Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 14 giugno 1988. - PADOVANI REMO E EREDI MANTOVANI CONTRO AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE, PROPOSTA DAL TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI VENEZIA. - RECUPERO A POSTERIORI DI UN SUPPLEMENTO DI PRELIEVI AGRICOLI NON RISCOSSO - APPLICABILITA'DEL PRINCIPIO DELLA TUTELA DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. - CAUSA 210/87.



raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 06177



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . In materia di prelievi agricoli, l' art . 15, n . 1, del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n . 120/67/CEE ( 1 ), relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, dispone che "il prelievo che dev' essere riscosso è quello applicabile il giorno dell' importazione ".

2 . Nella sentenza Frecassetti, 15 giugno 1976, la Corte ha interpretato detta disposizione nel senso che "il giorno dell' importazione" è "quello in cui la dichiarazione d' importazione della merce viene accettata dagli uffici doganali" ( 2 ).

3 . Detta interpretazione ha negato fondamento ad una prassi costante delle autorità italiane che in analogia con i dazi doganali applicavano l' aliquota del prelievo più favorevole, fintantoché la merce non fosse stata messa a disposizione dell' importatore e sempre che quest' ultimo ne avesse fatto domanda . Poiché la sentenza aveva posto l' accento sull' inadeguatezza, dal punto di vista del diritto comunitario, dei prelievi agricoli percepiti in conformità con detta prassi, le autorità italiane avviavano azioni di recupero di pagamenti suppletivi, in relazione ad importazioni pregresse .

4 . Chiamato a conoscere di controversie concernenti simili azioni, il tribunale civile e penale di Venezia, con ordinanza 19 marzo 1987, ha proposto alla Corte delle questioni pregiudiziali con le quali si chiede in sostanza se nel diritto comunitario operi un principio di tutela del legittimo affidamento che consenta di evitare il recupero di pagamenti suppletivi relativi a prelievi anteriori ad una pronunzia pregiudiziale, allorché gli operatori interessati abbiano ritenuto in buona fede, vista la prassi dell' amministrazione nazionale poi riconosciuta errata da detta pronunzia, di poter legittimamente beneficiare del calcolo basato sull' aliquota più favorevole .

5 . In realtà, dette questioni sono l' ultimo episodio in ordine di tempo di una lunga battaglia giuridica e giudiziaria, nel corso della quale gli importatori italiani di cereali, che hanno beneficiato dell' applicazione dell' aliquota più favorevole, cercano di impedire il recupero di pagamenti suppletivi che sembrava giustificato dalla sentenza Frecassetti . Al fine di valutare la reale portata della pronunzia che la Corte deve emettere, mi sembra importante ripercorrere le tappe della discussione giuridica che, or sono dieci anni, si svolge dinanzi alla Corte attraverso una successione di procedimenti .

6 . Un primo argomento a favore dell' inammissibilità di un' azione di recupero in quanto priva di oggetto consisteva nel considerare che - poiché l' interpretazione data nella sentenza Frecassetti non aveva effetto che per l' avvenire, vale a dire per le importazioni posteriori alla data di pubblicazione della sentenza - essa non rimetteva in causa la regolarità di prelievi relativi a precedenti importazioni .

7 . Questa tesi sull' efficacia nel tempo delle pronunzie pregiudiziali è stata disattesa dalla Corte che, nella sentenza Salumi, 27 marzo 1980, detta sentenza Salumi I, ha dichiarato che l' interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte

"chiarisce e precisa (...) il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore"

e che perciò

"la norma così interpretata può, e deve, essere applicata dal giudice anche a dei rapporti giuridici sorti e costituiti prima della pronunzia interpretativa" ( 3 ).

Come si vede, questa statuizione della Corte dava alla pretesa di riscuotere i pagamenti suppletivi controversi quel fondamento di diritto comunitario che l' argomentazione degli operatori interessati aveva inteso negare .

8 . Nella stessa pronunzia, la Corte ha precisato a quali condizioni il legislatore nazionale poteva regolare o limitare gli effetti, come sopra descritti, di una disposizione comunitaria interpretata nell' ambito del procedimento ex art . 177 .

9 . La Corte doveva difatti risolvere una questione insorta in seguito all' emanazione, nell' ordinamento giuridico italiano, di un decreto del presidente della Repubblica 22 settembre 1978, che in particolare escludeva l' applicazione ai prelievi agricoli dell' aliquota più favorevole, pur precisando che tale disposizione sarebbe entrata in vigore l' 11 settembre 1976, data della pubblicazione della sentenza Frecassetti sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità Europee . Il decreto in parola, apparentemente teso ad ovviare in anticipo alle conseguenze derivanti dalla prevedibile presa di posizione della Corte sugli effetti delle pronunzie interpretative, sanciva sul piano del diritto interno l' interpretazione della regolamentazione comunitaria data nella sentenza Frecassetti, ma soltanto a decorrere dalla pubblicazione di quest' ultima . Esso dunque non rimetteva in causa i prelievi anteriori calcolati sulla base dell' aliquota più favorevole .

10 . Sul punto, la Corte ha dichiarato :

"non sarebbe conforme al diritto comunitario una normativa nazionale speciale, relativa alla riscossione delle tasse e degli oneri comunitari, che attribuisse all' amministrazione nazionale, per la riscossione di dette tasse, poteri più limitati di quelli ad essa attribuiti per la riscossione di tasse o di oneri nazionali dello stesso genere" ( 4 ).

