CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GERARD HOGAN

presentate il 30 settembre 2021 ( 1 )

Causa C‑247/20

VI

contro

Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs (Amministrazione delle Imposte e delle Dogane, Regno Unito)

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (United Kingdom) (Corte di appello in materia previdenziale, Irlanda del Nord, Regno Unito)]

«Rinvio pregiudiziale – Diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri – Direttiva 2004/38/CE – Articolo 7, paragrafo 1, lettera b), e articolo 16 – Minore cittadino di uno Stato membro che soggiorna in un altro Stato membro – Madre economicamente attiva proveniente da un paese terzo che garantisce risorse sufficienti – Diritto derivato di una madre al soggiorno nello Stato membro ospitante – Diritto al credito d’imposta per figlio a carico e agli assegni familiari (prestazioni per figli a carico) – Condizione dell’“assicurazione malattia che copra tutti i rischi”»

I. Introduzione

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in oggetto riguarda l’interpretazione degli articoli 7 e 16 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( 2 ).

2. La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata nell’ambito del procedimento tra VI e l’Her Majesty’s Revenue & Customs (Amministrazione delle Imposte e delle Dogane, Regno Unito; in prosieguo: l’«HMRC») in relazione al diritto della ricorrente di soggiornare nel Regno Unito nei periodi dal 1o maggio 2006 al 20 agosto 2006 e dal 18 agosto 2014 al 25 settembre 2016 e di ricevere, in riferimento a detti periodi, il credito d’imposta per figlio a carico e prestazioni per figli a carico.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 2004/38

3. In base ai considerando 10 e 18 della direttiva 2004/38: «(10) Occorre tuttavia evitare che coloro che esercitano il loro diritto di soggiorno diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo iniziale di soggiorno. Pertanto il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari per un periodo superiore a tre mesi dovrebbe essere subordinato a condizioni. (…) (18) Per costituire un autentico mezzo di integrazione nella società dello Stato membro ospitante in cui il cittadino dell’Unione soggiorna, il diritto di soggiorno permanente non dovrebbe, una volta ottenuto, essere sottoposto ad alcuna condizione».

4. Il diritto di soggiorno è disciplinato nel capo III della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di soggiorno». In tale capo, l’articolo 7 riguarda il diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi. Esso è così formulato: «1. Ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro, a condizione: a) di essere lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante; o b) di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante; o (…) d) di essere un familiare che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione rispondente alle condizioni di cui alle lettere a), b) o c). 2. Il diritto di soggiorno di cui al paragrafo 1 è esteso ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro quando accompagnino o raggiungano nello Stato membro ospitante il cittadino dell’Unione, purché questi risponda alle condizioni di cui al paragrafo 1, lettere a), b) o c). (…)».

5. L’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 2004/38 stabilisce che «[g]li Stati membri si astengono dal fissare l’importo preciso delle risorse che considerano sufficienti, ma devono tener conto della situazione personale dell’interessato. In ogni caso, tale importo non può essere superiore al livello delle risorse al di sotto del quale i cittadini dello Stato membro ospitante beneficiano di prestazioni di assistenza sociale o, qualora non possa trovare applicazione tale criterio, alla pensione minima sociale erogata dallo Stato membro ospitante».

6. Nel medesimo capo III, l’articolo 12, intitolato «Conservazione del diritto di soggiorno dei familiari in caso di decesso o di partenza del cittadino dell’Unione», così dispone: «1. Senza pregiudizio delle disposizioni del secondo comma, il decesso del cittadino dell’Unione o la sua partenza dal territorio dello Stato membro ospitante non incidono sul diritto di soggiorno dei suoi familiari aventi la cittadinanza di uno Stato membro. Prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, le persone interessate devono soddisfare personalmente le condizioni previste all’articolo 7, paragrafo 1, lettere a), b), c) o d). 2. Senza pregiudizio delle disposizioni del secondo comma, il decesso del cittadino dell’Unione non comporta la perdita del diritto di soggiorno dei familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro e che hanno soggiornato nello Stato membro ospitante per almeno un anno prima del decesso del cittadino dell’Unione. Prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, il diritto di soggiorno delle persone interessate rimane subordinato al requisito che esse dimostrino di esercitare un’attività lavorativa subordinata od autonoma o di disporre per sé e per i familiari di risorse sufficienti affinché non divengano un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il loro soggiorno, nonché di una assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante, ovvero di fare parte del nucleo familiare, già costituito nello Stato membro ospitante, di una persona che soddisfa tali condizioni. Le risorse sufficienti sono quelle indicate all’articolo 8, paragrafo 4. I familiari in questione conservano il diritto di soggiorno esclusivamente a titolo personale. (…)».

