CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DELL'8 MAGGIO 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Non ho bisogno di soffermarmi sugli antefatti del presente procedimento.

La ricorrente, ditta Holtz & Willemsen, è (come si è potuto vedere nella recente causa 134-73) impegnata dall'inizio dell' anno scorso in una controversia giudiziaria con il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee.

Il pomo della discordia è la sovvenzione aggiuntiva accordata agli oleifici italiani che lavorano semi di colza e di ravizzone d'origine comunitaria. Essa venne applicata, com'è noto, dopo l'estensione dell' organizzazione comune del mercato dei grassi (regolamento del Consiglio 22 settembre 1966 n. 136, GU 30. 9.1966n. 172, pag. 3025) alla colza ed al ravizzone, nonché agli oli da essi ricavati (regolamento del Consiglio 20 novembre 1967, n. 876, GU 21. 11. 1967 n. L 281, pag. 7). Limitata dapprima alla stagione 1967/68, la predetta sovvenzione venne ripetutamente prorogata negli anni successivi con tassi modificati di volta in volta. L'ultima proroga rilevante per la controversia è quella prevista, per la stagione 1972/73, dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1972 n. 1336) (GU 29. 6. 1972 n. L 147, pag. 7), che riduceva la sovvenzione a 0,8 u.c. il quintale di semi.

La ricorrente sostiene che la normativa sovraesposta è discriminatoria. A suo parere, le stesse difficoltà per le quali è stata concessa agli oleifici italiani una sovvenzione aggiuntiva verrebbero incontrate da altri oleifici piuttosto distanti dalle principali zone di produzione della colza. Tra questi ultimi rientrerebbe anche l'oleificio della ricorrente, situato nella Renania del Nord-Westfalia.

La Holtz & Willemsen ha perciò cercato — come nel frattempo s'è visto, senza successo — di indurre Consiglio e Commissione a far beneficiare della sovvenzione anche gli oleifici della Renania del Nord-Westfalia.

Contemporaneamente essa ha intrapreso un'azione giudiziaria — quella di cui noi ora ci stiamo occupando — per ottenere il risarcimento dei danni subiti in passato a causa della discriminazione. Dopo aver manifestato le proprie intenzioni già in una lettera 23 gennaio 1973 diretta al Consiglio ed alla Commissione, essa ha presentato a questa Corte il 23 luglio 1973 un ricorso ai sensi dell'art. 215 n. 2, del trattato CEE.

Il calcolo dei danni si basa su di una proposta della Commissione per la regionalizzazione della sovvenzione aggiuntiva italiana. La ricorrente ricava dalla predetta proposta il tasso di sovvenzione di 0,6 u.c. previsto per gli oleifici veneti (la cui situazione non sarebbe diversa da quella della ricorrente) e lo moltiplica per le quantità di colza comunitaria da essa lavorate negli anni 1969-1972. Il totale così ottenuto di 2011,72 u.c. pari, al cambio di DM 3,66/1 u.c., a 735924, DM rappresenta l'ammontare del danno che la Comunità dovrebbe risarcire.

Sulla fondatezza delle pretese sopra illustrate si possono fare le seguenti riflessioni.

I — Anzitutto occorre fare qualche osservazione circa la ricevibilità del ricorso

1. Il ricorso era diretto all'inizio contro le Comunità europee, vale a dire anche contro la CECA e l'Euratom, che erano chiaramente estranee alla controversia. Tuttavia, nel replicare ad un rilievo della Commissione, la ricorrente ha modificato l'indicazione della convenuta ed ha precisato di aver voluto agire soltanto contro la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione. Poiché l'equivoco è stato chiarito, non mi sembra necessario trarre conseguenze di alcun genere dall'originaria imprecisa individuazione della parte convenuta.

2. Il Consiglio ha eccepito che il ricorso si fonderebbe su un illecito normativo, e precisamente sul fatto che i regolamenti comunitari sarebbero stati discriminatori in quanto prevedevano la sovvenzione aggiuntiva soltanto per gli oleifici italiani. L'argomento, tuttavia, è già stato disatteso in precedenti occasioni. Dalla sentenza nelle cause riunite 63 — 69-72; (Verhahn e altri contro Consiglio e Commissione, 13 novembre 1973) si può evincere che, in presenza di determinati presupposti, sui quali ritorneremo dettagliatamente in seguito, i ricorsi ai sensi dell'art. 215 n. 2, del trattato CEE sono in linea di principio ricevibili, anche se fondati su un preteso illecito normativo. Nella presente causa non sono stati addotti nuovi elementi di giudizio. Si può quindi senz'altro concludere che la predetta eccezione d'irricevibilità non è fondata.

