Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 16 gennaio 1992. - COMPAGNIA ITALIANA ALCOOL SAS DI MARIO MARIANO & CO CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE. - ALCOLI DI ORIGINE VINICA - GARA PARTICOLARE - RIFIUTO DI DARE SEGUITO ALLE OFFERTE RICEVUTE - CONDIZIONI DI GARANZIA - RESPONSABILITA EXTRACONTRATTUALE. - CAUSA C-358/90.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-02457



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. In questa controversia, la ricorrente, la Compagnia italiana alcool SAS di Mario Mariano & Co., chiede l' annullamento, ai sensi dell' art. 173 del Trattato CEE, di due decisioni con cui la Commissione si è rifiutata di dar seguito alle gare particolari nn. 5/90 e 6/90 previste rispettivamente dai regolamenti (CEE) della Commissione n. 2575/90 (GU 1990, L 243, pag. 22) e n. 2576/90 (GU 1990, L 243, pag. 24). Detti regolamenti prevedevano la vendita mediante gara particolare, al fine di un' utilizzazione nel settore dei carburanti nella Comunità, di alcol di origine vinica detenuti dagli enti d' intervento. La ricorrente chiede altresì, ai sensi dell' art. 178 del Trattato CEE e del secondo comma dell' art. 215, il risarcimento del danno che essa afferma di avere subito a causa delle decisioni impugnate.

Lo smercio dell' alcol ottenuto mediante distillazione

2. Per chiarire il contesto in cui sono state proposte le domande della ricorrente, è necessario esaminare i tentativi del legislatore comunitario di disciplinare il problema della sovrapproduzione di alcol. Secondo i 'considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 822, relativo all' organizzazione comune del mercato vitivinicolo (GU 1987, L 84, pag. 1) "la situazione fortemente eccedentaria del mercato vitivinicolo si aggrava in maniera estremamente rapida". Donde la necessità di adottare provvedimenti per ridurre il potenziale viticolo comunitario ed assorbire le eccedenze. Secondo questi stessi 'considerando' (v. pag. 4) "la distillazione obbligatoria sembra essere la misura più efficace ai fini del riassorbimento delle eccedenze di vini da tavola esistenti sul mercato". Tuttavia (pag. 5) "per evitare perturbazioni sui mercati dell' alcole e delle bevande alcoliche, è opportuno stabilire norme per lo smaltimento dell' alcole proveniente dalle distillazioni nell' ambito degli interventi sul mercato vinicolo".

3. In conformità a tali considerazioni, gli artt. 35 e 36 disciplinano la distillazione dei prodotti derivanti dalla fabbricazione del vino e di determinati vini. Ai sensi dell' art. 37, n. 1,

"lo smercio dei prodotti delle distillazioni di cui agli articoli 35 e 36 detenuti dagli organismi d' intervento non deve perturbare i mercati dell' alcole e delle bevande alcoliche prodotti nella Comunità.

A tale scopo il loro smercio ha luogo in altri settori, in particolare in quello dei carburanti, ogniqualvolta esso possa causare un tale perturbamento".

L' art. 39 del regolamento n. 822/87 prevede la distillazione obbligatoria dei vini da tavola qualora "per una campagna viticola, il mercato dei vini da tavola e dei vini adatti a diventare vini da tavola presenti una situazione di grave squilibrio". I prodotti derivati da dette operazioni di distillazione sono acquistati dagli enti d' intervento. Ai sensi dell' art. 40, n. 3, del regolamento n. 822/87,

"i prodotti presi in consegna dall' organismo d' intervento o i prodotti ottenuti dalla loro trasformazione sono smerciati mediante vendita all' asta o mediante gara, a condizioni tali che:

- l' alcole possa essere venduto normalmente sui mercati per i diversi usi,

- sia evitata qualsiasi perturbazione dei mercati dell' alcol e delle bevande alcoliche,

- siano garantite la parità di accesso alle merci e la parità di trattamento degli acquirenti".

4. Le norme generali in materia di smercio degli alcol ottenuti attraverso le distillazioni indicate agli artt. 35, 36 e 39 del regolamento n. 822/87 e detenuti dagli enti d' intervento sono stabilite dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 3877/88 (GU 1988, L 346, pag. 7). Definendo dette regole, il legislatore comunitario doveva tener conto di due rischi fondamentali.

5. In primo luogo, il mercato ordinario dell' alcol e delle bevande alcoliche è estremamente sensibile e può essere perturbato dall' ingresso di quantitativi di alcol che possono apparire di per sé poco rilevanti. A parere della Commissione, di regola i grandi fabbricanti commercializzano solamente circa 1 000 ettolitri l' anno destinati al consumo umano. Al confronto, i quantitativi di alcol immagazzinati sono enormi, e la messa in vendita di una parte di essi determinerebbe notevoli perturbazioni sul mercato ordinario. Come spiegherò, le vendite mediante gara particolare oggetto della controversia nel caso di specie riguardano complessivamente 4,8 milioni di ettolitri.

6. Il quinto 'considerando' del regolamento n. 3877/88 ricorda pertanto la necessità di evitare perturbazioni dei mercati dell' alcol e delle bevande alcoliche prodotti nella Comunità conformemente all' art. 40, n. 3. A tenore del 'considerando' successivo, "è altresì opportuno evitare che l' alcole crei ulteriori difficoltà (...) in altri settori di utilizzazione o per talune destinazioni". Lo stesso 'considerando' aggiunge poi che "tali difficoltà sembrano meno grandi nel settore dei combustibili" e che "va ricercato in questo settore uno sbocco privilegiato, pur senza escludere altre opportunità di vendita".

7. Il secondo rischio da tenere presente deriva dal fatto che, visti i grandi quantitativi di alcol coinvolti, si era pensato di organizzare il loro ritiro dai depositi degli enti d' intervento interessati procedendo per partite. Ciò creava il pericolo che eventuali cambiamenti nelle condizioni del mercato inducessero gli acquirenti a non prelevare la seconda partita o le partite successive.

8. Per ovviare a questa eventualità il legislatore comunitario ha previsto un determinato numero di condizioni destinate a garantire che l' alcol ottenuto per distillazione e smerciato a partire dagli ammassi comunitari venga utilizzato solo a fini specifici e che gli acquirenti prelevino il quantitativo totale che accettano di acquistare.

9. Le norme stabilite dal regolamento n. 3877/88 prevedono che l' alcol sia venduto secondo la procedura di gara che, ai sensi del terzo 'considerando' dello stesso regolamento, "presenta il vantaggio di essere più accessibile a tutti gli operatori del settore dell' alcole" rispetto alla vendita all' asta pubblica. Ai sensi dell' art. 1, n. 2, di detto regolamento, " le condizioni delle gare devono garantire la parità di trattamento di tutti gli interessati, indipendentemente dal luogo in cui essi sono stabiliti nella Comunità". Tuttavia, l' art. 1, n. 4, dispone che "sono ammessi alle gare (...) gli interessati che hanno garantito di ottemperare ai loro obblighi tramite la costituzione di una cauzione". Inoltre, ai sensi dell' art. 2 del regolamento n. 3877/88, ciascuna gara può essere subordinata a condizioni particolari, "soprattutto per evitare perturbazioni dei mercati". La Commissione può, secondo la procedura del comitato di gestione prevista dall' art. 83 del regolamento n. 822/87, "dare oppure non dare seguito alle offerte ricevute".

