CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MELCHIOR WATHELET

presentate il 17 marzo 2015 ( 1 )

Causa C‑425/13

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento — Diritto delle istituzioni — Decisione del Consiglio che autorizza l’avvio di negoziati per il collegamento del sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione europea con un sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra in Australia — Direttive di negoziato — Comitato speciale — Violazione degli articoli 13, paragrafo 2, TUE, 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE e 295 TFUE — Equilibrio istituzionale — Leale cooperazione»

Indice

I – Contesto normativo A – Il Trattato FUE B – La direttiva 2003/87/CE II – Fatti III – Procedimento dinanzi alla Corte IV – Valutazione A – Sulla ricevibilità B – Nel merito 1. Argomenti delle parti 2. Analisi a) I principi i) Cosa si intende per «direttive di negoziato»? ii) Direttive di negoziato come quelle in discussione possono contenere disposizioni procedurali? – Introduzione – Risposta al quesito iii) Le «direttive di negoziato» e la qualità di negoziatore iv) L’articolo 218 TFUE alla luce del principio dell’equilibrio istituzionale b) Gli argomenti contrari del Consiglio e degli Stati membri i) Primo argomento ii) Secondo argomento iii) Terzo argomento iv) Quarto argomento v) Quinto argomento vi) Sesto argomento vii) Settimo argomento viii) Ottavo argomento ix) Nono argomento x) Decimo argomento xi) Undicesimo argomento C – Portata ed effetti dell’annullamento V – Conclusione

1. Con il presente ricorso, la Commissione europea chiede l’annullamento dell’articolo 2, seconda frase, e della sezione A dell’addendum‑allegato della decisione del Consiglio dell’Unione europea, del 13 maggio 2013, che autorizza l’avvio di negoziati per il collegamento del sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione europea con il sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra in Australia (doc. 8568/13 LIMITE) (in prosieguo: la «decisione controversa»).

2. La causa in esame solleva una questione di rilevanza costituzionale, ossia la ripartizione dei poteri, delle responsabilità e delle competenze tra la Commissione e il Consiglio dell’Unione europea nel contesto dei negoziati relativi ad accordi internazionali di cui l’Unione è parte. La scrupolosa osservanza del ruolo ben definito, assegnato dai Trattati a tali istituzioni nonché al Parlamento europeo, nel processo che sfocia nella conclusione, da parte dell’Unione, di accordi internazionali, è una condizione essenziale per mantenere l’equilibrio istituzionale nell’esercizio delle competenze internazionali dell’Unione ( 2 ).

3. È la prima volta che la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla portata del potere del Consiglio di definire direttive di negoziato, includendovi, in particolare, disposizioni procedurali e norme riguardanti il ruolo del comitato speciale designato dal Consiglio, conformemente all’articolo 218, paragrafo 4, TFUE, nell’ambito di una lotta giuridica quasi incessante tra il Consiglio (e gli Stati membri) e la Commissione che, sin dall’inizio, ha accompagnato l’emergere dell’Unione, in veste di attore, sulla scena internazionale ( 3 ) .

4. La rilevanza della presente causa va, del resto, al di là del negoziato internazionale in discussione, in quanto il contrasto che essa deve risolvere potrebbe sorgere in altri negoziati in corso e mi riferisco, in particolare, al negoziato tra l’Unione e gli Stati Uniti d’America relativo a un accordo commerciale che prevede la creazione di un’area di libero scambio transatlantico ( 4 ), denominata «grande mercato transatlantico», oppure di un «partenariato transatlantico per il commercio e gli investimenti» («TTIP» in lingua inglese; in prosieguo: il «TTIP»), anche conosciuto con il nome di trattato di libero scambio transatlantico («TAFTA» in lingua inglese) ( 5 ), i cui colloqui hanno avuto inizio nel luglio 2013.

I – Contesto normativo

A – Il Trattato FUE

5. La Corte deve pronunciarsi, nella fattispecie, sull’interpretazione dell’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE, secondo il quale: «Il Consiglio (…) definisce le direttive di negoziato (…). La Commissione (…) presenta raccomandazioni al Consiglio, il quale adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati e designa (…) il negoziatore o il capo della squadra di negoziato dell’Unione. Il Consiglio può impartire direttive al negoziatore e designare un comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati».

B – La direttiva 2003/87/CE

6. La direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio ( 6 ), è stata adottata sul fondamento dell’articolo 175, paragrafo 1, CE. Conformemente al suo considerando 5, essa ha lo scopo di contribuire ad un più efficace adempimento degli impegni di cui al protocollo di Kyoto da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri al fine di ridurre le emissioni antropiche dei gas a effetto serra.

7. L’articolo 1 di tale direttiva definisce l’oggetto di quest’ultima nei seguenti termini: «La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote (…) nel[l’Unione] (…), al fine di promuovere la riduzione di (…) emissioni [di gas a effetto serra] secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica».

8. L’articolo 25 della direttiva in parola, intitolato «Collegamenti con altri sistemi per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra», come modificato dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 ( 7 ), così recita: «1. Dovrebbero essere conclusi accordi con i paesi terzi di cui all’allegato B del protocollo di Kyoto che hanno ratificato il protocollo, ai fini del riconoscimento reciproco delle quote di emissioni fra il sistema comunitario e altri sistemi per lo scambio di quote di emissioni, secondo le disposizioni dell’articolo 300 del trattato. 1 bis. Possono essere conclusi accordi per il riconoscimento delle quote tra il sistema comunitario e sistemi compatibili vincolanti di scambio delle emissioni di gas a effetto serra che prevedono tetti massimi per le emissioni assolute in vigore in altri paesi o entità sub‑federali o regionali. 1 ter. Possono essere conclusi accordi non vincolanti con paesi terzi o entità sub-federali o regionali al fine di garantire il coordinamento amministrativo e tecnico riguardo alle quote di emissione del sistema comunitario o di altri sistemi obbligatori di scambio delle emissioni di gas a effetto serra che prevedono tetti massimi per le emissioni assolute. 2. Quando è stato concluso un accordo di cui al paragrafo 1, la Commissione (…) adotta le disposizioni necessarie in relazione al riconoscimento reciproco delle quote di emissioni contemplate da tale accordo».

II – Fatti

9. Nel 2011 il Commonwealth d’Australia ha contattato la Commissione per avviare negoziati bilaterali sul collegamento del sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione con il sistema di scambio australiano.

10. La raccomandazione formale, come prevista all’articolo 218, paragrafo 3, TFUE, riguardante l’autorizzazione ad avviare negoziati con il Commonwealth d’Australia per il collegamento dei sistemi di scambio, è stata redatta sul modello della precedente raccomandazione relativa al collegamento con il sistema di scambio svizzero. Tale raccomandazione è stata adottata dalla Commissione il 24 gennaio 2013 e poi trasmessa al Consiglio. Nel corso delle discussioni svoltesi in seno al gruppo di lavoro «Ambiente» del Consiglio, gli Stati membri hanno chiesto di poter partecipare più attivamente ai negoziati con il Commonwealth d’Australia rispetto a quanto previsto dalla raccomandazione della Commissione. Il 22 aprile 2013 il gruppo di lavoro «Ambiente» del Consiglio ha approvato un testo di compromesso, con qualche lieve modifica, e, il 24 aprile 2013, il Consiglio ha approvato le direttive di negoziato.

11. Il 2 maggio 2013 la Commissione ha trasmesso una dichiarazione da inserire nel verbale, nella quale contestava taluni aspetti del testo approvato. La decisione proposta dal gruppo di lavoro è stata presentata al Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) e infine approvata, senza modifiche, quale punto «A» dell’ordine del giorno del Consiglio «Agricoltura e pesca» del 13 maggio 2013.

12. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della decisione controversa, la «Commissione svolge tali negoziati (...) conformemente alle direttive di negoziato fissate nell’addendum[‑allegato] di tale decisione».

13. Ai sensi dell’articolo 2, seconda frase, di detta decisione «la Commissione comunica al Consiglio, per iscritto, l’esito dei negoziati dopo ogni sessione di negoziato e, in ogni caso, almeno una volta a trimestre».

14. La sezione A dell’addendum‑allegato, contenente le direttive di negoziato impartite alla Commissione, è così formulato: «A. Procedura di negoziato 1. La Commissione svolge i negoziati conformemente alla normativa dell’Unione vigente in materia. Se necessario, nell’ambito del comitato speciale di cui all’articolo 1, paragrafo 2, oppure nell’ambito del Consiglio, sono stabilite posizioni di negoziato dettagliate dell’Unione. Il gruppo di lavoro “Ambiente” viene designato quale comitato speciale per assistere la Commissione nello svolgimento di tale compito. Le riunioni del comitato speciale sono organizzate e presiedute dallo Stato membro che esercita la presidenza del Consiglio. 2. I negoziati devono essere preparati con largo anticipo. A tal fine, la Commissione comunica quanto prima possibile al Consiglio il calendario previsto, le qustioni da negoziare e i documenti pertinenti, affinché i membri del comitato speciale dispongano di un termine ragionevole per prepararsi adeguatamente ai futuri negoziati. 3. Ogni sessione di negoziato è preceduta da una riunione in seno al comitato speciale al fine di delimitare le principali questioni e di stabilire posizioni di negoziato o orientamenti, a seconda dei casi. Se necessario, è possibile chiedere orientamenti al comitato per i cambiamenti climatici su specifici aspetti tecnici dei negoziati, facendo salva una preventiva autorizzazione del comitato speciale. 4. La Commissione riferisce al Consiglio sui risultati dei negoziati dopo ogni sessione e, in ogni caso, almeno una volta a trimestre. La Commissione informa il Consiglio di qualsiasi problema rilevante che sorga nel corso di questi e consulta il comitato speciale a tal riguardo».

15. La sezione B dell’addendum‑allegato della decisione controversa è intitolata «Contenuto e portata dei negoziati». Il secondo capoverso della dichiarazione del Consiglio, dell’8 maggio 2013, relativa al progetto di decisione riguardante l’avvio dei negoziati in questione, così recita: «L’istituzione di un comitato speciale, conformemente all’articolo 218, paragrafo 4, TFUE, indica che detto comitato (...) sia incaricato di seguire lo svolgimento dei negoziati e di guidare il negoziatore, tenuto conto delle direttive di negoziato stabilite dal Consiglio».

16. La decisione controversa è stata notificata alla Commissione il 15 maggio 2013.

III – Procedimento dinanzi alla Corte

17. La Commissione chiede che la Corte voglia: — annullare l’articolo 2, seconda frase, e la sezione A dell’addendum‑allegato della decisione controversa o, in subordine; — annullare la decisione controversa e mantenere i suoi effetti nel caso in cui fosse integralmente annullata, e — condannare il Consiglio alle spese.

18. Il Parlamento, parte interveniente, chiede alla Corte di accogliere il ricorso della Commissione.

19. Il Consiglio chiede alla Corte di respingere il ricorso in quanto infondato e di condannare la Commissione alle spese. In subordine, in caso di annullamento della decisione controversa, il Consiglio chiede alla Corte di non mantenerne gli effetti.

20. La Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica francese, la Repubblica di Polonia, il Regno di Svezia nonché il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, parti intervenienti a sostegno del Consiglio, chiedono alla Corte di respingere il ricorso in quanto infondato.

21. La delicatezza della causa in esame è stata altresì evidenziata dalla richiesta del Consiglio di ritirare taluni documenti dal fascicolo, in particolare, la decisione controversa e le direttive di negoziato. Tale richiesta è stata respinta con l’ordinanza Commissione/Consiglio (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. All’udienza che si è tenuta il 6 gennaio 2015, tutte le parti, ad eccezione del Regno di Danimarca e della Repubblica di Polonia, hanno presentato le loro osservazioni.

