CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO MENGOZZI

presentate il 24 ottobre 2012 ( 1 )

Causa C-409/11

Gábor Csonka,

Tibor Isztli,

Dávid Juhász,

János Kiss,

Csaba Szontág

contro

Magyar Állam

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Fővárosi Bíróság (Ungheria)]

«Direttiva 72/166/CEE — Assicurazione responsabilità civile per gli autoveicoli — Insolvenza dell’assicuratore — Omesso intervento dell’organismo incaricato di risarcire i danni causati da un veicolo per il quale non è stato soddisfatto l’obbligo di assicurazione — Articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5/CEE — Effetto diretto — Presupposti per far sorgere in capo ai singoli la responsabilità dello Stato per trasposizione non corretta di una direttiva»

1. La normativa dell’Unione in materia di assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile relativa alla circolazione di veicoli forma da tempo oggetto di un nutrito contenzioso. Il presente rinvio pregiudiziale proveniente dall’Ungheria consente alla Corte, in questa occasione, di esaminare un aspetto inedito di tale normativa sollevando la questione se, in vigenza delle direttive che hanno preceduto la direttiva di codificazione del 2009 ( 2 ), gli Stati membri fossero tenuti a prevedere l’intervento di un organismo incaricato di risarcire le vittime di danni causati da un veicolo per il quale era stata sottoscritta una polizza assicurativa presso un assicuratore insolvente e incapace di far fronte al proprio obbligo di pagamento.

I – Contesto normativo

A – Il diritto dell’Unione

2. L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166/CEE del Consiglio, del 24 aprile 1972, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, e di controllo dell’obbligo di assicurare tale responsabilità ( 3 ) – prima direttiva intervenuta in tale ambito, oggi sostituita dalla direttiva 2009/103 – disponeva che «[o]gni Stato membro adotta tutte le misure necessarie, fatta salva l’applicazione dell’articolo 4, affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli che stazionano abitualmente nel suo territorio sia coperta da un’assicurazione. I danni coperti e le modalità dell’assicurazione sono determinati nell’ambito di tali misure».

3. La seconda direttiva 84/5/CEE del Consiglio, del 30 dicembre 1983, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli ( 4 ) (in prosieguo: la «seconda direttiva»), anch’essa sostituita dalla direttiva 2009/103, ha continuato l’opera di armonizzazione in questo settore.

4. Il sesto considerando della direttiva 84/5 enunciava che «è necessario prevedere che un organismo garantisca che la vittima non resti senza indennizzo se il veicolo che ha provocato il sinistro non è assicurato o non viene identificato; che occorre prevedere, senza modificare le disposizioni applicate dagli Stati membri per quanto riguarda il carattere sussidiario o no dell’intervento di tale organismo nonché le norme applicabili in materia di surrogazione, che la vittima di un siffatto sinistro possa rivolgersi direttamente a questo organismo quale primo punto di contatto» e «che è tuttavia opportuno dare agli Stati membri la possibilità di applicare talune esclusioni limitate per quanto riguarda l’intervento di questo organismo e di prevedere nel caso dei danni alle cose provocati da un veicolo non identificato, dati i rischi di frode, che l’indennizzo dei danni possa essere limitato o escluso».

5. L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 84/5 precisava che «[l]’assicurazione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166/CEE copre obbligatoriamente i danni alle cose e i danni alle persone».

6. L’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della summenzionata direttiva prevedeva che «[c]iascuno Stato membro crea o autorizza un organismo con il compito di rimborsare, almeno entro i limiti dell’obbligo di assicurazione, i danni alle cose o alle persone causati da un veicolo non identificato o per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1. Questa disposizione lascia impregiudicato il diritto degli Stati membri di conferire o no all’intervento di questo organismo un carattere sussidiario, nonché quello di regolamentare le azioni tra questo organismo e il responsabile o i responsabili del sinistro ed altri assicuratori o istituti di sicurezza sociale che siano tenuti ad indennizzare la vittima per lo stesso sinistro».

7. L’articolo 1, paragrafo 4, terzo comma, della direttiva 84/5 precisava che «[t]uttavia gli Stati membri possono escludere dall’intervento di tale organismo le persone che per loro spontanea volontà hanno preso posto nel veicolo che ha causato il sinistro, se l’organismo può dimostrare che esse erano al corrente del fatto che il veicolo non era assicurato».

8. L’articolo 2 della terza direttiva 90/232/CEE del Consiglio, del 14 maggio 1990, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli ( 5 ) (in prosieguo: la «terza direttiva»), oggi sostituita dalla direttiva 2009/103, enunciava che «[g]li Stati membri prendono le misure necessarie affinché tutti i contratti di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli (…) valgano, in base ad un unico premio, per l’intero territorio della Comunità (…)».

9. L’articolo 3 della direttiva 90/232 prevedeva l’inserimento di una nuova frase nel testo dell’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5, formulata nei termini che seguono: «Tuttavia gli Stati membri non autorizzano l’organismo a subordinare il pagamento dell’indennizzo alla condizione che la vittima dimostri in un modo qualsiasi che il responsabile del sinistro non è in grado o rifiuta di pagare».

B – Il diritto ungherese

10. Ai sensi degli articoli 14 e 15 del decreto governativo n. 190/2004 sull’assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile dei detentori di autoveicoli (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról; in prosieguo: il «decreto governativo n. 190/2004»), la Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (fondo di indennizzo della federazione degli assicuratori ungheresi) si sostituisce all’autore del danno, ai fini del risarcimento della vittima, soltanto se quest’ultimo, alla data del sinistro, non disponeva di assicurazione obbligatoria di responsabilità civile, se il detentore del veicolo che ha cagionato il danno è ignoto o se il danno è stato causato da un veicolo che non è stato omologato o che è stato ritirato dalla circolazione.

11. La legge n. LXII del 2009 sull’assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról; in prosieguo: la «legge sull’assicurazione obbligatoria»), entrata in vigore il 1o gennaio 2010, ha abrogato il decreto governativo.