10. Le modalità di applicazione relative allo smercio degli alcol ottenuti mediante le distillazioni di cui agli artt. 35, 36 e 39 del regolamento n. 822/87 e detenuti dagli enti d' intervento sono stabilite dal regolamento (CEE) della Commissione n. 1780/89 (GU 1989, L 178, pag. 1). Detto regolamento è stato successivamente modificato ed io farò riferimento alle pertinenti modifiche quando esse si debbono applicare. Per il momento mi limito alla versione originaria.

11. Ai sensi dell' art. 1, n. 1, del regolamento n. 1780/89, lo smaltimento può essere effettuato con un sistema di gara permanente, con un sistema di gara semplice o con un sistema di gara particolare. L' art. 1, n. 2, specifica che per gara si intende "la procedura con la quale gli interessati vengono messi in competizione tramite una richiesta di offerte e viene dichiarata aggiudicataria la persona che ha presentato l' offerta più conveniente e conforme al presente regolamento". Il quinto 'considerando' chiarisce che "la gara ha l' obiettivo di ottenere il prezzo più favorevole e che essa deve pertanto essere aggiudicata al concorrente che offre il prezzo più alto se la Commissione decide di dar seguito alle offerte (...)". Tuttavia, il sesto 'considerando' aggiunge che "per non influenzare la concorrenza con i prodotti cui l' alcole potrebbe sostituirsi, occorre dare la possibilità alla Commissione di non dar seguito alle offerte ricevute".

12. Questa causa ha per oggetto gare particolari, le cui modalità sono definite nel titolo III del regolamento n. 1780/89. Secondo tale disciplina, adottata per le vendite di grandi quantitativi di alcol, il bando di gara può prevedere che la vendita dell' alcol sia limitata ad un' utilizzazione o destinazione specifica. Può altresì vietare determinate utilizzazioni o destinazioni (art. 18, n. 1). Ciascun bando di gara particolare deve avere ad oggetto due partite per le quali è prestabilito un ordine di ritiro. La gara deve riguardare il prezzo della prima partita (art. 18, n. 2). Il prezzo della seconda partita è il prezzo stabilito per la prima corretto con un coefficiente da determinarsi nel bado di gara (artt. 18, n. 2, e 27).

13. I bandi di gara particolare devono essere pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ed indicare le formalità della presentazione delle offerte, l' utilizzazione e/o la destinazione finali previste per l' alcol e determinati elementi specificati nell' art. 20 del regolamento n. 1780/89. Ai sensi dell' art. 23, n. 1, la Commissione, secondo la procedura del comitato di gestione, può decidere

"nei quindici giorni lavorativi successivi alla scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte,

- di dare seguito alle offerte,

- di non dare seguito alle offerte".

Se decide di dar seguito alle offerte, la Commissione è tenuta, ai sensi dell' art. 23, n. 2, ad accettare l' offerta più elevata. Ai sensi dell' art. 23, n. 3, la Commissione deve informare, per iscritto, immediatamente, i concorrenti del seguito riservato alla loro offerta. Essa deve altresì informare gli enti d' intervento che detengono l' alcol.

14. Gli aggiudicatari, nei venti giorni successivi alla notifica della decisione adottata in merito alla loro offerta, debbono farsi rilasciare da ciascun ente d' intervento detentore una dichiarazione di attribuzione, che certifica che la loro offerta è accettata, e fornire la prova "di aver costituito, presso ogni organismo d' intervento interessato, la cauzione di buona esecuzione destinata a garantire l' utilizzazione dell' alcole della prima partita ai fini previsti nel bando di gara" (art. 24).

15. Le modalità di ritiro dell' alcol sono definite dagli artt. 25, 26 e 28 del regolamento n. 1780/89. Ai sensi dell' art. 26, n. 1, il ritiro dell' alcol della seconda partita può aver inizio soltanto allo scadere del termine di cui all' art. 25, n. 2, fissato per il ritiro della prima partita. L' art. 26, n. 2, dispone:

"Prima di procedere al ritiro della seconda partita, l' aggiudicatario fornisce la prova di aver costituito, presso ogni organismo d' intervento interessato, la cauzione di buona esecuzione destinata a garantire l' utilizzazione effettiva di tutto l' alcole oggetto della seconda partita ai fini previsti dal bando di gara".

Le modifiche apportate al regolamento n. 1780/89

16. Il regolamento n. 1780/89 è stato modificato dal regolamento (CEE) della Commissione n. 2568/90 (GU 1990, L 243, pag. 11). Il terzo 'considerando' di quest' ultimo regolamento dichiara che "è opportuno modificare alcune condizioni relative alle vendite mediante gara particolare ai fini dell' utilizzazione dell' alcole di origine vinica nel settore dei carburanti all' interno della Comunità, per garantire in un certa misura l' approvvigionamento degli aggiudicatari e tener conto dei costi d' investimento in impianti di trasformazione, senza tuttavia impedire qualsiasi movimento materiale della quantità di alcole messo in vendita". Più specificamente il quinto ed il sesto 'considerando' recitano:

"considerando che occorre, per le vendite mediante gara particolare, esigere la costituzione di una cauzione di buona esecuzione, intesa a garantire l' utilizzazione dell' alcole aggiudicato per i fini previsti, d' importo meno elevato che per gli altri tipi di gara, considerate le possibilità di sorveglianza e di controllo dell' utilizzazione nella Comunità; che detta cauzione di buona esecuzione può essere sostituita dal controllo di una società di sorveglianza internazionale fino all' utilizzazione finale dell' alcole;

considerando che è opportuno prevedere l' obbligo per l' aggiudicatario di costituire una cosiddetta cauzione di buon ritiro per ciascuna partita di una gara particolare, al fine di garantire il ritiro materiale dell' alcole entro i termini previsti e ridurre il costo finanziario di magazzinaggio di taluni alcoli; che è quindi necessario rivedere il calendario dei ritiri materiali dell' alcole aggiudicato;".

17. Ai sensi dell' art. 24, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1780/89, nella versione modificata, l' aggiudicatario deve fornire la prova di aver costituito, presso ogni ente d' intervento interessato, la cauzione di buona esecuzione e la cauzione di buon ritiro. Lo scopo della cauzione di buona esecuzione è quello di "garantire l' utilizzazione del quantitativo totale di alcole aggiudicato ai fini previsti nel bando di gara, a meno che la Commissione abbia deciso, secondo la procedura di cui all' articolo 83 del regolamento (CEE) n. 822/87, di sostituire detta cauzione con l' obbligo per l' aggiudicatario di sottoporsi al controllo di una società di sorveglianza internazionale (...)". La garanzia di buon ritiro è invece intesa a "garantire il ritiro dell' alcole della prima partita entro il termine previsto dall' articolo 25".

18. Ai sensi della versione modificata dell' art. 26 del regolamento n. 1780/89, il ritiro dell' alcol della seconda partita può avere inizio soltanto allo scadere del termine del ritiro materiale totale dell' alcol della prima partita dai magazzini di ciascun ente d' intervento interessato (v. art. 26, n. 1). Prima del ritiro della seconda partita, l' aggiudicatario deve fornire la prova di aver costituito presso l' ente d' intervento interessato la cauzione di buon ritiro intesa ad assicurare il ritiro dell' alcol oggetto della seconda partita nei termini previsti dall' art.26, n. 3 (v. art. 26, n. 2).

19. La Commissione sottolinea che le modifiche apportate dal regolamento n. 2568/90 hanno avuto contemporaneamente l' effetto di rendere più elastico e di rinforzare il sistema di cauzioni previsto dal regolamento n. 1780/89. Da una parte, per ciascuna partita è stata introdotta una cauzione specifica per il ritiro materiale dell' alcol nei termini fissati e la cauzione di buona esecuzione è stata estesa per coprire tutto il periodo del contratto e non viene più applicata partita per partita. D' altra parte, la Commissione è stata autorizzata a sostituire la cauzione di buona esecuzione con l' obbligo dell' aggiudicatario di sottoporsi al controllo di una società di sorveglianza internazionale. Si noti che i motivi indicati nei 'considerando' del regolamento n. 2568/90 a sostegno della modifica del sistema di cauzioni sono esplicitamente approvati dalla ricorrente.

