CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

VERICA TRSTENJAK

presentate il 29 ottobre 2009 1( )

Causa C‑484/08

Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid

contro

Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios (Ausbanc)

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunal Supremo (Spagna)]

«Tutela dei consumatori – Direttiva 93/13/CEE – Clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori – Art. 4, n. 2 – Valutazione del carattere abusivo di clausole che vertono sulla definizione dell’oggetto principale del contratto – Art. 8 – Armonizzazione minima – Disposizioni degli Stati membri più severe intese a garantire un più elevato livello di protezione per i consumatori – Differenze rispetto ad un principio di armonizzazione integrale»





Indice





I – Introduzione

II – Contesto normativo

A – Normativa comunitaria

B – Normativa nazionale

III – Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

V – Argomenti sostanziali delle parti

VI – Valutazione giuridica

A – Osservazioni preliminari

B – Ricevibilità del rinvio

C – Esame delle questioni pregiudiziali

1. Sulla prima e sulla seconda questione

a) Applicabilità dell’art. 8 della direttiva 93/13

i) Esistenza di una disposizione nazionale più severa

ii) Ambito di applicazione della direttiva 93/13

– Ambito di applicazione ratione personae e ratione materiae

– Interpretazione dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13

b) Portata dell’autorizzazione di cui all’art. 8 della direttiva 93/13

i) Carattere non vincolante dell’art. 4, n. 2

ii) Armonizzazione minima

c) Conclusione

2. Sulla terza questione

a) Valutazione giuridica alla luce degli obiettivi comunitari

b) Valutazione giuridica sulla scorta delle norme di attuazione

i) Le regole di concorrenza

ii) Libertà fondamentali

c) Conclusione

VII – Conclusione

I – Introduzione

1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale, alla Corte di giustizia sono sottoposte dal Tribunal Supremo spagnolo (in prosieguo: il «giudice del rinvio») tre questioni pregiudiziali relative all’interpretazione dell’art. 8 della direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 91/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, in combinato disposto con l’art. 4, n. 2, della direttiva e con gli artt. 2, CE, 3, n. 1, lett. g) CE e 4, n. 1, CE ( ).

2. Dal punto di vista giuridico, il rinvio verte sostanzialmente sulla questione se gli Stati membri della Comunità possono invocare l’art. 8 della direttiva per estendere, in deroga all’art. 4, n. 2, della direttiva, la valutazione sostanziale delle clausole contrattuali sotto il profilo del loro carattere abusivo anche a quelle clausole che vertono o sulla «definizione dell’oggetto principale del contratto» oppure sulla «perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro».

3. Tale domanda è stata sollevata nell’ambito di una causa instaurata dall’Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios (resistente in cassazione; in prosieguo: la «convenuta nel procedimento principale») – una persona giuridica, il cui oggetto statutario consiste nella «difesa degli interessi legittimi degli utenti di servizi degli istituti di credito e finanziari» – nei confronti dell’istituto di credito Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid (ricorrente in cassazione; in prosieguo: la «ricorrente nel procedimento principale»). La domanda nel procedimento di primo grado era intesa ad ottenere l’annullamento nonché l’inibizione dell’impiego di una cosiddetta «clausola di arrotondamento» inserita dalla ricorrente nel procedimento principale, sotto forma di clausola contrattuale redatta preventivamente, in ogni contratto di mutuo destinato all’acquisto di immobili stipulato con i propri clienti.

II – Contesto normativo

A – Normativa comunitaria

4. Il dodicesimo, il diciassettesimo e il diciannovesimo ‘considerando’ della direttiva 93/13 così recitano:

«considerando tuttavia che per le legislazioni nazionali nella loro forma attuale è concepibile solo un’armonizzazione parziale; che, in particolare, sono oggetto della presente direttiva soltanto le clausole non negoziate individualmente; che pertanto occorre lasciare agli Stati membri la possibilità di garantire, nel rispetto del trattato, un più elevato livello di protezione per i consumatori mediante disposizioni nazionali più severe di quelle della presente direttiva;

(…)

considerando che, ai fini della presente direttiva, l’elenco delle clausole figuranti nell’allegato ha solamente carattere indicativo e che, visto il suo carattere minimo, gli Stati membri possono integrarlo o formularlo in modo più restrittivo, nell’ambito della loro legislazione nazionale, in particolare per quanto riguarda la portata di dette clausole;

(…)

considerando che, ai fini della presente direttiva, la valutazione del carattere abusivo non deve vertere su clausole che illustrano l’oggetto principale del contratto o il rapporto qualità/prezzo della fornitura o della prestazione; che, nella valutazione del carattere abusivo di altre clausole, si può comunque tener conto dell’oggetto principale del contratto e del rapporto qualità/prezzo; che ne consegue tra l’altro che, nel caso di contratti assicurativi, le clausole che definiscono o delimitano chiaramente il rischio assicurato e l’impegno dell’assicuratore non formano oggetto di siffatta valutazione qualora i limiti in questione siano presi in considerazione nel calcolo del premio pagato dal consumatore».

5. L’art. 3 della direttiva 93/13 prevede quanto segue:

«1. Una clausola contrattuale, che non è stata oggetto di negoziato individuale, si considera abusiva se, malgrado il requisito della buona fede, determina, a danno del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi delle parti derivanti dal contratto.

2. Si considera che una clausola non sia stata oggetto di negoziato individuale quando è stata redatta preventivamente in particolare nell’ambito di un contratto di adesione e il consumatore non ha di conseguenza potuto esercitare alcuna influenza sul suo contenuto.

Il fatto che taluni elementi di una clausola o che una clausola isolata siano stati oggetto di negoziato individuale non esclude l’applicazione del presente articolo alla parte restante di un contratto, qualora una valutazione globale porti alla conclusione che si tratta comunque di un contratto di adesione.

Qualora il professionista affermi che una clausola standardizzata è stata oggetto di negoziato individuale, gli incombe l’onere della prova.

3. L’allegato contiene un elenco indicativo e non esauriente di clausole che possono essere dichiarate abusive».

6. L’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 stabilisce quanto segue:

«La valutazione del carattere abusivo delle clausole non verte né sulla definizione dell’oggetto principale del contratto, né sulla perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro, purché tali clausole siano formulate in modo chiaro e comprensibile».

7. L’art. 8 della direttiva 93/13 prevede:

«Gli Stati membri possono adottare o mantenere, nel settore disciplinato dalla presente direttiva, disposizioni più severe, compatibili con il trattato, per garantire un livello di protezione più elevato per il consumatore».

B – Normativa nazionale

8. L’art. 10 bis, n. 1, della legge generale 19 luglio 1984, n. 26, relativa alla tutela dei consumatori e degli utenti (Ley 26/1984 general para la defensa de consumidores y usuarios), introdotto dalla legge 13 aprile 1998, n. 7, relativa alle condizioni generali di contratto, stabilisce, in relazione alla nozione di clausole abusive, quanto segue:

«Si considerano clausole abusive tutte quelle clausole non oggetto di negoziato individuale che, malgrado il requisito della buona fede, determinino a danno del consumatore uno squilibrio significativo dei diritti e degli obblighi delle parti nascenti dal contratto. In ogni caso, si considerano clausole abusive le disposizioni contrattuali enunciate nella disposizione addizionale della presente legge».

9. L’art. 8, n. 2, della legge 13 aprile 1998, n. 7, relativa alle condizioni generali di contratto, dispone la nullità delle clausole abusive:

«In particolare, sono nulle le condizioni generali abusive inserite nei contratti conclusi con un consumatore, tra cui rientrano, in ogni caso, quelle definite dall’art. 10 bis e dalla prima disposizione addizionale della legge generale 19 luglio 1984, n. 26, relativa alla tutela dei consumatori e degli utenti».

10. L’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 non è stato trasposto nell’ordinamento giuridico spagnolo.

III – Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali

11. La ricorrente nel procedimento principale stipulava con i propri clienti contratti di mutuo destinati all’acquisto di immobili con garanzia ipotecaria sui medesimi. Tali contratti di mutuo prevedevano in dettaglio un interesse remunerativo variabile e da rivedere periodicamente a seconda del tasso di riferimento pattuito. I contratti prevedevano inoltre una clausola standardizzata, ai sensi della quale il tasso d’interesse dovuto dal mutuatario, già a partire dalla prima revisione, veniva arrotondato al quarto di punto superiore ogni qualvolta la variazione di tasso era superiore allo 0,25%.

