Conclusioni dell'avvocato generale Gulmann del 16 giugno 1992. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ELLENICA. - RESTRIZIONE ALLE IMPORTAZIONI PROVENIENTI DA PAESI TERZI - LISTA D. - CAUSA C-65/91.



raccolta della giurisprudenza 1992 pagina I-05245



Conclusioni dell avvocato generale

++++

Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Nel presente procedimento la Commissione ha chiesto che la Repubblica ellenica venga condannata per essere venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del diritto comunitario in quanto ha inserito i fiammiferi in una particolare "lista D" e di conseguenza ha negato, per un determinato periodo, l' autorizzazione all' importazione di fiammiferi dalla Svezia e dalla Bulgaria. La Commissione ha altresì chiesto che la Grecia sia condannata per infrazione dell' art. 5 del Trattato CEE.

La Repubblica ellenica ha chiesto il rigetto del ricorso.

I mezzi dedotti dalla Commissione sono volti a far sì che la Corte si pronunci

° in primo luogo sull' esistenza di una "lista D" (o lista Delta) il cui contenuto corrisponda a quanto allegato dalla Commissione, e

° in secondo luogo sulla questione se detta "lista D" abbia comportato il rigetto di domande di autorizzazione di importazione presentate da importatori di fiammiferi svedesi e bulgari (1).

2. La Commissione sostiene che durante il periodo su cui verte la presente causa in Grecia vigeva un regime, il cosiddetto regime della "lista D", ai sensi del quale gli importatori di talune merci provenienti da paesi terzi, fra cui i fiammiferi, dovevano richiedere un' autorizzazione all' importazione, e ai sensi del quale le competenti autorità greche potevano negare detta autorizzazione qualora lo ritenessero necessario (2).

Il governo greco osserva che un regime del genere è senz' altro esistito, ma è stato abrogato con provvedimento del ministro greco del Commercio 25 novembre 1980. Esso contesta che dopo quella data sia esistito un regime in contrasto con le norme comunitarie. Il governo greco non nega che gli importatori di talune merci provenienti da paesi terzi, fra cui i fiammiferi, abbiano dovuto chiedere l' autorizzazione all' importazione, ma sostiene che detto sistema aveva solo una finalità statistica.

3. Dalle osservazioni del governo greco non si ricava in modo chiaro se esso ammetta che detto regime di controllo statistico venisse denominato "lista D" ovvero se detta nozione sia stata definitivamente abrogata nel 1980.

A mio parere vi sono buoni motivi per ritenere che in realtà anche nel periodo successivo al 1980 e comunque sino alla fine del 1990 sia esistito in Grecia un regime che veniva chiamato regime della "lista D". Questa supposizione viene confermata soprattutto dalla lettera 25 settembre 1980 inviata dal ministero del Commercio greco al ministero degli Esteri, il quale nell' ambito del presente procedimento aveva interrogato il ministero del Commercio sull' esistenza e sul significato di una "procedura Delta". Il ministero del Commercio ha risposto quanto segue:

"(...) che la presunta 'procedura D' è una forma di controllo statistico e che è stata introdotta per la necessità di conoscere continuamente lo sviluppo e l' andamento delle importazioni di diversi prodotti sensibili" (3).

Nonostante la qualifica di "presunta" da questa lettera sembra risultare che è esistito un regime che è stato designato con la lettera "Delta".

Questa supposizione si fonda anche sulle informazioni disponibili in merito alle importazioni dalla Bulgaria e dalla Svezia. La nozione di "lista D" viene utilizzata dalle imprese interessate per indicare la possibilità per le autorità greche di negare l' importazione, e la lettera "D", come ho appena indicato, si ritrova comunque in una delle domande di licenza di importazione prodotte in causa.