IV – Valutazione

A – Sulla ricevibilità

23. Ad avviso della Commissione, è indubbio che il Consiglio intende la sezione A delle direttive di negoziato allegate alla decisione controversa come produttiva di effetti giuridici. Il ricorso sarebbe quindi ricevibile.

24. Il Consiglio sostiene che sarebbe inopportuno considerare le direttive di negoziato, adottate nella fattispecie, diversamente da altre direttive di negoziato rimesse in discussione in altri contenziosi istituzionali, in particolare nella causa che ha dato luogo alla sentenza Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Pertanto, se la Corte dovesse confermare, nella presente causa, che le direttive di negoziato sono prive, per loro natura, di effetti giuridici, il Consiglio le chiederebbe di dichiarare il presente ricorso irricevibile.

25. Orbene, come ha dichiarato la Corte al punto 39 di tale sentenza, fatta valere dal Consiglio, «occorre ricordare che il ricorso di annullamento deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici (sentenze Commissione/Consiglio, detta «AETR», 22/70, EU:C:1971:32, punto 42; Parlamento/Consiglio e Commissione, C‑181/91 e C‑248/91, EU:C:1993:271, punto 13, nonché Commissione/Consiglio, C‑27/04, EU:C:2004:436, punto 44)» ( 8 ) e, per stabilire se un atto produca simili effetti, si deve tener conto della sua stessa sostanza nonché dell’intenzione del suo autore (v. sentenza Paesi Bassi/Commissione, C‑147/96, EU:C:2000:335, punto 27). Nella fattispecie, la Corte ha dichiarato, al punto 40 della sentenza Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151), che «la decisione impugnata [adottata sul fondamento dell’articolo 218, paragrafi 3 e 4, TFUE] produce effetti giuridici nei rapporti tra l’Unione e i suoi Stati membri nonché tra le istituzioni dell’Unione».

26. Inoltre, come rileva correttamente il commentaire Mégret ( 9 ), «[l]’autorizzazione del Consiglio di avviare i negoziati è spesso accompagnata, nella prassi, da direttive di negoziato. Tale uso si ispira ancora una volta all’articolo 133 [CE] che prevede tale possibilità per i negoziati commerciali. Non si tratta di un obbligo per il Consiglio e la sua omissione non vizierebbe in alcun modo la procedura. Tali direttive di negoziato sono orientamenti che hanno effetti giuridici solo sul piano interistituzionale, non già sul piano internazionale (il corsivo è mio).

27. Del resto, si può validamente sostenere che, nella decisione controversa, il Consiglio non si limita a fornire orientamenti alla Commissione per i suoi negoziati con il Commonwealth d’Australia, in quanto esso attribuisce efficacia giuridica alle sue direttive corredandole di una procedura completa cui la Commissione deve attenersi e assegnando al comitato speciale (e al Consiglio) un ruolo assai più preponderante di quello previsto all’articolo 218 TFUE.

28. Pertanto, a mio avviso, è chiaro che, nella causa in esame come nella causa Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151), la decisione controversa produce effetti giuridici tra le istituzioni dell’Unione ( 10 ) e può essere quindi impugnata con ricorso di annullamento ( 11 ).

29. Pertanto, il presente ricorso è ricevibile.

B – Nel merito

30. La Commissione deduce, a sostegno del suo ricorso, due motivi, che fanno valere ciascuno la violazione dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, dell’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE, e del principio dell’equilibrio istituzionale; il primo motivo aggiunge l’articolo 295 TFUE. Vista la loro prossimità, che induce taluni Stati intervenienti a fare riferimento, per il secondo motivo, agli argomenti da essi dedotti relativamente al primo, provvederò a esaminarli congiuntamente.

1. Argomenti delle parti

31. La Commissione sostiene che la procedura dettagliata prevista nella sezione A delle direttive di negoziato stabilisce competenze a favore del Consiglio che vanno al di là di quanto previsto dall’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE. Infatti, il Consiglio, imponendo unilateralmente siffatta procedura, avrebbe cercato di stabilire nuove competenze a proprio favore nonché obblighi per la Commissione che non si fonderebbero sulle predette disposizioni del Trattato FUE.

32. La Commissione chiarisce che l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE conferisce soltanto un ruolo consultivo al comitato speciale in quanto prevede che i negoziati debbano essere svolti in consultazione con quest’ultimo. È vero che il comitato speciale potrebbe esprimere il suo punto di vista sui diversi aspetti del negoziato. Tuttavia, la decisione controversa andrebbe ben oltre, prevedendo l’adozione di «posizioni di negoziato dettagliate» dell’Unione, che sarebbero quindi ritenute vincolanti.

33. La Commissione osserva che il principio dell’equilibrio istituzionale implica che ciascuna istituzione eserciti le sue competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni.

34. Il Parlamento rileva che il Consiglio ha la possibilità di elaborare direttive di negoziato che possono fungere da strumento per la realizzazione di obiettivi generali. Nell’ambito dei negoziati, tali direttive servirebbero a guidare il negoziatore per ottenere un risultato che possa rispondere alle aspettative del Consiglio. Parimenti, il diritto di approvazione del Parlamento avrebbe come corollario di autorizzare quest’ultimo a comunicare al Consiglio e al negoziatore le sue osservazioni quanto al contenuto del futuro accordo.

35. Il Parlamento osserva che la circostanza che, conformemente all’articolo 218, paragrafo 5, TFUE, il Consiglio sia l’unico responsabile della decisione che autorizza la sottoscrizione dell’accordo non ha un impatto decisivo sulla questione del controllo dei negoziati. Né il Parlamento né il Consiglio sarebbero autorizzati, nell’ambito dei negoziati, a svolgere attivamente un ruolo di primo piano che interferisca con le prerogative del negoziatore. In particolare, il Consiglio non può avvalersi, a nome proprio o a nome del comitato speciale che esso ha designato, del ruolo di organo decisionale nel corso dei negoziati. Il comitato speciale eserciterebbe solo un ruolo consultivo nello svolgimento dei negoziati da parte del negoziatore.

36. Il Parlamento chiarisce che, nel contesto della negoziazione di accordi internazionali, la Commissione ha un ruolo autonomo e di primo piano sino alla fase in cui propone al Consiglio la conclusione di un accordo. Il sistema di cui all’articolo 218 TFUE sarebbe quindi coerente poiché la Commissione inizia raccomandando l’avvio dei negoziati per poi occuparsi del loro svolgimento. Solo al termine di questi ultimi la Commissione assume la responsabilità di proporre al Consiglio la sottoscrizione e, successivamente, la conclusione dell’accordo.

37. Il Consiglio sostiene che nessun elemento contenuto nell’articolo 218 TFUE consente di suffragare la tesi secondo la quale, quando concede alla Commissione un’autorizzazione a negoziare, non sarebbe abilitato a includere talune modalità procedurali nelle direttive di negoziato. L’espressione «direttive di negoziato» avrebbe una portata generale e, se tali termini non potessero riferirsi a istruzioni di carattere procedurale, l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE sarebbe privato del suo effetto utile.

38. Il Consiglio ritiene che spetti ad esso valutare, quando concede un’autorizzazione a negoziare alla Commissione, se sia necessario includervi direttive di negoziato, talune modalità procedurali nonché prescrizioni speciali per il negoziatore.

39. Il Consiglio chiarisce che le modalità procedurali che accompagnano le direttive di negoziato in questione riguardano esclusivamente i rapporti tra la Commissione in veste di negoziatore e il comitato speciale responsabile del controllo dei negoziati. Nessuna disposizione del Trattato vieterebbe al Consiglio di includere siffatte norme procedurali nelle direttive di negoziato.

40. Secondo il Consiglio, le posizioni definite in seno al comitato speciale sono considerate espressione concreta delle direttive di negoziato e, in quanto tali, mirano ad assistere il negoziatore, il che non implica alcun obbligo per la Commissione di pervenire al risultato raccomandato dagli orientamenti ivi definiti.

41. Il Consiglio osserva che, poiché le disposizioni controverse nella fattispecie costituiscono il fondamento imprescindibile della procedura da seguire, l’annullamento parziale di queste ultime non è ipotizzabile. Infatti, l’annullamento dell’articolo 2, seconda frase, e della sezione A delle direttive di negoziato modificherebbe fondamentalmente il contenuto complessivo dell’autorizzazione, data la struttura stessa della decisione controversa e del suo allegato, in quanto tali disposizioni fanno parte di un tutto indivisibile.

42. La Repubblica ceca sottolinea che la partecipazione attiva del Consiglio nel corso dei negoziati relativi a un accordo internazionale emerge dal dettato dell’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE. Il potere del Consiglio di adottare direttive di negoziato e di prevedere l’obbligo per la Commissione di svolgere i negoziati in consultazione con un comitato speciale implicherebbe l’esistenza di un coordinamento continuo tra la Commissione e il Consiglio durante i negoziati.

43. Per quanto riguarda il contenuto e la portata delle direttive di negoziato, la Repubblica ceca rileva che la formulazione letterale dell’articolo 218 TFUE non prevede alcuna particolare limitazione all’adozione di tali direttive da parte del Consiglio né osta a che queste ultime prevedano norme procedurali.

44. Essa sostiene inoltre che l’autorizzazione a definire le posizioni di negoziato dettagliate risulta dalla posizione e dal ruolo del comitato speciale, le cui istruzioni devono fungere da orientamenti ai fini di un negoziato efficace. Sarebbe nell’interesse della Commissione, quale negoziatrice, tener conto di tali istruzioni e prevenire così situazioni in cui il Consiglio rifiuti l’approvazione del risultato dei negoziati, con tutte le conseguenze negative che ne deriverebbero.

45. Il Regno di Danimarca ritiene che, tenuto conto del ruolo assegnato al Consiglio e delle sue competenze in materia di avvio dei negoziati, di adozione, di autorizzazione e di conclusione di accordi internazionali, debba svolgere anch’esso un ruolo durante i negoziati.

46. A suo avviso, l’articolo 218 TFUE presuppone un dialogo permanente tra il Consiglio e il negoziatore, che può concretarsi in direttive di negoziato e nella designazione di un comitato speciale che deve essere consultato nel corso dei negoziati. Inoltre, la facoltà di impartire direttive al negoziatore non sarebbe limitata a una fase determinata della procedura di negoziato.

47. La Repubblica federale di Germania sostiene che la Commissione non è dispensata dall’ottenere l’autorizzazione del Consiglio prima di discostarsi sostanzialmente dalle «prescrizioni» contenute nelle direttive di negoziato. Fosse anche soltanto per tale motivo, essa dovrebbe altresì adempiere l’obbligo di presentare relazioni, previsto da tali direttive. Ciò risulterebbe anche dal principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 13, paragrafo 2, TUE.

48. Essa sostiene che le conoscenze specialistiche degli Stati membri nel settore in questione non possono essere sufficientemente sfruttate qualora la Commissione riuscisse a imporre la propria volontà di intervenire nei negoziati in modo completamente autonomo e senza tener conto del Consiglio o degli Stati membri.

49. La Repubblica federale di Germania sottolinea inoltre che l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE non contiene alcun elemento che giustifichi la tesi secondo la quale tale disposizione consentirebbe soltanto prescrizioni relative al contenuto dei negoziati, ma non al modo di condurli. Siffatta interpretazione di detta disposizione priverebbe la stessa del suo effetto utile.

50. La Repubblica francese ritiene che le direttive di negoziato possano prevedere, senza violare l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, né l’articolo 218 TFUE, né il principio dell’equilibrio istituzionale, che posizioni di negoziato dettagliate dell’Unione siano definite all’interno del comitato speciale o dal Consiglio.

