CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

CHRISTINE STIX-HACKL

presentate il 2 giugno 2005 1( )

Causa C-441/02

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica federale di Germania

«Procedimento per inadempimento – Libera circolazione – Direttiva 64/221/CEE – Espulsione di stranieri aventi cittadinanza comunitaria – Valutazione delle condizioni personali – Ordine pubblico – Prevenzione speciale – Diritti fondamentali – Tutela della vita familiare – Esecuzione immediata in casi di urgenza»





Indice





I – Introduzione

II – Contesto normativo (rinvio)

III – Fatti, fase precontenziosa e procedimento

IV – Considerazioni preliminari

A – Rilevanza della prassi amministrativa ai fini della valutazione delle disposizioni legislative e regolamentari

B – Rilevanza di singoli casi ai fini della valutazione della prassi amministrativa

V – Primo motivo di ricorso: natura della misura di allontanamento

A – Censura di errato recepimento

1. Argomenti delle parti

2. Valutazione

B – Censura di errata applicazione

1. Oggetto della censura

2. Sulla censura di non conformità della prassi amministrativa ai requisiti del diritto comunitario

VI – Secondo motivo di ricorso: le condizioni per le limitazioni della libertà

A – Censura di errato recepimento

1. Argomenti delle parti

2. Valutazione

a) Difetto di chiarezza in linea di principio della disciplina relativa ai titoli di soggiorno a tempo determinato (§ 12, n. 1, prima frase, AufenthG/EWG)

b) Difetto di chiarezza in correlazione alla disciplina relativa ai titoli di soggiorno a tempo indeterminato (§ 12, n. 1, seconda frase, AufenthG/EWG)

B – Censura di errata applicazione

1. Sulla ricevibilità

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione

2. Nel merito

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione

VII – Terzo motivo di ricorso: inammissibile considerazione di profili di prevenzione generale

A – Censura di errato recepimento

1. Sulla ricevibilità

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione

2. Nel merito

a) Argomenti delle parti

b) Valutazione

B – Censura di errata applicazione

1. Argomenti delle parti

2. Valutazione

VIII – Quarto motivo di ricorso: il diritto fondamentale al rispetto della vita familiare

A – Assenza di una ponderazione degli interessi

B – Vizi attinenti alla ponderazione degli interessi

C – Conclusione

IX – Quinto motivo di ricorso: ordine di immediata esecuzione

A – Argomenti delle parti

B – Valutazione

1. Portata della sentenza nelle cause riunite C‑482/01 e C‑493/01

2. Assenza di una verifica dell’urgenza del caso

X – Spese

XI – Conclusione

ALLEGATO

(Contesto normativo)

A – Diritto comunitario

1. Direttiva 64/221/CEE

2. Regolamento (CEE) n. 1612/68

3. Direttiva 73/148/CEE

4. Direttiva 90/364/CEE

B – Diritto nazionale

1. Ausländergesetz (legge tedesca sugli stranieri)

2. Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Aufenthaltsgesetz/EWG; legge tedesca sull’ingresso e sul soggiorno di cittadini degli Stati membri della Comunità economica europea)

3. § 80, n. 2, Verwaltungsgerichtsordnung (codice del contenzioso amministrativo tedesco)

I – Introduzione

1. Nel presente procedimento per inadempimento la Commissione denuncia che la legislazione tedesca in materia di espulsione di stranieri aventi cittadinanza comunitaria e la relativa prassi amministrativa non sono, a suo avviso, conformi, con la necessaria chiarezza, agli obblighi comunitari.

2. La Commissione censura, in particolare, la violazione delle seguenti disposizioni: artt. 18 CE e 39 CE; direttiva 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri ( ); regolamento (CEE) n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori ( ); direttiva 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi ( ); nonché direttiva 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno ( ).

II – Contesto normativo (rinvio)

3. Le pertinenti disposizioni del diritto comunitario e del diritto tedesco sono riportate nell’allegato.

III – Fatti, fase precontenziosa e procedimento

4. A seguito di petizioni e denunce, inoltrate al Parlamento europeo e alla Commissione in relazione all’espulsione di vari cittadini italiani da parte delle autorità del Baden-Württemberg, la Commissione svolgeva indagini nel 1998.

5. La Commissione, essendo giunta alla conclusione che determinate disposizioni e prassi amministrative tedesche in materia di diritto di soggiorno non fossero conformi al diritto comunitario, inviava in data 8 luglio 1998 una lettera di diffida al governo federale tedesco.

6. La risposta del governo tedesco del 25 marzo 1999 non era idonea, ad avviso della Commissione, ad eliminare il sospetto di un inadempimento del diritto comunitario. Pertanto, la Commissione in data 24 luglio 2000 inviava al governo tedesco un parere motivato, nel quale segnalava gli inadempimenti e ingiungeva alla Germania di adottare entro due mesi i provvedimenti necessari per rimuovere le violazioni censurate.

7. Anche dopo la risposta del governo tedesco del 26 settembre 2000 la Commissione rimaneva dell’avviso che la Germania non avesse adottato i provvedimenti necessari per adempiere i propri obblighi derivanti dal diritto comunitario. Pertanto, con atto introduttivo 4 dicembre 2002, iscritto nel ruolo della Corte in data 5 dicembre 2002, proponeva ricorso per inadempimento contro la Repubblica federale di Germania ai sensi dell’art. 226 CE.

8. Nel ricorso la Commissione chiede che la Corte voglia:

1. dichiarare che la Repubblica federale di Germania,

a) non avendo reso sufficientemente chiaro nella propria legislazione che provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione non possono essere adottati sulla base di norme che impongano l’espulsione obbligatoria, o rectius, l’espulsione obbligatoria a titolo di provvedimento ordinario, in presenza di una condanna penale passata in giudicato, ovvero avendo adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sulla base di un siffatto fondamento normativo poco chiaro;

b) non avendo recepito, con sufficiente chiarezza, nel § 12, n. 1, Aufenthaltsgesetz/EWG (legge tedesca sul soggiorno dei cittadini comunitari), le condizioni previste dal diritto comunitario per la limitazione della libera circolazione, ovvero avendo adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sulla base di un siffatto fondamento normativo poco chiaro;

c) non avendo reso sufficientemente chiaro nella propria legislazione che provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione non possono essere adottati sulla base di norme che perseguano finalità di prevenzione generale, ovvero avendo motivato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione adducendo come giustificazione l’effetto dissuasivo nei confronti di altri cittadini stranieri;

d) avendo adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione che non assicurano un adeguato contemperamento del diritto fondamentale al rispetto della vita familiare, da un lato, con la salvaguardia dell’ordine pubblico, dall’altro;

e) avendo ordinato l’immediata esecuzione di provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione, pur non trattandosi di casi di urgenza,

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 18 CE e 39 CE, del diritto fondamentale al rispetto della vita familiare quale principio generale del diritto comunitario, nonché in forza degli artt. 3 e 9 della direttiva 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, dell’art. 1 del regolamento (CEE) n. 1612/68, relativo alla libera circolazione dei lavoratori, degli artt. 1, 4, 5, 8 e 10 della direttiva 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi, e degli artt. 1 e 2 della direttiva 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno;

2. condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.

IV – Considerazioni preliminari

9. Nel presente procedimento sorgono, tra l’altro, due questioni giuridiche di principio relative alla rilevanza giuridica di una determinata prassi amministrativa, le quali devono essere affrontate in limine.

A – Rilevanza della prassi amministrativa ai fini della valutazione delle disposizioni legislative e regolamentari

10. Il presente procedimento per inadempimento concerne, tra l’altro, la questione se la prassi amministrativa possa venire in rilievo anche ai fini dell’interpretazione delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali sulle quali tale prassi si basa. In particolare, si tratta di verificare se da una determinata prassi possa essere desunta la mancanza di chiarezza e, quindi, l’illegittimità delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali.

11. A tal proposito occorre tener presente la fondamentale sentenza nella causa Commissione/Italia ( ), in cui la Corte è stata chiamata ad esaminare la portata di talune disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali alla luce della interpretazione loro data dai giudici nazionali ( ).

12. La Corte in tale occasione ha stabilito la seguente regola:

«32. A tale proposito, pronunce giurisdizionali isolate o fortemente minoritarie in un contesto giurisprudenziale caratterizzato da un diverso orientamento, o ancora un’interpretazione smentita dal supremo giudice nazionale, non possono essere prese in considerazione. Lo stesso non si può dire di un’interpretazione giurisprudenziale significativa non smentita dal detto supremo giudice, o addirittura da esso confermata».

13. Anche al punto 33 della sentenza citata la Corte ha preso in considerazione le «interpretazioni giurisprudenziali». Da ciò può desumersi che una prassi amministrativa di per sé sola non può venire in rilievo. Tale conclusione non risulta smentita nemmeno dalle considerazioni svolte dalla Corte al successivo punto 41, ove vengono richiamate anche l’interpretazione e l’applicazione effettuate dall’amministrazione, giacché la Corte, nel citato punto della sentenza, richiama al tempo stesso l’interpretazione e l’applicazione effettuate da una «parte significativa degli organi giurisdizionali», compreso il giudice supremo nazionale competente.

14. Nel presente procedimento, per contro, è emerso che i giudici, in particolare i giudici amministrativi, non confermano affatto la prassi amministrativa.

15. Una mera prassi amministrativa come quella rilevante nel presente procedimento, costituita quasi esclusivamente da decisioni di Regierungspräsidium (organismi governativi competenti), la cui portata relativa non è controversa, non dovrebbe quindi fornire alcuna indicazione su come debba essere interpretata una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa nazionale.

16. Ciò naturalmente non influisce per nulla sul fatto che il diritto comunitario possa essere violato anche da una mera prassi amministrativa.

B – Rilevanza di singoli casi ai fini della valutazione della prassi amministrativa

17. Nel proprio ricorso la Commissione sottolinea che essa richiama singoli casi solo a titolo d’esempio e solo per illustrare determinati modelli di decisione e di prassi amministrative. Ne deriva che la Commissione non chiede alla Corte la condanna dello Stato membro convenuto in relazione a ciascuno dei singoli casi richiamati.

18. Poiché tuttavia la Commissione censura anche il contrasto con il diritto comunitario della prassi amministrativa di per sé considerata, i predetti casi devono essere comunque tenuti in conto. Non c’è pertanto bisogno di individuare la soglia, superata la quale viene in essere una prassi il cui contrasto con il diritto comunitario possa essere oggetto d’esame da parte della Corte. Del pari non occorre accertare se si sia verificata una violazione sistematica di determinate disposizioni del diritto derivato ( ).

19. Come infatti la Corte ha già stabilito in relazione a numerose materie, ad integrare una violazione del diritto comunitario è sufficiente anche un unico caso della prassi amministrativa. In tal senso la Corte si è pronunciata, ad esempio, in materia di normativa sull’aggiudicazione degli appalti ( ), in materia di diritto ambientale ( ), nonché – ipotesi paradigmatica per il presente caso – anche in materia di diritto di soggiorno, regolato dalle stesse direttive rilevanti nell’attuale procedimento ( ).

