Conclusioni dell'avvocato generale Elmer del 6 aprile 1995. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - INADEMPIMENTO - DIRETTIVA 89/618/EURATOM - RICEVIBILITA. - CAUSA C-135/94.



raccolta della giurisprudenza 1995 pagina I-01805



Conclusioni dell avvocato generale

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1 La presente causa trae origine da un ricorso depositato in cancelleria dalla Commissione l'11 maggio 1994 e diretto a far constatare che la Repubblica italiana, non adottando le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 27 novembre 1989, 89/618/Euratom, concernente l'informazione della popolazione sui provvedimenti di protezione sanitaria applicabili e sul comportamento da adottare in caso di emergenza radioattiva (1), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi di tale direttiva.

2 Ai sensi dell'art. 12 della direttiva, gli Stati membri adottano le misure necessarie per conformarsi alla direttiva entro e non oltre ventiquattro mesi dalla sua adozione, avvenuta il 27 novembre 1989. La Repubblica italiana avrebbe quindi dovuto recepire la direttiva nel suo ordinamento giuridico interno al più tardi il 27 novembre 1991.

E' pacifico che ciò non è accaduto, ma il governo italiano invoca un vizio formale della lettera di diffida per chiedere il rigetto del ricorso.

3 La lettera di diffida, datata 20 maggio 1992, menzionava un elenco ad essa allegato, nel quale erano indicate 49 direttive che, secondo la Commissione, non erano state trasposte nell'ordinamento giuridico italiano entro il termine prescritto. Delle direttive citate 48 erano direttive CEE, mentre una - cioè la direttiva di cui si tratta nella presente causa - era una direttiva Euratom. Essa era correttamente indicata nell'elenco come «Direttiva del Consiglio del 27 novembre 1989, concernente l'informazione della popolazione sui provvedimenti di protezione sanitaria applicabili e sul comportamento da adottare in caso di emergenza radioattiva (89/618/Euratom)».

Nella parte conclusiva della lettera la Commissione affermava che la Repubblica italiana, non avendo trasposto le direttive indicate nell'elenco, era venuta meno agli obblighi impostile dalle direttive stesse nonché dagli artt. 189, terzo comma, e 5, primo comma, del Trattato CEE. Essa invitava inoltre il governo italiano a presentarle le proprie osservazioni al riguardo, in conformità dell'art. 169 del Trattato CEE, e si riservava di formulare un parere motivato.

4 In assenza di risposta da parte del governo italiano, la Commissione notificava a quest'ultimo, in data 25 maggio 1993, un parere motivato relativo al mancato recepimento della direttiva 89/618/Euratom, nel quale si richiamava alle pertinenti disposizioni del Trattato CEEA.

5 Il governo italiano ha sostenuto che la lettera di diffida della Commissione in data 20 maggio 1992 non può costituire un valido atto di apertura del procedimento per infrazione di cui all'art. 141 del Trattato CEEA perché menziona unicamente il procedimento contemplato dall'art. 169 del Trattato CEE e non quello contemplato dall'art. 141 del Trattato CEEA. Ma, quand'anche potesse valere come tale, la mancata contestazione di un'infrazione con riferimento al Trattato CEEA implicherebbe che l'oggetto della lettera di diffida non corrisponde all'oggetto del ricorso successivamente proposto dinanzi alla Corte di giustizia. Per questo motivo il governo italiano chiede il rigetto del ricorso.

6 La Commissione ha osservato, in limine, che il tipo di lettera usato nella presente causa corrisponde a un modello standardizzato, nel quale si fa riferimento a un elenco contenuto in un tabulato. Con questo metodo la Commissione può trattare le cause di inadempimento in modo rapido ed efficace. La Commissione ha poi sostenuto che, nella presente causa, la finalità del procedimento precontenzioso è stata rispettata in quanto la lettera di diffida del 20 maggio 1992 ha portato pienamente a conoscenza del governo italiano le censure della Commissione e gli ha perciò consentito di preparare la propria difesa. La menzione delle norme del Trattato CEE anziché di quelle del Trattato CEEA sarebbe un puro vizio di forma, privo di rilevanza e inadatto a determinare il rigetto del ricorso.

Inoltre, l'oggetto della causa non è stato modificato rispetto alla lettera di diffida giacché la censura effettiva - cioè la mancata trasposizione della direttiva 89/618/Euratom - è rimasta inalterata in tutti i documenti (lettera di diffida, parere motivato e atto introduttivo di ricorso).

7 Il testo dell'art. 141 del Trattato CEEA è assolutamente identico a quello dell'art. 169 del Trattato CEE, ragion per cui la giurisprudenza della Corte concernente quest'ultimo articolo può esserci di guida per i procedimenti di infrazione contemplati dal primo.

Con riferimento all'art. 169 del Trattato CEE la Corte di giustizia ha ripetutamente dichiarato, per esempio nella sentenza 11 luglio 1984, causa 51/83, Commissione/Italia (2), che la lettera di diffida ha lo scopo di circoscrivere la materia del contendere e di fornire allo Stato membro invitato a presentare le sue osservazioni i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa. La facoltà concessa allo Stato membro di presentare le sue osservazioni e di preparare la sua difesa costituisce una garanzia fondamentale, voluta dal Trattato, la cui osservanza è un presupposto della ritualità della procedura per la dichiarazione della trasgressione di uno Stato membro.