7. Nel medesimo capo III della direttiva 2004/38, l’articolo 14, paragrafo 2, primo comma, così recita: «I cittadini dell’Unione e i loro familiari beneficiano del diritto di soggiorno di cui agli articoli 7, 12 e 13 finché soddisfano le condizioni fissate negli stessi».

8. Nel capo IV, intitolato «Diritto di soggiorno permanente», l’articolo 16 stabilisce quanto segue: «1. Il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è subordinato alle condizioni di cui al capo III. 2. Le disposizioni del paragrafo 1 si applicano anche ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che abbiano soggiornato legalmente in via continuativa per cinque anni assieme al cittadino dell’Unione nello Stato membro ospitante. (…)».

2. Regolamento n. 492/2011

9. Oltre alla direttiva 2004/38, il legislatore dell’Unione ha adottato un testo specifico relativo alla libera circolazione dei lavoratori: il regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione ( 3 ).

10. Ai sensi dell’articolo 10, primo comma, del regolamento n. 492/2011, «[i] figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono».

B. Diritto del Regno Unito

11. La direttiva 2004/38 è stata trasposta nel diritto del Regno Unito con l’Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [regolamento del 2006 in materia di immigrazione (Spazio economico europeo)], successivamente codificato con l’Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 [regolamento del 2016 in materia di immigrazione (Spazio economico europeo); in prosieguo: il «regolamento del 2016 in materia di immigrazione»].

12. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento del 2016 in materia di immigrazione definisce le diverse categorie di cittadini dell’Unione di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettere da a) a c), della direttiva 2004/38, ossia le categorie rispettivamente costituite dal «lavoratore subordinato», dal «lavoratore autonomo», dalla «persona autosufficiente» e dallo «studente». In base all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), del regolamento del 2016 in materia di immigrazione, per «persona autosufficiente» si intende: «una persona che dispone di i) risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale del Regno Unito durante il suo periodo di soggiorno, e ii) un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nel Regno Unito».

13. L’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento del 2016 in materia di immigrazione stabilisce che «il requisito, nel caso di uno studente o di una persona autosufficiente, di possedere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nel Regno Unito è soddisfatto solo se tale copertura si estende sia allo studente o alla persona autosufficiente che ai relativi familiari».

14. L’articolo 15 del regolamento del 2016 in materia di immigrazione, intitolato «Diritto di soggiorno permanente», è così formulato: «1) Le seguenti persone acquistano il diritto al soggiorno permanente nel Regno Unito: a) un cittadino del SEE che abbia soggiornato conformemente al presente regolamento in via continuativa per cinque anni nel Regno Unito; b) un familiare di un cittadino del SEE che non sia a sua volta cittadino del SEE ma che abbia soggiornato nel Regno Unito con il cittadino del SEE conformemente al presente regolamento in via continuativa per cinque anni; (…)».

15. L’articolo 16 del regolamento del 2016 in materia di immigrazione, intitolato «Diritto di soggiorno derivato», corrisponde all’articolo 15a del regolamento del 2006 in materia di immigrazione e così dispone: «1) Una persona ha un diritto di soggiorno derivato per il periodo in cui: a) non è esente, e b) soddisfa tutti i criteri previsti in uno o più paragrafi da 2 a 6. 2) I criteri di cui al presente paragrafo sono i seguenti: a) l’interessato è l’affidatario effettivo di un cittadino del SEE, e b) quest’ultimo i) non ha ancora compiuto 18 anni; ii) soggiorna nel regno Unito come persona autosufficiente, e iii) se l’interessato lasciasse il Regno Unito per un periodo indefinito, egli non potrebbe rimanervi. (…)».

III. Fatti del procedimento principale

16. La descrizione delle circostanze di fatto da parte del giudice del rinvio è particolarmente sintetica.

17. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale si può tuttavia concludere che VI è una cittadina pakistana che soggiorna in Irlanda del Nord (Regno Unito), dove nel 2004 è nato suo figlio. Quest’ultimo è cittadino irlandese in virtù delle disposizioni dell’articolo 2 della Costituzione irlandese applicabili all’epoca della sua nascita. Tali disposizioni (che da allora sono state modificate in maniera significativa) prevedevano che chi nasceva nel territorio dell’isola d’Irlanda fosse cittadino irlandese dalla nascita.

18. Risulta inoltre che le parti del procedimento principale concordino sul fatto che, almeno nel periodo compreso tra il 17 agosto 2006 e il 16 agosto 2014, VI e la sua famiglia avevano un diritto di soggiorno, ai fini delle prestazioni sociali, quando la stessa disponeva di un’assicurazione malattia completa per sé e per la sua famiglia.

