Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 26settembre2002. - Commissione delle Comunità europee contro Granducato del Lussemburgo. - Inadempimento di uno Stato - Art.7, nn.2 e 4, del regolamento (CEE) n.259/93 - Classificazione della finalità di una spedizione di rifiuti (recupero o smaltimento) - Rifiuti inceneriti - PuntoR1 dell'allegatoIIB della direttiva 75/442/CEE - Nozione di utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia. - Causa C-458/00.



raccolta della giurisprudenza 2003 pagina I-01553



Conclusioni dell avvocato generale

1. Nel presente ricorso, promosso ex art. 226 CE, la Commissione sostiene che le obiezioni formulate dal Granducato di Lussemburgo contro determinate spedizioni verso altri Stati membri di rifiuti destinati ad essere utilizzati principalmente come combustibile erano ingiustificate e contrarie a quanto disposto dall'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (in prosieguo: il «regolamento») , nonché al combinato disposto dell'art. 1, lett. f), e del titolo R1 dell'allegato II B della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (in prosieguo: la «direttiva» o la «direttiva sui rifiuti») . Conseguentemente, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che il Lussemburgo è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 2, 6 e 7 del regolamento e del combinato disposto dell'art. 1, lett. f), e del titolo R1 dell'allegato II B della direttiva.

2. La causa verte essenzialmente sulla distinzione tra operazioni di smaltimento ed operazioni di recupero dei rifiuti e in particolare sul problema se la qualificazione corretta dell'incenerimento di rifiuti urbani in un impianto di incenerimento nel quale la maggior parte o la totalità del calore prodotto venga utilizzata come energia sia quella di operazione di smaltimento o di recupero.

La normativa comunitaria pertinente

La direttiva

3. L'art. 3, n. 1, della direttiva impone agli Stati membri di adottare le misure appropriate per promuovere in primo luogo (a) «la prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti» e in secondo luogo (b) «i) il recupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere materie prime secondarie o ii) l'uso di rifiuti come fonte di energia».

4. L'art. 5 della direttiva sancisce i principi dell'autosufficienza e della vicinanza. Esso stabilisce quanto segue:

«1. Gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, adottano le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l'autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.

2. Tale rete deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all'utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica».

5. Secondo le definizioni della direttiva, per «smaltimento» e «recupero» devono intendersi, rispettivamente, «tutte le operazioni previste nell'Allegato II A» e «tutte le operazioni previste nell'Allegato II B» .

6. Gli allegati II A e II B alla direttiva sono intitolati rispettivamente «operazioni di smaltimento» e «operazioni di recupero». Ciascuno degli allegati è preceduto da una nota introduttiva che spiega che esso intende elencare le relative operazioni «come avvengono nella pratica».

7. Fra le operazioni di smaltimento elencate dall'allegato II A è compresa la seguente:

«D10 Incenerimento a terra».

8. Fra le operazioni di recupero elencate nell'allegato II B è compresa la seguente:

«R1 Utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».

Il regolamento

9. Il regolamento trova il suo fondamento giuridico nell'art. 130s del Trattato CE (divenuto art. 175 CE). Il suo obiettivo è di fornire un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei rifiuti, al fine di garantire la tutela dell'ambiente .

10. Il titolo II del regolamento è intitolato «Spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità». I capitoli A e B del titolo II dettano le procedure da seguire per la spedizione di rifiuti destinati rispettivamente allo smaltimento e al recupero.

11. Il regolamento adotta le definizioni di «smaltimento» e di «recupero» utilizzate nella direttiva .

12. La procedura per le spedizioni di rifiuti destinati al recupero varia a seconda del tipo di rifiuti. Gli allegati dal II al IV del regolamento prevedono una classificazione dei rifiuti specifici in tre elenchi . L'allegato II contiene la «Lista verde di rifiuti» che, «se adeguatamente ricuperati nel paese di destinazione, non dovrebbero presentare rischi per l'ambiente» . L'allegato III contiene la «Lista ambra di rifiuti» e l'allegato IV la «Lista rossa di rifiuti», considerati particolarmente pericolosi. Le spedizioni di rifiuti destinati al recupero elencati nell'allegato II devono essere accompagnate semplicemente da un documento contenente le prescritte indicazioni . Le spedizioni di altri rifiuti destinati al recupero (ivi inclusi i rifiuti la cui spedizione ha dato origine alla presente causa) e quelle di rifiuti destinati allo smaltimento sono soggette al seguente procedimento.

