CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DELL' 8 APRILE 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

I cambiamenti effettuati in previsione od in conseguenza dell'adesione dei nuovi Stati membri, avvenuta il 1o gennaio 1973, sono stati, per quanto riguarda la direzione generale della documentazione parlamentare e dell'informazione del Parlamento europeo, particolarmente numerosi. La predetta direzione è stata scissa in una direzione generale «informazione e pubbliche relazioni» e in una direzione generale «della ricerca e della documentazione». Capo di quest'ultima è dal 1972 il sig. Taylor, cittadino britannico, che, dal 1o marzo 1974, ha pure assunto la responsabilità diretta della relativa biblioteca. Nel 1973 la biblioteca è stata anch'essa divisa in due sezioni: una sezione «catalogo ed amministrazione», diretta dalla sig.ra Hébrant, nata Macevicius, dipendente di nazionalità italiana, assunta mediante concorso nel 1967 ed inquadrata, a partire dal 1o gennaio 1973, nel grado A 4, e una sezione «riferimenti e documenti ufficiali», ribattezzata in seguito «informazione e ricerca». A quanto pare, quest'ultima sezione è rimasta per qualche tempo senza direttore; nel corso del 1973 è stato nominato a tale carica il sig. Reid, cittadino britannico, che però è stato ufficialmente assunto come agente temporaneo di grado A 5 soltanto il 25 febbraio 1974. In tutto questo trambusto la sig.ra Hébrant sembra essere uno dei pochi funzionari «di direzione, di concetto e di studio» che non abbiano dovuto cambiar posto.

Su proposta del nuovo direttore, sig. Taylor, l'ufficio di presidenza del Parlamento europeo affidava, il 23 settembre 1974, allo stesso sig. Taylor l'incarico di realizzare una radicale riforma della biblioteca; l'aspetto più importante di tale riforma, per quanto ci concerne, consisteva nell'introdurre, accanto al sistema analitico di classificazione utilizzato fino allora, un sistema decimale di classificazione tanto per i nuovi acquisti quanto per le opere di particolare interesse.

La sig.ra Hébrant manifestò sin dall'inizio la propria decisa opposizione a questo nuovo sistema, non solo perché non era affatto convinta della sua utilità, ma altresì perché riteneva che esso avrebbe portato ad una limitazione dei compiti che le erano attribuiti. Infatti, mentre il controllo del catalogo basato sulla sola classificazione analitica era sempre spettato esclusivamente a lei, l'incombenza di riordinare il catalogo sulla base di una classificazione decimale, oltre che analitica, avrebbe dovuto essere assunta da un'altra persona.

Noi non ci azzarderemo certo a prendere posizione sui meriti dell'uno o dell'altro sistema, cosa che solo dei bibliotecari con una lunga esperienza alle spalle possono fare. Ci fa però sorridere l'idea che si sia dovuto attendere l'arrivo degli inglesi per introdurre in un'istituzione del continente il sistema decimale.

Presumendo che la sig.ra Hébrant non volesse occuparsi della riorganizzazione della biblioteca, il direttore generale le comunicava, in data 9 ottobre 1974, la propria intenzione di affidare tale incarico ad un gruppo di lavoro presieduto dal sig. Reid e composto, oltre che da costui, da altri quattro funzionari, tutti di grado inferiore a quello della sig.ra Hébrant. Due di costoro appartenevano alla sezione del sig. Reid ed uno di essi era per di più, come del resto lo stesso sig. Reid, agente temporaneo. Il gruppo avrebbe tenuto regolari sedute ed il testo di ogni sua decisione sarebbe stato consegnato e reso noto a tutto il personale della biblioteca.

Così come era congegnato, il provvedimento non poteva non provocare nella ricorrente ripercussioni psicologiche negative. Il direttore generale si rendeva perfettamente conto dell'aspetto spiacevole che esso presentava per la sig.ra Hébrant, tant'è vero che le propose di dedicarsi, per qualche tempo, a studi sulla possibilità di «computerizzare il catalogo della biblioteca». Egli tentò pure, nella stessa lettera del 9 ottobre 1974, di dissuadere l'interessata dal continuare ad occuparsi del catalogo analitico; dato che ormai il sig. Reid aveva, sotto l'autorità del direttore generale, la responsabilità di riordinare il sistema di classificazione e quindi anche di sovrintendere alla costituzione del catalogo analitico, e che la sig.ra Hébrant, fino a quel momento unica responsabile del predetto settore, avrebbe dovuto conformarsi alle sue istruzioni, erano prevedibili degli attriti che il direttore generale avrebbe desiderato per quanto possibile evitare.

