CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 29 gennaio 2004 ( )

Causa C-350/02

Commissione delle Comunità europee

contro

Regno dei Paesi Bassi

«Procedimento per inadempimento di uno Stato membro – Parere motivato – Necessità di indicare dettagliatamente le censure – Telecomunicazioni – Direttiva 97/66/CE – Tutela della vita privata – Trattamento dei dati personali»





I – Introduzione

1. La Commissione ha proposto il presente procedimento per inadempimento contro il Regno dei Paesi Bassi poiché a suo parere quest’ultimo non avrebbe adottato, entro il termine appositamente previsto, le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie per recepire integralmente e correttamente nel proprio ordinamento giuridico gli artt. 6 e 9 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/66/CE, sul trattamento dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore delle telecomunicazioni ( ) (in prosieguo: la «direttiva» o la «direttiva 97/66»). I Paesi Bassi, seppur non contestino l’imperfetta trasposizione delle norme, sostengono che l’azione sarebbe in parte irricevibile e in parte infondata.

II – Fatti e fase precontenziosa

2. L’art. 15 della direttiva 97/66 obbliga gli Stati membri ad adottare, entro il 24 ottobre 1998, le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie per la sua trasposizione.

3. Il 19 ottobre 1998 i Paesi Bassi emanavano una legge sulle telecomunicazioni (in prosieguo: la «legge sulle telecomunicazioni» o «TKG»), che notificavano alla Commissione, con lettera del 7 gennaio 1999, quale provvedimento di trasposizione della direttiva. L’art. 11.5 TKG traspone l’art. 6 della direttiva.

4. Esaminando la legge sulle telecomunicazioni dei Paesi Bassi, la Commissione perveniva al convincimento che la stessa non trasponesse adeguatamente gli artt. 6, 9, 11 e 12 della direttiva. Pertanto, il 6 novembre 2000 inviava ai Paesi Bassi una diffida con la quale (inter alia) contestava, al punto 3.1, l’imperfetta trasposizione dell’art. 6 della direttiva e, al punto 3.2, la mancata trasposizione dell’art. 9, lett. a), della medesima.

5. Al punto 3.1 della diffida la Commissione contestava, con riferimento all’art. 6 della direttiva, quanto segue:

– quest’ultimo articolo, al n. 1, prescrive che debbano essere cancellati o resi anonimi tutti i dati, salvo quelli di cui all’art. 6, nn. 2-4, della direttiva; a riguardo la norma di trasposizione di cui all’art. 11.5, n. 1, TKG, conterrebbe soltanto l’obbligo di cancellare i dati da indicarsi in un regio decreto. La piena trasposizione della direttiva si avrebbe soltanto qualora il decreto contenesse una lista completa. Non essendole però stata comunicata alcuna norma di attuazione, la Commissione avrebbe dovuto concludere che l’art. 6, n. 1, della direttiva non era stato pienamente trasposto;

– l’art. 11.5, n. 2, TKG sarebbe formulato in modo poco chiaro e comunque le disposizioni dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva sarebbero state evidentemente ritenute tutte eccezioni all’art. 6, n. 1, della direttiva, quando invece, secondo la Commissione, soltanto i nn. 2 e 3 conterrebbero eccezioni al n. 1 e i successivi numeri si riferirebbero unicamente a queste eccezioni;

– l’art. 11.5, n. 3, TKG prevederebbe, per l’attuazione del medesimo art. 11.5, un regio decreto, il quale non sarebbe tuttavia mai stato notificato alla Commissione.

6. Al punto 3.2 di detta diffida, la Commissione contestava, con riferimento all’art. 9, lett. a), della direttiva, che nel diritto interno non era rinvenibile alcuna norma di trasposizione.

7. Con lettera di risposta dell’8 gennaio 2001 i Paesi Bassi, relativamente alle contestazioni della Commissione concernenti l’art. 6 della direttiva, replicavano quanto segue:

– l’art. 6, n. 1, della direttiva effettivamente non sarebbe stato correttamente trasposto tramite l’art. 11.5, n. 1, TKG, soprattutto perché il regio decreto ivi previsto non era stato ancora emanato; tuttavia, una nuova disciplina legislativa delle telecomunicazioni, ancora in itinere, doveva essere perfezionata in modo tale che il brano di cui all’art. 11.5 TKG, menzionante il decreto, venisse a cadere; con ciò la piena trasposizione dell’art. 6, n. 1, della direttiva sarebbe stata conseguita;

– l’art. 11.5, n. 2, TKG, a loro parere, trasporrebbe correttamente l’art. 6, nn. 2-5, della direttiva come eccezioni proprie dell’art. 6, n. 1, della medesima; in ogni caso la formulazione dell’art. 6 in questione sarebbe poco chiara;

– sebbene il regio decreto non fosse stato ancora emanato, la necessità del medesimo, stante la nuova regolamentazione in itinere, sarebbe tuttavia venuta meno.

8. Quanto all’art. 9, lett. a), della direttiva, i Paesi Bassi nella loro risposta spiegavano che effettivamente detta disposizione non era stata ancora trasposta, ma che nel procedimento legislativo in corso era prevista la sua trasposizione tramite un nuovo art. 11.11 TKG.

9. Il 25 luglio 2001 la Commissione inviava ai Paesi Bassi un parere motivato nel quale lamentava ancora l’inadempimento soltanto in relazione agli artt. 6 e 9, lett. a), della direttiva – e, precisamente, in un passaggio con riferimento all’art. 6 della direttiva e all’art. 9, lett. a), della stessa. Quanto alle contrastanti interpretazioni dei nn. 4 e 5 dell’art. 6 della direttiva come possibili ulteriori eccezioni al n. 1, nella parte del parere relativa all’art. 6 della direttiva rileva soltanto il seguente brano:

«(...) Le uniche eccezioni agli obblighi previsti dall’art. 6, n. 1, sono contenute nell’art. 6, nn. 2, 3 e 4.

Dopo aver esaminato le corrispondenti misure di trasposizione, la Commissione era giunta alla conclusione che l’art. 6 non era stato pienamente trasposto. La stessa ha denunciato il fatto nella sua diffida del 6 novembre 2000».

La Commissione, pertanto, nella sua diffida e nel suo parere motivato qualificava il n. 4 in parte come eccezione al n. 1 e, in parte, soltanto come riferimento al n. 2.

10. Il parere motivato terminava con l’avvertimento che, qualora i Paesi Bassi non avessero adottato le misure di trasposizione necessarie entro il termine di due mesi dalla ricezione del medesimo, la Commissione avrebbe presentato ricorso alla Corte di Giustizia delle Comunità europee.

11. In risposta al parere motivato, i Paesi Bassi, con lettera del 29 ottobre 2001, comunicavano alla Commissione che la prevista nuova regolamentazione dell’art. 11.5 TKG non sarebbe stata più attuata tramite un completamento del progetto di legge in itinere, poiché ciò avrebbe comportato notevoli ritardi procedurali. La piena trasposizione degli artt. 6 e 9 della direttiva, tenendo conto delle critiche della Commissione, sarebbe stata invece attuata con un autonomo progetto di legge, già sottoposto al giudizio di diverse autorità.

12. Mentre era ancora in corso il procedimento di approvazione del suddetto autonomo progetto di legge, veniva emanata la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 luglio 2002, 2002/58/CE, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche ( ). L’art. 17 di tale direttiva prevede che gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni necessarie per trasporre tale direttiva entro il 31 ottobre 2003. Ai sensi dell’art. 19 della stessa, la qui controversa direttiva 97/66 deve cessare di avere efficacia. Pertanto, dal novembre 2003 la direttiva 2002/58 sostituisce la direttiva 97/66; gli artt. 6 delle due direttive sono, in ogni caso, sostanzialmente identici.

III – Domande delle parti

13. Con atto introduttivo 30 settembre 2002, depositato presso la Cancelleria della Corte il 1° ottobre 2002, la Commissione ha presentato ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, contro i Paesi Bassi, chiedendo che la Corte voglia:

1) dichiarare che, non avendo adottato le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie per recepire nel proprio ordinamento gli artt. 6 e 9 della direttiva 97/66 o, in ogni caso, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi incombentigli ai sensi del Trattato;

2) condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese del procedimento.

14. Il Regno dei Paesi Bassi chiede, a sua volta

di rigettare il ricorso della Commissione nella parte in cui quest’ultima fa valere, per un verso, che i nn. 2, 3, 4 e 5 dell’art. 6 della direttiva 97/66 non sono stati correttamente trasposti e, per altro verso, che l’art. 6 in oggetto non è stato pienamente trasposto poiché le disposizioni di attuazione, previste dall’art. 11.5, n. 3, della legge sulle telecomunicazioni, non le sono state comunicate.