13. Quando il produttore o detentore dei rifiuti, generalmente definito come il notificatore , intende trasferire tali rifiuti da uno Stato membro all'altro, deve inviare una notifica all'autorità competente di destinazione, trasmettendone copia alle autorità competenti di spedizione ed al destinatario .

14. La notifica deve effettuarsi mediante un documento di accompagnamento rilasciato dall'autorità competente di spedizione . Il notificatore deve compilare il documento di accompagnamento e fornire, su richiesta delle autorità competenti, informazioni e documentazione addizionali . Egli deve fornire sul documento di accompagnamento informazioni concernenti in particolare una serie di elementi fra i quali (i) l'origine, la composizione e l'entità dei rifiuti e (ii) le operazioni relative allo smaltimento o al recupero menzionate rispettivamente nell'allegato II A o nell'allegato II B della direttiva .

15. Nel caso di spedizioni di rifiuti destinati al recupero, il documento di accompagnamento deve contenere altresì informazioni relative (i) al metodo previsto per lo smaltimento dei rifiuti residui dopo che si è proceduto al riciclaggio; (ii) al quantitativo del materiale riciclato in relazione ai rifiuti residui e (iii) al valore presunto del materiale riciclato .

16. Nel caso di rifiuti destinati allo smaltimento, lo Stato membro di destinazione è responsabile della decisione che autorizza la spedizione. Lo Stato membro di spedizione ha il diritto di sollevare obiezioni e lo Stato membro di destinazione può concedere l'autorizzazione solo in assenza di tali obiezioni . Nel caso di rifiuti destinati al recupero, gli Stati membri di spedizione e destinazione hanno il diritto di opporsi alla spedizione ma di regola non è richiesta alcuna autorizzazione espressa .

17. La differenza più significativa fra i procedimenti che si applicano alle spedizioni di rifiuti destinati al recupero ed allo smaltimento consiste nei motivi in base ai quali le varie autorità competenti di volta in volta interessate possono opporsi alla programmata spedizione.

18. Nel caso di rifiuti destinati allo smaltimento, le obiezioni devono fondarsi sull'art. 4, n. 3 . In particolare, tale articolo consente (i) agli Stati membri di vietare del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti o sollevare sistematicamente obiezioni nei loro confronti, al fine di attuare i principi della vicinanza, della priorità al recupero e dell'autosufficienza a livello comunitario e nazionale in conformità della direttiva e (ii) alle autorità competenti di spedizione e di destinazione di sollevare obiezioni motivate nei confronti delle spedizioni previste qualora non siano conformi alla direttiva, allo scopo di attuare il principio dell'autosufficienza ai livelli comunitario e nazionale .

19. Nel caso di rifiuti destinati al recupero, le obiezioni devono fondarsi sull'art. 7, n. 4 . L'art. 7, n. 4, lett. a) , elenca cinque motivi in base ai quali le competenti autorità di destinazione e spedizione possono sollevare obiezioni motivate. Questi motivi non possono servire da fondamento per obiezioni basate sui principi della vicinanza o dell'autosufficienza.

Giurisprudenza della Corte

20. Due pronunce della Corte sono particolarmente interessanti per il caso in oggetto.

21. In primo luogo, nella sentenza Dusseldorp la Corte ha dichiarato che i principi dell'autosufficienza e della vicinanza non sono applicabili ai rifiuti destinati al recupero; i rifiuti di tale tipo possono pertanto circolare liberamente tra gli Stati membri per esservi trattati, purché il trasporto non crei pericoli per l'ambiente.

22. In secondo luogo, nella sentenza ASA Abfall la Corte ha affermato che la caratteristica essenziale di un'operazione di recupero di rifiuti consiste nel fatto che il suo obiettivo principale è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all'uso di altri materiali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale funzione, il che consente di preservare le risorse naturali. La causa verteva, fra l'altro, sulla corretta classificazione, ai sensi del regolamento (ossia, se come operazione di recupero o di smaltimento), del deposito di rifiuti in una ex miniera di sale per riempirvi gallerie (riporti di miniera).

23. La Corte ha anche dichiarato nella sentenza ASA che gli artt. 4, n. 3, e 7, n. 4, elencano tassativamente i casi in cui gli Stati membri possono opporsi a una spedizione di rifiuti tra loro .

Ricorso per inadempimento

24. Agli inizi del 1998, l'impresa NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) presentava all'autorità lussemburghese competente due notifiche chiedendo di essere autorizzata a spedire rifiuti domestici e rifiuti analoghi rientranti sotto la voce AD160, «Rifiuti domestici/municipali» dell'Allegato III (lista ambra) del regolamento. Risulta che nelle notifiche della NTMR veniva indicato che la spedizione riguardava rifiuti destinati al recupero che avrebbero dovuto essere trattati nell'inceneritore del comune di Strasburgo. Secondo la Commissione (che non è stata contraddetta sul punto) da una lettera del Prefetto del Basso Reno datata 3 luglio 1998 emerge che l'incenerimento nel suddetto impianto permette di recuperare tutta l'energia ivi prodotta.

