Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 26 giugno 1997. - Commissione delle Comunità europee contro Repubblica ellenica. - Inadempimento - Direttiva 76/464 - Inquinamento acquatico - Mancata attuazione. - Cause riunite C-232/95 e C-233/95.



raccolta della giurisprudenza 1998 pagina I-03343



Conclusioni dell avvocato generale

1 Con due ricorsi depositati ai sensi dell'art. 169 del Trattato, la Commissione ha chiesto alla Corte di constatare l'inadempimento della Repubblica ellenica agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato stesso, nonché della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (1) (in prosieguo: la «direttiva»).

In particolare, la Commissione contesta al governo ellenico: da un lato, di non aver adottato i programmi previsti all'art. 7 della direttiva e finalizzati a ridurre l'inquinamento delle acque del lago Vegoritis, del fiume Soulos e del golfo Pegasetico, né di averne fissato il termine per l'esecuzione; e, dall'altro, di non aver sottoposto al rilascio dell'autorizzazione preventiva, imposta dall'art. 7, n. 2, della stessa direttiva, gli scarichi di rifiuti potenzialmente nocivi per le zone idriche sopra considerate.

2 L'obiettivo della direttiva, adottata sulla base degli artt. 100 e 235 del Trattato, è enunciato all'art. 2, che dispone:

«Gli Stati membri prendono i provvedimenti atti a eliminare l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco I, nonché a ridurre l'inquinamento di tali acque provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco II dell'allegato, conformemente alla presente direttiva, le cui disposizioni costituiscono soltanto un primo passo verso tale obiettivo» (2).

Gli strumenti per raggiungere tale obiettivo sono predisposti negli articoli successivi della direttiva. Particolare importanza riveste, in proposito, l'art. 7, che recita:

«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.

2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3.

3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.

4. (...)

5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione.

6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica.

7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri un confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia».

3 In seguito a due reclami presentati da privati che lamentavano lo stato di degrado ambientale in cui versavano le acque del lago Vegoritis e del suo principale affluente, il fiume Soulos, nonché quelle del golfo Pegasetico, la Commissione chiedeva alle autorità greche una serie di informazioni riguardo alle misure adottate, conformemente alle pertinenti direttive comunitarie, per prevenire o ridurre l'inquinamento delle zone interessate.

Gli addebiti inizialmente mossi dalla Commissione vertevano su numerose asserite violazioni di altrettante disposizioni di direttive comunitarie in materia ambientale (3). Nel corso della fase precontenziosa, la Commissione decideva tuttavia di abbandonare la maggior parte delle doglianze e di circoscrivere le due procedure di infrazione alla sola direttiva in esame, la cui violazione, secondo la stessa Commissione, risultava sostanzialmente ammessa dal tenore delle risposte fornite dalle autorità elleniche.

4 La Commissione indirizzava dunque al governo greco due lettere di messa in mora, seguite da due pareri motivati (4); infine, considerando insoddisfacenti le prese di posizione delle autorità greche in proposito, decideva di adire la Corte con i presenti ricorsi.

Ne ricordo l'oggetto: la Commissione chiede alla Corte di constatare che, non avendo adottato i programmi di cui all'art. 7 della direttiva, né fissato le date di scadenza per la loro esecuzione, e non avendo sottoposto al rilascio dell'autorizzazione preventiva prevista all'art. 7, n. 2, della direttiva gli scarichi che potrebbero contenere una delle sostanze di cui all'elenco II, in relazione alle acque del lago Vegoritis, del fiume Soulos (causa C-232/95) e del golfo Pegasetico (causa C-233/95), la Repubblica ellenica ha violato gli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato nonché degli artt. 2 e 7 della direttiva.

5 Il governo greco, come accennato, ha concluso per il rigetto dei ricorsi della Commissione, basandosi su un'argomentazione, sviluppata nelle memorie scritte e confermata in udienza, che non è invero esente da contraddizioni. Detto governo, infatti, ha riconosciuto espressamente di non aver adottato, almeno fino alla scadenza dei termini indicati nei pareri motivati, i programmi di cui all'art. 7 della direttiva (e di non averne, pertanto, previsto date specifiche di esecuzione) e tantomeno di averli comunicati alla Commissione ai sensi dell'art. 7, n. 5; così come ha riconosciuto che almeno alcuni degli stabilimenti industriali situati nei dintorni delle zone interessate effettuano ancora scarichi nelle relative acque senza disporre dell'autorizzazione prevista all'art. 7, n. 2.