12. Secondo la convenuta nel procedimento principale, la suddetta clausola, conosciuta nella prassi bancaria come «clausola di arrotondamento», non è stata oggetto di negoziato individuale con i mutuatari ed è pertanto nulla ai sensi dell’art. 8, n. 2, in combinato disposto con gli artt. 1, 2 e 10 bis, n. 1, della legge generale spagnola 19 luglio 1984, n. 26, relativa alla tutela dei consumatori e degli utenti. Per tale motivo, essa avviava un’azione intesa ad ottenere l’annullamento della clausola e l’inibizione della conclusione di mutui muniti di detta clausola.

13. La ricorrente nel procedimento principale chiedeva il rigetto della domanda. Essa faceva valere che l’arrotondamento del tasso d’interesse rappresenta una regola per determinare un elemento essenziale del contratto di mutuo. L’interesse nominale sarebbe la controprestazione cui il mutuatario è tenuto per il capitale ricevuto. Il controllo del carattere abusivo previsto dal diritto spagnolo sarebbe contrario all’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, in quanto una valutazione del carattere abusivo non può aver luogo allorché tali clausole sono redatte in maniera chiara e comprensibile.

14. Il giudice spagnolo di primo grado, con sentenza 11 settembre 2001, statuiva che la «clausola di arrotondamento» era incompatibile con la legge spagnola relativa alle condizioni generali di contratto. Tale sentenza veniva confermata in appello dalla sentenza 10 ottobre 2002 dell’Audiencia Provincial di Madrid. La ricorrente nel procedimento principale proponeva un ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio.

15. Il Tribunal Supremo ritiene necessario chiarire la ratio degli artt. 4, n. 2 e 8 della direttiva 93/13 in combinato disposto con gli artt. 2, 3, n. 1, lett. g), e 4, n. 1, CE, al fine di poter valutare la loro rilevanza sotto il profilo giuridico e le conseguenze della mancata trasposizione nell’ordinamento giuridico spagnolo della disposizione menzionata per prima, nella versione rilevante per l’impugnazione. Esso ha pertanto sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

1) Se l’art. 8 della direttiva 5 aprile 1993, 91/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, debba essere interpretato nel senso che uno Stato membro possa prevedere nel proprio ordinamento giuridico, a tutela dei consumatori, un controllo del carattere abusivo delle clausole contrattuali che, ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva, sono escluse da tale controllo.

2) Se il combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 8 della direttiva 93/13/CEE osti a che uno Stato membro preveda, nel proprio ordinamento giuridico e a tutela dei consumatori, un controllo del carattere abusivo delle clausole vertenti «sulla definizione dell’oggetto principale del contratto» o «sulla perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro», sebbene esse siano formulate in modo chiaro e comprensibile.

3) Se sia compatibile con gli artt. 2, CE 3, n. 1, lett. g), CE e 4, n. 1, CE, un’interpretazione degli artt. 8 e 4, n. 2, della direttiva che consenta ad uno Stato membro un controllo giurisdizionale del carattere abusivo delle clausole contenute nei contratti stipulati con i consumatori e formulate in modo chiaro e comprensibile, che definiscano l’oggetto principale del contratto o la perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

16. L’ordinanza di rinvio, datata 20 ottobre 2008, è pervenuta nella cancelleria della Corte l’11 novembre 2008.

17. Le parti del procedimento principale, i governi della Repubblica portoghese, della Repubblica austriaca, della Repubblica federale di Germania e del Regno di Spagna nonché la Commissione hanno presentato osservazioni scritte nel termine previsto dall’art. 23 dello Statuto della Corte.

18. Nell’udienza svoltasi il 10 settembre 2009, i rappresentanti delle parti del procedimento principale, il governo del Regno di Spagna nonché la Commissione sono comparsi per esporre le loro osservazioni orali.

V – Argomenti sostanziali delle parti

19. La convenuta nel procedimento principale, i governi tedesco e spagnolo nonché la Commissione sottolineano che la direttiva è intesa ad un’armonizzazione minima.

20. La convenuta nel procedimento principale e la Commissione fanno valere che la mancata trasposizione dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 riflette la volontà del legislatore nazionale di ampliare, ai sensi dell’art. 8 della direttiva 93/13, la tutela dei consumatori, estendendo il controllo sostanziale anche alle clausole vertenti sulla definizione dell’oggetto principale del contratto.

21. Una siffatta interpretazione verrebbe confermata dalla relazione della Commissione 27 aprile 2000 sull’applicazione della direttiva 93/13 [COM (2000) 248], dalla quale non potrebbe essere dedotta alcuna obiezione nei confronti della mancata trasposizione dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, tanto più che in tal sede verrebbe persino presa in considerazione l’eventualità di abrogare tale disposizione della direttiva.

22. Il governo tedesco, da parte sua, deduce dal carattere minimo dell’armonizzazione perseguita che, qualora le clausole vertenti su elementi essenziali del contratto siano formulate in modo chiaro e comprensibile, esse non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva, cosicché gli Stati membri sarebbero liberi di estendere anche ad esse la valutazione del carattere abusivo.

23. Dal punto di vista del governo tedesco, un’interpretazione sistematica e teleologica della direttiva conferma tale tesi. Poiché il principio generale sancito nell’art. 8 della direttiva 93/13 si applicherebbe a tutte le disposizioni che lo precedono, l’art. 4 della direttiva 13/13 non potrebbe costituire una deroga ad un siffatto principio.

24. Il governo austriaco sostiene che una diversa interpretazione della direttiva costituirebbe un’ingerenza sproporzionata nel diritto contrattuale degli Stati membri. Essa comporterebbe che gli istituti giuridici del diritto civile non potrebbero essere applicati a clausole abusive qualora esse vertano sulla definizione dell’oggetto principale del contratto. Di conseguenza, la decisione se, ed eventualmente con quali strumenti, tali clausole debbano essere combattute, dovrebbe essere lasciata agli Stati membri.

25. Il governo portoghese deduce dall’esistenza stessa dell’art. 8 della direttiva 93/13 che gli Stati membri possono prevedere disposizioni più severe di quelle previste nella direttiva e compatibili con il Trattato CE, al fine di garantire un più elevato livello di protezione per i consumatori. Il governo spagnolo sottolinea, al riguardo, che le disposizioni più severe previste dall’ordinamento giuridico spagnolo non sono in alcun modo intese a compartimentare il mercato spagnolo attraverso ostacoli giuridici che potrebbero rendere più difficoltoso l’accesso per i professionisti provenienti da altri Stati membri. Piuttosto, esse mirerebbero a tutelare i consumatori conformemente al fine della direttiva.

26. La convenuta nel procedimento principale ritiene che la cosiddetta clausola sull’arrotondamento non riguardi l’oggetto principale del contratto. Sebbene tale clausola contrattuale verta in realtà sul calcolo del prezzo, occorrerebbe parimenti tenere conto del fatto che l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 dovrebbe, quale disposizione derogatoria, essere interpretata restrittivamente. La clausola sull’arrotondamento sarebbe inoltre formulata al condizionale, in quanto la sua applicazione dipenderebbe da un evento futuro ed incerto, e segnatamente dalla necessità di un adeguamento del tasso d’interesse di un quarto di punto. Essa dichiara inoltre che, sulla scorta della circostanza che la clausola di arrotondamento non verte su alcun aspetto essenziale del contratto, la questione se uno Stato membro possa, sul fondamento degli artt. 2 CE, 3, n. 1, lett. g), CE e 4, n. 1, CE, derogare all’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, non sarebbe rilevante.

27. Ad abundantiam, la convenuta nel procedimento principale nonché i governi tedesco e austriaco dichiarano che il modello economico della libertà d’impresa e della liberta di fissare i prezzi, in conformità degli obiettivi dell’art. 2 CE e dei principi della libera concorrenza, sanciti negli artt. 3, n. 1, lett. g), CE e 4, n. 1, CE, trova i suoi limiti, in uno Stato di diritto sociale, nella tutela di taluni interessi generali, fra i quali rientrerebbe la tutela dei diritti e degli interessi economici dei consumatori.

28. La Commissione condivide le perplessità della convenuta nel procedimento principale in relazione alla questione se la clausola di arrotondamento verta sull’oggetto principale del contratto, e si chiede pertanto se le questioni pregiudiziali siano rilevanti per la decisione e dunque ricevibili. In relazione all’art. 4 CE, essa sottolinea che tale disposizione riveste unicamente carattere programmatico e, come ha rilevato la Corte nella sentenza Échirolles Distribution ( ), essa non sancisce a carico degli Stati membri obblighi chiari ed incondizionati che possano essere fatti valere dai singoli dinanzi ai giudici nazionali.

