CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 10 FEBBRAIO 1971 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il Bernardi veniva assunto nell'ottobre 1966 come traduttore ausiliario presso il Parlamento europeo, era poi inquadrato come temporaneo e dal 1o maggio 1969 veniva nominato traduttore di ruolo nel grado LA/7.

All'inizio dell'anno scorso egli riteneva che nell'ambito della sezione italiana del Servizio linguistico del Parlamento europeo fossero state commesse alcune irregolarità; il 6 aprile 1970 indirizzava un reclamo formale a norma dell'art. 90 dello statuto del personale alla competente autorità investita del potere di nomina, che lo registrava il 10 aprile.

Il reclamo si articolava su due punti: la disciplina delle missioni a Strasburgo e l'occupazione provvisoria di due posti di traduttore a norma dell'art. 7, n. 2 dello statuto.

Circa il primo punto, il ricorrente affermava che solo un certo numero di dipendenti privilegiati era regolarmente inviato in missione, mentre gli altri (tra i quali il ricorrente) venivano inviati a Strasburgo eccezionalmente e salutariamente, pur se le loro capacità non erano in nulla inferiori.

Tra i «privilegiati regolari» vi era anche un traduttore temporaneo, che in un concorso si era classificato dopo il ricorrente.

Circa il secondo punto, il ricorrente sosteneva che l'art. 7, n. 2 era stato applicato, tra l'altro, per arrecargli pregiudizio: infatti una collega italiana, pure inquadrata in LA/7 era stata incaricata due volte di ricoprire in posto ad interim, nonostante le sue capacità, i suoi titoli e la sua esperienza fossero decisamente inferiori a quelli del ricorrente. Per di più il coniuge di questa traduttrice è titolare di un posto A 5 presso il Parlamento. Infine le decisioni relative non erano state pubblicate, il che costituiva un vizio di forma impugnabile.

Per questi motivi il ricorrente chiedeva che:

1. Il dipendente temporaneo regolarmente inviato in missione a Strasburgo fosse sostituito da un dipendente di grado superiore o di anzianità maggiore;

2. in subordine: venissero modificati i criteri con cui erano prescelti i dipendenti inviati in missione a Strasburgo in modo da garantire un regolare avvicendamento;

3. venissero annullate con effetto ex tunc entrambe le decisioni adottate a norma dell'art. 7, n. 2 dello statuto per occupare ad interim posti di traduttore;

4. in subordine venisse applicato l'art. 85 dello statuto.

Il 25 giugno 1970 il segretario generale del Parlamento europeo respingeva il reclamo ricordando che gli ordini di missione vengono impartiti secondo un criterio discrezionale che s'ispira esclusivamente all'interesse del servizio. Anche i dipendenti temporanei possono venir incaricati della missione se, come nel caso cui si riferisce il ricorrente, sono giudicati più idonei ad adempierla. Non vi era quindi stata alcuna discriminazione a danno del ricorrente.

L'art. 25 dello statuto non prescrive che debbano venir pubblicate le decisioni in materia di interim; entrambe le decisioni sono però state affisse il 19 dicembre 1968 e il 22 gennaio 1970 e sono rimaste esposte per 10 giorni. D'altro canto le decisioni sono legittime, giacché nei due concorsi svoltisi nel 1967 e nel 1968 la dipendente cui è stato affidato l'interim era risultata migliore del ricorrente. Il reclamo andava quindi respinto in ogni punto.

Il ricorrente non se ne dava per inteso e il 6 agosto 1970 adiva la Corte di giustizia impugnando il silenzio rifiuto opposto al ricorso gerarchico (infatti il ricorrente non ha ottenuto risposta entro il termine di due mesi previsto dall'art. 91 dello statuto), e la risposta esplicita del segretario generale del Parlamento europeo in data 25 giugno 1970.

