CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

DEL 10 MARZO 1983 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

la presente causa è stata rinviata alla Corte dal Centrale Raad van Beroep per una pronuncia pregiudiziale sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori dipendenti ed alle loro famiglie che si spostano nell'ambito della Comunità (GU L 149, pag. 2) e del regolamento del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità per l'applicazione del regolamento n. 1408/71 (GU L 74, pag. 1).

La sig.ra Van der Bunt-Craig è cittadina britannica per nascita. Il marito defunto era cittadino olandese; egli viveva nei Paesi Bassi dalla nascita, avvenuta il 31 dicembre 1889, fino al 1919, indi si stabiliva e lavorava nel Regno Unito. Essa viveva in Gran Bretagna dalla nascita, nel gennaio del 1914. Si sposavano nel 1938.

I particolari della causa pendente dinanzi al Raad van Beroep non sono esposti nell'ordinanza di rinvio, ma i fatti essenziali sembrano essere i seguenti. Essi continuavano a vivere, e a lavorare, nel Regno Unito fino al 1955. Secondo il Centrale Raad van Beroep, il Van der Bunt otteneva una pensione nel Regno Unito nel 1955. Il Raad van Arbeid dichiara che la pensione veniva corrisposta dal 1959. La prima data sembra più probabile, dato che il Van der Bunt aveva raggiunto l'età della pensione secondo le norme del Regno Unito il I o gennaio di tale anno. In ogni caso, nel 1955 i coniugi si ristabilivano nei Paesi Bassi. Nel 1961, il Van der Bunt riceveva dalle autorità olandesi una pensione di vecchiaia dell'importo massimo per i coniugati, a norma della Algemene Ouderdomswet (AOW). Nel febbraio del 1974, al raggiungimento dell'età di 60 anni, la Van der Bunt-Craig acquistava il diritto ad una pensione del Regno Unito, dell'importo di 6 sterline la settimana, esclusivamente in considerazione dei contributi versati dal marito nel Regno Unito. Nel settembre 1974, il Van der Bunt decedeva.

Dal 23 settembre 1974 la Van der Bunt riceveva una pensione del Regno Unito dell'importo di 10 sterline alla settimana, in luogo della pensione di 6 sterline alla settimana. La nuova pensione le veniva corrisposta a causa del decesso del marito e, come la precedente, era basata esclusivamente sui contributi versati dal marito nel Regno Unito. Nell'ottobre del 1974 essa chiedeva alle autorità olandesi la pensione vedovile, a norma dell'Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW). Con provvedimento 29 dicembre 1975 l'ente competente olandese, il Raad van Arbeid dell'Aia, ammetteva il suo diritto alla pensione vedovile, con effetto dal 1 ° settembre 1974 al 1o gennaio 1979 (cioè, l'inizio del mese in cui il marito era deceduto sino all'inizio del mese in cui essa avrebbe raggiunto l'età di 65 anni, il tutto a norma dell'art. 8 del regio decreto 20 marzo 1968, adottato in forza dell'art. 30 della AWW).

Il Raad van Arbeid riteneva comunque che la pensione versata alla Van der Bunt-Craig nel Regno Unito andasse considerata come una pensione superstiti dovuta a norma della legislazione di un altro Stato, ai sensi dell'art. 1 del regio decreto; la pensione vedovile olandese andava quindi ridotta in conformità alle norme anticumulo dell'art. 30 dell'AWW nonché al regio decreto. Per calcolare il valore in fiorini olandesi della pensione dovuta nel Regno Unito, il Raad van Arbeid usava, a norma dell'art. 3 del regio decreto, il tasso di conversione indicato nell'art. 107 del regolamento n. 574/72, nella versione emendata, con effetto dal 1° gennaio 1975, dal regolamento del Consiglio 15 ottobre 1974, n. 2639 (GU L 283, 1974, pag. 1). II risultato era che la pensione vedovile olandese era ridotta del 52,09 %. L'importo così calcolato veniva poi aumentato da una prestazione integrativa, dovuta a norma dell'art. 1, n. 3, del regio decreto, destinata a far sì che la somma della pensione del Regno Unito e della pensione vedovile olandese non fosse inferiore al massimo della pensione vedovile olandese. Questa di fatto non veniva versata alla Van der Bunt-Craig anteriormente al 1° marzo 1975, dato che essa continuava a riscuotere la pensione di vecchiaia, a norma della AOW, fino al 28 febbraio 1975.

