CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER

DEL 30 NOVEMBRE 1971 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Il Finanzgericht di Amburgo vi ha deferito alcune questioni riguardanti il regolamento del Consiglio n. 120/67 del 13 giugno 1967 (GU n. 117, pag. 2269), relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. L'attrice nel procedimento di merito importava nel corso del 1968 orzo e avena in virtù di licenze d'importazione rilasciate a norma dell'art. 12 del regolamento n. 120/67. Per l'orzo era stata concessa una licenza valida fino al 31 agosto e per l'avena era stata prefissata (prassi in seguito consacrata nel regolamento del Consiglio n. 1253/70 del 29 giugno 1970; GU n. L 143, pag. 1).

Le merci erano state sdoganate e quindi immagazzinate in un deposito in sospensione di prelievo di cui l'attrice dispone grazie ad una concessione dell'ufficio doganale di Husum del gennaio 1967.

I § § 42 e 46 della legge doganale in quell'epoca si applicavano anche ai prelievi in virtù del § 2 della legge speciale del 25 luglio 1962. Tale disciplina distingueva tra depositi doganali pubblici e privati e depositi privati in temporanea esenzione dal prelievo. Le merci immagazzinate nei depositi doganali rimanevano soggette al vincolo doganale, mentre le merci depositate in temporanea esenzione dal dazio doganale si consideravano sdoganate, con la sola differenza che il dazio veniva corrisposto in un secondo tempo e, in caso di applicazione di un prelievo, l'entità del prelievo rimaneva da fissare. I prodotti continuavano a rimanere sotto il controllo doganale, pur senza obbligo di sigilli, e si dovevano osservare soltanto alcune formalità contabili e relative alla denuncia. Previa corresponsione del dazio doganale e del prelievo, potevano anche venir riesportate.

L'attrice denunciava l'uscita dal deposito dell'orzo il 1o agosto 1968, e dell'avena il 9 e il 30 agosto 1968. L'ufficio doganale applicava quindi i prelievi vigenti a queste date, cioè applicando il prelievo del giorno all'orzo e il prelievo prefissato all'avena. In quest'ultima ipotesi era determinante il § 4 della legge sui prelievi, che recitava:

1. Il prelievo si determina secondo l'aliquota applicata nel giorno dell'importazione.

2. Il 1o comma non si applica se nella licenza d'importazione il prelievo è già determinato e l'importazione avviene nel mese stabilito.

3. Si considera giorno dell'importazione — anche per la determinazione del mese d'importazione — il giorno in cui viene presentata la prima domanda di sdoganamento della merce oppure una qualsiasi domanda per immettere in commercio il prodotto in un particolare regime di prelievo ovvero il giorno in cui comincia ad aver effetto la concessione relativa al regime particolare.

4. Se le merci escono dal magazzino in cui sono depositate in esenzione di prelievo, si applica l'aliquota del giorno in cui le merci sono uscite dal magazzino e se il prelievo è prefissato, si considera che le merci siano state importate nel mese in cui sono uscite dal magazzino. Se per questo mese non è stato stabilito alcun prelievo, si applica quello valido nel giorno dell'uscita.

Durante il controllo effettuato nel luglio 1969 venne alla luce che non tutta la merce era uscita dai magazzini alle date indicate, ma l'orzo era uscito tra il 1o e il 19 agosto 1968, mentre l'avena era uscita tra il 9 agosto e il 12 novembre 1968, quindi parte del quantitativo era stato immesso in commercio allorché le licenze d'importazione erano già scadute. Poiché l'ufficio doganale si attiene rigidamente al criterio della data dell'uscita materiale dal magazzino, era inevitabile l'emanazione di un secondo provvedimento per esigere un supplemento di prelievo, sia per applicare l'effettivo tasso del giorno, sia per regolarizzare amministrativamente la posizione dei quantitativi di avena a prelievo prefissato usciti dopo la scadenza della licenza d'importazione.

