Causa T‑518/16

Francisco Carreras Sequeros e a.

contro

Commissione europea

«Funzione pubblica – Funzionari e agenti contrattuali – Riforma dello Statuto del 1o gennaio 2014 – Articolo 6 dell’allegato X dello Statuto – Nuove disposizioni relative al congedo annuale applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo – Eccezione di illegittimità – Finalità del congedo annuale»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 4 dicembre 2018

Politica sociale – Tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori – Direttiva 2003/88 concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro – Prescrizioni minime in materia di sicurezza e di salute – Prescrizioni specifiche a talune categorie di lavoratori – Nozione – Disposizioni relative al congedo annuale applicabili ai funzionari e agli agenti dell’Unione con sede di servizio in un paese terzo – Esclusione

Un’eccezione di illegittimità sollevata in via incidentale in forza dell’articolo 277 TFUE, al momento della contestazione in via principale della legittimità di un terzo atto, è ricevibile solo se esiste un nesso di collegamento tra questo atto e la norma di cui viene eccepita la presunta illegittimità. Poiché l’articolo 277 TFUE non è diretto a consentire ad una parte di contestare l’applicabilità di qualsiasi atto di carattere generale a sostegno di qualsivoglia ricorso, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite. Ne consegue che l’atto generale la cui illegittimità viene sollevata dev’essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie che forma oggetto del ricorso e che deve esistere un nesso giuridico diretto tra la decisione individuale impugnata e l’atto generale in questione. L’articolo 277 TFUE deve ricevere un’interpretazione sufficientemente ampia affinché sia garantito un sindacato di legittimità effettivo degli atti delle istituzioni a carattere generale a favore delle persone escluse dal ricorso diretto contro tali atti. Pertanto l’ambito di applicazione dell’articolo 277 TFUE deve estendersi agli atti delle istituzioni rilevanti per l’adozione della decisione oggetto del ricorso di annullamento, nel senso che la detta decisione si basa essenzialmente su questi ultimi, anche se essi non ne costituivano formalmente il fondamento giuridico. Occorre pertanto ricordare che la natura stessa di un periodo transitorio è quella di organizzare la progressiva transizione da un regime ad un altro per risolvere difficoltà inerenti all’introduzione del nuovo regime o evitare una modifica repentina del regime precedente. Alla luce del nesso che unisce le disposizioni transitorie alle disposizioni definitive, dato che le prime non hanno alcuna ragion d’essere senza le seconde, e alla luce dell’assenza di margine discrezionale dell’autorità competente, si deve considerare che esiste un nesso giuridico diretto tra le decisioni recanti riduzione dei congedi annuali dei funzionari con sede di servizio in un paese terzo e il nuovo articolo 6, primo comma, dell’allegato X dello Statuto e che, poiché tale primo comma è lo sbocco finale del nuovo articolo 6, secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto, esso è almeno indirettamente applicabile alle dette decisioni in quanto era rilevante per la loro adozione, essendo le stesse basate essenzialmente su quest’ultimo, che pure non ne costituiva formalmente il fondamento giuridico. (v. punti 30, 31, 34, 35)

