CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS

DEL 14 OTTOBRE 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il presente procedimento pregiudiziale, che riguarda ancora una volta l'interpretazione degli artt. 30 e 36 del Trattato, trova origine nel procedimento penale intentato nei Paesi Bassi nei confronti di una società importatrice di prodotti fitosanitari francesi, la «Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten».

I —

a) La società di cui sopra è stata perseguita per aver venduto nel febbraio 1978 ad una impresa di Groninga un pesticida denominato Fumicot Fumispore che questa ha poi utilizzato per la disinfezione del proprio deposito di zucchero. Tale prodotto serve ad eliminare ogni traccia di muffa dai locali destinati alla produzione e all'immagazzinamento delle derrate alimentari e viene impiegato, principalmente, nelle fabbriche di prodotti lattiero-caseari e nelle panetterie. Tale pesticida è stato assoggettato, in Francia, paese in cui viene prodotto, all'omologazione cui è subordinato l'impiego di questo genere di prodotti ai sensi della normativa vigente (legge 2 novembre 1943, n. 525, e successive modificazioni, in materia di organizzazione e controllo dei prodotti antiparassitari di uso agricolo e relative norme di attuazione. Secondo le dichiarazioni rese dagli avvocati della società imputata dinnanzi ai giudici olandesi, è stato anche autorizzato in Italia, in Svizzera, nella Repubblica federale di Germania e in Belgio. Nei Paesi Bassi, invece, la società importatrice è stata perseguita penalmente per il fatto che sulla confezione del pesticida impiegato non figurava il numero dell'autorizzazione prevista dall'art. 2, n. 1, della legge olandese 12 luglio 1962 concernente i prodotti fitosanitari. In forza di tale norma, in effetti, è vietato vendere, immagazzinare o impiegare un prodotto fitosanitario se non è indicata l'autorizzazione ai sensi di tale legge; in forza dell'art. 2, n. 2, un prodotto fitosanitario si considera autorizzato quando, sulla confezione, figurano il nome del prodotto autorizzato e il numero dell'autorizzazione. L'inosservanza di tale disposizione è penalmente sanzionata in applicazione della legge sui reati economici («Wet op de Economische Delicten») del 22 giugno 1950. Come è stato affermato dal Governo olandese, la legge del 1962 è stata emanata allo scopo di tutelare la salute pubblica, suscettibile di pericoli diretti o indiretti a seguito dell'impiego di tali prodotti. Il pericolo diretto deriva in particolare da un immagazzinamento non accurato o da mancanza di cautela nel maneggiare i prodotti. Il pericolo è indiretto — e allora riguarda particolarmente i prodotti a lenta degradabilità — quando, a seguito della loro utilizzazione in larga scala su vegetali direttamente consumati dall'uomo o ingeriti da animali commestibili, la loro concentrazione raggiunge, alla fine del ciclo nutritivo, un grado tale da provocare un rischio effettivo per l'uomo. Data la gravità di tali pericoli, le autorità olandesi hanno preferito il sistema rigoroso del divieto di massima del loro impiego salvo preventiva autorizzazione. Il provvedimento di autorizzazione viene emanato dal ministro dell'Agricoltura e della pesca o dal ministro della Pubblica sanità e dell'ambiente se il pesticida presenta caratteristiche conformi ai requisiti previsti all'art. 3 della legge e precisati dal decreto di attuazione 4 agosto 1964. L'art. 3, n. 1, della legge stabilisce che un prodotto fitosanitario può venire autorizzato soltanto se: a) la percentuale di sostanza(e) attiva(e), gli altri componenti, il colore, la forma, la finitura, la confezione e le indicazioni ivi apposte rispondono alle condizioni fissate con decreto ministeriale; b) le analisi effettuate consentono di stabilire ragionevolmente che il prodotto risponde all'uso a cui è destinato e che il suo impiego, in relazione alla destinazione e alle modalità d'uso, non produrrà effetti secondari nocivi; e) la percentuale di sostanza(e) attiva(e) non supera quella(e) necessaria(e) per ottenere il risultato voluto. Tale autorizzazione non è per nulla incondizionata come si ricava dall'art. 5 della legge che, da un lato, al n. 1, ne limita la durata ad un massimo di 10 anni. D'altra parte, il n. 2 consente al ministro di munirla di diverse condizioni in relazione agli impieghi del prodotto consentiti o vietati, alle circostanze di tempo e luogo, alle condizioni climatiche, alle dosi, ai metodi e strumenti tecnici con i quali è consentito o vietato l'uso del prodotto, nonché alle norme di sicurezza da osservare all'atto del suo impiego. D'altro canto, il ministro può parimenti stabilire ulteriori condizioni in ordine alla composizione, al colore, alla forma, alla finitura, alla confezione e alle descrizioni e indicazioni di questa (art. 5, n. 3). Infine, può essere disposto che il prodotto venga ceduto o usato solo da persone fisiche o giuridiche appartenenti ad una determinata categoria (art. 5, n. 4) In forza dell'art. 14 del decreto 4 agosto 1964 per l'attuazione della legge («Bestrij-dingsmidellenbeschikking») — vigente all'epoca dei fatti di causa — il provvedimento del ministro è predisposto da una commissione, la commissione per la fitofarmacia («Commissie voor Fytofarma-cie»). La procedura da seguire per il rilascio dell'autorizzazione di un prodotto era parimenti disciplinata dallo stesso decreto, oggi sostituito, in materia, da un decreto sull'autorizzazione dei prodotti fitosanitari («Beschikking toelating bestrijdingsmiddelen») del 28 novembre 1980 che, a parere della società imputata nella causa principale, non ha sostanzialmente innovato sul sistema precedente. Va tuttavia segnalata una differenza per quanto riguarda le spese richieste nel corso dell'iter di esame della domanda. Mentre, nel sistema attuale come in quello precedente, la domanda viene presa in esame solo dopo il versamento di un importo forfettario di 250 fiorini, il decreto del 1964 stabiliva invece espressamente (art. 15, n. 2 b) che le spese concernenti gli esami di laboratorio ritenuti necessari dalla commissione per poter emettere il proprio parere erano a carico del richiedente, mentre la normativa del 1980 nulla dispone al riguardo.

