CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ELEANOR SHARPSTON

presentate il 28 marzo 2019 ( 1 )

Causa C‑680/17

Sumanan Vethanayagam

Sobitha Sumanan

Kamalaranee Vethanayagam

contro

Minister van Buitenlandse Zaken

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Tribunale dell’Aia, sede di Utrecht) (Paesi Bassi)]

«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Codice dei visti – Articolo 32 – Rifiuto di un visto Schengen – Diritto di presentare ricorso – Legittimazione ad agire – Articolo 8 – Accordi di rappresentanza – Autorità competente – Stato membro che ha adottato la decisione definitiva di rifiutare un visto»

1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (tribunale dell’Aia, sede di Utrecht, Paesi Bassi) (in prosieguo: il «giudice del rinvio») offre alla Corte l’opportunità di chiarire il regime giuridico applicabile al rilascio e al rifiuto dei visti ai sensi del regolamento (CE) n. 810/2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (in prosieguo: il «codice dei visti») ( 2 ). Il rinvio pregiudiziale riguarda principalmente due aspetti di tale regime. Il primo aspetto riguarda gli accordi di rappresentanza consolare tra Stati membri ai fini del rilascio e del rifiuto dei visti in paesi terzi in cui lo Stato membro competente stesso non ha una presenza consolare, nonché la portata di tale rappresentanza. Il secondo aspetto riguarda i ricorsi contro le decisioni di rifiuto del visto e più in particolare (i) la determinazione dello Stato membro che adotta la decisione definitiva quando esiste un accordo di rappresentanza e che è quindi competente per il ricorso contro tale decisione e (ii) se i garanti siano legittimati a presentare ricorso a proprio nome contro una decisione di rifiuto del visto.

Quadro normativo

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

2. Il primo paragrafo dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea stabilisce che ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice ( 3 ). Il terzo comma dello stesso articolo prevede che a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti sia concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia.

3. Ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, le disposizioni della Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. Esse si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione.

Il codice dei visti

4. Il codice dei visti è stato adottato sulla base dell’articolo 62, paragrafo 2, TCE (ora articolo 77 TFUE) ( 4 ) e mira, attraverso la costituzione di un corpus normativo comune, a «sviluppare ulteriormente la politica comune in materia di visti quale parte di un sistema multistrato inteso a facilitare i viaggi legittimi e a combattere l’immigrazione clandestina tramite un’ulteriore armonizzazione delle legislazioni nazionali e delle prassi per il trattamento delle domande di visto presso le rappresentanze consolari locali» ( 5 ).

5. Il considerando 4 dichiara che «[è] opportuno che gli Stati membri siano presenti o rappresentati, ai fini del rilascio dei visti, in tutti i paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all’obbligo di visto. Gli Stati membri che non hanno un proprio consolato in un dato paese terzo o in una parte specifica di un dato paese terzo dovrebbero adoperarsi per concludere accordi di rappresentanza per evitare uno sforzo sproporzionato da parte dei richiedenti il visto per avere accesso ad un consolato».

6. Il considerando 13 elenca le varie forme di cooperazione tra Stati membri che dovrebbero essere previste quali, inter alia, la rappresentanza limitata, i centri comuni per la presentazione delle domande di visto e la cooperazione con fornitori esterni di servizi. Gli Stati membri godono della libertà di stabilire il tipo di struttura organizzativa da adottare in ciascun paese terzo.

7. Ai sensi del considerando 18, «[d]ate le differenze nelle situazioni locali, l’applicazione operativa di particolari disposizioni legislative dovrebbe essere valutata fra le rappresentanze diplomatiche e consolari degli Stati membri nei singoli luoghi al fine di assicurare un’applicazione armonizzata delle disposizioni legislative per impedire il “visa shopping” e un trattamento diverso fra i richiedenti il visto».

8. Il considerando 22 dichiara che per garantire l’applicazione armonizzata del codice dei visti a livello operativo, occorre formulare istruzioni sulle prassi e procedure che devono seguire gli Stati membri nel trattare le domande di visto.

9. Il considerando 34 riguarda la posizione della Svizzera. Per quanto riguarda tale paese, il codice dei visti costituisce uno sviluppo dell’acquis di Schengen ai sensi dell’accordo tra l’Unione europea, la Comunità europea e la Confederazione svizzera riguardante l’associazione di quest’ultima all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen ( 6 ).

10. L’articolo 1, paragrafo 1, definisce l’ambito di applicazione del codice dei visti come consistente nel fissare «le procedure e le condizioni per il rilascio del visto di transito o per soggiorni previsti sul territorio degli Stati membri non superiori a 90 giorni su un periodo di 180 giorni». Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, tali disposizioni si applicano ai cittadini di paesi terzi che devono essere in possesso di un visto in conformità del regolamento (CE) n. 539/2001 ( 7 ).

11. L’articolo 4, paragrafo 1, prevede che le «domande sono esaminate dai consolati, i quali decidono sul merito».

12. L’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), definisce lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di visto uniforme e per la decisione sul merito come, inter alia, «lo Stato membro il cui territorio costituisce l’unica destinazione del viaggio o dei viaggi». Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, gli Stati membri cooperano per evitare situazioni in cui una domanda non possa formare oggetto di esame e di decisione qualora lo Stato membro competente ai sensi del codice dei visti non sia né presente né rappresentato nel paese terzo in cui il richiedente presenta la domanda.

13. L’articolo 6, paragrafo 1, stabilisce che «[u]na domanda è esaminata e la decisione sul merito è presa dal consolato dello Stato membro competente nella cui giurisdizione il richiedente risiede legalmente».

