Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven del 16 gennaio 1990. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEI PAESI BASSI. - INADEMPIMENTO - MANCATA OSSERVANZA DI UNA DIRETTIVA - CONSERVAZIONE DEGLI UCCELLI SELVATICI. - CAUSA 339/87.



raccolta della giurisprudenza 1990 pagina I-00851



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

L' ambito della controversia

1 . Nella presente causa la Commissione chiede alla Corte di giustizia di dichiarare che il regno dei Paesi Bassi, non adottando nel termine stabilito tutti i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per conformarsi alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n . 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici ( 1 ) ( in prosieguo : la "direttiva "), è venuto meno agli obblighi che gli incombono ai sensi del trattato CEE .

2 . Ai sensi dell' art . 18 della direttiva gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro due anni dalla sua notifica . Tale notifica è stata effettuata il 6 aprile 1979 . Il termine di trasposizione è perciò scaduto il 6 aprile 1981 .

3 . La Corte si è già pronunciata in cinque procedimenti promossi dalla Commissione per inosservanza della direttiva n . 79/409 ( 2 ). Una delle pronunce, e cioè la sentenza 13 ottobre 1987 nella causa 236/85, riguardava anch' essa un procedimento per inadempimento contro i Paesi Bassi . In tale sentenza, la Corte ha dichiarato che talune disposizioni della Vogelwet ( legge sugli uccelli ) e i regolamenti adottati in base ad esse non erano conformi alla direttiva .

Nella presente causa si tratta di talune disposizioni della Jachtwet ( 3 ) ( legge sulla caccia ) e di una decisione del ministro dell' Agricoltura e della pesca, emanata l' 8 agosto 1977 in base all' art . 20 della Jachtwet ( Beschikking opening en sluitting van de jacht - decisione relativa all' apertura ed alla chiusura della caccia ) ( 4 ). Anche un regolamento del ministro dell' Agricoltura e della pesca in data 24 febbraio 1987, relativo al rilascio di autorizzazioni alla caccia degli uccelli, benché sia stato adottato dopo il parere motivato della Commissione 11 febbraio 1987, è pertinente nella fattispecie ( 5 ).

4 . Unitamente alla controreplica il governo olandese ha presentato due progetti di regolamento, il primo dei quali modifica il regolamento del ministro dell' Agricoltura e della pesca 24 febbraio 1987, mentre il secondo modifica la decisione 8 agosto 1977 dello stesso ministro . Entrambi i progetti di regolamento attestano l' intenzione del governo olandese di tener conto di un gran numero di censure sollevate dalla Commissione . Bisogna tuttavia tener presente che questi progetti di regolamento non erano ancora entrati in vigore alla data dell' udienza . Inoltre, il governo olandese ha fatto presente di essere pronto a procedere alle modifiche che aveva in programma, benché non le ritenesse necessarie . Esso, pertanto, tiene fermo il punto di vista secondo cui le censure della Commissione non sono fondate . Stando così le cose, ritengo che dall' esistenza dei progetti di regolamento sopra menzionati non si possano dedurre argomenti pro o contro le censure della Commissione .

5 . Le disposizioni della direttiva che, secondo la Commissione, non sono state trasposte nell' ordinamento giuridico dei Paesi Bassi sono, per la maggior parte, delle norme di divieto . La controversia verte anche sull' art . 9 della direttiva che, subordinatamente a rigorose condizioni, consente di derogare a queste norme di divieto .

Inoltre, rilevo che in sostanza la Commissione non sostiene che l' attuale normativa olandese sia stata applicata in contrasto con la direttiva . Le sue censure riguardano, principalmente, talune disposizioni della Jachtwet o dei relativi regolamenti di attuazione, che essa considera constrastanti con la direttiva in quanto lasciano sussistere la possibilità di un' applicazione con questa incompatibile .

6 . Dall' analisi dei mezzi e degli argomenti della Commissione e del governo olandese emerge che le divergenze di opinioni si concentrano su tre questioni . La prima questione è se un divieto stabilito dalla direttiva debba essere trasposto nell' ordinamento giuridico nazionale qualora lo Stato membro ritenga che la prassi vietata non sussista nel suo territorio . La seconda questione è se un divieto stabilito dalla direttiva debba essere trasposto nella Jachtwet stessa o se invece ne sia sufficiente il recepimento in un regolamento ministeriale adottato sulla base della legge . La terza questione, infine, riguarda le deroghe ad un divieto sancito dalla direttiva : se sia sufficiente, quando la direttiva subordina la concessione di deroghe a rigorose condizioni, che le autorità pubbliche rispettino de facto tali condizioni o se invece occorra che tali condizioni siano trasposte in un regolamento che abbia portata generale e che sia stato pubblicato .

Esaminerò qui di seguito queste tre questioni alla luce della giurisprudenza della Corte . Il risultato di questo esame mi consentirà poi di pronunciarmi su ciascuna delle censure sollevate dalla Commissione .

7 . Rinvio riferimento alla relazione d' udienza per quanto riguarda le disposizioni della direttiva pertinenti nella fattispecie, le disposizioni della normativa olandese, gli antefatti della controversia, lo svolgimento del procedimento ed i mezzi e gli argomenti delle parti . Questi elementi del fascicolo saranno richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del mio ragionamento .

La giurisprudenza della Corte

8 . Ai sensi dell' art . 189, terzo comma, del trattato CEE, la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi . Nella sentenza Royer ( 6 ) del 1976 la Corte ha dichiarato che la libertà lasciata agli Stati membri dall' art . 189 per quanto riguarda la scelta delle forme e dei mezzi, in materia di attuazione delle direttive, nulla toglie al loro obbligo di scegliere le forme ed i mezzi più idonei a garantire l' efficacia reale delle direttive . La giurisprudenza della Corte ha gradualmente sviluppato i criteri che consentono di dare un contenuto più concreto a ciò che bisogna intendere per "le forme ed i mezzi più idonei" ai sensi della sentenza sopra citata . Così, costituisce costante giurisprudenza della Corte che :

"semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dell' amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del trattato" ( 7 ).

