Conclusioni dell'avvocato generale Alber del 4 luglio 2002. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. - Inadempimento di uno Stato - Direttiva 92/49/CEE - Libertà tariffaria e abolizione dei controlli preventivi o sistematici sulle tariffe e sui contratti - Raccolta di informazioni. - Causa C-59/01.



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Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1. Nel presente procedimento per inadempimento la Commissione contesta l'introduzione e il mantenimento in vigore di disposizioni nazionali di blocco temporaneo delle tariffe applicabile ai contratti d'assicurazione vigenti in Italia della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore. Tale disciplina si applica senza distinzione tanto alle compagnie d'assicurazione aventi sede in Italia quanto alle imprese d'assicurazione che svolgono ivi la propria attività tramite succursali o in regime di libera prestazione dei servizi. Secondo la Commissione, tali disposizioni violano il principio della libertà tariffaria, che si estrinseca nel divieto dell'autorizzazione preventiva delle tariffe e della comunicazione sistematica delle condizioni delle polizze di assicurazione e delle tariffe. La Commissione ritiene violati così gli artt. 6, 29 e 39 della direttiva del Consiglio 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita) . La Commissione contesta inoltre la richiesta di comunicazione sistematica dei sinistri e di altri dati nonché il (co)finanziamento obbligatorio del sistema di controllo, in cui essa vede una violazione dell'art. 44 della direttiva. Le misure temporaneamente introdotte dalla Repubblica italiana erano finalizzate a contrastare l'inflazione e le frodi.

II - Contesto normativo

A - Diritto comunitario

2. Il mercato unico nel settore dell'assicurazione è stato realizzato per mezzo della cosiddetta «terza direttiva assicurazione non vita», che garantisce la libera messa in commercio di prodotti assicurativi. Si tratta della direttiva del Consiglio 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE. La direttiva contiene, oltre a disposizioni sull'accesso all'attività assicurativa, disposizioni di armonizzazione delle condizioni di esercizio dell'attività e contribuisce, così, all'applicazione delle libertà fondamentali di stabilimento e di prestazione dei servizi nel settore assicurativo.

3. Oggetto della presente controversia sono le disposizioni degli artt. 6, n. 3, 29, 39 e 44 della direttiva 92/49. Esse, da un lato, contengono il divieto della autorizzazione preventiva e della comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, divieto che limita il potere di intervento degli Stati membri per quanto riguarda l'approvazione delle tariffe. Dall'altro lato, esse disciplinano gli obblighi di comunicazione delle imprese assicurative nei confronti dell'autorità competente dello Stato d'origine relativamente alle operazioni effettuate in regime di libero stabilimento o di libera prestazione dei servizi, nonché gli obblighi di comunicazione dell'autorità dello Stato d'origine dell'impresa d'assicurazione nei confronti delle autorità competenti dello Stato di svolgimento dell'attività. Singole espressioni particolarmente rilevanti ai fini della controversia saranno evidenziate in corsivo.

4. Posto sotto il titolo II, dedicato all'«Accesso all'attività assicurativa», l'art. 6, n. 3, della direttiva 92/49, che modifica l'art. 8 della direttiva 73/239, dispone:

«La presente direttiva non osta a che gli Stati membri mantengano in vigore o introducano disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che prescrivano l'approvazione dello statuto e la trasmissione di qualsiasi documento necessario all'esercizio normale del controllo.

Tuttavia gli Stati membri non stabiliscono disposizioni che esigano la preventiva approvazione o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe nonché di formulari e altri stampati che l'impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti.

Gli Stati membri possono mantenere o introdurre la notifica preventiva o l'approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo in quanto elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi.

(...)».

5. Nel titolo III, dedicato all'«Armonizzazione delle condizioni di esercizio», l'art. 28 della direttiva dispone:

«Lo Stato membro in cui il rischio è situato non può impedire al contraente di sottoscrivere un contratto concluso con un'impresa di assicurazione autorizzata alle condizioni di cui all'articolo 6 della direttiva 73/239/CEE, a condizione che il contratto non sia in contrasto con le disposizioni legali d'interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio».

6. L'art. 29 della direttiva 92/49 recita:

«Gli Stati membri non applicano disposizioni che prevedano la necessità di un'approvazione preliminare o di una comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze d'assicurazione, delle tariffe nonché di formulari ed altri stampati che l'impresa di assicurazione abbia l'intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti. Per controllare l'osservanza delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari relative ai contratti di assicurazione, essi possono esigere solo la comunicazione non sistematica di queste condizioni e di questi altri documenti, senza che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio delle sue attività.

Gli Stati membri possono mantenere in vigore o introdurre la notifica preliminare o l'approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo come elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi».

7. Ai sensi dell'art. 30, n. 2, della direttiva:

«Nonostante qualsiasi disposizione contraria, uno Stato membro che imponga l'obbligo di sottoscrivere un'assicurazione può prescrivere che le condizioni generali e speciali delle assicurazioni obbligatorie siano comunicate prima della loro applicazione alla sua autorità competente».

