La seconda domanda riguarda la nozione dei «prodotti di prima trasformazione» che siano in diretta connessione con i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca. Questa nozione assume rilievo determinante nella definizione dei limiti della competenza attribuita al Consiglio per completare tale elenco, secondo la previsione dell'articolo 38, paragrafo 3.

Se si parte dall'idea che non possono esservi due definizioni distinte dei prodotti agricoli, ma che ve ne è una sola risultante dalla definizione concettuale del paragrafo 1 e dall'enumerazione contenuta nell'allegato II che ne determina l'ambito in concreto, e se quindi tutti i prodotti enumerati nella lista dell'allegato II debbono essere tenuti come rispondenti alla definizione del paragrafo 1, o si ammette che, quantomeno, la lista dei prodotti compresi nell'allegato II, secondo l'enumerazione effettuata dagli stessi autori del trattato, fornisce elementi per precisare il contenuto e la portata della nozione a cui si riferisce la disposizione del paragrafo 1, si dovrà pure ammettere, in connessione con l'esame dei prodotti elencati nell'allegato II, che la definizione dei prodotti agricoli enunciata dal paragrafo 1 è assai ampia. Si può infatti notare che l'allegato II contiene merci che, oltre a non essere prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, non potrebbero neppure essere considerati prodotti di prima trasformazione se si partisse al riguardo da una nozione rigida. Indichiamo a titolo d'esempio gli amidi, le fecole, il glutine, i grassi idrogenati o raffinati, la margarina, le imitazioni dello strutto; le preparazioni di carni, di pesci, di ortaggi e di frutta; gli alimenti preparati per animali. Si tratta di prodotti che, pure essendo ricavati da un prodotto agricolo, richiedono per la loro fabbricazione dei procedimenti più o meno complessi, che in genere non si limitano a un'unica operazione. Se dunque la nozione dei prodotti a cui si riferisce l'articolo 38, paragrafo 1, deve essere interpretata alla luce dell'elenco dei prodotti inseriti nell'allegato II, ne deriverà la necessità di ritenere una nozione ampia di «prodotti di prima trasformazione», con la conseguenza che non vi sarebbe difficoltà di farvi rientrare anche quello di cui trattasi nella specie.

Il dubbio del giudice tedesco è dovuto semplicemente al fatto che, nell'aggiungere l'alcole etilico alla lista dell'allegato II, il Consiglio non avrebbe tenuto conto della sua gradazione, considerando quindi l'alcole in questione come prodotto di prima trasformazione anche quando il prodotto della distillazione sia stato diluito mediante aggiunta di acqua.

Invece i due governi intervenienti contestano dalla radice la possibilità per il Consiglio, agendo sulla base dell'articolo 38, paragrafo 3, di aggiungere l'alcole alla lista in questione.

Essi hanno sostenuto che la disposizione dell'articolo 38, paragrafo 3, andrebbe messa in relazione soltanto con la disposizione del paragrafo 1, e con la nozione di prodotti agricoli ivi espressa, di per sé considerata, senza che sia consentito interpretare la nozione di «prodotti di prima trasformazione» prendendo esempio dall'enumerazione dei prodotti effettuata nell'allegato II dagli autori del trattato; giacché questi ultimi, a differenza del Consiglio, non erano obbligati a tenersi nei limiti della nozione fissata dal detto paragrafo 1.

Questi intervenienti sostengono un' interpretazione rigida della nozione di «prima trasformazione», che essi identificano con una singola operazione di un processo produttivo che parte da una materia prima agricola.

Così, ad esempio, nel caso dell'alcole derivato dai cereali, il rappresentante del governo britannico ravvisa due operazioni distinte, la fermentazione della materia prima agricola e la distillazione, con la conseguenza che il prodotto così ottenuto sarebbe di seconda trasformazione; mentre il rappresentante del governo irlandese individua ancora due altre operazioni preliminari, quali la mescolanza di cereali di varie sorte, e quindi la loro fermentazione; ciò che escluderebbe la necessaria «diretta connessione» dell'alcole con la materia prima agricola, portando a ravvisare in esso un prodotto di quarta trasformazione!

