Conclusioni dell'avvocato generale Fennelly del 5 febbraio 1998. - Commissione delle Comunità europee contro Consiglio dell'Unione europea. - Atto del Consiglio - Azione comune relativa al regime di transito aeroportuale - Base giuridica. - Causa C-170/96.



raccolta della giurisprudenza 1998 pagina I-02763



Conclusioni dell avvocato generale

1 Nel presente ricorso d'annullamento ex art. 173 del Trattato che istituisce la Comunità europea (in prosieguo: il «Trattato» oppure il «Trattato CE») la Corte è invitata per la prima volta ad esaminare la legittimità di un atto del Consiglio, il quale risulta adottato in base al titolo VI del Trattato sull'Unione europea (in prosieguo: il «titolo VI»). Il ricorso, che si riferisce ad un'azione comune del Consiglio concernente i visti di transito aeroportuale, solleva inevitabilmente anche la questione se la Corte sia competente a decidere una simile controversia.

I - L'atto controverso

2 L'art. 7 A del Trattato CE, originariamente inserito dall'art. 13 dell'Atto unico europeo, dispone l'instaurazione progressiva del mercato interno conformemente ad un certo numero di disposizioni ivi elencate; il mercato interno viene definito come comprendente «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del presente Trattato». Successivamente all'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, la Commissione sottoponeva al Consiglio, in data 10 dicembre 1993, due proposte in materia, concernenti l'ingresso e la circolazione di cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri (1). La prima era una proposta di decisione, basata sull'art. K.3 del Trattato sull'Unione europea, che stabilisce la convenzione sull'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri; la seconda era una proposta che, salvo talune modifiche, è diventata il regolamento (CE) del Consiglio 25 settembre 1995, n. 2317, che determina i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri (2) (in prosieguo: il «regolamento n. 2317/95»). La proposta decisione relativa alla convenzione non è stata adottata.

3 Ancorché compresi nella proposta di regolamento della Commissione, i visti di transito aeroportuale sono stati espressamente esclusi dall'ambito del regolamento n. 2317/95. Oggetto del presente ricorso è l'azione comune del 4 marzo 1996, adottata dal Consiglio sulla base dell'art. K.3 del Trattato sull'Unione europea e relativa al regime di transito aeroportuale (3) (in prosieguo: l'«azione comune»), la quale si fonda sull'iniziativa della Presidenza francese del Consiglio del febbraio 1995.

4 L'art. 1 definisce «visto di transito aeroportuale» (in prosieguo: «VTA»), «l'autorizzazione cui sono assoggettati i cittadini di taluni paesi terzi per transitare attraverso la zona internazionale degli aeroporti degli Stati membri, in deroga al principio di libero transito stabilito dall'allegato 9 della convenzione di Chicago sul trasporto aereo internazionale». Secondo l'art. 2, nn. 1 e 2, i VTA sono rilasciati dai servizi consolari degli Stati membri in base ai presupposti stabiliti da ciascuno Stato membro, «fatta salva l'adozione, da parte del Consiglio, di criteri relativi all'istruzione ed al rilascio dei visti» (4). L'art. 2, n. 3 dispone che, a partire dall'entrata in vigore del regolamento (CE) del Consiglio 29 maggio 1995, n. 1683, che istituisce un modello uniforme per i visti (5) (in prosieguo: il «regolamento sul modello uniforme»), gli Stati membri debbono conformarsi a detto regolamento quando rilasciano i VTA.

5 L'art. 3 impone agli Stati membri di richiedere un VTA ai cittadini dei paesi terzi enumerati nell'elenco qualora essi non siano già titolari di un visto di ingresso o di transito. Gli Stati membri possono esonerare talune categorie di persone dall'obbligo del visto, «segnatamente (...) i membri dell'equipaggio degli aerei e delle navi; i titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizio; i titolari di titoli di soggiorno o di documenti d'effetto equivalente rilasciati da uno Stato membro; i titolari di visti rilasciati da uno Stato membro o da uno Stato parte dell'accordo sullo Spazio economico europeo». Gli Stati membri sono liberi di decidere se richiedere un VTA ai cittadini dei paesi terzi non contemplati nell'elenco e di definire il regime di transito aeroportuale applicabile agli apolidi e ai rifugiati (artt. 5 e 6). Gli artt. 7, 8 e 10 riguardano la comunicazione delle misure nazionali agli altri Stati membri ed al Consiglio e la loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, l'obbligo di compilare una relazione e l'entrata in vigore dell'azione comune (1_ ottobre 1996 per dodici Stati membri e 1_ ottobre 1997 per Danimarca, Finlandia e Svezia), mentre l'art. 9 stabilisce che l'azione comune «non osta ad un'armonizzazione più approfondita, tra taluni Stati membri in materia di transito aeroportuale, la cui portata potrebbe estendersi oltre l'elenco comune che figura in allegato». L'allegato dell'azione comune enumera i dieci paesi terzi (6) i cui cittadini devono essere in possesso di un VTA.

6 Con ricorso depositato in cancelleria in data 15 maggio 1996, la Commissione ha chiesto alla Corte di annullare l'azione comune e di condannare il Consiglio alle spese. Il Parlamento Europeo è intervenuto a sostegno della Commissione, mentre il Regno di Danimarca, la Repubblica francese ed il Regno Unito di Gran Bretagna e dell'Irlanda del Nord sono intervenuti a sostegno del Consiglio.

II - Analisi

a) Sulla competenza della Corte

7 Il Regno Unito sostiene che il ricorso è «manifestamente irricevibile» dal momento che tende all'annullamento di un provvedimento adottato, secondo il suo titolo, in base all'art. K.3 del Trattato sull'Unione europea, laddove la competenza della Corte è limitata al sindacato su «provvedimenti la cui base giuridica sia un articolo del Trattato CE». Il Consiglio e gli altri Stati membri hanno invece riconosciuto la competenza della Corte, ma la questione merita attenzione, posto che prospetta per la prima volta il rapporto tra l'esercizio delle competenze della Corte in base al Trattato CE e l'adozione di un atto in base a disposizioni del Trattato sull'Unione europea, che sono accuratamente sottratte al suo sindacato. In questo caso credo che la questione possa essere risolta sulla base della giurisprudenza esistente e alla luce delle disposizioni degli artt. L e M del Trattato sull'Unione europea.

