CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 19 aprile 2007 1( )

Causa C-304/05

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica italiana

«Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Direttiva 79/409/CEE – Conservazione degli uccelli selvatici – Ampliamento di una zona sciistica – Zona di protezione speciale “Parco nazionale dello Stelvio”»

I – Considerazioni introduttive

1. Nel presente procedimento per inadempimento, la Commissione contesta alla Repubblica italiana il mancato rispetto delle direttive del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici ( ) (in prosieguo: la «direttiva uccelli») e 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche ( ) (in prosieguo: la «direttiva habitat»), con riguardo ai lavori effettuati per la realizzazione di una pista sciistica nel Parco nazionale dello Stelvio, qualificato nella direttiva uccelli quale zona di protezione speciale (in prosieguo: «ZPS»).

2. Si tratta, in particolare, di accertare se, prima dell’approvazione e della realizzazione di tale progetto, le competenti autorità italiane ne abbiano sufficientemente studiato gli effetti sulla ZPS e se ne siano derivati danni per la medesima.

II – Il contesto normativo

3. La rete Natura 2000 viene definita all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat nei seguenti termini:

«È costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.

La rete “Natura 2000” comprende anche le zone di protezione speciale classificate dagli Stati membri a norma della direttiva 79/409/CEE».

4. L’art. 4 della direttiva uccelli contiene disposizioni relative alle zone che gli Stati membri devono destinare a ZPS per gli uccelli. Nel detto articolo – al n. 4, primo periodo – veniva inoltre disciplinata la protezione prevista per tali aree:

«1. Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.

A tal fine si tiene conto:

a) delle specie minacciate di sparizione;

b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;

c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;

d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.

Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.

Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.

2) Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d’importanza internazionale.

3) (…)

4) Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo (…)».

5. L’art. 7 della direttiva habitat ha modificato la normativa relativa alla protezione delle ZPS:

«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva 79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia posteriore».

6. Tale normativa viene così illustrata nel settimo ‘considerando’ della direttiva habitat:

«tutte le zone designate, comprese quelle già classificate o che saranno classificate come zone di protezione speciale ai sensi della direttiva 79/409/CEE del Consiglio (…) dovranno integrarsi nella rete ecologica europea coerente».

7. L’art. 6, nn. 2-4, disposizioni pertinenti nella specie, così recitano:

«2) Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.

3) Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.

4) Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.

(…)».

8. A tal riguardo, il decimo ‘considerando’ della direttiva habitat precisa quanto segue:

«qualsiasi piano o programma che possa avere incidenze significative sugli obiettivi di conservazione di un sito già designato o che sarà designato deve formare oggetto di una valutazione appropriata».

III – Fatti, fase precontenziosa del procedimento e conclusioni delle parti

9. Nel 1998 il Parco nazionale dello Stelvio é stato designato dall’Italia quale ZPS ai sensi della direttiva uccelli ( ). La ZPS comprende un’area di 59 809 ettari situati nelle Alpi e, come emerge dal formulario informativo trasmesso dalla Repubblica italiana nel novembre del 1998, ospita una serie di specie di uccelli contemplate nell’allegato I della direttiva uccelli – l’aquila reale (Aquila chrysaetos), il falco pellegrino (Falco peregrinus), il falco pecchiaiolo (Pernis apivorus), la bonasia (Bonasa bonasia), la pernice bianca (Lagopus mutus helvetica), il fagiano di monte (Tetrao tetrix), il gallo cedrone (Tetrao urogallus) ed il picchio nero (Dryocopus martius) – nonché gli uccelli migratori sparviero (Accipiter nisus), poiana (Buteo buteo) e picchio muraiolo (Tichodroma muraria).

10. In un ulteriore formulario informativo del 14 maggio 2004 vengono indicate altre specie di cui all’allegato I, vale a dire l’avvoltoio degli agnelli (Gypaetus barbatus), il nibbio reale (Milvus milvus), il piviere tortolino (Charadrius morinellus), la civetta capogrosso (Aegolius funereus), la civetta nana (Glaucidium passerinum), il gufo reale (Bubo bubo), il picchio cenerino (Picus canus) e la coturnice (Alectoris graeca saxatilis).

11. La Commissione contesta l’effettuazione di lavori all’interno della ZPS, autorizzati dal consorzio Parco nazionale dello Stelvio in data 14 febbraio 2003. Tali lavori consistevano nella modifica di due piste sciistiche e nella realizzazione delle connesse infrastrutture in vista dei campionati mondiali di sci alpino disputatesi nel 2005. Nell’ambito di tale progetto veniva creato in un bosco un corridoio di 50 m di larghezza e 500 m di lunghezza, il che ha comportato l’abbattimento di circa 2 500 alberi – abeti rossi, pini cembro e larici. Come risulta da uno studio presentato dalla Repubblica italiana ed effettuato nel 2005, il detto progetto avrebbe peraltro interessato un’area di soli 7 000 m2 ( ).