Fin dal 21 novembre 1974 la sig.ra Hébrant protestò vigorosamente contro la designazione del «riorganizzatore». Il 25 novembre 1974, il direttore generale le rispondeva che il gruppo di lavoro si sarebbe limitato a formulare delle «raccomandazioni». Dopo una nuova nota del 15 dicembre 1974, nella quale aveva ribadito il proprio punto di vista, la sig.ra Hébrant presentava, il 28 dicembre 1974, al presidente del Parlamento un reclamo ai sensi dell'art. 90 dello statuto, chiedendo che venisse «abrogata», cioè annullata, la doppia nomina del sig. Reid a riorganizzatore ed a capo del gruppo di lavoro e che le «predette funzioni fossero attribuite alla reclamante stessa». In data 5 maggio 1975, il presidente del Parlamento respingeva il reclamo. Il successivo ricorso della sig.ra Hébrant perveniva a questa Corte il 31 luglio 1975. L'avvocato della ricorrente chiede che la Corte annulli la nomina del sig. Reid alla doppia funzione di riorganizzatore e di capo del gruppo di lavoro e constati che il Parlamento «ha illegittimamente rifiutato di accogliere il reclamo della sua cliente».

I — Per quanto attiene alla domanda d'annullamento, il Parlamento europeo (parte convenuta) osserva che essa è irricevibile in quanto diretta contro un atto che non reca pregiudizio alla ricorrente. La lettera del direttore generale in data 9 ottobre 1974 non ha influito sulla retribuzione della ricorrente, né ha modificato in senso sfavorevole la sua situazione rispetto a quella del sig. Reid. L'incarico conferito a quest'ultimo non ha in alcun modo leso la «posizione statutaria» della sig.ra Hébrant. Sulla base di un principio generalmente riconosciuto nel diritto amministrativo degli Stati membri (settore del pubblico impiego), la Corte ha già giudicato che gli atti concernenti esclusivamente i rapporti interni del servizio e il modo di esercitare l'attività amministrativa non sono impugnabili (11 luglio 1968, Labeyrie, Racc. 1968, pag. 387). L'amministrazione può «organizzare i suoi servizi e disporre dei dipendenti al fine di perseguire gli scopi a lei assegnati» (5 maggio 1966, Gutmann, Racc. 1966, pag. 141). Allo stesso modo, la Corte risonosce alle amministrazioni un ampio potere discrezionale nella scelta dei posti da attribuire ai dipendenti (13 maggio 1970, Reinarz, Racc. 1970, pag. 275), in funzione delle esigenze specifiche del servizio (28 marzo 1968, Kurrer, Racc. 1968, pag. 169). Senza dubbio, il dipendente ha non solo la facoltà, ma addirittura l'obbligo di esternare al superiore gerarchico, se del caso anche per iscritto, il proprio disaccordo nei riguardi d'un provvedimento ch'egli ritenga contrario all'interesse del servizio e può succedere che il superiore, in seguito a più matura riflessione, non confermi l'ordine (art. 21 dello statuto). Anche nell'ipotesi di conferma dell'ordine, poi, il dipendente deve rifiutarsi d'eseguirlo, se esso risulta contrario alla legge penale. Ciò non toglie che egli abbia sempre, di fronte all'amministrazione, un dovere fondamentale di lealtà e di cooperazione (9 giugno 1964, Capitarne, Racc. 1964, pag. 469; 14 dicembre 1966, Alfieri, Racc. 1966, pag. 595). Se, da una parte, è principio generale che i pubblici dipendenti non hanno un interesse ad impugnare gli atti relativi all'organizzazione o alla riforma del servizio e non possono quindi proporre validamente ricorso contro tali atti, dall'altra, le norme che disciplinano il pubblico impiego attenuano, sia negli ordinamenti nazionali, sia nell'ordinamento comunitario, il rigore di questo principio quando gli atti in questione ledano i diritti dei