8. Al titolo IV della direttiva 92/49, dedicato alle «Disposizioni sulla libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi», l'art. 39, nn. 2 e 3, recita:

«(2) Lo Stato membro della succursale o della prestazione dei servizi non stabilisce disposizioni che prescrivano l'approvazione preventiva o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazioni, delle tariffe, dei formulari e degli altri stampati che l'impresa si propone di utilizzare nei rapporti con il contraente. Al fine di controllare l'osservanza delle disposizioni nazionali, esso può esigere unicamente da ogni impresa che intenda effettuare sul suo territorio operazioni assicurative, in regime di stabilimento o di libera prestazione dei servizi, la comunicazione non sistematica di queste condizioni o di questi altri documenti che essa intende applicare, senza che tale prescrizione possa costituire per l'impresa una condizione preliminare per l'esercizio della sua attività.

(3) Lo Stato membro della succursale o di prestazione dei servizi può mantenere in vigore o introdurre la notifica preventiva o l'approvazione delle maggiorazioni tariffarie proposte solo in quanto elemento di un sistema generale di controllo dei prezzi».

Ai sensi dell'art. 44, n. 2, della direttiva:

«(2) Ogni impresa di assicurazione deve comunicare all'autorità competente dello Stato membro d'origine, in forma separata per le operazioni rispettivamente effettuate in regime di libero stabilimento e in regime di libera prestazione di servizi, l'importo dei premi, dei sinistri e delle commissioni, al lordo della riassicurazione, suddivisi per Stato membro e per gruppo di rami, nonché per quanto riguarda il ramo n. 10 del punto A dell'allegato della direttiva 73/239/CEE, esclusa la responsabilità del vettore, la frequenza e il costo medio dei sinistri.

I gruppi di rami sono così definiti:

(...)

- assicurazione autoveicoli (n. 3, n. 7 e n. 10; le cifre relative al ramo n. 10, esclusa la responsabilità del vettore, saranno precisate);

(...).

L'autorità competente dello Stato membro d'origine comunica, entro termini ragionevoli e su base aggregata, le indicazioni alle autorità competenti di ciascuno Stato membro interessato che gliene faccia richiesta».

9. Nulla dispone la direttiva quanto al finanziamento del sistema di comunicazione e di controllo.

B - Diritto nazionale

10. Con il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 175, relativo all'attuazione della direttiva 92/49, venivano liberalizzate le tariffe nel ramo dell'assicurazione RC auto, precedentemente sottoposte, in Italia come nella maggior parte dei paesi europei, a un regime di prezzi amministrati. Tale liberalizzazione riguarda anche le condizioni di polizza.

11. Con il decreto legge 28 marzo 2000, n. 70, recante disposizioni urgenti per il contenimento delle spinte inflazionistiche (in prosieguo: il «decreto legge n. 70»), l'Italia adottava vari provvedimenti in diversi settori, come quelli della RC auto, delle accise sui prodotti petroliferi, nonché nel settore dei servizi pubblici, allo scopo di combattere l'inflazione. Quanto al settore della RC auto, il decreto legge n. 70 veniva convertito dal Parlamento, con modificazioni, nella legge 26 maggio 2000, n. 137 . Tramite il blocco dei premi assicurativi e la decisione dell'immodificabilità di altri elementi delle condizioni di polizza per determinati contratti RC auto nonché tramite ulteriori misure previste dall'art. 2, commi 2-5 quinquies, del decreto legge n. 70, l'inflazione doveva essere per prima cosa contenuta per un anno. A norma dell'art. 2, comma 2, del decreto legge n. 70, per i contratti rinnovati entro un anno dalla data di entrata in vigore di tale decreto che prevedevano variazioni del premio in relazione al verificarsi o meno di sinistri, vigeva un divieto di applicare aumenti di tariffa RC auto ai contraenti a carico dei quali non fossero risultati sinistri nel periodo di osservazione.

12. Ai sensi dell'art. 2, comma 2, ultima frase, per i nuovi contratti stipulati entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto vigeva un divieto di modificare le tariffe esistenti alla medesima data.

13. L'art. 2, comma 3, del decreto legge vietava di modificare le condizioni di contratto con riferimento al numero delle classi di merito, ai coefficienti di determinazione del premio nonché alle regole evolutive delle formule tariffarie che prevedevano variazioni del premio in relazione al verificarsi o meno di sinistri, per il periodo di un anno dalla data di entrata in vigore di tale disposizione.

14. A termini dell'art. 2, comma 4, del decreto legge n. 70, le imprese d'assicurazione erano obbligate, su richiesta del contraente, a stipulare contratti anche nella formula tariffaria bonus-malus con franchigia assoluta, non opponibile al terzo danneggiato, per un importo non inferiore a ITL 500 000 e non superiore a ITL 1 000 000. La scelta della formula tariffaria bonus-malus con franchigia, nonché la scelta degli importi della franchigia stessa, spetta unicamente all'assicurato.

15. L'art. 2, comma 5, del decreto legge n. 70, concede all'assicurato, una volta cessati gli effetti del divieto di aumenti tariffari, il diritto di risolvere il contratto senza rispettare il termine legale di preavviso, qualora l'assicuratore pretenda un aumento del premio, non giustificato in forza del meccanismo basato sulle singole classi di merito, superiore al tasso di inflazione programmato dal governo.

16. Ai sensi dell'art. 2, comma 5 bis, l'autorità competente nell'ordinamento giuridico nazionale, l'«Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo» (in prosieguo: l'«ISVAP»), vigila ai fini dell'osservanza di quanto disposto dai commi 2-4 del medesimo articolo e, ai sensi dell'art. 2, comma 5 ter, può disporre, in caso di infrazioni, sanzioni amministrative da ITL 3 milioni a ITL 9 milioni.

