CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 25 SETTEMBRE 1975 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

Come ricorderete, il Consiglio delle Comunità europee adottò, il 14 giugno 1971, un regolamento (n. 1408/71) «relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità». Detto regolamento abrogava il precedente regolamento n. 3.

La questione che vi viene oggi sottoposta consiste essenzialmente nello stabilire se una certa disposizione del regolamento n. 1408/71, e precisamente l'art. 46, n. 3, sia compatibile oppure in tutto o in parte incompatibile con l'art. 51 del trattato CEE.

I motivi che hanno portato all'adozione dell'art. 46, n. 3, sono espressi, come mi sembra generalmente riconosciuto, nel settimo e nell'ottavo considerando del regolamento n. 1408/71:

«considerando che le norme di coordinamento adottate per l'applicazione dell'art. 51 del trattato devono assicurare ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità i diritti e i vantaggi acquisiti, senza che queste norme possano comportare cumuli ingiustificati;

considerando che a tale scopo, in materia di prestazioni di invalidità, di vecchiaia e di morte (pensioni) gli interessati devono poter beneficiare del complesso delle prestazioni acquisite nei diversi Stati membri entro il limite — necessario per evitare cumuli ingiustificati, derivanti in particolare dalla sovrapposizione di periodi di assicurazione e di periodi assimilati — del più elevato tra gli importi delle prestazioni che sarebbe dovuto da uno di detti Stati se il lavoratore vi avesse compiuto tutta la sua carriera;» (GU n. L 149 del 5 luglio 1971, pag. 2).

Lo scopo o, perlomeno, uno degli scopi del predetto articolo era quello di limitare l'importo massimo della pensione di vecchiaia, spettante ad un lavoratore che fosse stato soggetto al regime previdenziale di due o più Stati membri, all'ammontare che il medesimo avrebbe potuto pretendere se fosse sempre stato soggetto al regime previdenziale di quello fra i predetti Stati in cui egli avrebbe percepito la pensione più elevata.

Dai verbali delle riunioni del Consiglio (verbali di cui sono stati prodotti in giudizio alcuni estratti) risulta inoltre con chiarezza che, al momento di elaborare le norme del regolamento n. 1408/71, il Consiglio aveva tenuto ben presente l'interpretazione dell'art. 51 del trattato fornita dalla Corte e si era sforzato di metterla in pratica. Se tale tentativo sia riuscito, è ciò che, in un certo senso, si dovrà accertare nel presente procedimento.

Come ricorderete, nel procedimento 191-73 Niemann contro Bundesversicherungsanstalt (Racc. 1974, pagg. 583-584), io avevo enumerato le più importanti sentenze emesse in proposito dalla Corte ed illustrato brevemente quali, a mio avviso, ne fossero le conseguenze. Non intendo tediarvi col ripetere quanto dissi allora. Sia il governo italiano, sia il Consiglio, si sono richiamati, nelle loro memorie concernenti la presente controversia, a quella mia ricapitolazione, dichiarando che, con l'aggiunta della sentenza Niemann, essa costituisce un preciso compendio della giurisprudenza in materia. Farò dunque lo stesso anch'io, limitandomi ad avvertire che le sentenze cui si rinvia ci interessano qui soltanto nei punti attinenti all'interpretazione dell'art. 51 del trattato CEE. I passaggi relativi all'interpretazione del regolamento n. 3, invece, non sono direttamente rilevanti, il suddetto testo essendo stato sostituito dal regolamento n. 1408/71, che ne differisce sotto vari aspetti.

Per ragioni di semplicità, trascurerò la situazione che può prodursi quando una persona è od è stata sottoposta al regime previdenziale di uno Stato membro che concede la pensione di vecchiaia a chiunque sia soggetto alla legislazione previdenziale del paese nel momento in cui si verifica «l'evento assicurato», indipendentemente dai periodi di assicurazione maturati. Non è questo il caso nostro.

