CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

del 27 marzo 1985 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Con il presente ricorso la Commissione vi chiede di dichiarare che la Repubblica federale di Germania non ha dato attuazione a due direttive: a) la direttiva del Consiglio 27 giugno 1977, 77/452 concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di infermiere responsabile dell'assistenza generale e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (GU 1977, L 176, pag. 1) (« direttiva del riconoscimento ») e b) la direttiva del Consiglio 27 giugno 1977, 77/453 concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per l'attività d'infermiere responsabile dell'assistenza generale (GU 1977, L 176, pag. 8) (« direttiva del coordinamento »). Queste direttive sono state notificate alla Repubblica federale di Germania il 29 giugno 1977 e, a norma dell'art. 19, n. 1, della prima, e dell'art. 4, n. 1, della seconda, avrebbero dovuto venir poste in atto entro il 29 giugno 1979.

Il 2 luglio 1980 la Commissione scriveva al governo della Repubblica federale osservando che non erano ancora stati adottati provvedimenti per attuare le due direttive. Il governo era invitato a presentare le proprie osservazioni, il che esso faceva con lettera 30 luglio 1980. Questa lettera dichiarava che dinanzi al Parlamento tedesco era in discussione un progetto di legge destinata a mettere in atto la « direttiva del riconoscimento » nell'ordinamento nazionale tedesco. Si dichiarava che l'art. 6, n. 1, della legge avrebbe consentito al governo federale di adottare regolamenti per l'attuazione della direttiva di coordinamento. La lettera lascia intendere e in realtà ammette che in Germania era necessaria una normativa per la messa in atto degli atti comunitari. Tuttavia la lettera continuava sostenendo che in sostanza le due direttive erano già applicate di fatto.

Il 25 novembre 1981 la Commissione emetteva un parere motivato a norma dell'art. 169, Io comma, del trattato CEE, nel quale si dichiarava che la Germania non aveva ancora preso alcuna iniziativa onde porre in atto le due direttive nel proprio ordinamento interno e le si concedeva un termine di due mesi per procedere a detta messa in atto. Il 13 aprile 1982 la Repubblica federale informava la Commissione che non intendeva adottare una legge che mettesse semplicemente in atto le due direttive, ma preferiva attuarle inserendole in una riforma di portata molto più ampia delle norme relative all'intero settore dell'assistenza sanitaria; il ritardo nella messa in atto delle direttive, dovuto alle difficoltà di far approvare dal Parlamento questa normativa, poteva giustificarsi con il fatto che dette direttive in pratica venivano già applicate per intero. Il 6 settembre 1983 e il 30 novembre 1983 la Repubblica federale dava alla Commissione ulteriori notizie sull'iter legis delle norme in questione, ed in entrambe le occasioni usava un linguaggio implicante l'ammissione della necessità di emanare una legge per la messa in atto.

Infine, il 20 gennaio 1984 la Commissione adiva la Corte chiedendole di dichiarare che, avendo omesso di adottare entro il termine prefissato i provvedimenti necessari a porre in atto le due direttive, la Repubblica federale di Germania era venuta meno agli obblighi impostile dal trattato CEE, eccezion fatta per la trasmissione delle informazioni prescritte dall'art. 17 della « direttiva del riconoscimento ». La Commissione chiedeva inoltre la vittoria di spese.

Nel controricorso, la Repubblica federale ammette di aver deliberatamente ritardato la messa in atto delle due direttive onde inserirle nella nuova disciplina che riorganizzava radicalmente le norme riguardanti la professione di infermiere. Tuttavia, essa non fonda la sua difesa sull'imminenza dell'adozione di una normativa di esecuzione. Essa si difende sostenendo che le norme attualmente vigenti in Germania, come vengono applicate, in pratica mettono già pienamente in atto le prescrizioni della direttiva e quindi non sono necessari provvedimenti di attuazione.

