CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

ATHANASIOS RANTOS

presentate il 3 giugno 2021 ( 1 )

Causa C‑833/19 P

Consiglio dell’Unione europea

contro

Hamas

«Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Lotta contro il terrorismo – Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone o di taluni gruppi ed entità – Congelamento di capitali e di risorse economiche – Mantenimento di un’organizzazione nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità implicati in atti terroristici – Forme sostanziali – Firma e autenticazione delle esposizioni dei motivi delle decisioni e dei regolamenti del Consiglio dell’Unione europea che impongono misure restrittive»

I. Introduzione

1. La presente causa si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dal Consiglio dell’Unione europea ai fini della lotta contro il terrorismo in seguito alla risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, e in particolare delle misure restrittive adottate nei confronti di «Hamas», incluso «Hamas-Izz al-Din al-Qassem» (in prosieguo: «Hamas»).

2. Con la sua impugnazione, il Consiglio chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 4 settembre 2019, Hamas/Consiglio ( 2 ), con la quale quest’ultimo ha annullato, da una parte, la decisione (PESC) 2018/475 del Consiglio, del 21 marzo 2018, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abroga la decisione (PESC) 2017/1426 ( 3 ), e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/468 del Consiglio, del 21 marzo 2018, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abroga il regolamento di esecuzione (UE) 2017/1420 ( 4 ), nonché, dall’altra, la decisione (PESC) 2018/1084 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abroga la decisione (PESC) 2018/475 ( 5 ), e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e che abroga il regolamento di esecuzione (UE) 2018/468 ( 6 ) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi»), nella parte in cui tali atti riguardano Hamas.

3. La questione sollevata da tale controversia offre alla Corte l’occasione di precisare la portata dell’obbligo di firma e, pertanto, di autenticazione degli atti non legislativi adottati dal Consiglio nel settore della politica estera e di sicurezza comune (PESC). Più in particolare, la Corte è chiamata a stabilire se, in forza dell’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE e dell’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio, quale adottato con la decisione 2009/937/UE, del 1o dicembre 2009 ( 7 ), e tenuto conto dell’obbligo di motivazione sancito all’articolo 296 TFUE, l’obbligo di firma degli atti del Consiglio si imponga anche riguardo alle esposizioni dei motivi di tali atti, figuranti in documenti separati.

4. La risposta a tale questione presenta un’importanza particolare per quanto riguarda l’applicazione delle misure restrittive adottate nell’ambito della PESC, alla luce della prassi costante del Consiglio di firmare solo gli atti e non le esposizioni dei motivi relative a questi ultimi, e potrebbe avere conseguenze sulla portata dell’obbligo di firma degli allegati relativi agli atti legislativi e amministrativi delle istituzioni dell’Unione europea.

II. Contesto normativo

A. La risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite

5. Il 28 settembre 2001, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1373 (2001), che stabilisce strategie dirette a contrastare con ogni mezzo il terrorismo e, in particolare, il suo finanziamento. Il punto 1, lettera c), di tale risoluzione prevede, in particolare, che tutti gli Stati congelino senza indugio i capitali e le altre attività finanziarie ovvero le risorse economiche delle persone che commettono o tentano di commettere atti terroristici, li facilitano o vi partecipano, delle entità appartenenti alle medesime persone o da esse controllate e delle persone ed entità che agiscono in nome o agli ordini di tali persone ed entità.

6. La risoluzione in questione non prevede alcun elenco di persone alle quali debbano essere applicate le misure summenzionate.

B. Diritto dell’Unione

1. Il Trattato FUE

7. L’articolo 296, secondo comma, TFUE è così formulato: «Gli atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai trattati».

8. L’articolo 297 TFUE prevede: «1. Gli atti legislativi adottati secondo la procedura legislativa ordinaria sono firmati dal presidente del Parlamento europeo e dal presidente del Consiglio. Gli atti legislativi adottati secondo una procedura legislativa speciale sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha adottati. Gli atti legislativi sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione. 2. Gli atti non legislativi adottati sotto forma di regolamenti, di direttive e di decisioni, quando queste ultime non designano i destinatari, sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha adottati. I regolamenti, le direttive che sono rivolti a tutti gli Stati membri e le decisioni che non designano i destinatari sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione. Le altre direttive e le decisioni che designano i destinatari sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione».

2. La posizione comune 2001/931

9. Al fine di attuare la risoluzione 1373 (2001), il Consiglio ha adottato la posizione comune 2001/931/PESC ( 8 ).

10. L’articolo 1 di tale posizione comune dispone, ai suoi paragrafi 1, 4 e 6: «1. La presente posizione comune si applica, in conformità delle disposizioni dei seguenti articoli, alle persone, gruppi ed entità, elencati nell’allegato, coinvolti in atti terroristici. (...) 4. L’elenco è redatto sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, il tentativo di commetterlo, la partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti. Nell’elenco possono essere inclusi le persone, gruppi ed entità individuati dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite come collegati al terrorismo e contro i quali esso ha emesso sanzioni. Ai fini dell’applicazione del presente paragrafo, per “autorità competente”, s’intende un’autorità giudiziaria o, se le autorità giudiziarie non hanno competenza nel settore di cui al presente paragrafo, un’equivalente autorità competente nel settore. (...) 6. I nomi delle persone ed entità riportati nell’elenco in allegato sono riesaminati regolarmente almeno una volta per semestre onde accertarsi che il loro mantenimento nell’elenco sia giustificato».

3. Il regolamento n. 2580/2001

11. Al fine di attuare le misure descritte nella posizione comune 2001/931, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 2580/2001.

12. L’articolo 2 di tale regolamento stabilisce: «1. Fatte salve le disposizioni degli articoli 5 e 6: a) tutti i capitali, le altre attività finanziarie e le risorse economiche di cui una persona fisica o giuridica, gruppo o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3 detenga la proprietà o il possesso sono congelati; b) è vietato mettere, direttamente o indirettamente, a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, gruppo o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3, capitali, altre attività finanziarie e risorse economiche. 2. Fatti salvi gli articoli 5 e 6, è vietata la prestazione di servizi finanziari destinati alle persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3. 3. Il Consiglio, deliberando all’unanimità, elabora, riesamina e modifica l’elenco di persone, gruppi o entità ai quali si applica il presente regolamento in conformità alle disposizioni di cui all’articolo 1, paragrafi 4, 5 e 6, della posizione comune [2001/931]. Tale elenco include: i) persone che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano; ii) persone giuridiche, gruppi o entità che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano; iii) persone giuridiche, gruppi o entità di proprietà o sotto il controllo di una o più delle persone fisiche o giuridiche, dei gruppi e delle entità di cui ai punti i) e ii); iv) persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità che agiscano per conto o su incarico di una o più persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità di cui ai punti i) e ii)» ( 9 ).

4. Il regolamento interno del Consiglio

13. L’articolo 12 del regolamento interno del Consiglio, intitolato «Procedura scritta normale e procedura di approvazione tacita», ai suoi paragrafi 1 e 3, dispone: «1. Gli atti del Consiglio relativi ad una questione urgente possono essere adottati mediante una votazione espressa per iscritto, qualora il Consiglio o il [Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper)] decidano all’unanimità di ricorrere a tale procedura. Il presidente può altresì, in circostanze particolari, proporre di ricorrere a tale procedura, in tal caso, la votazione per iscritto può aver luogo se tutti i membri del Consiglio accettano tale procedura. (...) 3. Il segretariato generale constata l’espletamento delle procedure scritte».

