SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)

10 luglio 1997

Causa T-81/96

Christos Apostolidis e altri

contro

Commissione delle Comunità europee

«Dipendenti — Retribuzione — Coefficiente correttore — Provvedimenti di esecuzione di una sentenza d'annullamento — Art. 176 del Trattato CE — Equa compensazione — Interesse ad agire — Art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura»

Testo completo in francese II-607

Oggetto:

Ricorso diretto ad ottenere, da un lato, l'annullamento della decisione di rigetto opposta dalla Commissione alla domanda dei ricorrenti volta alla compilazione dei loro prospetti di retribuzione per il mese di gennaio 1992 ai fini dell'esecuzione della sentenza del Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-64/92, Chavane de Dalmassy e a./Commissione (Race. PI pag. II-723), e, dall'altro, al risarcimento dei danni morali subiti.

Esito:

Rigetto.

Sunto della sentenza

I 65 ricorrenti sono dipendenti di molo e agenti temporanei della Commissione in servizio presso l'Istituto dei transuranici di Karlsruhe in Germania.

Essi erano altresì ricorrenti nella causa che è stata definita con sentenza del Tribunale 27 ottobre 1994, causa T-64/92, Chavane de Dalmassy e a./Commissione (Race. PI pag. II-723), le cui modalità d'esecuzione costituiscono oggetto del ricorso attuale.

Conformemente all'art. 64 dello Statuto del personale delle Comunità europee (lo «Statuto») e all'art. 20 del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee, alla retribuzione dei dipendenti e degli agenti temporanei viene attribuito un coefficiente correttore determinato in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio, affinché, indipendentemente da queste ultime, essi fruiscano di un potere d'acquisto equivalente.

II coefficiente correttore applicato alla retribuzione dei ricorrenti assegnati a Kalsruhe, fino all'adozione del regolamento (CECA, CE, Euratom) del Consiglio 19 dicembre 1994, n. 3161, che adegua, a decorrere dal 1o luglio 1994, le retribuzioni e le pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché i coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni (GU L 335, pag. 1; regolamento n. 3161/94), era quello applicabile ai dipendenti in servizio a Bonn, capitale della Repubblica federale di Germania fino all'ottobre 1990.

Dopo la riunificazione della Germania, Berlino diventava, nell'ottobre 1990, la capitale di questo Stato. Tale avvenimento induceva la Commissione a sottoporre al Consiglio la proposta di regolamento [SEC(91) 1612 def.] 4 settembre 1991, che proponeva, con effetto retroattivo al 1o ottobre 1990, da un lato, l'adozione di un coefficiente correttore per la Germania calcolato in base al costo della vita a Berlino e, dall'altro, la fissazione di coefficienti correttori specifici per Bonn e Karlsruhe.

Il 19 dicembre 1991 il Consiglio emanava il regolamento (CECA, CEE, Euratom) n. 3834/91, che adegua, a decorrere dal 1o luglio 1991, le retribuzioni e le pensioni dei funzionali e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché i coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni (GU L 361, pag. 13, rettifica in GU 1992, L 10, pag. 56; regolamento n. 3834/91). Tale regolamento stabiliva, in particolare, un coefficiente correttore per la Germania calcolato in base al costo della vita nella ex capitale, Bonn, nonché un coefficiente specifico per Berlino.

Nel gennaio 1992 ciascun ricorrente riceveva un prospetto di retribuzione supplementare, in cui era applicato il coefficiente correttore «Bonn» (95,1) previsto all'art. 6, n. 2, del regolamento n. 3834/91.

In seguito al ricorso proposto dai ricorrenti contro tali prospetti di retribuzione, il Tribunale ha annullato, nella sentenza Chavane de Dalmassy, i prospetti di retribuzione dei ricorrenti relativi al gennaio 1992 in quanto applicavano un coefficiente correttore calcolato con riferimento al costo della vita a Bonn.

