2.

La ricorrente sostiene di essere stata danneggiata dall'inerzia della Commissione. A suo avviso, i provvedimenti adottati dal governo italiano allo scopo di ridurre il prezzo del grano duro (vendita a prezzi inferiori a quelli di mercato, parzialmente in perdita) vanno considerati come aiuti incompatibili con l'art. 92 del trattato CEE. La Commissione avrebbe quindi dovuto intervenire per ottenerne l'abolizione. Se essa, sempre secondo la ricorrente, avesse ottemperato a tempo debito a tale obbligo — che il trattato le impone anche allo scopo di tutelare gli interessi delle imprese rivali di quelle che fruiscono degli aiuti suddetti — se essa cioè si fosse adoperata per ottenere che i costi di produzione delle paste alimentari italiane fossero adeguati ai prezzi di mercato, gli esportatori italiani non avrebbero potuto praticare in Francia prezzi più vantaggiosi e la ricorrente non avrebbe visto contrarsi le sue vendite e diminuire i suoi profitti. I motivi sui quali la ricorrente fonda le sue domande suscitano, sotto il profilo della responsabilità amministrativa nel diritto comunitario — quale emerge dalla giurisprudenza della Corte, che si è a più riprese soffermata su tale argomento — taluni problemi: a) è infatti opportuno accertare se in realtà vi fosse motivo, per la Commissione, di instaurare un procedimento ai sensi dell'art. 93, vale a dire se i provvedimenti criticati violassero i principi sanciti dall'art. 92; b) va poi stabilito se il danno lamentato dalla ricorrente sia imputabile al fatto che le misure italiane intese a ridurre il prezzo del grano duro abbiano influito anche sul prezzo all'esportazione delle paste alimentari; c) occorre infine vedere se la Commissione abbia potuto essersi resa colpevole di un illecito e definire i criteri di valutazione del danno. Comincio con l'esaminare il secondo di tali problemi, che mi sembra dia luogo a minori difficoltà. Inoltre, la sua soluzione può rendere superlua la trattazione delle altre due questioni. a) Per quanto concerne i prezzi all' esportazione delle paste alimentari italiane, è pacifico che nel gennaio 1974 un produttore italiano ha smerciato sul mercato francese taluni quantitativi di pasta (in confezioni da 500 g e a mezzo camion da 5 tonnellate) a prezzi oscillanti fra 2,385 e 2,505 franchi francesi il kg, mentre i prezzi del prodotto francese si collocavano, nello stesso periodo, fra i 3,08 ed i 3,20 franchi francesi. Tale differenza di prezzo poteva far sospettare che i prezzi più vantaggiosi dei prodotti italiani fossero resi possibili da manovre intese a falsare la concorrenza. Per di più, dato che a suo tempo l'ente italiano d'intervento, l'AIMA, aveva ceduto ai produttori italiani grano duro a prezzo ridotto, si poteva configurare un nesso di causalità fra tale misura, diretta ad influire sui costi di produzione, ed il livello dei prezzi all'esportazione dei prodotti italiani. Tuttavia, per quanto concerne la fattispecie, tale circostanza, anche a volerla considerare come un inizio di prova, non è sufficiente a dimostrare che l'intervento calmieratore dell'AIMA abbia avvantaggiato anche gli esportatori italiani. A questo proposito appaiono particolarmente significative e decisive le obiezioni che la Commissione ha opposto alla tesi della ricorrente, richiamandosi a statistiche ufficiali. Da tali statistiche risulta che le esportazioni di paste alimentari italiane in Francia si sono sviluppate al ritmo seguente: 16700 tonnellate nel 1971, 21900 nel 1972, 22200 nel 1973 e 22900 nel 1974. Tali esportazioni sono quindi andate costantemente crescendo sin dal 1971, vale a dire molto prima che venissero emanati i provvedimenti in causa. A tale incremento — come ha sottolineato la Commissione, senza peraltro suscitare obiezioni — ha fatto riscontro, dal 1970 in poi, una flessione del consumo e della produzione francesi di pasta. Inoltre, dalle statistiche prodotte emerge, in particolare, che nel periodo in considerazione (stagione 1973/74) le esportazioni suddette hanno avuto un incremento molto limitato. Al contrario, la tesi della ricorrente, secondo cui le vendite di grano a prezzo ridotto effettuate dall'AIMA hanno influito anche sul prezzo della pasta esportata, potrebbe risultare fondata