CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

CHRISTINE STIX-HACKL

presentate l'11 maggio 2006 1( )

Causa C-506/04

Graham J. Wilson

contro

Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg

(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla Cour administrative [Lussemburgo])

«Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica – Esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica – Iscrizione all’albo degli avvocati nazionale – Verifica della conoscenza delle lingue dello Stato membro ospitante – Ricorso giurisdizionale – Ricorso dinanzi al Conseil disciplinaire et administratif du barreau»

I – Considerazioni introduttive

1. Il presente procedimento pregiudiziale riguarda, analogamente al ricorso parallelo per inadempimento ( ), la questione del rapporto esistente tra le garanzie sancite dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica ( ) (in prosieguo: la «direttiva») e una normativa nazionale secondo cui l’iscrizione, appunto, dei predetti avvocati europei all’albo degli avvocati dello Stato membro ospitante è subordinata al superamento di un esame orale atto a verificare la conoscenza delle lingue nazionali dello Stato membro ospitante.

2. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte peraltro sulle condizioni previste dalla direttiva quanto al ricorso giurisdizionale interno nel caso in cui la predetta iscrizione fosse negata.

II – Contesto normativo

A – Norme di diritto comunitario

3. La finalità della direttiva, come precisato all’art. 1, n. 1, della medesima, consiste nel facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato, come libero professionista o come lavoratore subordinato, in uno Stato membro diverso da quello nel quale è stata acquistata la qualifica professionale.

4. Ai sensi dell’art. 2, primo comma, gli avvocati hanno il diritto di esercitare stabilmente le attività di avvocato precisate all’art. 5 in tutti gli altri Stati membri con il proprio titolo professionale di origine.

5. L’art. 3 della direttiva, che disciplina l’iscrizione presso l’autorità competente, recita:

«(1) L’avvocato che intende esercitare in uno Stato membro diverso da quello nel quale ha acquisito la sua qualifica professionale deve iscriversi presso l’autorità competente di detto Stato membro.

(2) L'autorità competente dello Stato membro ospitante procede all'iscrizione dell'avvocato su presentazione del documento attestante l'iscrizione di questi presso la corrispondente autorità competente dello Stato membro di origine. Essa può esigere che l'attestato dell'autorità competente dello Stato membro di origine non sia stato rilasciato prima dei tre mesi precedenti la sua presentazione. Essa dà comunicazione dell'iscrizione all'autorità competente dello Stato membro di origine.

(3) Ai fini dell'applicazione del paragrafo 1:

– nel Regno Unito e in Irlanda, gli avvocati, che esercitano con un titolo professionale diverso da quelli del Regno Unito e dell'Irlanda si iscrivono presso l'autorità competente per la professione di “barrister” o di “advocate”, oppure presso l'autorità competente per la professione di “solicitor”;

– nel Regno Unito, l'autorità competente per un “barrister” irlandese è quella competente per la professione di “barrister” o di “advocate” e per un “solicitor” irlandese è quella competente per la professione di “solicitor”;

– in Irlanda, l'autorità competente per un “barrister” o un “advocate” del Regno Unito è quella competente per la professione di “barrister” e per un “solicitor” del Regno Unito quella competente per la professione di “solicitor”.

(4) Quando pubblica i nomi degli avvocati iscritti nei suoi albi professionali, l'autorità competente dello Stato membro ospitante pubblica anche i nomi degli avvocati iscritti in forza della presente direttiva».

6. L’art. 5 della direttiva, che disciplina il campo di attività, così recita:

«(1) Salvo i paragrafi 2 e 3, l'avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di origine svolge le stesse attività professionali dell'avvocato che esercita con il corrispondente titolo professionale dello Stato membro ospitante, e può, in particolare, offrire consulenza legale sul diritto del proprio Stato membro d'origine, sul diritto comunitario, sul diritto internazionale e sul diritto dello Stato membro ospitante. Esso rispetta comunque le norme di procedura applicabili dinanzi alle giurisdizioni nazionali.

(2) Gli Stati membri che autorizzano una determinata categoria di avvocati a redigere sul loro territorio atti che conferiscono il potere di amministrare i beni dei defunti o riguardanti la costituzione o il trasferimento di diritti reali immobiliari, che in altri Stati membri sono riservati a professioni diverse da quella dell'avvocato, possono escludere da queste attività l'avvocato che esercita con un titolo professionale di origine rilasciato in uno di questi ultimi Stati membri.

(3) Per l'esercizio delle attività relative alla rappresentanza ed alla difesa di un cliente in giudizio e nella misura in cui il proprio diritto riservi tali attività agli avvocati che esercitano con un titolo professionale dello Stato membro ospitante, quest'ultimo può imporre agli avvocati che ivi esercitano con il proprio titolo professionale di origine di agire di concerto con un avvocato che eserciti dinanzi alla giurisdizione adita e il quale resta, eventualmente, responsabile nei confronti di tale giurisdizione, oppure con un “avoué” patrocinante dinanzi ad essa.

Ciononostante, per assicurare il buon funzionamento della giustizia, gli Stati membri possono stabilire norme specifiche di accesso alle Corti supreme, quali il ricorso ad avvocati specializzati».

7. L’art. 9 che disciplina invece la motivazione delle particolari decisioni concernenti l’iscrizione e il ricorso giurisdizionale, così recita:

«Le decisioni con cui viene negata o revocata l'iscrizione di cui all'articolo 3 e le decisioni che infliggono sanzioni disciplinari devono essere motivate.

Tali decisioni sono soggette a ricorso giurisdizionale di diritto interno».

