CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 28 marzo 2019 ( 1 )

Causa C‑210/18

WESTbahn Management GmbH

contro

ÖBB-Infrastruktur AG

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Schienen‑Control Kommission (commissione di controllo della rete ferroviaria, Austria)]

«Procedimento pregiudiziale – Trasporti – Spazio ferroviario europeo unico – Direttiva 2012/34/UE – Stazioni passeggeri, loro edifici e altre strutture – Infrastruttura ferroviaria – Inclusione delle banchine per viaggiatori – Canone di accesso – Limitazione degli effetti della sentenza»

1. Le banchine fanno parte delle stazioni passeggeri ferroviarie? La risposta affermativa, apparentemente scontata, cessa di essere tale in quanto una norma del diritto dell’Unione (la direttiva 2012/34/UE) ( 2 ) determina una certa confusione quando definisce l’infrastruttura ferroviaria, da un lato, e gli impianti di servizio, dall’altro.

2. La direttiva 2012/34 qualifica le stazioni passeggeri e gli scali merci come impianti del servizio ferroviario. Tuttavia, essa include nell’«elenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria» le «banchine per viaggiatori e per merci, anche nelle stazioni passeggeri e negli scali merci».

3. A seconda che le banchine per viaggiatori rientrino nell’una o nell’altra categoria, varierà il calcolo dei canoni che le imprese ferroviarie devono pagare per il loro utilizzo. È questo il problema con cui è confrontata la Schienen‑Control Kommission (commissione di controllo della rete ferroviaria, Austria; in prosieguo: la «commissione di controllo»), che deve dirimere, in via amministrativa, le controversie in tale materia ( 3 ).

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione. Direttiva 2012/34

4. L’articolo 3 («Definizioni») così dispone: «Ai fini della presente direttiva si intende per: 1) “impresa ferroviaria”, qualsiasi impresa pubblica o privata titolare di una licenza ai sensi della presente direttiva e la cui attività principale consiste nella prestazione di servizi per il trasporto di merci e/o di persone per ferrovia e che garantisce obbligatoriamente la trazione; sono comprese anche le imprese che forniscono solo la trazione; 2) “gestore dell’infrastruttura”, qualsiasi organismo o impresa incaricati in particolare della realizzazione, della gestione e della manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria, compresa la gestione del traffico, il controllo‑comando e il segnalamento. I compiti del gestore dell’infrastruttura per una rete o parte di essa possono essere assegnati a diversi organismi o imprese; 3) “infrastruttura ferroviaria”, gli elementi elencati nell’allegato I; (…) 11) “impianto di servizio”, l’impianto, inclusi i terreni, gli edifici e le attrezzature, appositamente attrezzato, totalmente o parzialmente, per consentire la prestazione di uno o più servizi di cui all’allegato II, punti da 2 a 4; 12) “operatore dell’impianto di servizio”, un’entità pubblica o privata responsabile della gestione di uno o più impianti di servizio o della prestazione di uno o più servizi alle imprese ferroviarie di cui all’allegato II, punti da 2 a 4; (…)».

5. Ai sensi dell’articolo 13 («Condizioni di accesso ai servizi»): «1. I gestori dell’infrastruttura forniscono a tutte le imprese ferroviarie, in modo non discriminatorio, il pacchetto minimo di accesso di cui all’allegato II, punto 1. 2. Gli operatori degli impianti di servizio forniscono, su base non discriminatoria, a tutte le imprese ferroviarie l’accesso, incluso l’accesso alle linee, alle strutture di cui all’allegato II, punto 2, e ai servizi forniti in tali strutture. (…) 4. Alle richieste di accesso agli impianti di servizio di cui all’allegato II, punto 2, e alle relative forniture di servizi è data risposta entro limiti ragionevoli di tempo stabiliti dall’organismo di regolamentazione di cui all’articolo 55. Dette richieste possono essere respinte solo se esistono alternative valide che consentono loro di effettuare il servizio di trasporto merci o passeggeri sullo stesso itinerario, o su itinerari alternativi, a condizioni economicamente accettabili. (…) (…)».

6. L’articolo 31 («Principi di imposizione dei canoni») prevede quanto segue: «1. I canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio sono pagati, rispettivamente, al gestore dell’infrastruttura e all’operatore degli impianti di servizio, che li usano per finanziare le loro attività. (…) 3. Fatti salvi i paragrafi 4 o 5 del presente articolo o dell’articolo 32, i canoni per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso all’infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario. (…) 7. Il canone richiesto per l’accesso agli impianti di servizio di cui all’allegato II, punto 2, e per la prestazione dei servizi in tali impianti non può superare il costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole».

7. L’allegato I («Elenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria») così recita: «L’infrastruttura ferroviaria si compone degli elementi in appresso indicati, sempreché essi facciano parte dei binari di corsa e dei binari di servizio, eccettuati quelli situati all’interno delle officine di riparazione del materiale e dei depositi o rimesse per i mezzi di trazione, nonché i raccordi privati: – terreni; – corpo stradale e piattaforma dei binari, in particolare rilevati, trincee, drenaggi, scoli, fossati in mattoni, acquedotti, muri di rivestimento, piantagioni di protezione delle scarpate ecc.; banchine per viaggiatori e per merci, anche nelle stazioni passeggeri e negli scali merci; banchine e piste; muri di cinta, siepi vive, palizzate; bande protettive contro il fuoco; impianti per il riscaldamento degli scambi; schermi paraneve, (…) – sistemazione dei piazzali per viaggiatori e per merci, compresi gli accessi stradali e pedonali per i passeggeri in arrivo e in partenza, (…) – edifici adibiti al servizio delle infrastrutture, compresa una percentuale degli impianti per la riscossione dei canoni di trasporto».

