Causa C‑477/14

Pillbox 38 (UK) Ltd

contro

Secretary of State for Health

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)]

«Rinvio pregiudiziale — Ravvicinamento delle legislazioni — Direttiva 2014/40/UE — Articolo 20 — Sigarette elettroniche e contenitori di liquido di ricarica — Validità — Principio della parità di trattamento — Principi di proporzionalità e di certezza del diritto — Principio di sussidiarietà — Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea — Articoli 16 e 17»

Massime – Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 4 maggio 2016

V. il testo della decisione. (v. punti 15, 16)

Non si può validamente sostenere che un ricorso proposto dinanzi al giudice nazionale e diretto al controllo della legittimità dell’intenzione e/o dell’obbligo di uno Stato membro di recepire una direttiva, nel cui ambito sia stata formulata una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sulla validità di detta direttiva, configuri un metodo per aggirare il sistema dei mezzi di ricorso istituito dal Trattato FUE. Infatti, la possibilità per i singoli di invocare dinanzi ai giudici nazionali l’invalidità di un atto dell’Unione di portata generale non è subordinata alla condizione che tale atto sia già stato effettivamente oggetto di misure di applicazione adottate in forza del diritto nazionale. A tale proposito è sufficiente che al giudice nazionale sia sottoposta una controversia effettiva in cui si pone, incidentalmente, la questione della validità di un simile atto. (v. punti 18, 19)

Dallo spirito di cooperazione che deve caratterizzare il funzionamento del rinvio pregiudiziale discende che è indispensabile che il giudice nazionale esponga nella sua decisione di rinvio i motivi precisi per cui ritiene che una risposta alle sue questioni sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione sia necessaria alla soluzione della controversia. È quindi importante che il giudice nazionale indichi segnatamente i motivi precisi che l’hanno portato a interrogarsi sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione ed esponga i motivi d’invalidità che gli appaiono conseguentemente fondati. Una simile esigenza emerge anche dall’articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte. Inoltre, le informazioni contenute nelle decisioni di rinvio servono non solo a consentire alla Corte di fornire soluzioni utili, ma anche a offrire ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte. Da quanto precede discende che, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, la Corte esamina la validità di un atto dell’Unione o di determinate disposizioni di quest’ultimo alla luce dei motivi di invalidità riportati nella decisione di rinvio. (v. punti 24‑27)

L’articolo 20 della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, non può essere considerato invalido con la motivazione che esso, riservando alle sigarette elettroniche un trattamento meno favorevole di quello riservato ai prodotti del tabacco, benché i primi siano meno nocivi dei secondi, viola i principi di parità di trattamento e di libera concorrenza. Infatti, le sigarette elettroniche non si trovano nella stessa situazione di quella dei prodotti del tabacco. In primo luogo, gli elementi che rientrano nella loro composizione rispettiva sono nettamente diversi sotto diversi profili. In secondo luogo, anche la modalità di consumo delle sigarette elettroniche è sostanzialmente diversa da quella dei prodotti del tabacco. In terzo luogo, a differenza dei prodotti del tabacco, le sigarette elettroniche sono prodotti relativamente nuovi, i cui rischi per la salute umana devono ancora essere precisati. Pertanto, al legislatore dell’Unione non può essere addebitata una violazione del principio della parità di trattamento e di libera concorrenza per aver assoggettato tali sigarette ad un regime giuridico diverso e peraltro meno restrittivo di quello applicabile ai prodotti del tabacco. (v. punti 34, 37, 40‑45)

V. il testo della decisione. (v. punto 35)

V. il testo della decisione. (v. punti 48, 49)

Il regime giuridico specifico delle sigarette elettroniche previsto all’articolo 20 della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, è compatibile con i principi di proporzionalità e di certezza del diritto. Infatti, poiché gli effetti sulla salute umana delle sigarette elettroniche costituiscono l’oggetto di una controversia a livello internazionale e i dati scientifici sull’efficacia degli inalatori elettronici di nicotina come metodo di disassuefazione dal fumo sono limitati e non consentono di trarre conclusioni, il legislatore dell’Unione doveva tenere conto del principio di precauzione. A tal proposito, decidendo di riservare una regolamentazione specifica all’immissione sul mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica, il legislatore dell’Unione ha inteso, da un lato, assicurare il corretto funzionamento del mercato interno per quanto riguarda tali prodotti, sulla base di un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani e, dall’altro, osservare gli obblighi dell’Unione derivanti dalla convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo. In tal modo, detto legislatore non ha oltrepassato manifestamente i limiti del potere discrezionale di cui dispone in materia. Inoltre, è vero che le misure adottate dal legislatore dell’Unione a titolo dell’articolo 20 della direttiva 2014/40 non figurano tra quelle che erano state inizialmente previste dalla Commissione nella proposta di direttiva e non erano state dunque oggetto di una valutazione d’impatto. Tuttavia, una siffatta valutazione d’impatto non vincola né il Parlamento né il Consiglio. Il legislatore dell’Unione è pertanto libero di adottare misure diverse da quelle che sono state oggetto di tale valutazione d’impatto. Inoltre, il semplice fatto che esso abbia adottato una misura diversa ed eventualmente più restrittiva di quelle proposte dalla Commissione nella valutazione d’impatto non è idoneo a dimostrare che esso abbia manifestamente ecceduto i limiti di quanto era necessario alla realizzazione dell’obiettivo perseguito. (v. punti 51, 53, 55, 61, 64, 65)