19. Il suo diritto di soggiorno derivato è sorto ai sensi dell’articolo 15a, paragrafi 1 e 2, del regolamento del 2006 in materia di immigrazione sulla base del fatto che l’interessata è affidataria effettiva del figlio minore, cittadino del SEE e autosufficiente.

20. Le parti convengono anche sul fatto che il figlio di VI abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente nel Regno Unito per avervi soggiornato legalmente in via continuativa per cinque anni.

21. Per contro, le parti del procedimento principale dissentono circa la spettanza del diritto di VI, per i periodi dal 1o maggio 2006 al 20 agosto 2006 e dal 18 agosto 2014 al 25 settembre 2016, al credito d’imposta per figlio a carico, da un lato, e alle prestazioni per figli a carico, dall’altro lato.

22. Secondo l’HMRC, un siffatto diritto non sussiste in quanto VI non disponeva di una copertura assicurativa completa per tutti i periodi in oggetto. Di conseguenza, la stessa non aveva diritto né al credito d’imposta per figlio a carico, né alle prestazioni per figli a carico in relazione a tali periodi. Tuttavia, l’HMRC ammette ora che la somma di denaro pagata in eccesso non può essere recuperata nei confronti di VI, in quanto quest’ultima non ha falsificato né omesso di rivelare alcun fatto rilevante.

23. I due procedimenti connessi pendenti dinanzi al giudice nazionale sono stati riuniti da quest’ultimo ai fini del rinvio pregiudiziale di cui trattasi, per il motivo che essi condividono lo stesso oggetto, ossia il diritto di VI a soggiornare nel Regno Unito nei periodi di cui trattasi.

IV. Domanda di pronuncia pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte

24. In tali circostanze, il Social Security Appeal Tribunal (Corte di appello in materia previdenziale, Irlanda del Nord, Regno Unito) con decisione dell’11 marzo, pervenuta alla Corte il 7 aprile 2020, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se un minore che soggiorna in modo permanente nel SEE sia tenuto, per mantenere il diritto di soggiorno, ad avere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi, così come lo sarebbe una persona autosufficiente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del [regolamento del 2016 in materia di immigrazione]. 2) Se il requisito di cui all’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del [regolamento del 2016 in materia di immigrazione], secondo cui il requisito di possedere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nel Regno Unito è soddisfatto, nel caso di uno studente o di una persona autosufficiente, con riferimento all’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), punto ii), del [regolamento del 2016 in materia di immigrazione], solo se la copertura assicurativa si estende sia a tale persona sia a tutti i familiari di cui trattasi, sia illegittimo ai sensi del diritto dell’Unione europea alla luce dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 e della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea di cui al punto 70 della sentenza [del 23 febbraio 2010, Teixiera, (C‑480/08, EU:C:2010:83)]. 3) Se, a seguito della decisione di cui al punto 53 della sentenza Ahmad v. Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988, gli accordi reciproci sulla Common Travel Area (zona di libero spostamento) in materia di copertura dell’assicurazione malattia vigenti tra il Regno Unito e la Repubblica d’Irlanda siano considerati “accordi reciproci” e costituiscano pertanto un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi ai fini dell’articolo 4, paragrafo 1, del [regolamento del 2016 in materia di immigrazione]».

25. VI, il governo norvegese e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. A norma dell’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte ha deciso di statuire senza udienza. Con misura di organizzazione del procedimento del 2 luglio 2021, la Corte ha posto alcuni quesiti con richiesta di risposta scritta all’appellante nel procedimento principale e a tutte le parti interessate. Le osservazioni scritte sulle questioni oggetto di dette misure di organizzazione del procedimento sono state depositate da VI e dalla Commissione entro il termine impartito.

26. Come richiesto dalla Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sulle prime due questioni poste dal giudice del rinvio.

V. Osservazione preliminare sulla competenza della Corte

27. Il 1o febbraio 2020, data in cui è entrato in vigore l’accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica ( 4 ), detto Stato ha lasciato l’Unione europea, divenendo così uno Stato terzo. Ne consegue che gli organi giurisdizionali del Regno Unito, a partire da tale data, non sono più considerati giudici di uno Stato membro.

28. L’accordo in oggetto prevede, tuttavia, all’articolo 126, un periodo di transizione tra la data della sua entrata in vigore il 1o febbraio 2020 e il 31 dicembre 2020. L’articolo 127 di tale accordo stabilisce che, durante tale periodo, salvo che l’accordo di cui trattasi disponga diversamente, il diritto dell’Unione deve applicarsi nel Regno Unito e nel relativo territorio, ha gli stessi effetti giuridici che produce nell’Unione e nei suoi Stati membri e dev’essere interpretato e applicato secondo gli stessi metodi e principi generali che sono applicabili nell’Unione.

