CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

presentate il 29 novembre 2018 ( 1 )

Causa C – 235/17

Commissione europea

contro

Ungheria

«Inadempimento di uno Stato – Articolo 63 TFUE – Libera circolazione dei capitali – Diritti di usufrutto su terreni agricoli – Normativa nazionale che sopprime, senza prevedere una compensazione, i diritti costituiti anteriormente a favore di persone giuridiche o di persone fisiche che non possono dimostrare un vincolo di stretta parentela con il proprietario dei terreni – Competenza della Corte a dichiarare, in modo autonomo, una violazione dell’articolo 17 della Carta dei diritti dell’Unione europea»

I. Introduzione

1. Con il ricorso per inadempimento di cui trattasi, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che l’Ungheria – alla luce, in particolare, delle disposizioni in vigore dal 1o gennaio 2013 del termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (legge n. LV del 1994 sui terreni coltivabili; in prosieguo: la «legge del 1994 sui terreni coltivabili»), delle disposizioni rilevanti del mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (legge n. CXXII del 2013 relativa alla vendita dei terreni agricoli e forestali; in prosieguo: la «legge del 2013 sui terreni agricoli»), nonché di talune disposizioni del mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (legge n. CCXII del 2013, recante disposizioni varie e misure transitorie in relazione alla [legge del 2013 sui terreni agricoli]; in prosieguo: la «legge del 2013 relativa alle misure transitorie») e, infine, dell’articolo 94, paragrafo 5, dell’ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (legge n. CXLI del 1997, relativa al registro fondiario; in prosieguo: la «legge relativa al registro fondiario»), limitando in modo manifestamente sproporzionato i diritti di usufrutto e i diritti d’uso sui terreni agricoli e forestali ( 2 ) – è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della libertà di stabilimento (articolo 49 TFUE), della libera circolazione dei capitali (articolo 63 TFUE) e del diritto fondamentale di proprietà (articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; in prosieguo: la «Carta»).

2. L’incompatibilità della normativa controversa con la libera circolazione dei capitali garantita all’articolo 63 TFUE ha già dato luogo alla sentenza del 6 marzo 2018, SEGRO e Horváth ( 3 ), ed è già stata analizzata nelle mie conclusioni in queste due cause riunite ( 4 ). Tale problematica non esigerà pertanto nuove considerazioni da parte mia, in quanto la Corte, in conformità a tale sentenza, non può che constatare la violazione del diritto dell’Unione su tale punto.

3. Ciò premesso, l’interesse della presente causa risiede altrove. Ricordo che, in tale sentenza, la Corte era stata parimenti interpellata sulla compatibilità di siffatta normativa con l’articolo 17 della Carta. La Corte non aveva tuttavia reputato necessario esaminare la questione. Orbene, secondo la Commissione, la Corte, questa volta, dovrebbe pronunciarsi su tale disposizione, indipendentemente dall’esame in merito alle libertà di circolazione.

4. Nelle presenti conclusioni, illustrerò le ragioni per le quali, a mio avviso, la Corte non è competente a pronunciarsi sull’articolo 17 della Carta, come chiesto dalla Commissione. In subordine, esporrò i motivi per i quali, a mio avviso, un esame della normativa controversa alla luce di tale disposizione sarebbe in ogni caso sovrabbondante. Infine, in ulteriore subordine, esaminerò tale normativa con riferimento a detto articolo 17, esame che mi porterà a concludere nel senso dell’incompatibilità di detta normativa con il diritto fondamentale di proprietà garantito da tale articolo.

II. Normativa ungherese

A. La normativa sull’acquisto dei terreni agricoli

5. La legge del 1994 sui terreni coltivabili prevede il divieto per tutte le persone fisiche che non possiedono la cittadinanza ungherese, ad eccezione delle persone titolari di un permesso di soggiorno permanente e di quelle cui è stato riconosciuto lo status di rifugiato, e per tutte le persone giuridiche straniere e ungheresi, di acquistare terreni agricoli.

6. Tale legge è stata modificata, con effetto dal 1o gennaio 2002, dal termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (legge n. CXVII del 2001 recante modifica della [legge del 1994 sui terreni coltivabili]), al fine di escludere anche la possibilità di costituire, per via contrattuale, un diritto di usufrutto sui terreni agricoli a favore delle persone fisiche prive della cittadinanza ungherese o delle persone giuridiche. L’articolo 11, paragrafo 1, della legge del 1994 sui terreni coltivabili disponeva pertanto, a seguito di tali modifiche, che «[p]er la costituzione, per via contrattuale, del diritto di usufrutto e del diritto d’uso, devono essere applicate le disposizioni del capo II relative alla restrizione dell’acquisto della proprietà (…)».

7. L’articolo 11, paragrafo 1, della legge del 1994 sui terreni coltivabili è stato successivamente modificato dall’egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (legge n. CCXIII del 2012 recante modifica di talune leggi relative all’agricoltura). Nella sua nuova versione che introduce tale modifica e che è entrata in vigore il 1o gennaio 2013, detto articolo 11, paragrafo 1, disponeva che «[i]l diritto di usufrutto costituito mediante un contratto è nullo, a meno che non sia costituito a favore di un familiare prossimo».

8. La legge n. CCXIII del 2012 recante modifica di talune leggi relative all’agricoltura ha inoltre inserito nella legge del 1994 sui terreni agricoli un nuovo articolo 91, paragrafo 1, ai sensi del quale «[t]utti i diritti di usufrutto esistenti alla data del 1o gennaio 2013, e costituiti a tempo indeterminato o per un periodo determinato con scadenza successiva al 30 dicembre 2032, mediante un contratto tra persone che non sono prossimi congiunti, si estingueranno ex lege il 1o gennaio 2033».

9. La legge del 2013 sui terreni agricoli è stata adottata il 21 giugno 2013 ed è entrata in vigore il 15 dicembre 2013. L’articolo 37, paragrafo 1, di tale legge conferma la regola secondo la quale un diritto di usufrutto o un diritto d’uso su siffatti terreni costituito per contratto è nullo salvo che non sia costituito a favore di un prossimo congiunto.

10. L’articolo 5, punto 13, di detta legge definisce la nozione di «prossimo congiunto» nel senso che essa include «i coniugi, gli ascendenti in linea diretta, i figli adottivi, i figli propri e i figli del coniuge, i genitori adottivi, i genitori del coniuge, nonché i fratelli e le sorelle».

11. La legge del 2013 relativa alle misure transitorie è stata adottata il 12 dicembre 2013 ed è entrata in vigore il 15 dicembre 2013. L’articolo 108, paragrafo 1, di tale legge, il quale ha abrogato l’articolo 91, paragrafo 1, della legge del 1994 sui terreni coltivabili, stabilisce che «[t]utti i diritti di usufrutto o di uso esistenti alla data del 30 aprile 2014, e costituiti a tempo indeterminato o per un periodo determinato con scadenza successiva al 30 aprile 2014, mediante un contratto tra persone che non sono prossimi congiunti, si estingueranno ex lege il 1o maggio 2014».

12. L’articolo 94 della legge relativa al registro fondiario così recita: «1. Ai fini della cancellazione dal registro fondiario dei diritti di usufrutto e dei diritti di uso colpiti da estinzione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, della [legge del 2013 relativa alle misure transitorie] (in prosieguo congiuntamente, nel presente articolo: i “diritti di usufrutto”), la persona fisica titolare di diritti di usufrutto è tenuta, su diffida inviata entro il 31 ottobre 2014 dall’autorità incaricata della gestione del registro, a dichiarare, nei 15 giorni successivi alla consegna della diffida, tramite il formulario predisposto a tal fine dal ministro, la propria eventuale qualità di prossimo congiunto della persona menzionata quale proprietaria dell’immobile sul documento che è servito da base per la registrazione. In assenza di dichiarazione entro i termini, dopo il 31 dicembre 2014 non verrà dato seguito alla domanda di attestazione. (…) 3. Se dalla dichiarazione non emerge la qualità di prossimo congiunto o se non è stata effettuata alcuna dichiarazione entro i termini, l’autorità incaricata della gestione del registro fondiario cancella d’ufficio i diritti di usufrutto da detto registro, nei sei mesi successivi alla scadenza del termine entro il quale la dichiarazione deve essere effettuata, e al più tardi entro il 31 luglio 2015. (…)».

B. Diritto civile

13. Le disposizioni del polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (legge n. IV del 1959 che istituisce il codice civile; in prosieguo: l’«ex codice civile») sono rimaste in vigore fino al 14 marzo 2014.

14. L’articolo 215 dell’ex codice civile disponeva quanto segue: «(1) Qualora l’entrata in vigore di un contratto esiga il consenso di un terzo o l’approvazione delle autorità, il contratto non può entrare in vigore fino a che non vengano dati tale consenso o tale approvazione; le parti restano tuttavia vincolate alle loro dichiarazioni. Tale vincolo viene meno se il terzo o l’autorità di cui trattasi non si pronunciano nel termine concordato congiuntamente da tali parti. (…) (3) In assenza del consenso o dell’approvazione, necessari, al contratto si applicano gli effetti giuridici dell’invalidità. (…)».

15. L’articolo 237 dell’ex codice civile prevedeva quanto segue: «(1) In caso di contratto invalido, occorre ripristinare la situazione preesistente alla conclusione del suddetto contratto. (2) Se non è possibile ripristinare la situazione preesistente alla conclusione del contratto, il giudice può dichiarare il contratto applicabile fino alla sua pronuncia. Un contratto invalido può essere dichiarato valido se è possibile rimuovere la causa di invalidità, in particolare mediante l’eliminazione del vantaggio sproporzionato in caso di sproporzione tra le prestazioni delle parti in un contratto usurario. In tali casi deve essere ordinata la restituzione della prestazione rimasta, se del caso, senza controprestazione».

16. Le disposizioni del a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (legge n. V del 2013 che istituisce il codice civile; in prosieguo: il «nuovo codice civile») sono entrate in vigore il 15 marzo 2014.

17. Gli articoli 6:110 e 6:111 del nuovo codice civile, figuranti nel capo XIX del medesimo, intitolato «Effetti giuridici dell’invalidità», così recitano: «Articolo 6:110 [Dichiarazione di validità del contratto da parte del giudice, con effetto retroattivo] (1) Un contratto invalido può essere dichiarato valido dal giudice, con effetto retroattivo alla data della conclusione del contratto, se a) il danno subito a causa dell’invalidità può essere eliminato con una modifica adeguata del contratto, oppure se b) la causa dell’invalidità è venuta meno a posteriori. (2) Nel caso in cui il contratto invalido sia dichiarato valido, le parti del contratto sono tenute ad adempiere ai loro obblighi reciproci previsti in tale contesto e, in caso di violazione del contratto posteriore alla dichiarazione di validità, devono rispondere come se il contratto fosse stato valido dalla sua conclusione. Articolo 6:111 [Validità del contratto risultante dalla volontà delle parti] (1) Un contratto diviene valido con effetto retroattivo alla data della sua conclusione se le parti eliminano a posteriori la causa dell’invalidità oppure se esse confermano, in caso di estinzione di tale causa per qualsiasi altro motivo, la loro volontà di contrarre. (2) Nel caso in cui un contratto invalido divenga valido, le parti del contratto sono tenute ad adempiere ai loro obblighi reciproci previsti in tale contesto e, in caso di violazione del contratto posteriore alla dichiarazione di validità, devono rispondere come se il contratto fosse stato valido dalla sua conclusione. (3) Nel caso in cui le parti rimuovano a posteriori la causa di invalidità e si accordino sulla validità del contratto per il futuro, gli atti realizzati fino a quel momento sono soggetti agli effetti giuridici dell’invalidità».