12. L’articolo 3, punto 21, della legge sull’assicurazione obbligatoria definisce il fondo di indennizzo («Kártalanításí Alap») istituito come il «fondo creato e finanziato dagli assicuratori (…) che copre il risarcimento dei danni causati dal veicolo il cui detentore, alla data del sinistro, dispone di una polizza di assicurazione sottoscritta presso un assicuratore nei cui confronti è stata avviata una procedura di insolvenza».

13. L’articolo 29, paragrafo 3, della legge sull’assicurazione obbligatoria afferma che «[i]l fondo di indennizzo copre il credito che la vittima del pregiudizio vanta nei confronti dell’assicuratore oggetto di una procedura di insolvenza, tenuto conto delle modalità previste dalla polizza di assicurazione o dalla legge per far valere i diritti al risarcimento».

II – Il procedimento principale e le questioni pregiudiziali

14. La MAV Àltalános Biztosító Egyesület (in prosieguo: la «MAV» o la «compagnia di cui trattasi nel procedimento principale») è una compagnia di assicurazioni costituita sotto forma di associazione senza scopo di lucro che offriva ai propri associati servizi a tariffa ridotta, con la particolarità che gli assicurati assumevano anche obblighi in quanto associati. A seguito, in particolare, di azioni penalmente perseguibili, il patrimonio della compagnia di cui trattasi nel procedimento principale veniva dilapidato e la suddetta compagnia diveniva insolvente. Non essendo stato possibile ristabilire un funzionamento conforme ai requisiti di legge, nonostante le quindici ingiunzioni inviate tra il 2003 e il 2008 dalla Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (autorità di sorveglianza degli organismi finanziari), quest’ultima ritirava l’autorizzazione alla MAV con effetto dal 15 agosto 2008.

15. Emerge dal fascicolo che, fra il 2006 e il 2008, i sigg. Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhász, János Kiss e Csaba Szontág, i ricorrenti nel procedimento principale, avevano causato con i loro veicoli molteplici danni a persone diverse. Tutti avevano stipulato una polizza di assicurazione per la responsabilità civile automobilistica presso la MAV che, nel frattempo, era divenuta insolvente.

16. Sebbene, a decorrere dal 1o gennaio 2010, il diritto ungherese preveda una protezione per le vittime di sinistri causati dai clienti di una compagnia di assicurazioni divenuta insolvente, tale protezione non esisteva alla data dei sinistri che hanno coinvolto i ricorrenti nel procedimento principale. Ne deriverebbe che questi ultimi sarebbero tenuti a rispondere con il loro patrimonio dei danni da essi stessi causati al posto della loro compagnia di assicurazioni ( 6 ).

17. Considerando che, non avendo adottato le misure necessarie, prima del 1o gennaio 2010, per garantire l’intervento di un organismo che si facesse carico del risarcimento nel caso di insolvenza dell’assicuratore dei soggetti responsabili di danni causati da un veicolo a motore, lo Stato ungherese avrebbe agito in violazione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, segnatamente dell’articolo 3 della direttiva 72/166, i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso dinanzi al giudice del rinvio per far constatare la responsabilità dello Stato e ottenere risarcimento.

18. In tali circostanze il Fővárosi Bíróság ha deciso di sospendere il procedimento e, con ordinanza di rinvio pervenuta alla cancelleria della Corte il 1o agosto 2011, di sottoporre alla Corte, sul fondamento dell’articolo 267 TFUE, le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, alla data in cui i ricorrenti hanno occasionato il danno, lo Stato ungherese avesse ottemperato alla direttiva 72/166/CEE, tenendo conto, in particolare, degli obblighi stabiliti all’articolo 3 della suddetta direttiva, e se, in tal caso, sia possibile dichiararne l’efficacia diretta nei confronti dei ricorrenti. 2) Se, ai sensi della normativa [dell’Unione] in vigore, il singolo i cui diritti siano stati violati in seguito alla mancata attuazione da parte dello Stato della direttiva 72/166/CEE, possa esigere l’adempimento di quanto disposto dalla direttiva stessa invocando direttamente la normativa [dell’Unione] avverso lo Stato membro inadempiente al fine di ottenere le garanzie che sul suo fondamento quest’ultimo avrebbe dovuto assicurare. 3) Se, ai sensi della normativa [dell’Unione] in vigore, il singolo i cui diritti siano stati violati in seguito alla mancata attuazione della direttiva 72/166/CEE possa richiedere allo Stato il risarcimento dei danni derivanti dalla sua carenza. 4) In caso di soluzione positiva alle precedenti questioni, se lo Stato ungherese sia obbligato a risarcire i danni occasionati nei confronti sia dei ricorrenti sia dei soggetti danneggiati negli incidenti stradali provocati dai ricorrenti; (…). 5) Se sia possibile configurare la responsabilità dello Stato nell’ipotesi che il danno derivi da un’attività legislativa carente. 6) Se il decreto governativo n. 190/2004 (…) in vigore fino al 1o gennaio 2010 sia conforme alle disposizioni della direttiva 72/166/CEE, oppure se l’Ungheria abbia omesso di trasporre gli obblighi ad essa incombenti in forza della suddetta direttiva nel diritto ungherese».

III – Il procedimento dinanzi alla Corte

19. Il governo ungherese e la Commissione europea hanno depositato osservazioni scritte dinanzi alla Corte e, nel corso dell’udienza tenutasi il 26 settembre 2012, sono state sentite le loro osservazioni orali.

IV – Analisi giuridica

20. Le questioni sottoposte dal giudice del rinvio mirano in sostanza a determinare a) se gli Stati membri fossero tenuti, in vigenza della direttiva 72/166, a prevedere l’intervento di un organismo incaricato di risarcire le vittime di sinistri causati da veicoli a motore in caso di insolvenza dell’assicuratore della persona responsabile del sinistro, e b) i presupposti in presenza dei quali la responsabilità dello Stato ungherese può essere all’occorrenza invocata dai singoli per trasposizione non corretta della suddetta direttiva.

21. In via preliminare, desidero precisare che le direttive 72/166, 84/5 e 90/232, benché siano state abrogate dalla direttiva 2009/103, costituiscono il contesto normativo pertinente per la presente controversia, tenuto conto della data alla quale si stima che si siano verificati i danni.