I fatti

20. A parere della Commissione, l' alcol distillato dal vino può avere varie utilizzazioni, compresa la preparazione di prodotti farmaceutici e di bevande destinate al consumo umano. Può altresì essere impiegato in svariati prodotti chimici ed industriali, come le vernici, i detergenti, i pesticidi e i lieviti. L' alcol di vino può inoltre essere impiegato nel settore dei carburanti in cui ha tre diverse utilizzazioni.

21. In primo luogo, esso può essere utilizzato come succedaneo della benzina. Attualmente all' interno della Comunità non esiste un notevole mercato per l' alcol come succedaneo della benzina, diversamente da quanto accade in alcuni paesi terzi, in particolare in Brasile. In secondo luogo, l' alcol di vino può essere utilizzato in miscela con la benzina. Impiegato in questa maniera, può rappresentare fino al 5%-10% del prodotto finito. La Commissione ci informa che la Comunità esporta alcol verso il Brasile a tal scopo e tenta di sviluppare gli scambi con i Caraibi, che importano l' alcol comunitario per trasformarlo in alcol etilico. Il prodotto che ne deriva è a quanto pare miscelato con la benzina e venduto negli Stati Uniti con il nome di "gasohol".

22. Quando l' alcol destinato ad essere miscelato con la benzina viene esportato dalla Comunità, il controllo sulla sua utilizzazione finale è effettuato attraverso garanzie finanziarie e certificati doganali. Viceversa, quando il prodotto finito è fabbricato all' interno della Comunità, la Commissione afferma che il controllo effettivo è reso difficile per il fatto che l' alcol è miscelato con la benzina prima della commercializzazione del prodotto finito. A parere della Commissione, è allora difficile controllare che l' alcol sia stato utilizzato ai fini autorizzati. Esiste pertanto un pericolo di sviamento illegittimo verso il mercato dell' alcol destinato al consumo umano, che si accompagna ad eventuali perturbazioni di quest' ultimo mercato.

23. In terzo luogo l' alcol può altresì servire nel settore dei carburanti come additivo della benzina, conosciuto con il nome di ETBE. Quest' ultimo può sostituire altri additivi come il MTBE, basato sul metanolo. Gli additivi sono commercializzati come prodotto distinto, cosa che, secondo la Commissione, rende più facile da controllare la loro produzione e consente pertanto di assicurarsi più facilmente che l' alcol non sia utilizzato a fini illegittimi.

24. La ricorrente sostiene viceversa che il rischio dell' utilizzazione illegittima dell' alcol all' interno della Comunità è minimo, e certamente assai più limitato che al di fuori della Comunità, in quanto, a suo parere, nella Comunità è impossibile vendere alcol destinato al consumo umano senza i documenti di accompagnamento che ne provano l' origine. La ricorrente contesta altresì l' affermazione della Commissione secondo cui è più difficile controllare l' utilizzazione dell' alcol quando è miscelato con la benzina rispetto a quando esso è impiegato nella produzione di additivi. In proposito la ricorrente si basa sul fatto che quando l' alcol viene miscelato con la benzina non si verifica alcuna reazione chimica. La miscela contiene pertanto lo stesso quantitativo di alcol che le è stato aggiunto e questo quantitativo può essere facilmente controllato. Quando invece l' alcol è utilizzato nella fabbricazione dell' additivo ETBE, si verifica una reazione chimica che, secondo la ricorrente, rende difficile determinare la quantità di alcol utilizzato per produrlo. La ricorrente sostiene che in pratica il costo della trasformazione dell' alcol in additivo per la benzina è troppo elevato per interessare seriamente le imprese che intendono acquistare l' alcol presso enti d' intervento.

25. Sin dal 1986 la Commissione tenta di smerciare, attraverso la procedura della gara particolare, importanti quantitativi di alcol distillato, il cui magazzinaggio comporta problemi finanziari e logistici. Una prima serie di gare fu organizzata nel 1986, ai sensi del regolamento (CEE) della Commissione n. 1915/86 (GU L 165, pag. 14), il cui art. 8, n. 4, obbligava gli aggiudicatari a fornire una cauzione di 80 ECU per ettolitro di alcol a 100% vol. In quell' occasione non venne aggiudicato alcun contratto. Nel 1989 la Commissione bandì altre tre serie di gare. Questa volta una sola garanzia di 40 ECU per ettolitro, che copriva contemporaneamente l' esecuzione ed il ritiro, venne imposta per ciascuna partita. Per varie ragioni la Commissione non diede seguito ad alcuna delle offerte ricevute.

26. Verso la metà del 1990 venne preparata una nuova serie di gare. Il 5 settembre 1990 la Commissione adottò due regolamenti recanti apertura di vendita, mediante gara particolare, di alcol di origine vinica detenuto dagli enti d' intervento, per un' utilizzazione nel settore dei carburanti. Il regolamento n. 2575/90 indiceva la vendita, con gara particolare n. 5/90, di un quantitativo totale di 3 200 000 ettolitri di alcol espressi in ettolitri di alcol a 100% vol., in cinque partite di 640 000 ettolitri. L' alcol era detenuto dagli enti d' intervento spagnolo, francese ed italiano. Il regolamento n. 2576/90, dal canto suo, indiceva la vendita, mediante gara particolare n. 6/90, di un quantitativo totale di 1 600 000 ettolitri, espressi in ettolitri d' alcol al 100% vol., in cinque partite di 320 000 ettolitri. Questo alcol era detenuto dagli enti d' intervento francese ed italiano.

27. L' alcol messo in vendita era in ambedue i casi destinato ad essere utilizzato come carburante all' interno della Comunità. Ogni trasformazione dell' alcol a tal fine doveva effettuarsi all' interno della Comunità. Le vendite dovevano svolgersi in conformità alle disposizioni del regolamento n. 1780/89, come modificate dal regolamento n. 2568/90, e la cauzione di buona esecuzione di cui all' art. 24, n. 2, di detto regolamento doveva essere sostituita in ambedue i casi dall' obbligo, a carico dell' aggiudicatario, di sottoporsi al controllo di una società di sorveglianza internazionale. Il termine per la presentazione delle offerte era in ambedue i casi il 25 settembre 1990 alle ore 12, ora di Bruxelles. I bandi di gara venivano pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell' 8 settembre 1990 (v. GU C 224, pagg. 10 e 15, rispettivamente). Gli aggiudicatari erano tenuti a costituire una cauzione di buon ritiro di 40 ECU per ettolitro d' alcol a 100% vol. per il ritiro dell' alcol della prima partita.

28. In occasione delle due procedure di gara particolare nn. 5/90 e 6/90 la ricorrente presentava la propria offerta prima dello scadere del termine previsto. La sua offerta per la gara n. 6/90 veniva in seguito giudicata non valida, come spiegherò in seguito. Cionondimeno, le due offerte venivano esaminate nel merito. Ancorché in ambedue i casi l' offerta della ricorrente fosse la più elevata, la Commissione decideva, in accordo con l' opinione espressa da una larga maggioranza del comitato di gestione dei vini, di non dar seguito alle offerte ricevute. Il 18 ottobre 1990, la Commissione adottava le decisioni formali in questo senso, che venivano inviate agli Stati membri interessati. Dette decisioni erano notificate alla ricorrente con lettera raccomandata 21 novembre 1990, pervenuta, a quanto pare, il 28 novembre.

