Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 19 aprile 1989. - C. C. VAN DE BIJL CONTRO STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - PAESI BASSI. - LIBERTA DI STABILIMENTO - LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE - ERSERCIZIO DELL'ATTIVITA DI IMBIANCHINO INDIPENDENTE IN UNO STATO MEMBRO - CONDIZIONI PER IL RICONOSCIMENTO IN UN ALTRO STATO MEMBRO. - CAUSA 130/88.



raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 03039



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1 . Il College van Beroep vi ha sottoposto quattro questioni pregiudiziali vertenti sull' interpretazione di talune disposizioni della direttiva 64/427/CEE del Consiglio del 7 luglio 1964 ( 1 ) ( in prosieguo : la "direttiva ").

2 . Gli antefatti possono essere riassunti nel seguente modo . Il sig . van de Bijl, ricorrente nella causa principale, cittadino olandese, ha prestato lavoro subordinato nei Paesi Bassi presso varie imprese di tinteggiatura fino al 31 agosto 1980 . Nel giugno 1976 egli vi ha conseguito un diploma di apprendista imbianchino e, nell' ottobre 1980, un diploma di imbianchino . Questi due diplomi non sono riconosciuti nei Paesi Bassi come diplomi comprovanti l' idoneità professionale necessaria per esercitare autonomamente l' attività di imbianchino . Nell' ottobre 1980, il ricorrente nella causa principale ha esercitato nel Regno Unito l' attività di "painter and decorator ". Dal 29 dicembre 1981 al 20 febbraio 1982 nonché dal 1° marzo al 2 settembre 1983, egli ha lavorato nuovamente come lavoratore subordinato nei Paesi Bassi .

3 . Il 14 marzo 1984 il van de Bijl ha fatto iscrivere nel Company Registration Office di Cardiff, nel Regno Unito, una società denominata "C.C . van de Bijl ( UK ) Limited ". Il 14 dicembre 1984 egli ha fatto iscrivere nel registro della Camera di commercio e dell' industria di Zaanland, nei Paesi Bassi, una succursale della C.C . van de Bijl ( UK ) Limited, dichiarando che l' impresa era stata fondata il 26 ottobre 1980 e la sede olandese il 1° aprile 1984 . In precedenza, egli aveva richiesto al Consiglio economico e sociale dei Paesi Bassi che, per quanto riguarda tale succursale, venisse revocato nei suoi confronti il divieto di esercitare il mestiere di imbianchino senza l' autorizzazione della Camera di commercio e dell' industria . Detta richiesta è stata respinta con decisione del 7 ottobre 1983, confermata poi con decisione del 13 dicembre dello stesso anno . Tuttavia, il Consiglio economico e sociale ha trasmesso l' istanza al segretariato di Stato per gli affari economici per quanto riguarda gli aspetti relativi all' applicazione del diritto comunitario .

4 . Il ricorrente nella causa principale si era infatti avvalso dell' art . 15, n . 1, lett . c ), della legge olandese del 1954 relativa allo stabilimento delle imprese ( in prosieguo : "la legge del 1954 "), che permette al ministro degli affari economici di rimuovere il divieto di esercitare una determinata professione senza l' autorizzazione della Camera di commercio e dell' industria qualora le disposizioni di una direttiva del Consiglio delle Comunità europee, relative allo stabilimento di persone fisiche e di società ovvero alla prestazione di servizi, diano luogo alla concessione di una dispensa .

5 . Il 20 marzo 1985 il van de Bijl ha ricevuto un attestato dal Department of Trade and Industry del Regno Unito, con cui si certificava che egli aveva esercitato autonomamente un' attività di imbianchino per un periodo complessivo di quattro anni e cinque mesi, che gli era stata impartita una formazione preliminare considerata conforme ai propri criteri da un organismo professionale competente e che egli soddisfaceva pertanto alle condizioni stabilite dalla direttiva . L' attestato si basava sul fatto che il van de Bijl aveva diretto la società C.C . van de Beijl ( UK ) Limited dall' ottobre 1980 e che, in precedenza, egli aveva conseguito, al termine di un periodo di cinque anni e undici mesi, i diplomi olandesi di apprendista imbianchino e di imbianchino .