8 L'art. L, lett. c), dispone infatti che «(le) disposizioni del Trattato che istituisce la Comunità europea (...) relative alla competenza della Corte di giustizia (...) ed all'esercizio di questa competenza si applicano (...) agli (...) articoli da L a S» del Trattato sull'Unione europea. L'art. M stabilisce che, fatte salve le disposizioni del Trattato sull'Unione europea che modificano espressamente i Trattati comunitari, «nessuna disposizione del [Trattato sull'Unione europea] pregiudica i trattati che istituiscono le Comunità europee né i trattati e atti successivi che li hanno modificati o completati». Il potere di controllo giurisdizionale di cui gode la Corte in base alle norme sulla competenza contenute in ciascuno dei Trattati comunitari viene esteso dall'art. L in combinato disposto con l'art. M, così da assicurare il rispetto delle disposizioni di tali Trattati. La Corte deve pertanto essere in grado di stabilire se niente nel «presente trattato», cioè nel Trattato sull'Unione europea, e negli atti adottati in base ad esso «pregiudichi» i Trattati comunitari. Invero, a mio parere, l'art. M è stato inserito nel Trattato sull'Unione europea col preciso scopo di garantire che, nell'esercizio delle proprie competenze in base ai titoli V e VI di tale Trattato, il Consiglio e gli Stati membri non invadano le competenze attribuite alle Comunità in base ai rispettivi Trattati istitutivi e di modifica.

9 A mio avviso, dall'art. M deriva che, per quanto chiare ed univoche esse possano essere, le disposizioni del titolo VI non possono essere applicate in maniera da restringere in qualunque modo l'ambito delle disposizioni del Trattato CE, interpretate in conformità ai normali canoni ermeneutici del diritto comunitario. In particolar modo, non condivido la tesi della Danimarca secondo cui l'ambito di applicazione di ognuna delle disposizioni pertinenti avrebbe «confini mutevoli», almeno in quanto ciò può implicare che il Consiglio abbia un potere discrezionale di ricorrere all'art. K.3 anche quando sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 100 C del Trattato.

10 La successiva questione che si pone è la misura nella quale la Corte, nell'esaminare un ricorso di annullamento come il presente e, più specificamente, nel valutarne la ricevibilità, possa prendere in considerazione il contenuto e la portata dell'atto controverso, nonostante i limiti imposti al suo potere di interpretazione. La Commissione si è fondata sulla clausola contenuta nell'art. K.1, secondo cui l'esercizio delle competenze dell'Unione in base a tale disposizione fa «salve le competenze della Comunità europea»; il Consiglio ha espressamente invitato la Corte, come aveva fatto nella causa Parlamento/Consiglio (7), ad adottare una «lettura comparativa» delle disposizioni dei rispettivi Trattati, mentre il Regno Unito ha sostenuto che «il controllo relativo ai [titolari di VTA] tende manifestamente a un obiettivo che rientra nel tenore dell'art. K.1 del TUE». A mio parere, la Corte non può statuire in maniera vincolante su alcuna di tali questioni. Una declaratoria di illegittimità dell'atto controverso può basarsi soltanto sulla violazione dell'art. M (interpretato unitamente alla pertinente disposizione di un Trattato comunitario o ad un principio di diritto comunitario). L'adozione di una lettura comparativa implicherebbe una competenza diretta ed effettiva ad interpretare il titolo VI di cui la Corte è priva. Né potrebbe la Corte individuare in maniera vincolante l'obiettivo dell'art. K.1 del Trattato sull'Unione europea; nella sentenza Grau Gomis e a., in cui è stata dichiarata irricevibile una domanda di pronuncia pregiudiziale chiaramente intesa ad ottenere una pronuncia sugli obblighi degli Stati membri in base all'art. B del Trattato sull'Unione europea, la Corte ha statuito che, ai sensi dell'art. L, essa «è manifestamente incompetente a pronunciarsi sull'interpretazione del detto articolo» (8).

11 Siffatte limitazioni della competenza della Corte, tuttavia, non la privano del potere di esaminare il contenuto dell'atto controverso ai fini del presente ricorso. La situazione è, entro certi limiti, analoga a quella che si presentava nella causa Hurd, in cui la Corte doveva decidere, tra l'altro, se, nell'interpretare le disposizioni dell'art. 3 dell'Atto 22 gennaio 1972, relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti dei Trattati (in prosieguo: l'«Atto di adesione del 1972»), essa fosse competente, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE e dell'art. 150 del Trattato CEEA, ad interpretare lo Statuto della Scuola europea, il protocollo concernente la creazione di Scuole europee e talune disposizioni adottate in forza di questi ultimi. L'art. 3 dell'Atto di adesione del 1972 dispone che i nuovi Stati membri «si impegnano ad aderire (...) a ogni altro accordo concluso dagli Stati membri originari relativo al funzionamento delle Comunità o che sia connesso alla loro azione». Osservando che le disposizioni concernenti le Scuole europee non costituivano né disposizioni del Trattato, né atti delle istituzioni, la Corte ha statuito di non essere competente ad interpretare tali disposizioni in via pregiudiziale. Cionondimeno, in forza della propria competenza ad interpretare l'art. 3, essa era legittimata ad «interpretare gli atti considerati da tale norma al solo fine di determinare l'ambito di applicazione della stessa, ma non al fine di definire gli obblighi che ne derivano agli Stati membri» (9). Del pari, ritengo che la Corte possa interpretare atti che risultano adottati in base al titolo VI del Trattato sull'Unione europea, al fine di determinare se essi riguardino o no materie che rientrano piuttosto nell'ambito di competenza della Comunità stabilito dall'art. M. Così facendo, la Corte non interpreta disposizioni del Trattato sull'Unione europea che esulano dalla sua competenza e neppure si pronuncia sulla validità degli atti adottati in base ad esse. Essa esamina tali atti soltanto sotto il profilo del loro rapporto con i Trattati comunitari, per i quali la competenza della Corte è incontestabile.

12 La competenza della Corte ad esaminare il presente ricorso d'annullamento non è, a mio parere, dubbia né pregiudicata dal fatto che l'atto controverso è stato dichiaratamente adottato ai sensi del titolo VI del Trattato sull'Unione europea. La Commissione sostiene, in effetti, che, sebbene apparentemente adottato nel contesto del Trattato sull'Unione europea, tale atto configura, in realtà, esercizio, da parte del Consiglio, di una competenza della Comunità ai sensi dell'art. 100 C del Trattato CE. Due principi generali emergono dalla giurisprudenza. In primo luogo, né gli Stati membri, né le istituzioni della Comunità possono adottare, al di fuori del contesto comunitario, atti relativi a una materia rientrante nella competenza esclusiva della Comunità. In secondo luogo, nel suo sindacato giurisdizionale su tali atti la Corte adotta quella che l'avvocato generale Jacobs ha definito una «impostazione funzionale» (10), preferendo esaminarne il contenuto e gli effetti piuttosto che la forma.

