Causa C-221/05

Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd

e

Mark Sadja

contro

Pharmaceutical Society of Ireland e altri

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court)

«Direttiva 85/433/CEE — Riconoscimento reciproco dei diplomi — Farmacisti — Riconoscimento dei diplomi dei farmacisti che lavorano in nuove farmacie aperte al pubblico — Portata del potere discrezionale degli Stati membri»

Sentenza della Corte (Terza Sezione) 13 luglio 2006

Massime della sentenza

Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Attività nel settore farmaceutico

(Direttiva del Consiglio 85/433, art. 2)

L’art. 2, n. 1, della direttiva 85/433, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento per talune attività nel settore farmaceutico, impone a ciascuno Stato membro l’obbligo di riconoscere i diplomi, menzionati all’art. 4 di quest’ultima, rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri, conformemente all’art. 2 della direttiva 85/432, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti talune attività nel settore farmaceutico, dando a tali diplomi lo stesso effetto sul proprio territorio di quelli, menzionati al citato art. 4, rilasciati da esso stesso. Tuttavia, l’art. 2, n. 2, primo comma, della direttiva 85/433 dispone che gli Stati membri non sono tenuti a dare effetto ai diplomi di cui al n. 1 del detto articolo per la creazione di nuove farmacie aperte al pubblico, fermo restando che sono considerate tali anche le farmacie aperte da meno di tre anni.

Ne consegue che il detto art. 2, nella sua interezza, impone obblighi di riconoscimento reciproco solo per quanto riguarda le farmacie aperte da almeno tre anni. Pertanto, uno Stato membro che si conformi solo al detto livello minimo di riconoscimento dei diplomi non esercita alcun potere discrezionale derivante dalla direttiva.

(v. punti 27-28, 33-34 e dispositivo)

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

13 luglio 2006 ( )

«Direttiva 85/433/CEE – Riconoscimento reciproco dei diplomi – Farmacisti – Riconoscimento dei diplomi dei farmacisti che lavorano in nuove farmacie aperte al pubblico – Portata del potere discrezionale degli Stati membri»

Nel procedimento C-221/05,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla Supreme Court (Irlanda), con ordinanza 11 maggio 2005, pervenuta in cancelleria il 19 maggio 2005, nella causa tra

Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,

Mark Sadja

e

Pharmaceutical Society of Ireland,

Minister for Health and Children,

Ireland,

Attorney General,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. J. Malenovský (relatore), S. von Bahr, A. Borg Barthet e A.Ó Caoimh, giudici,

avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl

cancelliere: sig.ra K. Sztranc-Slawiczek, amministratore,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 16 marzo 2006,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd e il sig. Sadja, dai sigg. G. Hogan e M. Hayden, SC, nonché dalla sig.ra C. Maguire, BL;

– per il Minister for Health and Children, Ireland e l’Attorney General, dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente, assistito dal sig. P. Sreenan, SC, e dalla sig.ra J. Heslin, BL, nonché dalla sig.ra E. Neary, solicitor;

– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. H. Støvlbæk e M. Shotter, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 2 della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/433/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento per talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 37).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia pendente tra la Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd (in prosieguo: la «Sam Mc Cauley Chemists») e il sig. Sadja, da un lato, e la Pharmaceutical Society of Ireland, il Minister for Health and Children (in prosieguo: il «Ministro»), l’Irlanda e l’Attorney General, dall’altro, in merito alla validità di un atto regolamentare che traspone nell’ordinamento irlandese l’art. 2 della direttiva 85/433.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

3 Il settimo ‘considerando’ della direttiva 85/433 ha il seguente tenore letterale:

«considerando che nel quadro della loro politica nazionale nel settore della sanità pubblica, intesa a garantire segnatamente una distribuzione soddisfacente dei medicinali su tutto il loro territorio, alcuni Stati membri limitano il numero di nuove farmacie che possono essere istituite, mentre gli altri non hanno ancora preso disposizioni in tal senso; che in tali condizioni è prematuro prevedere che gli effetti del riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia debbano anche estendersi all’esercizio delle attività di farmacista come titolare di una farmacia aperta al pubblico da meno di tre anni; che questo problema deve essere riesaminato dalla Commissione e dal Consiglio entro un certo lasso di tempo».

