CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PEDRO CRUZ VILLALÓN

presentate il 14 gennaio 2015 ( 1 )

Causa C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber e altri,

Johann Heinrich von Stein e altri

e

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

contro

Deutscher Bundestag

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverfassungsgericht (Germania)]

«Politica economica e monetaria — Validità della decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 — Caratteristiche tecniche delle operazioni di acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato secondario [“Outright Monetary Transactions” (OMT)] — Controllo di costituzionalità nazionale di atti dell’Unione — Atti ultra vires — Identità costituzionale — Leale cooperazione — Ricevibilità — Natura di atto contestabile nell’ambito di un procedimento pregiudiziale — Politica di comunicazione pubblica della Banca centrale europea — Competenze della Banca centrale europea — Stabilità dei prezzi — Ripristino dei canali di trasmissione della politica monetaria — Articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE — Circostanze eccezionali — Misure non convenzionali di politica monetaria — Principio di proporzionalità — Articolo 5, paragrafo 4, TUE — Articolo 123 TFUE — Divieto di finanziamento monetario degli Stati membri della zona euro»

Indice

I – Ambito normativo A – Il contesto normativo dell’Unione B – Il contesto normativo nazionale II – Fatti e procedimento dinanzi al giudice nazionale III – Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte IV – Considerazioni preliminari: sulla difficoltà «funzionale» della domanda di pronuncia pregiudiziale, collocata nel contesto della pertinente giurisprudenza del BVerfG V – Ricevibilità VI – Le questioni pregiudiziali A – La prima questione pregiudiziale: gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, e i limiti della politica monetaria della BCE 1. Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento 2. Analisi a) Osservazioni preliminari i) Sullo status e sul mandato della BCE ii) Le misure non convenzionali di politica monetaria e la qualificazione del programma OMT come una di esse – Le misure non convenzionali di politica monetaria secondo la BCE – Il programma OMT come misura non convenzionale di politica monetaria b) Le competenze della BCE e il programma OMT i) Il programma OMT e la politica economica dell’Unione e degli Stati membri come limite della competenza della BCE – La politica economica e la politica monetaria dell’Unione – Il programma OMT alla luce dei criteri che definiscono la politica economica e la politica monetaria dell’Unione ii) Il controllo di proporzionalità del programma OMT (articolo 5, paragrafo 4, TUE) – La motivazione relativa alle circostanze che giustificano il programma OMT, in quanto presupposto della proporzionalità – Il criterio dell’adeguatezza – Il criterio della necessità – Il criterio di proporzionalità in senso stretto – Conclusione intermedia c) Risposta alla prima questione pregiudiziale B – La seconda questione pregiudiziale: la compatibilità del programma OMT con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE (divieto di finanziamento monetario degli Stati della zona euro) 1. Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento 2. Analisi a) Il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri (articolo 123, paragrafo 1, TFUE) e l’acquisto di titoli di Stato da parte della BCE b) Il programma OMT e la sua compatibilità con il divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE i) Rinuncia a diritti e status pari passu ii) Rischio di perdite iii) Mantenimento fino alla scadenza iv) Momento dell’acquisto v) Incitamento all’acquisto sul mercato primario 3. Risposta alla seconda questione pregiudiziale VII – Conclusione

1. Con un comunicato stampa rilasciato a seguito della riunione del Consiglio direttivo del 5 e 6 settembre 2012, la Banca centrale europea rendeva nota una decisione con la quale veniva definito un programma di acquisto di titoli del debito pubblico emessi dagli Stati dall’eurozona, denominato «Outright Monetary Transactions» (operazioni definitive monetarie; in prosieguo: «OMT»). Il comunicato stampa illustrava le caratteristiche di base di detto programma. Tuttavia, l’approvazione degli strumenti giuridici che avrebbero dovuto disciplinarne l’attuazione restava in sospeso, e così è continuato sino ad oggi.

2. Nel menzionato comunicato stampa, la Banca centrale europea (in prosieguo: la «BCE») si dichiarava disposta ad acquistare titoli del debito pubblico degli Stati dell’eurozona sui mercati secondari, in presenza di determinate condizioni. In breve, la BCE subordinava l’applicazione del programma al fatto che lo Stato o gli Stati interessati fossero assoggettati ad un programma di assistenza finanziaria del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità, e sempre che tale programma prevedesse la possibilità di effettuare acquisti sul mercato primario. Era inoltre previsto che le operazioni realizzate nel quadro del programma OMT sarebbero state incentrate sulla parte più breve della curva dei rendimenti, senza stabilire previamente limiti quantitativi, e al tempo stesso l’Eurosistema accettava di ricevere lo stesso trattamento (pari passu) dei creditori privati, con l’impegno di sterilizzare integralmente la liquidità creata.

3. Nasceva così il programma OMT, nel contesto di e quale risposta a una situazione considerata eccezionale per la sostenibilità della politica monetaria affidata alla BCE. La crisi economica internazionale iniziata nel 2008 si era trasformata nel 2010 in una crisi del debito sovrano di vari Stati della zona euro. Nell’estate del 2012, dinanzi ai dubbi degli investitori sulla sostenibilità dell’euro, la situazione finanziaria di vari Stati membri della zona euro stava diventando insostenibile a causa degli aumenti apparentemente inarrestabili dei premi di rischio applicati ai titoli del loro debito pubblico. La «reversibilità» dell’euro e il conseguente ritorno alle monete nazionali sembravano destinati a diventare una profezia autoavverantesi. È in tale specifico contesto che la BCE annuncia il programma OMT, generalmente percepito come espressione concreta della promessa del suo presidente, sig. Draghi, formulata poche settimane prima, di fare, all’interno del suo mandato, «tutto quanto è necessario» per recuperare la fiducia nella moneta unica.

4. Per la prima volta nella sua storia, la Corte costituzionale federale tedesca (Bundesverfassungsgericht; in prosieguo: il «BVerfG») si è rivolta alla Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e lo ha fatto per sollevare la questione della legittimità del citato programma OMT. Come si esporrà in prosieguo, le questioni formulate dal BVerfG sollevano difficoltà interpretative della massima importanza, alle quali la Corte dovrà dare risposta.

5. Un primo punto da esaminare nel presente caso riguarda il fatto che il BVerfG propone la sua domanda di pronuncia pregiudiziale nel contesto di ciò che esso definisce come controllo ultra vires di atti dell’Unione, con ripercussioni sull’«identità costituzionale» della Repubblica federale di Germania. Il BVerfG muove dalla constatazione iniziale secondo cui l’atto controverso della BCE è illegittimo in base al diritto costituzionale nazionale nonché in base al diritto dell’Unione, ma, prima di proseguire la sua analisi, decide di sottoporlo all’esame della Corte di giustizia affinché questa lo valuti sotto il profilo del diritto dell’Unione.

6. La Corte deve inoltre esaminare una questione di ricevibilità, incentrata sulla contestabilità di una decisione di cui sono state enunciate solo le caratteristiche fondamentali attraverso un comunicato stampa. Benché si tratti, all’apparenza, di un semplice comunicato stampa, che difficilmente può formare oggetto di un controllo di validità, le circostanze del presente caso, alle quali si aggiunge la funzione particolare della comunicazione pubblica nelle attività delle banche centrali, potrebbero giustificare una conclusione diversa.

7. Quanto al merito della presente causa, la Corte si trova confrontata con le difficoltà che tradizionalmente presentano per il diritto pubblico le situazioni di emergenza. Di fronte alla possibilità di una disintegrazione della zona euro, alla Corte viene chiesto quali siano i poteri spettanti alla BCE, un’istituzione che, a differenza di altre banche centrali, è soggetta a un mandato particolarmente limitato. La BCE ha sostenuto che il programma OMT è uno strumento adeguato per affrontare le situazioni eccezionali, in quanto, malgrado la sua natura «non convenzionale» e i rischi che comporta, non avrebbe altro scopo se non quanto è necessario per ripristinare la capacità della BCE di utilizzare efficacemente i propri strumenti di politica monetaria. Al contrario, i ricorrenti nel procedimento principale, al pari dello stesso giudice del rinvio, dubitano che sia questa la vera finalità del programma, poiché ritengono che il suo obiettivo ultimo sia trasformare la BCE in un «prestatore di ultima istanza» per gli Stati della zona euro.

8. Tale situazione ha indotto il BVerfG a sottoporre alla Corte i propri dubbi circa la compatibilità del programma OMT con i Trattati. Detto giudice chiede alla Corte, in primo luogo, se tale programma non costituisca piuttosto una misura di politica economica, estranea quindi al mandato della BCE, anziché una misura di politica monetaria. In secondo luogo, chiede se la misura in questione rispetti il divieto di finanziamento monetario sancito dall’articolo 123, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

I – Ambito normativo

A – Il contesto normativo dell’Unione

9. Il titolo VIII della terza parte del TFUE, rubricato «Politica economica e monetaria», si apre con la seguente disposizione generale: «Articolo 119 1. Ai fini enunciati all’articolo 3 del trattato sull’Unione europea, l’azione degli Stati membri e dell’Unione comprende, alle condizioni previste dai trattati, l’adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. 2. Parallelamente, alle condizioni e secondo le procedure previste dai trattati, questa azione comprende una moneta unica, l’euro, nonché la definizione e la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche, che abbiano l’obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nell’Unione conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. 3. Queste azioni degli Stati membri e dell’Unione implicano il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile».

10. Il TFUE prevede poi una clausola che vieta il finanziamento monetario degli Stati membri, così formulata: «Articolo 123 1. Sono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate “banche centrali nazionali”), a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali. 2. Le disposizioni del paragrafo 1 non si applicano agli enti creditizi di proprietà pubblica che, nel contesto dell’offerta di liquidità da parte delle banche centrali, devono ricevere dalle banche centrali nazionali e dalla Banca centrale europea lo stesso trattamento degli enti creditizi privati».

11. Gli obiettivi e i compiti fondamentali della BCE sono definiti dal TFUE nei seguenti termini: «Articolo 127 1. L’obiettivo principale del Sistema europeo di banche centrali, in appresso denominato “SEBC”, è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’Unione definiti nell’articolo 3 del trattato sull’Unione europea. Il SEBC agisce in conformità del principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, favorendo una efficace allocazione delle risorse e rispettando i principi di cui all’articolo 119. 2. I compiti fondamentali da assolvere tramite il SEBC sono i seguenti: — definire e attuare la politica monetaria dell’Unione, — svolgere le operazioni sui cambi in linea con le disposizioni dell’articolo 219, — detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri, — promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. (…)».

12. L’indipendenza della BCE è sancita e garantita dall’articolo 130 TFUE nei seguenti termini: «Nell’esercizio dei poteri e nell’assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dai trattati e dallo statuto del SEBC e della BCE, né la Banca centrale europea né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione nonché i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali nell’assolvimento dei loro compiti».

13. Il Protocollo n. 4 sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della BCE elenca gli strumenti di politica monetaria di cui dispone la BCE, tra i quali rileva in particolare, ai fini della presente causa, quello di seguito indicato: «Articolo 18 Operazioni di credito e di mercato aperto 18.1. Al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i propri compiti, la BCE e le banche centrali nazionali hanno la facoltà di: — operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi, — effettuare operazioni di credito con istituti creditizi ed altri operatori di mercato, erogando i prestiti sulla base di adeguate garanzie. 18.2. La BCE stabilisce principi generali per le operazioni di credito e di mercato aperto effettuate da essa stessa o dalle banche centrali nazionali, compresi quelli per la comunicazione delle condizioni alle quali esse sono disponibili a partecipare a tali operazioni».