29. La ricorrente nel procedimento principale sostiene una tesi diversa rispetto a tutte le altre parti del procedimento. Essa ritiene che l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 rivesta carattere imperativo e non possa pertanto essere derogato dagli Stati membri.

30. A sostegno della propria tesi, essa richiama innanzitutto la sentenza Commissione/Paesi Bassi ( ), nella quale la Corte ha condannato i Paesi Bassi per trasposizione incompleta dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, per quanto concerne il requisito della chiarezza e della formulazione comprensibile delle clausole controverse. La ricorrente nel procedimento principale deduce da tale sentenza che la suddetta disposizione della direttiva riveste, nel complesso, carattere imperativo.

31. La ricorrente nel procedimento principale sostiene inoltre che tale disposizione, alla luce della circostanza che la direttiva 93/13 intende offrire un livello minimo di protezione per i consumatori e che è di conseguenza redatta in forma imperativa e vincolante, è obbligatoria. Inoltre, dal dodicesimo e dal diciannovesimo ‘considerando’ della direttiva si evincerebbe che il legislatore comunitario ha tentato di fissare l’ambito di applicazione per la tutela assicurata ai consumatori, segnatamente mediante l’esclusione di quelle clausole vertenti sull’oggetto principale del contratto o sulla perequazione del rapporto qualità/prezzo ed oggetto di un negoziato individuale. Secondo la ricorrente nel procedimento principale, un’armonizzazione minima non esclude che talune disposizioni della direttiva rivestano carattere imperativo. La Corte avrebbe confermato questa tesi nella sentenza Commissione/Spagna ( ) in relazione all’art. 5, terza frase, della direttiva 93/13, il quale prevede una deroga al principio dell’interpretazione più favorevole al consumatore.

32. Il carattere imperativo dell’art. 4, n. 2, sarebbe inoltre confermato dalla genesi storica della direttiva 93/13. La proposta originaria della Commissione non avrebbe infatti contenuto una disposizione del genere. Piuttosto, essa sarebbe stata inserita in un momento successivo, il che dimostrerebbe che un sindacato giurisdizionale degli elementi essenziali di un contratto sarebbe stato considerato incompatibile con il diritto dei contratti, il quale si fonda sul principio dell’autonomia privata, nonché con i principi dell’economia di mercato e della libera concorrenza.

33. La ricorrente nel procedimento principale richiama inoltre le più recenti iniziative della Commissione intese a verificare l’acquis comunitario relativo alla tutela dei consumatori, le quali confermerebbero come sia importante escludere un sindacato giurisdizionale delle clausole essenziali del contratto. Essa rimanda, in particolare, al libro verde sulla revisione dell’acquis relativo ai consumatori ( ) nonché alla proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sui diritti dei consumatori ( ), che si pronuncerebbero parimenti per un’esclusione del controllo del contenuto ai sensi dell’art. 4, n. 2, e fornirebbero una conferma a mezzo di un’armonizzazione integrale.

34. Ad abundantiam, la ricorrente nel procedimento principale sottolinea che, anche nel caso in cui l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, non rivestisse carattere vincolante, gli Stati membri non potrebbero prevedere alcun sindacato giurisdizionale delle clausole essenziali del contratto senza violare al contempo i principi, sanciti nel Trattato CE, della libera concorrenza e della libera economia di mercato. Ciò finirebbe per consentire, di fatto, l’assoggettamento dell’equilibrio fra l’offerta e la domanda ad un controllo giurisdizionale al fine di accertarne il carattere abusivo. Inoltre, il riconoscimento di una competenza giurisdizionale a valutare l’oggetto principale di un contratto comporterebbe la valenza, nel mercato unico europeo, di condizioni di scambio diverse.

35. Infine, la ricorrente nel procedimento principale dubita che un’estensione del sindacato giurisdizionale del contenuto del contratto possa effettivamente garantire un livello di protezione più elevato per i consumatori ai sensi dell’art. 8 della direttiva 93/13, tanto più che la sanzione applicata per una clausola abusiva è la nullità della medesima e sussiste il rischio reale che la nullità si estenda a tutto il contratto, qualora la clausola che deve essere considerata abusiva, senza la quale sia impossibile dare esecuzione al contratto, verta sulla definizione dell’oggetto principale di tale contratto. Il sistema di tutela introdotto dalla direttiva 93/13 si fonderebbe sulla considerazione di base che il consumatore si trova in una situazione di disparità, la quale necessiterebbe di essere corretta senza tuttavia mettere in discussione la stabilità del contratto.

36. Il governo spagnolo ha principalmente addotto argomenti, nel corso dell’udienza, contro la tesi sostenuta dalla ricorrente nel procedimento principale, concernente la presunta natura imperativa dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 nonché la qualificazione della clausola di arrotondamento controversa quale parte dell’oggetto principale di un contratto. Discostandosi dalla soluzione proposta inizialmente nella fase scritta del procedimento, esso ha inoltre invitato la Corte a rilevare che un esteso controllo del carattere abusivo concernente l’oggetto principale del contratto, controllo escluso in linea di principio dall’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, è compatibile con la direttiva nonché con i principi riconosciuti nel Trattato CE.

37. Ad abundantiam, il governo spagnolo suggerisce invece di risolvere le questioni pregiudiziali nel senso che una clausola contrattuale come la clausola di arrotondamento controversa non debba essere annoverata fra quel tipo di clausole escluso, ai sensi dell’art. 4, n. 2, dall’ambito di applicazione della direttiva 93/13.

VI – Valutazione giuridica

A – Osservazioni preliminari

38. L’obiettivo della direttiva 93/13 consiste nel tutelare il consumatore dagli svantaggi risultanti dalla sua tipica posizione di inferiorità contrattuale nei confronti degli imprenditori. Nel passato, gli imprenditori hanno sfruttato il loro potere economico per svantaggiare il consumatore predisponendo contratti standard e, adducendo la libertà contrattuale, per riversare i rischi sulla controparte contrattuale. La direttiva mira a scoraggiare tale abuso di potere ( ).

39. La direttiva 93/13 riguarda un problema centrale del diritto privato: essa verte sul conflitto fra l’autonomia privata ( ), da un lato, e la tutela del contraente più debole, il consumatore, dall’altro. Consentendo un sindacato giurisdizionale delle clausole abusive, la direttiva 93/13 limita in maniera sostanziale il principio della libertà contrattuale a favore del consumatore ( ). Tale ingerenza pubblica nell’autonomia privata viene giustificata sulla base del rilievo che, nel settore dei contratti di adesione, il potere economico sarebbe distribuito in maniera asimmetrica. I contratti verrebbero formulati in anticipo dalle imprese e imposti unilateralmente al consumatore, senza che questi abbia la possibilità di negoziare in dettaglio le condizioni del contratto. Il principio dell’autonomia privata non sarebbe di fatto più garantito, in quanto il consumatore non può influire in alcun modo sul contenuto del contratto ( ). Ciò legittimerebbe un’ingerenza statale nella libertà contrattuale delle parti, al fine di garantire una correttezza contrattuale il più ampia possibile ( ).

40. La direttiva 93/13 non si spinge tuttavia fino al punto da annullare del tutto l’autonomia privata, in quanto l’art. 4, n. 2, della direttiva esclude dalla valutazione del carattere abusivo le clausole che vertono sulla «definizione dell’oggetto principale del contratto» o «sulla perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro». Il consumatore non deve essere tutelato in generale nei confronti della conclusione di un negozio svantaggioso. Piuttosto, in relazione alle prestazioni principali, egli viene considerato sufficientemente tutelato mediante la concorrenza.

41. Come osservato all’inizio delle presenti conclusioni ( ), il presente rinvio pregiudiziale verte principalmente sulla questione se la direttiva 93/13 attribuisca agli Stati membri il potere di estendere, mediante l’adozione di corrispondenti disposizioni nazionali o – come nel caso del Regno di Spagna – omettendo di recepire l’art. 4, n. 2, della direttiva nel diritto nazionale, la portata della valutazione giuridica delle clausole contrattuali sotto il profilo del loro carattere abusivo, prevista nell’art. 4, n. 1, della direttiva, anche ai tipi di clausole menzionate all’art. 4, n. 2, della medesima. Ciò dipende principalmente dalla soluzione della questione dell’individuazione della funzione che spetta esattamente all’art. 4, n. 2, all’interno della direttiva 93/13 e del rapporto fra tale disposizione e l’art. 8 della direttiva. Poiché le prime due questioni pregiudiziali si sovrappongono in più punti sotto il profilo del contenuto, è opportuno, per ragioni di chiarezza, trattarle congiuntamente.

