Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 6 luglio 1989. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ELLENICA. - INADEMPIMENTO - AGRICOLTURA - REGIME NAZIONALE DI INTERVENTO PER IL GRANO DURO DETERIORATO. - CAUSA 281/87.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 04015



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . Nell' ambito di questo procedimento ai sensi dell' art . 169 del trattato CEE, la Commissione intende far dichiarare che, dando istruzioni alla KYDEP ( un' organizzazione di cooperative agricole ) per l' acquisto di grano duro deteriorato del raccolto 1982 senza che fossero rispettate le norme di intervento comunitario, la Grecia è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi del regolamento n . 2727/75 relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali ( GU 1975, L 281, pag . 1 ).

Ambito normativo e materiale

2 . Il titolo I del regolamento n . 2727/75 ( come modificato ) prevede un regime di prezzi unico per tutti i cereali, ivi compreso il grano duro . Nell' ambito di tale sistema, il Consiglio fissa in particolare ogni anno un prezzo d' intervento unico per il grano duro che si applica a tutti i centri d' intervento comunitari ( art . 3 ). Ai sensi dell' art . 7, n . 1, gli organismi d' intervento designati dagli Stati membri hanno l' obbligo di acquistare i cereali loro offerti e raccolti nella Comunità, purché le offerte soddisfino a condizioni, soprattutto qualitative e quantitative, da determinare a norma del n . 5 . L' art . 7, n . 5, stabilisce che la Commissione adotta, secondo la procedura del comitato di gestione, norme dettagliate relative in particolare alla qualità e alla quantità minime richieste per ciascun cereale perché possa essere ammesso all' intervento nonché le procedure e le condizioni d' acquisto da parte degli organismi d' intervento .

3 . Il regolamento della Commissione n . 1569/77, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi di intervento ( GU 1977, L 174, pag . 15 ), definisce in particolare i requisiti di qualità minima che devono presentare i cereali, ivi compreso il grano duro, per poter essere ammessi all' intervento ( art . 2 e allegato ). Per quanto riguarda talune definizioni utilizzate tra questi criteri di qualità, il regolamento n . 1569/77 fa riferimento all' allegato I del regolamento ( CEE ) n . 2731/75 del Consiglio che fissa le qualità tipo del frumento tenero, della segala, dell' orzo, del granturco e del frumento duro ( GU 1975, L 281, pag . 22 ).

4 . L' art . 2 della legge greca n . 1541/85, relativa alle organizzazioni cooperative agricole, stabilisce tre livelli di cooperative . Al primo livello, il più basso, si trovano le cooperative agricole composte da produttori singoli . Al secondo livello intermedio figurano le associazioni regionali di cooperative agricole . Il terzo livello, il più elevato, è composto da organizzazioni nazionali di associazioni di cooperative agricole istituite su base settoriale relativamente a prodotti o settori di produzione particolari . Ai sensi dell' art . 52 di tale legge, le cooperative agricole del terzo livello svolgono, tra le altre attività, con l' autorizzazione del Ministero dell' agricoltura, il ruolo di organismo di intervento per il settore di produzione o per il prodotto di cui trattasi .

5 . La KYDEP è un' organizzazione di cooperative agricole del terzo livello per i cereali, le verdure e l' alimentazione degli animali . Dal fascicolo risulta che le funzioni principali della KYDEP sono l' acquisto dei prodotti dei suoi aderenti e la raccolta, l' ammasso e la commercializzazione di tale produzione . Dal fascicolo risulta altresì che, dopo l' adesione della Grecia alla Comunità economica europea nel 1981, la KYDEP ha agito come organismo d' intervento CEE per il settore dei cereali e del riso, sulla base di un accordo con il dipartimento del Ministero dell' agricoltura greco responsabile per le misure d' intervento CEE . La designazione della KYDEP come organismo d' intervento CEE avviene con decisione del ministro dell' agricoltura rinnovata annualmente .

