CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PRIIT PIKAMÄE

presentate il 19 dicembre 2019 ( 1 )

Cause riunite C‑262/18 P e C‑271/18 P

Commissione europea

contro

Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s. (C‑262/18 P)

e

Repubblica slovacca

contro

Dôvera zdravotná poist’ovňa, a.s.,

(C‑271/18 P)

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Organismi di assicurazione sanitaria – Nozione di “impresa” – Valutazioni economiche complesse – Portata del controllo giurisdizionale del Tribunale – Nozione di “attività economica” – Fini di lucro perseguiti da altre entità operanti nell’ambito del sistema di sicurezza sociale – Concorrenza sulla qualità e sull’offerta delle prestazioni di assicurazione sanitaria»

Indice

I. Fatti II. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata III. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti IV. Le impugnazioni principali A. Sul primo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, fondato sulla violazione dei limiti del potere di controllo giurisdizionale del Tribunale 1. Argomenti delle parti 2. Valutazione 3. Conclusione sul primo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P B. Sul primo motivo dedotto dalla Commissione nella causa C‑262/18 P e il quarto motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, relativi alla violazione dell’obbligo di motivazione 1. Argomenti delle parti 2. Valutazione 3. Conclusione sul primo motivo nella causa C‑262/18 P e sul quarto motivo nella causa C‑271/18 P C. Sul secondo motivo dedotto dalla Commissione nella causa C‑262/18 P e il terzo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, relativi ad un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE 1. Argomenti delle parti 2. Valutazione a) Osservazioni preliminari b) Sulla rilevanza del perseguimento di uno scopo di lucro da parte delle altre entità che operano nell’ambito del sistema di sicurezza sociale ai fini della qualificazione come attività economica c) Sull’esistenza di un grado di concorrenza sufficiente a giustificare la qualificazione come attività economica 3. Conclusione sul secondo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e sul terzo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P D. Sul terzo motivo dedotto dalla Commissione nella causa C‑262/18 P e il secondo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, relativi allo snaturamento di taluni elementi di prova 1. Argomenti delle parti 2. Valutazione 3. Conclusione sul terzo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e sul secondo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P V. Le impugnazioni incidentali A. Argomenti delle parti B. Valutazione C. Conclusione sulle impugnazioni incidentali nelle cause C‑262/18 P e C‑271/18 P VI. Sul ricorso dinanzi al Tribunale VII. Sulle spese VIII. Conclusione

1. Con le impugnazioni in esame, la Commissione europea e la Repubblica slovacca chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 5 febbraio 2018, Dôvera zdravotná poisťovňa /Commissione (T‑216/15, non pubblicata, EU:T:2018:64) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha accolto il ricorso della Dôvera zdravotná poisťovňa (in prosieguo: la «Dôvera») diretto all’annullamento della decisione controversa della Commissione C(2014) 7277 final relativa ad una serie di misure di sostegno finanziario cui tale Stato membro aveva dato esecuzione in favore della Spoločná zdravotná poisťovňa (in prosieguo: la «SZP») e della Všeobecná zdravotná poisťovňa (in prosieguo: la «VšZP») (in prosieguo: la «decisione controversa») ( 2 ).

2. Pur inscrivendosi nel contesto di un’abbondante giurisprudenza relativa alla qualificazione come «impresa», ai fini dell’applicazione delle norme sulla concorrenza del Trattato, delle entità operanti in un sistema di sicurezza sociale, il presente procedimento offre alla Corte la possibilità di fornire chiarimenti particolarmente graditi soprattutto riguardo all’incidenza su detta qualificazione della presenza nel sistema in parola di altri operatori che perseguono fini di lucro. Inoltre, la Corte è chiamata a pronunciarsi per la prima volta in merito alla portata del controllo giurisdizionale sulle valutazioni operate dalla Commissione nell’ambito dell’esame della questione se un’entità debba essere considerata un’impresa.

I. Fatti

3. Nel 1994 il sistema slovacco di assicurazione sanitaria è passato da un sistema unitario con un’unica compagnia di assicurazione statale a un modello misto in cui coesistono organismi pubblici e privati. Nel 2005 una riforma del sistema ha in particolare modificato la forma giuridica di tutti i fornitori di assicurazioni che sono passati da entità giuridiche sui generis a società a responsabilità limitata. Nel 2007 una legge ha imposto alle compagnie di assicurazione, a partire dal 1o gennaio 2008, un divieto assoluto di distribuire gli utili sotto forma di dividendi. In seguito a una sentenza della Corte costituzionale slovacca che ha dichiarato incostituzionale tale divieto, la legislazione è stata modificata nel luglio 2011 per consentire a dette società di distribuire gli utili a determinate condizioni.

4. Attualmente, i residenti slovacchi possono scegliere fra tre organismi di assicurazione sanitaria: – le compagnie di assicurazione pubbliche SZP e VšZP, che si sono fuse il 1o gennaio 2010; – la compagnia di assicurazione privata Dôvera e – la compagnia di assicurazione privata Union zdravotná poisťovňa (in prosieguo: la «Union»).

5. A seguito di una denuncia della Dôvera relativa a presunti aiuti di Stato concessi dalla Repubblica slovacca alla SZP e alla VšZP, il 2 luglio 2013 la Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale.

6. Il 15 ottobre 2014 la Commissione ha adottato la decisione controversa, secondo la quale le misure di cui trattasi non costituiscono un aiuto di Stato, in quanto l’attività di assicurazione sanitaria obbligatoria organizzata e svolta nella Repubblica slovacca non può essere considerata un’attività di natura economica e, pertanto, la SZP e la VšZP, in quanto beneficiarie di tali misure, non possono essere considerate «imprese» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

II. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

7. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 aprile 2015, la Dôvera ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa, a sostegno del quale ha dedotto due motivi. Con il primo motivo, tale società affermava, in sostanza, che la Commissione era incorsa in un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sotto due profili. In primo luogo, essa non aveva esaminato se si potesse ritenere che la SZP e la VšZP esercitassero una qualsiasi attività economica, nell’ambito o al di fuori del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria, nel qual caso avrebbero dovuto essere qualificate come imprese. In secondo luogo, essa aveva ritenuto che la qualificazione «economica» dell’attività svolta dalle compagnie operanti nel sistema slovacco di assicurazione sanitaria dipendesse da una ponderazione degli elementi economici e non economici, mentre, secondo detta società, la presenza di un elemento economico, qualunque esso sia, in un sistema di assicurazione sanitaria sarebbe sufficiente per qualificare tale attività come economica. Con il secondo motivo, la Dôvera faceva valere, in sostanza, che la Commissione era incorsa in errori di diritto e di valutazione ritenendo che nel regime di assicurazione sanitaria slovacco gli elementi non economici fossero prevalenti rispetto a quelli economici.

8. Senza esaminare il primo motivo, il Tribunale ha accolto il secondo motivo e, su tale fondamento, ha annullato la decisione controversa.

9. Dopo avere richiamato la giurisprudenza relativa alla nozione di «impresa» ( 3 ), in particolare quella concernente i sistemi di sicurezza sociale, il Tribunale ha verificato se la Commissione avesse commesso un errore di diritto nel concludere che gli elementi economici del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria non rimettevano in discussione gli elementi non economici di detto sistema ( 4 ). Ai fini di tale esame, il Tribunale ha anzitutto riconosciuto che il sistema in questione presentava, essenzialmente, i seguenti elementi non economici: – gli organismi di assicurazione sanitaria sono tenuti per legge ad iscrivere qualsiasi residente slovacco che ne faccia richiesta e non possono rifiutare di assicurare una persona in ragione dell’età, dello stato di salute o del rischio di malattia; – si tratta di un sistema di contributi obbligatori il cui ammontare è definito dalla legge, in proporzione al reddito dell’assicurato, ma indipendentemente dalle prestazioni percepite o dal rischio connesso, in particolare, all’età o allo stato di salute dell’assicurato; – tutti gli assicurati hanno diritto allo stesso livello minimo di prestazioni; – esiste un sistema di perequazione del rischio, mediante il quale gli organismi che assicurano persone associate a un rischio più elevato ricevono fondi dagli organismi il cui portafoglio è costituito da persone che presentano minori rischi; – gli organismi di assicurazione sanitaria sono disciplinati da normative specifiche; oltre ad avere tutti lo stesso status e gli stessi diritti e obblighi, essi sono istituiti allo scopo di attuare l’assicurazione sanitaria obbligatoria e non possono svolgere attività diverse da quelle previste dalla legge; – le attività degli organismi di assicurazione sanitaria sono soggette alla vigilanza di un’autorità di regolamentazione che controlla se detti organismi si attengano al quadro legislativo sopra descritto e interviene in caso di violazioni.

10. Il Tribunale ha pertanto considerato, al punto 58 della sentenza impugnata, che occorreva «accogliere la conclusione della Commissione secondo cui, in sostanza, il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria presentava rilevanti aspetti sociali, solidali e normativi».

11. Il Tribunale ha poi proseguito la sua analisi prendendo in considerazione gli elementi economici di tale sistema ( 5 ). In particolare, il Tribunale ha considerato, in primo luogo, che la possibilità per le compagnie di assicurazione sanitaria di produrre, utilizzare e distribuire parte degli utili poteva rimettere in discussione la natura non economica della loro attività. In tale contesto, la constatazione che tale possibilità era subordinata al rispetto di rigorosi requisiti volti a garantire la sostenibilità del sistema e il conseguimento degli obiettivi sociali e solidali ad esso sottesi non era pertinente, dato che, in ogni caso, la possibilità per le compagnie di assicurazione sanitaria slovacche di cercare e realizzare liberamente profitti dimostra che esse perseguono fini di lucro e, pertanto, che le attività da esse esercitate sul mercato rientrano nella sfera economica.

12. In secondo luogo, il Tribunale ha constatato l’esistenza di una «certa» concorrenza sulla qualità e la portata dell’offerta tra le diverse compagnie di assicurazione sanitaria. A tale proposito, esso ha considerato che, se pure la concorrenza esistente nell’ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria non riguardasse né le prestazioni legali obbligatorie né l’ammontare dei contributi, tale concorrenza era comunque «forte e complessa», in quanto dette compagnie potevano integrare le prestazioni legali obbligatorie con prestazioni correlate gratuite e gli assicurati erano liberi di scegliere il proprio fornitore di assicurazione sanitaria e di cambiarlo una volta all’anno ( 6 ).

13. Pertanto, tenuto conto dello scopo di lucro perseguito da tali compagnie di assicurazione sanitaria e dell’esistenza di una «forte» concorrenza sulla qualità e l’offerta di servizi, il Tribunale ha qualificato come attività economica l’attività di fornitura di assicurazione sanitaria in Slovacchia ( 7 ).

III. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

14. Con l’impugnazione nella causa C‑262/18 P, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica di Finlandia, chiede che la Corte voglia: – annullare la sentenza impugnata; – rinviare la causa dinanzi al Tribunale o, in subordine, statuire definitivamente sulla controversia e – riservare le spese o condannare la Dôvera e la Union alle spese.

15. La Repubblica slovacca chiede che la Corte voglia: – accogliere l’impugnazione, e – condannare la Dôvera e la Union alle spese o riservare le spese.