13 Questa linea giurisprudenziale comincia con la sentenza Commissione/Consiglio (11) (in prosieguo: la «sentenza AETS») , che riguarda una deliberazione del Consiglio che coordinava l'atteggiamento degli Stati membri nei negoziati relativi all'Accordo europeo sui trasporti su strada, sotto gli auspici della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni unite. La Corte, dopo aver esaminato la competenza della Comunità nella sua fase di sviluppo dell'epoca, ha osservato che essa escludeva «qualsiasi competenza concorrente degli Stati membri, dato che qualsiasi iniziativa presa fuori dall'ambito delle istituzioni comuni si deve ritenere incompatibile con l'unicità del mercato comune e con l'applicazione uniforme del diritto comunitario» (12). Essa ha respinto la tesi del Consiglio secondo cui dalla concertazione politica «non sarebbe stato imposto alcun obbligo, né sarebbe stata modificata alcuna situazione giuridica», poiché, «a norma dell'art. 173, la Corte esercita il sindacato di legittimità (...) su qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni (...) che miri a produrre effetti giuridici» (13). L'atto di cui trattavasi, ai fini della ricevibilità del ricorso, è stato considerato come un atto del Consiglio.

14 Ragionamento analogo è stato applicato dalla Corte a proposito della ricevibilità del ricorso d'annullamento proposto dal Parlamento contro il Consiglio nella causa «Bangladesh I», in cui, viceversa, era in discussione un atto degli Stati membri (14). In quel caso l'atto controverso era una decisione adottata nel corso di una sessione del Consiglio al fine di concedere un aiuto speciale al Bangladesh in seguito ad un violento ciclone che aveva colpito quel paese nell'aprile 1991; la decisione, successivamente resa nota in un comunicato stampa del Consiglio, veniva descritta come adottata dagli «Stati membri riuniti in sede di Consiglio». Il Parlamento ha sostenuto che la decisione costituiva, dal punto di vista giuridico, una decisione del Consiglio. La Corte ha dapprima rilevato che gli «atti adottati dai rappresentanti degli Stati membri che agiscono non in qualità di membri del Consiglio, ma in qualità di rappresentanti dei loro governi, e che esercitano in tal modo collettivamente i poteri degli Stati membri, non sono soggetti al sindacato di legittimità esercitato dalla Corte». Essa ha aggiunto che «è indifferente in proposito che un atto del genere sia intitolato "atto degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio" oppure "atto dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio"». Tuttavia, la Corte ha richiamato la sua pronuncia nella causa AETS, secondo cui «sono impugnabili con ricorso d'annullamento tutti i provvedimenti, di qualsivoglia natura e forma, adottati dalle istituzioni e miranti a produrre effetti giuridici», ed ha continuato rilevando che:

«il fatto che un atto venga qualificato "decisione degli Stati membri" non basta perché esso esuli dal sindacato di legittimità istituito dall'art. 173 del Trattato. Perché ciò accada, è inoltre necessario accertare che l'atto in parola, considerati il suo contenuto e il complesso delle circostanze in cui è stato adottato, non costituisca in effetti una decisione del Consiglio.

Ne consegue che la valutazione della ricevibilità del ricorso è legata a quella degli addebiti mossi all'atto controverso» (15).

15 La Corte ha adottato una posizione simile nella causa «Fondo europeo per lo sviluppo», in cui l'atto controverso, al pari dell'azione comune contestata nel presente procedimento, era stato indubbiamente adottato dal Consiglio (16); come nella fattispecie, il Consiglio sosteneva di aver agito al di fuori del contesto del Trattato. La Corte ha statuito che un ricorso ex art. 173 «contro un atto di un'istituzione diretto a produrre effetti giuridici è ricevibile indipendentemente dalla questione se l'atto sia stato adottato dall'istituzione ai sensi delle disposizioni del Trattato» (17). Concedere agli atti che risultano adottati in base al titolo VI l'immunità dal controllo di legittimità in ragione soltanto della loro denominazione sarebbe, secondo me, contrario al ragionamento seguito dalla Corte in tali sentenze e priverebbe l'art. M del suo effetto utile.

16 Stabilendo che la Corte «esercita un controllo di legittimità (...) sugli atti del Consiglio», l'art. 173 ha manifestamente inteso attribuire alla Corte competenza soltanto relativamente agli atti del Consiglio adottati nell'ambito del Trattato. Tuttavia, al fine di esercitare detta competenza, la Corte, a mio parere, non ha semplicemente il potere, bensì l'obbligo, ai sensi dell'art. 164 del Trattato, di stabilire se l'atto controverso del Consiglio rientri o meno nell'ambito del Trattato.

17 Le parti sono concordi nel ritenere che l'azione comune costituisca un atto vincolante diretto a produrre effetti giuridici. Secondo me, il richiamo del Consiglio all'art. J.3, n. 4, del titolo V al fine di illustrare tale punto di vista è lungi dall'essere decisivo, posto che tale disposizione, secondo il suo tenore, riguarda solo l'«azione comune nei settori che rientrano nella politica estera e di sicurezza». D'altro canto, qualora l'atto controverso fosse stato adottato sulla base dell'art. 100 C, n. 1, - come, secondo la Commissione, avrebbe dovuto esserlo - si dovrebbe considerare che i termini in cui esso è redatto non lasciano alcun dubbio quanto all'intenzione di creare obblighi vincolanti. Aggiungo che, comunque, la Corte non potrebbe, in tali circostanze, andare oltre un controllo diretto a stabilire, prima facie, la natura dell'atto; in sede di ricevibilità, per esempio, essa non potrebbe statuire definitivamente che un atto è vincolante se nel merito dovesse ritenere che esso esula dall'ambito dei Trattati comunitari.

