Causa C‑452/09

Tonina Enza Iaia e altri

contro

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e altri

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte d’appello di Firenze)

«Direttiva 82/76/CEE — Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi — Medici — Conseguimento della specializzazione — Remunerazione nel corso del periodo di formazione — Prescrizione quinquennale del diritto al pagamento delle remunerazioni periodiche»

Massime della sentenza

Diritto dell’Unione — Diritti conferiti ai singoli — Violazione da parte di uno Stato membro — Obbligo di risarcire il danno cagionato ai singoli — Modalità del risarcimento





Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che non osta a che uno Stato membro eccepisca la scadenza di un termine di prescrizione ragionevole a fronte di un’azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la tutela dei diritti conferiti da una direttiva, anche qualora tale Stato non l’abbia correttamente trasposta, a condizione che, con il suo comportamento, esso non sia stato all’origine della tardività del ricorso. L’accertamento da parte della Corte di giustizia della violazione del diritto dell’Unione è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizione, allorché detta violazione è fuori dubbio. In tale ipotesi, infatti, la constatazione giurisdizionale di detta violazione non è necessaria per porre i beneficiari in grado di conoscere quale sia l’ampiezza dei loro diritti. La fissazione del dies a quo del termine anteriormente a detta constatazione non rende quindi praticamente impossibile o eccessivamente difficile la salvaguardia dei diritti derivanti dal diritto dell’Unione.

(v. punti 23-24 e dispositivo)

















































SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

19 maggio 2011 ( )

«Direttiva 82/76/CEE – Libertàdi stabilimento e libera prestazione dei servizi – Medici – Conseguimento della specializzazione – Remunerazione nel corso del periodo di formazione – Prescrizione quinquennale del diritto al pagamento delle remunerazioni periodiche»

Nel procedimento C‑452/09

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corteai sensi dell’art. 234 CEdalla Corte d’appello di Firenze con ordinanza 6 ottobre 2009pervenuta in cancelleria il 18 novembre 2009nella causa

Tonina Enza Iaia

Andrea Moggio

Ugo Vassalle

contro

Ministero dell’Istruzionedell’Università e della Ricerca

Ministero dell’Economia e delle Finanze

Università degli studi di Pisa

LA CORTE (Prima Sezione)

composta dal sig. A. Tizzanopresidente di sezionedai sigg. J.-J. KaselA. Borg BarthetE. Levits e M. Safjan (relatore)giudici

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig.ra A. Impellizzeriamministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 2 dicembre 2010

considerate le osservazioni presentate:

– per la sig.ra Iaia nonché per i sigg. Moggio e Vassalledagli avv.ti F. Frati e A. Castagna;

– per il governo italianodalla sig.ra W. Ferrantein qualità di agenteassistita dal sig. S. Varoneavvocato dello Stato;

– per il governo francesedai sigg. G. de Bergues e B. Cabouatin qualità di agenti;

– per il governo austriacodal sig. E. Riedlin qualità di agente;

– per la Commissione europeadal sig. E. Traversa e dalla sig.ra S. La Pergolain qualità di agenti

vista la decisioneadottata dopo aver sentito l’avvocato generaledi giudicare la causa senza conclusioni

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del diritto comunitario relativamente alla tutela dei diritti conferiti da una direttiva non trasposta.

2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia nella quale la sig.ra Iaia nonché i sigg. Moggio e Vassalle (in prosieguo: i «ricorrenti della causa principale») si contrappongono al Ministero dell’Istruzionedell’Università e della Ricercaal Ministero dell’Economia e delle Finanze (in prosieguo: lo «Stato italiano») e all’Università degli studi di Pisa in merito al pagamento di una «remunerazione adeguata»prevista dalla direttiva del Consiglio 26 gennaio 198282/76/CEEche modifica la direttiva 75/362/CEE concernente il reciproco riconoscimento dei diplomicertificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi e la direttiva 75/363/CEE concernente il coordinamento delle disposizioni legislativeregolamentari ed amministrative per le attività di medico (GU L 43 pag. 21).

Contesto normativo e fatti

3 La direttiva 82/76 ha dispostoin particolaremediante un allegato relativo alle «Caratteristiche della formazione a tempo pieno e della formazione a tempo ridotto dei medici specialisti» di completamento alla direttiva del Consiglio 16 giugno 197575/363/CEEconcernente il coordinamento delle disposizioni legislativeregolamentari ed amministrative per le attività di medico (GU L 167pag. 14)che il periodo di specializzazione dei medicia tempo pieno e a tempo parzialedoveva essere oggetto di «remunerazione adeguata» in tutti gli Stati membri.

