Conclusioni dell'avvocato generale Darmon del 20 novembre 1990. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEL BELGIO. - PARITA DI TRATTAMENTO TRA UOMO E DONNA IN MATERIA DI PREVIDENZA SOCIALE - DETERMINAZIONE DELL'AMMONTARE DELLE INDENNITA DI DISOCCUPAZIONE E DELLE INDENNITA DI INVALIDITA. - CAUSA C-229/89.



raccolta della giurisprudenza 1991 pagina I-02205



Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Col presente ricorso, la Commissione vi invita a dichiarare che il Regno del Belgio, non adottando, entro i termini prescritti dall' art. 8, n. 1, della direttiva del Consiglio (1), 79/7/CEE, i provvedimenti necessari per assicurare l' applicazione del principio di parità di trattamento tra uomini e donne ai regimi legali di previdenza sociale e, in particolare, mantenendo in vigore un sistema di indennità di disoccupazione e d' invalidità discriminatorio nei confronti dei lavoratori di sesso femminile, è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza del Trattato CEE.

2. Sono così considerati il regio decreto 8 agosto 1986 (2) e il decreto ministeriale 23 gennaio 1987 (3), per quanto riguarda le indennità di disoccupazione, e il regio decreto 30 luglio 1986 (4), che dispone in materia di assicurazione contro la malattia e l' invalidità. Tali provvedimenti suddividono gli aventi diritto in tre categorie. La categoria 1 comprende i lavoratori che convivono con una o più persone a carico (detti, fino all' 8 agosto 1986, "capifamiglia"), la categoria 2, i lavoratori non conviventi con altre persone (chiamati "lavoratori non conviventi"), la categoria 3, coloro che convivono con una persona che dispone di un reddito da lavoro o sostitutivo (qualificati, fino all' 8 agosto 1986, "conviventi").

3. L' indennizzo del disoccupato viene effettuato con l' attribuzione, in primo luogo, di una indennità di base pari al 35% del reddito precedente (5), con applicazione di un massimale nella presa in considerazione di quest' ultimo. Detta prestazione viene versata a ciascuno dei lavoratori che rientrano nelle tre categorie, salvo il fatto che quelli della categoria 3 ne fruiscono solo per diciotto mesi (più tre mesi per ogni anno di lavoro effettuato), dopo i quali viene loro attribuita una indennità forfettaria (6). Per il resto, una indennità detta "perdita di reddito unico" pari al 5% della retribuzione precedente, eventualmente con un massimale, viene versata ai lavoratori delle categorie 1 e 2. Infine, gli aventi diritto delle categorie 2 e 3 fruiscono di una "integrazione di adeguamento" pari al 20% della stessa retribuzione precedente nel primo anno di disoccupazione; quelli della categoria 1 ne fruiscono senza limitazione di tempo. Quindi, un anno dopo la perdita del lavoro, la disoccupazione viene indennizzata in ragione del 60% per le persone della categoria 1, del 40% per quelle della categoria 2 e, per il tempo sopra precisato, del 35% per quelle della categoria 3.

4. Va soggiunto che gli aventi diritto della categoria 3 vedono la loro indennità aumentata di un' integrazione di 3 640 BFR ove, tenuto conto dei bassi redditi delle persone con essi conviventi, l' insieme dei redditi del nucleo familiare non raggiunga i 29 198 BFR.

5. Per quanto riguarda l' assicurazione contro le malattie e l' invalidità, l' importo delle indennità viene fissato al 65% della retribuzione precedente, se del caso con un massimale per la categoria 1, al 45% per la categoria 2 e al 40% per la categoria 3.

6. Le statistiche inviate dalle autorità belghe alla Commissione con lettera 12 settembre 1983 e basate su un sondaggio vertente sul 6% dei disoccupati integrali indennizzati nel giugno 1982 mostrano che i disoccupati appartenenti alla categoria 1 sono, per l' 81,4% uomini e che le donne rappresentano invece il 65,2% delle persone che rientrano nella categoria 3 (7).

