CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. POIARES MADURO

presentate il 1°ottobre 2009 1( )

Causa C‑246/07

Commissione delle Comunità europee

contro

Regno di Svezia

1. L’obbligo di leale cooperazione tra la Comunità e gli Stati membri riveste un’importanza particolare nell’esercizio delle competenze previste dal Trattato, tanto più ove tali competenze sono ripartite.

2. È proprio in tale contesto che nasce lo spunto per la presente causa. La Comunità e la Svezia sono entrambe parti di un accordo multilaterale sulle sostanze nocive per l’ambiente. La questione che si pone è se la Svezia possa proporre l’aggiunta di una nuova sostanza all’accordo o se essa sia tenuta a lavorare in tandem con la Comunità.

3. La risposta, come risulterà evidente, non dipende solo dal fatto che la Svezia abbia o meno la competenza di agire individualmente, ma anche dalle modalità di azione da essa prescelte.

I – Circostanze in fatto e in diritto

4. La presente causa verte sulla regolamentazione degli inquinanti organici persistenti («persistent organic pollutants»; in prosieguo: i «POP»), sostanze particolarmente nocive per l’ambiente e per la salute umana. I POP sono tossici, resistono alla degradazione e sono soggetti a bioaccumulo (vale a dire che risalgono la catena alimentare). Gli effetti negativi dei POP – trasportati dall’aria, dall’acqua e dalle specie migratorie – possono, quindi, verificarsi lontano dal luogo della loro prima emissione.

5. I suddetti effetti negativi transfrontalieri hanno portato alla regolamentazione dei POP mediante l’adozione di vari accordi multilaterali sull’ambiente, tra cui figura la Convenzione di Stoccolma sui POP (in prosieguo: «la Convenzione») ( ). La Convenzione è un accordo misto di cui sono parti sia la Commissione sia la Svezia. Essa prevede che le parti riducano o eliminino l’emissione dei POP elencati nei relativi allegati.

6. Ciascuna parte della Convenzione può proporre che una sostanza venga considerata un POP e aggiunta agli allegati della Convenzione (in prosieguo: «aggiunta alla Convenzione»). Essenzialmente, dopo la proposta di una sostanza, il comitato di esame degli inquinanti organici persistenti (in prosieguo: il «POPRC») verifica che essa soddisfi i requisiti della Convenzione, svolge una valutazione dei rischi ed emette una raccomandazione finale sulla possibile aggiunta della sostanza.

7. Durante l’analisi tecnica del comitato di esame dei POP, le parti della Convenzione possono presentare osservazioni e, al termine dell’analisi, esse emettono la decisione definitiva sull’aggiunta della sostanza alla Convenzione. La Conferenza delle parti si riunisce solitamente una volta l’anno per decidere sugli emendamenti, quali le aggiunte di cui trattasi. La Conferenza delle parti compie ogni sforzo per adottare decisioni per consenso ma, qualora ciò non sia possibile, può adottare decisioni a maggioranza dei tre quarti.

8. È importante osservare che, ai sensi della Convenzione, una delle parti può non accettare di essere vincolata da un emendamento e ha un anno di tempo per decidere in tal senso. Detto periodo coincide con il periodo che precede l’entrata in vigore dell’emendamento.

9. Un altro accordo ambientale multilaterale riguardante la regolamentazione dei POP è il Protocollo sugli inquinanti organici persistenti della convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (in prosieguo: il «Protocollo») ( ). Il Protocollo è per molti aspetti analogo alla Convenzione ma, come indica il suo stesso titolo, riguarda principalmente gli inquinanti trasportati dall’aria. Un’importante analogia tra i suddetti strumenti è che ciascuna parte del Protocollo può proporre l’aggiunta di una sostanza all’elenco dei POP contenuto negli allegati del Protocollo medesimo (in prosieguo: l’«aggiunta al Protocollo»). La Comunità e la Svezia sono entrambe parti del Protocollo.

10. Gli effetti negativi transfrontalieri dei POP hanno condotto alla relativa regolamentazione anche a livello comunitario, soprattutto con l’adozione del regolamento n. 850/2004 (in prosieguo: il «regolamento sui POP») ( ).

11. Il caso di specie verte sulla proposta della Svezia di aggiungere alla Convenzione un particolare gruppo di sostanze: i perfluoroottano sulfonati (in prosieguo: i «PFOS»). Non si contesta il fatto che i PFOS possano essere qualificati come POP. Tuttavia, alla data della proposta della Svezia, i PFOS non erano compresi in nessuno dei suddetti strumenti internazionali e comunitari a disciplina dei POP.