V. il testo della decisione. (v. punto 55)

L’obbligo di notifica dell’immissione sul mercato previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, non viola i principi di proporzionalità e di certezza del diritto. Infatti tale obbligo mira, conformemente al considerando 36 di detta direttiva, a consentire agli Stati membri di esercitare le loro competenze di sorveglianza e di controllo. Una tale impostazione è inoltre giustificata dalle esigenze connesse al principio di precauzione, nonché dall’invito rivolto alle parti della convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo di sorvegliare integralmente l’utilizzo di inalatori elettronici contenenti o meno nicotina. Quanto alla questione se detto obbligo non vada oltre quanto necessario per realizzare detto obiettivo, occorre constatare, da una parte, che la misura alternativa consistente nella fissazione, a livello dell’Unione, di norme comuni applicabili alle sigarette elettroniche e ai contenitori di liquido di ricarica, non sembra, in questa fase, una misura da prendere in considerazione, poiché l’elaborazione di siffatte norme presuppone normalmente l’esistenza di dati sufficientemente incisivi concernenti i prodotti in esame, dati di cui il legislatore dell’Unione non disponeva al momento dell’adozione della direttiva 2014/40. D’altra parte, il termine di sei mesi previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, di detta direttiva, mira ad accordare un tempo sufficiente alle autorità competenti per esaminare l’insieme dei dati che i fabbricanti e gli importatori hanno trasmesso loro. Peraltro, l’obbligo di fornire informazioni sulle dosi e sull’assorbimento di nicotina in condizioni di consumo normali o ragionevolmente prevedibili, a titolo dell’articolo 20, paragrafo 2, secondo comma, lettera d), della direttiva 2014/40, è sufficientemente preciso dato che le informazioni che devono essere comunicate non riguardano evidentemente le dosi e l’assorbimento di nicotina individuali dei singoli consumatori, ma i valori minimi, medi e massimi attesi di norma quando si fuma una sigaretta elettronica. Il legislatore dell’Unione può inoltre ricorrere ad un quadro giuridico generale che deve essere, eventualmente, precisato in seguito. Nella specie, spetta proprio alla Commissione adottare, in applicazione dell’articolo 20, paragrafo 13, di tale direttiva, atti di esecuzione che stabiliscono segnatamente un modello comune per la notifica prevista al paragrafo 2 di detto articolo. Ciò premesso, non si può ritenere che il legislatore dell’Unione abbia violato il principio di certezza del diritto. (v. punti 70‑73, 76‑79)