7. La Commissione ritiene che il sistema belga di indennizzo della disoccupazione e dell' invalidità porti ad una discriminazione indiretta a detrimento delle donne in contrasto con l' art. 4, n. 1, della direttiva. Essa si basa sulla vostra giurisprudenza, elaborata sostanzialmente a proposito dei lavoratori a tempo parziale (8), secondo la quale, di fronte ad un provvedimento discriminatorio nei loro confronti, qualora venga accertato che detto provvedimento colpisce un numero molto più alto di donne che di uomini, esso è in contrasto col principio di parità di trattamento a meno che non possa essere provato che esso si spieghi con

"fattori obiettivamente giustificati ed estranei a qualsiasi discriminazione fondata sul sesso" (9).

8. Detta giurisprudenza si applica pure al di fuori della situazione particolare dei lavoratori a tempo parziale. Così, nella vostra sentenza Teuling (10), avete affermato che

"un sistema di prestazioni, in cui (...) si contemplano aumenti non direttamente fondati sul sesso degli aventi diritto, ma che tengono conto del loro stato matrimoniale e di famiglia, ed in cui si riscontra che una percentuale nettamente inferiore di donne rispetto agli uomini può fruire di detti aumenti, è in contrasto con l' art. 4, n. 1, della direttiva, qualora non sia giustificato da motivi tali da escludere la discriminazione fondata sul sesso" (11).

9. Le parti sembrano essere in contrasto sulla ripartizione reale dei lavoratori maschili e femminili fra le categorie 1 e 3. Cionondimeno risulta chiaro che le cifre citate dalla Commissione nell' atto introduttivo, provenienti dal citato sondaggio, mostrano a sufficienza che la categoria 1 comprende un numero notevolmente più alto di uomini e che la categoria 3, per contro, è costituita sostanzialmente da donne.

10. La principale difficoltà del presente ricorso risiede, quindi, nell' esistenza o no di "fattori obiettivamente giustificati ed estranei a qualsiasi discriminazione fondata sul sesso". La vostra sentenza Teuling, già menzionata, risponde in parte a questo quesito.

11. Infatti, in tale occasione avete affermato che

"il governo olandese sostiene che l' AAW non riferisce le prestazioni alla retribuzione precedente degli aventi diritto, bensì tende a garantire un minimo di mezzi di sussistenza in mancanza di ogni altro reddito da lavoro".

Al riguardo avete ritenuto che

"una simile garanzia, prestata dagli Stati membri ad aventi diritto i quali si troverebbero altrimenti in una situazione d' indigenza, fa parte integrante della politica sociale degli Stati membri" (12)

e che

"quindi, se gli aumenti di una prestazione minima di previdenza sociale tendono ad evitare che, in mancanza di ogni altro reddito da lavoro, la prestazione previdenziale sia inferiore al minimo dei mezzi di sussistenza per gli aventi diritto i quali, avendo il coniuge o dei figli a carico, sono oberati da maggiori oneri rispetto alle persone sole, detti argomenti possono essere giustificati secondo la direttiva" (13).

Avete aggiunto, infine, che spetta al giudice nazionale accertare l' osservanza, relativamente a questo punto, del principio di proporzionalità, ed in particolare se gli aumenti corrispondono ai maggiori oneri che gli aventi diritto con coniuge o figli a carico devono sostenere rispetto alle persone sole (14).

12. La giustificazione presentata nella presente causa dal governo belga è in parte diversa (15). Infatti, la finalità della normativa in causa è, secondo tale governo, di attribuire agli aventi diritto un reddito sostitutivo. Quindi, l' importo delle prestazioni dipende, in generale, da quello del reddito pregresso.