dipendenti. Una simile deroga trova la sua giustificazione nella tutela garantita ai dipendenti contro gli sviamenti di potere, per esempio contro sanzioni disciplinari mascherate da provvedimenti relativi al servizio. La Corte non ha mai esitato nel censurare comportamenti di questo genere posti in essere dall'autorità gerarchica (5 maggio 1966, Gutmann, Racc. 1966, pag. 141). Per fare un esempio, anche un trasferimento formalmente motivato da esigenze di servizio può essere viziato d'eccesso di potere «qualora indizi oggettivi, pertinenti e concordanti lo facciano apparire adottato per scopi diversi da quelli dichiarati» (sentenza Gutmann). In effetti, quello testé citato si presenta come un caso tipico di sviamento di potere. Per di più, a differenza di certe legislazioni, fra cui la francese, che tengono distinti grado e funzioni, la normativa del pubblico impiego comunitario prevede invece la corrispondenza o l'«equivalenza» fra grado e posto nell'ambito di ciascuna categoria. (17 dicembre 1964, Boursin, Racc. 1964, pag. 1328; Reinarz, già cit.). Il pubblico impiego comunitario presenta quindi alcuni aspetti tipici del «job system» o sistema delle attribuzioni. In effetti, dagli artt. 5 e 7 dello statuto risulta che il dipendente comunitario ha diritto, non solo al mantenimento del grado e della relativa remunerazione, ma pure a che le mansioni e attribuzioni a lui affidate siano nel loro complesso conformi all'impiego corrispondente al suo grado gerarchico (15 dicembre 1965, Klaer, Racc. 1965, pag. 1255; 16 giugno 1971, Vistosi, Racc. 1971, pag. 535). Del resto, anche in Francia le norme sulla disciplina del pubblico impiego consentono al pubblico dipendente di impugnare gli atti con cui gli venga impedito l'esercizio delle sue funzioni ed i provvedimenti che «ledono le prerogative del corpo tecnico cui egli appartiene» e di cui ha interesse a far rispettare il prestigio. Sono questi i motivi per cui la Corte ha collegato al principio in forza del quale «il superiore gerarchico è l'unico responsabile dell'organizzazione dei servizi e deve avere la facoltà di stabilire e modificare gli incarichi a seconda delle esigenze del servizio» la riserva: «salvi restando i diritti conferiti ai dipendenti dallo statuto e di cui essi possono reclamare la tutela giurisdizionale» ed ha riconosciuto che «il togliere ad un dipendente una parte dei servizi già alle sue dipendenze può, in determinati casi, costituire violazione di tal(i) diritt(i)» (11 luglio 1968, Labeyrie, Racc. 1968, pag. 387). Ci sembra pertanto che abbia ragione la ricorrente quando replica che, sotto l'aspetto testé considerato, la ricevibilità del ricorso è intimamente connessa al merito (cfr. sentenza Klaer, già citata) e che solo dopo aver esaminato quest'ultimo si potrà stabilire se i provvedimenti impugnati le rechino o meno pregiudizio. Riteniamo però che la Corte possa, tenuto conto di come si presenta attualmente la situazione, prescindere dall'esame del merito, visto che la domanda d'annullamento proposta dalla ricorrente ci sembra divenuta priva d'oggetto: gli atti impugnati avevano ormai esaurito i loro effetti al momento della presentazione del ricorso e l'interessata ne era al corrente. È perciò venuto a mancare l'interesse ad impugnare un provvedimento non più in vigore. In effetti, il sig. Reid è stato ufficialmente ringraziato il 24 aprile 1975, in presenza della sig.ra Hébrant, per l'attività da lui svolta; il «gruppo di lavoro» che egli presiedeva è stato sciolto il 29 aprile successivo ed il sig. Reid è stato nominato in prova nello stesso mese.

