SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)

30 settembre 1998

Causa T-164/97

Silvio Busacca e altri

contro

Corte dei conti delle Comunità europee

«Dipendenti — Cessazione definitiva dal servizio in occasione dell'adesione di nuovi Stati membri — Atto che reca pregiudizio — Eccezione d'illegittimità — Legittimità del regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2688/95 — Parità di trattamento — Violazione delle forme sostanziali — Previa consultazione delle istituzioni e del comitato per lo Statuto»

Testo completo in francese II-1699

Oggetto:

Ricorso diretto ad ottenere l'annullamento delle decisioni della Corte dei conti 16 settembre 1996, recanti rigetto delle domande inoltrate dai ricorrenti alla medesima per ottenere l'inclusione del loro nome nell'elenco delle persone che hanno manifestato interesse per fruire, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, di un provvedimento di cessazione definitiva dal servizio.

Esito:

Annullamento.

Sunto della sentenza

Il 7 luglio 1995 la Commissione, dopo aver acquisito, il 21 giugno 1995, in conformità dell'art. 10, secondo comma, dello Statuto del personale delle Comunità europee (lo «Statuto»), il parere favorevole del comitato per lo Statuto, presentava una proposta di regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio che istituisce provvedimenti speciali per la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia [COM (95) 327 def., GU C 246, pag. 23] (la «proposta iniziale»).

Lo scopo della proposta iniziale era, ai sensi del suo art. 1, quello di autorizzare il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, la Corte di giustizia, la Corte dei conti e il Comitato economico e sociale, nell'interesse del servizio e per tener conto delle necessità derivanti dall'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia alle Comunità europee, ad adottare, fino al 30 giugno 2000, nei confronti dei loro dipendenti che avessero raggiunto l'età di 55 anni, ad eccezione di quelli di grado A 1 e A 2, provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio.

I dipendenti ai quali potevano essere applicati questi provvedimenti, cosiddetti di «esodo volontario» (dégagement), erano, ai sensi dell'art. 3 della proposta iniziale, scelti dall'istituzione in base all'interesse del servizio connesso all'ampliamento, dopo che quest'ultima aveva dato modo al personale di manifestare il proprio interesse e previa consultazione della commissione paritetica. A tal fine, essa doveva prendere in considerazione l'età, la competenza, il rendimento, il comportamento in servizio, la situazione di famiglia e l'anzianità di servizio dei dipendenti, che doveva essere di almeno dieci anni. L'esodo volontario non poteva in nessun caso essere applicato senza il consenso dell'interessato.

Il dipendente che aderiva all'esodo volontario aveva diritto, in forza dell'art. 4 della proposta iniziale, ad un'indennità mensile pari al 70% dello stipendio base relativo al suo grado e scatto al momento della cessazione dal servizio. Il beneficio di tale indennità cessava, al più tardi, l'ultimo giorno del mese nel corso del quale l'ex dipendente raggiungeva l'età di 65 anni e, in ogni caso, allorché l'interessato, prima di questa età, soddisfaceva le condizioni che danno diritto all'importo massimo della pensione di anzianità. L'ex dipendente veniva da quel momento ammesso d'ufficio a fruire della pensione di anzianità.

La proposta iniziale prevedeva che la convenuta fosse autorizzata a decidere l'esodo volontario di dodici dipendenti.

La proposta iniziale veniva sottoposta per parere, ai sensi dell'art. 24 del Trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee (il «Trattato di fusione»), alle istituzioni interessate.

Il Parlamento europeo, la Corte di giustizia e la Corte dei conti emettevano, rispettivamente in data 25 settembre, 12 e 26 ottobre 1995, parere favorevole.

Durante l'iter normativo, la Commissione precisava di essere disposta, per agevolare la deliberazione in seno al Consiglio, a scindere la proposta iniziale e ad accettare che provvedimenti di esodo volontario riguardanti soltanto il Parlamento fossero trattati dal Consiglio in priorità [documento del Consiglio 31 ottobre 1995, n. 11098, riprodotto nell'allegato 5, sub e), dell'atto introduttivo].