4 L’art. 2 della stessa direttiva recita:

«1. Ogni Stato membro riconosce i diplomi, certificati ed altri titoli elencati all’articolo 4, rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all’articolo 2 della direttiva 85/432/CEE ed attribuisce loro, per quanto riguarda l’accesso alle attività di cui all’articolo 1 ed il loro esercizio, lo stesso effetto nel proprio territorio dei diplomi, certificati ed altri titoli di cui all’articolo 4 da esso rilasciati.

2. Tuttavia gli Stati membri non sono tenuti a dare effetto ai diplomi, certificati ed altri titoli di cui al paragrafo 1 per la creazione di nuove farmacie aperte al pubblico. Per l’applicazione della presente direttiva sono altresì considerate come tali le farmacie aperte da meno di tre anni.

Cinque anni dopo la scadenza del termine previsto dall’articolo 19, la Commissione presenta al Consiglio una relazione sull’applicazione del primo comma negli Stati membri e sulla possibilità di ampliare gli effetti del riconoscimento reciproco dei diplomi, certificati e altri titoli di cui al paragrafo 1. Se del caso, essa presenta proposte adeguate».

La normativa nazionale

5 L’art. 15, n. 2, punto 1, della Costituzione irlandese dispone quanto segue:

«Il potere esclusivo di adottare leggi in nome dello Stato è affidato all’Oireachtas [Parlamento irlandese]; nessun altra autorità legislativa è abilitata ad adottare leggi in nome dello Stato».

6 Ai sensi dell’art. 29, n. 4, punto 10 (…), della stessa Costituzione:

«Le disposizioni della presente Costituzione non invalidano le leggi, gli atti o le misure adottati dallo Stato e richiesti dagli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea o alle Comunità (…)».

7 La legge del 1972 relativa alle Comunità europee (European Communities Act 1972) è stata adottata per dare effetto a quest’ultima disposizione costituzionale. Da un lato, la section 2 di tale legge sancisce che «i Trattati che regolano le Comunità europee e gli atti esistenti e futuri adottati dalle istituzioni comunitarie vincolano lo Stato e formano parte integrante del suo ordinamento giuridico interno secondo le condizioni previste da tali Trattati». Dall’altro, la section 3 della detta legge conferisce al Minister of State il potere «di adottare regolamenti per dare pienamente effetto alla section 2 della presente legge». Tali regolamenti possono comprendere «disposizioni che abrogano, modificano o applicano un’altra legge, con o senza modifiche (...)».

8 Ai sensi della section 2 della legge del 1962 relativa al settore farmaceutico (Pharmacy Act 1962):

«1. Un soggetto può gestire una farmacia destinata alla vendita o alla preparazione di medicinali solo se:

(a) vi è stato autorizzato e sovrintende personalmente alla farmacia, nonché alla vendita e alla preparazione dei detti medicinali.

(…)

3. Ai fini della presente sezione, si intende per “soggetto autorizzato” un chimico farmaceutico registrato (“registered pharmaceutical chemist”) (…)

3 A. Ai fini della presente sezione, le espressioni “soggetto autorizzato” e “chimico farmaceutico registrato” non comprendono i soggetti registrati in applicazione della sezione 22 A della legge del 1875 relativa al settore farmaceutico [Pharmacy Act (Ireland) 1875] che gestiscono una farmacia destinata alla vendita o alla preparazione di medicinali o alla vendita di sostanze venefiche qualora la detta farmacia sia aperta da meno di tre anni.

(…)».

9 La section 22 A della legge del 1875 relativa al settore farmaceutico prevede la registrazione di farmacisti titolari di un diploma, di un certificato o di qualsiasi altro titolo in farmacia rilasciato in un altro Stato membro conformemente all’art. 2 della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/432/CEE, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti talune attività nel settore farmaceutico (GU L 253, pag. 34).

