Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

del 6 maggio 1965 ( 1 )

Sommario

Pagina Gli antefatti e i mezzi di ricorso Valutazione giuridica I — I problemi della ricevibilità 1. Prima eccezione dell'Alta Autorità (riconoscimento del debito di perequazione da parte della ricorrente) 2. Seconda eccezione dell'Alta Autorità (infondatezza del ricorso) II — Nel merito 1. Difetto di motivazione 2. Se durante il periodo anteriore al 1o febbraio 1957 la ricorrente fosse esonerata per legge dai contributi di perequazione 3. Se la circolare della Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft del 20 maggio 1957 escluda la soggezione ad imposta della ricorrente per il periodo dall'aprile 1956 al gennaio 1957 4. Il problema monetario e la disciplina degli interessi a) La questione della parità monetaria b) La disciplina degli interessi c) Conclusioni III — Riassunto e conclusioni

Signor Presidente, signori Giudici,

Nel quadro della liquidazione del consorzio di perequazione del rottame dobbiamo oggi occuparci di un nuovo ricorso, presentato da un'impresa tedesca in seguito all'ingiunzione, rivoltale dall'Alta Autorità, di pagare una certa somma alla Cassa di perequazione.

L'impresa ricorrente, che produce ruote e cerchioni per veicoli, per sopperire al proprio fabbisogno di acciaio laminato ha installato un'acciaieria con laminatoio, dando inizio alla produzione nell'estate del 1956, dapprima in via sperimentale, secondo quanto essa sostiene.

Nell'autunno del 1956, e precisamente il 19 ottobre, l'impresa fu invitata dall'ufficio regionale tedesco della Cassa di perequazione (la Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft GmbH, abbreviato: DSVG) a dichiarare la quantità di rottame da lei utilizzata. La Lemmerz-Werke, che in un primo momento aveva ignorato l'invito, autorizzò poi, con lettera del 6 dicembre 1956, la DSVG a procurarsi presso il Deutsches Statistisches Bundesamt le informazioni relative agli acquisti di rottame. Nello stesso tempo, tra l'impresa e gli organi del consorzio di perequazione, vi fu uno scambio di corrispondenza in merito all'obbligo di pagare i contributi, obbligo di cui dovrò occuparmi a fondo più tardi. In seguito, la Lemmerz-Werke ricevette, in data 20 maggio 1957, una circolare della DSVG nella quale, con riferimento ad una lettera della Cassa di perequazione e a decisioni del Consiglio di questa e dell'ufficio comune, si comunicava che certe imprese (fra cui la Lemmerz-Werke) indicate in una lettera all'Alta Autorità erano obbligate a versare il contributo di perequazione a partire dal 1o febbraio 1957.

Nel giugno 1958 e nel novembre 1960, per ordine dell'Alta Autorità, gli stabilimenti della ricorrente furono sottoposti a un'ispezione da parte della Schweizerische Treuhand-Gesellschaft. Successivamente, con lettera 19 luglio 1961, la direzione generale acciaio dell'Alta Autorità comunicò alla ricorrente le quantità di rottame che dovevano essere prese in considerazione per calcolare il debito di perequazione relativo al periodo dal febbraio 1957 al novembre 1958. Si informava inoltre la ricorrente che la circolare del maggio 1957 era stata inviata per errore, e che nel calcolo di perequazione si doveva tener conto anche delle quantità di rottame (7342 tonnellate), fino allora non prese in considerazione, accertate dalla Schweizerische Treuhand-Gesellschaft per il periodo dall'aprile 1956 al gennaio 1957. Contro tale comunicazione la ricorrente protestò con lettera del 1o agosto 1961, nella quale, come già nella corrispondenza del 1956, contestava l'esistenza di un obbligo contributivo per il periodo anteriore al 1o febbraio 1957.

Gli ulteriori sviluppi della vicenda sono noti alla Corte: l'8 aprile 1963 l'Alta Autorità fece pervenire alla ricorrente un'ingiunzione di pagamento. Questa ingiunzione fu impugnata, ma il ricorso venne respinto perché l'atto impugnato non aveva il carattere di decisione (causa 53-63).

Infine, dopo un nuovo scambio di corrispondenza tra le parti, l'Alta Autorità emanò, in data 6 novembre 1963, una decisione formale con cui stabiliva in maniera vincolante il debito di perequazione della Lemmerz-Werke: si trattava di un primo accertamento relativamente al periodo dal 1o aprile 1956 al 31 gennaio 1957, mentre si riferiva agli arretrati per il periodo successivo al 31 gennaio 1957.

Avverso tale decisione è stato introdotto il presente ricorso.

La ricorrente impugna la decisione avvalendosi di numerosi argomenti, alcuni dei quali sono già stati esaminati nella causa Mannesmann, mentre altri si riferiscono alle particolari caratteristiche di quella odierna.

Essi mi inducono ad impostare l'analisi giuridica secondo il seguente schema.

In primo luogo tratterò due problemi di ricevibilità, sollevati dall'Alta autorità e sul cui esame questa insiste in maniera particolare.

Per quel che riguarda l'analisi dei diversi mezzi di ricorso, mi soffermerò anzitutto su quello attinente alla violazione di forme essenziali per difetto di motivazione.

Successivamente cercherò di appurare se la ricorrente, dato il carattere sperimentale della sua produzione sino al 31 gennaio 1957, fosse esente dall'obbligo di contribuzione, o se invece vi fosse soggetta, a decorrere dall'aprile 1956, per il solo fatto di aver effettuato acquisti di rottame.

Seguiranno delle considerazioni relative al contenuto e alle conseguenze giuridiche della circolare della DSVG del 20 maggio 1957, considerazioni che vertono sui seguenti quesiti: se la ricorrente abbia ottenuto una valida esenzione, se l'esenzione possa essere revocata e con quali effetti, se i diritti dell'Alta Autorità relativi al periodo anteriore al febbraio 1957 siano prescritti o se comunque ad essa ne sia precluso l'esercizio.

Infine bisognerà esaminare il problema, ben noto dopo la causa Mannesmann, della disciplina degli interessi in materia di perequazione e la questione delle modifiche delle parità di cambio intervenute in Francia e nella Repubblica Federale di Germania.