Gli argomenti principali su cui si fonda questa asserzione sono due: anzitutto, per quel che riguarda la direttiva del riconoscimento si sostiene che l'art. 2 della legge tedesca del 1965 sulla professione di infermiere, come viene interpretata ed applicata dalle autorità tedesche, è perfettamente conforme alle prescrizioni della direttiva. L'art. 2 di questa legge definisce due categorie di persone che possono essere autorizzate a lavorare come infermieri: 1) coloro che hanno studiato in Germania ed hanno superato l'esame previsto in Germania dalla legge e 2) i cittadini tedeschi e gli apolidi che hanno avuto una preparazione diversa, riconosciuta equivalente dalle leggi tedesche. « L'autorizzazione può venir concessa ad altre persone se sono soddisfatte queste condizioni » (art. 2, n. 2). È questa laconica disposizione, si sostiene, che le autorità amministrative tedesche interpretano ed applicano in modo tale da rendere pienamente efficaci le esigenze della direttiva in fatto di riconoscimento dei diplomi. Per ribattere all'argomento secondo cui una semplice prassi amministrativa, che per sua natura può venir modificata ad libitum dalle autorità, non può essere considerata un adeguato adempimento dell'obbligo di uno Stato membro di mettere in atto le direttive della Comunità (come la Corte ha affermato nelle cause 102/79, Belgio (1980) Racc, da pag. 1473 a pag. 1486, causa 96/81, Olanda, Race. 1982, da pag. 1791 a pag. 1804-5, e causa 145/82, Italia, Race. 1983, da pag. 711 a pag. 718) la Repubblica federale deduce che, in forza della normativa tedesca, questa prassi consolidata vincola le autorità amministrative e attribuisce diritti che i singoli possono far valere dinanzi al giudice nazionale.

In secondo luogo, per quel che riguarda la direttiva del coordinamento, la Repubblica federale ricorda di aver stipulato un accordo europeo sull'istituzione e sull'addestramento degli infermieri in data 25 ottobre 1967, le cui disposizioni corrispondono a quelle della direttiva, e di averlo trasformato in norme nazionali mediante legge del 13 giugno 1972, cosicché non è più necessaria alcuna trasposizione della direttiva di coordinamento nell'ordinamento giuridico tedesco.

Nella replica, la Commissione osserva che la Repubblica federale ha modificato la propria posizione, giacché, mentre in precedenza sosteneva che era necessaria la trasposizione nel diritto tedesco, ora sostiene che questa non lo è. La Commissione contesta che siano stati adottati provvedimenti adeguati per porre in atto le direttive. Quanto alla direttiva « del riconoscimento », l'art. 2, n. 2, della legge tedesca del 1965 non contiene norme che corrispondono all'oggetto specifico della direttiva. Le particolari garanzie prescritte non sono state realizzate nel diritto tedesco e, pur supponendo che l'amministrazione sia vincolata dalla propria prassi, ciò non sostituisce un emendamento formale delle disposizioni di legge che differiscono notevolmente da quelle della direttiva. Quanto alla direttiva del coordinamento, la Commissione osserva che la Germania non nega che i suoi regolamenti del 2 agosto 1966 sulla preparazione e sugli esami sono carenti rispetto alle prescrizioni della direttiva. Anzi, detta disciplina è manchevole sotto vari aspetti, come ad esempio l'addestramento in geriatria, in psichiatria e nell'assistenza a domicilio; anche i requisiti degli insegnanti in Germania non corrispondono alle prescrizioni della direttiva. L'accordo europeo del 1967, addotto dal governo tedesco, è solo stato ratificato da questo e non è mai stato trasformato in diritto nazionale: esso vincola lo Stato, ma, non attribuisce diritti soggettivi. Perciò, la legge di ratifica del 13 giugno 1972 non fornisce alcuna garanzia di messa in atto della direttiva. In ogni caso le disposizioni dell'accordo differiscono da quelle della direttiva: fanno difetto le prescrizioni della direttiva relative all'addestramento per le cure a domicilio, la radiologia, la dietetica e la farmacologia.