16. La Dôvera chiede che la Corte voglia: – respingere l’impugnazione e – condannare la Commissione alle spese.

17. Con l’impugnazione nella causa C‑271/18 P, la Repubblica slovacca, sostenuta dalla Repubblica di Finlandia, chiede che la Corte voglia: – annullare la sentenza impugnata; – respingere il ricorso o, in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale, e – condannare la Dôvera e la Union alle spese o riservare le spese.

18. La Commissione chiede che la Corte voglia: – annullare la sentenza impugnata; – rinviare la causa dinanzi al Tribunale o, in subordine, statuire definitivamente sulla controversia e – riservare le spese o condannare la Dôvera e la Union alle spese.

19. La Dôvera e la Union chiedono che la Corte voglia: – respingere l’impugnazione e – condannare la Repubblica slovacca alle spese.

20. Con le impugnazioni incidentali nelle cause C‑262/18 P e C‑271/18 P, la Dôvera chiede che la Corte voglia: – annullare il punto 58 della sentenza impugnata nella parte in cui dichiara che la Dôvera non aveva contestato l’affermazione secondo cui il sistema slovacco di assicurazione sanitaria presenterebbe «rilevanti aspetti sociali, solidali e normativi».

21. La Union chiede che la Corte voglia: – annullare il punto 58 della sentenza impugnata nella parte in cui dichiara che la Dôvera non aveva contestato l’affermazione secondo cui il sistema slovacco di assicurazione sanitaria presenterebbe «rilevanti aspetti sociali, solidali e normativi» e – condannare la Commissione alle spese.

22. La Repubblica slovacca chiede la Corte voglia: – respingere l’impugnazione incidentale in quanto irricevibile e – condannare la Dôvera alle spese.

23. La Commissione chiede che la Corte voglia: – respingere l’impugnazione incidentale in quanto irricevibile o, in subordine, annullare la sentenza impugnata; – rinviare la causa dinanzi al Tribunale o, in subordine, statuire definitivamente sulla controversia e – riservare le spese o condannare la Dôvera e la Union alle spese.

24. Con decisione del presidente della Corte del 19 novembre 2018, le cause C‑262/18 P e C‑271/18 P sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza.

25. La Commissione, la Repubblica slovacca, la Dôvera e la Union sono state sentite nelle loro difese orali durante l’udienza del 1o ottobre 2019.

IV. Impugnazioni principali

26. A sostegno delle loro impugnazioni, la Commissione e la Repubblica slovacca, sostenute dalla Repubblica di Finlandia, deducono rispettivamente tre e quattro motivi. Poiché i tre motivi dedotti dalla Commissione corrispondono, in sostanza, al secondo, al terzo e al quarto motivo dedotti dalla Repubblica slovacca, li analizzerò congiuntamente nelle presenti conclusioni, dopo l’esame del primo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca.

A. Sul primo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, fondato sulla violazione dei limiti del potere di controllo giurisdizionale del Tribunale

1. Argomenti delle parti

27. La Repubblica slovacca ritiene che, nella sentenza impugnata, il Tribunale ha oltrepassato i limiti del potere di controllo giurisdizionale di cui dispone sulle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato, in quanto ha sottoposto a un controllo completo la questione se l’attività di assicurazione sanitaria obbligatoria di cui trattasi costituisca un’attività economica. Infatti, secondo la Repubblica slovacca, tale questione implicherebbe indubitabilmente valutazioni economiche complesse in relazione alle quali la costante giurisprudenza della Corte avrebbe riconosciuto l’esistenza di un ampio margine di discrezionalità della Commissione. Orbene, nella sentenza impugnata, il Tribunale non avrebbe rispettato tale margine di discrezionalità, sostituendo invece la propria valutazione economica a quella della Commissione.

28. La Dôvera e la Union affermano che tale motivo è infondato. A sostegno delle loro conclusioni, esse fanno valere che la questione se l’attività di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia costituisca un’attività economica non richiede valutazioni economiche complesse, ma un semplice esame dei fatti. Tali valutazioni risulterebbero infatti necessarie solo per esaminare la compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. In ogni caso, la valutazione effettuata dal Tribunale nella sentenza impugnata si risolverebbe nella constatazione di un errore manifesto di valutazione, in quanto il Tribunale avrebbe concluso che gli elementi di prova presi in considerazione nella decisione controversa non suffragavano le conclusioni tratte in detta decisione.

2. Valutazione

29. In via preliminare, ritengo che, per stabilire se il Tribunale abbia effettivamente oltrepassato i limiti del suo potere di controllo giurisdizionale, sia necessario svolgere alcune osservazioni in merito ai principi che disciplinano l’intensità di detto controllo nel settore degli aiuti di Stato.

30. In tale settore, il giudice dell’Unione esercita generalmente due tipi di controllo di legittimità delle decisioni della Commissione: un controllo completo, con cui esso sostituisce la valutazione della Commissione con la propria, o un controllo marginale, dalla portata più ridotta ( 8 ). In quest’ultimo caso, il giudice si limita «alla verifica dell’osservanza delle norme relative alla procedura e alla motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata, dell’insussistenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti o dell’insussistenza di sviamento di potere» ( 9 ).

31. Secondo una giurisprudenza classica, il fattore la cui presenza induce il giudice dell’Unione ad esercitare un semplice controllo marginale, anziché un controllo completo, risiede nel carattere economico o tecnico complesso delle valutazioni svolte dalla Commissione nella decisione di cui trattasi ( 10 ). Ciò che impone un controllo giurisdizionale dalla portata più limitata è l’esigenza di riconoscere alla Commissione un margine di discrezionalità in considerazione di detto carattere.

32. Di conseguenza, la prima fase dell’analisi diretta ad accertare la portata del controllo che deve essere operato dal giudice dell’Unione consiste nel verificare se le valutazioni sottoposte al suo esame debbano essere qualificate come valutazioni economiche complesse.

33. A tale proposito, in mancanza di una definizione generale della nozione di «valutazione economica complessa», la giurisprudenza porta a rispondere, anzitutto, alla questione se le valutazioni della Commissione sulle quali verte tale esame siano state effettuate nel contesto della nozione di aiuto di Stato o della compatibilità con il mercato interno.

34. In quest’ultimo caso, non sarebbe necessario proseguire l’analisi, in quanto, come costantemente dichiarato dalla Corte, l’esame della compatibilità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE comporta necessariamente valutazioni economiche complesse ( 11 ).

35. Viceversa, l’esame richiesto dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, non lascia, in linea di principio, alcun margine per siffatte valutazioni, dato che, secondo una giurisprudenza costante, la nozione di aiuto di Stato presenta carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi oggettivi ( 12 ). Tuttavia, la Corte ha riconosciuto che tale nozione può, in taluni casi, richiedere valutazioni economiche complesse.

36. Per statuire sul primo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca, la Corte sarà chiamata per l’appunto ad esaminare la questione se le valutazioni della Commissione relative alla qualificazione come impresa nell’ambito della nozione di aiuto di Stato possano rientrare in uno di tali casi.

37. Nella sua impugnazione, la Repubblica slovacca si limita ad affermare che la Commissione, nel verificare se le compagnie che operano nell’ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria rientrino nella nozione di «impresa», è indubitabilmente ricorsa a valutazioni economiche complesse. A sostegno del suo argomento, la Repubblica slovacca richiama varie decisioni nelle quali la Corte ha considerato che talune valutazioni operate dalla Commissione presentavano effettivamente tale carattere. Se la Corte ha riconosciuto che dette valutazioni mostrano un carattere economico complesso, non vi sarebbe alcun motivo, secondo la Repubblica slovacca, per cui siffatto carattere debba essere negato alle valutazioni di cui trattasi nei presenti procedimenti.

38. Ritengo che, per potersi esprimere sulla fondatezza di tale argomento, occorra individuare l’oggetto delle valutazioni in discussione nelle menzionate decisioni ( 13 ): – nella causa DSG/Commissione ( 14 ), la valutazione controversa della Commissione riguardava la questione se un investitore privato avrebbe aumentato o prorogato la linea di credito concessa a una società privata alle stesse condizioni del governo tedesco, tenuto conto della situazione finanziaria e delle prospettive di redditività di tale società; – nella causa Spagna/Lenzing ( 15 ), la valutazione controversa verteva sulla questione se un creditore privato si sarebbe comportato allo stesso modo dei due organismi pubblici spagnoli interessati, nel senso che avrebbe concluso un accordo di rinegoziazione del debito con una società privata e non avrebbe promosso l’esecuzione forzata per il recupero del suo credito in seguito alla violazione di tale accordo da parte di detta società, tenuto conto di una serie di elementi e circostanze, in particolare le garanzie che assistevano il suo credito e le prospettive di sostenibilità e di redditività della società debitrice; – nella causa Chronopost e La Poste/UFEX e a. ( 16 ), la valutazione controversa riguardava la questione se la remunerazione dell’assistenza logistica e commerciale fornita dall’operatore pubblico francese del settore della posta ordinaria alla società che gestiva la posta celere, da essa controllata indirettamente, per un periodo di dieci anni, corrispondesse al comportamento che avrebbe adottato, nelle stesse circostanze, un investitore privato; – nella causa Commissione/Scott ( 17 ), la valutazione controversa verteva sulla questione se il prezzo pagato da una società per un terreno venduto dalle autorità pubbliche francesi corrispondesse al prezzo di vendita che avrebbe accettato un venditore privato; – nella causa Land Burgenland e a./Commissione ( 18 ), la valutazione controversa verteva sulla questione se le autorità pubbliche austriache avessero agito allo stesso modo di un venditore privato in occasione della vendita di una banca regionale non al migliore offerente, bensì ad un altro soggetto, ad un prezzo di acquisto nettamente inferiore, tenuto conto di varie circostanze, in particolare il livello di certezza dell’operazione e i rischi finanziari associati.

39. Orbene, non vi è dubbio, a mio avviso, che il mero richiamo a tale serie di decisioni della Corte non sia idoneo di per sé a giustificare il riconoscimento di un carattere economico complesso alle valutazioni concernenti la qualificazione come impresa della SZP e della VšZP, in quanto nessuna delle valutazioni considerate come economiche complesse in tali decisioni è intesa a stabilire se l’entità beneficiaria del sostegno pubblico rientri nella nozione di «impresa».

40. Tutte le valutazioni economiche complesse in discussione nelle decisioni citate dalla Repubblica slovacca sono invece dirette ad accertare l’esistenza di un vantaggio mediante l’applicazione del criterio dell’operatore privato in economia di mercato nelle sue diverse declinazioni, vale a dire i criteri dell’investitore privato, del creditore privato e del venditore privato (in prosieguo: il «criterio dell’operatore privato») ( 19 ), il che non mi pare sorprendente, dato che, nell’ambito del controllo che è chiamata a svolgere per stabilire se ricorrano le condizioni per la sussistenza di un aiuto di Stato, la Corte, per quanto di mia conoscenza, ha riconosciuto carattere economico complesso solo alle valutazioni relative all’applicazione di detto criterio ( 20 ), giungendo ad affermare che tale applicazione comporta invariabilmente siffatto carattere ( 21 ).

41. Se, con la sua impugnazione, la Repubblica slovacca sostiene implicitamente che la conclusione relativa al criterio dell’operatore privato dovrebbe essere applicata per analogia al caso di specie, occorre chiedersi se le considerazioni che hanno indotto la Corte a riconoscere un carattere economico complesso all’applicazione del criterio dell’operatore privato siano trasponibili alle valutazioni operate dalla Commissione per stabilire se la SZP e la VšZP rientrino nella nozione di impresa, come ritiene la Repubblica slovacca.

