CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DEL 24 APRILE 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Il presente procedimento pregiudiziale vi consentirà di precisare la portata degli obblighi degli Stati membri rispetto alle direttive relative al ravvicinamento delle legislazioni nazionali sugli additivi il cui uso è autorizzato nelle derrate alimentari.

I —

L'origine della lite è in un controllo effettuato il 13 agosto 1975 dal Servizio per la repressione delle frodi del dipartimento del Nord. Il controllo riguardò, fra l'altro, un sale conservante impiegato nei salumi e nelle salamoi'e, prodotto e venduto dalla società Aditec di Strasburgo. Questa società, di cui è amministratore il sig. Siegfried Grunert, fabbrica prodotti destinati all'industria alimentare, ed in particolare additivi per salumeria. Le analisi compiute rivelarono che uno dei conservativi da essa venduti conteneva acido lattico ed acido citrico.

La normativa francese non consente l'uso di tali sostanze nei salumi. In effetti, ai sensi dell'art. 1 del decreto 15 aprile 1912, modificato, recante regolamento d'amministrazione pubblica per l'attuazione della legge 1° agosto 1905 sulla repressione delle frodi, è vietata l'aggiunta agli alimenti di sostanze non previamente autorizzate. Si tratta ivi del principio detto «degli elenchi positivi» di additivi.

Dalla disposizione citata risulta che un additivo può essere usato soltanto quando il suo impiego è dichiarato lecito da decreti adottati di concerto da alcuni ministri, tra i quali quelli competenti per l'agricoltura e la salute pubblica, su parere del Consiglio superiore dell'Igiene pubblica in Francia e dell'Accademia nazionale di Medicina, quindi in esito ad un procedimento particolarmente rigoroso.

L'impiego degli acidi lattico e citrico nei conservanti destinati alla fabbricazione di salumi, non essendo stato autorizzato da alcun testo, è quindi vietato. Così stando le cose, il sig. Grunert, in quanto penalmente responsabile del comportamento della propria società, si trovava imputato, dinanzi alla IIe Chambre correctionnelle del Tribunal de Grande Instance di Strasburgo, di adulterazione di prodotti alimentari, ai sensi dell'art. 3 della legge 1o agosto 1905.

L'imputato non ha contestato i fatti materiali a lui addebitati, sostenendo però che la legislazione francese è in conflitto con le direttive del Consiglio 5 novembre 1963, n. 64/54, e 13 luglio 1970, n. 70/357, che, a suo avviso, autorizzano l'impiego in Francia dell'acido lattico e dell'acido citrico negli additivi destinati alla salumeria. A motivo dell'effetto combinato della preminenza del diritto comunitario sulle disposizioni nazionali contrarie e dell'efficacia diretta di determinate disposizioni contenute in direttive, come riconosciuto dalla vostra giurisprudenza, egli ritiene essere titolare di diritti soggettivi di cui può valersi in giudizio.

Poiché il Pubblico Ministero contesta che le direttive in questione abbiano la portata ad essa attribuita dal Grunert, la soluzione della controversia dipende dall'interpretazione delle stesse. Il Tribunal de Grande Instance di Strasburgo ha quindi ritenuto preferibile sottoporvi, in forza dell'art. 177, 2° comma, del Trattato, le questioni:

— «se gli Stati membri avessero l'obbligo di autorizzare nelle loro legislazioni nazionali l'insieme dei conservanti il cui uso è permesso nelle derrate destinate all'alimentazione umana e che sono enumerati nelle direttive di cui sopra, oppure dovessero soltanto proibire l'uso di qualsiasi sostanza non compresa nelle nomenclature accettate dalla CEE,

— eventualmente, se il soggetto comunitario leso dalla legislazione nazionale contraria alla direttiva comunitaria possa invocare l'inopponibilità nei suoi riguardi della legislazione nazionale stessa».