V – Primo motivo di ricorso: natura della misura di allontanamento

20. Con il primo motivo di ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che il § 47 dell’Ausländergesetz (legge tedesca sugli stranieri; in prosieguo: l’«AuslG») è poco chiaro a proposito della natura obbligatoria o, rectius, di norma obbligatoria, dell’espulsione, e che l’amministrazione tedesca ha adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sulla base di un siffatto fondamento normativo poco chiaro.

A – Censura di errato recepimento

1. Argomenti delle parti

21. La Commissione sostiene che le disposizioni del § 47 AuslG sono in stridente e insolubile contrasto con le prescrizioni di cui all’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221, in quanto il § 47 AuslG impone l’espulsione obbligatoria, rectius l’espulsione come provvedimento ordinario, quando uno straniero è stato condannato per uno dei reati menzionati nella citata disposizione. L’autorità dovrebbe espellere lo straniero e non disporrebbe di alcun potere discrezionale per assumere una diversa decisione.

22. Il governo italiano, intervenuto a sostegno della Commissione, ritiene parimenti che la normativa tedesca in materia di stranieri sia incompatibile con il diritto comunitario nella parte in cui dispone l’espulsione automatica di un cittadino di un altro Stato membro soltanto sulla base di una condanna penale.

23. Il governo tedesco, per contro, ritiene che in base al diritto tedesco l’espulsione obbligatoria di cittadini dell’Unione possa avvenire solo in presenza delle condizioni stabilite dal diritto comunitario. L’espulsione dei cittadini dell’Unione, infatti, non sarebbe disciplinata soltanto dal § 47 AuslG, ma anche dal § 12 del Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeischaft (legge tedesca sull’ingresso e sul soggiorno dei cittadini comunitari; in prosieguo: l’«AufenthG/EWG») e dal § 4 della Verordnung über allgemeine Freizügigkeit von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäische Union (regolamento tedesco sulla libera circolazione dei cittadini comunitari; in prosieguo: il «FreizügV/EG»).

24. Secondo il governo tedesco, lo status giuridico privilegiato dei cittadini dell’Unione rispetto ai cittadini di Stati terzi risulterebbe dal fatto che la Germania, accanto ad una legge generale sugli stranieri, avrebbe adottato una legge speciale, l’AufenthG/EWG, e un regolamento, la FreizügigV/EG, applicabili soltanto ai cittadini dell’Unione. L’adozione di una legge generale il cui contenuto risulta integrato in singole sue parti da una legge speciale, costituirebbe una tecnica legislativa consueta. Nel § 2, n. 2, AuslG sarebbe espressamente sancita la preminenza delle disposizioni dell’AufenthG/EWG rispetto alle disposizioni dell’AuslG. Ciò comporta, sempre a parere del governo tedesco, che la sanzione dell’espulsione obbligatoria o, rectius, dell’espulsione come provvedimento ordinario potrebbe essere applicata ai cittadini dell’Unione soltanto qualora risultino integrati i presupposti a tal fine previsti dal § 12 AufenthG/EWG.

2. Valutazione

25. Come la Corte ha già più volte ( ) precisato, un’espulsione pronunciata in modo automatico a seguito di una condanna penale, senza tener conto del comportamento personale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico, non è conforme ai principi del diritto comunitario e, in particolare, all’art. 39, n. 3, CE e all’art. 3 della direttiva 64/221 ( ).

26. Ad avviso della Corte, invero, un provvedimento di espulsione, costituendo un ostacolo all’esercizio delle libertà dei cittadini dell’Unione, potrebbe ritenersi giustificato per motivi di ordine pubblico solo quando, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, sussista una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività ( ). L’esistenza di una condanna penale, pertanto, potrebbe giustificare un’espulsione solo qualora le circostanze che hanno portato a tale condanna provino un comportamento personale che costituisca una minaccia attuale per l’ordine pubblico ( ).

27. Ne deriva che una normativa la quale, senza dare rilievo alle circostanze personali del soggetto da espellere, preveda l’espulsione obbligatoria o, rectius, l’espulsione come provvedimento ordinario è contraria al diritto comunitario.

28. Nella causa Orfanopoulos è stata sottoposta alla Corte la questione, tra l’altro, se l’art. 39, n. 3, CE e l’art. 3 della direttiva 64/221 contrastino con una normativa nazionale che prescrive che le autorità espellano i cittadini di altri Stati membri i quali, per aver commesso un reato doloso previsto dal Betäubungsmittelgesetz (legge tedesca sulle sostanze stupefacenti), siano stati condannati con sentenza passata in giudicato ad una pena detentiva per minorenni di almeno due anni o ad una pena restrittiva della libertà personale, purché all’esecuzione della pena non sia stata applicata la sospensione condizionale.

29. La Corte ha illustrato che l’espulsione sulla base di una disposizione nazionale che impone l’espulsione dei cittadini di altri Stati membri che sono stati condannati a determinate pene per specifici reati, viene pronunciata in modo automatico, senza tener conto del comportamento personale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico ( ).

30. Nella causa Orfanopoulos e Oliveri la Corte, tuttavia, non si è pronunciata sulla questione della compatibilità del § 47 AuslG con l’art. 39 CE e con l’art. 3 della direttiva 64/221. Tale questione, pertanto, non ha ancora ricevuto un definitivo chiarimento. Occorre quindi adesso verificare se le norme del diritto tedesco contengano un siffatto automatismo.

31. Il § 47 AuslG prevede, in caso di condanna passata in giudicato per determinati reati dolosi, l’espulsione obbligatoria (n. 1) e, in caso di condanna passata in giudicato per altri reati dolosi (n. 2, punto 1), l’espulsione a titolo di provvedimento ordinario. Queste disposizioni si applicano – in base al § 1, n. 2, AuslG, ai sensi del quale è straniero colui che non è tedesco – anche ai cittadini dell’Unione.

32. Il § 47, n. 1, AuslG dispone quindi per ogni caso di condanna penale passata in giudicato l’espulsione obbligatoria, senza lasciare spazio ad una valutazione delle circostanze personali. Lo stesso vale in sostanza anche per l’espulsione come provvedimento ordinario, disposta dal § 47, n. 2, AuslG. Infatti, se pur è vero che qui vi è spazio per valutazioni discrezionali, tuttavia ad un esito diverso dall’espulsione possono condurre soltanto circostanze tali che renderebbero altrimenti sproporzionata l’espulsione di principio – il che si verifica soltanto nel caso di un atipico decorso degli avvenimenti. La normale considerazione del comportamento personale dell’interessato non è, invece, affatto prevista.

33. Il § 47, n. 1 e – altresì – n. 2, punto 1, AuslG, prevedono, quindi, un’espulsione automatica dal territorio. Tali disposizioni, di per sé considerate, non sono pertanto conformi al diritto comunitario.

34. Occorre tuttavia tener presente che il legislatore tedesco, con l’AufenthG/EWG, ha stabilito una disciplina speciale per l’espulsione dei cittadini dell’Unione. Il § 12, n. 3, AufenthG/EWG dispone infatti che i provvedimenti in parola possono essere adottati solo se vi dia adito il comportamento personale dell’interessato. Il § 12, n. 4, della legge citata stabilisce esplicitamente che l’esistenza di una condanna penale non costituisce, di per sé sola, motivo sufficiente per l’adozione di provvedimenti o decisioni restrittivi del diritto di soggiorno. Il § 12, pertanto, tiene adeguatamente conto delle disposizioni della direttiva.

35. Il § 2, n. 2, AuslG regola il concorso di queste due leggi stabilendo che l’AuslG può trovare applicazione soltanto se il diritto comunitario europeo e l’AufenthG/EWG non dispongano diversamente.

36. La questione centrale consiste pertanto nel chiedersi se questo regime normativo in vigore – vale a dire l’applicazione ai cittadini dell’Unione dell’AuslG come lex generalis e dell’AufenthG/EWG come lex specialis – sia conforme alle disposizioni della direttiva 64/221.

37. In sede di recepimento di una direttiva spetta allo Stato membro la libera scelta della forma e dei mezzi, giacché la direttiva lo vincola soltanto per quanto riguarda il risultato da raggiungere ( ). Pertanto, deve essere data allo Stato membro la possibilità di inserire la normativa di attuazione nel proprio sistema giuridico in modo tale che essa non vi costituisca un corpo estraneo. A tal fine allo Stato membro spetta altresì disciplinare i rapporti con altre leggi eventualmente concorrenti, risolvendo tale concorso nel modo più consono all’ordinamento giuridico dello Stato membro medesimo, ma dando nel contempo corretta attuazione al diritto comunitario.

38. Con l’emanazione dell’AufenthG/EWG, il legislatore tedesco ha recepito la direttiva 64/221 ed ha adottato le disposizioni speciali che disciplinano il soggiorno dei cittadini dell’Unione all’interno del proprio territorio in conformità a quanto previsto dal diritto comunitario.

39. Il legislatore tedesco ha adottato le predette disposizioni speciali attraverso un’autonoma legge ed ha esplicitamente regolato i rapporti di questa legge con l’AuslG (che si applica a tutti gli stranieri) in modo tale che la prima abbia preminenza sulla seconda.

40. L’applicazione di una legge quale lex specialis comporta, ogni qual volta si rientra nel suo campo d’applicazione, la disapplicazione della legge generale. In questi casi il diritto sostanziale applicabile è in definitiva costituito esclusivamente dalla legge speciale.

41. I cittadini dell’Unione, quindi, in linea di principio rientrano nel campo d’applicazione dell’AuslG; tuttavia, la disciplina di diritto sostanziale ad essi applicabile discende esclusivamente dall’AufenthG/EWG ogni qual volta risultino integrati i presupposti di quest’ultima legge. Pertanto, quando si tratta di cittadini dell’Unione che in forza del diritto comunitario godono della libera circolazione ai sensi degli artt. 18 CE e 39 CE, spetta loro la tutela dall’espulsione predisposta, negli stessi termini previsti dal diritto comunitario con la direttiva 64/221, dall’AufenthG/EWG.

42. Infine, il principio della preminenza della legge speciale costituisce un principio comune alle tradizioni giuridiche degli Stati membri, sicché non sorge alcuna ambiguità in merito all’individuazione della legge applicabile. La Corte lo ha espressamente riconosciuto a proposito del principio della preminenza della legge successiva rispetto alla legge precedente ( ).

43. In conclusione si deve quindi ritenere che il § 47 AuslG non è per tale aspetto poco chiaro e, pertanto, non è nemmeno in contrasto con gli obblighi di diritto comunitario derivanti dall’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221.

44. La prima parte del primo motivo di ricorso è, quindi, infondata.

B – Censura di errata applicazione

1. Oggetto della censura

45. La Commissione censura una prassi amministrativa che si baserebbe sull’espulsione automatica, così come da essa descritto nel ricorso. Per prima cosa occorre pertanto chiarire che cosa intenda qui la Commissione per prassi amministrativa.

46. La Commissione, al punto 15 del ricorso, sostiene che l’esame di singole questioni relative a singoli casi non costituisce lo scopo del presente ricorso. I singoli casi verrebbero pertanto richiamati solo in via esemplificativa ed illustrativa. La menzione di singoli casi non escluderebbe l’esistenza di ulteriori casi che potrebbero essere anch’essi considerati quali esempi della violazione giuridica di volta in volta censurata.