12. È importante osservare la cronologia degli eventi che circondano la proposta della Svezia e se detti eventi si riferiscano alla Convenzione o al Protocollo.

13. Il 4 agosto 2004 la Commissione proponeva al Consiglio di autorizzarla a presentare, a nome della Comunità e degli Stati membri, una proposta di emendamento degli allegati sia della Convenzione che del Protocollo. La proposta della Commissione non comprendeva i PFOS.

14. Sempre nel mese di agosto 2004, la Svezia proponeva l’aggiunta dei PFOS al Protocollo ( ).

15. L’8 settembre 2004 si riuniva il «gruppo questioni ambientali internazionali» del Consiglio e, nel corso di tale riunione, la Svezia sollevava la questione dell’aggiunta dei PFOS alla Convenzione, dichiarando che contava sulla presentazione di una proposta comune in proposito e che essa si sarebbe astenuta dal presentare la propria proposta nel frattempo. La Svezia sollevava nuovamente tale questione durante la riunione del gruppo tenutasi il 12 gennaio 2005.

16. Nel marzo 2005 il Consiglio adottava conclusioni su una proposta comune per l’aggiunta di alcune sostanze alla Convenzione. La scelta di dette sostanze doveva essere effettuata sulla base di quelle già comprese nel Protocollo, che erano altresì incluse nel regolamento sui POP. Come sopra indicato, all’epoca i PFOS non erano contemplati in nessuno dei suddetti strumenti (giacché non era stata raggiunta alcuna conclusione in merito alla proposta svedese secondo il Protocollo).

17. Il 6 luglio 2005 il «gruppo questioni ambientali internazionali» del Consiglio raggiungeva un accordo su una proposta comune di aggiungere i PFOS al Protocollo una volta che la Commissione avesse presentato proposte riguardanti misure di controllo a livello comunitario.

18. L’incontro del «gruppo questioni ambientali internazionali» si era altresì occupato dell’aggiunta dei PFOS alla Convenzione. La Svezia aveva irrigidito la propria posizione e chiarito che, se non si fosse raggiunto un accordo su una proposta comune, essa l’avrebbe presentata unilateralmente. Nonostante ciò, il gruppo riusciva solamente a concordare che l’aggiunta di sostanze avrebbe dovuto essere proposta, rinviando a una data successiva la decisione sulla scelta delle sostanze da aggiungere.

19. Il 14 luglio 2005 la Svezia agiva secondo la posizione dichiarata e proponeva unilateralmente l’aggiunta dei PFOS alla Convenzione, informandone al contempo la presidenza. Come già indicato, la proposta della Svezia costituisce l’oggetto della presente causa ed essa dovrebbe pertanto essere valutata con riferimento alla situazione esistente al momento dei fatti. Nondimeno, alcuni eventi successivi sono degni di attenzione.

20. L’8 settembre 2005 il Consiglio decideva di autorizzare la Comunità e gli Stati membri a presentare una proposta comune per l’aggiunta dei PFOS al Protocollo ( ) dopo la presentazione da parte della Commissione di una proposta riguardante le restrizioni ai sensi della direttiva 76/769 ( ) all’uso dei PFOS.

21. Il 24 aprile 2006 il Consiglio decideva di autorizzare la Comunità e gli Stati membri a presentare una proposta comune per l’aggiunta di talune sostanze – tra cui non figuravano i PFOS – alla Convenzione ( ).

22. Se e quando i PFOS saranno infine aggiunti alla Convenzione o al Protocollo, essi saranno altresì inclusi tra le sostanze comprese nel regolamento sui POP ( ).

23. Dopo che la Svezia aveva presentato la sua proposta, veniva altresì proposta e adottata una direttiva sulle misure di controllo per i PFOS ( ).

24. La Commissione inviava una lettera di diffida alla Svezia, contestando la conformità della proposta svedese al diritto comunitario. Poiché non riteneva soddisfacenti le risposte fornite dalla Svezia alla lettera di diffida e al successivo parere motivato, la Commissione proponeva il presente ricorso ai sensi dell’art. 226 CE.