42. Occorre individuare tali considerazioni. In primo luogo, dato il carattere economico delle valutazioni di cui trattasi, non vi è dubbio che, poiché un operatore privato agisce in funzione delle prospettive di redditività, a prescindere da qualsiasi altra considerazione ( 22 ), l’applicazione di un criterio di conformità al suo comportamento implica necessariamente un’analisi di dati economici. In secondo luogo, per quanto riguarda il carattere complesso di tali valutazioni, esso si spiega, a mio avviso, con il fatto che il criterio dell’operatore privato richiede che siano constatati non già dati economici comprovati, bensì puramente ipotetici, in quanto si tratta di un’analisi ex ante delle prospettive di redditività di un comportamento sul mercato ( 23 ). Ritengo che sia proprio tale elemento di prospettiva, di previsione economica, a fondare il carattere economico complesso delle valutazioni implicate dall’applicazione del criterio dell’operatore privato. Mi sembra peraltro che tale conclusione sia corroborata da un passo della sentenza Commissione/Scott, in cui la Corte ha dedotto in particolare dal fatto che il terreno controverso era stato venduto alla società privata interessata in assenza sia di una procedura di offerta incondizionata sia di una valutazione da parte di un esperto indipendente che «il compito della Commissione era complesso e poteva dare luogo soltanto ad una stima approssimativa del valore di mercato del terreno controverso» ( 24 ).

43. Riassumendo, risulta che il carattere economico complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione nell’applicazione del criterio dell’operatore privato dipende dal fatto che l’alea inerente a qualsiasi previsione economica rende necessario uno sforzo interpretativo per il quale il giudice dell’Unione non è attrezzato, il che giustifica la concessione di un margine di discrezionalità alla Commissione ( 25 ).

44. Va da sé che tali considerazioni non possono essere applicate per analogia a valutazioni della Commissione come quelle dirette a stabilire se un’entità beneficiaria di sostegno pubblico debba essere considerata un’impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che non comportano alcun elemento di previsione economica.

45. Occorre quindi chiedersi se, ciononostante, si possa ritenere che tali valutazioni, e più in particolare quelle relative alla qualificazione come impresa di un entità che opera nell’ambito di un sistema di sicurezza sociale, presentino un carattere economico complesso sulla base di considerazioni diverse da quelle che hanno fondato il riconoscimento di siffatto carattere nel caso dell’applicazione del criterio dell’operatore privato.

46. La risposta, a mio avviso, deve essere negativa.

47. Ritengo infatti che tali valutazioni della Commissione non abbiano, in ogni caso, carattere economico complesso, per le ragioni di seguito esposte.

48. Rilevo anzitutto che, come emergerà dall’esame dei motivi fondati su un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «impresa» ( 26 ), per rispondere alla questione se l’attività esercitata da un’entità che opera nell’ambito di un sistema di sicurezza sociale rivesta carattere economico e consenta quindi di qualificare tale entità come impresa, occorre verificare la sussistenza di taluni elementi, quali la natura obbligatoria o facoltativa dell’iscrizione al sistema di sicurezza sociale, la libertà o meno di stabilire l’ammontare dei contributi o il rapporto di dipendenza o di indipendenza fra tale importo e le prestazioni erogate, nel regime giuridico nazionale che disciplina l’esercizio dell’attività di fornitura del servizio di sicurezza sociale in questione.

49. Orbene, mi sembra indubbio, anzitutto, che le valutazioni relative all’esistenza di tali elementi, le quali vertono sul contenuto della legislazione nazionale, siano di natura eminentemente giuridica, e non economica.

50. Quanto al carattere complesso, se pure, nei sistemi «misti», tali valutazioni implicano una ponderazione di elementi economici e non economici, ritengo che siffatto esercizio non sia a tal punto complesso da giustificare la concessione di un margine di discrezionalità alla Commissione, come testimonia il fatto che la Corte ha compiuto essa stessa siffatte valutazioni nei procedimenti pregiudiziali che hanno dato luogo alle sentenze citate ai paragrafi 115 e 120 delle presenti conclusioni.

51. Alla luce di quanto precede, non è necessario, a mio avviso, esaminare lo sviluppo di tale motivo, con cui la Repubblica slovacca addebita al Tribunale di non avere accertato l’esistenza di un errore manifesto di valutazione da parte della Commissione. Mi sembra infatti che detto sviluppo dipenda dalla constatazione secondo cui la nozione di «impresa» implica che la Commissione proceda a valutazioni economiche complesse, tesi che suggerisco di respingere nel caso di specie.

52. Ritengo pertanto che, sostituendo, nella sentenza impugnata, la propria valutazione a quella della Commissione per quanto riguarda la qualificazione come impresa della SZP e della VšZP, il Tribunale non abbia oltrepassato i limiti del suo controllo giurisdizionale, quali fissati dalla pertinente giurisprudenza.

3. Conclusione sul primo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P

53. Sulla base di quanto precede, suggerisco alla Corte di respingere in quanto infondato il primo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P.

B. Sul primo motivo dedotto dalla Commissione nella causa C‑262/18 P e il quarto motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, relativi alla violazione dell’obbligo di motivazione

1. Argomenti delle parti

54. La Commissione e la Repubblica slovacca, sostenute dalla Repubblica di Finlandia, affermano che la motivazione della sentenza impugnata è contraddittoria e insufficiente. In particolare, detta motivazione non consentirebbe di comprendere quale criterio giuridico sia stato applicato nella sentenza impugnata. Infatti, mentre il Tribunale avrebbe annullato la decisione controversa accogliendo il secondo motivo di ricorso, relativo alla ponderazione degli elementi economici e non economici, dai punti 58 e da 63 a 69 della sentenza impugnata emergerebbe che il Tribunale ha applicato in realtà il criterio giuridico proposto nel quadro del primo motivo di ricorso, secondo cui la presenza di un elemento economico, qualunque esso sia, in un sistema di assicurazione sanitaria è sufficiente per qualificare come economica l’attività esercitata dagli organismi attivi in tale sistema.

55. La Repubblica slovacca aggiunge che la motivazione della sentenza impugnata non consente di comprendere le ragioni per le quali il Tribunale si è discostato dalla giurisprudenza della Corte, né la rilevanza attribuita dal Tribunale alla possibilità per gli organismi di assicurazione sanitaria di utilizzare e distribuire parte degli utili nonché al livello limitato di concorrenza esistente. Per quanto riguarda gli utili, il Tribunale non avrebbe in particolare tenuto conto del fatto che una delle misure oggetto della decisione controversa si applicava ad un periodo in cui era fatto divieto agli organismi di assicurazione di distribuire utili. Per quanto riguarda il livello di concorrenza esistente, la sentenza impugnata sarebbe contraddittoria, in quanto il Tribunale ha considerato, da un lato, che tali imprese si facevano solo «una certa concorrenza» e, dall’altro, che tale concorrenza era «forte e complessa».

56. La Dôvera e la Union replicano che la motivazione della sentenza impugnata è sufficientemente chiara e precisa. In particolare, dal punto 54 di tale sentenza risulterebbe che il Tribunale non ha applicato il criterio giuridico proposto dalla Dôvera nell’ambito del suo primo motivo, bensì ha proceduto a una ponderazione tra i diversi elementi del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria. In siffatto contesto, il punto 69 della sentenza impugnata costituirebbe soltanto un obiter dictum e dai punti da 63 a 68 di detta sentenza emergerebbe chiaramente che la qualificazione come economica dell’attività esercitata dalle compagnie attive nel sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria era fondata sulla presenza di due elementi cumulativi, vale a dire l’esistenza di una concorrenza tra le stesse e il perseguimento di fini di lucro da parte di organismi diversi dalla SZP e dalla VšZP. Per quanto riguarda l’utilizzo e la distribuzione degli utili realizzati dalle menzionate compagnie di assicurazione sanitaria, le restrizioni legali esistenti sarebbero consuete per le attività assicurative e non significherebbero che le attività di cui trattasi siano prive di carattere economico. Inoltre, le constatazioni del Tribunale relative al livello di concorrenza esistente sarebbero perfettamente coerenti.

2. Valutazione

57. Le censure intorno alle quali si articola il motivo in esame riguardano la presunta insufficienza e contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata. Occorre esaminarle una per una.

58. In primo luogo, per quanto riguarda la censura secondo cui il ragionamento svolto dal Tribunale nella sentenza impugnata e la conclusione che esso ne ha tratto dimostrerebbero che, pur avendo annullato la decisione controversa accogliendo il secondo motivo di ricorso, esso ha in realtà applicato il criterio giuridico proposto dalla ricorrente nel suo primo motivo di ricorso, rilevo che tale censura è fondata sull’interpretazione, ricordata nel prosieguo, dei punti 58 e da 63 a 69 della sentenza impugnata.

59. Nell’esame del secondo motivo di ricorso, il Tribunale avrebbe confermato, al punto 58 della sentenza impugnata, la conclusione della Commissione secondo cui il sistema slovacco era fondato essenzialmente sulla solidarietà e avrebbe accolto, al punto 64 di detta sentenza, la successiva spiegazione della Commissione secondo cui le caratteristiche economiche del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria sono state introdotte per garantire la realizzazione dei suoi obiettivi sociali e di solidarietà. Ciò avrebbe dovuto indurre il Tribunale a respingere tale motivo, in quanto il criterio giuridico applicato dalla Commissione nella sua decisione, e accettato dalla ricorrente in primo grado nell’ambito del suo secondo motivo di ricorso, consiste nell’accertare se il sistema di cui trattasi sia fondato essenzialmente sulla solidarietà oppure presenti essenzialmente carattere economico, e le dichiarazioni del Tribunale contenute nei punti sopra citati indicherebbero chiaramente che l’opzione corretta è la prima. Viceversa, al punto 68 della sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto tale motivo e ha annullato la sentenza impugnata in base alla constatazione che la presenza di altri operatori che perseguono fini di lucro e l’esistenza di una situazione di concorrenza nel sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria dimostrerebbero la natura economica dell’attività esercitata nell’ambito di tale sistema. Pertanto, questi due elementi economici sarebbero idonei, di per sé stessi, a trasformare la fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia in un’attività economica, nonostante gli aspetti sociali, solidali e normativi predominanti.

60. Mi sembra che la censura in esame sia fondata sulla premessa secondo cui il Tribunale avrebbe considerato, al punto 58 della sentenza impugnata, che il regime slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria presenti aspetti sociali, solidali e normativi «predominanti».

61. A tale proposito, rilevo che, nella versione in lingua processuale della sentenza impugnata, vale a dire la versione inglese, il Tribunale ha anzitutto ricordato, al punto 54, che la Commissione aveva concluso che le caratteristiche sociali, solidali e normative sono predominanti (predominant). Al punto 55 di detta sentenza ha poi osservato, mi sembra, che dall’esposizione di tali caratteristiche contenuta nella decisione controversa emerge in realtà che esse sono «rilevanti» (significant). Infine, ai punti 56 e 57 della sentenza impugnata, il Tribunale ha verificato, attraverso l’individuazione di tali caratteristiche, l’esattezza di quest’ultima constatazione ed è quindi pervenuto a una risposta affermativa al punto 58 della medesima sentenza.