47. Da ciò risulta che la Commissione per prassi amministrativa intende una serie di singole decisioni.

2. Sulla censura di non conformità della prassi amministrativa ai requisiti del diritto comunitario

48. Secondo la Commissione le autorità tedesche, in tutti i casi segnalati, avrebbero basato i provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sul fondamento normativo costituito dal § 47 AuslG e, di conseguenza, in numerosi decreti avrebbero esplicitamente sostenuto, a giustificazione della loro decisione amministrativa, che si tratterebbe di una decisione obbligatoria, sottratta al loro potere discrezionale.

49. Il governo tedesco ammette che, nel caso di espulsione di cittadini dell’Unione, trova di volta in volta applicazione il combinato disposto di tutte le norme pertinenti, e che quindi il § 47 AuslG viene in rilievo solo all’interno del contesto proprio del § 12 AufenthG/EWG. Il governo tedesco nelle proprie osservazioni rinvia peraltro all’Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländengesetz (disposizioni amministrative generali tedesche sull’AuslG; in prosieguo: l’«AuslG-VwV»), in virtù della quale l’adozione di una decisione di espulsione ai sensi dell’AuslG sottostà ai limiti di cui al § 12 AufenthG/EWG (AuslG-VwV n. 45.0.5.1 e n. 47.0.2.1).

50. La Commissione ha censurato solo un numero limitato di provvedimenti. Ciò potrebbe dipendere dal fatto che, in linea di principio, potrebbe risultare non agevole per la Commissione esaminare di propria iniziativa ogni singolo caso, e tanto meno monitorare la prassi amministrativa nel suo insieme, per verificare in quale misura i parametri comunitari siano stati rispettati in tutte le decisioni amministrative. La principale fonte di conoscenza a sua disposizione è pertanto costituita da singoli casi, in cui si palesa una violazione, che le vengono riferiti. Nel presente procedimento la Commissione ha in gran parte ottenuto le informazioni dagli interessati stessi, sicché anche la sua valutazione si basa essenzialmente sulle informazioni relative a tali decisioni.

51. A tal proposito occorre chiedersi su chi gravi l’onere di esporre e di provare, nel presente procedimento per inadempimento, l’esistenza di determinati fatti.

52. Come risulta inderogabilmente dal diritto comunitario e come la Corte ha confermato con giurisprudenza costante ( ), l’onere della prova in merito alla dichiarazione di inadempimento incombe alla Commissione, vale a dire la Commissione deve provare che lo Stato membro è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del Trattato.

53. Ciò nonostante, in una serie di sentenze, soprattutto in materia di agricoltura, sono stati stabiliti temperamenti dell’onere della prova a favore della Commissione ( ). Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che lo Stato membro dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare determinati dati, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della loro veridicità nonché, eventualmente, dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione.

54. Dubito tuttavia che tali affermazioni possano essere generalizzate in tema di distribuzione dell’onere della prova. In linea di principio, occorre partire dal presupposto che lo Stato membro potrebbe essere sempre meglio informato della Commissione e godere, pertanto, nei suoi confronti, di un vantaggio in termini di conoscenze. Tuttavia, voler giustificare per ciò solo una generale inversione dell’onere della prova è in contrasto con i principi generali del processo.

55. Un’inversione dell’onere della prova può essere ammessa nell’ipotesi in cui dalla stessa norma di diritto comunitario risulti a carico dello Stato membro un obbligo di riferire su determinate circostanze; in siffatte ipotesi, infatti, lo Stato ha l’obbligo di conservare ed eventualmente produrre la documentazione relativa a tali circostanze. Tuttavia, questo non sembra il caso dell’espulsione quale restrizione del diritto alla libera circolazione, nonostante le gravi conseguenze che esso produce.

56. D’altro canto, la Commissione non è tenuta a dimostrare in modo particolareggiato l’esistenza di un inadempimento, potendo invece bastare anche prove a campione per documentare una violazione del diritto comunitario.

57. Dall’argomentazione della Commissione – che non è stata contestata e che fa riferimento anche a decisioni che sono state annullate su ricorso o che non sono state eseguite per altri motivi – emerge in ogni caso che una serie di decisioni amministrative sono state adottate sulla base della motivazione che l’autorità decidente non dispone di alcun potere discrezionale, essendo essa vincolata dal § 47 AuslG ( ).

58. Per giunta tali decisioni non promanano soltanto da poche autorità circoscritte ad un limitato ambito locale, ma coinvolgono tutto il Land Baden-Württemberg ( ). Inoltre numerose espulsioni sono state confermate, con decreti dei Regierungspräsidium sovraordinati, in esito a procedimenti amministrativi d’opposizione.

59. Occorre, infine, tener presente che ad integrare un inadempimento del Trattato può risultare sufficiente anche una sola decisione amministrativa di cui sia provata la contrarietà al diritto comunitario ( ).

60. Un siffatto provvedimento di espulsione contrario al diritto comunitario, adottato dall’amministrazione tedesca, sussiste qui, ad ogni buon conto, nel caso della decisione del Regierungspräsidium Freiburg (Friburgo) 23 marzo 2000.

61. In tale decisione l’autorità per gli stranieri espelle dal territorio tedesco un cittadino dell’Unione sulla base del § art. 47, n. 2, punto 1, AuslG. A giustificazione di tale decisione la predetta autorità afferma di essere vincolata dalla citata norma a disporre l’espulsione, senza che le competa alcun potere discrezionale in merito. Infatti, non si sarebbe in presenza di un caso atipico ed eccezionale, derogatorio rispetto al caso normale, e d’altra parte lo straniero non beneficerebbe della speciale tutela contro l’espulsione prevista dal § 47, n. 3, AuslG. Le pertinenti disposizioni amministrative, richiamate dal governo tedesco, non sono state prese in considerazione in questa decisione.

62. In tal modo l’autorità per gli stranieri, quanto meno in questo singolo caso, ha adottato il provvedimento di espulsione di un cittadino dell’Unione sulla base di un fondamento normativo che non tiene adeguatamente conto delle disposizioni speciali per il soggiorno dei cittadini dell’Unione di cui alla direttiva 64/221. Essa ha infatti disposto l’espulsione soltanto sulla base dell’esistenza di una condanna penale ai sensi del § 47 AuslG, senza quindi applicare né il § 12, n. 4, AufenthG/EWG, che vieta proprio di basarsi sulla sola condanna, né il § 12, n. 3, AufenthG/EWG, in virtù del quale deve essere preso in considerazione il comportamento individuale del cittadino dell’Unione.

63. Anche se qui è stato esaminato a titolo d’esempio soltanto un singolo caso, che si è rivelato contrario al diritto comunitario, ciò basta per dichiarare che l’amministrazione non ha applicato correttamente le leggi, tanto più che essa ha proceduto in modo analogo in una serie di casi.

64. La seconda parte del primo motivo di ricorso è, quindi, fondata.

VI – Secondo motivo di ricorso: le condizioni per le limitazioni della libertà

65. Con il secondo motivo di ricorso la Commissione censura che la disposizione di cui al § 12, n. 1, AufenthG/EWG non indicherebbe in modo sufficientemente chiaro le condizioni cui sono subordinate le limitazioni della libera circolazione per motivi di ordine pubblico, e che le autorità amministrative tedesche avrebbero adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sulla base di un siffatto fondamento normativo poco chiaro.

A – Censura di errato recepimento

1. Argomenti delle parti

66. A parere della Commissione, il § 12 AufenthG/EWG non recepisce il diritto comunitario derivato in modo sufficientemente chiaro. Infatti la differenziazione, ivi operata, tra l’espulsione di chi è titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato («solo per gravi motivi di pubblica sicurezza e di ordine pubblico») e l’espulsione di chi è invece titolare di un permesso di soggiorno a tempo determinato («per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica») suscita l’impressione che, nel caso di documenti di soggiorno a tempo determinato, siano sufficienti «semplici» motivi di pubblica sicurezza e di ordine pubblico. Ciò rappresenterebbe tuttavia una significativa deroga alle condizioni poste dalla Corte in materia di ordine pubblico in sede di interpretazione dell’art. 39, n. 4, CE.

67. Il governo tedesco sostiene, invece, che per effetto del rinvio operato dall’AufenthG/EWG alle disposizioni del Trattato CE risulterebbe sufficientemente chiaro che tali nozioni devono essere interpretate in conformità all’interpretazione del Trattato CE fatta dalla Corte, sicché non sorgerebbe alcuna incertezza normativa.

2. Valutazione

a) Difetto di chiarezza in linea di principio della disciplina relativa ai titoli di soggiorno a tempo determinato (§ 12, n. 1, prima frase, AufenthG/EWG)

68. Benché la Commissione censuri essenzialmente la violazione dell’art. 39 CE, risulta evidente che deve essere verificata anche l’esistenza di una violazione delle disposizioni della direttiva 64/221, tanto più che tale direttiva specifica le condizioni alle quali devono essere subordinate le limitazioni della libera circolazione dei lavoratori e della libertà di stabilimento. L’art. 2, n. 1, della direttiva 64/221 prevede che l’allontanamento dal territorio possa essere adottato soltanto per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.

69. Proprio questo stesso disposto letterale compare in sostanza anche nell’AufenthG/EWG tedesco. Occorre quindi chiedersi a questo punto se la mera riproduzione della normativa comunitaria comporti un difetto di chiarezza, vale a dire se le condizioni, poste dalla direttiva per l’allontanamento dal territorio di stranieri aventi la cittadinanza comunitaria, non risultino dalla normativa tedesca di attuazione in modo sufficientemente chiaro.

70. Le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un’efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto ( ).

71. Da un lato, l’attuazione di una direttiva non esige necessariamente una riproduzione formale e letterale delle sue disposizioni in una norma di legge espressa e specifica, ma essa può trovare realizzazione in una situazione giuridica generale, purché quest’ultima garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in maniera sufficientemente chiara e precisa ( ).

72. Dall’altro, il principio della certezza del diritto esige una pubblicità adeguata per i provvedimenti nazionali adottati in attuazione di una normativa comunitaria, in modo tale da consentire che i soggetti di diritto interessati da tali misure siano messi in grado di conoscere la portata dei loro diritti ed obblighi nell’ambito particolare disciplinato dal diritto comunitario ( ).

73. La riproduzione letterale delle disposizioni di una direttiva, pertanto, in linea di principio non soddisfa i requisiti necessari per il recepimento della direttiva stessa. Qui tuttavia si tratta semplicemente di verificare se i concetti impiegati nell’AufenthG/EWG siano in grado di richiamare adeguatamente la loro portata comunitaria, vale a dire se l’ambito di tutela della direttiva coincida con quello della normativa nazionale.

74. Nel § 12 AufenthG/EWG, subito dopo le nozioni di «ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica» compare il rinvio agli artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, Trattato CEE. Attraverso il rinvio a tali norme si chiarisce che deve essere applicato il parametro di diritto comunitario relativo alle libertà fondamentali, il quale a sua volta ha ricevuto concretizzazione nella giurisprudenza della Corte ( ).