Le conclusioni miravano soltanto a far annullare le due decisioni relative all'interim (il ricorrente aveva espressamente rinunciato alle richieste formulate in subordine). Quanto al primo punto il ricorrente dichiarava di rimettersi al prudente apprezzamento della Corte. Solo nella replica, rispondendo ad alcune osservazioni del convenuto, il ricorrente chiedeva esplicitamente alla Corte di sancire il principio secondo cui gli ordini di missione vanno impartiti tenendo conto dei meriti dei dipendenti ed è illecito attribuire ad un dipendente temporaneo un ordine di missione permanente (vi è quindi una domanda esplicita anche in questo senso).

I — Sulla ricevibilità

Il Parlamento europeo ha eccepito l'irricevibilità del ricorso traendo spunto dalla formulazione delle domande, dall'inosservanza del termine e dalla mancanza d'interesse ad impugnare.

1. La formulazione delle domande

Nel ricorso gerarchico sono formulate quattro domande, due delle quali in subordine (e poste tra parentesi nel ricorso giurisdizionale). Nel ricorso giurisdizionale viene ripreso solo uno dei punti principali, cioè l'annullamento degli atti riguardanti l'interim; per gli altri punti il ricorrente si rimette al prudente apprezzamento della Corte, senza pertanto formulare domande specifiche. Si pone così il problema del se una simile richiesta basti a costituire una domanda giudiziale oppure, in caso negativo, se il punto possa essere ripreso con un'esplicita domanda formulata nella replica. Il Parlamento ritiene illecita la prassi e chiede la reiezione della domanda formulata nella replica. Ritengo corretto questo atteggiamento, anche se il mio giudizio appare eccessivamente formalistico.

Dall'art. 19 del protocollo al trattato di Roma e dall'art. 22 del protocollo al trattato CECA nonché dall'art. 38, par. 1, del regolamento di procedura si desume che le domande devono essere contenute nell'atto introduttivo. Il requisito è formale e tassativo, giacché solo in questo modo si possono esattamente configurare i limiti della controversia. L'importanza che nel nostro sistema processuale assume la formulazione delle domande nell'atto introduttivo risulta dal fatto che non se ne fa menzione nel par. 7 dell'art. 38 del regolamento di procedura, cioè nella norma che consente di sanare alcuni vizi dell'atto introduttivo su istanza del cancelliere; per di più le norme del protocollo consentono questa sanatoria anche dopo la scadenza del termine d'impugnazione.

Una domanda mal formulata non può venir «sanata» con una corretta ripetizione nella replica, principio che concorda e s'ispira alla funzione del termine d'impugnazione. Il ricorrente ha formulato solo nella replica la domanda in questione, cioè dopo la scadenza dal termine d'impugnazione, quindi incappa inevitabilmente nell'improcedibilità. Non giova nemmeno la riserva formulata nel ricorso; infatti anche se giuridicamente fosse rilevante, essa si riferisce espressamente solo ai mezzi di fatto e di diritto e non alle domande stesse. Trascurerò dunque deliberatamente i punti relativi alla disciplina degli ordini di missione a Strasburgo.

2. L'osservanza del termine d'impugnazione

Il Parlamento europeo ritiene che l'impugnazione della seconda decisione con cui è stato affidato l'interim sia tempestiva giacché la decisione è del 5 gennaio 1970 ed è stata pubblicata il 22 gennaio successivo. Tardiva invece è l'impugnazione della prima decisione, emanata il 4 dicembre 1968.

Gli atti sono stati impugnati anzitutto mediante ricorso gerarchico (prassi mai abbastanza lodata dalla Corte) pervenuto all'autorità che ha il potere di nomina il 10 aprile 1970; un ricorso giurisdizionale registrato in cancelleria il 6 agosto 1970 è dunque tempestivo. Ma era tempestivo il ricorso gerarchico? Calcolando a ritroso dal 10 aprile 1970 si giunge alla data dell'11 gennaio 1970. I risultati di questo calcolo non sono confortati da prove.