Il buon anatomista, nell'analizzare i particolari, non trascura d'inquadrarli nell'insieme che essi servono a comporre, e in cui essi assumono il loro vero significato. Ho l'impressione che, procedendo ad una minuziosa anatomia del processo di fabbricazione dell'alcole, la difesa degli intervenienti abbia perso di vista il carattere unitario del processo stesso, e sia giunta a risultati la cui arbitrarietà è stata anzi messa in evidenza dal rappresentante irlandese con lo sminuzzamento di un unico processo produttivo a cui esso è pervenuto mediante l'applicazione coerente del metodo che è anche alla base della tesi britannica.

In realtà, ciò che risulta in seguito alla macerazione o alla fermentazione dei cereali non è un prodotto di seconda o terza trasformazione; è semplicemente un materiale, normalmente inutilizzabile come tale, che costituisce soltanto un punto di passaggio per giungere al vero prodotto trasformato a cui queste operazioni tendono, cioè l'alcole.

La nozione di prima trasformazione è indubbiamente di difficile definizione. Essa appartiene a quel novero di nozioni di cui ogni ordinamento giuridico suole giovarsi, anche per lasciare al potere esecutivo una certa elasticità di margine confacente alle diverse situazioni di fatto, quando si tratti di definire dei criteri differenziatori in un ambito economico non segnato da precise delimitazioni. Noi vediamo anche nei singoli diritti nazionali che quando si fa riferimento all' attività agricola, per differenziarne la disciplina da altri tipi di processo produttivo, il legislatore allarga sempre la sua visuale al di là di uno stretto ambito dei prodotti nella prima fasse della loro raccolta dalla terra, per comprendervi anche quelle trasformazioni e quelle attività dirette alla presentazione commerciale del prodotto che sono tradizionalmente legate alla stessa attività del produttore secondo il criterio dell'esercizio normale dell'agricoltura.

Nel nostro caso, tenendo certamente presenti anche i criteri di differenziazione tradizionali dell'agricoltura dalle altre attività produttive, il legislatore comunitario si è riferito al criterio di «prima trasformazione» che lascia — ripetiamo — un certo spazio all'interprete. Ma è questa una definizione che non è rivolta al giudizio concreto per l'applicazione diretta da parte degli interessati; occorre una specificazione, una precisazione, fatta o nello stesso trattato, all'allegato II, o dal Consiglio nel termine biennale previsto dal 3o paragrafo dell'articolo 38. Qual è questo potere riconosciuto al Consiglio? Certamente ha carattere dichiarativo, di applicazione del criterio; ma per vedere qual è il criterio affermato appunto nel paragrafo 1 si impone la necessità di interpretarne il contenuto.

Gli Stati intervenienti — come abbiamo visto — fanno una netta distinzione tra i poteri di applicazione esercitati già in occasione dell'allegato II e i poteri riconosciuti per l'integrazione delle liste entro il biennio con un atto di applicazione del Consiglio. Ed è giusto. Ma non è giusto fermarsi a questa pur chiara distinzione. È regola interpretativa fondamentale che un atto d'immediata applicazione della norma fatto contestualmente dallo stesso autore che ha formulato il principio è dotato di un significato interpretativo di primaria importanza. L'interpretazione come atto razionale è fondata sopra un criterio base di coerenza, per cui appunto si afferma che la ricerca del senso di un atto si può condurre anche partendo dall'osservazione del concomitante contegno tenuto dall'autore dell'atto stesso. Se gli autori del trattato hanno contemporaneamente affermato una regola e fissato alcune sue applicazioni, queste ultime ci dicono anche qual è il sistema voluto dagli autori del trattato stesso. Perciò il criterio di larghezza dimostrato negli elenchi dell'allegato II è anche un criterio che consente di determinare l'ambito entro il quale il Consiglio era autorizzato ad integrare le inevitabili lacune che le prime applicazioni del trattato avrebbero messo in rilievo.

