CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 13 LUGLIO 1972 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Analogamente ad altre organizzazioni comuni di mercato, anche quella istituita dal regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 123 (GU 1967, pag. 2301) per il settore del pollame, comprende un regime di prelievi da applicare alle importazioni da paesi terzi, al fine di proteggere la produzione comunitaria. Una funzione decisiva al riguardo è quella esercitata dal «prezzo limite» di cui all'art. 7 del suddetto regolamento. Esso si compone di «un ammontare pari al prezzo sul mercato mondiale della quantità di cereali da foraggio necessaria per la produzione, nei paesi terzi, di un chilogrammo di pollame macellato, distinto per specie», e di «un ammontare forfettario corrispondente agli altri costi di alimentazione ed alle spese generali di produzione e di commercializzazione, distinto per specie». Ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 123/67, il «prelievo» da applicare al pollame macellato è pari alla «differenza tra i prezzi stabiliti nella Comunità e quelli sul mercato mondiale della quantità di cereali da foraggio necessaria per la produzione, nella Comunità, di un chilogrammo di pollame macellato, distinto per specie» più un «elemento pari al 7 % della media dei prezzi limite valevoli per i quattro trimestri precedenti il 1o maggio di ciascun anno».

L'art. 8 del regolamento n. 123/67 stabilisce: «Nel caso in cui il prezzo di offerta franco frontiera di un prodotto scenda al disotto del prezzo limite, il prelievo applicabile a tale prodotto viene aumentato di un ammontare supplementare uguale alla differenza tra il prezzo limite e il prezzo d'offerta franco frontiera». Detto «ammontare supplementare» non si applica, tuttavia — a norma dell'art. 8, n. 2 — «nei confronti dei paesi terzi che siano disposti a garantire, e siano in grado di farlo, che il prezzo praticato all'importazione nella Comunità di prodotti originari e in provenienza dai rispettivi territori non sarà inferiore al prezzo limite dello stesso prodotto, e che sarà evitata qualsiasi deviazione di traffico». In forza dell'art. 4 del regolamento della Commissione 26 giugno 1967, n. 163 (GU 1967, pag. 2577), che fissa l'importo supplementare da applicare alle importazioni di prodotti avicoli in provenienza da paesi terzi, «l'ammissione dei paesi terzi al beneficio delle disposizioni dell' art. 8, n. 2, … del regolamento n. 123/67/CEE viene decisa secondo la procedura prevista dall'art. 17» del regolamento n. 123/67 (cioè secondo la cosiddetta procedura del comitato di gestione). Per quanto riguarda la Repubblica popolare di Polonia, la Commissione ha adottato il regolamento 24 aprile 1968, n. 565 (GU 1968, n. L 107, pag. 7), «relativo alla non fissazione d'importi supplementari per galli, galline, polli, anatre e oche macellati provenienti dalla Polonia», regolamento nella cui motivazione si legge che «con lettera del 24 aprile 1968, il governo della Repubblica popolare di Polonia si è dichiarato disposto a dare tale garanzia» (cioè la garanzia che, all'importazione nella Comunità di prodotti originari e provenienti dal suo territorio, il prezzo praticato non sarà inferiore al prezzo limite, e che sarà evitata ogni deviazione di traffico) «per le esportazioni verso la Comunità di galli, galline, polli, anatre e oche macellati; … esso provvederà affinché dette esportazioni vengano effettuate esclusivamente dal Centro statale per il commercio estero Animex; … provvederà inoltre affinché per tali prodotti non vi siano consegne a prezzi franco frontiera della Comunità inferiori al prezzo limite valido nel giorno dello sdoganamento; … a tal fine provvederà in particolare affinché il Centro statale per il commercio estero Animex eviti le misure che possano determinare indirettamente prezzi inferiori ai prezzi limite, come ad esempio l'assunzione a carico delle spese di commercializzazione o di trasporto, la concessione di riduzioni di prezzo, la conclusione di accordi per prestazioni abbinate, o le misure aventi effetti analoghi». In relazione a ciò, l'art. 1 del regolamento n. 565/68 stabilisce: «I prelievi determinati a norma dell'art. 4 del regolamento n. 123/67/CEE non sono aumentati di un importo supplementare per le importazioni dei seguenti prodotti della voce 02.02 della tariffa doganale comune, originari e in provenienza dalla Repubblica popolare di Polonia: … d) anatre macellate, intere, presentate spennate, dissanguate, non svuotate o senza intestini, con la testa e le zampe, denominate «anatre 85 %»; e) anatre macellate, intere, presentate spennate, svuotate, senza la testa e le zampe, con o senza i cuore, il fegato e il ventriglio, denominate «anatre 70 %».

