II —

Bisogna esaminare il seguente punto: se la Commissione abbia esercitato correttamente il suo potere discrezionale, data la situazione del mercato delle conserve di funghi. Tale esame verterà successivamente sui quattro fattori elencati nell'art. 1 del regolamento n. 1928/75 (situazione sul mercato interno della Comunità e su quello delle importazioni, in entrambi i casi tanto dal punto di vista delle quantità disponibili quanto da quello dei prezzi) e terrà altresì conto dell'esigenza di proporzionalità, di cui all'art. 2, n. 2, tra la situazione del mercato e la gravità e la durata delle misure adottate. 1. La vostra giurisprudenza riconosce un ampio potere discrezionale all'autorità incaricata di gestire le misure di salvaguardia. Così, nella sentenza 7 febbraio 1973, Schroeder (causa 40/72, Racc. 1973, pag. 125), relativa all'applicazione nel 1971 di una misura di salvaguardia per le importazioni dalla Grecia di concentrati di pomodoro, avete dichiarato che: «trattandosi, nella fattispecie, di provvedimenti economici complessi, che implicano necessariamente un largo margine di valutazione discrezionale quanto alla loro opportunità e, molto spesso, un margine d'incertezza quanto ai loro effetti, è sufficiente che al momento in cui essi vengano emanati, non appaia manifestamente la loro inidoneità a realizzare lo scopo perseguito» (punto 14, Race, pag. 142). Quanto all'onere della prova, ne consegue che spetta alla ditta Wünsche esporre circostanze tali da consentire di stabilire che la Commissione ha palesemente superato i limiti del suo potere discrezionale. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il sussistere di uno solo dei presupposti non può dar luogo all'applicazione delle misure di salvaguardia. Tuttavia, considerata l'ampiezza del potere discrezionale della Commissione, non credo sia necessario che tutti e quattro i fattori siano nettamente orientati in tal senso. Bisogna inoltre tener conto del fatto che — sotto il profilo del commercio intracomunitário — il mercato tedesco dei funghi coltivati quasi s'identifica con il mercato comunitario, di cui costituisce oltre il 95 %. La relativa normativa reca chiaramente l'impronta di questo stato di fatto, e soprattutto dei conflitti d'interesse tra i commercianti tedeschi, favorevoli alle importazioni dall'Estremo Oriente, e i produttori francesi ed olandesi, che vogliono difendere la loro quota di mercato in Germania. Infine, a mio parere, non si può esprimere un giudizio obiettivo sulla validità dei regolamenti nn. 1412 e 2284/76 né, di conseguenza, sul comportamento della Commissione, se non si conoscono le circostanze che hanno condotto all'adozione delle misure di salvaguardia nel 1974 e che, secondo la Commissione, giustificavano la loro permanenza in vigore sino all'inizio del 1977. Il regolamento dell'agosto 1974, n. 2107, veniva adottato per lottare contro massicce importazioni, a basso prezzo, di conserve di funghi dall'Estremo Oriente, le quali avevano provocato una grave crisi della produzione comunitaria, caratterizzata dal crollo dei prezzi e dall'aumento massiccio delle giacenze. Nessuno contesta il fatto che la situazione del mercato nel 1974 giustificasse l'adozione di misure di salvaguardia se si voleva evitare che l'industria comunitaria scomparisse. Nel secondo semestre del 1976, queste misure erano ancora in vigore, seppure in forma attenuata, poiché le percentuali della quantità di riferimento di cui all'art. 3 del regolamento n. 2107/74 erano passate dal 55 % nel secondo trimestre (regolamento 25 marzo 1976, n. 661) al 70 % nel terzo, nonché al 100 % nel quarto trimestre. Infine, vorrei ricordare che, trattandosi di provvedimenti economici complessi, non è possibile addentrarsi in un esame esauriente della situazione del mercato in occasione di un procedimento giudiziario. Basterà accertare se l'errore di cui si fa carico alla Commissione abbia carattere manifesto. 