Il 17 novembre 1995 il Consiglio adottava di conseguenza il regolamento (CE), Euratom, CECA) n. 2688/95, che istituisce misure speciali concernenti la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia della Svezia (GU L 280, pag. 1) (il «regolamento n. 2688/95»), che autorizzava il solo Parlamento a procedere all'esodo volontario di dipendenti.

I cinque ricorrenti sono dipendenti della Corte dei conti.

Essi presentavano separatamente, tra il 22 agosto e il 2 settembre 1996, domande ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello Statuto, utilizzando un testo standard redatto nei seguenti termini:

«Mi pregio di informarLa che, avendo raggiunto l'età di 55 anni prima del 30 giugno 1996 e totalizzato nel contempo almeno dieci anni di servizio, intendo manifestare il mio interesse per una decisione di cessazione definitiva dal servizio in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, quale prevista dalla proposta della Commissione pubblicata nella GU C 246 del 22 settembre 1995, pag. 23, già concretatasi nel regolamento n. 2688/95 per parte dei dipendenti comunitari.

Di conseguenza, Le sarei riconoscente di voler includere il mio nome nell'elenco delle persone che hanno manifestato un interesse di questo tipo e tra le quali ľ APN deve operare la propria scelta per il periodo compreso tra il 1o luglio 1995 e il 30 giugno 1996».

Il segretario generale della convenuta, in veste di autorità che ha il potere di nomina (APN), rivolgeva a ciascun ricorrente, il 16 settembre 1996, una risposta individuale uniforme redatta nei seguenti termini:

«Accuso ricevuta dalla Sua domanda in oggetto, alla quale ho riservato la massima attenzione.

Ho tuttavia il rammarico di non poter dare un seguito favorevole alla Sua domanda.

Infatti, a norma del regolamento n. 2688/95, i provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio in seguito all'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia sono riservati ai soli dipendenti del Parlamento europeo. Poiché questo regolamento non autorizza i dipendenti della Corte dei conti a giovarsi di questi provvedimenti, manca il fondamento giuridico perché la Sua domanda possa essere presa in considerazione».

I ricorrenti presentavano separatamente, tra il 21 ottobre e il 13 dicembre 1996, reclami uniformi ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto diretti contro queste decisioni. Essi contestavano all'APN di aver opposto alle loro domande un rifiuto basato sulla circostanza che la sfera di applicazione ratione personarum del regolamento n. 2688/95 era limitata ai dipendenti del Parlamento. A questi reclami venivano opposte, il 28 febbraio 1996, decisioni di rigetto di identico tenore promananti dal segretario generale della convenuta, nelle quali si informavano i ricorrenti che i loro reclami erano irricevibili o infondati.

Sulla ricevibilità

Una decisione dell'APN che rigetta una domanda diretta all'inclusione nell'elenco dei dipendenti interessati da un provvedimento di cessazione dal servizio, sul motivo che il regolamento n. 2688/95 che istituisce, in occasione dell'adesione di nuovi Stati membri, provvedimenti speciali per la cessazione definitiva dal servizio di dipendenti delle Comunità europee none applicabile all'istituzione interessata, incide direttamente ed immediatamente sulla sfera giuridica dei dipendenti interessati e pertanto reca loro pregiudizio in quanto non possono più rivendicare il beneficio dei provvedimenti di cui trattasi, partecipando ad un altro procedimento o per altra via, e l'istituzione interessata non ha adottato alcuna decisione definitiva successiva alla decisione di rigetto delle dette domande, che questi dipendenti potrebbero impugnare (punto 36).