12. Prima della concessione dell’autorizzazione venivano effettuati due studi di compatibilità ambientale. Il primo di questi risale al 1999. A seguito di modifiche apportate al progetto ivi esaminato, un ente della regione Lombardia, l’Istituto di ricerca per l’ecologia e l’economia applicate alle aree alpine (IREALP), presentava nel settembre 2002 un ulteriore studio di valutazione dell’incidenza sull’ambiente del progetto modificato. Tale studio riguardava, in particolare, i provvedimenti di recupero ambientale e le azioni di mitigazione dei danni all’ambiente.

13. Successivamente, nel 2003, a seguito della concessione dell’autorizzazione controversa, venivano effettuati due ulteriori studi da parte del comune di Valfurva, dei quali uno, datato 1° dicembre 2003, riguardava parimenti la pista sciistica di cui trattasi. Infine, la Repubblica italiana ha allegato alla controreplica un ulteriore studio risalente al 2005.

14. La Commissione riceveva notizia di tali provvedimenti a seguito di una denuncia. Essa ritiene che con l’autorizzazione e l’esecuzione di tali opere, la Repubblica italiana abbia violato l’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli nonché gli artt. 6 e 7 della direttiva habitat.

15. Con lettera 19 dicembre 2003, la Commissione invitava il governo italiano a trasmettere osservazioni. Non avendo ricevuto risposta nel termine dei due mesi assegnati con la detta lettera di diffida, la Commissione notificava alla Repubblica italiana, in data 9 luglio 2004, un parere motivato, intimando alla medesima di conformarvisi entro il termine di due mesi dalla sua ricezione.

16. Il Governo italiano rispondeva con comunicazioni dell’8 settembre e 15 settembre 2004. Ritenendo tali risposte insoddisfacenti, la Commissione proponeva quindi il presente ricorso.

17. La Commissione chiede alla Corte di:

constatare che, in relazione al progetto di ampliamento e adattamento della zona sciistica di Santa Caterina Valfurva (piste denominate «Bucaneve» e «Edelweiss») e di realizzazione delle correlate infrastrutture sciistiche, in vista dei campionati mondiali di sci alpino del 2005, nella ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio, avendo:

– permesso che siano prese misure suscettibili di avere un impatto significativo sulla ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio senza assoggettare tali misure ad un appropriata valutazione della loro incidenza sul sito alla luce degli obiettivi di conservazione dello stesso e, in ogni caso, senza rispettare le disposizioni che permettono di realizzare un progetto, in caso di conclusioni negative della valutazione dell’incidenza, solo in mancanza di soluzioni alternative e solo invocando motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, e solo dopo avere adottato e comunicato alla Commissione ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata;

– omesso di adottare misure per evitare il deterioramento degli habitat naturali e degli habitat delle specie nonché la perturbazione delle specie per le quali la ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio è stata designata;

– omesso di conferire alla ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio uno status giuridico di protezione che possa garantire, in particolare, la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva 79/409/CEE, e la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratorie non considerate nell’allegato I che ivi giungono regolarmente;

la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi derivanti dal combinato disposto dell’art. 6, nn. da 2 a 4, e 7 della direttiva 92/43/CEE e dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409/CEE;

e condannare la Repubblica italiana al pagamento delle spese di giudizio.

18. La Repubblica italiana non formula conclusioni, bensì invita la Commissione a valutare l’opportunità di desistere dall’azione.

IV – Analisi

19. Occorre anzitutto precisare l’oggetto della controversia. La Commissione contesta un progetto di ampliamento e modifica dell’area sciistica di Santa Caterina di Valfurva (piste denominate «Bucaneve» e «Edelweiss») e di realizzazione delle relative infrastrutture sciistiche in vista dei campionati mondiali di sci alpino disputatisi nel 2005.

20. Dagli studi presentati dalle autorità italiane emerge che, in tale contesto, era prevista la realizzazione di una serie di iniziative, tra le quali, in particolare, la costruzione di uno skistadium, di una funivia, di una seggiovia, di un rifugio nonché l’effettuazione di lavori di modifica di due piste sciistiche connesse (Bucanave e Edelweiss).

21. La Repubblica italiana sottolinea peraltro giustamente nel controricorso che la Commissione fa riferimento, in effetti, unicamente ai lavori diretti alla modifica della seconda pista («Edelweiss»), lavori che hanno comportato l’abbattimento di circa 2 500 piante( ). Ciò trova conferma nella replica della Commissione, che limita la domanda ai provvedimenti autorizzati in data 14 febbraio 2003. Conseguentemente, l’oggetto del presente ricorso è costituito unicamente da tali opere.