18 Ritengo pertanto che la Corte sia competente nel caso presente e che la ricevibilità del ricorso della Commissione possa essere esaminata soltanto alla luce del merito della causa.

b) Nel merito

19 Prima di esaminare il merito della controversia, può essere utile cercare di individuare le ragioni per cui alla Comunità è stata riconosciuta la limitata competenza prevista dall'art. 100 C del Trattato, laddove la politica concernente cittadini di paesi terzi è esclusa, in generale, dall'ambito dei suoi poteri normativi (18). In sostanza, il problema deriva dal rapporto, inevitabilmente stretto, tra la creazione di un mercato interno, che mira a permettere la libera circolazione delle persone in una Comunità «senza frontiere interne», e la disciplina dell'entrata e della circolazione dei cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri. In particolar modo, il controllo, da parte degli Stati membri, degli spostamenti dei cittadini di paesi terzi mediante i visti è, in pratica, inconciliabile con la completa abolizione dei controlli alle frontiere interne. Da un lato, il mantenimento di controlli diretti a limitare l'ingresso e la circolazione dei cittadini di paesi terzi inciderebbe necessariamente sulla libera circolazione dei cittadini comunitari (19). Dall'altro lato, la loro eliminazione renderebbe impossibile a qualsivoglia Stato membro far osservare gli obblighi in materia di visti. E' ben noto che le politiche degli Stati membri a tal proposito, al momento della conclusione del Trattato sull'Unione europea, erano molto differenti tra loro.

20 Il Trattato sull'Unione europea ha cercato di far fronte a tale situazione mediante, tra l'altro, l'attribuzione alla Comunità della competenza legislativa a definire un elenco comune dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto quando attraversano le frontiere esterne degli Stati membri. L'esistenza di tale elenco comune dovrebbe ridurre la possibilità di eludere gli obblighi in materia di visti e dovrebbe agevolare la riduzione, se non l'abolizione, dei controlli alle frontiere interne. Data l'importanza potenziale di tale provvedimento ai fini della libera circolazione delle persone nel mercato interno e data l'auspicabilità di una decisione rapida, l'art. 100 C, n. 3, dispone che a decorrere dal 1_ gennaio 1996 il Consiglio può deliberare a maggioranza qualificata; secondo tale modalità di voto verrà adottato il regolamento destinato a sostituire il regolamento n. 2317/95 che, come osservato sopra, è stato annullato

21 La questione centrale da esaminare nella fattispecie è il significato dell'espressione «attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri», contenuta nell'art. 100 C, n. 1, del Trattato. E' questo, in effetti, l'elemento che determina se il VTA rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 100 C, n. 1. Se, come ritiene il Consiglio, detta espressione si riferisce soltanto all'attraversamento di un posto di controllo alla frontiera e se un VTA non consente simile attraversamento, allora i presupposti per il ricorso all'art. 100 C, n. 1, non sono rispettati e la Commissione deve soccombere. Come ho rilevato in altra sede, tale disposizione va interpretata secondo la sua lettera, la sua struttura e il suo spirito e tenendo conto del sistema del Trattato e delle sue finalità (20). Prenderò, tuttavia, in considerazione taluni documenti concernenti i visti, prima di occuparmi nuovamente dell'interpretazione del Trattato.

22 Né la lettera dell'art. 100 C, n. 1, né i termini impiegati in altri provvedimenti mi sembrano decisivi. Secondo la Commissione, «attraversamento delle frontiere esterne» indicherebbe l'ingresso fisico nel territorio dello Stato membro interessato, mentre secondo il Consiglio tale espressione si riferisce unicamente all'attraversamento di un posto di controllo alla frontiera. Non mi sembra che la terminologia impiegata nei diversi provvedimenti citati sia sempre coerente. Il Consiglio, in particolar modo, si è basato abbondantemente sul testo dell'Istruzione consolare comune adottata dalle parti contraenti della Convenzione di Schengen, che definisce segnatamente i presupposti per il rilascio di un visto uniforme, valido nel territorio di tutte le parti contraenti. Il punto 2, n. 1, di questo testo definisce l'espressione «visto uniforme» come l'autorizzazione o la decisione di una parte contraente, iscritta in un passaporto, un biglietto di viaggio o altro documento valido che consenta al titolare di attraversare le frontiere, ma vi include pure il VTA che, conformemente al punto 2.1.1, non consente al titolare di accedere al territorio nazionale del paese interessato. Mi sembra, tuttavia, che nel caso presente il Consiglio difenda una nozione di VTA che, sul pianto terminologico, è in contrasto con quella che deriva dall'Istruzione consolare - ammesso che tale documento abbia un qualche valore interpretativo - in quanto il VTA, secondo il Consiglio, consentirebbe al titolare di accedere al territorio nazionale del paese interessato, ma non di attraversarne le frontiere.

23 Nell'art. 5 del regolamento sul modello uniforme il Consiglio ha dato una definizione di «visto» che comprende «un'autorizzazione (...) necessaria per entrare nel suo territorio per (...) un transito attraverso il territorio o l'area di transito aeroportuale di tale Stato membro o di diversi Stati membri». Il Consiglio pertanto ha impiegato l'espressione «entrare nel territorio» di uno Stato membro per indicare l'ingresso fisico.

24 A mio parere, vanno distinti due aspetti dell'attraversamento delle frontiere. Il primo è quello dell'ingresso nel territorio di un paese in senso fisico, senza che si attraversi necessariamente un posto di controllo alla frontiera; il secondo è quello dell'ingresso nel territorio nel senso giuridico di attraversamento di un posto di controllo alla frontiera. A prima vista, l'obbligo del visto si riferisce essenzialmente al diritto di ingresso del titolare piuttosto che alla sua localizzazione geografica. La politica dei visti, come generalmente intesa, costituisce uno strumento di controllo dell'attraversamento delle frontiere giuridiche, piuttosto che fisiche. Nel caso di transito aereo, il paese di destinazione può anche non essere in grado di impedire alle persone di entrare fisicamente nel suo territorio (21); l'obbligo del visto, tuttavia, gli consente di rifiutare l'ingresso in senso giuridico nel posto di controllo alla frontiera.

25 E' in tal senso che il «visto» è stato fino ad oggi inteso in diritto comunitario. La direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità (22), dispone, nell'art. 3, n. 2, che non può essere imposto ai lavoratori di cui all'art. 3, n. 1, della direttiva medesima «alcun visto d'ingresso né obbligo equivalente» quando entrano nel territorio di uno Stato membro. La Corte, nella sentenza Pieck, e di nuovo nella sentenza Commissione/Belgio, ha interpretato tale espressione come comprendente «qualsiasi formalità, mirante ad autorizzare l'ingresso nel territorio di uno Stato membro, prescritta oltre il controllo del passaporto o della carta di identità alla frontiera, indipendentemente dal luogo o dal momento del rilascio di detta autorizzazione e da qualsiasi forma essa abbia» (23). La circostanza che in tale brano le formalità di ingresso siano associate al contemporaneo ingresso fisico nel territorio dello Stato membro avvalora la mia tesi secondo cui un visto, ai fini dell'art. 100 C, n. 1, costituisce un'autorizzazione che consente al suo titolare di attraversare un posto di controllo alla frontiera e non semplicemente i confini geografici di uno Stato membro.