51. Essa ritiene che le direttive di negoziato non si limitino necessariamente alla definizione delle scelte strategiche e degli obiettivi sostanziali da difendere durante i negoziati, ma possano includere taluni requisiti procedurali. Infatti, l’espressione «direttive di negoziato» avrebbe una portata generale e nessun elemento nel testo dell’articolo 218, paragrafo 4, TFUE consentirebbe di limitarne la portata.

52. La Repubblica francese sostiene inoltre che la sezione A delle direttive di negoziato non crea alcun potere per il Consiglio o per il comitato speciale né un obbligo per la Commissione che non deriverebbe dall’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE e dal principio di leale cooperazione. Al contrario, la sezione A di tali direttive costituirebbe un’applicazione più precisa dei poteri conferiti al Consiglio da tali disposizioni del Trattato FUE.

53. Per quanto riguarda le modalità di consultazione del comitato speciale previste dalle direttive di negoziato in questione, la Repubblica francese rileva che non spetta alla Commissione definire tali modalità. Pertanto, dato che, conformemente all’articolo 218, paragrafo 4, TFUE, il Consiglio può decidere che i negoziati siano svolti in consultazione con un comitato speciale, esso potrebbe altresì determinare le modalità di consultazione di tale comitato. Inoltre, prevedendo che il Consiglio possa adottare posizioni di negoziato dettagliate, le direttive di negoziato non farebbero altro che richiamare il diritto del Consiglio di precisare in qualsiasi momento tali direttive.

54. La Repubblica di Polonia ritiene che il nesso tra la concessione dell’autorizzazione a negoziare e l’adozione di direttive di negoziato sia particolarmente stretto, in quanto solo il conseguimento di un risultato di negoziato accettabile per il Consiglio può portare, in definitiva, alla sottoscrizione e alla conclusione dell’accordo a nome dell’Unione. Sarebbe, quindi, indispensabile che, sin dal momento in cui le direttive sono inviate al negoziatore, il Consiglio possa stabilirne i limiti e indicare le condizioni alle quali i negoziati saranno svolti.

55. Essa sostiene che l’esercizio effettivo, da parte del Consiglio, della sua funzione di definizione delle politiche, tra cui la politica estera, esige che la decisione di autorizzazione all’avvio dei negoziati e le direttive di negoziato che l’accompagnano possano contenere istruzioni di natura procedurale.

56. Inoltre, la Repubblica di Polonia osserva che il potere del Consiglio ha carattere permanente e non si limita alla formulazione in una sola volta di direttive di negoziato allegate alla decisione che autorizza l’avvio dei negoziati.

57. Il Regno di Svezia ritiene che il Consiglio debba poter elaborare, in un primo tempo, direttive di negoziato in modo più dettagliato per fornire alla Commissione l’orientamento che essa potrebbe trarne. Pertanto, il comitato speciale funzionerebbe, nel corso dei negoziati, come un’estensione del Consiglio e costituirebbe una piattaforma per la cooperazione tra la Commissione e il Consiglio.

58. Esso rileva che non vi sono elementi nel testo dell’articolo 218 TFUE che impediscano al Consiglio di includere disposizioni procedurali nelle direttive di negoziato quando la Commissione è autorizzata ad avviare negoziati per conto dell’Unione. Se l’intento fosse stato di limitare i poteri del Consiglio di emanare direttive di negoziato a un determinato tipo di questioni, una disposizione espressa a tal fine figurerebbe nel testo di tale articolo. Orbene, la genericità dell’espressione «direttive di negoziato» indicherebbe che la finalità dell’articolo 218 TFUE non era di limitare il diritto del Consiglio di emanare direttive di negoziato a questioni di natura sostanziale.

59. Il Regno di Svezia sottolinea che, nella fattispecie, le disposizioni procedurali contenute nelle direttive di negoziato mirano a realizzare uno scambio efficace di informazioni tra il Consiglio e la Commissione, il che costituisce una condizione preliminare affinché il Consiglio possa esercitare il suo potere di modifica o di integrazione delle direttive di negoziato durante la negoziazione. Siffatto flusso di informazioni sarebbe anche una condizione affinché la consultazione all’interno del comitato speciale si svolga agevolmente e affinché l’Unione possa adeguare le sue posizioni durante i negoziati.

60. Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord fa valere che l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE consente al Consiglio di includere norme procedurali nelle direttive di negoziato. Non vi sarebbero elementi nel testo di tale disposizione che ostino a che tali direttive includano norme procedurali che si riferiscono, ad esempio, alla consultazione del comitato speciale. Sarebbe del resto contrario all’obiettivo e all’effetto utile dell’articolo 218, paragrafo 4, TFUE il fatto che le direttive di negoziato non possano anche riguardare elementi procedurali.

61. Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord aggiunge che il Consiglio può aver bisogno di essere tenuto al corrente degli sviluppi per poter esercitare in maniere appropriata ed efficace i poteri che gli sono conferiti dall’articolo 218, paragrafo 4, TFUE. Ciò avverrebbe in particolare in occasione di negoziati durante i quali vi sia un maggiore rischio di difficoltà nel giungere ad un accordo con la controparte.

62. Esso ritiene che il comitato speciale abbia chiaramente un ruolo da svolgere nel processo di negoziazione. Tale comitato sarebbe stato designato dal Consiglio a tal fine e la Commissione sarebbe tenuta a consultarlo. Il comitato speciale dovrebbe avere pertanto il diritto di esprimere le sue osservazioni riguardo alle posizioni che devono essere adottate nel corso dei negoziati. Inoltre, il Consiglio potrebbe adottare direttive di negoziato o modificare quelle esistenti in qualsiasi fase del processo in questione.

63. Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sostiene che la decisione controversa riflette correttamente l’equilibrio istituzionale sancito all’articolo 218 TFUE, cosicché non si configurerebbe un’ipotesi di assenza di leale cooperazione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, TFUE. Infatti, nel processo di negoziazione, il Consiglio e il comitato speciale dallo stesso designato sarebbero chiamati entrambi a svolgere un ruolo che si inserisce nel Trattato.

64. Nell’eventualità che il ricorso sia accolto, in tutto o in parte, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord aderisce alle conclusioni presentate dal Consiglio quanto agli effetti di un eventuale annullamento. Non sussisterebbero giustificati motivi neppure per mantenere gli effetti della decisione controversa qualora fosse annullata.

2. Analisi

a) I principi

i) Cosa si intende per «direttive di negoziato»?

65. Secondo il Trattato FUE, «[i]l Consiglio può impartire direttive [ ( 12 ) ] al negoziatore [nella fattispecie, alla Commissione ( 13 )]» (il corsivo è mio) ( 14 ).

66. Anzitutto, in generale (e nel diritto amministrativo), una direttiva è una norma con la quale un’autorità, che dispone di un potere discrezionale, fissa per se stessa o prescrive a un’altra autorità una linea di condotta nell’esercizio di tale potere ( 15 ).

67. Il termine utilizzato all’articolo 218, paragrafo 4, TFUE risponde a tale definizione che differisce manifestamente dalla definizione fornita alla stessa parola dall’articolo 288 TFUE, secondo il quale «[l]a direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi». Nel contesto dei negoziati internazionali, le direttive del Consiglio non devono essere impartite agli Stati membri ma alla Commissione; contrariamente alle direttive ai sensi dell’articolo 288 TFUE, le direttive di negoziato non devono essere pubblicate – evidentemente in quanto ciò rivelerebbe alla controparte la strategia dell’Unione e potrebbe nuocere alla posizione di negoziato della Commissione ( 16 ).

68. Al limite, l’unico parallelismo che si potrebbe tracciare tra i due tipi di direttive è che le direttive di negoziato demandano anch’esse alla Commissione «la competenza in merito alla forma e ai mezzi», in quanto esse possono solo guidare la Commissione, nella sua qualità di negoziatore, nello svolgimento dei negoziati. Si può affermare che, in caso contrario, non si tratterebbe più di «direttive» ma di un «diktat» ( 17 ) di negoziato – che non rifletterebbe in alcun modo l’equilibrio istituzionale voluto dai Trattati ( 18 ) nonché dalla giurisprudenza della Corte, sin dal 1958 ( 19 ). Infatti, «[u]n negoziato richiede flessibilità e adeguamento e risulta difficile vincolare prematuramente il margine di manovra dell’esecutivo» ( 20 ).

69. L’equilibrio istituzionale voluto dall’articolo 218 TFUE per gli accordi internazionali presenta anch’esso analogie con quello voluto dal Trattato in materia di adozione dei regolamenti, delle direttive e delle decisioni in quanto, secondo l’articolo 218, paragrafo 3, TFUE, «[l]a Commissione (…) presenta raccomandazioni al Consiglio». È la Commissione, come previsto in altre disposizioni del Trattato, ad avere il diritto di avviare l’azione dell’Unione. È la Commissione – e non il Consiglio – a dover esaminare, in via preliminare, l’opportunità per l’Unione di concludere con uno o più Stati terzi un accordo internazionale in un settore particolare.

70. Inoltre, anche il progetto di direttiva di negoziato viene, di norma, proposto dalla Commissione al Consiglio e allegato alla raccomandazione di avvio dei negoziati ( 21 ).

71. Pertanto, le direttive di negoziato sono, a mio avviso, orientamenti che servono a esporre al negoziatore (nella fattispecie la Commissione) gli obiettivi generali che quest’ultimo deve cercare di raggiungere nei negoziati.

72. Peraltro, come ha già rilevato correttamente il Tribunale ( 22 ), «l’eventuale mancato rispetto delle direttive che il Consiglio può rivolgere alla Commissione ai fini dei negoziati da essa condotti nell’ambito dell’art[icolo] 300, [paragrafo] 1, CE [ormai nell’ambito dell’articolo 218 TFUE] trova normalmente la sua sanzione nella decisione spettante al Consiglio di concludere o meno l’accordo. Siffatte direttive non fanno quindi parte, in linea di massima, delle norme alla luce delle quali dev’essere valutata la legittimità degli atti compiuti dalla Commissione nell’ambito di negoziati internazionali, nella misura in cui tali atti siano impugnabili».

73. Ciò detto, come si vedrà in prosieguo, il ruolo del comitato speciale, che può essere designato dal Consiglio, è analogo a quello delle direttive di negoziato: si ritiene che esso guidi la Commissione nello svolgimento dei suoi lavori, né più né meno, in quanto l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE prevede che il comitato speciale «[doveva] essere consultato nella conduzione dei negoziati» (il corsivo è mio).

ii) Direttive di negoziato come quelle in discussione possono contenere disposizioni procedurali?

74. La sezione A contiene quattro punti che descrivono le modalità di definizione delle posizioni di negoziato, di informazione e di concertazione da rispettare nel corso dei negoziati in questione. Gli «attori» ivi individuati sono la Commissione, il Consiglio e il comitato speciale istituito per seguire tali negoziati, nella fattispecie, il «gruppo di lavoro “Ambiente”». Da ciò emerge, in particolare, che la Commissione deve tenere il Consiglio informato del calendario e dei temi oggetto di negoziazione, riferire al Consiglio circa i risultati dei negoziati dopo ogni sessione e informare il Consiglio nonché consultare il comitato speciale su qualsiasi problema rilevante che possa sorgere nel corso dei negoziati. È altresì previsto che, ove necessario, siano definite posizioni di negoziato dettagliate in seno al comitato speciale o in seno al Consiglio e che ogni sessione di negoziato sia preceduta da una riunione del comitato speciale per definire, in particolare, le posizioni o gli orientamenti per la negoziazione.

– Introduzione

75. Osservo anzitutto che, contrariamente all’errata presentazione fattane da alcuni Stati membri, la posizione della Commissione non è di ritenere che non si debba assolutamente attribuire alcun ruolo al comitato speciale e/o al Consiglio o che essa stessa non sia tenuta ad osservare alcun obbligo. È chiaro che la Commissione non ha mai previsto di agire «isolatamente» ( 23 ).