29. La Commissione decideva quindi di organizzare una seconda serie di gare per le stesse partite di alcol. Il 26 novembre 1990 essa emanava i regolamenti (CEE) n. 3389/90 e n. 3390/90 (GU L 327, pagg. 19 e 21), relativi alle vendite mediante gara particolare nn. 7/90 e 8/90. Anche in questo caso l' alcol messo in vendita doveva essere utilizzato come carburante all' interno della Comunità ed ogni trasformazione a tal fine doveva aver luogo nella stessa Comunità. I bandi di gara relativi alle vendite mediante gara particolare nn. 7/90 e 8/90 venivano pubblicati nella Gazzetta ufficiale del 27 novembre 1990 (v. GU C 296, pagg. 5 e 10, rispettivamente).

30. Il 26 novembre 1990 la Commissione emanava altresì il regolamento (CEE) n. 3391/90 (GU L 327, pag. 23), che modificava nuovamente il regolamento n. 1780/89. Uno degli scopi di questa nuova regolamentazione era la modifica del sistema delle cauzioni. Il primo 'considerando' di detto regolamento recita:

"considerando che, per le vendite di alcole mediante gara particolare (...) è opportuno esigere il deposito esclusivamente di una cauzione detta di 'buona esecuzione' , destinata a garantire contemporaneamente il ritiro e l' utilizzazione dell' alcole aggiudicato ai fini previsti, ossia nel settore dei carburanti all' interno della Comunità, che verrebbe svincolata man mano che l' aggiudicatario presenta le prove dell' avvenuta utilizzazione ai fini previsti".

31. In conformità a tali scopi, il regolamento n. 3391/90 modificava fra l' altro gli artt. 24 e 26 del regolamento n. 1780/89. Si ricorderà che dette disposizioni erano state precedentemente modificate dal regolamento n. 2568/90, ancorché il preambolo del regolamento n. 3391/90 non faccia alcun riferimento a detta modifica. Secondo la nuova versione dell' art. 24, n. 2, la cauzione di buona esecuzione, che doveva essere costituita dall' aggiudicatario presso l' ente d' intervento interessato, non poteva più essere sostituita dall' obbligo dell' aggiudicatario di sottoporsi al controllo di una società di sorveglianza internazionale, possibilità introdotta dal regolamento n. 2568/90. Viceversa, secondo la nuova versione dell' art. 26, l' aggiudicatario non era più tenuto a costituire una cauzione di buon ritiro presso l' ente d' intervento interessato. Il regolamento n. 3391/90 apportava altresì modifiche al regolamento n. 1780/89 affinché per il pagamento dell' alcol aggiudicato fossero fissati prezzi "più strettamente connessi alle fluttuazioni dei prezzi dei carburanti sui mercati internazionali" (secondo 'considerando' ).

32. I bandi per le gare particolari nn. 7/90 e 8/90 disponevano ambedue (v. 3 capoverso della premessa) che i concorrenti dovevano conformarsi fra l' altro alle norme del regolamento n. 1780/89, modificato in ultimo dal regolamento n. 3391/90. Tuttavia, la ricorrente sottolinea che i regolamenti n. 3389/90 e n. 3390/90, che indicevano dette vendite con gara particolare, enunciavano ambedue (nel loro primo 'considerando' ) che il regolamento n. 1780/89 era stato modificato da ultimo dal regolamento n. 2568/90. La Commissione afferma che il riferimento a quest' ultimo regolamento costituiva un errore e che tutti i concorrenti si sono basati sul fatto che le vendite con gare particolari nn. 7/90 e 8/90 erano soggette alle stesse modifiche del sistema di cauzione introdotte dal regolamento n. 3391/90. A mio parere, questa divergenza è priva di importanza.

33. L' aggiudicatario nel contesto delle gare particolari nn. 7/90 e 8/90 era tenuto a costituire una cauzione di buona esecuzione di 90 ECU per ettolitro d' alcol a 100% vol. per la quantità totale aggiudicata. La ricorrente afferma che non era in grado di fornire una cauzione di tale rilevanza e non ha pertanto presentato offerte per dette gare particolari.

Le questioni controverse

34. Prima di esaminare il merito delle domande delle parti, occorre affrontare due questioni preliminari. In primo luogo, emerge dalla domanda della ricorrente che essa tende all' annullamento delle decisioni della Commissione 18 ottobre 1990, recante rifiuto di dare seguito alle gare particolari nn. 5/90 e 6/90, e la domanda sembra essere stata intesa in questo senso da parte della Commissione. E' chiaro che dette decisioni, ancorché non indirizzate alla ricorrente, la riguardavano direttamente ed individualmente, soddisfacendo in tal modo i requisiti di cui all' art. 173 del Trattato, e la Commissione non contesta la ricevibilità del ricorso.

35. Tuttavia, la ricorrente fa intendere nella replica che il ricorso era di fatto diretto contro le lettere che la Commissione le aveva inviato il 21 novembre 1990, lettere che costituivano a suo parere decisioni di cui essa era destinataria. Se dette lettere fossero realmente l' oggetto del ricorso, quest' ultimo sarebbe a mio parere irricevibile, in quanto esse informavano meramente la ricorrente del contenuto di decisioni che erano già state adottate. Queste lettere non producevano di per sé alcun effetto giuridico nei confronti della ricorrente e pertanto non potevano essere oggetto di ricorso ai sensi dell' art. 173.

36. Cionondimeno, poiché la domanda può certamente essere interpretata come diretta contro le decisioni della Commissione 18 ottobre 1990 e poiché così essa è stata considerata dalla Commissione, ritengo che essa debba essere intesa in questo senso. Di conseguenza, non vi è alcun dubbio in merito alla ricevibilità del ricorso.

37. In secondo luogo, la Commissione sostiene, nel controricorso, che l' offerta presentata dalla ricorrente per la gara particolare n. 6/90 non era valida perché non era accompagnata dalla prova della costituzione di una cauzione presso uno degli enti d' intervento interessati, come richiedeva il bando di gara. Nella replica la ricorrente accetta l' argomento sostenuto dalla Commissione e ritira la sua domanda relativa alla decisione in merito alla gara particolare n. 6/90. La sola questione con cui la Corte è adita è pertanto quella della legittimità della decisione in merito alla gara particolare n. 5/90 e delle conseguenze dell' eventuale annullamento di detta decisione.

38. In sostanza, la tesi della ricorrente è che la Commissione era obbligata ad aggiudicare la vendita con gara particolare n. 5/90 al migliore offerente. Essa sostiene che la ragione del rifiuto della Commissione di farlo stava nella sua intenzione di aggiudicare il contratto ad un' altra società; per questo la Commissione ha respinto la sua offerta ed ha poi fissato condizioni che la ricorrente non poteva soddisfare e che le impedivano quindi di presentare un' offerta per la gara particolare n. 7/90. La ricorrente afferma che, una volta che le condizioni di gara sono state fissate, la Commissione è obbligata ad aggiudicare il contratto a colui che offre di più e che soddisfa dette condizioni. Inoltre, la ricorrente sostiene che il rifiuto illegittimo della Commissione di aggiudicare il contratto al migliore offerente nel contesto della gara n. 5/90 significa che essa non poteva legittimamente organizzare una seconda serie di gare per la stessa partita di alcol. Di conseguenza, anche la gara particolare n. 7/90 sarebbe illegittima.