In virtù dell'art. 91 dello statuto del personale il termine d'impugnazione contro i provvedimenti individuali decorre dal termine della notifica. Alcuni provvedimenti individuali però possono coinvolgere terzi dipendenti, per i quali non è necessaria la notifica, essi infatti, grazie alla pubblicazione, possono apprendere quale sia il contenuto del provvedimento. Nella fattispecie il provvedimento del 4 dicembre 1968, entrato in vigore il 15 dicembre 1968, a detta del Parlamento, è stato affisso per 10 giorni dal 19 dicembre 1968. Il ricorrente si oppone a questa affermazione. In questi casi il Parlamento non redige processo verbale, però si può ritenere che costituiscano prova sufficiente i duplicati degli elenchi affissi prodotti con la controreplica, dai quali risulta presso quali uffici sono stati affissi, quali persone riguardavano, a che argomento si riferivano, in quale data, ecc. Detti elenchi possono quanto meno costituire un inizio di prova che il ricorrente avrebbe dovuto controbattere, mentre non lo ha fatto.

Si potrebbe obiettare nel nostro caso che l'affissione ha coinciso con un periodo di vacanze, ma la decisione è comunque stata pubblicata nel corriere del personale, il Parlamento europeo sostiene che è apparsa nel numero del 20 giugno 1969, il ricorrente invece afferma che si è atteso sino all'inizio del dicembre 1969. Tale comunicazione conteneva in ogni caso gli estremi della decisione, il che consentiva agli interessati di impugnarla.

Resta il fatto che il termine d'impugnazione ha cominciato a decorrere prima dell'11 gennaio 1970 e non, come ritiene il ricorrente, dalla data del ricevimento della lettera del direttore generale dell'amministrazione del Parlamento europeo del 25 marzo 1970, con cui s'informava il ricorrente circa le decisioni riguardanti gli incarichi ad interim che lo interessavano. L'impugnazione della prima decisione che attribuiva un incarico ad interim è quindi tardiva.

La domanda va respinta anche come impugnazione di un provvedimento inficiato da incompetenza in quanto emanato dal segretario generale del Parlamento europeo e non dall'autorità che ha il potere di nomina. In questo caso si avrebbe nullità e non annullabilità. Si possono nutrire dubbi sulla conferenza di un simile argomento (la nullità di un atto si presume se vi è patente incompetenza), comunque si dovrebbe rilevare che anche in caso di nullità assoluta il ricorrente non ha interesse a farla rilevare. Ciò è incontestabile poiché lo stesso problema di incompetenza è stato sollevato anche per la seconda decisione ed è stato risolto. Resta comunque il fatto che l'esame va limitato alla seconda decisione.

3. Sull'interesse ad impugnare

Il convenuto ha eccepito la mancanza d'interesse, in quanto il ricorrente non poteva più occupare il posto ad interim. Quanto all'inutilità del provvedimento, allegata dal ricorrente, si obietta che se la decisione fosse stata tempestivamente annullata, il ricorrente non avrebbe tratto alcun vantaggio, poiché gli sarebbe stata preclusa la nomina al posto in questione, quindi non sussiste alcun interesse ad impugnare.

Queste eccezioni riguardano parzialmente il merito della causa ed è quindi fuori luogo esaminarle sotto il profilo della ricevibilità. D'altro canto ritengo che non si debba negare a priori ogni interesse all'impugnazione: vi è un interesse anche se al ricorrente, come nella fattispecie, è preclusa la possibilità di accedere all'incarico. L'interesse può essere desunto anzi dal fatto che questa nomina potrebbe in futuro influire sulle decisioni dell'amministrazione, ad esempio in materia di promozioni. Sotto questo profilo vi è un interesse all'annullamento della decisione di cui trattasi, giacchè essa potrebbe in un secondo tempo ripercuotersi sulla carriera del dipendente stesso, anche se questi immediatamente non ha possibilità di esser nominato al posto di cui trattasi.

Sotto questo profilo non si può ravvisare una radicale irricevibilità del ricorso quindi non è fuori luogo esaminare il merito della questione e la fondatezza del ricorso avverso la seconda decisione.