22. Con riguardo ai lavori diretti alla modifica della detta pista sciistica, la Commissione deduce tre motivi di ricorso, di cui il primo si articola su due differenti addebiti.

23. Con il primo motivo la Commissione contesta alla Repubblica italiana, da un lato, la violazione, nell’ambito dell’approvazione del progetto, dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. L’art. 6, n. 3, risulterebbe violato in quanto l’autorizzazione sarebbe stata concessa senza sufficiente esame dell’incidenza del progetto sulla ZPS (a tal riguardo, v. in prosieguo il punto A). Dall’altro, l’art. 6, n. 4, risulterebbe violato, non essendo stati rispettati i requisiti da osservare ai fini dell’approvazione di progetti pur in presenza di conclusioni negative derivanti da tale esame (a tal riguardo, v. in prosieguo il punto B).

24. Con il secondo motivo la Commissione contesta alla Repubblica italiana che il progetto di cui trattasi sarebbe in contrasto con l’art. 6, n. 2, della direttiva habitat. Infatti, nell’ambito della realizzazione del progetto stesso, non sarebbero state predisposte tutte le misure necessarie al fine di evitare il deterioramento degli habitat naturali e le perturbazioni alle specie in considerazione delle quali è stata istituita la ZPS (v. al riguardo, in prosieguo, il punto C).

25. Il terzo motivo riguarda, infine, le misure giuridiche di protezione delle ZPS necessarie ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli. Alla luce della realizzazione dei lavori contestati la Commissione ritiene, in conclusione, che le misure giuridiche di tutela predisposte non siano sufficienti (v. al riguardo, in prosieguo, il punto D).

A – In ordine all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat

26. Ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, le singole autorità nazionali degli Stati membri possono autorizzare l’esecuzione di piani o progetti, non direttamente connessi o necessari alla gestione del sito, ma che possono avere incidenze significative sul medesimo, soltanto dopo aver acquisito la certezza, in esito ad una relativa valutazione dell’incidenza sull’ambiente, che il piano o il progetto non pregiudicherà l’integrità del sito stesso, eventualmente previo parere dell’opinione pubblica. A tal riguardo la Corte ha già avuto modo di affermare che tale disposizione introduce quindi un procedimento diretto a garantire, mediante un controllo preventivo, che piani o progetti di tal genere possano essere autorizzati solo ove non pregiudichino l’integrità del sito stesso ( ).

27. Nella specie è pacifico inter partes che le opere autorizzate con la decisione 14 febbraio 2004 relative alle modifiche della pista sciistica fossero subordinate a tale valutazione dell’incidenza sull’ambiente.

In ordine ai requisiti della valutazione dell’incidenza sull’ambiente

28. Come la Corte ha parimenti già avuto modo di affermare, l’autorizzazione del piano o progetto in questione potrà essere concessa solo a condizione che le autorità nazionali competenti abbiano acquisito la certezza che esso sia privo di effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato. Ciò si verifica quando non sussiste alcun dubbio ragionevole, da un punto di vista scientifico, quanto all’assenza di tali effetti ( ).

29. Conseguentemente, la valutazione della compatibilità ambientale può costituire la base per l’autorizzazione amministrativa ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, solamente qualora, da un punto di vista scientifico, non lasci margine ad alcun ragionevole dubbio quanto al fatto che il piano o il progetto non produca effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito interessato.

30. Tale valutazione implica l’individuazione, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, di tutti gli aspetti del piano o progetto che possano pregiudicare, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, i detti obiettivi ( ).

31. Per quanto attiene ai siti protetti ai sensi della direttiva habitat, la Corte di giustizia ha già sottolineato che tali obiettivi di conservazione, come emerge dagli artt. 3 e 4 della direttiva medesima, in particolare dal n. 4 di quest’ultima disposizione, possono essere determinati in funzione dell’importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali di cui all’allegato I o di una o più specie di cui all’allegato II e per la coerenza della rete Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado e di distruzione che incombono su detti siti ( ).

32. È pur vero che le dette disposizioni non possono essere direttamente trasposte alle ZPS ai sensi della direttiva uccelli. Tuttavia, conformemente alla giurisprudenza della Corte, l’art. 4, nn. 1 e 2, di tale direttiva impone corrispondentemente agli Stati membri l’obbligo di conferire alle ZPS uno status giuridico di protezione che possa garantire, inter alia, la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva stessa, nonché la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratorie non considerate nell’allegato I che ivi giungano regolarmente ( ).

