Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 23 ottobre 1990. - FRIEDEL EDDELBUETTEL CONTRO BEZIRKSREGIERUNG LUENEBURG. - DOMANDA DI PRONUNCIA PREGIUDIZIALE: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - GERMANIA. - PREMI PER LA RICONVERSIONE DI MANDRIE BOVINE A ORIENTAMENTO LATTIERO. - CAUSA C-215/89.



raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-00001



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. In questa causa si tratta di decidere se il regime comunitario di riconversione delle mandrie bovine a orientamento lattiero consenta alle autorità di uno Stato membro di chiedere il rimborso parziale del premio di riconversione da parte di un imprenditore che, subito prima di ottenere il premio di riconversione, abbia venduto talune vacche di elevata produttività e le abbia sostituite con vacche di minore produttività.

2. Il 29 marzo 1979 il sig. Eddelbuettel chiedeva, al Bezirksregierung Lueneburg (organo esecutivo della circoscrizione), convenuto nella causa principale, un premio di riconversione, dichiarando nel modulo di domanda di possedere 24 vacche da latte e di aver venduto 113 059 kg di latte nei dodici mesi precedenti la domanda. La camera dell' agricoltura locale contrassegnava e registrava in pari data 26 capi di bestiame da latte, fra cui 14 vacche lattifere, 10 giovenche gravide e 2 vitellini. Il 27 aprile 1979 la convenuta accoglieva la domanda del sig. Eddelbuettel con effetto dal 29 marzo 1979. Con atto 15 maggio 1979 la convenuta concedeva all' attore la prima rata del premio di riconversione, per un ammontare di 40 390,31 DM, cioè 60% dell' importo totale del premio di 67 317,19 DM, calcolata su consegne di latte per un quantitativo di 113 059 kg. Tuttavia il convenuto accertava in seguito che il 28 marzo 1979, cioè un giorno prima di chiedere il premio di riconversione e di ottenerlo, il sig. Eddelbuettel aveva venduto 10 vacche di elevata produttività e aveva comprato 10 animali di minore produttività, probabilmente capi da macello, che erano stati poi venduti prima di essere abbattuti il 9 aprile 1979.

3. Il convenuto riteneva che nell' ambito del regime di riconversione, l' importo del premio era connesso alla capacità della mandria al momento dell' ammissione al regime e che era necessario pertanto ridurre il premio. Revocava i provvedimenti precedenti e adottava nuovi provvedimenti che fissavano il quantitativo di latte da prendere in considerazione ai fini del premio in 65 951 litri (cioè 14/24 del quantitativo iniziale) e concedevano una prima rata di 23 993,68 DM, cioè il 60% dell' importo totale ricalcolato del premio di 39 989,48 DM. Chiedeva parimenti il rimborso con gli interessi dell' importo pagato in eccesso della prima rata già versata al sig. Eddelbuettel, cioè 16 396,63 DM. Essendo stata respinta l' opposizione, il sig. Eddelbuettel proponeva ricorso impugnando la legittimità del provvedimento del convenuto.

4. Occorre ricordare che onde ridurre le eccedenze di latte il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1078/77 (GU L 131, pag. 1, in prosieguo: il "regolamento del Consiglio") istituiva un sistema di premi per i produttori che si impegnavano per un determinato periodo a non mettere in commercio latte o prodotti lattiero-caseari (il premio di non commercializzazione) o ad astenersi dalle consegne di latte e a riconvertire le loro mandrie bovine a orientamento lattiero verso la produzione di carni (premio di riconversione). L' impegno di riconversione era della durata di quattro anni (art. 3, n. 2) e l' importo del premio di riconversione veniva calcolato in funzione del quantitativo di latte consegnato dal produttore nel corso dei dodici mesi precedenti il mese in cui è stata presentata la domanda ((art. 4, n. 2, del regolamento n. 1078/77, nella versione modificata dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1041/78 (GU L 134, pag. 9) )).

