CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL 12 FEBBRAIO 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Al centro di questo procedimento pregiudiziale — come nel ricorso per trasgressione promosso dalla Commissione contro il Regno Unito (causa 804/79) del quale mi sono testé occupato — sta la questione se, ed eventualmente entro quali limiti, gli Stati membri, dopo la scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, siano competenti ad adottare provvedimenti per la conservazione delle risorse biologiche del mare. Nella causa penale che ha dato origine alla presente domanda di pronunzia pregiudiziale la ditta van Dam en Zonen — come nelle cause riunite 185 - 204/78 (procedimento penale a carico della ditta J. van Dam en Zonen e. a., sentenza 3 luglio 1979, Race. 1979, pag. 2345) — è imputata della trasgressione di determinate restrizioni delle catture nel mare del Nord, restrizioni stabilite dalle autorità olandesi, nel presente caso dopo la scadenza del periodo transitorio sopra menzionato.

Questa restrizione risultava dal decreto 28 dicembre 1978 (entrato in vigore il 1o gennaio 1979) del ministro olandese dell'agricoltura e della pesca, relativo a restrizioni provvisorie delle catture di specie ittiche marine diverse dalle sogliole e dalle passere per il 1979 (Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979, J. 4569, Staatscourant 1978, 253). L'art. 2, emendato con decreto 27 giugno 1979 (Staatscourant 1979, 124), stabiliva — salva restando la delega ministeriale contemplata all'art. 3 — il divieto generale di pescare in determinate zone di mare le specie ittiche indicate nell'allegato, fra cui il merluzzo (Kabeljau). Il ministro olandese dell'agricoltura e della pesca si era valso di detta possibilità di deroga ed aveva consentito ai pescatori olandesi — in conformità alle proposte della Commissione — di pescare nel mare del Nord 10165 tonnellate di merluzzo.

Ritenendo che la quota fosse esaurita, il ministro revocava la deroga con effetto dal 3 settembre 1979 mediante il decreto 27 agosto 1979, J. 3247 del 28 agosto 1979 (Staatscourant 1979, 167), e comminava sanzioni per i pescatori olandesi che avessero catturato il merluzzo nel mare del Nord.

Nell'ottobre del 1979 un peschereccio della ditta van Dam trasgrediva il divieto e sbarcava il merluzzo nel porto olandese di Goedereede.

Conseguentemente comparsa come imputata dinanzi al giudice di polizia economica presso il Tribunale di Rotterdam, la van Dam eccepiva che i provvedimenti adottati dal Governo olandese erano in contrasto col diritto comunitario. Con sentenza interlocutoria del 4 marzo 1980 detto giudice ha sospeso il giudizio ed ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale:

«Se i provvedimenti adottati dalle autorità olandesi per l'anno 1969, come quelli di cui trattasi negli atti menzionati nel decreto di citazione, in particolare il decreto relativo a restrizioni provvisorie delle catture di specie ittiche marine diverse dalle sogliole e dalle passere per il 1979 (Nederlandse Staatscourant 1979-124) e il decreto 27 agosto 1979 n. J 3247 (Nederlandse Staatscourant n. 167 del 28 agosto 1979), siano basati sul diritto comunitario».

Ecco il mio punto di vista in proposito:

L'imputata nella causa principale, ditta van Dam & Zonen, e il Governo francese ritengono — sia pure per motivi diversi — che la restrizione delle catture stabilita dai soprammenzionati provvedimenti olandesi non fosse in quel momento di competenza degli Stati membri e fosse quindi illegittima. Essi partono dal principio che, dopo la scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, cioè dal 1° gennaio 1979 in poi, per l'adozione di provvedimenti di conservazione nel campo della pesca marittima non fossero più competenti gli Stati membri, bensì unicamente il Consiglio.

Secondo l'imputata nella causa principale, dato che il Consiglio dopo tale data non ha adottato alcun provvedimento, a parte quelli provvisori per il 1979 che hanno già costituito oggetto della causa 804/79 (Commissione e/Regno Unito), si è determinata una lacuna. A parte ciò detti provvedimenti sarebbero stati adottati senza osservare il procedimento di cui all'art. 4 del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976 n. 101, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU n. L 20 del 28 gennaio 1976, pag. 19), il quale, richiamandosi all'art. 43, n. 2, del Trattato CEE, prescrive di consultare l'Assemblea.