25. Con decisione 1° ottobre 1998 l'autorità competente lussemburghese riqualificava la spedizione come spedizione di rifiuti destinati allo smaltimento che avrebbe potuto essere effettuata solo dimostrando l'impossibilità, a causa di ragioni tecniche o di capacità insufficiente, di consegnare i rifiuti ad un impianto di smaltimento in Lussemburgo. L'autorità giustificava la riqualificazione sulla base del fatto che l'incenerimento dei rifiuti in un impianto destinato primariamente al trattamento termico ai fini della mineralizzazione dei rifiuti stessi, indipendentemente dal fatto che il calore prodotto venga recuperato o meno, è considerato in Lussemburgo come un'operazione di smaltimento rientrante sotto il titolo D10 dell'allegato II A alla direttiva sui rifiuti.

26. Ritenendo che i suddetti fatti rivelassero una violazione del regolamento e della direttiva, la Commissione inviava al Lussemburgo una lettera di messa in mora, senza ricevere risposta. La Commissione inviava allora un parere motivato, al quale il Lussemburgo rispondeva ribadendo, in sostanza, che il fatto che l'energia prodotta attraverso un'operazione di trattamento dei rifiuti possa essere recuperata non impedisce che tale operazione venga classificata come operazione di smaltimento ai sensi del titolo D10 dell'allegato II A alla direttiva; poiché la riqualificazione dell'operazione era avvenuta con il consenso delle autorità francesi, diventavano applicabili gli artt. 3 e 4 e non gli artt. 6 e 7 del regolamento: di conseguenza, il Lussemburgo non aveva violato la normativa.

27. Il Lussemburgo sottolineava inoltre nella replica che i suoi impianti di incenerimento consentivano l'utilizzazione del calore prodotto nel corso dell'incenerimento stesso, in particolare per la produzione di energia elettrica introdotta nella rete nazionale.

28. Non avendo il Lussemburgo adottato le misure necessarie per conformarsi al parere motivato, la Commissione ha proposto il presente ricorso.

29. L'Austria è intervenuta a sostegno del Lussemburgo.

30. La Commissione chiede che la Corte voglia dichiarare che il Lussemburgo è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 2, 6 e 7 del regolamento n. 259/93 nonché del combinato disposto dell'art. 1, lett. f), e del titolo R1 dell'allegato II B alla direttiva 75/442. La presunta infrazione consiste nel fatto che il Lussemburgo ha sollevato obiezioni ingiustificate contro talune spedizioni verso altri Stati membri di rifiuti destinati ad essere utilizzati principalmente come combustibile. Il problema verte pertanto sulla corretta classificazione, ai sensi della direttiva - e, quindi, del regolamento -, dell'incenerimento di rifiuti domestici in un impianto di incenerimento, con utilizzazione della maggior parte o di tutta l'energia ivi prodotta. Si tratta necessariamente di un'operazione di recupero, come sostenuto dalla Commissione, nel qual caso le obiezioni che il Lussemburgo ha sollevato sostanzialmente sulla base dell'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti non sarebbero giustificate e la violazione sarebbe accertata, oppure, come asserito dal Lussemburgo, si tratta di un'operazione di smaltimento, e in tal caso le obiezioni sarebbero giustificate sulla base del suddetto principio?

31. L'argomento principale della Commissione si basa sulla lettera dell'allegato II B.

«Utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia»

32. Secondo la Commissione la prova decisiva consiste nel verificare, in primo luogo, se il processo di incenerimento produca più energia, o calore trasformato in energia, rispetto all'energia o al calore che verrebbero generati dalla combustione di gas iniettati nel forno al fine dell'incenerimento dei rifiuti - in altri termini, se vi sia una produzione netta di energia - e, in secondo luogo, se l'impianto possa recuperare o riutilizzare una parte sostanziale dell'energia contenuta nei rifiuti inceneriti.