III. Fatti e procedimento precontenzioso

18. In Ungheria, l’acquisto di terreni agricoli da parte di cittadini stranieri è, da tempo, oggetto di restrizioni. La legge n. I del 1987, relativa ai terreni ( 5 ), prevedeva in tal senso che le persone fisiche o giuridiche straniere potessero ottenere la proprietà di tali terreni per acquisto, scambio o donazione solo previa autorizzazione del governo ungherese.

19. Successivamente, un decreto governativo ( 6 ), entrato in vigore il 1o gennaio 1992, ha escluso qualsiasi possibilità, per le persone prive della cittadinanza ungherese, fatta eccezione per quelle in possesso di un permesso di soggiorno permanente e di quelle aventi lo status di rifugiato, di acquistare terreni agricoli. La legge del 1994 sui terreni coltivabili ha successivamente esteso tale divieto alle persone giuridiche sia straniere sia ungheresi.

20. Per contro, tale contesto normativo non imponeva restrizioni particolari quanto alla costituzione di diritti di usufrutto sui terreni agricoli.

21. Tuttavia, a seguito di una modifica della legge del 1994 sui terreni coltivabili ( 7 ), entrata in vigore il 1o gennaio 2002, le restrizioni concernenti l’acquisto di terreni agricoli sono state estese alla costituzione di siffatti diritti di usufrutto su tali terreni. Di conseguenza, né le persone fisiche di cittadinanza straniera né le persone giuridiche potevano ottenere siffatti diritti.

22. Nell’ambito dell’adesione dell’Ungheria all’Unione europea, tale Stato membro ha beneficiato di un periodo transitorio che l’autorizzava a mantenere in vigore per un periodo di dieci anni a partire dalla data di adesione, ossia fino al 30 aprile 2014, le restrizioni concernenti l’acquisto di terreni agricoli. Tuttavia, questo stesso Stato membro è stato obbligato ad autorizzare, dal 1o maggio 2004, a favore dei cittadini dell’Unione che vivevano ed esercitavano la loro attività in Ungheria da tre anni, l’acquisto di terreni agricoli alle stesse condizioni dei cittadini ungheresi ( 8 ).

23. All’approssimarsi della scadenza di tale periodo transitorio, il legislatore ungherese ha adottato un nuovo emendamento alla legge del 1994 sui terreni coltivabili ( 9 ), il quale vietava in maniera generale, a partire dal 1o gennaio 2013, la costituzione di diritti di usufrutto sui terreni agricoli, eccetto che fra familiari prossimi. La legge del 2013 sui terreni agricoli, adottata alla fine del 2013 ed entrata in vigore il 1o gennaio 2014, ha mantenuto tale divieto ( 10 ).

24. Le norme entrate in vigore il 1o gennaio 2013 prevedevano che i diritti di usufrutto esistenti a tale data e costituiti per un periodo indeterminato o determinato che sarebbe spirato dopo il 31 dicembre 2032, tramite contratto fra persone non legate da vincolo di stretta parentela, dovessero essere soppressi ex lege entro un periodo transitorio di venti anni. Tali diritti dovevano dunque estinguersi ex lege al più tardi entro il 1o gennaio 2033.

25. Tuttavia, l’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, entrata in vigore il 15 dicembre 2013, ha sostanzialmente abbreviato il periodo transitorio summenzionato. In conformità a quest’ultima disposizione, i diritti di usufrutto esistenti al 30 aprile 2014 dovevano adesso estinguersi ex lege il 1o maggio 2014, ad eccezione dei contratti conclusi fra familiari prossimi.

26. Il 17 ottobre 2014 la Commissione ha inviato una lettera di diffida all’Ungheria, ritenendo segnatamente ( 11 ) che, sopprimendo in tal modo taluni diritti di usufrutto costituiti in precedenza sui terreni agricoli, tale Stato membro avesse violato gli articoli 49 e 63 TFUE, nonché l’articolo 17 della Carta. Quest’ultimo ha risposto con lettera del 18 dicembre 2014, nella quale contestava dette infrazioni.

27. Insoddisfatta di tale risposta, il 19 giugno 2015 la Commissione ha emesso un parere motivato, nel quale sosteneva che, sopprimendo ex lege, in conformità all’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, taluni diritti di usufrutto a partire dal 1o maggio 2014, l’Ungheria viola le summenzionate disposizioni del diritto dell’Unione. Tale Stato membro ha risposto con lettere datate 9 ottobre 2015 e 18 aprile 2016, concludendo nel senso dell’inesistenza degli inadempimenti addotti.

28. Parallelamente, il giudice nazionale all’origine delle domande di pronuncia pregiudiziale sfociate nella sentenza SEGRO e Horváth ha adito l’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale, Ungheria) con talune domande aventi ad oggetto, segnatamente, la compatibilità di detto articolo 108, paragrafo 1, con la legge fondamentale ungherese.

29. Con la sentenza n. 25, del 21 luglio 2015, l’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) ha dichiarato che tale disposizione viola parzialmente detta legge fondamentale, nella misura in cui il legislatore nazionale non ha previsto un meccanismo di compensazione per i proprietari dei terreni sui quali i diritti di usufrutto soppressi erano stati costituiti, e ha dato tempo a quest’ultimo fino al 31 dicembre 2015 per porvi rimedio. Questo stesso giudice ha respinto il ricorso quanto al resto. Il termine accordato dall’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) al legislatore ungherese è scaduto senza che quest’ultimo abbia adottato le misure richieste.

IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

30. Il ricorso per inadempimento di cui trattasi è stato proposto il 5 maggio 2017.

31. Nel suo ricorso, la Commissione chiede che la Corte voglia: – dichiarare che l’Ungheria, adottando una normativa che limita l’usufrutto sui terreni agricoli, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 49 e 63 TFUE, e altresì dell’articolo 17 della Carta, e – condannare l’Ungheria alle spese.

32. L’Ungheria chiede che la Corte voglia: – respingere il ricorso della Commissione in quanto infondato, e – condannare la Commissione alle spese.

33. Il 9 luglio 2018 si è tenuta un’udienza di discussione, alla quale sono state rappresentate la Commissione e l’Ungheria.

V. Analisi

A. Sulla ricevibilità

34. Il governo ungherese non ha eccepito, nel controricorso o nella controreplica, l’irricevibilità del ricorso per inadempimento di cui trattasi. Cionondimeno, secondo una giurisprudenza costante della Corte, i requisiti di ricevibilità di un siffatto ricorso attengono all’ordine pubblico, cosicché la Corte deve esaminarli d’ufficio ( 12 ).

35. Orbene, si evince da una lettura comparata del parere motivato e dell’atto di ricorso che, in questo secondo documento, la Commissione sembra avere esteso l’oggetto della controversia, come delimitato nel primo, in violazione della giurisprudenza costante della Corte che vieta una siffatta estensione ( 13 ).

36. A tal riguardo, osservo che la Commissione ha contestato all’Ungheria, in tale parere motivato, la soppressione ex lege, in forza dell’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, dei diritti di usufrutto esistenti alla data del 30 aprile 2014 e costituiti su terreni agricoli fra persone che non siano familiari prossimi.

37. Per contro, si evince dal petitum figurante nella parte introduttiva del ricorso, riprodotto al paragrafo 1 delle presenti conclusioni, che la Commissione, nel suo ricorso contenzioso, prende in considerazione un numero di disposizioni nazionali superiore a quelle contestate nel parere motivato e vertenti, in taluni casi, non sulla soppressione di diritti di usufrutto preesistenti su terreni agricoli, bensì sulla costituzione di diritti su tali terreni ( 14 ). Inoltre, nelle conclusioni del suo ricorso, la Commissione addebita all’Ungheria non di avere «soppresso» diritti di usufrutto costituiti in precedenza, bensì, più in generale, di avere «limitato» i diritti di usufrutto su detti terreni.

38. Tali elementi tendono ad indicare che, al di là della soppressione ex lege, risultante dall’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, di taluni diritti di usufrutto esistenti sui terreni agricoli, la Commissione mira ad ottenere la condanna dell’Ungheria anche in quanto essa ha limitato la possibilità di costituire, in futuro, siffatti diritti a favore dei soli familiari prossimi del proprietario dei terreni.

39. Interpellata su tale punto in udienza, l’Ungheria ha affermato di intendere il ricorso della Commissione nel senso che esso verte, in sostanza, sulla soppressione ex lege dei diritti di usufrutto costituiti in precedenza. Tale Stato membro ritiene cionondimeno che l’atto di ricorso della Commissione, alla luce dell’ambiguità illustrata nei tre paragrafi precedenti delle presenti conclusioni, non sia presentato in modo coerente e comprensibile. Tale istituzione ha sostenuto, da parte sua, che non intendeva modificare l’oggetto della controversia come circoscritto nel parere motivato: quest’ultima verte unicamente sulla soppressione dei diritti di usufrutto preesistenti.

40. A mio avviso, l’ambiguità dell’atto di ricorso della Commissione non è di entità sufficiente per ritenere il suo ricorso irricevibile in toto. L’Ungheria ha potuto far valere i propri diritti della difesa e ha inoltre ammesso di avere compreso l’essenza di tale ricorso, ossia la soppressione ex lege, prevista all’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, dei diritti di usufrutto, costituiti sui terreni agricoli a favore di persone non aventi un vincolo di stretta parentela con il proprietario dei terreni, esistenti alla data del 30 aprile 2014. Pertanto, ritengo che detto ricorso sia ricevibile nella misura in cui verte su questa sola problematica, e che sia dunque irricevibile quanto al resto.

B. Sulla prima censura (compatibilità della normativa controversa con gli articoli 49 e 63 TFUE)

41. Con la prima censura, la Commissione chiede alla Corte, in sostanza, di dichiarare l’incompatibilità dell’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie con la libertà di stabilimento prevista all’articolo 49 TFUE e con la libera circolazione dei capitali garantita all’articolo 63 TFUE.

42. A tal riguardo, ricordo che, nella sentenza SEGRO e Horváth, la Corte era stata interpellata sulla compatibilità della normativa controversa con queste due libertà di circolazione. La stessa ha cionondimeno dichiarato che tale normativa doveva essere esaminata esclusivamente con riferimento alla libera circolazione dei capitali ( 15 ).

43. Nella presente causa, la Commissione sostiene che, questa volta, la Corte deve esaminare la normativa controversa sotto il profilo delle due libertà di circolazione invocate.

44. Infatti, tale normativa sarebbe idonea, a seconda dei casi, a violare l’una o l’altra di tali libertà. Al riguardo, alcuni di detti soggetti coinvolti avevano acquistato un diritto di usufrutto su un terreno agricolo in Ungheria a fini speculativi, mentre altri esercitavano la loro attività economica tramite un siffatto diritto. Orbene, mentre la prima ipotesi rientrerebbe nell’ambito della libertà di circolazione dei capitali, la seconda sarebbe relativa alla libertà di stabilimento. In tale contesto, se è vero che, nella sentenza SEGRO e Horváth, la Corte ha potuto limitarsi, alla luce delle circostanze che caratterizzavano le cause sfociate in tale sentenza, ad esaminare detta normativa con riferimento alla sola libertà di circolazione dei capitali, essa non può fare lo stesso nella specie. Nel contesto del ricorso per inadempimento di cui trattasi, che ha carattere oggettivo ( 16 ), questa stessa normativa dovrebbe essere esaminata in maniera generale, prendendo in considerazione tutte le libertà che possono essere applicate in tali diverse ipotesi.

45. Per contro, il governo ungherese ritiene che, nella presente causa, non occorra adottare, su tale punto, un approccio diverso da quello accolto nella sentenza SEGRO e Horváth.

46. Condivido la posizione del secondo. A mio avviso, nella specie occorre parimenti esaminare la normativa controversa alla luce della sola libertà di circolazione dei capitali garantita all’articolo 63 TFUE.