14. Nel 1993, prima che fosse costituita la BCE e in pieno processo di transizione verso l’Unione economica e monetaria, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 3603/93, del 13 dicembre 1993, che precisa le definizioni necessarie all’applicazione dei divieti enunciati all’articolo 104 e all’articolo 104 B, paragrafo 1, del trattato [articolo 123 TFUE] (GU L 332, pag. 1). Ai fini del presente procedimento, occorre sottolineare le seguenti disposizioni di detto regolamento: «(…) considerando che gli Stati membri devono adottare misure appropriate per un’effettiva e piena applicazione dei divieti previsti all’articolo 104 del trattato; che, in particolare, gli acquisti effettuati sul mercato secondario non devono servire ad aggirare l’obiettivo perseguito da tale articolo; (…) Articolo 1 1. Ai fini dell’articolo 104 del trattato si intende per: a) “scoperto di conto”: qualsiasi offerta di risorse a favore del settore pubblico che comporta o può comportare un saldo debitore in conto; b) “altra forma di facilitazione creditizia”: i) qualsiasi credito verso il settore pubblico in essere al 1o gennaio 1994, ad eccezione dei crediti a scadenza fissa acquisiti prima di tale data, ii) qualsiasi finanziamento di obbligazioni del settore pubblico nei confronti di terzi, iii) fatto salvo l’articolo 104, paragrafo 2, del trattato, qualsiasi transazione con il settore pubblico che comporta o può comportare un credito verso di esso. (…)».

B – Il contesto normativo nazionale

15. Ai fini del presente procedimento occorre evidenziare le seguenti disposizioni della Legge fondamentale della Repubblica federale di Germania: «Articolo 1 (1) La dignità umana è inviolabile. È dovere di ogni potere statale rispettarla e proteggerla. (2) Il popolo tedesco riconosce quindi gli inviolabili e inalienabili diritti dell’uomo come fondamento di ogni comunità umana, della pace e della giustizia nel mondo. (3) I poteri legislativo, esecutivo e giudiziario sono vincolati al rispetto dei seguenti diritti fondamentali in quanto costituenti diritto immediatamente applicabile. (…) Articolo 20 (1) La Repubblica federale di Germania è uno Stato federale democratico e sociale. (2) Il potere statale emana interamente dal popolo e viene da questo esercitato nell’ambito di elezioni e votazioni, nonché mediante specifici organi legislativi, esecutivi e giudiziari. (3) Il potere legislativo è vincolato all’ordinamento costituzionale, il potere esecutivo e quello giudiziario alla legge e al diritto. (…) Articolo 23 (1) Ai fini della realizzazione di un’Europa unita, la Repubblica federale di Germania coopera allo sviluppo dell’Unione europea, la quale è obbligata al rispetto di principi democratici, sociali, federativi e dello Stato di diritto nonché del principio di sussidiarietà e garantisce una tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile alla presente Legge fondamentale. La Federazione può a questo scopo, mediante legge approvata dal Bundesrat, trasferire diritti di sovranità. Per la creazione dell’Unione europea e la modifica delle norme pattizie che ne costituiscono il fondamento, nonché per l’adozione di analoghe norme, mediante le quali la presente Legge fondamentale venga modificata o integrata nel suo contenuto o che siano destinate a rendere possibili tali modifiche o integrazioni, trova applicazione l’articolo 79, paragrafi 2 e 3. (…) Articolo 79 (…) (3) Sono vietate le modifiche della presente Legge fondamentale che mettano in discussione la suddivisione dello Stato federale in Länder, la fondamentale cooperazione dei Länder all’attività legislativa, ovvero i principi enunciati agli articoli 1 e 20. (…) Articolo 88 Lo Stato federale istituisce una banca centrale d’emissione quale banca federale. I compiti e i poteri di questa possono essere trasferiti, nell’ambito dell’Unione europea, alla Banca centrale europea, la quale è indipendente ed è vincolata allo scopo prioritario di garantire la stabilità dei prezzi».

16. Il Bundesverfassungsgericht ha elaborato una giurisprudenza in virtù della quale esso effettua un controllo di costituzionalità degli atti delle istituzioni e degli organi dell’Unione allorché tali atti configurano un manifesto travalicamento di competenze o incidono sull’«identità costituzionale» dello Stato, quale risultante dalla «clausola di perennità» di cui all’articolo 79, paragrafo 3, della Legge fondamentale di Bonn.

17. Per quanto riguarda il controllo dei travalicamenti di potere manifesti, qualificato come «controllo ultra vires», il BVerfG ha dichiarato, in una decisione del 6 luglio 2010, che esso può essere esercitato soltanto con animus di favore verso il diritto dell’Unione. Inoltre, il BVerfG ha dichiarato che tale controllo implica il riconoscimento del carattere vincolante delle decisioni della Corte di giustizia allorché questa interpreta il diritto dell’Unione.

18. Secondo il BVerfG, il controllo del carattere ultra vires di un atto dell’Unione ha luogo solo se risulta evidente che gli atti delle istituzioni e degli organi europei sono stati emanati al di fuori delle competenze trasferite, purché le violazioni siano «sufficientemente qualificate», alla luce del principio delle competenze di attribuzione nonché dell’assoggettamento alla legge in conformità dei principi dello Stato di diritto ( 2 ).

II – Fatti e procedimento dinanzi al giudice nazionale

19. Tra l’inizio del 2010 e l’inizio del 2012, i capi di Stato e di governo dell’Unione europea e della zona euro hanno adottato numerose misure per porre rimedio alle gravi conseguenze della crisi finanziaria che aveva colpito l’economia mondiale. Poiché la crisi finanziaria si stava trasformando in una crisi del debito sovrano in vari Stati membri, fu deciso, tra altre iniziative, di creare in via permanente il Meccanismo di stabilità europeo, inteso a preservare la stabilità finanziaria nella zona euro mediante l’eventuale concessione di assistenza finanziaria agli Stati partecipanti al meccanismo stesso.

20. Nonostante gli sforzi dell’Unione e degli Stati membri, nell’estate del 2012 i premi di rischio sui titoli di debito di vari Stati della zona euro subirono aumenti significativi. Di fronte ai dubbi degli investitori circa la sostenibilità dell’Unione monetaria, i rappresentanti dell’Unione e degli Stati della zona euro sottolinearono a più riprese l’irreversibilità della moneta unica. In tale periodo il presidente della BCE dichiarò, con parole poi ricordate fino alla sazietà, che avrebbe fatto, nei limiti del suo mandato, tutto il necessario per preservare l’euro ( 3 ).

21. Alcune settimane dopo, secondo quanto risulta dal verbale della riunione n. 340 del 5 e 6 settembre 2012, il Consiglio direttivo della BCE deliberava gli elementi fondamentali del programma delle operazioni definitive monetarie sul mercato secondario del debito sovrano, formalmente denominate «Outright Monetary Transactions». Come risulta dalle osservazioni scritte presentate dalla BCE nel presente procedimento, nella suddetta riunione il Consiglio direttivo della BCE adottava inoltre un progetto di decisione relativo alle operazioni definitive monetarie e recante abrogazione della decisione BCE/2010/5, nonché un progetto di indirizzo relativo alle operazioni definitive monetarie. I due progetti venivano successivamente modificati in occasione delle riunioni del Consiglio direttivo del 4 ottobre e del 7 e 8 novembre 2012.

22. Il 6 settembre 2012 il presidente della BCE annunciava, durante la conferenza stampa seguita alla riunione del Consiglio direttivo, gli aspetti principali del programma OMT, che venivano ripresi anche nel comunicato stampa dello stesso giorno, disponibile sulla pagina web della BCE in lingua inglese. Tale comunicato è il testo in cui sono enunciate le caratteristiche tecniche del programma OMT, esposte nei seguenti termini: «Come annunciato in data 2 agosto 2012, il Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) ha adottato oggi alcune decisioni su una serie di caratteristiche tecniche concernenti le operazioni definitive dell’Eurosistema sui mercati secondari dei titoli di Stato che mirano a salvaguardare un’adeguata trasmissione della politica monetaria e la sua unitarietà. Esse saranno note come Operazioni definitive monetarie (Outright Monetary Transactions – OMT) e la loro esecuzione si inserirà nel seguente contesto: Condizionalità Un presupposto necessario per le Operazioni definitive monetarie è una condizionalità rigorosa ed efficace connessa ad adeguati programmi del Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e del Meccanismo europeo di stabilità (MES). Questi ultimi possono assumere la forma di programmi completi di aggiustamento macroeconomico FESF/MES o di programmi precauzionali (Linea di credito a condizioni rafforzate), purché prevedano la possibilità di acquisti FESF/MES sul mercato primario. Deve essere richiesta anche la partecipazione del Fondo monetario internazionale per la progettazione della condizionalità specifica per ogni paese e per la vigilanza su un programma di questo tipo. Il Consiglio direttivo prenderà in considerazione le Operazioni definitive monetarie nei limiti in cui sono giustificate dal punto di vista della politica monetaria finché la condizionalità del programma sarà pienamente rispettata, e vi porrà fine nel momento in cui i loro obiettivi saranno stati raggiunti o in caso di mancata conformità con il programma di aggiustamento macroeconomico o con il programma precauzionale. A seguito di una valutazione approfondita, il Consiglio direttivo deciderà l’inizio, la continuazione e la sospensione delle Operazioni definitive monetarie in totale discrezionalità e agendo conformemente al suo mandato di politica monetaria. Copertura Le Operazioni definitive monetarie saranno tenute in considerazione nel caso di futuri programmi FESF/MES di aggiustamento macroeconomico o precauzionali come sopra specificato. Potranno altresì essere prese in considerazione per gli Stati membri che partecipano attualmente a un programma di aggiustamento macroeconomico quando riavranno accesso al mercato dei titoli. Le operazioni saranno concentrate sulla parte più breve della curva dei rendimenti, e in particolare sui titoli di Stato con scadenza compresa tra uno e tre anni. All’entità delle Operazioni definitive monetarie non sono apposti limiti quantitativi ex ante. Trattamento del creditore Nell’atto giuridico relativo alle Operazioni definitive monetarie l’Eurosistema intende chiarire che accetta lo stesso (pari passu) trattamento dei creditori privati o di altri creditori rispetto ai titoli emessi da paesi della zona euro e acquistati dall’Eurosistema mediante Operazioni definitive monetarie, conformemente ai termini di tali titoli. Sterilizzazione La liquidità creata attraverso le Operazioni definitive monetarie sarà completamente sterilizzata. Trasparenza Il totale delle quote delle Operazioni definitive monetarie e i relativi valori di mercato saranno pubblicati su base settimanale. La pubblicazione della durata media delle quote delle Operazioni definitive monetarie e la ripartizione per paese avverranno su base mensile. Programma per i mercati dei titoli finanziari Dopo l’odierna decisione sulle Operazioni definitive monetarie, il Programma per i mercati dei titoli finanziari (Securities Markets Programme ‑ SMP) è terminato. La liquidità iniettata attraverso il SMP continuerà ad essere assorbita come in passato, e i titoli esistenti nel portafoglio SMP saranno detenuti fino a scadenza».

