CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 18 GENNAIO 1979 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

il regolamento del Consiglio n. 543/69, adottato in forza dell'art. 75 del Trattato CEE, tendeva all'armonizzazione di talune disposizioni in materia sociale, nel settore dei trasporti, in particolare per migliorare le condizioni di lavoro degli equipaggi e la sicurezza stradale.

Fra l'altro, esso rendeva obbligatorio, per i membri dell'equipaggio, il possesso di un libretto individuale di controllo destinato a garantire l'osservanza dei periodi di guida e di riposo giornaliero e settimanale.

Tuttavia, fin dal momento dell'adozione di questo testo, era noto che tale libretto di controllo sarebbe stato sostituito, a breve scadenza, da un apparecchio meccanico di controllo (tachigrafo).

Su proposta della Commissione, il Consiglio adottava infatti, il 20 luglio 1970, il regolamento n. 1463/70 che rende obbligatori, fatte salve alcune eccezioni, il montaggio e l'uso di tachigrafi debitamente omologati sui veicoli adibiti al trasporto di persone o di merci su strada e immatricolati in uno degli Stati membri.

Quest'obbligo diveniva effettivo dal 1o gennaio 1975 per i veicoli immatricolati per la prima volta a decorrere da tale data e, indipendentemente dalla data della loro messa in servizio, per i veicoli che effettuano trasporti di sostanze pericolose.

Tutti gli altri veicoli avrebbero dovuto essere provvisti di tale apparecchio solo entro il 1o gennaio 1978.

A norma dell'art. 21, n. 1, del suddetto regolamento,

«Gli Stati membri adottano in tempo utile, previa consultazione della Commissione, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per l'attuazione del presente regolamento.

Dette disposizioni vertono, tra l'altro, sulla organizzazione, la procedura e gli strumenti di controllo, nonché sulle sanzioni applicabili in caso d'infrazione».

Le prescrizioni del regolamento n. 1463/70 venivano rese in un certo senso meno rigide, una prima volta, col sucessivo regolamento n. 1787/73, specialmente per tener conto del fatto che tachigrafi omologati secondo determinate normative nazionali erano stati già messi in funzione anteriormente al 1o gennaio 1975.

Per i nuovi Stati membri e, in particolare, per il Regno Unito, l'Atto di adesione (art. 133, completato dal titolo III, punto 4, dell'allegato VII) rinviava di un anno la data di applicazione del regolamento n. 1463/70, che per essi doveva quindi entrare in vigore il 1o gennaio 1976.

La Commissione sostiene che il Regno Unito non ha completamente adempiuto gli obblighi impostigli dalla normativa comunitaria riguardante l'uso dei tachigrafi, in quanto, da una parte, non si è conformato alla procedura di consultazione ai sensi dell'art. 21 del regolamento e, dall'altra, ha istituito un regime semplicemente facoltativo quanto all'uso di tali apparecchi di controllo, per i trasporti nazionali e internazionali.

Perciò, dopo uno scambio di corrispondenza fra la direzione «Trasporti» della Commissione e la Rappresentanza permanente del Regno Unito (lettere del 30 gennaio e del 21 febbraio 1976), la Commissione confermava al Ministero degli affari esteri e del Commonwealth, in data 25 giugno 1976, che il regime «facoltativo» non era atto a garantire la corretta applicazione del regolamento n. 1463/70.

Essa chiedeva quindi al Governo del Regno Unito di modificare il progetto di regolamento britannico, allo scopo di adeguarlo al diritto comunitario vigente.

Questa iniziativa non dava i risultati voluti, poiché il Governo britannico ribadiva chiaramente il suo rifiuto di conformarsi interamente alla normativa comunitaria, per motivi di ordine pratico, economico e sociale.

Stando così le cose, con parere motivato 13 febbraio 1978, la Commissione invitava formalmente il Regno Unito ad adottare tutte le disposizioni necessarie per conformarsi al regolamento n. 1463/70. Avendo il Governo britannico, il 14 aprile successivo, risposto che non intendeva adottare entro il termine stabilito i provvedimenti richiesti dalla Commissione, questa adiva la Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 169 del Trattato, col ricorso per inadempimento ora in esame.

La difesa del Regno Unito si basa su due serie di argomenti.

In primo luogo, il convenuto rifiuta di ammettere di non aver consultato la Commissione come prescritto dall'art. 21 del regolamento del Consiglio di cui trattasi. In proposito esso richiama il fatto che, fin dal 2 settembre 1975, vale a dire ancor prima che prendesse effetto l'obbligo di introdurre l'uso dei tachigrafi, il Regno Unito aveva presentato alla Commissione un memorandum nel quale venivano enumerati i «gravi ostacoli» che avrebbe incontrato, sul piano nazionale, l'imposizione dell'uso di tali apparecchi, e ricorda che, nella lettera 25 febbraio 1976, la sua Rappresentanza permanente aveva comunicato alla direzione «Trasporti» della Commissione tutti i provvedimenti che il Governo intendeva adottare, richiamando l'attenzione della Commissione sul fatto che il prospettato testo normativo interno aveva lo scopo di istituire un regime facoltativo, da applicare al traffico sia nazionale sia internazionale, e tale da permettere l'uso di tachigrafi, destinati in tal caso a sostituire i libretti di controllo contemplati dalle norme precedentemente vigenti.