Questo procedimento è stato giudicato erroneo da parte dell'attrice, che, pur ammettendo che in virtù del § 4 della legge tedesca la data di uscita della merce determina la fissazione del prelievo, giudica eccessiva la pretesa che l'uscita materiale della merce dal magazzino debba coincidere con la data della denuncia, giacché vi s'infrappongono vari ostacoli d'indole tecnica. Sarebbe invece sufficiente registrare l'uscita nei modi dovuti ed inoltre sarebbe inammissibile richiedere un supplemento di prelievo per le partite uscite dal magazzino dopo la scadenza della licenza d'importazione. L'attrice ha quindi fatto opposizione contro il provvedimento con cui le si applicava il supplemento di prelievo e, non essendo riuscita nel suo intento, adiva il Finanzgericht di Amburgo.

Poiché gli Stati membri non hanno facoltà di emanare norme interne che modifichino la portata dei regolamenti comunitari in materia agricola e poiché il regolamento n. 120/67 non definisce che cosa si debba intendere per giorno dell'importazione e per effettuazione dell'importazione, con ordinanza 28 maggio 1971 veniva sospeso il procedimento e venivano deferite le seguenti questioni pregiudiziali:

I 1) Se l'art. 15, n. 1, del regolamento CEE 13 giugno 1967, n. 120 (GU delle CC.EE. 1967, pag. 2269) vada interpretato nel senso che, se la merce viene depositata in magazzino in regime di sospensione del prelievo, si considera come giorno dell'importazione il giorno in cui essa viene ritirata dal magazzino, dì guisa che va riscosso il prelievo in vigore a quest'ultima data. 2) Qualora la questione sub. I 1), venga risolta negativamente: Se la nozione di «importazione» ai sensi dell'art. 15, n. 1, del suddetto regolamento vada interpretata come introduzione della merce in una determinata zona doganale, ovvero in proposito si debba tener conto della domanda di sdoganamento per l'immissione al consumo sul mercato interno.

II 1) Se l'art. 15, n. 2, del regolamento n. 120/67 vada interpretato nel senso che, in caso di deposito delle merci in magazzino in regime di sospensione del prelievo, l'importazione ai sensi di questa norma si considera effettuata il giorno in cui le merci stesse vengono ritirate dal magazzino. 2) Qualora la questione sub II 1), venga risolta negativamente: Quale sia il momento da prendere in considerazione ai fini della riscossione del prelievo di cui all'art. 15, n. 2, del regolamento n. 120/67, in caso di deposito delle merci in magazzino in regime di sospensione del prelievo. 3) Qualora la questione sub II 1), venga risolta positivamente: Quale sia l'aliquota del prelievo da applicare nel caso in cui le merci vengono ritirate dal magazzino in regime di sospensione del prelievo solo dopo la scadenza della licenza d'importazione.

Hanno presentato osservazioni scritte ed orali l'attrice, il governo della Repubblica federale e la Commissione delle Comunità europee.