14. Ai sensi dell’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio, rubricato «Firma degli atti»: «In calce al testo degli atti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio conformemente alla procedura legislativa ordinaria e degli atti adottati dal Consiglio è apposta la firma del presidente in carica al momento della loro adozione e quella del segretario generale. Il segretario generale può delegare il suo potere di firma a direttori generali del segretariato generale».

III. Fatti

15. L’articolo 1, paragrafo 1, della posizione comune 2001/931, attuata dal regolamento n. 2580/2001 e dalla decisione 2001/927, ha stabilito l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità implicate in atti terroristici (in prosieguo: l’«elenco controverso»), che è stato regolarmente aggiornato con successivi atti del Consiglio.

16. Sin dall’adozione di tali atti, il nome di Hamas è stato inserito nell’elenco controverso, in un primo momento come «Hamas-Izz al-Din al-Qassem (ala terroristica di Hamas)», poi come «“Hamas”, incluso “Hamas-Izz al-Din al-Qassem”», denominazione quest’ultima che appare negli atti controversi ( 10 ).

17. Con gli atti controversi, il Consiglio, a seguito del riesame previsto all’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931, ha mantenuto il nome di Hamas nell’elenco controverso ( 11 ).

18. Quanto alla motivazione di tali atti, questi ultimi mettono in rilievo quanto segue: – il Consiglio ha verificato che le autorità competenti ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 avevano adottato decisioni riguardo alla totalità delle persone, dei gruppi e delle entità figuranti nell’elenco controverso per via del loro coinvolgimento in atti terroristici ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 2 e 3, di tale posizione comune e ha concluso altresì che tali persone, tali gruppi e tali entità avrebbero dovuto continuare a essere soggetti alle misure restrittive ( 12 ); – il Consiglio ha fornito alla totalità delle persone, dei gruppi e delle entità, ove praticamente possibile, l’esposizione dei motivi del loro inserimento nell’elenco controverso ( 13 ); – mediante avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, il Consiglio ha informato le persone, i gruppi e le entità figuranti nell’elenco controverso di avere deciso di mantenerli nell’elenco stesso. Il Consiglio ha altresì informato le persone, i gruppi e le entità in questione della possibilità di presentare una richiesta volta a ottenere l’esposizione dei motivi del Consiglio per il loro inserimento nell’elenco, laddove tale esposizione dei motivi non fosse già stata loro comunicata ( 14 ); – nell’effettuare il riesame dell’elenco controverso, il Consiglio ha tenuto conto delle osservazioni presentate dagli interessati e delle informazioni aggiornate ricevute dalle autorità nazionali competenti in merito allo status delle persone ed entità inserite nell’elenco a livello nazionale ( 15 ).

19. Per quanto riguarda l’inserimento di Hamas nell’elenco controverso, le esposizioni dei motivi degli atti controversi (in prosieguo: le «esposizioni dei motivi») menzionano, da un lato, una decisione, del 29 marzo 2001, del Secretary of State for the Home Department (Ministro dell’Interno, Regno Unito) ( 16 ) e, dall’altro, tre decisioni adottate dalle autorità degli Stati Uniti d’America nel corso degli anni 1995, 1997 e 2001 (in prosieguo: le «decisioni delle autorità degli Stati Uniti») ( 17 ).

20. Nella parte principale delle esposizioni dei motivi, il Consiglio, dopo aver rilevato che tali decisioni nazionali costituivano decisioni di autorità competenti, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 e che esse erano ancora in vigore, concludeva che ciascuna delle dette decisioni forniva motivi sufficienti per inserire Hamas nell’elenco controverso e precisava che i motivi che avevano giustificato il suo inserimento in tale elenco restavano validi e che occorreva pertanto mantenere il suo nome nel detto elenco.

21. Negli allegati delle esposizioni dei motivi, il Consiglio forniva una descrizione delle normative nazionali in forza delle quali le decisioni nazionali erano state adottate, una presentazione delle definizioni delle nozioni di terrorismo figuranti in tali normative, una descrizione delle procedure di riesame di tali decisioni, una descrizione dei fatti sui quali le autorità nazionali si erano basate e la constatazione che i medesimi fatti costituivano atti terroristici ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune 2001/931.

22. Gli atti controversi e le esposizioni dei motivi venivano adottati dal Consiglio nell’ambito di una procedura scritta, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento interno di tale istituzione.

IV. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

23. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 maggio 2018, Hamas ha proposto un ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE e diretto all’annullamento della decisione 2018/475 e del regolamento di esecuzione 2018/468, nella parte in cui tali atti lo riguardano. Essendo stati questi ultimi atti abrogati e sostituiti dalla decisione 2018/1084 e dal regolamento di esecuzione 2018/1071, Hamas ha adeguato le sue conclusioni iniziali in maniera tale che il suo ricorso riguarda anche l’annullamento di questi ultimi atti, nella parte in cui lo riguardano.

24. A sostegno del suo ricorso, Hamas ha dedotto sette motivi, vertenti, il primo, su una violazione dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, il secondo, su errori circa la sussistenza dei fatti, il terzo, su un errore di valutazione quanto alla natura terroristica dell’organizzazione Hamas, il quarto, su una violazione del principio di non ingerenza, il quinto, su un’insufficiente presa in considerazione dell’evoluzione della situazione per effetto del trascorrere del tempo, il sesto, su una violazione dell’obbligo di motivazione e, il settimo, su una violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. In risposta ad un quesito posto dal Tribunale nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, Hamas ha sollevato un ottavo motivo, vertente sulla mancanza di autenticazione delle esposizioni dei motivi.

25. Per quanto riguarda i motivi dal primo al settimo, il Tribunale, preliminarmente, ha considerato che la motivazione era insufficiente in relazione alle decisioni delle autorità degli Stati Uniti, sicché queste ultime non potevano costituire il fondamento degli atti controversi e, successivamente, ha proseguito l’esame del ricorso limitando la sua valutazione a tali atti, nella misura in cui erano fondati sulla decisione del Secretary of State for the Home Department del 2001 ( 18 ). A seguito di detto esame, il Tribunale ha respinto i motivi di cui trattasi in quanto infondati essendo tali atti fondati su quest’ultima decisione ( 19 ).

26. Per quanto riguarda l’ottavo motivo, il Tribunale, dopo averlo dichiarato ricevibile in quanto motivo di ordine pubblico ( 20 ), ha rilevato che le esposizioni dei motivi degli atti controversi non erano state firmate dal presidente del Consiglio e dal suo segretario generale mentre figuravano in documenti distinti da tali atti e, fondandosi in particolare sulla giurisprudenza derivante dalla sentenza del 15 giugno 1994, Commissione/BASF e a. ( 21 ), ha dichiarato che tali atti erano stati adottati in contrasto con l’articolo 297, paragrafo 2, secondo comma, TFUE e che la violazione di tale forma sostanziale doveva condurre al loro annullamento ( 22 ). Di conseguenza, il Tribunale ha accolto l’ottavo motivo e ha annullato gli stessi atti nella parte in cui riguardavano Hamas.

V. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

27. Il 14 novembre 2019, il Consiglio ha proposto un’impugnazione contro la sentenza contestata e, il 15 marzo 2021, ha risposto ai quesiti con richiesta di risposta scritta sottoposti dalla Corte. Esso conclude che la Corte voglia annullare la sentenza impugnata e respingere il ricorso proposto in primo grado, nonché condannare Hamas alle spese dei due gradi di giudizio.

28. Hamas conclude che la Corte voglia respingere l’impugnazione e condannare il Consiglio alle spese dei due gradi di giudizio.

