CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PHILIPPE LÉGER

presentate il 22 giugno 2006 1( )

Causa C-34/05

Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten

contro

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi)]

«Strutture agricole – Regimi di aiuti comunitari – Settore della carne bovina – Superficie foraggera disponibile – Parcella agricola temporaneamente inondata durante il periodo di riferimento»

1. Nel contesto della riforma della politica agricola comune realizzata nel 1992 il legislatore comunitario ha introdotto un nuovo sistema di sostegno ai produttori di carne bovina. Tale sistema consiste in pagamenti diretti al produttore, sotto forma di premi speciali il cui versamento è subordinato al rispetto di un coefficiente di densità. Detto coefficiente è determinato in funzione del numero di bovini detenuti dall’azienda e della relativa superficie foraggera «disponibile».

2. Nella presente controversia si tratta di stabilire se una parcella agricola temporaneamente inondata possa essere dichiarata superficie foraggera «disponibile».

3. Tale questione, proposta dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi), s’inserisce nel contesto di una controversia fra la società di produttori agricoli Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten (in prosieguo: la «Schouten») e il Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro dell’Agricoltura, della Natura e della Qualità alimentare; in prosieguo: il «Ministro»), relativa alla concessione di premi speciali a titolo della detenzione e dell’ingrasso di bovini maschi.

4. Nella presente causa la Corte è invitata, in particolare, a precisare la nozione di superficie foraggera «disponibile» di cui agli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento (CE) n. 1254/1999 ( )e 2, n. 1, lett. c), del regolamento (CEE) n. 3887/92 ( ).

I – – Contesto normativo comunitario

A – Il regolamento n. 1254/1999

5. Prima della riforma del 1992 nel settore della produzione bovina si registrava una tendenza all’intensificazione. La politica comunitaria di sostegno ai redditi agricoli tramite prezzi elevati incoraggiava gli imprenditori ad intensificare la produzione. Le superfici foraggere non erano più sufficienti per nutrire gli animali, poiché il numero di capi di bestiame aumentava senza che aumentasse la superficie.

6. Uno degli obiettivi del regolamento n. 1254/1999 è contenere tale tendenza, in particolare, subordinando la concessione dei premi per l'allevamento a un coefficiente di densità determinato in base al potenziale foraggero di ogni azienda correlato al numero di animali da questa detenuti ( ). Tali aiuti comunitari legati alla superficie sono comunemente definiti «aiuti “superficie”».

7. L’art. 4, nn. 1 e 3, lett. a), di tale regolamento prevede la concessione, a ogni produttore che ne faccia richiesta, di un premio speciale per la detenzione di bovini maschi, a fini d'ingrasso, durante un periodo da determinare.

8. Ai sensi dell’art. 12, n. 1, del suddetto regolamento, il numero di bovini che possono beneficiare del premio speciale viene limitato applicando un coefficiente di densità pari a due unità di bestiame adulto (UBA) per ettaro e per anno civile. Per determinare tale coefficiente di densità, l’art. 12, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 1254/1999 prescrive che si tenga conto del numero di bovini interessati e della «superficie foraggera (…) disponibile durante tutto l’anno civile per l'allevamento dei bovini».

9. L’art. 12, n. 2, lett. b), di tale regolamento esclude dalla superficie foraggera talune superfici. La lista delle superfici escluse è la seguente:

«(…) Non sono compresi in questa superficie:

– i fabbricati, i boschi, gli stagni, i sentieri;

– le superfici adibite ad altre produzioni che beneficiano di un regime di aiuti comunitario, ovvero utilizzate per colture permanenti o per colture orticole, tranne i pascoli permanenti che beneficiano di pagamenti per superficie a norma dell'articolo 17 del presente regolamento e dell'articolo 19 del regolamento (CE) n. 1255/1999 ( );

– le superfici che beneficiano del regime di sostegno previsto a favore dei coltivatori di taluni seminativi, utilizzate nel quadro del regime di aiuto per i foraggi essiccati ovvero sottoposte a un programma nazionale o comunitario di ritiro dalla produzione».

B – Il regolamento n. 3887/92

10. Il regolamento n. 3887/92 prevede le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 ( ). Tale sistema si applica, in particolare, al premio speciale di cui all’art. 4 del regolamento n. 1254/1999 ( ).

11. L’art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92 recita come segue:

«[C]iascuna superficie foraggera deve essere disponibile per l'allevamento degli animali per un periodo minimo di 7 mesi a decorrere da una data da determinarsi da parte dello Stato membro, compresa tra il 1° gennaio e il 31 marzo».