IV – Contesto normativo

A – Disposizioni di diritto comunitario

15. Il diciassettesimo ‘considerando’ della direttiva 97/66 così recita:

«(17) considerando che i dati relativi agli abbonati, trattati per stabilire le chiamate, contengono informazioni sulla vita privata delle persone fisiche e riguardano il loro diritto al rispetto della propria corrispondenza o i legittimi interessi delle persone giuridiche; che tali dati possono essere memorizzati solo nella misura necessaria per la fornitura del servizio ai fini di fatturazione e di pagamenti di interconnessione, nonché per un periodo di tempo limitato; che un ulteriore trattamento che il fornitore di un servizio di telecomunicazione offerto al pubblico volesse effettuare per la commercializzazione dei suoi servizi di telecomunicazione può essere permesso unicamente se l’abbonato ha dato il proprio consenso sulla base di informazioni esaurienti ed accurate date dal fornitore del servizio di telecomunicazione offerto al pubblico riguardo al genere dei successivi trattamenti che egli intende effettuare».

16. L’art. 6 di tale direttiva così recita:

«Articolo 6

Dati sul traffico e sulla fatturazione

1) I dati sul traffico relativi agli abbonati e agli utenti, trattati per inoltrare chiamate e memorizzati dal fornitore di una rete pubblica e/o di un servizio di telecomunicazione offerto al pubblico, devono essere cancellati o resi anonimi al termine della chiamata, fatte salve le disposizioni dei paragrafi 2, 3 e 4.

2) Ai fini della fatturazione per l’abbonato e dei pagamenti di interconnessione possono essere sottoposti a trattamento i dati indicati nell’allegato. Il trattamento è consentito solo sino alla fine del periodo durante il quale può essere legalmente contestata la fattura o preteso il pagamento.

3) Ai fini della commercializzazione dei propri servizi di telecomunicazione il fornitore di un servizio di telecomunicazione offerto al pubblico può trattare i dati di cui al paragrafo 2 se l’abbonato ha dato il proprio consenso.

4) Il trattamento dei dati relativi al traffico e alla fatturazione deve essere limitato alle persone che agiscono sotto l’autorità dei fornitori delle reti pubbliche di telecomunicazione e/o dei servizi di telecomunicazione offerti al pubblico che si occupano della fatturazione o della gestione del traffico, delle indagini per i clienti, dell’accertamento di frodi e della commercializzazione dei servizi di telecomunicazione del fornitore, e deve essere limitato a quanto è strettamente necessario per lo svolgimento di tali attività.

5) I paragrafi 1, 2, 3 e 4 si applicano fatta salva la possibilità per le autorità competenti di essere informate dei dati relativi alla fatturazione o al traffico in base alla normativa applicabile, ai fini della risoluzione delle controversie, in particolare di quelle attinenti all’interconnessione o alla fatturazione».

17. L’art. 9, lett. a), della direttiva così recita:

«Articolo 9

Eccezioni

Gli Stati membri garantiscono che vi siano procedure trasparenti che disciplinano le modalità grazie alle quali un fornitore di una rete pubblica di telecomunicazione e/o di un servizio di telecomunicazione accessibile al pubblico possa annullare la soppressione dell’identificazione della linea chiamante:

a) su base temporanea, a richiesta di un abbonato che chiede l’identificazione di chiamate malintenzionate o importune; in tal caso, in base al diritto nazionale, i dati che identificano l’abbonato chiamante saranno memorizzati e resi disponibili dal fornitore di una rete pubblica di telecomunicazione e/o di un servizio di telecomunicazione offerto al pubblico».

18. L’allegato della direttiva è il seguente:

«ALLEGATO

Elenco di dati

Ai fini di cui all’art. 6, paragrafo 2, possono essere sottoposti a trattamento i dati riguardanti:

– il numero o l’identificazione della stazione dell’abbonato;

– l’indirizzo dell’abbonato e il tipo di stazione;

– il numero totale di scatti da fatturare per il periodo di fatturazione;

– il numero dell’abbonato chiamato;

– il tipo, l’ora d’inizio e la durata delle chiamate effettuate e/o il volume dei dati trasmessi;

– la data della chiamata o del servizio;

– altre informazioni concernenti i pagamenti, ad esempio pagamenti anticipati e pagamenti rateali, disattivazioni e solleciti».

B – Normativa nazionale

19. L’art. 11.5 TKG contiene, al n. 1, il principio che i dati devono essere cancellati o resi anonimi, al n. 2 prevede le eccezioni a tale principio e, al n. 3, dispone l’emanazione di disposizioni di attuazione tramite regio decreto.

20. Ai sensi dell’art. 11.5, n. 1, TKG, gli esercenti di reti e servizi di telecomunicazioni pubbliche, a fini di tutela dei dati personali e della vita privata, al termine di ogni collegamento, devono provvedere a cancellare o a rendere anonimi i dati del traffico che si riferiscono ad abbonati o a utenti e che saranno meglio precisati in un regio decreto.

21. L’art. 11.5, n. 2, TKG dispone che, eccezionalmente rispetto a quanto disposto al n. 1, il trattamento dei dati è ammesso:

a) quando è necessario per la redazione della fattura ad un abbonato o alla persona tenuta a pagare il servizio al prestatore, o per il pagamento di interconnessioni o di particolari forme di accesso;

b) quando è necessario a permettere ai fornitori ricerche di mercato o la commercializzazione dei propri servizi di telecomunicazione, qualora l’abbonato abbia prestato il suo consenso;

c) quando è necessario per la composizione di controversie ... o ...;

d) quando è necessario per la gestione del traffico;

e) quando è necessario per poter fornire ai clienti informazioni sui dati del traffico che li riguardano;

f) quando è necessario per l’accertamento di frodi, o

g) negli altri casi previsti dalla legge.

22. Ai sensi dell’art. 11.5, n. 3, TKG, le disposizioni di attuazione per l’articolo medesimo devono essere adottate tramite regio decreto, con il quale sarà precisato meglio il possibile contenuto della regolamentazione: dovrà concernere soltanto i dati che possono essere trattati insieme con i dati sul traffico, gli scopi per i quali può effettuarsi il trattamento, il lasso di tempo nel quale il trattamento è ammesso e le persone a cui può essere affidato il trattamento.

V – Argomenti delle parti e analisi

A – Sulla ricevibilità

23. I Paesi Bassi sostengono che il ricorso della Commissione non è ricevibile per la parte in cui fa valere la non corretta trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG.

1. Tesi delle parti

24. I Paesi Bassi affermano che l’oggetto della lite è costituito da quattro motivi, vale a dire, in primo luogo, l’incompleta trasposizione dell’art. 6, n. 1, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 1, TKG; in secondo luogo, la non corretta trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG; in terzo luogo, l’incompleta trasposizione dell’art. 6 della direttiva, stante la mancata adozione o indicazione di disposizioni di attuazione ai sensi dell’art. 11.5, n. 3, TKG e, in quarto luogo, la mancata trasposizione dell’art. 9, lett. a), della direttiva. Il parere motivato della Commissione non avrebbe però fatto riferimento al secondo motivo sopra indicato. Il ricorso della Commissione conterrebbe perciò, rispetto a quanto trattato nella fase precontenziosa, un ampliamento dell’oggetto della lite che, per costante giurisprudenza della Corte, renderebbe conseguentemente irricevibile il ricorso medesimo.

25. Inoltre, il parere motivato non conterrebbe alcuna osservazione sulle argomentazioni dei Paesi Bassi in ordine alla trasposizione dell’art. 6, nn.2-5, della direttiva, esposte nella loro risposta scritta dell’8 gennaio 2001. Stante la mancanza, nel parere motivato, di ogni indicazione di contenuto, sarebbe stato impedito ai Paesi Bassi l’esercizio dei propri diritti di difesa. Ancora, la Commissione dovrebbe dimostrare ai Paesi Bassi l’esistenza di una concreta violazione, mentre avrebbe lamentato non una concerta violazione, bensì soltanto una loro poco chiara regolamentazione. Infine, la stessa avrebbe fatto valere per la prima volta nella fase orale e non già nella fase precontenziosa che l’art. 6, n. 4, della direttiva disciplinerebbe le modalità dei nn. 2 e 3, dell’art. 6 della medesima.

26. La Commissione sostiene, invece, che il proprio ricorso si fonda soltanto su due motivi, vale a dire, in primo luogo, che le disposizioni che sarebbero state necessarie a trasporre nel diritto nazionale l’art. 6 della direttiva non sarebbero state emanate o, quantomeno, indicate e, in secondo luogo, che le disposizioni che sarebbero state necessarie a trasporre nel diritto nazionale l’art. 9 della direttiva non sarebbero state emanate o, quantomeno, indicate. Entrambi i motivi sarebbero stati sempre fatti valere, ragione per cui il ricorso dovrebbe considerarsi ricevibile integralmente.

27. Il parere motivato si sarebbe pertanto limitato ad un riassunto generale delle argomentazioni concernenti l’art. 6 della direttiva, in quanto sarebbe stato formulato come «replica alla lettera di risposta» dei Paesi Bassi dell’8 gennaio 2001 e questi ultimi, in detta risposta scritta, avrebbero trattato la trasposizione dell’art. 6 della direttiva in modo altrettanto generale. Il parere motivato andrebbe quindi letto unitamente alla lettera di diffida, che, peraltro, lo stesso richiama. In ogni caso, nel riassunto generale delle argomentazioni concernenti l’art. 6 della direttiva sarebbero contenuti tutti i punti già singolarmente contestati nella diffida e dalla formulazione del parere motivato non potrebbe dedursi alcuna rinuncia della Commissione a tali censure.