29. L’articolo 86, paragrafo 2, dell’accordo sul recesso del Regno Unito prevede inoltre che la Corte resti competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sulle domande presentate dai giudici del Regno Unito prima della fine del periodo di transizione. Inoltre, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 3, del medesimo accordo, la domanda di pronuncia pregiudiziale si considera presentata ai sensi del paragrafo 2, nel momento in cui la domanda giudiziale è registrata presso la cancelleria della Corte.

30. La domanda di pronuncia pregiudiziale in oggetto è stata presentata alla Corte da un giudice del Regno Unito il 7 aprile 2020, vale a dire prima della fine del periodo di transizione, nell’ambito di una controversia riguardante il diritto di soggiorno di VI e il diritto della stessa a talune prestazioni statali.

31. Ne deriva, in primo luogo, che la situazione di cui al procedimento principale rientra nell’ambito di applicazione ratione temporis del diritto dell’Unione, conformemente agli articoli 126 e 127 dell’accordo sul recesso del Regno Unito, e, in secondo luogo, che la Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale almeno sulle prime due questioni sollevate dal giudice del rinvio, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del suddetto accordo.

VI. Analisi

A. Prima questione

32. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se un minore che soggiorna in modo permanente nel SEE sia tenuto, per mantenere il diritto di soggiorno, ad avere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi, così come lo sarebbe una persona autosufficiente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento del 2016 in materia di immigrazione.

33. Ci si potrebbe chiedere se, così formulata, la questione sia ricevibile o anche se la Corte sia competente a pronunciarsi su di essa. Infatti, si deve ricordare che il sistema di cooperazione istituito dall’articolo 267 TFUE è fondato su una netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte. Nell’ambito di un procedimento instaurato in forza di tale articolo, l’interpretazione delle disposizioni nazionali incombe ai giudici degli Stati membri e non alla Corte e non spetta a quest’ultima pronunciarsi sulla compatibilità di norme di diritto interno con le disposizioni del diritto dell’Unione. Per contro, la Corte è competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi interpretativi attinenti al diritto dell’Unione che consentano a detto giudice di valutare la compatibilità di norme di diritto interno con la normativa dell’Unione ( 5 ).

34. In tale prospettiva, alla Corte spetta, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. Infatti, la Corte ha il compito di interpretare tutte le disposizioni del diritto dell’Unione che possano essere utili ai giudici nazionali ai fini di dirimere la controversia di cui sono investiti, anche qualora tali disposizioni non siano espressamente indicate nelle questioni a essa sottoposte da detti giudici ( 6 ). A tale riguardo, spetta alla Corte trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del predetto diritto che richiedano un’interpretazione tenuto conto dell’oggetto della controversia ( 7 ).

35. Alla luce della giurisprudenza di cui trattasi e delle informazioni contenute nella domanda di pronuncia pregiudiziale, risulta chiaramente che, con la prima questione sollevata, il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se l’articolo 16 della direttiva 2004/38 imponga a un minore cittadino del SEE, per mantenere il diritto di soggiorno, di avere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi, come prescritto durante il periodo di soggiorno temporaneo ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38.

36. Intesa in tal senso, la questione richiede una risposta molto chiara e negativa. Infatti, se è raro che la formulazione di una norma giuridica non sia ambigua, ciò può accadere: ne è un esempio l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38. Detta disposizione dichiara espressamente che«[i]l cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è subordinato alle condizioni di cui al capo III» ( 8 ).

37. Tuttavia, il requisito di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi figura in una delle disposizioni di tale capo, ossia l’articolo 7, paragrafo 1, lettera b). Questa condizione, in quanto tale, non è pertanto più richiesta per un cittadino dell’Unione che ha soggiornato legalmente per cinque anni nello Stato membro ospitante.

38. Se fosse necessario farvi riferimento, si potrebbe anche invocare il considerando 18 della direttiva 2004/38, che conferma senza ambiguità l’intenzione del legislatore dell’Unione di esonerare da ogni condizione i cittadini dell’Unione che hanno acquisito il diritto di soggiorno permanente. Infatti, secondo detto considerando, «[p]er costituire un autentico mezzo di integrazione nella società dello Stato membro ospitante in cui il cittadino dell’Unione soggiorna, il diritto di soggiorno permanente non dovrebbe, una volta ottenuto, essere sottoposto ad alcuna condizione».