2. Sul volume delle importazioni realizzate o prevedibili (art. 1, lett. a), del regolamento n. 1928/75): a) La Wünsche sostiene che, sin dal febbraio del 1976, la Commissione sapeva che dai paesi terzi di cui trattasi, cioè dalla Repubblica popolare di Cina, da Taiwan e dalla Corea del Sud, si potevano importare solo quantitativi molto limitati. A sostegno di tale assunto, essa ha prodotto dei telex indirizzati al capo della Divisione degli ortofrutticoli della Commissione, sig. Windle, spediti dal sig. Masuhr, della ditta Faust, per le conserve di Taiwan, e dal suo socio, sig. Bodenstab, per le conserve della Cina. Gli importatori tedeschi vi dichiaravano che, secondo le informazioni in loro possesso, non esistevano più scorte disponibili dei suddetti paesi, né della Corea, destinate alla Comunità, nel secondo semestre del 1976. La Wünsche si basa altresì sui resoconti delle riunioni del Comitato consultivo per gli ortofrutticoli — gruppo di lavoro «ortofrutticoli trasformati» — e del Comitato di gestione per i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli, in cui i rappresentanti dei commercianti, nel primo caso, e della Repubblica federale di Germania, nel secondo, hanno fatto dichiarazioni nello stesso senso. D'altro canto, essa ravvisa una conferma dell'esattezza delle informazioni in suo possesso, nei dati sulle importazioni dai tre grandi paesi fornitori per l'intera annata 1976, nonché nel fatto che un certo numero d'importatori tedeschi si sono trovati nell'impossibilità di esaurire le quote d'importazione che erano state loro attribuite per il secondo trimestre del 1976. Basandosi sulle statistiche dell'Ufficio federale di Wiesbaden, essa parla di una riduzione delle importazioni, dal 1975 al 1976, del 60% per Taiwan e del 40 % per la Corea del Sud. b) La Commissione ribatte, in primo luogo che le importazioni dai paesi terzi nella Repubblica federale di Germania possono subire un notevole aumento in brevissimo tempo. Ciò si verificò soprattutto fra il 1972 e il 1973 quando, in un anno, esse raddoppiarono quasi, passando da 18389 a 37632 tonnellate. Tale tendenza all'aumento si stava ancora accentuando quando, il 30 agosto 1974, la Commissione instaurò misure di salvaguardia. All'epoca in questione, quindi, il mercato aveva già dimostrato la sua fragilità. Per lo stesso periodo, la Commissione disponeva di statistiche mensili sulle importazioni in Germania di conserve dell'Estremo Oriente. Questi dati non confermavano la descrizione fatta, direttamente o indirettamente, dai commercianti tedeschi, ma mostravano piuttosto un rifornimento regolare, di 2000 tonnellate circa. Per quanto riguarda le licenze d'importazione non usate, queste hanno costituito solo l'1,3 % delle licenze rilasciate, cioè una percentuale irrilevante. Ritengo, come la Commissione, che la situazione del mercato delle conserve fosse ancora precaria nel secondo semestre del 1976. In primo luogo, le partite importate negli anni precedenti non erano state verosimilmente esaurite, cosicché continuavano a rifornire il mercato. In secondo luogo, nei porti franchi si trovavano cospicui quantitativi che gli importatori avrebbero certamente sdoganato se le misure di salvaguardia fossero state improvvisamente abrogate. I successivi eventi hanno del resto dimostrato che le importazioni di conserve di funghi mal si conciliano con un regime meno restrittivo: nel maggio del 1978 si verificava di nuovo un aumento improvviso delle domande d'importazione, che rendeva necessarie nuove misure di salvaguardia. Mi pare che tutti questi vari elementi dimostrino che il mercato delle conserve di funghi è un mercato reattivo. Pertanto, non mi sembra che la Commissione abbia abusato del suo potere discrezionale nel ritenere che il volume delle importazioni, realizzate o prevedibili, di conserve di funghi da paesi terzi in Germania, nel secondo semestre del 1976, non consentiva di abrogare le misure di salvaguardia, ma soltanto di attenuarle. 