39. La ricorrente ha chiesto alla Corte di sospendere provvisoriamente l' applicazione dei regolamenti che indicevano le gare particolari nn. 7/90 e 8/90 fino alla pronuncia sul ricorso principale. Questa domanda è stata respinta con ordinanza del presidente 19 dicembre 1990.

40. La Commissione deduce in sostanza di avere adottato dei provvedimenti che riteneva in buona fede necessari alla luce delle condizioni prevalenti sui mercati interessati. Essa sostiene di avere diritto, in determinate circostanze, di non dar seguito alle offerte ricevute anche se le condizioni previste nei bandi di gara sono soddisfatte. Essa fa osservare che deve talvolta peccare di eccesso di prudenza. Nel caso di specie sarebbe stato obiettivamente giustificato non dar seguito alle offerte nel contesto della gara particolare n. 5/90 e sottoporre la gara particolare n. 7/90 a condizioni più severe.

41. La ricorrente è una joint venture i cui azionisti principali sono la Palfin SpA, con sede a Napoli, che controlla il gruppo Palma, e la Distilleria del Salento SpA di Gallipoli, Italia, società appartenente al gruppo Marrone. Alcune società dei due gruppi svolgono la loro attività nel settore dell' alcol e partecipano regolarmente, talvolta con successo, a gare di vendita di alcol detenuto dagli enti d' intervento nella Comunità. La ricorrente è stata creata in quanto né il gruppo Palma né il gruppo Marrone avevano risorse sufficienti per partecipare in maniera indipendente alle grandi vendite speciali mediante gara oggetto della presente causa. La ricorrente ha concluso con la società americana Tropicana Investments, con sede ad Irving, Texas, un accordo in materia di collaborazione nella trasformazione e nella vendita dell' alcol de quo.

42. La ricorrente afferma di aver appreso, nel corso del 1990, che la Commissione aveva concluso con la Union Carbide, grande società chimica, un accordo in base al quale quest' ultima avrebbe costruito un impianto di trasformazione dell' alcol per l' utilizzazione nel settore dei carburanti, se la Commissione avesse accettato di fornirle a tale scopo per un periodo di cinque anni in esclusiva tutto l' alcol proveniente dagli ammassi d' intervento. A parere della ricorrente, è proprio al fine di attuare detto accordo che sono state bandite le gare particolari nn. 5/90 e 6/90. Addirittura, in seguito alla sua offerta, il funzionario competente della Commissione le avrebbe detto che quelle gare particolari erano specificamente destinate a dar attuazione all' accordo concluso con la Union Carbide.

43. Secondo la ricorrente, la Commissione si aspettava che le offerte presentate dalla Union Carbide sarebbero state più elevate ed è stata un po' sconcertata quando è risultato invece che le offerte più alte provenivano dalla ricorrente. Secondo quanto afferma quest' ultima, la Commissione si è mostrata alquanto riluttante ad aggiudicarle i contratti. Di conseguenza, alla fine del settembre 1990, un dirigente della ricorrente si sarebbe recato a Bruxelles per fornire alla Commissione ulteriori dati in merito alla società e dissipare tutti i dubbi che la Commissione aveva potuto avanzare in merito alla sua situazione finanziaria. Nonostante gli sforzi della ricorrente, la Commissione avrebbe deciso di non dar seguito alle offerte e di bandire invece una seconda serie di gare con condizioni di cauzioni più severe. La ricorrente sostiene che lo scopo di queste nuove condizioni era quello di rendere più difficile la presentazione delle offerte da parte delle società di piccole dimensioni, tra cui essa stessa, lasciando così via libera alle società più grandi, come la Union Carbide.

44. La ricorrente afferma che la decisione della Commissione 18 ottobre 1990 è illegittima per due ragioni. In primo luogo, la Commissione avrebbe agito violando le norme dei regolamenti n. 822/87 e n. 3877/88 ed in particolare quelle che impongono che siano garantite la parità di accesso alle merci e la parità di trattamento degli eventuali acquirenti (v. art. 40, n. 3, del regolamento n. 822/87 e art. 1, n. 2, del regolamento n. 3877/88). A parere della ricorrente, il comportamento della Commissione si può spiegare solo con l' intenzione di impedire a società di dimensioni più piccole, come la sua, di accedere alle partite di alcol de quo. In secondo luogo la motivazione della decisione impugnata non risponderebbe ai requisiti di cui all' art. 190 del Trattato.

45. La Commissione replica sottolineando che la disciplina della vendita dell' alcol ottenuto per distillazione non la obbliga ad aggiudicare il contratto nell' ambito di procedure di gara particolare. In ogni caso, essa sostiene che le vendite mediante gara particolare nn. 5/90 e 6/90 erano di fatto destinate ad attirare nuovi offerenti che progettassero di produrre additivi, giacché le condizioni cui dette offerte erano sottoposte rendevano più facile per i commercianti l' accesso alla merce e garantivano in pratica una buona esecuzione. Come ho già spiegato, la Commissione è del parere che l' impiego dell' alcol come additivo della benzina è più facile da controllare rispetto alla sua utilizzazione nelle miscele. Essa sostiene altresì che le imprese che hanno realizzato importanti investimenti in nuovi impianti prima di vedersi attribuire una gara sono fortemente incitate dal punto di vista economico a rilevare la totalità dell' alcol de quo, anche se in seguito i prezzi del carburante calano.

46. Inoltre la Commissione sostiene che il contesto in cui hanno dovuto essere adottate le decisioni di vendite con gara particolare nn. 5/90 e 6/90 è stato modificato dallo scoppio della crisi del Golfo. A parere della Commissione, l' incertezza che ne è derivata per quanto riguarda le scorte di petrolio ha reso i prezzi del carburante estremamente mutevoli, suscettibili di notevoli aumenti. Di conseguenza, a suo avviso, diveniva assai più facile la commercializzazione dei carburanti sostitutivi a base d' alcol. La Commissione ha pertanto ritenuto che, almeno a breve termine, i prezzi dei carburanti sostitutivi potessero continuare ad aumentare e che una seconda serie di gare avrebbe potuto dar luogo ad offerte migliori.

47. A più lungo termine, tuttavia, la Commissione riteneva che i prezzi avrebbero rischiato di crollare, in particolare quando i petroli dell' Irak e del Kuwait fossero riapparsi sul mercato. In tal momento gli aggiudicatari avrebbero visto diminuire il loro margine di guadagno e sarebbero stati tentati di non rilevare il quantitativo totale o di sviare illegittimamente l' alcol verso altri mercati. E' per queste ragioni che la Commissione avrebbe deciso di non dar seguito alle gare particolari nn. 5/90 e 6/90 e di bandire una nuova serie di gare, effettuando contemporaneamente alcune modifiche al sistema di cauzioni per prendere in considerazione l' instabilità determinata dalla crisi del Golfo.

48. La ricorrente sottolinea che la speranza della Commissione di vedere una seconda serie di gare raggiungere prezzi più elevati è risultata infondata. L' offerta più elevata per la gara particolare n. 5/90, vale a dire 4,52 ECU per ettolitro, è stata presentata dalla ricorrente. L' aggiudicatario della vendita n. 7/90 ha offerto solo 3 ECU per ettolitro. La ricorrente aggiunge che la crisi del Golfo non può, in nessun caso, aver svolto alcun ruolo nelle scelte della Commissione, giacché quando è stato pubblicato il bando di gara n. 5/90 la crisi era già scoppiata ed era già in corso da tempo quando è stata adottata la decisione contestata. Inoltre la ricorrente fa valere che la Commissione era pronta ad accettare offerte di 3 ECU per ettolitro nel gennaio 1991, quando la guerra del Golfo era appena iniziata ed il clima era, quantomeno, ancora più incerto rispetto all' ottobre precedente. In ogni caso, a parere della ricorrente, non ci si poteva ragionevolmente attendere che qualsiasi eventuale effetto a breve termine sui prezzi del carburante risultante dagli avvenimenti nel Golfo avrebbe avuto un' influenza significativa sul livello delle offerte, poiché la durata del contratto indicata dal bando di gara n. 5/90 era di cinque anni e quindi relativamente lunga.