Nella controreplica, la Repubblica federale sostiene di non esser vincolata da ammissioni fatte in documenti anteriori alla lite. Tuttavia, per quanto riguarda la direttiva del riconoscimento essa menziona un'attuazione in due fasi : la « situazione giuridica oggettiva » conforme alle esigenze della direttiva già esiste in pratica e devono far seguito solo « provvedimenti complementari declaratori, puramente formali ». La Germania sostiene che la Commissione non nega che la sua prassi amministrativa sia conforme alla direttiva del riconoscimento. Questa prassi amministrativa è una messa in atto adeguata della direttiva in quanto attribuisce ai singoli diritti che essi possono far valere in giudizio, e gli altri cittadini della Comunità sono informati di detti diritti tramite i centri d'informazione ed altri enti che sono stati segnalati alla Commissione e agli altri Stati membri a norma degli art. 15 e 17 della direttiva. Quanto alla direttiva del coordinamento, la Germania sostiene che le eventuali divergenze tra l'accordo europeo del 1967 e la direttiva sono irrilevanti per quel che riguarda l'applicazione della legge nella Repubblica federale e che dalla fine di giugno del 1979 al più tardi il governo federale si è perfettamente conformato alle prescrizioni dell'accordo. D'altro canto, esso non contesta l'argomento della Commissione, secondo cui la legge di ratifica non ha specificamente trasformato le disposizioni dell'accordo in diritto interno e ribadisce che costituirebbe un illecito per le autorità tedesche il porre in non cale le prescrizioni dell'accordo, giacché esse sono ormai vincolate a rispettare la loro prassi consolidata.

All'udienza il governo tedesco ha sollecitato la Corte ad accertare se, di fatto, la situazione in atto in Germania consegua gli scopi posti dalle due direttive. Qualora risultasse che detti scopi sono praticamente raggiunti, si è osservato, sarebbe eccessivamente formalistico insistere affinché ciò avvenga in forza di una legge anziché di una prassi amministrativa (o eventualmente di una prassi amministrativa unitamente alla normativa preesistente, alle norme comunitarie direttamente efficaci e ai principi fondamentali non scritti).

A norma dell'art. 189, 3o comma, del trattato « la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi ». Ne consegue che uno Stato membro non è tenuto ad adottare norme che ricalchino il tenore della direttiva nei particolari o, ancor meno, che la riproducano letteralmente. Uno Stato membro, quando emana leggi, è libero di elaborarle come meglio ritiene, a condizione che il risultato voluto dalla direttiva sia raggiunto tramite le stesse, come ha dichiarato la Corte ai nn. 9 e 10 della sentenza 163/82, Commissione I Italia, Race. 1983, pag. 3273 a pagg. 3286-3287. Questa causa però riguardava la normativa che era stata adottata da uno Stato membro e non una prassi amministrativa.

Tuttavia la Corte ha sancito nella giurisprudenza che la semplice prassi amministrativa non costituisce un'adeguata messa in atto di una direttiva (ad esempio, causa 145/82, Commissione I Italia, race. 1983, da pag. 711 a 718: «semplici prassi amministrative, per loro natura modificabili a piacimento dell'amministrazione e prive di un'adeguata pubblicità, non possono esser considerate valido adempimento dell'obbligo incombente, in base all'art. 189, agli Stati membri ... »). Il governo tedesco cerca di eludere l'applicazione di questa massima osservando che le prassi amministrative di cui trattasi nella fattispecie non possono venir modificate « a piacimento delle autorità », al contrario, sono vincolanti nei confronti dell'autorità amministrativa, sino ad attribuire ai singoli diritti che questi possono far valere dinanzi al giudice.

