CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

JEAN-PIERRE WARNER

DEL 27 FEBBRAIO 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Nella presente causa, ancor una volta la Corte è chiamata ad esaminare la direttiva del Consiglio n. 64/221/CEE«per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica». Più particolarmente, la Corte di giustizia deve pronunciarsi sugli effetti di detta direttiva in relazione ai provvedimenti di espulsione dal territorio inglese emanati dal Secretary of State for Home Affairs (ministro dell'interno) su proposta del giudice penale, secondo il procedimento che ho descritto nella causa 30/77 Regina zi Bouchereau, (Race. 1977, pag. 1999).

La causa è stata promossa in via pregiudiziale da una Divisionai Court della Queen's Bench Division della High Court of Justice of England and Wales. L'attore nella causa pendente dinanzi a questo tribunale è il sig. Mario Santillo, il convenuto è il Secretary of State for Home Affairs.

Ecco gli antefatti.

Il Santillo è cittadino italiano. Nato nel 1941, si trasferiva nel Regno Unito nel 1967 come lavoratore migrante e lavorava quivi a tempo pieno fino al 1973. Egli è coniugato con una cittadina italiana e padre di due figli, entrambi nati nel Regno Unito.

Il 13 dicembre 1973, il Santillo compariva dinanzi alla Central Criminal Court di Londra per sodomia, violenza carnale, atti di libidine violenta e lesioni personali. Le vittime erano prostitute. Nel giudicare il Santillo, il 21 gennaio 1974, il giudice di primo grado definiva i reati «molto gravi ... atroci, barbari e spietati». Il Santillo era condannato a 8 anni di reclusione e il giudice ne proponeva l'espulsione.

Prima di pronunciarsi e di avanzare la sua proposta, il giudice ascoltava il difensore del Santillo. Dal verbale di udienza, che fa parte del fascicolo della causa, risulta che il difensore ha prospettato tre argomenti. Il primo riguardava l'eventualità che il Santillo migliorasse con una cura, il secondo (ed è quello su cui il difensore ha posto l'accento) riguardava la situazione della moglie e dei figli dell'interessato e il terzo era che il suo cliente era stato incensurato fino ad allora. In una precedente udienza, l'11 gennaio 1974, il difensore aveva osservato che l'adesione alla Comunità da parte del Regno Unito non significava che non fosse lecito emanare un provvedimento d'espulsione nei confronti del Santillo. (Questo però non era lo stesso difensore che ha perorato la causa dinanzi alla Divisionai Court e dinanzi a questa Corte di giustizia).

Il 18 febbraio 1974, il Santillo adiva la Corte d'Appello (sezione penale) per esser autorizzato ad impugnare la sentenza emanata nei suoi confronti e la proposta di espulsione. I motivi d'impugnazione riguardavano in prevalenza la durata della pena, tuttavia si ricordava pure la situazione della moglie e dei figli, e la solerzia nel lavoro fino ad allora dimostrata, che provava il suo «buon carattere». Il 10 ottobre 1974 la domanda veniva respinta da una sezione completa della Corte d'Appello.

Il 28 settembre 1978 (cioè circa quattro anni e mezzo dopo la formulazione della proposta di espulsione e circa quattro anni dopo l'esame della situazione compiuto dalla Corte d'Appello) il Secretary of State, a norma degli artt. 3 (6) e 5 (1) della legge sull'immigrazione del 1971, decretava l'espulsione del Santillo, conformandosi alla proposta del giudice di primo grado. Nell'ultima parte del provvedimento, il Secretary of State, a norma dell'art. 2, dell'allegato 3 della legge di cui sopra, autorizzava la detenzione del Santillo fino a quando avrebbe lasciato il Regno Unito. Il provvedimento di espulsione del Secretary of State non era motivato, faceva solo seguito alla proposta del giudice.

A quell'epoca il Santillo stava ancora scontando la pena detentiva nel carcere di Maidstone. Data la riduzione della pena concessagli per buona condotta, egli avrebbe dovuto venir scarcerato il 3 aprile 1979.

Il 5 ottobre 1978, da parte del Secretary of State, fu inviata al Santillo una comunicazione intitolata «Istruzioni per il trasferimento in seguito a espulsione» in cui si rendeva noto che il Secretary of State aveva disposto che il Santillo avrebbe dovuto lasciare il Regno Unito «il 2 aprile o nei giorni seguenti, appena possibile, per via aerea, con destinazione l'Italia». Il documento inoltre confermava che non era concessa facoltà di appello contro l'espulsione, però l'interessato avrebbe potuto impugnare le istruzioni per il trasferimento dinanzi alle autorità d'appello indipendenti istituite dalla legge del 1971 sull'immigrazione ed avrebbe potuto chiedere di non venir estradato in Italia, ma in un paese diverso da lui prescelto. Nel documento si indicava la procedura da seguire per questo appello.