12. L’art. 9, n. 2, di tale regolamento tratta delle divergenze tra la superficie dei terreni dichiarata nella domanda di aiuti per superficie, da una parte, e la superficie per la quale sono state rispettate tutte le condizioni regolamentari («superficie determinata»), dall'altra. Esso stabilisce che, qualora l'eccedenza constatata sia superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso alcun aiuto «superficie».

II – II – Fatti e procedimento principale

13. Il 9 maggio 2001 la Schouten richiedeva, presso le autorità competenti, la registrazione di certe parcelle agricole come superfici foraggere.

14. Alcune di tali parcelle si trovano in golene, ovvero in terreni compresi tra l'argine e il letto del fiume. Nel corso dell'anno tali terreni possono essere parzialmente inondati, secondo l'altezza delle golene, ma anche secondo il flusso del fiume, che varia in funzione dell'acqua piovana e delle acque di fusione delle regioni a monte.

15. Il 1° agosto 2001 la Schouten presentava, in conformità del regolamento n. 1254/1999, una domanda di premio speciale per i 26 bovini maschi detenuti sul terreno in questione.

16. Il 17 dicembre 2001 il Ministro informava la Schouten che la superficie foraggera, determinata con telerilevamento il 10 e l'11 maggio 2001, era inferiore alla superficie dichiarata. Poiché l'eccedenza della superficie dichiarata era superiore al 20% della superficie accertata, quest'ultima veniva ridotta a zero, ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92.

17. Con decisione 27 maggio 2002 il Ministro respingeva la richiesta di premio speciale della Schouten, poiché, essendo stata dichiarata pari a zero la superficie foraggera, lo spazio di cui essa disponeva per la detenzione dei 26 bovini maschi non rispettava il coefficiente di densità.

18. Il 3 luglio 2002 la Schouten presentava reclamo al Ministro.

19. Con decisione 8 agosto 2003 il Ministro respingeva il reclamo della Schouten, per il motivo che, nel momento in cui le immagini satellitari erano state riprese, una parte delle golene era inondata. Il Ministro riteneva, quindi, che tali terreni non potessero essere conteggiati come superficie foraggera, in quanto non erano risultati disponibili ininterrottamente per il periodo di sette mesi richiesto all'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92. D’altronde, egli riteneva che la Schouten, avendo valutato i vantaggi e gli inconvenienti dell'uso dei terreni nelle golene, avesse accettato il rischio che potessero esserci inondazioni al momento del telerilevamento.

20. La Schouten ha allora proposto ricorso dinanzi al College van Beroep voor het bedrijfsleven sostenendo che, al momento del telerilevamento, erano in atto circostanze eccezionali di cui, quindi, la società non doveva sopportare le conseguenze. Il Ministro ha sostenuto, da parte sua, che, ai sensi dell'art. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999, in combinato disposto con l'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92, la superficie foraggera dichiarata deve servire all'alimentazione dei bovini per un periodo ininterrotto di sette mesi e che le inondazioni hanno interrotto tale periodo.

III – Le questioni pregiudiziali

21. Il giudice del rinvio ritiene che l'interpretazione restrittiva del termine «disponibile» adottata dal Ministro non sia sufficientemente chiara da non dare adito a dubbi. Poiché la controversia nella causa principale dipende da tale interpretazione, il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se gli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento (CE) n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento (CEE) n. 3887/92 debbano essere interpretati nel senso che una parcella dichiarata superficie foraggera non può essere dichiarata “disponibile” se, in un dato momento nel corso del periodo di riferimento, è stata inondata.

2) Qualora la questione sub 1) sia risolta affermativamente, se le dette disposizioni siano vincolanti, tenuto conto in particolare delle conseguenze che ne derivano.

3) Qualora la questione sub 1) sia risolta negativamente, in base a quali criteri una parcella dichiarata superficie foraggera che è stata temporaneamente inondata possa essere considerata “disponibile” ai sensi degli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento (CE) n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92».

IV – Analisi

A – Sulla prima questione pregiudiziale

22. Con la prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede in sostanza alla Corte se gli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92 debbano essere interpretati nel senso che una parcella dichiarata superficie foraggera può essere considerata «disponibile» anche se in un dato momento, nel corso del periodo di riferimento, è stata temporaneamente inondata.

23. Contrariamente al governo olandese, ritengo che una superficie foraggera, che sia stata temporaneamente inondata nel periodo di riferimento, possa essere dichiarata «disponibile» ai sensi degli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92.