Riferimento: Corte 21 gennaio 1987, causa 204/85, Stroghili/Cortedei conti (Race. pag. 389, punto 6); Tribunale 5 dicembre 1990, causa T-82/89, Marcato/Commissione(Racc. pag. II-735, punti 49 e 52); Tribunale 29 gennaio 1998, causa T-157/96, Affatato/Commissione (Race. PI pag. II-97, punti 21)

Inoltre, sebbene l'inclusione nel detto elenco costituisca solo un atto preparatorio, che non pregiudica in via definitiva la concessione dei provvedimenti richiesti, il rifiuto di prendere in considerazione una manifestazione di interesse all'esodo volontario da parte di un dipendente, basato sul menzionato motivo, priva quest'ultimo, in maniera certa e definitiva, in mancanza di adozione ad opera del Consiglio della proposta della Commissione di un regolamento analogo applicabile allo stesso dipendente, della possibilità di avvalersi di questo provvedimento e gli reca pertanto pregiudizio (punto 37).

Ne consegue che il ricorso è ricevibile (punto 39).

Nel merito

Sulla violazione del principio della parità di trattamento

Il principio generale di uguaglianza prescrive che situazioni analoghe non vengano trattate in modo dissimile, a meno che una distinzione sia obiettivamente giustificata. In un settore rientrante nell'esercizio di un potere discrezionale, questo principio è violato allorché l'istituzione effettua una differenziazione arbitraria o manifestamente inadeguata rispetto all'obiettivo perseguito (punto 49).

Riferimento: Corte 16 ottobre 1980, causa 147/79, Hochstrass/Corte di giustizia (Race, pag. 3005, punto 7); Tribunale 9 febbraio 1994, causa T-109/92, Lacruz Bassols/Corte di giustizia (Race. PI pag. II-105, punto 87); Tribunale 18 dicembre 1997, causa T-142/95, Delvaux/Commissione(Racc. PI pag. II-1247, punto 95)

Limitando l'ambito d'applicazione del regolamento n. 2688/95 al solo Parlamento, mentre altre istituzioni, come l'istituzione destinataria del citato regolamento, hanno segnalato la loro intenzione di procedere all'esodo volontario ed hanno finito di una variazione di organico analoga, il Consiglio ha compiuto una differenziazione arbitraria o quantomeno manifestamente inadeguata delle situazioni di queste istituzioni (punti 58 e 59).

Il motivo relativo alla violazione del principio di parità di trattamento è quindi fondato (punto 61).

Sulle violazioni delle forme sostanziali

Occorre anzitutto analizzare la correttezza degli argomenti secondo i quali sarebbe stato necessario consultare ex novo, in primo luogo, il Parlamento e, in secondo luogo, il comitato per lo Statuto (punto 79).

Va preliminarmente ricordato che l'art. 24, n. 1, secondo comma, del Trattato di fusione stabilisce che qualsiasi modifica dello Statuto dev'essere adottata «su proposta della Commissione previa consultazione delle altre istituzioni interessate» (punto 80).

La consultazione del Parlamento a norma dell'art. 24 del Trattato di fusione, che consente a quest'ultimo in particolare di partecipare effettivamente al processo normativo della Comunità, rappresenta un elemento fondamentale dell'equilibrio istituzionale prefigurato dai trattati. La regolare consultazione del Parlamento in base a tale norma costituisce quindi una formalità sostanziale, la cui inosservanza comporta la nullità dell'atto in questione (punto 81).

Riferimento: Corte 4 febbraio 1982, causa 817/79, Buyl e a./Commissione (Race. pag. 245, punto 16); Corte 4 febbraio 1982, causa 828/79, Adam/Commissione (Race. pag. 269, punto 17); Corte 4 febbraio 1982, causa 1253/79, Battaglia/Commissione (Race. pag. 297, punto 17)

Una nuova consultazione del Parlamento è necessaria ogni qualvolta la norma definitivamente adottata, considerata nel suo complesso, si discosti nella sua stessa sostanza da quella sulla quale è già stato consultato, fatta eccezione per i casi in cui le modifiche corrispondano essenzialmente all'auspicio espresso dallo stesso Parlamento. La modifica di una proposta non riguarda la sostanza stessa della norma considerata nel suo complesso se, da un lato, essa rientri nell'ambito dell'obiettivo perseguito da tale norma e, dall'altro, non incida sulla struttura fondamentale della detta norma (punti 82 e 84).