11 . Questa interpretazione doveva condurre i giudici italiani a non prendere in considerazione, nelle controversie relative a supplementi di prelievi, il citato DPR 22 settembre 1978 che limitava i poteri di recupero a posteriori dell' amministrazione, esclusivamente nei confronti dei prelievi agricoli comunitari .

12 . Non potendo invocare una limitazione degli effetti della sentenza Frecassetti basata o sulla sua stessa natura o su di una disposizione nazionale, gli operatori interessati hanno allora cercato di trovare conforto alle loro tesi nelle disposizioni del regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n . 1697, relativo al recupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento ( 5 ).

13 . Detto regolamento mirava a sostituire alla situazione giuridica descritta nella sentenza Salumi I, caratterizzata dal rinvio al legislatore nazionale per quanto attiene alla determinazione delle norme procedurali e sostanziali sul recupero di prelievi agricoli, una nuova situazione giuridica nella quale era lo stesso diritto comunitario a stabilire talune di queste norme, senza peraltro restare nell' ambito dei soli prelievi . Sui punti qui in esame, si deve notare che in certi casi questo testo limita il potere di recupero a posteriori di dazi all' importazione o all' esportazione . Così, ad esempio, nessuna azione può più essere avviata dopo la scadenza di un termine di tre anni, né quando l' importo iniziale è stato calcolato sulla base di informazioni fornite dalle stesse autorità competenti e aventi per queste valore vincolante . D' altro canto, le autorità competenti hanno la facoltà di non procedere al recupero a posteriori quando il dazio inizialmente riscosso era insufficiente a causa di un errore delle autorità competenti medesime, non riconoscibile dal debitore che abbia agito in buona fede .

14 . Tenuto conto delle circostanze in cui in Italia erano stati applicati dei prelievi in misura inferiore al dovuto, gli operatori avevano un evidente interesse a poter invocare le disposizioni comunitarie ora sinteticamente esposte . Questa possibilità era, però, necessariamente subordinata al riconoscimento di un' efficacia retroattiva del regolamento in questione .

15 . Pronunziandosi su questioni pregiudiziali propostele a tale riguardo dalla Corte di cassazione italiana, questa Corte, nella sentenza Salumi, 12 novembre 1981 ( 6 ), detta sentenza Salumi II, escludeva detta possibilità richiamandosi ai principi, da essa costantemente enunziati, sull' efficacia nel tempo degli atti comunitari . In assenza di norme transitorie dettate dal regolamento stesso, la Corte si è basata sui "principi interpretativi generalmente riconosciuti" ( 7 ) per affermare che :

"non può riconoscersi efficacia retroattiva alle disposizioni del regolamento a meno che indizi sufficientemente chiari non conducano a concludere in tal senso"

e che nella fattispecie

"tanto il testo quanto la struttura complessiva del regolamento, lungi dal fornire indizi di un' efficacia retroattiva, portano a concludere che quest' ultimo dispone solo per il futuro" ( 8 ).

La Corte ha perciò risposto che il regolamento

"(...) non si applica alle liquidazioni dei dazi all' importazione o all' esportazione, effettuate anteriormente al 1° luglio 1980" ( 9 ).

16 . Non avendo efficacia retroattiva, la normativa comunitaria sui recuperi a posteriori non poteva disciplinare i prelievi anteriori alla sentenza Frecassetti, i quali restavano dunque assoggettati al regime giuridico descritto nella sentenza Salumi I, vale a dire alle norme procedurali e sostanziali di diritto interno . Dinanzi a questa situazione, gli operatori interessati hanno fatto valere davanti al tribunale di Venezia che l' applicazione del diritto interno era subordinata al rispetto di un "principio di certezza dei rapporti e di tutela del legittimo affidamento" ( 10 ) sancito dal diritto comunitario ed avente portata generale al di là delle specifiche disposizioni del regolamento n . 1697/79, e che tale principio ostava ai recuperi controversi . E allo scopo di valutare la fondatezza di questa tesi che il tribunale di Venezia ha proposto alla Corte due questioni pregiudiziali .

17 . Si deve precisare che l' indagine sull' esistenza di principi di diritto comunitario, che precludano un' azione di recupero a posteriori di prelievi agricoli, è giustificata dalla constatazione che, in pratica, il diritto interno italiano non mette in opera simili principi . In effetti, la sola tutela che esso accorda agli operatori cui sia stato applicato un prelievo inferiore al dovuto è costituita da un termine di prescrizione quinquennale . Entro tale termine, un comportamento di buona fede dell' operatore non riceve specifica tutela . E ben vero che col D.P.R . 22 settembre 1978 si era cercato di tutelare gli interessi degli operatori cui era stato applicato un prelievo insufficiente prima della sentenza Frecassetti, ma si è visto che poiché esso decreto non soddisfaceva le esigenze del diritto comunitario, lo scopo perseguito non era stato raggiunto .

18 . Dunque, i quesiti posti dal giudice a quo hanno sostanzialmente il seguente oggetto : se il diritto comunitario osti a dei recuperi a posteriori nei confronti di operatori di buona fede cui l' amministrazione abbia applicato una prassi errata, allorché le modalità di riscossione di detti recuperi sono disciplinate dal diritto nazionale che in simili casi non contempla una tutela dei soggetti debitori .