solo se le statistiche avessero nettamente mostrato un considerevole incremento delle esportazioni. Tale conclusione è corroborata in particolare dal fatto che nel suddetto periodo le esportazioni di paste alimentari nei paesi terzi erano in pratica vietate: di conseguenza, i produttori italiani sono stati costretti a compensare tale perdita (secondo la Commissione, le esportazioni verso i paesi terzi sono calate, dal 1972 al 1974, di circa 22700 tonnellate) incrementando lo smercio sui mercati degli Stati membri. Poiché lo sviluppo delle esportazioni di pasta italiana in Francia è stato, come si è visto, tutt'altro che considerevole, la tesi della ricorrente appare difficilmente accettabile. Significativo è anche l'andamento dei prezzi. Vale la pena di soffermarsi su taluni dati che la Commissione ha prodotto in merito al prezzo franco frontiera delle paste alimentari italiane importate in Francia, e che non hanno dato luogo a contestazione. Da tali dati risulta che nel periodo precedente l'emanazione dei provvedimenti criticati il prezzo suddetto era pari a 1,50 FF/kg nel primo trimestre 1973, 1,42 FF/kg nel secondo trimestre 1973, e 1,69 FF/kg nel terzo trimestre dello stesso anno. Nel quarto trimestre del 1973, cioè dopo che le autorità italiane avevano varato il piano d'intervento a favore dei produttori di pasta, esso saliva a 2,03 FF/kg; un ulteriore aumento si verificava nel primo (2,40 FF/kg) e nel secondo trimestre (2,52 FF/kg) dell'anno seguente. Nel terzo trimestre 1974, il prezzo in questione accusava un leggero ribasso (2,48 FF/kg) per poi risalire, nell'ultimo trimestre dello stesso anno, a 2,61 FF/kg. Peraltro, con tali dati concordano i prezzi praticati in Francia — come riferisce la stessa ricorrente — da un produttore italiano nel gennaio 1974. Anche l'andamento dei prezzi sopra illustrato mal si concilia con la tesi dell'esistenza di un nesso di causalità fra l'intervento dell'AIMA ed il livello dei prezzi all'esportazione della pasta italiana; se questa tesi fosse esatta, tali prezzi avrebbero, al contrario, dovuto subire un ribasso o almeno non avrebbero dovuto far registrare alcun aumento. Del pari significativo è inoltre il raffronto con l'andamento del prezzo franco fabbrica della pasta di produzione francese. Già prima del periodo in esame, detto prezzo era nettamente superiore ai prezzi all'esportazione dei prodotti italiani: nel primo semestre 1973, infatti, esso si aggirava sui 2,17 FF/kg, e nel terzo trimestre dello stesso anno era pari a 2,22 FF/kg, con un divario, rispetto ai prezzi dei prodotti italiani, oscillante fra i 0,53 e i 0,75 FF. Tale divario saliva ad 1 FF nell'ultimo trimestre 1973 per poi tornare ad aggirarsi attorno a valori inferiori (0,63, 0,51, 0,78 e 0,88) nell'anno seguente. Come si vede, i prezzi della pasta italiana e quelli della pasta di produzione francese hanno costantemente avuto un andamento più o meno parallelo. È sorprendente osservare — e ciò depone già contro la tesi della ricorrente — che nel periodo considerato i primi hanno subito, rispetto ai secondi, un notevole aumento e che il divario fra di essi si è ridotto proprio dopo l'emanazione dei provvedimenti in causa. Del pari sorprendente è che l'aumento più notevole dell'indice italiano dei prezzi corrisponde all'aumento dell'indice dei prezzi del grano duro sul mercato italiano. A mio avviso, le considerazioni sopra svolte portano a concludere che il divario fra i prezzi italiani e quelli francesi va imputato a fattori diversi dalla vendita a prezzo ridotto di grano duro sul mercato italiano, quali l'uso di tecniche produttive più razionali da parte dei produttori italiani, l'impiego di grano tenero per la pasta destinata all'esportazione, i minori margini di profitto degl'importatori, la debolezza della lire italiana o altri fattori connessi alla produzione. Comunque, così stando le cose, la ricorrente avrebbe dovuto corroborare le proprie affermazioni con vere e proprie prove, non già limitarsi a trarre conclusioni affrettate fondandosi su un esame superficiale della questione. Ad esempio, essa avrebbe potuto procedere ad un raffronto con i prezzi praticati sul mercato italiano e con il loro andamento, oppure dimostrare, sulla base dell'andamento