Causa T‑725/15

Arysta LifeScience Netherlands BV, già Chemtura Netherlands BV

contro

Autorità europea per la sicurezza alimentare

«Prodotti fitosanitari – Procedimento di riesame dell’approvazione della sostanza attiva diflubenzurone – Articolo 21 del regolamento (CE) n. 1107/2009 – Conclusioni della valutazione degli esperti dell’EFSA – Pubblicazione parziale di tali conclusioni – Articolo 63 del regolamento n. 1107/2009 – Domanda di trattamento riservato di alcuni passaggi – Tutela degli interessi commerciali – Rifiuto di accordare un trattamento riservato – Interesse ad agire»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 14 dicembre 2018

Agricoltura – Ravvicinamento delle legislazioni – Immissione in commercio dei prodotti fitosanitari – Regolamento n. 1107/2009 – Domanda di trattamento riservato di informazioni presentate all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) – Informazioni che possono beneficiare di un trattamento siffatto – Informazioni che arrecano pregiudizio agli interessi commerciali del richiedente – Pregiudizio del pregiudizio in caso di informazioni relative alle specifiche sulle impurezze di una sostanza attiva – Limiti – Comunicazione dell’EFSA al pubblico, nell’interesse della tutela della salute, circa il carattere genotossico di una sostanza attiva – Ammissibilità

L’interesse ad agire di un ricorrente deve essere concreto ed attuale. Non può riguardare una situazione futura ed ipotetica. Tale interesse deve sussistere, alla luce dell’oggetto del ricorso, al momento della presentazione di quest’ultimo, a pena di irricevibilità, e deve perdurare fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire. Nel caso di un ricorso diretto contro una decisione dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) relativa alla pubblicazione di taluni passaggi della valutazione inter pares dell’EFSA in merito al riesame dell’approvazione di una sostanza attiva, il ricorrente ha un interesse ad agire per il fatto che l’annullamento di tale decisione potrebbe procurargli un vantaggio, in quanto la decisione impugnata, che ha respinto le domande di trattamento riservato fondate sull’articolo 63, paragrafo 1, del regolamento n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, presentate dal ricorrente, ha portato alla pubblicazione di una versione delle conclusioni formulate nell’ambito del procedimento di riesame contenente taluni passaggi per i quali la ricorrente ha richiesto il trattamento riservato. In tali circostanze, il ricorrente potrebbe ottenere, in caso di annullamento di tale decisione, ad esempio, in una prima fase, l’eliminazione di dette conclusioni dal sito Internet dell’EFSA e, successivamente, la loro pubblicazione in una forma che prenda in considerazione, in tutto o in parte, le sue richieste di riservatezza che l’EFSA ha in precedenza respinto. Peraltro, l’interesse ad agire del ricorrente non viene meno a causa, da un lato, dell’adozione di un regolamento che autorizza a determinate condizioni gli usi della sostanza attiva di cui trattasi, né, dall’altro, della proposizione del ricorso che contesta la legittimità di tale regolamento dinanzi al giudice dell’Unione. Infatti, la decisione impugnata continua a produrre i suoi effetti, dato che le conclusioni controverse sono ancora accessibili al pubblico. Inoltre, il ricorrente mantiene un interesse a chiedere l’annullamento della citata decisione per ottenere, in particolare, che il giudice dell’Unione accerti un’illegittimità commessa a suo danno, di modo che una simile dichiarazione possa servire da fondamento per un’eventuale azione per risarcimento destinata a compensare in modo adeguato il danno asseritamente causato alla sua reputazione o ai suoi interessi commerciali dalla pubblicazione delle conclusioni controverse. Non possono procurare un siffatto vantaggio al ricorrente né l’adozione di detto regolamento, né l’esito del ricorso sulla legittimità dello stesso, dato che non hanno alcuna incidenza sulla questione se l’EFSA abbia legittimamente respinto, nella decisione impugnata, le domande di trattamento riservato basate sull’articolo 63, paragrafo 1, del regolamento n. 1107/2009 presentate dal ricorrente con riguardo alle conclusioni controverse. (v. punti 67, 69‑72)