8. L’allegato II [«Servizi che devono fornirsi alle imprese ferroviarie (di cui all’articolo 13)»] enuncia: «1. Il pacchetto minimo di accesso comprende: a) trattamento delle richieste di capacità di infrastruttura ferroviaria; b) diritto di usare la capacità concessa; c) uso dell’infrastruttura ferroviaria, compresi scambi e raccordi; (…) 2. L’accesso, compreso quello alle linee ferroviarie, è offerto ai seguenti impianti di servizio, se esistenti, e ai servizi prestati in tale ambito: a) stazioni passeggeri, loro edifici e altre strutture inclusi i sistemi di informazione di viaggio e spazi adeguati per i servizi di biglietteria; (…)».

B. Diritto nazionale. Eisenbahngesetz (legge sulle ferrovie)

9. L’articolo 10 bis rinvia direttamente all’allegato I della direttiva 2012/34 al fine di definire l’infrastruttura ferroviaria.

10. L’articolo 58 si riferisce alle prestazioni minime, tra le quali rientra l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, in termini identici all’allegato II, punto 1, lettera c), della direttiva 2012/34.

11. L’articolo 58 ter, riguardante l’accesso agli impianti di servizio e alla prestazione di servizi, precisa che gli operatori degli impianti di servizio devono fornire, in maniera non discriminatoria, l’accesso ai loro impianti, utilizzando un enunciato equivalente a quello dell’allegato II, punto 2, della direttiva 2012/34.

12. Per quanto attiene ai costi di gestione del servizio ferroviario e alle tariffe dei servizi, gli articoli 67 e 69 ter, paragrafo 1, riproducono i criteri stabili dall’articolo 13, rispettivamente paragrafi 3 e 7, della direttiva 2012/34.

II. Fatti e questione pregiudiziale

13. La ÖBB‑Infrastruktur AG (in prosieguo: la «ÖBB») è l’ente che gestisce l’infrastruttura ferroviaria austriaca, ai sensi dell’articolo 3, punto 2, della direttiva 2012/34, nonché gli impianti di servizio ( 4 ).

14. La WESTbahn Management GmbH (in prosieguo: la «Westbahn») è una delle imprese ferroviarie (definite all’articolo 3, punto 1, della direttiva 2012/34) che prestano servizi di trasporto ferroviario di passeggeri. A tal fine essa utilizza le linee ferroviarie e le fermate nelle stazioni di circolazione messe a disposizione dalla ÖBB, alla quale versa i canoni corrispondenti.

15. La Westbahn ha ritenuto eccessivi i canoni applicati dalla ÖBB per l’uso delle stazioni presentando quindi reclamo presso la commissione di controllo, organismo di regolamentazione istituito in forza dell’articolo 55 della direttiva 2012/34.

16. La discussione è circoscritta alla questione se, ai fini del calcolo dei suddetti canoni, le banchine per viaggiatori debbano essere considerate: a) comprese nel cosiddetto «pacchetto minimo di accesso» di cui all’allegato II, punto 1, della direttiva 2012/34, oppure b) impianti di servizio, ai sensi dell’allegato II, punto 2, lettera a), della medesima direttiva.

17. I dubbi della commissione di controllo si pongono in quanto la direttiva 2012/34 ha modificato il «pacchetto minimo di accesso»: – fino ad allora, era pacifico che l’uso delle banchine per viaggiatori rientrasse nell’utilizzo delle stazioni; – tuttavia, l’allegato II, punto 1, della direttiva 2012/34, precisando il «pacchetto minimo di accesso» che i gestori dell’infrastruttura devono fornire a tutte le imprese ferroviarie, ha introdotto un nuovo elemento nella lettera c), vale a dire l’«uso dell’infrastruttura ferroviaria»; – inoltre, l’allegato I della direttiva 2012/34, laddove enuncia l’«[e]lenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria», menziona le «banchine per viaggiatori e per merci, anche nelle stazioni passeggeri e negli scali merci».

18. La soluzione della controversia incide sul calcolo dei canoni di accesso al cui pagamento sono tenute le imprese ferroviarie: – se le banchine per viaggiatori fossero qualificate come impianti di servizio, si applicherebbe il criterio di costo relativo alla fornitura di servizi, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 7, della direttiva 2012/34 (costo della fornitura del servizio aumentato di un profitto ragionevole); – qualora, invece, esse fossero considerate parte dell’infrastruttura ferroviaria inclusa nel «pacchetto minimo di accesso», si applicherebbe il criterio di costo di cui all’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2012/34 (costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario).

19. Il giudice del rinvio chiede inoltre se rientrino nel pacchetto minimo di accesso soltanto le banchine per viaggiatori delle «stazioni viaggiatori», oppure anche le banchine per viaggiatori delle semplici fermate, che in Austria rappresentano la maggior parte delle 1069 stazioni esistenti. Detto giudice ritiene che se le banchine per viaggiatori delle stazioni viaggiatori sono già incluse, a maggior ragione dovrebbero esserlo le banchine delle fermate, che consentono del pari l’ingresso e l’uscita dei passeggeri.