5. L' art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio (nella versione modificata dal regolamento n. 1041/78) recita:

"Per beneficiare del premio di riconversione, il produttore deve dimostrare, con soddisfazione delle autorità competenti:

- che nel corso dei dodici mesi precedenti il mese in cui è stata presentata la domanda ha consegnato almeno 50 000 chilogrammi di latte o del suo equivalente in prodotti lattiero-caseari e che detiene ancora nella sua azienda un numero adeguato di vacche da latte

o

- che detiene ancora nella sua azienda almeno 15 vacche da latte, comprese le giovenche gravide.

Tale condizione deve essere ancora soddisfatta al momento dell' accettazione della domanda; in caso contrario, il premio viene corrispondentemente ridotto".

6. Il regolamento (CEE) della Commissione n. 1391/78, recante modalità d' applicazione modificate del regime di premi (GU L 167, pag. 45, in prosieguo: il "regolamento della Commissione") all' art. 1, n. 3, così recita:

"Per stabilire il quantitativo di latte da prendere in considerazione per il calcolo del premio:

(...)

b) il quantitativo di latte (...) è (...) ridotto in modo proporzionale:

- conformemente all' articolo 2, paragrafo 1, e all' articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1078/77, nel caso che il numero di vacche da latte detenute nell' azienda, constatato al momento dell' accettazione della domanda, sia inferiore al numero di vacche da latte adeguato al quantitativo di latte su indicato,

(...)".

7. Il giudice nazionale di ultima istanza, il Bundesverwaltungsgericht, riteneva che la questione da risolvere fosse se, ed in quale misura, il fatto di sostituire talune vacche lattifere prima dell' inoltro della domanda potesse compromettere il diritto al premio. A suo parere, la disciplina comunitaria non risolveva la questione e sembrava pure contraddirsi. Per un verso l' art. 1, n. 3, del regolamento di attuazione della Commissione pareva disporre la riduzione del premio nel caso del ricorrente. Per un altro, questi pareva aver diritto ad ottenere l' importo integrale del premio ai sensi dell' art. 3, n. 1, secondo trattino, del regolamento del Consiglio (di rango superiore), poiché al momento dell' accettazione della domanda possedeva almeno 15 vacche lattifere, giovenche gravide incluse, nella sua azienda. Pertanto, il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

"Se l' art. 1, n. 3, lett. b), primo trattino, del regolamento (CEE) n. 1391/78 vada interpretato nel senso che si può effettuare una riduzione ai fini della determinazione del quantitativo di latte allorché l' art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1078/77 ((nella versione del regolamento (CEE) n. 1041/78)), citato in questa disposizione, non prevede una riduzione del premio per l' ipotesi considerata.

In caso di soluzione affermativa come vada interpretato il termine 'adeguato' di cui all' art. 1, n. 3, lett. b), primo trattino, del regolamento (CEE) n. 1391/78".

8. Il sig. Eddelbuettel sostiene che non vi è nessun motivo di procedere ad una riduzione del premio. A suo parere, le condizioni del diritto al premio sono elencate all' art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio. Afferma che il diritto all' intero premio emerge dal secondo trattino dell' art. 3, n. 1, che esige unicamente che il produttore detenga almeno 15 vacche da latte al momento dell' accoglimento della domanda, e che il regolamento della Commissione non può contrastare con il dettato chiaro e preciso del regolamento di base. Sostiene parimenti che la riduzione del premio in circostanze non esplicitamente previste dal legislatore contrasta con le finalità del regime in quanto non sollecita i produttori alla partecipazione.

9. La Commissione sostiene che la disciplina comunitaria stabilisce palesemente che il quantitativo di latte su cui il premio è calcolato corrisponde alla produttività della mandria al momento in cui il premio è concesso. Sottolinea che il diritto del sig. Eddelbuettel al premio deriva dall' art. 3, n. 1, primo trattino, del regolamento del Consiglio e che non vi è contraddizione tra il regolamento del Consiglio e quello della Commissione. Aggiunge che questa opinione è confortata dallo scopo del premio e dalla finalità del regime stesso.