26 Analogamente, l'art. 5 del regolamento n. 2317/95 (24) dispone che: «per "visto" si intende ogni autorizzazione rilasciata o decisione presa da uno Stato membro, necessaria per l'ingresso nel suo territorio, per (...) un soggiorno previsto (...) la cui durata globale non sia superiore a tre mesi (o per) il transito nel territorio di tale Stato membro o di vari Stati membri, escluso il transito nella zona internazionale degli aeroporti e i trasferimenti tra aeroporti di uno Stato membro». Ancora una volta è evidente che il visto di cui parla tale regolamento è un documento giuridico che consente il passaggio attraverso un posto di controllo alla frontiera.

27 Inoltre, il significato dell'espressione «attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri» generalmente riconosciuto all'epoca della stesura del Trattato sull'Unione europea era proprio quello sul quale si basa ora il Consiglio. Pertanto la Commissione, nella sua proposta di decisione del Consiglio che stabilisce una convenzione relativa al controllo delle persone all'attraversamento delle frontiere esterne (25), ha suggerito che le «frontiere esterne» di uno Stato membro venissero definite come le frontiere terrestri o marittime, oppure come gli aeroporti o i porti marittimi. Poiché gli aeroporti possono trovarsi a centinaia di chilometri dal confine territoriale di un dato Stato membro, ne consegue che, quanto alle formalità per il viaggio in aereo, il concetto di attraversamento giuridico delle frontiere non corrisponde all'attraversamento geografico dei confini territoriali. Ciò è confermato da varie altre disposizioni della medesima proposta, segnatamente l'art. 2, n. 1, che riguarda espressamente l'«attraversamento delle frontiere esterne»; esso dispone che «le frontiere esterne (degli Stati membri delle Comunità europee) sono attraversate da qualsiasi persona in luoghi di transito autorizzati in cui gli Stati membri esercitano un controllo permanente». Dalla stessa disposizione, così come dagli artt. 3 e 4 della proposta, risulta anche che, contrariamente alla posizione assunta dalla Commissione e dal Parlamento nel presente procedimento, il concetto di attraversamento giuridico delle frontiere esterne, che costituisce la forma di attraversamento alla quale si riferisce l'art. 100 C, n. 1, è stato generalmente considerato come sinonimo di passaggio di un posto di controllo alla frontiera.

28 Il Consiglio si richiama alla normativa del Regno Unito come esempio della prassi degli Stati membri a tal proposito. L'art. 11, n. 1, dell'Immigration Act (legge sull'immigrazione) del 1971 dispone che «ai fini della presente legge non si deve considerare entrata nel Regno Unito una persona che (vi) giunga in aereo, a meno che e fino a quando non sia sbarcata, ed inoltre, dopo essere sbarcata in (un aeroporto), essa non si deve considerare entrata nel Regno Unito per tutto il tempo in cui rimanga in una zona dell'aeroporto (ove ne esistano), eventualmente designata a tal fine da un funzionario competente per l'immigrazione». Il Consiglio inoltre osserva che una persona a cui venga negato in un posto di controllo alla frontiera il permesso di ingresso non è per questo considerata clandestinamente presente nel territorio dello Stato di cui trattasi.

29 Il Parlamento considera che il modo di vedere del Consiglio è basato su una finzione, mentre la Commissione ritiene che la normativa del Regno Unito conforti in realtà la propria tesi, in quanto, in mancanza di tale deroga espressa, la persona che sbarca da un aereo verrebbe considerata presente nel territorio del Regno Unito. Certamente, la normativa di un solo Stato membro presenta un valore molto limitato ai fini dell'interpretazione di una disposizione del Trattato. La normativa del Regno Unito è interessante soltanto perché fornisce un esempio della possibilità di trattare l'ingresso nel territorio nazionale come una nozione giuridica distinta dall'azione fisica di attraversamento delle frontiere, segnatamente nel caso del viaggio in aereo. Se ciò costituisce una finzione, si tratta allora di una finzione di natura giuridica, vale a dire che il concetto di attraversamento di una frontiera va interpretato conformemente a parametri giuridici, e non necessariamente geografici o fisici.

30 Quanto al sistema generale del Trattato, l'art. 100 C si trova all'interno del capo III («Ravvicinamento delle legislazioni») del titolo V («Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni»). Diversamente dagli artt. 100 A e 100 B immediatamente precedenti, l'art. 100 C non è espressamente menzionato nell'art. 7 A come una delle disposizioni conformemente alle quali il mercato interno avrebbe dovuto essere progressivamente instaurato entro il 31 dicembre 1992, presumibilmente perché l'art. R, n. 2, del Trattato sull'Unione europea prevedeva che il Trattato entrasse in vigore soltanto dopo tale data. Nella motivazione della proposta di regolamento che determina i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri (26) la Commissione ha considerato che l'art. 100 C «è stato direttamente collocato tra le disposizioni del Trattato relative al mercato interno» e ha rilevato che «se ne deve dedurre che esso mira a contribuire alla realizzazione della libera circolazione delle persone nel mercato interno, come prevista dall'art. 7 A del Trattato». Questa idea è stata ripresa nelle osservazioni della Commissione nel presente giudizio.

31 Come spiegherò brevemente, concordo sulla circostanza che l'art. 100 C tende a favorire l'instaurazione del mercato interno, ma, secondo me, tale circostanza non suffraga la tesi che la Commissione ha difeso nella fattispecie. Se si ammettesse che l'art. 100 C va interpretato alla luce dell'art. 7 A del Trattato, come suggerisce la Commissione, i provvedimenti presi sulla base dell'art. 100 C dovrebbero essere intesi, in certo qual modo, a favorire l'instaurazione della libera circolazione delle persone nel mercato interno. La Commissione non ha dimostrato come potrebbe contribuirvi l'adozione, da parte della Comunità, di un provvedimento per la regolamentazione del transito, necessariamente breve, di cittadini di un ristretto gruppo di paesi terzi attraverso la zona internazionale dell'aeroporto di uno Stato membro. All'udienza la Commissione ha argomentato che, con o senza il passaggio del posto di controllo alla frontiera, i viaggiatori si troverebbero comunque nel mercato interno, poiché la zona internazionale degli aeroporti costituisce parte del mercato interno, dipendendo la sopravvivenza dei negozi duty-free da norme comunitarie. Mi sembra che questo argomento non costituisca un valido sostegno per la tesi secondo cui il transito tra voli effettuati dai titolari di VTA fa parte della libera circolazione delle persone prevista nell'art. 7 A. La presenza transitoria di tali titolari è soltanto in minima parte connessa ad una qualsiasi attività commerciale nello Stato membro. A meno che si dimostri che i titolari di VTA attraversino le frontiere esterne, nel senso di attraversamento giuridico di un posto di controllo alla frontiera, con l'intento di circolare nel mercato interno, non riesco a vedere come un provvedimento che stabilisce un sistema comune per i VTA possa contribuire al raggiungimento di tale obiettivo.

