CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MELCHIOR WATHELET

presentate il 29 novembre 2017 ( 1 )

Causa C‑518/16

«ZPT» AD

contro

Narodno sabranie na Republika Bulgaria,

Varhoven administrativen sad,

Natsionalna agentsia za prihodite

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria)]

«Rinvio pregiudiziale – Aiuti di Stato – Regolamento (CE) n. 1998/2006 – Aiuti “de minimis” – Articolo 1, paragrafo 1, lettera d) – Aiuto sotto forma di agevolazione fiscale – Investimento nella fabbricazione di prodotti destinati all’esportazione – Normativa nazionale che esclude dal beneficio dell’agevolazione fiscale l’investimento nella fabbricazione di prodotti destinati all’esportazione – Articolo 35 TFUE»

I. Introduzione

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, depositata nella cancelleria della Corte il 4 ottobre 2016 dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria), verte sull’interpretazione dell’articolo 35 TFUE e dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli 87 ( 2 ) e 88 ( 3 ) del trattato agli aiuti d’importanza minore («de minimis») ( 4 ) e sulla validità di quest’ultima disposizione alla luce dell’articolo 35 TFUE.

2. Detta domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia che oppone la «ZPT» AD (in prosieguo: la «ricorrente») al Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assemblea nazionale della Repubblica di Bulgaria), al Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria) e alla Natsionalna agentsia za prihodite (Agenzia nazionale delle entrate, Bulgaria) (in prosieguo, congiuntamente: i «convenuti») in ordine ad un avviso di accertamento fiscale rivolto alla ricorrente e relativo all’esercizio 2008.

3. Con la sua domanda, la ricorrente chiede al giudice del rinvio di condannare in solido i convenuti al risarcimento dei danni a titolo del danno materiale che essa avrebbe subito a causa delle loro violazioni del diritto dell’Unione, in particolare delle disposizioni del regolamento n. 1998/2006.

4. Conformemente alle richieste della Corte, le presenti conclusioni saranno mirate alla questione sollevata dal giudice del rinvio ( 5 ) in merito alla validità, alla luce dell’articolo 35 TFUE, dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

5. L’articolo 34 TFUE così dispone: «Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente».

6. L’articolo 35 TFUE prevede quanto segue: «Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente».

7. L’articolo 36 TFUE così recita: «Le disposizioni degli articoli 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».

8. L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio, del 7 maggio 1998, sull’applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali ( 6 ), intitolato «De minimis», così dispone: «La Commissione può, mediante regolamenti adottati secondo la procedura di cui all’articolo 8 del presente regolamento, decidere che, visto lo sviluppo e il funzionamento del mercato comune, alcuni aiuti non soddisfano tutti i criteri di cui all’articolo [107, paragrafo 1, TFUE] e sono pertanto dispensati dalla procedura di notifica di cui all’articolo [108, paragrafo 3, TFUE], a condizione che gli aiuti concessi ad una stessa impresa in un determinato arco di tempo non superino un importo prestabilito».

9. Il considerando 1 del regolamento n. 1998/2006 enuncia quanto segue: «Il regolamento del Consiglio (CE) n. 994/98 conferisce alla Commissione il potere di fissare, mediante regolamento, una soglia al di sotto della quale si ritiene che gli aiuti non corrispondano a tutti i criteri di cui all’articolo [107, paragrafo 1, TFUE] e non siano pertanto soggetti alla procedura di notifica di cui all’articolo [108, paragrafo 3, TFUE]».

10. Il considerando 6 del regolamento n. 1998/2006 è così formulato: «Il presente regolamento non si dovrebbe applicare agli aiuti “de minimis” alle esportazioni né gli aiuti “de minimis” che favoriscono i prodotti nazionali rispetto ai prodotti importati. Non dovrebbe in particolare applicarsi agli aiuti che finanziano la costituzione e la gestione di una rete di distribuzione in altri paesi. Non costituiscono di norma aiuti all’esportazione gli aiuti inerenti ai costi di partecipazione a fiere commerciali né quelli relativi a studi o servizi di consulenza necessari per il lancio di nuovi prodotti ovvero per il lancio di prodotti già esistenti su un nuovo mercato».

11. Il considerando 8 del regolamento n. 1998/2006 prevede quanto segue: «In base all’esperienza della Commissione, è possibile affermare che gli aiuti che non superino, nell’arco di tre anni, la soglia di 200000 EUR non incidono sugli scambi tra Stati membri e/o non falsano né minacciano di falsare la concorrenza, non rientrando pertanto nel campo di applicazione dell’articolo [107, paragrafo 1, TFUE]. (…)».