24. Ricordo, in via preliminare, la giurisprudenza consolidata della Corte secondo cui, ai fini dell'interpretazione di una norma di diritto comunitario, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ( ).

25. Non trovo indicazioni, nel testo degli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92, nel senso che una parcella temporaneamente inondata non possa essere dichiarata «disponibile».

26. Si deve, in primo luogo, ricordare che «disponible» significa «disponibile, di cui si può disporre» ( ). Questa nozione è stata tradotta in termini identici nella maggior parte delle versioni linguistiche del regolamento n. 1254/1999 ( ).

27. Rilevo, in secondo luogo, che emerge chiaramente dal testo dell'art. 12, n. 2, lett. b), primo, secondo e terzo trattino, del regolamento n. 1254/1999 che determinate superfici sono escluse dalla superficie foraggera. In effetti, ai sensi di tale disposizione, «non sono compres[e] in questa superficie» le superfici che non concorrono a determinare il potenziale foraggero, come gli stagni oppure i boschi, ma anche le superfici utilizzate per altre produzioni che beneficiano già di un regime di aiuto comunitario.

28. Come il governo francese e la Commissione delle Comunità europee ( ), penso che il legislatore comunitario abbia manifestamente voluto indicare, in modo esaustivo, le superfici, non destinate unicamente all'alimentazione degli animali, che devono essere escluse dalla definizione di superficie foraggera che può essere dichiarata «disponibile».

29. Orbene, è giocoforza constatare che le superfici temporaneamente inondate non figurano in questo elenco esaustivo.

30. In terzo luogo, rilevo che il testo dell'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92, che precisa, anch'esso, che la superficie foraggera deve essere «disponibile», non menziona che tale condizione verrebbe meno in caso di inondazione temporanea della parcella interessata.

31. Tenuto conto di queste considerazioni, ritengo, dunque, che né il testo dell'art. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999, né quello dell'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92 ostino a che superfici temporaneamente inondate siano qualificate superfici foraggere «disponibili».

32. Tale conclusione è corroborata, come illustrerò in prosieguo, dall'economia del sistema nel quale si inseriscono le disposizioni da interpretare e dallo scopo perseguito dal regolamento n. 1254/1999.

33. Infatti, emerge dal sistema integrato di gestione e di controllo istituito dal regolamento n. 3508/92 che quest'ultimo mira a garantire che una superficie sia effettivamente destinata a seminativi o all'allevamento.

34. Un produttore che percepisce un premio speciale per l'allevamento di bovini non deve utilizzare la parcella in questione per altri fini, ad esempio per seminativi.

35. A sostegno di questa considerazione, preciso che il regolamento n. 3508/92 definisce la nozione di «parcella agricola» come «una porzione continua di terreno sul quale un'unica coltura è effettuata da un unico imprenditore» ( ).

36. Per di più, il regolamento n. 3887/92, che precisa, come ho detto, le modalità di applicazione del regolamento n. 3508/92, prescrive un controllo amministrativo incrociato sulle parcelle e sugli animali dichiarati, onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due volte per lo stesso anno civile ( ).

37. Peraltro, qualora il produttore presenti una domanda di aiuto «superficie», tale domanda deve obbligatoriamente contenere informazioni relative alla parcella, e in particolare deve specificare l'uso fatto della stessa, vale a dire «il tipo di coltura o di copertura vegetale o la mancanza di coltura» ( ).

38. Queste considerazioni confermano che, quando è esclusivamente destinata all'alimentazione degli animali, una superficie deve essere considerata «disponibile».

39. Di conseguenza, non ritengo che la sopravvenienza di rischi climatici, quali inondazioni, gelo o neve, che abbiano reso i terreni temporaneamente inaccessibili, sia atta, da sola, ad escludere che una parcella possa essere dichiarata «disponibile», purché essa sia stata effettivamente destinata all'alimentazione dei bovini ivi detenuti.

40. Come il governo francese, reputo che sia proprio il rischio di sopravvenienza di eventi climatici imponderabili ad aver indotto il legislatore comunitario a non richiedere un periodo ininterrotto di occupazione dei terreni ( ).

41. Infine, l'analisi che precede è confermata dagli scopi perseguiti dal regolamento n. 1254/1999.

42. Infatti, come si è visto precedentemente, tale regolamento ha appunto per obiettivo la lotta contro l'intensificazione della produzione bovina, subordinando la concessione di premi speciali ad un coefficiente di densità, determinato in base alla superficie foraggera «disponibile» e al numero di bovini ivi detenuti.

