Conclusioni dell'avvocato generale Stix-Hackl del 14dicembre2000. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese. - Inadempimento di uno Stato - Qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile - Direttiva 75/440 - Condizioni per la produzione di acqua destinata al consumo umano in Bretagna. - Causa C-266/99.



raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-01981



Conclusioni dell avvocato generale

I - L'oggetto del procedimento

1. Nella presente causa la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica francese, non avendo attuato, ovvero non avendo attuato integralmente la direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (in prosieguo: la «direttiva 75/440/CEE») in relazione al tenore di nitrati delle acque superficiali in Bretagna, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi del diritto comunitario.

II - La direttiva 75/440/CEE

2. Le disposizioni della direttiva 75/440/CEE pertinenti nel presente procedimento così recitano:

«Articolo 3

1. Gli Stati membri stabiliscono per tutti i punti di prelievo, o per ciascun punto di prelievo, i valori applicabili alle acque superficiali per ciò che concerne i parametri indicati nell'allegato II. Quanto ai parametri per i quali non figura nessun valore nella tabella dell'allegato II, gli Stati membri possono non fissare valori in applicazione del primo comma, finché non siano state determinate le cifre secondo la procedura prevista dall'articolo 9.

2. I valori fissati in base al paragrafo 1 non possono essere meno rigorosi di quelli indicati nelle colonne I dell'allegato II.

3. Qualora figurino valori nelle colonne G dell'allegato II, con o senza valore corrispondente nelle colonne I dello stesso allegato, gli Stati membri si sforzano di rispettarli come valori indicativi, fatto salvo l'articolo 6.

Articolo 4

1. Gli Stati membri adottano le misure atte a rendere le acque superficiali conformi ai valori stabiliti in base all'articolo 3. Ciascuno Stato membro applica tale direttiva sia alle acque nazionali sia a quelle oltre frontiera.

2. Nell'ambito degli obiettivi della presente direttiva gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per garantire un costante miglioramento dell'ambiente. A tale scopo essi definiscono un piano d'azione organico ed un calendario per il risanamento delle acque superficiali, e segnatamente di quelle della categoria A3. Nei prossimi dieci anni si dovranno realizzare al riguardo miglioramenti essenziali nell'ambito dei programmi nazionali.

Per la fissazione del calendario previsto al primo comma, si terrà conto, da un lato, della necessità di migliorare la qualità dell'ambiente, soprattutto quella delle acque e, dall'altro, dei vincoli di ordine economico e tecnico che esistono o che possono presentarsi nelle varie regioni della Comunità.

La Commissione procederà ad un esame approfondito dei piani d'azione previsti al primo comma, compresi i calendari, ed eventualmente presenterà al Consiglio proposte adeguate in merito.

3. Le acque superficiali che presentano caratteristiche fisiche, chimiche e microbiologiche inferiori ai valori limite imperativi, corrispondenti al trattamento tipo A3, non possono essere utilizzate per la produzione di acqua potabile. Tuttavia un tale tipo di acqua di qualità inferiore può essere eccezionalmente utilizzato se viene impiegato un opportuno trattamento - compreso il miscuglio - che consenta di portare tutte le caratteristiche di qualità dell'acqua ad un livello conforme alle norme di qualità dell'acqua potabile. Le giustificazioni a tale eccezione, basata su un piano di gestione delle risorse d'acqua nella zona interessata, devono essere notificate alla Commissione al più presto per quanto concerne le installazioni esistenti, e, preventivamente, nel caso di nuove installazioni. La Commissione procederà ad un esauriente esame di tali giustificazioni e, se necessario, presenterà al Consiglio proposte adeguate in merito».

III - La fase precontenziosa del procedimento

3. La versione francese della direttiva 75/440/CEE veniva pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee il 25 luglio 1975. L'art. 10 prevedeva che la direttiva fosse trasposta entro due anni. Pertanto tale termine per la Repubblica francese scadeva al più tardi il 25 luglio 1977. In riferimento a «miglioramenti essenziali» nell'ambito del risanamento delle acque superficiali, l'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE prevede un periodo di dieci anni.

