CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DELL' 11 NOVEMBRE 1982 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La domanda di pronunzia pregiudiziale di cui dovete occuparvi vi è stata sottoposta dal Kantonrechter (giudice di pace) dell'Aja e verte sull'interpretazione dell'art. 13 del Trattato CEE.

I — I fatti sono i seguenti:

II prof. Donner, residente nei Paesi Bassi, si era fatto spedire per posta, da vari Stati membri, pacchi di libri. Prima di poter dispone al proprio domicilio della merce inviatagli, egli doveva pagare all'Azienda olandese delle Poste, dei Telegrafi e dei Telefoni, oltre all'imposta sulla cifra d'affari (imposta sul valore aggiunto), una certa somma pretesa a titolo di «diritto di sdoganamento» e di «commissione».

Ritenendo che tale pagamento fosse incompatibile con gli artt. 9 e segg. del Trattato, i quali vietano la riscossione di dazi doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa d'effetto equivalente negli scambi di merci fra Stati membri, l'interessato proponeva ricorso dinanzi alla sezione del contenzioso del consiglio di Stato dei Paesi Bassi contro il tacito rifiuto di modificare gli avvisi di accertamento emessi dall'Azienda nazionale delle Poste.

II giudice adito dichiarava, il 25 novembre 1980, che il ricorso sottopostogli era irricevibile,

— da una parte, in quanto prematuro, dal momento che riguardava un avviso di accertamento posteriore alla data dell'atto introduttivo del ricorso,

— dall'altra, in quanto diretto contro un atto giuridico di diritto civile e non contro un atto amministrativo ai sensi della legge in materia di contenzioso amministrativo («Wet administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen»).

Il prof. Donner conveniva allora, il 23 aprile 1981, lo Stato olandese (Azienda delle Poste) dinanzi al giudice di pace dell'Aia per il ricupero delle somme ch'egli aveva già dovuto pagare ed avrebbe ancora dovuto pagare fino all'emanazione della sentenza per entrare in possesso dei libri da lui acquistati fra il luglio 1979 e il febbraio 1981.

Previo accordo fra le parti circa la formulazione delle questioni da sottoporre a questa Corte, con ordinanza 8 gennaio 1982 il giudice olandese vi ha chiesto di pronunciarvi sulla questione se il divieto delle tasse d'effetto equivalente a dazi doganali sancito dall'art. 13 del Trattato che istituisce la CEE si applicasse alle somme fatturate dall'Azienda olandese delle Poste a titolo di «diritto di sdoganamento» e di «commissione».

II — Così formulata, la questione vi porterebbe a valutare la compatibilità col diritto comunitario di una normativa nazionale. Dovrete perciò mettere in luce il problema generale d'interpretazione che detta questione sottintende.

In effetti, dal provvedimento di rinvio risulta che la controversia riguarda le formalità per l'importazione negli scambi intracomunitari; si tratta quindi di stabilire se il Trattato consenta alle amministrazioni postali degli Stati membri di riscuotere, ancora, in ragione della presentazione in dogana, determinate tasse — sia pure di modesta entità — qualora delle merci, nella fattispecie libri, siano spedite a mezzo posta attraverso una frontiera intracomunitaria.

III — È opportuno anzitutto ricordare che, benché i dazi doganali siano stati aboliti negli scambi fra Stati membri, le autorità nazionali (in pratica, quelle doganali) percepiscono ancora vari tributi: imposta sul valore aggiunto, imposte di consumo, tasse parafiscali e altri oneri del genere.

In particolare, l'obbligo di riscuotere l'imposta sulla cifra d'affari (sotto forma di IVA) risulta dalla decisione 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità.

Per la riscossione di detti tributi, è quindi necessario presentare in dogana le merci importate, affinché esse possano, a seconda dei casi, essere «immesse in consumo» o sottoposte ad un altro regime doganale. Il controllo continua ad essere giustificato, in particolare qualora esso abbia luogo per la riscossione di tributi interni ai sensi dell'art. 95 del Trattato e qualora l'importazione sia assimilata all'operazione che, per 1TVA e nel caso delle merci nazionali, costituisce il fatto generatore dell'imposta.