12. L’articolo 1 del regolamento n. 1998/2006, intitolato «Campo di applicazione», dispone quanto segue: «Il presente regolamento si applica agli aiuti concessi alle imprese di qualsiasi settore, ad eccezione dei seguenti aiuti: (…) d) aiuti ad attività connesse all’esportazione verso paesi terzi o Stati membri, ossia aiuti direttamente collegati ai quantitativi esportati, alla costituzione e gestione di una rete di distribuzione o ad altre spese correnti connesse con l’attività d’esportazione; e) aiuti condizionati all’impiego preferenziale di prodotti interni rispetto ai prodotti d’importazione; (…)».

13. L’articolo 2 del regolamento n. 1998/2006, intitolato «Aiuti d’importanza minore (“de minimis”)», così recita: «1. Gli aiuti che soddisfano le condizioni stabilite nei paragrafi da 2 a 5 del presente articolo devono considerarsi come aiuti che non corrispondono a tutti i criteri dell’articolo [107, paragrafo 1, TFUE] e non sono pertanto soggetti all’obbligo di notifica di cui all’articolo [108, paragrafo 3, TFUE]. 2. L’importo complessivo degli aiuti “de minimis” concessi ad una medesima impresa non deve superare i 200000 EUR nell’arco di tre esercizi finanziari. (…) Tali massimali si applicano a prescindere dalla forma dell’aiuto “de minimis” (…)».

14. Il considerando 4 del regolamento n. 69/2001 enunciava che, «[a]lla luce dell’accordo dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, il presente regolamento non deve esentare gli aiuti all’esportazione né quelli che favoriscono la produzione interna rispetto ai prodotti importati. (…)».

B. Diritto convenzionale

15. L’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), dell’Accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative allegato all’Accordo che istituisce l’OMC prevede che «sono vietate (…): [le] sovvenzioni condizionate, di diritto o di fatto, singolarmente o nel quadro di altre condizioni, all’andamento delle esportazioni».

16. L’allegato I dell’Accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative allegato all’accordo che istituisce l’OMC contiene un elenco illustrativo di sovvenzioni all’esportazione.

C. Diritto bulgaro

17. La legge relativa all’imposta sulle società ( 7 ) (in prosieguo: la «legge fiscale»), nella versione vigente a decorrere dal 1o gennaio 2007, dispone quanto segue: «Articolo 182 (…) 2. (…) Il vantaggio fiscale costituente un aiuto “de minimis” non si applica: (…) 7) agli investimenti in beni impiegati per attività connesse all’esportazione verso paesi terzi o Stati membri. (…). Articolo 184 (…) I soggetti passivi sono integralmente esentati dall’imposta sulle società dovuta sull’utile imponibile derivante dalle attività di produzione realizzate, compresa la produzione per conto terzi, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: 1) il soggetto passivo svolge attività produttiva soltanto in comuni il cui tasso di disoccupazione, nell’anno precedente a quello in corso, superava di almeno il 35% il tasso medio di disoccupazione in Bulgaria nello stesso periodo; 2) (…) quando sussistono i presupposti di cui: a) all’articolo 188 [della legge fiscale], nel caso di aiuti “de minimis”. (…) Articolo 188 (…) 1. (…) Un’agevolazione fiscale costituisce un aiuto “de minimis” se l’importo degli aiuti “de minimis” percepiti dal soggetto passivo negli ultimi tre anni, compreso l’anno in corso, a prescindere dalla forma e dalla fonte, non supera il controvalore in [lev bulgari (BGN)] di EUR 200000 (…) 2. Le risorse soggette all’esenzione di cui all’articolo 184 devono essere investite in beni durevoli materiali o immateriali in conformità con la normativa in materia di contabilità entro quattro anni dall’inizio dell’anno in cui si applica l’esenzione. (…)».

III. Procedimento principale e questioni pregiudiziali

18. L’attività principale della ricorrente, una società registrata in Bulgaria, consiste nella produzione di tubature, profilati cavi e relativi raccordi in acciaio. Essa svolge nei suoi impianti tre attività produttive autonome e distinte dal punto di vista tecnico, ossia la produzione di tubature e tubi profilati e tondi, la produzione di profilati formati a freddo e piegati e di sistemi di protezione per strade in acciaio (barriere di sicurezza) nonché la zincatura a caldo e la zincatura galvanica o elettrozincatura di singole componenti.

19. Nella sua dichiarazione fiscale annuale per l’anno 2008, la ricorrente ha indicato che intendeva beneficiare di un’esenzione dall’imposta sulle società ai sensi dell’articolo 184 della legge fiscale per un importo di BGN 140677,51 [(circa EUR 72000)].

20. Con avviso di accertamento del 5 marzo 2010, tale esenzione di imposta è stata negata a motivo del fatto che la ricorrente non soddisfaceva il requisito di cui all’articolo 182, paragrafo 2, punto 7, della legge fiscale, in quanto nel periodo fino al 2012 essa aveva effettuato investimenti nei suoi impianti i cui prodotti erano destinati all’esportazione.