17. Ai fini della prevenzione e del contrasto di comportamenti fraudolenti, l'art. 2, comma 5 quater, prevedeva l'istituzione presso l'ISVAP di una banca dati nel ramo RC auto. Ciascuna compagnia assicurativa era tenuta a comunicare all'ISVAP le informazioni riguardanti i sinistri dei propri assicurati, secondo modalità da definirsi da parte dello stesso ISVAP.

18. Tale disposizione prevedeva inoltre che le compagnie assicurative dovessero contribuire al finanziamento della banca dati.

19. Ai sensi dell'art. 2, comma 5 quinquies, l'inosservanza dell'obbligo di comunicazione ovvero il ritardo nella comunicazione, comportavano l'applicazione di sanzioni amministrative rispettivamente da ITL 2 milioni a ITL 6 milioni e da ITL 1 milione a ITL 3 milioni, sanzioni che potevano essere maggiorate in caso di reiterazione dell'infrazione.

III - Oggetto della causa e procedimento

20. Ritenendo le descritte norme nazionali contrastanti con gli artt. 6, n. 3, 29, 39 e 44 della direttiva 92/49, con lettera 14 aprile 2000 la Commissione attirava l'attenzione della Repubblica italiana su tali situazioni di non conformità. Successivamente, il governo italiano rispondeva con lettera 5 giugno 2000. Con lettera di diffida in data 13 luglio 2000, la Commissione invitava quest'ultimo a comunicarle le proprie osservazioni entro un termine di tre settimane a decorrere dalla ricezione della lettera. Essendo rimasta insoddisfatta delle osservazioni formulate dal governo italiano con lettere del 3 agosto e del 3 ottobre 2000, la Commissione emanava un parere motivato in data 27 ottobre 2000, con cui invitava l'Italia a rimuovere le asserite situazioni di non conformità entro un termine di tre settimane a decorrere dalla notifica. La nota di risposta del governo italiano del 20 novembre 2000 non poneva rimedio alle riserve della Commissione, che, di conseguenza, il 12 febbraio 2001, ha proposto ricorso.

21. La Commissione chiede che la Corte voglia:

- dichiarare che la Repubblica italiana, avendo istituito e mantenuto in vigore un sistema di blocco delle tariffe applicabile ai contratti d'assicurazione della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, relativi a un rischio situato sul territorio italiano, senza distinzione fra le compagnie d'assicurazione che hanno sede in Italia, da un lato, e le imprese d'assicurazione che vi svolgono le proprie attività tramite succursali o in regime di libera prestazione dei servizi, dall'altro, è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita), in violazione:

a) del principio della libertà tariffaria e dell'abolizione dei controlli preventivi o sistematici delle tariffe e dei contratti, di cui agli artt. 6, 29, e 39 della direttiva 92/49, nonché

b) delle disposizioni di cui all'art. 44 della direttiva 92/49, relative alla raccolta di informazioni sull'importo dei premi, dei sinistri e delle commissioni, sulla frequenza e sul costo medio dei sinistri, e alle comunicazioni fra le autorità competenti dello Stato membro d'origine e quelle dello Stato membro interessato;

- condannare la Repubblica italiana al pagamento delle spese processuali.

22. La Repubblica italiana chiede che la Corte voglia:

- respingere il ricorso;

- condannare la Commissione alle spese.

23. Nel procedimento ha avuto luogo una trattazione orale. Sebbene le norme nazionali controverse relative alla regolamentazione delle tariffe siano state nel frattempo abrogate, la Commissione ha mantenuto espressamente il proprio ricorso per poter intervenire contro disposizioni simili in Italia nonché in altri Stati membri. Al momento della trattazione orale le disposizioni relative agli obblighi di comunicazione nei confronti dell'ISVAP erano ancora in vigore.

IV - Argomenti delle parti

- Sulla censura relativa alla violazione, fra l'altro, della libertà tariffaria (artt. 6, 29 e 39 della direttiva)

24. La Commissione osserva che l'art. 2, commi 2-5, del decreto legge n. 70, così come modificato, il cui contenuto essenziale doveva avere validità di un anno, mira a raggiungere i seguenti risultati:

a) impedire per un anno di applicare aumenti dei premi per gli assicurati i cui contratti, giunti a scadenza, prevedono variazioni del premio in relazione al verificarsi o meno di sinistri (art. 2, comma 2, prima parte);

b) bloccare le tariffe per tutti i nuovi contratti che prevedono variazioni del premio in relazione al verificarsi o meno di sinistri, e questo per la durata di un anno (art. 2, comma 2, seconda parte);

c) bloccare taluni elementi dell'offerta contrattuale (art. 2, comma 3);

d) obbligare tutte le imprese di assicurazione operanti nel ramo RC auto a stipulare contratti anche nella formula tariffaria bonus-malus con franchigia assoluta, per un importo non inferiore a ITL 500 000 e non superiore a ITL 1 000 000 (art. 2, comma 4);

e) permettere agli assicurati di risolvere anticipatamente il contratto in caso di incrementi tariffari superiori al tasso programmato di inflazione (art. 2, comma 5).