4 Con sentenza 7 luglio 1987causa 49/86Commissione/Italia (Racc. pag. 2995)la Corte ha dichiarato che la Repubblica italiananon avendo recepito la direttiva 82/76 nel termine prescrittoera venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in base al diritto comunitario.

5 A seguito di tale condannala direttiva 82/76 è stata trasposta con il decreto legislativo 8 agosto 1991n. 257. Tuttaviaall’art. 8n. 2di quest’ultimo si precisa che le sue disposizioni si applicano solo a decorrere dall’anno accademico 1991/1992con esclusione dei medici iscritti negli anni accademici compresi tra il 1983 e il 1991.

6 Poiché l’obbligo di adeguata remunerazione previsto dalla direttiva 82/76 sarebbe dovuto entrare in vigore nel 1983l’adozione di tale decreto ha generato un ingente contenzioso tra i medici ammessi alle scuole di specializzazione nel corso degli anni accademici dal 1983 al 1991 e lo Stato italiano nonché talune università italiane.

7 Con sentenze 25 febbraio 1999causa C‑131/97Carbonari e a.(Racc. pag. I‑1103punti 47 e 48)nonché 3 ottobre 2000causa C‑371/97Gozza e a. (Racc. pag. I‑7881punti 36 e 37) la Corte ha dichiarato che l’obbligo diretribuire in maniera adeguata i periodi di formazione dei medici specialisti non consente di per sé al giudice nazionale di identificare il debitore tenuto a versare la remunerazione adeguata né di individuare l’importo della stessa. Spetta tuttavia al giudice a quotenuto ad applicare il diritto nazionale epiù in particolarele disposizioni di una legge specificamente promulgata al fine di trasporre la direttiva 82/76interpretarla quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttivaal fine di conseguire il risultato da essa voluto.

8 Nel caso in cui il risultato prescritto dalla direttiva 82/76 non possa essere conseguito mediante interpretazione conformela Repubblica italiana sarebbe tenuta a risarcire i danni causati ai singoli dalla mancata attuazione di tale direttiva nel termine assegnato. In proposito la Corte ha precisato che l’applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione della direttiva 82/76 consentirebbe di rimediarein linea di principio alle conseguenze pregiudizievoli della tardiva attuazione della direttiva. Tuttaviase i beneficiari dimostrassero l’esistenza di danni ulteriori da essi eventualmente subiti per non aver potuto fruire a suo tempo dei vantaggi pecuniari garantiti da detta direttiva anche tali danni dovrebbero essere risarciti (v. citate sentenze Carbonari e a.punti 52 e 53nonché Gozza e a.punti 38 e 39).

Causa principale e questioni pregiudiziali

9 Con atto di citazione del 23 novembre 2001gli attori nella causa principalemedici che avevano seguito i corsi di specializzazione anteriormente all’anno accademico 1991/1992hanno chiamato in giudizio lo Stato italiano e l’Università degli studi di Pisachiedendo il pagamento di quanto loro dovuto in forza della direttiva 82/76 oin subordineil risarcimento del danno causato dall’omessa corretta trasposizione di tale direttiva entro i termini da parte dello Stato.

10 Il Tribunale di Firenze ha respinto la domanda per intervenuta prescrizione quinquennalecome previsto dall’art. 2948quarto commadel codice civile per la domanda principale di pagamentoe dall’art. 2947 dello stesso codice per la domanda di risarcimento dannipresentata in subordine.

11 Secondo il giudice nazionalela prescrizione aveva infatti iniziato a decorrere dal giorno in cui il diritto aveva potuto essere rivendicatocioèa partire dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 257/91vale a dire quindici giorni dopo la sua pubblicazione effettuata il 16 agosto 1991. A partire da tale momento gli attori nella causa principale potevano sapere chi era tenuto al pagamento dell’adeguata remunerazioneconoscere il relativo importo e far valere l’incompatibilità di tale decreto con il diritto comunitario per quanto riguarda i medici iscritti a un corso di specializzazione negli anni dal 1983 al 1991.

12 Gli attorinella causa principale hanno interposto appello contro tale decisione e hanno chiesto l’applicazione della soluzione elaborata nella causa C‑208/90definita dalla sentenza 25 luglio 1991Emmott (Racc. pag. I‑4269). La Corte d’appello di Firenze considera tuttavia che la giurisprudenzasuccessiva ne abbia limitato l’applicazione all’ipotesi in cui i termini di ricorso nazionali hannola conseguenza di privare totalmente il richiedente della possibilità di far valere i diritti ad esso spettanti in base alla direttiva 82/76.