75. Ciò considerato, occorre tuttavia chiedersi se il mero rinvio alle norme del diritto primario sia sufficiente a soddisfare i presupposti stabiliti dalla Corte. Secondo la Corte, infatti, l’attuazione della disposizione di una direttiva presuppone che la norma nazionale sia di per se stessa comprensibile e così chiara e precisa da garantire la certezza del diritto. Se tuttavia tale norma deve essere necessariamente interpretata alla luce del diritto comunitario, tenendo conto degli sviluppi di quest’ultimo nella giurisprudenza della Corte, ciò comporta un vulnus nella necessaria chiarezza del diritto.

76. Infine, anche il soggetto cui è rivolta la norma non è in grado di desumere dalla lettura del § 12, n. 1, AufenthG/EWG quale limitazione subisca, per effetto della giurisprudenza della Corte, il criterio di fatto dei motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, in quanto vengono richiamate unicamente ed esclusivamente norme del diritto primario.

77. La scarsa chiarezza del § 12, n. 1, AufenthG/EWG risulta ulteriormente aggravata dal fatto che nei casi di cui al § 12, n. 1, prima frase, AufenthG/EWG non si richiede la presenza di un grave motivo per giustificare l’espulsione. Ciò tuttavia è in contrasto proprio con la giurisprudenza della Corte, in base alla quale un provvedimento di espulsione, costituendo un ostacolo all’esercizio delle libertà dei cittadini dell’Unione, può essere giustificato richiamando i motivi di ordine pubblico solo quando sussiste una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività ( ).

78. Vero è che l’Auslag-VwV n. 47.0.2.1 stabilisce che l’espulsione può avvenire solo in presenza di una minaccia abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività. Tuttavia nemmeno questo riesce a conferire sufficiente chiarezza alla normativa di recepimento. Infatti, da un lato, le disposizioni amministrative sono norme interne all’amministrazione, che in linea di principio non producono effetti all’esterno e non sono note ai soggetti. Costoro pertanto non hanno la possibilità di conoscere, sulla scorta delle disposizioni amministrative, portata ed estensione dei propri diritti. Dall’altro, nell’AuslG-VwV n. 47.0.2.1 si afferma che l’espulsione può avvenire solo in presenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività, senza tuttavia distinguere tra la prima e la seconda frase del § 12, n. 1, AufenthG/EWG.

79. D’altro canto nemmeno l’AuslG-VwV n. 45.0.5.1 contribuisce alla chiarezza. Ivi si afferma infatti che l’espulsione è consentita solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. Tuttavia si fa genericamente riferimento al § 12, n. 1, AufenthG/EWG, senza distinguere, ancora una volta, tra la prima e la seconda frase della citata norma.

80. In conclusione, pertanto, il § 12, n. 1, prima frase, AufenthG/EWG non soddisfa i requisiti stabiliti dalla Corte per il recepimento delle direttive.

b) Difetto di chiarezza in correlazione alla disciplina relativa ai titoli di soggiorno a tempo indeterminato (§ 12, n. 1, seconda frase, AufenthG/EWG)

81. Il § 12, n. 1, seconda frase, AufenthG/EWG prevede espressamente, in relazione ai titoli di soggiorno a tempo indeterminato, che l’espulsione può essere disposta solo per gravi motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico.

82. Risulta pertanto esplicitamente dalla lettera della norma che non ogni violazione dell’ordinamento giuridico è sufficiente a giustificare un’espulsione, essendo invece necessario che i motivi alla base di essa siano di gravità particolarmente più elevata.

83. Il § 12, n. 1, seconda frase, AufenthG/EWG recepisce quindi in modo conforme al diritto comunitario l’art. 3 della direttiva 64/221, così come esso viene interpretato nella costante giurisprudenza della Corte ( ).

B – Censura di errata applicazione

1. Sulla ricevibilità

a) Argomenti delle parti

84. Secondo il governo tedesco questo motivo di ricorso costituisce un notevole ampliamento rispetto alle censure originariamente mosse nel parere motivato. In tale parere, infatti, la Commissione si sarebbe limitata a contestare le modalità di recepimento, così come essa è stato effettuato dal legislatore tedesco nel § 12, n. 1, AufenthG/EWG. Vi sarebbe tuttavia una notevole differenza – sostiene ancora il governo tedesco – nel comportamento della Commissione, che prima censura come violazione del Trattato semplicemente un atto legislativo di attuazione, in astratto, e poi nel ricorso solleva l’ulteriore censura secondo cui vi sarebbe una prassi amministrativa in base alla quale sarebbero state adottate, fondandosi sull’ambigua disciplina di cui al § 12, n. 1, AufenthG/EWG, decisioni di casi singoli contrarie al diritto comunitario.

85. La Commissione sostiene, invece, di non aver ripreso alla lettera dalla fase precontenziosa i motivi formulati nel ricorso, ma di averli meglio precisati. Questi motivi meglio precisati, tuttavia, non amplierebbero gli addebiti formulati nella lettera di diffida e nel parere motivato. Inoltre, la prassi scorretta costituirebbe il nucleo centrale delle censure così da costituire, in modo riconoscibile, parte integrante degli addebiti già risultanti dalla fase precontenziosa.

b) Valutazione

86. In un ricorso per inadempimento, il procedimento precontenzioso, previsto dall’art. 226 CE, ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario e, dall’altro, di far valere utilmente i suoi motivi di difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione ( ).

87. Pertanto, la regolarità di tale procedimento costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita ( ).

88. In base alla giurisprudenza della Corte, il parere motivato e il ricorso devono vertere sugli stessi addebiti già mossi nella lettera di diffida che apre la fase precontenziosa. Tuttavia, tale obbligo non può arrivare fino a imporre in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l’oggetto della controversia non sia stato ampliato o modificato ma, al contrario, semplicemente ridotto ( ).

89. La censura mossa alla Germania, di aver adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sul fondamento del § 12 AufenthG/EWG, non trova alcuna corrispondenza letterale nelle censure formulate nel parere motivato. Il punto vi) di tale parere contiene espressamente soltanto la censura di una poco chiara attuazione del diritto comunitario.

90. Occorre tuttavia rilevare che la Commissione, al punto iv) del parere motivato, denuncia espressamente il fatto che le autorità tedesche avrebbero adottato, nei confronti di cittadini dell’Unione, provvedimenti di espulsione in casi nei quali non sarebbe stata provata l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività.

91. È necessario accertare se questo addebito, quantunque non identico nella sua formulazione letterale, tuttavia corrisponda, per lo meno nel contenuto, al secondo motivo di ricorso nella parte in cui questo fa riferimento alla condotta scorretta dell’amministrazione.

92. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta che l’amministrazione tedesca avrebbe adottato talune decisioni sulla base di norme, recepite in modo non sufficientemente chiaro, di cui al § 12, n. 1, AufenthG/EWG. Dagli argomenti della Commissione si evince che essa intende in tal modo censurare che nel § 12, n. 1, AufenthG/EWG i beni oggetto di tutela, cioè l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza, non siano stati concepiti in termini conformi alla giurisprudenza della Corte.

93. In base a tale giurisprudenza, il bene dell’ordine pubblico non è offeso per effetto di una qualsiasi infrazione della legge, bensì solo in presenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività ( ).

94. Il punto iv) del parere motivato contiene la medesima censura. In fondo non fa alcuna differenza che venga censurato il fatto che l’amministrazione avrebbe adottato una decisione una norma che non presupponga esplicitamente una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività, ovvero il fatto che l’amministrazione non avrebbe provato l’esistenza di tale grave minaccia. Infatti, sia nell’uno che nell’altro caso, si censura il fatto che l’amministrazione non ha verificato l’esistenza di una siffatta grave minaccia.

95. Inoltre, dalla lettura di quella parte del testo del parere motivato intitolata «Minaccia per l’ordine pubblico», risulta in modo univoco che, oltre all’addebito di un recepimento non sufficientemente chiaro, viene censurata anche proprio la prassi amministrativa.

96. In effetti, per verificare se l’oggetto della controversia individuato del ricorso sia lo stesso di cui al parere motivato, non è decisivo soltanto il tenore letterale dei punti della parte conclusiva, bensì anche le considerazioni in precedenza svolte sui singoli punti ( ).

97. Così la Commissione, alle pagg. 7-9 del parere motivato, censura l’applicazione, da parte dell’amministrazione, del § 12 AufenthG/EWG, in quanto: verrebbe erroneamente interpretato il concetto di ordine pubblico di cui al § 12, n. 1, prima frase, AufenthG/EWG (a); i provvedimenti non esporrebbero elementi di fatto tanto specifici e precisi da poter giustificare l’esistenza di una minaccia grave, effettiva ed attuale per l’ordine pubblico scaturente dal comportamento dell’interessato (b); ed infine non si potrebbe più prendere in considerazione una modificazione dei fatti sopravvenuta dopo l’ultima decisione amministrativa (c).

98. Pertanto, la seconda parte del secondo motivo di ricorso – se si tiene presente la giurisprudenza della Corte in argomento ( ) – corrisponde nella sostanza al punto iv) del parere motivato e rientrava, quindi, nell’oggetto della fase precontenziosa.

99. Questa parte del motivo di ricorso è, pertanto, ricevibile.

2. Nel merito

a) Argomenti delle parti

100. La Commissione censura che in un numero elevato di decreti – vengono richiamati, segnatamente, diciassette decreti – emergerebbe un’interpretazione fondamentalmente errata del concetto di «ordine pubblico» di cui al § 12, n. 1, prima frase, AufenthG/EWG.

101. Secondo la Commissione, in tutti questi casi le autorità avrebbero ritenuto manifestamente o automaticamente esistenti i motivi di ordine pubblico sulla sola base di una violazione del codice penale. I singoli criteri della «effettività», della «gravità» e della «attualità», di cui alla giurisprudenza Bouchereau ( ), non sarebbero stati né menzionati né accertati in fatto. Talora si sarebbe addirittura espressamente stabilito che non occorrerebbe accertare l’esistenza di gravi motivi di ordine pubblico, in quanto la loro presenza sarebbe necessaria soltanto nel caso di cui al § 12, n. 1, seconda frase, AufenthG/EWG, vale a dire soltanto nel caso di stranieri con un permesso di soggiorno CE a tempo indeterminato. La Commissione segnala sette decreti di tal tipo.

102. A tal proposito la Commissione precisa ripetutamente di richiamare singoli casi solo a titolo esemplificativo. Ad avviso della Commissione, gli esempi menzionati dimostrerebbero in modo indubbio che non si tratterebbe di decisioni erronee rimaste isolate, e che anzi questo tipo di decisioni sarebbe assai ricorrente, in tal modo rivelando un grado di universalità che avrebbe prodotto determinate prassi amministrative che, se pur variamente conformate a livello locale, sarebbero contrarie al diritto comunitario.