19 . Non v' è dubbio che il principio di tutela del legittimo affidamento, espressione del più generale principio della certezza del diritto, fa "parte dell' ordinamento giuridico comunitario", come esplicitamente dichiarato nella sentenza Toepfer, 3 maggio 1978 ( 11 ). La ricerca di un equilibrio fra esigenze di legalità e preoccupazioni di carattere equitativo si palesa nella giurisprudenza della Corte, con modalità espressive differenti . Questa ricerca trova specifica manifestazione nel principio della tutela del legittimo affidamento . Ebbene, è possibile notare che la sua applicazione si è dapprima sviluppata in relazione a dei casi in cui si metteva in causa l' attività, in particolare normativa, delle istituzioni comunitarie propriamente dette . Fra l' altro, la Corte ha ammesso a tal riguardo che l' assenza in una normativa comunitaria di disposizioni transitorie a tutela del legittimo affidamento degli operatori poteva far sorgere, a certe condizioni, la responsabilità della Comunità ( 12 ) e comportare altresì l' invalidità della normativa stessa ( 13 ), a meno che non vi fosse un interesse pubblico inderogabile .

20 . Ma a venire oggi in esame non sono tanto gli effetti del principio del legittimo affidamento nell' ordinamento comunitario, quanto i rapporti che questi intrattengono con le legislazioni nazionali . Proprio su questo terreno si collocano le questioni sottoposte alla Corte . A sostegno della loro tesi secondo la quale il principio della tutela del legittimo affidamento precluderebbe il recupero a posteriori di prelievi comunitari, benché perseguito secondo modalità definite da un diritto nazionale che non conosce una simile tutela, gli operatori economici, attori nella causa principale, hanno invocato in particolare la sentenza Ferwerda 5 marzo 1980 ( 14 ). Essa si pronunziava su questioni pregiudiziali insorte nell' ambito di controversie concernenti il rimborso di restituzioni all' esportazione concesse e pagate indebitamente a causa dell' errata applicazione di un regolamento comunitario, ossia una fattispecie in qualche modo analoga a quella oggetto del presente procedimento . Con precisione, il passo della sentenza fatto valere dagli attori nella causa principale è la seguente affermazione che ivi figura :

"l' applicazione di un principio di certezza del diritto tratto dall' ordinamento nazionale, in base al quale dei benefici finanziari indebitamente concessi ad un operatore economico non possono essere recuperati a suo carico quando l' errore commesso non è dovuto ad informazioni inesatte fornite dal beneficiario o quando, anche se le informazioni erano inesatte, ma fornite in buona fede, l' errore poteva essere facilmente evitato, non contrasta, allo stato attuale del diritto comunitario, con un principio generale di questo diritto" ( 15 )

né, nel caso di specie, con un testo comunitario speciale applicabile alla materia di cui è causa ( 16 ). La Corte si è ispirata ad analoghe considerazioni nella sentenza 21 settembre 1983, Deutsche Milchkontor ( 17 ). Trattandosi questa volta di aiuti per il latte scremato in polvere indebitamente versati, essa ha sottolineato che

"i principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto rientrano nell' ordinamento giuridico comunitario"

e che

"non si può quindi considerare contrario a questo stesso ordinamento giuridico il fatto che una legislazione nazionale garantisca la tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto in un settore come quello della ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati" ( 18 ).

21 . Basta questa giurisprudenza a convincere della fondatezza della tesi avanzata dagli operatori interessati? Non sono di questo parere . Al di là di talune analogie fra le situazioni giuridiche considerate nelle due sentenze e quella oggi in esame, mi sembra che le soluzioni adottate nelle due sentenze di cui sopra non possano essere trasposte puramente e semplicemente .

22 . Certo, si tratta sempre di controversie relative a recuperi concernenti sia aiuti comunitari indebitamente versati sia risorse comunitarie percepite in misura inferiore al dovuto e perseguiti secondo modalità definite dalle legislazioni nazionali . E chiaro, tuttavia, che le sentenze citate statuiscono sul problema se queste legislazioni nazionali, in forza delle quali i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento precludono il recupero nei confronti di operatori che abbiano agito in buona fede, siano incompatibili col diritto comunitario . Ebbene, ciò che si chiede oggi alla Corte, è se il diritto comunitario obblighi le autorità degli Stati membri, incaricate di riscuotere i prelievi agricoli secondo modalità definite da un diritto nazionale che non conosce la tutela del legittimo affidamento, a non procedere ai recuperi a posteriori nei confronti di operatori che abbiano agito in buona fede .

23 . Secondo la giurisprudenza della Corte, in presenza di certe condizioni il diritto comunitario non osta alla tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento da parte del diritto nazionale, da applicare nel caso di specie . Non penso che se ne possa direttamente dedurre che il diritto comunitario tuteli la certezza del diritto ed il legittimo affidamento anche quando il diritto nazionale, da applicare nel caso di specie, ometta di garantire una simile tutela .

24 . La Corte ha affrontato il problema di eventuali limitazioni poste dal diritto comunitario ai principi di equità accolti dalle legislazioni nazionali . Non si può pretendere che le relative soluzioni giurisprudenziali siano de plano idonee a risolvere il problema degli effetti dei principi equitativi di diritto comunitario sulle legislazioni nazionali che non li applicano .