3. Il Consiglio ha ulteriormente eccepito che il ricorso in esame sarebbe in realtà un ricorso per carenza, volto ad ottenere un completamento della normativa comunitaria in materia di sovvenzioni aggiuntive; la ricorrente si proporrebbe infatti d'ottenere con la sua domanda di risarcimento gli stessi risultati pratici che deriverebbero da una sentenza ai sensi dell'art. 175 del trattato CEE. Considerato che il ricorso per carenza non può, secondo la vostra giurisprudenza, venir esperito dai singoli nei confronti di atti normativi, non sarebbe ammissibile neppure un ricorso per risarcimento con il quale si voglia ottenere un completamento di norme comunitarie. Il problema non è nuovo, anzi è già emerso in numerosi giudizi. Nella sentenza 4-69 (Lütticke contro Commissione, 28 aprile 1971, Racc. 1971, pag. 325), ad esempio, è stato affermato che l'azione di danni di cui agli artt. 178 e 215, 2o comma, è concepita dal trattato come un rimedio autonomo, dotato di una propria funzione che lo distingue dalle altre azioni esperibili e sottoposto a condizioni d'esercizio che tengono conto del suo oggetto specifico. Non si può quindi considerare come causa d'irricevibilità «il fatto che, in determinate circostanze, l'esercizio dell' azione di danni può avere conseguenze analoghe a quelle dell'azione per carenza contemplata dall'art. 175». L'orientamento giurisprudenziale di cui sopra è stato confermato nella sentenza 5-71 (Zuckerfabrik Schöppenstedt contro Consiglio, 2 dicembre 1971, (Racc. 1971, pag. 975) e precisamente con riguardo alla distinzione fra azione di danni ed azione d'annullamento. Affermazioni analoghe si ritrovano inoltre nella successiva sentenza 9 e 11-71 (cause riunite: Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit e Grands moulins de Paris contro Commissione, 13 giugno 1972, Racc. 1972, pag. 391), e 43-72 (Merkur contro Commissione, 24 ottobre 1973). Se ne deduce inequivocabilmente che la Corte non ha intenzione d'estendere ad altri tipi di ricorso le limitazioni proprie dei ricorsi d'annullamento e per carenza. Argomentando dalla necessità di assicurare un'effettiva tutela giurisdizionale e, in particolare di garantire il rispetto del principio che vieta l'interpretazione restrittiva delle relative norme, essa ha anzi manifestato l'opinione che il ricorso per risarcimento possa in qualche modo far da contrappeso alle limitazioni cui gli artt. 173 e 175 sottopongono l'esercizio dei ricorsi da parte dei singoli. Non vedo alcun motivo per cui la Corte debba ora discostarsi dall'orientamento sopraenunciato. Di conseguenza, la ricevibilità del ricorso non può venir contestata neppure da questo punto di vista.

4. Il Consiglio ha ancora sostenuto che la tesi della ricevibilità del ricorso non può trovare appoggio nemmeno nei precedenti giurisprudenziali con cui (vedi fra l'altro, la sentenza 5-71) è stato affermato che i ricorsi di risarcimento per atti normativi implicanti scelte di politica economica possono venir esperiti in caso di violazione grave d'una norma superiore intesa a tutelare i singoli. Nella presente controversia risulterebbe precisamente determinante la circostanza che non si sarebbe riusciti a provare l'esistenza d'una violazione grave; la ricorrente non sarebbe stata in grado di dimostrare che i provvedimenti comunitari le hanno causato notevoli svantaggi concorrenziali e conseguenze di tale gravità da minacciare la sua stessa sopravvivenza. Con riguardo alla suddetta eccezione vorrei anzitutto ricordare che — come ci insegna la giurisprudenza della Corte — l'espressione «violazione grave d'una norma superiore intesa a tutelare i singoli» indica semplicemente la violazione grave di una norma di diritto. Non vedo, da parte mia, alcuna necessità d'attribuire a tale espressione significati più specifici. È pur vero che nelle conclusioni relative alle cause riunite 63 — 69-72 si parla di conseguenze della normativa impugnata tali da minacciare la stessa esistenza delle ricorrenti; non posso tuttavia supporre che il mio predecessore, autore delle citate conclusioni, ritenesse il verificarsi di simili conseguenze condizione d'esperibilità del ricorso né, in particolare, ritrovo nella giurisprudenza della Corte alcun punto in cui vengano poste simili condizioni per l'esercizio d'un ricorso di risarcimento in relazione ad atti amministrativi. A parte questa precisazione, devo ammettere che in effetti si può discutere se le allegazioni della ricorrente siano sufficienti a dimostrare la ricevibilità del ricorso. Forse la ricorrente avrebbe fatto meglio (proprio dopo aver affermato che le era stata ingiustamente negata una sovvenzione di 6 u.c. per ogni tonnellata di colza da essa lavorata) a sustanziare meglio la sua domanda, precisando in quale misura la mancata sovvenzione avrebbe influito sui suoi costi in generale e sul suo margine di profitto, nonché su altri aspetti della produzione e dello smercio dell'olio di colza. Preferisco tuttavia lasciare per ora insoluto questo delicato problema di valutazione, cui non è possibile dare una risposta categorica. Rinuncio quindi a chiedere che il ricorso venga dichiarato irricevibile in quanto non logicamente motivato e preferisco riesaminare la questione quando si entrerà nel merito della controversia.

