CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 6 LUGLIO 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

La presente causa, alla cui origine c'è una penosa vicenda, è stata rinviata a questa Corte, in via pregiudiziale, dalla Corte di cassazione belga, dinanzi alla quale è stata impugnata una sentenza della Cour du travail di Liegi.

Ricorrente in cassazione è il sig. Pietro Triches; resistente è la Caisse de compensation pour allocations familiales de la région liègeoise.

Il ricorrente, cittadino italiano, è nato nel 1923 ed ha due figli. Egli lavorava in Italia, nel settore dell'edilizia, dal 1938 al 1945 e successivamente in Belgio, dal 1946 al 1960, in qualità di minatore. Rimasto invalido nel 1960, gli spettavano due pensioni d'invalidità, una in Belgio e l'altra (mediante cumulo dei periodi assicurativi e successiva ripartizione proporzionale) in Italia. Il suo diritto a tali pensioni è pacifico; la controversia verte solo sugli assegni familiari.

Fino al 1962 tutto procedeva regolarmente: sino ad allora, infatti, il ricorrente conservava la sua residenza in Belgio e fruiva degli assegni familiari spettantigli in forza del diritto belga.

Nel 1962, però, egli rientrava in Italia e la resistente — ente previdenziale belga competente — sospendeva l'erogazione di tali prestazioni. La Commissione sostiene che probabilmente si è trattato di un errore: se è così, non c'è da meravigliarsi, giacché la normativa previdenziale comunitaria allora in vigore era, per quanto concerne gli assegni familiari, cosí complessa che la sua applicazione risultava praticamente impossibile. La materia era disciplinata in via principale dall'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3 e in via accessoria dal n. 3 dello stesso articolo e da talune disposizioni del regolamento n. 4, e in particolare dagli artt. 69 e 70. Si può ritenere che tale normativa conferiva in definitiva al ricorrente il diritto di continuare a fruire di una quota degli assegni familiari belgi, ma sta di fatto che egli ne venne totalmente privato.

Il 18 dicembre 1963, il Consiglio emanava il regolamento CEE n. 1/64, entrato in vigore il 1o febbraio 1964. Il preambolo di tale regolamento ne descrive lo scopo in questi termini:

«considerando che il sistema di calcolo degli assegni familiari per i … figli di titolari di pensioni o di rendite previsto all'art. 42 del regolamento n 3 e agli artt. 69 e 70 del regolamento n. 4 si è rivelato di applicazione troppo complessa, ed è d'uopo sostituire detto sistema con uno più semplice.»

A tal fine, il regolamento, fra l'altro, surrogava il testo originario dell'art 42 con nuove disposizioni basate sul principio di affidare ad un solo Stato membro la responsabilità di versare assegni familiari ai pensionati. Il nuovo testo dell'art 42 aveva il seguente tenore:

«1. I beneficiari di una pensione o di una rendita dovuta in virtù della legislazione di un solo Stato membro e che risiedono nel territorio di un altro Stato membro hanno diritto agli assegni familiari in conformità delle disposizioni della legislazione del paese debitore della pensione o della rendita come se risiedessero in questo paese.

2. I beneficiari di pensioni o di rendite dovute in virtù della legislazione di più Stati membri hanno diritto agli assegni familiari in conformità delle disposizioni della legislazione a) del paese di loro residenza, se risiedono nel territorio di uno Stato membro in cui si trova una delle istituzioni debitrici delle loro pensioni o delle loro rendite, b) dello Stato membro in cui hanno compiuto il loro più lungo periodo di assicurazione vecchiaia se risiedono nel territorio di uno Stato membro in cui non si trovi nessuna delle istituzioni debitrici delle loro pensioni o delle loro rendite, come se risiedessero nel primo Stato» (GU dell'8.1 1964, pag. 1).