Valutazione giuridica

I — Le questioni di ricevibilità

Le eccezioni d'irricevibilità sollevate dall'Alta Autorità si riferiscono alle censure della ricorrente relative all'obbligo di pagare il contributo di perequazione per il periodo successivo al 31 gennaio 1957.

A questo proposito l'Alta Autorità osserva che la ricorrente, nelle dichiarazioni fatte durante la causa 53-63, ha implicitamente riconosciuto la validità del calcolo contenuto nell'ingiunzione di pagamento dell'8 aprile 1963; essa inoltre sostiene che, nell'atto introduttivo del ricorso, le censure sopramenzionate non hanno una sufficiente motivazione.

1) Prima eccezione

Per quanto riguarda la prima eccezione, l'Alta Autorità si basa sul seguente passo contenuto nell'atto introduttivo della causa 53-63 : «Se la convenuta avesse tenuto conto dell'esenzione, la successiva ingiunzione avrebbe dovuto riferirsi ad una somma inferiore di X DM (il saldo dell'effettivo ammontare della pretesa successiva si ricava dalla nuova determinazione del tasso provvisorio di contribuzione alla Cassa, a norma dell'articolo 4 della decisione 7-63, e non viene contestalo dalla ricorrente).»

In effetti, le deduzioni processuali della ricorrente legittimano la conclusione che le sue censure riguardino esclusivamente la circostanza che non si era tenuto conto della sua esenzione dagli oneri di perequazione per il periodo anteriore al 31 gennaio 1957.

Tuttavia non credo che in ciò si possa ravvisare un riconoscimento giuridicamente rilevante. In linea di principio, la dimostrazione di un riconoscimento dovrebbe essere condizionata da precisi requisiti, visto che ne deriva, per l'autore della dichiarazione, una perdita di diritti o per lo meno il definitivo regolamento di una situazione giuridica.

Nel caso di specie, le particolarità della causa 53-63, cui la ricorrente ha fatto espresso riferimento, depongono contro l'esistenza di tale riconoscimento. Infatti, nella causa suddetta, la stessa ricorrente dichiarò di nutrire dei dubbi sulla ricevibilità del ricorso, che doveva essere considerato come un atto estremamente cautelativo diretto a salvaguardare la propria posizione giuridica. Data l'incertezza dell'esito della causa, era necessario contenere il rischio delle spese, sottoponendo quindi alla Corte solo parte delle questioni controverse. Al fine di delimitare la portata del ricorso parziale, sarebbe stata usata la formula «non viene contestato», che doveva esprimere soltanto l'intenzione di escludere per il momento dalla discussione la parte della controversia così indicata. Tutt'al più, la mancanza di censure sul conteggio avrebbe potuto essere considerata come un riconoscimento dell'esattezza di un calcolo aritmetico, non come un riconoscimento della fondatezza giuridica delle pretese dell'Alta Autorità.

Questa interpretazione del ricorso 53-63 e delle espressioni in esso contenute mi sembra più rispondente alle circostanze che caratterizzavano quella controversia. Di conseguenza, non si può dire che la ricorrente abbia rinunciato a far valere tutte le censure che si potevano sollevare contro una richiesta di arretrati avanzata dall'Alta Autorità, per il periodo successivo al 31 gennaio 1957, nella forma di decisione esecutiva.

2) Seconda eccezione

Per quanto attiene alla seconda eccezione sollevata dall'Alta Autorità — insufficiente motivazione del ricorso — ricordo che il diritto processuale comunitario richiede solo un'esposizione sommaria dei motivi. È vero, però, che non basta un richiamo meramente formale ai mezzi previsti dal Trattato, ma è anche necessario precisare gli elementi essenziali sui quali deve basarsi la valutazione dei mezzi fatti valere.

A mio giudizio, l'attuale ricorso rispetta tali requisiti: infatti, per quanto riguarda le questioni monetarie, si rileva che dalla soluzione adottata dall'Alta Autorità è derivato un danno per la ricorrente e, per quanto concerne il problema degli interessi, si afferma che una illegittima discriminazione sarebbe derivata dal fatto che l'Alta Autorità ha abolito gli interessi moratori, gravando così delle maggiori spese necessarie per la nuova disciplina degli interessi anche i debitori che non si trovavano in mora. D'altra parte, poiché la giurisprudenza della Corte non esige che siano indicate le disposizioni di legge che si pretendono violate, la ricorrente non era tenuta ad invocare espressamente le decisioni generali a suo giudizio viziate da illegittimità, cosicché non si può dire che, nel suo insieme, il ricorso sia insufficientemente motivato.

Le due eccezioni d'irricevibilità che l'Alta Autorità ha sollevato vanno quindi respinte.

II — Nel merito

1) Difetto di motivazione

Passando al merito della controversia, ci troviamo anzitutto di fronte ad una censura di carattere formale: secondo la ricorrente la motivazione della decisione impugnata è insufficiente sotto vari profili.

— Così si lamenta il fatto che l'Alta Autorità attribuisca ad errore — non meglio precisato — la comunicazione dell'ufficio regionale del 20 maggio 1957, che assoggettava la ricorrente all'onere contributivo solo a partire dal 1o febbraio 1957. A questo proposito, dalla decisione impugnata si deduce che la comunicazione di cui sopra doveva essere diretta solamente alle fonderie indipendenti, che producono e vendono altresì lingotti di acciaio, ossia ad una categoria di produttori di cui la Lemmerz-Werke non fa parte. Questa circostanza si sarebbe dovuta rilevare in base al contenuto della deliberazione del Consiglio. E con ciò si chiarisce — sia pure implicitamente — perché la ricorrente non doveva considerarsi destinataria di tale deliberazione e quindi in cosa consisteva il preteso errore invocato dall'Alta Autorità; del pari si espone, secondo l'orientamento della giurisprudenza della Corte, la considerazione essenziale che aveva mosso l'Alta Autorità ad emanare la decisione impugnata. A mio parere non è poi assolutamente necessario che la motivazione della decisione contenga altri dettagli relativi alla procedura che si era conclusa con la notificazione alla ricor-rente della deliberazione del Consiglio.