6 . Il segretariato di Stato olandese per gli affari economici ha respinto la richiesta del van de Bijl, rimettendo in discussione la validità dell' attestato rilasciato dal Department of Trade and Industry in quanto, durante il periodo di attività effettiva presa in considerazione dall' amministrazione britannica, l' interessato aveva esercitato a due riprese un' attività lavorativa subordinata nei Paesi Bassi e in quanto il periodo di formazione preliminare considerato dall' attestato era stato effettuato nei Paesi Bassi, dove esso non è considerato sufficiente .

7 . Chiamato a conoscere della controversia, il giudice olandese vi ha sottoposto alcune questioni che vertono, in un primo luogo, sulla validità inerente agli attestati rilasciati in applicazione della direttiva e, in secondo luogo, sull' interpretazione da dare all' art . 3 di quest' ultima .

8 . La direttiva contiene misure transitorie destinate a facilitare la realizzazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi in un determinato numero di attività professionali autonome nel settore dell' industria e dell' artigianato .

9 . Al fine di risolvere le difficoltà derivanti dall' esistenza, in taluni Stati, di un regime di libertà di accesso e di esercizio e, in altri Stati, di una normativa che prescrive il possesso di un titolo di formazione professionale per l' ammissione a determinate professioni, l' art . 3 della direttiva stabilisce che lo Stato membro che subordina l' accesso a una di queste attività al possesso di conoscenze e attitudini determinate riconosce come prova sufficiente di tali conoscenze e attitudini l' esercizio effettivo, per un determinato periodo, in un altro Stato membro, dell' attività considerata . Lo Stato ospitante accorda pertanto l' autorizzazione all' esercizio in base ad un attestato di attività professionale rilasciato dall' autorità competente dello Stato di provenienza .

10 . Il sistema creato da questa direttiva non ha dato luogo a un contenzioso molto esteso dinanzi a questa Corte in quanto, se si eccettua la presente causa, la Corte è stata finora adita, sull' interpretazione di tale normativa, una sola volta . Nella vostra sentenza Knoors, infatti, voi avete dichiarato che beneficiari della direttiva erano tutti i cittadini comunitari, comprese le persone aventi la cittadinanza dello Stato membro ospitante . Tuttavia voi avete espresso una riserva affermando che "non si può cionondimeno non tener conto dell' interesse legittimo che uno Stato membro può avere ad impedire che, grazie alle possibilità offerte dal trattato, taluni dei suoi cittadini tentino di sottrarsi abusivamente all' impero delle leggi nazionali in materia di preparazione professionale" ( 2 ).

11 . La presente causa non è forse priva di connessioni con tale obiter dictum .

12 . Esaminiamo una alla volta le quattro questioni sollevate dal giudice nazionale .

13 . Alla prima deve darsi, a mio parere, una soluzione sfumata . Difatti, l' attestato emanante dall' autorità competente dello Stato di provenienza è, in qualche modo, il cardine del sistema creato dalla direttiva . E' tale attestato, redatto in base alla monografia professionale comunicata dallo Stato ospitante, che consente di assicurare la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi negli Stati membri che esigono il possesso di conoscenze e attitudini determinate .

14 . Riconoscere allo Stato ospitante un potere di controllo particolarmente ampio dell' esattezza di tale attestato potrebbe condurre a privare di ogni efficacia il meccanismo istituito dalla direttiva . Per contro, non mi sembra che si possa negare a questo Stato ogni potere su tale punto . Infatti, l' art . 4, n . 3, della direttiva gli riconosce già la possibilità di verificare se "l' attività attestata corrisponde nei punti essenziali alla monografia professionale" che esso aveva comunicato precedentemente .