42. Successivamente, occorrerà affrontare la terza questione pregiudiziale, la quale verte sostanzialmente sulla compatibilità con i principi di un’economia di mercato aperta e della libera concorrenza, sanciti dal diritto primario, di un ampio controllo sostanziale delle clausole contrattuali nel senso di cui sopra.

B – Ricevibilità del rinvio

43. Occorre tuttavia esaminare, in via preliminare, la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale, in quanto sia la Commissione sia la convenuta nel procedimento principale nutrono perplessità sulla rilevanza delle questioni pregiudiziali per la soluzione della controversia nella causa principale.

44. Entrambe le parti dubitano infatti del fatto che la clausola di arrotondamento controversa verta sull’oggetto principale del contratto o sulla perequazione fra il prezzo e il servizio. Esse rimandano alla giurisprudenza dei tribunali spagnoli nonché alla tesi sostenuta dalla Commissione nella relazione sull’applicazione della direttiva 93/13 del 5 aprile 1993 ( ), secondo la quale le clausole che stabiliscono le modalità di calcolo o di modifica dei prezzi sono interamente soggette al controllo previsto dalla direttiva 93/13.

45. A questo proposito occorre ricordare che, nell’ambito della cooperazione tra la Corte di giustizia e i giudici nazionali stabilita dall’art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa dinanzi ad esso pendente, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte ( ).

46. Se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull’interpretazione di una norma del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta dunque a statuire ( ), a meno che non appaia in modo manifesto che la domanda di pronuncia pregiudiziale tende in realtà ad indurla a pronunciarsi mediante una controversia fittizia o a formulare pareri su questioni generali o astratte, che l’interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcuna relazione con i reali termini o con l’oggetto della controversia, o ancora che la Corte non dispone degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte ( ).

47. Il giudice del rinvio ritiene espressamente rilevanti al fine di statuire sull’impugnazione pendente dinanzi ad esso le disposizioni di cui agli artt. 4 e 8 della direttiva 93/13 ( ). A prescindere da ciò, non sussistono elementi a sostegno della tesi secondo la quale le questioni pregiudiziali non avrebbero manifestamente alcuna relazione con i reali termini o con l’oggetto della controversia.

48. Nella sua ordinanza di rinvio, il giudice a quo sottolinea inoltre che i dubbi inerenti l’interpretazione della direttiva 93/13 si fondano sulla circostanza che il Regno di Spagna, come anche altri Stati membri, fondandosi sull’autorizzazione di cui all’art. 8 della direttiva, ha rinunciato ad una trasposizione nel diritto nazionale dell’art. 4, n. 2, il quale prevede un’esclusione del controllo sostanziale delle clausole del contratto ( ). Se si valuta la domanda di pronuncia pregiudiziale con cognizione di causa, il giudice del rinvio chiede dunque che la Corte precisi dove si situino i limiti del controllo sostanziale delle clausole contrattuali imposto dal diritto comunitario e se gli Stati membri possano eventualmente estendere tale controllo senza violare il diritto comunitario ( ).

49. All’argomento della Commissione e della convenuta nel procedimento principale si deve eccepire, in relazione all’irricevibilità del rinvio, che la questione se la clausola di arrotondamento rientri di fatto nella nozione di «definizione dell’oggetto principale del contratto» ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva 93/13, non è una questione di ricevibilità, ma piuttosto di qualificazione e quindi si tratta dell’applicazione in sede giurisdizionale del diritto comunitario alla causa principale.

50. Alla luce di tutto quanto precede, non può essere disconosciuta la rilevanza delle questioni pregiudiziali ai fini della decisione della causa principale. Il rinvio deve quindi considerarsi ricevibile.

C – Esame delle questioni pregiudiziali

1. Sulla prima e sulla seconda questione

a) Applicabilità dell’art. 8 della direttiva 93/13

i) Esistenza di una disposizione nazionale più severa

51. La facoltà di deroga fondata dall’art. 8 della direttiva 93/13 consente agli Stati membri di adottare disposizioni più severe di quelle previste dalla direttiva. La lettera dell’art. 8 non è chiara nelle sue diverse versioni linguistiche, in quanto non è automaticamente ravvisabile in che misura il diritto dello Stato membro possa prevedere disposizioni «più severe». Ad ogni modo, è tuttavia riconoscibile che si deve trattare di disposizioni che garantiscono un «livello di protezione più elevato» per il consumatore.

52. Tale disposizione corrisponde al dodicesimo ‘considerando’ della direttiva, dal quale si evince che occorre lasciare agli Stati membri la possibilità di garantire al consumatore un «più elevato livello di protezione» mediante disposizioni nazionali più severe di quelle della direttiva in questione. «Più severe» ai sensi dell’art. 8 della direttiva sono dunque solo quelle disposizioni che mostrano un risultato «più favorevole» per il consumatore rispetto a quello che risulterebbe da un’applicazione diretta della direttiva ovvero dello standard minimo ivi prescritto ( ).

53. Per poter applicare tale disposizione nella causa principale occorre dunque, innanzitutto, che un’estensione del controllo sostanziale delle clausole contrattuali al loro carattere abusivo, come prevede l’ordinamento giuridico spagnolo attraverso la rinuncia ad un recepimento del limite al controllo di cui all’art. 4, n. 2, della direttiva, garantisca effettivamente un livello di protezione più elevato per il consumatore. In linea di principio, occorre partire dal presupposto che un’applicazione del sistema di tutela introdotto dalla direttiva nel senso che la portata del controllo sostanziale viene estesa ad altri elementi del contratto, come l’oggetto principale del contratto o la perequazione del rapporto qualità/prezzo, possa ripercuotersi a vantaggio del consumatore, tanto più che si impedisce, in tal modo, che il consumatore resti vincolato a clausole contrattuali abusive ( ). Al riguardo, occorre rammentare che la Corte di giustizia, in una giurisprudenza costante, ha dichiarato che la facoltà per il giudice di esaminare d’ufficio l’illiceità di una clausola costituisce un mezzo idoneo al conseguimento tanto dell’obiettivo fissato dall’art. 6 della direttiva, che è quello di impedire che il singolo consumatore sia vincolato da una clausola abusiva, quanto dell’obiettivo dell’art. 7 della direttiva, dato che tale esame può avere un effetto dissuasivo e, pertanto, può contribuire a far cessare l’inserimento di clausole abusive nei contratti conclusi tra un professionista e i consumatori ( ).

54. Un siffatto provvedimento di uno Stato membro offre inoltre un livello di protezione più elevato rispetto alla direttiva 93/13, la quale sottrae a priori taluni tipi di clausole al controllo sostanziale. Esso costituisce tuttavia solo uno dei diversi provvedimenti possibili che rientrano nel margine di discrezionalità degli Stati membri al fine di garantire una più estesa tutela dei consumatori.

55. Di conseguenza, le disposizioni nazionali adottate finora dal legislatore spagnolo in attuazione della direttiva 93/13 e che non prevedono un’esclusione del controllo sostanziale delle clausole contrattuali analoga all’art. 4, n. 2, sono da considerare «disposizioni più severe» ai sensi dell’art. 8 della direttiva.

ii) Ambito di applicazione della direttiva 93/13

56. Dall’art. 8 della direttiva 93/13 si evince che gli Stati membri possono, «nel settore disciplinato dalla presente direttiva» adottare disposizioni più severe, il che deve essere inteso nel senso che un ricorso a tale disposizione della direttiva viene in considerazione solo qualora si tratti di disposizioni degli Stati membri che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva. Al fine di poter valutare se la clausola di arrotondamento controversa sia contemplata dall’ambito di applicazione della direttiva, occorre esaminare, in via preliminare, come la direttiva definisca in maniera astratta il suo ambito di applicazione ratione personae e ratione materiae.

– Ambito di applicazione ratione personae e ratione materiae

57. L’ambito di applicazione della direttiva 93/13 viene fissato nell’art. 1. Una restrizione dell’ambito di applicazione ratione personae avviene nella misura in cui, ai sensi dell’art. 1, n. 1, la direttiva concerne solo le clausole nei contratti stipulati tra un professionista e un consumatore. Da ciò risulta che i contratti stipulati sia fra consumatori sia fra professionisti sono esclusi dal suo ambito di applicazione. L’ambito di applicazione ratione materiae viene a sua volta definito nel senso che, ai sensi dell’art. 1, n. 1, in combinato disposto con gli artt. 2, lett. a) e 3, n. 1, oggetto del controllo previsto dalla direttiva sono solo le clausole contenute nei contratti stipulati con i consumatori «non oggetto di negoziato individuale».