4. A seguito di numerose denunce relative al tenore di nitrati delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile in Bretagna, il 1° aprile 1992 la Commissione inviava alla Francia una richiesta d'informazioni alla quale quest'ultima rispondeva l'11 maggio 1993. La lettera di diffida della Commissione è datata 30 novembre 1993. La Francia presentava osservazioni al riguardo il 1° febbraio 1994, il 28 novembre 1994 e il 1° marzo 1995. Il 28 ottobre 1997 la Commissione trasmetteva un parere motivato in cui rilevava che la Francia era venuta meno agli obblighi derivanti dall'art. 4, nn. 1, 2 e 3, della direttiva 75/440/CEE e stabiliva il termine per la risposta a due mesi dalla notifica. La Francia rispondeva con lettera del 2 gennaio 1998, annunciando ulteriori informazioni entro sei settimane dalla scadenza del termine fissato per la risposta al parere motivato. Il 18 giugno 1998 la Francia inviava tali informazioni supplementari. Il 16 luglio 1999 la Commissione ha proposto dinanzi alla Corte il presente ricorso avverso la Repubblica francese.

IV - Argomenti delle parti

5. La Commissione ritiene che la Repubblica francese abbia violato in Bretagna l'art. 4, nn. 1, 2 e 3, della direttiva 75/440/CEE per quanto concerne i requisiti minimi per la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile. La Commissione ha basato il proprio ricorso sui tre motivi seguenti:

1) Superamento dei valori limite di nitrati (violazione dell'art. 4, n. 1, della direttiva 75/440/CEE).

2) Mancata definizione e presentazione di un piano d'azione organico e di un calendario per il risanamento delle acque superficiali (violazione dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE).

3) Utilizzazione di acque superficiali di qualità insufficiente per la produzione di acqua potabile senza notifica alla Commissione dei relativi piani di gestione delle risorse d'acqua (violazione dell'art. 4, n. 3, della direttiva 75/440/CEE).

La Commissione conclude che la Corte voglia:

- dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato le disposizioni necessarie affinché le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile fossero conformi ai valori stabiliti in base all'art. 3, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi della direttiva 75/440/CEE, ed in particolare del suo art. 4;

- condannare la Repubblica francese alle spese.

La Repubblica francese non contesta il superamento dei valori limite consentiti dalla direttiva 75/440/CEE, ma respinge la tesi secondo cui nel corso degli anni la situazione avrebbe registrato un continuo peggioramento.

Inoltre, dalla fine degli anni ottanta nella Repubblica francese sarebbero stati compiuti notevoli sforzi per migliorare la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile. Al riguardo sarebbero stati elaborati numerosi programmi, notificati anche alla Commissione.

La Repubblica francese non contesta l'utilizzazione di acque superficiali aventi valori di nitrati non conformi a quelli previsti dalla direttiva 75/440/CEE, ma ritiene di aver comunicato alla Commissione i piani di gestione a tal fine necessari.

Pertanto la Repubblica francese conclude che la Corte voglia:

- respingere interamente il secondo motivo di ricorso e il terzo nella parte in cui ha ad oggetto la mancata presentazione di un piano di gestione delle risorse d'acqua;

- dichiarare che sono state adottate misure volte a trattare in maniera adeguata ed efficace il problema, talvolta sorto in taluni punti di prelievo e di distribuzione, del superamento del valore limite di nitrati di 50 mg/l in acque destinate alla produzione di acqua potabile.

V - Analisi

6. E' d'uopo esaminare, nell'ordine, i tre motivi su cui si fonda il ricorso proposto dalla Commissione.

A - Art. 4, n. 1, della direttiva 75/440/CEE (superamento dei valori limite)

7. La Repubblica francese non contesta l'argomento della Commissione secondo cui essa non sarebbe riuscita a garantire in Bretagna il rispetto del valore limite di nitrati pari a 50 mg/l per tutte le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile (combinato disposto dell'art. 4, n. 1, e dell'art. 3 e dell'allegato II della direttiva).

8. La formulazione dell'art. 4, n. 1, prima frase, della direttiva 75/440/CEE è al riguardo chiara ed inequivoca, in quanto spetta agli Stati membri, alla scadenza del termine di recepimento, garantire per tutte le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile un tenore di nitrati inferiore ai valori limite menzionati.

La Repubblica francese è venuta meno a tale obbligo.

