3.

Non risulta quindi in alcun modo superflua l'interpretazione delle altre norme del trattato menzionate dalla Cour de cassation ed io voglio da questo punto in poi dedicarmi anzitutto, come ho già detto, all'esame dei problemi concernenti gli artt. 30 e segg. del trattato: si tratta precisamente d'accertare se possa venir considerata come una misura d'effetto equivalente una disciplina nazionale che contempli per la vendita di tabacchi al consumatore prezzi fissati dai produttori o dagli importatori. Mi sembra giusto riservare una certa precedenza nella disamina a questo problema, che è senza alcun dubbio di importanza basilare per il procedimento e che è stato trattato a fondo nelle osservazioni delle parti. Il problema delle misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative al'importazione ha già svolto ripetutamente una funzione nella giurisprudenza. Si è così chiarita una serie di aspetti che possono costituire anche in questo caso il punto di partenza della nostra analisi. Ricordo, per esempio, che la Corte s'è più volte fondata sulle definizioni enunciate già molto tempo fa nella direttiva della Commissione n. 70/50. Ciò è accaduto nella cause 155/73 (Giuseppe Sacchi, sentenza 30 aprile 1974; Racc. 1974, pag. 409) e 74/76. La giurisprudenza ha anche precisato che, lungi dal tener conto soltanto dei provvedimenti riguardanti direttamente le importazioni, occorre altresì prendere in considerazione quelli che influiscono indirettamente su di esse, come le misure concernenti la produzione o altre fasi commerciali. Si può rimandare in proposito, per esempio, alla sentenza emanata nelle cause 3, 4 e 6/76 (Kramer, sentenza 14 luglio 1976; Racc. 1976, pag. 1279) o alla sentenza concernente la causa 65/75 (Riccardo Tasca, sentenza 26 febbraio 1976; Racc. 1976, pag 291). Considerati questi precedenti, non sorprende che la definizione generale di misure d'effetto equivalente, ripetuta in modo costante nella più recente giurisprudenza sia veramente assai ampia. In base ad essa (cfr. ad es. la sentenza 11 luglio 1974 nella causa 8/74, Procureur de la République/Benoît e Gustave Dassonville; Racc. 1974, pag. 852) va considerata come misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa qualsiasi disciplina commerciale degli Stati membri che possa pregiudicare, direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, il commercio intracomunitario. Prima di accingermi ad esaminare la fattispecie controversa alla luce di questa giurisprudenza, ritengo giusto formulare, con riferimento all'estesa discussione, due facili osservazioni. Come ricorderete, nel corso del procedimento si è fatta allusione anche alla giurisprudenza sulle discipline di prezzi massimi elaborata nelle sentenze 65/75 (Riccardo Tasca) e 88-90/75 (Società SADAM e altri contro Comitato interministeriale dei prezzi e Ministro dell'industria, commercio e artigianato ed altri, sentenza 26 febbraio 1976; Racc. 1976, pag. 323). Per me è chiaro che tali precedenti non sono direttamente utilizzabili nel presente procedimento a causa della diversità della fattispecie. Nelle sentenze citate si trattava di prezzi massimi fissati dallo Stato che avrebbero potuto, visto il loro livello, ostacolare le importazioni. In presenza d'una disciplina di prezzi come quella che qui ci interessa, ripercussioni di questo tipo non sono possibili in quanto i prezzi massimi, che valgono allora come prezzi fissi, sono liberamente stabiliti dagli importatori, se vogliamo limitarci a costoro, cioè tocca all'importatore stesso determinare attraverso la scelta del prezzo le possibilità di smercio dei prodotti importati. La seconda osservazione preliminare riguarda un argomento desumibile dalla già citata direttiva della Commissione n. 70/50 a favore della disciplina belga di prezzi fissi. Nella predetta direttiva si distingue fra misure non applicabili indistintamente ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati (art. 2) e misure relative alla commercializzazione dei prodotti, applicabili indistintamente ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati (art. 3). Nell'ambito dell art. 2, il n. 3 menziona espressamente, nelle lettere che vanno da a) fino ad e), misure concernenti i prezzi. Prendendo lo spunto da ciò e dalla considerazione che i provvedimenti belgi, applicandosi indistintamente ai prodotti nazionali ed a quelli importati, non rientrano nell'art. 2, ma tutt'al più nell'art. 3 della direttiva s'è creduto di poter argomentare che