5. L'ultima eccezione di irricevibilità ancora da esaminare è stata sollevata nella controreplica dalla Commissione. Essa sostiene che la ricorrente non vuole ottenere il risarcimento dei danni, bensì l'attribuzione di sovvenzioni aggiuntive della stessa natura di quelle concesse a determinati oleifici italiani. Si tratterebbe perciò di un ricorso fondato sull'art. 40, n. 3, del trattato CEE, in relazione al regolamento n. 876-67. In merito a tale pretesa dovrebbero pronunziarsi, secondo il sistema creato dalla normativa comunitaria, le autorità amministrative nazionali. Le sovvenzioni aggiuntive vengono infatti corrisposte mediante la stessa procedura usata per le normali sovvenzioni, che il vigente diritto comunitario prevede anche a favore degli oleifici situati in Germania. La ricorrente dovrebbe allora rivolgersi alle competenti autorità amministrative tedesche e, in caso di controversia, ai tribunali nazionali, cui spetterebbe eventualmente sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale ai sensi dell'art. 177. Se si ammettesse contemporaneamente l'esercizio d'un ricorso ai sensi dell'art. 215, potrebbero sorgere delicati problemi, che la Commissione ha esposto dettagliamente nelle sue memorie. Non mi sembra che con queste osservazioni la Commissione abbia sollevato una vera e propria eccezione d'irricevibilità; ritengo tuttavia che il problema così richiamato vada senz'altro discusso con riferimento alla ricevibilità. Se osserviamo più da vicino le allegazioni della Commissione, non ci sfuggirà l'implicito richiamo alla sentenza 96-71 (Haegeman contro Commissione, 25 ottobre 1972, Racc. 1972, pag. 1005). Questa causa riguardava, com'è noto, l'annullamento d'una decisione con cui la Commissione aveva respinto una domanda della ricorrente volta ad ottenere l'esenzione da tasse di compensazione sulle importazioni di vini greci ed il rimborso delle somme già versate. Tenuto conto del fatto che, in forza della decisione del Consiglio 21 aprile 1970, le imposizioni comunitarie, fra cui rientrano le citate tasse di compensazione, vengono riscosse dagli Stati membri, la Corte ha in tale occasione affermato che spetta alle autorità nazionali decidere in merito alla riscossione o al rimborso delle predette imposte ed ai giudici nazionali pronunziarsi sulle eventuali controversie. Tuttavia, l'applicazione del predetto orientamento giurisprudenziale al caso di specie urta contro due notevoli obiezioni. In primo luogo, non è facile equiparare il presente giudizio alla causa 96-71. Infatti, non si tratta qui d'una semplice richiesta di pagamento in ordine ad una sovvenzione, bensì d'una domanda di risarcimento dei danni, della quale la ricorrente intende dimostrare ricevibilità e fondatezza. La Corte è certamente competente a pronunziarsi su una simile domanda, mentre è invece dubbio se si possa parlare di una competenza delle autorità e dei giudici nazionali che porterebbe anzitutto ad escludere, come la Commissione ritiene giusto, proprio la competenza della Corte. In secondo luogo, non possiamo trascurare i principi enunciati nella recente sentenza 43-72. Prendendo posizione in merito alla tesi secondo cui il ricorrente in una controversia relativa al rifiuto delle autorità doganali di versare certi importi compensativi avrebbe dovuto piuttosto adire le autorità amministrative ed i giudici nazionali, la Corte ha affermato di essere senz'altro competente a pronunziarsi sulla vertenza sottoposta al suo giudizio. Essa ha inoltre sottolineato che sarebbe in contrasto coi principi di una sana amministrazione della giustizia e dell'economia processuale il costringere il ricorrente a valersi di rimedi di diritto interno, e ad attendere così a lungo la sentenza definitiva. Benché si debba riconoscere che la simultanea competenza di organi nazionali e della Corte di giustizia può sollevare delicati problemi (come s'è visto, sotto un diverso aspetto, anche nella nota causa Kampffmeyer), appare d'altra parte poco soddisfacente una soluzione che obblighi la ricorrente ad adire in primo luogo autorità e giudici nazionali, i quali a loro volta potrebbero proporre a questa Corte domanda di pronunzia pregiudiziale ai sensi dell'art. 177. Le osservazioni della Commissione sono senz'altro interessanti, ma non dovrebbero bastare, per i motivi che abbiamo ricordato, a far considerare irricevibile il ricorso. Possiamo perciò passare, senza più dubbi, all'esame del merito.