2. Analisi

28. In sostanza, la questione dibattuta fra le parti è se l’oggetto della presente causa vada oltre il contenuto del parere motivato. Ciò in quanto, ai sensi di consolidata giurisprudenza della Corte, ogni nuova argomentazione è inammissibile: l’oggetto di un procedimento per inadempimento è determinato dal procedimento precontenzioso, con la conseguenza che un ricorso può essere ridotto rispetto al contenuto del parere motivato, ma non ampliato ( ).

29. Il fatto che i Paesi Bassi, a differenza della Commissione, sostengano che vi è un inammissibile ampliamento dell’oggetto della lite dipende, innanzi tutto, dalla differente interpretazione della nozione di motivo di ricorso. Infatti, seguendo il punto di vista della Commissione – secondo cui motivo di ricorso è ciascuna incompleta trasposizione di un articolo della direttiva – l’azione sarebbe indubbiamente ammissibile: la Commissione, nel suo parere motivato, ha incontestabilmente trattato la questione della trasposizione dell’art. 6 della direttiva, di modo che questo «motivo di ricorso» in generale c’era. Seguendo, invece, il punto di vista dei Paesi Bassi – secondo cui ogni singola contestazione rappresenta un motivo di ricorso – non è affatto certo, vista la formulazione del parere motivato,che il «motivo di ricorso» dell’inadeguata trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG fosse contenuto nel suddetto parere.

30. Pertanto, si pone innanzi tutto la questione di sapere se a) la nozione di motivo di ricorso debba essere interpretata in modo restrittivo o ampio, vale a dire se, in concreto, sussistano due o quattro motivi di ricorso. Successivamente, occorre chiedersi se b) la censura di non corretta trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG fosse di fatto sufficientemente esplicitata nel parere motivato.

a) Nozione di motivo di ricorso

31. La nozione di motivo di ricorso va ricavata dalla struttura e dalle finalità del procedimento per inadempimento di uno Stato membro, unitamente alla relativa fase precontenziosa. Dalla consolidata giurisprudenza della Corte si deve desumere che la fase precontenziosa di cui all’art. 226 CE serva a preservare i diritti di difesa dello Stato membro, in particolare permettendo a quest’ultimo di essere ascoltato; occorre a riguardo informarlo su quale suo comportamento sia considerato dalla Commissione come inadempimento e dargli la possibilità di eliminare tale inadempimento, oppure di opporsi alla censura della Commissione ( ). A tal fine la Commissione deve esporre in modo sufficientemente chiaro e dettagliato le sue censure già nella diffida o, al più tardi, nel parere motivato ( ). Deve far chiaramente intendere quali siano, a suo avviso, le disposizioni di diritto comunitario che lo Stato interessato avrebbe violato e su quali fatti e considerazioni si basa il suo convincimento ( ). L’oggetto della lite così determinato non può più essere successivamente ampliato ( ).

32. Se poi lo scopo dell’art. 226 CE è di eliminare gli inadempimenti e già il procedimento precontenzioso deve rendere possibile allo Stato membro procedere in tal senso, ciò presuppone che allo Stato membro venga fatto sapere quale suo concreto comportamento costituisca inadempimento. Per questo motivo – e a salvaguardia dei diritti di difesa dello Stato membro – la Corte richiede che la Commissione nei suoi atti scritti nella fase precontenziosa non soltanto indichi quali disposizioni di diritto comunitario lo Stato membro, a suo avviso, violi, ma esponga anche in modo preciso e coerente i fatti e le considerazioni sui quali fonda il suo convincimento ( ). Sulla base di tali fatti concreti e delle singole censure della Commissione, basate su considerazioni di diritto, nel procedimento contenzioso la Corte verifica, alla luce delle domande contenute nel ricorso introduttivo, la compatibilità del comportamento degli Stati membri con il diritto comunitario.

33. L’oggetto di un procedimento per inadempimento non risulta quindi soltanto dalle conclusioni della Commissione – e dunque, alla fine, dalle domande dalla stessa proposte nel ricorso introduttivo (nel caso in esame la dichiarazione della mancata trasposizione degli artt. 6 e 9 della direttiva) – ma è costituito complessivamente dai fatti concreti, dalle considerazioni giuridiche e dalle conclusioni che la Commissione ne ha tratto. Il motivo o i motivi di ricorso di un procedimento si determinano perciò in particolare sulla base delle singole e circostanziate censure di diritto della Commissione ( ). Lo Stato membro deduce, in base alla valutazione che di queste effettua la Corte, quali e quante diverse misure debba adottare per ristabilire la conformità agli obblighi del Trattato. Nell’economia dell’art. 226 CE la nozione di motivo di ricorso deve perciò essere intesa in senso stretto ed equivalente alle singole contestazioni di diritto.

34. Nel caso di specie la Commissione, come correttamente affermano i Paesi Bassi ( ), ha sollevato quattro contestazioni diverse dal punto di vista del contenuto, che si riferiscono a diverse disposizioni della direttiva e a diverse disposizioni delle misure di trasposizione nazionali; inoltre, i Paesi Bassi dovrebbero adottare quattro diverse misure, qualora la Corte dovesse constatare l’esistenza di un inadempimento per ciascuno di tali punti. Di conseguenza, nel presente caso si deve considerare che esistano quattro motivi di ricorso, che la Commissione deve aver fatto valere direttamente.

b) Se la censura sia stata mantenuta in modo sufficientemente chiaro e dettagliato

35. Trattandosi, dunque, di quattro motivi di ricorso, si pone la seconda questione e cioè quella di sapere se la Commissione, nel suo parere motivato, abbia mantenuto in modo sufficientemente chiaro e dettagliato la censura di non corretta trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG. Se fosse infatti corretta la tesi dei Paesi Bassi, secondo cui il parere motivato non conteneva più il secondo motivo di ricorso, questi avrebbero dovuto dedurne che la Commissione aveva abbandonato tale censura, così come quelle della mancata trasposizione degli artt. 11 e 12 della direttiva. In questo caso il ricorso conterrebbe effettivamente un inammissibile ampliamento dell’oggetto della lite rispetto al parere motivato ( ). E’ lo stesso rimprovero in fin dei conti, che i Paesi Bassi muovono alla Commissione sostenendo che questa ha affermato per la prima volta nella fase orale e non già nella fase precontenziosa che l’art. 6, n. 4, della direttiva disciplinava soltanto le modalità dei nn. 2 e 3 del medesimo articolo.

36. I Paesi Bassi osservano, inoltre, che il ricorso sarebbe irricevibile, in tale parte, anche perché il parere motivato criticherebbe soltanto la presenza, nella legge sulle telecomunicazioni, di concetti espressi in modo poco chiaro, ma non contesterebbe nessuna concreta violazione e, ancora, perché il parere non conterrebbe alcuna osservazione sulle argomentazioni dei Paesi Bassi relative alla trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva, esposte nella loro lettera di risposta dell’8 gennaio 2001. I Paesi Bassi ritengono che ciò costituisca un’inammissibile ( ) limitazione delle loro facoltà di difesa.

37. La Corte di regola richiede che il parere motivato sia più accurato della diffida, che il più delle volte può consistere solo in un primo e succinto riassunto degli addebiti ( ). Tuttavia, la Corte ha riconosciuto, in senso opposto, che un parere motivato succinto può essere sufficiente qualora le argomentazioni dettagliate siano già state esposte nella diffida ed il parere motivato la richiami ( ). In ogni caso, la mancanza di chiarezza del parere motivato va a scapito della Commissione e può anche determinare, per i punti oscuri, l’irricevibilità del ricorso ( ). Decisivo è, al riguardo, che il contenuto dello scritto, tramite un’esposizione sufficientemente chiara e particolareggiata delle censure, permetta allo Stato membro interessato di esercitare i propri diritti di difesa; quest’ultimo deve sapere chiaramente contro che cosa si deve difendere ( ).

38. La Commissione, pur ammettendo che il proprio parere motivato contenga soltanto un riassunto generale delle argomentazioni concernenti l’art. 6 della direttiva, afferma che nel medesimo vi sarebbero tutti i punti già singolarmente contestati nella diffida. La questione qui esaminata, riguardante la trasposizione dei nn. 2-5 dell’art. 6 della direttiva, risulta in ogni caso trattata nel parere motivato soltanto laddove la Commissione dichiara che, a suo parere, solo i nn. 2‑4 dell’art.6 della direttiva conterrebbero eccezioni rispetto al n. 1 del medesimo articolo ( ). Peraltro, in entrambe le frasi del successivo capoverso si può rilevare un riferimento all’argomentazione complessiva, contenuta nella diffida, sulla trasposizione dell’art. 6 della direttiva, dunque anche in relazione al secondo motivo di ricorso ( ).