33. Gli obiettivi di protezione di cui alla direttiva uccelli attengono quindi alla sopravvivenza ed alla riproduzione delle specie per le quali sia stata istituita la relativa zona di protezione. Le specie prese in considerazione nell’istituzione di una zona di protezione risultano, fondamentalmente, dal formulario informativo trasmesso alla Commissione dallo Stato membro interessato, sempreché ulteriori obiettivi di conservazione non emergano da altra documentazione, ad esempio da normative riguardanti la zona di protezione( ).

34. Nel caso in esame, le specie interessate possono essere desunte dal formulario informativo trasmesso dalle autorità italiane alla Commissione nel novembre 1998. Sono ivi menzionate, quali specie di cui all’allegato I, l’aquila reale, il falco pellegrino, il falco pecchiaiolo, la bonaria, la pernice bianca, il fagiano di monte, il gallo cedrone ed il picchio nero. Sono inoltre indicati gli uccelli migratori sparviero, poiana e picchio muraiolo. Lo sparviero ed il picchio muraiolo sono peraltro contrassegnati con la lettera D, vale a dire irrilevante. Si deve quindi ritenere che essi non rientrino negli obiettivi di protezione.

35. Occorre chiedersi, in linea di principio, se debbano essere inoltre prese in considerazione le specie indicate in un formulario informativo trasmesso dalla Repubblica italiana alla Commissione in data 14 maggio 2004. Si tratta dell’avvoltoio degli agnelli, del nibbio reale, del piviere tortolino, della civetta capogrosso, della civetta nana, del gufo reale, del picchio cenerino e della coturnice.

36. Dagli atti di causa non risulta peraltro che, già un anno prima, all’atto della concessione dell’autorizzazione controversa, tali specie fossero ricomprese negli obiettivi di conservazione riconosciuti dalla Repubblica italiana per la zona di cui trattasi. Non vi era pertanto alcun obbligo di ricomprenderli nella valutazione di compatibilità ambientale.

37. Tali specie non restano peraltro prive di alcuna protezione. Il nuovo formulario informativo costituisce piuttosto un indizio del fatto che, all’atto della realizzazione del progetto, esse erano presenti nella zona, il che imponeva di destinare tale area quale zona di protezione speciale anche ai fini della conservazione delle specie medesime. Considerato tuttavia che, sino al 14 maggio 2004, la zona non risultava protetta per tali specie, vigeva per esse il regime di protezione provvisorio previsto per le aree da destinare a zone di protezione ma prive, sino a quel momento, di tale destinazione, vale a dire il regime previsto dall’art. 4, n. 4, primo periodo della direttiva uccelli ( ), che, per i casi di eccezione, prevede una disciplina più severa rispetto alle disposizioni di protezione dettate dalla direttiva habitat ( ). Considerato, tuttavia, che la Commissione non ha formulato addebiti al riguardo, non occorre approfondire la questione nella specie.

38. Conseguentemente, occorre accertare se, prima del rilascio della concessione del 14 febbraio 2003, siano stati individuati, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, tutti gli aspetti del progetto che, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, potessero pregiudicare la conservazione delle specie indicate nel formulario informativo del 1998.

In ordine alla valutazione di compatibilità ambientale del 2000

39. A parere del governo italiano, gli effetti del progetto sull’ambiente sarebbero stati sufficientemente analizzati già prima dell’effettuazione della valutazione della compatibilità ambientale compiuta nel 2000. A comprova di tale affermazione il governo italiano ha prodotto la relazione istruttoria allegata alla relativa decisione ( ). Si tratta, evidentemente, di un riepilogo e di una valutazione degli studi scientifici effettuati in ordine alla compatibilità ambientale.

40. Viene ivi descritta ed analizzata una serie di progetti che, tuttavia, ad eccezione delle modifiche alla pista sciistica, non costituiscono oggetto del presente procedimento. Le modifiche alla pista vengono brevemente descritte alla pag. 12.

41. L’incidenza di tutti i progetti previsti sulla fauna, sulla vegetazione, sulla flora e sugli ecosistemi vengono analizzati congiuntamente alle pagine 27-29. Alla luce di tutti i rilievi ivi svolti, l’autore conclude che sono da escludere sia modifiche sostanziali agli habitat naturali delle specie ivi viventi, sia modificazioni decisive della disponibilità di cibo e di luoghi di rifugio per piccoli uccelli e mammiferi.

42. Tuttavia, come giustamente sottolineato dalla Commissione, in tale parte del documento gli autori rilevano notevoli carenze insite negli studi effettuati. Complessivamente, gli effetti sull’ambiente sarebbero stati pressoché ignorati. Le opere effettive non sarebbero state descritte in modo completo. Non sarebbero state indicate tutte le specie rilevanti. Ciò varrebbe, in particolare, per la pernice bianca, per la quale non sarebbero stati individuati i siti riproduttivi e di nidificazione. Inoltre, anche i dati raccolti in ordine alla fauna sarebbero di scarsa qualità. In tale senso, verrebbe menzionato, in tale contesto, il gallo cedrone, non più presente nell’area, mentre verrebbero tralasciati il picchio muraiolo, il picchio nero, lo sparviero ed il gufo reale.