B – Diritto nazionale

8. Il regime linguistico applicabile alla fattispecie è disciplinato dalla «loi du 24 février 1984 sur le régime des langues» (in prosieguo: la «legge del 1984») ( ).

9. Ai sensi dell’art. 2 di tale legge, gli atti legislativi e i relativi regolamenti d'attuazione sono redatti in francese. Gli altri regolamenti possono essere redatti anche in un'altra lingua. Di volta in volta, fa fede la lingua di stesura.

10. Ai sensi dell’art. 3 della legge del 1984, in materia amministrativa e giudiziaria è possibile fare uso della lingua francese, tedesca o lussemburghese, fatte salve le disposizioni speciali.

11. La direttiva è stata recepita nel diritto lussemburghese dalla legge 13 novembre 2002 ( ), che ha modificato determinate norme del diritto lussemburghese ( ).

12. Ai sensi dell’art. 8, n. 3 della legge del 1991, così come modificata dall’art. 14 della legge del 2002, esistono quattro elenchi di avvocati: l’elenco I (avvocati che ottemperano ai requisiti di cui all’art. 5, vale a dire l’iscrizione, e all’art. 6 relativamente ai presupposti per l'iscrizione e la prestazione di giuramento e che hanno superato l’esame al termine dello «stage»), l’elenco II (avvocati che soddisfano i requisiti di cui agli artt. 5 e 6), l’elenco III e l’elenco IV (avvocati che esercitano la loro attività con il loro titolo professionale di origine).

13. Le altre norme di diritto interno si trovano nell’Allegato alle presenti conclusioni.

III – Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali

14. Il sig. Graham J. Wilson, cittadino britannico, è barrister e membro della Honourable Society of Gray’s Inn, nonché membro dell'Ordine degli Avvocati d'Inghilterra e del Galles dal 1975. Esercita la professione di avvocato nel Lussemburgo dal 1994.

15. Il 29 aprile 2003, il sig. Wilson veniva invitato dal Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (Consiglio dell'Ordine degli Avvocati del Foro di Lussemburgo; in prosieguo: il «Conseil de l'ordre») a sostenere il colloquio orale previsto dall’art. 3, par. 2 della legge 2002.

16. Il 7 maggio 2003, il sig. Wilson si presentava a sostenere il colloquio accompagnato da un avvocato lussemburghese, cui il Conseil de l'ordre negava la possibilità di presenziare.

17. Con lettera 14 maggio 2003, il Conseil de l'ordre informava il sig. Wilson della decisione di negargli l’iscrizione all’elenco IV dell’Ordine degli Avvocati, in ragione del suo rifiuto a sostenere il colloquio in assenza del suo avvocato, fatto per cui il Conseil de l'ordre non sarebbe stato in grado di valutare le conoscenze linguistiche del sig. Wilson.

18. La lettera informava peraltro il sig. Wilson sui mezzi di ricorso opponibili alla predetta decisione in forza dell’art. 26, n. 7, della legge del 1991, da proporsi al Conseil disciplinaire et administratif (Consiglio disciplinare ed amministrativo).

19. Il sig. Wilson proponeva tuttavia ricorso dinanzi al Tribunal administratif (Tribunale amministrativo), adducendo a motivo il fatto che il ricorso giurisdizionale previsto dinanzi al Conseil disciplinaire et administratif, oltre a non essere conforme ai requisiti del diritto comunitario, non presenterebbe neppure le garanzie di cui all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e che, in ragione della competenza di «riserva» del Tribunal administratif, sarebbe stato quest’ultimo competente a conoscere dell’istanza.

20. Con decisione 13 maggio 2004 il Tribunal administratif si dichiarava tuttavia incompetente.

21. Avverso siffatta sentenza, il sig. Wilson proponeva ricorso presso la Cour administrative (Corte d'appello amministrativa) in data 22 giugno 2004. La Cour administrative, al fine di decidere sulla competenza della giurisdizione amministrativa e, con ciò, sulla propria competenza, ritiene necessaria un’interpretazione dell’art. 9, n. 2, della direttiva 98/5/CE. Nutre peraltro dubbi sul fatto che le garanzie di tale direttiva siano compatibili con la predetta prova linguistica.

22. In considerazione di quanto detto, con ordinanza 7 dicembre 2004 la Cour administrative ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

1) Se l’art. 9 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica, debba essere interpretato nel senso che esclude un procedimento di ricorso quale quello previsto dalla legge 10 agosto 1991, come modificata dalla legge 13 novembre 2002;

2) più in particolare, se la possibilità di adire organi di ricorso quali il Conseil disciplinaire et administratif e il Conseil disciplinaire et administratif d'appel rappresenti un mezzo di «ricorso giurisdizionale di diritto interno» ai sensi dell’art. 9 della direttiva 98/5/CE e se l’art. 9 debba essere interpretato nel senso che esclude un mezzo di ricorso che impone di adire uno o più organi di tale natura prima di poter adire su una questione di diritto una corte o un tribunale ai sensi dell’art. 9;

3) se le autorità competenti di uno Stato membro siano autorizzate a subordinare il diritto di un avvocato di uno Stato membro di esercitare in modo permanente la professione di avvocato con il proprio titolo professionale di origine, nei settori di attività previsti dall'art. 5 della direttiva 98/5/CE, al requisito della conoscenza delle lingue di tale Stato membro;

4) in particolare, se le autorità competenti possano prevedere che tale diritto di esercizio della professione sia subordinato al superamento, da parte dell'avvocato, di un esame orale di lingua in tutte o in alcune delle tre lingue principali dello Stato membro ospitante, al fine di consentire alle autorità competenti di verificare se l'avvocato conosca le tre lingue e, in tal caso, quali debbano essere le garanzie procedurali eventualmente richieste.

