Causa T-343/06

Shell Petroleum NV e altri

contro

Commissione europea

«Concorrenza — Intese — Mercato olandese del bitume stradale — Decisione che constata un’infrazione all’articolo 81 CE — Imputabilità del comportamento illecito — Controllo congiunto — Ammende — Circostanze aggravanti — Ruolo di istigatore e di leader — Recidiva — Durata dell’infrazione — Diritti della difesa — Competenza estesa al merito — Comportamento dell’impresa durante il procedimento amministrativo»

Massime — Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 27 settembre 2012

Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presa in considerazione nell’ambito dell’esercizio della competenza estesa al merito – Presupposti

Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito – Presa in considerazione di elementi di informazione supplementari non menzionati nella comunicazione degli addebiti o nella decisione

V. il testo della decisione. (v. punti 36-41)

V. il testo della decisione. (v. punti 42, 54, 60)

In materia di concorrenza, allorché due società controllanti possiedono congiuntamente il 100% di una controllata, la mera circostanza che una delle due società controllanti sia venuta meno non ha alcuna incidenza sul problema dell’applicazione della presunzione dell’esercizio di un’influenza determinante sulla controllata, dato che le imprese non possono sottrarsi alle sanzioni per il semplice fatto che la loro identità è stata modificata a seguito di ristrutturazioni, cessioni o altri mutamenti giuridici od organizzativi, se non si vuole compromettere l’obiettivo di reprimere comportamenti contrari alle regole della concorrenza e di prevenirne la ripetizione mediante sanzioni dissuasive. Inoltre, la Commissione può applicare la presunzione di esercizio di un’influenza determinante da parte di una società controllante sulla propria controllata quando due società si trovino in una situazione analoga a quella in cui un’unica società detiene la totalità del capitale della sua controllata. (v. punti 44-45)

In materia di concorrenza, l’esistenza di società intermedie tra la controllata e la società controllante non influisce sulla possibilità di applicare la presunzione secondo cui la società controllante esercita effettivamente un’influenza determinante sulla propria controllata al 100%. Una società controllante può inoltre essere considerata responsabile di un’infrazione commessa da una controllata anche quando in un gruppo esista un numero elevato di società operative. (v. punto 52)

V. il testo della decisione. (v. punto 61)

Nell’ambito di un procedimento per violazione delle norme di concorrenza, è soltanto all’inizio della fase contraddittoria amministrativa che l’impresa interessata viene informata, mediante la comunicazione degli addebiti, di tutti gli elementi essenziali sui quali la Commissione si basa in tale fase del procedimento. Di conseguenza, la risposta delle altre parti alla comunicazione degli addebiti non rientra in linea di principio tra i documenti del fascicolo istruttorio che le parti possono consultare. Tuttavia, qualora la Commissione intenda basarsi su un brano di una risposta ad una comunicazione degli addebiti o su un documento allegato a tale risposta per dimostrare l’esistenza di un’infrazione in un procedimento di applicazione dell’articolo 81, paragrafo 1, CE, le altre parti coinvolte in tale procedimento devono essere messe in grado di pronunciarsi riguardo a tale elemento di prova. Lo stesso può dirsi quando la Commissione si basi su un siffatto documento al fine di dimostrare il ruolo di istigatore o di leader di una delle imprese interessate. Le disposizioni del punto 27 della comunicazione della Commissione riguardante le regole per l’accesso al fascicolo istruttorio della Commissione nei casi relativi all’applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE, degli articoli 53, 54 e 57 dell’accordo SEE e del regolamento n. 139/2004, sono conformi alla giurisprudenza secondo cui, sebbene, di regola, le parti non abbiano accesso alle risposte delle altre parti alla comunicazione degli addebiti, una parte può tuttavia avervi accesso qualora tali documenti possano costituire nuovi elementi di prova, di natura incriminante o assolutoria, riguardo agli elementi a carico della parte in questione addotti nella comunicazione degli addebiti. (v. punti 84-85)