VI. Analisi

29. A sostegno della sua impugnazione, il Consiglio fa valere due motivi, relativi, il primo, al fatto che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nella valutazione dell’ottavo motivo di ricorso, vertente sulla mancanza di autenticazione delle esposizioni dei motivi degli atti controversi, e, il secondo, relativo al fatto che il Tribunale ha commesso un errore di diritto concludendo che le decisioni delle autorità degli Stati Uniti non costituivano un fondamento sufficiente per l’inserimento di Hamas nell’elenco controverso.

A. Sul primo motivo di impugnazione, relativo alla mancanza di autenticazione delle esposizioni dei motivi degli atti controversi

30. Il primo motivo di impugnazione è relativo ad un errore di diritto nella valutazione dell’ottavo motivo di ricorso, vertente sulla mancanza di autenticazione delle esposizioni dei motivi degli atti controversi.

31. Nella fattispecie, è pacifico che il Consiglio, secondo una prassi stabilita al momento dell’adozione di misure restrittive nell’ambito della PESC, da un lato, ha pubblicato gli atti controversi nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e, dall’altro, ha comunicato tali atti e le relative esposizioni dei motivi ad Hamas, nonché alle altre persone ed entità interessate ( 23 ). È parimenti pacifico che, anche se i detti atti contenevano la firma del presidente e del segretario generale del Consiglio, il testo di tali esposizioni dei motivi, comunicato ad Hamas per lettera con gli stessi atti, non conteneva alcuna firma ( 24 ).

32. Nella sentenza impugnata, il Tribunale, dopo aver rilevato che le esposizioni dei motivi degli atti controversi non erano state firmate dal presidente del Consiglio e dal segretario generale di tale istituzione, mentre esse erano contenute in documenti distinti da tali atti, ha dichiarato che i detti atti erano stati adottati in contrasto con l’articolo 297, paragrafo 2, secondo comma, TFUE nonché con l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio, e che la violazione di tale forma sostanziale doveva condurre all’annullamento degli stessi atti ( 25 ).

33. Per giungere a tale conclusione, il Tribunale ha seguito, in sostanza, il seguente ragionamento: – l’articolo 297, paragrafo 2, secondo comma, TFUE prevede che gli atti non legislativi adottati sotto forma di regolamenti, di direttive e di decisioni, quando queste ultime non designano i destinatari, sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha adottati e l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio stabilisce che in calce al testo degli atti adottati da tale istituzione è apposta la firma del presidente come pure quella del segretario generale ( 26 ); – come risulta dalla sentenza Commissione/BASF e a., l’autenticazione degli atti mediante la loro firma mira a garantire la certezza del diritto e costituisce una forma sostanziale, la cui violazione può giustificare un ricorso di annullamento ( 27 ); – poiché, in applicazione dell’articolo 296, secondo comma, TFUE, gli atti adottati dal Consiglio devono essere motivati e, conformemente alla sentenza Commissione/BASF e a., il dispositivo e la motivazione costituiscono un tutto inscindibile, ne consegue che, allorché l’atto e l’esposizione dei motivi, che ne integra la motivazione, sono contenuti in documenti distinti, l’uno e l’altra devono essere autenticati ( 28 ).

34. Inoltre, in risposta agli argomenti del Consiglio, il Tribunale ha precisato quanto segue: – anche se, secondo la giurisprudenza della Corte, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea delle misure di congelamento dei capitali può limitarsi al dispositivo e ad una motivazione generica, tale «tolleranza» non incide sull’obbligo di firmare gli atti conformemente all’articolo 297, paragrafo 2, secondo comma, TFUE e all’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio ( 29 ); – il Consiglio non poteva sostituire l’autenticazione degli atti controversi, mediante la firma di questi ultimi, con la «descrizione della procedura seguita in seno al Consiglio per adottare gli atti di cui trattasi», prevista all’articolo 12, paragrafo 1, del suo regolamento interno ( 30 ); – la mancanza di autenticazione dell’esposizione dei motivi degli atti controversi costituisce una violazione di una forma sostanziale che conduce all’annullamento di tali atti anche se, a differenza del contesto fattuale che ha dato origine alla sentenza Commissione/BASF e a., la corrispondenza del testo di tali esposizioni dei motivi notificato ad Hamas con il testo adottato dal Consiglio non è contestata ( 31 ); – tale violazione di una forma sostanziale deve, da sola, comportare l’annullamento degli atti controversi ( 32 ).

35. Nella sua impugnazione, il Consiglio fa valere, in primo luogo, di aver firmato gli atti controversi; in secondo luogo, di aver separato le esposizioni dei motivi da tali atti e di aver comunicato un estratto del documento, contenente la parte di tali esposizioni dei motivi relativa ad Hamas, unicamente a quest’ultimo, conformemente alla giurisprudenza del Tribunale ( 33 ); in terzo luogo, che, nella causa in cui è stata pronunciata la sentenza Commissione/BASF e a., il collegio dei commissari aveva adottato una decisione non corrispondente a talune versioni linguistiche né alle versioni pubblicate e notificate alle entità interessate, mentre, nella fattispecie, da un lato, non è dimostrato, e neppure sostenuto, che le motivazioni comunicate ad Hamas fossero diverse da quelle adottate dal Consiglio e, dall’altro, i testi degli atti controversi e delle esposizioni dei motivi sono stati adottati secondo la stessa procedura, prevista all’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento interno del Consiglio; in quarto luogo, che il documento notificato ad Hamas conteneva una firma, un timbro e una marca temporale elettronici; in quinto luogo, che non discende dalla sentenza Commissione/BASF e a. che il documento contenente l’esposizione dei motivi debba essere firmato separatamente dal presidente e dal segretario generale del Consiglio; in sesto luogo, che le lettere inviate ad Hamas sono state timbrate dal segretariato generale del Consiglio, pur se esse non facevano menzione del mittente specifico per misura precauzionale nei confronti del personale del segretariato generale, poiché lettere del genere sono inviate ad entità e a persone coinvolte in atti terroristici. Inoltre, nella sua risposta ai quesiti con richiesta di risposta scritta sottoposti dalla Corte, il Consiglio distingue, da una parte, l’autenticazione di un atto, che ne comporterebbe l’opponibilità e discenderebbe, a seconda dei casi, dalla sua pubblicazione o dalla sua notificazione, e, dall’altra, l’obbligo di firma di un atto, che avrebbe la diversa finalità di garantire l’immutabilità del testo adottato e di fissare la volontà dell’istituzione interessata.

36. Hamas ribatte, in primo luogo, che la motivazione di un atto, essendo inscindibile dal suo dispositivo, dev’essere autenticata qualora sia separata da quest’ultimo; in secondo luogo, che la circostanza che il Consiglio separi l’esposizione dei motivi individuali dal dispositivo degli atti controversi non giustifica una deroga alle norme relative all’autenticazione; in terzo luogo che lo svolgimento della procedura in seno al Consiglio e la conformità delle esposizioni dei motivi adottate dal Consiglio con quelle notificate ad Hamas non compensano l’assenza di autenticazione; in quarto luogo, che solo una firma autografa, e non elettronica, può autenticare gli atti adottati dal Consiglio, tanto più che le esposizioni dei motivi sono state inviate ad Hamas per posta; in quinto luogo, che le esposizioni dei motivi devono essere autenticate, in considerazione del principio dell’inscindibilità della motivazione e del dispositivo di un atto e dell’interesse delle persone di cui trattasi a che sia loro assicurato che l’atto è stato effettivamente adottato dall’istituzione di cui trattasi e corrisponde alla volontà di quest’ultima; in sesto luogo, che il fatto che le lettere di notifica siano state timbrate dal segretariato generale del Consiglio non è menzionato nella sentenza impugnata e non è pertanto rilevante nell’ambito della presente impugnazione.