3. Sulla situazione del mercato comunitario all'epoca dell'adozione dei regolamenti n.1412/76 e n.2284/76: I fornitori comunitari di conserve di funghi in Germania sono essenzialmente ditte francesi e olandesi. Negli anni dal 1974 al 1976, gli altri paesi della Comunità hanno dato un contributo nelle importazioni tedesche solo per una percentuale inferiore al 4 %. Per questo motivo la discussione piò essere circoscritta alla situazione in Francia e nei Paesi Bassi. a) Secondo la Wünsche, sin dal febbraio del 1976 o, per lo meno, sin dal mese di luglio dello stesso anno, la situazione era caratterizzata da una vera e propria penuria. Anche ammesso — cosa che essa contesta — che il mercato tedesco fosse normalmente alimentato dalle importazioni dall'Estremo Oriente, le conserve disponibili della Comunità erano insufficienti per garantire il regolare rifornimento del mercato tedesco. Per le conserve di funghi dei Paesi Bassi, essa osserva anzitutto che le scorte disponibili erano troppo esigue per contribuire a risolvere in modo sostanziale i problemi dei commercianti tedeschi, che per di più si trattava essenzialmente di conserve sotto vetro di terza scelta le quali, sotto il profilo qualitativo, rispondevano male alle esigenze del mercato. Essa attribuisce però alla scarsità di prodotti francesi la difficoltà di soddisfare le esigenze dei consumatori tedeschi, basandosi — per sostenere la propria tesi — sulla notevole riduzione delle scorte in Francia tra l'inizio e la fine del 1976. A suo dire, alcuni produttori francesi non risposero nemmeno alle offerte a prezzi molto alti da lei fatte. Essa aggiunge che la Commissione era al corrente di questa situazione, soprattutto attraverso i telex ch'essa le aveva inviato in proposito. b) La Commissione contesta che vi sia stata penuria o anche vere e proprie difficoltà di rifornimento in proposito. Essa ammette certo la possibilità che talune offerte, seppur in numero limitato, non siano state accolte dai produttori francesi. Ma ritiene che, considerati i quantitativi disponibili, il rifiuto si possa spiegare con particolare esigenze degli acquirenti tedeschi, riguardanti ad esempio i termini di consegna o le qualità richieste. Riguardo alle giacenze, la Commissione non contesta che quelle francesi si siano notevolmente ridotte fra l'inizio e la fine del 1976; da oltre 10000 tonnellate in gennaio, sono cadute a 4110 tonnellate in dicembre, passando per le 8810 tonnellate di luglio. Del pari, le giacenze olandesi erano di 4500, 3000 e 2000 tonnellate circa, rispettivamente, all'inizio, alla metà ed alla fine del 1976. Ma la Commissione considera, con ragione secondo me, che il fatto stesso dell'esistenza di scorte alla fine del periodo in questione non consente di parlare di penuria. Se ciò non bastasse, bisogna indubbiamente rifarsi non tanto alle scorte, quanto ai quantitativi che sono stati effettivamente importati in Germania. Dai prospetti mensili di cui disponeva la Commissione quando adottò i regolamenti in questione, risulta che le importazioni dalla Francia e dall'Olanda non hanno subito riduzioni sensibili tra il gennaio e il luglio del 1976, ma hanno oscillato, per quanto riguarda le importazioni francesi, tra le 2422 tonnellate (aprile) e le 3499 tonnellate (marzo) e, relativamente a quelle olandesi, tra le 2059 tonnellate (luglio) e le 2998 tonnellate (marzo). Si può pertanto ritenere che la Commissione non ha travalicato i limiti del suo potere discrezionale neanche quando, nell'aprile e nel settembre del 1976, ha ritenuto che la situazione del mercato comunitario non consentisse l'abrogazione delle misure di salvaguardia. L'esattezza della sua diagnosi è stata del resto confermata dai dati annuali relativi alle importazioni di conserve dalla Francia e dai Paesi Bassi nel 1976, entrambi più alti di quelli relativi al 1975. 4. Sui prezzi praticati sul mercato della Comunità per i prodotti indigeni e) : a) In base alle informazioni che ha potuto ottenere da altri importatori, la Wünsche ritiene che i prezzi delle conserve di funghi francesi sono aumentati del 90 - 100 % tra il luglio-agosto del 1974 ed il luglio-agosto del 1976, e del 30 % circa tra il novembre-dicembre 1975 ed il giugno-luglio 1976. Questo aumento eccessivo le sembra incompatibile con gli scopi che la Comunità può validamente perseguire. Essa aggiunge che, dai verbali delle riunioni del Comitato di gestione per i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli svoltesi nel 1976, risulta evidente che la Commissione era al corrente di questo incremento spettacoloso e che, mantenendo in vigore le misure di salvaguardia, essa ha deliberatamente seguito una politica protezionistica nei confronti dei produttori comunitari e, nel contempo, discriminatoria nei confronti degli importatori da paesi terzi. b) La Commissione