Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 15 giugno 1995. - REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA CONTRO CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA. - RICORSO DI ANNULLAMENTO - REGOLAMENTO (CEE) N. 2186/93, RELATIVO AL COORDINAMENTO COMUNITARIO DELLO SVILUPPO DEI REGISTRI DI IMPRESE UTILIZZATI A FINI STATISTICI - FONDAMENTO GIURIDICO - PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA. - CAUSA C-426/93.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-03723



Conclusioni dell avvocato generale

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1 Nel presente procedimento la Repubblica federale di Germania chiede l'annullamento del regolamento (CEE) del Consiglio 22 luglio 1993, n. 2186, relativo al coordinamento comunitario dello sviluppo dei registri di imprese utilizzati a fini statistici (1). Il regolamento è stato adottato, con il voto contrario della Germania, in base all'art. 213 del Trattato CEE, che così dispone:

«Per l'esecuzione dei compiti affidatile la Commissione può raccogliere le informazioni e procedere a tutte le necessarie verifiche, nei limiti e alle condizioni fissati dal Consiglio conformemente alle disposizioni del presente Trattato».

Le disposizioni del regolamento n. 2186/93

2 Il regolamento del Consiglio n. 2186/93 fa obbligo agli Stati membri di istituire, a fini statistici, uno o più registri armonizzati (art. 1). L'art. 3, n. 1 delimita la portata dei registri nel senso che devono essere repertoriate tutte le imprese (2) che esercitano un'attività economica e contribuiscono alla formazione del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato (PIL), le unità giuridiche che ne rispondono e le unità locali che ne dipendono. Per la definizione dei termini «impresa», «unità giuridica» e «unità locale», l'art. 2 rimanda ad un allegato del regolamento (CEE) del Consiglio n. 696/93 (3), relativo alle unità statistiche di osservazione e di analisi del sistema produttivo nella Comunità. Pur trattandosi di definizioni complesse, la posizione può essere riassunta nel seguente modo. Una unità giuridica è una persona giuridica o fisica che esercita un'attività economica in modo autonomo. Una impresa è una combinazione di unità giuridiche (o di una singola unità giuridica) con un'unità organizzativa che produce beni o servizi e che gode di un margine di autonomia decisionale. Una unità locale è un'impresa o parte di un'impresa (ad esempio, uno stabilimento, una fabbrica, un magazzino, un ufficio, una miniera o un deposito) situata in un luogo geograficamente determinato).

3 Talune attività sono espressamente escluse dall'ambito del regolamento, segnatamente la produzione di beni da parte di nuclei familiari destinati all'autoconsumo, mentre l'inclusione di imprese operanti nei settori dell'agricoltura, delle foreste, della caccia, della pesca, della pubblica amministrazione, della difesa e delle assicurazioni sociali obbligatorie è rimessa alla valutazione discrezionale degli Stati membri [art. 3, n. 1, secondo e terzo comma, in combinato disposto con il regolamento (CEE) del Consiglio n. 3037/90, relativo alla classificazione statistica delle attività economiche nelle Comunità europee] (4).

4 L'art. 4 stabilisce che le unità repertoriate devono avere un identificatore e una descrizione come precisato nell'allegato II. In forza di quest'ultimo, la registrazione di un'unità giuridica deve contenere, tra l'altro, un numero di identificazione, il nome e l'indirizzo dell'unità, la data di costituzione legale, per le persone giuridiche, o di riconoscimento amministrativo come operatore economico, per le persone fisiche, e lo statuto giuridico dell'unità. I documenti relativi alle unità locali devono contenere, tra l'altro, un numero di identificazione, il nome e l'indirizzo dell'unità, il codice di attività al livello a quattro cifre. I documenti relativi ad un'impresa devono contenere, tra l'altro, un numero di identificazione, il (i) numero (i) di identificazione della (e) unità giuridica (che) giuridicamente responsabile (i) per l'impresa, un codice di attività dell'impresa, la dimensione dell'impresa misurata in base al numero di persone occupate, l'importo netto del giro d'affari, del prodotto delle vendita di beni e servizi e degli attivi netti.

5 Su richiesta della Commissione, previa consultazione del comitato del programma statistico, gli Stati membri effettuano analisi statistiche dei registri e ne trasmettono i risultati all'istituto statistico delle Comunità europee (art. 6).

6 L'art. 7 autorizza gli istituti nazionali di statistica a raccogliere a fini statistici le informazioni negli schedari amministrativi o giuridici costituiti nel territorio nazionale in conformità delle norme nazionali.

7 Infine gli artt. 8 e 10 dettano disposizioni in tema di modalità applicative del regolamento.

8 Le censure formulate sono principalmente tre: in primo luogo, l'art. 213 del Trattato non costituirebbe un fondamento giuridico autonomo per l'adozione di provvedimenti normativi; in secondo luogo, e in subordine, l'art. 213 non costituirebbe il fondamento giuridico appropriato per il regolamento controverso; in terzo luogo, le disposizioni del regolamento sarebbero in ogni caso lesive del principio della proporzionalità.