6 . Nel corso dell' estate del 1982, il ministro dell' agricoltura greco adottava due decreti concernenti l' intervento nel settore dei cereali durante la stagione 1982/1983 . Il decreto 23 giugno 1982, n . 468082, fissava i requisiti qualitativi e le procedure per l' acquisto all' intervento di frumento, di segala e di orzo per conto dell' organismo d' intervento . Il decreto 2 luglio 1982, n . 469049, disciplinava l' organizzazione dell' intervento per quanto riguarda l' acquisto dei cereali del raccolto dell' autunno 1982 . I punti della motivazione di questi due decreti fanno riferimento al diritto comunitario in materia nonché alla designazione della KYDEP come organismo d' intervento per il settore dei cereali e del riso . La conformità di questi due decreti col diritto comunitario non è contestata nell' ambito del presente procedimento .

7 . Il 7 luglio 1982, poco tempo dopo l' adozione dei decreti sopramenzionati, il ministro dell' agricoltura indirizzava alla KYDEP la circolare n . 41032 ( in prosieguo : la "circolare "). Quest' ultima iniziava con la formula : "Oggetto : presa in consegna di frumento duro deteriorato del raccolto 1982" e il suo n . 1 aveva il seguente tenore :

"Dopo le misure annunciate per il raccolto del frumento duro deteriorato della stagione 1982 e a seguito dei decreti 23 giugno 1982, n . 468082, e 2 luglio 1982, n . 469049, vi prego di procedere come segue all' acquisto di tutte le partite di detto frumento deteriorato ".

La circolare è poi divisa in due sottosezioni, la prima relativa al frumento duro trasformabile, la seconda al frumento duro destinato esclusivamente all' alimentazione animale . La circolare elenca i criteri di qualità minima per ciascuna categoria e stabilisce anche, per quanto riguarda il frumento duro trasformabile, le condizioni alle quali il prezzo di acquisto sarà ridotto o, al contrario, sarà pagata una maggiorazione . L' ultimo paragrafo della circolare indica che il frumento duro delle due categorie descritte deve essere preso in consegna esclusivamente presso produttori e imprese di trebbiatura e loro dipendenti, ad esclusione dei commercianti . La circolare veniva inviata in copia per conoscenza alle direzioni regionali del Ministero dell' agricoltura .

Ricevibilità

8 . Nell' ambito delle sue difese, il governo greco fa valere un' eccezione di irricevibilità . Esso sottolinea che la Commissione basa i suoi mezzi su tre documenti, cioè la circolare, una relazione del servizio giuridico della KYDEP in data 4 novembre 1985 nonché una nota interna dell' amministrazione generale della KYDEP in data 6 giugno 1985 . La Grecia sostiene che questi documenti riguardano il funzionamento della KYDEP in quanto impresa commerciale e devono essere considerati coperti dal segreto commerciale . Inoltre questi documenti sarebbero stati ottenuti dalla Commissione illegalmente o in maniera illecita . Nella replica, la Commissione nega di avere ottenuto i documenti irregolarmente .

9 . Per quanto riguarda la questione del segreto commerciale, è sufficiente constatare che esso, mentre può costituire un motivo per trattare in maniera riservata i documenti presentati dinanzi alla Corte, non può essere considerato un motivo per escludere i documenti in quanto prove . In ogni caso, la relazione del 4 novembre 1985 nonché la nota interna del 6 giugno 1985 a cui si fa riferimento vengono utilizzate dalla Commissione nel suo ricorso unicamente a sostegno della sua affermazione secondo cui la KYDEP agisce nel settore dei cereali non solo in nome proprio, ma anche per dare attuazione alle istruzioni del governo greco, circostanza che non è affatto controversa tra le parti . Per quanto riguarda la circolare, supponendo che equivalesse ad un' istruzione di intervento, essa contemplava chiaramente l' esercizio di una funzione pubblica da parte della KYDEP, cioè un intervento, e non può dunque essere considerata riservata; supponendo che essa abbia inteso solo fornire ai produttori greci un' informazione sulle differenze di qualità tra il frumento trasformabile e quello idoneo all' alimentazione degli animali ( come suggerisce il governo greco ), è di nuovo difficile comprendere perché una tale informazione debba essere considerata riservata .

