ORDINANZA DELLA CORTE (Nona Sezione)

10 gennaio 2022 ( )

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte – Giochi d’azzardo – Concessioni per l’attività di raccolta di scommesse – Proroga delle concessioni già assegnate – Regolarizzazione dei centri di trasmissione dati (CTD) che esercitano tale attività in assenza di concessione e di autorizzazione di polizia – Termine ristretto – Irricevibilità manifesta della domanda di pronuncia pregiudiziale»

Nella causa C‑437/20,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale di Parma (Italia), con ordinanza dell’8 novembre 2019, pervenuta in cancelleria il 17 settembre 2020, nel procedimento penale nei confronti di

ZI,

TQ,

con l’intervento di:

Procura della Repubblica presso il Tribunale di Parma,

LA CORTE (Nona Sezione),

composta da K. Jürimäe, presidente della Terza Sezione, facente funzione di presidente della Nona Sezione, S. Rodin (relatore) e N. Piçarra, giudici,

avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona,

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per ZI, da A. Barilari e M. Volpe, avvocati;

– per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Fiorentino e P.G. Marrone, avvocati dello Stato;

– per la Commissione europea, da G. Gattinara, L. Malferrari e L. Armati, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,

ha emesso la seguente

Ordinanza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65), degli articoli 2 e 3 TUE nonché degli articoli 10, 49, 56 e 106 TFUE.

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento penale instaurato a carico di ZI e TQ a motivo dell’esercizio di attività organizzate consistenti nell’accettare e raccogliere scommesse per poi trasmetterle a un allibratore estero.

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

3 Il 12 gennaio 2016, è stato avviato un procedimento penale nei confronti di ZI e TQ. Tali persone sono accusate di aver commesso il reato previsto dall’articolo 4, commi 1 e 4 bis, della legge del 13 dicembre 1989, n. 401 – Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive (GURI n. 294, del 18 dicembre 1989), in combinato disposto con l’articolo 88 del regio decreto del 18 giugno 1931, n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Supplemento ordinario alla GU n. 146, del 26 giugno 1931), nella sua versione applicabile al procedimento principale, per aver organizzato un’attività consistente nell’accettare e raccogliere scommesse per trasmetterle a un allibratore estero, nella fattispecie la Phoenix International Ltd (in prosieguo: la «Phoenix»), società con sede in Malta, senza essere titolari della concessione amministrativa e della licenza di polizia necessarie ai sensi della normativa applicabile.

4 Il giudice del rinvio rileva, al riguardo, che l’esercizio di una simile attività richiede, infatti, la previa assegnazione di una concessione amministrativa, rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) (Italia), e di una licenza, rilasciata dalla polizia. Tuttavia, gli operatori che, alla data del 30 ottobre 2014, esercitavano le suddette attività senza disporre né di una concessione né di una licenza di polizia beneficiavano di un termine di regolarizzazione presso l’ADM in forza dell’articolo 1, comma 643, della legge del 23 dicembre 2014, n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (Supplemento ordinario alla GURI n. 300, del 29 dicembre 2014).

5 Tale possibilità di regolarizzazione, che scadeva il 31 gennaio 2015, è stata prorogata fino al 31 gennaio 2016 dall’articolo 1, comma 926, della legge del 28 dicembre 2015, n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Supplemento ordinario alla GURI n. 302, del 30 dicembre 2015) (in prosieguo: la «legge n. 208/2015»).

6 Al fine di ottenere il riconoscimento del diritto di esercitare l’attività di raccolta di scommesse fino al 1º luglio 2016, vale a dire alla data di scadenza delle concessioni esistenti regolari, gli operatori partecipanti a detta procedura di regolarizzazione dovevano, da un lato, pagare una somma di EUR 10 000 per ciascun punto di raccolta che non disponeva della licenza di polizia richiesta e, dall’altro, trasmettere una serie di informazioni mediante un modulo messo a loro disposizione dall’ADM sul suo sito istituzionale.

7 Secondo quanto indicato dal giudice del rinvio, l’ADM ha tuttavia adottato le misure di attuazione di tale procedura di regolarizzazione solo il 15 gennaio 2016.