39. La Commissione con questo passaggio voleva dire che, come prima, non vedeva nell’art. 6, n. 5, della direttiva alcuna eccezione all’art. 6, n. 1, della stessa, motivo per cui nella diffida aveva rimproverato ai Paesi Bassi di aver trasposto anche l’art. 6, n. 5, della direttiva come eccezione all’art. 6, n. 1. Si può anche dire che, contrariamente alla tesi dei Paesi Bassi, non era necessario che la contestazione fosse approfondita o precisata, in quanto questi ultimi nella loro lettera di risposta alla diffida avevano sostenuto proprio la posizione che la Commissione, già nella sua diffida, aveva considerato come la loro posizione e indicato espressamente come incompatibile con la direttiva. Pertanto si potrebbe concludere che, nel caso di specie, era sufficiente un rinvio alla diffida, a riguardo più dettagliata.

40. Quanto alla contestazione qui in esame, manca però proprio un chiaro riferimento alla diffida: la Commissione ha solamente dichiarato di aver comunicato nella diffida che l’art. 6 non era stato pienamente trasposto; non sono menzionate le tre concrete censure, né viene fatto almeno un espresso riferimento alle argomentazioni della diffida nel loro complesso. Inoltre, gli unici elementi del parere motivato che, insieme, potrebbero indicare un riferimento alla censura in oggetto, si dividono in due capoversi e non si trovano, dunque, affatto nel medesimo contesto. Oltre a ciò, la Commissione, quanto alla questione di quali fra i nn. 2-5 dell’art. 6 della direttiva contengano eccezioni al n. 1, nella diffida e nel parere motivato argomenta in modo assai difforme: talvolta indica come vera eccezione solo il n. 2, talvolta i nn. 2 e 3 e talvolta – ad esempio nel parere motivato – i nn. 2, 3 e 4. Il modo di argomentare della Commissione non ha quindi fornito ai Paesi Bassi un quadro chiaro e la formulazione del parere motivato ha fatto piuttosto supporre che anche la Commissione avesse nel frattempo ritenuto esservi un maggior numero di eccezioni rispetto a prima e, conseguentemente, che propendesse per la posizione dei Paesi Bassi. Infine la Commissione, nel parere motivato, ha tacitamente abbandonato anche le contestazioni svolte nella diffida, relative agli artt. 11 e 12 della direttiva, di modo che i Paesi Bassi, quanto all’art. 6 della direttiva, potevano attendersi la stessa cosa.

41. E’ vero che con un po’ di benevolenza, nel parere motivato si potrebbe quindi rilevare la persistenza della posizione della Commissione. Tuttavia, tale benevola lettura può non essere imposta ai Paesi Bassi e non è nemmeno conforme a quanto richiesto dall’art. 226 CE, nell’interpretazione della Corte. Se è vero chel’argomentazione della Commissione nel parere motivato in questo caso poteva essere succinta, essa avrebbe però dovuto ribadire chiaramente la posizione fino ad allora assunta e avrebbe dovuto farla comprendere senza equivoci. Alla luce dell’analisi effettuata, il parere motivato non è stato in questo sufficientemente chiaro. Con riferimento al motivo in oggetto, il ricorso della Commissione è perciò irricevibile.

42. Per il caso in cui la Corte, con riferimento alla questione in esame, dovesse giungere ad una diversa soluzione, si consideri che gli ulteriori argomenti dei Paesi Bassi a sostegno della irricevibilità di questa parte del ricorso non sono convincenti. Si è già esposto come alla risposta scritta dei Paesi Bassi dell’8 gennaio 2001 non fosse necessario ribattere con alcuna dettagliata osservazione, ma sarebbe stato sufficiente un chiaro rinvio a quanto contenuto nella diffida ( ). Inoltre, l’argomentazione della Commissione, contenuta nella diffida, era anche sufficientemente chiara da consentire ai Paesi Bassi l’esercizio dei diritti di difesa, come già si deduce dalle osservazioni dei Paesi Bassi nella loro lettera di risposta dell’8 gennaio 2001. Nella diffida la Commissione aveva indicato in modo sufficientemente concreto in che cosa vedeva la violazione dei Paesi Bassi; peraltro sarebbe stata sufficiente anche la mera censura di una regolamentazione poco chiara, poiché la consolidata giurisprudenza della Corte richiede che le direttive vengano trasposte in modo sufficientemente preciso, chiaro e trasparente ( ). Infine, quanto sostenuto dalla Commissione all’udienza, vale a dire che l’art. 6, n. 4, della direttiva disciplinerebbe le modalità dei nn. 2 e 3, non costituisce un nuovo motivo di ricorso, ma soltanto un approfondimento di quanto fino ad allora già asserito in diritto dalla medesima; la Commissione, quindi, già nella diffida aveva affermato che il n. 4 si riferiva ai numeri precedenti.

3. Conclusione

43. Il ricorso è irricevibile nella parte in cui la Commissione fa valere l’inadeguata trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG. Per il resto, è ricevibile.

B – Sulla fondatezza

44. La Commissione ritiene che i Paesi Bassi siano venuti meno agli obblighi loro incombenti ai sensi del Trattato CE e della direttiva, in quanto, entro il termine previsto, in primo luogo, non avrebbero pienamente trasposto l’art. 6, n. 1, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 1, TKG, in secondo luogo, avrebbero trasposto in modo non corretto l’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n.2, TKG, in terzo luogo, non avrebbero pienamente trasposto l’art. 6 della direttiva, stante la mancata adozione o indicazione di disposizioni di attuazione ai sensi dell’art. 11.5, n. 3, TKG e, in quarto luogo, non avrebbero trasposto l’art. 9, lett. a), della direttiva.

45. L’obbligo di recepire tempestivamente la direttiva discende dall’art. 10, n. 1, CE, in combinato disposto con l’art. 249, n. 3, CE, nonché dall’art. 15, n. 1, della direttiva, secondo il quale la trasposizione nel diritto nazionale sarebbe dovuta avvenire entro e non oltre il 24 ottobre 1998. Ai sensi della consolidata giurisprudenza della Corte, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato ( ).

1. Trasposizione degli artt. 6, n. 1, e 9, lett. a), della direttiva

46. I Paesi Bassi non contestano quanto esposto dalla Commissione quando questa fa valere che essi, non avendo trasposto, o non avendo pienamente trasposto, nel diritto nazionale l’art. 6, n. 1, e l’art. 9, lett. a), della direttiva entro il termine fissato, sarebbero venuti meno agli obblighi loro incombenti ai sensi del Trattato CE e della direttiva oggetto di lite. Mentre infatti per la trasposizione dell’art. 9, lett. a), della direttiva, evidentemente non è stata emanata alcuna disposizione a livello nazionale, effettivamente per la trasposizione dell’art. 6, n. 1, è stato emanato l’art. 11.5, n. 1, TKG, che tuttavia richiede soltanto la cancellazione dei dati che avrebbero dovuto essere indicati in un regio decreto. Poiché tale decreto finora non è stato emanato, allo stato non sussiste alcun obbligo di cancellare i dati, corrispondente a quanto indicato nell’art. 6, n. 1, della direttiva.

47. In conclusione, gli inadempimenti relativi alla trasposizione degli artt. 6, n. 1, e 9, lett. a), della direttiva sussistono.

2. Trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG

48. Ho già evidenziato, sopra, l’irricevibilità del ricorso in relazione a questo motivo. Per il caso, tuttavia, in cui la Corte giungesse, in merito, ad una conclusione diversa, analizzo, di seguito, le relative questioni giuridiche.

a) Posizioni delle parti

49. Secondo la Commissione, soltanto i nn. 2 e 3 dell’art. 6 della direttiva costituiscono vere eccezioni al principio stabilito dall’art. 6, n. 1, in forza del quale i dati devono essere cancellati o resi anonimi. Il successivo n. 4 dell’art. 6 della direttiva conterrebbe soltanto modalità di applicazione dei nn. 2 e 3, senza però stabilire altre eccezioni rispetto al principio di cui al n. 1. Diversamente, «le eccezioni» di cui al n. 4 avrebbero dovuto essere formulate in modo sostanzialmente più preciso. In particolare, il concetto di «gestione del traffico» sarebbe così ampio da poter ricomprendere qualsiasi cosa. Nemmeno il n. 5 potrebbe, evidentemente, contenere alcuna ulteriore eccezione rispetto al n. 1. Invece, nella disciplina fissata dall’art. 11.5, n. 2, TKG, le disposizioni dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva sarebbero state tutte trasposte come singole eccezioni rispetto all’art. 6, n. 1. Di conseguenza, questo tipo di trasposizione non sarebbe conforme alla direttiva.