15 . Al riguardo, si tratta di stabilire una ripartizione tra il controllo svolto dallo Stato di provenienza nel rilasciare l' attestato e quello esercitato dallo Stato ospitante quando, sulla base di tale attestato, esso accorda l' accesso alla professione di cui trattasi, e ciò allo scopo di evitare che entrambi i controlli abbiano lo stesso oggetto . E' alla luce del principio generale del legittimo affidamento che va intesa la ripartizione tra queste due verifiche . Ciò che è stato oggetto di controllo da parte dell' autorità competente dello Stato di provenienza, cioè, ad esempio, la natura dell' attività, l' adeguatezza della formazione preliminare all' accesso a tale attività, non necessita più di verifiche ad opera dell' autorità competente dello Stato ospitante . Invece, il buon senso esige che in presenza di un errore materiale o di un vizio intrinseco inficiante l' attestato, lo Stato membro ospitante possa considerare che il documento non soddisfa alle condizioni poste dalla direttiva . Come rilevato dalla Commissione, la sua raccomandazione 65/76/CEE del 12 gennaio 1965, ( 3 ) implicitamente postula la possibilità di un siffatto controllo, suggerendo l' uso di formulari identici per "facilitare il lavoro delle autorità ed organismi competenti, chiamati ad esaminare le attestazioni provenienti da Stati membri diversi, e per evitare errori ".

16 . Mi sembra tuttavia importante insistere sulla natura di tale controllo, che, lo ripeto, va necessariamente limitato all' errore materiale o al vizio intrinseco, vale a dire ad una evidente imperfezione dell' attestato che si riveli al primo esame, senza che l' autorità competente debba esigere prove aggiuntive ovvero svolgere direttamente indagini, comportamenti che la suddetta normativa comunitaria intende bandire . Se dovessi portare il discorso sul terreno delle prove, direi che l' attestato vale come prova inoppugnabile di ciò che esso contiene, a meno che dalla sua stessa lettura non emerga un errore materiale, per esempio di dattilografia, ovvero un vizio intrinseco, come un errore nel calcolo degli anni di formazione o di attività . Non si può sostenere, invece, che l' attestato vale solo fino a prova contraria, in quanto ciò potrebbe indurre le amministrazioni nazionali a ricercare l' esistenza, se del caso, di elementi in contraddizione con quelli dell' attestato, in particolare interrogando le pubbliche autorità di un altro Stato membro, il che è assolutamente contrario al principio del legittimo affidamento . Del pari, fatte salve le citate disposizioni dell' art . 4, n . 3, della direttiva, non può esservi un controllo sulla natura dell' attività professionale dato che questo è stato già effettuato nello Stato di provenienza mediante il raffronto tra i punti essenziali della monografia e gli elementi forniti da colui che richiede il rilascio dell' attestato .

17 . Accanto a tale controllo strettamente formale, mi sembra necessario riconoscere un' altra ipotesi nella quale l' "inoppugnabilità" dell' attestato può essere messa in dubbio . L' ipotesi è quella della frode . In questo caso vale il principio generale "fraus omnia corrumpit ". Ci si chiede infatti se si possa ammettere che uno Stato ospitante che disponga, senza averli ricercati, di un certo numero di elementi comprovanti che l' autorità compentente dello Stato di provenienza è stata ingannata al momento del rilascio dell' attestato possa opporre tale frode e sia obbligata a permettere nello Stato l' accesso alla professione di cui trattasi . A parere del governo del Regno Unito, in tal caso l' autorità competente dello Stato ospitante si rivolge a quella dello Stato di provenienza per chiederle di ritirare l' attestato . Questa soluzione non consente un' immediata sanzione della frode . Sono del parere che, in applicazione del principio secondo cui la frode vizia ogni cosa, l' autorità compentente dello Stato ospitante possa, ricorrendo la suddetta ipotesi, rifiutare di prendere in considerazione l' attestato fraudolentemente conseguito . A mio modo di vedere, la definizione molto restrittiva che si dà abitualmente alla nozione di frode pone al riparo dai pericoli testé segnalati circa l' efficacia del meccanismo istituito dalla direttiva .

