CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 21 FEBBRAIO 1979 ( 1 )

Signor Presidente

signori Giudici,

Costituisce oggetto della controversia tra le parti nella causa principale il problema del se l'attore, un cittadino italiano residente a Göttingen, abbia perso il diritto al sussidio di disoccupazione in seguito ad un soggiorno in Italia di oltre tre mesi.

In forza dell'art. 69, n. 1, lett. c), del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, «relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità» (GU 5 luglio 1971, n. L 149, pag. 2), il lavoratore in disoccupazione completa, che abbia diritto alle relative prestazioni in uno Stato membro e che si rechi in un altro Stato membro per cercarvi un'occupazione, conserva il diritto alle suddette prestazioni per un periodo massimo di tre mesi a partire dalla data in cui egli ha cessato di essere a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato che ha lasciato. Ai sensi dell'art. 69, n. 2,

«Se l'interessato ritorna nello Stato competente prima della scadenza del periodo durante il quale egli ha diritto alle prestazioni in virtù delle disposizioni del paragrafo 1, lettera c), egli continua ad avere diritto alle prestazioni conformemente alla legislazione di tale Stato; perde ogni diritto alle prestazioni a norma della legislazione dello Stato competente se non vi ritorna prima della scadenza di tale periodo. In casi eccezionali, tale termine può essere prolungato dagli uffici o dalle istituzioni competenti».

Il sussidio di disoccupazione veniva versato all'attore dall'Arbeitsamt (ufficio del lavoro) di Göttingen dal 13 dicembre 1976 al 18 dicembre 1976. Il 17 dicembre 1976 gli veniva rilasciato, a sua richiesta, un attestato relativo alla conservazione del diritto alle prestazioni di disoccupazione ai sensi dell'art. 83, n. 3, del regolamento CEE n. 574/72 (modulo E 303), dal momento che egli intendeva recarsi in Italia il 19 dicembre 1976 per cercarvi un'occupazione. Dall'attestato risultava il suo diritto a beneficiare delle prestazioni di disoccupazione per la durata di 3 mesi, vale a dire dal 19 dicembre 1976 al 18 marzo 1977. All'attore veniva contemporaneamente consegnato il foglio esplicativo E 303/5, redatto in lingua italiana, nel quale veniva sottolineato in particolare il fatto che, se l'interessato non avesse fatto ritorno nella Repubblica federale di Germania entro tre mesi, alla scadenza di questo termine i diritti eventualmente ancora spettantigli quanto alle prestazioni tedesche di disoccupazione sarebbero venuti meno.

Il 19 dicembre 1976 l'attore tornava ad Erchi, in Italia, con l'intenzione di cercarvi lavoro, ma — come risulta da una richiesta inoltrata all'ufficio di collocamento locale — né all'epoca del suo ritorno né nelle settimane successive gli si presentava alcuna prospettiva di occupazione.

Due giorni prima che scadesse il termine massimo per il suo rientro in Germania, vale a dire il 16 marzo 1977, l'attore si ammalava di pielite e cistite e risultava inabile al lavoro fino al 14 maggio 1977.

Una volta guarito, il 15 maggio 1977, egli tornava nella Repubblica federale di Germania e il 16 dello stesso mese chiedeva all'ufficio del lavoro di Göttingen di attribuirgli nuovamente il sussidio di disoccupazione, sostenendo che la sua infermità gli aveva impedito di tornare in Germania entro il termine stabilito di tre mesi. L'ufficio del lavoro respingeva tale domanda sostenendo che una proroga eccezionale del termine di tre mesi, ai sensi dell'art. 69, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 1408/71, non era possibile, in quanto il soggiorno dell'attore nel luogo in cui egli si era recato a cercare lavoro aveva cessato d'essere giustificato dalla ricerca d'occupazione molto prima che sopravvenisse l'inabilità. Visto che aveva deciso di prolungare la sua permanenza in Italia per motivi diversi da quelli previsti all'art. 69, l'attore doveva accollarsi anche il rischio che durante tale soggiorno si producessero eventi imprevedibili — come l'inabilità al lavoro — tali da impedirgli di tornare in tempo utile nella Repubblica federale di Germania.