Tenendo conto del fatto che in taluni Stati membri — e in particolare in Italia — i pensionati non fruiscono di veri e propri assegni familiari, bensì di supplementi di pensione per figli a carico, tale norma stabiliva inoltre, nel n. 2, che dette prestazioni non potevano essere oggetto di ripartizione proporzionale, ma spettavano integralmente ai pensionati ai quali si applicavano le disposizioni di cui al n. 2.

È logico pensare che, nel caso del ricorrente, la normativa descritta fosse di agevole applicazione, e invero non v'è alcuna controversia sui criteri in base ai quali essa (ammesso che sia valida) avrebbe dovuto essere applicata. Il ricorrente, in quanto avente diritto a pensione sia in Belgio che in Italia e residente in Italia, rientrava nella sfera di applicazione dell'art 42, n. 2, lett. a), e quindi era escluso dal beneficio degli assegni familiari belgi, mentre gli spettava per intero il supplemento di pensione per figli a carico previsto dalla legge italiana.

In realtà, le cose sono andate diversamente. A causa di errori amministrativi e di ritardi indipendenti dalla volontà del ricorrente, il suo diritto alla pensione d'invalidità italiana ed al relativo supplemento veniva accertato solo nel 1969. Nel frattempo, egli veniva considerato dall'ente belga competente come avente diritto a pensione in forza della sola legge belga e fruiva pertanto, in conformità all'art. 42, n. 1, — nel testo modificato dal regolamento n. 1/64 — degli assegni familiari belgi dal 1o febbraio 1964 al 31 marzo 1969.

Nel 1969, l'ente previdenziale italiano competente gli concedeva una pensione d'invalidità proporzionata ai periodi assicurativi maturati in Italia e integrata dal supplemento per figli a carico, con effetto dal 1960. La Commissione sostiene che nel calcolare l'importo del supplemento l'ente italiano ha applicato in maniera errata il sistema della ripartizione prorata; comunque, questo punto è estraneo alla presente controversia.

Il ricorrente asserisce di non aver tratto alcun vantaggio dal fatto che gli sia stata attribuita la pensione italiana, giacché ciò ha comportato, fra l'altro, la riduzione, con effetto retroattivo, della pensione belga in misura pari all'importo della prestazione italiana; egli comunque non precisa i motivi di tale decurtazione. C'è da chiedersi se un simile provvedimento sia compatibile con il principio sancito da questa Corte nella sentenza 21.10.1975 (causa 24-75, Petroni/O.N.P.TS; Racc. 1975, pag. 1149). Anche tale questione, tuttavia, esula dall'oggetto della causa in esame.

Invero, il ricorrente si lagna del fatto che, in conseguenza della concessione della pensione italiana, la resistente non solo ha cessato il versamento degli assegni familiari belgi, ma pretende il rimborso delle somme erogategli a titolo di tale prestazione nel periodo 1o febbraio 1964 — 31 marzo 1969. Pare comunque che l'ente belga stia progressivamente recuperando dette somme mediante trattenute mensili del 10 % sulla pensione belga ridotta.

Nell'ambito del processo di primo grado, come anche, in fase d'appello, dinanzi alla Cour de travail di Liegi, il ricorrente ha sostenuto — richiamandosi a talune disposizioni transitorie del regolamento n. 1/64 — che la resistente era tenuta a versargli la differenza fra il supplemento di pensione versatogli in Italia e gli assegni familiari belgi, il cui importo è notevolmente più elevato. Dinanzi alla Corte di cassazione, tuttavia, egli ha rinunciato a tale pretesa, dichiarata infondata dai primi due giudici.

Il ricorso per cassazione è fondato sull'asserita incompatibilità dell'art 42, n. 2, del regolamento n. 3 — nel testo modificato dal regolamento n. 1/64 — con gli artt. 3, 48, 51 e 117 del trattato: secondo il ricorrente infatti, tale norma crea fra i lavoratori disparità che ostacolano la libera circolazione delle persone nell'ambito della Comunità. Questo è per l'appunto l'oggetto della questione sottoposta alla Corte di giustizia dal giudice di rinvio.