II — Nel merito

1. Difetto di competenza

Il ricorrente obietta che la decisione del 5 gennaio 1970, con la quale una collega è stata nominata ad interim ad occupare il posto di una traduttrice in congedo di maternità, è inficiata da incompetenza. La decisione è stata adottata dal segretario generale del Parlamento europeo, mentre il ricorrente ritiene che essa avrebbe dovuto emanare dall'Ufficio del Parlamento, vale a dire dal presidente del Parlamento, che in questo caso rappresenta l'autorità che ha il potere di nomina. Si dovrebbe anzitutto accertare quale organo del Parlamento europeo costituisca l'autorità che ha il potere di nomina ai sensi dell'art. 2 dello statuto del personale e come tale può emanare provvedimenti a norma dell'art. 7, n. 2. A questo proposito è determinante la decisione dell'Ufficio del Parlamento europeo del 12 dicembre 1962 che definisce l'autorità che ha il potere di nomina. Da essa si desume che queste competenze sono esercitate dal presidente del Parlamento europeo e non dal segretario generale per quanto riguarda i dipendenti del servizio linguistico fino al grado LA/6 incluso e per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 7 dello statuto. Per contro il Parlamento ha ricordato che l'art. 7, n. 2, che disciplina il conferimento dell'interim, non fa menzione dell'autorità che ha il potere di nomina; da questo silenzio e dalla decisione dell'Ufficio datata 12 dicembre 1962 si arguisce che in questo caso sono state esercitate normali competenze amministrative che non esulano dalla sfera di competenza del segretario generale in veste di capo della segreteria del Parlamento.

La giustificazione non mi persuade per molte ragioni: l'art. 2, n. 1 dello statuto del personale recita: «Ogni istituzione determina le autorità che esercitano nel suo ambito i poteri demandati dal presente statuto all'autorità che ha il potere di nomina». Se non erro però, la definizione non riguarda gli articoli dello statuto in cui si fa riferimento espresso all'autorità che ha il potere di nomina, bensì riguarda il complesso di tutte le facoltà che lo statuto attribuisce a detta autorità. Ne è conferma il fatto che non tutti gli articoli che possono venir applicati esclusivamente dal presidente del Parlamento menzionano espressamente l'autorità che ha il potere di nomina. Ad esempio l'art. 16 dello statuto del personale menziona semplicemente «l'istituzione».

Concordo con l'Euler (Europäisches Beamtenstatut 1966, vol. 1, pag. 36) nell'ammettere che le facoltà delegate in virtù dell'art. 2 dello statuto del personale vanno interpretate restrittivamente. Le facolta di decisione spettano al massimo organo dell'autorità suprema di una istituzione, a meno che non siano state espressamente delegate ad altri organi subordinati. Nella fattispecie ciò è importante, poichè la decisione del 12 dicembre 1962 riserva al presidente del Parlamento l'applicazione dell'intero art. 7 dello statuto per quanto riguarda i dipendenti del Servizio linguistico fino al grado LA/6 compreso. Se tale applicazione fosse stata solo parziale, ad esempio limitata al primo comma, la decisione lo avrebbe dichiarato esplicitamente, come ad esempio avviene nel caso della lettera a) dell'art. 28 o dell'art. 59 di cui si cita solo il par. 1.

Poichè non vi sono norme analoghe per quanto riguarda l'art. 7, si deve ritenere che per i posti di grado LA/6 la sua applicazione spetti integralmente al presidente del Parlamento.

Ciò è confermato dell'importanza dei provvedimenti contemplati dall'art. 7, n. 2. L'occupazione provvisoria di un posto può anche protrarsi nel tempo e un simile incarico può avere ripercussioni sulla carriera di chi è chiamato a ricoprirlo. È quindi chiaro che gli incarichi ad interim non sono provvedimenti amministrativi di secondaria importanza che il segretario generale del Parlamento può emanare anche senza espressa delega.

Interpretando correttamente la decisione del 12 dicembre 1962 alla luce delle norme dello statuto, si deve concludere che nella fattispecie il segretario generale del Parlamento era incompetente ad emanare una decisione riservata esclusivamente al presidente dell'istituzione.