39. In altri termini, una volta acquisito lo status relativo al soggiorno permanente, i cittadini dell’Unione non devono più soddisfare le condizioni dell’articolo 7 della direttiva 2004/38 ( 9 ).

40. Tale interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 è stata già affermata dalla Corte in circostanze analoghe. Dalla sentenza del 13 settembre 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675) risulta che qualora il figlio di un cittadino di uno Stato terzo abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente in uno Stato membro ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, il diritto di soggiorno di tale minore «non sarebbe soggetto alle condizioni previste al capo III di tale direttiva e, in particolare, a quelle enunciate all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), di quest’ultima» ( 10 ).

41. Aggiungerei infine che l’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 evidenzia che la norma in oggetto si applica anche ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che abbiano soggiornato legalmente in via continuativa per cinque anni assieme al cittadino dell’Unione interessato dall’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva nello Stato membro ospitante.

42. Di conseguenza, conformemente alle considerazioni di cui sopra, è chiaro che l’articolo 16 della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che un minore che soggiorna nel SEE e che ha acquisito un diritto di soggiorno permanente in base a tale disposizione, non è tenuto, per mantenere il diritto di soggiorno, a possedere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi.

B. Seconda questione

43. Con la seconda questione, il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 debba essere interpretato nel senso che il requisito dell’assicurazione malattia che copra tutti i rischi è soddisfatto in relazione a una persona economicamente inattiva solo se la copertura assicurativa si estende sia a tale persona sia a tutti i familiari di cui trattasi. Nella sua questione il giudice del rinvio fa altresì riferimento al punto 70 della sentenza della Corte del 23 febbraio 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83; in prosieguo: «Teixeira»). Esaminerò ciascuno dei due punti, per poi concludere con un’osservazione sulla nozione di «assicurazione malattia che copra tutti i rischi».

1. Persone soggette al requisito di possedere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38

44. In base all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38, ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro a condizione «di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante».

45. In realtà, sebbene la formulazione di tale disposizione nella versione in lingua inglese potesse dare adito a dubbi per quanto riguarda la portata dell’obbligo di possedere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38, occorre osservare che la Corte ha recentemente interpretato la disposizione di cui trattasi e risposto alla questione posta dal giudice del rinvio.

46. Infatti, nella sentenza del 15 luglio 2021, A (Assistenza sanitaria pubblica) (C‑535/19, EU:C:2021:595), la Corte ha statuito che «dall’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38, letto alla luce del considerando 10 di quest’ultima, risulta che gli Stati membri possono imporre a cittadini dell’Unione, cittadini di un altro Stato membro, che intendano beneficiare del diritto di soggiorno nel loro territorio per un periodo superiore a tre mesi senza esercitare un’attività economica, che essi dispongano, per se stessi e per i loro familiari, di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di risorse economiche sufficienti al fine di non diventare un onere per il sistema di assistenza sociale di tale Stato membro durante il loro soggiorno» ( 11 ).

47. Come spiegato in detta sentenza, in forza dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, risulta che il diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di soggiornare nel territorio dello Stato membro ospitante, sulla base dell’articolo 7 della menzionata direttiva, è mantenuto solo finché tali cittadini e i loro familiari soddisfano le condizioni fissate da detta disposizione. Discende quindi dall’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38, in combinato disposto con l’articolo 14, paragrafo 2, della stessa, che, per tutta la durata del soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante superiore a tre mesi e inferiore a cinque anni, il cittadino dell’Unione economicamente inattivo deve, segnatamente, disporre, per se stesso e per i propri familiari, di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi al fine di non diventare un onere irragionevole per le finanze pubbliche dello Stato membro in parola ( 12 ).

48. Nonostante la potenziale ambiguità della formulazione dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), nella sua versione in lingua inglese, l’interpretazione di cui trattasi è pienamente in linea con le altre versioni linguistiche della disposizione ( 13 ). Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la formulazione utilizzata in una delle versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione non può essere l’unico elemento a sostegno dell’interpretazione di questa disposizione, né si può attribuire ad essa un carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche ( 14 ).

49. Inoltre, l’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 adottata dalla Corte è altresì conforme all’economia generale e alla finalità della normativa di cui fa parte. A tale riguardo, posso fare riferimento, rispettivamente, agli articoli 12, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 e al considerando 10 della medesima.

50. In tali circostanze, non posso che confermare che l’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 debba essere interpretato nel senso che, durante il periodo di soggiorno nello Stato membro ospitante, superiore a tre mesi e inferiore a cinque anni, un cittadino dell’Unione economicamente inattivo deve possedere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi sia per se stesso sia per i propri familiari.