10 . Anche se il fatto che dei documenti siano stati ottenuti irregolarmente può, in via di principio, giustificare una loro esclusione dall' ambito delle prove, spetta al governo greco dimostrare che la Commissione ha agito in modo scorretto . Di fatto, esso si è limitato a mere affermazioni in tal senso . Comunque sia, come ho già detto, i due documenti interni della KYDEP non presentano una grande rilevanza per la causa, e la circolare, qualunque sia il suo scopo, non può essere considerata di natura interna o riservata .

Sul merito

11 . Nella presente fattispecie, il ricorso riguarda essenzialmente due asserzioni . La prima e principale è che la circolare costituiva una direttiva, rivolta alla KYDEP, di procedere ad una misura di intervento nazionale . La seconda, mossa in subordine, riguarda il fatto che il frumento acquistato in conformità alla circolare è stato successivamente venduto all' intervento comunitario in violazione delle norme di qualità comunitarie . Tale asserzione subordinata non figura nelle conclusioni della Commissione esposte all' inizio e alla fine del ricorso . Inoltre, all' udienza, l' agente della Commissione ha ammesso che i mezzi della Commissione si basano essenzialmente sulla questione della circolare e che la pretesa vendita del grano all' intervento comunitario dev' essere considerata solo come un fattore aggravante . Per tale motivo tratterò solo brevemente la questione della destinazione del grano, dopo aver esaminato il problema principale della circolare .

12 . La controversia tra le parti verte essenzialmente sull' obiettivo della circolare . La Commissione sostiene che la circolare rappresentava una chiara direttiva, rivolta alla KYDEP, di acquistare il raccolto 1982 in conformità alle condizioni di qualità ed altre ivi esposte . Essendo tali condizioni diverse dai criteri d' intervento comunitario ( e, in pratica, meno severe di questi ultimi ), la circolare rappresentava una direttiva di procedere ad una misura di intervento nazionale che era contemporaneamente di per sé incompatibile con l' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali e in grado di ostacolare le misure di intervento comunitarie adottate sulla base di tale organizzazione comune . Da parte sua, il governo greco ha sempre sostenuto che la circolare aveva un ruolo d' informazione e di chiarimento . Esso fra presente che nel corso della stagione 1981/1982 tre regioni del paese erano state colpite da una grave siccità . Ne era derivato un raccolto di grano duro scarso e di cattiva qualità . I commercianti avevano acquistato il raccolto a buon mercato facendo presente ai produttori che esso poteva servire solo all' alimentazione degli animali . Successivamente, i produttori avevano appreso che il grano era stato venduto da questi commercianti per essere trasformato industrialmente . Sotto la pressione dei loro aderenti, le organizzazioni dei produttori chiedevano chiarimenti all' amministrazione sulla qualità e sulle altre caratteristiche che consentirebbero ai produttori di distinguere tra il grano duro trasformabile e il grano duro destinato all' alimentazione degli animali nonché indicazioni sulla formazione dei prezzi . Queste sono appunto le informazioni contenute nella circolare spedita alla KYDEP per essere poi distribuita alle associazioni aderenti alla KYDEP ed eventualmente ai singoli produttori .