50. I Paesi Bassi sostengono invece che tutti i nn. 2-5 dell’art. 6 della direttiva contengono singole eccezioni all’art. 6, n. 1, e che le disposizioni dell’art. 11.5, n. 2, TKG sarebbero quindi conformi alla direttiva. In particolare, l’art. 6, n. 4, della direttiva conterrebbe eccezioni al n. 1, poiché indicherebbe non soltanto un ambito di persone, stabilendo delle modalità, ma – come anche i nn. 2 e 3 – indicherebbe scopi per i quali sarebbe consentito accedere ai dati sul traffico. Tali eccezioni, poi, sarebbero necessarie anche, per esempio, per eliminare interruzioni delle telecomunicazioni o per poter ridurre le frodi nella fatturazione. Inoltre, fanno notare che l’argomentazione della Commissione non è chiara, poiché, in parte, indica come eccezione soltanto l’art. 6, nn. 2 e 3, della direttiva e, in parte, anche l’art. 6, n. 4. Quantomeno, la formulazione della direttiva sarebbe oscura – cosa che i Paesi Bassi avevano già fatto notare all’epoca della redazione dell’art. 6 della direttiva 2002/58 – e avallerebbe la loro interpretazione.

b) Analisi

51. Entrambe le parti individuano nell’art. 6, n. 1, della direttiva il principio generale secondo cui i dati delle telecomunicazioni a carattere personale devono essere cancellati o resi anonimi al termine della chiamata. Ugualmente entrambe individuano nell’art. 11.5, n. 1, TKG la trasposizione – anche se incompleta – del suddetto principio dell’art. 6, n. 1, della direttiva. Sono infine anche concordi nel ritenere che l’art. 11.5, n. 2, TKG preveda eccezioni al principio di cui all’art. 11.5, n. 1, TKG e all’art. 6, n. 1, della direttiva. Contestato è soltanto in quali misure le eccezioni di cui all’art. 11.5, n. 2, TKG trovino fondamento nell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva. Sul punto non vi è concordia, in quanto la Commissione, alla fine, sostiene che soltanto l’art. 6, n. 2, della direttiva contiene una vera eccezione all’art. 6, n. 1, mentre i Paesi Bassi individuano vere eccezioni a tale numero in tutti i nn. 2-5 dell’art. 6.

52. Quanto sia rilevante questa differenza di punti di vista emerge chiaramente dal raffronto fra le eccezioni dell’art. 11.5, n. 2, TKG con i numeri dell’art. 6 della direttiva che, secondo i Paesi Bassi, dovrebbero costituire il fondamento delle eccezioni. Quando l’art. 11.5, n. 2, TKG prevede che in via eccezionale, rispetto all’art. 11.5, n. 1, TKG il trattamento dei dati

– è consentito per redigere la fattura di un abbonato etc. [art. 11.5, n. 2, lett. a), della TKG], tale eccezione si fonda evidentemente sull’art. 6, n. 2, della direttiva, che permette il trattamento dei dati «ai fini della fatturazione (...)»;

– è consentito per la commercializzazione dei propri servizi di telecomunicazione etc. [art. 11.5, n. 2, lett. b), della TKG], tale eccezione si fonda evidentemente sull’art. 6, n. 3, della direttiva, che permette il trattamento dei dati ad un fornitore «ai fini della commercializzazione dei propri servizi di telecomunicazione»;

– è consentito per la gestione del traffico, per dare informazioni ai clienti o per l’accertamento di frodi [art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), della TKG], tale eccezione si fonda evidentemente sull’art. 6, n. 4, della direttiva, che permette il trattamento dei dati ai fini «della gestione del traffico, delle indagini per i clienti, dell’accertamento di frodi»;

– è consentito quando è necessario per la risoluzione di controversie [art. 11.5, n. 2, lett. c), TKG], tale eccezione si fonda evidentemente sull’art. 6, n. 5, della direttiva, che permette ad una specifica cerchia «di persone di essere informate dei dati relativi alla fatturazione o a traffico (...) ai fini della risoluzione delle controversie»;

– è consentito nei casi previsti dalla legge [art. 11.5, n. 2, lett. g), TKG], tale eccezione deve fondarsi sull’art. 6, nn. 2-5, della direttiva.

53. Prima di esaminare, ora, se l’art. 6, nn. 2-5, della direttiva contenga effettivamente eccezioni al principio enunciato all’art. 6, n. 1, su cui si potrebbero fondare le eccezioni contenute all’art. 11.5, n. 2, TKG, deve essere chiarito il significato di detto principio. L’art. 6, n. 1, della direttiva individua in primo luogo un tipo di dati, i «dati sul traffico» relativi a persone; stabilisce, quindi, che tali dati sul traffico devono essere cancellati o resi anonimi al termine di una chiamata.

54. Ai sensi dell’art. 6, n. 1, della direttiva, i dati sul traffico relativi a persone (in prosieguo: i «dati sul traffico») sono tutti i dati «relativi agli abbonati o agli utenti, trattati per inoltrare chiamate e memorizzati dal fornitore di una rete pubblica e/o di un servizio di telecomunicazione offerto al pubblico». Più semplicemente, i dati sul traffico comprendono tutti i dati che risultano da una chiamata, che vengono memorizzati da un prestatore di servizi di telecomunicazione e che si ricollegano a persone.

55. Quanto al modo di operare, l’art. 6, n. 1, della direttiva stabilisce il principio che tutti i dati sul traffico «devono essere cancellati o resi anonimi al termine della chiamata». Gli scopi della direttiva di tutela dei dati, desumibili dai ‘considerando’ ( ), nonché l’autorizzazione temporanea a memorizzare dati «ai fini della fatturazione», ai sensi dell’art. 6, n. 2, della direttiva, chiarificano che l’espressione «al termine» può essere intesa soltanto come «immediatamente al termine». Il principio, in altre parole, è il seguente: tutti i dati sul traffico devono essere cancellati o resi anonimi immediatamente al termine della chiamata.

56. Quanto, ora, alle possibili eccezioni a quest’obbligo di cancellare o rendere anonimi i dati sul traffico, dall’espressione dell’art. 6, n. 1, della direttiva «fatte salve le disposizioni dei paragrafi 2, 3 e 4» si capisce già che detti paragrafi contengono eccezioni al principio appena descritto. Lo stesso vale, in fondo, per la frase iniziale dell’art. 6, n. 5, della direttiva: «I paragrafi 1, 2, 3 e 4 si applicano fatta salva la possibilità (...)» – anche ciò indica un’eccezione all’obbligo previsto dall’art. 6, n. 1, della direttiva. Si deve ora verificare in dettaglio se l’art. 6, nn. 2-5, della direttiva contenga effettivamente eccezioni all’obbligo di cui all’art. 6, n. 1, e se queste offrano un fondamento alle disposizioni dell’art. 11.5, n. 2, TKG.

i) Art. 6, n. 2, della direttiva e art. 11.5, n. 2, lett. a), TKG

57. L’art. 6, n. 2, della direttiva è strutturato in modo simile all’art. 6, n. 1. Stabilisce innanzi tutto un tipo di dati, «i dati ai fini della fatturazione (...) indicati nell’allegato [della direttiva]» (in prosieguo: i «dati dell’allegato») e consente il temporaneo trattamento di questi dati. I dati dell’allegato ( ) sono di due tipi, particolarmente importanti per il calcolo delle tariffe: per un verso, si tratta di una parte dei detti dati sul traffico dell’art. 6, n. 1 ( ), per altro verso, di altri dati di clienti ed ulteriori informazioni sul pagamento ( ).

58. Quando l’art. 6, n. 2, della direttiva consente espressamente, entro un determinato termine, ai fini della fatturazione, il trattamento dei dati dell’allegato relativi a persone, ciò è possibile soltanto se i dati al termine della comunicazione non sono stati né cancellati né resi anonimi. L’art. 6, n. 2, della direttiva contiene quindi, chiaramente, una vera eccezione rispetto all’obbligo di base di cui all’art. 6, n. 1; tuttavia soltanto per i dati sul traffico dell’allegato, soltanto temporaneamente e solo in favore di una determinata cerchia di persone, come si evince dall’art. 6, n. 4, che deve essere qui letto in collegamento con l’art. 6, n. 2 ( ).

59. Le eccezioni previste dall’art. 6, n. 2, della direttiva e dall’art. 11.5, n. 2, lett. a), TKG, dal punto di vista del loro scopo – la predisposizione della fatturazione per diversi servizi di telecomunicazione – sono identiche. Tuttavia, l’art. 11.5, n. 2, lett. a), TKG, diversamente dall’art. 6, n. 2, della direttiva, non prevede né che i dati utilizzabili siano limitati a quelli indicati nell’allegato della direttiva, né che l’utilizzo avvenga entro un determinato arco temporale, né che la cerchia delle persone autorizzate ad accedere ai dati sia limitata ai soggetti indicati nell’art. 6, n. 4, della direttiva. Rispetto alla direttiva, quindi, il tenore della disciplina della TKG consente più eccezioni al principio secondo cui i dati devono essere cancellati o resi anonimi.