25. Queste misure sarebbero in contrasto con gli artt. 6, n. 3, 29 e 39 della direttiva, che - a parere della Commissione - fissano il principio della libertà contrattuale e tariffaria delle imprese operanti nel settore assicurativo sancendo il divieto dell'approvazione preventiva e sistematica delle condizioni contrattuali e delle tariffe. Solo ai sensi dell'art. 30, n. 2, della direttiva, relativamente alle assicurazioni obbligatorie, gli Stati membri potrebbero esigere la comunicazione preventiva delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, senza peraltro poter operare alcun controllo della congruità economica delle tariffe. Il principio della libertà tariffaria, che è stato di recente riconosciuto dalla Corte , potrebbe subire deroghe o limitazioni soltanto nell'ambito di un sistema generale di controllo dei prezzi, ai sensi degli artt. 6, 29 e 39, oppure ad opera di disposizioni legali di interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio, ai sensi dell'art. 28.

26. La Commissione sostiene che l'instaurazione di un «sistema generale di controllo dei prezzi» postula il soddisfacimento di un certo numero di condizioni, che nel caso presente non sarebbero rispettate. Il decreto legge n. 70, modificato, non farebbe alcun riferimento a una procedura generale di controllo dei prezzi, né a una procedura di raccolta preliminare dei dati e delle informazioni necessari. Il regime di prezzi oggetto della presente causa non potrebbe essere considerato un sistema generale di controllo dei prezzi per diverse ragioni. In primo luogo, per il numero limitato di beni e di servizi interessati rispetto al lungo elenco dei prodotti e dei servizi con rilevanza economica o sociale soggetti alle misure di controllo dei prezzi in vigore prima della liberalizzazione. In secondo luogo, la Commissione menziona la non contemporaneità delle misure. Il solo settore in cui queste ultime sarebbero state prese, dal 29 marzo 2000, sarebbe quello dell'assicurazione RC auto. In terzo luogo, la Commissione fa presente la non identità materiale dei provvedimenti adottati o previsti. Talune misure sarebbero di tipo fiscale (carburanti e pesca), altre riguarderebbero i prezzi dei servizi pubblici. In quarto luogo, le misure controverse troverebbero la loro giustificazione principalmente nell'obiettivo di mettere fine a un'intesa tariffaria fra le compagnie d'assicurazione, che avrebbe condotto ad un aumento generalizzato e costante dei premi assicurativi nel settore RC auto.

27. La Commissione ricorda, poi, che gli unici controlli autorizzati ai sensi delle disposizioni d'interesse generale in vigore nel Paese in cui è situato il rischio, sarebbero controlli non sistematici e in più potrebbero essere eseguiti unicamente a posteriori.

28. Sotto il profilo dell'obiettivo della lotta contro l'inflazione, le misure controverse non sarebbero né adatte, perché molto esigua sarebbe l'entità dei premi assicurativi nel settore pertinente ai fini del calcolo dell'inflazione, né proporzionate, perché potrebbero comportare l'insolvibilità delle imprese. Se la tutela contro gli aumenti di prezzo costituisse un motivo sufficiente, qualsiasi misura del genere potrebbe essere giustificata dalla necessità di tutelare i consumatori, il che apparirebbe comunque problematico.

29. Per quanto riguarda le considerazioni di ordine sociale fatte valere dal governo convenuto, la Commissione osserva che queste non potrebbero essere considerate motivi d'interesse generale che giustifichino una restrizione ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato . Secondo la Commissione, non sarebbe chiaro a quali frodi si riferisca il governo quando invoca la necessità di prevenire le frodi. Ove quest'ultimo alluda al fenomeno della sinistrosità «fittizia», che influirebbe sull'andamento dei premi, si dovrebbe considerare che non è possibile farvi fronte combattendo gli effetti piuttosto che le cause e ostacolando così una libertà fondamentale in modo inappropriato e sproporzionato. La Commissione ritiene, infine, che tali misure, anche sotto il profilo delle regole di concorrenza, in quanto dovrebbero contrastare cartelli o accordi anticoncorrenziali, non siano né appropriate né proporzionate e non possano in nessun modo giustificare il congelamento delle tariffe nel settore.

30. Il governo italiano sostiene che i provvedimenti controversi possono essere considerati un sistema generale di controllo dei prezzi. L'intervento sui prezzi sarebbe «generale», ancorché effettuato con strumenti giuridici differenziati ed in tempi non coincidenti. I provvedimenti sarebbero stati attuati su piani diversi, per esempio emanando direttive riguardanti le tariffe dei servizi pubblici e la riduzione dell'accisa sui prodotti petroliferi. D'altronde, perché un intervento statale possa essere considerato generale, sarebbe senz'altro ammissibile tener conto solamente dei settori in cui il tasso di inflazione è sostanzialmente più elevato. L'importante sarebbe che si tratti di un complesso di provvedimenti diretti a fronteggiare le spinte inflazionistiche e che comportino un modo di procedere adeguato alla diversa dinamica dell'andamento dei prezzi nei vari settori.

31. Il governo italiano asserisce, inoltre, che le misure adottate fronteggiano l'inflazione in maniera adeguata e proporzionata. Con riferimento alle considerazioni di tutela del consumatore e ai motivi di ordine sociale, esso fa presente che un divieto temporaneo di aumento delle tariffe per determinati contratti è l'unico strumento per contrastare nell'immediato gli enormi aumenti dei prezzi del settore. Il governo italiano osserva che tali provvedimenti sono stati anche il frutto di una concertazione tra le parti interessate, durata già un certo lasso di tempo. Esso non vede nessuna incompatibilità tra il blocco temporaneo delle tariffe e l'accordo negoziato tra gli operatori interessati. Quest'ultimo avrebbe consentito l'adozione di una serie di misure destinate ad eliminare le anomalie del settore, caratterizzate da comportamenti e frodi anticoncorrenziali.