II — Nel merito

Presupposto fondamentale per l'accoglimento d'una domanda di risarcimento è, secondo una costante giurisprudenza della Corte, l'illiceità del comportamento che il ricorrente asserisce aver causato il danno.

Nel presente caso si è sostenuto che l'aver concesso le sovvenzioni aggiuntive ai soli oleifici italiani, negandole ad altri oleifici ugualmente distanti dalle zone di produzione della colza, rappresenta una violazione dell'art. 7 del trattato CEE, vale a dire una discriminazione «in base alla nazionalità».

Si è inoltre sostenuto che la normativa concernente le sovvenzioni aggiuntive è in contrasto col principio generale della parità di trattamento, enunciato nell'art. 40, n. 3, del trattato CEE con riferimento all'organizzazione comune dei mercati agricoli.

Prima di esaminare nei dettagli le suddette censure, vorrei ricordare ancora una volta come si sia giunti ad istituire sovvenzioni speciali a favore degli oleifici italiani.

L'organizzazione comune del mercato dei grassi, creata con regolamento del Consiglio n. 136/66 ed estesa dal 1o luglio 1967 alla colza, al ravizzone ed agli oli ricavati dai medesimi, prevede come altre organizzazioni di mercato un sistema di diversi prezzi. Ci sono anzitutto i prezzi indicativi, ai quali dovrebbero più o meno corrispondere i prezzi di mercato. Vengono poi i prezzi d'intervento, che sono meno elevati ed hanno lo scopo di assicurare ai produttori un minimo di guadagno. I prezzi d'intervento sono ovviamente più bassi nella principale zona di produzione, mentre nelle altre zone di produzione valgono prezzi più elevati, calcolati in funzione della distanza dalla principale zona di produzione e delle spese di trasporto. Contrariamente a quanto previsto da altre organizzazioni di mercato ed evidentemente in dipendenza di determinati obblighi assunti nell'ambito del GATT, non vengono applicati prelievi alle frontiere. Le merci provenienti dai paesi terzi entrano perciò senza subire oneri nella Comunità, la quale del resto è tuttora obbligata ad effettuare notevoli importazioni, nonostante la considerevole produzione interna in continuo aumento. Per impedire che gli stabilimenti di lavorazione preferiscano la colza proveniente dai paesi terzi alla colza d'origine comunitaria, viene accordata una sovvenzione a chi lavora quest' ultima; l'ammontare della sovvenzione corrisponde alla differenza fra prezzo indicativo e prezzo corrente sul mercato mondiale. Si realizza così, giocando sul fatto che il prezzo di mercato all'interno della Comunità è normalmente inferiore al prezzo indicativo, una sorta di preferenza comunitaria.