62. Orbene, se pure il punto 58 della sentenza impugnata qualifica gli aspetti sociali, solidali e normativi come «predominanti» (predominant), a mio avviso è indubbio che, essendo diretto a suffragare la constatazione di cui al punto 55 di detta sentenza, esso debba essere inteso nel senso che qualifica tali aspetti come «rilevanti» (significant), il che è peraltro confermato dalla versione francese della sentenza impugnata. Al punto 58 di tale versione linguistica appare infatti il termine «important», malauguratamente tradotto con il termine «predominant» (predominanti) nella versione inglese della sentenza.

63. Inoltre, e soprattutto, la qualificazione di tali elementi come «predominanti» non sarebbe in alcun modo compatibile con l’ultima frase del punto 58 della medesima sentenza impugnata («that finding is not challenged by the applicant»), in quanto è pacifico che siffatta qualificazione del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria era stata espressamente respinta a più riprese dalla Dôvera nell’ambito del procedimento di primo grado.

64. È vero che il punto 58 della sentenza impugnata si presenta come un accoglimento delle conclusioni della decisione controversa («In the light of those various factors, it is necessary to uphold the Commission’s conclusion that, in essence, the Slovak compulsory health insurance scheme had predominant social, solidarity and regulatory features (…)» ( 27 ), decisione in cui la Commissione aveva concluso a più riprese che gli elementi non economici in questione erano predominanti. Tuttavia, l’aggiunta nel testo di tale punto dell’espressione «in essence» (in sostanza) rivela, a mio avviso, che questa conclusione è accolta dal Tribunale nei limiti in cui riguarda l’esistenza dei menzionati elementi, e non le conseguenze che detta esistenza comporta per il livello di solidarietà del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria ai fini della qualificazione come economica dell’attività esercitata nel suo ambito.

65. Pertanto, se si ammette che, al punto 58 della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a rilevare che gli elementi non economici di tale sistema erano «rilevanti», non vedo come la motivazione da esso fornita possa essere considerata contraddittoria.

66. Infatti, dal momento che il Tribunale non ha confermato la conclusione della Commissione secondo cui il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria era essenzialmente fondato sulla solidarietà, bensì ha semplicemente riconosciuto, nell’ambito dell’applicazione del criterio giuridico della ponderazione degli elementi economici e non economici del sistema, che quest’ultimo conteneva elementi non economici «rilevanti», la sua conclusione secondo la quale, tenuto conto degli elementi economici esaminati ai punti da 63 a 67 della sentenza impugnata, l’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia costituiva un’attività economica è, a mio avviso, del tutto coerente con la sua premessa.

67. Date siffatte circostanze, ritengo che la censura in esame debba essere respinta.

68. In secondo luogo, non mi convince la censura, che mi sembra distinta da quella precedente, secondo cui il punto 69 della sentenza impugnata, nei limiti in cui stabilisce che la presenza di organismi di assicurazione sanitaria che perseguono fini di lucro trasforma «per contagio» la SZP e la VšZP in imprese, dovrebbe essere interpretato nel senso che tale elemento è sufficiente, di per sé, per concludere che l’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia ha natura economica.

69. Prima di iniziare l’analisi, occorre riprodurre integralmente il punto in questione, in cui il Tribunale dichiara quanto segue: «tale conclusione [secondo cui l’attività di cui trattasi ha natura economica] non può essere rimessa in discussione, nemmeno qualora si sostenga che la SZP e la VšZP non perseguivano uno scopo di lucro. Certamente, se gli organismi la cui attività è oggetto di esame non perseguono un simile scopo, ma dispongono di un margine di libertà per farsi una certa concorrenza al fine di attirare gli assicurati, tale concorrenza non è idonea a rimettere in discussione la natura economica della loro attività, segnatamente in quanto detto elemento di concorrenza è stato introdotto per incitare le casse malattia ad esercitare la loro attività secondo il principio di buona gestione (sentenza del 16 marzo 2004, AOK Bundesverband e a.) (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 e C‑355/01, EU:C:2004:150, punto 56). Tuttavia, dalla giurisprudenza citata al precedente punto 48 emerge che la circostanza che l’offerta di beni e servizi sia effettuata senza scopo di lucro non osta a che l’entità che effettua dette operazioni sul mercato sia considerata come un’impresa, dato che tale offerta si trova in concorrenza con quella di altri operatori che perseguono uno scopo di lucro. Ne consegue che non è il solo fatto di trovarsi in una situazione di concorrenza su un mercato a determinare la natura economica dell’attività, ma piuttosto la presenza sul medesimo mercato di operatori che perseguono uno scopo di lucro. Orbene, ciò si verifica nel caso di specie, in quanto è pacifico tra le parti che gli altri operatori del mercato in questione perseguono effettivamente uno scopo di lucro, cosicché la SZP e la VšZP dovrebbero, per effetto di contagio, essere considerate imprese».

70. Se ci si limitasse ad un esame puramente formale, si potrebbe condividere l’interpretazione della Commissione e della Repubblica slovacca. Rilevo infatti che il Tribunale ha, da un lato, effettuato l’accertamento di cui al punto 69 della sentenza impugnata dopo avere dichiarato, al punto 68 della stessa, che la natura economica dell’attività in questione si spiegava con l’esistenza di una concorrenza sulla qualità e sull’offerta di servizi e con la presenza di altri operatori che perseguono fini di lucro, il che potrebbe essere inteso come un’indicazione del suo intento di precisare tale conclusione nel senso che solo il perseguimento di uno scopo di lucro da parte di altri operatori, e non l’insieme dei due elementi, fosse necessario per concludere che l’attività era di natura economica. Dall’altro, esso ha utilizzato a più riprese una formulazione che implica una gerarchia tra i due elementi di cui trattasi [«(…) ma piuttosto la presenza, su tale mercato, di operatori che perseguono uno scopo di lucro ( 28 )»] o la natura di elemento dedotto ad abundantiam dell’esistenza di una concorrenza sulla qualità e sull’offerta di servizi («in quanto è pacifico tra le parti che gli altri operatori del mercato in questione perseguono effettivamente uno scopo di lucro, (…) la SZP e la VšZP dovrebbero, per effetto di contagio, essere considerate imprese ( 29 )»).

71. Tuttavia, se si esamina il contenuto sostanziale del punto 69 della sentenza impugnata, appare evidente che esso non è inteso a modificare la conclusione, contenuta al punto 68 di tale sentenza, secondo cui il carattere economico dell’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia si basa sulla presenza concomitante, nell’ambito di tale sistema di sicurezza sociale, di una situazione di concorrenza e di altri operatori che perseguono fini di lucro. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione e dalla Repubblica slovacca, ritengo che l’inclusione del punto di cui trattasi sia imputabile al fatto che il Tribunale ha semplicemente voluto precisare il fondamento giuridico della presa in considerazione della presenza di altri operatori che perseguono uno scopo di lucro nel contesto dell’esame della questione se un’attività come quella del caso di specie debba essere considerata economica ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

72. Mi sembra che ciò discenda da un esercizio di parafrasi del punto in parola.

73. Infatti, il ragionamento del Tribunale muove da un’ipotesi – il che può dare l’impressione errata che si tratti di un obiter dictum ( 30 ) –, vale a dire quella secondo cui la SZP e la VšZP non perseguirebbero uno scopo di lucro. Il Tribunale prosegue osservando che, se così fosse, il fatto che le compagnie operanti nell’ambito del sistema di sicurezza in questione dispongano di un margine di libertà per farsi concorrenza non autorizzerebbe, di per sé, a rimettere in discussione la natura non economica della loro attività. Richiamandosi a una giurisprudenza della Corte, il Tribunale intende invece dire che detta attività rivestirebbe necessariamente carattere economico se gli operatori la cui offerta è in concorrenza con quella di SZP e VšZP perseguissero fini di lucro. Di conseguenza – e a questo punto il Tribunale passa, senza dirlo esplicitamente, dalla valutazione del caso di specie all’enunciazione di un principio più generale –, la presenza di operatori che perseguono fini di lucro costituisce, unitamente all’esistenza di una situazione di concorrenza, uno degli elementi che determinano la natura economica di un’attività. Pertanto, secondo il Tribunale, essendo pacifico che le altre compagnie operanti nell’ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria perseguono uno scopo di lucro, l’attività della SZP e della VšZP dovrebbe essere considerata economica ai fini della loro qualificazione come imprese.

74. Di conseguenza, ritengo che questa seconda censura debba essere parimenti respinta.

75. In terzo luogo, per quanto riguarda la censura secondo cui il Tribunale non avrebbe spiegato i motivi per i quali si è discostato dalla giurisprudenza della Corte, che aveva sempre qualificato uno specifico sistema di sicurezza sociale in funzione dei suoi aspetti prevalenti, rilevo che detta censura è fondata su una presunta contraddizione tra la constatazione che il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria presenta aspetti sociali, solidali e normativi «predominanti» (punto 58 della sentenza impugnata) e la conclusione secondo cui l’attività esercitata nell’ambito di tale sistema è di natura economica (punto 68 di tale sentenza).

76. Poiché, come già rilevato ai paragrafi da 61 a 64 delle presenti conclusioni, il punto 58 non qualifica tali aspetti come «predominanti», bensì semplicemente come «rilevanti», ritengo che la censura in esame debba essere necessariamente respinta.

77. In quarto luogo, per quanto riguarda la censura secondo cui il Tribunale non avrebbe tenuto conto delle restrizioni legali all’uso e alla distribuzione degli utili previste dalla legislazione slovacca, mi sembra, al contrario, che al punto 64 della sentenza impugnata il Tribunale abbia debitamente motivato la sua posizione affermando che ciò che rileva ai fini della qualificazione come economica della loro attività non è il fatto che le compagnie di assicurazione sanitaria possano utilizzare e distribuire utili, bensì la circostanza che esse possano liberamente perseguire utili, poiché quest’ultima possibilità dimostra che un’entità si prefigge una finalità lucrativa ed opera pertanto nella sfera economica.

78. Di conseguenza, in assenza di lacune che inficino quanto affermato dal Tribunale in tale passo della sentenza impugnata, ritengo che la censura in esame debba essere respinta.

79. In quinto luogo, per quanto riguarda la censura con cui viene addebitato al Tribunale di non avere tenuto conto del fatto che una delle misure oggetto della decisione controversa si applicava ad un periodo nel quale era fatto divieto agli organismi di assicurazione sanitaria di versare utili, sono dell’avviso che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Dôvera nella comparsa di risposta relativa alla causa C‑271/18 P, tale censura non venga dedotta per la prima volta in fase di impugnazione e sia pertanto ricevibile ( 31 ). Tuttavia, nel merito, sono convinto che la censura in esame non possa essere accolta, dato che, come ha sottolineato la Union nella sua comparsa di risposta, è giurisprudenza costante che, per accertare se una misura di sostegno statale costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, occorre basarsi su elementi oggettivi, da valutare nel momento in cui la Commissione adotta la propria decisione ( 32 ). Di conseguenza, il Tribunale era tenuto, nel caso di specie, ad esaminare se la SZP e la VšZP fossero imprese in funzione della situazione esistente al momento in cui la Commissione ha adottato la propria decisione. Orbene, a quell’epoca, vale a dire nell’ottobre 2014, il divieto di distribuire utili era stato annullato dalla Corte costituzionale slovacca da circa tre anni e mezzo e pertanto non era più in vigore. Poiché non può validamente addebitarsi al Tribunale una motivazione insufficiente su tale punto, ritengo che la censura in esame debba essere respinta.

