Conclusioni dell'avvocato generale Stix-Hackl dell'11luglio2002.



raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-11093



Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1 Con ricorso per inadempimento presentato il 3 luglio 2001, ai sensi dell'art. 226 CE, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato le disposizioni giuridiche ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/30/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (1) (in prosieguo: la «direttiva») o, comunque, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, è venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva ed in particolare dal suo art. 29.

II - Procedimento precontenzioso e conclusioni delle parti

2 Ai sensi dell'art. 29 della direttiva, gli Stati membri hanno al massimo due anni dopo l'entrata in vigore di questa per adottare le necessarie misure di trasposizione e per comunicarle alla Commissione. La direttiva è entrata in vigore il 10 agosto 1998 ed il termine è pertanto scaduto il 10 agosto 2000.

3 Con lettera del 17 agosto 2000 le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione informazioni sul risultato raggiunto nella trasposizione delle disposizioni della direttiva nel diritto francese. Il governo francese ha comunicato, a questo proposito, che era stato approvato dal Consiglio dei ministri un disegno di legge che doveva essere presentato al Parlamento.

4 La Commissione, non avendo ottenuto dal governo francese ulteriori informazioni, lo ha invitato con lettera del 22 settembre 2000 a presentare entro due mesi le sue osservazioni circa la mancata trasposizione della direttiva nel diritto nazionale.

5 Esso ha risposto con lettera del 21 novembre 2000 ed ha comunicato che la trasposizione della direttiva doveva essere accompagnata da una riforma di ampio respiro del contesto giuridico nazionale. Tuttavia gli operatori economici francesi avrebbero già adottato misure transitorie finalizzate alla liberalizzazione dell'accesso alla rete.

6 Il 5 febbraio 2001 la Commissione ha indirizzato alla Repubblica francese un parere motivato, ai sensi dell'art. 226 CE, con la sollecitazione ad adottare le misure richieste nel termine di due mesi.

7 La Repubblica francese ha risposto con lettera del 6 aprile 2001, in cui ha ribadito la sua volontà di trasporre la direttiva nel diritto francese. Oltre a questo, essa ha fatto di nuovo riferimento all'esistenza di misure transitorie, che avrebbero dovuto assicurare l'immediata messa in pratica degli scopi della direttiva.

8 La Commissione, ritenendo insufficienti tali misure e non avendo, per il resto, ottenuto comunicazioni sull'attuazione delle misure necessarie per la trasposizione della direttiva, è pervenuta alla decisione di proporre alla Corte il presente ricorso. La Commissione chiede alla Corte:

- di dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato le norme giuridiche ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/30/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (2) o, comunque, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dalla direttiva ed in particolare dall'art. 29;

- di condannare la Repubblica francese alle spese.

9 Nel controricorso la Repubblica francese chiede alla Corte di respingere parzialmente il ricorso.

III - Sull'inadempimento

A - Argomenti delle parti

10 La Commissione sostiene, riferendosi agli obblighi degli Stati membri ai sensi dell'art. 10 CE e dell' art. 249, terzo comma, CE, nonché alla giurisprudenza costante della Corte, secondo cui gli Stati membri non possono richiamarsi a disposizioni, prassi o situazioni del loro ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini stabiliti in una direttiva, che la Repubblica francese ha violato gli obblighi derivanti dall'art. 29 della direttiva.

11 La Commissione allega inoltre, nella sua replica, che l'esistenza di un sistema trasitorio, come quello che è stato a quanto pare creato dagli operatori di mercato, non è in grado di costituire una situazione giuridica sufficientemente determinata, tale da poter esimere lo Stato membro dall'obbligo di emanare norme giuridiche ed amministrative. In proposito, essa fa riferimento alla giurisprudenza della Corte secondo la quale gli Stati membri, al fine garantire la piena applicazione delle direttive non solo in diritto, ma anche in fatto, devono predisporre un preciso contesto giuridico nel settore di cui trattasi mediante l'adozione di disposizioni giuridiche atte a delineare una situazione sufficientemente precisa, chiara e trasparente per consentire ai singoli di conoscere i loro diritti e di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali (3). Quest'ultimo aspetto sarebbe poi particolarmente importante allorché una direttiva è volta a garantire i diritti dei cittadini di altri Stati membri, come appunto nel presente caso.

12 Inoltre, la Corte nella sua sentenza 29 ottobre 1998, causa C-185/96, Commissione/Grecia (4), avrebbe dichiarato che «(...) il mantenimento in vigore (...) di disposizioni normative che riceverebbero un'applicazione in contrasto con il diritto comunitario ove non fossero cadute in desuetudine, si presta a ingenerare incertezze incompatibili con il principio della certezza del diritto, in quanto una situazione di tal genere accentua le difficoltà dei potenziali aventi diritto di conoscere la portata dei loro diritti».