II — Interpretando con la maggiore larghezza possibile le conclusioni della ricorrente, vi si potrebbe ravvisare, in subordine, una domanda di risarcimento dei danni morali da lei sofferti in conseguenza di provvedimenti illegittimi tali da recarle pregiudizio. Il comportamento illegittimo dell'autorità consisterebbe nel non aver annullato una nomina abusiva e nel non aver affidato alla ricorrente l'incarico in questione. Dobbiamo però osservare che per i suddetti danni la ricorrente non ha richiesto nemmeno una somma simbolica a titolo di risarcimento. Sotto questo aspetto, sarebbe necessario procedere all'esame di merito di cui abbiamo parlato in precedenza ed accertare se le «raccomandazioni» formulate dal gruppo di lavoro con a capo il sig. Reid siano state tradotte dal sig. Taylor in provvedimenti implicanti la subordinazione gerarchica della ricorrente al sig. Reid ovvero la sottrazione alla ricorrente stessa d'una parte dei suoi compiti. Una simile subordinazione potrebbe, secondo la giurisprudenza della Corte, rappresentare «un sostanziale deterioramento della posizione precedente» dell'interessata (cfr. sentenza Klaer, già citata). In effetti, da un punto di vista generale, la descrizione degli impieghi-tipo elaborato dalle istituzioni mostra che si è assunta come premessa la subordinazione del titolare d'un posto ad un dipendente di grado superiore. Indubbiamente, la Corte ha ammesso (10 luglio 1975, Scuppa, Racc. 1975, pag. 919), che nessuna disposizione dello statuto osta a che, nell'interesse del servizio, per disposizione dell'autorità superiore, un funzionario direttivo sia subordinato ad un collega di pari grado, incaricato della coordinazione di taluni lavori. Mai però, per quanto ci è dato saperne, si è ritenuto ammissibile che un dipendente di ruolo fosse subordinato ad un agente temporaneo di grado inferiore. La posizione della ricorrente di fronte al sig. Reid potrebbe venire esattamente determinata solo in base alle loro rispettive funzioni. Per avere un'idea veramente chiara della situazione ed accertare se i provvedimenti impugnati dalla ricorrente hanno costituito una semplice riorganizzazione interna del servizio oppure hanno davvero leso il suo diritto ad esercitare funzioni proprie, nel loro insieme, del posto corrispondente al suo grado gerarchico, occorrerebbe essere in possesso della descrizione delle funzioni ed attribuzioni inerenti a ciascun posto (ai sensi dell'art. 5, n. 4, 2o comma, dello statuto) e dell'organigramma in vigore per la biblioteca all'epoca dei primi «dissapori» con il sig. Taylor, cioè nel 1973-1974, e durante il periodo in cui fu presentato il ricorso. In effetti, questa «job description» è un elemento fondamentale di quel sistema delle attribuzioni che caratterizza, per un certo verso, il pubblico impiego comunitario. La Corte ha chiesto al segretario generale del Parlamento europeo di produrre in giudizio i suddetti documenti, ma ha potuto solamente prendere visione d'uno stralcio d'organigramma relativo al dicembre 1975; per quanto riguarda i periodi precedenti, le è stato risposto che non esistono descrizioni degli impieghi-tipo. Ciò appare un po' sorprendente. Forse è questa una delle ragioni che hanno indotto gli organi competenti ad intraprendere una riorganizzazione del servizio; c'è perlomeno da sperare che i riorganizzatori abbiano preso in considerazione la struttura del servizio e la ripartizione delle funzioni prima di accingersi alla loro opera. Vi sarebbe pure un altro modo di accertare quale sia stato lo sviluppo delle funzioni corrispondenti al posto occupato dall'interessata: basterebbe consultare i rapporti informativi periodici (art. 43 dello statuto) che la riguardano ed esaminare la rubrica speciale relativa alla descrizione delle funzioni. Il rapporto di fine prova, compilato nel 1967, reca l'indicazione: «tutte le attività concernenti la gestione della biblioteca a livello di amministratore principale». Nel rapporto informativo stilato per gli anni 1967-1968 si legge: «gestione della biblioteca e riordinamento del catalogo». Il rapporto relativo agli anni 1969-1970 precisa: «gestione della biblioteca e, in special modo, revisione del catalogo». In quello degli anni 1971-1972 non figura invece alcuna descrizione di funzioni ed invano la ricorrente ha chiesto che l'estensore del rapporto colmasse tale lacuna. Salvo errore da parte nostra, infine, il fascicolo personale della ricorrente non contiene alcun rapporto informativo per gli anni dal 1972 al 1975. Diversi indizi permettono tuttavia di congetturare che la ricorrente muova censure abbastanza fondate quando sostiene d'essere stata subordinata al sig. Reid oppure privata d'una parte delle proprie funzioni. Lo stralcio di organigramma prodotto in giudizio