9 La Commissione è intervenuta a sostegno del Consiglio.

La prima censura: l'art. 213 non costituirebbe un fondamento giuridico autonomo

10 Il governo tedesco sostiene che l'art. 213 del Trattato non costituisce un fondamento giuridico autonomo per l'adozione di atti normativi. Esso fonda tale tesi su quattro argomenti: a) il tenore letterale dell'art. 213, b) la funzione di questo articolo, c) il raffronto con le altre norme del Trattato sulle quali possono essere fondati atti normativi e d) la collocazione dell'art. 213 nella struttura del Trattato. Riassumerò per sommi capi l'argomentazione del governo tedesco per ciascuno di questi argomenti.

a) Il tenore letterale dell'art. 213

11 La ricorrente sostiene che dal tenore letterale dell'art. 213 risulta evidente che quest'ultimo non costituisce un fondamento giuridico autonomo, ma piuttosto una norma che va applicata in combinato con altre disposizioni. Il potere conferito alla Commissione di raccogliere informazioni le è devoluto «per l'esecuzione dei compiti affidatile». Conseguentemente, prosegue il governo tedesco, questo potere è subordinato ad un compito affidato alla Commissione in forza di un'altra disposizione. Secondo il governo tedesco, il punto decisivo è la mancanza, nell'art. 213, di qualsiasi regola procedurale che deve essere seguita dal Consiglio nello stabilire i limiti e le condizioni al potere della Commissione di raccogliere informazioni. Tutto ciò che è affermato nell'art. 213 è che il Consiglio deve operare conformemente alle disposizioni del presente Trattato». Ma mancanza di norma procedurali, osserva la ricorrente, conferma la dipendenza di questo articolo da altre disposizioni del Trattato. Il motivo per il quale nell'art. 213 non vi è alcuna menzione nel procedimento da espletare è che il procedimento appropriato da applicare è quello definito nel provvedimento che affida il compito in relazione al quale le informazioni sono richieste.

La funzione dell'art. 213

12 La ricorrente sostiene che l'art. 213 ha una funzione meramente integrativa. Risulterebbe evidente dalla norma in questione che la Commissione è autorizzata a raccogliere le informazioni di cui necessita per l'esecuzione dei compiti affidatile. In forza dell'art. 4 del Trattato, le istituzioni della Comunità sono tenute ad operare nei limiti delle attribuzioni loro conferite dal Trattato. Se la Commissione necessita di informazioni per l'esecuzione di un compito affidatole da una specifica disposizione del Trattato, quest'ultima disposizione costituisce il fondamento giuridico per un provvedimento del Consiglio inteso a disciplinare il potere della Commissione di raccogliere informazioni.

13 La ricorrente cita a titolo di esempio le richieste di informazioni della Commissione nel campo della politica dell'ambiente. Simili informazioni possono essere necessarie alla Commissione al fine di comprendere, ad esempio, le conseguenze dell'inquinamento nelle diverse zone della Comunità. Il Consiglio può autorizzare la Commissione, in base all'art. 130 S del Trattato, ad assumere le informazioni necessarie. La funzione dell'art. 213 del Trattato è pertanto quella di chiarire che una disposizione come l'art. 130 S del Trattato autorizza altresì l'adozione di provvedimenti intesi a disciplinare la raccolta di informazioni.

14 A parere della ricorrente, il Consiglio ha in passato condiviso questo punto di vista, come confermerebbe la decisione del Consiglio 27 giugno 1985, 85/338/CEE (5) relativa all'adozione del programma di lavoro della Commissione riguardante un progetto sperimentale per la raccolta, il coordinamento e l'uniformazione dell'informazione sullo stato dell'ambiente e delle risorse naturali nella Comunità, come modificata dalla decisione del Consiglio 22 marzo 1990, 90/150/CEE (6). La prima decisione era fondata sull'art. 235 del Trattato (7). La decisione modificatrice, adottata dopo l'entrata in vigore dell'Atto unico europeo, era fondata sull'art. 130 S del Trattato. Secondo la ricorrente, il Consiglio non ha fatto riferimento all'art. 213 poiché escludeva che questo articolo costituisse un fondamento giuridico.

c) Raffronto con altre disposizioni del Trattato

15 La ricorrente mette a confronto l'art. 213 con altre disposizioni del Trattato atte a costituire un fondamento giuridico, in particolare, gli artt. 49, 57, 63, n. 2, 69, 75, 87 e 100 A, del Trattato CEE.

16 In forza di queste disposizioni, il Consiglio delibera su proposta della Commissione, generalmente previa consultazione del Comitato economico e sociale del Parlamento europeo o in cooperazione con quest'ultimo.

17 Secondo la ricorrente, la struttura dell'art. 213 è completamente differente da quella testé descritta. Tale articolo si limita ad affermare che il Consiglio può stabilire, in conformità del Trattato, i limiti e le condizioni disciplinano il potere della Commissione di raccogliere informazioni. La Commissione non ha alcun potere di proposta. L'articolo non prevede la consultazione del Parlamento europeo o la cooperazione di quest'ultimo, né è previsto un intervento del Comitato economico e sociale.

La collocazione dell'art. 213 nella struttura del Trattato

18 Da ultimo, la collocazione dell'art. 213 nella struttura del Trattato conferma, secondo la ricorrente, l'assunto secondo il quale tale articolo non conferisce al Consiglio il potere di adottare atti giuridici vincolanti. L'art. 213 si situa in una parte del Trattato, intitolata «Disposizioni Generali e Finali» che, fatta eccezione per l'art. 235, contiene norme intese ad integrare le altre norme del Trattato. Per contro, le disposizioni del Trattato idonee ad autorizzare atti normativi fanno sempre riferimento diretto ad un obiettivo specifico, ad esempio la libera prestazione di servizi o l'armonizzazione delle normative.

