CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCH

DEL 15 NOVEMBRE 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La causa nella quale devo oggi esprimere il mio parere riguarda le conseguenze di un infortunio subito dal sig. A. Gigante, dipendente della Commissione.

All'esposizione dei fatti, che nel frattempo sono diventati abbastanza complessi, vorrei premettere quanto segue.

Il Gigante veniva assunto dalla Commissione delle Comunità europee nel 1960. Dopo l'emanazione dello statuto del personale, egli veniva nominato in ruolo, con effetto dal 1o gennaio 1962. Dapprima era addetto, come ausiliario, al servizio «riproduzione documenti»; poi dal 1o giugno 1964, veniva inquadrato al grado C 4, con la qualifica di vice-commesso, presso la direzione generale personale e amministrazione, in cui pare si dovesse occupare di lavori di fotocopia.

Il 13 novembre 1962, mentre tornava a casa dal lavoro, il Gigante subiva un incidente automobilistico, in seguito al quale risultava, in un primo momento, inabile al lavoro fino al 2 gennaio 1963; poi, nel corso dello stesso anno, in considerazione delle cure mediche che si rendevano ancora necessarie, lavorava seguendo un orario ridotto. Il 18 dicembre 1963, il medico di fiducia della Commissione accertava che il ricorrente era in grado di eseguire lavori di fotocopia, a condizione di potersi sedere durante le pause del lavoro. In quel momento, e successivamente, egli continuava — a quanto pare — il trattamento medico.

Anche per il Gigante, la Commissione, che — com'é noto perché se ne è parlato in altre cause — ha contratto un'assicurazione contro gli infortuni dei propri dipendenti, si rivolgeva alla competente compagnia assicuratrice. Nel gennaio 1965, questa le comunicava che, secondo quanto constatato dal proprio medico di fiducia, le lesioni subite dal Gigante erano completamente guarite, senza lasciare postumi che giustificassero il riconoscimento dell'inabilità al lavoro. Questo parere era condiviso dal medico di fiducia della Commissione. L'interessato, però, si rifiutava d'accettarlo. Veniva perciò fatto il tentativo — contemplato nella polizza d'assicurazione — di dirimere la questione mediante un procedimento arbitrale, tentativo che però — a detta della Commissione — falliva a causa dell'atteggiamento renitente del Gigante. In seguito, nel luglio 1968 la compagnia assicuratrice si appellava alla clausola relativa alla prescrizione contenuta nella polizza e rifiutava ogni ulteriore prestazione (mentre pare che tutte le spese mediche e farmaceutiche sostenute dal ricorrente in seguito all'infortunio siano state rimborsate fino al gennaio 1965).

In considerazione del fatto che il Gigante, dal giorno dell'infortunio sino alla fine del 1967, era stato assente dal servizio più di 600 giorni per motivi di salute, l'autorità che ha il potere di nomina decideva, nell'ottobre 1967, di sottoporre il caso alla commissione d'invalidità. Il relativo procedimento era dapprima ritardato da varie circostanze, che non sono, per il momento, di particolare interesse. Comunque, il 7 gennaio 1970, la commissione d'invalidità poteva presentare la propria relazione, nella quale si conclude che l'infortunio non aveva causato un'invalidità permanente totale e che l'interessato era in grado di svolgere le mansioni inerenti ad un posto della sua carriera. Questa relazione, tuttavia, non veniva sottoscritta dal medico curante dell'interessato, il quale dichiarava invece, in una nota del 12 febbraio 1970, che il suo paziente non era in condizioni di continuare ad esercitare la precedente attività, ed era colpito da invalidità superiore al 10 %.

La controversia non era quindi risolta. Vorrei ora omettere i particolari, come le ulteriori visite effettuate dai medici dell' istituzione a Bruxelles e ad Ispra, per ricordare solo — in quanto ciò ha portato al presente procedimento — che il 17 febbraio 1971 il Gigante proponeva all'autorità che ha il potere di nomina un reclamo formale, ai sensi dell'art. 90 dello statuto del personale. Tralasciando quanto non viene ora più fatto valere dal ricorrente, nel suddetto reclamo questi sosteneva che le spese relative alle cure mediche rese necessarie dall'infortunio, durante il periodo 1963-1970, erano state rimborsate solo in parte; egli aveva quindi diritto al rimborso della differenza, pari a 90391 FB. Inoltre, egli chiedeva che venisse convocata la commissione d'invalidità ai sensi dell'art. 59, n. 3, dello statuto del personale, e che venisse applicato l'art. 73, n. 2, lettera c) dello stesso, il quale prevede il versamento di un certo capitale, in caso di invalidità permanente parziale conseguente ad infortunio.