103. Il governo tedesco replica sostenendo che le autorità amministrative applicherebbero correttamente il diritto comunitario. Ciò risulterebbe, ad esempio, da due dei casi richiamati dalla Commissione stessa, nei quali l’autorità per gli stranieri mostrerebbe piena consapevolezza dei rigorosi requisiti stabiliti dal diritto comunitario. Invero, in entrambi i provvedimenti di espulsione si affermerebbe quanto segue: «Tenuto conto della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, la quale, nel caso di una limitazione della libera circolazione conseguente ad una condanna penale, presuppone l’esistenza di una minaccia abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività, è indispensabile che sussista una sufficiente probabilità che lo straniero in questione provochi anche in futuro un perturbamento della pubblica sicurezza o dell’ordine pubblico, probabilità da valutare alla luce del principio di proporzionalità e, pertanto, in modo differenziato a seconda dell’entità del danno».

b) Valutazione

104. Nell’ambito di un procedimento per inadempimento spetta alla Commissione, in qualità di ricorrente, esporre e provare i fatti controversi. Nel presente caso, in cui si censura la contrarietà al diritto comunitario dell’applicazione del § 12 AufenthG/EWG da parte dell’amministrazione tedesca, i fatti controversi sono quindi costituiti dalle relative decisioni amministrative. La Commissione tuttavia non ha assolto questo suo onere probatorio. Non ha infatti prodotto nessuno dei decreti cui ha fatto riferimento, né ha presentato estratti dei medesimi, limitandosi – sia nel ricorso che nel parere motivato e nella lettera di diffida – a produrre elenchi di tali decreti.

105. Ad una diversa conclusione non è possibile giungere per il fatto che la Commissione sostiene di voler fare riferimento a singoli casi solo a titolo esemplificativo, puntando invece a censurare con il ricorso l’intera prassi amministrativa. Abbiamo già sopra appurato ( ), infatti, che la Commissione, quando censura una prassi contraria al diritto comunitario, ha in mente una pluralità di casi singoli. Tuttavia, per dichiarare la contrarietà al diritto comunitario di questa prassi amministrativa, sarebbe per lo meno necessario verificare se un atto amministrativo risulti, in modo provato, contrario al diritto comunitario ( ). Poiché però non sono state prodotte dinanzi alla Corte le decisioni amministrative, non è possibile procedere ad una valutazione di tal tipo.

106. Questa parte del secondo motivo di ricorso non può, pertanto, essere accolta in quanto risulta infondata per effetto delle regole sull’onere probatorio.

VII – Terzo motivo di ricorso: inammissibile considerazione di profili di prevenzione generale

107. Con il terzo motivo di ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che il § 47, nn. 1 e 2, AuslG viola l’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221 in quanto il § 47, nn. 1 e 2, AuslG prevede l’espulsione obbligatoria o, rectius, l’espulsione come provvedimento ordinario in presenza di una condanna penale passata in giudicato, senza conferire alcun rilievo al comportamento individuale e, pertanto, perseguendo finalità di prevenzione generale. La Commissione chiede, inoltre, di dichiarare che l’amministrazione tedesca ha adottato, per prassi, provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione adducendo come giustificazione il loro effetto dissuasivo nei confronti di altri cittadini stranieri.

A – Censura di errato recepimento

1. Sulla ricevibilità

a) Argomenti delle parti

108. A parere del governo tedesco questa parte del terzo motivo di ricorso costituisce un ampliamento irricevibile del motivo di ricorso, in quanto la presente censura non sarebbe stata originariamente formulata nel parere motivato. Essa sarebbe stata introdotta ex novo solo in occasione della riformulazione del vecchio punto vii) nel terzo motivo di ricorso.

109. La Commissione sostiene invece di aver già contestato nella lettera di diffida il fatto che il fondamento normativo costituito dal § 47, nn. 1 e 2, AuslG perseguirebbe finalità di prevenzione generale, motivo per cui anche i decreti adottati sulla base di tale fondamento perseguirebbero necessariamente un’inammissibile finalità di prevenzione generale, in tal modo violando il diritto comunitario. Anche nel parere motivato sarebbe stata mantenuta siffatta censura. A tal proposito la Commissione rinvia, in particolare, al terzo capoverso della pagina 11 del parere motivato.

b) Valutazione

110. Nel paragrafo del parere motivato, intitolato «Dissuasione», è contenuta la censura secondo cui il § 47, nn. 1 e 2, AuslG perseguirebbe finalità di prevenzione generale. Risulta pertanto sufficientemente chiaro che viene contestata, oltre alla prassi amministrativa, anche l’attuazione del diritto comunitario.

111. Infine, la prima parte del terzo motivo di ricorso – ove si afferma che la legislazione non chiarirebbe a sufficienza che i provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione non possono essere adottati sulla base di un fondamento normativo che persegue finalità di prevenzione generale – è nella sostanza identica all’addebito formulato al punto iii) del parere motivato. In tale punto si afferma, infatti, che nella legislazione tedesca non sarebbe stato sufficientemente chiarito che i provvedimenti di espulsione non possono essere adottati sulla base di un fondamento normativo che impone l’espulsione obbligatoria o, rectius, obbligatoria a titolo di provvedimento ordinario in presenza di una condanna penale passata in giudicato.

112. In effetti, un fondamento normativo che consente l’espulsione sulla base di una condanna penale passata in giudicato senza prendere in esame ulteriori aspetti e, in particolare, il comportamento individuale dell’interessato, persegue principalmente finalità di prevenzione generale. Le valutazioni di prevenzione speciale presuppongono, per contro, un fondamento normativo che lasci spazio ad un esame delle circostanze particolari del singolo caso.

113. Questo motivo di ricorso era pertanto già contenuto nel parere motivato, ed è quindi ricevibile.

2. Nel merito

a) Argomenti delle parti

114. Ad avviso della Commissione il § 47, nn. 1 e 2, AuslG persegue finalità di prevenzione generale, in quanto l’espulsione sarebbe diretta a dissuadere altri stranieri dal commettere reati dello stesso tipo o di tipo simile. Ciò costituirebbe, tuttavia, una violazione dell’art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 64/221.

115. Secondo la Commissione, la Corte avrebbe stabilito che un’espulsione sarebbe giustificata solo se «il comportamento personale dell’interessato rivela un rischio concreto di nuove gravi perturbazioni dell’ordine pubblico» ( ). La Corte sarebbe giunta alla conclusione che un provvedimento di espulsione emanato, a titolo di provvedimento ordinario, a seguito di una condanna penale per un reato specifico e a scopo di prevenzione generale deve considerarsi incompatibile con i principi sanciti alla luce della libera circolazione dei lavoratori, che siano cittadini di uno Stato membro ( ).

116. Secondo il governo tedesco, invece, la normativa tedesca stabilirebbe in modo chiaro ed inequivocabile che l’espulsione di cittadini dell’Unione non può essere disposta per finalità di prevenzione generale. Infatti il § 12 AufenthG/EWG vieterebbe di tener conto di finalità di prevenzione generale quando si tratta di cittadini dell’Unione.

b) Valutazione

117. Per la valutazione della prima parte del terzo motivo di ricorso si possono sostanzialmente richiamare le considerazioni già svolte a proposito della prima parte del primo motivo di ricorso. Infatti, l’addebito secondo cui, nell’ordinamento giuridico tedesco, verrebbero presi in considerazione profili di prevenzione generale coincide con l’addebito secondo cui la normativa tedesca prevederebbe un automatismo nella disciplina dell’espulsione dal territorio federale dei cittadini dell’Unione.

118. Se infatti la normativa prevede l’espulsione obbligatoria o l’espulsione come provvedimento ordinario in presenza di una condanna passata in giudicato, al fine di produrre al tempo stesso un effetto generale di dissuasione dalla commissione di reati, non residua alcun margine per una valutazione del comportamento individuale del singolo e prevalgono quindi valutazioni di prevenzione generale.

119. In merito si possono pertanto richiamare le precedenti considerazioni e vale anche qui la conclusione che il diritto tedesco, quando funge da fondamento normativo per l’espulsione di cittadini dell’Unione per motivi di pubblica sicurezza e ordine pubblico, vieta, attraverso il § 12 AufenthG/EWG, valutazioni di prevenzione generale.

120. La prima parte del terzo motivo di ricorso è, pertanto, infondata.

B – Censura di errata applicazione

1. Argomenti delle parti

121. La Commissione censura che le autorità tedesche, in una serie di decreti, avrebbero apertamente sostenuto che l’espulsione risponderebbe, tra l’altro, a valutazioni di prevenzione generale. A titolo d’esempio vengono a tal proposito richiamati undici decreti. Secondo la Commissione in tali decreti attraverso l’espulsione si vogliono ammonire altri stranieri, inducendoli a tenere una condotta rispettosa della legge. Talora nella motivazione si attribuirebbe addirittura un particolare significato all’effetto di prevenzione generale. A tal proposito la Commissione richiama sette decreti, di cui riproduce per estratto il contenuto.

122. Secondo il governo tedesco le disposizioni amministrative stabiliscono che non possono essere adottati nei confronti dei cittadini dell’Unione provvedimenti di espulsione per finalità di prevenzione generale. Non potrebbe invece censurarsi il fatto che le autorità per gli stranieri, accanto ai motivi di prevenzione speciale già di per sé sufficienti a giustificare l’espulsione, menzionino anche motivi di prevenzione generale attribuendo loro il significato di ulteriore avvertimento monitorio.

2. Valutazione

123. La deroga al principio di libera circolazione, giustificata dai motivi di ordine pubblico, deve essere interpretata in modo restrittivo nel senso che le circostanze personali del caso di specie devono far emergere l’esistenza di una minaccia attuale per l’ordine pubblico ( ).

124. La Corte ne ha concluso che il diritto comunitario osta all’espulsione del cittadino di uno Stato membro, qualora questo provvedimento sia fondato su considerazioni di prevenzione generale, venga cioè adottato nell’intento di dissuadere altri stranieri ( ), in particolare quando il provvedimento di espulsione viene pronunciato in modo automatico a seguito di una condanna penale, senza tener conto del comportamento individuale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico ( ).

125. Prima di tutto, occorre rilevare che il governo tedesco non può giustificare la prassi affermando che le disposizioni amministrative tedesche non consentirebbero di fondare i provvedimenti di espulsione su valutazioni di prevenzione generale. Infatti, da un lato qui non è in discussione il fondamento normativo, bensì il fatto che vari provvedimenti di espulsione si fonderebbero su valutazioni di prevenzione generale. Dall’altro, il divieto di giustificare i provvedimenti di espulsione con valutazioni di prevenzione generale scaturisce già dal diritto primario, vincolante anche per l’amministrazione.

126. Il governo tedesco non contesta che nella motivazione di vari decreti compaiano valutazioni di prevenzione generale. Tuttavia, a tal riguardo esso sottolinea che la prevenzione generale sarebbe stata in realtà richiamata soltanto «ad abundantiam», essendo invece l’espulsione già di per sé giustificata dalla situazione personale dello straniero in questione.

127. La motivazione di una decisione amministrativa adottata nei confronti di un soggetto costituisce lo specchio di ciò che l’autorità ha ritenuto rilevante ai fini dell’adozione di tale decisione. Se pertanto l’autorità richiama nella motivazione valutazioni di prevenzione generale, in tal modo essa manifesta che anche siffatte considerazioni l’hanno indotta ad adottare la decisione in quella forma e con quel contenuto.

128. La motivazione degli atti amministrativi serve anche a tutelare il soggetto, in quanto questi deve potersi difendere contro gli argomenti in essa contenuti. Una motivazione fondata su profili di prevenzione generale potrebbe restringere la tutela del soggetto poiché questi non ha la possibilità di confutare tali addebiti, dal momento che i motivi di prevenzione generale non sono riconducibili alla sua persona, bensì a fattori generali, da lui indipendenti.

