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Riassumo i fatti. Il signor Biagio Valentini, attore nella causa principale, è cittadino italiano e risiede in Francia. Lavorò in Italia fino al 1957 e, dall'età di sessanta anni, percepisce una pensione contributiva di vecchiaia pari a 15 franchi francesi per giorno che gli è corrisposta dall'Istituto nazionale previdenza sociale. Dal 1o aprile 1963 fu occupato in Francia presso una falegnameria. Il 23 settembre 1977, all'età di sessantatré anni, lasciò volontariamente l'impiego e chiese all'«Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce» (in seguito Assedie) di Lione la «garantie de ressources démission». Questo beneficio — previsto dall'Atto integrativo di un accordo interconfederale concluso il 13 giugno 1977 e allegato al regolamento che disciplina gli assegni speciali per i disoccupati ultrasessantenni — è fruibile fino all'età della pensione (che, di regola, in Francia è fissata a sessantacinque anni) e consiste in un assegno eguale al 70 % del salario riscosso negli ultimi tre mesi di lavoro. L'Assedie di Lione liquidò al Valentini la prestazione richiesta; la decurtò tuttavia dell'importo corrispondente alla pensione italiana di vecchiaia.

Con ricorso 14 maggio 1980, il Valentini convenne l'Assedic innanzi al Tribunal de grande instance di Lione per far dichiarare ingiustificata la decurtazione e far condannare l'ente a corrispondergli le somme indebitamente trattenute. A suo avviso, infatti, il Trattato CEE e il diritto comunitario derivato non hanno sostituito i singoli sistemi nazionali di sicurezza sociale che ai cittadini degli Stati membri garantiscono prestazioni distinte per periodi diversi. L'Assedic, per contro, ritiene pienamente conformi al diritto comunitario le disposizioni dell'accordo su richiamato e in particolare la norma che consente di ridurre la «garantie de ressources démission» in una misura corrispondente al trattamento di vecchiaia percepito dal lavoratore.

Con sentenza 2 giugno 1982, la prima sezione del Tribunal de grande instance di Lione ha sospeso il procedimento e ha chiesto alla nostra Corte di stabilire, ai sensi dell'articolo 46 regolamento 14 giugno 1971, n. 1408, e dell'articolo 51 Trattato CEE, se «un lavoratore dipendente, cittadino italiano residente in Francia, titolare di pensione di vecchiaia versata in Italia dal sessantesimo anno d'età e che fruisce in Francia della “garantie de ressources” (démission) pari al 70 % della retribuzione giornaliera, di cui all'atto integrativo 13 giugno 1977, allegato al regolamento che disciplina le prestazioni ai lavoratori dipendenti disoccupati, possa pretendere di cumulare la pensione italiana con la prestazione francese pari al 70 % della sua retribuzione giornaliera, o se invece l'ente francese denominato Assedie che gli corrisponde detta prestazione abbia il diritto di defalcare dall'importo della stessa le somme versate dall'istituto previdenziale italiano».
Iniziamo con i contratti collettivi.

Secondo il Regno Unito, la disciplina dei contratti collettivi garantisce adeguatamente l'attuazione della direttiva.

Il Governo britannico rileva anzitutto che, dopo l'entrata in vigore del «Trade Union and Labour Relations Act» del 1974, i contratti collettivi non hanno normalmente carattere vincolante nel Regno Unito e che, per quanto gli consta non vi sono attualmente in vigore nel Regno Unito contratti collettivi giuridicamente vincolanti.

Esso deduce che, ai sensi dell'art. 3 dello «Equal Pay Act» del 1970, i contratti collettivi possono essere sottoposti al «Central Arbitration Committee» (commissione centrale d'arbitraggio), la quale è incaricata di indicare le modifiche che giudica necessarie per eliminare qualsiasi discriminazione tra uomini e donne per quanto concerne le condizioni di lavoro. Le dichiarazioni emanate dal «Comitato» in proposito hanno, in pratica, l'effetto che, ogni volta che una clausola discriminatoria viene inserita in un contratto di lavoro individuale, questo risulta modificato in conformità alla dichiarazione stessa.

Mantenendo un atteggiamento costante, il Regno Unito sostiene che la direttiva non esige che siano annullati o che possano essere annullati o modificati quegli atti che, come i contratti collettivi, sono privi di efficacia giuridica. Un'esigenza del genere sarebbe in qualche modo come «fare un buco nell'acqua».

