Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 26 settembre 1996. - Procedimento penale a carico di Luciano Arcaro. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Pretura circondariale di Vicenza - Italia. - Scarichi di cadmio - Interpretazione delle direttive del Consiglio 76/464/CEE e 83/513/CEE - Effetto diretto - Possibilità di far valere una direttiva nei confronti di un singolo. - Causa C-168/95.



raccolta della giurisprudenza 1996 pagina I-04705



Massima

Parti

Motivazione della sentenza

Decisione relativa alle spese

Dispositivo



Parole chiave

++++

1. Questioni pregiudiziali ° Competenza della Corte ° Identificazione dell' oggetto della questione

(Trattato CE, art. 177)

2. Ambiente ° Inquinamento delle acque ° Direttive 76/464 e 83/513 ° Scarichi di cadmio ° Assoggettamento ad autorizzazione previa ° Deroga per gli stabilimenti esistenti ° Insussistenza ° Mancata trasposizione delle direttive ° Possibilità di farle valere nei confronti di un singolo ° Esclusione

(Trattato CE, art. 189, terzo comma; direttive del Consiglio 76/464, art. 3, e 83/513)

3. Atti delle istituzioni ° Direttive ° Attuazione da parte degli Stati membri ° Necessità di garantire l' efficacia delle direttive ° Obblighi dei giudici nazionali ° Limiti

(Trattato CE, artt. 5 e 189, terzo comma)

Massima

1. Nell' ambito del procedimento ex art. 177 del Trattato, spetta alla Corte, di fronte a questioni formulate in modo impreciso, trarre dal complesso dei dati forniti dal giudice nazionale e dal fascicolo della causa principale i punti di diritto comunitario che vanno interpretati, tenuto conto dell' oggetto della lite.

2. L' art. 3 della direttiva 76/464, concernente l' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell' ambiente idrico della Comunità, dev' essere interpretato nel senso che subordina qualunque scarico di cadmio, a prescindere dalla data di entrata in funzione dello stabilimento da cui proviene, al rilascio di una previa autorizzazione.

In mancanza di trasposizione completa, entro il termine stabilito, della direttiva di cui è causa, e quindi dell' art. 3 della medesima, nonché della direttiva del Consiglio 83/513, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di cadmio, da parte di uno Stato membro, un' autorità pubblica di tale Stato non può far valere il detto art. 3 nei confronti di un singolo, dato che tale possibilità è prevista solo a favore dei singoli e nei confronti dello "Stato membro cui è rivolta".

3. Sebbene il diritto comunitario non comporti un meccanismo che consenta al giudice nazionale di eliminare disposizioni interne in contrasto con una disposizione di una direttiva non trasposta, qualora tale disposizione non possa essere fatta valere dinanzi al giudice nazionale, l' obbligo degli Stati membri, derivante da tale direttiva, di conseguire il risultato da questa previsto come pure l' obbligo loro imposto dall' art. 5 del Trattato di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l' adempimento di tale obbligo valgono per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell' ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che, nell' applicare il diritto nazionale, il giudice nazionale deve interpretarlo per quanto possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva per conseguire il risultato perseguito da quest' ultima e conformarsi pertanto all' art. 189, terzo comma, del Trattato.

Tuttavia, siffatto obbligo del giudice nazionale di far riferimento al contenuto della direttiva nell' interpretare le norme rilevanti del suo diritto nazionale incontra un limite qualora tale interpretazione comporti che ad un singolo venga opposto un obbligo previsto da una direttiva non trasposta ovvero, a maggior ragione, qualora abbia l' effetto di determinare o aggravare, in forza della direttiva e in mancanza di una legge emanata per la sua attuazione, la responsabilità penale di coloro che ne trasgrediscono le disposizioni.

Parti

Nel procedimento C-168/95,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, dalla Pretura circondariale di Vicenza (Italia) nel procedimento penale dinanzi ad essa pendente contro

Luciano Arcaro

domanda vertente sull' interpretazione delle direttive del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell' ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), e 26 settembre 1983, 83/513/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di cadmio (GU L 291, pag. 1),

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dai signori C.N. Kakouris (relatore), presidente di sezione, P.J.G. Kapteyn e H. Ragnemalm, giudici,

avvocato generale: M.B. Elmer

cancelliere: H. von Holstein, vicecancelliere

viste le osservazioni scritte presentate per la Commissione delle Comunità europee dalle signore Laura Pignataro e Dominique Maidani, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti,

vista la relazione del giudice relatore,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 14 marzo 1996,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Motivazione della sentenza

1 Con ordinanza 22 aprile 1995, giunta alla Corte il 30 maggio seguente, la Pretura circondariale di Vicenza ha sollevato, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, tre questioni pregiudiziali sull' interpretazione delle direttive del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell' ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), e 26 settembre 1983, 83/513/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di cadmio (GU L 291, pag. 1).

