Conclusioni dell'avvocato Generale Henri Mayras

del 9 luglio 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

I —

Il giudizio di merito ha ad oggetto una controversia tra l'ente federale per la previdenza sociale degli impiegati privati di Berlino ed un cittadino tedesco la cui carriera professionale si è svolta come segue:

Nato nel 1926, profugo dall'Est, l'interessato versava in forza della legge relativa all'assicurazione degli impiegati 20 dicembre 1911 — che rientra nell'ambito di applicazione ratione matériáé del regolamento del Consiglio n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori dipendenti ed ai loro familiari che si spostano nell'ambito della Comunità — dei contributi obbligatori all'assicurazione pensione tedesca degli impiegati:

— dall'aprile 1948 all'aprile 1956,

— nei mesi di giugno, agosto e ottobre 1956,

— dal dicembre 1956 al luglio 1964,

— e dal gennaio 1968 al giugno 1969.

Dal luglio 1969 all'agosto 1973, l'interessato lavorava nel Belgio; per questo motivo, egli veniva obbligatoriamente affiliato al regime belga d'assicurazione per gli impiegati e maturava 50 periodi belgi.

Mentre lavorava nel Belgio, egli si vedeva rifiutare dall'ente federale di cui sopra il diritto di continuare ad assicurarsi in Germania a titolo volontario e tale ente non lo informava che, quantomeno dopo l'entrata in vigore della legge 16 ottobre 1972 che modifica il regime delle pensioni, di cui si tratterà oltre, gli era offerta questa facoltà.

Dal settembre 1973 al luglio 1974, l'interessato versava di nuovo in Germania contributi obbligatori all'assicurazione pensioni per gli impiegati.

Dal Belgio, dove nuovamente si trovava per lavorare, nell'agosto 1974, egli chiedeva l'autorizzazione a versare con efficacia retroattiva contributi per i periodi durante i quali non aveva versato contributi in Germania, cioè per i mesi di maggio, luglio, settembre e novembre 1956, nonché per il periodo agosto 1964 -dicembre 1967.

Dato che l'assicurazione sociale belga era insufficiente, egli intendeva trarre partito dalla facoltà offerta dalla nuova normativa tedesca che modifica il regime pensionistico degli impiegati.

La legge 16 ottobre 1972, che modifica il regime delle pensioni in Germania, promulgata il 18 ottobre 1972, modificava in particolare le disposizioni relative all'assicurazione volontaria: tutte le persone domicilate o residenti nella Repubblica federale di Germania e tutti i tedeschi residenti all'estero possono volontariamente versare contributi a condizione di non essere obbligatoriamente affiliati alla previdenza sociale. Questa norma autorizza il versamento di contributi volontari con efficacia retroattiva al 1o gennaio 1956.

L'art. 49, a), 2° comma, della legge che modifica il regime di pensioni degli impiegati dispone:

«Le persone che possono assicurarsi a titolo volontario, ai sensi dell'art. 10 della legge sull'assicurazione degli impiegati, possono, a domanda ed in deroga all'art. 140 di detta legge, versare a posteriori, a titolo volontario, contributi per i periodi compresi fra il 1o gennaio 1956 ed il31 dicembre 1973, per i quali esse non hanno versato contributi all'assicurazione obbligatoria per la pensione e la vecchiaia, alla condizione che i contributi relativi ad un dato mese possono essere pagati solo qualora siano stati già versati i contributi che coprono tutti i mesi successivi. I contributi relativi ad un dato mese non possono superare i contributi più bassi versati per un mese successivo.»

Secondo l'art. 10 della legge sull'assicurazione degli impiegati (assicurazione volontaria) :

«Le persone che non sono obbligatoriamente affiliate, né in forza della presente legge, né in forza della legge in materia di assicurazione sociale, né in forza della legge relativa ai minatori o della legge sull'assicurazione degli artigiani e che sono domiciliate o che risiedono nell'ambito di applicazione della presente legge, possono versare, a titolo volontario, dei contributi che coprono dei periodi dopo 16 anni passati. Questa disposizione si applica pure ai tedeschi ai sensi dell'art. 116, 1° comma, della Costituzione, domiciliati o residenti all'estero.»