Al punto 56 della stessa sentenza, si sottolineava che il Consiglio non poteva legittimamente fissare un coefficiente provvisorio per la Germania in base al costo della vita in una città diversa dalla capitale. Il Tribunale aggiungeva che, di conseguenza, il Consiglio avrebbe dovuto fissare, da un lato, un coefficiente correttore — eventualmente provvisorio — per la Germania in base al costo della vita a Berlino e, dall'altro, taluni coefficienti correttori specifici — anch'essi eventualmente provvisori — per le diverse sedi in tale paese, dove una notevole distorsione del potere d'acquisto fosse stata accertata in rapporto al costo della vita nella capitale, Berlino.

Non essendo stata impugnata dinanzi alla Corte, tale sentenza è passata in giudicato.

In seguito alla pronuncia di detta sentenza, la Commissione ha elaborato in data 9 dicembre 1994 una prima proposta modificata di regolamento del Consiglio [SEC(94) 2024 def.] per l'«adeguamento annuale» delle retribuzioni e delle pensioni dei dipendenti. Essa ha inoltre adottato una seconda proposta di regolamento [doc. SEC(94) 2085 def.] che modifica la proposta [SEC(91) 1612 def.] sopra menzionata e mira a stabilire, con effetto retroattivo al 1o ottobre 1990, un coefficiente correttore generale per la Germania, nonché coefficienti correttori specifici per Bonn e Karlsruhe.

Il Consiglio ha quindi adottato, sulla base della prima proposta modificata, il regolamento n. 3161/94, recante, tra l'altro, adeguamento dei coefficienti correttori a decorrere dal 1o luglio 1994. L'art. 6 di tale regolamento fissa un coefficiente correttore generale per la Germania in rapporto a Berlino e un coefficiente correttore specifico applicabile alle retribuzioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti con sede di servizio a Kalsruhe.

In applicazione di tale disposizione, la Commissione ha compilato i prospetti di retribuzione riepilogativi del personale in servizio a Karlsruhe per il periodo compreso tra il 1o luglio e il 31 dicembre 1994.

Il Consiglio non ha dato alcun seguito alla seconda proposta rettificativa della Commissione relativa alla fissazione retroattiva dei coefficienti correttori a decorrere dall'ottobre 1990.

Il 5 maggio 1995 i ricorrenti hanno presentato ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello Statuto una domanda diretta, in primo luogo, ad ottenere la compilazione dei loro prospetti di retribuzione a decorrere dal gennaio 1992 in base al coefficiente applicabile a norma di legge, in secondo luogo, a far accertare che la Commissione ha commesso un illecito non adottando entro un termine ragionevole i provvedimenti richiesti dalla sentenza Chavane de Dalmassy ai sensi dell'art. 176 del Trattato CE e, in terzo luogo, ad ottenere il pagamento a ciascun ricorrente della somma di 50000 BFR a risarcimento dei danni morali subiti.

Tale domanda ha costituito oggetto di una decisione implicita di rigetto il 5 dicembre 1995, vale a dire quattro mesi dopo la sua presentazione.

Sulla ricevibilità

L'esecuzione di una sentenza di annullamento che richieda l'adozione di vari provvedimenti amministrativi non può effettuarsi immediatamente. La Commissione dispone di un «termine ragionevole» per conformarsi ad una sentenza che annulla una decisione adottata nell'ambito del Trattato, anche se questo non contiene espresse disposizioni al riguardo (punto 37).

Riferimento: Corte 12 gennaio 1984, causa 266/82, Turner/Commissione (Race. pag. 1, punto 5); Tribunale27 giugno 1991, causa T-120/89, StahlwerkePeine-Slazgitter/Commissione (Race. pag. II-279, punto 66); Tribunale 19 marzo 1997, causaT-73/95, Oliveira/Commissione (Race. pag. II-381, punto 41)

Di conseguenza, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, i ricorrenti, che erano riusciti vittoriosi nella causa Chavane de Dalmassy, non erano obbligati a proporre un ricorso diretto a far accertare una violazione dell'art. 176 del Trattato immediatamente dopo la pronuncia della sentenza di annullamento, vale a dire al momento della comunicazione del primo prospetto di retribuzione successivo alla pronuncia di tale sentenza. Imporre tale obbligo contrasterebbe con il diritto dell'istituzione, il cui atto è annullato, di fruire del «termine ragionevole» suddetto (punto 38).