Il sistema di fissazione dei prezzi sopraindicato, unito alla circostanza che in Italia non viene coltivata la colza e che di conseguenza gli stabilimenti di lavorazione italiani devono rifornirsi negli altri Stati membri o nei paesi terzi, fece nascere nell'autunno 1967 il timore che gli oleifici italiani non fossero più competitivi. Si potevano infatti formulare le seguenti ipotesi:

1. Prezzi nelle zone di produzione comunitarie più o meno corrispondenti ai prezzi indicativi. In tale caso le elevate spese di trasporto dalle zone di produzione ai centri di lavorazione italiani avrebbero indotto gli oleifici italiani ad acquistare colza originaria di paesi terzi. Ne sarebbe risultato che, da una parte, gli oleifici italiani avrebbero perso il beneficio della sovvenzione comunitaria, dall'altra, la produzione comunitaria di colza in continuo aumento non avrebbe potuto, nonostante lo speciale sistema di prezzi, venire smerciata nell'ambito della Comunità.

2. Prezzi di mercato più o meno corrispondenti ai prezzi d'intervento. In tal caso, la vicinanza di altri oleifici alle zone di produzione si sarebbe tradotta in uno svantaggio per gli oleifici italiani. Infatti poiché le spese di trasporto dell'olio sono assai meno elevate di quelle relative alla quantità di semi da cui esso si ricava, gli oleifici situati in prossimità delle zone di produzione avrebbero potuto praticare prezzi di vendita assai inferiori a quelli degli oleifici italiani.

In entrambe le situazioni gli oleifici italiani avrebbero perso ogni capacità competitiva. Quanto sopra è stato, a mio parere, convincentemente dimostrato in una nota del Consiglio 22 settembre 1967 relativa a difficoltà sorte sul mercato italiano dei grassi in dipendenza del regolamento sui «grassi». Istruttivi dettagli si ricavano anche da uno studio degli uffici della Commissione in data 1o marzo 1972, nel quale viene esaminata la situazione concorrenziale di oleifici situati in varie città italiane con riguardo alla lavorazione, di colza originaria di paesi terzi e viene fatto un confronto fra i loro prezzi. di: vendita e gli ipotetici prezzi di vendita in Italia di oleifici francesi situati in prossimità delle zone di produzione.

I fatti hanno rapidamente dimostrato che le preoccupazioni di cui s'è parlato non erano affatto infondate. Nell'autunno 1967 i prezzi d'offerta francesi risultavano assai inferiori ai prezzi italiani, ed è assolutamente certo che in quel periodo si verificò in Italia uno straordinario aumento delle importazioni d'olio di colza. Tali importazioni dagli altri paesi membri che, prima dell'applicazione dell'organizzazione del mercato dei grassi alla colza ed al ravizzone, erano insignificanti — circa 2000 tonnellate nel 1966 — raggiunsero nel 1967 le 24000 tonnellate e nel 1972 superarono le 48000 tonnellate. La situazione così creatasi sembrava preludere alla totale eliminazione degli oleifici italiani dal mercato italiano dell' olio di colza, che è un mercato di primaria rilevanza. Gli oleifici italiani si trovavano di fronte a disastrose prospettive economiche: nella stagione 1966/67 essi avevano prodotto intorno alle 70000 tonnellate d'olio di colza, pari ad appena il 25 % circa della loro capacità produttiva.

Con la concessione della sovvenzione speciale nell'autunno 1967 si vollero aiutare gli oleifici italiani ad uscire dall' «impasse». In effetti i provvedimenti adottati, la cui legittimità sostanziale non è stata posta in dubbio dalla ricorrente, conseguirono il risultato voluto. Notevoli partite di colza comunitaria si indirizzarono verso l'Italia, vale a dire furono influenzate positivamente le correnti di scambio dirette verso una zona di cui la Comunità voleva favorire lo sviluppo economico e furono garantite condizioni d'effettiva concorrenza. Né, d'altra parte — diciamolo subito — ciò provocò un'intensificazione della concorrenza italiana nel commercio dei panelli e dell'olio di colza. In realtà, come s'è visto nel corso del procedimento, le esporr tazioni d'olio di colza dall'Italia sono tuttora irrilevanti, mentre le esportazioni di panelli di colza, che erano già prima assai considerevoli, non sono aumentate in misura degna di nota. Per le cifre esatte rinvio ai dati forniti dalla Commissione nelle risposte scritte alle domande che le sono state poste dalla Corte.