25 . Del resto, la distinta natura di questi problemi è stata messa in rilievo dall' avvocato generale VerLoren Van Themaat nelle sue conclusioni per la causa Deutsche Milchkontor ( 19 ). Dopo aver ricordato i principi enunciati nella citata sentenza Ferwerda, egli infatti osservava :

"Non ho ancora trovato giurisprudenza sulla questione se una prassi nazionale iniquamente onerosa sia in contrasto non solo con i principi generali del diritto nazionale, ma anche con altri principi generali del diritto comunitario",

questione che

"può sorgere solo se i principi generali del diritto nazionale non garantiscono un' adeguata tutela giuridica" ( 20 ).

26 . Questa citazione mette in luce assai bene il carattere specifico del problema qui sollevato . In sostanza, si tratta di sapere se, così come è possibile opporre al diritto nazionale disposizioni contrarie, ed aventi efficacia diretta, di una direttiva, sia parimenti possibile che alle norme nazionali che disciplinano le modalità di recupero dei prelievi agricoli e che non tutelino l' affidamento legittimo degli operatori venga opposto un principio di diritto comunitario che sancisce tale tutela .

27 . Ebbene, è chiaro che la giurisprudenza citata non dà soluzione a questo problema e che non basta dunque trasporla per risolverlo nell' ambito del presente procedimento . La Corte è perciò chiamata a procedere ad un' analisi originale .

28 . A questo punto dell' esame delle questioni del tribunale di Venezia debbo fare una precisazione a proposito della posizione che è stata attribuita in udienza agli avvocati generali Rozès e Reischl . Non mi sembra infatti del tutto conforme alla realtà assimilare alla tesi degli operatori interessati l' opinione da essi espressa nelle conclusioni presentate in relazione a talune cause . Nelle sue conclusioni nella causa Salumi I, l' avvocato generale Reischl, postosi la questione se

"l' ulteriore riscossione (...) non sia esclusa dal principio della tutela dell' affidamento, riconosciuto da tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri",

aveva risposto che quando detta riscossione non è resa impossibile per ragioni attinenti o alle condizioni cui sono assoggettate le relative azioni o ai termini prescritti,

"i giudici nazionali devono poter far ricorso alla tutela del legittimo affidamento quando la riscossione di tributi troppo poco elevati si effettui ad esempio in base alle informazioni date dalle competenti autorità (...) o ad un errore delle autorità competenti non riconoscibile dal singolo in buona fede" ( 21 ).

Da questa citazione emerge chiaramente che secondo l' avvocato generale Reischl la riscossione suppletiva può essere in contrasto con il legittimo affidamento tutelato dal diritto nazionale . Viene così delineato il ragionamento che sarà poi sviluppato nelle sentenze Ferwerda e Deutsche Milchkontor . Nulla è detto, per contro, sulla possibilità che la tutela del legittimo affidamento da parte del diritto comunitario possa ostare alla riscossione suppletiva . Dal canto suo, nelle conclusioni nella causa Salumi II, l' avvocato generale Rozès ha osservato a proposito della valutazione di situazioni controverse non disciplinate dal citato regolamento n . 1697/79, in quanto anteriori alla sua entrata in vigore, che

"nulla impedisce ai giudici nazionali di ispirarsi ai principi informatori del regolamento n . 1697/79 (...) qualora la loro applicazione nei casi sottoposti alla loro cognizione non renda il recupero a posteriori dei prelievi comunitari praticamente impossibile o meno efficace rispetto alla riscossione delle tasse e degli oneri nazionali dello stesso tipo" ( 22 ).

E un punto di vista diverso dal precedente, in quanto gli ostacoli alla riscossione suppletiva ai quali potrebbero richiamarsi i giudici nazionali,, sono fatti discendere da principi comunitari, quali quelli "informatori" di un regolamento comunitario non direttamente applicabile alle situazioni controverse . Faccio tuttavia rilevare che vi è una notevole differenza fra la facoltà che l' avvocato generale riconosce ai giudici nazionali di opporre alla riscossione suppletiva detti principi ed un obbligo in tal senso che, secondo gli operatori, deriverebbe dal principio della tutela del legittimo affidamento sancito dal diritto comunitario .

29 . Ciò precisato, è ora opportuno esaminare un argomento della Commissione secondo il quale la situazione di operatori cui il diritto comunitario non sia stato applicato correttamente, a causa di un errore d' interpretazione delle autorità nazionali, non può mai dar luogo ad una tutela del legittimo affidamento da parte del diritto comunitario . L' argomento viene fondato sulla sentenza Maizena, 15 dicembre 1982 ( 23 ), relativa alle restituzioni alla produzione di amido fabbricato a partire da granturco .

30 . In presenza dell' affermazione di un operatore economico secondo la quale il principio della tutela del legittimo affidamento era stato violato poiché uno Stato membro si era inopinatamente discostato, nell' applicare una regolamentazione comunitaria, dalla prassi lungamente seguita e non contestata dalla Commissione, la Corte ha dichiarato :

"una prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa comunitaria non può mai dar luogo a situazioni giuridiche tutelate dal diritto comunitario, e ciò anche nel caso in cui la Commissione abbia omesso di fare quanto necessario per ottenere, da parte di tale Stato, un' applicazione corretta della normativa comunitaria" ( 24 ).

