essere determinata, in particolare, alla luce del fatto che la gravità delle infrazioni dev’essere accertata in funzione di un gran numero di elementi quali, segnatamente, le circostanze proprie al caso di specie, il suo contesto e l’effetto dissuasivo delle ammende, e ciò senza che sia stato redatto un elenco vincolante o esaustivo di criteri da tenere obbligatoriamente in considerazione. I requisiti di tale obbligo vengono pertanto soddisfatti allorché la Commissione indica, nella sua decisione, gli elementi di valutazione che le hanno consentito di misurare la gravità e la durata dell’infrazione, senza essere tenuta a farvi figurare un’esposizione più dettagliata o elementi numerici circa le modalità di calcolo dell’ammenda, benché sia auspicabile che la Commissione si avvalga della sua facoltà di indicare questi dati numerici che, in particolare per quanto riguarda l’effetto dissuasivo ricercato, hanno ispirato l’esercizio del suo potere discrezionale.

(v. punti 131, 206, 213-214)

4. Gli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA prevedono come punto di partenza per il calcolo dell’ammenda un importo determinato grazie alle forbici che riflettono i vari livelli di gravità delle inflazioni e che, di per sé, non hanno alcun rapporto con il fatturato rilevante. Tale metodo poggia quindi essenzialmente su una tariffazione, per quanto relativa e flessibile, delle ammende. Pertanto, allorché la Commissione, in una sola e stessa decisione, constata diverse infrazioni, tale metodo non impone affatto – non più del resto di quanto non lo vieti – di prendere in considerazione, ai fini della determinazione degli importi di base corrispondenti a ciascuna delle infrazioni, la dimensione del mercato interessato e ancor meno impone alla Commissione di stabilire tale importo di base secondo una percentuale fissa del volume di affari aggregato del mercato.

(v. punti 133-135)

5. In sede di determinazione dell’ammontare delle ammende per violazione del diritto comunitario della concorrenza, la Commissione non è tenuta ad effettuare il calcolo dell’ammenda a partire da importi basati sul fatturato delle imprese interessate, né ad assicurare, nel caso in cui siano inflitte ammende a diverse imprese coinvolte in una stessa infrazione, che gli importi finali delle ammende a cui è giunto il suo calcolo per le imprese interessate rendano conto di ogni differenza tra le stesse imprese in ordine al loro fatturato complessivo o al loro fatturato sul mercato del prodotto di cui trattasi. La gravità delle infrazioni dev’essere accertata sulla scorta di un gran numero di elementi come, segnatamente, le circostanze proprie del caso di specie, il suo contesto e l’effetto dissuasivo delle ammende. È pertanto sicuramente consentito alla Commissione, al fine della determinazione dell’importo dell’ammenda, tener conto del fatturato legato ai prodotti oggetto dell’infrazione come elemento di valutazione della gravità dell’infrazione, ma non si deve attribuire a tale dato un’importanza sproporzionata rispetto ad altri elementi di valutazione, in quanto la determinazione dell’ammenda non può essere il risultato di un semplice calcolo basato su quel fatturato.

Peraltro, benché gli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA non prevedano che le ammende siano calcolate in funzione del fatturato mondiale collegato al prodotto, essi non ostano a che tale dato sia preso in considerazione in sede di determinazione dell’ammenda allo scopo di rispettare i principi generali del diritto comunitario e qualora le circostanze lo richiedano. Inoltre, gli Orientamenti dispongono che il principio di parità della sanzione per un medesimo comportamento può dar luogo, in determinate circostanze, all’applicazione di importi differenziati per le imprese interessate, senza che tale differenziazione derivi da un calcolo rigorosamente aritmetico.

Neanche i principi di proporzionalità e di parità di trattamento prescrivono che l’importo di base dell’ammenda debba rappresentare per tutti i diversi membri di un’intesa una percentuale identica del volume d’affari individuale.

(v. punti 139, 145-149)

6. Il metodo consistente, per quanto riguarda la fissazione dell’importo delle ammende inflitte ai diversi partecipanti ad un’intesa, nel ripartirne i membri in diverse categorie, il che comporta una determinazione forfettaria dell’importo di base fissato per le imprese appartenenti ad una stessa categoria, benché porti ad ignorare le differenze di dimensioni tra imprese di una stessa categoria, in linea di principio non può essere censurato. Tuttavia, tale ripartizione deve rispettare il principio di parità di trattamento, che vieta di trattare situazioni analoghe in maniera differente e situazioni diverse in maniera identica, a meno che un tale trattamento non sia oggettivamente giustificato. Peraltro, l’importo delle ammende dev’essere quanto meno proporzionato agli elementi presi in considerazione al fine di valutare la gravità dell’infrazione.

Per verificare se una ripartizione in categorie dei membri di un’intesa sia conforme ai principi di parità di trattamento e di proporzionalità, il giudice comunitario, nell’ambito del suo controllo di legittimità sull’esercizio del potere discrezionale di cui la Commissione dispone in materia, deve tuttavia limitarsi a controllare che la detta ripartizione sia coerente ed oggettivamente giustificata, senza sostituire subito la sua valutazione a quella della Commissione.

A tal riguardo, una ripartizione dei membri di un’intesa in due categorie, quelli principali e gli altri, è una maniera ragionevole di prendere in considerazione la loro importanza relativa sul mercato al fine di modulare l’importo di base, purché non porti ad una rappresentazione grossolanamente alterata dei mercati in questione.

(v. punti 150, 156-157, 159)

7. La Commissione dispone di un potere discrezionale che le consente di prendere o non prendere in considerazione taluni elementi quando essa stabilisce l’importo delle ammende per violazione delle regole di concorrenza che essa intende infliggere, in funzione in particolare delle circostanze del caso di specie. Tenuto conto dei termini del punto 1 A, sesto comma, degli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n 17 e dell’articolo 6, paragrafo 5 del Trattato CECA, occorre considerare che la Commissione ha mantenuto un certo margine di discrezionalità rispetto all’opportunità di effettuare una ponderazione delle ammende in funzione delle dimensioni di ogni impresa. Infatti, risulta dall’uso delle espressioni «in certi casi» e «in particolare» al punto 1 A, sesto comma, degli Orientamenti che una ponderazione in funzione delle dimensioni individuali delle imprese non è una tappa di calcolo sistematica che la Commissione si è imposta, ma una possibilità di essere flessibile che essa si è riservata per i casi che lo richiedono.

A tal riguardo, la Commissione non oltrepassa i limiti del suo potere discrezionale allorché, nella fase della fissazione degli importi di base delle ammende per un’infrazione commessa dai due soli operatori del mercato, essa si astiene dal differenziare il trattamento di questi due operatori a dispetto della differenza tra i volumi d’affari realizzati in tale mercato e tra le quote di mercato detenute da tali imprese, in quanto, da un lato, in un tale mercato un’intesa può esistere solo se i due operatori vi partecipano, dato che la partecipazione del secondo operatore in termini di quote di mercato è tanto indispensabile all’esistenza stessa dell’intesa quanto quella del primo operatore e, dall’altro, si tratta nel caso di specie di due grandi produttori.

(v. punti 180-182)

8. Le sanzioni per violazione delle regole di concorrenza previste all’art. 15 del regolamento n. 17 hanno lo scopo di reprimere comportamenti illeciti, come pure di prevenire il loro ripetersi. Poiché la dissuasione costituisce una finalità delle ammende per violazione delle regole di concorrenza, la necessità di garantirla costituisce un’esigenza generale che deve guidare la Commissione durante la fase di calcolo delle ammende e non richiede necessariamente che tale calcolo sia caratterizzato da una specifica tappa destinata ad una valutazione globale di tutte le circostanze pertinenti al fine della realizzazione di tale finalità.

(v. punti 218-220, 226, 238)

9. Nell’ambito della fissazione dell’importo dell’ammenda da comminare ai sensi dell’art. 15 del regolamento n. 17 per violazione delle regole di concorrenza, le dimensioni e le risorse complessive dell’impresa sanzionata costituiscono elementi pertinenti di valutazione che possono essere presi in considerazione al fine di assicurare l’effetto dissuasivo delle ammende. Infatti, un’impresa di grandi dimensioni, dotata di considerevoli risorse finanziarie rispetto a quelle degli altri membri di un’intesa, è in grado di svincolare più facilmente i fondi necessari al pagamento della sua ammenda, il che giustifica, in vista di un effetto dissuasivo sufficiente della stessa, che si commini un’ammenda proporzionalmente più elevata rispetto a quella inflitta per la stessa infrazione commessa da un’impresa che non dispone di pari risorse.

A tal riguardo, l’applicazione ad opera della Commissione di un coefficiente moltiplicatore che tenga conto delle dimensioni e delle risorse complessive delle imprese a fini di dissuasione non è esclusa per il fatto che gli Orientamenti non la prevedono espressamente. Infatti, prendendo in considerazione le dimensioni e le risorse complessive delle imprese si può contribuire a soddisfare la necessità di determinare l’importo dell’ammenda ad un livello che le assicura un carattere sufficientemente dissuasivo ai sensi del punto 1 A, quarto comma, degli Orientamenti e questo sia fissando direttamente un importo di base che tenga conto in particolare dei detti elementi sia applicando ad un importo di base fissato in funzione di altri elementi (come la natura dell’infrazione o l’incidenza del comportamento illecito individuale) un correttivo che tenga conto delle dimensioni e delle risorse complessive delle imprese. Questo secondo metodo non soltanto non collide con gli Orientamenti, ma rafforza addirittura la trasparenza del calcolo della Commissione rispetto al primo metodo.

(v. punti 235, 253)

10. Negli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA nulla si oppone, nel caso di violazioni molto gravi delle regole di concorrenza, ad un tasso di aumento del 100% dell’importo di base al fine di assicurare il carattere dissuasivo delle ammende.

Per quanto riguarda specificamente queste infrazioni, gli Orientamenti si limitano a indicare che gli importi delle ammende applicabili vanno oltre i 20 milioni di EUR. I soli limiti massimi menzionati negli Orientamenti applicabili a tali infrazioni sono il limite generale del 10% del volume d’affari globale fissato all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e i limiti relativi alla maggiorazione che può essere prevista in ragione della durata dell’infrazione (v. punto 1 B, primo comma, secondo e terzo trattino, degli Orientamenti). Pertanto, gli Orientamenti non possono suscitare alcun legittimo affidamento in relazione al livello dell’importo di base, delle maggiorazioni applicate a tale importo a titolo diverso dalla durata dell’infrazione e, quindi, degli importi finali delle ammende che devono essere comminate per infrazioni molto gravi. Lo stesso vale per quanto riguarda la proporzione dell’ammenda finale che un importo addizionale imposto nell’ambito del calcolo può rappresentare.