Né le osservazioni scritte depositate dal ricorrente, né quelle presentate a suo sostegno dal governo italiano consentono di capire se egli si richiami al principio affermato dalla Corte nella sentenza «Petroni». Dopo quanto abbiamo ascoltato nel corso della fase orale, comunque, ciò deve escludersi. In udienza, il patrono del ricorrente ha ammesso che, in virtù della sola legislazione previdenziale belga, gli assegni familiari spettano solo alle persone residenti in Belgio. Ciò vale a escludere che l'art 42, n. 2, abbia avuto come effetto di privare il ricorrente di un diritto attribuitogli da detta legislazione. Su questo punto la Commissione è d'accordo.

Per corroborare il suo punto di vista, il ricorrente ha confrontato, a titolo di esempio, la situazione di due lavoratori, entrambi colpiti da invalidità in Belgio e successivamente rientrati in Italia, i quali abbiano lavorato l'uno solo in Belgio per 10 anni e l'altro 5 anni in Italia e 10 in Belgio. Il primo ha diritto alla sola pensione belga ma gode, in forza dell'alt. 42, n. 1, degli assegni familiari belgi; il secondo ha diritto a una pensione a carico in parte dell'ente belga e in parte dell'ente italiano competenti e fruisce, a norma dell'art 42, n. 2. lett a), del supplemento di pensione italiano per figli a carico, inferiore alla prestazione belga corrispondente.

Non ritengo che l'argomento tratto da tale esempio sia convincente: per quanto mi risulta, infatti, può accadere che in determinati casi la somma delle quote di pensione belga e italiana e del supplemento di pensione italiano spettante al secondo lavoratore sia superiore al cumulo della pensione belga e degli assegni familiari di cui fruisce il primo.

Non va dimenticato che il regolamento n. 1/64 aveva essenzialmente — come si è visto — lo scopo di semplificare il sistema precedentemente in vigore e renderlo attuabile in pratica, facendo in modo che ogni singolo caso fosse disciplinato dal diritto di un solo Stato membro. I criteri prescritti per determinare la legislazione da applicarsi mi sembrano ragionevoli, e ciò vale anche per il criterio della residenza di cui al nuovo art. 42, n. 2, lett. a). D'altra parte è inevitabile che si verifichino delle «disparità», quali che siano i criteri adottati. Nel corso della fase orale, il patrono del ricorrente ha sostenuto che sarebbe stato più opportuno designare, come legislazione da applicarsi, quella dello Stato membro in cui il lavoratore è stato da ultimo assicurato. Tale soluzione sarebbe stata senz'altro più vantaggiosa per il ricorrente, ma avrebbe causato anch'essa delle disparità: non sarebbe difficile immaginare un esempio, contrario a quello addotto dal ricorrente, per dimostrarlo.

In realtà, come ha sottolineato la Commissione, all'origine del problema stanno le notevoli differenze esistenti, in materia di assegni familiari, fra i regimi previdenziali dei vari Stati membri. Il tentativo del legislatore comunitario di armonizzare fra loro tali regimi in base a criteri ideali (art. 42 — versione originaria — del regolamento n. 3) è fallito in quanto ha portato ad eccessive complicazioni; quanto è accaduto, nella fattispecie, nel periodo 1962-1964, lo dimostra in maniera eloquente.

In questa sede, tuttavia, dobbiamo limitarci ad accertare se il Consiglio, emanando il regolamento n. 1/64, abbia trasgredito qualcuna delle norme del trattato invocate dal ricorrente.