Sulla base delle considerazioni sopra svolte, si constata che un individuo, il quale sia stato soggetto ai regimi previdenziali di due o più Stati, può trovarsi, in ciascuno di tali Stati, per quanto concerne la pensione di vecchiaia, in una delle quattro situazioni che seguono, cioè può:

1) aver diritto alla pensione senza bisogno di ricorrere al cumulo previsto dall'art. 51 del trattato e senza alcuna prospettiva di ricavare un vantaggio dall'applicazione del suddetto cumulo e della ripartizione prorata;

2) aver diritto alla pensione senza bisogno di ricorrere al cumulo, ma con la prospettiva di una pensione più elevata in caso d'applicazione del cumulo e della ripartizione prorata;

3) conseguire il diritto alla pensione solo grazie al cumulo ed alla ripartizione prorata;

4) non avere alcun diritto a pensione, neppure dopo l'applicazione del cumulo e della ripartizione prorata;

Possiamo subito escludere la quarta ipotesi. Le rimanenti tre sono previste dagli artt. 45 e 46 del regolamento n. 1408/71.

L'art. 45, n. 1, recita infatti:

«L'istituzione di uno Stato membro la cui legislazione subordina l'acquisizione, il mantenimento o il recupero del diritto alle prestazioni al compimento di periodi di assicurazione, tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica.» (GU n. L 149 del 5 luglio 1971, pag. 2).

È evidente — mi sembra — che l'espressione «nella misura necessaria» fu inserita al fine d'escludere l'applicazione del cumulo e della ripartizione prorata nei confronti di chi si trovasse, in uno Stato membro, nella prima o nelle quarta delle situazioni sopra considerate.

L'art. 46 concerne la liquidazione delle prestazioni.

Il n. 1 del predetto articolo si riferisce al caso in cui un lavoratore ha diritto alla pensione in uno Stato membro senza bisogno del cumulo, vale a dire si trova nella prima o nella seconda delle situazioni considerate. Esso dispone che l'interessato ha, a prima vista, diritto a percepire la pensione più elevata che sarà, nella prima eventualità, la pensione spettantegli in base alla sola legislazione dello Stato membro, nella seconda, invece, la pensione spettantegli in base al cumulo ed alla ripartizione prorata. Dico «a prima vista» a causa dell'art. 46, n. 3, di cui tratterò più oltre.

Il n. 2 dell'art. 46 dispone che, quando un lavoratore può ottenere la pensione in uno Stato membro solo grazie al cumulo ed alla ripartizione prorata (terza situazione), l'ente previdenziale competente è tenuto ad applicare tali criteri. Per rendere comprensibile quanto segue, devo precisare che, nel far ciò, il suddetto numero prevede che si calcoli «l'importo teorico della prestazione cui l'interessato avrebbe diritto se tutti i periodi d'assicurazione compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri alle quali egli è stato soggetto fossero stati compiuti nello Stato in questione».

L'art, 46, n. 3, recita:

«L'interessato ha diritto, entro il limite più elevato degli importi teorici delle prestazioni calcolate secondo le disposizioni del paragrafo 2, lettera a), alla somma delle prestazioni calcolate conformemente a quanto disposto dai paragrafi 1 e 2.

Qualora l'importo di cui al precedente comma sia superato, ciascuna istituzione che applichi il paragrafo 1 corregge la sua prestazione di un importo corrispondente al rapporto tra l'importo della prestazione considerata e la somma delle prestazioni determinate secondo le disposizioni del paragrafo 1.» (GU n. L 149 del 5 luglio 1971, pag. 2).

Se si interpreta letteralmente tale disposizione essa va senza dubbio intesa nel senso che il secondo comma si applica a persone le quali hanno completato i periodi assicurativi in due Stati membri, vale a dire

i) hanno maturato il diritto a pensione, senza bisogno di ricorrere al cumulo, in entrambi gli Stati (art. 46, n. 1) ovvero

n) hanno diritto alla pensione, in uno degli Stati senza bisogno di cumulo (art. 46, n. 1), nell'altro invece proprio in virtù del cumulo (art. 46, n. 2).