Questa nozione, chiamata in tedesco come « Selbstverbindung der Verwaltung » (vincolo che l'amministrazione si autoimpone) è stata discussa all'udienza. Le parti concordavano sul fatto che ciò non significa che, allorché l'amministrazione ha adottato una prassi consolidata (ad esempio quanto all'interpretazione di una norma di legge) l'amministrazione non possa più modificare detta prassi. Al contrario, il governo tedesco ha ammesso che l'amministrazione può scostarsi dalla prassi seguita in precedenza se vi sono valide ragioni per farlo. Il governo tedesco non ha contestato quanto sostiene la Commissione, cioè che la nozione in questione significa soltanto che l'amministrazione non può agire in modo arbitrario, discriminatorio in casi singoli, ma non esclude una modifica dell'orientamento generale della sua politica. La Repubblica federale, poiché ha ammesso che l'amministrazione, sia pure a determinate condizioni, può scostarsi dalla propria prassi nonostante questa nozione, non è riuscita a dimostrare che le caratteristiche particolari del diritto amministrativo tedesco facciano della prassi amministrativa un mezzo adeguato per porre in atto la direttiva. Anche se la prassi seguita in un determinato momento può essere conforme agli scopi di una direttiva, il difetto insito nella prassi amministrativa rimane, nel senso che può essere modificata, senza l'intervento del legislatore, in un momento successivo.

Per di più, la Commissione ha sostenuto, e la Repubblica federale non ha contestato, che l'autoimposizione di un vincolo da parte dell'amministrazione poteva essere efficace solo nell'ipotesi in cui il singolo potesse esperire un'azione, mentre le due direttive contengono svariate disposizioni che richiedono l'adozione di provvedimenti da parte dello Stato indipendentemente dal diritto di agire dei singoli, ad esempio per quanto riguarda le norme per gli insegnanti. Quindi, anche se la prassi amministrativa tedesca avesse la stabilità che le si vuole attribuire, è evidente che in ogni caso si applicherebbe solo ad alcuni dei settori disciplinati dalla direttiva, ma non a tutti.

Concludo che, pur se il diritto tedesco subordina a determinate condizioni la modifica di una prassi amministrativa, non è stato provato che detta prassi abbia così raggiunto un grado di certezza sufficiente perché si possa considerarla un adeguato adempimento dell'obbligo stabilito dall'art. 189 per la messa in atto delle direttive.

Ad ogni modo, vi è una seconda condizione che va soddisfatta per la messa in atto delle direttive ed è quella della pubblicità. Vi sono due ragioni per questa condizione: 1) consentire ai cittadini della Comunità di conoscere i loro diritti e disporre di una norma sulla quale possono fare affidamento semplicemente e senza grandi spese; 2) garantire sufficiente trasparenza che consenta alla Commissione di controllare effettivamente se una direttiva è stata messa in atto. È evidente che questa condizione non è soddisfatta nella fattispecie.

Ciò significa che, qualunque essa sia, la Germania non può far valere la propria prassi amministrativa come mezzo per porre in atto la direttiva.

È necessario quindi prendere in considerazione la normativa vigente. È ammesso ed è ovvio che questa non è idonea a porre in atto la direttiva del riconoscimento. Quanto alla direttiva del coordinamento 1) è stato ammesso che la legge e i regolamenti vigenti in Germania in fatto di infermieri non corrispondono a quanto prescritto dalla direttiva, e 2) indipendentemente dalla concordanza o meno con la direttiva dell'Accordo europeo 25 ottobre 1967, è evidente che la legge tedesca 13 giugno 1972 si limita a ratificarlo senza incorporarlo nell'ordinamento giuridico tedesco in modo da attribuire diritti ai singoli. Ne consegue che la Repubblica federale non ha nemmeno adempiuto l'obbligo di mettere in atto le due direttive mediante una legge nazionale.

Di conseguenza ritengo che la Commissione abbia diritto alla declaratoria che ha chiesto e che la Repubblica federale di Germania debba rifondere le spese sostenute dalla Commissione.

( *1 ) Traduzione dall'inglese.