23. Vari ricorrenti individuali tedeschi hanno adito il BVerfG con ricorsi diretti alla tutela dei diritti fondamentali, lamentando che il governo federale tedesco non aveva presentato un ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia contro l’annuncio del 6 settembre 2012 relativo al programma OMT.

24. Analogamente, la Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (in prosieguo: «Die Linke»), formazione politica con rappresentanza parlamentare nel Bundestag, ha promosso dinanzi al BVerfG un procedimento per conflitto di attribuzioni tra organi costituzionali, diretto a far dichiarare che il Bundestag era tenuto ad adoperarsi per l’annullamento del programma annunciato dalla BCE il 6 settembre 2012.

III – Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

25. In data 10 febbraio 2014 è pervenuta presso la cancelleria della Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal BVerfG, formulata nel quadro dei procedimenti avviati dai ricorrenti individuali sopra menzionati e dal gruppo parlamentare Die Linke.

26. Le questioni sollevate dal giudice del rinvio sono le seguenti: «1) a) Se la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 in materia di Caratteristiche tecniche delle Operazioni definitive monetarie [Technical features of Outright Monetary Transactions] sia incompatibile con gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, nonché con gli articoli da 17 a 24 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, per il fatto che essa travalica il mandato conferito dalle norme suddette alla Banca centrale europea ai fini della politica monetaria e invade la sfera di competenza degli Stati membri. Se si configuri un travalicamento del mandato conferito alla Banca centrale europea a motivo del fatto, in particolare, che la decisione del Consiglio direttivo di quest’ultima del 6 settembre 2012: i) istituisce un collegamento con programmi di assistenza in materia politico‑economica del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (condizionalità); ii) prevede l’acquisto di titoli di Stato soltanto di singoli Stati membri (selettività); iii) prevede l’acquisto di titoli di Stato dei paesi beneficiari di un programma di intervento in aggiunta ai programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (parallelismo); iv) potrebbe aggirare i limiti e le condizioni dei programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (aggiramento). b) Se la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 in materia di Caratteristiche tecniche delle Operazioni definitive monetarie sia incompatibile con il divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici sancito dall’articolo 123 TFUE. Se alla compatibilità con l’articolo 123 TFUE osti in particolare il fatto che la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012: i) non prevede un limite quantitativo per l’acquisto di titoli di Stato (volume); ii) non prevede uno stacco temporale tra l’emissione di titoli di Stato sul mercato primario e il loro acquisto sul mercato secondario ad opera del Sistema europeo di banche centrali (formazione del prezzo di mercato); iii) consente che tutti i titoli di Stato acquistati vengano tenuti fino alla scadenza (interferenza nelle logiche di mercato); iv) non prevede requisiti specifici quanto all’affidabilità dei titoli di Stato da acquistare (rischio di perdite); v) prevede una parità di trattamento del Sistema europeo di banche centrali rispetto ai titolari privati e ad altri titolari di titoli di Stato (taglio del debito). 2) In subordine, per il caso in cui la Corte di giustizia dovesse considerare che la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 in materia di Caratteristiche tecniche delle Operazioni monetarie definitive, quale atto di un’istituzione dell’Unione europea, non può costituire valido oggetto di una domanda ai sensi dell’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE, si chiede: a) Se gli articoli 119 TFUE e 127 TFUE, nonché gli articoli da 17 a 24 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, debbano essere interpretati nel senso che consentono all’Eurosistema, in via alternativa o cumulativa: i) di subordinare l’acquisto di titoli di Stato all’esistenza e al rispetto di programmi di assistenza in materia politico‑economica del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (condizionalità); ii) di acquistare titoli di Stato soltanto di singoli Stati membri (selettività); iii) di acquistare titoli di Stato di paesi beneficiari di un programma di intervento in aggiunta ai programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (parallelismo); iv) di aggirare i limiti e le condizioni dei programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (aggiramento). b) Se l’articolo 123 TFUE, alla luce del divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici, debba essere interpretato nel senso che all’Eurosistema è consentito, in via alternativa o cumulativa: i) acquistare titoli di Stato senza limite quantitativo (volume); ii) acquistare titoli di Stato senza uno stacco temporale minimo dalla loro emissione sul mercato primario (formazione del prezzo di mercato); iii) tenere fino alla scadenza tutti i titoli di Stato acquistati (interferenza nelle logiche di mercato); iv) acquistare titoli di Stato senza alcun requisito minimo di affidabilità (rischio di perdite); v) accettare una parità di trattamento del Sistema europeo di banche centrali rispetto ai titolari privati e ad altri titolari di titoli di Stato (taglio del debito); vi) influire sulla formazione del prezzo mediante la divulgazione di progetti di acquisto o altra modalità in collegamento temporale con l’emissione di titoli di Stato da parte di Stati membri della zona euro (incitamento all’acquisto delle nuove emissioni)».

27. Hanno presentato osservazioni scritte i ricorrenti individuali nel procedimento principale relativo alla protezione dei diritti fondamentali, Die Linke, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, la Repubblica di Cipro, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Polonia, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, i Paesi Bassi, il Regno di Spagna, l’Irlanda e la Repubblica di Finlandia, nonché la BCE, il Parlamento europeo e la Commissione europea.

28. In via preliminare, va rilevato che il Parlamento europeo, pur avendo presentato osservazioni scritte e orali, non gode di tale facoltà in un procedimento come quello presente. Trattandosi di una questione pregiudiziale di validità relativa a un atto che non è stato adottato da detta istituzione, l’articolo 23 dello Statuto non lo autorizza a partecipare al presente procedimento in qualità di interveniente. Pertanto, ritengo che la Corte non debba prendere in considerazione le osservazioni scritte e orali presentate dal Parlamento europeo.

29. L’udienza si è tenuta il 14 ottobre 2014. Vi hanno preso parte i soggetti che avevano precedentemente presentato osservazioni scritte, ad eccezione della Repubblica di Cipro e della Repubblica di Finlandia.

IV – Considerazioni preliminari: sulla difficoltà «funzionale » della domanda di pronuncia pregiudiziale, collocata nel contesto della pertinente giurisprudenza del BVerfG

30. L’ordinanza di rinvio (con la quale vengono sottoposte alla Corte le odierne questioni pregiudiziali) presenta la peculiarità di dedicare un’ampia parte introduttiva alle norme e alla giurisprudenza nazionali, considerate pertinenti. Tale peculiarità non risiede, invero, nella citazione delle disposizioni nazionali – nella fattispecie, un numero limitato di precetti costituzionali (gli articoli 20, 23, 38, 79 e 88 della Legge fondamentale della Repubblica federale di Germania; in prosieguo: la «LF») –, bensì nell’esposizione dettagliata della giurisprudenza del BVerfG relativa al fondamento e ai limiti costituzionali dell’integrazione della Repubblica federale di Germania nell’Unione europea. In una sezione dell’ordinanza di rinvio dedicata alla «giurisprudenza del BVerfG» ( 4 ), quest’ultimo interpreta la portata della propria giurisprudenza precedente costituita sostanzialmente dalle decisioni del 12 ottobre 1993 (Maastricht) ( 5 ), del 30 giugno 2009 (Lisboa) ( 6 ) e del 6 luglio 2010 (Honeywell) ( 7 ), che sono l’antecedente diretto della decisione oggi in esame.

31. Si potrebbe pensare che, come in molti altri procedimenti, tale sezione introduttiva dell’ordinanza di rinvio sia intesa solo a consentire alla Corte di collocare le questioni pregiudiziali nel loro contesto. E detta sezione fa certamente questo, anche se non si può dire che si limiti a riassumere la menzionata giurisprudenza nazionale. Essa contiene anche considerazioni che non possono essere ritenute di secondaria importanza ( 8 ).

32. Il fatto di presentare in questo modo il suddetto contesto giurisprudenziale interno, spiegandone in via preliminare la portata alla Corte, influisce direttamente, a mio avviso, sulla funzionalità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Rilevo, in limine, che tutta la giurisprudenza sopra richiamata è sufficientemente complessa da indurmi a fornirne una lettura improntata a cautela. Già le opinioni dissenzienti che accompagnano l’ordinanza di rinvio testimoniano l’esistenza di modi di lettura diversi quanto all’applicazione delle statuizioni della decisione Honeywell al presente caso ( 9 ).

33. Per dirlo nel modo più semplice possibile, dal contenuto della suddetta sezione dedicata alla giurisprudenza nazionale emerge quanto segue. In alcuni casi, che per ora non occorre precisare, la risposta della Corte di giustizia alla questione sottopostale in merito a un determinato atto dell’Unione, quale sarebbe quello oggetto del presente procedimento, non è necessariamente un elemento decisivo per dirimere la causa principale. Anzi, una volta che sia stato eventualmente soddisfatto il parametro costituito dal diritto dell’Unione, il BVerfG potrebbe eventualmente applicare a questo medesimo atto controverso un altro parametro di validità: la stessa Costituzione nazionale.

34. Più precisamente, tale parametro costituzionale, che verrebbe applicato dal BVerfG nella sua successiva valutazione, sarebbe rappresentato sia dalla parte immodificabile della Costituzione nazionale (l’«identità costituzionale», quale desunta dall’articolo 79, paragrafo 3, LF), sia dal principio di attribuzione (con le logiche conseguenze che ne derivano per gli atti dell’Unione adottati «ultra vires», implicitamente risultanti dall’articolo 23, paragrafo 1, LF). Lungi dall’escludersi a vicenda, questi due criteri costituzionali potrebbero rafforzarsi l’un l’altro ( 10 ), come sembra accadere nella presente causa. E tali criteri di validità (i cosiddetti «controllo d’identità» e «controllo ultra vires») potrebbero essere applicati, per definizione, solo dallo stesso BVerfG ( 11 ).

35. Ciò detto, non deve sorprendere che vari Stati intervenuti nel presente procedimento (Paesi Bassi, Repubblica italiana e Regno di Spagna) abbiano posto in dubbio, o persino negato, più o meno recisamente, la ricevibilità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Per semplificare anche qui, essi fanno valere che il rinvio pregiudiziale non è un meccanismo processuale inteso a facilitare ai giudici nazionali un controllo sulla validità degli atti dell’Unione effettuato da loro stessi, come nel caso in esame, ma è diretto semmai a garantire che tale controllo venga svolto dinanzi all’organo giurisdizionale competente in via esclusiva, ossia la Corte di giustizia. Inoltre, sulla stessa linea, se il giudice nazionale si riservasse l’ultima parola circa la validità di un atto dell’Unione, il rinvio pregiudiziale avrebbe un carattere meramente consultivo, vedendo così svuotata la sua funzione nel sistema di ricorsi previsto dai Trattati ( 12 ).

36. In definitiva, un giudice nazionale non dovrebbe poter sottoporre una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte se il suo rinvio implica, intrinsecamente o concettualmente, la possibilità che esso di fatto si discosti dalla risposta ricevuta. E non dovrebbe essergli consentito perché questa non costituisce un’ipotesi che possa ritenersi contemplata dall’articolo 267 TFUE ( 13 ).