Com'è stato precisato in udienza, il secondo comma del n. 3 non entra in gioco qualora in entrambi gli Stati si applichi il n. 2 dell'art. 46. In tal caso, infatti, il totale delle prestazioni spettanti all'interessato non può mai eccedere «l'importo teorico massimo delle prestazioni».

L'interpretazione letterale del secondo comma impone poi, se il n. 1 si applica all'interessato in entrambi gli Stati membri, di ridurre l'ammontare della sua pensione in modo che il totale delle due pensioni spettantegli, a prima vista, nei predetti Stati non superi «l'importo teorico massimo delle prestazioni». Ove, invece, si debba applicare il n. 1 in uno Stato ed il n. 2 nell'altro, lo Stato in cui si applica il n. 1 dovrà ridurre (se necessario) l'ammontare della pensione in esso spettante all'interessato d'un importo tale da evitare che il totale delle due pensioni superi «l'importo teorico massimo delle prestazioni». Nessuna riduzione dovrà, al contrario, effettuare lo Stato in cui si applica il n. 2.

Gli enti previdenziali italiano e belga, competenti nel caso in esame, si sono attenuti all'interpretazione letterale dell'art. 46, n. 3.

I fatti della causa sono i seguenti.

Il fu Raffaele Petroni, cittadino italiano, era stato minatore in Belgio dal 1949 al 1951, dal 1955 al 1959 e dal 1964 al 1972. Egli aveva inoltre lavorato in Italia nel 1937, dal 1942 al 1945 e dal 1960 al 1961. Nei periodi non elencati sopra sembra che egli fosse disoccupato. Il Petroni raggiunse l'età della pensione il 26 dicembre 1972.

Per quanto riguarda il periodo di lavoro trascorso in Belgio, il Petroni aveva maturato, in forza della legislazione previdenziale belga, il diritto ad una pensione di vecchiaia pari a 34358 franchi l'anno. Se gli fossero stati applicati il cumulo e la ripartizione prorata, egli avrebbe avuto diritto, nel predetto paese, ad una pensione di soli 32450 franchi. In Belgio egli si trovava pertanto nella prima delle situazioni che abbiamo descritto. In Italia, al contrario, il Petroni si trovava nella terza delle situazioni da noi ipotizzate. I periodi lavorativi da lui compiuti in Italia non sarebbero di per sé bastati a fargli avere una pensione italiana, ma, cumulati con i periodi lavorativi belgi, gli davano diritto, in Italia, ad una pensione di 251420 lire l'anno. Questa pensione, con l'aggiunta della pensione belga nell'ammontare di 34358 franchi, superava tuttavia l'«importo teorico massimo delle prestazioni». In applicazione (o pretesa applicazione) dell'art. 46, n. 3, l'ente previdenziale belga riduceva la pensione belga del Petroni a 26427 franchi. La pensione italiana non veniva invece toccata.

Il Petroni decedeva il 4 gennaio 1974. In data 1o marzo 1974 la vedova, in qualità di sua avente causa, intentava dinanzi al Tribunal du travail di Bruxelles un'azione contro l'ente previdenziale belga, nella fattispecie l'Office national des pensions pour travailleurs salariés (ONPTS). La sig.ra Petroni sosteneva, per quanto qui ci interessa, che l'art. 46, n. 3, era incompatibile con l'art. 51 del trattato CEE e che il suo defunto marito avrebbe in realtà avuto diritto ad una pensione di 34358 franchi, senza riduzione.

La sig.ra Petroni decedeva il 4 settembre 1974. Con ordinanza 24 febbraio 1975 il Tribunal du travail di Bruxelles autorizzava le figlie dei coniugi Petroni a proseguire l'azione nei confronti dell'ONPTS e sottoponeva, nel contempo, a codesta Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali.

La prima questione verte sulla compatibilità dell'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71 coll'art. 51 del trattato CEE. La seconda, sussidiaria, andrà presa in considerazione solo se la Corte si sarà pronunciata per la legittimità del precedetto articolo 46, n. 3.