In questo senso appare certo che la nozione di «prima trasformazione» non può venire identificata puramente e semplicemente né con il primo mutamento di forma che subisca un prodotto di base, né con qualsiasi mutamento chimico che alteri le caratteristiche originarie di tale prodotto. Altrimenti si dovrebbero escludere dei prodotti tipicamente agricoli (quali, ad esempio, l'olio d'oliva, per ottenere il quale occorre la frantumazione delle olive, la spremitura della polpa, il filtraggio, e altre operazioni eventuali per correggere il sapore; o il formaggio, perché il latte, per diventare formaggio, deve subire diverse operazioni e mutamenti), ciò che, sul semplice piano astratto della definizione dei prodotti agricoli sostenuta dai governi intervenienti, parebbe insoddisfacente. Resterebbero a fortiori esclusi dal novero dei prodotti agricoli, e con effetti che non si limiterebbero al solo piano teorico, gli zuccheri, sciroppi e melassa aromatizzati e colorati che il regolamento n. 7bis, per soddisfare evidenti necessità di funzionamento dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, ha incluso nell'allegato II a causa della loro sostituibilità con i corrispondenti prodotti allo stato puro. Poiché zuccheri, sciroppi e melassa sono già prodotti di trasformazione, basterebbe il ricorso al semplice espediente dell'aggiunta di un aroma o di un colorante per sottrarre quei prodotti dal novero dei prodotti agricoli, secondo l'interpretazione propostaci dall'articolo 38, paragrafo 1, ciò che potrebbe creare serie difficoltà al funzionamento della disciplina comune relativa al mercato degli zuccheri.

Questi esempi valgono da soli a confermare, e sul piano concettuale e su quello pratico, la inaccettabilità dell'interpretazione sostenuta dai governi intervenienti. Se l'esistenza di diverse operazioni di lavorazione e il verificarsi di modifiche esterne e strutturali di una materia prima non può quindi escludere di per sé il carattere di prodotto di prima trasformazione del risultato di un processo produttivo, dovremo ricercare altri criteri per circoscrivere la nozione in esame, risalendo alla ratio della norma che la prevede.

Se le merci risultanti dalla trasformazione dei prodotti agricoli a cui si applica il regime agricolo comunitario sono limitate espressamente dall'articolo 38, paragrafo 1, a quelle di prima trasformazione che sono in diretta connessione con le materie prime agricole, ciò indica indubbiamente la volontà degli autori del trattato di limitare l'ambito dei prodotti che possono essere sottoposti alla speciale disciplina agricola: non sarebbe certo il caso di tornare alla concezione dei Fisiocratici! Pertanto vanno esclusi in linea di principio i prodotti di trasformazione che richiedono un processo produttivo che per il suo costo di produzione sia tale da portare il prezzo delle materie agricole di base ad avere una posizione del tutto marginale. Come infatti è stato osservato in dottrina (Olmi, Commentario al trattato CEE di Quadri-Monaco-Trabucchi, vol. I, p. 244), in tale ipotesi il livello e le oscillazioni di tale prezzo non avrebbero un peso decisivo sul costo di produzione, e non sarebbe quindi il caso di discriminare questi prodotti rispetto agli altri prodotti industriali.

Peraltro, se questa è la ratio della limitazione posta dagli autori del trattato all'ammissione alla disciplina agricola dei prodotti di trasformazione, si deve anche ammettere che i prodotti per cui il costo della materia prima agricola resta fattore rilevante del prezzo dovrebbero in linea di principio potere essere ammessi a beneficiare del regime agricolo; e ciò tanto più in quanto trattasi di prodotti trasformati che costituiscono una forma importante di valorizzazione della materia prima agricola, come è ad esempio il caso del pane rispetto al frumento. Infatti, come osserva l'autore citato, «la dipendenza dalla materia prima agricola estende al costo di produzione del prodotto trasformato le caratteristiche d'instabilità e di imprevedibilità dei prezzi agricoli, il che rende necessarie misure di stabilizzazione alla frontiera e all'interno del mercato. Inoltre, se la materia prima agricola fa oggetto di un'organizzazione di mercato che mantiene elevato il prezzo, mentre il prodotto trasformato fa oggetto di un regime liberale, l'industria di trasformazione non reggerà alla concorrenza d'industrie di altri paesi che utilizzano materie prime agricole a basso prezzo; e, in un secondo tempo, la crisi dell'industria di trasformazione si estenderà alla stessa produzione della materia prima agricola da essa valorizzata».