II —

La prima questione del giudice a quo richiede un'osservazione preliminare. Dalla semplice lettura della stessa si ricava, chiaramente, che essa riguarda l'impiego negli alimenti delle sostanze elencate in allegato alle direttive, e non riguarda il loro smercio.

Come abbiamo indicato, risulta dal fascicolo che l'attività della società amministrata dal Grunert non riguarda la produzione di salumi, come ha creduto la Commissione, ma si situa a monte, nella fase della fabbricazione e del commercio di additivi per tali prodotti alimentari. La società Aditec non fa quindi essa stessa uso di additivi in alimenti, bensì li mette in commercio. Ciò è stato ben compreso dal Governo olandese che ha proposto una soluzione della questione dal punto di vista dello smercio dei conservanti e delle sostanze ad effetto antiossidante.

Dovremmo quindi correggere i termini della questione e risolverla come se trattasse del commercio e non dell'impiego?

In base ai casi in cui vi siete permessi di allontanarvi dalla formulazione delle questioni da parte dei giudici nazionali, come sono stati esposti sistematicamente dall'avvocato generale Warner nelle conclusioni conformi in causa Greenwich (22/79, società Greenwich Film Production e/Sacem e Société des Editions Labrador, non ancora pubblicata), non ci riteniamo autorizzati a ciò. La questione, il cui senso non è affatto ambiguo, è formulata in termini astratti e riguarda soltanto il diritto comunitario. Essa non solleva un problema di interpretazione di una disposizione di diritto comunitario manifestamente non applicabile ai fatti accertati dal giudice nazionale. Infine, essa non omette nemmeno il riferimento ad una disposizione di diritto comunitario manifestamente applicabile ai fatti. Così stando le cose, l'interpretazione delle direttive che noi vi proporremo si limiterà all'impiego degli additivi e non riguarderà il loro smercio.

Vorremmo aggiungere, tuttavia, che questa distinzione sembra, sul piano pratico, piuttosto artificiosa. Se la proibizione da parte della normativa francese dell'uso di determinati acidi in additivi destinati ad un determinato prodotto alimentare non è contraria al diritto comunitario, l'immissione in commercio in Francia di tali additivi non ha senso. A meno di infrangere deliberatamente la propria legislazione nazionale, i fabbricanti francesi di alimenti non acquisteranno additivi di cui è loro vietato l'uso. In altri termini, essendo necessariamente preliminare al suo impiego, l'immissione in commercio di un prodotto subisce la stessa sorte riservata all'uso dello stesso.

III —

Come indica la Commissione, l'acido lattico e l'acido citrico hanno essenzialmente effetto sul sapore: essi rendono più acido l'alimento trattato. Essi sfuggono però, sfortunatamente, ad una disciplina comunitaria in base a tale loro qualità, poiché, al momento, non vi sono direttive in proposito.

1) Essi sono invece, come afferma il Grunert, interessati, a seconda dei casi, da una o due direttive del Consiglio. L'acido lattico figura sia nell'elenco allegato alla direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, modificata, detta «direttiva sui conservativi» (GU n. 12 del 27 gennaio 1964, pagg. 161—165), quale sostanza «avente un effetto conservativo secondario», ed in quello allegato alla direttiva del Consiglio 13 luglio 1970, modificata, detta «direttiva sugli antiossidanti» (GU n. L 157 del 18 luglio 1970, pagg. 31—35), quale sostanza che può «rafforzare l'azione antiossidante di altre sostanze». L'acido citrico è menzionato soltanto nell'elenco allegato alla direttiva sugli «antiossidanti», allo stesso titolo dell'acido lattico.