14. Ai sensi dell’articolo 8: «1. Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato. Uno Stato membro può anche rappresentare un altro Stato membro in modo limitato soltanto per la raccolta delle domande e il rilevamento degli identificatori biometrici. 2. Quando il consolato dello Stato membro rappresentante intende rifiutare un visto, inoltra la domanda alle autorità competenti dello Stato membro rappresentato affinché queste possano adottare la decisione finale in merito alla domanda entro [determinati termini]. (…) 4. Tra lo Stato membro rappresentante e lo Stato membro rappresentato è stabilito un accordo bilaterale contenente i seguenti elementi: a) specifica la durata di tale rappresentanza, se temporanea, e le modalità di cessazione della stessa; b) può, in particolare qualora lo Stato membro rappresentato abbia un consolato nel paese terzo interessato, prevedere disposizioni relative a locali, al personale e al versamento di un corrispettivo da parte dello Stato membro rappresentato; c) può stabilire che le domande di determinate categorie di cittadini di paesi terzi devono essere trasmesse dallo Stato membro rappresentante alle autorità centrali dello Stato membro rappresentato per una consultazione preliminare (…); d) in deroga al paragrafo 2, può autorizzare il consolato dello Stato membro rappresentante a rifiutare il rilascio di un visto dopo l’esame della domanda. 5. Gli Stati membri che non hanno un proprio consolato in un paese terzo si adoperano per concludere accordi di rappresentanza con Stati membri che hanno consolati in tale paese. 6. Per evitare che un’infrastruttura di trasporto carente o lunghe distanze in una regione o area geografica specifica richiedano uno sforzo sproporzionato da parte dei richiedenti per avere accesso a un consolato, gli Stati membri che non hanno un proprio consolato in tale regione o area si adoperano per concludere accordi di rappresentanza con Stati membri che hanno consolati in quella regione o area. (…) 9. Se il consolato dello Stato membro rappresentante decide di cooperare con un fornitore esterno di servizi (…), tale cooperazione include le domande contemplate dagli accordi di rappresentanza. Le autorità centrali dello Stato membro rappresentato sono informate in anticipo dei termini di tale cooperazione».

15. Il capo II del titolo III disciplina le domande di visto. L’articolo 11, paragrafo 1, di tale capo dispone che i richiedenti devono presentare un modulo di domanda di cui all’allegato I. Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, i moduli sono disponibili nelle lingue ufficiali a) dello Stato membro per il quale è richiesto il visto; b) del paese ospitante; c) del paese ospitante e dello Stato membro per il quale è richiesto il visto; oppure d) dello Stato membro rappresentante in caso di rappresentanza. L’articolo 11, paragrafo 4, prevede che «[s]e il modulo di domanda non è disponibile nella lingua o nelle lingue ufficiali del paese ospitante, ne è messa a disposizione del richiedente, separatamente, una traduzione in dette lingue».

16. Il capo IV del titolo III è intitolato «Rilascio del visto». L’articolo 32 dello stesso («Rifiuto di un visto») prevede quanto segue: «1. (…) il visto è rifiutato a) quando il richiedente: (…) (iii) non dimostra di disporre di mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno sia per il ritorno nel paese di origine o di residenza oppure per il transito verso un paese terzo nel quale la sua ammissione è garantita, ovvero non è in grado di ottenere legalmente detti mezzi; (…) 2. La decisione di rifiuto e i motivi su cui si basa sono notificati al richiedente mediante il modulo uniforme di cui all’allegato VI. 3. I richiedenti cui sia stato rifiutato il visto hanno il diritto di presentare ricorso. I ricorsi sono proposti nei confronti dello Stato membro che ha adottato la decisione definitiva in merito alla domanda e disciplinati conformemente alla legislazione nazionale di tale Stato membro. Gli Stati membri forniscono ai richiedenti informazioni sulla procedura cui attenersi in caso di ricorso, come precisato nell’allegato VI».

L’accordo UE-Svizzera di associazione a Schengen

17. Lo scopo dell’accordo è di organizzare la cooperazione tra l’Unione europea e la Svizzera per quanto riguarda l’attuazione, l’applicazione pratica e l’ulteriore sviluppo dell’acquis di Schengen ( 8 ). Quindi, in conformità con l’articolo 2, paragrafi 1, 2 e 3, la Svizzera attua ed applica le disposizioni elencate negli allegati A e B dell’accordo e gli atti e i provvedimenti dell’Unione europea e della Comunità europea volti a modificare o completare tali disposizioni.

18. L’articolo 8, paragrafo 1, prevede che il comitato misto ( 9 ) si tenga costantemente aggiornato sull’evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia e di quella dei competenti organi giurisdizionali svizzeri relativa a dette disposizioni e che sia istituito un meccanismo che assicuri una costante trasmissione reciproca di informazioni relative a detta giurisprudenza.

19. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, la Svizzera ha diritto di presentare alla Corte memorie o osservazioni scritte quando la Corte è stata adita da un organo giurisdizionale di uno Stato membro affinché si pronunci in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, sull’interpretazione di una delle disposizioni di cui all’articolo 2.

20. L’articolo 9 dispone che la Svizzera presenti annualmente al comitato misto relazioni su come le rispettive autorità amministrative e giudiziarie hanno applicato e interpretato le disposizioni rilevanti dell’accordo come interpretate dalla Corte di giustizia. Si applica la procedura di risoluzione delle controversie di cui all’articolo 10 nei casi in cui il comitato misto non sia riuscito a garantire un’applicazione e un’interpretazione omogenee entro un termine di due mesi dal momento in cui gli è stata segnalata una divergenza sostanziale tra la giurisprudenza della Corte di giustizia e quella degli organi giurisdizionali svizzeri oppure una sostanziale divergenza d’applicazione fra le autorità degli Stati membri interessati e quelle svizzere per quanto attiene all’applicazione delle disposizioni rilevanti. In caso di esito negativo della procedura, l’accordo UE-Svizzera di associazione a Schengen cesserà di essere applicabile.

L’accordo di rappresentanza tra i Paesi Bassi e la Svizzera

21. L’accordo di rappresentanza tra i Paesi Bassi e la Svizzera applicabile al tempo dei fatti (in prosieguo: l’«accordo di rappresentanza») è entrato in vigore il 1o ottobre 2014. Esso prevede che la Svizzera rappresenti i Paesi Bassi riguardo a tutti i tipi di visti Schengen in vari paesi, tra cui lo Sri Lanka.

22. Ai sensi del punto 2 di tale accordo, la «rappresentanza» include, inter alia, il «rifiuto di rilasciare il visto quando appropriato in osservanza dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti, e l’esame dei ricorsi, ai sensi del diritto nazionale della Parte rappresentante (articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti)(…)».

Diritto nazionale

23. L’ordinanza di rinvio contiene poche informazioni sulla normativa nazionale applicabile. Rilevo solo che l’articolo 1:2, paragrafo 1, dell’Algemene wet bestuursrecht (legge generale sul diritto amministrativo) prevede che le parti interessate ai sensi di tale articolo possano presentare opposizione o ricorso contro una decisione. Secondo giudice del rinvio ciò significa che, per quanto riguarda una domanda di visto, un garante è una parte interessata e dovrebbe essere legittimato a presentare ricorso contro una decisione di rigetto di una domanda di visto presentata in suo nome.

Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

24. Il sig. Sumanan Vethanayagam and la sig.ra Sobitha Sumanan (in prosieguo: «il sig. e la sig.ra Vethanayagam») sono una coppia sposata. Sono cittadini dello Sri Lanka, dove vivono.