58. Nella causa principale non viene contestata la circostanza che i contratti di mutuo destinati all’acquisto di immobili che la ricorrente nel procedimento principale conclude con i propri clienti e che contengono la clausola di arrotondamento controversa costituiscono contratti fra un professionista e i consumatori. Dall’ordinanza di rinvio emerge inoltre che, nella questione, si parte dal presupposto che la clausola che è oggetto del procedimento principale non è stata negoziata individualmente con il consumatore ( ). Ne deriva che tali contratti rientrano sia nell’ambito di applicazione ratione personae sia in quello ratione materiae della direttiva.

– Interpretazione dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13

59. È tuttavia controverso se l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 debba parimenti essere inteso come una norma che stabilisce l’ambito di applicazione ratione materiae. In caso di soluzione affermativa, le più severe disposizioni degli Stati membri, le quali estendono la portata del controllo sostanziale a quelle clausole che vertono sull’oggetto principale nonché sulla perequazione del rapporto qualità/prezzo, non rientrano più nell’ambito di applicazione della direttiva.

60. Al fine di risolvere tale questione, occorre interpretare tale norma sulla scorta di tutti i metodi di interpretazione a disposizione della Corte, e soprattutto dell’esegesi storica e teleologica.

L’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 quale nucleo centrale dell’autonomia privata

61. Un esame della genesi storica della direttiva 93/13 mostra che la proposta originaria della Commissione ( ) non prevedeva una disposizione analoga. La sua introduzione è piuttosto riconducibile a modifiche apportate dal Consiglio ( ) nell’ambito del procedimento legislativo.

62. Il suo successivo inserimento nel progetto di direttiva è stato interpretato dalla dottrina giuridica come una decisione codificatoria del legislatore comunitario a tutela dell’autonomia privata ( ). La dottrina è concorde nel ritenere che l’obiettivo legislativo di tale disposizione consiste nel limitare il controllo giurisdizionale del carattere abusivo delle clausole contenute nei contratti stipulati con i consumatori, nell’interesse della libertà di gestione privata delle parti e di un mercato funzionante fondato sulla competizione di prezzi e servizi ( ).

63. La restrizione della portata del controllo compiuta mediante l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 si fonda, secondo la dottrina, sulle leggi di mercato. In forza dei principi fondamentali di un ordinamento economico liberale, le parti contraenti fisserebbero autonomamente prestazione e controprestazione, al cui scambio è finalizzata la stipula del contratto. Ciò sarebbe conforme alle leggi del mercato e della concorrenza, le quali, nel caso di un controllo sull’adeguatezza o sull’equivalenza, verrebbero rese parzialmente inoperanti, il che impedirebbe ai professionisti di adottare un comportamento di mercato pianificato conformemente alle medesime ( ).

64. Da tale disposizione emerge che gli obblighi principali nonché la perequazione del rapporto qualità/prezzo devono, secondo la volontà del legislatore comunitario, essere riservati, in linea di principio, all’accordo delle parti e alla corrispondente offerta di mercato ( ). Essa riflette, in un certo qual modo, il rapporto conflittuale fra l’autonomia privata e la necessità di intervenire giuridicamente a favore della tutela dei consumatori. La dottrina fonda la sua interpretazione dell’art. 4, n. 2, sulla circostanza che tale disposizione corrisponde sostanzialmente, quanto al suo contenuto normativo, alle disposizioni che erano in vigore negli ordinamenti giuridici di alcuni Stati membri già prima dell’adozione della direttiva 93/13 e che potrebbero essere servite come esempio ( ).

65. Dal punto di vista tecnico-giuridico, l’obiettivo della salvaguardia di un nucleo centrale di autonomia privata viene realizzato ponendo dei limiti al controllo del carattere abusivo degli obblighi principali; al riguardo, occorre osservare che unicamente il controllo sostanziale subisce una limitazione, tanto più che un’interpretazione dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 alla luce del diciannovesimo ‘considerando’ dimostra che il legislatore comunitario è manifestamente partito dalla presunzione che anche le clausole contrattuali che vertono sull’oggetto principale o sul rapporto qualità/prezzo possono, a certe condizioni, rivestire perfettamente carattere abusivo ( ).

66. Quale regola di base, da tale disposizione emerge che clausole formulate in modo chiaro e comprensibile, le quali stabiliscono il prezzo o la portata degli obblighi principali, vengono esentate dal controllo del carattere abusivo ai sensi dell’art. 3 della direttiva 93/13. In tal modo, in particolare la descrizione della prestazione e il rapporto di equivalenza fissato contrattualmente dalle parti sono esclusi, in linea di principio, dal controllo del carattere abusivo ( ). In prosieguo occorre verificare la sussistenza di tali presupposti nel caso della clausola di arrotondamento controversa, alla quale il diritto spagnolo estende suddetto controllo del carattere abusivo.

Realizzazione della fattispecie di cui all’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13

67. Presupposto per l’applicabilità dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 è, innanzitutto, che le clausole contrattuali controverse siano «formulate in modo chiaro e comprensibile». Per quanto concerne la causa principale, occorre rilevare che, secondo le informazioni fornite dal giudice del rinvio nella sua ordinanza, la convenuta nel procedimento principale non ha eccepito la violazione del principio di trasparenza, cosicché la clausola in oggetto di cui al procedimento a quo deve essere trattata come se fosse chiara e comprensibile per il consumatore ( ). Ai fini del presente procedimento pregiudiziale, la Corte è vincolata agli accertamenti del giudice del rinvio ( ).

68. L’ulteriore questione se la clausola di arrotondamento controversa debba essere sottratta al controllo del carattere abusivo da parte dei giudici spagnoli, ad esempio in quanto si ritenga che essa rientri nel settore fondamentale dell’autonomia privata, descritto dall’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, riguarda a sua volta, come menzionato in precedenza ( ), l’applicazione concreta di tale disposizione della direttiva alla causa principale, in altri termini, essa si riferisce alla classificazione della clausola contrattuale controversa nelle nozioni di «oggetto principale» e di «perequazione fra oggetto e prestazione», proprie del diritto comunitario e dunque oggetto di interpretazione autonoma.

69. Tuttavia, secondo giurisprudenza costante ( ), fra la Corte e i giudici nazionali sussiste, nel procedimento di cui all’art. 234 CE, una ripartizione delle competenze configurata nel senso che alla prima incombe l’interpretazione del diritto comunitario e ai secondi la sua applicazione. Di conseguenza, la Corte non è competente ad applicare norme di diritto comunitario ad una determinata fattispecie e, pertanto, a qualificare disposizioni di diritto nazionale in relazione a tali norme. Tuttavia, essa può fornire al giudice nazionale tutti gli elementi d’interpretazione del diritto comunitario che potrebbero essergli utili nella valutazione degli effetti di queste disposizioni. La Corte non può pertanto prendere posizione direttamente sulla controllabilità ( ) e, a maggior ragione, neanche sulla compatibilità ( ) di una clausola con la direttiva 93/13, bensì deve limitarsi a decidere come debba essere interpretata la direttiva 93/13 in relazione ad una determinata clausola.

70. Incombe dunque al giudice nazionale verificare, se del caso, se la clausola di arrotondamento controversa, tenuto conto dell’intera struttura contrattuale e della sua disciplina da parte del diritto nazionale, rientri in una delle due fattispecie di cui all’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 ( ). Dalla formulazione delle questioni pregiudiziali si può desumere che il giudice del rinvio prende manifestamente in considerazione una classificazione della clausola controversa in una di queste fattispecie e parte pertanto dal presupposto dell’applicabilità nella causa principale di tale disposizione della direttiva. Non occorre a mio avviso esaminare la questione se tale premessa sia effettivamente corretta ( ). È vero che la giurisprudenza riconosce che spetta alla Corte fornire al giudice nazionale tutti gli elementi d’interpretazione del diritto comunitario che possano essere utili per la soluzione della causa di cui è investito, indipendentemente dal fatto che esso vi abbia fatto o meno riferimento nella formulazione delle sue questioni ( ). Fra questi rientrerebbero, in linea di principio, anche i criteri intesi a delimitare le singole fattispecie l’una dall’altra. Non ritengo tuttavia necessario, nel caso di specie, procedere in tal senso ( ).

Natura giuridica dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13

– Delimitazione del controllo sostanziale

71. Si pone la questione delle conseguenze, sotto il profilo del diritto comunitario, risultanti da un superamento, attraverso l’adozione di disposizioni nazionali più severe, dei limiti al controllo fissati in tale norma. La soluzione dipende dalla natura giuridica di tale disposizione.

