Per quanto concerne l'applicazione del regime degli importi compensativi a prodotti che «formano oggetto di una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato», il Governo italiano e le attrici nelle cause principali sostengono che la Commissione non ha valutato il rischio — né tanto meno dimostrato l'esistenza — di perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli di base (zucchero, cereali, ecc.), ma l'ha fatto unicamente in relazione agli scambi di prodotti trasformati, non agricoli, contenenti detti prodotti di base; ora, il potere di cui dispone la Commissione nel valutare l'esistenza del rischio di perturbazioni negli scambi commerciali potrebbe essere esercitato solo relativamente ai prodotti agricoli di base, ma non anche per quanto concerne i prodotti trasformati. L'inclusione dei prodotti trasformati nel suddetto regime, sebbene l'art. 1, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 974/71 ne contempli espressamente la possibilità, potrebbe essere disposta solo qualora esistesse il rischio di perturbazioni degli scambi dei prodotti di base. Poiché il prezzo dei prodotti agricoli inciderebbe in scarsa misura sui costi di produzione, gli scambi dei prodotti trasformati di cui trattasi (dolciumi, ecc.) non potrebbero in alcun modo provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli di base.

Tuttavia, è evidente che i divari cui la Commissione si riferisce nelle sue osservazioni comportavano il rischio di perturbazioni negli scambi dei prodotti di base poiché tutti i prodotti agricoli di base presenti nelle merci trasformate erano già soggetti all'applicazione degli importi compensativi. A questo proposito, si potrebbe citare letteralmente il punto 17 della vostra sentenza 20 ottobre 1977 (causa 29/77, Roquette; Race. pag. 1842):

«Se è vero che la Commissione non ha detto espressamente che, in mancanza di importi compensativi monetari, vi sarebbe stato motivo di temere perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli, è palese che l'inserzione di una frase del genere sarebbe stata una semplice formalità».

La Commissione però ammette espressamente che il suo regolamento è basato sull'art. 1, n. 2, leu. b), en n. 3, del regolamento n. 974/71, cioè sul rischio di perturbazioni negli scambi di prodotti «agriccli». Essa ha constatato (terzo punto del preambolo) che, mentre i prodotti di base non trasformati erano soggetti al regime degli importi compensativi, la differenza di prezzo dei prodotti di base presenti nei prodotti finiti si sarebbe senz'altro ripercossa in misura rilevante — a meno di includere la componente «prodotti di base» dei prodotti trasformati nel regime degli importi compensativi — sulle condizioni di concorrenza di taluni prodotti trasformati «sensibili».

I prodotti derivati di cui trattasi nelle presenti cause non erano soggetti al regime degli importi compensativi di cui al regolamento della Commissione 24 marzo 1976, n. 652. Per contro, altre «merci» contemplate dal regolamento n. 1059/69, comprese in voci tariffarie molto vicine (come le voci 18.06 D e 21.07 C), lo erano. Poiché, nell'ambito della causa Roquette già citata, avete dichiarato che l'esame delle questioni sottopostevi (una delle quali mirava appunto a stabilire se sia lecito alla Commissione valutare i rischi di perturbazioni tanto per gli scambi di prodotti di base quanto per gli scambi di prodotti derivati) non aveva rilevato elementi atti ad inficiare la validità del suddetto regolamento, si potrebbe pensare che, su questo punto, il problema è già risolto. Tuttavia, la causa suddetta concerneva prodotti derivati inclusi nell'allegato II e rientranti nell'organizzazione comune dei mercati (prodotti amilacei a base di granturco). È quindi la prima volta, prescindendo dalle cause 12 e 84/78, che siete chiamati a pronunciarvi direttamente sull'inclusione nel regime degli importi compensativi monetari di prodotti derivati che non figurano nell'allegato II, ma sono oggetto di una normativa specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato, inclusione giustificata dall'esistenza di un rischio di perturbazioni negli scambi di tali prodotti.