60. In questo caso interpretare in modo conforme alla direttiva la limitazione generale dell’utilizzo dei dati a quanto strettamente necessario, secondo il disposto dell’art. 11.5, n. 2, TKG, non aiuta. Ciò perché la consolidata giurisprudenza della Corte richiede che le direttive vengano trasposte in modo sufficientemente preciso, chiaro e trasparente; gli obblighi della direttiva devono pertanto essere tradotti nell’ordinamento nazionale in modo così preciso e chiaro da garantire la certezza del diritto ( ). L’art. 11.5, n. 2, lett. a), TKG non soddisfa da solo queste esigenze di precisione e chiarezza. Le disposizioni di attuazione dell’art. 11.5, n. 3, TKG avrebbero sicuramente reso possibili limitazioni «a quanto strettamente necessario», come richiesto dall’art. 6, n. 2, della direttiva. Tali disposizioni non sono però state emanate.

61. In conclusione, l’art. 11.5, n. 2, lett. a), TKG non costituisce una concreta trasposizione dell’art. 6, n. 2, della direttiva.

ii) Art. 6, n. 3, della direttiva e art. 11.5, n. 2, lett. b), TKG

62. La formulazione dell’art. 6, n. 3, della direttiva, ai sensi del quale «i dati di cui al paragrafo 2» possono essere trattati per indagini di mercato o per la commercializzazione di servizi di telecomunicazione con il consenso dell’abbonato, si riferisce chiaramente soltanto ai dati dell’allegato, a cui, per parte sua, fa riferimento l’art. 6, n. 2, della direttiva. Il n. 3 consente, dunque, soltanto un’ulteriore possibilità di utilizzo – entro il termine del n. 2 – dei dati dell’allegato, che non siano stati comunque né cancellati, né resi anonimi. Non aggiunge però un’altra eccezione al novero dei dati sul traffico che devono essere cancellati o resi anonimi ai sensi dell’art. 6, n. 1, della direttiva.

63. Tuttavia, diversamente dall’art. 6, n. 3, della direttiva, il testo dell’art. 11.5, n. 2, lett. b), TKG non si riferisce soltanto ai dati dell’allegato utilizzabili temporaneamente, ma, senza limiti temporali, a tutti i dati sul traffico di cui all’art. 11.5, n. 1, TKG e all’art. 6, n. 1, della direttiva. Inoltre, anche qui non è previstoche la cerchia delle persone autorizzate ad accedervi sia limitata ai soggetti di cui all’art. 6, n. 4, della direttiva, aspetto altrettanto decisivo ( ). Anche qui, quindi, rispetto alla direttiva, il testo della legge sulle telecomunicazioni – nonostante l’identica finalità e il consenso dell’abbonato ogni volta richiesto per il trattamento dei dati – consente più eccezioni all’obbligo di cancellare o rendere anonimi i dati. Pertanto, neanche il testo dell’art. 11.5, n. 2, lett. b), TKG senza le disposizioni di attuazione previste dall’art. 11.5, n. 3, della stessa, soddisfa i requisiti di sufficiente chiarezza e precisione della trasposizione della direttiva, indicati dalla Corte ( ).

64. In conclusione, l’art. 11.5, n. 2, lett. b), TKG non costituisce una trasposizione corretta dell’art. 6, n. 3, della direttiva.

iii) Art. 6, n. 4, della direttiva e art. 11.5, n. 2, lett. d), e) ed f), TKG

65. Aspetto centrale della controversia fra le parti è quello di sapere se l’art. 6, n. 4, della direttiva, con l’attribuire ulteriori scopi all’utilizzo dei dati – la gestione del traffico, la risposta a domande dei clienti e l’accertamento di frodi – permetta l’accesso a tutti i dati sul traffico di cui al n. 1, oppure se stabilisca soltanto modalità di utilizzo dei dati dell’allegato. Il testo dell’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG consente l’accesso, per i suddetti fini, ai dati sul traffico di cui all’art. 11.5, n. 1, TKG e dell’art. 6, n. 1, della direttiva, senza ulteriori limitazioni. Questo potrebbe costituire una violazione della direttiva, qualora la Commissione avesse ragione nel ritenere che l’art. 6, n. 4, della direttiva non permetta alcun ulteriore accesso ai dati sul traffico di cui all’art. 6, n. 1, ma disciplini soltanto le modalità di utilizzo dei dati dell’allegato.

66. Occorre innanzi tutto osservare che l’art. 6, n. 4, della direttiva non è formulato in modo chiaro. Da un lato, infatti, menziona gli scopi, ai quali i Paesi Bassi fanno riferimento per fondare le eccezioni, soltanto per definire la cerchia delle persone che possono occuparsi dei dati sul traffico e della fatturazione. Ciò rafforza l’interpretazione della Commissione secondo cui si tratterebbe soltanto di una mera regolamentazione di modalità per i nn. 2 e 3. Dall’altro lato, con la «gestione del traffico», le «indagini per i clienti» e l’«accertamento di frodi», il n. 4 accenna a scopi che nei nn. 2 e 3 non sono previsti. Inoltre, il n. 4 prosegue stabilendo che «[il trattamento dei dati] deve essere limitato a quanto strettamente necessario per lo svolgimento di tali attività» e consente quindi il trattamento dei dati a questi scopi, nella misura in cui è necessario. Ciò rafforza, invece, l’interpretazione dei Paesi Bassi, secondo cui si tratterebbe di ulteriori eccezioni. Poiché la menzione di tali scopi e la limitazione di utilizzo dei dati a quanto strettamente necessario, interpretati come vorrebbe la Commissione, non avrebbero alcun senso, occorre concordare con i Paesi Bassi che il n. 4 intende consentire il trattamento dei dati anche per i suddetti scopi.

67. Il n. 4 non contiene quindi, come afferma la Commissione, una mera regolamentazione di modalità, ma quantomeno una regolamentazione di eccezioni. Occorre sapere però a quali dati il n. 4 consenta l’accesso, se quindi – come il n. 2 – contenga una «vera eccezione» all’obbligo, di cui al n. 1, di cancellare i dati o di renderli anonimi, oppure se – come il n. 3 – preveda soltanto un’ulteriore apparente eccezione. Poiché il testo dell’art. 6, n. 4, della direttiva consente, ai suddetti fini, il trattamento dei «dati relativi al traffico e alla fatturazione», è determinante stabilire che cosa si debba intendere con «dati relativi al traffico» e «dati relativi alla fatturazione» ai sensi del n. 4. Vi sono due possibili interpretazioni.

68. Una è quella di equiparare i «dati relativi al traffico» del n. 4 ai dati sul traffico del n. 1 e i «dati relativi alla fatturazione» del n. 4 ai «dati ai fini della fatturazione» del n. 2, e dunque ai dati dell’allegato. In tal caso, il n. 4 – proprio come sostengono i Paesi Bassi – consentirebbe non soltanto l’accesso ai dati dell’allegato, ma anche, come «vera eccezione», a tutti i dati sul traffico di cui al n. 1. L’art. 6, n. 4, della direttiva potrebbe così fornire un fondamento, a riguardo, alla disciplina dell’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG.

69. L’altra possibile interpretazione è quella di ritenere che sia i «dati relativi al traffico» che i «dati relativi alla fatturazione» di cui al n. 4 si riferiscano soltanto ai dati dell’allegato. Sarebbe un’interpretazione plausibile in quanto i dati dell’allegato consistono, come sopra esposto ( ), in parte, in dati sul traffico di cui al n. 1 e, in parte, in dati sui clienti e altre informazioni concernenti i pagamenti. I «dati relativi al traffico» di cui al n. 4 sarebbero allora equiparati ai dati sul traffico di cui all’allegato e i «dati relativi alla fatturazione» di cui al medesimo n. 4 ricomprenderebbero i dati sui clienti e le altre informazioni concernenti i pagamenti di cui all’allegato. In tal caso il n. 4 conterrebbe soltanto una «apparente eccezione» all’obbligo di base previsto dal n. 1, in quanto non esimerebbe ulteriori dati sul traffico dal dover essere cancellati o resi anonimi, ma consentirebbe soltanto di utilizzare, ad altri fini, i dati dell’allegato già esenti dal suddetto obbligo. L’art. 6, n. 4, della direttiva non potrebbe allora costituire un fondamento per la disciplina dell’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG.

70. A favore della prima interpretazione depone innanzi tutto la chiarezza della struttura dell’art. 6 della direttiva che ne deriverebbe. Inoltre, i Paesi Bassi hanno affermato all’udienza che se è vero che, ad esempio, una gestione funzionale del traffico può, di regola, essere garantita anche se i dati sul traffico sono anonimi, l’accesso ai medesimi, in forma non anonima, sarebbe tuttavia necessario, per ricerche mirate, quando, per ipotesi, un abbonato denunciasse un’interferenza o un sospetto di frode. Anche questo pare deporre in favore della prima delle due interpretazioni.