4. La questione decisiva per la presente causa è, in tale contesto, se il regime di importazione così designato avesse, come ha sostenuto la Commissione, un contenuto tale da costituire una restrizione quantitativa in contrasto con le norme che nel periodo di cui è causa vigevano negli scambi con la Bulgaria e la Svezia ovvero se, come ha sostenuto la Grecia, si trattasse di un regime con scopi unicamente statistici e che non costituiva pertanto una restrizione quantitativa in contrasto con le norme in vigore.

Il governo ellenico non contesta che sarebbe stata in contrasto con gli obblighi incombenti alla Grecia in forza del diritto comunitario l' esistenza di un regime di regolazione delle importazioni di contenuto analogo a quello descritto dalla Commissione, cioè un regime in forza del quale fosse possibile e venisse effettivamente opposto un rigetto delle domande di autorizzazione all' importazione di fiammiferi dalla Bulgaria e dalla Svezia.

E' altresì indubbio che un regime del genere è in contrasto con le seguenti disposizioni:

° per quel che riguarda le importazioni dalla Bulgaria, l' art. 6 del regolamento (CEE) 14 novembre 1983, n. 3420, relativo ai regimi di importazione dei prodotti originari dei paesi a commercio di Stato non liberalizzati a livello comunitario (4), emendato, e

° per quel che riguarda le importazioni dalla Svezia, l' art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) 5 febbraio 1982, n. 288, relativo al regime comune applicato alle importazioni (5), e l' art. 13 dell' accordo tra la Comunità economica europea e il Regno di Svezia (6), emendato con protocollo aggiuntivo per quel che riguarda la Grecia (7).

5. La controversia fra le parti verte pertanto unicamente su questioni di fatto.

La Commissione sostiene che il regime della "lista D" nel periodo di cui è causa riguardava una serie di prodotti che le autorità greche consideravano particolarmente "sensibili". Il regime riguardava comunque i fiammiferi, ma dagli atti di causa risulta altresì che alla Commissione erano stati presentati esposti sull' applicazione del regime della "lista D" alle importazioni di vetro piano, fra l' altro dalla Turchia, e di miele dalla Bulgaria (8).

Se il regime di importazione descritto dalla Commissione è rimasto in vigore per diversi gruppi di merci e per lunghi periodi, è sorprendente che la Commissione non sia stata in grado di corroborare le sue affermazioni sull' esistenza del regime con mezzi di prova migliori e più completi.

Questo fatto deve però essere considerato alla luce delle difficoltà che la Commissione ha senz' altro incontrato nell' ottenere dal governo greco una risposta soddisfacente alle sue domande in occasione delle denunce che le sono state presentate.

6. In questa causa è determinante stabilire se la Commissione sia riuscita a provare che è esistito un regime della "lista D" con la conseguenza che in determinati periodi sono state negate le autorizzazioni all' importazione di fiammiferi dalla Bulgaria e dalla Svezia.

7. In questo contesto è importante notare che il monopolio di Stato greco per quel che riguarda il commercio di fiammiferi era stato adeguato alla normativa comunitaria in modo che dal 1 gennaio 1986 l' importazione di fiammiferi rientrava nel regime generale di diritto comunitario.

E' pertanto ragionevole ritenere che le autorità greche abbiano seguito l' importazione di fiammiferi con particolare attenzione. Dette autorità chiedevano inoltre il 21 luglio 1987 alla Commissione, ai sensi del regolamento n. 288/82, la vigilanza comunitaria sulle importazioni di fiammiferi dalla Svezia. Il 3 agosto 1987 la Commissione respingeva la domanda ma autorizzava la Grecia ad istituire una vigilanza nazionale.

Il 25 novembre 1987 il governo greco chiedeva poi alla Commissione di poter applicare provvedimenti di salvaguardia ai sensi del regolamento n. 3420/83 nei confronti delle importazioni di fiammiferi dalla Bulgaria. Contemporaneamente comunicava che, in forza dell' art. 10 del medesimo regolamento, avrebbe applicato un contingentamento nazionale per quelle importazioni dalla data della domanda. La Commissione ha autorizzato solo dal 27 aprile 1988 le restrizioni alle importazioni dalla Bulgaria. Detta autorizzazione era concessa sino al 31 dicembre 1988. La Commissione ha riconosciuto che la domanda greca di provvedimenti urgenti nazionali soddisfaceva i requisiti di cui all' art. 10 e che pertanto le importazioni dalla Bulgaria potevano essere legalmente soggette a restrizioni dal 25 novembre 1987.