Esso rileva infine e soprattutto che, se un contratto collettivo fosse giuridicamente vincolante — eventualità assai poco probabile — e se una delle sue clausole fosse contraria al principio della parità di trattamento, tale clausola sarebbe nulla in forza dell'art. 77 del SDA. Lo stesso vale per le clausole di un contratto collettivo contrarie al principio della parità di trattamento che fossero inserite nei contratti individuali di lavoro.
Poiché si possono sollevare serie obiezioni al riguardo, è opportuno anzitutto esaminare la ricevibilità di questo mezzo.

Secondo la vostra giurisprudenza, «nell'ambito di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, la lettera di messa in mora indirizzata dalla Commissione allo Stato membro e poi il parere motivato emanato dalla Commissione circoscrivono l'oggetto della controversia e questo, di conseguenza, non può più essere esteso. Infatti la facoltà concessa allo Stato interessato di presentare osservazioni costituisce, anche se esso non ritiene di doversene servire, una garanzia fondamentale voluta dal Trattato, la cui osservanza è prescritta ad substantiam nel procedimento diretto a far constatare una trasgressione di uno Stato membro» ( 6 ).

Ora, la lettera di messa in mora del 30 luglio 1980 indica solo due punti in cui, secondo la Commissione, il Governo italiano non avrebbe attuato correttamente la direttiva: la parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di lavoro (punto 1) e, soprattutto, i permessi in caso di adozione (punto 2). Il diritto di azione giurisdizionale, stabilito dall'art. 6 della direttiva, figura solo incidentalmente ed oltretutto erroneamente fra gli obblighi imposti dall'art. 5, n. 1, relativo alle condizioni di lavoro.

Nel parere motivato del 4 maggio 1981, benché l'art. 6 sia riprodotto in extenso, non se ne trae alcuna conseguenza sotto il profilo giuridico. In particolare, diversamente dagli addebiti relativi alle condizioni di lavoro ed ai permessi in caso di adozione, il diritto di azione giurisdizionale non viene menzionato al punto n. 4 del suddetto parere, l'unico in cui la Commissione precisi il proprio punto di vista onde confutare gli argomenti addotti dall'Italia.

Di conseguenza, anche qualora — dimostrando molta buona volontà — si ammetta che l'addebito relativo a detto punto è contenuto — seppur in modo ellittico — nella lettera di messa in mora, una lettura molto attenta del parere motivato non consente di individuarlo.

Queste considerazioni spiegano perché il Governo italiano non ha menzionato il diritto di adire le vie legali né nella risposta alla messa in mora, né nella risposta al parere motivato del 6 luglio 1981, e neppure negli allegati a questa ( 7 ).

Ciò premesso, ritengo che le condizioni stabilite dalla vostra giurisprudenza per dichiarare un mezzo irricevibile siano soddisfatte. Il Governo italiano non è stato messo in grado di presentare osservazioni su ciò che doveva diventare una contestazione autonoma d'inadempimento soltanto nella fase contenziosa. Infatti, anche prescindendo dalle obiezioni sollevate, si può ravvisare nell'unico riferimento — nella fase precontenziosa — alla violazione dell'art. 6 al massimo una mera contestazione incidentale, poiché tale violazione va considerata consequenziale a quella dell'art. 5. Pertanto, facendola valere come mezzo autonomo d'inadempimento nel ricorso, la Commissione ha in ogni caso modificato la definizione nonché il fondamento dell'inadempimento allegato, il che viene condannato con ragione dalla vostra giurisprudenza ( 8 ).
La Commissione fa così osservare che la disciplina aggiuntiva rappresentata dal testo in questione non pregiudicava alcun richiedente e che essa non privava nessun operatore economico di un diritto che già possedesse. Semmai, il regolamento di ottobre ha modificato la normativa esistente ( 5 ) in modo da consentire ai trasformatori di riscuotere un aiuto che, diversamente, sarebbe stato loro negato. All'udienza è stato fatto osservare che, quando un'impresa ottiene un aiuto, non è iniquo pretendere che essa trasmetta immediatamente la copia di un contratto ad un ente d'intervento. Applicando in certo qual modo diversamente la nozione di proporzionalità, l'agente della Commissione ha ritenuto che ci si spingerebbe troppo lontano, dichiarando invalido un regolamento a causa di alcuni ritardatari.

In linea di massima questa tesi può essere accolta. Faccio osservare che la vostra giurisprudenza è più severa nell'ammettere la violazione del principio di proporzionalità quando la disciplina che gli operatori economici non hanno osservato comporta il rigetto di una domanda di aiuto solo se implica la comminazione di una sanzione pecuniaria ( 6 ). Non mi pare tuttavia che la suddetta tesi possa esaurire la soluzione della questione sottopostavi.
1.