B - Art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE (mancato miglioramento dell'ambiente e omessa presentazione di un piano d'azione organico)

9. Tale disposizione della direttiva presenta due problematiche.

10. Gli Stati membri sono anzitutto tenuti (in generale) a garantire un «costante miglioramento» dell'ambiente per quanto riguarda la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile. Per tali miglioramenti, non ulteriormente precisati, è previsto un termine di dieci anni.

11. Gli Stati membri sono inoltre tenuti (in particolare) a definire a tal fine un «piano d'azione organico e un calendario» per il risanamento e a comunicarli alla Commissione che procederà ad un esame di tali piani. Il detto obbligo è subordinato al termine generale di recepimento di due anni previsto dalla direttiva 75/440/CEE.

1) Assenza di un costante miglioramento della qualità delle acque superficiali

12. Per risolvere la questione se l'art. 4, n. 2, contenga obblighi programmatici o se vincoli semplicemente gli Stati membri ad uno sforzo di miglioramento occorre esaminare il rapporto tra a) l'art. 4, n. 1, (valori limite) e l'art. 3, n. 3, (valori indicativi), della direttiva 75/440/CEE e b) l'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE (miglioramento dell'ambiente). L'art. 4, n. 1, impone agli Stati membri di garantire il rispetto di valori limite vincolanti per talune sostanze nocive. Inoltre, ai sensi dell'art. 3, n. 3, della direttiva, gli Stati membri devono sforzarsi di ottenere valori concreti ancora inferiori. Si tratta dei valori indicativi non vincolanti che figurano nelle colonne G dell'allegato II.

13. La Repubblica francese sostiene che la disposizione di cui all'art. 4, n. 2, a differenza dell'art. 4, n. 1, non stabilisce alcun obiettivo programmatico, bensì prescrive soltanto di sforzarsi per ottenere miglioramenti nonché di destinare a tal fine mezzi adeguati. Al riguardo essa fa riferimento alla sentenza della Corte nella causa C-337/89, Commissione/Regno Unito , in cui la Corte ha manifestamente distinto tra valori vincolanti e non vincolanti. La Repubblica francese ritiene inoltre che qualsiasi miglioramento della situazione iniziale, corrispondente al 1975, soddisfi i requisiti di cui all'art. 4, n. 2.

14. Occorre concordare con la Repubblica francese laddove sostiene che la direttiva 75/440/CEE non può essere interpretata nel senso che i valori indicativi non vincolanti di cui all'art. 3, n. 3, diventano vincolanti in forza dell'art. 4, n. 2. Questo risulta dalla suesposta analisi sistematica.

15. A mio parere, l'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE persegue piuttosto un obiettivo indipendente dagli artt. 4, n. 1, e 3, n. 3. L'art. 4, n. 2, intende manifestamente garantire che gli Stati membri non conseguano in una sola volta un determinato livello minimo per poi, nella migliore delle ipotesi, mantenerlo, bensì mira ad ottenere un costante miglioramento anche dopo il raggiungimento dei valori limite. Con tale disposizione si impone agli Stati membri di «garantire un costante miglioramento dell'ambiente» e viene concesso a tale scopo un periodo più lungo di quello previsto per il recepimento della direttiva 75/440/CEE, poiché «nei prossimi dieci anni si dovranno realizzare» i miglioramenti.

16. Di conseguenza, è manifesto che il disposto dell'art. 4, n. 2, non invita soltanto a compiere sforzi, ma si deve pervenire a diminuzioni effettive delle singole sostanze nocive, ivi compreso il tenore di nitrati. Vero è che la disposizione non contiene alcuna prescrizione qualitativa o quantitativa esplicita per quanto riguarda i miglioramenti, tuttavia la sostanziale proroga del termine consente soltanto di concludere che l'art. 4, n. 2, persegue l'obiettivo di ottenere un livello di qualità dell'acqua al di sotto dei valori limite che gli Stati membri erano tenuti ad ottenere entro il termine di recepimento di due anni ai sensi dell'art. 4, n. 1.

17. La normativa non può nemmeno essere interpretata - come vorrebbe evidentemente la Repubblica francese - nel senso che occorre conseguire un miglioramento unicamente in relazione alla situazione iniziale specifica del 1975, cosicché qualsiasi miglioramento apportato alla situazione iniziale corrisponderebbe già ad un adempimento degli obblighi derivanti dall'art. 4, n. 2. Ritengo che i diversi periodi di cui all'art. 4, nn. 1 e 2, pertinenti nel caso di specie abbiano senso solo allorquando i «miglioramenti essenziali» perseguiti dall'art. 4, n. 2, non siano già soddisfatti nel tentativo di raggiungere gli obiettivi di cui al n. 1.

18. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE occorreva pertanto ottenere «nei prossimi dieci anni», per quanto riguarda il tenore di nitrati, valori in ogni caso inferiori a 50 mg/l. Tale sistematica comporta quindi che un mancato conseguimento dei valori limite di cui al n. 1 determini anche una violazione del n. 2.

19. La Repubblica francese ha pertanto violato anche l'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE per quanto riguarda le zone della Bretagna oggetto delle verifiche della Commissione, in cui il valore limite di 50 mg/l di nitrati nelle acque superficiali nemmeno è stato rispettato.

20. Contrariamente alla Repubblica francese, la Commissione ritiene che in Bretagna si siano verificati peggioramenti continui e con tendenza crescente. La Repubblica francese chiede alla Corte di dichiarare che sono stati compiuti sforzi e conseguiti miglioramenti in alcune aree in relazione alla situazione iniziale del 1975. A tale proposito essa si richiama alla sentenza della Corte nella causa C-365/97, Commissione/Italia , citata nella causa C-387/97, Commissione/Grecia .

21. La giurisprudenza citata non fornisce alcuna base su cui fondare la richiesta della Repubblica francese laddove essa constata che, per quanto riguarda i miglioramenti di politica ambientale nell'ambito del recepimento di una direttiva, agli Stati membri viene lasciato un potere discrezionale nella scelta dei mezzi . L'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE non osta a tale potere discrezionale, ma occorre «garantire» il conseguimento dei miglioramenti menzionati, obiettivo che la Repubblica francese - come illustrato supra - non è riuscita a realizzare per quanto concerne le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile in tutto il territorio della Bretagna.

22. Inoltre, basta osservare che il procedimento ai sensi dell'art. 226 CE è volto a stabilire se uno Stato membro abbia o meno violato gli obblighi che gli incombono in forza del Trattato. Di conseguenza, non spetta alla Corte accertare, nell'ambito di questo procedimento, in quale misura lo Stato membro si è sforzato di adempiere i suoi obblighi.

23. Pertanto, è sufficiente constatare che la Repubblica francese non è riuscita a realizzare in tutto il territorio della Bretagna, nel periodo previsto dall'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE, vale a dire «nei prossimi dieci anni», miglioramenti essenziali, ossia una diminuzione del contenuto di sostanze nocive, al di sotto del valore limite consentito per i nitrati pari a 50 mg/l, nelle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile.

2) Mancata presentazione di un piano d'azione organico e di un calendario

24. La Repubblica francese ritiene che sia talune parti della documentazione inviata sia l'insieme delle informazioni fornite alla Commissione soddisfino i requisiti posti dalla direttiva 75/440/CEE in relazione ad un «piano d'azione organico e un calendario», ai sensi dell'art. 4, n. 2. La Commissione reputa invece che nessuno dei documenti presentati soddisfi i requisiti di cui alla detta disposizione e che neanche l'insieme delle informazioni trasmesse possa essere considerato come «piano d'azione organico» ai sensi della citata disposizione della direttiva. Inoltre, tutte le misure che emergono da tale documentazione sarebbero - come dimostrano i valori di nitrati che continuano ad essere non conformi - «manifestamente inefficaci e inadeguate alla situazione». Poiché la Francia ha adottato le prime misure di questo tipo soltanto verso la fine degli anni ottanta, la Commissione ritiene che sussista in ogni caso un evidente ritardo nel recepimento della direttiva.

