CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL14 MAGGIO 1981 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il presente ricorso di personale ha per oggetto ancora una volta la concessione dell'indennità di dislocazione contemplata dall'art. 69 dello Statuto del personale delle Comunità europee. Le condizioni a cui è subordinata tale concessione sono indicate nell'art. 4, n. 1, dell'allegato VII dello Statuto, secondo cui l'indennità di cui trattasi spetta, tra l'altro:

«...

b) al funzionario che, avendo o avendo avuto la cittadinanza dello Stato nel cui territorio è situata la sede di servizio, ha abitato, durante il periodo di dieci anni che scade al momento della sua entrata in servizio, fuori del territorio europeo di detto Stato per motivi diversi dall'esercizio di funzioni al servizio di uno Stato o di un'organizzazione internazionale».

Il ricorrente, il quale era entrato in servizio presso il Centro comune di ricerche di Ispra il 3 settembre 1979, in qualità di agente temporaneo del grado C 3, agente tecnico, invoca tale disposizione in quanto questra trova applicazione, in forza dell'art. 21 del «regime applicabile agli altri agenti» delle Comunità europee, appunto a tali agenti.

L'interessato, nato nel 1950 a Monopoli (Italia), era emigrato nel 1962, all'età di dodici anni, nel Granducato del Lussemburgo. La sua famiglia si era stabilita a Diekirch, località ove il ricorrente aveva terminato gli studi e la formazione professionale. Nel 1966, egli era stato assunto come apprendista meccanico presso un'officina di riparazioni in Ingeldorf, superando nell'aprile 1970 l'apposito esame. Il 5 maggio 1979 aveva iniziato il servizio militare nella marina italiana, fruendo, per quanto riguarda il rapporto di lavoro, di un periodo di aspettativa. Non appena congedato, il 15 aprile 1972, egli era rientrato nella sua località di residenza nel Lussemburgo, per riprendere il proprio posto di lavoro. Nel 1976 egli aveva preso in affitto una stazione di servizio a Lussemburgo città e, successivamente al conseguimento del diploma di meccanico e prima di essere assunto ad Ispra, aveva trasferito la propria residenza in questa città.

Poiché, contrariamente a quello che, a quanto pare, gli era stato promesso, tanto anteriormente quanto posteriormente all'assunzione ad Ispra, da pane dell'amministrazione del Centro comune di ricerche, che cioè egli avrebbe potuto fruire dell'indennità di dislocazione, nella scheda stipendio dei mesi di settembre ed ottobre 1979 nessun importo era indicato sotto questa voce, egli aveva inoltrato, I'11 ottobre 1979, una nota al direttore del Centro, sig. Ellerkmann, chiedendo l'attribuzione dell'indennità controversa. Poiché, nonostante l'intervento del «mediatore» della Commissione, non era stato dato seguito alla sua richiesta, il ricorrente aveva presentato il 30 gennaio 1980, al segretario generale della Commissione, una domanda ai sensi dell'art. 90 dello Statuto del personale, redatta su un apposito modulo, chiedendo di essere ammesso a fruire l'indennità controversa, domanda pervenuta all'autorità summenzionata il 6 febbraio 1980.

Non avendo ottenuto risposta entro il termine di quattro mesi contemplato dall'art. 90, n. 1, dello Stauto, egli aveva presentato, il 1o luglio 1980, sempre a mezzo di un apposito modulo, un reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, al segretario generale della Commissione, contro il silenzio-rifiuto da questi opposto alla domanda summenzionata.

Con la successiva lettera dell'8 luglio 1980, la Commissione aveva trasmesso al ricorrente un provvedimento datato 23 giugno 1980, con cui essa respingeva il «reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto» del 30 gennaio 1980.

Il 4 settembre 1980, il sig. Garganese proponeva pertanto ricorso dinanzi la Corte di giustizia, chiedendo l'annullamento della decisione della Commissione 23 giugno 1980, e la condanna della Commissione a versargli l'indennità di dislocazione dovutagli dal 3 settembre 1979, ai sensi dell'art. 4, n. 1, leu. b) dell'allegato VII dello Statuto con gli interessi di mora del 6 % annuo sugli arretrati, tasso da applicarsi per il periodo intercorrente fra ciascuna scadenza ed il momento del pagamento, ponendosi inoltre a carico della Commissione le spese del procedimento.