È chiaro che la decisione impugnata interessa, fra gli Stati destinatari, in primo luogo i Paesi Bassi e che essa riguarda, fra le spazzole messe in libera pratica negli altri Stati membri, quelle che lo sono nella Repubblica federale di Germania. Benché questa decisione parli di una domanda proposta dai governi dei paesi del Benelux, non vi è che una domanda del Regno del Paesi Bassi presentata «d'intesa con gli altri membri del Benelux». Non viene fornita alcuna precisazione circa l'esistenza o la manifestazione di questa intesa. Rilevo qui che, sin dal 29 giugno 1982, la rappresentanza permanente dei Paesi Bassi trasmetteva alla direzione generale per le relazioni esterne della Commissione in Bruxelles una comunicazione del ministero degli affari economici dell'Aia contenente, sempre «d'intesa con gli altri membri del Benelux», delle informazioni ulteriori a sostegno della domanda d'autorizzazione di provvedimenti di protezione, motivata come segue: «Il governo olandese ha accertato recentemente una frode rilevante in fatto di indicazione del paese d'origine. All'atto della messa in libera pratica nei Paesi Bassi un importatore ha infatti dichiarato di proposito una origine fittizia per le “spazzole-pennelli”, cioè la Repubblica federale di Germania anziché la Cina, ...». La comunicazione continuava indicando, in fiorini, il valore delle importazioni fraudolente effettuate dal 1976 al 1982, nonché i dati statistici relativi ai disagi economici ed alla produzione nazionale in questo settore. La decisione impugnata espone unicamente i dati espressi in fiorini, i quali riguardano i soli Paesi Bassi, non già il Benelux nel suo complesso. Nel quinto considerando essa riproduce puramente e semplicemente le cifre trasmesse il 29 giugno 1982 dal ministero degli affari economici dell'Aia (pag. 7 della comunicazione), le quali riguardano le importazioni complessive nei Paesi Bassi da paesi terzi e la quota costituita da tali importazioni sul mercato «interno» rispetto alla produzione nazionale, non già rispetto alla produzione del Benelux. Se ve ne fosse bisogno, una prova ulteriore dell'identificazione dello Stato membro destinatario consiste nel fatto che la lingua originale della decisione è l'olandese; la versione francese prodotta dalla Commissione è solo una traduzione.
Riassumo i dati normativi a cui ho fatto cenno. La regolamentazione belga e quella lussemburghese relative al deposito doganale e al deposito temporaneo (rispettivamente legge 20. 2. 1978 e regio decreto 29. 1. 1979, Moniteur belge 1978, p. 3174 e 1979, p. 2596; regolamenti ministeriali 21. 4. 1978 e 29. 1. 1979, Mémorial 1978, p. 508 e 1979, p. 1189), prevedono che siano dovuti «diritti di magazzino» sulle merci consegnate agli esercenti dei depositi pubblici. I depositi vengono di regola messi a disposizione degli importatori dai comuni e dagli enti portuali; sono del pari questi ultimi a percepire i diritti mentre lo Stato interviene per fissarne l'importo massimo e per disciplinarne le modalità di pagamento. In particolare, gli articoli 25-28 della legge belga dispongono, da un lato, che essi siano calcolati forfettariamente con riguardo al peso della merce e al tipo di operazione svolta; dall'altro, che non superino i 5,50 franchi per collo o per quintale se la merce è scaricata all'interno del magazzino; i 3,50 franchi per collo o per quintale se il carico è deposto sulla banchina o sul cortile; i 13 franchi per tonnellata (con un massimo di 130 franchi e un minimo di 58 franchi per vagone, camion o rimorchio), se, col permesso delle autorità doganali, lo scarico della merce non ha luogo.

Ora, presso i depositi pubblici esistono magazzini speciali ove le merci importate e fatte oggetto di una dichiarazione sommaria alla frontiera possono essere custodite fino a 15 giorni in attesa di venir dichiarate per una delle destinazioni — consumo, transito, importazione in franchigia temporanea, spedizione ad altro magazzino speciale o ad altro deposito pubblico o a deposito particolare, fittizio, fittizio di riesportazione — che l'articolo 35 della legge belga autorizza. L'articolo 30 del regio decreto 29 gennaio 1979 stabilisce inoltre che i diritti sono esigibili nel momento in cui, venga o no scaricata, la merce arriva al magazzino speciale, mentre l'articolo 34 della medesima normativa dispone che l'importatore è tenuto a pagare anche se, alla presentazione della merce, abbia ottenuto una dispensa d'immagazzinamento o rinunci al suo transito.
7.