18 . Quanto precede mi porta direttamente alla seconda e terza questione, relative all' interpretazione dell' art . 3 della direttiva .

19 . Questo articolo stabilisce le condizioni relative all' esercizio effettivo dell' attività considerata che supplisce alla mancanza di diplomi . Le lett . b ) e d ), cui ha fatto espressamente riferimento il giudice di rinvio, meritano più in particolare la vostra attenzione . In esse viene stabilito che lo Stato membro ospitante riconosce come sufficiente l' esercizio effettivo in un altro Stato membro dell' attività considerata per un periodo determinato vuoi a titolo indipendente vuoi in qualità di dirigente incaricato della gestione o di mansioni tecniche importanti, qualora il beneficiario comprovi di aver ricevuto, per tale attività, una formazione preliminare di almeno tre anni, attestata da un certificato riconosciuto dallo Stato o giudicata pienamente valida da un organismo professionale competente .

20 . La difficoltà sta nell' interpretare l' espressione "certificato riconosciuto dallo Stato ". Il governo del Regno Unito sostiene che lo Stato in causa è necessariamente quello nel quale è stata effettuata l' attività considerata . Tale punto di vista è sorretto dalla lettera dell' art . 3, 1° commma, della direttiva, ai cui sensi lo Stato membro ospitante deve prendere in considerazione l' esercizio effettivo dell' attività considerata in un "altro" Stato membro . Coordinando tale disposizione con quelle contenute nelle lett . b ) e d ) dello stesso articolo, il governo del Regno Unito ne desume che la condizione relativa alla formazione preliminare "va soddisfatta nello stesso Stato membro nel quale il lavoratore ha esercitato la sua attività ".

21 . Tale tesi non può essere condivisa . La lettera dell' art . 3 non la postula affatto, ancor meno il suo spirito . Si immagini, infatti, per riprendere l' esempio fornito dalla Commissione, che il cittadino di uno Stato membro A acquisisca una formazione nello Stato membro B, lavori poi nello Stato membro C, per stabilirsi infine nello Stato membro D . Ci si chiede se gli debba essere precluso il beneficio della direttiva . Tale tesi non può essere realmente sostenuta . Ciò che appare necessario è che lo Stato dell' esercizio effettivo dell' attività - lo Stato C nell' esempio addotto - riconosca, eventualmente per equivalenza, la validità della formazione preliminare ricevuta nello Stato B . Qualora le altre condizioni vengano soddisfatte, il cittadino interessato potrebbe invocare il beneficio della direttiva per stabilirsi nello Stato membro da lui prescelto .

22 . Ci si chiede se nel novero di tali condizioni occorra includere quella oggetto della terza questione pregiudiziale . Il giudice a quo ne spiega il senso nella motivazione della sua decisione di rinvio . Formulando l' ipotesi in cui la formazione sia stata ricevuta in uno Stato membro diverso da quello in cui l' attività è stata effettivamente esercitata, detto giudice chiede se essa debba dare accesso all' esercizio dell' attività considerata non solo in quest' ultimo Stato, ma altresì nello Stato membro in cui essa è stata ricevuta .

23 . Come riconosce la stessa Commissione, la formulazione della direttiva sembra indicare che solo lo Stato in cui è stata ricevuta la formazione può apportare la conferma richiesta dalla direttiva vuoi riconoscendo il certificato ottenuto vuoi attraverso la valutazione fatta da un organismo professionale competente sulla validità di tale formazione ( 4 ).