(v. punti 249, 251-252)

11. Il fatto che un’impresa sanzionata per violazione delle regole di concorrenza abbia adottato misure al suo interno una volta cessate le infrazioni al fine di prevenire una propria recidiva non obbliga affatto la Commissione ad applicare fattori di riduzione dell’ammenda. Se è certo importante che un’impresa abbia adottato provvedimenti volti ad impedire che in futuro vengano commesse nuove infrazioni al diritto comunitario della concorrenza da parte di membri del suo personale, tale circostanza non muta la realtà dell’infrazione rilevata. Il solo fatto che, in alcuni casi, la Commissione abbia preso in considerazione, nella sua prassi decisionale anteriore, l’attuazione di un programma di adeguamento quale circostanza attenuante non fa sorgere a suo carico l’obbligo di procedere allo stesso modo in ogni caso di specie.

(v. punti 266-267)

12. La Commissione non è tenuta, nel valutare se occorra produrre un effetto deterrente nei confronti di un’impresa che dev’essere sanzionata per un’infrazione alle regole comunitarie sulla concorrenza, a prendere in considerazione condanne subite nei paesi terzi per gli stessi comportamenti collusivi. Infatti, lo scopo dissuasivo che la Commissione ha il diritto di perseguire fissando l’importo di un’ammenda è volto a garantire l’osservanza da parte delle imprese delle regole sulla concorrenza stabilite dal Trattato per lo svolgimento delle loro attività all’interno della Comunità o dello Spazio economico europeo (SEE). Ne consegue che il carattere dissuasivo di un’ammenda inflitta a causa di una violazione della normativa comunitaria sulla concorrenza non può essere determinato né solamente in funzione della situazione particolare dell’impresa condannata né in funzione dell’osservanza da parte di quest’ultima delle norme in materia di concorrenza stabilite negli Stati terzi fuori dal SEE.

(v. punto 269)

13. Qualora una violazione delle regole di concorrenza sia stata commessa da più imprese, nel determinare l’importo delle ammende è necessario esaminare la gravità relativa della partecipazione di ciascuna di esse, il che implica, in particolare, che si stabilisca quale sia stato il loro rispettivo ruolo nell’infrazione per tutta la durata della loro partecipazione ad essa. Ne consegue, segnatamente, che il ruolo di «leader» svolto da una o più imprese nell’ambito di un’intesa dev’essere preso in considerazione ai fini del calcolo dell’importo dell’ammenda, poiché sulle imprese che abbiano svolto un tale ruolo deve gravare, per questo motivo, una responsabilità particolare rispetto alle altre imprese. Conformemente ai detti principi, il punto 2 degli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 6, paragrafo 5, del Trattato CECA, intitolato «Circostanze aggravanti», stabilisce un elenco non esaustivo di circostanze che possono condurre ad una maggiorazione dell’importo di base dell’ammenda e che comprende, in particolare, «l’organizzazione dell’infrazione o [l’]istigazione a commetterla».

(v. punti 280-282)

14. Risulta dal testo stesso del punto 2, terzo trattino, degli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5 del Trattato CECA che, in occasione dell’esame del ruolo svolto da un’impresa in una violazione delle regole di concorrenza, occorre distinguere la nozione di leader dell’infrazione da quella di istigatore ed effettuare le due analisi separatamente per verificare se tale impresa abbia svolto l’uno o l’altro ruolo. Infatti, mentre il ruolo di istigatore afferisce al momento della fondazione o dell’allargamento di un’intesa, il ruolo di leader afferisce al suo funzionamento.

(v. punto 316)

15. Un’impresa, per essere qualificata come istigatore di un’intesa, deve avere indotto o incoraggiato altre imprese ad istituire l’intesa o ad unirvisi. Non basta, invece, che figuri semplicemente tra i membri fondatori dell’intesa. Così, per esempio, in un’intesa creata solo da due imprese, non sarebbe giustificato che le si qualificasse automaticamente entrambe come istigatori. Tale qualificazione dovrà essere riservata all’impresa che abbia eventualmente preso l’iniziativa, per esempio suggerendo all’altra la possibilità di una collusione o tentando di convincerla a procedere in tal senso.

(v. punti 321, 456)

16. Nell’ambito di un ricorso rivolto contro la decisione della Commissione che impone l’ammenda per violazione delle regole di concorrenza, la constatazione dell’illegittimità della valutazione della Commissione per quanto riguarda le circostanze aggravanti che hanno portato ad una maggiorazione dell’ammenda rispetto al suo importo di base consente al giudice comunitario di esercitare la sua competenza anche di merito al fine di confermare, sopprimere o modificare il detto aumento dell’ammenda alla luce di tutte le circostanze pertinenti del caso di specie.

(v. punti 303, 338, 394)

17. Per quanto riguarda la qualifica di leader di una violazione delle regole di concorrenza, il fatto che gli aumenti di prezzo nell’ambito di un’intesa siano decisi di comune accordo in sede di riunione tra i membri dell’intesa, anche per quanto riguarda la loro ampiezza, la data e il meccanismo di attuazione, non è tale da annullare la responsabilità particolare assunta dall’una o dall’altra impresa nel momento in cui decide di lanciare effettivamente per prima l’aumento convenuto. Assumendo tale iniziativa, senza esserne stata nominativamente e specificamente incaricata dall’accordo di aumento dei prezzi concluso in sede di riunione dell’intesa, l’impresa dava spontaneamente un impulso fondamentale all’esecuzione dell’accordo, facendo sì che, invece di restare lettera morta, producesse i suoi effetti sul mercato.

Per contro, il semplice fatto che un membro di un’intesa sia stato il primo ad annunciare un nuovo prezzo o un aumento di prezzo non può essere considerato indizio del suo ruolo di leader dell’intesa quando le circostanze del caso di specie mostrano che il prezzo o l’aumento di cui si tratta sono stati fissati previamente di comune accordo con gli altri membri dell’intesa e che questi hanno altresì deciso chi di loro l’avrebbe annunciato per primo; tale designazione rivela che il fatto di annunciare il prezzo o l’aumento di prezzo per primi è solo un atto di stretta osservanza di uno schema predefinito per volontà comune e non un’iniziativa spontanea che dà impulso all’intesa.

(v. punti 348, 427)

18. Il fatto che un’impresa eserciti pressioni, o addirittura detti il comportamento che gli altri membri dell’intesa devono tenere, non è una condizione necessaria perché detta impresa possa essere qualificata come leader dell’intesa. È sufficiente, infatti, che l’intesa abbia rappresentato una forza motrice significativa per l’intesa, il che può essere inferito in particolare dal fatto che essa sia incaricata di elaborare e di suggerire la condotta che gli altri membri dell’intesa dovevano tenere, anche qualora non fossero necessariamente in grado di imporgliela.

(v. punto 374)

19. La convergenza di interessi, obiettivi e posizioni di un gruppo di imprese all’interno di un’intesa più ampia non comporta necessariamente l’attribuzione del ruolo di leader ai membri del gruppo né l’estensione di tale qualificazione, che per altri motivi è applicata ad uno di loro, a tutti gli altri.

(v. punto 402)

20. Allorché diverse imprese hanno commesso insieme varie violazioni delle regole di concorrenza, il fatto che le riunioni relative ad un’intesa possano aver avuto luogo contemporaneamente a quelle relative ad un’altra intesa e che il loro oggetto possa aver seguito sostanzialmente lo stesso schema non toglie che si debba stabilire quale impresa abbia concretamente esercitato il ruolo di leader in ciascuna delle dette intese. Non si può così presumere, a partire dalle dette somiglianze tra le due intese considerate, che l’impresa che ha avuto un ruolo di leader in una di queste intese abbia avuto un tale ruolo anche nell’altra.

(v. punto 459)

21. Nelle infrazioni di lunga durata i membri dell’intesa possono esercitare alternativamente, in diversi momenti, il ruolo di leader cosicché non si può escludere che a ciascuno di essi possa applicarsi la circostanza aggravante del ruolo di leader.

(v. punto 460)

22. La comunicazione della Commissione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intese tra imprese crea aspettative legittime sulle quali fanno affidamento le imprese che intendono informare la Commissione dell’esistenza di un’intesa. Tenuto conto del legittimo affidamento che le imprese che intendono cooperare con la Commissione possono trarre da tale comunicazione, la Commissione è tenuta a conformarvisi al momento della valutazione, in sede di determinazione dell’ammontare dell’ammenda inflitta ad un’impresa, della sua cooperazione.

(v. punto 488)

23. La concessione dell’immunità totale o di una riduzione dell’importo dell’ammenda in applicazione del titolo B della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi di intese tra imprese richiede, in particolare, che l’impresa interessata sia stata la prima a fornire elementi determinanti per provare l’esistenza dell’intesa.

A tal riguardo, anche se tali elementi non devono necessariamente essere di per sé sufficienti per provare l’esistenza dell’intesa, devono comunque essere determinanti a questo stesso fine. Non deve trattarsi, quindi, semplicemente di una fonte di orientamento per le indagini che la Commissione deve effettuare, bensì di elementi che possano essere utilizzati direttamente come base probatoria principale per una decisione di constatazione di infrazione. Questi elementi devono del resto essere effettivamente forniti alla Commissione, mentre non è sufficiente una semplice offerta o un’indicazione della fonte da cui possono essere ottenuti.

Non possono quindi essere così qualificati né, da un lato, elementi di informazione che mettono la Commissione in grado di formulare richieste di informazioni, o addirittura di disporre verifiche, ma che lasciano tuttavia praticamente intatto il compito di tale istituzione di ricostituire e di provare i fatti, nonostante l’ammissione della sua responsabilità da parte dell’impresa che li ha forniti, né, dall’altro, la proposta di un’impresa di mettere i dipendenti a disposizione della Commissione perché testimonino, in quanto tale proposta non dev’essere accettata obbligatoriamente dalla Commissione, la quale può invitare l’impresa a raccogliere informazioni presso i suoi dipendenti e a trasmettergliele per iscritto al fine di non aggravare inutilmente il carico di lavoro dell’istituzione.

Infine, non incombe alla Commissione l’obbligo di attirare l’attenzione dell’impresa sull’insufficienza degli elementi di informazione forniti e sulla necessità di integrarli, poiché, in base al titolo E, n. 2, della comunicazione, «la Commissione valuterà la sussistenza delle condizioni di cui alle sezioni B, C o D (…) solo al momento dell’adozione della sua decisione».