9 . Del pari, secondo la costante giurisprudenza della Corte, l' art . 189 non esige necessariamente il recepimento delle disposizioni della direttiva in una norma espressa e specifica . Così, la Corte ha dichiarato ripetutamente che :

"la trasposizione nel diritto nazionale delle norme comunitarie non implica necessariamente la riproduzione espressa e letterale delle disposizioni in una norma espressa e specifica e che può essere sufficiente il contesto giuridico generale, sempreché questo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso" ( 8 ).

In ciascuna delle sentenze relative alla trasposizione della direttiva sulla conservazione degli uccelli selvatici, la Corte ha aggiunto a tale considerazione quanto segue :

"Tuttavia, l' esattezza della trasposizione ha particolare importanza in un caso come quello in esame, in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per il rispettivo territorio, agli Stati membri" ( 9 ).

10 . Proseguendo in tale direzione, la Corte ha posto rigorose condizioni alla scelta, da parte degli Stati membri, delle forme e dei mezzi di trasposizione della direttiva di cui trattasi . Così, nella citata sentenza 8 luglio 1987 nella causa Commissione / Belgio la Corte ha dichiarato che un articolo della legge belga sulla caccia determina una situazione giuridica ambigua, non escludendo che specie diverse da quelle elencate nell' allegato II della direttiva possano essere oggetto di caccia in Belgio ( punto 16 della motivazione ). Nella sentenza pronunciata lo stesso giorno nella causa Commissione / Italia la Corte ha aggiunto che la circostanza che la legge italiana non introduca essa stessa i criteri e le condizioni di cui all' art . 9 della direttiva, né imponga alle regioni di tener conto di detti criteri e condizioni, fornisce un elemento di insicurezza giuridica relativamente agli obblighi che le regioni devono rispettare nelle loro regolamentazioni ( punto 39 della motivazione ).

L' insussistenza di una prassi vietata dalla direttiva non è sufficiente come mezzo di difesa

11 . Contro diverse censure sollevate dalla Commissione, secondo cui taluni divieti stabiliti dalla direttiva non sono stati trasposti nell' ordinamento giuridico nazionale, il governo dei Paesi Bassi si difende sostenendo che le prassi vietate non sussistono nel suo territorio .

Tale mezzo di difesa potrebbe essere preso in considerazione solo se il governo olandese fosse in grado di dimostrare che la prassi vietata dalla direttiva non può in alcun caso sussistere nel territorio olandese, cosa che non può essere provata mediante il rinvio alla situazione di fatto attualmente esistente, poiché questa può sempre subire modifiche . Per premunirsi contro tali modifiche è necessario, come risulta dalla citata giurisprudenza della Corte, che sussista un preciso quadro normativo in grado di garantire in diritto, in ogni caso, la completa applicazione della direttiva .

Leggi o atti normativi ministeriali?

12 . Un certo numero di censure della Commissione riguardano disposizioni della Jachtwet che autorizzano, in via di principio, la caccia o talune forme di caccia di specie di uccelli protette . Tuttavia, l' esercizio, in via di principio, di tale diritto di caccia è o può essere limitato da altre disposizioni della Jachtwet o dei relativi regolamenti di applicazione . Nella fase scritta la Commissione ha sostenuto che le disposizioni della Jachtwet di cui trattasi sono di per sé incompatibili con la direttiva in quanto lasciano sussistere la possibilità di discipline o applicazioni con questa incompatibili . Tuttavia, all' udienza, il rappresentante della Commissione ha assunto una posizione più sfumata ( vedi infra, punto 20 ).

13 . Per accertare se una direttiva sia stata trasposta bisogna prendere in considerazione l' ordinamento giuridico dello Stato membro nel suo insieme . Di conseguenza, una disposizione legislativa dev' essere esaminata unitamente alle disposizioni di attuazione effettivamente adottate in base ad essa . Se una disposizione legislativa dichiara in via di principio aperta la caccia di talune specie di selvaggina, salvo disposizione contraria del ministro competente in materia e se tale disposizione contraria vieta effettivamente la caccia degli uccelli selvatici, non ritengo che sussista violazione della direttiva, purché la disposizione contraria figuri in un atto normativo di portata generale e pubblicato, che attribuisca diritti e/o imponga obblighi ai singoli . Desumo tale condizione dalla citata giurisprudenza della Corte, da cui risulta che semplici prassi amministrative, poiché esse sono per natura modificabili a piacimento dell' amministrazione e non sono pubblicate, non costituiscono valida trasposizione di una direttiva . Infatti, siffatta trasposizione non risponde ai requisiti della certezza giuridica, poiché non garantisce la stabilità, la pubblicità e la possibilità di controllo della norma comunitaria .

14 . La decisione 8 agosto 1977 ed il regolamento 24 febbraio 1987, entrambi adottati dal ministro dell' Agricoltura e della pesca, soddisfano, a mio parere, la condizione sopra definita .

Non bisogna attribuire importanza alla differenza di ordine terminologico esistente tra questi due atti . A quanto pare, nei Paesi Bassi gli atti ministeriali normativi di portata generale venivano una volta designati col termine "beschikking" ( decisione ). Attualmente tale termine è riservato, in via di principio, alle decisioni prive di carattere normativo, e gli atti di portata generale vengono designati generalmente con i termini "verordening" o "regeling" ( regolamento ).