Erano state stabilite norme dettagliate anche per la fornitura, l'impiego, il controllo e la conservazione dei diagrammi dei tachigrafi, al fine di garantire il rispetto dei periodi di guida e di riposo dei conducenti, con le relative sanzioni penali.

Così pure, erano state già fissate disposizioni precise relativamente alla fabbricazione, alla verifica e alla sigillazione degli apparecchi.

Tuttavia, va osservato che il testo così redatto non rispondeva, manifestamente, agli imperativi del regolamento n. 1463/70, di guisa che la Commissione non aveva potuto far altro che respingerlo, pur aggiungendo, nella risposta, delle osservazioni che avrebbero permesso al Regno Unito — se fossero state prese in considerazione — di fare nuove proposte, conformi, questa volta, all'art. 21 del regolamento del Consiglio.

Ora, il convenuto ammette esso stesso non solo di non aver fatto nulla in tal senso, ma di aver concluso che, nella fattispecie, gli «obiettivi» fissati dal Consiglio sarebbero stati più facilmente raggiunti, nel Regno Unito, mediante le disposizioni adottate dalle autorità britanniche.

A mio avviso, gli argomenti svolti su questo primo punto dal convenuto non possono assolutamente essere accolti. La Commissione non sostiene che il Regno Unito abbia del tutto omesso di consultarla circa l'attuazione del regolamento n. 1463/70, ma ritiene, giustamente, che la consultazione (la quale non ha mai riguardato l'integrale applicazione del regolamento, bensì unicamente provvedimenti parziali, implicanti gravi omissioni) non sia stata, per ciò stesso, regolare rispetto all'art. 21. Ciò risulta d'altronde, manifestamente, dal fatto, ammesso dal Governo convenuto, che questo ha deliberatamente rifiutato di procedere alla completa applicazione del regolamento.

Da parte mia, ritengo di poter concludere che il primo mezzo dedotto dalla Commissione è fondato e che, non fosse che per questo, andrebbe dichiarato l'inadempimento, almeno parziale, da parte del Regno Unito, degli obblighi ad esso giuridicamente incombenti in forza di un atto comunitario, «obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri», secondo la formula dell'art. 189 del Trattato.

Quanto all'inadempimento dell'obbligo di dare effettiva attuazione, entro il 1o gennaio 1976, a quanto prescritto dal regolamento n. 1463/70, il Regno Unito, pur ricordando di aver riconosciuto l'opportunità degli obiettivi fissati dalla politica comune in materia di trasponi su strada, in particolare per quanto riguarda il miglioramento della sicurezza stradale e il progresso sociale dei lavoratori, svolge un complesso di considerazioni concernenti le conseguenze pratiche che, a suo avviso, sarebbero derivate dal fatto di rendere obbligatorio il montaggio dei tachigrafi.

Esso sostiene anzitutto che, tenuto conto della dichiarata opposizione degli ambienti professionali ed in particolare degli equipaggi, non poteva escludersi un grave rischio di sciopero, in un importante e sensibile settore dell'economia.

Il convenuto aggiunge che il costo dell'operazione (cento milioni di sterline per il montaggio degli apparecchi; circa quaranta milioni l'anno per la loro manutenzione) appare proibitivo rispetto ai vantaggi che se ne potrebbero ricavare.

In terzo luogo, il Governo britannico fa valere che, poiché in realtà i veicoli che effettuano trasporti internazionali devono essere muniti di tachigrafi, gli altri Stati membri della Comunità non subiscono alcun danno per il fatto che il montaggio di tali apparecchi non è obbligatorio, in forza della normativa britannica, per i trasporti nel territorio nazionale.

Mi sembra, Signori, che nessuno di questi argomenti possa essere accolto.

Conviene ricordare, ancora una volta, che la controversia à sorta in materia di applicazione di un regolamento, obbligatorio in tutte le sue disposizioni e produttivo di effetti, nel Regno Unito, almeno per certe categorie di veicoli, da una data determinata (1o gennaio 1976).

Difficoltà interne, che siano di ordine politico, economico, finanziario o sociale, non possono essere validamente opposte all'applicazione di un testo del genere.

È quanto questa Corte ha costantemente affermato nella sua giurisprudenza, e ancora di recente nella sentenza 11 aprile 1978 (causa 100/77, Commissione/Repubblica italiana, Racc. pag. 879), in cui è stato fra l'altro dichiarato che «alla convenuta, che non nega gli inadempimenti di cui le è fatto carico, non è consentito invocare difficoltà interne o norme dell'ordinamento nazionale … per giustificare la mancata osservanza degli impegni e dei termini risultanti dalle direttive comunitarie».