25. La Repubblica francese sostiene inoltre che, ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE, la Commissione è tenuta a sottoporre i documenti trasmessi dagli Stati membri ad un esame approfondito per quanto riguarda la loro qualificazione come «piani d'azione» ai sensi di tale disposizione. Qualora il detto esame dia adito a critiche circa le misure adottate, la Commissione sarebbe tenuta a consultare lo Stato membro in questione ed eventualmente a presentare al Consiglio proposte adeguate.

a) Sull'aspetto formale di un piano d'azione organico

26. Nel presente procedimento la Repubblica francese ha fornito numerosi esempi dell'adempimento - a suo parere sufficiente - dell'obbligo di definire un piano d'azione organico. Sulla base di tale documentazione, prodotta dinanzi alla Corte, risulta tuttavia difficoltoso appurare se sia stato definito un piano, e in caso affermativo quale, al fine di ridurre la quantità di sostanze nocive presenti nelle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile in Francia e in particolare in Bretagna. A quanto consta, sembra che sostanzialmente vi siano quattro programmi che possano soddisfare i requisiti di cui all'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE: «BEP I» e «BEP II», «PMPOA» nonché i programmi di risanamento nelle cosiddette «ZES» e lo «SDAGE». Da una costante giurisprudenza della Corte emerge che l'esistenza di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato . A quanto consta, tale situazione si configura come qui di seguito illustrato.

27. Il programma «Bretagne Eau Pure» (BEP) I, precursore del programma BEP II (v. infra), si proponeva innanzitutto il miglioramento della qualità delle acque costiere bretoni. Dal 1994, a causa del peggioramento della qualità delle acque superficiali bretoni, si è avviato un riorientamento del programma BEP, per cui «BEP II» è il primo programma fondamentalmente volto a migliorare le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile. Tuttavia, tale programma trova un'applicazione limitata in Bretagna, in quanto riguarda soltanto i 20 bacini idrografici più problematici. Dal punto di vista contenutistico il programma pone l'accento principlamente su azioni informative e studi applicati e doveva attuarsi mediante sottoprogrammi elaborati solo sulla base di accordi conclusi tra enti locali, l'azienda responsabile della distribuzione idrica e il cosiddetto «Syndicat mixte». Al momento dei fatti di cui è causa si erano conclusi soltanto due accordi di tale tipo (1996 e 1997).

28. Dal 1994 circa è in corso un programma nazionale inteso a tenere sotto controllo gli inquinamenti di origine agricola (Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole; in prosieguo: il «PMPOA»), negoziato tra i Ministeri dell'Agricoltura e dell'Ambiente e le organizzazioni rappresentative degli agricoltori. In tale ambito si dovrebbero promuovere misure strutturali per diminuire l'immissione di azoto di origine organica e motivare l'agricoltura a modificare l'uso di concimi al fine di ridurre il tenore di nitrati presenti nelle acque superficiali. Il PMPOA, che si applica in linea di principio all'intero territorio nazionale, riguarda tuttavia solo aziende agricole di determinate dimensioni, per cui nel programma può rientrare al massimo un terzo delle aziende che producono complessivamente i due terzi di tutti i nitrati di origine agricola. Come emerge dalla relazione commissionata dal governo francese sul PMPOA, nell'insieme l'attuazione del programma procede solo lentamente.

29. La legge 3 gennaio 1992, n. 3, prevede per ogni grande bacino idrografico l'elaborazione di uno schema direttivo di sistemazione e gestione delle acque (Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux; in prosieguo: lo «SDAGE») ad opera di un comitato responsabile del bacino idrografico, previa consultazione degli enti locali. Tale schema deve servire da base alla definizione di schemi di sistemazione e gestione delle acque locali (Schémas d'Aménagement et de Gestion des Eaux; in prosieguo: «SAGE») a livello dei sottobacini idrografici (in Bretagna lo SDAGE riconosce 16 aree di tale tipo), che devono essere conformi agli obiettivi e ai requisiti dello SDAGE e vincolare gli enti pubblici nel prendere le loro decisioni. La Repubblica francese non contesta che alla data di riferimento non era ancora operativo alcun SAGE.

30. Il programma relativo alle zone in eccedenza strutturale (Zones en Excédent Structurel; in prosieguo: le «ZES») che si applica all'intero territorio nazionale è volto all'eliminazione dell'azoto nelle aree francesi maggiormente interessate da tale fenomeno. Nelle ZES designate occorre ridurre il tenore di azoto presente nel suolo al fine di migliorare il valore di nitrati delle acque superficiali. I programmi di risanamento definiscono una strategia globale a livello delle regioni interessate. Vero è che, stando a quanto sostiene la Repubblica francese, sono state individuate le zone della Bretagna interessate, tuttavia i succitati programmi destinati ad esservi applicati si trovano ancora, alla data di riferimento, ad uno «stadio iniziale».