b) Nella specie, emerge dal fascicolo che la società imputata nella causa principale presentò la domanda di autorizzazione del Fumicot Fumispore alla conir missione per la fitofarmacia il 3 maggio 1967. Quest'ultima ritenne i dati forniti nettamente insufficienti per valutare se il prodotto fosse conforme alle prescrizioni di legge; di conseguenza, essa mise l'interessata in contatto con l'istituto centrale olandese per il controllo dei generi alimentari («Centraal Institut voor Voedingsonderzoek») TNO perché si procedesse alle analisi ritenute necessarie. Sembra poi iniziare, secondo i dati risultanti dal fascicolo, un lungo periodo in cui, mi si passi l'immagine colorita, sembra che la commissione e la società abbiano giocato al gatto e al topo, giacché la commissione chiedeva alla società dei dati che, una volta ricevuti, non le sembravano corrispondenti a quanto richiesto. Stando alle dichiarazioni del segretario della commissione per la fitofarmacia, cui il Governo olandese ha fatto riferimento nelle osservazioni scritte, tali dati erano in generale sorpassati e, inoltre, riguardavano principalmente l'uso della sostanza attiva del prodotto come medicamento e non come disinfettante. Di conseguenza, e in applicazione dell'art. 16, n. 1, del decreto 4 agosto 1964, la commissione informò finalmente la società, con lettera 6 settembre 1974, che la richiesta di autorizzazione era sospesa. A quanto pare, tale sospensione non mise fine al tentativo dell'interessata di ottenere l'autorizzazione alla messa in commercio del prodotto. Il fascicolo contiene in effetti una lettera dell'Istituto TNO dell' 11 aprile 1975 su cui la società si basa per evidenziare il costo, da lei ritenuto esorbitante, nonché la durata, giudicata eccessiva, delle analisi richieste. Secondo la società — che deduce tale cifra da quella più elevata indicata nella lettera, ma valida per due dei suoi prodotti — il costo di queste indagini per il Fumicot fumispore sarebbe ammontato ad una cifra variabile da 150000 a 200000 fiorini mentre il volume d'affari previsto a seguito della sua vendita ammontava a circa 10000 fiorini l'anno. La stessa lettera indica, per giunta, che l'analisi della sostanza attiva del Fumispore doveva durare almeno 6 mesi e le ricerche di tossicità da effettuare su topi — indubbiamente altrettanto necessarie —, oltre 2 anni. Tali elementi spiegano forse come l'imputata nella causa principale non abbia ulteriormente proseguito i suoi rapporti con gli organi competenti ad istruire la sua richiesta di autorizzazione del Fumicot fumispore. Ma evidentemente ciò non le impedì di vendere del Fumicot fumispore come dimostrano i fatti di causa.