IV – Sulla prima e seconda questione pregiudiziale: tutela giurisdizionale

A – Sulla ricevibilità

23. L’Ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (L'Ordine degli Avvocati del Foro del Lussemburgo; in prosieguo: l’«Ordre») e il governo lussemburghese ritengono che debbano essere dichiarate irricevibili le prime due questioni pregiudiziali, la Commissione ritiene che debba essere dichiarata irricevibile la seconda questione pregiudiziale.

24. L'Ordre ritiene che la Corte sia incompetente a conoscere delle questioni di interpretazione dell’art. 9 della direttiva alla luce del diritto lussemburghese. Inoltre, gli elementi forniti in merito alla prima questione nell’ordinanza di rinvio sarebbero insufficienti.

25. D’altro canto, il governo lussemburghese ritiene che non sia necessaria un’interpretazione dell’art. 9 della direttiva, essendo questo compito del giudice nazionale, che sarebbe chiamato a decidere a chi competa pronunciarsi sul mezzo di impugnazione.

26. Secondo la Commissione, la seconda questione pregiudiziale sarebbe irricevibile, essendo gli elementi forniti insufficienti.

27. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, quest'ultima non statuisce su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesti da tale giudice non hanno alcuna relazione con l’effettività o l’oggetto della causa principale, qualora il problema sia di natura ipotetica oppure quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte ( ).

28. Sebbene gli elementi forniti sulle norme applicabili alla lite a quo siano alquanto scarsi, dai fascicoli di causa si lasciano tuttavia evincere sufficienti elementi circa le caratteristiche essenziali della tutela giurisdizionale.

29. È altresì evidente che si auspica l’interpretazione di una disposizione di diritto comunitario che consenta poi di dare un giudizio sulla compatibilità della normativa nazionale.

30. Nel caso di specie, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione del concetto di «ricorso giurisdizionale di diritto interno» ai sensi dell’art. 9 della direttiva. Risolvere tale questione è necessario al fine di comporre la lite, in quanto consente di dare un giudizio sulla competenza e, segnatamente, anche su quella del giudice del rinvio, in ordine al ricorso giurisdizionale avverso la decisione del Conseil de l'ordre. Sulla competenza in sé statuiscono, ovviamente, i giudici lussemburghesi.

31. In considerazione della ripartizione delle competenze, in un procedimento pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE non è ovviamente compito della Corte dare un giudizio definitivo sulla compatibilità della tutela giurisdizionale garantita dal diritto lussemburghese con il diritto comunitario.

B – Nel merito

1. Considerazioni introduttive

32. Nel procedimento a qua le prime due questioni pregiudiziali riguardano il sistema dei rimedi giudiziali esperibili in Lussemburgo contro una decisione che nega l’iscrizione all’Ordine degli Avvocati del Lussemburgo. Si tratta essenzialmente di una questione atta a valutare la generale compatibilità di siffatto regime con quanto prescritto dalla direttiva.

33. Mentre la prima questione pregiudiziale riguarda, in generale, il procedimento di ricorso previsto dalla legge del 1991, così come modificata dalla legge del 2002, nonché l’art. 9 della direttiva, la seconda riguarda concretamente le istanze di ricorso del Conseil disciplinaire et administratif e del Conseil disciplinaire et administratif d'appel, nonché il tenore letterale stesso dell’art. 9 della direttiva.

34. Sebbene formulate in termini diversi, le questioni trattano, in sostanza, della stessa materia. A fronte di tali considerazioni, si ritiene opportuno esaminare i seguenti aspetti delle due questioni pregiudiziali congiuntamente: requisiti generali di diritto comunitario applicabili all’assetto del sistema dei rimedi giudiziali; criterio dell’indipendenza del giudice, criterio dell’imparzialità del giudice. Gli articoli utilizzati come parametro di controllo sono principalmente l’art. 234 CE e l’art. 6, n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo.

35. Si ricorda infine che nell’ambito della collaborazione giudiziaria nel procedimento pregiudiziale spetta al giudice nazionale accertare e valutare i fatti di causa e alla Corte fornire al giudice nazionale gli elementi interpretativi necessari per consentirgli di statuire sulla lite ( ).

2. Sui requisiti generali applicabili all'assetto del sistema dei rimedi giudiziali

36. L'art. 9 della direttiva parla di un «ricorso giurisdizionale di diritto interno». Non vi sono pertanto incluse direttamente le organizzazioni professionali nazionali, sebbene esse siano menzionate all’art. 6, n. 2, della direttiva.

37. D’altro canto la formulazione non deve per forza significare che la materia debba essere sempre decisa da un giudice nel senso tradizionale del termine, tantopiù che, come nel caso di specie, l'ordinamento interno da prendere in considerazione può prevedere una diversa disciplina.

38. Secondo la giurisprudenza della Corte, in mancanza di una disciplina comunitaria del settore, è l’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti conferiti ai cittadini in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta ( ).

39. Si consideri tuttavia che tali procedimenti non possono, da un lato, essere meno favorevoli di quelli relativi ad azioni analoghe che riguardano unicamente il diritto interno. Nell’ambito della ripartizione delle competenze fra la Corte e il giudice nazionale a norma dell’art. 234 CE spetta al secondo stabilire se l’applicazione pratica delle norme controverse sia effettivamente discriminatoria ( ).

40. D'altra parte, i procedimenti non possono rendere di fatto impossibile o oltremodo difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento comunitario. Per l’applicazione di detto principio, ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o oltremodo difficile l’applicazione del diritto comunitario deve essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso dinanzi ai vari organi nazionali ( ).

