SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)

5 novembre 1996

Cause riunite T-21/95 e T-186/95

Marco Mazzocchi-Alemanni

contro

Commissione delle Comunità europee

«Dipendenti — Assicurazione malattia complementare per i dipendenti in servizio in un paese terzo — Modalità di rimborso di spese mediche — Applicazione di massimali»

Testo completo in francese II 1377

Oggetto:

Ricorso diretto ad ottenere l'annullamento della decisione della Commissione che rifiuta al ricorrente il rimborso al 100% di talune spese dentistiche.

Esito:

Rigetto.

Sunto della sentenza

L'art. 72, n. 1, dello Statuto del personale delle Comunità europee (Statuto) prevede un limite di rimborso delle spese mediche a concorrenza dell'80% o, secondo i casi, dell'85% delle spese sostenute, eccetto le spese dovute a una malattia grave per le quali è previsto il rimborso al 100%. L'allegato X dello Statuto (allegato X) contiene norme particolari e derogatorie per i dipendenti in servizio in un paese terzo. L'allegato è stato inserito nello Statuto con il regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 5 ottobre 1987, n. 3019 (GU L 286, pag. 3) (regolamento n. 3019).

L'art. 24, primo comma, dell'allegato X, così recita:

«Il funzionario, il coniuge, i figli e le altre persone a carico beneficiano di un'assicurazione malattia complementare che copre la differenza fra le spese realmente sostenute e le prestazioni del regime di copertura previsto all'articolo 72 dello Statuto, ad esclusione del paragrafo 3 di detto articolo».

La Commissione ha adottato delle disposizioni generali di esecuzione dell'art. 24 dell'allegato X (DGE) e le ha pubblicate nelle Informazioni amministrative n. 642 del 17 settembre 1990.

L'art. 5 delle DGE dispone:

«Vengono rimborsate le spese realmente sostenute dal funzionario la cui sede di servizio si trova al di fuori della Comunità o dalle persone aventi diritto, nei limiti precisati dall'articolo 2. Tuttavia, per le spese che superano il limite oltre il quale sono considerate eccessive, l'interessato non può pretendere alcun rimborso.

La nozione di spesa eccessiva viene stabilita dall'ufficio centrale sentito il parere dei medici di fiducia che tengono conto del normale livello dei costi nei paesi extracomunitari in cui sono state sostenute le spese.

(...)

Per le spese sostenute nell'ambito della Comunità, il rimborso si effettua entro il limite del massimale ammesso, fissato in relazione al punto XV.2 dell'allegato I della regolamentazione».

Fatti all'origine della controversia

Causa T-21/95

Il ricorrente è un dipendente in servizio presso la delegazione della Commissione in Gabon.

Avendo problemi dentari, si recava durante le ferie presso il suo dentista a Roma. Questi stilava un preventivo riguardante in particolare l'impianto di protesi fisse. L'importo previsto dell'intervento ammontava a 18600000 LIT, ossia circa 362309 BFR.

Il 28 marzo 1994 il ricorrente inviava il preventivo alla direzione generale Personale e amministrazione (DG IX) della Commissione, chiedendo di finire delle disposizioni dell'art. 24 dell'allegato X.

L'8 aprile 1994 la signora D, responsabile nell'unità 5 («assicurazione malattia e infortuni») della direzione B («diritti e obblighi») della DG IX, gli rimandava il preventivo precisando che il rimborso ai sensi dell'art. 72 dello Statuto ammontava a 108956 BFR. Ella aggiungeva: «Le sarà accordato il rimborso previsto dall'art. 24 dell'allegato X dello Statuto se ricorrono le condizioni di residenza».

Con lettera 18 aprile 1994 il ricorrente invitava la signora D a precisare a quali condizioni di residenza si riferisse nella lettera 8 aprile 1994. Inoltre, le chiedeva fino a quale importo preciso i suoi servizi ritenessero applicabile l'art. 24 dell'allegato X. Più precisamente, le chiedeva se ai sensi dell'art. 24 verrebbe coperta tutta la differenza tra 18600000 LIT e l'importo di 108956 BFR riconosciuto in base all'art. 72 dello Statuto.