20. La commissione di controllo sottolinea che dai considerando della direttiva 2012/34 non emerge una modifica dei principi di tariffazione, né si evince che le banchine per viaggiatori rientrino attualmente nel pacchetto minimo di accesso. Se così fosse, ciò comporterebbe una radicale modifica dei principi di tariffazione, in quanto non sarebbe più riferibile ai costi legati all’uso delle stazioni di circolazione una loro componente essenziale. Pertanto, a suo avviso, sarebbe ragionevole non includere le banchine per viaggiatori nel pacchetto minimo di accesso, ma piuttosto nella nozione di stazioni passeggeri, vale a dire nella categoria degli impianti di servizio.

21. In tale contesto, la commissione di controllo sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se l’allegato II, punto 2, lettera a), della direttiva [2012/34] debba essere interpretato nel senso che nella fattispecie ivi menzionata di “stazioni passeggeri, loro edifici e altre strutture” ricadano parimenti gli elementi dell’infrastruttura ferroviaria “banchine per viaggiatori” di cui all’allegato I, secondo trattino della medesima direttiva. 2) In caso di risposta negativa alla prima questione: Se l’allegato II, punto 1, lettera c) della direttiva [2012/34] debba essere interpretato nel senso che la fattispecie ivi menzionata di “uso dell’infrastruttura ferroviaria” includa l’utilizzazione di banchine per passeggeri di cui all’allegato I, secondo trattino della direttiva medesima».

III. Procedimento dinanzi alla Corte

22. L’ordinanza di rinvio pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 23 marzo 2018.

23. Hanno presentato osservazioni scritte la ÖBB, la Westbahn, i governi polacco e francese nonché la Commissione. Tutte le suddette parti hanno partecipato all’udienza tenutasi il 17 gennaio 2019, tranne il governo polacco.

IV. Valutazione

A. Impostazione

24. Concordo con la maggioranza delle parti intervenute nel procedimento pregiudiziale che è possibile fornire un’unica risposta alle due questioni sollevate dalla commissione di controllo.

25. Per fissare i termini della discussione, occorre rammentare che tra i servizi che devono essere prestati alle imprese ferroviarie rientrano, ai sensi dell’allegato II della direttiva 2012/34: – i servizi inclusi nel pacchetto minimo di accesso cui fa riferimento il punto 1; – i servizi previsti ai punti 2, 3 e 4, corrispondenti, rispettivamente, agli impianti di servizio, ai servizi complementari e ai servizi ausiliari.

26. L’articolo 13 della direttiva 2012/34 riguarda le condizioni alle quali le imprese ferroviarie possono accedere ai diversi servizi: – se si tratta del pacchetto minimo di accesso, esso deve essere fornito dai gestori dell’infrastruttura in modo non discriminatorio (paragrafo 1); – per quanto riguarda gli impianti di servizio, spetta ai relativi operatori fornire alle imprese ferroviarie l’«accesso, incluso l’accesso alle linee, alle strutture di cui all’allegato II, punto 2, e ai servizi forniti in tali strutture» (paragrafo 2) ( 5 ).

27. La direttiva 2012/34 prevede il pagamento di canoni per l’utilizzo sia dell’infrastruttura ferroviaria sia degli impianti di servizio. Tali canoni sono pagati, rispettivamente, al gestore dell’infrastruttura e all’operatore degli impianti di servizio, che li usano per finanziare le loro attività (articolo 31, paragrafo 1) ( 6 ) secondo i seguenti criteri: – per il pacchetto minimo di accesso, i «canoni (…) sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario» (articolo 31, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2012/34); – per quanto riguarda gli impianti di servizio, il canone non può superare il costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole (articolo 31, paragrafo 7, della medesima direttiva).

28. Come ho già segnalato, se le banchine per viaggiatori rientrassero tra gli impianti di servizio, il canone che l’impresa ferroviaria è tenuta a pagare all’operatore di tale impianto potrebbe comprendere una quota di profitto ragionevole a vantaggio di quest’ultimo. Se, invece, le banchine rientrassero nel pacchetto minimo di accesso, l’importo del canone sarebbe limitato al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario.

29. Le stazioni passeggeri, i loro edifici e le loro altre strutture sono elencati tra gli impianti di servizio di cui all’allegato II, punto 2, della direttiva 2012/34, nello specifico alla lettera a).

30. Sebbene la direttiva non precisi cosa debba intendersi per «banchine per viaggiatori», la loro accezione comune di spazio inteso a rendere possibile l’ingresso e l’uscita delle persone dai treni implica che esse possano trovarsi sia all’interno delle stazioni che all’esterno delle medesime (fermate) ( 7 ).

31. Intuitivamente, l’immagine di una stazione ferroviaria è indissociabile dalle banchine. La risposta alla prima questione pregiudiziale dovrebbe quindi essere affermativa. L’apparente chiarezza di tale risposta si offusca, tuttavia, come ho indicato all’inizio delle presenti conclusioni, dopo la lettura dell’allegato II, punto 1, della direttiva 2012/34, che include nel pacchetto minimo di accesso l’«uso dell’infrastruttura ferroviaria».

B. Le banchine per viaggiatori come (parte della) infrastruttura ferroviaria

1. L’interpretazione degli allegati I e II della direttiva 2012/34

32. La direttiva 2012/34, pur includendo la nozione di «infrastruttura ferroviaria» tra le «definizioni» di cui al suo articolo 3, preferisce specificare gli elementi che la compongono descrivendoli in dettaglio mediante rinvio all’allegato I. Fra tali elementi, essa menziona espressamente le «banchine per viaggiatori».