L'allegato II, com'è noto, enumera limitativamente i prodotti soggetti all'applicazione delle disposizioni particolari del titolo «agricoltura». Come avete affermato nella sentenza 29 maggio 1974 (causa 185/73, König; punto 12 della motivazione; Racc. pag. 618), «nel suddetto elenco figurano non solo i principali prodotti agricoli, ma anche un certo numero di derrate alimentari, la cui differenza dal prodotto agricolo di base le situa in una fase del ciclo industriale che eccede lo stadio della prima trasformazione in senso stretto».

L'elenco avrebbe potuto essere completato entro due anni dall'entrata in vigore del Trattato; tuttavia non ci si è avvalsi di tale possibilità, eccezion fatta per l'alcool etilico. Pertanto, il 4 aprile 1962 il Consiglio istituiva, secondo il procedimento di cui all'art. 235, un «regime di scambi» speciale per le merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli, non incluse nell'allegato II. Questo regime, sebbene destinato a rimanere in vigore per non oltre tre anni, veniva sostituito solo il 1o novembre 1966 con regolamento n. 160/66.

Il Consiglio, per aggirare la difficoltà derivante dal fatto che l'allegato II non poteva più essere completato dopo il 1o gennaio 1960, si avvaleva dell'art. 235 per adottare una normativa analoga al sistema d'organizzazione comune dei mercati nel settore dell'agricoltura, senza tuttavia ricorrere alla fissazione di un livello comune di prezzi. È questo l'oggetto del regolamento n. 160/66.

Il regime di scambi così istituito fra gli Stati membri veniva organizzato in base a criteri analoghi a quelli contemplati dalle disposizioni che disciplinano gli scambi dei prodotti di base allo stato naturale, contenute nei regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati.

All'atto della loro importazione dai paesi terzi, le merci considerate erano assoggettate ad un tributo composto di un elemento fisso, destinato a garantire la protezione dell'industria comunitaria di trasformazione, e di un elemento mobile inteso a compensare la differenza tra i prezzi comunitari dei prodotti agricoli presenti nelle suddette merci e quelli praticati sul mercato mondiale per gli stessi prodotti.

L'elenco di merci allegato al regolamento n. 160/66 corrisponde, in sostanza, a quello gia figurante nella decisione del Consiglio 4 aprile 1962. Tale elenco comprende tutte le merci composte, per buona parte, di prodotti agricoli ed il cui prezzo è determinato dalla presenza di tali prodotti.

Nel corso dei lavori che avevano preceduto l'adozione del regolamento n. 160/66, vari Stati membri si erano opposti all'iscrizione totale o parziale dell'imposta di compensazione nel bilancio comunitario, sostenendo, trattarsi di un'imposta gravante su prodotti industriali. Tuttavia, dalla fine del periodo transitorio, detta imposta è automaticamente attribuita al FEAOG, ciò che costituisce una riprova della natura «agricola» dei prodotti di cui trattasi. Tale ampliamento del settore agricolo è stato consolidato nell'ambito del «Kennedy-Round».

Il regime istituito dal regolamento n. 160/66 è stato sostituito «con effetto dal 1o luglio 1969» dal regolamento del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1059.

Per risolvere tale questione di puro diritto comunitario è pertanto necessario interpretare l'art. 1, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 974/71.

Il Governo italiano sostiene che, allo scopo di rimediare alle pertubazioni negli scambi di prodotti non compresi nell'allegato II, si potrebbe far ricorso all'art. 14, n. 4, del regolamento del Consiglio n. 1059/69, a norma del quale «il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può adottare disposizioni adeguate per tener conto di una situazione particolare in cui potrebbero trovarsi talune merci. La validità di tali disposizioni non può tuttavia superare sei mesi».

Tale soluzione sarebbe stata adottata, ad esempio, con regolamento del Consiglio 24 dicembre 1971, n. 2831, in una situazione simile a quella cui si è inteso porre rimedio col regolamento n. 800/77.