49. La Commissione sostiene che essa era legittimata a tener conto di fattori che non erano specificamente indicati nelle condizioni di gara, in particolare dei cambiamenti nella situazione del mercato. Essa ribadisce che poteva ragionevolmente sperare che una seconda serie di gare avrebbe prodotto migliori offerte e che non era in grado di predire il futuro corso degli avvenimenti, in particolare che i paesi esportatori di petrolio riuscissero a compensare il deficit dovuto alla scomparsa dei petroli iracheno e kwaitiano dal mercato. In ogni caso, la Commissione sottolinea che, sebbene l' offerta che è stata in fin dei conti accettata sia stata inferiore a quella della ricorrente al momento della gara n. 5/90, essa era accompagnata da condizioni di cauzione più rigorose e da un più preciso meccanismo di aumento automatico dei prezzi.

50. La Commissione aggiunge che essa non era convinta che il contratto di gara particolare n. 5/90 potesse essere aggiudicato senza pericolo alla ricorrente, che era stata creata specificamente per presentare offerte nell' ambito delle gare particolari nn. 5/90 e 6/90. A parere della Commissione, visti i quantitativi considerevoli che erano in gioco, le risorse finanziarie della ricorrente avrebbero potuto risultare insufficienti, stante la responsabilità limitata degli azionisti, se non si fosse data esatta esecuzione al contratto. Il nuovo investimento progettato dalla ricorrente è stato considerato modesto, in modo che la soglia alla quale sarebbe stato opportuno per essa rinunciare al contratto sarebbe stata inferiore a quella che sarebbe valsa per un nuovo offerente che avesse realizzato un investimento superiore. La Commissione insiste sul fatto che il prodotto proposto dalla ricorrente sarebbe stato difficile da controllare e ricorda che il suo parere è stato approvato da una ampia maggioranza del comitato di gestione dei vini.

Le responsabilità della Commissione

51. Prima di esaminare questi argomenti, occorre, secondo me, sottolineare alcuni aspetti di fatto. In primo luogo, ancorché la ricorrente sostenga che le gare particolari nn. 5/90 e 6/90 siano state bandite per consentire la vendita dei quantitativi di alcol implicati alla Union Carbide, essa ammette nella replica che questa società non ha di fatto presentato offerte valide in nessuna delle due gare. Ritornerò su questo aspetto della questione successivamente. In secondo luogo, hanno presentato offerte per la gara n. 8/90 sia imprese del gruppo Palma sia imprese del gruppo Marrone ed il contratto è stato in realtà aggiudicato ad un' impresa del primo gruppo. Ciò porta a credere che la Commissione non avesse nulla in contrario ad aggiudicare contratti all' uno o all' altro gruppo a condizioni adeguate.

52. La Commissione va oltre, affermando che il fatto che l' uno e l' altro gruppo abbiano presentato offerte per la gara n. 8/90 dimostra che essi avrebbero potuto presentare un' offerta congiunta per la gara n. 7/90, avente ad oggetto un quantitativo di alcol doppio. Tuttavia, la ricorrente ha spiegato che le società dei gruppi Palma e Marrone hanno potuto presentare offerte per la gara particolare n. 8/90 solo mettendosi d' accordo con i loro garanti, per garantire la buona esecuzione delle loro rispettive obbligazioni. In tal modo, l' impegno totale dei garanti non ha mai superato i limiti della gara particolare n. 8/90. Ammetto pertanto che, come afferma la ricorrente, nessuno dei due gruppi fosse in grado di ottenere le garanzie richieste per partecipare alla gara n. 7/90.

53. La questione essenziale è, di conseguenza, se, avendo validamente presentato l' offerta più elevata per la gara particolare n. 5/90, la ricorrente avesse diritto all' aggiudicazione del contratto, o se invece la Commissione potesse, visto l' insieme delle circostanze, non procedere alla vendita e lanciare una nuova procedura di gara con condizioni più severe. La soluzione di questa questione deve essere cercata in primo luogo nella normativa relativa alla vendita di alcol ottenuto con la distillazione, di cui al regolamento n. 822/87.

54. Il primo dovere della Commissione, indicato nei 'considerando' del regolamento n. 3877/88, è quello di evitare la perturbazione dei mercati dell' alcol e delle bevande alcoliche prodotti nella Comunità. La Commissione ha l' obbligo accessorio di evitare di creare difficoltà in altri settori in cui l' alcol viene utilizzato. E' per queste ragioni che, ai sensi dell' art. 2 del regolamento n. 3877/88, le procedure di gara possono essere assoggettate a condizioni particolari "per evitare perturbazioni dei mercati". La necessità di evitare di perturbare il mercato prevale sull' obiettivo di ottenere il prezzo più elevato. Ciò emerge chiaramente dalle norme del regolamento n. 1780/89, i cui 'considerando' (v. paragrafo 11, supra) dichiarano che solo nel caso in cui la Commissione decida di dar seguito alle offerte essa deve attribuire il contratto al soggetto che offre il prezzo più elevato.

55. A mio avviso, ne consegue che la Commissione è tenuta a dar seguito alle offerte solo se è convinta che ciò non perturberà i mercati, in particolare quelli dell' alcol e delle bevande alcoliche prodotti nella Comunità e che, nel momento in cui prende la sua decisione, il prezzo offerto dal maggior offerente è il prezzo più elevato che ci si può ragionevolmente attendere. Nel caso di specie non ricorreva nessuna di queste condizioni. La Commissione ha considerato che l' importo dell' investimento che la ricorrente doveva realizzare in una nuova fabbrica non garantiva sufficientemente l' esecuzione del contratto, una volta che questo le fosse stato attribuito, e che l' utilizzazione che la ricorrente intendeva fare del quantitativo di alcol considerato sarebbe stata difficile da controllare. Sempre a suo parere, la situazione nel Golfo all' epoca in cui essa ha adottato la sua decisione era tale che una seconda serie di gare avrebbe potuto dar luogo ad offerte più elevate.

56. La ricorrente sostiene che la Commissione errava su tutti questi punti ma, secondo me, le divergenze fra le parti sono in larga misura una questione di opinione. Anche se la ricorrente ha ragione e la Commissione ha torto, ciò non è sufficiente per consentire alla ricorrente di riuscire vittoriosa, in quanto è evidente che la normativa riguardante la vendita dell' alcol ottenuto per distillazione lascia alla Commissione un certo potere discrezionale. Per provare che quest' ultima ne ha abusato, non è sufficiente dimostrare che essa ha commesso errori di valutazione. Non sono affatto convinto dell' esistenza di un errore di tal genere nel caso di specie. Il solo elemento che può essere descritto in tal modo è la decisione della Commissione di non accettare un' offerta che, pari a 4,52 ECU per ettolitro, era nettamente più elevata dell' offerta di 3 ECU per ettolitro che essa ha accettato in seguito. Tuttavia, occorre osservare che l' aggiudicatario ha accompagnato la sua offerta con maggiori garanzie, che meglio assicuravano la corretta esecuzione del contratto. Come ho già sottolineato, ai sensi della normativa applicabile, la necessità di assicurare la buona esecuzione prevale su quella di conseguire il miglior prezzo. Inoltre, il prezzo inferiore è in parte spiegabile attraverso il costo più elevato determinato dall' osservanza di condizioni di garanzia più severe. Sotto questo punto di vista non è affatto evidente che il fatto di aggiudicare il contratto alla ricorrente nel contesto della gara n. 5/90 avrebbe meglio corrisposto agli interessi della Comunità rispetto alle aggiudicazioni cui si era proceduto nel contesto delle gare nn. 7/90 e 8/90.