21. Secondo il giudice del rinvio «[l]’amministrazione tributaria ha ritenuto che l’articolo 182, paragrafo 2, punto 7, [della legge fiscale] [fosse] tassativo e che la [ricorrente] non potesse in alcun caso chiedere un’esenzione parziale dall’imposta sulle società. L’agevolazione fiscale riguarda l’attività produttiva effettuata, compresa la produzione per conto terzi, e la condizione restrittiva è legata alla vendita successiva della produzione e alla tutela della concorrenza nell’Unione. Dal momento che, nel 2008, la [ricorrente] aveva realizzato prodotti commercializzati in Bulgaria, in Stati membri dell’Unione e in paesi terzi, essa è soggetta alla condizione restrittiva di cui all’articolo 182, paragrafo 2, punto 7, [della legge fiscale] e, pertanto, non può beneficiare dell’esenzione fiscale per il 2008. L’amministrazione tributaria ha accertato un debito a titolo dell’imposta sulle società per il 2008 pari a BGN 140677,51 [(circa EUR 72000)] e interessi per un importo di BGN 21454,22 [(circa EUR 11000)]».

22. Il 21 maggio 2010 la ricorrente ha proposto un ricorso avverso la decisione dell’autorità amministrativa dinanzi all’Administrativen sad – grad Burgas (Tribunale amministrativo di Burgas, Bulgaria).

23. Con decisione del 12 gennaio 2011, l’Administrativen sad – grad Burgas (Tribunale amministrativo di Burgas) ha annullato l’avviso di accertamento, ritenendo che il diniego dell’esenzione fiscale non fosse giustificato, dato che l’attività autonoma di elettrozincatura di singole componenti in cui la ricorrente dichiarava di voler effettuare gli investimenti richiesti non aveva dato luogo ad alcuna esportazione e non era scaduto il termine di quattro anni entro il quale essa poteva investire gli importi corrispondenti all’esenzione.

24. Con sentenza del 27 dicembre 2011, pronunciata in sede di impugnazione e passata in giudicato, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa) ha annullato la sentenza dell’Administrativen sad – grad Burgas (Tribunale amministrativo di Burgas) e ha respinto il ricorso proposto dalla ricorrente contro l’avviso di accertamento. Avendo constatato che erano stati effettuati investimenti nell’impianto di «zincatura a caldo» i cui prodotti erano destinati all’esportazione, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa) ha dichiarato che non era stato rispettato il requisito previsto all’articolo 182, paragrafo 2, punto 7, della legge fiscale, relativo all’investimento in beni patrimoniali non connessi all’esportazione verso paesi terzi o Stati membri e che, pertanto, l’esenzione fiscale doveva essere considerata un aiuto di Stato avente l’effetto di falsare la concorrenza nel mercato comune dell’Unione.

25. La ricorrente ha adito il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia) chiedendogli di condannare in solido i convenuti in ragione di asserite violazioni del diritto dell’Unione, in particolare del regolamento n. 1998/2006. Essa sostiene di avere diritto a un risarcimento pari all’importo dell’esenzione fiscale che le è stata negata, aumentato degli interessi.

26. In tale contesto, il Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se disposizioni di attuazione del diritto dell’Unione come il regolamento n. 1998/2006 abbiano efficacia diretta e applicazione immediata e, in caso affermativo, se violi i suddetti principi una disposizione del legislatore nazionale che riduce o limita l’ambito di applicazione della disposizione di diritto dell’Unione. 2) Se un aiuto di Stato sotto forma di agevolazione fiscale sia compatibile con la concorrenza nel mercato interno quando l’aiuto è investito in beni patrimoniali impiegati per la fabbricazione di prodotti che sono esportati in parte in paesi terzi o in Stati membri. 3) Se la fabbricazione di prodotti destinati all’esportazione mediante l’impiego di beni patrimoniali acquistati con aiuti di Stato costituisca un’attività, a norma dell’articolo 1, [paragrafo 1], lettera d), del regolamento n. 1998/2006, direttamente collegata ai quantitativi esportati. In caso di risposta negativa alla questione in parola, se gli Stati membri possano prevedere nel diritto nazionale restrizioni aggiuntive per l’esportatore di prodotti fabbricati utilizzando beni derivanti dall’investimento di un’agevolazione fiscale. In caso di risposta affermativa alla questione, quale sia il rapporto tra la suddetta disposizione e l’articolo 35 TFUE in materia di divieto di restrizioni quantitative all’esportazione e di qualsiasi misura di effetto equivalente fra gli Stati membri e se sussistano una discriminazione e una violazione della libera circolazione delle merci. 4) Se in base all’articolo 1 del regolamento n. 1998/2006 sia possibile negare a una persona giuridica il riconoscimento di un diritto a un aiuto finanziario “de minimis” derivante dal diritto dell’Unione prima che sia decorso il termine di quattro anni fissato nella [normativa] nazionale ed entro il quale deve essere compiuto l’investimento, per il solo fatto che la persona interessata nel corso del suddetto periodo ha investito risorse anche in altre strutture autonome e separate della sua impresa che effettuano esportazioni».