43. Alla pag. 38 del documento si rileva inoltre che le modifiche alla pista sciistica avrebbero dovuto essere contenute in un corridoio di 40 m di larghezza, dovendo questo essere piuttosto ridotto a 20 m. Tale riduzione non sarebbe stata poi rispettata in sede di esecuzione delle opere. Inoltre, alla pag. 40, viene indicata la necessità dell’effettuazione di studi dell’Avifauna, in particolare con riguardo ai previsti tagli del bosco.

44. Laddove il governo italiano fa riferimento ad uno studio biologico del 1994, richiamato nelle fonti del menzionato documento, e ad altra documentazione, nonché ai pareri delle amministrazioni interessate al procedimento, non si riesce a comprendere in qual misura abbiano contribuito all’esame di compatibilità ambientale. L’esame delle soluzioni alternative, anch’esso espressamente menzionato, rileva nell’ambito della direttiva sulla valutazione dell’impatto ambientale ( ) e può rilevare anche ai fini di un’autorizzazione ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, ma resta irrilevante per quanto attiene all’esame della compatibilità ambientale.

45. Conseguentemente, gli studi sulla base dei quali venne accertata, nel 2000, la compatibilità ambientale, non hanno preso in considerazione né tutti gli aspetti del progetto, né i suoi effetti sulle singole specie protette. In considerazione di tali rilievi, tali studi non legittimano la conclusione che le opere di modifica della pista sciistica non avrebbero arrecato danno alla ZPS. Conseguentemente, essi non costituiscono fondamento idoneo ai fini di un’autorizzazione delle opere ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.

In ordine allo studio della IREALP del 2002

46. Lo studio realizzato dalla IREALP nel 2002 descrive parimenti il progetto e i suoi effetti sull’ambiente. Esso dedica attenzione relativamente maggiore agli effetti sull’ambiente idrico e sulla geomorfologia nonché alla vegetazione. Per quanto attiene agli uccelli, indicati come specie protette nella ZPS, il detto studio si limita a far presente che il picchio nero è presente nella zona boschiva interessata ( ). Nel contesto di altre opere del progetto, non oggetto della presente controversia, viene menzionato anche il piviere tortolino, indicato anche nel formulario informativo del 2004 ( ).

47. Da tali indicazioni si potrebbe trarre la conclusione che altre specie non risultino interessate e che lo studio abbia in tal modo preso in considerazione tutte le specie interessate dai singoli progetti. Ciò presuppone, peraltro, l’eventuale necessità di illustrare e valutare gli effetti del progetto con riguardo al picchio nero, il che non risulta essere stato, tuttavia, effettuato.

48. Inoltre, gli altri studi del 2003 e del 2005 dedotti dalla Repubblica italiana nonché una comunicazione della stessa Repubblica italiana alla Commissione del 2004 ( ) legittimano il dubbio che non siano state effettivamente prese in considerazione tutte le specie pertinenti interessate dal progetto. In tali studi viene infatti indicato, quale specie particolarmente interessata, il fagiano di monte.

49. Conseguentemente, nemmeno lo studio della IREALP del 2002 consente di ritenere che le opere di modifica della pista sciistica non avrebbero pregiudicato la ZPS in quanto tale. Tale studio non costituisce pertanto una base sufficiente ai fini della concessione dell’autorizzazione delle dette opere ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.

In ordine agli studi effettuati successivamente

50. Tanto nella fase precontenziosa quanto in quella contenziosa del procedimento, la Repubblica italiana ha prodotto ulteriori documenti aventi ad oggetto gli effetti sull’ambiente delle misure contestate. Si tratta di uno studio del 1° dicembre 2003 ( ), una comunicazione del Ministero per l’Ambiente italiano datata 6 agosto 2004 ( ), nonché uno studio del 21 dicembre 2005 ( ). Solamente quest’ultimo risponde orientativamente, quanto al suo contenuto, ai requisiti della valutazione della compatibilità ambientale, in quanto esamina la rilevanza delle aree di cui trattasi per le specie interessate valutando gli effetti dei progetti al riguardo. Tuttavia, resta in ultima analisi irrilevante se e in qual misura i singoli documenti rispondano, sotto il profilo formale e sostanziale, ai requisiti della valutazione di compatibilità ambientale.