47. È vero che tale normativa dà luogo ad un cumulo di libertà di circolazione potenzialmente applicabili ( 17 ): da un lato, un soggetto privato che abbia acquistato un diritto di usufrutto su un terreno agricolo al fine di esercitare la propria attività economica potrebbe far valere la libertà di stabilimento prevista all’articolo 49 TFUE poiché «il diritto di acquistare, gestire e alienare beni immobili nel territorio di un altro Stato membro costituisce il complemento necessario» di tale libertà ( 18 ); dall’altro, in conformità ad una giurisprudenza costante della Corte, le misure nazionali che disciplinano gli investimenti immobiliari rientrano nell’ambito di applicazione della libera circolazione dei capitali garantita all’articolo 63 TFUE, e ciò anche qualora tali investimenti siano destinati a consentire l’esercizio di un’attività economica ( 19 ).

48. Tuttavia, in una siffatta situazione di cumulo di libertà applicabili, la Corte, perlomeno nella sua giurisprudenza recente, verifica se una di queste due libertà sia secondaria rispetto all’altra e possa esserle ricollegata. In caso affermativo, la Corte procede in conformità all’adagio «l’accessorio segue il principale» ed esamina la normativa controversa unicamente con riferimento alla libertà predominante ( 20 ). In tale contesto, l’esistenza di un rapporto «principale/accessorio» fra le libertà in questione è valutata alla luce non della situazione degli individui coinvolti nella controversia, bensì dell’oggetto della normativa nazionale in discussione ( 21 ).

49. Orbene, nel caso di una disposizione come l’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, l’aspetto di tale disposizione relativo alla libera circolazione dei capitali prevale su quello connesso alla libertà di stabilimento. Infatti, detta disposizione verte sulla proprietà fondiaria e si applica in generale all’usufrutto sui terreni agricoli, senza pertanto limitarsi alle situazioni nelle quali un siffatto diritto è stato costituito ai fini dell’esercizio di un’attività economica ( 22 ). In tale contesto, le eventuali limitazioni della libertà di stabilimento che questa stessa disposizione comporta sarebbero una conseguenza inevitabile della limitazione della libera circolazione dei capitali. In altri termini, le eventuali limitazioni della libertà di stabilimento sono indissociabili da quelle concernenti la libera circolazione dei capitali ( 23 ).

50. Di conseguenza, non occorre procedere ad un esame autonomo della normativa controversa alla luce dell’articolo 49 TFUE ( 24 ). Contrariamente a quanto asserito dalla Commissione, la natura oggettiva del procedimento per inadempimento non giustifica che la Corte si discosti dalla sua giurisprudenza relativa al cumulo di libertà applicabili. Oltre al fatto che ciò sarebbe difficilmente conciliabile con l’imperativo di una gestione prudente delle sue risorse, ricordo che la Corte non determina il rapporto«principale/accessorio» in maniera soggettiva, alla luce della situazione degli individui coinvolti nella controversia, bensì in maniera oggettiva, con riferimento all’oggetto della normativa controversa. Rilevo, del resto, che la Corte ha applicato tale giurisprudenza in un numero significativo di sentenze dichiarative di inadempimenti ( 25 ).

51. Ciò premesso, ricordo che, nella sentenza SEGRO e Horváth, la Corte ha dichiarato che una norma come l’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie, non solo ostacola la libera circolazione dei capitali, ma può essere del pari indirettamente discriminatoria sulla base della nazionalità o dell’origine dei capitali.

52. Inoltre, in tale sentenza, la Corte ha escluso che siffatta normativa possa essere giustificata dai motivi invocati a sua difesa dal governo ungherese ( 26 ), alla luce, segnatamente, del suo carattere sproporzionato.

53. Non è dunque necessario dilungarsi, nelle presenti conclusioni, sulla compatibilità di detta normativa con la libera circolazione dei capitali garantita all’articolo 63 TFUE. Su tale punto, la prima censura della Commissione è incontrovertibilmente fondata, per i motivi figuranti nella sentenza SEGRO e Horváth; rimando il lettore a detti motivi, nonché alle mie conclusioni in tali cause ( 27 ).

54. È vero che la Commissione ha fatto valere, nel suo ricorso, una violazione dei principi generali del diritto dell’Unione della certezza del diritto e del legittimo affidamento, adducendo che la normativa controversa non ha previsto, nell’ambito della soppressione ex lege dei diritti di usufrutto in questione, né un periodo transitorio né un indennizzo ( 28 ). Tuttavia, si evince da tale ricorso che la Commissione invoca detti principi «ad abundantiam», vale a dire in quanto semplici argomenti supplementari nell’analisi della compatibilità di tale normativa con le libertà di circolazione invocate. Qualora la sua prima censura sia fondata per altri motivi, la Corte non dovrà pronunciarsi sui principi in questione ( 29 ). In udienza, la Commissione ha peraltro confermato che non intendeva ottenere un esame autonomo di tali principi e ha fatto valere che, inoltre, il rispetto dei medesimi non può essere valutato indipendentemente dall’esame in merito alle libertà di circolazione. Condivido totalmente tale analisi, come spiegherò nel prosieguo delle presenti conclusioni ( 30 ).

C. Sulla seconda censura (compatibilità della normativa controversa con l’articolo 17 della Carta)

55. Con la sua seconda censura, la Commissione chiede alla Corte, in sostanza, di dichiarare che l’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie è contrario al diritto di proprietà garantito all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.

1. Argomenti delle parti

56. La Commissione fa valere che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta sono applicabili quando una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Orbene, ciò si verificherebbe allorché tale normativa è atta ad ostacolare una o più libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE e allorché lo Stato membro interessato adduce ragioni imperative di interesse generale per giustificare un siffatto ostacolo.

57. Inoltre, mentre la Corte non ha esaminato la questione del rispetto dei diritti fondamentali nella sentenza SEGRO e Horváth, essa sarebbe tenuta ad affrontarla nel caso del ricorso di cui trattasi.

58. A tal riguardo, la Commissione fa valere che il diritto di proprietà garantito all’articolo 17 della Carta copre i diritti di usufrutto soppressi dalla normativa controversa. Infatti, tale articolo prenderebbe in considerazione, in maniera ampia, tutti i diritti aventi un valore patrimoniale da cui discende, avuto riguardo all’ordinamento giuridico, una posizione giuridica acquisita che consente un esercizio autonomo di tali diritti da parte e a favore del loro titolare.

59. Quanto all’ingerenza in tale diritto, essa si verificherebbe, alla maniera di un’espropriazione, in caso di soppressione, di revoca o di privazione de facto di un bene, inclusa l’eventualità in cui una siffatta soppressione verta, come nella specie, su due soli dei tre elementi costitutivi della proprietà, ossia il diritto di uso e di possesso.

60. Orbene, la soppressione su cui verte la presente causa non può essere giustificata. Detta soppressione, da un lato, si baserebbe sulla presunzione generale erronea, secondo la quale a tutti i contratti di usufrutto conclusi fra persone non legate da vincoli da parentela era sotteso l’obiettivo di sottrarsi alle norme che limitavano l’acquisto della proprietà sui terreni agricoli. Dall’altro lato, la soppressione di cui trattasi avrebbe avuto un carattere inatteso e imprevedibile, senza prevedere il periodo transitorio richiesto e abbreviando al contempo quello di venti anni precedentemente concesso agli investitori. Inoltre, anche ammesso che sia giustificabile, questa stessa soppressione non sarebbe proporzionata.

61. Il governo ungherese fa valere, invece, che un esame separato della normativa controversa alla luce della Carta non è necessario.

62. In ogni caso, in primo luogo, emergerebbe dalla sentenza n. 25 del 21 luglio 2015 dell’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale) che la soppressione ex lege dei diritti di usufrutto in questione non sarebbe paragonabile all’espropriazione. Inoltre, tale soppressione sarebbe giustificata dall’interesse generale. Le norme di diritto civile, le quali prescrivono l’obbligo per il proprietario di concludere un accordo con l’ex usufruttuario, che può essere invocato immediatamente al momento dell’estinzione del diritto di usufrutto, consentirebbero poi a quest’ultimo di ottenere un compenso equo, globale e tempestivo per le perdite subite.

63. In secondo luogo, i diritti di usufrutto di cui alla presente causa non possono essere coperti dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, poiché essi sono stati ottenuti illegittimemente e in malafede.

2. Analisi

a) Considerazioni preliminari

64. La seconda censura della Commissione è significativa. A quanto mi consta, infatti, si tratta della prima volta che tale istituzione chiede alla Corte di dichiarare che uno Stato membro ha violato una disposizione della Carta ( 31 ). Una censura del genere era tuttavia annunciata. Nella sua comunicazione del 2010 relativa all’attuazione della Carta, la Commissione aveva indicato che «[o]gni qualvolta sarà necessario, [essa avvierà] procedimenti d’infrazione contro gli Stati membri che non avranno rispettato la Carta attuando il diritto dell’Unione» ( 32 ). Tale istituzione aveva cionondimeno dato prova, finora, di un’apparente reticenza ( 33 ).

65. La causa in esame è la prima di una serie di cause aventi ad oggetto ricorsi ( 34 ) nei quali la Commissione chiede alla Corte, nell’ambito di una prima censura, di pronunciarsi sulla compatibilità di una normativa di uno Stato membro con le libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE e quindi, in una censura distinta, un esame della stessa normativa in relazione alla Carta.

66. L’ammissibilità di un siffatto ricorso non solleva questioni con riferimento all’articolo 258 TFUE ( 35 ). Ai sensi di tale articolo, la Commissione può introdurre un ricorso inteso a far dichiarare che uno Stato membro ha «mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati». Gli obblighi in questione includono incontrovertibilmente i diritti garantiti dalla Carta, la cui forza obbligatoria risulta dal rinvio effettuato all’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, TUE, il quale conferisce alla medesima «lo stesso valore giuridico dei trattati».

67. Ciò premesso, la Corte è competente a constatare una violazione dei diritti garantiti nella Carta soltanto se le disposizioni di quest’ultima vincolano tale Stato membro nella situazione in oggetto ( 36 ). La presente causa solleva pertanto, nuovamente, la questione della competenza della Corte a statuire sul rispetto, da parte degli Stati membri, dei diritti fondamentali riconosciuti nell’ordinamento giuridico dell’Unione.

68. Occorre non perdere di vista il contesto nel quale tale questione si inserisce. In sostanza, la misura in cui gli Stati membri sono vincolati, in forza del diritto dell’Unione, dagli obblighi in materia di protezione dei diritti fondamentali è una problematica di ordine costituzionale, delicata e fondamentale, che interessa la ripartizione delle competenze nell’Unione. Imporre agli Stati membri, nelle loro azioni, il rispetto dei diritti fondamentali, come previsti nel diritto dell’Unione, ha come effetto di limitare gli approcci politici e normativi disponibili in questi stessi Stati membri, mentre il potere dell’Unione di determinare l’ambito delle possibilità aumenta correlativamente. I diritti fondamentali hanno, pertanto, un potenziale di accentramento ( 37 ). Inoltre, sul piano istituzionale, è in gioco la misura in cui la Corte, in quanto giudice di ultimo grado, è competente a sostituirsi ai giudici costituzionali nazionali e alla Corte europea dei diritti dell’uomo ( 38 ) nel controllo delle normative e delle azioni degli Stati membri alla luce dei diritti fondamentali.

69. Certamente preoccupati di tali problematiche, i redattori della Carta si sono premurati di limitare espressamente le circostanze nelle quali essa si applica alle legislazioni nazionali. In conformità all’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, le sue disposizioni si applicano agli Stati membri «esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione». Inoltre, la Carta e i Trattati specificano che questa non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per quest’ultima, né modifica le competenze e i compiti definiti nei trattati ( 39 ).