Nel provvedimento di rinvio si dichiara che il Santillo non ebbe «nessun'altra audizione» nel periodo intercorrente tra la data della reiezione della sua domanda d'appello e la data in cui il Secretary of State emanò l'ordine di espulsione. All'udienza dinanzi alla Corte di giustizia è stato dichiarato comunque che memorie scritte miranti ad evitare l'espulsione erano state presentate dal Santillo al Secretary of State nel 1975 e nel 1978.

Una deposizione giurata, fatta durante il procedimento dinanzi alla Divisionai Court da un dipendente del Servizio immigrazione e cittadinanza del Ministero dell'interno, cita gli elementi di cui il Secretary of State ha tenuto conto per decidere sull'espulsione del Santillo. Il teste dichiara che il Secretary of State ha tenuto conto del fatto che il Santillo era cittadino di una Stato membro e delle considerazioni esposte al n. 47 delle norme sull'immigrazione per il controllo dopo l'ingresso: cittadini degli Stati membri e cittadini di stati non facenti parte del Commonwealth, 1973. Questa disciplina è stata emanata dal Secretary of State a norma dell'art. 3 (2) della legge sull'immigrazione del 1971. Il n. 47 (per quel che ci interessa) dispone che:

«Nel decidere se conformarsi alla proposta di espulsione formulata da un giudice nei confronti di chi ha subito una condanna, il Secretary of State terrà conto di ogni elemento utile, ivi compresi

— età;

— durata della residenza nel Regno Unito;

— legami dell'interessato con il Regno Unito;

— curriculum vitae, comprese note sul carattere, sulla condotta e sulle attività svolte dall'interessato;

— situazione familiare;

— tipo di reato per cui si è irrogata la condanna;

— eventuali precedenti penali;

— circostanze attenuanti;

— eventuali memorie o difese presentate dall'interessato.»

La deposizione continua attestando che il Secretary of State ha tenuto conto in particolare

(i) della situazione di famiglia del Santillo;

(ii) della natura e delle circostanze della sua condanna, compreso il fatto che essa riguarda due fatti distinti in cui sono state convolte due donne diverse; e

(iii) del fatto che la commissione per i provvedimenti di liberazione anticipata del carcere di Maidstone aveva rifiutato di proporre la sua liberazione condizionale nel 1976 e nel 1977 e che lo stesso Secretary of State aveva deciso di non concedergli una licenza nel 1978. (Questa era un'allusione all'applicazione — o meglio disapplicazione — nel caso del Santillo dell'art. 60 della legge penale del 1967, in virtù del quale il Secretary of State può, se il comitato per la liberazione anticipata istituito dalla stessa legge lo propone, concedere una licenza a chi sta scontando una pena detentiva se il condannato ha scontato un terzo della pena o comunque almeno un anno della stessa.

La deposizione conclude:

«Per ragioni di ordine pubblico e nell'interesse della pubblica sicurezza, il Secretary of State ha tratto la conclusione che in ogni caso vi sarebbe un rischio eccessivo, per la popolazione, che l'interessato si mostri recidivo nel commettere reati identici o analoghi a quelli per cui è stato condannato, rischio che prevale sugli argomenti che depongono a favore della permanenza nel Regno Unito dell'istante dopo aver scontato la pena detentiva».

Nel fascicolo del procedimento dinanzi alla Divisional Court, è inclusa pure una relazione del primario sanitario del carcere di Maidstone, documento che è stato prodotto anche in questa sede. Essa riguarda i rapporti tra il Santillo e i membri della sua famiglia e analizza le possibilità di recidiva dell'interessato. Sappiamo però che questa relazione clinica non era a conoscenza del Secretary of State allorché ha emanato l'ordine di espulsione, pure se non è escluso che egli disponesse di altri referti medici. Ci è pure stato riferito che il Secretary of State era stato informato che la polizia sospettava il Santillo di aver commesso altri reati analoghi a quelli per cui era stato condannato.

Il procedimento dinanzi alla Divisional Court è un procedimento di secondo grado (a norma del n. 53 delle norme della Corte Suprema) con cui il Santillo chiede un «order of certiorari» che annulli il provvedimento di espulsione. È quindi un procedimento in cui la Divisional Court può conoscere della legittimità del provvedimento di espulsione, ma non è competente a riesaminarne il merito.