1. Si deve stabilire anzitutto quale sia il giorno dell'importazione in caso di merci depositate in esenzione temporanea di prelievo, cioè se tale giorno sia quello dell'uscita dal magazzino. La nozione non è definita né nel regolamento di base che disciplina l'ordinamento di mercato, né negli ulteriori regolamenti d'esecuzione: è quindi logico chiedersi se si debba ricercare una definizione comunitaria oppure se sia consentito ai rispettivi legislatori nazionali definire il concetto in sede interna. A questo proposito vi sono alcune interessanti osservazioni del governo federale, che ha sottolineato che il legislatore nazionale non può emanare alcuna norma che modifichi la portata del regolamento n. 120/67 e per conseguenza è necessario definire la nozione tenendo conto del senso e dello scopo della disciplina dei prelievi. Il governo tedesco ha inoltre negato ogni facoltà del legislatore di determinare quale sia il giorno dell'importazione. Anche l'attrice e la Commissione concordano su questo punto e per varie ragioni direi che il modo di vedere è corretto. Giustamente si fa rilevare che la giurisprudenza ha ripetutamente affermato che gli Stati membri non hanno facoltà di emanare norme di esecuzione relativamente alle aliquote delle imposte in modo da modificare la portata delle nozioni comunitarie (cause 40-69, 72 — 4-69, 14-70; Raccolta XVI-1970, pagg. 69, 427, 451 e 1001). Nel settore degli ordinamenti del mercato agricolo il principio vale anche per quanto riguarda la disciplina dei procedimenti delle dogane. Ricorderò che il settore dei cereali stato definitivamente disciplinato dal regolamento n. 120/67 e questo mercato è ormai regolato molto dettagliatamente sia dal summenzionato regolamento, che dagli altri adottati in esecuzione del primo. La potestà legislativa in materia è stata quindi interamente trasferita alla Comunità. Il sistema dei prelievi è disciplinato in modo scrupoloso onde poter far fronte alle oscillazioni dei prezzi, i prelievi sono quotidianamente determinati dalla Commissione ed entrano immediatamente in vigore. È quindi incompatibile con questa funzione autorizzare gli Stati a determinare il giorno dell'importazione. Si ammetterebbe implicitamente la possibilità di sfasamenti tra importazione effettiva e importazione «ufficiale», con la conseguenza che a merci materialmente importate lo stesso giorno verrebbero applicati prelievi molto diversi. Quest'ipotesi sarebbe abbastanza frequente nel caso di merci immagazzinate dopo il loro arrivo, in attesa dell'effettiva messa in commercio che può avvenire anche molto più tardi (l'attuale disciplina ammette che il deposito possa protrarsi per cinque anni). Se uno Stato considerasse importata la merce nel giorno dell'entrata in deposito, mentre un altro Stato considera avvenuta l'importazione nel giorno dell'uscita, verrebbe svuotata di contenuto la funzione principale del prelievo, che mira a stabilizzare il livello dei prezzi sul mercato interno. È opportuno che il giorno dell'importazione vada inteso nello stesso modo in tutta la Comunità e la nozione non venga interpretata con criteri troppo elastici. Il primo criterio da seguire nel dare una simile definizione è l'attenersi al senso ed alla finalità del 1o comma dell'art. 15 del regolamento n. 120/67: i prelievi servono a compensare le oscillazioni dei prezzi sul mercato mondiale, onde stabilizzare i prezzi sul mercato interno. L'applicazione del prelievo ha senso nel momento in cui l'importazione del prodotto si ripercuote effettivamente sul mercato interno, vale a dire nel momento in cui il prodotto è messo in commercio. Per i prodotti immagazzinati ritengo logico considerare l'importazione avvenuta nel giorno dell'uscita dal magazzino e la mia teoria concorda con la disciplina istituita in Germania nel 1968 per le importazioni di prodotti depositati in sospensione di prelievo prima di essere posti in commercio. Qualcuno ha sostenuto che le merci erano immesse sul mercato nel giorno dell'immagazzinamento, dimenticando però ch'esse potevano venir riesportate versando il tributo prescritto, comunque il prelievo veniva in sostanza determinato nel momento dell'uscita dal deposito. Pare quindi inevitabile che come giorno dell'importazione si debba considerare quello dell'uscita dal magazzino. Quanto ho esposto è sufficiente, potrei però ancora aggiungere alcune considerazioni. Mi richiamo al regolamento della Commissione n. 119 del 4 agosto 1962 (GU 1962, pag. 2017), secondo il quale i prodotti del settore immagazzinati anteriormente all'entrata in vigore del primo regolamento di mercato sui cereali si considerano «esportati e reimportati» e il giorno dell'importazione è quello dell'uscita dal magazzino. È significativo il fatto che in tutti gli Stati membri il regolamento n. 120/67 è stato applicato assoggettando le merci immagazzinate al prelievo valido nel giorno in cui esse sono uscite dal magazzino. Pare quindi innegabile che il legislatore comunitario voleva instaurare questo criterio. Ricorderò ancora la direttiva del Consiglio del 4 marzo 1969 (GU n. L 58, pag. 7), entrata in vigore il 1o ottobre 1969. I depositi doganali cui il provvedimento si riferisce corrispondono sostanzialmente a quelli che in Germania si denominano magazzini in sospensione di prelievo; comunque vi è una corrispondenza sotto il profilo economico, giacché la disciplina tedesca del commercio estero consentiva l'immagazzinamento senza versare il prelievo anche se l'importatore non aveva licenza d'importazione, in quanto l'effettivo sdoganamento sarebbe avvenuto all'uscita dal magazzino. La direttiva stabilisce che le merci giacenti nei depositi doganali sono immesse in libera pratica all'uscita dal magazzino (art. 2) e quindi le aliquote dei prelievi si devono determinare in questo giorno (art. 10). Posso ancora richiamarmi alla nozione d'importazione su cui si fonda il regolamento della Commissione n. 1373/70 del 10 luglio 1970 (GU n. L 158, pag. 1), entrato in vigore il 1o gennaio 1971: scopo del regolamento è quello di fornire alle autorità e agli enti economici dati attendibili sulle tendenze del mercato, quindi ad ogni domanda di licenza deve corrispondere un'effettiva importazione. È quindi importante il fatto che l'art. 15 prescriva che l'obbligo d'importare è soddisfatto nel giorno in cui vengono espletate le pratiche doganali. Direi che queste osservazioni sono più che sufficienti. Non ha invece alcuna importanza stabilire se queste considerazioni siano tali da farci necessariamente interpretare la nozione di «giorno dell'importazione» nello stesso senso anche in relazione ad operazioni anteriori all'entrata in vigore delle norme suddette, giacché quanto è stato esposto è sufficiente a chiarire la nozione. La risposta alla prima questione è quindi univoca.