70. Nella sentenza Åkerberg Fransson ( 40 ), la Corte ha dichiarato che «i diritti fondamentali garantiti dalla Carta devono essere rispettati quando una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione» e che «non possono (…) esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che tali diritti fondamentali trovino applicazione», cosicché «l’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta». Così facendo, la Corte ha affermato l’esistenza di una «continuità storica» ( 41 ) fra la sua giurisprudenza concernente l’invocabilità dei diritti fondamentali riconosciuti in quanto principi generali del diritto dell’Unione e l’ambito di applicazione della Carta.

71. A tal riguardo, ricordo che, in conformità alla giurisprudenza della Corte, le situazioni in cui gli Stati membri sono vincolati dai diritti fondamentali riconosciuti nell’ordinamento giuridico dell’Unione possono essere solitamente classificate in – almeno – due categorie.

72. Da un lato, secondo una giurisprudenza costante dalla sentenza Wachauf ( 42 ), tali diritti fondamentali vincolano gli Stati membri quando essi danno esecuzione alle discipline dell’Unione, cosicché questi sono tenuti, per quanto possibile, ad applicare tali discipline nel rispetto di detti diritti ( 43 ).

73. Dall’altro lato, in conformità alla giurisprudenza risultante dalla sentenza ERT ( 44 ), allorché uno Stato membro deroga, tramite una normativa nazionale, al diritto dell’Unione e invoca una giustificazione riconosciuta da tale diritto per difendere detta normativa, esso può beneficiare di tale giustificazione soltanto se la normativa di cui trattasi è conforme a questi stessi diritti fondamentali.

74. La Commissione fonda la sua seconda censura su quest’ultima linea giurisprudenziale. A suo avviso, l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta è applicabile nella specie, nella misura in cui l’Ungheria, con la normativa controversa, ha derogato alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei capitali.

75. Cionondimeno, la Commissione chiede alla Corte di esaminare la questione di un’eventuale violazione della Carta non nell’ambito di una possibile giustificazione della normativa controversa in relazione alle libertà di circolazione invocate – la quale forma l’oggetto della prima censura – bensì indipendentemente da tale questione, al fine di ottenere un accertamento autonomo della violazione della Carta. Infatti, tale istituzione ritiene, in sostanza, che, qualora una normativa nazionale che deroghi ad una libertà di circolazione sia parimenti idonea a limitare i diritti fondamentali garantiti dalla Carta, la violazione eventuale della Carta deve essere esaminata in maniera distinta.

76. Non condivido tale posizione. Come ho concluso nelle cause riunite SEGRO e Horváth ( 45 ), in conformità alla giurisprudenza «ERT», la questione di una potenziale violazione di un diritto fondamentale garantito dalla Carta, al pari di quella del rispetto dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento invocati dalla Commissione nella sua prima censura ( 46 ), non può essere esaminata dalla Corte indipendentemente dalla questione della violazione delle libertà di circolazione. Reputo pertanto necessario illustrare in maniera più dettagliata, nelle presenti conclusioni, le ragioni sottese alla mia posizione.

b) La «ratio» e i limiti della giurisprudenza «ERT»

77. Occorre ricordare che la causa sfociata nella sentenza ERT riguardava una normativa greca che attribuiva ad un operatore nazionale un monopolio sulla radio e la televisione. In tale contesto, la Corte era stata investita di una serie di questioni concernenti la compatibilità di un siffatto monopolio con il diritto dell’Unione, nonché con l’articolo 10 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ( 47 ), il quale garantisce il diritto alla libertà di espressione.

78. La normativa in questione comportava effetti discriminatori a scapito delle emissioni provenienti da altri Stati membri. Essa era pertanto incompatibile con la libera circolazione dei servizi prevista all’articolo 59 CE (divenuto articolo 56 TFUE), salvo poter beneficiare di una delle giustificazioni espressamente previste agli articoli 56 e 66 CE ( 48 ), ossia l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica ( 49 ).

79. In tale fase, l’articolo 10 della CEDU rivestiva interesse per la Corte. Ricordando al contempo che non spettava alla medesima valutare, alla luce di tale convenzione, le normative nazionali che non rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ( 50 ), la Corte ha ritenuto di essere tenuta, nella specie, ad esaminare la questione dei diritti fondamentali ( 51 ).

80. Più specificamente, nella misura in cui la Repubblica ellenica intendeva far valere il combinato disposto degli articoli 56 e 66 CE per giustificare la normativa controversa, la Corte ha dichiarato che «questa giustificazione, prevista dal diritto comunitario», doveva essere «interpretata alla luce dei principi generali del diritto e, in particolare, dei diritti fondamentali». Di conseguenza, tale normativa potrebbe fruire delle eccezioni previste da tali disposizioni solo «se è conforme ai diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto» ( 52 ), inclusa la libertà di espressione consacrata all’articolo 10 della CEDU, integrato nell’ordinamento comunitario in quanto principio generale del diritto ( 53 ). In altri termini, il rispetto dei diritti fondamentali si integrava nelle condizioni che dovevano essere soddisfatte per beneficiare delle giustificazioni relative all’ordine pubblico, alla pubblica sicurezza e alla sanità pubblica ( 54 ).

81. Prima facie, la giurisprudenza «ERT» non prende le mosse da una logica evidente così evidente come quella alla base della sentenza Wachauf ( 55 ), relativa ai casi in cui gli Stati membri danno esecuzione al diritto dell’Unione.

82. Infatti, la giurisprudenza «Wachauf», si iscrive pienamente nella logica che ha spinto la Corte a riconoscere i diritti fondamentali come facenti parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione ( 56 ): da un lato, è necessario proteggere i soggetti privati nei confronti delle intrusioni illegittime dell’Unione nei loro diritti; dall’altro, gli Stati membri non possono rivedere l’azione dell’Unione alla luce del proprio modello costituzionale, salvo compromettere l’unità, il primato e l’effettività del diritto dell’Unione. I criteri nazionali sono dunque esclusi ma, in cambio, la Corte integra i diritti fondamentali ispirati dalle «tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri» nei principi generali del diritto di cui essa assicura il rispetto ( 57 ). Orbene, poiché l’attuazione della maggior parte delle politiche dell’Unione poggia sugli Stati membri, è indispensabile estendere l’applicazione dei diritti fondamentali riconosciuti nell’ordinamento giuridico dell’Unione a questi stessi Stati allorché essi operano dunque come «agenti» dell’Unione. Ogni qualvolta viene data esecuzione ad una politica dell’Unione, ricade nella responsabilità di quest’ultima assicurare che gli Stati membri non commettano violazioni dei diritti fondamentali in suo nome ( 58 ).

83. Per contro, in una situazione analoga a quella oggetto della sentenza «ERT», con la normativa nazionale in questione lo Stato membro di cui trattasi attua non una politica dell’Unione, bensì una politica nazionale, rientrante nelle sue competenze ( 59 ). Accade semplicemente che, agendo in tal modo, tale Stato membro «viola» – volontariamente o meno – una norma di diritto dell’Unione, come le libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE, e tenta di giustificarsi ( 60 ).

84. Ciò premesso, a mio avviso, tre giustificazioni normative, collegate ma cionondimeno distinte, sono alla base della giurisprudenza «ERT» e ne costituiscono la «ratio».

85. Anzitutto, la misura in cui gli Stati membri possono validamente derogare alle libertà di circolazione è incontestabilmente una questione di diritto dell’Unione ( 61 ). La portata di tale possibilità dipende dall’interpretazione delle disposizioni dei Trattati relative a tali libertà e non può essere determinata da ciascuno Stato membro in funzione dei propri valori, salvo compromettere l’effettività e l’applicazione uniforme di dette libertà nell’insieme degli Stati membri. Questa stessa possibilità deve essere delimitata alla luce dei principi e dei valori dell’Unione ( 62 ).

86. La sentenza ERT riflette poi il principio secondo il quale il diritto dell’Unione, incluse le disposizioni dei Trattati relative alle libertà fondamentali, deve essere sempre interpretato in conformità ai diritti fondamentali dei quali la Corte assicura il rispetto. Infatti, se la Corte ritenesse ammissibile, alla luce di tali libertà, una normativa nazionale che viola questi stessi diritti fondamentali, ciò equivarrebbe ad accettare che, contrariamente al principio di interpretazione qui richiamato, le libertà in questione possano avere un’accezione che tollera siffatte violazioni ( 63 ).

87. Infine, un’analisi sulla base dei diritti fondamentali è, in talune circostanze, indispensabile per risolvere la controversia in materia di libertà di circolazione. Infatti, talune giustificazioni sono intrinsecamente connesse a questioni di diritti fondamentali. Ciò avviene, in particolare, allorché uno Stato membro invoca, per giustificarsi, un motivo concernente la pubblica sicurezza o un diritto fondamentale del suo ordinamento giuridico nazionale ( 64 ). Si consideri, ad esempio, la causa sfociata nella sentenza Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC) ( 65 ). Ricordo che tale causa verteva su una normativa irlandese che vietava di trasmettere qualsiasi informazione sulle possibilità di aborto – vietato a livello costituzionale in Irlanda sino a poco tempo fa – disponibili in altri Stati membri. Anche nel caso in cui, in tale sentenza, la Corte avesse ritenuto, contrariamente a quanto statuito, che tale normativa costituisse un ostacolo alla libera circolazione dei servizi, la stessa avrebbe dovuto esaminare la giustificazione dell’Irlanda fondata sul diritto alla vita, come concepito nella Costituzione irlandese. In tale ambito, sarebbe stato particolarmente difficile, sui piani metodologico e normativo, non ponderare tale diritto con la libertà di espressione ( 66 ).

88. Nelle sue sentenze successive, in particolare nella sentenza Familiapress ( 67 ), la Corte ha esteso la giurisprudenza «ERT» alle situazioni in cui uno Stato membro tenta di giustificare una deroga alle libertà di circolazione invocando non un’eccezione espressamente prevista dal Trattato FUE – ordine pubblico, pubblica sicurezza, sanità pubblica –, bensì una delle giustificazioni non scritte ammesse dalla giurisprudenza della Corte – chiamate «esigenze imperative», «motivi imperativi di interesse generale» o, ancora, «obiettivi di interesse generale».

89. Si trattava di un’estensione notevole, ma a mio avviso giustificata. Infatti, non occorre distinguere a seconda che uno Stato membro invochi un’eccezione espressamente prevista dal Trattato FUE oppure una giustificazione non scritta ( 68 ). In entrambi i casi, esso si fonda su una disposizione del Trattato FUE che consente tale deroga – nell’ambito delle giustificazioni non scritte, si tratta della regola della libera circolazione stessa – e la logica è identica: tale disposizione viene «interpretata alla luce dei principi generali del diritto e, in particolare, dei diritti fondamentali» ( 69 ).

90. Risulta dalle considerazioni che precedono che la giurisprudenza «ERT» si basa sull’interpretazione delle disposizioni dei Trattati relative alle libertà di circolazione alla luce dei diritti fondamentali. L’esame dei diritti fondamentali assolve la funzione di risolvere la questione del rispetto di tali libertà di circolazione ( 70 ). Detta giurisprudenza consente il rigetto di una giustificazione fatta valere da uno Stato membro a causa di una violazione di un diritto fondamentale riconosciuto nell’ordinamento giuridico dell’Unione ( 71 ).

91. Pertanto, nell’ambito della giurisprudenza «ERT», la questione dei diritti fondamentali e quella delle libertà di circolazione sono inscindibilmente connesse. Ne consegue che non è possibile, a mio avviso, né sul piano metodologico né sul piano normativo, dissociare queste due questioni, come suggerito dalla Commissione nella presente causa.