II – Analisi

25. Occorre rilevare, anzitutto, che la Commissione non contesta il fatto che i PFOS debbano essere considerati inquinanti organici persistenti. Infatti, la successiva normativa comunitaria ha confermato che lo sono. Considerando gli effetti transfrontalieri dei PFOS e in assenza di normativa comunitaria, il ricorso ad accordi internazionali era l’unico mezzo possibile per la Svezia per evitare tali effetti negativi al suo ambiente ed alla salute dei suoi cittadini.

26. La Commissione sostiene che la Svezia non era autorizzata ad agire con riferimento ai pericoli provocati dai PFOS. Essa fa valere che esisteva già un contesto normativo comunitario – in particolare il regolamento sui POP e la direttiva 76/769 –, anche se all’epoca dei fatti esso non comprendeva i PFOS.

27. Come giustamente sottolineato dagli Stati membri, qui si parla in termini di competenza esclusiva. Ciononostante, la Commissione non ha sollevato la questione della violazione di una competenza esclusiva durante la fase necessaria del procedimento precontenzioso. Pertanto, a tale eccezione deve essere opposta l’irricevibilità e non si deve tenere conto dei relativi argomenti.

28. Tuttavia, quand’anche l’eccezione di violazione della competenza esclusiva fosse ricevibile, essa sarebbe destinata a fallire. Come ha dichiarato la Corte, «[la] competenza esterna della Comunità in materia di tutela dell’ambiente (…) non è esclusiva bensì, in linea di principio, ripartita tra la Comunità e gli Stati membri» ( ).

29. Sia il contesto normativo comunitario su cui si basa la Commissione, sia l’adesione svedese alla Convenzione si fondano sul Titolo XIX del Trattato CE in materia di ambiente (artt. 174 CE‑176 CE). La ripartizione delle competenze operata dal Trattato è incentrata sull’azione: né gli Stati membri, né la Comunità possono impedirsi reciprocamente di perseguire un maggiore livello di tutela dell’ambiente.

30. Il contesto normativo comunitario in esame andrebbe di per sé interpretato nel senso che introduce requisiti minimi, che non impediscono in nessun modo un’ulteriore azione da parte degli Stati membri. Poiché tale ambito non comprendeva i PFOS all’epoca dei fatti, la Comunità non avrebbe acquisito competenza esclusiva sulla loro regolamentazione ( ).

31. Sebbene l’eccezione di competenza esclusiva sia irricevibile, la Commissione ha correttamente sollevato la questione della violazione dell’art. 10 CE nel procedimento precontenzioso e su di essa io incentrerò la mia analisi ( ). Tale presunta violazione presenta due risvolti.

32. Il primo è sostanziale e comporta l’affermazione che la proposta della Svezia di aggiungere i PFOS – o qualsiasi sostanza – alla Convenzione compromette l’unità della rappresentanza internazionale della Comunità e degli Stati membri.

33. Il secondo è procedurale e ignora la questione se la Svezia abbia o meno diritto di presentare tali proposte, per concentrarsi, invece, sul coordinamento di tali proposte con un processo decisionale comunitario in corso.

34. Ritengo che sia utile analizzare questi due aspetti separatamente.

i) Se la Svezia possa proporre l’aggiunta dei PFOS alla Convenzione

35. La tesi principale della Commissione è che, poiché la Convenzione è un accordo misto, alla Svezia non è consentito di agire individualmente, ma solo in tandem con la Comunità o se rappresentata dalla Comunità. Si deve osservare che questa tesi, come formulata dalla Commissione, può essere senz’altro applicata a tutti gli accordi misti.

36. Gli accordi misti sono frequenti laddove esistono competenze ripartite, come nel caso di specie. Vero è che la Corte ha ritenuto che la necessità di una rappresentanza internazionale unitaria della Comunità e degli Stati membri potrebbe impedire a questi ultimi di agire individualmente, anche se la competenza continua a essere ripartita ( ). Nondimeno, ritenere che ciò sia vero a prescindere dalla situazione esistente nel quadro di un accordo misto andrebbe chiaramente al di là di tale giurisprudenza.

37. La rappresentanza internazionale unitaria della Comunità e degli Stati membri non ha un valore autonomo; essa è una mera espressione dell’obbligo di leale cooperazione ai sensi dell’art. 10 CE ( ). La questione se l’obbligo di leale cooperazione richieda siffatta unità è risolvibile unicamente analizzando gli obblighi fissati in uno specifico accordo.

38. Come ho osservato in precedenza, il punto di partenza per la presente analisi dovrebbe essere se l’esercizio della competenza ripartita ad opera dello Stato membro – in questo caso mediante accordo internazionale – possa gravemente compromettere l’esercizio di una competenza comunitaria ( ).