25. Il sig. e la sig.ra Vethanayagam hanno chiesto un visto Schengen per rendere visita alla rispettiva sorella/cognata, la sig.ra Kamalaranee Vethanayagam (in prosieguo: la «garante»), cittadina olandese, e a suo figlio, nei Paesi Bassi. Poiché i Paesi Bassi non disponevano di servizi consolari in Sri Lanka, le domande sono state presentate ‑ sulla base delle disposizioni di rappresentanza previste dall’accordo di rappresentanza svizzero‑olandese ‑ tramite la VFS Global di Jaffna (fornitore esterno di servizi), che tratta le domande di visto per la Svizzera nel nord dello Sri Lanka.

26. Il 19 agosto 2016 le domande del sig. e della sig.ra Vethanayagams sono state respinte in quanto questi non avevano fornito la prova di disporre di sufficienti mezzi di sussistenza per il loro soggiorno previsto nei Paesi Bassi né di una garanzia del loro ritorno in Sri Lanka ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, punto iii), del codice dei visti (in prosieguo: la «decisione di rifiuto»). Il sig. e la sig.ra Vethanayagam sono stati informati della possibilità di presentare ricorso alle competenti autorità svizzere contro la decisione di rifiuto.

27. Il 2 dicembre 2016 le autorità svizzere hanno respinto il ricorso del sig. e della sig.ra Vethanayagam e della garante (in prosieguo: i «ricorrenti») contro la decisione di rifiuto. Il 6 gennaio 2017 i ricorrenti hanno chiesto un sindacato giurisdizionale su tale decisione da parte del Tribunale amministrativo federale (San Gallo, Svizzera). Tale tribunale ha deciso che i ricorrenti non potevano procedere gratuitamente.

28. I ricorrenti hanno avviato un procedimento parallelo nei Paesi Bassi per impugnare la decisione di rifiuto. Con decisione del 28 settembre 2016, le autorità olandesi hanno respinto le loro richieste dichiarandosi incompetenti in materia. I ricorrenti hanno proposto ricorso dinanzi al giudice del rinvio per ottenere un riesame giudiziario di tale decisione.

29. Inoltre, il sig. e la sig.ra Vethanayagam e la loro garante hanno presentato domanda per visti di breve durata presso il Visadienst (Servizio visti) nei Paesi Bassi. Con decisione del 18 ottobre 2016, il Minister van Buitenlandse Zaken (Ministro degli Affari esteri) ha rifiutato di esaminare tali domande e, con decisione del 23 novembre 2016, ha dichiarato irricevibili i ricorsi dei ricorrenti contro tale rifiuto.

30. I ricorrenti hanno inoltre presentato un ricorso giurisdizionale contro tale decisione. A loro parere sarebbero i Paesi Bassi, lo Stato membro della loro destinazione principale, a dover trattare le loro domande di visto e i ricorsi da essi presentati contro il rifiuto dei visti. La Svizzera avrebbe agito solo in qualità di rappresentante dei Paesi Bassi. Il trasferimento totale di competenza e di responsabilità per le procedure di rilascio dei visti alla Svizzera in qualità di Stato rappresentante sarebbe contrario all’articolo 47 della Carta.

31. Il Minister van Buitenlandse Zaken (Ministro degli Affari esteri) ha replicato che il trasferimento alla Svizzera della competenza a ricevere le domande di visto e a decidere in merito ad esse era conforme all’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti. Pertanto, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, un ricorso contro la decisione di rifiuto del visto dovrebbe essere presentato in Svizzera.

32. In tale contesto, il giudice del rinvio nutre dubbi sull’interpretazione del codice dei visti per quanto riguarda (i) la posizione del garante nei ricorsi contro una decisione di rifiuto di una domanda di visto, (ii) la nozione di rappresentanza ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti e (iii) la compatibilità di tale sistema con il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva sancito dall’articolo 47 della Carta. Di conseguenza, esso ha sollevato le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se l’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti osti a che un garante, in quanto interessato dalle domande di visto dei richiedenti, sia legittimato a presentare, in nome proprio, opposizione e ricorso avverso il rifiuto di detti visti. 2. Se la rappresentanza, quale disciplinata dall’articolo 8, paragrafo 4, del codice dei visti, debba essere interpretata nel senso che la responsabilità continua ad incombere (anche) sullo Stato rappresentato o nel senso che detta responsabilità viene totalmente trasferita allo Stato rappresentante, cosicché lo Stato rappresentato stesso perde la competenza. 3. Nel caso in cui l’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti consenta entrambe le forme di rappresentanza di cui alla seconda questione, quale Stato membro debba essere considerato come lo Stato membro che ha adottato la decisione definitiva ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti. 4. Se un’interpretazione degli articoli 8, paragrafo 4, e 32, paragrafo 3, del codice dei visti, secondo la quale i richiedenti un visto possono presentare ricorso avverso il rigetto delle loro domande unicamente dinanzi a un’autorità amministrativa o giurisdizionale dello Stato membro rappresentante e non nello Stato membro rappresentato per il quale il visto è stato richiesto, sia compatibile con il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi dell’articolo 47 della Carta. Se, ai fini della risposta a tale questione, sia rilevante che il mezzo di ricorso giurisdizionale offerto garantisca che il richiedente abbia il diritto di essere sentito, che egli abbia il diritto di procedere nella lingua di uno degli Stati membri, che il livello dei contributi o diritti di cancelleria per le procedure di opposizione e ricorso non sia sproporzionato per il richiedente e che esista la possibilità di gratuito patrocinio. Se, in considerazione del margine di discrezionalità di cui lo Stato membro dispone in materia di visti, ai fini della risposta a tale questione sia rilevante che un giudice svizzero abbia una conoscenza sufficiente della situazione dei Paesi Bassi per poter offrire una tutela giurisdizionale effettiva».

33. Osservazioni scritte sono state presentate dal sig. e dalla sig.ra Vethanayagam insieme alla loro garante, dai governi ceco, danese, estone, francese, italiano, olandese, polacco e svizzero, dalla Commissione europea, dal Consiglio dell’Unione europea e dal Parlamento europeo. Nel corso dell’udienza del 6 dicembre 2018 il sig. e la sig.ra Vethanayagam e la loro garante, i governi ceco, danese e olandese, la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo hanno presentato osservazioni orali.

Valutazione

Osservazioni preliminari

34. Lo spazio Schengen si fonda sull’Accordo di Schengen del 1985 ( 10 ), mediante il quale gli Stati firmatari hanno accettato di abolire tutte le frontiere interne e di istituire un’unica frontiera esterna.