A – Sull’interpretazione della nozione di «veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione»

22. Il principale problema giuridico sollevato dal presente rinvio pregiudiziale è sapere se l’obbligo imposto agli Stati membri dall’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166 prevedesse l’attuazione da parte di questi ultimi dei meccanismi atti a garantire il risarcimento delle vittime di incidenti stradali nel caso particolare in cui la persona responsabile dei danni avesse effettivamente sottoscritto un’assicurazione per la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli, ma presso un assicuratore insolvente. Più precisamente, si chiede alla Corte di determinare se la normativa dell’Unione applicabile ai fatti oggetto della controversia imponesse agli Stati membri di prevedere, in un caso siffatto, l’intervento dell’organismo di garanzia che deve essere istituito ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5.

23. Il suddetto articolo prevedeva che un organismo dovesse essere istituito al fine di risarcire i danni causati da «un veicolo (…) per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1 [dell’articolo 1 della direttiva 84/5]». I ricorrenti nel procedimento principale asseriscono che tale espressione debba essere interpretata nel senso che contempla anche il caso dei veicoli per i quali un’assicurazione per la responsabilità civile è stata sottoscritta presso un assicuratore divenuto insolvente. Così interpretato, il diritto dell’Unione avrebbe imposto all’Ungheria di prevedere, in un caso simile, fra le misure necessarie da adottare ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 72/166, l’intervento di un organismo incaricato di risarcire le vittime affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli sia coperta da un’assicurazione.

1. Interpretazione storica, letterale e teleologica

24. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ( 7 ).

25. In proposito, occorre subito precisare che, anche se il testo delle questioni pregiudiziali richiama unicamente l’articolo 3 della direttiva 72/166, quest’ultimo articolo fa parte di un corpus normativo ben più vasto, caratterizzato dall’adozione successiva di una serie di direttive che hanno progressivamente arricchito la portata di detto articolo.

26. La direttiva 72/166 è la prima a essere intervenuta nel settore. Il suo scopo iniziale era quello di rafforzare la libera circolazione dei veicoli e delle persone che ne sono a bordo prevedendo l’eliminazione del controllo alle frontiere dell’assicurazione, pur garantendo che i veicoli circolanti disponessero effettivamente di un’assicurazione allo scopo di salvaguardare gli interessi delle persone suscettibili di essere vittime di un sinistro causato da tali veicoli ( 8 ). Per far ciò, essa ha sancito a livello comunitario l’obbligo di assicurazione, in maniera che tutti i veicoli che stazionavano nel territorio di uno Stato membro della Comunità dovessero essere coperti. È proprio questo il significato dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166, formulato in termini assai generali e che, lo rammento, si limita a richiedere che «[o]gni Stato membro adott[i] tutte le misure necessarie (…) affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli che stazionano abitualmente nel suo territorio sia coperta da un’assicurazione» ( 9 ). Dal testo di quest’articolo emerge quindi che esso mirava unicamente a costringere gli Stati membri a instaurare, nel proprio ordinamento nazionale, un obbligo generale di assicurazione per i veicoli, ossia a fare in modo che ogni proprietario o detentore di veicolo ceda, mediante contratto, ad una compagnia di assicurazioni la propria responsabilità civile sul veicolo.

27. L’articolo 3 della direttiva 72/166 va tuttavia interpretato alla luce delle precisazioni apportate dalle direttive successive, segnatamente dalla direttiva 84/5, per determinare gli obblighi gravanti sugli Stati membri allorché viene loro richiesto di adottare tutte le misure necessarie affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli che stazionano abitualmente nel loro territorio sia coperta da un’assicurazione.

28. Invero, nell’ambito della sua attività di ravvicinamento delle legislazioni che, salvo indicazione contraria, avviene per livelli e che può aver luogo in maniera progressiva, il legislatore dell’Unione è intervenuto più volte per definire e per precisare ( 10 ) il regime generale dell’assicurazione della responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli a motore. Viene costantemente ricordata l’importanza riconosciuta dal legislatore alla situazione delle vittime. Pertanto la direttiva 84/5 aveva, in particolare, l’obiettivo di garantire «che la vittima non resti senza indennizzo se il veicolo che ha provocato il sinistro non è assicurato o non viene identificato» prevedendo l’intervento di un organismo ( 11 ). L’intervento di tale organismo non era concepito ipso facto – in quanto limitato a due casi – e il legislatore aveva cercato, in una certa misura e nel perseguimento dell’obiettivo di protezione delle vittime, di limitare l’onere finanziario che l’intervento di tale organismo poteva rappresentare ( 12 ), pur lasciando agli Stati membri la possibilità di applicare misure più favorevoli precisamente per quanto riguarda le condizioni di intervento di detto organismo ( 13 ).

29. Ne deriva che, se è possibile desumere, attraverso l’articolo 1 della direttiva 84/5, che, tra tali misure necessarie contemplate dall’articolo 3 della direttiva 72/166, figura la creazione di un organismo «con il compito di rimborsare (…) i danni alle cose o alle persone» ( 14 ), l’intervento di tale organismo era espressamente limitato ai danni «causati da un veicolo non identificato o per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1» ( 15 ) e lasciando impregiudicato il diritto degli Stati membri «di conferire o no all’intervento di questo organismo un carattere sussidiario» ( 16 ).

30. È interessante esaminare anche i lavori preparatori della direttiva 84/5, dai quali emerge una certa volontà del legislatore di contenere i casi d’intervento obbligatorio dell’organismo che dev’essere istituito ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 84/5 e di mantenere un’interpretazione restrittiva della nozione di «veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione». Invero, nella proposta iniziale della direttiva 84/5, si prevedeva di equiparare a un veicolo «non assicurato» ( 17 ) un veicolo che avesse causato danni per i quali, in virtù della legge o di clausole contrattuali autorizzate dalla legge, l’assicuratore rifiutasse il pagamento, proposta che non è stata accolta nella versione definitiva.