37. Come esporrò ulteriormente nei paragrafi seguenti, ritengo che il ragionamento del Tribunale sia errato sotto vari profili: – innanzitutto, l’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE non si applica per quanto riguarda le esposizioni dei motivi dell’inserimento e del mantenimento nell’elenco delle persone, dei gruppi o delle entità destinatari di misure restrittive individuali; – poi, né l’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE, anche supponendo che sia applicabile nella fattispecie, né l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio impongono l’obbligo di firma delle esposizioni dei motivi, qualora gli atti ai quali esse sono annesse in maniera inscindibile siano stati firmati; – infine, neppure la firma separata delle esposizioni dei motivi è obbligatoria, ai sensi dell’articolo 296 TFUE, fatto salvo il principio menzionato dal Tribunale, del carattere inscindibile del dispositivo e della motivazione di un atto.

38. Tuttavia, prima di intraprendere tale analisi, esaminerò, in via preliminare, il rapporto tra l’obbligo di firma e quello di autenticazione degli atti del Consiglio, in risposta all’argomento di quest’ultimo secondo il quale l’obbligo di firma non rientra nell’obbligo di autenticazione degli atti controversi.

1. Sul rapporto tra l’obbligo di firma e quello di autenticazione degli atti del Consiglio

39. L’ottavo motivo del ricorso, accolto dal Tribunale, verteva sulla «mancanza di autenticazione» delle esposizioni dei motivi, che era dovuta all’assenza di firma di queste ultime ( 34 ). Il Tribunale ha dunque equiparato l’assenza di firma delle esposizioni dei motivi alla mancanza di autenticazione di queste ultime.

40. Pertanto, la questione se l’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE o l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio impongano l’obbligo di firma separata delle esposizioni dei motivi, qualora gli atti ai quali esse sono annesse in maniera inscindibile siano stati firmati, implica la questione di stabilire se la firma apposta sugli atti controversi comporti altresì l’autenticazione di tali atti, nonché di ogni atto connesso congiuntamente adottato dal Consiglio, al pari delle esposizioni dei motivi, tenuto conto della prassi, stabilita dal Consiglio e delle altre istituzioni dell’Unione, di non firmare separatamente gli allegati relativi ai loro atti.

41. In risposta ai quesiti con richiesta di risposta scritta sottoposti dalla Corte, il Consiglio opera una distinzione tra, da un lato, l’autenticazione di un atto, che ne comporterebbe l’opponibilità e discenderebbe, a seconda dei casi, dalla sua pubblicazione o dalla sua notifica, e, dall’altro, la firma di un atto, che avrebbe la diversa finalità di garantire l’immutabilità del testo adottato e di fissare la volontà dell’istituzione.

42. Non posso condividere tale interpretazione. Infatti, il Consiglio precisa esso stesso, nelle sue osservazioni scritte, che la finalità dell’obbligo di firma è quella «di garantire l’immutabilità del testo adottato e di fissare la volontà dell’istituzione», aggiungendo, in particolare, che la firma di un atto conferma che quest’ultimo «è stato adottato nelle forme di rito e che il suo contenuto rispecchia fedelmente quanto è stato deciso». Mi sembra, tuttavia, che tali caratteristiche siano proprie dell’autenticazione di un atto del Consiglio, dal momento che mirano a garantire che quest’ultimo sia stato effettivamente adottato dall’istituzione di cui trattasi.

43. Inoltre, anche se la formulazione dell’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio si limita a menzionare un obbligo di firma degli atti del Consiglio, senza ulteriori precisazioni, mi sembra però che tale obbligo sia diretto solo a garantire che l’atto è adottato a nome dell’istituzione che i firmatari rappresentano e che esso è pertanto «autentico».

44. Al riguardo, osservo che l’articolo 11 e l’articolo 18 del regolamento interno della Commissione europea ( 35 ) affermano rispettivamente, in maniera esplicita, che i processi verbali approvati «sono autenticati dalle firme del presidente e del segretario generale» e che gli atti adottati mediante procedimento scritto «sono autenticati dalla firma del segretario generale apposta sull’ultima pagina della [nota giornaliera]» ( 36 ). Risulta pertanto chiaramente da tali articoli che l’obiettivo dell’obbligo di firma degli atti adottati dalla Commissione è l’autenticazione di questi ultimi.

45. Dal canto suo, l’articolo 79 del regolamento interno del Parlamento europeo ( 37 ), intitolato «Firma e pubblicazione degli atti adottati», prevede, al suo primo comma, che, «[p]revia messa a punto del testo approvato (...) e previa verifica che tutte le procedure siano state debitamente espletate, gli atti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria sono firmati dal [p]residente e dal [s]egretario generale». Benché tale disposizione non menzioni l’autenticazione, mi sembra evidente che l’obiettivo della firma di un atto è principalmente quello di garantire il rispetto della procedura di adozione di tale atto e quindi l’autenticità dell’atto adottato.

46. Pertanto, ritengo che l’obiettivo principale dell’obbligo di firma degli atti delle istituzioni dell’Unione sia l’autenticazione di questi ultimi.

47. Viceversa, considero che la pubblicazione o, se del caso, la notifica degli atti, che il Consiglio equipara all’autenticazione di questi ultimi, ha il diverso obiettivo di garantire l’opponibilità di tali atti nei confronti dei terzi, e quindi di permettere, a seconda dei casi, la loro entrata in vigore o la loro applicazione.

48. Di conseguenza, a mio parere, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto quando ha esaminato la portata dell’obbligo di firma degli atti del Consiglio in funzione dell’obbligo di autenticazione di tali atti.

2. Sulla portata dell’obbligo di firma ai sensi dell’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE nei confronti delle esposizioni dei motivi riguardanti misure restrittive

49. Ai sensi dell’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE, gli atti non legislativi adottati in particolare sotto forma di regolamenti e di direttive, come gli atti controversi, nonché le decisioni che non designano i destinatari, sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha adottati, mentre, a norma del terzo comma di tale disposizione, le altre direttive, nonché le decisioni che designano i destinatari, sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

50. A questo proposito, si deve ricordare la natura particolare degli atti del Consiglio che impongono misure restrittive adottate nell’ambito della PESC, come gli atti controversi, che si riconducono ad atti di portata generale, in quanto vietano ad una categoria di destinatari determinati in termini generali e astratti, in particolare, di mettere capitali e risorse economiche a disposizione delle persone e degli enti i cui nomi si trovano negli elenchi contenuti nei loro allegati e, al contempo, si riconducono a un insieme di decisioni individuali nei confronti di tali persone ed enti ( 38 ).

51. Inoltre, è la natura individuale di tali atti che dà accesso, ai sensi degli articoli 275, secondo comma, e 263, quarto comma, TFUE, ai giudici dell’Unione ( 39 ), non essendo la Corte competente, a norma dell’articolo 275, primo comma, TFUE, per quanto riguarda le disposizioni relative alla PESC, né per quanto riguarda gli atti adottati sul fondamento di queste ultime.

52. Inoltre, è parimenti in relazione alla natura individuale degli atti di cui trattasi, e al carattere sensibile delle informazioni a cui l’atto è connesso, che la giurisprudenza ha stabilito che una pubblicazione dettagliata delle censure a carico degli interessati potrebbe non solo essere in contrasto con ragioni imperative d’interesse generale, ma anche pregiudicare gli interessi legittimi delle persone ed entità di cui trattasi, in quanto può nuocere gravemente alla loro reputazione ( 40 ).