92. L’entrata in vigore della Carta non ha, nella giurisprudenza della Corte emanata sinora, stravolto tale analisi. Al riguardo, ricordo che la Corte ha confermato, nella sentenza Pfleger e a. ( 72 ), che la giurisprudenza «ERT» continua ad applicarsi nell’ambito della Carta. Più specificamente, in tale sentenza, la Corte ha dichiarato che «[i]l ricorso, da parte di uno Stato membro, a eccezioni previste dal diritto dell’Unione per giustificare un ostacolo a una libertà fondamentale garantita dal Trattato [FUE] deve (…) essere considerato (…) come “attuazione [de]l diritto dell’Unione” ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta» ( 73 ).

93. Orbene, nelle sentenze Berlington Hungary e a. ( 74 ), AGET Iraklis ( 75 ), nonché Global Starnet ( 76 ), emesse alla luce della Carta, la Corte ha applicato in maniera del tutto ortodossa la giurisprudenza «ERT», prendendo in considerazione i diritti fondamentali nell’ambito dell’analisi di una possibile giustificazione delle normative nazionali in questione con riferimento alle libertà di circolazione applicabili.

94. È vero che, nella sentenza Pfleger e a. ( 77 ), la Corte ha separato, sul piano formale, la questione della conformità della normativa nazionale in questione alla luce degli articoli da 15 a 17 della Carta dalla questione delle libertà di circolazione. Tuttavia, a mio avviso, non è possibile trarre conclusioni univoche da tale sentenza. Da un lato, la normativa nazionale in questione poteva essere giustificata alla luce delle libertà di circolazione, poiché la Corte aveva rimesso al giudice del rinvio il compito di procedere all’esame della proporzionalità ( 78 ). In tale contesto, un’analisi supplementare di detta normativa alla luce delle disposizioni della Carta era giustificata in un’ottica «ERT». Dall’altro, la Corte ha escluso la necessità di procedere ad un esame separato di tali disposizioni della Carta in concreto, indicando che, se la normativa nazionale dovesse costituire una restrizione sproporzionata della libera prestazione dei servizi, essa sarebbe automaticamente incompatibile con tali disposizioni, cosicché un siffatto esame non sarebbe necessario ( 79 ). Pertanto, come ho indicato nelle mie conclusioni nelle cause riunite SEGRO e Horváth ( 80 ), la sentenza Pfleger e a. ( 81 ) genera tutt’al più un dubbio quanto alla possibilità di esaminare un’asserita violazione della Carta indipendentemente dalla questione della violazione delle libertà di circolazione.

c) Le considerazioni che, a mio avviso, dovrebbero indurre la Corte a operare entro i limiti della giurisprudenza «ERT»

95. A mio avviso, la seconda censura della Commissione non risulta dalla mera logica della giurisprudenza «ERT». Ritengo che si tratti di una nuova estensione – ovvero di uno snaturamento – di tale giurisprudenza.

96. La Commissione chiede alla Corte, né più né meno, di pronunciarsi su un diritto fondamentale garantito dalla Carta, concernente una normativa nazionale già contraria al diritto primario dell’Unione. Accettando o, al contrario, declinando la propria competenza a pronunciarsi sulla seconda censura della Commissione, la Corte farà una scelta fra due filosofie distinte per quanto riguarda la posizione occupata dai diritti fondamentali nelle situazioni di «deroga».

97. Secondo una prima filosofia – quella risultante dalla sentenza ERT – la Corte non risolve, nelle situazioni di «deroga», un problema di diritti fondamentali in quanto tale, al pari di una corte costituzionale. Essa affronta un siffatto problema nella misura in cui ciò è necessario per verificare se uno Stato membro sia legittimato a derogare, in particolare, ad una libertà di circolazione. In altri termini, la Corte si pronuncia su questioni relative ai diritti fondamentali allorché esse rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, inteso nella sua dimensione funzionale.

98. In virtù di una seconda filosofia – quella suggerita nella specie dalla Commissione – il controllo del rispetto dei diritti fondamentali è distinto dalla questione della conformità alle libertà di circolazione. La restrizione di dette libertà opera come una porta d’ingresso nell’ambito di applicazione della Carta. Schiudendo tale porta, lo Stato membro si obbliga a rispettare il catalogo dei diritti fondamentali che vi figura, e la Corte è competente a pronunciarsi in maniera autonoma sulla compatibilità della normativa nazionale di cui trattasi con ciascuno di essi.

99. Per la Commissione, un esame delle legislazioni degli Stati membri alla luce della Carta nelle cause come quella in oggetto sarebbe necessario al fine di assicurare il rispetto dello Stato di diritto in tali Stati. La constatazione di una violazione della Carta in tali cause costituirebbe, per i soggetti privati pregiudicati dalle legislazioni in questione, una concretizzazione di tale Stato di diritto. Inoltre, una siffatta applicazione della Carta ne aumenterebbe la visibilità e comporterebbe una legittimazione del diritto dell’Unione agli occhi di tutti i cittadini della medesima.

100. A mio avviso, la Corte dovrebbe attenersi alla prima filosofia, e non inoltrarsi nell’ambito in cui la Commissione desidera portarla.

101. In primo luogo, occorre ricordare che, nell’ordinamento giuridico dell’Unione, una dimensione dello Stato di diritto di pari importanza rispetto alla promozione di una politica dei diritti fondamentali consiste nel rispetto della ripartizione delle competenze fra l’Unione e gli Stati membri ( 82 ). È in gioco la legittimità di un intervento della Corte, in forza dei diritti fondamentali di cui essa assicura il rispetto, in una politica nazionale.

102. A mio avviso, sotto il profilo di un’equa ripartizione delle competenze, più l’Unione dispone, in conformità alle sue competenze, di una politica e di strumenti che stabiliscono norme comuni in un settore, più è legittimo, per la stessa, imporre ivi il rispetto dei diritti fondamentali, come previsti nel diritto dell’Unione. Orbene, ricordo che, in una situazione di deroga, lo Stato membro di cui trattasi opera, per definizione, in un settore in cui non esistono strumenti dell’Unione che unificano, armonizzano o persino coordinano la questione. Tale Stato membro attua una politica nazionale, la quale rientra nelle sue competenze. È applicabile soltanto una libertà di circolazione, ossia una norma di armonizzazione negativa, per quanto importante sia. In altri termini, il diritto dell’Unione delimita la competenza degli Stati membri ad attuare le loro scelte di politica nazionale, ma essi non traggono tale competenza dal diritto dell’Unione ( 83 )e tale diritto non ne definisce l’esercizio ( 84 ).

103. Malgrado ciò, come è stato rilevato ai paragrafi da 85 a 87 delle presenti conclusioni, la giurisprudenza «ERT» dispone di giustificazioni normative: (1) l’imperativo di assicurare l’uniformità e l’effettività delle libertà di circolazione, (2) l’obbligo di interpretare il Trattato FUE, in tutte le circostanze, in un modo che rispetti i diritti fondamentali e (3) la necessità di pronunciarsi su tali diritti per risolvere la controversia relativa a siffatte libertà.

104. Tuttavia, se si aderisce alla filosofia proposta dalla Commissione nella presente causa, tali giustificazioni non reggono più: (1) l’esistenza di un rischio per l’uniformità e l’effettività delle libertà di circolazione al quale occorrerebbe porre rimedio è difficilmente sostenibile, dal momento che la normativa nazionale non è in ogni caso compatibile con tali libertà, (2) non si tratta più di interpretare il Trattato FUE alla luce dei diritti fondamentali, bensì di applicare in maniera autonoma un diritto fondamentale e (3) un intervento nell’ambito dei diritti fondamentali non è necessario per risolvere la controversia relativa a tali libertà. Non resta che l’argomento dell’«ambito di applicazione del diritto dell’Unione», inteso non nella sua dimensione funzionale bensì in maniera meramente formale: sussiste una deroga al diritto dell’Unione, ergo la Carta è applicabile. Orbene, non sono sicuro che tale argomento costituisca una giustificazione normativa sufficiente per legittimare il controllo, da parte della Corte, di una politica nazionale riguardo ai diritti fondamentali di cui la stessa garantisce l’osservanza ( 85 ).

105. In secondo luogo, l’entrata in vigore della Carta non può giustificare l’estensione della competenza della Corte in materia di diritti fondamentali nelle situazioni di «deroga». A tal riguardo, non posso che ricordare che essa non doveva appunto estendere le competenze dell’Unione ( 86 ). Un’estensione della giurisprudenza «ERT» equivarrebbe, del resto, ad un controsenso storico, avuto riguardo al procedimento di adozione di tale strumento.

106. Infatti, occorre ricordare che l’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, ai sensi del quale quest’ultima vincola gli Stati membri esclusivamente «nell’attuazione» del diritto dell’Unione, è stato oggetto di un processo redazionale quantomeno burrascoso, nel corso del quale è emerso il timore che la Carta venga applicata in maniera ampia dalla Corte per controllare le legislazioni nazionali ( 87 ). Il risultato, come tutti sanno, è ambiguo: da un lato, il testo di tale disposizione, nella sua versione definitiva, sembra escludere le situazioni di «deroga» ma, dall’altro, le note esplicative relative alla Carta ( 88 ) menzionano la sentenza ERT. Da tale processo emerge cionondimeno chiaramente un desiderio di prudenza nell’applicazione della Carta alle politiche nazionali: quest’ultima si applica anzitutto alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione e, «esclusivamente» in taluni casi limitati, agli Stati membri. Avuto riguardo ai termini scelti da redattori della Carta in detto articolo 51, paragrafo 1, e nonostante le note esplicative relative alla medesima, tale prudenza si impone in particolare per quanto riguarda le situazioni di «deroga».

107. In tale contesto, la Corte poteva legittimamente affermare, nella sentenza Åkerberg Fransson ( 89 ), la continuità della sua competenza in materia di diritti fondamentali ( 90 ) e assicurare così un’auspicata coerenza fra l’ambito di applicazione della Carta e quello dei principi generali del diritto dell’Unione. Per contro, sarebbe difficilmente conforme alla volontà dei redattori della Carta andare al di là di come si operava prima della medesima in situazioni di «deroga». In particolare, non sono certo che esaminare una normativa nazionale alla luce dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta sebbene ciò non sia necessario per risolvere la questione delle libertà di circolazione sia conforme alla logica sottesa al limite imposto, da questi stessi redattori, all’articolo 51, paragrafo 1, della medesima. Sarebbe tanto meno conforme a tale logica, ad esempio, cogliere l’opportunità di un ostacolo alla libera circolazione delle merci per rivedere una legislazione nazionale in maniera distinta e autonoma nell’ottica di un diritto fondamentale riconosciuto ai lavoratori, come l’articolo 31 della Carta («Condizioni di lavoro giuste ed eque»).

108. In terzo luogo, occorre ricordare che, nell’Unione, i diritti fondamentali sono oggetto di un sistema di protezione multilivello, il quale comprende le costituzioni nazionali e la CEDU, della quale sono parti tutti gli Stati membri ( 91 ).

109. Pertanto, il fatto che la Corte non si pronunci, in una situazione di «deroga», su una questione di diritti fondamentali, non significa, sotto il profilo sistemico, che esistano lacune nella protezione dei diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione. Questi ultimi dispongono di mezzi di ricorso nazionali e, allorquando siffatti mezzi di ricorso sono esauriti, possono proporre un ricorso dinanzi alla Corte EDU.