13. Tuttavia, l' esistenza di un massimale nella presa in considerazione del reddito precedente nonché la fissazione di un forfait per i membri della categoria 3 dopo un certo periodo di disoccupazione consentono di concludere che la finalità è pure quella di garantire un minimo di risorse. La presa in considerazione della retribuzione precedente è d' altra parte del tutto relativa, giacché l' importo massimo delle prestazioni concesse ai membri della categoria 1 è di 29 198 BFR al mese, vale a dire che ogni retribuzione superiore a 50 000 BFR circa viene presa in considerazione solo fino a questo limite. Ci si può chiedere in proposito se una indennità pari a 29 198 BFR per due persone senza altri redditi, eventualmente con figli a carico, non partecipi altrettanto al minimo sociale quanto alla concessione di un reddito sostitutivo.

14. La Commissione sembra concludere dalla motivazione della vostra sentenza Teuling, già menzionata, che la volontà di garantire agli aventi diritto del regime di cui trattasi un reddito sostitutivo non può in alcun caso giustificare la concessione di maggiorazioni alla luce della direttiva (16). In altri termini, i sistemi sociali di protezione contro la disoccupazione o l' invalidità possono essere compatibili con le prescrizioni del diritto comunitario in materia di parità di trattamento solo a condizione di cercare di istituire un minimo di mezzi di sussistenza, e non di attribuire un reddito sostitutivo.

15. Si tratta in questo caso di una posizione di principio. La Commissione, nella sua relazione provvisoria sull' applicazione della direttiva 79/7 (17), pubblicata nel 1984, già riteneva che le maggiorazioni dovute per il coniuge a carico sono giustificate se le prestazioni sono di importo pari al minimo sociale, e soltanto in tal caso. La stessa tesi è stata sostenuta dal suo rappresentante nella causa Teuling.

16. Lo dico francamente: mi sembra eccessivo trarre una conseguenza del genere dalla vostra sentenza. Il fatto di aver esaminato la giustificazione addotta in tale causa dal governo olandese e di aver ritenuto che essa potesse costituire un fattore obiettivo di giustificazione non può comportare che qualsiasi altro motivo - presentato per giunta a sostegno di un regime sociale leggermente diverso - sia irrilevante.

17. Bisogna guardarsi, mi sembra, da un' interpretazione a contrario del punto 16 della motivazione, già menzionato, della vostra sentenza per desumerne che qualsiasi normativa in cui le maggiorazioni per persona a carico prendano in considerazione il reddito precedente sia incompatibile con la direttiva 79/7 (18). Al contrario invece, l' avvocato generale Mancini, nelle sue conclusioni in tale causa, precisava che il sistema controverso

"ha infatti lo scopo di salvaguardare un interesse giustamente considerato prioritario (la tutela dei soggetti per i quali, gravati come sono da oneri familiari, l' agganciamento della prestazione all' ultima retribuzione farebbe scendere il beneficio al di sotto del minimo sociale)" (19).

18. Gli antefatti della causa Teuling erano d' altronde chiari. La sig.ra Teuling Worms aveva subito una riduzione dell' importo della sua pensione, giacché questo dipendeva, ormai, non più dal salario minimo legale, bensì dalla retribuzione precedente (20).

19. A mio modo di vedere, il criterio pertinente è quello di accertare se, come avete affermato nella sentenza Teuling, le maggiorazioni corrispondano agli oneri supplementari causati dall' esistenza di un coniuge o di figli senza redditi. In altri termini, si deve accertare in concreto l' osservanza del principio di proporzionalità quanto all' importo delle maggiorazioni, e non dichiarare in abstracto, come la Commissione vorrebbe che si dichiari, che qualsiasi presa in considerazione del reddito pregresso sia, nel suo stesso principio, in contrasto con i requisiti della parità di trattamento.