Il Governo francese invece, confermando l'atteggiamento assunto nella precedente causa 804/79, sostiene che il Governo olandese sarebbe stato competente ad adottare quote di cattura solo se nei provvedimenti di cui sopra si ravvisasse una parziale restituzione agli Stati membri dei poteri comunitari relativi alla fissazione di quote di cattura. Una siffatta restituzione sarebbe però inammissibile, dato che la fissazione di quote di cattura nazionali lederebbe uno dei principi fondamentali della politica comune della pesca, cioè il libero accesso di tutti i pescatori del mercato comune a tutte le acque soggette alla sovranità degli Stati membri. A parte ciò, una delega del genere avrebbe dovuto essere espressamente disposta. Ora, il punto 1 dei provvedimenti provvisori, relativo alla fissazione delle quote di cattura, si limita a stabilire che «gli Stati membri esercitano la loro attività di pesca in modo tale che le catture dei loro pescherecci durante il periodo provvisorio tengano conto delle TAC (catture totali ammissibili) proposte al Consiglio nelle comunicazioni della Commissione del 23 novembre 1978 e del 16 febbraio 1979 nonché della parte delle TAC messe a disposizione dei paesi terzi a norma di accordi o di intese stipulati con la Comunità». Non vi si parlerebbe di quote complessive di cattura per i singoli Stati membri. È vero che la Commissione ha fatto, per gli anni 1978 e 1979, delle proposte circa le quote complessive di cattura; a differenza della proposta per il 1978, però, quella per il 1979 non conterrebbe alcuna ripartizione fra i singoli Stati membri delle quote complessive. A parte ciò, dette proposte non avrebbero alcuna efficacia giuridica.

Per contro, il Governo del Regno Unito — richiamandosi all'atteggiamento già assunto nella causa 804/79 — come pure il Consiglio e la Commissione sostengono che i provvedimenti del Governo olandese sono compatibili col diritto comunitario.

Per i motivi che ho ampiamente esposto nelle mie conclusioni per la causa 804/79, che mi limiterò quindi a riassumere ed alle quali mi riferisco, questa tesi va accolta.

Nelle dette conclusioni, d'accordo con tutti gli altri partecipanti alla causa, ho sostenuto che, contrariamente all'opinione espressa dal Governo britannico, dopo la scadenza del termine di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione solo la Comunità è competente ad adottare provvedimenti relativi alla pesca nelle acque marittime soggette alla sovranità degli Stati membri.

Come ho poi rilevato richiamandomi alla giurisprudenza della Corte, il fatto che dopo la scadenza del periodo transitorio il Consiglio, il quale è l'organo competente per eccellenza ad adottare provvedimenti di conservazione, non abbia potuto giungere ad alcuna decisione non ha determinato — contrariamente a quanto sostiene l'imputata nella causa principale — una lacuna. Al contrario, a norma dell'art. 5 del Trattato CEE in questo caso gli Stati membri sono tenuti ad adottare gli opportuni provvedimenti di conservazione nell'interesse generale e tenendo conto delle norme sostanziali e procedurali del diritto comunitario. Come il Consiglio e la Commissione giustamente rilevano, i provvedimenti provvisori adottati dal Consiglio per l'epoca successiva alla scadenza del periodo transitorio vanno quindi considerati solo come il concretarsi degli obblighi di collaborazione degli Stati membri di cui all'art. 5 del Trattato CEE, in un settore specifico. Come il Consiglio in particolare ha osservato, essi devono garantire che, anche dopo la scadenza del periodo transitorio, rimangano acquisiti almeno i risultati finora conseguiti nel campo della conservazione delle risorse biologiche del mare. Per questo al punto 1 della deliberazione relativa all'epoca successiva al periodo transitorio viene stabilito, a tutela degli interessi della Comunità, che gli Stati membri, durante tale periodo provvisorio, non devono superare le catture totali ammissibili (TAC) comunicate dalla Commissione al Consiglio.