13 . A mio parere, non vi può essere dubbio sul fatto che la circolare aveva l' obiettivo ad essa attribuito dalla Commissione . E' quanto risulta già dal titolo nonché dall' introduzione e dalla conclusione della circolare, come da me descritta al precedente punto 7 . Il n . 1 contiene chiaramente la richiesta di acquistare un raccolto particolare e l' ultimo paragrafo contiene istruzioni per quanto riguarda i venditori ammissibili . Questi due paragrafi sarebbero superflui se la circolare fosse veramente destinata solo ad informare i produttori . Anche il penultimo paragrafo della circolare, che riguarda l' ammasso del grano, sarebbe inutile in tal caso . Per giunta, la circolare era indirizzata alla KYDEP e, pur essendo inviata in copia per conoscenza alle direzioni regionali dell' agricoltura, essa non conteneva alcuna domanda o istruzione di trasmettere una parte qualsiasi del suo contenuto a cooperative agricole ad un livello inferiore o ai produttori .

14 . In risposta ad un quesito scritto posto dalla Corte, la Commissione ha precisato in che misura i criteri di qualità definiti nella circolare differiscono da quelli che si applicano all' intervento comunitario . Essa sottolinea, ad esempio, che la sottosezione 1 della circolare, relativa al frumento duro trasformabile, prevede le seguenti condizioni : a ) un peso specifico minimo di 74 chilogrammi per ettolitro; b ) un massimo del 60% di chicchi "bianconati"; c ) un massimo del 10% di chicchi di frumento tenero . Per contro, il regolamento ( CEE ) n . 1569/77 in vigore all' epoca dei fatti richiedeva : a ) un peso specifico minimo di 76 chilogrammi per ettolitro; b ) un massimo del 50% di chicchi "bianconati"; c ) un massimo del 4% di chicchi di frumento tenero . La sottosezione 2 della circolare, relativa al frumento duro destinato esclusivamente all' alimentazione animale, prevede che non è necessario prendere in considerazione il peso specifico, il contenuto in chicchi "bianconati" o in chicchi volpati di frumento duro, mentre il regolamento ( CEE ) n . 1569/77 stabilisce dei massimi o dei minimi specifici per quanto riguarda questi elementi . La circolare fissa, inoltre, all' 8% il contenuto massimo di chicchi spezzati di frumento duro e al 20% il contenuto massimo di frumento, invece dei massimi del 5 e del 4% rispettivamente prescritti dal regolamento .

15 . Su taluni punti la circolare mira a trasporre i requisiti della normativa comunitaria facendo riferimento a quest' ultima . Per quanto riguarda ad esempio il frumento duro destinato all' alimentazione animale, la circolare afferma, dopo aver definito alcuni criteri di qualità che si discostano dalle norme comunitarie, che "le altre caratteristiche sono quelle che si applicano nel caso di intervento per conto del FEAOG ". Questi riferimenti alle condizioni richieste dal diritto comunitario servono solo a mettere in luce il fatto che gli altri criteri enunciati nella circolare differiscono da quelli definiti dalla Comunità e che si tratta in tal caso essenzialmente di una misura d' intervento nazionale .

16 . Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, l' esistenza di un' organizzazione comune di mercato osta alle misure nazionali nei settori disciplinati, salvo disposizioni contrarie della normativa comunitaria . La Corte inoltre ha dichiarato ripetutamente che, dal momento in cui un' organizzazione comune di mercato è stata istituita, gli Stati membri devono astenersi dall' adottare qualsiasi misura che possa pregiudicare tale organizzazione o derogare ad essa ( vedasi, ad esempio, causa 111/76, Officier van Justitie/van den Hazel, Racc . 1977, pag . 901; causa 177/78, Pigs and Bacon Commission/MacCarren, Racc . 1979, pag . 2161 ). E' fuor di dubbio che il cambiamento disposto dal regolamento ( CEE ) n . 2727/75 e dal regolamento ( CEE ) n . 1569/77 istituisce un sistema di intervento completo sul mercato dei cereali e che di conseguenza sono escluse misure nazionali parallele . Una misura di intervento nazionale che integri - come nella presente fattispecie - le misure di intervento comunitario e che stabilisca condizioni di intervento meno severe può inoltre chiaramente interferire nel funzionamento dell' organizzazione comune . In particolare, ritirando dal mercato il frumento duro deteriorato che non avrebbe forse trovato altro sbocco, una tale misura può esercitare un' influenza al rialzo sul livello dei prezzi del mercato del grano duro in generale ostacolando così il funzionamento del sistema d' intervento comunitario per il grano che soddisfa le norme d' intervento della Comunità . A lungo termine, incoraggiando gli agricoltori a produrre più grano duro, una tale misura potrebbe determinare un aumento dell' onere che grava sul sistema d' intervento comunitario . Per giunta, concedendo in realtà un aiuto ai produttori di grano duro deteriorato, una misura di tale tipo può falsare le condizioni della concorrenza tra produttori .