110. L’intervento della Corte nell’ambito dei diritti fondamentali dovrebbe pertanto concentrarsi sui settori che rientrano realmente nella sua responsabilità, ossia, in primo luogo, l’azione dell’Unione stessa e degli Stati membri allorché attuano le sue politiche ( 92 ). Nella materia, la Corte deve assolvere al suo compito con la massima determinazione ( 93 ). In una situazione di «deroga», per contro, si pone la questione se rientri davvero nella responsabilità dell’Unione e della Corte di intervenire allorché ciò non sia necessario per risolvere la questione delle libertà di circolazione ed assicurare l’unità o l’efficacia del diritto dell’Unione.

111. Quale suprema interprete del diritto dell’Unione, spetta alla Corte garantire il rispetto di tali diritti nell’ambito delle competenze dell’Unione ( 94 ). Diversamente dalle corti costituzionali nazionali e dalla Corte EDU, la Corte non ha il compito specifico di sanzionare le eventuali violazioni dei diritti fondamentali commesse dagli Stati membri. Pertanto, non posso che consigliarle, nelle situazioni di «deroga», di interpretare restrittivamente la sua competenza in materia.

112. L’insieme di tali considerazioni mi induce a proporre alla Corte, in via principale, di respingere la seconda censura della Commissione.

d) In subordine: il carattere sovrabbondante di un esame distinto dell’articolo 17 della Carta nella presente causa

113. Ammesso che la Corte si ritenga competente a pronunciarsi sulla seconda censura della Commissione, concludo, in subordine, che un esame separato dell’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie alla luce dell’articolo 17 della Carta sarebbe in ogni caso sovrabbondante.

114. Infatti, si evince dalla giurisprudenza della Corte che una normativa nazionale restrittiva riguardo alle libertà di circolazione limita parimenti i diritti sanciti all’articolo 15 («Libertà professionale e diritto di lavorare»), all’articolo 16 («Libertà d’impresa») e all’articolo 17 («Diritto di proprietà») della Carta. Inoltre, nella misura in cui tale restrizione non può essere giustificata nell’ambito di tali libertà di circolazione, essa non è neppure ammissibile, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ( 95 ), con riferimento agli articoli 15, 16 e 17 ( 96 ).

115. La Commissione afferma tuttavia che, benché un’analisi separata in forza degli articoli 15 e 16 della Carta non sia in generale giustificata – in quanto il contenuto di tali articoli coincide con quello delle libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE –, una siffatta analisi è necessaria nella specie, in quanto il contenuto dell’articolo 17 della Carta è più ampio di quello della libera circolazione dei capitali o della libertà di stabilimento.

116. Tale argomento non riesce a convincermi. Anzitutto, osservo che, nella giurisprudenza menzionata al paragrafo 114 delle presenti conclusioni, la Corte non ha operato una distinzione fra gli articoli 15, 16 e 17 della Carta, a mio avviso per una semplice ragione: il diritto di proprietà è un diritto economico protetto, al pari della libertà professionale e della libertà di impresa, a norma delle libertà di circolazione, cosicché i loro rispettivi contenuti si sovrappongono, se non completamente, perlomeno in maniera ampia ( 97 ). In particolare, come ho ricordato nell’ambito dell’analisi della prima censura ( 98 ), le legislazioni nazionali che restringono l’accesso alla proprietà, segnatamente fondiaria, oppure disciplinano il loro uso, costituiscono restrizioni alla libera circolazione dei capitali (a titolo principale) e alla libertà di stabilimento (a titolo accessorio).

117. Orbene, nel caso di una normativa come l’articolo 108, paragrafo 1, della legge 2013 relativa alle misure transitorie, esiste effettivamente una sovrapposizione completa fra il diritto di proprietà e la libera circolazione dei capitali.

118. Infatti, nella sentenza SEGRO e Horváth, la Corte ha dichiarato che «per il suo stesso oggetto», una normativa che prevede l’estinzione dei diritti di usufrutto contrattualmente acquisiti su terreni agricoli limita la libera circolazione dei capitali, poiché detta normativa «priva l’interessato tanto della possibilità di continuare a godere del diritto acquisito (…) quanto della possibilità di alienare quest’ultimo» ( 99 ). Orbene, gli stessi motivi portano alla conclusione che la normativa controversa comporta una «privazione della proprietà» proibita all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta ( 100 ).

119. Inoltre, in tale sentenza, la Corte ha dichiarato che la normativa controversa non può essere giustificata, in forza degli articoli 63 e 65 TFUE, tenendo conto, segnatamente, di elementi tali da dimostrare l’incompatibilità di tale normativa con l’articolo 17 e con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, ossia, da un lato, il fatto che misure meno lesive dei diritti di usufrutto di cui trattasi avrebbero potuto essere adottate al fine di attuare gli obiettivi perseguiti dall’Ungheria ( 101 ) e, dall’altro, l’assenza di un meccanismo di compensazione adeguato destinato ai titolari di usufrutto interessati ( 102 ).

120. In altri termini, le analisi da effettuare per dimostrare tanto un’ingerenza nei diritti garantiti all’articolo 63 TFUE e all’articolo 17 della Carta quanto l’impossibilità di giustificare tale ingerenza si basano sugli stessi elementi, i quali portano ad un risultato in sostanza identico.

121. In tale contesto, l’artificiosità che discenderebbe da un esame distinto della normativa controversa alla luce dell’articolo 17 della Carta oltre all’esame effettuato in via preliminare a norma dell’articolo 63 TFUE risulta anche dal fatto che le parti, nell’ambito della seconda censura, deducono essenzialmente gli stessi argomenti sollevati nell’ambito della prima censura o addirittura si limitano a rinviarvi.

122. Non sono neppure persuaso dall’argomento della Commissione secondo il quale un esame separato della normativa controversa in relazione all’articolo 17 della Carta sarebbe indispensabile per assicurare ai soggetti privati una posizione migliore dinanzi ai giudici nazionali, in particolare nell’ambito di eventuali ricorsi per responsabilità proposti nei confronti dello Stato ungherese.

123. Infatti, dubito fortemente del valore aggiunto che apporterebbe agli individui un’eventuale sentenza della Corte che accerti una violazione dell’articolo 17 della Carta. I loro interessi sono già tutelati dall’articolo 63 TFUE, il quale costituisce una norma provvista di effetto diretto invocabile dinanzi al giudice nazionale. Quest’ultimo articolo «addebita» alla normativa controversa di introdurre gli stessi ostacoli sanzionati da detto articolo 17 – la privazione della proprietà senza un’indennità – e conferisce agli individui, correlativamente, il diritto ad un equo compenso per la privazione subita. In sostanza, la Corte, non pronunciandosi su quest’ultimo articolo, non fallirebbe nella sua missione di salvaguardia dei diritti che i singoli traggono dal diritto dell’Unione. In particolare, per quanto riguarda eventuali azioni di responsabilità dello Stato, le condizioni previste dal diritto dell’Unione in materia ( 103 ) possono già considerarsi soddisfatte alla luce dell’incompatibilità della normativa controversa con l’articolo 63 TFUE. In tale contesto, moltiplicare le norme di diritto dell’Unione invocate non consentirà a detti singoli di far valere un danno più significativo.

124. Un siffatto esame della normativa controversa alla luce dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta non può nemmeno essere effettuato, a mio avviso, al solo scopo di consentire alla Commissione, in un eventuale futuro procedimento per inadempimento, di chiedere un’ammenda o una penalità di mora più elevata nei confronti dell’Ungheria. Poiché le libertà di circolazione garantite dal Trattato FUE costituiscono norme fondamentali del diritto primario dell’Unione, una violazione di una di tali libertà è già considerata, di per sé, «grave» ai fini del calcolo delle sanzioni finanziarie ( 104 ). A mio modo di vedere, la constatazione di una violazione del diritto di proprietà non aggiungerebbe nulla ai fini della presente causa.

125. Infine, un esame autonomo di detto articolo 17, paragrafo 1, non può imporsi per il solo fatto che il procedimento per inadempimento è un procedimento oggettivo e che, per questo motivo, spetta alla Commissione determinare le norme asseritamente violate dallo Stato membro, mentre la Corte è tenuta ad accertare se l’inadempimento sussista o no ( 105 ).

126. A tal riguardo, occorre ricordare che il procedimento istituito all’articolo 258 TFUE mira all’accertamento di un comportamento di uno Stato membro che viola il diritto dell’Unione. L’obiettivo di tale procedimento consiste nel giungere all’effettiva eliminazione di siffatti inadempimenti e delle loro conseguenze ( 106 ). Orbene, nella specie, come ho cercato di dimostrare, l’articolo 63 TFUE e l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta proteggono gli stessi interessi e sanzionano gli stessi ostacoli della legislazione nazionale. Di conseguenza, rispondere soltanto nell’ottica del primo articolo è sufficiente a conseguire tale obiettivo.

127. Del resto, per quanto mi consta, nell’ambito del rinvio pregiudiziale, la Corte non esamina ad abundantiam una normativa nazionale alla luce della Carta, allorché tale normativa è già contraria ad un’altra norma di diritto dell’Unione ( 107 ). La sentenza SEGRO e Horváth fornisce un esempio di tale approccio. Si tratta, a mio avviso, di una buona politica giurisdizionale ( 108 ), e ritengo che sarebbe deplorevole rinunciarvi nell’ambito del procedimento per inadempimento.

e) In ulteriore subordine: esame della normativa controversa alla luce dell’articolo 17 della Carta

128. Qualora la Corte dovesse non condividere il mio punto di vista e scegliere di esaminare la normativa controversa alla luce dell’articolo 17 della Carta, fornisco, in ulteriore subordine, le seguenti osservazioni.

1) Considerazioni preliminari

129. Il diritto fondamentale di proprietà figura, da tempo, fra i principi generali del diritto dell’Unione di cui la Corte garantisce l’osservanza ( 109 ). Tale diritto è ora sancito all’articolo 17 della Carta, il cui paragrafo 1 ( 110 ) prevede che «[o]gni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta compensazione per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale».

130. Le note esplicative relative alla Carta precisano che, in conformità all’articolo 52, paragrafo 3, della stessa, il diritto di proprietà riconosciuto al suo articolo 17, paragrafo 1, ha lo stesso significato e la stessa portata di quello garantito all’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU ( 111 ). Pertanto, ai fini dell’interpretazione del primo, occorre aderire all’accezione data dalla Corte EDU al secondo ( 112 ).

131. Alla luce di queste due disposizioni, illustrerò, nel prosieguo delle presenti conclusioni, i motivi per i quali, a mio avviso, i diritti di usufrutto soppressi in conformità all’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie costituiscono dei «beni» (2), i quali sono stati «acquistati legalmente» (3), fermo restando che la normativa controversa comporta un’ingerenza in tali diritti che si risolve in una «privazione della proprietà», (4) la quale non può essere giustificata (5).

2) Sulla nozione di «bene»

132. In conformità alla giurisprudenza della Corte EDU relativa all’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e a quella della Corte concernente l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, la nozione di «bene» tutelato dal diritto fondamentale di proprietà ha una portata autonoma, vale a dire indipendente dalle qualificazioni adottate nel diritto interno, e non si limita alla proprietà stricto sensu ( 113 ).

133. Secondo la Corte EDU, al fine di stabilire se una persona disponga di un «bene», occorre verificare se le circostanze, considerate nel loro insieme, abbiano reso quest’ultima titolare di un «interesse sostanziale» protetto dall’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU. Sono in tal senso protetti non solo i «beni attuali» ma anche tutti i «valori patrimoniali», inclusi i crediti in forza dei quali tale persona può esigere di avere quantomeno, alla luce del diritto interno, una speranza legittima e ragionevole di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà ( 114 ).

134. La Corte dichiara, da parte sua, che i «beni» di cui all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta sono tutti i «diritti aventi valore patrimoniale da cui deriva, con riguardo all’ordinamento giuridico, una posizione giuridica acquisita che consente l’esercizio autonomo di tali diritti da parte e a favore del loro titolare» ( 115 ). Anche se tale test differisce, nella sua formulazione, da quello previsto dalla Corte EDU, gli interessi garantiti, a mio avviso sono, sostanzialmente gli stessi.