80. Infine, per quanto riguarda la censura relativa alla contraddittorietà della motivazione derivante dal fatto che il Tribunale ha considerato, al punto 65 della sentenza impugnata, che gli organismi operanti nell’ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria si facevano solo «una certa concorrenza» e, al punto 67 di detta sentenza, che tale concorrenza era «forte e complessa», condivido l’argomento della Dôvera e della Union secondo cui la divergenza in questione poggia sulla premessa secondo cui la terminologia utilizzata al punto 65 della sentenza impugnata equivalga ad un «grado limitato» di concorrenza o ad una concorrenza esercitata «in misura limitata», mentre in realtà tale terminologia è neutra e può essere interpretata solo nel senso che il grado di concorrenza non è illimitato. Infatti, la diversa qualificazione del grado di concorrenza si spiega con il fatto che, mentre l’aggettivo «certa» è utilizzato dal Tribunale per definire in astratto uno degli elementi che possono influire sulla natura economica dell’attività, gli aggettivi «forte e complessa» vengono utilizzati in esito ad un esame volto a definire il grado di concorrenza realmente esistente tra le compagnie che operano nell’ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria.

81. Ciò premesso, sono dell’avviso che tale censura debba essere parimenti respinta.

3. Conclusione sul primo motivo nella causa C‑262/18 P e sul quarto motivo nella causa C‑271/18 P

82. Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di respingere integralmente in quanto infondati il primo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e il quarto motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P.

C. Sul secondo motivo dedotto dalla Commissione nella causa C‑262/18 P e il terzo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, relativi ad un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE

1. Argomenti delle parti

83. La Commissione e la Repubblica slovacca, sostenute dalla Repubblica di Finlandia, affermano che il Tribunale ha interpretato erroneamente la nozione di «impresa» ai sensi dell’articolo 107 TFUE e ha disatteso la giurisprudenza della Corte, in particolare le sentenze AOK Bundesverband e a. ( 33 ), Poucet e Pistre ( 34 ), Cisal ( 35 ), Kattner Stahlbau ( 36 ) e AG2R Prévoyance ( 37 ), considerando, ai punti da 63 a 69 della sentenza impugnata, che il perseguimento di fini di lucro da parte degli organismi attivi nel sistema di assicurazione sanitaria slovacco nonché l’esistenza di una certa concorrenza fra tali organismi fossero sufficienti per qualificare le attività esercitate dagli stessi come «attività economica», nonostante la presenza di elementi dominanti non economici. La Repubblica slovacca aggiunge che l’approccio del Tribunale si pone in contrasto anche con le sentenze Fédération française des sociétés d’assurance e a. ( 38 ), Albany ( 39 ), Brentjens’ ( 40 ), Drijvende Bokken ( 41 ) e Pavlov e a. ( 42 ).

84. Inoltre, il Tribunale avrebbe disatteso la giurisprudenza della Corte considerando, al punto 69 della sentenza impugnata, che la mera presenza di operatori che perseguono fini di lucro ed esercitano la medesima attività degli operatori senza scopo di lucro trasformi questi ultimi, «per contagio», in imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Infatti, dalla sentenza AOK Bundesverband e a. ( 43 ) risulterebbe, oltre al fatto che il sistema di assicurazione sanitaria slovacco presenta «aspetti sociali, solidali e normativi [predominanti]» ( 44 ), che la circostanza che le sue caratteristiche economiche siano intese a «garantire la sostenibilità del sistema e il conseguimento degli obiettivi sociali e di solidarietà ad esso sottesi» ( 45 ) avrebbe dovuto indurre il Tribunale a concludere che detto sistema è di natura non economica. Per quanto riguarda gli utili, il punto 64 della sentenza impugnata si baserebbe su una distinzione artificiosa tra, da un lato, la possibilità di perseguirli e realizzarli liberamente e, dall’altro, la possibilità, rigorosamente disciplinata, di utilizzarli e distribuirli.

85. La Dôvera e la Union replicano che la sentenza impugnata è conforme alla giurisprudenza della Corte. Tale sentenza conterrebbe infatti la necessaria analisi dei vari elementi in questione nonché delle loro rispettive rilevanza e finalità. Quanto alla sentenza AOK Bundesverband e a. ( 46 ), a loro parere esisterebbero differenze fattuali molto rilevanti tra il sistema ivi esaminato e il sistema slovacco di assicurazione sanitaria.

86. Esse ritengono inoltre che la censura secondo la quale l’approccio seguito dal Tribunale differirebbe in modo sostanziale dalla giurisprudenza della Corte si basi su un’interpretazione erronea del punto 58 della sentenza impugnata, dato che il Tribunale non avrebbe considerato che, nel sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco, gli elementi economici sono «predominanti», ma soltanto che tali elementi sono «rilevanti».

87. Per di più, la Dôvera e la Union affermano che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il Tribunale non avrebbe riconosciuto, al punto 64 della sentenza impugnata, che le caratteristiche economiche di tale sistema erano state introdotte per conseguire obiettivi sociali e di solidarietà. A loro avviso, le restrizioni all’utilizzo e alla distribuzione degli utili sarebbero consuete e non comporterebbero una limitazione della concorrenza. Oltre a ciò, «la possibilità di utilizzare e distribuire utili» non sarebbe indissolubilmente legata alla «possibilità di perseguire e realizzare liberamente utili».

88. Infine, la Dôvera e la Union affermano che la critica mossa al punto 69 della sentenza impugnata è inconferente, in quanto tale punto conterrebbe un obiter dictum.

2. Valutazione

a) Osservazioni preliminari

89. Per accertare se, come sostenuto dalla Commissione e dalla Repubblica slovacca, il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nell’interpretare la nozione di «impresa», quale sancita dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, occorre anzitutto ricordare ancora una volta che gli elementi in base ai quali il Tribunale ha concluso che, nonostante la presenza di rilevanti aspetti sociali, solidali e normativi, l’attività esercitata nell’ambito del sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco deve essere qualificata come economica sono, in primo luogo, l’esistenza di una concorrenza tra le entità che vi operano e, in secondo luogo, la presenza di operatori che perseguono uno scopo di lucro diversi dall’entità oggetto di esame.

90. Di conseguenza, ritengo necessario esaminare anzitutto la questione che mi sembra, prima facie, più controversa, vale a dire se il fatto che tali operatori perseguano fini di lucro sia un elemento pertinente per accertare la natura economica o meno di una determinata attività ai fini della qualificazione come impresa ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE dell’entità che la esercita (titolo b).

91. Successivamente, una volta esclusa la pertinenza di tale elemento, verificherò, alla luce della giurisprudenza della Corte relativa alla qualificazione come impresa delle attività esercitate nell’ambito dei sistemi di sicurezza sociale, se la concorrenza consentita dal sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria consenta di concludere che, nonostante gli aspetti sociali, solidali e normativi di tale sistema, l’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria debba essere considerata di natura economica, come concluso dal Tribunale nella sentenza impugnata. A tal riguardo, giungerò ad una risposta negativa (titolo c).

b) Sulla rilevanza del perseguimento di uno scopo di lucro da parte delle altre entità che operano nell’ambito del sistema di sicurezza sociale ai fini della qualificazione come attività economica

92. Come si è già rilevato supra, dal punto 68 nonché dal punto 69 della sentenza impugnata emerge che il perseguimento di fini di lucro da parte degli altri operatori che forniscono un’assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia costituisce, secondo il Tribunale, un elemento indicativo della natura economica dell’attività in esame.

93. In tal modo, il Tribunale ha respinto l’approccio della Commissione, la quale, ritenendo che non occorra distinguere tra realizzazione e utilizzo/distribuzione degli utili, aveva valutato la possibilità offerta agli operatori presenti sul mercato in questione di utilizzare e distribuire utili nell’ambito dell’esame dell’esistenza di una concorrenza fra tali operatori. Più in particolare, nella sua decisione, la Commissione aveva ritenuto, come ricordato dal Tribunale al punto 64 della sentenza impugnata, che la possibilità di utilizzare e distribuire gli utili realizzati non poteva rimettere in discussione la natura non economica dell’attività esercitata dalla SZP e dalla VšZP, dato che tale possibilità era regolamentata in modo più rigoroso rispetto ai normali settori commerciali, ed era subordinata al rispetto di requisiti volti a garantire la sostenibilità del sistema e il conseguimento dei suoi obiettivi sociali e di solidarietà. A tale proposito, pur riconoscendo l’esattezza di tale constatazione, il Tribunale ha indicato che essa era irrilevante al fine di escludere la natura economica dell’attività in questione, «dal momento che gli operatori del mercato di cui trattasi si inseriscono in una logica di ricerca del profitto» ( 47 ).

94. Non posso condividere l’interpretazione del Tribunale.

95. Al riguardo, rilevo anzitutto che, nella giurisprudenza della Corte in materia di sistemi di sicurezza sociale, tale elemento non è mai stato preso in considerazione per valutare la natura dell’attività esercitata dalle entità interessate.

96. Ci si potrebbe quindi attendere che il Tribunale ci indichi un’altra giurisprudenza idonea a costituire il fondamento giuridico della presa in considerazione dell’elemento in parola. Infatti, al punto 69 della sentenza impugnata, il Tribunale fa riferimento alla «giurisprudenza citata al punto 48 supra», vale a dire le sentenze pronunciate dalla Corte nelle cause Cassa di Risparmio di Firenze e a. ( 48 ) e MOTOE ( 49 ).

97. Tale duplice riferimento richiede, a mio avviso, un attento esame.

98. Per quanto riguarda la sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a. ( 50 ), il Tribunale fa riferimento alla risposta ivi fornita dalla Corte a proposito del carattere economico o meno dell’attività esercitata dalle fondazioni bancarie italiane allorché effettuavano operazioni commerciali, immobiliari e mobiliari necessarie od opportune per il conseguimento degli scopi ad esse fissati nei settori di interesse pubblico e utilità sociale. In particolare, il Tribunale cita i punti 122 e 123 di detta sentenza, nei quali la Corte ha dichiarato che l’attività delle menzionate fondazioni doveva essere considerata economica, nonostante il fatto che la loro offerta di beni e servizi fosse fatta senza scopo di lucro, «poiché tale offerta si pone in concorrenza con quella di operatori che invece tale scopo perseguono».

99. Quanto alla sentenza MOTOE ( 51 ), il Tribunale fa riferimento al punto 27, in cui, riguardo alla questione dell’incidenza che il mancato perseguimento di uno scopo di lucro da parte dell’entità interessata doveva avere sulla natura economica di un’attività consistente nell’organizzazione di gare motociclistiche e nella conclusione di contratti di sponsorizzazione, di pubblicità, nonché di assicurazione, la Grande Sezione della Corte ha ricordato il passo sopra citato della sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a. ( 52 ).

100. Ne consegue che il fondamento giuridico sulla base del quale il Tribunale ha elevato la presenza di altri operatori che perseguono fini di lucro nell’ambito del sistema in cui opera una determinata entità al rango di fattore che determina, insieme all’esistenza di una situazione di concorrenza, il carattere economico dell’attività esercitata da detta entità è il punto 123 della sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a. ( 53 ), come confermato dalla Grande Sezione della Corte nella sentenza MOTOE ( 54 ).

