Causa T‑721/14

Regno del Belgio

contro

Commissione europea

«Ricorso di annullamento — Servizi di gioco d’azzardo on line — Tutela dei consumatori e dei giocatori e prevenzione dell’accesso dei minori a tali giochi — Raccomandazione della Commissione — Atto non impugnabile — Irricevibilità»

Massime – Ordinanza del Tribunale (Seconda Sezione) del 27 ottobre 2015

Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Valutazione in funzione di criteri oggettivi – Raccomandazione della Commissione relativa ai servizi di gioco d’azzardo on line – Atto non inteso a produrre effetti giuridici – Esclusione

Sono considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni e intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti. Per contro, sono esenti dal controllo giurisdizionale previsto dall’articolo 263 TFUE tutti gli atti che non producono effetti giuridici vincolanti, quali gli atti preparatori, gli atti confermativi e gli atti di mera esecuzione, le semplici raccomandazioni e i pareri, nonché, in linea di principio, le istruzioni di servizio. L’idoneità di un atto a produrre effetti giuridici e, di conseguenza, a costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, implica che vengano esaminati il tenore letterale dell’atto stesso e il contesto nel quale si inscrive, la sua sostanza nonché l’intento del suo autore e i poteri dell’istituzione emanante. Quanto alla raccomandazione 2014/478, sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line e per la prevenzione dell’accesso dei minori ai giochi d’azzardo on line il mero fatto che essa sia formalmente designata come raccomandazione e sia stata adottata ai sensi dell’articolo 292 TFUE non è idoneo ad escludere automaticamente la sua qualificazione come atto impugnabile. Infatti, se è pur vero che effettivamente dall’articolo 288, quinto comma, TFUE, emerge che le raccomandazioni non sono vincolanti, la scelta della forma non può, tuttavia, mutare la natura di un atto, cosicché occorre chiedersi se il contenuto dell’atto corrisponda effettivamente alla forma attribuitagli. Al riguardo, tenuto conto del testo, del contenuto e del contesto della raccomandazione 2014/478, si deve concludere nel senso che essa non esplica né è destinata ad esplicare effetti giuridici obbligatori, e non può conseguentemente essere qualificata come atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. In tale contesto, il solo fatto che la Commissione inviti gli Stati membri a notificare i provvedimenti adottati in applicazione dei principi enunciati in detta raccomandazione e a fornire dati relativi all’applicazione dei principi enunciati nella raccomandazione stessa non è idoneo a rendere tale applicazione obbligatoria per gli Stati membri. (v. punti 16‑18, 20, 37, 66, 73)

V. il testo della decisione. (v. punto 28)

Per quanto riguarda la ricevibilità di un ricorso in annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, è, in linea di principio, irrilevante, in ordine alla qualifica dell’atto di cui è causa, che esso soddisfi o meno taluni requisiti formali, vale a dire, segnatamente, se sia correttamente rubricato dal suo autore o se menzioni le disposizioni che costituiscono il suo fondamento giuridico o se non sia stato notificato, in violazione delle norme applicabili, atteso che tale vizio non può modificare la sostanza di detto atto. Ne consegue che la mera pubblicazione di un atto, a seconda dei casi, nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea non incide sulla questione se l’atto di cui trattasi possa produrre effetti giuridici obbligatori. (v. punto 40)

Anche se le raccomandazioni non sono destinate a produrre effetti vincolanti e non possono far sorgere diritti azionabili dai singoli dinanzi ad un giudice nazionale, esse non sono tuttavia del tutto prive di effetti giuridici. Infatti, i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, in particolare quando esse sono di aiuto nell’interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme dell’Unione aventi natura vincolante. Tuttavia, non può dedursi unicamente da questi effetti giuridici che una raccomandazione produce effetti giuridici obbligatori e costituisce pertanto un atto impugnabile nel contesto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Lo stesso dicasi quanto alla circostanza della considerazione delle raccomandazioni a fini interpretativi da parte del giudice dell’Unione. (v. punti 43, 46, 47)

La gravità di un’asserita violazione dell’istituzione interessata o la rilevanza del pregiudizio che ne deriverebbe con riguardo al rispetto dei diritti fondamentali non consente di eludere l’applicazione delle eccezioni di irricevibilità di ordine pubblico previste dal Trattato. In tal senso, un’asserita violazione dell’equilibrio istituzionale non consente di eludere i requisiti di ricevibilità del ricorso di annullamento fissati dal Trattato. Non può neanche essere accolto un argomento relativo al fatto che atti privi di carattere giuridicamente vincolante adottati in violazione dell’obbligo di leale cooperazione sono suscettibili di sindacato giurisdizionale. A tal riguardo, non può desumersi dal mero fatto che la Corte possa esaminare un atto o un comportamento privo di effetti giuridici obbligatori nell’ambito di un ricorso per inadempimento che lo stesso valga nel contesto di un ricorso per inadempimento, dato che questi due mezzi di ricorso hanno oggetti diversi e sono assoggettati a condizioni di ricevibilità diverse loro peculiari. (v. punti 51, 53, 55)

Se è pur vero che, mediante gli articoli 263 TFUE e 277 TFUE, da un lato, e l’articolo 267 TFUE, dall’altro, il Trattato istituisce un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti inteso ad affidare al giudice dell’Unione il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni, tuttavia, sebbene il requisito relativo agli effetti giuridici vincolanti di un atto nel contesto di un ricorso di annullamento debba essere interpretato alla luce del principio di una tutela giurisdizionale effettiva, tale interpretazione non può condurre ad escludere questo requisito senza eccedere le competenze attribuite dal Trattato ai giudici dell’Unione. (v. punto 58)

Indipendentemente dal contenuto dei considerando di una raccomandazione, quali motivi su cui essa si fonda, tali considerando non sono idonei a produrre effetti giuridici. (v. punto 64)