13 Nutrendo dubbi circa la portata di tale limitazioneconsiderato che la privazione totale della possibilitàdi far valere il proprio diritto costituisce a priori la conseguenza normale della decorrenza dei termini di prescrizioneil giudice a quo si chiede se occorra ravvisarvi un sostanzialecapovolgimento di orientamentoche avrebbe posto fine al divieto di eccepire la prescrizioneoppure se tale limitazione riguardi soltanto i termini di decadenzacheimpedirebbero definitivamente di far valere il diritto anche per il futuro.

14 Dato che in appello èstata esaminata anche l’ipotesi del termine di prescrizione decennale ordinaria prevista dall’art. 2946 del codice civile per lesione incolpevole di un dirittola Corte d’appello di Firenzedopo aver provveduto a precisare che nella fattispecie è rispettata la condizione di equivalenza dei termini di prescrizione con i termini generalmente previsti nell’ordinamento giuridico italiano per analoghe domande basate sul diritto internoha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se sia compatibile con l’ordinamento comunitario che lo Stato italiano possa legittimamente eccepire la prescrizione quinquennale o decennale ordinaria di un diritto nascente dalla direttiva 82/76/CEE per il periodo antecedente la prima legge attuativa italianasenza con ciòimpedire definitivamente l’esercizio del suddetto diritto avente natura retributiva/alimentareo in subordine l’esercizio di una azione risarcitoria/indennitaria.

2) Seviceversasia compatibile con l’ordinamento comunitario che ogni eccezione di prescrizione sia preclusa perché definitivamente ostativa all’esercizio del suddetto diritto.

3) Oppure se sia compatibile con l’ordinamento comunitario che ogni eccezione di prescrizione sia preclusa fino all’accertamento della violazione comunitaria da parte della Corte di giustizia (nella specie fino al 1999).

4) Oppure se sia compatibile con l’ordinamentocomunitario che ogni eccezione di prescrizione sia comunque preclusa fino alla corretta e compiuta trasposizione della direttiva che ha riconosciuto il diritto nella legislazione nazionale (nella specie mai intervenuta)come previsto dalla [citata] sentenza Emmott».

Sulle questioni pregiudiziali

15 Con le sue questioniche occorre esaminare congiuntamenteil giudice del rinvio chiede sostanzialmente alla Corte se il diritto dell’Unione consenta ad uno Stato membro di eccepire la prescrizione a fronte dell’esercizio di un diritto conferito da una direttiva oppure dell’attuazione del diritto al risarcimento del danno risultante dalla mancata corretta trasposizione della stessa nel termine assegnato e seeventualmentesiffatta possibilità sia riconosciuta soltanto a partire dalla constatazione da parte della Corte della violazione del diritto dell’Unione.

16 Secondo costante giurisprudenzain mancanza di una disciplina dell’Unione in materiaspetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare il giudice competente e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la piena tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione purché tali modalità non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) e non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (v. sentenze 17 luglio 1997cause riunite C‑114/95 e C‑115/95Texaco e Olieselskabet DanmarkRacc. pag. I‑4263punto 41; 11 luglio 2002causa C‑62/00Marks & SpencerRacc. pag. I‑6325punto 34nonché24 marzo 2009causa C‑445/06Danske SlagterierRacc. pag. I‑2119punto 31).

17 Per quanto concerne quest’ultimo principiola Corte ha riconosciuto compatibile con il diritto dell’Unione la fissazione di termini di ricorso ragionevoli a pena di decadenzanell’interesse della certezza del dirittoa tutela sia del contribuente sia dell’amministrazione interessata. Infattisiffatti termini non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unioneanche seper definizionelo spirare di detti termini comporta il rigettototale o parzialedell’azione esperita (v. sentenze 17 luglio 1997causa C‑90/94Haahr PetroleumRacc. pag. I‑4085punto 48; 2 dicembre 1997causa C‑188/95Fantask e a.Racc. pag. I‑6783punto 48; 15 settembre 1998causa C‑231/96EdisRacc. pag. I‑4951punto 35nonché Marks & Spencercit.punto 35).

