Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 14 novembre 1996. - Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. - Inadempimento - Art. 48 del Trattato CE - Direttiva 68/360/CEE. - Causa C-344/95.



raccolta della giurisprudenza 1997 pagina I-01035



Conclusioni dell avvocato generale

A - Introduzione

1 Nel ricorso per inadempimento qui in esame, la Commissione censura lo Stato membro convenuto di violazione plurima dell'art. 48 del Trattato come pure della direttiva 68/360/CEE (1) per aver strutturato le modalità del diritto di soggiorno dei lavoratori subordinati o autonomi di altri Stati membri nei termini risultanti dalla legge 15 dicembre 1980, sull'accesso al territorio, sul soggiorno, sullo stabilimento e sull'allontanamento degli stranieri (2), e dal decreto di attuazione adottato l'8 ottobre 1981 (3) (in prosieguo: il «decreto di attuazione»).

2 La Commissione sostiene che ricorrono le seguenti violazioni:

1) I cittadini di altri Stati membri che cercano un'occupazione in Belgio sono obbligati a lasciare il territorio nazionale dopo la scadenza di un periodo di tre mesi, senza avere la possibilità di prorogare tale periodo al fine di procedere ad ulteriori ricerche.

2) a) Ai lavoratori che stipulano un contratto di lavoro per una durata di almeno un anno vengono rilasciati, durante i primi sei mesi del loro soggiorno, due certificati di immatricolazione successivi, prima che possano finalmente ricevere una «carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro».

b) Viene a questo riguardo preteso il pagamento di un tributo sia all'atto del deposito della domanda sia all'atto del rilascio del certificato di immatricolazione e della «carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro», con la conseguenza che l'importo complessivo dei tributi eccede più volte (talvolta oltre quattro volte) la somma richiesta per il rilascio di una carta di identità nazionale.

3) Ai lavoratori subordinati e ai lavoratori stagionali la durata prevedibile della cui attività non è superiore ai tre mesi viene consegnato un documento di soggiorno per il cui rilascio viene pure riscosso un tributo.

3 La Commissione conclude che la Corte voglia:

1) dichiarare che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 48 del Trattato CE e della direttiva del Consiglio 68/360/CEE

- obbligando i cittadini di altri Stati membri che cercano lavoro in Belgio a lasciare, trascorsi tre mesi, il territorio;

- rilasciando, durante i primi sei mesi del loro soggiorno, ai lavoratori subordinati che esercitano attività lavorativa della durata di almeno un anno, due certificati di immatricolazione consecutivi al posto della carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro, e richiedendo per tali certificati il pagamento di una somma di denaro;

- rilasciando ai lavoratori subordinati e ai lavoratori stagionali la durata prevista della cui attività non è superiore ai tre mesi un documento relativo al loro soggiorno e richiedendo per tale documento il pagamento di una somma di denaro;

2) condannare il Regno del Belgio alle spese.

4 Il governo belga non respinge ulteriormente nel corso del procedimento dinanzi alla Corte gli addebiti ascrittigli. Annuncia una modifica della normativa che tenga conto dell'insieme dei punti contestati dalla Commissione. Questa, nella presente causa, ha dichiarato di essere pronta a rinunciare alla sua domanda ma, prima della chiusura della fase scritta del procedimento, alla Corte non è stata comunicata alcuna modifica normativa. Occorre quindi decidere nel merito.

B - Analisi

5 Occorre valutare la fondatezza degli argomenti dedotti dalla Commissione, anche se - contrariamente alla condotta assunta nella risposta al parere motivato - il governo belga non solleva più contestazioni nel merito del ricorso.

6 1. Per quanto riguarda la situazione di coloro che sono in cerca di un lavoro, la Commissione espone che, allo stato attuale del diritto comunitario, i cittadini degli Stati membri hanno il diritto, come emerge dalla sentenza della Corte 26 febbraio 1991, pronunciata nella causa Antonissen (4), di soggiornare nel territorio degli altri Stati membri al fine di cercarvi un'occupazione. Per quanto riguarda la durata di tale diritto, è possibile limitarla entro un «termine ragionevole», scaduto il quale tale diritto non cessa automaticamente qualora l'interessato dimostri di continuare a cercare lavoro e di avere effettive possibilità di essere assunto. Nella causa che ha dato luogo alla sentenza Antonissen, la Corte non ha contestato che un termine di sei mesi costituisca un «termine ragionevole».

7 La Commissione delinea con esattezza la normativa applicabile. La normativa belga controversa, invece, prevede che il termine scade automaticamente dopo tre mesi, senza possibilità di proroga. Tali disposizioni restrittive sono pertanto in contrasto con la libertà, garantita dall'art. 48, n. 3, lett. a) e b), del Trattato, che consente agli interessati di spostarsi liberamente sul territorio degli Stati membri al fine di poter rispondere a offerte effettive di lavoro.