IV. Procedimento dinanzi alla Corte

27. Hanno presentato osservazioni scritte la ricorrente, tutte le parti convenute, i governi bulgaro, greco, italiano e la Commissione.

28. Vista l’ambiguità della terza frase della terza questione posta dal giudice del rinvio, la Corte ha adottato due provvedimenti.

29. In un primo tempo, essa ha sottoposto il seguente quesito al giudice del rinvio: «Potrebbe il giudice del rinvio precisare la norma giuridica alla quale fa riferimento nella terza frase della terza questione, in cui interroga la Corte in merito al rapporto tra “la suddetta disposizione” e l’articolo 35 TFUE? Il giudice chiede se l’articolo 35 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una norma giuridica nazionale quale quella di cui all’articolo 182, paragrafo 2, punto 7, della legge [fiscale], oppure interroga la Corte sulla validità dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 (…) alla luce dell’articolo 35 TFUE?».

30. Nella sua risposta del 7 luglio 2017, il giudice del rinvio ha precisato quanto segue: «La questione è intesa ad accertare se gli Stati membri abbiano la facoltà di prevedere, nella normativa nazionale, regole contenenti ulteriori restrizioni per gli esportatori di prodotti fabbricati con beni patrimoniali derivanti dall’investimento di un’agevolazione fiscale. Nella prima ipotesi, in cui la fabbricazione di prodotti destinati all’esportazione non rientra in un’attività direttamente collegata ai quantitativi esportati ai sensi del regolamento n. 1998/2006, sorge la questione se le normative nazionali possano prevedere restrizioni in casi analoghi a quelli di cui all’articolo 182, paragrafo 2, punto 7, [della legge fiscale]. Per contro, in caso di risposta affermativa, vale a dire se la fabbricazione, mediante beni patrimoniali acquistati con fondi provenienti da un aiuto di Stato, di prodotti destinati all’esportazione rientri in un’attività direttamente collegata ai quantitativi esportati ai sensi del regolamento n. 1998/2006, la questione da risolvere riguarda il rapporto tra, da un lato, la restrizione di cui all’articolo 1, [paragrafo 1,] lettera d), del regolamento [n. 1998/2006] e, dall’altro, il divieto di restrizioni quantitative all’esportazione tra gli Stati membri e di altre misure di effetto equivalente».

31. In un secondo tempo, il 13 settembre 2017, in applicazione dell’articolo 61, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la Corte ha invitato le parti e gli interessati ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea a rispondere, all’udienza di discussione tenutasi il 18 ottobre 2017, al seguente quesito: «L’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 (…) contrasta con l’articolo 35 TFUE?».

32. La ricorrente, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa), il governo bulgaro e la Commissione hanno svolto osservazioni orali all’udienza tenutasi il 18 ottobre 2017.

V. Analisi

A. Osservazioni preliminari

33. Per quanto riguarda la questione contenuta nella terza frase della terza questione sollevata dal giudice del rinvio, vertente sulla conformità dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 con l’articolo 35 TFUE ( 8 ), occorre rammentare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, il divieto di restrizioni quantitative, come pure di misure di effetto equivalente, previsto agli articoli 34 TFUE e 35 TFUE, vale non solo per i provvedimenti nazionali, ma anche per quelli adottati dalle istituzioni dell’Unione ( 9 ).

34. Risulta da una giurisprudenza costante della Corte che le norme relative alla libera circolazione delle merci e quelle relative agli aiuti perseguono uno scopo comune, quello di garantire la libera circolazione delle merci fra Stati membri in condizioni normali di concorrenza ( 10 ) e che gli articoli 107 e 108 TFUE nonché il regolamento n. 1998/2006 non possono in nessun caso servire ad eludere le norme del Trattato FUE relative alla libera circolazione delle merci ( 11 ).

35. Pertanto, ritengo che il Trattato FUE non istituisca una gerarchia tra le norme concernenti il divieto di restrizioni quantitative ( 12 ) e gli aiuti accordati dagli Stati ( 13 ). Ne consegue che una normativa statale o adottata dalle istituzioni dell’Unione deve rispettare sia le norme del Trattato FUE relative al divieto di restrizioni quantitative, sia quelle relative agli aiuti concessi dagli Stati ( 14 ).

36. È evidente che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 non stabilisce direttamente restrizioni quantitative all’esportazione. Occorre quindi esaminare se detta disposizione stabilisca misure di effetto equivalente a siffatte restrizioni.