In risposta a tale lettera, la signora D informava il ricorrente con lettera 4 maggio 1994 che la frase «Le sarà accordato il rimborso previsto dall'art. 24 dell'allegato X dello Statuto se ricorrono le condizioni di residenza» derivava da una lettera standard e che per il ricorrente tali condizioni ricorrevano automaticamente. Ella indicava inoltre che «Il rimborso complementare ex art. 24 dell'allegato X [gli sarà] riconosciuto nel rispetto [delle] disposizioni vigenti e in particolare [dell'] art. 5, ultimo comma», delle DGE.

Il 5 luglio 1994 il ricorrente presentava un reclamo ex art. 90, n. 2, dello Statuto, contro la «decisione» della Commissione 4 maggio 1994 di non rimborsargli l'intera differenza tra le spese realmente sopportate e le prestazioni del regime comune di assicurazione malattia (RCAM).

Il 9 novembre 1994 il capo dell'unità «assicurazione malattia e infortuni» della DG IX rispondeva che, in assenza di un atto recante pregiudizio, egli considerava il suo reclamo come una domanda ex art. 90, n. 1, dello Statuto.

Egli aggiungeva:

«Per quanto riguarda l'eventuale rimborso ex art. 24 dell'allegato X allo Statuto, l'ufficio liquidatore ha indicato nella sua lettera 4 maggio 1994 che tale rimborso le sarà riconosciuto nel rispetto delle disposizioni vigenti.

Orbene, l'art. 5 delle DGE dell'articolo 24, primo e secondo comma, dell'allegato X dello Statuto prevede che per le spese sostenute nell'ambito della Comunità il rimborso si effettua entro il limite del massimale ammesso, fissato in relazione al punto XV.2 dell'allegato I della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia.

Pertanto, giacché ella sostiene all'interno della Comunità, nella specie in Italia, le spese dentistiche di cui al preventivo dentistico 4 marzo 1994, il rimborso ex art. 24 dell'allegato X, tenuto conto dei massimali citati, ammonta a 95337 BFR.

Qualora ella non sia d'accordo con tale decisione, ha sempre la possibilità di presentare un reclamo ex art. 90, n. 2, dello Statuto».

Causa T-186/95

Il 9 febbraio 1995 il ricorrente presentava, a titolo puramente conservativo e con ogni riserva, un reclamo ex art. 90, n. 2, dello Statuto contro la decisione della Commissione 9 novembre 1994.

Con decisione 3 luglio 1995, notificata al ricorrente il 7 luglio 1995, la convenuta respingeva il reclamo.

Sulla ricevibilità

Causa T-21/95

La regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia dei dipendenti delle Comunità europee (regolamentazione di copertura) prevede due stadi nel procedimento volto ad ottenere il rimborso delle spese di alcune protesi dentarie (v. punto VI dell'allegato I in combinato disposto con il titolo B dell'allegato III alla regolamentazione di copertura). A norma dell'art. 11, n. 1, della regolamentazione di copertura, il dipendente deve, innanzi tutto, chiedere un'autorizzazione preliminare all'Ufficio di liquidazione, presentando una stima delle spese mediche. Se viene concessa detta autorizzazione, il dipendente deve poi presentare, ai sensi dell'art. 11, n. 2, della regolamentazione di copertura, una domanda di rimborso delle spese sostenute, che deve essere corredata dei documenti giustificativi originali (punto 30).

Riferimento: Tribunale 25 ottobre 1993, causa T-41/93, B/Commissione (Race. pag. II-1037, punto 17)

A norma dell'art. 4 delle DGE, l'art. 11 della regolamentazione di copertura si applica pure all'assicurazione complementare di cui all'art. 24 dell'allegato X. Pertanto, anche per godere di un rimborso complementare ex art. 24 è necessaria una domanda di autorizzazione preliminare (punto 31).

Nel caso di specie, il ricorrente ha presentato la domanda di autorizzazione preliminare comunicando alla Commissione il 28 marzo 1994 il preventivo di spese dentistiche. Tale domanda valeva ai fini dell'art. 72 dello Statuto e dell'art. 24 dell'allegato X. Tuttavia, la decisione su tale domanda adottata dalla Commissione l'8 aprile 1994 riguardava solo l'applicazione dell'art. 72 dello Statuto. Infatti, la Commissione in tale lettera comunicava al ricorrente che il rimborso previsto dall'art. 72 dello Statuto ammontava a 108956 BFR e che il rimborso complementare previsto dall'art. 24 dell'allegato X sarebbe stato concesso qualora fossero ricorse le condizioni di residenza. La Commissione non ha preso in merito all'applicazione dell'art. 24 dell'allegato X alcuna decisione che potesse essere qualificata atto arrecante pregiudizio al ricorrente (punto 32).