Per quanto riguarda il liquido contenente nicotina confezionato in un flacone di ricarica per sigarette elettroniche, quanto all’idoneità dei requisiti previsti all’articolo 20, paragrafo 3, lettere a), b) e f), della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, a raggiungere l’obiettivo di detta direttiva consistente, conformemente al sou articolo 1, a facilitare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, sulla base di un livello elevato di protezione della salute, in particolare per i giovani, è giocoforza constatare che le norme che armonizzano la composizione delle sigarette elettroniche e dei contenitori del liquido di ricarica sono, per loro natura, idonee a rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione di tali merci. Inoltre, i requisiti previsti all’articolo 20, paragrafo 3, lettere a) e b), di tale direttiva permettono di limitare i rischi connessi all’esposizione alla nicotina. Pertanto, tali requisiti sono parimenti idonei ad assicurare un livello elevato di protezione della salute umana. Inoltre, l’immissione sul mercato di sigarette elettroniche il cui liquido contiene più di 20 mg/ml di nicotina non è vietata dal diritto dell’Unione. Infatti, come emerge dall’articolo 20, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2014/40, letto alla luce del considerando 36 della medesima, tali prodotti possono eventualmente essere commercializzati in seno all’Unione alle condizioni e seguendo le procedure stabilite dalle direttive 2001/83 recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano e 93/42 concernente i dispositivi medici. Prevedendo una siffatta possibilità, il legislatore dell’Unione ha tenuto conto della necessità, per taluni consumatori, a causa del loro stato di dipendenza o delle loro abitudini, di ricorrere, come aiuto alla disassuefazione, a sigarette elettroniche contenenti una concentrazione di nicotina più elevata di quella autorizzata dall’articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2014/40. Pertanto il legislatore dell’Unione ha effettuato un bilanciamento tra i diversi interessi prendendo in considerazione una pluralità di fattori, senza violare i limiti del suo ampio potere discrezionale. Pertanto, non appare che, adottando l’articolo 20, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva 2014/40, detto legislatore abbia agito in maniera arbitraria o abbia manifestamente ecceduto il limite di quanto era idoneo e necessario per raggiungere lo scopo che perseguiva. Peraltro, letto alla luce dell’obiettivo precisato al considerando 39 della direttiva 2014/40, l’articolo 20, paragrafo 3, lettera f), di tale direttiva definisce con sufficiente chiarezza il risultato da raggiungere, ovvero che ciascuna inalazione rilasci il medesimo quantitativo di nicotina in condizioni normali d’uso identiche, compresa la forza di inalazione. A tal proposito, la circostanza che tale disposizione non prescrive un metodo o procedimenti concreti per l’esecuzione di tale requisito non significa tuttavia che quest’ultimo violi il principio di certezza del diritto. Infatti, in assenza di regolamentazione a tal riguardo a livello dell’Unione, spetta agli Stati membri o, eventualmente, ai produttori stessi, scegliere un metodo affidabile idoneo ad assicurare l’osservanza di tale requisito. (v. punti 84‑86, 94‑97, 100, 101)

Non è sproporzionato esigere, all’articolo 20, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, che le confezioni unitarie di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica siano corredate di un foglietto separato. Infatti, in primo luogo, il numero e la natura di talune delle informazioni che devono figurare in un foglietto separato, quali quelle relative alle controindicazioni, alle avvertenze per specifici gruppi a rischio, alle informazioni su eventuali effetti nocivi, sono tali che appare poco probabile che esse possano presentarsi in maniera sufficientemente visibile e leggibile sulla sola confezione del prodotto interessato, tanto più che questa deve contenere, in virtù dell’articolo 20, paragrafo 4, lettera b), della direttiva 2014/40, l’elenco di tutti gli ingredienti contenuti nel prodotto e le avvertenze relative alla salute richieste. In secondo luogo, un foglietto separato dalla confezione del prodotto e contenente informazioni quali quelle menzionate al punto precedente della presente sentenza consente ai consumatori di disporre delle medesime anche dopo aver gettato detta confezione. (v. punti 103‑105)

Non risulta che, adottando l’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, il legislatore dell’Unione abbia manifestamente ecceduto il limite di quanto era necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito da tale direttiva. Infatti di divieto di comunicazioni commerciali e di sponsorizzazione a favore delle sigarette elettroniche e dei loro contenitori di liquido di ricarica previsto dall’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2014/40, e’ idoneo ad assicurare l’applicazione di un regime uniforme al commercio delle sigarette elettroniche nel mercato interno, garantendo al contempo un livello elevato di protezione della salute umana, tenuto conto delle incertezze che circondano tale prodotto e delle esigenze derivanti dal principio di precauzione. Da un lato, emerge dal considerando 43 della direttiva che le disparità tra le normative e le pratiche nazionali in materia di pubblicità e di sponsorizzazione in relazione alle sigarette elettroniche costituiscono un ostacolo per la libera circolazione delle merci e la libera prestazione di servizi, e creano un rischio significativo di distorsione della concorrenza. Senza un’azione a livello dell’Unione, tali disparità rischiano di accentuarsi nei prossimi anni, tenendo conto dell’espansione rapida del mercato delle sigarette elettroniche e dei contenitori di liquido di ricarica. Dall’altro lato, l’articolo 20, paragrafo 5, di detta direttiva consente di limitare il contatto dei consumatori, e segnatamente dei giovani che sono particolarmente sensibili alla pubblicità, con gli stimoli commerciali ad acquistare e consumare sigarette elettroniche, affinché siano meno esposti ai rischi effettivi o potenziali per la salute umana che tali prodotti potrebbero causare. Peraltro, la circostanza che i prodotti del tabacco abbiano potuto beneficiare per molti anni di campagne pubblicitarie non può in alcun caso costituire un motivo che impone al legislatore dell’Unione di consentire siffatte campagne anche a vantaggio delle sigarette elettroniche. Al contrario, il legislatore dell’Unione, una volta venuto a conoscenza di informazioni scientifiche serie denuncianti l’esistenza di rischi potenziali per la salute umana che un prodotto relativamente nuovo sul mercato può causare, era tenuto ad agire conformemente al principio di precauzione, all’articolo 35, secondo periodo, della Carta, all’articolo 9 TFUE e agli articoli 114, paragrafo 3,TFUE e 168, paragrafo 1, TFUE che gli impongono di garantire un livello elevato di protezione della salute umana nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e le azioni dell’Unione. (v. punti 111‑113, 115, 116)