37. Esposta in questi termini la difficoltà che mi permetto di qualificare come «funzionale», sollevata dalla presente domanda di pronuncia pregiudiziale, anticipo già che, a mio avviso, la Corte dovrà includerla nel suo esame quale parte della risposta da dare alle questioni sollevate. Tuttavia, rilevo altresì che dovrà farlo solo nella misura indispensabile ai fini della presente fattispecie, vale a dire nei limiti in cui tale difficoltà incida sulla ricevibilità della domanda pregiudiziale. Non si possono infatti negare l’importanza, e le possibili conseguenze, della ricordata giurisprudenza del BVerfG, come è stato sufficientemente chiarito da tempo in tutta una serie di commenti dottrinali ( 14 ). Basti ricordare, a titolo d’esempio, il rilievo contenuto nel punto 30 dell’ordinanza di rinvio, secondo cui le nozioni di «identità costituzionale» e di «controllo ultra vires» formano parte del patrimonio costituzionale di molti Stati membri.

38. Vero è che, per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, vari giudici costituzionali o supremi hanno ritenuto opportuno, in modi alquanto diversi, ma in un’ottica essenzialmente preventiva, esaminare o prospettare l’ipotesi, normalmente considerata estrema ( 15 ), di una – per dirla nei termini più generali possibili – rottura del «patto costituzionale» europeo soggiacente al processo di integrazione, e più precisamente in conseguenza del comportamento di uno degli organi dell’Unione.

39. Orbene, come per altre questioni di rilevanza analoga, non mi sembra indispensabile ai fini del presente procedimento che la Corte esamini la ratio di tali diverse formulazioni – che, lo ripeto, normalmente riguardano situazioni considerate estreme – né la loro maggiore o minore generalizzazione a livello degli Stati membri, e tanto meno la loro maggiore o minore coincidenza con le affermazioni del BVerfG. Anche in questa occasione si dovrebbe adottare l’approccio prudente del «one case at a time» ( 16 ). Cercherò ora di spiegarne il perché.

40. Anzitutto, il fatto che sia la prima volta, nella sua lunga storia, che il BVerfG sottopone alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale non richiede particolari commenti da parte mia, salvo osservare che è la conferma di qualcosa che inizia ad essere normale. La densificazione, per così dire, dell’ordinamento giuridico dell’Unione induce i giudici specificamente costituzionali degli Stati membri a comportarsi sempre più come giurisdizioni ai sensi dell’articolo 267 TFUE ( 17 ). Il carattere particolare della giurisdizione costituzionale operante nella maggior parte degli Stati membri ha potuto, in passato, costituire una spiegazione sufficiente del fatto che tali tribunali si siano rivolti alla Corte solo in casi eccezionali, al fine di ottenere sia assistenza in ambito giudiziario sia una collaborazione intesa a garantire l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione. Il panorama generale inizia a cambiare e il presente rinvio pregiudiziale sembrerebbe confermarlo.

41. Al tempo stesso, però, la già menzionata parte introduttiva dell’ordinanza di rinvio mette in evidenza una nota marcata di «eccezionalità» nell’iniziativa del BVerfG. Non è affatto chiaro se la presentazione dell’odierna domanda di decisione pregiudiziale debba essere considerata come un elemento di normalizzazione nel senso che ho appena indicato.

42. Infatti, dalla succitata giurisprudenza risulta che la domanda di decisione pregiudiziale che viene qui in questione dovrebbe essere l’inevitabile conseguenza di una situazione considerata «eccezionale», quella che per il momento si può qualificare, semplificando, come ultra vires: ossia la constatazione che un’istituzione o un organo dell’Unione ha commesso una violazione qualificata del sistema di competenze risultante dai Trattati, constatazione che trova però il suo fondamento e i suoi presupposti nella Costituzione nazionale. Per ora mi limiterò all’aspetto ultra vires di tale giurisprudenza, lasciando da parte l’aspetto «identità costituzionale».

43. La presente fattispecie corrisponde esattamente all’ipotesi sopra descritta: il giudice nazionale parte dalla constatazione di principio di un comportamento ultra vires da parte di un organo dell’Unione ( 18 ). Più in particolare, e con riferimento al diritto nazionale, si tratterebbe di un «atto ultra vires manifesto e strutturalmente significativo» ( 19 ), le cui conseguenze si ripercuoterebbero altresì nel caso di specie su aspetti fondamentali dell’ordinamento costituzionale nazionale ( 20 ).

44. Quanto alla funzionalità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il BVerfG aveva dichiarato nella decisione Honeywell che, in una situazione siffatta, e nell’ambito di un controllo ultra vires in una certa misura già avviato, occorre «dare» alla Corte di giustizia la «possibilità» di decidere sulla validità dell’atto controverso, decisione che detto giudice costituzionale considererà «in linea di principio (…) quale interpretazione vincolante del diritto dell’Unione» ( 21 ).

45. Occorre tralasciare per ora gli eventuali dubbi sulla questione se tale modo di esprimersi del giudice a quo corrisponda in misura sufficiente all’obbligo che incombe ai giudici nazionali di ultima istanza ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Ciò che rileva è che, in questo modo, in un procedimento principale avente ad oggetto, fin dall’inizio, un controllo ultra vires verrebbe «innestato» un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia vertente sulla validità del medesimo atto controverso. Certamente, il punto di partenza iniziale è il riconoscimento in via di principio del fatto che spetta alla Corte fornire, in termini vincolanti per il giudice nazionale, la propria interpretazione del diritto dell’Unione nell’ambito del controllo dell’atto controverso. La questione, tuttavia, è un po’ più complessa.

46. Infatti, come si aggiunge subito dopo, e se ho ben compreso, il suddetto riconoscimento non escluderebbe l’esercizio di un controllo successivo («inoltre») da parte del BVerfG nel caso in cui sia «manifesto» che l’atto controverso ha violato il principio di attribuzione, tenendo presente che occorre considerare «manifesta» tale violazione qualora essa si sia verificata in un «modo specificamente lesivo» di detto principio e possa inoltre essere definita come «sufficientemente qualificata» ( 22 ). Se la mia interpretazione del passaggio sopra citato è corretta, appare chiaro che l’«innesto», per così dire, della domanda di pronuncia pregiudiziale nell’iter di un esame finale effettuato dal giudice nazionale in merito ad un atto ultra vires solleva problemi che qualificherò come funzionali.

47. Risulta poi che tale invito, ritenuto necessario, che viene rivolto alla Corte affinché si pronunci in via preliminare sull’atto controverso, ancorché esclusivamente sotto il profilo del diritto dell’Unione, viene a sua volta presentato come espressione del «rapporto di cooperazione» che deve esistere tra i due giudici, nozione questa coniata dallo stesso giudice remittente.

48. Tale «rapporto di cooperazione» è lungi dall’avere un contenuto preciso, ma è chiaro che esso aspira ad essere qualcosa di più dell’imprecisato «dialogo» tra giurisdizioni. Il suo fondamento ultimo si troverebbe nella nozione secondo cui l’obbligo incombente alla Corte costituzionale federale di garantire l’ordine fondamentale risultante dalla Costituzione nazionale deve essere sempre esercitato con animo aperto o recettivo verso il diritto dell’Unione («europarechtsfreundlich»), una nozione cui forse si sarebbe potuto arrivare anche attraverso il principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE).

49. Emerge così tutta l’ambiguità con cui la Corte di giustizia si trova a dover fare i conti nel presente procedimento pregiudiziale: da un lato, un tribunale costituzionale nazionale che accetta in definitiva la propria condizione di giudice nazionale di ultima istanza ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e ciò come espressione di uno speciale rapporto di cooperazione e di un principio generale di apertura al cosiddetto «programma di integrazione»; dall’altro lato, però, questo stesso tribunale che pretende di rivolgersi alla Corte – mettendolo in bella evidenza – senza rinunciare alla propria responsabilità ultima di dichiarare il diritto per quanto riguarda le condizioni e i limiti costituzionali dell’integrazione in Europa del suo Stato di appartenenza. Tale ambivalenza permea l’intera domanda di pronuncia pregiudiziale, il che rende estremamente difficile ignorarla del tutto nell’analisi del caso di specie.

50. Volgendomi a considerare quello che ho definito come il problema della funzionalità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, ritengo che sia opportuno iniziare esaminando se tale domanda sia basata sui presupposti fondamentali su cui il procedimento dinanzi alla Corte denominato pregiudiziale è stato sviluppato nei Trattati che si sono succeduti, procedimento sul quale è stata edificata, in modo strategico, la garanzia giurisdizionale del diritto dell’Unione ( 23 ).

51. Certo, se l’unico modo di interpretare la presente domanda di pronuncia pregiudiziale fosse quello caldeggiato dal governo italiano ( 24 ), non vi sarebbe altra soluzione se non ritenere che, al di là delle apparenze, ci troviamo in realtà dinanzi non ad un rinvio pregiudiziale «di cui all’articolo 267», bensì a qualcosa di diverso, qualcosa comunque difficilmente rinvenibile nel Trattato.

52. Infatti – e hanno ragione in proposito alcuni dei soggetti intervenuti nel presente procedimento –, il rinvio pregiudiziale non è mai stato concepito come una semplice «opportunità» concessa alla Corte di «raggiungere una convergenza» con il giudice nazionale – si tratti della valutazione di un atto come ultra vires o di altra valutazione –, con la possibile conseguenza che un’eventuale «mancata convergenza» da parte della Corte potrebbe privare di importanza la sua risposta. Ed è chiaro come tale constatazione non sia inficiata da un atteggiamento in linea di principio aperto a una determinata interpretazione conforme dell’atto controverso. Alla fine, in tali circostanze, la domanda rivolta alla Corte di emettere una pronuncia pregiudiziale potrebbe anche avere quale indesiderabile effetto ultimo di coinvolgere, puramente e semplicemente, la Corte stessa nell’iter causale che porta alla consumazione della rottura del patto costituzionale sul quale è fondata l’integrazione europea ( 25 ).

53. Contro una siffatta concezione della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio sembra lasciare intendere, sempre nell’ambito del controllo ultra vires, che il suo parametro o criterio di valutazione dell’atto controverso potrebbe essere diverso da quello che deve applicare la Corte («il fatto che (…) l[e] prospettiv[e] (…) non si armonizzino interamente») ( 26 ). Ciò avrebbe l’effetto di rendere la controversia dinanzi al BVerfG diversa, entro certi limiti, dal precedente procedimento dinanzi alla Corte. Tuttavia, tanto la cautela con cui si esprime il BVerfG quanto la natura dei suoi argomenti ( 27 ) mi inducono a ritenere che, concretamente, il parametro del controllo ultra vires sarebbe in ampia misura lo stesso.

54. Il presente rinvio può rappresentare una valida prova in tal senso. Infatti, se invero una parte importante del giudizio di validità della decisione controversa della BCE dipende dall’interpretazione attribuita alla portata della competenza della Banca, e in particolare all’obiettivo fondamentale della «stabilità dei prezzi», la nozione in parola forma parte integrante sia del Trattato (articolo 127, paragrafo 1, TFUE) che della Costituzione nazionale (articolo 88 LF, in fine). In entrambi i casi si tratterebbe di interpretare la portata di una medesima nozione, quella di «stabilità dei prezzi», in quanto missione principale della BCE, a prescindere dalla questione se essa figuri in questa o quella norma fondamentale, o in entrambe.

55. Tuttavia, secondo l’ordinanza di rinvio, nel procedimento principale non è in gioco solo il principio di attribuzione (ultra vires), ma anche l’«identità costituzionale» della Repubblica federale di Germania, e ciò per le conseguenze che l’atto controverso comporterebbe per l’organo costituzionale nazionale basilarmente chiamato ad esprimere la volontà dei cittadini. Nella fattispecie, il «controllo ultra vires» e il «controllo di identità», per riprendere i termini impiegati dal medesimo BVerfG, verrebbero a confluire nel procedimento principale.