72. L’art. 4, n. 2, consente un margine d’interpretazione, come correttamente sottolineato dai governi tedesco e austriaco. Tale disposizione può essere intesa o nel senso che le clausole interessate da tale limitazione non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 93/13, o invece nel senso che le clausole interessate da tale limitazione rientrano effettivamente nell’ambito della direttiva, ma la conseguenza giuridica imposta dall’art. 6 della direttiva per tali clausole abusive, ossia la loro inopponibilità al consumatore, non deve valere.

73. A prima vista, nessuna delle due varianti interpretative è preferibile. In particolare la genesi storica della direttiva 93/13, in assenza di una motivazione espressa del Consiglio per le modifiche dell’originario progetto di direttiva, non offre alcun elemento a sostegno di una determinata interpretazione. Indicazioni vengono fornite invece da un ricorso all’interpretazione letterale e sistematica.

74. Contro una classificazione dell’art. 4, n. 2, quale disposizione che fissa l’ambito di applicazione ratione materiae della direttiva depone innanzitutto la lettera di tale disposizione, la quale fa riferimento alla «valutazione del carattere abusivo», ma non all’applicabilità della direttiva stessa, il che indica esclusivamente una restrizione ratione materiae della portata del controllo sostanziale. A sfavore depone anche la circostanza che non tutte le clausole che vertono sull’oggetto principale del contratto nonché sul rapporto qualità‑prezzo sono in linea di principio escluse da tale controllo, bensì solo qualora esse siano redatte «in modo chiaro e comprensibile». Ai sensi del diciannovesimo ‘considerando’, ai fini di tale direttiva, la «valutazione del carattere abusivo» non deve vertere su tali clausole. Qualora, tuttavia, il principio di trasparenza non venga rispettato nel singolo caso, il controllo del carattere abusivo si estende, senza restrizioni, anche a tali clausole contrattuali ( ). Reputo pertanto discutibile assumere che il legislatore comunitario abbia potuto avere l’intenzione di far dipendere l’applicabilità della direttiva 93/13 da un presupposto a tal punto indeterminato, e in definitiva assoggettato alla valutazione caso per caso del giudice nazionale.

75. Anche un’interpretazione di tale disposizione sulla scorta della sua collocazione sistematica all’interno della direttiva conduce alla medesima conclusione. L’ambito di applicazione della direttiva viene infatti fissato agli artt. 1 e 2, mentre l’oggetto normativo dell’art. 4 è costituito dalle modalità e dalla portata del controllo sostanziale. Essi forniscono all’operatore giuridico i criteri e gli elementi necessari per il controllo del carattere abusivo cui si deve procedere. Entrambi gli aspetti devono pertanto essere rigorosamente tenuti distinti l’uno dall’altro.

76. Ne consegue che anche le clausole che, ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, vertono sull’oggetto principale del contratto nonché sul rapporto qualità‑prezzo, rientrano, in linea di principio, nell’ambito di applicazione della direttiva. Esse rientrano pertanto «nel settore disciplinato dalla presente direttiva» ai sensi dell’art. 8. Esse sono nondimeno escluse dal controllo del carattere abusivo ( ).

b) Portata dell’autorizzazione di cui all’art. 8 della direttiva 93/13

77. Nella misura in cui l’art. 8 della direttiva 93/13 autorizza gli Stati membri ad adottare disposizioni più severe, resta da verificare se tale conseguenza giuridica includa un’estensione dell’ambito del controllo anche agli elementi del contratto menzionati all’art. 4, n. 2.

i) Carattere non vincolante dell’art. 4, n. 2

78. A ciò osterebbe, eventualmente, il carattere di norma vincolante dell’art. 4, n. 2, sostenuto dalla ricorrente nel procedimento principale. Come riconosce essa stessa nelle sue osservazioni scritte, tale carattere non vincolante non può tuttavia essere ricavato direttamente dalla giurisprudenza della Corte ( ).

79. Anche la sentenza Commissione/Paesi Bassi ( ), richiamata dalla ricorrente nel procedimento principale, non sembra offrire alcun elemento a sostegno di suddetta tesi. In tale sentenza, la Corte ha constatato che il Regno dei Paesi Bassi era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 93/13, in quanto aveva omesso di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per la completa trasposizione nel diritto olandese degli artt. 4, n. 2, e 5 della direttiva ( ). La Corte ha sostenuto in concreto la tesi che le disposizioni di diritto civile di cui trattasi del codice civile olandese non presentano la necessaria chiarezza per realizzare gli obiettivi della direttiva ( ). La Corte ha condiviso al riguardo la tesi dell’avvocato generale Tizzano, il quale, nelle sue conclusioni, aveva contestato, inter alia, il fatto che allo stato allora vigente del diritto civile olandese, restava intatta la possibilità per il professionista di impedire al consumatore di chiedere l’annullamento di clausole contrattuali oscure o ambigue aventi ad oggetto prestazioni essenziali ( ). L’avvocato generale aveva rilevato che l’esclusione delle clausole aventi ad oggetto prestazioni essenziali dalla disciplina olandese sulle condizioni generali costituiva una sostanziale limitazione del campo d’applicazione della direttiva ( ).

80. Tale sentenza è, a mio avviso, irrilevante per la soluzione della questione se l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 sia una norma vincolante, in quanto essa verte esclusivamente sull’attuazione a livello nazionale del principio di trasparenza sancito negli artt. 4, n. 2, e 5, della direttiva e quindi solo su un aspetto della disciplina di cui all’art. 4, n. 2. La stessa ricorrente nel procedimento principale ammette che la Corte ha rinunciato a pronunciarsi in merito ad ulteriori aspetti di tale disciplina ( ). Da tale sentenza non è dunque dato ricavare alcuna indicazione sulla natura giuridica di tale disposizione. Occorre inoltre sottolineare che la causa alla base della sentenza, come affermato correttamente dall’avvocato generale Tizzano, riguardava il caso di una limitazione a scapito del consumatore dell’ambito di applicazione della direttiva 93/13 non conforme alla medesima, mentre la presente causa verte sull’estensione della portata del controllo sostanziale a favore del consumatore, cosa che è manifestamente conforme all’obiettivo della direttiva nonché al principio dell’armonizzazione minima, consistente nel garantire al consumatore un livello di protezione il più elevato possibile ( ). Una limitazione dell’ambito di applicazione della direttiva mediante la sua non corretta trasposizione significa invece una riduzione dello standard minimo di tutela fissato dal diritto comunitario. Poiché sia la situazione di partenza sia la problematica sono in linea di principio diverse, un paragone fra le due cause è precluso.

81. Infruttuoso risulta anche il tentativo della ricorrente nel procedimento principale di trarre dalla sentenza Commissione/Spagna ( ) conclusioni a sostegno della propria tesi. Oggetto della causa alla base di tale sentenza era un inadempimento del Regno di Spagna per non corretta trasposizione degli artt. 5 e 6, n. 2, della direttiva 93/13 nel proprio diritto nazionale. È pur vero che la Corte ha affermato che la regola di interpretazione sancita nell’art. 5, n. 3, della direttiva costituisce una regola normativa e vincolante, che conferisce diritti ai consumatori e contribuisce a definire il risultato perseguito da tale direttiva ( ); da tale affermazione non è tuttavia dato ricavare alcuna conclusione in merito alla natura giuridica della disposizione contenuta nell’art. 4, n. 2, la quale possiede in tal senso un contenuto normativo diverso.

82. La ricorrente nel procedimento principale invoca inoltre la genesi storica della direttiva 93/13, la quale dimostrerebbe, a suo avviso, che il legislatore comunitario ha inteso porre dei limiti a livello comunitario al controllo giudiziario del carattere abusivo delle clausole contrattuali. Ciò è effettivamente corretto, come illustrato in precedenza nell’ambito di un’esegesi storica dell’art. 4, n. 2 ( ), ma non costituisce, da solo, una prova a sostegno della tesi che il legislatore comunitario ha inteso impedire ad ogni costo agli Stati membri di adottare, sul fondamento dell’art. 8, disposizioni più severe che estendono la portata del controllo giudiziario sostanziale. L’esegesi storica non sembra fornire una risposta chiara alla questione del rapporto fra gli artt. 4, n. 2, e 8 della direttiva.