e) Il procedimento intentato sulla base di tali fatti condusse ad una sentenza, emessa il 4 dicembre 1979 dal giudice di polizia economica («Economische Politierechter») del Tribunale («Arrondisse-mentsrechtbank») di Rotterdam, che condannava la società ad un'ammenda di 1000 fiorini. Il giudice non venne quindi convinto dalla tesi difensiva dell'imputata, secondo cui i fatti addebitati non potevano venire considerati come reato in quanto in violazione di una legge a sua volta incompatibile con l'art. 30 del Trattato.

Egli suffragava la sua decisione facendo riferimento all'art. 36 del Trattato, secondo il quale l'art. 30 lascia impregiudicate le restrizioni all'importazione qpando, come nel caso di specie, esse siano giustificate da motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali. A ciò aggiungeva che «le differenze fra gli Stati membri in ordine a ... queste restrizioni vanno soppresse con un riawicinamento della norme di legge ai sensi dell'art. 100 del Trattato CEE».

L'imputata nella causa principale interpose appello avverso tale sentenza, parallelamente del resto al pubblico ministero, innanzi alla Corte d'appello («Gerechtshof») dell'Aia. Anche dinanzi a quest'ultima essa fondò la sua difesa sul diritto comunitario. Senza contestare la sostanza dei.fatti che le venivano addebitati, essa sollevava nuovamente la tesi già sostenuta in primo grado, e cioè che l'art. 2 della legge del 1962 costituiva una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa vietata dall'art. 30 e priva dei requisiti necessari per essere esentata da tale divieto. Su quest'ultimo punto l'appellante, che si fondava espressamente sulla vostra sentenza nella causa ed. del «Cassis di Digione» (20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zen-tralį Racc. pág. 649), avanzava numerose argomentazioni. Innanzitutto, essa insisteva sul fatto che il prodotto in causa non solo era legalmente in commercio in Francia ma che la sua messa in commercio vi era stata autorizzata a seguito di un'indagine da cui era risultata la sua conformità alla legislazione francese che, analogamente alla legge olandese e con identica severità, mira alla tutela della sanità pubblica. Di più, a suo avviso, la normativa olandese non era necessaria per soddisfare una esigenza imperiosa e non rappresentava lo strumento più adeguato che, al tempo stesso, ostacolasse nella minor misura gli scambi commerciali. Al riguardo, essa sottolineava in particolare la sproporzione fra il fatturato relativo a tale prodotto nei Paesi Bassi e le spese per gli esami necessari all'autorizzazione al suo impiego, che erano da 6 a 8 volte più elevati. Essa ha sostenuto tale punto di vista anche nelle osservazioni presentate nel presente procedimento.

La Corte d'appello dell'Aia, a sua volta, riteneva che tale argomentazione sollevasse un problema di interpretazione del diritto comunitario. Di conseguenza, essa vi ha chiesto di pronunziarvi in via pregiudiziale sulla seguente questione:

«Se il sistema della legge olandese del 1962 in materia di prodotti fitosanitari sia compatibile con l'art. 30 del Trattato CEE, in quanto la legge suddetta vieta di mettere liberamente in commercio nei Paesi Bassi un prodotto proveniente da un altro Stato membro, che è ivi messo legittimamente in commercio e soddisfa le condizioni ivi imposte dalla legge per la tutela delle stesse imperiose esigenze della sanità pubblica cui si ispira la legge olandese del 1962».