B - Sulla censura relativa all'estensione degli obblighi di comunicazione e informazione (art. 44 della direttiva)

32. La Commissione fa valere, riguardo alle imprese di assicurazione operanti in Italia in regime di libero stabilimento o di libera prestazione dei servizi, che esse hanno un obbligo di comunicazione unicamente nei confronti dell'autorità competente dello Stato membro d'origine, in particolare per quanto riguarda la comunicazione del numero dei sinistri. L'obbligo di fornire informazioni sull'importo dei premi, dei sinistri e delle commissioni varrebbe per Stato membro e per gruppo di rami. Secondo la Commissione, le informazioni necessarie alla lotta contro la frode potrebbero e dovrebbero essere ottenute in conformità della direttiva, e cioè unicamente tramite comunicazione dell'autorità competente dello Stato d'origine. Il sistema introdotto dalle autorità italiane pregiudicherebbe il meccanismo di collaborazione fra Stati membri instaurato dalla normativa comunitaria. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, considerazioni di natura tecnico-amministrativa non potrebbero giustificare deroghe alle disposizioni di diritto comunitario da parte di uno Stato membro.

33. Ne consegue che anche l'obbligo di contribuire al finanziamento della banca dati sarebbe in contrasto con il diritto comunitario.

34. Quanto alla sentenza Schindler , a cui il governo italiano ha fatto riferimento, la Commissione osserva che essa riguarda il settore delle lotterie, un settore che non sarebbe ancora armonizzato a livello comunitario, mentre il settore delle assicurazioni sarebbe ampiamente regolato da un sistema armonizzato che coprirebbe in pratica tutti gli aspetti economicamente rilevanti e realizzerebbe un mercato unico delle assicurazioni, fondato sulla libera messa in commercio dei prodotti.

35. Il governo italiano sostiene che la lotta contro i reati può giustificare deroghe al principio della libera prestazione dei servizi e fa riferimento, al riguardo, alla sentenza Schindler. L'acquisizione di informazioni dagli Stati membri anziché direttamente dalle imprese non consentirebbe di combattere le frodi alla stessa maniera. La costituzione di una banca dati sembrerebbe l'unico strumento idoneo ad individuare e colpire i comportamenti fraudolenti, e ciò nell'interesse delle stesse imprese operanti sul mercato italiano (anche se con sede in altri Stati membri), che sarebbero le prime vittime di tali frodi.

V - Valutazione

A - Sulla censura relativa, fra l'altro, alla violazione della libertà tariffaria

36. La questione giuridicamente rilevante per la controversia è se le misure adottate dal governo italiano all'art. 2 del decreto legge n. 70, le quali al momento della scadenza del termine impartito nel parere motivato erano incontestabilmente in vigore e venivano applicate, violassero il principio della libertà tariffaria, quale sancito dalla direttiva 92/49.

37. La direttiva 92/49 rappresenta, nell'ambito dell'assicurazione non vita, l'ultima tappa del processo di liberalizzazione per l'industria assicurativa . Suo oggetto e scopo è la realizzazione del mercato unico in materia di assicurazioni sul fondamento della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. Elemento essenziale del mercato unico è l'abolizione e il duraturo divieto di restrizioni all'attività economica delle imprese assicurative che operano al di fuori dei confini nazionali.

38. Secondo la Commissione, nella sentenza nella causa C-296/98 la Corte ha riconosciuto il principio della libertà tariffaria come caratteristica della libertà di prestazioni dei servizi nel settore dell'assicurazione quando, al punto 29, afferma che

«[l]'obbligo di comunicazione sistematica di tali elementi costituisce una prescrizione contraria alla libera messa in commercio dei prodotti assicurativi nella Comunità, che le direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE mirano a realizzare».

La giurisprudenza della Corte non offre ulteriori precisazioni circa contenuto e portata della libertà tariffaria.

39. Dagli artt. 6, n. 3, secondo comma, 29, primo comma, e 39, n. 2, risulta, però, il divieto dell'autorizzazione preventiva ovvero della condizione della comunicazione sistematica delle tariffe quale presupposto per l'esercizio della libera attività di un'impresa di assicurazione nei regimi del libero stabilimento o della libera prestazione dei servizi. Sono ammesse solo la condizione della notifica preliminare o l'approvazione della maggiorazione di tariffe proposte come elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi. Il divieto assoluto di maggiorazioni delle tariffe in un determinato settore per un determinato periodo di tempo è, perciò, in contrasto con il tenore letterale delle disposizioni. Le norme dell'art. 2 del decreto legge n. 70 concernenti il blocco delle tariffe assicurative costituiscono, per le imprese operanti nel settore assicurativo, misure che limitano la libertà di conformazione delle tariffe.

40. Una limitazione del principio della libertà tariffaria, quale sancito dalla direttiva 92/49, è ammissibile solo se giustificata. Poiché il settore di cui trattasi è un settore armonizzato, i motivi di giustificazione devono essere indicati nella direttiva. Nel caso presente, la limitazione sarebbe giustificata anzitutto qualora la misura limitativa faccia parte di un sistema generale di controllo dei prezzi ai sensi degli artt. 6, n. 3, 29 e 39 della direttiva 92/49. In secondo luogo, una misura limitativa può essere giustificata, ai sensi dell'art. 28 della direttiva 92/49, qualora si tratti di una disposizione legale di interesse generale e non esista una normativa che tuteli tale interesse nello Stato d'origine dell'impresa assicurativa. Ciò vale, però, come chiarisce il diciannovesimo considerando della direttiva, «sempreché tali disposizioni si applichino senza discriminazioni a qualsiasi impresa operante in detto Stato membro e siano obiettivamente necessarie e proporzionate all'obiettivo perseguito».