39. Dopo un’analisi della proposta della Svezia di aggiungere i PFOS alla Convenzione, non posso che concludere che la competenza della Comunità non è compromessa. La proposta della Svezia non obbliga la Comunità ad applicare norme che essa ha deciso di non applicare, né lede la sua capacità di proporre norme che essa intende applicare.

40. Con riferimento all’obbligo comunitario di applicare nuove norme, la stessa Convenzione consente alla Comunità di non accettare di essere vincolata ad emendamenti, come l’aggiunta dei PFOS (qualora l’analisi tecnica sollecitata dalla proposta svedese avesse come risultato tale emendamento) ( ).

41. Riguardo alla capacità della Comunità di proporre nuove norme, ai sensi della Convenzione essa rimane libera di influenzare l’analisi tecnica dei PFOS e di formulare proposte riguardo al relativo trattamento come se avesse essa stessa presentato la prima proposta. Ciò che la Svezia ha fatto è stato avviare la relativa procedura, sollecitando l’analisi tecnica dei PFOS.

42. La Commissione ha menzionato due difficoltà che potrebbero ostacolare l’esercizio della competenza comunitaria: in primo luogo, il fatto che essa è tenuta ad agire per evitare di essere vincolata dall’aggiunta dei PFOS alla Convenzione e, in secondo luogo, il fatto che tale aggiunta può far sorgere richieste (non specificate) di risarcimento danni dai paesi in via di sviluppo, che potrebbero influenzare le future negoziazioni di altre sostanze.

43. Constato l’esistenza di difficoltà per la Comunità, e tuttavia esse non sono eccessive. Va rammentato che le anzidette difficoltà devono essere messe a confronto con i legittimi diritti e con la salvaguardia delle competenze degli Stati membri. L’obbligo di leale cooperazione si applica ugualmente alle azioni delle istituzioni comunitarie verso gli Stati membri ( ).

44. Nel caso in cui le istituzioni comunitarie dovessero impedire alla Svezia di tutelare in maniera adeguata il proprio ambiente e la salute dei propri cittadini a causa di imprecisati interessi economici o semplicemente perché la Comunità è tenuta a notificare la Convenzione, esse renderebbero eccessivamente difficile l’esercizio della competenza della Svezia.

45. La Svezia può dunque proporre l’aggiunta dei PFOS alla Convenzione, così come era competente ad aderirvi ai sensi dell’art. 174, n. 4, CE. Tuttavia, in sede di presentazione di qualsiasi proposta, la Svezia subisce limitazioni dal fatto che anche la Comunità è una delle parti della Convenzione. Tratterò tale questione nella parte che segue.

ii) Se la Svezia potesse proporre l’aggiunta dei PFOS alla Convenzione mentre il processo decisionale della Comunità era in corso

46. Le implicazioni dell’obbligo di leale cooperazione non terminano con l’analisi della questione se la Svezia potesse esercitare la propria competenza; le modalità di esercizio di tale competenza sono altrettanto importanti, se non di più.

47. Invero, le azioni della Svezia potrebbero pregiudicare l’esercizio della competenza comunitaria non per l’oggetto, ma perché insidiano il processo decisionale comunitario.

48. Nell’ambito degli accordi misti, la Corte ha affermato che uno Stato membro è tenuto a informare e a consultare le istituzioni comunitarie prima di avviare un’azione individuale ( ). Qualora l’adempimento di tale dovere dia origine a un processo decisionale comunitario ovvero si inserisca in un processo in corso, la conseguenza sarà che lo Stato membro dovrà impegnarsi pienamente e in buona fede in tale processo.

49. Le implicazioni dell’obbligo di leale cooperazione sono pertanto duplici. In primo luogo, gli Stati membri cooperano con il processo decisionale comunitario e, in secondo luogo, essi si astengono dall’intraprendere azioni individuali, almeno per un ragionevole periodo di tempo, fino alla conclusione di tale processo ( ).

50. La Svezia sembra aver adempiuto in maniera soddisfacente la prima parte del suddetto obbligo: essa ha cercato di arrivare a una proposta comune sull’aggiunta dei PFOS alla Convenzione. Tuttavia, le successive minacce della Svezia di agire individualmente potrebbero essere intese come volte a influenzare in maniera sproporzionata il processo decisionale comunitario e quindi a interferire con l’integrità del processo politico comunitario.