2 Le questioni sono sorte nell' ambito di un procedimento penale intentato a carico del signor Luciano Arcaro, perseguito in forza degli artt. 5, 7 e 18 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 133, concernente gli scarichi industriali di sostanze pericolose nelle acque (Supplemento ordinario n. 34 alla GURI n. 41 del 19 febbraio 1992 e rettifica pubblicata nella GURI n. 124 del 28 maggio 1992; in prosieguo: il "decreto").

3 La direttiva 76/464 prevede all' art. 3 che qualsiasi scarico di sostanze rientranti nell' elenco I dell' allegato "è soggetto ad un' autorizzazione preventiva rilasciata dall' autorità competente dello Stato membro interessato". Tale elenco comprende sostanze particolarmente pericolose per l' ambiente idrico, fra cui il cadmio.

4 Per tale categoria di sostanze le autorizzazioni di scarico devono essere rilasciate in conformità degli artt. 3 e 5 della medesima direttiva. Secondo tali disposizioni, le autorizzazioni di scarico devono indicare in modo particolare le norme di emissione, cioè la concentrazione massima e la quantità massima ammissibile nello scarico, le condizioni a cui lo scarico è autorizzato come pure il periodo entro cui lo stesso può essere effettuato.

5 Dall' art. 6, n. 1, della direttiva 76/464 risulta che le norme di emissione non devono superare i valori limite fissati dal Consiglio.

6 Per quanto riguarda il cadmio, le autorità nazionali debbono attenersi ai valori limite, ai termini e alle procedure di controllo indicati negli allegati alla direttiva 83/513.

7 Risulta però dall' allegato I di quest' ultima direttiva (note 1 e 7) che, per i settori che non figurano nell' allegato, i valori limite degli scarichi di cadmio sono fissati dal Consiglio in una fase successiva. Nel frattempo gli Stati membri fissano in modo autonomo, conformemente alla direttiva 76/464, norme di emissione che non devono essere meno rigorose del valore limite ad esse meglio corrispondente stabilito nel detto allegato.

8 In Italia, il decreto è stato emanato per l' attuazione di diverse direttive comunitarie sugli scarichi contenenti sostanze pericolose, fra cui le direttive 76/464 e 83/513.

9 Esso si applica agli scarichi di sostanze pericolose comprese nei gruppi di sostanze indicati negli elenchi I e II dell' allegato A (art. 1). L' allegato B comprende i "valori limite delle norme di emissione" per talune delle sostanze pericolose indicate nell' elenco I dell' allegato A.

10 Il decreto definisce il regime delle autorizzazioni di scarico rilasciate dalle autorità locali per le sostanze comprese nell' elenco I dell' allegato A. Tale regime è imperniato sulla distinzione tra, da un lato, scarichi di nuovi stabilimenti industriali e, dall' altro, scarichi di stabilimenti industriali esistenti alla data del 6 marzo 1992 o posti in funzione prima del 6 marzo 1993.

11 Tutti gli stabilimenti industriali, nuovi ed esistenti, devono ottenere un' autorizzazione prima di procedere ad operazioni di scarico (art. 5 del decreto). Per entrambe le categorie l' autorità locale rilascia l' autorizzazione di scarico prescrivendo norme di emissione conformi ai valori limite stabiliti nell' allegato B. Tuttavia, se lo scarico riguarda sostanze per le quali non è stato ancora stabilito nessun valore limite nell' allegato B, si procede alla distinzione seguente.

12 Se si tratta di stabilimenti nuovi, l' autorizzazione previa allo scarico è obbligatoria e viene rilasciata conformemente ai limiti di accettabilità stabiliti dalla legge 10 maggio 1976, n. 319 (GURI n. 141 del 29 maggio 1976), e successive modificazioni (art. 6, n. 3, del decreto). Se invece si tratta di stabilimenti esistenti, dall' art. 7, n. 7, risulta che il decreto, e quindi l' obbligo di ottenere un' autorizzazione, sarà applicabile soltanto in seguito all' adozione dei decreti ministeriali di cui all' art. 2, n. 3, lett. b).