Pur riconoscendo in linea di principio, all'interessato — anche se residente nel Belgio — il diritto di versare retroattivamente contributi all'assicurazione pensioni degli impiegati per i periodi settembre - dicembre 1956 e agosto 1964 -dicembre 1967, l'ente tedesco ne subordinava l'esercizio al previo versamento di contributi per il periodo agosto 1969 - dicembre 1971, periodo durante il quale l'interessato aveva già obbligatoriamente versato contributi nel Belgio.

E alla luce di questa tesi, sostenuta dall'ente tedesco sino in cassazione, che il Bundessozialgericht vi chiede, in via pregiudiziale, quale sia l'esatta portata della modifica apportata dal regolamento del Consiglio 4 giugno 1974 all'allegato V (Germania) del regolamento n. 1408/71.

Richiamo l'attenzione sul fatto che tale allegato ha lo scopo di disciplinare le modalità particolari d'applicazione delle legislazioni di taluni Stati membri (art. 89 del regolamento n. 1408/71); esso ha lo scopo di precisare come talune disposizioni delle legislazioni nazionali vadano applicate alla luce del diritto comunitario. Il caso concreto sottoposto al Bundessozialgericht dovrà quindi essere risolto da quest'alto collegio in base al diritto interno tedesco, interpretato alla luce del diritto comunitario, ma l'interpretazione «utile» di questo richiede un excursus nel diritto nazionale.

II —

A termini dell'art. 1-5°) del regolamento n. 1392/74, l'allegto V, punto C (Germania), è modificato come segue:

«8. L'articolo 1233 della legge in materia di assicurazione sociale (RVO) e l'articolo 10 della legge sull'assicurazione degli impiegati (AVG) modificati dalla legge del 16 ottobre 1972 in materia di riforma del regime delle pensioni, che disciplinano l'assicurazione volontaria nel quadro dei regimi tedeschi di assicurazione per la pensione, si applicano ai cittadini degli altri Stati membri nonché agli apolidi e profughi che risiedono sul territorio degli altri Stati membri, secondo le seguenti modalità: Ove le condizioni generali siano soddisfatte, possono essere versati contributi volontari all'assicurazione tedesca per la pensione: a) qualora l'interessato abbia il suo domicilio o residenza nel territorio della Repubblica federale di Germania; b) qualora l'interessato abbia il suo domicilio o residenza nel territorio di un altro Stato membro e sia stato precendentemente iscritto, in qualsiasi momento, ad un'assicurazione tedesca obbligatoria o volontaria per la pensione; c) qualora l'interessato, cittadino di un altro Stato membro, abbia il suo domicilio o residenza nel territorio di uno Stato terzo, abbia versato contributi per almeno sessanta mesi all'assicurazione tedesca per la pensione o possa essere ammesso all'assicurazione volontaria a norma di disposizioni transitorie precedentemente in vigore e non sia stato assicurato obbligatoriamente o volontariamente a norma della legislazione di un altro Stato membro.

9. Il regolamento non pregiudica ... l'articolo 49 a), paragrafo 2, della legge che modifica il regime di pensione degli impiegati (AnVNG), modificata dalla legge del 16 ottobre 1972 in materia di riforma del regime delle pensioni. Le persone cui il paragrafo 8, lettere b) e e), permette di accedere all'assicurazione volontaria possono versare contributi soltanto per i periodi per i quali non hanno già versato contributi in applicazione della legislazione di un altro Stato membro.»

Tale norma è stata aggiunta su proposta del governo federale onde consentire ai cittadini degli altri Stati membri, anche a quelli domiciliati o residenti fuori del territorio della Repubblica federale, di assicurarsi volontariamente, come i cittadini tedeschi o non tedeschi domiciliati o residenti in Germania, giusta la legge che modifica il regime delle pensioni, e di versare a posteriori dei contributi, in conformità alle leggi che modificano il regime di pensioni degli impiegati, se ed in quanto detti cittadini siano già stati assicurati presso l'assicurazione pensioni in Germania.