24 . Su questo punto ritengo che solo lo Stato in cui la formazione preliminare è stata impartita sia in grado di accertarsi dell' adeguatezza di tale formazione e della serietà con la quale essa è stata seguita, decidendo o meno di riconoscere il diploma rilasciato al termine di questa ovvero lasciando a un organismo professionale competente il compito di giudicarne la validità . Anche in tal caso, infatti, si tratta della rigorosa applicazione del principio del legittimo affidamento . Fatto salvo il riconoscimento generico dell' equivalenza, lo Stato che accorda l' accesso a una professione non può e non deve verificare se la formazione preliminare seguita in un altro Stato membro sia adeguata all' esercizio di tale attività . Esso non può neppure valutare se tale formazione sia stata seguita con serietà . Ad esso è sufficiente - mi si consenta l' espressione - che la formazione preliminare abbia ricevuto il "marchio di garanzia" dello Stato in cui è stata impartita . Ogni Stato, in qualche modo, può esportare in materia di formazione solo ciò che esso riconosce valido entro i suoi confini . Il legittimo affidamento dello Stato ospitante verrebbe fortemente scosso se tale Stato non avesse la certezza di poter fare pieno affidamento sulla formazione preliminare impartita in un altro Stato membro, in mancanza del "marchio" di cui sopra . Del resto, lo Stato che impartisce o fa impartire una formazione deve poterne controllare tutte le conseguenze e decidere se sancire o meno tale formazione, alla luce della sua serietà, qualità e adeguatezza, riconoscendo o meno i diplomi conseguiti o autorizzando a ciò un organismo professionale . Una siffatta esigenza è, in un certo qual modo, la contropartita della facoltà, da me auspicata, di riconoscere ai lavoratori migranti il diritto di ricevere una formazione in uno Stato membro diverso da quello in cui essi eserciteranno la loro attività .

25 . Pertanto bisogna intendere il sistema complessivo della direttiva nel senso che esso è basato sul principio generale del legittimo affidamento, temperato dal riconoscimento di un limitato controllo dell' attestato da parte dello Stato ospitante nonché dall' esigenza che il cittadino comunitario, la cui libertà di circolazione viene garantita per quanto riguarda l' attività professionale come pure per la formazione preliminare, ottenga un "marchio di garanzia" che dimostri che una delle condizioni richieste per stabilire l' equivalenza con il possesso di un titolo di formazione professionale viene soddisfatta .

26 . Infine, ci si chiede come uno Stato membro che non richieda, per una particolare professione, nessuna formazione preliminare possa valutare la validità di quella ricevuta in un altro Stato, nonché a quale organismo professionale, la cui esistenza non è certa, possa esso affidare tale compito . E' doveroso mettere in rilievo il carattere paradossale di una siffatta situazione .

27 . Non mi sembra quindi ragionevole dissociare lo Stato che, direttamente o indirettamente, impartisce una formazione dallo Stato che sancisce detta formazione con un diploma o mediante il riconoscimento di un organismo professionale autorizzato . Aggiungerò che non sembra essere questo il sistema della direttiva . L' art . 4, n . 2, di quest' ultima stabilisce che lo Stato di provenienza attesta le attività professionali effettivamente esercitate . Non si tratta affatto di attestare la formazione preliminare .

28 . Di conseguenza, vi propongo di risolvere la terza questione nel senso che la formazione preliminare di cui all' art . 3, lett . b ) e d ), della direttiva deve essere comprovata da un certificato riconosciuto dallo Stato in cui la formazione è stata ricevuta o giudicata pienamente valida da un organismo professionale competente dello stesso Stato .

29 . La quarta questione attiene all' interpretazione della nozione di "anni consecutivi" di cui all' art . 3 della direttiva . Ci si chiede se si debba intendere per "anni consecutivi" un periodo interotto solo per motivi connessi alla malattia e alle ferie .

30 . La soluzione di tale questione implica, preliminarmente, che si stabilisca se la Corte deve fornire una definizione di tale nozione o se essa consideri che spetta agli organismi nazionali ed eventualmente ai giudici nazionali riempirla di contenuto . In altri termini, se tale nozione vada collocata nel diritto comunitario o nel diritto nazionale .