10 Tanto la section 2, n. 3 A, della legge del 1962 relativa al settore farmaceutico, quanto la section 22 A della legge del 1875 relativa al settore farmaceutico sono state introdotte nell’ordinamento giuridico irlandese, per quanto riguarda le loro versioni applicabili alla causa principale, dal regolamento del 1991 relativo al riconoscimento dei diplomi in farmacia [European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991; in prosieguo: il «regolamento del 1991»], adottato dal Ministro per trasporre la direttiva 85/433 nell’ordinamento irlandese. Tale regolamento si basa sulla section 3 della legge del 1972 relativa alle Comunità europee.

Controversia principale e questione pregiudiziale

11 La Sam Mc Cauley Chemists è proprietaria di una farmacia a Cork (Irlanda) che è stata aperta nell’ottobre del 2000 ed era, all’epoca che rileva per i fatti della causa principale, una farmacia aperta da meno di tre anni.

12 Il sig. Sadja ha ottenuto il suo diploma in farmacia nel Regno Unito. Egli è stato designato come «soggetto autorizzato» per la gestione della detta farmacia. Quando la Pharmaceutical Society of Ireland, che tiene il registro delle farmacie in Irlanda ed è altresì l’autorità di regolamentazione dei farmacisti in tale Stato membro, ha avuto conoscenza, in seguito a un’indagine, di tale designazione, ha sostenuto che, alla luce delle disposizioni della section 2, n. 3 A, della legge del 1962 relativa al settore farmaceutico, il sig. Sadja non era un soggetto autorizzato ai sensi di tale legge e non era quindi abilitato a sovrintendere alla farmacia di cui trattasi. La Pharmaceutical Society of Ireland ha chiesto che tale situazione fosse sanata, in quanto l’esercizio della professione di farmacista senza autorizzazione costituisce reato in Irlanda.

13 Per contestare tale interpretazione, la Sam Mc Cauley Chemists e il sig. Sadja hanno adito la High Court, che ha respinto il loro ricorso. Essi hanno quindi interposto appello dinanzi alla Supreme Court chiedendo a quest’ultima di procedere alla constatazione dell’invalidità, per motivi attinenti al diritto costituzionale irlandese, del regolamento del 1991, nella parte in cui ha inserito la section 2, n. 3 A, nella legge del 1962 relativa al settore farmaceutico.

14 Dinanzi al giudice del rinvio non è contestato che lo Stato può trasporre le direttive nell’ordinamento nazionale con un regolamento che modifica disposizioni legislative solo qualora ciò sia richiesto dall’appartenenza alle Comunità europee. Qualsiasi modifica di siffatte disposizioni che ecceda quanto richiesto da una direttiva può essere adottata soltanto dall’Oireachtas.

15 In tale contesto, la Sam Mc Cauley Chemists e il sig. Sadja hanno fatto valere che lo Stato sta usando il potere discrezionale conferito agli Stati membri dalla direttiva 85/433, dato che il regolamento del 1991 intende escludere dal suo ambito di applicazione un farmacista registrato che svolge la sua attività professionale in una farmacia aperta da meno di tre anni. Da detta direttiva, letta alla luce del suo contesto, emergerebbe chiaramente che tale potere discrezionale è legato a considerazioni giuridiche puramente interne.

16 Infatti, lo Stato avrebbe fatto ricorso alla section 3 della legge del 1972 relativa alle Comunità europee. Avrebbe inteso trasporre la detta direttiva con un atto regolamentare che modifica una legge adottata dall’Oireachtas. Ora, esso non vi sarebbe stato autorizzato, poiché l’esercizio di tale potere discrezionale non era previsto da alcun obbligo comunitario ai sensi dell’art. 29, n. 4, punto 10, della Costituzione irlandese.

17 Di conseguenza, sarebbe stato usurpato il potere esclusivo di adottare leggi nel nome dello Stato assegnato all’Oireachtas dall’art. 15, n. 2, punto l, di tale costituzione. Solo l’Oireachtas sarebbe abilitato a modificare una legge da esso adottata.

18 Il Ministro, invece, ha sostenuto che il regolamento del 1991 era previsto dagli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Irlanda alle Comunità ai sensi dell’art. 29, n. 4, punto 10, della detta costituzione. L’aggiunta della section 2, n. 3 A, con lo stesso regolamento non rappresenterebbe l’esercizio da parte dello Stato di un potere propriamente discrezionale. Esso tradurrebbe la portata limitata dell’obbligo imposto allo Stato membro dalla direttiva 85/433.