Nel gennaio del 1976 la Van der Bunt-Craig impugnava dinanzi al Raad van Beroep dell'Aia il provvedimento del Raad van Arbeid in data 29 dicembre 1975. Dopodichè si ristabiliva nel Regno Unito, dove pare risieda tuttora. Il 26 aprile 1977 il Raad van Beroep dell'Aia annullava il provvedimento per il motivo che il Raad van Arbeid aveva erroneamente considerato l'intera pensione del Regno Unito come una pensione superstiti.

Il Raad van Arbeid interponeva appello dinanzi al Centrale Raad van Beroep.

Dinanzi a questo giudice il Raad van Arbeid pare abbia sostenuto che la pensione dovuta alla Van der Bunt-Craig nel Regno Unito doveva essere considerata come una pensione superstiti, ai sensi dell'art. 1 del regio decreto: ma che non vi era motivo di applicare le disposizioni anticumulo comunitarie di cui all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, dato che la pensione vedovile olandese e la pensione del Regno Unito non sono prestazioni «della stessa natura» ai sensi dell'art. 12, n. 2, di detto regolamento. In ogni caso, l'applicazione dell'art. 46 di detto regolamento nel presente caso non porterebbe, secondo il Raad van Arbeid, ad una pensione superiore a quella calcolata in forza delle norme nazionali, ivi comprese le norme anticumulo. A questo proposito il Raad van Arbeid osservava che, per convertire la pensione del Regno Unito in moneta olandese, essa aveva usato il tasso di cambio indicato nell'art. 107 del regolamento n. 574/72, nella versione in vigore all'epoca del calcolo (cioè dopo l'emendamento ad opera del regolamento del Consiglio n. 2639/74). Infine, il Raad van Arbeid attirava l'attenzione del Centrale Raad van Beroep sulle complicazioni che sarebbero derivate dal cambiamento periodico del tasso di cambio usato nel calcolare le pensioni; e il patrono della Van der Bunt-Craig si doleva delle conseguenze del metodo di calcolo adottato dal Raad van Arbeid, data la perdita di valore della sterlina rispetto al fiorino olandese al momento del calcolo.

Il Centrale Raad van Beroep sottoponeva allora numerosi quesiti alle competenti autorità del Regno Unito, il Department of Health and Social Security. Questo confermava che le prestazioni versate alla Van der Bunt-Craig a norma delle leggi del Regno Unito le spettavano in forza del National Insurance Act del 1965 e delle Regulations adottate a norma dello stesso, in quanto pensione cui essa aveva diritto autonomamente, benché fosse basata sui contributi del marito, e non andavano considerate come una pensione superstiti.

Il Centrale Raad van Beroep riteneva necessario sottoporre alla Corte tre questioni. Con la prima esso chiede:

«Se, in caso di cumulo di una pensione percepita esclusivamente in forza di una normativa giuridica nazionale con una prestazione di diversa natura di un altro Stato membro, l'efficacia di una norma nazionale anticumulo vada limitata in guisa che, qualora la normativa nazionale risulti meno vantaggiosa dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71, si deve applicare quest'ultimo articolo.»

La questione presuppone quindi che il giudice nazionale si trovi di fronte ad un caso di coesistenza di prestazioni «di natura diversa». La prima questione chiaramente sorge solo in questo caso. L'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71 stabilisce che le norme nazionali per la riduzione di una prestazione, in caso di cumulo con un'altra prestazione previdenziale, possono essere applicate anche se la seconda prestazione è dovuta in un altro Stato membro. Esso aggiunge:

«Tuttavia, questa norma non si applica se l'interessato beneficia di prestazioni della stessa natura, per invalidità, vecchiaia, morte (pensioni) o per malattia professionale che sono liquidate dalle istituzioni di due o più Stati membri ai sensi degli artt. 46, 50, 51 o dell'art. 60, § 1, lett. b)».