Ecco il mio parere in proposito:

I — Sulla ricevibilità

La Commissione, convenuta, ha opposto al ricorso l'eccezione di irricevibilità, in quanto esso non sarebbe stato preceduto da un reclamo proposto entro il termine prescritto dall'art. 90, n. 2, dello Statuto contro il provvedimento a carico del ricorrente. Essa sostiene che il rifiuto di ammettere il ricorrente a fruire dell'indennità di dislocazione risultava implicitamente, e purtuttavia inequivocabilmente, già dalla prima scheda stipendio, della quale il ricorrente aveva avuto conoscenza al più tardi, come dimostra la nota da questo inviata al sig. Ellerkmann, I'11 ottobre 1979. Tale scheda stipendio, cioè, non conteneva alcun importo nel rigo previsto per l'indennnità di dislocazione, circostanza, questa, che non poteva passare inosservata ad un esame da parte del ricorrente, in quanto la sua attenzione era stata attirata specificamente su questo punto in occasione del precedente colloquio. Perciò, il ricorrente avrebbe dovuto introdurre, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, un ricorso amministrativo contro tale atto a suo carico, al più tardi entro tre mesi. Ora, se si trattava di un atto recante pregiudizio, il ricorrente non aveva più alcuna possibilità di eludere i termini prescritti dall'art. 90, n. 2, proponendo una domanda ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello Statuto. Perciò, la sua «domanda» del 30 gennaio 1980 dovrebbe essere vista piuttosto come un ricorso in via amministrativa ai sensi dell'art. 90, n. 2, proposto fuori termine.

Ora, quand'anche si volesse interpretare come ricorso amministrativo la nota dell'I 1 ottobre 1979 indirizzata al sig. Ellerkmann, il ricorso proposto il 4 settembre 1980 dovrebbe essere considerato tardivo. La risposta della Commissione del 23 giugno 1980 alla nota del 30 gennaio 1980, contro la quale era stato proposto il ricorso, costituirebbe pertanto una semplice conferma della decisione di rigetto, comunicata al ricorrente al più tardi I'11 ottobre 1979, contro la quale non era proponibile un autonomo ricorso.

Come questo argomento dimostra, è decisiva, ai fini della ricevibilità, la questione se la scheda stipendio, della quale il ricorrente aveva avuto notizia senza alcun dubbio I'11 ottobre 1979, potesse venire considerata come un atto a suo carico, semplicemente confermato colla decisione della Commissione del 23 giugno 1980.

Così stando le cose, si deve ammettere, col ricorrente, che — come rilevato anche dalla Corte nelle sentenze 21 febbraio 1974 (nelle cause 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 e 135-137/73, Roswitha Kortner in Schots, ed altri e/Consiglio, Race. 1974, pag. 117) e 15 giugno 1976 (nella causa 1/76, Ute Wack e/Commissione, Race. 1976, pag. 1017) — la comunicazione della scheda stipendio mensile può far decorrere il termine per la proposizione del ricorso. La ratio di tale termine è, come è noto, che, onde rafforzare la certezza del diritto e ridurre la litigiosità deve escludersi, dopo un certo periodo, la possibilità di proporre ricorso. Per questo motivo, la Corte ha pure affermato, nelle sentenze sopra indicate, che il termine d'impugnazione può cominciare a decorrere solamente qualora ladecisione adottata risulti senz'altro dalla scheda stipendio. Tale condizione, secondo quanto accertato dalla Corte, era soddisfatta nei casi in precedenza menzionati.