Al reclamo del Gigante non venne data alcuna risposta entro il termine di due mesi stabiliti dall'art. 91 dello statuto. Solo in data 29 aprile 1971, la direzione generale personale e amministrazione gli scriveva proponendogli la convocazione di una nuova commissione d'invalidità, che avrebbe avuto composizione diversa da quella della commissione del 1970.

Non ravvisando in questa lettera una risposta adeguata al suo reclamo, il Gigante ha adito questa Corte il 16 giugno 1971.

Dopo il deposito del ricorso, l'autorità che ha il potere di nomina decideva comunque di riproporre il caso alla commissione d'invalidità; in seguito a ciò — come prescritto dall'art. 7 dell'allegato II dello statuto del personale — nell'agosto 1971 veniva designato un medico dal presidente della Corte, ed un altro dal ricorrente, dopodiché la direzione generale personale e amministrazione, in una lettera del 29 settembre 1971, comunicava al primo di questi medici ch'egli avrebbe dovuto, d'accordo col secondo, scegliere un terzo medico per costituire la commissione d'invalidità. Contemporaneamente, si precisava che il compito di quest'ultima sarebbe stato quello di accertare se il ricorrente fosse colpito da invalidità permanente parziale, che lo rendesse inabile a svolgere la mansioni inerenti ad un posto della sua carriera, come pure se detta invalidità parziale, il cui grado era da determinarsi, costituisse la conseguenza diretta dell'infortunio. Il medico designato dal ricorrente riceveva analoga comunicazione il 15 ottobre 1971.

Nel gennaio 1972, a richiesta dell'avvocato del ricorrente, il compito della commissione d'invalidità veniva esteso, nel senso che si sarebbe dovuto inoltre accertare se fosse necessario un ulteriore trattamento terapeutico, e se le spese di cui il ricorrente chiedeva il rimborso potessero considerarsi causate dall'infortunio, nel qual caso si sarebbe dovuto eventualmente procedere ad una equa ripartizione.

Da questo momento, venivano effettuati vari tentativi di costituire la commissione d'invalidità, a norma dell'art. 7 dell'allegato II dello statuto del personale, tentativi che continuavano anche dopo la prima udienza in cui la causa venne discussa dinanzi a questa Corte, il 14 giugno 1972; essi non portavano tuttavia ad alcun risultato, poiché i primi due medici designati non riuscivano a giungere ad un accordo. I particolari vi sono noti, dato che l'abbondante corrispondenza scambiata fra i medici è stata prodotta in causa.

Il 26 aprile 1973, la Commissione indirizzava una comunicazione alla Corte, mettendola al corrente di tale situazione. Essa chiedeva inoltre che il terzo medico, la cui designazione era necessaria per completare la commissione d'invalidità, venisse nominato dal presidente della Prima Sezione. Questa richiesta non veniva accolta; il 17 maggio 1973, si suggeriva invece alle parti di presentare congiuntamente, d'intesa coi medici già designati, una domanda al presidente di Sezione, affinché questi o la Sezione da lui presieduta potesse procedere alla nomina del terzo medico. Questa soluzione incontrava l'approvazione del primo medico designato dal presidente della Corte. Il medico scelto dal ricorrente non era invece d'accordo, come risulta da una comunicazione dell'avvocato del ricorrente, in data 15 giugno 1973.

Stando così le cose, la Sezione ha deciso di riprendere il procedimento. Le difese orali sono state svolte all'udienza del 24 ottobre 1973.

A questo punto, a me spetta presentare le mie conclusioni sulla controversia.