31 . Questa enunciazione di principio fornisce materia di riflessione, visto che la situazione che qui ci occupa concerne precisamente un' errata prassi di riscossione di tributi comunitari adottata da uno Stato membro e non contestata dalla Commissione .

32 . Non propongo tuttavia di fermarsi agli enunciati della sentenza Maizena per escludere a priori la possibilità di un' applicazione del principio comunitario della tutela del legittimo affidamento . Mi sembra infatti che la portata di questa sentenza debba essere determinata tenendo conto della giurisprudenza che ha riconosciuto l' esistenza nell' ordinamento comunitario dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento . Trattandosi di principi che per definizione mirano a tutelare, in nome di un equilibrio fra equità e legalità, situazioni illegittime da un punto di vista strettamente giuridico, si può esitare ad interpretare la sentenza Maizena in modo tale da privare questi principi di gran parte dei loro effetti .

33 . Muovendo da un confronto fra le sentenze Ferwerda e Deutsche Milchkontor, da un lato, e la sentenza Maizena, dall' altro, sarebbe certo possibile ritenere che la giurisprudenza della Corte proceda ad una ripartizione di compiti fra i principi nazionali ed i principi comunitari di tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento . I principi comunitari si applicherebbero a favore degli operatori quando sia in causa l' attività delle istituzioni comunitarie, ma non quando si tratti dell' attuazione di normative comunitarie da parte degli Stati membri . In quest' ultimo caso, gli operatori non potrebbero dunque far valere il diritto comunitario, mentre avrebbero la possibilità di invocare la tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento riconosciuta dalla legislazione nazionale, salvo il rispetto di talune condizioni .

34 . Come si vede, quest' analisi condurrebbe a disattendere la tesi degli operatori economici attori nella causa principale . Penso però che non sarebbe esente da critica il fondare essenzialmente sulla sola sentenza Maizena una distinzione così netta come quella di cui sopra . E bene del resto osservare che il principio enunciato in questa sentenza deve subire attenuazione già in ragione dell' esistenza di norme di diritto comunitario, introdotte col citato regolamento n . 1697/79, che tutelano precisamente delle situazioni giuridiche, talune delle quali sono per definizione il risultato di una scorretta applicazione di tale diritto da parte delle autorità competenti . In virtù di ciò, l' affermazione che in nessun caso una qualsiasi norma di diritto comunitario potrebbe tutelare una situazione irregolare secondo l' ordinamento giuridico comunitario perde il suo carattere di assolutezza .

35 . E per questa ragione che, a mio parere, l' argomento tratto dalla sentenza Maizena non riposa su di un' analisi giuridica talmente salda da consentire di porre termine alla discussione sollevata dalle questioni del tribunale di Venezia, donde la necessità che quest' ultima prosegua ulteriormente .

36 . Nella presente causa non mancano ragioni che spingerebbero a ritenere auspicabile la presa in considerazione di principi equitativi .

37 . Sappiamo che prima della sentenza Frecassetti la prassi dell' amministrazione italiana detta dell' aliquota più favorevole, presente d' altronde in altri Stati membri e derivante da un' assimilazione alla normativa in materia di dazi doganali, non aveva suscitato da parte della Commissione alcuna manifestazione di disaccordo degna di nota . Al contrario, le istituzioni comunitarie hanno dato l' impressione, specialmente durante i lavori preparatori di una direttiva, di voler sancire sul piano della normativa comunitaria la prassi dell' aliquota più favorevole in materia di prelievi agricoli . A questo proposito, gli operatori interessati hanno citato numerosi progetti preliminari di direttiva, pubblicati prima della sentenza Frecassetti, che davano veste normativa alla prassi in questione .

38 . Se ci si riferisce all' opinione, espressa dall' avvocato generale Reischl nelle conclusioni per la causa Amylum ( 25 ), secondo la quale una proposta pubblicata

"fornisce un elemento di primaria importanza per la questione della tutela dell' affidamento, sia sotto il profilo della nostra giurisprudenza quanto di quella nazionale" ( 26 ),

non si può fare a meno di considerare che gli operatori che hanno beneficiato della prassi dell' aliquota più favorevole potevano legittimamente fare affidamento sulla validità dei prelievi loro applicati .

39 . Per di più, mi pare difficile ritenere che la sentenza della Corte 15 dicembre 1971, Schleswig-Holsteinische Hauptgenossenschaft ( 27 ), avente ad oggetto, come la successiva sentenza Frecassetti, l' interpretazione dell' art . 15, n . 1, del regolamento del Consiglio n . 120/67, potesse mettere in luce l' erroneità della prassi di cui è causa, facendo quindi venir meno l' affidamento nella sua validità .

40 . In effetti, in questa decisione la Corte, pur se per una specifica categoria di merci, ha dato una definizione del giorno dell' importazione differente da quella che formulerà poi nel 1976, su un piano più generale . A parte la sua specificità rispetto alla seconda, la prima definizione poteva sembrare meno incompatibile con la prassi dell' aliquota più favorevole . Senza giungere ad affermare che essa manteneva gli operatori nel loro affidamento, si deve perciò riconoscere che non era neanche tale da spingerli a discostarsene .

41 . Questa prima serie di osservazioni conduce dunque a considerare che prima della sentenza Frecassetti era plausibile che gli operatori facessero affidamento sulla validità dei prelievi calcolati secondo la prassi dell' aliquota più favorevole . Sotto il profilo equitativo, ciò non è certo irrilevante .