essi, non facendo l'art. 3 espressa menzione della disciplina dei prezzi, non possono essere considerati come misura d'effetto equivalente. Una simile conclusione non mi pare obbligata, e ciò non solo perché in generale bisogna essere prudenti con simili ragionamenti «a contrario», ma ancor di più perché, a mio parere, visto che l'art. 3 parla di commercializzazione in termini estremamente generici, tale nozione non può certo consentire di escludere proprio i provvedimenti sui prezzi. Inoltre è importante il fatto che alla suddetta argomentazione si può senz'altro opporre la definizione veramente ampia delle misure d'effetto equivalente elaborata dalla giurisprudenza. Se le due osservazioni di cui sopra non possono quindi contribuire alla soluzione del problema, occorre allora domandarsi che cosa si desuma in proposito dalla citata definizione generale, formulata dalla Corte. A questo riguardo, possiamo limitarci alla fissazione dei prezzi da parte degli importatori, trascurando quella cui provvedono i fabbricanti nazionali. Questi ultimi infatti avrebbero importanza per il commercio fra gli Stati membri soltanto se i dettaglianti, per i quali vale l'obbligo del rispetto del prezzo, effettuassero esportazioni. Ciò tuttavia non accade a causa della disciplina della fascetta fiscale, che la Commissione giustamente considera una legittima misura di controllo. Si tratta, tutt 'al più, di quantità irrilevanti vendute a persone che passano la frontiera: esse possono tranquillamente venir trascurate nell'esaminare la disciplina. Per quanto riguarda la fissazione dei prezzi da parte degli importatori, la Commissione in particolare sostiene che essa influisce sul commercio fra gli Stati membri anche quando non si tratta di misure aventi direttamente di mira le importazioni. Se i prezzi non fossero vincolati, i dettaglianti potrebbero infatti praticare una propria politica dei prezzi, ottenendo mediante ribassi, specialmente nelle zone di confine, un aumento dello smercio e provocando così un'intensificazione delle correnti commerciali, cosa che il mantenimento in vigore della misura controversa rende invece assai difficile. Occorrerebbe inoltre tener conto del fatto che un semplice ricorso ad importazioni parallele risulta impossibile, non potendosi reperire sui mercati di altri Stati membri tabacchi manifatturati con fascette fiscali belghe. Sarebbe altresì esclusa la possibilità di importare tabacchi manifatturati presenti sui mercati stranieri in quanto il versamento delle imposte estere sui tabacchi implicherebbe una serie di formalità estremamente complicate — in base alla legge tedesca in materia di imposte sui tabacchi si dovrebbe per esempio procedere, sotto controllo dell'autorità competente, alla distruzione delle fascette e successivamente ad un nuovo impacchettamento. I dettaglianti sarebbero quindi costretti a chiedere la collaborazione degli importatori, di fronte ai quali tuttavia solo i clienti più potenti riuscirebbero ad imporre i loro progetti di prezzi, oppure potrebbero farsi essi stessi importatori, ai sensi della legge belga, e poi fissare autonomamente i prezzi, dopo aver acquistato le relative fascette. Quest'ultima soluzione implicherebbe però una difficile e costosa conversione d'attività economica e risulterebbe quindi possibile solo ad operatori molto forti. Inoltre, il sistema delle fascette, da considerarsi legittimo, costringerebbe i dettaglianti importatori a richiedere la collaborazione dei produttori esteri per l'apposizione delle fascette stesse. Sarebbe perciò difficile per un dettagliante far valere i propri progetti di prezzi contro la politica di prezzi, spesso differenziata, dei produttori; esistendo poi contratti d'esclusiva con altri importatori, le forniture verrebbero rifiutate. Ciò è stato in effetti dimostrato nel corso del procedimento dalla INNO, che ha prodotto in giudizio la sua corrispondenza con produttori esteri od importatori esclusivi. Da ultimo, un ostacolo sostanziale a detti tentativi sarebbe costituito dall'impossibilità d'ottenere dalle autorità fiscali belghe fascette con un prezzo più basso. In effetti, le competenti autorità riterrebbero — stando ad una lettera indirizzata il 14 giugno 1977 alla INNO dall'ispettore generale delle imposte di consumo — che sigarette della stessa marca e della stessa qualità non potessero venir poste in commercio nello stesso momento con fascette diverse. Tale atteggiamento si ispirerebbe alla legislazione belga in materia