31. Traggo due serie di conclusioni da questa notevole evoluzione tra la formulazione della proposta ed il testo definitivo della direttiva 84/5. Anzitutto sembra che, secondo la ratio perseguita dal legislatore, un veicolo per il quale non fosse stato soddisfatto l’obbligo di assicurazione ( 18 ) fosse equivalente ad un veicolo non assicurato ( 19 ), il che è confermato peraltro dalla formulazione dell’articolo 1, paragrafo 4, quinto comma, della direttiva 84/5 ( 20 ). In secondo luogo, è chiaro che, nella versione definitiva della direttiva 84/5, il legislatore dell’Unione ha consapevolmente circoscritto i casi di intervento dell’organismo che dev’essere istituito contemplando espressamente, oltre all’ipotesi del veicolo non identificato, soltanto il caso del «veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1», cioè il veicolo per il quale non è stato sottoscritto alcun contratto di assicurazione. L’intervento del legislatore nel 1983 ben dimostra che egli stesso non concepiva l’articolo 3 della direttiva 72/166 come una clausola generale che obbligasse gli Stati membri ad attuare un meccanismo di garanzia.

32. Si deve rilevare che il legislatore non ha soltanto previsto che l’organismo dovesse intervenire in caso di danni causati dai veicoli per i quali non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione in generale, ma ha ritenuto altresì opportuno precisare che ciò dovesse aver luogo soltanto per i danni causati dai veicoli per i quali non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1 dell’articolo 1 della direttiva 84/5.

33. Questo si può spiegare. Invero, poiché ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 72/166 – cui rinvia l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 84/5 – gli Stati membri avevano l’obbligo di «adotta[re] tutte le misure necessarie (…) affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli che stazionano abitualmente nel [loro] territorio [fosse] coperta da un’assicurazione», il semplice fatto che un veicolo non assicurato abbia potuto causare danni, di qualsivoglia natura, costituiva un’espressione del fallimento dello Stato membro riguardo al suo compito di garantire che ogni veicolo disponesse di un’assicurazione ( 21 ). Si può ritenere, senza dubbio molto indirettamente, che, in un caso del genere, lo Stato membro abbia fallito ed assuma una parte di responsabilità di fronte alla situazione in cui si trovava la vittima dei danni causati da un veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione. Tale carenza da parte dello Stato rendeva dunque giustificato l’intervento di un organismo incaricato di risarcire la vittima.

34. Tutt’altra è la situazione in cui la persona responsabile del danno abbia effettivamente sottoscritto un’assicurazione presso un assicuratore insolvente. Nel merito la presente causa evidenzia la differenza fondamentale fra, da un lato, il regime generale dell’assicurazione della responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli a motore, come progressivamente armonizzato a livello dell’Unione europea e, dall’altro, il regime di garanzia dell’assicurazione per la responsabilità civile che, in larga misura, ritengo debba ancora essere costruito ( 22 ).

35. Reputo pertanto difficile sostenere un’interpretazione dell’articolo 3 della direttiva 72/166 nel senso indicato dai ricorrenti nel procedimento principale. I termini precisi impongono agli Stati membri di «adotta[re] tutte le misure necessarie (…) affinché la responsabilità civile (…) sia coperta da un’assicurazione», e non di adottare tutte le misure necessarie per garantire la copertura assicurativa della responsabilità civile ( 23 ). La sfumatura è importante e sono del parere che l’interpretazione suggerita dai ricorrenti estenda troppo, fino a deformarla, la volontà del legislatore dell’Unione allorché il silenzio di quest’ultimo in merito all’ipotesi dell’assicuratore insolvente sembra invece rispecchiare l’esitazione degli Stati membri a sancire un diritto molto più ampio al risarcimento da parte dell’organismo, tenuto conto delle relative incidenze finanziarie di cui si è detto essere anch’esse al centro delle preoccupazioni del legislatore.

36. Dopo la direttiva 84/5 l’evoluzione della normativa dell’Unione in materia non cambia direzione. Con l’adozione della direttiva 90/232, il legislatore dell’Unione ha continuato a ribadire l’obiettivo di «garantire che le vittime di sinistri della circolazione automobilistica ricevano un trattamento comparabile indipendentemente dal luogo della Comunità ove il sinistro è avvenuto» ( 24 ). In tal modo esso ha concretamente esteso la protezione alla categoria di persone costituita dai passeggeri diversi dal conducente ( 25 ) e, con l’aggiunta di una frase all’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5, ha vietato agli Stati membri di autorizzare l’organismo a subordinare il pagamento «alla condizione che la vittima dimostri in un modo qualsiasi che il responsabile del sinistro non è in grado o rifiuta di pagare» ( 26 ). Non è indicato alcunché riguardo alla questione dell’assicuratore insolvente.

37. Nei testi delle varie direttive che formano il contesto giuridico della causa in parola, non viene quindi mai indicata l’ipotesi dell’assicuratore insolvente. Non è affatto di poco conto osservare che, al riguardo, non è preciso nemmeno lo stesso dettato della direttiva 2009/103 che ha rifuso in un testo unico e consolidato, senza modificarle nel merito, le disposizioni presenti nelle direttive anteriori relative all’assicurazione per la responsabilità civile risultante dalla circolazione di veicoli. L’obiettivo di questa direttiva rimane quello di «garanti[re] che la vittima non resti senza indennizzo se il veicolo che ha provocato il sinistro non è assicurato» ( 27 ), pur mantenendo la possibilità per gli Stati membri di applicare talune, limitate esclusioni per quanto riguarda l’intervento dell’organismo ( 28 ).

38. Pertanto, quello che al momento dell’adozione delle direttive 72/166, 84/5 e 90/232 poteva sembrare una mancata previsione da parte del legislatore riguardo al problema dell’insolvenza, difficilmente può continuare ad essere percepito come tale al momento dell’adozione della direttiva 2009/103. Infatti il legislatore dell’Unione ha adottato nel frattempo un certo numero di misure che, in settori assai diversi, contemplavano in maniera esplicita la questione dell’insolvenza del prestatore ( 29 ). Va detto che ciò non è stato fatto nel settore dell’assicurazione per la responsabilità civile risultante dalla circolazione dei veicoli.

2. Interpretazione giurisprudenziale

39. La conclusione cui sono pervenuto basandomi sull’interpretazione storica, letterale e teleologica non è contraddetta dai pochi elementi forniti dalla Corte che possono essere utili per la causa trattata.