(v. punti 492-493, 517-518, 521-522, 526, 568)

24. Al fine della concessione dell’immunità totale o di una riduzione dell’importo dell’ammenda in applicazione della sezione B della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi di intesa tra imprese, gli elementi determinanti per provare l’esistenza dell’intesa possono essere forniti oralmente alla Commissione dall’impresa interessata. La trasmissione orale di informazioni non presenta alcun inconveniente di rilievo dal punto di vista della certezza del diritto, in quanto l’informazione fornita oralmente ad un’amministrazione pubblica nel contesto di una riunione può di regola essere raccolta e conservata mediante registrazione sonora e/o constatata per iscritto tramite la redazione di un verbale.

A tale riguardo, anche se un obbligo generale di redigere i verbali delle riunioni che intrattiene con persone o imprese non incombe alla Commissione, tuttavia, la mancanza di una disposizione espressa che preveda la redazione di un verbale non esclude che, in un caso determinato, la Commissione possa trovarsi nell’obbligo di trasfondere in tale atto le dichiarazioni da essa ricevute. Infatti, siffatto obbligo, in funzione delle particolari circostanze del caso di specie, può discendere direttamente dal principio di buona amministrazione, il quale rientra tra le garanzie previste dall’ordinamento giuridico comunitario nei procedimenti amministrativi. Orbene, nel momento in cui un’impresa prende contatto con la Commissione al fine di una cooperazione che può essere ricompensata ai sensi della comunicazione sulla cooperazione e in tale contesto viene organizzata una riunione tra i servizi dell’istituzione e la detta impresa, la stesura di un verbale della riunione che riprenda la sostanza degli interventi o, quantomeno, una registrazione sonora s’impone in virtù del principio di buona amministrazione, se l’impresa interessata ne fa richiesta al più tardi all’inizio della riunione.

(v. punti 498-502, 506)

25. Le espressioni «ruolo di leader o di istigatore dell’infrazione» e «un ruolo di iniziazione o un ruolo determinante», menzionate rispettivamente nel punto 2, terzo trattino, degli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA e nel titolo B, lett. e), della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi di intesa tra imprese, in quanto, da un lato, circostanze aggravanti per il calcolo delle ammende e, dall’altro, circostanze che ostano all’immunità totale o ad una riduzione molto rilevante dell’importo delle ammende, hanno essenzialmente la stessa portata.

Ne deriva che, allorché viene accertato il ruolo di leader o di istigatore di un’impresa in un’intesa, tale impresa non può beneficiare dell’immunità o di una riduzione molto rilevante dell’imposta dell’ammenda a titolo della comunicazione sulla cooperazione.

(v. punto 535-536, 544-545)

26. In considerazione del tenore letterale della sezione B, lett. b), della comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi di intesa tra imprese, che mira a ricompensare mediante una riduzione d’imposta molto considerevole solo l’impresa che sia stata realmente la «prima» a fornire elementi determinanti, non si può sostenere che due imprese soddisfano congiuntamente tale condizione allorché queste non hanno fornito tali elementi in pari data.

(v. punto 550)

27. Il controllo che il giudice comunitario è chiamato ad esercitare su una decisione con cui la Commissione constati una violazione dell’art. 81 CE e dell’art. 53 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo e infligge ammende è limitato alla legittimità della decisione stessa. La competenza anche di merito di cui il giudice comunitario dispone ai sensi dell’art. 229 CE e dell’art. 17 del regolamento n. 17 può essere esercitata, ove necessario, solo in seguito alla constatazione di una illegittimità che vizi la decisione e di cui l’impresa interessata si sia lamentata nel ricorso, e al fine di porre rimedio alle conseguenze di tale illegittimità sulla determinazione dell’importo dell’ammenda comminata, eventualmente mediante la sua soppressione o la sua riforma.

Deve quindi essere respinta la domanda di un ricorrente, nei confronti del quale è stata applicata dalla Commissione la comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi di intesa tra imprese, mirante a che il Tribunale valuti e ricompensi la sua cooperazione all’indagine amministrativa prescindendo dalle disposizioni di tale comunicazione, di cui non eccepisce l’illegittimità.

(v. punto 581-583)

28. La possibilità di accordare ad un’impresa che abbia cooperato con la Commissione nel corso di un procedimento per violazione delle regole sulla concorrenza una riduzione dell’ammenda al di là dell’area delimitata dalla comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione di ammende nei casi di intesa tra imprese quale prevista dal punto 3, sesto trattino, degli Orientamenti adottati dalla Commissione per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5 del Trattato CECA, presuppone necessariamente che la cooperazione di cui si tratta non possa essere ricompensata nell’ambito della comunicazione sulla cooperazione e che sia stata effettiva, cioè che abbia agevolato il compito della Commissione che consiste nell’accertare e nel reprimere le infrazioni alle regole comunitarie sulla concorrenza.

(v. punti 585, 588)

29. In procedimenti contraddittori che possono sfociare in una condanna, la natura e l’entità della sanzione proposta sono per natura coperte dal segreto professionale finché la sanzione non sia stata definitivamente approvata e pronunciata. Tale principio deriva, in particolare, dalla necessità di tutelare la reputazione e la dignità dell’interessato finché non sia stato condannato. Peraltro, il dovere della Commissione di non diffondere alla stampa informazioni sull’esatta sanzione prevista non coincide soltanto con il suo obbligo di rispettare il segreto professionale, ma altresì con il suo dovere di buona amministrazione.

Anche supponendo che i servizi della Commissione siano responsabili della divulgazione ai media di dettagli precisi concernenti un’ammenda per violazione delle regole di concorrenza prima della sua adozione, una tale irregolarità può comportare l’annullamento della decisione di cui trattasi solo se si dimostri che, in mancanza di tale irregolarità, la suddetta decisione non sarebbe stata presa o avrebbe avuto un contenuto diverso. Spetta all’interessato fornire almeno indizi a sostegno di tale conclusione. Tale criterio non ha l’effetto di lasciare praticamente impunite irregolarità di questo tipo. Infatti, indipendentemente dalla possibilità di ottenere l’annullamento della decisione di cui trattasi nell’ipotesi in cui l’irregolarità commessa avesse avuto ripercussioni sul suo contenuto, l’interessato potrebbe far valere la responsabilità dell’istituzione interessata in ragione del danno che riterrebbe di aver subìto a causa di questa irregolarità.

(v. punti 604, 606-607)

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)

15 marzo 2006 ( )

«Concorrenza – Intese nel settore dei prodotti vitaminici – Diritti della difesa – Orientamenti per il calcolo delle ammende – Fissazione dell’importo di base dell’ammenda – Efficacia deterrente – Circostanze aggravanti – Ruolo di leader o di istigatore – Cooperazione nel procedimento amministrativo – Segreto professionale e principio di buona amministrazione»

Nel procedimento T-15/02,

BASF AG, con sede in Ludwigshafen (Germania), rappresentata dai sigg. N. Levy, J. Temple-Lang, solicitors, R. O’ Donoghue, barrister, e dall’avv. C. Feddersen, Rechtsanwalt,

ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. R. Wainwright e dalla sig.ra L. Pignataro-Nolin, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

avente ad oggetto la domanda di annullamento o di riduzione delle ammende comminate alla ricorrente dall’art. 3, lett. b), della decisione della Commissione 21 novembre 2001, 2003/2/CE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 81 del Trattato CE e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE (Caso COMP/E-1/37.512 – Vitamine) (GU 2003, L 6, pag. 1),

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quarta Sezione),

composto dal sig. H. Legal, presidente, dal sig. P. Mengozzi e dalla sig.ra I. Wiszniewska-Białecka, giudici,

cancelliere: sig. I. Natsinas, amministratore,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 12 gennaio 2005,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Fatti all’origine della controversia

1 Con decisione 21 novembre 2001, 2003/2/CE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 81 del Trattato CE e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE (Caso COMP/E-1/37.512 – Vitamine) (GU 2003, L 6, pag. 1; in prosieguo: la «Decisione»), la Commissione ha constatato, all’art. 1, che varie imprese avevano violato l’art. 81, n. 1, CE e l’art. 53, n. 1, dell’Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) partecipando ad una serie di intese distinte che interessavano dodici differenti mercati di prodotti vitaminici, più precisamente quelli delle vitamine A, E, B 1, B 2, B 5 e B 6, dell’acido folico, delle vitamine C, D 3 e H, del betacarotene e dei carotenoidi. In particolare, risulta dal secondo punto della Decisione che, nel contesto di tali intese, le imprese interessate avrebbero fissato i prezzi di diversi prodotti, assegnato quote di vendita, concordato ed applicato aumenti di prezzi, annunciato gli aumenti di prezzo in conformità dei loro accordi, venduto i prodotti ai prezzi concordati, creato un sistema per controllare e far rispettare gli accordi, nonché partecipato ad una serie di incontri regolari al fine dell’attuazione dei loro piani.

2 Tra tali imprese figura, in particolare, la BASF AG (in prosieguo: la «BASF» o la «ricorrente»), che è stata ritenuta responsabile di infrazioni sui mercati comunitari e del SEE delle vitamine A, E, B 1, B 2, B 5, C, D 3 e H, del betacarotene e dei carotenoidi [art. 1, n. 1, lett. b), della Decisione].

3 All’art. 2 della Decisione si ordina alle imprese considerate responsabili delle infrazioni constatate di porvi immediatamente fine qualora non vi abbiano ancora provveduto e di astenersi dal ripetere in futuro gli atti o i comportamenti costituenti infrazione constatati e dall’adottare qualsiasi misura con oggetto o effetto identico o equivalente.

4 La Commissione ha inflitto ammende per le infrazioni constatate nei mercati delle vitamine A, E, B 2, B 5, C e D 3, del betacarotene e dei carotenoidi, per un importo complessivo di EUR 855,23 milioni, mentre non ha inflitto ammende per le infrazioni constatate nei mercati delle vitamine B 1, B 6, H e dell’acido folico (art. 3 della Decisione).

5 Risulta, infatti, dai punti 645‑649 della Decisione che le infrazioni constatate in questi ultimi mercati erano cessate più di cinque anni prima che la Commissione avviasse le sue indagini e che, conseguentemente, l’art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 26 novembre 1974, n. 2988, relativo alla prescrizione in materia di azioni e di esecuzione nel settore del diritto dei trasporti e della concorrenza della Comunità economica europea (GU L 319, pag. 1), era applicabile a tali infrazioni.