Nel caso di specie, tuttavia, non si può sostenere, contrariamente a quanto allegato dall'istituzione convenuta, che il fatto che, nella prima scheda stipendio comunicata al ricorrente, non fosse stato riempito il rigo intitolato «indennità di dislocazione», costituisse una comunicazione espressa della volontà dell'amministrazione, atta a produrre effetti giuridici e munita delle caratteristiche dell'«atto recante pregiudizio» ai sensi dell'art. 90, n. 2, (cfr. anche, in merito, la sentenza della Corte di giustizia 20 novembre 1980, nella causa 806/79, François Gerin c/Commissione, non ancora pubblicata).

A questo proposito, occorre innanzitutto osservare che il ricorrente era stato confermato, prima ancora della ricezione della prima scheda stipendio, dai funzionari Heinrichs e Hauser, competenti in materia nella convinzione che gli spettasse l'indennità di dislocazione, mentre un terzo funzionario, il sig. Chambaud, si era detto d'accordo — sempre solo verbalmente — con il ricorrente. Difronte ad un comportamento così contraddittorio non si può quindi affatto dire che la prima scheda stipendio, priva di qualsiasi motivazione, dovesse essere considerata, da parte del ricorrente, come una decisione di rigetto.

E che neppure i servizi della Commissione, né il «mediatore», intervenuto nella controversia, considerassero la scheda stipendio come una decisione ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, si evince anche dall'ampia corrispondenza successiva. Così per citare solamente alcuni esempi, la comunicazione inviata, il 16 ottobre 1979, dal capo del servizio personale e amministrazione del Centro comune di ricerche di Ispra, sig. Hannaert, al sig. Valsesia, capo del servizio «coordinamento amministrativo» di Bruxelles, mostra che si sarebbe dovuto interessare della questione il servizio «Statuto» della Commissione a Bruxelles, chiedendogli di prendere posizione in proposito. Il capo di questo servizio, sig. Rogalla, aveva espresso poi, in una nota del 14 novembre 1979 al sig. Valsesia, vistata dal servizio giuridico, l'opinione che il Garganese non avesse diritto all'indennità di dislocazione. Inoltre, le comunicazioni indirizzate dal «mediatore», sig. De Groóte, al Rogalla, il 22 ottobre 1979 ed il 22 gennaio 1980, attestano che anche quest'ultimo non riteneva che fosse già stata adottata una decisione definitiva. Infine, anche il sig. Sciuto parla, in una nota del 28 gennaio 1980, inviata al sig. Ellerkmann, del fatto che, fino a tale data, non era stata ancora adottata alcuna decisione; a parte ciò, dalla lettera inviata dall'Ellerkmann al ricorrente, il 23 febbraio 1980, tramite lo Sciuto, emerge del pari inequivocabilmente che la questione avrebbe dovuto essere sottoposta ad un esame ulteriore all'interno della Commissione.

Il fatto che, in quel momento, neppure la Commissione considerasse la scheda stipendio come una decisione di rigetto, è dimostrato poi dalla lettera motivata del 23 giugno 1980, indirizzata al ricorrente, colla quale la Commissione aveva rifiutato per la prima volta in modo chiaro e non equivoco il versamento dell'indennità di dislocazione. Qualora tale lettera dovesse venire considerata, come sostiene oggi la Commissione, solo come un provvedimento confermativo del provvedimento di rigetto adottato già prima dell'I 1 ottobre 1979, non sarebbe più stato né giusto né equo richiamarsi al precedente provvedimento di rigetto, comunicando contemporaneamente al ricorrente che il «ricorso amministrativo» da esso proposto era intempestivo.

In considerazione di tale atteggiamento esitante ed indeciso da pane della Commissione, è del tutto logico che l'attore abbia presentato, in data 30 gennaio 1980, all'autorità che ha il potere di nomina, una domanda formale ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello Statuto, domanda pervenuta a tale autorità il 6 febbraio 1981, qualificandola espressamente come tale, in modo da far decorrere il termine previsto dallo Statuto. Essendo rimasta tale domanda senza alcuna risposta per quattro mesi, egli aveva proposto con pieno diritto, in data 1o luglio 1980 — e quindi ancora prima che gli fosse notificato il rifiuto formale da parte della Commissione in data 23 giugno — un tempestivo reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, contro il silenzio-rifiuto opposto alla sua domanda. Non avendo ottenuto risposta neppure a tale reclamo entro il termine di quattro mesi previsto dall'art. 90, n. 2, il ricorrente ha proposto tempestivamente ricorso, il 4 settembre 1980. Il ricorso va pertanto considerato ricevibile.