Questa disciplina tocca da vicino l'attrice nella causa principale, una ditta di Monaco di Baviera. Nel periodo 8 novembre 1968 — 17 gennaio 1969, essa faceva sdoganare dall'ufficio competente di Schirnding-Bahnhof un certo quantitativo di anatre macellate, indicando — nelle relative dichiarazioni — la Polonia come paese di produzione, d'origine e di acquisto, e il Centro statale per il commercio estero Animex di Varsavia come speditore della merce. Questi dati erano accompagnati da attestati veterinari e certificati d'analisi rilasciati da uffici polacchi, nonché da fatture redatte su moduli dell'Animex. Basandosi su tali documenti, l'ufficio doganale percepiva dapprima, oltre ai tributi all'importazione, solo il prelievo normale vigente per le anatre originarie e provenienti dalla Polonia. Successivamente però, in base ad un controllo dell'amministrazione doganale (controllo i cui risultati sono riferiti nella relazione del'11 novembre 1969, che è stata prodotta in causa), l'ufficio competente giungeva alla conclusione che non si trattava di merce di origine e provenienza polacca. In realtà, le anatre erano state vendute e consegnate dal Centro polacco per il commercio estero Animex ad una ditta austriaca, che a sua volta le aveva cedute all'attrice. Di conseguenza, si doveva considerare l'Austria come paese di provenienza, e andava riscosso l'importo supplementare del prelievo, ai sensi del 'art. 8 del regolamento n. 123/67.

La ditta Brunner, non condividendo questa tesi, faceva opposizione alla rettifica dell'accertamento, e — non avendo ottenuto soddisfazione — adiva quindi il Finanzgericht di Monaco. A sostegno della domanda, essa deduceva il fatto che le anatre importate erano state dai lei acquistate (con il concorso di una intermediaria svizzera, cui l'aveva indirizzata la ditta austriaca) dal Centro statale per il commercio estero Animex, nessuna vendita aveva invece avuto luogo tra la ditta austriaca e l'attrice, come dimostrava fra l'altro la circostanza che il prezzo d'acquisto era stato versato sul conto indicato nelle fatture (conto intestato all'Animex di Varsavia) presso una banca svizzera. Non si poteva quindi negare la provenienza polacca delle merci importate, per il fatto ch'esse erano passate in transito attraverso l'Austria.

L'ufficio doganale convenuto contrasta questa tesi. Esso sostiene che l'attrice non ha dimostrato di aver acquistato la merce dall'Animex tramite la ditta svizzera. Da un telex dell'Animex si desume invece che questa aveva venduto la merce litigiosa alla ditta austriaca, non già all'attrice. Inoltre, risulta dalla motivazione del regolamento n. 565/68 che questo considera unicamente il trasporto diretto, poiché solo in tal caso il governo polacco si era impegnato a garantire il livello dei prezzi. Poiché la merce era giunta nella Repubblica federale attraverso il territorio austriaco, era giusto percepire l'importo supplementare del prelievo. Posto di fronte a questa controversia, nella quale ha notevole importanza l'interpretazione dell'espressione «e in provenienza da», usata nel regolamento n. 565/68, il Finanzgericht, con ordinanza 2 marzo 1972, ha sospeso il procedimento ed ha proposta alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«a) Se, nell'art. 1, prima parte, del regolamento (CEE) della Commissione 24 aprile 1968, n. 565 — relativo alla non fissazione d'importi supplementari per galli, galline, polli, anatre e oche macellati provenienti dalla Polonia (GU n. L 107 dell'8 maggio 1968, pag. 7) — l'espressione “… e in provenienza …” vada interpretata nel senso che questo presupposto ricorre solo qualora la merce di cui trattasi venga sottoposta, nei paesi di transito, esclusivamente alle soste e ai negozi giuridici connessi col trasporto, ovvero nel senso che