Lo stesso vale per la lettera 4 maggio 1994, in cui la Commissione ha scritto al ricorrente: «Il rimborso complementare ex art. 24 dell'allegato X [gli sarà] riconosciuto nel rispetto [delle] disposizioni vigenti e in particolare [dell'] art. 5, ultimo comma», delle DGE. Risulta dal suo tenore che nemmeno questa lettera recava pregiudizio al ricorrente. Non si trattava infatti di una presa di posizione definitiva della Commissione sull'applicazione dell'art. 24 dell'allegato X alle spese dentistiche in questione (punto 33).

In mancanza di un atto arrecante pregiudizio al dipendente di cui trattasi, il procedimento precontenzioso istituito dall'art. 90 dello Statuto è un procedimento articolato in due fasi. Come risulta dall'art. 90, n. 1, qualunque persona cui lo Statuto si riferisce può adire l'autorità avente il potere di nomina (APN) chiedendole di adottare una decisione nei suoi confronti. In caso di risposta negativa o in mancanza di risposta, l'interessato può adire l'APN con un reclamo contestando la decisione esplicita o implicita di tale autorità secondo le modalità contemplate dall'art. 90, n. 2 (punto 34).

Riferimento: Tribunale 11 giugno 1996, causa T-110/94, Sánchez Mateo/Commissione (Race. PI pag. II-805, punto 23)

Giacché la Commissione non ha dato seguito alla domanda di autorizzazione preliminare ai sensi dell'art. 24 dell'allegato X dello Statuto, il ricorrente avrebbe dovuto presentare, in mancanza di un atto arrecante pregiudizio, una domanda formale per via gerarchica ex art. 90, n. 1, dello Statuto (punto 35).

Ne discende che la Commissione ha correttamente qualificato il «reclamo»5 luglio 1994 come domanda ex art. 90, n. 1, dello Statuto. La lettera 9 novembre 1994 costituisce quindi la decisione della Commissione contro cui il ricorrente avrebbe dovuto reclamare (punto 36).

Avendo presentato un ricorso al Tribunale direttamente contro la decisione della Commissione 9 novembre 1994 e contro la pretesa decisione 4 maggio 1994, il ricorrente non ha quindi seguito regolarmente il procedimento precontenzioso (punto 37).

Causa T-186/95

La lettera della Commissione 9 novembre 1994 costituisce una presa di posizione sulla domanda del ricorrente 5 luglio 1994, riguardante l'applicazione alle sue spese dentistiche dell'art. 24 dell'allegato X. In tale lettera la Commissione ha infatti deciso che, tenuto conto dei citati massimali, il rimborso ex art. 24 dell'allegato X ammontava a 95337 BFR (punto 41).

Riguardo a tale decisione (decisione litigiosa), il procedimento precontenzioso previsto dallo Statuto è stato peraltro regolarmente seguito (punto 42).

Per quanto riguarda il terzo e il quarto punto delle conclusioni del ricorrente, tendenti non solo all'annullamento della decisione litigiosa, ma anche a che il Tribunale formuli alcune ingiunzioni e declaratorie, occorre ricordare che, nell'ambito del controllo di legittimità fondato sull'art. 91 dello Statuto, il giudice comunitario non è competente a rivolgere ingiunzioni all'amministrazione né a rendere dichiarazioni di diritto (punti 43 e 44).

Riferimento: Tribunale 11 giugno 1996, causa T-147/95, Pavan/Parlamento (Race. PI pag. II-861, punto 24)

Sulla fondatezza della domanda di annullamento nella causa T-186/95

Se i massimali delle DGE sono legittimi in linea di principio, la decisione litigiosa sarà altresì legittima, in quanto costituisce un'applicazione corretta di tali massimali. Occorre quindi esaminare in primo luogo la legittimità delle DGE (punti 55 e 56).