II —

Esula dalla vostra competenza risolvere tale questione così come formulata: «pronunciandosi in via pregiudiziale, la Corte non può applicare il Trattato a un caso determinato, né statuire sulla compatibilità di una norma giuridica interna col Trattato stesso, come invece le sarebbe possibile in virtù dell'art. 169» (sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa e/ENEL, Race. pag. 1127). Tuttavia, in un caso del genere, voi vi riconoscete il diritto «ove il provvedimento di rinvio sia formulato in modo impreciso» di «desumerne soltanto le questioni riguardanti l'interpretazione» (ibidem) del diritto comunitario. La questione sottopostavi dalla Corte d'Appello dell'Aia va, a mio parere, interpretata come intesa ad ottenere da parte vostra l'indicazione degli elementi interpretativi di diritto comunitario che le consentano di giudicare se una normativa nazionale del tipo di quella olandese costituisca una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, vietata in linea di massima dall'art. 30 del Trattato e, in caso affermativo, se essa possa ritenersi esclusa da tale divieto in applicazione dell'art. 36 del Trattato stesso.

Prima di proporre una soluzione a tali due questioni, va ricordato che non esiste ancora una disciplina comunitaria della produzione e del commercio dei prodotti fitosanitari. All'epoca dei fatti di causa non era neppure in vigore alcuna normativa specifica relativa a tali prodotti. Dal 1o gennaio 1981, per contro, vige la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1978, n. 79/117, riguardante il divieto di messa in commercio e di utilizzazione dei prodotti fitosanitari contenenti talune sostanze attive, ma la sostanza attiva del prodotto in causa non rientra nel loro novero. Esiste altresì una proposta di direttiva riguardante la messa in commercio dei prodotti fitosanitari omologati CEE, inviata dalla Commissione al Consiglio nel 1976. Tale proposta prevede l'istituzione, per i prodotti fitosanitari, di una «omologazione CEE» che consentirà ai prodotti omologati di venire liberamente messi in commercio nella Comunità. Ma, secondo quanto ci è stato detto, l'esame di tale proposta da parte , del Consiglio è lento e difficile.

D'altronde, nell'ambito dei lavori del Consiglio d'Europa, sono stati pubblicati dei «Consigli e Raccomandazioni ad uso degli organi nazionali ed altri nonché ai produttori interessati all'omologazione dei pesticidi agricoli e non» che descrivono requisiti particolareggiati per l'omologazione dei pesticidi. Tali raccomandazioni derivano dal «Partial Agreement in the social and public health field» del 1959, cui aderiscono tutti gli Stati membri, salvo la Grecia. Il rappresentante del Governo olandese ci ha informati in udienza del fatto che, a seguito di questi lavori, le condizioni stabilite nei vari Stati membri per l'omologazione degli antiparassitari erano divenute affini, agevolando l'autorizzazione presso uno Stato di un pesticida prodotto in un altro.

III —

a) Come risulta chiaramente dalla vostra giurisprudenza, tale essenza di normativa comune lascia tuttavia agli Stati membri ogni competenza a «disciplinare, ciascuno nel suo territorio, tutto ciò che riguarda la produzione, il commercio e l'utilizzazione» dei pesticidi «rispettando tuttavia la condizione che le varie normative non ostacolino, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari» (sentenze 20 febbraio 1979, Rewe, cit., punto 8, Racc. pag. 662; 26 giugno 1980, causa 788/79, Gilli e Andres, punto 5, Race, pag. 2078; 19 febbraio 1981, causa 130/80, Kelderman, punto 5; 17 giugno 1981, causa 113/80, Commissione e/Irlanda, punto 10). Con quest'ultima frase avete inteso significare che, almeno in quanto risultino pregiudicati gli scambi intracomunitari, la libertà degli Stati membri di mantenere inalterata la loro legislazione, di modificarla o d'introdurne una quando manchi, è limitata, anche in assenza di norme di diritto comunitario derivato, da quelle primarie. Questo è il concetto sviluppato dall'avvocato generale Capotorti nelle conclusioni in causa 132/80, United Foods, del 25 febbraio 1981: «Va infine respinta l'idea che gli Stati membri possano liberamente continuare ad applicare la loro rispettiva legislazione, in tema di condizioni per la messa in circolazione dei prodotti legalmente smerciati in altri Stati membri, finché la Comunità non abbia armonizzato le varie legislazioni nazionali in ciascun settore. La sentenza resa da questa Corte il 5 aprile 1979 nella causa 148/78, Ratti (Race. 1979, pag. 1629) ha affermato che laddove esistano direttive comunitarie le quali dispongano l'armonizzazione delle misure necessarie per garantire la tutela della salute e prevedano procedure comunitarie di controllo, “¡l ricorso all'art. 36 perde la sua giustificazione, e i controlli appropriati vanno allora effettuati ed i provvedimenti di tutela adottati, secondo lo schema tracciato dalla direttiva d'armonizzazione” (punto 36 della motivazione)». Ma ciò non toglie che, laddove, come nel caso di specie, non esistano direttive di armonizzazione delle differenti legislazioni nazionali, queste ultime debbono risultare compatibili con le norme pertinenti degli stessi Trattati. Non è pertanto esatto affermare, col Tribunale di Rotterdam, che solo il riavvicinamento delle legislazioni ai sensi dell'art. 100 del Trattato può eliminare le disparità fra le legislazioni degli Stati membri anche per quanto esse riguardino le condizioni di importazione di prodotti originari di un altro Stato membro. Come si è visto, in quanto costituiscono misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione vietate dall'art. 30 e non esentate da tale divieto ai sensi dell'art. 36, le normative nazionali contrastano col diritto comunitario. Di conseguenza, poiché, in forza dell'art. 5 del Trattato, gli Stati membri debbono adottare «tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal ... Trattato», si può ritenere che non dovrebbero, almeno a termine, restare in vita se non le disposizioni non contrastanti con gli artt. 30 e 36, il che rappresenterebbe già un primo passo non trascurabile sulla strada dell'armonizzazione.

