9.

Altro, comunque, è l'argomento principale con cui la difesa dell'istituzione convenuta eccepisce l'irricevibilità del ricorso facendo leva sulla natura dell'atto impugnato. Esso muove da un dato indiscutibile: la delibera 7 luglio 1981 — si dice — concerne l'organizzazione dei lavori dell'Assemblea e pertanto investe unitariamente l'attività di quest'ultima, senza distinguere fra le varie competenze attribuitele da ciascuno dei tre Trattati. Ebbene — si aggiunge — un atto avente caratteristiche siffatte non può ridursi alla nozione di «deliberazione dell'Assemblea» quale emerge dall'articolo 38 del Trattato CECA. Non è pertanto impugnabile. Alla base della tesi sta, da un lato, la constatazione che nè il Trattato CEE né quello Euratom contemplano, almeno in forma espressa, l'impugnazione degli atti del Parlamento e, dall'altro, l'idea che l'articolo 38 del Trattato CECA consente solo l'impugnativa delle delibere aventi per oggetto materie interne al suo campo d'applicazione. Partendo da tali premesse, si dovrebbe evidentemente escludere anche l'impugnabi-lità delle delibere riguardanti materie comuni ai tre Trattati come, ad esempio, quelle che ineriscono all'organizzazione e al funzionamento delle istituzioni. Di un fatto non si può dubitare. La lettura così data dell'articolo 38 è fortemente riduttiva e, stando ad essa, sono ben pochi gli atti emanati dal Parlamento quale organo CECA che risultino impugnabili. Esclusi quelli privi di effetti obbligatori (ciò che già riduce di molto il campo, trattandosi nel nostro caso di un Parlamento la cui funzione è essenzialmente di controllo: v. l'articolo 20 del Trattato CECA), restano tre categorie di atti: a) la mozione di censura contro l'Alta Autorità di cui all'articolo 24 CECA; b) le delibere in materia di bilancio adottate sulla base dell'articolo 78 CECA, nel testo introdotto dal Trattato22 luglio 1975 concernente la modifica di «talune disposizioni finanziari dei trattati che istituiscono le Comunità europee e del trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee»; c) le delibere con cui l'Assemblea approva, a norma dell'articolo 95 CECA e nel quadrò del procedimento noto come «piccola revisione», le modifiche del Trattato proposte dall'Alta Autorità e dal Consiglio, e rimesse poi al parere della Corte. Un Parlamento, quindi, praticamente immune da sindacato? No. L'interpretazione della convenuta non può essere accolta per una serie di rilievi. Il primo, di carattere generale, riguarda la natura dell'atto. Come sappiamo, il Parlamento lo ha posto in essere per definire le modalità del proprio funzionamento, quanto ai luoghi di riunione e quanto al personale e ai sussidi tecnici necessari. Ma allora è certamente impossibile frazionarne il contenuto, distinguendo fra le competenze che i tre Trattati riservano all'istituzione, e poi, compiuto questo problematico smembramento, riconoscere che gli atti da esso risultanti sono assoggettabili a impugnativa ex articolo 38 CECA soltanto nei limiti in cui li si può riferire alle competenze fondate sul detto Trattato. Una operazione del genere, concepibile forse in linea astratta (ma anche di ciò si può dubitare), appare aberrante sul terreno pratico, giacché l'Assemblea è unica e, ovviamente, non può che funzionare secondo modalità unitarie indipendentemente dalla matrice CECA, CEE o Euratom delle proprie competenze. Ciò, del resto, trova conferma nel genere di regolamento interno che l'organo convenuto ha posto in essere. Il potere di au-todisciplinarsi è attribuito all'Assemblea da distinte disposizioni dei tre Trattati, l'articolo 25 CECA, l'articolo 142 CEE e l'articolo 112 Euratom, aventi tutte il medesimo contenuto. Sulla base di queste norme, l'Assemblea si è data un regolamento unico, che si applica all'attività da essa svolta nel quadro CECA (solo l'articolo 31 si riferisce in modo esclusivo a una competenza basata su tale Trattato) come nel quadro CEE ed Euratom. La difesa del Parlamento non nega che questa è la situazione. Anzi la riconosce come vera; ma ne trae argomento per sostenere che gli atti, inerenti al funzionamento dell'istituzione e in quanto tali comuni a CECA, CEE ed Euratom, non sono impugnabili ai sensi dell'articolo 38. L'articolo 38, dunque, dovrebbe essere letto restrittivamente, escludendo dal suo campo di applicazione le delibere del Parlamento riferibili anche, ma non in via esclusiva, a competenze CECA. Io credo invece che il ragionamento vada invertito: è proprio la natura indivisibile dell'atto che induce a considerarlo impugnabile. Giungo a questa conclusione sulla base di diversi argomenti. Occorre innanzi tutto definire la portata dell'articolo 38 CECA, indipendentemente dai successivi Trattati CEE ed Euratom, nonché della Convenzione 25 marzo 1957 relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee. Mi