19 Non ritengo convincente nessuno degli argomenti sopra esposti.

20 Per quanto riguarda anzitutto il tenore letterale dell'art. 213, questo articolo autorizza espressamente il Consiglio a fissare i limiti del potere della Commissione di raccogliere informazioni ed a stabilire le condizioni alle quali tale potere deve essere esercitato. Questi limiti e queste condizioni debbono essere stabiliti dal Consiglio «conformemente alle disposizioni del Trattato». Ciò deve intendersi come riferimento, in primissimo luogo, all'art. 189 del Trattato, che definisce i vari strumenti (i regolamenti) dei quali il Consiglio e la Commissione possono avvalersi per l'esecuzione dei compiti loro demandati dal Trattato. L'art. 213 postula quindi che il Consiglio possa adottare atti normativi come i regolamenti.

21 La mancanza di norme procedurali specifiche nell'art. 213 non è circostanza idonea ad escludere che questo articolo possa fungere da fondamento giuridico autonomo. Tale lacuna viene colmata dall'art. 148, n. 1, del Trattato, ai sensi del quale:

«Salvo contrarie disposizioni del presente Trattato, le deliberazioni del Consiglio sono valide se approvate a maggioranza dei membri che lo compongono.

22 La ricorrente non ha addotto ad argomenti convincenti atti a dimostrare per quale motivo l'art. 148, n. 1, non dovrebbe trovare applicazione allorquando il Consiglio adotta norme intese a stabilire i limiti entro i quali, e le condizioni alle quali, la Commissione può raccogliere informazioni in forza dell'art. 213. Al contrario l'art. 148, n. 1, sarebbe una norma superflua qualora si ritenesse che la mancanza di norme procedurali specifiche escluda che una disposizione del Trattato possa fungere da fondamento giuridico autonomo.

23 Quanto all'assunto secondo il quale la funzione dell'art. 213 sarebbe meramente integrativa, è certamente vero che il potere della Commissione di raccogliere informazioni non sussiste in mancanza di una norma; esso non può essere dissociato dai poteri della Commissione di adottare norme in forza di varie disposizioni del Trattato che affidano alla Commissione medesima compiti specifici in settori come l'agricoltura, i trasporti, la politica della concorrenza, la tutela dell'ambiente, il mercato interno e così via. Il potere di raccogliere informazioni è subordinato ed accessorio, nel senso che si ritiene che la Commissione possa efficacemente eseguire i propri compiti in tutti questi settori se essa ha accesso a precise informazioni.

24 Il vizio dell'argomentazione della ricorrente è che la raccolta di informazioni è una funzione ad ampio raggio ossia -- per usare la terminologia impiegata dal Consiglio e dalla Commissione nel presente procedimento -- ha una natura orizzontale. Le informazioni di un particolare genere possono rilevare per più di un settore di attività. Le informazioni relative alla struttura dell'industria possono ad esempio essere rilevanti per la politica della concorrenza, per il mercato interno e per la tutela dell'ambiente. Se si accogliesse la tesi secondo la quale l'art. 213 non può costituire un fondamento giuridico autonomo, il Consiglio non potrebbe adottare un atto normativo unico inteso a disciplinare il potere della Commissione di raccogliere informazioni rilevanti per più di un settore di attività. Fondare un atto normativo su più disposizioni del Trattato differenti sarebbe spesso complicato, posto che le norme procedurali prescritte dai vari fondamenti giuridici non sono identiche. Talché, se non si potesse far ricorso all'art. 213, l'unica alternativa (fatta eccezione per l'art. 235, al quale può farsi ricorso unicamente quando nessun'altra disposizione del Trattato si presti a fungere da fondamento giuridico (8)) sarebbe una serie di atti normativi separati fondati sulle diverse disposizioni del Trattato che trattano delle specifiche politiche nei diversi settori. Sarebbe certo assurdo costringere il Consiglio ad adottare una serie di atti normativi in base a diverse disposizioni del Trattato mentre all'atto pratico ciò che si persegue è un unico provvedimento atto a disciplinare con la massima coerenza il potere generale della Commissione di raccogliere informazioni delle quali essa necessita ai fini dell'espletamento dei molteplici compiti affidatile dal Trattato.

25 Per la stessa ragione, non può argomentarsi dalla collocazione dell'art. 213 nell'ambito del Trattato che questo articolo non può costituire un fondamento giuridico autonomo. Al contrario, la collocazione dell'art. 213 tra le «disposizioni generali e finali» e il portato logico della natura orizzontale della raccolta di informazioni, in quanto il possesso di precise informazioni ha un'importanza fondamentale per la Commissione ai fini di una corretta esecuzione dei compiti affidatile dai capitoli specifici del Trattato. Inoltre, diverse altre disposizioni contenute in questa parte del Trattato si prestano a costituire un fondamento per gli atti normativi: v., in particolare, gli artt. 217, 223, nn. 2 e 3, e 235.

26 Per quanto riguarda il raffronto fra l'art. 213 e altre disposizioni del Trattato atte a fungere da fondamento giuridico per gli atti normativi, esso non è, a mio parere, significativo. La circostanza che le norme procedurali stabilite in varie disposizioni del Trattato differiscono considerevolmente è un'ovvia constatazione di fatto. La portata del potere normativo attribuito da tali disposizioni dipende dal loro tenore letterale e dal loro obiettivo, non anche dal maggiore o minore coinvolgimento del Parlamento europeo o del Comitato economico e sociale. In quanto l'assenza di ogni ingerenza da parte del Parlamento europeo sia considerata anomala, si tratterebbe di una questione da sottoporre nell'ambito di una conferenza intergovernativa ai sensi dell'art. N del Trattato sull'Unione europea. E' interessante notare come né l'Atto unico europeo né il Trattato sull'Unione europea abbiano modificato il tenore dell'art. 213. Va altresì posto in evidenza che il Parlamento europeo non è intervenuto nel presente procedimento lamentando una violazione delle proprie prerogative conseguente al fatto che il Consiglio ha fatto ricorso ad un fondamento giuridico che esclude qualsiasi intervento del Parlamento.