Dinanzi alla Divisionai Court il Santillo ha invocato la nullità del provvedimento, in quanto incompatibile con l'art. 9, n. 1 della direttiva n. 64/221 che (per quel che ci riguarda) recita:

«Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati, il provvedimento di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall'autorità amministrativa, tranne in casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese.

La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l'adozione dei provvedimenti di allontanamento dal territorio».

Inoltre il Santillo, invocando la sentenza della Corte di giustizia nella causa Bouchereau, ha osservato che, prima di emanare un provvedimento di espulsione nei confronti di un cittadino di uno Stato membro, le autorità devono accertare che l'interessato costituisca «una minaccia attuale per l'ordine pubblico», inoltre che la proposta di un giudice fatta quattro anni e mezzo prima mal si conciliava con questo principio.

Infine, quanto ai fatti, ricorderò che il Santillo ha finito di scontare la sua condanna, come previsto, ¡I 3 aprile 1979. Per effetto del provvedimento di espulsione egli rimaneva in carcere ancora qualche mese. Nell'estate del 1979, tuttavia, il ministro dell'interno dispose il suo trasferimento in Italia, quando ancora non era concluso il procedimento dinanzi alla Divisionai Court. A quanto mi risulta, moglie e figli si trovano ancora in Inghilterra.

Devo ancora ricordare, prima di affrontare le questioni sottoposte a questa Corte dalla Divisionai Court, che il Santillo ha citato vari precedenti della Corte d'Appello (Sezione penale) in cui quel giudice ha esaminato i principi secondo i quali un tribunale penale inglese dovrebbe esercitare il suo potere discrezionale nel proporre o meno l'espulsione degli stranieri. È stato ribattuto che questi precedenti erano inconferenti e in un certo senso contraddittori tra loro. Nessuno di essi mi pare direttamente pertinente. Alcune pronunce sono anteriori all'adesione del Regno Unito alla Comunità. Le pronunce posteriori si riferiscono a casi in cui la Corte d'Appello non si è conformata alla proposta di espulsione del giudice di primo grado o a casi in cui la Corte d'Appello ha indagato sulla cittadinanza della persona condannata ed è risultato trattarsi una volta di un nigeriano ed un'altra di un israeliano. L'indirizzo generale, quanto meno nelle pronunce più recenti, mi pare comunque sia quello secondo cui un tribunale penale inglese, prima di proporre l'espulsione, dovrebbe vagliare tutti gli elementi inerenti alla situazione, eccezion fatta per il rischio che il condannato sia soggetto a persecuzione o ostracismo nel suo paese di origine. La Corte d'Appello ha osservato che i giudici inglesi non sono in grado di valutare adeguatamente questi rischi, quindi questo esame deve esser lasciato al Secretary of State. Giacché siffatti rischi vanno esclusi (o per lo meno si devono presumere inesistenti) negli Stati membri della Comunità, l'eccezione mi pare incoferente per quel che riguarda la fattispecie.

Le questioni sottoposte alla Corte di giustizia sono praticamente le seguenti:

1. Se l'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221, conferisca ai singoli diritti che possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali e che questi devono tutelare.

2. a) Quale sia il significato della frase «dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante» di cui all'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221 («parere»); e b) in particolare, se una proposta d'espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna («recommendation») possa costituire un «parere».

3. In caso di soluzione affermativa della questione sub 2 b): a) Se la «proposta» debba essere motivata in ogni sua parte. b) In quali circostanze, eventualmente, il lasso di tempo intercorrente tra la formulazione della «proposta» e l'adozione di un provvedimento di espulsione escluda che la «proposta» costituisca un «parere». c) In particolare, se il lasso di tempo trascorso scontando Una pena detentiva abbia l'effetto di privare la «proposta» del carattere di «parere».

Il Santillo e la Commissione proposero di risolvere affermativamente la prima questione; il Governo del Regno Unito era invece per la soluzione negativa.