40. È vero che la Corte non ha mai avuto occasione di pronunciarsi direttamente sul problema di interpretazione sollevato dal presente rinvio pregiudiziale. Ciò posto, essa ha interpretato, a più riprese ed in contesti diversi, le direttive riguardanti l’obbligo di assicurazione per la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli. La Corte ha ripetutamente ricordato che «la normativa dell’Unione (…) è diretta a garantire la libera circolazione sia dei veicoli che stazionano abitualmente nel territorio dell’Unione sia delle persone che si trovano a bordo dei medesimi, nonché a garantire che le vittime degli incidenti causati da tali veicoli beneficino di un trattamento comparabile indipendentemente dal luogo dell’Unione dove il sinistro è avvenuto» ( 30 ), parafrasando in tal modo il preambolo della direttiva 72/166. Più in particolare, essa ha interpretato l’articolo 3 della suddetta direttiva nel senso che «impone quindi agli Stati membri di garantire che la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli circolanti abitualmente all’interno del loro territorio sia coperta da un’assicurazione e precisa, in particolare, i tipi di danni e i terzi danneggiati che tale assicurazione deve coprire» ( 31 ).

41. Nella sentenza Evans ( 32 ), la Corte ha abbozzato un principio di interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 84/5 affermando che, per quanto riguarda un veicolo insufficientemente assicurato ( 33 ), «anche se la vittima è in grado di identificare il convenuto al fine di agire in giudizio contro di esso, una tale azione rischia di rivelarsi molto spesso inutile poiché il convenuto non dispone dei mezzi finanziari necessari per dare esecuzione alla sentenza pronunciata nei suoi confronti» ( 34 ) e, proprio per far fronte a questo genere di situazioni, nella direttiva 84/5 è stata disposta la creazione di un organismo. Tuttavia, posto che il procedimento principale riguarda i presupposti per il risarcimento di un danno causato da un veicolo non identificato, la Corte non si è spinta oltre l’analisi del caso di un veicolo «per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione».

42. È necessario attendere la sentenza Churchill Insurance Company e Evans, già citata, perché la Corte fornisca un nuovo elemento dell’interpretazione di questa nozione. Essa ha così rilevato, con riferimento al contesto della suddetta sentenza, che «la situazione nella quale il veicolo che ha causato il danno era guidato da una persona non assicurata (…), laddove un altro conducente era peraltro assicurato per la guida di tale veicolo, e quella prevista dall’art. 1, n. 4, terzo comma, della [direttiva 84/5], nella quale il veicolo che ha causato l’incidente non era oggetto di nessuna polizza assicurativa, non sono situazioni né simili né paragonabili» ( 35 ). La Corte ha altresì constatato che «l’intervento dell’organismo nazionale è concepito come ultima ratio» prevista unicamente in due casi ( 36 ) confermando che, «nonostante l’obiettivo generale di tutela delle vittime perseguito dalla normativa dell’Unione (…), il legislatore dell’Unione [ha] consentito agli Stati membri di escludere l’intervento di tale organismo in alcuni casi limitati» ( 37 ).

3. Osservazioni finali

43. Dal complesso del precedente esame emerge che nessuna esplicita indicazione testuale consente di asserire l’obbligo d’intervento dell’organismo nel caso di insolvenza dell’assicuratore della persona responsabile. L’analisi dei testi, nonché della loro evoluzione, pur riflettendo effettivamente una costante preoccupazione di protezione delle vittime, pone ugualmente in rilievo che tale preoccupazione è stata costantemente bilanciata con l’onere finanziario costituito dall’intervento di un organismo come quello di cui all’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5, di modo che il suddetto organismo è tuttora tenuto a intervenire soltanto in due casi specifici e gli Stati membri conservano la possibilità di limitare siffatto intervento.

44. Desidero altresì ribadire, in ultima analisi, la differenza importante che a mio avviso esiste tra un veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione, come descritto all’articolo 3 della direttiva 72/166, e un veicolo assicurato presso un assicuratore insolvente. Infatti, il veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione è un veicolo non assicurato. Nel caso del veicolo assicurato presso un assicuratore insolvente, l’obbligo di assicurazione per la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli è stato effettivamente assolto. La copertura del rischio è concreta, ma il risarcimento è ritardato dalla situazione finanziaria dell’assicuratore.

45. Questa differenza fondamentale può essere illustrata nei termini che seguono.

46. Nella prima ipotesi – assenza di assicurazione sottoscritta – il rapporto giuridico è bilaterale e diretto tra la vittima e il responsabile del danno. In questa situazione particolare, il legislatore dell’Unione ha espressamente previsto l’intervento dell’organismo allo scopo di risarcire la vittima, in particolare a motivo del fatto che un caso del genere mette in gioco due parti «deboli».

47. Nel secondo caso – sottoscrizione di un’assicurazione presso un assicuratore insolvente – il rapporto giuridico diviene triangolare e mette in gioco, oltre alla persona responsabile e alla vittima del danno, un professionista la cui attività rientra, inoltre, in un regime giuridico più complesso che, in particolare, richiama la normativa prudenziale. Non è dunque escluso che siano possibili altri mezzi di ricorso specifici finalizzati al risarcimento ( 38 ) che, pertanto, rendono meno indispensabile l’intervento dell’organismo.

48. Voglio infine ricordare che un’interpretazione siffatta della normativa dell’Unione non pregiudica la possibilità riconosciuta agli Stati membri di attuare misure più favorevoli per le vittime. Orbene, come sottolineato dal governo ungherese, la Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) ha pronunciato l’8 novembre 2011 ( 39 ) una decisione in cui ha ritenuto che il legislatore nazionale non avesse istituito le garanzie necessarie per il buon funzionamento delle società di mutua assicurazione – forma in cui è stata costituita la MAV – e che avesse violato la Costituzione non adottando misure idonee a garantire la possibilità di far valere diritti fondati su polizze di assicurazione obbligatoria per gli autoveicoli, stipulate presso assicuratori oggetto di procedure di insolvenza avviate anteriormente al 1o gennaio 2010.