del prezzo di mercato del grano duro, che, se gli esportatori italiani avessero acquistato tale prodotto al prezzo corrente, i prezzi all'esportazione della pasta italiana avrebbero dovuto subire un aumento ben maggiore di quello risultante dalle statistiche. E vano, tuttavia, cercare argomenti del genere nelle memorie della ricorrente: anche dopo le minuziose critiche cui la convenuta ha sottoposto la sua tesi, essa si è limitata a ribadire, tanto nella replica quanto nel corso della fase orale, il suo punto di vista secondo cui i prezzi più vantaggiosi della pasta italiana esportata in Francia possono spiegarsi solo con l'impiego di grano duro ceduto dall'AIMA sotto costo. Da quanto sopra emerge quindi necessariamente l'assenza di qualsiasi nesso di causalità — presupposto indispensabile di un eventuale illecito della Commissione — fra i provvedimenti in esame, che non hanno suscitato alcuna censura da parte di detta istituzione, ed i danni che la ricorrente asserisce di aver subito. Ciò costituisce già un motivo sufficiente per la reiezione del ricorso. b) A rigor di logica, il discorso dovrebbe pertanto considerarsi chiuso. Desidero tuttavia soffermarmi brevemente sul problema del se nella fattispecie possa configurarsi un comportamento illecito della Commissione alla luce delle norme relative alla responsabilità amministrativa. Poiché a questo proposito la ricorrente ha invocato unicamente l'art. 92 del trattato CEE — un richiamo alle norme concernenti le organizzazioni di mercato sarebbe forse fuori luogo nel caso presente —, è innanzitutto necessario accertare se la Commissione fosse tenuta ad intervenire in conformità agli artt. 92 e segg., in altre parole, se le misure adottate dalle autorità italiane allo scopo di ridurre il prezzo del grano duro costituiscano aiuti illeciti. A norma dell'art. 92 sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, che, favorendo talune imprese o determinati settori produttivi, falsino o minaccino di falsare la concorrenza e rechino pregiudizio agli scambi tra Stati membri. Onde valutare la compatibilità dei provvedimenti italiani oggetto del presente procedimento con la norma suddetta, è necessario ricordarne brevissimamente la struttura. Come ha riferito la Commissione, tali provvedimenti furono elaborati in funzione del prezzo massimo delle paste alimentari fissato dallo Stato. Così, il prezzo del grano duro venne calcolato in modo tale da consentire ai produttori di smerciare la pasta al prezzo imposto dallo Stato, beneficiando di un normale margine di guadagno. Furono inoltre determinati, in base alle somme versate a titolo di imposta sul valore aggiunto — gravante naturalmente sui soli prodotti destinati al consumo interno —, i quantitativi di pasta collocati dai vari produttori, durante un determinato periodo, sul mercato italiano, nonché il prezzo medio effettivo di mercato al quale detti produttori avevano acquistato, nello stesso periodo, il grano duro. Vennero poi calcolate, in base alla differenza fra tale prezzo e quello necessario per consentire lo smercio della pasta al prezzo fissato dallo Stato, le perdite finanziarie subite dai produttori nel corso del periodo di riferimento. Infine, sulla scorta di tali dati, furono stabiliti i quantitativi ed i prezzi del grano duro che l'AIMA sarebbe stata autorizzata a cedere, in modo da compensare le perdite suddette. I produttori vennero quindi, retroattivamente, messi in grado di procurarsi il grano duro alle condizioni che apparivano necessarie per l'osservanza dei prezzi massimi di vendita della pasta imposti dallo Stato. A mio avviso, questa sommaria descrizione della normativa in esame consente già di chiedersi se si sia effettivamente in presenza di un'agevolazione, cioè di un vero e proprio aiuto ai sensi dell'art. 92 o non piuttosto di un conguaglio, compatibile con il trattato, di oneri fiscali (osservanza di prezzi massimi di vendita per le paste alimentari). Se poi si considerano tali provvedimenti alla luce di due altri criteri stabiliti dall'art. 92 — l'alterazione, effettiva o potenziale, della concorrenza ed il pregiudizio per gli scambi intracomunitari — si può pervenire a conclusioni ancora più significative. Infatti, se si tiene conto che il sistema