76. Parimenti, varie memorie d’intervento accennano al carattere alquanto ragionevole di talune norme procedurali contenute nelle direttive di negoziato in questione, non tenendo conto del fatto che la censura della Commissione non riguarda affatto le norme specifiche della sezione A, ma contesta, sulla base dell’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE, la competenza stessa del Consiglio ad adottare tali norme procedurali, indipendentemente dalla loro ragionevolezza.

77. La sentenza Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151), di cui si è già parlato nell’esaminare la ricevibilità del presente ricorso, non fornisce indicazioni sull’interpretazione dell’articolo 218, paragrafo 4, TFUE nella causa in esame. Ciò detto, le direttive di negoziato adottate dal Consiglio nell’ambito di tale sentenza erano assai meno dettagliate di quelle di cui trattasi nella fattispecie (v. punti 32 e 33 di detta sentenza), che sono meno dettagliate di quelle dei negoziati sul TTIP che contano 18 pagine contro le quattro delle direttive nella causa in esame ( 24 ).

– Risposta al quesito

78. Sono del parere che, in base all’articolo 218, paragrafi da 2 a 4, TFUE, il Consiglio non possa imporre unilateralmente alla Commissione una procedura dettagliata nello svolgimento dei negoziati relativi a un accordo internazionale ( 25 ).

79. Può essere certo giustificata la pattuizione di modalità di cooperazione tra le istituzioni, in particolare, nell’ambito di negoziati internazionali ma, in tal caso, tali modalità dovrebbero essere pattuite mediante accordi interistituzionali ( 26 ) e non con una decisione imposta unilateralmente da un’istituzione a un’altra o ad altre istituzioni. Infatti, «[l]a tecnica degli accordi interinstituzionali concretizza la complementarietà dei [principi dell’equilibrio istituzionale e della leale cooperazione ( 27 )]. Nei settori di competenze concorrenti fra le tre istituzioni politiche, l’accordo interistituzionale consente di fissare le migliori prassi, di prevenire i conflitti e, in ogni caso, di preservare l’equilibrio istituzionale» ( 28 ).

80. Tale modo di procedere è del resto espressamente previsto all’articolo 295 TFUE, il quale prevede che «[i]l Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione procedono a reciproche consultazioni e definiscono di comune accordo le modalità della cooperazione. A tale scopo, nel rispetto dei trattati, possono concludere accordi interistituzionali che possono assumere carattere vincolante».

81. Quando, ad esempio, la Commissione ha inteso chiarire l’obbligo di informare il Parlamento enunciato all’articolo 218, paragrafo 10, TFUE, essa ha concluso con quest’ultimo un accordo quadro. Secondo tale accordo quadro, concluso nel 2010, «la Commissione, nel proporre progetti di direttive negoziali in vista della loro adozione da parte del Consiglio, li presenta contemporaneamente al Parlamento» ( 29 ). Inoltre, esso prevede che la Commissione «tiene regolarmente e tempestivamente informato il Parlamento in merito allo svolgimento dei negoziati finché l’accordo non sia stato siglato e indica se e in che modo le osservazioni del Parlamento sono state integrate nei testi oggetto di negoziato e, in caso contrario, ne illustra i motivi» ( 30 ).

82. Pertanto – contrariamente al modo di procedere del Consiglio nella fattispecie – il Parlamento, concludendo tale accordo interistituzionale, è stato particolarmente attento alla necessità assoluta di rispettare il ruolo di negoziatore della Commissione e il margine di discrezionalità richiesto da qualsiasi negoziato.

83. Siffatto accordo avrebbe potuto essere concluso dalla Commissione e dal Consiglio, se non addirittura dalle tre istituzioni ( 31 ), in quanto l’articolo 295 TFUE lascia aperta la possibilità che le tre istituzioni in esso menzionate definiscano «di comune accordo le modalità della cooperazione». Non vedo peraltro in che modo, come sostiene il Consiglio, la partecipazione delle tre istituzioni al medesimo accordo (o a fortiori di due di esse) comprometterebbe l’equilibrio tra le istituzioni sancito dall’articolo 218 TFUE.

84. Come ha sottolineato la Corte, una disposizione come quella prevista all’articolo 218 TFUE (o, in precedenza, all’articolo 228 CEE, divenuto, in seguito al Trattato di Amsterdam, l’articolo 300 CE) costituisce, in tema di stipulazione dei Trattati, una norma autonoma e generale di portata costituzionale, in quanto attribuisce alle istituzioni dell’Unione determinate competenze e mira a creare un equilibrio tra queste ultime ( 32 ).

85. La Corte aggiunge che «[l]a competenza a concludere gli accordi è (…) attribuita al Consiglio “fatte salve le competenze riconosciute in questo campo alla Commissione”» ( 33 ).

86. È quindi imperativo che tale equilibrio sia rispettato scrupolosamente dalle istituzioni, in modo da evitare qualsiasi ingerenza di un’istituzione nelle competenze di un’altra.

87. Sono del parere che, istituendo, nelle direttive di negoziato, una procedura che privi la Commissione del margine di discrezionalità necessario per negoziare l’accordo internazionale in questione e imponendole tale procedura con una decisione ad essa destinata, il Consiglio abbia interferito con i poteri della Commissione.

88. Così facendo, contrariamente alla situazione tra il Parlamento e la Commissione sopra descritta, il Consiglio determina unilateralmente ( 34 ) la forma e la frequenza sia della circolazione delle informazioni sia della comunicazione di posizioni o di orientamenti da adottare nel corso dei negoziati, al punto da trasformarsi in un vero e proprio negoziatore.

89. Ritengo, infatti, che le direttive di negoziato siano intese come aventi ad oggetto le scelte strategiche e gli obiettivi sostanziali da difendere durante i negoziati, in altri termini il contenuto del testo da negoziare.

90. Per contro, esse non possono imporre procedure specifiche al negoziatore ( 35 ), nella fattispecie la Commissione che, peraltro, è competente a fissare essa stessa le modalità di consultazione del comitato speciale, designato dal Consiglio in base all’articolo 218, paragrafo 4, TFUE.

iii) Le «direttive di negoziato» e la qualità di negoziatore

91. Come ha rilevato correttamente la Commissione, l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, come modificato dal Trattato di Lisbona (vedi paragrafo 188 delle presenti conclusioni) ( 36 ), codifica la giurisprudenza della Corte, che aveva già dichiarato, a proposito del Consiglio, quanto segue: «risulta dalla formulazione e dalla ratio del sistema instaurato dal Trattato che il Consiglio non può disancorarsi dalle norme sancite [dal Trattato]» e «[i]nfatti, esso non [poteva] ricorrere a una procedura alternativa, ad esempio per adottare un atto diverso dalla decisione stessa prevista in una fase determinata o per adottare un atto a condizioni diverse da quelle imposte dalle disposizioni applicabili» ( 37 ).

92. Orbene, la sezione A delle direttive di negoziato menziona più volte il Consiglio quale vero e proprio attore nell’ambito dei negoziati ( 38 ), in contrasto con l’equilibrio istituzionale voluto dall’articolo 218 TFUE. Infatti, dal momento in cui autorizza la Commissione ad avviare i negoziati, il Consiglio non può essere investito di un ruolo decisionale diretto nel corso di questi ultimi. Lo stesso vale a fortiori per il comitato speciale ( 39 ) che è soltanto un organo consultivo.

93. Sebbene la consultazione del comitato speciale possa aiutare la Commissione a stabilire se talune disposizioni del futuro accordo possano ottenere l’avallo politico del Consiglio, spetta alla Commissione decidere come inserire tale elemento nella negoziazione in corso.

94. È vero, come osserva Eeckhout ( 40 ), che «[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives (...) [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the “special committees”, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself».

95. Tuttavia, come hanno correttamente rilevato MacLeod, Hendry e Hyett ( 41 ), i termini del Trattato CE «in consultazione con comitati speciali designati dal Consiglio per assisterla [nel suo] compito [di negoziatore]», sottolineano «the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations» (il corsivo è mio).

96. Per quanto riguarda i termini «within the framework of [such directives as the Council may issue]» ( 42 ), essi aggiungono correttamente che «[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue “directives”, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis» (il corsivo è mio) ( 43 ).

97. Concordo altresì con Eeckhout ( 44 ) sul fatto che «[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this».

98. Se le direttive di negoziato non possono fare del Consiglio un vero e proprio negoziatore, lo stesso vale a fortiori per il comitato speciale previsto all’articolo 218, paragrafo 4, TFUE.

99. Come prescrive tale articolo, detto comitato speciale ha soltanto un ruolo consultivo, «deve essere consultato nella conduzione dei negoziati».

100. Ciò mi sembra chiaramente in contraddizione con la sezione A dell’addendum‑allegato della decisione controversa, che investe il comitato speciale di un potere decisionale nella conduzione dei negoziati, in quanto il punto 1 prevede la possibilità per lo stesso di definire «posizioni di negoziato dettagliate dell’Unione» e il punto 3 dispone che «ogni sessione di negoziato è preceduta da una riunione del comitato speciale per stabilire le questioni essenziali e per definire, a seconda dei casi, le posizioni o gli orientamenti per la negoziazione».

101. In udienza, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha insistito sul fatto che il comitato speciale dovesse essere solo «consultato» dalla Commissione e non essere «obbedito». Non riesco a comprendere come si possa conciliare tale posizione con il potere di detto comitato di definire posizioni di negoziato dettagliate. Sempre in udienza, il Consiglio ha ammesso che il comitato non poteva impartire direttive di negoziato (ciò costituirebbe un potere esclusivo del Consiglio) – e ciascuno era d’accordo nell’affermare che tale comitato non votava e non era del resto soggetto ad alcuna regola di voto ma, a mio avviso, tali dichiarazioni sono in contraddizione con il testo stesso della decisione controversa secondo la quale tale comitato può definire posizioni di negoziato dettagliate.

iv) L’articolo 218 TFUE alla luce del principio dell’equilibrio istituzionale

102. Tale rigorosa delimitazione delle rispettive competenze del Consiglio e della Commissione, nell’attuazione dell’articolo 218 TFUE, è perfettamente conforme alla giurisprudenza della Corte che ha sottolineato l’importanza dell’«equilibrio dei poteri» ( 45 ), della «ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni» ( 46 ), del «sistema di ripartizione delle funzioni e [del]l’equilibrio istituzionale tra i poteri» ( 47 ), ma anche della «posizione istituzionale» ( 48 ) o dell’«organizzazione istituzionale» ( 49 ), sottolineando che l’equilibrio istituzionale «caratterizza[va] la struttura della Comunità» ( 50 ).

103. Infatti, secondo la giurisprudenza, il «principio dell’equilibrio istituzionale (…) comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni» ( 51 ). L’equilibrio istituzionale non è nient’altro che l’espressione del principio classico (del rispetto) delle competenze attribuite e il principio di leale cooperazione può essere considerato come uno strumento che consente di adeguare al meglio il sindacato giurisdizionale del rispetto dell’equilibrio istituzionale ( 52 ). Come ha correttamente rilevato Jacqué ( 53 ), l’equilibrio istituzionale «si riferisce (…) al fatto che la struttura istituzionale comunitaria è fondata su una ripartizione delle competenze tra le varie istituzioni».

104. Come ho già rilevato ( 54 ), la Corte lo menziona, del resto, a proposito dell’ex articolo 228 CEE (divenuto articolo 300 CE e, d’ora innanzi, articolo 218 TFUE) ( 55 ) riguardo al quale essa ha dichiarato che tale articolo «costituisce, in tema di stipulazione dei trattati, una norma autonoma e generale di portata costituzionale, in quanto attribuisce alle istituzioni comunitarie determinate competenze. Inteso a creare un equilibrio tra queste ultime, esso prevede che gli accordi tra la Comunità e uno o più Stati sono negoziati dalla Commissione e successivamente conclusi dal Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo nei casi previsti dal Trattato. La competenza a concludere gli accordi è tuttavia attribuita al Consiglio “fatte salve le competenze riconosciute in questo campo alla Commissione”».