41. L’art. 9 della direttiva, nonché la normativa lussemburghese, devono pertanto essere interpretati alla luce dei due principi summenzionati.

42. Si rimanda, inoltre, alla genesi della disposizione di specie della direttiva. Poiché la norma non è stata modificata neppure nel corso del procedimento legislativo, è possibile ravvisare l’intenzione del legislatore comunitario nella motivazione addotta nella proposta della Commissione, secondo cui la disciplina sarebbe finalizzata alla concessione di garanzie minime( ). Sembra pertanto ragionevole propendere per un’interpretazione restrittiva del concetto di giudice, di modo che l’interesse di chi chiede di essere tutelato dalla legge sia sufficientemente considerato.

3. Sul criterio dell’indipendenza del giudice

43. In primo luogo, è utile esaminare l'indipendenza del giudice in base a quanto formulato nel trattato.

44. L’art. 234, n. 2 CE, non contiene, di per sé, alcuna definizione del concetto di giudice. Esistono, tuttavia, alcuni presupposti minimi di diritto comunitario enunciati dalla Corte di giustizia ( ). Ai sensi di una giurisprudenza costante, per valutare se l’organo remittente possieda le caratteristiche di un giudice ai sensi dell’art. 234 CE, la Corte tiene conto di un insieme di elementi, quali l’origine legale dell'organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente. Inoltre, i giudici nazionali possono adire la Corte unicamente se dinanzi ad essi sia pendente una lite e se essi siano stati chiamati a statuire nell’ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale.

45. Nella fattispecie in esame entra in gioco, in primo luogo, il criterio dell''indipendenza, la quale è, senza dubbio, la principale caratteristica che distingue un giudice nazionale da un’autorità amministrativa( ).

46. In secondo luogo, deve trattarsi di un giudice che agisce nell’ambito generale delle sue funzioni, che statuisce sulle controversie legali in piena indipendenza ed in osservanza del diritto. Inoltre, il concetto di giudice può, per la sua stessa natura, designare solo un’autorità che si trova in posizione di terzietà rispetto a quella che ha adottato la decisione che costituisce oggetto del ricorso( ).

47. Nella causa di specie appare dubbio proprio quest’ultimo punto. Il diniego d'ammissione da parte del Conseil de l'ordre composto di avvocati iscritti all’elenco I, è sottoposto per un nuovo esame esclusivamente ad avvocati iscritti all'elenco I. In tal senso, le persone che dovrebbero statuire in modo indipendente sulla fattispecie, pur non coincidendo con una delle parti in causa, ossia il Conseil de l'ordre, non si trovano tuttavia in posizione di terzietà nei confronti di quest'ultimo, anzi appartengono per così dire «allo stesso campo». Un legame può essere rinvenuto anche nel fatto che il Presidente dell’Ordine degli avvocati lussemburghesi, che è membro del Conseil de l'ordre, si trova, in quanto «Chef de l’Ordre» in forza dell’art. 21 della legge del 1991, in una posizione gerarchicamente sovraordinata a tutti gli avvocati coinvolti.

48. In una sentenza concernente l’aggiudicazione degli appalti, la Corte non si è espressa in maniera circostanziata sul requisito di terzietà rispetto alle parti in causa, ma ha invece posto l'accento sulle modalità d'esercizio dell'attività, ossia sul fatto che essa sia svolta in modo indipendente e responsabile ( ).

49. Ciò si spiega tuttavia con talune circostanze specifiche della causa allora pendente, circostanze che non sussistono nella fattispecie in esame. Risultava infatti, in quell'occasione, che la Commissione federale di sorveglianza remittente era, per legge, tenuta ad assolvere il suo compito in modo indipendente e responsabile. Parimenti, i membri delle sezioni di controllo sulle aggiudicazioni erano indipendenti e soggetti solo alla legge. La legge tedesca sull'ordinamento giudiziario che disciplina l'annullamento della nomina o la rimozione dei magistrati, nonché la loro indipendenza e la loro rimovibilità, era applicata per analogia anche ai membri delle sezioni di controllo delle aggiudicazioni che erano funzionari pubblici. L'imparzialità dei membri onorari era, da ultimo, garantita, in quanto ai medesimi non potevano essere assegnati, per legge, casi nei quali avessero partecipato essi stessi alla decisione di aggiudicazione dell'appalto oppure figurassero essi stessi come offerenti o rappresentanti di offerenti, o lo fossero stati.

50. Non sembra pertanto sufficiente che, in forza delle norme lussemburghesi, i membri delle giurisdizioni professionali non possano essere contemporaneamente membri del Conseil de l'ordre. Durante l’esercizio del proprio mandato essi dovrebbero perlomeno godere per legge dell’indipendenza di cui godono i giudici ed essere inamovibili ( ). Va inoltre osservato che mancano specifiche norme volte a disciplinare la ricusazione e l'astensione dal voto dei membri dell'organo giudicante nonché a tutelarli da indebiti interventi o pressioni dell'amministrazione, ad esempio, attribuendo loro per legge autonomia decisionale ( ). Il principio generale di non ingerenza nelle attività dei collegi giudicanti, corroborato da un obbligo di astensione dal voto, non è così sufficiente a garantire l’indipendenza del soggetto chiamato a statuire sulla controversia. Il requisito essenziale per valutare se l'organo possieda le caratteristiche di un giudice deve essere piuttosto fornito da disposizioni che definiscono in maniera chiara e non ambigua le ragioni dell'astensione, della ricusazione e della rimozione dei suoi membri ( ).