istituito dalle autorità italiane faceva riferimento all'imposta sul valore aggiunto — gravante unicamente sulle vendite interne — e che nel suo ambito erano previsti controlli sia amministrativi che fiscali, deve necessariamente ammettersi che esso garantiva che il grano duro acquistato a prezzo ridotto venisse impiegato solo per la fabbricazione della pasta destinata al consumo interno e non anche a quella esportata in altri Stati membri. D'altro canto va tenuto presente che le importazioni in Italia di paste alimentari a base di semola di grano duro prodotte in altri paesi della Comunità sono sempre state, in rapporto alla produzione interna, pressoché insignificanti, a causa, fra l'altro, sia della loro composizione — esse contengono molto spesso grano tenero, ciò che in Italia è vietato —, sia del loro prezzo più elevato — e ciò vale particolarmente per i prodotti francesi —. Peraltro, tali importazioni, per quanto concerne il periodo 1972-1974, sono addirittura cresciute. Del pari, le ripercussioni dei provvedimenti in esame sugli scambi intracomunitari di grano duro e di farina di grano duro — praticamente inesistenti, data la scarsità della produzione comunitaria — sono stati del tutto irrilevanti. È quindi lecito concludere che le misure adottate dalle autorità italiane allo scopo di ridurre il prezzo del grano duro non hanno prodotto i fenomeni concomitanti di cui all'art. 92 (alterazione del libero giocò della concorrenza e pregiudizio per gli scambi fra Stati membri); perciò, in assenza di una violazione delle norme comunitarie concernenti gli aiuti statali, non v'era alcun motivo, per la Commissione, di avviare un procedimento ai sensi dell'art. 93. Resta ancora da accertare, per il caso in cui non si ritenesse tale punto di vista del tutto accettabile, se l'inerzia della Commissione possa dar luogo a censura. A tal fine, non è possibilie partire dal presupposto che le autorità italiane non siano riuscite ad impedire che anche per la produzione della pasta esportata venisse impiegato grano duro immesso sul mercato italiano a prezzo ridotto: nulla, infatti, autorizza a prospettare verosimilmente una simile eventualità. È invece più opportuno prendere le mosse dalla constatazione che, com'è stato accertato nell'ambito della causa 60-75 (Russo/AIMA), i provvedimenti in questione hanno influito sul mercato italiano del grano duro, mantenendo i prezzi di tale prodotto ad un livello inferiore a quello che essi avrebbero raggiunto altrimenti. Da tale intervento possono aver tratto vantaggio tutti i produttori di pasta, e quindi anche gli esportatori. Poiché detti provvedimenti possono pertanto aver avuto ripercussioni negative sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari, in violazione dell'art. 92, è d'uopo chiedersi se la Commissione fosse tenuta ad intervenire. Per rispondere a tale domanda occorre in primo luogo considerare l'ampiezza di tali ripercussioni, cioè vedere se esse abbiano avuto carattere generale o sporadico, ed accertare inoltre se la Commissione doveva tenerne conto nel valutare la legittimità dei provvedimenti italiani. Ritengo che il comportamento della Commissione sia, sotto entrambi i punti di vista, difficilmente censurabile. A mio avviso, essa nell'analizzare un complesso di misure miranti in sostanza a compensare — attraverso l'immissione sul mercato interno di frumento a prezzo ridotto — le perdite subite dai produttori italiani di pasta, tenuto anche conto della situazione deficitaria del mercato comunitario del grano duro, non era assolutamente obbligata a prendere in considerazione le ripercussioni sopra menzionate. Tali ripercussioni, poi, se mai si sono avute, sono state di così lieve entità — e le statistiche che abbiamo analizzato sono lì a dimostrarlo — da escludere qualsiasi violazione dell'art. 92. Tenuto conto delle osservazioni sopra svolte a proposito del nesso di causalità, queste ultime considerazioni, che riposano naturalmente su elementi di prova sommari, sono più che sufficienti. In definitiva — non è il caso di prendere in esame altri aspetti della domanda di risarcimento dei danni — ritengo quindi che nella fattispecie non possa ravvisarsi, sotto alcun profilo, una responsabilità della Commissione.