Nemmeno accoglibile è l'argomento relativo all'«applicabilità diretta» della direttiva in questione o di sue parti. Ammettere infatti che lo scopo della direttiva possa essere raggiunto grazie alla sua integrazione «automatica» nell'ordinamento nazionale equivale ad escludere qualsiasi differenza fra un atto giuridico direttamente applicabile, com'è il regolamento, e una direttiva munita d'efficacia diretta: il che stravolgerebbe completamente la natura attribuita a ciascun atto comunitario dall'articolo 189 del Trattato CEE. Nel nostro caso si tratterebbe comunque di applicazione parziale. Anche su questo punto la vostra giurisprudenza ha fatto giustizia di tesi incompatibili col sistema di diritto istituito dal Trattato di Roma. «Risulta... dall'articolo 189, 3° comma» — avete affermato — «che l'attuazione delle direttive comunitarie dev'essere garantita mediante adeguati provvedimenti adottati dagli Stati membri. Solo in circostanze particolari, e in ¡specie nel caso in cui uno Stato membro abbia omesso di emanare i provvedimenti di attuazione prescritti o abbia adottato provvedimenti non conformi ad una direttiva, gli amministrati hanno il diritto... di far valere in giudizio una direttiva nei confronti dello Stato membro inadempiente (a questo proposito si veda, in particolare, la sentenza 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti, Race. 1979, pag. 1629). Questa garanzia minima, che deriva dal carattere vincolante dell'obbligo imposto dalle direttive, ai sensi dell'articolo 189, 3° comma, agli Stati membri, non può servire a giustificare la mancata adozione in tempo utile, da parte di questi, delle misure d'attuazione adeguate allo scopo di ciascuna direttiva» (sentenza del 6 maggio 1980 nella causa 102/79 cit., punto 12 della motivazione).
La portata pratica della controversia, à parere di entrambe le parti, è abbastanza ridotta.

Innanzitutto, la stessa Commissione ammette che, nella grande maggioranza dei casi, viene ottemperato al requisito posto dalla normativa attuale in quanto le ditte interessate, per ragioni di strategia commerciale, dispongono già di un rappresentante in loco. Essa però mette altresì in rilievo che tale requisito può costituire un intralcio per le piccole e medie imprese che intendano esportare loro prodotti in Belgio. Tale ultima considerazione mi pare debba meritare particolare attenzione. È vero infatti che gli aspetti particolari delle norme e delle prassi nazionali colpiscono in forma più grave le imprese di modeste dimensioni e risultano particolarmente discriminatori nei loro confronti.

In secondo luogo, le parti riconoscono concordemente che i prodotti litigiosi possono essere pericolosi e che la loro messa in commercio può essere condizionata al rilascio di un'autorizzazione preventiva. Così sull'etichetta di un prodotto apparentemente innocuo quale la «lozione contro le mosche», all'origine del presente procedimento, compare, come si è appreso all'udienza, la seguente avvertenza: «tossico per le api e per i pesci. Solo per animali. Non tenere alla portata dei bambini. Per uso esterno. Non preparare vicino a foraggio. Infiammabile».

La controversia è quindi limitata al solo requisito della residenza in Belgio da parte del richiedente l'autorizzazione, indipendentemente dalla sua qualità (produttore, importatore, licenziatario, grossista, dettagliante).

Per la Commissione, tale requisito rende più difficile lo smercio dei prodotti importati rispetto a quello dei prodotti nazionali. Esso costituisce quindi una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, vietata dall'art. 30 del Trattato e non può essere esentata da tale divieto in forza della deroga di cui all'art. 36 dello stesso Trattato.
Comincio quindi con l'analizzare il contenuto delle posizioni tariffarie in alternativa. La voce 16.02, ho già detto, comprende le «altre preparazioni e conserve di carni o di frattaglie». D'altra parte, secondo la nota che figura in calce al capitolo 16 della TDC, sono escluse da questo capitolo le carni preparate o conservate, per quanto qui interessa, coi metodi previsti dal capitolo 2. Ne viene che, per interpretare la posizione tariffaria 16.02, è opportuno circoscrivere negativamente il suo campo d'applicazione, con riferimento appunto ai procedimenti di preparazione o di conservazione menzionati nel detto capitolo. Disattendendo le osservazioni presentate alla Corte, si può invece prescindere dai due procedimenti contemplati nel capitolo 3 (cottura e lessatura). Essi riguardano infatti preparazioni non di carni, ma di pesci, crostacei e molluschi.

