CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 22 NOVEMBRE 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Introduzione

Nel preambolo del regolamento 5 febbraio 1964, n. 14 (relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina), il Consiglio dichiarava che si poteva ovviare alle difficoltà d'approvvigionamento della Comunità, per quanto riguarda la carne destinata alla trasformazione, «tramite contingenti tariffari per l'importazione di carne congelata in provenienza dai paesi terzi».

La tecnica dei contingenti tariffari viene spesso usata nel mercato comune. Essa ha lo scopo di consentire l'importazione di un certo quantitativo di merci (volume del contingente), per un periodo limitato, a condizioni più favorevoli di quelle contemplate dal regime doganale normale (tariffa del contingente).

Detta tecnica porta alla fissazione di un determinato regime tariffario, valido per un periodo di tempo e per un quantitativo limitati.

I contingenti comunitari, a differenza di quelli nazionali, sono validi per l'intera Comunità, senza limitazioni territorali; tutti gli importatori hanno il diritto di fruirne alle stesse condizioni; la merce da importare, infine, è soggetta ad un dazio uniforme.

I contingenti tariffari possono essere stabiliti sia mediante decisione unilaterale degli organi comunitari competenti, sia su base contrattuale, com'è avvenuto, in particolare, per i contingenti a dazio consolidato nell'ambito dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio.

Al di fuori dei contingenti, gli operatori economici hanno sempre la possibilità d'importare la merce di cui trattasi, ma solo alle condizioni normali contemplate dalla tariffa doganale comune, ed eventualmente dai regolamenti agricoli.

Per la carne congelata, con un protocollo tariffario firmato a Ginevra nel 1962, in seguito ai negoziati Dillon, nell'ambito del GATT, veniva aperto un primo contingente annuo di 22000 tonnellate, al dazio consolidato del 20 %.

Poiché il dazio contemplato dalla tariffa doganale comune per la carne congelata ammonta precisamente al 20 %, la suddetta aliquota consolidata implica che la carne importata nell'ambito del contingente è esente dal prelievo dovuto in forza dell'organizzazione comune del mercato.

Contrariamente alla prassi vigente per altre merci comprese nella tariffa doganale comune, la destinazione del prodotto non è specificata.

L'art. 4, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 14/64, dopo aver fatto riferimento all'esistenza di questo primo contingente tariffario, aggiunge che «può essere fissato un contingente supplementare per le importazioni, in provenienza dai paesi terzi, di carne congelata», precisando tuttavia che questa è «destinata, sotto controllo doganale, all'industria di trasformazione». Si tratta, in questo caso, di un contingente fissato mediante decisione unilaterale.

Coesistono, perciò, il regime speciale per l'importazione di carne congelata destinata alla trasformazione, istituito dall' art. 4 del regolamento n. 14/64 — e confermato dall'art. 14 del regolamento n. 805/68, relativo alla definitiva organizzazione del mercato — e il regime proprio del contingente annuo aperto nell'ambito del GATT.

Per la ripartizione e la gestione di quest' ultimo contingente, il Consiglio ha adottato, in particolare con riferimento agli anni 1968 e 1969, una disciplina in forza della quale, secondo l'art. 3 del regolamento n. 92/68, «le quote sono gestite da ciascuno Stato membro secondo le proprie disposizioni amministrative» e, secondo l'art. 2 del regolamento n. 110/69, «gli Stati membri determinano, per le loro rispettive quote, le condizioni di ammissione al beneficio del contingente tariffario in causa e gestiscono dette quote secondo le proprie disposizioni amministrative…».

In Italia, paese cui veniva attribuita, per gli anni sopra indicati, la maggior parte del contingente, il ministro del commercio estero stabiliva, mediante circolari, le modalità per la ripartizione della quota nazionale all'interno e decideva, fra l'altro, che gli importatori «dovranno dichiarare di impegnarsi a destinare i quantitativi di carne ad essi assegnati a valere sul contingente esclusivamente al consumo diretto, e di assoggettarsi ai controlli che, a tal fine, saranno stabiliti.»

In seguito ad indagini esperite nella provincia di Trento, la polizia tributaria accertava che la carne congelata dei contingenti GATT 1968 e 1969 assegnata alla ditta Grosoli e C. — impresa che ha sede in Cadoneghe (Padova) e che svolge attività d'importazione — era stata in parte trasformata dagli acquirenti in carne affumicata e salata, o in salumi.

I titolari della ditta, Giulio e Adriano Grosoli, venivano perciò rinviati a giudizio dinanzi al Tribunale di Trento, per violazione, in particolare, dell'art. 110 del codice penale e dell'art. 102 della legge doganale, per avere, in correità, destinato un certoquantitativo di carne bovina congelata ad usi diversi dal consumo diretto, eludendo in tal modo il pagamerito dei prelievi agricoli vigenti per le importazioni da paesi terzi.