33. È quindi innegabile che, secondo la direttiva 2012/34, dette banchine formano parte dell’infrastruttura ferroviaria e, sotto tale profilo, rientrano nel pacchetto minimo di accesso. Si tratta di una decisione esplicita del legislatore dell’Unione, che ha modificato in tal senso il previgente contesto normativo.

34. Infatti, la direttiva 2001/14/CE ( 8 ), che ha preceduto la direttiva 2012/34, non includeva l’uso dell’infrastruttura ferroviaria nel pacchetto minimo di accesso, cosicché la distinzione tra quest’ultimo e gli impianti di servizio, definiti nell’allegato II, non dipendeva da un elenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria.

35. Muovendo da tale dato, la ÖBB nonché i governi francese e polacco sostengono che, se il legislatore dell’Unione avesse inteso modificare il regime previgente, lo avrebbe fatto espressamente e giustificando tale modifica nei considerando della nuova direttiva. L’inclusione delle banchine per viaggiatori nella nozione di infrastruttura ferroviaria comporterebbe un’importante innovazione rispetto alla disciplina precedente.

36. Non credo, tuttavia, che tale argomentazione sia concludente. Se si guarda al testo dell’articolo 2 della direttiva 91/440/CEE ( 9 ) si può constatare come questo delimitasse l’ambito di applicazione della stessa facendo riferimento alla «gestione dell’infrastruttura ferroviaria». Per definirla, l’articolo 3, terzo trattino, rinviava all’allegato I, parte A, del regolamento (CEE) n. 2598/70 ( 10 ). Tale allegato, il cui testo è pressoché identico a quello dell’allegato I della direttiva 2012/34, menziona nell’elenco le banchine per viaggiatori e per merci.

37. Dal confronto tra i due testi emerge che una delle frasi aggiunte concerne proprio le banchine per viaggiatori e per merci, riguardo alle quali l’allegato I della direttiva 2012/34 ha aggiunto il sintagma «anche nelle stazioni passeggeri e negli scali merci».

38. Non è pensabile che tale aggiunta non sia intenzionale ( 11 ), specialmente se si considera che l’allegato II, punto 2, lettera a), della direttiva 2012/34 include le stazioni passeggeri tra gli impianti di servizio, e le banchine costituiscono l’elemento fondamentale di una stazione per quanto riguarda l’accesso dei passeggeri ai treni. In quest’ottica, si può solo desumere che il legislatore ha voluto che le banchine per viaggiatori, comprese quelle che si trovano nelle stazioni, formino parte dell’infrastruttura ferroviaria ( 12 ).

39. Il medesimo legislatore ha confermato la sua valutazione successivamente, in quanto le modifiche introdotte dalla direttiva (UE) 2016/2370 ( 13 ) non hanno interessato il testo dell’allegato I della direttiva 2012/34.

40. La Commissione spiega in modo convincente perché sia stata operata questa scelta. La distinzione tra il pacchetto minimo di accesso (che garantisce le prestazioni senza le quali il servizio di trasporto non potrebbe essere effettuato) e l’accesso agli impianti di servizio non ha solo ripercussioni economiche sui diversi criteri di determinazione del relativo canone, ma implica altresì un regime differente per quanto concerne la possibilità di accesso. Nel caso delle prestazioni minime tale accesso è obbligatorio, mentre può essere negato in relazione agli impianti di servizio, qualora esistano alternative praticabili.

41. Infatti, la direttiva 2012/34 garantisce l’accesso sia all’infrastruttura ferroviaria che agli impianti di servizio. Tuttavia, l’intensità del diritto di accesso non è la medesima. Così, per quanto riguarda l’infrastruttura ferroviaria, le norme sono molto rigide e non è possibile negare l’accesso alle imprese ferroviarie. In tal senso, il considerando 65 della direttiva 2012/34 indica che è auspicabile precisare «quei componenti del servizio d’infrastruttura che sono essenziali per consentire a un operatore di prestare un servizio e che dovrebbero essere forniti in cambio di diritti minimi di accesso» ( 14 ).

42. Dalla procedura definita nella direttiva 2012/34 per la ripartizione della capacità di infrastruttura tra le imprese ferroviarie si evince che l’obiettivo è fare in modo che queste ultime abbiano accesso alla capacità assegnata.

43. Come ho indicato nelle conclusioni relative alla causa SJ ( 15 ), le infrastrutture ferroviarie presentano una capacità limitata ( 16 ) e ciò è evidenziato dal considerando 58 della direttiva 2012/34, secondo cui «[i] sistemi di imposizione dei canoni di utilizzo e di assegnazione della capacità di infrastruttura dovrebbero tener conto della crescente saturazione e, quindi, della possibile scarsità di capacità».

44. La procedura prevista dalla direttiva 2012/34 per l’assegnazione di capacità di infrastruttura mira ad assicurare che le imprese ferroviarie dispongano effettivamente della capacità concessa e godano del diritto di utilizzarla, come stabilito dall’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato II, punto 1, lettera b).