51. Occorre tenere presente che l’autorità dinanzi alla quale viene proposto un ricorso avverso una decisione adottata dai servizi di un’amministrazione può essere considerato giudice ai sensi dell’art. 234 CE anche quando presenta un rapporto organico con tale amministrazione, se il contesto giuridico nazionale è tuttavia idoneo a garantire una separazione funzionale tra i servizi dell’amministrazione di cui vengono impugnate le decisioni e l'autorità che decide sui reclami proposti avverso le decisioni dei detti servizi, senza ricevere alcuna istruzione dalle amministrazioni da cui tali servizi dipendono ( ).

52. Nel caso in esame, gli organi interessati sono chiamati a statuire sulle stesse questioni, applicando i medesimi criteri giuridici, cosicché non è possibile parlare di una separazione funzionale nel senso sopra illustrato.

53. La Corte si è occupata in particolar modo di organizzazioni professionali nella causa Broekmeulen ( ). Nella relativa sentenza, essa si è dichiarata, nell'interesse di una reale efficacia del diritto comunitario, competente a pronunciarsi sulle questioni di interpretazione e validità scaturite in un simile contenzioso, se, in base all’ordinamento giuridico di uno Stato membro il compito di attuare le norme in oggetto è affidato ad un'organizzazione professionale che opera e se detta organizzazione, crea in tale ambito, con la collaborazione delle pubbliche amministrazioni competenti, mezzi di ricorso che possono incidere sull'esercizio dei diritti conferiti dal diritto comunitario.

54. Nella fattispecie è possibile rinvenire una vigilanza o una collaborazione delle autorità tuttalpiù nel fatto che in secondo grado partecipano alla decisione controversa due giudici togati. Tale circostanza non offre tuttavia sufficiente tutela, poiché i giudici togati possono essere messi in minoranza dagli avvocati membri del collegio giudicante, che sono infatti in numero di tre.

55. Sebbene in dottrina la natura giurisdizionale dei collegi giudicanti sia talvolta accettata senza limitazioni ( ), è d'uopo tenere presente che l’indipendenza costituisce un attributo non accessorio, ma intrinseco, della funzione di giudice ( ).

56. Alla luce di quanto è stato detto nel procedimento pregiudiziale di specie, nonché a fronte del fatto che in primo grado la decisione è adottata esclusivamente da avvocati lussemburghesi iscritti all'elenco I, che potrebbero senz’altro nutrire un interesse volto a proteggere il «proprio mercato del lavoro» dalla concorrenza estera, né il Conseil disciplinaire et administratif, né il Conseil disciplinaire et administratif d'appel sono da considerarsi giudici ai sensi dell'art. 234 CE.

57. È d’uopo peraltro anche operare un confronto con altre disposizioni di direttive di contenuto analogo a quello dell’art. 9 della direttiva.

58. Esistono difatti certe disposizioni di direttive che prevedono espressamente che gli organi di ricorso da istituirsi dagli Stati membri non devono essere necessariamente giudici ai sensi dell'art. 234 CE ( ).

59. Nel caso in esame mancano tuttavia siffatte disposizioni. A ciò si aggiunge il fatto che le normative menzionate richiedono comunque sempre la condizione di indipendenza dell'organo competente rispetto alle parti in causa. A tale riguardo, i requisiti di cui alle predette norme da applicarsi alla composizione del collegio giudicante non sono affatto attenuati, anche laddove non si trattasse di un giudice nel senso consueto.

60. Un altro tipo di disposizioni di direttive prevede infine che le decisioni non soggette ad un «ricorso giurisdizionale» siano comunque sottoposte ad un ricorso dinanzi ad un altro organo, indipendente dall'autorità che ha adottato la decisione, che sia un giudice ai sensi dell’art. 234 CE del trattato ( ).

61. La direttiva rilevante non prevede neppure siffatta possibilità.

62. Da un confronto con le norme di altre direttive di contenuto analogo non è pertanto possibile evincere che i collegi giudicanti composti esclusivamente da avvocati possano essere intesi quali giudici nel senso predetto, o che sia sufficiente un sindacato giurisdizionale.

63. Occorre infine esaminare il requisito di indipendenza anche a fronte della giurisprudenza concernente l'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

64. Se è vero che detta disposizione riguarda espressamente solo le garanzie che devono esser proprie di un processo equo, è altrettanto vero che tali garanzie risulterebbero inefficaci qualora non si riconoscesse la previa esistenza di un diritto alla tutela giurisdizionale ( ).

65. Anche la giurisprudenza del giudice comunitario ha riconosciuto il diritto di accesso ad un organo giurisdizionale che dia al singolo la possibilità di far valere i diritti e gli interessi legittimi conferitigli dall’ordinamento giuridico dell’Unione europea dinanzi ad un giudice competente, allo scopo di ottenerne efficace attuazione. Gli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU») sanciscono un principio generale del diritto, che costituisce il fondamento delle comuni tradizioni costituzionali degli Stati membri.

66. Per indipendenza, ai sensi della CEDU, si intende soprattutto l’indipendenza dei giudici dall’amministrazione e dalle parti in causa ( ). A tale riguardo è irrilevante che i membri dell’organo giurisdizionale siano nominati dall’amministrazione, purché non sia possibile impartire loro istruzioni in ordine alla loro attività ( ). Nel caso di specie, ciò è dubbio. Vale in proposito quanto detto prima.

67. Per quanto riguarda la composizione del collegio giudicante, non deve trattarsi per forza di giudici nel senso consueto del termine. In settori marcatamente tecnici (quale quello dei brevetti) possono sussistere fondate ragioni a favore di una composizione diversa ( ). La fattispecie non si colloca tuttavia in siffatto settore specialistico, che presuppone particolari conoscenze o addirittura cognizioni tecniche.