1) Sulla giustificazione delle misure limitative quali elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi

41. Il governo italiano sostiene che le misure di cui al decreto legge n. 70 vanno considerate elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi e sono per questo autorizzate. La nozione di sistema generale di controllo dei prezzi non è definita nella direttiva e deve pertanto formare oggetto di interpretazione. Al riguardo occorre tener conto del generale scopo di armonizzazione della direttiva. L'abolizione o la limitazione della libertà di prestazione di servizi per mezzo di misure che costituiscono elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi rappresenta, secondo la direttiva, un'eccezione, che va interpretata in modo sostanzialmente restrittivo.

42. La Commissione ritiene che caratteristica indispensabile di un sistema generale di controllo dei prezzi sia l'esistenza di una procedura autonoma, procedura da eseguire ad opera di un'apposita autorità competente. Anche se l'elemento procedurale qui è secondario, deve trattarsi nondimeno di un sistema generale. Benché tale sistema generale non debba essere strutturalmente identico al sistema di controllo dei prezzi vigente in Italia prima della liberalizzazione, esso dev'essere però applicabile a diversi settori dell'economia e mostrare anche nelle modalità procedurali una certa uniformità.

43. Nel caso presente abbiamo a che fare, però, con misure puntuali, che sono, sì, temporanee, ma che disciplinano rigorosamente soltanto uno specifico settore economico, cioè quello della RC auto.

44. Il governo italiano cerca ora di giustificare il carattere generale del sistema adducendo l'emanazione anche di altre misure, per esempio fiscali, concernenti l'industria petrolifera nonché direttive per i servizi pubblici. Caratteristico di questo modo di procedere è, però, che si tratta ogni volta di misure puntuali, che poggiano - per quanto riguarda la determinazione dei prezzi - su piani diversi. Manca, qui, la coerenza delle misure necessaria per il «carattere generale» del sistema di controllo dei prezzi. Si deve ritenere, pertanto, che le misure controverse non siano elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi ai sensi della direttiva 92/49.

2) Sulla giustificazione della limitazione tramite disposizioni di interesse generale

45. Ai sensi dell'art. 28 della direttiva sono immaginabili limitazioni della libertà d'attività delle imprese di assicurazione previste da disposizioni legali d'interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio. Il governo italiano, per giustificare le misure controverse, fa valere, da un lato, la lotta all'inflazione e, dall'altro, la tutela del consumatore.

46. La nozione di interesse generale nella direttiva non è definita. Il diciannovesimo e il ventesimo considerando, che possono essere ritenuti sussidi esegetici, contengono però una serie di criteri che le disposizioni che si fondano sulla tutela dell'interesse generale devono soddisfare. Tali criteri sono basati sulla costante giurisprudenza della Corte, che ha elaborato la nozione di interesse generale nel settore della libera circolazione delle merci estendendola successivamente alle altre libertà fondamentali . Il diciannovesimo e il ventesimo considerando della direttiva 92/49 recitano, in particolare, quanto segue:

«[S]petta allo Stato membro in cui è situato il rischio vigilare affinché non sussista alcun ostacolo alla possibilità di commercializzare sul suo territorio tutti i prodotti assicurativi offerti nella Comunità, purché detti prodotti non siano contrari alle disposizioni giuridiche di interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio e nella misura in cui l'interesse generale non sia salvaguardato dalle disposizioni dello Stato membro d'origine, sempreché tali disposizioni si applichino senza discriminazioni a qualsiasi impresa operante in detto Stato membro e siano obiettivamente necessarie e proporzionate all'obiettivo perseguito.

[G]li Stati membri devono poter vigilare affinché i prodotti assicurativi e la documentazione contrattuale utilizzata per la copertura dei rischi situati sul loro territorio in regime di libero stabilimento o di libera prestazione di servizi rispettino le disposizioni giuridiche specifiche di interesse generale applicabili. (...)».

47. Un ulteriore sussidio esegetico può essere considerata la comunicazione interpretativa della Commissione intitolata «Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni» , il cui punto II, n. 2, lett. a), per esempio, è del seguente tenore:

«La Corte di giustizia richiede che, perché una disposizione nazionale possa legittimamente ostacolare o limitare l'esercizio del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, essa soddisfi le condizioni seguenti:

- deve riguardare un settore non armonizzato;

- deve perseguire un obiettivo di interesse generale;

- deve essere non discriminatoria;

- deve essere obiettivamente necessaria;

- deve essere proporzionata all'obiettivo perseguito;

- occorre inoltre che l'obiettivo di interesse generale non sia già salvaguardato dalle regole alle quali il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito.

Tali condizioni sono cumulative. La disposizione nazionale che pretende di essere conforme ai principi della libera circolazione deve soddisfare tutte le condizioni suddette. Il mancato rispetto di una di esse costituisce prova della non conformità della disposizione al diritto comunitario.