Sia la decisione 8 agosto 1977 sia il regolamento 24 febbraio 1987 si basano su un potere normativo attribuito dalla Jachtwet ( art . 20 ) al ministro competente . Ciò mi sembra costituire una caratteristica rilevante che distingue chiaramente questi due atti da una semplice regola amministrativa ( o "pseudolegislazione ") ( 10 ). Inoltre, i due atti contengono disposizioni di portata normativa generale che possono essere fatte valere non solo nei confronti dei singoli, ma anche dai singoli . Del resto, le autorizzazioni ministeriali individuali rilasciate in violazione degli atti predetti possono essere impugnate dinanzi ai giudici amministrativi . Infine, com' è prassi nei Paesi Bassi per quanto riguarda gli atti di questo tipo, entrambi sono stati pubblicati sullo Staatscourant ( Gazzetta ufficiale olandese ).

15 . Risulta, è vero, dal fascicolo che in un' ordinanza pronunciata il 16 aprile 1987 su una domanda di sospensione di autorizzazioni individuali rilasciate ai sensi del regolamento 24 febbraio 1987, il presidente della sezione del contenzioso del Raad van State ha espresso dubbi sul se detto regolamento possa validamente essere basato sull' art . 20, n . 2, della Jachtwet . Tuttavia egli ha aggiunto che, a suo parere, tali dubbi non erano tanto determinanti da consentire, per questo solo motivo, di disporre la sospensione delle autorizzazioni impugnate .

Mi sembra che, finché il Raad van State non si sia pronunciato definitivamente sull' adeguatezza del fondamento giuridico del regolamento 24 febbraio 1987 - è stato confermato all' udienza che finora ciò non è avvenuto - la Corte deve considerare tale regolamento come avente efficacia obbligatoria . Stando così le cose, non vedo quindi alcuna ragione per modificare il punto di vista che ho espresso poc' anzi .

Le modalità per la concessione delle deroghe devono essere fissate in disposizioni normative di portata generale pubblicate

16 . Varie censure della Commissione si riferiscono a talune disposizioni della Jachtwet che conferiscono alle autorità pubbliche il potere di concedere deroghe a divieti sanciti dalla direttiva, senza che sia dimostrato con certezza che le condizioni poste dall' art . 9 della direttiva siano soddisfatte . Il governo olandese obietta a tali censure che, de facto, nessuna deroga è stata concessa senza che fossero soddisfatte le condizioni stabilite dall' art . 9 della direttiva .

17 . Sussiste il pericolo che le misure di protezione contemplate dalla direttiva concernente la conservazione degli uccelli selvatici siano svuotate del loro contenuto da misure di deroga degli Stati membri concepite in maniera troppo ampia . Nelle precedenti sentenze relative alla direttiva concernente gli uccelli selvatici, la Corte ha chiaramente rilevato tale pericolo . Nella sentenza 8 luglio 1987 nella causa Commissione / Italia ( punti 38 e 39 della motivazione ) si precisano i criteri ai quali deve conformarsi la politica di concessione di deroghe ai sensi dell' art . 9 della direttiva : le disposizioni di deroga devono essere applicate in modo rigidamente controllato e selettivo, in modo che la caccia delle specie di uccelli protette sia limitata al minimo indispensabile . Nella sentenza 8 luglio 1987 nella causa Commissione / Belgio ( punto 34 della motivazione ), la Corte ha inoltre dichiarato che una normativa nazionale che non indichi le ragioni per le quali, ai sensi dell' art . 9, n . 1, della direttiva, possono essere concesse deroghe, e che non menzioni né le circostanze di tempo e di luogo né i controlli ai quali sono soggette oltrepassa, per la sua genericità, i limiti posti dall' art . 9 della direttiva .

18 . A mio parere, tale giurisprudenza dimostra chiaramente che il governo olandese non può far valere una politica di deroga che, de facto, soddisfa le condizioni poste dall' art . 9 della direttiva . Il predetto requisito della certezza giuridica e la stabilità, la pubblicità e la possibilità di controllo ad esso inerenti implicano che dette condizioni siano riprodotte con sufficiente precisione nelle disposizioni normative di portata generale pubblicate, di modo che le deroghe concesse in contrasto con tali disposizioni possano essere identificate e, se necessario, dichiarate nulle . Le dette condizioni non devono tuttavia, a mio parere, essere inserite nella Jachtwet stessa . Un regolamento di portata generale, pubblicato, come il citato regolamento 24 febbraio 1987, è sufficiente, purché subordini il rilascio delle autorizzazioni a condizioni che riproducano integralmente ed esattamente le condizioni menzionate nell' art . 9 della direttiva .

19 . Alla luce di quanto precede, esaminerò qui di seguito la questione se le censure della Commissione siano fondate . Per essere più conciso, userò, invece dell' espressione "disposizioni normative di portata generale pubblicate", l' espressione "disposizioni normative ".

Prima censura : l' elenco degli uccelli che possono essere oggetto di caccia

20 . La Commissione ritiene che tre disposizioni della Jachtwet ( l' art . 2, l' art . 20, n . 1, e l' art . 20, n . 2 ), nonché la decisione del ministro dell' Agricoltura e della pesca dell' 8 agosto 1977 siano incompatibili con le disposizioni della direttiva relative agli uccelli che possono essere oggetto di caccia . Come ho già detto, nel corso dell' udienza il rappresentante della Commissione ha ridimensionato tale censura . In particolare, egli ha ammesso che la Commissione difficilmente potrebbe continuare a sostenere che gli artt . 2 e 20 della Jachtwet sono incompatibili con la direttiva qualora i progetti di regolamento di cui sopra dovessero entrare in vigore . Tale precisazione è conforme al punto di vista che ho espresso sopra ( nel punto 13 ), secondo cui non è necessario che la Jachtwet stessa sia modificata, purché le disposizioni della direttiva siano trasposte in altre disposizioni normative adottate in base alla Jachtwet . Illustrerò qui di seguito questo punto di vista per quanto riguarda ciascuna delle tre disposizioni della Jachtwet di cui trattasi .