56. Orbene, la questione della differenza tra i parametri di controllo che devono applicare le due giurisdizioni riemerge in tale parte dell’ordinanza di rinvio. Infatti, con specifico riferimento al «controllo di identità», il BVerfG indica espressamente che, «[n]el quadro del rapporto di cooperazione esistente, l’interpretazione dell’atto spetta alla Corte di giustizia. Per contro, il Bundesverfassungsgericht ha il compito di accertare il nucleo essenziale inviolabile dell’identità costituzionale e di verificare se l’atto in questione (nell’interpretazione data dalla Corte di giustizia) incida su tale nucleo essenziale» ( 28 ).

57. Di nuovo, si potrebbe svolgere a questo punto una serie di considerazioni di una certa rilevanza. Mi limiterò tuttavia a suggerire, senza che occorra esaminare altre ipotesi, che nella presente causa, in cui tutto sembra indicare che il «controllo ultra vires» e il «controllo di identità» siano indissolubilmente legati, permangono le già accennate difficoltà a riconoscere una differenza di parametri di controllo tra il compito della Corte e quello del BVerfG.

58. In ogni caso mi permetto di formulare, in questa fase della mia riflessione, alcune osservazioni di carattere generale.

59. In primo luogo, mi sembra che sarebbe un compito pressoché impossibile preservare questa Unione, quale la conosciamo oggi, se si pretendesse di assoggettarla ad una riserva assoluta, a mala pena specificata e in pratica lasciata alla discrezionalità di ciascuno Stato membro, sotto forma di una categoria denominata «identità costituzionale», tanto più ove si proclami quest’ultima differente dall’«identità nazionale» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, TUE.

60. Una siffatta «riserva di identità», configurata autonomamente e interpretata dagli organi competenti, spesso giurisdizionali, degli Stati membri (il cui numero, è appena il caso di ricordarlo, ammonta attualmente a 28), relegherebbe molto probabilmente l’ordinamento giuridico dell’Unione in una posizione subordinata, quanto meno sotto il profilo qualitativo. Senza entrare nei dettagli, e senza alcuna intenzione di esprimere giudizi, credo che le caratteristiche del presente caso possano rappresentare un valido esempio dello scenario testé evocato.

61. In secondo luogo, ritengo che non sia superfluo rammentare che la Corte opera già da molto tempo con la categoria delle «tradizioni costituzionali comuni» degli Stati membri quando si tratta di trovare ispirazioni nella costruzione del sistema di valori sui quali è fondata l’Unione ( 29 ). In particolare, su tali tradizioni costituzionali comuni la Corte ha cercato, in via del tutto preferenziale, di fondare una propria cultura dei diritti, quella dei diritti dell’Unione. L’Unione ha acquisito in tal modo il carattere non solo di una comunità di diritto, ma anche di una «comunità di cultura costituzionale» ( 30 ). Tale cultura costituzionale comune fa parte dell’identità comune dell’Unione, con l’importante conseguenza, secondo me, che l’identità costituzionale di ciascuno Stato membro, certo dotata di caratteri specifici nella misura che occorra, non può – per dirla in termini prudenti – sentirsi a una distanza astronomica da detta cultura costituzionale comune. Al contrario, un ben inteso atteggiamento di apertura al diritto dell’Unione dovrebbe dare luogo, nel medio e lungo periodo, a una convergenza sostanziale, in linea di principio, tra l’identità costituzionale dell’Unione e quella di ciascuno degli Stati membri.

62. Tornando ora alla difficoltà funzionale della domanda di pronuncia pregiudiziale, ritengo che il rischio di «strumentalizzazione» della stessa, nel contesto di un esame nazionale riguardo ad un caso di «controllo ultra vires» combinato con un «controllo di identità», sia sufficientemente reale per indurre a chiedersi se non sarebbe possibile un’interpretazione alternativa che consentisse di superare la suddetta difficoltà. A mio parere, tale lettura alternativa sarebbe possibile, tenuto conto delle cause che sembrano essere state all’origine di tale orientamento giurisprudenziale, anche avvalendosi delle potenzialità del principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE). In definitiva, si tratterebbe di sfruttare le virtù della già menzionata ambiguità che sembra permeare la domanda di pronuncia pregiudiziale.

63. Non si deve dimenticare che, secondo ogni apparenza, l’obbligo, per così dire, di sottoporre una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte sembra essere un elemento di novità introdotto con la decisione del BVerfG del 6 luglio 2010 (Honeywell) allo scopo, come è stato ampiamente riconosciuto, di tenere aperto il dialogo tra le giurisdizioni, in modo che quest’ultimo possa proseguire fintanto che lo richieda l’importanza della questione ( 31 ). In quest’ottica, il fatto di prevedere il rinvio pregiudiziale manifesterebbe la sincera volontà che l’interpretazione data dalla Corte al diritto dell’Unione fornisca una base sufficiente per pronunciarsi sulle pretese formulate nei procedimenti nazionali. L’auspicabile risultato finale sarebbe che un eventuale controllo successivo effettuato secondo i parametri costituzionali, nelle circostanze del caso di specie, non conducesse a conclusioni in aperta contraddizione con la risposta della Corte.

64. Inoltre, è chiaro che il principio di leale cooperazione si applica anche ai giudici, compresi i due giudici coinvolti in questo importante procedimento ( 32 ). Tale lealtà reciproca appare ancor più necessaria nei casi in cui un giudice supremo di uno Stato membro, nell’esercizio responsabile delle sue competenze costituzionali, e senza addentrarsi in altre considerazioni, espone lealmente le proprie perplessità riguardo ad una determinata decisione di un organo dell’Unione. Tale principio di leale cooperazione vincola certamente il giudice nazionale, posto che spetta a quest’ultimo dargli forma ed effetto. Quanto alla Corte, ritengo che detto principio, nelle circostanze del caso di specie, comporti un duplice obbligo.

65. In primo luogo, e nel merito, si deve rilevare che esso la obbliga a rispondere con la massima lealtà possibile a una questione che le sia stata sottoposta a sua volta con assoluta lealtà, aspetto sul quale non si può avere il minimo dubbio. Più in particolare, se il giudice nazionale, esponendo i propri dubbi, molto seri, circa la validità o l’interpretazione dell’atto controverso, ha impiegato un linguaggio particolarmente esplicito, ciò deve essere interpretato come espressione del suo livello di preoccupazione al riguardo. Ritengo che sia questo il senso del richiamo operato dal governo tedesco a un trattamento «costruttivo» della presente causa ( 33 ).

66. In secondo luogo, e per adesso si tratta soprattutto di questo, il principio di leale cooperazione impone alla Corte di compiere uno sforzo particolare per offrire una risposta nel merito alla questione sollevata, nonostante tutte le difficoltà alle quali si è fatto ampiamente riferimento. Ciò presupporrebbe che la Corte si ponesse all’interno di una determinata ipotesi riguardo al destino ultimo della propria risposta.

67. In concreto, questa ipotesi consisterebbe nel non escludere in partenza, e anzi confidare, che il giudice nazionale, alla luce della risposta pervenutagli dalla Corte e senza pregiudizio per l’esercizio delle proprie competenze, reputerà decisiva nei procedimenti principali la soluzione fornita dalla Corte alle questioni sollevate. La leale cooperazione include un elemento di fiducia, e tale fiducia può assumere un significato particolare nel caso di specie. Va ricordato che il presente rinvio pregiudiziale sembra essere stato configurato dal BVerfG in termini che autorizzano la Corte a confidare, nei limiti della ragionevolezza, nel fatto che esso considererà la risposta ricevuta sufficiente e definitiva, in modo da bastare di per sé per fornirgli criteri sufficienti a pronunciarsi sulle pretese formulate nei procedimenti a quibus ( 34 ). La «mappa di viaggio» che lo stesso BVerfG ha delineato nella decisione Honeywell potrebbe confermare questo approccio ( 35 ).

68. Se tale analisi della situazione è accettabile, ritengo che la Corte dovrebbe affrontare il problema della «funzionalità» sollevata dalla presente domanda di pronuncia pregiudiziale, scartando le ipotesi diverse da quella che ho descritto sopra, in quanto possono essere considerate estreme, difficilmente contemplabili e, in definitiva, insufficienti per negare una risposta nel merito alle questioni sollevate con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale.

69. Pertanto, e come conclusione intermedia, propongo alla Corte di dichiarare che la questione è idonea a ricevere una risposta nel merito.

V – Ricevibilità

70. Numerosi Stati membri, nonché le istituzioni che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento, hanno sollevato un problema di ricevibilità delle questioni proposte in via principale, in quanto vertenti su un problema di validità relativo a un atto, il programma OMT, privo di effetti giuridici nei confronti dei terzi.

71. In estrema sintesi, i suddetti intervenienti sottolineano il carattere non definitivo od anche, potremmo dire, «preparatorio» dell’atto del 6 settembre 2012 con cui il Consiglio direttivo ha deciso di adottare i criteri fondamentali per la disciplina del programma in parola, la cui approvazione non è ancora definitiva. Come confermato dalla BCE, nella menzionata riunione sono stati stabiliti alcuni criteri, ma non il programma OMT in quanto tale. Detto programma potrà essere sottoposto al controllo di validità solo dopo che il Consiglio direttivo l’avrà adottato formalmente e pubblicato, conformemente al sistema di atti previsto dallo Statuto della BCE.

72. La giurisprudenza della Corte potrebbe avvalorare in linea di principio tale interpretazione. La giurisprudenza in materia di ricorsi di annullamento osta all’impugnazione di atti privi di effetti giuridici ( 36 ). Proprio nel contesto del procedimento di pronuncia pregiudiziale la Corte ha già dichiarato l’irricevibilità di rinvii per esame di validità intesi a contestare un atto atipico, non pubblicato e privo di effetti vincolanti ( 37 ). Tale sarebbe, secondo vari soggetti intervenuti nel presente procedimento, il caso del programma OMT annunciato il 6 settembre 2012 durante una conferenza stampa dal presidente della BCE e seguito da un comunicato stampa che ne illustrava le principali caratteristiche tecniche.

73. Tuttavia, per i motivi che spiegherò in prosieguo, ritengo che il programma OMT sia un atto la cui validità possa essere analizzata nell’ambito di un procedimento pregiudiziale per esame di validità. Tale conclusione si fonda su due diversi motivi. In primo luogo, ritengo decisivo il fatto che si tratti di un atto che stabilisce le caratteristiche generali di un programma generale di azione di un’istituzione dell’Unione. In secondo luogo, mi sembra necessario tener conto dell’importanza particolare che presenta per la BCE la comunicazione pubblica nell’esecuzione della politica monetaria attuale.

74. Fin dai suoi primi anni di attività, la Corte ha subordinato l’impugnabilità degli atti al simultaneo ricorrere di due presupposti, vale a dire la natura vincolante dell’atto e la sua idoneità a produrre effetti giuridici ( 38 ). Tali presupposti sono cumulativi, anche se in alcuni casi, come quello del controllo pregiudiziale di validità delle raccomandazioni, possono sussistere alternativamente ( 39 ).