31 . La vostra giurisprudenza costante in materia di libera circolazione dei lavoratori è nel senso che

"le nozioni di 'lavoratore' e di 'attività subordinata' non possono essere interpretate con riferimento agli ordinamenti degli Stati membri, ma hanno portata comunitaria" ( 5 ).

32 . Nei limiti in cui la nozione di "anni consecutivi" costituisce una delle condizioni che permettono di garantire la libertà di stabilimento in numerose attività industriali e artigianli, mi sembra necessario vedere uniformate le interpretazioni che potrebbero esserne fatte dai vari organismi nazionali . Per tale motivo chiedo a codesta Corte di attribuire alla nozione di cui trattasi la sua dimensione comunitaria .

33 . In ordine a tale punto, mi sembra ragionevole considerare come anni consecutivi il periodo interrotto solo dagli avvenimenti della vita comune, essenzialmente le ferie abituali e le malattie di durata limitata . I periodi di prestazione di lavoro dipendente trascorsi in un altro Stato membro dovrebbero essere detratti dal calcolo della durata complessiva dell' attività professionale . Propongo che la quarta questione venga risolta in tal senso .

34 . In definitiva, propongo che la Corte dichiari :

"1 ) La direttiva 64/427/CEE del Consiglio del 7 luglio 1964, relativa alle modalità delle misure transitorie nel settore delle attività non salariate di trasformazione delle classi 23-40 CITI ( industria e artigianato ), va interpretata nel senso che l' autorità competente dello Stato membro ospitante è tenuta ad accordare l' accesso alla professione considerata al cittadino di uno Stato membro che produca un attestato ai sensi dell' art . 4, n . 2, salvo che tale attestato contenga un errore materiale o sia inficiato da un vizio intrinseco, qualora tale errore o vizio non riguardino la natura dell' attività considerata, o se tale attestato è stato ottenuto dall' interessato per mezzo di frode .

2 ) L' art . 3 della direttiva summenzionata va interpretato nel senso che la formazione preliminare può essere stata impartita in uno Stato membro diverso da quello in cui l' attività professionale viene esercitata .

3 ) Lo stesso articolo va interpretato nel senso che la formazione preliminare deve essere comprovata da un certificato riconosciuto dallo Stato in cui essa è stata ricevuta ovvero giudicata pienamente valida da un organismo professionale competente dello stesso Stato .

4 ) La nozione di 'anni consecutivi' figurante in tale articolo va intesa come periodo interrotto solo dai casi della vita comune, quali le assenze per causa di malattia di durata limitata o le ferie abituali ."

(*) Lingua originale : il francese .

( 1 ) Direttiva relativa alle modalità delle misure transitorie nel settore delle attività non salariate di trasformazione delle classi 23-40 CITI ( industria e artigianato ) GU 117 del 23.7.1964, pag . 1863 .

( 2 ) Sentenza 7 febbraio 1979, causa 115/78, Racc . pag . 399, punto 25 della motivazione .

( 3 ) Raccomandazione rivolta agli Stati membri, relativa alle attestazioni concernenti l' esercizio della professione nel paese di provenienza di cui all' art . 4, paragrafo 2, della direttiva 64/427/CEE del Consiglio del 7 luglio 1964, relativa alle modalità delle misure transitorie nel settore delle attività non salariate di trasformazione delle classi 23-40 CITI ( industria e artigianato ), GU 24 dell' 11.2.1965, pag . 410 ).

( 4 ) Si vedano le osservazioni della Commissione, pag . 13 del testo francese .

( 5 ) Sentenza 23 marzo 1982, causa 53/81, Levin / Secrétariat d' Etat à la Justice, Racc . pag . 1035; si vedano, altresì, le sentenze 11 luglio 1985, causa 105/84, Foreningen af Arbeijdsledere i Danmark / Dannols Inventor, Racc . pag . 2639, e 3 luglio 1986, causa 66/85, Lawrie-Blum, Racc . pag . 2121, punto 16 della motivazione .