45. Per contro, gli obblighi relativi agli impianti di servizio sono più flessibili. L’articolo 13, paragrafo 4, della direttiva 2012/34 prevede che le domande di accesso delle imprese ferroviarie possono «essere respinte (…) se esistono alternative valide che consentono loro di effettuare il servizio di trasporto merci o passeggeri sullo stesso itinerario, o su itinerari alternativi, a condizioni economicamente accettabili».

46. Pertanto il legislatore avrebbe voluto che la disponibilità delle banchine fosse sempre assicurata, come parte del pacchetto minimo di accesso, includendole tra gli elementi essenziali ai quali fa riferimento l’allegato I della direttiva 2012/34.

47. Ciò appare logico, in quanto non è immaginabile un utilizzo operativo dei treni se non si ha la garanzia che l’ingresso e l’uscita dagli stessi si effettuino tramite le banchine. In tal modo si ha la certezza che le banchine, tanto quelle che si trovano nelle stazioni quanto quelle delle semplici fermate, possano essere utilizzate dalle imprese ferroviarie per la fornitura dei loro servizi.

48. Inoltre, si può rilevare che, di fatto, nella maggior parte degli Stati membri le banchine per viaggiatori sono destinate all’infrastruttura ferroviaria ( 17 ). Non sembra, quindi, che la mancanza di spiegazioni nei considerando della direttiva 2012/34 possa essere stato un elemento di distorsione della corretta comprensione del suo articolato.

49. In definitiva, la volontà del legislatore dell’Unione appare non solo chiaramente manifestata nella direttiva 2012/34, ma altresì giustificata sotto il profilo sostanziale dalla necessità che l’accesso delle imprese ferroviarie alle banchine sia garantito in ogni caso.

2. Gli argomenti contrari a tale interpretazione

50. A sostegno della tesi opposta a quella che ho appena esposto (fatta propria dalla Commissione e dalla Westbahn), la ÖBB nonché i governi francese e polacco deducono vari motivi, su alcuni dei quali mi sono già pronunciato (ciò vale per quello relativo alla mancanza nella direttiva 2012/34 di un considerando specifico che giustifichi il cambiamento di regime giuridico).

51. In sintesi, tali motivi riguardano sia la separazione fisica tra l’infrastruttura ferroviaria e gli impianti di servizio (in quanto criterio di delimitazione dell’esercizio di competenze tra il gestore di detta infrastruttura e gli operatori degli impianti di servizio), sia le ripercussioni finanziarie.

52. Anticipo già che, con i loro argomenti, la ÖBB nonché i governi francese e polacco sostengono quella che considero un’interpretazione contra legem della direttiva 2012/34 ( 18 ). La loro posizione, ispirata soprattutto alle (innegabili) difficoltà di ordine pratico derivanti dalla qualificazione delle banchine come parte dell’infrastruttura ferroviaria, riflette piuttosto una critica alla scelta legislativa espressa nella direttiva 2012/34.

a) Delimitazione fisica degli spazi

53. Le banchine (infrastrutture del cui utilizzo si occupa il punto 1 dell’allegato II, in combinato disposto con l’allegato I della direttiva 2012/34) e le stazioni viaggiatori (impianti di servizio ai sensi del punto 2 del menzionato allegato II) devono presentare, logicamente, un collegamento fisico. Dev’esservi un luogo (o meglio, una linea) in cui termina la gestione dell’impianto di servizio ferroviario e inizia l’utilizzo dell’infrastruttura. In funzione di tale fattore varierà la distribuzione materiale della competenza sui diversi spazi, che la direttiva 2012/34 assegna separatamente ai gestori dell’infrastruttura e agli operatori degli impianti di servizio.

54. Si deve riconoscere che gli inconvenienti di ordine pratico addotti dalla ÖBB nonché dai governi francese e polacco relativamente alla delimitazione di tali spazi non sono trascurabili. Stabilire con precisione il confine tra questi ultimi può non essere agevole, soprattutto in taluni casi particolarmente complessi ( 19 ). Tali difficoltà, tuttavia, non devono offuscare la regola imposta dal legislatore, vale a dire che la banchina, in quanto tale, fa parte dell’infrastruttura ferroviaria.

55. Anche se le implicazioni sui canoni formano oggetto della sezione successiva, occorre subito sottolineare che l’articolo 31, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2012/34 menziona i «canoni per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso all’infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio». Esso si riferisce pertanto a talune infrastrutture di transito agli impianti di servizio, che rientrano nella competenza del gestore di tali infrastrutture.

56. La ÖBB sostiene che non esistono combinazioni di componenti dell’infrastruttura ferroviaria e degli impianti di servizio. A suo parere, se le banchine rientrassero nel pacchetto minimo di accesso, verrebbe meno la separazione delle funzioni tra il gestore della prima (l’infrastruttura) e l’operatore dei secondi (gli impianti di servizio). A quest’ultimo spetta inoltre fornire l’accesso a detti impianti, «incluso l’accesso alle linee». A parere della ÖBB, la norma direttamente applicabile alle banchine sarebbe l’allegato II, punto 2, disposizione nella quale rientrano gli impianti di servizio, comprese le stazioni ( 20 ).

57. La tesi dalla ÖBB rimane ancorata a una concezione dell’infrastruttura che tiene conto soltanto dei binari e degli elementi inscindibili dalla loro architettura. Siffatta concezione, che poteva essere sostenuta fino alla modifica normativa introdotta con l’allegato I della direttiva 2012/34, non è più tale, in quanto la nozione di infrastruttura ferroviaria è stata ampliata nel senso sopra illustrato.