129. Ritengo pertanto sufficiente ad integrare un inadempimento il fatto che la motivazione contenga profili di prevenzione generale. In tale ipotesi, infatti, la prevenzione generale – quanto meno dal punto di vista del soggetto – è confluita nella motivazione e non risulta affatto chiaro che l’art. 3, n. 1, della direttiva 64/221 stabilisce che possa venire in rilievo esclusivamente il comportamento individuale e, pertanto, solo le valutazioni di prevenzione speciale.

130. La seconda parte del terzo motivo di ricorso è, pertanto, fondata.

VIII – Quarto motivo di ricorso: il diritto fondamentale al rispetto della vita familiare

131. Con il quarto motivo di ricorso la Commissione chiede di dichiarare che le autorità tedesche hanno adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione che non assicurano un adeguato contemperamento del diritto fondamentale al rispetto della vita familiare di cui all’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»), da un lato, con la salvaguardia dell’ordine pubblico, dall’altro. La Commissione, in sostanza, denuncia in questa sede la violazione del principio di proporzionalità, che deve essere rispettato quando si procede alla valutazione comparativa imposta dall’art. 8 CEDU.

132. La CEDU fa parte dei diritti fondamentali che, in base all’art. 6, n. 2, UE – confermato dalla costante giurisprudenza della Corte – sono tutelati nell’ordinamento giuridico comunitario. La CEDU contempla diritti umani fondamentali che devono essere rispettati anche dagli Stati membri nell’ambito di applicazione del diritto comunitario ( ).

133. In base alla giurisprudenza della Corte, gli Stati membri, nell’adottare provvedimenti di ordine pubblico, devono rispettare il principio di proporzionalità in modo tale che siffatti provvedimenti siano idonei a garantire la realizzazione dello scopo perseguito e non eccedano quanto necessario per raggiungerlo ( ).

134. Spetta agli organi amministrativi nazionali valutare caso per caso se sussista una minaccia per l’ordine pubblico, tenendo conto della particolare situazione giuridica delle persone cui si applica il diritto comunitario, nonché dell’importanza fondamentale del principio della libera circolazione delle persone ( ).

135. A tal proposito occorre prendere le mosse dalla pertinente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sull’applicazione dell’art. 8, n. 2, CEDU. In sostanza si tratta di verificare quali interessi debbano essere presi in considerazione e reciprocamente ponderati per valutare la necessità di un’ingerenza nel diritto fondamentale al rispetto della vita familiare, garantito dalla CEDU.

136. Vi rientrano, ad esempio, il tipo e la gravità del delitto commesso, la durata del soggiorno e il livello di integrazione nel paese dal quale si viene espulsi, la cittadinanza dell’interessato, la situazione familiare nonché le eventuali difficoltà dell’interessato e dei suoi familiari nel paese d’origine dell’interessato ( ).

137. Alla luce del motivo di ricorso formulato dalla Commissione, occorre analizzare la prassi amministrativa tedesca sotto due profili diversi, vale a dire, da un lato, in relazione all’assenza di una ponderazione degli interessi e, dall’altro, in relazione ai vizi attinenti a detta ponderazione.

A – Assenza di una ponderazione degli interessi

138. La Commissione censura che le autorità tedesche per gli stranieri in numerosi casi non avrebbero affatto affrontato la questione della proporzionalità, ovvero avrebbero dato per scontato che l’espulsione automatica non consente alcun giudizio di proporzionalità.

139. Nel presente contesto, pertanto, non dobbiamo verificare se i provvedimenti di espulsione fossero, o meno, effettivamente proporzionati.

140. Occorre qui richiamare l’attenzione sul fatto che la presente censura, proprio nella parte in cui si riferisce all’erronea applicazione dal § 47 AuslG, coincide in sostanza con il contenuto dell’addebito, formulato nel primo motivo di ricorso, di errata applicazione. Infatti, se l’autorità parte dal presupposto che l’espulsione è obbligatoria, anche se il diritto nazionale eventualmente preveda, in linea di principio, una valutazione di proporzionalità, questa valutazione naturalmente non può esprimersi al pieno delle sue potenzialità.

141. Il governo tedesco non contesta che in diverse decisioni sia stato esplicitamente affermato che un giudizio di proporzionalità non è stato o non poteva essere effettuato. Esso si limita semplicemente a rilevare che le decisioni erronee sono state comunque emendate in via giudiziale o per altra via.

142. Ad ogni buon conto le autorità amministrative tedesche in un caso hanno disposto l’espulsione in quanto l’hanno considerata una decisione obbligatoria. Si tratta – come abbiamo già accertato in occasione dell’esame del primo motivo di ricorso – della decisione del Regierungspräsidium Freiburg 23 marzo 2000. La Commissione ha inoltre segnalato una serie di casi simili, decisi in questo stesso modo.

143. In conclusione si deve pertanto dichiarare che le autorità tedesche per gli stranieri hanno adottato provvedimenti di espulsione contrari al diritto comunitario, in quanto – in sede di applicazione del § 47 AuslG – non hanno sottoposto la decisione ad un giudizio di proporzionalità e, pertanto, non hanno tenuto conto della portata dell’art. 8 CEDU.

B – Vizi attinenti alla ponderazione degli interessi

144. La Commissione censura altresì il carattere sproporzionato delle decisioni, in quanto le autorità non avrebbero dato il giusto rilievo al diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare. Ad avviso della Commissione, l’inadempimento consisterebbe proprio nella erronea ponderazione effettuata caso per caso. La Commissione riconosce infatti che i diritti fondamentali sono stati presi in considerazione nelle valutazioni, ma ritiene censurabile il peso che è stato loro attribuito. A tal proposito occorre rilevare che la Commissione non ha effettuato una chiara distinzione rispetto ai casi menzionati in precedenza, sub A. La Commissione infatti richiama a questo proposito anche alcuni casi in cui le autorità hanno ritenuto di essere obbligate a prescindere da un giudizio di proporzionalità.

145. Per quanto riguarda la ponderazione degli interessi occorre rilevare che, in base alla prassi della Corte europea dei diritti dell’uomo ( ), gli Stati dispongono, nell’attuazione della loro politica di immigrazione, di un ampio potere discrezionale, purché attraverso il suo uso non pregiudichino in maniera inadeguata i diritti riconosciuti dalla CEDU ( ).

146. Deve ritenersi sussistente una violazione dei diritti fondamentali garantiti dal diritto comunitario solo quando risulta in modo evidente dalle circostanze che i giudizi di valore fondamentali della CEDU e, quindi, i diritti dell’interessato sono stati palesemente disconosciuti. Ricorre tale ipotesi, ad esempio, quando l’autorità non si pronuncia sulle specifiche relazioni familiari, benché sia palese che nel caso singolo proprio tali relazioni avrebbero potuto assumere rilievo decisivo. Non è pertanto sufficiente dichiarare che non ostano motivi familiari.

147. Vero è che dalle indicazioni fornite dalla Commissione può desumersi solo a stento se i motivi familiari siano stati effettivamente trascurati nelle singole decisioni. La Commissione infatti si limita a menzionare vari profili della vita familiare che, a suo avviso, non sarebbero stati posti in correlazione con l’infrazione commessa dall’interessato. Tuttavia, la posizione della Commissione risulta alla fine più chiara se si tengono presenti anche vari casi menzionati in altre parti del ricorso, nonché il contenuto del parere motivato e della lettera di diffida.

148. Il governo tedesco non replica agli argomenti della Commissione a proposito del fatto che le motivazioni di diversi provvedimenti di espulsione non avrebbero esaurientemente illustrato il contesto familiare. Esso tuttavia sottolinea come in ogni caso i provvedimenti di espulsione contrari al principio di proporzionalità sarebbero stati annullati in sede giudiziale.

149. Tuttavia, a mio avviso ciò non basta a fugare il sospetto che in una parte non irrilevante delle decisioni dell’amministrazione i profili attinenti alla vita familiare non siano stati sufficientemente presi in considerazione nella valutazione. Invero, come già esposto in precedenza, ciò che conta in questa sede non è se l’espulsione fosse effettivamente sproporzionata, bensì il fatto che le valutazioni che hanno condotto alla decisione di espulsione si ritrovino adeguatamente rispecchiate nella motivazione.

150. Occorre altresì verificare se nel caso di un’espulsione di cittadini comunitari debba essere tenuta in conto, nell’ambito della ponderazione, anche la circostanza che l’interessato abbia, o meno, in linea di principio un diritto di soggiorno.

151. Infatti, mentre la CEDU ( ) di per sé non garantisce il diritto di soggiorno in quanto tale, la normativa comunitaria fornisce invece una serie di elementi ai quali ancorare l’esistenza di un diritto di soggiorno. Il governo tedesco, per respingere la tesi secondo cui alle persone con diritto di soggiorno spetterebbe una tutela rafforzata, sostiene che la CEDU osta a misure differenziate di tutela dei diritti fondamentali. In questi termini tale affermazione non è tuttavia condivisibile. Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo può infatti addirittura desumersi che per l’espulsione di determinate categorie di persone, come ad esempio gli immigrati di seconda generazione o le persone in possesso di un permesso di soggiorno illimitato ( ), si applicano parametri particolarmente rigorosi.

C – Conclusione

152. In conclusione si deve pertanto dichiarare che la Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto comunitario, in quanto sono stati adottati provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione che non assicurano un’adeguato contemperamento del diritto fondamentale al rispetto della vita familiare, di cui all’art. 8 CEDU, da un lato, con la salvaguardia dell’ordine pubblico, dall’altro.

153. Il quarto motivo di ricorso è, pertanto, fondato.

IX – Quinto motivo di ricorso: ordine di immediata esecuzione

154. Con il quinto motivo di ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che le autorità tedesche hanno violato l’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221, avendo esse ordinato l’immediata esecuzione di provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione, pur non trattandosi di casi di urgenza.

A – Argomenti delle parti

155. Secondo la Commissione, secondo la prassi amministrativa tedesca si affermerebbe regolarmente – se non sistematicamente – e senza sufficiente motivazione la sussistenza dei presupposti per ordinare l’immediata esecuzione dell’espulsione. Si tratterebbe, segnatamente, in base a quanto previsto dal § 80, n. 2, prima frase, punto 4, della Verwaltungsgerichtsordnung (codice del contenzioso amministrativo tedesco), del necessario interesse pubblico all’immediata esecuzione della decisione, prevalente rispetto all’interesse del privato alla sospensione dell’efficacia della decisione in caso di presentazione di un ricorso.

156. Il governo tedesco ammette che in moltissimi casi di espulsione di cittadini dell’Unione è stata ordinata anche l’immediata esecuzione del provvedimento. Tuttavia, contesta la presunta sistematicità con cui verrebbe ordinata l’immediata esecuzione in assenza di un’adeguata motivazione. L’immediata esecuzione scaturirebbe, invece, sempre da un autonomo esame, di volta in volta effettuato, sull’esistenza dei relativi specifici presupposti.

B – Valutazione

157. A proposito del quinto motivo di ricorso occorre prima di tutto prendere in esame la giurisprudenza della Corte sopravvenuta dopo l’instaurazione del presente procedimento.