dal Parlamento europeo mostra che, ancora nel dicembre 1975, la «gestione delle questioni amministrative» rientra nelle competenze della sig.ra Hébrant solo per il «settore catalogo», mentre nel «settore riferimenti, informazioni e documentazioni» essa è affidata al sig. Reid. Nel medesimo documento si legge che la sig.ra Hébrant dovrebbe soltanto procedere allo spoglio dei libri francesi ed italiani, mentre in realtà essa si occupa anche dei periodici francesi ed italiani, come risulta da una nota di richiamo inviatale dal sig. Taylor il 20 marzo 1975, e che il sig. Reid dovrebbe gestire i documenti ufficiali e i periodici. Fino al 27 novembre 1974 il sig. Taylor indirizza esclusivamente alla sig.ra Hébrant le disposizioni per l'acquisto di libri; a partire dal 18 dicembre 1974 egli si rivolge congiuntamente alla sig.ra Hébrant ed al sig. Reid, pregandoli entrambi di prendere le necessarie iniziative, benché, in linea di principio, secondo l'organigramma del 1975, tale incombenza spetti soltanto alla ricorrente. Il 1o aprile 1975, il sig. Taylor invia alla sig.ra Hébrant una nota concernente i permessi che la medesima ha rilasciato a persone occupate nel settore del sig. Reid. Il 3 dello stesso mese il direttore invia alla sig.ra Hébrant ed al sig. Reid una nota congiunta sul tema dei permessi e del regolamento interno della biblioteca. Il 9 aprile, il direttore invia alla ricorrente, che aveva nel frattempo eseguito le istruzioni impartitele con riferimento al regolamento interno, un'altra nota, indirizzata solo per conoscenza al sig. Reid. L'11 aprile 1975, il direttore invia alla sig.ra Hébrant e al sig. Reid una nota congiunta sulle informazioni da fornire ai parlamentari. Come si vede, il direttore si rivolge contemporaneamente alla ricorrente ed al sig. Reid per questioni che dovrebbero riguardare, in linea di principio, solo l'una o l'altro: la ricorrente viene resa responsabile di ciò che accade nel settore del sig. Reid, mentre questo ultimo si trova ad interferire nel settore della sig.ra Hébrant. Ma soprattutto, oltre ad essere stato posto sullo stesso piano della sig.ra Hébrant, per quanto riguardava le istruzioni impartite dal direttore, il sig. Reid assisteva alle riunioni del gruppo di lavoro e ne redigeva i verbali. Il 15 novembre 1974 il gruppo discusse con un responsabile del servizio di traduzione il problema della classificazione dei libri acquistati dal suddetto servizio e propose successivamente che tali libri non venissero catalogati, benché l'unica responsabile della «catalogazione» centrale fosse (e sia tuttora) la sig.ra Hébrant. Dal verbale della seduta apprendiamo che il sig. Reid si incaricò di descrivere, in una nota, le operazioni di classificazione per facilitare lo studio delle «raccomandazioni» da formulare in proposito. Sembra quindi che per un certo periodo non sia stato chiaro fino a che punto si estendessero rispettivamente le funzioni della sig. ra Hébrant e del sig. Reid, donde i contrasti che abbiamo già ricordato. Da ultimo, la ricorrente vede un indizio di sviamento di potere nel fatto che il sig. Taylor le offrì il 3 aprile 1975, la direzione d'una sezione staccata della biblioteca, che si sarebbe dovuta costituire a Bruxelles, viste le frequenti riunioni di commissioni parlamentari in quella città. La ricorrente rispose, il 24 aprile 1975, di non essere interessata alla proposta, nella quale subodorava il classico «promoveatur ut amoveatur». Se la situazione sopra descritta fosse perdurata e se il sig. Reid avesse ancora rivestito le funzioni di «riorganizzatore» all' epoca in cui fu proposto il ricorso, si potrebbe affermare che la ricorrente ha subito un pregiudizio, perlomeno morale, del quale potrebbe chiedere il risarcimento. Ma la ricorrente non sostiene che la situazione sia rimasta immutata, il Parlamento (parte convenuta) asserisce il contrario e, dopo la presentazione del ricorso, alcuni indizi lasciano supporre che la ricorrente si sia vista confermare le proprie precedenti attribuzioni. Il segretario generale del Parlamento europeo non contesta — e noi gliene diamo atto — né l'esattezza della «job description» esposta dalla ricorrente il 23 marzo 1975, né l'ampliamento e la rivalutazione, nell'estate 1975, delle attribuzioni, specie finanziarie, conferite alla ricorrente. I provvedimenti impugnati dalla ricorrente hanno avuto carattere temporaneo, gli eventuali danni morali sono stati riparati dalla cessazione di tali provvedimenti e la ricorrente è stata sostanzialmente reintegrata in quelle che si potrebbero definire le sue prerogative. Non vediamo quindi alcun motivo di accogliere la domanda da lei formulata in subordine.

Proponiamo perciò che il ricorso sia respinto e le spese compensate.

( 1 ) Traduzione dal francese.