6 Pertanto, la BASF, in particolare, non ha subìto ammende per la sua implicazione nelle infrazioni relative alle vitamine B1 e H.

7 Per la sua implicazione nelle infrazioni relative alle vitamine A, E, B 2, B 5, C e D 3, al betacarotene e ai carotenoidi, invece, alla BASF è stata comminata un’ammenda per ciascuna infrazione [art. 3, lett. b), della Decisione].

8 L’ammontare di tali ammende è stato fissato dalla Commissione in applicazione dei suoi Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA (GU 1998, C 9, pag. 3; in prosieguo: gli «orientamenti»), e della sua Comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese (GU 1996, C 207, pag. 4; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione»).

9 Ai punti 657 e 658 della Decisione la Commissione ha enunciato i criteri generali sulla cui base ha proceduto alla determinazione dell’importo delle ammende, precisando di dover tenere conto di tutte le circostanze del caso di specie, in particolare della gravità e della durata dell’infrazione – che sono i due criteri esplicitamente menzionati all’art. 15, n. 2, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d’applicazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (GU 1962, n. 13, pag. 204) –, di dover valutare singolarmente il ruolo svolto da ciascuna impresa responsabile delle infrazioni, di dover tenere conto in particolare, ai fini del calcolo dell’importo dell’ammenda, delle eventuali circostanze aggravanti o attenuanti e di dover applicare, se del caso, la comunicazione sulla cooperazione.

10 In relazione alla gravità delle infrazioni, la Commissione ha ritenuto, tenendo conto della natura delle infrazioni in esame, del loro impatto sui singoli mercati di prodotti vitaminici considerati e del fatto che ciascuna di esse riguardava l’intero mercato comune e, dopo la sua istituzione, la totalità del SEE, che le imprese interessate dalla Decisione avessero commesso violazioni molto gravi dell’art. 81, n. 1, CE e dell’art. 53, n. 1, dell’Accordo SEE, per ciascuna delle quali l’ammenda avrebbe dovuto essere di almeno EUR 20 milioni (punti 662‑674 della Decisione).

11 Per determinare l’importo di base delle ammende, la Commissione, dopo aver precisato di tenere in considerazione la dimensione di ciascun mercato delle vitamine interessato, ha ricordato che, «[n]ell’ambito delle infrazioni molto gravi, la scala proposta per le possibili ammende consente di trattare in maniera differenziata le imprese, in modo da tenere conto dell’effettiva capacità economica dei colpevoli di pregiudicare sensibilmente la concorrenza, e da fissare l’ammenda ad un livello che ne garantisca una sufficiente efficacia deterrente». Essa ha osservato che «ciò è particolarmente necessario qualora, come nel caso in esame, esistano notevoli differenze tra le dimensioni delle imprese che partecipano all’infrazione». Ha poi aggiunto che, «[n]elle circostanze del caso di specie, che coinvolge varie imprese, per fissare l’importo di base dell’ammenda occorre tenere conto del peso specifico e quindi dell’impatto sulla concorrenza del comportamento illecito di ciascuna impresa» (punti 675, 678 e 679 della Decisione).

12 A tal fine, la Commissione ha ritenuto di poter dividere le imprese interessate in gruppi «in funzione della loro importanza relativa in ciascuno dei mercati dei prodotti vitaminici considerati», pur aggiungendo che «[l]a collocazione di un’impresa in un determinato gruppo è soggetta a correttivi, ove necessario, per tenere conto di altri fattori e in particolare dell’esigenza di garantire una reale efficacia deterrente». Per valutare l’importanza relativa delle diverse imprese in ciascuno dei mercati di prodotti vitaminici considerati, la Commissione ha ritenuto opportuno basarsi sul loro rispettivo volume d’affari mondiale per ciascun prodotto interessato. La Commissione ha sottolineato, infatti, che «tutti i cartelli erano di natura globale, e tutti avevano lo scopo, tra l’altro, di ripartire il mercato mondiale, e di eliminare pertanto la concorrenza dal mercato del SEE» e che «il volume d’affari mondiale di un membro di un determinato cartello fornisce anche un’indicazione del suo contributo all’efficacia del cartello nel suo complesso o, inversamente, dell’instabilità che lo avrebbe minato qualora detto membro non vi avesse preso parte». La Commissione ha altresì dichiarato di essersi basata, per identificare tale volume d’affari, sull’«ultimo anno civile dell’infrazione» (punti 680 e 681 della Decisione).

13 Risulta tuttavia dai punti 695 e 696 della Decisione che la Commissione ha ritenuto, date le caratteristiche dei mercati del betacarotene e dei carotenoidi, che non fosse appropriato applicare il metodo della suddivisione delle imprese in categorie per le infrazioni relative a tali prodotti, cosicché alle due imprese interessate da tali infrazioni, la F. Hoffmann-La Roche AG (in prosieguo: la «Roche») e la BASF, sono stati fissati gli stessi importi di base delle ammende.

14 La Commissione ha quindi fissato a carico della ricorrente i seguenti importi di base, per un totale di EUR 128,5 milioni: EUR 18 milioni per la vitamina A; EUR 35 milioni per la vitamina E; EUR 10 milioni per la vitamina B 2; EUR 14 milioni per la vitamina B 5; EUR 7,5 milioni per la vitamina C; EUR 4 milioni per la vitamina D 3; EUR 20 milioni per il betacarotene e, infine, EUR 20 milioni per i carotenoidi (punti 683-696 della Decisione).

15 Al fine di garantire che le ammende avessero una sufficiente efficacia dissuasiva, la Commissione ha aumentato del 100% gli importi di base delle ammende calcolate per la BASF, la Roche e l’Aventis SA, in considerazione delle loro dimensioni e delle loro risorse complessive (punti 697-699 della Decisione).

16 La Commissione ha poi aumentato a carico di ciascuna impresa, in funzione della durata della sua partecipazione ad ogni infrazione, gli importi di base delle ammende, come eventualmente corretti mediante applicazione del fattore 100% di cui al punto precedente. Gli importi di base delle ammende comminate alla ricorrente, che raggiungono la somma di EUR 438,75 milioni, sono stati quindi fissati come segue: EUR 68,4 milioni per la vitamina A; EUR 133 milioni per la vitamina E; EUR 28 milioni per la vitamina B 2; EUR 50,4 milioni per la vitamina B 5; EUR 21,75 milioni per la vitamina C; EUR 11,2 milioni per la vitamina D 3; EUR 64 milioni per il betacarotene e, infine, EUR 62 milioni per i carotenoidi (punti 701‑711 della Decisione).

17 Alla Roche e alla BASF è stata applicata una circostanza aggravante relativa al ruolo di leader e di istigatori che esse avrebbero congiuntamente svolto nelle diverse intese. Gli importi di base delle loro ammende sono stati conseguentemente aumentati rispettivamente del 50% e del 35% (punti 712-718 della Decisione). Ciò porterebbe le ammende calcolate per la BASF a un totale di quasi EUR 592,32 milioni.

18 Infine, per quanto riguarda l’applicazione della comunicazione sulla cooperazione, la Commissione ha innanzi tutto accordato un’immunità ai sensi della sezione B di tale comunicazione all’Aventis per le infrazioni relative alle vitamine A ed E. A questo proposito la Commissione ha in particolare rilevato che l’Aventis, con le dichiarazioni del 19 e del 25 maggio 1999, era stata la prima impresa a fornire la prova decisiva dell’esistenza delle dette infrazioni, conformemente alla condizione prevista alla sezione B, lett. b), della comunicazione sulla cooperazione (punti 741 e 742 della Decisione).

19 Inoltre, la Commissione ha considerato che la Roche e la BASF, mediante il materiale messo a disposizione dei suoi servizi tra il 2 giugno e il 30 luglio 1999, erano state le prime a fornirle la prova decisiva dell’esistenza di accordi di cartello nei mercati delle vitamine B 2, B 5, C e D 3, del betacarotene e dei carotenoidi. Tuttavia, la Roche e la BASF, avendo agito come istigatori o avendo comunque svolto un ruolo determinante nelle attività illecite relative alle vitamine A, E, B 2, B 5, C e D 3, al betacarotene e ai carotenoidi, secondo la Commissione non soddisfacevano la condizione prevista dalla sezione B, lett. e), della comunicazione sulla cooperazione. Nessuna di queste due imprese, pertanto, ha beneficiato di una riduzione delle ammende sulla base delle sezioni B o C di detta comunicazione (punti 743-745 della Decisione).

20 Ciascuna di esse ha però beneficiato di una riduzione delle ammende ai sensi della sezione D della comunicazione sulla cooperazione. In particolare, la Commissione ha rilevato che la Roche e la BASF, avendo fornito prove dettagliate in merito all’organizzazione e alla struttura degli accordi di cartello relativi ai mercati delle vitamine A, E, B 2, B 5, C e D 3, del betacarotene e dei carotenoidi, avevano contribuito in maniera determinante a dimostrare o confermare aspetti essenziali delle infrazioni in questione. La Commissione ha pertanto concluso che la Roche e la BASF soddisfacevano le condizioni previste alla sezione D, n. 2, primo trattino, della comunicazione sulla cooperazione e ha accordato loro, per tutte le dette infrazioni, una riduzione del 50% dell’importo dell’ammenda che sarebbe stata loro comminata in mancanza di cooperazione con la Commissione (punti 747, 748, 760 e 761 della Decisione).

21 Alla fine, le ammende comminate alla BASF sono state quindi fissate come segue: EUR 46,17 milioni per la vitamina A; EUR 89,78 milioni per la vitamina E; EUR 18,9 milioni per la vitamina B 2; EUR 34,02 milioni per la vitamina B 5; EUR 14,68 milioni per la vitamina C; EUR 7,56 milioni per la vitamina D 3; EUR 43,2 milioni per il betacarotene e, infine, EUR 41,85 milioni per i carotenoidi [art. 3, lett. b), della Decisione]. L’importo totale di tali ammende (in prosieguo: l’«ammenda globale») è pari a EUR 296,16 milioni.

Procedimento e conclusioni delle parti

22 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 31 gennaio 2002, la ricorrente ha presentato il ricorso in esame.

23 Con istanza depositata nella cancelleria del Tribunale il 24 giugno 2002, l’Aventis ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della convenuta. Tale istanza è stata respinta, udite le parti principali, con ordinanza del Tribunale (Quarta Sezione) 25 febbraio 2003 (Racc. pag. II‑213), data in cui la fase scritta del procedimento si è quindi conclusa.

24 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti scritti e la convenuta a produrre determinati documenti. Le parti hanno ottemperato a tali richieste nel termine impartito.