Non risulta che la regola stabilita all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, vada manifestamente oltre quanto è idoneo e necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito da tale direttiva. Tale disposizione, che prevede che la possibilità per gli Stati membri di vietare la vendita a distanza transfrontaliera di prodotti del tabacco ai consumatori prevista all’articolo 18 della direttiva 2014/40 si applichi alle vendite a distanza transfrontaliere di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica, mira a consentire agli Stati membri di evitare l’elusione delle norme di conformità stabilite da detta direttiva per quanto riguarda le sigarette elettroniche e i contenitori di liquido di ricarica, al contempo fondandosi su un livello elevato di protezione della salute umana, in particolare per i giovani. Orbene, un atto dell’Unione adottato sulla base dell’articolo 114 TFUE può incorporare disposizioni che hanno lo scopo di migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno. Consentendo agli Stati membri di vietare la vendita a distanza transfrontaliera di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica e imponendo talune regole comuni agli Stati membri che non la vietano, le misure stabilite all’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, sono idonee a raggiungere lo scopo perseguito. Quanto al carattere strettamente necessario di tali misure, tale disposizione non impone un divieto di vendita transfrontaliera di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica, ma lascia gli Stati membri la scelta di vietare o di consentire, a certe condizioni, siffatte vendite. L’articolo 20, paragrafo 6, consente così agli Stati membri di adeguare la loro azione in funzione dei progressi scientifici in materia e dell’andamento del mercato rilevante. (v. punti 119, 122‑126, 128)

V. il testo della decisione. (v. punto 130)

L’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, che dispone che i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica presentino annualmente alle autorità competenti degli Sati membri taluni dati che consentono a queste ultime di monitorare l’andamento del mercato, non contrasta con i principi di proporzionalità e di certezza del diritto. Infatti, tale obbligo non sarebbe sproporzionato per il solo fatto che nessun obbligo analogo graverebbe sui fabbricanti e sugli importatori di prodotti del tabacco, poiché, a differenza di questi ultimi, per i quali le autorità competenti dispongono già di informazioni dettagliate a causa della loro presenza di lunga data sul mercato e degli studi scientifici di cui sono stati oggetto, l’immissione sul mercato delle sigarette elettroniche nonché dei contenitori di liquido di ricarica poteva, o addirittura doveva, essere oggetto di una maggiore sorveglianza a causa della novità di tali prodotti e delle incertezze quanto ai rischi per la salute umana corsi dai loro consumatori. Inoltre, i dati che i fabbricanti e gli importatori di sigarette elettroniche nonché di contenitori di liquido di ricarica devono fornire a titolo dell’articolo 20, paragrafo 7, della direttiva 2014/40, si riferiscono direttamente alla loro attività commerciale, per cui sono i più adatti a fornire tali dati. Inoltre, poiché tali dati presentano un evidente interesse per lo sviluppo di strategie commerciali dei fabbricanti e degli importatori di tali prodotti, sembra probabile che essi siano frequentemente raccolti dai medesimi. Non appare dunque che tale obbligo imponga a detti fabbricanti e a detti importatori un onere manifestamente eccessivo. Peraltro, per quanto riguarda la precisione quanto ai limiti dell’obbligo di fornire informazioni sulle preferenze dei vari gruppi di consumatori, di cui all’articolo 20, paragrafo 7, sub ii), della direttiva 2014/40, è giocoforza constatare, da una parte, che non è necessario che un atto legislativo fornisca esso stesso precisazioni di natura tecnica, quali segnatamente la definizione del metodo che occorrerà applicare per raccogliere questo o quel dato e, dall’altra, spetta, in assenza di una regolamentazione al riguardo a livello dell’Unione, agli Stati membri scegliere un metodo affidabile ai fini dell’esecuzione degli obblighi in materia. (v. punti 132, 136, 137, 139, 140)

V. il testo della decisione. (v. punti 144, 147, 148)