37. Le condizioni imposte dalla giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 35 TFUE corrispondono a quelle imposte dall’articolo 34 TFUE. Di conseguenza, ogni normativa nazionale o adottata dalle istituzioni dell’Unione idonea ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio nell’ambito dell’Unione deve essere considerata come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi degli articoli 34 ( 15 ) e 35 TFUE.

38. Infatti, nella sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, punti 36, 40 e 43), la Corte ha dichiarato che una misura nazionale applicabile a tutti gli operatori attivi sul territorio nazionale che possa incidere maggiormente sull’uscita dei prodotti dal mercato dello Stato membro di esportazione che sulla commercializzazione degli stessi sul mercato nazionale di detto Stato membro rientra nel divieto di cui all’articolo 35 TFUE.

39. Occorre rilevare che, nella sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), la Corte non ha citato la propria sentenza dell’8 novembre 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253) (in prosieguo: la «giurisprudenza Groenveld»), in cui aveva dichiarato che l’articolo 35 TFUE «riguarda i provvedimenti nazionali che hanno per oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione e di costituire in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d’esportazione, così da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale od al mercato interno dello Stato interessato, a detrimento della produzione o del commercio di altri Stati membri» ( 16 ).

40. A mio avviso ( 17 ), nella sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), la Corte ha abbandonato le condizioni più limitate o più stringenti imposte dalla giurisprudenza Groenveld, basate in particolare sull’esistenza di una differenza di trattamento o di una discriminazione tra il commercio interno di uno Stato membro e il suo commercio di esportazione e le ha sostituite con condizioni più «elastiche» ( 18 ), basate sull’esistenza di una restrizione o di un ostacolo al commercio tra gli Stati membri ( 19 ).

41. A tale proposito, si deve ricordare che, secondo la Corte, il trattato FUE vieta tutte le restrizioni, anche se di minore importanza, a una delle libertà fondamentali previste dal trattato medesimo ( 20 ). Ne consegue che, a differenza di quanto stabilito dalle norme applicabili agli aiuti di Stato in forza del regolamento n. 1998/2006 ( 21 ), non esiste un limite massimo al di sotto del quale si ritiene che una normativa statale o adottata dalle istituzioni dell’Unione non corrisponda ai criteri di cui agli articoli 34 e 35 TFUE. Per contro, una normativa statale o adottata dalle istituzioni dell’Unione non può essere considerata idonea ad ostacolare il commercio tra gli Stati membri se gli effetti restrittivi indotti da tale normativa sono troppo aleatori e indiretti ( 22 ).

B. Applicazione ratione loci dell’articolo 35 TFUE

42. Si deve rilevare che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 riguarda le esportazioni verso paesi terzi o Stati membri. Orbene, l’articolo 35 TFUE, che vieta le restrizioni quantitative all’esportazione e le misure di effetto equivalente, si applica solo alla circolazione delle merci tra Stati membri ( 23 ). Ne consegue che, in linea di principio, gli scambi con i paesi terzi non rientrano nell’ambito di applicazione ratione loci dell’articolo 35 TFUE. Di conseguenza, nelle presenti conclusioni limiterò la mia analisi alla componente interna dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), di detto regolamento, ossia agli scambi tra gli Stati membri.

C. Sull’esistenza nell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 di una restrizione ai sensi dell’articolo 35 TFUE

43. Conformemente all’articolo 2 del regolamento n. 1998/2006, letto alla luce del considerando 8 del medesimo regolamento, si reputa che gli aiuti non eccedenti un tetto massimo di EUR 200000 sull’arco di tre anni non incidano sugli scambi tra gli Stati membri e non falsino o minaccino di falsare la concorrenza, di modo che misure di questo tipo sono escluse dalla nozione di «aiuti di Stato» ( 24 ). Esse sono quindi esentate dalla procedura di notifica prevista all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE ( 25 ).

44. Nella sentenza del 7 marzo 2002, Italia/Commissione (C‑310/99, EU:C:2002:143, punto 94), la Corte ha dichiarato che «la regola de minimis risponde ad esigenze di semplificazione amministrativa sia per gli Stati membri sia per i servizi della Commissione, la quale deve poter concentrare le sue risorse sui casi di effettiva importanza a livello comunitario» ( 26 ).

45. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006, aiuti direttamente collegati ai quantitativi esportati nonché aiuti alla costituzione e gestione di una rete di distribuzione o ad altre spese correnti connesse con l’attività d’esportazione sono esclusi dall’ambito di applicazione di detto regolamento e beneficiano quindi dell’esenzione de minimis ( 27 ).