1. Portata della sentenza nelle cause riunite C‑482/01 e C‑493/01

158. Nel procedimento pregiudiziale nelle cause riunite C‑482/01 e C‑493/01 ( ), la Corte ha, tra l’altro, dovuto risolvere la questione se l’art. 9 della direttiva 64/221 osti a una normativa la quale, nel caso di una decisione di allontanamento dal territorio adottata da un Regierungspräsidium, non prevede procedimenti di opposizione in cui abbia luogo anche un esame dei motivi di opportunità su cui si fonda tale decisione, qualora non venga istituita un’apposita autorità indipendente da tale amministrazione.

159. Oggetto di quel procedimento era una disposizione nazionale la quale stabilisce che, se un atto amministrativo è stato emanato da un Regierungspräsidium (v. § 6 a baden-württembergisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung – legge del Baden-Württemberg, recante esecuzione del codice del contenzioso amministrativo), non ha luogo un procedimento precontenzioso per il riesame della legittimità e dell’opportunità dell’atto medesimo da parte dell’autorità immediatamente superiore.

160. La Corte ha risolto la questione affermando che l’art. 9, n. 1, della direttiva 64/221 osta a una disposizione che non prevede né procedimenti di opposizione né ricorsi – in cui abbia luogo anche un esame di opportunità – contro una decisione d’espulsione di un cittadino di un altro Stato membro adottata da un’autorità amministrativa, qualora non venga istituita un’apposita autorità indipendente da tale amministrazione.

161. Rispetto a quanto appena riferito, nella presente causa la Commissione si concentra sulla censura secondo cui l’amministrazione avrebbe disposto regolarmente l’espulsione senza che si trattasse di casi di urgenza.

2. Assenza di una verifica dell’urgenza del caso

162. Si deve convenire con il governo tedesco che le condizioni cui è subordinata l’espulsione sono in linea di principio molto rigorose, sicché non è immediatamente percepibile una differenza tra tali condizioni e quelle cui è subordinata l’esecuzione immediata.

163. Tuttavia, dal confronto tra gli artt. 7 e 9 della direttiva 64/221 risulta che, oltre ai presupposti cui è subordinato il provvedimento di espulsione, per abbreviare il termine entro il quale si deve lasciare il territorio dello Stato sono previste ulteriori condizioni specifiche.

164. Ciò significa che l’urgenza richiesta dall’art. 9 della direttiva 64/221 non può riferirsi alla minaccia in linea di principio dell’ordine pubblico, ma deve riferirsi – indipendentemente dall’esistenza di tale minaccia – al fatto che non è possibile attendere fino all’esaurimento dei normali mezzi di tutela giuridica.

165. L’ordine di immediata esecuzione limita, a favore dell’ordine pubblico, i diritti di difesa del singolo. Infatti, se al ricorso in opposizione non viene riconosciuto l’effetto sospensivo, pur previsto in linea di principio, viene limitata sia l’effettività dei mezzi di difesa, sia il termine per la difesa. Pertanto, in sede di valutazione della proporzionalità dell’ordine di immediata esecuzione – oltre alle condizioni previste per l’espulsione, concernenti la minaccia per l’ordine pubblico – occorre prendere in considerazione anche il diritto fondamentale alla difesa, che all’interno del diritto comunitario viene garantito dall’art. 6 CEDU. L’autorità amministrativa, per stabilire se un caso è urgente, deve quindi prendere in considerazione, nella valutazione del singolo caso, questo diritto fondamentale, prima di decidere se ordinare l’immediata esecuzione.

166. Ciò non è stato fatto dal Landratsamt (Ufficio della comunità rurale di) Göppingen nel decreto 23 maggio 1996, la cui motivazione è la seguente: «Si è dovuta ordinare l’immediata esecuzione di questa decisione in considerazione del prevalente interesse pubblico. Per evitare la commissione di ulteriori reati dopo un’eventuale scarcerazione, è necessario che l’interessato lasci il territorio tedesco ancor prima della conclusione di un eventuale procedimento amministrativo contenzioso».

167. Oltre a quello appena citato, la Commissione ha elencato numerosi casi in cui le autorità tedesche per gli stranieri hanno motivato in termini analoghi l’ordine di immediata esecuzione.

168. Il governo tedesco sottolinea che in Germania l’ordine di immediata esecuzione in linea di principio deve essere sottoposto ad un separato esame. Tuttavia non contesta quanto sostenuto dalla Commissione, e cioè che in vari casi, per giustificare l’ordine di immediata esecuzione, siano stati utilizzati gli stessi argomenti, vale a dire l’esistenza di una minaccia per l’ordine pubblico.

169. Si deve pertanto dichiarare che la Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del diritto comunitario, in quanto sono stati emessi ordini di immediata esecuzione di provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione, senza verificare la sussistenza dei presupposti dell’urgenza.

170. Il quinto motivo di ricorso è, pertanto, fondato.

X – Spese

171. In base all’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. In base all’art. 69, n. 3, comma 1, tuttavia, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

172. La Commissione e la Repubblica federale di Germania, rimaste entrambe parzialmente soccombenti, devono pertanto sopportare le proprie spese. La Repubblica italiana, intervenuta nella causa, deve sopportare le proprie spese, ai sensi dell’art. 69, n. 4, comma 1, del regolamento di procedura.

XI – Conclusione

173. In base alle considerazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di dichiarare che:

1) La Repubblica federale di Germania,

– avendo adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione sulla base delle norme di cui al § 47, nn. 1 e 2, AuslG, il quale prevede l’espulsione obbligatoria o, rectius, l’espulsione obbligatoria a titolo di provvedimento ordinario in presenza di una condanna penale passata in giudicato;

– non avendo recepito, con sufficiente chiarezza, nel § 12, n. 1, prima frase, AufentG/EwG, le condizioni previste dal diritto comunitario in relazione ai titoli di soggiorno a tempo determinato e avendo giustificato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione con finalità di prevenzione generale;

– avendo adottato provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione che non assicurano un’adeguato contemperamento del diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare, da un lato, con la salvaguardia dell’ordine pubblico, dall’altro;

– avendo ordinato l’immediata esecuzione di provvedimenti di espulsione nei confronti di cittadini dell’Unione, senza verificare l’esistenza dell’urgenza del caso;

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 18 CE e 39 CE, dell’art. 8 CEDU quale principio generale del diritto comunitario, nonché degli artt. 3 e 9 della direttiva 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.

2) Per il resto, il ricorso è respinto.

3) La Commissione, la Repubblica federale di Germania e la Repubblica italiana sopportano ciascuna le proprie spese.





ALLEGATO





(Contesto normativo)

A – Diritto comunitario

1. Direttiva 64/221/CEE

«Articolo 3

1. I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell’individuo nei riguardi del quale essi sono applicati.

2. La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l’adozione di tali provvedimenti.

(…)».

«Articolo 9

1. Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall’autorità amministrativa, tranne in casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l’interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese.

La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l’adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso o di allontanamento dal territorio.

2. Il provvedimento di diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno e quello di allontanamento dal territorio prima del rilascio di tale permesso, sono sottoposti, a richiesta dell’interessato, all’esame dell’autorità il cui parere preliminare è previsto al paragrafo 1. L’interessato è allora autorizzato a presentare di persona i propri mezzi di difesa a meno che non vi si oppongano motivi di sicurezza dello Stato».

2. Regolamento (CEE) n. 1612/68

«Articolo 1

1. Ogni cittadino di uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di residenza, ha il diritto di accedere ad un’attività subordinata e di esercitarla sul territorio di un altro Stato membro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali di detto Stato.

2. Egli gode in particolare, sul territorio di un altro Stato membro, della stessa precedenza riservata ai cittadini di detto Stato, per l’accesso agli impieghi disponibili».

3. Direttiva 73/148/CEE

«Articolo 1

1. Gli Stati membri sopprimono, alle condizioni previste dalla presente direttiva, le restrizioni al trasferimento e al soggiorno:

a) dei cittadini di uno Stato membro che si siano stabiliti o che desiderino stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi un’attività indipendente, o che desiderino effettuarvi una prestazione di servizi;

b) dei cittadini degli Stati membri che desiderino recarsi in un altro Stato membro in qualità di destinatari di una prestazione di servizi;

c) del coniuge e dei figli d’età inferiore a 21 anni dei cittadini suddetti, qualunque sia la loro cittadinanza;

d) degli ascendenti e discendenti dei cittadini suddetti e del coniuge di tali cittadini che sono a loro carico, qualunque sia la loro cittadinanza.

2. Gli Stati membri favoriscono l’ammissione di qualsiasi altro membro della famiglia dei cittadini di cui al paragrafo 1, lettere a) e b) o del loro coniuge, che sia a loro carico o con loro convivente nel paese di provenienza».

«Articolo 4

1. Ogni Stato membro riconosce un diritto di soggiorno permanente ai cittadini degli Stati membri che si stabiliscono nel suo territorio per esercitarvi una attività indipendente, quando le restrizioni relative a tale attività siano state soppresse in virtù del trattato.

Il diritto di soggiorno è comprovato dal rilascio di un documento denominato “carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee”. Tale documento ha una validità di almeno cinque anni a decorrere dalla data di rilascio; esso è automaticamente rinnovabile.

Le interruzioni del soggiorno che non superino sei mesi consecutivi e le assenze motivate dall’assolvimento di obblighi militari non infirmano la validità della carta di soggiorno.

La carta di soggiorno in corso di validità non può essere ritirata ai cittadini di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a) per il solo fatto che non esercitano più un’attività in seguito all’incapacità temporanea dovuta ad una malattia o ad un infortunio.

Ai cittadini di uno Stato membro non contemplati al primo comma, ma ammessi ad esercitare un’attività sul territorio di un altro Stato membro in virtù della legislazione di tale Stato, è rilasciato un permesso di soggiorno di durata almeno uguale a quella dell’autorizzazione concessa per l’esercizio dell’attività stessa.

Tuttavia i cittadini contemplati al primo comma ai quali, in seguito ad un cambiamento di attività, si applichino le disposizioni del comma precedente, conservano la carta di soggiorno fino alla scadenza della sua validità.

2. Per i prestatori e per i destinatari di servizi il diritto di soggiorno corrisponde alla durata della prestazione.

Se la prestazione ha durata superiore a tre mesi, lo Stato membro in cui tale prestazione è effettuata rilascia un permesso di soggiorno per comprovare tale diritto.

Se la prestazione ha durata inferiore o uguale a tre mesi, la carta d’identità o il passaporto in virtù del quale l’interessato è entrato nel territorio dello Stato membro equivale a un documento di soggiorno. Tuttavia lo Stato membro può imporre all’interessato di notificare la sua presenza nel territorio.

3. Ai membri della famiglia che non abbiano la cittadinanza di uno Stato membro è rilasciato un documento di soggiorno di validità uguale a quello rilasciato al cittadino dal quale dipendono».

«Articolo 5

Il diritto di soggiorno si estende a tutto il territorio dello Stato membro».

«Articolo 8

Gli Stati membri non possono derogare alle disposizioni della presente direttiva se non per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica».

«Articolo 10

1. La direttiva del Consiglio del 25 febbraio 1964 per la soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all’interno [della] Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi resta in vigore fino all’attuazione della presente direttiva da parte degli Stati membri.

2. I documenti di soggiorno rilasciati in applicazione della direttiva menzionata al paragrafo 1 e non ancora scaduti al momento dell’attuazione della presente direttiva conservano la loro validità fino alla loro più vicina scadenza».