53. Pertanto, contrariamente ai criteri generali di inserimento, che specificano le ragioni per le quali il Consiglio adotta misure restrittive nel contesto del caso di specie e rientrano nella natura generale dell’atto e della sua motivazione, i motivi specifici alla base dell’inserimento di ciascuna persona, di ciascun gruppo o di ciascuna entità oggetto di tali misure rientrano nella natura individuale di tale atto e non debbono necessariamente essere resi pubblici dal Consiglio ( 41 ).

54. Nella fattispecie, si deve necessariamente constatare che, conformemente alla giurisprudenza citata al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, gli atti controversi, pur essendo atti di portata generale, costituiscono anche «decisioni individuali» nei confronti di Hamas, nella parte in cui lo riguardano.

55. Pertanto, ai fini dell’applicazione dell’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, occorre distinguere, da un lato, gli elementi degli atti controversi che fanno parte per loro natura di atti di portata generale, e fanno quindi scattare l’obbligo di firma sancito al primo comma di tale disposizione, e, dall’altro, gli elementi di tali atti che fanno parte per loro natura di decisioni individuali, e fanno scattare, dal canto loro, l’obbligo di notifica, ai sensi del terzo comma di detta disposizione.

56. A questo proposito, anche se gli atti controversi di per sé hanno portata generale e dovevano essere firmati, ai sensi del primo comma dell’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, nonché pubblicati, ai sensi del secondo comma di tale disposizione, mi sembra evidente che le esposizioni dei motivi, che riguardano i motivi individuali di inserimento delle persone destinatarie delle misure restrittive, nella fattispecie Hamas, non rientrano nella natura generale di tali atti, ma invece nella loro natura individuale. La natura individuale e riservata di tali motivi giustifica, del resto, il fatto che, conformemente alla giurisprudenza citata al paragrafo 52 delle presenti conclusioni, i suddetti motivi individuali non sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

57. Pertanto, mi sembra che le esposizioni dei motivi degli atti controversi non rientrino nell’ambito di applicazione del primo comma dell’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, ma, analogamente ad ogni decisione che designa un destinatario, del terzo comma di tale disposizione, che non menziona l’obbligo di firma e subordina l’efficacia di siffatta decisione alla sua notificazione.

58. Ne consegue che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiarare che, nelle circostanze del caso di specie, l’articolo 297, paragrafo 2, TFUE imponeva la firma delle esposizioni dei motivi degli atti controversi.

59. In ogni caso, come sarà precisato ai paragrafi da 60 a 67 delle presenti conclusioni, anche nell’ipotesi in cui l’articolo 297, paragrafo 2, TFUE fosse considerato applicabile nella fattispecie, ritengo che tale disposizione non comportasse, nella fattispecie, l’obbligo di firmare le esposizioni dei motivi degli atti controversi separatamente da questi ultimi.

3. Sulla portata dell’obbligo di firma ai sensi dell’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE o dell’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio nei confronti delle esposizioni dei motivi annesse agli atti controversi

60. In primo luogo, occorre ricordare che l’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE prevede che «gli atti non legislativi» adottati dal Consiglio sono muniti della firma del suo presidente. In maniera quasi identica, l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio prevede che «in calce al testo degli atti» adottati dal Consiglio è apposta la firma del presidente in carica al momento della loro adozione e quella del segretario generale.

61. Pertanto, secondo il loro tenore letterale, le disposizioni di cui sopra impongono la firma dei (testi degli) atti adottati dal Consiglio e non estendono necessariamente tale obbligo agli allegati di tali atti.

62. In secondo luogo, rilevo che il carattere di ordine pubblico del motivo relativo alla violazione delle norme di autenticazione degli atti dell’Unione si spiega principalmente per ragioni di certezza del diritto e per le esigenze inerenti al sindacato giurisdizionale ( 42 ). Infatti, nella sentenza Commissione/BASF e a., sulla quale il Tribunale ha fondato il suo ragionamento ( 43 ), la Corte ha dichiarato che l’autenticazione degli atti della Commissione attraverso le firme del presidente e del segretario esecutivo, prevista dall’articolo 12 del regolamento interno di tale istituzione in vigore all’epoca della decisione controversa, mirava a garantire la certezza del diritto, che impone che i terzi dispongano di un mezzo per controllare che gli atti pubblicati o notificati corrispondano a quelli adottati, e costituiva una formalità sostanziale la cui violazione poteva giustificare un ricorso d’annullamento ( 44 ).

63. Nella fattispecie, da un lato, il Consiglio ha dimostrato, senza essere contraddetto, che le esposizioni dei motivi erano collegate in maniera inscindibile agli atti controversi nel corso della procedura di approvazione di tali atti, prevista all’articolo 12 del suo regolamento interno, e che ogni modifica dei documenti adottati in tale contesto era resa impossibile attraverso l’utilizzo di strumenti informatici, quali la firma elettronica, il timbro elettronico e la marcatura oraria elettronica di tali documenti.

64. Dall’altro lato, Hamas non ha dimostrato, e neppure sostenuto, che il testo delle esposizioni dei motivi quali adottate dal Consiglio non corrispondeva a quello che gli era stato comunicato da quest’ultimo e non invoca alcun altro indizio o circostanza tale da escludere la presunzione di validità di cui beneficiano gli atti delle istituzioni dell’Unione ( 45 ). Dal canto suo il Tribunale, nella sentenza impugnata, si è limitato, in sostanza, a considerare tale aspetto inconferente, dato che gli atti controversi e le loro esposizioni dei motivi formavano oggetto di documenti distinti ( 46 ).

65. A mio parere, se è vero che la firma di un atto dev’essere considerata come uno strumento di autenticazione della volontà, da parte dell’autore di quest’ultimo e dell’istituzione che esso rappresenta, di adottare tale atto ( 47 ), mi sembra che sia dimostrato nella fattispecie che il presidente e il segretario generale del Consiglio, quando hanno firmato gli atti controversi, hanno manifestato la volontà di tale istituzione di adottare le misure restrittive controverse nei confronti di Hamas, ivi compreso il suo mantenimento nell’elenco controverso, tenuto conto delle ragioni di tale mantenimento, esplicitate nelle esposizioni dei motivi di tali atti. Inoltre, gli stessi atti menzionavano il fatto che il Consiglio, ove era stato praticamente possibile, aveva fornito alla totalità delle persone, dei gruppi e delle entità la motivazione del loro inserimento nell’elenco controverso ( 48 ) e le esposizioni dei motivi erano collegate in maniera inscindibile ai detti atti nella procedura di adozione di questi ultimi ( 49 ).

66. Ritengo quindi che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel dichiarare che, nelle circostanze del caso di specie, l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio obbligava il presidente e il segretario generale di quest’ultimo a firmare le esposizioni dei motivi degli atti controversi, separatamente da questi ultimi, ai fini della loro autenticazione.

67. Lo stesso ragionamento si applicherebbe, a mio parere, per quanto riguarda l’obbligo di firma previsto all’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE, nell’ipotesi in cui, contrariamente alla conclusione a cui sono giunto ai paragrafi da 49 a 59 delle presenti conclusioni, la Corte ritenesse che tale disposizione sia applicabile nel caso di specie ( 50 ).

4. Sulla portata dell’obbligo di firma delle esposizioni dei motivi degli atti del Consiglio alla luce dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE e del principio secondo il quale il dispositivo e la motivazione di una decisione costituiscono un tutto inscindibile

68. Ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE, gli atti giuridici devono essere motivati. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte menzionata dal Tribunale nella sentenza impugnata, il dispositivo e la motivazione di una decisione costituiscono un tutto inscindibile ( 51 ).