La nozione di interesse generale costituisce un'eccezione ai principi fondamentali del trattato in materia di libera circolazione e deve pertanto essere interpretata restrittivamente onde evitare che vi si ricorra in modo eccessivo o abusivo. Qualora insorga una controversia, spetta comunque allo Stato membro che impone la restrizione fornire la prova che la misura in causa soddisfa le succitate condizioni».

a) Sul motivo relativo alla lotta contro l'inflazione

48. Il governo italiano osserva che il congelamento delle tariffe è stato necessario ai fini della lotta all'inflazione. Si tratterebbe, al riguardo, di un obiettivo di interesse generale.

49. E' già controverso se la libertà tariffaria garantita da normative armonizzate permetta interventi sulla conformazione delle tariffe ai fini della lotta contro l'inflazione, se - quindi - un tale intervento pubblico esuli dal settore armonizzato. Con le «terze direttive in materia di assicurazione» il settore delle assicurazioni è stato liberalizzato e la libertà tariffaria costituisce un elemento fondamentale di tale liberalizzazione. Infine, tale libertà è stata accordata anche nell'interesse del contraente, che deve poter scegliere un prodotto in un regime di libera concorrenza. Il fatto che la liberalizzazione in Italia abbia condotto ad un aumento delle tariffe assicurative nel settore RC auto fino al 400% va definito - su questo sfondo - come un'evoluzione particolarmente sfavorevole.

50. Si deve ritenere, tuttavia, che la libertà tariffaria valga in linea di principio anche per il settore RC auto. L'art. 30, n. 2, consente agli Stati membri, nel settore delle assicurazioni obbligatorie, soltanto che le condizioni di polizza generali e speciali siano comunicate prima della loro applicazione alle autorità competenti. A differenza che negli artt. 6, n. 3, 29 e 39 della direttiva, qui non viene fatta alcuna menzione delle tariffe.

51. Sebbene la lotta all'inflazione possa essere senz'altro considerata su un piano astratto come di interesse generale, dopo l'entrata in vigore della direttiva 92/49 il governo italiano non è più libero di incidere unilateralmente sulla conformazione delle tariffe assicurative.

52. A buon diritto ci si può anche chiedere, con la Commissione, se il blocco temporaneo delle tariffe assicurative costituisca uno strumento adeguato e necessario di lotta all'inflazione. Rispondere a questa domanda non è, però, più oggetto della presente controversia, in quanto si deve ritenere che la libertà tariffaria nel settore delle assicurazioni non potesse più essere infirmata mediante provvedimenti nazionali unilaterali.

b) Sul motivo relativo alla tutela del consumatore

53. Il governo italiano fa valere, inoltre, che i provvedimenti sono stati necessari ai fini della tutela del consumatore. I contraenti si sarebbero visti aumentare improvvisamente e in modo alquanto cospicuo i premi di assicurazione. Il governo avrebbe perciò dovuto intervenire con misure d'urgenza.

54. La Corte ha sostanzialmente riconosciuto che la tutela del consumatore ha interesse generale . Del resto, anche sotto il profilo della tutela del consumatore si deve ritenere che si tratti, per quanto riguarda la conformazione delle tariffe - o meglio: la libertà tariffaria -, di un settore già armonizzato.

55. La libertà tariffaria come elemento base della liberalizzazione del settore assicurativo non va considerata neppure un requisito minimo per il quale lo Stato membro possa eventualmente prevedere, osservando tutta la serie di condizioni poste per una disposizione legale di interesse generale, un più ampio livello di tutela.

56. Anche supponendo, però, che lo Stato membro avesse avuto ancora la possibilità, ai fini della tutela del consumatore, di emanare misure unilaterali di fissazione delle tariffe, ci si chiede se tali misure siano proporzionate all'obiettivo perseguito.

57. In considerazione della notevole incidenza sulla libertà tariffaria, che costituisce da parte sua un elemento fondamentale della liberalizzazione, ciò pare del tutto dubbio. Uno strumento possibile e meno drastico appare, nella fattispecie, l'influsso sulla conformazione delle tariffe in via negoziale, così come è pure effettivamente avvenuto nel frattempo.

58. Di conseguenza si deve ritenere, anche sotto il profilo della tutela del consumatore, che un divieto così assoluto di aumenti tariffari, per quanto limitato nel tempo, non trovi giustificazione nell'ambito d'applicazione della direttiva 92/49.

B - Sulla censura relativa alla violazione dell'art. 44 della direttiva tramite la raccolta di dati nello Stato di svolgimento dell'attività

59. Ai sensi dell'art. 6 della direttiva 92/49 per l'autorizzazione e i controlli delle imprese d'assicurazione è fondamentalmente competente lo Stato d'origine di tali imprese. A norma dell'art. 6 della direttiva 92/49, lo Stato ospitante ha solo limitate facoltà di controllo per quanto concerne l'osservanza delle disposizioni nazionali in materia. Ai sensi dell'art. 35 della direttiva basta che le autorità dello Stato di svolgimento dell'attività siano informate sull'attività delle imprese assicurative e che ad esse sia reso possibile l'accesso a determinati documenti. Al riguardo non rilevano, però, le condizioni contrattuali generali e speciali. A questo proposito la direttiva permette, agli artt. 29 e 39, n. 2, solo una comunicazione non sistematica di tali condizioni e di altri documenti, senza che tale comunicazione possa costituire per l'impresa un presupposto per l'esercizio della propria attività.