10. A mio parere, l' argomento sostenuto dalla Commissione è del tutto corretto. In primo luogo sono convinto che il dubbio del giudice nazionale circa un possibile contrasto tra le disposizioni del regolamento della Commissione e di quello del Consiglio sia privo di fondatezza. L' art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio prevede due possibilità alternative del diritto al premio di riconversione: il produttore può sia dimostrare che nel corso dei dodici mesi precedenti ha consegnato almeno 50 000 kg di latte o del suo equivalente in prodotti lattiero-caseari e che detiene ancora nella sua azienda un numero adeguato di vacche da latte (primo trattino), sia che detiene ancora nella sua azienda almeno 15 vacche da latte, comprese le giovenche gravide (secondo trattino). L' alternatività delle due possibilità del diritto emerge particolarmente dal dettato delle versioni francese e tedesca dell' ultimo capoverso dell' art. 3, n. 1, che indicano che "la condition correspondante" ("die betreffende Bedingung") (corrispondentemente) deve essere ancora soddisfatta al momento dell' accettazione della domanda.

11. Se la possibilità del diritto del produttore al premio deriva dall' art. 3, n. 1, primo trattino, cioè si fonda sul quantitativo di latte considerato, egli deve, in applicazione dell' ultimo capoverso dell' art. 3, n. 1, dimostrare alle autorità che lo esigono che al momento dell' accettazione della domanda detiene nella sua azienda un numero adeguato di vacche da latte. Altrimenti il premio deve essere ridotto in forza della stessa disposizione. Pertanto, l' art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio e l' art. 1, n. 3, del regolamento della Commissione non presentano alcun contrasto.

12. Aggiungerò che le versioni francese e tedesca dell' ultimo capoverso dell' art. 3, n. 1, indicando che "tale condizione deve essere ancora soddisfatta al momento dell' accettazione della domanda" ("die betreffende Bedingung muss noch (...) erfuellt sein"), sono più precisamente a favore della tesi per cui, in forza del regolamento del Consiglio, qualsiasi modifica nella composizione della mandria inficia il diritto al premio.

13. L' ultimo capoverso dell' art. 3, n. 1, ha l' effetto, come sottolineato dalla Commissione, di garantire che qualora un produttore sia ammesso al regime di riconversione, il quantitativo di latte equivalente a quello su cui si basa il premio verrà effettivamente ritirato dal mercato. Ciò è del tutto conforme allo scopo del premio, cioè compenso per la perdita di introiti derivanti dalla produzione lattiero-casearia (v. il terzo "considerando" del regolamento del Consiglio), e alla finalità complessiva del regime di riconversione, cioè la riduzione delle eccedenze lattiero-casearie ed il ristabilimento dell' equilibrio sul mercato (v. il primo ed il sesto "considerando" del regolamento del Consiglio). Qualora un produttore, immediatamente prima di essere ammesso al regime, alieni a titolo oneroso talune vacche di elevata produttività e le sostituisca con capi di minore produttività, riducendo in tal modo la produttività della mandria, è chiaro che l' importo del premio deve essere ridotto perché se fosse altrimenti egli riceverebbe un compenso eccessivo e la Comunità ne ricaverebbe un beneficio minore. Inoltre, se si tien conto del fatto che le vacche produttive hanno continuato a produrre latte in altro luogo, la riduzione del premio in tale circostanza è del tutto conforme alla finalità di riduzione della produzione lattiero-casearia.

14. Spetta al giudice nazionale stabilire se, tenuto conto della fattispecie, le autorità potessero ridurre il premio. Emerge dall' ordinanza di rinvio che il sig. Eddelbuettel ha riferito la domanda di premio al quantitativo di latte da lui consegnato, cioè a 113 059 kg. Pare pertanto che la possibilità del diritto al premio derivasse dall' art. 3, n. 1, primo trattino, del regolamento del Consiglio, con la conseguenza che incombeva a lui la prova dinanzi alle autorità, che esigevano che al momento dell' accettazione egli detenesse ancora un numero adeguato di vacche da latte. Altrimenti occorre ridurre il premio sia ai sensi dell' art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio, sia ai sensi dell' art. 1, n. 3, del regolamento della Commissione.