2. Il Finanzgericht vorrebbe inoltre sapere se le merci immagazzinate in temporanea esenzione dal prelievo, si devono considerare importate ai sensi dell'art. 15, 2o comma, del regolamento n. 120/67 nel giorno dell'uscita dal magazzino. Tutti gl'interessati al procedimento sono concordi nell'affermare che il giorno dell'uscita dal magazzino è quello determinante. Per alcuni aspetti del problema sono valide le considerazioni fatte a proposito della prima questione. Per di più, l'importazione a prelievo prefissato deve effettuarsi entro un determinato periodo, pena l'incameramento della cauzione, che in questo caso è molto superiore alla cauzione ordinaria. Conditio sine qua non per il raggiungimento dello scopo che si prefiggeva il legislatore è che la merce sia effettivamente posta in libera pratica e siano espletate tutte le formalità d'importazione. Il voler anticipare il momento dell'«importazione» depositando la merce in un magazzino doganale onde assicurarsi che non sia più incamerata la cauzione, può implicare il rischio che il prodotto non giunga sul mercato, giacché basta versare i tributi previsti per poter riesportare la merce. Tenuto perciò conto della struttura del sistema d'importazioni, in caso di prelievo prefissato si deve considerare giorno dell'importazione ai sensi del regolamento n. 120/67, art. 15, 2o comma, il giorno in cui il prodotto esce dal magazzino.