Dopo aver fatto invano opposizione al rigetto della sua domanda da parte dell'ufficio del lavoro, il sig. Coccioli adiva il Sozialgericht di Hildesheim, il quale, con ordinanza 8 giugno 1978, sospendeva il procedimento e chiedeva a questa Corte di pronunziarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:

«1) Se sia ammissibile la proroga del termine di cui all'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 qualora l'istanza di proroga sia stata presentata dopo la scadenza del termine.

2) In caso affermativo: Se il competente ufficio del lavoro agisca nei limiti del proprio potere discrezionale qualora neghi che sia ravvisabile un “caso eccezionale” che consente la proroga del termine, in quanto a) nello Stato membro in cui il disoccupato si è iscritto per cercare un'occupazione non vi erano per lui possibilità di lavoro e b) il ritorno entro il termine prescritto è stato reso impossibile dal sopraggiungere di un'infermità».

I — Prima di esprimere il mio parere su tali questioni, mi sembra opportuno esaminare innanzitutto il problema posto dalla Commissione in merito all'eventuale incompatibilità dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 con l'art. 51 del Trattato CEE. Su questo punto non è però necessaria una trattazione molto approfondita, dal momento che neppure la Commissione dubita in sostanza della validità della norma in questione. Secondo la Commissione, in proposito potrebbero sorgere giustificate perplessità soltanto qualora la privazione di tutti gli altri diritti alle prestazioni, conferiti dalla legislazione dello Stato competente e da essa soltanto, fosse disposta esclusivamente dal diritto comunitario o qualora la perdita totale degli altri diritti ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71 costituisse una sanzione sproporzionata. Anche nel diritto nazionale vi sono del resto disposizioni — come ad esempio il § 120 della Arbeitsförderungsgesetz (legge tedesca intesa a favorire l'occupazione) — in base alle quali le prestazioni attribuite in caso di disoccupazione vengono sospese, qualora il disoccupato non dia seguito all'invito di presentarsi all'ufficio del lavoro. Tenendo presente la finalità della norma, il superamento del termine di tre mesi può senz'altro essere assimilato alla violazione dell'obbligo di presentarsi a detto ufficio. Sotto questo aspetto, pertanto, il disoccupato non viene posto dal regolamento n. 1408/71 in posizione di svantaggio; anzi, l'art. 69 lo favorisce, dal momento che, in mancanza di una siffatta disposizione, egli perderebbe i propri diritti alle prestazioni non appena cessasse di essere a disposizione del mercato nazionale del lavoro. Soltanto l'art. 69 permette di assicurare al lavoratore disoccupato, per un periodo di tempo limitato, le prestazioni di disoccupazione erogate ai sensi della legislazione dello Stato membro alla cui normativa egli è stato per ultimo assoggettato, creando nel contempo condizioni più favorevoli alla mobilità delle forze del lavoro. Per quel che concerne la durata del termine, l'art. 51 del Trattato CEE, su cui si fonda il regolamento n. 1408/71, stabilisce che il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta in materia di previdenza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori. Il contenuto ed i limiti del dovere che incombe al Consiglio in relazione al potere conferitogli dall'art. 51 non vanno pertanto determinati soltanto ai sensi di questa disposizione, ma possono desumersi anche e soprattutto dagli artt. 48 e 49 del Trattato CEE che, dal punto di vista sostanziale, sono strettamente connessi all'art. 51 (cfr. causa 106/63, J. G. Van der Veen, vedova Kalsbeek, contro Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, sentenza 15 luglio 1964, Racc. 1964, pag. 1213). L'art. 48, n. 3, del Trattato CEE conferisce però, tra l'altro, al lavoratore, soltanto il diritto di rispondere a offerte di lavoro effettive e di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri. Pertanto, ai sensi dell'art. 51 del Trattato CEE, al Consiglio incombe soltanto l'obbligo di adottare provvedimenti sussidiari in materia di previdenza sociale per il periodo intercorrente fino al momento in cui venga esercitato il diritto alla libera circolazione. Qualora però le offerte di lavoro siano effettive ed un disoccupato si rechi in un altro Stato membro al fine di cercarvi lavoro, il termine di 3 mesi fissato all'art. 69, n. 1, del regolamento n. 1408/71 è in via di principio sufficiente a garantire gli interessi del disoccupato alla ricerca di occupazione. Qualora, dopo la scadenza del termine in questione, la totale privazione degli altri diritti risultasse, in concreto, una sanzione sproporzionata, è proprio l'art. 69, n. 2, seconda frase, che, ammettendo la possibilità di prorogare il termine, offre un correttivo per la soluzione di casi del genere. Non vedo pertanto argomenti da addurre contro la validità della disposizione contestata.

