CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 27 MARZO 1974 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

Com'è noto, fino all'entrata in vigore — nel settembre 1972 — dei regolamenti CEE del Consiglio nn. 1408/71 e 574/72, il sistema previdenziale a favore dei lavoratori migranti nell'ambito della Comunità era disciplinato in via principale dai regolamenti del Consiglio 25 settembre 1958, n. 3 e 3 dicembre 1958, n. 4. Tali normative erano state emanate in esecuzione dell'art. 51 del trattato, il quale dispone che il Consiglio adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando, in particolare, un sistema che consenta ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto:

«a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni, sia per il calcolo di queste,

b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nel territorio degli Stati membri».

La presente causa tende a stabilire se, e in quale misura — tenuto conto delle disposizioni di cui ai regolamenti nn. 3 e 4 — al sig. H. W. Kaufmann, cittadino tedesco residente nella Repubblica federale, spetti una pensione d'invalidità, a norma di una legge olandese, entrata in vigore il 1o luglio 1967 e comunemente designata con la sigla AOW.

Le questioni che siamo chiamati a risolvere sono state proposte in via pregiudiziale dal Centrale Raad van Beroep dei Paesi Bassi a seguito di un appello interposto dinanzi ad esso avverso una sentenza pronunziata il 9 novembre 1971 dal Raad van Beroep di Amsterdam. Tale sentenza, favorevole al Kaufmann, è stata impugnata dall'ente previdenziale olandese.

I fatti possono riassumersi come segue. Il convenuto — che è nato il 9 maggio 1906 ed ha ora quindi 67 anni — ha sempre lavorato in Germania, eccezione fatta per il periodo ottobre 1928 — settembre 1935, nel corso del quale fu occupato presso una tipografia dell'Aia. Dal 4 dicembre 1969 egli divenne inabile al lavoro per malattia; in forza della legislazione previdenziale tedesca, gli spettava quindi un'indennità («Krankengeld») che gli veniva regolarmente versata fino al 4 giugno 1971. Sempre in Germania, gli era inoltre concessa dal 1o gennaio 1970 una pensione d'invalidità. Poiché — come risulta dalla lettera inviata all'ente olandese dall'ente previdenziale tedesco il 22 dicembre 1971 (allegato n. 8 dell'ordinanza di rinvio) — l'importo di tale pensione era inferiore al «Krankengeld», questo veniva decurtato di un importo pari alla pensione d'invalidità, come previsto dalla legge tedesca.

È pacifico che:

1. Il Kaufmann non può invocare la AOW per rivendicare, nelle prime 52 settimane di invalidità, l'indennità prevista da quella stessa legge, il cui art. 19 dispone che l'indennità sia versata solo dalla 53 settimana.

2. Lo stesso vale anche per il periodo successivo al 1o maggio 1971: l'art. 49 della AOW dispone che l'assegno d'invalidità viene meno dal primo giorno del mese in cui il titolare compie 65 anni.

La controversia concerne pertanto solo il periodo 4 dicembre 1970 — 1o maggio 1971.

L'appellante ammette che, per quel periodo il Kaufmann, a norma del regolamento n. 3, aveva, prima facie, diritto alle provvidenze della AOW; d'altra parte tale diritto era neutralizzato dal divieto del cumulo di prestazioni posto sia dal regolamento n. 3, sia dalla AOW.

Per avere una chiara visione della situazione, è opportuno esaminare quanto dispone in merito il regolamento n. 3.

In materia di prestazioni d'invalidità, l'art. 24 di tale regolamento distingueva le legislazioni previdenziali nazionali in due tipi:

— il tipo A, che stabiliva l'importo delle prestazioni indipendentemente dalla durata dei periodi assicurativi;

— il tipo B, che invece lo stabiliva in funzione della durata di tali periodi.

Per quanto riguarda la presente causa, la AOW rientra nel tipo A, mentre la legge tedesca in base alla quale il Kaufmann ha ottenuto la pensione d'invalidità è del tipo B.

