Nel caso di atti adottati sulla base di una disposizione che riguarda la politica estera e di sicurezza comune, la Corte è tenuta a verificare, in particolare, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, prima parte della frase, TFUE, e dell’articolo 40 TUE, che l’attuazione di tale politica lasci impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai Trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo del Trattato FUE. La scelta della base giuridica adeguata di un atto dell’Unione riveste un’importanza di natura costituzionale, dal momento che il ricorso a una base giuridica errata può invalidare tale atto, in particolare, quando la base giuridica adeguata prevede una procedura di adozione diversa da quella che è stata effettivamente seguita.

Per quanto riguarda l’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica unita di Tanzania sulle condizioni del trasferimento delle persone sospettate di atti di pirateria e dei relativi beni sequestrati da parte della forza navale ivi diretta dall’Unione (EUNAVFOR), esso è stato concluso in applicazione dell’articolo 12 dell’azione comune 2008/851, relativa all’operazione militare dell’Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia, che rientra nella politica estera e di sicurezza comune (PESC), al fine di consentire il trasferimento, nel quadro dell’operazione militare dell’Unione in Somalia (operazione Atalanta), delle persone arrestate e fermate dall’EUNAVFOR, nonché dei beni sequestrati verso uno Stato terzo che intende esercitare la propria giurisdizione nei confronti di tali persone e beni. Tale accordo è intimamente legato all’operazione Atalanta cosicché, in mancanza di tale operazione, il predetto accordo sarebbe privo di oggetto. Dal momento che l’accordo tra l’Unione e la Repubblica unita di Tanzania esiste solo in quanto accessorio all’azione dell’EUNAVFOR, tale accordo perderà il proprio oggetto alla data in cui tale forza cesserà le proprie attività. A tal riguardo, le azioni intraprese da tale forza navale non possono essere assimilate a quelle delle autorità giudiziarie o di polizia degli Stati membri, in quanto tali azioni si svolgono nell’ambito esclusivo di una specifica operazione della PESC, all’esecuzione della quale esse sono indissolubilmente collegate. Poiché tale accordo riguarda in modo preponderante la PESC e non la cooperazione giudiziaria in materia penale o la cooperazione di polizia, la decisione dell’Unione relativa alla firma e alla conclusione di detto accordo ha potuto essere legittimamente basata sul solo articolo 37 TUE. Pertanto, essa è stata correttamente adottata in conformità della procedura prevista all’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, prima parte della frase, TFUE.

La scelta della base giuridica di un atto dell’Unione, compreso quello adottato ai fini della conclusione di un accordo internazionale, deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto di tale atto. Se l’esame di tale atto dimostra che esso persegue una duplice finalità o che possiede una duplice componente, e se una di tali finalità o componenti è identificabile come principale, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi solo su una base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. In via d’eccezione, se è dimostrato, invece, che l’atto persegue contemporaneamente più finalità oppure ha più componenti legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra, cosicché siano applicabili diverse disposizioni dei Trattati, un atto siffatto deve fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti.

Tale obbligo di informazione è volto a garantire, in particolare, che il Parlamento sia messo in condizione di esercitare un controllo democratico sull’azione esterna dell’Unione e, più specificamente, di verificare che la scelta della base giuridica di una decisione relativa alla conclusione di un accordo sia stata operata nel rispetto delle proprie attribuzioni. A tal riguardo, anche se l’obbligo di informare il Parlamento in modo pieno e immediato non mira a consentire a quest’ultimo di partecipare alla negoziazione e alla conclusione degli accordi in materia di PESC, esso gli consente non solo di effettuare un controllo della base giuridica adeguata delle misure adottate nell’ambito di tale politica, ma anche di esercitare le proprie competenze con piena cognizione di tutta l’azione esterna dell’Unione. Infatti, dal momento che l’Unione deve assicurare, conformemente all’articolo 21, paragrafo 3, TUE, la coerenza tra i vari settori della sua azione esterna, l’obbligo di informazione cui sono tenute le altre istituzioni nei confronti del Parlamento ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 10, TFUE contribuisce a garantire l’unità e la coerenza di tale azione.

Se è vero che il ruolo conferito al Parlamento nel settore della PESC resta limitato, dal momento che tale istituzione è esclusa dalla procedura di negoziazione e di conclusione degli accordi che riguardano esclusivamente la PESC, resta cionondimeno il fatto che quest’ultimo non è privato di qualunque diritto di controllo su tale politica dell’Unione. A tal riguardo, il coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale è il riflesso, a livello dell’Unione, di un fondamentale principio democratico in base al quale i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa. Per quanto riguarda la procedura di negoziazione e di conclusione degli accordi internazionali, l’obbligo di informazione previsto all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE è l’espressione di tale principio democratico su cui l’Unione si fonda.

L’obbligo imposto dall’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, ai sensi del quale il Parlamento è immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura di negoziazione e di conclusione degli accordi internazionali si applica a qualsiasi procedura di negoziazione e di conclusione di un accordo internazionale, compresi gli accordi che riguardano esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune (PESC). L’articolo 218 TFUE, per rispondere a esigenze di chiarezza, di coerenza e di razionalizzazione, prevede una procedura unificata e di portata generale concernente la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali da parte dell’Unione in tutti i suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC che, contrariamente ad altri settori, non è soggetta ad alcuna procedura speciale.

Deve essere annullata la decisione del Consiglio relativa alla firma e alla conclusione di un accordo tra l’Unione e uno Stato terzo che rientra nella politica estera e di sicurezza comune (PESC) che è stata adottata senza che il Parlamento sia stato informato immediatamente e pienamente in tutte le fasi della procedura conformemente all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, e che quest’ultimo sia stato in grado di esercitare il diritto di controllo che i Trattati gli hanno conferito in materia di PESC e, eventualmente, di far valere il proprio punto di vista per quanto riguarda, in particolare, la corretta base giuridica sulla quale l’atto di cui trattasi deve fondarsi. La violazione di tale obbligo di informazione pregiudica, in tali circostanze, le condizioni di esercizio, da parte del Parlamento, delle sue funzioni nel settore della PESC e costituisce, dunque, una violazione di una formalità sostanziale.

In proposito, anche se, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, il Parlamento deve essere informato in tutte le fasi della procedura prevista da detto articolo 218, il fatto che sia proprio esclusa la sua partecipazione alla negoziazione e alla conclusione degli accordi che riguardano esclusivamente la PESC significa che tale obbligo di informazione non si estende alle fasi che fanno parte di una procedura preparatoria interna al Consiglio. In tale contesto, l’obbligo di informazione del Parlamento non può essere limitato alle sole fasi della procedura, ma si estende anche ai risultati intermedi raggiunti dai negoziati. Pertanto, tale obbligo di informazione richiede che il Consiglio trasmetta al Parlamento il testo del progetto di accordo e quello del progetto di decisione su cui hanno raggiunto l’accordo i consiglieri per le relazioni esterne del Consiglio incaricati dei negoziati, dal momento che il testo di tali progetti è stato comunicato alle autorità dello Stato terzo in vista della conclusione dell’accordo. Del resto, poiché l’esercizio del diritto di controllo del Parlamento può essere concepito solo tenuto conto del contenuto stesso dell’accordo contemplato, e non in funzione di quello di altri accordi che presentano, se del caso, caratteristiche simili, l’esistenza di accordi conclusi con altri Stati di cui il Parlamento potrebbe essere a conoscenza è, in proposito, irrilevante.

(v. punti 77, 78, 84)