Permettetemi di ricordare quali sono i vari capi della domanda. Il ricorrente ha concluso che la Corte voglia:

— annullare il silenzio-rifiuto opposto al ricorso gerarchico (di cui ho già richiamato il contenuto);

— annullare la decisione 29 aprile 1971, nella parte in cui s'impone al ricorrente di non designare il suo medico curante come membro della commissione d'invalidità;

— statuire che la convenuta deve nuovamente convocare la commissione d'invalidità, la quale dovrà stabilire se il ricorrente sia colpito da invalidità permanente totale, oppure solo parziale e tuttavia tale da renderlo inabile a svolgere le mansioni inerenti ad un posto della sua carriera; determinare la percentuale d'invalidità, ai fini dell'applicazione dell'art. 73, n. 2, lettera c), dello statuto; determinare quali siano le cure di cui il ricorrente ha bisogno;

— condannare la Commissione a rimborsare al ricorrente le spese mediche e farmaceutiche, in particolare a versargli la somma di 90391 FB.

In base alle dichiarazioni fatte più tardi dal ricorrente, ho tuttavia l'impressione ch'egli non abbia voluto mantenere invariati tutti i capi della domanda, e ciò vale quanto meno per l'ultimo. Dalla corrispondenza prodotta in causa risulta infatti che, il 3 novembre 1971, l'avvocato del ricorrente aveva espresso alla Commissione il desiderio che la commissione d'invalidità stabilisse anche se al ricorrente fossero dovute, a norma dell'art. 73, n. 3, dello statuto del personale, le spese mediche e farmaceutiche di cui egli pretende il rimborso. Nello stabilire i compiti della commissione d'invalidità, la Commissione aveva aderito a tale richiesta, cosicché si può senz'altro ritenere che questo punto non costituisca uno speciale capo della domanda, che la Corte debba prendere direttamente in esame.

Restano quindi i seguenti punti, sui quali si deve decidere: l'eventuale annullamento della decisione 29 aprile 1971, e la dichiarazione secondo cui la Commissione dovrebbe fare il necessario per la convocazione della commissione d'invalidità alla quale essa dovrebbe affidare uno specifico compito, e cioè quello di cui abbiamo già parlato. Anche le mie conclusioni si limiteranno perciò a questi due capi della domanda.

1. Sul primo potrò essere abbastanza breve. In proposito la Commissione ha sostenuto di non aver più fatto valere, in seguito, l'imposizione contenuta nella lettera del 29 aprile 1971. In effetti, nella successiva determinazione del procedimento per costituire la commissione d'invalidità, non si è più parlato della suddetta restrizione; la Commissione era invece disposta — come si desume dalle istruzioni da essa impartite — ad accettare che della commissione d'invalidità facesse parte anche il medico curante del ricorrente. Questo punto della controversia è quindi risolto, anche senza l'espresso annullamento della decisione contenuta nella lettera 29 aprile 1971, a torto ritenuto necessario dal ricorrente. In proposito, si deve quindi dichiarare soltanto il non luogo a provvedere, eccettuata, al massimo, una decisione sulle spese, in merito alla quale dirò qualcosa in seguito.

