Causa T‑380/08

Regno dei Paesi Bassi

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Domanda diretta ad ottenere l’accesso a taluni passaggi riservati della decisione finale della Commissione relativa ad un cartello — Diniego di accesso — Obbligo di motivazione — Obbligo di procedere a un esame concreto e specifico — Eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo — Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo — Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine — Interesse pubblico prevalente — Leale cooperazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 13 settembre 2013

Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Portata – Applicazione ai fascicoli amministrativi attinenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in siffatto procedimento dalla divulgazione di taluni documenti contenuti in tali fascicoli

V. il testo della decisione. (v. punto 26)

Il regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e il regolamento n. 1/2003 non contengono disposizioni che prevedano espressamente la prevalenza dell’uno sull’altro. Pertanto, occorre garantire un’applicazione di ciascuno di tali regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’applicazione coerente. In tale contesto, ai fini dell’interpretazione delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve riconoscere l’esistenza di una presunzione generale secondo la quale la divulgazione dei documenti raccolti dalla Commissione durante un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio sia alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione sia a quella degli interessi commerciali delle imprese coinvolte in un siffatto procedimento. Al riguardo, le disposizioni dei regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 CE e 82 CE, disciplinano in modo restrittivo l’utilizzo delle informazioni nell’ambito dei procedimenti di attuazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 CE e 82 CE, limitando l’accesso al fascicolo alle parti destinatarie della comunicazione degli addebiti della Commissione e, eventualmente, alle parti denuncianti, fatto salvo l’interesse legittimo delle imprese coinvolte a che i loro segreti commerciali non siano divulgati. Pertanto, in primo luogo, un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, ai documenti scambiati, nell’ambito di un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE, tra la Commissione e le parti interessate da tale procedimento o i terzi sarebbe tale da mettere a repentaglio l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire, nel regolamento n. 1/2003, tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione informazioni commerciali eventualmente sensibili e la garanzia di tutela rafforzata legata, a titolo del segreto d’ufficio e del segreto commerciale, alle informazioni così trasmesse alla Commissione. In secondo luogo, se persone diverse da quelle legittimate ad accedere al fascicolo dalla normativa sul procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE sono in grado di ottenere l’accesso ai documenti relativi a un siffatto procedimento sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, il regime istituito da tale normativa è rimesso in discussione. Peraltro, per quanto riguarda le informazioni raccolte dalla Commissione ai sensi della comunicazione sul trattamento favorevole, la divulgazione di tali informazioni potrebbe dissuadere i potenziali richiedenti del trattamento favorevole dal rilasciare dichiarazioni in forza di tale comunicazione. Essi potrebbero, infatti, ritrovarsi in una posizione meno favorevole rispetto a quella di altre imprese che abbiano partecipato al cartello e non abbiano collaborato all’inchiesta o vi abbiano collaborato meno intensamente. (v. punti 31, 38‑42)

Né il regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, né il regolamento n. 1/2003 dispongono che la partecipazione di un’impresa ad un’infrazione alle regole di concorrenza impedisce alla Commissione di invocare la tutela degli interessi commerciali di tale impresa per negare l’accesso ad informazioni e documenti relativi all’infrazione in questione. Al contrario, il fatto che l’articolo 28, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1/2003 preveda che le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 17 a 22 di detto regolamento possano essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte e che la Commissione e le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza nonché i loro funzionari, agenti e altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri siano tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate in applicazione di detto regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio, dimostra che, in linea di principio, le informazioni relative all’infrazione di cui trattasi possono, e addirittura devono, essere considerate riservate. Tale conclusione è confermata dal fatto che il diritto di accesso al fascicolo della Commissione delle imprese destinatarie di una comunicazione degli addebiti è, in forza dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, limitato dall’interesse legittimo delle imprese a che i loro segreti commerciali non siano divulgati e non si estende alle informazioni di natura riservata. Ciò significa che il legislatore dell’Unione ha inteso concedere una certa tutela agli interessi commerciali delle imprese assoggettate ad un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE, così come dell’articolo 82 CE, e ciò anche nell’ipotesi in cui tale interesse potrebbe porsi parzialmente in conflitto con i diritti della difesa di tali imprese. In particolare, sebbene, certamente, l’interesse di un’impresa cui la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non meriti alcuna particolare tutela, tenuto conto dell’interesse del pubblico a conoscere nel modo più approfondito possibile i motivi di ogni azione della Commissione, dell’interesse degli operatori economici a sapere quali sono i comportamenti che possono esporli a sanzioni e dell’interesse delle persone lese dall’infrazione a conoscerne i dettagli per poter far eventualmente valere i loro diritti nei confronti delle imprese sanzionate e vista la possibilità che ha tale impresa di sottoporre una siffatta decisione a un controllo giurisdizionale, tuttavia, occorre rispettare la reputazione e la dignità delle imprese interessate fino a quando non siano state condannate definitivamente. (v. punti 48‑52)

Non si deve ritenere che qualunque informazione relativa ai dettagli di un comportamento illecito non debba essere considerata riservata nei confronti del pubblico. Pertanto, una regola secondo la quale qualsiasi documento appartenente ad un procedimento in materia di concorrenza dev’essere comunicato ad un richiedente per il solo motivo che quest’ultimo intende proporre un’azione di risarcimento non sarebbe necessaria per assicurare una tutela effettiva del diritto a risarcimento di cui beneficia detto richiedente, dal momento che è poco probabile che l’azione di risarcimento debba fondarsi sulla totalità degli elementi presenti nel fascicolo relativo a tale procedimento. Inoltre, tale regola potrebbe condurre alla violazione di altri diritti conferiti dal diritto dell’Unione, segnatamente, alle imprese interessate, quali il diritto alla tutela del segreto d’ufficio o del segreto aziendale, o ai privati interessati, quali il diritto alla tutela dei dati personali. Infine, siffatto accesso generalizzato potrebbe altresì pregiudicare interessi pubblici, quali l’efficacia della politica di repressione delle violazioni del diritto della concorrenza, in quanto potrebbe dissuadere le persone coinvolte in una violazione degli articoli 81 CE e 82 CE dal collaborare con le autorità della concorrenza. (v. punti 53, 56)

La questione se una persona necessiti di un documento per preparare un’azione di risarcimento per riparare un danno ad essa causato da un’infrazione alle regole di concorrenza rientra nell’esame del ricorso e, anche ad ipotizzare che tale necessità sia accertata, tale circostanza non è presa in considerazione per valutare il bilanciamento degli interessi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, per quanto riguarda una domanda di accesso ai documenti e alle informazioni che potrebbero rivelarsi utili per il ricorso. Da un lato, infatti, spetta al giudice nazionale competente investito di un’azione per risarcimento danni arbitrare i meccanismi di produzione di prove e di documenti appropriati, in forza del diritto applicabile, per risolvere la controversia. Dall’altro lato, l’interesse vertente sulla possibilità di ottenere un risarcimento per un danno subito a causa di un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione dev’essere considerato come un interesse privato, nonostante l’importanza dell’eventuale contributo delle azioni di risarcimento per il mantenimento di una concorrenza effettiva nell’Unione. A tal proposito, l’interesse pubblico a che il diritto della concorrenza sia applicato a un cartello contrario alle regole di concorrenza dell’Unione è già stato perseguito dalla Commissione allorché adotta una decisione che constata un’infrazione a tali regole. Tale conclusione non può essere smentita dal fatto che il richiedente è uno Stato membro. (v. punti 80‑82, 84, 85)

V. il testo della decisione. (v. punti 91, 92)