V. il testo della decisione. (v. punto 80)

I regolamenti n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, e n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, non contengono alcuna disposizione che vieti esplicitamente all’EFSA di pubblicare i propri pareri adottati nell’ambito di un procedimento di riesame. Si deve, peraltro, necessariamente constatare che nulla in tali regolamenti suggerisce che il legislatore dell’Unione abbia inteso vietare all’EFSA di mettere siffatti pareri a disposizione del pubblico. Un divieto di questo tipo non può essere dedotto dalla sola mancanza di un obbligo, nella formulazione dell’articolo 21 del regolamento n. 1107/2009, di mettere a disposizione siffatti pareri. Al contrario, risulta da una lettura complessiva dei regolamenti nn. 1107/2009 e 178/2002 che l’EFSA è soggetta a requisiti di trasparenza, che implicano, in linea di principio, che il pubblico sia informato sui risultati delle sue attività e possa pertanto avere accesso ai suoi pareri adottati nell’ambito di un procedimento di riesame. In particolare, risulta dall’articolo 38, paragrafo 1, lettera b), e dall’articolo 40, paragrafi 2 e 3, secondo comma, del regolamento n. 178/2002, che i pareri dell’EFSA sono, in linea di principio, resi pubblici. L’articolo 39, paragrafo 3, del medesimo regolamento prevede che le conclusioni dei pareri scientifici formulati dall’EFSA riguardo a prevedibili effetti sanitari non sono mai tenute segrete. Per quanto riguarda, più in particolare, l’immissione sul mercato di prodotti fitosanitari, si evince da una lettura a contrario dell’articolo 63 del regolamento n. 1107/2009 che il carattere riservato delle informazioni presentate in applicazione di detto regolamento costituisce l’eccezione, mentre l’accesso del pubblico a tali informazioni è la regola. Di conseguenza, non si può censurare l’EFSA per aver considerato, in una decisione relativa alla pubblicazione di taluni passaggi della valutazione inter pares dell’EFSA in merito al riesame dell’approvazione di una sostanza attiva, che la sua competenza a pubblicare le conclusioni formulate nell’ambito del procedimento di riesame sia, in particolare, fondata sul combinato disposto degli articoli da 38 a 40 del regolamento n. 178/2002 e dell’articolo 63 del regolamento n. 1107/2009. (v. punti 81‑83)

Le conclusioni formulate dall’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) nell’ambito del procedimento di riesame dell’approvazione di una sostanza attiva rientrano nella procedura di cui all’articolo 21 del regolamento n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari. Tale procedimento si conclude con l’adozione di una decisione della Commissione di mantenere, revocare o modificare la sostanza attiva in questione. Le conclusioni dell’EFSA non manifestano quindi la posizione definitiva su tale sostanza attiva nell’ambito del riesame. La Commissione è competente in via esclusiva a prendere una posizione definitiva in materia. Infatti, da una lettura dell’articolo 21 del suddetto regolamento non risulta che la Commissione sia tenuta a seguire il parere dell’EFSA. In tali circostanze, tali conclusioni devono essere considerate come costituenti un atto preparatorio che non può essere soggetto al sindacato del giudice dell’Unione, poiché il carattere asseritamente erroneo delle conclusioni di cui trattasi, o anche l’esistenza di uno sviamento di potere o di una violazione delle garanzie procedurali che le viziano, possono essere, se del caso, fatti valere nell’ambito di un ricorso contro la decisione della Commissione. (v. punto 90)

V. il testo della decisione. (v. punto 96)

Dall’articolo 63 del regolamento n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, non si può dedurre che una persona possa chiedere il trattamento riservato delle sole informazioni che essa stessa ha presentato all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA). Infatti, la disposizione summenzionata va interpretata alla luce del considerando 41 del suddetto regolamento, dal quale non emerge che il legislatore dell’Unione abbia inteso limitare una domanda di trattamento riservato a simili informazioni. Una siffatta interpretazione discende anche dall’articolo 39, paragrafo 1, del regolamento n. 178/2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’EFSA e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare, il quale costituisce la disposizione generale che prevede le restrizioni all’accesso del pubblico alle informazioni in possesso dell’EFSA e ai sensi del quale l’EFSA non rivela a terzi le informazioni riservate da essa ricevute in ordine alle quali è stato richiesto e giustificato un trattamento riservato. Peraltro, l’articolo 63 del regolamento n. 1107/2009 persegue lo scopo di proteggere gli interessi commerciali, la vita privata e l’integrità della persona che chiede il trattamento riservato di informazioni presentate in applicazione di tale regolamento. Orbene, non può escludersi che possano pregiudicare tali interessi persone diverse da quella che chiede il trattamento riservato di tali informazioni. (v. punti 97‑99)