— La ricorrente lamenta inoltre un difetto di logica nei motivi della decisione, dovuto al fatto che essi si fondano sul principio per cui un errore come quello accennato implicherebbe l'inefficacia dell'atto notificato. Ritengo irrilevante tale considerazione nei confronti di una censura che verte su vizi di forma; potrebbe essere altrimenti solo se il difetto di logica fosse manifesto. Sotto questo profilo, il caso di specie rappresenta per lo meno un'ipotesi limite, perché dalla decisione impugnata si deduce che l'Alta Autorità si è fondata su un errore palese, ossia su una situazione in cui l'impresa poteva arguire di non essere la destinataria dell'atto notificatole. Sotto questo profilo, il criterio della nullità non può essere respinto a priori, e quindi non è possibile contestare la pertinenza degli assunti dell'Alta Autorità. La validità degli argomenti non va appurata nell'indagine sui vizi di forma ma in quella relativa al merito.

— Sempre in tema di difetto di motivazione, il punto della decisione dell'Alta Autorità che decreta l'eventuale revoca dell'esenzione accordata alla ricorrente, è criticato perché l'Alta Autorità si è limitata ad affermare che la ricorrente stessa avrebbe dovuto intuire che la decisione di esenzione non era a lei destinata; motivazione insufficiente per una decisione di revoca. L'Alta Autorità — si osserva — avrebbe oltre a ciò dovuto indicare i motivi che l'hanno indotta a non attribuire importanza decisiva all'affidamento della ricorrente nella stabilità della situazione. In sostanza, l'importanza di questa censura è naturalmente condizionata alla possibilità che vengano poste in discussione le considerazioni sussidiarie dell'Alta Autorità, premesse della revoca dell'esenzione. Per il momento, voglio supporre che sia così. Anche la censura in esame può dare l'impressione che la critica della ricorrente oltrepassi l'ambito dei vizi di forma, per richiedere fin d'ora una soluzione di questioni giuridiche di merito, fra cui, in particolare, l'individuazione dei criteri che regolano la revoca di un atto amministrativo che avvantaggia un determinato soggetto. Viceversa, il giudizio sull'obbligo di motivazione è in stretta interdipendenza con le deduzioni giuridiche ritenute rilevanti dall'autorità che ha emanato l'atto. Su tale punto, dalla decisione impugnata si ricava che l'Alta Autorità si è basata soprattutto sull'idea che la notificazione della delibera di esenzione abbia costituito un errore evidente. Questo punto di vista conduce naturalmente ad attribuire pochissima importanza, nella valutazione dei diversi interessi, all'affidamento della ricorrente. Del resto, nel motivare la propria decisione, l'Alta Autorità ha accennato anche all'esame della situazione economica della ricorrente e alla giurisprudenza in tema di revoca di esenzioni, riferendosi quindi, per lo meno implicitamente, ai principi ivi sviluppati. Ne consegue che, anche per quanto riguarda le considerazioni subordinate dell'Alta Autorità sulla revoca dell'esenzione, i motivi indicati dalla decisione dovrebbero essere sufficienti per far apparire ingiustificata la censura di difetto di motivazione.

— E per finire, vorrei escludere che vi sia stata violazione di forme essenziali anche per i seguenti motivi. Secondo la ricorrente, la decisione impugnata è contradittoria perché, pur ingiungendole di pagare l'ammontare dei contributi dovuti entro 30 giorni, l'Alta Autorità lascia capire, nella motivazione, di essere disposta a stabilire altre modalità di pagamento qualora la ricorrente gliene faccia richiesta. Quest'ultima ritiene inoltre che l'esposizione degli antefatti sia inesatta, in quanto può dare l'impressione che, nei confronti della lettera dell'Alta Autorità del 19 luglio 1961, essa abbia sollevato eccezioni soltanto nel ricorso diretto contro la decisione 7-63, mentre in realtà aveva risposto alla lettera in questione già in data 1o agosto 1961, e l'Alta Autorità era rimasta inattiva fino al 1963.

Per quanto riguarda l'ultimo punto, non vedo come avrebbe potuto avere un valore decisivo nelle argomentazioni giuridiche dell'Alta Autorità, e ciò prova l'irrilevanza della censura ad esso inerente. Per quel che concerne la contradittorietà della decisione, io la ritengo solo apparente: l'Alta Autorità accerta in via assoluta l'obbligo di pagare a carico della ricorrente, pur lasciando capire di essere disposta a concedere facilitazioni di pagamento, se la loro necessità sarà provata dalla ricorrente stessa, e cioè se quest'ultima sarà in grado di invocare difficoltà economiche di cui l'Alta Autorità non poteva evidentemente essere a conoscenza.

Insomma, non vedo proprio su quale base la censura di difetto di motivazione potrebbe essere accolta.

2) Se nel periodo anteriore al 1o febbraio 1957 la ricorrente fosse legalmente esente dall' obbligo di contribuzione.

Per quanto attiene al merito, bisognerebbe anzitutto vedere se la ricorrente, a parte qualsiasi delibera di esenzione, poteva in linea di principio essere assoggettata al sistema di perequazione anteriormente al 1o febbraio 1957.

A questo proposito, la ricorrente osserva che un'impresa esiste come tale, ai fini del Trattato C.E.C.A., solo con l'inizio di una normale attività produttiva ed è soggetta al sistema di perequazione unicamente in quanto consumi del rottame. A tali requisiti, prima del luglio 1956, essa non avrebbe risposto, perché sino a quell'epoca si era limitata ad acquistare rottame senza però svolgere la minima attività produttiva. Dal luglio 1956 al gennaio 1957 la sua produzione avrebbe avuto esclusivamente un carattere sperimentale, e per questo motivo sarebbe stata irrilevante ai sensi del sistema di perequazione.

Nel valutare queste argomentazioni, bisogna dunque distinguere due periodi :

— un periodo in cui vi sono stati solo acquisti di rottame, e

— un periodo in cui si è avuta un'attività di produzione, per lo meno in senso tecnico.