L' art . 2 della Jachtwet

21 . Tale articolo elenca le specie di uccelli che, ai fini dell' applicazione della Jachtwet, sono considerate "selvaggina ". L' elenco comprende in particolare le seguenti specie di uccelli che vivono allo stato selvatico, le quali non sono menzionate nell' allegato II della direttiva ( 11 ) e, di conseguenza, in conformità all' art . 5, sub a ), della direttiva, non possono essere oggetto di caccia se non alle condizioni contemplate dall' art . 9 della direttiva : il croccolone ( 12 ), la cornacchia nera e la cornacchia mantellata, il corvo comune, la taccola, la ghiandaia e la gazza . Anche il fagiano di monte figura in tale elenco . Questa specie di uccello selvatico è menzionata nell' allegato II, parte 2°, della direttiva, ma con l' indicazione che i Paesi Bassi sono uno degli Stati membri nei quali, in conformità all' art . 7, n . 3, della direttiva, non può essere rilasciata, in via di principio, nessuna autorizzazione per la caccia di tale specie . Infine, l' art . 2 della Jachtwet menziona tutte le specie di oche e di anatre, benché solo talune specie indicate all' allegato II della direttiva possano essere oggetto di caccia .

22 . Nelle sue memorie la Commissione, dalla circostanza che talune specie di uccelli non menzionate nell' allegato II della direttiva sono considerate "selvaggina" nell' art . 2 della Jachtwet, deduce che, in via di principio, queste specie possono essere oggetto di caccia . Essa ritiene che tale situazione sia identica a quella che la Corte ha censurato nella sentenza 8 luglio 1987 nella causa Commissione / Belgio ( 13 ).

23 . Convengo col governo olandese nel ritenere infondata tale censura . La disposizione di cui trattasi dà la definizione di ciò che bisogna intendere per "selvaggina" ai fini dell' applicazione di una legge che intende disciplinare non solo la caccia della selvaggina, ma anche la conservazione delle specie selvatiche e la riparazione dei danni causati dalla selvaggina . Considerato l' ambito di applicazione ratione materiae della legge, ritengo che dal solo fatto che talune specie di uccelli siano considerate "selvaggina" non si può desumere che in via di principio esse possano costituire oggetto di caccia . Per il resto, la situazione è differente da quella di cui alla causa soprammenzionata, Commissione / Belgio . In quella causa era in discussione una disposizione che si limitava ad elencare taluni animali che potevano essere oggetto di caccia . Come ho già detto, la presente causa riguarda la delimitazione del campo di applicazione di una legge il cui oggetto è più ampio della caccia .

L' art . 20, n . 1, della Jachtwet e la decisione 8 agosto 1977

24 . Ai sensi dell' art . 20, n . 1, della Jachtwet, la caccia della selvaggina di cui all' art . 8, n . 1 - oltre ai conigli, alle volpi e ai gatti tornati allo stato selvatico, sono menzionate le seguenti specie di uccelli : il colombaccio, la cornacchia nera, la taccola, la ghiandaia e la gazza - è aperta tutto l' anno, salvo disposizioni contrarie del ministro competente . Basandosi su tale disposizione, il ministro dell' Agricoltura e della pesca ha adottato la decisione 8 agosto 1977 . Tale decisione stabilisce che la caccia della ghiandaia è aperta dal 15 luglio al 30 aprile seguente; ne deriva che dal 1° maggio al 14 luglio la ghiandaia non può costituire oggetto di caccia .

25 . Nelle sue memorie la Commissione ha sostenuto che l' art . 20, n . 1, della Jachtwet è, in due punti, incompatibile con la direttiva . Esso dichiara aperta la caccia della cornacchia nera, della taccola, della ghiandaia e della gazza, benché si tratti di specie di uccelli che non sono menzionate nell' allegato II della direttiva e che pertanto non possono, in via di principio, costituire oggetto di caccia . Il colombaccio è menzionato all' allegato II, ma, in conformità all' art . 7, n . 4, della direttiva, non può, in via di principio, costituire oggetto di caccia durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione e della dipendenza . Inoltre, la Commissione sostiene che la decisione 8 agosto 1977 è incompatibile con la direttiva in quanto autorizza la caccia della ghiandaia durante un determinato periodo dell' anno .

26 . Per i motivi già esposti, ritengo che la questione se le disposizioni della direttiva siano state trasposte nell' ordinamento giuridico olandese vada risolta basandosi sia sulla legge che sulle disposizioni normative adottate in base a quest' ultima . Non condivido quindi l' opinione secondo cui l' art . 20, n . 1, della Jachtwet è incompatibile con la direttiva per il solo fatto che esso dichiara in via di principio aperta la caccia di talune specie di uccelli protette . Tuttavia, leggendo tali disposizioni combinatamente con la decisione 8 agosto 1977, rilevo che un certo numero di disposizioni della direttiva non è stato trasposto nell' ordinamento giuridico olandese . Così, la normativa attuale autorizza la caccia della cornacchia nera, della taccola e della gazza durante tutto l' anno, nonché la caccia della ghiandaia durante una parte dell' anno . Tale situazione è in contrasto con la direttiva, la quale autorizza la caccia degli uccelli che non sono menzionati nell' allegato II solo alle condizioni stabilite dal suo art . 9 . Inoltre, rilevo che la normativa attuale autorizza la caccia del colombaccio durante tutto l' anno, mentre l' art . 7, n . 4, della direttiva vieta di cacciare tale specie di uccelli durante un certo periodo dell' anno, con riserva delle condizioni di cui all' art . 9 ( 14 ).