Costituiscono informazioni presentate in applicazione del regolamento n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, ai sensi dell’articolo 63 di detto regolamento, le conclusioni formulate dall’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) nell’ambito del procedimento di riesame dell’approvazione di una sostanza attiva. Tali conclusioni rientrano nella procedura di cui all’articolo 21 del regolamento 1107/2009. Infatti, da un lato, la valutazione di una sostanza attiva da parte dell’EFSA è, in linea di principio, fondata sulle informazioni trasmesse a tale autorità. A tale proposito, quando la Commissione, nell’ambito del procedimento di riesame di una sostanza attiva, conferisce mandato all’EFSA, chiedendo a quest’ultima di organizzare una valutazione inter pares dei dati presentati in precedenza da un’impresa nonché la valutazione di tali dati da parte dello Stato membro relatore, le conclusioni adottate dall’EFSA in esecuzione di tale mandato sono basate sulle informazioni presentate dalla suddetta impresa e dallo Stato membro relatore. Pertanto, la valutazione contenuta in dette conclusioni non può essere considerata separata rispetto alle informazioni sulle quali è basata. Dall’altro lato, come risulta dal considerando 41 del regolamento n. 1107/2009, la norma sulla riservatezza si applica ai documenti in possesso delle autorità competenti. Poiché la valutazione prodotta dall’EFSA si trova in suo possesso e, in assenza di altri argomenti, non vi è alcuna ragione per ritenere che la norma sulla riservatezza non sia applicabile parimenti a una siffatta valutazione. (v. punti 101‑103)

Per quanto attiene al trattamento riservato di informazioni presentate all’Autorità europea per la sicurezza alimentare, l’articolo 63 del regolamento n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, non definisce la nozione di interessi commerciali e non si limita ai tipi di informazioni menzionate nel suo paragrafo 2 e considerate come lesive di tali interessi, e quindi può essere applicato a vari tipi di informazioni, poiché l’unico criterio pertinente è quello che la persona che richiede il trattamento riservato fornisca una prova verificabile atta a dimostrare, in maniera concreta, che la divulgazione di tali informazioni potrebbe nuocere ai suoi interessi commerciali. Orbene, l’inesattezza delle informazioni non costituisce, di per sé, un criterio pertinente per determinare se la divulgazione di tali informazioni possa pregiudicare interessi commerciali. Infatti, tale questione è diversa da quella dell’esattezza delle informazioni. Un’informazione può essere corretta e comunque pregiudicare gli interessi commerciali del richiedente a causa della sua divulgazione. Al contrario, la divulgazione di informazioni false non conduce necessariamente a ledere tali interessi. (v. punti 108, 109)

V. il testo della decisione. (v. punti 113, 114)

Per quanto attiene al trattamento riservato di informazioni presentate all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), è vero che le specifiche sulle impurezze della sostanza attiva sono menzionate tra gli esempi contenuti nell’elenco non esaustivo di cui all’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento n. 1107/2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, che sono, in linea di principio, considerati pregiudizievoli per la tutela degli interessi commerciali. Tuttavia, l’articolo 63, paragrafo 2, lettera b), di detto regolamento contiene un’eccezione secondo cui sono escluse da tale protezione le impurezze considerate rilevanti segnatamente dal punto di vista tossicologico. Inoltre, per quanto concerne le conclusioni dell’EFSA, formulate nell’ambito del procedimento di riesame dell’approvazione di una sostanza attiva, che rivelano il carattere genotossico di tale sostanza, l’EFSA non può essere censurata per aver divulgato le conclusioni in parola nell’interesse della tutela della salute, dando così la precedenza alle esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici. Infatti, l’articolo 168, paragrafo 1, TFUE dispone che nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e attività dell’Unione deve essere garantito un livello elevato di protezione della salute umana. Tale protezione della salute umana ha un’importanza preponderante rispetto alle considerazioni economiche negative, anche notevoli, per taluni operatori economici. (v. punti 120, 133, 135)