13 Il governo francese fa valere che il rispetto da parte degli Stati membri degli obblighi derivanti dalle disposizioni citate dalla Commissione non presuppone alcuna formale emanazione di norme. Sarebbero anzi sufficienti cambiamenti pratici nella gestione di un settore che fossero idonei a raggiungere gli scopi perseguiti dalla direttiva.

14 Secondo quanto sostenuto dal governo francese, esso avrebbe, a fronte degli scopi perseguiti dalla direttiva, così come desumibili in particolare dal settimo e dal nono `considerando', almeno in parte adempiuto suoi obblighi, in quanto la trasposizione della liberalizzazione del settore del gas in Francia sarebbe stata praticamente realizzata, attraverso un regime transitorio corrispondente.

15 Con riguardo a questo sistema transitorio, concernente l'accesso alla rete di trasmissione e di distribuzione, il governo francese fa riferimento al fatto che esso è entrato in vigore il 10 agosto 2001 e che la Commissione ne è stata informata già il 17 agosto 2001. Tale sistema avrebbe permesso ai clienti ammessi di ottenere un accesso alla rete grazie a contratti della durata minima di un anno. Le condizioni generali di contratto e la tariffa dell'accesso sarebbero state pubblicate da parte degli operatori di mercato interessati. Inoltre i clienti ammessi avrebbero la possibilità di avvalersi di dispositivi di immagazzinamento in determinati punti della rete per periodi di tempo stabiliti; questo, tuttavia, in presenza di determinate garanzie relative alle quantità giornaliere.

16 Secondo il punto di vista del governo francese, grazie a questo sistema determinati clienti avrebbero potuto rinegoziare i loro contratti di approvvigionamento del gas ed addirittura cambiare il loro operatore di rete. Il 14% dei clienti ammessi in Francia avrebbe cambiato operatore di rete nel termine di un anno; quattro nuovi operatori avrebbero intrapreso l'esercizio dell'attività nel medesimo arco di tempo.

17 Per il resto gli operatori di mercato si sarebbero obbligati ad una separazione contabile delle loro attività di trasporto e di commercializzazione e ad assicurare una perfetta trasparenza delle relazioni commerciali e finanziarie tra queste attività.

18 Il governo francese aggiunge nella sua controreplica che la Commissione avrebbe posto in discussione le modalità di trasposizione, ma non l'efficienza delle misure adottate.

19 Il governo francese sostiene, inoltre, che si produrrà un'accelerazione della liberalizzazione del settore del gas in Francia. Da un lato, sarebbe già stata emanata una parte delle disposizioni a ciò necessarie. Esso fa riferimento, in particolare, all'art. 81 della legge di riforma finanziaria del 31 dicembre 2001, volta all'abolizione del sistema delle concessioni amministrative per le condotte di gas. Dall'altro, una crescente quota del consumo dei clienti ammessi sarebbe interessata dall'apertura del mercato raggiunta attraverso il citato sistema transitorio. Questa percentuale è già stimata dal governo francese al 30% circa.

20 Da ciò deriverebbe che la concreta trasposizione della direttiva non sarebbe soltanto da valutare con riferimento alla sua trasposizione formale, bensì, piuttosto, anche in relazione all'effettiva apertura del mercato del gas in Francia.

B - Valutazione

21 Il governo francese, allorché non contesta il ritardo verificatosi nell'elaborazione delle misure legislative necessarie, non contesta neppure il fatto che non sia stata realizzata una tempestiva trasposizione.

22 L'esistenza o l'introduzione di determinate pratiche fra gli operatori di mercato, che - secondo le allegazioni francesi, durante un periodo transitorio - dovrebbero determinare la liberalizzazione dell'accesso alla rete, non è idonea a modificare questa constatazione.

23 Il governo francese sottolinea, certamente a ragione, che secondo giurisprudenza costante «(...) la trasposizione di una direttiva non esige necessariamente un'attività legislativa in ciascuno Stato membro» (5).

24 Tale possibilità sussiste tuttavia - sempre secondo costante giurisprudenza - sotto la riserva che «l'ordinamento nazionale di cui trattasi garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva, che la situazione giuridica scaturente da tale ordinamento sia sufficientemente precisa e chiara e che i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali» (6).

25 La Corte sottolinea a questo proposito che «quest'ultima condizione è particolarmente importante nel caso in cui la direttiva in questione miri ad attribuire diritti ai cittadini di altri Stati membri» (7).