68. Le difficoltà emergono soprattutto quando i membri di un organo giudicante sono nominati o proposti da gruppi d'interesse e tale organo giudicante deve pronunciarsi proprio sugli interessi di codesti gruppi o dei loro appartenenti ( ). Ed è infatti questa la situazione che si riscontra nel procedimento pregiudiziale a quo.

69. D’altro canto, non solleva essenzialmente alcuna difficoltà il fatto che al tribunale corporativo o professionale partecipino dei professionisti in veste di giudice ( ). Essi possono addirittura costituire la maggioranza del collegio giudicante, a condizione pur sempre che il loro status giuridico sia tale da salvaguardarli da pressioni esterne ( ).

70. Nella sentenza Le Compte, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha statuito che l’imparzialità è garantita dalla partecipazione di un identico numero di giudici togati, cui compete parimenti la designazione del presidente, che, a parità di voti, può esprimersi con un voto determinante ( ).

71. La fattispecie in esame non è però disciplinata in questo modo. Si deve inoltre considerare che, rispetto alla causa Le Compte, il procedimento in esame verte sulla questione di per sé assai più pregnante relativa all’ammissione all’avvocatura. Mentre i procedimenti per illeciti professionali possono essere considerati ancora come una «questione di esclusiva pertinenza» dell’Ordine degli Avvocati, lo stesso non si può dire dell’ammissione e dell’avvio dell’esercizio professionale, che hanno un ben maggiore impatto sullo status giuridico dell’istante.

72. A motivo di ciò dovrebbe sussistere almeno una disciplina legale dell’indipendenza degli interessati, disciplina peraltro consueta, ratione materiae e ratione personae, nel caso dei magistrati.

73. La stessa problematica si presenta in secondo grado in quanto i due giudici d'appello possono essere messi in minoranza dai tre avvocati.

74. I collegi giudicanti quali il Conseil disciplinaire et administratif e il Conseil disciplinaire et administratif d'appel non sono pertanto indipendenti nel senso della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

4. Sul criterio dell’imparzialità dell’organo giudicante

75. Dalle predette constatazioni si evince inoltre che il Conseil disciplinaire et administratif e il Conseil disciplinaire et administratif d'appel mancano al tempo stesso del requisito di imparzialità di un organo giudicante di cui all'art. 6, n. 1, CEDU, tanto più che tra indipendenza e imparzialità sussiste un nesso funzionale nel senso che la prima funge da presupposto alla seconda ( ).

76. In tale ottica è al contempo opportuno fare un confronto con la causa De Moor, nella quale parimenti si trattava di una controversia avente ad oggetto il rifiuto di ammissione all’Ordine degli Avvocati da parte di un consiglio disciplinare composto esclusivamente da avvocati ( ).

77. Il ricorrente metteva in dubbio l’imparzialità strutturale e personale dei membri del consiglio disciplinare. Sosteneva che quest'ultimo avrebbe salvaguardato unicamente i propri interessi materiali e morali.

78. Mentre il governo dello Stato interessato, si opponeva a questa argomentazione invocando le circostanze concrete del caso, la Commissione per i diritti dell’uomo appoggiava sostanzialmente la tesi del ricorrente. La Corte dei diritti dell'uomo, pur non entrando nel merito della questione, si limitava ad impostare la trattazione sul principio di un processo equo e pubblico.

79. Secondo il diritto lussemburghese, anche in primo grado statuiscono esclusivamente avvocati lussemburghesi iscritti nell'elenco I, che potrebbero senz’altro nutrire un interesse volto a proteggere il ‘proprio mercato del lavoro’ dalla concorrenza estera.

80. Per le ragioni addotte il collegio giudicante competente ai sensi del diritto lussemburghese non può essere considerato imparziale.

81. Sebbene la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ritenga sufficiente la possibilità di un sindacato giurisdizionale a posteriori ( ), nel procedimento di cassazione previsto come ultima istanza dal diritto lussemburghese il giudice manca tuttavia del necessario potere di pronunciarsi senza limitazioni su questioni di fatto e di diritto ( ).

82. Nel complesso si può pertanto concludere che un sistema di rimedi giudiziali come quello in esame nella causa principale non soddisfa le disposizioni del diritto comunitario.

5. Conclusione provvisoria

83. Le prime due questioni pregiudiziali devono essere dunque risolte dichiarando che la direttiva 98/5 è da interpretarsi nel senso che essa osta ad un procedimento di ricorso quale quello previsto dalla legge del 1991, come modificata dalla legge del 2002.

V – Sulla terza e quarta questione pregiudiziale: verifica delle conoscenze linguistiche

84. La terza e la quarta questione pregiudiziale riguardano essenzialmente questioni di diritto sollevate anche nel ricorso per inadempimento di cui alla causa C‑193/05. Esse coincidono con le questioni di diritto ivi sollevate dalla Commissione nella prima censura.

85. Per quanto concerne l'analisi della terza e quarta questione pregiudiziale si rimanda pertanto alla trattazione della prima censura nelle mie conclusioni relative al ricorso parallelo per inadempimento ( ).

86. La terza questione pregiudiziale e la prima parte della quarta questione pregiudiziale vanno dunque risolte dichiarando che la direttiva è da interpretarsi nel senso che essa è contraria ad una normativa nazionale secondo cui le autorità di uno Stato membro subordinano l’esercizio della professione di avvocato con il titolo professionale dello Stato membro di origine, in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica, al superamento di un previo esame di lingua.