Riferimento: Corte 11 novembre 1997, causa C-408/95, Eurotunnel e a. (Race. pag. I-6315, punto 46); Corte 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Race. pag. I-4973, punti 40 e 41)

La modifica apportata alla proposta iniziale presenta un carattere sostanziale. Inoltre, essa non corrisponde all'auspicio espresso dal Parlamento. Quest'ultimo aveva infatti, nel suo parere, approvato la proposta iniziale. Esso auspicava quindi che tutte le istituzioni potessero far ricorso a provvedimenti di esodo volontario. Esso richiedeva infine espressamente di essere nuovamente consultato in caso di modifiche sostanziali. L'obiezione della convenuta relativa al fatto che la modifica farebbe riscontro all'auspicio espresso dal Parlamento è quindi priva di fondamento (punti 87-89).

Ne consegue che il Parlamento avrebbe dovuto essere nuovamente consultato prima dell'adozione, ad opera del Consiglio, del testo risultante dalla modifica della proposta iniziale (punto 90).

In secondo luogo, si deve rilevare che ai sensi dell'art. 10, secondo comma, seconda frase, dello Statuto, il comitato per lo Statuto è consultato dalla Commissione su qualunque proposta di revisione dello Statuto (punto 91).

Questa disposizione impone alla Commissione un obbligo di consultazione che si estende, oltre alle proposte formali, anche alle modifiche sostanziali di proposte già esaminate alle quali essa proceda, a meno che, in quest'ultimo caso, le modifiche siano sostanzialmente corrispondenti a quelle proposte dal comitato per lo Statuto (punto 92).

Infatti, da un Iato, questa soluzione si giustifica in base al rilievo che la detta disposizione conferisce una portata ampia all'obbligo da essa imposto e, dall'altro, questa interpretazione è resa necessaria dal ruolo assunto dal comitato per lo Statuto che, in quanto organo paritetico che riunisce rappresentanti delle amministrazioni e del personale, questi ultimi democraticamente eletti, di tutte le istituzioni, deve prendere in considerazione ed esprimere gli interessi del pubblico impiego comunitario nel suo complesso (punti 93-95).

Questa nuova consultazione trova sufficiente fondamento giuridico nell'art. 10 dello Statuto, non contraddetto dall'art. 24 del Trattato di fusione (punto 96).

Nella fattispecie, il comitato per lo Statuto ha emesso, il 21 giugno 1995, un parere favorevole alla proposta iniziale. Orbene, la modifica apportata dalla Commissione alla proposta iniziale nel corso dell'iter normativo aveva carattere sostanziale. Peraltro, essa non faceva riscontro ad un'eventuale modifica proposta dal comitato dello Statuto. Ne consegue che, in conformità dei principi dianzi richiamati, il comitato per lo Statuto avrebbe dovuto essere nuovamente consultato sulla proposta iniziale modificata (punti 99 e 100).

Il motivo relativo alla violazione delle forme sostanziali è quindi fondato per quanto concerne la consultazione del Parlamento e del comitato per lo Statuto (punto 101).

Occorre pertanto annullare le decisioni impugnate, senza che sia necessario esaminare le altre censure relative alla mancata consultazione della Corte dei conti e della Corte di giustizia, alla violazione dell'art. 189 A del Trattato e alla carenza di motivazione, né gli altri motivi dedotti a sostegno dell'eccezione di illegittimità e neanche la domanda di produzione di documenti presentata a norma dell'art. 64, n. 2, lett. c) e d), del regolamento di procedura del Tribunale (punto 102).

Dispositivo:

Le decisioni della Corte dei conti 16 settembre 1996, aventi come destinatari i signori Silvio Busacca, Carlo Degli Abbati, Pamela Rattigan, Gisela Tremont e Cécile Vandam, recanti rigetto delle loro domande di inclusione del loro nome nell'elenco delle persone che hanno manifestato interesse per una decisione di cessazione definitiva dal servizio, come prevista dal regolamento (CE, Euratom, CECA) del Consiglio 17 novembre 1995, n. 2688, che istituisce misure speciali concernenti la cessazione definitiva dal servizio di funzionari delle Comunità europee, in occasione dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, sono annullate.