27 . Il governo olandese sostiene che la normativa attuale è giustificata dal punto di vista della limitazione dei danni gravi per l' agricoltura e della protezione della flora e della fauna . Esso rileva che l' art . 9, n . 1, della direttiva autorizza gli Stati membri a concedere, per detti motivi, deroghe al divieto di caccia . Orbene, secondo il governo olandese, il ministro dell' Agricoltura e della pesca si avvale della possibilità offertagli dall' art . 20, n . 1, della Jachtwet, di adottare misure contrarie ogni volta che circostanze particolari non rendono indispensabile la protezione delle colture, della flora e della fauna .

28 . Convengo con la Commissione nel ritenere che, procedendo in tal modo, il governo olandese inverta la situazione . Esso trasforma un divieto generale di caccia nell' interesse della protezione degli uccelli selvatici e con riserva di deroghe nell' interesse dell' agricoltura, della flora e della fauna in un' autorizzazione generale a praticare la caccia nell' interesse della protezione dell' agricoltura, della flora e della fauna e con riserva di deroghe nell' interesse degli uccelli selvatici . Inoltre, ho già rilevato ( nel punto 18 ) che le rigorose condizioni indicate dall' art . 9 della direttiva, per quanto riguarda la possibilità, per gli Stati membri, di autorizzare deroghe ai divieti, devono essere riprodotte nell' ordinamento giuridico nazionale in forma di disposizioni normative precise . Ciò non si verifica nel caso dell' art . 20, n . 1, della Jachtwet né per quanto riguarda la decisione 8 agosto 1977, che sono effettivamente disposizioni normative pubblicate, ma che, data la loro genericità, non possono costituire la base di misure di deroga in conformità all' art . 9 della direttiva ( 15 ).

L' art . 20, n . 2, della Jachtwet e il regolamento 24 febbraio 1987

29 . In conformità all' art . 20, n . 2, della Jachtwet, dopo aver consultato lo Jachtraad ( Consiglio della caccia ), il ministro competente stabilisce in quale misura dev' essere aperta la caccia di selvaggina diversa da quella menzionata nell' art . 8, n . 1 . Basandosi su detta disposizione, il ministro dell' Agricoltura e della pesca ha adottato il "Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels" ( regolamento relativo al rilascio di autorizzazioni per la caccia degli uccelli ) del 24 febbraio 1987 . L' art . 2 di questo regolamento stabilisce che il ministro può concedere un' autorizzazione a praticare la caccia di una o più specie di uccelli menzionate nell' allegato . In tale allegato sono menzionati l' oca zamperosa, l' oca facciabianca, l' oca colombaccio e il corvo comune . Gli artt . da 3 a 5 dello stesso regolamento stabiliscono le condizioni in base alle quali l' autorizzazione può essere rilasciata . Queste condizioni si ispirano alle condizioni fissate dall' art . 9 della direttiva per quanto riguarda la concessione di deroghe al divieto di caccia di cui all' art . 5 della direttiva .

30 . Nelle sue memorie la Commissione sostiene che l' art . 20, n . 2, della Jachtwet è incompatibile con la direttiva in quanto autorizza l' apertura della caccia di talune specie di uccelli che non figurano nell' allegato II della direttiva ( ad esempio, il fagiano di monte, il croccolone, la cornacchia mantellata ) senza che siano soddisfatte le condizioni poste all' art . 9 della direttiva . Essa ritiene inoltre che il regolamento 24 febbraio 1987 si sottragga solo parzialmente a tale censura, cioè solo per quanto riguarda le specie di uccelli menzionate nel suo allegato, ma non per quanto riguarda le specie soprammenzionate a titolo di esempio .

31 . Da parte sua, il governo olandese rileva che secondo l' art . 20, n . 2, della Jachtwet la caccia delle specie di uccelli diverse da quelle menzionate nell' art . 8, n . 1, è chiusa, salvo disposizioni contrarie . Il fagiano di monte, il croccolone e la cornacchia mantellata non sono menzionati nell' allegato del regolamento 24 febbraio 1987 . Pertanto, la caccia di queste specie di uccelli è chiusa tutto l' anno . Inoltre, non si rilasciano autorizzazioni di caccia per queste specie di uccelli .

32 . Per i motivi che ho esposto sopra ( nel punto 13 ), ritengo che l' art . 20, n . 2, della Jachtwet non sia incompatibile con la direttiva per il solo fatto che, in base ad esso, la caccia di talune specie di uccelli protette può essere aperta in forza di un regolamento ministeriale . A mio parere, l' art . 20, n . 2, dev' essere valutato combinatamente con il regolamento adottato in base ad esso . A tal riguardo, rilevo che il ministro competente non ha fatto uso della possibilità, offerta dall' art . 20, n . 1, della Jachtwet, di dichiarare aperta, in generale, la caccia delle specie di uccelli che non sono elencate nell' allegato II della direttiva . Ritengo pertanto che, su tale punto, la normativa olandese non sia incompatibile con la direttiva .

Tuttavia, rilevo anche che il ministro competente ritiene che l' art . 20, n . 2, della Jachtwet gli conferisca il potere di autorizzare deroghe specifiche alle disposizioni normative della Jachtwet o dei relativi regolamenti di attuazione ( 16 ). Il regolamento 24 febbraio 1987, adottato sulla base di detta disposizione, costituisce infatti un regime di autorizzazione . Esso si applica, tuttavia, solo alle specie di uccelli menzionate nel suo allegato .