32 A mio parere, non si può interpretare l'art. 100 C, n. 1, senza far riferimento all'art. 3, lett. d), del Trattato, che comprende tra le azioni della Comunità «misure relative all'entrata e alla circolazione delle persone nel mercato interno, come previsto dall'articolo 100 C». La Commissione tenta di minimizzare il valore interpretativo di tale disposizione descrivendola come provvista semplicemente di «carattere programmatico», mentre definisce l'art. 100 C «preciso e dettagliato». Ignora così la circostanza che solo l'art. 3, lett. d), tra le disposizioni dell'art. 3 che elencano le azioni della Comunità, si riferisce ad una specifica base giuridica. Posto che la realizzazione di tutte le azioni enumerate è, peraltro, subordinata all'inciso introduttivo «alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente Trattato», il rinvio all'art. 100 C risulta preordinato ad escludere il ricorso a qualsiasi altra base giuridica, e segnatamente all'art. 235, per realizzare l'obiettivo dell'entrata e della circolazione di cittadini di paesi terzi nel mercato interno. L'espressione «entrata e (...) circolazione» contenuta nell'art. 3, lett. d), costituisce un unico termine, poiché le due parole vanno interpretate congiuntamente e non disgiuntamente. Le misure contemplate da tale disposizione, e, conseguentemente, dall'art. 100 C, si riferiscono anche all'instaurazione del mercato unico.

33 Conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, ci si può basare sull'art. 3 per interpretare la portata di disposizioni più specifiche in base alle quali la Comunità svolge le azioni elencate in detto articolo. Così, nella sentenza Levin - per fare un esempio relativo al settore della libera circolazione delle persone - al fine di stabilire la portata dei termini «lavoratore» e «lavoro subordinato», impiegati rispettivamente nell'art. 48 del Trattato e nelle disposizioni normative pertinenti, la Corte ha preso in considerazione gli obiettivi del Trattato stabiliti negli artt. 2 e 3 (27). Condivido anche l'idea espressa in sede non giurisdizionale dall'ex presidente della Corte Mertens de Wilmars, secondo cui «la funzione più evidente dell'art. 3 è di servire - al pari delle altre disposizioni preliminari, ma con una rilevanza particolare - da strumento di interpretazione di altre disposizioni del Trattato» (28).

34 Secondo me, l'aggiunta di una nuova lett. d) all'art. 3 del Trattato dimostra che la competenza della Comunità a instaurare «un mercato interno», al quale si riferisce l'art. 3, lett. c), non comprende le «misure relative all'entrata e alla circolazione delle persone nel mercato interno», che, conformemente al testo dell'art. 100 C, valgono soltanto per i cittadini di paesi terzi; se tali misure venissero considerate rientrare nell'ambito della lett. c), l'inserimento della lett. d) sarebbe stato superfluo. Le due questioni vengono trattate separatamente: l'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle persone che si trovano già nel mercato interno è oggetto dell'art. 3, lett. c), e degli articoli citati nell'art. 7 A, mentre il problema specifico dell'entrata e della circolazione dei cittadini di paesi terzi va trattato conformemente agli artt. 3, lett. d), e 100 C. Concludo pertanto che l'espressione «attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri» contenuta nell'art. 100 C, interpretata alla luce dell'art. 3, lett. d), va considerata come riferentesi all'entrata nel territorio di uno Stato membro mediante il passaggio di un posto di controllo alla frontiera, piuttosto che all'entrata puramente fisica per continuare un viaggio.

35 Resta da valutare se il sistema di VTA instaurato dall'azione comune controversa rientri nell'ambito dell'art. 100 C, n. 1, come da me interpretato, al fine di accertare se tale azione, essendo stata adottata al di fuori del Trattato, debba essere annullata.

36 Il Parlamento europeo si è richiamato alla giurisprudenza della Corte relativa alla scelta della base giuridica per i provvedimenti normativi, secondo cui tale scelta va fatta in funzione segnatamente del contenuto materiale e degli obiettivi perseguiti. Questo mi sembra costituire il corretto criterio per stabilire se l'atto controverso rientri nella competenza della Comunità come prevista dall'art. 100 C, n. 1, del Trattato. Sia la Commissione, sia il Parlamento hanno tentato di dimostrare che gli obiettivi del sistema di VTA sarebbero gli stessi del sistema di visti ordinari e di altri visti di transito. All'udienza la Commissione ha elencato alcuni obiettivi che la politica di uno Stato membro in materia di visti potrebbe tendere a raggiungere, come il prevenire l'entrata nel proprio territorio di stranieri che potrebbero costituire un pericolo per l'ordine pubblico o per la sicurezza nazionale, oppure cercare un lavoro irregolare oppure presentare richieste di asilo manifestamente inaccettabili. Da parte sua, il Consiglio ha definito l'obiettivo dell'azione comune come consistente nell'evitare il rischio che cittadini di taluni paesi terzi possano approfittare del fatto di trovarsi nella zona internazionale dell'aeroporto di uno Stato membro per presentare richieste abusive di asilo, o addirittura entrare illegalmente nel territorio evitando i controlli sull'immigrazione ad un posto di frontiera.