In materia di concorrenza, la mancata comunicazione sistematica delle risposte delle altre imprese alla comunicazione degli addebiti non è in contrasto con il principio del rispetto dei diritti della difesa. Tale principio implica che, durante il procedimento amministrativo, la Commissione debba divulgare alle imprese interessate tutti i fatti, le circostanze e i documenti sui quali si basa, per consentire loro di far conoscere in modo efficace il proprio punto di vista sulla realtà e sulla rilevanza dei fatti e delle circostanze allegati nonché sui documenti da essa utilizzati per corroborare le sue affermazioni. Il rifiuto della Commissione di trasmettere documenti successivi alla comunicazione degli addebiti che le sono stati chiesti da una società è illegittimo, con riguardo a un documento a discarico, solo se la detta società ha dimostrato che la mancata divulgazione di tale documento ha potuto influenzare a suo svantaggio lo svolgimento del procedimento ed il contenuto della decisione. (v. punti 86, 88)

Nell’ambito di un procedimento per infrazione alle regole della concorrenza, un documento successivo alla comunicazione degli addebiti, qualora venga utilizzato dalla Commissione come elemento probatorio nella sua decisione, non deve necessariamente essere trasmesso nella sua integralità alle imprese interessate. Per consentire all’impresa interessata di pronunciarsi in maniera efficace sull’elemento di prova utilizzato dalla Commissione nella sua decisione, quest’ultima è tenuta a trasmetterle solo il passaggio pertinente del documento in questione, ricollocato nel suo contesto se ciò è necessario alla sua comprensione. (v. punto 87)

Nell’ambito di un procedimento per infrazione alle regole della concorrenza, il principio secondo il quale la determinazione dei documenti utili alla difesa dell’impresa interessata non può spettare alla sola Commissione, che notifica gli addebiti e adotta la decisione che infligge una sanzione, riguarda i documenti che fanno parte del fascicolo costituito dalla Commissione. Pertanto, tale principio non trova applicazione alle risposte date da altre parti agli addebiti da essa comunicati. (v. punto 89)

Nell’ambito di un procedimento per infrazione alle regole della concorrenza, la Commissione non è vincolata dalla sua prassi decisionale anteriore relativa alla trasmissione integrale delle risposte delle imprese coinvolte alla comunicazione degli addebiti, dato che la legittimità delle sue decisioni dev’essere valutata unicamente sulla base delle norme al cui rispetto essa è tenuta, tra le quali, in particolare, il regolamento n. 1/2003, il regolamento n.o773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 CE e 82 CE, e la comunicazione della Commissione riguardante le regole per l’accesso al fascicolo istruttorio della Commissione nei casi relativi all’applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE, degli articoli 53, 54 e 57 dell’accordo SEE e del regolamento n. 139/2004, quali interpretati dal giudice dell’Unione. (v. punto 90)