15. A mio parere, il giudice nazionale può parimenti prendere in considerazione una possibilità alternativa, che cioè il sig. Eddelbuettel non abbia avuto diritto ad alcun premio in quanto ha ingannato le autorità sull' entità del diritto al premio. Emerge dall' ordinanza di rinvio non esservi dubbio che immediatamente prima di essere ammesso al regime di riconversione ha venduto 10 vacche di elevata produttività e le ha sostituite con animali di minore produttività. Il sig. Eddelbuettel ha fatto contrassegnare e registrare le 10 vacche di minore produttività con le altre. In nessun momento ha segnalato alle autorità che la produttività della sua mandria era stata ridotta. Emerge dal fascicolo che il giudice ha ritenuto che non vi fossero prove sufficienti al fine di perseguire il sig. Eddelbuettel per frode. Cionondimeno, dallo stretto punto di vista della normativa comunitaria, si potrebbe sostenere che aveva perduto il diritto al premio.

16. In questo contesto occorre notare che l' art. 4, n. 2, lett. e), del regolamento della Commissione dispone che la domanda deve essere corredata di una dichiarazione del produttore attestante che egli ha preso conoscenza delle disposizioni relative al regime dei premi. Inoltre, l' art. 9, n. 1, del regolamento della Commissione dispone che qualora il produttore non dimostri in modo soddisfacente all' ente competente di aver rispettato le condizioni di cui all' art. 2 o all' art. 3 del regolamento n. 1078/77, gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per il recupero degli importi del premio già versati.

17. E' vero che la disciplina comunitaria non contiene disposizione alcuna che obblighi in modo specifico il produttore ad informare le autorità allorché, prima della concessione, modifica in modo rilevante la propria mandria. E' anche vero che il dettato dell' art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio presenta alcune incertezze (benché, a mio parere, il testo tedesco sia più preciso del testo inglese). Cionondimeno, il fatto che l' importo del premio sia stato determinato con riferimento alla produzione precedente e che la finalità del regime consisteva nel ridurre la produzione lattiero-casearia dovrebbero bastare a rendere attento il produttore sul fatto che la modifica della produttività della mandria comprometterebbe il suo diritto e dovrebbe essere fatta conoscere alle autorità. Spetta agli enti nazionali e ai giudici nazionali valutare, in base ai fatti e alle disposizioni di diritto interno, se il premio dovesse integralmente venir meno anziché semplicemente essere ridotto.

18. La seconda parte della questione del giudice nazionale verte sull' interpretazione del termine "adeguato" di cui all' art. 1, n. 3, lett. b), del regolamento della Commissione. La questione muove dall' ipotesi che sia sufficiente la riduzione del premio e non sia necessaria una sanzione più severa; ne tratterò in questo contesto.

19. Tenuto conto di quanto detto sopra per quanto riguarda le finalità del premio e del regime complessivamente, a mio parere è chiaro che il termine "adeguato" significa: adeguato al quantitativo di latte su cui viene effettuato il calcolo del premio. Questa interpretazione è (ancora una volta) confermata dalle versioni francese e tedesca, più esplicite della versione inglese. Mentre il testo inglese dell' art. 1, n. 3, lett. b), recita "(...) the appropriate number for the quantity of milk in question", le altre due versioni si riferiscono al "(...) nombre di vaches laitières approprié à la quantité de lait précité" e al "(...) Anzahl Milchkuehe, die fuer die obengenannte Milchmenge angemessen ist". In pratica ciò significa che è necessario provare che la mandria a produzione lattiera posseduta dal produttore al momento della concessione è davvero in grado di produrre questo quantitativo. In altri termini occorre tener conto, in linea di principio, della produttività individuale (effettiva o potenziale) di ogni vacca.