2. La portata dell’interpretazione nella sentenza Teixeira

51. Al punto 70 della sentenza Texeira, la Corte ha dichiarato che il diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante di cui gode il genitore che ha l’effettivo affidamento di un figlio che eserciti il diritto di proseguire gli studi conformemente all’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità ( 15 ) non è soggetto alla condizione che detto genitore disponga di risorse sufficienti in modo da non divenire un onere a carico dell’assistenza sociale di tale Stato membro durante il suo soggiorno nonché di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi in tale Stato.

52. Occorre ricordare che, sebbene l’articolo 12 del regolamento n. 1612/68 sia stato abrogato e sostituito dall’articolo 10 del regolamento n. 492/2011, la formulazione delle due disposizioni in oggetto è identica e la giurisprudenza della Corte relativa alla prima è pertanto rilevante anche ai fini dell’interpretazione dell’articolo 10 del regolamento n. 492/2011 ( 16 ).

53. Non vi è pertanto alcun dubbio che i figli di un cittadino di uno Stato membro che lavori o abbia lavorato nello Stato membro ospitante, al pari del genitore che ne abbia l’effettivo affidamento, possono avvalersi, in quest’ultimo Stato, di un diritto di soggiorno autonomo sul solo fondamento dell’articolo 10 del regolamento n. 492/2011, senza che siano tenuti a soddisfare le condizioni stabilite nella direttiva 2004/38, tra cui quella relativa al fatto che gli interessati dispongano di risorse sufficienti e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi in detto Stato ( 17 ).

54. La domanda di pronuncia pregiudiziale non conteneva alcuna informazione a tale proposito. Tuttavia, nella sua risposta ai quesiti con richiesta di riscontro scritto inviata alla Corte, VI ha affermato che suo marito, padre del minore al centro della controversia, è, come lei, un cittadino pakistano. Nella sua risposta, la stessa VI riconosce di non sostenere quindi che la situazione rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 10 del regolamento n. 492/2011 ( 18 ).

55. In dette circostanze, l’articolo 10 del regolamento n. 492/2011 non può incidere sulla risposta alla seconda questione pregiudiziale.

3. Ultima osservazione sulla nozione di «assicurazione malattia che copra tutti i rischi»

56. Non si può, a mio avviso, ignorare il fatto che un’altra questione fondamentale alla base della controversia tra le parti del procedimento principale è probabilmente se il diritto di avvalersi dell’assistenza sanitaria fornita da un sistema di assistenza sanitaria pubblica [ossia il National Health Service (servizio sanitario nazionale) (NHS)] costituisca un’«assicurazione malattia che copra tutti i rischi» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 ( 19 ). Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta inoltre che la necessità di una questione riguardante il tema dell’assicurazione malattia che copra tutti i rischi fosse stata espressamente posta nell’ambito della discussione dinanzi al giudice del rinvio.

57. Tuttavia, si deve ammettere che, da un lato, il rappresentante dell’appellante ha risposto chiaramente che «non è necessario riformulare la proposta di seconda questione o suddividerla per chiedere cosa si intenda per“assicurazione malattia che copra tutti i rischi”» ( 20 ) e, dall’altro lato, che il giudice del rinvio non ha ritenuto necessario interrogare la Corte su detto tema. Infatti, la seconda questione sollevata non verte sulla «natura» o la portata materiale del requisito dell’«assicurazione malattia».

58. Inoltre, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene ulteriori indicazioni al riguardo, ad eccezione del riferimento a una decisione della Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (United Kingdom) [Corte d’appello (Inghilterra e Galles) (sezione civile), Regno Unito] ( 21 ) nella formulazione della terza questione in relazione agli accordi reciproci sulla Common Travel Area (zona di libero spostamento) tra il Regno Unito e la Repubblica d’Irlanda.

59. Infine, non posso che rammaricarmi del fatto che il Regno Unito non abbia ritenuto utile presentare osservazioni scritte o chiedere lo svolgimento di un’udienza per spiegare alla Corte il funzionamento e la portata del suo sistema sanitario pubblico ( 22 ).

60. In tali circostanze, mi sembra che sarebbe particolarmente inopportuno affrontare detto tema, nonostante il fatto che il giudice del rinvio non avrà più l’opportunità di interpellare la Corte sulla questione in oggetto, tenuto conto del fatto che il Regno Unito ha scelto di lasciare l’Unione europea.

61. Di conseguenza, le uniche cose che si potrebbero dire al riguardo sono anzitutto che il legislatore dell’Unione era attento al timore degli Stati membri che le loro finanze pubbliche potessero risentire dell’esercizio della libera circolazione ( 23 ), ma, in secondo luogo, che lo stesso non si è spinto fino ad esigere che il requisito dell’«assicurazione malattia che copra tutti i rischi» fosse garantito da un operatore privato e, in terzo luogo, esso ha preferito i termini «comprehensive sickness insurance cover», mentre l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 90/365 in precedenza richiedeva un’assicurazione malattia che coprisse «all the risks in the host Member State» ( 24 ).