— Prendendo anzitutto in considerazione il secondo periodo, rilevo che la ricorrente non ha fornito indicazioni che servano a stabilire in quale misura si possa dire che, durante il suo decorso, la produzione aveva un carattere solo sperimentale. Ulteriori precisazioni da parte della ricorrente sul punto se si trattasse di esperimenti tecnici oppure economici, sarebbero state per lo meno utili per valutare la sua obiezione. Inoltre la ricorrente deve convenire con l'Alta Autorità sul punto che, in base al testo della decisione, il «regime normale di produzione» viene in considerazione esclusivamente ai fini dell'aliquota complementare di cui alla decisione 2-57. Ma ciò che ha valore decisivo per la soluzione del problema è soprattutto l'esame delle cifre relative alla produzione della ricorrente e al loro sviluppo, dato che, in un certo senso, solo a posteriori si può stabilire in maniera attendibile se detta produzione debba o no essere ricompresa nel sistema di perequazione. Su questo punto, dai rapporti relativi all'ispezione della Schweizerische Treuhand-Gesellschaft, che portano la data del 12 giugno 1958 e del 20 gennaio 1961, e la cui esattezza è stata espressamente riconosciuta dalla ricorrente, risulta che quest'ultima ha iniziato la sua produzione di acciaio il 3 luglio 1956, con un solo forno. Fin dal principio le cifre di produzione riflettono un ordine di valori (luglio 1956: 747 tonnellate; agosto 1956: 1291 tonnellate) che sembra confutare la tesi di una produzione a carattere sperimentale. Già nell'ottobre 1956, tali cifre raggiungono un livello che oltrepassa la media del 1957, ossia dell'anno in cui la ricorrente ammette senz'altro di aver lavorato in normali condizioni di produzione. Secondo le dichiarazioni dell'Alta Autorità, rimaste incontestate, queste cifre corrispondono al volume di produzione di un forno da 20 tonnellate, quale è quello di cui si serviva la ricorrente. Ecco perché io ritengo che, senza bisogno di far riferimento alle somme effettivamente pagate fin dall'agosto 1956 a titolo di prelievo generale, prelievo che notoriamente viene commisurato alla produzione, si possa concludere che, almeno parecchi mesi prima del 1o febbraio 1957, la ricorrente aveva abbandonato la fase di produzione sperimentale per passare a una normale attività produttiva. Ma, anche ammettendo che per un certo periodo si debba parlare di produzione sperimentale, ciò non influirebbe in alcun modo sull'apprezzamento dell'obbligo di contribuzione nel nostro specifico caso, in cui si è continuato a produrre anche dopo la fase in questione, e ciò perché i rottami utilizzati durante gli esperimenti sono stati di certo reimpiegati indirettamente nella produzione successiva, permettendo così di economizzare sul rottame. Questo rilievo, e altri ancora che subito farò, ci evita di stabilire le data precisa in cui la produzione sperimentale deve considerarsi cessata.

— A ben vedere, non è censurabile il fatto che l'imposizione sia fatta risalire a un tempo precedente, e precisamente all'inizio degli acquisti di rottame che incontestabilmente sono avvenuti, in quantità rilevante, a partire dall'aprile 1956. Secondo me, l'Alta Autorità giustamente ravvisa in detti acquisti degli atti preparatori essenziali per la produzione, e considera come inizio della stessa, ai sensi del Trattato, non il momento in cui si è cominciato tecnicamente a produrre (che tutt'al più può aver rilevanza ai fini della percezione del prelievo generale), ma il momento in cui c'è stata un'attività che, logicamente, costituisce la premessa della produzione, cosa anche questa che può essere accertata in modo attendibile solo con un esame retrospettivo. Questo concetto di produzione, come ha dimostrato l'Alta Autorità, oltre a rispondere in via generale alle esigenze del Trattato (diritto di informazione, denuncie di investimenti), è particolarmente adeguato alle necessità della perequazione. E ciò non da ultimo per il fatto che la ricorrente ha in effetti beneficiato dei vantaggi del sistema di perequazione, per i propri acquisti di rottame sul mercato interno, fin dall'aprile 1956. Se si seguisse un ragionamento diverso e si considerassero come periodi di attività produttiva soltanto quelli in cui ci sono stati produzione e smercio di prodotti finiti, diverrebbe facile a un'impresa, come ha dimostrato l'Alta Autorità, sottrarsi all'obbligo di contribuzione, creandosi delle riserve durante una temporanea chiusura dell'azienda. Dovrebbe essere chiaro che a questo proposito la sentenza 14-63 (Clabecq contro l'Alta Autorità), citata dalla ricorrente, non fornisce alcun valido argomento a favore della sua tesi, poiché essa attiene unicamente al problema dell'obbligo di contribuzione per acquisti di rottame antecedenti all'entrata in vigore del sistema di perequazione.

Pertanto l'esistenza in linea di principio di un obbligo di contribuzione per la ricorrente non può essere contestata con l'argomento che quest'ultima non ha svolto un'attività produttiva anteriormente al 1o febbraio 1957.

3) Se la circolare della Deutsche Schrottverbraucher-Gemeinschaft del 20 maggio 1957 escluda la tassazione della ricorrente per il periodo dall'aprile 1956 al gennaio 1957.

Seguendo l'ordine logico dei mezzi invocati, dobbiamo ora chiederci quali effetti giuridici siano derivati dalla circolare20 maggio 1957 della DSVG e se questi possano essere revocati da atti successivi del consorzio di perequazione o dell'Alta Autorità.

Come ricorderete, nella circolare citata, alla ricorrente veniva testualmente comunicato : «Con lettera 17 maggio 1957» (dice la DSVG), la C.P.F.I. (Cassa di perequazione per i rottami importati) di Bruxelles ci informa di quanto segue :

«In conformità alle decisioni adottate il 7 ed 8 maggio 1957 dal Comitato consultivo (dell'ufficio comune dei consumatori di rottame e della Cassa), le imprese elencate in una lettera indirizzata all'Alta Autorità sono soggette al pagamento di contributi in ragione dell'entità dei loro acquisti di rottame a decorrere dal 1o febbraio 1957.

La decisione si applica anche alla vostra ditta.»

La ricorrente ravvisa in questa comunicazione una dichiarazione ufficiale degli organismi di Bruxelles sull'inizio del suo obbligo di pagare i contributi, con contemporanea esclusione dei rottami consumati prima di tale data; dichiarazione che dovrebbe essere considerata quale atto amministrativo produttivo di effetti favorevoli, per la cui revoca sarebbero necessarie determinate condizioni. L'Alta Autorità, per converso, sostiene che le circostanze erano tali da far chiaramente apparire che la comunicazione non era destinata alla ricorrente, e pertanto non poteva produrre alcun effetto giuridico nei suoi confronti. Ciò escluderebbe la necessità di una revoca.