35. Il codice dei visti sviluppa l’acquis di Schengen in relazione ai cittadini di paesi terzi che desiderano ottenere un visto per soggiorni di breve durata per lo spazio Schengen ( 11 ). Esso rientra nello scopo di istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia conformemente all’articolo 67 TFUE ( 12 ). Stabilisce un regime uniforme, in base al quale gli Stati membri rilasciano visti fino a tre mesi. Nel 2017 sono state presentate ai consolati degli Stati membri circa 14,6 milioni di domande di questo tipo ( 13 ). L’importanza di tale regime giuridico è quindi evidente.

36. Il codice dei visti ha sostituito una serie di norme precedenti in materia di rilascio di visti da parte degli Stati membri, contenute in vari strumenti giuridici di diversa natura giuridica ( 14 ). Il suo scopo è quindi quello di porre fine alla disparità delle norme preesistenti, per evitare il «visa shopping» e un trattamento diverso fra i richiedenti il visto ( 15 ). Gli Stati partecipanti hanno accettato di armonizzare le condizioni e le procedure di rilascio dei visti per i soggiorni previsti nel loro territorio ( 16 ). Infatti, nel qualificare un atto come rientrante nell’acquis di Schengen o come costitutivo di uno sviluppo di quest’ultimo, occorre tener conto della necessaria coerenza di tale acquis e dell’esigenza di preservare tale coerenza nella sua possibile evoluzione ( 17 ).

37. Tuttavia, il codice dei visti non prevede un’armonizzazione completa ( 18 ). Il considerando 3 dichiara espressamente che, con la costituzione di un corpus normativo comune, il codice dei visti mira a «sviluppare ulteriormente la politica comune in materia di visti quale parte di un sistema multistrato (…) tramite un’ulteriore armonizzazione delle legislazioni nazionali e delle prassi per il trattamento delle domande di visto presso le rappresentanze consolari locali». L’applicazione armonizzata del codice dei visti è presentata come un obiettivo da conseguire, piuttosto che come un dato di fatto derivante già dal meccanismo stesso introdotto dal suddetto codice ( 19 ).

38. Anche se non espressamente menzionata, la fiducia reciproca è essenziale per l’applicazione del codice dei visti. Il programma dell’Aia, che è alla base dell’adozione del codice dei visti ( 20 ), sottolinea la necessità di progressi sostanziali ed effettivi verso il rafforzamento della reciproca fiducia e la promozione di politiche comuni ( 21 ). Come già affermato dalla Corte, il principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri riveste, nel diritto dell’Unione, un’importanza fondamentale, dato che consente la creazione e il mantenimento di uno spazio senza frontiere interne ( 22 ). Ciò è particolarmente vero nel contesto della cooperazione e collaborazione tra gli Stati dell’area Schengen i quali hanno deciso di attuare una solidarietà reale facendo sì che gli effetti della decisione adottata da uno Stato membro non si limitino al territorio di detto Stato membro, ma, al contrario, riguardino tutta l’area Schengen ( 23 ). In tale contesto, gli Stati membri hanno stabilito la possibilità di rappresentarsi reciprocamente ai fini del rilascio e del rifiuto dei visti (articolo 8 del codice dei visti) ( 24 ). Tali aspetti dimostrano l’elevato livello di fiducia reciproca necessaria per l’attuazione del codice dei visti.

Sulla prima questione

39. Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede se l’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti osti a che gli Stati membri riconoscano ai garanti dei richiedenti il visto il diritto di presentare ricorso in proprio nome contro il rifiuto di una domanda di visto.

40. Il governo olandese e la Commissione sostengono che tale questione non è rilevante nel caso di specie, in quanto riguarda la situazione prevista dal diritto olandese, mentre è la Svizzera ad essere competente a trattare il ricorso contro la decisione di rifiuto conformemente al diritto svizzero.

41. Tale osservazione dovrebbe essere respinta in quanto pregiudica la risposta che sarà data alle altre questioni sollevate.

42. Conformemente a una giurisprudenza costante, spetta ai giudici nazionali cui è stata sottoposta la controversia valutare sia la necessità di una decisione pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopongono alla Corte ( 25 ). Inoltre, nel caso di specie, la garante ha effettivamente presentato ricorso a proprio nome dinanzi al giudice del rinvio.

43. In tale contesto, passerò alla questione di chi abbia il diritto di presentare ricorso contro una decisione di rifiuto del visto ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti.

44. Detta disposizione prevede espressamente che «[i] richiedenti cui sia stato rifiutato il visto hanno il diritto di presentare ricorso» ( 26 ). Pertanto, come già affermato dalla Corte, in caso di decisione definitiva di diniego di visto, tale disposizione accorda esplicitamente al richiedente il visto la possibilità di intentare un ricorso conformemente alla legislazione nazionale dello stesso Stato membro da cui promana tale decisione ( 27 ).

45. Ciò premesso, si pone la questione se il codice dei visti lasci agli Stati membri la facoltà di consentire al garante di un richiedente di intentare un’azione, a proprio nome, contro una siffatta decisione di diniego, oppure se esso osti ad un ulteriore diritto di ricorso.

46. I ricorrenti, la Commissione e i governi ceco, estone, olandese e svizzero sostengono l’ammissibilità di un siffatto diritto ulteriore ai sensi del diritto nazionale. Essi fanno riferimento all’articolo 32, paragrafo 3, seconda frase, del codice dei visti, ai sensi del quale i ricorsi «sono proposti nei confronti dello Stato membro che ha adottato la decisione definitiva in merito alla domanda e disciplinati conformemente alla legislazione nazionale di tale Stato membro».

47. I governi danese, italiano e polacco sono di parere opposto. Essi ritengono che l’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti riconosca un diritto di ricorso esclusivamente ai richiedenti. Il fatto che un richiedente abbia un garante non può modificare la portata dei rimedi previsti dal codice dei visti.

48. Respingo tale ultimo argomento.

49. La Corte ha già dichiarato che il legislatore dell’Unione ha lasciato agli Stati membri la cura di decidere della natura e delle modalità concrete di ricorso a disposizione dei richiedenti un visto. In assenza di norme dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità processuali dei ricorsi giurisdizionali destinati a garantire la salvaguardia dei diritti dei soggetti dell’ordinamento, in forza del principio di autonomia processuale, a condizione tuttavia che esse non siano meno favorevoli rispetto a quelle relative a situazioni analoghe assoggettate al diritto interno (principio di equivalenza) e che non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione (principio di effettività) ( 28 ).

50. Alla luce di tali considerazioni, sottolineo che il codice dei visti non definisce la posizione dei garanti in modo uniforme.