2. Sul secondo capo della domanda, che è evidentemente quello che più sta a cuore al ricorrente, e cioè l'instaurazione di un procedimento dinanzi alla commissione d'invalidità, con la precisazione dei compiti di quest'ultima, va osservato quanto segue. In un primo momento può restare aperta la questione del se il procedimento dinanzi alla commissione d'invalidità, con una delimitazione dei compiti di questa nel senso sopra indicato, sia contemplato o meno dallo statuto del personale per casi come quello in esame. In proposito, si potrebbe certo sostenere che determinate norme dello statuto (artt. 53 e 78, e art. 13 dell'allegato VIII) fanno intendere che la commissione d'invalidità ha principalmente il compito di stabilire se ricorrano i presupposti di cui all'art. 78 (impossibilità permanente e assoluta di esercitare le proprie mansioni). A ciò si può tuttavia ribattere che, a parte questo, la commissione d'invalidità può intervenire anche in altri casi: ad esempio — com'è previsto dall'art. 1, n. 1, dell'allegato VII dello statuto — qualora l'autorità che ha il potere di nomina abbia deciso di ammettere il dipendente «al beneficio delle garanzie previste in materia d'invalidità o di decesso … soltanto al termine di un periodo di cinque anni a decorrere dalla data di entrata in servizio presso le Comunità», oppure — come risulta dall'art. 59, n. 3, dello statuto — qualora il dipendente sia stato collocato d'ufficio in congedo, in seguito a visita del medico di fiducia dell'istituzione, a causa del suo stato di salute ovvero in caso di malattia contagiosa insorta nella sua dimora. Anche nella dottrina (Euler, Europäisches Beamtenstatut, pag. 130) viene validamente sostenuta la tesi secondo cui la commissione d'invalidità potrebbe intervenire anche nelle ipotesi di cui agli artt. 24 o 73, n. 2, dello statuto del personale. Ma — come ho già detto — nel presente caso la questione può in definitiva restare aperta. Decisivo è il fatto che in realtà la Commissione ha iniziato, come richiesto dal ricorrente, il procedimento dinanzi alla commissione d'invalidità, affidando inoltre a quest'ultima compiti più estesi di quelli normali. Sul presente capo della domanda si deve quindi ricordare che cosa la Commissione fosse tenuta a fare in un caso come quello in esame, a norma dello statuto del personale in vigore nel 1971. In pratica, essa poteva unicamente decidere di convocare la commissione d'invalidità, assegnando alla stessa un compito determinato. Ai sensi dell'art. 7 dell'allegato II dello statuto, che costituisce la norma del caso, il potere della Commissione si esaurisce quindi sostanzialmente nel chiedere al presidente della Corte di giustizia di procedere alla designazione di un medico. Gli altri fatti relativi alla costituzione della commissione d'invalidità — in particolare, la designazione di un medico da parte del dipendente interessato e quella di un terzo medico, d'intesa fra gli altri due — esulano dalla competenza della Commissione. È perciò naturale concludere che anche il secondo capo della domanda è divenuto privo di oggetto, in quanto la Commissione ha fatto tutto ciò che era tenuta a fare secondo lo statuto, né fino ad oggi ha revocato le sue decisioni. Tuttavia, in base a quanto è stato detto in udienza, ci si rende conto del fatto che sarebbe insoddisfacente la semplice dichiarazione, anche su questo punto, del non luogo a provvedere. Non deve quindi sembrare strano che si sia cercato, nell'ambito della presente causa, di trovare una via d'uscita dal dilemma costituito dal blocco di ogni attività relativa alla determinazione dell'invalidità. Si può pensare, anzitutto, ad un'applicazione, per analogia, dell'art. 7, 2o comma, dell'allegato II del nuovo statuto del personale: il presidente della Corte di giustizia dovrebbe, cioè, assegnare d'ufficio un medico al ricorrente, per il fatto che la mancata convocazione della commissione d'invalidità sarebbe da imputarsi a quest'ultimo. A ben vedere, però, questa soluzione dà subito adito ad obiezioni. Essa implicherebbe infatti la necessità di dichiarare che il ricorrente non ha indicato alcun nominativo possibile, e cioè presupporrebbe un giudizio sul comportamento del medico designato dal ricorrente. Ora, un giudizio del genere esula indubbiamente dalla nostra competenza, fra l'altro in quanto il medico di cui trattasi non si rifiuta semplicemente di partecipare alla designazione di un terzo medico, ma adduce motivi di carattere sanitario che imporrebbero una determinata scelta. Dirò subito che anche l'idea secondo cui dovrebbe essere lasciato al ricorrente il compito di persuadere il proprio medico ad accogliere la soluzione proposta da questa Corte il 17 maggio 1973 mi sembra dar luogo a qualche perplessità. Benché, infatti, io ritenga ancora ragionevole detta soluzione, essa non è però contemplata dall'attuale statuto del personale e non può quindi venire imposta al medico curante del ricorrente, cui spetta in materia il diritto di decidere. Non resta, infine, altra possibilità se non quella di sfruttare la circostanza che l'avvocato del ricorrente ha risposto positivamente alla domanda del presidente di Sezione, il quale gli ha chiesto se, nelle intenzioni del suo cliente, la Corte di giustizia dovesse fare veramente tutto il possibile affinché la commissione d'invalidità potesse adempiere i suoi compiti; la risposta non può significare altro, in sostanza, se non che il ricorrente considera opportuna la designazione del terzo medico da parte della Corte. Per il caso che effettivamente si volesse seguire questa via, va osservato che anche la Commissione ha formulato un'analoga domanda, di guisa che ora, se non di un accordo fra i medici, si può almeno parlare di un accordo fra le parti. Ciononostante, anche per questa soluzione, nutro dubbi sulla possibilità di adottarla e di metterla subito in atto. Penso, in proposito, al fatto che il medico curante del ricorrente, il quale è sempre membro della commissione d'invalidità, ha dichiarato di non essere d'accordo. Questa circostanza non può essere trascurata, dal momento che, secondo le norme statutarie vigenti, non è possibile intervenire nella decisione del medico. Inoltre, ho l'impressione che i due medici già designati non abbiano ancora fatto tutto il possibile per giungere ad un compromesso, il che può essere forse dovuto alla loro convinzione che la Corte fosse senz'altro disposta ad agire in vece loro. In particolare, i medici non sembrano aver pensato all'eventuale compromesso che si può ravvisare nella possibilità (cui ha accennato Euler) che la commissione d'invalidità chiami a consulto anche dei periti. A mio avviso, non è escluso che in tal modo (cioè alla condizione che uno specialista partecipi comunque alla visita del ricorrente) si giunga ad un accordo fra i medici, le cui posizioni sono state finora divergenti. In linea di principio — a mio parere — si dovrebbe ammettere che, secondo le norme statutarie attualmente in vigore, non esiste altra possibilità se non quella di dichiarare il non luogo a provvedere anche in merito al secondo capo della domanda, e di lasciare alle parti la cura di trovare una soluzione in sede amministrativa. Naturalmente, qualora entro un termine che dovrebbe essere fissato da questa Sezione non si giungesse ad un accordo, nulla vieterebbe, certo — data la lacuna normativa che la Commissione, anche a prescindere dal caso in esame, dovrebbe prendere in seria considerazione — di ritornare all'idea di una richiesta congiunta delle parti e di una designazione del terzo medico della commissione d'invalidità da parte del giudice.