V. il testo della decisione. (v. punto 104)

V. il testo della decisione. (v. punti 108-113, 258-259)

Il controllo di legittimità di una decisione della Commissione che infligge un’ammenda per infrazione alle regole della concorrenza dell’Unione è completato dalla competenza estesa al merito, riconosciuta al giudice dell’Unione precedentemente dall’articolo 17 del regolamento n. 17 e attualmente dall’articolo 31 del regolamento n. 1/2003, conformemente all’articolo 261 TFUE. Tale competenza autorizza il giudice, al di là del mero controllo di legittimità della sanzione, a sostituire la sua valutazione a quella della Commissione e, di conseguenza, a sopprimere, ridurre o aumentare l’ammenda o la penalità inflitta. Il controllo previsto dai Trattati implica dunque, conformemente alle prescrizioni derivanti dal principio della tutela giurisdizionale effettiva di cui all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che il giudice dell’Unione eserciti un controllo tanto in diritto quanto in fatto e che esso disponga del potere di valutare le prove, di annullare la decisione impugnata e di modificare l’ammontare delle ammende. Peraltro, per quanto attiene all’applicazione dell’articolo 81 CE, nessuna disposizione impone al destinatario della comunicazione degli addebiti di contestare i singoli elementi di fatto o di diritto di tale comunicazione nel corso della fase amministrativa del procedimento, a pena di non poterlo più fare successivamente in sede giurisdizionale. Spetta quindi al Tribunale, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, valutare, alla data in cui adotta la propria decisione, se alle imprese interessate sia stata inflitta un’ammenda il cui importo rifletta adeguatamente la gravità dell’infrazione di cui trattasi. Tuttavia, per preservare l’effetto utile dell’articolo 18, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1/2003, la Commissione può obbligare un’impresa a fornirle tutte le informazioni necessarie per quanto attiene ai fatti di cui quest’ultima possa essere a conoscenza e a comunicarle, all’occorrenza, i relativi documenti che siano in suo possesso, alla sola condizione di non imporre all’impresa l’obbligo di fornire risposte attraverso le quali quest’ultima verrebbe portata ad ammettere l’esistenza della violazione, che deve invece essere provata dalla Commissione. Un’impresa alla quale la Commissione abbia inviato una richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 è quindi soggetta ad un obbligo di collaborazione attiva e può esserle inflitta un’ammenda specifica, prevista dall’articolo 23, paragrafo 1, di detto regolamento, che può raggiungere l’1% del suo volume d’affari totale qualora essa fornisca, intenzionalmente o per negligenza, informazioni inesatte o fuorvianti. Ne risulta che il Tribunale, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, può tenere conto, se del caso, della mancata collaborazione di un’impresa ed aumentare conseguentemente l’importo dell’ammenda inflittale per violazione degli articoli 81 CE o 82 CE, sempreché tale impresa non sia stata sanzionata per il medesimo comportamento con un’ammenda specifica basata sulle disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003. Ciò potrebbe verificarsi, ad esempio, nel caso in cui, in risposta ad una richiesta della Commissione in tal senso, un’impresa abbia omesso, intenzionalmente o per negligenza, di presentare durante il procedimento amministrativo elementi decisivi ai fini della determinazione dell’importo dell’ammenda dei quali disponeva o avrebbe potuto disporre al momento dell’adozione della decisione impugnata. Sebbene non sia precluso al Tribunale di tenere conto di tali elementi nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, resta il fatto che l’impresa che li abbia addotti solo nella fase contenziosa, pregiudicando così lo scopo e il corretto svolgimento del procedimento amministrativo, si espone al rischio che tale circostanza venga presa in considerazione dal Tribunale al momento della determinazione dell’importo adeguato dell’ammenda. (v. punti 116-119)

V. il testo della decisione. (v. punto 140)

Per essere qualificata come istigatore di un’intesa, un’impresa deve avere indotto o incoraggiato altre imprese ad istituire l’intesa o ad aderirvi. Non basta, invece, che figuri semplicemente tra i membri fondatori dell’intesa. Tale qualificazione dovrà essere riservata all’impresa che abbia eventualmente preso l’iniziativa, per esempio suggerendo all’altra la possibilità di una collusione o tentando di convincerla a procedere in tal senso. Tuttavia, il giudice dell’Unione non esige che la Commissione sia in possesso degli elementi relativi all’elaborazione o all’ideazione dei dettagli dell’intesa. Il ruolo di istigatore afferisce al momento della fondazione o dell’allargamento di un’intesa, il che consente di ipotizzare che più imprese possano svolgere simultaneamente un ruolo di istigatore nell’ambito di una medesima intesa. Peraltro, in linea di principio nulla osta a che la Commissione possa basarsi su un unico avvenimento al fine di dimostrare che un’impresa ha svolto un ruolo di istigatore in un’intesa, a condizione che tale unico elemento consenta di stabilire con certezza che detta impresa ha incitato o incoraggiato altre imprese ad istituire l’intesa o ad aderirvi. (v. punti 155-156)