Il substrato su cui si fondano le argomentazioni del Governo del Regno Unito è che il problema da risolvere è quello del se l'art. 9, n. 1 della direttiva sia «self-executing». A mio parere, faremmo meglio ad evitare questa espressione nell'ambito della presente fattispecie, giacché l'espressione è tratta dal diritto americano e appanna la distinzione tra applicabilità diretta ed efficacia diretta. Le due nozioni sono diverse e se vengono confuse ne può scaturire l'argomento capzioso che talvolta viene invocato, vale a dire che, dal momento che l'art. 189 del Trattato sancisce che un regolamento è «direttamente applicabile» in ciascuno degli Stati membri, ma non stabilisce nulla di analogo per le direttive, nessuna disposizione di una direttiva può avere efficacia diretta. È fuori dubbio che ogni disposizione di qualsiasi regolamento è direttamente applicabile, ma non ogni disposizione di qualsiasi regolamento ha efficacia diretta, nel senso che conferisce ai singoli diritti soggettivi che i giudice nazionali devono tutelare. Si possono citare molti esempi di disposizioni di regolamenti che non conferiscono ai singoli diritti soggettivi. Al contrario, come ha sostenuto l'avvocato genérele Reischl nella causa 148/78 Pubblico Ministero e/ Ratti (Racc. 1979, pag. 1650), «è certamente fuori luogo parlare di applicabilità diretta di una direttiva». Ciò però non significa che una direttiva non possa mai avere efficacia diretta. Come la Corte ha più volte ripetuto, se è vero che i regolamenti, in forza dell'art. 189, sono direttamente applicabili e quindi atti, per natura, a produrre effetti diretti, da ciò non si può inferire che le altre categorie di atti contemplate dal suddetto articolo non possano mai produrre effetti analoghi (vedi causa 41/74 Van Duyn ci Home Office, Race. 1974, pag. 1348 (n. 12) causa 51/76 Nederlandes Ondernemingen c/ Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Race. 1977, pag. 126, (n. 21), causa 21/78 Delkvist, Race. 1978, pag. 2327 e nella causa Ratti (n. 19). Il Governo del Regno Unito riconobbe in effetti la validità del principo.

Che cosa conferisce efficacia diretta alla disposizione di una direttiva? Nella causa 38/77, Enka, Race. 1977, pag. 2226 ho sostenuto che:

«La considerazione essenziale mi sembra essere la seguente: l'art. 189 del Trattato, pur lasciando a ciascuno Stato membro la scelta “in merito alla forma e ai mezzi” per dare attuazione ad una direttiva, non consente allo Stato di decidere nel senso di non dare alla stessa alcun effetto nell'ordinamento interno o di darle solo parziale attuazione. Al contrario, l'art. 189 dice espressamente che la direttiva “vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere”. Uno Stato membro che ometta di dare piena attuazione ad una direttiva viola il Trattato, di guisa che il permettergli di opporre tale circostanza (tramite i propri organi esecutivi o amministrativi) ad un singolo, nell'ambito di procedimenti pendenti dinanzi ai propri giudici, equivarrebbe a consentirgli di far valere a sua difesa la propria inadempienza.»

Analogamente, nella causa Ratti, l'avvocato generale Reischl ha sostenuto che (pag. 1650):

«Tali effetti consistono essenzialmente, in taluni casi a dire il vero eccezionali, nel fatto che gli Stati membri i quali non adempiano gli obblighi loro imposti dalla direttiva sono privati della facoltà di far valere la propria situazione giuridica interna, contrastante col diritto comunitario, e che ai singoli viene quindi attribuito il diritto di opporre allo Stato inadepiente le disposizioni della direttiva da cui derivano, a loro favore, diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare.»

Questo orientamento è stato incontestabilmente seguito dalla Corte nella causa Ratti, (vedi n. 22 della sentenza).

«Di conseguenza lo Stato membro che non abbia adottato, entro i termini, i provvedimenti d'attuazione imposti dalla direttiva non può opporre ai singoli l'inadempimento, da parte sua, degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa;»

Certo, l'inerzia di uno Stato membro nel dare esecuzione ad una disposizione di una direttiva non significa automaticamente che detta disposizione possa venir direttamente invocata dai singoli. Questa conseguenza si ha solo allorché le disposizioni in questione siano di natura tale da imporre allo Stato membro di conferire, tramite una norma di legge nazionale, diritti soggettivi ai singoli. Si deve stabilire in ogni singolo caso se «la natura, lo spirito e la lettera della disposizione» siano tali da avere questa conseguenza (vedi sent. Van Duyn cl Home Officen. 12).

Il Governo del Regno Unito ha osservato che una disposizione di una direttiva non può avere efficacia diretta se non sussistono tre presupposti: i) deve essere chiara; ii) essa non deve esser soggetta a condizioni o quanto meno le condizioni devono essere chiaramente definite, e iii) essa non deve «lasciare alcuna facoltà discrezionale agli Stati membri quanto alla sua applicazione». Il Governo del Regno Unito è giunto a sostenere che questi presupposti sono stati definiti da questa Corte nelle sue sentenze sull'efficacia diretta delle direttive. A mio modo di vedere, le cose non stanno così. Queste condizioni sono quelle che, all'incirca, devono sussistere — come ha affermato la Corte — affinché una disposizione sul Trattato abbia efficacia diretta. A quanto mi risulta, la Corte non ha però mai affermato che esse valgano anche per una direttiva. E nemmeno mi pare che la Corte avrebbe potuto affermarlo senza fornire ulteriori chiarimenti.