43. Ricordo altresì che i pascoli servono all'ingrasso dei bovini e che il premio speciale è concesso per tali animali ( ).

44. Emerge dunque dall'insieme di questi elementi che la condizione secondo cui la superficie foraggera deve essere disponibile per l'allevamento degli animali, come posta agli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92, deve essere intesa nel senso che la concessione del premio speciale è riservata alle superfici foraggere destinate esclusivamente all'alimentazione dei bovini nel periodo di riferimento.

45. Di conseguenza, non ritengo che una superficie foraggera che sia stata inondata in un dato momento durante il periodo di riferimento non possa in alcun caso essere dichiarata «disponibile». A mio parere, il fatto che il terreno possa essere inondato non preclude, in linea di massima, che la superficie sia adibita esclusivamente all'alimentazione dei bovini.

46. Alla luce di questi elementi, sono del parere che gli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92 debbano essere interpretati nel senso che una parcella dichiarata come superficie foraggera può essere considerata «disponibile» anche se è stata temporaneamente inondata nel corso del periodo di riferimento.

47. Avendo risolto negativamente la prima questione, non occorre più esaminare la seconda.

B – Sulla terza questione pregiudiziale

48. Con la terza questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede alla Corte di illustrare i criteri in base ai quali è possibile qualificare una superficie foraggera come «disponibile», qualora essa sia stata temporaneamente inondata in un dato momento del periodo considerato.

49. Il giudice nazionale chiede, in particolare, se un'inondazione di tre giorni, che ha impedito agli animali di pascolare per un periodo complessivo di dieci giorni, sia tale da rimettere in discussione l'analisi secondo cui una superficie foraggera, temporaneamente inondata durante il periodo considerato, può essere qualificata «disponibile».

50. A mio avviso, due elementi consentiranno di stabilire se una superficie foraggera temporaneamente inondata può essere considerata «disponibile». Si tratta dei seguenti elementi. Da un lato, occorre che la detta superficie sia stata destinata unicamente all'alimentazione degli animali per tutto l'anno civile, come richiesto all'art. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999. Dall'altro lato, occorre che tale superficie abbia potuto essere effettivamente utilizzata per l'alimentazione dei bovini per un periodo minimo di sette mesi, ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92 ( ).

51. Un'interruzione temporanea non sembra dunque, a mio avviso, essere tale da rimettere in discussione la destinazione di una parcella all'allevamento dei bovini, purché tale interruzione sia stata di durata sufficientemente limitata nel tempo, in modo che l'imprenditore sia in grado di soddisfare la condizione del periodo minimo di sette mesi per anno civile, prevista all'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92 ( ).

52. Ne consegue che, nella fattispecie, un'inondazione di tre giorni, che ha impedito ai bovini di pascolare per complessivi dieci giorni, non dovrebbe necessariamente ostare al rispetto del requisito del termine previsto dal regolamento n. 3887/92. Spetterà al giudice nazionale verificare se, nonostante il breve periodo d'indisponibilità delle parcelle controverse, queste abbiano potuto essere utilizzate per l'ingrasso degli animali durante un periodo minimo di sette mesi, a partire dal 31 marzo ( ).

53. Su queste premesse, propongo di risolvere la questione nel senso che, per poter dichiarare una parcella «disponibile» ai sensi degli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92, è necessario, da una parte, che la parcella temporaneamente inondata sia stata destinata unicamente all'alimentazione dei bovini per tutto l'anno civile e, dall'altra, che tale superficie abbia potuto essere effettivamente utilizzata per l'alimentazione dei bovini per un periodo minimo di sette mesi a partire dalla data di decorrenza fissata dalla legislazione nazionale.

V – Conclusione

54. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere nel seguente modo le questioni pregiudiziali proposte dal College van Beroep voor het bedrijfsleven:

«1) Gli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, e 2, n. 1, lett. c), del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, devono essere interpretati nel senso che una parcella dichiarata superficie foraggera può essere considerata “disponibile” anche se è stata temporaneamente inondata nel corso del periodo di riferimento.

2) Per poter dichiarare una parcella che sia stata temporaneamente inondata “disponibile” ai sensi degli artt. 12, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1254/1999 e 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3887/92, è necessario, da una parte, che essa sia stata destinata unicamente all'alimentazione degli animali per tutto l'anno civile e, dall'altra, che questa superficie abbia potuto essere effettivamente utilizzata per l'alimentazione dei bovini per un periodo minimo di sette mesi a partire dalla data di decorrenza fissata dalla legislazione nazionale».