Come ricorderete, in sede di trattazione orale del procedimento, l'avvocato dell'ONPTS ha sostenuto che il Tribunal du travail non avrebbe dovuto autorizzare le figlie dei coniugi Petroni a proseguire l'azione instaurata dalla loro madre. Egli ha altresì affermato, se ho ben compreso la sua argomentazione, che il vero convenuto avrebbe dovuto essere il competente istituto previdenziale italiano, cioè l'organismo cui toccava, in base al regolamento (CEE) del Consiglio n. 574/72, calcolare tanto la pensione belga quanto la pensione italiana dell'interessato: l'ONPTS si sarebbe limitato a corrispondere le prestazioni calcolate dall'ente previdenziale italiano. Si tratta però di problemi sui quali, a mio avviso, la Corte non è competente a pronunziarsi nell'ambito d'un procedimento pregiudiziale. Preferisco quindi ignorarli e passare direttamente al nocciolo della questione.

La soluzione mi sembra chiara. In tutte le sentenza della Corte cui ho fatto riferimento, ivi inclusa la sentenza Niemann, è presente — si può dire — un comune denominatore: l'affermazione che l'art. 51 del trattato CEE, pur autorizzando, anzi obbligando, il Consiglio ad «adottare in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori», non gli permette (almeno finché il Consiglio stesso non avrà elaborato un regime previdenziale comunitario o, se non altro, armonizzato i differenti sistemi previdenziali dei vari Stati membri) di ridune in alcun modo i diritti spettanti ad un lavoratore in forza della legislazione d'uno Stato membro ed indipendentemente dal diritto comunitario. A farla breve, l'art. 51 autorizza ed obbliga il Consiglio ad attribuire dei diritti ai lavoratori migranti, ma non gli consente, almeno finché continueranno a sussistere diversi regimi previdenziali nazionali, di privare questi lavoratori di diritti loro spettanti in virtù degli ordinamenti nazionali.

Il Consiglio può, ovviamente, quando esso emana norme volte a far beneficiare i lavoratori migranti di diritti che i suddetti non avrebbero potuto avere altrimenti, adottare disposizioni volte ad evitare ogni pericolo di arricchimento indebito. In altre parole, l'art. 46, n. 3, può essere invocato per ridurre diritti spettanti in base alla sola normativa comunitaria, ma non può incidere su diritti attribuiti dalle legislazioni nazionali, indipendentemente dal diritto comunitario.

La conclusione cui si deve giungere mi sembra, pertanto, la seguente:

1) nella prima delle ipotesi considerate (esistenza d'un diritto a pensione in base al solo regime previdenziale d'uno Stato membro; nessun vantaggio per l'interessato dall'applicazione in tale Stato della disciplina comunitaria), corrispondente alla situazione del Petroni in Belgio, non si può applicare l'art. 46, n. 3;

2) nella seconda ipotesi (esistenza d'un diritto a pensione in base al solo regime previdenziale d'uno Stato membro; diritto ad una pensione più elevata a seguito del cumulo e della ripartizione prorata previsti dalla disciplina comunitaria) l'art. 46, n. 3, si applica solo con riguardo alla differenza tra la pensione «aumentata» e la pensione puramente nazionale;

3) nella terza ipotesi (esistenza d'un diritto a pensione in uno Stato membro solo in base alla normativa comunitaria), corrispondente alla situazione del Petroni in Italia, era lasciato alla discrezione del Consiglio lo stabilire che detta pensione andava decurtata affinché la somma dei trattamenti pensionistici non eccedesse l'«importo teorico massimo delle prestazioni». Ciò non è però stato fatto dal Consiglio (con tutto il rispetto per un argomento che esso ha fatto valere dinanzi a questa Corte e di cui dirò in seguito).

