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I fatti sono stati illustrati ai punti 7-44 della sentenza del Tribunale come segue: «7 In seguito al trasferimento della capitale della Nigeria da Lagos ad Abuja, la Commissione, dal 1993, affittava un edificio ad Abuja destinato a ospitare la sua delegazione nonché, provvisoriamente, le rappresentanze di taluni Stati membri, tra cui la Repubblica ellenica. Nell’ambito di un accordo con tali Stati membri (in prosieguo: il “progetto Abuja I”), la Commissione subaffittava taluni uffici e forniva taluni servizi alle rappresentanze di cui trattasi. Gli Stati membri si sono accordati sulla ripartizione dei costi collegati alle loro rappresentanze. Il contributo della Repubblica ellenica ammontava a 5,5% dei costi totali. La Commissione, ritenendo che la Repubblica ellenica non avesse pagato i suoi debiti a tale riguardo, nel 2004, ha disposto il recupero per mezzo di compensazione delle somme corrispondenti (v. punto 44 infra). 8 Il 18 aprile 1994 il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica italiana, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica portoghese e la Commissione (in prosieguo: i “partecipanti”), sulla base dell’art. J.6 del Trattato sull’Unione europea (divenuto, in seguito a modifica, art. 20 UE), hanno concluso un memorandum d’intesa (in prosieguo: il “memorandum iniziale”) riguardante la costruzione, per le loro missioni diplomatiche ad Abuja, di un complesso comune di ambasciate che utilizzavano servizi ausiliari comuni (in prosieguo: il “progetto Abuja II”). Il memorandum iniziale è stato completato, in seguito all’adesione della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia, da un protocollo di adesione. 9 L’art. 1 del memorandum iniziale prevede che le ambasciate degli Stati membri e la delegazione della Commissione sono missioni diplomatiche distinte, assoggettate alla convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche e, per quanto riguarda gli Stati membri, anche alla convenzione di Vienna del sulle relazioni consolari. 10 L’art. 10 del memorandum iniziale disponeva che la Commissione agisce, in quanto coordinatrice del progetto Abuja II, “per conto” degli altri partecipanti. 11 Secondo l’art. 11 del memorandum iniziale, la Commissione è responsabile per l’effettuazione di studi architettonici sulla fattibilità del progetto Abuja II, sulla stima dei costi e sugli sviluppi del progetto. Tale articolo prevede anche la conclusione di un memorandum aggiuntivo d’intesa riguardante “il piano particolareggiato dell’edificio, la ripartizione dei costi e i diritti dei singoli partecipanti sui locali a completamento del progetto [Abuja II]” (in prosieguo: “il memorandum aggiuntivo”). Infine, l’art. 11 istituisce un comitato direttivo permanente, composto da rappresentanti di ciascuna della parti e presieduto dalla Commissione, per coordinare e controllare il progetto Abuja II. Il comitato direttivo permanente fa pervenire relazioni periodiche al gruppo di lavoro “Affari amministrativi” istituito presso il Consiglio nel contesto della politica estera e di sicurezza comune (PESC) (in prosieguo: “il gruppo affari amministrativi PESC”). 12 L’art. 12 del memorandum iniziale è formulato nel modo seguente: “Dopo l’approvazione del [memorandum aggiuntivo] di cui all’art. 11, il progetto [Abuja II] sarà direttamente finanziato mediante contributi dei partecipanti in proporzione alla parte del progetto attribuita a ciascun partecipante. Il contributo della Commissione sarà a carico dell’appropriata voce di bilancio. I costi di preparazione del progetto (‘fase 1’) saranno finanziati dalla Commissione sugli stanziamenti amministrativi. Tali costi sono stimati a 140000 ECU. Se il progetto [Abuja II] sarà condotto a termine, questi costi saranno coperti mediante contributi di tutti i partecipanti in proporzione alle rispettive quote del progetto”. 13 L’art. 13 del memorandum iniziale prevede quanto segue: “Tutti i partecipanti garantiscono, dopo l’approvazione del [memorandum aggiuntivo], il pagamento dei costi totali loro attribuiti. I costi totali per ogni partecipante consisteranno: a) nei costi totali della parte del progetto spettante ad ogni singolo partecipante e b) nella quota dei costi per la zona comune e la zona pubblica spettante a ciascun partecipante in proporzione alla sua parte rispetto al totale delle zone ad uso esclusivo dei singoli partecipanti”. 