31. La Commissione fa valere, previo attento esame, due diverse considerazioni avverso la documentazione prodotta dalla Repubblica francese:

- in primo luogo, non si tratterebbe di vari piani d'azione o di un piano d'azione globale e ancor meno di piani d'azione organici dal punto di vista degli obiettivi di cui all'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE;

- in secondo luogo, le misure si sarebbero rivelate inefficaci e inadeguate alla situazione.

32. Occorre innanzitutto esaminare la qualificazione della documentazione prodotta dalla Francia come «piano d'azione organico e [...] calendario». La Corte ha più volte precisato quali requisiti debbano possedere i «piani d'azione organici». Nella causa C-58/89, Commissione/Germania , la Corte ha dichiarato che se è vero che l'insieme di più piani d'azione di risanamento regionali può costituire in linea di principio un «piano» ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE, tuttavia dalla documentazione fornita deve in ogni caso emergere la qualità di un «piano globale». Nella stessa sentenza la Corte osserva inoltre che un piano d'azione organico ai sensi dell'art. 4, n. 2, deve «concretizzarsi in modo graduale, secondo determinate priorità» . Nella causa C-207/97 , la Corte ha inoltre statuito che «il carattere specifico dei programmi di cui trattasi consiste nel fatto che essi devono rappresentare un approccio globale e coerente, che abbia il carattere di una pianificazione concreta ed articolata che riguardi l'insieme del territorio nazionale (...). Essi sono pertanto diversi sia da un programma generale di risanamento sia da un insieme di misure specifiche». Nella causa C-298/97, Commissione/Spagna la Corte si è così pronunciata: «azioni materiali parziali o normative frammentarie non possono soddisfare l'obbligo, incombente ad uno Stato membro, di elaborare (...) un programma globale per raggiungere taluni obiettivi». Nella causa C-58/89, Commissione/Germania , la Corte ha ritenuto determinante, nella valutazione della qualità del «piano d'azione», lo scopo dei piani d'azione che, nel caso dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE, consiste nel porre la Commissione in condizione di constatare la diminuzione del contenuto di sostanze nocive nelle acque di ogni Stato membro rientranti nell'ambito d'applicazione della disposizione della direttiva, di confrontare le misure adottate a livello comunitario e di riportare i risultati in una relazione di sintesi da presentare al Consiglio. Nella causa C-214/97, Commissione/Portogallo , la Corte ha evidenziato che tutti i documenti prodotti come «piano» devono in ogni caso contenere misure comprensive di un calendario.

33. Il programma BEP I si concentrava sul miglioramento della qualità delle acque costiere, che non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 75/440/CEE. L'art. 1, n. 1, della detta direttiva definisce le «acque superficiali» con l'espressione «acque dolci superficiali». Il programma PMPOA, che in linea di principio riguarda l'intero territorio, concerne, a causa della sua limitazione a talune aziende a seconda della dimensione, soltanto una porzione relativamente ridotta delle aziende agricole bretoni. I programmi di risanamento relativi alle ZES ed il BEP II si riferiscono solo ad aree bretoni particolarmente interessate dal problema, ma non a tutte le acque superficiali che presentano valori di nitrati preoccupanti. Inoltre, come la Francia ammette, il programma delle ZES in Bretagna si trovava ancora ad uno stadio iniziale alla data di riferimento. Anche nell'ambito del BEP II erano stati conclusi per la Bretagna solo due accordi, che avrebbero potuto servire come base per le misure da adottare. Neanche i SAGE da realizzare per i singoli bacini idrografici nell'ambito dello SDAGE relativo alla Bretagna erano ancora operativi alla data di riferimento.

34. Tali misure, presentate dalla Repubblica francese, hanno quindi, per quanto è possibile constatare, anche per quanto riguarda la Bretagna, un limitato ambito d'applicazione materiale ovvero geografico o appaiono, in considerazione della cerchia di destinatari, come operazioni meramente puntuali. Inoltre, manca una linea comune. Allo stesso modo, non sono riscontrabili scadenziari né la necessaria coerenza menzionata nella giurisprudenza della Corte.