La circostanza che una direttiva non vincoli, in quanto tale, le istituzioni non esclude che le regole o i principi stabiliti nell’ambito di tale direttiva possano essere invocati nei confronti delle istituzioni quando essi stessi appaiono solo come l’espressione specifica di norme fondamentali del Trattato e di principi generali che si impongono direttamente alle suddette istituzioni. Analogamente, una direttiva potrebbe vincolare un’istituzione quando quest’ultima, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e nei limiti dello Statuto dei funzionari, abbia inteso dare esecuzione a un obbligo particolare enunciato da una direttiva, o, ancora, nel caso in cui un atto di portata generale di applicazione interna rinvii esso stesso espressamente alle misure adottate dal legislatore dell’Unione in applicazione dei Trattati. Infine, le istituzioni, in conformità al dovere di lealtà cui sono tenute, devono tenere conto, quando agiscono come datori di lavoro, delle disposizioni legislative adottate a livello dell’Unione. Poiché gli allegati dello Statuto hanno lo stesso valore giuridico dello Statuto stesso e in assenza di gerarchia tra la direttiva 2003/88, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, e il regolamento n. 1023/2013, recante modifica dello Statuto, dato che tale regolamento non si presenta del resto come un atto delegato o di esecuzione della detta direttiva, l’articolo 1 sexies, paragrafo 2, dello Statuto e la direttiva 2003/88 non possono essere fatti valere a sostegno di un’eccezione di illegittimità per dichiarare inapplicabile il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto. Tuttavia, risulta dall’articolo 51, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che le disposizioni di quest’ultima si rivolgono in particolare alle istituzioni dell’Unione, che sono di conseguenza tenute ad osservare e a promuovere l’applicazione dei principi da essa sanciti, tra cui il diritto alle ferie annuali garantito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta. Occorre altresì ricordare che le spiegazioni del præsidium della Convenzione relative alla Carta devono essere prese in considerazione per l’interpretazione di quest’ultima, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta. Orbene, ne risulta che l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta sancisce in particolare il contenuto essenziale della direttiva 93/104, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, la quale è stata successivamente sostituita e codificata dalla direttiva 2003/88. In particolare, l’articolo 7 della direttiva 2003/88, relativo alle ferie annuali, è identico all’articolo 7 della direttiva 93/104. Esso dispone, al suo paragrafo 1, che «[g]li Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali». Poiché la direttiva 2003/88 è espressione concreta del principio sancito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta, come risulta dalle spiegazioni del præsidium relative a quest’ultimo, il legislatore, tenuto a rispettare tale articolo che ha lo stesso valore dei trattati, non poteva fare astrazione dal contenuto della detta direttiva. (v. punti 61, 64, 66‑69)

Risulta dall’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 2003/88, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, che le prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro che quest’ultima contiene si applicano in linea di principio a tutti i settori di attività, privati o pubblici. In tale contesto e alla luce anche del considerando 14 della detta direttiva, l’articolo 14 di quest’ultima deve interpretarsi nel senso che riguarda disposizioni specifiche a talune categorie di lavoratori a causa delle caratteristiche particolari delle loro occupazioni o attività lavorative. L’articolo 6 dell’allegato X dello Statuto dei funzionari, relativo al congedo annuale dei funzionari e degli agenti dell’Unione con sede di servizio in un paese terzo, non si presenta come una prescrizione specifica di organizzazione dell’orario di lavoro prevista dall’articolo 14 della direttiva 2003/88 e la circostanza che l’articolo 336 TFUE abbia attribuito al Parlamento europeo e al Consiglio la competenza ad adottare lo Statuto e il Regime applicabile agli altri agenti conformemente alla procedura legislativa ordinaria non basta per dimostrare tale specificità. (v. punti 75, 77)

Consegue dall’articolo 23 della direttiva 2003/88, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, che un regresso della protezione garantita ai lavoratori nell’ambito dell’organizzazione dell’orario di lavoro non è, in quanto tale, vietato dalla summenzionata direttiva, ma che, per rientrare nel divieto sancito da detto articolo, tale regresso deve, da una parte, essere connesso all’«attuazione» della direttiva e, dall’altra, vertere sul «livello generale di protezione» dei lavoratori interessati. Più precisamente, la condizione relativa all’«attuazione» della direttiva 2003/88 riguarda ogni provvedimento nazionale di trasposizione diretto a garantire che l’obiettivo perseguito da quest’ultima possa essere raggiunto. Per contro, una normativa non può essere considerata in contrasto con l’articolo 23 di tale medesima direttiva se il regresso che essa comporta non è in alcun modo connesso alla sua attuazione, vale a dire, se il provvedimento regressivo è giustificato non dalla necessità di una trasposizione, ma da quella di promuovere un altro obiettivo. (v. punti 80, 81)

Anche se ogni riduzione del numero di giorni di congedo annuale non basta, di per sé, per concludere nel senso di un pregiudizio al diritto a ferie annuali garantito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ciò non vale per l’articolo 6 dell’allegato X dello Statuto dei funzionari, che riduce significativamente la durata del congedo dei funzionari e degli agenti dell’Unione con sede di servizio in paesi terzi facendo passare tale durata, in tre anni, da 42 giorni a 24. Tale riduzione non può infatti essere considerata compatibile con il principio previsto dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta, diretto a promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro degli interessati. A tal riguardo, la circostanza che il numero di giorni di congedo annuale determinato dall’articolo 6 dell’allegato X dello Statuto resti superiore al minimo richiesto dall’articolo 7 della direttiva 2003/88, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, non basta per concludere nel senso che tale nuovo articolo non viola il diritto a ferie annuali. (v. punti 89, 90)