2) Qual è la portata di tali menzioni? I testi appena citati hanno l'effetto di autorizzare l'uso di tutte le sostanze da essi enumerate, come sostiene l'imputato, oppure soltanto quello di vietare l'impiego dei prodotti da essi non citati, come afferma invece il Pubblico Ministero? Le direttive in questione nella fattispecie sono, come la direttiva sui coloranti (direttiva del Consiglio 23 ottobre 1962, modificata, GU n. 115 dell'11 novembre 1962, pagg. 2645—2662) e quella sugli emulsionanti (direttiva del Consiglio 18 giugno 1974, modificata, GU n. L 189 del 12 luglio 1974, pagg. 1—7), direttive orizzontali. Con tale termine si vuol dire che esse riguardano l'impiego di una categoria determinata di additivi negli alimenti in generale. Le direttive di questo tipo contengono, in allegato, elenchi di sostanze aventi, principalmente o accessoriamente, le caratteristiche di cui al loro oggetto. Le sostanze in tal modo enumerate sono, ai sensi dell'art. 1 di ciascuno di tali testi, le sole di cui gli Stati membri possono autorizzare l'impiego negli alimenti umani. Al contrario, l'uso negli alimenti, per gli scopi previsti da ciascuna direttiva, delle sostanze che non compaiono negli elenchi ad esse annessi è vietato in tutto il territorio comunitario. Mediante questa comune proibizione delle sostanze escluse si dà inizio al processo che, come dice il loro titolo, costituisce l'oggetto delle direttive e si ottengono, al tempo stesso, il miglioramento della tutela della salute dei consumatori e la parificazione delle condizioni di concorrenza, risultati perseguiti con il ravvicinamento delle legislazioni, come attesta la motivazione delle direttive.

3) Il Consiglio non ha però ritenuto di poter operare immediatamente un'armonizzazione più stretta. Tanto la direttiva sui conservativi, al suo art. 2, n. 2, quanto la direttiva sugli «antiossidanti», all'art. 9, indicano in effetti, in termini simili, che le loro disposizioni non pregiudicano le legislazioni nazionali che determinano gli alimenti cui possono essere aggiunti i conservativi elencati negli allegati e le condizioni di tale aggiunta. Un solo limite, che sembra insignificante, è stato posto dalle direttive alla libera scelta, da parte degli Stati membri, delle derrate per le quali essi intendono autorizzare l'impiego di un determinato additivo. Tale limite risulta dall'art. 2, n. 2, in fine, della direttiva sui conservativi e dall'art. 9 della direttiva sugli antiossidanti. Ai termini di tali disposizioni, le legislazioni nazionali «non devono avere l'effetto di escludere totalmente l'impiego negli alimenti» di una delle sostanze elencate in allegato. Per non venir meno agli obblighi ad esso incombenti è quindi sufficiente che uno Stato membro consenta l'impiego di ogni additivo comunitario in una sola derrata alimentare. Secondo le informazioni che ci ha fornite la Commissione, la normativa francese, per gli additivi litigiosi, risponde a detti requisiti. Infatti, — l'acido lattico è autorizzato accessoriamente, da circolare del 27 gennaio 1930, come conservativo nelle bibite gasate e limonate e, da circolare del 17 giugno 1965, come antiossidante nei prodotti di pasticceria, — l'acido citrico è autorizzato come antiossidante nella senape, in forza di un decreto del 10 settembre 1937.

4) Dalla persistenza, in ampia misura, di differenze fra le legislazioni nazionali, risulta che la finalità della libera circolazione dei generi alimentari, anch'essa menzionata nel preambolo delle direttive, può essere conseguita, nella situazione attuale, solo parzialmente. Gli ostacoli tecnici agli scambi derivanti dalle divergenze legislative sussistono, poiché il divieto dell'uso di un additivo in un alimento riguarda non solo la produzione nazionale, bensì anche le importazioni.

Perché sia qui effettivamente assicurata la libera circolazione delle merci, di cui non si ripeterà mai a sufficienza che essa costituisce uno dei fondamenti della Comunità, è necessario che il legislatore comunitario dia inizio alla seconda fase del ravvicinamento delle legislazioni, da lui stesso annunziata a conclusione della motivazione delle direttive esaminate. Questa fase deve, in effetti, riguardare le derrate alimentari, considerate individualmente, cui si possono aggiungere gli additivi elencati in allegato e le condizioni in cui detta aggiunta deve aver luogo.