105. La stessa regola vale (a fortiori) per il comitato speciale. Orbene, la facoltà ad esso riconosciuta (come al Consiglio) di definire «posizioni di negoziato dettagliate» che producono effetti obbligatori nel corso dei negoziati modifica l’equilibrio dei poteri tra le istituzioni, facendo del Consiglio – o del comitato speciale – l’attore determinante dell’Unione nel processo di negoziazione, in quanto la Commissione non è più un negoziatore che impegna la sua responsabilità politica, per essere relegata in un ruolo secondario di portavoce o di mandataria del Consiglio o del comitato speciale. Occorre del resto rilevare la differenza tra «posizioni di negoziato dettagliate» e «direttive di negoziato», in quanto tali posizioni non possono essere intese come semplici «modifiche» delle direttive di negoziato. Va osservato che, se è vero che il Consiglio può adottare e modificare le direttive di negoziato, il Trattato non prevede niente di tutto questo per il comitato speciale che lascerebbe ancor più stupiti se potesse adottare «posizioni di negoziato dettagliate».

106. Secondo la sentenza Parlamento/Consiglio ( 56 ) (in cui erano in discussione le prerogative del Parlamento), la Corte ha dichiarato che «queste prerogative costitui[va]no uno degli elementi dell’ equilibrio istituzionale voluto dai trattati. Questi hanno infatti instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni della Comunità secondo il quale ciascuna svolge una propria specifica funzione nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei compiti affidatile».

b) Gli argomenti contrari del Consiglio e degli Stati membri

107. Vari argomenti del Consiglio e degli Stati membri meritano che io mi soffermi ad esaminarli.

i) Primo argomento

108. Il Consiglio nonché taluni Stati membri ( 57 ) difendono la sezione A delle direttive di negoziato facendo valere l’articolo 16 del TUE, il quale ricorda che il Consiglio esercita una funzione di «definizione delle politiche».

109. Tale argomento non è convincente.

110. Infatti, secondo l’articolo 16, paragrafo 1, TUE, tale ruolo di «definizione delle politiche» deve essere esercitato «alle condizioni stabilite nei trattati».

111. Peraltro, è evidente che l’articolo 16 TUE non può essere interpretato nel senso che solo il Consiglio avrebbe un ruolo politico in tale contesto e che il ruolo delle altre istituzioni non sarebbe di tale natura. Tale articolo non può essere neppure utilizzato dal Consiglio come un «passepartout», destinato a colmare le «lacune» percepite dal Consiglio ogni volta che ritiene che un’altra disposizione del Trattato non gli conferisca un ruolo sufficientemente preponderante.

112. Il Consiglio è autorizzato a esercitare il suo ruolo politico in materia di accordi internazionali solo nelle fasi e secondo le modalità espressamente previste dall’articolo 218 TFUE, una «norma autonoma e generale» (per riprendere i termini della Corte). Tale ruolo non è di scarso rilievo in quanto viene esercitato (ma può essere esercitato soltanto) ( 58 ) nella decisione di autorizzare o meno l’avvio dei negoziati, nella possibilità di impartire direttive al negoziatore (intese proprio come orientamenti riguardanti le scelte strategiche e gli obiettivi politici della negoziazione) e, naturalmente, nel potere di concludere o meno l’accordo.

113. In udienza la Repubblica ceca ha sostenuto che era inaccettabile che il Consiglio dovesse rifiutare ciò che la Commissione avrebbe negoziato, in quanto ciò avrebbe pregiudicato l’immagine internazionale dell’Unione. Ricordo, in proposito, che di norma, negli accordi internazionali, il testo negoziato deve essere sottoposto alla ratifica di un’autorità (generalmente un parlamento) che non ha partecipato in alcun modo alla negoziazione e non ha neppure il potere di impartire direttive di negoziato.

114. Il Consiglio stesso sembra accettare il fatto che il suo potere non si estenda al potere di obbligare la Commissione a presentargli la proposta che esso desidera, in quanto, secondo il punto 25 della sua controreplica, esso «non contesta il fatto che la Commissione resti pienamente responsabile dei negoziati in tale ambito. In linea di principio, qualsiasi decisione adottata dalla Commissione durante i negoziati sarà sanzionata soltanto con la decisione, adottata dal Consiglio, di approvare o meno il risultato dei negoziati, qualora la Commissione decida, in esito al procedimento, di presentare una proposta».

115. In tale contesto, Cloos, Reinesch, Vignes e Weyland ( 59 ) rilevano che, nell’ambito dei negoziati che hanno condotto all’adozione del Trattato di Maastricht, «[u]n suggerimento più concreto, proveniente dalla Commissione, riguardava il momento dell’intervento del comitato 113 [ ( 60 ) ]. La Commissione proponeva, infatti, di sostituire i termini “in consultazione” [ ( 61 ) ] con i termini “previa consultazione” (...). Tale modifica avrebbe aumentato il margine di manovra della Commissione che avrebbe potuto limitarsi a consultare il comitato 113 una sola volta all’inizio di un negoziato. Gli Stati membri non hanno voluto procedere in tal senso, ritenendo che il controllo regolare dei negoziati, da parte del comitato 113, fosse indispensabile, se si volevano evitare brutte sorprese al momento della conclusione dei negoziati (...). Un’altra modifica, o piuttosto una precisazione, all’articolo 113, suggerita dalla Presidenza lussemburghese non è stata neanch’essa accolta dalle delegazioni. Essa consisteva nel dichiarare esplicitamente che “nelle materie disciplinate dal presente articolo e fatto salvo l’articolo 228 [CEE], la posizione della Comunità viene espressa dalla Commissione nei rapporti con i paesi terzi, in seno alle organizzazioni internazionali e nell’ambito delle conferenze internazionali”. Tale comma, che è tuttavia scontato in un settore di pura competenza comunitaria, è venuto meno nell’ultimo testo (…) presentato al Consiglio europeo di Maastricht. L’argomento utilizzato per tale cancellazione era giustamente che non fosse necessario scrivere espressamente ciò che era scontato. La vera ragione è evidentemente da ricercare nel clima di sospetto nei confronti della Commissione in materia commerciale: taluni Stati membri temevano, infatti, che la Commissione, sostenuta dalla Corte di giustizia, traesse profitto dalla benché minima occasione per portare avanti le sue tesi, ambiziose, in tale settore».

116. La causa in esame, in generale, e le osservazioni presentate dal Consiglio nonché da sette Stati membri, in particolare, dimostrano che più di vent’anni dopo, il clima di sospetto nei confronti della Commissione persiste ( 62 ).

117. Infatti, nella causa in esame, il Consiglio sostiene che la ragion d’essere delle direttive di negoziato (e quindi di un comitato speciale) è di evitare un fatto compiuto che sia «politicamente inaccettabile», in quanto «tale risultato potrebbe compromettere l’approvazione stessa dell’accordo in quanto tale» ( 63 ).

118. Si tratta, del resto, di una tematica generale contenuta negli argomenti dedotti dalla maggior parte degli Stati membri che hanno presentato memorie d’intervento a sostegno del Consiglio ( 64 ). Parimenti, tali Stati membri sottolineano che la collaborazione stretta, richiesta dalle suddette direttive, garantirebbe un corretto svolgimento del processo di negoziazione, tenuto conto della materia oggetto della negoziazione.

119. Come rileva lo stesso Consiglio, tale argomento è di ordine politico. Anche se la possibilità di adottare direttive di negoziato è volta a ridurre il rischio di conflitto tra la Commissione e il Consiglio nel corso del processo di negoziazione, tuttavia tale potere non può essere interpretato nel senso che vanifica il compito della Commissione di condurre la negoziazione e il suo diritto di iniziativa quando quest’ultima è terminata.

120. Se decide di non approvare l’accordo, il Consiglio esercita il potere conferitogli dai Trattati, che non include il potere di imporre alla Commissione di formulare necessariamente una proposta che ottenga la maggioranza necessaria al Consiglio.

121. In altri termini, il potere di definizione delle politiche non si estende neppure alla formulazione della proposta al termine dei negoziati, che spetta alla Commissione.

ii) Secondo argomento

122. In linea con il suesposto argomento del Consiglio, secondo taluni Stati membri ( 65 ), la sezione A e la partecipazione del Consiglio ai negoziati sono necessarie al fine di garantire l’efficacia del suo ruolo di organo decisionale finale, in fase di sottoscrizione e di conclusione. Tale argomento è altresì presentato come garanzia di credibilità dell’Unione quale partner di un serio negoziato.

123. Benché sia sostenibile (e contestabile) sul piano politico, detta tesi ignora proprio l’equilibrio istituzionale voluto, in particolare, dall’articolo 218 TFUE che istituisce un processo ( 66 ) in cui le tre istituzioni, la Commissione, il Consiglio e il Parlamento, hanno un ruolo ben preciso.

124. Come sottolinea correttamente il Parlamento, «[l]’economia dell’articolo 218 TFUE deve essere considerata nel suo insieme, al fine di garantire la sua coerenza globale» ( 67 ) e la tesi che giustifica il ruolo del Consiglio, nella negoziazione in quanto tale, con il suo potere finale di concludere o meno l’accordo modifica sostanzialmente l’economia di tale articolo 218 TFUE.

125. Tale argomento è stato in passato anche un argomento del (servizio giuridico del) Consiglio il quale riteneva che la preventiva autorizzazione del Consiglio fosse necessaria prima che la Commissione assumesse obblighi pregiuridici («pre‑legal commitments») durante i negoziati salvo privare il Consiglio di qualsiasi influenza nel vero e proprio processo decisionale. Devuyst ( 68 ) rileva correttamente che tale nozione di «pre‑legal commitments», come definita dal (servizio giuridico del) Consiglio, non era prevista nel Trattato e la sua introduzione «aggiungerebbe una nuova fase procedurale (…) non prevista dai Trattati». «Ciò modificherebbe l’equilibrio istituzionale a favore del Consiglio», in quanto «di tutte le fasi dei negoziati, tra il loro avvio e la sottoscrizione dell’accordo, è logicamente responsabile la Commissione». «Se il Consiglio dovesse approvare qualsiasi “pre‑legal commitment” significativo (…), le procedure specifiche di cui agli articoli 207, paragrafo 3, e 218 TFUE diverrebbero ampiamente ridondanti» e ciò trasformerebbe «l’Unione europea in un partner di negoziazione impossibile».

126. È peraltro rilevante sottolineare che l’obiettivo della Commissione non può essere semplicemente quello di produrre un accordo internazionale che ottenga l’approvazione del Consiglio, ma di negoziare un accordo che serva al meglio gli interessi dell’Unione ( 69 ) prima di essere sottoposto dalla Commissione all’approvazione del Parlamento, quando è richiesta, e, in seguito, al Consiglio.