87. A motivo della predetta interpretazione, viene meno la necessità di trattare la seconda parte della quarta questione pregiudiziale.

VI – Conclusione

88. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, le questioni proposte debbono essere risolte dichiarando quanto segue:

1) La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica, è da interpretarsi nel senso che essa osta ad un procedimento di ricorso quale quello previsto dalla legge del 1991, come modificata dalla legge del 2002.

2) La direttiva 98/5 è da interpretarsi nel senso che essa contrasta con un regime nazionale secondo cui le autorità di uno Stato membro possono subordinare l’esercizio della professione di avvocato con il titolo professionale dello Stato membro d’origine, in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica, al superamento di un previo esame di lingua.

















Allegato

Norme di diritto nazionale

Legge 10 agosto 1991 sulla professione di avvocato

(…)

Articolo 6.

(1) Ai fini dell'iscrizione (come membro dell'ordine degli avvocati del Granducato di Lussemburgo] è necessario:

a) presentare la necessaria garanzia d’onorabilità;

b) dare prova di ottemperare alle condizioni d'ammissione al tirocinio.

Eccezionalmente il Consiglio dell’ordine (Conseil de l’ordre) può dispensare da determinati presupposti di ammissione al tirocinio coloro che hanno completato il tirocinio professionale nel loro Stato membro d'origine e possono attestare una pratica professionale di almeno cinque anni;

c) avere la cittadinanza lussemburghese o la cittadinanza di un Stato membro delle Comunità europee. Il Consiglio dell’ordine, sentito il parere del ministro della giustizia può, dietro prova di reciprocità da parte del paese non membro della Comunità europea di cui il candidato è cittadino, dispensare quest'ultimo dalla predetta condizione. Lo stesso vale per i candidati che godono dello status di rifugiati politici e che beneficiano del diritto d'asilo nel Granducato di Lussemburgo.

(…)

Articolo 24.

(1) La presente legge prevede la creazione di un Consiglio disciplinare ed amministrativo (Conseil disciplinaire et administratif) composto da cinque avvocati iscritti all’elenco I degli avvocati, di cui quattro sono eletti a maggioranza semplice dall’assemblea generale dell’Ordine degli Avvocati del Lussemburgo e uno dall’assemblea generale dell’Ordine degli Avvocati di Diekirch. L’assemblea generale dell’Ordine degli Avvocati del Lussemburgo elegge quattro supplenti e l’assemblea generale dell'Ordine degli Avvocati di Diekirch elegge un supplente. Tutti i membri effettivi sono, laddove impossibilitati, sostituiti conformemente al grado di anzianità da un supplente dell'ordine di propria appartenenza e, laddove fossero impossibilitati i supplenti del proprio Ordine degli Avvocati, da un supplente dell'altro Ordine degli Avvocati.

(2) Il mandato dei membri è di due anni a partire dal 15 settembre successivo alla loro elezione. In caso di vacanza di un posto di membro effettivo o membro supplente, il rispettivo sostituto sarà nominato dal Consiglio disciplinare ed amministrativo. Le funzioni dei membri effettivi e supplenti cooptati terminano alla data di scadenza delle funzioni del rispettivo membro eletto sostituito. I membri del Consiglio disciplinare e di amministrazione possono essere rieletti.

(3) Il Consiglio disciplinare ed amministrativo elegge un presidente ed un vicepresidente. Laddove presidente o vicepresidente fossero impossibilitati a svolgere le loro funzioni, il Consiglio è presieduto dal membro titolare che vanta maggiore anzianità. Il membro più giovane del Consiglio svolge la funzione di segretario.

(4) Per essere membro del Consiglio disciplinare ed amministrativo è necessario avere la cittadinanza lussemburghese, essere iscritti nell'elenco I degli avvocati da almeno cinque anni e non essere membro di un Consiglio dell'ordine.

(5) Qualora non fosse possibile comporre il Consiglio disciplinare ed amministrativo secondo le modalità predette, i suoi membri sono designati dal Consiglio dell'ordine cui appartengono i membri da sostituire.

(…)





Articolo 26.

(…)

(7) In caso di radiazione di un avvocato dall’elenco, di negazione dell’iscrizione o della reiscrizione, di contestazione del rango, nonché nei casi previsti agli artt. 22, n. 2, 23, 34 n. 3 e 40 n. 1, l’interessato può presentare ricorso dinanzi al Consiglio disciplinare ed amministrativo entro quaranta giorni dalla consegna, notifica o invio della decisione impugnata, nei modi previsti al n. 6. Il procedimento non esige la nomina di un mandatario («avoué»).

(…)





Articolo 28 (come modificato dalla legge del 2002).

(1) Le parti in causa, il procuratore generale dello Stato e il presidente del Consiglio dell’ordine interessato possono proporre ricorso avverso tutte le decisioni del Consiglio disciplinare ed amministrativo, salvo le decisioni adottate ai sensi dell'art. 22, n. 2.

(2) A tale scopo è creato un Consiglio disciplinare ed amministrativo d'appello (Conseil disciplinaire et administratif d’appel) composto da due magistrati della Corte d’appello (Cour d’appel) e da tre avvocati iscritti nell’elenco I in qualità di assessori.

I membri togati e i rispettivi supplenti, nonché il cancelliere assegnato al Consiglio, sono nominati con decreto granducale su proposta dalla Corte suprema (Cour supérieure de justice) per una durata di due anni. Le rispettive indennità sono fissate con decreto granducale.