Vediamo la terza condizione: nessun potere discrezionale deve venir lasciato agli Stati membri quanto all'applicazione della direttiva. È insito nella natura della direttiva che essa deve, come sancisce l'art. 189, far salva «la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi». Certo l'ampiezza di detta scelta dipenderà dal soggetto-oggetto e dal contenuto della direttiva, ma un certo margine di discrezionalità sussisterà quasi sempre.

Il Governo del Regno Unito ha osservato che si deve operare una distinzione tra gli articoli della direttiva n. 64/221 che riguardano diritti sostanziali (artt. 2, 3 e 4) e quelli che riguardano garanzie processuali (artt. 5-9). Le disposizioni sostanziali, si è detto, conferiscono diritti soggettivi la cui portata è al di fuori della discrezionalità degli Stati membri, mentre le garanzie procedurali consentono una varietà di metodi di messa in atto «adeguati ai diversi procedimenti giurisdizionali e amministrativi dei singoli Stati membri». Non dubito che ciò sia esatto. Non è però lecito interpretarlo nel senso che se uno Stato membro non dovesse fornire una garanzia processuale del tipo prescritto da ciascuna delle disposizioni degli artt. 5-9 o se lo facesse solo in modo lacunoso il soggetto che, per effetto di questa lacuna, dovesse riportarne pregiudizio non potrebbe disporre di alcun mezzo di tutela. Lo Stato membro è libero di scegliere «forma e mezzi», però, mediante una delle forme o uno dei mezzi, deve offrire al singolo le garanzie prescritte dalla direttiva. Come ha osservato la Commissione, queste garanzie processuali possono rivestire per il singolo un interesse altrettanto grande che i diritti soggettivi.

È fuori discussione che la disposizione di cui trattasi non deve essere soggetta a condizioni. Se infatti l'applicazione di una disposizione di una direttiva dipendesse dal verificarsi di una condizione, il mancato verificarsi della condizione priverebbe di efficacia la direttiva. Un eloquente esempio di questa situazione ci è dato dalla causa 70/77 Simmenthal e/ Amministrazione delle finanze dello Stato (Race. 1978, pag. 1453). Però in questo caso il Governo del Regno Unito ha interpretato il termine «soggetto a condizione» in modo del tutto diverso. Tenendo presente soprattutto l'inizio dell' art. 9, n. 1 : «se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati» esso ha sostenuto che questa formulazione implica una condizione vera e propria. A mio parere non è affatto così. Essa si limita a definire in quali casi va applicato l'art. 9, n. 1.

Infine vediamo la prima condizione definita dal Governo del Regno Unito: la disposizione deve essere chiara. Certo essa deve essere chiara, vale a dire sufficientemente precisa per conferire un diritto soggettivo o più diritti soggettivi (vedi n. 23, sent. Ratti). Però il Governo del Regno Unito ha inteso il termine «chiaro», in questo contesto, nel senso non di «preciso», bensì di «univoco». Esso sostiene che la mancanza di chiarezza dell' art. 9, n. 1 trova forse la miglior controprova nelle contrastanti interpretazioni del suo significato date dalle parti in questa causa. L'ambiguità dei testi legislativi è uno dei problemi specifici la cui soluzione è compito dei giudici. Essa non è identica all'imprecisione. Le ambiguità legislative sono purtroppo cosa di ogni giorno in questa Corte. Però mai è stato sostenuto, ed è perfettamente giusto, che l'ambiguità di una norma implicasse che la stessa non potesse avere efficacia diretta. Lo stesso può dirsi delle direttive, come ha sostenuto la Corte nella causa Van Duyn (vedi n. 14 della sentenza).

Quindi sono del parere che la soluzione della prima questione sottoposta dalla Divisional Court effettivamente dipende dal se si possa arguire dalla «natura, dallo spirito e dalla lettera» dell'art. 9, n. 1 che esso impone a ciascuno Stato membro l'obbligo di offrire ai cittadini degli altri Stati membri garanzie processuali del genere che esso prescrive. Mi pare che il quesito possa risolversi solo affermativamente.

Vediamo ora la seconda questione sottoposta dalla Divisionai Court.

A questo proposito il Santillo e la Commissione hanno osservato che una proposta del tipo di quella in esame non poteva costituire un «parere» ai sensi dell'art. 9, n. 1. Il Governo del Regno Unito ha sostenuto il contrario.