71. Tuttavia, date le implicazioni di quest’ultima interpretazione, esistono alcuni motivi che inducono a dubitare che tale sia l’effettiva struttura dell’art. 6. Il n. 4, secondo la suddetta interpretazione, prevedrebbe dunque – come il n. 2 – ulteriori «vere eccezioni» all’obbligo di cancellare o rendere anonimi i dati di cui al n. 1. A differenza del n. 2, però, il n. 4 non definisce in modo più preciso i dati che devono essere esentati dall’obbligo di essere cancellati o resi anonimi, e inoltre – anche in questo caso a differenza del n. 2 – non prevede alcun limite temporale all’utilizzo dei dati in questione. Anche i concetti di «gestione del traffico», di «indagini per i clienti» e di «accertamento di frodi» non sono così ben definiti da poter con sicurezza determinare quali dati «prudenzialmente» non debbano essere cancellati poiché l’accesso ad essi potrebbe essere ancora necessario per il perseguimento di uno degli scopi; pertanto, il n. 4 con questa interpretazione finirebbe per prevedere, in certo qual modo, una clausola generale che potrebbe rendere assurdo il principio di cui al n. 1. Alla luce dello scopo di tutela dei dati perseguito dalla direttiva è dubbio, quindi, se il brevissimo riferimento del n. 4 ai dati relativi al traffico possa comportare una così ampia eccezione al principio stabilito nel n. 1.

72. Va aggiunto che i rappresentanti dei Paesi Bassi, nelle loro osservazioni sulla necessità dell’accesso ai dati sul traffico, hanno sempre fatto riferimento soltanto al numero dell’abbonato. Ma l’accesso ai numeri degli abbonati e agli altri dati dell’allegato della direttiva sarebbe anche garantito dalla seconda interpretazione. I Paesi Bassi non sono riusciti a dimostrare perché, ai fini del n. 4, sarebbe necessario un accesso agli ulteriori dati sul traffico di cui al n. 1 – oltre a quelli contenuti nell’ampia lista dell’allegato della direttiva. Pertanto, anche la seconda interpretazione, compatibile, quale «apparente eccezione», con gli scopi di tutela dei dati perseguiti dalla direttiva, soddisfa le esigenze della prassi, sì da dover essere preferita. Confortano tale soluzione, in fondo, anche le norme di buona interpretazione, in forza delle quali – ove possibile – il principio (della tutela dei dati ai sensi del n. 1) dovrebbe essere inteso in modo ampio e le eccezioni (di cui ai numeri successivi) in modo restrittivo.

73. Allo stesso tempo, per gli scopi del n. 4, resta possibile sia l’accesso ai dati sul traffico resi anonimi di cui al n. 1, sia – per esempio per l’accertamento di frodi – il trattamento durante la comunicazione di dati sul traffico non resi anonimi, poiché il n. 1 stabilisce l’obbligo di cancellare e rendere anonimi i dati soltanto al termine di questa.

74. In conclusione, l’art. 6, n. 4, della direttiva deve quindi essere interpretato nel senso che consente alla cerchia di persone ivi indicate di trattare, ai fini della gestione del traffico, della conduzione di indagini per i clienti e dell’accertamento di frodi, soltanto i dati dell’allegato, nella misura necessaria ed entro il termine che il n. 2, in linea generale, prevede per l’utilizzo dei dati di quest’ultimo. Quando il n. 4 accenna, inoltre, agli scopi dei nn. 2 e 3, deve essere inteso come disciplina uniforme per tutti i citati scopi, nel senso che precisa, come ammette la Commissione, le modalità dei nn. 2 e 3, delimitando la cerchia delle persone autorizzate al trattamento dei dati e la misura dell’utilizzo consentito.

75. Invece, il testo dell’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG non limita l’accesso ai dati temporaneamente utilizzabili di cui all’allegato della direttiva, ma permette, senza limiti temporali, il pieno accesso a tutti i dati sul traffico di cui all’art. 11.5, n. 1, TKG e all’art. 6, n. 1, della direttiva. Inoltre, l’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG non prevede che l’utilizzo dei dati possa avvenire soltanto da parte della cerchia di persone di cui all’art. 6, n. 4, della direttiva, in quanto tale limitazione doveva essere prevista dalle disposizioni di attuazione ai sensi dell’art. 11.5, n. 3, TKG. Quindi, anche se l’art. 6, n. 4, della direttiva e l’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG con riferimento agli scopi e alla misura dell’utilizzo consentito dei dati, possono corrispondere, il testo della legge sulle telecomunicazioni va chiaramente oltre l’utilizzo consentito dalla direttiva e non risponde alle esigenze di sufficiente chiarezza e precisione della sua trasposizione indicate dalla Corte ( ).

76. In conclusione, quindi, l’art. 11.5, n. 2, lett. d)-f), TKG non costituisce una corretta trasposizione dell’art. 6, n. 4, della direttiva.

iv) Art. 6, n. 5, della direttiva e art. 11.5, n. 2, lett. c), TKG

77. L’espressione «si applicano fatta salva» di cui all’art. 6, n. 5, della direttiva ha senso solo se ritiene che indichi che il prosieguo del n. 5 prevede eccezioni alle disposizioni contenute nei nn. 1-4 del medesimo articolo. Pertanto il n. 5, discostandosi da queste ultime, deve consentire l’accesso ai «dati relativi al traffico e alla fatturazione» ad un’ulteriore cerchia di persone (le autorità competenti) per un fine specifico (la risoluzione delle controversie) in una determinata forma (soltanto per conoscenza e non per trattamento).

78. Quando l’art. 11.5, n. 2, lett. c), TKG consente l’accesso a tutti i dati sul traffico per la risoluzione delle controversie, è vero che il suo scopo coincide con quello perseguito dall’art. 6, n. 5, della direttiva, ma, in mancanza di disposizioni di attuazione, il suo tenore letterale non limita né la cerchia delle persone autorizzate all’accesso, né la forma dell’accesso secondo quanto invece prevede la direttiva. Già per questo motivo la trasposizione della direttiva non è sufficientemente chiara e precisa da corrispondere alle esigenze indicate dalla Corte ( ).

79. Fra le parti è tuttavia anche controverso l’art. 6, n. 5, della direttiva, soprattutto per quanto concerne l’interpretazione del riferimento ai «dati relativi alla fatturazione o al traffico», contenuto nel medesimo e le conseguenze di tale interpretazione per la normativa dei Paesi Bassi. Anche qui, infatti, la norma dell’art. 11.5, n. 2, lett. c), TKG prevede l’accesso a tutti i dati dell’art. 11.5, n. 1, TKG e dell’art. 6, n. 1, della direttiva, circostanza che potrebbe costituire un’ulteriore violazione della direttiva.

80. Nel caso del n. 5 si pongono, quindi, la medesima problematica prima esaminata per il n. 4, nonché le medesime possibilità interpretative, vale a dire, la prima, di intendere il n. 5 come una «vera eccezione» al n. 1, che consente alla cerchia di persone nello stesso indicate un’ampia presa di conoscenza al fine di risolvere le controversie, oppure, la seconda, di intendere il n. 5 come un’«apparente eccezione» rispetto al n. 1, per cui alle suddette persone sarebbe consentito conoscere soltanto i dati dell’allegato ( ).

81. Se si esamina in modo più approfondito la prima possibilità di interpretazione, quella della «vera eccezione», le difficoltà di determinare i dati che non dovrebbero essere cancellati o resi anonimi aumentano rispetto all’art. 6, n. 4, della direttiva. L’espressione «per la risoluzione delle controversie», di cui al n. 5, costituisce così solo un ulteriore «scopo programmatico», che necessita di essere completato. Infatti, soltanto nel caso specifico di una lite si può sapere quali dati siano rilevanti per la decisione. Considerata però la molteplicità di forme delle controversie, che, stante l’espressione «in particolare», non possono nemmeno essere limitate a quelle «attinenti all’interconnessione e alla fatturazione», in definitiva ogni dato può risultare rilevante ad un certo punto.

82. Se, dunque, si ritenesse che l’art. 6, n. 5, della direttiva costituisca una vera eccezione all’art. 6, n. 1, non rimarrebbe più nulla del principio di cui al n. 1, in base al quale i dati sul traffico devono essere cancellati o resi anonimi: tutti i dati dovrebbero essere conservati per la risoluzione di eventuali future controversie. Tale interpretazione renderebbe assurda l’intera disposizione dell’art. 6 e non sarebbe compatibile né con l’obbiettivo della direttiva di tutelare i dati, né con i principi sul rapporto regola-eccezione. Va quindi respinta.

83. Anche in questo caso rimane allora solo la seconda possibilità di interpretazione, in base alla quale il senso dell’eccezione dell’art. 6, n. 5, della direttiva deve essere quello di consentire di prendere conoscenza dei dati dell’allegato, oltre alla cerchia di persone di cui al n. 4, anche agli addetti delle autorità competenti alla fine della risoluzione delle controversie e dunque per uno scopo ulteriore rispetto a quelli previsti dai nn. 2-4. Non potrebbe nemmeno esserci un conflitto di termini, poiché il periodo per trattare i dati dell’allegato persiste, ai sensi del n. 2, fino a quando non si esaurisce il diritto di contestazione.

84. Il testo dell’art. 11.5, n. 2, lett. c), TKG consente però, come esposto, il pieno accesso, senza limitazioni temporali, a tutti i dati sul traffico di cui all’art. 11.5, n. 1, TKG e all’art. 6, n. 1, della direttiva. Sussiste, conseguentemente, un’ulteriore violazione delle disposizioni della direttiva.