13 Dagli atti di causa emerge che l' allegato B non indica i valori limite per gli scarichi di cadmio su cui verte il processo a quo. Pertanto, per scarichi del genere, l' obbligo di ottenere un' autorizzazione sussiste, stando al decreto, solo se provengono da stabilimenti nuovi.

14 L' art. 18 del decreto detta il regime sanzionatorio applicabile in caso di infrazione alle sue disposizioni.

15 Dal fascicolo del processo a quo emerge che il signor Arcaro, legale rappresentante di un' impresa la cui attività principale riguarda la lavorazione dei metalli preziosi, è perseguito ai sensi degli artt. 5, 7 e 18 del decreto per aver effettuato scarichi di cadmio in acque superficiali (fiume Bacchiglione) senza aver inoltrato la domanda di autorizzazione a tal fine.

16 Dinanzi alla Pretura circondariale di Vicenza, adita dal Pubblico ministero, il signor Arcaro ha sostenuto che la sua impresa è uno stabilimento esistente ai sensi del decreto e che, con riferimento all' attività produttiva della sua impresa, il sistema di autorizzazione ex art. 7 del decreto potrà essere applicato nel suo caso solo quando i valori limite di emissione, corrispondenti a tale produzione, saranno stati fissati con decreto ministeriale.

17 Il Pretore muove dalla constatazione che le disposizioni dell' art. 7, nn. 1 e 7, del decreto escludono la maggior parte degli stabilimenti esistenti dal regime di autorizzazione istituito da quest' ultimo.

18 Al punto 8 dell' ordinanza di rinvio il Pretore dubita però della conformità di tali disposizioni con le direttive comunitarie che esse recepiscono e che a suo parere impongono un' autorizzazione per tutti gli scarichi ad esse soggetti, senza distinzione fra stabilimenti nuovi e stabilimenti esistenti. A questo proposito il Pretore si riferisce, a titolo di esempio, all' art. 1, n. 2, lett. d), e all' art. 3 della direttiva 76/464 nonché all' art. 3 della direttiva 83/513.

19 Alla luce di quanto precede il Pretore ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

"a) Se l' interpretazione, prospettata al punto 8 dell' ordinanza di rinvio, delle direttive comunitarie cui il decreto legislativo n. 133 del 1992 si propone di dare attuazione sia corretta;

b) in caso di risposta positiva al quesito a), se, alla luce di una corretta interpretazione dell' ordinamento comunitario, possa essere fatta diretta applicazione delle norme comunitarie, con contestuale disapplicazione delle norme interne difformi, benché ciò possa aggravare la posizione del cittadino;

c) in caso di risposta negativa al quesito b), quale possa essere, sulla base della corretta interpretazione dell' ordinamento comunitario, il diverso meccanismo da utilizzare per ottenere l' eliminazione dall' ordinamento nazionale delle norme interne difformi da quelle comunitarie, allorché la diretta applicazione di queste ultime sia tale da aggravare la posizione del cittadino".

La prima questione

20 Occorre sottolineare anzitutto che tale questione è formulata in modo vago, poiché riguarda l' interpretazione di tutte le direttive comunitarie che il decreto è volto a recepire mentre le disposizioni delle direttive 76/464 e 83/513, citate più in particolare al punto 8 dell' ordinanza di rinvio, sono menzionate unicamente a titolo di esempio.

21 Va rammentato tuttavia che, per giurisprudenza consolidata, spetta alla Corte, di fronte a questioni formulate in modo impreciso, trarre dal complesso dei dati forniti dal giudice nazionale e dal fascicolo della causa principale i punti di diritto comunitario che vanno interpretati, tenuto conto dell' oggetto della lite (sentenza 13 dicembre 1984, causa 251/83, Haug-Adrion, Racc. pag. 4277, punto 9).

22 Nel caso di specie, come è stato illustrato ai punti 15 e 16 della presente sentenza, dal fascicolo della causa principale emerge che quest' ultima riguarda scarichi di cadmio effettuati senza autorizzazione e provenienti da uno stabilimento esistente ai sensi del decreto.

23 Dato che per gli scarichi di cadmio le rilevanti disposizioni di diritto comunitario sono contenute nelle direttive 76/464 e 83/513, la prima questione pregiudiziale dev' essere considerata diretta ad accertare se le rilevanti disposizioni delle dette direttive vadano interpretate nel senso che subordinano qualunque scarico di cadmio, a prescindere dalla data in cui ha cominciato a funzionare lo stabilimento da cui proviene, al rilascio di un' autorizzazione previa.