57. E' evidente che, se si potesse provare che la Commissione ha esercitato il suo potere discrezionale in modo irregolare, ad esempio tenendo conto di fattori che avrebbe dovuto trascurare od omettendo invece di prendere in considerazione un elemento che avrebbe dovuto invece considerare, ogni decisione che ne deriva sarebbe illegittima. Tuttavia, la sola allegazione specifica formulata dalla ricorrente in questo senso si riferisce all' asserita volontà della Commissione di attribuire il contratto alla Union Carbide ed alla contemporanea riluttanza ad aggiudicarlo alla ricorrente. Tuttavia, quest' ultima non ha fornito alcuna prova diretta del preteso accordo della Commissione con la Union Carbide. Ancorché questa società abbia proposto un' offerta nel contesto delle due gare nn. 5/90 e 6/90, le sue offerte erano irricevibili in quanto tardive. In tal modo, anche se la ricorrente non avesse presentato alcuna offerta, il contratto non avrebbe potuto essere assegnato alla Union Carbide. Ciò non è di per sé incompatibile con la versione dei fatti proposta dalla ricorrente. Cionondimeno, è significativo il fatto che la Union Carbide non abbia partecipato alla seconda serie di gare. Inoltre, affermare che la Commissione non voleva nemmeno prendere in considerazione l' idea di aggiudicare un contratto alla ricorrente è in contrasto con l' ammettere che società controllate dai principali azionisti della ricorrente ottengono regolarmente contratti di vendita di alcol provenienti da ammassi d' intervento della Comunità. Invero, come ho già sottolineato, una di queste società ha ottenuto il contratto nel contesto della gara n. 8/90.

58. Respingerei pertanto il mezzo della ricorrente secondo cui, decidendo di non dar seguito alle offerte presentate nel contesto della gara particolare n. 5/90, la Commissione ha violato la normativa relativa allo smercio dell' alcol ottenuto mediante distillazione ed ha abusato dei poteri che le erano conferiti.

Il requisito della motivazione

59. Mi resta da esaminare se la motivazione della decisione impugnata fosse conforme a quanto prescritto dall' art. 190 del Trattato, a tenore del quale "(...) le decisioni del Consiglio e della Commissione sono motivate (...)".

60. I 'considerando' della decisione impugnata, redatti in stile "telegrafico", come riconosce la stessa Commissione, così recitano: "viste le offerte ricevute per la prima partita e tenuto conto della situazione attuale del mercato mondiale dei carburanti, occorre non dar seguito alle offerte riguardanti la gara particolare n. 5/90 CE". La lettera inviata alla ricorrente dalla Commissione il 21 novembre 1990 era redatta, in sostanza, negli stessi termini e dichiarava che la Commissione aveva deciso di non accettare l' offerta della ricorrente "viste le offerte ricevute e tenuto conto della situazione del mercato mondiale dei carburanti".

61. La Corte, in più occasioni, ha sottolineato che "l' obbligo di motivare le sue decisioni imposto alla Commissione dall' art. 190 non trae origine da considerazioni di pura forma, bensì ha lo scopo di dare la possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitare il controllo giurisdizionale ed agli Stati membri, come a qualsiasi altro interessato, di sapere come la Commissione abbia applicato il Trattato" (v., ad esempio, la sentenza per la causa 24/62, Germania/Commissione, Racc. 1963, pag. 129, e più precisamente pag. 140; la sentenza per la causa 294/81, Control Data/Commissione, Racc. 1983, pag. 911, punto 14 della motivazione). Inoltre, la Corte ha rilevato che la motivazione prescritta dall' art. 190 del Trattato deve far apparire, in modo chiaro ed inequivocabile, l' iter logico seguito dall' autorità comunitaria che ha emanato l' atto (v. Germania/Commissione, supra; sentenza 26 giugno 1986, causa 203/85, Nicolet Instrument/Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, Racc. pag. 2049, punto 10 della motivazione; sentenza 21 novembre 1991, causa C-269/90, Hauptzollamt Muenchen-Mitte/Technische Universitaet Muenchen, Racc. pag. I-5469, punto 26 della motivazione). Cionondimeno, la Corte, nella sentenza per la causa C-350/88, Delacre e a./Commissione, Racc. 1990, pag. I-395, punto 16 della motivazione), ha ammesso che:

"Tuttavia, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti. Infatti, per costante giurisprudenza, l' accertamento se la motivazione di una decisione soddisfi le condizioni di cui all' art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (...). Inoltre il grado di precisione della motivazione di una decisione dev' essere proporzionato alle possibilità materiali ed alle condizioni tecniche o al tempo disponibile per la sua adozione".

62. Nella fattispecie sussistono taluni elementi che a mio parere giustificano una motivazione meno dettagliata rispetto a quella che avrebbe potuto essere necessaria in un altro caso. In primo luogo, sembra probabile che la ricorrente fosse ampiamente al corrente dei motivi dell' atteggiamento adottato dalla Commissione. Essa ammette di essere stata in contatto coi competenti funzionari della Commissione in alcune occasioni dopo aver presentato la sua offerta, ma prima che venisse adottata la decisione impugnata. Per di più ha essa stessa prodotto una lettera datata 8 ottobre 1990, indirizzata dal direttore generale del gruppo Palma alla Commissione, in cui l' autore fa riferimento ad una riunione tenutasi a Bruxelles il 28 settembre e cerca di rassicurare la Commissione in ordine all' affidabilità delle garanzie offerte dalla ricorrente ed in ordine alla sua intenzione di eseguire il contratto nella sua integralità. La Corte ha ammesso che quando un' impresa partecipa alle discussioni riguardo all' adozione di un provvedimento e conosce pertanto i motivi essenziali su cui questo si fonda, una motivazione succinta può essere sufficiente (v. sentenza per le cause 172/83 e 226/83, Hoogovens Groep/Commissione, Racc. 1985, pag. 2831, punto 27 della motivazione). Inoltre, i principali azionisti della ricorrente erano imprese specializzate nella materia, con un' esperienza notevole circa il mercato dei carburanti ed il ritiro dell' alcol distillato. Come la Commissione ha sottolineato, la loro conoscenza del contesto in cui la decisione impugnata è stata adottata non può essere paragonata a quella di un profano.

63. In secondo luogo, la decisione impugnata, che non è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale, presentava scarso interesse per qualsivoglia soggetto diverso dalla ricorrente e diverso dagli Stati membri cui era indirizzata. Tutti gli Stati membri erano pienamente al corrente dei motivi della decisione della Commissione in quanto avevano partecipato alle discussioni ad essa relative nell' ambito del comitato di gestione dei vini.