Il Tribunale penale di Trento ha sospeso il procedimento e Vi chiede, con una prima questione pregiudiziale, di stabilire se, in forza del combinato disposto del regolamento n. 92/68, art. 3, e del regolamento n. 110/69, art. 2, gli Stati membri della Comunità potessero emanare, per le rispettive quote del contingente GATT di carne congelata, disposizioni dirette a vincolarne la destinazione.

In subordine, qualora riteneste risolvere detta prima questione in senso affermativo, il giudice italiano Vi chiede se gli Stati membri potessero infliggere, agli assegnatari che non avessero rispettato la destinazione obbligatoria, sanzioni pecuniarie commisurate all'entità del prelievo evaso.

Discussione

Secondo uno dei principi messi in luce dalla vostra giurisprudenza, «gli Stati membri, nella misura in cui hanno conferito alla Comunità poteri normativi in materia tariffaria, allo scopo di garantire un corretto funzionamento del mercato comune agricolo, non hanno più facoltà di svolgere attività normativa in questo campo». È questa la formula da voi usata nella sentenza 18 febbraio 1970 (causa 40-69, Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe contro ditta Paul G. Bollmann, Raccolta 1970, pag. 69).

Salvo disposizioni contrarie, è quindi escluso che gli Stati membri possano adottare, per garantire l'applicazione di norme comunitarie direttamente efficaci, provvedimenti intesi a modificarne la portata o a completarne le disposizioni.

Nello stesso ordine d'idee, è vero che l'attuazione delle norme comunitarie è generalmente affidata agli organi nazionali e che, in linea di principio, essa dev' essere realizzata nel rispetto delle forme e dei modi stabiliti dal diritto interno; tuttavia, l'intervento dei suddetti organi deve limitarsi ai provvedimenti necessari per la semplice attuazione delle norme comunitarie, come avete più volte ricordato.

Così pure, la facoltà di adottare norme complementari, attribuita agli Stati membri dai regolamenti comunitari, non può estendersi all'emanazione di atti che deroghino ad una precisa norma comunitaria, essenziale per il funzionamento dell' organizzazione di mercato (sentenza 30 novembre 1972, causa 32-72, Wasaknäk-ke, Raccolta 1972, pag. 1188).

Se quindi — come per il contingente supplementare di carne bovina congelata già contemplato dall'art. 4 del regolamento n. 14/64 ed effettivamente istituito con una successiva decisione del Consiglio — la norma della tariffa doganale comune che riguarda il contingente comunitario annuo aperto nell'ambito del GATT avesse imposto una determinata destinazione della carne importata a valere sullo stesso contingente, precisando ch'essa dovesse essere ceduta all'industria di trasformazione, non vi è dubbio che nessuno Stato membro avrebbe potuto decidere che questa carne dovesse essere riservata al consumo diretto.

Ora, si deve concludere a contrario che, mancando tale specificazione nella normativa comunitaria, gli Stati membri avevano la facoltà di emanare, relativamente alle loro quote, disposizioni dirette a vincolare la destinazione del prodotto importato?

Io non lo penso, e mi propongo di dimostrare che:

1. dovendo i poteri residui degli Stati membri in materia tariffaria essere interpretati restrittivamente, agli Stati stessi avrebbe dovuto essere espressamente conferita, dalle istituzioni comuniarie, la facoltà di emanare disposizioni del genere;

2. gli Stati membri devono provvedere alla gestione dei contingenti comunitari in modo da garantire il rispetto del principio della parità di trattamento fra importatori o fra utilizzatori, sia trattandosi dei cittadini di uno stesso Stato membro, sia nei confronti degli operatori economici dei vari Stati membri;

3. il regime da applicare al contingente tariffario fissato nell'ambito del GATT non può avere finalità diverse da quelle dell'organizzazione comune del mercato delle carni bovine.

Per quanto riguarda il primo punto, dal combinato disposto degli artt. 3 del regolamento n. 92/68 e 2 del regolamento n. 110/69 il governo italiano trae la conclusione — ovvia, a suo parere — che il potere di gestire la propria quota del contingente secondo le disposizioni amministrative interne e, soprattutto, di stabilire le condizioni d'accesso al contingente di cui trattasi, implica che lo Stato membro dispone altresì della facoltà di dettar norme circa la destinazione ultima del prodotto.

Senza entrare nel merito della tesi sostenuta in aula dall'avvocato dei Grosoli sulla nozione di «negotiorum gestio», io sono propenso, come la Commissione, a ritenere che la gestione di una quota del contingente tariffario implica e presuppone che vengano stabilite determinate condizioni d'ammissione.