Un altro mezzo per pervenire allo stesso risultato sarebbe, ci è stato detto, quello di includere le indicazioni che abbiamo appena menzionato in direttive verticali, concernenti in genere alimentare determinato. Così, l'uso dell'acido lattico e dell'acido citrico è, o dovrebbe essere, autorizzato, e le modalità di tale uso definite, per il succo d'uva (in forza della direttiva del Consiglio 17 novembre 1975, n. 75/726, modificata, GU n. L 311 del 1o dicembre 1975, pagg. 40—49) e per le caseine ed i caseinati (in forza di una proposta di direttiva del 30 gennaio 1979, GU n. C 50 del 24 febbraio 1979, pagg. 5—11). Una simile direttiva verticale non esiste però per i salumi.

Così stando le cose, concludiamo per la seguente soluzione della prima questione posta dal Tribunal de Grande Instance di Strasburgo:

— in forza dell'art. 1 della direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, n. 64/54, e dell'art. 1 della direttiva del Consiglio 13 luglio 1970, n. 70/357, gli Stati membri devono soltanto vietare l'impiego degli additivi che tali testi non ammettono,

— ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva n. 64/54 e dell'art. 9 della direttiva n. 70/357 essi devono autorizzare il loro impiego soltanto in un genere alimentare, di loro scelta, e,

— di conseguenza, le disposizioni nazionali che fanno uso di detta facoltà vanno considerate validamente adottate dallo Stato membro di cui trattasi nei limiti delle direttive.

IV —

Questa soluzione condiziona quella della seconda questione del giudice a quo.

La seconda questione si pone soltanto nel caso in cui una legislazione nazionale venga ritenuta contraria alle direttive, in quanto non autorizza l'impiego in tutti i generi alimentari di tutte le sostanze elencate nelle direttive. Tale non essendo il caso, non è necessario risolverla.

Per di più, come ricordava recentemente l'avvocato generale Warner nelle conclusioni in causa Santillo (131/79, Regina e/Ministro dell'interno «ex parte» Santillo, non ancora pubblicata), è evidente che «l'inerzia di uno Stato membro nel dare esecuzione ad una disposizione di una direttiva non significa automaticamente che detta disposizione possa venire direttamente invocata dai singoli». Il sig. Warner aggiungeva, citando i termini da voi usati nella sentenza del 4 dicembre 1974 (Van Duyn e/Home Office, causa 41/74, Racc. pag. 1349), che «si deve stabilire, in ogni singolo caso, se «la natura, lo spirito e la lettera della disposizione» siano tali da avere questa conseguenza».

Nella fattispecie, il Grunert sostiene l'efficacia diretta delle direttive sui conservativi e sugli antiossidanti, nel loro insieme, affermando che esse non sono a lui opponibili.

Ora, una delle condizioni stabilite, senza ombra di dubbio, dalla vostra giurisprudenza per riconoscere efficacia diretta alle disposizioni di una direttiva non è evidentemente soddisfatta nella fattispecie: testi che impongono agli Stati membri il solo obbligo, oltre che di vietare l'impiego delle sostanze da essi non menzionate, di autorizzare l'uso degli additivi da essi elencati in un solo genere alimentare di loro scelta, lasciano agli Stati libertà di apprezzamento per determinare in quali alimenti l'additivo sarà autorizzato, libertà che esclude si possa ad essi riconoscere il seppur minimo effetto diretto.

Di conseguenza, anche supponendo che uno Stato membro non abbia dato corretta esecuzione alle direttive nn. 64/54 e 70/357, il singolo non potrebbe invocare l'inopponibilità, nei suoi riguardi, della legislazione di tale Stato, che non autorizza l'impiego di un additivo specifico, quale l'acido lattico o l'acido citrico, in un genere alimentare od in un gruppo determinato di generi alimentari, quali i salumi.

( 1 ) Traduzione dal francese.