20. Emerge dall' ordinanza di rinvio che nel caso del sig. Eddelbuettel non era possibile determinare l' esatta produttività della mandria al momento della concessione perché il sig. Eddelbuettel non aveva dato riscontro alla domanda del convenuto di fornire le prove della produttività lattiera delle 10 vacche meno produttive che avevano sostituito le 10 vacche di maggiore produttività vendute alla vigilia dell' ammissione al regime; anzi detta prova non era assolutamente più possibile in quanto il sig. Eddelbuettel ha cessato di smerciare latte il 30 marzo 1979 e le 10 vacche di minore produttività sono state abbattute appena dieci giorni dopo. Inoltre, sui 14 animali che rimanevano nella mandria in quel momento, 10 erano giovenche gravide la cui produttività potenziale poteva unicamente essere stimata.

21. Pertanto, la vera questione consiste nell' accertare se il numero delle vacche sia "adeguato" in un caso in cui non si possa determinare la produttività di tutte o di una parte delle vacche componenti la mandria. Poiché l' ammissione al sistema di riconversione non può più essere chiesta dopo la fine della stagione lattiero-casearia 1980-81 ((regolamento (CEE) del Consiglio n. 1365/80 (GU L 140, pag. 18) )), detta questione non dovrebbe avere rilevanza in cause successive. Comunque è sufficiente, a mio parere, che la Corte si pronunci a grandi linee sulla questione, lasciando al giudice nazionale la determinazione del metodo di calcolo esatto.

22. L' ente nazionale ha risolto il problema escludendo dal computo le 10 bestie da macello e riducendo il quantitativo di latte ammesso al premio ai 14/24 del quantitativo iniziale. Detto metodo presumeva che i 14 capi rimanenti nella mandria dopo la cessione delle 10 vacche ad elevata produttività erano in grado di produrre 14/24 del quantitativo iniziale, presunzione che in mancanza di prove concrete era forse piuttosto favorevole al sig. Eddelbuettel. Cionondimeno benché questo metodo di calcolo fosse in qualche misura grossolano si può concludere che, nella fattispecie, ha prodotto un buon risultato.

23. Nelle osservazioni scritte, la Commissione propone che qualora la produttività di una vacca o di una giovenca gravida non possa essere accertata, si fa riferimento alla consegna media per il paese o la regione interessata maggiorata del 10%. A parere della Commissione, la produzione media per vacca da latte ammontava nel 1976 in Germania a 3 715 kg; tenuto conto della maggiorazione del 10% si giunge alla cifra di 4 086 kg. La Commissione soggiunge che questo metodo era stato proposto in una nota 14 luglio 1977 comunicata agli Stati membri attraverso il comitato di gestione del latte e dei prodotti lattiero-caseari. Metodo ragionevole e praticabile; tuttavia, applicato ai 10 capi da macello (di cui si può ritenere che la produzione sia stata inferiore e non superiore alla media) porterebbe ad un risultato senza alcun dubbio troppo favorevole al sig. Eddelbuettel.

24. Pertanto, ritengo che le questioni formulate dal giudice nazionale vadano risolte come segue:

"1) Allorché un produttore, al fine di ottenere il premio di riconversione, abbia, ai sensi dell' art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 1078/77, provato alle autorità competenti di aver consegnato almeno 50 000 kg di latte o l' equivalente in prodotti lattiero-caseari durante il periodo di dodici mesi precedente il mese di presentazione della domanda, l' art. 1, n. 3, lett. b), primo trattino, del regolamento (CEE) della Commissione, n. 1391/78, va interpretato nel senso che è consentito operare una riduzione ai fini della determinazione del quantitativo di latte su cui deve basarsi il premio allorché il numero di vacche da latte possedute dall' azienda al momento dell' accettazione della domanda sia inferiore al numero di vacche da latte adeguato al quantitativo di latte citato.

2) L' art. 1, n. 3, lett. b), primo trattino, del regolamento della Commissione, n. 1391/78, va interpretato nel senso che il numero di vacche da latte detenute nell' azienda al momento dell' accettazione della domanda deve consentire, in realtà o potenzialmente, la produzione del quantitativo di latte su cui deve essere basato il premio".

(*) Lingua originale: l' inglese.