Essa è conforme all'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1408/71 (nella versione di cui al regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2864/72) che recita:

«Se la legislazione di uno Stato membro subordina l'ammissione all'assicurazione volontaria o facoltativa continuata al compimento di periodi di assicurazione, i periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro sono presi in considerazione, nella misura necessaria, come se si trattasse di periodi d'assicurazione compiuti sotto la legislazione del primo Stato.»

Tuttavia la redazione del n. 9 così aggiunto non è priva di ambiguità.

Innanzitutto, pur se vi si dice che il regolamento «non pregiudica» l'art. 49, a), n. 2, della legge che modifica il regime pensionistico degli impiegati (emendato dalla legge 16 ottobre 1972, che modifica il regime delle pensioni), cionondimeno questa disposizione nazionale va interpretata in conformità al diritto comunitario, a pena di pregiudicare lo stesso regolamento.

Quanto al secondo inciso di detto n. 9, esso sancisce espressamente che i cittadini comunitari non tedeschi domiciliati o residenti nel territorio d'uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale sono tenuti a versare innanzitutto i contributi che coprono tutti i mesi successivi a quelli che essi intendono riscattare solo qualora non abbiano già versato contributi per tali mesi a norma della legislazione di un altro Stato membro: per questa categoria di persone, i contributi versati in forza della legislazione di uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale sono quindi equiparati ai contributi tedeschi.

Esso conferma solo implicitamente che le persone domiciliate o residenti nel territorio federale (compreso Berlino-Ovest) — prescindendo dal fatto che si tratti di cittadini tedeschi o comunitari — possono versare contributi volontari all'assicurazione pensioni tedesca solo «ove le condizioni generali siano soddisfatte», vale a dire che il principio enunciato all'art. 49, a), n. 2, della legge che modifica il regime di pensioni degli impiegati va loro applicato.

Per contro, questa disposizione non disciplina direttamente il caso dei cittadini tedeschi residenti o domiciliati in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale.

Le modifiche apportate all'allegato V, punto C (Germania), dal regolamento 4 giugno 1974, n. 1392, che è entrato in vigore ľ 8 giugno successivo, retroagiscono al 19 ottobre 1972, data successiva alla pubblicazione della legge tedesca che modifica il regime delle pensioni.

Ove questa retroattività dovesse comportare che i periodi anteriori all'entrata in vigore del regolamento, durante i quali persone trovantisi nella stessa situazione dell'attore sono state obbligatoriamente affiliate alla previdenza sociale di un altro Stato membro, non sono più assimilati ai periodi tedeschi, alla luce delle condizioni poste dall'art. 49, a), n. 2, della legge che modifica il regime delle pensioni per gli impiegati, questa disposizione comunitaria non sarebbe valida.

Non ritengo cionondimeno che questo sia il nostro caso.

III —

In deroga al divieto di cumulo di affiliazione all'assicurazione obbligatoria e volontaira, l'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1408/71 (nella versione di cui al regolamento n. 1392/74) recita:

«Tuttavia in materia di invalidità, di vecchiaia e di morte (pensioni), l'interessato può essere ammesso all'assicurazione volontaria o facoltativa continuata di uno Stato membro, anche se egli è soggetto obbligatoriamente alla legislazione di un altro Stato membro, sempreché tale cumulo sia esplicitamente o implicitamente consentito nel primo Stato membro».

Tale cumulo è stato, come abbiamo visto, ammesso nella Repubblica federale dalla legge che modifica il regime pensionistico degli impiegati.

Ma è qui che è intervenuto il legislatore comunitario: l'applicazione della legislazione tedesca non può comportare, per i cittadini degli Stati membri diversi dalla Repubblica federale, l'obbligo di versare dei contributi per i periodi per i quali essi hanno già versato contributi a norma della legislazione d'uno di detti Stati a prescindere dal fatto che tali periodi abbiano preceduto o seguito i periodi tedeschi che essi intendono riscattare.

Ne consegue forse che una persona che risiede e lavora fuori del territorio federale debba essere soggetta al summenzionato obbligo per il solo fatto che ha conservato la propria cittadinanza tedesca?