101. Orbene, al pari della Repubblica slovacca nella sua impugnazione, ritengo che il Tribunale non abbia compreso correttamente l’articolazione tra le due sentenze in parola, dato che, nella sentenza MOTOE ( 55 ), la Corte non intendeva attribuire valore generale alla formula utilizzata al punto 123 della sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a. ( 56 ), ma piuttosto precisarne la portata.

102. Infatti, se pure è vero che la Corte ha fatto riferimento a quest’ultima sentenza al punto 27 della sentenza MOTOE ( 57 ), laddove essa si è pronunciata sull’incidenza della mancanza di scopo di lucro del Club automobilistico e turistico greco (in prosieguo: l’«ELPA») sulla qualificazione come economiche di alcune delle sue attività, è altrettanto vero che, al punto successivo della sentenza MOTOE ( 58 ), la Corte ha indicato, in sostanza, che il fatto che la MOTOE, operante nel medesimo settore dell’ELPA, non perseguisse uno scopo di lucro era ininfluente in ordine alla qualificazione della natura dell’attività svolta dall’ELPA, per ragioni che ha illustrato come segue: «[d]a un lato, non è escluso che esistano in Grecia, oltre alle associazioni la cui attività consiste nell’organizzazione e nell’esercizio commerciale delle gare motociclistiche senza perseguire uno scopo di lucro, associazioni che esercitino tale attività perseguendo uno scopo siffatto e che siano quindi in concorrenza con l’ELPA. Dall’altro, associazioni senza scopo di lucro, che offrono beni o servizi su un mercato determinato, possono trovarsi reciprocamente in posizione di concorrenza. Infatti, il successo o la sopravvivenza economica di tali associazioni dipende, a lungo termine, dalla capacità di queste ultime di imporre, sul mercato in questione, le prestazioni che esse offrono, a detrimento di quelle proposte dagli altri operatori».

103. La Corte ha quindi ritenuto, a mio avviso, che un’attività possa essere qualificata come economica anche se la presenza di concorrenti che perseguono uno scopo di lucro è puramente ipotetica («non è escluso che esistano») o se i concorrenti non perseguono affatto uno scopo di lucro («associazioni senza scopo di lucro (…) possono trovarsi reciprocamente in posizione di concorrenza») ( 59 ).

104. Così facendo, anziché prevedere un’applicazione della formula utilizzata nella sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a. ( 60 ) al di là del contesto di fatto da cui quest’ultima aveva tratto origine, la Corte ha chiarito, a mio avviso, la propria giurisprudenza precisando che lo scopo di lucro perseguito dai concorrenti dell’entità la cui attività forma oggetto di esame non è affatto un elemento rilevante al fine di valutare la natura di un’attività. Ciò che rileva è invece unicamente il fatto che le entità interessate si trovino in una situazione di concorrenza.

105. Peraltro, si deve osservare che, in un settore diverso, la Corte ha già ammesso che talune attività possano presentare natura non economica, nonostante le esercitino operatori che perseguono uno scopo di lucro ( 61 ). Infatti, nella sentenza Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, essa ha considerato che taluni istituti facenti parte di un sistema di insegnamento pubblico e finanziati mediante fondi pubblici non esercitavano un’attività economica quando offrivano servizi educativi, senza tenere conto del fatto che istituti finanziati con fondi privati fornivano i medesimi servizi in cambio di una remunerazione ( 62 ).

106. Mi sembra che tale interpretazione sia corroborata dalla giurisprudenza classica relativa alla nozione di «impresa». Infatti, il perseguimento di uno scopo di lucro da parte di una determinata entità dipende, di norma, dal suo status giuridico, e quest’ultimo non è rilevante, secondo una tale giurisprudenza, ai fini della qualificazione di un’entità come impresa ( 63 ).

107. Ritengo pertanto che il Tribunale sia incorso in un errore nell’interpretazione della nozione di «impresa», quale sancita all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto ha considerato, al punto 68 della sentenza impugnata, che il perseguimento di uno scopo di lucro da parte delle compagnie di assicurazione private fosse un elemento indicativo della natura economica dell’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria esercitata dalla SZP e dalla VšZP.

c) Sull’esistenza di un grado di concorrenza sufficiente a giustificare la qualificazione come attività economica

108. Anzitutto, occorre ricordare brevemente i principi sulla base dei quali la Corte ha definito i contorni della nozione di «impresa» nel settore del diritto della concorrenza dell’Unione.

109. Secondo costante giurisprudenza, tale nozione è da intendersi in senso funzionale e comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento ( 64 ). A tal riguardo, la Corte definisce un’attività economica come qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato ( 65 ).

110. In altri termini, il fatto che un’attività sia qualificata o meno come economica ha una conseguenza molto importante, poiché la questione se le norme sulla concorrenza del Trattato siano applicabili alla situazione di fatto esaminata dipende proprio dal risultato di tale valutazione. Ne consegue che la Corte, quando è chiamata a compiere una valutazione siffatta, si addentra necessariamente, come aveva ben illustrato l’avvocato generale Poiares Maduro nelle conclusioni relative alla causa FENIN/Commissione ( 66 ), in un «terreno irto di pericoli», in quanto le viene chiesto di trovare un equilibrio tra la tutela di una concorrenza non falsata sul mercato interno e il rispetto delle competenze degli Stati membri.

111. È per questo motivo che detta valutazione diventa particolarmente delicata quando si tratti di valutare il carattere, economico o non economico, di attività esercitate in settori che rientrano nella competenza esclusiva degli Stati membri, quale, nella fattispecie, l’organizzazione dei sistemi di sicurezza sociale.

112. In tale settore, l’equilibrio sopra menzionato è stato raggiunto nel modo seguente. Da un lato, la giurisprudenza ha costantemente ribadito che gli Stati membri, in linea di principio, sono liberi di organizzare come desiderano i loro sistemi di sicurezza sociale ( 67 ) e, dall’altro, ha suggerito che gli Stati membri devono comunque rispettare un obbligo di coerenza, nel senso che possono sottrarre talune attività all’applicazione delle norme sulla concorrenza solo a condizione di attuare effettivamente il principio di solidarietà ( 68 ).

113. L’esame della Corte verte infatti sul risultato delle norme nazionali che disciplinano il concreto funzionamento di ciascun sistema di sicurezza sociale. In altri termini, la Corte si pone il seguente interrogativo: il quadro normativo è stato concepito in modo tale da dover ritenere che le entità operanti nell’ambito del sistema di cui trattasi offrano beni e servizi in un mercato o, per essere più precisi, in una situazione di concorrenza? Solo nel caso in cui la risposta sia negativa l’attività in questione viene qualificata come non economica e deve pertanto escludersi l’applicazione delle norme sulla concorrenza.

114. Quando i sistemi di sicurezza sociale esaminati sono di natura mista, in quanto combinano elementi non economici con elementi indicativi della presenza di un mercato, la qualificazione dell’attività esercitata nel loro ambito dipende dall’analisi dei diversi elementi in questione, della loro rilevanza e finalità rispettive. In altri termini, la loro qualificazione è un «problema di graduazione» ( 69 ).

115. Nonostante l’approccio casistico adottato dalla Corte in tale settore, un esame del primo gruppo di decisioni discusse nelle memorie delle parti, vale a dire le sentenze Poucet e Pistre ( 70 ), Cisal ( 71 ), AOK Bundesverband e a. ( 72 ), Kattner Stahlbau ( 73 ) e AG2R Prévoyance ( 74 ), consente di individuare una serie di caratteristiche che rivelano l’assenza di carattere economico di un’attività, vale a dire, in primo luogo, l’obiettivo sociale del sistema, in secondo luogo, l’attuazione del principio di solidarietà e in terzo luogo, il controllo statale.

116. Non vi è dubbio che il sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia presenti tutte le summenzionate caratteristiche, come riconosciuto dal Tribunale ai punti da 55 a 57 della sentenza impugnata. In primo luogo, esso persegue un obiettivo sociale, in quanto mira ad assicurare a tutti i cittadini slovacchi una copertura dei rischi di malattia, indipendentemente dalla loro situazione economica e dal loro stato di salute. In secondo luogo, esso comprende gran parte degli elementi che, secondo la giurisprudenza, testimoniano l’attuazione del principio di solidarietà, giacché prevede un’iscrizione obbligatoria, contributi obbligatori il cui importo è fissato in proporzione al reddito degli assicurati e indipendentemente dall’alea legata, in particolare, all’età o allo stato di salute degli assicurati, una gamma di prestazioni legali obbligatorie uguale per tutti gli assicurati, l’assenza di un nesso diretto tra le prestazioni erogate e l’ammontare dei contributi versati, nonché un sistema di perequazione del rischio ( 75 ). In terzo luogo, detto sistema comprende gli elementi che secondo la giurisprudenza rivelano la presenza di un controllo statale, vale a dire il fatto che ogni organismo di assicurazione sanitaria sia costituito allo scopo di attuare tale assicurazione e non possa esercitare attività diverse da quelle previste dalla legge, l’impossibilità per detti organismi di influire sull’ammontare dei contributi e sulla portata delle prestazioni legali obbligatorie stabilite dalla legge nonché un controllo del rispetto del quadro legislativo assicurato da un’autorità di regolamentazione (l’Autorità slovacca di vigilanza sanitaria o «HSA»), che interviene in caso di violazioni ( 76 ).

117. Tenuto conto di tale grado di solidarietà, la Corte è chiamata, nell’ambito dell’esame dei presenti motivi, a prendere posizione sulla questione se, come concluso dal Tribunale in esito all’analisi svolta ai punti da 65 a 68 della sentenza impugnata, il margine lasciato dal legislatore slovacco alle compagnie di assicurazione per farsi concorrenza sia comunque sufficiente affinché l’attività di fornitura di assicurazione sanitaria in Slovacchia costituisca un’attività economica. A tale proposito, ricordo che il Tribunale ha fatto riferimento ai seguenti elementi: in primo luogo, la concorrenza sulla qualità e l’efficacia del processo di acquisto, in secondo luogo, la concorrenza sulla qualità e la portata dell’offerta, nella misura in cui gli organismi di assicurazione sanitaria possono liberamente integrare le prestazioni obbligatorie con prestazioni correlate gratuite e, in terzo luogo, la circostanza che le persone assicurate hanno il diritto di scegliere il loro organismo di assicurazione sanitaria e di cambiarlo una volta all’anno.

118. Orbene, per quanto riguarda la concorrenza sulla qualità e l’efficacia del processo di acquisto, che risulterebbe dalla libertà di negoziare e concludere contratti con i prestatori di assistenza sanitaria, ritengo necessario precisare fin d’ora che essa non può essere presa in considerazione per valutare la natura dell’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria in Slovacchia.

119. Infatti, nella sentenza FENIN/Commissione ( 77 ), la Corte ha già considerato che, poiché ciò che caratterizza il concetto di «attività economica» è l’azione consistente nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato e non l’attività di acquisto in sé, non si deve separare l’attività di acquisto del prodotto dall’utilizzo dello stesso al fine di valutare la natura di detta attività, il che significa che il carattere economico o meno dell’utilizzo successivo del prodotto acquistato determina necessariamente il carattere dell’attività di acquisto. Ne consegue che, nel caso di specie, non si può ritenere che l’esistenza di una concorrenza nell’acquisto delle prestazioni sanitarie sia indicativa della natura economica dell’attività di fornitura di assicurazione sanitaria obbligatoria, dato che la natura di tale attività di acquisto dipende da quella di quest’ultima ( 78 ).