37 Anche se è possibile immaginare un caso in cui gli obiettivi dichiarati di un provvedimento non siano in realtà conformi a quelli che emergono dall'esame del suo contenuto sostanziale, in mancanza di indicazioni in senso contrario i `considerando' del preambolo costituiscono solitamente un indizio sufficientemente attendibile quanto agli scopi che il provvedimento tende a realizzare. Nel caso presente emerge dal primo `considerando' che l'azione comune mira a disciplinare, almeno in parte, le «condizioni di ingresso e di circolazione dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri» e a lottare contro «l'immigrazione irregolare di cittadini dei paesi terzi» (29). Nel secondo `considerando' si rileva a tal proposito che «la via aerea, in particolare quando si tratta di domande di ingresso nel territorio ovvero di ingressi effettivi, in occasione di un transito aeroportuale, costituisce un importante mezzo di penetrazione in vista segnatamente di un insediamento illegale nel territorio degli Stati membri». Nel quarto `considerando' si osserva che «l'armonizzazione delle politiche degli Stati membri in questo campo risponde agli obiettivi di sicurezza e di controllo dell'immigrazione irregolare» (30).

38 Non è stato dimostrato, a mio avviso, che gli obiettivi dell'azione comune che impone l'obbligo del VTA, quali emergono dal preambolo della stessa, differiscano sostanzialmente da quelli che motivano l'imposizione dell'obbligo di essere in possesso di altri tipi di visto, i quali ricadono incontestabilmente nell'ambito di applicazione dell'art. 100 C. Tali obiettivi vengono a loro volta confermati dal secondo comma dell'art. 2, n. 2, dell'azione comune, che impone ai servizi consolari degli Stati membri che rilasciano i VTA di «verificare (...) che non vi siano rischi riguardo alla sicurezza o all'immigrazione irregolare». Ritengo pertanto che gli obiettivi enunciati del VTA non dimostrino che questo esuli dall'art. 100 C.

39 Le parti della presente causa, tuttavia, danno interpretazioni contrastanti alle disposizioni sostanziali dell'azione comune. La Commissione sostiene che l'azione comune si limita a stabilire un elenco dei paesi terzi i cui cittadini debbono esibire un VTA, il quale rappresenta soltanto un tipo specifico di visto, prima di attraversare le frontiere esterne di uno Stato membro. Il Consiglio ritiene che la portata dell'azione comune travalichi la semplice fissazione di un elenco di paesi terzi interessati.

40 L'obbligo principale imposto agli Stati membri è quello contenuto nell'art. 3, ossia quello di richiedere ai cittadini dei paesi terzi elencati nell'allegato dell'azione comune di essere in possesso di un VTA al fine di entrare fisicamente nel loro territorio. L'elenco delle deroghe facoltative previsto dall'art. 4 chiarisce semplicemente l'ambito di applicazione ratione personae dell'art. 3. Tali disposizioni vanno comunque lette alla luce degli artt. 1 e 2, che impongono altri obblighi sostanziali. Così, come osservato sopra, l'art. 2, n. 2, anche se lascia liberi gli Stati membri di stabilire i presupposti per il rilascio dei VTA, cionondimeno prescrive che essi si assicurino almeno che il richiedente non presenti rischi in materia di sicurezza o di immigrazione irregolare e che, sulla base della documentazione prodotta, il richiedente abbia il diritto di entrare nel paese di destinazione finale. Inoltre, tale disposizione impone al Consiglio, e ad un tempo gli conferisce il potere di adottare criteri relativi all'istruzione ed al rilascio dei visti. Sebbene presenti un qualche interesse il punto di vista della Commissione secondo cui molte delle disposizioni dell'azione comune avrebbero carattere sostanzialmente dichiarativo oppure meramente accessorio rispetto agli obblighi principali, io non lo ritengo conferente per la questione se l'azione comune rientri nell'ambito dell'art. 100 C, n. 1.

41 Va invece rilevato che l'art. 1 dell'azione comune dà una definizione comune di «visto di transito aeroportuale», descrivendolo come «l'autorizzazione cui sono assoggettati i cittadini di taluni paesi terzi per transitare attraverso la zona internazionale degli aeroporti degli Stati membri» (il corsivo è mio). Lo strumento in tal modo definito non consente al suo titolare di entrare nel territorio dello Stato membro, nel senso giuridico di passaggio di un posto di controllo alla frontiera, o di circolare liberamente all'interno di tale territorio. Ne consegue, a mio parere, che il VTA non costituisce un visto ai sensi dell'art. 100 C del Trattato.

42 Sussiste un certo contrasto tra la Commissione ed il Consiglio quanto alla questione se il titolare di un VTA possa viaggiare tra aeroporti internazionali che si trovano nel territorio di uno stesso Stato membro. Mentre la Commissione ritiene che egli possa farlo, il Consiglio, sostenuto su tale punto dalla Francia, sostiene che, nell'ipotesi eccezionale di un titolare di VTA obbligato a spostarsi tra aeroporti, egli sarà tenuto o a procurarsi un visto di transito ordinario o un'altra autorizzazione per entrare nel territorio nazionale, oppure dovrà essere accompagnato nel tragitto tra gli aeroporti da agenti della polizia di frontiera.

43 Niente nell'azione comune, ed in particolar modo nell'art. 1, fa pensare che il titolare di un VTA possa transitare tra gli aeroporti di uno Stato membro. L'espressa esclusione del transito tra aeroporti nella definizione di «visto» contenuta nell'art. 5 del regolamento n. 2317/95, adottato oltre cinque mesi prima dell'azione comune, pare indicare che l'esclusione dei trasferimenti tra aeroporti dal sistema del VTA sia stata voluta. Ne consegue pertanto che i viaggiatori di paesi terzi che si trovano in tale situazione non sono riguardati né dal regolamento, né dall'azione comune. Non mi sembra che tale punto sia comunque decisivo. Mentre il viaggiatore che si sposta tra aeroporti di un solo Stato membro potrebbe restare nel territorio per un periodo più lungo rispetto al viaggiatore che resta nella zona internazionale di un aeroporto, egli non gode ancora dei vantaggi della libera circolazione delle persone nell'ambito del mercato interno e neppure nello Stato membro interessato. Quand'anche si dimostrasse che il VTA interessa tale categoria di viaggiatori aerei, ciò non sarebbe sufficiente per ricomprendere il VTA nell'ambito dell'art. 100 C.

44 Si è sostenuto, soprattutto all'udienza, che la tesi difesa dal Consiglio nel caso di specie contrasta con le definizioni di «visto» contenute nel regolamento sul modello uniforme e nel regolamento n. 2317/95. Come si è osservato sopra, l'art. 5 di tale ultimo regolamento include nel suo ambito di applicazione il transito nella zona internazionale degli aeroporti, benché il Consiglio sostenga ora che esso esula dall'art. 100 C, n. 1. Il Consiglio ritiene che detta diversità di definizioni sia giustificata dal diverso tenore dell'art. 100 C, n. 1, il quale si applica espressamente soltanto a visti richiesti al titolare per «l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri», e dell'art. 100 C, n. 3, base giuridica del regolamento sul modello uniforme, il quale si riferisce ai visti senza ulteriori specificazioni. D'altro canto, l'espressa esclusione del transito aereo dall'ambito della definizione di visto contenuta nell'art. 5 del regolamento n. 2317/95, conformemente alla tesi del Consiglio nel caso di specie, sarebbe, a rigor di termini, superflua.