35. A quanto risulta, solo con lettera del 18 giugno 1998 la Repubblica francese ha inviato una sintesi, suddivisa per punti di prelievo e regioni, relativa a tutte le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile della Bretagna, unitamente ad una classificazione organica dei programmi summenzionati per le rispettive zone problematiche. Tuttavia, anche in questo caso la sintesi non riporta obiettivi né scadenziari. Secondo una costante giurisprudenza della Corte l'esistenza di un inadempimento del diritto comunitario dev'essere valutata in relazione alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato . Nel caso della Repubblica francese, alla data della succitata lettera tale termine era scaduto.

36. Di conseguenza, occorre rilevare che la Repubblica francese è venuta meno all'obbligo derivante dall'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE di presentare un «piano d'azione organico e un calendario».

37. In secondo luogo, la Commissione fa valere che i programmi e le misure presentati dalla Repubblica francese non solo sono privi di ogni nesso sistematico, ma si sono anche dimostrati inefficaci e inadeguati alla situazione.

38. A tale riguardo occorre rilevare che l'efficacia e l'adeguatezza di misure volte all'eliminazione di sostanze nocive nelle acque superficiali possono essere constatate solo a posteriori. La presentazione di piani d'azione ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE deve avvenire entro il termine di recepimento della direttiva, cioè due anni. Il conseguimento di «miglioramenti» (vale a dire la prova dell'efficacia) può invece avere luogo nell'arco di dieci anni. E' già stato constatato che la Repubblica francese non ha ottenuto alcun miglioramento ai sensi dell'art. 4, n. 2, per cui la questione dell'efficacia non può nuovamente fungere da criterio, questa volta nell'ambito della qualificazione come «piano d'azione organico».

b) Sull'obbligo della Commissione di procedere ad un esame approfondito

39. La Repubblica francese sostiene che la Commissione ha omesso di fare oggetto di discussione la documentazione presentata dalla Repubblica francese in relazione all'adempimento degli obblighi derivanti dall'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE e di segnalare eventuali carenze. La Repubblica francese fonda il suo argomento in merito ad un obbligo in tal senso a carico della Commissione sull'art. 4, n. 2, quinta frase, della direttiva, secondo cui la Commissione «procederà ad un esame approfondito dei piani d'azione, ed eventualmente presenterà al Consiglio proposte adeguate in merito».

40. Tale argomento va disatteso. La direttiva 75/440/CEE non impone alla Commissione, al di là dell'obbligo di verifica che le incombe in forza dell'art. 226 del Trattato CE, alcun obbligo generale di avviare una discussione con gli Stati membri sulla qualità della documentazione presentata. Inoltre, non è del tutto chiaro quali conseguenze giuridiche dovrebbe avere l'asserita violazione della Commissione per quanto riguarda il presente procedimento. All'udienza la stessa Repubblica francese ha affermato che questo aspetto non può incidere sui diritti ed obblighi che incombono alla Commissione in forza dell'art. 226 del Trattato CE.

C - Art. 4, n. 3 (produzione di acqua potabile, omessa presentazione di un piano di gestione)

41. Come già rilevato, la Repubblica francese non è riuscita a garantire, per tutti i territori della Bretagna in cui si utilizzano acque superficiali per la produzione di acqua potabile, il rispetto del valore limite di nitrati (50 mg/l) consentito ai sensi dell'art. 4, n. 1, in combinato disposto con l'art. 3 e l'allegato II della direttiva 75/440/CEE. Inoltre la Repubblica francese non ha contestato di aver utilizzato in Bretagna, almeno parzialmente, tali acque superficiali non conformi ai requisiti prescritti dalla direttiva.

42. Vero è che l'art. 4, n. 3, prima frase, della direttiva 75/440/CEE vieta in linea di principio tale modus operandi, consentendolo tuttavia a determinate condizioni. A titolo di eccezione, nella seconda frase si autorizza un utilizzo per la produzione di acqua potabile qualora un siffatto trattamento si basi su un «piano di gestione delle risorse d'acqua» per ogni zona interessata e i piani di gestione vengano notificati alla Commissione «al più presto» e «preventivamente, nel caso di nuove installazioni». La presentazione di un «piano di gestione» costituisce quindi una delle condizioni cui è subordinata, eccezionalmente, l'autorizzazione ad utilizzare per la produzione di acqua potabile acque superficiali contenenti quantità elevate di sostanze nocive non consentite.

43. Le opinioni delle parti divergono in merito alla questione se la Repubblica francese abbia presentato uno o più «piani di gestione» ai sensi dell'art. 4, n. 3, seconda frase, della direttiva 75/440/CEE.