Sia che ricorra al metodo basato sull'ordine cronologico, sia che proceda ad una preripartizione assegnando un certo quantitativo a ciascun importatore, lo Stato è infatti costretto ad adottare, all' unico scopo della gestione della sua quota, dei provvedimenti amministrativi che comprendono la determinazione dei presupposti necessari per fruire del contingente. Questi presupposti sono legati, nel primo caso, al momento in cui la merce viene sdoganata; nel secondo caso, alla qualifica di importatore e al rilascio della licenza d'importazione.

Tuttavia, qualunque sia il metodo seguito, la gestione del contingente non richiede — né autorizza — l'imposizione, da parte dello Stato, di un determinato vincolo di destinazione della merce importata, anche se il Consiglio — in considerazione fra l'altro della modesta entità del contingente GATT rispetto al volume totale delle importazioni di carne effettuate dagli Stati membri — ha ritenuto inutile, da parte sua, stabilire la destinazione ultima della carne congelata importata a valere su detto contingente.

Non mi sembra, d'altronde, che il regolamento del 1969 possa essere interpretato — per quanto riguarda i poteri degli Stati membri — in senso più ampio che non quello del 1968, per l'unica ragione che vi sono menzionate le «condizioni d'ammissione al beneficio del contingente». In effetti, il preambolo del secondo regolamento si limita a ricordare che «è opportuno lasciare a ciascuno Stato membro la facoltà di scegliere il sistema di gestione della propria quota». Deve quindi ritenersi che la nozione di gestione comprende la facoltà di determinare le condizioni d'ammissione al contingente.

Va infine rilevato che, riguardo al contingente tariffario supplementare di cui all'art. 4 del regolamento n. 14/64, il quale riserva espressamente la carne congelata importata all'industria di trasformazione, il Consiglio ha usato, nell'art. 5 della decisione 13 ottobre 1964, la seguente formula:

«I quantitativi assegnati sono gestiti da ciascuno Stato membro secondo le disposizioni amministrative nazionali».

Ora, i regolamenti successivi, e in particolare l'art. 3 del regolamento n. 92/68 relativo al contingente GATT, hanno adottato una formula sostanzialmente identica. Questo raffronto fra i testi che riguardano, rispettivamente, il contingente supplementare e il contingente GATT conferma ancora una volta che i poteri di gestione di cui dispongono gli Stati non comprendono la facoltà di vincolare la destinazione del prodotto importato.

Quanto al secondo punto, il principio generale della parità di trattamento (che risulta dal trattato CEE nel suo complesso ed è espressamente sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, per quanto riguarda il mercato comune agricolo) implica senza dubbio che la ripartizione dei contingenti comunitari fra gli operatori economici va effettuata, anche in considerazione del carattere limitato dei quantitativi importati a tariffa ridotta, secondo criteri uniformi nei singoli Stati membri.

L'ammettere, quindi, che le autorità nazionali possano imporre determinate condizioni relative alla destinazione ultima dei prodotti agricoli importati sotto un regime doganale come quello in esame avrebbe come conseguenza inevitabile una violazione della parità di trattamento, poichè ciascuno Stato potrebbe, in funzione del vincolo di destinazione da esso imposto, vietare l'accesso al contingente a taluni utilizzatori, riservandone il beneficio ad altri. Così pure, se ciascuno Stato fosse libero di imporre le condizioni che gli sembrino più opportune, in relazione all'andamento del mercato interno o anche in base a considerazioni di carattere sociale come quelle cui ha fatto riferimento in aula il governo italiano, ne deriverebbero disparità di trattamento fra importatori e utilizzatori dei vari Stati membri.

Una situazione del genere sarebbe in contrasto con le esigenze dell'organizzazione del mercato unico.

La prassi amministrativa italiana, conforme alle richiamate circolari, si traduce in definitiva — come ha validamente dimostrato l'avvocato dei Grosoli — in una limitazione del rilascio delle licenze ad una determinata categoria d'interessati, benché questo effetto si renda evidente solo in un secondo momento. Detta prassi può essere assimilata ad una misura avente effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Ora, salvo contraria disposizione dei regolamenti, o deroga concessa dal Consiglio deliberante su proposta della Commissione secondo il procedimento di voto di cui all'art. 43, n. 2, del trattato, restrizioni del genere sono vietate. È evidente che i regolamenti di cui trattasi non avevano lo scopo di stabilire una deroga, né sono stati adottati col suddetto procedimento.

Se il governo italiano intendeva favorire il consumo diretto di carne congelata, fenomeno recente, legato — a suo dire — ad un certo progresso sociale delle famiglie meno abbienti, esso avrebbe dovuto usare, a tale scopo, mezzi diversi da quelli inerenti alla gestione del contingente. Ci si può chiedere, del resto, se questa non potesse avere ripercussioni negative nei confronti dei produttori di carne fresca, refrigerata o congelata degli altri Stati membri. Se si può a rigore considerare lecito il fatto che l'accesso al contingente di carne congelata (originariamente destinato soprattutto all'industria di trasformazione) sia stato consentito, per ragioni sociali, anche ai diretti consumatori, è per contro inammissibile che a questi fosse riservato il beneficio esclusivo dello stesso contingente.