60. A norma dell'art. 44 della direttiva 92/49 in capo alle imprese di assicurazione sussiste un obbligo di comunicazione solo nei confronti dell'autorità competente dello Stato d'origine. Quest'ultima, su richiesta, comunica le necessarie informazioni allo Stato di svolgimento dell'attività. Obblighi diretti d'informazione in capo alle imprese di assicurazione nei confronti delle autorità competenti dello Stato di svolgimento dell'attività non sono previsti dalla direttiva. Quest'ultima vieta anzi ad uno Stato membro di esigere la comunicazione sistematica delle condizioni e degli altri documenti che un'impresa intende utilizzare nei propri rapporti economici.

61. Gli obblighi di comunicazione delle imprese di assicurazione che sussistono ai sensi della controversa normativa italiana vanno oltre quanto permesso dalla direttiva. Al riguardo sussiste un contrasto tra le esigenze della direttiva e le norme italiane incriminate.

62. Il governo italiano fa valere, però, che le disposizioni di cui trattasi erano state emanate nell'interesse generale ed erano finalizzate principalmente alla lotta contro le frodi. Esso fa riferimento esplicito, al riguardo, alla sentenza nella causa Schindler , in cui la Corte ha riconosciuto appunto «la tutela dei destinatari del servizio e più in generale dei consumatori» come uno dei motivi che possono giustificare limitazioni alla libera prestazione dei servizi.

63. Nella sentenza Schindler la Corte aveva considerato giustificate le norme nazionali limitative della libera prestazione di servizi, «tenuto conto delle preoccupazioni di politica sociale e di prevenzione delle frodi» . Tale causa verteva, però, su norme relative all'organizzazione di lotterie. Nel momento della pronuncia della sentenza Schindler tale ambito giuridico non era armonizzato né lo è tuttora. Al riguardo, i presupposti della sentenza Schindler e quelli del caso di specie sono fondamentalmente diversi. Bisogna, perciò, verificare anzitutto se e in quale misura lo Stato membro possa invocare la tutela del consumatore per giustificare la propria richiesta di informazioni.

64. Come precedentemente illustrato, un'impresa di assicurazione attiva in regime di libero stabilimento o di libera prestazione dei servizi ha un obbligo di comunicazione nei confronti delle autorità competenti dello Stato d'origine nella misura definita dalla direttiva. Il principio del paese d'origine è, al riguardo un elemento essenziale per l'esercizio delle libertà fondamentali, poiché rende superfluo comunicare più volte notizie già date. Il riconoscimento reciproco dell'autorizzazione delle imprese di assicurazione nonché la comunicazione di informazioni essenziali sull'attività delle imprese in via ufficiale dovrebbe impedire eventuali limitazioni della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, che ne rendano più difficoltoso l'esercizio.

65. Il governo italiano potrebbe poi invocare con successo norme emanate nell'interesse generale per la tutela dei consumatori solo ove, quanto agli obblighi di comunicazione che la direttiva disciplina, si trattasse di norme base rispetto alle quali lo Stato membro fosse libero di garantire un livello di protezione più elevato.

66. Ai sensi dell'art. 44, n. 2, ogni impresa di assicurazione deve comunicare all'autorità competente dello Stato membro, in forma separata per le operazioni rispettivamente effettuate nei regimi del libero stabilimento e della libera prestazione dei servizi, l'importo dei premi, dei sinistri e delle commissioni, suddivisi per Stato membro e per gruppo di rami. L'autorità competente dello Stato membro d'origine comunica poi, entro termini ragionevoli e su base aggregata, le indicazioni alle autorità competenti degli Stati membri interessati che gliene facciano richiesta. Trattandosi di informazioni che possono essere raccolte già nello Stato membro d'origine e rese accessibili all'autorità competente dello Stato di svolgimento dell'attività «che gliene faccia richiesta» , una nuova richiesta di informazioni delle autorità nazionali dello Stato di svolgimento dell'attività costituisce un ostacolo all'attività economica e non un innalzamento del livello di protezione del consumatore.

67. L'obbligo aggiuntivo di contribuire finanziariamente alla realizzazione di un sistema il cui compito è la raccolta di informazioni su operazioni le quali, in ogni caso, per quanto riguarda le imprese che operano nei regimi del libero stabilimento o della libera prestazione dei servizi in tale Stato membro, possono essere ottenute già nell'ambito dei rapporti tra le autorità, va considerato, pertanto, un'ulteriore ingiustificata limitazione di tali libertà fondamentali.

68. Di conseguenza, il governo italiano non può far valere con successo i motivi di giustificazione da esso invocati.

VI - Spese

69. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente dev'essere condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica Italiana, che nel contesto della soluzione qui proposta rimane soccombente, va condannata alle spese.

VII - Conclusione

70. Come risultato delle considerazioni svolte propongo alla Corte di decidere nei seguenti termini:

1) La Repubblica italiana, avendo istituito e mantenuto in vigore un sistema di blocco delle tariffe applicabile ai contratti d'assicurazione della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, relativi a un rischio situato sul territorio italiano, senza distinzione fra le compagnie d'assicurazione che hanno sede in Italia, da un lato, e quelle che vi svolgono le proprie attività tramite succursali o in regime di libera prestazione dei servizi, dall'altro, è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita), in violazione:

a) del principio della libertà tariffaria e dell'abolizione dei controlli preventivi o sistematici delle tariffe, di cui agli artt. 6, 29, e 39 della direttiva 92/49, nonché

b) delle disposizioni di cui all'art. 44 della direttiva 92/49, relative alla raccolta di informazioni.

2) condannare la Repubblica italiana al pagamento delle spese.