62. D’altra parte, sebbene la direttiva 2004/38 non fornisca alcuna precisazione quanto al modo in cui deve essere intesa l’espressione «che copra tutti i rischi», tale direttiva non effettua peraltro alcun rinvio ai diritti nazionali per quanto riguarda il significato da attribuire a tale termine. Si deve pertanto ritenere che quest’ultimo designi, ai fini dell’applicazione di tale direttiva, una nozione autonoma del diritto dell’Unione, da interpretare in modo uniforme sul territorio della totalità degli Stati membri ( 25 ). Inoltre, tenuto conto del contesto in cui si inscrive la direttiva 2004/38 e delle finalità perseguite da quest’ultima, le sue disposizioni non possono essere interpretate restrittivamente e, comunque, non devono essere private della loro efficacia pratica ( 26 ). Ciò significa, a contrario, che una condizione idonea a incidere negativamente sulla libera circolazione, come quella relativa all’assicurazione malattia che copra tutti i rischi di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38, dev’essere interpretata in senso restrittivo.

63. In tali circostanze, ritengo che un’assicurazione malattia debba essere considerata tale da «copr[ire] tutti i rischi» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 qualora la copertura di cui gode il cittadino dell’Unione corrisponda a quella fornita gratuitamente da parte dello Stato membro ospitante ai propri cittadini – tanto più che gli Stati membri possono prevedere che l’accesso al loro sistema pubblico di assicurazione malattia non sia gratuito ( 27 ) – o a quella che uno Stato membro impone ai propri cittadini di sottoscrivere, in particolare qualora i cittadini dell’Unione contribuiscano alla base imponibile mediante la quale il sistema sanitario è finanziato allo stesso modo dei cittadini dello Stato membro interessato.

64. Detta interpretazione non è di natura tale da poter creare un onere eccessivo per le finanze pubbliche e, in tale misura, è compatibile con una finalità fondamentale della direttiva 2004/38. Inoltre, essa corrisponde, mutatis mutandis, a quanto richiesto ai fini della condizione relativa alle risorse sufficienti che è parimenti prescritta dall’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38. Infatti, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 2004/38, l’importo delle risorse considerate «sufficienti» non può essere superiore al livello delle risorse al di sotto del quale i cittadini dello Stato membro ospitante beneficiano di prestazioni di assistenza sociale o, qualora non possa trovare applicazione tale criterio, alla pensione minima sociale erogata dallo Stato membro ospitante. È pertanto coerente che l’assicurazione malattia sia considerata tale da «copr[ire] tutti i rischi» quando essa corrisponde a quanto corrisposto o richiesto ai cittadini dello Stato membro ospitante.

VII. Conclusione

65. Di conseguenza, alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle prime due questioni sollevate dal Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (United Kingdom) (Corte di appello in materia previdenziale, Irlanda del Nord, Regno Unito) come segue: 1) L’articolo 16 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE dev’essere interpretato nel senso che un minore che soggiorna nel SEE, e che abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente in base a detta disposizione, non è tenuto, per mantenere tale diritto, ad avere un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi. 2) L’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 dev’essere interpretato nel senso che, per tutta la durata del soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante superiore a tre mesi e inferiore a cinque anni, il cittadino dell’Unione economicamente inattivo deve disporre, per se stesso e per i propri familiari, di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi.

( 1 ) Lingua originale: l’inglese.

( 2 ) GU 2004, L 158, pag. 77, e rettifiche GU 2004, L 229, pag. 35 e GU 2005, L 197, pag. 34.

( 3 ) GU 2011, L 141, pag. 1.

( 4 ) GU 2020, L 29, pag. 7 (in prosieguo: l’«accordo sul recesso del Regno Unito»).

( 5 ) V., in tal senso, sentenza del 18 novembre 2020, Syndicat CFTC (C‑463/19, EU:C:2020:932, punto 29).

( 6 ) V., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punto 33).

( 7 ) V., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punto 34).

( 8 ) Il corsivo è mio.

( 9 ) V. Mantu, S. e Minderhoud, P., «Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens», European Journal of Migration and Law, 2019 (21), pagg. da 313 a 337, in particolare pag. 327.

( 10 ) Punto 47.

( 11 ) Punto 53, il corsivo è mio.