25 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti orali posti dal Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 12 gennaio 2005. In tale sede, il Tribunale ha invitato la convenuta a produrre una lettera, che le era stata trasmessa dalla Roche nell’ambito della cooperazione di tale impresa durante l’indagine amministrativa, e ha sospeso la fase orale.

26 La convenuta ha ottemperato a tale invito nel termine impartito, producendo, il 18 gennaio 2005, la lettera richiesta ed altre lettere che la Roche le aveva trasmesso nell’ambito della sua cooperazione durante il procedimento amministrativo. L’8 febbraio 2005 la ricorrente, su domanda del Tribunale, ha depositato le osservazioni sui documenti prodotti dalla convenuta.

27 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

– annullare o ridurre sostanzialmente l’ammenda globale comminata all’art. 3, lett. b), della Decisione;

– condannare la convenuta al pagamento delle spese di causa e delle altre spese sostenute dalla ricorrente in relazione al presente procedimento.

28 La convenuta chiede che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare la ricorrente alle spese.

Sulla domanda di annullamento e di riduzione dell’ammenda globale

29 La ricorrente ammette pienamente e senza riserve la sua implicazione nelle infrazioni relative alle vitamine A, E, B 2, B 5, C e D 3, al betacarotene e ai carotenoidi, di cui riconosce la gravità. Sottolinea tuttavia che la Decisione è senza precedenti per quanto riguarda la severità delle ammende comminate e rappresenta un mutamento decisamente radicale nella politica di repressione della Commissione.

30 A sostegno della sua domanda di annullamento o di riduzione sostanziale dell’ammenda globale, la ricorrente deduce otto motivi. I primi due motivi attengono a una violazione dei diritti della difesa sotto diversi profili; il terzo motivo attiene alla violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento nella fissazione dell’importo di base di alcune ammende comminate alla ricorrente; il quarto motivo attiene all’aumento, a titolo di dissuasione, degli importi di base delle ammende comminate alla ricorrente; il quinto motivo attiene ad un errore di valutazione nell’attribuzione alla ricorrente di un ruolo di leader e di istigatore in sette infrazioni; il sesto e il settimo motivo sono relativi alla valutazione della cooperazione della ricorrente nell’ambito del procedimento amministrativo; l’ottavo motivo attiene a una violazione del segreto professionale e del principio di buona amministrazione.

A – Sul primo e sul secondo motivo, relativi a violazioni dei diritti della difesa

1. Argomenti delle parti

a) Sul primo motivo, relativo ad una violazione dei diritti della difesa a causa della mancata previa comunicazione della valutazione della Commissione sull’esistenza di una pluralità di intese distinte

31 La ricorrente fa valere che la valutazione della Commissione, sfociata nell’irrogazione di diverse ammende separate, secondo cui vi sarebbe stata un’intesa distinta per ogni vitamina non le è stata mai presentata prima della Decisione. La mancata previa comunicazione di tale valutazione avrebbe nuociuto significativamente all’esercizio dei suoi diritti di difesa per quanto riguarda l’entità di tutte le ammende comminate.

32 Essa ricorda che, secondo un principio ben consolidato, una decisione della Commissione non può fondarsi su valutazioni di diritto o di fatto sostanzialmente differenti da quelle contenute in una comunicazione degli addebiti. La Commissione avrebbe violato tale principio formulando per la prima volta nella Decisione una nuova valutazione cruciale sulla qualificazione giuridica degli accordi illegali. Infatti, secondo la ricorrente, la comunicazione degli addebiti precisava, in particolare ai punti 206, 210 e 212, che vi era un’unica intesa globale formata da accordi collusivi relativi a diverse vitamine, mentre la Decisione, al punto 584, menziona per la prima volta il fatto che gli accordi relativi ad ogni vitamina costituivano distinte violazioni del diritto comunitario della concorrenza.

33 L’importo di base da fissarsi per un’eventuale ammenda a carico della ricorrente sarebbe stato, quindi, non già di EUR 20 milioni, importo suggerito dagli Orientamenti come punto di partenza per una violazione unica, bensì di EUR 160 milioni per otto infrazioni separate. Ebbene, nei fatti, la valutazione secondo cui vi era stata un’infrazione per ogni vitamina interessata dagli accordi in parola avrebbe condotto la Commissione a fissare a carico della ricorrente un importo di base dell’ammenda almeno otto volte più elevato dell’importo che poteva essere previsto. La ricorrente ritiene, quindi, che avrebbe dovuto poter far valere il suo punto di vista su tale valutazione e sulle conclusioni che ne sono state tratte per quanto riguarda la fissazione dell’ammenda.

34 La convenuta respinge tali argomenti come infondati. A suo avviso, la Decisione, riprendendo fedelmente la struttura e la valutazione giuridica della comunicazione degli addebiti, non ha affatto modificato il ragionamento alla base di quest’ultima. In particolare sostiene che sia la struttura sia numerosi passi della comunicazione degli addebiti mostrano bene che la Commissione non considerava l’insieme degli accordi relativi ai diversi mercati di prodotti vitaminici un’unica e sola infrazione continua, bensì una pluralità di infrazioni separate. Anche la risposta della ricorrente alla comunicazione degli addebiti lo proverebbe, in quanto essa si è riferita, al penultimo paragrafo della pagina 5, a più «infrazioni» e non a una sola.

35 Nella replica la ricorrente fa osservare che la sezione della comunicazione degli addebiti in cui si descrivono gli accordi illegali era intitolata «IL CARTELLO», mentre la corrispondente sezione nella Decisione menziona «I CARTELLI». Inoltre, la comunicazione degli addebiti avrebbe contenuto numerose indicazioni che la Commissione parlasse di una sola intesa. In ogni caso, indipendentemente dalla struttura e da passi particolari della comunicazione degli addebiti, il solo punto pertinente sarebbe la conclusione giuridica ivi contenuta, secondo cui vi era un’intesa unica al fine del calcolo delle ammende.

36 Per quanto riguarda il passo della sua risposta alla comunicazione degli addebiti citato dalla convenuta, la ricorrente sostiene di non aver affrontato in quella sede il problema di stabilire se gli accordi illegali costituissero una o più infrazioni, bensì di essersi semplicemente riferita alle circostanze attenuanti connesse al ruolo della BASF nell’intesa.

b) Sul secondo motivo, relativo ad una violazione dei diritti della difesa a causa di una spiegazione insufficiente, nella comunicazione degli addebiti, degli elementi che la Commissione intendeva prendere in considerazione nel calcolo delle ammende

37 La ricorrente afferma che la spiegazione contenuta nella comunicazione degli addebiti in ordine agli elementi rilevanti per il calcolo delle ammende ad essa comminate era inadeguata e non le ha permesso di esercitare adeguatamente i suoi diritti della difesa in relazione all’entità delle dette ammende.

38 La ricorrente fa osservare che la comunicazione degli addebiti è generica e vaga nella parte in cui spiega gli elementi su cui la Commissione aveva l’intenzione di basarsi per il calcolo dell’ammenda. Dopo una sezione introduttiva generale, la comunicazione degli addebiti avrebbe dedicato solo tre punti, su un totale di circa 230, alla spiegazione, in termini standard e molto generici, del modo in cui la Commissione si proponeva di tener conto della gravità, della deterrenza, della durata e di tutte le circostanze aggravanti e attenuanti nella fissazione dell’importo delle ammende. Un simile livello di spiegazione delle ammende previste sarebbe incompatibile con i diritti della difesa per tre ragioni principali.

39 In primo luogo, qualora un’impresa cooperi pienamente con la Commissione e non contesti i fatti, come la ricorrente nel caso di specie, l’obiettivo principale, se non unico, della comunicazione degli addebiti sarebbe quello di consentire a tale impresa di capire il più chiaramente possibile la base su cui la Commissione si propone di comminarle un’ammenda.

40 In secondo luogo, le ammende comminate dalla Decisione sarebbero le più ingenti mai imposte in un procedimento comunitario di diritto della concorrenza e rifletterebbero un mutamento radicale e senza precedenti nella politica della Commissione in materia di ammende. A titolo di esempio, la ricorrente sottolinea che, prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione, le ammende comminate alle imprese destinatarie della Decisione ammontano complessivamente a quasi EUR 1 800 milioni, il che corrisponde a un importo oltre sei volte maggiore dell’importo totale più elevato mai raggiunto in precedenza in un solo caso, cioè EUR 273 milioni nella decisione della Commissione 16 settembre 1998, 1999/243/CE, relativa ad una procedura a norma degli articoli 85 e 86 del Trattato CE (Caso IV/35.134 – Trans-Atlantic Conference Agreement) (GU 1999, L 95, pag. 1). Essa aggiunge che l’ammenda globale risultante a suo carico prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione – quasi EUR 600 milioni (v. precedente punto 17) – è approssimativamente sei volte maggiore dell’ammenda individuale più elevata finora mai comminata dalla Commissione, pari a EUR 102 milioni ed inflitta alla Volkswagen AG con la decisione della Commissione 28 gennaio 1998, 98/273/CE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 85 del Trattato CE (IV/35.733 – VW) (GU L 124, pag. 60). Ora, la portata dell’obbligo di motivazione e del diritto di essere sentiti in ordine agli elementi fondamentali su cui l’istituzione intende fondarsi per determinare l’importo dell’ammenda dovrebbe essere proporzionata al livello dell’importo stesso.

41 In terzo luogo, gli elementi che non sarebbero stati adeguatamente illustrati nella comunicazione degli addebiti sarebbero estremamente significativi, giacché avrebbero avuto l’effetto di aumentare in maniera sostanziale l’ammenda globale comminata alla ricorrente. Ciò varrebbe in particolare per l’aumento del 100% a titolo della dissuasione, che avrebbe indotto la Commissione ad aumentare da EUR 128,5 milioni a EUR 257 milioni l’importo dell’ammenda globale calcolata in funzione della gravità (v. precedenti punti 14 e 15), nonché per il giudizio secondo cui la ricorrente sarebbe stata uno dei leader dell’intesa, che avrebbe indotto la Commissione ad aumentare l’importo di base dell’ammenda globale del 35%, cioè di più di EUR 153 milioni, e a rifiutare una riduzione più consistente dell’ammenda ai sensi della comunicazione sulla cooperazione (v. precedenti punti 17 e 19). La ricorrente sottolinea, in particolare, che nella comunicazione degli addebiti non si faceva alcun cenno all’intenzione della Commissione di infliggere alla BASF un aumento dell’ammenda così consistente a titolo della dissuasione e che l’attribuzione alla BASF del ruolo di leader è incompatibile con la comunicazione degli addebiti.