135. In conformità al test contemplato dalla Corte, al fine di stabilire se i diritti di usufrutto di cui alla presente causa siano «beni» protetti, occorre verificare se sono soddisfatte due condizioni, ossia, da un lato, se tali diritti abbiano un valore patrimoniale e, dall’altro, se da tali diritti derivi una posizione giuridica acquisita che consenta l’esercizio autonomo dei medesimi da parte e a favore del loro titolare.

136. Per quanto attiene alla prima condizione, osservo, al pari della Commissione, che un diritto di usufrutto conferisce al suo titolare un controllo parziale della cosa altrui. Esso consente infatti di servirsi della stessa (usus) e di percepirne i redditi (fructus), mentre il diritto di disporre della cosa (abusus) resta al proprietario, il quale, a seguito della riduzione delle sue prerogative, è chiamato nudo proprietario ( 116 ). A tale titolo, l’usufrutto è tradizionalmente considerato come una porzione di proprietà o come un diritto reale limitato che deve qualificarsi come una servitù personale ( 117 ).

137. Un diritto che consente di godere in tal modo di una cosa costituisce incontestabilmente, per il suo titolare, un elemento di ricchezza e, pertanto, ha un valore patrimoniale. Inoltre, i diritti di usufrutto di cui alla presente causa hanno ad oggetto, lo ricordo, terreni agricoli, e consentono lo sfruttamento di tali terreni. Siffatti diritti hanno pertanto un valore patrimoniale sostanziale. A tal riguardo, contrariamente a quanto sembra suggerire il governo ungherese, le circostanze secondo le quali gli usufrutti in questione sono stati costituiti per contratto e hanno conferito ai loro titolari, per definizione, soltanto un controllo parziale dei terreni di cui trattasi sono irrilevanti ( 118 ).

138. Tale interpretazione non viene rimessa in discussione dall’argomento, sollevato dal governo ungherese in udienza, secondo il quale siffatti diritti di usufrutto sono intrasmissibili e non hanno pertanto, secondo tale governo, un valore di mercato.

139. Infatti, le eventuali restrizioni di origine legale o contrattuale concernenti la trasmissibilità di tali diritti di usufrutto ( 119 ) non incidono sul loro carattere patrimoniale. A tal riguardo, è sufficiente osservare che i diritti in questione sono effettivamente stati ceduti, nell’ambito di un rapporto contrattuale, dai proprietari dei terreni agli usufruttuari. Come riconosciuto dal governo ungherese in udienza, la costituzione di detti diritti ha dato luogo ad una contropartita finanziaria. Tali circostanze dimostrano di per sé tale patrimonialità ( 120 ).

140. Quanto alla seconda condizione, è inutile ricordare che, poiché l’usufrutto è un diritto reale, i diritti da esso conferiti al suo titolare sono diritti esclusivi, vale a dire opponibili a tutti ( 121 ). Di conseguenza, deriva manifestamente dai diritti di usufrutto di cui alla presente causa una posizione giuridica acquisita che consente l’esercizio autonomo di tali diritti da parte e a favore dei loro titolari.

3) Sulla condizione concernente l’acquisizione legale dei beni di cui trattasi

141. Ricordo che, secondo il governo ungherese, i diritti di usufrutto soppressi dalla normativa controversa non beneficiano della protezione prevista all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, in quanto il loro acquisto era illegittimo e ed invalido ab initio alla luce delle norme di diritto civile applicabili.

142. Infatti, da un lato, nella misura in cui tali diritti sono stati costituiti prima del 1o gennaio 2002 a vantaggio di non residenti, il loro acquisto da parte di dette persone sarebbe stato soggetto, in forza della normativa nazionale applicabile in materia di controllo dei cambi, ad un’autorizzazione rilasciata dall’autorità responsabile dei cambi, ossia la Banca nazionale di Ungheria. Nondimeno, da un’indicazione fornita da quest’ultima istituzione risulterebbe che, per quanto riguarda l’acquisto di diritti di usufrutto su terreni agricoli, non è mai stata richiesta alcuna autorizzazione di cambio. Orbene, in assenza di una siffatta autorizzazione, gli usufrutti in questione non sarebbero stati validamente costituiti.

143. Dall’altro lato, i contratti con i quali detti usufrutti sono stati costituiti sarebbero stati conclusi in maniera fraudolenta, al fine di eludere il divieto legale imposto alle persone fisiche prive della cittadinanza ungherese e alle persone giuridiche di acquistare la proprietà di terreni agricoli.

144. A tal riguardo, risulta dal testo dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta che tale disposizione tutela unicamente i beni «acquistati legalmente». Tale condizione non figura nel testo dell’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU. Pertanto, essa, a mio avviso, non deve essere interpretata in modo eccessivamente ampio, salvo scendere al di sotto della soglia di protezione offerta da quest’ultima disposizione. Di conseguenza, ritengo che questa stessa condizione debba essere considerata soddisfatta allorché l’acquisto dei beni in questione poteva ragionevolmente essere considerato valido e legale, fino all’intervento delle misure di ingerenza controverse, avuto riguardo alle speranze legittime dei titolari di tali beni.

145. Nella specie, per quanto riguarda l’asserita invalidità ab initio degli acquisti di diritti di usufrutto soppressi dalla normativa controversa, in primo luogo, non sono convinto che il governo ungherese abbia effettivamente dimostrato l’interpretazione delle norme di diritto civile da esso proposta.

146. Infatti, quanto al fatto che i titolari dei diritti di usufrutto soppressi non abbiano ottenuto un’autorizzazione dell’autorità responsabile dei cambi, è vero che dall’articolo 215, paragrafi 1 e 3, del vecchio codice civile risultava che se l’approvazione di un’autorità pubblica è necessaria all’entrata in vigore di un contratto, gli effetti giuridici dell’invalidità si applicano a detto contratto se tale approvazione non viene ottenuta.

147. Tuttavia, per un verso, come sostenuto dalla Commissione, e come ammesso dallo stesso governo ungherese nella sua risposta al parere motivato, nessuna decisione emessa da un giudice ungherese ha considerato l’assenza di un’autorizzazione relativa al cambio di valute un vizio che consente di ritenere nullo ab initio un contratto di usufrutto.

148. Per un altro verso, la Commissione fa valere che risultava dalla giurisprudenza dei giudici ungheresi relativa all’articolo 237, paragrafi 1 e 2, del vecchio codice civile che, prima di dichiarare nullo un determinato contratto, il giudice deve anzitutto verificare se sia possibile convalidare il contratto in questione, possibilità che ricorre allorché il motivo di invalidità è venuto meno dopo la sua conclusione, segnatamente, in caso di una modifica delle norme applicabili. Orbene, l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di cambio è stato abrogato a partire dal 16 giugno 2001 per l’acquisto di valori patrimoniali ( 122 ). Pertanto, anche ammesso che i contratti con i quali gli usufrutti in questione sono stati costituiti abbiano potuto, in un determinato momento, essere invalidi per difetto di una siffatta autorizzazione, i contratti in oggetto avrebbero potuto essere convalidati retroattivamente a tale data ( 123 ). Siffatta interpretazione del diritto nazionale mi sembra assolutamente ragionevole.

149. Quanto all’asserito motivo di nullità relativo all’elusione delle restrizioni concernenti l’acquisto dei terreni agricoli, anche in tal caso il governo ungherese non ha fatto riferimento all’esistenza di una decisione nazionale che abbia dichiarato illecito un diritto di usufrutto per tale motivo. Per contro, la Commissione si è basata su una sentenza della Kúria (Corte suprema, Ungheria), nella quale quest’ultima ha dichiarato, in sostanza, che la mera costituzione di un diritto di usufrutto su un terreno agricolo non può, di per sé, essere considerata una siffatta elusione.

150. In secondo luogo, anche ammesso che l’interpretazione delle norme di diritto civile nazionale suggerita dal governo ungherese sia corretta, ciò non impedirebbe di considerare gli usufrutti in questione come beni «acquistati legalmente», avuto riguardo alle speranze legittime che le circostanze hanno potuto ingenerare agli occhi dei loro titolari.

151. A tal riguardo, ricordo che, dopo le modifiche legislative introdotte nel corso del 1991 e del 1994 al fine di vietare l’acquisto di terreni agricoli alle persone fisiche prive della cittadinanza ungherese e alle persone giuridiche, chiunque restava libero, con tutta probabilità, di acquistare un diritto di usufrutto su tali terreni. È solo a partire dal 1o gennaio 2002 che la legge del 1994 sui terreni coltivabili è stata modificata al fine di escludere anche la possibilità di costituire mediante contratto un diritto di usufrutto sui terreni agricoli a favore di tali persone fisiche o giuridiche. Orbene, i diritti contemplati dal presente ricorso sono quelli costituiti prima di tale data.

152. Pertanto, come fatto valere dalla Commissione, i diritti di usufrutto in questione erano stati costituiti – quantomeno in apparenza – legalmente, ed erano stati iscritti senza riserve nel registro fondiario dalle autorità pubbliche competenti. Tale iscrizione costituisce una circostanza decisiva ( 124 ), tenuto conto della sua importanza sul piano probatorio ( 125 ) e sul piano dell’opponibilità ai terzi dei diritti in questione ( 126 ). Inoltre, non era mai stata rimessa in discussione la legalità di tali diritti fino all’adozione della normativa controversa, ossia potenzialmente per numerosi anni ( 127 ).

153. Il governo ungherese non può confutare, in tale contesto, l’esistenza di siffatte speranze legittime invocando la malafede dei titolari di usufrutto interessati. Infatti, la malafede non si presume, ma deve essere dimostrata ( 128 ). Come fatto valere dalla Commissione, tale governo non può limitarsi ad affermare in abstracto, senza un esame caso per caso, che qualsiasi usufruttuario che non abbia la qualità di familiare prossimo del proprietario del terreno e si sia limitato ad usufruire delle possibilità offertegli dal contesto normativo esistente ha agito in malafede.

4) Sulla nozione di «privazione della proprietà»

154. Al pari dell’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU ( 129 ), l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta contiene tre norme distinte, ossia una regola generale [prima frase, «Ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni (…)»]; una regola relativa alla privazione della proprietà [seconda frase, «Nessuno può essere privato della proprietà (…)»] e una regola concernente la disciplina dell’uso dei beni [terza frase, «L’uso dei beni può essere regolato dalla legge (…)»].

155. Come ho già indicato, la normativa controversa comporta, a mio avviso, un’ingerenza nel diritto fondamentale di proprietà dei titolari dei diritti di usufrutto interessati dalla medesima, la quale si risolve in una privazione di tale proprietà (seconda frase di detto articolo 17, paragrafo 1).

156. Infatti, si evince dalla giurisprudenza della Corte EDU che una siffatta privazione esiste in caso di trasferimento della proprietà risultante da uno spossessamento formale del bene ( 130 ).

157. Orbene, da un lato, la normativa controversa, sopprimendo ex lege taluni diritti di usufrutto esistenti sui terreni agricoli, ha certamente spossessato i titolari dei diritti in questione. Tali persone sono state effettivamente private del diritto di servirsi (usus) e del diritto di percepire i frutti (fructus) dei terreni di cui trattasi ( 131 ).

158. Dall’altro lato, in seguito alla soppressione dei diritti di usufrutto in questione, gli attributi della proprietà di cui queste stesse persone godevano sui terreni agricoli in questione – usus e fructus – sono stati trasferiti – o, più precisamente, sono ritornati – ai proprietari dei terreni. Come sostenuto correttamente dalla Commissione, il fatto che tale trasferimento si sia risolto a beneficio non dello Stato stesso, bensì di soggetti privati – detti proprietari – è irrilevante ( 132 ).