69. Si pone quindi la questione se, come ha dichiarato il Tribunale nella sentenza impugnata, in forza di tale carattere inscindibile del dispositivo e della motivazione degli atti controversi, le esposizioni dei motivi di tali atti, in quanto ne integravano la motivazione ed erano contenute in documenti distinti da questi ultimi, dovessero essere munite della firma del presidente e del segretario generale del Consiglio.

70. Orbene, da una parte, ritengo che, conformemente alla conclusione contenuta al paragrafo 65 delle presenti conclusioni, la firma degli atti controversi valga anche come firma, e quindi autenticazione, delle esposizioni dei motivi corrispondenti, il che è sufficiente a rimettere immediatamente in discussione la conclusione del Tribunale.

71. Infatti, fermo restando il principio secondo il quale il dispositivo e la motivazione di una decisione costituiscono un atto inscindibile, mi sembra che, quando il presidente e il segretario generale del Consiglio hanno firmato gli atti controversi, essi hanno manifestato la volontà di tale istituzione di adottare nel contempo tali atti e i documenti, quali le esposizioni dei motivi, che erano connessi in maniera inscindibile ai detti atti nella procedura di adozione di questi ultimi e, così come da me rilevato al paragrafo 65 delle presenti conclusioni, erano menzionati negli stessi atti.

72. Dall’altra parte, in ogni caso, mi sembra che, conformemente alla giurisprudenza citata al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, le esposizioni dei motivi degli atti controversi riguardanti specificamente Hamas costituiscano decisioni individuali adottate nei confronti di quest’ultimo e non rientrino nella natura di atti di portata generale, ai sensi dell’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE. Tale constatazione è confermata dalla circostanza che i motivi individuali dell’inserimento delle persone e delle entità destinatarie delle misure restrittive non sono pubblicati, ma vengono comunicati esclusivamente a tali persone ed entità, conformemente alla giurisprudenza citata al paragrafo 52 delle presenti conclusioni. Tali motivi individuali non costituiscono dunque un completamento indispensabile della motivazione dei detti atti in quanto atti di portata generale.

73. A questo proposito, osservo che, al punto 67 della sentenza Commissione/BASF e a., fatta valere dal Tribunale nella sentenza impugnata, la Corte si è limitata a concludere che il dispositivo e la motivazione di una decisione costituivano un tutto inscindibile per affermare che, in forza del principio di collegialità che presiede al funzionamento di tale istituzione, era necessario che il dispositivo e la motivazione fossero adottati dal collegio dei commissari. La questione sollevata in tale causa era pertanto quella della non corrispondenza tra, da un lato, il testo di una decisione adottata dal collegio dei commissari e, dall’altro, il testo della stessa decisione quale pubblicata e notificata a taluni destinatari ( 52 ).

74. Per contro, la situazione è radicalmente diversa nel caso di specie, dato che, conformemente alla giurisprudenza citata al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, gli atti controversi costituiscono, nel contempo, atti di portata generale, contenenti una motivazione conforme alla loro natura, e decisioni individuali con la loro motivazione specifica. Inoltre, come ho rilevato al paragrafo 64 delle presenti conclusioni, la corrispondenza del testo delle esposizioni dei motivi comunicate ad Hamas con quello adottato dal Consiglio non è neppure contestata.

75. Pertanto, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiarare che l’articolo 296, secondo comma, TFUE, letto alla luce del principio secondo il quale il dispositivo e la motivazione di una decisione costituiscono un tutto inscindibile, obbligava il Consiglio, nelle circostanze del caso di specie, a firmare separatamente le esposizioni dei motivi degli atti controversi in quanto complemento necessario della motivazione di questi ultimi.

5. Conclusione

76. Tenuto conto di tutto quanto precede, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel concludere che il Consiglio aveva commesso una violazione di forme sostanziali, in quanto le esposizioni dei motivi relative agli atti controversi non erano state autenticate dalle firme del presidente e del segretario generale di tale istituzione mentre figuravano in documenti distinti ( 53 ).

77. Infatti, né l’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE, né l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio, né ancora l’articolo 296, secondo comma, TFUE, interpretato alla luce del principio secondo il quale il dispositivo e la motivazione di una decisione costituiscono un tutto inscindibile, imponevano che, nelle circostanze del caso di specie, le esposizioni dei motivi degli atti controversi fossero firmate specificamente dal presidente e dal segretario generale del Consiglio.

78. Propongo pertanto di accogliere il primo motivo e, di conseguenza, di annullare la sentenza impugnata.

B. Sul secondo motivo d’impugnazione, relativo ad errori nella valutazione delle decisioni delle autorità degli Stati Uniti come fondamento degli atti controversi

79. Con il secondo motivo della sua impugnazione, il Consiglio fa valere che il Tribunale ha commesso un errore nel concludere che le decisioni delle autorità degli Stati Uniti non costituivano un fondamento sufficiente per l’inserimento di Hamas nell’elenco controverso.

80. Faccio notare che, ai sensi dell’articolo 169, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, le conclusioni di un’impugnazione sono dirette all’annullamento, totale o parziale, della decisione del Tribunale.

81. Nella fattispecie, con il secondo motivo della sua impugnazione, il Consiglio mira ad ottenere non un annullamento, anche solo parziale, del dispositivo della sentenza impugnata, ma soltanto la modifica di taluni punti della sua motivazione riguardanti i motivi dal primo al settimo ( 54 ).

82. Infatti, relativamente alla domanda di annullamento degli atti controversi, il Consiglio è risultato vittorioso in primo grado per quanto riguarda i motivi dal primo al settimo e intende ottenere solo una sostituzione di motivazione per quanto riguarda tali motivi che sono stati respinti dal Tribunale. Come risulta dal testo stesso dell’impugnazione, il Consiglio si limita a manifestare «il suo disaccordo con il ragionamento del Tribunale» e non chiede l’annullamento della sentenza impugnata, ma conclude che il Tribunale ha commesso errori di diritto «nel ragionamento dal medesimo esposto» in tale sentenza.

83. Inoltre, il Consiglio non fornisce alcun argomento a sostegno della ricevibilità del secondo motivo della sua impugnazione. Esso invita la Corte a pronunciarsi sulla questione del carattere sufficiente delle decisioni delle autorità degli Stati Uniti in quanto fondamento degli atti controversi, tenuto conto dell’incidenza di tale questione su talune cause in corso e del fatto che il Tribunale si sarebbe pronunciato nello stesso senso in altre cause.

84. Ricordo, a questo proposito, che l’autorità della cosa giudicata si estende solamente ai punti della motivazione di una sentenza che costituiscono il necessario fondamento del suo dispositivo e sono, di conseguenza, inscindibili da quest’ultimo ( 55 ). Questo è il motivo per cui, quando un giudice dell’Unione europea annulla una decisione, i punti della motivazione con i quali tale giudice ha respinto taluni argomenti addotti dalle parti non sono muniti dell’autorità di cosa giudicata ( 56 ).

85. Pertanto, gli argomenti del Consiglio non sono sufficienti a dimostrare la ricevibilità del motivo in questione ai sensi dell’articolo 169, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

86. Ritengo dunque che il secondo motivo d’impugnazione debba essere respinto in quanto irricevibile.

VII. Sul ricorso dinanzi al Tribunale

87. A norma dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando quest’ultima annulla la decisione del Tribunale, essa può statuire direttamente in maniera definitiva sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.

88. Ritengo che ciò si verifichi nella presente causa.

89. Quanto all’ottavo motivo di ricorso, propongo di respingerlo sul fondamento dei paragrafi da 30 a 78 delle presenti conclusioni.