51. Come infatti sottolineato dalla Commissione, tutti i detti documenti sono stati redatti successivamente all’autorizzazione del 14 febbraio 2003. Ai sensi dell’art. 6, n. 3, secondo periodo, della direttiva habitat, l’autorizzazione deve avere peraltro luogo sulla base della valutazione di compatibilità ambientale, il che, nella specie, non è stato possibile. Già per tale motivo, i detti documenti non costituiscono una base sufficiente, ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, ai fini della concessione dell’autorizzazione del 14 febbraio 2003.

Conclusione intermedia

52. L’autorizzazione del 14 febbraio 2003 non ha potuto essere concessa conformemente all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, atteso che, a quel momento, alla luce degli studi effettuati dalle autorità italiane e prodotti dinanzi alla Corte, non poteva essere escluso qualsiasi ragionevole dubbio scientifico quanto al fatto che il progetto non pregiudicasse gli obiettivi di conservazione nell’area interessata.

B – In ordine all’art. 6, n. 4, della direttiva habitat

53. Sorge peraltro la questione se l’autorizzazione ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat potesse essere legittimamente concessa. A termini di tale disposizione, pur in presenza di conclusioni negative derivanti dall’esame di compatibilità ambientale, un piano o progetto può essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, ivi inclusi motivi di natura sociale o economica, qualora non sussistano soluzioni alternative e lo Stato membro abbia adottato ogni misura compensativa necessaria per garantire la coerenza globale della rete Natura 2000.

54. Di regola, tale disposizione trova applicazione solo successivamente all’individuazione degli effetti sull’ambiente del progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat e quando tali effetti siano quindi acclarati, laddove tale accertamento sia in ogni caso possibile da un punto di vista scientifico. L’applicazione dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat è subordinata all’individuazione del pregiudizio per gli obiettivi di conservazione, in quanto, in caso contrario, non può essere verificata la sussistenza dei presupposti di tale norma derogatoria. La valutazione dei motivi imperativi di rilevante interesse pubblico postula una ponderazione di tali interessi con il pregiudizio che ne deriva per la zona. La sussistenza di soluzioni alternative che implichino un minor pregiudizio per la zona stessa può essere parimenti valutata solo tenendo presente il danno per l’ambiente. Infine, le misure compensative presuppongono la conoscenza del danno da compensare ( ).

55. Poiché, alla data del 14 febbraio 2003, tali conoscenze non erano state acquisite, resta escluso icto oculi che l’autorizzazione concessa a tale data possa ritenersi conforme all’art. 6, n. 4, della direttiva habitat.

56. Tuttavia, in presenza di motivi di particolare urgenza, dev’essere data la possibilità di approvare determinati progetti per motivi imperativi di superiore interesse pubblico senza dover prima effettuare esami scientifici dispendiosi in termini di tempo. Diversamente ragionando, risulterebbe ad esempio impossibile, a fronte di pericoli imminenti per beni di primaria importanza, adottare le necessarie misure di difesa, eventualmente suscettibili di incidere sugli obiettivi di conservazione delle aree protette.

57. In casi di tal genere, occorre procedere, ai fini dell’applicazione dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, ad una quantificazione presuntiva del massimo danno ipotizzabile derivante dall’intervento previsto, ponderando se preminenti motivi di interesse pubblico – vale a dire il pericolo imminente – esigano di porre in essere proprio quelle misure di difesa, ovvero se sussistano, a tutela di tali interessi, anche altre misure alternative – che implichino una minore incidenza sulla ZPS –, ad esempio attendendo gli esiti della valutazione della compatibilità ambientale( ). In tal caso, gli effetti sull’ambiente dovranno essere individuati quanto meno successivamente, al fine di poter attuare le necessarie misure di compensazione.

58. In questa sede può soprassedersi all’esame della questione se i futuri campionati mondiali di sci alpino fossero idonei a legittimare la rinuncia all’effettuazione di un’adeguata valutazione di compatibilità ambientale. Nessun elemento indica, infatti, che siano state prese sufficientemente in considerazione alternative alla modifica della pista sciistica. Ciò va considerato quale inadempimento della Repubblica italiana, poiché ad essa incombeva la dimostrazione della sussistenza dei presupposti per una deroga ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat ( ).

59. Conseguentemente, l’autorizzazione del 14 febbraio 2003 non ha potuto essere stata concessa conformemente all’art. 6, n. 4, della direttiva habitat.

60. Riassumendo, si deve quindi ritenere che la Repubblica italiana, avendo autorizzato nella ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio, nell’ambito del progetto di ampliamento ed adattamento della zona sciistica di Santa Caterina Valfurva (pista denominata «Edelweiss») e nell’ambito della realizzazione delle relative infrastrutture sciistiche in vista dei campionati mondiali di scii alpino del 2005, misure suscettibili di produrre un impatto significativo sulla detta ZPS, senza assoggettare tali misure ad un’appropriata valutazione della loro compatibilità ambientale alla luce degli obiettivi di conservazione della zona ovvero senza sufficiente verifica della sussistenza di soluzioni alternative, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, nel combinato disposto con il successivo art. 7, della direttiva habitat.