42 La convenuta contesta la fondatezza di tali addebiti della ricorrente.

2. Giudizio del Tribunale

43 Mediante il primo e il secondo motivo, che devono essere esaminati congiuntamente, la ricorrente intende, in sostanza, ottenere l’annullamento integrale dell’art. 3, lett. b), della Decisione e, conseguentemente, delle ammende ivi comminatele.

44 Occorre ricordare che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento suscettibile di concludersi con l’irrogazione di sanzioni, in particolare ammende o penalità di mora, costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, che va osservato anche se si tratta di un procedimento di natura amministrativa (sentenze della Corte 13 febbraio 1979, causa 85/76, Hoffmann-La Roche/Commissione, Racc. pag. 461, punto 9, e 2 ottobre 2003, causa C‑176/99 P, Arbed/Commissione, Racc. pag. I‑10687, punto 19).

45 In applicazione di questo principio, l’art. 19, n. 1, del regolamento n. 17 e gli artt. 2 e 3 del regolamento (CE) della Commissione 22 dicembre 1998, n. 2842, relativo alle audizioni in taluni procedimenti a norma dell’articolo [81 CE] e dell’articolo [82 CE] (GU L 354, pag. 18) – disposizioni applicabili al caso di specie ratione temporis – obbligano la Commissione a comunicare gli addebiti mossi alle imprese e alle associazioni interessate e a prendere in considerazione, nelle sue decisioni, soltanto gli addebiti sui quali esse abbiano avuto modo di manifestare il loro punto di vista.

46 Secondo la giurisprudenza, la comunicazione degli addebiti dev’essere redatta in termini che, per quanto sommari, siano sufficientemente chiari per consentire agli interessati di prendere atto dei comportamenti di cui la Commissione fa loro carico. Solo a questa condizione, infatti, la comunicazione degli addebiti può assolvere la funzione ad essa attribuita dai regolamenti comunitari e consistente nel fornire alle imprese tutti gli elementi necessari per provvedere utilmente alla propria difesa prima che la Commissione adotti una decisione definitiva (v. sentenza della Corte 31 marzo 1993, cause riunite C‑89/85, C‑104/85, C‑114/85, C‑116/85, C‑117/85 e da C‑125/85 a C‑129/85, Ahlström Osakeyhtiö/Commissione, Racc. pag. I‑1307, punto 42, e sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑352/94, Mo och Domsjö/Commissione, Racc. pag. II‑1989, punto 63, confermata, a seguito di impugnazione, con sentenza della Corte 16 novembre 2000, causa C‑283/98 P, Mo och Domsjö/Commissione, Racc. pag. I-9855).

47 Tale postulato è rispettato allorché la decisione non pone a carico degli interessati infrazioni diverse da quelle contemplate nella comunicazione degli addebiti e prende in considerazione soltanto fatti sui quali gli interessati abbiano avuto modo di manifestare il proprio punto di vista (sentenza della Corte 15 luglio 1970, causa 41/69, ACF Chemiefarma/Commissione, Racc. pag. 661, punto 94, e sentenza del Tribunale 30 settembre 2003, cause riunite T‑191/98, da T‑212/98 a T‑214/98, Atlantic Container e a./Commissione, Racc. pag. II‑3275, punto 138).

48 Per quanto riguarda l’esercizio dei diritti della difesa in relazione all’irrogazione di ammende, risulta da una giurisprudenza costante che, dal momento che la Commissione, nella comunicazione degli addebiti, dichiara espressamente che vaglierà se sia il caso di infliggere ammende alle imprese interessate e indica i principali elementi di fatto e di diritto che possono implicare l’irrogazione di un’ammenda, quali la gravità e la durata della presunta infrazione ed il fatto di averla commessa «intenzionalmente o per negligenza», essa adempie il suo obbligo di rispettare il diritto delle imprese di essere sentite. In tal modo, essa fornisce loro le indicazioni necessarie per difendersi non solo contro l’accertamento dell’infrazione, ma altresì contro il fatto di vedersi infliggere un’ammenda (sentenza della Corte 7 giugno 1983, cause riunite da 100/80 a 103/80, Musique Diffusion française e a./Commissione, Racc. pag. 1825, punto 21, e sentenza del Tribunale 20 marzo 2002, causa T‑16/99, Lögstör Rör/Commissione, Racc. pag. II‑1633, punto 193, confermata, a seguito di impugnazione, con sentenza della Corte 28 giugno 2005, cause riunite C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I-5433, in particolare punto 428).

49 Ne consegue che, per quanto riguarda la determinazione dell’ammontare dell’ammenda, i diritti della difesa delle imprese interessate vengono garantiti dinanzi alla Commissione attraverso la possibilità di presentare osservazioni in ordine alla durata, alla gravità e al carattere anticoncorrenziale dei fatti loro addebitati (sentenze del Tribunale 6 ottobre 1994, causa T-83/91, Tetra Pak/Commissione, Racc. pag. II‑755, punto 235, e Lögstör Rör/Commissione, citata al precedente punto 48, punto 194).

50 Ebbene, nel caso di specie la Commissione ha chiaramente menzionato, al punto 229, lett. b), della comunicazione degli addebiti, la sua intenzione di infliggere ammende alle imprese destinatarie di tale atto.

51 La Commissione ha altresì dichiarato, al punto 227 della comunicazione degli addebiti, che l’art. 81, n. 1, CE e l’art. 53, n. 1, SEE erano stati violati deliberatamente.

52 Per quanto riguarda la gravità dei fatti addebitati, la Commissione, dopo aver ricordato, al punto 226 della comunicazione degli addebiti, che avrebbe preso in considerazione la natura dell’infrazione, il suo impatto concreto sul mercato e l’estensione del mercato geografico rilevante – che costituiscono altrettanti fattori rilevanti ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione conformemente al punto 1 A, primo comma, degli Orientamenti –, al punto 227 ha precisato che la ripartizione dei mercati e la fissazione dei prezzi di comune accordo rappresentano per loro stessa natura la più grave violazione dell’art. 81, n. 1, CE e dell’art. 53, n. 1, SEE; che le imprese interessate erano pienamente consapevoli dell’illiceità della loro condotta; che si erano accordate per porre in atto un sistema segreto e istituzionalizzato volto alla restrizione della concorrenza in un settore industriale importante; che gli accordi collusivi avevano influenzato tutta l’industria delle vitamine, che erano stati concepiti, diretti e incoraggiati ai massimi livelli delle imprese interessate, che avevano operato ad esclusivo vantaggio di queste e a detrimento dei loro clienti, nonché, in definitiva, del pubblico in generale, e che riguardavano integralmente il mercato comune e, dopo la creazione del SEE, tutti gli Stati membri dell’Accordo SEE.

53 Al punto 226 della comunicazione degli addebiti la Commissione ha altresì manifestato la sua intenzione di fissare le ammende ad un livello sufficiente a garantirne l’efficacia deterrente.

54 La Commissione ha poi aggiunto, al punto 228, che, al fine di determinare l’ammenda che doveva essere comminata a ciascuna impresa, avrebbe preso in considerazione, per ciascuna di esse, il ruolo svolto negli accordi collusivi, la sua importanza nell’industria delle vitamine, l’impatto del suo comportamento illecito sulla concorrenza e qualsiasi altra circostanza aggravante o attenuante. Ha espressamente citato il ruolo di leader svolto in particolare dalla ricorrente negli accordi collusivi.

55 Sempre al punto 228, la Commissione ha fatto anche riferimento alla necessità di prendere in considerazione la durata della partecipazione individuale di ciascuna impresa ai detti accordi, come precisata al punto 220 per ogni vitamina e per ogni partecipante.

56 Risulta quindi che nella comunicazione degli addebiti la Commissione ha indicato gli elementi di fatto e di diritto su cui si sarebbe basata nel calcolo dell’importo delle ammende comminate alla ricorrente, cosicché, sotto questo profilo, a prima vista il diritto di essere sentita della ricorrente è stato debitamente rispettato.

57 Occorre tuttavia verificare in che misura gli argomenti specifici sollevati dalla ricorrente nell’ambito del primo e del secondo motivo possano confutare tale conclusione.

58 Così non è per l’argomento relativo all’obiettivo particolare che avrebbe la comunicazione degli addebiti quando è rivolta ad un’impresa che abbia pienamente cooperato con la Commissione e non abbia contestato i fatti (v. punto 39 supra). Come giustamente fatto valere dalla convenuta, la funzione della comunicazione degli addebiti non varia a seconda della situazione particolare dell’impresa che ne è destinataria. Quale che sia il grado di cooperazione di quest’impresa, la funzione resta quella di fornire alle imprese e alle associazioni di imprese tutti gli elementi necessari per provvedere utilmente alla propria difesa prima che la Commissione adotti una decisione definitiva (sentenze Ahlström Osakeyhtiö/Commissione, citata al precedente punto 46, punto 42, e 16 novembre 2000, Mo och Domsjö/Commissione, citata al precedente punto 46, punto 63). Da questo punto di vista, il fatto che la ricorrente avesse cooperato con la Commissione, avesse riconosciuto di aver posto in essere comportamenti illeciti e avesse descritto tali comportamenti nulla toglieva al suo diritto e al suo interesse a ricevere dalla Commissione un atto in cui si esponessero con precisione tutti gli addebiti che essa le muoveva, compresi quelli che potevano fondarsi su dichiarazioni o prove fornite da altre imprese coinvolte. L’argomento della ricorrente non è del resto scevro di contraddizioni, in quanto poggia espressamente su una circostanza, cioè che la ricorrente non abbia contestato i fatti, la quale presuppone logicamente il previo invio della comunicazione degli addebiti in cui si espongono le censure della Commissione e i fatti su cui esse si fondano, comunicazione la cui natura e la cui funzione non possono pertanto essere affatto modificate da una simile circostanza posteriore.

59 Neanche l’argomento relativo, sempre nell’ambito del secondo motivo, al mutamento radicale e senza precedenti che rappresenterebbe la Decisione nella politica della Commissione in materia di ammende (v. punto 40 supra) può essere accolto. Senza che sia necessario verificare se e in quale misura le ammende comminate nella Decisione segnino effettivamente, dati i loro elevati importi, una nuova tappa in tale politica, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la Commissione non è tenuta ad annunciare, nella comunicazione degli addebiti, la possibilità di un eventuale cambiamento della sua politica in fatto di entità generale delle ammende, possibilità che dipende da considerazioni generali di politica della concorrenza non direttamente connesse alle particolari circostanze del procedimento in esame (sentenze citate al precedente punto 48 Musique Diffusion française e a./Commissione, punto 22, e Lögstör Rör/Commissione, punto 203). Infatti, la Commissione non ha l’obbligo di avvertire le imprese manifestando loro la sua intenzione di aumentare il livello generale delle ammende (sentenze del Tribunale 10 marzo 1992, causa T‑12/89, Solvay/Commissione, Racc. pag. II‑907, punto 311, e Lögstör Rör/Commissione, punto 48 supra, punto 203).