20. Infatti, come avete ricordato al punto 16 della sentenza Teuling, la garanzia di un minimo di mezzi di sussistenza faceva parte integrante della politica sociale degli Stati membri. Questa precisazione sembra far riferimento alla vostra abituale giurisprudenza in cui si ricorda che, allo stato attuale del diritto comunitario, gli Stati membri sono liberi di determinare l' estensione della protezione sociale (21). Ancora oltre, nel settore specifico della tutela della donna per quanto riguarda la gravidanza e la maternità riguardo all' accesso al lavoro e alle condizioni di lavoro, avete rilevato, nella sentenza Hofmann (22), che i provvedimenti adottati per garantire questa tutela

"sono strettamente connessi al sistema di protezione sociale dei vari Stati membri" (23)

e affermato che

"questi Stati dispongono di un margine di valutazione ragionevole per quel che riguarda la natura dei provvedimenti di protezione e le modalità concrete della loro realizzazione" (23) .

21. Infine, nella sentenza Teuling (24) è stata riconosciuta la compatibilità con la direttiva di una disposizione

"in forza della quale la garanzia, in precedenza data a tutti i lavoratori inabili al lavoro il cui reddito sia più o meno equivalente alla retribuzione minima legale, di fruire di una prestazione (netta) almeno pari alla retribuzione minima legale (netta), vale solo per chi abbia il coniuge a carico o con reddito molto basso, oppure un figlio a carico" (25).

22. Se, come avete affermato, uno Stato membro può ridurre il livello della sua protezione sociale escludendo ormai i lavoratori non conviventi con altre persone dal beneficio di qualsiasi prestazione, esso può a fortiori decidere di attribuire loro una indennità ridotta, tenuto conto della mancanza di persone a carico. E' questa l' espressione di una politica sociale sulla quale, salvo discriminazioni, il diritto comunitario non ha influenza. Indipendentemente dal fatto che le maggiorazioni concesse a coloro che, al contrario, vivono con persone senza redditi facciano o no riferimento al reddito precedente, l' essenziale è, come ho già detto, accertare se tali maggiorazioni corrispondano a questi oneri supplementari.

23. Orbene, nel caso di specie, le informazioni date dalle parti non consentono di farsi un' idea precisa della situazione al riguardo in Belgio. Si dovrebbe accertare qual è la media dei redditi percepiti dalle persone con le quali vivono gli aventi diritto della categoria 3; occorrerebbe conoscere l' importo medio delle esigenze di una famiglia i cui membri non dispongono più di redditi. Dagli importi minimi e massimi indicati dal governo belga nel controricorso (26) non risulta, prima facie, una distorsione rispetto alle esigenze di una coppia, eventualmente con figli, in cui il marito o la moglie si trovi ormai in istato di disoccupazione o d' invalidità. Trattandosi di un ricorso per inadempimento, spetta, secondo la vostra giurisprudenza, alla Commissione fornire la prova dell' asserito inadempimento. Mi sembra che a questo proposito non sia stato addotto alcun elemento determinante che consenta di dimostrare che le maggiorazioni di cui trattasi eccedano l' importo degli oneri accresciuti dalla presenza di un coniuge o di figli senza redditi.

24. Mi consentirete ancora alcune brevi osservazioni. Seguire il ragionamento della Commissione non sarebbe senza gravi conseguenze. Ciò porterebbe, infatti, a pretendere in numerosi casi una riduzione dell' importo delle maggiorazioni per persona a carico non appena esse eccedano lo stretto minimo sociale, anche ove non superino l' importo degli oneri effettivi. In altri termini, la vostra sentenza obbligherebbe taluni Stati membri a ridurre il livello di protezione sociale.

25. Di altre considerazioni, invece, non va tenuto conto. Ciò vale, in primo luogo, per la circostanza per cui i lavoratori di sesso maschile che si trovano per la maggior parte nella categoria 1 vedrebbero le loro maggiorazioni per persone a carico ridotte all' importo del minimo sociale, subendo così una perdita di redditi che colpirebbe pure la loro moglie. Infatti, una conseguenza del genere non va compresa nell' ambito della direttiva 79/7 che, proprio come l' art. 119 del Trattato, istituisce il principio della parità di trattamento solo nei confronti dei lavoratori di sesso maschile e femminile, benché esista, non ne dubito, nell' ordinamento giuridico comunitario un principio generale di parità tra gli uomini e le donne, indipendentemente dalla loro qualità di lavoratori.