127. Rilevo, al riguardo, che il Consiglio stesso ammette che la Commissione è libera di decidere di non proporre la conclusione dell’accordo ( 70 ), il che, paradossalmente, rischierebbe di verificarsi più spesso se spettasse al Consiglio (o al comitato speciale, dato che la maggior parte degli Stati membri non fanno alcuna distinzione tra i due) stabilire la posizione di negoziato, nonostante gli eventuali pareri contrari della Commissione.

iii) Terzo argomento

128. Secondo la Repubblica ceca, si dovrebbero prevenire situazioni in cui il risultato dei negoziati sia inaccettabile per il Consiglio e in cui il rifiuto di approvare il progetto di accordo finale abbia un’incidenza negativa sui rapporti con la controparte. Il governo ceco tenta in questa sede di creare un’«analogia utile» con l’obiettivo del procedimento di parere di cui all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE che è anche quello di eliminare il rischio di incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’accordo internazionale negoziato e di prevenire i problemi che ne derivano nel settore dei rapporti internazionali. A suo avviso, la Corte si è espressa molto chiaramente su tale questione e ha dichiarato che «una sentenza che dichiarasse un accordo incompatibile – sia per il contenuto, sia per la procedura seguita nella stipulazione – con le disposizioni del Trattato susciterebbe serie complicazioni sia in sede comunitaria sia in sede internazionale e potrebbe arrecare pregiudizio a tutte le parti interessate, ivi compresi i paesi terzi» ( 71 ).

129. Ritengo che tale riferimento all’articolo 218, paragrafo 11, TFUE e al parere 2/94 sia irrilevante nel contesto della causa in esame ( 72 ).

130. Come ha rilevato correttamente la Commissione, la mancata conclusione di un accordo internazionale non può essere paragonata in nessun caso all’annullamento della decisione riguardante la conclusione dell’accordo una volta che questo sia entrato in vigore. Il rifiuto del Consiglio di approvare l’accordo può avere tutt’al più conseguenze politiche, che si verificano anche se la Commissione non propone la conclusione dell’accordo o se il Parlamento non dà la propria approvazione quando è richiesta. Dal punto di vista dei rapporti internazionali, la causa della mancata approvazione dell’accordo non ha alcuna rilevanza e non giustifica l’attribuzione di una posizione di preminenza a un’istituzione sulle altre.

iv) Quarto argomento

131. Contrariamente a quanto sostiene il Regno di Svezia ( 73 ), la Commissione non ha mai sostenuto che il Consiglio non poteva avere «alcuna influenza sul contenuto dell’accordo durante la negoziazione».

132. Del resto, la stessa Commissione ha ammesso ( 74 ) che – considerato il fatto che il Consiglio ha l’ultima parola sulla conclusione o meno dell’accordo, fattore incontestabilmente destinato a pesare sul contenuto dei negoziati – è poco probabile ( 75 ) che la Commissione dedichi le sue risorse alla negoziazione di un accordo internazionale che ha poche possibilità di acquisire forza di legge in quanto si scontrerebbe con l’opposizione del Consiglio (o del Parlamento). Tale preoccupazione della Commissione può essere analizzata come un’applicazione del principio di leale cooperazione.

133. Occorre peraltro ammettere che il Consiglio è legittimato a chiedere resoconti completi e periodici sulla conduzione dei negoziati, e l’organo di trasmissione è proprio il comitato speciale che comunica il suo parere (e quello del Consiglio) al negoziatore durante tutta la procedura di consultazione. La Commissione osserva del resto che, contrariamente a quanto emerge dal controricorso del Consiglio (punto 32), essa non sostiene che il Consiglio non deve far conoscere il suo punto di vista durante i negoziati, avendo sottolineato nel ricorso che essa doveva tener conto delle posizioni espresse dal Consiglio (o dal Parlamento).

134. Parimenti, la Commissione non contesta l’obbligo ad essa imposto di consultare il comitato speciale e di avere con il medesimo contatti periodici. Tale obbligo deriva logicamente dall’articolo 218 TFUE ed è ancor più elaborato in caso di accordi commerciali ( 76 ).

135. Pertanto, non propongo alla Corte di annullare l’articolo 2, seconda frase, della decisione controversa.

136. Si pone inoltre la questione se il Consiglio possa modificare le direttive di negoziato durante il processo di negoziazione.

137. La Commissione sostiene che l’esistenza di una raccomandazione non è una semplice formalità necessaria per avviare il processo di negoziazione, che sarebbe poi interamente nelle mani del Consiglio. Anche se il Consiglio sostiene che il suo potere durante i negoziati si fonda sul potere di autorizzarne l’avvio e su quello di approvare l’accordo, due poteri che, a loro volta, devono basarsi su proposte (o raccomandazioni) della Commissione, si dovrebbe anche ammettere che qualsiasi revisione o modifica sia anch’essa preceduta da una proposta o da una raccomandazione. In caso contrario, il Consiglio avrebbe più poteri durante la negoziazione (vale a dire in una fase in cui i Trattati non gli conferiscono alcun potere) di quanti ne abbia in fase di autorizzazione a negoziare o di conclusione dell’accordo internazionale (vale a dire nelle due fasi in cui il ruolo del Consiglio è previsto nei Trattati).

138. Tali argomenti della Commissione non possono essere accolti (va osservato, del resto, che la Commissione non chiede l’annullamento della prima frase dell’articolo 2 della decisione controversa, secondo la quale «[i]l Consiglio può rivedere il contenuto delle direttive di negoziato in qualsiasi momento»).

139. A mio avviso, poiché è il Consiglio, in definitiva, a dover approvare l’accordo negoziato, sarebbe illogico che possa far sentire il suo punto di vista solo all’avvio dei negoziati e non quando questi sono in corso ( 77 ). Infatti, è evidente che, all’inizio dei negoziati, né il Consiglio né la Commissione conoscono nei dettagli le posizioni dei paesi terzi. Inoltre, i negoziati sono spesso complessi e prolungati, i governi cambiano come la realtà, il che depone anche a favore della possibilità di modificare le direttive di negoziato durante i negoziati, il cui scopo di evitare per quanto possibile le divergenze tra le istituzioni non sarebbe conseguito se il Consiglio fosse informato soltanto dopo il termine dei negoziati. Ciò detto, è inesatto sostenere, al pari del Consiglio e di taluni Stati membri, che la Commissione non accetta di informare il Consiglio durante i negoziati. Occorre osservare, del resto, che l’articolo 218, paragrafo 10, TFUE prevede espressamente che il Parlamento debba essere informato «in tutte le fasi della procedura» (vale a dire anche dalla Commissione); mi sembra logico, quindi, che la Commissione debba informare periodicamente anche il Consiglio.

140. Concordo pertanto con il Consiglio e con gli Stati membri sul fatto che, senza che la Commissione debba presentargli raccomandazioni riviste, il Consiglio, nel corso dei negoziati, sulla base delle informazioni fornitegli dalla Commissione, possa rivedere le direttive di negoziato e, a seconda dei casi, modificarle o completarle.

141. Che il Consiglio possa anche guidare la Commissione durante i negoziati mi sembra emergere dal testo del paragrafo 4 dell’articolo 218 TFUE, redatto in termini alquanto generici. Infatti, tale paragrafo 4, secondo il quale «[i]l Consiglio può impartire direttive al negoziatore e designare un comitato speciale che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati», si distingue dai paragrafi 5 e 6 che subordinano le decisioni a una «proposta del negoziatore». Del resto, occorre rilevare che la disposizione non stabilisce in quale momento il Consiglio debba (o addirittura possa) impartire le direttive al negoziatore.

142. La Commissione è, del resto, un po’ vaga sulla questione, in quanto non si oppone, per principio, a che le direttive possano essere modificate ( 78 ).

143. Il fatto che il Consiglio possa modificare direttive di negoziato senza una preventiva proposta da parte della Commissione sembra essere confermato dalla prassi (in quanto, secondo il Consiglio, la Commissione richiede spesso il loro aggiornamento senza tuttavia presentare proposte) ed è stato anche sottolineato in dottrina. Come rilevano correttamente MacLeod e a. ( 79 ), «the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations» e «[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting». Orbene, sembra che avvenga solo raramente nella prassi che il Consiglio emani direttive supplementari ( 80 ).

144. Parimenti, secondo il commentaire Mégret ( 81 ), «[i]l Consiglio ha la facoltà di intervenire al momento dell’avvio dei negoziati, ma anche nel corso di questi ultimi, per modificare, sostituire o completare direttive già impartite alla Commissione. Tali direttive sono spesso il risultato di trattive prolungate all’interno del Consiglio e rimangono raramente segrete. La loro “pubblicità” ufficiosa rende evidentemente il compito della Commissione più difficile nei confronti del suo partner riducendo il suo margine di manovra, al punto da renderlo illusorio (…)» (il corsivo è mio).

145. Ciò non può tuttavia indurre il Consiglio, dopo aver autorizzato l’avvio dei negoziati e aver comunicato, se non addirittura modificato i suoi orientamenti, a rivendicare, nell’ambito di tali negoziati, un ruolo di «leader», che ridurrebbe il margine di manovra indispensabile di cui deve disporre il negoziatore per ottenere risultati soddisfacenti. Parimenti, neppure il comitato speciale designato dal Consiglio può svolgere un ruolo simile in quanto la sua funzione è strettamente consultiva.

146. Infatti, è la Commissione a negoziare quale rappresentante degli interessi dell’Unione in nome e per conto dell’Unione (e non per conto del Consiglio).

v) Quinto argomento

147. Il Consiglio sostiene inoltre che l’interpretazione da esso propugnata, ossia che l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE consente di includere, nelle direttive di negoziato, disposizioni procedurali, anziché limitarle a vaghe dichiarazioni di intenti, preserva integralmente la capacità dell’Unione di esprimersi con un’unica voce sulla scena internazionale.

148. Tale argomento non mi convince, poiché, in ogni caso, l’unità è garantita dal fatto che solo il negoziatore è abilitato a negoziare in nome dell’Unione entro l’ambito definito dalle direttive comunicate dal Consiglio ed eventualmente previa consultazione con il comitato speciale.

149. Peraltro, quest’«unica voce» è già prevista dai Trattati dato che, secondo l’articolo 17, paragrafo 1, TUE, «[la Commissione] [a]ssicura la rappresentanza esterna dell’Unione».

150. L’importanza dell’«unità d’azione [dell’Unione] rispetto all’esterno» è stata sottolineata dalla Corte nel parere 1/94 (EU:C:1994:384, punti 106 e segg.), al fine di rafforzare il potere di negoziazione dell’Unione.

vi) Sesto argomento

151. Il Consiglio e gli Stati membri fanno valere altresì la prassi (asseritamente) costante, nel settore del trasporto, di introdurre norme procedurali nelle direttive di negoziato.

152. La Commissione replica che i due documenti menzionati dal Consiglio ( 82 ) riguardano accordi da negoziare sotto forma di accordi misti. Nei documenti erano contenuti un primo allegato con le «direttive di negoziato» e un secondo allegato (distinto) intitolato «Procedure ad hoc per i negoziati riguardanti un accordo tra la Comunità europea e i suoi Stati membri e l’Algeria [o la Georgia] nel settore del trasporto» ( 83 ). L’obiettivo principale di questo secondo allegato, che non faceva parte delle direttive di negoziato, era semplicemente di definire una procedura di coordinamento con gli Stati membri.

153. Ne consegue che tali elementi sono irrilevanti nel contesto di un accordo che deve essere concluso unicamente dall’Unione, come nel caso di specie.

154. Taluni Stati membri sarebbero anch’essi del parere che le direttive di negoziato conterrebbero spesso disposizioni procedurali ( 84 ).

155. Sempre che ciò sia esatto (il che è fortemente contestato dalla Commissione), secondo la giurisprudenza, «una semplice prassi non può prevalere sulle norme del Trattato» ( 85 ). Ad esempio, la Corte ha dichiarato, al punto 23, della sentenza Wybot (149/85, EU:C:1986:310), che «[r]esta da verificare se la prassi seguita dal Parlamento europeo non tolga ogni effetto [alle disposizioni dei Trattati CECA, CEE e CEEA in questione nella suddetta causa], che attribuiscono non soltanto alla maggioranza dei suoi membri, ma anche ad altre istituzioni, e cioè al Consiglio e alla Commissione, la facoltà di chiedere la convocazione di una sessione straordinaria. Nel contesto dell’equilibrio dei poteri tra le istituzioni previsto dal Trattato, la prassi del Parlamento europeo [in discussione] non potrebbe in effetti sottrarre alle altre istituzioni una prerogativa loro attribuita dagli stessi Trattati» (il corsivo è mio).

vii) Settimo argomento

156. Secondo il Consiglio, l’inclusione nelle direttive di negoziato di talune modalità procedurali e di obblighi speciali sarebbe il corollario del suo diritto di decidere se si debba concedere o meno un’autorizzazione.