È pacifico che nel Regno Unito non è stata promulgata alcuna legge con lo scopo speciale di porre in vigore la direttiva n. 64/221. Gli organi responsabili ritennero che, al momento dell'adesione, le leggi vigenti nel Regno Unito fossero compatibili con la direttiva. La presente controversia pone il problema del se questo atteggiamento fosse corretto. E evidente che uno Stato membro la cui disciplina già è conforme alle disposizioni di una direttiva allorché questa entra in vigore sul suo territorio non ha bisogno di promulgare nuovi leggi per dar esecuzione alla direttiva (vedi in proposito la causa Delkvist).

Il punto più saliente degli argomenti svolti dal Santillo è stato che il Secretary of State dispone sovente di informazioni circa il reo di cui il giudice di primo grado non ha avuto conoscenza. Ciò è stato confermato dalla fattispecie in esame, in cui il Secretary of State era informato dei sospetti della polizia, del parere della commissione carceraria per la riduzione delle pene e così via.

Questa è indubbiamente una valida critica del modo in cui la procedura si è svolta nella fattispecie e forse si è svolta in casi analoghi. Il senso degli articoli 8 e 9 della direttiva è chiaramente quello di far sì che un interessato possa contare sulla possibilità di sottoporre il merito della sua situazione all'esame di un organo indipendente dall'autorità amministrativa che ha il potere di decisione. Questo esame indipendente può effettuarsi in virtù dell'art. 8. Altrimenti (salvo nei casi urgenti) si deve ricorrere all'art. 9. Condivido il parere dell'avvocato generale Capotorti espresso recentemente nella causa 98/79 (Pecastaing e/ Stato Belga) secondo cui, nei casi in cui si applica l'art. 9 e fatte salve le deroghe ammesse per motivi di sicurezza dello Stato contemplate nelle ultime parole dell'art. 9, n. 2, l'interessato deve poter prendere visione di tutta la documentazione sulla quale l'organo amministrativo può fondare la sua decisione, sicché egli possa almeno presentare le sue difese su questi punti all'organo indipendente. Il richiamo ai «mezzi di difesa» di cui all' art. 9, n. 1 implica chiaramente che l'interessato deve fruire della tutela che nel linguaggio giuridico inglese si definisce generalmente «the rules of natural justice» e in francese è detta «les droits de la défense». È contrario a questi principi sottrarre ad un interessato, sicché egli non possa esprimersi in merito, documenti in base ai quali verrà presa una decisione nei suoi confronti (dovrei aggiungere che l'espressione «such rights ... as the domestic law of that country provides for», nella versione inglese dell'art. 9, n. 1, non si può interpretare nel senso che il paese ospitante ha facoltà di negare detti diritti all'interessato. Un raffronto con le altre cinque versioni mostra che il potere discrezionale di detto paese riguarda solo il procedimento secondo il quale l'interessato deve esercitare il suo diritto. Infatti la versione francese recita: «l'interesse doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense ... dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.»).

L'affermare comunque che nella fattispecie (e forse in altri casi) il procedimento si è svolto in modo incompatibile con il n. 1 dell'art. 9 non vuol dire che una proposta avanzata da un giudice penale nel pronunciare una sentenza non può costituire un parere ai sensi di detto articolo. Il procedimento non è incompatibile con l'art. 9, n. 1 se tutta la documentazione su cui il Secretary of State può fondare la sua decisione è stata prodotta dinanzi al giudice e il giudice ne prende atto, così come ascolta le difese dell'interessato, prima di decidere se formulare o meno la proposta.

Dal canto suo, la Commissione ha esposto due argomenti di indole più tecnica.

In primo luogo, (come si doveva inferire dalla sentenza della Corte nella causaBouchereau) giacché una proposta di un giudice penale avanzata a norma della legge sull'immigrazione del 1971 è un «provvedimento» ai sensi dell'art. 3 della direttiva, essa non può essere un «parere» ai sensi dell'art. 9. Non condivido questo punto di vista. La proposta ha palesemente la funzione di render noto al Secretary of State il convincimento del giudice che l'interessato va espulso. Nella causa Bouchereau si è detto che si trattava di un provvedimento, ai sensi dell' art. 3, in quanto esso ledeva il diritto alla libertà di circolazione dell'interessato in due modi: era una fase obbligatoria dell'iter processuale verso un ordine di espulsione a norma dell'art. 3 (6) della legge e faceva sì che l'interessato potesse esser privato della libertà a norma dell' art. 2 dell'allegato 3 relativo (vedi nn. 21-24 della sentenza). Una «fase obbligatoria dell'iter processuale verso un ordine di espulsione» è la precisa descrizione di un parere fornito a norma dell' art. 9, n. 1. Quindi «provvedimenti» di cui all'art. 3 e «parere» di cui all'art. 9 non si escludono a vicenda. E nemmeno vi sono ragioni per cui dovrebbero escludersi.