26. Ciò vale, in secondo luogo, per la considerazione secondo la quale il sistema controverso induce a scoraggiare le donne inattive dal presentarsi sul mercato del lavoro, tenuto conto della conseguente riduzione delle indennità di disoccupazione o d' invalidità concesse al loro coniuge. Un fatto del genere dovrebbe, se del caso, essere esaminato non alla luce della direttiva 79/7, bensì delle disposizioni della direttiva del Consiglio 9 febbraio 1976, 76/207/CEE, relativa all' attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne per quanto riguarda l' accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionale, e le condizioni di lavoro (27).

27. Sono così portato a respingere l' inadempimento su questo punto.

28. Poche parole ancora per essere completo. La Commissione sembra presentare una censura distinta basata sulla violazione da parte del governo belga di un obbligo di "standstill", nei limiti in cui la situazione delle donne invalide sarebbe stata aggravata dal regio decreto 30 luglio 1986 che estendeva il sistema censurato all' assicurazione contro la malattia e l' invalidità. Il governo belga nega che gli artt. 117, 118, 118 A e 118 B impongano un obbligo di "standstill".

29. Analoga questione è già stata discussa nel procedimento che ha dato luogo alla vostra sentenza Teuling, già menzionata. Non eravate stati invitati a risolverla, ma l' avvocato generale Mancini l' aveva presa in esame nelle sue conclusioni.

"Concordo coi rilievi svolti dalla Commissione in sede di osservazioni scritte" (28),

egli diceva.

"Essa riprende e sviluppa una tesi autorevolmente sostenuta in dottrina secondo cui, anche quando la direttiva non contenga un' esplicita clausola di 'standstill' , la sua notifica genera un 'effetto di blocco' , nel senso che vieta agli Stati di adottare provvedimenti contrari alle sue disposizioni. Come tutti sanno, infatti, scopo peculiare della nostra fonte è armonizzare gli ordinamenti dei Paesi membri riducendo le differenze legislative e amministrative esistenti. E' ovvio dunque che, per il solo fatto di essere stata emanata, essa obblighi i detti Paesi ad astenersi dall' introdurre misure nuove e tali da accentuare quelle differenze" (29).

30. A mio parere, va sostanzialmente esaminato alla luce dell' art. 5 del Trattato l' atteggiamento di uno Stato membro che, entro il termine che gli viene impartito per rendere il suo diritto conforme alle disposizioni della direttiva di armonizzazione, decida, al contrario, di aggravare ulteriormente le distorsioni esistenti (30).

31. Ci si può tuttavia porre la questione della pertinenza di una censura del genere, alla luce dei fatti del caso di specie. La violazione di un eventuale obbligo di "standstill" si concepisce solo quando il termine di attuazione della direttiva non è ancora scaduto. Orbene, la direttiva 79/7 doveva essere recepita nei diritti nazionali prima del 23 dicembre 1984; il regio decreto che estende il sistema censurato all' assicurazione contro la malattia e l' invalidità è del 30 luglio 1986. Non si vede bene quindi in che cosa tale censura sia diversa dalla prima.

32. Concludo quindi per la reiezione del presente ricorso e per la condanna della Commissione alle spese.

(*) Lingua originale: il francese.

(1) Direttiva 19 dicembre 1978, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale (GU 1979, L 6, pag. 24).

(2) Moniteur belge del 27.8.1986, pag. 11825.

(3) Moniteur belge dell' 11.2.1987, pag. 1817.

(4) Moniteur belge del 2.8.1986, pag. 10854.

(5) I provvedimenti pertinenti usano l' espressione "retribuzione media giornaliera"; v. il parere motivato, allegato I dell' atto introduttivo.

(6) Il cui importo è, secondo la Commissione, di 10 505 BFR (atto introduttivo, pag. 6) e, secondo il governo belga, di 10 920 BFR (controricorso, pag. 2).

(7) Parere motivato emesso il 20 giugno 1988, pag. 7 dell' allegato I del ricorso.