Su questo importante aspetto della controversia, l'Alta Autorità ha prodotto, allegandola al controricorso, tutta una serie di documenti, ai quali ne sono stati aggiunti altri per desiderio espresso dalla ricorrente nel dibattito orale. La maggior parte di questi documenti sono a mio parere di indubbia utilità per chiarire la genesia della decisione del Consiglio della Cassa sia degli altri atti che ora dobbiamo prendere in considerazione. Ma solo alcuni di essi rivestono valore decisivo: secondo i principi generali, nell'interpretazione di un atto amministrativo non si deve tener conto di tutte le circostanze che in qualche modo risultano connesse all'atto stesso e che sono tali da rivelare la volontà interna del suo autore, ma si deve prendere in considerazione esclusivamente la volontà dichiarata, le dichiarazioni fatte verso l'esterno. Queste, a loro volta, vanno interpretate oggettivamente, e a ciò si deve attenere una autorità amministrativa.

Per prima cosa, quindi, è necessario stabilire se la circolare notificata possa dar adito a dubbi per quanto riguarda il suo contenuto. Ora, così non è, dato che in essa si menziona specificatamente la ricorrente, e la si informa in modo esplicito del suo assoggettamento al contributo di perequazione a partire dal 1o febbraio 1957. La lettera della Cassa di perequazione all'ufficio regionale, quella della Cassa medesima alla direzione generale Mercato dell'Alta Autorità, e così pure la decisione del Consiglio della Cassa, menzionate nella circolare in questione, non erano state allegate a quest'ultima, e non erano evidentemente note alla ricorrente. Pertanto non possono essere prese in considerazione per l'interpretazione della circolare di cui trattasi. L'Alta Autorità ravvisa nella formula «in ragione dell'entità dei loro acquisti di rottame», usata in detta circolare, un riferimento, alle particolari condizioni di produzione delle fonderie indipendenti, ma, a mio parere, si tratta di un argomento letterale poco convincente. Anche il fatto che in un'altra parte della circolare si menzionino esplicitamente le fonderie di acciaio indipendenti non poteva far dubitare alla ricorrente di esserne effettivamente una destinataria, perché queste altre dichiarazioni erano precedute dalla parola «inoltre», assumendo così, rispetto alla prima parte del testo, valore di dichiarazione autonoma. La ricorrente ha quindi interpretato esattamente la circolare, e ciò tanto più in quanto da altri documenti prodotti in giudizio risulta chiaramente che l'ufficio regionale tedesco aveva l'espressa intenzione di notificare la circolare, oltre che alle fonderie di acciaio indipendenti, anche a tutte le imprese che, come la ricorrente, non erano state fino a 'quel momento sottoposte al sistema di perequazione, vale a dire che detta notifica non era dovuta a un errore.

In secondo luogo, ci dobbiamo chiedere se l'ufficio regionale, per parte sua, poteva basarsi su una corrispondente direttiva della Cassa, dato che non era legittimato a prendere di propria iniziativa decisioni sull'inizio dell'obbligo di contribuire al consorzio di perequazione. Decisiva in proposito è la lettera inviata dalla Cassa di perequazione, agli uffici regionali il 17 maggio 1957. In essa è stabilito che le imprese indicate in una lettera della Cassa al direttore della direzione generale «Mercato» dell'Alta Autorità sono soggette all'obbligo di pagare i contributi di perequazione solo dal 1o febbraio 1957. Tale lettera, portata a conoscenza degli uffici regionali, contiene anche il nome della ricorrente.

Non si può dire che dalla lettera della Cassa agli uffici regionali si debba dedurre che essa riguardi soltanto le fonderie che producono lingotti di acciaio, poiché tale è il suo oggetto. Questa circostanza non è decisiva per l'interpretazione del documento, in primo luogo perché nell'elenco allegato le imprese prese in considerazione sono indicate nominalmente; inoltre, perché da esso si desume chiaramente che la ricorrente non è una fonderia, il che del resto è sottolineato già nella lettera stessa; e infine perché certe imprese, originariamente comprese nell'elenco, sono state cancellate, il che permette di concludere che gli organismi competenti avevano sottoposto la lista in questione a un attento esame. In relazione alla nutrita corrispondenza anteriormente intercorsa tra l'ufficio regionale tedesco e la Cassa (si vedano le lettere del 10 gennaio 1957, 5 aprile 1957, 24 aprile 1957 e 14 maggio 1957) sul trattamento da riservare alle imprese tedesche non ancora assoggettate al sistema (delle quali faceva parte anche la ricorrente) e sui problemi della loro tassazione retroattiva, l'ufficio regionale tedesco poteva benissimo ritenere che la lettera della Cassa fosse destinata anche a imprese del tipo della ricorrente.

Ma si può andare anche più lontano. È possibile cioè dimostrare che la citata disposizione della Cassa si fonda su una decisione del suo Consiglio. Su questo punto dobbiamo vedere i processi verbali relativi alle sedute del Consiglio in cui si è trattato

il problema in questione. Secondo il processo verbale della 32a riunione dell'8 maggio 1957, sul punto 8 dell'ordine del giorno (fissazione della data a partire dalla quale le fonderie di acciaio indipendenti, che producono e vendono lingotti di acciaio, devono essere assoggettate al contributo di perequazione per gli acquisti di rottame che corrispondano a detta produzione) venne presa una prima decisione, secondo la quale «l'obbligo delle fonderie indipendenti di contribuire al consorzio di perequazione per gli acquisti di rottame corrispondenti alla loro produzione di lingotti inizia col 1o febbraio 1957». Non c'è bisogno di dire che tale decisione non riguarda la ricorrente. Ma non ci si fermò ad essa. Anzi, il rappresentante dell'ufficio regionale tedesco, in una lettera inviata alla Cassa in data 16 maggio 1957, propose di completarla nel seguente modo : «Ci si riferisce qui alle imprese nominalmente indicate in una lettera del 27 aprile 1957 indirizzata dalla C.P.F.I. al sig. Rollmann.» Si trattava di un'aggiunta necessaria, perché nella riunione del Consiglio era stata distribuita una minuta della lettera citata, nella quale venivano indicate tutte le imprese cui, a quella data, non era ancora stato ingiunto di pagare i contributi di perequazione. Nella 33a seduta, tenuta il 12 e il 13 giugno 1957, cui hanno preso parte le stesse persone che erano presenti alla riunione precedente, il Consiglio, in sede di approvazione del processo verbale della 32a seduta, ha tenuto conto di tale richiesta, osservando che : «Il processo verbale della 32a riunione del Consiglio viene approvato all'unanimità con le modifiche proposte dal sig. Lindeboom nella lettera del 16 maggio 1957». I rappresentanti dell'Alta Autorità, che erano presenti, non formularono alcuna riserva in merito a tale aggiunta.