83. Quanto al riferimento alle iniziative finora intraprese dalla Commissione ( ) al fine di rivedere l’acquis comunitario relativo ai consumatori, occorre osservare che esse, già dal punto di vista della metodologia del diritto, non sono idonee a fornire elementi a sostegno di un’interpretazione della direttiva 93/13, in quanto hanno esclusivamente ad oggetto una proposta per un’altra disposizione comunitaria che, in definitiva, non è ancora entrata in vigore. A prescindere dal fatto che i documenti indicati non costituiscono materiale relativo alla direttiva 93/13, occorre rammentare che la Commissione ha solo un diritto di iniziativa e dunque la facoltà di ritirare le proprie proposte. Tali proposte possono inoltre subire numerose modifiche da parte del Consiglio e del Parlamento durante il procedimento legislativo, cosicché esse possono essere utilizzate solo limitatamente quale ausilio interpretativo ( ). Di conseguenza, esse non vengono in considerazione, nel caso presente, né per un’esegesi storica né per un’esegesi sistematica dell’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13. Ciò vale segnatamente, come ha affermato la Commissione stessa in udienza – in risposta ai quesiti della Corte concernenti l’interpretazione delle corrispondenti disposizioni che succedono al medesimo articolo nonché in relazione al nuovo principio dell’armonizzazione integrale ( ) –, anche per la sua proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sui diritti dei consumatori, la quale si trova attualmente ancora nella fase di verifica da parte degli organi legislativi della Comunità.

84. Alla luce delle suesposte considerazioni, l’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13 non può essere qualificato quale norma imperativa, la quale potrebbe impedire ad uno Stato membro di avvalersi dell’art. 8 della direttiva al fine di adottare disposizioni che estendono la portata del controllo sostanziale anche ad altri elementi del contratto, come l’oggetto principale del medesimo o la perequazione del rapporto qualità‑prezzo.

ii) Armonizzazione minima

85. In tale contesto, occorre considerare che un’estensione illimitata dell’ambito del controllo fondata sull’art. 8 della direttiva 93/13 potrebbe in definitiva svuotare di contenuto l’autonomia privata, tutelata nell’art. 4, n. 2. D’altra parte, l’osservanza di tale disposizione non deve essere fine a se stessa. Piuttosto, essa deve essere considerata nel contesto degli obiettivi della direttiva, tenendo conto del grado di armonizzazione finora raggiunto nel settore della tutela dei consumatori.

86. La direttiva 93/13 è intesa ad assicurare negli Stati membri della Comunità una tutela minima comune a fronte di clausole abusive contenute nei contratti stipulati con i consumatori. Tale obiettivo deve essere conseguito, secondo il dodicesimo ‘considerando’, attraverso un’armonizzazione parziale delle disposizioni nazionali nel settore della tutela dei consumatori ( ). Espressione normativa essenziale del principio di una mera armonizzazione minima, alla base della direttiva 93/13, è l’autorizzazione contenuta nell’art. 8, la quale consente agli Stati membri di mantenere o di adottare, nei loro ordinamenti giuridici nazionali, disposizioni che assicurano una tutela che oltrepassa lo standard minimo sancito nella direttiva ( ). Come emerge dal dodicesimo ‘considerando’, occorre lasciare agli Stati membri la possibilità di garantire un più elevato livello di protezione per il consumatore mediante disposizioni nazionali più severe di quelle della direttiva in questione. Tale principio di armonizzazione minima conferisce agli Stati membri un considerevole margine di discrezionalità. Da tale disposizione si può al contempo dedurre, a contrario, che una deroga per difetto, ossia un livello di tutela dei consumatori al di sotto degli obiettivi della direttiva, non sarebbe compatibile con i principi della medesima.

c) Conclusione

87. Alla luce del fatto che la direttiva 93/13 prevede solo un’armonizzazione minima, la stessa non osterebbe, in linea di principio, ad un’estensione, voluta dagli Stati membri, del controllo sostanziale ad altri elementi contrattuali come l’oggetto principale del contratto o la perequazione del rapporto qualità‑prezzo, tanto più che a tale misura è connesso un più elevato livello di protezione dei consumatori ( ).

2. Sulla terza questione

88. Il diritto comunitario pone tuttavia dei limiti ad un’apertura a favore di uno standard nazionale di tutela più elevato. A prescindere dalla questione se le disposizioni nazionali riguardino fattispecie che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva, gli Stati membri devono osservare i limiti generali posti dal diritto comunitario. Le loro disposizioni nazionali non possono essere contrarie al Trattato CE e alle libertà fondamentali oppure al diritto comunitario derivato ( ). A ciò si riferisce espressamente l’art. 8 della direttiva 93/13, quando esige che le disposizioni adottate dagli Stati membri devono essere «compatibili con il trattato». È questo l’oggetto della terza questione.

a) Valutazione giuridica alla luce degli obiettivi comunitari

89. Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se un controllo giudiziario, strutturato conformemente ai precetti della direttiva, del carattere abusivo di clausole contenute in contratti conclusi con i consumatori, le quali sono formulate in modo chiaro e comprensibile e disciplinano l’oggetto principale del contratto e la perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro, sia compatibile con gli artt. 2 CE, 3, n. 1, lett. g), CE, e 4, n. 1, CE. La questione pregiudiziale è dunque intesa a far precisare dalla Corte se dal diritto primario risultino ulteriori limiti ad uno standard nazionale di tutela più elevato, come previsto nell’ordinamento giuridico spagnolo. Le disposizioni indicate dal giudice del rinvio riguardano i principi del mercato comune, della libera concorrenza e della libera economia di mercato.

90. Indicazioni utili in merito all’applicabilità di tali disposizioni quale parametro per la compatibilità con il diritto comunitario dell’azione degli Stati membri sono ricavabili dalla sentenza Echirolles Distribution ( ).

91. Come chiarito dalla Corte in tale sentenza, gli artt. 4 CE, 98 CE, e 99 CE – allorché essi si riferiscono ad una politica economica che deve essere conforme al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza –, si limitano a definire obiettivi generali, cosicché essi devono essere letti solo in relazione alle norme del Trattato destinate rispettivamente ad attuare tali obiettivi ( ). Ne consegue che essi rivestono sostanzialmente il carattere di regole programmatiche aventi natura di politica organizzativa ( ). Secondo la Corte, essi non sono pertanto norme che sanciscono a carico degli Stati membri obblighi chiari ed incondizionati che possano essere fatti valere dai singoli dinanzi ai giudici nazionali. Il summenzionato principio costituirebbe piuttosto, a suo avviso, un principio generale che richiede, per la sua applicazione, complesse valutazioni di carattere economico che competono al legislatore o all’amministrazione nazionale ( ).

92. Quest’ultima affermazione si fonda, non da ultimo, sulla circostanza che gli Stati membri, in assenza di una politica economica comune ispirata, ad esempio, alla politica commerciale comune o alla politica agraria nell’ambito dell’unione monetaria ed economica, conservano la competenza e la responsabilità per la loro politica economica generale, ma devono, attraverso il coordinamento, indirizzarla in maniera tale da contribuire alla realizzazione degli obiettivi della Comunità ai sensi dell’art. 2 CE ( ).

93. Alla luce dell’indeterminatezza giuridica di tali regole programmatiche, nonché del persistere di una competenza autonoma degli Stati membri in materia di politica economica, è escluso, in linea di principio, esaminare la compatibilità con il diritto comunitario degli atti di trasposizione degli Stati membri utilizzando come parametro le citate disposizioni di diritto primario. Conformemente alla summenzionata giurisprudenza verrebbe invece in considerazione, in teoria, un controllo di legittimità sulla scorta delle disposizioni del Trattato destinate ad attuare gli artt. 2 CE, 3, n. 1, lett. g), CE e 4, n. 1, CE. È vero che nella questione pregiudiziale non è ravvisabile esplicitamente una corrispondente domanda concernente l’interpretazione di tali disposizioni del Trattato; il giudice a quo fa tuttavia riferimento in generale, nella sua ordinanza di rinvio, ai principi della libera economia di mercato e della libera concorrenza. Si deve rammentare, a questo proposito, che spetta alla Corte fornire al giudice nazionale tutti gli elementi d’interpretazione del diritto comunitario che possano essere utili per la soluzione della causa di cui è investito, indipendentemente dal fatto che tale giudice vi abbia fatto o meno riferimento nella formulazione delle sue questioni ( ).

b) Valutazione giuridica sulla scorta delle norme di attuazione

i) Le regole di concorrenza

94. Come riconosciuto dalla Corte, le disposizioni comunitarie in materia di concorrenza sono intese al rispetto dei principi di cui agli artt. 2 CE e 3 CE, nonché al conseguimento degli obiettivi ivi menzionati ( ). L’obiettivo sancito all’art. 3, n. 1, lett. g), CE, consistente nell’instaurazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno, viene attuato mediante l’applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE. Tali disposizioni del Trattato rappresentano un’attuazione degli obiettivi menzionati agli artt. 2 CE e 3 CE ( ) e possono pertanto essere utilizzate quale parametro per gli atti di trasposizione degli Stati membri.