Una deroga a questo regime è ammessa, tuttavia, per le spedizioni di merci che fruiscono, all'importazione, di una franchigia relativamente alle imposte sulla cifra d'affari e alle imposte di consumo. I rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio hanno deciso, il 18 dicembre 1978, che in tal caso, al più tardi il 1° luglio 1979, non sarebbero stati più riscossi diritti di presentazione in dogana.

Fruiscono di detta deroga le piccole spedizioni di carattere non commerciale, effettuate da un privato, e che rispondono ai criteri stabiliti dalla direttiva del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 74/651/CEE ( 2 ), relativa alle franchigie fiscali applicabili all'importazione delle merci oggetto di piccole spedizioni di carattere non commerciale all'interno della Comunità.

Di conseguenza, allo stato attuale del diritto comunitario, l'importazione — sotto forma di pacco postale — di libri acquistati in uno Stato membro da un privato stabilito in un altro Stato membro richiede la dichiarazione o presentazione in dogana, cioè una formalità con la quale una persona fisica o giuridica, o un suo mandatario, presenta la merce alla dogana e manifesta la propria volontà di sottoporla a un determinato regime doganale, chiedendo eventualmente la sua «immissione in consumo» o la messa in libera pratica. Essa richiede, d'altronde, il pagamento dell'IVA o di una frazione dell'IVA, a seconda che i libri siano stati sottoposti o meno a tassazione nel paese d'origine o che l'aliquota dell'imposta nel paese di destinazione sia superiore o meno a quella vigente nel paese speditore.

Perciò, di regola, i libri spediti per pacco postale che entrano nei Paesi Bassi devono essere accompagnati da una dichiarazione doganale e da una fattura. Se la fattura non è unita ai libri spediti, il controvalore di questi può essere fissato in 20 fiorini il kg lordo, purché il peso del pacco non superi i 10 kg e la dichiarazione doganale non indichi un valore inferiore.

IV —

1. L'Azienda delle Poste non ha tuttavia il monopolio del trasporto delle merci di questo tipo. Se lo speditore sceglie un diverso modo di trasporto, l'Azienda non interviene affatto: in tal caso, lo sdoganamento ha luogo alla frontiera o in un centro doganale regionale, generalmente con l'intervento di uno spedizioniere doganale, che naturalmente fa pagare le proprie spese. Quando interviene l'Azienda delle Poste, la presentazione in dogana e la relativa dichiarazione possono essere effettuate in due modi: — o la dichiarazione viene fatta dallo stesso destinatario o da un'altra persona (fisica o giuridica) per suo conto: in tal caso, non viene riscossa alcuna tassa; — o l'amministrazione postale compie essa stessa le formalità doganali relative alla presentazione per conto del destinatario della spedizione: in tal caso, viene riscossa una determinata somma a titolo di presentazione in dogana e di commissione. L'amministrazione doganale facilita la presentazione della dichiarazione creando uffici doganali nelle immediate vicinanze degli uffici postali e ferroviari. Quando le circoscrizioni degli uffici doganali e postali non coincidono con quelle comunali, l'amministrazione delle poste, per semplificare e razionalizzare il servizio, s'incarica d'ufficio di tale presentazione, nonché dell'assolvimento degli obblighi ad essa connessi, per conto del destinatario, e in tal caso esige il pagamento dei tributi controversi. Tuttavia, la circostanza che, nella maggioranza dei casi, l'Azienda delle Poste si sostituisce così al destinatario non può attribuire carattere obbligatorio a questo intervento: l'interessato, come abbiamo già detto, può benissimo adempiere egli stesso, se lo desidera, le formalità di sdoganamento. Questa possibilità di agire personalmente (o tramite un mandatario) dimostra che non si tratta di un onere o di una misura unilateralmente imposta dallo Stato e l'intervento, anche tacito, dell'Azienda nazionale delle Poste, ente amministrativo pubblico, non è sufficiente per assimilare a tasse d'effetto equivalente ai sensi degli artt. 9 e 13 del Trattato i diritti che detta Azienda esige allorché essa svolge la suddetta attività. In pratica, se desidera effettuare egli stesso la dichiarazione in dogana, il privato dovrà compiere determinate operazioni, come quella di aprire e di richiudere il pacco, il che viene raramente richiesto all'impiegato delle Poste. Il controllo è quindi più rigoroso quando la dichiarazione viene fatta dal destinatario o da un privato, suo mandatario, che non quando vi provvede l'Azienda delle Poste. Comunque, l'intervento di questa può semplificare le cose, «in quanto l'amministrazione doganale potrebbe lavorare più rapidamente avendo a che fare con persone esperte delle procedure di sdoganamento e sulle quali essa sa di poter fare affidamento» ( 3 ).