51. Il documento relativo al garante nella procedura di ottenimento del visto (il modulo per la dichiarazione di garanzia) è elaborato da ciascuno Stato membro ( 29 ). Il codice dei visti non include tra gli allegati un modello di modulo per la dichiarazione di garanzia, ma lascia agli Stati membri la facoltà di decidere se sia necessario o meno un modulo per la dichiarazione di garanzia vero e proprio (piuttosto che, ad esempio, una lettera di garanzia). L’unico requisito riguarda la lingua: il modulo per la dichiarazione di garanzia (se previsto) deve essere redatto non solo nella o nelle lingue ufficiali dello Stato membro competente, ma anche almeno in un’altra lingua ufficiale delle istituzioni dell’Unione europea (articolo 14, paragrafo 4, ultimo comma).

52. Il codice dei visti non dice nulla in merito alla notifica al garante delle decisioni di emissione, rifiuto, revoca o annullamento di un visto ( 30 ).

53. Il codice dei visti non definisce le qualità che un garante deve possedere, né stabilisce le condizioni che deve soddisfare. Il manuale dei visti (che, ricordo in questa sede, non ha alcun effetto giuridico vincolante ma è solo un’illustrazione di come la Commissione interpreta il codice dei visti) indica che i garanti possono essere non solo persone fisiche, ma anche società private e qualsiasi altra persona giuridica.

54. In breve, il codice dei visti non dice quasi nulla sulla situazione giuridica dei garanti. Ne consegue che le questioni relative rientrano nell’ambito dell’autonomia processuale nazionale, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività.

55. A mio parere, ciò include la possibilità per i garanti di presentare, a proprio nome, un ricorso contro il rifiuto di un visto in base alle norme processuali nazionali, come previsto dall’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti.

56. Mi limito ad aggiungere che tali norme processuali nazionali devono garantire che i diritti di ricorso del garante (qualora previsti) non pregiudichino il diritto di ricorso del richiedente il visto contro la decisione di rifiuto, derivante direttamente dal codice dei visti. Ciò premesso, se un richiedente il visto ha già presentato ricorso contro una decisione di rifiuto, è difficile immaginare come il garante possa presentare un secondo ricorso contro la stessa decisione.

57. Spetta al giudice del rinvio, l’unico competente a interpretare il suo diritto nazionale, determinare se e in quale misura il sistema di riesame oggetto del procedimento principale soddisfi tali esigenze ( 31 ).

58. Concludo pertanto che l’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti non osta a che agli Stati membri riconoscano ai garanti dei richiedenti il visto il diritto di presentare ricorso a proprio nome contro il rifiuto di una domanda di visto. Tale diritto deve tuttavia lasciare impregiudicato il diritto di ricorso del richiedente.

Sulla seconda e sulla terza questione

59. La seconda e la terza questione devono essere esaminate congiuntamente. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, indicazioni su quale Stato membro debba essere considerato competente per l’adozione della decisione definitiva ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, in presenza di un accordo di rappresentanza che autorizza lo Stato membro rappresentante a rifiutare un visto conformemente all’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti.

60. Il codice dei visti non definisce l’espressione «Stato membro che ha adottato la decisione definitiva» di rifiuto di un visto (ed è quindi competente a ricevere il ricorso contro tale rifiuto) nell’ambito di tale disposizione.

61. Conformemente alla necessità di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il principio di uguaglianza, i termini di una disposizione di tale diritto, la quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del suo senso e della sua portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme da effettuarsi tenendo conto, segnatamente, del contesto di tale disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa di cui essa fa parte ( 32 ).

62. Due posizioni diametralmente opposte sono state esaminate dinanzi alla Corte. I governi ceco, danese, estone, francese, olandese, polacco e svizzero e la Commissione sostengono che, quando viene concluso un accordo bilaterale di rappresentanza ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti, tutto viene trasferito allo Stato rappresentante: sia la decisione stessa che l’eventuale ricorso conseguente. I ricorrenti e il governo italiano sostengono che la decisione definitiva debba essere attribuita allo Stato membro rappresentato, che è quindi competente a trattare i ricorsi contro la decisione di rifiuto.

63. Ritengo che, qualora venga concluso un accordo di rappresentanza ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti, la competenza a decidere in merito a un ricorso contro una decisione di rifiuto del visto resti allo Stato membro rappresentato.

64. Il punto di partenza della mia analisi è il concetto di «Stato membro competente» ad esaminare e decidere in merito a una domanda di visto ai sensi del codice dei visti. L’articolo 5, paragrafi da 1 a 3, del codice dei visti identifica tale Stato membro per diversi tipi di visto. Nel caso in questione, lo Stato membro competente è lo Stato membro dell’unica destinazione del viaggio, cioè i Paesi Bassi. In base alla norma generale sulla competenza territoriale consolare introdotta dall’articolo 6, paragrafo 1, del codice dei visti, spettava al consolato di tale Stato membro nel paese terzo nella cui giurisdizione il richiedente risiede legalmente esaminare e decidere in merito alla domanda. Sarebbero allora le autorità giudiziarie di tale Stato membro competenti a trattare un ricorso contro tale decisione ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti. Questa è la regola generale di competenza ai sensi del codice dei visti.

65. Ciò coincide anche con quello che definirei il «foro naturale» per un tale ricorso. Esso corrisponde alla destinazione unica o principale dei richiedenti il visto e allo Stato membro con il quale hanno un legame ai fini del soggiorno di breve durata previsto nel territorio degli Stati membri (il che li fa rientrare nell’ambito di applicazione del codice dei visti).

66. In tale contesto generale, l’articolo 8 del codice dei visti prevede poi accordi di rappresentanza tra gli Stati membri per garantire che i richiedenti il visto possano presentare domanda in loco ( 33 ), anziché doversi recare presso il consolato più vicino che tratta le domande di visto dello Stato membro nel cui territorio desiderano entrare (il che a volte li costringerebbe a percorrere lunghe distanze, magari addirittura verso un altro paese).

67. Ma qual è la portata di tale rappresentanza?

68. Quando l’articolo 8 descrive la portata e le possibili forme di tali accordi di rappresentanza, spiega (al paragrafo 1) che «[u]no Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato» (il corsivo è mio) ( 34 ). In alternativa, la rappresentanza può essere limitata esclusivamente «per la raccolta delle domande e il rilevamento degli identificatori biometrici». In questo caso, a fortiori, tutte le decisioni restano di competenza dello Stato membro rappresentato.