42 . Sempre sotto questo profilo, si può dare rilevanza anche ad un aspetto della situazione degli operatori che la giurisprudenza della Corte tende a sottolineare .

43 . Nelle sentenze Ferwerda e Deutsche Milchkontor, essa esprime l' esigenza di conciliare il principio secondo il quale, in assenza di comuni regole procedurali, l' esecuzione della politica agricola da parte delle autorità nazionali si effettua secondo i criteri di forma e di sostanza del diritto interno e

"l' esigenza di uniforme applicazione del diritto comunitario (...) onde evitare una disparità di trattamento fra gli operatori economici" ( 28 ).

Nella sentenza Ferwerda la Corte ha precisato che tale esigenza

"dovrebbe implicare l' esclusione di discriminazioni per quanto riguarda i presupposti di forma e di sostanza cui è subordinata, da un lato, la possibilità per gli operatori economici di contestare le imposizioni comunitarie poste a loro carico (...) nonché, dall' altro, la possibilità delle amministrazioni nazionali, che agiscono per conto della Comunità, di riscuotere tali imposizioni e, se del caso, ottenere la restituzione dei benefici finanziari concessi irregolarmente" ( 29 ).

44 . Ebbene, la causa principale mette bene in evidenza i diversi risultati cui perviene l' applicazione delle normative nazionali ad azioni di recupero a posteriori dei prelievi agricoli, a seconda che esse riconoscano o meno una tutela del legittimo affidamento .

45 . A proposito di aiuti comunitari al latte in polvere indebitamente versati, la Corte ha invero rilevato che se il rinvio al diritto nazionale può

"far sì che le modalità della ripetizione (...) siano, in parte, diverse da uno Stato membro all' altro",

queste differenze sono

"inevitabili (...) nell' attuale stadio di evoluzione del diritto comunitario" ( 30 ).

46 . Essa ha inoltre chiaramente indicato le vie attraverso le quali possono essere eliminate le differenze di trattamento, allorché ha osservato :

"Se risultasse (...) che le disparità fra le normative nazionali sono tali da compromettere la parità di trattamento fra gli operatori economici dei vari Stati membri (...), spetterebbe alle istituzioni comunitarie competenti adottare i provvedimenti necessari per ovviare a tali disparità" ( 31 ).

47 . In materia di recupero a posteriori dei dazi all' importazione e all' esportazione, i provvedimenti per ovviare alle disparità sono stati adottati dall' istituzione comunitaria competente, vale a dire il Consiglio, con il citato regolamento n . 1697/79 . Ma sappiamo che esso non si applica ai prelievi anteriori alla sua entrata in vigore . Proprio quelle disparità di trattamento che hanno contribuito a rendere opportuna una regolamentazione comunitaria, non sono state disciplinate da quest' ultima, che dispone solo per l' avvenire . Ne consegue che in un certo numero di ipotesi non è stata data attuazione normativa all' esigenza, con forza affermata dalla Corte, di conciliare il rinvio al diritto nazionale con la parità di trattamento degli operatori della Comunità . Neanche quest' aspetto può sembrare irrilevante sotto il profilo equitativo .

48 . Resta da vedere se nella fattispecie che qui ci occupa queste considerazioni di equità possano trovare positiva espressione in una pronunzia pregiudiziale che accolga la tesi degli attori nella causa principale . A mio parere non è questo il caso e per molteplici ragioni che passo ora ad esporre .

49 . La Corte ha messo in rilievo i limiti che un procedimento in via pregiudiziale presenta rispetto al fine di rimediare alla mancanza di una normativa comunitaria che elimini le disparità di trattamento nel recupero di risorse comunitarie . Nelle sentenze Ferwerda e Salumi I, essa ha infatti affermato che "il carattere necessariamente tecnico di una normativa", quale quella attuata dal regolamento n . 1697/79 per il recupero a posteriori dei dazi all' importazione e all' esportazione,

"consente di porre rimedio soltanto parzialmente alla sua mancanza per via d' interpretazione giurisprudenziale" ( 32 ).

50 . Questa affermazione sembra confermata dall' esame comparato delle legislazioni degli Stati membri in materia di recupero a posteriori d' imposizioni inferiori al dovuto . Esso rivela infatti che i termini entro i quali è possibile rettificare una liquidazione, inferiore al dovuto, di un credito doganale o a questo assimilato variano notevolmente da uno Stato all' altro, dato che la "forbice" va da uno a dieci anni e su dieci Stati membri analizzati sei, fra cui l' Italia, conoscono un termine di prescrizione di almeno cinque anni . Quanto alla tutela del legittimo affidamento, si osserva che essa è ignorata nel Regno Unito, in Irlanda, in Spagna, in Portogallo e in Italia, mentre il Belgio ne compensa l' assenza contemplando una responsabilità degli uffici fiscali o doganali nel caso di errore di calcolo ad essi imputabile .

51 . Vista la diversità dei diritti nazionali, l' enunciazione di un principio secondo il quale il diritto comunitario osta alla rettifica della liquidazione di un prelievo agricolo una volta che sia spirato un unico termine di prescrizione e, anche all' interno di tale termine, qualora il debitore abbia agito in buona fede, difficilmente potrebbe sembrare ispirata a "principi comuni all' ordinamento degli Stati membri", o anche a "principi generalmente ammessi" da tali ordinamenti, nozioni cui la Corte ha potuto far ricorso in altri casi ( 33 ).