Qualora l'esecuzione della sentenza d'annullamento presenti difficoltà particolari, l'istituzione convenuta può adempiere l'obbligo che le incombe in forza dell'art. 176 del Trattato adottando ogni decisione atta a compensare equamente lo svantaggio risultante per gli interessati dalla decisione annullata. In questo contesto, l'autorità che ha il potere di nomina può altresì stabilire con loro un dialogo per cercare di giungere ad un accordo, offrendo loro un'equa compensazione dell'illecito che hanno subito (punto 42).

Riferimento: Corte 9 agosto 1994, causa C-412/92P, Parlamento/Meskens(Racc. pag. I-3757, punto 28)

Orbene, tale possibilità riconosciuta alla Commissione di compensare equamente lo svantaggio degli interessati esclude a priori che vi sia per essa, solo sulla base del punto 23 della sentenza Chavane de Dalmassy, una impossibilità assoluta dal punto di vista giuridico di adottare un qualsiasi provvedimento. Poiché la valutazione definitiva della fondatezza dell'azione esperita dai ricorrenti su tale base rientra nel merito della controversia, non si può considerare prematuro il ricorso proposto dai ricorrenti (punto 43).

Nel merito

I ricorrenti deducono due motivi a sostegno del ricorso, relativi rispettivamente alla violazione dell'art. 176 del Trattato e alla violazione degli artt. 24, 64 e 65 dello Statuto.

Sul primo motivo, relativo ad una violazione dell 'art. 176 del Trattato

In caso di annullamento da parte del giudice comunitario di un atto di un'istituzione, incombe a quest'ultima, ai sensi dell'art. 176 del Trattato, adottare i provvedimenti adeguati che l'esecuzione della sentenza comporta. Inoltre, qualora una normativa sia dichiarata illegittima, la successiva adozione, da parte dell'istituzione interessata, di una nuova normativa, applicabile alle situazioni future, fa sussistere per l'interessato gli effetti dell'illecito commesso nei suoi confronti in passato (punto 60).

Riferimento: Parlamento/Meskens, citata, punto 24; Tribunale 8 ottobre 1992, causa T-84/91, Meskens/Parlamento(Racc. pag. II-2335, punti 76-78); Tribunale 15 luglio 1993, cause riunite T-17/90.T-28/91 e T-17/92, Cámara Alloisioea./Commissione(Racc.píig. II-841, punti 78-83)

Ne consegue che la sola adozione del regolamento n. 3161/94 non costituisce a priori un'esecuzione adeguata della sentenza Chavane de Dalmassy, in quanto tale regolamento non riguarda i prospetti di retribuzione dei dipendenti relativi ai mesi gennaio 1992 — giugno 1994 (punto 61).

Occorre quindi valutare in che misura la sentenza Chavane de Dalmassy imponesse altresì di adottare provvedimenti riguardanti il periodo gennaio 1992 — 1o luglio 1994, data di entrata in vigore del regolamento n. 3161/94 (punto 62).

Nell'esercizio del suo potere di valutazione per la determinazione delle misure adeguate che l'esecuzione di una sentenza di annullamento comporta alla luce dell'art. 176 del Trattato, l'autorità amministrativa deve rispettare tanto le norme del diritto comunitario quanto il dispositivo e la motivazione della sentenza alla quale è tenuta a dare esecuzione (punto 63).