b) L'art. 30 del Trattato vieta, fra l'altro, le misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione fra gli Stati membri, misure definite, secondo una giurisprudenza della Corte oggi ormai classica, come «ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari» (sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Race, pag. 851, punto 5; 13 marzo 1979, causa 119/78, Peureux, Race. pag. 985, punto 22; 17 giugno 1981, causa 113/80, Commissione e/Irlanda, punto 9; da osservare che al punto 8 della sentenza 26 febbraio 1980, causa 94/79, Vriend, Race. pag. 339, l'espressione «ogni normativa commerciale» viene sostituita da quella più comprensiva «ogni normativa nazionale»). L'amplissima portata di tale definizione si giustifica con l'importanza della libera circolazione delle merci, «che costituisce uno dei principi fondamentali della Comunità» (fra gli altri, punto 14 della sentenza 20 febbraio 1979, Rewe, cit., Race, pag. 664), ed addirittura il suo primo fondamento, come è provato dalla sua collocazione nel Trattato (titolo I della seconda parte, intestato «Fondamenti della Comunità»). Nessuno dei partecipanti al presente procedimento critica tale definizione né contesta l'importanza basilare della libera circolazione delle merci nel sistema del Trattato CEE. Viene concordemente riconosciuto che, nel risolvere una controversia quale la presente, bisogna preoccuparsi di salvaguardare la sua applicazione nella più ampia misura possibile. Nella fattispecie, se si valuta il sistema olandese alla luce della definizione da Voi data alla misure di effetto equivalente, non si può giungere se non alla conclusione «che un regime nazionale di autorizzazione dei prodotti fitosanitari nazionali e importati, come presupposto della loro messa in commercio e del loro impiego in uno Stato membro, ostacola indirettamente l'importazione di tali prodotti, siano essi stati o meno autorizzati presso altri Stati membri», come lo stesso Governo olandese ha riconosciuto.