II — Nel merito

1. Quanto al merito, il ricorrente sostiene di aver avuto, dal 1962 e fino all'entrata in servizio, nel 1979, stabile dimora a Lussemburgo e che, pertanto, gli spetta l'indennità di dislocazione in forza dell'art. 4, n. 1, leu. b), dell'allegato VII dello Statuto del personale. L'assolvimento degli obblighi di leva non apporta, in questa situazione, alcun elemento innovativo. Ma, quand'anche si ritenesse che il periodo di servizio militare, di 23 mesi, compiuto in Italia, abbia interrotto il periodo di dimora, resta pur sempre il fatto che egli ha avuto, per almeno 15 anni prima dell'entrata in servizio, la dimora in uno Stato membro diverso da quello del suo luogo di servizio successivo. La convenuta sostiene invece, invocando il tenore letterale della norma controversa, che il ricorrente non ha avuto stabile dimora in Lussemburgo durante il periodo di dieci anni precedente all'entrata in servizio ad Ispra, vale a dire fra il 3 settembre 1969 ed il 3 settembre 1979, periodo rilevante ai fini della controversia, avendo egli effettuato il servizio militare, fra il 5 maggio 1970 ed il 15 aprile 1972, in Italia, vale a. dire nel paese dove egli sarebbe successivamente entrato in servizio. Durante tale periodo, egli era rientrato nel paese di origine, dove egli può considerarsi praticamente «a casa», circostanza, questa, che esclude gli possa spettare l'indennità di dislocazione ai sensi della disposizione litigiosa. Questa tesi dell'istituzione convenuta non mi pare convincente, per i motivi che preciserò qui di seguito: come ribadito costantemente ed inequivocabilmente dalla Corte di giustizia (cfr. le sentenze 20 febbraio 1975, nella causa 21/74, Jeanne Airola c/Commissione, Race. 1975, pag. 221; 20 febbraio 1975, nella causa 37/74, Chantal van den Broek c/Commissione, Race. 1975, pag. 235; 16 ottobre 1980, nella causa 147/79, René Hochstrass c/Corte di giustizia, non ancora pubblicata, e 15 gennaio 1981, nella causa 1322/79, Gaetano Vutera e/Commissione, non ancora pubblicata), dalla struttura generale dell'art. 4 dell'allegato VII dello Statuto del personale si desume che il criterio determinante per la spettanza del diritto all'indennità di dislocazione è costituito dalla dimora stabile del dipendente. L'indennità di dislocazione, come è stato rilevato dalla Corte di giustizia in particolare nelle cause Airola e Van den Broek, ha lo scopo di compensare i particolari oneri ed i particolari svantaggi connessi al fatto di entrare in servizio nelle Comunità per quei dipendenti che, a questo scopo, siano obbligati a cambiare la propria residenza. Invece, come è stato pure precisato nelle sentenze summenzionate, la nazionalità del dipendente ha un'importanza del tutto secondaria, ed è rilevante solamente ai fini della questione della durata della residenza fuori del territorio dello Stato, in cui il dipendente presta servizio. Ciò significa che, ai sensi dell'art. 4, 1o comma, lett. b), i dipendenti aventi la cittadinanza dello Stato in cui prestano servizio, per poter fruire dell'indennità di dislocazione, debbono aver avuto stabile dimora fuori dello Stato membro in cui si trova il luogo di servizio, per un periodo di almeno dieci anni prima dell'entrata in servizio, e per un motivo diverso dal rapporto di impiego con uno Stato o con un'organizzazione internazionale. Solo qualora sussistano questi presupposti, sicché il dipendente sia obbligato a cambiare residenza per effetto dell'entrata in servizio, egli avrà diritto all'indennità di dislocazione. Nel caso di specie è invece pacifico che il ricorrente ha avuto, dal 1962 al 1970, la residenza nel Lussemburgo, vale a dire in uno Stato membro diverso da quello di servizio e del quale è cittadino, e che, dopo aver assolto gli obblighi di leva connessi alla sua cittadinanza, egli era ritornato immediatamente nell'originario luogo di residenza, che rimase tale fino al momento dell'entrata in servizio. La sola questione che si pone è pertanto se la circostanza che il periodo del servizio militare del ricorrente, di 23 mesi, faccia parte del periodo al quale si riferisce l'art. 4, n. 1, lett. b), possa avere l'effetto di precludergli la possibilità di beneficiare dell'indennità di dislocazione, alla quale egli, invece, avrebbe avuto diritto, qualora non avesse assolto i propri obblighi di leva. Una soluzione siffatta va però respinta già in base alla considerazione, di carattere generale, che la chiamata alle armi è connessa al compimento dell'età stabilita dalla legge, sicché non fa parte della libera determinazione del singolo la scelta del momento in cui essa deve aver luogo. L'interpretazione dell'istituzione convenuta perverrebbe appunto al risultato che, per quanto riguarda l'indennità di dislocazione, al ricorrente verrebbe riservato un diverso trattamento a seconda che l'assolvimento degli obblighi di leva — fatto