b) detto presupposto ricorre anche aa) qualora la merce venga venduta e spedita in un paese terzo, e di qui rivenduta e inoltrata, senza aver subito alcuna trasformazione, ad un compratore residente in uno Stato membro, oppure — in caso di soluzione negativa del punto aa) — bb) qualora la merce sia stata originariamente venduta e spedita in un paese terzo, ma non essendo stata accettata per ritardo nella consegna venga poi inoltrata, senza aver subito alcuna trasformazione, ad un altro compratore residente in uno Stato membro.»

Su tali questioni devo ora esprimere il mio parere, dopo aver preso atto delle osservazioni presentate dall'attrice nella causa principale, dal governo olandese, dal governo italiano e dalla Commissione delle Comunità Europee.

1. Come risulta dalle citazioni tratte dai testi che disciplinano la materia, l'espressione da interpretare («e in prove nienza da») non corrisponde, nel diritto comunitario, ad una ben precisa nozione. D'altra parte è pacifico (su ciò sono d'accordo tutti gl'interessati) che questa nozione non si può definire in base al diritto interno degli Stati membri, ma deve avere un contenuto comunitario uniforme, in quanto manca un chiaro rinvio, espresso o implicito, al diritto nazionale ( 2 ). Ciò sembra logico, non solo in considerazione del fatto che le analoghe nozioni accolte nei vari settori dagli ordinamenti nazionali potrebbero essere divergenti, ma anche perché gli effetti giuridici connessi alla nozione di cui trattasi (esenzione dal pagamento dell'importo supplementare del prelievo) devono essere uniformi nell'ambito della Comunità, per evitare perturbazioni degli scambi.

2. Nelle considerazioni introduttive, con le quali sono state illustrate le caratteristiche essenziali dell'organizzazione comune del mercato' del pollame, si è messa in luce, inoltre, l'importanza del regime dei prelievi per la protezione dei prodotti comunitari. Sotto questo aspetto, l'esenzione dal pagamento dell'importo supplementare rappresenta una deroga alla norma generale. Nell'interpretare l'espressione «e in provenienza da», che c'interessa nella fattispecie, si deve quindi tener conto del fatto che si tratta del presupposto per l'applicazione di una disciplina eccezionale. Perciò (anche in base alle formule usate nella motivazione dei vari regolamenti) è senz'altro giustificato il postulato secondo cui l'interpretazione dev'essere rigida, cioè tale da garantire al massimo la tutela degl'interessi comunitari contemplati dalla disciplina generale. Va inoltre considerato che le norme in questione devono essere applicate dall' amministrazione doganale, nell'ambito di un procedimento che implica particolari esigenze formali e sostanziali. Le relative nozioni vanno quindi intese in modo da permetterne una rapida e agevole applicazione in base a semplici e sicuri accertamenti. Sembra infatti inammissibile affidare all'amministrazione doganale complicate indagini, come ad esempio un minuzioso esame delle caratteristiche proprie dei rapporti esistenti fra più partecipanti ad una stessa operazione commerciale internazionale. È questo, a mio avviso, l'orientamento fondamentale cui bisogna attenersi nel ricercare l'interpretazione dell'espressione litigiosa.