19 Il giudice del rinvio considera che se si partisse dall’ipotesi che, escludendo dal suo ambito di applicazione l’attività di taluni farmacisti, l’atto di trasposizione della direttiva 85/433 costituisce l’esercizio di un proprio potere discrezionale fondato su considerazioni giuridiche puramente interne, esso sarebbe tenuto a dichiarare che non era consentito modificare la legge del 1962 relativa al settore farmaceutico con un atto regolamentare, considerato il tenore letterale dell’art. 15 della Costituzione irlandese. Il regolamento del 1991 sarebbe quindi invalido.

20 Pertanto, la Supreme Court ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’art. 2 della direttiva [85/433]:

a) imponga un obbligo unico, circoscritto alla richiesta, diretta agli Stati membri, di riconoscere i titoli di cui all’art. 2, n. 1, della direttiva, prevedendo una deroga per l’ipotesi di apertura di nuove farmacie, quale definita all’art. 2, n. 2 [della detta direttiva], oppure,

b) se, invece, imponga agli Stati membri un obbligo distinto di riconoscere i titoli di cui all’art. 2, n. 1, ma, in aggiunta, attribuisca agli Stati membri un potere discrezionale in merito al riconoscimento di tali titoli, in riferimento all’ipotesi di apertura al pubblico di nuove farmacie, come definite all’art. 2, n. 2».

Sulla questione pregiudiziale

21 Con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’art. 2 della direttiva 85/433 si limiti a imporre agli Stati membri un obbligo di riconoscimento dei diplomi, dei certificati e degli altri titoli (in prosieguo: i «diplomi») per le attività nelle farmacie aperte da meno di tre anni, ovvero se esso conferisca, inoltre, un potere discrezionale circa il riconoscimento dei diplomi per quanto riguarda la creazione di nuove farmacie aperte al pubblico, come definite all’art. 2, n. 2, della detta direttiva.

22 Secondo l’art. 43 CE, nel quadro delle disposizioni del Trattato CE relative al diritto di stabilimento sono vietate le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro.

23 Fra tali disposizioni rientra l’art. 47 CE, che abilita il Consiglio ad adottare direttive intese al riconoscimento reciproco dei diplomi, per quanto riguarda, in particolare, le professioni farmaceutiche.

24 Peraltro, le autorità di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta a ottenere l’autorizzazione all’esercizio di una professione regolamentata, debbono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell’interessato procedendo a un raffronto tra, da un lato, la qualificazione attestata dai suoi diplomi, nonché dalla sua esperienza professionale nel settore e, dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente, indipendentemente dall’adozione o no di una direttiva che disponga una disciplina specifica del riconoscimento reciproco dei diplomi di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze 14 settembre 2000, causa C‑238/98, Hocsman, Racc. pag. I‑6623, punti 23 e 31, e 13 novembre 2003, causa C-313/01, Morgenbesser, Racc. pag. I-13467, punti 57 e 58).

25 Come emerge dall’art. 47, n. 1, CE, tali direttive mirano a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi (sentenza 22 gennaio 2002, causa C-31/00, Dreessen, Racc. pag. I-663, punto 26).

26 Quanto alla portata delle dette direttive, si deve rilevare che l’art. 47 CE conferisce al legislatore comunitario il potere di effettuare, se del caso, una completa armonizzazione dei diplomi di cui trattasi, rimettendo alla sua discrezionalità il modo in cui procedere per realizzare un obiettivo siffatto. Esso può quindi ricorrere ad un’armonizzazione per tappe, considerato che la realizzazione delle misure di armonizzazione è generalmente difficile, in quanto esige, da parte delle istituzioni comunitarie competenti, l’elaborazione, a partire da disposizioni nazionali diverse e complesse, di regole comuni, conformi agli obiettivi prefissati dal Trattato e che raccolgano l’accordo di una maggioranza qualificata dei membri del Consiglio, o addirittura l’accordo unanime di questi ultimi (v., in tal senso, sentenze 13 maggio 1997, causa C-233/94, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I-2405, punto 43, e 17 giugno 1999, causa C-166/98, Socridis, Racc. pag. I-3791, punto 26).