Il governo greco ha tuttavia contestato la fondatezza dei ricorsi della Commissione, deducendo argomenti basati su disposizioni nazionali di vario rango e varia natura (5), che dimostrerebbero la sostanziale rispondenza delle condizioni delle risorse idriche controverse alle esigenze della direttiva. In particolare, la necessità di stabilire i programmi in parola non sussisterebbe, nella specie, tenuto conto dell'esistenza di altri programmi generali di gestione qualitativa e quantitativa delle acque, nonché di ulteriori strumenti (quali studi realizzati da centri specializzati o universitari, rapporti oceanografici o altro), che consentirebbero il monitoraggio costante delle aree interessate. In più, ed in ogni caso, le autorità competenti avrebbero già adottato un programma specifico in relazione al lago Vegoritis, che dovrebbe entrare in vigore nel corso del 1997 (6); mentre, per quanto riguarda il golfo Pegasetico, risulterebbero già stanziate le somme necessarie per la realizzazione di un simile programma. Ne conseguirebbe, secondo il governo greco, che ogni eventuale infrazione in proposito dovrebbe comunque ritenersi, allo stato, cessata.

Sotto il profilo specifico delle autorizzazioni allo scarico di sostanze nocive, il governo resistente fornisce un elenco dettagliato dei diversi stabilimenti industriali che già dispongono di un'autorizzazione e che quindi effettuano immissioni nelle acque in questione sotto il controllo delle autorità competenti. Quanto invece agli stabilimenti ancora privi di autorizzazione, il governo greco ne sottolinea il numero limitato, la quantità minima di rifiuti prodotti, nonché il carattere non eccessivamente nocivo di questi; ed afferma che, in ogni caso, le procedure per la regolarizzazione della situazione anche rispetto agli impianti ancora privi di autorizzazione sarebbero in corso, sicché, anche sotto questo aspetto, i ricorsi della Commissione sarebbero infondati.

6 E' evidente, tuttavia, che l'argomentazione del governo resistente non può essere condivisa, né per quanto riguarda i programmi controversi, né per quanto riguarda le autorizzazioni preventive.

Quanto anzitutto ai programmi, essi sono previsti, come si è detto, dall'art. 7, n. 1, della direttiva, precisamente allo scopo di «ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II». Si tratta pertanto di strumenti che la direttiva stessa configura come essenziali per il raggiungimento degli obiettivi di protezione ambientale che essa si prefigge in via principale. All'obbligo specifico di adottare detti programmi, fanno poi da corollario l'obbligo di fissare i termini per l'attuazione di questi (art. 7, n. 5), nonché l'obbligo di comunicarli alla Commissione, per consentire a quest'ultima di controllare che essi siano adeguati allo scopo perseguito dalla direttiva e che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata tra i diversi Stati membri (art. 7, n. 7) (7).

7 Ora, è pacifico che il governo greco non ha adempiuto a tali obblighi nei termini indicati dal parere motivato, che soli hanno rilievo. Come si è detto, il programma relativo al lago Vegoritis è stato adottato soltanto quest'anno (più di quattro anni dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato) e comunque non risulta ancora in vigore; mentre quello relativo al golfo Pegasetico è tuttora in fase di elaborazione.

In queste condizioni, la sussistenza di altri e diversi strumenti (disposizioni nazionali, studi scientifici, stanziamenti di fondi o altro) è del tutto irrilevante rispetto alla violazione delle specifiche prescrizioni dell'art. 7 della direttiva, oggetto del presente ricorso. Quand'anche tali strumenti, considerati nel loro complesso, consentissero di ritenere raggiunti gli obiettivi posti dalla direttiva (ciò che, in ogni caso, non è stato dimostrato), resta, infatti, che essi non potrebbero comunque supplire alla mancata adozione e comunicazione dei programmi controversi, che rispondono, come si è detto, ad ulteriori e precise esigenze (8).

8 Tale approccio, peraltro, è perfettamente in linea con la giurisprudenza della Corte. Già in termini generali, quest'ultima ha avuto modo di affermare a più riprese che, se il recepimento in diritto interno di una direttiva non esige necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma espressa e specifica, un contesto giuridico generale può costituire una trasposizione corretta solo a condizione che garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso (9). L'esigenza di precisione ed esattezza della trasposizione ha assunto poi un'importanza particolare, nella giurisprudenza della Corte, in relazione alle direttive in materia ambientale, in cui la gestione del patrimonio comune è affidata a ciascuno degli Stati membri per il rispettivo territorio (10).

Inoltre, pronunciandosi su una fattispecie non dissimile da quella che oggi ci occupa, la Corte non ha esitato a condannare il Granducato di Lussemburgo per non aver rispettato (tra l'altro) la prescrizione di una direttiva che imponeva l'adozione di strumenti specifici per il raggiungimento degli obiettivi fissati dalla direttiva stessa (11). Si trattava, segnatamente, dell'art. 3 della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/339/CEE, concernente gli imballaggi per liquidi alimentari (12), in base al quale gli Stati membri erano tenuti ad adottare e comunicare alla Commissione programmi specifici per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi contenuti nei rifiuti domestici da eliminare definitivamente.

9 Per ciò che concerne poi le autorizzazioni di cui all'art. 7, n. 2, della direttiva, basterà qui rilevare che il governo greco si limita in sostanza ad indicare che esso si avvia progressivamente verso la regolarizzazione anche di quelle situazioni in cui lo scarico di sostanze potenzialmente nocive avviene in assenza di autorizzazione e dunque sfugge al controllo delle autorità competenti. Si tratta, con ogni evidenza, di un'esplicita ammissione dell'inadempimento, rispetto alla quale ogni ulteriore considerazione risulterebbe superflua (13).