3. Dobbiamo ora continuare ad approfondire l'indagine, basandoci sugli elementi che risultano dalla finalità, dall' oggetto e dal sistema delle norme riguardanti l'importo supplementare del prelievo, i casi di esenzione, ed i vari interessi sottostanti. Come abbiamo visto, la norma che impone il pagamento dell'importo supplementare mira ad evitare perturbazioni del mercato comune, dovute ad un livello troppo basso dei prezzi d'importazione. Di conseguenza, si può rinunciare alla riscossione del suddetto importo solo qualora sia garantito che il prezzo d'offerta effettivo per l'importazione di determinati prodotti non sarà inferiore al prezzo limite. Ciò si desume chiaramente dalla motivazione del regolamento n. 565/68, in cui si parla espressamente di garanzia dei paesi terzi circa il rispetto di un determinato livello dei prezzi all'importazione nella Comunità. Data questa situazione, è chiaro che la Commissione, usando l'espressione «in provenienza da», si riferisce in sostanza alla necessità del trasporto diretto, poiché solo questo consente un efficace controllo del livello di prezzo garantito. Ciò non significa che le merci trasportate non possano toccare altri paesi e che quindi sia escluso il transito (in realtà, negli scambi commerciali con la Polonia il trasporto terrestre in transito attraverso paesi terzi sembra avere grande importanza). Tuttavia, volendo essere coerenti coi principi enunciati, si deve ammettere che si ha trasporto diretto qualora le merci spedite dalla Polonia verso una determinata destinazione comunitaria vengano sottoposte, nei paesi di transito, esclusivamente alle soste e ai negozi giuridici connessi col trasporto. D'accordo con la Commissione, dobbiamo quindi considerare come paese di provenienza il paese dal quale le merci sono state spedite a destinazione della Comunità, e nel quale — nonostante l'attraversamento di altri Stati — esse sono state originariamente destinate alla Comunita. Questa definizione, in effetti, non solo soddisfa l'esigenza di rendere possibili semplici ed attendibili accertamenti da parte dell'amministrazione doganale (che si possano effettuare, nella prospettata ipotesi, in base ai documenti di transito e di trasporto); interessante, anche se non fondamentale, è il fatto che i suddetti criteri presentano analogie con le definizioni adottate in altri settori del diritto comunitario, come ad esempio quella del paese di provenienza nell'ambito delle norme sul transito comunitario (nota lativa ai moduli T 1 e T 2; comitato per il transito comunitario, direzione generale III della Commissione, doc. n. 9936/ 3/70, del 2 giugno 1970, n. 35), oppure con le formule usate nel progetto di regolamento del Consiglio, relativo alla statistica del commercio estero della Comunità e degli scambi intracomunitari (Ufficio statistico delle Comunità europee, doc. n. 2250/70, art. 13). Da notare, infine, che anche la prassi degli Stati membri in materia doganale e in materia di commercio estero si basa su criteri analoghi ( 3 ). Inoltre, qualora — come ha osservato anche la Commissione — si ritenga opportuno ricavare un ulteriore elemento di valutazione dall'operazione commerciale costituita dall'importazione, si può osservare quanto segue. Considerato che l'esenzione dal pagamento dell'importo supplementare del prelievo dipende (come risulta dalla motivazione del regolamento n. 565/68) dall'impegno del governo polacco di provvedere affinché «dette esportazioni vengano effettuate esclusivamente dal Centro statale per il commercio estero Animex», e che quindi la realizzazione delle vendite da parte dell'Animex costituisce un elemento essenziale della garanzia di prezzo, si pu parlare di «provenienza polacca» solo nel caso in cui l'Animex provveda, per conto del governo della Repubblica popolare di Polonia, a vendere e trasferire direttamente delle merci dal territorio polacco a determinati clienti nell'ambito della Comunità, e qualora le merci stesse vengano sottoposte, nei paesi di transito, esclusivamente ai negozi attinenti al loro trasporto nella Comunità. Ciò è conforme al principio secondo cui la garanzia di prezzo va rigorosamente rispettata, ed in effetti si garantisce così nel modo migliore che i prezzi non saranno inferiori al livello stabilito. Non si ha invece alcuna garanzia che il governo polacco mantenga l'impegno assunto, qualora — come viene prospettato nella seconda parte della questione deferita alla Corte — le merci vengano dapprima vendute e spedite in un paese terzo, e di qui rivendute e inoltrate ad un compratore residente in uno Stato membro. In proposito, basta pensare alla possibilità di accordi divergenti in materia di prezzi, e ricordare che nella stessa motivazione del regolamento n. 565/68 è detto che si devono evitare «le misure che possano determinare indirettamente prezzi inferiori ai prezzi limite, come ad esempio l'assunzione a carico delle spese di commercializzazione o di trasporto, la concessione di riduzioni di prezzo, la conclusione di accordi per prestazioni abbinate, o le misure aventi effetti analoghi». Si può quindi affermare — e in proposito tutti gl'interessati sono d'accordo — che la seconda parte della questione va senz'altro risolta negativamente. In linea di principio, nell'interpretare l'espressione «in provenienza da», ci si deve attenere ai criteri suggeriti dai termini «consegna diretta» e «vendita diretta».