L'art. 26 del regolamento n. 3 disponeva che, in un caso simile, gli artt. 27 e 28 — aventi ad oggetto le pensioni di vecchiaia o ai superstiti — si dovessero applicare per analogia. Tali articoli recavano minuziose disposizioni in merito al cumulo dei periodi utili maturati in più Stati membri, nonché alla conseguente ripartizione dell'onere previdenziale tra i vari enti nazionali.

Come ho già detto, l'ente olandese ammette che, a norma di tali disposizioni, il Kaufmann pareva avesse diritto alle provvidenze della AOW per il periodo considerato. La situazione però cambia alla luce dell'art. 11 del regolamento n. 3 — che disciplina il cumulo di prestazioni — e più precisamente alla luce del n. 2 il quale, per quanto interessa la situazione in esame, dispone che

«Le norme di riduzione o sospensione, previste dalla legislazione di uno Stato membro per i casi di cumulo con le altre prestazioni di sicurezza sociale … possono essere opposte al beneficiario, anche se si tratta di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro».

È opportuno ricordare — non perché direttamente pertinente, ma perché giova a chiarire la portata dell'art. 11, n. 2 — quanto disposto all'ultimo capoverso dello stesso articolo:

«Tuttavia, questa disposizione non è applicabile ai casi in cui prestazioni della stessa natura siano acquisite in base alle disposizioni degli artt. 26 e 28 del presente regolamento»

stante tale limitazione, l'ente olandese non potrebbe opporre al Kaufmann il fatto che questi godesse in Germania di una pensione di invalidità, anche se ciò ha rilevanza sotto altri aspetti per la legge olandese. D'altronde nemmeno è sua intenzione sollevare una simile eccezione. L'argomento fondamentale è invece la circostanza che il Kaufmann fruiva di un'indennità di malattia spettantegli in base alla legge tedesca, situazione incompatibile con le disposizioni dell'art. 20 della AOW. Tale norma dispone che il titolare di uno «Ziekengeld» (indennità di malattia), spettantegli in forza della «Ziektewet» (legge olandese vigente in materia), non ha diritto alla pensione di invalidità prevista dalla AOW fino a che continui a fruire di tali indennità. Secondo l'ente olandese, questo articolo costituisce una «norma di riduzione o sospensione» prevista dalla legge olandese ai sensi dell'art. 11, n. 2, e, pertanto, impedisce al Kaufmann di fruire delle provvidenze della AOW. Infatti, stante la precisazione «anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito d'un regime di un altro Stato membro» di cui allo stesso art. 11, n. 2, il Kaufmann, fruendo in Germania del «Krankengeld» si trovava, sotto il profilo dell'art. 20, nella stessa situazione in cui si sarebbe trovato se avesse percepito uno «Ziekengeld» in Olanda.

Questa tesi è stata respinta dal Raad van Beroep di Amsterdam, il quale ha ritenuto invece che ai sensi dell'art. 20 il «Krankengeld» non potesse essere assimilato allo «Ziekengeld».

Il Centrale Raad van Beroep, ritenendolo indispensabile ai fini della decisione, ha sottoposto tre questioni pregiudiziali:

Con la prima, si chiede se una disposizione secondo cui chi fruisce di un'indennità di malattia non ha diritto alla pensione d'invalidità, costituisca una «norma di riduzione o sospensione, prevista dalla legislazione di uno Stato membro per i casi di cumulo con altre prestazioni» ai sensi dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3.