Di conseguenza, si può effettivamente affermare che, secondo la palese volontà di tutti gli organismi allora competenti, l'obbligo di pagare i contributi alla Cassa di perequazione era fatto decorrere per la ricorrente, dal 1o febbraio 1957.

Secondo il diritto amministrativo, all'atto in questione deve essere riconosciuta natura di atto di accertamento con effetti favorevoli per la ricorrente, atto che, non essendo ravvisabili ragioni di sorta che ne implichino la nullità assoluta, deve restare in vigore fino al momento in cui venga espressamente revocato.

È vero che anche successivamente vi è stato uno scambio di corrispondenza tra la ricorrente e l'Alta Autorità in merito all'obbligo di contribuzione della prima per il periodo anteriore al 31 gennaio 1957. Ma, e ciò è significativo, dopo l'assunzione della gestione della Cassa di perequazione da parte dell'Alta Autorità, detta corrispondenza è stata tenuta solo dai funzionari di quest'ultima. In nessuna delle lettere che la costituiscono si può dunque ravvisare una revoca della deliberazione del 20 maggio 1957, revoca che si è avuta solo con la decisione impugnata.

Si tratta ora di vedere se tale revoca sia avvenuta validamente. Non vi è alcun bisogno di particolari argomentazioni per dimostrare che l'atto da revocare era in via di principio illegittimo; è infatti chiaro che le decisioni generali sulla perequazione del rottame non prevedono alcuna possibilità di esenzione a favore di un'impresa che, come la ricorrente, presenta tutti i requisiti che la rendono assoggettabile alla perequazione. Nemmeno la ricorrente vuole sostenere che già nel maggio 1957, e cioè nel momento in cui le fu notificata la circolare, non sarebbe stata più giuridicamente ammissibile una imposizione retroattiva per la perequazione relativa al periodo dall'aprile 1956 al gennaio 1957, e che per questo motivo non sussisterebbe l'illegittimità della decisione di esenzione.

Piuttosto, la sua prima fondamentale censura in merito alla revoca si basa sul fatto che l'Alta Autorità ha completamente tralasciato di procedere alla necessaria ponderazione degli interessi o, per lo meno, si è basata su un inesatto apprezzamento della situazione di fatto, avendo considerato come riconoscibile l'errore compiuto con la notifica della decisione del Consiglio. In effetti, dalla motivazione della decisione risulta che l'Alta Autorità ha ritenuto palese l'errore degli organismi di perequazione e per tale motivo non ha considerato particolarmente degna di tutela la situazione della ricorrente. In base alle conclusioni cui sono giunto, questo punto di vista dell'Alta Autorità deve ritenersi erroneo. Anche il suo esplicito richiamo a una lettera dell'8 novembre 1956, portata a conoscenza della richiedente per mezzo dell'ufficio regionale in data 28 novembre 1956, lettera che conferma l'obbligo dell'impresa di pagare il contributo di perequazione, non può modificare la situazione di fatto. Contrariamente a quanto l'Alta Autorità tenta di. far credere, la lettera in questione va considerata non come una dichiarazione della «suprema istanza» della C.E.C.A., ma unicamente quale espressione dell'opinione di un funzionario dell'Alta Autorità. Rispetto ad essa, in base all'organizzazione che allora aveva il consorzio di perequazione, la comunicazione della Cassa e la decisione del Consiglio dovevano essere considerate come dichiarazione delle opinioni dell'organo superiore, sulla quale soltanto la ricorrente poteva fare affidamento, tanto più che la lettera dell'8 novembre 1956 nulla dice sull'inizio dell'obbligo di contribuzione. Inoltre, dalla lettura dei documenti prodotti in corso di causa risulta che il direttore della direzione generale «Mercato» dell'Alta Autorità, ancora nel 1961, dichiarò che, notificando la decisione di esenzione del 1957, né la Cassa né l'ufficio regionale avevano commesso errori. Queste constatazioni potrebbero giustificare la conclusione che, nell'emanare la sua decisione di revoca, l'Alta Autorità si è basata su un'erronea valutazione dei fatti ed ha quindi adottato la sua decisione discrezionale senza un fondamento obiettivo, in particolare senza aver sufficientemente valutato le circostanze del caso. A stretto rigore di termini, la conseguenza sarebbe quella di un rinvio della questione all'Alta Autorità, affinché questa proceda a un nuovo esame sul piano amministrativo, dato che, nel quadro della revoca di un atto amministrativo con effetti favorevoli, la Corte non può sostituire la propria decisione discrezionale a quella dell'amministrazione.

Tuttavia, la mia indagine non si fermerà a questo punto, poiché bisogna vedere se vi siano altri elementi da invocare contro la legittimità della decisione di revoca. A questo proposito potremo basarci sui principi enunciati nella giurisprudenza della Corte in tema di revoca degli atti amministrativi favorevoli.

Secondo tale giurisprudenza, bisogna anzitutto accertare se l'atto amministrativo sia dovuto a informazioni false o incomplete fornite dal destinatario. Che nel caso di specie ciò non sia avvenuto, è stato molto chiaramente dimostrato nel dibattito orale, nel quale la ricorrente ha prodotto una sua lettera alla DSVG del 6 dicembre 1956, con la quale autorizzava gli organismi di Bruxelles a chiedere informazioni sul proprio consumo di rottame al Deutsches Statistisches Amt. Pertanto già nel dicembre 1956 sussistevano le necessarie informazioni sul consumo di rottame. Inoltre, dai documenti prodotti risulta che le ispezioni effettuate nel 1958 negli stabilimenti della ricorrente hanno per parte loro permesso di accertare il consumo di rottame relativo al periodo aprile 1956-gennaio 1957, e che la ricorrente stessa ha fatto pervenire all'Alta Autorità, nel novembre 1958, un prospetto dei movimenti di rottame verificatisi nei propri stabilimenti. Non vi è quindi un comportamento sleale dell'impresa che possa venire in rilievo per la valutazione della revoca.