33. Il Lussemburgo sostiene che la Commissione di fatto basa la distinzione tra smaltimento e recupero sull'energia potenziale dei rifiuti di cui trattasi. La definizione di operazione di recupero di cui al titolo R1 («Utilizzazione principale come combustibile») si basa, però, sul criterio dell'utilizzazione e, quindi, dello scopo dell'operazione e non sulle caratteristiche o sulla composizione dei rifiuti. Il Lussemburgo sostiene che il criterio corretto sia quello della finalità dell'impianto di incenerimento: se la finalità principale è la produzione di energia, l'incenerimento costituisce un'operazione di recupero; se invece la finalità è quella del trattamento termico dei rifiuti, indipendentemente dal fatto che vi sia o meno recupero accessorio di energia, l'incenerimento costituisce un'operazione di smaltimento.

34. In udienza ciascuna delle parti ha sostenuto che il suo punto di vista trova sostegno nella sentenza ASA Abfall - pronunciata dopo la chiusura della fase scritta del procedimento in oggetto.

35. La Commissione ritiene che i principi stabiliti da tale sentenza siano integralmente applicabili al presente caso e che, di conseguenza, l'operazione dovrebbe essere qualificata come recupero. Da tale sentenza deriva che lo scopo dell'operazione ne determina la qualificazione. Il Lussemburgo però si concentra sulla finalità dell'impianto di incenerimento. La Commissione sostiene che il criterio corretto consiste nel verificare se l'energia prodotta dall'incenerimento venga effettivamente recuperata e possa quindi svolgere una funzione utile.

36. Il Lussemburgo sostiene, d'altra parte, che il criterio elaborato dalla Corte nella sentenza ASA Abfall, ossia quello dello scopo principale dell'operazione, sia in realtà identico al criterio della finalità dell'impianto di incenerimento cui fa ricorso il Lussemburgo stesso.

37. Concordo con la Commissione sul fatto che, al fine di stabilire se una determinata operazione sia classificata come smaltimento, rientrando sotto il titolo D10 dell'allegato II A alla direttiva o come recupero ai sensi del titolo R1 dell'allegato II B, è necessario analizzare attentamente i termini delle descrizioni enunciate nei suddetti due titoli.

38. Il titolo R1 fa riferimento all'«utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».

39. Come sostenuto dal Lussemburgo, il criterio dell'utilizzazione dev'essere interpretato alla luce dello scopo dell'operazione. Tale conclusione deriva chiaramente, a mio parere, dal significato naturale del termine «utilizzazione» e forse soprattutto dal concetto di «utilizzazione principale come». Si noti che questa espressione - o quella analoga di «utilizzazione principale come» - è presente in tutte le versioni linguistiche della direttiva.

40. La Commissione sostiene che, poiché il titolo R1 fa riferimento all'«utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia», la qualificazione come operazione di recupero deve applicarsi non solo all'utilizzazione principale come combustibile, ma anche all'utilizzazione come qualunque altro mezzo per produrre energia. Questo argomento implica che la qualifica di «principale» non è rilevante quando i rifiuti sono utilizzati non come combustibile, ma come altro mezzo per produrre energia. Questa, a mio avviso, è un'interpretazione forzata della disposizione - in tutte le versioni linguistiche ). Mi sembra chiaro che, per rientrare sotto il titolo R1 dell'allegato II B alla direttiva, un'operazione deve consistere nell'utilizzazione dei rifiuti principalmente come combustibile o nella loro utilizzazione principalmente come altro mezzo per produrre energia.

41. Alla luce del suo tenore letterale, pertanto, un'operazione di incenerimento ricadrà nell'ambito della descrizione di cui al titolo R1 solo se il suo scopo è quello dell'utilizzazione dei rifiuti principalmente come combustibile o principalmente come altro mezzo per produrre energia. In assenza di tale condizione, l'operazione consisterà in un incenerimento a terra, ai sensi del titolo D10 dell'allegato II A alla direttiva .

42. L'analisi appena compiuta è conforme alla sentenza ASA Abfall , nella quale la Corte ha dichiarato che l'obiettivo principale di un'operazione di recupero è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all'uso di altri materiali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale funzione, il che consente di preservare le risorse naturali. Come ho suggerito nelle conclusioni presentate relativamente alla suddetta causa, la questione decisiva da porsi è se i rifiuti vengano utilizzati per un'autentica finalità: qualora per una data operazione non fossero disponibili rifiuti, tale operazione sarebbe nondimeno effettuata impiegando altro materiale . Nel caso di rifiuti inceneriti in uno stabilimento installato a tale scopo, la risposta a tale domanda è chiaramente «no»: in mancanza di rifiuti disponibili, non vi sarebbe incenerimento. In simili circostanze non sarebbe corretto descrivere l'operazione come recupero semplicemente perché, ogni volta che dei rifiuti sono disponibili e vengono inceneriti, il calore prodotto dall'incenerimento viene utilizzato, in tutto o in parte, come mezzo per produrre energia. Questa circostanza di per sé non comporta che l'obiettivo principale dell'incenerimento sia l'utilizzo dei rifiuti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia.