indipendente dalla sua volontà— abbia luogo entro o al di fuori del periodo di dieci anni di cui si controverte, conseguenza, questa, che certamente non era nelle intenzioni del legislatore. Al ricorrente non può nemmeno farsi carico di non essersi avvalso delle possibilità di esonero dal servizio militare concesse ai cittadini italiani residenti all' estero. Quand'anche tali possibilità di esonero esistessero effettivamente, resterebbe comunque il fatto che egli ha assolto il proprio obbligo di leva, foss'anche solamente per evitare le eventuali conseguenze negative alle quali egli avrebbe potuto andare incontro, rientrando in seguito in Italia, qualora non avesse assolto i propri obblighi di leva. Infine, dall'art. 42 dello Statuto del personale risulta che il dipendente chiamato a compiere il servizio militare prescritto dalla legge non può andare incontro, per questo, ad alcuna conseguenza negativa, salvo, ovviamente, quella consistente nel mancato pagamento della retribuzione. Il ricorrente ha giustamente fatto osservare che lo stesso principio deve applicarsi nel caso del dipendente che abbia assolto il proprio effettivo obbligo di leva prima dell'entrata in servizio. Non mi sembra convincente, a questo proposito, neppure l'altro argomento, svolto dalla convenuta, secondo cui il ricorrente non avrebbe diritto all'indennità di dislocazione perché egli avrebbe interrotto, entro il termine decennale, il periodo di dimora stabile in Lussemburgo, trovandosi a vivere, durante il periodo di servizio militare, nel paese di origine, fra i suoi connazionali. E del tutto evidente, infatti — senza bisogno di darne una definizione — che cosa si debba intendere per «stabile dimora» ai sensi della disposizione controversia, vale a dire che chi si allontani per un periodo circoscritto dal luogo dove ha avuto fino ad allora la propria residenza, allo scopo di adempiere gli obblighi di leva, e successivamente fa immediatamente ritorno nello stesso luogo, non cessa per questo di avere la propria stabile dimora nel luogo da cui egli proviene, il quale costituisce per lui il punto di riferimento. Per questo motivo, neppure qualora si volesse tener conto, contrariamente alla tesi qui esposta, solamente del periodo decennale immediatamente precedente all'entrata in servizio, l'assolvimento degli obblighi di leva farebbe venir meno il fatto che il ricorrente ha conservato, durante questo periodo, la stabile dimora nel Granducato del Lussemburgo. Nemmeno si può invocare, contro questa tesi, la sentenza della Corte di giustizia 17 febbraio 1976 (nella causa 42/75, Jean-Louis Delvaux e/Commissione, Race. 1976, pag. 167). In quella causa, il ricorrente, di nazionalità belga, aveva avuto dapprima la residenza nel paese in cui sarebbe poi entrato in servizio, il Belgio, nel periodo precedente all'entrata in servizio presso la Commissione. Indi, egli aveva compiuto il servizio militare nell'esercito belga, in un primo momento in Germania e, successivamente, presso lo SHAPE, in Francia. In una situazione di questo genere, la Corte aveva affermato che non si poteva ritenere che il ricorrente avesse avuto la propria residenza durante il periodo del servizio militare, fuori del Belgio, vale a dire del paese in cui egli aveva avuto in precedenza la propria residenza. Il ricorrente era dunque stato assoggettato, per il periodo da lui trascorso fuori dal Belgio, allo stesso trattamento cui sarebbe stato soggetto qualora, durante tale periodo, avesse assolto gli obblighi di leva — e, nello stesso tempo, avesse mantenuto la propria residenza — nel Belgio. Ora, nel caso di specie, bisogna considerare che il ricorrente, diversamente da quanto si verificava nella causa summenzionata, non ha risieduto, nel periodo di dieci anni precedente al momento dell'entrata in servizio, nel paese in cui quest'ultimo fatto si è successivamente verificato. Inoltre, egli non aveva neppure la residenza nel paese al servizio del quale egli aveva adempiuto gli obblighi di leva. A parte ciò, nel caso di specie non si controverte nemmeno sul trattamento spettante, ad un cittadino di un determinato paese, per ciò che riguarda il suo luogo di residenza, qualora egli compia il servizio militare a favore del proprio paese ma in un altro Stato. Qualora pertanto la causa summenzionata potesse essere invocata come precedente per il caso di specie, lo potrebbe solamente nel senso che il fatto di prestare servizio militare lascia sostanzialmente impregiudicata la questione della residenza. Poiché risulta che il ricorrente aveva avuto la residenza, per un periodo di più di dieci anni immediatamente precedente alla sua entrata in servizio presso le Comunità, al di fuori dello Stato in cui egli svolge la propria attività professionale, e che era stato obbligato a cambiare residenza per via della sua entrata in servizio, il ricorso va accolto.