27 Infine con riguardo all'argomento della ricorrente fondato sulla prassi anteriore del Consiglio, la circostanza che la decisione del Consiglio 85/338 sia stata basata sull'art. 235 e che la decisione che l'ha modificata sia stata basata sull'art. 130 S non implica in nessun modo che l'art. 213 non possa costituire un fondamento giuridico autonomo. Al contrario, la prassi delle istituzioni palesa in maniera incontrovertibile che gli atti normativi possono essere fondati sul solo art. 213. Il Consiglio ha segnalato che tra il 1960 e il 1993 circa 50 provvedimenti sono stati adottati sulla base del solo art. 213 e che nessuno di essi è stato contestato per il fatto che questo articolo non costituirebbe un fondamento giuridico autonomo. In udienza, la Commissione ha dichiarato che le operazioni del proprio istituto statistico si basano su provvedimenti adottati in forza dell'art. 213. Sebbene, come riconosce il Consiglio, la prassi delle istituzioni non possa modificare i termini del Trattato, non potrebbe non tenersi conto di una prassi consolidata e non contestata, protrattasi per oltre 30 anni. La prassi in parola costituisce una prova convincente del fatto che gli atti normativi possono essere fondati sull'art. 213.

28 Per tutti i motivi sopra esposti, ritengo che il controverso regolamento non possa essere dichiarato invalido per il fatto che l'art. 213 non costituisca un fondamento giuridico autonomo.

La seconda censura: l'art. 213 non costituirebbe un fondamento giuridico appropriato

29 La ricorrente assume che l'art. 213, seppure potesse costituire un fondamento giuridico autonomo in linea di principio, non era un fondamento giuridico appropriato per il regolamento controverso. A parere della ricorrente, per essere correttamente fondato sull'art. 213, il regolamento avrebbe dovuto limitarsi ad autorizzare la Commissione a raccogliere dati da registri di impresa esistenti. La ricorrente sostiene che il regolamento si spinge oltre e che il suo scopo fondamentale è quello di creare uno strumento per l'armonizzazione dei registri di impresa negli Stati membri. La ricorrente cita il primo `considerando' ai cui termini «il mercato unico accresce la necessità di migliorare la comparabilità delle statistiche prodotte per rispondere alle esigenze comunitarie». La ricorrente osserva inoltre che il regolamento consta di 11 articoli, uno soltanto dei quali (l'art. 6) riguarda direttamente la trasmissione di informazioni dagli Stati membri alla Commissione; la maggior parte del testo del regolamento riguarda l'istituzione e l'aggiornamento di registri armonizzati negli Stati membri. A giudizio della ricorrente, il fondamento giuridico appropriato era l'art. 100 A del Trattato, poiché l'obiettivo primario del regolamento era quello di contribuire all'istituzione dal funzionamento del mercato interno. La ricorrente ravvisa una prova della propria tesi nella prassi anteriore del Consiglio; la decisione del Consiglio 3 dicembre 1981, 81/971/CEE, che instaura un sistema comunitario di informazione in materia di controllo e riduzione dell'inquinamento marino da idrocarburi (9) era basata sugli artt. 213 e 235 del Trattato; il regolamento (CEE) del Consiglio 7 novembre 1991, n. 3330, relativo alle statistiche sugli scambi di beni tra Stati membri (10), era basato sull'art. 100 A del Trattato. La ricorrente afferma che il regolamento controverso non poteva essere fondato simultaneamente sugli artt. 100 A e 213, tenuto conto delle differenti norme procedurali dettate dai due articoli. Richiamandosi alla sentenza Commissione/Consiglio («diossido di titanio») (11), la ricorrente argomenta che, data l'impossibilità di un duplice fondamento giuridico, il regolamento avrebbe dovuto essere basato unicamente sull'art. 100 A per evitare di ledere le prerogative di altre istituzioni (in particolare, del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale).

30 La mia opinione, al riguardo, è la seguente.

31 Anzitutto, non condivido l'argomento della ricorrente secondo cui l'art. 213 (ammesso che ad esso possa farsi ricorso come fondamento giuridico) potrebbe fungere da fondamento unicamente per provvedimenti che autorizzino la Commissione alla raccolta di dati già disponibili per gli Stati membri, in particolare di dati contenuti in registri esistenti. A costo di fare affermazioni ovvie, ritengo che un'informazione, prima di poter esser trasmessa dagli Stati membri alla Commissione, deve anzitutto esistere. Il regolamento controverso riconosce che, affinché la Commissione possa disporre di statistiche utilizzabili, le informazioni necessarie debbono dapprima essere raccolte negli Stati membri alla stregua di criteri uniformi. Se si legge l'art. 213 in combinato con l'art. 5 del Trattato, il quale prescrive agli Stati membri di facilitare la Comunità nell'adempimento dei suoi compiti, non pare irragionevole esigere che le autorità nazionali soccorrano la Commissione nel compito di raccogliere informazioni conformemente a criteri uniformi. Mentre la portata dell'onere che può essere imposto agli Stati membri prospetta una questione di proporzionalità (che forma oggetto del terzo motivo di ricorso), mi limito ad osservare, in questo contesto, che sarebbe certamente troppo restrittivo un punto di vista secondo il quale gli Stati membri non potrebbero, in forza dell'art. 213, soggiacere all'obbligo di fare qualcosa che vada oltre l'invio a Bruxelles di informazioni tratte da registri esistenti.