La Commissione ha chiarito che in relazione alla domanda di misure di sorveglianza sulle importazioni di fiammiferi dalla Svezia il governo ellenico aveva motivato la sua richiesta fra l' altro allegando che la quota di mercato detenuta sino ad allora dall' industria nazionale dei fiammiferi si era ridotta del 60%.

8. Nella sua argomentazione la Commissione attribuisce particolare importanza ad un telegramma inviato dalla Banca nazionale di Grecia il 7 maggio 1986 alle sue filiali e alle banche commerciali greche. Esso era del seguente tenore:

"Con effetto dal ricevimento del presente telegramma, le autorizzazioni all' importazione dei fiammiferi dai paesi non membri della CEE o prodotti in paesi non membri della CEE saranno rilasciate solo dalla sede centrale della Banca di Grecia, ufficio autorizzazioni alle importazioni. Le banche intermediarie dovranno trasmettere le domande alla sede centrale. Va sottolineato che, per quel che riguarda le autorizzazioni alle importazioni già rilasciate per il citato prodotto, le banche intermediarie non concederanno anticipazioni o aperture di credito senza l' autorizzazione della sede centrale della Banca nazionale di Grecia.

Le direzioni delle banche commerciali sono pregate di avvertire urgentemente sin da oggi le loro filiali" (9).

Il governo greco ha chiarito che con detto telegramma si intendeva far sì che le informazioni statistiche venissero a conoscenza della Banca nazionale di Grecia più rapidamente possibile. Si deve però riconoscere che la Commissione ha ragione nel sostenere che il contenuto del telegramma è di difficile comprensione se riguarda solo provvedimenti a finalità esclusivamente statistica.

9. Un argomento importante nel senso della correttezza delle affermazioni della Commissione si ricava dal fatto che è stato accertato che la Banca nazionale di Grecia nel febbraio del 1987 ha respinto senza motivazione una domanda di autorizzazione per l' importazione di una notevole partita di fiammiferi dalla Bulgaria e che il rigetto è stato confermato senza che l' importatore sia riuscito ad ottenere nessuna motivazione in merito. La Commissione ha allegato una fotocopia della domanda di autorizzazione di importazione (10). Sulla domanda è stato scritto a mano che essa era respinta. Altresì a mano è stata scritta la lettera "D".

La Commissione ha chiesto al governo greco chiarimenti nell' ottobre 1987 in ordine a detto divieto di importazione. Il governo ha fornito un chiarimento che a mio parere non è soddisfacente (11).

10. Le informazioni della Commissione sul diniego di autorizzazione all' importazione di fiammiferi dalla Svezia da parte delle autorità greche costituiscono a mio avviso la prova più convincente che in Grecia deve essere esistito in quel periodo un regime di importazione dal contenuto corrispondente a quanto affermato dalla Commissione.

La Commissione ha allegato al ricorso una serie di lettere ed altri documenti da cui risulta che le autorità greche hanno sistematicamente negato l' autorizzazione all' importazione di fiammiferi prodotti dalla ditta svedese Swedish Match e che questa prassi è cominciata comunque nel febbraio 1988 e si è protratta per lo meno sino al novembre del 1989 (12). Dagli allegati risulta altresì che vi sono state diverse trattative tra il ministero del Commercio ellenico, in alcuni casi rappresentato dal ministro stesso, e l' ambasciata di Svezia in Atene senza che sia stato possibile ottenere chiarimenti plausibili sull' impossibilità di effettuare le importazioni richieste (13). Fra questi allegati vi è un esemplare di una domanda di importazione di fiammiferi dalla Svezia in cui il rigetto, come per la citata domanda bulgara, è stato semplicemente riportato a mano (14).