Passiamo ora a chiederci se la mancata estensione della sovvenzione speciale ad altri oleifici, essi pure situati a notevole distanza dalle zone di produzione, ed in particolare all'oleificio della ricorrente, possa venir considerata come una discriminazione ai sensi del trattato CEE. Non crede che sia necessario un approfondito esame degli argomenti giuridici addotti dalle parti in ordine agli artt. 7 e 40 del trattato CEE. Bastano, a mio avviso, le seguenti osservazioni:

Le convenute hanno eccepito, com'è noto, che l'art. 7 non può essere validamente richiamato dal momento che esso non pregiudica le disposizioni particolari del trattato. Una disposizione particolare in materia agricola sarebbe appunto costituita dall'art. 40, che permetterebbe senz'altro, in presenza di circostanze straordinarie, deviazioni dal principio della parità di trattamento. Inoltre non si potrebbe affermare che la sovvenzione è fatta dipendere dalla nazionalità. Essa infatti viene concessa a chiunque sia in possesso del certificato previsto dall'organizzazione del mercato dei grassi e faccia lavorare della colza in Italia.

Non mi sembra necessario approfondire l'argomento per il semplice fatto che la ricorrente non si limita a fare valere una presunta violazione dell'art. 7, ma si richiama in generale ad una violazione del principio della parità di trattamento.

Si può quindi solo osservare di sfuggita che la tesi della convenuta non appare infondata. In realtà, è difficile sostenere che la sovvenzione aggiuntiva sia stata istituita in considerazione della sede di determinati oleifici o della nazionalità dei loro proprietari. Si deve piuttosto parlare di una differenziazione secondo la situazione, e precisamente secondo la distanza dalle zone di produzione, cioè di una regionalizzazione, riscontrabile anche in altre organizzazioni comuni dei mercati. Nel presente caso è stato adottato un raggruppamento sulla base del territorio d'uno Stato membro, perché gli oleifici in esso situati si trovavano in una posizione nettamente diversa da quella di tutti gli altri oleifici.

Per quanto poi riguarda il divieto di discriminazione enunciato dall'art. 40, n. 3, con riferimento alla politica agricola comune, le convenute hanno sostenuto che tale divieto è soltanto uno dei principi vigenti in materia e che esso va coordinato con altri principi, ad esempio con l'obbligo di effettuare secondo criteri di razionalità economica il passaggio dalle organizzazioni nazionali alle organizzazioni comuni dei mercati. Il principio della parità di trattamento non andrebbe perciò rigidamente applicato fin dall'entrata in vigore di un'organizzazione comune dei mercati, anzi, nonostante l'art. 40, n. 3, sarebbe senz'altro ammissibile in via provvisoria un trattamento differenziato. Vi è in proposito il precedente di altre organizzazioni dei mercati che hanno operato un passaggio graduale al nuovo sistema, lasciando provvisoriamente in vigore prezzi differenti. Nell' ambito dell'organizzazione comune del mercato dei grassi non erano dapprima state previste disposizioni transitorie; si dovette però provvedere a qualcosa d'analogo quando apparve chiaro che il passaggio immediato all'organizzazione comune dei mercati avrebbe fatto sorgere difficoltà economiche in un settore abituato a godere — come in Italia — d'una forte protezione. Perciò non si potrebbe affermare che la sovvenzione aggiuntiva italiana abbia avuto, almeno fino al 31 dicembre 1969, il carattere di un provvedimento discriminatorio ed illegittimo; ma anche dopo la fine del periodo di transizione, dovrebbero continuare ad essere lecite norme speciali per certe zone della Comunità.

Mi limito per ora a rilevare che le predette osservazioni sono sostanzialmente esatte. La tesi secondo cui è assai difficile ravvisare, almeno fino al 1969, una illecita discriminazione nella normativa speciale adottata in favore dell'Italia appare abbastanza fondata. Non sono invece sicuro che il medesimo argomento possa valere per tutto il periodo durante il quale è stata concessa all'Italia la sovvenzione aggiuntiva, cioè fino al 1972. Preferisco quindi non pronunziarmi in modo definitivo sulla fondatezza del ricorso alla luce dell'art. 40, n. 3, del trattato CEE, passando invece ad esaminare il punto sostanziale della censura di discriminazione e la valutazione che se ne può dare.

Ai sensi della giurisprudenza finora seguita dalla Corte bisogna tuttavia ricordare fin dall'inizio che — giacché la causa del danno sembra risiedere in un atto normativo implicante scelte di politica economica — può essere rilevante soltanto una violazione grave del divieto di discriminazione, cioè — come ho già detto — un'inequivocabile trasgressione del suddetto principio, un palese, grave dispregio del suo significato sostanziale.