C – In ordine all’art. 6, n. 2, della direttiva habitat

61. A termini dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat, gli Stati membri sono tenuti ad adottare le opportune misure per evitare, nelle zone speciali di conservazione, il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie, nonché la perturbazione delle specie per le quali le zone siano state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe produrre conseguenze significative con riguardo agli obiettivi della direttiva medesima.

62. Con tale motivo di ricorso viene sollevata la questione se determinate attività possano violare, al tempo stesso, tanto l’art. 6, n. 2, quanto il disposto dei successivi nn. 3 e 4. A tal riguardo ho già avuto modo di osservare ( ) che, alla luce della sentenza Waddenzee, le disposizioni di cui ai detti nn. 2 e 3 sono entrambe volte ad impedire il prodursi di un pregiudizio per gli obiettivi di conservazione di una zona di protezione ( ). Qualora, tuttavia, un piano o un progetto sia stato autorizzato conformemente all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, una contemporanea applicazione della norma di protezione generale di cui all’art. 6, n. 2, diviene superflua per quanto riguarda l’incidenza di tale piano o progetto sulla zona di protezione interessata ( ). Qualora, invece, il procedimento di autorizzazione non sia stato correttamente effettuato, possono risultare contemporaneamente violati, per quanto riguarda il progetto interessato, tanto le norme procedurali di cui all’art. 6, nn. 3 e 4, quanto i requisiti sostanziali delle zone di protezione, risultanti da tutti e tre i commi del detto articolo.

63. La Corte può accertare una violazione dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat in relazione ad una determinata ZPS solamente in presenza di un degrado o perturbazioni ai sensi di tale disposizione. Incombe, in linea generale, alla Commissione indicare tali effetti negativi e fornirne la prova in caso di contestazione.

64. Nel caso di specie, è pur vero che la Commissione deduce l’avvenuto taglio di circa 2 500 alberi nell’ambito della ZPS Parco nazionale dello Stelvio; resta tuttavia poco chiaro se tale misura abbia pregiudicato gli obiettivi di conservazione della zona. Un’ area boschiva non può essere infatti considerata di per sé oggetto di una zona di protezione speciale ai sensi dell’art. 4 della direttiva uccelli, bensì solamente nella misura in cui rilevi ai fini dell’habitat naturale delle specie protette.

65. Elementi che depongono nel senso di una possibile utilizzazione dell’area boschiva interessata da parte di specie protette risultano da un atlante europeo degli uccelli nidificanti, di cui la Commissione ha prodotto taluni estratti ( ), in cui si parla di un’utilizzazione, in particolare, da parte del falco pecchiaiolo, della pernice bianca e del picchio nero. Indicazioni di tal genere sono idonee a far sorgere l’obbligo, incontestato nella specie, di procedere all’esame di compatibilità ambientale. Di per sé, tali indicazioni non sono peraltro sufficienti al fine di provare la sussistenza di un effettivo danno.

66. L’unico documento che contiene indicazioni specifiche quanto all’utilizzazione delle aree di cui trattasi da parte di specie protette è costituito dallo studio del 21 novembre 2005, dedotto dall’Italia in allegato alla controreplica ( ). Secondo tale documento, la maggior parte degli effetti del progetto sarebbero trascurabili ovvero irrilevanti. Poiché la Commissione non ha contestato tali rilievi, il che sarebbe stato possibile all’udienza, essi devono essere considerati fondati.

67. Tuttavia, secondo lo studio medesimo occorre compensare la perdita di potenziali siti di nidificazione del fagiano di monte con il miglioramento degli habitat in un’altra area ( ). Il riconoscimento della necessità, per l’Italia, di provvedere ad una compensazione del danno subito dal fagiano di monte conduce necessariamente alla conclusione che, con riguardo a tale specie, gli obiettivi di conservazione della ZPS Parco nazionale dello Stelvio sono risultati pregiudicati.

68. Si deve pertanto ritenere che la Repubblica italiana, avendo attuato, nella ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio, nell’ambito del progetto di ampliamento ed adattamento della zona sciistica di Santa Caterina Valfurva (pista denominata «Edelweiss») e nell’ambito della realizzazione delle relative infrastrutture sciistiche in vista dei campionati mondiali di sci alpino del 2005, misure che hanno implicato un degrado degli habitat del fagiano di monte pregiudicando, conseguentemente, gli obiettivi di conservazione della ZPS, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, n. 2, nel combinato disposto con il successivo art. 7 della direttiva habitat.