46. Ne consegue che, quand’anche tali aiuti siano inferiori al limite fissato all’articolo 2 del regolamento n. 1998/2006, si ritiene che essi non soddisfino tutti i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, pertanto, non godano dell’esenzione de minimis prevista da detto regolamento e debbano essere notificati alla Commissione in conformità con la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

47. Alla luce di quanto precede, ritengo che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 incida maggiormente sull’uscita dei prodotti dal mercato dello Stato membro di esportazione che non sulla commercializzazione dei prodotti sul mercato nazionale di detto Stato membro ( 28 ). Se pure è vero che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), di tale regolamento riguarda solo taluni aiuti di Stato connessi all’esportazione, ritengo che gli effetti di tale disposizione non possano essere considerati aleatori e indiretti in quanto essa esclude l’applicazione dell’esenzione de minimis agli aiuti di cui trattasi. Tale disposizione comporta quindi una discriminazione tra le attività economiche a seconda che siano dirette o meno all’esportazione ( 29 ).

D. Sull’esistenza di una giustificazione

48. Gli articoli 34 e 35 TFUE non ostano tuttavia ai divieti o alle restrizioni giustificate da uno dei motivi d’interesse generale elencati all’articolo 36 TFUE o da requisiti obbligatori ( 30 ).

49. Secondo consolidata giurisprudenza, una normativa nazionale o adottata da un’istituzione dell’Unione che limiti l’esercizio delle libertà fondamentali garantite è ammissibile unicamente a condizione che essa persegua un obiettivo di interesse generale ( 31 ), che sia idonea a garantire il perseguimento dell’obiettivo stesso e che non ecceda quanto necessario per il suo raggiungimento ( 32 ).

50. Ritengo che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 sia de iure discriminatorio in quanto si applica specificamente a talune esportazioni. Di conseguenza, siffatto trattamento discriminatorio delle esportazioni deve essere giustificato da uno dei motivi di interesse generale elencati all’articolo 36 TFUE ( 33 ), vale a dire motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale.

51. Secondo la Commissione, «[l]’esclusione degli aiuti all’esportazione dall’ambito di applicazione del regolamento [n. 1998/2006] deriva, da un lato, dagli impegni assunti dall’Unione nei confronti dell’[OMC] e, dall’altro, dal fatto che gli aiuti all’esportazione, i quali facilitano la penetrazione sul mercato a scopi commerciali, incidono chiaramente sugli scambi tra gli Stati membri ( 34 ). Ne consegue che la logica del regolamento (secondo la quale si può ritenere che non siano soddisfatti i criteri relativi all’esistenza di un aiuto di Stato) non è applicabile» ( 35 ).

52. Per quel che riguarda il primo obiettivo di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 fatto valere dalla Commissione, vale a dire l’esclusione dall’esenzione de minimis degli aiuti all’esportazione verso paesi terzi al fine di rispettare gli impegni assunti dall’Unione nei confronti dell’OMC, ritengo che esso non sia pertinente nel caso di specie, in quanto l’articolo 35 TFUE non è applicabile ratione loci a tali esportazioni ( 36 ). Di conseguenza, detta esclusione degli aiuti all’esportazione verso paesi terzi prevista all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), di detto regolamento non è criticabile con riguardo all’articolo 35 TFUE.

53. Per quanto concerne il secondo obiettivo di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 ( 37 ) invocato dalla Commissione, ritengo che esso, pur costituendo eventualmente un obiettivo legittimo, non rientri in nessuno dei motivi di interesse generale elencati all’articolo 36 TFUE. Di conseguenza, detto obiettivo non è idoneo a giustificare una discriminazione vietata dall’articolo 35 TFUE. Peraltro, non ravviso alcuno dei suddetti motivi che possa giustificare la differenza di trattamento in questione.

54. Alla luce di quanto precede, ritengo che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006, che incide maggiormente sull’uscita dei prodotti dal mercato dello Stato membro di esportazione che non sulla commercializzazione dei prodotti sul mercato nazionale di detto Stato membro, non sia giustificato da uno dei motivi di interesse generale elencati all’articolo 36 TFUE.

55. Di conseguenza, occorre rispondere alla terza frase della terza questione sollevata dal giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 è invalido nella parte in cui stabilisce, nell’ambito del regime de minimis, una differenza di trattamento tra le attività economiche puramente nazionali e quelle dirette all’esportazione verso gli Stati membri.

VI. Conclusione

56. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere nei termini seguenti alla terza frase della terza questione sollevata dal Sofiyski gradski sad (Tribunale di Sofia, Bulgaria): L’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d’importanza minore («de minimis») è invalido nella parte in cui stabilisce, nell’ambito del regime de minimis, una differenza di trattamento tra le attività economiche puramente nazionali e quelle dirette all’esportazione verso gli Stati membri.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Divenuto articolo 107 TFUE.

( 3 ) Divenuto articolo 108 TFUE.

( 4 ) GU 2006, L 379, pag. 5. Il regolamento n. 1998/2006 era applicabile, conformemente al suo articolo 6, dal 1o gennaio 2007 al 31 dicembre 2013. Detto regolamento aveva sostituito il regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti d’importanza minore («de minimis») (GU 2001, L 10, pag. 30). Per l’attuale applicazione delle norme del Trattato FUE agli aiuti de minimis, v. regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis» (GU 2013, L 352, pag. 1). L’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 è pressoché identico all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1407/2013.