69. L’articolo 8, paragrafo 2, prevede poi, come regola generale, un tipo di rappresentanza in base a cui, quando si prevede di rifiutare un visto, il consolato dello Stato membro rappresentante è tenuto a presentare la domanda di visto alle autorità competenti dello Stato membro rappresentato, per consentire loro di prendere la decisione finale sulla domanda. È chiaro che il legislatore dell’UE aveva inizialmente previsto che la rappresentanza del tipo di cui all’articolo 8, paragrafo 2, sarebbe stata la regola. In via eccezionale, l’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), prevede un tipo di rappresentanza ai sensi del quale, «in deroga al paragrafo 2, [lo Stato membro rappresentato] può autorizzare il consolato dello Stato membro rappresentante a rifiutare il rilascio di un visto dopo l’esame della domanda» (il corsivo è mio) ( 35 ). Tuttavia, non vi è alcuna indicazione del fatto che la competenza (indipendentemente dallo Stato membro che tratti una domanda) sia con ciò trasferita o ceduta. Lo Stato membro definito competente dall’articolo 5 conserva tale competenza per i fini specificati. Lo Stato membro rappresentante agisce «per conto» dello Stato membro competente.

70. Il modulo uniforme utilizzato per notificare (inter alia) il rifiuto di una domanda di visto (allegato VI del codice dei visti) riprende la formulazione dell’articolo 8, paragrafo 1. Infatti, esso si apre con le parole: «La/il ____________ Ambasciata/Consolato generale/Consolato/[altra autorità competente] ____________________ a _____________________ [a nome di (nome dello Stato membro rappresentato])» (il corsivo è mio). La frase tra parentesi quadre deve evidentemente essere inclusa quando esiste un accordo di rappresentanza ( 36 ). Essa serve ad informare il richiedente che lo Stato membro rappresentante sta adottando la decisione di rifiuto in qualità di agente o rappresentante dello Stato membro competente che viene rappresentato.

71. Da un’analisi della formulazione e del sistema del codice dei visti risulta pertanto che (i) lo Stato membro competente per il rilascio e il rifiuto dei visti è, inter alia, quello il cui territorio costituisce l’unica destinazione del viaggio (articolo 5); (ii) lo Stato membro competente può essere rappresentato da un altro Stato membro ai fini della raccolta delle domande (articolo 8, paragrafo 1, in fine), del rilascio dei visti (articolo 8, paragrafi 1 e 2) o del rilascio e del rifiuto dei visti [articolo 8, paragrafi 1 e 4, lettera d)]; (iii) le norme sulla competenza di cui all’articolo 5 del codice dei visti costituiscono il fondamento di ogni accordo di rappresentanza e non sono modificabili; (iv) quando rifiuta un visto, lo Stato membro rappresentante agisce «per conto» dello Stato membro rappresentato (articolo 8, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 4).

72. Alla luce di tali considerazioni, passo ora alla questione diretta a individuare lo Stato membro le cui autorità giudiziarie sono competenti per i ricorsi ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti.

73. I paragrafi 1 e 2 dell’articolo 32 riguardano rispettivamente le circostanze in cui il visto è rifiutato e la notifica di tale rifiuto al richiedente il visto mediante il modulo uniforme di cui all’allegato VI del codice dei visti. L’articolo 32, paragrafo 3, introduce il diritto di ricorso del richiedente il visto in caso di rifiuto «nei confronti dello Stato membro che ha adottato la decisione definitiva in merito alla domanda».

74. Alla voce «Commenti» (immediatamente prima dei timbri ufficiali e della firma), il modulo uniforme di cui all’allegato VI del codice dei visti conclude come segue: «L’interessato/a può presentare ricorso avverso la decisione di rifiuto/annullamento/revoca del visto secondo quanto previsto dalla legislazione nazionale».

75. Quando lo Stato membro competente stesso è presente attraverso il proprio consolato nel paese terzo e si occupa esso stesso della domanda di visto, la procedura è sufficientemente chiara. Lo Stato membro competente valuterà la domanda e deciderà se accoglierla o rifiutarla. Ciò sarà fatto a proprio nome, esercitando la propria competenza ai sensi dell’articolo 5. Il suo nome figurerà, senza alcuna riserva, sul modulo di rifiuto in qualità di Stato competente, e un ricorso ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, sarà presentato dinanzi ai suoi organi giurisdizionali conformemente alla sua legislazione nazionale.

76. Ovviamente, in caso di un accordo di rappresentanza del tipo di cui all’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), lo Stato rappresentante sarà quello che tratterà effettivamente la domanda e adotterà la decisione di rifiuto. Tuttavia, lo farà «per conto» dello Stato membro competente ad adottare tale decisione conformemente ai criteri di cui all’articolo 5.

77. Lo Stato membro rappresentante agisce su autorizzazione dello Stato membro rappresentato: ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), un accordo bilaterale «può autorizzare il consolato dello Stato membro rappresentante a rifiutare il rilascio di un visto» (il corsivo è mio). Tale decisione è effettivamente la «decisione definitiva» di cui all’articolo 32, paragrafo 3. Tuttavia, lo Stato membro rappresentante agisce solo «per conto» dello Stato membro rappresentato (articolo 8, paragrafo 1). La portata di tale rappresentanza è chiaramente comunicata ai richiedenti con la decisione di rifiuto (allegato VI del codice dei visti). Pertanto, la decisione definitiva rimane di competenza dello Stato membro rappresentato ed è chiaramente attribuita allo Stato membro rappresentato nella decisione di rifiuto notificata al richiedente il visto. Pertanto, lo Stato membro rappresentato rimane competente per qualsiasi ricorso contro tale decisione di rifiuto.

78. Tale approccio è avallato anche dall’obiettivo del codice dei visti.

79. Gli accordi di rappresentanza sono conclusi proprio con l’obiettivo di evitare che i richiedenti il visto siano sottoposti a sforzi, viaggi e spese sproporzionati per avere accesso a un consolato ( 37 ). Il codice dei visti, come risulta chiaramente dal suo considerando 29, rispetta i diritti fondamentali e i principi riconosciuti dalla Carta e dalla CEDU e dovrebbe essere interpretato di conseguenza ( 38 ). Si deve presumere che il trattamento dei richiedenti il visto in tutti gli Stati che partecipano all’acquis di Schengen sia conforme a quanto prescritto dalla Carta e dalla CEDU ( 39 ).

80. Ciò include la tutela giurisdizionale effettiva come principio generale del diritto dell’Unione, che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri ed è stato sancito dall’articolo 47 della Carta e dagli articoli 6 e 13 della CEDU ( 40 ).