17 . Come sottolinea la Commissione nella replica, l' art . 2, n . 4, del regolamento ( CEE ) n . 1569/77 prevede la possibilità di derogare a talune condizioni qualitative dell' intervento comunitario "in caso di circostanze climatiche particolarmente sfavorevoli ". A seguito della siccità del 1981/1982, il governo greco aveva la possibilità di invocare tale disposizione invece di adottare proprie misure derogatorie .

18 . Per quanto riguarda la questione della destinazione del grano acquistato dalla KYDEP in conformità alla circolare, la Commissione sostiene che quest' ultimo era stato venduto successivamente agli organismi di intervento comunitari in violazione delle condizioni di intervento sopramenzionate . Su tale punto, la Commissione si basa sulla sentenza pronunciata dalla Corte il 21 febbraio 1989 nella causa 214/86, Grecia / Commissione, e su estratti di una relazione presentata dall' amministrazione generale della KYDEP all' assemblea generale della KYDEP del 12 dicembre 1986 . Il governo greco sostiene tuttavia che il grano era stato commercializzato dalla KYDEP sul mercato libero ( riconoscendo pertanto, almeno implicitamente, che del frumento era stato acquistato in conformità alla circolare ).

19 . All' udienza, l' agente del governo ellenico ha affermato, in risposta a un quesito, che il raccolto complessivo di grano duro nel 1982 era dell' ordine di 800 000 tonnellate . La sentenza pronunciata nella causa 214/86, benché non riguardasse in modo specifico la circolare, ha stabilito che circa 700 000 tonnellate di tale raccolto erano state consegnate all' intervento comunitario e che su tale quantità il 90% non soddisfaceva alle condizioni qualitative definite dal diritto comunitario ( punti da 12 a 20 della motivazione della sentenza ). Nel contempo, la sezione dedicata al frumento duro nella relazione sottoposta all' assemblea generale della KYDEP del 12 dicembre 1986 dimostra chiaramente che quantitativi di frumento duro provenienti dal raccolto del 1982 erano stati acquistati specificamente dalla KYDEP e successivamente venduti all' intervento comunitario . A pagina 30 del testo francese di tale relazione, prodotta dalla Commissione, risulta che :

"Nel 1982, erano state raccolte 275 000 tonnellate ( di grano duro ) e la quasi totalità delle quantità disponibili erano state consegnate all' intervento comunitario . La differenza rispetto al prezzo di costo veniva presa a carico dal governo ".

20 . Considerate nel loro insieme, tali indicazioni portano, secondo me, decisamente a concludere che il frumento acquistato in applicazione della circolare era stato venduto, in tutto o in parte, all' intervento comunitario . Tuttavia, come ho sopra detto ( punto 11 ), poiché tale punto non figura tra le conclusioni formali del ricorso presentato contro la Grecia, non è necessario risolverlo .

21 . Di conseguenza, concludo nel senso che bisogna accogliere la domanda della Commissione intesa a far dichiarare che la Repubblica ellenica, dando istruzioni alla KYDEP di acquistare quantitativi di frumento duro deteriorato del raccolto 1982 senza che fossero rispettate le condizioni per l' intervento comunitario, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi del regolamento ( CEE ) n . 2727/75 relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali; la Repubblica ellenica va condannata alle spese .

(*) Lingua originale : l' inglese .