Tanto l'appellante, quanto la Commissione, propendono per una risposta affermativa, ed anch'io sono di questo avviso. Purtroppo il Kaufmann non ha presentato osservazioni dinanzi a questa Corte, e ci è quindi impossibile sapere quale sarebbe stato il suo orientamento. Ciò sottolinea l'esigenza che il progetto del nuovo regolamento di procedura venga presto approvato, di modo che sia reso possibile, in circostanze simili, garantire a tutti adeguata assistenza in giudizio. Comunque, dalle osservazioni dell' ente olandese e della Commissione, deduco che all'origine della prima questione sottoposta dal Centrale Raad vi è una distinzione che il diritto olandese, in materia previdenziale, fa tra norme che stabiliscono i requisiti necessari per poter fruire delle prestazioni e norme dirette semplicemente ad evitare il cumulo di prestazioni: pertanto, se l'art. 20 della AOW appartiene alla prima categoria, esso non poteva entrare nella sfera d'applicazione dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 Mi sembra che distinzioni così sottili non dovrebbero essere recepite dalla legislazione previdenziale comunitaria la quale deve necessariamente essere interpretata in maniera estensiva onde poterla applicare direttamente ed uniformemente nell'ambito delle varie leggi nazionali in materia. Comunque, ritengo che una norma che esclude dal beneficio della pensione d'invalidità colui che già fruisce di una indennità di malattia, sia indubbiamente conforme allo spirito e alla lettera dell'art. 11, n. 2, perché tende chiaramente ad escludere il cumulo tra l'indennità di malattia e la pensione di invalidità per le quali si deve optare in alternativa.

Il punto deciso dalla sentenza del Raad van Beroep di Amsterdam rappresenta la quintessenza della seconda questione deferita dal Centrale Raad. Si chiede in sostanza se le disposizioni dell'art. 11, n. 2, valessero per una «norma di riduzione o di sospensione prevista dalla legislazione di uno Stato membro» anche nel caso in cui tale «norma» si riferisse espressamente ad una legge previdenziale dello stesso Stato membro, unitamente alla quale avrebbe dovuto venir applicata (così, nella fattispecie, l'art. 20 della AOW menzionava esplicitamente la «Ziektewet» olandese). In altri termini si tratta di stabilire se l'art. 11, n. 2, consenta di assimilare alla legge previdenziale richiamata una corrispondente legge di un altro Stato membro.

Anche in questo caso, sia l'ente olandese che la Commissione propendono per una risposta affermativa, ed io sono d'accordo con loro. Infatti, si interpreterebbero troppo restrittivamente le disposizioni dell'art. 11, n. 2, ed in particolare la clausola estensiva «anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro», se si considerassero applicabili nel solo caso in cui la «norma di riduzione o di sospensione» in questione fosse redatta in termini generici, come ad esempio se l'art. 20 della AOW avesse fatto menzione solo dell'indennità di malattia, senza far riferimento alla «Ziektewet». Come fa notare la Commissione, una siffatta interpretazione potrebbe risolversi in una gamma imprevedibile di applicazioni divèrse dell'art. 11, n. 2, nei vari Stati membri, difformità che sarebbe funzione più della forma che della sostanza delle leggi interne.

Né d'altro canto, si pecca di eccessiva severità nei confronti del convenuto se si sostiene la necessità, nel suo caso, di assimilare in forza dell'art. 11, n. 2, il «Krankengeld» di cui egli fruisce in Germania allo «Ziekengeld» olandese, sotto il profilo dell'art. 20 della AOW purché — e questo spetta al giudice nazionale accertarlo — le due leggi siano sostanzialmente equivalenti tra loro, oltre che formalmente. In un certo senso, questa situazione è il contrario di quella di cui alla causa 34-69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris/ Duffy (Raccolta 1969, pag. 597), in cui la Corte affermò che l'art. 11, n. 2, era opponibile ad una persona solo se questa avesse invocato, in proprio favore, le disposizioni del regolamento n. 3. Se essa fruiva di una data prestazione in un dato Stato membro, indipendentemente dal regolamento n. 3, l'art. 11, n. 2, non poteva essere invocato per negarle il diritto a tale prestazione. Nel nostro caso, comunque, è indubbio che il Kaufmann non potrebbe fondare le proprie pretese sulla AOW eccezione fatta per i diritti a lui conferiti dalle disposizioni del regolamento n. 3. Stando così le cose, è giusto che gli siano accordati — se mai — solo quei vantaggi che gli autori del trattato hanno ritenuto concedere ad una persona nella sua situazione.