Dato che, fino a nuovo ordine, si deve considerare che il ministro dispone del potere suddetto ( vedi punto 15 ) e che l' art . 20 della Jachtwet gli conferisce quindi la possibilità di autorizzare deroghe ai divieti sanciti dalla direttiva, è necessario, al tempo stesso, che sia dimostrato con certezza che tale potere viene esercitato solo alle condizioni poste dall' art . 9 della direttiva, non solo per quanto riguarda le specie di uccelli elencate nell' allegato del regolamento 24 febbraio 1987, ma anche per quanto riguarda tutte le specie di uccelli protette dalla direttiva . Il governo olandese sostiene che così è : de facto, non verrebbero rilasciate autorizzazioni alla caccia di specie di uccelli non menzionate nell' allegato al regolamento 24 febbraio 1987 . Tuttavia, come ho sopra esposto ( punto 18 ), il riferimento ad un semplice atteggiamento di fatto delle autorità non è sufficiente . Le condizioni previste dall' art . 9 della direttiva per quanto riguarda la concessione di deroghe o la decisione di non concedere deroghe devono essere inserite in disposizioni normative ( 17 ).

Seconda censura : le deroghe relative a talune specie di uccelli

33 . La Commissione ritiene che tre disposizioni della Jachtwet ( gli artt . 8, 12 e 22 ) contengano, relativamente a talune specie di uccelli, deroghe contrarie alla direttiva .

Gli artt . 8 e 12 della Jachtwet

34 . Ai sensi dell' art . 8, n . 1, della Jachtwet, l' utilizzatore del terreno ha il diritto di praticare, sul terreno di cui ha l' uso, la caccia dei conigli, delle volpi e dei gatti ritornati allo stato selvatico, ma anche delle seguenti specie di uccelli : il colombaccio, la cornacchia nera, la taccola, la ghiandaia e la gazza . In conformità all' art . 8, n . 3, della Jachtwet, l' utilizzatore del terreno può autorizzare altre persone ad esercitare la caccia sul terreno di cui ha l' uso . Ai sensi dell' art . 12, n . 2, sub a ), della Jachtwet, è consentito praticare la caccia delle specie di uccelli soprammenzionate senza licenza di caccia, a meno che non si usi il fucile .

35 . La Commissione ritiene che queste disposizioni siano incompatibili con la direttiva in quanto conferiscono all' utilizzatore del terreno il diritto di praticare la caccia delle specie di uccelli non menzionate nell' allegato II della direttiva o di lasciar praticare la caccia senza che siano soddisfatte le condizioni di cui all' art . 9 della direttiva .

36 . I diritti che le norme di cui trattasi riconoscono all' utilizzatore del terreno possono essere esercitati solo se il ministro competente non abbia chiuso la caccia delle specie di uccelli menzionate nell' art . 8, come l' art . 20, n . 1, della Jachtwet gli consente . Ho già rilevato ( punto 26 ) che il ministro non ha, o non ha completamente, chiuso la caccia della cornacchia nera, della taccola, della gazza e della ghiandaia . Ritengo che, per tale motivo, la normativa attuale sia incompatibile con la direttiva . Ma, a mio parere, la Commissione va troppo in là quando sostiene che gli artt . 8 e 12 della Jachtwet sono, di per sé, incompatibili con la direttiva . Qualora altre disposizioni normative adottate ai sensi della Jachtwet limitassero il diritto di caccia dell' utilizzatore del terreno per quanto riguarda le specie di uccelli protette, non riterrei che tale disciplina - certo complicata dal punto di vista della tecnica legislativa - sia incompatibile con la direttiva .

L' art . 22 della Jachtwet

37 . Ai sensi dell' art . 22, n . 2, della Jachtwet è consentito praticare la caccia della selvaggina menzionata all' art . 8, n . 1, tra l' altro mediante trappole . La Commissione ritiene tale disposizione incompatibile con l' art . 8, n . 1, della direttiva, che impone agli Stati membri l' obbligo di vietare l' uso dei mezzi di caccia elencati in particolare nell' allegato IV, lett . a ). Tale allegato menziona espressamente le trappole . Da parte sua il governo olandese sostiene che nel suo territorio non viene praticata la caccia degli uccelli selvatici mediante trappole .

38 . Il governo olandese non dimostra che non sia possibile praticare la caccia mediante trappole nei Paesi Bassi . Come ho già esposto sopra ( punto 11 ), stando così le cose tale mezzo di difesa non può essere accolto . Il divieto dell' uso delle trappole deve, di conseguenza, risultare da una disposizione normativa ( 18 ).

Terza censura : la ricerca, la raccolta e la detenzione di uova di talune specie di uccelli

39 . Ai sensi dell' art . 10, n . 2, lett . b ), della Jachtwet, la ricerca, la raccolta e la detenzione di uova della selvaggina di cui all' art . 8, n . 1, sono autorizzate purché la caccia di tale selvaggina sia aperta . La Commissione ritiene tale disposizione incompatibile con l' art . 5, lett . c ), della direttiva, a norma del quale gli Stati membri devono vietare di raccogliere nell' ambiente naturale e di detenere le uova di uccelli non menzionati nell' allegato II della direttiva, salvo deroghe ai sensi dell' art . 9 . Il governo olandese sostiene che in pratica gli atti di cui trattasi non si verificano . Inoltre, esso rileva che l' art . 10 della Jachtwet autorizza questi atti solo se la caccia è aperta .

40 . Il mezzo di difesa consistente nel sostenere che nei Paesi Bassi non vengono raccolte uova delle specie di uccelli protetti non può essere accolto dal momento che il governo olandese non fornisce la prova che ciò non è consentito sul territorio olandese . Il divieto di principio posto in materia dalla direttiva dev' essere riprodotto in una disposizione normativa . A tal fine, l' art . 10, n . 2, della Jachtwet non deve necessariamente essere modificato . Se tale disposizione potesse combinarsi con una disposizione normativa della Jachtwet o dei relativi regolamenti di attuazione che vieti la ricerca, la raccolta e la detenzione di uova, riterrei che non sussista violazione della direttiva . Tuttavia, la disciplina attuale non sancisce tale divieto . Infatti, gli atti di cui trattasi sono autorizzati in quanto la caccia sia aperta, e, come ho già sopra esposto ( punto 26 ), in base alle norme attualmente in vigore la caccia delle specie di uccelli menzionate nell' art . 8 della Jachtwet è in via di principio aperta .