riferisco, naturalmente, alla parte in cui il primo dispone che: «La Corte può annullare, a istanza d'uno Stato membro o dell'Alta Autorità, le deliberazioni dell'Assemblea ...». Non si può seriamente dubitare che tale formula alluda anche alle delibere con cui l'istituzione disciplina il proprio funzionamento (beninteso sempre nella misura in cui esse siano idonee a produrre effetti esterni). Mi fanno propendere per questa tesi l'assoluta chiarezza del testo e, a tener conto degli interessi tutelati dalla norma, l'irrazionalità dell'assetto che si avrebbe escludendo dall'ambito degli atti impugnabili le delibere concernenti il funzionamento dell'Assemblea. Motivi seri, che militino a favore di tale esclusione o la rendano plausibile, non esistono. Al contrario, l'esigenza di garantire l'osservanza del diritto, riconosciuta nell'articolo 31 del Trattato CECA («La Corte assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del presente trattato e dei regolamenti d'esecuzione»), e ribadita con identica formula nei Trattati CEE (articolo 164) ed Euratom (articolo 136), consiglia di far propria l'interpretazione non restrittiva. Se ciò è vero, per dar ragione all'organo convenuto, si dovrebbe postulare, come del resto esso fa, che la portata dell'arti-colo 38 CECA sia stata ridotta col sopravvenire dei Trattati CEE ed Euratom. Ricordo che questi ultimi non prevedono, almeno espressamente, l'impugnabilità degli atti del Parlamento. Tale lacuna indurrebbe a ritenere esenti da censura, oltre agli atti che si riferiscono esclusivamente a competenze basate sui Trattati CEE ed Euratom, gli atti che hanno per oggetto competenze comuni, tra cui quelli incidenti sulla struttura e sul funzionamento dell'istituzione. L'assunto, tuttavia, non resiste alla critica. Precise indicazioni testuali depongono in senso contrario. Alludo in primo luogo all'articolo 232 CEE, che al paragrafo 1 così stabilisce: «Le disposizioni del presente trattato non modificano quelle del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare per quanto riguarda i diritti e gli obblighi degli Stati membri, i poteri delle istituzioni di tale Comunità e le norme sancite da tale trattato per il funzionamento del mercato comune del carbone e dell'acciaio». Ora, è chiaro che, escludendo l'impugnabilità delle delibere concernenti il funzionamento dell'istituzione, vengono ad essere ridotti due ordini di poteri: da un lato, quelli degli Stati membri e dell'Alta Autorità, a cui è sottratta una forma di tutela giurisdizionale, dall'altro, quelli della Corte di giustizia, che si vede privata del controllo sulla legittimità di atti spesso importanti. Tali conseguenze contrastano apertamente con la norma in esame il cui scopo sta proprio nell'evitare che l'avvento dei due nuovi Trattati ed il loro inquadramento in un corpo unico alterino le situazioni giuridiche attribuite dal Trattato CECA alle istituzioni ed agli Stati. Valutando in base al criterio dell'articolo 232 CEE i problemi posti dalla sopravvenienza di nuove norme e dalla necessità di coordinarle con quelle precedenti, si deve dunque ritenere che i Trattati CEE ed Euratom non abbiano modificato l'articolo 38, per lo meno quanto all'identificazione degli atti impugnabili. Sulla stessa linea si muove l'articolo 30 del Trattato 8 aprile 1965, che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee. Esso afferma: «Le disposizioni dei trattati che istituiscono la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica relative alla competenza della Corte di giustizia e all'esercizio di tale competenza, sono applicabili alle disposizioni del presente trattato ..., ad eccezione di quelle che rivestono la forma di modifiche di articoli del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio per le quali restano applicabili le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea del cabone e dell'acciaio». La norma è palesemente ispirata all'esigenza che, come or ora si è visto, vuol soddisfare l'articolo 232 CEE: lasciare inalterate le competenze attribuite alla Corte di giustizia dal Trattato CECA, escludendo che su di esse incida la fusione degli esecutivi, così come nessuna incidenza aveva avuto la creazione delle nuove Comunità e la contestuale unificazione delle Assemblee e delle Corti. Possiamo quindi concludere nel senso che le norme pattizie sopravvenute non hanno modificato l'articolo 38 del Trattato CECA. Identica opinione fu, del resto, espressa dall'avvocato generale Reischl nelle conclusioni pronunciate in causa 66/76, CFDT/Consiglio (Raccolta 1977, p. 311, in particolare p. 313). Rimane così confermato che la disposizione in esame prevede ancor oggi l'im-pugnabilità degli atti del Parlamento, compresi quelli attinenti al funzionamento dell'organo. Per puntellare la propria lettura dell'articolo, 38, l'istituzione convenuta porta poi un argomento fondato sulla presunta,volontà effettiva delle parti contraenti, quasi adombrando una prevalenza di quest'ultima sui testi dei Trattati. Viene fatto osservare (memoria in data 22. 