120. Per quanto riguarda la concorrenza sulla qualità e la portata dell’offerta e la libertà degli assicurati di scegliere liberamente il proprio fornitore di assicurazione sanitaria, rilevo anzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica slovacca nell’impugnazione, il fatto che i sistemi di sicurezza sociale che fino ad ora la Corte ha considerato costitutivi di un ambiente economico, come quelli in esame nelle sentenze Fédération française des sociétés d’assurance e a. ( 79 ), Albany ( 80 ), Brentjens’ ( 81 ), Drijvende Bokken ( 82 ) e Pavlov e a. ( 83 ), comprendessero elementi economici di gran lunga più rilevanti di quelli del caso di specie (iscrizione facoltativa od obbligatoria con possibilità di esenzione, sistemi fondati sul principio di capitalizzazione, determinazione dell’ammontare dei contributi e della portata delle prestazioni lasciata alle entità interessate) non è idoneo di per sé a dimostrare che gli elementi in questione non siano sufficienti per concludere nel senso che l’attività di cui trattasi nel caso di specie ha natura economica.

121. Mi sembra invece che potrebbero condurre a tale conclusione gli insegnamenti derivanti dalla sentenza nella causa AOK Bundesverband e a. ( 84 ), in cui la Corte è stata interpellata in merito alla natura dell’attività esercitata dalle casse malattia tedesche.

122. A mio avviso, due tratti caratteristici del sistema in discussione in detta causa lo rendono comparabile al sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria. In primo luogo, esso prevedeva un grado di solidarietà equivalente a quest’ultimo, in quanto era caratterizzato dal fatto che l’iscrizione era, in linea di principio, obbligatoria per tutti i lavoratori dipendenti, che l’ammontare dei contributi dipendeva principalmente dai redditi degli assicurati ( 85 ), che le prestazioni erano stabilite dalla legge e identiche per tutti gli assicurati per quanto riguarda le categorie delle cure obbligatorie, che non vi era nesso diretto tra i contributi versati e le prestazioni percepite e che esisteva una sorta di comunità realizzata mediante un meccanismo di perequazione dei costi e dei rischi tra le diverse casse malattia interessate ( 86 ). In secondo luogo, esso comprendeva i medesimi elementi di concorrenza del sistema slovacco, in quanto le casse malattia potevano integrare le prestazioni obbligatorie previste dalla legge con prestazioni complementari facoltative e gli assicurati potevano scegliere liberamente la loro cassa malattia ( 87 ).

123. In tale contesto, la Corte ha dichiarato, in sostanza, che, tenuto conto degli aspetti di solidarietà del sistema, gli elementi di concorrenza non consentivano di qualificare come economica l’attività di fornitura di assicurazione sanitaria. Mentre il diritto degli assicurati non è stato neppure preso in considerazione ai fini di tale valutazione, la circostanza che le casse malattia potessero fornire prestazioni integrative facoltative non comportava tale qualificazione, secondo la Corte, in quanto le prestazioni obbligatorie erano «essenzialmente identiche» ( 88 ). Orbene, tenuto conto dei tratti caratteristici comuni indicati al punto precedente, sono convinto che la conclusione raggiunta dalla Corte in tale sentenza possa essere trasposta alle cause in esame ( 89 ), tanto più che la gamma di prestazioni obbligatorie e identiche per tutti gli assicurati, offerte dalle compagnie di assicurazione sanitaria in Slovacchia è estremamente ampia ( 90 ) e le prestazioni correlate gratuite sono limitate al rimborso dei vaccini non obbligatori e ad orari diversi di apertura dei call center per i servizi alla clientela.

124. Ritengo che la natura non economica dell’attività di cui trattasi non possa essere rimessa in discussione nemmeno dal fatto che la legislazione slovacca consente alle compagnie di assicurazione sanitaria di utilizzare e distribuire gli utili derivanti dall’esercizio della loro attività.

125. Il fondamento giuridico della mia affermazione si trova ancora una volta nella sentenza AOK Bundesverband e a. ( 91 ).

126. Ricordo infatti che, oltre agli elementi comuni al sistema di cui trattasi nel presente caso, il sistema tedesco presentava un ulteriore elemento di concorrenza presumibilmente di un certo peso per l’analisi della natura dell’attività esercitata nell’ambito di un sistema misto, come quello in discussione nel presente procedimento, vale a dire che tale sistema consentiva alle casse malattia di farsi concorrenza sull’ammontare dei contributi fissandone autonomamente l’aliquota ( 92 ).

127. Tuttavia, anche l’esistenza di un margine per farsi concorrenza sui contributi non era idonea, secondo il punto 56 di tale sentenza, a rimettere in discussione il carattere non economico dell’attività, in quanto tale elemento era stato introdotto «per incitare le casse malattia ad esercitare la loro attività secondo i principi della buona gestione, e cioè nel modo più efficiente e meno dispendioso possibile, nell’interesse del buon funzionamento del sistema di previdenza sociale tedesco». In altri termini, anche in presenza di un grado di concorrenza indubbiamente più elevato di quello del caso di specie, la Corte ha ritenuto che la fornitura di assicurazione sanitaria in Germania non avesse natura economica, in quanto, incitando in tal modo gli organismi di assicurazione ad operare in modo più efficiente, il legislatore nazionale intendeva garantire la realizzazione dell’obiettivo sociale del sistema.

128. Mi sembra che la medesima conclusione si imponga nelle presenti cause. Infatti, come ammesso dal Tribunale al punto 64 della sentenza impugnata, la possibilità di utilizzare e distribuire gli utili «è regolamentata in modo più rigoroso rispetto ai normali settori commerciali» in quanto è «subordinata al rispetto di requisiti intesi a garantire la sostenibilità del sistema e il conseguimento degli obiettivi sociali e di solidarietà ad esso sottesi». Tali requisiti consistono nell’obbligo di costituire una riserva pari al 20% del capitale sociale sottoscritto, anziché al 10% richiesto per altre società, nonché una riserva tecnica destinata al pagamento dei servizi sanitari programmati per gli assicurati in lista di attesa ( 93 ). Orbene, la presenza di tali requisiti indica chiaramente, a mio avviso, che la possibilità di utilizzare e distribuire utili è funzionale all’obiettivo di assicurare la sostenibilità e la continuità del sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria, contribuendo in tal modo alla realizzazione del suo obiettivo sociale ( 94 ).

129. Più in generale, ritengo che la Corte abbia l’opportunità, nella sua emananda sentenza, di chiarire il principio che mi pare derivare dalla sentenza AOK Bundesverband e a. ( 95 ), secondo cui un’attività è considerata non economica, ed è quindi sottratta all’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, se dal sistema nazionale di sicurezza sociale in esame risulta che il legislatore nazionale persegue l’obiettivo sociale del sistema in modo coerente ( 96 ).

130. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto sopravvalutando l’incidenza del grado di concorrenza consentito dal sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria e abbia pertanto concluso erroneamente, al punto 70 della sentenza impugnata, che, poiché esercitano un’attività di natura economica, la SZP e la VšZP rientrano nella nozione di «impresa», quale sancita all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

3. Conclusione sul secondo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e sul terzo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P

131. Tenuto conto di quanto precede, suggerisco alla Corte di accogliere il secondo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e il terzo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P.

D. Sul terzo motivo dedotto dalla Commissione nella causa C‑262/18 P e il secondo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca nella causa C‑271/18 P, relativi allo snaturamento di taluni elementi di prova

1. Argomenti delle parti

132. La Commissione e la Repubblica slovacca, sostenute dalla Repubblica di Finlandia, affermano che il Tribunale ha commesso molteplici snaturamenti degli elementi del fascicolo. In particolare, la conclusione, contenuta al punto 67 della sentenza impugnata, secondo la quale esiste «una concorrenza forte e complessa» risultante dalla possibilità di attirare gli assicurati e riguardante la qualità dei servizi, si fonderebbe su un simile snaturamento. Infatti, gli elementi di concorrenza individuati dal Tribunale ai punti 65 e 66 della sentenza impugnata indicherebbero solo che esiste una concorrenza limitata sulla qualità di taluni aspetti marginali della fornitura di prestazioni di assicurazione sanitaria.

133. La Repubblica slovacca aggiunge che il Tribunale avrebbe commesso uno snaturamento degli elementi di prova omettendo di prendere in considerazione il fatto che una delle misure oggetto della decisione controversa si applicava ad un periodo nel quale era fatto divieto agli organismi di assicurazione di distribuire utili. Costituirebbe uno snaturamento anche la constatazione, contenuta al punto 64 della sentenza impugnata, secondo cui in Slovacchia gli organismi di assicurazione sanitaria possono perseguire e realizzare «liberamente» utili.

134. La Dôvera e la Union ritengono che tali motivi siano irricevibili, in quanto la Commissione e la Repubblica slovacca non indicherebbero gli elementi di prova che sarebbero stati snaturati, bensì si limiterebbero a chiedere una nuova valutazione dei fatti da parte della Corte. In ogni caso, gli elementi di prova presentati al Tribunale suffragherebbero la sua conclusione relativa all’esistenza di una concorrenza forte e complessa.

135. Inoltre, l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe dovuto tenere conto del fatto che una delle misure che formano oggetto della decisione controversa si applicava ad un periodo nel quale era fatto divieto agli organismi di assicurazione di distribuire utili sarebbe irricevibile, in quanto dedotto per la prima volta in fase di impugnazione, e sarebbe, in ogni caso, inconferente e infondato. La constatazione relativa alla possibilità di perseguire e realizzare «liberamente» utili non sarebbe in contrasto con l’esistenza di una normativa concernente la realizzazione degli utili.

2. Valutazione

136. In via preliminare, ritengo utile enunciare alcuni principi fondamentali derivanti dalla giurisprudenza della Corte in materia di snaturamento degli elementi di prova.

137. Ricordo anzitutto che, secondo una giurisprudenza classica, il valore probante o meno degli atti procedurali rientra nella valutazione insindacabile dei fatti da parte del Tribunale, che esula dal controllo della Corte nell’ambito del ricorso di impugnazione, salvo in caso di snaturamento ( 97 ).

138. Uno snaturamento deve risultare in modo manifesto dai documenti del fascicolo, senza che sia necessario effettuare una nuova valutazione dei fatti e delle prove ( 98 ). Non è sufficiente, al fine di dimostrare l’esistenza di uno snaturamento, proporre una lettura di detti elementi di prova diversa da quella adottata dal Tribunale ( 99 ). A tal fine, il ricorrente deve indicare in maniera precisa gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e dimostrare gli errori di analisi che, a suo giudizio, lo avrebbero condotto a compiere tale snaturamento ( 100 ).

139. Nel caso di specie, per quanto riguarda, in primo luogo, la censura relativa allo snaturamento degli elementi di prova relativi all’esistenza temporanea di un divieto di distribuzione degli utili fatto agli organismi di assicurazione sanitaria, rilevo anzitutto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Dôvera nella sua comparsa di risposta, la Repubblica slovacca ha già attirato l’attenzione su tale circostanza al punto 53 della sua memoria di intervento dinanzi al Tribunale, cosicché non si tratta di un argomento dedotto per la prima volta in fase di impugnazione. Tuttavia, rilevo altresì che, nella sua impugnazione, la Repubblica slovacca si limita ad indicare che il divieto di distribuire gli utili risulta da vari atti di causa, ma non menziona alcun elemento di cui il Tribunale avrebbe fatto una presentazione manifestamente erronea nella sentenza impugnata. A mio avviso, tale censura mira, in realtà, a criticare il fatto che il Tribunale non abbia tenuto conto di detto elemento, considerandolo irrilevante ai fini della sua valutazione. Ciò costituisce tuttavia una valutazione degli elementi di prova che, in quanto tale, è sottratto al controllo della Corte in fase di impugnazione. Ritengo pertanto che tale censura debba essere dichiarata irricevibile.