51. Per di più, la Svezia non ha adempiuto l’intera seconda parte di tale obbligo. Nel caso in cui fosse stata adottata una decisione comunitaria di non aggiungere i PFOS alla Convenzione, essa sarebbe stata libera di agire individualmente. Tuttavia, da un attento esame del processo decisionale comunitario emerge che non era stata raggiunta nessuna conclusione all’epoca in cui la Svezia ha agito. Quest’ultima avrebbe dunque dovuto astenersi dall’agire.

52. Alla data della proposta della Svezia, all’interno del «gruppo questioni ambientali internazionali» del Consiglio era stato raggiunto un accordo secondo cui sarebbe stata formulata una proposta comune per l’aggiunta di sostanze alla Convenzione. Sebbene ci si dovesse ancora accordare sulla questione se i PFOS sarebbero stati compresi tra tali sostanze, le precedenti conclusioni del Consiglio avevano dimostrato di preferire le sostanze già elencate nel Protocollo.

53. Non solo la Svezia aveva già proposto l’aggiunta dei PFOS al Protocollo, ma esisteva altresì una concertazione all’interno del «gruppo questioni ambientali internazionali» di presentare tale proposta in base al Protocollo medesimo (che, infatti, è sfociata in seguito in una decisione del Consiglio). Con l’aggiunta imminente dei PFOS al Protocollo, la Svezia non può asserire in buona fede che era stata adottata una decisione di non proporre l’aggiunta dei PFOS alla Convenzione.

54. È irrilevante il fatto che i PFOS non figurassero nella decisione del Consiglio successiva alla proposta della Svezia. La proposta della Svezia aveva reso superflua una proposta comunitaria. In ogni caso, la Svezia avrebbe dovuto evitare di agire individualmente fino a che non fosse stata adottata una tale decisione, in maniera da rispettare l’integrità del processo decisionale comunitario e da non interferire con l’equilibrio di potere interno.

55. La Svezia fa valere che, se non avesse agito tempestivamente, non le sarebbe stato possibile presentare la proposta di aggiunta dei PFOS alla Convenzione in sede di una imminente Conferenza delle parti, il che avrebbe ritardato la questione di almeno un altro anno. Tuttavia, il rispetto dell’obbligo di leale cooperazione può comportare il sacrificio degli interessi di uno Stato membro.

56. Il processo decisionale comunitario è lento e gli Stati membri devono riconoscere che i risultati non si ottengono con la stessa velocità con cui sarebbero raggiunti agendo individualmente. Tuttavia, se fosse loro consentito scavalcare detto processo ogniqualvolta lo ritenessero più opportuno, le decisioni comunitarie non sarebbero di alcuna utilità. Ritengo altresì che gli Stati membri debbano usare una certa cautela nell’esercizio delle loro competenze esterne che potrebbero interferire con l’equilibrio di potere interno del processo decisionale comunitario.

57. Concordo con la tesi secondo cui gli Stati membri non devono rimanere intrappolati in un processo infinito, in cui una decisione comunitaria finale viene rinviata fino a un punto di inerzia. In tal caso, potrà essere considerata adottata una decisione e agli Stati membri potrà essere consentito agire ( ). Tuttavia, quanto appena detto non si è verificato nella fattispecie: basti notare che è trascorsa poco più di una settimana tra l’annuncio della Svezia di voler agire individualmente se un accordo non veniva raggiunto e la sua effettiva presentazione di una proposta.

58. La Svezia non ha permesso al processo decisionale di compiere il suo corso naturale e di culminare in una decisione del Consiglio che fosse favorevole o contraria all’aggiunta dei PFOS alla Convenzione. La Svezia avrebbe dovuto impegnarsi nel processo decisionale comunitario fino al raggiungimento di tale decisione, pur avendo la sensazione, sotto il profilo politico, che i propri sforzi diretti verso una proposta comune sull’aggiunta dei PFOS alla Convenzione avessero lo stesso destino dei lemming che si dirigono verso il bordo di una scogliera.

III – Conclusione

59. Alla luce delle considerazioni suesposte, suggerisco alla Corte di dichiarare che la Svezia, proponendo unilateralmente l’aggiunta dei perfluoroottano sulfonati agli allegati alla Convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti prima che venisse adottata una decisione comunitaria in materia, non ha adempiuto i propri obblighi ai sensi dell’art. 10 CE.