2. In realtà, il prof. Donner non sostiene che le formalità amministrative siano incompatibili col Trattato, né che esse abbiano di per sé un effetto equivalente a quello di una restrizione quantitativa. Ciò sarebbe d'altronde in contrasto con la direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE, la quale considera, nel preambolo, che «le formalità al cui espletamento è subordinata l'importazione non comportano, di regola, effetti equivalenti a quelli delle restrizioni quantitative e ... non formano oggetto della presente direttiva». Egli considera semplicemente che dette formalità non lo riguardano in quanto operatore e consumatore e che, se le autorità nazionali ritengono di dover ancora esigere il loro espletamento e se l'Azienda delle poste vi si presta, in pratica per conto delle dogane, cioè dello Stato olandese, il loro costo, ammesso che estista, non può essere trasferito sul destinatario. Ora, altri utenti possono avere una concezione diversa e preferire che le formalità necessarie vengano svolte dall'amministrazione delle Poste piuttosto che da essi stessi e, nella sentenza 26 febbraio 1975, Cadsky, la Corte ha ammesso che «... non si può escludere che, in determinate ipotesi, un servizio bene individuato, effettivamente reso, possa dar luogo ad una controprestazione ad esso proporzionata...» ( 4 ).

3. L'importo riscosso a titolo di diritto di sdoganamento è conforme alle aliquote convenute nell'ambito dell'Unione postale universale. Questa è stata costituita a Vienna il 10 luglio 1964. Il testo costitutivo è stato modificato dai protocolli addizionali di Tokio del 1969 e di Losanna del 1974. I paesi membri dell'Unione hanno stabilito, il 5 luglio 1974, in una convenzione ed in un regolamento d'esecuzione, le norme comuni da applicare al servizio postale internazionale e le disposizioni riguardanti la corrispondenza; essi hanno inoltre firmato, in tale occasione, vari accordi, uno dei quali riguarda i pacchi postali. Dopo il Congresso di Rio de Janeiro del 1979, sono in vigore, fra l'altro, le seguenti disposizioni: l'amministrazione postale del paese d'origine e quella del paese di destinazione sono autorizzate a sottoporre la corrispondenza al controllo doganale, secondo la legislazione di detti paesi, ed eventualmente ad aprirla d'ufficio ( 5 ); le spedizioni sottoposte al controllo doganale nel paese d'origine o, a seconda dei casi, in quello di destinazione possono essere colpite, nell'ambito del servizio postale, sia per la presentazione alla dogana e lo sdoganamento, sia per la semplice presentazione alla dogana, dalla tassa speciale prevista dall'art. 24, paragrafo 1, lett. m) ( 6 ); (secondo quest'ultima disposizione, la «tassa speciale di presentazione in dogana» è di 8 F al massimo. Per ciascun sacco contenente stampe indirizzate allo stesso destinatario e del peso massimo di 30 kg, le amministrazioni riscuotono, invece della tassa unitaria, una tassa globale di 10 F al massimo); le amministrazioni postali sono autorizzate a percepire dagli speditori o, a seconda dei casi, dai destinatari delle spedizioni, i dazi doganali e qualsiasi altro eventuale diritto ( 7 ). Secondo l'art. 13 dell'accordo relativo ai pacchi postali, «le amministrazioni sono autorizzate a percepire le seguenti tasse supplementari: ... b) tassa di piesen fazione in dogana, percepita dall'amministrazione di destinazione sia per la presentazione alla dogana e lo sdoganamento, sia per la semplice presentazione alla dogana; salvo accordo speciale, la riscossione viene effettuata al momento della consegna del pacco al destinatario ...». Detta tassa è al massimo di 6 F per pacco.