Il riscatto dell'assicurazione tedesca è, in teoria, «del tutto facoltativo», ma la necessità per gli interessati, ove intendano giovarsi dell'occasione loro offerta dalla legge di riscattare i periodi precedenti, di versare prima di tutto i periodi per i quali essi erano d'altra parte assicurati obbligatoriamente in un altro Stato membro si risolve in definitiva, per detti periodi, nel-l'obbligo di affiliazione. Orbene, anche in forza del regolamento, è escluso che un lavoratore migrante possa essere affiliato obbligatoriamente a due sistemi previdenziali in due Stati membri diversi.

In pratica, la condizione posta dalla legislazione tedesca per il riscatto dei contributi si risolve nel fatto che i cittadini tedeschi i cui ultimi periodi assicurativi sono stati maturati all'estero non potrebbero, nel caso in cui intendano cessare l'esercizio della loro attività, costituirsi un'assicurazione volontaria decente nel loro paese d'origine invocando detti periodi stranieri.

Una concezione del genere avrebbe come conseguenza di fa dipendere dalla cittadinanza dell'affiliato la presa in conto di contributi previdenziali obbligatori.

Si potrebbe, a rigore, ammettere che i tedeschi residenti all'estero siano autorizzati a versare dei contributi volontari all'assicurazione tedesca per i periodi durante i quali sono stati volontariamente assicurati in forza della legislazione di un altro Stato membro, ma lo stesso non vale per i periodi durante i quali essi hanno già obbligatoriamente versato contributi in forza della legislazione di quest'altro Stato, mentre tali contributi obbligatori non sono loro nemmeno rimborsati qualora essi decidano di versare volontariamente contributi all'assicurazione tedesca per gli stessi periodi.

L'ente federale e, nella sua scia, la Commissione obiettano che questa interpretazione avrebbe un'incidenza finanziariamente sfavorevole sul sistema di capitalizzazione cui si ispira l'assicurazione volontaria: ove si consentisse ai candidati all'assicurazione volontaria di coprire dei periodi passati senza versare i contributi relativi a periodi più recenti, questi riscatterebbero solo i periodi più remoti che sono più favorevoli dal punto di vista del rendimento dei contributi.

Tuttavia sembra strano affermare che, in un caso del genere, non si avrebbe violazione del principio della parità di trattamento in quanto, a seconda della carriera degli interessati, l'osservanza di tale principio comporterebbe per essi conseguenze più o meno favorevoli.

Non si vede in forza di quale principio l'ente federale non dovrebbe assumere lo stesso obbligo nei confronti dei propri cittadini che hanno professionalmente corso gli stessi rischi dei cittadini degli altri Stati membri, quando si sono recati nella Repubblica federale.

Il regolamento n. 1408/71 mira a consentire a ciascun lavoratore comunitario — sia che egli risieda nello Stato membro di cui è cittadino, sia che risieda in un altro Stato membro — di compiere una carriera senza lacune rispetto alla previdenza sociale.

Come non si può pretendere dai cittadini comunitari non tedeschi che risiedano nella Repubblica federale quando sollecitano l'ammissione all'assicurazione volontaria tedesca, non si può pretendere dai candidati tedeschi a detta assicurazione residenti in un altro Stato membro che versino dei contributi per i periodi per i quali essi hanno già obbligatoriamente versato contributi a norma della legislazione di tale Stato.

Concludo proponendovi di dichiarare che il n. 9, 1o inciso, dell'allegato V, C, del regolamento del Consiglio n. 1408/71 va interpretato nel senso che ai fini del riscatto volontario di contributi all'assicurazione pensione degli impiegati a norma dell'art. 49, a), n. 2, della legge 16 ottobre 1972 che modifica il regime di pensioni degli impiegati, il cittadino tedesco che abbia versato contributi all'assicurazione obbligatoria pensione di un altro Stato membro non è tenuto, per i periodi già coperti da contributi versati in detto altro Stato membro, a riscattare in più i contributi tedeschi relativi a questi stessi periodi.

( 1 ) Traduzione dal francese.