Quarta censura : le deroghe relative alla prevenzione dei danni

41 . Ai sensi dell' art . 53, n . 1, della Jachtwet il ministro competente, per prevenire o limitare i danni, può rilasciare, in deroga a quanto stabilito dalla legge o dalle relative norme di attuazione, autorizzazioni di caccia delle specie di uccelli specificamente designate . Ai sensi dell' art . 54, n . 1, della Jachtwet, per prevenire o limitare i danni, il ministro competente può prevedere che, in deroga a quanto stabilito dalla legge o dalle relative norme d' attuazione, il numero degli animali ritornati allo stato selvatico sia limitato in talune zone .

La Commissione ritiene che il ministro competente possa quindi concedere deroghe alle disposizioni della direttiva senza osservare le condizioni elencate nell' art . 9 della direttiva .

Dal canto suo, il governo olandese rileva che non vengono più concesse autorizzazioni ai sensi dell' art . 53 della Jachtwet per praticare la caccia di specie di uccelli non menzionate nell' allegato II della direttiva . Per quanto riguarda le autorizzazioni ex art . 54, il governo olandese precisa che, in generale, esse vengono concesse solo per quanto riguarda i colombi ritornati allo stato selvatico e le specie animali forestiere ritornate allo stato selvatico e che, inoltre, il rilascio di dette autorizzazioni è subordinato a rigorose condizioni, di modo che il sistema soddisfa le condizioni di cui all' art . 9 della direttiva .

42 . Il mezzo di difesa del governo olandese consiste nel sostenere che, de facto, il ministro non rilascia, in forza delle disposizioni di cui trattasi, autorizzazioni di cacciare le specie di uccelli tutelate dalla direttiva . Come ho già esposto ( punto 18 ), ciò non è sufficiente . É necessario che le condizioni stabilite dall' art . 9 della direttiva per quanto riguarda la concessione di deroghe o la decisione di non concedere deroghe siano prescritte da disposizioni normative .

Quinta censura : la caccia dagli aerei

43 . La Commissione rileva che la Jachtwet non vieta la caccia dagli aerei . Essa ritiene che ciò costituisca incompleta trasposizione della direttiva . Infatti, ai sensi dell' art . 8, n . 2, della direttiva gli Stati membri vietano ogni tipo di caccia con mezzi di trasporto elencati nell' allegato IV, lett . b ). Gli aerei sono ivi espressamente menzionati . Il governo olandese sostiene che nei Paesi Bassi non si usano aerei per braccare la selvaggina .

44 . Come ho già detto ( punto 11 ), tale affermazione non è sufficiente se non è dimostrato che nel territorio olandese non è possibile praticare la caccia dagli aerei . Di conseguenza, il divieto deve risultare da una disposizione normativa ( 19 ).

Sesta censura : le deroghe per le competizioni di cani da caccia

45 . Ai sensi dell' art . 27 della Jachtwet, per l' organizzazione di competizioni di cani da caccia o per l' addestramento di cani da caccia, il ministro può autorizzare gli atti che egli definisce, e ciò in deroga alle disposizioni della Jachtwet . La Commissione ritiene tale disposizione incompatibile con la direttiva in quanto attribuisce al ministro competente la facoltà di rilasciare autorizzazioni di caccia senza che siano soddisfatte le condizioni di cui all' art . 9 della direttiva . Il governo olandese sostiene che, quando sono concesse autorizzazioni per l' ad destramento dei cani da caccia, non è consentito catturare o uccidere animali la caccia dei quali non sia aperta in quel momento . Inoltre, quando sono autorizzate competizioni di cani, non si può assolutamente catturare o uccidere selvaggina .

46 . Il mezzo di difesa del governo olandese consiste nel sostenere che l' organizzazione di competizioni di cani da caccia o l' addestramento di cani da caccia non danno luogo a violazioni della direttiva, poiché il ministro competente subordina de facto le decisioni di autorizzazione a condizioni che lo garantiscano . Come ho già detto ( punto 18 ), ciò non è sufficiente . Bisogna che tali condizioni di autorizzazione siano stabilite in disposizione normative .

Conclusione

47 . In sintesi, propongo alla Corte di :

1 ) dichiarare che il regno dei Paesi Bassi, non adottando nei termini stabiliti tutte le disposizioni necessarie per fare in modo che la Jachtwet o gli atti adottati in base alla Jachtwet siano conformi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n . 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, è venuto meno agli obblighi incombentigli;

2 ) condannare il regno dei Paesi Bassi alle spese .

(*) Lingua originale : l' olandese .

( 1 ) GU 1979, L 103, pag . 1 .

( 2 ) Sentenza 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione / Belgio, ( Racc . 1987, pag . 3029 ); sentenza 8 luglio 1987, causa 262/85, Commissione / Italia ( Racc . 1987, pag . 3073 ); sentenza 17 settembre 1987, causa 412/85, Commissione / RF di Germania ( Racc . 1987, pag . 3503 ); sentenza 13 ottobre 1987, causa 236/85, Commissione / Paesi Bassi ( Racc . 1987, pag . 3989 ); sentenza 27 aprile 1988, causa 252/85, Commissione / Francia ( Racc . pag . 2243 ).

( 3 ) Legge 3 novembre 1954 ( Stb . 523 ) contenente disposizioni relative alla caccia ( Jachtwet ), come modificata da ultimo dalla legge 7 luglio 1988 ( Stb . 462 ).