Le autorità greche hanno originariamente tentato di motivare il diniego allegato in causa affermando che i fiammiferi importati non erano originari della Svezia, bensì della Jugoslavia. In udienza il governo greco ha tuttavia ammesso dinanzi alla Corte che questa giustificazione non poteva essere mantenuta.

11. Il governo greco sostiene ora che il rigetto di domande constatato costituisce solo casi isolati che non possono essere addotti per provare, come ha sostenuto la Commissione, che il regime della "lista D" era in vigore.

Questo argomento va a mio parere respinto. In particolare dal trattamento delle importazioni di fiammiferi dalla Svezia risulta una prassi così costante che può essere solo considerata il riflesso dell' applicazione di un regime greco in vigore in quel periodo che consentiva alle autorità greche di vietare l' importazione di fiammiferi da paesi terzi.

12. Come ho già osservato, il governo greco ha fatto rinvio ad un provvedimento del 1980 che a suo parere avrebbe abrogato il regime di importazione della "lista D" (15). Quel provvedimento non ha a mio parere una grande importanza. In primo luogo, esso dispone, stando al suo dettato, solo la soppressione della "distinzione tra la 'lista D' e la 'lista E' ", e in secondo luogo non vi è nulla che osti alla possibilità di introdurre nuovamente un regime di "lista D" precedentemente in vigore, ad esempio in occasione dell' adeguamento del monopolio di Stato sul commercio dei fiammiferi.

13. Alla luce delle considerazioni precedenti si può a mio parere ritenere che sia esistito in Grecia un regime della "lista D", in ogni caso nel periodo compreso tra il febbraio 1987 e il novembre 1989, analogo a quello descritto dalla Commissione, e che in contrasto con le norme comunitarie in vigore nel periodo fra il febbraio 1987 e il novembre 1989 ha comportato il diniego delle importazioni di fiammiferi dalla Svezia e nel periodo fra il febbraio 1987 e il novembre 1987 quello delle importazioni di fiammiferi dalla Bulgaria.

La Corte dovrebbe pertanto accogliere a mio parere la prima parte delle conclusioni della Commissione.

14. Come ho già ricordato, la Commissione ha altresì chiesto alla Corte di dichiarare che la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 5, n. 1, del Trattato CEE, in quanto non ha fornito alla Commissione le informazioni sulle norme relative alle modalità di importazione, in particolare per quel che riguarda la citata "lista D".

Per costante giurisprudenza della Corte (16) le autorità nazionali sono tenute a collaborare lealmente con la Commissione quando quest' ultima controlla il rispetto del diritto comunitario nel paese interessato. Nel caso di specie il governo greco non ha ottemperato a quest' obbligo in quanto è stato accertato che detto governo, nonostante diversi inviti, non ha fornito alla Commissione le informazioni sulle norme che, stando a quanto già osservato, dovevano essere in vigore in Grecia.

Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta senz' altro che alla Commissione incombe l' onere di provare il mancato rispetto di determinate norme comunitarie in uno Stato membro, ma detto onere della prova non esclude, ma anzi presuppone, l' obbligo per gli Stati membri di collaborare lealmente con la Commissione quando quest' ultima deve chiarire le circostanze di diritto e di fatto rilevanti per valutare se lo Stato interessato abbia adempiuto agli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario. Questo obbligo di informazione vale anche qualora le informazioni richieste possano essere utilizzate dalla Commissione come prova che lo Stato membro è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario.

Anche la seconda parte delle conclusioni della Commissione deve pertanto essere accolta.

Conclusione

15. Propongo pertanto di accogliere il ricorso della Commissione nella sua integralità e di condannare il governo greco alle spese.

(*) Lingua originale: il danese.