64. Quindi, secondo me, il carattere succinto della motivazione contenuta nella decisione impugnata non può aver pregiudicato i diritti della difesa della ricorrente o la possibilità di terzi interessati di verificare le circostanze in cui la Commissione aveva applicato il Trattato. Resta tuttavia da stabilire se questa motivazione sia sufficientemente dettagliata per consentire alla Corte di verificare se le ragioni fornite siano valide. E' questo uno degli obiettivi dell' art. 190, che non è realizzato quando la motivazione sia troppo vaga, poiché una siffatta motivazione potrebbe coprire un certo numero di ragioni possibili, lasciando la Commissione libera di scegliere quelle che le paiono più convincenti qualora venga impugnato il provvedimento. E' per questo che "la motivazione deve, in via di principio, essere comunicata all' interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio" (sentenza per la causa 195/80, Michel/Parlamento, Racc. 1981, pag. 2861, punto 22 della motivazione). Solo nel caso in cui ciò non sia realizzabile, la Corte ammette la notifica di una motivazione integrale alle parti interessate in una fase successiva (v. sentenza per la causa 16/65, Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Getreide, Racc. pag. 909).

65. I motivi forniti nella presente causa - le offerte ricevute e la situazione sul mercato mondiale dei carburanti - sono sufficientemente ampi per giustificare virtualmente qualsivoglia decisione di non dare seguito ad offerte relative a gare particolari di alcol di vino da utilizzare nel settore dei carburanti. In realtà, in varie fasi della procedura la Commissione ha sottolineato diverse ragioni. La proposta presentata dalla Commissione al comitato di gestione faceva allusione alla necessità di trasparenza e all' instabilità dei mercati internazionali. Il riferimento alla trasparenza pare indicare la possibilità di verificare che l' alcol sia effettivamente utilizzato per lo scopo autorizzato e non ne sia sviato. Tuttavia, una riserva formulata da un rappresentante presso il comitato di gestione, e figurante nel verbale, lascia intendere che un' altra ragione per la decisione di non dar seguito alla gara possono essere stati i dubbi in ordine all' affidabilità delle garanzie. Nelle osservazioni sulla domanda di provvedimenti provvisori, la Commissione ha sottolineato (pag. 3) che "essa non ha accettato alcuna delle offerte presentate nell' ambito di tali gare in quanto il prezzo non era sufficientemente elevato" (in corsivo nell' originale), anche se in seguito ha fatto riferimento all' importanza di garanzie adeguate. Nel controricorso, viceversa, la Commissione insiste maggiormente sull' assenza di garanzie soddisfacenti. Inoltre, a suo parere, un elemento particolare giustificava la sua decisione di non dar seguito alla gara particolare n. 5/90, vale a dire l' effetto della crisi del Golfo sul prezzo che essa pensava di poter ottenere e sulla natura adeguata delle modalità di garanzia. Tuttavia, la crisi del Golfo non è indicata nella motivazione della decisione impugnata.

66. Anche se si consideri che tutti questi fattori possono figurare implicitamente nella motivazione contenuta nella decisione impugnata, è impossibile accertare se, e in qual misura, ciascuno di essi abbia influenzato la Commissione al momento in cui questa decisione è stata adottata. Ritengo pertanto che la motivazione fornita non può rispondere a quanto prescritto dall' art. 190 del Trattato in quanto è troppo vaga per consentire alla Corte di verificare la legittimità delle ragioni che hanno condotto la Commissione ad agire come ha fatto in concreto. Il riferimento alle offerte ricevute non fornisce alcuna indicazione in merito alla ragione per cui esse non potevano essere accettate. L' allusione alla situazione del mercato è assolutamente priva di valore informativo, poiché è difficile ritenere che la Commissione avrebbe adottato una decisione di tal genere senza tenere in considerazione le condizioni del mercato. Si rilevi peraltro che nella causa 24/62, Germania/Commissione (supra, pag. 163), l' avvocato generale Roemer ha ritenuto un rinvio "ai rapporti di mercato" insufficiente nel contesto di detta causa. Ciò vale anche nel caso di specie. A mio parere, la Commissione doveva chiarire quali elementi specifici delle condizioni del mercato giustificassero, a suo modo di vedere, la sua decisione e per quali ragioni essa riteneva che una nuova serie di gare avrebbe potuto dar luogo alla presentazione di offerte più elevate.

67. E' vero che, come ho già osservato, la Corte ha ammesso nella sentenza Hoogovens che la motivazione può essere succinta quando le persone interessate da un provvedimento hanno partecipato alle discussioni precedenti l' adozione dello stesso. Tuttavia, la motivazione contenuta nell' atto impugnato in quella causa era nettamente più dettagliata rispetto a quella figurante nella decisione contestata nel presente procedimento. A mio parere, i motivi esposti in questa decisione non sono sufficienti per soddisfare nemmeno i criteri più elastici enunciati nella sentenza Hoogovens.

68. Non vi era alcuna considerazione d' ordine pratico che, all' epoca in cui la Commissione ha adottato la decisione impugnata, avrebbe potuto renderle meno agevole la presentazione di una motivazione più dettagliata. Il termine per presentare l' offerta è scaduto il 25 settembre 1990 e la decisione controversa è stata adottata solo il 18 ottobre. Inoltre, emerge che la ricorrente è stata la sola impresa a presentare un' offerta valida nel contesto della gara particolare n. 5/90. In ogni caso, le ragioni che sottostavano alla decisione della Commissione hanno dovuto essere ampiamente discusse nel comitato di gestione dei vini. Non ritengo pertanto che la Commissione, nel caso di specie, potesse giustificare la stringatezza dei 'considerando' della decisione impugnata richiamandosi alla rapidità con cui essa ha dovuto essere redatta.

Conclusione

69. Ne concludo che la motivazione contenuta nei 'considerando' della decisione impugnata non è in grado di soddisfare i precetti dell' art. 190 del Trattato e che pertanto detta decisione dovrebbe essere annullata. Tuttavia, nelle circostanze del caso presente, la nullità della decisione impugnata non ha, secondo me, alcuna conseguenza pratica. Più specificamente, sarebbe inutile prescrivere che la Commissione adotti una decisione avente lo stesso effetto, ma indicante più dettagliatamente i motivi, in quanto ritengo che questi fossero in ogni caso già conosciuti dalla ricorrente. Siccome, a mio parere, la Commissione era legittimata a non dar seguito all' offerta presentata nel contesto della gara n. 5/90, l' invalidità della decisione impugnata non ha alcuna incidenza sulla legittimità di una seconda serie di gare, che la Commissione era libera di organizzare secondo le condizioni che riteneva appropriate.

70. Ritengo che la domanda di risarcimento debba essere respinta. Qualsiasi pregiudizio eventualmente subito dalla ricorrente deriva dalla decisione della Commissione di non dar seguito alla gara particolare n. 5/90; cionondimeno, secondo la mia tesi, la Commissione poteva legittimamente effettuare questa scelta. Dal momento che la ricorrente era perfettamente al corrente dei motivi su cui si basava la decisione contestata, non esiste alcun nesso di causalità fra un eventuale pregiudizio e l' insufficienza della motivazione. In ogni caso, è dubbio che ci possa mai essere stato tale nesso fra l' insufficienza della motivazione ed una perdita riconducibile ad un provvedimento per altri versi legittimo. Questo forse è uno dei motivi alla base della sentenza della Corte nella causa 106/81, Kind/CEE (Racc. 1982, pag. 2885), nel senso che l' insufficiente motivazione di un provvedimento non è sufficiente a rendere la Comunità responsabile ai sensi dell' art. 215, secondo comma.

71. A mio parere, la domanda della ricorrente deve essere accolta in ampia parte e la Commissione deve essere condannata alle spese.

72. Di conseguenza, ritengo che la Corte dovrebbe:

"1) annullare la decisione della Commissione 18 ottobre 1990, recante rifiuto di dar seguito alle offerte presentate nell' ambito della gara particolare n. 5/90;

2) respingere il ricorso per il resto;

3) condannare la Commissione alle spese di causa, comprese quelle provocate dalla domanda di provvedimenti provvisori".

(*) Lingua originale: l' inglese.