32 E' un principio consolidato che la scelta del fondamento giuridico appropriato per un atto normativo deve fondarsi su elementi obiettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale. Criteri decisivi sono lo scopo e il contenuto dell'atto (12).

33 E' innegabile che il preambolo del controverso regolamento è alquanto vago in ordine allo scopo di quest'ultimo. Nel primo `considerando' si afferma che «il mercato unico accresce la necessità di migliorare la comparabilità delle statistiche prodotte per rispondere alle esigenze comunitarie» e che «per migliorare tale comparabilità, è necessario adottare definizioni e descrizioni comuni del campo delle imprese e delle altre unità la cui attività è oggetto di rilevamento statistico». Il terzo `considerando' recita: «esiste un fabbisogno crescente di informazioni sulla struttura delle imprese, fabbisogno che non può essere soddisfatto nell'attuale stato della statistica comunitaria». Ai termini del quarto `considerando', «i registri di imprese utilizzabili a fini statistici rappresentano uno strumento necessario per la verifica delle modificazioni strutturali dell'economica risultanti da operazioni quali alleanza, partnership, acquisti, fusioni o assorbimenti».

34 Il preambolo del regolamento non specifica i settori di attività per i quali la Comunità richiede una migliore comparabilità né precisa quali compiti della Commissione verranno facilitati dall'istituzione di registri di imprese a fini statistici. Il Consiglio e la Commissione hanno osservato nelle loro memorie scritte che i compiti generali della Commissione sono definiti nell'art. 155 del Trattato, il quale recita:

«Al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune nella Comunità, la Commissione:

-- vigila sull'applicazione del presente Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del Trattato stesso,

-- formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti nel presente Trattato, quando questo esplicitamente lo prevede ovvero quando la Commissione lo ritenga necessario,

-- dispone di un proprio potere di decisione e partecipa alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento europeo alle condizioni previste dal presente Trattato,

-- esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite».

Il Consiglio sostiene che il regolamento controverso costituisce per la Commissione un ausilio per l'assolvimento di questi compiti generali: in particolare, la Commissione viene posta in una migliore posizione per controllare il funzionamento del mercato interno, che richiede un controllo della struttura dell'industria (ad esempio, per quanto riguarda le fusioni) e della concorrenza tra le imprese. Il Consiglio sottolinea la natura "orizzontale" del regolamento rilevando come i registri di imprese permetteranno alla Commissione di seguire gli sviluppi in tutti i settori di attività economica e di formulare proposte di provvedimenti in ciascun settore specifico della politica devoluto alla competenza della Comunità.

35 In udienza, il rappresentante della Commissione ha sottolineato l'importanza delle statistiche per questa istituzione, definendo tali informazioni come l'arteria vitale della Commissione e l'elemento cardine della sua azione; le informazioni statistiche sono infatti così importanti per la Commissione che il suo istituto statistico (Eurostat) costituisce un organismo separato e indipendente dalle direzioni che si occupano dei vari settori politici ed ha un organico di 800 dipendenti.

36 A mio parere, è deprecabile che il preambolo del regolamento non contenga una chiara enunciazione degli specifici compiti della Commissione che verranno facilitati dall'istituzione di registri di imprese. La raccolta di informazioni non è un fine intrinseco, bensì un mezzo per conseguire un fine. Un provvedimento che autorizzi la Commissione a raccogliere informazioni può essere fondato sull'art. 213 solo se le informazioni sono richieste "per l'esecuzione dei compiti affidatile».

37 Ad onta della inadeguatezza della parte motiva (che, va ricordato, non ha mai dato luogo a contestazioni per insufficienza di motivazione), è possibile, a mio giudizio, desumere dalla natura delle informazioni da registrare a norma dell'allegato II del regolamento i compiti nell'assolvimento di quali la Commissione verrà agevolata dalla disponibilità di statistiche esatte compilate in conformità di criteri uniformi. I registri considerati nel regolamento costituiranno, per così dire, la fotografia della struttura dell'industria nell'intera Comunità. Ad esempio, sarà possibile ricavare dai registri informazioni relative al numero di imprese operanti in un particolare settore economico, sulla loro struttura giuridica, sul peso delle imprese pubbliche e delle imprese di piccole e medie dimensioni, sul grado di concentrazione esistente, sulla quota di mercato detenuta da determinate imprese, sul numero di addetti in un determinato settore economico, sul numero di occupati in un determinato luogo e così via.

38 E' evidente che il possesso di simili informazioni raccolte in base a criteri uniformi, sarà di ausilio per la Commissione nell'assolvimento di molti dei compiti specifici ad essa affidati. La vigilanza sul mercato unico è uno di questi compiti, ma certamente non l'unico. Senza pretesa di essere esauriente, cito a titolo esemplificativo la politica della concorrenza (Titolo V della parte terza del Trattato), la politica sociale, l'istruzione, la formazione professionale e la gioventù (Titolo VIII), l'industria (Titolo XIII) e la coesione economica e sociale (Titolo XIV). In tutti questi settori la Commissione assolverà i propri compiti in maniera più efficace se avrà accesso a statistiche utilizzabile (ossia compilate sulla base di criteri uniformi) che riflettano la struttura dell'industria nell'intera Comunità. Pertanto poiché la rilevanza del sistema di registrazioni istituito dal regolamento va ben oltre i limiti del mercato unico, abbracciando direttamente o indirettamente molte delle politiche nelle quali la Commissione esplica poteri di azione in forza del Trattato, è dubbio che l'art. 100 A di quest'ultimo potesse costituire un fondamento giuridico appropriato per il regolamento.