2. 1982, p. 13) che i Trattati CEE ed Euratom — i quali non contemplano, almeno espressamente, l'impugnabilità degli atti del Parlamento — sono intervenuti dopo il Trattato CECA e perciò esprimono il più recente punto di vista degli Stati in tema di controllo giurisdizionale sull'attività di quell'istituzione. Tenuto conto di tale orientamento, sarebbe ragionevole interpretare l'articolo 38 in senso riduttivo. Ma anche questa tesi va respinta: essa trova un ostacolo insuperabile nel chiaro disposto dell'articolo 232 CEE. Ritengo infatti che, in sede di interpretazione, ad un elemento soggettivo com'è quello invocato dalla difesa del Parlamento si possa ricorrere solo quando i testi siano ambigui. E nella specie di ambiguità non c'è l'ombra. In ogni caso, all'interpretazione qui accolta dell'articolo 38 offre sostegno la giurisprudenza della nostra Corte. Come sappiamo, nella sentenza 15 settembre 1981, Lord Bruce of Donington/Aspden, già citata, la Corte esaminò le norme emanate dal Parlamento per disciplinare il rimborso delle spese e delle indennità ai propri membri. Benché il dispositivo si riferisca genericamente al «diritto comunitario», la motivazione prende in esame l'atto organizzatorio che regolava il pagamento delle spese di viaggio e di soggiorno (ivi, punto 15). Riguardando il funzionamento dell'istituzione, tale atto esprimeva evidentemente competenze attribuite all'Assemblea da tutti e tre i Trattati; era cioè un tipico esempio di atto «comune». Ora, il Trattato CECA attribuisce alla Corte il controllo pregiudiziale di validità (non, quindi, esteso anche all'interpretazione) sui soli atti dell'Alta Autorità e del Consiglio (articolo 41 CECA). Per contro, il Trattato CEE le affida la competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale «sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità» (articolo 177, primo comma, lettera b), e perciò anche degli atti posti in essere dal Parlamento. Quando si tratta di atti del Parlamento che, per riferirsi al funzionamento dell'organo, siano «comuni» ai tre Trattati, emerge, in termini capovolti, lo stesso problema ermeneutico posto dall'articolo 38 CECA. In questi casi, infatti, l'interprete si trova dinanzi a una alternativa molto secca: o riconoscere una portata ampia all'articolo 177, comprendendovi gli atti «comuni» nel senso dianzi chiarito, o escludere del tutto quella categoria di atti dal controllo giurisdizionale in via pregiudiziale. Ricordo che già nella causa 101/63, Wagner/Fohrmann e Krier (sentenza 12 maggio 1964, Raccolta 1964, p. 381), la Corte ebbe ad affrontare un problema simile: se essa fosse, cioè, competente a decidere in via pregiudiziale sulle questioni deferitele ex articolo 177 CEE per la parte in cui riguardavano l'interpretazione del Trattato CECA. I giudici risolsero il caso senza prendere posizione sul punto; e neppure l'avvocato generale manifestò una chiara opinione. Con la sentenza nel caso Lord Bruce Donington, invece, la Corte optò se pure in termini non del tutto espliciti per una interpretazione estensiva dell'articolo 177. Questo orientamento sviluppa un'affermazione di carattere generale fatta nella già citata sentenza 31 marzo 1971 in causa 22/70, Commissione/Consiglio. I giudici erano chiamati a decidere se, in forza dell'articolo 173 CEE, gli Stati membri e le istituzioni possano impugnare solo gli atti con effetti vincolanti indicati nell'articolo 189 CEE oppure «qualisasi provvediemento adottato dalle istituzioni (indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma) che miri a produrre effetti giuridici» (v. punto 38/43 della motivazione); ed essi imboccarono quest'ultima strada che postula una interpretazione estensiva dell'articolo 173 CEE. È un indirizzo che, a mio parere, va condiviso. Al suo fondamento — vai la pena ripeterlo — sta l'esigenza di assicurare, compatibilmente col disposto dei Trattati, il più ampio e penetrante controllo giurisdizionale sulle legalità degli atti delle istituzioni comunitarie. Nel caso del Parlamento, questa esigenza è oggi più evidente che in passato perchè, grazie alla sua nuova rappresentatività, esso ha un peso maggiore e presumibilmente destinato ad accrescersi. In una lettera a Benjamin Franklin, Andrew Jackson scrisse che «nell'invidia tra le corti giudiziarie, il presidente e il Congresso risiede la garanzia delle nostre libertà». L'invidia, qui, non è il basso moto dell'animo che la morale comune condanna: è il propellente del sistema di controlli e contrappesi su cui si reggono le democrazie pluraliste col loro catalogo di diritti fondamentali. Se mi è consentito l'ardire, io vi invito a nutrire questo sentimento.