( 4 ) Decisione del ministro dell' Agricoltura e della pesca 8 agosto 1977, n . J 2228 ( Stcr . 153 ), come modificata da ultimo dalla decisione 9 ottobre 1987 ( Stcr . 195 ) ( decisione relativa all' apertura ed alla chiusura della caccia ).

( 5 ) Regolamento del ministro dell' Agricoltura e della pesca relativo al rilascio di autorizzazioni alla caccia degli uccelli, 24 febbraio 1987, n . J 1434 ( Stcr . 40 ).

( 6 ) Sentenza 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer ( Racc . 1976, pag . 497 ).

( 7 ) Sentenza 15 ottobre 1986, causa 168/85, Commissione / Italia ( Racc . 1986, pag . 2945, punto 13 della motivazione ). Vedi anche sentenza 23 febbraio 1988, causa 429/85, Commissione / Italia ( Racc . pag . 843, punto 12 della motivazione ) e sentenza 3 marzo 1988, causa 116/86, Commissione / Italia ( Racc . pag . 1323, punto 15 della motivazione ).

( 8 ) Sentenza 27 aprile 1988, causa 252/85, Commissione / Francia ( Racc . pag . 2243, punto 5 della motivazione ). Vedi anche sentenza 23 maggio 1985, causa 29/84, Commissione / RF di Germania ( Racc . 1985, pag . 1661, punto 23 della motivazione ).

( 9 ) Vedi, tra l' altro, il seguito del punto 5 della motivazione della citata sentenza 27 aprile 1988 nella causa Commissione / Francia .

( 10 ) La pseudolegislazione si distinguerebbe, nei Paesi Bassi, dalla legislazione ordinaria in quanto non è basata su un potere normativo attribuito da una legge formale . Vedi B . Hessel : Rechtsstaat en Economische politiek ( Stato di diritto e politica economica ), 1987, pag . 241 e seguenti . Vedi anche C.W . van der Pot : Handboek van het Nederlandse Staatsrecht ( Manuale di diritto costituzionale olandese ), adattato da A.W . Donner, 1983, pag . 451 e seguenti .

( 11 ) L' allegato II della direttiva elenca le specie di uccelli di cui si può effettuare la caccia alle condizioni indicate dall' art . 7 della direttiva .

( 12 ) Tale specie di uccelli è inoltre menzionata nell' allegato I della direttiva e, a tale titolo, il suo ambiente vitale deve costituire oggetto di misure di conservazione speciali in conformità all' art . 4 della direttiva .

( 13 ) Sentenza 247/85, citata . Nei punti 15 e 16 della motivazione la Corte ha dichiarato :

"Per quanto riguarda l' art . 1 bis della legge, esso elenca delle specie di uccelli classificate come 'selvaggina' , e pertanto, in linea di principio, possibile oggetto di atti di caccia, le quali non figurano nell' allegato II della direttiva . Benché la caccia alle specie suddette possa di fatto essere praticata solo qualora le autorità competenti stabiliscano, per ciascuna specie, ogni anno ed entro un territorio delimitato, le date di apertura e di chiusura della caccia, ciò non toglie che le autorità competenti abbiano il potere di aprire la caccia alle specie non elencate nell' allegato II della direttiva ma enumerate all' art . 1 bis, lett . b ), c ) e d ), della legge .

Stando così le cose, non può essere accolto l' argomento del governo belga, diretto in sostanza a sostenere che il risultato voluto dalla direttiva sarebbe conseguito . Infatti, l' art . 1 bis, lett . b ), c ) e d ), della legge determina una situazione giuridica ambigua, non escludendo che le specie diverse da quelle elencate nell' allegato II possano essere oggetto di caccia in Belgio . I decreti citati dalla Commissione sono inoltre la dimostrazione che la concreta applicazione della disposizione censurata è in contrasto con le esigenze dell' art . 7 della direttiva ".

( 14 ) Nel progetto di regolamento che modifica la decisione 8 agosto 1977 ( art . 3 ) si stabilisce che la caccia della cornacchia nera, della taccola, della ghiandaia e della gazza è chiusa durante tutto l' anno e che la caccia del colombaccio è chiusa dal 1° maggio al 15 giugno .

( 15 ) Il progetto di regolamento che modifica la decisione 8 agosto 1977 precisa le condizioni in cui il ministro dell' Agricoltura e della pesca può concedere l' esonero dal divieto di praticare la caccia della cornacchia nera, della taccola, della ghiandaia, della gazza e del colombaccio ( artt . da 4 a 6 ). Queste condizioni sono manifestamente ispirate alle condizioni menzionate nell' art . 9 della direttiva .

( 16 ) Come ho già rilevato ( punto 15 ), dal fascicolo risulta che il Raad van Staate ha sollevato qualche dubbio circa la questione se il regolamento 24 febbraio 1987 possa essere validamente basato sull' art . 20, n . 2 .

( 17 ) Il progetto di regolamento che modifica il regolamento 24 febbraio 1987 estende l' allegato di quest' ultimo regolamento a "tutte le altre specie di uccelli, ad eccezione delle specie menzionate nella decisione del ministro dell' Agricoltura e della pesca 8 agosto 1977 ".

( 18 ) Nel progetto di regolamento che modifica la decisione 8 agosto 1977 ( nell' art . 4 ), è previsto che, quando è stata rilasciata un' autorizzazione per la caccia delle specie di uccelli protette, non si possono usare trappole .

( 19 ) Nel progetto di regolamento che modifica la decisione 8 agosto 1977 ( nell' art . 4 ), quando viene concessa un' autorizzazione per la caccia delle specie di uccelli protette, la caccia dagli aerei è vietata .