49. Per l’insieme delle ragioni suesposte, propongo alla Corte di rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166 e l’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 non ostano ad una normativa nazionale che prevede che l’organismo istituito a livello nazionale, in forza dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 84/5, non è tenuto ad intervenire in caso di danni causati da un veicolo per il quale è stata sottoscritta una polizza assicurativa presso un assicuratore insolvente.

B – Sulla sesta questione

50. Il giudice del rinvio chiede alla Corte di prendere posizione sulla questione se il decreto governativo n. 190/2004 sia conforme alle disposizioni della direttiva 72/166.

51. Occorre pertanto ricordare la giurisprudenza costante della Corte secondo la quale non spetta alla Corte pronunciarsi, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, sulla compatibilità di una normativa o di una prassi nazionale con il diritto dell’Unione, in quanto la Corte limita il suo esame alle disposizioni del diritto dell’Unione, fornendone un’interpretazione utile al giudice del rinvio al quale spetta, in fine, la valutazione della compatibilità della normativa con il diritto dell’Unione, per definire la causa principale ( 40 ).

C – Sulla questione dell’effetto diretto e delle condizioni per far sorgere la responsabilità dello Stato per trasposizione non corretta di una direttiva

52. Tenuto conto dell’interpretazione che propongo alla Corte di adottare, ritengo che non occorra rispondere alle questioni poste dal giudice del rinvio sul riconoscimento dell’effetto diretto e sulle condizioni per far sorgere la responsabilità dello Stato ungherese per trasposizione non corretta della direttiva 72/166. Affronterò dunque rapidamente, solo in via subordinata, tali questioni.

53. In limine, riguardo all’obbligo di istituire un organismo incaricato di risarcire i danni causati da un veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione derivante dall’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5, ritengo che le questioni dell’effetto diretto e dell’eventuale insorgere della responsabilità dello Stato ungherese, sottoposte dal giudice del rinvio, vadano nuovamente qualificate come riguardanti la direttiva 84/5.

54. Può inoltre essere utile rammentare che la questione dell’effetto diretto di una disposizione contenuta in una direttiva è diversa da quella dei presupposti che fanno sorgere la responsabilità di uno Stato membro per violazione del diritto dell’Unione dinanzi ai giudici nazionali ( 41 ).

55. Pertanto, da un lato, si tratta di accertare se, nell’ambito di una determinata controversia, i singoli possano invocare nei confronti dello Stato ( 42 ) la disposizione della direttiva che non è stata trasposta o che lo è stata non correttamente, all’occorrenza per frustrare l’applicazione di una disposizione nazionale contraria e al fine di sostituirvi quella della direttiva. Dalla giurisprudenza consolidata della Corte emerge che la disposizione di una direttiva ha effetto diretto «se, dal punto di vista del contenuto, appare incondizionata e sufficientemente precisa» ( 43 ). La questione è dunque se l’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 consenta, in maniera sufficiente, di identificare i beneficiari dell’obbligo che sancisce, unitamente alla portata del compito dell’organismo che dev’essere istituito. Il suddetto articolo contiene un riferimento indiretto all’articolo 3 della direttiva 72/166 che, invece, lascia un certo margine di discrezionalità agli Stati membri per quanto riguarda le modalità di organizzazione del regime di assicurazione obbligatoria; tuttavia siffatta discrezionalità è soltanto procedurale od organizzativa ( 44 ) e non riguarda né la sostanza medesima dell’assicurazione obbligatoria, né i casi di intervento obbligatorio dell’organismo ( 45 ). Pertanto, tale riferimento non osta di per sé al riconoscimento dell’effetto diretto della disposizione in parola.

56. Inoltre, poiché si tratta di risarcire i danni causati, l’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 mira a garantire i diritti delle vittime di tali danni che risultano dunque i beneficiari del suddetto articolo. Esso lo conferma, prevedendo peraltro espressamente che «[l]a vittima può (…) rivolgersi direttamente a questo organismo che (…) è tenuto a darle una risposta motivata circa il proprio intervento».

57. All’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 può pertanto essere riconosciuta efficacia diretta.

58. Dall’altro lato, riguardo alla responsabilità dello Stato ungherese, si tratta di accertare se l’inattività o l’azione inadeguata dello Stato membro possa dar luogo al diritto al risarcimento dinanzi ai giudici nazionali a favore dei singoli, privati in tal modo del godimento dei diritti che la direttiva conferirebbe loro.

59. Secondo la giurisprudenza consolidata, il principio della responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato ( 46 ).

60. La domanda di pronuncia pregiudiziale pare menzionare una giurisprudenza nazionale secondo cui i singoli non possono validamente invocare un inadempimento del legislatore nei ricorsi per risarcimento allorché i pregiudizi sono imputabili all’attività del legislatore ovvero a una carenza di quest’ultimo ( 47 ). Occorre pertanto rammentare che il principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili «ha valore in riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto [dell’Unione] commessa da uno Stato membro, qualunque sia l’organo di quest’ ultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione. (…) [L]a circostanza che, per effetto delle norme interne, l’inadempimento contestato sia imputabile al legislatore nazionale non può compromettere le esigenze relative alla tutela dei diritti dei singoli che fanno valere il diritto comunitario e, nel caso di specie, il diritto di ottenere dinanzi ai giudici nazionali la riparazione del danno originato dal detto inadempimento» ( 48 ).

61. Per quanto riguarda i presupposti in presenza dei quali uno Stato membro è tenuto a risarcire i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, emerge dalla giurisprudenza che essi sono tre, «ossia che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di violazione sufficientemente qualificata e che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi» ( 49 ).

62. L’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 conferisce ai singoli il diritto di esigere l’intervento dell’organismo nei due casi che vi sono espressamente previsti.