D – In ordine all’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli

69. Il terzo motivo di ricorso attiene alle necessarie misure giuridiche di protezione della ZPS, ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli. Tali disposizioni obbligano, anzitutto, a procedere alla designazione del territorio quale zona di protezione speciale, cosa pacifica nella specie ( ).

70. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte, le dette disposizioni impongono agli Stati membri di conferire alle ZPS uno status giuridico di protezione che possa garantire, in particolare, la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell’allegato I della direttiva e la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratorie non considerate nel detto allegato e che ivi ritornano regolarmente ( ).

71. Poiché l’art. 7 della direttiva habitat dispone che gli obblighi derivanti, segnatamente, dall’art. 6, n. 2, della medesima direttiva sostituiscono quelli derivanti dall’art. 4, n. 4, primo periodo, della direttiva uccelli per quanto riguarda le ZPS, lo status giuridico di protezione di tali zone deve garantire, del pari, che in esse siano evitati il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione significativa delle specie per le quali le dette zone sono state designate ( ).

72. Conseguentemente, devono essere emanate normative specifiche che garantiscano una sufficiente protezione delle ZPS.

73. La Commissione non deduce, tuttavia, alcun concreto addebito per quanto attiene alla normativa generale predisposta a tutela delle zone di protezione speciale in Italia ovvero nella Lombardia o per quanto riguarda le norme specifiche emanate a tutela della ZPS Parco nazionale dello Stelvio. L’istituzione deduce, piuttosto, dalla realizzazione del progetto contestato che le misure giuridiche di protezione vigenti non sarebbero sufficienti.

74. La Repubblica italiana contesta tale conclusione deducendo che la violazione degli obblighi di protezione non costituirebbe prova dell’insufficienza della normativa di protezione predisposta. In tale contesto non riconosce, tuttavia, che gli obblighi dettati dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli non si esauriscono nell’emanazione di determinate normative. Le misure di protezione che le dette disposizioni esigono devono essere tali da garantire la protezione di determinate zone anche sotto il profilo pratico.

75. Nella specie, gli obiettivi di conservazione della ZPS Parco nazionale dello Stelvio risultano violati quanto meno con riguardo al fagiano di monte. Tale pregiudizio costituisce indizio del fatto che non siano state predisposte tutte le misure necessarie al fine di garantire la protezione della zona de qua.

76. È pur vero che può accadere che determinate zone risultino danneggiate, per quanto lo Stato membro interessato abbia adottato tutte le misure ragionevolmente possibili al fine di evitare il danno medesimo. In tale caso, il verificarsi del danno non costituirebbe prova di una violazione dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli.

77. Tuttavia, nella specie, le misure contestate sono state attuate sulla base di un’autorizzazione rilasciata dalle autorità competenti, senza che ciò fosse giustificato in base alla deroga di cui all’art. 6, n. 4, della direttiva habitat. Conseguentemente, deve ritenersi fondata la presunzione di una violazione dell’art. 4, nn. 1 e 2 della direttiva uccelli, fondata sulla sussistenza di un danno.

78. Conseguentemente si deve rilevare che la Repubblica italiana, avendo autorizzato, nella ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio nell’ambito del progetto di ampliamento ed adattamento della zona sciistica di Santa Caterina Valfurva (pista denominata «Edelweiss») e nell’ambito della realizzazione delle relative infrastrutture sciistiche in vista dei campionati mondiali di sci alpino del 2005, misure che hanno determinato un degrado degli habitat naturali del fagiano di monte con conseguente danno per gli obiettivi di conservazione della ZPS, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva uccelli.

V – Sulle spese

79. A termini dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché, nella specie, la domanda della Commissione deve essere accolta in toto, la Repubblica italiana deve essere condannata alle spese.

VI – Conclusione

80. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di dichiarare quanto segue:

1. La Repubblica italiana, avendo autorizzato, nella ZPS IT 2040044 Parco nazionale dello Stelvio, nell’ambito del progetto di ampliamento ed adattamento della zona sciistica di Santa Caterina Valfurva (pista denominata «Edelweiss») e nell’ambito della realizzazione delle relative infrastrutture sciistiche in vista dei campionati mondiali di sci alpino del 2005, misure

– suscettibili di avere un impatto significativo sulla detta ZPS, senza aver assoggettato tali misure ad un’appropriata valutazione della loro incidenza sul sito alla luce degli obiettivi di conservazione del medesimo o, quanto meno, senza aver sufficientemente verificato la sussistenza di soluzioni alternative e

– che hanno determinato un degrado degli habitat naturali del fagiano di monte (Tetrao tetrix) con conseguente pregiudizio per gli obiettivi di conservazione della ZPS,

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, nn. 2, 3 e 4, nel combinato con il successivo art. 7, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali ed della flora e della fauna selvatiche, nonché ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.

2. La Repubblica italiana è condannata alle spese.