Incidentalmente, direi che il Raad van Beroep di Amsterdam abbia ritenuto di poter applicare anche nella presente fattispecie il principio affermato nella causa Duffy fondandosi sul fatto che il Kaufmann fruiva del «Krankengeld», indipendentemente dal regolamento n. 3. Con tutto il rispetto per quel giudice, questa considerazione mi sembra infondata. In realtà, il Kaufmann non poteva invocare la AOW se non in forza proprio del regolamento n. 3.

La terza questione proposta dal Centrale Raad è in relazione alla già ricordata decurtazione del «Krankengeld» — spettante inizialmente al convenuto — di una quota pari alla pensione di invalidità, decurtazione operata in forza della legge tedesca in materia. In altre parole, si chiede se con l'espressione «prestazioni acquisite nell'ambito del regime di un altro Stato membro», l'art. 11, n. 2, si riferisca agli assegni e pensioni versati inizialmente o alla somma versata dopo la decurtazione.

Confesso che sono rimasto in forse circa la pertinenza di tale questione, né ho trovato, nel provvedimento di rinvio del Centrale Raad o nella documentazione alcun indizio che potesse giovare a risolvere questo mio dubbio. La Commissione sostiene nelle sue osservazioni, che la questione trova il suo fondamento in quanto disposto nell'art. 9, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 4, adottato, com'è noto, per integrare e completare la disciplina del regolamento n. 3.

Tale articolo, per quanto ci concerne, recita:

«… qualora l'applicazione delle disposizioni del n. 2 dell'art. 11 del regolamento comporterebbe la riduzione e la sospensione di una prestazione di invalidità … liquidata in virtù delle disposizioni dell' art. 28 del regolamento dall'istituzione di uno Stato membro, l'istituzione tiene conto, per la riduzione o per la sospensione, soltanto di una quota delle prestazioni … che determinano la riduzione o la sospensione».

Segue poi la descrizione del metodo da usarsi per stabilire la quota in relazione alle disposizioni di cui all'art. 28.

Non vedo come si possa applicare tale norma ad una situazione in cui la legge nazionale in questione va applicata indipendentemente dal quantum, come nel caso dell'art. 20 della AOW. Stando alle apparenze, questa norma nega ogni diritto alla pensione di invalidità a chi già fruisca di un'indennità di malattia, qualunque sia l'importo di quest'ultima.

In ogni caso, si tratta naturalmente di un problema di interpretazione della AOW, la cui soluzione spetta al Centrale Raad, non a questa Corte.

Secondo logica, questa dovrebbe essere anche la risposta.

L'ente olandese e la Commissione discordano invece sulla risposta; per il primo, l'importo spettante è quello mentre la seconda sostiene che all'interessato spetta solo quello decurtato.

Io sono d'accordo con la Commissione. Supponendo infatti che al Kaufmann, in base alla legge tedesca, fosse spettata una pensione di invalidità più alta del «Krankengeld», egli avrebbe perso il diritto a tale indennità ed avrebbe percepito la sola pensione. Ciononostante, stando all' interpretazione auspicata dall'ente olandese, il Kaufmann per una fictio juris fondata sull'art. 11, n. 1, e sull'art. 9, n. 2, avrebbe fruito solo del «Krankengeld». A parte la manifesta assurdità ed iniquità di tale conclusione, oserei dire che per questa via, in determinate circostanze, si giunge a frustrare gli obiettivi dell'art. 11, n. 2.

Sono pertanto dell'avviso che le tre questioni deferite dal Centrale Raad vadano risolte come proposto dalla Commissione.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.