58. Infatti, la ÖBB deve riconoscere che anche i binari formano parte di una stazione viaggiatori, nel senso consueto di tale espressione, senza per questo ricevere lo stesso trattamento degli impianti di servizio. Analogo ragionamento risulta applicabile alle banchine dopo l’entrata in vigore della direttiva 2012/34.

59. Se si consulta l’elenco degli impianti di servizio contenuto nell’allegato II, punto 2, della direttiva 2012/34, si può constatare che la maggior parte di essi si trova in spazi separati dalle vie di transito ferroviario ( 21 ). Nelle stazioni, invece, la presenza dei binari principali e di servizio è consustanziale, cosicché, in tali luoghi, l’infrastruttura ferroviaria si collega all’impianto di servizio e non è necessario fornire un accesso indipendente, in quanto esso è costituito proprio dai binari della stessa infrastruttura ferroviaria.

60. Nulla osta, pertanto, a che la competenza del gestore dell’infrastruttura si estenda oltre ai binari che scorrono lungo le stazioni, includendo anche le banchine per viaggiatori. Queste ultime svolgono la funzione di «infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio» alla quale fa riferimento l’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2012/34.

61. Le soluzioni di dettaglio per chiarire il modo in cui la banchina si collega ai diversi elementi dell’impianto di servizio dipenderanno dalle circostanze particolari della configurazione di ciascuna stazione. In mancanza di una norma che definisca con maggiore precisione gli uni e gli altri spazi, il gestore dell’infrastruttura e il gestore della stazione dovranno accordarsi o rivolgersi all’organismo di regolamentazione ferroviaria affinché dirima le loro controversie.

b) Ripercussioni finanziarie

62. Le parti che si oppongono alla qualificazione delle banchine per viaggiatori come parte dell’infrastruttura ferroviaria rientrante nel pacchetto minimo di accesso sottolineano le ripercussioni finanziarie di tale qualificazione, dato che il canone per l’utilizzo di detta infrastruttura non può superare il costo direttamente legato ad essa (principio del costo marginale) ( 22 ).

63. Invero, tale argomento non incide in alcun modo sull’interpretazione delle disposizioni della direttiva 2012/34 che costituiscono il vero oggetto della questione pregiudiziale. Se, come riconosce la commissione di controllo, «secondo la definizione datane dal diritto dell’Unione, le banchine per viaggiatori sono parte dell’infrastruttura ferroviaria» ( 23 ), tale premessa deve essere utilizzata per trarne le conseguenze pertinenti riguardo al canone con il quale viene compensato l’uso di tale infrastruttura.

64. Pertanto, gli elementi menzionati nell’allegato I dovranno essere presi in considerazione per calcolare tale canone, facendo riferimento agli articoli 29 e segg. della direttiva 2012/34 nonché, a partire dalla sua entrata in vigore, al regolamento di esecuzione (UE) 2015/909 ( 24 ). Detto regolamento tiene conto dei costi direttamente legati alla gestione del servizio ferroviario al fine di fissare i canoni per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso all’infrastruttura di collegamento agli impianti di servizio di cui all’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2012/34.

65. L’inclusione delle banchine nell’infrastruttura ferroviaria implica che esse non possono essere prese in considerazione al fine di calcolare il canone per l’uso degli impianti di servizio. Pertanto, il canone per il loro utilizzo non può essere determinato in base al criterio del profitto ragionevole. Se così fosse, ciò potrebbe eventualmente comportare una riduzione degli introiti per gli operatori di detti impianti che avessero assunto finora la responsabilità per le banchine, avendole ritenute, erroneamente, parte di questi ultimi.

66. Tale conseguenza non osta in alcun modo, ripeto, all’interpretazione degli allegati I e II della direttiva 2012/34. Del resto, all’impossibilità di applicare il canone relativo agli impianti di servizio per le banchine delle stazioni si ovvierebbe con il trasferimento della responsabilità per queste ultime (loro costruzione e manutenzione), dalla quale sarebbe dispensato il gestore della stazione.

67. Il governo polacco afferma, nelle sue osservazioni scritte, che l’esclusione delle banchine per viaggiatori dagli impianti di servizio pregiudicherebbe gli obiettivi della direttiva 2012/34, tra i quali rientrano l’efficacia del trasporto su rotaia e la sua competitività con altri modi di trasporto (considerando 5). Detto governo aggiunge che tale obiettivo si integra con la possibilità per gli operatori degli impianti di servizio di aumentare i loro canoni con una parte ragionevole di profitto. Il profitto in tal modo ottenuto può essere utilizzato per il miglioramento degli impianti, proprio nelle banchine per viaggiatori, che sono il luogo in cui occorre fornire ai passeggeri il maggior livello di comodità e sicurezza, il che si traduce, in definitiva, nell’offerta di servizi migliori.

68. Tale argomento, così come altri analoghi, può forse evidenziare un effetto indesiderato della normativa vigente, ma non è sufficiente per interpretare quest’ultima in senso contrario al suo tenore letterale, né tanto meno per negarne la validità (cosa che, peraltro, nessuno ha sostenuto). Inoltre, esso muove da una premessa discutibile, vale a dire che la qualità inerente a un maggiore investimento può essere solo associata a un canone più elevato.