La Commissione, dal canto suo, assume che, se il regolamento n. 974/71 è inteso a neutralizzare l'incidenza dei provvedimenti monetari vigenti nel settore agricolo sui prodotti di base impiegati nella fabbricazione dei vari prodotti agricoli trasformati, gli scambi di «prodotti agricoli» di cui lo stesso regolamento mira a prevenire le perturbazioni comprendono anche i prodotti agricoli trasformati. L'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71 dovrebbe essere interpretato nel senso che esso si riferisce sia ai prodotti soggetti ad un'organizzazione comune di mercato nel settore agricolo sia a quelli contemplati dal regolamento n. 1059/69.

I provvedimenti basati sull'art. 14, n. 4, del regolamento n. 1059/69 devono essere approvati dal Consiglio all'unanimità, condizione questa difficilmente realizzabile. Per tale motivo, il Consiglio, tenuto conto della particolare responsabilità che incombe alla Commissione nella gestione del regime degli importi compensativi e delle difficoltà che tale gestione comporta, avrebbe inteso, con l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, consentirle di intervenire anche in relazione ai prodotti che «formano oggetto di una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato». Il regolamento n. 974/71 non menziona espressamente il regolamento n. 1059/69, ma l'espressione «regolamentazione specifica» si riferirebbe in particolare a quest'ultimo; peraltro, la parte 8 a dell'allegato dei regolamenti della Commissione che fissano gli importi compensativi comprende espressamente le «merci cui si applica il regolamento n. 1059/69» e lo stesso regolamento n. 974/71 menziona l'art. 235 del Trattato, ciò che costituirebbe una «base sufficiente». Infine, l'art. 14 del regolamento n. 1059/69, al quale il Governo italiano propone di far ricorso, contemplerebbe ipotesi diverse dalla fluttuazione monetaria.

In mancanza di osservazioni del Consiglio, autore del regolamento n. 974/1, ritengo che la tesi della Commissione sia esatta. L'espressione «prodotti agricoli» ai sensi dell'art. 1, n. 3, si riferisce non solo ai «prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli», ma anche ai prodotti «derivati» che, pur non essendo prodotti agricoli di base, rientrano ugualmente nell'organizzazione comune dei mercati agricoli (prodotti agricoli di prima trasformazione) nonché ai prodotti i quali, pur non essendo prodotti agricoli di trasformazione compresi nell'allegato II, sono prodotti trasformati contenenti una percentuale di prodotti agricoli di base tale da consentire di qualificarli «agricoli»: si tratta, some ricorda l'art. 97 della sezione 16 del capo 2 («disposizioni relative a talune organizzazioni comuni dei mercati») del titolo II («agricoltura») dell'Atto d'adesione, di «prodotti agricoli esportati sotto forma di merci non comprese nell' allegato II del Trattato CEE». Esiste quindi un'organizzazione comune di mercato per i prodotti non compresi nell'allegato Il e questi fanno parte del settore agricolo ai sensi del regolamento n. 974/71 e dell'Atto d'adesione. Inoltre, i prodotti esportati in paesi terzi dall'attrice nella causa principale di cui al procedimento 95/78 (Dulciora) erano tali da fruire di restituzioni, decurtate però degli importi compensativi in quanto i prodotti erano esportati da uno Stato membro a moneta deprezzata.

Tuttavia, secondo il Governo italiano e le attrici nelle cause principali, anche ammettendo che i prodotti di cui alla fattispecie possano in teoria essere assoggettati al regime degli importi compensativi, l'applicazione di questo nei loro confronti non è stata adeguatamente motivata come prescritto dall'art. 190 del Trattato CEE, o, quantomeno, la relativa motivazione è inesatta.

Essi sostengono che l'incidenza, su determinati prodotti agricoli di base, dell'applicazione degli importi compensativi non modifica sostanzialmente la situazione in quanto i vantaggi che eventualmente ne derivano per i prodotti trasformati, non soggetti al conguaglio monetario, sono di gran lunga annullati dai costi di produzione più elevati degli altri ingredienti.

