Poiché l’Irlanda e il Regno Unito non partecipano a tutte le disposizioni dell’acquis di Schengen, tali due Stati membri si trovano collocati in una posizione particolare di cui il protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea (protocollo di Schengen) ha tenuto conto sotto un duplice profilo. Da un lato, l’articolo 4 di tale protocollo riserva ai detti due Stati membri la facoltà di chiedere, in qualsiasi momento, di partecipare in tutto o in parte alle disposizioni dell’acquis di Schengen come vigenti alla data della richiesta di partecipazione. Dall’altro lato, l’articolo 5 del citato protocollo, che disciplina l’adozione delle proposte e delle iniziative basate sul tale acquis, consente ai suddetti Stati membri di scegliere di partecipare o meno all’adozione di una misura di tale tipo, e detta scelta è offerta a uno di tali Stati membri solo quando la misura si inserisce in un settore dell’acquis di Schengen al quale lo Stato membro interessato abbia aderito in applicazione dell’articolo 4 del medesimo protocollo o quando detta misura costituisce uno sviluppo di un tale settore.

In tale contesto, sebbene, in applicazione dell’articolo 4 del protocollo di Schengen e delle decisioni 2000/365, riguardante la richiesta del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord di partecipare ad alcune disposizioni dell’acquis di Schengen, e 2002/192, riguardante la richiesta dell’Irlanda di partecipare ad alcune disposizioni dell’acquis di Schengen, l’Irlanda e il Regno Unito partecipino ad alcune disposizioni di tale acquis, detta partecipazione non si estende alle disposizioni dello stesso relative all’attraversamento delle frontiere esterne. L’Irlanda o il Regno Unito possono quindi partecipare alle disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen relative al suddetto settore o all’adozione di proposte e di iniziative basate su tale acquis e relative allo stesso settore solo dopo che una richiesta in tal senso sia stata formulata dallo Stato membro interessato e successivamente accettata dal Consiglio, che delibera conformemente alla procedura prevista all’articolo 4 del protocollo di Schengen. Ne consegue che il legislatore dell’Unione non può validamente istituire una procedura diversa da quella prevista all’articolo 4 di tale protocollo, indipendentemente dal fatto che essa vada nel senso di un aggravio ovvero di una semplificazione della stessa, al fine di autorizzare la partecipazione dell’Irlanda o del Regno Unito a siffatte disposizioni o all’adozione di siffatte proposte e iniziative. Parimenti, il legislatore dell’Unione non può prevedere la facoltà, per gli Stati membri, di concludere tra loro accordi aventi un tale effetto.

Per quanto riguarda l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013, che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), che prevede la facoltà di instaurare una cooperazione volta allo scambio di informazioni relative all’attraversamento delle frontiere esterne, in base ad accordi bilaterali o multilaterali tra l’Irlanda o il Regno Unito e uno o più Stati membri vicini, non si può ritenere che tale disposizione preveda la facoltà, per gli Stati membri, di concludere accordi che consentano all’Irlanda o al Regno Unito di partecipare a disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen rientranti nel settore dell’attraversamento delle frontiere esterne. Infatti, gli accordi menzionati a tale disposizione consentono l’attuazione di una forma limitata di cooperazione tra l’Irlanda e il Regno Unito e uno o più Stati vicini, ma non possono portare a collocare l’Irlanda o il Regno Unito in una situazione equivalente a quella degli altri Stati membri, nella misura in cui detti accordi non possono validamente prevedere, per i due primi Stati membri, diritti o obblighi comparabili a quelli degli altri Stati membri nel quadro del sistema Eurosur o di una parte sostanziale dello stesso.

Peraltro, risulta complessivamente dall’impianto sistematico del protocollo di Schengen, dalla dichiarazione n. 45 relativa all’articolo 4 del protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione e dal principio di leale cooperazione che il sistema instaurato dagli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen non può essere considerato come volto ad imporre all’Irlanda e al Regno Unito la partecipazione all’insieme dell’acquis di Schengen, escludendo qualsiasi forma di cooperazione limitata con tali Stati membri. Inoltre, interpretare tale articolo 4 nel senso che esso non si applica alle forme limitate di cooperazione non rimette in discussione l’efficacia pratica di tale articolo, nella misura in cui detta interpretazione non consente all’Irlanda e al Regno Unito di ottenere diritti comparabili a quelli degli altri Stati membri in relazione a disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen né di partecipare all’adozione di proposte e di iniziative basate su disposizioni di tale acquis, senza avere previamente ottenuto l’autorizzazione a partecipare alle disposizioni interessate, in base a una decisione all’unanimità del Consiglio, adottata sul fondamento di detto articolo.

Parimenti, il fatto che gli Stati che partecipano all’acquis di Schengen, quando fanno evolvere e rendono più profonda la cooperazione rafforzata che essi sono autorizzati ad attuare in forza dell’articolo 1 del protocollo di Schengen, non siano obbligati a prevedere misure speciali di adattamento per gli altri Stati membri non implica che sia vietato al legislatore dell’Unione adottare siffatte misure, in particolare consentendo talune forme limitate di cooperazione con tali ultimi Stati membri, qualora lo reputi opportuno. Peraltro, la circostanza che l’istituzione di forme limitate di cooperazione possa portare a una frammentazione delle norme applicabili in tale settore, quand’anche accertata, non è idonea a rimettere in discussione tale conclusione, giacché l’attuazione di una cooperazione rafforzata porta inevitabilmente a una certa frammentazione delle norme applicabili agli Stati membri nel settore considerato. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che forme limitate di cooperazione non costituiscono una forma di partecipazione, ai sensi dell’articolo 4 del protocollo di Schengen.

(v. punti 27‑33, 42, 51‑53, 55, 58, 59)