Per quanto riguarda i requisiti della lettera di diffida contemplata dall'art. 169, la Corte ha poi statuito, con la sentenza pronunciata il 28 marzo 1985 nella causa 274/83, Commissione/Italia (3), quanto segue:

«Anche se (...) il parere motivato di cui all'art. 169 del Trattato CEE deve contenere un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono in forza del Trattato, la Corte non può però imporre requisiti di precisione così rigidi per quel che riguarda la diffida, la quale può necessariamente consistere solo in un primo e breve riassunto degli addebiti (...)».

8 Come s'è già detto, la Commissione ha comunicato al governo italiano nella lettera di diffida che dalle informazioni disponibili risultava che le direttive indicate nell'elenco allegato alla lettera non erano state recepite nella legislazione italiana. Nell'elenco figurava fra l'altro la direttiva di cui si tratta nella presente causa, che era espressamente menzionata come direttiva Euratom.

Alla mancata citazione delle pertinenti norme del Trattato CEEA da parte della Commissione è stato posto rimedio nel parere motivato del 25 maggio 1993, che si riferisce esclusivamente alla procedura per infrazione contemplata dall'art. 141 del Trattato CEEA nonché dagli artt. 161, terzo comma, e 192, primo comma, del Trattato CEEA, i quali corrispondono agli artt. 189, terzo comma, e 5, primo comma, del Trattato CEE. Anche nel ricorso la Commissione menziona gli artt. 141, 161, terzo comma, e 192, primo comma, del Trattato CEEA.

La vera e propria censura - la mancata attuazione della direttiva 89/618/Euratom - non è tuttavia mai stata modificata, come ha sottolineato la Commissione.

9 A mio parere, il governo italiano non ha potuto nutrire alcun dubbio sul fatto che la Commissione gli rimproverava una violazione del Trattato CEEA a causa della mancata attuazione della direttiva 89/618/Euratom.

Il detto governo ha avuto la possibilità di presentare le sue osservazioni in merito alle censure della Commissione, ma non ha risposto alla lettera di diffida.

Il modo di procedere scelto dalla Commissione nella presente causa, cioè l'invio di una breve lettera standardizzata che fa riferimento a un tabulato recante un elenco di direttive il cui termine di attuazione è scaduto, senza che la Commissione sia stata informata del loro recepimento nel diritto nazionale, permette di trattare con semplicità e prontezza una lunga serie di infrazioni, nella fase iniziale della procedura. Esso presenta notevoli vantaggi non solo per la Commissione, ma anche per gli Stati membri, i quali possono, con una risposta globale e spesso assai breve, presentare le proprie osservazioni in merito all'attuazione di un gran numero di direttive (nel presente caso, di 49 direttive in tutto).

E' naturalmente deplorevole che la Commissione menzionando nella lettera di diffida una delle 49 direttive non abbia citato le disposizioni formalmente esatte di riferimento. Tuttavia, è da escludere che la Repubblica italiana non si sia veramente resa conto di che cosa le venisse addebitato.

La già citata giurisprudenza della Corte in materia di procedimento amministrativo precontenzioso mostra del resto che nulla vieta alla Commissione di meglio precisare nel parere motivato il contesto giuridico del procedimento rispetto a quanto è stato esposto nella lettera di diffida, purché rimangano invariati i veri e propri addebiti.

Poiché dunque il diritto del governo italiano alla difesa non sembra essere stato leso, dichiarare irricevibile il ricorso a causa di un'errata menzione da parte della Commissione costituirebbe soltanto la manifestazione di un inutile formalismo - e un ritardo nell'accertamento dell'infrazione.

Non vedo perciò alcuna ragione di accogliere l'obiezione di carattere formale sollevata dal governo italiano.

10 Dal momento che il governo italiano non ha negato di non aver trasposto in diritto interno la direttiva 89/618/Euratom prima che scadesse il termine fissato nell'art. 12 della direttiva stessa, si deve dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dalla direttiva e in particolare dal combinato disposto dell'art. 12 della stessa e degli artt. 161, terzo comma, e 192, primo comma, del Trattato CEEA.

11 La Commissione ha concluso che la Repubblica italiana sia condannata alle spese. In forza dell'art. 69, secondo comma, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda.

Conclusioni

12 Sulla base delle considerazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di pronunciarsi come segue:

«- La Repubblica italiana, non adottando le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 27 novembre 1989, 89/618/Euratom, concernente l'informazione della popolazione sui provvedimenti di protezione sanitaria applicabili e sul comportamento da adottare in caso di emergenza radioattiva, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi di tale direttiva.

- La Repubblica italiana dovrà sopportare le spese del giudizio».

(1) - GU L 357, pag. 31.

(2) - Racc. pag. 2793, punti 3, 4 e 5.

(3) - Racc. pag. 1077, punto 21.