È vero che la Commissione aveva giustificato la soppressione, disposta con il regolamento 19 marzo 1975, n. 722, degli importi compensativi per taluni dei prodotti di cui alla fattispecie (compresi nelle voci 18.06 B e C, e 21.07 C I, II) con la considerazione che il prezzo delle merci non comprese nell'allegato II e rientranti nella sfera d'applicazione del regolamento n. 1059/69, è «determinato largamente dalla loro trasformazione e dalle relative spese, mentre il valore dei prodotti di base agricoli incide soltanto moderatamente sul valore del prodotto finale», e, inoltre, che «tali prodotti si ravvicinano sensibilmente al settore industriale, per il quale non esiste alcun regime di importi compensativi».

Non è tuttavia possibile, a mio parere, escludere in blocco e a priori che tutti i prodotti trasformati non compresi nell'allegato II e rientranti nella sfera d'applicazione del regolamento n. 1059/69 siano sottratti al regime degli importi compensativi monetari.

Ciò sarebbe contrario alla stessa lettera dell'art. 1, n. 2, leu. b), del regolamento n. 974/71. Tutto dipende, in definitiva, dall'incidenza del valore dei prodotti di base sul valore del prodotto finito; ora, le perturbazioni derivanti da tale incidenza possono essere utilmente valutate solo al livello degli scambi dei prodotti trasformati e non al livello dei prodotti di base messi in commercio allo stato naturale. La considerazione che, «per i prodotti trasformati non soggetti ad importi compensativi monetari, la differenza di prezzo dei prodotti di base è … divenuta eccessiva perché non si ripercuota manifestamente sulle condizioni di concorrenza dei prodotti trasformati, tenuto conto delle particolarità del mercato di taluni prodotti sensibili», sebbene astratta e concisa, non mi sembra eccedere il margine di valutazione discrezionale di cui dispone la Commissione. Questa ha potuto legittimamente ritenere, senza contraddirsi, che le oscillazioni del corso dei cambi delle monete degli Stati membri, verificatesi fra il marzo 1975 e l'aprile, e successivamente il novembre 1977, avevano comportato la corrispondente modifica degli importi compensativi da applicarsi ai prodotti di base e che, tenuto conto delle proporzioni di questi prodotti impiegate nella fabbricazione dei prodotti trasformati di cui trattasi, dette modifiche si sarebbero necessariamente ripercosse sulle condizioni di concorrenza di questi.

La Commissione spiega inoltre che essa aveva adottato come criterio di applicazione del regolamento n. 974/71 il limite del 5 % invece di quello del 2,5 % stabilito dall'art. 4 del medesimo regolamento. Nessuna delle attrici gliene fa carico; di conseguenza, essa ha potuto a buon diritto ritenere che, se l'esclusione di alcuni dei prodotti di cui trattasi dal regime degli importi compensativi era giustificata nel 1975, tenuto conto di tale limite, il loro riassoggettamento al regime era giustificato nel 1977, se non addirittura prima, dal momento che detto limite era stato superato.

Nella già citata sentenza 20 ottobre 1977 (Roquette, punti 13 e 14 della motivazione; Race. pag. 1842), avete dichiarato che «le possibilità di perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli sono così numerose e svariate che sarebbe difficile, per non dire impossibile, per la Commissione enumerarle tutte in un regolamento; di conseguenza è lecito alla Commissione di accertare, in base unicamente ad un ribasso notevole del corso del cambio di una moneta, il rischio di perturbazioni».