81. Il riconoscimento della competenza giurisdizionale dello Stato membro rappresentato a trattare i ricorsi ha il duplice effetto di consentire ai richiedenti il visto di accedere a quello che considero il loro «foro naturale» (v. supra al paragrafo 65), e di riflettere al meglio il principio della tutela giurisdizionale effettiva. Tale soluzione evita di obbligare i richiedenti il visto a presentare ricorso dinanzi alle autorità giudiziarie di uno Stato membro con cui non hanno alcun legame e che non è la loro destinazione. In tal modo si evita di obbligare i richiedenti il visto a compiere sforzi sproporzionati per avere accesso a un sindacato giurisdizionale.

82. Nel contesto del caso in esame, tale soluzione presenta l’ulteriore vantaggio di consentire al giudice nazionale competente di chiedere alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sull’interpretazione del codice dei visti. La soluzione opposta avrebbe come conseguenza la competenza dei giudici di un paese terzo. Tuttavia, tali giudici non hanno la possibilità di presentare a tale Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale e il meccanismo istituito per garantire un’applicazione e un’interpretazione uniformi dell’accordo UE‑Svizzera di associazione a Schengen ( 41 ) non è equivalente alla procedura di cui all’articolo 267 TFUE.

83. Inoltre, il codice dei visti è inteso a garantire coerenza e parità di trattamento tra i richiedenti ( 42 ). In una situazione in cui le domande di visto per visitare lo stesso Stato membro (ad esempio i Paesi Bassi) possono essere rifiutate dai consolati di diversi Stati membri sparsi per il mondo sulla base di accordi di rappresentanza conclusi ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti, ritenere che i ricorsi contro tali decisioni debbano essere presentati dinanzi alle autorità giudiziarie dei diversi Stati membri rappresentanti rischierebbe di dare luogo a un trattamento diverso dei ricorsi dei richiedenti che desiderano recarsi nello stesso Stato membro.

84. Aggiungo che possono sorgere difficoltà pratiche anche quando un particolare Stato membro dispone di una rete capillare di consolati. Talvolta esso può essere l’unico Stato membro con un consolato in un determinato paese. Ad esempio la Francia è l’unico Stato membro presente a Gibuti e vi rappresenta altri 17 Stati membri ai fini delle domande di visto ( 43 ). Se (contrariamente alla mia analisi) la Francia fosse considerata lo Stato membro competente e che ha adottato le decisioni definitive di rifiuto del visto, i giudici francesi diventerebbero competenti a pronunciarsi sui ricorsi contro le decisioni di rifiuto del visto che riguardano i richiedenti il visto che desiderano visitare 17 paesi diversi.

85. Concludo pertanto che se esiste un accordo di rappresentanza che autorizza lo Stato membro rappresentante a rifiutare un visto ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti, lo Stato membro rappresentato è lo Stato membro che adotta la decisione definitiva ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti. Le autorità giudiziarie dello Stato membro rappresentato sono pertanto competenti a decidere sui ricorsi contro tale decisione di rifiuto.

Sulla quarta questione

86. Con la quarta questione si chiede essenzialmente se un’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), e dell’articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti, in base alla quale lo Stato membro rappresentante è lo Stato competente a trattare i ricorsi contro le decisioni di rifiuto, sia compatibile con la tutela giurisdizionale effettiva di cui all’articolo 47 della Carta.

87. Tale questione diventa rilevante solo nel caso in cui la Corte dichiari che è lo Stato rappresentante ad essere competente a trattare i ricorsi contro le decisioni di rifiuto ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del codice dei visti. Ho indicato che, a mio avviso, un’interpretazioni di tali disposizioni nel senso che è lo Stato membro rappresentato ad essere competente a decidere sui ricorsi contro le decisioni di rifiuto del visto rappresenta la soluzione che meglio rispetta il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva sancito dall’articolo 47 della Carta. Pertanto, a mio avviso, non è necessario esaminare ulteriormente la quarta questione.

Conclusioni

88. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo che la Corte risponda alle questioni proposte dal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (tribunale dell’Aia, sede di Utrecht, Paesi Bassi) come segue: – L’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti), non osta a che gli Stati membri riconoscano ai garanti dei richiedenti il visto il diritto di presentare ricorso a proprio nome contro il rifiuto di una domanda di visto. Tale diritto deve tuttavia lasciare impregiudicato il diritto di ricorso del richiedente. – Se esiste un accordo di rappresentanza che autorizza lo Stato membro rappresentante a rifiutare un visto ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, lettera d), del regolamento n. 810/2009, lo Stato membro rappresentato è lo Stato membro che adotta la decisione definitiva ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 810/2009. Le autorità giudiziarie dello Stato membro rappresentato sono pertanto competenti a decidere sui ricorsi contro tale decisione di rifiuto.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009 (GU 2009, L 243, pag. 1), da ultimo modificato dal regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU 2016, L 77, pag. 1).

( 3 ) GU 2010, C 83, pag. 389 (in prosieguo: la «Carta»). Tale diritto si fonda sull’articolo 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»). V. le spiegazioni relative alla Carta (GU 2007, C 303, pag. 17) (in prosieguo: le «spiegazioni relative alla Carta»).

( 4 ) Considerando 2.

( 5 ) Considerando 3, che cita il punto 1.7.3 del programma dell’Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea (GU 2005, C 53, pag. 1; in prosieguo: il «programma dell’Aia»).

( 6 ) GU 2008, L 53, pag. 52 (in prosieguo. l’«accordo UE-Svizzera di associazione a Schengen»). Il manuale per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti già rilasciati (versione consolidata del 9 luglio 2014 che modifica la decisione della Commissione C(2010) 1620 definitivo, del 19 marzo 2010; in prosieguo: il «manuale dei visti»), pag. 10, spiega che ai fini del codice dei visti e del manuale dei visti, l’espressione «Stati membri» si riferisce agli Stati membri dell’Unione che applicano integralmente l’acquis di Schengen insieme agli Stati associati, e l’espressione «territorio degli Stati membri» si riferisce al territorio di detti Stati membri.

( 7 ) Regolamento del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU 2001, L 81, pag. 1). Lo Sri Lanka rientra tra i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto elencati nell’allegato I di tale regolamento.

( 8 ) V. il considerando 8 dell’accordo.

( 9 ) Il comitato misto è istituito dall’articolo 3 dell’accordo UE-Svizzera di associazione a Schengen ed è competente a esaminare le tematiche contemplate dall’articolo 2 di detto accordo e deve accertarsi che «le eventuali preoccupazioni manifestate dalla Svizzera siano tenute nella debita considerazione» (articolo 4, paragrafo 1).

( 10 ) Accordo fra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 13). V. anche la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19).