75. Ritengo tuttavia che questi due presupposti debbano essere valutati in modo diverso a seconda del destinatario diretto dell’atto impugnato. Come mi accingo ad esporre, quando l’atto contestato è una misura che delinea un programma generale di azione, diretto a vincolare la stessa autorità da cui promana la decisione, la giurisprudenza dà prova di maggiore flessibilità nell’applicazione dei due menzionati presupposti rispetto ai casi in cui l’atto reca una misura che produce effetti costitutivi nei rapporti giuridici con i terzi. Ciò in quanto i programmi generali di azione di un’autorità pubblica possono manifestarsi in forme atipiche, ma sono comunque idonei ad influire assai direttamente sulla situazione giuridica dei singoli. Per contro, le misure i cui destinatari diretti sono soggetti privati devono soddisfare determinati requisiti di forma e di merito, a pena di essere considerate inesistenti.

76. Un programma generale di azione, come quello qui in esame, potrà manifestarsi attraverso tecniche atipiche, potrà avere come destinatario la stessa autorità da cui promana l’atto, potrà essere formalmente inesistente dall’esterno, ma il fatto che possa avere un’influenza decisiva sulla situazione giuridica di terzi giustifica l’adozione di un approccio antiformalistico ai fini della sua qualificazione come «atto». Se fosse diversamente, si correrebbe il rischio che un’istituzione possa snaturare il sistema di atti e le corrispondenti garanzie giurisdizionali, dissimulando sotto la veste di programmi generali atti destinati a produrre effetti verso l’esterno.

77. La giurisprudenza della Corte ha dato prova di particolare flessibilità nel trattamento di questo tipo di programmi generali di azione idonei a produrre effetti esterni.

78. La sentenza Commissione/Consiglio («AETR») ( 40 ), pronunciata nel 1971, costituisce un punto di partenza importante, poiché in quel contesto la Corte ha esaminato, tra l’altro, la qualità di atto di una deliberazione del Consiglio vertente sulla negoziazione e stipulazione di un accordo internazionale da parte degli Stati membri. Secondo il Consiglio, detta deliberazione non costituiva un atto impugnabile, né per la forma né per l’oggetto o il contenuto, bensì un accordo politico fra Stati membri nell’ambito del Consiglio, concluso senza alcuna intenzione di creare diritti, imporre obblighi o modificare una situazione giuridica.

79. Analizzando gli argomenti del Consiglio, la Corte ha dichiarato che deve essere soggetto a controllo giurisdizionale «qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni (indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma) che miri a produrre effetti giuridici» ( 41 ). Dopo avere esaminato la deliberazione impugnata, la Corte ha sottolineato principalmente due caratteristiche: in primo luogo, che tale deliberazione non era l’espressione di un coordinamento volontario, bensì la determinazione di una linea di condotta vincolante ( 42 ), e, in secondo luogo, che le disposizioni adottate in detta deliberazione erano atte a «derogare (…) alle procedure contemplate dal Trattato» ( 43 ).

80. Analogamente, e ad integrazione della sua enunciazione di principio nella sentenza AETR (EU:C:1971:32), la Corte ha prestato particolare attenzione alle circostanze in cui viene adottato l’atto impugnato. Oltre alla componente oggettiva sopra evidenziata, il contesto in cui viene adottato l’atto può fornire indicazioni supplementari idonee a confermare o la volontà dell’autore dell’atto di produrre effetti nella sfera dei terzi, o la sua consapevolezza del potenziale impatto esterno della misura. L’importanza delle circostanze è stata evidenziata della Corte nella causa Francia/Commissione ( 44 ), in cui è stata riconosciuta la possibilità di impugnare un’istruzione interna della Commissione in considerazione del fatto che la medesima poteva differenziarsi da una semplice istruzione di servizio «sia per le circostanze che ne hanno caratterizzato l’emanazione sia per le modalità di elaborazione, redazione e pubblicazione» ( 45 ).

81. Sullo sfondo di tale giurisprudenza, passo ora ad analizzare la contestabilità dell’atto di cui il giudice del rinvio mette in dubbio la validità.

82. Il programma OMT è, quanto meno nella sua presentazione formale, una misura dai tratti atipici. Esso è stato elaborato dal Consiglio direttivo della BCE nei giorni 5 e 6 settembre 2012 ed è stato riportato nel verbale di detta riunione, il quale rinvia a un successivo comunicato stampa per la descrizione delle sue caratteristiche tecniche. È dunque in una conferenza stampa tenuta dal presidente dell’Istituzione, seguita dalla diffusione di un comunicato stampa in inglese sulla pagina web della BCE, che vengono illustrate le caratteristiche tecniche del programma. Il testo pubblicato e divulgato su Internet è l’unico testo scritto «ufficiale» disponibile del programma OMT, se si eccettuano i progetti di decisione e di indirizzo prodotti dalla BCE nel presente procedimento, che però sono ancora documenti interni dell’Istituzione in attesa di approvazione definitiva e di successiva pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Tali progetti illustrano dettagliatamente ciò che il comunicato stampa enuncia in termini generali, ma anche con notevole precisione.

83. Non vi è dubbio che il programma OMT costituisce una decisione dotata di un contenuto preciso, che è stata discussa per due giorni e le cui caratteristiche principali sono state approvate in seno al Consiglio direttivo. Inoltre, il fatto che siano state rese pubbliche le caratteristiche fondamentali del programma, sia durante la conferenza stampa che per iscritto sulla pagina web della BCE, conferma l’evidente volontà dell’Istituzione di rendere noto quanto precedentemente deciso in seno al Consiglio direttivo. Si tratta di un programma generale di azione, in quanto stabilisce le condizioni alle quali la BCE agirà in caso di blocco dei canali di trasmissione della politica monetaria, ma anche di una misura che già persegue direttamente un effetto esterno. Se fosse diversamente, detto programma non sarebbe stato annunciato con la massima pubblicità possibile in una conferenza stampa, né le sue caratteristiche tecniche sarebbero state pubblicate sulla pagina web della BCE.

84. Inoltre, le circostanze nelle quali è stato adottato il programma OMT sembrano confermare che l’obiettivo della BCE era «intervenire» sui mercati, se del caso in modo non convenzionale, mediante il semplice annuncio del programma. Il discorso tenuto dal presidente della BCE il 26 luglio 2012 a Londra, sopra menzionato, con cui è stata annunciata l’adozione di tutte le misure necessarie per «salvare la moneta comune», la conferenza stampa del 2 agosto successiva alla riunione del Consiglio direttivo dello stesso giorno, nonché la situazione che attraversavano all’epoca vari Stati membri sui mercati del debito pubblico, confermano che l’intento della BCE nell’annunciare il programma OMT non era semplicemente di dare conto dei lavori interni di un’iniziativa ancora in fase di discussione, ma anche di provocare un effetto mediante l’annuncio della nascita di un programma potenzialmente ambizioso, diretto – come ci è stato spiegato – a superare alcune delle difficoltà che attraversavano in quel momento i canali di trasmissione della politica monetaria. Lo dimostra l’impatto sostanziale che, per quanto è dato riscontrare, l’annuncio del programma ha avuto sui mercati finanziari e che, secondo la BCE e la Commissione, perdura ancora dopo oltre due anni.

85. Inoltre, è importante sottolineare che il programma OMT non rappresenta la comunicazione di un mero atto singolo, bensì l’annuncio di un intero programma normativo, orientato verso il futuro, dotato di condizioni relativamente precise e avente funzione regolatrice. Si può aggiungere, alla luce del suo contenuto, che il 6 settembre 2012 la BCE non ha annunciato una decisione di importanza minore. Al contrario, quel giorno sono stati resi noti i particolari di una misura che riveste un’evidente importanza per la zona euro, e destinata – pur col suo carattere incompiuto – a durare nel tempo.

86. A questo punto è opportuno evocare la seconda delle circostanze che ritengo pertinenti per respingere le obiezioni relative alla ricevibilità. È indispensabile tenere conto del fatto che la presente causa verte su un atto di comunicazione pubblica di una banca centrale, con il quale viene manifestato un programma di azione di politica monetaria. Gli atti di comunicazione pubblica delle banche centrali non sono equiparabili a quelli delle altre istituzioni, siano esse politiche o tecniche. Negli ultimi trent’anni le banche centrali hanno attraversato un’importante evoluzione che ha influito sui loro strumenti di politica monetaria, uno dei quali è diventato, secondo il parere unanime degli esperti, la comunicazione pubblica.

87. È un dato di fatto che la politica di comunicazione pubblica delle banche centrali è divenuta uno degli assi principali della politica monetaria contemporanea. Davanti all’impossibilità di prevedere comportamenti razionali sui mercati, un modo efficace per non frustrare determinate aspettative e dunque per garantire l’efficacia della politica monetaria consiste nello sfruttare tutte le potenzialità della comunicazione pubblica («strategie di comunicazione») delle banche centrali ( 46 ). Tenuto conto del prestigio e delle informazioni di cui dispongono tali istituzioni, ma anche dei poteri che le stesse possono esercitare attraverso gli strumenti convenzionali della politica monetaria, gli annunci, le opinioni e le dichiarazioni dei rappresentanti delle banche centrali svolgono in generale un ruolo cruciale nello sviluppo della politica monetaria contemporanea ( 47 ).

88. Non vi è dubbio che anche la BCE ha incluso la comunicazione tra i propri strumenti fondamentali di politica monetaria. La stessa istituzione lo ha riconosciuto in passato ed è incontestabile che le comunicazioni pubbliche effettuate regolarmente dalla BCE, con le quali essa annuncia le linee generali della sua azione, o esprime determinate posizioni che potrebbero riflettere le sue azioni future, costituiscano un pilastro centrale della sua attività ( 48 ). Ritengo che tale circostanza, attribuibile in modo assai peculiare e caratteristico alla BCE, abbia un ruolo molto importante nel definire la natura di un atto quale l’annunciato programma OMT del 6 settembre 2012.

89. Infine, e tenuto conto della summenzionata importanza delle politiche di comunicazione della BCE, occorre considerare che l’opzione alternativa, consistente nel dichiarare l’inoppugnabilità di un atto quale il programma OMT, comporterebbe il rischio di sottrarre un numero rilevante di decisioni della BCE a qualsiasi controllo giurisdizionale, per la sola ragione che esse non sono ancora state formalmente adottate e pubblicate nella Gazzetta ufficiale. In fin dei conti, se non occorre che una misura sia pubblicata ufficialmente nella sua forma abituale affinché possa produrre effetti, in quanto è sufficiente che essa venga resa nota in una conferenza stampa o mediante un comunicato stampa perché esprima tutto il suo impatto all’esterno, il sistema di atti e di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati sarebbe gravemente compromesso qualora non fosse possibile controllare la legittimità di una siffatta misura.

90. In base a tutto quanto precede, ritengo che, nel caso specifico di questo tipo di azioni della BCE, in cui gli atti di comunicazione pubblica acquistano un’importanza particolare per l’efficacia della politica monetaria, un atto come quello messo in discussione dal giudice del rinvio, quale annunciato il 6 settembre 2012, costituisca, tenuto conto non solo del suo contenuto, degli effetti reali che può produrre, ma anche delle circostanze nelle quali è stato adottato, un atto di un’istituzione la cui validità può essere contestata nell’ambito di un procedimento pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

91. Pertanto, ritengo che debbano essere respinte tutte le obiezioni relative alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali di validità e che, di conseguenza, non occorra pronunciarsi sulla questione pregiudiziale di interpretazione, proposta in subordine dal giudice del rinvio.