39 A mio parere, l'art. 100 A avrebbe potuto costituire un fondamento giuridico appropriato soltanto qualora il principale obiettivo del regolamento fosse stata l'armonizzazione delle normative e delle prassi nazionali in tema di rilevamento di informazioni statistiche, armonizzazione intesa in particolare ad assicurare il corretto funzionamento del mercato interno. Se, invece, le disposizioni armonizzatrici contenute nel regolamento sono accessorie e l'obiettivo fondamentale del medesimo è quello di garantire che alla Commissione pervengano informazioni statistiche idonee a consentirle l'assolvimento dei molteplici compiti affidatile dal Trattato, l'art. 213 sarà il fondamento giuridico appropriato.

40 La ricorrente sostiene che l'armonizzazione costituisce l'obiettivo principale del regolamento, in quanto la maggior parte dei suoi undici articoli definiscono i provvedimenti che debbono essere adottati dalle autorità nazionali per istituire registri di imprese armonizzati, mentre solo una disposizione (l'art. 6) tratta dell'obbligo degli Stati membri di effettuare analisi statistiche dei registri su richiesta della Commissione e di trasmetterne i risultati all'istituto statistico della Commissione.

41 Questo argomento non è persuasivo. Si è già rilevato che per poter essere trasmessi alla Commissione i dati statistici devono dapprima essere stati rilevati. Affinché le informazioni siano utili a fini statistici, esse debbono evidentemente essere raccolte secondo criteri uniformi. Non sorprende, quindi, che molte disposizioni sostanziali del regolamento sia consacrate allo scopo di stabilire norme comuni per la raccolta delle informazioni in questione. Ciò non toglie che la ragion d'essere del regolamento sia quella di permettere alla Commissione di entrare in possesso di dati utilizzabili circa la struttura delle attività economiche nell'intera Comunità. Invero, non si comprende quale fine utile possa essere conseguito nel prescrivere agli Stati membri di istituire registri di imprese armonizzati, se le informazioni contenute nei registri non fossero rese disponibili alla Commissione e ad altre istituzioni della Comunità. L'armonizzazione è necessaria soltanto perché essa fornisce alla Commissione informazioni utili sulla situazione esistente negli Stati membri, con la conseguenza che la medesima può esercitare i poteri attribuitile dal Trattato avvalendosi di una migliore informazione.

42 Vi è un'importante differenza tra l'armonizzazione perseguita dal regolamento controverso e il tipo di armonizzazione considerato nell'art. 100 A del Trattato. L'obiettivo dell'art. 100 A, così come quello dell'art. 100, è l'eliminazione degli ostacoli agli scambi causati dalla disparità delle normative nazionali, come le diverse regole che disciplinano la produzione di beni o la pubblicità commerciale. L'adozione di norme uniformi rimuove automaticamente simili ostacoli e contribuisce quindi direttamente all'istituzione del mercato interno. L'armonizzazione di registri di imprese non possiede invece la stessa intrinseca connessione con il mercato interno. Essa non è di per sé atta a rimuovere gli ostacoli agli scambi, ma semplicemente consente alla Commissione di assolvere i suoi molteplici compiti giovandosi della cognizione di causa che può solo derivare dal possesso di informazioni precise ed esaurienti. Ciò è la conferma che l'art. 213 è per il regolamento controverso un fondamento giuridico più appropriato dell'art. 100 A.

43 Quanto alla prassi anteriore del Consiglio, sussistono a mio parere differenze sostanziali tra il regolamento controverso e i due provvedimenti del Consiglio menzionati dalla ricorrente. Per quanto riguarda il primo di essi (la decisione 81/971), risulta evidente dal suo tenore che l'obiettivo principale perseguito era la realizzazione non già di un flusso di informazioni dagli Stati membri alla Commissione, bensì di uno scambio di informazioni tra gli Stati membri attraverso la Commissione. Così, l'art. 1 istituisce un sistema di informazione «per permettere alle autorità competenti degli Stati membri di disporre dei dati necessari al controllo e alla riduzione dell'inquinamento marino da idrocarburi» (il corsivo è mio). L'art. 213 non sembra, da solo, essere un fondamento giuridico adeguato per un provvedimento di tal genere. Un ulteriore motivo per fondare la decisione sull'art. 235 oltreché sull'art. 213 era che il quel periodo sussisteva qualche dubbio, come ha puntualizzato il Consiglio, in ordine alla competenza della Comunità in materia di tutela dell'ambiente, anteriormente all'adozione dell'Atto unico europeo.

44 Per quanto riguarda il secondo provvedimento normativo menzionato dalla ricorrente (il regolamento n. 3330/91), risulta evidente dal preambolo e dalle disposizioni del medesimo che esso è molto più intrinsecamente connesso con il mercato interno rispetto al regolamento controverso. Così, l'art. 1 prevede che la Comunità e gli Stati membri .................................................. Il primo `considerando' afferma che la necessità di un nuovo sistema di elaborazione delle statistiche deriva direttamente dal completamento del mercato interno: di conseguenza, l'eliminazione delle frontiere fisiche tra le informazioni tra Stati membri sugli scambi di beni tra i medesimi non potevano più essere ottenute attraverso controlli alle frontiere interne. L'art. 100 A costituiva quindi un fondamento giuridico appropriato per un sistema completamente armonizzato di raccolta di dati statistici relativi agli scambi di beni. Deve inoltre rilevarsi che l'art. 14 del regolamento prescrive agli Stati membri di comminare sanzioni a coloro che non adempiono all'obbligo di fornire informazioni statistiche come stabilito dal regolamento. Difficilmente si sarebbero potuti imporre obblighi individuali passibili di sanzioni in base a un provvedimento adottato in forza dell'art. 213.