8 La Phoenix avrebbe quindi avuto a disposizione soltanto sedici giorni per regolarizzare la situazione dei 900 centri di trasmissione dati (in prosieguo: i «CTD») di sua proprietà. Essendo riuscita a versare le somme necessarie e a fornire le informazioni richieste solo per 50 di tali CTD, il 31 gennaio 2016 la Phoenix ha chiesto una proroga di 60 giorni del termine di regolarizzazione.

9 Alla data del 31 marzo 2016, la Phoenix aveva presentato le informazioni relative ai rimanenti 850 CTD, ma non aveva effettuato alcun nuovo pagamento. Nel corso del mese di giugno 2016, essa ha versato la somma richiesta per tre CTD supplementari; di conseguenza, non sono stati regolarizzati 847 CTD, ivi incluso quello gestito da ZI e TQ.

10 Il giudice del rinvio rileva inoltre che l’articolo 1, comma 932, della legge n. 208/2015 prevedeva l’indizione, dal 1° maggio 2016, di una gara per l’attribuzione delle concessioni mediante una procedura aperta, competitiva e non discriminatoria. Dato che tale procedura di gara non ha potuto essere avviata a tale data, mediante una circolare del 9 giugno 2016 l’ADM ha prorogato sine die la scadenza delle concessioni in vigore, inizialmente fissata al 30 giugno 2016.

11 Dinanzi al giudice del rinvio, ZI e TQ fanno valere, in particolare, che la procedura di regolarizzazione costituirebbe un ostacolo all’accesso al mercato, contrario al diritto dell’Unione.

12 Il giudice del rinvio ritiene che la controversia di cui al procedimento principale sollevi questioni relative alla compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa nazionale, in particolare per quanto riguarda il termine di sedici giorni per la regolarizzazione delle attività di accettazione e di raccolta delle scommesse nonché le condizioni di rilascio delle concessioni relative a tali attività.

13 In tali circostanze, il Tribunale di Parma (Italia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se il diritto dell’Unione europea contenuto nelle disposizioni della [direttiva 2014/24] applicabile anche al settore “giochi e scommesse” osti all’istituto della proroga delle concessioni già assegnate in forza di bandi precedenti dichiarati illegittimi dal[la Corte di giustizia] disposto dal legislatore nazionale – per mezzo [dell’ADM], mediante Circolare del 9 giugno 2016.

2) Se i principi della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza, di cui agli articoli 49, 56 e 106 TFUE ostino ad una normativa nazionale che – in assenza di ogni procedura di gara, e mediante la tecnica dell’affidamento diretto, realizzato per mezzo di atto di organizzazione endogeno amministrativo – con una proroga “sine die” delle vecchie concessioni rilasciate con bandi di gara, la cui scadenza naturale era già stata fissata per il 30 giugno 2016, realizzi una chiusura del mercato nazionale.

3) Se i diritti contemplati dagli articoli 49, 52, 106 TFUE ostino [al]l’articolo 1, commi 926 e 932, legge n. 208/2015, in ragione della previsione dei termini assolutamente inidonei, e quindi ingiustificatamente restrittivi, all’adempimento degli oneri amministravi e finanziari conseguenti alla richiesta avanzata dalla società [Phoenix] consistente in 900 concessioni.

4) Se gli articoli 49, 56 e 106 TFUE ostino ad una normativa nazionale modificata in virtù della Circolare del 9 giugno 2016 che, tramite la mancata previsione di un termine certo di conclusione della durata, autorizzi tutte le concessioni, comprese quelle già dichiarate illegittime dalle successive pronunce della [Corte], ad operare nel mercato nazionale, impedendo l’accesso di nuovi operatori stranieri o l’emersione ed espansione di quelli già esistenti come la [Phoenix].

5) Se i principi di eguaglianza, parità di trattamento e di non discriminazione contenuti negli articoli 2 e 3 TUE, nell’articolo 10 TFUE ostino all’ammissione, oltre il termine del 30 giugno 2016 indicato dalla legge di stabilità n. 208/2015, di soli 3 nuovi centri, escludendo, invece, i restanti 847».

Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

14 Ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando una domanda o un atto introduttivo è manifestamente irricevibile, la Corte, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.

15 Tale disposizione deve essere applicata nella presente causa.

16 Secondo una giurisprudenza costante, il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione a questi necessari per la soluzione della controversia che essi sono chiamati a dirimere. Nell’ambito di tale cooperazione, spetta al giudice nazionale cui è stata sottoposta la controversia nel procedimento principale, che è il solo ad avere una conoscenza diretta dei fatti all’origine di quest’ultima e deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di adottare la propria sentenza, quanto la rilevanza delle questioni che esso sottopone alla Corte. Di conseguenza, qualora le questioni sollevate riguardino l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte è, in linea di principio, tenuta a statuire [ordinanza del 16 marzo 2021, DS (Rifilatura di equini), C‑557/20, non pubblicata, EU:C:2021:204), punti 16 e 17 nonché giurisprudenza ivi citata].

17 Ciò posto, la Corte non può statuire su una questione pregiudiziale se non dispone degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte [v., in tal senso, ordinanza del 16 marzo 2021, DS (Rifilatura di equini), C‑557/20, non pubblicata, EU:C:2021:204, punto 19 e giurisprudenza ivi citata].

18 Inoltre, secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, la necessità di pervenire a un’interpretazione del diritto dell’Unione che sia utile per il giudice nazionale impone che quest’ultimo rispetti scrupolosamente i requisiti relativi al contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale, indicati in maniera esplicita all’articolo 94 del regolamento di procedura (ordinanza del 1° luglio 2021, Tolnatext, C‑636/20, non pubblicata, EU:C:2021:538, punto 18 e giurisprudenza ivi citata).

19 Ai sensi di tale disposizione, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve contenere, in primo luogo, un’illustrazione sommaria dell’oggetto della controversia nonché dei fatti rilevanti, quali accertati dal giudice del rinvio o, quanto meno, un’illustrazione delle circostanze di fatto sulle quali si basano le questioni, in secondo luogo, il contenuto delle norme nazionali applicabili alla fattispecie e, se del caso, la giurisprudenza nazionale in materia e, in terzo luogo, l’illustrazione dei motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione, nonché il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile al procedimento principale.

20 Tali requisiti sono peraltro riflessi nelle raccomandazioni della Corte di giustizia dell’Unione europea all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (GU 2018, C 257, pag. 1). Risulta, in particolare, dal punto 15 di tali raccomandazioni che una domanda di pronuncia pregiudiziale deve riportare «il contenuto delle norme nazionali applicabili alla fattispecie e, se del caso, la giurisprudenza nazionale in materia». Ancora, dal punto 16 di dette raccomandazioni risulta che «il giudice del rinvio deve fornire i riferimenti precisi delle disposizioni nazionali applicabili ai fatti della controversia principale e indicare con precisione le disposizioni del diritto dell’Unione di cui è richiesta l’interpretazione» (v., in tal senso, ordinanza del 19 ottobre 2017, Sportingbet e Internet Opportunity Entertainment, C‑166/17, non pubblicata, EU:C:2017:790, punto 17).

21 Occorre, altresì, sottolineare che le informazioni contenute nelle decisioni di rinvio servono non solo a consentire alla Corte di fornire risposte utili, ma anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Spetta alla Corte vigilare affinché tale possibilità sia salvaguardata, tenuto conto del fatto che, a norma della suddetta disposizione, agli interessati vengono notificate soltanto le decisioni di rinvio (ordinanza del 1º luglio 2021, Tolnatext, C‑636/20, non pubblicata, EU:C:2021:538, punto 20 e giurisprudenza ivi citata).

22 Nel caso di specie, il giudice del rinvio interroga la Corte sulla conformità di diversi atti e disposizioni del diritto nazionale con il diritto dell’Unione, in ragione degli effetti che essi potrebbero avere sulla situazione degli imputati nel procedimento principale nell’ambito del procedimento penale instaurato a loro carico.