90. Quanto ai motivi di ricorso dal primo al settimo, si deve necessariamente constatare che essi sono stati respinti dal Tribunale e che, pertanto, in mancanza di impugnazione incidentale di Hamas diretta contro il rigetto dei motivi di cui trattasi, l’annullamento della sentenza impugnata non rimette in discussione quest’ultima nella parte in cui il Tribunale ha respinto i suddetti motivi ( 57 ).

91. Di conseguenza, propongo di respingere il ricorso proposto da Hamas dinanzi al Tribunale.

VIII. Sulle spese

92. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte, quando l’impugnazione è accolta ed essa statuisce definitivamente sulla controversia, statuisce sulle spese.

93. A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, reso applicabile al procedimento di impugnazione dall’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

94. Poiché Hamas è rimasto soccombente, propongo di condannarlo a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio.

IX. Conclusione

95. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte: – di annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 4 settembre 2019, Hamas/Consiglio (T‑308/18, EU:T:2019:557); – di respingere il ricorso proposto da Hamas dinanzi al Tribunale; – di condannare Hamas a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) T‑308/18, in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2019:557.

( 3 ) GU 2018, L 79, pag. 26.

( 4 ) GU 2018, L 79, pag. 7.

( 5 ) GU 2018, L 194, pag. 144.

( 6 ) GU 2018, L 194, pag. 23.

( 7 ) GU 2009, L 325, pag. 35.

( 8 ) Posizione comune del Consiglio del 27 dicembre 2001 relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (GU 2001, L 344, pag. 93).

( 9 ) Tale elenco è stato fissato con decisione 927/2001/CE del Consiglio del 27 dicembre 2001, relativa all’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (GU 2001, L 344, pag. 83), ed è stato regolarmente aggiornato con successivi atti del Consiglio e in particolare con gli atti controversi.

( 10 ) V. sentenza impugnata, punti 10 e 26.

( 11 ) Tale elenco è riportato, in maniera identica, negli allegati dei quattro atti controversi.

( 12 ) V. considerando 5 della decisione 2018/475 e del regolamento 2018/468 nonché lo stesso considerando della decisione 2018/1084 e del regolamento 2018/1071.

( 13 ) V. considerando 2 del regolamento 2018/468 e del regolamento 2018/1071.

( 14 ) V. considerando 3 del regolamento 2018/468 e del regolamento 2018/1071.

( 15 ) V. considerando 4 del regolamento 2018/468 e del regolamento 2018/1071.

( 16 ) Allegato A delle esposizioni dei motivi.

( 17 ) Allegato B delle esposizioni dei motivi.

( 18 ) V. sentenza impugnata, punti 76 e 77.

( 19 ) V. sentenza impugnata, punti da 78 a 261.

( 20 ) V. sentenza impugnata, punti da 266 a 269.

( 21 ) C‑137/92 P, in prosieguo: la «sentenza Commissione/BASF e a., EU:C:1994:247.

( 22 ) V. sentenza impugnata, punti da 270 a 305.

( 23 ) Il Consiglio comunica tali atti direttamente, quando conosce l’indirizzo delle persone e delle entità interessate, o, in caso contrario, attraverso la pubblicazione di un avviso nella serie C della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Nella fattispecie, come risulta dai punti 11 e 27 della sentenza impugnata, il Consiglio ha comunicato le esposizioni dei motivi del mantenimento di Hamas nell’elenco controverso all’avvocato di Hamas, con lettere del 22 marzo e del 31 luglio 2018.

( 24 ) V. sentenza impugnata, punto 278.

( 25 ) V. sentenza impugnata, punti da 270 a 305.

( 26 ) V. sentenza impugnata, punti 270 e 271.

( 27 ) V. sentenza impugnata, punti da 272 a 277.

( 28 ) V. sentenza impugnata, punti 281 e 282.

( 29 ) V. sentenza impugnata, punti da 285 a 288.

( 30 ) V. sentenza impugnata, punti da 289 a 297.

( 31 ) V. sentenza impugnata, punti da 298 a 302.

( 32 ) V. sentenza impugnata, punti 303 e 304.

( 33 ) Il Consiglio fa riferimento alla sentenza del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio (T‑228/02, EU:T:2006:384, punto 147).

( 34 ) V. sentenza impugnata, punti 262 e 263.

( 35 ) GU 2000, L 308, pag. 26.

( 36 ) Il corsivo è mio.

( 37 ) GU 2019, L 302, pag. 1.

( 38 ) V. sentenza del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio (da C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).

( 39 ) V. sentenza del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio (da C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258, punto 57).

( 40 ) V. sentenza del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio (T‑228/02, EU:T:2006:384, punto 147).

( 41 ) Osservo che, nella sua prassi, il Consiglio ha cura di pubblicare le motivazioni individuali di inserimento, nella misura in cui ciò è necessario per dimostrare la corrispondenza dell’inserimento di una persona ai criteri generali di inserimento enunciati negli atti che impongono misure restrittive, pur comunicando informazioni più dettagliate relative all’inserimento esclusivamente alla persona interessata. V., a titolo esemplificativo, decisione 2014/119/PESC del Consiglio, del 5 marzo 2014 (GU 2014, L 66, pag. 26) e regolamento (UE) n. 208/2014 in pari data (GU 2014, L 66, pag. 1), relativi a misure restrittive adottate nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina, come modificati e prorogati sino a tale data: il Consiglio specifica, in maniera succinta, negli allegati a tali atti, il motivo di inserimento di ciascuna delle persone interessate dalle misure (in particolare l’esistenza di un procedimento penale in corso per fatti di appropriazione indebita di fondi) e comunica successivamente, alla sola persona interessata qualora ne faccia domanda, la motivazione dettagliata di tale inserimento (in particolare l’oggetto del procedimento penale a carico di tale persona). V., in particolare, sentenza del 15 settembre 2016, Yanukovych/Consiglio (T‑346/14, EU:T:2016:497, punti da 8 a 12), confermata su impugnazione dalla sentenza del 19 ottobre 2017, Yanukovych/Consiglio (C‑598/16 P, non pubblicata, EU:C:2017:786).

( 42 ) V., al riguardo, Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2018, pag. 222.

( 43 ) V. sentenza impugnata, punti da 272 a 277.

( 44 ) V. sentenza Commissione/BASF e a., punti 75 e 76.

( 45 ) Secondo una giurisprudenza costante della Corte, gli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione godono di una presunzione di validità, il che implica che essi producano effetti giuridici finché non siano stati revocati, annullati nel contesto di un ricorso per annullamento oppure dichiarati invalidi a seguito di un rinvio pregiudiziale o di un’eccezione di illegittimità (sentenza del 14 giugno 2012, CIVAD, C‑533/10, EU:C:2012:347, punto 39 e giurisprudenza citata). Inoltre, in una causa in cui la ricorrente, fondandosi sulla sentenza Commissione/BASF e a., contestava la regolarità dell’adozione e dell’autenticazione della decisione interessata, nonché la conformità all’originale della copia che le era stata notificata, il Tribunale ha respinto tali argomenti in quanto la ricorrente non richiamava nessun indizio o circostanza precisa tali da escludere la presunzione di validità di cui godono gli atti comunitari, per quanto concerneva sia l’adozione e l’autenticazione della decisione sia la conformità al testo originale di quest’ultima della copia a lei notificata (v. sentenza del 7 luglio 1994, Dunlop Slazenger/Commissione, T‑43/92, EU:T:1994:79, punto 24).

( 46 ) V. sentenza impugnata, punto 301.

( 47 ) V. i paragrafi da 42 a 46 delle presenti conclusioni.