di imposte sui tabacchi, ma anche alla direttiva del 1972 che non consentirebbe diversi prezzi massimi al dettaglio per un solo prodotto. Tutte queste ragioni indurrebbero a riconoscere che i dettaglianti trovano enormi difficoltà per una propria politica di prezzi intesa a favorire lo smercio. La situazione sarebbe ancor più difficile con riferimento alle marche estere che dovrebbero ancora conquistare il loro posto sul mercato; la vigente disciplina dei prezzi influirebbe perciò su di esse più di quanto non influisca sui prodotti nazionali. Si aggiunga che una parte notevole, cioè oltre la metà delle importazioni, avviene nel Belgio attraverso produttori belgi, i quali non possono certo avere per una maggior diffusione dei prodotti esteri lo stesso interesse che avrebbero importatori completamente indipendenti. Ad ogni modo, non è realistico pensare che i piccoli commercianti di tabacchi sentano in misura degna di nota il bisogno di praticare una propria politica dei prezzi mediante la concessione di sconti. Glielo impedisce il ristretto margine di guadagno, che nel Belgio rappresenta, a quanto pare, circa il 7,5 % del prezzo indicato sulla fascetta. Così anche nella motivazione del già citato parere con cui il Comitato economico e sociale suggeriva di menzionare nella direttiva del Consiglio soltanto i prezzi fissi al dettaglio, si osservava che i tabacchi si prestavano meno d'ogni altra merce a ribassi di prezzo, che i dettaglianti, considerati i loro ridotti margini di guadagno, non avrebbero mai potuto praticare ribassi e che questa facoltà sarebbe rimasta soltanto ai grandi magazzini, cosa che avrebbe però rappresentato una concorrenza sleale. I grandi magazzini hanno infatti costi meno elevati grazie al «self service» alla possibilità di acquistare grosse partite di merce ed alla possibilità di ottenere, cumulando i margini di guadagno del grossista e del dettagliante, un margine totale del 10 %. Così stando le cose, esperimenti di deroga al prezzo indicato sulla fascetta vengono tentati nel Belgio soltanto dai grandi magazzini, mentre l'associazione dei dettaglianti di tabacchi difende con vigore il sistema dei prezzi fissi. Sotto questo aspetto, non si può dunque sostenere che le importazioni parallele con formazione autonoma dei prezzi siano già ostacolate dalle difficoltà che il dettagliante incontra nel vestire i panni dell'importatore: ciò non vale di certo per la categoria d'imprese cui appartiene l'attrice nella causa principale. Circa le difficoltà che la INNO ha incontrato nei suoi tentativi di effettuare importazioni autonome con prezzi di fascetta meno elevati, va osservato quanto segue. Come abbiamo sentito, i produttori esteri eccepivano l'esistenza di contratti d'esclusiva con importatori belgi oppure non accettavano di praticare prezzi diversi per i propri prodotti. Gli importatori belgi si rifiutavano di applicare prezzi diversi, osservando che l'ordinamento giuridico belga non lo consentiva. A ciò corrisponde inoltre l'atteggiamento dell'amministrazione tributaria belga, quale risulta dal documento già menzionato, prodotto in giudizio dalla INNO. Affrontando anzitutto l'ultimo punto, possiamo constatare che le autorità belghe non si richiamano all'art. 58 della legge del 1969, su cui verte la discussione nella causa principale, bensì alla disciplina belga delle imposte sui tabacchi ed alla direttiva emanata dal Consiglio nel 1972. L'ostacolo risultante dall'atteggiamento degli organi fiscali belgi trova dunque origine non già nel regime dei prezzi fissi per i tabacchi, bensì in altre norme. Va inoltre osservato, in tale contesto, che le autorità belghe hanno torto quando giustificano il loro atteggiamento richiamandosi alla direttiva; non si riesce infatti a capire come dalla direttiva si possa desumere, per un prodotto, il principio dell' unicità del prezzo massimo al dettaglio. Per quanto riguarda la citata legislazione belga in materia di imposte sui tabacchi, è pure importante rilevare — essendosi svolti i fatti, su cui la Cour de cassation è chiamata a pronunziarsi, nel 1972 — che l'autorità fiscale cita, a sostegno del suo punto di vista, soltanto la nuova versione della direttiva, risalente al 1974. Circa la versione anteriore, risulta invece con chiarezza dal suddetto scritto che il problema dei prezzi ridotti non s'era posto in quanto a quell'epoca le vendite per un prezzo inferiore a quello indicato sulla fascetta non erano vietate. Gli altri ostacoli menzionati sorgono in