( 5 ) V. terza frase della terza questione posta dal giudice del rinvio e paragrafo 26 delle presenti conclusioni.

( 6 ) GU 1998, L 142, pag. 1. La base giuridica del regolamento n. 994/98 è l’articolo 94 CE (divenuto articolo 109 TFUE). La Corte ha statuito che «conformemente all’articolo 109 TFUE, il Consiglio dell’Unione europea è autorizzato a stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell’applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE e a fissare in particolare le condizioni per l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate dalla procedura prevista in quest’ultima disposizione», v. sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, punto 33). Il regolamento n. 994/98 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (UE) 2015/1588 del Consiglio, del 13 luglio 2015, sull’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali (GU 2015, L 248, pag. 1). L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 2015/1588 è pressoché identico all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 994/98.

( 7 ) DV n. 105, del 22 dicembre 2006, come modificato.

( 8 ) È su tale questione, che forma oggetto delle presenti conclusioni mirate, che la Corte ha chiesto ai partecipanti di esprimersi all’udienza di discussione del 18 ottobre 2017. Detti partecipanti si sono tutti pronunciati, per ragioni diverse, a favore della compatibilità dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 con l’articolo 35 TFUE.

( 9 ) Sentenze dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen (C‑51/14, EU:C:2015:380, punto 37 e giurisprudenza citata), e del 22 giugno 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punto 45).

( 10 ) Sentenza del 5 giugno 1986, Commissione/Italia (103/84, EU:C:1986:229, punto 19).

( 11 ) V., per analogia, sentenze del 5 giugno 1986, Commissione/Italia (103/84, EU:C:1986:229, punto 19); del 20 marzo 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, punti da 19 a 22), e del 23 aprile 2002, Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, punto 57).

( 12 ) V., segnatamente, articoli da 34 a 36 TFUE.

( 13 ) V., segnatamente, articoli 107 e 108 TFUE.

( 14 ) V., per analogia, sentenza del 15 giugno 1993, Matra/Commissione (C‑225/91, EU:C:1993:239, punti 41 e 42), in cui la Corte ha dichiarato che «anche se la procedura di cui agli [articoli 107 e 108 TFUE] lascia alla Commissione, e, in determinati casi, al Consiglio, un ampio margine discrezionale per sindacare la compatibilità di un regime di aiuti statali con le esigenze del mercato comune, dall’economia generale del Trattato si ricava che tale procedura non deve mai pervenire ad un risultato contrario a norme specifiche del Trattato (…) La Corte ha anche rilevato che le modalità di un aiuto contrastanti con norme specifiche del Trattato diverse dagli [articoli 107 e 108 TFUE] possono essere così indissolubilmente connesse con l’oggetto dell’aiuto da far sì che sia impossibile valutarle isolatamente (…) Tale obbligo della Commissione di rispettare la coerenza tra gli [articoli 107 e 108 TFUE] ed altre norme del Trattato s’impone in particolare qualora anche le altre norme riguardino (…) l’obiettivo di una concorrenza non falsata nel mercato comune». Il corsivo è mio.

( 15 ) V. sentenza del 21 settembre 2016, Établissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704, punto 33), vertente sull’articolo 34 TFUE.

( 16 ) Sentenza dell’8 novembre 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, punto 7).

( 17 ) Rilevo tuttavia che la Commissione considera nelle sue osservazioni scritte che l’articolo 35 TFUE «si applica alle misure discriminatorie nei confronti di talune merci» e aggiunge che tale principio è sancito dalla giurisprudenza Groenveld.

( 18 ) V. conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Kakavetsos‑Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2010:531, paragrafo 49).

( 19 ) Nella sentenza del 3 marzo 2011, Kakavetsos‑Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110, punto 27), la Corte ha dichiarato che costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’esportazione qualsiasi misura che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari. Tuttavia, occorre rilevare che il prodotto in discussione nella causa che ha dato luogo a detta sentenza era uva secca che formava oggetto di una organizzazione comune dei mercati quale quella di cui all’articolo 40 TFUE. Nelle sue conclusioni relative a detta causa (C‑161/09, EU:C:2010:531, paragrafo 49), l’avvocato generale Mengozzi ha osservato che, «quando la causa riguarda un’organizzazione comune dei mercati, la Corte adotta una concezione più elastica delle condizioni che devono essere soddisfatte per configurare una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’esportazione. In questa ipotesi, il carattere discriminatorio della misura non è più richiesto». Ritengo che, a seguito della sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), non esista alcuna distinzione, con riguardo all’applicazione dell’articolo 35 TFUE, tra i prodotti che costituiscono oggetto di un’organizzazione comune dei mercati quale quella di cui all’articolo 40 TFUE e gli altri.