157. Orbene, come ho già rilevato supra, dopo aver autorizzato la Commissione ad avviare i negoziati, il Consiglio non può essere investito di un ruolo decisionale diretto durante questi ultimi. Infatti, occorre sottolineare che, anche se l’autorizzazione da parte del Consiglio e le sue direttive di negoziato sono comunemente denominate «il mandato di negoziazione» (in lingua inglese «the negotiating mandate»), la Commissione non è affatto «incaricata» dal Consiglio – essa è «autorizzata» ( 86 ).

158. La scelta del Consiglio di fare riferimento a un «mandato» (punto 42 del controricorso), anziché utilizzare il dettato stesso dei Trattati, non è ingenua ( 87 ). Un mandato costituisce non solo un atto volontario, ma implica che l’entità incaricata agisca per conto di qualcun altro, nei limiti e secondo le istruzioni vincolanti impartite dal mandante.

159. Infatti, come hanno correttamente rilevato Waelbroeck e a. ( 88 ), l’uso dei termini «mandato di negoziazione»«dà una falsa impressione dal punto di vista giuridico: [i]l Consiglio non potrebbe infatti conferire un mandato, a suo piacimento, a chicchessia per negoziare a nome della Comunità. La Commissione detiene il monopolio al riguardo. Infatti, si tratta piuttosto di avviare il processo consentendo alla Commissione, e ad essa soltanto, di condurre i negoziati».

160. L’uso del termine «mandato» ha senso solo quando la Commissione negozia a nome degli Stati membri ( 89 ).

161. In ogni caso, i Trattati non fanno riferimento a un qualsiasi «mandato» nel contesto dell’articolo 218 TFUE, termine tuttavia utilizzato in altri articoli, come all’articolo 18, paragrafo 2, TUE, relativamente all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

162. A mio avviso, se gli estensori dei Trattati avessero voluto che la Commissione agisse conformemente a un «mandato», avrebbero utilizzato tale termine.

163. Il fatto che il Consiglio possa decidere se concedere o meno la sua autorizzazione non implica, quindi, che esso sia legittimato ad aggiungere tutto ciò che desidera in allegato a tale autorizzazione. Detto contenuto deve altresì rispettare le disposizioni dei Trattati. Del resto, se l’argomento dedotto dal Consiglio consistesse nel dichiarare che esso si rifiuterebbe puramente e semplicemente di concedere l’autorizzazione in caso di mancata accettazione delle clausole procedurali, potrebbe trattarsi di uno sviamento di potere.

viii) Ottavo argomento

164. Secondo il Consiglio, «[l]e posizioni definite in seno al comitato speciale sono ritenute espressione concreta delle direttive di negoziato del Consiglio e, in quanto tali, mirano ad assistere il negoziatore precisando i punti di vista approvati dall’autorità politica che dovrà decidere, in definitiva, se approvare o meno il testo negoziato» (controricorso, punto 42). In tale ottica, cosa resta da negoziare, se non la presentazione alla controparte di un insieme da prendere o lasciare?

165. Oltre a quanto ho precisato supra ( 90 ), riguardo alla nozione di «mandato», ritengo che, sebbene la consultazione del comitato speciale possa aiutarla a sapere se talune disposizioni del futuro accordo possano ottenere o meno l’«avallo politico» del Consiglio, spetterà (unicamente) alla Commissione decidere come inserire tale elemento nella negoziazione. Qualsiasi altra interpretazione vanificherebbe il suo diritto di iniziativa, in quanto ciò presupporrebbe l’obbligo di proporre un testo per la semplice ragione che esso riflette posizioni approvate dal Consiglio. Siffatto obbligo non esiste ovviamente nel diritto dell’Unione ( 91 ).

166. Osservo inoltre che l’uso dell’articolo determinativo nell’espressione «l’autorità politica» potrebbe lasciar intendere che la qualificazione di autorità politica sia soltanto una prerogativa del Consiglio. Orbene, la Commissione (e il Parlamento) sono istituzioni aventi anch’esse un ruolo politico rilevante nel contesto dei negoziati internazionali.

167. Infine, l’articolo 218, paragrafo 4, TFUE conferisce al comitato speciale solo un ruolo consultivo, in quanto prevede che esso debba essere «consultato» nella conduzione dei negoziati. Ciò implica naturalmente che il comitato speciale possa esprimere il suo punto di vista sui diversi aspetti della negoziazione, ma la decisione controversa va ben oltre. Essa prevede ( 92 ), in effetti, l’adozione da parte del comitato speciale (o da parte del Consiglio al punto 1 della sezione A delle direttive di negoziato) di «posizioni di negoziato dettagliate dell’Unione» (il corsivo è mio), che sono quindi ritenute vincolanti per la Commissione, salvo, per quest’ultima, discostarsi dalle posizioni qualificate come posizioni dell’Unione e non semplicemente del comitato speciale (o del Consiglio).

168. Si può creare a questo punto un parallelismo tra la causa in esame e la sentenza Commissione/Consiglio, detta «la sentenza CITES» ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, punti 43 e 44), in cui la Corte ha dichiarato – naturalmente nel contesto della disposizione costituita ormai dall’articolo 218, paragrafo 9, TFUE – che la definizione della posizione «dell’Unione» produce effetti giuridici obbligatori sulle istituzioni. Inoltre, si può aggiungere che il punto 3 della sezione A delle direttive di negoziato distingue tra le «posizioni» e gli «orientamenti».

169. Secondo il Consiglio, non è esatto affermare che la Commissione «non è libera di discostarsene» e denuncia il «falso parallelismo» con le posizioni da esso assunte ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, che hanno altra natura e riguardo alle quali la Corte ha dichiarato che esse producevano «effetti giuridici obbligatori» e avevano «un carattere vincolante» per le istituzioni ( 94 ). Infine, secondo il Consiglio, spetta proprio alla Commissione decidere il modo di negoziare ( 95 ), ma sempre seguendo gli orientamenti che essa riceve in seno al comitato speciale, a prescindere dalla forma di istruzioni verbali o di posizioni esposte in documenti.

170. Al riguardo, sebbene l’adozione di direttive di negoziato sia, in effetti, una procedura diversa da quella prevista all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, il testo delle direttive di negoziato in questione menziona la «posizione dell’Unione» in modo assai simile a quello dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE. Orbene, il Consiglio conferisce al comitato speciale (o si riserva) il potere di definire la posizione dell’Unione, con l’obbligo corrispondente per il negoziatore dell’Unione di non discostarsene.

171. Secondo il Consiglio, come indicano le norme procedurali contenute nella decisione controversa, «se risulta impossibile ottenere quanto è previsto nella posizione, [la Commissione] deve riferire al comitato speciale e chiedere nuovi orientamenti» (controricorso, punto 44). Ciò detto, il Consiglio conferma l’effetto vincolante per la Commissione delle posizioni adottate dal comitato speciale (o di quelle che esso stesso definisce), e il solo margine di manovra della Commissione è «il modo» di negoziare.

172. La Repubblica francese (punto 11 della sua memoria d’intervento) non si esprime in termini diversi quando chiarisce che la Commissione gode di un certo margine di manovra per quanto riguarda la strategia di negoziazione ma deve presentarsi nuovamente dinanzi al Consiglio o al comitato speciale se prevede di discostarsi dalla posizione di questi ultimi.

173. Rilevo che, per rendere ancor più confusa la situazione, il Consiglio utilizza il termine «raccomandazione» per qualificare gli effetti della posizione del comitato speciale (i punti 46 e 53 del controricorso menzionano il «risultato raccomandato»). Il Consiglio parla inoltre dell’obbligo di «tener conto delle posizioni» e di «conseguenze nella pratica» (controreplica, punti 23 e 25). Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord considera, a sua volta, che il comitato speciale è semplicemente abilitato a esprimere il suo punto di vista (punti 23 e 24). Tutto ciò è difficile da conciliare con la chiara formulazione letterale della sezione A delle direttive di negoziato, in cui viene fatto riferimento alla definizione di «posizioni dell’Unione», e non semplicemente a «raccomandazioni alla Commissione», o anche a «posizioni del Consiglio (e/o del comitato speciale)». La difesa del Consiglio è anch’essa direttamente contraddetta dal dettato della decisione controversa, che utilizza i termini «sono definite» e «definire» nelle frasi «[s]e necessario, nell’ambito del comitato speciale (…) oppure nell’ambito del Consiglio, sono definite posizioni di negoziato dettagliate dell’Unione» e «[o]gni sessione di negoziato è preceduta da una riunione del comitato speciale per stabilire le questioni essenziali e per definire, a seconda dei casi, le posizioni o gli orientamenti per la negoziazione» (il corsivo è mio) ( 96 ). Orbene, nei negoziati, la Commissione non rappresenta il Consiglio ma l’Unione.

174. Il carattere vincolante delle posizioni adottate dal comitato speciale non è compatibile con il testo dell’articolo 218, paragrafo 4, TFUE che utilizza il termine «consultato». Se gli estensori del Trattato avessero voluto che la Commissione fosse vincolata dagli orientamenti o dalle posizioni del comitato speciale, avrebbero utilizzato termini più incisivi per qualificare il ruolo del comitato speciale (o del Consiglio).

175. Infatti, concordo con la Commissione sul fatto che, se l’obiettivo è «di assistere il negoziatore», si deve lasciar decidere al negoziatore l’uso che deve essere fatto delle posizioni in questione. Il fatto di precisare quali punti di vista abbiano l’avallo dell’autorità politica non può essere assimilato all’obbligo di attenersi alla posizione del comitato speciale.

176. Ciò non implica che la Commissione non abbia un obbligo giuridico di tener conto delle posizioni definite nelle direttive di negoziato dal Consiglio o dal comitato speciale ( 97 ) ma occorre distinguere tale obbligo da quello di non discostarsene che, come sottolinea il Parlamento, la colloca nella posizione di esecutore delle decisioni del comitato speciale (o del Consiglio).

177. È interessante osservare che la Corte ha già esaminato – naturalmente in un altro contesto – la differenza di portata e di natura tra questi due tipi di obblighi.

178. Nella sentenza Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), la Corte ha esaminato tale differenza. La causa verteva sulle decisioni della Commissione che dichiaravano un regime di aiuti illegittimo e incompatibile con il mercato interno e, in particolare, sul ruolo del giudice nazionale e sulla presa in considerazione, da parte di tale giudice, di prese di posizione della Commissione nell’ambito dell’esecuzione delle sue decisioni.

179. La Corte ha dichiarato, al punto 31 di tale sentenza, che, «sebbene le prese di posizione della Commissione non possano vincolare il giudice nazionale, occorre rilevare che, nella misura in cui gli elementi contenuti nelle suddette prese di posizione, nonché nei pareri della Commissione eventualmente richiesti dal giudice nazionale nella situazione descritta al punto precedente, mirano a facilitare la realizzazione del compito delle autorità nazionali nell’ambito dell’esecuzione immediata ed effettiva della decisione di recupero, e considerato il principio di leale cooperazione, il giudice nazionale deve tenerne conto come elemento di valutazione nell’ambito della controversia di cui è investito e motivare la propria decisione alla luce dell’insieme del contenuto del fascicolo che è stato sottoposto alla sua attenzione».