replica che i dati in suo possesso al momento dell'adozione delle misure in questione, dati ufficiali — contrariamente a quelli forniti dalla Wünsche — non comprovano un simile aumento. Essa sostiene ad esempio che il prezzo di una scatola da 1 kg di conserve di funghi francesi è passato da DM 2,47 nel luglio del 1974 a DM 3,74 nel luglio 1976, cioè un aumento del 45 %, non già del 100 %. Questo aumento non può effettivamente, a mio avviso, considerarsi eccessivo. Da un lato ed in subordine, per ottenere l'effettivo tasso di aumento, bisogna sottrarre da tale cifra il tasso dell'inflazione in Francia dal 1974 al 1976. D'altra parte, ed in via principale, si deve tener conto del fatto che i prezzi nel 1974 erano particolarmente bassi, proprio per le massicce importazioni a basso prezzo dall'Estremo Oriente. Ciò premesso, mi sembra che non si possa far carico alla Commissione di aver protetto in misura eccessiva la produzione comunitaria, preferendo attenuare anziché abrogare le misure di salvaguardia nel secondo semestre del 1976. Considerato il livello dei prezzi dei prodotti indigeni, la Commissione non ha superato, a mio parere, i limiti del suo potere discrezionale. 5. Sul livello e sull'andamento dei prezzi praticati sul mercato della Comunità per i prodotti dei paesi terzi : a) Secondo la Wünsche, i prezzi dei prodotti di Taiwan hanno subito un aumento dell'80 % tra il 1974 e il luglio del 1976 e del 40 % circa dal 1975 al 1976. I prezzi delle conserve coreane e cinesi, in un primo tempo inferiori, hanno raggiunto il livello dei prezzi dei prodotti di Taiwan. Da aprile a dicembre del 1976, ha continuato a verificarsi un notevole incremento, come dimostra, a titolo di esemprio, l'andamento dei prezzi di vendita di una ditta di Amburgo, pari a DM 1,58 per la mezza scatola in aprile, e a DM 2,19 in dicembre. Anche basandosi sui prospetti mensili della Commissione, la Wünsche constata che i prezzi dei prodotti dei paesi terzi erano superiori nel 1976 a quelli dei prodotti indigeni, sempre che si considerino compresi i dazi doganali (23 %) ed il profitto dell'importatore (8 %). b) Come per i prezzi delle conserve della Comunità, la Commissione, basandosi sulle informazioni ufficiali di cui disponeva, respinge il dato dell'80 % per l'aumento dei prezzi delle conserve di Taiwan dal 1974 al 1976; le sue fonti parlano di un aumento pari soltanto al 32 %. Essa ritiene decisivo lo stabilire se, al momento dell'adozione dei regolamenti, i prezzi di vendita delle conserve di paesi terzi avessero raggiunto il livello di quelli delle conserve comunitarie. Onde effettuare tale raffronto, la Commissione include, con ragione secondo me, i dazi doganali, ma non il profitto dell'importatore, che è variabile e sussiste anche negli scambi i n traco m unitari. Orbene, secondo le statistiche ufficiali relative al mese di aprile del 1976, ultimo mese di cui si conoscevano i dati quando fu adottato il regolamento 18 giugno 1976, n. 1412, la differenza tra questi due prezzi era ancora del 10 %, a favore dei prodotti dei paesi terzi. La loro convenienza in termini concorrenziali era rimasta pressoché inalterata in luglio, ultimo mese di riferimento per il regolamento 21 settembre 1976, n. 2284. Perciò, ritengo con la Commissione che l'abrogazione delle misure di salvaguardia nel secondo trimestre del 1976 avrebbe potuto provocare un afflusso massiccio di conserve dall'Estremo Oriente ed aumentare immediatamente una differenza fra i prezzi che, nella migliore delle ipotesi, stava diminuendo solo molto lentamente. Dal complesso dei fattori che ho appena esposto, non risulta quindi che, attenuando anziché abrogando, nel secondo semestre del 1976, le misure di salvaguardia per le importazioni di conserve di funghi nella Comunità, la Commissione abbia esercitato il suo potere discrezionale in contrasto con la norma di proporzionalità di cui all'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 1928/75 o con quella di cui all'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1927/75. I dati di cui disponeva potevano, a mio parere, farle ritenere con ragione che l'abrogazione di tali misure rischiava di creare gravi perturbazioni, atte a mettere a repentaglio gli scopi dell'art. 39 del Trattato.