63. Spetterà poi al giudice del rinvio determinare se la trasposizione non corretta della direttiva 84/5 cui avrebbe proceduto lo Stato ungherese abbia causato un pregiudizio ai ricorrenti nel procedimento principale direttamente connesso alla violazione dell’obbligo della norma di diritto dell’Unione. Nella sua analisi il giudice del rinvio dovrà in particolare tenere conto del fatto che i ricorrenti nel procedimento principale non sono le vittime dei danni, bensì gli autori, e interrogarsi sull’origine del pregiudizio che potrebbe altresì risiedere nel comportamento fraudolento dell’assicuratore. Esso dovrà anche chiarire la questione se, in virtù del diritto ungherese, essi siano effettivamente tenuti a risarcire con il proprio patrimonio i danni causati che non possono essere risarciti dal loro assicuratore a motivo dell’insolvenza di quest’ultimo.

64. Qualora dovesse concludere per l’esistenza di un pregiudizio, il giudice del rinvio dovrebbe nuovamente dimostrare se la suddetta violazione costituisca una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione ( 50 ), ai sensi della giurisprudenza della Corte. Per fare ciò, esso dovrà tenere conto degli elementi che caratterizzano la situazione, tra cui «il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, il carattere intenzionale o involontario della trasgressione commessa o del danno causato, la scusabilità o l’inescusabilità di un eventuale errore di diritto(...) [e] la circostanza che i comportamenti adottati da un’istituzione comunitaria abbiano potuto concorrere all’adozione o al mantenimento in vigore di provvedimenti o di prassi nazionali in contrasto con il diritto [dell’Unione]» ( 51 ).

65. Infine, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, la forma del risarcimento è determinata dall’ordinamento nazionale di ogni Stato membro, a condizione che essa sia adeguata ed effettiva ( 52 ). La Corte ha altresì indicato che, per determinare il danno risarcibile, il giudice nazionale può verificare se il soggetto leso abbia dato prova di una ragionevole diligenza per evitare il danno o limitarne l’entità ( 53 ). Tale elemento di valutazione potrebbe risultare utile al giudice del rinvio, tenuto conto della forma particolare con cui è stata costituita la compagnia di assicurazioni di cui trattasi nel procedimento principale e del ruolo che gli assicurati hanno svolto nella sua gestione.

V – Conclusione

66. Tenuto conto di tutte le suesposte ragioni, suggerisco alla Corte di rispondere nei termini seguenti alle questioni sollevate dal Fővárosi Bíróság: «1) L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166/CEE del Consiglio, del 24 aprile 1972, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, e di controllo dell’obbligo di assicurare tale responsabilità, e l’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5/CEE del Consiglio, del 30 dicembre 1983, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, non ostano ad una normativa nazionale che prevede che l’organismo istituito a livello nazionale in forza dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 84/5 non è tenuto ad intervenire in caso di danni causati da un veicolo per il quale è stata sottoscritta una polizza assicurativa presso un assicuratore insolvente. 2) Non spetta alla Corte pronunciarsi, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, sulla compatibilità di una normativa o di una prassi nazionale con il diritto dell’Unione, in quanto la Corte limita il suo esame alle disposizioni del diritto dell’Unione, fornendone un’interpretazione utile al giudice del rinvio al quale spetta, in fine, la valutazione della compatibilità della normativa con il diritto dell’Unione, per definire la controversia principale».

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Direttiva 2009/103/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, concernente l’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e il controllo dell’obbligo di assicurare tale responsabilità (GU L 263, pag. 11).

( 3 ) GU L 103, pag. 1.

( 4 ) GU L 8, pag. 17.

( 5 ) GU L 129, pag. 33.

( 6 ) Il governo ungherese ha precisato, da un lato, che i danni alle persone che dovevano essere risarciti dalla MAV lo sono già stati interamente e, dall’altro, che i ricorrenti nel procedimento principale avrebbero parzialmente risarcito le vittime, di propria iniziativa, dei danni alle cose che essi hanno loro causato.

( 7 ) V., quale esempio di una copiosa giurisprudenza, sentenza del 3 dicembre 2009, Yaesu Europe (C-433/08, Racc. pag. I-11487, punto 24 e giurisprudenza citata).

( 8 ) V. secondo e terzo considerando della direttiva 72/166.

( 9 ) Il governo ungherese ha rilevato, senza essere contraddetto, che la versione ungherese del testo prevede, più esattamente, che gli Stati membri debbano adottare tutte le misure necessarie affinché i veicoli dispongano di un’assicurazione per la responsabilità civile.

( 10 ) V. articolo 1 della direttiva 84/5.

( 11 ) V. sesto considerando della direttiva 84/5.

( 12 ) V. ottavo considerando della direttiva 84/5.

( 13 ) V. articolo 1, paragrafo 4, sesto comma, della direttiva 84/5.

( 14 ) Articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5.

( 15 ) L’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 fa riferimento, nella versione in lingua inglese, a un «vehicle for which the insurance obligation provided for in paragraph 1 has not been satisfied», in quella italiana, a «un veicolo (…) per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1» e, in quella spagnola, a «un vehículo (…) por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1». La versione tedesca, sensibilmente diversa, fa riferimento ai veicoli non assicurati («Jeder Mitgliedstaat schafft eine Stelle oder erkennt eine Stelle an, die für Sach- oder Personenschäden, welche durch ein nicht ermitteltes oder nicht im Sinne des Absatzes 1 versichertes Fahrzeug verursacht worden sind, zumindest in den Grenzen der Versicherungspflicht Ersatz zu leisten hat»).

( 16 ) Articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5.

( 17 ) V. articolo 2 della proposta di seconda direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli (GU 1980, C 214, pag. 9).

( 18 ) Espressione impiegata nell’articolo 1, paragrafo 3, della proposta di seconda direttiva, divenuto articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 84/5.

( 19 ) Espressione impiegata dall’articolo 2 della proposta di seconda direttiva, che non sarà poi mantenuta nella versione definitiva della direttiva 84/5.

( 20 ) Secondo cui «[gli Stati membri] possono (…) autorizzare per i danni alle cose, causati da un veicolo non assicurato, una franchigia, opponibile alla vittima» (il corsivo è mio).

( 21 ) Salvi, ovviamente, i casi specifici di cui all’articolo 4 della direttiva 72/166 e ai quali l’articolo 3 della suddetta direttiva si riferisce peraltro espressamente.