14 L’art. 14 del memorandum iniziale stabilisce che la Commissione, con l’accordo e la partecipazione degli Stati partecipanti, provvede a tutti i pagamenti dovuti ai terzi (contraenti). 15 L’art. 15, n. 1, del memorandum iniziale stabilisce quanto segue: “Se un partecipante decide di ritirarsi dal progetto [Abuja II] non firmando il [memorandum aggiuntivo] di cui all’art. 11, il presente memorandum, comprese le disposizioni finanziarie di cui agli artt. 12 e 13, cesserà di applicarsi al partecipante che si ritira”. (…) 21 Il 27 dicembre 1995 la Commissione ha concluso il contratto principale. Esso riguardava la concezione di base e la fase intermedia del progetto Abuja II (artt. 4.4 e 4.5), nonché di eventuali piani dettagliati (art. 4.6). 22 Il 19 settembre 1996 il gruppo affari amministrativi PESC ha approvato la progettazione intermedia. 23 Il 21 novembre 1996 il gruppo affari amministrativi PESC ha invitato la Commissione ad adottare le misure ad hoc affinché gli architetti iniziassero l’elaborazione dei piani dettagliati. Il gruppo ha dichiarato che il contratto formale per tale fase sarebbe stato concluso dopo il completamento del memorandum aggiuntivo. In occasione di tale riunione, la Commissione ha indicato al gruppo summenzionato l’importo dei costi da lei anticipati fino al per la preparazione del progetto Abuja II, e cioè circa EUR 2,8 milioni. 24 Il 24 febbraio 1997 questo stesso gruppo si è riunito ed ha deciso di non aspettare il completamento del memorandum aggiuntivo per elaborare piani dettagliati e i documenti contrattuali. Il verbale di tale riunione contiene le decisioni seguenti: “La Commissione è invitata a concludere i necessari accordi con gli architetti per l’elaborazione dei documenti e ad anticipare i fondi necessari a tali lavori secondo le modalità concordate per il progetto. Come nei casi precedenti, gli anticipi così pagati dalla Commissione saranno successivamente rimborsati dagli altri partecipanti secondo le procedure previste a tale proposito nel [memorandum iniziale]”. 25 Nel corso dei mesi successivi, numerosi Stati membri si sono ritirati dal progetto Abuja II. Il 28 aprile 1997 il gruppo affari amministrativi PESC ha incaricato la Commissione di concludere “accordi bilaterali con il Regno di Danimarca per il rimborso della quota di sua competenza nelle spese del progetto avviato dalla Commissione per conto dei partecipanti”. Una decisione analoga è stata adottata dopo il ritiro dell’Irlanda nel settembre 1997, nonché della Repubblica portoghese, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia. (…) 27 Il 18 giugno 1998 il gruppo affari amministrativi PESC ha menzionato l’eventualità di un ritiro del Regno del Belgio dal progetto Abuja II. Dal verbale di tale riunione risulta che il comitato direttivo permanente ha fatto rilevare che il Regno del Belgio avrebbe pagato la sua parte di costi come fissati dopo l’approvazione del progetto intermedio. 28 Il 10 giugno 1998 una nota di addebito (…) corrispondente alla parte della Repubblica ellenica nella fase iniziale del progetto, e cioè 5,06% delle spese totali, è stata inviata dalla Commissione alla Repubblica ellenica. Il termine di pagamento era stato fissato al . 29 Il 9 dicembre 1998 il memorandum aggiuntivo è stato firmato dalla Repubblica federale di Germania, dalla Repubblica ellenica, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica italiana, dal Regno dei Paesi Bassi, dalla Repubblica d’Austria e dalla Commissione. L’art. 11 del memorandum aggiuntivo prevedeva la creazione di un fondo per il finanziamento del progetto. 30 In conformità del suo art. 14, il memorandum aggiuntivo si applica provvisoriamente a partire dal primo giorno del secondo mese successivo alla sua firma ed entra in vigore il primo giorno del secondo mese successivo alla data in cui gli Stati membri e la Commissione dichiarano che l’hanno ratificato. 31 Il 28 aprile 1999 la Commissione ha lanciato un bando di gara d’appalto per la costruzione delle ambasciate degli Stati membri interessati, nonché della delegazione della Comunità (GU 1999, S 82). In esso era precisato che l’ambasciata della Repubblica ellenica avrebbe avuto una superficie di 677 m2. 