( 20 ) Sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, punto 37).

( 21 ) V. considerando 1 del regolamento n. 1998/2006.

( 22 ) Sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, punto 45).

( 23 ) V., per analogia, sentenze del 15 giugno 1976, EMI Records (51/75, EU:C:1976:85, punti 10 e 11), e del 9 febbraio 1982, Polydor e RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, punto 18).

( 24 ) Sentenze del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 82), e dell’8 maggio 2013, Libert e a. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, punto 81). Per quanto riguarda le regole di concorrenza, la Corte ha dichiarato, nella sentenza del 23 novembre 2006, Asnef‑Equifax e Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:734, punto 50), che «un accordo si sottrae tuttavia al divieto di cui all’[articolo 101 TFUE] qualora esso pregiudichi il mercato in misura irrilevante».

( 25 ) La Corte ha statuito che l’obbligo di previa notifica di tutte le misure volte a istituire o modificare un nuovo aiuto, che è imposto agli Stati membri, costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo degli aiuti di Stato. V. sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, punto 36). Di conseguenza, in quanto attenuazione della regola generale dell’obbligo di notifica degli aiuti di Stato previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il regolamento n. 1998/2006 e le condizioni previste da quest’ultimo devono essere intesi in senso restrittivo. V., per analogia, sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, punto 37). Inoltre, per beneficiare dell’esenzione in parola, un determinato regime di aiuti deve soddisfare tutte le condizioni enunciate da detto regolamento. V., per analogia, sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, punti da 45 a 52).

( 26 ) V. anche sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08, EU:T:2011:493, punto 304).

( 27 ) Rilevo che il diniego del beneficio dell’esenzione non riguarda tutte le attività di esportazione. Infatti, la Commissione fa presente nelle sue osservazioni scritte che «si tratta di aiuti direttamente connessi ai quantitativi esportati, quali definiti all’articolo 1, [paragrafo 1, lettera d)], del regolamento “de minimis”, quando vengono concesse dallo Stato misure sotto forma di programmi destinati ad aiutare le imprese a conquistare mercati esteri per offrirvi i loro prodotti. L’aiuto dipende dai quantitativi esportati e l’impresa vi fa ricorso per sostenere la propria strategia di esportazione. L’aiuto determina quindi un aumento progressivo della produzione esportabile, ed è proprio questo lo scopo che il governo persegue con la sua concessione». Essa aggiunge che «la fabbricazione di prodotti destinati all’esportazione per i quali vengono utilizzati beni acquistati grazie a un aiuto di Stato non costituisce un’attività direttamente connessa ai quantitativi esportati ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento “de minimis”». A tale proposito, il governo greco rileva che «il semplice fatto che un aiuto venga accordato a un’impresa esportatrice non è sufficiente per qualificare tale aiuto come aiuto all’esportazione». Osservo che tali sottili distinzioni non sono perfettamente compatibili con l’obiettivo di semplificazione della regola «de minimis».

( 28 ) V. paragrafo 50 delle presenti conclusioni.

( 29 ) Non vedo alcun motivo per accordare il beneficio dell’esenzione «de minimis» di cui all’articolo 2 del regolamento n. 1998/2006 alla costituzione e gestione di una rete di distribuzione a livello nazionale e negarlo alla costituzione di una rete dello stesso tipo per l’esportazione.

( 30 ) V., in tal senso, sentenza del 22 giugno 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punto 46).

( 31 ) Previsto all’articolo 36 TFUE o derivante da requisiti obbligatori.

( 32 ) Sentenza del 21 giugno 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, punto 48).

( 33 ) Infatti, solo le restrizioni applicabili indistintamente possono essere giustificate da uno dei motivi di interesse generale elencati all’articolo 36 TFUE e da requisiti obbligatori. V., a contrario, sentenza del 26 aprile 2012, van Putten (da C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, punto 44), in cui la Corte ha indicato che una differenza di trattamento poteva essere giustificata da una ragione imperativa.

( 34 ) V. nota 27 delle presenti conclusioni.

( 35 ) Rilevo che anche la costituzione di una rete di distribuzione puramente nazionale può incidere sugli scambi tra gli Stati membri, segnatamente rendendo più difficile l’accesso delle imprese estere a tale mercato nazionale. Inoltre, come si può immaginare che le attività di esportazione non rientranti nell’esclusione di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1998/2006 non incidano sul commercio fra Stati? Infine, non si deve dimenticare che, in realtà, la regola «de minimis» autorizza i provvedimenti che, pur eccedendo gli importi ivi previsti, soddisfino tutte le condizioni per essere qualificati come aiuti di Stato, compresa l’incidenza sul commercio fra Stati.

( 36 ) V. paragrafo 42 delle presenti conclusioni.

( 37 ) V. paragrafo 51 delle presenti conclusioni.