Ma ciò non e tutto. Anche il raffronto tra la disciplina comunitaria del mercato delle carni bovine e il regime proprio del contingente tariffario GATT in vigore nel periodo considerato mette in luce fondati motivi per interpretare i regolamenti nn. 92/68 e 110/69 nel senso che essi non attribuiscono agli Stati membri la facoltà di subordinare, mediante decisione unilaterale, l'accesso al contingente al rispetto di una determinata destinazione del prodotto.

Dal preambolo del regolamento n. 14/64 si può infatti desumere che, secondo il Consiglio, le importazioni di carne congelata a valere sui contingenti tariffari (tanto quelli aperti nell'ambito del GATT, quanto quello supplementare) dovevano servire, principalmente, se non esclusivamente, a coprire il deficit di carne bovina da destinare alle trasformazione.

È noto, infatti, che il contingente supplementare era esclusivamente riservato alla trasformazione sotto controllo doganale. Ciò risulta chiaramente dai termini dell' art. 4, n. 1, del regolamento n. 14/64, nonchè dalla decisione del Consiglio con la quale veniva aperto detto contingente. Quanto al contingente GATT, è lecito ritenere che anch'esso potesse continuare ad essere destinato, sia pure non esclusivamente, alla trasformazione industriale. È vero che il regolamento n. 805/68, il quale ha sostituito, a decorrere dal 29 luglio 1968, il regolamento provvisorio del 1964 non fa più menzione di questo contingente, in quanto sottopone la carne congelata destinata alla trasformazione ad un regime speciale d'importazione, definito dagli artt. 14 e 19. È anche vero che il regolamento n. 110/69 si riferisce espressamente solo all'art. 111 del trattato, né fa menzione del regolamento n. 805/68. Ciò nondimeno, nel preambolo si considera pur sempre che «la ripartizione deve tener conto, tra l'altro, del fabbisogno di ciascuno Stato membro e delle riserve di carni congelate costituite in taluni Stati membri a seguito di misure d'intervento; che tali fabbisogni sono valutati tenendo conto, in particolare, delle importazioni delle carni in oggetto da paesi terzi durante gli anni precedenti e della prevedibile evoluzione nel 1969». Questo «considerando» non si spiega se non con un tacito riferimento all'organizzazione comune del mercato delle carni bovine.

Pur ammesso che questo contingente potesse essere, in parte, destinato al consumo diretto, non era quindi affatto escluso ch'esso potesse continuare ad essere destinato anche alla trasformazione. La circostanza che la carne congelata importata nell'ambito del contingente sia soggetta ad un dazio ridotto del 20 % ed esente da prelievo non implica, infatti, ch'essa sia sottratta alla disciplina generale dell'organizzazione comune del mercato.

Il Consiglio, che non aveva ritenuto opportuno vincolare direttamente la carne importata a valere sul contingente ad una determinata destinazione, non poteva tuttavia consentire agli Stati membri d'imporre, da parte loro, un vincolo del genere.

Infine, non va trascurato il fatto che l'art. 10, n. 2, del regolamento n. 14/64 contiene una norma secondo cui «la carne che sia stata congelata in uno Stato membro … deve essere venduta in modo da non perturbare il mercato della carne fresca». Sulla finalità che traspare da questo testo influiscono senz'altro le condizioni imposte agli utilizzatori della carne congelata importata, sia pure nei limiti del contingente GATT.

In effetti, l'attribuire agli Stati membri la facoltà di riservare tale contingente al consumo diretto avrebbe potuto avere delle ripercussioni negative sui prezzi della carne fresca prodotta nella Comunità. Ora, le varie norme comunitarie che disciplinano il mercato della carne costituiscono un insieme, la cui coerenza è indispensabile per un corretto funzionamento del sistema. Non si può ammettere, perciò, che gli Stati siano autorizzati ad adottare provvedimenti il cui fine sarebbe manifestamente contrario a quello perseguito dalle autorità comunitarie.

Per tutti questi motivi, concludo nel senso che si dovrebbe affermare che gli Stati membri non avevano la facoltà di subordinare l'accesso al contingente di 22000 tonnellate di carne congelata, aperto nell'ambito dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, alla condizione che la merce importata venisse destinata ad un determinato scopo.

Poiché, a mio avviso, la prima questione sottopostavi dal Tribunale penale di Trento va risolta negativamente, ritengo superfluo prendere in esame la questione formulata in subordine.

( 1 ) Traduzione dal francese.