Del pari, è vero che nei regolamenti criticati si parla non del rischio di «perturbazioni» negli scambi dei prodotti trasformati, ma del rischio di «distorsioni di concorrenza», espressione tratta dalla decisione concernente l'Irlanda, il cui Governo denunciava esso stesso una «distorsione degli scambi fra l'Irlanda e il Regno Unito che risulta da accordi monetari esistenti nel settore agricolo»; ciò dimostrerebbe che gli importi compensativi monetari costituiscono più una «imposta» o una «sovvenzione» che un elemento inteso a neutralizzare le oscillazioni monetarie, e favoriscono così i produttori e gli esportatori dei paesi a moneta forte.

Tuttavia, tale diversità di termini non mi sembra particolarmente rilevante; come spiega la Commissione, la «distorsione della concorrenza» fra produttori dei vari Stati membri implica necessariamente perturbazioni negli scambi commerciali. In assenza di importi compensativi, la produzione delle «preparazioni alimentari» di cui trattasi avrebbe continuato .ad essere favorita nei paesi in cui i prezzi dei prodotti agricoli di base erano inferiori in ragione dell'applicazione degli importi compensativi. Così stando le cose, l'istituzione degli importi compensativi, anche se è tornata a vantaggio degli esportatori di tali preparazioni alimentari nella Repubblica federale di Germania, non è stata determinata dalle loro pressioni e lo sviamento di potere dedotto contro i regolamenti n. 800/77 e n. 2657/77 non mi sembra adeguatamente dimostrato.

Secondo alcune delle attrici nelle cause principali, tali regolamenti, sotto il profilo della sfera d'applicazione ratione materiae, hanno carattere discriminatorio in quanto non contemplano talune «preparazioni alimentari» — in particolare il pan pepato (voce 19.08 A) e il cioccolato bianco (voce 17.04 C) — simili ai prodotti di cui alla fattispecie. Tuttavia, ben ché si tratti, in effetti, di merci soggette all'applicazione del regolamento n. 1059/69, bisognerebbe inoltre dimostrare che esse costituiscono davvero prodotti simili ai prodotti «sensibili» contemplati dai regolamenti criticati e con essi concorrenti. Anche se così fosse, ciò non potrebbe comportare l'invalidità di tali regolamenti, ma al massimo l'obbligo di assoggettare anche detti prodotti al regime degli importi compensativi e non vedo affatto quale vantaggio potrebbe risultarne per le attrici.

Nella sentenza 24 ottobre 1973 (causa 43/72, Merkur, punto 16 della motivazione; Racc. pag. 1072) avete affermato che la Commissione non è obbligata a fissare importi compensativi per ciascuno dei prodotti contemplati dal regolamento n. 974/71: essa, «in forza dell'art. 1, n. 2, ultimo capoverso, del regolamento n. 974/71 (nella versione originaria), doveva astenersi dallo stabilire un importo compensativo se il provvedimento' non fosse risultato necessario ad evitare perturbazioni, e ciò a prescindere dall'entità di tale importo in relazione al valore medio del prodotto in oggetto».

Dobbiamo esaminare ancora un mezzo dedotto unicamente dalle attrici nelle cause principali che hanno dato origine ai procedimenti 151/77 e 157/78 e relativo all'esiguità dell'aliquota degli importi compensativi riscossi all'importazione, che priverebbe di qualsiasi forza dissuasiva la loro riscossione. Tale argomento mi sembra inefficace. È escluso che voi possiate pronunziarvi sul carattere dissuasivo o meno di tale aliquota, anche per quanto concerne le correnti di scambio tradizionali in cui la provenienza o la marca della merce hanno una determinata rilevanza. Se gli operatori intendessero continuare ad effettuare importazioni per motivi particolari, ciò potrebbe al massimo dimostrare che in realtà i regolamenti criticati non li danneggiano.

Né va dimenticato che gli importi compensativi, oltre che all'importazione, possono essere riscossi anche all'esportazione, e che quindi l'incidenza del regime del conguaglio monetario è più notevole di quanto non sembri. La modalità del calcolo dell'aliquota degli importi compensativi risultano direttamente dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71 e l'eccezione de minimis è contemplata dall'art. 4, n. 2.