e) Tuttavia, i vari partecipanti hanno unanimemente posto l'accento (anche se la Commissione lo ha fatto in maniera meno marcata) sulla norma derogatoria all'art. 30 rappresentata dall'art. 36 del Trattato, sostenendo che i presupposti stabiliti da tale disposizione per la sua applicazione sussistono, a parere degli Stati, o possono sussistere, a parere della Commissione, nel caso di specie. La tutela della salute pubblica è, a parere di tutti, la considerazione che si applica al caso in esame fra quelle, elencate all'art. 36, che possono prevalere sulla libera circolazione delle merci. Orbene, come è stato affermato dalla Corte nella sentenza 20 maggio 1976 (causa 104/75, de Peijper, punto 15, Race. pag. 634), «fra i beni od interessi tutelati dell'art. 36, la salute e la vita delle persone occupano il primo posto. Spetta agli Stati membri, nei limiti imposti dal Trattato, stabilire a quale livello essi intendono assicurarne la protezione, ed imporre al riguardo controlli più o meno severi». Ne consegue che, trasponendo al caso in esame la soluzione accolta dalla Corte nella sentenza 7 aprile u.s. riguardo alle importazioni di pesce fresco (causa 132/80, United Foods e altri, punto 25), «poiché le restrizioni degli scambi giustificate dalla tutela della salute pubblica sono espressamente ammesse dall'art. 36 del Trattato e la Comunità non dispone ancora di norme comuni o armonizzate in materia, non si può quindi ritenere che l'applicazione» ai prodotti fitosanitari importati da altri Stati membri, di una procedura di autorizzazione preventiva alla loro messa in commercio «costituisca, in via di principio, una misura vietata dal Trattato». Lo stesso concetto è stato illustrato dai vari Governi partecipanti che hanno ribadito la responsabilità gravante sugli Stati in materia di protezione della salute pubblica nel loro territorio, responsabilità su cui si basa il loro potere — ed anche il dovere — di stabilire una disciplina per tutto quanto attiene alla messa in commercio e all'uso dei prodotti fitosanitari, fino a che non venga in essere una normativa comunitaria in materia. I Governi britannico, italiano, olandese e danese hanno aggiunto che gli ostacoli per gli scambi intracomunitari, derivanti dalle disparità fra le diverse legislazioni nazionali, devono essere consentiti ove siano rispondenti alle condizioni fissate dall'art. 36 del Trattato. Il Governo olandese ha sintetizzato il sistema dell'art. 36 osservando che tale norma legittima le misure nazionali rispetto al diritto comunitario «purché tuttavia esse siano giustificate e non conducano a conseguenze aberranti».

d) Di fatto, i limiti posti all'applicazione dell'art. 36 da questa stessa norma sono più rigidi di quanto farebbe pensare la frase citata. Oltre all'obbligo che la misura nazionale sia «giustificata» da uno dei motivi indicati nella prima parte dell'art. 36, tali limiti sono contenuti nella seconda parte della suddetta norma che dispone: «tuttavia, tali divieti o restrizioni (all'importazione, all'esportazione e al transito imposti da norme nazionali) non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri». Quindi, la constatazione che la normativa in causa rientra, in linea di principio, nella deroga prevista dall'art. 36, lascia aperto il problema se le modalità di tale normativa possano eventualmente costituire un mezzo di discriminazione arbitraria ovvero una restrizione dissimulata del commercio tra gli Stati membri, così da far venire meno la sua giustificazione ai sensi dello stesso articolo (nello stesso senso, sentenza United Foods, cit., punto 26). L'esame di tali modalità deve essere tanto più severo in quanto, secondo la vostra costante giurisprudenza, la norma di cui all'art. 36 «poiché stabilisce un'eccezione al principio fondamentale dell'abolizione di qualsiasi ostacolo alla libera circolazione delle merci fra gli Stati membri, va interpretata restrittivamente» (sentenza 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, punto 12, Race. pag. 14; citazione richiamata nella sentenza 17 giugno 1981, causa 113/80, Commissione e/Irlanda, cit., punto 7; cfr. anche conclusioni dell'avvocato generale Warner in causa 34/79, Henn e Darby, Race. 1979, pag. 3825). Dal giudizio da formulare sulle modalità della normativa olandese sui prodotti fitosanitari dipende quindi la risposta da dare al giudice di rinvio e, in definitiva, la soluzione della controversia.

e) Qui entra in gioco la ripartizione delle competenze fra la Corte ed il giudice nazionale.

La Corte ha il compito di stabilire quali modalità di controllo le sembrano in contrasto col diritto comunitario, sulla base degli elementi che emergono dal fascicolo, in maniera da risolvere la questione precisa sollevata dal giudice a quo, il quale fa riferimento solo alla sua legislazione nazionale, ma tenendo altresì in considerazione la portata della sua soluzione che, per il suo carattere astratto, avrà valore per le legislazioni di tutti gli Stati membri.

Per contro, è proprio del giudice nazionale il compito di applicare tali criteri alla luce di tutte le circostanze della controversia «tenendo presente che incombe sempre all'autorità nazionale che si richiami all'art. 36 l'onere di provare che i propri provvedimenti rispondono a detti criteri», come la Corte ha precisato nella sentenza 8 novembre 1979 (causa 251/78, Denkavit, punto 24, pag. 3392).