parte dall'atteggiamento di produttori stranieri, atteggiamento che — come ha giustamente osservato la Commissione — può essere considerato abusivo ai sensi dell'art. 86 del trattato, visto il monopolio tecnico di cui costoro godono nell'apposizione delle fascette, in parte dall'esistenza di contratti d'esclusiva stipulati fra i suddetti produttori ed imprese belghe per il rifornimento del mercato belga. A questo proposito, suscita dubbi non solo il fatto che le particolarità dell'ordinamento fiscale impediscano importazioni parallele ritenute indispensabili dalla Commissione nel predetto contesto, ma altresì la circostanza che la funzione di importatore esclusivo sia svolta in larga misura da produttori belgi. Viceversa, il sistema dei prezzi fissi non può essere considerato la causa vera e propria della maggior difficoltà delle importazioni parallele, cioè dell'ostacolo al commercio. Quindi, dato che un impedimento al commercio può risultare soltanto dal concorso della disciplina dei prezzi fissi con il comportamento di altri operatori e con una prassi amministrativa nazionale, che non trova fondamento nel sistema di prezzi fissi stesso, tale sistema non è, a mio avviso, contrario all'art. 30 del trattato. È molto più logico affrontare gli ostacoli riconoscibili in altro modo, per esempio mediante provvedimenti da adottarsi in base all'art. 86 del trattato CEE contro produttori stranieri, mediante un più severo esame dei contratti di distribuzione esclusiva volti ad impedire le importazioni parallele, e mediante la proibizione della prassi amministrativa belga in materia di prezzi diversi sulla fascetta. Per completare queste considerazioni, consentitemi un'ultima ed altrettanto importante riflessione. Durante il procedimento è apparso chiaro che il sistema belga di prezzi fissi nel settore dei tabacchi persegue anche obiettivi di politica economica, proponendosi di difendere il commercio al minuto dalla concorrenza dei grandi magazzini, in verità anche nell'interesse del consumatore che può in tal modo disporre d'una rete di distribuzione abbastanza fitta con ampio assortimento di prodotti. La stessa Commissione ha riconosciuto la sostanziale legittimità di questo intento. Essa ritiene tuttavia che sia possibile ricorrere a mezzi meno gravosi per il commercio fra gli Stati e cita, come esempio di possibili provvedimenti, il divieto di vendere in perdita, una limitazione degli sconti permessi nel commercio al minuto, oppure un sistema di licenze per il commercio al minuto, che consenta la vendita dei tabbacchi soltanto in negozi specializzati. Con ciò essa allude evidentemente all'art. 3 della sua direttiva 22 dicembre 1969, n. 70/50, nella quale si parla di misure applicabili indistintamente ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati, che sono considerate come misure di effetto equivalente se i loro effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci eccedono il contesto degli effetti propri di una regolamentazione commerciale. Tale riflessione conduce poi a domandarsi, con riferimento alla ponderazione dei diversi provvedimenti possibili sotto l'aspetto dell'intralcio al traffico commerciale, se una situazione, in cui un effetto restrittivo sugli scambi sia il risultato congiunto d'una disciplina di prezzi fissi e di altre circostanze (comportamento sul mercato di altri operatori, prassi amministrativa in tema di distribuzione delle fascette), non inviti piuttosto a combattere i fenomeni concomitanti mediante provvedimenti di facile attuazione e a definire adeguato ai sensi dell'art. 3 della direttiva della Commissione il sistema di prezzi fissi, anziché a sostenere la soppressione di tale sistema e la contemporanea emanazione dei provvedimenti sostitutivi suggeriti dalla Commissione. Se si tien conto del fatto che la Commissione progetta in proposito misure che giungono fino al rilascio d'una licenza per il commercio al minuto di tabacchi, mi sembra assolutamente certo che occorra preferire la prima soluzione come quella meno gravosa per l'economia. Neppure richiamandosi ai principi enunciati nella direttiva della Commissione n. 70/50 è dunque possibile considerare il regime belga di prezzi fissi nel settore dei tabacchi come una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE. Con ciò, e senza che sia necessario approfondire le diverse sfumature della questioni poste dalla Cour de cassation, si può ritenere esaurita anche la problematica attinente all'art. 30 del trattato CEE.