18 Quanto al dies a quo della prescrizionela Corte aveva effettivamente dichiarato chefino al momento della trasposizione corretta di una direttivalo Stato membro inadempiente non può eccepire la tardività di un’azione giudiziaria avviata nei suoi confronti da un singolo al fine della tutela dei diritti che ad esso riconoscono le disposizioni della direttiva e che un termine di ricorso di diritto nazionale può cominciare a decorrere solo da tale momento (sentenza Emmottcit.punto 23).

19 Tuttaviala Corte ha in seguito ammesso che lo Stato membro inadempiente potesse opporre la decadenza ad un’azione giudiziaria anche qualora alla data di proposizione della domandaesso non avesse ancora correttamente trasposto la direttiva di cui trattasidichiarando che la soluzione elaborata nella citata sentenza Emmott era giustificata dalle circostanze proprie di tale controversiain cui la decadenza aveva avuto la conseguenza di privare totalmente la ricorrente nella causa principale della possibilità di far valere il suo diritto in forza di una direttiva (v. sentenze 27 ottobre 1993causa C‑338/91Steenhorst-NeeringsRacc. pag. I‑5475; 6 dicembre 1994causa C‑410/92JohnsonRacc. pag. I‑5483; Fantask e a.cit.punti 50-52; 17 giugno 2004causa C‑30/02Recheio – Cash & CarryRacc. pag. I‑6051nonchéDanske Slagteriercit.punti 53-56).

20 Nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Emmott il comportamento delle autorità nazionali avevainfattiimpedito alla ricorrente nella causa principale di agire in giudizioper ottenere il beneficio dei diritti conferiti dalla direttiva di cui si trattava (punti 10‑14; v. altresì in tal senso citate sentenze Steenhorst-Neeringspunto 20e Johnsonpunto 27).

21 Ne deriva che il diritto dell’Unione osta a che un’autorità nazionale eccepisca la scadenza di un termine di prescrizione ragionevole soltanto secon il suo comportamentoessa è stata all’origine della tardività del ricorsoprivando così il ricorrente nella causa principale della possibilitàdi far valere dinanzi ai giudici nazionali i diritti che gli spettano in forza di una direttiva dell’Unione (v.in tal sensosentenze Ediscit.punto 48e 17 novembre 1998causa C‑228/96AprileRacc. pag. I‑7141punto 43; v. altresìper analogiasentenze 27 febbraio 2003causa C‑327/00SantexRacc. pag. I‑1877punti 57-61e 15 aprile 2010causa C‑542/08Barthnon ancora pubblicata nella Raccoltapunti 33-36).

22 Va altresìprecisato cheper giurisprudenza consolidatal’eventuale accertamento da parte della Corte di una violazione del diritto dell’Unione è in linea di principio ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizione (v. in tal senso citate sentenze Edispunto 20; Recheio – Cash & Carrypunto 23nonché Danske Slagterierpunti 36-39).

23 Ciò valea maggior ragionenel caso in cuicome nella causa principalela violazione del diritto dell’Unione era fuori dubbio. Infattiin tale ipotesila constatazione giurisdizionale di detta violazione non è necessaria per porre i beneficiari in grado di conoscere quale sia l’ampiezza dei loro diritti. La fissazione del dies a quo del termine anteriormente alla sua constatazione giurisdizionale non rende quindi praticamente impossibile o eccessivamente difficile la salvaguardia dei diritti derivanti dal diritto dell’Unione.

24 Alla luce delle considerazioni che precedonole questioni sollevate vanno risolte nel senso che il diritto dell’Unione non osta a che uno Stato membro eccepisca la scadenza di un termine di prescrizione ragionevole a fronte di un’azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la tutela dei diritti conferiti da una direttivaanche qualora tale Stato non l’abbia correttamente traspostaa condizione checon il suo comportamento esso non sia stato all’origine della tardività del ricorso. L’accertamento da parte della Corte della violazione del diritto dell’Unione è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizioneallorché detta violazione è fuori dubbio.

Sulle spese

25 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionalecui spetta quindi statuire sulle spese. Le spesesostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi la Corte (Prima Sezione) dichiara:

Il diritto dell’Unione deve essere interpretato dichiarando che non osta a che uno Stato membro eccepisca la scadenza di un termine di prescrizione ragionevole a fronte di un’azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la tutela dei diritti conferiti da una direttivaanche qualora tale Stato non l’abbia correttamente traspostaa condizione checon il suo comportamento esso non sia stato all’origine della tardività del ricorso. L’accertamento da parte della Corte della violazione del diritto dell’Unione è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizioneallorché detta violazione è fuori dubbio.

Firme