IV —

a) Prima di esprimere un giudizio su tali modalità, va, a mio parere, tenuto innanzitutto presente che i pesticidi sono prodotti che possono risultare pericolosi per la salute pubblica. La loro natura di pericolosità potenziale non deriva d'altro canto solo dalle loro intrinseche caratteristiche, ma va altresì valutata in relazione al loro impiego. Ora, il modo in cui viene usato lo stesso prodotto e, quindi, i rischi che ne derivano differiscono necessariamente da uno Stato membro all'altro. Ad esempio, il Governo danese ha reso noto che il termine di trattamento, vale a dire l'intervallo di tempo minimo che deve intercorrere fra l'ultimo trattamento con pesticida ed il raccolto, varia a seconda del tempo di maturazione delle specie vegetali trattate, nonché a seconda della più o meno rapida degradabilità del pesticida usato che viene a sua volta influenzata, fra l'altro, dalla temperatura ambiente. A parere del Governo olandese, le differenze di uso dello stesso prodotto da uno Stato all'altro costituiscono d'altronde una delle cause della lentezza con cui progrediscono i negoziati per l'adozione della proposta di direttiva del Consiglio riguardante l'omologazione CEE dei prodotti fitosanitari da me citata all'inizio. Per tale motivo i vari partecipanti, fra cui la Commissione, sono del parere che solo per via legislativa, cioé attraverso l'adozione di direttive del Consiglio, sia possibile conseguire un'armonizzazione veramente completa. Dobbiamo concludere che in assenza di norme specifiche, la Corte è totalmente priva di strumenti per giudicare se una disciplina o una pratica nazionale rappresentino un ostacolo illegittimo per gli scambi? Ritengo di no. A mio modo di vedere, al contrario, senza che ciò esuli dal campo del diritto e oltrepassi le competenze normalmente proprie di un organo giurisdizionale, essa non solo può, ma anzi deve colpire le restrizioni più manifeste che la disparità delle legislazioni comporta riguardo alla libera circolazione delle merci.

b) Non si può in effetti escludere che talune modalità di controllo siano imposte allo scopo di scoraggiare o di ritardare le importazioni e non perché rispondano ad obiettive necessità. A fronte di controlli che egli ritenga inutili, o eccessivamente costosi, o, ancora, dilatori, all'importatore dovrebbe riconoscersi la possibilità di adire il giudice nazionale per denunciare la natura di discrimininazione arbitraria o di restrizione dissimulata del commercio di tali controlli, anche se essi sono presentati come intesi a tutelare la salute o la vita delle persone e degli animali o a preservare i vegetali, per citare i motivi più adatti alla materia elencati nell'art. 36. In particolare, lo Stato membro in cui avviene l'importazione non può esigere nuovi controlli identici a quelli operati nello Stato membro di provenienza. Una tale richiesta non può ritenersi giustificata, cioé necessaria (sentenza Denkavit cit., punto 21, Racc. 1979, pag. 3391) per tutelare la salute pubblica. Si può altresì affermare, considerandola sotto un altro profilo, che la stessa si pone in contrasto col principio di proporzionalità il quale consente, come è stato rilevato dal Governo britannico, di evitare l'esercizio abusivo dei diritti derivanti dall'art. 36. Nonostante le diversità fra talune caratteristiche di tali cause ed il caso in esame, io ritengo che tale conclusione sia ugualmente la sola compatibile con i principi che si evincono dalla vostra giurisprudenza. In sostanza, si desume effettivamente dalla vostra sentenza 20 maggio 1976 (causa de Peijper, cit., punto 18, Racc. pag. 636) e soprattutto da quelle in data 8 novembre 1979 (causa Denkavit, cit., punti 22 e 23, Race. pagg. 3391-3392) e 7 aprile u.s. (causa United Foods, cit., punto 29), che il doppio controllo non è autorizzato dall'art. 36 qualora la tutela della salute pubblica possa venire assicurata attraverso strumenti che frappongono minori ostacoli alla libera circolazione delle merci all'interno della Comunità.

e) Tuttavia il riconoscimento dei controlli operati nello Stato membro di provenienza non può valere, a mio avviso, se non nel caso in cui siano soddisfatte condizioni rigorose. Innanzitutto, e di tutta evidenza, bisogna lasciare agli organi dello Stato in cui avviene l'importazione il diritto di esigere nuovi controlli ove sospettino la minima frode da parte dell'importatore, per esempio se hanno motivo di ritenere falsificati i documenti presentati. Esistono, comunque, strumenti per evitare i rischi di frode come quello previsto dalla legge italiana. L'art. 32 del DPR 3 agosto 1968 n. 1255 prescrive in effetti che qualsiasi documentazione presentata dall'importatore per ottenere l'autorizzazione alla messa in commercio dei suoi prodotti sul territorio italiano sia munita del visto dell'autorità consolare del luogo di produzione.