45 Concludo pertanto che il regolamento controverso non può essere dichiarato invalido per il fatto che l'art. 213 del Trattato non costituiva un fondamento giuridico appropriato.

Il terzo motivo di ricorso: il regolamento sarebbe in contrasto con il principio della proporzionalità

46 La ricorrente osserva che il principio della proporzionalità è un principio generale del diritto comunitario che è stato sancito dall'art. 3B, terzo comma, del Trattato CE, come modificato dal Trattato sull'Unione europea. Questa disposizione recita:

«L'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato».

La ricorrente assume che, in forza del principio della proporzionalità, un provvedimento comunitario deve essere uno strumento adeguato per attuare lo scopo perseguito e non deve imporre agli Stati membri oneri non necessari o non proporzionati allo scopo perseguito.

47 Secondo la ricorrente, il controverso regolamento viola il principio della proporzionalità sotto due profili. Anzitutto, esso prescrive l'inclusione nei registri di imprese di informazioni non necessarie, come in particolare: a) i dati relativi alle «unità giuridiche», che essa ritiene irrilevanti ai fini statistici e b) l'avvicendamento delle imprese nonché il numero di occupati. In secondo luogo, secondo la ricorrente, i costi dell'istituzione dei registri sono eccessivi.

48 La ricorrente fonda la propria tesi secondo la quale le unità giuridiche sarebbero irrilevanti a fini statistici sulla circostanza che esse non sono incluse nel regolamento del Consiglio n. 696/93, relativo alle unità statistiche di osservazione e di analisi del sistema produttivo della Comunità (13). La ricorrente ne desume pertanto che l'inclusione di dati relativi alle unità giuridiche nei registri di imprese può servire soltanto per finalità diverse da quelle statistiche. Essa ravvisa una conferma di tale assunto nell'ottavo `considerando' del regolamento controverso, secondo il quale i registri di imprese costituiranno uno strumento di verifica dell'esattezza delle informazioni fornite dalle imprese ai sensi della quarta e della settima direttiva del Consiglio in materia di società.

49 La ricorrente reputa superflua l'annotazione degli avvicendamenti di personale nelle imprese nei registri di cui trattasi, in quanto da un punto di vista statistico il numero di occupati fornirebbe una sufficiente indicazione delle dimensioni e dell'importanza di un'impresa; inoltre, in taluni settori (ad esempio, bancario e assicurativo) quello dell'avvicendamento sarebbe un criterio irrealistico.

50 La ricorrente ritiene che i costi dell'istituzione di registri di imprese siano sproporzionati rispetto all'utilità che può derivare dall'esistenza di statistiche comunitarie armonizzate. Tale tesi si fonda su uno studio di fattibilità condotto dall'istituto tedesco di statistica in ordine all'istituzione ed alla gestione di registri di imprese armonizzati. Secondo tale studio, basato su 1977 prezzi, il costo medio per impresa sarebbe di 23 DM per istituire il registro e di 11 DM per gestirlo. Il costo complessivo del registro ammonterebbe a 43,7 milioni di DM senza calcolare i costi dell'inflazione o dell'aumento del costo della vita nel territorio della Repubblica federale, quale conseguenza della riunificazione tedesca. La ricorrente reputa che l'istituzione del registro implicherebbe tempi compresi tra i cinque e i sette anni.

51 La mia opinione al riguardo è la seguente.

52 Il principio della proporzionalità trova certamente applicazione ed è contenuto nello stesso art. 213, il quale autorizza la Commissione a raccogliere le informazioni e ad eseguire le verifiche necessarie per l'esecuzione dei compiti affidatile. Non di meno, ritengo escluso che il regolamento possa essere annullato per ragioni di proporzionalità, in quanto esso prescrive informazioni relative alle «unità giuridiche», da repertoriare nei registri di imprese. A mio giudizio, non potrebbe argomentarsi dal regolamento n. 696/93 che le unità giuridiche siano irrilevanti ai fini statistici. La sezione I dell'allegato di questo regolamento enumera otto «unità statistiche del sistema produttivo», tra cui l'impresa e l'unità locale, ma non l'unità giuridica. Tali unità statistiche vengono definite sulla base di criteri enunciati nella sezione II dell'allegato. Uno di questi criteri è l'unità giuridica. La sezione III, nella parte A, definisce l'impresa come la «più piccola combinazione di unità giuridiche che costituisce un'unità organizzativa per la produzione di beni e servizi che fruisce di una certa autonomia decisionale, in particolare per quanto attiene alla destinazione delle sue risorse correnti». Ne consegue che l'unità giuridica è un elemento fondamentale della definizione dell'impresa, che costituisce una delle nozioni chiave sia nel regolamento impugnato sia nel regolamento n. 696/93. Asserire che le unità giuridiche sono irrilevanti ai fini di un esame statistico delle attività economiche è come affermare che gli elettroni e i protoni sono irrilevanti per descrivere l'universo, perché ogni cosa è composta di atomi.

53 A prescindere dall'argomentazione di carattere tecnico fondata su un'analisi del regolamento n. 696/93, è a mio parere evidente che le unità giuridiche -- le quali sono semplicemente persone giuridiche e fisiche che esercitano autonomamente un'attività economica -- assumono rilevanza ai fini dell'elaborazione di un registro di imprese inteso a riflettere, tra l'altro, «la struttura delle imprese» (14) e le «modificazioni strutturali dell'economia risultanti da operazioni quali alleanza, partnership, acquisti, fusioni od assorbimenti» (15).