10 Si ha l'impressione, in definitiva, che nella presente procedura il governo greco, piuttosto che contestare gli addebiti mossi nei suoi confronti dalla Commissione, si limiti in realtà a far rilevare gli sforzi compiuti sino ad ora e le iniziative avviate ed in corso di realizzazione per conformarsi agli scopi della direttiva, nella piena consapevolezza, però, di non averla attuata completamente, né entro i termini prescritti.

E' evidente tuttavia che tali sforzi - dei quali, peraltro, va preso atto con soddisfazione - non possono comunque giustificare la mancata trasposizione della direttiva, secondo una giurisprudenza oramai più che consolidata.

11 Alla luce delle osservazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di:

- dichiarare che la Repubblica ellenica, non avendo adottato i programmi di cui all'art. 7 della direttiva del Consiglio 76/464/CEE, finalizzati a ridurre l'inquinamento provocato dalle sostanze dell'elenco II nelle acque del lago Vegoritis, del fiume Soulos e del golfo Pegasetico, né fissato le date di scadenza per l'esecuzione di tali programmi; e non avendo sottoposto al rilascio dell'autorizzazione preventiva prevista all'art. 7, n. 2, gli scarichi che potrebbero contenere una delle sostanze di cui all'elenco II nelle stesse acque, ha violato gli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 189 del Trattato nonché degli artt. 2 e 7 della direttiva stessa;

- condannare la Repubblica ellenica alle spese di giudizio.

(1) - GU L 129, pag. 23.

(2) - L'art. 1 precisa che la direttiva si riferisce alle acque interne superficiali, alle acque marine territoriali, alle acque interne del litorale ed alle acque sotterranee. L'allegato elenca le famiglie e i gruppi di sostanze ritenute nocive, classificandole in un primo (I) o in un secondo (II) elenco a seconda del maggiore o minore grado di potenziale pericolosità per le acque in cui vengono immesse.

(3) - Più precisamente, oltre alla direttiva oggetto della presente procedura, gli addebiti mossi dalla Commissione riguardavano l'attuazione della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU L 31, pag. 1), in relazione al golfo Pegasetico, nonché delle seguenti altre direttive, riferite in particolare alla situazione del lago Vegoritis e del fiume Soulos: direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU L 194, pag. 34); direttiva del Consiglio 9 ottobre 1979, 79/869/CEE, relativa ai metodi di misura, alla frequenza dei campionamenti e delle analisi delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU L 271, pag. 44); direttiva del Consiglio 15 luglio1980, 80/778/CEE, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (GU L 229, pag. 11); direttiva del Consiglio 18 luglio 1978, 78/659/CEE, sulla qualità delle acque dolci che richiedono protezione o miglioramento per essere idonee alla vita dei pesci (GU L 222, pag. 1); direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 47); e direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43).

(4) - Rispettivamente, il 29 giugno 1989 e il 16 ottobre 1992, per il lago Vegoritis; e il 27 maggio 1991 e il 22 giugno 1994 per il golfo Pegasetico.

(5) - Talune delle quali anche precedenti l'adozione della direttiva stessa.

(6) - La notizia è stata comunicata per la prima volta in udienza dal rappresentante del governo greco.

(7) - Ricordo, in proposito, che la direttiva trova la sua base giuridica negli artt. 100 e 235 del Trattato; e segnalo inoltre che, ai sensi del suo terzo `considerando', «una disparità tra le disposizioni in applicazione o in preparazione nei vari Stati membri per quanto riguarda lo scarico di talune sostanze pericolose nell'ambiente idrico può creare disparità di condizioni di concorrenza e influire perciò direttamente sul funzionamento del mercato comune (...)». Ciò conferma, ove necessario, il ruolo centrale che la Commissione è chiamata a svolgere nel monitoraggio dei programmi adottati dagli Stati membri e della loro attuazione.

(8) - La circostanza, peraltro, è stata espressamente confermata in udienza dal rappresentante del governo greco che, in risposta ad una domanda della Corte, ha ammesso di ritenere che gli strumenti di cui trattasi non consentono comunque, da soli, di conseguire gli stessi risultati che la direttiva si prefigge mediante l'adozione di programmi specifici.

(9) - V., per tutte, sentenza 28 febbraio 1991, causa C-131/88, Commissione/Germania (Racc. pag. I-825, punto 6).

(10) - V. le sentenze 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3029, punto 9), causa 262/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 3073, punto 9), entrambe concernenti la conservazione degli uccelli selvatici.

(11) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-252/89, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I-3973; pub. som.).

(12) - GU L 176, pag. 18.

(13) - E' appena il caso di ricordare, in proposito, che, per giurisprudenza costante, l'adempimento parziale degli obblighi derivanti da una direttiva non può costituire una corretta trasposizione di questa (v. già sentenza 18 marzo 1980, causa 91/79, Commissione/Italia, Racc. pag. 1099, punto 6).