In secondo luogo, bisogna prendere in considerazione l'argomento della ricorrente secondo il quale, non essendo stata sottoposta al sistema di perequazione a tempo debito, essa sarebbe stata privata della possibilità di rivalersi degli oneri risultanti dalla perequazione sugli acquirenti di prodotti finiti, cosa questa che, data la favorevole congiuntura economica allora esistente, non avrebbe presentato alcuna difficoltà. Spero però che la Corte non attribuirà a questo argomento un peso maggiore di quello riconosciutogli nella causa Hoogovens contro Alta Autorità, in cui essa si basò soprattutto sul fatto che la ricorrente aveva potuto godere dei vantaggi del sistema di perequazione. Credo di poter astenermi da altre considerazioni su questo punto, dal momento che la ricorrente ha omesso di motivare le sue deduzioni sulla tesi in esame.

Per converso, nel nostro caso sembrerebbe giustificato un mutamento del precedente orientamento della Corte per quanto riguarda la valutazione dell'affidamento della ricorrente. Anche se, in tema di esenzioni concesse a grosse imprese industriali, si potesse invocare l'argomento che la nota tendenza delle imprese concorrenti a impugnare la concessione di simili benefici non ha mai potuto giustificare l'impressione che l'esenzione accordata dovesse essere mantenuta, tale argomento non potrebbe assolutamente essere utilizzato in riferimento alla situazione di un'impresa dell'entità della ricorrente la quale, in complesso, doveva alla Cassa di perequazione soltanto somme relativamente modeste e, per di più, non ha mai prodotto acciaio destinato ad essere immesso sul mercato. In quest'ordine di idee, va respinta anche la tesi dell'Alta Autorità secondo cui la buona fede della ricorrente in merito alla stabilità della sua situazione giuridica sarebbe stata scossa, per altri motivi, già in epoca molto anteriore. Sotto questo profilo non credo possano venire in rilievo né le ispezioni della Schweizerische Treuhand-Gesellschaft che, manifestamente, non riguardavano le questioni sollevate dal nostro caso, né la decisione 13-58, con la sua riserva generale in merito a eventuali rettifiche, né l'introduzione e la conclusione di cause che si riferivano ai rottami di gruppo (cause 32 e 33-58). Soltanto la lettera dell'Alta Autorità del 1961 ha esplicitamente dichiarato che la ricorrente era soggetta alla perequazione dall'aprile 1956. La situazione di affidamento della ricorrente è perciò senza dubbio completamente diversa da quella delle imprese cui si riferiva la questione del rottame di gruppo.

Viceversa si presta in particolare a delle osservazioni critiche la questione se, nel caso di specie, la revoca sia avvenuta, come esige la giurisprudenza, entro un termine ragionevole. Indubbiamente si tratta di un termine che può essere stabilito con una certa larghezza, e la sua osservanza può avere un rilievo solo relativo, quando si tratti semplicemente di atti amministrativi favorevoli a carattere dichiarativo. Ma in definitiva anche per questi, a giudizio della Corte, deve essere posto in qualche modo un limite, oltre il quale sarà preclusa all'amministrazione una modifica anche per gli atti emanati nell'ambito del sistema di perequazione.

Sotto questo profilo prendiamo ora in considerazione gli elementi rilevanti nel caso di specie. Come ho già ricordato, la delibera di esenzione porta la data del maggio 1957. Il termine per la revoca deve essere fatto decorrere da quel momento e non, come invece suggerisce l'Alta Autorità, per esempio dal momento in cui è stata pronunciata la sentenza Meroni. Una revoca in forma vincolante c'è stata solo con la decisione impugnata, e cioè circa sette anni dopo la notifica della delibera di esenzione. Nel frattempo l'Alta Autorità ha fatto delle dichiarazioni, di cui solo una parte è stata portata a conoscenza della ricorrente (e una parte no), dichiarazioni, tuttavia, che non possono essere prese in considerazione, trattandosi di lettere provenienti da funzionari dell'Alta Autorità privi di poteri decisori. Il fatto che, per un lungo periodo di tempo, nessuna decisione formale dell'Alta Autorità sia venuta a sanzionarme il contenuto può perfino aver confermato la ricorrente nell'opinione che l'Alta Autorità avesse rinunciato a prendere il provvedimento in questione.

Tutti gli argomenti addotti dall'Alta Autorità per spiegare un sì lungo decorso di tempo — argomenti che in parte sono già stati trattati — non sono in ultima analisi efficaci. Il suo ritardo non è giustificato né da altri processi, attinenti a questioni diverse, né dalla riorganizzazione del sistema di perequazione del rottame, né dalle ispezioni presso imprese e neppure dalla necessità di ripetute modifiche al tasso di contribuzione. Nel caso della ricorrente non vi era alcuna difficoltà di interpretazione, ad esempio sulla sorte del rottame di gruppo, difficoltà per il cui superamento l'Alta Autorità avesse bisogno di un spazio di tempo sufficientemente ampio. Qui si trattava solo di rettificare in via amministrativa, cosa relativamente semplice, un errore che in effetti era stato scoperto per lo meno nel 1958. La constatazione che, malgrado ciò, la revoca della decisione è intervenuta solo dopo sette anni potrebbe addirittura far pensare all'esistenza di una faute de service, con la conseguenza, di notevole rilievo per decidere sull'ammissibilità di una revoca, di una responsabilità dell'Alta Autorità per la mancata percezione dei contributi di perequazione.

Se, per quel che riguarda la determinazione di un termine ragionevole per la revoca, si fa riferimento alla giurisprudenza e alla prassi amministrativa nazionale, troviamo una conferma della mia opinione secondo cui, nel caso di specie, la revoca non era più possibile. Non mi risultano esempi in cui un'attesa, un'inerzia pluriennale da parte dell'amministrazione non abbia influito sul diritto di revoca. Si trovano anzi affermazioni secondo le quali il limite massimo dovrebbe essere di tre anni ( 2 ). In Germania, il progetto della Verwaltungsverfahrensgesetz prevede addirittura il termine di un anno dalla conoscenza delle circostanze che giustificano la revoca (paragrafo 37 IV) ( 3 ).