45 Secondo me, l'interpretazione dell'art. 100 C, n. 1, come deriva dalla lettera, dal sistema e dallo scopo di questo, non può essere rovesciata da eventuali discordanze che potrebbero emergere dall'applicazione di tale disposizione in precedenti atti legislativi, i quali, per di più, non sono impugnati nella presente causa.

46 Sono pertanto del parere che il Consiglio abbia ragione quando sostiene che il VTA non attribuisce al titolare il diritto di «attraversare le frontiere esterne degli Stati membri» e che l'oggetto dell'azione comune controversa esuli pertanto dall'ambito di applicazione dell'art. 100 C, n. 1. Di conseguenza, il ricorso della Commissione è irricevibile, dal momento che la Corte non è competente, ai sensi dell'art. 173 del Trattato, a sindacare la legittimità di un atto del Consiglio che esula dalla competenza comunitaria.

III - Conclusione

47 Alla luce di quanto sopra, raccomando alla Corte:

1) di dichiarare il ricorso irricevibile;

2) di condannare la Commissione alle spese;

3) di condannare il Parlamento europeo, il Regno di Danimarca, la Repubblica francese ed il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a sopportare le proprie spese.

(1) - GU 1994, C 11, rispettivamente pagg. 6 e 15.

(2) - GU L 234, pag. 1; la Corte ha annullato tale regolamento nella causa 392/95, per avere il Consiglio omesso di consultare il Parlamento una seconda volta prima di adottare un testo sostanzialmente modificato rispetto a quello sul quale il Parlamento aveva espresso il proprio parere (sentenza 10 giugno 1997, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-3213).

(3) - GU L 63, pag. 8.

(4) - Nota irrilevante per la traduzione in italiano di queste conclusioni.

(5) - GU L 164, pag. 1.

(6) - Afghanistan, Etiopia, Eritrea, Ghana, Iraq, Iran, Nigeria, Somalia, Sri Lanka, Zaire.

(7) - Sentenza citata sopra, nella nota 2, paragrafo 12 delle mie conclusioni.

(8) - Ordinanza 7 aprile 1995, causa C-167/94 (Racc. pag. I-1023, punto 6). V., tuttavia, il parere 2/94 del 28 marzo 1996 (Racc. pag. I-1759, punto 32), in cui la Corte ha citato, inter alia, l'art. F, n. 2, l'art. J.1, n. 2, quinto trattino, e l'art. K.2, n. 1, del Trattato sull'Unione europea al fine di dimostrare la rilevanza attribuita nell'ambito comunitario al rispetto dei diritti dell'uomo.

(9) - Sentenza 15 gennaio 1986, causa 44/84 (Racc. pag. 29, punti 21 e 22).

(10) - Sentenza 30 giugno 1993, cause riunite C-181/91 e C-248/91, Parlamento/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-3685; conclusioni paragrafo 21).

(11) - Sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70 (Racc. pag. 263).

(12) - Citata, punto 31.

(13) - Citata, punto 39.

(14) - Sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione, citata sopra, nella nota 10; «Bangladesh I» si riferisce al ricorso del Parlamento contro il Consiglio.

(15) - Ibidem, punti 12-15.

(16) - Sentenza 2 marzo 1994, causa 316/91, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-625).

(17) - Ibidem, punto 9.

(18) - Nelle sentenze in materia di «politica migratoria» la Corte ha riconosciuto che, seppur limitatamente a «quanto riguarda la situazione dei lavoratori dei paesi terzi, sotto il profilo dell'influenza che essi esercitano sul mercato comunitario dell'occupazione e sulle condizioni di lavoro», la politica migratoria può rientrare nell'ambito di applicazione dell'art. 118 del Trattato (sentenza 9 luglio 1987, cause riunite 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 e 287/85, Germania e a./Commissione, Racc. pag. 3203, punto 23).

(19) - La compatibilità di detti controlli alle frontiere interne con l'art. 7 A del Trattato e la competenza della Comunità a richiedere la loro completa abolizione sono controverse (v., segnatamente, l'ordinanza 11 luglio 1996, causa C-445/93, Parlamento/Commissione, non pubblicata nella Raccolta), benché tali questioni non siano direttamente rilevanti per la presente causa.

(20) - V. le mie conclusioni nella causa C-392/95, Parlamento/Consiglio, citata sopra, nella nota 2, paragrafo 36.

(21) - Il Consiglio ha spiegato all'udienza che in ogni caso il rispetto dell'obbligo del VTA veniva garantito con l'inflizione di ammende alle compagnie aeree responsabili dell'ingresso fisico senza il VTA, piuttosto che all'individuo interessato.

(22) - GU L 257, pag. 13.

(23) - Sentenze 3 luglio 1980, causa 157/79, Pieck (Racc. pag. 2117, punto 10), e 27 aprile 1989, causa 321/87, Commissione/Belgio (Racc. pag. 997, punto 9).

(24) - Sebbene come è stato osservato all'udienza, detto regolamento sia stato annullato, le sue disposizioni possono essere d'ausilio nell'interpretazione dell'art. 100 C, n. 1.

(25) - Citata sopra, nella nota 1.

(26) - COM(93) 684 def., pag. 40.

(27) - Sentenza 23 marzo 1982, causa 53/81 (Racc. pag. 1035, punto 15).

(28) - Commento all'art. 3, Constantinesco e a., Traité instituant la CEE, Commentaire article par article, Economica, Parigi, 1992, pag. 41 (traduzione libera).

(29) - Per le ragioni esposte nel paragrafo 10, la circostanza che entrambe queste espressioni appaiano nell'art. K, n. 1, non è rilevante ai fini del presente procedimento.

(30) - Il quarto `considerando' afferma inoltre che detta armonizzazione dovrebbe contribuire «al tempo stesso all'armonizzazione delle condizioni di concorrenza tra le compagnie aeree e gli aeroporti degli Stati membri». Tale effetto sarebbe tutt'al più accessorio e nessuna delle parti del presente procedimento si è arrischiata a sostenere che esso assoggetti al Trattato CE la materia disciplinata.