(1) - La Commissione, con la presentazione del ricorso, intendeva indubbiamente indurre la Corte ad accertare in particolare che una cosiddetta lista D è per lo meno esistita in un determinato periodo e che detta lista, in quanto comportava l' obbligo di un' autorizzazione per l' importazione di merci dai paesi terzi, era in contrasto con le norme comunitarie che vietano le restrizioni quantitative all' importazione nella Comunità di merci da paesi terzi.

La Grecia ritiene che la Commissione nella presente causa intenda unicamente ottenere la dichiarazione che è esistita una lista D con gli effetti giuridici da essa allegati. Essa ritiene che per la pronuncia di cui è causa sia irrilevante il fatto che si possa provare che in casi isolati è stata negata l' importazione di fiammiferi dalla Svezia e dalla Bulgaria.

(2) - La Commissione descrive la nozione di lista D , che è altresì denominata procedura D negli atti di causa, nel modo seguente:

Si tratta di una lista interna elaborata dal ministero del Commercio e dalla Banca centrale di Grecia. La lista D riporta taluni prodotti per la cui importazione in Grecia da paesi terzi è necessaria una previa autorizzazione all' importazione. La Commissione ritiene che il numero e la natura dei prodotti che in un determinato momento erano inseriti nella lista D variano a seconda delle decisioni del ministero del Commercio, incaricato dell' elaborazione della lista. Quest' ultima non è mai stata pubblicata ufficialmente in Grecia, ma è tenuta segretamente dal ministero del Commercio e dalla Banca di Grecia (v. punto 2 del ricorso).

(3) - V. allegato 2 al controricorso.

(4) - GU L 346, pag. 6.

(5) - GU L 35, pag. 1.

(6) - GU 1972, L 300, pag. 97.

(7) - Regolamento (CEE) del Consiglio 8 dicembre 1980, n. 3397 (GU L 357, pag. 104).

(8) - Le autorità greche hanno comunque in ogni caso negato l' autorizzazione all' importazione di dette merci, e la Commissione ha avviato il procedimento ex art. 169 del Trattato. La Commissione però non ha portato a termine questi procedimenti.

(9) - V. allegato 22 al ricorso.

(10) - V. allegato 2 al ricorso.

(11) - V. allegato 3 del ricorso. La risposta non prende posizione, per quel che mi risulta, sul contesto e sul fondamento giuridico del rigetto della domanda iniziale di autorizzazione all' importazione.

(12) - V. allegato 25 del ricorso.

(13) - V. in particolare i seguenti allegati del ricorso della Commissione: 4a, 4b, 6, 7, 8, 9, 10, 14 e 24.

In una lettera 8 maggio 1987 dell' ambasciatore di Svezia al ministro del Commercio ellenico è stato scritto fra l' altro:

Il 5 maggio la segretaria della signora Pantazi comunicava che quest' ultima continuava ad avere l' ordine di non concedere licenze all' importazione in Grecia di fiammiferi svedesi (allegato 4b) .

Nella lettera 11 luglio 1989 dell' impresa svedese Swedish Match a un funzionario della Commissione veniva affermato quanto segue:

Ho ricevuto ieri un telefax dal primo segretario dell' ambasciata di Svezia in Atene, signor Esbjoern Skoeld. Il ministro del Commercio, signor Angelopoulou ha informato l' ambasciata di Svezia che i seguenti prodotti erano disciplinati dalla procedura Delta:

pistacchi, arachidi, ceci (abbrustoliti), nocciole, spugne (naturali), fiammiferi e oro.

La procedura D comporta che le autorità greche tentano di bloccare le importazioni di detti prodotti e di proteggere la produzione nazionale (allegato 14).

(14) - V. allegato 5 del ricorso.

(15) - V. allegato 1 al controricorso.

(16) - V., per esempio, sentenza della Corte 12 luglio 1990, causa C-35/88, Racc. pag. I-3125, sentenza 22 settembre 1988, causa 272/86, Racc. pag. 4875, nonché sentenza 24 marzo 1988, causa 240/86, Racc. pag. 1835, tutte pronunciate in cause fra la Commissione e la Grecia.