54 Del pari infondato, a mio avviso, è l'argomento della ricorrente secondo il quale non sarebbe necessario registrare l'avvicendamento delle imprese nonché il numero di occupati. E' sufficiente rilevare che l'avvicendamento e il numero di occupati sono universalmente riconosciuti come due criteri basilari per la valutazione delle dimensioni di un'impresa. Pur essendo corretto il rilievo della ricorrente secondo il quale l'avvicendamento può costituire un criterio non attendibile in taluni settori, è altresì vero che l'entità della forza lavoro di un'impresa può costituire un criterio non attendibile in alcuni altri settori. Inoltre, come ha precisato il Consiglio, l'entità della forza lavoro potrebbe non seguitare ad essere un elemento attendibile rivelatore dell'importanza relativa di un'impresa in conseguenza di modificazioni strutturali dell'economia. Un ultimo punto sul quale si sofferma la Commissione è che l'inclusione del giro d'affari è facoltativa per le imprese aventi un giro d'affari inferiore a 2 milioni di ECU. Ciò può considerarsi alla stregua di una sufficiente concessione alle esigenze dettate dal principio della proporzionalità.

55 Con riguardo agli oneri finanziari imposti dal regolamento impugnato, non è agevole, sulla scorta delle informazioni e degli argomenti addotti dalle parti, giungere a conclusioni certe in ordine ai costi dell'istituzione di esaurienti registri di imprese. Ancor più difficile è quantificare in termini pecuniari le utilità che simili registri potrebbero presumibilmente avere. Tali utilità sicuramente esistono. Come hanno rilevato la Commissione e il Consiglio, alcune di queste utilità sono descritte nello studio di fattibilità menzionato dalla ricorrente. Una di esse è il fatto che un registro esauriente può rendere superflui taluni controlli, in particolare quelli relativi a settori specifici.

56 Non sono affatto persuaso della correttezza dell'assunto della ricorrente secondo il quale i costi necessari per istituire un registro di imprese esauriente potrebbero essere stimati con esattezza semplicemente estrapolando dai risultati dello studio di fattibilità condotto dall'istituto di statistica tedesco. Tale studio si limitava ad alcuni settori dell'economia. L'approccio della ricorrente non tiene conto delle possibilità che alcune economie di scala potrebbero essere ottenute nella predisposizione di un registro esauriente e che talune informazioni potrebbero essere ricavate da registri esistenti, come espressamente autorizzato dall'art. 7 del regolamento impugnato. Benché la ricorrente sostenga che nessun registro analogo esiste in Germania, è difficile credere che in un paese dalle lunghe tradizioni di sana amministrazione le autorità non siano ancora in possesso di alcune delle informazioni necessarie. Il dato più significativo è forse che la ricorrente omette di tener conto dei progressi avvenuti nell'elaborazione dei dati a partire dal 1977. Poiché il 75% dei costi stimati per l'istituzione dei registri si riconnette ai costi per il personale, è ragionevole ritenere che risparmi considerevoli vengano ottenuti con tecniche avanzate di elaborazione dei dati. Lo stesso studio di fattibilità riconosce (pag. 129) che il costo di gestione del registro si ridurrà notevolmente grazie agli sviluppi in atto nel capo dell'elaborazione elettronica dei dati. Infine, occorre ricordare che l'inclusione di alcuni tipi di imprese è facoltativa e che può essere adottata una decisione di escludere le piccole imprese mediante la procedura del comitato del programma statistico istituita dall'art. 9 del regolamento (v. art. 3, n. 1, ultimo capoverso).

57 Alla luce dei suddetti rilievi, la mia conclusione è che la ricorrente non ha dimostrato che i costi per l'istituzione di registri di imprese prescritti dal regolamento impugnato siano sproporzionati rispetto alle utilità che presumibilmente possono derivare per la Comunità e per gli Stati membri dalla disponibilità di precise informazioni statistiche in ordine alla struttura dell'economia nell'intera Comunità.

58 Pertanto, il controverso regolamento non può, a mio parere, essere annullato per carenza di proporzionalità.

Conclusione

59 Conseguentemente, la Corte dovrebbe:

1) respingere il ricorso;

2) condannare la ricorrente alle spese, eccetto quelle della Commissione quale parte interveniente;

3) statuire che la Commissione sopporti le proprie spese.MAgr

(1) - GU 1993, L 196, pag. 1;

(2) - La parola «enterprise» nel testo inglese del regolamento sembra corrispondere a «undertaking», normalmente usata nel testo inglese delle norme comunitarie, tra cui gli artt. 85 e seguenti del Trattato.

(3) - GU 1993, L 76, pag. 1.

(4) - GU 1990, L 293, pag. 1.

(5) - GU 1985, L 176, pag. 14.

(6) - GU 1990, L 81, pag. 38.

(7) - L'art. 235 recita:<"NOTE", Font = F2, Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>«Quando un'azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal'uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso».

(8) - Cause riunite C-51/89, C-90/89 e C-94/89, Regno Unito/Consiglio (Racc. 1991, pag. I-2757, in particolare punto 6 della sentenza).

(9) - GU 1981, L 355, pag. 52.

(10) - GU 1991, L 316, pag. 1.

(11) - Causa C-300/89, Racc. 1991, pag. I-2867.

(12) - Sentenza Commissione/Consiglio, citata alla nota 11, punto 10.

(13) - Citato supra, alla nota 3.

(14) - V. terzo `considerando' del regolamento impugnato.

(15) - V. quarto `considerando'.