V. il testo della decisione. (v. punti 160-161)

V. il testo della decisione. (v. punti 170-171)

Per essere qualificata come leader di un’intesa, un’impresa deve aver rappresentato una forza motrice significativa per l’intesa o aver avuto una responsabilità particolare e concreta nel funzionamento di quest’ultima. Tale circostanza deve essere valutata globalmente rispetto al contesto di specie. In particolare, essa può essere inferita dal fatto che l’impresa, con iniziative mirate, ha dato spontaneamente un impulso fondamentale all’intesa. Essa può essere inferita pure da una serie di indizi che rivelano l’impegno dell’impresa ad assicurare la stabilità e la riuscita dell’intesa. È quanto avviene quando l’impresa abbia partecipato alle riunioni dell’intesa a nome di un’altra impresa che non vi ha preso parte e le abbia comunicato i risultati di dette riunioni. Altrettanto vale quando è dimostrato che detta impresa ha svolto un ruolo centrale nel funzionamento concreto dell’intesa, per esempio organizzando numerose riunioni, raccogliendo e smistando le informazioni in seno all’intesa, o formulando più frequentemente delle altre proposte relative al suo funzionamento. Inoltre, il fatto di verificare attivamente il rispetto degli accordi conclusi in seno all’intesa costituisce un indizio determinante del ruolo di leader svolto da un’impresa. Per contro, il fatto che un’impresa eserciti pressioni o addirittura detti il comportamento che gli altri membri dell’intesa devono tenere non è una condizione necessaria perché detta impresa possa essere qualificata come leader dell’intesa. Neppure la posizione di un’impresa sul mercato o le risorse di cui essa dispone possono costituire indizi di un ruolo di leader dell’infrazione, anche se appartengono al contesto valutativo della fattispecie. La Commissione può considerare che più imprese hanno svolto un ruolo di leader in un’intesa. (v. punti 198-202)

Il Tribunale è competente a valutare, nell’esercizio della competenza estesa al merito riconosciutagli dall’articolo 261 TFUE e dall’articolo 31 del regolamento n. 1/2003, l’adeguatezza dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle regole di concorrenza dell’Unione, e può a tal fine basarsi in particolare su elementi supplementari di informazione non menzionati nella comunicazione degli addebiti o nella decisione della Commissione. (v. punto 220)

Poiché il diritto della concorrenza dell’Unione ammette che varie società appartenenti a uno stesso gruppo costituiscono un’entità economica e quindi un’impresa ai sensi degli articoli 81 CE e 82 CE se le società interessate non determinano in modo autonomo il loro comportamento sul mercato, con la conseguenza che la Commissione può infliggere un’ammenda alla società controllante per le pratiche di società del gruppo, la stessa Commissione può legittimamente ritenere di essere in presenza di una situazione di recidiva qualora una delle società controllate commetta un’infrazione dello stesso tipo di quella per la quale era già stata precedentemente sanzionata un’altra controllata. Peraltro, dal momento che la Commissione ha la facoltà, ma non l’obbligo, di imputare la responsabilità dell’infrazione ad una società controllante, il semplice fatto che la Commissione non abbia effettuato tale imputazione in una decisione anteriore non implica che essa sia obbligata a procedere alla stessa valutazione in una successiva decisione. Di conseguenza, qualora la controllata oggetto di una precedente decisione e la controllata interessata da una nuova decisione della Commissione siano entrambe possedute indirettamente al 100% dalle stesse società controllanti, la circostanza che, nella decisione precedente, la Commissione avesse scelto di imputare l’infrazione alla prima controllata anziché alle sue controllanti non influisce in alcun modo sulla possibilità di applicare la giurisprudenza in materia di recidiva nella nuova decisione. Inoltre, la scomparsa di una delle controllanti non può avere alcun effetto sulla possibilità di applicare la recidiva all’impresa che ha continuato ad esistere. Infine, la Commissione non è tenuta a fornire elementi che consentano di stabilire che tale società controllante avesse effettivamente esercitato un’influenza determinante sul comportamento illecito della sua controllata oggetto della decisione precedente, allorché tale controllata, al momento delle infrazioni commesse, apparteneva congiuntamente alle citate controllanti al 100%. (v. punti 248, 250, 252-253, 255, 263)

V. il testo della decisione. (v. punti 267-268)