Gli avvocati assessori e i loro sostituti sono nominati con decreto granducale per una durata di due anni. Sono scelti da una lista di cinque avvocati, iscritti all’elenco I degli avvocati da almeno cinque anni, presentata per ciascun Consiglio dell’ordine per ciascuna funzione.

La funzione di assessore è incompatibile con quella di membro di un Consiglio dell’ordine o con quella di membro del Consiglio disciplinare ed amministrativo.

Il Consiglio disciplinare ed amministrativo d’appello si riunisce nei locali della Corte suprema, ed usufruisce dei suoi servizi di cancelleria.

Il giudice con maggiore anzianità di servizio presiede il Consiglio disciplinare ed amministrativo.

(3) L'impugnazione va depositata presso la cancelleria della Corte suprema in un termine di quaranta giorni, che decorre, per le parti in causa, per il procuratore generale dello Stato e per il Consiglio dell'ordine interessato, dal giorno in cui è stata loro notificata la decisione, su richiesta del Presidente del Consiglio disciplinare ed amministrativo, a mezzo lettera raccomandata con ricevuta di ritorno.

(4) Al Consiglio disciplinare ed amministrativo d’appello sono applicabili le disposizioni di cui all’art. 26, concernenti l’istruzione e la procedura.





Articolo 29.

(1) Le parti in causa, nonché il procuratore generale dello Stato e il Consiglio dell’ordine interessato, possono ricorrere in cassazione avverso la sentenza pronunciata in sede d'appello.

(2) Il ricorso è proposto, istruito e deciso in applicazione delle norme di procedura civile. I termini per la presentazione del ricorso in cassazione decorrono dal giorno di notifica della sentenza d’appello da parte del cancelliere a mezzo lettera raccomandata con ricevuta di ritorno.

(…)

Legge 13 novembre 2002 sul recepimento della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/EG, volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica e di

1. Modifica della legge 10 agosto 1991 sulla professione di avvocato, come modificata,

2. Modifica della legge 31 maggio 1999 sulla domiciliazione delle società

(…)





Articolo 3.

(1) Per poter esercitare nel Granducato di Lussemburgo con il proprio titolo d’origine, l’avvocato europeo deve essere iscritto nell’albo di uno degli Ordini degli Avvocati del Granducato di Lussemburgo.

A tale scopo, egli deve indirizzare una richiesta completa in lingua francese al Presidente (Bâtonnier) dell’Ordine degli Avvocati del distretto giudiziario ove intende stabilirsi. Oltre ai documenti ed alle informazioni di cui al n. 2, l’avvocato europeo deve ugualmente indicare nella sua domanda se fa parte di un gruppo di avvocati nel suo Stato membro d'origine e, se del caso, fornire tutte le informazioni utili pertinenti a tale gruppo.

(2) Il Consiglio dell’Ordine degli avvocati del Granducato di Lussemburgo cui l'avvocato europeo chiede di poter esercitare con il suo titolo professionale d'origine, procede all'iscrizione dell'avvocato europeo all'albo degli avvocati dell'ordine pertinente al termine di un colloquio che permette al Consiglio dell’ordine di verificare che l’avvocato europeo abbia la padronanza perlomeno delle lingue di cui all'art. 6, n. 1, lett. d), della legge 10 agosto 1991, dietro presentazione dei documenti di cui all’art. 6, n. 1, lett. a) e c), prima frase e lett. d) della legge 10 agosto 1991 e dell’attestato di iscrizione dell’avvocato europeo presso l’autorità competente dello Stato membro d’origine. Siffatto attestato dello Stato membro d’origine dovrà essere ripresentato tutti gli anni a Gennaio e deve essere stato rilasciato entro gli ultimi tre mesi.

In caso di mancata presentazione dell’attestato, il Consiglio dell’ordine può decidere di cancellare l’iscrizione dell’avvocato europeo.

L’iscrizione dell’avvocato europeo all’albo dell’Ordine degli Avvocati è effettuata nell'elenco IV degli avvocati che esercitano con il loro titolo professionale d'origine, come previsto dall'art. 8, n. 3, sub 4 della legge del 10 agosto 1991.

Il Consiglio dell’ordine che procede all’iscrizione, ne informa l’autorità competente dello Stato membro d’origine.

(3) Le decisioni concernenti il rifiuto all'iscrizione di cui al n. 2 o il ritiro di tale iscrizione devono essere motivate. Tali decisioni sono notificate all’avvocato europeo mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno. Queste decisioni possono essere impugnate ai sensi dell’art. 26, nn. 7 e segg. della legge 10 agosto 1991 alle condizioni e nelle modalità ivi precisate.

(4) Laddove uno degli Ordini degli Avvocati del Granducato di Lussemburgo pubblichi i nominativi degli avvocati iscritti al proprio albo, dovrà altresì pubblicare i nominativi degli avvocati europei ivi iscritti che esercitano con il loro titolo professionale d’origine.

(5) Laddove l’autorità competente di uno Stato membro che non sia il Lussemburgo proceda all'iscrizione di un avvocato iscritto ad uno degli Ordini degli Avvocati del Granducato di Lussemburgo, le informazioni di cui all’art. 3, n. 2 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, saranno trasmesse al Presidente dell'Ordine degli Avvocati del Granducato di Lussemburgo cui il predetto avvocato è iscritto.

(…)

Articolo 14.

La legge 10 agosto 1991 sulla professione dell’avvocato, con successive modifiche, viene modificata come segue:

(…)

III. All’art. 6, n. 1, si aggiunge la lett. d) come di seguito formulata:

«d) abbia padronanza della lingua della legislazione e delle lingue amministrative e giudiziarie ai sensi della legge 24 febbraio 1984 sul regime linguistico».