95. Un’applicazione alla causa principale delle disposizioni sulla concorrenza valide per gli Stati membri nel settore degli aiuti di Stato ai sensi degli artt. 87 e segg. CE, è esclusa a priori, in quanto questi ultimi non sono oggetto del rinvio pregiudiziale. Non viene parimenti in considerazione un’applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE, in quanto essi non sono indirizzati agli Stati membri bensì alle imprese. Entrambe le disposizioni riguardano, di per sé, esclusivamente la condotta delle imprese e non le disposizioni legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri. La Corte ha nondimeno affermato, con una giurisprudenza costante, che gli Stati membri non possono, sulla base degli artt. 81 CE e 82 CE in combinato disposto con l’art. 10 CE, adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, che possano rendere praticamente inefficaci le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese ( ). Tale caso ricorre, secondo la medesima giurisprudenza, qualora uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l’art. 81, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico, delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica ( ).

96. Nulla indica tuttavia che tali presupposti ricorrano nella causa principale. Le disposizioni nazionali controverse non sembrano pertanto contrarie all’art. 81 CE in combinato disposto con l’art. 10 CE.

97. Lo stesso vale in relazione ad un’eventuale applicazione dell’art. 82 CE in combinato disposto con l’art. 10 CE. Da un lato, l’art. 82, lett. a), CE prevede il divieto dello sfruttamento abusivo di una posizione dominante attraverso l’imposizione di prezzi d’acquisto, di vendita od altre condizioni di transazione non eque. Dall’altro, l’art. 3, n. 2, ultima frase, del regolamento 1/2003 ( ), stabilisce che tale regolamento non impedisce agli Stati membri di adottare o applicare nel loro territorio norme nazionali più rigorose che vietino o sanzionino le condotte unilaterali delle imprese. Dalle disposizioni in materia di concorrenza non è dunque dato ricavare che cosa vieterebbe categoricamente interventi delle autorità nell’autonomia privata per motivi legati alla tutela dei consumatori e per assicurare il rispetto dell’equilibrio economico fra prestazione e controprestazione.

98. Non sono pertanto ravvisabili elementi a sostegno di un’incompatibilità con le norme sulla concorrenza delle disposizioni nazionali controverse.

ii) Libertà fondamentali

99. Una concorrenza non falsata nel mercato interno, sancita quale obiettivo del Trattato all’art. 3, n. 1, lett. g), CE, presuppone inoltre, per definizione, una realizzazione il più estesa possibile delle libertà fondamentali ( ). Per questo motivo occorre verificare in prosieguo la compatibilità con le libertà fondamentali delle disposizioni nazionali controverse. Tali libertà si applicano, nel caso di un’armonizzazione minima, qualora le disposizioni nazionali limitino la libera circolazione nel mercato interno al di là del parametro di tutela minima ( ).

100. Nel caso presente, viene in considerazione un’applicazione delle disposizioni del diritto primario concernenti la libera prestazione dei servizi. Secondo giurisprudenza costante, la nozione di «restrizioni» ai sensi dell’art. 49 CE riguarda le misure che vietano, ostacolano o scoraggiano l’esercizio della libera prestazione dei servizi ( ).

101. Per stabilire se una misura applicabile indistintamente, quale l’estensione del controllo sostanziale all’oggetto principale di un contratto o al rapporto qualità‑prezzo, rientri in tale nozione, è necessario porsi nell’ottica sia di un prestatore di servizi stabilito in Spagna, sia di un prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro, nel quale sono in vigore disposizioni meno severe, in quanto, a seconda della rispettiva fattispecie, possono risultare, secondo la giurisprudenza della Corte, conseguenze giuridiche diverse.

102. Secondo la giurisprudenza, infatti, una normativa di uno Stato membro non costituisce una restrizione ai sensi del Trattato CE per il solo fatto che altri Stati membri applichino disposizioni meno severe o economicamente più interessanti ai prestatori di servizi simili stabiliti sul loro territorio ( ). Di conseguenza, i prestatori di servizi spagnoli non possono far valere una violazione della libertà fondamentale sancita nell’art. 49 CE solo adducendo che essi sono eventualmente assoggettati ad una legislazione più severa rispetto ai prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri.

103. Peraltro, tale circostanza, come correttamente affermato dalla Commissione, costituisce la conseguenza logica di un’armonizzazione minima. Inoltre, il legislatore comunitario, secondo il dodicesimo ‘considerando’ della direttiva 93/13, nel quale viene fatto riferimento al grado di armonizzazione allora possibile e viene al contempo rafforzato il diritto degli Stati membri di adottare disposizioni nazionali più severe, parte manifestamente dal presupposto della persistenza di normative nazionali diverse.

104. Per contro, la nozione di restrizione comprende le misure adottate da uno Stato membro che, per quanto indistintamente applicabili, interessano l’accesso al mercato delle imprese di altri Stati membri, ostacolando in tal modo il commercio intracomunitario ( ). Secondo tale giurisprudenza rileva dunque accertare come la disposizione nazionale controversa si ripercuota sui prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri.

105. Non si può escludere, in linea di principio, che un ampio controllo giudiziario sostanziale delle clausole contrattuali, il quale ecceda l’ambito fissato dall’art. 4, n. 2, della direttiva 93/13, possa esplicare un effetto dissuasivo su prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri, nei quali un siffatto controllo sostanziale non ha luogo. Qualora in tal modo venga scoraggiato l’esercizio della libera prestazione dei servizi, si potrebbe partire dal presupposto di una restrizione della libera prestazione dei servizi secondo la menzionata definizione. Una siffatta restrizione potrebbe nondimeno essere giustificata da ragioni imperative di interesse generale, fra le quali rientra la protezione dei consumatori ( ), nella misura in cui essa sia altresì conforme al principio di proporzionalità.

106. Qualora, tuttavia, prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri concludano accordi contrattuali con consumatori domiciliati in Spagna e, in forza delle pertinenti norme sui conflitti di legge ( ), siano eventualmente assoggettati ad una legislazione più severa di quella vigente nel loro Stato di residenza, in ciò non è assolutamente ravvisabile una situazione contraria al diritto comunitario. Come la Corte ha più volte sottolineato, il fatto che uno Stato membro imponga norme meno severe di quelle imposte da un altro Stato membro non significa che queste ultime siano sproporzionate e perciò incompatibili con il diritto comunitario ( ).

107. Infine, niente indica che la disciplina spagnola in questione colpisca i prestatori di servizi provenienti da altri Stati membri in misura maggiore rispetto ai prestatori nazionali e rivesta dunque carattere discriminatorio.

108. Di conseguenza, non è ravvisabile una violazione delle libertà fondamentali.

c) Conclusione

109. Alla luce di quanto precede, ritengo che non sia ravvisabile alcun elemento a sostegno di un’incompatibilità con le regole di concorrenza ovvero con le libertà fondamentali delle disposizioni nazionali controverse.

110. È pertanto compatibile con gli artt. 2, CE, 3, n. 1, lett. g), CE e 4, n. 1, CE, un’interpretazione degli artt. 8 e 4, n. 2, della direttiva nel senso che ad uno Stato membro è consentito compiere un controllo giudiziario del carattere abusivo di clausole contenute in contratti stipulati con i consumatori, le quali sono formulate in modo chiaro e comprensibile e disciplinano l’oggetto principale del contratto e la perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro.

VII – Conclusione

111. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal Supremo:

1) Il combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 8 della direttiva 5 aprile 1993, 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, non osta ad una normativa nazionale, la quale preveda un controllo del carattere abusivo di clausole che vertono «sulla definizione dell’oggetto principale del contratto» ovvero «sulla perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro» neanche qualora tali clausole siano formulate in modo chiaro e comprensibile.

2) È compatibile con gli artt. 2 CE, 3, n. 1, lett. g), CE e 4, n. 1, CE, un’interpretazione degli artt. 8 e 4, n. 2, della direttiva nel senso che ad uno Stato membro è consentito compiere un controllo giudiziario del carattere abusivo di clausole contenute in contratti stipulati con i consumatori, le quali sono formulate in modo chiaro e comprensibile e disciplinano l’oggetto principale del contratto e la perequazione tra il prezzo e la remunerazione, da un lato, e i servizi o i beni che devono essere forniti in cambio, dall’altro.