Riferimento: Meskens/Parlamento, citata, punto 74; Tribunale27 ottobre 1994, causaT-508/93, Mancini/Commissione (Race. PI pag. II-761, punto 51)

Orbene la sentenza Chavane de Dalmassy precisa che, quando esercita i poteri che detiene ai sensi degli artt. 64 e 65 dello Statuto, il Consiglio non può, alla luce del principio enunciato all'art. 1, n. 3, lett. a), dell'allegato XI dello Statuto, fissare un coefficiente provvisorio per la Germania in base al costo della vita in una città diversa dalla capitale. Di conseguenza il Consiglio è tenuto a determinare, da un lato, un coefficiente correttore — eventualmente provvisorio — per la Germania in base al costo della vita a Berlino e, dall'altro, dei coefficienti correttori specifici — eventualmente anch'essi provvisori — per le varie sedi di servizio in tale paese ove una distorsione sensibile del potere d'acquisto sia stata accertata in relazione al costo della vita nella capitale, Berlino (punto 64).

Dall'interdipendenza di questi due obblighi imposti al Consiglio deriva che i ricorrenti non possono invocare l'applicazione a loro favore di uno dei due obblighi senza parimenti tener conto, per la determinazione dell'ampiezza dei loro diritti, del contenuto del secondo obbligo (punto 69).

Di conseguenza, la domanda dei ricorrenti diretta a che la Commissione, fino al gennaio 1992, applichi retroattivamente nei loro prospetti di retribuzione il coefficiente correttore «Berlino» implicherebbe che tale istituzione sia obbligata a violare il dispositivo della sentenza Chavane de Dalmassy, come chiarito al punto 56. Tale pretesa eccede manifestamente i diritti che derivano ai ricorrenti dall'art. 176 del Trattato (punto 71).

Qualora l'esecuzione della sentenza d'annullamento presenti difficoltà particolari, l'istituzione interessata può adempiere l'obbligo derivante dall'art. 176 del Trattato adottando ogni decisione atta a compensare equamente uno svantaggio risultante per gli interessati dalla decisione annullata (punto 73).

Riferimento: Parlamento/Meskens, citata, punto 28

Orbene, si evince chiaramente dal punto 23 della sentenza Chavane de Dalmassy che la Commissione, in mancanza dell'adozione di un regolamento da parte del Consiglio, non poteva applicare alla retribuzione dei ricorrenti un coefficiente correttore diverso da quello previsto dalla normativa in vigore. Tale impossibilità costituiva incontestabilmente una «difficoltà particolare» dell'esecuzione della sentenza Chavane de Dalmassy, che obbligava la Commissione ad adottare misure atte a compensare equamente un eventuale svantaggio subito dai ricorrenti (punto 74).

Tuttavia, l'adozione di tali misure compensative è subordinata alla condizione che i ricorrenti abbiano subito uno «svantaggio». Orbene, è assodato che i ricorrenti hanno globalmente ottenuto nel periodo 1o gennaio 1992 — 1o luglio 1994 l'applicazione alla loro retribuzione di un coefficiente correttore superiore a quello che avrebbero ottenuto se il Consiglio avesse già precedentemente modificato la normativa in vigore. In mancanza di dimostrazione da parte dei ricorrenti dell'esistenza di un qualsiasi svantaggio, la Commissione non aveva l'obbligo di adottare misure compensative come quelle previste dalla giurisprudenza (punto 75).

I ricorrenti hanno infine sostenuto che l'art. 176 del Trattato, come interpretato dalla sentenza Parlamento/Meskens, citata (punto 24 e segg.), obbligava la Commissione non solo a prendere misure d'esecuzione dirette, ma altresì a risarcire il danno supplementare che risulta dall'atto annullato, a condizione che sussistessero i presupposti di cui all'art. 215, secondo comma, del Trattato (punto 77).