Questa disposizione è attuata fra l'altro dall'art. 7, n. 1, lett. c), del regolamento n. 574/72, il quale stabilisce in particolare che per calcolare la riduzione o sospensione di prestazioni d'invalidità, di vecchiaia o di morte (pensioni) a norma delle disposizioni anticumulo di cui all'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71, l'ente competente deve tener conto delle «prestazioni di natura diversa». Come la Corte ha deciso nelle cause riunite 116, 117, 119, 120 e 121/80, RWP/Celestre (Race. 1981, pagg. 1737-1756), «qualora il lavoratore fruisca di prestazioni della stessa natura di invalidità o di vecchiaia, che sono liquidate dagli enti di due o più Stati membri, in conformità all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, le clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione contemplate dal diritto nazionale non si applicano».

La questione se due prestazioni siano «della stessa natura» va risolta esaminando e confrontando le norme nazionali che contemplano ciascuna prestazione. E comunque consono agli scopi generali del regolamento n. 1408/71 e in particolare agli scopi esposti nel settimo e nell'ottavo considerando della motivazione, il non interpretare tale frase restrittivamente, giacché altrimenti le norme anticumulo nazionali potrebbero essere applicate con tale rigore o frequenza da scoraggiare la circolazione dei lavoratori fra gli Stati membri (si vedano le conclusioni dell'avvocato generale Capotorti per la causa 180/78, Brouwer-Kaune, Racc. 1979, pag. 2111). Analogamente, nella causa 4/80, d'Amico/ONPTS (Racc. 1980, pagg. 295I-2965) la Corte ha affermato che qualora il lavoratore fruisca di prestazioni d'invalidità trasformate in pensione di vecchiaia in forza della legislazione di uno Stato membro, e di prestazioni di invalidità non ancora trasformate in pensione di vecchiaia in forza della legislazione di un altro Stato membro, la pensione di vecchiaia e le prestazioni d'invalidità vanno considerate come aventi la stessa natura. Di conseguenza, era esclusa l'applicazione delle norme nazionali anticumulo ed andava applicato il capitolo 3 del regolamento n. 1408/71.

Nella presente causa, il Centrale Raad van Beroep esprime l'opinione che le prestazioni olandesi e del Regno Unito spettanti alla Van der Bunt-Craig vanno considerate come prestazioni superstiti, ai fini della norma olandese anticumulo e ai fini dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71. Il Governo italiano e la Commissione sono del parere che le due prestazioni sono della stessa natura, nel senso dell'art. 46 di detto regolamento. Basandomi sul fascicolo, sono della stessa opinione. Alla luce dell'art. 32 del National Insurance Act 1965, la prestazione del Regno Unito spettante alla Van der Bunt-Craig può essere considerata una pensione alla quale essa ha diritto autonomamente; si tratta infatti di una prestazione che non può essere corrisposta ad una donna che non abbia raggiunto l'età della pensione; essa è però basata esclusivamente sui contributi versati dal marito e va corrisposta solo dopo la morte dello stesso. Per dirla con la Corte (sentenza 184/73, Bedrijfsver-eniging/Kaufinann, Race. 1974, pagg. 517-525) la prestazione è «effettivamente assimilabile» alla pensione vedovile. Questa opinione è confermata dal punto 9 della parte J dell'allegato V del regolamento n. 1408/71, (già punto 11 della parte I di detto allegato) il quale dichiara che «per l'applicazione alla legislazione del Regno Unito dell'art. 12, § 2, del regolamento, le pensioni d'invalidità, di vecchiaia e di vedova sono considerate prestazioni della stessa natura».

Per questo motivo mi sembra che la prima questione sollevata dal Centrale Raad van Beroep non si pone. Se, tuttavia, la conclusione esatta fosse che le due prestazioni spettanti alla Van der Bunt-Craig non sono «della stessa natura», la prima questione avrebbe ragion d'essere e, secondo me, andrebbe risolta in senso affermativo. Nella causa 236/78, FNROM/Mura (Race. 1979, pag. 1819) la Corte ha affermato che qualora l'art. 46 del regolamento n. 1408/71 sia più favorevole per il lavoratore delle norme della sola legislazione nazionale in forza della quale il lavoratore ha diritto alla pensione, detto articolo dev'essere applicato per intero. Come l'avvocato generale Warner ha osservato a pag. 1832, in un caso del genere l'interessato ha diritto alla più elevata delle due pensioni: quella che gli spetta a norma della legislazione

dello Stato membro nel suo complesso, ivi comprese le norme anticumulo, e quella che gli spetta a norma del regolamento n. 1408/71 nel suo complesso; di conseguenza le norme nazionali non possono ridurre le spettanze complessive dell'interessato al di sotto del «più elevato importo teorico delle prestazioni» calcolato a norma dell'art. 46. Ne discende che le disposizioni nazionali anticumulo non possono essere applicate, in tutti i casi soggetti all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, in modo da produrre un risultato meno favorevole per l'interessato di quello prodotto dall'art. 46 stesso.