23 Anzitutto, nell’ambito di tale procedimento penale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, con la prima, la seconda e la quarta questione, se la direttiva 2014/24 nonché gli articoli 49, 56 e 106 TFUE ostino a una circolare adottata dall’ADM il 9 giugno 2016, la quale proroga sine die talune concessioni per la raccolta di scommesse delle quali sono beneficiari gli operatori che esercitano la loro attività in modo regolare a seguito delle precedenti procedure di gara, e che pertanto impedisce a nuovi operatori economici di accedere al mercato nazionale.

24 Tali questioni sono dunque sollevate in ragione del fatto che al CTD gestito da ZI e TQ sarebbe stato impedito l’accesso al mercato italiano a causa di una circolare, adottata successivamente all’inizio del procedimento penale a loro carico e agli atti che essi avrebbero asseritamente commesso.

25 Sebbene non si possa escludere che tale circostanza possa avere talune conseguenze nell’ambito del procedimento penale a carico di ZI e TQ, occorre rilevare che il giudice del rinvio non ha tuttavia fornito, contrariamente ai punti 15 e 16 delle raccomandazioni della Corte di giustizia dell’Unione europea all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale, i riferimenti precisi delle disposizioni nazionali applicabili, e tantomeno ne ha illustrato il contenuto preciso.

26 Peraltro, il giudice del rinvio non individua neppure, contrariamente al punto 16 di tali raccomandazioni, le disposizioni della direttiva 2014/24 di cui chiede l’interpretazione. Una siffatta individuazione sarebbe tanto più necessaria in quanto i fatti del procedimento principale non sembrano rientrare nell’ambito di applicazione di tale direttiva. Orbene, il giudice del rinvio non spiega le ragioni per le quali detta direttiva sarebbe applicabile né in che modo la sua interpretazione sarebbe rilevante al fine di statuire nel procedimento principale.

27 Date tali circostanze, la prima, la seconda e la quarta questione pregiudiziale non soddisfano manifestamente i requisiti ricordati ai punti 19 e 20 della presente ordinanza.

28 Inoltre, con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 49, 52 e 106 TFUE ostino alla normativa nazionale che ha imposto un termine di 16 giorni, tra il 15 e il 31 gennaio 2016, per l’adempimento degli obblighi amministrativi e finanziari necessari alla regolarizzazione delle attività degli allibratori e, con la quinta questione, se i principi di parità di trattamento e di non discriminazione sanciti agli articoli 2 e 3 TUE e all’articolo 10 TFUE ostino al fatto che solo tre degli 850 CTD gestiti dalla Phoenix abbiano potuto essere regolarizzati dopo la data del 31 gennaio 2016.

29 Ne consegue che tali questioni vengono poste in ragione del fatto che l’attività del CTD gestito da ZI e TQ non risultava regolarizzata al momento dell’avvio dei procedimenti penali a loro carico. Ciò nondimeno, dalla cronologia dei fatti, quale enunciata dal giudice del rinvio, risulta che tali procedimenti penali sono, in ogni caso, anteriori alla data in cui la procedura di regolarizzazione avrebbe potuto essere avviata, vale a dire la data in cui le misure di esecuzione necessarie sarebbero state adottate, ossia il 15 gennaio 2016. Orbene, nell’ordinanza di rinvio non vi è alcun elemento indicante che un’eventuale regolarizzazione avrebbe potuto avere conseguenze sui comportamenti illeciti precedenti.

30 Consta, dunque, che nemmeno la terza e la quinta questione pregiudiziale soddisfano manifestamente i requisiti ricordati ai punti 19 e 20 della presente ordinanza, dato che la Corte non dispone degli elementi di fatto o di diritto sufficienti per rispondere ad esse in modo utile.

31 In tali circostanze, in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la presente domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere dichiarata manifestamente irricevibile.

Sulle spese

32 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) così provvede:

La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Parma (Italia), con ordinanza dell’8 novembre 2019, è manifestamente irricevibile.

Firme