69. Certamente, nulla dimostra che il criterio adottato dalla direttiva 2012/34 determini inevitabilmente la coesistenza di infrastrutture ferroviarie carenti con impianti di servizio impeccabili, a causa delle differenze tra gli uni e gli altri canoni. Ad ogni modo, occorre rammentare che la direttiva 2012/34 prevede, agli articoli 8 e 32, meccanismi volti a consentire agli Stati membri di adottare misure di sostegno economico ai gestori delle infrastrutture.

C. Sulla limitazione nel tempo degli effetti della sentenza

70. La ÖBB chiede che, qualora la Corte riconosca che la direttiva 2012/34 include nell’infrastruttura ferroviaria le banchine per viaggiatori, gli effetti della sentenza decorrano soltanto dalla sua pubblicazione.

71. A sostegno di tale domanda, essa fa valere le ripercussioni economiche e la propria buona fede, in quanto non aveva considerato che la direttiva 2012/34 comportasse una modifica sostanziale del regime di cui alla direttiva 2001/14. Il comportamento degli altri Stati membri e della Commissione, la quale non ha contestato le norme austriache, rafforzerebbe la sua richiesta.

72. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, da quest’ultima fornita nell’esercizio della competenza attribuitale dall’articolo 267 TFUE, chiarisce e precisa il significato e la portata della norma stessa, nel senso in cui deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata sin dal momento della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza che statuisce sulla domanda d’interpretazione, purché sussistano i presupposti per sottoporre al giudice competente una lite relativa all’applicazione di detta norma ( 25 ).

73. In via d’eccezione a tale regola, la Corte, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione, può limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa già interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché una tale limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, ossia la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti.

74. La Corte ha fatto ricorso a tale eccezione quando vi era un rischio di gravi ripercussioni economiche dovute, segnatamente, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente e quando risultava che i soggetti dell’ordinamento e le autorità nazionali erano stati indotti ad un comportamento non conforme al diritto dell’Unione in ragione di un’oggettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni di diritto dell’Unione, incertezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione ( 26 ).

75. Ritengo che, nel presente procedimento, non ricorra nessuno di tali presupposti: – sebbene la decisione del legislatore di includere le banchine nell’infrastruttura ferroviaria non sia accompagnata da una spiegazione nei considerando della direttiva 2012/34, il tenore letterale della norma è chiaro e non ha dato luogo a incertezze nella maggior parte degli Stati membri ( 27 ); – la ÖBB non ha quantificato, nemmeno approssimativamente, l’impatto economico che avrebbe l’inclusione delle banchine delle stazioni nell’infrastruttura ferroviaria. Inoltre, nelle sue osservazioni scritte ( 28 ) essa fa riferimento all’eventuale «compensazione del danno finanziario» di cui dovrebbero farsi carico gli Stati membri. Tuttavia, nessuno di essi (nemmeno l’Austria, che non è intervenuta nel presente procedimento pregiudiziale) ha aderito alla domanda della ÖBB relativa agli effetti nel tempo della sentenza.

V. Conclusione

76. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla Schienen‑Control Kommission (commissione di controllo della rete ferroviaria, Austria) nei seguenti termini: «Gli allegati I e II, punto 1, lettera c), e punto 2, lettera a), della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico, devono essere interpretati nel senso che le banchine per viaggiatori poste nelle stazioni formano parte dell’infrastruttura ferroviaria il cui utilizzo rientra nel “pacchetto minimo di accesso” disponibile per tutte le imprese ferroviarie».

( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo.

( 2 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32).

( 3 ) La Corte ammette che detta commissione possa essere classificata tra gli organi autorizzati a sollevare questioni pregiudiziali (sentenza del 22 novembre 2012, Westbahn Management, C‑136/11, EU:C:2012:740, punti da 26 a 31). Nutro qualche riserva su tale qualificazione, che, per motivi analoghi, potrebbe applicarsi praticamente a tutte le autorità di regolamentazione settoriali.

( 4 ) Il gestore dell’infrastruttura e l’operatore degli impianti di servizio sono definiti all’articolo 3, punti 2 e 12, della direttiva 2012/34. Sebbene, in linea di principio, le loro funzioni siano intese come separate, l’articolo 13, paragrafo 3, terzo comma, di detta direttiva consente che il gestore dell’infrastruttura sia nel contempo operatore dell’impianto di servizio. Ciò accade in Austria, dove la ÖBB assume entrambe le funzioni.

( 5 ) Rilevo che esistono divergenze linguistiche tra le diverse versioni della direttiva riguardo ad alcune disposizioni fondamentali ai fini del presente procedimento (l’articolo 13, paragrafo 2, l’articolo 31, paragrafo 7, e l’allegato II, punto 2, della direttiva 2012/34). In alcune lingue (francese, italiano o tedesco) si parla di «accesso alle linee», ma in altre (inglese, spagnolo, o portoghese) si fa riferimento all’«accesso ai binari». Forse per tale motivo la ÖBB, sulla base della versione tedesca, ha adottato un approccio basato sull’«accesso ai binari» dal punto di vista degli utenti, prendendo come soggetto dell’«accesso» questi ultimi e non le imprese ferroviarie che, in realtà, sono le destinatarie dei servizi. In ogni caso, ritengo che tali divergenze linguistiche siano sostanziali. Ciò che occorre garantire è che le imprese ferroviarie possano collegarsi con gli (altri) impianti di servizio dai binari e che si possa giungere a questi ultimi dagli impianti di servizio. Pertanto, nel prosieguo utilizzerò il termine «accesso» in riferimento alle imprese ferroviarie nel senso di «collegamento in entrata e in uscita tra gli impianti di servizio e i binari».