( 11 ) Considerando 3 e articolo 1, paragrafo 1, del codice dei visti. L’acquis di Schengen è definito dalla decisione 1999/435/CE del Consiglio, del 20 maggio 1999, che definisce l’acquis di Schengen ai fini della determinazione, in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull’Unione europea, della base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l’acquis (GU 1999, L 176, pag. 1).

( 12 ) Sentenza del 10 aprile 2012, Vo, C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, punto 34.

( 13 ) Statistiche relative ai visti Schengen per i consolati – 2017. Tali statistiche sono consultabili al sito https://www.schengenvisainfo.com/.

( 14 ) V. l’articolo 56 del codice dei visti e la tavola di concordanza che compara il codice dei visti con le misure precedenti.

( 15 ) V. il considerando 18 del codice dei visti e le conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:659, paragrafo 46. Al riguardo, il codice dei visti rispecchia le priorità definite dalla Commissione nella sua proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un Codice comunitario dei visti, COM(2006) 403 definitivo (in prosieguo: la «proposta della Commissione per istituire un codice dei visti»), pag. 4: «Incorporando in un unico Codice sui visti tutti gli strumenti giuridici che disciplinano le condizioni e le procedure di rilascio, aumentando la trasparenza, chiarendo le norme esistenti e introducendo misure volte ad armonizzare maggiormente le procedure e a rafforzare la certezza del diritto e le garanzie procedurali, viene garantita una politica comune completa, che assicura parità di trattamento dei richiedenti il visto».

( 16 ) V. la mia presa di posizione nella causa Vo, C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, paragrafo 36.

( 17 ) Sentenza del 26 ottobre 2010, Regno Unito/Consiglio, C‑482/08, EU:C:2010:631, punto 48.

( 18 ) V., al riguardo, la mia presa di posizione nella causa Vo, C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, paragrafo 42.

( 19 ) V., al riguardo, i considerando 18 e 22 del codice dei visti e le conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:232, paragrafo 42.

( 20 ) V. il punto 1.7.3 del programma dell’Aia, il considerando 3 del codice dei visti e la proposta della Commissione per istituire un codice dei visti, pag. 2.

( 21 ) V. gli orientamenti generali del programma dell’Aia.

( 22 ) Parere 2/13 (adesione dell’Unione europea alla CEDU) del 18 dicembre 2014, EU:C:2014:2454, punto 191.

( 23 ) Conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:232, paragrafo 57.

( 24 ) La Commissione ha recentemente sottolineato che gli accordi di rappresentanza sono in linea con il principio della fiducia reciproca su cui si basa l’acquis di Schengen. V. la relazione allegata alla proposta della Commissione di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 810/2009 che istituisce un [codice dei visti], COM(2018) 252 final (in prosieguo: la «proposta della Commissione di modifica del codice dei visti»), pag. 7.

( 25 ) V., inter alia, sentenza del 28 febbraio 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punto 36.

( 26 ) Anche la versione francese di tale disposizione è chiara («les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision»), così come l’olandese, lingua del procedimento nella presente causa («Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan»). Il manuale dei visti, che non ha valore giuridico vincolante, utilizza la stessa formulazione a pag. 79: «I richiedenti cui sia stato rifiutato il visto hanno il diritto di presentare ricorso».

( 27 ) Sentenza del 13 dicembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punto 24.

( 28 ) Sentenza del 13 dicembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punti 25 e 26.

( 29 ) Articolo 14, paragrafo 4, del codice dei visti.

( 30 ) La notifica al richiedente è prevista dall’articolo 32, paragrafo 2, del codice dei visti (per le decisioni di rifiuto) e dall’articolo 34, paragrafo 6 (per le decisioni di revoca o di annullamento di un visto).

( 31 ) V., al riguardo, sentenza del 13 dicembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punto 31.

( 32 ) Sentenza del 13 settembre 2018, Ahmed, C‑369/17, EU:C:2018:713, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata.

( 33 ) V. anche il considerando 4 del codice dei visti.

( 34 ) L’uso di termini nell’articolo 8, paragrafo 1, che indicano che lo Stato rappresentante agisce «per conto d[ello]» Stato rappresentato sembra essere coerente nelle versioni linguistiche da me esaminate: «Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat» (olandese); «Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre» (francese); «Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten» (tedesco); «Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato» (italiano); «Um Estado-Membro pode aceitar representar outro Estado-Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado‑Membro» (portoghese); «Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro» (spagnolo).

( 35 ) La proposta della Commissione di modifica del codice dei visti propone di sopprimere l’attuale articolo 8, paragrafo 2, del codice dei visti per «per far sì che lo Stato membro rappresentante acquisti la piena competenza per il trattamento delle domande di visto per conto dello Stato membro rappresentato, il che da un lato semplificherà il trattamento delle domande di visto nell’ambito di accordi di rappresentanza, dall’altro è conforme al principio della fiducia reciproca su cui si basa l’acquis di Schengen» (pag. 7). Tale proposta non è ancora lex lata e nella fattispecie si chiede alla Corte di interpretare il codice dei visti come in vigore all’epoca dei fatti. Rilevo, tuttavia, che la proposta fa ancora riferimento alle azioni dello Stato membro rappresentante (che ha «la piena competenza per il trattamento delle domande di visto») «per conto dello Stato membro rappresentato» (il corsivo è mio).

( 36 ) Anche in questo caso, la formulazione dell’allegato VI sembra essere coerente in tutte le versioni linguistiche che ho esaminato: «[namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]» (olandese); «[au nom de (nom de l’État membre représenté)]» (francese); «[im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)]» (tedesco); «a nome di (nome dello Stato membro rappresentato)]» (italiano), «[em nome de (nome do Estado- Membro representado)]» (portoghese), «[en nombre de (nombre del Estado miembro representado)]» (spagnolo).

( 37 ) Considerando 4 del codice dei visti e articolo 8, paragrafo 6.

( 38 ) V. al riguardo, sentenza del 13 dicembre 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punto 32.

( 39 ) V., per analogia, sentenza del 21 dicembre 2011, N.S e a., C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865, punto 80.

( 40 ) Sentenza del 22 dicembre 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punto 29.

( 41 ) V. supra ai paragrafi da 18 a 20.

( 42 ) V. supra ai paragrafi 36 e 37.

( 43 ) V. il documento “Overview of Member States’ diplomatic missions and consular posts responsible for processing visa applications and representation arrangements in accordance with Article 8(1) of the Visa Code (panoramica delle missioni diplomatiche e consolari degli Stati membri responsabili del trattamento delle domande di visto e degli accordi di rappresentanza ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del codice dei visti)” del 15 gennaio 2018, disponibile sul sito Internet della Commissione europea.