27 Nello specifico, l’art. 2, n. 1, della direttiva 85/433 impone a ciascuno Stato membro l’obbligo di riconoscere i diplomi, menzionati all’art. 4 di quest’ultima, rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri, conformemente all’art. 2 della direttiva 85/432, dando a tali diplomi lo stesso effetto sul proprio territorio di quelli, menzionati al citato art. 4, rilasciati da esso stesso.

28 Tuttavia, l’art. 2, n. 2, primo comma, della direttiva 85/433 dispone che gli Stati membri non sono tenuti a dare effetto ai diplomi di cui al n. 1 del detto articolo per la creazione di nuove farmacie aperte al pubblico, fermo restando che sono considerate tali anche le farmacie aperte da meno di tre anni.

29 Tale disposizione limita così la portata dell’obbligo previsto all’art. 2, n. 1, della direttiva 85/433, per il motivo enunciato al settimo ‘considerando’ secondo cui, nel quadro della loro politica nazionale nel settore della sanità pubblica, alcuni Stati membri limitano il numero di nuove farmacie che possono essere istituite, mentre gli altri non hanno ancora adottato disposizioni in tal senso e, in tali condizioni, è prematuro prevedere che gli effetti del riconoscimento dei diplomi in farmacia debbano estendersi anche all’esercizio delle attività di farmacista come titolare di nuove farmacie.

30 Inoltre, secondo questo stesso ‘considerando’, la Commissione e il Consiglio devono riesaminare tale problema entro un certo termine. A tal fine, l’art. 2, n. 2, secondo comma, della direttiva 85/433 dispone che la Commissione è tenuta a presentare al Consiglio una relazione sulla possibilità di ampliare gli effetti del riconoscimento reciproco dei diplomi di cui al n. 1 dello stesso articolo ai diplomi per la creazione di nuove farmacie e le impone, se del caso, di presentare proposte adeguate.

31 Dalle considerazioni che precedono deriva che, per quanto riguarda il riconoscimento dei diplomi in farmacia, adottando la direttiva 85/433 il legislatore comunitario ha inteso procedere solo ad un’armonizzazione parziale, garantendo una soglia minima di riconoscimento dei detti diplomi, cioè un riconoscimento per l’esercizio delle attività nelle farmacie aperte da almeno tre anni, prevedendo la possibilità per gli Stati membri di andare oltre i requisiti minimi imposti dalla detta direttiva.

32 Considerato il tenore letterale dell’art. 249, terzo comma, CE, gli Stati membri sono tenuti a raggiungere tale livello minimo di riconoscimento dei diplomi, in particolare a prevederlo nelle loro disposizioni di diritto interno, senza disporre di un margine discrezionale quanto a questo risultato. Infatti, è il legislatore comunitario che ha deciso in termini precisi e incondizionati, ricorrendo ai poteri conferitigli dal Trattato, quali sono i diplomi in farmacia soggetti al regime di riconoscimento reciproco previsto dalla direttiva 85/433.

33 Dalla lettura dell’art. 2 della direttiva 85/433, nel suo insieme, risulta che questa disposizione impone obblighi di riconoscimento reciproco solo per quanto riguarda le farmacie aperte da almeno tre anni. Pertanto, qualora uno Stato membro si conformi solo al detto livello minimo di riconoscimento dei diplomi, esso non esercita alcun potere discrezionale derivante dall’art. 2 della direttiva 85/433.

34 Occorre quindi risolvere la questione sollevata dichiarando che l’art. 2 della direttiva 85/433 dev’essere interpretato nel senso che uno Stato membro che si conformi solo al livello minimo di riconoscimento dei diplomi previsto da tale direttiva non esercita alcun potere discrezionale conferito da quest’ultima.

Sulle spese

35 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’art. 2 della direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/433/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli in farmacia e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento per talune attività nel settore farmaceutico, dev’essere interpretato nel senso che uno Stato membro che si conformi solo al livello minimo di riconoscimento dei diplomi previsto da tale direttiva non esercita alcun potere discrezionale conferito da quest’ultima.

Firme