Consideriamo attentamente il presente caso secondo il criterio sopra esposto; ecco subito presentarsi una serie di riflessioni, che ci fanno apparire assai dubbia l'esistenza di una grave discriminazione sostanziale a scapito della ricorrente.

È anzitutto già significativo il fatto che la ricorrente stessa abbia modificato nel corso del procedimento la propria posizione iniziale, rinunziando a sostenere ch'essa si trovava in una situazione identica a quella d'un oleificio veneto, e precisamente ad una distanza dalla zona di produzione più vicina (Francia settentrionale) pari alla distanza di un oleificio veneto dai centri di coltivazione della Provenza. In effetti, essa non poteva insistere su una simile tesi, essendo stato dimostrato che in Provenza non esistono notevoli coltivazioni di colza né, in particolare, v'è un'eccedenza di produzione che interessi gli importatori italiani. Gli oleifici italiani si indirizzano in realtà verso zone di produzione ben più lontane, cioè intorno a Lione e a Bordeaux, mentre, d'altra parte, è chiaro che la ricorrente può acquistare colza non solo nella Francia settentrionale, ma anche negli immediati dintorni del suo oleificio oppure, ad esempio, nello Schleswig-Holstein.

D'importanza sostanziale appare il rilievo che, per quanto riguarda i trasporti, sussistono in generale notevoli differenze fra gli oleifici italiani e la ricorrente.

Anzitutto, la colza originaria di paesi terzi che giunge a Venezia compie un percorso via mare più lungo ed è perciò senza dubbio più cara di quella che giunge alla ricorrente attraverso i porti del Mare del Nord.

Un analogo ragionamento vale per la colza d'origine comunitaria. La produzione italiana ammonta del 1970 in poi a sole 5000 tonnellate circa. Di conseguenza l'Italia ha dovuto importare da zone piuttosto lontane 200000 tonnellate nel 1970 e 376000 tonnellate (284000 di produzione comunitaria) nel 1971. Come è stato appurato nel corso del procedimento, la ricorrente può invece acquistare una proporzione del proprio fabbisogno assai più elevata in zone di produzione relativamente vicine. Essa stessa ha dichiarato d'aver acquistato nel 1969 30000 tonnellate di colza, di cui 5000 in zone di produzione non molto distanti. Non è stata invece specificata la provenienza delle 14000 tonnellate acquistate in Francia. Il quadro dell'anno 1970 non presenta sostanziali differenze: un totale di 17000 tonnellate di cui 7000 acquistate nelle vicinanze e 5000 nello Schleswig-Holstein. La colza lavorata nel 1971 ammonta a 33000 tonnellate; 7000 tonnellate acquistate in zone vicine, 4000 nei Paesi Bassi (che pure non sono distanti dall'oleificio della ricorrente), 3000 in Francia di provenienza non specificata. Nell'anno 1972, infine, sono state lavorate 45000 tonnellate; di esse, 3500 tonnellate provenivano dallo Schleswig-Holstein, 3000 dai Paesi Bassi ed altre 10000 da zone di produzione più o meno alla stessa distanza. Il fatto che nei pressi dell'oleificio della ricorrente esistono ampie zone di produzione della colza influisce notevolmente sulle condizioni di mercato in generale e di conseguenza sui costi di produzione. Per il suddetto motivo — come ci ha spiegato la Commissione — la zona in cui opera la ricorrente è stata inserita nel piano di regionalizzazione dei prezzi d'intervento, a differenza dell'Italia settentrionale dove la produzione di colza ha scarso rilievo.

Infine, la ricorrente non è riuscita a provare, a differenza degli oleifici italiani, che le condizioni di produzione ed il sistema di prezzi del mercato comune la eliminerebbero dal suo mercato tradizionale a vantaggio di oleifici situati a minor distanza dalle principali zone di produzione. La Commissione, da parte sua, si è adoperata anche a dimostrare, sulla base di calcoli dettagliati, che in realtà un simile rischio non sussiste.

Nel contesto sopraesaminato non è da trascurare l'osservazione che le esportazioni d'olio di colza dall'Italia in Germania sono sempre state irrilevanti. Piuttosto — nota la Commissione — la ricorrente avrebbe avuto la possibilità di esportare sul mercato italiano dove i prezzi erano più elevati e compensare così in qualche modo — se necessario — i danni che le sarebbero derivati dall'organizzazione dei mercati. Inoltre, non è affatto fuori luogo ricordare che la ricorrente, nonostante la mancata concessione delle richieste sovvenzioni aggiuntive, ha conseguito negli anni in questione un continuo aumento della produzione.