Il secondo argomento della Commissione si fonda sull'espressione dell'art. 9, n. 1 «solo dopo aver sentito il parere». Questa espressione, sostiene la Commissione, dimostra che il legislatore ha voluto far sì che l'autorità amministrativa, allorché intende decretare l'espulsione del titolare di un permesso di soggiorno, debba informare un organo indipendente della sua intenzione e richiedere il parere di detto organo quanto alla giustificazione di un provvedimento in questo senso. Riconosco che, nella versione inglese dell' art. 9, n. 1, l'espressione «not until an opinion has been obtained» può far pensare che l'iniziativa debba partire dall'autorità amministrativa piuttosto che dall'organo consultivo indipendente. Se invece si fosse detto «only after an opinion has been given» la frase sarebbe assolutamente neutra, in quanto varrebbe parimenti per il caso in cui l'iniziativa venisse dall'organo consultivo indipendente. Le versioni francese, italiana, olandese e tedesca corrispondono a quest'ultima espressione. Il francese, ad esempio, ha l'espressione: «qu'aprés avis donné». La versione danese si colloca in una posizione intermedia tra l'inglese e la altre versioni. Ciò dimostra, a mio avviso, l'assurdità di cercare d'interpretare una norma comunitaria ricorrendo a cavilli d'interpretazione semantica di una sola versione. Tenendo presente la chiara finalità dell'art. 9, n. 1 (che ho già sottolineato) non vedo perché il parere dell'organo indipendente non dovrebbe precedere l'esame del caso da parte dell'autorità amministrativa che ha potere di decisione.

Un'ultima osservazione su questo punto: nelle conclusioni per la causa Pecastaing, l'avvocato generale Capotorti mi pare sia partito dal presupposto che l'organo indipendente, l'«autorità competente» di cui all'art. 9, n. 1, debba essere un'autorità amministrativa. Data la situazione specifica della causa era superfluo per l'avvocato generale Capotorti stabilire se detto organo potesse anche essere un giudice. Non vedo perché non potrebbe esserlo.

Risolverei quindi la seconda questione della Divisonal Court dichiarando che una proposta di espulsione avanzata da un giudice penale del paese ospitante nel pronunciare una sentenza di condanna può rappresentare un parere ai sensi dell'art. 9, n. 1 della direttiva, a condizione che tutta la documentazione sulla quale l'autorità amministrativa di detto paese può fondare la sua decisione sia stata prodotta dinanzi a detto giudice e questi ne abbia tenuto conto, come tiene conto di qualsiasi altra difesa presentata dal condannato, prima di decidere sulla formulazione della proposta.

Ricorderete che la questione 3 a) suona «se la proposta debba esser motivata in ogni sua parte». Come è stato osservato nel dibattito in questa sede, il vero problema è diverso, cioè «se un parere debba esser motivato in ogni sua parte onde soddisfare i requisiti di cui all'art. 9, n. 1».

Il Santillo e la Commissione hanno sostenuto che la soluzione a questo quesito deve essere affermativa. Il Governo del Regno Unito ha suggerito invece la soluzione negativa.

Il Santillo ha sostenuto che una proposta di espulsione formulata da un giudice penale inglese non è virtualmente mai motivata. Non sta certo a voi stabilire se questa affermazione è corretta, ma mi è parsa curiosa se non altro per il fatto che proprio nel nostro caso il giudice di primo grado ha motivato la sua proposta, pur se brevemente e in termini che, alla luce delle più recenti sentenze della Corte (specie nella causa Bouchereau), possono apparire non del tutto appropriati. Non abuserò del vostro tempo con la lettura di quanto ha esposto il giudice di primo grado.

Il Governo del Regno Unito ha imperniato le sue osservazioni su due punti: anzitutto esso ha osservato che l'art. 9, n. 1 non prescrive espressamente che un parere deve esser motivato in ogni punto o, comunque, che debba esser motivato. Ciò sarebbe incompatibile con l'art. 6 della direttiva che chiaramente prescrive di rendere noti i motivi di una «decisione». Un «parere» a norma dell'art. 9, n. 1 non è una «decisione». In secondo luogo, ha osservato il Governo del Regno Unito, nessuna esigenza di motivare un parere doveva inevitabilmente venir ravvisata nell'art. 9, n. 1.