8 2.a) Per quanto riguarda i certificati di immatricolazione, in quanto fase preliminare e necessaria per l'ottenimento di una «carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro», la Commissione espone che, contrariamente all'art. 4 della direttiva 68/360/CEE, che dispone che lo Stato membro è obbligato a rilasciare una siffatta carta di soggiorno, al lavoratore vengono rilasciati, per sei mesi, due certificati di immatricolazione successivi, aventi il mero carattere di autorizzazione provvisoria di soggiorno. Secondo la Commissione, ci si trova, a questo proposito, di fronte a una difficoltà supplementare, che va ad aggiungersi a quelle che i lavoratori migranti incontrano quando si stabiliscono in un altro Stato membro. Ritiene pertanto la normativa belga considerata un effettivo ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori e pertanto in contrasto con l'art. 48 del Trattato.

9 Quanto alla questione circa la configurazione di una soluzione che, al contrario della regolamentazione controversa, risulti conforme all'art. 48 del Trattato, la Commissione fa presente che non viene certamente preteso che la carta di soggiorno sia rilasciata il giorno stesso del deposito della domanda e dei documenti giustificativi. Ritiene tuttavia che l'effetto utile dell'art. 4 della direttiva 68/360 richiede che tale domanda venga esitata entro un breve termine e sottolinea che un periodo di tre mesi, e, a maggior ragione, di sei, è eccessivo per una mera formalità amministrativa.

10 A mio avviso, è fare prova di un formalismo esagerato rilasciare due certificati di immatricolazione successivi prima del definitivo rilascio della carta di soggiorno, senza considerare l'ipotesi in cui il lavoratore migrante presenta già tutti i documenti indispensabili per il rilascio di una carta di soggiorno ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva, e tra questi una dichiarazione di assunzione o un attestato di lavoro. Anche se è vero che all'amministrazione deve essere data la possibilità di verificare i documenti, la natura di tali documenti (documenti di identità del lavoratore e dichiarazione di assunzione o attestato di lavoro) non può comunque giustificare il fatto che si proceda ad un controllo che arriva a durare fino a sei mesi. In linea generale si deve considerare che, se connessa con la necessità di svolgere più atti amministrativi, la durata del periodo di attesa sino al rilascio della carta di soggiorno è sproporzionata.

11 Dover distinguere se esiste o no una dichiarazione di assunzione o un attestato di lavoro fin dal momento del deposito della domanda può effettivamente influire sul corso della procedura. Però, alla luce della indifferenziazione sopra descritta, la strutturazione della procedura e la conseguente durata fino al rilascio della carta di soggiorno, che ne è una componente, vanno considerate eccessivamente onerose e, pertanto, un effettivo ostacolo frapposto alla libera circolazione dei lavoratori, che si pone in contrasto con l'art. 48 del Trattato.

12 b) Per quanto configurato come una censura a sé stante, il problema della regolamentazione dei tributi da pagare dev'essere valutato in stretto rapporto con il certificato di immatricolazione. L'art. 9, n. 1, della direttiva 68/360 dispone che:

«I documenti di soggiorno di cui alla presente direttiva, concessi ai cittadini di uno Stato membro della CEE, vengono rilasciati e rinnovati a titolo gratuito o contro versamento di una somma non eccedente i diritti e tasse richiesti per il rilascio delle carte d'identità ai cittadini» (5).

Questo a mio avviso sta a significare che la somma dei tributi pretesi per il rilascio di una carta di soggiorno non deve essere superiore alla somma dei tributi pretesi dai cittadini per il rilascio di una carta d'identità.

13 Anche se è di competenza dell'amministrazione comunale fissare di volta in volta l'importo dei tributi, emerge tuttavia che ciascuno degli atti amministrativi da me menzionati dà luogo alla riscossione di un tributo che viene pagato dapprima all'atto dell'apertura della pratica (6), poi all'atto del rilascio del certificato d'immatricolazione, e infine all'atto del rilascio della carta di soggiorno, come peraltro risulta dalle cifre rilevate in cinque comuni rappresentativi e comunicate dal governo belga in occasione della fase precontenziosa. Anche se ciascun tributo singolarmente considerato non eccede quello dovuto per il rilascio di una carta d'identità, la somma complessiva ammonta cionondimeno costantemente a un multiplo di quest'ultimo. Così come è strutturato il sistema dei certificati di immatricolazione, un lavoratore che ha diritto al rilascio di una carta di soggiorno ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva 68/360 deve inevitabilmente passare attraverso ciascuna delle fasi amministrative soggette alla riscossione di un tributo. Il modo secondo il quale è organizzata la riscossione dei tributi amministrativi relativi al rilascio di una carta di soggiorno integra pertanto una violazione dell'art. 9, n. 1, della direttiva 68/360.

14 3. Per quanto riguarda la terza censura a sé stante, cioè la situazione dei lavoratori la cui residenza è di durata inferiore ai tre mesi, la Commissione precisa che gli interessati debbono chiedere, dietro pagamento, il rilascio di un documento il cui contenuto eccede la semplice conferma che il lavoratore ha segnalato la propria presenza sul territorio belga. Tale documento è assimilabile a una carta di soggiorno. Secondo la Commissione tale obbligo è in contrasto con l'art. 8 della direttiva 68/360.