4. Si può ritenere opportuno istituire una franchigia all'importazione per i libri inviati da un soggetto passivo dell'IVA stabilito in uno Stato membro ad un privato che si trovi in un altro Stato membro, qualora dette merci siano gravate dall'imposta sul valore aggiunto nel paese speditore e non superino un valore fissato ad un livello che escluda qualsiasi serio rischio di distorsione della concorrenza dovuto alle differenze di aliquota fra gli Stati membri. La Commissione ha cercato, finora senza successo, di proporre al Consiglio che i giornali, le riviste e gli altri periodici, i fascicoli e i libri, fino ad un certo valore (25 unità di conto), spediti da uno Stato membro ad un altro come piccole spedizioni commerciali, fruiscano di una franchigia dall'IVA, il che implicherebbe automaticamente il venir meno delle tasse postali di presentazione in dogana. Tuttavia, la scomparsa di dette tasse è strettamente legata all'abolizione della stessa IVA sulle spedizioni di questo genere o all'armonizzazione delle aliquote dell'IVA. Avete già preso in considerazione una situazione analoga nella sentenza 12 luglio 1977, Commissione /Paesi Bassi. Si trattava dei diritti riscossi in occasione di controlli fitosanitari istituiti da uno Stato membro in attuazione della Convenzione internazionale del 6 dicembre 1951 per la protezione delle piante, alla quale partecipano tutti gli Stati membri. In tale sentenza, considerando che «i controlli di cui trattasi si presentano ... non già come misure unilaterali che ostacolino gli scambi, bensì come operazioni destinate a favorire la libera circolazione delle merci...» ( 8 ), avete deciso che «... il diritti riscossi all'atto di tali controlli non si possono considerare tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, se il loro importo non supera il costo effettivo delle operazioni in occasione delle quali essi vengono percepiti» ( 9 ). Poiché non vi era stata sottoposta la questione dell'entità dei diritti controversi, non avete preso in esame la suddetta condizione. Ora, la formula per la dichiarazione doganale, adottata dal Congresso di Tokio del 1969 tanto per la corrispondenza quanto per i pacchi postali, costituisce un mezzo per semplificare ed accelerare le formalità doganali. Neppure nella presente causa il giudice nazionale ha interpellato la Corte sulla «congruità» dell'importo dei tributi controversi.

V — Concludo nel senso che dovreste risolvere la questione sottopostavi dal Kantonrechter dell'Aia dichiarando che:

Il divieto enunciato dall'art. 13 del Trattato CEE non riguarda i diritti riscossi dall'amministrazione delle Poste per la presentazione in dogana di un pacco postale (libri) spedito da un soggetto passivo dell'IVA stabilito in uno Stato membro al domicilio di un privato stabilito in un altro Stato membro, fatturati a carico del destinatario nell'ambito del pagamento, da parte delle Poste, per suo conto, dell'imposta sul valore aggiunto gravante su detti libri.

( 1 ) Traduzione dal francese.

( 2 ) Modifica dalla direttiva 19 dicembre 1978, n. 78/1034/CEE.

( 3 ) Conclusioni dell'avvocato generale J.-P. Warner, presentate l'11. 7. 1979, causa 159/78, Commissione/Italia, Race. pag. 3270.

( 4 ) Race. 1975, pag. 290, punto 6 della motivazione.

( 5 ) Art.37 della Convenzione.

( 6 ) Art. 38.

( 7 ) Art. 39.

( 8 ) Racc. 1977, pag. 1365, punto 15 della motivazione.

( 9 ) Punto 16 della motivazione.