In secondo luogo, perché il doppio controllo possa essere considerato in contrasto col diritto comunitario, è altresì necessario, ritengo, che gli organi del paese ove avviene l'importazione siano certi che il prodotto importato corrisponda esattamente a quello sottoposto ai controlli richiesti nel paese di provenienza. Tale esigenza riguarda il fatto che le norme degli Stati membri garantiscono solo i prodotti destinati al mercato interno e non si applicano quindi necessariamente ai prodotti esportati, senza alcuna distinzione fra le esportazioni negli altri Stati membri e quelle destinate ai paesi terzi.

Infine, lo Stato membro ove avviene l'esportazione deve poter esigere analisi ulteriori rispetto a quelle effettuate nello Stato membro di provenienza in base alla legge di quest'ultimo. Tali analisi specifiche, per dirla con la Commissione, rispondono all'esigenza di tener conto delle condizioni di impiego del prodotto nel proprio territorio.

Nonostante la sua limitazione ai controlli identici, il riconoscimento dell'equivalenza fra le condizioni poste dalle diverse normative nazionali potrebbe ancora essere ritenuto da taluni, come è emerso dai timori espressi in udienza dal rappresentante del Governo danese, fonte di problemi troppo complessi in caso di controversia. In tale prospettiva, esulerebbe stranamente dalla competenza del giudice nazionale lo stabilire se i controlli eseguiti su di un prodotto nello Stato membro di produzione coincidano con quelli richiesti dalle norme del proprio ordinamento. A dire il vero, tale obiezione non mi sembra fondata: laddove, per poter decidere con piena cognizione di causa, il giudice nazionale ritenesse di non essere in grado di valutare da solo il carattere discriminatorio dei controlli, gli basterebbe chiedere chiarimenti attraverso una perizia, il che non dovrebbe porgli problemi insormontabili in quanto la nomina di un perito fa parte della più normale prassi giudiziaria, anche quando sia in discussione un elemento esterno rispetto all'ordinamento nazionale.

Infine, fra le modalità di controllo che non si può escludere costituiscano discriminazioni arbitrarie o restrizioni dissimulate agli scambi, possono figurare altresì il termine richiesto per l'effettuazione delle analisi ed il loro costo. Certo, trattandosi di modalità applicabili indistintamente ai prodotti nazionali e stranieri, ciò non dovrebbe, di norma, verificarsi; ma, senza con questo voler insinuare sconsideratamente il minimo sospetto nei confronti delle autorità olandesi presentemente in causa, non può escludersi che, di fatto, a parità di difficoltà e di costo delle analisi, i prodotti nazionali risultino privilegiati. Tale disparità presuppone sicuramente una certa malafede da parte degli organi incaricati del controllo, ma l'esperienza delle relazioni economiche internazionali, anche all'interno della Comunità, ci insegna che tali pratiche possono verificarsi. Aggiungerò che spetta evidentemente al giudice nazionale valutare se ed in quale misura le modalità di controllo dei prodotti fitosanitari nei Paesi Bassi corrispondano alle ipotesi da me illustrate.

Per questo mi sembra, in conclusione, che voi possiate risolvere la questione proposta dalla Corte d'appello dell'Aia dichiarando che:

«in assenza di norme comuni o armonizzate in materia di messa in commercio dei prodotti fitosanitari, norme nazionali che subordinino la messa in commercio di tali prodotti all'autorizzazione preventiva non possono essere considerate, in linea di principio, come una restrizione vietata dal Trattato CEE. Va tuttavia considerata misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, in forza degli artt. 30 e 36 del Trattato, qualsiasi modalità di applicazione eccedente le esigenze della tutela della salute pubblica e, in quanto tale, idonea a frenare o restringere gli scambi intracomunitari».

( 1 ) Traditizione dal francese'.