Questi si richiama in primo luogo agli artt. 3 e 48 e in particolare alla lettera c) del primo e al n. 3, lettera b) del secondo. La prima norma stabilisce che l'azione della Comunità include «l'eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone»; la seconda dispone che la libera circolazione dei lavoratori (fatte salve talune limitazioni che qui non ci interessano) comporta il diritto «di spostarsi liberamente nel territorio degli Stati membri» allo scopo di «rispondere a offerte di lavoro effettive». Orbene, secondo il ricorrente, il regolamento n. 1/64 è incompatibile con dette disposizioni giacché può avere come effetto di dissuadere un lavoratore migrante dal tornare in patria dopo aver lavorato in un altro Stato membro. Signori, può ben accadere che una persona, ove constati che sia più vantaggioso, sotto il profilo finanziario, continuare a risiedere in un determinato Stato membro, dove ha svolto la sua attività lavorativa, anziché tornare nello Stato membro di cui è originario, decida di restarvi. Ciò tuttavia non autorizza a concludere — a mio avviso — che un regolamento il quale abbia omesso di impedire il verificarsi di simili situazioni sia incompatibile con l'art. 3, lett c), o con l'art 48, n. 3, lett. b).

Il ricorrente si richiama inoltre all'art 51 del trattato e in particolare alla lett. b). Come ricorderete, tale norma stabilisce che:

«Il Consiglio .. adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto:

a) il cumulo di tutti i penodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste,

b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri.»

Credo che l'argomento del ricorrente sia il seguente: se una persona ha acquistato, risiedendo in un determinato Stato membro, il diritto a una determinata prestazione previdenziale, questa, in forza dell'art. 51, lett. b), deve venirgli versata in qualsiasi paese della Comunità ove egli trasferisca la sua residenza. La tesi è suggestiva, ma ritengo che essa si spinga troppo lontano. L'art. 51, lett. b), è redatto in termini generali e, a mio giudizio, conferisce al Consiglio un ampio potere discrezionale. Esso gli attribuisce il compito di elaborare un sistema che consenta il versamento delle prestazioni in tutto il territorio della Comunità, ma non gli impone, secondo me, di precisare quali prestazioni debbano essere erogate, mediante tale sistema, in ogni singolo caso.

Il ricorrente, infine, invoca l'art 117 del trattato. Tale norma, che apre il titolo III del trattato, intitolato «Politica sociale», recita:

«Gli Stati membri convengono sulla necessità di promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della mano d'opera che consenta la loro parificazione nel progresso.

Gli Stati membri ritengono che una tale evoluzione risulterà sia dal funzionamento del mercato comune, che favorirà l'armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste nel presente trattato e dal ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative.»

A mio avviso, essa costituisce una dichiarazione con cui gli Stati membri manifestano l'intenzione di perseguire determinati obiettivi e si dicono fiduciosi quanto alla loro realizzazione: eventuali direttive emanate per l'attuazione di detta norma potrebbero avere l'effetto di conferire ai singoli diritti che essi possano far valere dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali; tuttavia, in assenza di tali direttive, non ritengo sia possibile interpretare l'art. 117 nel senso che esso attribuisce ai singoli diritti che i giudici nazionali, o questa Corte, siano tenuti a tutelare.

In conclusione, sono purtroppo del parere che gli argomenti del ricorrente debbano essere respinti: dico «purtroppo», perché in realtà mi sembra che egli sia stato trattato iniquamente. Sono tuttavia d'accordo con quanto sostenuto in udienza dal rappresentante della Commissione, che cioè il torto subito dal ricorrente è conseguenza non già del regolamento del Consiglio di cui trattasi, bensì dell'inefficienza degli enti previdenziali nazionali competenti, e in particolare della resistente. Se la Commissione dovesse, magari a seguito di ulteriori indagini, accertare che ciò corrisponde a verità, potrebbe agire, in conformità all'art 169 del trattato, per rimediare a tale situazione.

Per quanto concerne, comunque, il quesito sottopostovi dalla Corte di cassazione belga, ritengo che l'unica risposta possibile sia la seguente: l'esame della questione non ha messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dell'art 42, n. 2, del regolamento n. 3, nel testo modificato dal regolamento n. 1/64.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.