Il capitolo 2 (posizioni 02.02, 02.03, 02.05, 02.06) comprende le carni di volatili commestibili, presentate fresche (cioè allo stato naturale), refrigerate, congelate, salate, in salamoia, secche o affumicate. I procedimenti da esso previsti si limitano cioè a qualificare lo stato di un prodotto (fresco, refrigerato, congelato, secco) o si riferiscono a metodi vuoi di conservazione delle merci (salate, in salamoia), vuoi di preparazione vera e propria (affumicatura). Sulla base della citata nota al capitolo 16, dunque, non si può dubitare che, quando ci si trovi di fronte a una preparazione di carne diversa dall'affumicatura, la merce va considerata un'«altra preparazione» e conseguentemente inquadrata sotto la voce 16.02. Nella specie, alla carne di tacchino risulta aggiunto un miscuglio di sale e di pepe: il che ne fa sicuramente una preparazione diversa da quelle contemplate al capitolo 2 della TDC. Come ho appena detto, l'aggiunta di sale è prevista da tale capitolo per una migliore conservazione della merce. Nel nostro caso, invece, il sale è aggiunto a mo' di condimento; e, a parte ciò, non c'è dubbio che l'addizione di pepe costituisca un «quid novi et pluris» rispetto ai procedimenti enumerati nel capitolo 2.

Quest'interpretazione, difesa dall'attrice nella causa principale, muove da un confronto testuale, e a mio avviso del tutto corretto, fra le posizioni tariffarie in alternativa. La Commissione ve ne propone un'altra. Essa sostiene che, per classificare una merce nella voce 16.02, il prodotto dev'essere sottoposto a un trattamento più elaborato e tale da modificare le sue caratteristiche oggettive. La tesi si basa, mi sembra, su una lettura d'assieme del capitolo 16 e sull'osservazione che esso si occupa, per lo più, di carni «trasformate» (ad esempio, salsicce, estratti o sughi). Ma lettura e osservazione sono frettolose. Le merci enumerate nel capitolo 16 comprendono, sì, i prodotti trasformati a cui pensa la Commissione; includono, tuttavia, anche le «altre preparazioni» di carni. E di queste ultime, come s'è osservato, fanno parte le carni «condite» (ad esempio, con l'aggiunta di sale e di pepe).
La questione è se l'art. 8 della legge belga 1o agosto 1960 ( 11 ) che, come i suddetti regi decreti, costituisce il fondamento giuridico dell'imputazione, sia incompatibile col regolamento, come sostiene il Trinon e come è propenso e ritenere il giudice di rinvio.

Detto articolo dispone testualmente:

«Il Re, qualora le circostanze lo richiedano, può stabilire norme in materia di prezzi e di condizioni di trasporto retribuito di cose.

Potrà anche determinare le attribuzioni, la composizione ed il funzionamento di una commissione consultiva delle tariffe stradali».

L'incompatibilità di questa norma col regolamento n. 2831/77 deriverebbe dal fatto che essa consente ad un organo nazionale di fissare le tariffe unilateralmente, mentre la normativa comunitaria impone, come abbiamo visto, che queste tariffe siano stabilite di comune accordo fra gli Stati membri direttamente interessati.

Secondo me questa tesi non può essere accolta.

Qualunque sia la funzione esatta della legge 1° agosto 1960 all'interno della procedura belga di messa in vigore delle tariffe di trasporto — punto sul quale non spetta a voi decidere nell'ambito di un procedimento pregiudiziale ( 12 ) — basta constatare che i regi decreti 1971, 1978 e 1979 configurano da soli la perfetta esecuzione da parte del Belgio dell'obbligo, posto dagli artt. 11 e 13 del regolamento del 1977, di negoziare con la Repubblica federale di Germania la tariffa obbligatoria per i rapporti di trasporto fra i due paesi, di ricorrere alla mediazione della Commissione in caso di controversia e di mettere in vigore nel proprio territorio le tariffe adottate a seguito dell'accordo con la Repubblica federale o, in difetto, a seguito della decisione della Commissione che ha definito la controversia.

Concludendo, propongo di risolvere la questione proposta dal Tribunal de police del primo cantone di Verners affermando che il regolamento del Consiglio n. 2831/77 va interpretato nel senso che non solo permette, ma anzi impone a ciascuno Stato membro che ha scelto il sistema di tariffe obbligatorie nelle sue relazioni con un altro Stato membro di fissare le sue tariffe unilateralmente, per quanto di sua competenza, vuoi in applicazione di un accordo bilaterale con l'altro Stato direttamente interessato, vuoi, se del caso, in esecuzione della decisione della Commissione che ha definito la controversia sorta con detto Stato.