Con la seconda questione il Centrale Raad van Beroep chiede:

«Se l'art. 107 del regolamento n. 574/72 vada interpretato nel senso che il metodo di conversione delle monete ch'esso prescrive si applica anche ai fini della conversione di prestazioni di un altro Stato membro, conversione prescritta da una norma nazionale anticumulo fatta salva dall'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71».

L'art. 107 del regolamento n. 574/72 stabilisce espressamente che il tasso di conversione ivi indicato dev'essere usato per l'applicazione degli artt. 12, n. 2, e 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71, oltre che delle altre disposizioni. Manifestamente, quindi, detto tasso di conversione va usato dalle competenti autorità di uno Stato membro nel calcolare l'importo delle prestazioni spettanti all'interessato a norma dell'art. 46, n. 3; l'art. 107 del regolamento n. 574/72 non dichiara tuttavia espressamente che lo stesso metodo di calcolo debba essere usato nelle ipotesi rette da norme nazionali, quali l'art. 30 dell'AWW e il regio decreto 20 marzo 1968 che sono fatti salvi dall'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71.

È stato sostenuto per conto del Governo olandese e per conto del Raad van Arbeid che il tasso di conversione indicato nell'art. 107 del regolamento n. 574/72 va usato solo nell'effettuare il calcolo descritto nell'art. 46 del regolamento n. 1408/71 (e nelle altre disposizioni elencate nell'art. 107 del regolamento del 1972) e non va usato qualora si tratti unicamente di una norma nazionale contro il cumulo o la duplicazione delle prestazioni.

D'altra parte la Commissione, sostenuta dal Governo italiano, sostiene che il tasso di conversione ivi indicato va applicato nell'effettuare i calcoli in forza delle norme nazionali fatte salve dalle disposizioni ivi elencate — ivi compreso l'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71.

Ammetto che l'art. 107 possa essere interpretato in entrambi i modi. A mio parere, tuttavia, l'interpretazione sostenuta dalla Commissione è quella giusta. Non vi è alcun'altra disposizione nei regolamenti comunitari che si possa applicare per effettuare i calcoli a norma di dette disposizioni nazionali e mi pare che l'art. 107 intendeva riferirsi, come effettivamente si riferisce, ad esse. Se ciò non fosse vero, sarei pronto ad inferire una disposizione del genere per analogia, come necessaria conseguenza della normativa. Altrimenti si determinerebbero delle distorsioni a causa delle differenze fra i tassi di conversione usati nei vari Stati membri per applicare le rispettive norme anticumulo. Distorsioni del genere potrebbero provocare perturbazioni sul mercato del lavoro del genere che l'art. 51 del Trattato ed i regolamenti adottati per la sua attuazione intendevano evitare.

Per questi motivi ritengo che la seconda questione sollevata dal Raad van Beroep vada risolta in senso affermativo. Ne conseguirebbe che il metodo di calcolo da usarsi è quello specificato nell'art. 107 del regolamento n. 574/72 nella versione in vigore alla data de qua (e non nella versione precedente, fatta propria da disposizioni nazionali rimaste immutate). Le parti dinanzi al Raad van Beroep sembrano concordare sul punto che, dato che la pensione della Van der Bunt-Craig è stata liquidata successivamente al 1o gennaio 1975, si deve tener conto della versione emendata dell'art. 107, in seguito all'entrata in vigore del regolamento n. 2639/74. Ciò sembra esatto, opinione confermata dall'art. 5 della decisione 29 maggio 1975, n. 101, della Commissione amministrativa delle Comunità europee per la previdenza sociale dei lavoratori migranti, riguardante la data da prendere in considerazione nel determinare i tassi di conversione da applicarsi nel calcorare determinare prestazioni (GU C 44, 1976, pag. 3) cioè il 1o gennaio 1975.