60 È parimenti destituito di fondamento l’argomento, particolarmente confuso e inserito sempre nell’ambito del secondo motivo, secondo cui nella comunicazione degli addebiti non vi sarebbe stata un’adeguata spiegazione di due elementi, ad avviso della ricorrente «estremamente significativi», citati nella Decisione nel contesto del calcolo dell’importo delle ammende, vale a dire l’aumento del 100% a titolo della dissuasione e l’attribuzione alla ricorrente del ruolo di leader (v. punto 41 supra).

61 Quanto al secondo dei detti elementi, la ricorrente sembra in realtà far valere non già la mancanza di spiegazione sufficiente nella comunicazione degli addebiti bensì l’incoerenza tra la comunicazione degli addebiti e la Decisione, in quanto tale elemento, considerato nella Decisione, non figurerebbe nella comunicazione degli addebiti. Ora, a questo proposito si deve necessariamente constatare che, come ricordato al precedente punto 54, la comunicazione degli addebiti citava espressamente, al punto 228, il ruolo di leader svolto dalla ricorrente, cosicché l’incoerenza da essa denunciata non esiste affatto.

62 Per quanto riguarda il primo elemento menzionato al precedente punto 60, non spettava alla Commissione annunciare alla ricorrente, nella comunicazione degli addebiti, la misura di un eventuale aumento dell’ammenda imposto al fine di assicurarne l’efficacia deterrente. Infatti, la Commissione non è tenuta, una volta indicati gli elementi di fatto e di diritto su cui baserà il calcolo delle ammende, a precisare il modo in cui si avvarrà di ciascun elemento per la determinazione dell’entità dell’ammenda. Dare indicazioni circa l’entità delle ammende previste, prima che le imprese siano state poste in grado di esporre le loro difese circa gli addebiti mossi contro di esse, equivarrebbe ad anticipare in modo inopportuno la decisione della Commissione (sentenze della Corte Musique Diffusion française e a./Commissione, citata al precedente punto 48, punto 21; 9 novembre 1983, causa 322/81, Michelin/Commissione, Racc. pag. 3461, punto 19, e Lögstör Rör/Commissione, citata al precedente punto 48, punto 200).

63 Occorre ora esaminare gli argomenti della ricorrente sviluppati nell’ambito del primo motivo e la loro incidenza sulla conclusione provvisoria formulata al precedente punto 56.

64 Mediante il primo motivo, la ricorrente addebita alla Commissione di non averle consentito di presentare osservazioni su un altro elemento specifico che, a suo avviso, ha avuto un’influenza considerevole e penalizzante nell’ambito del calcolo dell’importo delle ammende effettuato nella Decisione, vale a dire il giudizio della Commissione secondo cui i comportamenti censurati costituivano una pluralità di infrazioni distinte e non già una sola infrazione.

65 A questo proposito si deve innanzi tutto relativizzare l’importanza della censura che tale giudizio della Commissione può aver causato alla ricorrente.

66 La ricorrente parte dall’idea che, se la Commissione avesse concluso che nel caso di specie vi era un’infrazione unica, le avrebbe comminato solo un’ammenda unica, il cui importo di base sarebbe stato, secondo gli Orientamenti, pari a EUR 20 milioni, laddove l’importo di base delle otto ammende effettivamente comminate alla ricorrente sarebbe, in termini aggregati, otto volte superiore all’importo di base applicabile a un’ammenda unica.

67 Ebbene, tale idea deriva da una lettura erronea degli Orientamenti. Infatti, conformemente al loro punto 1 A, secondo comma, l’«ammenda applicabile» per «infrazioni molto gravi», come le «restrizioni orizzontali, quali cartelli di prezzi e di ripartizione dei mercati», va «oltre i 20 milioni di [EUR]». Dal passo citato degli Orientamenti non risulta affatto che l’importo di base di un’ammenda da comminare ad un’impresa per un’infrazione di tale natura debba essere limitato in linea di principio a EUR 20 milioni.

68 Si deve rilevare che, al punto 675 della Decisione, la Commissione ha precisato di aver preso in considerazione la dimensione di ciascun mercato delle vitamine per determinare l’importo di base delle ammende. Ora, anche supponendo che nella Decisione la Commissione avesse concluso che esisteva una sola infrazione globale che riguardava tutti i diversi mercati di prodotti vitaminici interessati, all’atto della fissazione dell’importo di base dell’ammenda unica da comminare, seguendo il criterio di cui al punto 675 della Decisione avrebbe potuto tener conto del valore complessivo di questi stessi mercati. L’importo di base sarebbe stato così fissato normalmente a un livello ben superiore a EUR 20 milioni, che costituiscono il limite minimo indicativo per un’infrazione molto grave.

69 Visto il carattere «minimo» e non «massimo» dell’importo di EUR 20 milioni, menzionato a titolo indicativo dagli Orientamenti per le infrazioni molto gravi, nulla lascia pensare che la Commissione, se nella Decisione fosse giunta alla conclusione che esisteva un’infrazione unica, avrebbe necessariamente dovuto fissare, per l’ammenda unica da comminare alla ricorrente, un importo di base inferiore alla somma degli importi di base effettivamente fissati per le otto ammende comminate alla ricorrente.

70 Vero è che, se determinati comportamenti illeciti vengono considerati costitutivi di una sola ed unica infrazione anziché di una pluralità di infrazioni distinte, in linea di principio ciò non è privo di conseguenze sulla sanzione che può essere comminata, giacché l’accertamento di una pluralità di infrazioni distinte può condurre a comminare più ammende distinte, ogni volta entro i limiti fissati all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 (sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, cause riunite T‑71/03, T‑74/03, T‑87/03 e T‑91/03, Tokai Carbon e a./Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 118), e quindi nel rispetto del limite massimo del 10% del volume d’affari realizzato durante l’esercizio sociale precedente l’adozione della Decisione.

71 Nel caso di specie occorre tuttavia necessariamente constatare che il fatto che la Commissione abbia qualificato i fatti contestati come più infrazioni distinte non ha avuto alcuna conseguenza dal punto di vista dell’applicazione di tale limite massimo. Infatti, la somma delle ammende comminate alla ricorrente, anche considerata prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione (EUR 592,32 milioni), resta ampiamente al di sotto del limite del 10%, che si considera relativo al volume d’affari globale (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, citata al precedente punto 48, punto 119), in quanto nell’anno precedente l’adozione della Decisione, vale a dire il 2000, la ricorrente aveva realizzato un volume d’affari globale di EUR 35 946 milioni (v. prima tabella del punto 123 della Decisione).

72 Si deve aggiungere che la Commissione, se fosse giunta alla conclusione che nel caso di specie vi era un’unica infrazione riguardante tutti i prodotti vitaminici contemplati dalla Decisione, avrebbe verosimilmente potuto tener conto, ai fini del calcolo dell’ammenda da comminare alla ricorrente, anche dei comportamenti collusivi di questa relativi alle vitamine B 1 e H, che l’istituzione si è tuttavia astenuta dal sanzionare nella Decisione considerando che si trattava di infrazioni distinte per le quali il suo potere sanzionatorio si era prescritto ai sensi del regolamento n. 2988/74.

73 Le precedenti considerazioni, volte a porre in una prospettiva più completa ed obiettiva l’argomentazione della ricorrente, non sono tuttavia sufficienti per escludere che il giudizio della Commissione secondo cui nel caso di specie vi era stata una pluralità di infrazioni separate abbia potuto avere qualche incidenza sull’entità delle ammende comminate alla ricorrente. Occorre pertanto verificare se alla ricorrente sia stata data la possibilità di esprimere, in risposta alla comunicazione degli addebiti, il proprio punto di vista sul problema di stabilire se i fatti addebitatile nella comunicazione degli addebiti costituissero un’infrazione unica o una pluralità di infrazioni.

74 Si deve certamente ammettere che nella comunicazione degli addebiti la Commissione ha sì ben identificato e descritto in maniera dettagliata i fatti addebitati alle imprese destinatarie, indicando le disposizioni (art. 81 CE e art. 53 dell’Accordo SEE) che a suo giudizio potevano essere state violate mediante quei fatti, ma non ha preso chiaramente posizione su tale questione.

75 Infatti, da un lato la ricorrente a ragione rileva nella comunicazione degli addebiti un certo numero di elementi che potrebbero indicare che la Commissione considerava i comportamenti anticoncorrenziali in esame come costitutivi di un’unica infrazione.

76 Occorre far riferimento, innanzitutto, al punto 206, terzo comma, della comunicazione degli addebiti, in cui la Commissione osserva quanto segue:

«Nonostante il numero dei produttori, il diverso grado di partecipazione alle riunioni e la diversità della gamma dei loro prodotti, l’insieme degli accordi collusivi costituiva, in pratica e di fatto, un meccanismo globale volto a controllare il mercato mondiale in tutta la gamma dei prodotti vitaminici, con [la Roche] al centro della rete di accordi».

(«Notwithstanding the number of producers, the variation in the participation in the meetings and the diversity of their product ranges, the complex of collusive arrangements, in practice and in effect, constituted an overall coordinated scheme to control the world market across the whole range of vitamin products with [Roche] at the centre of the network of agreements and arrangements»).

77 Si deve menzionare soprattutto il punto 212, secondo comma, della comunicazione degli addebiti, in cui la Commissione afferma, tra l’altro:

«Data la continuità e la somiglianza del metodo, la Commissione ritiene opportuno trattare nell’ambito di un solo ed unico procedimento tutti gli accordi relativi alle diverse vitamine. La Commissione li considererà un’unica intesa globale per le vitamine, con la [Roche], la BASF e la Rhône-Poulenc a formare la “massa” principale e gli altri produttori aderenti al cartello, o che ne costituiscono una parte, per le vitamine particolari da essi prodotte».

(«Given the continuity and similarity of method, the Commission considers it appropriate to treat in one and the same procedure the complex of agreements covering the different vitamins. The Commission will consider this as one single overarching vitamin cartel with [Roche], BASF and Rhône-Poulenc forming the main ‘mass’ and the other producers adhering to, and forming a subset of, the cartel for the particular vitamins which they produce»).