2. Resta ancora da esaminare la richiesta del ricorrente in materia di spese. In proposito, si può osservare che — secondo la giurisprudenza della Corte — è vero che qualora il ritardo nel pagamento di una certa somma sia l'effetto di un semplice errore nell'applicazione, da parte di un'istituzione, dello Statuto del personale, gli interessi di mora possono essere liquidati solo a decorrere dal giorno della presentazione del reclamo dell'interessato ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto del personale. Nel caso di specie è però evidente, come abbiamo già visto, che la Commissione ha ritardato colpevolmente, nonostante le promesse dei propri funzionari, e agendo in flagrante contraddizione con la «ratio» della disposizione controversa. Per questo motivo ritengo logico che il ricorrente venga posto nella stessa situazione in cui egli si sarebbe trovato qualora l'indennità controversa gli fosse stata versata come dovuto, vale a dire tempestivamente. Ciò comporta anche la corresponsione degli interessi a far data da ciascuna scadenza. Giacché il tasso d'interesse indicato appare adeguato, e la Commissione non ha fatto, per ora, alcun'obiezione, non ho alcun dubbio che il ricorso vada accolto anche per ciò che riguarda questo punto. Giacché l'istituzione convenuta è risul-, tata completamente soccombente, essa va condannata alle spese del procedimento ai sensi dell'art. 69, n. 2.

III —

Vi propongo pertanto di pronunziarvi come segue in merito alla questione che vi è stata proposta :

1. La decisione di rifiuto della Commissione in data 23 giugno 1980 è annullata e l'istituzione convenuta è condannata, ai sensi dell'allegato VII dello Statuto, a versare l'indennità di espatrio, dovuta dal 3 settembre 1979.

2. L'istituzione convenuta è condannata a versare, sugli arretrati dell'indennità, interessi di mora al tasso del 6 % annuo, a far data dal 3 settembre 1979, computati a decorrere da ciascuna scadenza fino al momento del pagamento.

3. L'istituzione convenuta è condannata alle spese di causa.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.