Ai sensi dell'art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere l'oggetto della controversia e l'esposizione sommaria dei motivi dedotti. Per soddisfare tali requisiti, un ricorso diretto al risarcimento dei damii causati da un'istituzione comunitaria deve contenere elementi che consentano di identificare, segnatamente, il danno che il ricorrente asserisce di aver subito nonché la natura e l'entità di tale danno. Peraltro, la violazione del detto art. 44, n. 1, lett. c), rientra tra i motivi di irricevibilità che il Tribunale può rilevare d'ufficio, in qualsiasi fase del procedimento, ai sensi dell'art. 113 del regolamento di procedura (punto 79).

Riferimento: Tribunale 13 dicembre 1995, cause riunite T-481/93 e T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens e a./Commissione (Race. pag. II-2941, punti 75 e 76)

Si deve rilevare che il ricorso per risarcimento danni presentato dai ricorrenti non soddisfa i requisiti stabiliti dall'art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura (punto 80).

Sul secondo motivo, relativo alla violazione degli arti. 24, 64 e 65 dello Statuto

Il dovere di sollecitudine dell'amministrazione nei confronti dei suoi dipendenti rispecchia l'equilibrio dei diritti e dei doveri reciproci che lo Statuto ha istituito nei rapporti fra la pubblica autorità e i dipendenti pubblici. Tuttavia, la tutela dei diritti e degli interessi dei dipendenti deve sempre trovare un limite nell'osservanza delle norme vigenti (punto 90).

Riferimento: Tribunale 16 marzo 1993, cause riunite T-33/89 e T-74/89, Blackman/Parlamenio (Race. pag. II-249, punto 96); Tribunale 30 giugno 1993, causa T-46/90, Devillez e a./Parlamento (Race. pag. II-699, punti 37 e 38)

E' quindi escluso che un dipendente possa invocare il dovere di sollecitudine delle istituzioni per pretendere vantaggi che contrastino con quanto dichiarato nella sentenza sulla quale si fonda il suo ricorso. Così come il fatto di far valere il dovere di sollecitudine nei confronti di un'istituzione non può indurre quest'ultima a violare una norma di legge, il dovere di sollecitudine non può imporre a tale istituzione di violare il dispositivo come chiarito nella motivazione di una sentenza del Tribunale passata in giudicato (punto 91).

Quanto ad una eventuale violazione, da parte della Commissione, del suo dovere di assistenza in quanto essa non ha sottoposto i regolamenti nn. 3161/94 e 3834/91 alla censura del giudice comunitario, è pacifico che le istituzioni comunitarie dispongono di un potere discrezionale, soggetto al sindacato del giudice comunitario, nella scelta dei provvedimenti e dei mezzi da attuare per adempiere il loro dovere di assistenza (punti 99 e 100).

Riferimento: Tribunale 26 ottobre 1993, causa T-59/92, Caronna/Commissione (Race, pag. II-1129. punti 64 e 65); Tribunale 11 ottobre 1995, cause riunite T-39/93 e T-553/93. Baltsavias/Commissione (Race. PI pag. II-695, punto 59)

Poiché la Commissione dispone di tale potere discrezionale, un singolo non può obbligarla a proporre un ricorso per carenza, vale a dire obbligarla ad agire in un senso determinato, senza compromettere il margine di manovra proprio della discrezionalità della Commissione in questa materia (punto 101).

Riferimento: Tribunale 9 gennaio 1996, causa T-575/93, Koelman/Commissione (Race, pag. II-1, punto 71)

Poiché la decisione di adire la Corte è un atto preparatorio interno della Commissione che non ha destinatari potenziali, i singoli non possono esigere, mediante un ricorso per carenza, che essa lo faccia (punto 102).

Riferimento: Tribunale 22 maggio 1996, causa T-277/94, AITEC/Commissione (Race, pag. II-351, punto 58 e segg.)

Il dovere di assistenza previsto all'art. 24 dello Statuto non può quindi essere invocato dai ricorrenti per obbligare la Commissione a proporre un ricorso per carenza contro un'altra istituzione (punto 103).

Dispositivo:

Il ricorso è respinto.