78 Al punto 225, terzo e quarto comma, della comunicazione degli addebiti, la Commissione ha sottolineato che non era possibile dire con certezza se «l’infrazione» fosse completamente cessata e che era necessario esigere dalle imprese destinatarie della detta comunicazione di porre fine all’«infrazione».

79 D’altro lato, parimenti a giusto titolo la convenuta rileva nella comunicazione degli addebiti altri elementi che potrebbero testimoniare del fatto che, al contrario, essa intendesse constatare l’esistenza di una pluralità di infrazioni.

80 A questo proposito si deve menzionare il fatto che al punto 212, terzo comma, della comunicazione degli addebiti, la Commissione ha osservato, riprendendo i termini della sentenza della Corte 16 dicembre 1975, cause riunite da 40/73 a 48/73, 50/73, da 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 e 114/73, Suiker Unie e a./Commissione (Racc. pag. 1663, punto 111), in particolare quanto segue:

«Nulla impedisce alla Commissione di statuire mediante una decisione unica in ordine a più infrazioni, benché determinati destinatari siano estranei ad alcune infrazioni, purché la decisione consenta ad ogni destinatario di desumere con precisione le censure mosse nei suoi confronti (...). Quando e qualora sia prevista un’ammenda, la Commissione terrà pienamente conto del ruolo svolto da ciascun partecipante e dell’importanza del mercato della vitamina specificamente interessata».

(«There is no reason at all why the Commission should not make a single decision covering several infringements, even if some of the undertakings to which it is addressed are unconnected with some of these infringements, provided that the decision permits each addressee to obtain a clear picture of the complaints made against it. (…) When and if any penalty is to be assessed, the Commission will take full account of the part played by each of the participants and the size of the market for the particular vitamin concerned»).

81 Il punto 212, primo comma, della comunicazione degli addebiti, recita quanto segue:

«La Commissione considera che l’insieme delle infrazioni del caso di specie presenta tutte le caratteristiche di un pieno accordo ai sensi dell’art. 81 [CE]».

(«The Commission considers that the complex of infringements in this case present all the characteristics of a full agreement in the sense of Article 81»).

82 Il punto 225, terzo comma, della comunicazione degli addebiti, è del seguente tenore:

«Le infrazioni sono continuate per la maggior parte dei prodotti per molto tempo dopo l’inizio dell’indagine».

(«The infringements continued for most products long after the start of the investigations»).

83 Al punto 226, quarto comma, della comunicazione degli addebiti, la Commissione ha precisato che, per quanto riguardava l’applicazione della comunicazione sulla cooperazione, avrebbe preso in considerazione qualsiasi forma di cooperazione dei produttori «in relazione ad ogni prodotto separatamente» (in relation to each product separately).

84 Le parti della presente controversia evocano numerosi altri elementi testuali della comunicazione degli addebiti che, ai loro occhi, confermano la loro rispettiva interpretazione di tale atto per quanto riguarda il problema dell’unicità o della pluralità delle infrazioni. Tali elementi, costituiti in particolare dall’utilizzo di termini come «patto», «accordo» o «cartello» declinati al singolare o al plurale, appaiono meno significativi.

85 Per esempio, da una parte, la convenuta sottolinea in particolare che i termini «complesso di accordi» (complex of agreements), «complesso di accordi e patti» (complex of agreements and arrangements), «accordi di cartello» (cartel agreements), «accordi collusivi» (collusive agreements), utilizzati nella comunicazione degli addebiti, indicano che la Commissione considerava effettivamente che nel caso di specie avevano avuto luogo più infrazioni separate.

86 Orbene, simili termini, come anche l’espressione «accordi collusivi» (collusive arrangements), che figura parimenti nella comunicazione degli addebiti, non possono essere interpretati nel senso che implicano necessariamente una qualificazione giuridica precisa in termini di pluralità di infrazioni. Infatti, dalla giurisprudenza risulta che più comportamenti aventi lo stesso oggetto anticoncorrenziale e ciascuno dei quali, preso isolatamente, rientra nella nozione di «accordo», di «pratica concordata» o di «decisione di associazione di imprese» ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE possono costituire manifestazioni diverse di una sola infrazione a tale articolo (sentenza della Corte 8 luglio 1999, causa C‑49/92 P, Commissione/Anic Partecipazioni, Racc. pag. I‑4125, punto 113).

87 Dall’altra parte, la ricorrente, dal canto suo, si richiama a numerosi passi della comunicazione degli addebiti in cui la Commissione ha utilizzato il termine «cartello» senza citare una vitamina in particolare, in particolare quando l’istituzione dichiara, al punto 195 di tale comunicazione, per affermare la propria competenza nel caso di specie, che «il cartello ha avuto un effetto fondamentale sul commercio tra gli Stati membri della CE e sulla concorrenza all’interno del mercato comune» (the cartel had an appreciable effect on trade between EC Member States and competition in the Common Market).

88 Ora, in primo luogo, l’utilizzo del termine «cartello» non implica necessariamente il fatto che si consideri l’esistenza di una sola intesa ai sensi dell’art. 81 CE. Infatti, tale termine può indicare un’intesa di tipo orizzontale, ma può anche essere impiegato, in maniera più generica, per caratterizzare una struttura, un’organizzazione responsabile di comportamenti illeciti in relazione alle norme sulla concorrenza. Non si può quindi escludere che, nella comunicazione degli addebiti, il termine «cartello» sia stato impiegato per designare l’organizzazione globale istituita dai produttori di vitamine, senza che questo impedisca di poter concludere che esistevano più intese e, dunque, più infrazioni. In secondo luogo, talune affermazioni formulate nella comunicazione degli addebiti riguardo al «cartello», come quella relativa agli effetti dello stesso sul commercio tra gli Stati membri, di cui al punto 195, o quella relativa al suo carattere di infrazione deliberata agli artt. 81 CE e 53 dell’Accordo SEE, di cui al punto 227, possono essere interpretate anche nel senso che fossero volte in realtà a descrivere caratteristiche comuni a tutte le intese contemplate dalla comunicazione degli addebiti, al fine di evitare un’esposizione inutilmente ripetitiva, intesa per intesa, di tali caratteristiche.

89 La struttura della comunicazione degli addebiti, su cui si fonda la convenuta, poi, è articolata in maniera da fornire, al titolo C («il cartello»), una descrizione specifica e dettagliata degli accordi collusivi relativi ad ogni vitamina separatamente, a parte la trattazione congiunta riservata esclusivamente alle vitamine A ed E, peraltro identificate come appartenenti a mercati distinti. Con tale riserva così modulata, in ogni sezione del detto titolo C la Commissione ha esaminato un dato prodotto vitaminico, le sue caratteristiche, i suoi produttori e il relativo mercato (identificato come mercato distinto), l’origine, la durata, il meccanismo fondamentale, le riunioni e il funzionamento del cartello relativo alla vitamina interessata, nonché i soggetti che partecipavano ad esso. Nonostante fosse espresso al singolare (the cartel), il titolo C della comunicazione degli addebiti faceva quindi pensare effettivamente a una pluralità di intese distinte.

90 Se si prende in considerazione complessivamente la comunicazione degli addebiti, si ha quindi l’impressione che la Commissione abbia dimostrato, in tale atto, evidenti esitazioni quanto alla qualificazione giuridica precisa da attribuire ai fatti addebitati, in termini di unicità dell’infrazione o di pluralità di infrazioni, al di là dell’inequivoca indicazione del fatto che esse erano in contrasto con l’art. 81, n. 1, CE e l’art. 53, n. 1, dell’Accordo SEE. La comunicazione degli addebiti non lasciava dunque chiaramente capire se la Commissione intendesse concludere che si trattava di una sola infrazione o di più infrazioni.

91 Tale constatazione, tuttavia, non implica per questo che, in tali condizioni, constatando nella Decisione l’esistenza di un’infrazione distinta per ciascuna delle vitamine interessate, la Commissione abbia violato i diritti della difesa della ricorrente.

92 Vero è che nella sentenza 3 luglio 1991, causa C‑62/86, AKZO/Commissione (Racc. pag. I‑3359, punto 29), invocata dalla ricorrente, la Corte ha dichiarato che «[l]a comunicazione degli addebiti deve enunciare, in modo univoco, i fatti sui quali la Commissione si fonda nonché la qualificazione che a tali fatti è assegnata».

93 Tuttavia, è utile ricordare che, secondo la giurisprudenza, la decisione che constata un’infrazione non deve necessariamente essere una copia esatta della comunicazione degli addebiti. La Commissione deve, infatti, poter tenere conto, nella decisione, delle risposte delle imprese interessate alla comunicazione degli addebiti. A questo proposito essa deve non soltanto poter accogliere o respingere gli argomenti delle imprese interessate, ma anche poter procedere ad una propria analisi dei fatti da esse segnalati, sia per far cadere censure che si rivelassero eventualmente infondate, sia per correggere o completare, tanto in fatto quanto in diritto, gli argomenti a sostegno delle censure che essa ritiene di dover mantenere (sentenze della Corte ACF Chemiefarma/Commissione, citata al punto 47 supra, punti 91 e 92; Suiker Unie e a./Commissione, punto 80 supra, punti 437 e 438, e 29 ottobre 1980, cause riunite da 209/78 a 215/78 e 218/78, Van Landewyck e a./Commissione, Racc. pag. 3125, punto 68).

94 In particolare, si deve considerare che la valutazione dei fatti spetta alla decisione stessa e che il diritto di essere sentiti si estende a tutti gli elementi di fatto o di diritto che costituiscono il fondamento della decisione, ma non alla posizione finale che l’amministrazione intende adottare (v., in questo senso, sentenze del Tribunale 21 gennaio 1999, cause riunite T-129/95, T-2/96 e T-97/96, Neue Maxhütte Stahlwerke e Lech-Stahlwerke/Commissione, Racc. pag. II‑17, punto 231, e 3 dicembre 2003, causa T‑16/02, Audi/UAMI, Racc. pag. II‑5167, punto 75).

95 Quindi, da un lato, i diritti della difesa sono violati a causa di una discordanza tra la comunicazione degli addebiti e la decisione definitiva solo a condizione che un addebito riportato in quest’ultima non sia stato esposto nell’altra in modo sufficiente a permettere ai destinatari di difendersi. Dall’altro, la qualificazione giuridica dei fatti riportata nella comunicazione degli addebiti, per definizione, può essere solo provvisor