24 Va osservato in proposito che ai sensi dell' art. 3 della direttiva 76/464,

"Per quanto riguarda le sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze di cui all' elenco I (...):

1. qualsiasi scarico nelle acque (...) che potrebbe contenere una di tali sostanze è soggetto ad un' autorizzazione preventiva rilasciata dall' autorità competente dello Stato membro interessato;

(...)".

L' elenco I, in allegato alla direttiva, menziona al punto 6 il cadmio.

25 Ne deriva che qualunque scarico di cadmio è soggetto al rilascio di un' autorizzazione previa, senza eccezione per gli scarichi provenienti da stabilimenti esistenti prima di una certa data.

26 Questa interpretazione non è contraddetta dall' art. 3, punto 3, né dall' art. 6, n. 4, della direttiva 76/464.

27 La prima disposizione citata prevede:

"Per quanto riguarda le sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze di cui all' elenco I (...):

3. per gli scarichi di tali sostanze attualmente effettuati nelle suddette acque, gli autori degli scarichi devono conformarsi alle condizioni stabilite dall' autorizzazione entro il termine da questa fissato. Detto termine non può superare i limiti fissati conformemente all' articolo 6, paragrafo 4".

28 Quanto all' art. 6, n. 4, esso recita:

"Per le sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze di cui al paragrafo 1, il Consiglio adotta, conformemente all' articolo 12, i limiti del termine di cui all' articolo 3, punto 3, tenendo conto delle caratteristiche proprie dei settori industriali interessati ed eventualmente dei tipi di prodotti".

29 Pertanto, sebbene tali disposizioni riguardino gli "scarichi attualmente effettuati" delle sostanze dell' elenco I, esse non istituiscono nessuna deroga, a favore di uno stabilimento esistente prima di una certa data, all' obbligo di ottenere una previa autorizzazione; esse si riferiscono semplicemente ai termini che saranno stabiliti nell' autorizzazione per questo tipo di scarichi.

30 Del resto questa interpretazione non è smentita dalla direttiva 83/513, la quale, all' art. 2, lett. f) e g), definisce le nozioni di "stabilimento esistente" e "stabilimento nuovo". Infatti l' art. 2 dispone:

"Ai fini della presente direttiva, si intende per:

(...)

f) 'stabilimento esistente' :

uno stabilimento industriale che sia in funzione alla data della notifica della presente direttiva;

g) 'stabilimento nuovo' :

° uno stabilimento industriale che entra in funzione dopo la data di notifica della presente direttiva,

° uno stabilimento industriale esistente la cui capacità di trattamento del cadmio sia aumentata notevolmente dopo la data di notifica della presente direttiva".

Tuttavia questa distinzione rileva solo per l' art. 3, n. 4, primo comma, della medesima direttiva, in forza della quale "gli Stati membri possono concedere autorizzazioni per gli stabilimenti nuovi solo qualora questi ultimi applichino le norme corrispondenti ai migliori mezzi tecnici disponibili".

31 Ne deriva che tale disposizione non dispensa gli stabilimenti di cui trattasi dall' obbligo di ottenere un' autorizzazione, ma che anzi lo rafforza.

32 Si deve pertanto risolvere la prima questione dichiarando che l' art. 3 della direttiva 76/464 va interpretato nel senso che subordina qualunque scarico di cadmio, a prescindere dalla data di entrata in funzione dello stabilimento da cui proviene, al rilascio di una previa autorizzazione.

La seconda questione

33 Con tale questione il giudice nazionale intende in sostanza accertare se, in mancanza di trasposizione completa, entro il termine stabilito, della direttiva 76/464, e quindi dell' art. 3 della medesima, nonché della direttiva 83/513 da parte di uno Stato membro, un' autorità pubblica di tale Stato possa far valere il detto art. 3 nei confronti di un singolo, benché ciò possa aggravare la posizione di quest' ultimo.

34 La Commissione osserva che il sistema di autorizzazione allo scarico predisposto dalle direttive 76/464 e 83/513 implica la designazione di autorità nazionali competenti a tal fine che dispongano di un reale potere discrezionale. Essa ne conclude che le disposizioni delle dette direttive non possono essere considerate incondizionate, ai sensi della giurisprudenza della Corte, e non hanno pertanto effetto diretto. Essa aggiunge che, comunque, una direttiva non può di per sé imporre obblighi ai singoli né essere invocata in quanto tale nei confronti di un singolo dinanzi a un giudice nazionale.

35 Alla luce di una fattispecie come quella su cui verte il processo a quo, non è necessario accertare se l' art. 3 della direttiva sia incondizionato e sufficientemente preciso.