85. In conclusione, quindi, l’art. 11.5, n. 2, lett. c), TKG non costituisce una corretta trasposizione dell’art. 6, n. 5, della direttiva.

v) Art. 6, nn. 2-5, della direttiva e art. 11.5, n. 2, lett. g), TKG

86. Il rimando, nell’art. 11.5, n. 2, lett. g), TKG ad un’ulteriore autorizzazione prevista dalla legge per il trattamento dei dati sul traffico non trova alcun corrispondente nell’art. 6 della direttiva. Poiché però la direttiva, oltre a quelle già esaminate, non autorizza altre eccezioni al principio in forza del quale i dati devono essere cancellati o resi anonimi, il rimando dell’art. 11.5, n. 2, lett. g), TKG può risultare conforme alla direttiva soltanto qualora assicuri che anche quelle norme di legge che richiama siano compatibili con una delle eccezioni dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva. Ciò però non può essere desunto con sufficiente chiarezza e precisione dal testo della disposizione, conformemente a quanto richiede la Corte in materia di trasposizione delle direttive ( ).

87. In conclusione, quindi, l’art. 11.5, n. 2, lett. g), TKG non costituisce una corretta trasposizione dell’art. 6, nn. 2-5, della direttiva.

3. Trasposizione dell’art. 6 della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 3, TKG

a) Posizione delle parti

88. La Commissione ritiene sussista un inadempimento nel fatto che, sebbene l’art. 11.5, n. 3, TKG preveda l’emanazione di disposizioni di attuazione dell’art. 11.5 TKG, queste ultime non sono state emanate o non le sono state comunicate.

89. I Paesi Bassi riconoscono effettivamente che le disposizioni di attuazione in questione non sono state emanate. Ritengono, tuttavia, che il ricorso debba essere, sul punto, respinto, poiché nel frattempo la necessità dell’adozione di tali disposizioni sarebbe venuta meno. Sarebbe infatti intervenuta la direttiva 2002/58, la quale dovrebbe sostituire, dal 31 ottobre 2003, la qui controversa direttiva 97/66 e già prima di tale data potrebbe essere trasposta dai Paesi Bassi. Per questo motivo il governo dei Paesi Bassi avrebbe deciso di effettuare in futuro la trasposizione della direttiva 2002/58 tramite il suo progetto di legge ancora in fase di approvazione – originariamente elaborato per trasporre la direttiva 97/66. Ciò non sarebbe pregiudizievole sopratutto con riferimento agli artt. 6 delle due direttive, essendo gli stessi in ogni caso sostanzialmente equivalenti; anzi, l’art. 6 della direttiva 2002/58 offrirebbe una tutela più intensa rispetto all’art. 6 della direttiva 97/66. Il fatto che si proceda già alla trasposizione dell’art. 6 della direttiva (di sostituzione) 2002/58, libererebbe comunque ipso facto i Paesi Bassi dall’obbligo di dovere ancora trasporre l’art. 6 della direttiva 97/66. La relativa censura della Commissione cadrebbe dunque ora nel vuoto. Per questo motivo il ricorso dovrebbe, sul punto, essere respinto.

b) Analisi

90. Occorre innanzi tutto rilevare che la presente censura sollevata dalla Commissione con riferimento all’art. 11.5, n. 3, TKG costituisce un separato motivo di ricorso, che va oltre una mera ripetizione della censura relativa all’art. 11.5, n. 1, TKG. Il rimando a disposizioni di attuazione contenuto nell’art. 11.5, n. 1, TKG riguarda infatti soltanto la questione dei dati da cancellare dell’art. 6, n. 1, della direttiva, mentre le disposizioni di attuazione dell’art. 11.5, n. 3, TKG, devono oltre a ciò condurre ad una disciplina dell’art. 11.5, n. 2, TKG più dettagliata e dunque riferirsi all’intero ambito dell’art. 6 della direttiva.

91. E’ incontestato che i Paesi Bassi non abbiano emanato entro la data prevista le disposizioni di attuazione dell’art. 11.5, n. 3, TKG. Ciò sarebbe irrilevante soltanto qualora l’ordinamento legislativo garantisse già una sufficiente trasposizione della direttiva. Come già osservato, il caso di specie è però diverso. Le disposizioni di attuazione non emanate avrebbero potuto modificare, almeno in parte, la situazione – nella misura in cui può essere interpretato il testo di legge – ed avrebbero quindi assunto rilevanza per una valutazione finale. Pertanto, sulla base della consolidata giurisprudenza della Corte ( ), anche la mancata emanazione delle disposizioni di attuazione va considerata come inadempimento.

92. Le osservazioni dei Paesi Bassi pongono ora la questione dell’incidenza dell’emanazione della direttiva di sostituzione 2002/58 sulla valutazione di principio operata; in altre parole ci si chiede se gli effetti preliminari della direttiva 2002/58 quantomeno limitino l’obbligo dei Paesi Bassi di trasporre pienamente l’art. 6 della direttiva 97/66.

93. La risposta è indubbiamente negativa. Già ai sensi del dettato della direttiva 2002/58, l’efficacia della direttiva 97/66 doveva cessare soltanto dal 31 ottobre 2003, rimanendo pertanto in vigore fino a tale data. Già per questa ragione, la direttiva 2002/58, prima che fosse decorso il termine per la sua trasposizione, non poteva liberare gli Stati dagli obblighi scaturenti dalla direttiva 97/66. Inoltre – come correttamente osservano gli stessi Paesi Bassi – gli artt. 6 di entrambe le direttive sono sostanzialmente uguali, di modo che una trasposizione dell’art. 6 della direttiva 97/66 avrebbe nello stesso tempo costituito quantomeno una parziale trasposizione della direttiva 2002/58. Ai sensi della giurisprudenza della Corte, anche una nuova direttiva, comportante un sostanziale mutamento della situazione giuridica, non incide sugli obblighi esistenti alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato ( ). Gli Stati membri non sono pertanto legittimati a non osservare il diritto comunitario in vigore, facendo riferimento a norme di diritto comunitario non ancora vigenti.

94. Conseguentemente, fino all’entrata in vigore della direttiva 2002/58, sussisteva l’obbligo di trasporre pienamente l’art. 6 della direttiva 97/66. I Paesi Bassi avrebbero potuto provvedere in tal senso sia con una modifica della legge, che tramite l’adozione di disposizioni di attuazione. Poiché però la situazione giuridica non è stata modificata, anche il giudizio sull’inadempimento non può che rimanere invariato.

95. In conclusione, quindi, sussiste un inadempimento anche con riferimento alla trasposizione dell’art. 6 della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 3, TKG.

4. Conclusioni riassuntive

96. Si deve pertanto concludere che i Paesi Bassi non hanno adottato misure legislative, regolamentari e amministrative per trasporre l’art. 9 della direttiva, che non hanno pienamente e correttamente trasposto l’art. 6, n. 1, e che non hanno pienamente trasposto l’art. 6 nel suo complesso, non avendo emanato le disposizioni di attuazione di cui all’art. 11.5, n. 3, TKG. Sotto tali profili, il ricorso della Commissione è fondato. E’ invece irricevibile per la parte in cui la Commissione sostiene che i Paesi Bassi hanno trasposto non correttamente l’art. 6, nn. 2-5, della direttiva tramite l’art. 11.5, n. 2, TKG; ciò in quanto, salvo quanto osservato in via subordinata, la Commissione non ha mantenuto in modo sufficientemente chiaro tale motivo di ricorso nel suo parere motivato.

VI – Sulle spese

97. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’art. 69 n. 3, del medesimo, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie. Ai sensi dell’art. 69, n. 5, in mancanza di conclusioni sulle spese, ciascuna parte sopporta le proprie spese.

98. Poiché la Commissione, nel caso in esame, ha proposto una domanda ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura e il Regno dei Paesi Bassi, alla luce di quanto sopra, con le sue argomentazioni, rimane soccombente in relazione a tre dei quattro motivi di ricorso, il medesimo dev’essere condannato a sopportare i tre quarti delle spese sostenute dalla Commissione. Per il resto, poiché i Paesi Bassi non hanno formulato alcuna conclusione sulle spese, ciascuna parte sopporta le proprie.

VII – Conclusione

99. Alla luce delle considerazioni esposte, propongo alla Corte di statuire come segue:

1) Il Regno dei Paesi Bassi, non avendo adottato alcuna misura legislativa, regolamentare e amministrativa per trasporre l’art. 9 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/66/CE, sul trattamento dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore delle telecomunicazioni, non avendo pienamente e correttamente recepito nell’ordinamento interno l’art. 6, n. 1, della suddetta direttiva e non avendo adottato le misure legislative, regolamentari e amministrative necessarie per trasporre l’art. 6 della medesima, è venuto meno agli obblighi incombentigli ai sensi del Trattato CE. Per il resto, il ricorso è irricevibile.

2) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato a sopportare le proprie spese e tre quarti delle spese della Commissione. Per il resto, la Commissione sopporterà le proprie spese.