32 Il 3 settembre 1999 la Commissione ha “reiterato” la sua richiesta del 1998 presso il gruppo affari amministrativi PESC affinché gli Stati membri le rimborsassero le somme che essa aveva pagato ai consulenti per la fase di progettazione intermedia. Essa ha comunicato che taluni Stati membri avevano già pagato gli importi dovuti, ma che altri, tra cui la Repubblica ellenica, non l’avevano rimborsata prima della scadenza del . La Commissione ha aggiunto che sarebbe stata inviata alle parti un’altra nota di addebito riguardante, da un lato, i costi dei piani dettagliati e, dall’altro, i costi della trasformazione dovuta al ritiro del Regno del Belgio, del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese. 33 Il 20 settembre 1999 il comitato direttivo permanente si è riunito per la preselezione delle società di costruzione. Il rappresentante della Repubblica ellenica ha firmato il verbale della riunione. Una gara d’appalto per il controllo della costruzione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale S 54 del . 34 Con ordine di pagamento del 17 febbraio 2000, la Commissione ha chiesto alla Repubblica ellenica di pagare una somma di EUR 168716,94 per la costituzione del fascicolo sulle gare d’appalto relative ai piani dettagliati. 35 Il 22 giugno 2000 il comitato direttivo permanente ha deciso di adottare una nuova impostazione del progetto (in prosieguo: il progetto “Abuja II ridotto”), reso necessario dal ritiro della Repubblica francese. Il progetto Abuja II ridotto prevedeva, in particolare, la soppressione degli edifici e dei servizi ausiliari comuni, nonché una riduzione di superficie. Il rappresentante della Repubblica ellenica in tale riunione ha manifestato il suo accordo sul progetto, con riserva però di approvazione da parte dei suoi superiori. Il 29 giugno la Commissione ha trasmesso il verbale della riunione alla Repubblica ellenica e l’ha invitata a dare una risposta formale in merito al progetto Abuja II ridotto. 36 Il 5 settembre 2000 la Commissione ha reiterato la sua richiesta ai rappresentanti della Repubblica ellenica. Dopo un nuovo richiamo, in data , la Commissione, il , ha inviato una lettera via fax alla Repubblica ellenica, accompagnata da un termine di risposta fissato al , segnalando che il suo silenzio sarebbe stato interpretato come un ritiro dal progetto. Il le autorità elleniche hanno informato la Commissione che esse non erano in grado di dare una risposta in merito al progetto Abuja II ridotto. Di conseguenza, la Commissione alla stessa data ha risposto di aver incaricato gli architetti di procedere all’adattamento del progetto Abuja II ridotto, escludendone la Repubblica ellenica. 37 Con lettera del 28 gennaio 2002, la Commissione ha inviato alla Repubblica ellenica una nota di addebito (…) riguardante costi di costruzione relativi al progetto Abuja II. La Commissione ha successivamente annullato tale nota di debito. 38 Dopo aver stabilito la propria ambasciata ad Abuja, il 13 luglio 2002, la Repubblica ellenica ha lasciato i locali provvisori che essa occupava nell’ambito del progetto Abuja I. 39 Con lettera dell’11 ottobre 2002, la Commissione ha formalmente notificato alla Repubblica ellenica le note di debito non soddisfatte riguardanti i progetti Abuja I e Abuja II (…). 40 In seguito ai negoziati tra le parti, la Commissione ha ricordato alla Repubblica ellenica, con lettera del 31 gennaio 2003, che quest’ultima non aveva pagato i suoi debiti relativi ai progetti Abuja I e Abuja II e l’ha invitata a pagare una somma complessiva di EUR 516374,96 e di USD 12684,89 prima della fine del mese di febbraio 2003. La Commissione ha aggiunto che, in mancanza di pagamento alla data di scadenza, essa avrebbe disposto il recupero delle somme in questione utilizzando tutti i rimedi giurisdizionali esistenti. 41 Nel corso dei mesi seguenti, la Repubblica ellenica e la Commissione hanno discusso dell’importo delle somme dovute. (…) 43 Il 16 febbraio 2004 la Commissione ha inviato alla Repubblica ellenica una lettera che individua i debiti non ancora saldati di quest’ultima in relazione ai progetti Abuja I e Abuja II. (…). 44 Il 10 marzo 2004 la Commissione ha corrisposto fondi alla Repubblica ellenica nell’ambito del programma operativo regionale per la Grecia continentale. Orbene, invece di pagare l’importo di EUR 4774562,67 (…), la Commissione ha solo versato EUR 3121243,03. Essa ha così disposto il recupero, per mezzo di compensazione, del saldo non ancora corrisposto dalla Repubblica ellenica, tra cui EUR 565656,80 in relazione ai progetti Abuja I e Abuja II (…)».