VI – Le questioni pregiudiziali

A – La prima questione pregiudiziale: gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, e i limiti della politica monetaria della BCE

92. Con la sua prima questione il BVerfG solleva dubbi in ordine alla validità del programma OMT annunciato dalla BCE il 6 settembre 2012, chiedendo in particolare se si tratti di una misura incompatibile con gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, e se esso invada la sfera di competenza degli Stati membri.

93. Nell’ordinanza di rinvio, dopo avere esposto una motivazione ampia e dettagliata, il BVerfG giunge alla conclusione che esistono elementi sufficienti per ritenere che la BCE abbia adottato una misura di politica economica e non di politica monetaria, e ravvisa al contempo una violazione del principio di attribuzione che deve guidare il comportamento della BCE. Il BVerfG sottolinea quattro aspetti del programma OMT che confermerebbero detta violazione: la condizionalità, la selettività, il parallelismo e l’aggiramento. Le preoccupazioni del giudice del rinvio evidenziano, più in generale, la questione dei limiti delle competenze della BCE in circostanze di natura eccezionale come quelle sopravvenute nell’estate del 2012.

1. Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento

94. Tutti i ricorrenti nel procedimento principale concordano sostanzialmente sul fatto che i Trattati dovrebbero essere interpretati nel senso che un programma come quello annunciato il 6 settembre 2012 dalla BCE costituisce una misura di politica economica. Secondo i ricorrenti, il programma OMT ignorerebbe il mandato che in via prioritaria impone alla BCE un obiettivo di mantenimento della stabilità dei prezzi, poiché si tratterebbe di una misura che incide direttamente sulle fonti di finanziamento degli Stati membri interessati, il che collocherebbe la misura contestata sul terreno della politica economica. Nelle loro osservazioni essi invocano a più riprese la sentenza Pringle ( 49 ), in cui la Corte ha dichiarato che la creazione del MES costituisce una misura di politica economica, respingendone la qualifica come misura di politica monetaria. I ricorrenti affermano che, considerate le caratteristiche che hanno in comune il MES ed un programma quale l’OMT, anche quest’ultimo dev’essere considerato una misura di politica economica.

95. Tanto il sig. Gauweiler quanto il sig. Huber sottolineano in particolare che il vero obiettivo del programma OMT non è ripristinare i canali di trasmissione della politica monetaria, bensì «salvare l’euro» mediante una comunitarizzazione del debito di detti Stati, il che sarebbe incompatibile con i Trattati, in quanto esporrebbe alcuni Stati membri all’assunzione dei debiti di altri Stati membri. Una misura siffatta andrebbe chiaramente al di là del «sostegno» alle politiche economiche dell’Unione e degli Stati membri che la BCE è autorizzata a fornire in virtù dei Trattati.

96. Il sig. von Stein, dal canto suo, nega che i mercati del debito sovrano siano stati caratterizzati da tassi di interesse anomali nei mesi precedenti all’annuncio del programma OMT. Egli ritiene che detti tassi rispecchino soltanto un reale prezzo di mercato, sul quale la BCE interviene, per manipolarlo artificialmente, annunciando di essere disposta ad acquistare titoli di debito di taluni Stati membri. Tale alterazione del mercato non sarebbe conforme al mandato conferito dai Trattati alla BCE, ossia mantenere la stabilità dei prezzi.

97. Il sig. Bandulet sottolinea che il programma OMT non può compensare le carenze strutturali nell’assetto dell’Unione monetaria. Egli osserva che non si tratta affatto di una competenza della BCE e che, se fosse diversamente, ne conseguirebbe una violazione del principio democratico e del principio della sovranità popolare.

98. Il gruppo parlamentare Die Linke contesta del pari la competenza della BCE ad adottare il programma OMT, anche se ricorrendo ad argomenti diversi. Die Linke sottolinea le conseguenze economiche che sono derivate dai programmi di assistenza finanziaria succedutisi in vari Stati membri. Tale impatto confermerebbe che la BCE, sostenendo detti salvataggi attraverso l’attuazione del programma OMT, interferisce nella politica economica degli Stati membri. Die Linke invoca inoltre varie disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per contestare gli interventi dell’Unione e della BCE negli Stati sottoposti a un programma di assistenza finanziaria.

99. Tutti gli Stati che sono intervenuti nel presente procedimento, nonché la BCE e la Commissione, ritengono, con sfumature diverse, che il programma OMT, quale è stato reso noto attraverso il comunicato stampa, costituisca una misura di politica monetaria, compatibile con le competenze conferite dai Trattati alla BCE.

100. Gli Stati e le istituzioni sopra menzionati convengono inoltre sul fatto che la BCE dispone di un ampio potere discrezionale per definire e attuare la politica monetaria. La Corte dovrebbe riconoscere tale discrezionalità ed accettare gli obiettivi che la BCE ha indicato annunciando il suo programma OMT. Gli Stati e le istituzioni ammettono che, nel quadro di tali obiettivi, la BCE possa adottare misure non convenzionali di politica monetaria, purché ciò sia strettamente necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti. In particolare, sia la Repubblica di Polonia sia il Regno di Spagna sostengono che il programma OMT è compatibile con i vari aspetti del principio di proporzionalità.

101. Gli Stati e le istituzioni negano inoltre concordemente – al contrario di quanto affermato dal giudice del rinvio – che la sentenza Pringle (EU:C:2012:756) porti a concludere che il programma OMT è una misura di politica economica. A loro parere, tale sentenza riconosce che la politica economica e la politica monetaria sono strettamente connesse, sicché una misura di politica economica può incidere sulla politica monetaria e viceversa, senza che ciò alteri la natura della misura in questione. Nel caso di specie, il fatto che il programma OMT possa incidere sulla politica economica non lo trasformerebbe di per sé in una misura di politica economica.

102. Quanto all’argomento secondo cui il programma OMT causerebbe un’alterazione artificiale dei prezzi sul mercato dei titoli del debito pubblico, il governo polacco, la Commissione e la BCE sottolineano che qualsiasi politica monetaria ha come obiettivo la modificazione dei prezzi, in quanto una delle funzioni inerenti a detta politica è influire sui mercati con misure che modifichino determinati comportamenti, ma sempre con l’obiettivo di adempiere al mandato conferito alla Banca, in questo caso il mantenimento della stabilità dei prezzi.

103. La Repubblica federale di Germania, dal canto suo, sostiene in linea di principio la legittimità del programma OMT nei termini in cui questo è noto, pur insistendo sul fatto che per ora tale programma è stato solo annunciato e che occorre attenderne l’applicazione concreta per valutare se si tratti effettivamente di una misura di politica economica o di politica monetaria. In ogni caso, la Repubblica federale di Germania ritiene che la BCE disponga di un ampio margine di discrezionalità e che una misura superi i limiti fissati dal Trattato solo qualora costituisca manifestamente una misura di politica economica. Sostiene inoltre che sarebbe utile che la Corte fornisse criteri tali da consentire un’applicazione del programma OMT conforme ai Trattati e, per quanto possibile, alle strutture costituzionali fondamentali della Repubblica federale di Germania.

104. La BCE difende la legittimità del programma OMT invocando le circostanze sopravvenute nell’estate del 2012. In quel periodo si era diffuso tra gli investitori il timore che l’euro fosse reversibile, provocando un evidente e significativo aumento dei tassi di interesse sui titoli del debito pubblico di vari Stati membri. La BCE fa valere che tale situazione le aveva fatto perdere la capacità di attuare la politica monetaria attraverso i suoi consueti canali di trasmissione. La conseguente frammentazione dei mercati dei titoli di Stato, associata alle difficoltà di finanziamento di vari Stati membri (e quindi anche delle loro istituzioni finanziarie), impediva la corretta trasmissione degli impulsi emessi normalmente dalla BCE. Secondo quest’ultima, tali circostanze avrebbero giustificato l’adozione di una misura non convenzionale di politica monetaria, quale il programma OMT. Riassumendo, lo scopo del programma, sempre secondo la BCE, non sarebbe facilitare le condizioni di finanziamento di taluni Stati membri, o condizionare le loro politiche economiche, bensì sbloccare i suddetti canali di trasmissione della politica monetaria della BCE.

105. La BCE nega che le caratteristiche tecniche del programma OMT dissimulino una misura di politica economica. A suo avviso, la «condizionalità» alla quale si fa riferimento è un mezzo indispensabile per evitare che l’attuazione del programma OMT induca gli Stati interessati a rinunciare alle riforme strutturali necessarie per migliorare i loro fondamenti economici. Analogamente, la BCE fa valere che la «selettività» delle misure è inerente al programma OMT, in quanto le perturbazioni dei canali di trasmissione dipendevano da aumenti dei tassi di interesse sui titoli di alcuni Stati. In definitiva, la BCE ritiene che il programma OMT contenga meccanismi di salvaguardia atti a garantirne il collegamento con la politica monetaria e la sua riconducibilità all’ambito delle competenze conferite alla Banca dai Trattati.

2. Analisi

a) Osservazioni preliminari

106. Prima di addentrarsi nell’analisi specifica della questione sollevata dal BVerfG, è opportuno soffermarsi su due aspetti decisivi della presente causa: da un lato, lo status e il mandato della BCE, quali definiti nei Trattati, e, dall’altro, la nozione di «misure non convenzionali di politica monetaria». Questi due aspetti ci forniranno gli elementi essenziali per valutare la legittimità di un programma come l’OMT, che, secondo la BCE, rientra fra tali misure non convenzionali di politica monetaria.

i) Sullo status e sul mandato della BCE

107. La BCE è l’istituzione alla quale i Trattati affidano l’esercizio delle competenze esclusive dell’Unione in materia di politica monetaria. La BCE e le banche centrali nazionali costituiscono il SEBC, il cui compito principale è garantire la «stabilità dei prezzi», fatte salve le misure adottate per «sostenere le politiche economiche» ( 50 ). Pertanto, a differenza di altre banche centrali, la BCE si caratterizza per il fatto di essere vincolata a un mandato chiaro e strettamente legato alla lotta contro l’inflazione. I lavori preparatori relativi al Trattato di Maastricht ( 51 ) nonché la storiografia dedicata alla politica monetaria ( 52 ) confermano l’importanza di tale mandato nei negoziati che hanno condotto alla creazione della BCE.

108. Oltre ad essere strettamente vincolata all’obiettivo di garantire la stabilità dei prezzi, la BCE si caratterizza per un notevole grado di indipendenza, sia funzionale che organica ( 53 ). I Trattati sottolineano a più riprese l’indipendenza di tutte le azioni della BCE, alla quale si somma la forte rigidità delle procedure di modifica dello Statuto del SEBC e della BCE, caratteristica che distingue tale istituzione dalle banche centrali del suo contesto, la cui disciplina normativa può essere modificata dal rispettivo Parlamento nazionale ( 54 ). Ciò non vale nel caso della BCE, dato che qualsiasi modifica del suo Statuto richiede una modifica dei Trattati ( 55 ).

109. Come nel caso delle banche centrali nazionali, l’indipendenza della BCE è parimenti intesa a mantenere l’istituzione distaccata dal dibattito politico, vietando categoricamente qualsiasi tipo di istruzione proveniente da altre istituzioni o dagli Stati membri ( 56 ). Inoltre, tale disgiunzione dall’attività politica risulta necessaria in ragione del carattere estremamente tecnico e dell’alto grado di specializzazione che caratterizzano la politica monetaria ( 57 ).