43. Il concetto di «scopo principale» può pertanto essere considerato come un criterio di applicazione generale, di cui i titoli D10 e R1 costituiscono applicazioni specifiche.

44. L'importanza dello scopo dell'operazione diventa particolarmente evidente in casi relativi all'incenerimento di rifiuti domestici con eventuale recupero di energia. Qualificare tutte queste operazioni come recupero solamente perché l'energia prodotta - anche se in minima quantità - viene recuperata, comporta conseguenze inaccettabili. Nel suo ricorso, la Commissione sostiene che il diritto comunitario non impone un quantitativo minimo di energia prodotta perché l'incenerimento di rifiuti con recupero accessorio di energia venga classificato come operazione di recupero: tutt'al più si può ammettere che un'operazione non costituisce recupero se tale quantità è «irrisoria». Tuttavia, dalle informazioni fornite alla Corte risulta che l'incenerimento di rifiuti urbani con recupero di energia costituisce il principale metodo per lo smaltimento di tali rifiuti in molti Stati membri: classificare tutte queste operazioni come recupero semplicemente a causa di questo recupero di energia, significherebbe in effetti che simili rifiuti potrebbero essere oggetto di spedizioni all'interno della Comunità con pochissime restrizioni, il che sarebbe contrario allo scopo del regolamento di fornire un sistema armonizzato di procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei rifiuti, al fine di garantire la tutela dell'ambiente . A questo proposito si può ricordare inoltre che il Consiglio, nella risoluzione 24 febbraio 1997 sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti , «prende atto e condivide le preoccupazioni degli Stati membri per i movimenti su vasta scala nella Comunità di rifiuti destinati all'incenerimento con o senza recupero di energia» .

45. Un indice del fatto che lo scopo principale dell'operazione di cui si discute nel caso in oggetto sia lo smaltimento e non il recupero è costituito anche dalla parte che sostiene il costo della transazione: i contratti tra i detentori lussemburghesi dei rifiuti e il comune di Strasburgo, allegati al controricorso, prevedono che i detentori versino al comune la tassa attualmente applicabile quando i rifiuti vengono trasportati all'impianto. Anche se non ritengo che il pagamento da parte dei detentori dei rifiuti sia necessariamente una prova del fatto che una determinata operazione costituisce uno smaltimento piuttosto che un recupero, di solito esso costituisce comunque un elemento significativo .

46. La soluzione da me suggerita - ossia che una determinata operazione di incenerimento costituisce smaltimento qualora sia questo il suo scopo principale, malgrado vi sia un recupero incidentale di energia - consente, a mio avviso, di ponderare in modo corretto il principio della libera circolazione delle merci e quello della tutela dell'ambiente. E' chiaramente auspicabile, per ragioni legate all'ambiente, che le spedizioni su larga scala di rifiuti domestici destinati all'incenerimento vengano limitate; se, però, l'incenerimento di tali rifiuti venisse classificato come recupero semplicemente perché l'energia derivante potrebbe essere utilizzata, il trasporto dei suddetti rifiuti - anche su grandi distanze - ne verrebbe incoraggiato.

47. Inoltre, tale soluzione trova conferma se si pone a confronto il caso in oggetto con la causa Commissione/Germania , per la quale presento oggi le mie conclusioni. Tale causa verte sulla corretta classificazione ai fini del regolamento di rifiuti destinati all'incenerimento in fabbriche di cemento: l'energia prodotta dall'incenerimento è destinata ad essere utilizzata nel processo produttivo, nell'ambito del quale essa, in un caso, sostituirà fino ad un terzo del combustibile convenzionale, e in un altro caso sostituirà integralmente tale combustibile. Nelle conclusioni ho sostenuto che è possibile considerare che lo scopo principale di un'operazione di incenerimento che costituisce parte integrante di un processo industriale e che produce energia destinata ad essere utilizzata in tale processo industriale è quello dell'utilizzazione dei rifiuti come combustibile. Nel caso di rifiuti utilizzati come combustibile per una fabbrica di cemento, alla domanda se, qualora per una data operazione non fossero disponibili rifiuti, tale operazione sarebbe nondimeno effettuata impiegando qualche altro materiale, la risposta è chiaramente «sì»: in assenza di rifiuti disponibili, la fabbrica continuerebbe a funzionare utilizzando altro combustibile.

Conclusione

48. Di conseguenza, suggerisco che la Corte voglia:

1) respingere il ricorso della Commissione;

2) condannare la Commissione alle spese.