È certo incontestato che l'art. 6 riguarda solo le decisioni e non i pareri. Inoltre, penso che la Corte non abbia assunto un diverso orientamento nei nn. 36-39 della sentenza 36/75 (Rutili, Race. 1975, pag. 1219) cui si sono richiamati il Santillo e la Commissione. A mio avviso non se ne desume, però, che un parere, per esser conforme all'art. 9, n. 1, non deve essere motivato. La necessità di motivazione dipende dalla finalità del parere. Mi sembra che un parere costituito dalla nuda esposizione delle conclusioni dell' organo indipendente poco gioverebbe all' autorità amministrativa nel decidere e costituirebbe una insufficiente salvaguardia per la persona minacciata di espulsione. A questo proposito bisogna ricordare che, pur se secondo il sistema inglese una proposta è sempre positiva (in quanto, se il giudice non ritiene che il condannato vada espulso, si astiene dal proporne l'espulsione), l'art. 9, n. 1 ha portata sufficientemente ampia per ricomprendervi un sistema secondo il quale un parere negativo emanato da un organo indipendente può esser seguito da una decisione positiva (cioè una decisione di espulsione) adottata dall'autorità amministrativa.

Esito però a dare una risposta affermativa sic et simpliciter al quesito della Divisional Court, in quanto l'asserire che un parere deve essere «esaurientemente motivato» potrebbe dare l'idea che ogni volta si deve redigere un documento prolisso. Gli autori della direttiva hanno chiaramente inteso stabilire che le tradizioni processuali dei vari Stati membri vanno rispettate. Nel caso di un tribunale penale inglese, penso che una dichiarazione orale da parte del giudice, o del presidente del collegio, in cui si espongono i motivi della proposta di espulsione (che può venir verbalizzata) dovrebbe esser sufficiente. La dichiarazione può anche esser breve, purché sia esauriente.

Quindi suggerisco di risolvere la questione dichiarando che, per esser conforme alle prescrizioni dell'art. 9, n. 1, l'«autorità competente» cui l'articolo si richiama deve motivare il suo parere.

Vengo infine ai punti b) e c) dell'ultima questione della Divisionai Court, relativa al lasso di tempo tra il «parere» e la «decisione», ed in particolare al periodo nel quale l'interessato sconta una pena detentiva. Su questo argomento, il rappresentante del Governo del Regno Unito, molto opportunamente, ci ha fornito alcuni dati che ci hanno consentito di renderci conto dell'ampiezza del problema. Negli ultimi tre anni (1977-78 e 79) i cittadini degli Stati membri di cui è stata proposta l'espulsione dalla magistratura britannica sono stati 73, 60 e 71, rispettivamente. Di essi, la metà circa non è stata condannata a pene detentive, sicché non si è posto il problema del decorso del tempo nei loro confronti e circa un terzo ancora dei condannati doveva scontare pene inferiori ai sei mesi, sicché il problema nel loro caso era trascurabile.

I condannati a pene superiori ai sei mesi non sono stati più di una dozzina all'anno.

La difficoltà del problema, naturalmente, è che, se trascorre un notevole lasso di tempo, possono verificarsi fatti nuovi, che rendono inattuale il parere. Il Santillo e la Commissione hanno insistito molto sulla formula usata da voi nella causa Bouchereau, cioè «minaccia attuale per l'ordine pubblico». A mio giudizio, comunque, se un giudice ritiene che il comportamento di una persona costituisce una minaccia per l'ordine pubblico, si può ragionevolmente pensare che la minaccia persista, salvoché e finché nuovi elementi non vengono alla luce. Se detti elementi emergono (ad esempio una relazione della Commissione per la riduzione delle pene) sorge un dilemma. O l'autorità amministrativa deve ignorarli, il che può danneggiare l'interessato o — inversamente — la popolazione del paese ospitante, oppure detta autorità deve tenerne conto pur se la «competente autorità indipendente» non ne ha tenuto conto. Né l'una né l'altra ipotesi mi pare siano conciliabili con l'impostazione dell'art. 9, n. 1.

In udienza un membro del vostro collegio ha prospettato l'ipotesi che in Inghilterra il dilemma potrebbe venir risolto dal Secretary of State rinviando la pratica dinanzi al giudice di primo grado per un riesame della situazione alla luce dei nuovi elementi. Il rappresentante del Governo del Regno Unito ha ammesso che talvolta questa soluzione potrebbe venir praticata. Direi che, in generale, il sistema si rivela attuabile solo qualora il lasso di tempo decorso non sia eccessivo.

In definitiva, propongo di risolvere le lettere b) e e) della terza questione della Divisionai Court dichiarando che, mentre il lasso di tempo trascorso tra l'emanazione del parere di cui all'art. 9, n. 1 e la formulazione della decisione di espulsione dell'interessato non fa di per sé venir meno il valore del parere, la sua validità può venir inficiata se il lasso di tempo è molto lungo e nel frattempo si verifica un fatto nuovo che va preso in considerazione nell'e-manare la decisione e che l'«autorità competente» non ha avuto modo di valutare.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.