180. Pertanto, «se, al fine di garantire l’esecuzione di una decisione della Commissione che dichiara un regime di aiuti illegale e incompatibile con il mercato interno e ingiunge il recupero degli aiuti in questione, ma che non identifica i singoli beneficiari di tali aiuti e non determina con precisione gli importi da restituire, il giudice nazionale si trova vincolato da tale decisione, di contro lo stesso non è vincolato dalle prese di posizione della suddetta istituzione nell’ambito dell’esecuzione della decisione in questione. Tuttavia, considerato il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE [ ( 98 ) ], il giudice nazionale deve tenere conto di tali prese di posizione come elemento di valutazione nell’ambito della controversia di cui è investito».

181. Pertanto è possibile trarre la conclusione che, per quanto riguarda la causa in esame, «avere l’obbligo di tener conto degli orientamenti forniti dal Consiglio» (ciò che la Commissione ha ammesso nella causa in esame ( 99 )) non è lo stesso che «essere tenuti per legge ad attenersi agli stessi» (ciò che sembra essere la tesi del Consiglio e degli Stati membri intervenuti).

182. Aggiungo che la Commissione deve rimanere in grado di decidere che non è nell’interesse generale dell’Unione attenersi interamente al parere del comitato speciale, che potrebbe essere dettato da interessi puramente nazionali.

183. Come ho già sottolineato al paragrafo 126 delle presenti conclusioni, il compito della Commissione non è, e non può essere, semplicemente quello di produrre un accordo internazionale che ottenga l’approvazione del Consiglio (indipendentemente dal consenso o meno delle altre istituzioni), ma di negoziare un accordo che serva al meglio gli interessi dell’Unione e che sia accettabile per le tre istituzioni. È chiaro che ciò può rendere necessari compromessi tra le diverse istituzioni.

ix) Nono argomento

184. Secondo il Consiglio, il contenuto delle modalità procedurali è solo espressione del modo in cui le istituzioni dovrebbero concretizzare il principio di leale cooperazione nel contesto dei negoziati internazionali.

185. Gli interventi di taluni Stati membri invocano anch’essi il principio di leale cooperazione quale fondamento più o meno indiretto delle norme procedurali controverse ( 100 ).

186. Il principio di leale cooperazione (lealtà ( 101 ) comunitaria) è certamente al centro dell’ordinamento giuridico dell’Unione ( 102 ) e riflette un elemento essenziale dell’equilibrio istituzionale voluto dal Trattato. È considerato «un principio fondamentale della struttura costituzionale comunitaria» ( 103 ).

187. Ciò detto, come ricorda la giurisprudenza della Corte, «ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, secondo comma, CE (divenuto l’articolo 13, paragrafo 2, TUE), le istituzioni della Comunità possono agire solo nei limiti delle attribuzioni che sono loro conferite dal Trattato CE» ( 104 ).

188. L’articolo 13, paragrafo 2, TUE conferma tale principio ( 105 ) senza ambiguità, prescrivendo che «[c]iascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione» ( 106 ).

189. In tale contesto, occorre ricordare che «[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution» ( 107 ).

190. Inoltre, come rileva correttamente l’avvocato generale Jääskinen ( 108 ), «per un verso, (…) il principio di leale cooperazione consente di rimediare alle incertezze derivanti da aree grigie del Trattato, quali quelle derivanti dalle modalità di esercizio del potere di ritiro [di cui trattasi nella suddetta causa]. Per altro verso, benché esso sia applicabile alla cooperazione informale tra le istituzioni dell’Unione, ess[o] non ha un contenuto esattamente definibile ( 109 )».

191. Orbene, rispetto all’argomento del Consiglio, esposto al paragrafo 184 delle presenti conclusioni, è incontestabile che il «modo in cui le istituzioni dovrebbero concretizzare» detto principio deve essere concordato tra le due (o le tre) istituzioni interessate anziché essere imposto unilateralmente da una di esse all’altra (o alle altre).

192. In tale contesto, è interessante osservare che, in passato, il Consiglio, fondandosi sul principio dell’equilibrio istituzionale, ha esso stesso protestato (ancora una volta contro «fatti compiuti»), quando il Parlamento ha imposto unilateralmente, nelle sue norme procedurali, la propria visione dei rapporti con le altre istituzioni ( 110 ).

193. Come emerge dalle considerazioni che precedono, il fatto di imporre norme procedurali a un’altra istituzione senza il suo consenso è chiaramente contrario al principio della leale cooperazione e, in particolare, quando le norme imposte hanno come conseguenza che il ruolo politico conferito alla Commissione dal Trattato sia simile a un ruolo puramente tecnico e subalterno di segretariato ( 111 ) (sia pure generale!) ( 112 ), incompatibile con la sua qualità di istituzione politicamente responsabile dinanzi al Parlamento (articolo 17, paragrafo 8, TUE ( 113 )) e il cui ruolo specifico nei negoziati relativi ad accordi internazionali concorda perfettamente con il compito assegnatole dall’articolo 17 TUE di garantire la rappresentanza esterna dell’Unione (ad eccezione della politica estera e di sicurezza comune). La negoziazione degli accordi internazionali è una forma di rappresentanza esterna dell’Unione ( 114 ).

194. Riguardo all’articolo 17, paragrafo 1, TUE, che attribuisce alla Commissione il ruolo di custode dei Trattati, il governo tedesco ha sollevato, in udienza, la questione riguardante chi custodisce i custodi ( 115 ) nell’ipotesi in cui la Commissione potesse negoziare «senza controllo». A tal proposito, è sufficiente ricordare che tale ruolo spetta al Parlamento attraverso la responsabilità politica della Commissione e alla Corte attraverso il sindacato giurisdizionale della legittimità degli atti emanati dalle istituzioni, tra cui la Commissione.

x) Decimo argomento

195. Il Consiglio intende inoltre giustificare la decisione controversa affermando, in sostanza, che la Commissione non ha osservato gli obblighi di consultazione del comitato speciale nel contesto di analoghi negoziati con la Confederazione svizzera. Taluni Stati membri ( 116 ) fanno valere anch’essi l’esperienza dei negoziati con la Confederazione svizzera. Il Consiglio aggiunge che, ancor oggi, la Commissione rinvia al sito Internet dell’Ufficio federale svizzero dell’ambiente per avere una visione d’insieme di tali negoziati. Secondo la Commissione, tale sito è l’unica fonte di informazioni pubblicamente accessibile.

196. In ogni caso, ai fini della causa in esame, dal fascicolo presentato alla Corte non emerge che la Commissione non abbia osservato gli obblighi di consultazione del comitato speciale ai sensi dei Trattati.

197. Dalla tabella 1 «Date delle Riunioni di alto livello ([in prosieguo: il] “RAL”) e aggiornamenti delle informazioni presentate al gruppo “Ambiente” sull’avanzamento dei negoziati in materia di collegamento», presentata alla Corte dalla Commissione, emerge che, al momento del deposito della replica ( 117 ), hanno avuto luogo quattro cicli di negoziati formali, dedicati al collegamento con la Confederazione svizzera. Erano previsti altri due cicli, ma sono stati rinviati o annullati. Il gruppo «Ambiente» era stato informato dalla Commissione di ciascun RAL. In generale, la Commissione ha presentato informazioni aggiornate poco prima e/o dopo ogni RAL e ha trasmesso documenti al gruppo «Ambiente», quando necessario. Talvolta, si è rivelato difficile, per la Commissione, ottenere una fascia oraria nel programma di lavoro del gruppo «Ambiente».

198. La Commissione chiarisce che, ad esempio, il 9 novembre 2012, ha chiesto al Consiglio che il gruppo «Ambiente» le dedicasse parte del suo tempo, ma ha ricevuto una fascia oraria solo nel gennaio 2013. In altre occasioni, aveva ottenuto una fascia oraria, poi rinviata dalla presidenza senza esserne formalmente informata. Ad esempio, il gruppo «Ambiente» avrebbe dovuto dedicare del tempo alla Commissione nel marzo 2013, ma la riunione è stata rinviata al 18 aprile 2013. Se è vero che, nel 2012, la Commissione ha presentato al gruppo «Ambiente» solo un aggiornamento delle informazioni relative al collegamento con la Confederazione svizzera, ciò era dovuto ai progressi assai limitati, registrati nel corso dell’anno in materia di collegamento, a causa di rilevanti dissensi tra la Confederazione svizzera e l’Unione, in particolare per quanto riguarda la copertura dell’aviazione internazionale. Nelle riunioni di lavoro ordinarie del 2012 hanno avuto luogo pochi scambi tecnici.

199. Ciò detto, anche se aveva perfettamente ragione nella sua valutazione del comportamento della Commissione durante i negoziati tra l’Unione e la Confederazione svizzera (quod non), il Consiglio non sarebbe stato autorizzato a farsi giustizia da sé in un successivo negoziato al prezzo dell’inosservanza dei Trattati.

200. Il Consiglio osserva inoltre che, durante i lavori del gruppo «Ambiente», la Commissione ha cooperato senza riserve all’elaborazione della sezione dell’addendum‑allegato concernente la procedura e non si è opposta al suo testo quando è stato diffuso per l’approvazione informale. Il Consiglio aggiunge che «[è] comprensibile quindi la sorpresa suscitata dalla dichiarazione della Commissione pronunciata al momento dell’adozione della decisione [controversa]» (punto 29 del controricorso).

201. La Commissione respinge tale tesi, spiega che la sua proposta non includeva detta sezione e ha chiaramente espresso la propria opposizione a tale sezione varie settimane prima dell’adozione della decisione controversa.

202. In ogni caso, il fatto che abbia impiegato un certo tempo a reagire (dal 22 aprile al 2 maggio 2013) dopo la diffusione del primo progetto non può giustificare l’illegittimità commessa e non implica certamente che la Commissione abbia prestato piena collaborazione o abbia approvato il testo in modo informale.

xi) Undicesimo argomento

203. Sebbene il Trattato FUE non preveda alcuna consultazione «con il Consiglio», il Regno di Svezia e il Regno di Danimarca eludono tale obiezione sostenendo che «il comitato speciale opera come prolungamento del Consiglio» e «costituisce una piattaforma di cooperazione tra la Commissione e il Consiglio» ( 118 ). Tali Stati membri affermano, essenzialmente, che ha poca rilevanza il fatto che il Trattato si riferisca al comitato speciale o al Consiglio, poiché si tratta, in pratica, di un’unica e medesima entità ( 119 ). La posizione degli altri Stati membri sembra anch’essa fondata sull’assenza di distinzioni tra il comitato speciale e il Consiglio.

204. Orbene, come ha sottolineato la Commissione, è sufficiente osservare che tale posizione non trova conferme né nei Trattati né nella giurisprudenza. Del resto, se ci si dovesse ispirare ad altri settori del diritto dell’Unione, i comitati di «comitatologia», che svolgono un ruolo rilevante nel diritto dell’Unione, costituiscono un mezzo per gli Stati membri, e non per il Consiglio, per controllare le competenze della Commissione (articolo 291, paragrafo 3, TFUE).

205. È incontestabile il fatto che, se l’articolo 218 TFUE si riferisce al «comitato speciale», ciò significa che si tratta di qualcosa di diverso dal «Consiglio». Inoltre, se il Trattato avesse voluto investire il Consiglio di un ruolo nella negoziazione del tipo raccomandato da taluni Stati membri, lo avrebbe precisato.

206. Il fatto che il Consiglio abbia l’ultima parola nella conclusione dell’accordo non lo autorizza a svolgere un ruolo decisivo nella fase distinta della negoziazione e non giustifica quindi la sua ingerenza nel ruolo della Commissione quale negoziatore. Analogamente, il fatto, ad esempio, che il Consiglio e il Parlamento siano colegislator