( 12 ) V., in tal senso, sentenza del 15 luglio 2021, A (Assistenza sanitaria pubblica) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punti 54 e 55). Si può osservare che l’interpretazione in oggetto era già presente in sentenze anteriori sulla disposizione in precedenza pertinente, ossia l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 90/364/CEE del Consiglio, del 28 giugno 1990, relativa al diritto di soggiorno (GU 1990, L 180, pag. 26), o in una formulazione che può sembrare ambigua nella versione in lingua inglese. V., in tal senso, rispettivamente, sentenza del 17 settembre 2002, Baumbast e R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punto 87) e sentenza del 19 settembre 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punto 47). Benché l’analisi non pretenda di essere esaustiva, la dottrina consultata condivide tale interpretazione. V., in tal senso, tra l’altro, Sarolea, S., «De Strasbourg à Luxembourg, quels droits pour les familles migrantes?», Revue Québecoise de Droit International, 2020, 33(Special Issue), pagg. da 439 a 464, in particolare pag. 444; de Mars, S., «Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?», E.L. Rev., 2014, 39(6), pagg. da 770 a 789, in particolare pag. 772; e Sokol, T., «Comprehensive Sickness Insurance as a Condition for EU Citizens’ Residence in Other Member State: a Need for a Reform?», European Journal of Social Security, 2016, vol. 18, pagg. da 380 a 398, in particolare pag. 381 e pag. 394.

( 13 ) Si confronti, ad esempio, la versione in lingua inglese dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38 con quella in lingua tedesca [«für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt (…) und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen»], in lingua spagnola [«dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes (…) así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida»], in lingua francese [«s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes (…) et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil»] o in lingua italiana [«di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti (…) e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante»].

( 14 ) V., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:1004, punto 34).

( 15 ) GU 1968, L 257, pag. 2, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 2434/92 del 27 luglio 1992 (GU 1992, L 245, pag. 1).

( 16 ) V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punto 34).

( 17 ) V., in tal senso, sentenze del 23 febbraio 2010, Ibrahim e Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punti 50 e 59), e del 6 ottobre 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punto 39).

( 18 ) V. paragrafo 14 della risposta dell’appellante ai quesiti con richiesta di riscontro scritto.

( 19 ) Detta questione è pertanto distinta da quella relativa a se lo Stato membro ospitante sia tenuto a concedere, ad un cittadino dell’Unione economicamente inattivo che soggiorna nel suo territorio, sul fondamento dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/38, un’iscrizione a titolo gratuito al proprio sistema pubblico di assicurazione malattia. Come sappiamo, la Corte ha dato una risposta negativa a tale questione nella sua sentenza del 15 luglio 2021, A (Assistenza sanitaria pubblica) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punti 56 e 58).

( 20 ) Verbale del procedimento dinanzi all’Appeal Tribunal (Corte d’appello dell’Irlanda del Nord, Regno Unito) svoltosi il 28 febbraio 2020 presso il centro di Spires, Belfast (Regno Unito), inviato come domanda di pronuncia pregiudiziale nella presente causa.

( 21 ) Ahmad v. Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988. In tale causa, la Court of Appeal (Corte d’appello) ha affermato che la copertura del NHS non rappresenta un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi. Secondo VI, si tratterebbe di una questione discussa. V., a tale riguardo, de Mars, S., «Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?», E.L. Rev., 2014, 39(6), pagg. da 770 a 789.

( 22 ) Non mi pare neppure che si possa trarre alcuna conclusione dal fatto che la Corte ha dichiarato, nell’esposizione dei fatti della sentenza del 23 febbraio 2010, Ibrahim e Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punto 20), che la sig.ra Ibrahim «non dispone[va] di un’assicurazione malattia completa ed [era] beneficiaria del National Health Service (servizio sanitario nazionale)».

( 23 ) V. considerando 10 della direttiva 2004/38 e, in tal senso, sentenza del 15 luglio 2021, A (Assistenza sanitaria pubblica) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punti 55 e 62).

( 24 ) Il corsivo è mio. [Ndt.: in italiano, le locuzioni «comprehensive sickness insurance cover», ai sensi della direttiva 2004/38, e «sickness insurance in respect of all the risks», ai sensi della direttiva 90/365, sono state entrambe tradotte «assicurazione malattia che copra tutti i rischi»].

( 25 ) V., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Ziolkowski e Szeja (C‑424/10 e C‑425/10, EU:C:2011:866, punto 33).

( 26 ) V., in tal senso, di recente, sentenza dell’11 aprile 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punto 38 e giurisprudenza ivi citata).

( 27 ) V., in tal senso, sentenza del 15 luglio 2021, A (Assistenza sanitaria pubblica) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punti 58 e 62).