110. Infatti, i Trattati affidano in via esclusiva alla BCE il compito di elaborare ed attuare la politica monetaria, ed essa riceve a tal fine risorse importanti per esercitare le sue funzioni. Grazie a tali risorse la BCE dispone al contempo di conoscenze e di informazioni particolarmente preziose che le consentono di espletare più efficacemente il suo compito, rafforzandosi col passare del tempo le capacità tecniche e la reputazione dell’istituzione. Tali caratteristiche sono fondamentali per garantire che gli impulsi della politica monetaria giungano effettivamente all’economia, dato che, come si è già rilevato, una delle funzioni delle banche centrali contemporanee consiste nella gestione delle aspettative, funzione per la quale le conoscenze tecniche, la reputazione e la comunicazione pubblica costituiscono strumenti fondamentali.

111. Quale conseguenza necessaria di quanto sopra evidenziato, occorre riconoscere alla BCE un ampio margine di discrezionalità nell’elaborazione ed attuazione della politica monetaria dell’Unione ( 58 ). Pertanto, nel realizzare un controllo sull’attività della BCE, i giudici devono evitare il rischio di sostituirsi a tale istituzione, addentrandosi in un terreno altamente tecnico nel quale è richiesta una specializzazione e un’esperienza che, secondo i Trattati, sono esclusive della BCE. Di conseguenza, l’intensità del controllo giurisdizionale sull’attività della BCE, al di là del carattere obbligatorio di quest’ultimo, deve essere caratterizzata da un notevole grado di moderazione ( 59 ).

112. Infine, è importante sottolineare che la politica monetaria della BCE viene attuata, come detto, attraverso vari «canali o meccanismi di trasmissione», con i quali l’Istituzione interviene sul mercato e assolve il suo compito di assicurare la stabilità dei prezzi ( 60 ). Per dare attuazione alla sua politica monetaria, la BCE controlla la base monetaria dell’economia della zona euro emettendo i necessari «impulsi», principalmente attraverso la fissazione dei tassi di interesse, impulsi che passano successivamente dal settore finanziario alle imprese e alle famiglie ( 61 ).

113. A tal riguardo, per garantire il corretto funzionamento di questi canali di trasmissione, lo Statuto del SEBC e della BCE conferisce espressamente al SEBC la competenza a svolgere una serie di «funzioni monetarie e operazioni». Fra tali operazioni occorre sottolineare, ai fini della presente causa, quelle previste all’articolo 18.1 dello Statuto, che autorizza la BCE e le banche centrali nazionali ad «operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi».

114. Tuttavia, come si vedrà, non si può affermare che un programma come l’OMT rientri tra gli strumenti ordinari di politica monetaria della BCE. Il programma OMT realizza formalmente una delle suddette operazioni monetarie, ma lo fa in termini sufficientemente inusuali da giustificare la sua qualificazione come «misura non convenzionale di politica monetaria». In prosieguo spiegherò a cosa si riferisca più concretamente tale espressione, come la BCE abbia giustificato siffatta operazione, e in quale misura si tratti di un mezzo legittimamente contemplato dai Trattati.

ii) Le misure non convenzionali di politica monetaria e la qualificazione del programma OMT come una di esse

– Le misure non convenzionali di politica monetaria secondo la BCE

115. La BCE difende la legittimità del programma OMT in quanto intervento diretto a sbloccare i canali di trasmissione della politica monetaria dell’Unione. Come sopra esposto, tali canali di trasmissione della politica monetaria non funzionano come meccanismi ad effetto immediato, bensì come un quadro utilizzato dalla BCE per lanciare una serie di «impulsi» destinati ad arrivare all’economia reale. Secondo la BCE, la politica monetaria può essere disturbata da fattori esogeni ai canali di trasmissione, che possono compromettere il buon funzionamento degli impulsi inviati da detta istituzione: una crisi politica o economica internazionale oppure una variazione significativa dei prezzi del petrolio possono, insieme ad altri fattori, alterare gravemente gli «impulsi» lanciati dalla BCE attraverso i canali di trasmissione della politica monetaria.

116. Quando si verifica una situazione di questo tipo, la BCE si considera competente ad intervenire con gli strumenti che le sono propri, al fine di sbloccare detti canali. Si tratterebbe in tal caso di interventi diversi da quelli abituali nella prassi della BCE, in quanto essi non implicherebbero un’operazione «ordinaria», bensì un’operazione di sblocco e successivo ripristino degli strumenti di politica monetaria propriamente detti ( 62 ).

117. Sia la BCE che gli Stati membri intervenuti nel presente procedimento difendono la legittimità del ricorso a questo tipo di misure non convenzionali in quanto parte della politica monetaria. Effettivamente si tratta, come emerge dagli atti, di un tipo di intervento che è stato utilizzato dalla maggior parte delle banche centrali durante la crisi finanziaria internazionale iniziata nel 2008 ( 63 ), compresa, come risulta dal presente procedimento, la stessa BCE ( 64 ). Secondo la BCE e gli Stati membri intervenuti, i Trattati non ostano a che detta istituzione si avvalga dei propri poteri per ripristinare i suoi strumenti di politica monetaria quando sopravvengano circostanze tali da alterare in misura significativa il normale funzionamento dei canali di trasmissione. Secondo la Commissione, tale facoltà sarebbe compatibile con i Trattati, purché venga esercitata con prudenza e sia corredata di garanzie.

118. Muovendo da tali premesse, occorre esaminare la natura esatta del programma OMT, quale reso noto attraverso il comunicato stampa del 6 settembre 2012.

– Il programma OMT come misura non convenzionale di politica monetaria

119. Il programma OMT rientra formalmente tra le operazioni previste dal succitato articolo 18.1 dello Statuto della SEBC e della BCE. È chiaro che tale disposizione, attribuendo al SEBC la competenza ad acquistare crediti e altri strumenti negoziabili, mira anzitutto a garantire che la BCE disponga di strumenti che le consentano di controllare la base monetaria, come mezzo convenzionale per mantenere la stabilità dei prezzi.

120. Occorre tuttavia aggiungere subito che il programma OMT utilizza i poteri previsti dall’articolo 18.1 dello Statuto con modalità estranee alla normale prassi delle operazioni della BCE. È chiaro che una misura selettiva, diretta verso uno o più Stati della zona euro e consistente nell’acquistare i loro titoli di debito senza alcun limite quantitativo prestabilito, confidando in un miglioramento delle loro condizioni di finanziamento sui mercati, è estranea alla prassi ordinaria della BCE.

121. Come indicato nel comunicato stampa del 6 settembre 2012, il programma OMT prevede un intervento della BCE sul mercato secondario del debito pubblico, consentendo ad essa di acquistare titoli di Stati della zona euro sottoposti a un programma di assistenza finanziaria e aventi, presumibilmente, difficoltà nel collocare i loro titoli. Il presupposto del programma OMT è l’irruzione di un fattore esogeno che alteri i canali di trasmissione della politica monetaria. Tale elemento di perturbazione consiste, secondo quanto precisato dalla BCE, in un aumento relativamente brusco e praticamente insostenibile dei premi di rischio di alcuni Stati della zona euro, aumento che in linea di massima non rispecchia la realtà macroeconomica di tali Stati e che, di conseguenza, impedisce alla BCE di trasmettere efficacemente i propri impulsi e di assolvere dunque il proprio mandato inteso a garantire la stabilità dei prezzi.

122. Alla luce di quanto precede, ritengo quindi che il programma OMT possa essere considerato una misura non convenzionale di politica monetaria, con le conseguenze che ne derivano sotto il profilo del suo controllo.

b) Le competenze della BCE e il programma OMT

123. In considerazione di quanto osservato, concentrerò l’attenzione sui due aspetti che occorre esaminare per fornire una risposta esaustiva alla prima questione pregiudiziale sollevata dal BVerfG.

124. In primo luogo, è necessario stabilire se un programma come l’OMT possa essere qualificato come misura di politica monetaria o se si tratti invece di una misura di politica economica, dunque vietata alla BCE, questione che va esaminata prestando particolare attenzione alle caratteristiche tecniche evidenziate dal BVerfG. Qualora il programma OMT possa essere qualificato come misura di politica monetaria – come proporrò più innanzi –, occorrerà allora esaminarlo alla luce del principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE.

i) Il programma OMT e la politica economica dell’Unione e degli Stati membri come limite della competenza della BCE

– La politica economica e la politica monetaria dell’Unione

125. Come ho già indicato, il BVerfG chiede se la BCE, approvando il programma OMT, abbia adottato una misura di politica economica e non di politica monetaria, violando così la competenza conferita al Consiglio e agli Stati membri dall’articolo 119, paragrafo 1, TFUE.

126. Se consideriamo il diritto primario dell’Unione, l’articolo 119, paragrafo 1, TFUE descrive sommariamente le componenti principali della politica economica dell’Unione, enunciando che quest’ultima è fondata «sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza». Sebbene tale disposizione sia generica e quindi ambigua, nondimeno essa offre gli elementi principali e qualificanti degli aspetti della politica economica che rientrano nella competenza dell’Unione.

127. Per contro, i Trattati non dicono nulla quando si tratta di definire la competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica monetaria. La Corte lo ha constatato nella sentenza Pringle, in cui ha dovuto ricorrere, come unico criterio di riferimento, agli obiettivi della politica monetaria indicati dal TFUE ( 65 ). L’obiettivo principale della politica monetaria dell’Unione, ossia la stabilità dei prezzi, e il sostegno alle politiche economiche generali dell’Unione costituiscono il criterio principale per definire la politica monetaria (articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE). La Corte lo ha confermato nella sentenza Pringle, citata, in cui l’unico parametro utilizzato per stabilire se una modifica del Trattato rientrasse o meno nell’ambito della politica monetaria è stato quello degli obiettivi assegnati a tale politica.

128. Nonostante la scarsità dei criteri apparentemente offerti dai Trattati, il diritto dell’Unione dispone di strumenti interpretativi utili per stabilire se una decisione rientri nella politica economica o nella politica monetaria dell’Unione.

129. È opportuno rilevare, anche se potrebbe sembrare un’ovvietà, che la politica monetaria fa parte della politica economica generale. La divisione tra queste due politiche prevista dal diritto dell’Unione è un’esigenza imposta dalla struttura dei Trattati e dalla distribuzione orizzontale e verticale dei poteri nell’Unione, ma, in termini economici, si può affermare che qualsiasi misura di politica monetaria rientra in definitiva nella categoria più ampia della politica economica generale. La stessa Corte e l’avvocato generale Kokott nella sua presa di posizione nella causa Pringle hanno evidenziato tale collegamento tra le due politiche, dichiarando che una misura di politica economica non può essere equiparata ad una misura di politica monetaria per il solo fatto che essa può avere effetti indiretti sulla stabilità dell’euro ( 66 ). Tale ragionamento è perfettamente valido in senso inverso, come hanno sottolineato la BCE, la Commissione e la maggior parte degli Stati membri intervenuti nel presente procedimento, in quanto una misura di politica monetaria non si trasforma in una misura di politica economica per il solo fatto che può avere effetti indiretti sulla politica economica dell’Unione e degli Stati membri.