Se quello del costo può essere un criterio di grande importanza (e non potrebbe non esserlo in materia di classificazione economica), non sarà però il solo, e avremo accanto allo stesso da considerare determinante anche un altro criterio consistente nel fatto che il prodotto agricolo trasformato costituisca un normale mezzo di presentazione economicamente valida del prodotto stesso, così che rivesta importanza essenziale per il suo smercio, pur qualora il costo della trasformazione dovesse prevalere sul prezzo di vendita della produzione agricola intesa in senso stretto.

Tali considerazioni fanno comprendere perché gli autori del trattato hanno largheggiato nell'iscrivere i prodotti di trasformazione nell'elenco dell'allegato II. Analoghe considerazioni dovrebbero portarci ad accogliere la nozione ampia, che così ne risulta, di «prodotti di prima trasformazione», adottando come criterio limitativo per la definizione del potere del Consiglio di cui all'articolo 38, paragrafo 3, non tanto la maggiore o minore complessità delle operazioni necessarie per ottenere il prodotto di trasformazione, quanto piuttosto l'incidenza del costo della materia prima agricola sul prezzo del prodotto trasformato o l'importanza di questo ai fini dello smercio del prodotto agricolo di base. In tale ipotesi, quando il detto costo resta il fattore dominante del prezzo del prodotto trasformato, o quando comunque il prodotto trasformato svolga un ruolo economicamente importante per consentire lo smercio del prodotto di base, la funzione e gli obiettivi perseguiti dall'organizzazione comune dei mercati agricoli consentono di ammettere l'iscrizione della merce considerata in un prolungamento dell'allegato II, sulla base dell'articolo 38, paragrafo 3.

Sulla base di questo criterio si dovrebbe poter giungere alla stessa conclusione anche quando si dovesse escludere — quod non — che l'elenco dei prodotti iscritti dagli autori del trattato nell'allegato II possa servire a precisare la portata della nozione dei prodotti agricoli effettuata dall'articolo 38, paragrafo 1.

In tale prospettiva, pure ammettendosi che il Consiglio non avrebbe potuto aggiungere all'elenco dell'allegato II tutti i prodotti trasformati nella stessa misura e con la stessa larghezza con cui avevano potuto farlo gli autori del trattato, parrebbe tuttavia difficile escludere la possibilità per il Consiglio di ammettervi prodotti per la sola ragione che la loro trasformazione ha richiesto più di una fase di lavorazione, qualora la loro inserzione nell'allegato II rispondesse a reali necessità della politica agricola comune, nel perseguimento degli obiettivi del trattato e in coerenza con quanto risulta dagli elementi dell'allegato II. Anche partendo da una nozione restrittiva di prodotto agricolo, ai sensi dell'articolo 38, paragrafo 1, non sarebbe ragionevole basarsi soltanto su un'esegesi rigidamente letterale della norma per escludere qualsiasi possibilità per il Consiglio di tener conto di tradizionali concezioni dell'attività agricola e di dare rilevanza al criterio sopra indicato del carattere predominante del costo della materia prima agricola sul prezzo del prodotto trasformato, o dell'unica presentazione sul mercato in maniera economicamente utile, e di tener quindi conto delle esigenze obiettive che ne risultano in funzione della protezione voluta dagli stessi autori del trattato dei prodotti agricoli di base.

Ove si ammetta il potere del Consiglio di aggiungere l'alcole alla lista dell'allegato II, non sarà certo da escludere l'alcole la cui gradazione originaria sia stata diminuita mediante semplice diluzione con acqua, dal momento che quest'aggiunta non modifica la natura e le proprietà chimiche dell'alcole, né la diretta derivazione agricola del prodotto.