II — 1. Passando ora all'esame della prima questione pregiudiziale, vertente sulla ricevibilità di una istanza di proroga presentata dopo la scadenza del termine dei tre mesi, è opportuno chiarire innanzitutto che, a differenza dell'art. 14, n. 1, lett. a), ii), del regolamento stesso — in base al quale bisogna richiedere il consenso dell'autorità competente prima della scadenza di un determinato termine —, l'art. 69, n. 2, frase seconda, del regolamento n. 1408/71 nulla dispone quanto alla possibilità di chiedere la proroga del termine anche dopo la scadenza dello stesso. A mio parere, neppure la ratio della «disposizione eccezionale» è del resto sufficiente a giustificare una conclusione diversa. Come ho appena ricordato, la possibilità di prorogare il termine è prevista per permettere al competente ufficio del lavoro di trovare, caso per caso, una soluzione per quelle situazioni di conflitto, in cui la regolare scadenza del termine e la correlativa perdita del diritto alle prestazioni porterebbero ad una sanzione sproporzionata sotto il profilo sociale. Una siffatta situazione eccezionale può tuttavia causare non soltanto un ritorno tardivo del disoccupato nello Stato membro competente, ma può anche, nel contempo, impedire che l'istanza di proroga venga presentata prima della scadenza del termine. Per evitare le ingiustizie che ne derivano, mi pare opportuno dichiarare ammissibile l'istanza di proroga anche una volta che sia scaduto il termine di tre mesi. Non è viceversa ingiusto pretendere che il disoccupato informi al più presto possibile il competente ufficio del lavoro di un caso eccezionale. Accettando la tesi della Commissione, l'istanza dovrà pertanto venir proposta entro il più breve tempo ragionevolmente possibile, tenuto conto delle particolari circostanze del caso. 2. Con la seconda questione il giudice a quo chiede se il competente ufficio del lavoro agisca nei limiti del suo potere discrezionale qualora neghi l'esistenza di un caso eccezionale tale da giustificare la proroga del termine ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71, avendo costatato che per il disoccupato non sussisteva alcuna prospettiva di occupazione nell'altro Stato membro, presso i cui uffici si era iscritto per cercare lavoro, e che inoltre il sopraggiungere di un'infermità improvvisa gli aveva impedito di rientrare entro il termine stabilito. Pur senza riprendere quest'argomento nella trattazione orale, la convenuta nella sua memoria sostiene che la questione è improponibile, in quanto non riguarda l'interpretazione della norma, bensì l'esercizio del potere discrezionale che la norma stessa attribuisce all'autorità amministrativa. Ora, l'eccesso di potere potrebbe risultare soltanto dall'esame del caso concreto. E la Corte di giustizia, nei procedimenti ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, non sarebbe competente a pronunziarsi in proposito. Per casi del genere, non potendo prevedere tutte le possibili situazioni di conflitto, il Consiglio ha fatto ricorso alla nozione indeterminata e generica del «caso eccezionale», in modo da permettere al competente ufficio del lavoro di prendere in considerazione, al fine di decidere nel caso concreto rimanendo nei limiti di discrezionalità previamente fissati, tutti gli elementi rilevanti che potrebbero giustificare un'eccezione alla regola. Nel procedimento in questione si tratta appunto di interpretare questa nozione di «caso eccezionale» e la Corte di giustizia è certamente competente a farlo. La determinazione dei limiti della discrezionalità dipende a sua volta dalla funzione che la clausola del «caso eccezionale» deve adempiere nell'ambito dell'art. 69 del regolamento n. 1408/71. È possibile definire così la nozione di cui trattasi: per «caso eccezionale» ai sensi della disposizione controversa deve intendersi qualsiasi fatto che diverga dal normale decorso degli eventi e che costituisca un ostacolo per il tempestivo rientro del disoccupato. È tuttavia evidente che non tutti i fatti anomali rendono lecita un'eccezione alla regola: il fatto dev'essere tale da giustificare l'eccezione. In quali casi sia giustificato un comportamento dell'amministrazione che si discosti dalla prassi può dedursi soltanto dallo spirito del regolamento n. 1408/71, tenuto conto dei contrapposti interessi degli altri assicurati e di colui che si richiama alla «disposizione eccezionale». In base a questi criteri, si deve constatare che l'attore