52 . Dinanzi ad una simile difficoltà, mi chiedo se sarebbe proponibile un ragionamento secondo il quale la sostanza del principio emergerebbe dal regolamento n . 1697/79, considerato come una delle sue espressioni, e talune disposizioni formali di questo testo ne ispirerebbero allora il contenuto . In caso affermativo, occorrerebbe determinare il momento, necessariamente anteriore all' entrata in vigore del regolamento, a decorrere dal quale il principio avrebbe assunto forza di legge e ammettere, quindi, l' efficacia retroattiva di disposizioni alle quali la Corte ha negato tale natura nell' ambito formale di detto regolamento ( 34 ).

53 . Confesso che nessuna delle due soluzioni ora accennate sembra imporsi dal punto di vista della costruzione dell' ordinamento giuridico comunitario, tanto più che l' enunciato giurisprudenziale di un principio necessariamente applicabile ai soli prelievi comunitari in senso lato comporterebbe delle disparità nelle procedure di recupero a posteriori condotte dalle autorità di taluni Stati membri . Queste, infatti, sarebbero obbligate a tutelare il legittimo affidamento per i prelievi comunitari, mentre potrebbero seguitare a ignorarlo per i prelievi nazionali . Non mi sembra auspicabile che la giurisprudenza della Corte produca simili conseguenze nella vita giuridica e amministrativa degli Stati membri, soprattutto riguardo ad operazioni economiche pregresse . Una normativa comunitaria può invero produrre, ma in linea di principio esclusivamente per il futuro, conseguenze di questo genere, purtuttavia le modalità della sua elaborazione si prestano ad arbitrare fra interessi quali quelli ora evocati più di quanto non vi si presti un' interpretazione giurisprudenziale che, applicandosi al passato, comporta effetti difficilmente misurabili, come ben dimostra la sentenza Frecassetti .

54 . In definitiva, sembra rivelarsi rischioso il superamento della dottrina formulata nelle sentenze Ferwerda, Salumi I e Deutsche Milchkontor, quale è stato invece suggerito dagli operatori interessati . In queste sentenze, dopo aver affermato il principio del rinvio al diritto nazionale in assenza di una normativa comunitaria sul recupero di risorse liquidate in misura inferiore al dovuto, ovvero di aiuti indebitamente versati, la Corte ha tuttavia indicato i due limiti ai quali è soggetta l' applicazione del diritto nazionale : essa non deve incidere sulla portata e l' efficacia del diritto comunitario e non deve essere discriminatoria rispetto alle procedure con cui si decidono controversie analoghe, ma puramente nazionali . Come ho prima ricordato, la Corte ha quindi fatto riferimento alle disparità di trattamento risultanti dalle differenze fra le legislazioni nazionali, ma sebbene in ciascuna delle cause fosse stata invocata la tutela del legittimo affidamento, non ha aggiunto ai due limiti precitati un terzo ispirato a detta tutela . Le ragioni che hanno militato in favore di una simile scelta sono ancor oggi presenti, per cui non ritengo che l' orientamento della Corte debba essere modificato .

55 . E certamente deplorevole che gli attori nella causa principale restino in una situazione che è tanto più iniqua se si considera che le autorità degli altri Stati membri, che prima della sentenza Frecassetti hanno applicato il criterio dell' aliquota più favorevole, non hanno poi avviato azioni di recupero . Ma per rimediare a questa situazione esistevano delle vie giuridiche ben individuate, cui peraltro non si è fatto ricorso .

56 . In merito agli effetti dell' interpretazione giurisprudenziale, nella sentenza Salumi I la Corte ha precisato che soltanto in via eccezionale essa potrebbe essere indotta

"in base ad un principio generale di certezza del diritto, inerente all' ordinamento giuridico comunitario, e tenuto conto dei gravi sconvolgimenti che la sua sentenza potrebbe provocare per il passato nei rapporti giuridici stabiliti in buona fede, a limitare la possibilità degli interessati di far valere la disposizione così interpretata per rimettere in questione tali rapporti giuridici" ( 35 ),

una limitazione del genere poteva, tuttavia, essere ammessa

"soltanto nella sentenza stessa relativa all' interpretazione richiesta" ( 36 ).

57 . Dallo stesso tenore della sentenza Frecassetti, ove non si indica alcuna limitazione degli effetti dell' interpretazione data, risulta che nel caso di specie la Corte non ha ritenuto che il principio della certezza del diritto giustificasse un simile temperamento . Non sembra che in questa causa l' attenzione della Corte sia stata attirata in modo speciale su un rischio di gravi sconvolgimenti conseguenti all' interpretazione infine adottata .

58 . In merito all' efficacia nel tempo della regolamentazione comunitaria, la Corte ha del resto riconosciuto nella sentenza Amylum che

"benché in linea di massima il principio della certezza del diritto osti (...) a che l' efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, può essere diversamente stabilito, a titolo eccezionale, quando lo richieda lo scopo da raggiungere, fatto salvo il legittimo affidamento degli interessati" ( 37 ).