Ora, dalla peculiarità della politica comune della pesca, la quale — come sappiamo — consiste nel fatto che tutti i pescherecci battenti la bandiera di uno Stato membro e iscritti nell'ambito della Comunità hanno pari accesso a tutte le zone di pesca che si trovino nelle acque soggette alla sovranità degli Stati membri ed inoltre anche i pesci si spostano liberamente nell'ambito di queste acque come pure nell'ambito delle acque di paesi terzi, deriva necessariamente — per ribattere all'eccezione sollevata dal Governo francese — che l'osservanza delle catture totali ammissibili può essere garantita solo dall'istituzione di quote di cattura per i singoli Stati membri. Per ottenere il coordinamento di provvedimenti del genere, senza perdere di vista gli interessi degli Stati terzi, occorre, come si desume dall'interpretazione conforme al Trattato della nota deliberazione, tenendo conto soprattutto all'art. 102 dell'Atto di adesione, l'approvazione delle autorità comunitarie. Ora, come ho indicato nelle mie conclusioni per la causa 804/79, nel caso in cui il Consiglio resti inattivo, l'approvazione va data dalla Commissione, indipendentemente dal se nella nota deliberazione si ravvisi una restituzione di poteri agli Staţi membri ovvero, più correttamente, il concretarsi degli obblighi che derivano dall'art. 5 del Trattato CEE.

Come sappiamo, la Commissione ha espressamente approvato il decreto 28 dicembre 1978 del ministro olandese dell'agricoltura e della pesca di cui trattasi, nonché la sua proroga al 25 luglio 1979 (si veda in proposito la comunicazione relativa ai provvedimenti di un solo Stato per la conservazione delle risorse ittiche che vanno approvati dalla Commissione, GU n. C 133 del 4 giugno 1980, pag. 1). Il comportamento che essa ha tenuto fino ad oggi mostra poi che essa è d'accordo sui provvedimenti connessi a detto decreto. Con ciò viene garantito che la disciplina delle quote istituita dal Governo olandese in base ai provvedimenti provvisori del Consiglio corrisponde agli interessi della Comunità, cioè alle esigenze procedurali e sostanziali del diritto comunitario, al cui soddisfacimento i provvedimenti provvisori sono intesi.

Detti provvedimenti, dato che — come abbiamo visto — prorogando semplicemente l'allegato VI della Risoluzione dell'Aia oltre la fine del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, concretano gli obblighi di collaborazione che, a norma dell'art. 5 del Trattato CEE, gli Stati membri hanno assunto entrando nella Comunità, non hanno per nulla effetto costitutivo ai sensi dell'art. 189 dello stesso Trattato. Di conseguenza — come il Consiglio e la Commissione giustamente rilevano — per la loro adozione non è necessario seguire il procedimento legislativo contemplato dal Trattato.

Da quanto detto emerge inoltre che il Consiglio, contrariamente a quanto sostiene l'imputata nella causa principale, non era tenuto a fondare i provvedimenti provvisori, i quali dovevano garantire che i provvedimenti adottati dagli Stati membri corrispondessero al diritto comunitario, sull'art. 4 del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101. Questo articolo, che va considerato come completamento dell'art. 2 dello stesso regolamento a. norma del quale «il regime applicato da ciascuno degli Stati membri all'esercizio della pesca nelle acque marittime su cui esercita la sua sovranità o giurisdizione non può comportare differenze di trattamento nei confronti di altri Stati membri» stabilisce come è noto che, qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime di uno degli Stati membri di cui all'art. 2 esponga determinate risorse ittiche al rischio di sfruttamento troppo intensivo, il Consiglio, su proposta della Commissione, secondo il procedimento di cui all'art. 43, n. 2 del Trattato, può adottare i provvedimenti necessari per la conservazione di tali risorse. Prescindendo completamente dalla questione, che qui non è necessario approfondire, se tale disposizione, dopo la scadenza del periodo transitorio, possa costituire fondamento giuridico per l'adozione di quote di cattura per i singoli Stati membri, è certo che essa presuppone comunque l'adozione da parte del Consiglio di un atto costitutivo. Questo però non è stato posto in essere.

Propongo quindi di risolvere come segue la questione sollevata:

Il diritto comunitario non è in contrasto col decreto adottato per il 1979 dalle automa olandesi col consenso della Commissione e relativo alle restrizioni temporanee della cattura di specie ittiche marine diverse dalle sogliole e dalle passere (Nederlandse Staatscourant 1979, 253), né con le disposizioni adottate per la sua proroga e per la sua attuazione.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.