Al riguardo, benché l'art. 24 dell'allegato X non preveda, contrariamente all'art. 72 dello Statuto, l'adozione di una regolamentazione attuativa, la Commissione era ugualmente competente ad adottare le DGE in base all'art. 1, terzo comma, dell'allegato X, che rinvia all'art. 110 dello Statuto. Il primo comma di quest'ultima disposizione recita infatti: «Le disposizioni generali di esecuzione del presente Statuto sono adottate da ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello Statuto previsto dall'articolo 10». Quindi, il Consiglio, come autorità che ha emanato lo Statuto e i suoi allegati, ha delegato alla Commissione e alle altre istituzioni il potere di adottare delle DGE (punto 57).

Occorre quindi esaminare se è compatibile con il disposto dell'art. 24 dell'allegato X il principio dei massimali per spese ritenute eccessive, come previsto dalle DGE. Infatti, in forza del principio della gerarchia delle norme, le disposizioni di esecuzione di un articolo dello Statuto non possono derogare alle norme contenute in tale disposizione (punto 58).

Riferimento: Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-64/92, Chavanede Dalmassy e a./Commissione (Race. PI pag. II-723, punto 52)

Per determinare la portata dell'art. 24 dell'allegato X, occorre fare riferimento ai metodi interpretativi tradizionalmente applicati dal giudice comunitario. Ai fini dell'interpretazione di una norma di diritto comunitario, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (punto 59).

Riferimento: Corte 17 novembre 1983, causa 292/82, Merck (Race. pag. 3781, punto 12); Tribunale7 marzo 1996, causaT-362/94, De Rijk/Commissione(Racc. PI pag. II-365, punto 31)

Per quanto riguarda i massimali previsti dalla regolamentazione di copertura per il rimborso delle spese mediche ex art. 72 dello Statuto, in mancanza di massimali stabiliti dallo Statuto le istituzioni sono abilitate a fissare dei massimali adeguati nelle disposizioni di esecuzione rispettando il principio della copertura sociale che ispira l'art. 72 dello Statuto, e ciò tanto più che le risorse di tale regime si limitano ai contributi degli iscritti e delle istituzioni e che dev'essere salvaguardato l'equilibrio finanziario del regime (punto 60).

Riferimento: Tribunale 12 luglio 1991, causa T-110/89, Pincherle/Commissione (Race, pag. II-635, punto 26); Corte 22 dicembre 1993, causa C-244/91 P, Pincherle/Commissione (Race. pag. I-6965)

Tale indirizzo giurisprudenziale va applicato per analogia alla presente causa (punto 61).

Le DGE non derogano al principio dell'art. 24 dell'allegato X secondo cui il dipendente in servizio in un paese terzo ha diritto a un rimborso del totale delle spese sostenute. Infatti, l'art. 5 delle DGE dispone che «vengono rimborsate le spese realmente sostenute dal funzionario la cui sede di servizio si trova al di fuori della Comunità». Tuttavia, allo scopo di garantire l'equilibrio finanziario del sistema complementare di assicurazione malattia, la stessa norma aggiunge che «per le spese che superano il limite oltre il quale sono considerate eccessive, l'interessato non può pretendere alcun rimborso» (punto 62).

Sembra quindi che i massimali ammessi rispondano ad un'esigenza identica a quella che ha portato il legislatore comunitario a stabilire dei massimali nella regolamentazione di copertura per il rimborso delle spese mediche ex art. 72 dello Statuto. Come nel contesto di quest'ultima disposizione, l'imposizione di massimali da parte dell'art. 5 delle DGE dimostra una sana gestione del regime complementare di assicurazione malattia senza inficiare i principi stessi sui quali tale assicurazione riposa (punto 63).

Le pertinenti disposizioni delle DGE la cui legittimità è contestata dal ricorrente traducono quindi correttamente la finalità dell'art. 24 dell'allegato X e non contrastano con quest'ultimo (punto 64).

Pertanto, la decisione litigiosa, costituendo un'applicazione corretta del massimale previsto dalle DGE per le spese mediche in questione, non è viziata da illegittimità (punto 65).

Dispositivo:

Il ricorso nella causa T-21/95 è irricevibile.

II ricorso nella causa T-186/95 è irricevibile nella parte in cui è diretto a che il Tribunale emetta talune ingiunzioni e declaratorie.

Per il resto, esso è respinto.