15 L'art. 8 della direttiva definisce i gruppi di lavoratori ai quali gli Stati membri riconoscono il diritto di soggiorno senza che sia rilasciata la carta di soggiorno. L'art. 8, n. 1, determina tali categorie di persone come segue:

«a) al lavoratore che esercita un'attività subordinata di una durata prevista non superiore a tre mesi (...);

(...)

c) al lavoratore stagionale, quando sia titolare di un contratto di lavoro vistato dall'autorità competente dello Stato membro sul cui territorio egli viene a prestare la sua attività».

16 L'art. 8, n. 2, dispone cionondimeno:

«In tutti i casi indicati nel paragrafo 1, le autorità competenti dello Stato ospitante possono imporre al lavoratore di segnalare la sua presenza sul territorio». (7)

17 Una presa di contatto con l'autorità, che consiste per il lavoratore del gruppo considerato nel segnalare la propria presenza, è quindi compatibile con la direttiva. Tutto quello che però eccede tale segnalazione e riveste il carattere di un'autorizzazione o di una carta di soggiorno è illegittimo.

18 L'art. 47 del decreto belga di esecuzione prevede, per i casi di denuncia della presenza sul territorio, il rilascio di un documento, redatto conformemente a uno dei facsimili riprodotti negli allegati del detto decreto (8).

19 Il governo belga ritiene che il rilascio di tale documento, che è soggetto a un corrispettivo, non avrebbe altro scopo che attestare l'adempimento dell'obbligo di segnalazione.

20 La Commissione replica a tale argomento affermando che l'obbligo della semplice segnalazione della presenza sul territorio dello Stato membro già risulta dall'art. 5 della legge 15 dicembre 1980 e dagli artt. 18-20 del decreto di esecuzione 8 ottobre 1981. A tali persone verrebbe rilasciato un documento corrispondente al facsimile previsto all'allegato 3 del detto decreto. Secondo la Commissione, l'art. 47 del decreto di esecuzione eccede l'obbligo di segnalazione, poiché il lavoratore deve produrre una dichiarazione di assunzione o un attestato di lavoro. Questi ultimi documenti sono necessari per ottenere una carta di soggiorno ai sensi dell'art. 4 della direttiva.

21 Qualsiasi formalità imposta d'impero a un lavoratore menzionato all'art. 8, n. 1, della direttiva e che eccede l'obbligo di segnalazione è in contrasto con tale disposizione, la quale fa carico a un lavoratore ai sensi del punto a) della detta disposizione di dimostrare la propria appartenenza a tale gruppo di persone a mezzo del «documento in forza del quale l'interessato è entrato nel territorio, corredato da una dichiarazione del datore di lavoro che indica il periodo previsto dell'impiego».

22 Poiché l'atto con il quale il lavoratore segnala la propria presenza integra, nei confronti dell'amministrazione, un atto unilaterale che, per sua stessa natura, non esige l'espletamento di atti amministrativi, anche l'imposizione di un tributo all'atto di tale segnalazione è configurabile come inutile ostacolo.

23 In conclusione, posso quindi considerare che non è compatibile con l'art. 8 della direttiva il rilascio, a titolo oneroso, di un documento destinato a comprovare la regolarità del soggiorno sul territorio, nei casi in cui la direttiva 68/360 non prevede il rilascio di una carta di soggiorno.

Spese

24 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura il soccombente è condannato alle spese. Poiché la domanda della Commissione è stata accolta le spese vanno poste a carico del Regno del Belgio.

C - Conclusione

25 In considerazione di quanto precede suggerisco di dichiarare quanto segue:

1) Il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 48 del Trattato CE e della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità,

- obbligando i cittadini di altri Stati membri che cercano lavoro in Belgio a lasciare il territorio dopo tre mesi;

- rilasciando, durante i primi sei mesi del loro soggiorno, ai lavoratori subordinati che esercitano un'attività lavorativa di una durata almeno annuale, invece della carta di soggiorno spettante ai cittadini di uno Stato membro, due certificati d'immatricolazione consecutivi, per cui viene richiesto il pagamento di una somma di denaro;

- rilasciando ai lavoratori subordinati e ai lavoratori stagionali impegnati in attività che si prevedono durare non più di tre mesi un documento relativo al loro soggiorno e richiedendo il pagamento di una somma di denaro per tale documento.

2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese.

(1) - Direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità (GU L 257, pag. 13, per ultimo modificata con GU L 1 del 3.1.1994, pagg. 325, 572).

(2) - Come modificata con legge 6 maggio 1993.

(3) - Successivamente più volte modificato.

(4) - Causa C-292/89 (Racc. pag. I-745).

(5) - Il corsivo è mio.

(6) - «Frais d'ouverture de dossier».

(7) - Il corsivo è mio.

(8) - V. allegato 22.