Le considerazioni già svolte sono di per sè sufficienti a consentire un giudizio sulla controversia. In particolare, non sembra indispensabile vagliare nei dettagli i calcoli relativi alla situazione degli oleifici italiani e della ricorrente, che le parti hanno addotto, l'una nella controreplica, l'altra in una specifica memoria presentata a richiesta della Corte.

Probabilmente, non si potrà fare a meno di ammettere — per entrare nei dettagli ci mancano le precise informazioni che sarebbero necessarie — che ai dati forniti dalla Commissione vanno apportate alcune correzioni suggerite dalla ricorrente. D'altro lato, le critiche della ricorrente non appaiono sempre fondate, ad esempio, quando essa valuta le spese di trasporto Bordeaux-Venezia in sole 0,8 u.c., mentre la differenza fra i prezzi d'intervento è già di 1,12 u.c., oppure basa tutti i suoi calcoli su forniture di colza in provenienza da Kiel. Se si tien conto di ciò, anche se si accettano per il resto le cifre indicate dalla ricorrente, non si potrà giungere alla conclusione che lo svantaggio di questa nei confronti degli oleifici italiani abbia raggiunto proporzioni tali da rappresentare una palese discriminazione.

In definitiva, per quanto riguarda la censura relativa alla discriminazione, ecco in breve la mia opinione:

La differenza di trattamento tra gli oleifici italiani, da una parte, e la ricorrente dall'altra, quale risulta dall'insieme delle disposizioni valevoli per il mercato dei grassi, è sostanzialmente legittima per ragioni obiettive, logiche e rilevanti. Si potrà forse parlare di un aiuto concesso, tramite le sovvenzioni speciali, agli oleifici italiani in misura eccedente lo stretto necessario o ammettere che si sarebbe potuto pensare a qualche aiuto anche per certi oleifici tedeschi, ma è del tutto da escludere che le istituzioni comunitarie abbiano valutato in modo chiaramente errato la situazione ed abbiano effettuato una grave, palese discriminazione a danno degli oleifici tedeschi. Alla normativa controversa manca perciò il carattere di violazione grave d'una norma superiore di diritto intesa a tutelare i singoli, carattere richiesto dalla giurisprudenza della Corte, e, di conseguenza, il ricorso va respinto.

La conclusione testé esposta mi sembra così sicura, che mi ritengo dispensato dall'affrontare gli ulteriori elementi della responsabilità comunitaria discussi in corso di causa: colpa, rapporto causale e danno.

Mi si consenta tuttavia ancora una breve messa a punto circa l'ultimo elemento. Le convenute osservano — come vi è noto — che la ricorrente non ha fatto valere né ha dimostrato d'aver subito alcun danno concreto. La ricorrente si richiama invece, dopo aver abbandonato gli argomenti da essa inizialmente addotti in via subordinata a sostegno d'un asserito danno concreto, ad un calcolo astratto dei danni e sostiene che anche un simile calcolo è ammissibile in un'azione di responsabilità.

La tesi della ricorrente mi sembra tuttavia piuttosto debole. Mi rifaccio in proposito alle osservazioni del mio predecessore in relazione ad un problema analogo, sorto nelle cause riunite 63 — 69-72. A parte ciò, si ha pure l'impressione che nel presente caso la ricorrente non abbia affatto agito per ottenere un risarcimento, bensì unicamente per far valere un diritto ad una sovvenzione, che risulterebbe dalle norme dei regolamenti comunitari relativi alla sovvenzione speciale per l'Italia, in relazione ad alcuni principi fondamentali del trattato, in particolare al principio della parità di trattamento. Sarebbe quindi stato possibile concludere che il ricorso andava respinto perché con esso non si è inteso far valere una pretesa di risarcimento di danni effettivamente subiti, che andassero al di là del mancato riconoscimento dell'asserito diritto ad una sovvenzione. È questo tuttavia un punto cui intendo appena accennare, avendo già risolto la questione sulla base di altre considerazioni.

III — Concludo, pertanto, proponendo che il ricorso per risarcimento proposto dalla ditta Holtz & Willemsen venga respinto e che la ricorrente venga condannata alle spese del giudizio.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.