Ritengo di dover accennare ad un argomento che l'ONPTS ed il Consiglio avrebbero potuto invocare a sostegno della loro tesi. Essi avrebbero infatti potuto far valere che per un pensionato non fa alcuna differenza vedersi ridotta, affinché il totale delle prestazioni corrispostegli non superi l'«importo teorico» massimo, l'una anziché l'altra delle sue pensioni. Un simile argomento avrebbe certamente avuto il suo peso in una Comunità dotata di una sola valuta o anche di più valute, ma abbastanza stabili. Nella congiuntura monetaria attuale non si può tuttavia garantire che l'acquisto, in base alla normativa comunitaria, di diritti a pensione in uno Stato membro compensi sempre la perdita di diritti in un altro Stato membro, anche se inizialmente gli uni e gli altri si equivalevano.

L'argomento principale avanzato dall'ONPTS e dal Consiglio per sostenere che l'art. 46, n. 3, è pienamente legittimo, consiste nell'affermare che l'art. 46, preso nel suo insieme, ha creato un nuovo sistema di diritti. Tali diritti si sarebbero sostituiti ai diritti previsti dalle legislazioni degli Stati membri e potrebbero, per la loro stessa natura, essere limitati dal Consiglio. A mio parere, signori, l'argomento di cui sopra è illusorio. In realtà, l'art 46 non conferisce alcun nuovo diritto a chi può già beneficiare d'una pensione in virtù della sola legge nazionale. Il voler attribuire ad un individuo un nuovo diritto per poi ridurglielo a qualcosa di meno di ciò che gli sarebbe spettato in base alla legge nazionale equivale esattamente a volere ridurre dello stesso importo i diritti spettanti a tale individuo in base alla legge nazionale. Orbene, è proprio questo che l'art 51 del trattato impedisce di fare.

Il Consiglio ha dedotto, in subordine, un altro argomento, relativo questo non più alla validità, bensì all'interpretazione dell'art 46, n. 3. Esso afferma che, in casi come quello di specie, nei quali si deve applicare in uno Stato il n. 1 e nell'altro il n. 2 dell'art. 46, l'art. 46, n. 3, non si può applicare nel primo Stato per l'irrilevanza del «rapporto» cui fa riferimento il suo secondo comma. Il Consiglio giunge ad affermare che, in tali circostanze, l'eventuale riduzione prevista dall'art 46, n. 3, andrebbe effettuata sulla pensione di cui l'interessato beneficia in forza dell'art. 46, n. 2. In udienza, il rappresentante del Consiglio, rispondendo ad una domanda che gli era stata rivolta, ha ammesso che, nel caso di specie, si sarebbe perciò dovuta ridurre la pensione italiana del Petroni e non già quella belga.

A mio parere, signori, l'argomento va respinto per il semplice fatto che l'art. 46, n. 3, non può essere distorto fino al punto di attribuirgli una simile portata. Per di più, esso non spiega in modo soddisfacente come l'art. 46, n. 3, si possa applicare ad una persona che ha diritto ad una pensione in base all'art. 46, n. 1, in due Stati membri, senza che sia necessario far ricorso all'art. 46, n. 2.

Per concludere, ritengo che la prima delle questioni sottopostevi dal Tribunal du travail di Bruxelles vada risolta nel senso di dichiarare nullo l'art. 46, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 1408/71 nella parte in cui esso implica la riduzione d'una pensione di vecchiaia dovuta in base all'ordinamento previdenziale di uno Stato membro, indipendentemente dal diritto comunitario.

La seconda questione può essere divisa in due parti. Con essa si chiede infatti, in primo luogo, se possa mai esserci un effettivo cumulo delle prestazioni quando, come nel caso in questione, i periodi assicurativi maturati da una persona in diversi Stati membri, non si sovrappongono, e in secondo luogo, se abbia rilievo la circostanza che il Petroni, quando lavorava in Belgio, era soggetto allo speciale regime previdenziale contemplato per i minatori. Tuttavia, se la Corte accoglierà il mio punto di vista in merito alla prima questione, non sarà più necessario affrontare la seconda.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.