Come rilevato nella sentenza Salumi II, il regolamento n . 1697/79 non ha efficacia retroattiva . Ciò significa che il legislatore comunitario non ha ritenuto che la situazione degli operatori assoggettati ai prelievi prima dell' adozione di tale regolamento giustificasse, a titolo eccezionale, una sua efficacia retroattiva .

59 . Ne consegue che la tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento invocata dagli operatori interessati non è stata garantita attraverso una delle vie giuridiche che secondo la giurisprudenza della Corte potevano essere seguite . Non credo che ciò possa oggi giustificare il ricorso ad una via giuridica molto meno sicura .

60 . Non so se, dinanzi a situazioni inique quali quelle che emergono nella causa che qui ci occupa, possa ancora esser trovata una soluzione sul terreno della prassi, per iniziativa delle istituzioni comunitarie competenti . Ove vi fosse una tale possibilità, sarebbe auspicabile farvi ricorso .

61 . In virtù delle osservazioni che precedono, ritengo invece che per quanto riguarda la legalità comunitaria non sia è possibile darle un significato che non le è proprio . Come il prof . Boulouis, non penso che essa, tramite un' eccessiva elasticità, possa continuare indefinitamente a garantire le autorità incaricate dell' esecuzione di norme comunitarie contro le conseguenze, soprattutto pecuniarie, dell' uso illegittimo di loro prerogative . Ciò equivale a "confondere legalità e responsabilità" ( 38 ).

62 . Concludo perciò proponendo che la Corte dichiari quanto segue :

"I principi della tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento sanciti dall' ordinamento giuridico comunitario ed attuati, in particolare nel settore dei prelievi agricoli, dal regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n . 1697, non precludono che, in materia di prelievi liquidati prima dell' entrata in vigore di detto regolamento e quindi recuperati secondo le disposizioni delle normative nazionali, le autorità di uno Stato membro ne perseguano l' integrale recupero, in conformità col diritto interno, nei confronti di operatori economici che avevano dapprima beneficiato in buona fede dell' imposizione di un importo inferiore al dovuto, a causa dell' errata interpretazione, fatta in sede amministrativa, delle norme comunitarie in materia di liquidazione ".

(*) Traduzione dal francese .

( 1 ) GU del 19.6.1967, pag . 2269 .

( 2 ) Causa 113/75, Racc . 1976, pag . 983, punto 7 della motivazione .

( 3 ) Cause riunite 66, 127 e 128/79, Racc . 1980, pag . 1237, punto 9 della motivazione .

( 4 ) Cause riunite 66, 127 e 128/79, citata, punto 21 della motivazione .

( 5 ) GU L 197 del 3.8.1979, pag . 1 .

( 6 ) Cause riunite da 212 a 217/80, Racc . 1981, pag . 2735 .

( 7 ) Punto 8 della motivazione .

( 8 ) Punto 12 della motivazione .

( 9 ) Punto 16 della motivazione .

( 10 ) Ordinanza di rinvio del tribunale di Venezia, quinto paragrafo .

( 11 ) Causa 112/77, Racc . 1978, pag . 1019 .

( 12 ) Causa 74/74, CNTA / Commissione, sentenza 14 maggio 1975, Racc . pag . 533 .

( 13 ) Causa 112/77, citata, e causa 84/78, Tomadini, sentenza 16 maggio 1979, Racc . pag . 1801 .

( 14 ) Causa 265/78, Racc . 1980, pag . 617 .

( 15 ) Punto 17 della motivazione .

( 16 ) Punti 14, 18 e 21 della motivazione .

( 17 ) Cause riunite da 205 a 215/82, Racc . 1983, pag . 2633 .

( 18 ) Punto 30 della motivazione .

( 19 ) Cause riunite da 205 a 215/82, citata, pag . 2674 .

( 20 ) Pag . 2675 .

( 21 ) Cause riunite 66, 127 e 128/79, citate, pagg . 1272 e 1273 .

( 22 ) Cause riunite da 212 a 217/80, citate, pag . 2757 .

( 23 ) Causa 5/82, Racc . pag . 4601 .

( 24 ) Punto 22 della motivazione .

( 25 ) Causa 108/81, sentenza 30 settembre 1982, Racc . pag . 3107 .

( 26 ) Pag . 3149 .

( 27 ) Causa 35/71, Racc . pag . 1083 .

( 28 ) Cause riunite da 205 a 215/82, citate, punto 17 della motivazione .

( 29 ) Causa 265/78, citata, punto 8 della motivazione .

( 30 ) Cause riunite da 205 a 215/82, citate, punto 21 della motivazione .

( 31 ) Punto 24 della motivazione .

( 32 ) Causa 265/78, citata, punto 9 della motivazione, e cause 66, 127 e 128/79, citate, punto 16 della motivazione .

( 33 ) Cfr . Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, J . Boulouis e R.M . Chevallier, Dalloz, quarta edizione, 1987, volume I, nn . 15 e 16 .

( 34 ) Cause riunite da 212 a 217/80, citate .

( 35 ) Cause riunite 66, 127 e 128/79, cit ., punto 10 della motivazione .

( 36 ) Punto 11 della motivazione .

( 37 ) Causa 108/81, citata, punto 4 della motivazione .

( 38 ) Quelques observations à propos de la sécurité juridique, in "Du droit international au droit de l' intégration", Liber amicorum Pierre Pescatore, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1987, pagg . 57 e 58 .