3. Infine il Finanzgericht chiede quale sia il tasso del prelievo applicabile se la merce esce dal magazzino dopo la scadenza della validità della licenza, ma la vostra risposta sarà più esauriente se analizzerete il caso di prelievo prefissato. L'attrice ha affermato che la risposta alla domanda, nei termini in cui essa è posta, è evidente, quindi la questione è superflua e potrebbe venire respinta per irricevibilità. Tutt'al più da una simile questione si potrebbe arguire, tenuto conto della quintessenza della controversia di merito, che il giudice intende sapere se l'uscita della merce dal magazzino può considerarsi avvenuta con la cancellazione della partita dai registri e la notifica dell'operazione all'ufficio doganale oppure se la merce deve materialmente aver varcato la soglia del magazzino. Il governo federale e la Commissione ritengono invece che la questione, nei termini in cui è posta, è giustificata e logica in quanto i fatti che ne stanno alla base danno adito a parecchie interpretazioni. Inoltre la Commissione sottolinea che la motivazione dell'ordinanza di rinvio lascia intendere che il giudice proponente pensa di riservarsi la soluzione del problema delineato dall'attrice, poiché ritiene che tale problema sia esclusivamente una questione di diritto interno. È quindi fuori luogo indagare circa le reali intenzioni del giudice. Su questo punto condivido la tesi della Commissione e del governo federale giacché la terza domanda è formulata chiaramente: è logico chiedersi se — una volta prefissato il prelievo — in caso di uscita dal magazzino dopo la scadenza della validità della licenza, si debba ancora applicare il prelievo prefissato oppure si debba applicare il prelievo del giorno, oppure infine se l'importazione vada considerata illegittima e si debba incamerare la cauzione. Queste considerazioni non devono comunque impedire alla Corte di giustizia di esaminare eventualmente ulteriori aspetti del problema che possano venire in luce nell'esame della fattispecie, vale a dire presumere che siano state implicitamente deferite questioni che il giudice non ha ritenuto opportuno formulare nel suo provvedimento. Questo previdente modo di procedere potrebbe risparmiarci un ulteriore deferimento. Tutti i partecipanti al processo hanno suggerito la stessa risposta alla questione così com'è stata posta: si applica il prelievo del giorno. Se infatti nella licenza è indicato un determinato prelievo, la scadenza della licenza annulla automaticamente il prelievo. In caso contrario l'applicazione del prelievo prefissato costituirebbe un'eccezione alla regola fondamentale della validità esclusiva del prelievo del giorno e se vengono meno i presupposti per applicare il prelievo prefissato, l'importazione soggiace soltanto alle disposizioni dell'art. 15, 1o comma, del regolamento n. 120/67, cioè si deve applicare all'importazione il prelievo vigente nel giorno dell'uscita dal magazzino. È l'unica soluzione accettabile se si pensa che per di più l'importazione non è avvenuta nei termini previsti e questo vizio non è in alcun modo sanabile. Per di più non si deve dimenticare che lo stesso art. 15, 1o comma, del regolamento n. 120/67 istituisce una disciplina indipendente dal sistema delle licenze. Infine andrebbe accolta la. teoria della Commissione secondo cui, in linea di massima, si applica la disciplina interna. È noto che l'armonizzazione delle leggi nazionali non è ancora giunta alla scrupolosa unificazione delle norme sui magazzini doganali, che almeno per ora rimangono ancora di competenza dell'amministrazione delle dogane e quindi non escono dalla sfera del diritto interno. Lo stesso principio vale per la disciplina degli sdoganamenti delle merci immagazzinate. Pur rimanendo auspicabile una simile unificazione, non è possibile fin d'ora sancire che il diritto comunitario dispone che comunque l'uscita dal magazzino si deve considerare effettuata con la semplice cancellazione della partita dai registri e con la notifica dell'operazione all'ufficio doganale. È pure esclusa ogni possibilità di richiamo al regolamento n. 1041/67 in materia di restituzioni, secondo il quale l'esportazione si considera effettuata allorché essa è denunciata all'ufficio doganale. Questo è un caso particolare, che consente di riscuotere in anticipo le restituzioni. Per di più gl'interessi degli esportatori e degli importatori sono così diversi che non è possibile trarre accettabili conclusioni dalla disciplina del regolamento n. 1041/67. Sotto il profilo del diritto comunitario si potrebbe semplicemente affermare che, restando salve le norme sul controllo che rimangono prerogativa delle autorità nazionali, la disciplina comunitaria in materia si fonda sulla nozione di uscita dal magazzino, cioè l'importazione è effettuata allorché la merce è immessa effettivamente in commercio, in quanto il sistema dei prelievi è connesso agli effetti delle importazioni sul mercato interno.

4. Propongo quindi di dare le seguenti risposte : a) L'art. 15, 1o comma, del regolamento n. 120/67 va interpretato nel senso che per le merci immagazzinate in temporanea esenzione dal prelievo (come contemplato dalla disciplina tedesca applicata anteriormente alla direttiva dell'8 marzo 1969 sui depositi doganali) il giorno dell'importazione è quello della data dell'uscita dal magazzino delle merci e quindi va applicata l'aliquota vigente in quel giorno. b) L'art. 15, 2o comma, del regolamento n. 120/67 va inteso nel senso che l'importazione di merci depositate in temporanea esenzione dal prelievo si considera effettuata nel giorno dell'uscita dal magazzino delle merci. c) Se le merci di cui sopra escono dai magazzini doganali dopo la scadenza della validità della licenza d'importazione, si deve applicare il tasso di prelievo valido nel giorno dell'uscita dal magazzino. Il diritto interno stabilisce quando la merce è uscita dai magazzini. Per il diritto comunitario è sufficiente che sia avvenuta una delle operazioni d'importazione, talché la merce importata possa aver ripercussioni sul mercato interno.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.