26 Tuttavia, quella certezza del diritto che è richiesta dalla Corte nella sua giurisprudenza costante sarebbe in questo caso, secondo le stesse affermazioni del governo francese, difficilmente garantita.

27 Va anzitutto rilevato che il governo francese non ha contestato che il mantenimento in vigore del diritto nazionale non soddisfa le esigenze poste dalla direttiva. Esso si richiama piuttosto a misure pratiche degli operatori di mercato interessati, che dovrebbero essere idonee a realizzare gli scopi della direttiva per il periodo transitorio, fino alla trasposizione di questa nel diritto nazionale.

28 Tuttavia la Commissione nella sua replica si riferisce a ragione alla sentenza 17 novembre 1992, causa C-236/91, Commissione/Irlanda (8), secondo cui «semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dell'amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi imposti dal Trattato» (9).

29 A mio giudizio, ciò deve a maggior ragione valere per prassi ovvero - nel caso di specie - per un cosiddetto sistema transitorio degli operatori economici interessati. Si deve qui ricordare che la direttiva ha ad oggetto l'apertura dei mercati in particolare per le imprese di altri Stati membri. Essa concede, dunque, a questi operatori di mercato, diritti nel senso della giurisprudenza sopra citata (10), sicché si deve ammettere un elevato bisogno di certezza del diritto.

30 Anzitutto, anche operatori di mercato individuali possono in linea di principio mutare le loro prassi a piacimento (11). Questo è tanto poco conciliabile con il principio di certezza del diritto quanto la mancanza di trasparenza di tali pratiche o il probabilmente modesto grado di pubblicità (12).

31 Anche il mantenimento di norme contrarie alla direttiva, nonostante misure pratiche divergenti, non contribuisce ad una sufficiente sicurezza e chiarezza nell'ordinamento giuridico nazionale. A questo punto è sufficiente il riferimento alla giurisprudenza costante della Corte, secondo cui «il mantenimento di una normativa nazionale che sia come tale incompatibile con il diritto comunitario, anche se lo Stato membro interessato agisca in conformità con tale diritto, determina una situazione di fatto ambigua, mantenendo per gli interessati una stato di incertezza circa la possibilità di fare appello al diritto comunitario» (13).

32 Da tutto questo deriva che il sistema prospettato dal governo francese non è sufficiente ad una regolare trasposizione della direttiva nel diritto nazionale. Poiché, pertanto, la trasposizione della direttiva non è stata compiuta nel termine prescritto, il ricorso della Commissione dev'essere considerato fondato.

33 La Repubblica francese, perciò, non avendo adottato entro il termine prescritto le norme giuridiche ed amministrative necessarie a conformarsi alla direttiva, è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dalla direttiva stessa.

34 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente deve essere condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica francese alle spese e questa è risultata soccombente, la Repubblica francese dev'essere condannata a sopportare le spese del giudizio.

IV - Conclusione

35 Alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte di dichiarare che

«1) La Repubblica francese, non avendo adottato entro il termine prescritto le norme giuridiche ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/30/CE, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale, o, comunque, non avendo comunicato queste disposizioni alla Commissione, è venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva ed in particolare dall'art. 29 della stessa;

2) La Repubblica francese è condannata alle spese».

(1) - GU L 204, pag. 1.

(2) - Citata alla nota 2.

(3) - La Commissione si richiama a questo proposito, in particolare, alle sentenze 15 giugno 1995, causa C- 220/94, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I-1589), e 18 gennaio 2001, causa C-162/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I-541).

(4) - Racc. pag. I-6601, punto 30.

(5) - Così, ad esempio, sentenza 10 maggio 2001, causa C- 144/99, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-3541, punto 17).

(6) - V. sentenza citata alla nota 6, punto 17.

(7) - V. sentenza citata alla nota 6, punto 18.

(8) - Racc. pag. I-5933, punto 6.

(9) - V. anche, da ultimo, sentenza 4 giugno 2002, causa C-367/98, Commissione/Portogallo (Racc. pag. I-0000, punto 41).

(10) - V. supra, paragrafo 25.

(11) - Gli atti non danno informazioni in relazione ad una eventuale sorveglianza da parte dello Stato.

(12) - L'accessibilià delle condizioni generali di contratto e della tariffa su Internet non potrebbe pertanto essere sufficiente, poiché queste indicazioni non sono in grado di sostituire un contesto giuridico chiaro e determinato.

(13) - Sentenza citata alla nota 5 (punto 32), e giurisprudenza ivi richiamata.