140. In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se la constatazione effettuata dal Tribunale al punto 64 della sentenza impugnata, secondo cui in Slovacchia gli organismi di assicurazione possono perseguire e realizzare «liberamente» utili, costituirebbe uno snaturamento, rilevo che la Repubblica slovacca non indica alcun elemento specifico che sarebbe stato snaturato dal Tribunale, limitandosi a fare genericamente riferimento ai «documenti del fascicolo». In sostanza, mi sembra che, con il pretesto di un argomento relativo allo snaturamento, la Repubblica slovacca addebiti al Tribunale un errore di valutazione dei fatti. Invero, essa non contesta che le restrizioni imposte dalla legge slovacca siano state correttamente comprese dal Tribunale, bensì fa valere che, contrariamente a quanto considerato da quest’ultimo, le restrizioni in questione non riguardano solamente la possibilità per gli organismi di assicurazione sanitaria di utilizzare e distribuire utili, ma altresì la possibilità di conseguirli. Ritengo pertanto che la censura in esame debba essere dichiarata irricevibile.

141. In terzo luogo, la Commissione e la Repubblica slovacca lamentano uno snaturamento degli elementi di prova in quanto il Tribunale, al punto 67 della sentenza impugnata, ha affermato che esiste, nell’ambito del sistema slovacco di assicurazione sanitaria, una «concorrenza forte e complessa». A tale riguardo, ritengo che la presente censura equivalga, in sostanza, a ribadire gli argomenti svolti nell’ambito del secondo motivo dedotto dalla Commissione e del terzo motivo dedotto dalla Repubblica slovacca, riguardanti la qualificazione di un errore di diritto del Tribunale, che ho già proposto di respingere per le ragioni esposte ai paragrafi da 89 a 130 delle presenti conclusioni.

142. Qualora la Corte ritenga che il presente motivo della Commissione e quest’ultima censura della Repubblica slovacca riguardino effettivamente uno snaturamento degli elementi di prova, è sufficiente constatare che la Repubblica slovacca non ha mai indicato gli elementi di prova di cui il Tribunale avrebbe deformato il significato nella sentenza impugnata. Quanto alla Commissione, se pure è vero che essa menziona uno di tali elementi, vale a dire una tabella di copertura che illustra le differenze tra le coperture dei diversi organismi di assicurazione sanitaria, è altrettanto vero che essa non individua in alcun modo gli errori di analisi che avrebbero condotto il Tribunale a tale snaturamento. Ritengo pertanto che il motivo della Commissione e la censura della Repubblica slovacca in questione debbano essere dichiarati irricevibili.

3. Conclusione sul terzo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e sul secondo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P

143. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di dichiarare irricevibili nella loro interezza il terzo motivo di impugnazione nella causa C‑262/18 P e il secondo motivo di impugnazione nella causa C‑271/18 P.

V. Le impugnazioni incidentali

A. Argomenti delle parti

144. Con le sue impugnazioni incidentali, la Dôvera deduce un motivo unico, vale a dire che il Tribunale avrebbe commesso un errore di procedura e violato l’obbligo di motivazione ad esso incombente laddove ha dichiarato, al punto 58 della sentenza impugnata, che la Dôvera non aveva contestato il rilievo secondo cui il sistema di assicurazione sanitaria slovacco presentava «aspetti sociali, solidali e normativi [predominanti] ( 101 )». A sostegno di tale motivo, essa richiama l’attenzione su una serie di passi delle memorie che aveva presentato in primo grado e nelle quali ha espressamente respinto detto rilievo.

145. Tuttavia, tale motivo è di natura contingente, secondo la Dôvera, in quanto risulta necessario solo nell’improbabile ipotesi in cui, adottando un’interpretazione restrittiva della formulazione di detto punto della sentenza impugnata, la Corte ignori l’errore di traduzione contenuto nella versione in lingua processuale, vale a dire la versione inglese, della medesima sentenza, che definisce «predominant» (predominanti) gli aspetti sociali, solidali e normativi di detto sistema, mentre nella versione francese essi sono definiti «importants» (rilevanti).

146. La Union aderisce alle conclusioni della Dôvera.

147. La Commissione replica che le impugnazioni incidentali sono irricevibili, ma, qualora la Corte le consideri ricevibili, essa dovrebbe concludere, sulla base della versione in lingua inglese della sentenza impugnata, per la loro fondatezza. La Repubblica slovacca sostiene che la versione inglese di tale sentenza non è viziata da alcun errore di traduzione e che, in ogni caso, le impugnazioni incidentali sono irricevibili.

B. Valutazione

148. Tenuto conto delle considerazioni che ho svolto ai paragrafi da 61 a 64 delle presenti conclusioni, ritengo che il punto 58 della versione in lingua inglese della sentenza impugnata contenga un errore di traduzione. Poiché, a mio avviso, tale errore può essere corretto mediante una semplice interpretazione della sentenza impugnata, ritengo che la Corte non debba esaminare le impugnazioni incidentali.

149. Tuttavia, qualora la Corte ritenga che occorra procedere a tale esame, mi sembra fuori dubbio che essa sarà indotta a concludere per la loro irricevibilità in ragione della mancanza di interesse ad agire della Dôvera.

150. Infatti, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la sussistenza dell’interesse ad agire presuppone che l’impugnazione incidentale possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposta ( 102 ).

151. Orbene, in primo grado il Tribunale ha accolto il ricorso della Dôvera e ha annullato la decisione controversa. Non vedo pertanto quale beneficio potrebbe trarre la Dôvera dal fatto che la Corte accolga le sue impugnazioni incidentali e annulli il punto 58 della sentenza impugnata nella parte in cui il Tribunale ha considerato che la Dôvera non aveva contestato l’affermazione secondo cui il sistema slovacco di assicurazione sanitaria obbligatoria presentava aspetti sociali, solidali e normativi predominanti. Quand’anche la Corte dovesse accogliere le impugnazioni incidentali in esame, tale modifica riguarderebbe la motivazione della sentenza impugnata e non avrebbe alcuna incidenza sul suo dispositivo e, in ogni caso, nessuna modifica del dispositivo, in cui il Tribunale ha accolto il suo ricorso, potrebbe procurare il minimo beneficio alla Dôvera.

C. Conclusione sulle impugnazioni incidentali nelle cause C‑262/18 P e C‑271/18 P

152. Alla luce di tali considerazioni, propongo alla Corte di non esaminare le impugnazioni incidentali proposte dalla Dôvera nelle cause C‑262/18 P e C‑271/18 P.

VI. Sul ricorso dinanzi al Tribunale

153. Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando l’impugnazione è accolta e la Corte annulla la decisione del Tribunale, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.

154. Nel caso di specie, ritengo che la Corte sia in grado di statuire sui motivi dedotti dalla Dôvera dinanzi al Tribunale.

155. Per quanto riguarda il secondo motivo, propongo di respingerlo sul fondamento dei paragrafi da 89 a 130 delle presenti conclusioni.

156. Quanto al primo motivo, quale riassunto al paragrafo 7 delle presenti conclusioni, suggerisco del pari di respingerlo nella sua interezza. Infatti, per quanto riguarda la prima censura di tale motivo, dall’approccio funzionale alla nozione di «impresa», evocata al paragrafo 109 delle presenti conclusioni, risulta che la qualificazione come tale di un’entità è sempre legata ad un’attività ben precisa. In altri termini, un’entità che esercita sia attività economiche sia attività non economiche deve essere considerata un’impresa solo per quanto riguarda le prime. Tale censura deve pertanto essere respinta. Quanto alla seconda censura, come risulta dalla giurisprudenza costante richiamata ai paragrafi 114 e 115 delle presenti conclusioni, la qualificazione come economica dell’attività esercitata nell’ambito dei sistemi di sicurezza sociale misti dipende da un esercizio di ponderazione, consistente nell’analisi dei vari elementi economici e non economici del sistema nazionale, nonché della loro rispettiva rilevanza e finalità. Ne consegue logicamente che l’argomento secondo cui qualsiasi elemento economico sarebbe sufficiente a comportare siffatta qualificazione è giuridicamente errato. A mio avviso, la seconda censura deve essere parimenti respinta.

VII. Sulle spese

157. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese.

158. A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione e la Repubblica slovacca ne hanno fatto domanda, la Dôvera deve essere condannata alle spese del procedimento dinanzi al Tribunale e alle spese della presente impugnazione.

159. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella controversia sopportano le proprie spese. La Repubblica di Finlandia, parte interveniente nelle controversie, deve pertanto sopportare le proprie spese sostenute nell’ambito della presente impugnazione.

160. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 3, del regolamento di procedura, la Corte può decidere che una parte interveniente, diversa da quelle indicate nei paragrafi precedenti, si faccia carico delle proprie spese. Occorre dichiarare che la Union deve farsi carico delle proprie spese sostenute nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale e della presente impugnazione.

VIII. Conclusione

161. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue: 1) La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 5 febbraio 2018, Dôvera zdravotná poisťovňa/Commissione (T‑216/15, non pubblicata, EU:T:2018:64), è annullata. 2) Il ricorso proposto dalla Dôvera zdravotná poisťovňa dinanzi al Tribunale dell’Unione europea deve essere respinto. 3) Le impugnazioni incidentali sono respinte. 4) La Dôvera zdravotná poisťovňa è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale e della presente impugnazione. Inoltre, essa è condannata a sopportare le spese sostenute dalla Repubblica slovacca nell’ambito della presente impugnazione. 5) La Union zdravotná poisťovňa sopporta le proprie spese sostenute nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale e della presente impugnazione. 6) La Repubblica di Finlandia sopporta le proprie spese sostenute nell’ambito della presente impugnazione.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Decisione (UE) 2015/248 della Commissione, del 15 ottobre 2014, relativa alle misure SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) cui la Repubblica slovacca ha dato esecuzione in favore di Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) e Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) (GU 2015, L 41, pag. 25).

( 3 ) Sentenza impugnata, punti da 45 a 53.

( 4 ) Sentenza impugnata, punto 54.

( 5 ) Sentenza impugnata, punti 63 e 64.

( 6 ) Sentenza impugnata, punti da 65 a 67.

( 7 ) Sentenza impugnata, punto 68.

( 8 ) V., in tal senso, sentenze del 29 febbraio 1996, Belgio/Commissione (C‑56/93, EU:C:1996:64, punto 11); dell’8 maggio 2003, Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione (C‑328/99 e C‑399/00, EU:C:2003:252, punto 39); del 1o luglio 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e a. (C‑341/06 P e C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punto 143), nonché del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione (C 487/06 P, EU:C:2008:757, punto 114),

( 9 ) V., in particolare, sentenza del 29 febbraio 1996, Belgio/Commissione (C‑56/93, EU:C:1996:64, punto 11).

( 10 ) V. sentenza del 2 settembre 2010, Commissione/Deutsche Post (C‑399/08 P, EU:C:2010:481, punto 97).

( 11 ) Sentenza del 17 settembre 1980, Philip Morris Hol