ha fruito dell'intero periodo di tre mesi concessogli dall'art. 69, n. 2, del regolamento n. 1408/71, sebbene non vi fossero prospettive di occupazione né all'epoca in cui aveva cominciato a cercar lavoro né nelle settimane successive. Egli si è poi ammalato soltanto 2 giorni prima della scadenza del termine entro il quale doveva ritornare nella Repubblica federale di Germania. Come era noto all'attore, l'art. 69, n. 1, consente al disoccupato, per garantire la libera circolazione, di conservare il diritto alle prestazioni, per un periodo di tempo limitato, qualora si rechi in un altro Stato membro al fine di cercare un'occupazione. Il pericolo insito in tale sistema — già riconosciuto anche dal Consiglio — consiste nella possibilità che ad esso ci si richiami non soltanto per recarsi in un altro Stato membro al fine di cercarvi lavoro, ma anche — illegittimamente — per motivi diversi. Che il sospetto d'un abuso non sia del tutto infondato, è stato messo in evidenza dal materiale statistico prodotto nel dibattimento dal convenuto. Da esso risulta che il numero degli attestati rilasciati sui moduli E 303 aumenta notevolmente prima delle feste natalizie e delle vacanze estive. Tale comportamento non può tuttavia favorire gli altri assicurati. Dallo spirito dell'art. 69 risulta invece che il disoccupato può utilizzare tutto il periodo consentito solo per cercare un'occupazione con una concreta prospettiva di riuscirvi. Egli deve ritornare nello Stato membro competente per le prestazioni di disoccupazione anche prima che i tre mesi siano scaduti, non appena abbia costatato l'inanità dei suoi sforzi. L'ulteriore permanenza dell'attore in Italia — come ha giustamente accertato il con venuto — non era più obiettivamente giustificata dalla ricerca di un'occupazione già dopo due mesi — al più tardi —, e cioè già quasi un mese prima del sopraggiungere dell'infermità. Il competente ufficio del lavoro deve poter tenere conto di questa circostanza nel valutare i contrapposti interessi, al momento cioè in cui deve decidere se accollare all'interessato o agli altri assicurati il rischio di una infermità che sopravvenga poco prima della scadenza del termine. In base a queste considerazioni, non è abusivo il fatto che il competente ufficio del lavoro accolli al disoccupato il rischio del caso eccezionale «infermità» verificatosi durante l'ulteriore permanenza dello stesso nello Stato in cui si era recato alla ricerca di un'occupazione, rifiutando con tale motivazione la proroga del termine. Non è necessario approfondire la questione del se la malattia sia imputabile o meno all'interessato, una volta che l'attribuzione del rischio è già giustificata dal fatto che questi non è ritornato nello Stato competente dopo aver avuto modo di costatare l'assenza di ogni prospettiva occupazionale. Infine, non mi pare neppure che nella prassi amministrativa seguita in tal senso dalle competenti autorità del lavoro possa ravvisarsi una violazione del principio della parità di trattamento, poiché — come abbiamo appreso dal convenuto in sede di dibattimento — in tutti i casi è soltanto al momento della presentazione dell'istanza di proroga che viene accertato se sia sopravvenuto un motivo valido per la concessione della stessa nell'ultimo terzo del periodo di 3 mesi e se in quel momento il soggiorno nell'altro Stato membro sia ancora giustificato da una ricerca di occupazione che abbia concrete prospettive di riuscita.

Riassumendo, propongo che le questioni sottopostevi vengano risolte come segue:

1. La proroga del termine di cui all'art. 69, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 1408/71 è ammissibile anche qualora la relativa istanza sia stata presentata dopo la scadenza di detto termine. La presentazione dell'istanza dopo la scadenza del termine è tuttavia ammissibile solo entro un termine ragionevole, date le particolari circostanze del caso.

2. Nell'ambito del potere discrezionale loro spettante in forza dell'art. 69, n. 2, seconda frase, il competente ufficio del lavoro o l'ente previdenziale competente possono negare l'esistenza di un caso eccezionale tale da giustificare la proroga del termine, qualora il disoccupato sia rimasto volontariamente nel luogo in cui cercava lavoro dopo essersi reso conto dell'inanità dei suoi sforzi ed il sopraggiungere improvviso di una infermità gli abbia impedito di rientrare entro il termine stabilito.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.