4. Per quanto riguarda l'altra questione deferita dal giudice nazionale (e cioè se il presupposto della «provenienza» ricorra anche qualora la merce sia stata originariamente venduta e spedita in un paese terzo, ma non essendo stata accettata per ritardo nella consegna venga poi inoltrata, senza aver subito alcuna trasformazione, ad un altro compratore residente in uno Stato membro) va osservato anzitutto che la sua formulazione sembra alquanto imprecisa. Com'è noto, l'attrice nella causa principale sostiene, in proposito, che si deve tener conto del fatto che l'accettazione è stata rifiutata prima dello sdoganamento della merce, e che la destinazione di questa è stata modificata subito dopo dalla stessa Animex. In questa situazione, ma anche nel caso in cui la merce sia già stata sdoganata in un paese di transito, si potrebbe quindi ugualmente ammettere — poiché il venditore è la stessa Animex — che si tratta di merci provenienti dalla Polonia, ai sensi del regolamento n. 565/68. Ora, in base alle precisazioni fornite dall'attrice, potremmo essere tentati di aderire alla tesi secondo cui il presupposto della «provenienza dalla Polonia» ricorre anche nella suddetta ipotesi, in quanto la stessa Animex, provvedendo immediatamente alla modifica della destinazione della merce, garantirebbe nell' esecuzione del contratto il rispetto del livello di prezzo cui si riferisce il regolamento n. 565/68. D'altra parte, per l'appunto i fatti che sono all'origine della causa principale e il contenuto degli atti processuali dimostrano come sia difficile ammettere una tesi del genere. Essa implica che l'amministrazione doganale dovrebbe assumersi il compito d'indagare sulla rifiutata accettazione e sulla questione del se la spedizione in transito attraverso l'Austria abbia effettivamente avuto luogo per conto dell'Animex. Nella normale prassi doganale non trovano evidentemente posto complesse indagini su fatti e rapporti del genere. È chiaro inoltre che, in casi come quello in esame, specialmente qualora la modifica della destinazione avvenga solo dopo lo sdoganamento in un paese di transito, verrebbe a mancare la necessaria sicurezza circa il rispetto della garanzia di prezzo. Da ciò, tuttavia, non si può assolutamente prescindere nell'esame della disciplina eccezionale di cui ci stiamo occupando, la quale implica — come ho già detto — rigidi criteri d'applicazione, al fine di proteggere la produzione comunitaria e di evitare perturbazioni del mercato comune. Di conseguenza, mi atterrò a quanto detto in generale circa l'interpretazione dell' espressione «in provenienza da», sottolineando che la terza parte della questione non giustifica in alcun modo una modifica dei criteri già elaborati.

5. In base a quanto precede, propongo di risolvere come segue le questioni pregiudiziali deferite dal Finanzgericht di Monaco: «Paese di provenienza», ai sensi del regolamento n. 565/68, è il paese dal quale la merce è stata direttamente spedita e trasportata nella Comunità. Nel caso in cui la merce, dopo essere uscita dal paese di spedizione e prima di raggiungere la Comunità, attraversi il territorio di Stati terzi, il trasporto si considera diretto qualora la merce stessa venga qui sottoposta esclusivamente alle soste e ai negozi giuridici strettamente connessi col trasporto, senza che questo venga interrotto o venga modificata la destinazione.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Cfr. sentenze 49-71 e 50-71.

( 3 ) Cfr. ad esempio: per il diritto francese, Semini, Législation et réglementation des douanes, éd. Delmas et Cie 1967, n. 3; per il diritto tedesco, le norme d'attuazione relative all'elenco dei prodotti importati allegato al $ 10 dello «Außenwirtschaftsgesetz», per il diritto italiano, l'art. 40 delle disposizioni preliminari della tariffa doganale; per il diritto olandese, le osservazioni contenute nella memoria del governo olandese.