In base a tutti questi rilievi non ho alcuna esitazione a ritenere che il diritto dell'Alta Autorità di revocare una decisione di esenzione risalente al 1957 è venuto meno per decorso del termine. Per usare le parole della ricorrente, l'Alta Autorità è incorsa in una preclusione a causa di un comportamento amministrativo negligente.

L'accoglimento di queste osservazioni dovrebbe portare, oltre che a un rinvio della questione dinanzi all'Alta Autorità per difetto di corretta valutazione degli interessi in gioco, all'accertamento che detta Autorità ormai non ha più il potere di procedere a una revoca, e ciò senza che sia necessario esaminare gli altri mezzi di ricorso, quali la prescrizione, la preclusione e la discriminazione nei confronti di altre imprese egualmente esentate dalla contribuzione. Pertanto, per quanto riguarda il periodo anteriore al 1o febbraio 1957, il ricorso della Lemmerz-Werke è fondato.

4) Il problema monetario e la disciplina degli interessi

In questo modo le questioni sollevate dal ricorso non sono ancora completamente esaurite. Almeno per quel che riguarda la valutazione degli arretrati di contribuzione richiesti in riferimento al periodo posteriore al 31 gennaio 1957, bisogna ancora una volta rifarsi agli argomenti, ormai noti dopo la causa Mannesmann, relativi ai problemi della parità di cambio e del regolamento degli interessi. La mia tesi è stata enunciata in modo particolareggiato nelle conclusioni del 1o aprile 1965; ciò mi consente di limitarmi qui a una esposizione relativamente breve,

a) Il problema monetario

Su questo punto, l'attuale controversia richiede anzitutto un'osservazione di carattere procedurale, perché nella replica la ricorrente ha presentato la relazione di un perito, dichiarando però — e ciò senza precisare meglio il suo pensiero — di non condividerne interamente gli assunti. Sotto l'aspetto procedurale, tale riserva è criticabile, perché la Corte deve sapere con precisione qual'è la tesi sostenuta da una parte. Ne consegue, a mio parere, che la Corte deve considerare come argomento della ricorrente solo il contenuto della replica stessa, e ravvisare nella relazione prodotta tutt'al più una citazione di carattere dottrinale.

Riguardo il problema monetario in sé considerato, la causa odierna potrebbe creare l'impressione che esso presenti degli aspetti particolari, che non sono stati dibattuti nella causa Mannesmann. Ciò perché la ricorrente, oltre a censurare il fatto che non si è tenuto conto della rivalutazione del DM, si duole anche degli effetti che, sul suo debito di perequazione, avrebbero avuto le due svalutazioni del franco. Ma in ciò si potrebbe ravvisare un problema nuovo solo se la ricorrente avesse inteso affermare che la svalutazione del franco, avvenuta durante il periodo di funzionamento del sistema di perequazione, non avrebbe dovuto essere presa in considerazione ai fini di detto sistema, il quale avrebbe dovuto essere attuato come se fosse ancora esistita la precedente parità del franco. Chiaramente non è questo il nostro caso, e inoltre una tesi del genere sarebbe difficilmente sostenibile, perché il meccanismo di perequazione non aveva il diritto di trattare gli eventi rilevanti per la perequazione, prodottisi successivamente alla modifica della parità, su una base diversa da quella della nuova parità.

Ma, dato che anche in relazione alla svalutazione del franco sorge soltanto la questione se i crediti e i debiti precedenti a detta svalutazione debbano essere determinati in base alla parità in vigore nel mese di perequazione o invece in base a quella esistente alla data del pagamento, i problemi della presente causa non sono fondamentalmente diversi da quelli della causa Mannesmann. Sembra quindi effettivamente possibile rinviare a tutti i singoli argomenti, che ho esaminato nei particolari in tale processo (al punto 1-4), e in base ai quali sono giunto alla conclusione che la disciplina della parità posta dalla decisione 21-60 è conforme ai principi della perequazione del rottame.

b) La disciplina degli interessi

Anche per quanto attiene alla disciplina degli interessi, la presente causa non induce a sostenere una tesi diversa da quella accolta nel processo Mannesmann (v. ivi il punto II-3).

Ci sarebbe da fare una sola osservazione per quanto riguarda i debiti di perequazione per il periodo anteriore al 1o febbraio 1957, cioè per il periodo rispetto al quale il ricorso è, a mio parere, fondato, in quanto la revoca è illegittima. La disciplina degli interessi, quale è contenuta nella decisione 7-61, risulta evidentemente iniqua in casi come quello di specie, in cui la contribuzione non è stata dichiaratamente pretesa per lunghi anni, poiché nulla si è fatto che possa essere considerato come una messa in mora, mentre adesso la ricorrente dev'essere in pratica trattata come se fosse in ritardo nei suoi pagamenti. Questa considerazione tuttavia non dovrebbe fornire lo spunto per far dubitare della legittimità, in linea di principio, della nuova disciplina degli interessi, ma, per converso, costituisce un ulteriore argomento per escludere la revoca della esenzione accordata.

c) Riguardo agli arretrati relativi al periodo successivo al 31 gennaio 1957, gli argomenti attinenti alla questione monetaria e alla disciplina degli interessi non possono quindi legittimare un annullamento parziale della decisione impugnata.

III — Riassunto e conclusioni

In sintesi, formulo le seguenti conclusioni :

La decisione impugnata deve essere annullata per la parte in cui sottopone per la prima volta la ricorrente alla perequazione del rottame per il periodo dall'aprile 1956 al gennaio 1957. Negli altri capi il ricorso, pur essendo ricevibile, è infondato. Per quanto riguarda le spese, la Corte dovrebbe tener conto della proporzione delle somme pretese dall'Alta Autorità e inoltre dell'importanza e del grado di difficoltà dei mezzi di impugnazione fatti valere in relazione ai diversi periodi di conteggio, e di conseguenza porre i tre quarti delle spese a carico dell'Alta Autorità e il rimanente quarto a carico della ricorrente.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

( 2 ) Sentenza del Bundesverwaltungsgericht del 23 gennaio 1958, MDR 58, 710; sentenza del Bundesverwaltungsgericht dell'8 dicembre 1961, DV Bl 62, 562; sentenza del Verwaltungsgerichtshof Baden-Würltemberg del 31 marzo 1958, Zeitschrift für Beamtenrecht 58, 144.

( 3 ) Cf. Haueisen, Vertraucusschutz im Verwaltungsrecht, DV Bl 64, 710.