159. Pertanto, a mio avviso, i due elementi della privazione di un bene – spossessamento e trasferimento – sono nella specie sussistenti.

5) Sulla possibilità di giustificare una siffatta privazione della proprietà

160. La questione di una possibile giustificazione della normativa controversa esige, in via preliminare, un chiarimento quanto alla metodologia da applicare.

161. A tal riguardo, nell’ambito dell’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, il test di giustificazione di una misura che comporta la privazione della proprietà consiste nel verificare, anzitutto, come previsto dalla disposizione, se tale privazione sia intervenuta per una «causa di utilità pubblica» e «nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale».

162. Quindi, in conformità ai requisiti fissati nella giurisprudenza della Corte EDU, occorre stabilire se il legislatore nazionale abbia realizzato un «giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo», il che implica verificare l’esistenza di un «rapporto ragionevole di proporzionalità fra i mezzi impiegati e l’obiettivo perseguito da tutte le misure che privano una persona della sua proprietà» ( 133 ).

163. Al fine di stabilire se la privazione della proprietà in questione rispetti il giusto equilibrio voluto, la Corte deve segnatamente verificare se essa non faccia gravare sul soggetto privato interessato un «onere eccessivo» ( 134 ). Per valutare se ricorra un’eventualità del genere, la Corte EDU prende in considerazione le condizioni di risarcimento ( 135 ). Secondo una giurisprudenza costante di tale organo giurisdizionale, senza il versamento di una «somma ragionevole in relazione al valore del bene» ( 136 ), una privazione della proprietà costituisce di norma un pregiudizio eccessivo, e la totale insussistenza di una compensazione può essere giustificata nell’ambito dell’articolo 1 soltanto in circostanze eccezionali ( 137 ). Inoltre, al fine di soddisfare il requisito di proporzionalità, l’erogazione della compensazione deve avere luogo entro un termine ragionevole ( 138 ).

164. Nel sistema della Carta, le cose sembrano complicarsi. Da un lato, a tenore dell’articolo 17, paragrafo 1, della stessa, una misura privativa della proprietà può essere adottata solo (1) per causa di pubblico interesse, (2) qualora sia prevista dalla legge e (3) contro il pagamento di un’indennità «giusta» e versata «in tempo utile», fermo restando che questi due ultimi elementi costituiscono una codificazione dei requisiti fissati nella giurisprudenza della Corte EDU.

165. Dall’altro lato, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta si applica quale «clausola generale di deroga». Orbene, in conformità a tale disposizione, eventuali limitazioni all’esercizio del diritto di proprietà devono (4) essere previste dalla legge, (5) rispettare il «contenuto essenziale» di tale diritto e (6) soddisfare il principio di proporzionalità, il quale esige a sua volta che tale limitazione sia (a) necessaria e (b) risponda effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.

166. Cionondimeno, alla luce dell’imperativo, risultante dall’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, di non pervenire ad un livello di protezione inferiore a quello previsto dalla CEDU, mi sembra possibile raggruppare tali condizioni multiple come segue: – la privazione della proprietà deve essere prevista dalla legge [condizioni (2) e (4)], – tale privazione deve perseguire un obiettivo di interesse generale [condizioni (1) e (6.b)], – detta privazione deve essere proporzionata a tale obiettivo [condizione (6.a)], e – una compensazione ragionevole in relazione al valore del bene deve essere versata entro un termine ragionevole [condizioni (3) e (5) ( 139 )].

167. Nella specie, occorre pertanto esaminare la normativa controversa alla luce di queste quattro condizioni.

i) Requisito di legalità

168. In conformità alla giurisprudenza della Corte EDU, i termini «previste dalla legge» implicano che le condizioni e le modalità della privazione della proprietà in questione siano definite da norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili ( 140 ).

169. Nella specie, la normativa controversa enuncia in maniera accessibile, precisa e prevedibile la soppressione dei diritti di usufrutto costituiti su terreni agricoli a favore di persone non aventi un vincolo di stretta parentela con il proprietario dei terreni. Inoltre, la legge ungherese definisce in maniera precisa le persone che hanno un siffatto vincolo di parentela ( 141 ). Ritengo pertanto che questa prima condizione sia soddisfatta.

ii) Esistenza di un obiettivo di interesse generale

170. Per quanto attiene all’esistenza di una causa «di pubblica utilità» che giustifichi la privazione in questione, la Corte EDU riconosce agli Stati parti della CEDU un ampio potere discrezionale. Tale giudice rispetta il modo in cui il legislatore nazionale concepisce gli imperativi della «pubblica utilità», a meno che il suo giudizio non si riveli «manifestamente privo di ragionevolezza» ( 142 ).

171. Ricordo che il governo ungherese ha invocato tre obiettivi diversi per giustificare la normativa controversa, ossia un obiettivo di politica agricola, la volontà di sanzionare violazioni della normativa nazionale in materia di controllo dei cambi e l’obiettivo di lottare, per motivi di ordine pubblico, contro pratiche di acquisto abusive ( 143 ).

172. Alla luce del potere discrezionale di cui devono disporre gli Stati membri in materia, siffatti obiettivi possono essere considerati, a mio avviso, obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, e dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

iii) Proporzionalità della normativa controversa

173. Come regola generale, la Corte, al pari della Corte EDU, dovrebbe riconoscere un margine discrezionale al legislatore nazionale per quanto attiene alla proporzionalità di una privazione della proprietà ( 144 ).

174. Ciò premesso, anche tenendo conto di tale margine discrezionale, ritengo che la privazione della proprietà controversa non possa essere considerata proporzionata alla luce degli obiettivi perseguiti dall’Ungheria.

175. Da un lato, l’onere della prova della proporzionalità della soppressione ex lege dei diritti di usufrutto di cui trattasi incombeva, a mio avviso, a tale Stato membro. Orbene, quest’ultimo non ha effettivamente apportato elementi a tal fine, limitandosi, in sostanza, a sostenere l’illegittimità dei diritti di usufrutto in questione.

176. Dall’altro lato, e in ogni caso, la Commissione ha indicato che un certo numero di misure meno drastiche rispetto ad una siffatta soppressione ex lege avrebbe consentito di realizzare gli obiettivi perseguiti dall’Ungheria. Per quanto riguarda l’obiettivo di politica agricola, sarebbe stato possibile esigere dall’usufruttuario il mantenimento della destinazione agricola del terreno interessato, eventualmente assicurandone egli stesso personalmente e in maniera effettiva lo sfruttamento, in condizioni idonee a garantire la sostenibilità di quest’ultimo. Per quanto riguarda l’obiettivo di sanzionare eventuali violazioni della normativa nazionale in materia di controllo dei cambi, semplici ammende sarebbero state sufficienti. Quanto alla finalità di lottare, per motivi di ordine pubblico, contro pratiche di acquisto abusive, esso non può giustificare la soppressione dei diritti di usufrutto di cui trattasi senza esaminare caso per caso il loro reale carattere fraudolento ( 145 ). Del resto, a mio avviso, tali obiettivi non giustificavano la soppressione dei diritti di usufrutto in questione concedendo un periodo transitorio così breve ( 146 ).

iv) Modalità di compensazione

177. Ricordo che la normativa controversa non prevede un meccanismo di compensazione specifico per gli usufruttuari privati del possesso. Essi possono ottenere unicamente una compensazione dai proprietari dei terreni nell’ambito dell’accordo che deve essere raggiunto al momento dell’estinzione dell’usufrutto, in conformità alle norme di diritto civile ( 147 ).

178. La Commissione e il governo ungherese sono in disaccordo quanto alle norme specifiche da applicare e alla portata della compensazione che l’usufruttuario può ottenere dal proprietario. La prima ritiene che si tratti dell’articolo 5:150, paragrafo 2, del nuovo codice civile ( 148 ), il quale si limiterebbe a prevedere il rimborso, al momento dell’estinzione dell’usufrutto, del costo dei lavori di ristrutturazione e di riparazione straordinari effettuati dall’usufruttuario e incombenti in linea di principio al proprietario. Per contro, il secondo sostiene che si applichino che le disposizioni di cui all’articolo 6:180, paragrafo 1, di tale codice ( 149 ), relativo alla definizione delle conseguenze dell’impossibilità giuridica di eseguire un contratto, eventualmente completate da un accordo ai sensi di detto articolo 5:150, paragrafo 2. In totale, secondo tale governo, l’usufruttuario potrebbe ottenere una compensazione equivalente ad una quota della contropartita finanziaria che quest’ultimo aveva inizialmente versato per l’usufrutto e agli investimenti che ha realizzato – attrezzi, coltivazioni ecc. – e che migliorano il fondo. La Commissione replica che, in ogni caso, una compensazione siffatta non coprirebbe né gli investimenti che non sono direttamente quantificabili ma che l’usufruttuario ha realizzato nella speranza di continuare a fruire del terreno, né il lucro cessante.

179. A mio avviso, a prescindere da quale sia l’articolo del codice civile ungherese applicabile, le modalità di compensazione previste non sono conformi ai requisiti dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, e ciò, anche in questo caso, malgrado il potere discrezionale che deve essere riconosciuto agli Stati membri nella materia.

180. Infatti, anzitutto, le norme di diritto civile così invocate fanno gravare sull’usufruttuario l’onere di procedere al recupero della compensazione dovutagli, mediante procedimenti che possono risultare lunghi e costosi ( 150 ). Orbene, la giurisprudenza della Corte EDU mira ad indicare che una normativa nazionale che non prevede la corresponsione in modo automatico della compensazione necessaria e che obbliga il singolo interessato a far valere il proprio diritto nell’ambito di un siffatto procedimento giudiziario non soddisfa i requisiti dell’articolo 1 del protocollo addizionale n. 1 alla CEDU ( 151 ).

181. Inoltre, queste stesse norme di diritto civile non offrono all’usufruttuario la garanzia che egli otterrà una compensazione ragionevole in relazione al valore del suo bene ( 152 ). Esse gli consentono, tutt’al più, di recuperare una parte della contropartita inizialmente versata – la quale, dunque, non tiene conto del valore dell’usufrutto alla data della sua soppressione ex lege – e l’importo di taluni investimenti effettuati sul terreno. Inoltre, nei limiti in cui, nella specie, i beni di cui gli usufruttuari sono stati privati costituivano il loro «strumento di lavoro», la compensazione deve necessariamente coprire tale perdita specifica, il che implica non solo la necessità di compensare le perdite realizzate alla data di tale soppressione, bensì anche una valutazione ragionevole della perdita della parte supplementare di redditi futuri che essi trarrebbero dallo sfruttamento del terreno se i loro diritti non fossero stati soppressi ( 153 ).

182. Infine, siffatte modalità di compensazione accollano all’usufruttuario il rischio che il proprietario sia insolvente e non possa versare tale compensazione ( 154 ).

183. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, ritengo che l’articolo 108, paragrafo 1, della legge del 2013 relativa alle misure transitorie sia incompatibile con l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.

VI. Conclusione

184. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare che: 1) Sopprimendo ex lege, in conformità all’articolo 108, paragrafo 1, del mező — és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (legge n. CCXII del 2013, recante disposizioni varie e misure transitorie in relazione alla legge n. CXXII del 2013 relativa alla vendita di terreni agricoli e forestali), i diritti di usufrutto e i diritti di uso sui terreni agricoli e forestali costituiti anteriormente a favore di persone giuridiche o di persone fisiche che non possono dimostrare un vincolo di stretta parentela con il proprietario dei terreni, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 63 TFUE. 2) Il ricorso è respinto quanto al resto.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) Nel prosieguo delle presenti conclusi