(8) Sentenza 31 marzo 1981, Jenkins (causa 96/80, Racc. pag. 911); sentenza 13 maggio 1986, Bilka (causa 170/84, Racc. pag. 1607); sentenza 13 luglio 1989, Rinner-Kuehn (causa 171/88, Racc. pag. 2743); sentenza 13 dicembre 1989, Ruzius-Wilbrink (causa C-102/88, Racc. pag. 4311); sentenza 27 giugno 1990, Kowalska (causa C-33/89, Racc. pag. I-2591).

(9) Causa 170/84, già menzionata, dispositivo e punto 30 della motivazione.

(10) Sentenza 11 giugno 1987, causa 30/85, Racc. pag. 2497.

(11) Punto 13 della motivazione.

(12) Causa 30/85, già menzionata, punto 16 della motivazione.

(13) Punto 17 della motivazione.

(14) Punto 18 della motivazione.

(15) Controricorso, pag. 9.

(16) Replica, pag. 13.

(17) Doc. COM(83) 793 del 6 gennaio 1984, pag. 9.

(18) Prechal, S., e Burrows, N.: Gender Discrimination Law of the European Community, pagg. 195 e 196, che scrivono: "It may be argued that the objective justification test, being a sort of derogation from the principle of equal treatment, must be interpreted as strictly as possible and that increases are only permitted in order to guarantee a social minimum for a person with a dependent spouse or child".

(Può sostenersi che la prova dell' obiettiva giustificazione, essendo una sorta di deroga al principio di parità di trattamento, deve essere interpretata nel modo più restrittivo possibile e che sono consentite maggiorazioni solo al fine di garantire un minimo sociale ad una persona con il coniuge o con un figlio a carico).

(19) Conclusioni, Racc. pag. 2513.

(20) Conclusioni, Racc. pag. 2510.

(21) Così avete dichiarato, sul piano dell' art. 51 del Trattato CEE, che i regolamenti in materia di previdenza sociale dei lavoratori migranti "non hanno instaurato un regime previdenziale comune, bensì hanno lasciato sussistere regimi distinti che danno origine a pretese diverse (...)". Sentenza 6 marzo 1979, Rossi, punto 13 della motivazione (causa 100/78, Racc. pag. 831); v., anche, sentenza 12 giugno 1980, Laterza, punto 8 della motivazione (causa 733/79, Racc. pag. 1915), e sentenza 9 luglio 1980, Gravina, punto 7 della motivazione (causa 807/79, Racc. pag. 2205).

(22) Sentenza 12 luglio 1984, causa 184/83, Racc. pag. 3047.

(23) Punto 27 della motivazione.

(24) Già menzionata, punti 20-23 della motivazione.

(25) Punto 23 della motivazione.

(26) Pagg. 2 e 5.

(27) GU L 39, pag. 40.

(28) Pag. 2513.

(29) Ibidem.

(30) Così, in materia di pesca, avete ammesso, sulla base di tale articolo, l' obbligo per gli Stati membri di non prendere, nell' ambito di convenzioni internazionali, alcun impegno che possa ostacolare la Comunità (sentenza 14 luglio 1976, Kramer, punti 42-44 della motivazione, cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76, Racc. pag. 1279); v. anche sentenza 16 febbraio 1978, Commissione / Irlanda, punto 65 della motivazione (causa 61/77, Racc. pag. 417); sentenza 4 ottobre 1979, Francia / Regno Unito, punto 8 della motivazione (causa 141/78, Racc. pag. 2923); sentenza 10 luglio 1980, Commissione / Regno Unito, punto 10 della motivazione (causa 32/79, Racc. pag. 2403); sentenza 5 maggio 1981, Commissione / Regno Unito, punto 28 della motivazione (causa 804/79, Racc. pag. 1045); v., pure, in materia di libera circolazione dei lavoratori, sentenza 23 marzo 1983, Peskeloglou (causa 77/82, Racc. pag. 1085).