4. Direttiva 90/364/CEE

«Articolo 1

1. Gli Stati membri accordano il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che non beneficiano di questo diritto in virtù di altre disposizioni del diritto comunitario nonché ai loro familiari quali sono definiti nel paragrafo 2, a condizione che essi dispongano per sé e per i propri familiari di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di risorse sufficienti per evitare che essi diventino durante il soggiorno un onere per l’assistenza sociale dello Stato membro ospitante.

Le risorse di cui al primo comma sono sufficienti quando sono superiori al livello di risorse al di sotto del quale un aiuto sociale può essere accordato dallo Stato membro ospitante ai propri cittadini, tenendo conto della situazione personale del richiedente ed eventualmente di quella delle persone ammesse in conformità del paragrafo 2.

Se il secondo comma non può essere applicato in uno Stato membro, le risorse del richiedente vengono considerate sufficienti quando sono superiori al livello della pensione minima di sicurezza sociale versata dallo Stato membro ospitante.

2. Hanno il diritto di installarsi in un altro Stato membro con il titolare del diritto di soggiorno, qualunque sia la loro nazionalità:

a) il coniuge ed i loro discendenti a carico;

b) gli ascendenti del titolare del diritto di soggiorno e del coniuge che sono a carico».

«Articolo 2

1. Il diritto di soggiorno è constatato mediante il rilascio di un documento denominato “carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro della CEE”, la cui validità può essere limitata a cinque anni e che è rinnovabile. Tuttavia gli Stati membri, allorché lo ritengano necessario, possono esigere che la validità della carta sia riconfermata al termine dei primi due anni del soggiorno. Al familiare che non abbia la cittadinanza di uno Stato membro viene rilasciato un documento di soggiorno avente la medesima validità di quello rilasciato al cittadino da cui dipende.

Per il rilascio della carta di soggiorno o del documento di soggiorno, lo Stato membro può soltanto esigere dal richiedente di presentare una carta di identità o un passaporto in corso di validità e di fornire la prova che egli soddisfa alle condizioni previste dall’articolo 1.

2. Gli articoli 2 e 3, l’articolo 6, paragrafo 1, lettera a) e paragrafo 2 nonché l’articolo 9 della direttiva 68/360/CEE sono applicabili, per analogia, ai beneficiari della presente direttiva.

Il coniuge ed i figli a carico di un cittadino di uno Stato membro il quale beneficia del diritto di soggiorno nel territorio di un altro Stato membro hanno il diritto di accedere a qualsiasi attività salariata o non salariata nell’insieme del territorio di detto Stato membro, anche se non hanno la cittadinanza di uno Stato membro.

Gli Stati membri possono derogare alle disposizioni della presente direttiva solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. In tal caso è applicabile la direttiva 64/221/CEE.

3. La presente direttiva lascia impregiudicato lo stato del diritto esistente relativo all’acquisto di residenze secondarie».

B – Diritto nazionale

1. Ausländergesetz (legge tedesca sugli stranieri)

«§ 45 Espulsione

1. Uno straniero può essere espulso quando il suo soggiorno arreca pregiudizio alla pubblica sicurezza, all’ordine pubblico o ad altri interessi rilevanti della Repubblica federale di Germania.

2. Ai fini dell’adozione della decisione di espulsione occorre tener conto:

1. della durata del soggiorno regolare nonché dei legami, meritevoli di tutela, di natura personale, economica o di altro tipo, che lo straniero ha in territorio tedesco;

2. delle conseguenze dell’espulsione per i familiari conviventi con lo straniero che soggiornano regolarmente in territorio tedesco e (…)».

«§ 46 Particolari motivi di espulsione

Ai sensi del § 45, n. 1, può essere espulso in particolare colui che:

(…)

2. ha commesso una violazione, non isolata o non lieve, di disposizioni di legge o di regolamento, o di decisioni o provvedimenti giurisdizionali o amministrativi, oppure ha commesso fuori dal territorio tedesco un reato considerato, all’interno del territorio tedesco, come reato doloso;

3. ha violato una disposizione di legge o di regolamento ovvero un provvedimento amministrativo in materia di esercizio della prostituzione;

4. fa uso di eroina, cocaina o di altra analoga sostanza stupefacente pericolosa e non è disposto a sottoporsi al necessario trattamento riabilitativo ovvero vi si sottrae (…)».

«§ 47 Espulsione per motivi di particolare pericolosità

1. Uno straniero viene espulso:

1. se è stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per uno o più reati dolosi ad una pena detentiva o ad una pena per minorenni di almeno tre anni, ovvero se, nell’arco di cinque anni, è stato condannato con sentenza passata in giudicato per reati dolosi a più pene detentive o a più pene per minorenni di durata complessiva di almeno tre anni, ovvero se, con l’ultima sentenza di condanna passata in giudicato, è stata disposta nei suoi confronti la custodia cautelare;

2. se è stato condannato, con sentenza passata in giudicato e senza il beneficio della sospensione condizionale della pena, per un reato doloso previsto dalla legge sulle sostanze stupefacenti, ovvero per il reato di sommossa ai sensi del § 125 a, seconda frase, codice penale, ovvero per il reato di sommossa ai sensi del § 125 codice penale, commesso in occasione di una pubblica riunione o di un corteo vietati, ad una pena per minorenni di almeno due anni o ad una pena detentiva.

2. Uno straniero viene espulso, di norma:

1. se è stato condannato, con sentenza passata in giudicato e senza il beneficio della sospensione condizionale della pena, per uno o più reati dolosi ad una pena per minorenni di almeno due anni o ad una pena detentiva;

2. se, in violazione delle norme della legge sulle sostanze stupefacenti, senza autorizzazione coltiva, produce, importa, trasporta o esporta, mette in vendita, cede ad altri o in altro modo distribuisce o commercia sostanze stupefacenti, ovvero agevola tali condotte o istiga altri a commetterle;

3. se, in occasione di una pubblica riunione o di un corteo, vietati o disciolti, quale autore o partecipe concorre in atti di violenza contro persone o cose, commesse da più soggetti, che uniscono le loro forze in maniera idonea a mettere in pericolo la pubblica sicurezza;

(...).

3. Lo straniero che gode di una tutela speciale contro l’espulsione ai sensi del successivo § 48, n. 1, nei casi di cui al n. 1 viene di norma espulso; nei casi di cui al n. 2 la sua espulsione è decisa discrezionalmente. L’espulsione di uno straniero adolescente, cresciuto nel territorio federale e titolare di un permesso di soggiorno o di un titolo di soggiorno a tempo indeterminato, nei casi di cui ai nn. 1 e 2 è deciso discrezionalmente. Il n. 1 e il n. 2, punto 1, non si applicano agli stranieri minorenni».

«§ 48 Tutela speciale contro l’espulsione

1. Lo straniero

1. in possesso di un titolo di soggiorno;

2. titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato, nato nel territorio federale o ivi trasferitosi prima del compimento della maggiore età,

3. titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato, che convive, come coniuge o come convivente more uxorio, con uno straniero in possesso dei requisiti di cui ai precedenti punti 1 e 2,

4. convivente con un familiare tedesco,

5. al quale è stato riconosciuto diritto d’asilo, o che gode dello status di rifugiato straniero nel territorio tedesco, o che è in possesso di un documento di viaggio rilasciato da un’autorità della Repubblica federale di Germania in base alla Convenzione 28 luglio 1951, relativa allo status dei rifugiati (BGBI. 1953, 11, pag. 559),

6. titolare di un’autorizzazione di soggiorno rilasciata ai sensi del § 32 a,

può essere espulso solo per gravi motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico. Gravi motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico sussistono, di regola, nei casi di cui al § 47, n. 1.

2. Lo straniero minorenne, i cui genitori o il cui genitore, unico titolare della potestà parentale, soggiornano legittimamente nel territorio tedesco, non può essere espulso, a meno che non sia stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per la commissione reiterata di reati dolosi non lievi, ovvero per la commissione di gravi reati o di un reato particolarmente grave. Un adolescente, cresciuto nel territorio tedesco e che convive con i suoi genitori, può essere espulso solo ai sensi del § 47, nn. 1, 2, punto 1, e 3».

2. Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Aufenthaltsgesetz/EWG; legge tedesca sull’ingresso e sul soggiorno di cittadini degli Stati membri della Comunità economica europea)

«Art. 12 Limitazioni alla libera circolazione

1. Nella misura in cui la presente legge concede la libera circolazione e salvo misure restrittive già previste nelle disposizioni precedenti, il diniego del permesso di ingresso, della carta di soggiorno CE o del suo rinnovo, le misure restrittive di cui ai §§ 3, n. 5, 12, n. 1, seconda frase, e 14 AuslG, nonché l’espulsione o l’allontanamento possono essere adottati nei confronti delle persone di cui al § 1 solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica (artt. 48, n. 3, e 56, n. 1, del Trattato che istituisce la Comunità economica europea). Gli stranieri in possesso di una carta di soggiorno CE a tempo indeterminato possono essere espulsi dal territorio solo per gravi motivi di pubblica sicurezza o di ordine pubblico.

2. Le decisioni o i provvedimenti di cui al n. 1 non possono essere adottati per scopi economici.

3. Le decisioni o i provvedimenti di cui al n. 1 possono essere adottati solo se vi dia adito il comportamento individuale di uno straniero, ad eccezione delle decisioni e dei provvedimenti adottati per motivi di tutela della sanità pubblica.

4. L’esistenza di una condanna penale non costituisce, di per sé sola, motivo sufficiente per l’adozione delle decisioni o dei provvedimenti di cui al n. 1.

(…)

7. In caso di diniego del rilascio o del rinnovo della carta di soggiorno CE, o nel caso in cui sia disposta l’espulsione o minacciato l’allontanamento, deve essere indicato il termine entro il quale lo straniero deve lasciare il territorio cui si applica la presente legge. Fuori dei casi d’urgenza, tale termine non può essere inferiore a quindici giorni se non era ancora stata rilasciata una carta di soggiorno CE, e non inferiore ad un mese se era già stata rilasciata una carta di soggiorno CE.

(…)».

3. § 80, n. 2, Verwaltungsgerichtsordnung (codice del contenzioso amministrativo tedesco)

«2. L’effetto sospensivo viene meno soltanto

(…)

4. nei casi in cui l’immediata esecuzione sia stata specificamente ordinata, nell’interesse pubblico o nell’interesse prevalente di uno dei soggetti coinvolti, dall’autorità che ha adottato il provvedimento ovvero dall’autorità competente a decidere sul ricorso in opposizione.

I singoli Land possono anche stabilire che i ricorsi giuridici non abbiano effetto sospensivo qualora siano rivolti contro provvedimenti di esecuzione amministrativa adottati dai Land in base al diritto federale.

3. Nei casi di cui al precedente n. 2, punto 4, l’esistenza di un particolare interesse all’immediata esecuzione dell’atto amministrativo deve essere motivata per iscritto. Non occorre una specifica motivazione quando l’autorità, in presenza di un pericolo imminente, in particolare in caso di rischio incombente per la vita, la salute o la proprietà, in via precauzionale adotta nel pubblico interesse un provvedimento d’emergenza, designato come tale».