Con la terza questione il Raad van Beroep chiede:

«Se gli scopi perseguiti dagli artt. 48-51 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea implichino che prestazioni correnti (liquidate esclusivamente in forza del diritto nazionale o a norma dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71), il cui importo dipenda, al momento della liquidazione, anche dall'importo di una o più prestazioni spettanti in forza della normativa di uno o più altri Stati membri, vadano periodicamente ricalcolate, in conformità all'art. 107 del regolamento n. 574/72, o per analogia con questo, in relazione alle variazioni di tassi di conversione delle monete.»

Per il caso che la questione sia risolta in senso affermativo, il Centrale Raad van Beroep solleva ulteriori questioni puramente subordinate.

Nell'art. 107 del regolamento n. 574/72 o negli artt. 48-51 del Trattato CEE non vi è nulla che prescriva espressamente il nuovo calcolo periodico delle prestazioni, onde tener conto delle oscillazioni monetarie. Non mi sembra possibile interpretare delle disposizioni, o qualsiasi altra disposizione citata dinanzi alla Corte, in modo tale da ricavarne, nemmeno implicitamente, l'obbligo di un nuovo calcolo periodico. In particolare una disposizione implicita del genere non esiste nell'art. 51 del regolamento n. 1408/71, il quale contempla la rivalutazione delle prestazioni (nel caso in cui uno Stato membro aumenti le prestazioni a causa dell'aumento del costo della vita). Anche quando si deve procedere ad un nuovo calcolo di una prestazione spettante in uno Stato membro, a causa della rivalutazione di una prestazione in un altro, l'art. 51, n. 2, del regolamento n. 1408/71 stabilisce infatti unicamente che il nuovo calcolo dev'essere effettuato in conformità al tasso corrente di conversione stabilito dall'art. 107 del regolamento n. 574/72.

A parte ciò, è molto difficile inferire un obbligo del genere, dato che vi sono molti modi possibili di provvedere ad un siffatto nuovo calcolo, nessuno dei quali è necessariamente obbligatorio. Non ritengo che il diritto comunitario prescriva, espressamente o implicitamente, il nuovo calcolo periodico delle prestazioni. Solo l'agente del Governo italiano ha sostenuto dinanzi alla Corte che il nuovo calcolo periodico era necessario; ma non è stato in grado di precisare ogni quanto tempo il nuovo calcolo dovesse essere effettuato, a norma del diritto comunitario.

Una situazione del genere può andare a svantaggio di un interessato, ma dalle osservazioni del Raad van Arbeid si desume che, stando ad una relazione stesa dalla Commissione nel 1977, le oscillazioni monetarie hanno conseguenze favorevoli per la maggior parte dei pensionati e conseguenze sfavorevoli solo per una minoranza relativamente esigua. Questa conclusione concorda, benché ne sia indipendente, con l'art. 1 della decisione 13 marzo 1975, n. 99, della Commissione amministrativa delle Comunità europee per la previdenza sociale dei lavoratori migranti (GU C 150, 1975, pag. 2) il quale dichiara che l'art. 107, n. 1, non implica alcun obbligo di calcolare di nuovo le prestazioni correnti.

A mio parere quindi le questioni subordinate non si pongono.

Per questi motivi ritengo che le questioni sollevate dal Centrale Raad van Beroep vadano risolte come segue:

1. Stando al fascicolo, la prima questione non si pone. Se tuttavia la questione si ponesse, la soluzione sarebbe che qualora una pensione spetti unicamente in forza della legislazione nazionale, e si cumuli con una prestazione di natura diversa di un altro Stato membro, l'applicazione di una norma nazionale anticumulo dev'essere limitata in modo che, se la legislazione nazionale è meno favorevole dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71, si deve applicare questo articolo.

2. L'art. 107 del regolamento n. 574/72 va interpretato nel senso che il metodo per convertire le monete prescritto da questo articolo vale anche per la conversione, in forza di una norma nazionale anticumulo che sia fatta salva dall'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71, di prestazioni di un altro Stato membro.

3. Le prestazioni correnti, il cui importo dipenda, al momento della loro liquidazione, fra l'altro dall'importo di una o più prestazioni spettanti a norma della legislazione di uno o più Stati membri non vanno ricalcolate periodicamente a causa delle modifiche dei tassi di cambio.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.