44. La Commissione ritiene che la Francia sia venuta meno all'obbligo di cui all'art. 4, n. 3, della direttiva 75/440/CEE, in quanto la documentazione da essa fornita non contiene alcun obiettivo di miglioramento della qualità delle acque ed è manifestamente inefficace.

45. Al fine di valutare le misure presentate dalla Repubblica francese come «piani di gestione» ai sensi della disposizione applicabile nel caso di specie, occorre anzitutto precisare che, a mio parere, i «piani di gestione» ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva 75/440/CEE perseguono un obiettivo diverso dai «piani d'azione organici» di cui all'art. 4, n. 2. Ritengo che i «piani di gestione» delle risorse idriche previsti dall'art. 4, n. 3, perseguano obiettivi di politica ambientale e sanitaria diversi. A differenza dei piani d'azione di cui all'art. 4, n. 2, essi sono concepiti non per controllare le acque superficiali critiche dal punto di vista del contenuto di sostanze nocive, ma per avere una visione d'insieme dell'utilizzo di acque superficiali che non presentano una situazione critica quanto a contenuto di sostanze nocive. Poiché il miscuglio espressamente menzionato all'art. 4, n. 3, di acque superficiali contenenti sostanze nocive ed acque che non ne contengono rappresenta in pratica la forma più utilizzata di trattamento per la produzione di acqua potabile, i piani di gestione delle risorse d'acqua dovrebbero consentire alla Commissione di ottenere una visione globale dell'utilizzazione di fonti che non presentano una situazione critica quanto a sostanze nocive ed, eventualmente, di presentare al Consiglio proposte adeguate. Se, ai sensi dell'art. 4, n. 3, i piani di gestione sono volti al controllo delle acque superficiali che non presentano una situazione critica dal punto di vista del contenuto di sostanze nocive, occorre partire dal presupposto che tali piani non mirano ad ottenere miglioramenti della qualità delle acque superficiali che presentano una situazione critica quanto a contenuto di sostanze nocive. Pertanto, l'argomento della Commissione non può essere accolto.

46. Quindi, in merito alla questione relativa all'esistenza e alla presentazione, da parte della Repubblica francese, di piani di gestione ai sensi dell'art. 4, n. 3, seconda frase, occorre rilevare che, a quanto è dato sapere, solo l'idea degli SAGE contiene in germe l'elaborazione di siffatti piani di gestione. Tuttavia, come ammesso dalla stessa Repubblica francese, tale orientamento non ha avuto seguito. A quanto consta, la Repubblica francese ha presentato solo con lettera del 18 giugno 1998 una sintesi riguardante tutte le acque superficiali bretoni ad alto tenore di nitrati contenente anche informazioni esaustive sul miscuglio con acque superficiali che non presentano una situazione critica.

47. Come già osservato, la documentazione è stata nondimeno trasmessa solo dopo la scadenza del termine previsto per la risposta al parere motivato.

48. La Repubblica francese ha pertanto omesso di produrre un piano di gestione che giustificasse l'eccezione di cui all'art. 4, n. 3, prima frase, e non ha soddisfatto le condizioni poste per l'utilizzazione di acque superficiali contenenti quantità di nitrati non consentite ai fini della produzione di acqua potabile.

VI - Conclusione

49. Ritengo pertanto che, per quanto riguarda le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile in Bretagna, la Repubblica francese,

- non garantendo il rispetto dei valori limite consentiti per il tenore di nitrati, sia venuta meno all'obbligo che le incombe ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva 75/440/CEE;

- non avendo conseguito miglioramenti essenziali dell'ambiente e non avendo presentato alcun piano d'azione organico con un calendario, sia venuta meno all'obbligo che le incombe ai sensi dell'art. 4, n. 2, della direttiva 75/440/CEE;

- non avendo rispettato il divieto di utilizzare acque superficiali che presentano un tenore di nitrati non consentito per la produzione di acqua potabile, sia venuta meno all'obbligo che le incombe ai sensi dell'art. 4, n. 3, della direttiva 75/440/CEE.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte:

1) di dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato ovvero non avendo adottato entro il termine stabilito le misure necessarie ai sensi dell'art. 4, nn. 1, 2 e 3, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi della detta direttiva;

2) di condannare la Repubblica francese alle spese di causa.