A fortiori questo ragionamento vale per l'applicazione di un regolamento.

La tesi del Regno Unito, consistente nel sostenere che il comportamento tenuto da questo Stato non avrebbe causato alcun pregiudizio agli altri Stati membri e alla stessa Comunità, equivale ad ammettere che uno Stato membro abbia il potere, anche di fronte ad un regolamento, di valutare in qual misura esso debba adempiere gli obblighi impostigli dal Trattato, e possa ritenersi esonerato da tali obblighi qualora il suo comportamento non arrechi alcun danno agli altri Stati membri o alla Comunità.

Ora, l'art. 189 del Trattato esclude manifestamente una siffatta interpretazione, che metterebbe in pericolo l'intero sistema basato sul carattere obbligatorio dei regolamenti, opponibile a ciascuno degli Stati membri.

Per di più, l'assenza di qualsiasi danno, asserita dal Regno Unito, è tutt'altro che evidente. Le condizioni di concorrenza fra gli operatori del settore dei trasporti su strada dei vari Stati membri sono infatti necessariamente alterate, se in uno di tali Stati le norme interne consentono ai trasportatori di sottrarsi alle spese inerenti al montaggio e all'uso dei tachigrafi, sia pure soltanto per i trasporti nazionali.

Aggiungerò che, dalla risposta data al quesito formulato dalla Corte, risulta che le organizzazioni professionali dei sei Stati membri originari della Comunità non si sono mostrate contrarie, in linea di principio, alla sostituzione del tachigrafo al libretto individuale di controllo, imposto in un primo momento dal regolamento n. 543/69. Al massimo si può dire ch'esse hanno manifestato la loro preoccupazione per il fatto che l'uso di tali apparecchi divenisse obbligatorio a decorrere da date diverse per determinate categorie di veicoli, ed hanno chiesto che talune altre categorie venissero senz'altro esonerate da tale obbligo.

Queste richieste sono state, in definitiva, parzialmente soddisfatte con gli adattamenti apportati dal Consiglio, da ultimo col regolamento n. 2828/77, al regolamento n. 1463/70, nel senso di rendere meno rigido questo testo.

Per quanto riguarda la Danimarca, la Commissione crede di poter indicare che non sono sorte serie difficoltà, ancorché il Governo di questo paese abbia particolarmente contribuito all'emanazione del regolamento di modifica.

In Irlanda, invece, l'opposizione delle imprese di trasporto e del loro personale aveva indotto il Governo a differire l'adozione dei provvedimenti necessari per l'applicazione del regolamento n. 1463/70 ai trasporti nazionali. Ma, in seguito ad intervento della Commissione, il Governo irlandese si è infine arreso, dichiarandosi disposto ad adottare la normativa richiesta, rispettando al riguardo un calendario approvato dalla Commissione.

In definitiva, solo il Regno Unito ha assunto e mantenuto un atteggiamento negativo, rifiutando di rendere obbligatorio l'uso dei tachigrafi. Esso non si è limitato a notificare chiaramente la propria posizione alla Commissione, ma l'ha resa pubblica, comunicando senza reticenze ai sindacati interessati la sua intenzione di non adottare i provvedimenti necessari, in particolare legislativi, almeno per i trasporti nazionali.

Esso ha assunto la stessa posizione dinanzi al Parlamento e perfino alla televisione.

Ci troviamo quindi di fronte al deciso rifiuto (espresso e confermato pubblicamente) di uno Stato membro di adempiere, almeno parzialmente, gli obblighi ad esso giuridicamente incombenti.

Dal momento che la Commissione ha adito questa Corte — com'era legittimata a fare — con un ricorso per inadempimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato, non ritengo, a differenza di quanto sostiene il Regno Unito, che il Trattato vi consenta di esonerare in tutto o in parte detto Stato membro da tali obblighi, se non altro per ragioni di equità.

L'eventuale esonero sarebbe in contrasto col principio stesso della parità di trattamento degli Stati membri.

D'altro canto, gli argomenti difensivi svolti dal Governo convenuto non provano che il Regno Unito abbia fatto seri sforzi per adempiere i propri obblighi.

Concludo quindi che dovreste dichiarare che, avendo rifiutato di adottare, nel termine impartitogli, taluni dei provvedimenti legislativi, regolamentari o amministrativi necessari per l'applicazione del regolamento del Consiglio n. 1463/70, relativo all'uso del tachigrafo nel settore dei trasporti su strada, ivi compresi i trasporti nazionali, ed avendo omesso di consultare la Commissione in merito ai provvedimenti in questione, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato, e in particolare a quelli derivanti dall'art. 23, n. 1, del suddetto regolamento (nella versione modificata).

Concludo inoltre nel senso che le spese del giudizio dovrebbero essere poste a carico del Governo del Regno Unito.

( 1 ) Traduzione dal francese.