( 48 ) V. considerando 2 del regolamento 2018/468 e del regolamento 2018/1071.

( 49 ) La giurisprudenza ha adottato un approccio analogo per quanto riguarda l’articolo 16, primo comma, del regolamento interno della Commissione del 17 febbraio 1993 (GU 1993, L 230, pag. 16), che, al pari di quello vigente, prevedeva che gli atti adottati, allegati al processo verbale della riunione nel corso della quale erano stati adottati, erano autenticati dalle firme del presidente e del segretario generale della Commissione apposte alla prima pagina di tale processo verbale. Secondo tale giurisprudenza, le modalità di autenticazione previste da tale disposizione costituiscono, di per sé, una garanzia sufficiente per controllare, in caso di contestazione, la perfetta corrispondenza dei testi notificati o pubblicati con il testo adottato dal collegio dei commissari e, per ciò stesso, con la volontà dell’autore. Infatti, dal momento che tale testo è allegato al processo verbale e che la prima pagina di quest’ultimo è firmata dal presidente e dal segretario generale, esiste un nesso tra il processo verbale stesso e i documenti da esso compresi che garantisce circa il contenuto e la forma esatti della decisione del collegio. Al riguardo, si deve presumere che un’autorità abbia agito conformemente alla normativa applicabile finché il giudice dell’Unione non abbia accertato il contrario (v., in particolare, in tal senso, sentenza del 20 aprile 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, da T‑305/94 a T‑307/94, da T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 e T‑335/94, EU:T:1999:80, punti da 302 a 304, confermato, su tali punti, dalla sentenza del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582).

( 50 ) Inoltre, mi chiedo se, in circostanze come quelle del caso di specie, la violazione dell’obbligo di autenticazione degli atti controversi da parte del Consiglio avrebbe dovuto comportare l’annullamento di questi ultimi. Vero è che la Corte ha stabilito che l’autenticazione degli atti (in particolare quella prevista dal regolamento interno della Commissione) costituisce una formalità sostanziale, ai sensi dell’articolo 263, paragrafo 1, TFUE, la cui violazione può giustificare un ricorso di annullamento (v. sentenza Commissione/BASF e a., punto 76) e che la violazione di una forma sostanziale è costituita dalla sola mancanza di autenticazione di un atto, senza che sia inoltre necessario dimostrare che l’atto presenta un altro vizio o che l’assenza di autenticazione ha causato un danno a chi la fa valere (v. sentenze del 6 aprile 2000, Commissione/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, punto 42, e del 6 aprile 2000, Commissione/Solvay, C‑287/95 P e C‑288/95 P, EU:C:2000:189, punto 46). Tuttavia, le cause in cui sono state pronunciate tali sentenze erano caratterizzate dal fatto che esisteva, quanto meno, un rischio che il testo dell’atto notificato ai destinatari non fosse identico a quello adottato dall’istituzione interessata (v. sentenze del 6 aprile 2000, Commissione/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, punti 61 e 62, nonché del 6 aprile 2000, Commissione/Solvay, C‑287/95 P e C‑288/95 P, EU:C:2000:189, punti 66 e 67). Tale rischio si è del resto concretizzato nella causa in cui è stata pronunciata la sentenza Commissione/BASF e a., dato che il Tribunale, poi la Corte, hanno accertato discordanze, da un lato, tra talune versioni linguistiche della decisione adottata dal collegio dei commissari della Commissione e, dall’altro, tra il testo della decisione adottata e quello della decisione pubblicata nella Gazzetta ufficiale (v. sentenza Commissione/BASF e a., punto 8). Pertanto, in tutte queste cause, l’esistenza di dubbi sull’autenticità della decisione interessata pregiudicava inevitabilmente il principio della certezza del diritto (v., in questo senso, sentenza Commissione/BASF e a., punto 75). D’altro canto, le forme la cui violazione dà luogo ad un motivo fondato sulla violazione di forme sostanziali sono necessariamente quelle che sono intese a tutelare i singoli (v., in questo senso, sentenza del 7 maggio 1991, Nakajima/Consiglio, C‑69/89, EU:C:1991:186, punto 50). Orbene, benché sia indubitabile che la mancata autenticazione di un atto, nella maggior parte dei casi, può pregiudicare il principio della certezza del diritto, ponendo i singoli in una situazione di incertezza quanto alla corrispondenza tra i testi loro inviati o che li riguardano e la volontà del loro autore, mi chiedo se tale conclusione non dovrebbe essere sfumata in casi come quello di specie in cui, contrariamente alle fattispecie sopra menzionate, l’autenticità delle esposizioni dei motivi degli atti controversi non è neppure contestata. In una situazione del genere, mi sembra paradossale che un motivo fondato sulla mancata autenticazione di un atto (vale a dire un motivo relativo alla procedura che permette di attribuire l’atto all’istituzione da cui promana) debba essere accolto, dato che l’autenticità di tale atto (vale a dire il fatto che esso promani da tale istituzione) non è stata messa in discussione né dalle parti né dal giudice dell’Unione. Mi sembra, inoltre, che un’impostazione più sfumata di tale questione sia conforme a quella seguita dai giudici di taluni Stati membri: mi riferisco, a titolo esemplificativo, alla sentenza del Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato, Grecia) del 28 febbraio 2003 (n. 530/2003, EL:COS:2003:0228A530.99E4028, punto 4) e alla giurisprudenza c.d. «Danthony» del Conseil d’Etat (Francia) (decisione del 23 dicembre 2011, Claude Danthony e altri, n. 335033, FR:CEASS:2011:335033.20111223), che confortano, in sostanza, un’impostazione secondo cui un vizio di forma è tale da inficiare la legittimità della decisione adottata solo se può esercitare un’influenza sul senso della decisone adottata o se ha privato gli interessati di una garanzia, ma non quando tale vizio di forma viene fatto valere per rimettere in discussione una valutazione fattuale che non è contestata dalle parti interessate.

( 51 ) V. sentenza impugnata, punti da 281 a 283, che rinviano alle sentenze Commissione/BASF e a., punto 67, e del 18 gennaio 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Commissione (T‑93/02, EU:T:2005:11, punto 124).

( 52 ) Nella sentenza Commissione/BASF e a., la Corte aveva imputato alla Commissione numerosi vizi di forma, constatando, in primo luogo, che la versione in lingua tedesca della decisione adottata dal collegio dei commissari non corrispondeva alle altre versioni linguistiche e che essa non corrispondeva neppure alla versione pubblicata; in secondo luogo, che, nelle decisioni pubblicate nella Gazzetta ufficiale, una frase non contenuta nelle decisioni adottate dal collegio dei commissari era stata aggiunta; in terzo luogo, che, nella versione degli atti notificati ai soggetti interessati, il dispositivo era stato modificato rispetto al testo delle versioni della decisione che erano state sottoposte al collegio (v. sentenza Commissione/BASF e a., punto 8), e, in quarto luogo, che detto collegio dei commissari aveva adottato la decisione controversa unicamente nelle sue versioni nelle lingue tedesca, inglese e francese (v. sentenza Commissione/BASF e a., punto 10).

( 53 ) V. sentenza impugnata, punti 304 e 305.

( 54 ) V., in questo senso, sentenza del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punto 44).

( 55 ) V., in questo senso, sentenze del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punto 49), nonché del 15 maggio 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:410, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).

( 56 ) V., in questo senso, sentenza del 15 maggio 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:410, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).

( 57 ) V., in questo senso, sentenza del 4 marzo 2021, Commissione/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punti da 108 a 110), nonché giurisprudenza citata al paragrafo 84 delle presenti conclusioni.