( 22 ) In proposito sia il governo ungherese, sia la Commissione hanno menzionato il libro bianco della Commissione, del 12 luglio 2010, sui sistemi di garanzia nel settore delle assicurazioni [COM(2010) 370 definitivo]. I sistemi di garanzia delle assicurazioni vi sono definiti come sistemi che forniscono «un ultimo grado di tutela ai consumatori nel caso in cui le imprese di assicurazione non riescano ad adempiere ai propri obblighi contrattuali» e come tutela «dal rischio che le richieste di indennizzo non vengano soddisfatte in caso di insolvenza della propria compagnia assicurativa». La Commissione rileva che, dei 30 paesi che formano l’Unione e lo Spazio economico europeo, soltanto dodici applicano un sistema generale di garanzia delle assicurazioni e che il 56% delle assicurazioni non vita sono prive di protezione (v. libro bianco sui sistemi di garanzia nel settore delle assicurazioni, pag. 1). La Commissione raccomandava dunque di «definire, a livello europeo, un quadro coerente e giuridicamente vincolante in materia di protezione [dei sistemi di garanzia delle assicurazioni] applicabile a tutti i contraenti e i beneficiari, mediante una direttiva come definito all’articolo 288 TFUE». La Commissione ha peraltro affermato in udienza di non aver mai avviato alcun procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro a motivo del mancato intervento di un organismo di garanzia in caso di insolvenza di un assicuratore per la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli.

( 23 ) Quest’affermazione non è nemmeno contraddetta dalla formulazione dell’articolo 2 della direttiva 90/232 in forza del quale «[g]li Stati membri prendono le misure necessarie affinché tutti i contratti di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli (…) garantiscano, in base al medesimo unico premio, in ciascuno Stato membro la copertura richiesta dalla sua legislazione» che, ancora una volta, rinvia alle condizioni in base alle quali gli Stati membri devono organizzare l’assicurazione obbligatoria ma non prevede, in quanto tale, che le polizze assicurative debbano essere garantite.

( 24 ) V. quarto considerando della direttiva 90/232.

( 25 ) V. articolo 1 della direttiva 90/232.

( 26 ) Articolo 3 della direttiva 90/232.

( 27 ) V. quattordicesimo considerando della direttiva 2009/103.

( 28 ) Idem.

( 29 ) La solvibilità dell’impresa di assicurazioni era dunque al centro degli interessi della prima direttiva 73/239/CEE del Consiglio, del 24 luglio 1973, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 3), resa applicabile al settore dell’assicurazione per la responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli dalla direttiva 90/618/CEE, dell’8 novembre 1990 (GU L 330, pag. 44). Sarà altresì richiamato a titolo di esempio l’articolo 7 della direttiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze e i circuiti «tutto compreso» (GU L 158, pag. 59) nonché l’articolo 10 della direttiva 93/22/CEE del Consiglio, del 10 maggio 1993, relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari (GU L 141, pag. 27).

( 30 ) Sentenza del 1o dicembre 2011, Churchill Insurance Company e Evans (C-442/10, Racc. pag. I-12639, punto 27 e la giurisprudenza ivi citata).

( 31 ) Ibidem (punto 28).

( 32 ) Sentenza del 4 dicembre 2003 (C-63/01, Racc. pag. I-14447).

( 33 ) Espressione che, stranamente, nell’ambito di tale sentenza, la Corte ha ritenuto sinonimo di quella presente nel testo dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 84/5, cioè «un veicolo per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1» [v. sentenza Evans, cit. (punto 20)].

( 34 ) Sentenza Evans, cit. (punto 23).

( 35 ) Sentenza Churchill Insurance Company e Evans, cit. (punto 40). Il corsivo è mio. V. paragrafo 7 delle presenti conclusioni per il testo dell’articolo 1, paragrafo 4, terzo comma, della direttiva 84/5.

( 36 ) Sentenza Churchill Insurance Company e Evans, cit. (punto 41).

( 37 ) Ibidem (punto 42).

( 38 ) Nelle sue osservazioni scritte e in udienza, il governo ungherese ha in particolare sostenuto che i crediti verso l’assicuratore insolvente potrebbero essere in parte recuperati al momento della liquidazione.

( 39 ) Decisione n. 83/2001 (XI.10).

( 40 ) Sentenza del 15 luglio 2010, Pannon Gép Centrum (C-368/09, Racc. pag. I-7467, punti 28 e 29 nonché la giurisprudenza ivi citata).

( 41 ) Desidero altresì precisare, qualora fosse necessario, che il fatto di determinare se l’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 84/5 possa avere effetto diretto non pregiudica la questione se i ricorrenti nella causa principale possano invocarlo dinanzi al giudice del rinvio.

( 42 ) Sentenza del 19 aprile 2007, Farrell (C-356/05, Racc. pag. I-3067, punto 40 e la giurisprudenza ivi citata).

( 43 ) Ibidem (punto 37 e giurisprudenza citata).

( 44 ) Per una valutazione in tal senso, v. paragrafo 64 delle conclusioni dell’avvocato generale Stix-Hackl presentate nella causa da cui è scaturita la citata sentenza Farrell.

( 45 ) Lo stesso dicasi della possibilità riconosciuta agli Stati membri di attribuire la sussidiarietà all’intervento dell’organismo o di statuire sulle azioni fra l’organismo e gli assicuratori: questi due elementi lasciati alla discrezionalità dello Stato non hanno l’effetto di attenuare l’obbligo fermo di istituire un organismo incaricato di procedere al risarcimento nei casi previsti dal legislatore dell’Unione.

( 46 ) Sentenza Evans, cit. (punto 82 e giurisprudenza citata).

( 47 ) V. pagina 3 della domanda di pronuncia pregiudiziale.

( 48 ) Sentenza del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Racc. pag. I-1029, punti 32 e 35).

( 49 ) Sentenza Evans, cit. (punto 83 e giurisprudenza citata).

( 50 ) Ibidem (punto 87 e la giurisprudenza ivi citata).

( 51 ) Ibidem (punto 86 e la giurisprudenza ivi citata).

( 52 ) Sentenza Brasserie du pêcheur e Factortame, cit. (punti 82 e 83).

( 53 ) Ibidem (punti 84 e 85).