2. Violazione dell'art. 7 dello statuto del personale

Questa constatazione di incompetenza rende superfluo ogni altro esame, comunque, per amor di completezza, esaminerò anche la liceità dell'attribuzione dell'interim.

L'art. 7 prescrive che i posti ricoperti ad interim devono rientrare in una carriera superiore a quella in cui si trova il dipendente che è chiamato a coprirli. In effetti il presupposto sussiste, giacché l'interessata era inquadrata nella carriera LA/8 — LA/7 mentre il nuovo posto rientra nella carriera LA/6 — LA/5.

Alla luce della più recente giurisprudenza non è però sufficiente che il requisito sia formalmente rispettato, anzi l'art. 7 è applicato correttamente se si tiene conto anche delle funzioni. Si deve quindi stabilire se il nuovo incarico implica maggiori responsabilità, se vi sono differenze fondamentali rispetto alla normale attività del dipendente e se questa attività è di livello più elevato (sentenza 5-70 del 16 dicembre 1970). Il ricorrente nega questa diversità tra i posti, giacché la decisione non ha investito la sua collega di nuovi incarichi, vale a dire il suo operato continuava ad essere soggetto a revisione. La Corte ha chiesto chiarimenti al Parlamento, che ha presentato gli avvisi di posto vacante consentendo di comparare le funzioni del posto occupato ad interim e quelle esercitate in precedenza dalla dipendente che vi è stata nominata. Si rileva che in effetti non vi sono grandi differenze quanto ai requisiti che devono presentare i candidati.

In entrambi i casi è richiesta la laurea, una perfetta conoscenza della lingua italiana e una buona conoscenza di due lingue ufficiali della Comunità almeno, nonché nozioni di giurisprudenza, di economia e di tecnica. La carriera LA/8 — LA/7 è però caratterizzata dalla «traduzione, da almeno due lingue ufficiali della Comunità, in italiano», mentre la carriera LA/6 — LA/5 prevede la «traduzione di testi complessi, da almeno due lingue ufficiali in italiano».

Per di più il Parlamento ha affermato che la differenza non sta tanto nella natura delle funzioni quanto invece nella qualifica dei dipendenti che le svolgono, quindi nella carriera LA/6 — LA/5 la revisione può essere più superficiale.

È dunque innegabile che il posto affidato ad interim implica una maggiore responsabilità di quello che la dipendente occupava in precedenza. È più difficile affermare che la differenza sia rilevante ai sensi della sentenza 5-70, sia sotto il profilo delle funzioni sia quanto alla difficoltà di espletamento. La più recente giurisprudenza fa quindi dubitare che il Parlamento avesse giustificati motivi per emanare una decisione a norma dell'art. 7, n. 2 dello statuto. La decisione andrebbe quindi annullata anche per insussistenza dei presupposti di cui all'art. 7 dello statuto.

3. Ritengo dunque inutile esaminare gli altri argomenti del ricorso come lo sviamento di potere (cioè l'intenzione di favorire personalmente la dipendente), la violazione di forme essenziali (violazione dell'art. 25, n. 2 dello statuto, cioè omessa pubblicazione dell'avviso di posto vacante e mancata consultazione del comitato del personale) ed infine l'omessa valutazione dei meriti personali dei candidati; si è poi ancora affermato che il Parlamento ha agito in modo discriminatorio, giacché non avrebbe preso in considerazione tutti i candidati idonei a ricoprire il posto vacante ad interim. È inutile approfondire l'esame, giacché il ricorso si rivela irricevibile anche indipendentemente da questi argomenti.

III — Conclusioni

Le domande di annullamento delle decisioni del dicembre 1968 con cui è stato occupato il posto ad interim e la domanda di declaratoria secondo cui è illecito un ordine di missione permanente per le sezioni di Strasburgo sono irricevibili. La domanda di annullamento della decisione del gennaio 1970 è ricevibile e fondata, con la conseguenza che il silenzio-rifiuto opposto al ricorrente va annullato. Tenuto conto di questi risultati, ritengo opportuno porre a carico del Parlamento la metà delle spese processuali.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.