36 Infatti la Corte ha sottolineato che la possibilità di far valere dinanzi a un giudice nazionale la disposizione incondizionata e sufficientemente precisa di una direttiva non trasposta esiste solo a favore dei singoli e nei confronti dello "Stato membro cui è rivolta". Ne consegue che una direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e che una disposizione di una direttiva non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei confronti dello stesso (sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 48, e 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Racc. pag. 3969, punto 9). La Corte ha precisato che questa giurisprudenza è intesa a evitare che uno Stato possa trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto comunitario (sentenze 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori, Racc. pag. 3325, punto 22, e 7 marzo 1996, causa C-192/94, El Corte Inglés, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 16).

37 In linea con tale giurisprudenza la Corte ha altresì dichiarato che una direttiva non può avere l' effetto, di per sé e indipendentemente da una legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle sue disposizioni (sentenza 11 giugno 1987, causa 14/86, Pretore di Salò, Racc. pag. 2545).

38 Si deve pertanto risolvere la seconda questione nel senso che, in mancanza di trasposizione completa, entro il termine stabilito, della direttiva 76/464, e quindi dell' art. 3 della medesima, nonché della direttiva 83/513 da parte di uno Stato membro, un' autorità pubblica di tale Stato non può far valere il detto art. 3 nei confronti di un singolo.

La terza questione

39 Con tale questione il giudice a quo intende in sostanza accertare se esista, sulla scorta di una corretta interpretazione del diritto comunitario, un meccanismo che consenta al giudice nazionale di eliminare disposizioni interne in contrasto con una disposizione di una direttiva non trasposta, qualora tale ultima disposizione non possa essere fatta valere dinanzi al giudice nazionale.

40 Si deve rilevare anzitutto che il diritto comunitario non prevede una possibilità del genere.

41 Va aggiunto che l' obbligo degli Stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa previsto come pure l' obbligo loro imposto dall' art. 5 del Trattato di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l' adempimento di tale obbligo valgono per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell' ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che, nell' applicare il diritto nazionale, il giudice nazionale deve interpretarlo alla luce della lettera e dello scopo della direttiva per conseguire il risultato perseguito da quest' ultima e conformarsi pertanto all' art. 189, terzo comma, del Trattato (v. sentenze 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing, Racc. pag. I-4135, punto 8, e 16 dicembre 1993, causa C-334/92, Racc. pag. I-6911, punto 20).

42 Tuttavia, siffatto obbligo del giudice nazionale di far riferimento al contenuto della direttiva nell' interpretare le norme rilevanti del suo diritto nazionale incontra un limite qualora tale interpretazione comporti che ad un singolo venga opposto un obbligo previsto da una direttiva non trasposta ovvero, a maggior ragione, qualora abbia l' effetto di determinare o aggravare, in forza della direttiva e in mancanza di una legge emanata per la sua attuazione, la responsabilità penale di coloro che ne trasgrediscono le disposizioni (v. sentenza Kolpinghuis Nijmegen, già citata, punti 13 e 14).

43 Pertanto si deve risolvere la terza questione nel senso che il diritto comunitario non comporta un meccanismo che consenta al giudice nazionale di eliminare disposizioni interne in contrasto con una disposizione di una direttiva non trasposta, qualora tale disposizione non possa essere fatta valere dinanzi al giudice nazionale.

Decisione relativa alle spese

Sulle spese

44 Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Dispositivo

Per questi motivi,

LA CORTE (Quarta Sezione),

pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla Pretura circondariale di Vicenza con ordinanza 22 aprile 1995, dichiara:

1) L' art. 3 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell' ambiente idrico della Comunità, dev' essere interpretato nel senso che subordina qualunque scarico di cadmio, a prescindere dalla data di entrata in funzione dello stabilimento da cui proviene, al rilascio di una previa autorizzazione.

2) In mancanza di trasposizione completa, entro il termine stabilito, della direttiva 76/464, e quindi dell' art. 3 della medesima, nonché della direttiva del Consiglio 26 settembre 1983, 83/513/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di cadmio, da parte di uno Stato membro, un' autorità pubblica di tale Stato non può far valere il detto art. 3 nei confronti di un singolo.

3) Il diritto comunitario non comporta un meccanismo che consenta al giudice nazionale di eliminare disposizioni interne in contrasto con una disposizione di una direttiva non trasposta, qualora tale disposizione non possa essere fatta valere dinanzi al giudice nazionale.