3. Permettetemi, infine, qualche breve considerazione in merito alle spese del procedimento, sulle quali ritengo si possa decidere immediatamente. A tal fine (oltre all'art. 70 del regolamento di procedura, secondo cui le spese sostenute dalle istituzioni restano a loro carico) in un caso come quello in esame, cioè in caso di non luogo a provvedere, si applica l'art. 69, § 5, dello stesso regolamento: La Corte può quindi decidere sulle spese in via equitativa. In proposito si deve tener conto del fatto che la lettera 29 aprile 1971 delle direzione generale personale e amministrazione è divenuta irrilevante solo dopo l'instaurazione del procedimento giurisdizionale. Altrettanto importante è la circostanza che solo dopo l'inizio di questo ultimo la convenuta ha deciso di sottoporre nuovamente alla commissione d'invalidità il caso del ricorrente. Si può affermare, di conseguenza, che la Commissione ha dato occasione alla proposizione del ricorso. D'altra parte, questo è senz'altro divenuto privo di oggetto già nel momento in cui la Commissione decideva d'iniziare il procedimento per la determinazione dell' invalidità, precisando i compiti dell'apposita commissione, cioè al più tardi nel gennaio 1972. In seguito non vi era più alcun motivo per la prosecuzione del procedimento. Considerati questi fatti, come pure la circostanza che, nelle cause promosse dai dipendenti, le istituzioni convenute devono comunque sopportare le spese da esse incontrate, mi sembra equo porre a carico della Commissione una parte delle spese sostenute dal ricorrente. La vostra Sezione potrà pronunciarsi direttamente sulla ripartizione.

4. Per riassumere, concludo quanto segue: considerando che il procedimento è divenuto privo di oggetto in seguito agli atti compiuti dalla Commissione dopo l'inizio dello stesso, e che dopo la trattazione della causa sarebbe insoddisfacente limitarsi alla suddetta constatazione, una volta decorso inutilmente un termine che dovrebbe essere fissato da questa Sezione ed entro il quale i medici già designati come membri della commissione d'invalidità dovrebbero proseguire i loro sforzi per giungere ad un accordo, si potrebbe riprendere in considerazione la domanda congiunta delle parti, nel senso che il terzo medico della suddetta commissione venga designato dal giudice. La decisione sulle spese dev'essere basata sugli artt. 69 e 70 del regolamento di procedura: una parte delle spese incontrate dal ricorrente vanno poste a carico della Commissione.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.