( 6 ) La ÖBB, data la sua duplice funzione, riscuote entrambi i canoni.

( 7 ) L’ordinanza di rinvio distingue tra «le banchine per viaggiatori nelle stazioni passeggeri» e «le banchine presenti a semplici fermate» (punto 23). Se si confrontano il concetto di stazione ferroviaria e quello di fermata, ciò che esse hanno in comune è la banchina. Una stazione, oltre a presentare di norma varie banchine, è costituita da raccordi e altri impianti accessori destinati alla manovra e alla manutenzione dei treni, ma anche da spazi per i passeggeri, nonché da aree per la gestione delle merci. Una fermata è invece essenzialmente una banchina corredata di più o meno elementi complementari per agevolare l’attesa dell’accesso al treno. Ritengo pertanto che, poiché l’allegato II, punto 2, lettera a), fa riferimento alle stazioni, debbano prendersi in considerazione le banchine presenti in queste ultime, fatti salvi gli eventuali riferimenti alle fermate.

( 8 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (GU 2001, L 75, pag. 29).

( 9 ) Direttiva del Consiglio, del 29 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (GU 1991, L 237, pag. 25).

( 10 ) Regolamento della Commissione, del 18 dicembre 1970, che fissa il contenuto delle diverse voci degli schemi per la contabilità dell’allegato I del regolamento (CEE) n. 1108/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970 (GU 1970, L 278, pag. 1). Si trattava di una normativa complementare al regolamento (CEE) n. 1108/70, del 4 giugno 1970, che istituisce una contabilità delle spese per le infrastrutture dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (GU 1970, L 130, pag. 4).

( 11 ) Sarebbe stato certamente auspicabile che l’autore della direttiva 2012/34 indicasse il suo intento nel preambolo della normativa, ma l’assenza di considerando al riguardo non consente di discostarsi dall’unica spiegazione coerente con i termini di detta normativa, il suo contesto e la sua finalità.

( 12 ) A tale proposito, ritengo che non vi siano differenze tra le banchine delle stazioni e quelle delle fermate: la norma include tutte le banchine, come ribadisce l’aggiunta della frase «anche nelle stazioni».

( 13 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2016, che modifica la direttiva 2012/34/UE per quanto riguarda l’apertura del mercato dei servizi di trasporto ferroviario nazionale di passeggeri e la governance dell’infrastruttura ferroviaria (GU 2016, L 352, pag. 1).

( 14 ) Il corsivo è mio.

( 15 ) C‑388/17, EU:C:2018:738, paragrafi 52 e segg.

( 16 ) Il considerando 71 della direttiva 2012/34 qualifica l’infrastruttura ferroviaria come monopolio naturale.

( 17 ) Ciò è quanto affermato dall’Independent Regulators’ Group – Rail (Gruppo delle autorità di regolamentazione ferroviaria, la cui cooperazione è promossa dall’articolo 57 della direttiva 2012/34) nello studio relativo all’applicazione dei canoni per l’uso degli impianti di servizio in vari paesi europei. V. «An overview of charging practices for access to service facilities and rail‑related services in the IRG‑Rail member states» [IRG‑Rail (17) 6], relazione del 27 novembre 2017, pag. 14, che copre Germania, Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Slovenia, Spagna, Finlandia, Francia, Grecia, Ungheria, Italia, Norvegia, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Romania e Svezia. Il contenuto di tale relazione è stato oggetto di discussione in udienza.

( 18 ) Il governo francese ha chiesto in udienza che la Corte effettui un’«interpretazione svincolata dal testo» di tale direttiva.

( 19 ) La ÖBB ha menzionato, ad esempio, i sottopassaggi che in alcune stazioni passeggeri consentono l’accesso alle banchine.

( 20 ) Tale spiegazione non tiene sufficientemente conto del fatto che l’allegato I inserisce, nominativamente, le banchine per viaggiatori, comprese quelle delle stazioni, nell’elenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria.

( 21 ) Ciò vale per gli scali merci, le stazioni di deposito, i centri di manutenzione e le infrastrutture tecniche o gli impianti di approvvigionamento di combustibile.

( 22 ) Il documento «Updated review of charging practices for the minimum access package in Europe», elaborato dall’IRG‑Rail [IRG-Rail (18) 10], indica a pag. 10 che, nella maggior parte dei paesi, il canone di accesso minimo è calcolato sulla base dei costi marginali sostenuti dal gestore dell’infrastruttura per l’uso della stessa.

( 23 ) Punto 6, in fine, del punto IV (spiegazioni relative alle questioni pregiudiziali) dell’ordinanza di rinvio.

( 24 ) Regolamento di esecuzione della Commissione, del 12 giugno 2015, relativo alle modalità di calcolo dei costi direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario (GU 2015, L 148, pag. 17).

( 25 ) Sentenza del 27 febbraio 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).

( 26 ) Sentenze del 27 febbraio 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, punti 42 e 43); del 3 giugno 2010, Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312, punti 50 e 51), e del 10 maggio 2012, Santander Asset Management SGIIC e a. (da C‑338/11 a C‑347/11, EU:C:2012:286, punti 59 e 60).

( 27 ) Rinvio al documento citato alla nota 17.

( 28 ) Punto 54. In udienza, la ÖBB non ha fatto riferimento alla limitazione degli effetti nel tempo della sentenza.